Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SAB/Gl 16/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono skargę w części
Przyznano sumę pieniężną
Żadne z wyżej wymienionych
Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1 i par. 3, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędzia WSA Adam Nita, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy L. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2012 r. 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (tysiąc pięćset) złotych, 5) w pozostałym zakresie oddala skargę, 6) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Gmina L. (dalej skarżąca lub Gmina) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej organ odwoławczy) w przedmiocie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za 2012 r.

2. Stan faktyczny sprawy jest następujący.

2.1. Pismem z dnia 15 marca 2013 r. skarżąca zwróciła się do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (dalej organu I instancji) o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za 2012 r. w kwocie [...] zł. Do obliczenia kwoty utraconych dochodów przyjęto stawkę podatku od nieruchomości właściwą dla gruntów pozostałych, tj. 0,34 zł za 1 m2.

Następnie Gmina przesłała do organu I instancji korektę wniosku o zwrot utraconych dochodów ze wskazanego tytułu, datowaną na 9 maja 2013 r., wraz z załącznikiem nr 1, wykazując kwotę zwolnienia w wysokości [...] zł.

2.2. Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji nie uwzględnił wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów. W uzasadnieniu wskazał, że zastosowana na potrzeby ustalenia stawki podatku, klasyfikacja gruntu zaprzecza, aby przedmiotowy zbiornik był zbiornikiem retencyjnym lub elektrowni wodnej. Oznacza to, że zbiornik ten nie służy realizacji gospodarki wodnej.

2.3. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik Gminy, żądając jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy.

2.4. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję organu pierwszej I instancji z dnia [...]r. w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a brak prawnego i faktycznego jej uzasadnienia wraz z jednoczesnym brakiem wskazania podstawy prawnej, uniemożliwia dokonanie oceny jej prawidłowości.

2.5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...]r. odmówił Gminie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości.

2.6. Od powyższej decyzji Gmina wniosła odwołanie. Zarzuciła m.in. że nie nastąpiło wyczerpujące rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w konsekwencji tego błędnie przyjęto, iż zbiorniki wodne zlokalizowane na działkach objętych wnioskiem Gminy o zwrot utraconych dochodów pełniły w 2012 r. funkcję retencyjną (przeciwpowodziową), mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał do tego podstaw. Wskazała ponadto, że zastosowała prawidłowe stawki podatku od nieruchomości, szeroko uzasadniając swoje stanowisko.

2.7. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto stwierdził, iż działania zmierzające do wyjaśnienia okoliczności sprawy zostały przeprowadzone w sposób ograniczony i niewystarczający dla uznania, iż wymogi zasady oficjalności zostały spełnione.

2.8. W sprzeciwie od decyzji organu odwoławczego wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody wobec z naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.- k.p.a.).

2.9. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 5/18 uznał sprzeciw za zasadny.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Skarżąca udzieliła niezbędnych wyjaśnień i przedłożyła wszelkie żądane przez organ dokumenty, w tym poświadczone urzędowo deklaracje na podatek od nieruchomości za 2012 r. złożone przez podatników: Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego i A z o.o. i na ich podstawie wyliczyła utracone dochody. Sąd wskazał, aby w postępowaniu ponownym organ odwoławczy wydał decyzję merytoryczną.

Prawomocne orzeczenie wraz z aktami administracyjnymi zostało doręczone organowi odwoławczemu w dniu 4 czerwca 2018 r.

2.10. Postanowieniem z dnia [...]r. organ odwoławczy, przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...]r.

2.11. Pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. skarżąca wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu w terminie sprawy z odwołania Gminy od decyzji organu I instancji z dnia [...]r.

3.1. W dniu 6 marca 2019 r. Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu odwoławczego.

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35, 36, 37 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

Mając na uwadze wskazane zarzuty wniosła o:

1) zobowiązanie organu odwoławczego do wydania w terminie miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, decyzji merytorycznej, zgodnie z wyrokiem WSA (sygn. akt I SA/Gl 5/18 z dnia 5 kwietnia 2018 r.),

2) stwierdzenie, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności,

3) stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

4) stwierdzenie obowiązku lub zobowiązania organu do stwierdzenia obowiązku organu I instancji, zwrotu Gminie utraconych przez nią dochodów,

5) orzeczenie o wymierzeniu organowi odwoławczemu grzywny w maksymalnej w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

6) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia [...]r. organ odwoławczy przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...]r. Jednakże mimo upływu 5 i pół miesiąca, decyzja dalej nie została wydana. Organ odwoławczy nie dopełnił też obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a.

Argumentowała, że art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika natomiast, że sprawa w postępowaniu odwoławczym powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nie ulega wątpliwości, że jeżeli organ prowadzący postępowanie administracyjne podejmował czynności w sprawie, lecz nie załatwił jej w terminach prawem przewidzianych, dopuścił się naruszenia prawa. Bezczynność bowiem może być wynikiem braku podjęcia przez organ administracji jakichkolwiek działań procesowych jak i wówczas, gdy takie czynności były podejmowane, lecz były nieefektywne (czy to dlatego, że były pozorne czy też były wykonywane w dużych odstępach czasu). Wskazano, że wezwano organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa w dniu 15 stycznia 2019 r., lecz pomimo wezwania organ ten nadal nie wydał decyzji merytorycznej, do której zobowiązał go WSA w Gliwicach, pozostając tym samym w dalszym ciągu w bezczynności.

W ocenie Gminy zachodzą również podstawy by stwierdzić, że niezałatwienie sprawy przez organ odwoławczy w ustawowym terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia za tym przedłużająca się, niczym nieusprawiedliwiona bezczynność organu skutkująca długotrwałością postępowania odwoławczego.

Dalej skarżąca podniosła, że sprawa ma bardzo istotne znaczenie z punktu widzenia interesów ekonomicznych Gminy, bowiem utracone przez nią w roku 2012 dochody z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów będących własnością Skarbu Państwa, zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne stanowią kwotę [...] zł. Nadto przed organem odwoławczym toczą się także postępowania z wniosku Gminy w analogicznej sprawie, dotyczące zwrotu utraconych dochodów za rok 2009, 2010, 2011, 2013, 2014 i 2015.

3.2. W dniu [...]r. organ odwoławczy rozstrzygnął przedmiotową sprawę, wydając decyzję o nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

3.3 W odpowiedzi na skargę z dnia 16 sierpnia 2019 r. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że zwłoka w załatwieniu sprawy była wypadkową wielu czynników. Jako podstawowe wskazano, że sprawy z zakresu zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, są sprawami zawiłymi, wymagającymi głębokiej analizy zarówno dokumentacji, jak i orzecznictwa. Charakter przedmiotowej sprawy jest wyjątkowo skomplikowany, nastręczający szereg trudności wynikających z niepowtarzającego się schematu. Z tym związana jest przede wszystkim konieczność wszechstronnej analizy opartej o wiedzę specjalistyczną, oraz rozstrzygania złożonych kwestii prawnych. Jednak jest to utrudnione przez znikome orzecznictwo, a także brak profesjonalnej literatury. Obszerność dowodowa przedmiotowej sprawy również miała niemały wpływ na terminowość załatwienia sprawy. Ponadto braki kadrowe oraz ilość zadań wykonywanych przez pracowników oddziału, nie pozwalała na efektywniejsze załatwianie spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

4. Skarga zasługuje na uwzględnienie w przeważającej części.

Przedmiotem niniejszego postępowania było zagadnienie, czy organ (w niniejszej sprawie Wojewoda Śląski) dopuścił się bezczynności w rozpoznawaniu odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia [...]r. odmawiającej Gminie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, a w dalszej kolejności, czy ewentualna bezczynność miała charakter rażący oraz jakie konsekwencje prawne należy zastosować wobec bezczynnego organu.

5. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. - p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Jednocześnie w myśl art. art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Z akt administracyjnych sprawy wynika (co jest bezsporne), że skarżąca wypełniła powyższy wymóg formalny. Pismem z 10 stycznia 2019 r. złożyła wymagany administracyjny środek zaskarżenia. W podstawie prawej powołała się na art. 37 § 1 k.p.a., wyraziła wolę przyspieszenia załatwienia sprawy, a zatem należy przyjąć, że dopełniła tego wymogu. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że pismo to zostało określone przez skarżącą jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", albowiem niezależnie od tego jak strona nazwała środek prawny, z którego skorzystała, to wdrożyła dostępne jej działania, służące doprowadzeniu do wydania żądanego orzeczenia, spełniając omawiany warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.

6. Rozpoznając zatem skargę należy wskazać, iż w myśl art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z kolei kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresów trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Na mocy art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Jednocześnie wymaga zaakcentowania, że jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu to sytuacja prawna, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Konsekwencją powyższego jest zatem stwierdzenie, że jeżeli w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ nie wydał decyzji, a jednocześnie nie informował o przyczynach niezałatwienia odwołania w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a., mamy do czynienia z bezczynnością.

Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Bezczynność organu należy także rozumieć jako naruszenie standardu do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. poz. 284, ze zm.), jak również art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. poz. 167, załącznik). Oczywiście nie można pominąć, że także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje podmiotom prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Komplementarnie należy zauważyć, że ostatnio wymienione regulacje posługują się pojęciem "sprawa" w szerokim znaczeniu obejmując nim nie tylko sprawy cywilne i karne, ale także sprawy administracyjne (w każdym razie ich znaczną część, do której sprawę niniejszą można zaliczyć).

Nawiązując do realiów tejże sprawy wskazać należy, że w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 5/18, tutejszy Sąd uznał, że istniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Dlatego też Sąd wskazał organowi, by w ponownie prowadzonym postępowaniu wydał taką decyzję.

Prawomocne orzeczenie Sądu wraz z aktami administracyjnymi, zostało doręczone organowi odwoławczemu w dniu 4 czerwca 2018 r.

Następną i jedyną czynnością organu odwoławczego, było wydanie postanowienia w dniu [...]r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] r. Następnie - jak wynika z akt administracyjnych - organ odwoławczy nie dokonywał już żadnych czynności w sprawie, dopiero w dniu [...]r. wydał decyzję merytoryczną, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Zatem po otrzymaniu odpisu wyroku tutejszego Sądu w dniu 4 czerwca 2018 r., organ nie wykonał żadnej czynności, która ukierunkowana byłaby na sprawne merytoryczne zakończenie sprawy. Biorąc zaś pod uwagę, że wydał tylko postanowienie przedłużające rozpoznanie sprawy do [...]r., nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy od dnia [...]r. do dnia [...]r. tj. w trakcie ponad ośmiu miesięcy pozostawał w bezczynności. Taki sposób procedowania nie może zyskać aprobaty.

W tym stanie sprawy należało przyjąć, że bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. miała miejsce, o czym też orzeczono w punkcie 2 wyroku.

7. W dalszej kolejności godzi się wskazać, że wobec wydania decyzji odwoławczej, pomimo uwzględnienia skargi, postępowanie sądowe ulegało umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W tym zakresie orzekanie przez Sąd było bezprzedmiotowe.

Komplementarnie należy jednak zaznaczyć, że wydanie przez organ decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalniało Sądu z obowiązku jej rozpoznania, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – co już wyżej omówiono), czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu lub przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

8. W odniesieniu do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., przyjmuje się, że jest to stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (art. 35 § 1 i § 3, art. 12 k.p.a.). Doszło bowiem do ponad 8-miesięcznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, która w postępowaniu odwoławczym powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, czyli w niniejszej sprawie od otrzymania odpisu wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 czerwca 2018 r., z treści którego wynikał obowiązek organu odwoławczego do wydania decyzji merytorycznej po rozpatrzeniu odwołania.

Oceniając charakter bezczynności wskazać również należy, że w okresie, o którym mowa powyżej, organ odwoławczy nie tylko nie podejmował żadnych czynności, ale również nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. obejmującego zawiadomienie o przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu. Uczynił to jednokrotnie w dniu [...]r. przedłużając czas procedowania do dnia [...]r. Trzeba przy tym pamiętać, że świadomość strony postępowania administracyjnego o toczącym się postępowaniu, nie wpływa na obowiązek organu wynikający z tego przepisu. Ustawodawca nałożył bowiem na organ powyższy obowiązek nie uzależniając go od tego czy strona ma wiedzę czy też nie, że toczy się wobec niej określone postępowanie. Art. 36 k.p.a. ma bowiem charakter dyscyplinujący organ do bieżącej kontroli toczącego się postępowania i jednocześnie informowania strony jakie przeszkody uniemożliwiły mu wydanie decyzji w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a.

W analizowanym przypadku razi stanowczo zbyt długi okres rozpoznawania odwołania, niemający uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., II OSK 2426/13; wyrok NSA z 13 czerwca 2013 r., II OSK 3059/12). Należy też dostrzec brak przyczynienia się Gminy do długotrwałego rozpoznania sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 sierpnia 2018 r., III SAB/Wr 56/18.). Jednocześnie należy zauważyć podnoszone przez Gminę ważne znaczenie dla niej szybkiego załatwienia sprawy, które jednak nie nastąpiło (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 kwietnia 2018 r., III SAB/Wr 8/18).

Sąd zasygnalizuje, że samego stwierdzenia bezczynności, jak i tego, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie mogą wyłączać takie okoliczności jak trudne warunki ekonomiczno-społeczne, kłopoty kadrowe i organizacyjne, problemy finansowe organu, wzrost wpływu spraw (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/13; wyrok WSA w Opolu z 26 września 2013 r., II SAB/Op 23/13). Stwierdzenie bezczynności, podobnie jak i ocena, czy miała ona charakter rażący, są bowiem kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych, są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i nie wyłączają rażącego naruszenia prawa. Mogą mieć znaczenie tylko w aspekcie możliwości ewentualnego przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu w procesie regresowym na podstawie ustawy z dnia 17 maja 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. poz. 173, ze zm.).

Konsekwencją powyższego jest zatem uznanie, że bezczynność organu odwoławczego w analizowanym przypadku miała charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku.

8. Odnośnie do żądania skarżącej wymierzenia organowi grzywny wskazać należy, iż zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z kolei w myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Kwota ta w 2018 r. wyniosła 37.311,30 zł. Z kolei maksymalna wysokość sumy pieniężnej może wynosić połowę maksymalnej wysokości grzywny, a więc w 2018 r. 18.655,65 zł.

Jednakże Sąd zauważa, że mechanizm finansowania jednostek budżetowych powoduje, że w istocie grzywna nie jest dolegliwością finansową dla organu. Tę funkcję znacznie lepiej pełni przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, które ponadto, a może przede wszystkim, jest w stanie zrealizować wynikający z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka (ETPC) obowiązek finansowego zadośćuczynienia skarżącemu. Ten problem zauważył J.P. Tarno, który stwierdza, że: "Wymierzenie grzywny organowi administracji będącemu państwową jednostką budżetową, w gruncie rzeczy nie jest dolegliwością finansową. (...). W budżetach tych jednostek, paragraf kary nie jest planowany. Zatem w przypadku wymierzenia organowi grzywny musi on wystąpić do dysponenta budżetu o przyznanie mu kwoty pieniężnej w wysokości wymierzonej grzywny. Po uzyskaniu tej kwoty organ uiszcza grzywnę na konto właściwego sądu administracyjnego, który jest także państwową jednostką budżetową. Ta zaś z mocy prawa nie może mieć żadnych własnych dochodów. To powoduje, mówiąc w skrócie, że sąd musi te pieniądzebudżetowi państwa. Uznać zatem należy, że przedstawiony mechanizm (w określonych przypadkach) istotnie obniża efektywność grzywny jako środka przymuszającego (J. P. Tarno, Posiądź umiejętność korzystania z istniejących instytucji procesowych dla ochrony interesu prawnego mocodawcy, Doradca Podatkowy z 2018 r., nr 2, s. 11-12).

Z tych właśnie względów, Sąd zadecydował o zasądzeniu od organu odwoławczego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej - o czym orzekł w punkcie 4 wyroku, zamiast wnioskowanej grzywny – oddalając w tej mierze skargę w punkcie 5 wyroku.

Jeśli chodzi zaś o wysokość zasądzonej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, Sąd oparł się na kryteriach przyjmowanych w orzecznictwie ETPC na gruncie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Metodologię ustalania wysokości sumy pieniężnej z tytułu nadmiernej zwłoki w postępowaniu, ETPC zaprezentował w wyroku z 10 listopada 2004 r. Apicella przeciwko Włochom (LEX nr 378129). Stwierdził, że sąd krajowy ma obowiązek przyjąć kwotę bazową (typową stawkę), w oparciu, o którą będzie ustalał wysokość należnego świadczenia kompensacyjnego za każdy rok trwania postępowania. Uwzględniając realia społeczno-gospodarcze, w sprawach polskich kwotę bazową ETPC określa na poziomie 700-900 euro za jeden rok trwania postępowania. Przyznana przez sąd krajowy rekompensata musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do kwoty, którą w analogicznych sprawach przyznaje ETPC. Nie ma wymagania, aby krajowa rekompensata odpowiadała w 100% sumie przyznawanej przez Trybunał. W sprawach polskich oscyluje ona wokół 30-50%. Jeśli suma przyznana przez sąd krajowy zejdzie poniżej 25-20% tego progu, to występuje prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że nie zostanie ona uznana przez ETPC za wystarczającą rekompensatę.

Orzecznictwo ETPC na gruncie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności odnosi się do sytuacji stwierdzonej przewlekłości postępowania. Mając jednak na uwadze, że przewlekłość postępowania oraz bezczynność organu stanowią w istocie dwie różne instytucje, ale każda z nich stanowi zaprzeczenie pożądanego stanu "rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie" (o czym mowa w art. 6 ust. 1 Konwencji) standardy te Sąd zastosował także w niniejszej sprawie.

Mając zatem na uwadze wyżej wskazaną metodologię ustalenia wysokości należnej sumy pieniężnej, zasądzono od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł. Sąd uznał, że ta kwota będzie adekwatna z uwagi na stwierdzony stan bezczynności oraz jego długotrwałość, przekraczającą 8 miesięcy. Jednocześnie kwota ta stanowiąc dolegliwość dla organu będzie miała charakter dyscyplinujący i w ocenie Sądu może zapobiec sytuacjom, w których organ nie tylko nie podejmuje czynności, ale nawet nie zawiadamia o przyczynach zwłoki i nie wyznacza nowego terminu.

9. Odnosząc się z kolei do żądania zawartego w punkcie 4 petitum skargi wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie jest uprawniony do dokonywania wiążącej oceny zasadności wniosku inicjującego dane postępowanie. W tym zakresie skarżąca wniosła bowiem o stwierdzenie przez Sąd obowiązku lub zobowiązanie organu do stwierdzenia obowiązku organu I instancji, zwrotu Gminie utraconych przez nią dochodów.

Dokonanie takiej oceny przez Sąd w niniejszej sprawie - toczącej się ze skargi na bezczynność - byłoby przedwczesne i stanowiłoby wyjście poza granice tej sprawy. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu, ogranicza się tylko do badania, czy organ administracji miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności, i czy uczynił to w przewidzianym terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu (por. wyroki NSA: z 15.12.2011r., I OSK 1721/11, z 28.02.2013 r., II GSK 2172/11; z 15.03.29016 r., II OSK 1717/15). Orzeczenie zawarte w punkcie 5 wyroku o oddaleniu skargi dotyczy zatem i tego postulatu tam zawartego.

10. O kosztach postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.