Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1291/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 lit. c, art. 152, art 200, art 205 w zw z art 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej J. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Prezes NFZ") - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - zwanej dalej także: "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Dyrektor MOW NFZ") nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., którą organ pierwszej instancji oddalił odwołanie J. S. prowadzącej Indywidualną Praktykę Lekarską w [...] przy ul. [...] (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologicznego na obszarze [...] - [...], o kodzie postępowania nr [...].

Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. na wskazanym w ogłoszeniu obszarze w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, do którego zgłosiła się skarżąca.

W części jawnej Komisja konkursowa, powołując się na przepis art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

Z rankingu otwarcia sporządzonego przez Komisję konkursową wynika, iż oferta strony skarżącej zajęła 105 pozycję, z łączną liczbą 32,306 punktów.

Następnie, Komisja konkursowa, powołując się na przepis art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, a więc z tymi, których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone.

Po przeprowadzonych negocjacjach, Komisja konkursowa, działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach, kierując się jednocześnie unormowaniami zawartymi w stosownych zarządzeniach Prezesa NFZ, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, który zawierał dane dotyczące ofert niepodlegających odrzuceniu.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, Komisja konkursowa dokonała wyboru 36 ofert (66 miejsc udzielania świadczeń). Ostatnie z wybranych ofert uzyskały 61,658 punktów.

Z akt sprawy wynika, że oferta skarżącej oceniona została na 57,500 punktów i w konsekwencji uzyskanej liczny punków znalazła się na 88 pozycji w rankingu końcowym.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca odwołała się od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił powyższego odwołania strony skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił ww. decyzję Dyrektora [...] OW NFZ w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu analizy akt sprawy i ponownym rozważeniu zarzutów strony skarżącej, Dyrektor [...] OW NFZ w dniu [...] lutego 2012 r. wydał decyzję oddalającą odwołanie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] lutego 2012 r., oddalającą odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia spornego konkursu ofert.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ, przywołując się na treść m.in. przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stwierdził na wstępie, iż przedmiot badania w tym postępowaniu jest skonkretyzowany do określonego podmiotu odwołującego się od wyników rozstrzygnięcia spornego konkursu i do określonych czynności Komisji konkursowej, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Prezesa NFZ wskazał ponadto, iż organy Funduszu obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Prezes NFZ, odnosząc się do zarzutu odmowy podania zajmowanej w rankingu pozycji, w tym w szczególności w odniesieniu do ofert pozostałych oferentów oraz pozostałych zarzutów odnoszących się do prowadzenia negocjacji - Prezes wskazał, iż Komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ nr 73/2009/DSOZ oraz przepisami ustawy o świadczeniach, w szczególności art. 148 cyt. ustawy. Prezes stwierdził ponadto, że oferenci uczestniczyli w spotkaniach negocjacyjnych z Komisją konkursową, które nie miały charakteru licytacji, w szczególności wobec zachowania poufności oceny ofert konkurentów. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że strona skarżąca w oświadczeniu załączanym do oferty wyraźnie oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania.

Jednocześnie, Prezes NFZ uznał, że kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania konkursowego. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że ocena wszystkich ofert odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, jednakowych dla wszystkich oferentów.

Wyjaśniając dokonany przez Komisję konkursową wybór ofert, Prezes NFZ zauważył, że oferty, które uzyskały większą liczbę punktów, znalazły się powyżej miejsca oferty złożonej przez skarżącą. Prezes NFZ wskazał, że Komisja konkursowa, po ustaleniu kolejności ofert w rankingu otwarcia, nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno skarżącego oferenta, jak i pozostałych oferentów, wpłyną na uplasowanie się przedmiotowych ofert w rankingu końcowym. Zdaniem Prezesa NFZ, Komisja konkursowa nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złożą w trakcie negocjacji oferenci. W konsekwencji, organ odwoławczy zauważył, że Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną punktacją w rankingu końcowym. Organ wskazał, że wszystkie oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej prowadzonego postępowania, zostały ujęte w rankingu końcowym ofert. Prezes NFZ stwierdził, że o miejscu oferty w rankingu ofert decydowała punktacja oferty za kryteria cenowe i niecenowe z uwzględnieniem wyników przeprowadzonych negocjacji. W konsekwencji, Prezes NFZ wyjaśnił, że oferta strony skarżącej została umieszczona w rankingu ofert na pozycji zgodnej z uzyskaną liczbą punktów oceny oferty z uwzględnieniem wyników negocjacji. Tym samym, organ odwoławczy uznał za bezzasadne pozostałe zarzuty strony skarżącej.

Prezes NFZ stwierdził, że w wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, Komisja konkursowa dokonała wyboru 36 ofert (66 miejsc udzielania świadczeń). Ostatnie z wybranych ofert uzyskały 61,658 punktów. Oferta skarżącej oceniona została na 57,500 punktów, w tym za ofertę cenową: 30,000 pkt. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż skarżąca otrzymała maksymalną możliwą do uzyskania liczbę punktów za cenę (30 pkt), stąd też - jak uznał Prezes NFZ - zmiana ceny w toku negocjacji nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na pozycję w rankingu, a kryteria niecenowe nie ulegały zmianie. Prezes NFZ stwierdził ponadto, że w trakcie negocjacji skarżąca obniżyła cenę ofertową za punkt rozliczeniowy. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że ranking końcowy uwzględnił punktację po przeprowadzonych negocjacjach. Zdaniem Prezesa NFZ, przeprowadzenie negocjacji było uzasadnione i zgodne ze stosowną procedurą wymaganą dla konkursu ofert i rokowań, a także uwzględniało obowiązujące przepisy prawa. Prezes NFZ uznał, że Komisja konkursowa po dokonaniu rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno skarżącej, jak i pozostałych oferentów uplasują się w rankingu ofert. Jednocześnie, organ odwoławczy stwierdził, że Komisja konkursowa nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złoży w trakcie negocjacji strona skarżąca i inni oferenci biorący udział w spornym konkursie.

Ustosunkowując się w uzasadnieniu wydanej decyzji do zarzutu skarżącej dotyczącego braku dostępności do akt sprawy, Prezes NFZ powołał się na komunikat umieszczony w dniu [...] lutego 2011 r. na stronie internetowej Centrali Funduszu oraz na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., wydane w sprawach sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10, a także na wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r., wydany w sprawie sygn. akt II GSK 554/10 oraz na wyrok z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10, w których zarówno Centrala NFZ, jak i składy orzekające NSA wypowiedziały się w kwestii udostępniania akt innych świadczeniodawców, biorących udział w konkursach ofert, w ograniczonym zakresie.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji wydanych w niniejszej sprawie, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżąca zarzuciła:

a) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach - poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia spornego postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty strony skarżącej, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych wtoku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu, gdy tymczasem, powołany przepis art. 154 ust. 1 cyt. ustawy nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów);

b) naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 i § 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach - poprzez:

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie skarżącej czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

- nieudostępnienie skarżącej wszystkich akt postępowania oraz niepoinformowanie jej o prawie do przejrzenia tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę skarżącą do zawartych w nich informacji; strona wskazała, że zarzut ten dotyczy zarówno ofert innych oferentów uczestniczących w spornym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez Komisję konkursową w toku przedmiotowego konkursu ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności Komisji konkursowej oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

- bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie - niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.,

albo

- niedopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawne i bezprawne odmówienie uwzględnienia żądania strony skarżącej dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt spornego postępowania konkursowego, która to okoliczność, zdaniem skarżącej, ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a w wyniku powyższych uchybień - naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

- wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez stronę skarżącą;

c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach dotyczących: oceny ofert (art. 148), wyboru ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), a także naruszenie postanowień zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz naruszenie zasady nakładającą na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wymienione w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez:

- naruszenie przepisów o konkursie ofert - poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji,

- naruszenie przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej),

- wprowadzenie przez [...] OW NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny,

- powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na bliżej nieokreśloną procedurę postępowania, w tym prowadzenia negocjacji, nieopublikowanie tej procedury przed konkursem ofert, niezaznajomienie z tą procedurą skarżącej, jak również niewskazanie źródła tej procedury, tj. przepisu ustawy o świadczeniach lub stosownego rozporządzenia, tudzież chociażby zarządzenia Prezesa NFZ, wydanego w trybie, na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1103/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w działaniu organów obu instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny stosownych przepisów prawa.

WSA w Warszawie przychylił się do poglądu, że skoro ustawodawca przesądził, iż podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania tych świadczeń na zasadach określonych w dziale VI cyt. ustawy o świadczeniach (art. 132 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy), to cywilnoprawny charakter samej umowy nie może budzić wątpliwości. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że wspomniany cywilnoprawny charakter umowy ma decydujące znaczenie dla określenia charakteru całego postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem znajdują w nim zastosowanie przepisy regulujące stosunki cywilnoprawne, w tym dotyczące zawierania umów. To zaś, zdaniem Sądu, oznacza w konsekwencji, iż ustawowo wprowadzone modyfikacje prawa umów w zakresie trybu zawierania umowy, dokonane w ustawie o świadczeniach, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od cywilnoprawnego charakteru umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest więc możliwy do zaakceptowania pogląd, iż postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej traci charakter cywilnoprawny wobec wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia tego postępowania (art. 154 ust. 1), a taki skutek miałby miejsce, gdyby wniesienie odwołania otwierało drogę do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez organy NFZ. Wówczas bowiem, jak wskazał WSA, organy te byłyby uprawnione do władczego rozstrzygnięcia sprawy, jako organy administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, co oczywiście wpływałoby także na zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądowe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym skarżącego oferenta, w szczególności, czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo.

Mając na względzie powyższe, WSA w Warszawie uznał, że w analizowanym postępowaniu nie został naruszony przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, albowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż oferta skarżącej została oceniona według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Sąd uznał ponadto, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś strona skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. Jednocześnie, Sąd uznał, że w czasie trwania procedury konkursowej skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej – sporne postępowanie konkursowe przeprowadzone przez Komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty strony skarżącej nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach. Zdaniem Sądu, organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania strony skarżącej od rozstrzygnięcia omawianego postępowania, poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego.

Ustosunkowując się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego nieuzyskania przez skarżącą wglądu do dokumentacji sprawy w takim zakresie, o jaki występowała, Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 2012 r. stwierdził na wstępie, iż podstawowymi zasadami postępowania zawartymi w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach jest obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Sąd uznał, że sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji będzie takie jego prowadzenie, które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy. WSA w Warszawie uznał tym samym, że prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, organy Narodowego Funduszu Zdrowia nie mogą naruszać reguł wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101. poz. 926 ze zm.). Mając to na względzie, Sąd uznał, że nie można podzielić poglądu strony skarżącej, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Sąd zauważył bowiem, iż nie podlegają ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe. Sąd pierwszej instancji stwierdził wprawdzie, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie. Sąd za nietrafny uznał zarzut niewydania przez organ postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego prawa przeglądania akt sprawy, albowiem stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, o której mowa w tym przepisie.

Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Sąd uznał za całkowicie chybiony zarzut dotyczący trybu przeprowadzonych negocjacji, wskazując na prawidłowe - jego zdaniem - stanowisko organu odwoławczego wyrażone w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. skargę kasacyjną wniosła J. S.

Zaskarżając sporny wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, strona skarżąca zarzuciła mu:

I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez błędy w ustaleniach faktycznych lub bezpodstawne czynienie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj.:

- poprzez błędne przyjęcie, że zdarzenia (działania i zaniechania Komisji konkursowej), dotyczące innych oferentów uczestniczących w tym samym konkursie ofert, w którym uczestniczyła strona skarżąca, nie mogą być źródłem naruszenia interesu prawnego skarżącej, a tym samym utożsamienie legitymacji (instytucji prawa) do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert, z okolicznościami faktycznymi, które rodzą stan naruszenia interesu prawnego skarżącej (rodzą tę legitymację),

- poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie niniejszej jakieś informacje zawarte w ofertach stanowiły tajemnicę przedsiębiorstw oferentów innych, niż skarżąca, a w związku z tym nie podlegały one "ujawnieniu" w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- poprzez nieustalenie, które informacje zawarte w ofertach oferentów innych, niż skarżąca, stanowiły tajemnicę przedsiębiorstw niepodlegającą "ujawnieniu" w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przy jednoczesnym bezpodstawnym przyjęciu (nieujawniona przez Sąd podstawa takiego wniosku), że oferta strony skarżącej nie zawierała takich informacji, które w świetle tych samych przepisów mogłyby stanowić tajemnicę jej przedsiębiorstwa niepodlegającą "ujawnieniu" w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie niniejszej jakieś informacje zawarte w ofertach stanowiły dane osobowe wrażliwe podlegające szczególnej ochronie, obejmującej wyłączenie ich przetwarzania w zakresie dostępu do nich w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- poprzez nieustalenie, które informacje zawarte w ofertach oferentów innych, niż skarżąca, stanowiły dane osobowe podlegające ochronie, obejmującej wyłączenie ich przetwarzania w zakresie dostępu do nich w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przy jednoczesnym bezpodstawnym przyjęciu, że oferta strony skarżącej nie zawierała takich informacji, które w świetle tych samych przepisów, stanowiły dane osobowe podlegające ochronie, obejmującej wyłączenie ich przetwarzania w zakresie dostępu do nich w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą okoliczności dotyczące oceny ofert oferentów innych, niż skarżąca, które naruszałyby zasady przyznawania punktów w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert, tj. bezpodstawne uznanie, że wszystkie oferty oferentów innych, niż skarżąca, zostały ocenione prawidłowo i w ramach tych samych kryteriów jednakowych dla wszystkich prawidłowo oceniono stan faktyczny opisany w tych ofertach,

- bezpodstawne przyjęcie - wobec braku w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów świadczących o tym - że wszystkich oferentów potraktowano równo w toku konkursu ofert; strona skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji uznał, że innych oferentów potraktowano tak samo, jak skarżącą we wszystkich czynnościach wykonanych w toku tego konkursu ofert, chociaż akta sprawy nie zawierają przynajmniej ofert pozostałych oferentów i protokołów z ich negocjacji, a w związku z tym, brak jest podstaw do formułowania jakichkolwiek ocen w tym względzie w stosunku do pozostałych oferentów, a co za tym idzie również w stosunku do skarżącej;

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie, w którym Sąd pierwszej instancji;

- przyjął, że w zakresie obowiązku prowadzenia postępowania (konkursu ofert) w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji istnieje podstawa do zastosowania w tym postępowaniu (szeroko pojęte postępowanie w sprawie zawarcia umowy) wyłącznie przepisu art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a nie stosuje się przepisów określających pozostałe przypadki czynów nieuczciwej konkurencji, ze szczególnym uwzględnieniem art. 3 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tudzież niewyjaśnienie prymatu ochrony dóbr, ujętych w ww. art. 11 ust. 1 i ust. 4 cyt. ustawy w stosunku do ochrony uczciwej konkurencji, wynikającej z definicji czynów nieuczciwej konkurencji zawartej we wskazanych powyżej pozostałych przepisach tej ustawy,

- przyjął, że istnieje przepis prawa, który w zakresie jakichkolwiek danych osobowych, ujętych w ofertach składanych w konkursie ofert, zabrania ich przetwarzania w zakresie obejmującym ich ujawnienie w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, obejmującego badanie prawidłowości prowadzenia tego konkursu ofert,

- przyjął, że istnieje przepis prawa, który w zakresie wszystkich danych osobowych, ujętych w ofercie strony skarżącej, zezwala na ich przetwarzanie w zakresie obejmującym ich ujawnienie w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, obejmującego badanie prawidłowości prowadzenia tego konkursu ofert,

- przyjął, że istnieje szczególny przepis prawa (w stosunku do przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych), na podstawie którego jakiekolwiek dane osobowe ujęte w ofertach składanych w konkursie ofert są uznane za dane wrażliwe (sensytywne), a poprzez to są wyłączone z możliwości ich przetwarzania w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- przyjął, że istnieje szczególny przepis prawa (w stosunku do przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych), na podstawie którego wszelkie dane osobowe ujęte w ofercie skarżącej, pomimo tego, że w części przynajmniej są uznane za dane wrażliwe (sensytywne), to mogą być przetwarzane w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (wyraźne dopuszczenie możliwości przetwarzania danych wrażliwych),

c) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, pomimo rażącego naruszenia przez organy obu instancji przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 oraz § 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a skutkiem tego błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że postępowanie organów nie było obarczone wadami obejmującymi:

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się. co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

- nieudostępnienie skarżącej wszystkich akt postępowania oraz niepoinformowanie strony skarżącej o prawie do przejrzenie tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę (skarżącą) do zawartych w nich informacji; strona skarżąca wskazała, że zarzut ten dotyczy zarówno ofert innych oferentów uczestniczących w spornym konkursie, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez Komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności Komisji konkursowej oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

- bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., albo niedopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

- wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez stronę skarżącą;

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r., pomimo tego, że z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie wynika możliwość ograniczenia badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty strony skarżącej, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu; w tym miejscu strona skarżąca wskazała, że powołany przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów), a tym samym może naruszać ich interes prawny;

e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] lutego 2012 r. pomimo tego. że zaskarżone decyzje organów obu instancji wydane zostały pomimo niedopuszczalności prowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w obu instancjach; strona skarżąca zauważyła bowiem, iż zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, co oznacza, że przepis ten czyni odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona skarżąca zauważyła w konsekwencji, że skoro w tej samej sprawie Prezes NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił poprzednią decyzję Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] lutego 2011 r. - wobec brzmienia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach - brak było podstaw do wydania przez Dyrektora [...] OW NFZ spornej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., a także niedopuszczalne było wydanie utrzymującej tą decyzję w mocy decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2012 r.;

f) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą i bezpodstawne uznanie, że w świetle art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach strona skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert, a zatem nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego;

2) naruszenie prawa materialnego - polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy o świadczeniach dotyczących: oceny ofert (art. 148), wyboru ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), a także polegające na naruszeniu postanowień zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również na naruszeniu przepisów określających zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wymienioną w art. 134 ust. 1 cyt. ustawy - poprzez uznanie, że w toku spornego konkursu ofert:

- nie naruszono przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji,

- nie naruszono przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej), [...] OW NFZ w [...] nie wprowadził w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny,

- zasadnie i w oparciu o upoważnienie ustawowe [...] OW NFZ w [...] zastosował bliżej nieokreśloną procedurę postępowania, w tym prowadzenia negocjacji, pomimo nieopublikowania tej procedury przed konkursem ofert, niezaznajomienia z tą procedurą strony skarżącej, jak również niewskazanie źródła tej procedury, tj. przepisu ustawy lub rozporządzenia, tudzież zarządzenia Prezesa NFZ wydanego w trybie, na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.

W związku z powyższymi zarzutami, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 906/13, uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jednocześnie zasądzając od Prezesa NFZ na rzecz skarżącej J. S. kwotę 320 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził na wstępie, że istota sporu objętego zarzutami skargi kasacyjnej odnosi się do charakteru środków i instrumentów prawnych, które przysługując świadczeniodawcom ubiegającym się - na podstawie ustawy o świadczeniach - o zawarcie umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, dawałyby im skuteczną ochronę ich interesu prawego przed doznaniem uszczerbku w związku z naruszeniem przez Fundusz zasad postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń, a w szczególności zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i zachowania uczciwej konkurencji. Powyższe, jak zauważył NSA, wiążę się też z zakresem obowiązków organu w postępowaniu administracyjnym wywołanym wniesionym odwołaniem. NSA wskazał, że w tej kwestii w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego początkowo zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy. NSA podniósł, że aczkolwiek w wyrokach NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 265/10, z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10, czy też z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10 zanegowano pogląd o zasadności udostępniania świadczeniodawcy, który złożył odwołanie, całości akt postępowania konkursowego, w tym zupełnych ofert konkurentów, w celu porównania i oceny ofert, a więc w celu rewizji całego postępowania konkursowego przez świadczeniodawcę, którego oferta nie została wybrana. Niemniej, NSA zauważył jednocześnie, iż w złożonych zdaniach odrębnych do wskazanych powyżej wyroków NSA wyrażono pogląd, iż w otwartym postępowaniu administracyjnym musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Zatem, jak zauważył NSA odwołując się do owych zdań odrębnych, odmowa udostępniania stronie pełnych akt sprawy (ofert innych świadczeniodawców), pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 k.p.a. Ponadto, NSA wskazał, że w glosie do wyroku NSA z dnia 16 marca 2011 r., wydanego w sprawie sygn. akt II GSK 264/10, wyrażono aprobujące stanowisko wobec zdania odrębnego Sędziego NSA zgłoszonego do tego wyroku (por. T. Zimna, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10, opubl. /w:/ GSP-Prz-Orz. 2013/3 s. 69-78). Sąd kasacyjny zauważył następnie, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kwestii ewoluowało, a aktualnie prezentowane jest jednolite stanowisko, które zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12. Pogląd taki, jak wskazał NSA, jest kontynuowany w wyrokach NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 625/12; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12, sygn. akt II GSK 255/12; z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 426/12; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1615/12; z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1851/12.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że z dniem 21 listopada 2013 r. przepis art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych otrzymał nowe brzmienie. Sąd kasacyjny stwierdził bowiem, iż zgodnie z art. 154 ust. 6a cyt. ustawy, w nowym brzmieniu, stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. NSA zauważył, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej ww. przepis podkreślono, iż informacje zawarte w ofertach składanych przez świadczeniodawców powinny być udostępnione stronom tych postępowań. Ponadto, wskazano, że precyzyjne określenie stron postępowania dokonane zostało z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie. W projekcie wskazano także, iż zmiana przepisów wynika z linii orzecznictwa NSA zapoczątkowanej wyrokami NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 oraz z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 254/12 i sygn. akt II GSK 255/12 (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy - Druk Sejmowy VI Kadencji Sejmu 1785).

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie II GSK 906/13 wyraźnie wskazał, że podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r. (sygn. akt II GSK 121/12).

W związku z powyższym, NSA - powołując się na treść przepisów art. 152 ust. 1, art. 153 i art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach - stwierdził, że z owych unormowań wynika, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). NSA wskazał, że odwołanie, jako środek zaskarżenia, służy - co do zasady - weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie. NSA uznał, że cechą charakteryzującą istotę instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. NSA zauważył, że z art. 154 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 cyt. ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Zdaniem NSA, przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, albowiem - jak zauważył Sąd kasacyjny - zarówno postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). W tej sytuacji, NSA stwierdził, że ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty - mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

NSA podkreślił ponadto, że ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach). NSA wskazał przy tym, iż równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe, według NSA, skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. NSA uznał bowiem, że narusza tę zasadę również nieprawidłowa ocena oferty odwołującego się, w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. W konsekwencji, NSA stwierdził, że teza, iż odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania - znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. NSA dodał jednocześnie, iż to wstrzymanie obowiązuje ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., że przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. NSA zauważył w tym miejscu, iż Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 cyt. ustawy. NSA uznał więc, że znajduje tu zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji, NSA uznał zatem, iż nie ulega wątpliwości to, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., iż za nietrafne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w spornym wyroku z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1103/212, jakoby rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 152 tej ustawy miało być ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym skarżącego oferenta, zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena ofert, w tym badanie prawidłowości oceny ofert złożonych przez podmioty konkurujące z podmiotem wnoszącym odwołanie.

Dokonując analizy przepisów art. 152 ust. 1, a także art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach, NSA uznał, że z pewnej odmienności charakteryzującej postępowanie wszczęte odwołaniem od rozstrzygnięcia komisji konkursowej nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji, a w szczególności, nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte owym odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. NSA uznał jednocześnie, iż nie ulega wątpliwości, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc, jak stwierdził NSA, określenie w ustawie o świadczeniach legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się pod względem merytorycznym od określonej w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). W konsekwencji, NSA uznał, że w treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. NSA uznał ponadto, że o istnieniu takich odstępstw nie świadczy również sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, z którego wynika, że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy), dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. NSA uznał, że jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Zdaniem NSA, nie ulega wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. W tej sytuacji, NSA stwierdził, że omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie ma cech postępowania administracyjnego. Zdaniem NSA, postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., iż z omawianym zagadnieniem bezpośrednio wiąże się kwestia objęta zarzutami skargi kasacyjnej, a dotycząca stosowania w postępowaniu administracyjnym przed organami Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. regulujących prawa strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy i wynikający z tego obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt.

Analizując powyższy problem objęty zarzutami kasacji, NSA wskazał, że akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd NSA wysnuł wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego) nie są i nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania - aktami sprawy administracyjnej. Niemniej NSA stwierdził, że mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. NSA stwierdził bowiem, że skoro organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku, zdaniem NSA, zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wyraźnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., iż ustawa o świadczeniach nie zawiera uregulowań, które dawałyby dostateczne podstawy prawne do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Jednocześnie, NSA uznał, że potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych, do której odwoływał się Sąd pierwszej instancji w spornym wyroku z dnia 9 października 2012 r., można zapewnić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio z art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., iż trafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Ponadto, NSA uznał, że wskutek wadliwego rozumienia zakresu obowiązków organu w postępowaniu administracyjnym wywołanym wniesionym odwołaniem, wynikających z powyższych regulacji ustawy o świadczeniach, WSA w Warszawie nie dokonał też właściwej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania przez organ stosownych przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego, które organy były obowiązane stosować.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniając wyrok z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 906/13 - uznał, że trafność powyższych zarzutów skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu wyżej przedstawionego stanowiska Naczelnego Sadu Administracyjnego w kwestii wykładni art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a przy tym stosowania w tym postępowaniu w szczególności art. 73-74 k.p.a.

Z tych zatem względów, NSA przyjął jednocześnie, iż odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należało uznać za przedwczesne, albowiem Sąd pierwszej instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając jak w sentencji wyroku, odwołał się do przepisów art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Rozstrzygając w niniejszej sprawie należy wyraźnie wskazać, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, należy uznać, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07).

W konsekwencji, należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe, trzeba wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 906/13.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy zarówno przepisów ustawy o świadczeniach, jak i powołując się na dotychczasowe orzecznictwo NSA, w tym w szczególności zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym m.in. w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 - stwierdził, że podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. NSA stwierdził, iż jako nietrafne należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uchylonym wyroku z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1103/12, w którym Sąd ten przyjął, iż rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmioty konkurujące z podmiotem wnoszącym odwołanie.

NSA uznał w przedmiotowym wyroku, że - wbrew stanowisku organów Funduszu obu instancji oraz wbrew ocenie WSA w Warszawie wyrażonej w spornym wyroku z dnia 9 października 2012 r. - przedmiotowe postępowanie opiera się na zasadzie zarzucalności, zaś w ramach tego postępowania - stosownie do treści art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach - zachodzi możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej, kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W konsekwencji, jak uznał NSA, aby umożliwić wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych m.in. w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, trzeba przyjąć, że dotyczą ich obowiązki sformułowane zarówno w art. 7 k.p.a., jak i art. 77 § 1 k.p.a.

Ponadto, rozstrzygając skargę kasacyjną, NSA uznał, że postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż nie jest jego etapem, co oznacza, że nie mają w nim zastosowania przepisy k.p.a., w tym art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a., regulujące obowiązek zapewnienia jasności postępowania. Mając to na względzie, NSA stwierdził, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są i nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania, aktami sprawy administracyjnej, jednak mogą, a nawet powinny być przez organ do akt włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. W takim przypadku, jak uznał NSA, zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i same oferty powinny być włączone do akt, a strony muszą mieć do nich dostęp. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że - wbrew sugestiom Prezesa NFZ oraz Sądu pierwszej instancji - nie sposób dopatrzeć się w przepisach ustawy o świadczeniach dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu prowadzonym przez organy Funduszu wskazanych przepisów k.p.a. NSA zauważył ponadto, że zaakceptowanie powyższego stanowiska organu mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie powyższego stanowiska reprezentowanego zarówno przez organy Funduszu, jak i Sąd pierwszej instancji, doprowadziłoby w analizowanej sprawie do ograniczenia przed organami NFZ zakresu kontroli spornego postępowania zakończonego rozstrzygnięciem komisji konkursowej.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia norm prawnych przewidzianych w przepisach art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - polegającego na niewłączeniu do akt postępowania administracyjnego istotnej części akt postępowania konkursowego, w tym przede wszystkim ofert pozostałych uczestników tego postępowania, zaś w wyniku tego uchybienia - na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Tym samym, należy uznać, że w konsekwencji powyższych naruszeń, organ odwoławczy nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku spornego postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji, a także czy nie doszło do naruszenia przez komisję konkursową interesu prawnego strony skarżącej.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, trzeba również stwierdzić, że Prezes NFZ, rozstrzygając w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, dopuścił się jednocześnie naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Sąd uznał, że organy Funduszu, odmawiając stronie skarżącej skorzystania z prawa do zapoznania się z całością dokumentacji z postępowania konkursowego, w tym przede wszystkim odmawiając wglądu w treść ofert zgłoszonych w ramach tego postępowania przez pozostałych oferentów, którzy uczestniczyli w spornym konkursie, a których ostatecznego wyboru dokonała komisja rozstrzygając przedmiotowe postępowanie, uniemożliwiły przeprowadzenie rzeczywistej, a nie pozorowanej, kontroli rozstrzygnięcia komisji konkursowej podjętego w ramach spornego postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Tym samym, organy Funduszu uniemożliwiły wywiązanie się przez nie z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Z tej przyczyny, należy - zdaniem Sądu - uznać, że uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez Prezesa NFZ, uniemożliwiły również sądowi administracyjnemu prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, że być może brak było jakichkolwiek podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść Szpitala Powiatowego w [...].

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu odwoławczego zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych, poczynionych w wyniku analizy całości akt postępowania.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że również uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ nie spełnia wymogów stawianych przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie to nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie zgromadził należycie materiału dowodowego i nie odniósł się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżący szpital dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącego Szpitala Powiatowego w [...].

Mając na względzie powyższe, uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącej.

Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy Funduszu obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organ drugiej instancji zobowiązany będzie dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Ponadto, Sąd uznał, że w toku ponownego postępowania Prezes NFZ zobowiązany będzie ustosunkować się do pozostałych zarzutów strony skarżącej, w tym w szczególności rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Otóż, należy w tym miejscu jedynie zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w powołanym przez stronę skarżącą wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II 121/12, stwierdził, iż ustawa o świadczeniach wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. NSA wskazał bowiem, że z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałoby sensu przepis art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach, stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach nie byłby też zrozumiały w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy - przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. NSA zauważył w tym orzeczeniu, że przepisy art. 154 ust. 6 oraz art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach określają uprawnienia Prezesa NFZ, jako organu II instancji, choć nie czynią tego wprost. NSA uznał w wyniku analizy powyższych przepisów, że sformułowanie zawarte w pierwszym z przywołanych przepisów "wydaje decyzję administracyjną w sprawie" nie może być rozumiane, jako konieczność wydania przez organ odwoławczy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia mieszczącego się w katalogu rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej "przeprowadza się ponownie" (vide: art. 154 ust. 7 ustawy). Oznacza to, jak wskazał NSA, że Prezes Funduszu nie ma uprawnień reformatoryjnych, lecz wyłącznie kasacyjne. Tym samym, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, Prezes NFZ może albo: oddalić odwołanie (i tym samym utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji); albo uwzględnić odwołanie (i tym samym uchylić decyzję dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ). Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd administracyjny w cyt. wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r.

W konsekwencji, NSA stwierdził w przedmiotowym wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika natomiast, iż uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że rodzi się uzasadniona wątpliwość, czy po wydaniu przez Prezesa NFZ decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., która była w istocie decyzją "uwzględniającą odwołanie", w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, organ pierwszej instancji, tj. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, mógł powtórnie rozpatrywać zasadność odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert. Należy bowiem rozważyć, czy aby - respektując regulację prawną zawartą w obowiązującym wówczas przepisie art. 154 ust. 7 cyt. ustawy - organ pierwszej instancji, zamiast wydawać decyzję z dnia 1 lutego 2012 r., nie powinien postępowania w sprawie zawarcia umowy przeprowadzić ponownie w trybie rokowań. Nie jest przy tym pozbawione wątpliwości rozumienie treści tego przepisu, w szczególności, gdy chodzi o podmioty, wobec których uruchamia się procedurę rokowań. Można bowiem stanąć na stanowisku, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa Funduszu uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione. Przyjęcie odmiennego poglądu, a mianowicie, że całe prowadzone postępowanie upada i wszyscy oferenci, którzy brali w nim udział powinni przystąpić do nowego postępowania, prowadziłoby bowiem do wniosków zmierzających do zablokowania realizacji dyspozycji przepisu art. 144 pkt 1 omawianej ustawy, co w konsekwencji mogłoby w wielu przypadkach utrudnić realizację świadczeń zdrowotnych z ewidentną szkodą dla pacjentów. Obecnie rozpatrywanie przez Prezesa NFZ odwołania nie wstrzymuje zawarcia umowy (zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez dyrektora wojewódzkiego NFZ), a zatem po rozpatrzeniu odwołania, umowy z pozostałymi oferentami, którzy brali udział w tym postępowaniu, będą już z reguły zawarte, wobec czego prowadzenie postępowania z udziałem tych oferentów byłoby bezprzedmiotowe. Z drugiej strony, jeżeli uznać, że takie postępowanie należy potraktować jako postępowanie unieważnione w całości, umowy zawarte z tymi oferentami byłyby z mocy postanowień art. 155 ust. 2 nieważne, co przeczyłoby racjonalnemu działaniu ustawodawcy przy konstruowaniu tych przepisów. W związku z powyższymi wątpliwościami, Prezes NFZ zobowiązany będzie ocenić sporną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2012 r. również w kontekście wówczas obowiązującego przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że sporna decyzja Prezesa NFZ nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490).