Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1042/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1  pkt 2,  art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg Fundacji im. Raczyńskich przy Muzeum Narodowym w P. z siedzibą w P. oraz C. R., V. R., C. R., X. R. i E. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lutego 2022 r. nr DN.rn.625.25.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 11 lutego 2022 r., nr DN-rn.625.25.2021, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania Fundacji im. [...] przy [...] Narodowym w [...], odwołania C. R., V. R., C. R., X. R. i E. R., odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa [...][...] Państwowe [...] [...] a także odwołania Krajowego Ośrodka [...][...], złożonych od punktu 1 i punktu 2 decyzji Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z 31 marca 2015 r., nr SN.IV-14.7515-59/11 - uchylił decyzję Wojewody w części obejmującej punkty 1 oraz 2 i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Właścicielem majętności R. obejmującej również folwarki J. i P. był od 1929 r. R. R. Niniejsza sprawa dotyczy [...] ha, pochodzących z samego majątku [...], liczącego łącznie co najmniej [...] ha, położonego w przedwojennym powiecie [...]. Obecny wniosek obejmuje zespół pałacowo-parkowy oraz prywatną galerię obrazów (żółte segregatory akt Wojewody, tom I karty 10, 114, 173).

Majętności [...] zostały przejęte na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz.U.R.P. z 1945, Nr 3, poz. 13, dalej: "dekret o reformie rolnej"), przy czym [...] ha lasów zostało wyłączonych spod rozparcelowania, z powołaniem się na dekret PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U.R.P. z 1944, Nr 15, poz. 82 – dalej: "dekret leśny").

W latach [...] R. R. był [...] w [...], a w [...] r. polski rząd [...] mianował go posłem w [...], gdzie zmarł dnia[...] listopada 1945 r. Spadkobiercą R. R. był brat E. C.. , [...] w [...], minister [...][...], a w latach [...] r. [...] na [...].

Po E. R, zmarłym[,...] lipca 1993 r. spadek odziedziczyły C. R., V. R., C. R., X.R. i E. R., dalej: "Spadkobiercy". E. R., dnia 19 grudnia 1990 r. ustanowił Fundację imienia R. przy [....] Narodowym w [...], a dnia 9 czerwca 1992 r. oświadczył, że nieodpłatnie "przenoszę wszelkie moje prawa i roszczenia obecne i przyszłe związane z kompleksem nieruchomości ziemskich dawnego majątku [...] oraz folwarku [....], które odziedziczyłem po moim bracie, śp. R. R., na Fundację im. R. przy [...] Narodowym w [...]".

Dnia 9 kwietnia 2010 r. Spadkobiercy E. R. zawarli ugodę z Fundacją i dokonali na jej rzecz darowizny "w celu uchylenia jakichkolwiek wątpliwości i zapobieżenia ewentualnym sporom", potwierdzając przeniesienie na Fundację wszystkich roszczeń i praw do majątku ziemskiego i kompleksu pałacowego w [...], tj. "własność wszystkich nieruchomości, które przed 1 września 1939 r. wchodziły w skład majątku [...] i były objęte księgą wieczystą [...] - Obszar Dworski i własność rzeczy ruchomych" oraz licznych wymienionych tam działek. Strony oświadczyły, że to mienie nie weszło w skład spadku po E. R., i że to Fundacja, jest jego następcą prawnym pod tytułem szczególnym w odniesieniu do tych rzeczy i praw".

Podaniem z 31 grudnia 2009 r. Fundacja im. R. przy [...] Narodowym w [...] (dalej: "Fundacja"), W. D., W. R. i C. R. zwrócili się do Wojewody Wielkopolskiego o stwierdzenie -w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz.U.RP. 1945, Nr 10, poz. 51, dalej: "rozporządzenie wykonawcze"), że nieruchomości opisane w księgach wieczystych nr [...] i nr [..] oraz nieruchomość zajęta pod kaplicę pałacową wraz z aleją łącząca ją z zespołem pałacowym w [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (akta Ministra tom II karta 2).

7 stycznia 2010 r. Spadkobierczynie cofnęły powyższy wniosek złożony w ich imieniu i poparły żądanie reprywatyzacyjne podtrzymane przez Fundację (akta Ministra tom II karty 6, 18, 20 i 23).

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 27 maja 2010 r., nr SN.IV-5.7718-14/10 umorzył postępowanie z przyczyn przedmiotowych, wskazując na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. (P 107/08), zgodnie z którym sprawy reformy rolnej należą do drogi sądowej, a nie drogi administracyjnej (akta Ministra, tom II karta 81).

Następnie, Wojewoda Wielkopolski - kierując się uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r. (IOPS 3/10), stwierdzającą dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawach z zakresu reformy rolnej - decyzją z 5 sierpnia 2011 r., uchylił decyzję własną z 27 maja 2010 r. W dniu 3 stycznia 2012 r. Skarb Państwa – Państwowe [...][...][...] Państwowe [...][...] złożyło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z 5 sierpnia 2011 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z 17 stycznia 2012 r. Wojewoda wznowił postępowanie, a decyzją z 10 kwietnia 2012 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z 5 sierpnia 2011 r.

Podaniem z 24 maja 2011 r. Fundacja wniosła o stwierdzenie, że nie podlegały pod działania dekretu o reformie rolnej następujące nieruchomości położone w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie [...] w powiecie [...]:

1) nieruchomości lub ich części będące we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych, tj. działki: nr [...],

2) nieruchomości pozostające we władaniu Skarbu Państwa - Starosty [...], tj. działki: nr [...];

3) nieruchomości pozostające we władaniu Skarbu Państwa – Państwowego [...][...][...][...], tj. działki: nr [...].

W dniu 31 stycznia 2013 r. Fundacja rozszerzyła żądanie o działki nr [...].

Zdaniem Fundacji, zespół pałacowo-parkowy, nie był związany z majątkiem pod względem gospodarczym, a ponadto wnioskowane działki nie zostały wykorzystane na cele reformy rolnej. Fundacja wskazała na urzędy publiczne, które sprawował R. R., wykluczające (w jej ocenie) aby to właściciel z pałacu kierował osobiście gospodarstwem rolnym. Odnośnie pozostałych wnioskowanych gruntów, Fundacja zwróciła uwagę na ich nieprzydatność rolną, wskazując na walory estetyczne łęgów nad [...], mające uzasadniać ich reprywatyzację (akta Wojewody tom 1 karta 186; tom II karta 196).

Jednocześnie, Fundacja wytoczyła przeciwko Skarbowi Państwa powództwo o wydanie nieruchomości, ewentualnie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli i zapłatę odszkodowania. Jak wskazał Minister w zaskarżonej decyzji, Sąd Okręgowy w [...] I Wydział Cywilny prowadzi sprawy dotyczące [...], pod sygnaturą [...] (akta Wojewody tom II karty 93-94, 157).

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 31 marca 2015 r., nr SN.IV-14.7515-59/11 orzekł, że:

1) nieruchomości wchodzące w skład dawnego majątku [...], stanowiące obecne działki ewidencyjne: nr [...]. (pochodząca z dawnej parceli katastralnej 8 karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli 25 karta 2), nr [...] (pochodząca z parcel [...] karta 3), nr [...]. (pochodząca z parcel [...] karta 3), nr [...], nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta I), nr [...]. (pochodząca z parcel [....] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1 i parcel [...] karta 2), nr [...] (pochodząca z parcel [...] karta 3), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 2), położone w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], zapisane w dawnej kw [...][...][...] tom III podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej;

2) nieruchomości wchodzące w skład dawnego majątku [...], stanowiące obecne działki ewidencyjne: nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...] (z wyłączeniem części odpowiadającej parceli [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 2), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 3), nr [...] (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...]. (z wyłączeniem części odpowiadającej parcelom [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1 oraz parceli [...] karta 3), nr [...]. (pochodząca z parcel [...] i [...] karta 1 oraz parcel [...] i [...] karta 2), nr [...]. (pochodząca z parcel [...], i [...] karta 3), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 2) i nr [...], położone w obrębie [...], gmina [...], powiat [...] zapisane w dawnej księdze wieczystej [...][...][...]tom III, nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej;

3) umorzył postępowanie w części, dotyczącej działek nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 3), nr [...]. (pochodząca z parcel [...] i [...] karta 3), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parcel [...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...][...] karta 1), nr [...]. (pochodząca z parceli [...] karta 1), położonych w obrębie [...], gmina [...], powiat [...].

Wojewoda wskazał, że przedmiotem postępowania są nieruchomości odpowiadające 79 wskazanym we wniosku współczesnym działkom. Organ I instancji dokonał szczegółowego opisu każdej działki (str. 8 do 38 decyzji Wojewody), wskazał, że łączna powierzchnia nieruchomości objętych roszczeniem wynosi [...] ha. Wyjaśnił, że na podstawie wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 28 marca 1946 r. w księdze wieczystej [...][...][...], Tom III – jako właściciel został wpisany Skarb Państwa Wojewódzki Urząd Ziemski w [...]. Stosownego wpisu dokonano 13 listopada 1946 r. Obszar całej nieruchomości na dzień nacjonalizacji na mocy dekretu o reformie rolnej wynosił [...] ha zgodnie z treścią Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o reformie rolnej (na dzień 1 stycznia 1949 r.). W opracowaniu z 1929 r. "Opis gospodarstwa rolnego R. R. z [...]" łączna powierzchnia majątku [...] została oceniona na [...] morgi magdeburskie, tj. około [...] ha.

Wojewoda ustalił, że przedmiotem żądania jest największy w Polsce zespół pałacowy z galerią obrazów, parkiem francuskim, mauzoleum Rodu R. (adaptowanym na kościół), lasy i zadrzewienia, a także pastwiska i łąki nad [...].

Wojewoda stwierdził, że obecne działki nr [...], utworzono z parcel, które w dniu przejęcia nieruchomości na Skarb Państwa podlegały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Pod powyższy przepis podlegały także grunt odpowiadający obecnym działkom nr [...] oraz [...], które, które stanowiły małe obiekty leśne, niebędące zwartym kompleksem leśnym, otoczone ze wszystkich stron gruntami ornymi. Do kategorii lasów śródpolnych organ zaliczył także las rozciągający się na działce nr [...]. Pełnił on funkcję rozgraniczającą duże użytki rolne i przez to był on z nimi funkcjonalnie związany. Wojewoda uznał za użyteczne z punktu widzenia gospodarki rolnej działki nr [...] oraz w części działek nr [...] i [...] położone na południe od założenia pałacowo-parkowego, powstałe z użytków, które w 1944 r. stanowiły w dominującej części łąki i pastwiska – tereny tzw.[...][...]. Organ wskazał, że na terenie działki nr [...] zlokalizowany był budynek gorzelni, która ze swej natury stanowiła zakład wytwórczy spirytusu surowego z wykorzystaniem płodów rolnych (surowców skrobiowych - głównie ziemniaków, bądź cukrowych – trzcina cukrowa lub owoce). Dlatego też stwierdził, że działki te, bądź ich części także podlegały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

Wojewoda ustalił także, że nieruchomości, stanowiące działki nr [...] (dawna parcela [...], karta 1), [...] (dawna parcela [...], karta 3), 263 (dawna parcela [...], karta 1), [...] (parcela [...],[...] (dawne parcele [...] i [...]), [...] (dawne parcele [...], karta 1 oraz [...], karta 3), [....] (dawne parcele [...] i [...], karta [...] i [...], karta 2), [...] (dawne parcele [...] i [...] karta 3), [...], nr [...] (dawna parcela [...], karta 2) i [...], stworzono z dawnych parceli, które nie stanowiły gruntów rolnych, lecz były zwartymi kompleksami leśnymi i nie mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Zdaniem Wojewody, ich przejęcie na własność Skarbu Państwa powinno odbyć się na mocy dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Dlatego też Wojewoda stwierdził, że ww. działki bądź ich części (parcel) stanowiących lasy nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

Wojewoda przyznał następnie, że zgromadzone dowody wskazują jednoznacznie, iż założenie pałacowo-parkowe nie miało związku funkcjonalnego z częścią folwarczną majątku. Właściciel majątku R.R. nie zajmował się bieżącym zarządzaniem majątkiem, czynności te scedował na osobę specjalnie w tym celu zatrudnioną i osiedloną w budynku usytuowanym na terenie folwarku (rządcę zwanego także generalnym plenipotentem). Byli nimi: K. M. (do 1935 r.) i J. W.(w latach 1936-1939). Rządcy urzędowali w części folwarcznej, poza pałacem, którym zarządzał marszałek A. T. Zdaniem Wojewody pałac z parkiem były zbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego i spełniały funkcję rezydencji właściciela ziemskiego oraz służyły wyłącznie do celów mieszkalno-wypoczynkowych. Tym samym, zarządzanie dobrami [...] spoza zespołu pałacowo-parkowego przesądza o braku związku funkcjonalnego tego zespołu z częścią rolną i stanowi podstawę do jego wyłączenie spod reżimu reformy rolnej. Organ zaznaczył, że przedmiotem postępowania nie jest ustalenie, kto jest obecnie właścicielem nieruchomości, ale jedynie ocena ich stanu prawnego na dzień 13 września 1944 r. i to wyłącznie z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

Dalej Wojewoda wskazał, że w stosunku do działek, które w części, bądź w całości odpowiadały gruntom nienależącym do R. R. postępowanie należało umorzyć z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Dotyczyło to działek nr [...] (dawne parcele [....]i[...], karta 3), nr [...] i [...], które stanowiły ówcześnie koryto rzeki [...], nr [...] (dawna parcela [...], karta 3), nr [...] (dawna parcela [...], karta 1), nr [...] (dawne parcele [...] i [...], karta 1), nr [...] (dawne parcele [...] i [...], karta 1), nr [...] (dawna parcela [...], karta 1), nr [...] (dawna parcela [...], karta 3) będących drogami publicznymi, bądź na których usytuowane były inne obiekty – nr [...] (dawna parcela [...], karta 1).

Organ I instancji uwzględnił interes prawny Fundacji, uznając skuteczność przeniesienia na nią legitymacji (akta Wojewody tom III karta 373).

Z rozstrzygnięciem, zawartym w punkcie 2 decyzji nie zgodził się Skarb Państwa – [...][...] [...] [...], wnosząc o uchylenie decyzji w tej części i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według odwołującego się, skoro lasy uległy przejęciu na podstawie dekretu leśnego, co może ocenić sąd w postępowaniu cywilnym, to bezprzedmiotowe jest badanie podpadania lasów pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego (akta Ministra tom I karta 204).

Rozstrzygnięcie reprywatyzacyjne, ujęte w punkcie 2 decyzji Wojewody (tylko dotyczące działek: [...].), stało się również przedmiotem odwołania, które złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych OT w [...] (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Odwołujący się wniósł o stwierdzenie podpadania działek pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przede wszystkim, KOWR podważył legitymację Fundacji w tej sprawie (akta Ministra tom I karta 122 i tom VI karta 10).

Z Kolei Fundacja odwołała się od punktu 1 decyzji, tj. orzeczenia o podpadaniu działek pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Fundacja wniosła o wyłączenie działek spod reżimu reformy rolnej, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu rolnictwa i historii, a także dowodu z opinii Instytutu Naukowego na okoliczność przydatności rolnej działek i stwierdzenia, że P [...][...] nie był gospodarstwem wzorcowym, a działki nie mogły być przeznaczone na żaden cel, wskazany w art. 1 ust. 2 lit. a-d dekretu o reformie rolnej.

Zdaniem Fundacji, Wojewoda błędnie uznał, że sposób korzystania z gruntów po ich przejęciu nie ma znaczenia, podczas gdy jest to przesłanka do wnioskowania o nieprzydatności rolnej tych gruntów przed ich objęciem na reformę rolną, tj. do oceny, czy już przed 13 września 1944 r. nieruchomość nadawała się do realizacji celów reformy rolnej. Fundacja podkreśliła, że grunty [...] nie zostały wykorzystane na cele reformy rolnej, a nawet nie mogły być w ten sposób spożytkowane. Dodała, że w powiecie [...] nie było ekonomicznej potrzeby przeprowadzenia reformy rolnej, zwłaszcza poprzez przejęcie majątku [...] z uwagi na jego rozległość i słabą jakość gleby. Fundacja zanegowała też, jakoby utworzenie P [...] w [...] stanowiło wykonanie celu reformy rolnej.

W ocenie odwołującej się, łęgi nad rzeką [...] stanowiły część założenia parkowego, a zresztą były podmokłe, nieprzydatne w gospodarstwach chłopskich i bez znaczenia ekonomicznego, natomiast stanowiły istotny element krajobrazu, objęty ochroną zabytków. Odwołująca się wniosła o zbadanie, czy ewentualne wykorzystanie łęgów jako łąk lub pastwisk ma znaczenie ekonomiczne, czy jedynie estetyczne lub ekologiczne. Według Fundacji, przy analizie przydatności rolnej łęgów nie można poprzestać na ich klasyfikacji jako użytków rolnych wg § 4 rozporządzenia rolnego, lecz ocenić też możliwość prowadzenia racjonalnej działalności rolnej. Tymczasem tamtejsze gleby miały niską klasę bonitacji i były zalewane przez rzekę [...]. Dlatego łęgów nie można uznawać za pastwisko, lecz za element założenia parkowego, lokującego stare dęby i małe zbiorniki wodne o funkcjach estetycznych.

Fundacja nie zgodziła się również z przejęciem dróg wewnętrznych majątku i tych gruntów, które organ I instancji uznał za zagajniki śródpolne, a nie za lasy, podlegające wyłączeniu spod reformy rolnej (akta Ministra tom I karty 190, 218 i 227; tom III karty 95, 102).

Dnia 22 września 2017 r. organ odwoławczy otrzymał opinię prawną prof. M. K., negującą skuteczność przeniesienia praw na Fundację i jej legitymację (akta Ministra tom III k. 116).

Pismem z 10 listopada 2017 r. Spadkobiercy poparli legitymację i czynności Fundacji. Jednocześnie Spadkobiercy podnieśli, że od 31 grudnia 2009 r. nie przestali być stroną w sprawie i wykluczyli potrzebę powtarzania jakichkolwiek czynności (akta Ministra tom 111 karty 187 i 202).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 30 stycznia 2018 r., nr GZ.m.625.127.2015 uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r. w części obejmującej punkty 1-2 i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji, negując legitymację Fundacji i wskazując na możliwość złożenia stosownego wniosku przez Spadkobierców (akta Ministra tom VI karta 63).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 30 stycznia 2018 r. nr GZ.m.625.127.2015 uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 30 marca 2015 r. w części obejmującej pkt 1 i 2 i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 513/18 oddalił skargi Fundacji i Spadkobierców, wskazując na nieprzenoszalność legitymacji z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, oraz na możliwość złożenia odrębnego wniosku przez Spadkobierców.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Fundacja oraz C. R., W. R., C. R., X. R. i E. R.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1144/19, uchylił zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z 30 stycznia 2018 r., nr GZ.rn.625.127.2015.

Na wstępie, NSA uznał dopuszczalność odwołania Skarbu Państwa-[...][...] od całego punktu 2 decyzji Wojewody Wielkopolskiego, pomimo że [...] sprawuje zarząd tylko niektórych działek, wymienionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Niesformalizowana konstrukcja prawna odwołania w k.p.a zakłada bowiem ponowną ocenę sprawy w jej całokształcie.

NSA ocenił, że postępowanie nie toczy się od 31 grudnia 2009 r., lecz zostało wszczęte wnioskiem Fundacji z 24 maja 2011 r., jednak Spadkobiercy przystąpili do niego 10 listopada 2017 r. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., należało zatem uwzględnić wstąpienie Spadkobierców do sprawy, niezależnie że legitymacja nie przysługuje Fundacji, która to postępowanie zainicjowała.

W ocenie NSA, legitymacja Fundacji nie może wynikać z art. 30 § 4 k.p.a., gdyż następstwo procesowe Fundacji po Spadkobiercach nie może polegać na jednoczesnym działaniu w sprawie obu podmiotów. Ponadto, umowy przeniesienia praw na Fundację zostały zawarte dnia 9 kwietnia 2010 r., a zatem nie "w toku postępowania", lecz przed jego wszczęciem, które nastąpiło 24 maja 2011 r.

NSA uznał, że Fundacja nie jest aktualnie właścicielem wnioskowanej nieruchomości, gdyż R. R. utracił prawo własności [...], więc jego spadkobiercy nie mogli przenieść tego prawa na Fundację. "Właściciel nieruchomości objętej faktycznym działaniem przepisów dekretu o reformie rolnej tracił tytuł własności, stając się wyłącznie dawnym (wywłaszczonym) właścicielem. (...) Celem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia jest zaprzeczenie skutkowi wynikającemu z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. O rozstrzygnięcie to występuje określony podmiot, ale nie z tego powodu, że jest nadal właścicielem nieruchomości, lecz z uwagi na to, że jest jej dawnym (wywłaszczonym) właścicielem. To dopiero rozstrzygnięcie wydane na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazujące, iż określona nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, potwierdzi, iż podmiot ten, uważany dotychczas za dawnego (wywłaszczonego) właściciela, nie utracił własności w trybie powyższego przepisu. Konstrukcja owej regulacji potwierdza zatem, iż do wystąpienia z wnioskiem w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia legitymowany jest dawny (wywłaszczony) właściciel, a nie podmiot, któremu nadal przysługuje tytuł własności do nieruchomości’’ (...) Wskutek objęcia określonej nieruchomości działaniem przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, w tym także będącego konsekwencją wadliwego zastosowania powyższego przepisu, dawny właściciel tracił prawo do nieruchomości. W to miejsce uzyskiwał wyłącznie uprawnienie do żądania uznania, iż określone nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej."

NSA podkreślił, że uprawnienia i obowiązki z zakresu prawa publicznego są zasadniczo niezbywalne. A skoro normy prawa publicznego nie umożliwiają przeniesienia żądania do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego, to Fundacja nie mogła nabyć tego uprawnienia proceduralnego od Spadkobierców w drodze czynności inter vivos. "Zadanie powyższe nie jest zbywalnym prawem majątkowym, a zatem nie mogło przejść na Fundację i nadal przynależy spadkobiercom dawnego właściciela (...) Tym samym Fundacja nie może skutecznie powołać się na cesję żądania wszczęcia postępowania w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia, jako na źródło swego interesu prawnego w niniejszej sprawie"

Dlatego NSA wskazał, aby sytuację procesową Fundacji ocenić z punktu widzenia braku legitymacji procesowej do udziału w tej sprawie.

Jednak według NSA, brak interesu prawnego Fundacji nie obliguje Spadkobierców do złożenia nowego wniosku, a ich wstąpienie do sprawy 10 listopada 2017 r. też nie stanowi nowego wniosku. Przystąpienie Spadkobierców do postępowania drugoinstancyjnego wymaga jedynie oceny, czy trzeba powtórzyć czynności proceduralne, przy czym Spadkobiercy chcą uniknąć przedłużenia sprawy i popierają dokonania Fundacji, a ich stanowiska są zbieżne (akta Ministra tom VII karta 441).

Wskutek uchylenia przez NSA decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 stycznia 2018 r. organ odwoławczy ponownie rozpoznawał sprawę, w zakresie zaskarżenia odwołaniami złożonymi od pkt 1-2 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r.

W piśmie z 4 lutego 2022 r. Skarb Państwa – P[...] [...] [...][...], wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z powodu braku legitymacji Fundacji w tej sprawie (akta Ministra t. VIII k. 122).

W piśmie z 7 lutego 2022 r., Fundacja wniosła o reprywatyzację szeroko ujętego zespołu pałacowo-parkowego, obejmującego łąki nad [...] (łęgi [...]), w granicach z decyzji Wielkopolskiego Konserwatora Zabytków z 2 sierpnia 1997 r. Fundacja zwróciła uwagę na liczne funkcje publiczne, które pełnił R. i E. (bracia) R., które wykluczały (w jej ocenie) ich osobiste zarządzanie dobrami [...]. Ponadto, Fundacja sprzeciwiła się przekazywaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, skoro Spadkobiercy nie żądają powtarzania żadnych czynności (akta Ministra tom VIII karta 124).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy (w zakresie wyżej wskazanym), organ odwoławczy - powołaną na wstępie decyzją z 11 lutego 2022 r., nr DN.rn.625.25.2021 - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r. w części obejmującej punkty 1 oraz 2 i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności Minister podkreślił, że zobligowany jest uwzględnić ocenę prawną i wskazania, zawarte w wyroku NSA z 8 lutego 2021 r., sygn. I OSK 1144/19. Są one w tej sprawie wiążące, zgodnie z art. 153 i art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie Skarbu Państwa – P[...][...][...][...] obejmuje cały punkt 2 decyzji Wojewody Wielkopolskiego, co przesądził NSA w powołanym wyroku (wszystkich działek, wskazanych w punkcie 2 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r., niezależnie że [...][...] zarządza tylko niektórymi wskazanymi tam działkami), a odwołanie złożone przez KOWR ogranicza się do wybranych działek.

Z kolei, odwołanie złożone przez Fundację dotyczy wyłącznie punktu 1 decyzji Wojewody Wielkopolskiego, tj. rozstrzygnięcia stwierdzającego podpadanie wskazanych tam działek (parcel) pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. W tym miejscu Minister wskazał, że bezpodstawne jest bowiem twierdzenie Fundacji, zawarte we wniosku z 16 listopada 2017 r. i wniosku Spadkobierców z 10 listopada 2017 r., jakoby przedmiotem odwołania był również punkt 3 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r., tj. rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania (akta Ministra tom III karty 180, 208; tom V karta 6). Odwołanie i kolejne pisma Fundacji, a później Spadkobierców wskazują na kwestionowanie tylko rozstrzygnięcia o podpadaniu części dóbr [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego, tj. punktu 1 decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Również NSA tak właśnie zidentyfikował zakres odwołania, złożonego przez Fundację (koniec strony 6 wyroku - akta Ministra tom VII karta 438).

W konsekwencji Minister stwierdził, że przedmiotem niniejszej decyzji jest wyłącznie ta część majątku [...], która jest objęta punktami 1 i 2 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r., przy czym chodzi o wszystkie wymienione tam działki oraz ich części, o których merytorycznie orzekł organ I instancji.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że uwzględniając ocenę prawną i wskazania, sformułowane przez NSA, należało wyeliminować z postępowania Fundację im. R. przy [...] Narodowym w [...], ponieważ Fundacji nie przysługuje interes prawny, a w efekcie nie ma ona legitymacji procesowej w niniejszej sprawie (strony 34, 42-49 i koniec strony 50 wyroku I OSK 1144/19 - akta Ministra tom VII karta 416 akt). Wniosek z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego może bowiem złożyć wyłącznie poprzedni właściciel przejętej nieruchomości, jego spadkobiercy lub nabywcy spadku, a nie syngularny następca prawny.

Jednak (jak wyjaśnił Minister) status odwołujących się zyskali Spadkobiercy, którzy 10 listopada 2017 r. wstąpili do postępowania, zajmując stanowisko identyczne z Fundacją. A skoro do postępowania przystąpili Spadkobiercy, to nie stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych (wskutek braku legitymacji Fundacji), jak to zarzuciło [...][...] w piśmie z 4 lutego 2022 r.

Natomiast, jak podkreślił Minister, niniejsze postępowanie podlega umorzeniu z przyczyn przedmiotowych (braku drogi administracyjnej w tej sprawie). Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. wyklucza zaś jednoczesne umorzenie postępowania odwoławczego z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec Fundacji, skoro umorzeniu podlega całe postępowanie. Dlatego brak legitymacji procesowej Fundacji nie wymagał (w ocenie Ministra) odrębnego zaznaczenia w sentencji niniejszej decyzji.

Dalej Minister wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną orzekania w tej sprawie był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Przepis ten stanowi, że w województwie [...] przejęte zostały prywatne nieruchomości ziemskie, które przekraczały 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych. Wskazał, że zasadniczo, reforma rolna objęła nieruchomości ziemskie, tj. przydatne do produkcji rolnej. Jedynie wyjątkowo nacjonalizacja objęła także grunty pozbawione cech rolnych, ale konieczne do korzystania z części rolnej - grunty pozarolne, pozostające w związku funkcjonalnym z częścią rolną. Minister podniósł, że powierzchnia majętności [...] była podawana różnie, ale liczyły co najmniej [...] ha, zatem wielokrotnie przekraczały normę obszarową reformy rolnej dla województwa [...] (tom I karty 10, 14; tom III karta 190 akt Wojewody). Dlatego los prawny poszczególnych działek (parcel) zależał od ich potencjalnej przydatności rolnej albo ich związku funkcjonalnego z częścią rolną dóbr [...].

Następnie organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie administracyjne o wyłączenie nieruchomości spod reżimu reformy rolnej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego może być prowadzone jedynie co do nieruchomości, które bezspornie zostały przejęte z powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Tymczasem, Wojewoda Wielkopolski pominął tę fundamentalną przesłankę, konieczną do procedowania tej sprawy w trybie administracyjnym. Analiza akt sprawy wskazuje, że niezależnie, czy dobra [...] i poszczególne wnioskowane działki spełniały kryteria z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to władza nie powołała się na tę podstawę prawną przy przejęciu majątku[...].

Wobec powyższego, w ocenie Ministra, należało uchylić i umorzyć postępowanie - jako wydane bez podstawy prawnej - poza hipotezą normy prawnej z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, będącej wyjątkiem od zasady dopuszczalności drogi sądowej w sprawach cywilnych, do których należą sprawy reprywatyzacyjne z zakresu reformy rolnej (art. 1, art. 2 § 1 i art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego). Legalność przejęcia tych działek może ocenić wyłącznie sąd w postępowaniu cywilnym.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Minister ponownie powołał się na wiążący wyrok w sprawie I OSK 1144/19 z 8 lutego 2021 r., w którym NSA podkreślił, że "sformułowanie żądania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia aktualizuje się wyłącznie wtedy, gdy określoną nieruchomość objęto działaniem dekretu o reformie rolnej, z uwagi na treść jego art. 2 ust. 1 lit. e. Okoliczność ta winna wyraźnie wynikać z dokumentów wytworzonych w czasie przeprowadzenia reformy rolnej" (akta Ministra początek strony 45 wyroku - karta 64 verso).

Po drugie, organ odwoławczy wskazał, że na brak powołania się przez władzę na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej przy przejęciu majątku [...] trafnie zwróciło uwagę [...][...] w piśmie z 8 grudnia 2017 r. (akta Ministra tom VI, karta 13). Co istotne w tej sprawie (w ocenie Ministra) Wojewoda Wielkopolski wyraźnie zmierzał do wyjaśnienia tej zasadniczej kwestii, występując do stron, do archiwów i do sądu wieczystoksięgowego, które nie zdołały jednak udokumentować, aby majątek [...] został znacjonalizowany właśnie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (akta Wojewody tom I karta 214; tom II karty 142, 259, 282; tom III karty 159, 194). Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda Wielkopolski ostatecznie zbagatelizował brak tej bezwzględnej przesłanki do orzekania w niniejszej sprawie.

Po trzecie, wątpliwości co do dopuszczalności rozpoznawania w trybie administracyjnym spraw z zakresu reformy rolnej i tej konkretnej sprawy formułowała już Fundacja i Spadkobiercy. W piśmie z 11 lutego 2010 r. i wniosku z 24 maja 2011 r. Fundacja wskazywała na konstytucyjne domniemanie drogi sądowej oraz niedopuszczalność formułowania wyjątków od tej zasady w aktach podustawowych, tj. kolizji § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego wykonawczego z art. 2 § 1 i 3 k.p.c. wskazując: "tym niemniej wątpliwości wyrażone powyżej w ocenie wnioskodawcy przemawiają za koniecznością wniesienia niniejszego wniosku, chociażby w celu umożliwienia Wojewodzie Wielkopolskiemu zbadania, czy istnieje droga administracyjna, i w celu uniknięcia negatywnego sporu kompetencyjnego sądu powszechnego i organu administracji co do rozpoznania niniejszej sprawy. W razie uznania się przez organ za niewłaściwy, umożliwi to prowadzenie sprawy przed sądem powszechnym - por. art. 1991 k.p.c." (tom I karty 176-178 akt Wojewody; tom II karta 25 akt Ministra).

Po czwarte, Minister stwierdził, że dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawach z zakresu reformy rolnej ma charakter wyjątkowy. Jak to podkreślił, NSA (na końcu s. 46 powołanego wyroku) w sprawie I OSK 1144/19, § 5 rozporządzenia rolnego jest normą szczególną w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c. Dlatego przejęcie nieruchomości z powołaniem się właśnie na podstawę prawną z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego musiało być jednoznacznie udokumentowane. Wyjątkowy tryb administracyjny nie może być dowolnie stosowany. Sprawy reprywatyzacyjne, jako sprawy cywilne są bowiem zasadniczo rozpoznawane przez sądy w postępowaniu cywilnym, co może dotyczyć również spraw z zakresu reformy rolnej. Co więcej, niniejszą sprawę cywilną rozpatruje już Sąd Okręgowy w [...], gdzie siedzibę mają pełnomocnicy stron i położone są sporne nieruchomości a jednocześnie sprawa jest już znana Prokuratorii Generalnej RP (akta Wojewody tom I karta 345,359; tom II karty 19, 93-94, 141, 157, 299; tom III karty 43, 169, 226; akta Ministra tom II karta 75; tom III karty 2, 13; tom VII karta 333).

Po piąte, organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem wniosku reprywatyzacyjnego są lasy, tymczasem wolno orzekać merytorycznie o niepodpadaniu lasów pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej tylko, gdy właśnie tę podstawę prawną przejęcia lasu powołał organ nacjonalizacyjny. Przejęcia lasów dokonywano bowiem co do zasady na podstawie dekretu leśnego z 12 grudnia 1944 r., toteż konkurencję obu dekretów nacjonalizacyjnych (rolnego i leśnego) można rozstrzygnąć w trybie administracyjnym tylko, gdy władza odebrała lasy z wyraźnym powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Ta podstawa prawna nacjonalizacji musiała być zamanifestowana właścicielowi, np. w zaświadczeniu, protokole przejęcia lub ujawniona we wpisie do księgi gruntowej. Omawiany aspekt sprawy trafnie podniosło [...][...] w odwołaniu oraz w piśmie z 22 maja 2012 r.

Po szóste, zdaniem Ministra, decyzja wydana w administracyjnym trybie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest istotna zwłaszcza dla zaprzeczenia skutkowi nacjonalizacyjnemu, ujawnionemu w księdze wieczystej, tj. w procesie z art. 10 u.k.w.h. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Nawet przy rozbieżnych podstawach prawnych przejęcia nieruchomości, dopuszczalne i konieczne byłoby wówczas procedowanie w trybie administracyjnym z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, gdyby to art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego widniał w księdze wieczystej jako podstawa prawna nacjonalizacji.

Tymczasem, żadna z powyższych przyczyn orzekania w wyjątkowym trybie administracyjnym z § 5 rozporządzenia wykonawczego nie jest aktualna odnośnie do oceny nacjonalizacji majątku [...], przy którego przejęciu nie został powołany art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

Uzasadniając swoje stanowisko Minister zarzucił Wojewodzie, że ten pominął, iż w księdze wieczystej, obejmującej dobra [...] ujawniony został "Skarb Państwa Polskiego (Wojewódzki Urząd Ziemski w [...]) na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. ...", tj. bez wskazania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Podstawa prawna przejęcia majętności [...] nie jest też powołana w matrykule katastralnej (akta Wojewody tom I karta 114).

Minister podkreślił, że na brak skonkretyzowanej podstawy prawnej przejęcia majętności [...] wskazywali zawodowi pełnomocnicy Fundacji i Spadkobierców, we wniosku z 24 maja 2011 r. (akta Wojewody tom I karta 170). Tymczasem, organowi nie wolno domniemywać, że przejęcie nieruchomości powinno było nastąpić na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego (wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r.- I OSK1761/19; WSA w Warszawie z 18 września 2020 r. - I SA/Wa 318/20, z 15 lipca 2020 r.- lV SA/Wa 2223/19, z 22 lipca 2015 r. - l SA/Wa 739/15).

Dalej Minister podniósł, że wpis wieczystoksięgowy był realizacją wniosku z 28 marca 1946 r., złożonego przez Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] do Sądu [...] Wydział Hipoteczny w [...] gdzie odnotowano: "na zasadzie art. 2 ust. /1/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej..." Jednocześnie WUZ w [...] stwierdził, że "nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. /1/ lit. b/, c/, d/ i e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej".

Wniosek wieczystoksięgowy z 28 marca 1946 r. nadesłał Sąd Rejonowy w [...], a właśnie ten wniosek był podstawą ujawnienia praw Skarbu Państwa i jest odnotowany w księdze wieczystej (akta Wojewody tom I, karta 114).

Organ odwoławczy wskazał, że powołanie wszystkich, rozbieżnych podstaw prawnych nacjonalizacji obliguje zaś umorzenie postępowania, które może dotyczyć tylko majątków przejętych z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego (wyroki z 15 stycznia 2020 r. - I OSK 1662/18, z 26 lutego 2019 r. - I OSK 826/17; z 25 października 2019 r. - IV SA/Wa 1929/19, z 26 kwietnia 2019 r. - I SA/Wa 169/19 i 28 lutego 2018 r.- l SA/Wa 137/18).

Minister zauważył także, że zestawienie "Ewidencja nieruchomości ziemskich, stan z dnia 1 stycznia 1949 r. woj. [...] powiat [...]", w pozycji 25 wymienia nieruchomość [...], jako własność E. R., przy czym w kolumnie 5, pt. "tytuł pochodzenia Lit. ..art. 2 Dekr." nie podaje żadnej litery tego artykułu, a co kluczowe, nie odnotowuje art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (akta Wojewody tom III, karta 190). Pomimo zaznaczenia majątku [...] na omawianym dokumencie, organ I instancji nie wskazał na treść tego dokumentu, co do podstawy prawnej nacjonalizacji.

Brak udokumentowanej podstawy prawnej przejęcia majątku ziemskiego obliguje organ do umorzenia postępowania z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego (wyroki WSA w Warszawie z 20 grudnia 2018 r. - ISA/Wa 263/18; WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2020 r.- ll SA/Po 825/19].

Jednocześnie, jak wskazał Minister, orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z 6 czerwca 1950 r. o przekazaniu Parku Narodowego w [...] na rzecz [...] Wielkopolskiego wyraźnie oparto na "art. 2 b Dekretu z dn. 6.9.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U.R.P. Nr. 3/45 poz. 13/".

Wskazując na powyższe Minister skonstatował, że legalność nacjonalizacji nieruchomości, dokonanej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego nie podlega ocenie organu administracyjnego, lecz wyłącznie przez sąd w postępowaniu cywilnym (wyroki NSA z 11 grudnia 2020 r. - l OSK 1504/20, z 18 września 2018 r.- I OSK 166/17, z 17 marca 2017 r. - I OSK 1331/15, z 1 lipca 2016 r. - I OSK 1974/15, z 20 lutego 2015 r. - I OSK 1432/13, z 25 października 2012 r. - l OSK 944/11, z 21 maja 2007 r. - I OSK 890/06; WSA w Warszawie z 5 lipca 2019 r. - I SA/Wa 476/19, z 21 maja 2018 r. - I SA/Wa 1330/17, z 17 października 2017 r. - I SA/Wa 287/16, z 12 września 2017 r. - l SA/Wa 1142/16, z 7 lipca 2017 r. - I SA/Wa 585/17, z 20 października 2016 r. - I SA/Wa 1106/16, z 30 września 2016 r. - I SA/Wa 185/16, z 29 czerwca 2016 r. - I SA/Wa 258/16, z15 czerwca 2016 r. - l SA/Wa 257/16, z 9 lutego 2016 r. - I SA/Wa 1784/15; WSA w Poznaniu z 25 lutego 2021 r. - II SA/Po 907/19, z 29 kwietnia 2016 r. - IISA/Po 949/15; WSA w Gdańsku z 7 stycznia 2014 r. - II SA/Gd 582/14).

Zdaniem Ministra, organ nie może też skorygować powołanej podstawy prawnej, ani wybrać "prawidłowej" podstawy prawnej nacjonalizacji, pomijając powołanie się przez ówczesne władze na art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o reformie rolnej (wyroki NSA z 18 września 2019 r. - l OSK 2775/17; WSA w Warszawie z 16 grudnia 2020 r. - I SA/Wa 483/20, z 15 grudnia 2014 r. - ISA/Wa 2903/14).

W braku skonkretyzowania podstawy prawnej nacjonalizacji, podania wszystkich rozbieżnych podstaw prawnych, a zwłaszcza powołania się przez władzę na art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego, zasadność przejęcia nieruchomości na reformę rolną może być oceniana wyłącznie przez sąd w postępowaniu cywilnym (postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 6 listopada 1997 r. - III KKO 7/97; wyroki: NSA z 3 marca 2015 r. - l OSK 1592/13; WSA w Warszawie z 15 października 2019 r. - lV SA/Wa 1641/19, z 23 marca 2015 r. - l SA/Wa 3443/14, z 12 czerwca 2013 r.- l SA/Wa 733/13).

Minister, opisując szczegółowo (z odniesieniem się do literatury), w aspekcie historycznym, losy R. R. oraz brata E. R. a także wskazując na działalność J. R. (s. 11 i 12 zaskarżonej decyzji), podniósł, że okoliczności te powodują, iż ówczesne władze komunistyczne nieprzypadkowo powołały wszystkie przepisy z art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu o reformie rolnej albo jedynie art. 2 ust. 1 lit. b tego dekretu, zaś akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów odnotowujących nacjonalizację dóbr [...] w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e.

Tymczasem, jak to wiążąco wskazał NSA w wyroku I OSK 1144/19, sprawa może być rozpatrywana w trybie administracyjnym z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego tylko, jeżeli majątek [...] został znacjonalizowany z wyraźnym powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Jednak taka podstawa prawna nacjonalizacji majątku [...] nie wynika "wyraźnie z dokumentów wytworzonych w czasie przeprowadzenia reformy rolnej", a wręcz wcale nie jest powołana w aktach.

W konsekwencji, w ocenie Ministra, skutkuje to bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.), powodującą niedopuszczalność rozpatrywania tej sprawy w trybie administracyjnym.

Dalej Minister wyjaśnił, że zważywszy, iż Fundacja nie ma interesu prawnego w tej sprawie, który przysługuje spadkobiercom R. R., to należało rozpoznać odwołanie Spadkobierców, którzy skutecznie przystąpili do sprawy 10 listopada 2017 r. Skoro jednak przejęcie majątku [...] nastąpiło bez powołania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego, warunkującego zastosowanie § 5 ust. i rozporządzenia rolnego, to należy uchylić punkty 1 i 2 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r. i w tym zakresie umorzyć postępowanie przed organem I instancji. W tej sytuacji, legalność nacjonalizacji majątku [...] może ocenić wyłącznie sąd w postępowaniu cywilnym.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2022 r., nr GZ.rn.625.25.2021 wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja im. R. przy [...] Narodowym w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1) naruszenie art. 104 § 1 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty, mimo że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił Ministrowi na ustalenie przyczyn nacjonalizacji, tzn. na ustalenie, że stanowiła ona przejaw bezprawnej represji politycznej wobec rodziny R., a przepisy art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie mogły znajdować zastosowania;

2) naruszenie art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tryb wskazany w tym przepisie może być stosowany jedynie w przypadku, w którym organy przeprowadzające reformę rolną jednoznacznie powołały się na przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformy rolnej, podczas gdy wykładnia gramatyczna, systemowa i funkcjonalna przepisu przemawia za przyjęciem, że w istocie tryb ten służy ustaleniu w sposób wiążący, że nie doszło do nacjonalizacji z uwagi na tzw. kryterium obszarowe;

3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego polegające na dokonywaniu ustaleń niewynikających z materiału dowodowego;

4) naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezastosowaniu wobec R.R. zasady domniemania niewinności.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Ministra na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Fundacja przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2022 r., nr GZ.rn.625.25.2021 (analogiczną jak Fundacja) wnieśli również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – C. R., W. R. C. R., X. R., E. R. (dalej: także jako: "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1) naruszenie art. 104 § 1 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty, mimo że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił Ministrowi na ustalenie przyczyn nacjonalizacji, tzn. na ustalenie, że stanowiła ona przejaw bezprawnej represji politycznej wobec rodziny R., a przepisy art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie mogły znajdować zastosowania;

2) naruszenie art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tryb wskazany w tym przepisie może być stosowany jedynie w przypadku, w którym organy przeprowadzające reformę rolną jednoznacznie powołały się na przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformy rolnej, podczas gdy wykładnia gramatyczna, systemowa i funkcjonalna przepisu przemawia za przyjęciem, że w istocie tryb ten służy ustaleniu w sposób wiążący, że nie doszło do nacjonalizacji z uwagi na tzw. kryterium obszarowe;

3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego polegające na dokonywaniu ustaleń nie wynikających z materiału dowodowego;

4) naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezastosowaniu wobec R.R. zasady domniemania niewinności.

Mając powyższe na uwadze, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Ministra na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie z argumentacją jak w zaskarżonej decyzji, odnosząc się jednocześnie do zarzutów skarg.

Co do skargi Fundacji, Minister podkreślił, że nie dysponuje ona legitymacją w tej sprawie, dlatego jej skarga powinna zostać oddalona jako złożona przez osobę pozbawioną interesu prawnego. Wynika to z oceny prawnej oraz wskazań, sformułowanych w tej sprawie przez NSA w wyroku z 8 lutego 2021 r. w sprawie I OSK 1144/19. Minister wyjaśnił, że jedynym powodem, dla którego Minister nie umorzył postępowania wobec Fundacji, aby usunąć ten podmiot ze sprawy, było umorzenie całego postępowania z przyczyn przedmiotowych. Dominuje bowiem stanowisko, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest wykluczone w przypadku umorzenia całego postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Z kolei, umorzenie postępowania pierwszej instancji tylko wobec Fundacji (z przyczyn podmiotowych) i jednoczesne umorzenie całego postępowania (z przyczyn przedmiotowych) byłoby nieczytelne i obarczone nadmiernym formalizmem. Zresztą, procedowanie było podmiotowo dopuszczalne po wstąpieniu Spadkobierców do całej sprawy. Dlatego organ odwoławczy uznał, że ocena prawna i wskazania NSA, dyskwalifikujące legitymację Fundacji nie obligują do odrębnego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania wobec samej Fundacji, skoro umorzeniu ulega cała sprawa. Minister zaznaczył, że nie podważa to fundamentalnej oceny NSA, negującej legitymację Fundacji w tej sprawie. A skoro Fundacja nie ma interesu prawnego w tej sprawie, to pozbawiona jest również legitymacji do złożenia skargi, która już tylko wskutek tej przeszkody powinna zostać oddalona.

Postanowieniem z 24 czerwca 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Fundacji im. R. przy [...] Narodowym w [...] z siedzibą w [...] (I SA/Wa 1042/22) oraz skargi C. R., W. R., C. R., X. R., E. R. (I SA/WA 1043/22) oraz prowadzić je pod sygnaturą I SA/WA 1042/22.

Pismem procesowym z 22 grudnia 2022 r. uczestnik postępowania Skarb Państwa - Państwowe [...][...][...][...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skargi nie są zasadne, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2022 r., nr GZ-rn.625.25.2021 - nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że prawidłowo Minister stwierdził, w zaskarżonej decyzji - kierując się oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1144/19 - że Fundacja nie ma interesu prawnego w tej sprawie albowiem ten przysługuje spadkobiercom R. R., którzy skutecznie przystąpili do sprawy i ich odwołanie od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r., w zakresie punku 1, zostało rozpoznane. Tym samym, Fundacja pozbawiona jest również legitymacji do złożenia skargi.

Stanowisko powyższe Sąd podziela.

W tej sprawie Sąd - w myśl art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a. - pozostaje związany wykładnią przepisów prawa, oceną prawną i wskazówkami zawartymi we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r.

Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, wyrażona przez NSA w powyższej sprawie (wobec uchylenia również decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 stycznia 2018 r.) - na podstawie art. 153 p.p.s.a. wiązała organ przy wydawaniu kolejnej decyzji w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie.

Jednocześnie należy wskazać, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się ta sama kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko NSA zaprezentowane w uzasadnieniu powołanego wyroku z 8 lutego 2021 r., gdzie Sąd wskazał: "Przepis art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo procesowe uregulowane powyższym przepisem jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania. Nie stanowi natomiast następstwa procesowego wejście do postępowania nowej osoby działającej obok dotychczasowej strony (vide: A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, wyd. III, Lex 2010, uwagi do art. 30). Z taką zaś sytuacją procesową mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto przepis art. 30 § 4 k.p.a. formułuje wymóg, aby zdarzenia prawne rodzące następstwo procesowe, tak succesio mortis causa, jak i succesio inter vivos, nastąpiły w toku postępowania, a zatem w określonym przedziale czasowym, pomiędzy rozpoczęciem, a zakończeniem postępowania konkretnego administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 310/99, Lex nr 55755). Przesłanka ta również nie jest spełniona w niniejszej sprawie skoro Fundacja swoje uprawnienia do przedmiotu postępowania wywodzi z czynności prawnych mających miejsce przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, z których ostatnia, tj. umowa darowizny pomiędzy spadkobiercami dawnego właściciela i Fundacją, miała miejsce w dniu 9 kwietnia 2010 r. W konsekwencji Fundacja na gruncie art. 30 § 4 K.p.a. nie stała się następcą procesowym poprzedniej strony postępowania, a tym samym, w ujęciu procesowym nie uzyskała, pochodzącego od spadkobierców dawnego właściciela, interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nie można zatem z punktu widzenia powyższych okoliczności potwierdzić zasadności, podnoszonych (...) zarzutów naruszenia art. 30 § 4, art. 28 k.p.a."

Tym samym NSA uznał, że Fundacja nie nabyła uprawnień reprywatyzacyjnych od Spadkobierców wskutek cesji, darowizny i ugody, stąd nie wstąpiła do postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej. Za legitymowanych czynnie NSA uznał Spadkobierców. NSA wprost wskazał organowi odwoławczemu, aby "sytuację procesową Fundacji ocenił z punktu widzenia braku legitymacji procesowej do udziału w badanej sprawie." Tak też uczynił Minister w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Przepis art. 50 § 2 p.p.s.a. zawiera zaś ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Przyjmuje się w związku z tym, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 124).

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie regulacja art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zrywa łączności między definicją strony postępowania administracyjnego a definicją podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Wynika to z faktu, że o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 50, wyd. V, SIP LEX; wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96). Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. szerzej J. Borkowski, w: K.p.a. I, s. 223 i n.). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83).

Należy więc podkreślić, że jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony.

Zdaniem W. Chróścielewskiego (Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005/11, poz. 128) interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego mają następujące podmioty: 1) strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym w oparciu o interes prawny wywodzony z prawa materialnego; 2) podmiot, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, a który nie brał udziału w tym postępowaniu; 3) podmiot, który został błędnie potraktowany jako strona postępowania administracyjnego mimo braku interesu prawnego; 4) podmiot, który błędnie uznał, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego.

Przed wypowiedzeniem się w kwestii zarzutów skargi sąd obowiązany jest zbadać, czy wnoszący skargę ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Stąd też w niniejszej sprawie Sąd obowiązany jest do oddalenia skargi, bez merytorycznego odnoszenia się do zarzutów w niej zawartych, z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej Fundacji, o czym przesądzono już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r.

Odnosząc się zaś do skargi C.R., W. R., C. R., X. R., E. R. – Sąd uznał za prawidłowe uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego w części obejmującej punkty 1 i 2 i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

I tak, podstawą oceny kontrolowanej przez Sąd decyzji Ministra było stwierdzenie, że brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących, że nieruchomość pochodząca z dóbr [...] licząca [...] ha, opisana w piśmie wnioskodawców niniejszego postępowania - podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i została przejęta na rzecz Państwa na cele reformy rolnej na podstawie ww. przepisu. W konsekwencji czego prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do wykazania, że nie zostały spełnione określone w tym przepisie materialnoprawne przesłanki jej przejęcia było, w ocenie Ministra, bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przyjęcie tego założenia stanowiło podstawę uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego w zakresie pkt 1, 2 oraz umorzenie postępowania przed organem I instancji.

W tym miejscu należy wskazać, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania. Brak przedmiotu postępowania oznacza z kolei, że ustalony stan faktyczny nie podlega uregulowaniu przepisami administracyjnymi, które dawałyby organowi administracyjnemu kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Nie istnieje bowiem konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Taki stan rzeczy prowadzi zaś do sytuacji, gdzie jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Skarżący domagali się stwierdzenia w drodze decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia MRiRR z 1 marca 1945 r., że nieruchomości stanowiące pozostałą część dóbr [...] obejmujące działki wskazane w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r. i tam opisane nie podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Tymczasem, przewidziany w § 5 i 6 rozporządzenia MRiRR tryb rozstrzygania sporów co do kwestii przejęcia z mocy prawa określonych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze ww. dekretu (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. I OSK 1278/16, Lex nr 2543008). Jest on uruchamiany – jak wyjaśniono to w uzasadnieniu do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123) – wówczas, kiedy właściciel (współwłaściciel) uważał, że jego nieruchomość z takich czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Innymi słowy jego skuteczne zainicjowanie i możliwość wydania w nim decyzji administracyjnej rozstrzygającej meriti ów spór, zastrzeżona została wyłącznie do sytuacji gdy istotnie dana nieruchomość (jej część) przejęta została ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie ww. przepisu, a zdaniem strony przejęta być nie powinna. Powyższe jest konsekwencją przyjętego w art. 2 dekretu PKWN modelu nacjonalizowania nieruchomości ziemskich zakładającego, że "wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga". Prowadziło to bowiem do przejęcia ich własności z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 13 września 1944 r.), bez konieczności potwierdzania tego skutku prawnego jakimkolwiek aktem. A skoro tak to w praktyce stosowania dekretu PKWN mogły powstawać spory, czy nacjonalizacja na jego podstawie konkretnych nieruchomości znajduje oparcie w jego przepisach. Dostrzegając ten problem, ówczesny prawodawca w § 5 i 6 rozporządzeniu MRiRR wprowadził administracyjny tryb rozstrzygania tego rodzaju sporów przez wojewódzkie urzędu ziemskie (aktualnie wojewodów), z tym że zastrzegł go wyłącznie do sporów dotyczących nieruchomości, których podstawą przejęcia miał być art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Warunkiem koniecznym zatem dla możliwości orzekania w trybie § 5 rozporządzenia jest istnienie dowodów potwierdzających, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) właściwe władze państwowe zastosowały art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Stosowanie bowiem procedury przewidzianej w § 5 rozporządzenia MRiRR nie służy ustalaniu, która z podstaw przejęcia przewidziana w art. 2 dekretu PKWN miała w sprawie zastosowanie i na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył prawo do nieruchomości (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r. I OSK 1662/18, Lex 2785396) Jeśli zatem w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dane nieruchomości nie były przejęte, a przynajmniej brak jest dowodów jednoznacznie tę okoliczność przesądzających, rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym czy spełniały one kryteria kwalifikujące je do nieruchomości ziemskich wymienionych w tym przepisie, a przez to wiążące zajmowanie stanowiska czy podlegają one jego działaniu, jest bezprzedmiotowe. Nie jest bowiem rolą organów administracji publicznej władcze przesądzanie o materialnoprawnej podstawie owego przejęcia, czy też weryfikowanie w kontekście założonej czysto hipotetycznie podstawy prawnej (przy braku dowodów jednoznacznie ją precyzujących) czy dana nieruchomość wypełnia warunki w niej ustalone, pozwalające na jej przejęcie. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie w istocie Skarżący oczekują, że tak właśnie zachowa się organ, a więc w sposób wiążący stwierdzi, że przejęcie nieruchomości nastąpiło w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a następnie wyprowadzi konkluzje, że w świetle tego przepisu, zgodnie z prawem, na cele reformy rolnej przejęta ona być nie mogła. Tego rodzaju oczekiwanie nie znajduje jednak uzasadnienia w treści normatywnej § 5 rozporządzenia MRiRR.

Na powyższą okoliczność wyraźnie i słusznie wskazał Minister w zaskarżonej decyzji, przywołując na poparcie tego stanowisko bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne (którego już Sąd przytaczać ponownie nie będzie).

W tym miejscu należy podkreślić, że istotne w tej sprawie jest to, iż w tej kwestii wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1144/19, który oceniał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2018 r. wydany w niniejszej sprawie (zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 stycznia 2018 r., nr Gz.rn.625.127.2015). NSA stwierdził, że "sformułowanie żądania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia aktualizuje się wyłącznie wtedy, gdy określoną nieruchomość objęto działaniem dekretu o reformie rolnej, z uwagi na treść jego art. 2 ust. 1 lit. e. Okoliczność ta winna wyraźnie wynikać z dokumentów wytworzonych w czasie przeprowadzenia reformy rolnej". Uwagę na to zwrócił także Minister.

Idąc dalej, zgodzić się należy z organem odwoławczym, że ze zgromadzonych w aktach archiwalnych dokumentów - żaden nie pozwala w sposób jednoznaczny zrekonstruować podstawy prawnej przejęcia nieruchomości. Art. 2 ust. 1 lit. e nie jest powołany ani w księdze wieczystej obejmującej dobra [...] ani ewidencji nieruchomości ziemskich. Nie wskazują jej także sami Spadkobiercy, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. Minister zwrócił także uwagę, że w tym zakresie trudno zarzucić Wojewodzie brak działania, który celem zrekonstruowania podstawy prawnej przejęcia występował do stron, do archiwów i do sądu wieczystoksięgowego.

W materiale dokumentacyjnym nie odnaleziono także dokumentów stwierdzających w sposób niewątpliwy, że lasy (parcele leśne wskazane w pkt 2 decyzji Wojewody) zostały przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu a tylko w takiej sytuacji organ administracji byłby uprawniony do orzekania o niepodpadaniu jego części pod działanie ww. przepisu.

W tej sytuacji zasadnie Minister uchylił pkt 1 i 2 decyzji Wojewody i umorzył postępowanie.

Skarżący zarzucili organowi, iż ten poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowanie naruszył art. 104 § 1-2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty, mimo że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił Ministrowi na ustalenie przyczyn nacjonalizacji, tj. na ustalenie, że stanowiła ona przejaw bezprawnej represji politycznej wobec rodziny R., a przepisy art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu rolnego nie mogły znajdować zastosowania." Zgodnie z tym przepisem "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie zastosowane przez organ mieści się w treści dyspozycji powyższego przepisu.

Należy podkreślić, że stosowanie procedury przewidzianej w § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nie służy ustalaniu, która z podstaw przejęcia przewidziana w art. 2 ust. 1 dekretu miała w sprawie zastosowanie i na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył prawo do nieruchomości, do tego zaś zmierza zarzut skargi (przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego nakierowanego na ustalenie, że art. 2 ust. 1 lit. b-d nie mógł znajdować zastosowania).

Zgodzić należy się z Ministrem, że wbrew oczekiwaniom Skarżących rolą organu nie była ocena zasadności zastosowania podstaw z art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o reformie rolnej lecz potwierdzenie powołania właśnie tych podstaw, a te zaś wykluczają dokonywanie jakiejkolwiek oceny zasadności przejęcia tego majątku w trybie administracyjnym. Jeszcze raz należy wskazać, że nacjonalizacji majątku [...] dokonano bez sprecyzowania podstawy prawnej przejęcia na reformę rolną, wskazując na 2 ust. 1 dekretu albo konkurencyjne podstawy prawne nacjonalizacji - art. 2 ust. 1 lit. b, c, d, e dekretu albo powołując się na art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o reformie rolnej. Natomiast nie odnaleziono ani jednego dokumentu wskazującego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, jako podstawę prawną przejęcia majątku [...].

Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.pa.) i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), z którymi związana jest także przewidziana w art. 136 k.p.a. możliwość prowadzenia w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. Postępowanie dowodowe – jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2020 r. II GSK 795/18 (Lex nr 3062961) - nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak już bowiem zaznaczono materiał źródłowy nie pozwala na ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że podstawą prawną przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Tej natomiast nie można domniemywać. To z kolei było okolicznością przesądzającą o braku możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenia, że nie podpadała ona pod jego działanie i to na tę okoliczność właśnie powołał się Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia ww. przepisów, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Konkludując zatem stwierdzić należy, że wobec braku potwierdzenia, iż przedmiotowe parcele wchodzące w skład dóbr [...] zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, prawidłowo organ odwoławczy skonstatował, że wydanie w odniesieniu do niej decyzji w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia MRiRR jest niedopuszczalne. W konsekwencji czego zasadnie także, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił w zakresie pkt 1 i 2 wydaną w sprawie merytoryczną decyzję Wojewody i umorzył prowadzone przed nim postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to wniesiona na nią skarga przez Spadkobieców, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę Fundacji Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).