Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 123/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 2 w zw. z  art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2007 sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w L. Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Trzebieszowice - obszar B I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy L. Z. na rzecz Wojewody D. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) zł tytułem koszów zastępstwa procesowego


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Miejska w L.Z. wydała na podstawie art. 7 i 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. - obszar [...], w wypełnieniu Uchwały Rady Miejskiej w L.Z. nr XXX/176/2000 z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do opracowania planów zagospodarowania przestrzennego Gminy L.Z. i Uchwały Rady Miejskiej w L.Z.nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w L.Z.nr [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, iż Rada Miejska w L.Z.w dniu [...] r. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy L.Z. dla jedenastu miejscowości.

Prace planistyczne zostały rozpoczęte wiosną 2001 r. przez Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa. Projekty planów były przyjęte najpierw przez Zarząd L.Z., a następnie przez Burmistrza L.Z.. Wielokrotnie były prezentowane na spotkaniach z Radą Miejską w L.Z.(2 kadencji). Przy prezentacjach projektów omawiane zostały przyjęte i nieprzyjęte wnioski do planów, tym bardziej, iż Zarząd L.Z. uznał, że należy na etapie opracowywania planów uwzględnić wnioski złożone we wcześniejszym etapie - przy opracowywaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L.Z..

Projekty planów zostały poddane podwójnej procedurze opiniowania i uzgadniania. W przypadku Wojewody, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nawet trzykrotnie zmieniano projekty planów i ponawiano uzgodnienia.

W rezultacie projekt planu sporządzono zgodnie z istniejącymi uwarunkowaniami środowiska przyrodniczego, stanem istniejącego zagospodarowania oraz polityką przestrzenną gminy wyrażoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L.Z.. Projekt planu pozytywnie zaopiniowany i uzgodniony został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 12 maja 2003 r. do 12 czerwca 2003 r.

Po tym terminie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. wpłynęło 12 zarzutów i 17 protestów, 2 zarzuty i 3 protesty zostały w całości uwzględnione przez Burmistrza L.Z., a jeden zarzut został uwzględniony częściowo. Pozostałe zarzuty i protesty zostały uchwałami Rady Miejskiej w L.Z.odrzucone.

Właściciele nieruchomości numer [...] (po podziale działki [...] powstały [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz współwłaściciele działki [...] oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. jako obszar B, korzystając z uprawnień art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wnieśli skargi do sądu administracyjnego na uchwały Rady Miejskiej w L.Z.odrzucające ich protesty i zarzuty.

Na etapie składania wniosków do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. właściciele przedmiotowych działek złożyli wnioski do planu, które zostały w całości uwzględnione w projekcie planu.

Zgodnie z ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszystkie plany opracowane przed rokiem 1994 tracą moc prawną z dniem 31 grudnia 2003 r. Obowiązujący plan ogólny gminy L.Z. został uchwalony w 1992 roku. Zgodnie z powyższym 1 stycznia 2004 r. w przypadku nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego T., miejscowość ta pozostałaby obecnie bez żadnego planu. Ponieważ nikt z pozostałych mieszkańców nie odwołał się od ustaleń planu, które według właścicieli wyżej wymienionych działek naruszają ich interes prawny, sporządzający plan uznał za stosowne, aby zgodnie z obowiązującym prawem i toczącą się procedurą przed NSA do czasu rozstrzygnięć prawnych, pozostawić tylko działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w dotychczasowym przeznaczeniu.

Takie rozwiązanie nie narusza interesu prawnego ich właścicieli, gdyż i tak do czasu rozpatrzenia skargi przez NSA procedura planistyczna i wszelkie decyzje przestrzenne odnośnie przedmiotowych działek uległy zawieszeniu.

Odsunięcie jednak terminu uchwalenia planu T. do czasu rozstrzygnięć NSA w sprawie skarg właścicieli przedmiotowych działek skutecznie zablokowałoby rozwój przestrzenny i zatrzymałoby wszelkie procesy inwestycyjne na terenie miejscowości T..

Odsunięcie w czasie terminu uchwalenia planu T. ograniczyłoby prawa społeczne i ekonomiczne mieszkańców tej miejscowości. Przesunięcie terminu uchwalenia planu do czasu rozstrzygnięcia skargi złożonej do NSA zdecydowanie naruszałoby interes prawny wszystkich pozostałych właścicieli nieruchomości w T.

Po wnikliwym przeanalizowaniu wszystkich argumentów za i przeciw nadrzędnemu interesowi społecznemu i dokonaniu uzgodnień z nadzorem prawnym Wojewody D. zdecydowano uchwalenie planu z wyłączeniem spornego terenu. Wyłączenie obszaru B z uchwalenia do czasu rozstrzygnięcia sporu przez NSA, w żadnym wypadku nie naruszyło interesu prawnego skarżących, jak również nie spowodowało żadnych konsekwencji prawnych dla skarżących. Po rozpatrzeniu bowiem przez NSA wniesionych skarg w zależności od rozstrzygnięć NSA przedmiotowy obszar miał zostać przedmiotem uchwalenia wraz, z uwzględnieniem wyroku NSA, na odrębnej sesji Rady Miejskiej jako miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. – obszar B. Ostatecznie 25 marca 2004 r. Rada Miejska w L.Z.podjęła uchwałę [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. obszar A (Dz.Urz. 118 pozycja 2090 z 2004 roku).

Wniesione do NSA przez właścicieli nieruchomości położonych w części B T. zostały w całości odrzucone.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł organ nadzoru – Wojewoda D. wraz z wnioskiem o:

1) stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej w L.Z.nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. - obszar B;

2) zasądzenie do strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda D. wskazał, że Rada Miejska w L.Z.podjęła na sesji w dniu [...] r. m. in. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. - obszar B. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 8 września 2006 r., przekazana przez Zastępcę Burmistrza L.Z. pismem nr [...] z dnia 5 września 2006 r. Dokumentacja planistyczna do przedmiotowej uchwały wpłynęła w dniu 18 września 2006 r., przekazana pismem nr IF 402-7325-016/03 z dnia 12 września 2006 r.

Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ze względu na fakt, iż upłynął 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda D. wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Organ nadzoru podniósł, że w myśl art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany, z zastrzeżeniem art. 15. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewoda stwierdził, iż przepis ten wprowadza wyjątek od reguły nakazującej respektowanie prawa obowiązującego w chwili podejmowania oznaczonych działań. Punktem granicznym jest tu moment zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, a więc czynność z art. 18 ust. 2 pkt 6 starej ustawy. Zrealizowanie tego punktu przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest 11 lipca 2003 r., uprawnia jednostkę samorządu terytorialnego do kontynuowania postępowania na bazie przepisów starej (nieobowiązującej) ustawy. W pozostałych przypadkach zachodzi konieczność stosowania przepisów nowej ustawy.

Postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod rządami obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym było wieloetapowe i rozpoczynała je uchwała o przystąpieniu do sporządzania takiego planu (por. art. 12 ustawy). Uchwała taka określała granice obszaru objętego planem, przedmiot i zakres jego ustaleń i wiązała organ wykonawczy gminy przy podejmowaniu czynności związanych z przygotowaniem projektu planu i przedstawieniem go do uchwalenia radzie gminy po wyczerpaniu procedury przewidzianej w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-11 ustawy, jak też radę przy uchwaleniu planu. Przygotowany przez organ wykonawczy gminy projekt planu do wyłożenia, a następnie do uchwalenia powinien odpowiadać granicom obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu. Stosownie do wymagań art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy, projekt planu mógł być przedstawiony do uchwalenia radzie gminy wówczas, gdy uwzględniał on orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami do wyłożonego projektu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że wójt nie mógł przedstawić projektu planu do uchwalenia radzie, jeśli nie zostały rozpoznane przez sąd administracyjny skargi na uchwały odrzucające zarzuty do wyłożonego projektu planu. Skoro projekt planu nie mógł być przedstawiony do uchwalenia, to działając w zgodzie z przepisami rada gminy nie mogła planu uchwalić, jeśli nie zostały przez sąd administracyjny rozpoznane skargi na uchwały odrzucające wniesione zarzuty.

Z uzasadnienia do przedmiotowej uchwały wynika, iż Rada Miejska w L.Z.uchwałą nr [...] z dnia [...] r., zmienioną następnie uchwałą nr [...]z dnia [...] r., przystąpiła do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego 11 miejscowości wymienionych w § 1 uchwały, w tym miejscowości T.. Projekt planu miejscowości T. został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 12 maja 2003 r. do 12 czerwca 2003 r. Do projektu planu miejscowości T. wpłynęło szereg zarzutów i protestów. Państwo K., właściciele nieruchomości numer [...] oraz współwłaściciele działki [...] oznaczonej w projekcie planu jako obszar B, wnieśli skargi do NSA na uchwały Rady Miejskiej w L.Z.odrzucające ich protesty i zarzuty.

Zdaniem Rady Miejskiej przesunięcie terminu uchwalenia planu dla miejscowości T. do czasu rozstrzygnięcia skarg złożonych do NSA zdecydowanie naruszałoby interes prawny wszystkich pozostałych właścicieli nieruchomości w T. W związku z powyższym, podjęto decyzję o wyłączeniu obszaru B do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez NSA. W konsekwencji, Rada Miejska w L.Z.na sesji w dniu 25 marca 2004 r. podjęła uchwałę nr XX/247/04, którą uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. obszar A. Natomiast wyłączony obszar B miejscowości T. miał zostać przedmiotem odrębnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w L.Z. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. – obszar B.

W opinii organu nadzoru, po pierwsze, uchwalenie tylko fragmentu z całego uprzednio wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu byłoby możliwe, gdyby Rada Miejska w uchwale o przystąpieniu do uchwalenia planu przyjęła założenie, że wyłożony do publicznego wglądu projekt będzie podlegał uchwalaniu etapami, określając poszczególne obszary tych części planu. W takim przypadku dopuszczalnym byłoby podejmowanie uchwał obejmujących tylko poszczególne części wyłożonego projektu planu (odpowiadające wyznaczonym etapom) w stosunku do których została przeprowadzona wymagana procedura planistyczna, przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 1-12 ustawy.

Uchwała Rady Miejskiej w L.Z.nr [...] z dnia [...] r., zmieniona następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy L.Z., nie przewidywała, że w odniesieniu do wyłożonego w dniach od 12 maja 2003 r. do 12 czerwca 2003 r. projektu planu dla miejscowości T., sporządzanego w wykonaniu tej uchwały, mogą być etapami uchwalane plany dla określonych części terenu objętego wyłożonym projektem.

Po wtóre, z analizy dokumentacji formalno-prawnej załączonej do przedmiotowej uchwały wynika, iż plan dla miejscowości T. teren B nie był przedmiotem procedury określonej w ustawie. Przedłożona dokumentacja planistyczna bowiem jest powieleniem dokumentacji dołączonej do uchwały nr [...] z dnia [...] r. określającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości T. - obszar A, poza ogłoszeniem prasowym i ogłoszeniem tablicy ogłoszeń o terminie sesji z dnia 31 sierpnia 2006 r. oraz dwudziestoma postanowieniami i wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, oddalającymi lub odrzucającymi skargi Państwa K., a także umarzającymi postępowanie.

W opinii organu nadzoru przedłożona dokumentacja nie zawiera potwierdzenia realizacji procedury planistycznej. W konsekwencji uznano, iż przy podejmowaniu zaskarżanej uchwały nie została zachowana procedura określona w ustawie, co stanowi naruszenie trybu postępowania i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy.

Wojewoda D. podniósł następnie, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą.

W myśl § 8 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12 z późn. zm.) rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonuje się na mapie, której skala odpowiada przedmiotowi i szczegółowości ustaleń projektu planu. Na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszcza się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu. W ustaleniach planu stanowiących treść uchwały rady gminy stosuje się odpowiednio symbole jak w rysunku planu.

Rysunek planu, będąc jego integralną częścią, ma moc wiążącą, jest on wyjaśnieniem, uzupełnieniem części tekstowej, nie może więc być z nią w sprzeczności. W tym konkretnym przypadku, rysunek załączony do przedmiotowej uchwały nie zawiera oznaczenia obszaru objętego planem, co uniemożliwia precyzyjne ustalenie granic opracowania. Dodatkowo wymienione w § 4 pkt 3 oraz § 7 ust. 2 uchwały orientacyjne linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania nie występują w granicach obszarów objętych planem, wymieniona w § 4 pkt 4 granica obszaru C ochrony uzdrowiskowej również nie obejmuje obszarów objętych planem.

Skala w jakiej został wykonany rysunek sprawia, iż jest on nieczytelny, co z kolei uniemożliwia zlokalizowanie na rysunku niektórych użytych oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych określonych w części tekstowej.

Organ nadzoru wskazał, iż § 8, § 9 i § 10 przedmiotowej uchwały zawierają w tabelach obiekty wpisane do rejestru zabytków, stanowiska archeologiczne i obiekty będące w ewidencji zabytków dla całej miejscowości T.. Ze względu na zastosowaną skalę opracowania trudno ustalić, które obiekty znajdują się w granicach planu dla obszaru B. Ponadto te same tabele zostały już wymienione w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. - obszar A.

Mocą § 11 Rada Miejska ustaliła strefę K ochrony krajobrazu kulturowego oraz ustaliła obowiązek zgłoszenia właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków wszystkich nowych inwestycji mogących mieć wpływ na zmianę warunków ekspozycji krajobrazu kulturowego. W § 12 Rada Miejska ustaliła strefę OW obserwacji archeologicznej oraz obowiązek zgłoszenia właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków wszelkich inwestycji, które wymagają wykonania robót ziemnych. W § 15 ustalono strefę ochrony obszarów o cennych walorach przyrodniczych i krajobrazowych. Wyżej wskazane strefy ochronne nie są możliwe do zidentyfikowania w granicach objętych planem.

W § 13 Rada Miejska ustaliła ochronę G. R. Mocą § 14 ustalono ochronę Śnieżnickiego Parku Krajobrazowego. Obszar objęty powyższą ochroną znajduje się poza granicami przedmiotowego opracowania.

Zdaniem organu nadzoru brak spójności części tekstowej planu z jego rysunkiem nie może być traktowany jako oczywista omyłka w procedurze planistycznej, lecz jako jej istotne naruszenie.

Rada Miejska w L.Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisowych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, iż Rada Miejska W L.Z.w dniu 26 października 2000 r. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania obejmujących obszar całej Gminy L.Z. - dla 11 miejscowości. Zgodnie z tą uchwałą przystąpiono m.in. do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. (dla całego obszaru tej wsi).

Prace planistyczne zostały rozpoczęte wiosną 2001 roku i objęły wszystkie wymagane ówczesnym prawem procedury.

Projekt planu zagospodarowania miejscowości T. opracowany zgodnie z istniejącymi uwarunkowaniami środowiska przyrodniczego, stanem istniejącego zagospodarowania oraz polityką przestrzenną gminy wyrażoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L.Z., po rozpoznaniu wszystkich wniosków dotyczących proponowanych zmian i uzyskaniu wszystkich wymaganych prawem uzgodnień i opinii został ostatecznie wyłożony do publicznego wglądu w dniach 12 maja – 12 czerwca 2003 r. Po tym terminie do wyłożonego projektu planu wpłynęło 12 zarzutów i 17 protestów, z czego 2 zarzuty i 3 protesty zostały w całości przez Burmistrza L.Z. odrzucone jako bezzasadne.

Na uchwały Rady Miejskiej odrzucające protesty i zarzuty zostało złożonych 20 skarg do sądu administracyjnego, przy czym wszystkie skargi złożone zostały przez dwie strony, to jest małżonków B. i A. K. oraz małżonków M. i W. K., właścicieli i współwłaścicieli działek o łącznej powierzchni 3,24 ha, to jest 0,13 % ogólnej powierzchni objętej projektem planu. Organ podkreślił, że sporządzony i wyłożony do publicznego wglądu projekt planu uwzględniał w całości złożone przez skarżących wnioski dotyczące ich działek, na etapie przystąpienia do opracowania projektu planu.

Przed podjęciem uchwały Rada Miejska w L.Z.miała na uwadze poniższe fakty:

- zgodnie z ustawą z 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, z dniem 1 stycznia 2004 r. stracił ważność uprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L.Z. uchwalony w 1992 r., w tym plan miejscowości T.;

- nikt z pozostałych mieszkańców wsi T., obejmującej obszar 2402,4 ha (obszar objęty projektem planu) nie odwołał się od ustaleń projektu planu, a wręcz była duża presja i oczekiwania społeczne na jak najszybsze wejście w życie nowego planu;

- wniesione przez dwa małżeństwa skargi do sądu administracyjnego nie mieściły się w pojęciu naruszenia ich interesu prawnego;

- nie uchwalenie planu przestrzennego miejscowości T. do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skarg złożonych przez małżonków K. skutecznie zablokowałoby na dłuższy czas rozwój przestrzenny i zahamowałoby wszelkie procesy inwestycyjne wsi T., ograniczałoby na ten okres prawa społeczne i ekonomiczne mieszkańców i zdecydowanie naruszałoby interes prawny pozostałych właścicieli.

Po przeanalizowaniu wszystkich argumentów za i przeciw nadrzędnemu interesowi społecznemu i po dokonaniu uzgodnień z nadzorem prawnym Wojewody D., Rada Miejska zdecydowała o uchwaleniu planu przestrzennego miejscowości T. – obszar A, z wyłączeniem uchwalenia obszaru B do czasu rozstrzygnięć sądu administracyjnego.

W okresie od 16 grudnia 2005 r. do 6 kwietnia 2006 r. wszystkie skargi dotyczące rozwiązań projektu planu zostały przez sąd administracyjny odrzucone, oddalone lub umorzone. Orzeczenia sądu administracyjnego wraz z projektem planu przestrzennego miejscowości T. - obszar "B", który był wyłożony do publicznego wglądu jako jeden kompletny dokument wraz z obszarem "A" w dniach od 12 maja do 12 czerwca 2003 r., zgodnie z art. 18 ust. 2. pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zostały przedłożone Radzie Miejskiej w L., która po uprzednim ogłoszeniu o terminie sesji w dniu 31 sierpnia 2006 r. podjęła uchwałę nr LIII/512/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. – obszar B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, którym to organem jest Rada Miejska w L.Z. , a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr LIII/512/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. – obszar B.

Zdaniem Wojewody D., podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w L.Z.istotnie naruszyła art. 8 ust. 1 i art. 18 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), mającej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.).

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą.

Uregulowania zawarte w art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy określają procedurę planistyczną wymaganą przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Organ nadzoru zarzucił, iż zaskarżona uchwała istotnie narusza określony w art. 18 ust. 2 mającej zastosowanie w tej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tryb postępowania, bowiem Rada Miejska w L.Z.uchwałą z dnia [...] r., zmienioną uchwałą z dnia 26 października 2000 r., przystąpiła do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego 11 miejscowości wymienionych w § 1 uchwały, w tym miejscowości T.. Z uwagi na fakt, że do projektu planu miejscowości T. wpłynęło szereg zarzutów i protestów, a właściciele działek znajdujących się na terenie oznaczonym w projekcie planu jako obszar B wnieśli skargi na uchwały odrzucające ich protesty i zarzuty, wyłączono obszar B z prowadzonego postępowania planistycznego do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. W konsekwencji w dniu 25 marca 2004 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. – obszar A, natomiast obszar B objęto zaskarżoną uchwałą. W opinii organu nadzoru uchwalenie tylko fragmentu z całego uprzednio wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu byłoby możliwe, gdyby Rada Miejska w uchwale o przystąpieniu do uchwalenia planu przyjęła założenie, że wyłożony do publicznego wglądu projekt będzie podlegał uchwalaniu etapami, określając poszczególne obszary tych części planu. Wojewoda zarzucił przy tym, że przedłożona dokumentacja nie zawiera potwierdzenia realizacji procedury planistycznej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, ponieważ z analizy dokumentacji formalno-prawnej załączonej do przedmiotowej uchwały wynika, iż plan dla miejscowości T. teren B nie był przedmiotem procedury określonej w ustawie. Przedłożona dokumentacja planistyczna bowiem jest powieleniem dokumentacji dołączonej do uchwały z dnia 25 marca 2004 r. określającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. – obszar A, poza ogłoszeniem prasowym i ogłoszeniem na tablicy ogłoszeń o terminie sesji z dnia 31 sierpnia 2006 r. oraz dwudziestoma postanowieniami i wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, oddalającymi lub odrzucającymi skargi właścicieli działek znajdujących się na terenie oznaczonym w projekcie planu jako obszar B oraz umarzającymi postępowanie.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Gmina podała w szczególności, że poza Bożeną i Andrzejem K. oraz Magdaleną i Wojciechem K. nikt nie odwołał się od ustaleń projektu planu, a wręcz była duża presja i oczekiwania społeczne na jak najszybsze wejście w życie nowego planu, przy czym nie uchwalenie planu do czasu rozpatrzenia skarg zablokowałoby na dłuższy czas rozwój przestrzenny wsi i zahamowałoby wszelkie procesy inwestycyjne wsi T., naruszając interes prawny pozostałych właścicieli.

Jako drugi zarzut Wojewoda D. podał, iż rysunek załączony do zaskarżonej uchwały nie zawiera oznaczenia obszaru objętego planem, co uniemożliwia precyzyjne ustalenie granic opracowania. Dodatkowo wymienione w § 4 pkt 3 oraz § 7 ust. 2 uchwały orientacyjne linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania nie występują w granicach obszarów objętych planem, przy czym wymieniona w § 4 pkt 4 granica obszaru C ochrony uzdrowiskowej również nie obejmuje obszarów objętych planem. Skala, w jakiej został wykonany rysunek sprawia, że jest on nieczytelny i uniemożliwia zlokalizowanie na rysunku niektórych użytych oznaczeń oraz symboli literowych i cyfrowych określonych w części tekstowej. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały, a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy i obowiązujący w zakresie określonym uchwałą. W myśl § 8 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12 z późn. zm.), rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonuje się na mapie, której skala odpowiada przedmiotowi i szczegółowości ustaleń projektu planu. Na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszcza się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu. W ustaleniach planu stanowiących treść uchwały rady gminy stosuje się odpowiednio symbole jak w rysunku planu. Rysunek planu, będąc jego integralną częścią, ma moc wiążącą i jest wyjaśnieniem oraz uzupełnieniem części tekstowej, nie może więc być z nią w sprzeczności.

Do tego zarzutu organu nadzoru Rada Miejska w L.Z.w istocie nie ustosunkowała się.

Podnoszone przez Wojewodę D. zarzuty uznać należy za uzasadnione.

Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1144/05, autonomia planistyczna gminy zezwala gminie na swobodne określenie granic obszaru objętego planem, w tym także na zmianę tych granic, jednakże tego rodzaju stanowisko powinno być wyrażone w formie uchwały, która winna wyraźnie określać, na czym wprowadzona zmiana polega i jaki jest dokładnie jej zakres.

Takiej uchwały, zmieniającej uchwałę nr [...] z dnia 28 września 2000 r., zmienioną uchwałą nr [...]z dnia 26 października 2000 r., o przystąpieniu do sporządzenia planu, Rada Miejska w L.Z.– przed podjęciem zaskarżonej uchwały – nie podjęła.

W przywołanym wyżej wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zezwalały na uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego tylko do części obszaru określonego w niezmienionej uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu i objętego pracami planistycznymi.

W rozpatrywanej sprawie Rada Miejska w L.Z.podjęła zaskarżoną uchwałę tylko w odniesieniu do części obszaru określonego w niezmienionej uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu i objętego pracami planistycznymi.

W tej sytuacji zarzut naruszenia trybu postępowania określonego w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest w pełni uzasadniony.

Słusznie też Wojewoda D. zarzucił, iż rysunek załączony do zaskarżonej uchwały nie zawiera oznaczenia obszaru objętego planem, co uniemożliwia precyzyjne ustalenie granic opracowania, a wymienione w § 4 pkt 3 oraz § 7 ust. 2 uchwały orientacyjne linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania nie występują w granicach obszarów objętych planem, przy czym wymieniona w § 4 pkt 4 granica obszaru C ochrony uzdrowiskowej również nie obejmuje obszarów objętych planem. Przedłożony organowi nadzoru i Sądowi rysunek planu istotnie jest nieczytelny i uniemożliwia zlokalizowanie na nim niektórych użytych oznaczeń oraz symboli literowych i cyfrowych określonych w części tekstowej. Gdyby jednak nawet przyjąć, że w rzeczywistości istnieje oryginalny, czytelny rysunek, sporządzony w prawidłowej skali, a jedynie nie został on przedstawiony Sądowi i organowi nadzoru pomimo stosownych wezwań, to i tak uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem z przedłożonych kserokopii rysunku wynika jednoznacznie, iż rysunek ten nie ma wyraźnie zaznaczonych granic, a jego legenda dotyczy także obiektów i terenów nie znajdujących się na obszarze określonym jako "B", objętym zaskarżoną uchwałą.

Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że obowiązkiem Rady Miejskiej w L.Z.było dochowanie trybu postępowania wymaganego dla podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzenie czytelnego rysunku dotyczącego obszaru objętego planem, z wyraźnym zaznaczeniem jego granic i pomijającego kwestie nie objęte przedmiotowym planem.

Jak już wyżej zaznaczono, w myśl 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Stosownie do art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc jest aktem prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 oraz art. 200 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.