Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 322/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) polegająca na braku czynności procesowych – "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby z dnia 159 maja 2017 r." w sprawie uregulowania stosunku pracy służbowego J. K., funkcjonariusza służy celnej, po wejściu w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej także jako "pwKAS").

Pismem z [...] r. strona otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej DIAS) propozycję zatrudnienia na czas nieokreślony, na stanowisku starszego kontrolera skarbowego w służbie cywilnej.

Pisemnym oświadczeniem z 01 czerwca 2017 r. strona przyjęła propozycję zatrudnienia złożoną jej na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS.

Z kolei pismem z 29 maja 2017 r. wezwała DIAS w Katowicach do złożenia propozycji służby. Podniosła, że przedłożona propozycja zatrudnienia jej w służbie cywilnej stanowi albo "oczywistą pomyłkę", albo jest "rażącym błędem prawnym", albowiem - co do istoty - wskazując, że będąc zatrudniona jako funkcjonariusz w Izbie Celnej po zmianie struktury organizacyjnej dokonanej zmianą ustrojową w płaszczyźnie finansów publicznych wymuszającej konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS jako funkcjonariusz winna otrzymać propozycję służby.

W odpowiedzi z 19 czerwca 2017 r., organ poinformował funkcjonariusza, że ustawodawca mocą art. 165 ust. 7 pwKAS pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych w nim wymienionych "autonomiczne prawo" w zakresie rodzaju propozycji, tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycję pełnienia służby, jak składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zauważył także, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Pismem z 31 maja 2017 r. strona złożyła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem DIAS w Katowicach wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] r. stanowiącej zarówno propozycję pracy, jak i decyzję administracyjną o jej zwolnieniu z służby w służbie Celno-Skarbowej.

Pismem z 05 czerwca 2017 r. zastępca DIAS w Katowicach działający z upoważnienia DIAS w Katowicach poinformował stronę, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza.

Następnie pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. J. K. wezwał DIAS w Katowicach do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie stronie propozycji służby.

Pismem z dnia 06 lipca 2017 r. zastępca DIAS w Katowicach działający z upoważnienia DIAS w Katowicach poinformował stronę, że złożona jej propozycja jest zgodna z przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca – J.K. - zakwestionowała zachowanie organu wobec jej stosunku służbowego po zmianach legislacyjnych wprowadzonych pwKAS, zarzucając mu błędną wykładnię art. 165 ust 7 pwKAS polegającą na wadliwym uznaniu, że złożono jej propozycję pracy, przy istniejącym ustawowym obowiązku przedłożenia jej propozycji służby. W związku z tym żądała stwierdzenia bezczynności organu w przedmiocie uregulowania jej stosunku służbowego – nieprzekazania odwołania od decyzji z dnia [...] r. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.

W uzasadnieniu strona skarżącą zakwestionowała w szczególności fakt zwolnienia ze służby przy wykorzystaniu propozycji zatrudnienia i pominięcie zaproponowania jej propozycji służby. Zaakcentowała, że złożenie jej propozycji zatrudnienia w sytuacji, gdy jest funkcjonariuszem jest błędem i winna otrzymać propozycję służby. Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 7 przywoływanej ustawy polegające na oparcie rozstrzygnięcia na tym przepisie, w sytuacji, gdy nie uwzględniono przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie. W oparciu o wskazane naruszenia strona skarżąca wnioskowała o uwzględnienie wniesionej skargi. Dalej, strona skarżąca szeroko rozwinęła stawiane rozstrzygnięciom organu administracji publicznej zarzuty powyżej przedstawione oraz odwołała się do licznych wyroków Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, które mają potwierdzić stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą i przyjmowaną przez nią interpretację unormowań prawnych. Przedstawiła nadto poglądy doktryny na tyczące przedmiotowego zagadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o oddalenie. Po przedstawieniu toku podejmowanych czynności, zgodnie z przytoczonymi powyżej, odniósł się do regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie. W tych ramach organ odnotował, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych w nim wymienionych "autonomiczne prawo" w zakresie rodzaju propozycji, tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycję pełnienia służby, jak składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zauważył także, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W związku z tym wniósł o odrzucenie skargi strony z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. W razie nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza , że samodzielnie dokonuje oceny przedłożonych mu akt administracyjnych i czynności podejmowanych przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej.

Stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wystąpi przesłanka wznowienia postępowania albo naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie niniejszych rozważań w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię dopuszczalności rozpoznania przedmiotowej skargi, a zatem ustalić, czy sąd administracyjny jest władny wypowiedzieć się w tej sprawie. Przypomnieć należy, że stosownie do postanowień art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych sąd administracyjny właściwy jest do rozpoznania między innymi skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych wyżej wymienionych oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zakres kognicji sądu administracyjnego jest czytelny i sąd ten może wypowiedzieć się w sposób merytoryczny jedynie wówczas, gdy przedmiotem skargi wniesionej do niego będzie decyzja lub postanowienie organu administracji wydane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, względnie postanowienie w ramach postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego, albo też inna czynność lub akt mocą której organ wpływa na prawa i obowiązki adresata czynności lub aktu. Udzielenie odpowiedzi na postawione powyżej pytanie możliwe będzie do przeprowadzeniu analizy obejmującej status skarżącego oraz charakter prawny czynności podejmowanych w sprawie przez organ administracji skarbowej.

W pierwszej kolejności w rozpoznawanej sprawie przyjdzie określić status prawny strony skarżącej. Jak wynika z akt administracyjnych i co nie budzi żadnej wątpliwości przed reformą Krajowej Administracji Skarbowej strona skarżąca była funkcjonariuszem celnym i pełniła służbę. Można zaznaczyć, że w aktach przedłożonych Sądowi brak jest dokumentu potwierdzającego w sposób formalny status prawny strony skarżącej, jednakże mając na uwadze treść pism strony skarżącej oraz odpowiedzi udzielanych przez organ administracji publicznej można uznać, że przed reformą administracji skarbowej strona pełniła służbę jako funkcjonariusz celny, a począwszy od 01 marca 2017 r. jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej. Fakt ten posiada w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, ponieważ status prawny funkcjonariusza celnego regulowany był i jest w drodze decyzji administracyjnej, a zatem w drodze aktu administracyjnego. Oznacza to zarazem, że wszelkie zmiany w zakresie tak ukształtowanego statusu prawnego funkcjonariusza mogą być dokonywane w dwojaki sposób, albo w drodze decyzji administracyjnej zmieniającej status takiej osoby lub uchylającej go, albo też w drodze ustawowej, przy czym wówczas sam przepis ustawy musiałby stwierdzać, że dany akt administracyjny przestaje obowiązywać (dany stosunek prawny zostaje rozwiązany). Takie ujęcie tego zagadnienia wynika z tego, że między organem administracji publicznej a funkcjonariuszem celnym zawiązany został stosunek administracyjnoprawny i wszelkie zmiany w ramach tego stosunku prawnego wymagają zmian dokonywanych w drodze czynności publicznoprawnej przy wykorzystaniu, której został zawiązany lub też z mocy samej ustawy. W tym drugim przypadku ustawodawca wprowadza do ustawy rozwiązanie polegające na rozwiązaniu zawiązanego stosunku prawnego z mocy tego aktu, bez konieczności podejmowania przez organ administracji dodatkowych rozstrzygnięć potwierdzających czy zatwierdzających określony w danej ustawie skutek. Na marginesie można dodać, że rozwiązanie zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego z mocy prawa może wymagać podjęcia przez organ administracji decyzji przewidzianej treścią art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem decyzji wygaszającej dotychczasowy stosunek prawny. Podmiotami zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego są organ administracji publicznej i adresat działania tego organu a zatem funkcjonariusz celny. Przedmiot tego stosunku wyznaczony jest przepisami prawa administracyjnego, a w szczególności danej pragmatyki służbowej leżącej u podstaw jego zawarcia, jak również postanowieniami przedmiotowej ustawy normującej wprowadzenie w życie reformy administracji skarbowej, natomiast treść tego stosunku związana jest z prawami jakie przysługują funkcjonariuszowi i obowiązkami, które na nim ciążą. Treść tego stosunku wynika z aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji skarbowej, a skierowanego do adresata – czyli funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.

W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że stosunek prawny wiążący funkcjonariusza celnego z organem administracji skarbowej może być zmieniony lub uchylony w drodze konkretnego przepisu ustawy, bez konieczności podejmowania przez organ administracji jakichkolwiek działań, Może być on uchylony mocą postanowień konkretnego przepisu ustawy z niezbędnością wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji administracyjnej leżącej u jego podstaw, natomiast jeżeli ustawodawca zamierza wprowadzać do jego treści jakiekolwiek zmiany, mocą czynności organu administracji publicznej, wówczas obowiązany jest zastosować taką prawną formę działania organu, przy wykorzystaniu, której możliwa będzie weryfikacja zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego.

Skoro zawiązanie tego stosunku prawnego nastąpiło w drodze decyzji, a zatem stosownie do powyżej przeprowadzonej analizy, wszelkie zmiany w tym zakresie będą wymagały analogicznej prawnej formy działania organu administracji publicznej. Ubocznie można zasygnalizować jeszcze problematykę praw dobrze nabytych, ponieważ ukształtowanie sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego w drodze decyzji administracyjnej wiąże się nie tylko z jego stosunkiem zatrudnienia, ale także odnosi się to do szeregu praw przysługujących mu z tego tytułu, jak również określonych ograniczeń uniemożliwiających funkcjonariuszowi na korzystanie z wszystkich praw przynależnych osobie nie będącej funkcjonariuszem.

Powyższe ustalenia pozwalają na przyjęcie, iż stosunek prawny funkcjonariusza celnego zawiązany w drodze aktu administracyjnego może być zmieniony lub rozwiązany jedynie w drodze analogicznego aktu administracyjnego lub też ustawodawca dokona tego z mocą postanowień przyjętej przez siebie ustawy, bez konieczności podejmowania działań ze strony organu administracji skarbowej.

Ustalenie statusu prawnego funkcjonariusza celnego (celno-skarbowego) i wskazanie mechanizmów przy wykorzystaniu, których status ten może zmieniany lub rozwiązywany, determinowało będzie analizę unormowań zamieszczonych w ustawie z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie stan prawny normowany jest przepisami wyżej wymienionej ustawy "Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej", albowiem wszystkie czynności organu administracji publicznej kierowane do strony skarżącej w tym czynności oddane kontroli Sądu, czyli propozycja skierowana do strony skarżącej z [...] r. jak również jego odpowiedź z 05 czerwca 2017 r. na wniesione przez stronę skarżącą odwołanie z dnia 31 maja 2017 r., podjęte zostały na mocy postanowień wskazanej ustawy. Organ ten w podstawie prawnej przywołał postanowienia art. 165 ust. 7 tej ustawy oraz w pouczeniach o konsekwencjach przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji zatrudnienia wskazał treść postanowień art. 170 ust. 1 i 2 przywoływanej ustawy.

Stosownie do postanowień art. 165 ust. 7 tej ustawy Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei po myśli art. 169 ust. 4 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579). Zgodnie natomiast z ust. 7 przywoływanego artykułu od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przywołane powyżej przepisy nie są czytelne i wzbudzają istotne wątpliwości interpretacyjne, co znalazło odzwierciedlenie w działaniach podejmowanych przez organy administracji publicznej w pismach składanych przez skarżących, jak również w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Za zbędne uznać należy przywoływanie podejmowanych w tym zakresie orzeczeń, ponieważ prezentują one pełen wachlarz przyjmowanych rozwiązań i akceptowanych oraz odrzucanych argumentów. Ten ostatni fakt skłania skład orzekający w niniejszej sprawie do samodzielnej próby wykładni mających tu zastosowanie przepisów.

W pierwszej kolejności przyjdzie rozstrzygnąć, jak się wydaje fundamentalne zagadnienie, w kontekście działań podejmowanych przez organ administracji skarbowej, a mianowicie ustalić charakter prawny przedłożonej stronie skarżącej [...] r, propozycji zatrudnienia i odpowiedzi tegoż organu z daty 05 czerwca 2017 r. na wniesione przez stronę pismo z dnia 31 maja 2017 r. - odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, ponieważ ustalenie to warunkowało będzie kognicje sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania wniesionej do niego skargi.

Nadto należy zauważyć, że stosownie do treści zdania pierwszego art. 165 ust. 7 tej ustawy "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby". Zdanie to jest odmiennie interpretowane przez organ administracji skarbowej, a inaczej jest widziane przez skarżącego. Organ administracji występujące w tym zdaniu słowo "odpowiednio" wiąże z poszczególnymi organami w nim wymienionymi, natomiast skarżący słowo to łączy z pracownikami i funkcjonariuszami. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że dyrektywy preferencji systemowej i funkcjonalnej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Interpretując tekst prawny w celu odtworzenia normy należącej do jakieś instytucji prawnej, należy wybrać takie jej znaczenie, które prowadzi do odtworzenia normy najpełniej odpowiadającej funkcji tej instytucji. W tym kontekście wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej instytucji, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych (zob. uchwała NSA z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II OPS 2/17 CBOSA). W słowniku języka polskiego pod pojęciem "odpowiedni" widzi się szereg różnych znaczeń ale w pierwszej kolejności akcentuje się, że jest to "odpowiadający celowi, przeznaczeniu, spełniający wymagane warunki, stosowny dla kogoś, nadający się do czegoś, właściwy, należyty" (Słownik Języka Polskiego T. 2, pod red. red. M. Szymczaka. Warszawa 1979 s. 469). Analiza przedmiotowego przepisu uwzględniająca powyższe wskazanie skłania do opowiedzenia się za stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego, że słowo to wiązane musi być z pracownikami oraz funkcjonariuszami. Oznacza to, że sąd administracyjny w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska prezentowanego przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej, że słowo to łączone musi być z organami administracji skarbowej wymienionymi we wskazanej regulacji. Za takim ujęciem tego zagadnienia przemawia to, że we wskazanym przepisie ustawodawca dokonuje wpierw wyliczenia organów administracji skarbowej, które mają składać pracownikom w nich zatrudnionym stosowne propozycje, a następnie ustawodawca stwierdza, że organy te składają propozycje pracownikom i funkcjonariuszom, przy czym słowo odpowiednio odnosi się do składanych propozycji. Takie ujęcie wynika z kolejności słów występujących w tym przepisie. Zatem wykładnia literalna jest w tym przypadku jednoznaczna. Wiązanie wskazanego słowa z organami byłoby możliwe wówczas, gdyby we wskazanych organach zatrudnione były tylko ściśle określone kategorie pracowników, czyli tylko pracownicy cywilni bądź tylko funkcjonariusze, natomiast we wskazanych organach zatrudnieni są pracownicy legitymujący się różnymi statusami prawnymi. Także wykorzystanie innych rodzajów wykładni doprowadza do uzyskania analogicznego rezultatu, gdyż wykładnia celowościowa tej regulacji skłania do opowiedzenia się za przyjętym rozwiązaniem, gdyż celem tej regulacji jest unormowanie sytuacji prawnej osób zatrudnionych w administracji skarbowej. Wykładnia systemowa również nakazuje się opowiedzieć za wskazanym ujęciem, gdyż weryfikacja zawiązanych stosunków prawnych musi odbywać się w formach właściwych dla nich i w przypadku stosunku administracyjnoprawnego muszą do być mechanizmy właściwe prawu administracyjnemu. Marginalnie można zaznaczyć, że podzielenie stanowiska prezentowanego przez organ administracji, że przedmiotowe słowo "odpowiednio" odnosi się do podmiotów wymienionych w art. 165 ust. 7 przywoływanej ustawy oznaczałoby, że wymienione w nim organy w sposób dowolny dokonują wyboru ofert pracy lub służby dla zatrudnionych w nich pracowników lub funkcjonariuszy. Zatem przy tym ujęciu wymienione w powyższym przepisie organy administracji skarbowej w sposób dowolny podejmowałyby decyzje o formie zatrudnienia obu kategorii pracowników w nich pracujących.

Wskazane ustalenie posiada fundamentalne znaczenie dla dalszej oceny działań i czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. Oznacza ono bowiem, że poszczególne organy (podmioty) administracji publicznej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy – jeżeli jest to ich zamiarem - obowiązane są do składania stosownych propozycji pracownikom oraz funkcjonariuszom w nich zatrudnionym lub pełniących służbę. Tym samym pracownikom zatrudnionym we wskazanych organach (podmiotach) składane są propozycje zatrudnienia a funkcjonariuszom propozycje służby. Zatem z treści analizowanego przepisu wynika, że ustawodawca posłużył się w nim ujęciem podmiotowym adresata działań organu (podmiotu) administracji skarbowej, a nie ujęciem przedmiotowym związanym z merytoryczną zawartością przedłożonej propozycji. Inne odczytanie analizowanego przepisu nie będzie zgodne z jego treścią. Na marginesie można jedynie zaakcentować, że założenia z jakimi inicjator uchwalenia tej ustawy występował do Sejmu nie mają na tym etapie istotniejszego znaczenia, ponieważ Sąd dokonuje oceny konkretnej normy prawnej uzewnętrznionej w przepisie zamieszczonym w przyjętej ustawie, a nie kieruje się założeniami, którymi kierował się inicjator postępowania ustawodawczego. Założenia takie będą miały znaczenie w przypadku wykorzystywania wykładni historycznej i analizowania rozwoju danej instytucji w obowiązującym porządku prawnym. Sąd natomiast obowiązany jest do przeprowadzania analizy normy prawnej, która została przez uprawnione organy państwa (parlament wraz z prezydentem) przyjęta. Intencje wnioskodawcy na tym etapie nie mają już istotniejszego znaczenie, gdyż ocenie poddawany jest finalny efekt pracy – przyjęta norma prawna.

Drugim przepisem, który wymaga przybliżenia jest art. 169 ust. 4 – 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z tym przepisem propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579). Zgodnie natomiast z ust. 7 przywoływanego artykułu od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając w polu widzenia treść art. 170 ust. 1 pkt. 2 przedmiotowej ustawy odmowa przyjęcia propozycji służby skutkuje wygaśnięciem zawiązanego stosunku służbowego, czyli zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego i w tym zakresie organ administracji skarbowej winien wydać w oparciu o postanowienia art. 162 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowną decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak się wydaje regulacja ta jest czytelna i nie nastręcza istotniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Na mocy przywołanych postanowień propozycja służby ma charakter decyzji administracyjnej, a zatem aktu administracyjnego i ujęcie takie wpisuje się w rozważania, które były prowadzone powyżej, a odnoszące się do zasad zmiany lub uchylenia zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest decyzją administracyjną, a funkcjonariuszowi przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W świetle dotychczas prowadzonych rozważań analizie należy poddać sytuację funkcjonariuszy w Służbie Celno-Skarbowej, którzy otrzymali propozycję zatrudnienia, a nie propozycję służby. Z treści przywołanych powyżej przepisów brak jest argumentów przemawiających za tym, aby organy (podmioty) administracji skarbowej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy dysponowały możliwością dowolnego przedkładania propozycji zatrudnienia albo służby funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej. Organy te obowiązane były w myśl przedstawionej powyżej wykładni przedkładać funkcjonariuszom wskazanej służby propozycję służby względnie w terminie do 31 maja 2017 r. nie przedstawiać im takiej propozycji. Zdaniem składu orzekającego przedłożenie propozycji zatrudnienia wskazanym funkcjonariuszom możliwe było jedynie po uprzednim uregulowaniu ich sytuacji formalnoprawnej jako funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Skoro organ administracji skarbowej uprzednio nie unormował sytuacji formalnoprawnej skarżącego to tym samym złożona mu propozycja zatrudnienia musi być widziana jako propozycja służby i w przypadku przyjęcia jej traktowana jako decyzja administracyjna. Następstwem przydania tej propozycji takiego charakteru jest stwierdzenie, że od takiej decyzji stronie skarżącej przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz służy skarga do sądu administracyjnego.

Odmienne ujęcie propozycji zatrudnienia złożone stronie skarżącej skutkowałoby powstaniem trudnej do uwzględnienia w demokratycznym państwie prawa sytuacji sprawnej skarżącego. Ujęcie takie spowodowałoby, że stosunek administracyjnoprawny jaki istniał między stroną skarżąca a organem administracji publicznej (stosunek służbowy pracownika Służby Celno-Skarbowej) zostałby zmieniony w drodze czynności mającej charakter cywilnoprawny (propozycji zatrudnienia), nadto stanowiłby przykład dowolności doboru funkcjonariusza do którego skierowano propozycję zatrudnienia a nie propozycję służby. W przedłożonej propozycji zatrudnienia brak jest bowiem wskazania jakichkolwiek przesłanek przemawiających za skierowaniem do strony skarżącej propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, co pozostaje w oczywistej opozycji do treści art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy, który to zawiera katalog przesłanek, który winien być brany pod uwagę przy przedkładaniu stosownej propozycji. Marginalnie już można zaznaczyć, że rozwiązanie takie pozostaje w opozycji do postanowień art. 60 Konstytucji RP, który gwarantuje równy dostęp do służby publicznej.

Przedstawione powyżej rozważania widzieć należy również w kontekście postanowień art. 170 przedmiotowej ustawy, ponieważ potwierdzają one przyjęte wcześniej stanowisko. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i Izbach Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i Izbach Administracji Skarbowej, wygasają: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z kolei po myśli ust. 2 przywołanego przepisu pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Treść przywołanych unormowań potwierdza przyjętą wykładnię występującego w art. 165 ust, 7 przedmiotowej ustawy słowa odpowiednio, ponieważ osobom zatrudnionym przedkłada się propozycję zatrudnienia a funkcjonariuszom propozycję pełnienia służby. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć postanowienia przywoływanego już powyżej art. 162 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący o wygaśnięciu decyzji administracyjnej. Mając na uwadze przesłanki wygaśnięcia decyzji administracyjnej przewidziane we wskazanym przepisie, przyjdzie uznać, że art. 170 ust. 1 przedmiotowej ustawy nakazuje organom administracji zamknąć zawiązany stosunek administracyjnoprawny właśnie poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, która w sposób formalny zamknie relację między tymi dwoma podmiotami.

Dla pełnego obrazu występującej sytuacji dostrzec należy jeszcze treść art. 171 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

W podsumowaniu prowadzonej analizy postanowień przedmiotowej ustawy leżących u podstaw składania stosownej propozycji dla strony skarżącej przyjdzie stwierdzić, że propozycję "zatrudnienia" przedłożoną stronie skarżącej uznać należy za decyzję administracyjną wydawana w oparciu o postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z przywoływanej powyżej ustawy. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby propozycja pochodząca od tego samego organu (podmiotu) administracji skarbowej kierowana do tej samej grupy adresatów w jedynych przypadkach przybierała formę decyzji administracyjnych (propozycja służby), a w innych nie legitymowała się takim charakterem (propozycja zatrudnienia). Następstwem takiego ustalenia jest potwierdzenie stanowiska, że przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego i może być oceniana stosownie do reguł obowiązujących przed tymi sądami.

Powyższe ustalenie determinuje zakres przedmiotowy kontroli sprawowanej przez sąd względem rozstrzygnięć podejmowanych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wobec strony skarżącej. Stosownie bowiem do postanowień art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną wydaną przez organ administracji publicznej jest możliwe po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, co w kontekście przedmiotowej sprawy oznacza po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za przyjęciem takiej drogi instancyjnej w tego typu postępowaniach przemawia treść art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadanie propozycjom "zatrudnienia" kierowanym do funkcjonariuszy celnych charakteru decyzji administracyjnych, skłania do przyjęcia analogicznej drogi prawnej w zakresie oceny jej legalności co przyjęta propozycja służby przez tegoż funkcjonariusza. Na marginesie można zaznaczyć, że zmiany obowiązujące od 01 czerwca 2017 r,. w zakresie zasad wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na decyzje podejmowane w ramach instancyjnego postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do rozpoznawanej sprawy, a zatem strona skarżąca obowiązana była do wyczerpania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dopiero w następnej kolejności wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie zatem stwierdzić, że propozycja zatrudnienia z [...] r. złożona stronie skarżącej jest decyzją administracyjną, od której stronie skarżącej przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona skarżąca w piśmie z 31 maja 2017 r. wskazała jednoznacznie, że nie zgadza się z doręczonym mu aktem, zatem wykorzystała przysługujące mu prawo i skorzystała ze środka zaskarżenia. Wadliwe określenie tych pisma jak "odwołanie" nie może wywoływać żadnych negatywnych konsekwencji, ponieważ w przedłożonej propozycji "zatrudnienia" nie zawarto żadnych pouczeń. W świetle powyższego uznać należy, że strona skarżąca w sposób prawidłowy skorzystała z przysługującego mu środka odwoławczego.

W sprawie tej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pismem z 05 czerwca 2017 r. udzielił odpowiedzi stronie skarżącej. W odpowiedzi tej wskazał, że przepisy przedmiotowej ustawy nie zawierają regulacji o charakterze odwoławczym jak również nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla propozycji pracy dla funkcjonariusza (propozycji zatrudnienia). Następnie odwołał się do postanowień art. 170 ust. 2 i art. 171 ust. 1 pkt. 2 wskazanej ustawy i zaakcentował, iż ustawa ta nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jako zwolnienie ze służby. Zatem organ ten podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że pismo to spełnia minimalne wymogi stawiane decyzji administracyjnej, ponieważ wynika z niego od którego organu pochodzi jest wskazane w nim do kogo jest adresowane jak również zawiera rozstrzygnięcie oraz zostało podpisane przez osobę uprawnioną do podejmowania władczych rozstrzygnięć. Zatem powyższe pismo uznać należy za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym.

Zatem wobec faktu, że skoro organ wydał w niniejszej sprawie dwie (wprawdzie - w opinii składu tu orzekającego - naruszające prawo w sposób wyżej opisany) decyzje rozstrzygające w kwestii propozycji pracy/służby, to oczywistym jest, że rozpoznał on odwołanie strony z dnia 31 maja 2017 r. i nie pozostawał on bezczynny.

Przeto, o ile strona nie zgadzała się z decyzją organu zawartą w piśmie z [...] r. to winna tą decyzję zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Ponieważ wspomniane rozstrzygnięcie nie zawiera pouczeń co do trybu odwoławczego, strona skarżąca ma prawo do złożenia na nie skargi do sądu administracyjnego.

Jak już wyżej wspomniano, skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Stąd też skoro organ procedujący w sprawie nie pozostawał bezczynny i rozpoznał odwołanie wydając (wprawdzie naruszającą prawo) decyzję z dnia [...] r., to skargę należało z mocy art. 151 Ppsa oddalić.