Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1656/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2050/12 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2050/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu.

Niniejsze rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak [...] Stołeczny Konserwator Zabytków działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – dalej ustawa o ochronie zabytków) w związku z § 2 pkt 1 lit. g/ porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu stołecznemu Warszawie prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zawartego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a miastem stołecznym Warszawą (Dz.Urz. Woj.Maz. z dnia 16 czerwca 2005 r. Nr 138, poz. 4314) z aneksami do tego porozumienia z dnia 1 czerwca 2006 r. (Dz.Urz. Woj.Maz. z dnia 10 sierpnia 2006 r. Nr 156, poz. 6149), z dnia 31 grudnia 2007 r. (Dz.Urz. Woj.Maz. z dnia 17 lipca 2010 r. Nr 138, poz. 3283), a także art. 104 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, zobowiązał K. K. do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie prac przy budynku położonym przy ul. D. [...] w W., w terminie dwunastu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Nakazane prace miałyby polegać na: wymianie wszystkich okien w ramach PCV, znajdujących się na drugiej kondygnacji budynku, na okna w ramach drewnianych, zachowując te same parametry oraz podziały okien, wykonaniu prawidłowej izolacji tarasu znajdującego się od strony ogrodu oraz wykonaniu prawidłowego systemu odprowadzania wód opadowych z tego tarasu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy budynek leży na terenie układu urbanistycznego, który wraz z zespołem budowlanym i zielenią został wpisany decyzją z dnia [...] r. do rejestru zabytków nieruchomych, pod nr [...]. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli stwierdzono, że K. K. bez pozwolenia organów ochrony zabytków wymienił wszystkie okna drugiej kondygnacji budynku na okna PCV. W ocenie organu okna będące elementem kształtującym elewację przedmiotowego budynku powinny być wykonane z tego samego materiału, jaki zastosowano pierwotnie. Zastępowanie drewnianej stolarki na okna w ramach z PCV zmienia wygląd całego budynku i obniża jego wartości historyczne, wpływając na odbiór wizualny układu urbanistycznego. Również nieprawidłowo wykonany remont tarasu ma negatywny wpływ na zmianę wyglądu budynku i działanie destrukcyjne na jego wartość zabytkową.

K. K. wniósł odwołanie od powyższych decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania K.K., działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. K.

Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2011 r. w sprawie I SA/Wa 997/11 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pokreślił, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie i wykonywanie prac wydawana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy ma charakter uznaniowy. Wobec tego, obowiązkiem organu jest szczególnie dokładnie ustalić stan faktyczny w sprawie i wnikliwie wyjaśnić dlaczego dokonana wymiana okien spowodowała niedopuszczalną zmianę w wyglądzie elewacji budynku i czy rzeczywiście, wobec precyzyjnego odtworzenia wyglądu okien do takiej zmiany doszło. Poza tym, wobec zarzutu skarżącego, iż innym podmiotom z sąsiedztwa, znajdującym się w identycznej sytuacji prawnej, udzielono pozwolenia na wymianę okien na plastikowe, Sąd pokreślił, że obowiązkiem organów jest ustalenie, czy zasada równości jest przestrzegana w odniesieniu do kryteriów pozwolenia na wymianę okien na plastikowe w budynkach objętych ochroną na podstawie tego samego wpisu do rejestru zabytków, a jeśli występują różnice, to czy są one prawnie uzasadnione.

Rozstrzygając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy i ochronie zabytków Stołeczny Konserwator Zabytków zobowiązał K. K. do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wymianę okien w ramach PCV znajdujących się na drugiej kondygnacji budynku przy ul. D. [...] w W., na okna w ramach drewnianych, zachowując te same parametry oraz podziały okien, które występują obecnie, w terminie dwunastu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ stwierdził, że wymianę okien na drugiej kondygnacji budynku z drewnianych na okna w ramach PCV wykonano bez pozwolenia organu ochrony zabytków. Z uwagi na to, że doszło do naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, zaistniała przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 45 ust. 1 ww. ustawy. Organ podał, że z konserwatorskiego punktu widzenia, w ochronie zabytkowych zespołów budowlanych i układów urbanistycznych ważne jest dążenie do zachowania pierwotnych cech zabytkowej architektury. Posłużenie się współczesnym materiałem, jakim jest PCV powoduje obniżenie jej wartości historycznych.

Wykonując wytyczne Sądu dotyczące zarzutu naruszenia zasady równego traktowania podmiotów prawa Stołeczny Konserwator Zabytków podał, że zarówno Stołeczny Konserwator Zabytków jak i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie wydawali pozwoleń na wymianę okien na plastikowe w zabytkowych obiektach na tym obszarze. Należy zatem podkreślić, że jeżeli na przedmiotowym obszarze występują nieprawidłowo skonstruowane okna, to są one wymienione bez wiedzy i zgody tych organów. W odniesieniu do remontu dachu i poczynionych odstępstw od warunków pozwolenia Stołecznego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] r., organ odstąpił od wydania nakazu w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W ocenie Stołecznego Konserwatora Zabytków montaż okien połaciowych w przedmiotowym budynku oraz zmiana formy dachów lukarn od strony ogrodu z pulpitowych na dwuspadowe są dopuszczalne pod względem konserwatorskim. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Stołeczny Konserwator Zabytków odstąpił od wydania nakazu wykonania prawidłowej izolacji tarasu znajdującego się od strony ogrodu oraz wykonania prawidłowego systemu odprowadzania wód opadowych z tego tarasu. W ocenie organu, zakres tego obowiązku wykracza poza ww. przepis art. 45 ustawy o ochronie zabytków.

K. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że podziela pogląd organu I instancji, iż wymiana drewnianych okien na okna z PCV, pomimo zastosowania analogicznych podziałów, wpływa negatywie na wygląd budynku stanowiącego historyczny element zabytkowego zespołu zabudowy. Uznał, że organ I instancji zasadnie zauważył, że ze względów konserwatorskich istotne jest dążenie do zachowania pierwotnych cech zabytkowej architektury.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił organom naruszenie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz naruszenie art. 170 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2050/12 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż bezspornym jest, że układ urbanistyczny i zespół budowlany obejmujący przedmiotowy budynek przy ul. D. [...] wraz z zielenią został wpisany do rejestru zabytków m.st. Warszawy z dnia [...] r. Skarżący bez wymaganego zezwolenia organu konserwatorskiego wymienił wszystkie okna na drugiej kondygnacji budynku z drewnianych na okna w ramach PCV, co też jest bezsporne.

Na podstawie art. 3 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków Sąd uznał, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków), w skład którego wchodzi przedmiotowy budynek, również jego zewnętrzne elementy są objęte ochroną konserwatorską wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego.

Konsekwencją stanowiska, że budynek wchodzący w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków jest objęty ochroną z tytułu wpisu do rejestru zespołu budowlanego w zakresie cech tego zespołu, jest w przekonaniu Sądu, stosowanie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami co do zachowania i utrzymania zabytku (także elementów tworzących ten zabytek), a w szczególności obowiązku uzyskania pozwoleń Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku oraz kompetencji organów ochrony zabytków w zakresie nadzoru konserwatorskiego. Oznacza to, że w sytuacji stwierdzenia wykonania przez skarżącego określonych robót bez stosowanego pozwolenia, organy ochrony zabytków były obowiązane prowadzić postępowanie, o którym mowa w art. 45 ustawy o ochronie zabytków.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy organ administracji publicznej wydając kontrolowaną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Oceniając decyzję pod tym kątem, biorąc pod uwagę argumenty przedstawione w uzasadnieniu – w ocenie Sądu – organ I instancji zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a. dokonał starannej i szczegółowej oceny materiału dowodowego i uzasadnił rozstrzygnięcie spełniając wymogi określone w przepisie art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu niezasadnym jest także zarzut skargi naruszenia art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K. zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpły na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skarżącego przez WSA w Warszawie pomimo niepełnego zbadania okoliczności sprawy przez organy administracji I i II instancji, w tym nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, oraz błędnej oceny zebranego przez organy administracji materiału dowodowego, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że wymiana przez skarżącego okien w budynku przy ul. D. [...] w W. stanowiła niedopuszczalną zmianę w wyglądzie budynku w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568),

2) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, iż wymiana przez skarżącego okien w budynku przy ul. D. [...] w W. doprowadziła do zmiany wyglądu historycznego układu urbanistycznego i zespołu zabytkowego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub ewentualnie o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. K. poinformował Sąd, że w rejonie, w którym zamieszkuje znajdują się również inne domy i segmenty mające zainstalowane białe okna plastikowe, czym Stołeczny Konserwator Zabytków nie interesuje się.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Bezspornym jest, że budynek przy ul. D. [...] w W. należy do układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] r., co zgodne jest z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy o ochronie zabytków.

Bezspornym również jest, że skarżący dokonał samowolnie zmiany okien drewnianych w budynku na okna w ramach z PCV.

Wymiana okien w budynku zaliczana jest do robót budowlanych będących w rozumieniu art. 3 pkt 8 pr.bud. remontem. Jednak z uwagi na przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która w tym przypadku stanowi lex specialis, definicja zawarta w art. 3 pkt 8 pr.bud. nie może mieć w pełni zastosowania, a w szczególności ostania jej część: "przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym", gdyż byłoby to zaprzeczeniem istoty pojęcia zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Wzajemne relacje pomiędzy przepisami ww. ustawy o ochronie zabytków a przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zostały ustalone w art. 2 ust. 2 pkt 3 tej ostatniej ustawy. Jak wynika z tego przepisu, przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów ustawy o ochronie zabytków i to nie tylko w odniesieniu do obiektów wpisanych do rejestru zabytków, ale również i w odniesieniu do obszarów wpisanych do rejestru zabytków (patrz: art. 6 ustawy o ochronie zabytków).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów Prawa budowlanego.

Wykonywanie robót budowlanych stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 2 pr.bud. wymaga dokonania zgłoszenia, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, które wymagają pozwolenia.

Wszystkich powyżej wskazanych uwarunkowań prawnych obowiązujących właściciela, zarządcę zabytku, autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wziął pod uwagę, tak jak by wymiana okien drewnianych na plastikowe w budynku należącym do układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, to była tylko sprawa estetyki, gustu, czy też indywidualnego poczucia piękna, a nie kwestia przestrzegania obowiązującego prawa. I nie ma tu specjalnego znaczenia w rozpatrywaniu tej sprawy to, czy sam budynek skarżącego jest wpisany do rejestru zabytków, czy też obszar na którym jest usytuowany, gdyż okna w budynku są elementem zewnętrznym, widocznym i kształtującym obraz całego obiektu i jego wartości historycznej, co zostało szeroko uzasadnione w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] r. (wyrok NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2680/11, Lex nr 1343893). Orzeczenie NSA z 19 lutego 1997 r., na które powołuje się (dwukrotnie) autor skargi kasacyjnej, odnosi się do innego stanu faktycznego, powstało po rządami innej, wcześniejszej ustawy i nie odpowiada aktualnie obowiązującej doktrynie konserwatorskiej, co również wynika z obszernego orzecznictwa sądowego, a w szczególności jeśli chodzi o okna (wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2006 r., I SA/Wa 1543/05, Lex nr 232927, wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2011 r., I SA/Wa 1405/10, wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 819/10, wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2011 r., I SA/Wa 997/11, wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., II OSK 1251/11, wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., II OSK 427/12).

Organy konserwatorskie orzekające w sprawie poprawnie uznały i zgodnie ze swoimi kompetencjami, opierając się na wyczerpująco zgromadzonym i rozpatrzonym materiale dowodowym, że wymiana okien drewnianych na okna wykonane z PCV w budynku skarżącego, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków wymagała uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Rozstrzygnięcie to nie stanowi "przekroczenia granic uznania administracyjnego", ani nie wymagało "opinii biegłego z zakresu urbanistyki i architektury", jak podnosi się w skardze kasacyjnej (s. 4). Pełnomocnik skarżącego, autor skargi kasacyjnej podnosząc powyższe zarzuty, zapomniał pewnie, że organy wydające decyzje w tej sprawie są organami o charakterze specjalistycznym w zakresie ochrony zabytków i wykonywanie podstawowych zadań, do których mają kompetencje ustanawiane ustawowo, nie wymaga zasięgnięcia opinii biegłego. W każdym razie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano aby to było konieczne z punktu widzenia przepisów prawa. Powyższa argumentacja zamieszczona również w uzasadnieniu do pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie może też świadczyć o błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, jak to podnosi się w skardze kasacyjnej. Jednak twierdzenia te są zupełnie gołosłowne, nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym prawie, w poglądach doktryny, ani w aktualnym orzecznictwie sądowym. Natomiast w sprawach dotyczących ochrony zabytków nie mogą mieć decydującego znaczenia poglądy właścicieli obiektów (obszarów) wpisanych do rejestru zabytków, gdyż niekiedy, jak w tej sprawie, zmuszają do polemiki wbrew zasadzie de gustibus non disputandum. Niestety interes prywatny w tych sprawach nie zawsze pokrywa się z interesem publicznym wyznaczonym przepisami ustawy o ochronie zabytków.

Reasumując powyższe rozważania, należy więc dojść do przekonania, że nie ma żadnych przesłanek aby stwierdzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c / p.p.s.a.

Natomiast fakt, że na terenie na którym jest położony budynek skarżącego, w wielu innych budynkach są okna wykonane z PCV, nie może świadczyć o naruszeniu konstytucyjnej zasady równego traktowania wobec prawa, gdyż sąd kontroluje działanie organu pod względem zgodności z prawem w konkretnej, indywidualnej sprawie, co nie oznacza, że decyzja wydana w tej sprawie jest niezgodna z prawem, gdyż inne podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji nie otrzymały takiej decyzji. Skarżący odnoszący wrażenie, że jest traktowany z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości, powinien o powyższym fakcie informować właściwe organy państwa.

Z tego, że inni nie przestrzegają prawa, nie można względem siebie oczekiwać bezkarności, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 83 Konstytucji RP.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.