Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 393/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Koszty sądowe
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 393/16 | | , , , POSTANOWIENIE, , , , Dnia 21 czerwca 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r., sprawy ze skargi W. S., na uchwałę Zarządu Województwa D., z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], w przedmiocie zamiaru powołania na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych, postanawia:, , odrzucić skargę;, zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi., ,


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez W. S. ( dalej :strona , skarżący ) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest uchwała z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...] wydana przez Zarząd Województwa D. w sprawie zamiaru powołania M. N. – N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych . Przepisem § 1 tej uchwały wyrażono zamiar powołania Pana M. N. – N. na stanowisko dyrektora Opery W. od dnia 1 września 2016r. na okres trzech sezonów artystycznych . Kolejnym przepisem § 2 tej uchwały postanowiono wystąpić do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wyrażenie opinii w sprawie powołania M. N. – N. na stanowisko dyrektora Opery W. od dnia 1 września 2016r. na okres trzech sezonów artystycznych. Natomiast przepisem § 3 omawianej uchwały jej wykonanie powierzono Marszałkowi Województwa D. . Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy , a to :

- art.16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 roku w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. 2004 Nr 154 poz. 1629 ze zm. - zwane dalej rozporządzeniem konkursowym) polegające na podjęciu uchwały w sprawie zamiaru powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Opery W.) na okres trzech sezonów artystycznych pomimo tego, że konkurs na stanowisko dyrektora instytucji kultury został nieprawidłowo przeprowadzony, a to w tym zakresie, że skarżącego komisja konkursowa wykluczyła z drugiego etapu konkursu obejmującego przeprowadzenie rozmowy ze skarżącym, pomimo tego, że nie było podstaw formalnych co do takiego wykluczenia, albowiem skarżący spełniał wszystkie warunki formalne określone w ogłoszeniu o konkursie, co w konsekwencji powinno skutkować dopuszczeniem go do udziału w drugim etapie konkursu na stanowisko Dyrektora Opery W.;

- art. 15 ust. 1 i art. 15 ust.3 w zw. z art. 16 ustawy o działalności kulturalnej wyrażające się w sformułowaniu przez Zarząd Województwa D. uchwały, w której wystąpiono do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie powołania kandydata na stanowisko dyrektora Opery W., w sytuacji gdy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy przeprowadzeniu konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury nie jest przewidziana możliwość zwrócenia się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o wyrażenie opinii, gdyż instytucja opinii Ministra Kultury w myśl artykułu 15 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej zastrzeżona jest wyłącznie dla sytuacji w której dotychczasowy dyrektor instytucji kulturalnej ma pozostać na dotychczasowym stanowisku, a nie sytuacji związanej z wyborem w trybie konkursu nowego dyrektora.

Według skarżącego wykluczenie go z konkursu, ze względu na przesłanki wskazane w piśmie Przewodniczącego Komisji Konkursowej z dnia 25 kwietnia 2016 roku, było bezprawne, albowiem składając ofertę w ogłoszonym konkursie załączył do tej oferty następujące dokumenty, a to : 1/ zaświadczenie z instytucji kultury Teatru Muzycznego "[...]" z dnia 25 czerwca 2009 roku, w którym stwierdzono, że skarżący był zatrudniony we wspomnianej instytucji kultury na stanowisku "Kierownik baletu - tancerz" w okresie od dnia 1 września 1993 roku do dnia 30 czerwca 2009 roku. Tym samym skarżący - wbrew twierdzeniom pisma z dnia 25 kwietnia 2016 roku - spełnił punkt 1 ppkt 1 ust.2 ogłoszenia o konkursie oraz 2/ zaświadczenie lekarskie z dnia 18 marca 2016 roku , w którym stwierdzono jego zdolność do udziału w konkursie na dyrektora - zaświadczenie zostało wydane na prośbę skarżącego w celu wypełnienia warunków wskazanych w punkcie I ppkt 1 ust.3 ogłoszenia o konkursie .

Skarżący wywodził ,że procedura konkursowa na dyrektora instytucji kultury jest uregulowana w taki sposób, że żaden z jej uczestników nie ma możliwości odwołania się od niesłusznego niedopuszczenia go do udziału w drugim etapie konkursu. Skarżący oczekuje uchwały organizatora konkursu, w którym osoba wybrana w konkursie zostanie powołana na stanowisko i którą to uchwałę skarżący zaskarży jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Jest to jedyna możliwość kwestionowania poprawności przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury, albowiem innej formy ustawodawca nie przewidział.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała byłaby zgodna z prawem wyłącznie w sytuacji, gdyby sam konkurs i jego przebieg były zgodne z obowiązującym prawem. W sytuacji jednak, gdy skarżący nie został dopuszczony do udziału w części ustnej konkursu, pomimo tego że przedstawił wymagane ogłoszeniem o konkursie dokumenty dochodzi do istotnego naruszenia procedury konkursowej, co w konsekwencji rzutuje również na legalność i poprawność na treść zaskarżonej uchwały zmierzającej do realizacji wyniku przeprowadzonego konkursu. Czynności te są ze sobą ściśle powiązane, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości kwestionowania samego konkursu, więc ochrona praw skarżącego powinna przejawiać się w możliwości kwestionowaniu - aktów lub czynności administracyjnych zmierzających do wykonania zapadłego wyniku konkursu, czyli uchwały o powołaniu na stanowisko zwycięzcy konkursu czy też uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi.

Zdaniem skarżącego spełniał on formalne kryteria naboru ogłoszone w postanowieniu o konkursie. Przedstawił bowiem zaświadczenie o pełnieniu co najmniej 5 lat funkcji "kierowniczej w instytucji kultury - Teatr Muzyczny "[...]" - oraz zaświadczenie lekarskie o braku przeciwskazań co do udziału w konkursie na stanowisko dyrektora Opery W.. Pomimo przedstawienia tych dokumentów komisja - z naruszeniem procedury konkursowej - odmówiła przeprowadzenia rozmowy ze skarżącym. Tym samym doszło do istotnego naruszenia procedury wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora Opery W.. W takim zaś wypadku podjęcie kwestionowanej uchwały jest niezgodne z prawem, albowiem dotyczy ono osoby wybranej w wadliwie (niezgodnym z prawem) przeprowadzonym konkursie. W ocenie skarżącego istotna wada w przeprowadzonym konkursie - polegająca na niedopuszczeniu skarżącego do drugiej tury konkursu - rzutuje na poprawność i legalność całego konkursu, w tym w szczególności na jego wynik. Jeżeli tak jest, to również uchwały stanowiące akty administracyjne zmierzające do wykonania wyniku konkursu powinny zostać uznane za wadliwe. Przyjęcie takiej wykładni prowadzi z kolei do unieważnienia zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z przepisami prawa, albowiem zmierza ona do wykonania wyniku konkursu przeprowadzonego niezgodnie z przepisami prawa.

Według skarżącego przyjęcie takiej wykładni wskazanych przepisów prawa zmierza do zapewnienia gwarancji poprawności oraz rzetelności przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Wydaje się, że taki zamiar miał również sam ustawodawca nie wprowadzając procedury odwoławczej w konkursie, mając jednak świadomość możliwości kwestionowania aktów administracyjnych zmierzających do wykonania konkursu. Konkurs na stanowisko dyrektora instytucji kultury został bowiem przez ustawodawcę w całości poddany procedurom właściwym dla prawa administracyjnego.

Ponadto skarżący podniósł ,że kwestionowana uchwała jest niezgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi , a to art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 3 w zw. z art. 16 ustawy o działalności kulturalnej i z tego powodu powinna zostać unieważniona. Wskazał , że instytucję zwrócenia się o opinię do Ministra Kultury przez organizatora działalności kulturalnej w sprawie powołania dyrektora instytucji kultury reguluje artykuł 15 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że zwrócenie się o opinię do Ministra Kultury w sprawie dyrektora instytucji kultury następuje wyłącznie w przypadkach powoływania tej samej osoby na stanowisko dyrektora państwowej instytucji kultury na kolejny okres. Nie przeprowadza się zaś procedury uzyskania opinii od Ministra Kultury w stosunku do dyrektora instytucji kultury, który został wybrany na to stanowisko pierwszy raz w konkursie. Zwrócenie się z taką opinią — chociaż zgodne ze statutem instytucji kultury — pozostaje niezgodne z przepisem art. 15 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej. Instytucja zwrócenia się o opinię została bowiem uregulowana w artykule 15 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej i nie dotyczy ona przypadku wskazanego w zaskarżonej uchwale.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa D. wniósł o jej oddalenie , wskazując ,że w dniu 12 lutego 2016r. podjął Uchwałę Nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Opery W.. Od kandydatów na stanowisko dyrektora Opery W. wymagano m.in. co najmniej 10- letniego udokumentowanego stażu pracy w podmiotach działających w sferze kultury, w tym 5-letniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym w instytucji kultury/artystycznych oraz spełnienia warunków zdrowotnych niezbędnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. W dniu 13 kwietnia 2016r. Zarząd Województwa D. podjął Uchwałę Nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Opery W., której załącznikiem jest Regulamin określający szczegółowy tryb pracy komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Opery W..

Organ przyznał ,że przystąpił do konkursu i przedłożył m.in. zaświadczenie i świadectwo pracy, z którego wynikało, że był zatrudniony w Teatrze Muzycznym "[...]" w okresie od 1 września 1993r. do 30 czerwca 2009 r. na stanowisku kierownika baletu-solisty tancerza. Dodatkowo skarżący przedłożył dwa zaświadczenia lekarskie . Jedno z dnia 29 lipca 2015r. świadczące o braku przeciwwskazań do pełnienia funkcji dyrektora teatru w związku z jego udziałem w konkursie na dyrektora Teatru Muzycznego w L. i drugie, z dnia 18 marca 2016r. zaświadczające o jego zdolności do udziału w konkursie na dyrektora.

Komisja konkursowa zdecydowała o niedopuszczeniu skarżącego do II etapu konkursu z powodu niespełnienia przez niego warunków formalnych z powodu braku 5- letniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym w instytucji kultury/artystycznej oraz braku prawidłowego zaświadczenia o braku przeciwwskazań do zajmowania stanowiska kierowniczego wydanego przez lekarza medycyny pracy. Członkowie Komisji uznali, że przedstawione zaświadczenie i świadectwo pracy z Teatru Muzycznego "[...]" nie wypełnia przesłanki pracy na stanowisku kierowniczym z uwagi na specyfikę, rodzaj i charakter wykonywanej pracy na tym stanowisku. Komisja dokonując przedmiotowej oceny kierowała się znajomością charakteru pracy kierownika baletu w instytucjach artystycznych i na tej podstawie uznała, że pomimo nazwy, nie nosi ona znamion pracy na stanowisku kierowniczym w instytucjach kultury/artystycznych. Żaden z członków Komisji nie zgłosił zdania odrębnego. Oceniając natomiast przedstawione przez skarżącego zaświadczenia lekarskie Komisja konkursowa uznała, że ich treść jest niezgodna z wymogami określonymi w pkt II. 6) w ogłoszeniu o konkursie przyjętym Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia 12 lutego 2016r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Opery W.. Przedstawione zaświadczenia stanowiły o zdolności skarżącego do udziału w konkursie na dyrektora, a nie jak przywołany przepis stanowił, że wymogiem formalnym jest złożenia zaświadczenie o aktualnym stanie zdrowia potwierdzające brak przeciwskazań do zajmowania stanowiska kierowniczego. O fakcie niedopuszczenia skarżącego do II etapu konkursu ze względu na wskazane braki formalne skarżący został poinformowany przez Przewodniczącą Komisji Konkursowej pismem z dnia 25 kwietnia 2016r.

Organ przyznał również ,że pismem z dnia 13 maja 2016r. skierowanym do Marszałka Województwa D. skarżący zwrócił się z prośbą o unieważnienie i powtórzenie konkursu na stanowisko Opery W. z powodów błędów komisji konkursowej oraz uchybień formalnych. W odpowiedzi, pismem z dnia 3 czerwca 2016r., Marszałek Województwa D. stwierdził, że po przeanalizowaniu dokumentów z postępowania w związku z wyłonieniem kandydata na dyrektora Opery W. nie znajduje podstaw do unieważnienia tego postępowania.

Organ za chybiony uznał również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego , a to art.15 ust.1 i art. 15 ust.3 w zw. z art.16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej polegający - według skarżącego - na wystąpieniu do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o opinię w sprawie zamiaru powołania Pana M. N. – N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych . W tym zakresie organ powołał się na treść § 1 ust.1 Statutu Opery W., stanowiącej załącznik do Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 28 lutego 2013r. i wskazał ,że Opera W. we W. jest samorządową instytucją kultury prowadzoną jako wspólna instytucja kultury Województwa Dolnośląskiego i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Dlatego też w oparciu o zapis § 5 ust.1 w/w Statutu Województwo D. powołuje i odwołuje dyrektora Opery W. po zasięgnięciu opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Stąd też wykonując dyspozycję § 5 ust.1 Statutu Opery W. Województwo D. zobligowane było wystąpić do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o opinię, co też uczyniło w piśmie z dnia 17.06.2016r. znak [...] L.dz. [...]. Dopiero po uzyskaniu opinii Ministra organ mógł dokonać powołania na stanowisko dyrektora Opery W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) , sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 21016 r. , poz. 718 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy ustrojowej kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 p.p.s.a. i art. 90 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie wojewódzkim ( Dz. U. z 2016 r. , poz.486 ) zwanej dalej : u.o.s.w. nie wprowadzają - poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady powiatu.

Badanie merytorycznej zasadności skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania w pierwszej kolejności jej wymogów formalnych dotyczących terminu, trybu i sposobu jej wniesienia oraz zbadania, czy skarżący ma legitymację do jej wniesienia. Stosownie do art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny Postępowanie sądowo-administracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Z kolei w myśl art. 90 ust. 1 u.o.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego , wydanym z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa , który wydał przepis , do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu województwa jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a.. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przywołany przepis art.90 ust.1 u.o.s.w. samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu województwa i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu województwa są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W jednym przepisie połączono kryteria dwóch odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego na działalnością uchwałodawczą organów województwa . Skarga uregulowana w art. 90 ust. 1 u.o.s.w. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis) . Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest nie tylko niezgodność uchwały z prawem , ale i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danego województwa lub jest z tym województwem związany prawnie w inny sposób.

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie ,że jeden z koniecznych warunków formalnych wniesienia skargi został w niniejszej sprawie skutecznie spełniony , bowiem przed złożeniem przedmiotowej skargi skarżący wezwał Zarząd Województwa D. do usunięcia wskazanego przez niego naruszenia prawa przez zakwestionowaną przez niego uchwałę. Następnie wniósł skargę do tutejszego sądu za pośrednictwem organu przed upływem 60 dni od doręczenia tego wezwania.

Natomiast ustawa samorządowa – o czym była już mowa wyżej - wprowadza wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej, co niewątpliwie stanowi zawężenie – o czym była już mowa wyżej - legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi.

W związku z tym w analizowanej sprawie Sąd w pierwszej kolejności jest zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego , co oznacza nie tylko ocenę istnienia interesu prawnego po ich stronie , ale również rozważenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 90 ust.1 u.o.s.w., na przedmiotową uchwałę skarżący powinien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego własny interes prawny lub uprawnienie " z zakresu administracji publicznej", czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych, umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej.

W tym miejscu zauważyć należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie jest normatywnie dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie) , a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. Przy czym interes ten musi być bezpośredni, konkretny , realny i rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Należy podkreślić, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) . Chodzi zatem o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać np. z interesem cywilnym czy pracowniczym , aczkolwiek może on wywołać skutki w obu tych sferach .

Z kolei z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas , gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że na podmiocie skarżącym uchwałę ciążył obowiązek wykazania:

po pierwsze - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - czyli pozbawienia lub odebrania jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienie ich realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź też nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku;

po drugie - istnienie naruszenia interesu prawnego już w dacie wnoszenia skargi (innymi słowy, że naruszenie zostało już dokonane zaskarżoną uchwałą).

Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze skargi na podstawie art. 90 ust.1 u.o.s.w. winien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego materialnego , skarżący - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego uprawnienia wynikające z konkretnego przepisu prawa administracyjnego . Natomiast to na nim spoczywa obowiązek udowodnienia ,że istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. To na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy. Temu obowiązkowi skarżący nie sprostał .

Według skarżącego zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisów art.16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury polegające na podjęciu uchwały w sprawie zamiaru powołania na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych pomimo tego, że konkurs na stanowisko dyrektora instytucji kultury został nieprawidłowo przeprowadzony poprzez wykluczenie skarżącego - według jego twierdzeń przy braku podstaw formalnych - z drugiego etapu konkursu obejmującego przeprowadzenie rozmowy z nim. Skarżący powołując się na posiadanie legitymacji procesowej do złożenia skargi , upatruje naruszenie jego interesu prawnego w niedopuszczeniu go do II etapu konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury.

Mając jednak na uwadze charakter , przedmiot, treść i postanowienia przedmiotowej uchwały, nie można uznać , że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną skarżącego przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego czy bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługującego mu prawa albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

Przy czym zaakcentować należy ,że dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie art.90 ust.1 u.o.s.w. konieczne jest – o czym była już mowa - wykazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie wydania uchwały na sytuację skarżącego. Tak więc tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne.

W badanej sprawie skarżący obowiązany był zatem wykazać, że w wyniku wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartymi w kwestionowanej uchwale unormowaniami a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) zauważył, że skarga wywiedziona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ( zawierającego analogiczne unormowanie jak w art.90 ust.1 u.o.s.w. ) nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia , lecz interes prawny lub uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi muszą być faktycznie naruszone. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę w przepisie art.90 ust.1 u.o.s.w. zwrot "zostały naruszone" , co oznacza ,że samo twierdzenie o istnieniu bądź naruszeniu interesu prawnego należy uznać za niewystarczające do przyjęcia legitymacji skargowej podmiotu inicjującego postępowanie sądowo-administracyjne.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wynika to już bowiem z charakteru i treści zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi jest uchwała z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...] w sprawie zamiaru powołania M. N. – N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych . W § 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że "wyraża się zamiar powołania określonej osoby" . Należy wobec tego uznać ,że kwestionowana uchwała jest dopiero wyrazem woli podjęcia działań w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora . Ma ona charakter intencyjny , a nie imperatywny czy też docelowy , nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego , wynikających z przepisów prawa materialnego. Przedmiotowa uchwała nie może zatem naruszyć interesu prawnego, bowiem nawet pośrednio nie kształtuje żadnej sytuacji prawnej, nie wpływa ona na prawa i obowiązki skarżącego, jest dopiero wstępnym etapem podjęcia działań umożliwiających w przyszłości powołanie dyrektora Opery W..

Konsekwencją tego jest uznanie, że nie przysługuje skarżącemu w niniejszej sprawie legitymacja skargowa na podstawie art. 90 ust.1 u.o.s.w. Z kolei ustalenie braku legitymacji procesowej powoduje , że Sąd nie może badać legalności zaskarżonej uchwały w kontekście procedury i zasad jego podjęcia. Uruchamiana w trybie art.90 ust.1 u.o.s.w. kontrola sądowa może być bowiem wszczęta jedynie przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dopiero też uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego, umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14 i z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13 - CBOSA).

Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzono przepis art. 58 § 1 pkt 5a, na podstawie którego sąd odrzuca skargę , jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W uzasadnieniu projektu powołanej wyżej ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów p.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Tym szczególnym przepisem , o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest cytowany wyżej przepis art.90 ust.1 u.o.s.w. Zestawienie zatem regulacji art. 90 ust.1 u.o.s.w. z obowiązującym obecnie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Natomiast niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę do odrzucenia skargi , a nie jej oddalenia.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie . Stwierdzenie zatem braku legitymacji procesowej skarżącego skutkowało na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzuceniem skargi , o czym orzeczono jak w pkt 1 postanowienia . Natomiast o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ( pkt 2 postanowienia) .