Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 468/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 2, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 130 § 1-2, art. 138 § 1 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił orzeczenie Starosty Powiatu [...] z [...] września 2014 r., o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obecnie projektowana działka ew. nr [...] z obrębu [...], o pow. 0,0086 ha), w części dotyczącej odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości.

Uzasadniając zaskarżona decyzję organ administracji wskazał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne, które uwzględnił orzekając w sprawie:

- aktem notarialnym z [...] kwietnia 1973 r. nabyto od p. F. i B. K. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni 0,0983 ha,

- przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w W. [...], w obrębie ulic [...], [...], [...] i [...], w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym [...], zgodnie z decyzją nr [...] z [...] listopada 1971 r., o lokalizacji inwestycji, wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w W.,

- nieruchomość została sprzedana na rzecz Skarbu Państwa za kwotę 406 247,72 zł.,

- na podstawie postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 1999 r. (sygn. akt [...]) spadek po p. B. K. nabyli po 1/4 części każdy p. F., K., M. i W. K.,

- 13 czerwca 1991 r. p. F. i B. K. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0983 ha),

- 20 stycznia 2009 r. wniosek o zwrot opisanej powyżej nieruchomości złożyli: W., M. i K. K.,

- decyzją z [...] września 2014 r. orzeczono o zwrocie nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej projektowaną działkę ew. nr [...] oraz zobowiązano osoby uprawnione, do zwrotu - na rzecz Miasta W. - kwoty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości; p. F. K. zobowiązano do zwrotu 19 906,86 zł, p. W. K.– 3 981,38 zł, p. M. K. - 3 981,38 zł a p. K. K. - 3 981,38 zł.,

- p. W., M., K. i F. K. złożyli odwołanie od decyzji w części jej punktu II, w przedmiocie ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Miasta W.,

- z kolei, w treści środka zaskarżenia W. podniesiono, że organ I. instancji nieprecyzyjnie określił cel wywłaszczenia na obecnej projektowanej działce ew. nr [...] oraz nie uwzględnił faktu, że - zgodnie z dokumentacją lokalizacyjną - budowa [...] mieściła się w celu, na jaki przeznaczono przedmiotową nieruchomość, w ramach budowy osiedla mieszkaniowego [...] w W.,

- zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; w myśl art. 137 ust. 1 ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany,

- stosownie do art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie na podstawie,

- organ, rozpatrując sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest związany art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zwiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia; dopiero wtedy możliwe jest badanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany - w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została przejęta; ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej; jednak w sytuacji, gdy, cel ten jest określony w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjny cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości; uszczegółowienie to winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego,

- organ I. instancji ustalił, na podstawie dokumentów lokalizacyjnych, w tym, decyzji lokalizacyjnej z 1971 roku, mapy sytuacyjno - wysokościowej [...] opisanej symbolem [...], Mapy sytuacyjno - wysokościowej [...] (geodety uprawnionego z 18 czerwca 2013 r.), że celem wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego [...], była budowa ośrodka handlowo - usługowego oraz realizacja zieleni miejskiej; po dniu wywłaszczenia nieruchomości, jej przeznaczenie uległo zmianie i zaprojektowano na niej i zrealizowano [...]; wynika to z pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z 4 maja 1992 r., dokumentów mapowych, pozyskanych z Wydziału Architektury Urzędu W. [...] oraz zdjęć lotniczych terenu, sporządzonych w latach 1976 - 2005 przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. i oględzin nieruchomości, które odbyły się 31 sierpnia 2011 r.; z dokumentacji tej wynika, że od dnia wywłaszczenia przez około 14 lat stan zagospodarowania działki nie uległ zmianie, nie rozpoczęto na niej realizacji ośrodka handlowo - usługowego, a w 1997 roku - po upływie 24 lat od dnia zawarcia aktu notarialnego -zrealizowano na niej [...]; oględziny nieruchomości z 31 sierpnia 2011 r. wskazały, że na całej działce ew. nr [...] zrealizowano ciąg pieszo - jezdny, zieleń miejską, wjazd na parking i wejście do budynku o adresie [...],

- uznając, że w dacie 7 oraz 10 lat po dokonaniu wywłaszczenia nieruchomości teren obecnej projektowanej działki ew. nr [...] był niezagospodarowany, a po upływie 24 lat od dnia dokonania wywłaszczenia zrealizowana na nim została [...], organ I. instancji prawidłowo nie uwzględnił - jako mającego wpływ na określenie celu wywłaszczenia i realizacji tego celu - faktu podania w kompleksowych wytycznych urbanistycznych do decyzji z [...] sierpnia 1985 r., że realizacja koncepcji zagospodarowania ośrodka usługowego II. stopnia [...] miała polegać na budowie [...]; decyzja lokalizacyjna z [...] sierpnia 1985 r. została wydana po upływie około 12 lat od daty wywłaszczenia i jej treść nie może posłużyć, jako dokument określający cel wywłaszczenia ani być dowodowym punktem odniesienia do ustaleń w zakresie jego realizacji; zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, późniejsza zmiana celu wywłaszczenia, jak również jego rozszerzająca interpretacja, jest niedopuszczalna ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia, polegający na przymusowym odjęciu prawa własności (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1054/07 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); co prawda, brzmienie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że jeżeli cel nabycia nieruchomości został osiągnięty, to nie istnieje możliwość jej zwrotu, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia; istotne jest zatem nie to, co aktualnie znajduje się na wywłaszczonym gruncie lub w jaki sposób grunt ten jest wykorzystywany, lecz to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, oraz czy utraciła moc decyzja o lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany; w rozpatrywanej sprawie - co stwierdzono na podstawie m.in. zdjęć lotniczych z 7 i 12 lat po wywłaszczeniu nieruchomości - cel wywłaszczenia, zgodnie z aktem notarialnym z 1973 roku i decyzją lokalizacyjną z [...] listopada 1971 r., nie został zrealizowany w terminach 7 i 10 lat od daty wywłaszczenia; co więcej, nie został zrealizowany w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w 1991 roku, przyjmując nawet stan zagospodarowania nieruchomości, jak nakazuje to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376) w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r., w dacie złożenia wniosku o zwrot – 13 czerwca 1991 r. do 22 września 2004 r.,

- w badanej sprawie, cel wywłaszczenia dla potrzeb niniejszego postępowania, trafnie został wywiedziony z decyzji lokalizacyjnej oraz z map sytuacyjno - wysokościowych jako ośrodek handlowo - usługowy i zieleń wokół niego; późniejsza zmiana przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości pod budowę [...] nastąpiła poza postępowaniem wywłaszczeniowym i nie znalazła odbicia w dokumentacji tego postępowania (w akcie notarialnym); nieuzasadniony jest zatem zarzut odwołania co do nieprecyzyjnego określenia celu wywłaszczenia czy też, pominięcia ustalenia "rzeczywistego" celu, na który przeznaczono przedmiotową nieruchomość,

- skoro uznano, że w części punktu I – co do zwrotu nieruchomości - decyzja organu I. instancji jest prawidłowa i nie narusza prawa materialnego ani procesowego, stała się ona ostateczna, zaś podlega uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania w zakresie zobowiązania następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości; w ocenie organu rodził bowiem uzasadnione wątpliwości dokonany szacunek, stanowiący podstawę ustalenia kwoty do zwrotu, z tytułu pobranego uprzednio odszkodowania, co organ szeroko uzasadniał.

W skardze W., reprezentowane przez Pełnomocnika – radcę prawnego, sformułowało zarzut naruszenia przepisów:

- postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 i 8 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę [...] w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

- art. 7 i 128 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, jakoby odwołanie W. dotyczyło "zobowiązania Prezydenta W. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości";

- art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez niekompletne zgromadzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, jakoby została udowodniona przesłanka zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości;

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której zachodzi sprzeczność jej podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i uchylenie w części decyzji organu I. instancji oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ;

- art. 138 § 2 oraz art. 104 § 2 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez przyjęcie, że jest możliwe uchylenie decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej jedynie w części dotyczącej zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, pomimo przewidzianej w art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "zasady wzajemnych świadczeń",

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, jakoby przesłanki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w niniejszej sprawie zostały spełnione;

- art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne zastosowanie wobec niewłaściwego ustalenia, zaistnienia w sprawie przesłanki zwrotu nieruchomości;

- art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez samodzielne dokonanie przez organ odwoławczy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu podniesiono m.in.:

- wbrew stwierdzeniom zawartym w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, Strona zaskarżyła orzeczenie organu I. instancji w całości, a nie w części, dotyczącej "zobowiązania Prezydenta W. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości"; stosownie do art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia; trudno jest wysnuć z odwołania W. wniosek, jakoby dotyczyło ono jedynie części decyzji organu I. instancji; już samo stwierdzenie, że zobowiązanie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania dotyczy Prezydenta W. jest błędne i sprzeczne z decyzją organu I. instancji, w której - zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - to wnioskodawców zobowiązano do zwrotu tego odszkodowania,

- skoro art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, to można tu mówić o "zasadzie wzajemnych świadczeń" stron decyzji, które powinny nastąpić po uzyskaniu przez "decyzję zwrotową" waloru ostateczności (podobnie wyrok WSA o sygn. akt II SA/Kr 138/14 dostępny w CBOSA),

- realizacja decyzji o lokalizacji inwestycji z 1971 roku została opisana w pismach [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z 3 października 1994 r., 4 stycznia 1995 r. oraz 17 marca 1997 r., wymieniono tam to, co zostało dokonane w związku z realizacją celu wywłaszczenia - budową osiedla mieszkaniowego [...]; z pism tych wynika, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zrealizowała na terenie objętym decyzją z 1971 roku elementy urządzenia terenu (uzbrojenie terenu) dostosowane dla potrzeb osiedla wielorodzinnego, doprowadzenie sieci cieplnej dla zasilania budynków, wybudowano 33 budynki mieszkalne, 2 szkoły, 2 przedszkola, 3 pawilony handlowe, żłobek, uregulowano [...] wraz z rowami melioracyjnymi, urządzono park osiedlowy,

- argumentem przemawiającym za zwrotem przedmiotowej nieruchomości, jest - zdaniem organu II. instancji - treść mapy sytuacyjno-wysokościowej [...], oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa [...], z których wynika, że projektowana działka ew. nr [...] była przeznaczona w całości pod ośrodek handlowo - usługowy i że na działce tej nie planowano budowy ciągu pieszego; organ I. instancji stwierdził, że wskazany plan realizacyjny został zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej W. Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] listopada 1972 r. (znak: [...]), co zostało zakwestionowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji; organ odwoławczy, co do tej kwestii nie zajął żadnego stanowiska; jej wyjaśnienie jest kluczowym elementem tego postępowania, ponieważ nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nie mając pewności, że dokumentacja, która posłużyła do doprecyzowania celu wywłaszczenia jest właściwa; analiza decyzji z 1972 roku nie potwierdza, aby zatwierdzała ona jakiekolwiek założenia; w kwestii ośrodka handlowo – usługowego, znajdują się następujące zapisy: "Z decyzji zatwierdzającej wyłącza się: Ośrodek Handlowo Usługowy II stopnia", "Przy przedstawieniu do zatwierdzenia koncepcji Ośrodka Handlowo Usługowego II stopnia należy przedstawić również aktualizację układu komunikacyjnego w rejonie węzła ulic [...] i [...] z powiązaniem przejścia pod ul. [...] z Ośrodkiem Handlowo - Usługowym" oraz "Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji PRN W. wyraża zgodę na przedstawienie rozwiązań elementów urbanistyczno - architektonicznych obiektów budowlanych: Ośrodek Handl. Usługowy II stopnia Nr [...] do zatwierdzenia w terminie do dnia ...XII 1973 r.".

- w dokumentach sprawy brak jest egzemplarza decyzji z 1972 roku potwierdzającego, że omawiana decyzja jest ostateczna; nie ma więc pewności, że wywołała ona jakiekolwiek skutki prawne,

- w związku z tym, co prawda na mapie sytuacyjno- wysokościowej [...] w rejonie projektowanej działki ew. nr [...] został orientacyjnie wrysowany ośrodek handlowo – usługowy; jednak zagospodarowanie tego terenu nie zostało zatwierdzone decyzją z 1972 roku, tak jak to stwierdził organ I. instancji, uznając na tej podstawie, jakoby zaistniały przesłanki do zwrotu spornej działki, ponieważ cel wywłaszczeniowy nie został zrealizowany,

- w dokumencie wywłaszczeniowym została dokładnie opisana nieruchomość położona przy dawnej ul. [...]: "...znajduje się murowany, parterowy budynek mieszkalny z werandą i budynek gospodarczy oraz garaż samochodowy i stodoła z oborą i chlewnią. Na działce tej znajdują się drzewa i krzewy, a cała działka jest ogrodzona"; ze zdjęcia lotniczego, wykonanego 2 listopada 1976 r. wynika, że grunt - położony przy dawnej ul. [...] - został uporządkowany po gospodarstwie rolnym, a na sąsiednich terenach realizowano budowę osiedla mieszkaniowego, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z 1971 roku,

- projektowana działka ew. nr [...] o powierzchni. 86 m2, jest położona przy ul. [...], a więc zagospodarowanie jej w inny sposób niż urządzenie tam zieleni miejskiej, ciągu pieszo-jezdnego, wjazdu na parking i wejścia do budynku nie było możliwe; takie zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości było zgodne z celem wywłaszczenia,

- w kontekście domniemanej wadliwości decyzji organu I. instancji, co do ustalenia kwoty z tytułu wzajemnych rozliczeń, organ odwoławczy nie był uprawniony do samodzielnej oceny operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę, gdyż w tym zakresie są wymagane widomości specjalne.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie.

W trakcie rozprawy (k. 42) Pełnomocnik strony skarżącej podniósł dodatkowo, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ nie przywołał przepisu prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdy chodzi o wyjaśnienie sprawy w jej istotnych kwestiach i odzwierciedlenia stosownych ustaleń w treści uzasadnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8, 11 K.p.a.). Brak wyjaśnienia istotnych aspektów sprawy wynikał z wadliwego odkodowania treści normatywnej art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakreślającego przesłanki zwrotu nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia.

Poszukując jej właściwego znaczenia należy odwołać się w pierwszym rzędzie do ratio legis zamieszczenia tej regulacji, funkcjonującej zresztą w podobnym brzmieniu (lecz mnie uszczegółowionej) w uprzednich przepisach, normujących kwestie wywłaszczania nieruchomości. Skoro samo wywłaszczenie nieruchomości stanowi określoną dolegliwość, z punktu widzenia praw obywatelskich (zasady ochrony własności), należy tworzyć instytucje prawne, które będą zmierzać do jej ograniczenia. Jedną z nich jest mechanizm możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości, o ile okazała się ona zbędna na cel wywłaszczenia.

Trafnie wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie że w szeregu przypadków instrumentem przydatnym dla oceny, czy określona nieruchomość jest zbędna dla celu wywłaszczenia, a chodziło o realizację przedsięwzięć, ze swej natury - wieloelementowych - obejmujących znaczniejsze obszary, istotne będzie określenie na jaki cel miała być ona uprzednio przeznaczona w sposób bardziej szczegółowy. Przy tego rodzaju ustaleniach mogą być przydatne wszelakie dokumenty, precyzujące zakres planowanego przedsięwzięcia (np. decyzje w przedmiocie zatwierdzenia planów realizacyjnych, wraz z samymi planami). nawet, gdy zostały one wytworzone po wydaniu aktu, stanowiącego formalnie podstawę samego wywłaszczenia (np. decyzji lokalizacyjnej), który owych wystarczająco szczegółowych ustaleń dla oceny sytuacji jeszcze nie zawierał.

Mając to jednak na uwadze nie można tracić z pola widzenia głównego celu instytucji zwrotu zbędnie wywłaszczonej uprzednio nieruchomości. Chodzi w istocie o oddanie nieruchomości (ewentualnie jej części - art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w zakresie, w jakim okazała się nieprzydatna do celu wywłaszczenia, tzn. wywłaszczono ją zbędnie, z punktu widzenia realizowanego celu. Mianowicie - racjonalnie planując działania inwestycyjne, w tym rozkładając je w czasie wedle realnych możliwości, nie było potrzebne wywłaszczenie konkretnej nieruchomości dla osiągnięcia zamierzonego celu – realizacji inwestycji, co do rodzaju generalnie określonej w orzeczeniu stanowiącym podstawę wywłaszczania (dokonanego decyzjami, bądź w drodze zawarcia stosownych umów) – np. w decyzji lokalizacyjnej, wskazującej również zakładane grancie planowanej inwestycji. Wobec tego - o ile przedsięwzięcie jest tego rodzaju, że dla osiągnięcia zakładanych efektów gospodarczych, czy innych użytkowych, wymagane jest zagospodarowanie kompleksu terenu w sposób zorganizowany, spójny - nie sposób byłoby ocenić, jakoby nie wykorzystanie pewnych, drobnych fragmentów terenu, znajdujących się w granicach jednorodnego założenia, stanowiło o zbędności danego terenu dla celu wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takim przypadku nie można mówić o zbędności nieruchomości nawet, gdy nie zrealizowano pewnych zakładanych pierwotnie celów – uległy modyfikacji założenia rozwiązań technicznych, przestrzennych itp. (tak np. wyrok NSA o sygn.. akt I OSK 1251/13 – dostępny w CBOSA). Takie stanowisko formułowane jest także w judykaturze, gdzie przedmiotem rozważań była możliwość zwrotu fragmentów terenów niewykorzystywanych do konkretnej zabudowy w granicach planowanych kompleksów przemysłowych (patrz np. prawomocny wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 333/13 – dostępny w CBOSA). W tego rodzaju sprawach o kwestii konieczności uprzedniego wywłaszczenia przesądza w istocie to czy – nawet, gdy określony fragment terenu nie ma podlegać konkretnej zabudowie - jego pozostawienie w dotychczasowej funkcji z daną strukturą własności (własność osoby trzeciej, względem inwestora) jest do pogodzenia z racjonalna realizacją konkretnego zamierzenia, jako całości. Zwrot nieruchomości zbędnej dla celu wywłaszczenia nie ma bowiem stanowić przypadkowego niejako "bonusa" dla osoby, której działka (jej drobny fragment) nie została zabudowana, zgodnie z początkowym zamierzeniem, konkretnymi obiektami (czy infrastrukturą), które miały stanowić tylko drobny fragment większej zorganizowanej całości dla szerokiej inwestycji, gdy - i tak - dla zrealizowania w sposób racjonalny tego rodzaju inwestycji dana działka była potrzebna. Stanowi on zaś formą zadośćuczynienie dla tych osób, nadal zainteresowanych odzyskaniem nieruchomości (postępowanie z wniosku – art. 136 ust. 3 zd. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), które zostały wywłaszczone bez faktycznej potrzeby, gdyż dalsze użytkowanie przez nich nieruchomości mogło być do pogodzenia ze zrealizowanym ostatecznie określonym, użytecznym społecznie celem (stanowiącym pierwotnie podstawę wywłaszczenia), gdyby z góry właściwie przewidziano, że nie zostanie on zrealizowany w całych granicach terenu przeznaczonego do wywłaszczenia. Zbędność dla celów wywłaszczenia dla inwestycji wielkoobszarowych, gdy cel został zarysowany ogólnie, może więc dotyczyć z natury tylko terenów znajdujących się w pobliżu granic obszarów, które faktycznie zostały ostatecznie zagospodarowane w sposób planowy i spójny lub także – ewentualnie – zwartych kompleksów gruntów, które z uwagi na cechy i warunki realizacji konkretnego rodzaju przedsięwzięcia w istocie nie musiały stanowić jego fragmentów a - wedle stanu rozpatrywanego (generalnie, wedle daty wniesienia wniosku) - funkcjonalnie nie stanowią jego integralnego elementu.

W przypadku realizacji osiedla mieszkaniowego - budowanego według ówczesnych standardów, jako zorganizowane założenie przestrzenne, o określonych spójnych cechach architektonicznych i walorach użytkowych (patrz tak samo przywoływany wyrok o sygn. akt I OSK 1251/13) - przy ocenie, czy dana nieruchomość może być uznana za zbędną dla celu wywłaszczenie, kluczowe znacznie ma ustalenie możliwości zachowania uprzednich funkcji i cech nieruchomości, z punktu widzenia osiągnięcia generalnie celu wywłaszczenia – realizacji osiedla, spójnego architektonicznie, funkcjonalnie, użytkowo itd.

Dopiero przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwarunkowań możliwe jest przystąpienie do właściwej oceny, czy dana nieruchomość (ewentualnie - jej pewien, mogący odrębnie pełnić swe funkcje fragment) – objęta konkretnym wnioskiem – może być uznana za zbędną a więc zwrócona (w całości lub części).

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy trafnie przyjął, że ową ewentualna zbędność nieruchomości dla celu wywłaszczenia należy generalnie oceniać na dzień składania wniosku (analogiczne stanowisko sformułował Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku sygn. akt P 38/11).

Przedwcześnie jednak organ skonstatował istnienie przesłanek dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Rozstrzygnięcie swoje oparł na ustaleniu, że na danym terenie – o bardzo nieznacznej powierzchni - nie zrealizowano celu wywłaszczenia, przy czym uznał, jakoby celem tym była konkretnie realizacja ośrodka handlowo - usługowego, zgodnie z decyzją realizacyjną z 1972 roku. Nie odniósł się przy tym w ogóle do twierdzeń strony skarżącej, podniesionych w odwołaniu (gdzie załączono kopie wskazanego orzeczenia), że decyzja z 1972 roku nie przesądzała o sposobie zagospodarowania danego terenu w kontekście budowy ośrodka, z uwagi na konkretne - przytaczane w odwołaniu - zapisy osnowy decyzji. Z uwagi na nie zajęcie stanowiska w tej kwestii przez organ administracji, ocena stanu faktycznego w tym zakresie przez Sąd Administracyjny byłaby przedwczesna. Kwestia ta będzie mogła mieć przy tym znaczenie dopiero, o ile - w świetle innych ustaleń - organ nie skonstatuje, że dana nieruchomość, z uwagi na jej umiejscowienie była w istocie niezbędna dla realizacji wybudowanego ostatecznie (na dzień składania wniosku) osiedla, jako spójnej całości, niezależnie od tego, jakie pierwotnie przeznaczenie jej przypisywano, na etapie planowania zabudowy.

W tym zakresie, co podnosi się w skardze obowiązkiem organu było ustalenie, czy z uwagi na charakter nieruchomości (zabudowa rolnicza) możliwe było zrealizowanie osiedla mieszkaniowego o spójnej formie architektonicznej i przestrzennej, łącznie z infrastrukturą (media, komunikacja) bez potrzeby wywłaszczania ówczesnego właściciela z danej części ówczesnej działki - objętej obecnie decyzją o zwrocie (działka ew. nr [...]). W tym kontekście musi być oceniany zgromadzony materiał dowodowy – w szczególności zdjęcia lotnicze i palny, obrazujące stan realizacja infrastruktury na dzień złożenia wniosku.

Dopiero w razie uznania, że teren działki ew. nr [...] nie był faktycznie niezbędny dla celu realizacji osiedla, jako całości – stanowił funkcjonalnie odrębny teren, który mógł być w istocie nadal wykorzystywany, jako fragment uprzednio wywłaszczonej nieruchomości - organ musi rozważyć następnie, czy na dzień złożenia wniosku z 1991 roku obowiązujące ówcześnie regulacje prawne, nie wykluczały uznanie nieruchomości za zbędną dla celu wywłaszczenia z uwagi na pozostawanie w obrocie decyzji dotyczących lokalizacji [...]. Nie sposób bowiem podzielić stanowiska organu, że założenie realizacji tego rodzaju obiektu wykracza poza cele wywłaszczenia. Służy on bowiem zapewnieniu stosownej infrastruktury (w zakresie łączności), pozostającej w bezpośrednim związku z celem wywłaszczenia – osiedla mieszkaniowego, co obejmuje obiekty towarzyszące.

Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt P 38/11 przepisowi art. 137 ust. 1 pkt 1 na dzień jego wejścia w życie (1 stycznia 1998 r.) nie przypisywano mocy wstecznej. Jak wskazano: "Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego." (pkt 3.2. uzasadnienia). Z kolei niekonstytucyjność w określonym zakresie art. 137 ust. 1 pkt 2 po jego znowelizowaniu ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492 ze zm.) Trybunał upatrywał w dominującej praktyce orzeczniczej, gdzie w istocie nadawano przepisom nowelizacji moc wsteczną (pk 3.5. uzasadnienia).

Z kolei wejście w życie nowej regulacji, doprecyzowującej przesłanki zwrotu nieruchomości (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w 1998 roku, zbiegało się z faktyczną realizacją inwestycji, która - zdaniem organu - w kontekście oceny zbędności nie mogła być uwzględniona ([...]). Wobec tego rolą organu będzie wyjaśnienie, czy faktycznie do jej realizacji nie przystąpiono jeszcze przed wejściem w życie danego przepisu. Tylko bowiem gdyby rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło po wejściu w życie regulacji, zakreślającej sztywny terminy dla oceny kiedy teren jest zbędny dla celu wywłaszczenia, należałoby przyjąć - za wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego - stan na dzień złożenia wniosku, jako decydujący. Generalnie, jak podkreśla Trybunał, właściwa wykładania przepisów, definiujących pozytywne przesłanki zwrotu, jest oparta na założeniu, że upływ terminów wskazanych w art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma znacznie tylko, gdy - na dzień rozpoznawania wniosku - nie przystąpiono do realizacji inwestycji (patrz: tak samo wyroki NSA o sygn.. akt I OSK 858/13 i 1251/13 – dostępne w CBOSA).

Wymaga podkreślenia, że jednolicie przyjęty w judykaturze i powszechnie akceptowany system odkodowywania bardziej szczegółowego celu wywłaszczenia w kontekście treści orzeczeń podjętych później (np. decyzji realizacyjnych) niż wydano akty, stanowiące podstawę procesu wywłaszczeń (np. decyzje lokalizacyjne) jest oparty, co do zasady na interpretacji istotnych uwarunkowań wywłaszczenia (jego celu) w kontekście dokumentów niestanowiących w istocie jego podstawy. Stąd mogą być one traktowane tylko jako materiał pomocniczy. Wobec tego nie można uznać, że ewentualna późniejsza - nawet po kilku latach - zmiana koncepcji, co do przyjmowanych rozwiązań szczególnych (realizacja innych obiektów lub ciągów komunikacyjnych) o ile mieszczą się one w granicach celu wywłaszczenia (tu realizacja "osiedla mieszkaniowego [...]" – decyzja lokalizacyjna z 1971 roku – stanowiąca podstawę wywłaszczeń) nie mogą być kwalifikowane, jako odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia, a tego rodzaju interpretacją zdaje się posługiwać organ administracji.

Konieczne jest więc dokonanie szeregu stosownych ustaleń, co do okoliczności istotnych w sprawie, według stanu na dzień złożenia wniosku z 1991 roku lecz także - w razie takiej potrzeby - w pewnych kontekstach, na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dopiero po wyjaśnieniu wskazanych wyżej kwestii istotne może się okazać ustalenie, czy faktycznie decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 1972 roku przesądziła zagadnienie lokalizacji w danym miejscu obiektu o określonym charakterze i czy wobec jego nie zrealizowania nadzień złożenia wniosku istnieją przesłanki zwrotu nieruchomości.

Brak dokonania istotnych w sprawie ustaleń, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia, czyni zasadnym zarzut braku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), i uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). Nie można wobec tego uznać, aby wykazano, że w sprawie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości, w myśl art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena zaś przez Sąd, czy doszło do naruszenia wskazanej normy prawa materialnego byłaby przedwczesna z uwagi na nie dokonanie uprzednio przez organ administracji ustaleń, co do szeregu ważnych okoliczności faktycznych sprawy.

Rozpoznając sprawę, w kontekście sformułowanych wyżej wytycznych, organ odwoławczy ustali czy - dla ostatecznego orzeczenia w sprawie - zgromadzono stosowny materiał dowodowy, w tym czy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 §. 2 K.p.a.). Przesądzenie tej kwestii przez Sąd, z uwagi na brak uprzedniego rozważenia istotnych aspektów sprawy przez organ odwoławczy, byłoby przedwczesne (patrz analogicznie - wyrok NSA o sygn. akt II OSK 69/13 – dostępny w CBOSA).

Trafne są także zarzuty skargi w zakresie:

- naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z treścią art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami; zasadnie wskazano, że skoro materialnie zwrot nieruchomości pozostaje w bezpośrednim związku z regulacją wzajemnych roszczeń pomiędzy wywłaszczonym a jednostka zobowiązaną do zwrotu nieruchomości, gdy chodzi o uprzednio uzyskane odszkodowanie, nie zasadne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie w przedmiocie wzajemnych roszczeń finansowych, co - w przypadku pozostania w obrocie zaskarżonego aktu - skutkowałoby rozdzieleniem obu kwestii (orzekania w przedmiocie zwrotu oraz należnych roszczeń),

- błędnego wskazania, jakoby odwołanie W. dotyczyły decyzji organu I. instancji wyłącznie w zakresie, w jakim orzeczono w przedmiocie roszczeń finansowych między stronami - taki wniosek wywieść można z części wstępnej zaskarżonej decyzji; wprawdzie jednocześnie - jak wynika z treści uzasadnienia - organ odwoławczy rozpatrywał sprawę także w kontekście zarzutów W., co do zasadności zwrotu nieruchomości (przy tym nie wyjaśnił w sposób właściwy sprawy); jednak nadanie stosownej treści osnowie decyzji może sugerować, jakoby orzeczenie organu I. instancji, co do kwestii zwrotu nieruchomości, stało się ostateczne wobec nie wniesienia w tym zakresie odwołania – nadaje się do wykonania, od dnia upływu terminu dla środków odwoławczych (art. 130 § 1 i 2 K.p.a.); tego rodzaju konkluzja, w realiach niniejszej sprawy jest nieuprawniona, a można ją wywieść z treści zaskarżonego aktu; wobec tego trafny jest zarzut naruszenia treści art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez nie wskazanie w sentencji orzeczenia, że w pozostałym zakresie (w następstwie rozpoznania odwołania) zaskarżony akt utrzymano w mocy.

Nie mogą mieć natomiast znaczenia w sprawie kwestie:

- oczywiście błędnego zreferowania, w części wstępnej zaskarżonego aktu, treści orzeczenia organu I. instancji w przedmiocie regulacji roszczeń finansowych między stronami; mając na uwadze treść uzasadnienia przywoływany w skardze passus skarżonej decyzji miał cechy oczywistego błędu i nie mogło to mieć wpływu na ocenę legalności tego orzeczenia,

- nie może mieć wpływu na wynik sprawy kwestia nie przywołania w podstawie prawnej orzeczenia przepisu prawa materialnego, skoro regulacje te zostały przywołane w treści uzasadnienia aktu, stanowiącej jego integralną część,

- uprawnienie organu do oceny opinii rzeczoznawcy majątkowego – kwestia to może mieć znacznie dopiero o ile organ ustali, że zasadny jest zwrot nieruchomości; odnoszenie się do niej przez Sąd obecnie byłoby przedwczesne.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na koszty postępowania składają się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, sformułowane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.