Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3301/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 117/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 117/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2018 r., którą Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2018 r. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących oraz budowie zabudowy uzupełniającej o funkcji mieszkaniowo-biurowo-usługowej z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych [...] i [...] oraz nr [...] przy ul. [...] w W.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., wydaną na wniosek [...] Sp. z o.o., Prezydent m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Jak wynika z punktu 1.5. tej decyzji, obsługa komunikacyjna owej inwestycji miałaby odbywać się przez przejazd bramowy zlokalizowany na działce nr [...], na której została ustanowiona służebność gruntowa, polegająca na prawie przejścia i przejazdu w celu zapewnienia działkom nr [...] i nr [...] dostępu do drogi publicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Uniwersytet [...], właściciel działki nr [...] i posadowionego na niej budynku, przez otwór bramowy którego miałaby odbywać się obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji. Zdaniem odwołującego, ustalone warunki owej obsługi uwzględniły jedynie stan prawny części działki nr [...] oraz wyjaśnienia, wnioskodawcy sprzeczne z podstawowym warunkiem dla planowanych inwestycji, jakim jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej w sposób zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej - czego nie spełni dostęp przez przejazd bramowy budynku Uczelni. Złożone przez wnioskodawcę wyjaśnienia odnoszą się tylko do funkcji ruchu kołowego przez bramę z pominięciem ruchu pieszego, którego szerokość wynosząca 3,5 m uniemożliwia wydzielenie normatywnych, oddzielnych pasów dla ruchu pieszego i samochodowego. W prześwicie przejazdu zlokalizowane jest główne wejście do budynku spełniające również funkcję głównej drogi ewakuacyjnej oraz pochylnia umożliwiająca dostęp do budynku osobom niepełnosprawnym. Wprowadzenie przejazdem natężonego ruchu samochodowego, wywołane potrzebami planowanej inwestycji, spowoduje istotne ograniczenia w swobodnym i bezpiecznym dostępie do budynku i przyczyni się do powstania sytuacji stwarzających realne zagrożenie dla życia i zdrowia pieszych. Odwołujący powołał się na złożoną do akt, sporządzoną na jego zlecenie opinię techniczną w zakresie ochrony przeciwpożarowej, potwierdzającą ograniczenia w korzystaniu ze wskazanego przejazdu bramowego.

Pismem z dnia 13 lipca 2018 r. Kolegium poinformowało inwestora, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Przez "dostęp do drogi publicznej" rozumieć należy - stosownie do art. 2 pkt 14 powołanej ustawy - bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, dostęp do drogi publicznej rozumieć należy także jako dostęp faktyczny, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreślić bowiem należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy działka, przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu. Zdaniem Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do nie budzącego wątpliwości stwierdzenia, iż teren planowanej inwestycji ma tak rozumiany dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z punktu 1.5, decyzji organu I instancji, obsługa komunikacyjna owej inwestycji miałaby odbywać się przez przejazd bramowy zlokalizowany na działce nr [...] , na której została ustanowiona służebność gruntowa, polegająca na prawie przejścia i przejazdu w celu zapewnienia działkom nr [...] I nr [...]dostępu do drogi publicznej.

O ile nie budzą wątpliwości kwestie prawnego zabezpieczenia dostępu do drogi publicznej dla terenu planowanej inwestycji, to wątpliwości co do istnienia realnego dostępu do takiej drogi wywołują tak wymiary wspomnianego przejazdu bramowego, uniemożliwiające wjazd na teren działek [...] i [...]samochodów ciężarowych (a realizacja tak szeroko zakrojonych prac budowlanych będzie wymagała intensywnego ruchu takich pojazdów, a w przyszłości konieczne stać się może np dotarcie do terenu inwestycji samochodów straży pożarnej), jak i parametry techniczne budynku, w którym znajduje się ów przejazd. a w szczególności wytrzymałość stropu znajdującej się pod przejazdem piwnicy, zdolnego do przeniesienia obciążenia generowanego przez ruch samochodów z ładunkiem o ciężarze całkowitym 28 kN i maksymalnym nacisku na jedną oś 15 kN (vide załączona do akt "Opinia techniczna w zakresie ochrony przeciwpożarowej" z marca 2018 r., dotycząca możliwości prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych przez straż pożarną poprzez przejazd bramowy zlokalizowany w budynku przy ul. [...] w W.).

Kolegium podkreśliło, iż co prawda w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie bada się spełnienia wymogów technicznych wynikających z odrębnych przepisów dla drogi dojazdowej do terenu inwestycji, czy też spełnienia przez taką drogę wymogów co do minimalnej przepustowości, to jednak w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że na dzień orzekania możliwy jest realny, nieograniczony dostęp z terenu inwestycji do drogi publicznej - a tak jest, jak wskazano powyżej, w niniejszej sprawie - obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia, wobec niespełnienia warunku, o którym Mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Ciężar dowodu, że wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione, spoczywa na inwestorze. Wobec tego Kolegium wezwało inwestora do wykazania, że opisany przejazd bramowy zapewnia niczym nieograniczony, realny dostęp z terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, ewentualnie - że dostęp taki jest zapewniony w inny sposób.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r. inwestor stwierdził, że - w jego przekonaniu - poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej na działce nr [...] zapewnił działkom nr [...] i nr [...] dostęp do drogi publicznej, a co za tym idzie, warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy został spełniony. Pozostałe kwestie, w szczególności czy dostęp ten jest zgodny z przepisami technicznymi, wykracza poza granice postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Inwestor podniósł nadto, iż ograniczenia w dostępie do placu budowy są typowym zagadnieniem przy realizacji projektów w zabudowie uzupełniającej. W tego typu sytuacjach dostosowuje się obsługę budowy na potrzeby warunków. W realiach niniejszej sprawy możliwe jest po prostu obsłużenie budowy odpowiednio mniejszymi samochodami.

Niezależnie od tego inwestor wskazał, że obsługa przez bramę wjazdową w budynku należącym do Uniwersytetu Warszawskiego jest tylko jedną z potencjalnych możliwości zapewnienia obsługi planowanej budowy. Możliwe jest również zapewnienie obsługi planowanej budowy przez wydzierżawienie w tym celu działki o numerze ewidencyjnym [...], należącej do Miasta Stołecznego Warszawy. Ponadto w dniu 21 lutego 2012 r. zostało przeprowadzone przez Jednostkę Ratowniczo-Gaśniczą nr 4 rozpoznanie operacyjne w sprawie możliwości prowadzenia skutecznych działań ratowniczych w obiektach Instytutu Tele- i Radiotechnicznego, na podstawie którego ustalono, że możliwe jest podjęcie skutecznych działań ratowniczych z wykorzystaniem samochodów ratowniczo-gaśniczych - przez bramę od strony ul [...] istnieje możliwość swobodnego wjazdu samochodu GBA 2,4/24 na wewnętrzny plac manewrowy Instytutu. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że wozy bojowe Państwowej Straży Pożarnej będą miały należyty dostęp do inwestycji. Potwierdza to również bezproblemowy dostęp pojazdów ciężarowych do inwestycji zarówno na etapie jej budowy, jak i eksploatacji.

Zdaniem inwestora, opinia techniczna w zakresie ochrony przeciwpożarowej potwierdza zdolność powołanego stropu do przeniesienia obciążenia generowanego przez ruch samochodów z ładunkiem o ciężarze całkowitym 28 kN. Jest to wartość wystarczająca zarówno z punktu widzenia obsługi placu budowy, jak i późniejszej eksploatacji inwestycji. Ponadto jeśli zajdzie potrzeba dostosowania wjazdu, w tym stropu w bramie, to na etapie szczegółowego projektu budowlanego oraz decyzji pozwolenia na budowę zostanie zaproponowane odpowiednie rozwiązanie techniczne.

Zarówno w przeszłości, jak i w chwili obecnej przejazd bramowy jest wykorzystywany przez każdorazowych właścicieli działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oraz Uniwersytet [...] jako dojazd dla samochodów ciężarowych i dostawczych, czy też wywozu śmieci. Był też wielokrotnie wykorzystywany przez Uniwersytet Warszawski jako przejazd dla ciężkich samochodów i maszyn budowlanych na potrzeby prowadzonej przebudowy własnych budynków.

W piśmie z dnia 10 września 2018 r. Uniwersytet [...] wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, minimalna szerokość przejazdu powinna wynosić 3,6 m, a wysokość 4,2 m. Tymczasem wymiary przejazdu bramowego na działce nr [...] wynoszą 3,1 m (szerokość) i 3,48 m (wysokość). Przejazd nie spełnia również wymagali co do szerokości jezdni, która zgodnie z powołanym rozporządzeniem powinna wynosić 3 m, podczas gdy w bramie od strony dziedzińca szerokość jezdni wynosi 2,88 m. Samochody, jakimi dysponuje jednostka ratowniczo-gaśnicza Państwowej Straż Pożarnej nr 1 w W., w rejonie operacyjnym której znajduje się teren planowanej inwestycji, dysponuje samochodami o wymiarach i masie całkowitej (powyżej 10), uniemożliwiających przejazd ową bramą. Jak wynika z wniosku inwestora, na terenie inwestycji planowane jest utworzenie 180 miejsc postojowych. Tak duża ilość będzie generowała bardzo intensywny ruch przez przejazd bramowy, co uniemożliwi bezpieczny dostęp do budynku Uniwersytetu, a także ewakuację ludzi, w tym również osób niepełnosprawnych przez istniejącą w przejeździe pochylnię.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji budowlanej. Rozpatrując sprawę Kolegium wskazało, że teren planowanej inwestycji budowlanej nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, bowiem nie posiada on - w specyficznych, wyjątkowych okolicznościach niniejszej sprawy - faktycznego dostępu do takiej drogi.

Co prawda możliwe są obecnie przejście i przejazd na ów teren od strony ul. [...] przez przejazd bramowy w budynku posadowionym na działce nr [...], jednak w sposób istotnie ograniczony (utrudniony) tak przez rozmiary prześwitu bramowego i wytrzymałość stropu pomieszczeń pod jezdnią w bramie, uniemożliwiające przejazd samochodów ciężarowych budowy i straży pożarnej, jak i faktyczny sposób zagospodarowania (pochylnia dla niepełnosprawnych) i korzystania z bramy (główne wejście do budynku Uniwersytetu, przeważający ruch pieszy ze sporadycznie występującym ruchem samochodów osobowych).

Okoliczności powyższe uniemożliwiają realizację planowanej inwestycji, czy jakiejkolwiek innej, podobnej do niej zabudowy w oparciu o dostąp do drogi publicznej przez wąski, wykorzystywany przede wszystkim do ruchu pieszego, częściowo przez osoby niepełnosprawne, przejazd bramowy. Z kolei ruch kołowy generowany w przyszłości przez samochody korzystające z przewidywanych 180 miejsc parkingowych znacznie utrudniłby korzystanie pieszym z bramy, nie mówiąc już o znacznym zagrożeniu życia lub zdrowia pieszych przy przyjęciu takiego rozwiązania.

Zdaniem Kolegium, okoliczności te powinny zostać już wzięte pod uwagę na obecnym etapie postępowania zmierzającego do realizacji planowanej inwestycji. Dzięki temu inwestor uniknie niepotrzebnego angażowania czasu i środków w przygotowanie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę.

Nic nie stoi na przeszkodzie, by w przypadku zapewnienia w przyszłości innego dostępu do drogi publicznej inwestor ponowił swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jednak kwestia ta wykracza poza granice niniejszego postępowania. Wobec powyższego Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO wniosła Spółka [...], zarzucając jej:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć faktyczny dostęp do drogi publicznej, bez wyjaśnienia słowa "faktyczny" i w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu i uznanie, że dostęp do drogi publicznej dla działek [...] i [...] na podstawie służebności gruntowej przejścia i przejazdu ustanowionej na działce [...] jest niewystarczający;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 i art, 77 § 1 w związku z art 136 kpa, poprzez zaniechanie samodzielnego ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia istoty sprawy;

2) art. 84 i art. 89 w związku z art. 136 kpa, poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłego dotyczącej pozyskania wiadomości specjalnych w celu ustalenia czy służebność gruntowa przejścia i przejazdu ustanowiona na działce [...] umożliwia zrealizowanie inwestycji na działkach [...] i [...] oraz zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu dokonania oceny opinii biegłego;

3) art. 138 § 1 pkt 2 KPA, przez uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, gdy brak było ku temu podstaw prawnych.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarga była zasadna choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

Sąd Wojewódzki podkreślił, że materialnoprawną podstawę orzeczenia organu stanowił art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: ustawa). Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in. spełnienia warunku dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, przy czym zgodnie z jej art. 2 pkt 14, dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W doktrynie wskazuje się, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma być prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi on być legalny, musi wynikać wprost np. z czynności prawnej, jaką jest ustanowienie stosownej służebności. W takim przypadku oznacza to pośredni dostęp do drogi publicznej, który polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wiąże przy tym kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach prawa budowlanego, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymogami w zakresie dojazdów, z czego wynika, że w każdej rozpatrywanej sprawie konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, te wymóg dostępu do drogi publicznej dla danego terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję jest spełniony.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy w jej okolicznościach teren inwestycji (działki nr [...] i nr [...] ) ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), a właściwie czy dostęp ten zapewnia ustanowiona służebność przechodu i przejazdu (przez działkę nr [...]).

Organ odwoławczy uznał, że dostęp do drogi publicznej jest co prawda możliwy przez przejście i przejazd na teren inwestycji od strony ul. [...] przez przejazd bramowy w budynku posadowionym na działce nr [...], jednak dostęp ten jest w sposób istotny ograniczony (utrudniony) tak przez rozmiary prześwitu bramowego i przez wytrzymałość stropu pomieszczeń pod jezdnią w bramie, jak i przez faktyczny sposób zagospodarowania i korzystania z bramy.

Zdaniem Sądu, powyższa ocena nie jest uzasadniona w okolicznościach niniejszej sprawy. Zasadnicza nieprawidłowość popełniona przez organ odwoławczy sprowadza się do błędnej oceny należycie ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji do błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Skoro bowiem w przeszłości, jak i aktualnie dostęp do terenu planowanej inwestycji z drogi publicznej odbywał i odbywa się poprzez przejazd przez przedmiotową bramę, to nie sposób uznać, iż w przypadku realizacji tej inwestycji dostęp ten nie będzie zapewniony. W szczególności zwrócić należy uwagę na fakt, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła zasadniczej zmiany sposobu korzystania z działek [...] i [...] , a tym samym ze sposobu korzystania z bramy na działce [...]. Na działkach inwestycyjnych znajduje się m.in. parking samochodowy, do którego dojazd odbywa się przez wskazaną bramę dzięki ustanowionej służebności. Również obsługa budynków na działkach [...] i [...] odbywa się tą samą drogą, co oznacza, że przez bramę przejeżdżają np. samochody dostawcze, czy wywożące nieczystości.

Dla działek [...] i [...] ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu przez działkę [...] do ul. [...] i tylko ta okoliczność jest istotna z punktu widzenia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Kwestia parametrów technicznych istniejącego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej pozostaje poza zakresem orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż winna być rozważona w kolejnych etapach realizacji przedsięwzięcia (przede wszystkim w pozwoleniu na budowę). Sąd zaznaczył, że ani art. 2 pkt 14, ani art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie odwołują się do jakichkolwiek norm o charakterze techniczno-budowlanym, które powinien spełniać dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej.

Z powyższych względów Sąd uznał, że działki [...] i [...], których dotyczy wniosek, posiadają dostęp do drogi publicznej. Wobec powyższego należało uznać, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W konsekwencji zasadny okazał się zarzut skargi w zakresie błędnej wykładni ww. przepisu w związku z art. 2 pkt 14 ustawy, co skutkowało kolei błędnym zastosowaniem w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego powyższe okoliczności byty wystarczające do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie. Pozostałe wyartykułowane w skardze zarzuty, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania pozostawały więc bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji winien uwzględnić powyższe rozważania i wydać stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające zaprezentowaną wykładnię art. 61 ust. I pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej u.p.z.p.) poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że teren planowanej inwestycji, której dotyczyła uchylona decyzja Kolegium, posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przywołanego przepisu, podczas gdy w rzeczywistości teren ów dostępu takiego nie posiada, a w konsekwencji – nieprawidłowe uznanie, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla rzeczonej inwestycji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o.z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r. poz. 1945 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") podlegał uwzględnieniu, bowiem wskutek jego wadliwego zastosowania niezasadnie uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku m.in. spełnienia warunku dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności.

Zagadnienie sporne w rozpoznawanej sprawie sprowadzało się do oceny, czy ustanowiona na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...] i [...] służebność przechodu i przejazdu zapewnia dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej.

Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało, że wprawdzie przejazd i przejście na teren inwestycji od strony ul. [...] jest możliwy przez bramę wjazdową znajdującą się w budynku Uniwersytetu [...] posadowionym na działce nr [...], jednak dostęp ten jest w sposób istotny ograniczony tak przez rozmiary prześwitu bramowego i przez wytrzymałość stropu pomieszczeń pod jezdnią w bramie, jak i przez faktyczny sposób zagospodarowania i korzystania z bramy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, kierując się właściwą interpretacją art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. i art. 2 pkt 14 u.p.z.p., prawidłowo wywiodło, że w świetle tych przepisów teren planowanej inwestycji budowlanej nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż ustanowiona służebność nie pozwala na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Ocena organu odwoławczego znajduje oparcie w orzecznictwie, zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej – w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – powinien zapewnić faktyczną możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną (por. wyroki NSA z 5.03.2013 r. II OSK 2078/11; 12.12.2017 r., II OSK 712/17).

Podkreśla się przy tym, że jeżeli źródłem dostępu do drogi publicznej ma być służebność gruntowa, to musi być ona odpowiednia, co powinno być ocenione przy uwzględnieniu planowanej zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 23.04.2014 r. II OSK 2850/12).

Powyższych uwarunkowań nie wziął pod uwagę Sąd Wojewódzki, wyrażając błędny pogląd, że skoro w przeszłości i aktualnie dostęp do terenu przeznaczonego pod planowaną inwestycję odbywał się i odbywa poprzez przejazd przedmiotową bramą, to nie sposób uznać, iż w przypadku realizacji spornej inwestycji dostęp ten nie będzie zapewniony.

Rzecz jednak w tym, że służebność przechodu i przejazdu prowadząca do drogi publicznej przez bramę wjazdową w budynku ustanowiona była przy innym stanie zagospodarowania i zabudowy działek nr [...] i [...] zlokalizowanych od strony dziedzińca budynków frontowych.

Sąd Wojewódzki pominął w swoich rozważaniach to, że stosownie do definicji ustawowej z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. z "dostępem do drogi publicznej" mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy doszło do ustanowienia "odpowiedniej służebności drogowej". Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że służebność drogowa mająca zapewnić dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej powinna być "odpowiednia", a zatem dostosowana do stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości obciążonej i władnącej.

Jeżeli więc planowana inwestycja ma doprowadzić do znaczącej zmiany zagospodarowania i zabudowy nieruchomości władnącej, to dotychczasowa służebność drogowa może okazać się niewystarczająca w świetle wymogów art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Dlatego organ orzekający w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek rzetelnego zbadania, czy dla terenu planowanej inwestycji ustanowiona została odpowiednia służebność drogowa.

Oczywiście nie chodzi o sprawdzenie dostępu do drogi publicznej pod kątem norm techniczno-budowlanych wymaganych na etapie pozwolenia na budowę, lecz analizę okoliczności warunkujących prawidłową obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób wnikliwy ocenił materiał dowodowy i rozważył rzeczywiste możliwości zapewnienia dla działek inwestycyjnych dostępu do drogi publicznej, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Natomiast Sąd Wojewódzki rozstrzygając sprawę nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przede wszystkim mylnie stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła zasadniczej zmiany sposobu korzystania z działek nr [...] i [...], a tym samym sposobu korzystania z bramy na działce [...]. Tymczasem z dokumentacji zgromadzonej w aktach wynika, że istniejąca zabudowa usługowo-biurowa ma być objęta przebudową i nadbudową z częściową zmianą sposobu użytkowania (zmiana funkcji biurowej na mieszkalną); nadto zaplanowano wprowadzenie nowej zabudowy wielorodzinnej z garażem podziemnym (180 miejsc postojowych). W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy podniesiono, że nowoprojektowane budynki będą pełniły funkcję mieszkalną, biurową i usługową, o powierzchni całkowitej 36 300 m2 (w tym funkcja biurowa – ok 8395 m2, usługi - 560 m2, garaże – 4900 m2). Zaprojektowane parametry i charakter (w znacznej części mieszkalny) nowej i modernizowanej zabudowy świadczą o zdecydowanej intensyfikacji zabudowy działek nr [...] i [...], co niewątpliwie znacząco zwiększy ruch kołowy i pieszy.

W tym kontekście istotne znaczenie mają też argumenty organu odwoławczego wskazujące na względy ochrony przeciwpożarowej (ograniczenia dojazdu pojazdów PSP związane z wymiarami bramy wjazdowej) oraz utrudnienia w korzystaniu z bramy wjazdowej, w której znajduje się główne wejście do budynku Uniwersytetu oraz pochylnia dla niepełnosprawnych.

W takim stanie sprawy należało zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że dla przedmiotowej inwestycji nie zapewniono dostępu do drogi publicznej, stosownie do warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Tym samym wadliwie Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję.

Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy dokonał rozstrzygnięcia na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Orzekając o uchyleniu decyzji organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) jednocześnie organ odwoławczy zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej, wobec niespełnienia wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.