Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 526/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją z 14 grudnia 2021 r. nr DO-II.7612.122.2021.MT na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania S. K. (Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 20 kwietnia 2021 r. nr WS-III.7534.1.8.2020.NA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją z 24 sierpnia 2004 r. nr GN.7221-3/04 na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 136 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w wyniku wniosku S. K. odmówił zwrotu parceli budowlanej nr [...] o pow. 0,0487 ha, położonej w B., obręb [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w B. z 2 sierpnia 1977 r. nr [...] na cele zagospodarowania terenu hotelu robotniczego.

Pismem z 24 kwietnia 2020 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 24 sierpnia 2004 r. odmawiającej zwrotu ww. nieruchomości z uwagi na jej wydanie z naruszeniem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie odmowy zwrotu nieruchomości na jego podstawie, podczas, gdy użytkowanie wieczyste do tej nieruchomości zostało wpisane do księgi wieczystej po dniu 1 stycznia 1998 r. oraz niezastosowaniu art. 137 i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Wojewoda Małopolski ww. decyzją z 20 kwietnia 2021 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 24 sierpnia 2004 r.

W wyniku odwołania Skarżącego Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją z 14 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 20 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu oceniając, czy nie zachodzi przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) organ nadzoru stwierdził, że odmowy zwrotu spornej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić kwestionowaną decyzję. Organ stwierdził, że jeżeli przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 tej ustawy i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (jego następcy prawnemu), choćby spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie tej decyzją Urzędu Miejskiego w B. z 2 sierpnia 1977 r. nr [...] sporna nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) na cele zagospodarowania hotelu robotniczego w B. Za wywłaszczoną nieruchomość przyznano ww. orzeczeniem na rzecz ówczesnych właścicieli tej nieruchomości – S. K. i M. K. odszkodowanie w wysokości 375.167 zł. W toku postępowania nadzorczego ustalono, że sporna nieruchomość wchodzi obecnie w skład działki nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], dla której prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy B.

Organ nadzoru wskazał, że Starosta [...] w decyzji z 24 sierpnia 2004 r. stwierdził konieczność zastosowania w tej sprawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż na spornej nieruchomości, przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Powyższe potwierdza decyzja z 6 września 1995 r. nr G.III.7228a/13/95, którą Wojewoda Tarnowski na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez [...] w K., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w B., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4777 m2. Prawo użytkowania wieczystego ww. działki nr [...] (z której wydzielono następnie działkę nr [...]) na rzecz [...] w K. zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 29 maja 1998 r. na wniosek z dnia 22 maja 1998 r. [...] w K. przekształciła się w [...] S.A., następnie w [...] S.A., a od 2007 r. w [...] S.A., która na podstawie aktu notarialnego rep. [...] z 18 sierpnia 2009 r. sprzedała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości ozn. jako działka nr [...] na rzecz Gminy B.

Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie organ nadzoru stwierdził, że w przypadku uwłaszczeniowego nabycia prawa użytkowania wieczystego, wpis tego prawa do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Z tych względów w tej sprawie zaszły przesłanki określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiące przeszkodę do zwrotu spornej nieruchomości.

W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach tej sprawy wskazuje, że na spornej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] w K. na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, a zatem zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 229 tej ustawy. Wbrew zarzutom Skarżącego organ administracji nie miał zatem obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu spornej nieruchomości. W związku z tym decyzja Starosty [...] z 24 sierpnia 2004 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności. Organ nie stwierdził również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie art.156

§ 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 24 sierpnia 2004 r. nr GN.7221-3/04 w sytuacji wystąpienia przesłanki nieważnościowej, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na:

- nieuprawnionym zastosowaniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo niespełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie, tj. brak wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. i w konsekwencji powyższego

- niezastosowaniu w sprawie art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zupełne pominięcie badania występowania przesłanek do zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).

Kontroli Sądu w tej sprawie została poddana decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 14 grudnia 2021 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 20 kwietnia 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 24 sierpnia 2004 r. nr GN.7221-3/04 odmawiającej poprzednikowi prawnemu Skarżącego zwrotu dawnej parceli budowlanej nr [...] o pow. 0,0487 ha, położonej w B., obręb [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w B. z 2 sierpnia 1977 r. nr [...], na cele zagospodarowania terenu hotelu robotniczego.

Kontrolując zaskarżone wydane w sprawie w trybie nadzorczym decyzje Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem.

Z ugruntowanego stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/20 i przywołane w nim orzecznictwo).

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko organów nadzoru wyrażone w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, zgodnie z którym decyzja Starosty [...] z 24 sierpnia 2004 r. nr GN.7221-3/04 odmawiająca poprzednikowi prawnemu Skarżącego zwrotu ww. nieruchomości wywłaszczonej decyzją z 2 sierpnia 1977 r. nie była obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organy nadzoru dokonały analizy i oceny zgodności tej decyzji z przepisami stanowiącymi jej podstawę, to jest przepisami art. 136 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W jej wyniku organy nadzoru stwierdziły, że orzeczenie to nie narusza prawa w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest w sposób rażący.

Sąd podziela ocenę organów nadzoru i zauważa, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

Jak na wstępie podkreślono, decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a. nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu, wydane w sprawie decyzje organów nadzoru świadczą o dokonaniu prawidłowej i pełnej kontroli legalności inkryminowanej decyzji Starosty [...] z 24 sierpnia 2004 r. w aspekcie jej zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym określonych w przepisach tej ustawy przesłanek zwrotu nieruchomości, w oparciu o analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Należy też zauważyć, że decyzja Starosty [...] z 24 sierpnia 2004 r. nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z treścią stanowiącego jej podstawę art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Zdaniem Sądu, przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione. [...] będąca w rozumieniu tego przepisu osobą trzecią nabyła bowiem z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości – działki nr [...] oraz prawo własności posadowionego na niej hotelu, co stwierdził Wojewoda Tarnowski deklaratoryjną decyzją z 6 września 1995 r.

Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie tej nie doszło do naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia zasadę, że poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi natomiast wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, m.in. gdy przed 1 stycznia 1998 r. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W wyroku z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 210/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyjątkiem od zasady z art. 136 ust. 3 tej ustawy, a w sytuacji jego wystąpienia organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na jej rzecz ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności. Omawiany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej. Dotyczy to wpisu do księgi wieczystej zarówno prawa własności, jak również wpisu prawa użytkowania wieczystego. W przypadku nabycia użytkowania wieczystego w drodze cywilnoprawnej wpis ma charakter prawotwórczy, konstytutywny, natomiast w sytuacji nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa, wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny.

Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego, które to prawo stało się przedmiotem obrotu prawnego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 przyjął, że skutkuje ona koniecznością umorzenia postępowania zwrotowego, bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając to na uwadze za prawidłowe należało uznać stanowisko organów nadzoru w zakresie stwierdzenia, że w tej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiące przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej parceli budowlanej nr [...] o pow. 0,0487 ha (wchodzącej obecnie w skład działki nr [...], wydzielonej uprzednio z działki nr [...]).

Powyższa wykładnia powołanych przepisów wynika nadto z potrzeby stabilizacji stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości.

Zaprezentowaną argumentację potwierdza i wzmacnia również ta okoliczność, że wniosek o zwrot spornej nieruchomości został złożony po wydaniu w dniu 6 września 1995 r. ww. deklaratoryjnej decyzji przez Wojewodę Tarnowskiego, to jest dopiero w dniu 7 kwietnia 1999 r.

Jak wskazano na wstępie, do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa. Wszelkie wątpliwości co do tego, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji, w myśl wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Reasumując, organy nadzoru w tej sprawie prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z Starosty [...] z 24 sierpnia 2004 r., odmawiającej poprzedniczce prawnej Skarżącego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją z 2 sierpnia 1977 r. przyjmując, że inkryminowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wobec tego uznać należało, że wydane przez organy nadzoru decyzje nie naruszają prawa.

Ze wszystkich wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).