Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 28/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 20 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1463
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 230/18 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 230/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2017 r. Dyrektor Lasów Miejskich – Warszawa poinformował o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu sporządzonego dla Dzielnicy Bielany, wskazując na datę wyłożenia – 10 lipca 2017 r. i termin 30 dni na zgłoszenie zastrzeżeń i wniosków.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. H. C. wniosła zastrzeżenia do ww. projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu oraz wnioski do planu.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., Dyrektor Lasów Miejskich - Warszawa orzekł o nieuwzględnieniu zastrzeżeń i wniosków H. C. do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu Dzielnica Bielany na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2027 r., w zakresie zmiany charakteru i przeznaczenia działki o numerze ew. [...] z obr. [...] pod zabudowę mieszkaniową, wyznaczenie dróg dojazdowych zapewniających połączenie z ul. [...] oraz o nieustalenie obowiązków gospodarczych na tej działce.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że przedstawione zastrzeżenia do projektu planu sprowadzają się do zakwestionowania przeznaczenia przedmiotowej działki pod las. W ocenie organu jest to jednak nieuprawnione z punktu widzenia stanu faktycznego, przedmiotowej działki. Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy informacją z rejestru gruntów przedmiotowa działka [...] jest użytkiem leśnym (LsVI). Powyższe potwierdził również organ II instancji zapoznając się z ortofotomapą dostępną poprzez "Geoportal 2", prowadzony przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Teren przedmiotowej działki pokryty jest drzewami. Zdjęcia satelitarne pokazują teren działki i jej sąsiedztwo jako pokryte jednolicie zalesieniem.

Zwrócono uwagę, że fakt, w jaki sposób doszło do zalesienia działki nie ma znaczenia dla charakteru działań organu przyjmującego uproszczony plan urządzenia lasu. Organ ten, wobec stwierdzenia, że nieruchomość stanowi las, jest obowiązany przyjąć dla niego dokument w zakresie prowadzenia na tym terenie gospodarki leśnej, Tylko i jedynie temu służy plan - określenie działań, zmierzających dla prawidłowego funkcjonowania lasu z punktu szeroko określonych celów istnienia lasu jako takiego. Plan nie jest natomiast narzędziem służącym innym celom, np. przeznaczeniem terenu pod zabudowę, czy też określania sposobu dojazdu do działki jako takiej. Skoro plan urządzenia lasu służy gospodarce leśnej, to działania i ustalenia przewidziane w planie odnoszą się cały czas do lasu, nawet jeżeli planowane jest w nim działanie polegające np. na wycięciu drzew. Działanie takie, jak i w ogóle zapisy planu, nie powodują żadnych zmian w przeznaczeniu i charakterze terenu objętego jego zapisami. Jakiekolwiek zatem by nie były zapisy planu, niej spowodują one w żaden sposób aby zmieniało się przeznaczenia terenu. Aby takie przeznaczenie się zmieniło, musiałoby dojść do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia oraz zmiana przeznaczenia w planie miejscowym, w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tego też względu, zdaniem organu, nie jest możliwe uwzględnienie zgłoszonych zastrzeżeń związanych charakterem przedmiotowej nieruchomości oraz jej przeznaczenia. Wskazane powyżej okoliczności związane z rozumieniem gospodarki leśnej i celami przyjmowania uproszczonego planu urządzenia lasu stanowią również o braku możliwości uwzględnienia zgłoszonych wniosków do planu, które stanowią konsekwencje zgłoszonych zastrzeżeń. Skoro celem przyjmowania plany nie jest zmiana przeznaczenia nieruchomości, to nie można zrealizować w tym zakresie postulatu strony, aby takie przeznaczenie określić na zabudowę mieszkaniową niską oraz urządzenie dróg dojazdowych.

W zakresie dróg dojazdowych wyjaśniono również, że zapewnienie dojazdu do lasu, w celu prowadzenia w nim prac np. w zakresie produkcji leśnej, stanowi jeden z elementów gospodarki leśnej (produkcja - art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o lasach). Nadal jednak nie można z faktu istnienia czy też regulowania w planie kwestii dróg leśnych wywodzić, że kwestie te należy oceniać z innego punktu widzenia niż cele gospodarki leśnej. Jak wyraźnie to podkreśla § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzania lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1302) przy sporządzaniu planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu uwzględnia się: wymogi hodowli, ochrony, urządzania, ochrony przeciwpożarowej i użytkowania lasu, wymogi ochrony przyrody i krajobrazu oraz ochrony różnorodności biologicznej, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, zasady prowadzenia gospodarki leśnej w lasach ochronnych, planowany w aktach prawa miejscowego sposób zagospodarowania lasu i jego otoczenia, potrzeby racjonalnego kształtowania i ochrony zasobów wodnych. Przepis ten nie wymienia wśród celów m.in. zapewnienia możliwości dostępu do dróg publicznych poprzez tereny leśne. Wskazane przepisy nie odnoszą się więc do kwestii zapewnienia poprzez zapisy planu realizacji innych celów, niezwiązanych z gospodarką leśną, takich jak np. podniesienie jakości dojazdu do nieruchomości.

Utworzenie wnioskowanych dróg dojazdowych ma nastąpić w związku z wnioskowaną zmianą przeznaczenia, a nie w celu zapewnienia możliwości prawidłowej gospodarki leśnej. Strona w tym zakresie nie podaje żadnych konkretnych argumentów mających świadczyć, że z punktu gospodarki leśnej niezbędnym jest urządzenie dróg leśnych. Strona w swym stanowisku przeczy nawet tej potrzebie, wskazując na istnienie pojedynczych drzew. Organ II instancji stwierdził zaś, że skoro w sprawie mamy do czynienia z niewielką działką ([...]ha), dla której wskazano zabiegi utrzymaniowe sprowadzające się do odpowiedniego przerzedzenia drzew (trzebież), które to przerzedzenie pozwoli uzyskać w okresie realizacji planu 7m3 drewna, to nie ma potrzeby aby zabiegi te musiały się wiązać z koniecznością czynienia ich przez specjalnie ku temu urządzoną drogę. Niewielka intensywność działań pozwala aby zabiegi pielęgnacyjne były prowadzone poprzez Istniejące prześwity pomiędzy drzewami.

Wniosek w zakresie nieustalania jakichkolwiek obowiązków w zakresie gospodarowania lasem jest również, w ocenie organu, nie do przyjęcia. Skoro działka porośnięta jest lasem, to w stosunku do tego terenu - jak i każdego innego - konieczne są działania pozwalające utrzymać ten stan. Przyjęcie w planie zapisów określających jakie zabiegi należy wykonywać aby stan lasu ulegał polepszeniu jest w pełni racjonalny dla tego sposobu wykorzystania tego trenu. Niepodejmowanie żadnych działań w lesie, w sposób oczywisty prowadzić może do pogorszeniu stanu przyrody na tym terenie. Byłoby to niedopuszczalne z punktu widzenia wskazanych powyżej zasad i celów określonych w ustawie o lasach (art. 7 ust. 1). Byłoby to też działanie nieracjonalne, jak i stwarzające zagrożenie dla terenów sąsiednich (np. groźba szerzenia się chorób, szkodników, zagrożenie pożarowe).

Fakt, że właściciel nie wykonuje albo nie chce wykonywać obowiązków w zakresie gospodarki leśnej w żadnym wypadku nie zwalnia organu z jego obowiązku wskazania zabiegów pielęgnacyjnych w uproszczonym planie urządzenia lasu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania związanych z niezapewnieniem stronie czynnego udziału w przeprowadzonych oględzinach nieruchomości organ wskazał, że zawiadomienie o oględzinach w dniu 29 sierpnia 2017 r., nosi datę 21 sierpnia 2017 r. Ze znajdującego się w wydruku ze strony internetowej Poczty Polskiej wydruku wynika, że przesyłka ta została doręczona w dniu 28 sierpnia 2017 r., a więc w przeddzień oględzin. Tak więc ocenić należy, że strona nie miała możliwości odpowiedniego czasu na przygotowanie się do udziału w tych czynnościach. Zarzut ten jest więc zasadny. Kolegium uznało, że naruszenie w tym zakresie art. 10 § 1 k.p.a. wystąpiło, jednakże naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy.

Podniesiona kwestia wykonywania zabiegów przez nieruchomości stanowiące własność innych osób jest bez znaczenia dla sprawy. Organ dokonuje zapisów planu urządzenia lasu z punktu widzenia gospodarki leśnej a nie regulowania stosunków cywilnoprawnych pomiędzy właścicielami działek sąsiednich. Zwrócono przy tym uwagę, że nawet uwzględnienie wniosku wyznaczenia drogi dojazdowej nie uregulowałaby prawnej kwestii dostępu poprzez inne nieruchomości.

Ponadto wskazano, że okoliczność uzyskania przez inne nieruchomości w kierunku zachodnim przeznaczenia leśnego, jest bez znaczenia sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła H. C., zarzucając naruszenie:

1) art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79 i 80 k.p.a.;

2) art. 107 § 3 k.p.a.;

3) art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a.;

4) art. 79a § 1 k.p.a.;

5) art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach w zw. z art. 7a § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zasadnie organ administracji zauważył, że przedmiotowa nieruchomość stanowi las, który musi być objęty Planem, skoro ustawa lasach nie przewiduje wyjątków od reguły obejmowania tego rodzaju dokumentami zwartych powierzchni leśnych o stosownym areale. Uzasadniając orzeczenie pominął jednak, że nie może mieć w sprawie kluczowego znaczenia, w jaki sposób dana nieruchomość jest aktualnie wykorzystywana. Dlatego istotnego znaczenia nie mogły mieć ustalenia faktyczne z wizji lokalnej, w której właściciel w istocie nie mógł uczestniczyć.

W ocenie Sądu nie ma znaczenia, czy stosowna część powierzchni działki Skarżącego nie ma charakteru lasu aktualnie istniejącego (miałyby tam występować tylko pojedyncze drzewa, czemu zresztą przeczy materiał fotograficzny), w rozumieniu art. 3 pkt 1 zd. wstępne ustawy o lasach, w kontekście pokrycia uprawami leśnymi - drzewami i krzewami oraz runem leśnym. W myśl wskazanej normy lasami są bowiem także tereny czasowo pozbawione roślinności leśnej. Trafnie przywołano w tym kontekście poglądy judykatury, gdzie wskazywano, że nie jest dopuszczalne zmiana rodzajów użytku gruntowego, co do terenów lasów, w innym trybie niż w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie przeznaczono dany teren na inne cele, po uzyskaniu zgody, wymaganej w myśl art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ponadto Sąd wskazał, że w myśl art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące jego granic i powierzchni. Reguła ta obliguje do uwzględnienia zapisów obowiązujących planów urządzenia lasu (także uproszczonych) w ewidencji gruntów i budynków, co może być rozumiane, jakoby kwestie sporne w danym zakresie mogły być rozstrzygane wyłącznie w trybie uchwalania owych planów. Nie sposób jednak z normy tej wywodzić, aby na etapie opracowania kolejnych planów urządzenia lasów miały być rozstrzygane również spory, co do prawidłowości zapisów, zawartych w ewidencji, gdy chodzi o granicę lasów, w kontekście ewentualnych błędów przy dokonywaniu uprzednich wpisów. Prowadziłoby to bowiem do delegowania kompetencji organów właściwych do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w kontekście prawidłowości wpisów zamieszczonych uprzednio w tym zbiorze danych, na organy właściwe do administrowania lasami (w danym przypadku starosta oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze). Ponieważ norma art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi lex specialis do regulacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zakreślających zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz właściwość organów w tym zakresie, musi być ona wykładana ściśle. Także odwołanie do względów wykładni systemowej uzasadnia wniosek, że ewentualne błędy w ewidencji, co do uwidocznionych w niej granic lasów, mogą być eliminowane wyłącznie w trybie przewidzianym w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do czasu wyeliminowania ewentualnych błędów, zapisy ewidencji są zaś wiążące przy sporządzaniu planu urządzenia lasu, co do jego granic. W myśl powoływanej normy, zapisy planów muszą być natomiast uwzględniane w ewidencji gruntów i budynków, co do granic, wówczas, gdy dane w tym zakresie nie zostały jeszcze zamieszczone, przed przyjęciem danego aktu.

Zdaniem Sądu formułowana przez właściciela argumentacja, jakoby grunty błędne klasyfikowana jako lasy, skoro zostały one przymusowo zalesione, a w istocie nie były przeznaczone do produkcji leśnej (m.in. wobec rozdrobnienia działek), lecz miały służyć realizacji zabudowy mieszkaniowej, mogłaby być wyłącznie rozważana w razie zainicjowania stosownej procedury, służącej eliminacji błędnych danych w ewidencji gruntów i budynków, w myśl ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Odnosząc się w tym kontekście do szczegółowych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie mogą zostać uwzględnione zarzuty, dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego, w kontekście kwestii istotnych dla sprawy - czy właściwie ustalono stan lasu w kontekście zakresu obowiązków, gdy chodzi o zadania określone w Planie (trzebież drzew). Nie uprawdopodobniono nawet aby na terenie działki właściciela nie znajdowały się obecnie drzewa. Okoliczność tą – wskazaną w dokumentacji z oględzin - potwierdził organ odwoławczy, posługując się informacjami z map, sporządzonych na podkładzie zdjęć satelitarnych, zamieszczonych na - prowadzonej przez instrukcję rządową – publicznie dostępnej stronie internetowej. Właściciel wcale nie wywodził, aby zawarte tam dane nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego. Brak stosownego powiązania zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego z błędnymi ustaleniami w ich następstwie, wyklucza ich uwzględnienie, jako zasadnych. Na marginesie Sąd wskazał, że przy przeprowadzeniu dowodu z danych zamieszczonych na publicznie dostępnej stronie internetowej nie jest wymagana obecność stron postępowania administracyjnego. Powinny być ona jednak poinformowane o takim zdarzeniu, aby mogła się wypowiedzieć, co do przeprowadzonego dowodu (zmaterializowanego w wydruku stosownego dokumentu – którego w danym przypadku nie zamieszczono). Sygnalizowane uchybienie regułom art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., w danym zakresie nie mogły mieć jednak wpływu na wynik sprawy.

Ponadto za niezasadny uznano zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego. W istocie żadne faktyczne ustalenia organu nie zostało skutecznie zakwestionowane, nie uprawdopodobniono nawet by były one wadliwe.

Sąd nie dopatrzył się z urzędu ani też nie wywiedziono w skardze, aby w sprawie istniały przesłanki zależne od strony, których wykazanie uzależniało uwzględnienie żądanie właściciela. Nie można za tego rodzaju okoliczności uznać potencjalnej możliwości wszczęcia postępowania, służącego podważeniu ewentualnie wadliwych wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Do czasu zakończenia takiego postępowania prawomocną decyzją, uwzględniającą ewentualnie wnioski właściciela (gdyby w ogóle zostało zainicjowane), organy obu instancji byłyby obowiązane respektować dane, zamieszczone obecnie w ewidencji gruntów i budynków. Nie było ich obowiązkiem informowanie o możliwości szczęścia szczególnych procedur, służących podważeniu w przyszłości zasadności zamieszczonych w ewidencji wpisów, zwłaszcza gdy strona korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika.

Bez znaczenia są kwestie zatarcia granic pomiędzy nieruchomościami, wobec ich wcześniejszego, przymusowego zalesienia: utrzymanie znaków granicznych należy do właścicieli nieruchomości a trudności techniczne, związane z brakiem uwidocznienia na gruncie granic, nie są przeszkodą dla objęcie danego terenu Planem, określającym zadania w zakresie gospodarki leśnej. Zadania te mogą być realizowane bezpośrednio na zlecenie poszczególnych właścicieli nieruchomości lub w ramach wspólnego zarządu (na podstawie porozumienia) bądź przez podmioty wyspecjalizowane w administrowaniu gruntami.

W ocenie Sądu, nie do zaakceptowania jest takie rozumienie ustawowej definicji lasu, aby można było przyjąć, że o kwalifikacji danego gruntu do tej kategorii ma przesądzać także wolę aktualnego właściciela - czy jest on zainteresowany produkcją leśną. Przy tego rodzaju koncepcji sama utrata woli dalszego prowadzenia gospodarki leśnej na określonym terenie skutkowałoby potrzebą przekwalifikowanie gruntu. Takie rozumienie przepisów jest nie do zaakceptowania, gdy prawodawca wyraził jednoznacznie wolę ścisłej reglamentacji przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele.

Podnoszone kwestie ograniczenia praw właściciela, na skutek zakreślonego Planem obowiązku prowadzenia gospodarki leśnej na jego gruncie, wykracza poza granice niniejszej sprawy. Ewentualne przyznanie zadośćuczynienia właścicielem gruntów, które zostały przymusowo zalesione, a obecnie - w świetle aktualnych regulacji - może być na nich prowadzona wyłącznie gospodarka leśna nie może być realizowane w drodze odstąpienia od stosowania obowiązujących przepisów. Ewentualne zadośćuczynienie szkód, wynikających z objęcia gruntów, przeznaczonych wcześniej na inne cele, gospodarką leśną jest uzależnione od woli prawodawcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. C., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez oddalenie skargi podczas gdy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na jej niewykonalność, bowiem nieruchomość nie posiada zapewnionego dostępu do drogi publicznej, zaś decyzje administracyjne nie tworzą uprawnienia do naruszania nieruchomości osób trzecich;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a. przez oddalenie skargi podczas gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na prowadzenie postępowania, w tym dowodowego i oględzin nieruchomości przez organ I instancji bez uwzględnienia możliwości aktywnego udziału strony, w tym braku należytego powiadomienia o terminie przeprowadzenia dowodu, jak też przeprowadzenie przez organ odwoławczy bez powiadomienia strony dowodu w postaci wglądu do danych o charakterze nieurzędowym, zawartych w portalu internetowym Geoportal i uznanie tej czynności za dowód istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu, a w efekcie nieprawidłową bowiem dowolną ocenę dowodów;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu I instancji posiadającą braki uzasadnienia faktycznego i prawnego, uniemożliwiające ocenę dlaczego nie zostały uwzględnione zastrzeżenia i wnioski skarżącej, jak też pomimo braków uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu odwoławczego, polegające na braku wyjaśnienia, na jakiej podstawie skarżąca może naruszać własność nieruchomości osób trzecich wykorzystując te nieruchomości do przejazdu i przechodu w celu prowadzenia gospodarki leśnej;

2) prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość stanowi las w rozumieniu tej ustawy na skutek takiego zakwalifikowania w ewidencji gruntów, podczas gdy przeznaczenie do produkcji leśnej oznacza, że zalesienie i sposób użytkowania nieruchomości pozwalają na prowadzenie działalności na zasadzie racjonalnej gospodarki, drewna oraz surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o lasach, a wpis do ewidencji gruntów nie jest elementem niezbędnym do uznania nieruchomości za las w rozumieniu ustawy o lasach.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto H. C. oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W związku z wyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zarządzeniem z dnia 7 lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Wcześniejszymi pismami z dnia 17 stycznia 2022 r. zawiadomiono strony, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Pouczono również strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni, a w przypadku braku możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na wyrażenie przez wszystkich uczestników postępowania zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w drodze oświadczeń złożonych w związku z regulacją zawartą w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), zachodziły podstawy do zastosowania art. 182 § 2 p.p.s.a., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Jednak przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszej sprawy było rozpatrzenie zarzutów i wniosków w związku z przygotowanym projektem Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu (Dzielnica Bielany na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2027 r.) który to plan obejmuje między innymi działkę o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o pow. [...]ha stanowiącą własność skarżącej. Z informacji zawartej w rejestrze gruntów wynika, że użytek gruntowy znajdujący się na działce nr [...] to lasy, Ls VI, a powierzchnia tego użytku wynosi [...]ha, czyli obejmuje całą powierzchnię działki.

Natomiast jak wynika z wniosków zgłoszonych przez skarżącą do przygotowanego projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu, skarżąca wnosiła o zmianę charakteru i przeznaczenia działki nr [...] z działki leśnej na działkę przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową niską oraz wyznaczenia dróg dojazdowych zapewniających połączenie działki z drogą publiczną, tj. z ul. [...] oraz o nieustalanie obowiązków gospodarczych na tej działce.

Można stwierdzić, że z punktu widzenia skarżącej istotą sporu w niniejszej sprawie było dążenie do zmiany przeznaczenia działki nr [...] poprzez pozbawienie jej statusu leśnej i przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową oraz wyznaczenie dróg dojazdowych zapewniający połączenie przedmiotowej działki z drogą publiczną, podczas gdy przedmiotem niniejszej sprawy było wyłącznie rozpoznanie wniosków zgłoszonych do przygotowanego projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 1 lit. a, a dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny.

Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze (por. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1502/13, z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2277/14 oraz z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć miejsce, gdy zachodząca w jej wykonaniu przeszkoda wynika z aktualnego stanu wiedzy technicznej. Dodatkowym kryterium wynikającym z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest, by niewykonalność decyzji miała charakter trwały. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2651/14). Tym samym, problematyka dotycząca wykonalności/ niewykonalności decyzji ma przede wszystkim bezpośredni związek z przedmiotem decyzji, nie każda bowiem decyzja będzie przedmiotem wykonania. W niniejszej sprawie decyzja organu I z dnia [...] września 2017 r. ma następującą sentencję: "nie uwzględniam zarzutów i wniosków Pani H. C., właścicielki działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu dla dzielnicy Bielany, na lata 2018-2027" czyli z decyzji tej nie wynikają dla strony ani określone prawa, ani określone obowiązki. Z tego też względu nie można przyjąć, aby decyzja (nie podlegająca wykonaniu ze swojej istoty), była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a niewykonalność ta miała charakter trwały, a w konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tego przepisu jest niezasadny.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 1 lit. c, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia powyższe wymogi, organ przedstawił ustalenia dotyczące stanu faktycznego istniejącego na działce jak również obowiązujący stan prawny dotyczący przyczyn i podstaw sporządzania uproszonych planów urządzania lasu. Organ wskazał również w jakim w jakim trybie i na podstawie jakich przepisów może nastąpić zmiana charakteru i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, a także wyjaśnił, że kwestia wyznaczenia dróg dojazdowych do działki nie może być rozstrzygana w ramach przygotowanego projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Do tej kwestii odniósł się również Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zasadnie podnosząc, że rolą uproszonego planu urządzenia lasu nie jest rozstrzyganie kwestii praw do gruntu. To stanowisko należy jeszcze wzmocnić wskazując, że nie tylko rolą uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest rozstrzyganie kwestii praw do gruntu, ale przede wszystkim brak podstawy prawnej, aby organ właściwy w zakresie gospodarki leśnej rozstrzygał o kwestii dostępu działki leśnej do drogi publicznej. To tylko od woli skarżącego zależy, w jaki sposób jego nieruchomość uzyska prawny dostęp do drogi publicznej (stosowna umowa, w tym o ustanowienie służebności drogi koniecznej, z właścicielami działek lub odpowiednie powództwo do sądu powszechnego). Powyższe okoliczności wskazują, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 1 lit. b, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a., a więc przepisów dotyczących postępowania dowodowego, należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności. Po pierwsze rozpatrując zarzuty i wnioski zgłoszone przez stronę do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu organ nie mógłby ich prawidłowo rozpoznać gdyby ograniczył się tylko do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. To postępowanie ma szczególny charakter z uwagi na przepisy, które dotyczą planów urządzania lasu. Mianowicie szczegółowe warunki i tryb sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu uregulowano, stosownie do delegacji ustawowej, przewidzianej w art. 25 pkt 1 ustawy o lasach w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1302). Zgodnie z § 7 powołanego rozporządzenia, tryb sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu obejmuje sporządzenie w szczególności: 1) skróconego opisu lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, zawierającego informację o: a) powierzchni poszczególnych drzewostanów, gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, a także gruntów przeznaczonych do zalesienia, b) gatunku drzewa dominującego w drzewostanie, zwanego dalej "gatunkiem głównym", jego wieku i bonitacji, c) miąższości i zadrzewieniu drzewostanu, d) siedliskowym typie lasu, e) typie drzewostanu; 2) zestawienia powierzchni lasów ochronnych; 3) ogólnego opisu drzewostanów wraz z zestawieniem powierzchni gruntów i miąższości drzewostanu według gatunków głównych i ich wieku; 4) rejestru zawierającego: a) zestawienie powierzchni lasów według gatunków głównych oraz ich wieku, b) zadania w zakresie gospodarki leśnej, c) wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu a stanem faktycznym tych gruntów; 5) kopii lub wyrysu mapy ewidencyjnej gruntów z oznaczeniem działek ujętych w sporządzanym uproszczonym planie urządzenia lasu. 2. Rejestr, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, sporządza się według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, osobno dla każdej działki ewidencyjnej. Tym samym zgłoszenie zarzutów, czy wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu to kwestionowanie tego projektu z punktu widzenia spełnienia wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu z dnia 12 listopada 2012 r., ze szczególnym uwzględnieniem § 7, przepisy tego rozporządzenia wyznaczają również dla organu ramy oceny zgłoszonych zarzutów i wniosków. Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu.

Po drugie w rozpoznawanej sprawie przedmiotowa działka, wraz z działkami sąsiednimi została zalesiona kilkadziesiąt lat temu na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od 27 września 1950 r., stąd też w ewidencji gruntów co do całej działki [...] już był wpisany użytek gruntowy las (LsVI). Natomiast zgodnie z § 7 pkt 4 lit. c powołanego wyżej rozporządzenia w przypadku zaistnienia rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu a stanem faktycznym tych gruntów, rejestr o którym mowa w pkt 4 powinien zawierać wykaz tych rozbieżności. Z projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wynika, że wiek wskazanych gatunków drzew znajdujących się na działce nr [...] wynosi 55 lat, z protokołu oględzin z dnia 29 sierpnia 2017 r. wynika, że opis taksacyjny jest zgodny ze stanem istniejącym na gruncie, załączona dokumentacja fotograficzna potwierdza istniejący stan. Ten stan faktyczny istniejący na gruncie nie został podważony przez skarżącą kasacyjnie, a podnoszone okoliczności dotyczące okresu i czasu w którym doszło do zalesienia przedmiotowej działki nie mają prawnego znaczenia, podobnie jak brak woli prowadzenia gospodarki leśnej. Natomiast faktem jest, że zawiadomienie o terminie dokonania oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 29 sierpnia 2017 r. doręczone zostało w dniu 28 sierpnia 2017 r., a więc z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a., jednak okoliczność ta nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi, albowiem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Również organ odwoławczy posługując się informacjami z map, sporządzonych na podkładzie zdjęć satelitarnych, zamieszczonych na - prowadzonej przez instytucję rządową – publicznie dostępnej stronie internetowej (www.geoportal.gov.pl) nie naruszył przepisów postępowania, z informacji tych może również korzystać strona, a co istotne informacje te potwierdzają ustalenia wynikające z wcześniej przeprowadzonych czynności. Zaznaczyć należy, że skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w rzeczywistości nie zakwestionowała ustaleń faktycznych istniejących na gruncie, natomiast oczekuje odmiennej oceny prawnej tego stanu faktycznego z punktu widzenia przepisów materialnoprawnych.

Natomiast w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość stanowi las w rozumieniu tej ustawy na skutek takiego zakwalifikowania w ewidencji gruntów, podczas gdy przeznaczenie do produkcji leśnej oznacza, że zalesienie i sposób użytkowania nieruchomości pozwalają na prowadzenie działalności na zasadzie racjonalnej gospodarki, drewna oraz surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o lasach, a wpis do ewidencji gruntów nie jest elementem niezbędnym do uznania nieruchomości za las w rozumieniu ustawy o lasach. Odniesienie się do tego zarzutu nie jest w pełni możliwe ze względu na sposób jego sformułowania. Wskazany art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach w którym zawarta jest definicja lasu sam w sobie nie zawiera żadnego odniesienia do regulacji problematyki ewidencji gruntów i budynków, stąd też ograniczając się do wykładni wyłącznie tego przepisu nie można ustalić relacji jakie zachodzą pomiędzy regulacją ustawy o lasach a ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast kwestia ustalenia wzajemnych relacji pomiędzy tymi dwiema ustawami ma istotne znaczenie, ale te relacje wynikają z innych przepisów niż z powołanego art. 3 pkt 1 lit a ustawy o lasach. Mianowicie zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Natomiast zgodnie art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. To te przepisy wyznaczają wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy pojęciem lasu w ewidencji gruntów i budynków a lasem w ustawie o lasach. Dodatkowo należy jeszcze przywołać powoływany wcześniej § 7 pkt 4 lit. c rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu, zgodnie z którym w przypadku zaistnienia rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu a stanem faktycznym tych gruntów, rejestr o którym mowa w pkt 4 powinien zawierać wykaz tych rozbieżności. To odwołanie do powyższych przepisów miało na celu wskazać, że to w wykładni tych przepisów należy poszukiwać i ustalać relację jaka zachodzi pomiędzy pojęciem lasu, a określeniem w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego las, a nie w powołanym w zarzucie skargi kasacyjnej art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach. Mając natomiast na uwadze, że wskazane wcześniej regulacje materialnoprawne nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej, oraz związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do dokonania wykładni tych przepisów.

W takich okolicznościach sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.