Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 262/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 176, 183, art. 198
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 3 pkt 16
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 33 ust. 3 pkt 1, art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o. o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 672/12 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o. o. w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 672/12 oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...]kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z o.o. w P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budynek usługowo-handlowy wraz z przyłączem i instalacją zewnętrzną wody, przyłączem i instalacją zewnętrzną kanalizacji sanitarnej, przyłączem i instalacją zewnętrzną kanalizacji deszczowej (wraz z drenażem opaskowym), instalacją zewnętrzną ppoż., instalacją gazową, liniami energetycznymi zalicznikowymi nN, sN wraz z oświetleniem terenu, parking, przebudową zjazdu oraz budową podziemnego zbiornika ppoż., pompownia ppoż., pylon, agregat prądotwórczy, kompaktor, mur oporowy wraz z miejscem na składowanie fajerwerków" przy ul. O., na działkach o numerze [...]miasta Koszalin.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że w dniu 12 października 2011 r. wpłynął wniosek M. W. - pełnomocnika [...] Sp. z o.o. w P. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla powyżej opisanej inwestycji. Organ I instancji dokonał sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego pod kątem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nałożył na inwestora, zgodnie z art. 35 ust. 3, obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących:

1. Niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: Gdańskiej, Rolnej, Marszałka Józefa Piłsudskiego, Orląt Lwowskich w Koszalinie, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XXXI/359/2009 z dnia 19 lutego 2009 r., w zakresie:

* ilości kondygnacji projektowanego budynku, w kontekście wymagań § 14 pkt 2c, cyt.: "minimalna wysokość zabudowy - 3 kondygnacje nadziemne..."; zaprojektowano obiekt o zróżnicowanej wysokości od 1 do 3 kondygnacji;

* lokalizacji drugiego wolnostojącego nośnika reklamowego w formie budowli (pylon reklamowy) - zgodnie z § 6 pkt 7 - na terenie każdej działki budowlanej dopuszcza się lokalizację wyłącznie jednego wolnostojącego nośnika reklamowego w formie budowli z reklamą świetlną lub podświetlaną;

* braku danych pozwalających na sprawdzenie zgodności projektu budowlanego pod względem powierzchni sprzedaży;

* braku danych pozwalających na sprawdzenie zgodności projektu budowlanego pod względem usytuowania i danych technicznych projektowanego magazynu fajerwerków;

* braku wystarczających danych pozwalających na ocenę zgodności zastosowanych materiałów elewacyjnych oraz pokryć dachowych z zapisami § 6 pkt 4;

* braku danych oraz wyliczeń w odniesieniu do: maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej (§ 14 pkt 2b), maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (§ 14 pkt 2e), minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na terenie działki budowlanej (§ 14 pkt 2f).

2. Niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanym - wydzielone miejsca postojowe dla samochodów osobowych zaprojektowano w odległości od granicy działki budowlanej niezgodnej z wymaganiami § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

3. Braku zgody Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie na odstępstwo od przepisów § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W dniu 28 listopada 2011 r. inwestor złożył trzy egzemplarze poprawionego i uzupełnionego projektu budowlanego. Prezydent Miasta Koszalina dokonał ponownego sprawdzenia poprawionego projektu budowlanego i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. ponownie nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie:

1. ilości kondygnacji projektowanego budynku, w kontekście wymagań § 14 pkt 2c, ustaleń planu, bowiem nadal nie usunięto nieprawidłowości w tym zakresie;

2. lokalizacji obiektu nazwanego w projekcie budowlanym "miejscem składowania fajerwerków", a po wydaniu postanowienia określonym jako "małogabarytowy kontener, niezwiązany trwale z gruntem", obiekt ten narusza nieprzekraczalną linię zabudowy określoną w § 3 pkt 3;

3. braku danych oraz wyliczeń w odniesieniu do: maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej (§ 14 pkt 2b), nadal nie uzupełniono projektu w tym zakresie.

W dniu 31 stycznia 2012 r. inwestor przedłożył trzy egzemplarze poprawionego projektu budowlanego, zajmując stanowisko, iż na terenie zaprojektowano budynek o wysokości trzech kondygnacji nadziemnych, oraz stwierdzając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa szczegółowo procentu zabudowy trzech kondygnacji.

Dalej Wojewoda podał, że dokonując ponownej analizy projektu budowlanego w zakresie wykonania obowiązku nałożonego w postanowieniach, w kontekście otrzymanych informacji, Prezydent Miasta Koszalina stwierdził, iż inwestor nie spełnił wymagań w całości określonych w postanowieniach z dnia [...] listopada 2011 r. i [...] stycznia 2012 r., znak:[...], bowiem wymienione w pkt 1 postanowień doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z zapisami § 14 pkt 2c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostało wykonane i decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z przyłączami instalacją zew. wody, przyłączem i inst. zew. kanalizacji sanitarnej, przyłączem i inst. zew. kanalizacji deszczowej (wraz z drenażem opaskowym), instalacją zewnętrzną ppoż., instalacją gazową, liniami energetycznymi zalicznikowymi nN, sN wraz z oświetleniem terenu, parking, przebudowa zjazdu oraz budowa podziemnego zbiornika ppoż., pompownia ppoż., pylon, agregat prądotwórczy, kompaktor, mur oporowy wraz z miejscem na składowanie fajerwerków przy ul. O., na działkach o numerze [...]miasta Koszalin.

Organ odwoławczy, rozpatrując wniesione odwołanie, ustalił, że w rozpatrywanej sprawie, dla obszaru objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: Gdańskiej, Rolnej, Marszałka Józefa Piłsudskiego, Orląt Lwowskich w Koszalinie, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XXXI/359/2009 z dnia 19 lutego 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 17, poz. 690 z 2009 r.). Inwestycja objęta wnioskiem znajduje się w liniach rozgraniczających teren jednostek elementarnych, oznaczonych symbolami 1U, 3ZP,U 36KDW 41E 28KDZ z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę usługową. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi określonymi w § 14 pkt 2c "minimalna wysokość zabudowy - 3 kondygnacje nadziemne; maksymalna wysokość zabudowy - 8 kondygnacji nadziemnych, przy czym nie przekraczająca 35 m; dopuszcza się kondygnacje podziemne ". Natomiast z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynika, iż zaprojektowany budynek ma zróżnicowaną wysokość, od 1 do 3 kondygnacji. Budynek ten w znacznej części bo ok. 90% zabudowy jest budynkiem jednokondygnacyjnym, a zabudowę trzy kondygnacyjną stanowi zaledwie 8% powierzchni.

W ocenie organu odwoławczego cytowane wyżej zapisy ustaleń planu, nie dopuszczają na realizację przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, bowiem jak wynika z załączonego do zatwierdzenia przekroju budynku I-I rys. PB-A-05 długość całkowita budynku wynosi 64,71 m, z czego 52,48 m stanowi obiekt jednokondygnacyjny o wysokości zabudowy 5,12 m. Zapisy ustaleń planu odnoszą się do całości obiektu, którego wysokość powinna wynosić od trzech do ośmiu kondygnacji. Podnoszone przez inwestora zasady wyliczania wysokości zabudowy, określone w ustaleniach ogólnych planu miejscowego (§ 3 pkt 5) nie mają zastosowania do zaprojektowanej zabudowy, ponieważ dotyczą zakazu przekroczenia wysokości 35 m zabudowy przy ilości kondygnacji od 3 do 8.

Powyższe rozważania doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, iż organ I instancji prawidłowo ustalił w sprawie treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że zasadnym było nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia załączonego do wniosku projektu budowlanego o doprowadzenie ilości kondygnacji projektowanego budynku do wymagań § 14 pkt 2c.

[...] Spółka z o.o. w P. zaskarżyła decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości jak i o uchylenie w całości poprzedzającą ją decyzji Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie postanowienia § 14 pkt 2c w związku z § 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Gdańskiej, Rolnej, Marszałka Józefa Piłsudskiego, Orląt Lwowskich w Koszalinie uchwalonego uchwałą Rady Miasta w Koszalinie Nr XXXI/3 59/2009 z dnia 19 lutego 2009 r. poprzez niewłaściwą wykładnię,

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.10.243.1623 j.t. ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 14 pkt 2c w związku z § 3 pkt 5 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Gdańskiej, Rolnej, Marszałka Józefa Piłsudskiego, Orląt Lwowskich w Koszalinie, skarżąca wskazała, iż organy obydwu instancji stwierdziły, iż w świetle treści tego postanowienia konieczne jest, aby budynek posiadał trzy kondygnację na całym jego obszarze. Zdaniem skarżącej obowiązek taki nie wynika w żadnej mierze z treści analizowanego postanowienia miejscowego planu. Przepis aktu miejscowego formułuje w zakresie wysokości wyłącznie obowiązek, aby budynek posiadał minimalnie trzy kondygnacje. Jeżeli zatem, co potwierdziły organy obydwu instancji budynek posiada trzecią kondygnację, to należy uznać go za zgodny z postanowieniami § 14 pkt 2c miejscowego planu, budynek trzykondygnacyjny. Organ obydwu instancji dokonały więc sprzecznej z literalnym brzmieniem postanowienia § 14 pkt 2c miejscowego planu interpretacji formułując wymóg, iż trzecia kondygnacja jest wymagana na całej powierzchni budynku.

Nadto skarżąca wskazała, iż organ II instancji stoi na stanowisku, że w tym samym postanowieniu § 14 pkt 2c, w którym expressis verbis dwukrotnie posłużono się pojęciem "wysokość zabudowy" posiadającym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicję legalną, należy odnieść tę definicję wyłącznie do zakazu przekroczenie wysokości 35 m. Innymi słowy organ II instancji stoi na stanowisku, iż należy zignorować definicję legalną, pojęcia wysokość zabudowy pomimo, że w postanowieniu § 14 pkt 2c nie zawarto żadnej dyspozycji pozwalającej na takie odstępstwo. Stanowisko organu to przykład interpretacji contra legem. Nawet na poziomie językowym, odniesienie do 35 m, rozpoczyna się po przecinku i odnosi do "maksymalnej wysokości zabudowy - 8 kondygnacji nieprzekraczająca 35 m". To samo wyrażenie jest więc w zależności od tego czy odnosi się do 8 kondygnacji (czy 3 kondygnacji) czy do 35 m jest odmiennie interpretowane przez organ II instancji.

Skarżąca podniosła, że dokonując w ten sposób wykładni, organ II instancji naruszył dyspozycję § 3 pkt 5, która jasno i precyzyjnie i bez dopuszczenia żadnych wyjątków nakazuje przyjęcie jednego i tego samego rozumienia pojęcia "wysokość zabudowy" we wszystkich postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości treść § 3 pkt 5: "ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o wysokości zabudowy należy przez to rozumieć wysokość liczoną od poziomu urządzonego terenu, przy najniższej położonym wejściu do budynku, do najwyżej położonej krawędzie stropodachu dla dachów płaskich lub do kalenicy głównej dla pozostałych dachów".

Ponadto przyjmowanie przez organ II instancji odmiennego rozumienia tego samego pojęcia nie tylko w jednym akcie prawnym, ale nawet w jednym przepisie prowadzi do podważenia fundamentalnej zasady wykładni przepisów, tj. racjonalności prawodawcy oraz do podważenia dyrektywy wykładni językowej opartej na założeniu, iż prawodawca właściwie posługuje się językiem, w którym wyraża normy prawne.

Zdaniem skarżącej treść przepisu § 14 pkt 2c w związku z § 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie minimalnej wysokości zabudowy należy intepretować jako wymóg zapewnienia trzech kondygnacji w ramach wysokości liczonej od poziomu urządzonego terenu, przy najniżej położonym wejściu do budynku, do najwyżej położonej krawędzie stropodachu dla dachów płaskich lub do kalenicy głównej dla pozostałych dachów. Mając na uwadze, że jak potwierdzają organy obydwu instancji budynek posiada 3 kondygnację w ramach wysokości liczonej od poziomu urządzonego terenu, przy najniżej położonym wejściu do budynku, do najwyżej położonej krawędzie stropodachu dla dachów płaskich lub do kalenicy głównej dla pozostałych dachów, to projekt inwestycji nie naruszał postanowień § 14 pkt 2c w związku z § 3 pkt 5 miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego jak bezpodstawnie zarzucają organy obydwu instancji.

Skarżąca wskazała również, że przy wykładni postanowienia § 14 pkt 2c w związku z § 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy odwołać się do powszechnie przyjmowanej i znajdującej oparcie w Konstytucji Rzeczpospolitej wolności zabudowy terenu, do którego przysługuje inwestorowi tytuł prawny. Przy wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczających wolność zabudowy, wyrażoną miedzy innymi w art. 4 prawa budowlanego, należy interpretować w sposób zawężający wszelkie przepisy ograniczające prawo zabudowy. Wzgląd na art. 4 prawa budowlanego formułujący zasadę generalną odnoszącą się do konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności, z którym jest immanentnie związane prawo do zabudowy, powinien skutkować uznaniem za niedopuszczalną praktykę organów obydwu instancji, dokonywania wykładni przepisów ograniczających prawo zabudowy (planu miejscowego) w zakresie wysokości poprzez dodanie do przewidzianego aktem prawa miejscowego wymogu zabudowy trzykondygnacyjnej, obowiązku, iż trzecia kondygnacja musi obejmować cały budynek. Wychodząc z błędnego stanowiska, iż jasnych przepisów nie należy interpretować organ II instancji dokonał jednak interpretacji oczywistego dla niego postanowień § 14 pkt 2c w związku z § 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób sprzeczny z zasadami wykładni i z pominięciem przyjętej w tym akcie prawnym definicji legalnej.

Skarżąca zarzuciła również, że w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, w piśmie z dnia 31 stycznia 2012 r., wskazała na bezzasadność tego wezwania, bowiem postanowienie § 14 ust. 2 pkt c formułuje wymóg, aby w zakresie wysokości budynek posiadał trzy kondygnację w ramach wysokości zabudowy mierzonej zgodnie z definicją zawartą w § 3 miejscowego planu zagospodarowania jako wysokość liczoną od poziomu urządzonego terenu, przy najniżej położonym, wejściu do budynku, do najwyżej położonej krawędzi stropodachu dla dachów płaskich lub do kalenicy głównej dla pozostałych dachów. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazują zatem budowy budynków o zróżnicowanej wysokości, jeżeli w zakresie ich wysokości definiowanej zgodnie z definicją zawartą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajdują się trzy kondygnację. Zdaniem skarżącej składając te wyjaśnienia usunęła w zakreślonym przez organ terminie rzekome nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenie projekcie budowlanym. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądowym i komentarzu do Prawa budowlanego pod redakcją prof. zw. dr hab. i sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2007 str. 427-428: "obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Pr.Bud., w tym także poprzez wskazanie organowi, że naruszenie tych wymogów nie występuje. "

Wojewoda Zachodniopomorski udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając skargę za niezasadną wskazał, że podstawę prawną wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Koszalina stanowi przepis art. 35 ust.1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą", w myśl którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że obowiązkiem organu, przewidzianym w cytowanym wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest respektowanie postanowień wyrażonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Realizując nałożony obowiązek organy obu instancji dokonały analizy obowiązującego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: Gdańskiej, Rolnej, Marszałka Józefa Piłsudskiego, Orląt Lwowskich w Koszalinie, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XXXI/359/2009 z dnia 19 lutego 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 17, poz. 690). Prawidłowo organy ustaliły, że planowana inwestycja, w szczególności budynek usługowo-handlowy, realizowana ma być w granicach terenu elementarnego oznaczonego w planie symbolem 1U, przeznaczonego ustaleniami szczegółowymi "pod zabudowę usługową". W ustaleniach tych określono również zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, między innymi, ustalono: "minimalna wysokość zabudowy – 3 kondygnacje nadziemne; maksymalna wysokość zabudowy – 8 kondygnacji nadziemnych, przy czym nieprzekraczająca 35 m; dopuszcza się kondygnacje podziemne;". Sąd I instancji wskazał, że ponadto w ustaleniach wstępnych w § 3 pkt 5 zdefiniowano wysokość zabudowy jako wysokość liczoną od poziomu urządzonego terenu, przy najniżej położonym wejściu do budynku, do najwyżej położonej krawędzi stropodachu dla dachów płaskich lub do kalenicy głównej dla pozostałych dachów.

Interpretacja wyżej przytoczonych ustaleń planu stała się sporna między organami a skarżącą. W rezultacie do rozstrzygnięcia wyłoniła się kwestia czy słusznie organy uznały, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie jest zgodny z ww. przytoczonymi ustaleniami planu i w związku z tym prawidłowo nałożony został na skarżącą obowiązek doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z zapisami planu – na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy.

Sąd I instancji zgodził się z zarzutem skargi, że dokonując wykładni przepisów planu Wojewoda błędnie uznał, iż zawarta w ustaleniach wstępnych definicja wysokości zabudowy odnosi się wyłącznie do maksymalnej wysokości zabudowy wyrażonej w metrach. Literalne brzmienie przepisu nie uzasadnia takiej wykładni. Skoro w ustaleniach szczegółowych wysokość zabudowy wyrażona została raz w ilości kondygnacji, a drugi raz w metrach, natomiast w definicji nie podano, że odnosi się wyłącznie do wysokości określonej w metrach, to definicja musi odnosić się do obu tych sposobów pomiaru wysokości zabudowy. Gdyby zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, to nie byłoby wiadomo w jaki sposób dokonywać pomiaru, wyrażonej tylko w kondygnacjach, minimalnej wysokości zabudowy.

Zdaniem Sądu I instancji nieodniesienie definicji wysokości zabudowy do, wyrażonej w kondygnacjach minimalnej wysokości zabudowy, nie przesądza o błędnej interpretacji przez organy zapisów planu odnośnie minimalnej wysokości zabudowy. Kwestią sporną nie jest bowiem to w jaki sposób dokonywać pomiaru wysokości budynku. Zdaniem Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zaprojektowano budynek w części jednokondygnacyjny, a w części trzykondygnacyjny. Zarówno organy, jak i skarżąca zgadzają się co do tego faktu i nie kwestionują sposobu pomiaru poszczególnych części budynku. Kwestia sporną jest czy tak zaprojektowany budynek spełnia ustalony w planie wymóg minimalnej wysokości zabudowy trzech kondygnacji nadziemnych.

W tym zakresie Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że tylko budynek zawierający na całej swojej powierzchni trzy kondygnacje nadziemne spełnia wymóg ustalonej w planie minimalnej wysokości zabudowy. Spełnienie ustalonego w planie warunku minimalnej wysokość zabudowy nie może być rozumiane tak jak chce tego skarżąca, że sokoro część budynku posiada trzy kondygnacje, to również pozostałą część budynku należy traktować tak jakby posiadała trzy kondygnacje. Dlatego Sąd nie zgadza się z twierdzeniem skarżącej, że skoro budynek w części jest trzykondygnacyjny, to jest to wystarczające do uznania spełnienia minimalnej wysokości zabudowy.

W związku z powyższym chybiony jest również zarzut skargi o naruszeniu przez organy w trakcie prowadzenia postępowania adminstracyjnego art. 35 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy, bowiem w świetle przedstawionych okoliczności, przyjęcie innego stanowiska niż wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłoby do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Za prawidłowe zatem w ocenie Sądu I instancji uznać należało stanowisko organów, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawiera nieprawidłowości wymagające usunięcia.

Wszystkie powołane wyżej przesłanki prowadzą do wniosku, w ocenie Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyła skarżąca spółka i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – postanowienia § 14 pkt 2c w zw. z § 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Gdańskiej Rolnej, Marszałka Józefa Piłsudskiego, Orląt Lwowskich w Koszalinie uchwalonego uchwałą Rady Miasta w Koszalinie Nr XXXI/359/2009 z dnia 19 lutego 2009 r. poprzez niewłaściwą jego wykładnię,

2. naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – tj. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenie art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz 3 § 2 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA, było stwierdzenie naruszenia przepisu prawa materialnego – postanowienia § 14 pkt 2c w zw. z § 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwą wykładnię oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA,

2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA, a przed nim organy obydwu instancji dokonały nieprawidłowej interpretacji planu wskazując, iż w świetle jego treści konieczne jest, aby budynek posiadał trzy kondygnacje na całym jego obszarze. Tymczasem zdaniem inwestora obowiązek taki nie wynika w żadnej mierze z treści analizowanego postanowienia miejscowego planu. Przepis § 14 pkt 2c w zw. z § 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie minimalnej wysokości zabudowy należy interpretować jako wymóg zapewnienia trzech kondygnacji w ramach wysokości liczonej od poziomu urządzonego terenu, przy najniżej położonym wejściu do budynku, do najwyżej położonej krawędzi stropodachu dla dachów płaskich lub do kalenicy głównej dla pozostałych dachów. Nie można uznać, że postanowienie § 14 pkt 2c w zw. z § 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakłada wymóg, aby budynek posiadał trzy kondygnacje na całym jego obszarze. Taka wykładnia zgodna jest z przyjętą w planie definicją legalną "wysokości zabudowy". Skutkiem wadliwości wykładni było wydanie błędnej decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę i poprzedzającego ją postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie konieczności dostosowania projektu do wymagań §14pkt.2c planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

W niniejszej sprawie spór dotyczył wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawartych w §14 pkt.2 lit. c, w myśl których dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U ustala się minimalną wysokość zabudowy na 3 kondygnacje nadziemne. Od wyników dokonanej analizy zależało dopuszczenie do realizacji budynku handlowo-usługowego, który do wysokości trzech kondygnacji wzniesiony został jedynie na części powierzchni.

Zgodnie z art. 33 ust.3 pkt.1 prawa budowlanego projekt budowlany musi uwzględniać ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten obowiązuje na danym terenie.

Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( art. 35 ust.1 pkt.1 ustawy prawo budowlane). W razie stwierdzenia naruszeń w tym względzie nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę( art. 35 ust.3 cyt. ustawy).

W niniejszej sprawie oceny wymagało, czy zobowiązanie dostosowania projektu budowlanego do wymagań kwestionowanych postanowień planu uznać można było za prawidłowe, w konsekwencji zaś czy prawidłowa była zaskarżona decyzja.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszność stanowiska zaprezentowanego przez organy oraz Sąd I instancji, które wyprowadziły z postanowień §14 pkt.2 lit.c planu obowiązek lokalizowania trzykondygnacyjnego budynku na całej jego powierzchni. Budynek stanowi bowiem jedną całość i nie sposób przy takim zapisie planu przyjmować dowolności pozostawionej inwestorom przez gminę co do dopuszczalności wzniesienia trzeciej kondygnacji na nieokreślonej w żaden sposób części powierzchni budynku. Sugerowana przez skarżącego kasacyjnie interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z zasadami uwzględnianymi przez gminę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zaś z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o czym stanowi art. 1 ust.2 pkt.1 i art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo zagospodarować teren, który do niego należy, jednak pozostawać musi to w zgodzie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby prawodawca dopuszczał zróżnicowaną wysokość budynku od 1 do 3 kondygnacji zapis taki znalazłby się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W tej sytuacji zobowiązanie inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 14 pkt.2 lit.c odpowiadało art. 35 ust.1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy prawo budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta wykładnia §14 pkt.2 lit.c planu nie pozostawała w sprzeczności z zawartą w § 3 pkt. 5 planu definicją wysokości zabudowy. W żadnym razie bowiem definicja ta, nie miała wpływu na określoną w planie minimalną wysokość zabudowy, wyrażoną w dopuszczalnej ilości kondygnacji. W istocie bowiem pojęcie wysokości zabudowy, określone w ustaleniach ogólnych planu odnosi się wyłącznie do najwyżej położonej krawędzi stropodachu dla dachów płaskich budynku, która to część budynku sama w sobie nie determinuje istnienia kondygnacji. Kondygnacja to przestrzeń powstała pomiędzy ściśle określonymi powierzchniami(częściami) budynku. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt.16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 ze zm.)rozumie się przez nią poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, znajdującą się pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia.

W tym stanie rzeczy zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. Wobec prawidłowo dokonanej przez sąd I instancji wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności §14 pkt.2 lit.c oraz § 3 pkt.5 , wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie było podstaw do zastosowania normy zawartej w art. 145§1pkt.1lit.c P.p.s.a.

W tej sytuacji skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.