Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 48/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2, art. 12 par. 1 i 2, art. 35 par. 1 i 3, art. 35 par. 5, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 par. 1, art. 149 par. 2, art. 149 par. 1a, art. 161 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Spółka na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na prace cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca R. S. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych, IV. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej spółki Spółka sumę pieniężną w kwocie [...]([...]) złotych, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółka kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Spółka (dalej określana jako: "Spółka" lub "Skarżąca") pismem z dnia 18 maja 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na przewlekłość postępowania Wojewody (dalej: "Organ") w przedmiocie rozpoznania jej wniosków o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców: R. S., M. V., O. N. i V. T. na terytorium RP.

W skardze Spółka wniosła też o stwierdzenie, że przewlekłość działań organu administracyjnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz "stwierdzenie wyrządzenia szkody przez Wojewodę w kwotach po [...] zł z tytułu przewlekania wydania zezwolenia na pracę dla kierowców R. S., M. V., O. N. i V. T.".

Dodatkowo Skarżąca wskazała, że "zaskarża decyzję Ministra Rodziny, Pracy

i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. w części dotyczącej stwierdzenia,

że Wojewoda nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowań" i wnosi o stwierdzenie, że Wojewoda "dopuścił się celowego i złośliwego przewlekłego prowadzenia postępowań z przyczyn innych niż merytoryczne, nie są to obiektywne czynniki jak np. braki kadrowe i zbyt duża ilość złożonych wniosków, czym wyrządził skarżącemu i jego kierowcom krzywdę, szkodę

i stratę w wysokości po [...] zł dla każdego wniosku o wydanie zezwolenia na pracę".

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że Wojewoda podejmował zbędne i merytorycznie nieuzasadnione czynności pseudoadministracyjne i "nibykontrolne", żeby znaleźć cokolwiek, czym można by uzasadnić późniejsze wydanie decyzji odmownych, zaś wcześniej przewlekano procedowanie wniosków tak długo, jak tylko się da, pod pozorem oczekiwania na odpowiedź innych organów i na uzupełnienie wniosków o dokumenty zbędne, ale jednak wymagane obligatoryjnie przez Organ.

Zdaniem Skarżącej, organ czynił i czyni to świadomie w celu przewlekania momentu wydania decyzji, bowiem w sprawach prostych można wydać decyzję

w 30 dni. Organ jednak specjalnie ją komplikuje, stwarzając pozory prowadzenia czynności kontrolnych, aby przewlekać postępowanie administracyjne lub też prowadzi dodatkowe nieuzasadnione merytorycznie czynności kontrolne po to jedynie, aby przewlekać.

Spółka zaznaczyła też, że organ nie może zasłaniać się art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, gdzie faktycznie mówi się o zawieszeniu biegu terminów, a to z tego względu, że w ciągu trzech miesięcy, czyli do ogłoszenia tej ustawy można było już dawno wydać zezwolenia na pracę.

Przedmiotowe wnioski o wydanie zezwoleń na pracę dla 4 kierowców samochodów ciężarowych były ostatnimi spośród dziesięciu wniosków tego samego typu i rodzaju złożonych w okresie od 26 września 2019 r. Wojewoda miał możliwość,

a nawet obowiązek procedowania przedmiotowych wniosków w oparciu o dane znane organowi już z urzędu, tj. z poprzednich wniosków złożonych wcześniej i wydanych zezwoleń. Jeżeli organ w okresie od lata 2019 r. dokonał gruntownej weryfikacji pracodawcy, to miał obowiązek uwzględnić te dane przy kolejnych wnioskach złożonych kilka miesięcy później i dotyczących tego samego zakresu żądania. Złożenie czterech wniosków o wydanie zezwoleń na pracę dla czterech kierowców tego samego samochodu ciężarowego, przy jednoczesnym posiadaniu tego rodzaju pojazdu na własność przez pracodawcę, powoduje, że niezasadnym jest prowadzenie dalszych działań o charakterze kontrolnym lub sprawdzającym. Wszystko, co organ I instancji usiłował sprawdzić, nie dotyczyło merytorycznie treści wniosków, a poza tym zostało już wcześniej sprawdzone.

W ocenie skarżącej, sprawa była prosta, co wynika z zakresu żądania objętego wnioskiem, a nawet gdyby była "szczególnie skomplikowana" to i tak należało ją załatwić w terminie dwóch miesięcy, czyli maksymalnie do dnia 10 marca 2020 r.

Epidemia koronawirusa została oficjalnie ogłoszona z dniem 14 marca 2020 r. Termin wydania decyzji w przedmiotowej sprawie został wyznaczony przez Wojewodę na 10 marca 2020 r. Pracodawca [...] Sp. z o.o. podlega pod jurysdykcję urzędów z powiatu p. , gdzie zawodem deficytowym jest kierowca samochodu ciężarowego (kod zawodu 833 203). Do wniosków o wydanie zezwoleń na pracę nie została dołączona opinia Starosty p. (z Urzędu Pracy w P.) na temat braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy, gdyż Spółka – jako pracodawca – uważała, że powierzenie pracy w zawodzie deficytowym, jakim jest kierowca samochodu ciężarowego – nie wymaga tego typu opinii. Mimo to Wojewoda żądał udowodnienia zasadności ubiegania się o zezwolenie na pracę na stanowisku kierowca ciągnika siodłowego (kod zawodu 833 202), a to jest zupełnie inne stanowisko. Poza tym nie jest zawodem deficytowym w powiecie p. i pracodawca nie mógł ubiegać się o tego typu zezwolenie, nie dołączając opinii Starosty.

Skarżąca zaznaczyła, że żadna licencja transportowa nie jest wymagana do uzyskania zezwoleń na pracę dla kierowców samochodów ciężarowych. Obowiązek posiadania licencji transportowej oraz wypisu z tej licencji na każdy pojazd dotyczy wyłącznie samochodów ciężarowych o maksymalnej dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. Posiadany przez pracodawcę samochód marki Renault do 3,5 tony, (którym mieli jeździć kierowcy wskazani we wnioskach) mimo, że spełnia normy dla samochodu ciężarowego stosowanego do międzynarodowego przewozu rzeczy, nie wymaga posiadania licencji transportowej, wypisu ani gwarancji finansowych, ani środków zdeponowanych na pokrycie przyszłych wynagrodzeń kierowców. Pracodawca przedłożył wszystkie żądane dokumenty, mimo że nie były istotne dla sprawy, a jednak do tej pory nie otrzymał zezwoleń na pracę i nie wiadomo kiedy ani czy, je otrzyma. Większość dokumentów Wojewoda mógł pobrać przez internet z oficjalnie dostępnych rejestrów i baz danych innych urzędów. Nie musiał czekać na odpowiedź ze strony innych organów.

Zdaniem Skarżącej, niezrozumiałym jest, po co organ wysyłał zapytania do innych urzędów, m.in. Państwowej Inspekcji Pracy (PIP), żądał dodatkowych dokumentów, itd. jeżeli to wszystko już miał w aktach lub miał możliwość pobrania tych dokumentów przez internet.

Przedstawiając "obliczenie straty" Skarżąca podała, że od 11 lutego 2020 r. "bierze początek bieg szkody i obliczenie straty". Za datę końcową przyjąć należy umownie dzień 12 czerwca 2020 r., czyli domniemany moment wydania czterech zezwoleń na pracę dla wskazanych wyżej kierowców samochodu ciężarowego nr rej. [...] Rekompensatę za utracony zarobek obliczono dla 4 miesięcy, oddzielnie dla każdego kierowcy i oddzielnie dla przewoźnika. Straty kierowcy wyliczono na [...] zł (wynagrodzenie [...] zł x 4 miesiące), natomiast straty pracodawcy to [...] zł (ryczałt za miesięczne usługi przewozowe w wysokości [...] zł za każdy miesiąc kalendarzowy minus koszt [...] zł miesięcznie X 4 miesiące). Łącznie sumaryczna wysokość szkód, strat i zadośćuczynienia moralnego wynosi [...] zł (24.000 zł + [...] zł + [...] zł) – przy wstrzymaniu na 4 miesiące wydania jednego tylko zezwolenia na pracę dla kierowcy samochodu ciężarowego.

W piśmie z dnia 12 czerwca 2020 r. zatytułowanym "doprecyzowanie skargi

z dnia 18 maja 2020 r.", skarżąca Spółka wniosła o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, "a przyczyny były dalekie od merytorycznych",

- uznanie wydania decyzji odmownych za formę dalszego celowego przewlekania z dodatkowym rażącym naruszeniem prawa,

- zobowiązanie organu do stwierdzenia, że rozpatrzenie przedmiotowych wniosków powinno było nastąpić do dnia 10 lutego 2020 r.,

- zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie wszystkich decyzji administracyjnych będących przedmiotem skargi,

- stwierdzenie, że utracony zarobek wynosi po [...] zł za każdy przewlekany wniosek o wydanie zezwolenia na pracę,

- uznanie argumentacji i sposobu wyliczenia straty zawartego na str. 28 – 29 skargi za skutecznie wykazaną i dowiedzioną cyfrowo,

- przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. sumę [...] zł za każdy

z czterech wniosków będących przedmiotem niniejszej skargi, płatnej w terminie 7 dni kalendarzowych od wydania wyroku na rachunek wskazany przez stronę.

Przewodniczący Wydziału II WSA w Szczecinie zarządzeniem z dnia 26 czerwca 2020 r. rozdzielił skargi zawarte w piśmie z dnia 18 maja 2020 r. w ten sposób, że skargę na przewlekłość w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego R. S. wpisał pod sygn. akt II SAB/Sz 48/20, skargę na przewlekłość w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego M. V. wpisał pod sygn. akt II SAB/Sz 49/20, skargę na przewlekłość w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego O. N. wpisał pod sygn. akt II SAB/Sz 50/20 zaś skargę na przewlekłość w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego V. T. wpisał pod sygn. akt II SAB/Sz 51/20.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone dla wniosków o wydanie zezwoleń na pracę dla R. S., M. V., O. N. i V. T. prowadzone było terminowo, rzetelnie oraz

w celu możliwie jak najszybszego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie złożonych wniosków. Po zarejestrowaniu wniosków w systemie ZC – w dniu 24 stycznia 2020 r. system wygenerował sygnatury spraw. Następnie organ zobligowany był do sprawdzenia danych zawartych we wnioskach pod kątem wymagań wynikających z art. 88j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dniu 29 stycznia 2020 r. dokonał weryfikacji danych cudzoziemców oraz danych o zaległościach pracodawcy w opłacaniu składek ZUS w systemie teleinformatycznym ZC. Wnioski nie zawierały błędów formalnych i dotyczyły wydania zezwolenia na wykonywanie przez cudzoziemców pracy kierowcy samochodu ciężarowego (kod zawodu 833203). W toku prowadzonego postępowania w ww. sprawach uznano za zasadne zbadanie okoliczności złożenia wniosków o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców na terytorium RP pod kątem pozorności, do czego zobowiązuje art. 88j ust. 2b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który jest analogicznym przepisem do art. 88 z ust. 6 tej ustawy. [...] Spółka z o.o. złożyła w poprzedzającym okresie wnioski o zezwolenia, przy czym w poprzednich sprawach również wszczęte było postępowanie wyjaśniające w tym zakresie.

W dniu 11 lutego 2020 r., do Organu wpłynęło pismo PIP w S. z dnia 10 lutego 2020 r., z którego wynika m.in., że Spółka nie przewozi żadnych ładunków, nie posiada pojazdów o dmc powyżej 3,5 tony, nie zatrudnia kierowców, nie prowadzi ewidencji czasu pracy, nie ma czytnika do tachografu i nie ewidencjonuje w żaden sposób czasu pracy kierowców. Z uwagi na powyższe informacje, Organ uznał, że nie może wydać decyzji w sprawie bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, dlatego niezwłocznie zawiadomiono stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosków do 10 marca 2020 r.

Pismem z dnia 22 lutego 2020 r. wezwano Spółkę do złożenia dodatkowych dokumentów (świadczących o ilości posiadanych przez pracodawcę samochodów ciężarowych, potwierdzających posiadanie środków finansowych i źródeł dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi, dokumentów potwierdzających brak zaległości z tytułu uiszczenia podatków lub dokumentów, z których będzie wynikało, że podmiot uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenie na raty zaległości płatności). Strona nadesłała pismo z dnia 28 lutego 2020 r., w którym podała, że posiada jeden samochód ciężarowy marki [...] dysponuje samochodem ciężarowym [...] z naczepą [...] a także dzierżawi 5 tirów marki [...]. Strona nie przedstawiła jednak dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania tymi pojazdami jak też nie złożyła dokumentów potwierdzających posiadanie środków finansowych i źródła dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy.

Pismem z 9 marca 2020 r., organ poinformował wnioskodawcę o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz ustalił termin rozpatrzenia wniosków i wydania decyzji na dzień 8 kwietnia 2020 r.

Skarżąca pismem z dnia 21 marca 2020 r. złożyła skargę na przewlekłość (mającą znamiona ponaglenia) do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, który postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego postępowania.

Organ zaznaczył, że od 31 marca 2020 r. terminy postępowań administracyjnych zostały zawieszone wskutek art. 15 zzs ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych aż do dnia 24 maja 2020 r. na podstawie art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W takich okolicznościach prawo skarżącej zostało ograniczone zarówno przez zawieszenie terminów postępowań z mocy ustawy, jak również na skutek problemów technicznych w związku z ograniczonym dostępem do akt. Mając na uwadze, że Spółka poniosłaby z tego tytułu szkodę, Organ nie zakończył postępowania w dniu 8 kwietnia 2020 r.

Wojewoda wskazał dalej, że dnia 20 kwietnia 2020 r. wystąpił o informacje do Powiatowego Urzędu Pracy w P. (czy posiada nowe dowody w sprawie podmiotu [...] Sp. z o.o., które jednocześnie pozwalają na rejestrację oświadczeń strony o powierzeniu pracy cudzoziemcowi), do PIP w S. (czy zostały przeprowadzone kontrole pracodawcy pod kątem legalności zatrudnienia oraz czy doszło do naruszenia przepisów dotyczących zatrudnienia a tym samym podmiot został ukarany za wykroczenia tego typu), do I Urzędu Skarbowego w S. (czy podmiot ten nie zalega z uiszczaniem podatków, z wyjątkiem przypadków, gdy uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenie na raty zaległych płatności lub wstrzymanie w całości wykonania decyzji właściwego organu oraz czy w przypadku posiadania zaległości podmiot wystąpił z wnioskiem o rozłożenia na raty zaległości).

Pisma z informacjami od wskazanych wyżej instytucji wpłynęły kolejno w dniach 4 maja 2020 r. (I US), 6 maja 2020 r. (PUP w P.), 15 maja 2020 r.

(PIP w S.). W związku ze zniesieniem zawieszenia terminów administracyjnych od dnia 24 maja 2020 r. zaczął biec termin siedmiodniowy do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżąca nie skorzystała z tego uprawnienia. Organ pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. poinformował stronę o zakończeniu postępowań w sprawie udzielenia zezwoleń na pracę oraz o prawie do zapoznania się z aktami. Wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji na 30 czerwca 2020 r. Skarżąca wraz z pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. przedłożyła kolejne dokumenty, z których większość została już złożona na wcześniejszych etapach postępowań.

W odniesieniu do wyliczenia kwot szkody wyrządzonej przez Wojewodę, organ wskazał, że są one bezpodstawne, nierzetelne, nieudowodnione i nie mogą być podstawą do ich ewentualnego zasądzenia. Ponadto, w ocenie Wojewody, nie można tu mówić o szkodzie, gdyż straty nie zostały poniesione, a strona miała możliwość zatrudniania ww. cudzoziemców np. na podstawie oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi. Organ dodał, że w całym roku 2019 wpłynęło do niego 25.675 wniosków o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców. Sprawy te rozpoznaje 10-cio osobowy zespół pracowników. Ilość wniosków znacznie przewyższa możliwości zespołu.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. Spółka zwróciła się do Sądu o przeprowadzenie dowodów z załączonych przez nią dodatkowych dokumentów na okoliczność braku podstaw do udzielenia odmowy wydania zezwolenia na pracę, w tym m.in. pisma Wojewody z 9 marca 2020 r., wskazującego przewidywany termin rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji w sprawie na dzień 8 kwietnia 2020 r., odpisów decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia 24 czerwca 2020 r. – o rozłożeniu na raty zaległości podatkowych (m.in. z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych za 2018 r.), umów najmu pojazdów marki [...] decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pracę na terytorium RP dla obywatela [...] R. S..

Wojewoda, w piśmie z dnia 27 sierpnia 2020 r. odniósł się do argumentacji zawartej we wskazanym piśmie strony i podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Kolejnym pismem z dnia 2 września 2020 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie argumentacji i dowodów podniesionych w sprawie zarejestrowanej w Sądzie pod sygn. akt II SAB/Sz 50/20, dotyczącej wydania zezwolenia na pracę dla O. ..

Natomiast Wojewoda do sporządzonego dnia 24 sierpnia 2020 r. pisma przewodniego dołączył kopię pisma Zastępcy Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. z dnia 19 sierpnia 2020 r. informujące o ukaraniu Spółki mandatem karnym, w następstwie przeprowadzonej kontroli legalności zatrudnienia w Spółce – celem uzupełnienia akt sprawy.

Ustosunkowując się do powyższego skarżąca w piśmie z dnia 11 września 2020 r. podniosła, że z powołanego pisma nie wynika zasadność przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy kontrola w Spółce zakończyła się w dniu 30 września 2019 r., zatem nic nie stało na przeszkodzie do wydania decyzji, nawet już po zasięgnięciu opinii od Straży Granicznej.

Pismem z dnia 15 września 2020 r. Spółka złożyła kolejny wniosek dowodowy, w którym podniosła, że powierzała pracę P. D. dwoma pojazdami tj.: swoim własnym samochodem ciężarowym [...] nr rej. [...] oraz ciągnikiem siodłowym [...] nr rej. [...] zarejestrowanym na Litwie. Na poparcie tych twierdzeń przedłożono zdjęcia ww. pojazdów oraz ich dowodów rejestracyjnych.

Wojewoda, w piśmie z dnia 21 października 2020 r. odniósł się do stanowiska strony wyrażonego w piśmie z dnia 11 września 2020 r. oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Zarządzeniem z dnia 17 września 2020 r. zmieniono zarządzenie z dnia

26 czerwca 2020 r. o rozdzieleniu skarg, w ten sposób, że skargę na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia, że organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowań – wpisano pod sygn. II SA/Sz 792/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga z dnia 18 maja 2020 r. jest dopuszczalna, gdyż została poprzedzona wniesieniem do Ministra Rodziny, Pracy

i Polityki Społecznej ponaglenia pismem z dnia 21 marca 2020 r. jak i spełnia wymogi formalne. Wynika z niej jednoznacznie, że przedmiotem zaskarżenia jest przewlekłość postępowania Wojewody w sprawie złożonych przez skarżącą Spółkę w dniu 10 stycznia 2020 r. czterech wniosków o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców na terytorium RP. Sąd zarządzeniem z dnia 26 czerwca 2020 r. rozdzielił skargi na cztery odrębne sprawy, rejestrując każdą pod osobną sygnaturą (tj. II SAB/Sz 48/20, II SAB/Sz 49/20, II SAB/Sz 50/20 i II SAB/Sz 51/20). Niniejsza sprawa - o sygn. akt II SAB/Sz 48/20 - obejmuje skargę na przewlekłość postępowania ww. organu w rozpoznaniu wniosku dotyczącego obywatela Ukrainy R. S..

Przedmiotową skargę - na przewlekłość postępowania Wojewody

w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pracę na terytorium RP dla obywatela Ukrainy R. S., Sąd stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznał merytorycznie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, uznając, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej jako "k.p.a."), pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłości można zatem mówić nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Przypomnienia wymaga, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Według art. 35 § 1 i 3 k.p.a., stanowiącego rozwinięcie tej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Z powyższego wynika, że w przypadku skargi na przewlekłość ocenie podlega zachowanie terminów załatwienia sprawy określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i wymogu prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasady szybkości postępowania. Przy czym przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też stwierdzenie przewlekłości dokonywane jest niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 5346/16, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że wnioskami z dnia 10 stycznia 2020 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Wojewody o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium RP czterem cudzoziemcom, w tym obywatelowi Ukrainy R. S.. Wniosek dotyczący wymienionego wpłynął do organu w dniu 10 stycznia 2020 r. i nie zawierał braków formalnych, co potwierdzono w odpowiedzi na skargę. Po zarejestrowaniu wniosków, zostały one w dniu 13 stycznia 2020 r. przekazane do sekretariatu Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców [...]UW w S., a następnie przyjęte w systemie EZD w dniu 16 stycznia 2020 r. Z kolei w dniu 24 stycznia 2020 r., wnioski zostały zarejestrowane w systemie ZC.

W dalszej kolejności, organ w dniu 29 stycznia 2020 r. dokonał weryfikacji danych cudzoziemców zawartych we wnioskach pod kątem niepożądanego pobytu cudzoziemca na terytorium RP w systemie teleinformatycznym SI POBYT, a także danych o zaległości pracodawcy w opłacaniu składek ZUS. Z uwagi na informacje uzyskane w postępowaniu dotyczącym wcześniej złożonych przez Spółkę wniosków o zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemca na terytorium RP, organ uznał za zasadne zbadanie okoliczności złożenia przedmiotowych wniosków pod kątem pozorności – w myśl art. 88j ust. 2b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem Wojewoda może bowiem wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę, jeżeli z okoliczności wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru, zezwolenie będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu lub podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom, w szczególności:

1) nie posiada środków finansowych ani źródeł dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi lub

2) nie prowadzi działalności gospodarczej, rolniczej lub statutowej uzasadniającej powierzenie pracy danemu cudzoziemcowi w danym okresie, w tym zawiesił działalność, został wykreślony z właściwego rejestru lub jego działalność jest w okresie likwidacji, lub

3) nie dopełnia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na Fundusz Emerytur Pomostowych albo nie dopełnia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników, lub

4) nie zgłasza do ubezpieczenia społecznego pracowników lub innych osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym albo nie zgłasza pomocników rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników do ubezpieczenia społecznego rolników, lub

5) zalega z uiszczeniem podatków, z wyjątkiem przypadków, gdy uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenie na raty zaległych płatności lub wstrzymanie w całości wykonania decyzji właściwego organu.

Mając powyższe na uwadze organ pismem z 13 lutego 2020 r. zawiadomił skarżącą Spółkę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosków do 10 marca 2020 r., zaś w dniu 22 lutego 2020 r. wezwał stronę do złożenia dodatkowych dokumentów – świadczących o ilości posiadanych przez pracodawcę samochodów ciężarowych, potwierdzających posiadanie środków finansowych i źródeł dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi, dokumentów potwierdzających brak zaległości z tytułu uiszczenia podatków lub dokumentów, z których będzie wynikało, że podmiot uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenia na raty zaległości płatności.

Spółka w odpowiedzi na powyższe, pismem z 28 lutego 2020 r. nadesłała informację o posiadanych pojazdach, jednak nie złożyła dokumentów potwierdzających posiadanie środków finansowych i źródła dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi.

Pismem z 9 marca 2020 r., Wojewoda poinformował wnioskodawcę o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz ustalił termin rozpatrzenia wniosków na dzień 8 kwietnia 2020 r.

Strona pismem z dnia 21 marca 2020 r. złożyła "skargę na przewlekłość" potraktowaną jak ponaglenie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, który

w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2020 r. stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.

W dniu 31 marca 2020 r., weszły w życie przepisy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568). Z uwagi na treść dodanego tą ustawą (art. 1 pkt 14) art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – zawieszeniu uległ bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, jak również w postępowaniach administracyjnych. Zawieszenie to trwało do dnia 24 maja 2020 r. (zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 – Dz.U. z 2020 r., poz. 875 – terminy, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, przy czym zgodnie z art. 46 pkt 20 tej ustawy uchyla się art. 15zzr i art. 15zzs).

W okresie zawieszenia biegu wspomnianych terminów – w dniu 20 kwietnia 2020 r. - organ zwrócił się o informacje do: Powiatowego Urzędu Pracy w P. (czy Urząd ten posiada nowe dowody w sprawie [...] Sp. z o.o., które jednocześnie pozwalają na rejestrację oświadczeń skarżącego o powierzeniu pracy cudzoziemcowi), Państwowej Inspekcji Pracy w S. (czy zostały przeprowadzone kontrole pracodawcy pod kątem legalności zatrudnienia oraz czy doszło do naruszenia przepisów dotyczących zatrudnienia a tym samym podmiot został ukarany za wykroczenia tego typu), do [...] Urzędu Skarbowego w S. (czy ww. podmiot nie zalega z uiszczaniem podatków, z wyjątkiem przypadków, gdy uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenie na raty zaległych płatności lub wstrzymanie w całości wykonania decyzji właściwego organu oraz czy w przypadku posiadania zaległości podmiot wystąpił z wnioskiem o rozłożenie na raty zaległości).

Odpowiedzi na powyższe pytania organ uzyskał kolejno w dniach 11 maja 2020 r. ([...] Urząd Skarbowy – pismo z dnia 4 maja 2020 r.), 6 maja 2020 r. (Powiatowy Urząd Pracy – pismo z dnia 28 kwietnia 2020 r.), 18 maja 2020 r. (Państwowa Inspekcja Pracy – pismo z dnia 15 maja 2020 r.).

Jak wynika z treści - załączonej przez skarżącego do akt sprawy – odpowiedzi na skargę sporządzonej przez Wojewodę w sprawach ze skarg [...] Sp. z o.o. na przewlekłe prowadzenie postępowania z wcześniejszych wniosków Spółki (z dnia 26 września 2020 r. i 29 października 2020 r.), które zakończyły się wyrokami wydanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w dniu 30 kwietnia 2020 r. (w sprawach o sygn. akt II SAB/Sz 17/20, II SAB/Sz 19/20 i II SAB/Sz 20/20), organ już w listopadzie 2019 r. powziął informacje wskazujące na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem zbadania, czy wnioski strony o zatrudnienie cudzoziemców nie noszą cech pozorności. Z tego względu organ w dniu 18 listopada 2019 r. zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy w S., [...] Oddziału Straży Granicznej w S. oraz Z. Urzędu Skarbowego w S., o udzielenie informacji o pracodawcy [...] Sp. z o.o., w zakresie m.in. występowania zaległości podatkowych Spółki jak też podejmowania czynności kontrolnych wobec tego podmiotu. W oparciu o uzyskane wówczas informacje Wojewoda wydał w dniu 24 stycznia 2020 r. (a więc wkrótce po złożeniu wniosku w niniejszej sprawie) decyzje odmawiające wydania zezwolenia na pracę na terytorium RP cudzoziemcom wskazanym we wnioskach.

W tej sytuacji, zwlekanie – w niniejszej sprawie - ze zwróceniem się o kolejne informacje do Powiatowego Urzędu Pracy w P., Państwowej Inspekcji Pracy w S. oraz do [...] Urzędu Skarbowego w S. aż do 20 kwietnia 2020 r. należy uznać za nieracjonalne.

Zaznaczenia wymaga przy tym, że pierwszą czynność zmierzającą do dokonania stosownych ustaleń na potrzeby niniejszej sprawy organ podjął w dniu 29 stycznia 2020 r., a zatem blisko trzy tygodnie po złożeniu przez stronę wniosku o zezwolenie na zatrudnienie na terytorium RP cudzoziemca R. S.. Poza przeprowadzeniem rozmowy telefonicznej z pracownikiem Państwowej Inspekcji Pracy w S. w dniu 2 lutego 2020 r. organ nie podejmował w tej mierze żadnych realnych kroków aż do 22 lutego 2020 r., kiedy to wezwał stronę do złożenia dodatkowych dokumentów.

W ocenie Sądu, gdyby organ zamiast zwlekać z kolejnymi czynnościami, zwrócił się do strony oraz wymienionych wyżej Urzędów, Inspekcji o nadesłanie dodatkowych dokumentów i informacji, chociażby po zarejestrowaniu wniosku w systemie ZC – w dniu 24 stycznia 2020 r., uzyskałby je w terminie pozwalającym na wydanie decyzji przed 10 marca 2020 r., tj. przed upływem dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku w tej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wszystkie informacje, o które Wojewoda zwracał się do wspomnianych wcześniej instytucji, zostały nadesłane w ciągu miesiąca od wystosowania przez niego pism w omawianym zakresie (najdłużej trwało nadesłanie odpowiedzi przez Państwową Inspekcję Pracy, tj. od 22 kwietnia 2020 r. do 15 maja 2020r.). Wydanie decyzji w tym terminie pozwoliłoby na uniknięcie dalszego wydłużenia czasu trwania postępowania z uwagi na zawieszenie biegu terminów procesowych wprowadzone ustawą o zmianie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.

Jednocześnie dodać należy, że nawet po zakończeniu wspomnianego okresu zawieszenia biegu terminów procesowych (z dniem 24 maja 2020 r.) organ w dalszym ciągu nie podjął działań zmierzających do niezwłocznego wydania decyzji.

Zawiadomił jedynie stronę pismem z 8 czerwca 2020 r. o zakończeniu postępowań w sprawie udzielenia zezwoleń na pracę dla wymienionych we wnioskach z 10 stycznia 2020 r. cudzoziemców oraz o prawie do zapoznania się z aktami i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji na 30 czerwca 2020 r. Takie działanie organu spowodowało, że wniosek skarżącej Spółki został rozpatrzony po upływie blisko pół roku od jego złożenia.

Powyższego nie może przy tym usprawiedliwiać wskazywane wcześniej zawieszenie biegu terminów procesowych, bowiem gdyby organ wydał decyzję

w przewidzianym przepisami terminie dwóch miesięcy, wówczas postępowanie zakończyłoby się przed wejściem w życie wspomnianych przepisów ustawy z dnia

31 marca 2020 r.

Wobec powyższego, dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, nie ma znaczenia, czy organ słusznie domagał się wskazywanych przez siebie dokumentów i informacji jak również czy sprawa była szczególnie skomplikowana. Nawet bowiem przy założeniu, że twierdzenia organu

w tym zakresie są słuszne, postępowanie było – z przyczyn, o których była mowa powyżej - prowadzone w sposób przewlekły. Złożony w dniu 10 stycznia 2020 r. wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP wszczął z tym dniem w sprawie postępowanie, o czym przesądza treść art. 61 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie w tej dacie postępowania następuje, jeżeli wniosek jest kompletny i nie zawiera braków formalnych, w przeciwnym razie organ winien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Niewątpliwie w badanej sprawie wniosek był kompletny, a organ nie wzywał strony do jego uzupełnienia.

W świetle przedstawionej sekwencji zdarzeń nie ulega też wątpliwości, że choć wniosek skutecznie zainicjował postępowanie w sprawie, to przez okres blisko

1,5 miesiąca organ nie podejmował efektywnych działań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności, które - jak sam twierdzi - budziły jego istotne wątpliwości. Trudno bowiem za takie działanie uznać weryfikację (w systemie teleinformatycznym) w dniu 29 stycznia 2020 r. danych cudzoziemców oraz danych o zaległościach w opłacaniu składek, która jest standardową procedurą, jednak organ nie wskazuje, by wniosła coś istotnego do sprawy.

Pierwsza udokumentowana czynność, która zmierzała do wyjaśnienia sprawy było, w ocenie Sądu, wezwanie strony – pismem z dnia 22 lutego 2020 r. – do nadesłania dodatkowych dokumentów. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że czynność ta była co najmniej nieefektywna z uwagi na nieprecyzyjne sformułowanie tego wezwania. Organ wezwał bowiem Spółkę m.in. do przedstawienia dokumentów "świadczących o ilości posiadanych przez pracodawcę samochodów ciężarowych" bez sprecyzowania o jakiego rodzaju dokumenty chodzi. W tej sytuacji, za niezrozumiałe należy uznać kierowane pod adresem strony zarzuty, że nie przedstawiła dokumentów potwierdzających prawa do dysponowania wskazanymi przez nią samochodami. Podobnie, organ nie wskazał jakiego rodzaju dokumenty należy przedłożyć na potwierdzenie posiadania środków finansowych jak również źródeł dochodu.

Nie bez znaczenia jest także fakt, że organ pierwotnego wyznaczonego przez siebie terminu zakończenia sprawy (tj. do dnia 10 marca 2020 r.) nie dotrzymał, jak również nie zakończył postępowania niezwłocznie po zakończeniu okresu zawieszenia biegu terminów procesowych (z dniem 24 maja 2020 r.). Wojewoda wydał decyzję dopiero w dniu 30 czerwca 2020 r. Powyższe według Sądu świadczy o tym, że postępowanie w sprawie Wojewoda prowadził opieszale, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 12 k.p.a.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że terminy załatwienia sprawy nie są terminami instrukcyjnymi i nie stanowią jedynie sugestii dla organu co do tego, w jakim terminie - w ocenie ustawodawcy - pożądane byłoby zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1681/15, dostępny w CBOSA). Treść przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. jest dla organów administracji prowadzących postępowanie wiążąca, a ich niezastosowanie czy przekroczenie ujętych w nich terminów, zawsze stanowi naruszenie prawa. Z tych też względów okoliczności podnoszone przez organ nie usprawiedliwiają opóźnienia w załatwieniu sprawy.

Sąd co prawda dostrzega, że organ podejmował określone działania mające na celu wyjaśnienie sprawy, tym niemniej zwrócić należy uwagę, że sprowadzały się one przede wszystkim do wystąpień do odpowiednich służb, które z uwagi na ich rutynowość (powtarzalność) i nieskomplikowany charakter, który nie wymagał wielkiego nakładu pracy, powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, a czego nie uczyniono. Jak już wspomniano pisma do wskazanych już wcześniej instytucji wystosowano dopiero w dniu 22 kwietnia 2020 r. w rezultacie czego odpowiedzi na zapytania otrzymano odpowiednio później, co przełożyło się także na termin załatwienia sprawy. Już tylko te okoliczności dowodzą, że okresy niedziałania organu były zbyt długie i możliwe było załatwienie sprawy w krótszym terminie, co z kolei wyczerpuje przesłankę przewlekłości.

Stanowiska tego w żaden sposób nie podważają tłumaczenia organu wskazujące na ograniczone możliwości kadrowe oraz dużą ilość składanych wniosków o udzielenie zezwolenia cudzoziemcom na pracę, gdyż pozostają one bez wpływu na ocenę przewlekłości. Strona ma bowiem prawo oczekiwać, że postępowanie zainicjowane jej wnioskiem zostanie rozpoznane przy zachowaniu zasady szybkości, więc problemy organizacyjne organu nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia tego prawa. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w judykaturze, że przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej w ocenie organu obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., zaś trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle (por. wyrok NSA dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1471/18 czy z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2546/19). To zadaniem organu jest dobór odpowiedniej kadry i zapewnienie takiej organizacji pracy, która umożliwi szybkie i sprawne załatwienie wniosków, z kolei strony nie mogą obciążać negatywne konsekwencje zaniechań w tym względzie. Dodać też należy, że Wojewoda nie wykazał, aby trudności organizacyjne spowodowane dużą ilością spraw miały charakter nagły i wynikały z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności. Wręcz przeciwnie, Sądowi z urzędu wiadome jest, że organ już w poprzednich latach wskazywał na tendencję wzrostową ilości spraw dotyczących cudzoziemców, co implikuje stwierdzenie, że miał czas na dostosowanie się do zmieniających warunków.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził,

że postępowanie w sprawie z wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej obywatelowi Ukrainy R. S.. prowadzone było przewlekle, o czym orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności bądź stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przystępując do badania, czy przewlekłość organu miała charakter rażący wskazać należy, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia, zaś ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak brak woli organu załatwienia sprawy, jak też uchybienia przepisom prawa w sposób nieakceptowalny w demokratycznym państwie prawa.

Oceniając w tym zakresie postępowanie organu Sąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że stwierdzona przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Sytuacja, w której pierwsza efektywna czynność organu podejmowana jest po blisko 1,5 miesiąca od wpłynięcia kompletnego wniosku, a decyzja po ponad pół roku, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa zwłaszcza gdy, tak jak w niniejszej sprawie, postępowanie wyjaśniające prowadzone było tylko w niewielkim zakresie. Sprawa nie została zatem załatwiona w "rozsądnym terminie", zaś opóźnienie powstało – jak już to wyżej wykazano - wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu, które nie usprawiedliwiały zaistniałej zwłoki. Powyższa argumentacja dowodzi, że zachowanie Wojewody nie zasługuje na aprobatę i świadczy o uchybieniu przepisom prawa w sposób rażący.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Ocena czy zachodzi konieczność przyznania sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, podobnie jak ich wysokość ustalana w oparciu o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 roku, sygn. akt I OSK 960/16, CBOSA). Zważywszy na to, że zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość miała charakter rażący, w ocenie Sądu, zasadnym jest wymierzenie Wojewodzie grzywny oraz przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o jakiej mowa w cytowanym przepisie. Uwzględniając okoliczności sprawy, Sąd określił wysokość grzywny na kwotę [...]zł, zaś przyznanej sumy pieniężnej na kwotę [...]złotych, uznając, że kwoty te będą adekwatne w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, jakie wiążą się dla pracodawcy z wydłużającym się czasem oczekiwania na zezwolenie na zatrudnienie na terytorium RP pracowników będących cudzoziemcami.

Grzywnę, o jakiej mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. (do którego odsyła art. 149 § 2 p.p.s.a.) wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Według obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 174), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4.918,17 zł, zatem górna granica grzywny stanowi kwota 49.181,70 zł, zaś sumy pieniężnej połowa tej kwoty. Nie ulega wątpliwości, że suma pieniężna w wysokości [...] zł, jak i kwota [...]zł zasądzona tytułem wymierzenia organowi grzywny mieści się w tej granicy.

Natomiast z uwagi na treść art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., który jednoznacznie wskazuje jakie środki może zastosować wobec organu Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, brak jest możliwości "stwierdzenia wyrządzenia szkody przez Wojewodę, czy też "stwierdzenia, że utracony zarobek wynosi po [...] zł za każdy przewlekany wniosek". Wspomniany przepis nie przewiduje bowiem tego typu rozstrzygnięć.

Sąd, na podstawie art. 161 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy wobec wydania decyzji z 30 czerwca 2020 r. – w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę na terytorium RP dla obywatela Ukrainy R. S. (o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku).

W przedmiocie kosztów (pkt V wyroku) orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając, że na koszty te złożył się uiszczony wpis sądowy w wysokości [...] zł.