Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 859/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 44 ust. 3, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 126, art. 252 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 36, art. 36a, art. 39 ust. 1, art. 78b ust. 1, art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a),
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. i R. K. prowadzących Niepubliczne Przedszkole [...] (dalej: strony lub skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] marca 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: Burmistrz lub organ I instancji) z [...] stycznia 2019 r., nr [...] określającą wysokość dotacji udzielonej w 2017 r. wykorzystanej przez strony niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Zawiadomieniem z [...] maja 2018 r. Burmistrz poinformował skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do Budżetu Miasta [...] otrzymanej w 2017 r. niewykorzystanej w terminie oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W toku postępowania organ wzywał strony do przesłania określonych dokumentów, na które to wezwania skarżący reagowali przesyłając żądane dokumenty. Dodatkowo w piśmie z 13 czerwca 2018 r. strony wyjaśniły również, że niemożliwe jest jednoznaczne sprecyzowanie czynności wymienionych w Rozdziale III § 9 Statutu Przedszkola w podziale na osoby prowadzące. Prowadząc placówkę oboje kierują całokształtem pracy przedszkola pełniąc funkcje jego dyrektorów. Natomiast w przypadku nieobecności jednego z dyrektorów, drugi może pełnić tę funkcję samodzielnie.

W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji dotyczące złożenia wyjaśnień odnośnie sposobów określenia i ustalenia wysokości wynagrodzenia dyrektorów przedszkola, skarżący wskazali, że wysokość wynagrodzenia dyrektorów niepublicznych przedszkoli w 2017 r. nie była regulowana żadnymi przepisami prawa, a więc jej ustalenie pozostawało w gestii organu prowadzącego. Ustalając wysokość wynagrodzenia organ prowadzący wziął pod uwagę średnie wynagrodzenie miesięczne dyrektorów [...] placówek oświatowych i osób zatrudnionych w tych placówkach na stanowiskach: intendent, sekretarka, konserwator, dozorca. Podkreślono, że dyrektorzy przedszkola niepublicznego wszystkie te funkcje sprawują sami, podczas gdy w placówkach dla których organem prowadzącym jest Miasto [...], na każdym z tych stanowisk zatrudniona jest osoba pobierająca wynagrodzenie.

Decyzją administracyjną z [...] lipca 2018 r. nr [...] Burmistrz określił wysokości dotacji udzielonej w 2017 r.: 1) niewykorzystanej w terminie, przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta [...] przez skarżących w kwotę [...] zł wraz z odsetkami; 2) wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł wraz z odsetkami określonymi w decyzji.

W wyniku rozpoznania odwołania SKO decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniach [...]-[...] października 2018 r. przeprowadzona została kontrola problemowa w zakresie sprawdzenia prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej w 2017 r. zgodnie z zasadami określonymi w art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1481 ze zm., dalej: uso) w prowadzonym przez strony przedszkolu. W wystąpieniu pokontrolnym stwierdzono, że wypłacona w 2017 r. dotacja wyniosła [...] zł, z czego wykorzystane zostało [...] zł. Wskazano też, że w rozliczeniu przekazanej dotacji, prowadzący przedszkole wykazali wydatki poniesione w 2017 r. z dotacji na wynagrodzenie dyrektora w wysokości [...] zł. Wysokość naliczonych i wypłaconych wynagrodzeń dyrektora przedszkola w 2017 r. kształtowała się następująco: w miesiącu styczniu [...] zł na osobę, w miesiącach lutym, marcu, kwietniu po [...] zł na osobę, w miesiącu maju nie wykazano wynagrodzenia dyrektora, zaś w pozostałych miesiącach po [...] zł na osobę. Kontrolujący stwierdzili, że wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu wynosi [...] zł z tytułu wynagrodzenia dwóch osób pełniących funkcję dyrektora w przedszkolu oraz [...] zł tytułem pomyłkowego wpisania wydatków do rozliczenia. Natomiast wysokość zaliczki niewykorzystanej w terminie przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta [...] wyniosła [...] zł, co wynika z błędnego wpisania kwoty zaliczki na podatek dochodowy do rozliczenia dotacji przekazanej w 2017 r.

Skarżący odmówili podpisania protokołu oświadczając, że dokonane w nim ustalenia nie są zgodne z obowiązującym w 2017 r. art. 90 ust 3d uso.

Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. organ I instancji dopuścił dowody z dokumentów w postaci: 1) zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli; 2) protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...]października 2018 r.; 3) odmowy podpisania protokołu kontroli (pismo z [...] listopada 2018 r.); 4) oświadczeń majątkowych dyrektorów miejskich przedszkoli Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], i Nr [...] w [...].

Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania i zwrocie przez strony kwoty [...] zł tytułem zwrotu dotacji za 2017 r. niewykorzystanej w terminie oraz [...] zł tytułem zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2017 r. wraz z należnymi odsetkami, Burmistrz decyzją z [...] stycznia 2019 r. określił wysokość dotacji udzielonej w 2017 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta [...] solidarnie przez skarżących w wysokości [...] zł wraz ze wskazanym sposobem obliczenia.

SKO zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie w szczególności art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 252 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. dalej: ufp), art. 97 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017r., poz. 2203 i art. 90 ust. 1 i ust. 3d uso.

SKO podkreśliło, że przedmiotem sporu jest przypadająca do zwrotu kwota dotacji wykorzystana niezgodnie przepisami, w zakresie wynagrodzenia jednej z dwóch osób pełniących funkcję dyrektora prowadzonego przedszkola w wysokości [...] zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do istnienia dwóch dyrektorów w jednej placówce. W tym zakresie powołał się na wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2018 r., I SA/Lu 27/18 (wszystkie powołane wyroki dostępne na : orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym sąd zauważył, że art. 36 uso nie przewiduje możliwości dublowania stanowisk kierowniczych w szkole (placówce oświatowej). Zastosowanie tego przepisu polega na tym, że jeżeli dyrektor szkoły (przedszkola) nie jest nauczycielem mianowanym lub dyplomowanym i w związku z tym konieczne jest powierzenie nadzoru pedagogicznego innej osobie (która te kryteria spełnia) - nadzór sprawuje nauczyciel zajmujący inne stanowisko kierownicze w szkole. Sformułowanie "inne stanowisko kierownicze" wyklucza dublowanie stanowiska dyrektora i oznacza konieczność wyodrębnienia różnych stanowisk kierowniczych.

Organ odwoławczy podkreślił, że skumulowanie w jednej osobie dyrektora i organu prowadzącego uniemożliwia zawarcie umowy z samym sobą, to oczywiste jest, że zatrudnienie na stanowisku dyrektora następuje poprzez faktyczne wykonywanie czynności dyrektorskich (wyrok WSA w Gliwicach z 10 lutego 2015 r. I SA/G11064/15).

Dodatkowo organ II instancji wskazał, że także w treści znajdującego się w aktach sprawy statutu Przedszkola Niepublicznego [...] wśród organów wymieniono Dyrektora Przedszkola (w liczbie pojedynczej) oraz Dyrektora do spraw pedagogicznych. Tym samym uznano, że wbrew twierdzeniom stron, pełnienie funkcji dyrektora przedszkola przez dwie osoby, jest niezgodne również ze Statutem Przedszkola. Konsekwencję tego stanowi również brak możliwości wyraźnego rozdzielenia zakresu obowiązków obydwu dyrektorów, skoro zakres ten wyznacza również Statut Przedszkola, jednolicie określający w § 9 ust 1 zakres obowiązków dyrektora, jako kierowanie całokształtem pracy przedszkola. SKO podkreśliło również, że powyższy zakres czynności dyrektora w znacznej części pokrywa się z wymienionym w art. 5 ust. 7 uso.

Organ odwoławczy zauważył także, że skarżący w piśmie z 13 czerwca 2018 r. wskazali, iż nie jest możliwe sprecyzowanie czynności wymienionych w Rozdziale III § 9 Statutu w podziale na osoby prowadzące, gdyż oboje kierują całokształtem pracy przedszkola pełniąc funkcje jego dyrektorów. A zatem, w ocenie SKO, zakres czynności obydwu osób pełniących funkcję dyrektora placówki pozostaje idealnie zdublowany, co w rezultacie powoduje brak podstaw do pokrycia z udzielonej na 2017 r. dotacji wynagrodzeń dwóch osób pełniących funkcje dyrektora i posiadających jednakowe zakresy czynności.

SKO zauważyło także, że organ I instancji w treści swojej decyzji dokonał kontroli wysokości wynagrodzenia dyrektora Przedszkola Niepublicznego [...], w odniesieniu do wynagrodzeń osób zajmujących analogiczne stanowiska w publicznych przedszkolach na terenie [...]. Z dokonanych ustaleń wynikało, że wysokość wynagrodzenia (jednego) dyrektora nie przekracza analogicznej wysokości w placówkach publicznych, stąd ustalenia te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem SKO organom przysługuje uprawnienie do kontroli wysokości dotowanego wynagrodzenia dyrektora przedszkola, gdyż jednostki samorządu terytorialnego udzielające dotacji otrzymały uprawnienie do kontrolowania prawidłowości jej wykorzystania. Co oznacza, że organ uzyskał uprawnienie do zakwestionowania wysokości wynagrodzenia pobranego przez beneficjenta i ustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Tym samym prawidłowo organ I instancji odwołał się do wyrażonej w art. 44 ust. 3 ufp zasady dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny. Jest to zasada, która determinuje również sposób korzystania z dotacji oświatowej, jako środków publicznych. Dublowanie stanowisk i powierzonych obowiązków godzi w tę zasadę, bowiem prowadzi do finansowania środkami publicznymi wynagrodzenia osób, które pełnią tą samą funkcję i mają w przeważającym zakresie tożsamy zakres obowiązków.

Pismem z 19 kwietnia 2019 r. skarżący złożyli skargę wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów w postaci wniosku o udzielenie informacji publicznej i odpowiedzi organu.

Zaskarżonej decyzji strony zarzuciły naruszenie przepisów:

I. postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 6 w zw. z art. 8 ustawy z 14 czerwca 19660 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) polegającym na braku podstawy prawnej wynikającej z ustawy (prawa materialnego) co do orzeczenia o zwrocie części dotacji wydatkowanej na wynagrodzenie dyrektora, to jest braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie o systemie oświaty oraz rozstrzygnięciu konkretnej sprawy bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady określonej w art. 87 Konstytucji RP, przez co organ nie uczynił zadość zasadzie legalizmu, wydał decyzję bez podstawy prawnej wskutek czego zachodzi nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

2) art. 8 kpa polegającym na złamaniu zasady pogłębiania zaufania do organów administracji, gdyż ten sam organ administracji akceptował treść statutu przedszkola, przewidujący pełnienie funkcji dyrektora przez dwie osoby prowadzące i akceptował wynagrodzenie dla obu tych osób;

3) art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie i faktyczny brak wskazania w decyzji przepisów prawa, na których została wydana decyzja o zwrocie części dotacji, w tym nienależyte uzasadnienie prawne decyzji, powołanie się jako podstawę materialnoprawną na jednostkowy wyrok sądu administracyjnego, co stanowi rażące naruszenie przepisów;

4) art. 75, art. 77 w zw. z art. 7 kpa polegającym na błędnej analizie i ocenie zebranych w sprawie dowodów, w szczególności Statutu Przedszkola, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

5) art. 7a kpa poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść strony, mimo obowiązującej w tym zakresie normy prawnej;

6) art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

II. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

7) art. 90 ust. 3d uso w zw. z art. 6 kpa i w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wydatki na wynagrodzenie dyrektora przedszkola, które zgodnie z art. 90 ust. 3d uso stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, nie zostały przez organ uwzględnione, podczas gdy zgodnie z przepisami stanowią wydatek, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 90 uso jako realizujący cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d uso i wprost wskazany oraz dopuszczony przez ten przepis;

8) art. 36 uso poprzez jego błędne zastosowanie wskutek nieprawidłowej interpretacji do przedszkola niepublicznego, podczas gdy zgodnie z treścią ustawy, przepis ten miał zastosowanie wyłącznie do szkół, przedszkoli i placówek publicznych, to jest do innego rodzaju placówek oświatowych, niż prowadzona przez skarżących;

9) art. 84 uso poprzez pominięcie tego przepisu, który reguluje treść statutu niepublicznego przedszkola;

10) art. 90 ust. 3d uso poprzez przyjęcie, że organy dotujące mają prawo do ustalania wysokości wynagrodzenie dyrektora niepublicznej placówki oświatowej za rok 2017, podczas gdy żaden przepis nie upoważniał i nie dał organom administracji udzielającym dotacji żadnych uprawnień do kształtowania poziomu wynagrodzenia dyrektora niepublicznego przedszkola w tym okresie;

11) art. 44 ufp poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie dotacji, dla których przepis ten nie ma zastosowania, gdyż dotyczy jednostek budżetowych, a poza tym nie może być samodzielną podstawą prawną decyzji o zwrocie dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;

12) art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp w zw. z art. 90 ust. 3d uso poprzez brak odpowiedniego zastosowania lub poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącym została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinęli powyżej prezentowane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Realizując powyższe uprawnienia sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach zarówno SKO jak i Burmistrza nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

Wyjaśnienie motywów zapadłego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od odniesienia się do najpoważniejszego zarzutu skargi, tj. braku podstawy prawnej do wydania orzeczenia o zwrocie dotacji wydatkowanej na wynagrodzenie dyrektora przedszkola niepublicznego, a także twierdzenia skarżących, iż dotacje po ich wypłaceniu nie są już środkami publicznymi lecz prywatnymi, zatem brak jest możliwości stosowania w sprawie art. 44 ust. 3 ufp.

Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się o statusie prawnym środków wypłaconych jako dotacje, czy to z budżetu państwa, czy budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a wypracowane stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie. Z tego względu odnosząc się do tej kwestii SKO zasadnie powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2003 r. sygn. akt III SA 2916/01, gdzie wskazano, że środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne. Zgodnie z definicją zawartą w art. 126 ufp dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest zatem pogląd, że środki finansowe przekazywane w ramach dotacji ze środków publicznych mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel. Przykładowo, w wyroku z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2722/15 NSA wskazał, że skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Dlatego środki pochodzące z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Beneficjent nie włada dotacją jak właściciel, bez ograniczeń - lecz przeciwnie - może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony w ustawie.

W rozpatrywanej sprawie cele, na które przeznaczona była otrzymana przez skarżących dotacja, określa ustawa o systemie oświaty. Z tego względu art. 44 ust. 3 ufp znajduje zastosowanie w sprawie co oznacza, że skarżący obowiązani byli wydatkować dotację w sposób wskazany w tym przepisie, tj.

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Zarzut zastosowania w sprawie art. 44 upf nie jest więc zasadny.

Jako materialną podstawę prawną decyzji obu instancji wskazano przede wszystkim art. 252 ufp. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Stosownie zaś do ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadku, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa.

Przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp nie daje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście lub marszałkowi województwa żadnej swobody decyzyjnej w przypadku stwierdzenia, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały m.in. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi beneficjentowi kwotę dotacji podlegającą zwrotowi. Z treści ww. przepisów, tj. art. 252, art. 126 i art. 44 ufp, wynika zatem, że organ musi kontrolować wydatkowanie dotacji i ustalić m.in., czy została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, uwzględniając określone w art. 44 ust. 3 ufp zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych.

Wobec powyższego niezasadny jest zarzut braku podstawy prawnej wynikającej z ustawy (prawa materialnego) co do orzeczenia o zwrocie części dotacji wydatkowanej na wynagrodzenie dyrektora. Wbrew twierdzeniom skarżących w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organy obu instancji wskazały też w swoich decyzjach przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięć, SKO na stronie 6, zaś Burmistrz na stronach 7 i 8, zatem zarzut nr 3 skargi również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wymaga też zauważenia, że organ odwoławczy prawidłowo określił przepisy jakie należy stosować przy rozliczaniu dotacji za 2017 r. tj. art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 97 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203), czyli w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą o finansowaniu zadań oświatowych.

Ustawa o finansach publicznych nie definiuje pojęcia "dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Sposób ustalenia celu, na jaki powinna być wykorzystana dotacja, zależy od jej rodzaju. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma miejsce m.in. wówczas, gdy beneficjent wydatkował przekazane mu środki finansowe w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (odnośnie do pojęcia "wykorzystanie dotacji" zob. komentarz do art. 252 u.f.p.) [por. Ofiarski Zbigniew (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, 2019 r.].

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczaniem to kwota [...] zł przeznaczona przez skarżących na wynagrodzenie dyrektorów przedszkola.

Zgodnie z art. 90 ust 3d pkt 1 lit. a) uso dotacja otrzymywana przez podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne może być wykorzystana na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego.

Na kanwie rozpoznawanej sprawy wyłoniły się dwa zasadnicze problemy, tj. czy przedszkole niepubliczne może mieć więcej niż jednego dyrektora oraz jak należy kształtować wynagrodzenie dyrektora przedszkola niepublicznego i w jakim zakresie może ono być pokrywane z dotacji otrzymanej na podstawie art. 90 uso.

Należy zgodzić się ze skarżącymi, że art. 36 uso (w brzmieniu obowiązującym częściowo w 2017 r., tj. przed uchylenie tego przepisu z dniem 1 września 2017 r.) nie miał zastosowania do niepublicznych przedszkoli, tj. takich jak prowadzone przez skarżących. Z treści tego przepisu, a także art. 36a uso, wynikało, że funkcję dyrektora szkoły lub innej publicznej placówki oświatowej mogła pełnić jedna osoba fizyczna. Jak słusznie zauważono art. 36 uso znajdował się w rozdziale 3 uso, zatytułowanym "Zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi". Regulacje dotyczące szkół i przedszkoli niepublicznych znalazły się natomiast w rozdziale 8 - Szkoły i placówki niepubliczne. Zgodnie z art. 82 uso, osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Takie właśnie przedszkole niepubliczne zostało założone, zarejestrowane i jest prowadzone przez skarżących. W roku 2017 żaden z przepisów rozdziału 8 uso nie wskazywał, że do osoby dyrektora niepublicznego przedszkola ma zastosowanie art. 36 uso, zarówno co do wymagań odnoszących się do posiadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego, jak i tego, że organem przedszkola niepublicznego jest dyrektor w liczbie pojedynczej.

W ocenie Sądu podmioty prowadzący przedszkole niepubliczne w 2017 r., czyli także skarżący, mogły powierzyć pełnienie funkcji dyrektora placówki więcej niż jednej osobie fizycznej.

Niemniej jednak powyższe nie oznacza, że osoby prowadzące przedszkole niepubliczne mogą dobrowolnie kształtować wynagrodzenie dyrektora bądź dyrektorów przedszkola (a w rozpoznawanej sprawie swoje wynagrodzenie) i pokrywać całość wynagrodzenia z otrzymanej dotacji bez względu na jego wysokość.

Dokonując interpretacji tekstu prawnego należy w pierwszej kolejności kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego, czyli stosować wykładnię językową, lecz równocześnie pamiętać przy tym, że racjonalny ustawodawca używa określonych sformułowań w tekście prawnym mając na uwadze spójność systemu prawa. Konieczność utrzymania spójności systemu prawa sprawia, że wykładni prawa nie można ograniczać jedynie do metod wykładni językowej, gdyż nie polega ona jedynie na prostym odczytaniu jego językowego znaczenia. Prawidłowa wykładnia powinna uwzględniać umiejscowienie przepisu w systemie prawa (wykładnia systemowa) oraz cel danej regulacji (wykładnia funkcjonalna). Interpretacja przepisu uwzględniająca pozajęzykowe aspekty stosowania prawa gwarantuje bowiem, że normy prawne wyprowadzone z tekstu prawnego tworzą spójny system norm oddziałujących na siebie i nie pozostających we wzajemnej sprzeczności. Interpretatorowi nie wolno zatem w procesie wykładni prawa całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego.

Wyjaśnić należy, że wykładnia systemowa polega na ustaleniu znaczenia przepisów prawnych ze względu na ich lokalizację w strukturze źródeł prawa oraz powiązania, jakie występują pomiędzy rozmaitymi aktami normatywnymi. Opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną zorganizowaną całością, spajaną zarówno wspólnymi wartościami, jak i racjami logicznymi. Ze względu na swój charakter uznawana jest za subsydiarną lub wspomagającą. Służy do tego, aby rozstrzygać wątpliwości, jakie nasuwa wykładnia językowa, podobnie, jak wykładnia celowościowa, która znajduje zastosowanie, gdy wykładania systemowa i językowa nie doprowadzą do odczytania sensu tekstu prawnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z 7 maja 1992 r., II UZP 1/92, OSNC 1992, nr 10, poz. 173; uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 1995 r., w 14/94, OTK 1995, nr 1, poz. 19; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 1999 r., FPK 3/99 opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konieczność zastosowania wykładni systemowej następuje wówczas, gdy ustawodawca nie uregulował wprost pewnych kwestii i równocześnie nałożył na organy administracyjne konkretne obowiązki. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ustawodawca istotnie nie określił wprost jak należy kształtować wynagrodzenie dyrektora przedszkola niepublicznego. Jednakże pozwalając na przeznaczenie na ten cel środków pochodzących z dotacji, nałożył na organ m.in. obowiązek kontrolowania, czy przekazana dotacja została wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem oraz wydania decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu całości dotacji lub jej części, w przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Wynagrodzenie dyrektora przedszkola niepublicznego jest bowiem wydatkiem finansowanym ze środków publicznych i stosuje się do niego przepisy ustawy o finansach publicznych, w tym w szczególności wyrażonej w art. 44 ust. 3 ufp zasady dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny. Nie można zatem uzasadniać dowolności w kształtowaniu wynagrodzenia dyrektora przedszkola niepublicznego i podnosić niemożności orzeczenia zwrotu dotacji powołują się jedynie brak istnienia w systemie prawnym przepisu zawierającego wprost wskazanie jak wysokie powinno być omawiane wynagrodzenie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie należało zatem zastosować wykładnię systemową przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o systemie oświaty i jako wzorzec przyjąć strukturę administracyjno-finansową przedszkoli publicznych, tj. zakres czynności dyrektora i system wynagradzania dyrektora w przedszkolach publicznych. To właśnie prawidłowo uczyniły orzekające w sprawie organy, zobligowane do wywiązania się z obowiązku kontrolowania, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Wymaga zauważenia, że przedszkola niepubliczne nie realizują innych zadań i celów niż przedszkola publiczne, zaś wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych jest uzależniona od wysokości dotacji otrzymywanej przez przedszkola publiczne. Przy ustalaniu jej wysokości bierze się pod uwagę podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli publicznych prowadzonych na terenie tej samej gminy, co przedszkole niepubliczne, bądź gminy sąsiedniej, gdy gmina z budżetu której udzielana jest dotacja, nie prowadzi na swoim terenie przedszkola publicznego. Stanowią o tym m.in. przepisy art. 90 uso, określającego sposób ustalania wysokości dotacji, oraz art. 78b ust. 1 uso, który definiuje pojęcie "podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli".

W ocenie Sądu skoro wysokość dotacji na funkcjonowanie przedszkoli niepublicznych na terenie danej gminy ustalana jest w oparciu o wydatki na funkcjonowanie ponoszone przez przedszkola publiczne w tej gminie to zasadne jest posłużenie się zakresem czynności i danymi o wysokości wynagrodzeń dyrektorów przedszkoli w tej gminie do ustalenia jaka kwota z otrzymanej dotacji może być przeznaczona na wynagrodzenie dla dyrektora bądź dyrektorów przedszkola niepublicznego, aby można było przyjąć, że kwota ta została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Wymaga w tym miejscu zauważenia, że określając w art. 39 zakres obowiązków dyrektora szkoły i innej publicznej placówki oświatowej ustawodawca ustanowił równocześnie, że zadania te ma wykonywać jedna osoba, zgodnie z art. 36 uso, obowiązującego w 2017 r. Z kolei w art. 90 ust 3d pkt 1 lit. a) uso ustawodawca wskazał, że dotacja otrzymywana przez podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne może być wykorzystana na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni równocześnie funkcję dyrektora, przedszkola. "Osoby fizycznej" czyli w liczbie pojedynczej, a nie mnogiej. Kierując się regułami wykładni systemowej należy zatem stwierdzić, że racjonalny ustawodawca przewidział sfinansowanie z dotacji jedynie jednego etatu dyrektorskiego w przedszkolu niepublicznym.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 uso dyrektor szkoły lub placówki w szczególności: 1) kieruje działalnością szkoły lub placówki i reprezentuje ją na zewnątrz; 2) sprawuje nadzór pedagogiczny, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2; 3) sprawuje opiekę nad uczniami oraz stwarza warunki harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne; 4) realizuje uchwały rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej, podjęte w ramach ich kompetencji stanowiących; 5) dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki; 5a) wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę lub placówkę; 6) wykonuje inne zadania wynikające z przepisów szczególnych; 7) współdziała ze szkołami wyższymi w organizacji praktyk pedagogicznych; 8) stwarza warunki do działania w szkole lub placówce: wolontariuszy, stowarzyszeń i innych organizacji, w szczególności organizacji harcerskich, których celem statutowym jest działalność wychowawcza lub rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły lub placówki; 9) odpowiada za realizację zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego ucznia.

Zgodnie zaś z treścią § 9 ust 1 Statutu Przedszkola Niepublicznego [...] dyrektor kieruje całokształtem pracy przedszkola, w szczególności: a) rekrutacją dzieci do grup przedszkolnych, b) organizacją pracy przedszkola, c) finansami przedszkola, d) polityką kadrową przedszkola, w tym zatrudnianiem i zwalnianiem nauczycieli oraz pracowników nie będących nauczycielami, e) organizacją szkoleń dla pracowników, f) zapewnia warunki działania przedszkola, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki, g) wyposaża przedszkole w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania oraz wykonywania innych zadań statutowych, h) wykonuje remonty przedszkola i zadania inwestycyjne w tym zakresie, i) reprezentuje przedszkole na zewnątrz.

Po przeanalizowaniu powyższych zapisów stwierdzić należy, że zakres czynności przypisany dyrektorowi Przedszkola Niepublicznego [...] na podstawie § 9 ust. 1 Statutu przedszkola w znacznej części pokrywa się z zakresem czynności dyrektora przedszkola publicznego. Tym samym skoro funkcję dyrektora przedszkola publicznego może pełnić tylko jedna osoba, to czynności przypisane dyrektorowi Przedszkola Niepublicznego [...] również może wykonywać jedna osoba.

Sąd zgadza się z organem I instancji, że wynagrodzenie za realizację tego samego zakresu zadań powinno być na tym samym poziomie. Burmistrz powołał się w tej kwestii na stanowisko zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z 9 marca 2017 r. sygn. akt. III SA/Wr 15/17, które sąd także podziela.

Uzasadnienie decyzji I instancji, a w szczególności strony od 15 do 20, dowodzi, że organ I instancji dokonał dogłębnej analizy mającej na celu ustalenie wysokości maksymalnego rocznego wynagrodzenia jakie mogła otrzymać osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez miasto [...]. Burmistrz ustalił, że jest to kwota [...] zł.

W konsekwencji należało uznać, że maksymalnie kwotę [...] zł z otrzymanej dotacji skarżący mogli przeznaczyć na wynagrodzenie dyrektora przedszkola bez względu na to ile osób pełniło tę funkcję. Skoro skarżący zdecydowali, że oboje będą pełnić funkcję dyrektorów to powinni albo ustalić wysokość swoich wynagrodzeń na takim poziomie, aby łącznie w skali roku nie przekroczyły kwoty [...] zł albo sfinansować nadwyżkę wynagrodzeń ponad kwotę [...] zł ze środków innych niż dotacja z Miasta [...], np. z opłat za pobyt w przedszkolu.

Reasumując powyższe w sprawie nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 3d uso, art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp, art. 126 ufp, art. 131 ufp, art. 36 uso ani art. 84 uso.

W ocenie Sądu organy nie naruszyły również art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 ani art. 80 kpa. Orzekające w sprawie organy działały na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez organy ustalenia są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. W ocenie Sądu dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zarówno zaskarżona decyzja jaki i poprzedzającą ją decyzja I instancji zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne wyczerpująco wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi Burmistrz i SKO kierowali się przy załatwianiu sprawy.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając na uwadze powyższą argumentację i to, że żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.