Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2484/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prorektora do spraw kształcenia i studentów Uniwersytetu O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 172/16 w sprawie ze skargi O. S. na decyzję Prorektora do spraw kształcenia i studentów Uniwersytetu O. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia od opłaty za studia 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Prorektora do spraw kształcenia i studentów Uniwersytetu O. na rzecz O. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., II SA/Op 172/16 stwierdził nieważność decyzji Prorektora do spraw kształcenia i studentów Uniwersytetu O. z [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia od opłaty za studia i zasądził od Prorektora do spraw kształcenia i studentów Uniwersytetu O. na rzecz skarżącej O. S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prorektora ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu O. z [...] stycznia 2016 r., nr [...] r. o umorzeniu jednej raty opłaty dydaktycznej za II rok studiów niestacjonarnych na kierunku pedagogika, w roku akademickim 2015/2016. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., co powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Sąd wyjaśnił, że katalog usług edukacyjnych, za które uczelnia publiczna – taka jak np. Uniwersytet O. może pobierać opłaty, ustalony został w art. 99 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), dalej "p.s.w.". Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 tej ustawy należy przyjąć, że opłaty mogą być pobierane za kształcenie studentów na studiach niestacjonarnych. Stosownie do art. 99 ust. 3 p.s.w. kompetencje do określenia zasad pobierania opłat wiążących rektora przy zawieraniu umowy, o której mowa w art. 160a ust. 1, oraz trybu i warunków zwalniania – w całości lub części – z tych opłat studentów lub doktorantów, w szczególności tych, którzy osiągają wybitne wyniki w nauce lub uczestniczyli w międzynarodowych programach stypendialnych, a także tych, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej, przyznane zostały Senatowi uczelni publicznej. W odniesieniu do Uniwersytetu O. wskazaną delegację ustawową realizuje uchwała Senatu Uniwersytetu O. z 29 marca 2007 r., nr 35/2005-2008, w sprawie zasad pobierania oraz trybu i warunków zwalniania z opłat za usługi dydaktyczne studentów i doktorantów Uniwersytetu O. W § 3 ust. 1 stanowi ona, że decyzje w sprawach zwalniania z opłat za usługi dydaktyczne podejmuje prorektor właściwy do spraw studentów na pisemny wniosek studenta, zawierający udokumentowane uzasadnienie, złożony nie później niż na 14 dni przed terminem wniesienia opłaty, której wniosek dotyczy. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 uchwały, od decyzji prorektora właściwego ds. studentów w sprawie zwolnienia z opłaty studentowi służy odwołanie do rektora, którego decyzja jest ostateczna. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem prorektora w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.

Niewątpliwie rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłat za usługi dydaktyczne jest decyzją podejmowaną przez organy uczelni w indywidualnej sprawie studenta lub doktoranta, do której na podstawie art. 207 ust. 1 p.s.w. odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że pewne regulacje znajdą zastosowanie wprost, inne z pewnymi modyfikacjami, natomiast jeszcze inne nie będą miały zastosowania. Zatem, odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony, jednak przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej. Nakaz ten należy rozumieć tak, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie przepisów k.p.a., winny mieć zastosowanie także do adresata decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r., I OSK 1304/11, wyrok WSA we Wrocławiu z 19 marca 2014 r., IV SA/Wr 833/13 i wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2011 r., II SA/Bd 347/11). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania stypendium winny być przestrzegane zarówno ogólne zasady postępowania administracyjnego, jak i podstawowe założenia procedury administracyjnej.

W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem § 3 ust. 2 uchwały Senatu Uniwersytetu O. nr 35/2005-2008, a także z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które to naruszenia zasad wyczerpywały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Pierwszą z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, która została naruszona w sposób rażący jest zasada zawarta w art. 15 K.p.a., która stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprowadza się ona do tego, że każda sprawa powinna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozpatrzeniu przez dwa różne organy. Wprawdzie zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak zgodnie z art. 78 Konstytucji RP wyjątki od tej zasady mogą zostać określone jedynie w ustawie, co powoduje, że nie mogą zostać wprowadzone w przepisach rangi podustawowej. Na gruncie k.p.a. wyjątek taki został ustalony w art. 127 § 3, do którego stosowania art. 207 ust. 2 p.s.w. odsyła w przypadku wydania decyzji przez rektora w pierwszej instancji. W samej ustawie o szkolnictwie wyższym nie przewidziano natomiast jakichkolwiek innych wyjątków od zasady dwuinstancyjności w przypadku decyzji podejmowanych w indywidualnej sprawie studenta. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, wskutek odstąpienia od ponownego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji, a tym samym pozbawienia strony prawa do weryfikacji orzeczenia w toku instancji, uznać należy za rażące naruszenie prawa. Prowadzi ono bowiem do naruszenia podstawowego prawa i gwarancji procesowej obywatela, które w sposób bezpośredni wynikają z art. 15 k.p.a. i z art. 78 Konstytucji RP. Z uwagi na jednoznaczny nakaz wynikający z tej regulacji, decyzja wydana wbrew zasadzie dwuinstancyjności nie może być uznana za dającą pogodzić się z wymogami praworządności. Dlatego, wydanie takiej decyzji uznać należy za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie, działanie organu, który dwukrotnie rozpoznaje środek odwoławczy narusza także zasadę ustaloną w art. 16 § 1 k.p.a., tj. trwałości decyzji. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Trwałość decyzji oznacza, że decyzja ostateczna nie może zostać zakwestionowana za pomocą zwykłych środków zaskarżenia. W istocie bowiem wydanie decyzji ostatecznej powoduje, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób. Ochrona decyzji ostatecznej przewidziana w art. 16 ust. 1 k.p.a. ma przy tym na celu nie tylko ochronę praw nabytych z decyzji, lecz także ochronę porządku prawnego, przez zagwarantowanie mu trwałości. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji, podjęcie rozstrzygnięcia w tej samej sprawie może zatem nastąpić dopiero po wzruszeniu ostatecznej decyzji. Wydanie kolejnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej wcześniej ostateczną decyzją jest niedopuszczalne. Takie działanie prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej później, jako obarczonej wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. jako dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Z art. 19 k.p.a. wynika z kolei dla organów zasadniczy obowiązek przestrzegania w postępowaniu swojej właściwości. Z tego też wynika dla nich obowiązek badania i przestrzegania przez organ ustalonej przepisami prawa właściwości. Naruszenie obowiązku w tym zakresie, w myśl art. 156 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2016 r. była trzecim już z kolei rozstrzygnięciem, podjętym w toku instancji, w przedmiocie wniosku skarżącej, złożonego 19 października 2015 r., o zwolnienie z opłaty za studia w roku akademickim 2015/2016. Pierwszą decyzją, z [...] października 2015 r., nr [...] Prorektor ds. kształcenia i studentów wyraził zgodę na umorzenie jednej raty opłaty dydaktycznej. Na skutek wniesienia przez skarżącą odwołania od tej decyzji, ten sam organ wydał decyzję z [...] grudnia 2015 r., nr [...], którą podtrzymał swoją uprzednią decyzję. Zaś zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2016 r. wydana została wskutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Takie działanie organu należało ocenić jako rażącym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a więc zaistnieniem przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto, wydając decyzję w trybie odwoławczym Prorektor ds. kształcenia i studentów naruszył także § 3 ust. 2 uchwały Senatu Uniwersytetu O. z [...] marca 2007 r., nr [...], określający właściwość instancyjną Rektora Uniwersytetu O. do rozpoznania odwołania od decyzji Prorektora ds. kształcenia i studentów w sprawach zwalniania z opłat za usługi dydaktyczne. Wskazana regulacja wprost stanowi, że od decyzji prorektora, który w myśl § 3 ust. 1 tej uchwały orzeka jako organ pierwszej instancji, służy odwołanie do rektora, którego decyzja jest ostateczna. W świetle tego, jako naruszenie właściwości instancyjnej, a przez to także obowiązku ustalonego w art. 19 k.p.a., uznać należało w niniejszej sprawie rozpoznanie środka odwoławczego przez organ nieuprawniony, właściwy jedynie do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Naruszenie przepisów o właściwości, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowi samodzielną przesłankę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji.

Podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zaistniała na skutek naruszenia zasady trwałości decyzji, ponieważ wydano zaskarżoną decyzję mimo rozstrzygnięcia sprawy wcześniejszą decyzją ostateczną, która nie została wzruszona. Rozstrzygnięcie Prorektora ds. kształcenia i studentów z [...] października 2015 r. miało charakter decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej w granicach właściwości tego organu, ustalonej w § 3 ust. 1 uchwały Senatu Uniwersytetu O. z 29 marca 2007 r., nr 35/2005-2008. Zgodnie z § 3 ust. 2 tej uchwały, od tej decyzji przysługiwało odwołanie i to bez względu na to, że skarżąca nie została o tym pouczona. W sytuacji, gdy skarżąca takie odwołanie złożyła, jego rozpoznanie skutkowało wydaniem w trybie odwoławczym decyzji ostatecznej. Decyzją taką niewątpliwie była więc decyzja z [...] grudnia 2015 r., wydana w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej. Dla ustalenia takiego charakteru tego aktu jest bez znaczenia, że organ w decyzji wydanej w pierwszej instancji nie pouczył skarżącej o prawie wniesienia odwołania, a w decyzji wydanej w trybie odwoławczym błędnie pouczył o prawie do wniesienia środka zaskarżenia do organu wyższej instancji. Tok instancji, a także właściwość organów wynikają bowiem z obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, zawartych w § 3 ust. 1 i ust. 2 powoływanej uchwały Senatu Uniwersytetu O., a nie z pouczeń organu. Tym samym decyzja ta dotknięta była także wadą stanowiącą przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Sąd zobowiązany był uwzględnić stwierdzone powyżej nieprawidłowości z urzędu, a ich zaistnienie powodowało, że zbędna była ocena w zakresie zarzutów skargi, sprowadzających się do kwestionowania merytorycznego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie umorzenia jednej tylko raty opłaty za studia oraz wadliwości uzasadnienia decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prorektora do spraw kształcenia i studentów Uniwersytetu O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 99 ust. 3 p.s.w. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pismo skarżącej, które wpłynęło do organu 19 października 2015 r. dotyczyło zwolnienia z opłaty za kształcenie na studiach niestacjonarnych, podczas gdy wniosek skarżącej dotyczył umorzenia długu, powstałego w wyniku zawartej umowy o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne w Uniwersytecie O. z 1 października 2014 r.;

2) przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 p.p.s.a. przez ich zastosowanie, co doprowadziło do wydania w przedmiotowej sprawie skarżonego wyroku, podczas gdy przedmiotowa sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych i nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 p.p.s.a., tym samym przedmiotowa sprawa nie powinna być rozpoznawana przez sąd administracyjny;

3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy skarga w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną jest niedopuszczalna, tym samym powinna zostać odrzucona;

4) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 2 pkt 2) p.p.s.a. przez jego zastosowanie, podczas gdy skarga powinna zostać odrzucona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosunek między uczelnią publiczną a studentem rozpoczyna się na podstawie decyzji o przyjęciu na studia, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. w całej rozciągłości. W przedmiotowej sprawie skarżąca została przyjęta na studia niestacjonarne, co zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 p.s.w., wiązało się z ponoszeniem przez skarżącą opłat za kształcenie. Warunki pobierania opłat za usługi edukacyjne, a także wysokość tych opłat – zgodnie z dyspozycją art. 160a ust. 1 p.s.w. zostały określone w umowie między uczelnią a studentem, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Wskutek decyzji o przyjęciu na studia jej adresata wiąże z uczelnią stosunek prawny o podstawowym znaczeniu, którego główną istotą jest prawo do studiowania (zdobywania wykształcenia). Tak określonemu uprawnieniu może również towarzyszyć obowiązek ponoszenia opłat z tytułu odbywania studiów. Obowiązek ten trzeba traktować jako integralny i naturalny element stosunku prawnego wykreowanego decyzją o przyjęciu na studia, dostrzegalny zwłaszcza w odniesieniu do studiów niestacjonarnych, choć nie można wykluczyć jego obecności także w odniesieniu do studiów stacjonarnych. Udzielenie ulgi w opłatach za studia albo nawet całkowite zwolnienie z obowiązku ich ponoszenia musi więc przybierać formę decyzji administracyjnej, ponieważ w istocie chodzi o przekształcenie podstawowego stosunku administracyjnoprawnego łączącego studenta (doktoranta) z daną szkołą wyższą w zakresie ciążącego na nim obowiązku. Wydana w takiej sprawie decyzja będzie zaś w dalszej kolejności stanowić podstawę renegocjowania warunków umowy o kształcenie (świadczenie usług edukacyjnych), jaka łączy studenta z uczelnią (Dańczak P., Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, Lex 2015). Przytoczone stanowisko doktryny oraz używane przez ustawodawcę różne pojęcia, to jest zwolnienie z opłat oraz umorzenie (por. art. 55 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [Dz.U.2013.885 ze zm., zwana dalej u.f.p.], pozwala przyjąć, iż zwolnienie z opłat oraz umorzenie płatności są odrębnymi instytucjami prawa, do których zastosowanie znajdą odrębne normy prawne.

Zwolnienie z opłat, regulowane w art. 99 ust. 3 p.s.w., na podstawie którego Ustawodawca przekazał senatowi uczelni publicznej kompetencje do określania zasad pobierania opłat wiążących rektora przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 160a ust. 1, oraz tryb i warunki zwalniania – w całości lub części – z tych opłat studentów lub doktorantów, w szczególności tych, którzy osiągają wybitne wyniki w nauce lub uczestniczyli w międzynarodowych programach stypendialnych, a także tych, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej. W odniesieniu do organu wskazaną delegację ustawową realizuje Uchwała Senatu Uniwersytetu O. z 29 marca 2007 r., nr 35/2005-2008, w sprawie zasad pobierania oraz trybu i warunków zwalniania z opłat za usługi dydaktyczne studentów i doktorantów Uniwersytetu O. Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 tejże uchwały – decyzje w sprawach zwalniania z opłat za usługi dydaktyczne podejmuje prorektor właściwy do spraw studentów na pisemny wniosek studenta, zawierający udokumentowane uzasadnienie, złożony nie później niż na 14 dni przed terminem wniesienia opłaty, której wniosek dotyczy. Sam obowiązek uiszczenia opłaty za studia powstaje z chwilą, gdy student zostaje przyjęty na studia niestacjonarne, natomiast jej wysokość jest ustalana przez rektora (art. 99 ust. 2 p.s.w.). Wysokość opłaty za studia jest znana potencjalnemu studentowi jeszcze przed złożeniem wniosku o przyjęcie na studia (art. 99 ust. 6 p.s.w.), zatem student powinien się spodziewać, iż jego prawo do studiowania obwarowane będzie koniecznością ponoszenia opłat za studia, natomiast termin lub terminy zapłaty tej opłaty zostaną określone w umowie o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne. Na podstawie art. 99 ust. 2 p.s.w., rektor określa wysokość opłaty za świadczone usługi edukacyjne na studiach niestacjonarnych, Ustawodawca nie precyzuje, iż owe określenie wysokości opłaty ma zwierać również termin dokonywania przez studentów wpłat, czy opłata ma być dokonywana jednorazowo, czy w kilku częściach, jeśli tak to w jakich proporcjach i w jakich terminach. Te zagadnienia, na podstawie art. 160a ust. 1 p.s.w., regulowane są umową o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne zawartą między studentem a uczelnią publiczną. Dopiero ta umowa reguluje szczegóły związane z zasadami pobierania opłat za studia, w której to umowie powinny zostać zawarte wcześniejsze – wydane na podstawie decyzji administracyjnej ewentualne zwolnienie – w całości lub części – z opłat. Tym samym, należy uznać, iż podstawy prawne, zarówno prawa powszechnie obowiązującego, jak i prawa wewnętrznego pozwalają stwierdzić, iż zwolnienie z opłaty ma charakter pierwotny w stosunku do umowy o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne, ponieważ dopiero tak ukształtowane stosunki uczelni publicznej i studenta pozwalają zawrzeć umowę, która będzie zawierała ewentualne zwolnienie z opłat.

Jednakże w przypadku, gdy student – który został przyjęty na studia i zawarł z uczelnią umowę o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne – zwraca się do uczelni publicznej o umorzenie opłaty za studia, wskutek jakichkolwiek okoliczności, to bez względu na określenie, którym posługuje się student (zwolnienie z opłaty, umorzenie, zwolnienie z długu, itp.) – należy stosować art. 55 i n. u.f.p. jako do należności cywilnoprawnych, które swoją podstawę znajdują w zdarzeniu cywilnym. Takie stwierdzenie uzasadnia zarówno charakter opłaty za studia jak i podstawa powstania zobowiązania.

Podstawą prawną zobowiązania – powstałego w wyniku decyzji o przyjęciu na studia jak i po uwzględnieniu ewentualnej decyzji o zwolnieniu w całości lub części z opłat – jest umowa o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne, w której to została określona w sposób jednoznaczny wysokość opłaty za studia oraz terminy jej zapłaty. Cywilnoprawny charakter tej umowy został niejednokrotnie potwierdzony przez sądy powszechne i administracyjne. W wyroku WSA w Warszawie z 14 września 2010 r. (I SA/Wa 351/10), stwierdzono, że organ administracji nie jest powołany do rozstrzygania spraw cywilnych ani do oceny stanu faktycznego lub prawnego na podstawie przepisów prawa cywilnego, a wobec tego przepisy prawa cywilnego nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Źródłem ewentualnych roszczeń pomiędzy studentem a uczelnią wyższą jest umowa cywilna sporządzona dotycząca warunków odpłatności za studia, a więc ewentualne spory dotyczące jej stosowania mogą być rozstrzygane wyłącznie na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Sąd Apelacyjny w Warszawie, wyrokiem z 27 października 2008 r., uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że umowa, o której mowa w art. 160 ust. 3 p.s.w., której przedmiotem są warunki odpłatności za studia, nie ma charakteru cywilnoprawnego. Na cywilnoprawny charakter umowy o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne wskazuje również ustawodawca, który w ust. 2 art. 160a p.s.w. wskazał moment, w którym umowa taka może zostać zawarta, w ust. 3 art. 160a p.s.w. wskazał czas trwania umowy, natomiast w ust. 4 art. 160a p.s.w. określił, iż opłaty za studia mogą być pobierane dopiero po zawarciu umowy o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne, tym samym zwiększając doniosłość cywilnoprawnego instrumentu regulującego stosunki między stronami, na co ustawodawca wskazuje również w uzasadnieniu do noweli z 11 lipca 2014 r. wprowadzającej art. 160a do p.s.w. Za odrębnością umowy o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne jako instytucji prawa cywilnego świadczą również odrębne uregulowania w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. Ustawodawca celowo rozdziela kolejność dokonywanych czynności w całym "postępowaniu" związanym z przyjęciem na studia i skreśleniem z listy studentów, wskazuje momenty, na podstawie których zarówno student jak i uczelnia publiczna uprawnione są do dalszych działań. Wskazano na art. 160a ust. 2 p.s.w., na podstawie którego umowa może zostać zawarta nie wcześniej niż po wydaniu decyzji o przyjęciu na studia nie później niż w terminie trzydziestu dni od rozpoczęcia zajęć, natomiast na podstawie art. 190 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 p.s.w. Kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów, w przypadku niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów lub niepodpisania przez studenta przedłożonej przez uczelnię umowy o warunkach odpłatności za studia lub usługi edukacyjne, przy czym działania te muszą przybrać formę decyzji administracyjnej (art. 190 ust. 3 p.s.w.), Argumentacja ta pozwala uznać, iż umowa łącząca studenta i uczelnię ma charakter umowy cywilnoprawnej, zatem uzasadnione jest twierdzenie, iż zobowiązanie studenta do opłaty za studia również ma charakter cywilnoprawny, związany, acz niezależny, od stosunku administracyjnoprawnego, łączącego studenta z uczelnią.

Na cywilnoprawny charakter opłaty, za studia wskazuje podstawa jej powstania – umowa, której charakter omówiono powyżej – oraz fakt, iż opłaty za studia nie spełniają kryterium należności publicznoprawnych, określonych w art. 60 u.f.p., ani kryteriów mogących zakwalifikować opłaty za studia jako podatek [w rozumieniu art. 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.2015.613 ze zm.)]. Niepodważalnie opłaty za studia nie mogą zostać uznane jako publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej.

Mając na uwadze powyższą argumentację należy uznać, iż w piśmie, które wpłynęło 19 października 2015 r. skarżąca zobowiązana była do uiszczenia opłaty za studia, w określonej wysokości, w określonych terminach. Do tak skonkretyzowanego zobowiązania, którego podstawą jest umowa cywilnoprawna, nie znajduje zastosowania art. 99 ust. 3 p.s.w., ani wydane na jego podstawie przepisy prawa wewnętrznego, ponieważ jako zobowiązanie cywilne zastosowanie znajdą przepisy prawa cywilnego, w szczególności art. 60 k.c. (w zakresie wykładni oświadczenia woli skarżącej przedstawionym w piśmie z 30 października 2015 r., którym skarżąca zwróciła się do Uniwersytetu O. o umorzenie istniejącego długu), art. 498, art. 506 i 508 k.c. przez ich stosowanie na podstawie art. 58 ust. 2 u.f.p. Przedmiotem zwolnienia [umorzenia] może być nie tylko dług wymagalny, lecz także dług niewymagalny, a nawet dług przyszły. Podobnie jak w przypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga oczywiście, oprócz wskazania osoby wierzyciela i dłużnika, dostatecznego sprecyzowania przyszłego obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej podstawie prawnej (Kidyba A. (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część ogólna, wyd. II, Lex 2014). Do wszelkich roszczeń powstałych na tle realizacji umowy o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne zastosowanie znajdą przepisy Kodeksu cywilnego, ze wszelkimi tego konsekwencjami, zaś spory związane z wykonaniem lub niewykonaniem zobowiązań wynikającymi z umowy o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne rozpatrywane będą przez sądy powszechne.

Gdyby prorektor właściwy ds. studentów wydał dla skarżącej decyzję "pozytywną" zwalniając ją (po zawarciu umowy o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne) z opłat za studia, to decyzja taka byłaby wydana bez podstawy prawnej, tym samym również w stosunku do takiej decyzji powinna zostać stwierdzona jej nieważność. Zatem, zwolnienie z opłat za studia oraz umorzenie zobowiązania zapłaty opłat za studia stanowią dwie różne i niezależne instytucje prawa, do których zastosowanie znajdą przepisy prawa administracyjnego albo prawa cywilnego, w związku z czym należy uznać, iż w przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a tym samym skargę należało odrzucić.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniesiono w niej szczególności, że skarżąca podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również liczne orzeczenia sądowe, w których podzielono pogląd WSA, a także zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu są chybione.

Po pierwsze dlatego, że wniosek skarżącej z 19 października 2015 r. jest jednoznaczny. O. S. wystąpiła o zwolnienie jej z opłaty za studia w roku akademickim 2015/2016, motywując go trudną sytuacją materialną. Wniosek ten określa granice sprawy administracyjnej, której rozpoznania i rozstrzygnięcia żąda wnosząca podanie. Organ, do którego wniosek jest kierowany nie ma prawa modyfikować żądania strony, ponieważ takie działanie nosi znamiona wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji, gdy przepis prawa wymaga do wszczęcia postępowania administracyjnego wniosku strony (w niniejszej sprawie zob. § 3 ust. 1 uchwały Senatu Uniwersytetu O. z 29 marca 2007 r., nr 35/2005-2008), a więc pozostaje w sprzeczności z art. 61 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ ten nie ma również prawa wyjścia poza granice sprawy zakreślonej żądaniem strony, ponieważ również oznacza to wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie, w której przepis prawa wymaga do wszczęcia postępowania administracyjnego wniosku strony.

Po drugie dlatego, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, decyzja w przedmiocie zwolnienia z opłaty za studia ma podstawę prawną w obowiązującym systemie prawa. W rozpoznawanej sprawie stanowi ją wydany na podstawie art. 99 ust. 3 p.s.w. przepis § 3 ust. 1 uchwały Senatu Uniwersytetu O. z 29 marca 2007 r., nr 35/2005-2008, zgodnie z którym decyzje w sprawach zwalniania z opłat za usługi dydaktyczne podejmuje prorektor właściwy do spraw studentów na pisemny wniosek studenta, zawierający udokumentowane uzasadnienie, złożony nie później niż na 14 dni przed terminem wniesienia opłaty, której wniosek dotyczy.

Po trzecie zaś dlatego, że zgodnie z art. 207 ust. 1 p.s.w. do decyzji, o których mowa m.in. w art. 196 ust. 3 (...) stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Skoro tak, to jak najbardziej trafnie przyjął Sąd i instancji, że decyzja Prorektora do spraw kształcenia i studentów Uniwersytetu O. z [...] stycznia 2016 r., nr [...], jako decyzja administracyjna, jest objęta zakresem jego właściwości na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zresztą kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 września 2015 r., IV SA/Wr 105/15; wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2015 r., II SA/Wa 1649/14; wyrok WSA we Wrocławiu z 2 kwietnia 2015 r., IV SA/Wr 492/14, a także wyrok WSA w Gliwicach z 4 września 2014 r., IV SA/Gl 1119/13.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.