Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 552/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 24 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 roku sprawy ze skargi A Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku R. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowych, urządzeń budowlanych, zjazdu z ul. A, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A - działka nr 51/11 w obrębie [...] i fragmenty działek drogowych nr 264/9 i 264/11 w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: A. T., B. B., B. M., J. M., K. M., A. S., E. S., M. R., G. L., H. C. i M. K.. Odwołujący się podnieśli, że planowany obiekt zasłoni im widok z okien, a jego lokalizacja uniemożliwi dojazd pojazdów i sprzętu pożarniczego do sąsiedniego budynku mieszkalnego. Z tego względu w ich ocenie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winno być poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami sąsiedniego bloku. Dodali, że toczy się postępowanie w sprawie zamiany działek miedzy Spółdzielnią Mieszkaniową, a Urzędem Miasta Ł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła też [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, zarzucając rażące naruszenie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę posiadającą do tego stosowne kompetencje. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tj. art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy oraz brak całościowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła również M. S., jednakże w stosunku do tego odwołania, Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło jego niedopuszczalność.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z póżn. zm.), art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.), 1. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem M. K. z braku przymiotu strony, 2. po rozpatrzeniu odwołania: A. T., B. B., B. M., J. M., K. M., A. S., E. S., M. R., G. L., H. C. i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W odniesieniu do punktu 1 decyzji Kolegium wskazało, że jak wskazują zgromadzone w sprawie dokumenty M. K. nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z działek objętych wnioskiem ani żadnej z działek graniczących z terenem inwestycji. Wobec tego uznało, że odwołanie złożyła osoba nie mająca legitymacji procesowej do wniesienia tego środka zaskarżenia, zatem postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

W odniesieniu do punktu 2 decyzji Kolegium wskazało, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Szerokość frontu działki nr 51/11 wynosi 25 m, co oznacza, iż wyznaczony w pasie 75 m wokół terenu inwestycji obszar analizowany, odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia (25 m x 3 = 75 m). W aktach sprawy znajduje się, stanowiąca załącznik graficzny do decyzji, mapa w skali 1:500, na której pokazano teren objęty analizą urbanistyczno-architektoniczną. Analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objęto całą zabudowę istniejącą w granicach obszaru analizowanego. Cechy i parametry tej zabudowy (ujęte w tabeli stanowiącej załącznik do części opisowej analizy), stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Ustaleń tych dokonano w oparciu o przepisy § 4 - § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W części decyzji dotyczącej warunków i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono: linię zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono jako obowiązującą w granicy z działką drogową, stanowiącą pas drogowy ul. A, co odpowiada linii zabudowy na działkach sąsiednich położonych wzdłuż ul. A, po obu stronach działki objętej inwestycją (zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich). Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 51/11 ustalono w przedziale wielkości od 0,25 do 0,67. Wyniki analizy wskazują, iż wielkość wskaźnika zabudowy kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od 0,11 do 0,85, średnio 0,49. Ustalone wielkości mieszczą się w przedziale wielkości omawianego parametru z obszaru analizowanego, przy czym minimalna ustalona wielkość odpowiada wielkości wskaźnika zabudowy na działce sąsiedniej nr 50/6, maksymalna natomiast wnioskowanej przez inwestora. Zdaniem organu powyższe ustalenie wypełnia dyspozycję § 5 ust. 1 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej dla każdego z wnioskowanych budynków ustalono w wielkościach od 4 m do 18 m, przy czym jak wykazała analiza, szerokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 4m do 52 m, czyli średnio 19 m. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości omawianego parametru zawierają się w przedziale wielkości tego parametru z obszaru analizy, przy czym minimalna ustalona wielkość odpowiada minimalnej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego, maksymalna natomiast jest bardzo zbliżona do średniej wielkości szerokości elewacji frontowych zabudowy z tego obszaru (zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki dla każdego z planowanych budynków wyznaczono w wielkościach od 4,5 m do 8 m. Sporządzona analiza wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy w analizowanym obszarze kształtuje się w przedziale od 2,5 m do 17 m, średnio 9 m. Ustalone dla planowanej inwestycji wielkości mieszczą się w powyższym przedziale, przy czym minimalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalona dla każdego z planowanych budynków odpowiada wielkości tego parametru jaki posiada zabudowa na działce sąsiedniej nr 52, maksymalna natomiast wielkości zabudowy występującej na działce nr 50/6. Geometrię ustalono w następujący sposób: dach wielospadowy (w tym dwuspadowy) o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 20°, wysokości kalenicy od 5 m do 9,5 m, o kierunku równoległym do granicy frontowej działki. W ocenie Kolegium analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Jednocześnie wymagania te znajdują oparcie w wynikach przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy. W odniesieniu do złożonych odwołań Kolegium podkreśliło, że wszystkie ustalone dla planowanej inwestycji parametry (w tym również ustalone w wielkościach wnioskowanych przez inwestora) znajdują swoje odzwierciedlenie w wynikach sporządzonej w przedmiotowej sprawie analizy. Zdaniem Kolegium zachowanie ładu przestrzennego i efektu uporządkowania elementów architektonicznych gwarantuje też okoliczność, iż ustalenie parametrów dla nowej zabudowy, a w szczególności wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy nastąpiło w oparciu o wielkości, którymi charakteryzuje się zabudowa na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, położonych wzdłuż ul. A. Zapobiegnie to w ocenie Kolegium wrażeniu dominacji projektowanych obiektów nad sąsiadującymi budynkami i pozwoli na stworzenie spójnej i harmonijnej zabudowy mieszkaniowej. Wyniki przeprowadzonej analizy dają podstawy do uznania, iż przedmiotowa inwestycja spełnia też warunek kontynuacji funkcji, bowiem w świetle zarówno części opisowej jak i graficznej przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym występuje funkcja taka jak wnioskowana czyli usługowa. Skoro zatem planowana inwestycja zachowuje cechy i funkcję zabudowy sąsiedniej, to spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala też na stwierdzenie, iż w przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust 1 pkt 2-5 powołanej ustawy. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. A, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji. Mając na uwadze zarzuty odwołania Kolegium podkreśliło, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może złożyć każdy niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości. Budowę można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja o warunkach nie przesądza też o konkretnej lokalizacji planowanych obiektów. Na tym etapie organ nie bada też technicznych warunków inwestycji w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Dlatego też za co najmniej przedwczesne Kolegium oceniło zarzuty odwołania, związane już z samą realizacją inwestycji, w tym jej lokalizacją na gruncie w sposób powodujący zacienienie pomieszczeń w sąsiednim budynku, czy też w sposób kolidujący z drogą przeciwpożarową. Kolegium dodało, że projekt decyzji dla planowanej inwestycji został opatrzony podpisem osoby sporządzającej i pieczęcią, z której wynika, iż autorka projektu – A. P. - jest wpisana na listę Izby Urbanistów RP pod nr [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, zaskarżając ją w zakresie punktu 2 - utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] roku. Powyższej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co w konsekwencji skutkowało wadliwym ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

2. naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. § 9 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja ta nie spełnia wymagań określonych w w/w przepisach dla tego rodzaju decyzji i część graficzna nie odpowiada części tekstowej,

3. naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym tj. działek o następujących numerach 48/3, 48/4, 51/7, 53/2, 54/2, 61/182, 61/184, 58/3, 264/1, 264/3, 264/4, 264/5, 264/6, 264/12, 264/7, 264/13, 264/14, 334/3,

4. naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu wskaźnika łącznej powierzchni zabudowy obydwu planowanych budynków w stosunku do powierzchni działki o nr 51/11 w obrębie [...] w sytuacji nieuwzględnienia wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym,

5. naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym ustaleniu wskaźnika szerokości elewacji frontowej jako nie większego niż 18 m (średnia w obszarze analizowanym), w sytuacji gdy z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 19 m,

6. naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu w przeprowadzonej analizie urbanistycznej średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym jako 19 m, w sytuacji gdy przy obliczaniu średniej szerokości elewacji frontowej oraz średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto różną liczbę budynków, co prowadzi do braku wiarygodności wykonanej analizy urbanistycznej,

7. naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu wskaźnika szerokości elewacji frontowej w sytuacji nieuwzględnienia wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym,

8. naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej każdego z wnioskowanych budynków w sytuacji nieuwzględnienia wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym,

9. naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu geometrii dachu każdego z wnioskowanych budynków w sytuacji nieuwzględnienia wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym,

10. naruszenie prawa przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z § 2 pkt 7 ppkt a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1589) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. polegające na wadliwym ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich poprzez brak określenia warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w nieruchomości położonej przy ul. A 56a,

11. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas, gdy w przedmiotowej sprawy organ nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy co wyraża się w niewłaściwym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej (nie uwzględniono wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym) oraz w błędnym zredagowaniu wyników przeprowadzonej analizy, a nadto przez pominięcie wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego wskaźnika liczby miejsc postojowych oraz przyczyn, dla których organ ustalił liczbę miejsc postojowych akurat w takiej ilości jak wynika to z decyzji.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł., a nadto o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniom skargi analiza funkcji oraz cech zabudowy obejmuje wszystkie działki z obszaru analizowanego. To, że nie wszystkie z tych działek wskazane zostały w tabeli stanowiącej element części opisowej analizy, nie świadczy o tym, iż organ nie nadał im waloru działki sąsiedniej, a wynika jedynie z faktu, iż we wspomnianej wyżej tabeli uwzględnione zostały istniejące w obszarze analizowanym obiekty budowlane, a w zasadzie ich cechy. Wskazane natomiast w skardze działki to działki niezbudowane, albo działki położone poza granicami obszaru analizowanego. Wyjątkiem jest działka nr 48/3, której niewielki fragment (róg) znajduje się wprawdzie w granicach obszaru, ale istniejąca na tej działce zabudowa zlokalizowana jest już poza tymi granicami. W analizie urbanistycznej uwzględniona została też zabudowa na działce działka nr 54/2. Zabudowa ta jest częścią budynku na działce nr 54/1, gdzie sporządzona analiza uwzględnia oba istniejące tam budynki. W ocenie Kolegium niezasadny jest też zarzut, dotyczący sposobu wyliczenia parametru szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskazane w skardze przypadki dotyczą sytuacji, gdy na jednej nieruchomości posadowionych jest kilka budynków, co rodziło konieczność wskazania i przyjęcia do obliczeń, wielkości szerokości elewacji frontowej każdego z tych budynków. To natomiast, iż w przypadku kilku budynków podana jest jedna wielkość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z faktu, iż wysokość tych budynków jest taka sama. Nie wpływa to jednak na wyliczenie średniej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia pozostaje też podnoszona w skardze okoliczność, iż ustalona zaskarżoną decyzją minimalna szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji nie odpowiada średniej z obszaru skoro ustalona minimalna wielkość mieści się w przedziale tego parametru z obszaru analizowanego i jest nawet niższa niż średnia z obszaru. Jeśli chodzi o wymagania dotyczące określonej zaskarżoną decyzją liczby miejsc parkingowych, Kolegium podkreśliło, że w obowiązującym systemie prawnym nie ma szczególnego przepisu, który nakazywałby określenie ich w decyzji o warunkach zabudowy. Powinno to nastąpić dopiero na etapie tworzenia projektu budowlanego, który będzie zatwierdzany przez właściwy organ i oceniany, także z punktu widzenia zapewnienia odpowiedniej dla inwestycji liczby miejsc parkingowych. Skoro zatem żaden przepis prawa obowiązujący na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy nie zawiera wskazań co do ilości miejsc parkingowych, trudno czynić organowi I instancji zarzut, iż nie uzasadnił wskazanej w decyzji ilości miejsc parkingowych, które należy zapewnić dla planowanej inwestycji. Biorąc pod uwagę etap procesu inwestycyjnego, prawidłowo też zdaniem Kolegium, organ I instancji określił wymogi, co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w zakresie jej pkt. II, w którym Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowych, urządzeń budowlanych oraz zjazdu.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi podkreślić należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 75 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej od strony ul. A ma szerokość ok. 25 m, zatem trzykrotna szerokość frontu działki stanowi 75 m. Tak wyznaczony obszar analizowany – jak wskazał autor analizy – jest zgodny z przepisami i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania. Zdaniem składu orzekającego tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej, zróżnicowanej zabudowy oraz racjonalnej całości urbanistycznej.

W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej, usługowej, obiektów infrastruktury technicznej. Zestawienie rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora potwierdza, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy. Utrwalony jest bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Z ustaleń analizy urbanistycznej bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, zatem realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna.

Swoją formą architektoniczną i gabarytami planowana inwestycja musi jednak odpowiadać zabudowie w obszarze analizowanym. W tym zakresie w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

Przede wszystkim, linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji. W analizie uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy organ wskazał, jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Rzeczoną linię organ wyznaczył w granicy z działką drogową ul. A z uwagi na usytuowanie sąsiednich budynków frontowych wzdłuż ul. A, na działkach zlokalizowanych po obydwu stronach terenu inwestycji, w granicach z działką drogową tej ulicy. Ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia – jak słusznie stwierdził organ pierwszej instancji – pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy.

W dalszej kolejności, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten wskazuje, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak wskazał organ pierwszej instancji wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,11 do 0,85, co daje średnią na poziomie 0,49. Wnioskowany wskaźnik wynosi 0,67 tzn. jest większy niż średni, ale mniejszy od maksymalnego występującego w obszarze analizy. Z tego powodu Prezydent Miasta ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 0,25 (wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki sąsiedniej nr 50/6) do 0,67 na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczony w ten sposób wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie tylko nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji, ale także uwzględnia wniosek inwestora w tym zakresie. Ustalony w ten sposób wskaźnik – mimo iż jest wyższy od średniego – nie przekracza wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Sąd nie dostrzegł w tym zakresie uchybień. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia umożliwia odstąpienie od wyznaczenia wartości średniej pod warunkiem, że znajduje to swoje motywy w wynikach analizy. W analizie zawarto jego uzasadnienie, zatem nie można stwierdzić w tym zakresie naruszeń.

Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym, na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy. Budynki usytuowane w obszarze analizowanym charakteryzują się szerokościami elewacji frontowych w granicach od ok. 4 do ok. 52 m, średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 19 m. Budynek mieszkalno-usługowy na działce graniczącej z terenem inwestycji od strony południowej o nr 52 ma szerokość elewacji frontowej 18,5 m, budynek mieszkalno-usługowy na działce graniczącej z terenem inwestycji od strony północnej o nr 50/6 ma szerokość elewacji frontowej ok. 10 m, a budynek mieszkalno-usługowy na działce o nr 51/17 przy granicy wschodniej terenu inwestycji ma szerokość elewacji frontowej ok. 43 m. Dla przedmiotowej inwestycji, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, ustalono szerokość elewacji frontowej w przedziale od 4 m do 18 m, przy czym dopuszczono lokalizację na wnioskowanym terenie dwóch budynków o łącznej szerokości elewacji frontowej do pełnej szerokości działki nr 51/11od strony ul. A (tj. 25 m). Podobnie jak w przypadku wcześniejszego parametru, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalone wartości omawianego parametru są zgodne z wartościami występującymi w obszarze analizowanym, nadto są zgodne z wielkościami wnioskowanymi.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od ok. 2,5 m do ok. 17 m, przy czym średnia wysokość parametru na tym obszarze wynosi 9 m. Z uwagi na to, że na działce sąsiedniej o nr 52 wysokość elewacji frontowej budynku wynosi ok. 4,5 m, a na działce 50/6 – ok. 8 m, organ określił tę wielkość w przedziale od 4,5 m do 8 m. Tak ustalona wysokość – zdaniem Sądu – nie narusza treści § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej i jest jednocześnie uzasadnione zabudową występującą w obszarze analizowanym, w szczególności sąsiednią zabudową usługową.

Końcowym elementem decyzji, wynikającym z treści § 8 rozporządzenia, są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują dachy różnorodne (jedno i wielospadowe), o kątach nachylenia połaci do ok. 80° (średni ok. 20°), o kalenicach w większości równoległych lub prostopadłych do granic frontowych działek, położonych na wysokościach od ok. 3,5 m do ok. 17 m. Dla planowanej inwestycji ustalono dach wielospadowy (w tym dwuspadowy), kąt nachylenia połaci dachowych od 1°- 20°, kierunek kalenicy głównej - równoległy do granicy terenu inwestycji z ul. A, wysokość kalenicy głównej w przedziale od 5 m (wielkość nawiązująca do wysokości kalenicy budynku na działce sąsiedniej o nr 52) do 9,5 m (wielkość nawiązująca do wysokości kalenicy budynku na działce sąsiedniej o nr 50/6). Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została dostosowana do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, w szczególności do tych, które sąsiadują z planowaną inwestycją.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Co więcej, zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z właściwymi organami.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy także dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi podzielić należy argumentację Kolegium, według której wskazane w skardze jako nieuwzględnione w analizie urbanistycznej działki to działki niezbudowane, albo działki położone poza granicami obszaru analizowanego. Ponadto, działka nr 48/3 niemalże w całości leży poza granicami obszaru analizowanego, jej niewielki fragment znajdujący się w granicach obszaru jest natomiast niezabudowany. Wbrew opinii strony skarżącej zabudowa na działce działka nr 54/2 została uwzględniona w analizie urbanistycznej jako zabudowa stanowiąca część budynku na działce nr 54/1.

Wyjaśnić także wypada, że stosownie do przepisów art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczenia i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Co w tym miejscu istotne, decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), zatem istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka maksymalnie ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie. W ten sposób w decyzji o warunkach zabudowy określa się dopuszczalne przeznaczenie danego terenu. Określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje dopiero w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Określenie przez organ pierwszej instancji jedynie wskaźnika dla ustalenia liczby miejsc postojowych spełnia wymogi wspomnianych przepisów i jest wystarczającym zapisem jeśli chodzi o ustalenie sposobu urządzania miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji.

Podkreślić także należy, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżącego i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Kwestia pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w nieruchomości położonej przy ul. A 56a, jak słusznie zauważyło Kolegium, nie stanowiła oceny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 77 § 1 K.p.a.

Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.

A.B.