Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 249/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 2 ust. 1, art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 42
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 17 lutego 2011 r., nr IV/28/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 17 lutego 2011 r. Rada Miejska we Włoszczowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr IV/28/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy Włoszczowa oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 1 cyt. uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy Włoszczowa oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stanowią załącznik do niniejszej uchwały. W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy Włoszczowa, zaś w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do tut. Sądu Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.:

– art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

– art. 9b ust. 1 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie § 1 załącznika do uchwały dot. realizacji przez zespół interdyscyplinarny działań określonych w obowiązującym na terenie Gminy Włoszczowa programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, treści art. 9b ust. 1 u.p.p.r.

– art. 9b ust. 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 2 załącznika do uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy ww. ustawy nie upoważniają rady gminy do określania celów i zadań zespołu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu praz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nadto dokonanie modyfikacji przepisu art. 9b ust. 2 u.p.p.r. poprzez odmienne niż w ustawie określenie podmiotów, których działania ma integrować i koordynować zespół;

– art. 9a ust. 3-5 i 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 2 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.;

– art. 9c ust. 2 i art. 9a ust. 15, § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie w § 8 załącznika do uchwały dot. Składania przez wszystkich członków zespołu, grup roboczych oraz osób wchodzących w skład obsługi administracyjno-technicznej oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych, o których mowa w art. 9c ust. 3 u.p.p.r., treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r., a nadto modyfikację zapisu ustawowego poprzez odmienne określenie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia oraz podmiotów, na których ciąży obowiązek jego złożenia;

– art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 9 ust. 2 pkt d załącznika do uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członków zespołu w każdym czasie postaci skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne w sytuacji gdy: naruszenia zasady współpracy i naruszenia zasady zaufania i poufności danych uzyskanych przy realizacji zadań, w sytuacji gdy Rada Gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego;

– art. 9a ust. 10 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 18 załącznika do uchwały dot. możliwości tworzenia przez zespół grup roboczych, treści art. 9aust. 10 u.p.p.r.;

– art. 9a ust. 14 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 19 załącznika do uchwały dot. prac grup roboczych treści art. 9a ust. 14 u.p.p.r.

– art. 9b ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 20 załącznika do uchwały zadań grup roboczych, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania zadań grup roboczych, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nadto powtórzenie w tym zakresie treści art. 9b ust. 3 u.p.p.r.;

– art. 9d ust. 1 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 22 załącznika do uchwały treści art. 9d ust. 1 u.p.p.r.;

– art. 9a ust. 13 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 25 ust. 1 załącznika do uchwały treści art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;

– art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i określenie w § 25 ust. 2-4 załącznika do uchwały stanowiącego, iż "nadzór nad działalnością zespołu sprawuje Burmistrz, Burmistrz może żądać w każdej chwili wszelkich dokumentów związanych z działalnością zespołu i może wydawać wiążące zalecenia dotyczące pracy zespołu", w sytuacji gdy rada Miejska uprawniona była jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nadto obowiązujące przepisy nie przewidują tego rodzaju uprawnień nadzorczych Burmistrza.

W odpowiedzi na skargę organ w całości podzielił stanowisko skarżącego co do zarzutu braku ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z powyższym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi uznał za bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 II SA/Ke 1143/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1922/11, pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne.

Podjętą przez Radę Miejską we Włoszczowie uchwałę Nr IV/28/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy Włoszczowa oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, stanowiących zgodnie z § 1 załącznik do niniejszej uchwały, należy zatem zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g.

Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 486/16).

Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości wskazują, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a.