Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 973/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 30 par. 5,  art. 77 part. 1, art. 97 par. 1 pkt 1, art. 105 par. 1, 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 68 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. L. i J. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie refundacji leczenia poza granicami kraju 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżących W. L. i J. L. kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. W dniu [...] stycznia 2014 r. A. L. złożyła w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia Wniosek [...] do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o przeprowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych albo kontynuację leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu do miejsca udzielenia świadczeń, który pismem z dnia [...] lutego 2014 r. przekazał wniosek, celem rozpatrzenia przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Przedmiotem wniosku wskazanym w jego części I w pkt. 2.1 było przeprowadzenie poza granicami kraju leczenia lub badań diagnostycznych, których nie przeprowadza się w Polsce. Wniosek dotyczył przeprowadzenia resekcji płata wątroby z przerzutem, resekcję raka głowy trzustki z ewentualną śródoperacyjną radioterapią wznowy guza w ośrodku zagranicznym wskazanym we wniosku, tj. w [...],[...][...],[...] H., Republika Federalna Niemiec.

Z opinii lekarza kierującego na leczenie, dr. hab. n. med. M. B., konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie chirurgii onkologicznej dla województwa [...] wynikało, że u Wnioskodawczyni rozpoznano raka głowy trzustki - stan po zabiegu Whipple'a, resekcji żyły wrotnej, prawostronnej hemikoketomii, wytworzeniu ileostomii (leczenie przeprowadzone w Klinice Uniwersyteckiej w H. w 2013 r. ze środków własnych Pacjentki). Z dalszej treści wniosku wynikało, że u Wnioskodawczyni, ze względu na zaobserwowane zmiany przerzutowe w wątrobie podejrzewano zmianę przerzutową w miejscu usuniętej głowy trzustki. Ze względu na powyższe rozpoznanie dr hab. n. med. M. B. wskazał na konieczność przeprowadzenia na rzecz A. L. zabiegu resekcji płata wątroby z przerzutem, resekcję wznowy raka głowy trzustki wraz z ewentualną śródoperacyjną radioterapią wznowy guza w ośrodku, w którym wykonano wcześniejszy zabieg operacyjny raka głowy trzustki - Szpitalu Uniwersyteckim w H.. Lekarz wnioskujący podkreślił, że ww. ośrodek jest jedynym na terenie Europy, w którym - ze względu na rozległość operacji oraz śródoperacyjną radioterapię - można zrealizować wnioskowane leczenie.

Powyższe potwierdził konsultant wojewódzki w dziedzinie chirurgii ogólnej dla województwa [...], prof. dr. hab. W. K., który w części IV b wniosku wskazał, że aktualnie brak jest możliwości wykonania na terenie kraju zabiegów wznowy raka głowy trzustki wraz ze śródoperacyjną radioterapią. Ww. konsultant podkreślił jednocześnie, że wskazany we wniosku przez lekarza wnioskującego zagraniczny ośrodek opieki medycznej, w którym Pacjentka przeszła operację resekcji raka głowy trzustki jest jedynym ośrodkiem, gdzie można przeprowadzić wskazane we wniosku leczenie.

Przedmiotowy wniosek został również zaopiniowany przez dr n. med. M. J., konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie radioterapii dla województwa [...], która w części IV b wniosku wyraziła opinię, że ewentualne zakwalifikowanie do leczenia skojarzonego, tj. operacji z radioterapią śródoperacyjną w kraju nie było możliwe. Jednocześnie ww. konsultant poinformowała, że na podstawie opinii dr. hab. n. med. M. B., wskazany we wniosku ośrodek w H., jako najbardziej doświadczony ośrodek w leczeniu zaawansowanego raka trzustki, jest jedynym w Europie, w którym przeprowadza się tego typu leczenie.

2. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz. U. Nr 249, poz. 1867 ze zm.), pismem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], zwrócił się do prof. dr. hab. n. med. K. H., konsultanta krajowego w dziedzinie chirurgii onkologicznej oraz dr. hab. R. D., konsultanta krajowego w dziedzinie radioterapii onkologicznej z prośbą o zajęcie stanowiska wobec wnioskowanego leczenia i wydania opinii w zakresie możliwości lub braku możliwości jego przeprowadzenia na terenie kraju. Dodatkowo, z uwagi na fakt, że część zakresu leczenia dotyczyła ewentualnego przeprowadzenia śródoperacyjnej radioterapii wznowy guza, a także ze względu na to, że lekarz wnioskujący oraz konsultant wojewódzki w dziedzinie radioterapii onkologicznej nie wskazali na rodzaj radioterapii, jaki ma zostać zastosowany w przypadku A. L., nie kwalifikując również tej procedury w "koszyku" świadczeń gwarantowanych, zwrócił się z prośbą o wskazanie rodzaju radioterapii, jaka w przypadku Wnioskodawczyni winna zostać przeprowadzona wraz z zakwalifikowaniem ww. rodzaju do właściwej pozycji zawartej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1520).

3. W odpowiedzi dr hab. R. D., pismem z dnia [...] marca 2014 r., po zapoznaniu się z przesłaną dokumentacją medyczną potwierdził zasadność leczenia A. L.. Lokalizacja guza oraz przebieg choroby wskazywały na istotną korzyść z przeprowadzenia zabiegu operacyjnego wraz z ewentualną śródoperacyjną radioterapią wznowy guza. Zaproponowany ośrodek zagraniczny, w opinii ww. specjalisty, posiadał niezbędne kwalifikacje do realizacji procedury, zaś procedura radioterapii śródoperacyjnej wznowy guza jest zawarta w pozycji 92.31 w załączniku nr 1 (wykaz świadczeń gwarantowanych) do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego.

4. W dniu [...] marca 2014 r. do Wydziału Leczenia Planowanego za Granicą wpłynęła odpowiedź prof. dr. hab. n. med. K. H., konsultanta krajowego w dziedzinie chirurgii onkologicznej, który wskazał, że na podstawie przekazanej dokumentacji medycznej nie jest w stanie zająć jednoznacznego stanowiska w sprawie. Konsultant krajowy wskazał na konieczność przeprowadzenia osobistej konsultacji medycznej z udziałem pacjentki, a także przedstawienia aktualnych badań obrazowych (w tym PET) oraz badań biochemicznych oceniających czynność m.in. wątroby. Konsultant krajowy wyjaśnił, że przedmiotowa konsultacja mogłaby zostać przeprowadzona m. in. w Centrum Onkologii w K..

5. A. L., odpowiadając na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywanego dalej: "Prezesem NFZ") z dnia [...] marca 2014 r., w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformowała, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. przeprowadziła rozmowę telefoniczną z prof. dr. hab. n. med. K. H., w trakcie której ww. specjalista został poinformowany, że zgodnie z zaleceniem dyrektora Kliniki Chirurgii Uniwersytetu w H., prof. dr. M. B. z dnia [...] stycznia 2014 r. natychmiast, po złożeniu wniosku do NFZ, w dniu [...] lutego 2014 r. przeprowadzony został w ww. ośrodku na rzecz pacjentki zabieg operacyjny. Z dalszej części pisma wynikało, że w związku z tym Profesor P., zgadzając się, że tego rodzaju zabiegi są pilne a procedowanie trwa zbyt długo uznał rekomendowane badania diagnostyczne (PET i biochemiczne) za zbędne. Do pisma Wnioskodawczyni dołączyła przetłumaczoną na język polski kopię wypisu z ośrodka niemieckiego.

6. Prezes NFZ pismem z dnia [...] maja 2014 r. zwrócił się do prof. dr. hab. n. med. K. H. z prośbą o stanowisko w kwestii leczenia A. L. poza granicami kraju, wskazując na okoliczności jakie miały miejsce w związku ze złożonym wnioskiem o leczenie zagraniczne: leczenie A. L., w zakresie zdiagnozowanego raka głowy trzustki, obejmowało przeprowadzenie w 2013 r. w Klinice Uniwersyteckiej w H. zabiegu Whiplple'a, wykonanie resekcji żyły wrotnej, prawostronnej hemikokektomii oraz wytworzenie ileostomii i zostało sfinansowane ze środków własnych pacjentki. Po zakończeniu leczenia w ośrodku niemieckim, A. L. złożyła wniosek o wyrażenie przez Prezesa NFZ zgody na przeprowadzenie ww. leczenia. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Prezes NFZ wydał decyzję umarzającą prowadzone postępowanie, wskazując że z uwagi na brak - w chwili prowadzenia przez organ postępowania - jednego z obligatoryjnych elementów sprawy administracyjnej, tj. konieczności leczenia w aktualnym stanie zdrowia pacjentki, postępowanie należało uznać za nie mające przedmiotu. Na ww. decyzję Prezesa NFZ A. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa VI SA/Wa 3084/13 uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sfinansowania leczenia.

7. W dniu [...] lutego 2014 r. A. L. złożyła kolejny wniosek o leczenie za granicą (procedowany w sprawie) w zakresie przeprowadzenia resekcji płata wątroby z przerzutem, resekcji wznowy raka głowy trzustki wraz z ewentualną śródoperacyjną radioterapią wznowy guza, w ośrodku w którym wykonano wcześniejszy zabieg operacyjny resekcji raka głowy trzustki, tj. w ośrodku w H.. Z dołączonej do wniosku dokumentacji medycznej wynikało, że pacjentka wielokrotnie przebywała na Oddziale Onkologii Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego im. [...] w W.. W lipcu 2013 r., a więc po upływie ok. 3 miesięcy od przeprowadzenia w Niemczech operacyjnego zabiegu usunięcia raka głowy trzustki, u Wnioskodawczyni stwierdzono podejrzenie progresji /meta w wątrobie/ (karta informacyjna z leczenia szpitalnego w ww. ośrodku w dniach: [...] lipca 2013 r.- [...] sierpnia 2013 r.).

Odpowiadając na prośbę Prezesa NFZ o zajęcie stanowiska w sprawie, prof. dr hab. n. med. K. H., w przekazanym drogą mailową piśmie z dnia [...] maja 2014 r., poinformował, że w dniu [...] marca 2014 r. przekazał do Wydziału Leczenia Planowanego za Granicą opinię dotyczącą konieczności wykonania dodatkowych badań oraz przeprowadzenia w ośrodku w K. pilnej konsultacji medycznej A. L.. Ww. specjalista wskazał, że w dniu [...] kwietnia skontaktował się telefonicznie mąż Wnioskodawczyni, który poinformował, że powodu przedłużającej się procedury zabieg został już wykonany w Niemczech. Prof. dr hab. n. med. K. H. podkreślił także, iż nie zanegował konieczności wykonania zalecanych wcześniej badań lecz wskazał na konieczność jak najszybszego ich wykonania.

Konsultant krajowy w dziedzinie chirurgii onkologicznej odniósł się także do przekazanej przez Wnioskodawczynię kopii dokumentacji z przeprowadzonego w lutym 2014 r. w ośrodku niemieckim zabiegu, wskazując, że leczenie zostało przeprowadzone w dniu [...] lutego 2014 r. - znacznie wcześniej niż skierowanie przez Prezesa NFZ prośby o wyrażenie stanowiska w kwestii przedmiotowego leczenia - i zakończyło się decyzją niemieckich specjalistów o odstąpieniu od wykonania wnioskowanego zabiegu z powodu nieresekcyjnego rozsiewu zmian nowotworowych. Jak zauważył prof. dr hab. n. med. K. H., okoliczność odstąpienia niemieckich lekarzy od przeprowadzenia zaplanowanego zabiegu potwierdza wskazania w zakresie konieczności przeprowadzenia przedoperacyjnej diagnostyki (PET), która nie została wykonana. W opinii ww. specjalisty, przeprowadzenie właściwej diagnostyki pozwoliłoby na stwierdzenie licznych przerzutów do wątroby i spowodowałoby podjęcie decyzji o odstąpieniu od planowanego leczenia chirurgicznego - bez względu na ośrodek leczenia. Udzielając w podsumowaniu odpowiedzi na zadane przez Prezesa NFZ pytania dotyczące możliwości przeprowadzenia wnioskowanego leczenia w krajowych ośrodkach, prof. dr hab. n. med. K. H. wskazał, że cyt. "nie można się obecnie wypowiedzieć, czy taki zabieg (wykonany [...] lutego 2014 r.) mógłby być wykonany w Polsce (a mógłby), a jedynie, czy byłyby do niego wskazania (a ich prawdopodobnie nie było)".

W dniu [...] maja 2014 r. Prezes NFZ, z uwagi na przekazaną przez Wnioskodawczynię informację o odstąpieniu przez niemieckich specjalistów od wykonania zaplanowanego zabiegu oraz z uwagi na opinię konsultanta krajowego w dziedzinie chirurgii onkologicznej, sugerującą, że wcześniejsze dysponowanie wynikami badania PET (które nie zostały dołączone do wniosku o leczenie zagraniczne) pozwoliłyby na ustalenie konieczności lub braku konieczności przeprowadzenia na rzecz A. L. wnioskowanego leczenia, zwrócił się do lekarza kierującego na leczenie zagraniczne, dr. hab. n. med. M. B., pełniącego jednocześnie funkcję konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie chirurgii onkologicznej dla województwa [...] z pisemną prośbą, znak: [...] o stanowisko w zakresie wskazań medycznych, które stanowiły podstawę do wnioskowania o leczenie poza granicami kraju oraz stwierdzenia braku możliwości jego przeprowadzenia w ośrodkach krajowych mając na względzie, że zdyskwalifikowanie pacjentki przez ośrodek niemiecki od wnioskowanego zabiegu nastąpiło 6 dni od wypełnienia przez ww. specjalistę wniosku o leczenie zagraniczne.

8. W odpowiedzi na powyższe dr hab. n. med. M. B., pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. wyjaśnił, iż Wnioskodawczyni była pierwotnie operowana w Klinice Uniwersyteckiej w H., gdzie wykonano zabieg wycięcia głowy trzustki z dwunastnicą, częścią jelita cienkiego i częścią żyły wrotnej oraz częścią poprzecznicy. Kolejny pobyt chorej w ośrodku niemieckim był spowodowany nawrotem choroby nowotworowej. W Klinice Chirurgii UM w W. nie podjęto działań, a po przeprowadzeniu w ośrodku w H. konsultacji zdecydowano o próbie usunięcia przerzutów.

Jak wskazał dr hab. n. med. M. B., wypełnienie przez niego wniosku było uzasadnione faktem, iż kolejna wizyta Wnioskodawczym w ośrodku niemieckim stanowiła niejako kontynuację leczenia w nim rozpoczętego i stanowiącego uprzednio przedmiot wniosku o leczenie zagraniczne, w którym był lekarzem kierującym. Ww. specjalista podkreślił, iż wykonanie przed ponownym zabiegiem badania PET/CT mogłoby spowodować podjęcie decyzji o odstąpieniu od planowanej metastasektomii kolejnego otwarcia jamy brzusznej. Wobec niejednoznaczności sytuacji, dr hab. n. med. M. B. poinformował, iż ostateczną ocenę pozostawia konsultantowi krajowemu w dziedzinie chirurgii onkologicznej, prof. dr. hab. n. med. K. H..

9. Z uwagi na stanowisko lekarza wnioskującego Prezes NFZ, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. ponownie zwrócił się do prof. dr. hab. n. med. K. H., konsultanta krajowego w dziedzinie chirurgii onkologicznej z prośbą o wydanie - w kontekście uzyskanego stanowiska lekarza wnioskującego - ostatecznej i jednoznacznej opinii w zakresie możliwości lub braku możliwości przeprowadzenia wnioskowanego leczenia, obejmującego przeprowadzenie u A. L. resekcji płata wątroby z przerzutem, resekcji wznowy raka głowy trzustki wraz z ewentualną śródoperacyjną radioterapią wznowy guza w ośrodkach krajowych.

10. Prof. dr hab. n. med. K. H., pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. ponownie poinformował, że w sytuacji dysponowania badaniami obrazowymi PET wątroby możliwe byłoby stwierdzenie licznych przerzutów do wątroby, co spowodowałoby odstąpienie od leczenia chirurgicznego. W sytuacji A. L., zdaniem ww. konsultanta krajowego, "nie byłoby wskazań do leczenia operacyjnego objętego wnioskiem". Ze względu na powyższe prof. dr hab. n. med. K. H. wskazał na brak możliwości wypowiedzenia się, czy wnioskowane leczenie mogłoby zostać przeprowadzone w Polsce, choć w opinii wypowiadającego się - mogłoby zostać przeprowadzone, lecz czy istniały medyczne wskazania do jego przeprowadzenia, "a tych prawdopodobnie nie było". Ww. specjalista, ponownie zwrócił uwagę, że kluczowym elementem pozwalającym na wydanie jednoznacznej opinii jest wiedza w zakresie stanu zaawansowania schorzenia przed podjęciem leczenia. Prof. dr hab. n. med. K. H. wskazał dodatkowo, że laparotomía zwiadowcza, która została wykonana w ośrodku niemieckim, a której celem było potwierdzenie rozsiewu procesu nowotworowego, mogłaby zostać wykonana w większości polskich ośrodków chirurgicznych.

11. Prezes NFZ decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., nazywanej dalej "ustawą o świadczeniach"), po rozpatrzeniu wniosku A. L. o przeprowadzenie poza granicami zabiegu resekcji płata wątroby z przerzutem, resekcji raka głowy trzustki z ewentualną śródoperacyjną radioterapią wznowy guza w ośrodku zagranicznym wskazanym we wniosku, tj. w [...],[...] H., Republika Federalna Niemiec umorzył postępowanie w całości.

W uzasadnieniu Prezes NFZ, powołując się na art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach, art. 15 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia wydane na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach, podał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy, świadczeniobiorcy nie przysługują świadczenia opieki zdrowotnej niezakwalifikowane jako gwarantowane. Organ wyjaśnił, że ustawodawca krajowy, wprowadzając pozytywny katalog świadczeń - "koszyk" uznał, że dla udzielenia zgody na leczenie poza granicami kraju na podstawie art. 26 ust. 1 przywołanej ustawy konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, tj.: wnioskowane leczenie aktualnie nie może zostać przeprowadzone w kraju, wnioskowane leczenie jest świadczeniem gwarantowanym, tj. objętym jednym z wykazów świadczeń gwarantowanych zawartych w rozporządzeniach Ministra Zdrowia wydanych na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach.

Zatem brak w art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach dookreślenia "gwarantowane" nie daje podstaw do przyjęcia, że ww. przepis mógłby w obecnym stanie prawnym uzasadniać sfinansowanie przez Narodowy Fundusz Zdrowia każdego świadczenia nieprzeprowadzanego w Polsce, bez względu na zawartość "koszyka". W rozpoznawanej sprawie ustalono, że zakres wnioskowanego leczenia został ujęty w "Wykazie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego", stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. 2013.1520) w części I tego załącznika, tj. "Świadczenia scharakteryzowane procedurami medycznymi", jako procedura w klasyfikacji ICD-9: 50.229: Częściowe wycięcie wątroby - inne, 92.31: Śródoperacyjna teleradioterapia konformalna 3D (3D-IORT-ft).

Podstawowymi przesłankami, wynikającymi z brzmienia art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach (stanowiącą podstawę prawną w rozpoznawanej sprawie) są: brak możliwości udzielenia wnioskowanego leczenia na terenie kraju, wynikająca z aktualnego stanu zdrowia niezbędność udzielenia takiego świadczenia w celu ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia wnioskodawcy.

Odnosząc się do drugiej z przesłanek Prezes NFZ podkreślił, że najistotniejszą okolicznością, jaka została ustalona w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego była informacja o udaniu się pacjentki do niemieckiego ośrodka opieki medycznej gdzie - ze względu na stwierdzoną progresję zmiany nowotworowej - została zdyskwalifikowana z zaplanowanego zabiegu. Jak wynika z przedstawionej we wcześniejszej części pisma chronologii zdarzeń pacjentka, bezpośrednio po złożeniu wniosku do [...] OW NFZ udała się do ośrodka niemieckiego celem uzyskania wnioskowanego leczenia. Z informacji przekazanych przez samą Wnioskodawczynię wynikało, że po przyjeździe do placówki niemieckiej, tamtejsi specjaliści, po przeprowadzeniu laparotomii zwiadowczej - z uwagi na stwierdzony stopień zaawansowania schorzenia - zdyskwalifikowali pacjentkę z zaplanowanego leczenia. Należy stwierdzić, iż decyzja niemieckich specjalistów o odstąpieniu od przeprowadzenia wnioskowanego leczenia stanowi de facto najdalej idącą odpowiedź na pytanie o niezbędność udzielenia świadczenia, które obejmowało swym zakresem wniosek A. L. o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju, celem poprawy stanu zdrowia. Z czynności dokonanych przez niemieckich specjalistów jednoznacznie wynikało, że przeprowadzenie zabiegu, o które wnioskowała A. L., nie znajdowało w tym indywidualnym przypadku medycznego uzasadnienia, tj. jego uzyskanie nie było wskazane ze względów medycznych. Informacja potwierdzająca tę okoliczność została przekazana w treści karty wypisowej z niemieckiego szpitala.

W ocenie organu zaistniała zatem sprzeczność pomiędzy ustaleniem dokonanym przez lekarza wnioskującego, który we wniosku wypełnionym w dniu [...] stycznia 2014 r. wskazał na konieczność uzyskania przez A. L. leczenia, a decyzją specjalistów z niemieckiego ośrodka opieki medycznej o tym, że stan zdrowia w dniu rozpoczęcia zabiegu, tj. [...] lutego 2014 r. uniemożliwiał jego przeprowadzenie. Organ zapewnił, że zapoznał się i rozważył zawarte we wniosku A. L. stanowisko oraz argumentację lekarza kierującego na leczenie, dr. hab. n. med. M. B., który wskazał na konieczność przeprowadzenia u Wnioskodawczym leczenia w zakresie sformułowanym we wniosku.

Z uwagi na ocenę stanu zdrowia dokonaną przez niemieckich lekarzy specjalistów o odstąpieniu od przeprowadzenia zaplanowanego zabiegu, Prezes NFZ zwrócił się do lekarza kierującego na leczenie zagraniczne, dr. hab. n. med. M. B. z prośbą o wskazanie powodów medycznych, które stanowiły podstawę do wnioskowania o wykonanie leczenia poza granicami kraju, a które w okresie 6 dni od wystawienia wniosku zostały negatywnie zweryfikowane przez niemieckich specjalistów oraz stwierdzenie braku możliwości jego przeprowadzenia w ośrodkach krajowych. Uzyskana od ww. specjalisty odpowiedź wskazuje, że wniosek został wypełniony z uwagi na fakt, że wcześniejsze leczenie pacjentki zostało przeprowadzone w Klinice Uniwersyteckiej w H., dlatego cyt.: "była to niejako kontynuacja leczenia i dlatego poparłem prośbę."

Okoliczności i fakty jakie zaistniały w trakcie procedowania przedmiotowego wniosku, tj. decyzja zagranicznych specjalistów o odstąpieniu od przeprowadzenia wnioskowanego zabiegu ze względu na brak wskazań medycznych, przesądziła o nieaktualności wniosku. Prezes NFZ wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu w sprawie wniosku A. L. o przeprowadzenie leczenia zagranicznego zaistniały przyczyny o charakterze przedmiotowym, które spowodowały, że dalsze prowadzenie stało się bezprzedmiotowe. W sprawie bowiem, w której brak jest przedmiotu postępowania, nie jest możliwe wydanie przez organ decyzji dotyczącej tego przedmiotu.

Drugą okolicznością zaistniałą w trakcie procedowania wniosku było uzyskanie przez organ informacji z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych o zgonie Wnioskodawczyni w dniu [...] lipca 2014 r. Decyzja Prezesa NFZ w zakresie leczenia zagranicznego dotyczy skierowania wnioskodawcy na leczenie - Prezes Funduszu może skierować wnioskodawcę do przeprowadzenia poza granicami kraju leczenia lub badań diagnostycznych, których nie przeprowadza się w kraju, kierując się niezbędnością udzielenia takiego świadczenia w celu ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia wnioskodawcy.

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz. U. z 2007 r. Nr 249, poz.1867 ze zm.) Prezes NFZ wydaje decyzję w sprawie wydania lub odmowy wydania wnioskodawcy zgody na przeprowadzenie leczenia. Decyzja Prezesa NFZ wydawana w sprawie przeprowadzenia leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju zawsze odnosi się do indywidualnego przypadku wnioskodawcy, bowiem wydawana jest wyłącznie w odniesieniu do stanu zdrowia indywidualnego wnioskodawcy oraz w zakresie leczenia niezbędnego dla wskazanego wnioskodawcy. Powyższe potwierdza formularzowy charakter wniosku do Prezesa NFZ o przeprowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju, którego część II i III wypełnia lekarz ubezpieczenia zdrowotnego - specjalista właściwej dziedziny medycyny, posiadający tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego nauk medycznych, wpisując szczegółowe informacje dotyczące stanu zdrowia wnioskodawcy: szczegółowe rozpoznanie kliniczne, aktualny stan zdrowia, przebieg choroby i zastosowane leczenie, prawdopodobny dalszy przebieg choroby, proponowany zakres leczenia, proponowana placówka opieki medycznej wraz z uzasadnieniem wyboru, wskazanie terminu w jakim leczenie powinno być przeprowadzone, cel wyjazdu i przewidywany zakres leczenia za granicą - potwierdzając je swoim podpisem i pieczątką.

Powyższe wskazuje, że wniosek o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju dotyczy konkretnej osoby, więc Prezes NFZ, podejmując decyzję w sprawie przeprowadzenia leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju kieruje się niezbędnością udzielenia takiego świadczenia w celu ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia pacjenta, którego dotyczy ten wniosek. W przypadku osoby zmarłej przesłanki te są już nieaktualne.

Dodatkowo Prezes NFZ podniósł, że o prawie pacjenta do świadczeń zdrowotnych traktuje ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzecznika Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159), w której zostało wskazane, że prawo do świadczeń zdrowotnych jest uprawnieniem konkretnego pacjenta, w tym przypadku wnioskodawcy – A. L., a więc jest uprawnieniem osobistym.

Wywodząc powyższą konkluzję organ stwierdził, że postępowanie w indywidualnej sprawie z wniosku wnioskodawcy musi być rozpatrywane w kategoriach potrzeb leczniczych wnioskodawcy w jego aktualnym stanie zdrowia.

Z uwagi na powyższe, tj. ustalenie, że postępowanie z wniosku do Prezesa NFZ dotyczy praw ściśle związanych z osobą, której dotyczy wniosek, należy stwierdzić, że w sytuacji zgonu osoby będącej stroną postępowania i zarazem podmiotem, której dotyczy wniosek, należy bezwarunkowo zastosować się do dyspozycji zawartej w art. 105 § 1 K.p.a. Jak przyjmuje się w doktrynie oraz judykaturze, śmierć strony postępowania, które dotyczy praw ściśle związanych z tą osobą, stanowi przeszkodę o charakterze trwałym i nieusuwalnym, stanowiąc podstawę do umorzenia postępowania.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, tj. odstąpienie od przeprowadzenia wnioskowanego leczenia z powodów braku wskazań medycznych oraz zgon strony postępowania w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych ze osobą zmarłej strony o charakterze nieprzenoszalnym na inne podmioty - stanowiących o wystąpieniu trwałej i nieusuwalnej przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie sprawy, Prezes NFZ orzekł o konieczności umorzenia prowadzonego postępowania w sprawie z wniosku A. L. do Prezesa NFZ o przeprowadzenie wnioskowanego leczenia w zagranicznym ośrodku wskazanym we wniosku.

12. W skardze z dnia 27 lutego 2015 r. do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] W. L. i J. L. - spadkobiercy (nazywani dalej: "skarżącymi") wnieśli o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, 75 i 105 i 107 ust. 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy, w tym pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, że A. L. po złożeniu wniosku w dniu [...] lutego 2014 r. z uwagi na konieczność niezwłocznego podjęcia leczenia została przyjęta do Kliniki Uniwersyteckiej w H. w miesiącu lutym 2014 r. i w związku z przeprowadzonym tam leczeniem poniesione zostały wydatki w wysokości 34.611,25 EUR, co skutkuje brakiem rozpatrzenia wniosku w części dotyczącej sfinansowania ze środków publicznych kosztów leczenia Wnioskodawczyni, które zostało pokryte z jej środków prywatnych;

- art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nie dokonanie zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu śmierci wnioskodawczym co skutkowało pozbawieniem możliwości czynnego udziału spadkobierców A. L. w toczącym się po jej śmierci postępowaniu w tym możliwością wniesienia w terminie skargi od ww. decyzji;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię tych przepisów, opartą wyłącznie na ścisłej interpretacji językowej, z pominięciem wykładni funkcjonalnej i unormowań zawartych w art. 68 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, zapewniających każdemu prawo do ochrony zdrowia i nakładających na władze publiczne obowiązek zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej, uzasadniającej sfinansowanie przez Narodowy Fundusz Zdrowia kosztów leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju, pomimo braku uprzedniej decyzji o przeprowadzeniu leczenia poza granicami kraju jak to mało miejsce w przypadku Wnioskodawczyni, która z powodu konieczności niezwłocznego podjęcia leczenia została przyjęta do Kliniki Uniwersyteckiej w H. w miesiącu lutym 2014 r. i została poddana leczeniu sfinansowanego z jej środków prywatnych;

3) prawa materialnego i procesowego skutkowało bezpodstawnym wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Prezes NFZ przez sześć miesięcy, licząc od dnia złożenia przez A. L. wniosku w dniu [...] lutego 2014 r. nie wydał w sprawie decyzji, czynności zostały podjęte dopiero w momencie dowiedzenia się o śmierci Wnioskodawczyni. Prezes NFZ wydał decyzję o umorzeniu postępowania, zajmując błędne stanowisko, że postępowanie dotyczyło wyłącznie praw ściśle związanych z osobą, która złożyła wniosek, pomijając istotę sprawy, tj. fakt, że Wnioskodawczyni w wyniku pobytu na leczeniu w Klinice Uniwersyteckiej w H. była leczona i poniosła wydatki finansowe z tym związane.

A. L. po złożeniu wniosku w dniu [...] lutego 2014 r. z uwagi na konieczność niezwłocznego podjęcia leczenia została przyjęta do Kliniki Uniwersyteckiej w H. w miesiącu lutym 2014 r. i w związku z przeprowadzonym tam leczeniem poniesione zostały wydatki w wysokości 34.611,25 EUR. Nie dokonano zatem rozpatrzenia sprawy w kwestii istnienia przesłanek dotyczących możliwości udzielenia zgody na sfinansowanie ze środków publicznych kosztów leczenia Wnioskodawczyni, które zostało sfinansowane z jej środków prywatnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię, opartą wyłącznie na ścisłej interpretacji językowej, skarżący wskazali na pominięcie wykładni funkcjonalnej i unormowań zawartych w art. 68 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, zapewniających każdemu prawo do ochrony zdrowia i nakładających na władze publiczne obowiązek zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej, uzasadniającej sfinansowanie przez Narodowy Fundusz Zdrowia kosztów leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju, mimo braku uprzedniej decyzji o przeprowadzeniu leczenia poza granicami kraju. W ocenie skarżących taka właśnie sytuacja miała miejsce w przypadku Wnioskodawczyni, która z powodu konieczności niezwłocznego podjęcia leczenia została przyjęta do Kliniki Uniwersyteckiej w H. w miesiącu lutym 2014 r. i została poddana leczeniu, które było finansowane z jej środków prywatnych.

13. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

14. Pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. skarżący odnieśli się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze z dnia 27 lutego 2015 r.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należało ją uwzględnić.

4. Przedmiotem rozpoznania jest ostateczna, ze względu na tryb wydawania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na sfinansowanie kosztów leczenia za granicą - decyzja Prezesa NFZ o umorzeniu postępowania w sprawie wyrażenia takiej zgody, wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Uzasadnieniem umorzenia postępowania była, zdaniem organu, jego bezprzedmiotowość wyrażająca się w braku podmiotu postępowania w sprawie wyrażenia zgody na sfinansowanie kosztów leczenia ze względu na śmierć jego wnioskodawcy oraz stanowisko organu o ściśle osobistym charakterze przedmiotowego postępowania, wyłączającym wstąpienie do postępowania następców prawnych wnioskodawcy.

W sprawie niesporne jest, że postępowanie o skierowanie na przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju, którego nie przeprowadza się w Polsce wszczęte zostało w dniu [...] stycznia 2014 r. przez A. L. (później zmarłą), która złożyła w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia Wniosek [...] do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o przeprowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych albo kontynuację leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu do miejsca udzielenia świadczeń, który pismem z dnia [...] lutego 2014 r. przekazał wniosek, celem rozpatrzenia przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Bezsporne jest także, że przed zakończeniem postępowania o skierowanie na leczenie poza granicami kraju Wnioskodawczyni poddała się leczeniu zagranicznemu ze względu na pogarszający się stan zdrowia, a w dniu [...] lipca 2014 zmarła, co doprowadziło do umorzenia przedmiotowego postępowania przez Prezesa NFZ.

Spadkobiercy zmarłej A. L., nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem wywiedli skargę do sądu administracyjnego, w której zakwestionowali stanowisko organu o bezprzedmiotowości postępowania oraz przedstawili argumentację na poparcie ich tezy o majątkowym charakterze postępowania w sprawie sfinansowania kosztów leczenia poza granicami kraju i w konsekwencji zasadności wstąpienia do tego postępowania skarżących jako następców prawnych zmarłego wnioskodawcy.

5. Przyjmując istnienie po stronie spadkobierców wnioskodawcy interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2014 r. podkreślić należy, że przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony jest to, czy legitymuje się ona interesem prawnym lub obowiązkiem ze względu, na który żąda czynności organu, lub którego dotyczy postępowanie. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach Fundusz finansuje koszty leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju, udzielonych zgodnie z przepisami o koordynacji.

W myśl art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu może na wniosek wnioskodawcy, jego przedstawiciela ustawowego lub małżonka, skierować wnioskodawcę do przeprowadzenia poza granicami kraju leczenia lub badań diagnostycznych, których nie przeprowadza się w kraju, kierując się niezbędnością udzielenia takiego świadczenia w celu ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia wnioskodawcy. Stosownie do ust. 3 art. 26 decyzja, o której mowa w ust. 1 jest ostateczna. Od tej decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W myśl ust. 4 art. 26 koszty leczenia, badań diagnostycznych lub transportu wynikające z ust. 1 i 2 są finansowane z budżetu państwa.

Zdaniem Sądu z systemowej i celowościowej wykładni przepisu art. 26 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ NFZ na podstawie omawianego przepisu jest wyrażenie zgody na sfinansowanie z budżetu państwa kosztów leczenia lub badań diagnostycznych, których nie przeprowadza się w kraju, o ile leczenie to lub ta diagnostyka jest niezbędna w celu ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia wnioskodawcy. Do takiego wniosku prowadzi usytuowanie przepisu art. 26 ust. 1 w systematyce ustawy o świadczeniach, który poprzedzony jest przepisem art. 25 określającym sytuacje finansowania przez Fundusz kosztów leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju oraz po którym zawarta jest w ust. 4 art. 26 norma stanowiąca, że koszty leczenia wynikające z ust. 1 są finansowane z budżetu państwa. Odkodowując treść normy wynikającej z art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie można również pominąć jej celu, którym bez wątpienia jest możliwość sfinansowania przez budżet państwa, w granicznych sytuacjach, leczenia lub diagnostyki oferowanej za granicą, które nie są z różnych względów przeprowadzane w Polsce. Nie wymaga bowiem żadnej pogłębionej analizy fakt, że możliwość leczenia za granicą na własny koszt jest prawem każdego, które nie jest ograniczone żadnymi procedurami, a tym bardziej koniecznością uzyskania zgody organów NFZ. Prawo do ochrony zdrowia zagwarantowane jest przez art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, który nie wprowadza żadnych ograniczeń w tym względzie.

Skoro zatem z systemowej i celowościowej wykładni przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem postępowania prowadzonego na jego podstawie jest zgoda na sfinansowanie przez budżet państwa kosztów leczenia lub diagnostyki za granicą, gdy wyczerpały się możliwości leczenia w kraju, albo w ogóle ich nie ma, to przyjąć należy, że posiada ono jednocześnie wymiar majątkowy. Wszak pamiętać należy, że stosowanie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej, wykładni celowościowej godzi w wartości demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1407/08, LEX nr 570301).

Pogląd, że istotą postępowania z art. 26 ustawy o świadczeniach jest sfinansowanie ze środków publicznych leczenia za granicą znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 82/11.

6. Na gruncie rozpoznawanej sprawie szczególnego znaczenia nabiera także ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym teza o braku uzasadnienia prawnego dla uznania, że decyzja o zgodzie na sfinansowanie leczenia za granicą nie może być wydana także po jego przeprowadzeniu. W powołanym już wyżej wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. NSA stwierdził, że jeżeli stwierdzone zostanie ponad wszelką wątpliwość i w stosowny sposób spełnienie przesłanek materialnoprawnych skierowania na leczenie za granicą i finansowania tego leczenia ze środków publicznych, to fakt, że leczenie już przeprowadzono nie stoi na przeszkodzie podjęciu decyzji o jego sfinansowaniu ze środków publicznych. Natomiast w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1407/08 LEX nr 570301 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie z wykładni językowej art. 25 ust. 1 ustawy z 2004 r. o świadczeniach wynika, że uzyskanie zgody jest warunkiem uzyskania prawa do podjęcia leczenia poza granicami kraju, jednak kierując się względami celowości należy od tej reguły dopuścić wyjątki. Daje temu podstawy Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 68 "Każdy ma prawo do ochrony zdrowia". Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyrokach NSA z dnia 31 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 305/10 oraz NSA z dnia 10 czerwca 2015 r., II GSK 988/14, czy też WSA w Warszawie w orzeczeniu z dnia 16 stycznia 2014., r VI SA/Wa 3085/13 (przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i zarzuty w niej sformułowane zasługują na uwzględnienie.

7. Wnioskodawczyni A. L., ratując swoje życie, z uwagi na konieczność niezwłocznego podjęcia leczenia została przyjęta do Kliniki Uniwersyteckiej w H. w miesiącu lutym 2014 r. i w związku z przeprowadzonym tam leczeniem poniesione zostały wydatki w wysokości 34.611,25 euro. Nie dokonano zatem rozpatrzenia sprawy w kwestii istnienia przesłanek dotyczących możliwości udzielenia zgody na sfinansowanie ze środków publicznych kosztów leczenia Wnioskodawczyni, które zostało sfinansowane z jej środków prywatnych.

Okoliczność ta - jak już zostało wyjaśnione - nie zniweczyła postępowania w sprawie sfinansowania kosztów leczenia za granicą. Z art. 68 Konstytucji wynika prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia. Obywatel może zatem, realizując to prawo, podejmować wszelkie działania prawem dozwolone mające na celu jego realizację. (por. cytowany wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r.).

Z chwilą śmierci wnioskodawcy, po przeprowadzeniu zagranicznego leczenia oraz co najistotniejsze przed zakończeniem postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ustawy o świadczeniach powstał problem następstwa prawnego i możliwości wstąpienia do niezakończonego postępowania spadkobierców wnioskodawcy.

Stosownie do art. 30 § K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 K.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 K.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok WSA z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1621/09, LEX nr 750701).

W postępowaniu dotyczącym praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). Prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Charakter danego prawa jako zbywalnego względnie niezbywalnego należy oceniać na podstawie jego treści określonej w przepisach prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd, LEX nr 510904).

8. Z przeprowadzonej oceny charakteru postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie leczenia za granicą i sfinansowania tego leczenia ze środków publicznych oraz z prawa obywatela do takiego leczenia wynika, że ma ono wymiar majątkowy. Jest ono bowiem pomyślane nie tylko po to by zaspokoić osobistą potrzebę wnioskodawcy jaką jest przeprowadzenie leczenia za granicą w celu ratowania życia lub ochrony zdrowia, lecz związane jest także ze sferą majątkową wnioskodawcy, skoro ma na celu przejęcie przez państwo kosztów leczenia za granicą. Innymi słowy zgoda na leczenie wyrażona na podstawie art. 26 ustawy o świadczeniach ma bezpośredni wpływ na stan majątkowy wnioskodawcy, skoro w określonych przypadkach (przy hipotetycznej możliwości) nie finansuje leczenia za granicą z własnych środków finansowych, lecz koszty te przejmuje państwo.

Za taką wykładnia art. 26 ustawy o świadczeniach przemawia również fakt, że koszty leczenia spadkodawcy wchodzą do spadku po nim i obciążają spadkobierców. Podlegają zatem dziedziczeniu, co uniemożliwia zaliczenie ich do praw i obowiązków jako ściśle związanych z osobą zmarłego (art. 922 § 2 k.c.). Stosownie do art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jednego lub kilku spadkobierców.

W tej sytuacji stanowisko Prezesa NFZ o ściśle osobistym charakterze uprawnień, których dotyczyło postępowanie w sprawie sfinansowania kosztów leczenia za granicą oraz braku podstaw do merytorycznego zakończenia postępowania ze względu na śmierć wnioskodawcy jest wadliwe i narusza art. 26 ustawy o świadczeniach, w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy. Skarżona decyzja Prezesa NFZ narusza także przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem po powzięciu informacji o śmierci wnioskodawcy, kierując się błędną wykładnią przepisu art. 26 ustawy o świadczeniach uznał, że sprawa administracyjna przestała istnieć i umorzył ją na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Dokonana przez organ ocena charakteru postępowania miała charakter powierzchowny oraz naruszający art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, co przełożyło się na jakość sporządzonego uzasadnienia, które nie sprostało wymogom stawianym przez art. 107 § 3 K.p.a.

9. W związku z powyższym podzielić należy stanowisko skarżących że niesporne okoliczności rozpatrywanej sprawy, których organ nie uwzględnił, a których istotny element stanowił fakt poniesienia przez wnioskodawcę wydatku związanego z jego leczeniem poza granicami kraju, nie uzasadniały wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, jako bezprzedmiotowego, bo ściśle związanego ze sferą praw osobistych strony tego postępowania. W tej mierze podkreślenia wymaga, że koszt leczenia poniesiony przez pacjenta, na skutek zapłaty rachunku za udzielone świadczenie, "wyszedł" z jego majątku, a tym samym uszczuplił majątek, który po jego śmierci stanowi masę spadkową dziedziczoną przez jego spadkobierców. Tym samym, skoro w świetle powyżej przedstawionych argumentów odwołujących się do treści i istoty konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, brak jest podstaw, aby przyjąć, że ustawodawca wyłączył prawo do żądania zwrotu poniesionych już kosztów leczenia, stwierdzić należy, że w skład masy spadkowej wchodzi prawo żądania zwrotu tych wydatków, jako prawo o charakterze majątkowym, bo związane z uprawnieniem majątkowym pacjenta, a skoro jest ono dziedziczone, to uzasadnia to prowadzenie postępowania z udziałem następców prawnych zmarłego świadczeniobiorcy – wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie.

W tym też kontekście, gdy chodzi o realizację konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, niezależnie od dotychczas przedstawionych już argumentów, nie można tracić z pola widzenia i tego, który wiąże się z treścią art. 26 ust. 4 ustawy o świadczeniach. Z przepisu tego wynika, że koszty leczenia, badań diagnostycznych lub transportu wynikające z ust. 1 i ust. 2, są finansowane z budżetu państwa. W sytuacji, gdy wymieniony przepis wyraźnie i jednoznacznie odsyła do poprzedzających go przepisów (jednostek redakcyjnych), których treść normatywna, gdy chodzi o jej rozumienie, nie może nie uwzględniać konsekwencji wypływających z przedstawionej powyżej istoty konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, zwłaszcza zaś jego realizacji, co prowadzi do wniosku, że przepis ten nie funkcjonuje w próżni prawnej, to za oczywiste uznać należy, że pomoc państwa w zakresie odnoszącym się do ochrony zdrowia jest również realizowana poprzez finansowanie kosztów leczenia, badań diagnostycznych lub transportu wynikających z ust. 1 i ust. 2 art. 26 przywołanej ustawy i w określonym nią zakresie, czemu nie sprzeciwia się – jak była o tym już mowa powyżej – brak uprzedniej zgody (uprzedniego skierowania) na leczenie poza granicami kraju. W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów przyjąć należy bowiem, że przedmiotem postępowania w sprawie o udzielenie zgody na leczenie poza granicami kraju, poza wyrażeniem zgody na leczenie, jest również zgoda na finansowanie leczenia ze środków publicznych (por. Wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2015 r., II GSK 988/14).

10. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Prezes NFZ dopuści do postępowania w sprawie sfinansowania kosztów leczenia za granicą następców prawnych zmarłej strony postępowania, po dokonaniu wszechstronnej oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego rozpozna merytorycznie wniosek o wyrażenie zgody na sfinansowanie leczenia poza granicami kraju, a swoje stanowisko wyrazi w sposób wymagany przez normę wypływającą z art. 107 § K.p.a.

11. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.