Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 294/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 12
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 190, art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 151, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w [...] na nieruchomościach oznaczonych, jako działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wskazanego w punkcie 1., a przewlekłość ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

"[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej zwana "Spółką" lub "skarżącą") pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta O. w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia 20 grudnia 2013 r. (data wpływu do organu) o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w [...] na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz działka nr [...] obr. [...] w O., domagając się:

1. stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania ww. wniosku Spółki;

2. zobowiązania Wójta Gminy [...] do wydania rozstrzygnięcia w opisanej wyżej sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania;

3. stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie ww. postępowania przez Prezydenta Miasta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. orzeczenia o wymierzeniu Prezydentowi Miasta [...] na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywny z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania w maksymalnej wysokości przewidzianej tym przepisem;

5. zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ naruszył: art. 35 § 1 i 3 oraz art. 12 § 1 k.p.a., bowiem wniosek złożony przez Spółkę w grudniu 2013 r. do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany, a tym samym organ dopuścił się przewlekłości, która miała rażący charakter. Dalej pełnomocnik skarżącej argumentował, że w toku postępowania organ wydał dwie błędne decyzję co przedłużyło postępowanie o dwa lata, a po zwrocie akt podejmował jedynie pozorne czynności. Podsumowując stwierdził, że organ pozostawał przez ok. 14 miesięcy bezczynny i celowo prowadził postępowanie w sposób nieprawidłowy i dokonywał czynności pozbawionych podstaw prawnych aby pozbawić skarżącą możliwości uzyskania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że pierwsza decyzja wydana w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne miała charakter odmowy z uwagi na negatywne stanowisko organu uzgadniającego – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Kolejna decyzja odmowa została wydana w wyniku stwierdzenia braku zgodności lokalizacji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy uchylił tę ostatnią decyzję wskazując na zgodność z zapisami miejscowego planu. W związku z powyższym Prezydent obwieszeniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformował strony o uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2016 r. i zwrócił się do Spółki o udzielenie informacji czy podtrzymuje swój wniosek, co skarżąca potwierdziła pismem z 15 września 2016 r. Następnie organ pismem z dnia 6 października 2016 r. wszczął procedurę ofertową dla sporządzenia opinii urbanistycznej w zakresie stwierdzenia zgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu i w dniu 21 października dokonał wyrobu ofert. Po otrzymaniu opinii w dniu 20 grudnia 2016 r., organ na podstawie art. 10 i 49 k.p.a. zawiadomieniem z dnia 9 stycznia 2017 r. i obwieszczeniem zawiadomił strony postępowania, w tym też Spółkę o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni zebranym w sprawie materiałem dowodnym i możliwości składania uwag i żądań. W dniu 30 stycznia 2017 r. do organu wpłynął wniosek Stowarzyszenia "[...]" o zawieszenie postępowania, zaś w dniu 1 lutego 2017 r. uwagi tego stowarzyszenia do prowadzonego postępowania.

Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że wszystkie podejmowane przez niego czynności służą wyjaśnieniom wątpliwości w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ musi brać pod uwagę wnioski i uwagi składane przez strony i społeczeństwo biorące udział w niniejszym postępowaniu, a tym samym stwierdził, że postępowanie nie było prowadzone przewlekle.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013 r. (data wpływu do organu) Spółka wystąpiła o wydanie decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpiecznie w [...]. W związku z powyższym organ pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień w niniejszej sprawie, a następnie pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w trybie obwieszczenia i wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. o wydanie opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Wnioskiem z 4 lutego 2018 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło o uznanie za stronę postępowania, a w dniu 17 lutego 2014 r. Stowarzyszenie [...] w C. i Stowarzyszenie "[...]" w [...] złożyły wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Pismem z dnia 18 lutego 2018 r. organ wezwał Stowarzyszenie [...] do sprecyzowania wniosku z 4 lutego 2018 r.

W dniu 27 lutego 2014 r. do organu wpłynęła opinia RDOŚ w W. o koniczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, zaś w dniu 28 lutego 2014 r. opinia PPIS w O. o potrzebie opracowania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Decyzjami z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] i [...] Prezydent Miast O. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowania z wniosku Stowarzyszenia [...] i Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie na podstawie art. 44 ust. 1 k.p.a. do udziału na prawach strony w niniejszym postępowaniu, dokonując obwieszczenia w tym zakresie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. organ stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i jednocześnie kolejnym postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia przez Spółkę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z dnia 30 maja 2014 r. Gmina [...] wystąpiła o włączenie na prawach strony do toczącego się postępowania. W odpowiedzi organ pismem z dnia 7 lipca 2014 r. wezwał gminę do uzupełnienia złożonego wniosku o uznanie za stronę postępowania. Pismem z dnia 24 lipca 2014 r. gmina uzupełniła złożony wniosek.

W dniu 4 sierpnia 2018 r. wpłynął do organu Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożony przez Spółkę.

Z uwagi na powyższe postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. organ podjął zawieszone postępowanie i jednocześnie wystąpił do PPIS w [...] i RDOŚ w W. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia oraz dokonał obwieszczenia w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu 27 sierpnia 2014 r. wpłynęły do organu wnioski ww. stowarzyszeń w zakresie sporządzonego raportu.

W dniu 29 sierpnia 2014 r. wpłynął wniosek [...] Towarzystwa Ochrony [...] w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Wezwaniem z dnia 5 września 2014 r. organ wystąpił do skarżącej o odniesienie się do uwag i wniosków złożonych do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a pismem z dnia 12 września 2014 r. o uzupełnienie tego raportu w zakresie żądnym przez RDOŚ w W..

Pismem z dnia 15 września 2014 r. organ poinformował ww. stowarzyszenia o uznaniu za strony postępowania.

Spółka pismami z dnia 22 września i 3 października 2014 r. wniosła o przedłużenie terminu do odniesienia się do uwag złożonych do raportu oraz uzupełnienia raportu. W odpowiedzi organ pismami z dnia 24 września i 6 października 2014 r. poinformował o przedłużeniu terminu odpowiednio do 3 października 2014 r. i 20 października 2014 r.

W dniu 8 października 2014 r. Spółka złożyła uzupełniony raport i ustosunkowała się do złożonych uwagi i wniosków, który organ przekazał do organów opiniujących przy piśmie z dnia 22 października 2014 r.

W związku z wnioskiem z dnia 13 października 2014 r. organ pismem z dnia 24 października 2014 r. poinformował [...] o uznania za stronę postępowania.

Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. organ zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie korekty wykazu działek objętych planowanym przedsięwzięciem. W odpowiedzi skarżąca pismem z dnia 20 listopada 2014 r. sprecyzowała obszar lokalizacji inwestycji, o czym organ poinformował organy uzgadniające przy piśmie z dnia 21 listopada 2014 r.

Kolejnym wezwaniem z dnia 3 grudnia 2014 r. organ nakazał ponownie Spółce uzupełnienie raportu w zakresie żądanym przez RDOŚ w W. do dnia 12 grudnia 2018 r., który został następnie przedłużony do 20 stycznia 2015 r. na wniosek Spółki.

W dniu 16 stycznia 2015 r. Spółka złożyła wyjaśnienia i uzupełnienie raportu, który organ przy piśmie z dnia 19 stycznia 2015 r. przekazał ww. organom uzgodnieniowym.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. RDOŚ w W. odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W dniu 4 lutego 2015 r. Spółka złożyła nowy raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Obwieszczeniem z dnia 11 czerwca 2015 r. organ poinformował o zakończeniu zbieraniu dowodów i materiałów, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia, która została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2015 r.

Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. organ wezwał Spółkę do usunięcia braków w złożonym raporcie, która w dniu 20 stycznia 2016 r. złożyła pismo wyjaśniające w tym zakresie.

Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. organ wystąpił do organów uzgodnieniowych o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia.

PPIS w O. w dniu [...] marca 2016 r. negatywnie zaopiniował planowane przedsięwzięci.

Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] organ odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, która to decyzja również została uchylona kasacyjnie przez SKO w dniu [...] lipca 2016 r. wskazując na zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wezwaniem z dnia 31 sierpnia 2016 r. organ wystąpił do Spółki o wskazanie czy podtrzymuje swój wniosek z 20 grudnia 2013 r. oraz czy wszelkie dane wnioskodawcy oraz informacje zawarte we wniosku są aktualne.

W odpowiedzi z dnia 15 września 2016 r. skarżąca podtrzymała swój wniosek wskazując, że wszystkie dane są aktualne i wezwała do wydania decyzji.

Prezydent w dniu 6 października 2016 r. wystosował zaproszenie do złożenia oferty cenowej dotyczącej sporządzenia specjalistycznej opinii urbanistycznej w zakresie zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dniu 21 października 2016 r. dokonał wyboru oferty.

Skarżąca pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. poinformowała organ o swoim stanowisku, że sporządzenie ww. opinii nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie.

W dniu 20 grudnia 2016 r. do organu wpłynęła opinia urbanistyczna ww. zakresie.

Pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. organ zawiadomi strony o zebraniu dowodów i materiałów w sprawie.

W dniu 28 grudnia 2016 r. Spółka złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w trybie art. 37 k.p.a., a w dniu 16 stycznia 2017 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...]. Po wniesieniu skargi, organ pierwszej instancji decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpiecznie w [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 52/17, oddalił skargę Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku. Zdaniem Sądu I instancji wszelkie czynności były podejmowane zasadnie, w odstępach czasu uzasadnionych ich charakterem. Organ nie działał też opieszale ani niesprawnie.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez Spółkę, wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że trafnie zarzuciła skarżąca, iż Sąd pierwszej instancji ograniczył rozpoznawanie przewlekłości postępowania do okresu od dnia 26 lipca 2016 r., tj. przekazania decyzji organu odwoławczego do organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy przewlekłość postępowania należało ocenić od chwili jego wszczęcia, ponieważ to wynikało z wniesionej w sprawie skargi.

Odnosząc się do kwestii dowodu z opinii biegłego Sąd drugiej instancji stwierdził, że sporządzenie analizy urbanistycznej w zakresie stwierdzenia zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznacza sporządzenie opinii na temat wykładni przepisów tego planu w zakresie zgodności planu z przedmiotową inwestycją. Jednakże taką ocenę winien dokonać sam organ pierwszoinstancyjny jako organ zobowiązany do wykładni i stosowania prawa. Samo bowiem zdefiniowanie przedmiotowego przedsięwzięcia nie budzi wątpliwości i wynika wprost nie tylko z wniosku złożonego przez wnioskodawcę, ale także z szeregu innych dokumentów, w tym z raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto zaznaczył, że zwrócenie się w tych okolicznościach sprawy do wnioskodawcy z pytaniem o dalsze procedowanie wniosku mijało się z celem, skoro wnioskodawca swojego wniosku nie cofnął i nie dał żadnych powodów do interpretacji zachowania wnioskodawcy jako zmierzającego do cofnięcia wniosku.

Nadto w ocenie NSA Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął ustalanie stanu faktycznego sprawy począwszy od 20 grudnia 2013 r., a tym samym jego ocenę pod względem prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Jak również nie zbadał poszczególnych okresów pomiędzy podejmowanymi czynności przez organ pierwszej instancji od dnia 26 lipca 2016 r. do dnia wniesienia skargi w sprawie. Obowiązkiem Sądu było bowiem dokonanie oceny, czy konkretne czynności były podejmowane należycie (w uzasadnionym zakresie), czy były one podejmowane bez zbędnej zwłoki i czy okresy pomiędzy tymi czynnościami można było uznać za rozsądne i nie naruszające prawa strony do załatwienia sprawy we właściwym terminie, mają na uwadze treść art. 35 i art. 36 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że rozpoznając niniejszą sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej zwanej "p.p.s.a."), związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, który uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku wskazał, że Sąd I instancji winien szczegółowo ocenić poszczególne etapy postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie od daty wszczęcia postępowania, ustalając czy podjęcie danej czynności procesowej lub dowodowej było uzasadnione w okolicznościach sprawy i stanowiło lub nie stanowiło przewlekle prowadzonego postępowania. Dopiero takie ustalenie stanu faktycznego sprawy, pozwoli Sądowi pierwszej instancji na dokonanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny poszczególnych czynności dowodowych Sąd pierwszej instancji winien kierować się oceną prawną zawartą w tym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę po uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA, stwierdził, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie uzasadnia odstąpienia od merytorycznej oceny stanu przewlekłości takiego postępowania.

Stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania oceniana jest na podstawie przepisów ogólnych, zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika natomiast, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

I tak, art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Z orzecznictwa sądowego wynika, że przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne (por. np. wyrok NSA z 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13 (LEX nr 1369030), gdzie stwierdzono, że postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności "pozornych" powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła by być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Przewlekłość postępowania może mieć miejsce także w sytuacji, gdy organ zobowiązany do ustalania określonej okoliczności odstępuje od tego obowiązku i prowadzi zbędne postępowanie dowodowe. Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W kontrolowanej sprawie Prezydent Miasta [...] prowadzi postępowanie nieefektywnie, a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania, ale także jego konkretne zachowania procesowe.

Wniosek o wydanie decyzji Spółka złożyła 20 grudnia 2013 r., a pierwsza decyzja odmowna w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia została wydana w dniu [...] lipca 2015 r. W tym okresie organ wezwał Spółkę pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. do złożenia wyjaśnień w zakresie wniosku, a w dniu 31 stycznia 2014 r. wystąpił do RDOŚ w W. i PPIS w O. o wydanie opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, które o konieczności przeprowadzenia tej oceny poinformowały odpowiednio w dniach 27 i 28 lutego 2014 r. Z uwagi na powyższe organ postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia tej oceny. Dopiero w dniu 4 sierpnia 2014 r. wpłynął do organu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożony przez Spółkę, zatem w dniu 5 września organ wystąpił do skarżącej o odniesienie się do uwag i wniosków złożonych przez strony postępowania w zakresie złożonego raportu. Natomiast pismem z dnia 12 września 2014 r. wystąpił do Spółki o uzupełnienie raportu w zakresie wskazanym przez RDOŚ. W odpowiedzi Spółka dwukrotnie (pismami z dnia 22 września i 3 października 2014 r.) wniosła o przedłużenie terminu do uzupełnienia raportu, który został jej przedłużony odpowiednio do 3 i 20 października 2014 r. W dniu 8 października 2014 r. Spółka złożyła uzupełniony raport, który organ przekazał do organów opiniujących przy piśmie z dnia 22 października 2014 r. Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. organ zwrócił się do Spółki o wyjaśnienie korekty wykazu działek objętych planowanym przedsięwzięciem. Spółka odpowiedzi w powyższym zakresie udzieliła pismem z 20 listopada 2014 r., o czym organ poinformował organy uzgadniające przy piśmie z dnia 21 listopada 2014 r. Kolejnym wezwaniem z dnia 3 grudnia 2014 r. organ zobowiązał skarżącą do uzupełnienia raportu w zakresie żądanym przez RDOŚ do 12 grudnia 2014 r., który został przedłużony na jej wniosek do 20 stycznia 2015 r. W dniu 16 stycznia 2015 r. skarżąca złożyła wyjaśnienia i uzupełniony raport, który organ przekazał do uzgodnienia w dniu 19 stycznia 2015 r. W dniu 4 lutego 2015 r. Spółka złożyła nowy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zawiadomieniem z dnia 11 czerwca 2015 r. organ poinformował strony o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów, a w dniu 6 lipca 2015 r. wydał decyzję odmowną w zakresie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, która została uchyla decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. Oceniając powyższy okres stwierdzić należy, iż Prezydent podejmował czynności na bieżąco występując do skarżącej o uzupełnienie raportu na żądanie organów uzgadniających lub odniesienie się do uwag złożonych przez strony postępowania. Spółka wielokrotnie występowała o przedłużenie jej terminu, do czego organ ustosunkowywał się pozytywnie, jak również dokonała korekty wniosku co w konsekwencji wymagało złożenia wyjaśnień i miało wpływ na termin wydania decyzji.

Jak wynika z akt sprawy po uchyleniu pierwszej decyzji odmownej w dniu [...] listopada 2015 r. Prezydent po zwrocie akt z organu odwoławczego pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. wezwał Spółkę do usunięcia braków w złożonym raporcie, na które spółka udzieliła wyjaśnień w dniu 20 stycznia 2016 r. Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. Prezydent wystąpił do organów uzgodnieniowych o zaopiniowanie warunków realizacji przedsięwzięcia. W dniu 9 marca 2016 r. PPIS negatywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. organ po raz kolejny odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Badając powyższy okres Sąd stwierdza, że czynności podejmowane przez organ były podejmowane na bieżąco, bez zbędnej zwłoki, a decyzja została wydana po upływie trzech tygodni od otrzymania negatywnej opinii w zakresie przedstawionego raportu.

Analizując akta sprawy obejmujące okres od wydania decyzji z dnia [...] marca 2016 r. do dnia złożenia skargi należy zauważyć, iż ww. decyzja odmowa została uchylona przez organ odwoławczy w dniu [...] lipca 2016 r., który wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ po zwrocie akt wezwaniem z dnia 31 sierpnia 2016 r. wystąpił do Spółki o wskazanie czy podtrzymuje swój wniosek z 20 grudnia 2013 r. oraz czy wszelkie dane wnioskodawcy oraz informacje zawarte we wniosku są aktualne. Spółka w odpowiedzi z dnia 15 września 2016 r. podtrzymała swój wniosek wskazując jednocześnie, że wszystkie dane są aktualne i wezwała do wydania decyzji. Organ w dniu 6 października 2016 r. wystosował zaproszenie do złożenia oferty cenowej dotyczącej sporządzenia specjalistycznej opinii urbanistycznej w zakresie zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dniu 21 października 2016 r. dokonał wyboru oferty. W dniu 20 grudnia 2016 r. została złożona do organu opinia urbanistyczna ww. zakresie. Pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. organ zawiadomił strony o zebraniu dowodów i materiałów w sprawie, a decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydaną po wniesieniu skargi, ponownie odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.

Sąd dokonując analizy powyższych czynności procesowych podjętych przez organ, po uchyleniu drugiej decyzji odmownej, wskazuje, że organ administracji może przeprowadzić dowód z opinii biegłego, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.). Natomiast w piśmiennictwie i judykaturze jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, natomiast nie jest dopuszczalne powoływanie biegłego co do obowiązywania i stosowania wykładni przepisów prawa (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2610/15, LEX nr 2315074; z 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1845/06, LEX nr 468721; z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1817/12, LEX nr 2203855).

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdza, że przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania ofertowego na wybór podmiotu, który miał sporządzić analizę urbanistyczną w zakresie stwierdzenia zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznaczało sporządzenie opinii na temat wykładni przepisów tego planu w zakresie zgodności planu z przedmiotową inwestycją. Jednakże taką ocenę winien dokonać sam organ pierwszoinstancyjny, czyli Prezydent Miasta [...], jako organ zobowiązany do wykładni i stosowania prawa. Samo bowiem zdefiniowanie przedmiotowego przedsięwzięcia nie budzi wątpliwości i wynika wprost nie tylko z wniosku złożonego przez wnioskodawcę, ale także z szeregu innych dokumentów, w tym z raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Jednocześnie zdaniem Sądu zwrócenie się w okolicznościach niniejszej sprawy przez organ I instancji do Spółki z wezwaniem o dalsze procedowanie złożonego przez nią wniosku mijało się z celem, skoro sama wnioskodawczyni nie cofnęła swego wniosku, jak również nie dała żadnych powodów do interpretacji jej zachowania jako zmierzającego do cofnięcia wniosku.

Trzeba przypomnieć, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W niniejszej sprawie organ wprawdzie podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże nie można przyjąć, że działał on w sprawie celowo, sprawnie i celem zakończenia postępowania. W okresie od złożenia wniosku do wydania drugiej decyzji odmownej organ prowadził postępowanie na bieżąca i sprawie, natomiast po zwrocie akt do organu w wyniku uchylenia drugiej decyzji odmownej organ podejmował czynności pozornie prowadzące do załatwienia sprawy, a postępowanie dowodowe przeprowadzone w tym okresie należało uznać za zbędne.

Z przedstawionych powodów Sąd stwierdza, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania w okresie od zwrotu akt przez organ odwoławczy tj. od [...] lipca 2016 r. do czasu wydania decyzji w dniu [...] kwietnia 2017 r. i podejmowania czynności pozornych w sytuacji gdy organ samodzielnie mógł dokonać interpretacji przepisów i wydać w sprawie decyzje. W konsekwencji organ prowadził kontrolowane postępowanie w sposób nieefektywny, pomijając termin wynikający z art. 35 k.p.a.

Ponadto zdaniem Sądu organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a., bowiem nie w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., powiadamiał o tym fakcie strony. Natomiast jeżeli już to robił, to również w większości przekraczał wyznaczone ustawowo terminy załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszczalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a., nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie art. 36 k.p.a., nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W reasumpcji zdaniem Sądu zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłości Prezydenta Miasta [...] .

Wobec powyższego mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd stwierdził, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 k.p.a. oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7 i art. 12 k.p.a.

Z uwagi na wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji po wniesieniu skargi do Sądu, postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu musiało zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a p.p.s.a. należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Przez rażące naruszenia prawa należy bowiem rozumieć działanie (zaniechanie) oczywiste, bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne, oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA z dnia: 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Zdaniem Sądu okoliczności rozpatrywanej sprawy pozwalają uznać, jak wnioskuje skarżąca, że prowadzenie przez organ I instancji postępowania z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. jest jednocześnie przewlekłym prowadzeniem postępowania mającym miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Wynika to z faktu, że stwierdzone przez Sąd przekroczenie terminu załatwienia niniejszej sprawy na skutek przewlekłego działania organu I instancji ma charakteru oczywistego i wyraźnego zaniechania zakończenia sprawy, zaś sama długość trwania całego postępowania nie jest w oczywisty sposób pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a w szczególności z okoliczności sprawy nie wynika, że organ prowadził zbędne postępowanie dowodowe, a w konsekwencji zlekceważył obowiązki ustawowe. Z związku z tym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość nosi cechy rażącego naruszenia prawa (punkt 2. wyroku).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie było także potrzeby wymierzenia organowi grzywny. Wskazać trzeba, że nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny, a jej zasadniczym celem jest przymuszenie organu do wydania w określonym terminie aktu albo określonej czynności. Skoro zaś w niniejszej sprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. doszło do wydania merytorycznej decyzji, to upadły racje zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. Tym samym żądanie wymierzenia grzywny podlegało oddaleniu, o czym Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), a na kwotę zwrotu składa się uiszczony przez skarżącą wpis w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od czynności pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.