Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3300/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1512
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 95/18 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 95/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę B. P. (dalej: "skarżąca", "strona") na decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni uchylającą w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2017 r. i ustalił B. P. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości 44.805,73 zł.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] marca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych stronie na mocy decyzji: nr [...] z dnia [...]-01-2008 r.; nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., a także decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. i S. Organ pierwszej instancji ustalił, że z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW na całej powierzchni, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 68.031,46 zł. Powierzchnia stwierdzona w 2012 r. to 0,43 ha, zatem mniej niż 1 ha, dlatego organ uznał zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni objętej zobowiązaniem.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1512 ze zm.); dalej: "ustawa o Agencji", uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) i ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości 44.805,73 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że strona zaniechała prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW na całej powierzchni, stwierdzona bowiem powierzchnia w sprawie przyznania płatności na rok 2012 to 0,43 ha, a zatem mniej niż 1 ha, tak więc organ uznał zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni objętej zobowiązaniem.

Mając na względzie okoliczności sprawy organ odwoławczy uznał za nienależnie pobrane należności:

1) powierzchnia gruntów w 2010 r. - 125,66 ha (przyznana płatność za rok 2010 – 21.473,63 zł), kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania wieloletniego ONW za rok 2010 = (różnica w powierzchni x stawka płatności za 1 ha) = 125,66 ha x 170,89 zł = 21.473,63 zł;

2) powierzchnia gruntów w 2011 r. - 384,79 ha, podlegających płatności 300 ha (przyznana płatność za rok 2011 – 33.000 zł), kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania wieloletniego ONW za rok 2011 = (różnica w powierzchni x stawka płatności za 1 ha) = 212,11 ha x 110,00 zł = 23.332,10 zł.

W kwestii przedawnienia terminu na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności organ uznał, że zastosowanie mają art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w przypadku nienależnie pobranych płatności (dalej: "rozporządzenie Rady nr 2988/95"), natomiast w przypadku nadmiernie pobranych płatności art. 68 § 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 201) dalej: "o.p.". Organ ustalił, że w niniejszej sprawie dopuszczeniem się nieprawidłowości było niedotrzymanie podjętego w 8 lutego 2008 r. zobowiązania, które strona powinna kontynuować do 8 lutego 2013 r. i które nastąpiło w dniu 15 maja 2009 r., tj. w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2009 r., kiedy to strona zażądała płatności do gruntów nieuprawnionych. W rezultacie decyzja z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności ONW w łącznej wysokości 44.805,72 zł została wydana przed upływem 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości (15 maja 2009 r.) i przed upływem 4 lat od dnia ostatniego przerwania biegu terminu przedawnienia (23 lipca 2013 r.), a zatem nie nastąpiło przedawnienie terminu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w myśl art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95.

Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca, która zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w sprawie bezsporne pozostawało, że skarżąca zaniechała prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW na całej powierzchni. Stwierdzona powierzchnia w sprawie przyznania płatności na rok 2012 to 0,43 ha, co - zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. – należało potraktować jako zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni objętej zobowiązaniem. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy w tym zakresie oraz ich ocena prawna – czego skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania – zostały w ocenie Sądu dokonane przez organy w sposób prawidłowy.

Jak podkreślił Sąd, kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostawała w istocie ocena zaistnienia przesłanek warunkujących zwrot nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności ONW, a ściślej mówiąc kwestii związanych z przedawnieniem realizacji tego obowiązku przez skarżącą. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że organy przy wydaniu kontrolowanych decyzji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo uznały, że kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności w niniejszej sprawie regulują przepisy rozporządzenia Rady nr 2988/95. Sąd podkreślił, że nie jest słuszne stanowisko, iż do płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (które należy odnieść także do płatności ONW), trzeba jeszcze stosować odmienne regulacje prawa krajowego dotyczące m.in. terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, a którego przekroczenie powoduje wygaśnięcie takiego zobowiązania lub terminów przedawnienia do wydania decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych, po których upływie nie może już powstać zobowiązanie podatkowe.

Sąd podkreślił sekwencję zdarzeń prawnych, które wskazały na to, że w dniu 7 marca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wszczął postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW m.in. za lata 2010 i 2011, a następnie w dniu [...] marca 2017 r. wydał decyzję (nr [...]), którą orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, a która została doręczona skarżącej w dniu 18 kwietnia 2017 r. Zatem decyzja ta została wydana przed upływem 4 lat od dnia ostatniego przerwania biegu terminu przedawnienia (tj. od dnia 19 września 2013 r.), a jednocześnie została wydana przed upływem 8 lat od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości (tj. od dnia 15 maja 2009 r.), czyli przed dniem upływu podwójnego terminu okresu przedawnienia, tj. przed dniem 15 maja 2017 r. Z tego powodu organy prawidłowo skonstatowały, iż w niniejszej sprawie – stosownie do regulacji prawnej wynikającej z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 - nie nastąpiło przedawnienie terminu do ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu ONW za lata 2010 i 2011.

W odniesieniu natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94 (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 2013.347.549 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013") Sąd stwierdził, że zarzut ten w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Sąd wyjaśnił, że przepis ten daje właściwym organom prawo do wystąpienia o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu (a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności) sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Przyjąć należało, że jeżeli za dokument stwierdzający zaistnienie nieprawidłowości może być uznana decyzja administracyjna, to przez "zatwierdzenie", o którym mowa w omawianym przepisie, należało rozumieć decyzję administracyjną charakteryzującą się przymiotem ostateczności, czyli w omawianej sprawie decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni (nr 9011-2014-000982) wydaną w dniu 16 października 2014 r., a skoro tak, to 18-miesięczny okres w ciągu którego organy mogły wystąpić do beneficjenta (skarżącej) o "zwrot odnośnej kwoty" upływał najwcześniej 16 kwietnia 2016 r. W tej sytuacji, skoro pismem z dnia 7 marca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW m.in. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 (dotyczącej 2010 r.), a także decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. (dotyczącej 2011 r.), w przedmiocie przyznania skarżącej płatności ONW we wskazanych latach, wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., a zawiadomienie to zostało skarżącej doręczone w dniu 14 marca 2016 r., to przyjąć należało, że określony w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 termin na wystąpienie do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty, został zachowany przez organ, a w związku z tym – wbrew twierdzeniom skargi – przepis ten nie został w niniejszej sprawie naruszony.

Skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną skarżąca oparła na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj.

naruszeniu przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, polegające na jej niewłaściwym zastosowaniu przejawiającym się w uznaniu przez Sąd I instancji, że mimo faktu, iż stanowi on samodzielną podstawę do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, to do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków niezbędne jest zakończenie decyzją ostateczną postępowania w sprawie przyznania, bądź odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej;

2) przepisu art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, przejawiające się w uznaniu przez Sąd I instancji, że dopiero zakończenie postępowania administracyjnego wydaniem decyzji ostatecznej orzekającej o odmowie przyznania płatności stanowiło potwierdzenie faktu nieprawidłowości, gdy w rzeczywistości przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia każdej okoliczności nieprawidłowości która może być potwierdzona zarówno raportem z kontroli, decyzją organu I jak i II instancji. Wskazany przepis nie wprowadza bowiem żadnego zapisu pozwalającego uznać, że znajduje on zastosowanie jedynie w przypadku decyzji ostatecznych.

naruszeniu przepisów postępowania, a mianowicie:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257); dalej: "k.p.a." oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 173 z późn. zm.) dalej: "ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich") wyrażające się w braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wadliwego ustalenia stanu faktycznego mającego znaczenie dla zapadłego rozstrzygnięcia, prowadząc do wniosku, iż pomiędzy potwierdzeniem nieprawidłowości związanych z nieprzestrzeganiem zobowiązań rolnośrodowiskowych, a wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie upłynął okres 18 miesięcy, skutkujący przedawnieniem żądania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o zwrot nienależnie pobranych płatności, gdy w rzeczywistości od potwierdzenia nieprawidłowości, a wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia kwoty upłynął okres 18 miesięcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Ustalono, że datą dopuszczenia się nieprawidłowości jest data złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2009, tj. dzień 15 maja 2009 r., a w następstwie jego rozpoznania decyzją z dnia 21 czerwca 2011 roku organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania płatności ONW na 2009 rok. Decyzja została doręczona 24 czerwca 2011 roku, przerywając w tym dniu okres przedawnienia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, którego w ocenie strony skarżącej dopuścił się Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Trafnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził: "(...) organy zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W sprawie podjęto wszystkie niezbędne działania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Zebrane dowody zostały poddane wszechstronnej ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Wnioski organów odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Poza zakresem zainteresowania organów nie pozostała żadna okoliczność, która mogłaby stanowić o zaniechaniu podjęcia czynności zmierzających do pełnego zgromadzenia materiału dowodowego, o skutku stanowiącym o jej wadliwości." Zebrany w sprawie materiał dowodowy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji jasno wskazuje, że w sprawie niniejszej zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącej na mocy decyzji nr [...] z dnia [...].01.2008 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2004, na mocy decyzji nr [...] z dnia [...].06.2011 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2010 oraz na mocy decyzji nr [...] z dnia [...].01.2012 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2011, wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. i S.. Słusznie Sąd I instancji uznał za organem II instancji, że zebrany materiał dowodowy, zwłaszcza składane przez skarżącą kolejne wnioski o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na poszczególne lata, w którym ubiegała się o płatność ONW do powierzchni, potwierdziły przedeklarowanie powierzchni.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył wskazanego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przyjmując ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni oraz akceptując sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych. Kasator nie podważył prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że organy administracji publicznej w sposób zgodny z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego ustaliły do zwrotu 44.805,73 zł.

Artykuł 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy, natomiast przedmiotem tej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył przepisów art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, art. 80 kpa. Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w przepisach kpa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. W postępowaniu administracyjnym nie naruszono art. 7 kpa (W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli). Stan faktyczny i prawny sprawy zostały ustalone zgodnie z wymogami art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek zebrania całego materiału dowodowego), zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, kasator w istocie podnosi zarzut przedawnienia. Przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną co oznacza, że nie jest dopuszczalne wsteczne działanie przepisów dotyczących przedawnienia. Ta instytucja wywołuje istotne skutki procesowe. Obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy stroną, a organami administracji publicznej w związku ze zdarzeniem, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2020 r., I GSK 596/18 (LEX nr 3106792) przedstawił stanowisko dotyczące przedawnienia prezentując argumentację z powołaniem się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) przewidujący jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przedawnienia również w wyrokach: z 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r,, I GSK 1909/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wszechstronnie zbadał i omówił problematykę przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo, prawidłowo też stwierdził, że zarzut przedawnienia nie jest trafny i uzasadniony.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

W tej sprawie podstawą prawną ostatecznej decyzji wymiarowej był art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków. Według art. 29 ust. 1c. tej ustawy, ustalenie kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji akceptując jego zastosowanie do niepodważonego przez kasatora stanu faktycznego sprawy. Strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych i dlaczego, nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie będącym podstawą prawną decyzji ostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył również art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, przyjmując, że termin 18 miesięczny został zachowany. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni decyzję ostateczną wydał [...] grudnia 2015 r., natomiast Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał decyzję o zwrocie [...] marca 2017 r.

Należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot.

Dokonując wykładni pojęcia "sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość" można pomocniczo przywołać wyrok dotyczący zwrotu niedookreślonego "wstępne ustalenie administracyjne lub sądowe." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2021 r., I GSK 2012/18 (LEX nr 3279319) przedstawił następującą wykładnię przepisu unijnego: "Powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że korekta finansowa jako działanie organu administracyjnego nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej. Korekta finansowa wskazywana jest natomiast jako "wstępne ustalenie administracyjne lub sądowe", o którym mowa w art. 27 lit. b rozporządzenia Komisji 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Jest to zatem wstępna ocena pisemna wykonana przez właściwy podmiot administracyjny lub sądowy stwierdzająca, na podstawie konkretnych faktów, istnienie nieprawidłowości, bez uszczerbku dla możliwości późniejszego skorygowania lub wycofania wniosku dotyczącego istnienia nieprawidłowości, w następstwie ustaleń dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego lub sądowego. Powyższe spostrzeżenie oznacza, że korekta finansowa nie wywołuje skutków prawnych takich jakie wywołuje decyzja administracyjna ostateczna, w tym związanych z jej trwałością w obrocie prawnym.

W konsekwencji istnieje możliwość dokonania ponownej kontroli beneficjenta, która może zakończyć się ustaleniami odmiennymi od tych, które zostały ustalone w pierwotnej korekcie finansowej. Nałożenie korekty finansowej w przypadku późniejszego podwyższenia należności do zwrotu nie czyni bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji ustalającej kwotę do zwrotu. Należy wskazać, że skoro pierwsza korekta finansowa nie została dokonana w formie decyzji administracyjnej, takie działanie organu administracyjnego nie korzysta z ochrony trwałości w sposób przewidziany dla decyzji administracyjnej. Jednocześnie beneficjent w następstwie takiej korekty finansowej nie zyskuje uzasadnionych oczekiwań związanych z trwałością tej korekty. Odnosząc się do kwestii zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, należy podkreślić, że w tej konkretnej sprawie nie stanowiła ona przeszkody ażeby w tym samym stanie faktycznym oraz w odniesieniu do tych samych nieprawidłowości organ administracyjny mógł dokonać ponownej korekty finansowej w innej kwocie i w razie bezskutecznego ponownego wezwania do zwrotu środków, wszcząć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę przypadającą do zwrotu." Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, akceptuje przedstawioną wykładnię prawa.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.