Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 478/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Ś. w 2013 roku I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Miasta i Gminy Ś. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ((t.jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), Rada Miasta i Gminy Ś. przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Ś. w 2013 roku.

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) Wojewoda D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.) i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Wskazano także art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, który w ust. 1 stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie natomiast z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W myśl ust. 5 Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera także wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

W pierwszej kolejności Wojewoda zaznaczył, że jak wskazują zapisy ustawy o ochronie zwierząt, przedmiotowa uchwała wraz z załącznikiem stanowi program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a więc uchwałę, która w swoich zapisach powinna wyznaczać pewne kierunki działania organów gminy. Program to plan, układ zamierzonych czynności, założenia, cele działania (por. Słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 753). Zatem program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt to roczny plan zamierzonych czynności, bądź założeń, celów działania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma charakter aktu planowania, aktu polityki gminnej, który powinien kształtować politykę gminy w zakresie opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Z redakcji przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść wniosek, że ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny na te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię. Są to zagadnienia, które ustawodawca uznaje nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić przedmiotowy program.

W związku z powyższym, program określający wszystkie elementy wskazane przez ustawodawcę powinien w sposób kompleksowy normować kwestię opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ponieważ tylko takie ukształtowanie treści programu może spełnić swoją funkcję zakreślenia kierunków i celów działania w przedmiotowej kwestii. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ stanowiący gminy obowiązany jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Wszystkie kwestie określone w ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt składają się na treść programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, o czym świadczy, jak już wskazano powyżej, regulacja zawarta w art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.

W ocenie organu nadzoru, przyjętej przez Radę Miasta i Gminy w Ś. uchwały Nr [...] nie można uznać za pełną realizację art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Analiza poszczególnych działań określonych w Rozdziale 2 załącznika do uchwały świadczy o tym, że Rada nie określiła wszystkich wymaganych przez ustawę elementów obowiązkowych jakie winien zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Rada w ogóle nie postanowiła o usypianiu ślepych miotów. Faktu przeznaczenia na ten cel odpowiedniej kwoty pieniędzy (poz. 4 tabeli stanowiącej załącznik do uchwały) nie można uznać za określenie odpowiedniego planu działania w zakresie wymaganym przez art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. W ten sam sposób należy się również odnieść do regulacji § 5 pkt 3 załącznika do uchwały, gdzie Rada wypowiedziała się w zakresie dofinansowania z budżetu gminy kosztów zabiegu usypiania ślepych miotów. Wskazanych regulacji nie można uznać za prawidłową realizację normy kompetencyjnej w postaci wskazania działań odnośnie do usypiania ślepych miotów. Za takie nie można również uznać postanowienia w zakresie eutanazji bezdomnych zwierząt w przypadkach określonych w § 3 pkt 4 załącznika do uchwały. Czynności w zakresie usypiania ślepych miotów nie są tożsame z szeroko rozumianym usypianiem zwierząt. To pierwsze ma na celu ograniczenie niekontrolowanego rozmnażania się zwierząt. Dotyczy młodych zwierząt po porodzie do momentu, aż nie otworzą im się oczy. Z kolei szeroko pojęte usypianie zwierząt odnosi się do starszych zwierząt w tzw. przypadkach beznadziejnych. Organ nadzoru zwrócił również uwagę, że ustawa o ochronie zwierząt nie posługuje się pojęciem eutanazji zwierząt. Pomimo powszechnego używania tego sformułowania należy uznać takie działania za nieprawidłową praktykę. W chwili obecnej pojęcie eutanazji odnosi się do człowieka i oznacza przyspieszenie lub niezapobieganie śmierci w celu skrócenia cierpień chorego człowieka. Świadczy o tym również regulacja art. 150 Kodeksu karnego, którego przedmiotem ochrony jest życie człowieka. Oznacza to, że niewłaściwym jest używanie pojęcia eutanazji w stosunku do zwierząt, zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawa o ochronie zwierząt zawiera własny katalog pojęć takich jak: uśmiercanie, usuwanie, ograniczanie populacji, czy usypianie ślepych miotów (art. 6).

Ponadto wprowadzenie postanowień w odniesieniu do opieki nad wolno żyjącymi kotami (art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt) i odławiania bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt) są na tyle ogólne i lakoniczne, że nie można ich uznać za pełną realizację wymaganych przez ustawę o ochronie zwierząt elementów.

Odnośnie do opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania (§ 4 pkt 6 załącznika do uchwały) postanowienia uchwały sprowadzają się jedynie do bardzo ogólnego wskazania podmiotów sprawujących opiekę wraz z dokarmianiem i środków przeznaczonych na ten cel, od których uzależnia się formę i wysokość wsparcia. Nie określa się przy tym w ogóle form pomocy, jak również żadnych dodatkowych czynności w zakresie wymaganego przez ustawę dokarmiania. Za w pełni spełniający wymagania ustawowe plan działań w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt mających zapobiegać bezdomności zwierząt nie można uznać – zdaniem Wojewody - regulacji § 3 pkt 1 załącznika do uchwały, gdzie Rada stanowi jedynie o interwencyjnym wyłapywaniu bezdomnych psów przez uprawniony podmiot. W podobny sposób należy się odnieść do wyłapywania agresywnych zwierząt bezdomnych oraz zwierząt z podejrzeniem wścieklizny (§ 6 pkt 1 załącznika do uchwały). Wskazane przez Radę działania ograniczają się jedynie do ściśle określonych przypadków, zupełnie pomijając fakt, że ustawa o ochronie zwierząt wymaga aby odpowiednie działania odnosiły się do szeroko rozumianych zwierząt bezdomnych. Ponadto Rada nie wskazała, stosownie do wymogu § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz. 753), czy wyłapywanie zwierząt ma charakter stały czy okresowy.

W tym miejscu organ nadzoru zwrócił uwagę również na regulację zawartą w § 4 pkt 3 załącznika do uchwały, w którym Rada postanowiła o przekazywaniu podmiotowi świadczącemu usługę zgodnie z podpisaną umową zwierząt domowych w przypadku zdarzeń drogowych z ich udziałem celem zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej. Kwestionowana regulacja – w opinii Wojewody – stanowi naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt w zakresie w jakim stanowi wyłącznie o zwierzętach domowych. Przytoczony przepis ustawy w związku z art. 11a ust. 1 stanowi, że rada gminy stanowiąc o całodobowej opiece weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych winna mieć na względzie zwierzęta bezdomne, a więc obejmujące zwierzęta gospodarskie i domowe. Ograniczenie się jedynie do zwierząt domowych stanowi naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt. W konsekwencji również w tym wypadku nie wypełniono w pełni normy kompetencyjnej art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez pominięcie w wymaganym zakresie bezdomnych zwierząt gospodarskich.

Powyższych regulacji nie sposób uznać – w ocenie Wojewody – za kompleksowe określenie działań czy czynności mających zapewniać opiekę nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegać bezdomności zwierząt. Jak zostało wyżej wspomniane Rada uchwalając program ma określić układ zamierzonych czynności, założenia, cele i działania w granicach wyznaczonych przez art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Elementy programu winny być skonstruowane w taki sposób aby z jego treści wynikało w sposób nie budzący wątpliwości jakie są rzeczywiste zamierzenia i kierunki działania gminy. Jego treść nie może się ograniczać jedynie do ogólnych wskazań, że dany element będzie realizowany. To bowiem wynika z normy kompetencyjnej. Rolą Rady jest zatem taka rozbudowa poszczególnych elementów programu, z których wynikać będzie jakie konkretne działania i czynności mają być podejmowane w celu racjonalnej ich realizacji.

W kontekście powyższego organ nadzoru zauważył, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie może służyć realizacji celów nie przewidzianych przez ustawę o ochronie zwierząt, jak również nie może ograniczać się do lakonicznego i ogólnego wskazania działań wymaganych przez ustawę. Program ma bowiem przede wszystkim realizować cele i zawierać treści dotyczące sposobu realizacji każdej z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Wynika to bezpośrednio z samego charakteru prawnego programu.

Wskazując na powyższe Wojewoda stwierdził, że Rada nie określiła wymaganych przez ustawę elementów, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2, 3, 6 i 8 ustawy o ochronie zwierząt.

Zgodnie z § 119 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Z kolei § 141 Zasad stanowi, że "Do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej". Oznacza to, że podejmując uchwałę w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, Rada była obowiązana do wyczerpującego uregulowania wszystkich spraw przekazanych jej do unormowania w upoważnieniu zawartym w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Brak regulacji obligatoryjnych elementów, wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie przepisów ustawy, a tym samym istotne naruszenie przepisów prawa. Jak stanowi art. 7 Konstytucji: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Każdorazowo niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Takie stanowisko organu nadzoru potwierdza także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA/Wr 1798/99 (Lex nr 49428): "Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnią - oraz przepisów regulujących procedurą podejmowania uchwał".

Mając powyższe na uwadze organ nadzoru wskazał, że program winien zawierać treści dotyczące sposobu realizacji każdej z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Wynika to bezpośrednio z samego charakteru prawnego programu (o czym była mowa powyżej). Powierzchowne uregulowanie poszczególnych części programu niweczy podstawowy cel, dla jakiego jest on podejmowany, a więc ustalenia pewnych kierunków i sposobu wykonywania zadania własnego gminy, jakim jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie na terenie Gminy Ś. (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt). W konsekwencji działania przeciwne należy uznać w istocie za brak kompleksowej realizacji normy kompetencyjnej.

Abstrahując od powyższego w toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru ustalił, że w stosunku do przedmiotowego programu odnośnie do wymogu przekazania jego projektu odpowiednim podmiotom celem zaopiniowania zachodzą braki. Program nie był opiniowany przez organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działające na obszarze gminy. Jak wynika z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy i Miasta Ś. z 26 kwietnia 2013 r., program nie był przesłany do zaopiniowania przez organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działające na obszarze gminy, z uwagi na fakt, że na obszarze gminy nie działają organizacje, których statutowym celem jest ochrona zwierząt. Tymczasem z wiedzy posiadanej przez organ nadzoru wynika, że istnieje przynajmniej jedna organizacja ochrony zwierząt, która zasięgiem swojego działania obejmuje Gminę Ś.. Wskazać można Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt O.A. z siedzibą w G., które zakresem swojej działalności obejmuje obszar Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazując na powyższe organ nadzoru stwierdził, że wskazane w piśmie wyjaśnienia nie znajdują uzasadnienia. Z ustawy o ochronie zwierząt wynika, że projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (art. 11a ust. 7 ustawy). Z przytoczonego przepisu wynika, że po stronie gminy istnieje obowiązek wystąpienia o opinie organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy. Za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. Zasięg działania takiej organizacji wyznaczają jej przepisy wewnętrzne w postaci statutu lub innego aktu. Na ich podstawie dana gmina powinna rozstrzygnąć czy dana organizacja działa czy też nie na jej terenie. Nie chodzi tu o absolutny obowiązek zasięgania opinii wszystkich organizacji, których zakres działania obejmuje teren gminy. Stosując wykładnię celowościową należy przyjąć, że obowiązek, o którym mowa zostaje spełniony, gdy gmina wystąpi o opinię przynajmniej do jednej organizacji społecznej, której celem statutowym jest ochrona zwierząt i której zasięg działania obejmuje teren gminy. Tak przyjęty kierunek potwierdza uzasadnienie do obecnego brzemienia ustawy o ochronie zwierząt, z którego wynika m. in., że "Wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z nimi może odbywać się wyłącznie na mocy uchwały właściwej rady gminy, podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii działającym na podstawie odrębnych przepisów oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce lub innej organizacji społecznej o podobnym statutowym celu działania".

Pogląd odmienny od wyżej prezentowanego, zakładający, że wymagany obowiązek w zakresie uzyskania opinii od organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, należy sprowadzić tylko i wyłącznie do organizacji mających siedzibę na terenie gminy, może prowadzić do naruszenia zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere (gdy ustawa nie rozróżnia, nie do nas należy rozróżnianie). Oznacza to, że rada gminy nie może zawęzić wymogu uzyskania opinii tylko do określonego rodzaju organizacji społecznej, a zatem przepis nie zwalnia z obowiązku uzyskania opinii z tego powodu, że odpowiednia organizacja nie posiada siedziby na terenie gminy. Oczywistym jest, że w przypadku gdy organizacje takie działają na terenie gminy, właśnie tych organizacji opinii należy zasięgać. Przy zastosowaniu wykładni celowościowej na uwagę zasługuje fakt, że zamiarem ustawodawcy było skonstruowanie przepisu w taki sposób, aby w przypadku braku siedziby takiej organizacji na terenie gminy istniała możliwość zasięgnięcia opinii tych organizacji, które swym zasięgiem obszar gminy obejmują. Jeżeli siedziba określonej organizacji społecznej nie znajduje się na terenie gminy nie oznacza to, że nie zna ona lokalnych problemów i uwarunkowań określonej gminy w zakresie prowadzonej przez nią działalności. Organ nadzoru podał, że powyższe jest wyrazem orzeczenia NSA z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1146/07.

Mając powyższe na względzie, Wojewoda podkreślił, że to na gminie spoczywa obowiązek ustalenia czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma ona więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii.

W tym stanie rzeczy organ nadzoru stwierdził, że brak dopełnienia wymogu ustawowego, a więc uzyskania opinii przez organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt działających na obszarze gminy Ś. bądź ewentualnie definitywnego ustalenia, że podmioty te nie obejmują swoim zakresem działania gminy Ś., stanowi istotne naruszenie art. 11 ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt i uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta i Gminy Ś..

W świetle art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, a organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej. Równocześnie normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organy władzy publicznej mogą działać tylko w takiej formie i w taki sposób, na jakie pozwalają im przepisy prawa.

Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę na następujące uchybienia:

1. W § 3 uchwały Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D..

W przypadku programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami stwierdzenia wymaga, że ustawodawca, formułując normę kompetencyjną do podjęcia tej uchwały, nie wprowadził obowiązku jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada, przyjmując treść § 3 uchwały, zaliczyła zatem przedmiotową uchwałę do kategorii aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. Podkreślić należy, że kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowiązującego wymaga dokonania oceny jego cech materialnych i formalnych. Zgodnie bowiem z regulacją konstytucyjną akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 i 94 Konstytucji RP).

Należy zatem – zdaniem Wojewody - przeanalizować treść uchwały i ocenić, czy uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D., czy też nie jest aktem prawa miejscowego i obowiązkowi ogłaszania nie podlega.

Jak zaznaczył Wojewoda, brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, który kierowany jest do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Tymczasem, zdaniem organu nadzoru, przedmiotowy akt stanowi uchwałę programową. Wynika to już z samej delegacji ustawowej - będącej podstawą uchwalenia niniejszego programu - zawartej w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. W myśl tego przepisu, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie ze wspomnianym art. 11 ust. 1, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Wskazany program wydawany przez organ stanowiący gminy powinien obejmować ustawowo określone elementy wskazane w art. 11a ust. 2 ustawy.

Biorąc pod uwagę zakres treściowy jaki powinna obejmować uchwała, Wojewoda stwierdził, że gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie zawiera regulacji normatywnych. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, posiada cechy dokumentu programowego, zawierającego opis działań związanych z zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom, wskazówek dla podmiotów realizujących program w odniesieniu do ograniczenia liczby zwierząt bezdomnych, odnośnie do opieki nad kotami wolno żyjącymi. Normy prawne zamieszczone w programach muszą mieć postać norm wyznaczających zadania (norm zadaniowych). Są to przepisy, które stanowią przełożoną na język prawa pewną politykę działania, obrazującą ogólną treść i kierunek przedsięwzięć szczegółowo niewskazanych (J. Boć, E. Samborska-Boć, Ochrona Środowiska, Wrocław 2000, s. 129).

Powyższe prowadzi do wniosku, zdaniem organu nadzoru, że gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności nie posiada waloru aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Podobne stanowisko przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 686/12, w którym stwierdził: "zaskarżona uchwała (...) podjęta na postawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma charakter zadaniowy. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy." Podobny pogląd dotyczący wewnętrznego charakteru uchwały, podejmowanej na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, wyraziły Wojewódzkie Sądy Administracyjne w wyrokach z dnia 6 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 628/12), z dnia 26 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 621/12), z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 504/12), z dnia 21 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Gl 851/12), z dnia 7 sierpnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Lu 463/12).

2. We Wprowadzeniu Programu stanowiącego załącznik do uchwały zawarto definicję kotów wolno żyjących. Rada przyjęła, że ilekroć w Programie jest mowa o kotach wolno żyjących - należy przez to rozumieć koty urodzone lub żyjące na wolności (żyjące w otoczeniu człowieka w stanie dzikim). Zwierzęta te są elementem w szczególności ekosystemu miejskiego, a ich obecność zapobiega rozprzestrzenianiu się gryzoni. Koty te nie należy traktować jako zwierzęta bezdomne, tym samym nie należy ich wyłapywać i wywozić, lecz stwarzać warunki bytowania w miejscach ich dotychczasowego schronienia.

Zdaniem organu nadzoru, organ stanowiący gminy zamieszczając powyższe objaśnienie nie legitymował się ustawowym upoważnieniem do podjęcia tego zapisu. Ustawa o ochronie zwierząt w art. 4 zawiera definicje legalne określające znaczenie poszczególnych pojęć zawartych w ustawie. I tak w pkt 16 tego artykułu zawarte jest określenie "zwierząt bezdomnych", a w pkt 21 pojęcie "zwierząt wolno żyjących (dzikich)". Przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Z kolei przez "zwierzęta wolno żyjące (dzikie)" rozumie się zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka.

Mając powyższe na uwadze, należy zaliczyć – zdaniem Wojewody - koty wolno żyjące do "zwierząt wolno żyjących (dzikich)", a więc tych, których pojęcie zostało już w ustawie zdefiniowane. Zatem tworzenie przez Radę nowych definicji pojęć już funkcjonujących w ustawie (koty wolno żyjące są bowiem zwierzętami wolno żyjącymi), przy braku wyraźnego upoważnienia ustawowego dla rady gminy w tym zakresie jest niedopuszczalne. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 504/12).

Wszystkie akty wewnętrznie obowiązujące, a więc zarówno objęte, jak i te nieobjęte art. 93 Konstytucji RP, muszą być wydane na podstawie i w granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP. Podejmując zatem akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym (w tym również w akcie wewnętrznie obowiązującym), jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą co stanowi o istotnym naruszeniu prawa, w tym wypadku art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a także § 135 i § 149 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z § 135 powyższego rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2. Ponadto należy mieć na względzie § 149 rozporządzenia, który stanowi, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

3. Rada określając w Rozdziale 1 załącznika do uchwały cele programu bezpodstawnie jako jeden z nich wskazała zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom. W ocenie organu nadzoru działanie takie pozostaje poza kompetencją art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Podstawowymi celami programu są: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt. Z kolei granice realizacji tychże celów określa art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Wyznacza on zamknięty katalog elementów jakie winny znaleźć się w programie. W ramach dyspozycji tego unormowania nie mieści się określenie działań, które mają służyć zapewnieniu bezpieczeństwa mieszkańcom. Wprowadzenie przez Radę jakichkolwiek norm o takim charakterze kłóci się nie tylko z ideą samego programu ale przede wszystkim stanowi wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego.

4. W § 2 pkt 5 załącznika do uchwały Rada stwierdziła, że realizację działań przewidzianych w programie zapewnia m.in. policja w zakresie egzekwowania przestrzegania przez właścicieli zwierząt przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz w zakresie wymagań odnośnie utrzymywania zwierząt określonych w przepisach prawa miejscowego. Z kolei w § 6 pkt 4 załącznika do uchwały postanowiono o zadaniu Policji w zakresie współpracy w zakresie egzekwowania od posiadaczy zwierząt domowych wymagań prawnych związanych z utrzymywaniem zwierząt domowych. Zgodnie z ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), policja jako umundurowana i uzbrojona formacja ma służyć społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jej podstawowe zadania wyznacza art. 1 ust. 2 ustawy o Policji. W granicach swych zadań Policja w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw i wykroczeń wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe (art. 14 ust. 1 ustawy o Policji). Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o policji). Z powyższego wynika, że to ustawy określają zakres działań policji. Wskazują one również jakie organy i w jakim zakresie mogą żądać od tejże formacji podejmowania określonych czynności. Niewątpliwie odnosi się to do organów samorządu terytorialnego ale tylko w sytuacjach ściśle określonych w ustawach. Tymczasem przepisy, w oparciu o które została podjęta niniejsza uchwała, nie przewidują możliwości "żądania" od policji realizacji zadań w zakresie określonym przez Radę w § 2 pkt 5 i § 6 pkt 4 załącznika do uchwały. Wojewoda stwierdził, że oczywistym jest, że Policja stoi na straży przestrzegania prawa i egzekwuje realizację pewnych obowiązków ale czynić to może jedynie w zakresie wyznaczonym przez akty prawa rangi ustawy.

5. W § 6 pkt 3 załącznika do uchwały postanowiono, że Gmina będzie dofinansowywać szczepienia przeciw wściekliźnie tym posiadaczom psów, którzy regularnie uiszczają należny podatek od posiadania psów. Odnosząc się do powyższego organ nadzoru zwrócił uwagę na postanowienia zawarte w § 5 pkt 4 załącznika do uchwały, w którym Rada stanowi o dofinansowywaniu z budżetu gminy kosztów zabiegu sterylizacji lub kastracji zwierząt domowych. Stosownie do art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Podejmowany na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt program ma na celu opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. W tym kontekście wprowadzone przez Radę postanowienia odnoszące się tylko do zwierząt domowych (§ 5 pkt 4 załącznika do uchwały) i do psów, które znajdują się w posiadaniu określonych osób (§ 6 pkt 3 lit. b załącznika do uchwały) nie powinny być przedmiotem regulacji przyjętego programu. Zwierzęta te nie są bowiem zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu ustawy. Oznacza to, że Rada bezpodstawnie wprowadziła do programu kwestionowane przepisy.

W odniesieniu do regulacji § 6 pkt 3 załącznika do uchwały Wojewoda wywodził, że pozostaje ona poza normą kompetencyjną art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Jak już była o tym mowa, uchwalany przez radę gminy program ma na celu opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Za jego realizację nie można uznać działań polegających na dofinansowania szczepień przeciwko wściekliźnie w szczególności zwierząt, które nie są bezdomne. Obowiązek dokonywania szczepień przeciwko wściekliźnie wynika z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.).

6. W § 4 pkt 5 lit. b załącznika do uchwały Rada postanowiła, że w przypadku przyjęcia pod opiekę bezdomnych psów opiekun zostanie zwolniony z obowiązku wnoszenia podatku od posiadania psów na okres 5 lat. Zapis ten należy uznać – zdaniem organu nadzoru – jako wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego. Kwestia zwolnień z opłaty od posiadania psów została uregulowana w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.). Przepis art. 18a ust. 2 tejże ustawy określa przypadki, w których nie pobiera się opłaty od posiadania psów. Stosownie zaś do art. 19 pkt 3 tej samej ustawy, rada gminy w drodze uchwały może wprowadzać inne niże wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych. Uchwała podjęta w oparciu o wskazaną podstawę stanowi akt prawa miejscowego. Oznacza to, że jest aktem o zupełnie innym zakresie przedmiotowym, innym charakterze i w innym trybie następuje jej wejście w życie.

7. Poza kompetencją ustawową znajduje się postanowienie § 4 pkt 4 załącznika do uchwały w zakresie, w jakim stanowi o wykupywaniu w odpowiednim terminie zwierząt przez ich właścicieli. W opinii Wojewody, w kwestionowanym zapisie bezpodstawnie wprowadzono nie wymagany przez ustawę obowiązek "wykupywania" przez właścicieli zwierząt, które uciekły lub zabłąkały się. Rzeczona regulacja w praktyce sprowadza się do obowiązku pokrywania kosztów utrzymania wyłapanych i przekazanych do schroniska zwierząt przez ich właścicieli. Organ nadzoru wywodził, że kwestie wszelkich rozliczeń z tytułu złapania zwierzęcia, przekazania go do schroniska i jego utrzymania w tymże schronisku mają charakter cywilnoprawny. Jako takie nie powinny być przedmiotem regulacji o charakterze programowym. Taki wniosek należy wyprowadzić z art. 1 ust. 2 ustawy, wedle której w sprawach nieuregulowanych w ustawie do zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy. Dlatego też właściwe zastosowanie winny mieć w tym przypadku przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), zwłaszcza odnoszące się do zwrotu nakładów koniecznych (art. 226).

Zdaniem Wojewody, tak wprowadzona regulacja może prowadzić również do naruszenia praw właścicieli zwierząt, którzy w określonym terminie nie zdążą uiścić odpowiedniej należności tytułem kosztów złapania i utrzymania zwierzęcia. Działanie takie może doprowadzić nie tylko do uszczuplenia majątku poprzez pozbawienie właścicieli zwierząt ich własności (w przypadkach zwierząt rasowych i wartościowych) ale również może doprowadzić do powstania konkretnej szkody (np. w przypadkach psów szkolonych czy psów przewodników). Organ nadzoru wskazał przy tym na straty nie dające się wycenić majątkowo w postaci zerwania więzi "przyjaźni" człowieka i zwierzęcia.

W piśmie z dnia 3 września 2013 r. Rada Miasta i Gminy Ś., ustosunkowując się do skargi Wojewody D., wniosła o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tego pisma wywodzono, że zarzuty skarżącego w zakresie istotnego naruszenia przez Radę Miasta i Gminy Ś. art. 11a ustawy o ochronie zwierząt są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym sprawy i z tych względów nie mogą być uwzględnione, a mianowicie:

1. zaskarżona uchwała niezaprzeczalnie jest dokumentem o charakterze programowym wyznaczającym cele i działania w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na dany rok i w określonych realiach finansowych. Ze względu na okres obowiązywania uchwały, trudno oczekiwać wyznaczania dalekosiężnych celów kształtujących politykę gminy w tym zakresie, tym bardziej, że w kolejnych latach może ulec istotnej zmianie zarówno sytuacja faktyczna (np. wzrost lub spadek populacji zwierząt bezdomnych) jak i sytuacja prawna;

2. przyjęty program obejmuje w pełnym zakresie katalog zadań wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zarzut braku wyznaczonych celów w zakresie usypiania ślepych miotów jest niezrozumiały w kontekście zapisu § 5 pkt 3 przyjętego programu, wobec określenia sposobu dofinansowania zabiegu, w sytuacji podjęcia przez właściciela zwierząt decyzji o ich uśpieniu. W zakresie usypiania ślepych miotów zwierząt bezdomnych, powyższe reguluje umowa cywilnoprawna podpisana z podmiotem prowadzącym schronisko dla zwierząt, co jest zgodne z zapisem art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt w zakresie powierzenia realizacji tego zadania podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uwzględnienie tego problemu w programie potwierdza ujęcie działania w załączniku do uchwały - Tabeli wydatków na realizację zadań programu;

3. program ograniczony został w swojej treści do działań mieszczących się w realiach sfinansowania zakładanych zadań zgodnie z planem wydatków zapisanych w przyjętej wcześniej uchwale budżetowej. Planowanie działań "na wyrost" np. akcji wyłapywania bezdomnych zwierząt i tak nie zostałoby zrealizowane ze względu na ograniczone możliwości finansowania zadań programu oraz zabezpieczoną ilość miejsc w schronisku dla zwierząt, stąd ograniczenie działań do interwencyjnego wyłapywania bezdomnych zwierząt. W razie konieczności przeprowadzenia akcji wyłapywania zwierząt bezdomnych, Rada Miasta i Gminy zobowiązana będzie do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej w zakresie zwiększenia kwoty przeznaczonej na finansowanie programu opieki nad zwierzętami;

4. zapis art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, zobowiązujący burmistrza do przekazania projektu programu do zaopiniowania "organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy", jest nieprecyzyjny i może rodzić wątpliwości interpretacyjne. Na obszarze Gminy Ś. brak takich lokalnych organizacji, natomiast żadna z organizacji o zasięgu krajowym nie zgłosiła formalnie zainteresowania w zakresie opiniowania projektu programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Ś. w 2013 roku. Samoczynne wystąpienie organu gminy w tym zakresie do wybranej organizacji może spotkać się z zarzutem pominięcia innych organizacji, które zgodnie z zapisem w statucie mają zasięg działania na obszarze kraju lub nawet o zasięgu międzynarodowym.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów i uwag zgłaszanych w skardze, a dotyczących: zbyt ogólnikowych opisów zamierzonych działań programowych, wprowadzenia własnej definicji "kotów wolno żyjących", regulacji nie dotyczących bezpośrednio zwierząt bezdomnych (dofinansowanie posiadaczom zwierząt domowych do kosztów szczepień przeciw wściekliźnie oraz do zabiegu sterylizacji lub kastracji zwierząt), wprowadzenia regulacji nie dotyczących bezpośrednio zwierząt bezdomnych (dofinansowanie posiadaczom zwierząt domowych do kosztów szczepień przeciw wściekliźnie oraz do zabiegu sterylizacji lub kastracji zwierząt), wprowadzenia zapisu o zwolnieniu z obowiązku wnoszenia podatku od posiadania psów w przypadku przyjęcia pod opiekę bezdomnego psa, postanowienie o wykupywaniu w odpowiednim terminie przez właściciela wyłapanych zwierząt, wprowadzenia do programu, bez upoważnienia ustawowego, celów i działań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom oraz zadań Policji, stwierdzenia obowiązku publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, Rada nie kwestionuje powyższego, jednak uważa, że uchybienia te nie stanowią podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały i mogą być wyeliminowane w procesie zmiany uchwały. Strona przeciwna podała, iż ze względu na wymogi proceduralne i zawite terminy ustawowe nie można było wprowadzić tych zmian do uchwały w okresie jej zaskarżenia. Ponadto, mając na względzie krótkoterminowość obowiązywania programu, wskazane uchybienia mogą być wyeliminowane przy opracowywaniu nowego projektu programu na kolejny rok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Ś. w 2013 roku. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 tej ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje (art. 11a ust. 2):

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3 art. 11a). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 6 art. 11a). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania (ust. 7 art. 11a):

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8).

W pierwszej kolejności należy podzielić zarzut skargi, że zapisy zaskarżonej uchwały nie regulują w pełni materii określonej przepisem art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, to jest o której mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2, 3, 6 i 8 tej ustawy. Analiza poszczególnych działań określonych w Rozdziale 2 załącznika do uchwały świadczy o tym, że Rada nie określiła wszystkich wymaganych przez ustawę elementów obowiązkowych jakie winien zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Przede wszystkim Rada w ogóle nie postanowiła o usypianiu ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6). W odniesieniu do opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania (§ 4 pkt 6 załącznika do uchwały) postanowienia uchwały sprowadzają się jedynie do bardzo ogólnego wskazania podmiotów sprawujących opiekę wraz z dokarmianiem i środków przeznaczonych na ten cel, od których uzależnia się formę i wysokość wsparcia. Nie określa się przy tym w ogóle form pomocy, jak również żadnych dodatkowych czynności w zakresie wymaganego przez ustawę dokarmiania. Ponadto wprowadzenie postanowień odnośnie do opieki nad wolno żyjącymi kotami (art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt) i odławiania bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt) są na tyle ogólne i lakoniczne, że nie można ich uznać za pełną realizację wymaganych przez ustawy o ochronie zwierząt elementów.

Zgodzić się również należy z zarzutem, że regulacja zawarta w § 4 pkt 3 załącznika do uchwały narusza art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt w zakresie w jakim stanowi wyłącznie o zwierzętach domowych. W regulacji tej Rada postanowiła o przekazywaniu podmiotowi świadczącemu usługę zgodnie z podpisaną umową zwierząt domowych w przypadku zdarzeń drogowych z ich udziałem celem zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej. W konsekwencji również w tym wypadku nie wypełniono w pełni normy kompetencyjnej art. 11a ust. 2 pkt 8 wyżej wymienionej ustawy poprzez pominięcie w wymaganym zakresie bezdomnych zwierząt gospodarskich.

Słusznym jest także zarzut braku zaopiniowania Programu przez organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działające na obszarze gminy (art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt). Jak wynika z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy i Miasta Ś. z dnia 26 kwietnia 2013 r., program nie był przesłany do zaopiniowania przez organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działające na obszarze gminy, z uwagi na fakt, że na obszarze gminy nie działają organizacje, których statutowym celem jest ochrona zwierząt. Tymczasem z wiedzy posiadanej przez organ nadzoru wynika, że istnieje przynajmniej jedna organizacja ochrony zwierząt, która zasięgiem swojego działania obejmuje Gminę Ś., to jest Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt O.A. z siedzibą w G., które zakresem swojej działalności obejmuje obszar Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu, niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Nie jest wystarczający argument, że na terenie gminy nie działa żadna organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, co zwalnia gminę z obowiązku opiniowana uchwały. Za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. Ponadto, jak słusznie wskazał Wojewoda, to na gminie spoczywa obowiązek ustalenia czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma ona więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii.

W literaturze wskazuje się, że nie poddanie zaopiniowaniu projektu omawianej uchwały właściwym organizacjom społecznym (jak również innym podmiotom określonym w art. 11a ust. 7 ustawy), a tym samym pozbawienie tych podmiotów uprawnienia przedstawienia własnej opinii, powoduje, że uchwalenie aktu normatywnego następuje z pominięciem ustawowych wymogów proceduralnych, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa (por. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka, Nr 4(29)/2012, s. 42).

Ponadto organ nadzoru słusznie zwrócił uwagę na uchybienie polegające na umieszczeniu w zaskarżonej uchwale § 3 w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D.". W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma charakter programowy i zadaniowy. Zgodnie z językową definicją słowa "program", jest to plan zamierzonych czynności, przedsięwzięć itp., czy też założenia, postulaty i cele jakiejś działalności (zob. Słownik języka polskiego PWN, sjp.pwn.pl). W tym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie program przede wszystkim powinien konkretyzować sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Powyższe przemawia za tym, że uchwalony program (w formie załącznika do uchwały) nie jest aktem prawa miejscowego. Dalej należy zwrócić uwagę, że analiza przepisów zaskarżonej uchwały, jak i samego programu, prowadzi do wniosku, że z żadnego z przepisów nie można by było wyprowadzić norm prawnych o charakterze ogólnym (abstrakcyjnych i generalnych) stanowiących prawo miejscowe. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wskazanie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, z żadnego z przepisów zaskarżonego aktu nie mógłby podmiot zewnętrzny wobec organów Gminy Ś. wyprowadzić normy, która by go wiązała, nakładała na niego jakiś obowiązek, albo dawałaby mu uprawnienie. Tylko bowiem w takim wypadku można by było mówić o akcie prawa miejscowego. Z tego względu, mając na uwadze powyższe rozważania, można przyjąć, iż uchwalony program stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, tym bardziej, że sama ustawa o ochronie zwierząt wymienionego programu do źródeł prawa (aktów prawa miejscowego) nie zalicza.

Podobny pogląd dotyczący wewnętrznego charakteru uchwały podejmowanej na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wyraził już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach: z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 504/12, z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 570/12, z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 621/12, z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 628/12, z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 633/12, z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 663/12, z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 137/13 i z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 315/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 548/12, (orzeczenia dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne, w ramach udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego, tworzenie nowych definicji lub modyfikowanie pojęć już funkcjonujących w ustawie. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że wszystkie akty wewnętrznie obowiązujące, a więc zarówno objęte, jak i te nieobjęte art. 93 Konstytucji RP, muszą być wydane na podstawie i w granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Oficyna, 2009). Podejmując zatem akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym (w tym również w akcie wewnętrznie obowiązującym), jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Przyjąć należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia do stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa, w tym wypadku art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908).

Zgodnie z § 135 powyższego rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2. Ponadto należy mieć na względzie § 149 rozporządzenia, który stanowi, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

W niniejszej sprawie we Wprowadzeniu Programu stanowiącego załącznik do uchwały zawarto definicję "kotów wolno żyjących". Rada przyjęła, że ilekroć w Programie jest mowa o "kotach wolno żyjących" – "należy rozumieć koty urodzone lub żyjące na wolności (żyjące w otoczeniu człowieka w stanie dzikim). Zwierzęta te są elementem w szczególności ekosystemu miejskiego, a ich obecność zapobiega rozprzestrzenianiu się gryzoni. Koty te nie należy traktować jako zwierzęta bezdomne, tym samym nie należy ich wyłapywać i wywozić, lecz stwarzać warunki bytowania w miejscach ich dotychczasowego schronienia".

Podzielając w tym względzie stanowisko Wojewody stwierdzić trzeba, że organ stanowiący gminy zamieszczając powyższe objaśnienie nie legitymował się ustawowym upoważnieniem do podjęcia powyższego przepisu. Ustawa o ochronie zwierząt w art. 4 zawiera definicje legalne określające znaczenie poszczególnych pojęć zawartych w ustawie. I tak w pkt 16 tego artykułu zawarte jest określenie "zwierząt bezdomnych", a w pkt 21 pojęcie "zwierząt wolno żyjących (dzikich)". Przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Z kolei przez "zwierzęta wolno żyjące (dzikie)" rozumie się zwierzęta nieudomowionę żyjące w warunkach niezależnych od człowieka.

Jako przekroczenie upoważnienia ustawowego należy również uznać określenie w Rozdziale 1 załącznika do zaskarżonej uchwały jako celu Programu "zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom" (§ 1 pkt 4 uchwały). W ocenie Sądu, podzielającego w tym zakresie stanowisko organu nadzoru, takie unormowanie pozostaje poza kompetencją zawartą w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Podstawowymi celami programu są: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt. Z kolei granice realizacji tychże celów określa art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Wyznacza on zamknięty katalog elementów jakie winny znaleźć się w programie. W ramach dyspozycji tego unormowania nie mieści się określenie działań, które mają służyć zapewnieniu bezpieczeństwa mieszkańcom.

Przepisy § 2 pkt 5 załącznika do uchwały, w którym stwierdzono, że realizację działań przewidzianych Programem zapewniają: Policja w zakresie egzekwowania przestrzegania przez właścicieli zwierząt przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz w zakresie wymagań odnośnie utrzymywania zwierząt określonych w przepisach prawa miejscowego, jak i § 6 pkt 4 załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom, realizowane będzie przez: współpraca z organami Policji w zakresie egzekwowania od posiadaczy zwierząt domowych wymagań prawnych związanych z utrzymywaniem zwierząt domowych wymagań prawnych związanych z utrzymywaniem tych zwierząt, stanowią natomiast nieuprawnione nakładanie obowiązków na Policję, której uprawnienia są uregulowane przez akty prawa rangi ustawy.

Zgodnie z ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), policja jako umundurowana i uzbrojona formacja ma służyć społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jej podstawowe zadania wyznacza art. 1 ust. 2 ustawy o Policji. Należy dodać, że w granicach swych zadań Policja w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw i wykroczeń wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe (art. 14 ust. 1 ustawy o Policji). Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o policji).

Jako bezpodstawne należy również uznać wprowadzenie w § 6 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały dofinansowania do szczepień przeciw wściekliźnie posiadaczy psów, którzy regularnie uiszczają należny podatek od posiadania psów, a także w § 5 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały dofinansowania z budżetu w wysokości 50% kosztów zabiegu sterylizacji lub kastracji zwierząt domowych. Stosownie do art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Podejmowany na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt program ma na celu opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Dlatego też powyższe unormowania odnoszące się tylko do zwierząt domowych (§ 5 pkt 4 załącznika do uchwały) i do psów, które znajdują się w posiadaniu określonych osób (§ 6 pkt 3 lit. b załącznika do uchwały) nie powinny być przedmiotem regulacji przyjętego programu. Zwierzęta te nie są bowiem zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu ustawy.

Słusznie także Wojewoda zauważył, że regulacja § 6 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały pozostaje poza normą kompetencyjną art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Program ma bowiem na celu opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, za jego realizację nie można natomiast uznać działań polegających na dofinansowaniu szczepień przeciwko wściekliźnie w szczególności zwierząt, które nie są bezdomne. Obowiązek dokonywania szczepień przeciwko wściekliźnie wynika z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.).

Za wykraczający poza upoważnienie ustawowe należy również uznać przepis § 4 pkt 5 lit. b załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że tytułem przyjęcia bezdomnych psów, opiekun zostanie zwolniony z obowiązku wnoszenia podatku od posiadania psów na okres 5 lat. Kwestia zwolnień z opłaty od posiadania psów została uregulowana w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.). Przepis art. 18a ust. 2 tejże ustawy określa przypadki, w których nie pobiera się opłaty od posiadania psów. Stosownie zaś do art. 19 pkt 3 tej samej ustawy, rada gminy w drodze uchwały może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych. Uchwała podjęta w oparciu o wskazaną podstawę stanowi akt prawa miejscowego. Oznacza to, że jest aktem o zupełnie innym zakresie przedmiotowym, innym charakterze i w innym trybie następuje jej wejście w życie.

Poza kompetencją ustawową znajduje się też zapis § 4 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim stanowi o "wykupywaniu" w odpowiednim terminie zwierząt przez ich właścicieli. W kwestionowanym zapisie bezpodstawnie wprowadzono niewymagany przez ustawę obowiązek "wykupywania" przez właścicieli zwierząt, które uciekły lub zabłąkały się.

Mając powyższe na względzie, uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.