Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 557/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji i nakaz organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 18d ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
article: art. 3 ust. 1, 3 i 5; art. 4, art. 41 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: art. 11a
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. W. S. P. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 627/11 w sprawie ze skargi S. P. W. S. P. w R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w L. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr rej. [...]; 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w L. na rzecz S. P. W. S. P. w R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Lu 627/11) oddalił wniesioną przez S. P. W. S. P. w R. skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Nakazem z dnia [...] lipca 2011 r. Nr rej. [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w L. nakazał S. P. W. S. P. w R. umieszczenie pracownika – Z. B. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 z późn. zm.).

Po rozpatrzeniu odwołania S. – Okręgowy Inspektor Pracy w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr rej. [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu, że w postępowaniu przez organem I instancji ustalono, że pracownik, którego dotyczy decyzja, zatrudniony jest na stanowisku salowego w pełnym wymiarze czasu pracy na Oddziale [...] Psychiatrycznym dla Przewlekle Chorych S. P. W. S. P. w R.. W toku przeprowadzonej w szpitalu kontroli sposobu realizacji przez pracodawcę obowiązków wynikających z ustawy o emeryturach pomostowych ustalono, że Oddziały [...], na których są zatrudniani salowi, salowe i sanitariusze są oddziałami szpitalnymi. Zakład Opiekuńczo-Leczniczy dla Psychicznie Chorych realizuje zaś zadania tożsame z zadaniami oddziałów szpitalnych. Jest on przeznaczony dla pacjentów, u których stwierdzono przewlekłość choroby i nie rokują oni powrotu do społeczeństwa. Są to pacjenci psychicznie chorzy, którzy wymagają ciągłej opieki pielęgniarskiej i lekarskiej.

Ponadto ustalono, że pracownicy zatrudnieni na stanowisku salowych i sanitariuszy, na różnych oddziałach szpitalnych, w tym także w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym dla Psychicznie Chorych, wykonują pracę w takich samych warunkach, przy bardzo częstym, bezpośrednim kontakcie z pacjentami – osobami psychicznie chorymi. Zakresy obowiązków sanitariuszy są w swej treści tożsame z zakresami obowiązków salowych.

W świetle powyższego organ I instancji stwierdził, że na oddziałach szpitalnych [...] oraz w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym dla Psychicznie Chorych realizowane są zadania określone w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 z późn. zm.). Wszystkie zatem osoby zatrudnione na stanowiskach salowych lub sanitariuszy wykonują prace należące do obowiązków szeroko rozumianego personelu medycznego. Mają częsty, bezpośredni kontakt z pacjentami, w tym także bezpośredni kontakt z chorymi niezabezpieczonymi lekowo (którzy nie otrzymali leków uspokajających) i nieunieruchomionymi, a w przypadku oddziału I Terapii uzależnień od alkoholu – z pacjentami uzależnionymi. Przez to narażeni są na czynnik ryzyka zawodowego, jakim jest nieprzewidywalność postępowania tych pacjentów, co może skutkować sytuacjami zagrażającymi zdrowiu i życiu własnemu i innych osób.

Tym samym – w jego ocenie - pracownice i pracownicy zatrudnieni na stanowiskach salowych i sanitariuszy wykonują prace określone w poz. 23 wykazu prac o szczególnym charakterze, stanowiącego załącznik nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. W pozycji tej wymieniono prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w L. wskazywał przy tym, że pojęcie "personelu medycznego" użyte we wskazanej pozycji załącznika nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że należy je interpretować jako ogół pracowników, których praca pozostaje w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych.

Na skutek wniesionego przez S. odwołania, w którym wskazano, że wykonywanie prac w szczególnych warunkach sporadycznie, jako zajęcie dodatkowe, obok podstawowych obowiązków pracownika nie może stanowić podstawy do uznania, że za danego pracownika istnieje obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i że okres tak wykonywanej pracy będzie uwzględniany przy ustalaniu prawa do emerytury pomostowej, Okręgowy Inspektor Pracy - utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy - wskazywał, że kwestionowana decyzja dotyczy prac "o szczególnym charakterze", a ustawa o emeryturach pomostowych wymienione pojęcie oraz pojęcie pracy w "szczególnych warunkach" różnicuje. Analiza zaś definicji ustawowych obydwu terminów prowadzi do wniosku, że prace o szczególnym charakterze nie muszą być wykonywane przez cały czas pracy, ponieważ istotna jest gotowość do ich świadczenia i szczególna sprawność psychofizyczna pracownika.

Organ odwoławczy nie podzielił również argumentów odwołania dotyczących utożsamienia pojęcia "personel medyczny" użytego w poz. nr 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych z pojęciem "osoba wykonująca zawód medyczny" zdefiniowanym poprzednio w art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm.), a obecnie – od 1 lipca 2011 w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn zm.), jako sprzecznych z gramatyczną wykładnią określenia "personel medyczny", wykładnią systemową, która uzasadnia odmienne rozumienie różnych określeń użytych przez organy stanowiące prawo oraz wykładnią celowościową.

W skardze na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący S. podnosił, że ustawodawca zaliczył do prac o szczególnym charakterze tylko niektóre prace w służbie zdrowia. Jego zdaniem, to pracodawca decyduje, czy dany rodzaj pracy wykonywanej przez pracownika na określonym stanowisku pracy powinien być uznany za pracę o szczególnym charakterze, a z samej istoty niektórych rodzajów prac o szczególnym charakterze, wymienionych w załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych wynika, że prace te nie muszą być wykonywane przez cały (określony w umowie o pracę) czas pracy pracownika. Poza nielicznymi wyjątkami w grupie wskazanej pod poz. 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, powinni się znaleźć wyłącznie lekarze i pielęgniarki, a nie salowe, salowi lub sanitariusze.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu swego wyroku, Sąd Wojewódzki wskazywał, że ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1556 z późn. zm., dalej jako "u.e.p."), wprowadzona została z dniem 1 stycznia 2009 r. reforma systemu ubezpieczeń społecznych. Przepisy ww. aktu definiują pojęcia pracy "w szczególnych warunkach" i pracy "o szczególnym charakterze". W świetle tej ustawy, pierwsze w wskazanych pojęć oznacza prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku; wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do ustawy (art. 3 ust. 1). Z kolei z prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się; wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy (art. 3 ust. 3).

Ustawodawca zatem – zdaniem Sądu - przesądził, iż określonego rodzaju prace zaliczane zostały do prac "w szczególnych warunkach" lub "o szczególnym charakterze". Nie zachodziła zatem w niniejszym przypadku potrzeba badania, czy każda z rodzaju prac wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do ustawy, spełnia wymogi definicji pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Jest to katalog zamknięty, co oznacza, że cech pracy "o szczególnym charakterze" lub "w szczególnych warunkach" nie mogą posiadać inne prace choćby sposób ich wykonywania i ich jakość mogła obniżyć się z wiekiem.

W sprawie przedmiotem oceny organów orzekających była praca o szczególnym charakterze wymieniona w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy w brzmieniu: "prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego".

Wynikający zaś z akt sprawy zakres obowiązków salowego oraz treść zaktualizowanej oceny ryzyka zawodowego na tym stanowisku, w której wymieniono zagrożenie związane z możliwą agresją pacjentów, wskazują, że pracownika wykonującego pracę salowego w skarżącej jednostce należy zaliczyć do personelu medycznego, o którym mowa w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych.

Sąd Wojewódzki podzielił przy tym pogląd, że pojęcia "personelu medycznego" zawartego w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy, nie można utożsamiać z definicją "zawodu medycznego" zawartą obecnie w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej (poprzednio w art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). Użyte w ustawie o emeryturach pomostowych pojęcie "personel medyczny" jest pojęciem szerszym niż definicja "zawodu medycznego" określona w ustawie o działalności leczniczej.

Pod pojęciem osoby wykonującej zawód medyczny należy rozumieć osobę uprawnioną na podstawie odrębnych przepisów do udzielania świadczeń zdrowotnych oraz osobę legitymującą się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny. Z kolei próba zdefiniowania pojęcia "personel medyczny" winna odnosić się do dokonania jego wykładni językowej, w świetle której "personel" – to zespół ogółu pracowników instytucji, biura, itp. Pomocna przy tym – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – będzie definicja "pracownika działalności podstawowej" zawarta w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 lipca 2011 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę pracowników niektórych podmiotów leczniczych (Dz. U. Nr 159, poz. 954), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 88 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym owa kategoria obejmuje osoby wykonujące zawód medyczny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, będące pracownikami oraz innych pracowników niż wymienieni w pkt 1, których praca pozostaje w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych.

Sąd wskazał przy tym, że stanowisko starszego salowego i salowego zostało wymienione w pkt. 13 i 14 załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, w grupie pracowników działalności podstawowej. Do grupy stanowisk pracowników działalności podstawowej danej jednostki zostało ono również zaliczone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami (Dz. U. Nr 151, poz. 896), (stanowisko salowej (salowego) wymienione jest w poz. 148 i 149 załącznika do rozporządzenia).

Sąd podkreślił również, że zgodnie z ustawą o działalności leczniczej udzielanie świadczeń zdrowotnych obejmuje m. in. udzielanie świadczeń szpitalnych, które zdefiniowane zostały, jako wykonywane całą dobę kompleksowe świadczenia zdrowotne polegające na diagnozowaniu, leczeniu oraz pielęgnacji i rehabilitacji, które nie mogą być realizowane w ramach innych stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych lub ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych (art. 2 ust. 1 pkt 11).

Powyższe – zdaniem Sądu - uzasadniało zaliczenie salowych do pracowników personelu medycznego w S. P. W. S. P. w R.

Sąd uznał również za prawidłowe odwoływanie się przez organ do zasad stosowania przymusu bezpośredniego w szpitalach psychiatrycznych uregulowanych w art. 18 ustawy z dnia 19 stycznia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (w dacie wydania decyzji: Dz. U. Nr 111, poz. 535 z późn. zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375). W jego bowiem ocenie, wprawdzie o zastosowaniu przymusu bezpośredniego decyduje lekarz (wyjątkowo pielęgniarka), jednak w toku postępowania ustalono, że w przypadku agresji lub oporu ze strony pacjenta, na polecenie pielęgniarki, salowi, salowe i sanitariusze muszą użyć środków przymusu bezpośredniego w stosunku do pacjenta polegających na przytrzymywaniu, przymusowym podaniu leków, unieruchomieniu pacjenta. Bez wykonania czynności przymusu bezpośredniego nie byłoby zatem możliwe leczenie pacjentów z zaburzeniami psychicznymi. Salowy uczestniczy zatem w procesie leczenia, a w konsekwencji wchodzi w skład personelu medycznego oddziału psychiatrycznego, wykonującego prace w bezpośrednim kontakcie z pacjentami.

Odnosząc się do kwestii wymiaru czasu pracy o szczególnym charakterze – Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 5 u.e.p., za pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze uważa się pracowników wykonujących po dniu wejścia w życie ustawy, w pełnym wymiarze czasu pracy, prace, o których mowa w ust. 3 (który zawiera definicję pracy o szczególnym charakterze). Powołując się na szereg orzeczeń dotyczących tej materii Sąd wskazał, że określenie zawarte w art. 3 ust. 3 i 5 w zw. z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych należy rozumieć tak, że obowiązek umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze obciąża pracodawcę wówczas, gdy wykonuje on rodzaj pracy wymieniony w załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, będąc zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, bez względu na to, czy oprócz wymienionego rodzaju pracy wykonuje również inne czynności.

S. P. W. S. P. w R. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych w szczególności zaś pkt 23 załącznika nr 2 do tejże ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że pracownika wykonującego pracę salowego należy zaliczyć do personelu medycznego, o którym mowa w tymże pkt 23 załącznika nr 2 cytowanej wyżej ustawy.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz pozostawienie temu Sądowi orzeczenie o kosztach procesu, ewentualnie zaś o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem kosztów postępowania za instancję kasacyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia z dnia 23 lipca 2009 r., personel medyczny, o którym mowa w pkt 23 zał. nr 2 do omawianej ustawy, to osoby wykonujące zawód medyczny w rozumieniu – poprzednio – art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), a obecnie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm.). Przedmiotowe przepisy nie zaliczają do personelu medycznego osób wykonujących zawód salowych.

Również i zdaniem skarżącego poza nielicznymi wyjątkami w tej grupie winni się znaleźć wyłącznie lekarze i pielęgniarki, a nie salowe, salowi i sanitariusze.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia regulacji materialnoprawnej z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.) w związku z art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t. j. Dz.U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.). Według art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy "Właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji". Obowiązek płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na ww. Fundusz, reguluje art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Ustawą o emeryturach pomostowych przyznano pracownikowi, który nie został umieszczony w ewidencji środek prawny ochrony – skargę do Państwowej Inspekcji Pracy (art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych). W następstwie zasadnej skargi właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki unormowane w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu właściwym jest do kwalifikacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych a następnie sąd powszechny. Takie wyznaczenie granic rozdzielenia właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i właściwości Państwowej Inspekcji Pracy wynika z regulacji prawnej przyjętej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Według art. 10 ust. 1 tej ustawy "Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie". Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie (art. 10 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Od decyzji służy odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Właściwość sądu pracy i ubezpieczeń społecznych wskazał Sąd Najwyższy w szeregu postanowieniach. W postanowieniu z 18 stycznia 2012 r. sygn. akt UK 113/11 stwierdził: "W sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (art. 10 ust. 1 u.s.d.g.) właściwy jest sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych) (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.)".

Wykładnia art. 41 ust. 4 pkt 2 w związku z pkt 23 załącznika nr 2 "Wykaz prac o szczególnym charakterze" ustawy o emeryturach pomostowych budzi wątpliwości interpretacyjne i jest przedmiotem sporu pomiędzy płatnikami składek na Fundusz Emerytur Pomostowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. W wyroku z 14 czerwca 2011 r. I UK 415/10 Sąd Najwyższy: "Przyznanie salowej zatrudnionej w bezpośrednim kontakcie z pacjentami oddziałów psychiatrycznych lub oddziałów leczenia uzależnień prawa do emerytury pomostowej wymaga spełnienia ustawowych warunków, o których mowa w art. 3 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.), co oznacza, że nie może być oparte na interpretacji nieobowiązujących aktów prawnych, które regulowały uposażenia pracowników zakładów społecznych służby zdrowia i zaliczały salowe do niższego personelu działalności podstawowej". W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wskazał na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających, które wymagają zasięgnięcia opinii adekwatnego biegłego.

W zaskarżonym wyroku Sąd nie uwzględnił charakteru spornego sprawy zakwalifikowania prac salowych, pracujących w bezpośrednim kontakcie z pacjentami oddziałów psychiatrycznych do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, która wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych a następnie, w razie odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Sąd oraz organy Okręgowego Inspektoratu Pracy w L. naruszyły przepisy regulujące zakres właściwości do orzekania przez organy Inspekcji Pracy w sprawie nakazu pracodawcy umieszczania pracowników w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, przyjmując właściwość do rozpoznawania spraw spornych przypisanych do właściwości sądów powszechnych.

W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 4/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy z dnia 17 stycznia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 25 i 40 ustawy o emeryturach pomostowych).

O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy była to praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Oznaczałoby to bowiem, że o spełnieniu przez pracownika jednego z warunków nabycia prawa do emerytury pomostowej rozstrzygają organy Państwowej Inspekcji Pracy oraz w razie wniesienia skargi – sądy administracyjne. Nie ulega zaś wątpliwości, że decyzje administracyjne wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w tych sprawach nie są objęte właściwością sądów powszechnych. Przemawia to za stanowiskiem, że prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Umieszczenie lub nieumieszczenie w ewidencji nie przesądza zaś o tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej (...). Umieszczenie w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wskazuje jedynie, że pracownik wykonuje prace na stanowisku, na którym jest wykonywana praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co nie jest równoznaczne z tym, że za takiego pracownika pracodawca ma obowiązek opłacania składek. Wskazują na to wyraźnie przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 oraz art. 41 ust. 4 pkt 2 i ust. 6, w których jest mowa o pracownikach »za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek«, a nie pracownikach, za których opłaca się składki. Pracownik, za którego przewidziany jest obowiązek opłacania składek, to pracownik, który wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ale ocena i rozstrzygnięcie w razie sporu, czy za takiego pracownika pracodawca jest obowiązany opłacać składki na Fundusz Emerytur Pomostowych należy do właściwości organów rentowych i sądów powszechnych. Prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 oraz centralnego rejestru pracowników, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ma ułatwić pobór składek i orzekanie w tych sprawach przez organy rentowe, a nie wyłączyć właściwość organów rentowych w tych sprawach".

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach zostało oparte na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.