Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 640/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr. ) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję o odmowie przyznania na własność części udziału w budynkach i przyznaniu nieodpłatnie na własność udziału w niewydzielonych częściach działki poł. w G. oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 1 i 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa /Dz.U. Nr 3, poz. 15/ przejęto gospodarstwo rolne L.B. wraz z budynkami, zaś temu rolnikowi zapewniono bezpłatne dożywotnie użytkowanie pokoju z kuchnią oraz komórki w budynku gospodarczym.

W dniu [...] [...] wniósł "zgodnie z ustawą z dn. 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu rolników art. 118 ... o zwrot na własność 1/4 udziału dz. 406 w budynkach". Decyzją z dnia [...] Burmistrza Miasta i Gminy K. odmówił przyznania L. B. na własność 1/4 części udziału w budynkach i działce nr[...] . W uzasadnieniu organ wskazał, że L. B. dopiero w dniu 31.05.1991r. został zameldowany na pobyt stały w G. przy ul.[...] . Budynki położone na działce nr [...] pod tym adresem stanowią współwłasność w 3/4 części E. P. i Państwowego Funduszu Ziemi w 1/4 części.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda W. na podstawie art. 118 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, na skutek odwołania L. B. uchylił powyższą decyzję w całości i przyznał mu nieodpłatnie na własność udział w 4/16 niewydzielonych częściach w działce nr [...] o powierzchni ogólnej 0,59 ha w G.. Według uzasadnienia, budynki przejęte od L. B. zostały sprzedane innemu rolnikowi, natomiast jemu przyznane zostało dożywocie w budynkach gospodarstwa rolnego przy ul. [...] . Lokalu tego L. B. faktycznie nie zajmuje z uwagi na zły stan zdrowia. Organ uznał poglądy zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji za nietrafne i nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy.

Jak wynika z akt osiedleńczych współwłaścicielami działki nr [...] byli Skarb Państwa – Państwowy Fundusz Ziemi w 1/4 części, E. P. w 9/16 częściach i C. P. w 3/16 częściach. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 1997r. Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Fabryczna stwierdził nabycie spadku po L. B. zmarłym we W. 5.08.1992r. przez dzieci R. B., T. B., H. B., W. K. i K. N., z tym że należące do spadku gospodarstwo rolne odziedziczył R. B. Decyzją z dnia [...] . SKO we W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 5 czerwca 1992r. na wniosek E. P. z uwagi na brak legitymacji czynnej bowiem zbył swój udział w działce nr [...] na rzecz C. P. umową z dnia [...]. W dniu 12 marca 2007r. organ ten zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 czerwca 1992r. na wniosek C. P..

Decyzją z dnia [...]organ na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 118 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm./ stwierdził nieważność decyzji z dnia 5 czerwca 1992r. W uzasadnieniu organ ustalił w szczególności, że postanowieniem z dnia 1 lipca 2004r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Ś. dokonał zniesienia współwłasności działki nr 406 przez wydzielenie działki zabudowanej nr [...], którą przyznał na wyłączną własność Ryszardowi Borkowskiemu, działki zabudowanej nr [...], którą przyznał na wyłączną własność C. P. oraz działki zabudowanej nr [...] , którą przyznał na współwłasność C. P. i R. B., a ponadto przez ustanowienie na ich rzecz odrębnej własności lokali mieszkalnych w budynku położonym na tej działce. Na wstępie rozważań organ uzasadnił posiadanie właściwości rzeczowej do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, który nie jest obecnie organem wyższego stopnia w sprawach z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Odstępując od zaznaczonej na wstępie podstawy prawnej organ wskazał, że dokonał oceny decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

W ocenie organu z brzmienia art. 118 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że można było orzec o nieodpłatnym przyznaniu wnioskodawcy prawa własności tylko fizycznie wydzielonej działki gruntu, nie zaś udziału w jej współwłasności. Wynika to również z brzmienia art. 118 ust. 3 ustawy gdzie zawarto wymóg, aby Skarb Państwa był właścicielem działki. Uwłaszczenie wnioskodawcy nastąpiło z rażącym naruszeniem tych przepisów. Organ wyraził ponadto pogląd, że uwłaszczenie częścią fizyczną w tej sytuacji prowadziłoby do zniesienia współwłasności oraz naruszałoby uprawnienia pozostałych współwłaścicieli. W końcu organ omówił stanowiska i zarzuty stron, uznając je za bezzasadne lub bezprzedmiotowe, poza wskazaniem, że badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Od decyzji tej skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się jej uchylenia i orzeczenia w oparciu o art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a., że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 czerwca 1992r. nie jest możliwe, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu skarżący przyznał, że badana decyzja wydana została w naruszeniem art. 118 ust. 2 i 3 ustawy. Przeszkodą prawną dla stwierdzenia nieważności decyzji było sądowe zniesienie współwłasności działki nr [...] przez wydzielenie działek oznaczonych fizycznie oraz ustanowienie odrębnej własności lokali mieszkalnych. Za nieodwracalne skutki prawne decyzji uznać należało odziedziczenie udziału we współwłasności działki nr [...] przez skarżącego, a następnie ustanie tej współwłasności w wyniku prawomocnego orzeczenia sądowego, przy czym skutki te zostały ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie z tezą wyroku NSA z dnia 23.11.1987r. ONSA 1987/2 poz. 81 "nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa". Organ nie jest władny przywrócić stanu współwłasności działek, niwecząc skutki postanowienia sądowego, jak też przywrócić udziału we współwłasności na rzecz Skarbu Państwa, który został odziedziczony przez skarżącego. Dodatkowo, jedną z wydzielonych fizycznie działek skarżący zbył umową darowizny z dnia 5 lipca 2007r. na rzecz swojej córki A. B.. Skarżący oraz A. B. podlegają ochronie wynikającej z rękojmi władzy publicznej ksiąg wieczystych oraz zasady art. 8 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił stan sprawy wynikający z decyzji z dnia 15 kwietnia 1972r. i decyzji z dnia 5 czerwca 1992r., a następnie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po L. B. oraz postanowienia o zniesieniu współwłasności działki nr [...], a kolejno omówił treść decyzji SKO z [...] i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na wstępie rozważań organ potwierdził pogląd prawny o przysługiwaniu Kolegium właściwości instancyjnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności /art. 157 i art. 17 k.p.a./ w sytuacji, gdy SKO jest organem wyższego stopnia nad organem, który jest obecnie właściwy do załatwienia sprawy z art. 118 powołanej ustawy, a którym jest starosta /art. 65 pkt 4 lit. 6 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa Dz.U. Nr 106, poz. 668/. Kolejno organ omówił stan prawny wynikający z art. 118 ust. 2 i 3 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej oraz wyraził pogląd prawny o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem tych przepisów. Organ mógł bowiem przyznać wnioskodawcy prawo własności tylko fizycznie wydzielonej działki gruntu, nie zaś udział w prawie współwłasności, a ponadto wydzielonej z działki, której wyłącznym właścicielem był Skarb Państwa lub gmina. Skarżący niesłusznie utożsamia skutki prawne decyzji i skutki zdarzeń cywilnoprawnych mających miejsce po jej wydaniu. Zdarzenia te mogą być oceniane pod kątem swej legalności i wywołanych przez nie skutków w innych postępowaniach, nie zaś w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast skutkiem prawnym decyzji było odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi tj. Skarbowi Państwa i ten skutek mógł podlegać ocenie organu. Według uchwały 7 sędziów NSA z 20 marca 2001r. OPS 14/99 ONSA z 2000r. nr 3, poz. 93 podjęcie czynności cywilnoprawnej, mocą której nastąpiło przeniesienie własności przedmiotu, którego dotyczy nieważny akt administracyjny, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tego aktu. Organ powołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych przedstawiające tezę prawną, że przy ocenie nieodwracalności skutków prawnych nie powinno się brać pod uwagę późniejszych zdarzeń. Nadal istnieje podstawa prawna do podjęcia przez organ administracji działań mających na celu odwrócenie skutków prawnych wywołanych decyzją. Rozstrzygnięcie kwestii nieważności kontrolowanej decyzji pozostaje w zakresie właściwości Kolegium i w przepisach rangi ustawowej znajduje się upoważnienie do rozstrzygnięcia tej sprawy w drodze decyzji. Skutki zdarzeń cywilnoprawnych mają stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień, jednak nie stanowią one skutków prawnych decyzji, lecz jej dalsze następstwa. Nawet jednak, gdyby te następstwa wchodziły w zakres skutków prawnych decyzji, to i wówczas nie wystąpiłaby negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalność takich skutków wiązano bowiem z potrzebą udzielenia ochrony interesów osób trzecich, uzasadnioną rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tymczasem zgodnie z art. 5 ustawy o księgach wieczystych /Dz.U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm./ rękojmia ta chroni umowy przenoszące własność nieruchomości, nie zaś spadkobranie, jak również nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych. Skutki prawne dziedziczenia, sądowego zniesienia współwłasności oraz nieodpłatnego nabycia pod tytułem darmym, nie mogą być traktowane jako nieodwracalne, podobnie jak zmiany geodezyjne związane ze sposobem zniesienia współwłasności działki nr [...].

W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowy zarzut istnienia przeszkody dla stwierdzenia nieważności decyzji wobec wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych /art. 156 § 2 k.p.a./. Jak twierdził, przecież samo wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego nie wyeliminuje stanu prawnego powstałego wskutek jej wydania i w następstwie późniejszych zdarzeń cywilnoprawnych. Przywrócenie poprzedniego stanu prawnego wymaga działań w sferze prawa cywilnego. Należało rozważyć całokształt okoliczności sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji naruszyło konstytucyjne prawo obywatela zaufania do organów administracji publicznej. Nie ma podstaw prawnych do ponownego "scalenia" nowo powstałych działek w poprzednio istniejącą działkę nr [...] . Skoro skutek prawny decyzji nie może zostać zniesiony w drodze decyzji administracyjnej, to ma charakter nieodwracalny. Do usunięcia powstałych w wyniku wadliwej decyzji niezgodności byłby kompetentny jedynie sąd powszechny. Decyzja z dnia [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na nieistnienie współwłasności działki nr [...], zmianę jej właścicieli i potrzeby ochrony praw nabytych osób trzecich, które nie mogą ponosić negatywnych skutków prawnych uchybień organów administracji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ dodał w nawiązaniu do treści skargi, że właśnie stwierdzenie nieważności decyzji umożliwi zbadanie dalszych następstw tej decyzji przez sąd powszechny, zaś organ tym bardziej nie mógł rozważać kwestii ich powstania. Z zasady pogłębiania zaufania do organów państwa /art. 8 k.p.a./ nie wynika zakaz orzekania na niekorzyść strony w trybie nadzwyczajnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy na wstępie dla porządku zaznaczyć, że organ po otrzymaniu informacji o dokonaniu darowizny działki nr [...] , zapewnił A. B. możność udziału w dalszym postępowaniu /zawiadomienie wraz z pouczeniem z dnia 24 stycznia 2008r. – w aktach administracyjnych/, zaś kwestia ta, podobnie jak zagadnienie stanu nieważności decyzji z dnia 5 czerwca 1992r., nie wchodziła w zakres okoliczności sprawy spornych między stronami. Również w ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości, że decyzja o której mowa wydana została z rażącym naruszeniem art. 118 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. z 1991r. Nr 7, poz. 24/. Zgodnie z art. 118 ust. 2 tej ustawy decyzja powinna przyznawać "własność działki ... o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków", tj. budynków w których znajdują się lokal mieszkalny i pomieszczenia gospodarskie oddane do bezpłatnego korzystania z tytułu przekazania gospodarstwa Państwu. Udział we współwłasności nieruchomości nie stanowi oczywiście wyodrębnionej działki o określonej powierzchni. Ponadto przepisu tego zgodnie z art. 118 ust. 3 nie należało stosować jeżeli działka nie była przedmiotem własności Skarbu Państwa lub gminy. Należało to rozumieć w ten sposób, że Skarb Państwa powinien być wyłącznym właścicielem działki. Dalsze dywagacje na tle tego przepisu byłyby zbędne, bowiem w badanej decyzji nie przyznano wnioskodawcy oznaczonej działki. Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostawało więc w oczywistej sprzeczności z brzmieniem powołanej podstawy prawnej, zatem wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., patrz powołane przez organ orzeczenie NSA publ. w ONSA 1999 z. 2, poz. 52/. Nie budziły również zastrzeżeń wywody prawne zaskarżonej decyzji poświęcone kwestii właściwości organu. Pozostała do rozważenia kwestia zasadnicza dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a zatem kwestia nieodwracalności skutków prawnych decyzji z dnia 5 czerwca 1992r., co stanowiło negatywną przesłankę stwierdzenia jej nieważności /art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a./. Strony w sposób prawidłowy zreferowały pewną ewolucję poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tej materii, ale też w wywodach prawnych stron odnaleźć można było potwierdzenie złożoności tego orzecznictwa, zawartych w nim niekiedy niejasności bądź pochopnych uogólnień. Zupełnie nieprzekonujący był argument prawny organu, że o odwracalności skutków prawnych decyzji decyduje możność prowadzenia przez ten organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powinno być oczywiste, że organ właściwy stosuje w tym postępowaniu wszelkie odpowiednie przepisy procesowe, zaś z konieczności stosowania art. 156 § 1 k.p.a. nie wynika brak przesłanki negatywnej z § 2 art. 156 k.p.a. Nie zachodziły przecież przeszkody procesowe do wszczęcia tego postępowania. Organ powinien rozważyć raczej zagadnienie skutków prawnych decyzji stwierdzającej nieważność, zatem wpływu wydania tej decyzji, eliminującej z obrotu prawnego decyzję odwoławczą, na dalszy tok postępowania administracyjnego. Było to również zagadnienie istnienia następstwa procesowego w postępowaniu merytorycznym po śmierci wnioskodawcy. Wśród szczegółowych zagadnień prawnych nin. sprawy wymagało rozstrzygnięcia, jakie znaczenie miało dokonanie zniesienia współwłasności działki przez sąd powszechny, z uwagi na prawomocność materialną postanowienia merytorycznego, jak też, czy późniejsza nowelizacja art. 118 ustawy przez dodanie ust. 2 a wyłączyła możność realizowania uprawnienia z ust. 2 przysługującego poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy przez jego następcę procesowego będącego jednocześnie zstępnym osoby uprawnionej, mającym własne, chociaż ograniczone uprawnienie. W tym zakresie argumentował ponadto skarżący, że ustał przecież przedmiot orzekania zawarty w decyzji z dnia 5 czerwca 1992r., czyli udział we współwłasności działki. Dla rozstrzygnięcia czy badana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne istotne było, w ocenie Sądu, umiejscowienie najpierw tej negatywnej przesłanki w ramach instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, czyli określenie znaczenia tej przesłanki w ramach ogólnej koncepcji prawnej stwierdzenia nieważności decyzji, a kolejno, zwrócenie uwagi na znaczenie rozróżnienia bezpośrednich i pośrednich skutków cywilnoprawnych decyzji. Wspomniano już, że orzecznictwo sądowe bazujące przecież na konkretnych stanach faktycznych, nie powinno być analizowane w oderwaniu od okoliczności danej sprawy, a jego uogólnione tezy prawne, nie zawsze zresztą w sposób klarowny uzasadnione, nie mogą być bezkrytycznie przenoszone do oceny stanów faktycznych w kolejnych sprawach. Można tytułem przykładu przypomnieć niektóre z wchodzących w rachubę orzeczeń sądowych. Jak łatwo zauważyć, zagadnienia prawne rozstrzygnięte uchwałą III AZP 4/92 w OSP 1993 z. 5, poz. 406 nie mają związku z problematyką prawną nin. sprawy. Jak wynika z uzasadnienia tezy 1. tej uchwały regułą jest, odmiennie niż sformułowano to w samej tezie, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę wywołuje nieodwracalne skutki prawne, bowiem powoduje ustanie bytu prawnego obiektu budowlanego, zaś w prawie budowlanym nie ma podstawy prawnej dla decyzji orzekającej o przywróceniu tego bytu prawnego. Pozwolenie na odbudowanie obiektu budowlanego daje podstawę do wzniesienia innego obiektu, który nie będzie tożsamy z obiektem budowlanym zlikwidowanym przez jego rozebranie. W uzasadnieniu omawianej uchwały zawarto pewne spostrzeżenie ogólne, przykładowo "W ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę także późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz są to zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, iż decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności". A dalej "odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny". Podkreśla się tam "Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny, gdy ani przepisy prawa materialnego ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji". Jak może wynikać z tych ogólnych uwag, przykładowo w przypadku stwierdzenia nieważności odwoławczej decyzji uwłaszczeniowej sprawa merytoryczna powróci do stadium postępowania odwoławczego, w którym organ zachował możność orzekania na podstawie w szczególności art. 118 cyt. ustawy, a jedynie mogą pojawić się zagadnienia wstępne związane z potrzebą wyeliminowania przez sądy powszechne dalszych skutków wywołanych pozostawaniem decyzji nieważnej w obrocie prawnym, aby przywrócić w pełni dotychczasowy stan przedmiotowy sprawy. W tym nowym postępowaniu w miejsce wnioskodawcy wstąpi skarżący jako jego następca prawny, realizując uprawnienia wnioskodawcy, nie zaś swoje własne. Skoro sąd powszechny nie jest właściwy do odwrócenia skutku prawnego decyzji, którym było ustanie prawa do udziału przysługującego Skarbowi Państwa i powstanie tego prawa na rzecz wnioskodawcy, to nie powinno być wątpliwości, czy sąd ten stał się właściwy, zaś organ kompetencje utracił. Nie ma potrzeby rozważania tezy 2. uchwały, skoro badana decyzja wywołała bezpośrednio skutek cywilnoprawny, zaś zbycie nieruchomości, jak wykazało to trafnie Kolegium, nie nastąpiło na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uzasadnieniu uchwały OPS 14/99 ONSA 2000 z. 3, poz. 93 wskazano na wstępie, że w poprzedzającym jej wydanie orzecznictwie nie rozważono szerzej zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych wywołanych bezpośrednio przez decyzję wadliwą. Sąd przedstawiający zagadnienie prawne podkreślił, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wadliwej eliminowałaby jej bezpośredni skutek cywilnoprawny, co dawałoby sądowi powszechnemu możność decydowania o mocy prawnej dalszych, pośrednich skutków cywilnoprawnych powstałych w wyniku obrotu cywilnego przedmiotem wadliwej decyzji.

W uchwale NSA trafnie przedstawiło najpierw ogólne rozważania poświęcone istocie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślono, że negatywna przesłanka nieodwracalnych skutków /art. 156 § 2 k.p.a./ stanowi wyjątek od zasady konieczności zniesienia skutków prawnych decyzji obarczonej wadami z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazano na wymóg odnoszenia się przy ocenie zaistnienia tej przesłanki do skutków prawnych samej decyzji, nie zaś do późniejszych zdarzeń prawnych stanowiących skutek dalszy i nie powstały w wyniku wydania decyzji wadliwej, lecz kolejnych aktów prawnych. Dlatego skutkiem samego stwierdzenia nieważności nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez poprzedniego właściciela. Organ wywoła jedynie zniesienie skutków prawnych decyzji wadliwej od daty jej wydania i nie będzie rozstrzygał odrębnych spraw dotyczących przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. W wyroku NSA z 13.12.2005r. I OSK 268/05 Lex nr 188815 wyraźnie powiedziano, że do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. niezbędne jest stwierdzenie bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawnego z decyzją nieważną. Pośredni wpływ nie może być podstawą do wywodzenia wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego. Mocno podkreślono prymat zasady praworządności, która sprzeciwia się pozostawieniu w obrocie prawnym aktów władzy publicznej, które w sposób kwalifikowany naruszają przepisy prawa. W nauce prawa również podkreśla się niezbędność rozróżnienia skutku prawnego decyzji oraz ciągu zdarzeń, które nastąpiły po jej wydaniu /Z. Czarnik ST z 2000r. nr 11 s. 74-75 glosa do uchwały OPS 14/99/.

Z przedstawionej konstrukcji prawnej omawianej przesłanki negatywnej, stanowiącej zwrot niedookreślony, ocenny i stosowanej zupełnie wyjątkowo, wynika również dyrektywa przy kontroli legalności decyzji odmawiającej jej zastosowania, zalecająca kontrolę sposobu oceny argumentacji strony wnoszącej o jej zastosowanie w powiązaniu z konkretnymi okolicznościami danej sprawy. Trudno byłoby wymagać od organu aby z urzędu, poza materiałem sprawy dotyczącym przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności, poszukiwał okoliczności lub uzasadnień dla stosowania przesłanki negatywnej. Powinno mieć znaczenie, że skarżący takiej konkretnej argumentacji nie dostarczył, a jedynie powołał się na ogólnie określone skutki prawne zdarzeń późniejszych, nie objętych zakresem skutków prawnych decyzji wadliwej. Dotyczące tego zakresu rozważania i oceny organu były wystarczające do przyjęcia braku szczególnych, wyjątkowych okoliczności uzasadniających utrzymanie sprzecznych z porządkiem prawnym skutków decyzji wadliwej, przez pozostawienie jej w obrocie prawnym. Powracając do zarysowanych na wstępie zagadnień prawnych należy wskazać, bądź powtórzyć, że zdarzenia prawne związane z funkcjonowaniem wadliwej decyzji w obrocie prawnym, lecz nie stanowiące jej skutku prawnego, a także zdarzenia prawne w postaci śmierci wnioskodawcy, nie stworzyły przeszkody dla kontynuacji postępowania w sprawie z art. 118 cyt. ustawy oraz nie wyłączyły możności odwrócenia skutku prawnego wywołanego wadliwą decyzją. Stwierdzenie nieważności nie miało ponadto bezpośredniego wpływu na dalsze zdarzenia w postaci zniesienia współwłasności przez sąd powszechny oraz zbycia umową darowizny jednej z działek utworzonych w wyniku ustania współwłasności. Z podnoszonym przez skarżącego wątkiem obawy naruszenia zasad konstytucyjnych w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji, można polemizować przypominając wywód prawny powołanego już wyroku NSA I OSK 268/05. Nie ulega wątpliwości, że zasada wynikająca z art. 8 k.p.a. nie może naruszyć mającej pierwszeństwo zasady praworządności.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

H.B. 7.05.2009r.