Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1150/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r. sprawy ze skarg M. B. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę po 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. spółka jawna [...] J. F. w S. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w S. z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na adaptacji istniejących pomieszczeń magazynowych pawilonu handlowego "[...]" na "Dział przygotowania mięsa" na parceli nr 1 w S.

Pismem z dnia [...]r. zatytułowanym "Opinia sanitarna" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. wyraził opinię, iż w stosunku do planowanej inwestycji nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny jej oddziaływania na środowisko.

Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z dnia [...]r. wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalił zakres raportu.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz S., działając jako organ I instancji, nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny i ustalił konieczny zakres raportu.

W wyniku przedłożenia wymaganego raportu decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz S. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na adaptacji części zaplecza magazynowego istniejącego pawilonu handlowego "[...]" zlokalizowanego w S. przy ul. [...] - działka nr 1 na pomieszczenia Działu Przygotowania Mięsa, określając jednocześnie warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji, eksploatacji i użytkowania przedsięwzięcia. W obszernym uzasadnieniu organ wskazał m.in., iż zamierzona inwestycja jest związana z planowanym rozszerzeniem działalności o rozbiór i sprzedaż produktów mięsnych, w tym gotowych posiłków (potraw) wyprodukowanych z mięsa. W projektowanym dziale prowadzone będą w szczególności: rozbiór mięsa czerwonego do całych elementów kulinarnych (szynka, łopatka, schab itp.), przygotowywanie porcji świeżego mięsa o różnej wadze, rozbiór mięsa drobiowego, produkcja kiełbasy białej surowej, mięsa mielonego, tłuszczu mielonego, mięsa konfekcjonowanego (szaszłyków i hamburgerów), kości konsumpcyjnych oraz produkcja wyrobów wędzonych. Dział Przetwórstwa Mięsa oddzielony będzie od pozostałych pomieszczeń pawilonu handlowego, posiadał będzie wydzielone wejście dla pracowników, śluzę dostaw surowców i towarów pakowanych (przyprawy, opakowania). Na terenie pawilonu planuje się eksploatować wędzarnię, która będzie źródłem substancji gazowo - pyłowych do powietrza. Następnie organ I instancji szczegółowo omówił dotychczasowy przebieg postepowania, a także treść raportu. Odnosząc się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów wskazał, iż jego zdaniem niesłusznym jest zarzut niezgodności inwestycji z planem miejscowym. Wskazał, że w myśl przepisów art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), burmistrz wydaje decyzję środowiskową po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu dz. nr 1 położonej w S. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. (uchwała Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r.) wprowadza m .in.: możliwość zmiany sposobu użytkowania i rozbudowy obiektów dla innej działalności usługowej nie kolidującej z przeznaczeniem terenu. Zgodnie z przedłożonym raportem planowany rozbiór mięsa, produkcja wyrobów gotowych oraz sprzedaż mięsa stanowić będzie działalność marginalną lokalną i ograniczoną. Zaprojektowany Dział Przygotowania Mięsa ma na celu poprawę świadczonych usług w istniejącym pawilonie handlowym i wykorzystanie istniejących pomieszczeń. Planowane przedsięwzięcie nie zmienia funkcji obiektu, nie jest związane również z budową nowych obiektów. Według załączonych do raportu map projektowych pomieszczenia rozbioru mięsa zajmować będą 88,70 m2, co przy ogólnej powierzchni zabudowy pawilonu wynoszącej 889 m2 stanowi zaledwie ok. 10% powierzchni. Nie zostanie zmieniona podstawowa funkcja obiektu. Powstałe w Dziale Przygotowania Mięsa produkty przeznaczone będą bezpośrednio do sprzedaży na terenie pawilonu "[...]". Planowanego przedsięwzięcia nie można zatem uznawać za przedsiębiorstwo produkcyjne. Dla interpretacji zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest wiążąca klasyfikacja PKD 2007, gdyż została ona stworzona zupełnie do innych celów. W konsekwencji, zdaniem organu, realizacja inwestycji jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. Organ podkreślił nadto, że wymagania zamieszczone w sentencji decyzji zostały skonstruowane w taki sposób, aby planowane przedsięwzięcie nie powodowało uciążliwości odnośnie których mieszkańcy posiadają obawy (m.in. uciążliwe zapachy, plaga gryzoni). Organ wskazał nadto, że przed wydaniem decyzji, pismem z dnia [...] r., zawiadomiono strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją w Urzędzie Miejskim w S. Organ I instancji podkreślił nadto, że jak wynika z dokumentacji dołączonej do wniosku planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunków, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 58, poz. 535), wobec czego nie określono w niniejszej decyzji wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych. Projektowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie poza obszarami sieci NATURA 2000 i nie będzie oddziaływać na najbliżej położony obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 - "[...]" znajdujący się w odległości ok. 600 m od pawilonu. W zasięgu oddziaływania obiektu nie występują także inne obszary podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) oraz obszary podlegające ochronie na podstawie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.).

Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 71 ust. 2 pkt. 2, art. 75 ust. 1 pkt. 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także § 3 ust. 1 pkt. 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 z późn. zm.), w związku z art. 104 k.p.a.

Odwołanie od decyzji organu I instancji, złożyły wspólnym pismem 43 podpisane pod tekstem osoby wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W obszernym uzasadnieniu podniesiono m.in., iż organ I instancji nie umożliwił skutecznego udziału społeczeństwa na każdym z etapów podejmowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zachowano też terminów przewidzianych w art. 33 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Po otrzymaniu informacji o zebraniu przez organ materiałów w sprawie zainteresowanym osobom pozostawiono jedynie dwa dni. Tak krótki termin skutecznie uniemożliwił pełne zapoznanie się z zebraną dokumentacją. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie zastosował się nadto do "Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska" sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. Nie zapewniono skutecznego udziału i informowania społeczeństwa na etapie weryfikowania "Raportu oddziaływania na środowisko", nie poinformowano nadto społeczeństwa o sporządzonym w późniejszym terminie Aneksie do Raportu oddziaływania na środowisko. Dodatkowe obliczenia, które zostały wcześniej pominięte, w formie Aneksu do "Raportu oddziaływania na środowisko" zostały przesłane do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. oraz Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K. (informacja podana w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach [...]). Informacja o Aneksie do "Raportu oddziaływania na środowisko" nie została natomiast podana do publicznej wiadomości. Zdaniem odwołujących planowana inwestycja "Dział Przygotowania Mięsa" jest nadto niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. Ustawodawstwo polskie i unijne w wielu ustawach i rozporządzeniach traktuje działalność, którą zamierza prowadzić Inwestor jako produkcję środków spożywczych (odwołujący wskazali na poparcie swej tezy wybrane akty prawne). W konsekwencji argumentacja organu o zgodności zamierzenia z planem zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie bezzasadna. Niezgodna ze stanem faktycznym jest nadto informacja Inwestora przekazana organowi w dniu [...] r. dotycząca zmian w komunikacji działki nr 1. Rozbudowa pawilonu spowodowała bowiem, iż teren Inwestora uległ znacznemu zmniejszeniu. Dostawy w chwili obecnej odbywają się wyłącznie od drogi wojewódzkiej przy ul. [...]. W przypadku, gdy dostawy prowadzone są przez duże samochody ciężarowe całkowicie blokowany jest ruch na drodze wojewódzkiej [...].

Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w części nagłówkowej, że rozpatrzyło jedynie odwołania wniesione przez A. i M. B., U. i M. M. oraz D. i K. S. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż ustalenie kręgu stron postępowania należy do organu, który wydawał decyzję w I instancji, przymiot strony uzyskały zatem jedynie osoby wymienione w rozdzielniku zaskarżonej decyzji. Stąd też rozpatrzeniu podlegało jedynie odwołanie wniesione (podpisane) przez te osoby. Kolegium stwierdziło nadto, że jeżeli odwołujący kwestionują ustalenia raportu to mieli prawo przedstawić kontrraport lub innego rodzaju opinię sporządzoną przez osoby posiadające wiedzę fachową w tej dziedzinie. Nie można także zgodzić się z zarzutem stron, iż nie mieli oni możliwości zapoznania się z aneksem do raportu ponieważ zawiadomieniem z dnia [...]r. zostali oni powiadomieni o możliwości zapoznania się z całym zebranym materiałem dowodowym w sprawie, wśród którego to materiału widniał wcześniej dołączony aneks. Kolegium stwierdziło nadto, że organ I instancji wydając decyzję nie naruszył art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 53 ustawy prawo ochrony środowiska organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Istotą postępowania z udziałem społeczeństwa w procedurze oceny oddziaływania na środowisko jest możliwość składania, w wyznaczonym przez organ terminie 21 dni uwag i wniosków do wniosku o wydanie decyzji w sprawie danego przedsięwzięcia oraz do raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest następnie do rozpatrzenia prawidłowo złożonych uwag i wniosków. W ramach postępowania z udziałem społeczeństwa możliwe jest także przeprowadzenie rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa. Czym innym jest natomiast zagwarantowany przez k.p.a. udział stron w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 k.p.a. strony postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej są uprawnione do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania, a nie tylko w okresie 21 dni konsultacji społecznych, ponadto przysługuje im prawo do złożenia odwołania. W postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej należy zatem odróżnić sytuację procesową "społeczeństwa" od sytuacji procesowej strony. W aktach sprawy znajdują się: zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, obwieszczenie Burmistrza S. o prowadzonym postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz możliwości składania uwag i wniosków, obwieszczenie Burmistrza S. o wydaniu decyzji. Zarzutu stron co do naruszenia art. 33 ustawy nie można więc uznać za zasadny. Odnosząc się do argumentów odnośnie stosowania prawa wspólnotowego Kolegium zauważyło, że powoływana przez odwołujących konwencja zawiera ogólne wytyczne w zakresie kierunku dostosowywania prawa krajowego państwa członkowskiego do obowiązujących w tym zakresie przepisów wspólnotowych. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się natomiast na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Żaden z powyższych aktów prawnych nie odsyła do przepisów rozporządzeń Parlamentu Europejskiego, na które powołują się skarżący stąd też brak podstaw do stosowania tych aktów w niniejszej sprawie. Powyższe dotyczy także ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, której przepisy także nie mają zastosowania w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej. Kolegium podkreśliło też, że planowana inwestycja należy do kategorii wymienionych w § 3 ust 1 pkt. 81 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., a przedmiotem raportu była "instalacja do przetwórstwa produktów pochodzenia zwierzęcego, z wyłączeniem tłuszczów zwierzęcych, o zdolności produkcyjnej nie niższej niż 50 ton rocznie". Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy prawo ochrony środowiska w pojęciu instalacja może mieścić się w ocenie Kolegium także produkcja kiełbas, mięsa mielonego itp. Kolegium po analizie wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego podzieliło nadto stanowisko organu I instancji, że inwestycja jest zgodna z planem, nie zostanie bowiem zmieniona podstawowa funkcja obiektu. Planowane przedsięwzięcie ma być położone w jednostce przeznaczonej na teren usług i obsługi transportu samochodowego. Plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zmianę sposobu użytkowania obiektów dla innej działalności handlowej nie kolidującej z przeznaczeniem terenu. Kolegium wskazało też, w jakich przypadkach organ może odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań podkreślając, że w niniejszej sprawie nie wystąpił żaden z przewidzianych prawem przypadków. Odnosząc się do kwestii hałasu Kolegium podkreśliło nadto, że zaskarżoną decyzją w pkt. VI zostały nałożone na inwestora dodatkowe obowiązki polegające na konieczności przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie hałasu co, zdaniem Kolegium dodatkowo zabezpiecza interesy odwołujących.

Wspólnym pismem z dnia [...]r. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika M. B. i D. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na decyzję organu II instancji, zarzucając jej:

1. dające podstawę do wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co wyrażało się m.in. w pominięciu w postępowaniu stron, które bez własnej winy nie brały w nim udziału;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyrażające się poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 ust. 1 i 2 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez pominięcie udziału społeczeństwa w części postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli zarzuty podkreślając zwłaszcza, iż ich zdaniem w sprawie doszło do istotnych naruszeń. Po pierwsze w przedmiotowym postępowaniu nie zagwarantowano udziału wszystkich osób, których interes prawny wymagał w nim uczestnictwa. Organ przyjął bowiem założenie, iż stronami postępowania są jedynie podmioty, których nieruchomości graniczą bezpośrednio z działką gruntu podmiotu ubiegającego się o wyrażenie zgody na realizację inwestycji wymagającej decyzji środowiskowej. Założenie to jest błędne. Ogranicza ono prawa jednostek, których prawne interesy zasługują na ochronę, a których nieruchomości, mimo iż nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością inwestora, w sposób co najmniej równie dolegliwy odczuwać będą skutki powstałych w wyniku realizacji inwestycji oddziaływań. Do osób, których prawnie chronione interesy wymagały zagwarantowania udziału w niniejszym postępowaniu, a którzy bezzasadnie zostali w nim pominięci, należeli m.in. właściciele nieruchomości, znajdujących się w bardzo bliskiej odległości od nieruchomości inwestora (w stosunku do których już w chwili obecnej, a zatem przed uruchomieniem inwestycji, przekroczone są normy dopuszczalnego oddziaływania w zakresie hałasu). Od działki gruntu nr 1 oddziela ich jedynie kilkumetrowy pas drogi publicznej - ul. [...]w S. Ponadto nawet nie wszystkim właścicielom nieruchomości bezpośrednio graniczących z wymienionym terenem inwestora - działką gruntu nr 1, zapewniono czynne prawo uczestnictwa w niniejszym postępowaniu. Do podmiotów niesłusznie pominiętych w postępowaniu należą współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] w S., której granice przylegają do nieruchomości inwestora (składającej się z działki nr 2). W niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...]r. wystosowano bowiem do nieżyjącej już w tej dacie Cz. B. Organ, uznając wskazaną wyżej osobę za stronę w postępowaniu administracyjnym, nie dokonał niezbędnych ustaleń, czy istnieją jej następcy prawni, nie podejmując w tym zakresie żadnych czynności zmierzających do próby powiadomienia ich o sprawie. Nadto skarżący wskazali, iż na przeszkodzie wydania przez organ administracji publicznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stały postanowienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta S. Przeznaczenie terenu działki nr 1 pod teren usług i transportu samochodowego sprzeciwia się bowiem zlokalizowaniu na niej produkcji. Prawidłowa zatem ocena zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań, winna doprowadzić do stwierdzenia sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to z kolei implikowało, w myśl art. 80 ust. 2 cyt. ustawy, wydanie decyzji odmownej. W ocenie skarżących za niedopuszczalny należy także uznać postawiony im przez organ odwoławczy zarzut braku przedstawienia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji kontrraportu Przedłożony nadto przez inwestora aneks do raportu oddziaływania na środowisko z dnia [...] r. nie został poddany fachowej analizie. Organy administracji publicznej obu szczebli przyjęły jego postanowienia bezkrytycznie jako zgodne z rzeczywistością, mimo iż raport po wprowadzonych zmianach nie odnosił się do wszystkich zgłoszonych zastrzeżeń, a część z nich rozstrzygał w sposób budzący istotne wątpliwości. Aneks do raportu, istotnie zmieniający jego wcześniejsze postanowienia, nie został nadto podany do publicznej wiadomości.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, że do prawidłowej identyfikacji stron postępowania w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej musi być wykazany i dowiedziony wpływ danej inwestycji na otoczenie. O ile więc nie ma wątpliwości co do przyznania statusu stron w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej właścicielom nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie to uznanie za strony pozostałych podmiotów jest możliwe tylko wtedy, gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że inwestycja oddziałuje na działki, do których mają tytuł prawny. Działka 2, o której mowa w skardze stron, nie graniczy bezpośrednio z inwestycją (dzieli ją bowiem od inwestycji działka nr 3 i 4), ponadto raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wykazał oddziaływania na tę nieruchomość, nie uczynił tego także wskazując zakres oddziaływania przedsięwzięcia inwestor. Stąd też zarzut co do niezbadania przez organ sytuacji procesowej następców prawnych właścicielki działki nr 2 zdaniem Kolegium jest niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.

Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, wydające decyzję stanowiącą przedmiot skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie dochowało w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym wydane rozstrzygnięcie jest co do meritum co najmniej przedwczesne. Nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, o istotnym dla rozstrzygnięcia znaczeniu, zostały bowiem w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnione pozostawiając wątpliwości i luki, nie dokonano też koniecznej, wnikliwej analizy występujących w sprawie kontrowersji.

W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż skarżący, zwłaszcza M. B., w różnym kontekście i posługując się różnymi argumentami, kilkakrotnie podnosili w toku postępowania administracyjnego, że zamierzone przez inwestora rozszerzenie działalności w istocie jest sprzeczne z planem miejscowym albowiem stanowi niedopuszczalną na terenie tym działalność produkcyjną. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do akt sprawy teren, na którym położony jest obiekt handlowy, a miałaby zostać dodatkowo uruchomiona objęta wnioskiem działalność (działka nr 1), oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...]z dnia [...]r.) symbolem 1 U, TD. Jak stanowi § 6 ust. 1 przedmiotowej uchwały, dla terenu tego ustala się przeznaczenie - teren usług i obsługi transportu samochodowego. Stosownie do ust. 2 § 6 uchwały w terenie ustala się: 1) utrzymanie istniejących obiektów budowlanych z możliwością wykonania robót budowlanych; 2) możliwość zmiany sposobu użytkowania i rozbudowy obiektów dla innej działalności usługowej nie kolidującej z przeznaczeniem terenu; 3) możliwość realizacji obiektów i urządzeń stacji paliw; 4) możliwość realizacji uzupełniających obiektów budowlanych związanych z przeznaczeniem (między innymi myjnia samochodowa, stacja obsługi, mała gastronomia); 5) utrzymanie i budowę lokalnych obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz parkingów i dróg wewnętrznych; 6) realizację zieleni ozdobnej i izolacyjnej, w tym pasów zieleni o charakterze izolacyjno -osłonowym wzdłuż granic terenu.

Literalne brzmienie wskazanych powyżej ustaleń planu dowodzi, iż w przedmiotowej strefie, stanowiącej co do zasady teren usług komunikacyjnych, dopuszczalnym jest, pod określonymi warunkami, prowadzenie także innej działalności usługowej. Niewątpliwym jest natomiast, iż przywołane precyzyjne i rygorystyczne ustalenia nie zezwalają na prowadzenie w strefie tej jakiejkolwiek działalności produkcyjnej. W konsekwencji obowiązkiem orzekających w sprawie organów była wnikliwa ocena czy planowane rozszerzenie działalności nie stanowi niedopuszczalnej produkcji zwłaszcza, że wśród działań, które stosownie do raportu oddziaływania na środowisko wnioskodawca zamierzał podjąć była m.in. produkcja kiełbasy białej surowej oraz produkcja wyrobów wędzonych. Ocena ta była niezbędna, stosownie bowiem do art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ wydaje decyzję środowiskową po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji oceny takiej w uzasadnieniu wydanej decyzji dokonał, jednak argumenty, którymi się posłużył są dalece nieprzekonujące. Wskazał bowiem jedynie, cytując notabene tym samym ocenę dokonaną w raporcie, który to dokument nie ma za zadanie oceny zgodności zamierzenia z planem miejscowym, iż planowane zamierzenie stanowić będzie działalność marginalną, lokalną i ograniczoną, ma na celu poprawę świadczonych usług w istniejącym pawilonie handlowym i wykorzystanie istniejących pomieszczeń. Planowane przedsięwzięcie nie zmienia nadto funkcji obiektu, a pomieszczenia rozbioru mięsa zajmować będą 88,70 m2, co przy ogólnej powierzchni zabudowy pawilonu wynoszącej 889 m2 stanowi zaledwie ok. 10% powierzchni. Z danych tych organ wywiódł wniosek, iż zamierzona działalność nie będzie miała charakteru produkcyjnego. Podkreślenia wymaga zatem, iż skoro plan miejscowy generalnie nie dopuścił innych form działalności niż usługi to sam tylko parametr wielkości działalności w planie nie przewidzianej pozbawiony jest prawnego znaczenia. Organ nie dokonał natomiast żadnej próby oceny czy planowana działalność w wyniku analizy jej charakterystyki stanowi dopuszczalne usługi czy też nie przewidzianą w planie produkcję, a jeśli tak to w jakim zakresie. Rozpoznające wniesione odwołanie Kolegium w B. nie tylko uchybienia tego nie dostrzegło i nie naprawiło lecz dodatkowo je pogłębiło. Wbrew wymogom proceduralnym nie dokonało bowiem żadnych samodzielnych ustaleń i nie wskazało żadnych argumentów ograniczając się do stwierdzenia w nader lakonicznym passusie, że podziela pogląd wyrażony przez organ pierwszoinstancyjny. W rzeczywistości kwestia jest jednak co najmniej dyskusyjna i wymaga wnikliwej, dogłębnej analizy. Pomocnym w tym zakresie może być art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. 2010, Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) jednoznacznie odróżniający działalność usługową od produkcyjnej ("działalnością gospodarczą jest działalność wytwórcza, budowlana, handlowa i usługowa"). Wziąć też pod uwagę należy, zdaniem Sądu, definicję zawartą w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278).

Po części trafne są także, zdaniem Sądu, uwagi skarżących, co do przyjętego przez orzekające w sprawie organy kręgu stron postępowania. Po części – albowiem na podstawie akt sprawy nie da się jednoznacznie ocenić, czy krąg ów został ustalony poprawnie czy błędnie. Niewątpliwie natomiast przedłożona Sądowi dokumentacja nie zawiera żadnych dowodów na poczynienie przez organy w tej mierze jakichkolwiek wnikliwych ustaleń. Wskazać w tym miejscu należy, iż w odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, iż to m.in. inwestor zakreślił zakres oddziaływania przyszłego zamierzenia. W rzeczywistości przedłożone Sądowi akta o okoliczności takiej nie świadczą. W aktach widnieje bowiem jednozdaniowy odręczny wniosek inwestora o wydanie decyzji środowiskowej, nie podający zakresu oddziaływania planowanej działalności i nie wskazujący czy i jakie zostały do niego dołączone załączniki. Nawet zresztą zaproponowany przez inwestora krąg stron nie wiązałby organu albowiem to do zadań organu należy ocena, które nieruchomości, stosownie do charakteru zamierzenia wnioskodawcy, leżą w strefie oddziaływania inwestycji i tym samym jakie podmioty winny brać udział w postępowaniu. Przyjęcie przez organy, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż w strefie tej położone są a priori wyłącznie nieruchomości bezpośrednio graniczące z terenem "[...]" wymagałoby zatem wykazania, że ani hałas, ani inne emisje nie dotrą do działek dalszych. Orzekające w sprawie organy oceny takiej jednak nie dokonały.

Kolegium nie ustosunkowało się nadto do kwestii powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z dokumentacją w sprawie dopiero 2 dni przez wydaniem decyzji, niejasne są także wywody organu, iż porealizacyjna analiza hałasu wystarczająco zabezpiecza interesy odwołujących.

Niezależnie od zarzutów związanych z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego także z innych względów formalnych Jak bowiem powyżej podkreślono wniesione do Kolegium odwołanie podpisane zostało przez 43 odwołujących, Kolegium wskazało natomiast, że rozpoznało odwołanie jedynie tych 6 osób, które umieszczone zostały w rozdzielniku decyzji pierwszoinstancyjnej. Osnowa zaskarżonej decyzji nie zawiera jednak żadnego rozstrzygnięcia w stosunku do pozostałych wniesionych odwołań, także w uzasadnieniu organ nie odniósł się do każdego z wniesionych przez pozostałe podmioty środków zaskarżenia wykazując dlaczego konkretnej osoby nie uznał za stronę postępowania. Przypomnieć zatem należy, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwa lub więcej podmiotów obliguje organ odwoławczy do łącznego rozpoznania wniesionych odwołań w jednym terminie choć oczywiście rozstrzygnięcia nie muszą być wobec wszystkich odwołujących tożsame. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkuje naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a.

W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu II instancji uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownego postępowania koniecznym będzie usunięcie uchybień, o których mowa powyżej i podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odpowiadających dokonanym ustaleniom i ocenom.

Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając zaskarżoną decyzję nie przesądza o jej ewentualnej trafności merytorycznej. Wobec nie wyjaśnienia wszystkich koniecznych okoliczności sprawy i nie dokonania przez organy stosownych ocen jednoznaczne w tej mierze twierdzenia byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek skarżących na rzecz każdego z nich na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).