Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1786/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005 r. sprawy ze skarg M. U., S. B., K. H., F. I. syna W., F. I. syna F., J. I., J. I., S. J., J. J., M. J., M. K., M. L., J. L., F. M., S.O., A. W., B. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz S. B. i F. I. syna W. kwoty po 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].05.2001 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. działając na podstawie art. 83 ust. 1. ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 z późn. zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.), po rozpatrzeniu "wniosku części mieszkańców wsi L." odmówił wydania decyzji nakazującej Zarządowi Gminy W. rozbiórkę wodociągu zlokalizowanego we wsi L. W uzasadnieniu podniesiono następujące okoliczności:

1/ Urząd Gminy W. wydał decyzje ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na ujęciu wody. W dniu [...].07.1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego wydał decyzję na mocy której inwestor - Gmina W. uzyskała pozwolenie na budowę przedmiotowego wodociągu. Pozwolenie to dotyczy całego zamierzenia budowlanego, przy czym z uwagi na to iż obejmuje ono więcej niż jeden obiekt, w decyzji:

- taksatywnie wymieniono działki, na których wzniesione miały być obiekty kubaturowe tj. zbiorniki wyrównawcze i ujęcia,

- przebieg samej sieci zatwierdzono poprzez zamieszczenie stosownego zapisu, iż integralną jej część stanowi opieczętowany i zaklauzulowany projekt techniczny. Projekt ten w części dotyczącej sieci wodociągowej naniesiony był na podkładach geodezyjnych z oznaczeniem numerów działek. Trasy przebiegu magistrali wodociągowych były znane wszystkim posiadającym w tej sprawie interes prawny, albowiem jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zainteresowani właściciele i użytkownicy nieruchomości składali pisemne oświadczenia, że udostępniają swe nieruchomości w zakresie niezbędnym do wykonania rurociągów. Zainteresowani wpłacali określone kwoty pieniężne na realizacje przedmiotowego wodociągu. Trasy przebiegu rurociągów były uzgadniane na etapach projektowania i wykonawstwa. Zmiany powstałe w czasie realizacji pozwolenia na budowę wynikały z uwzględnienia wniosków właścicieli nieruchomości, przez które przebiegał projektowany rurociąg oraz z przyjęcia do realizacji dodatkowych odbiorców wody,

2/ budowa wodociągu została zakończona w miesiącu kwietniu 1998 r. W dniu 12.05.1998 r. spisano protokół końcowy odbioru budowy wodociągu oraz przekazano go do użytkowania. Stanowi on aktualnie główne źródło zaopatrzenia mieszkańców wsi w wodę.

3/ Inwestor - Zarząd Gminy W. prowadząc budowę zwiększył zakres robót odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jednakże jak wynika z dołączonej do akt sprawy, wykonanej na zlecenie Urzędu Gminy w W. przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w M. inwentaryzacji powykonawczej sieci wodociągowej i opracowania zawierającego porównanie usytuowania projektowanej sieci z siecią wykonaną - odstępstwa te są małoistotne. Zmiany w realizacji sieci wodociągowej na terenie wsi L. dotyczyły przede wszystkim dodatkowych linii przyłączy domów, których mieszkańcy wnieśli swe wnioski dopiero w trakcie budowy wodociągu, oraz racjonalizacji rozwiązań projektowych wynikających z zebranych doświadczeń na terenie wsi L. Realizacja musiała również uwzględniać zmianę postaw niektórych właścicieli gruntów, którzy brakiem zgody na wejście w teren wymuszali inne usytuowanie linii wodociągowych od zakładanych w projekcie.

Zdaniem organu I instancji w związku z istnieniem pozwolenia na budowę, nie można nakazać na podstawie art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r., rozbiórki wodociągu. Pozwolenie na budowę funkcjonuje w obrocie prawnym, a przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy W., jak i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci wodociągowe i ich usytuowania. Cytowany przepis art. 48 nie znajduje również zastosowania do indywidualnych przyłączy doprowadzających wodę do poszczególnych domów mieszkalnych. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonywanie lub wykonanie przyłączy wodociągowych do istniejących obiektów budowlanych nie jest bowiem budowaniem obiektu budowlanego lub jego części.

Odwołanie M.B., Z.B., M.B., S.B., J.B., S.B., J.B., S.B., W.B., J.B., S.C., A.D., S.D., K.H., F.I., F.I., J.I., J.I., S.J., J.J., M.J., Z.K., T.K., M.K., A.K., H.K., M.L. J. L., S.L., A.L., J.M., W.M., F.M., B.M., S.M., S.O., J.O., S.P., S.P., S.R., M.S., J.S., J.S., K.S., S.S., S.S., B.T., M.U., J.W., A.W., A.W. i B.Z. o tyle tylko zostało uwzględnione, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 8.10.2001 r., (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł, że podstawą decyzji jest art. 48 i art. 83 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., uznał ustalenia i płynące z nich wnioski organu I instancji za prawidłowe, zakwestionował jedynie wskazaną przez organ I instancji podstawę prawną decyzji. Dodatkowo podniósł, że sprawa istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowego wodociągu, jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. W dniu [...] września 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w M. wszczął postępowanie w sprawie "...wykonania wodociągu w L., z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę". W dniu [...].12.1998 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w M. wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., decyzję, która następnie została uzupełniona w dniu [...].01.1999 r., decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.. Decyzja z dnia [...].01.1999 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w toku postępowania odwoławczego została w dniu [...].08.1999 r. uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę nie zostało do dnia dzisiejszego zakończone wydaniem przez organ pierwszej instancji stosownej decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego, rozstrzygającej o istocie sprawy. Wszelkie wnioski oraz dowody dotyczące postępowania w sprawie istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowego wodociągu zostaną rozpatrzone w tym postępowaniu.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła M.U. nie precyzując jej żądania "domagała się prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie". Zarzuciła, że niezgodne jest z rzeczywistością twierdzenie, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Pozwolenie z dnia 13.07.1995 r., wyraźnie określało na jakich działkach ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja, tymczasem budowę wodociągu rozciągnięto na inne działki, nie objęte pozwoleniem co oznacza, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniosła także, że działania inwestora były umyślne i wyczerpały znamiona czynu zabronionego określone w art. 90 Prawa Budowlanego z 1994 r., a zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] jak i Wojewódzki Inspektor [...] występowali jako świadkowie w przewodzie karnym i dlatego podlegali wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 kpa.

W sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/Kr 3617/01 (którą połączono do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą niniejszą), skargę na powyższą decyzję złożyli S.B., W.B., K.H., F.I., F.I., J.I., J.I., S.J., J.J., M.J., M.K., A.K., M.L., J. L., J.M., F.M., ST.O., A.W. i B.Z. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący podnoszą, iż przy wydaniu zaskarżonych decyzji naruszono przepisy art. 7, 77 i 107 kpa. Zdaniem skarżących błędne jest stwierdzenie organów nadzoru budowlanego, iż inwestor uzyskał pozwolenie na budowę całego wodociągu, gdyż wydane w tym przedmiocie decyzje dotyczą jedynie części inwestycji. Stąd też jak najbardziej zasadnym jest żądanie nakazania rozbiórki na zasadzie art. 48 prawa budowlanego. Ustalenia poczynione przez organy w trakcie postępowania wyjaśniającego dokonane zostały z rażącym naruszeniem art. 77 kpa. Świadczyć o tym może również uzupełnianie przez organ odwoławczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia I instancji. Z przedstawionej podstawy prawnej decyzji I instancji nie wynika na podstawie których przepisów prawa budowlanego i w jakim kierunku toczyło się postępowanie wyjaśniające, a ustalenie podstawy prawnej przez organ II instancji należy uznać za dokonane na potrzeby postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł ojej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skargi są uzasadnione bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo.

Zacząć należy od pewnych ogólnych stwierdzeń. Zgodnie z art. 7 i 77 kpa obowiązkiem organów administracji jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i zebranie oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Wyniki powyższego działania winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Przepisy Prawa Budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) stanowią, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę a w przypadku naruszenia powyższego właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36 "a" ust. 1 i 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji).

Organ I instancji ustala, a organ II instancji ustalenia te przyjmuje jako swoje, że trasy przebiegu rurociągów były uzgadniane na etapach projektowania i wykonawstwa. Zmiany powstałe w czasie realizacji pozwolenia na budowę wynikały z uwzględnienia wniosków właścicieli nieruchomości, przez które przebiegał projektowany rurociąg oraz z przyjęcia do realizacji dodatkowych odbiorców wody. Dalej organ I instancji, wywiódł, że inwestor - Zarząd Gminy W. prowadząc budowę zwiększył zakres robót odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jednakże - konkluduje organ I instancji - skoro z dołączonej do akt sprawy, wykonanej na zlecenie Urzędu Gminy w W. przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w M. inwentaryzacji powykonawczej sieci wodociągowej i opracowania zawierającego porównanie usytuowania projektowanej sieci z siecią wykonaną - wynika, że odstępstwa te są małoistotne.

Zmiany w realizacji sieci wodociągowej na terenie wsi L. dotyczyły przede wszystkim dodatkowych linii przyłączy domów, których mieszkańcy wnieśli swe wnioski dopiero w trakcie budowy wodociągu, oraz racjonalizacji rozwiązań projektowych wynikających z zebranych doświadczeń na terenie wsi L. Realizacja musiała również uwzględniać zmianę postaw niektórych właścicieli gruntów, którzy brakiem zgody na wejście w teren wymuszali inne usytuowanie linii wodociągowych od zakładanych w projekcie.

Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzje dodatkowo podniósł, że "sprawa istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowego wodociągu, jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji".

A więc już w tym miejscu należy zasygnalizować sprzeczność między stanowiskami obu organów, bowiem jak można domniemać organ I instancji stwierdzone odstępstwa kwalifikuje jako malo istotne a organ II instancji jako istotne ale twierdzi, że są one przedmiotem odrębnego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela pogląd, przytoczony przez organ I instancji, że wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego (przyłącza wodociągowego), o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa Budowlanego z 1994 r., nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA sygn. akt OPS 20/99 -ONSA 2000/4/133).

Ale, podkreślić należy z całym naciskiem, że nie poczyniono dokładnych ustaleń, czy odstępstwa polegają tylko na budowaniu przyłączy. Według uzasadnienia decyzji przez organ I instancji, wynika, że zmiany w realizacji sieci wodociągowej na terenie wsi L. dotyczyły przede wszystkim dodatkowych linii przyłączy domów których mieszkańcy wnieśli swe wnioski dopiero w trakcie budowy wodociągu, oraz racjonalizacji rozwiązań projektowych wynikających z zebranych doświadczeń na terenie wsi L. Realizacja musiała również uwzględniać zmianę postaw niektórych właścicieli gruntów, którzy brakiem zgody na wejście w teren wymuszali inne usytuowanie linii wodociągowych od zakładanych w projekcie".

A więc skoro zmiany dotyczyły "przede wszystkim dodatkowych linii przyłączy domów " to znaczy, że były także i inne zmiany nie dotyczące przyłączy. Kwestia ta nie została wyjaśniona.

Obowiązkiem więc organów było dokładne ustalenie na czym polegały zmiany realizacji inwestycji w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Sprawy tej nie wyjaśnia opracowanie (bez daty) Rejonowego Związku Spółek Wodnych w M., które pomijając to, że nie jest do końca jasne - konkluduje, że "realizacja sieci wodociągowej na terenie wsi W. przebiegała zgodnie z projektem, a wprowadzone zmiany trasy w obrąbie tych samych działek nie miały żadnego wpływu negatywnego na zrealizowane zamierzenie i funkcjonowanie sieci wodociągowej". Po pierwsze konkluzja opracowania dotyczy wsi W., po drugie zawiera wewnętrzną sprzeczność, bowiem raz mówi, że realizacja sieci wodociągowej na terenie wsi W. przebiegała zgodnie z projektem aby zaraz stwierdzić, że wprowadzono zmiany, ale nie miały one wpływu na zrealizowane zamierzenie i funkcjonowanie sieci wodociągowej. Czym innym jest odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, a czym innym, czy to odstąpienie miało wpływ na funkcjonowanie sieci wodociągowej.

Na marginesie, można tylko wrócić uwagę, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym toczy się sprawa ze skargi Wójta Gminy na decyzję WINB z dnia [...].12.1999 r., (znak: [...]) - utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...].09.1999 r. (znak: [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nakazującą na podstawie art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r., Gminie W. wykonanie rozbiórki wodociągu zlokalizowanego na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów jako dz.ewid. [...] we wsi L. oraz dz.ewid. [...] we wsi W. (sygn. akt II SA/Kr 151/00). Ponownie rozpoznając sprawę, organy muszą ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy zaistniały odstępstwa zrealizowanej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego, muszą ustalić, czy odstępstwa te dotyczą tylko przyłączy czy też przebiegu sieci głównej i innych obiektów. Muszą ocenić, jaki charakter tym odstępstwom można przypisać (istotny czy nie istotny) i w zależności od tego skierować swoje działania w kierunku albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36 "a" ust. 2), przy czym z przedstawionych akt sprawy wynika, że prowadzone było postępowanie zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę ale nie wiadomo jak to postępowanie się zakończyło. W przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę bądź jej wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym, postępowanie winno się toczyć w oparciu o przepis art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r. W przypadku natomiast stwierdzenia, że wykonana inwestycja, w zakresie innym niż przyłącza, jest niezgodna z pozwoleniem na budowę, rozstrzygnięcia sprawy należy poszukiwać w art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. Celowe wydaje się przy ponownym rozpoznaniu sprawy sporządzenie podkładu geodezyjnego, w którym uwidoczniony zostanie przebieg sieci faktycznie wykonanej w stosunku do wynikającej z zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę.

Nie mogą także przejść organy na faktem, że w jednym przypadku orzeka się o nakazaniu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. (decyzja Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.1999 r., - znak: [...]) - utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].09.1999 r. - znak: [...]) a w innym odmawia się zastosowania art. 48 cyt. ustawy. Oczywiście obie sprawy mogą dotyczyć innych stanów faktycznych, nie mniej jednak mając na uwadze treść art. 8 kpa - organy winny się do tych faktów odnieść i wyjaśnić jaka jest różnica w obu stanach faktycznych. W zakończeniu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tymczasem organ I instancji prowadzi postępowanie na wniosek "części mieszkańców wsi L.". taki podmiot nie może być stroną postępowania a jak wynika z akt sprawy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiły określone z imienia i nazwiska osoby fizyczne.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącej M.U., że Inspektorzy Nadzoru Budowlanego zarówno Powiatowy jak i Wojewódzki podlegają wyłączeniu od rozpoznania sprawy bowiem w postępowaniu karnym występowali jako świadkowie. Art. 24 § 1 pkt. 4 kpa dotyczy wyłączenia pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu w sprawie w której był świadkiem a więc w przypadku niniejszym w sprawie o nakazanie dokonania rozbiórki. W co dopiero wymienionej sprawie żaden ze wspomnianych Inspektorów świadkiem nie był.

Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" oraz art.135 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.