Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2258/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. W. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia na wniosek W. K. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek W. K., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., w ustawowym terminie przysługującym W. K., złożyła J. W..

Przedstawiając własną ocenę w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast na podstawie art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dalej, że w myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ podał też, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08; z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07).

Organ odwoławczy podniósł przy tym, że celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez ten podmiot planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 626/08; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1216/09).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczyć w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - dla budynku obory i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.) - dla zamkniętego zbiornika na gnojowicę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jednocześnie, że w niniejszej sprawie postępowanie organu I instancji toczyło się wyłącznie na wniosek W. K.. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż J. W. nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji. Organ dodał, że jest ona właścicielką działek o nr ew. [...] i [...] położonych we wsi [...] (Kw nr [...]) nie sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną (dz. nr [...], położona we wsi [...]).

Z analizy projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], znak: [...] wynika, że budynek obory posadowiony został w odległości ponad 40 m od granicy działki o nr ew. [...] użytkowanej jako grunty orne (wypis z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]) oraz ponad 50 m od granicy zabudowanej działki nr ew. [...]. Tym samym stwierdził, że powyższe nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku obory wyznaczonym warunkami technicznymi, w szczególności wynikającym z przepisu § 12 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z tym przepisem: budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Ponadto, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej: 15 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych i 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu odległość planowanego zbiornika szczelnego dwukomorowego o pojemności 5 m3 wynosi ok. 33 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ok. 40 m od granicy z działką o nr ew. [...].

Natomiast zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, odległość zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce mierzona od pokryw i wylotów wentylacyjnych powinny wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich (pkt 1) i 4 m od granicy działki sąsiedniej (pkt 3). Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ok. 50 m od działki o nr ew. [...] i ok. 175 m od granicy z działką o nr ew. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 672/05; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1118/04).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, że wprawdzie ustalenia raportu o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneksu nr 2 do ww. raportu z listopada 2007 r. - z którego wynika, że oddziaływanie omawianej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora nr ew. [...] - zostały zanegowane w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...]; utrzymanym w mocy postanowieniem własnym ww. organu z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] w zakresie braku opisu charakterystyki projektowanego przedsięwzięcia oraz braku opisu przewidywanych znaczących oddziaływań na środowisko tego przedsięwzięcia, jednak ta okoliczność nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał bowiem, że z treści postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. nie wynika aby obszar oddziaływania spornej inwestycji mógł rozciągać się na teren działek J. W..

Jednocześnie organ wskazał, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obory wolnostojącej bezściółkowej dla krów mlecznych na 200 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą na działce inwestycyjnej, na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] znajdującym się w obrocie prawnym (pismo PPIS w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]) postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. [...], znak: [...] uzgodnił warunki realizacji ww. inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z treści postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. [...], znak: [...] wynika, że realizacja kwestionowanej inwestycji nie wprowadzi ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich, nie powoduje ujemnego oddziaływania na ludzi i zdrowie publiczne w obszarach przeznaczonych dla stałego ich pobytu, a jej wpływ na środowisko zamyka się w granicach działki inwestycyjnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał dalej, że do umorzenia postępowania odwoławczego dochodzi wówczas, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce m. in. w przypadku gdy wnoszący odwołanie twierdził, że jest stroną postępowania, a organ odwoławczy nie zweryfikował pozytywnie tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostało w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane należy wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1103/08).

Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że subiektywne odczucia i uciążliwości danego podmiotu spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie poparte żadnym ograniczeniem prawnym świadczy jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym skarżącego podmiotu a tylko posiadanie interesu prawnego uzasadnia przyznanie przymiotu strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1772/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1092/12). Organ dodał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na istnienie wskazanych przez siebie oddziaływań.

Wskazał również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno - prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego interes prawny skarżącej nie wynika również z korzystania przez inwestora z drogi sąsiadującej z nieruchomościami J. W..

Organ II instancji wskazał też, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobom poszkodowanym tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 12/08).

Dodał przy tym, mając na uwadze zarzuty zawarte w odwołaniu, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 904/08). Organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślił, że każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny zaś, pomimo iż istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05).

Ponadto, organ wskazał na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 1532/10, w którym Sąd przyjął, iż z § 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie wynika, że usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych. Jest to przepis skierowany do inwestora, projektanta obiektu oraz organu administracji, który kontroluje zgodność projektowanej inwestycji z tym przepisem. Nie jest to natomiast przepis, który dawałby innym podmiotom jakieś uprawnienie lub nakładał na te podmioty obowiązek.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej nie wynikają z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, poz. 145), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2014 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87).

Nadto, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego cytowane w odwołaniu wyroki sądów administracyjnych nie przesądzają, że J. W. posiada przymiot strony w omawianej sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego, J. W. nie posiada przymiotu strony uprawniającego ją do skutecznego negowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Natomiast merytoryczne zarzuty zawarte w odwołaniu nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że organem właściwym do stwierdzenia realizacji spornej inwestycji niezgodnie z ustaleniami projektu budowlanego jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, natomiast okoliczność ta nie ma wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniu podnoszonemu w rozpatrywanym odwołaniu uznanie J. W. za stronę w postępowaniu, dotyczącym kwestionowanego przedsięwzięcia, toczącym się przed organem nadzoru budowlanego nie ma wpływu na uznanie jej za stronę w postępowaniu nieważnościowym w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę na to przedsięwzięcie. Wskazał bowiem, że w postępowaniach toczących się przed organami nadzoru budowlanego krąg stron ustala się na podstawie normy ogólne zawartej w art. 28 k.p.a., oraz stanu faktycznego po wybudowaniu obiektu, a w postępowaniach odnoszących się do pozwoleń na budowę zastosowanie ma konkretyzujący strony takich postępowań, przepis szczególny do art. 28 k.p.a. - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz stan projektowany.

Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] (odmawiającej stwierdzenia na wniosek W. K. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę), umorzył postępowanie odwoławcze.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyznaczenia obszaru oddziaływania wobec niewykonania przez Wojewodę [...] wytycznych z wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. II OSK 208/06;

2) art. 28 k.p.a. z uwagi na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania i niezawiadomienia stron objętych pozwoleniem na budowę, tj. W. K. – następcy prawnego E. H., następcy prawnego zmarłej strony postępowania M. K. i strony pominiętej w tym postępowaniu – J. G.;

3) art. 170 i art. 153 p.p.s.a. w zakresie związania wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 w sprawie sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania oraz wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 239/12, a także wyrokami NSA sygn. akt II OSK 2720/12, sygn. akt II OSK 1133/12, sygn. akt II OSK 507/13, oraz wyrokami WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 683/10, sygn. akt VII SA/WA 2144/13, sygn. akt VII SA/Wa 809/13, sygn. akt VII SA/Wa 2666/12, sygn. akt VII SA/Wa 1175/14, w których została wypracowana linia orzecznicza dla tej konkretnej inwestycji w zakresie sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania i wyrokami WSA w Białymstoku sygn. akt II SAB/Bk 52/08, sygn. akt II SAB/Bk 15/10, sygn. akt II SAB/Bk 30/10, w których J. W. została potraktowana jako strona postępowania w pozwoleniu na budowę;

4) art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. a, b, c i ust. 4 w związku z art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wobec braku protokolarnej kontroli w terenie z udziałem stron, w zakresie oddziaływania spornego obiektu, co jest konieczne, ponieważ sporna inwestycja nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i godzi w ład przestrzenny wsi [...] i [...], bo miejscowości te nie posiadają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08, a w szczególności w zakresie braku ustalonego dojazdu z nieruchomości A. H. zamieszkałego w [...] na działce nr [...] do działki nr [...] we wsi [...] i istniejącego zagrożenia pożarowego);

5) art. 107 § 3 k.p.a., wobec nieodniesienia się do treści odwołania z dnia 18 lipca 2014 r.;

6) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4, oraz art. 80 k.p.a. wobec niezebrania wszystkich dowodów w sprawie, a tym samym nierozpoznania całego materiału dowodowego w przedmiocie oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz nieustalenia aktualnego stanu prawnego kwestionowanej inwestycji;

7) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez brak oceny działania Wojewody [...] i utrzymywania w obrocie prawnym nieważnej z mocy prawa decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji zaliczonej do kategorii przedsięwzięć inwestycyjnych mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, brak poszanowania zasady praworządności i obiektywizmu oraz lekceważenie prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/WA 239/12, bowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. została wydana w wyniku wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 239/12 w związku z założoną celową przewlekłością postępowania przez GINB i wydanie skarżonej decyzji niezgodnie z przyjętą linią orzeczniczą przez sądy administracyjne w następujących wyrokach o sygn. akt: II OSK 2720/12, II OSK 1133/12, II OSK 507/13, VII SA/Wa 809/13, VII SA/WA 2144/13, VII SA/Wa 2666/12, VII SA/Wa 1175/14, w związku z wyrokiem NSA sygn. akt II OSK 208/06;

8) art. 32 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne pozbawienie prawa strony - dokonano naruszenia praw i wolności obywatela stanowiącego o prawie do równego traktowania przez władze publiczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] umarzająca postępowanie odwoławcze.

Decyzja ta wydana została na skutek odwołania wniesionego przez J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...]. Postępowanie to uruchomione zostało na żądanie W. K. z dnia 14 maja 2009 r., która wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...]. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. została doręczona tylko W. K., jako stronie postępowania administracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], wniosły wspólnym pismem: W. K. oraz J. W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na skutek tego odwołania dwie decyzje, tj.:

1) decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] - po rozpatrzeniu odwołania W. K. - uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i umarzającą postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2257/14 oddalił skargę J. W. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., oraz

2) decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], orzekającą o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania skarżącej – J. W.. Sprawa ta jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu w niniejszej sprawie.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.). Stosując ten przepis organ odwoławczy uznał, iż skarżąca – J. W. nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], w rozumieniu art. 28 k.p.a. To powoduje, że odwołanie, które wniosła od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nie może zostać merytorycznie rozpatrzone (tj. nie może skutkować przeprowadzeniem postępowania odwoławczego i nie może w efekcie doprowadzić do weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji organu I instancji). W tych też okolicznościach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zasadne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przyjął przy tym, iż z uwagi na przedmiot sprawy interes prawny odwołującej się należało zbadać w oparciu o ww. art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przyjął również, że o interesie prawnym skarżącej w rozumieniu wskazanej normy prawnej nie mogą świadczyć subiektywne odczucia skarżącej i uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem przedmiotowego budynku inwentarskiego. Z racji podnoszonych okoliczności odwołująca się nie posiada interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisów prawa. W efekcie, organ ten orzekł w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd tak dokonaną ocenę sprawy w pełni podziela. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uwzględnił w sprawie art. 28 k.p.a. i posiłkowo (z uwagi na przedmiot sprawy) przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nadto - dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy w kontekście wskazanych norm prawnych. W konsekwencji, organ ten zasadnie orzekł w sprawie, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze.

Taki też powód wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze został wskazany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji. Organ ten uznał, iż odwołująca się J. W. nie jest stroną w sprawie i przedstawił w uzasadnieniu decyzji analizę w tym zakresie, uwzględniającą wszystkie te aspekty, które mogły mieć jakiekolwiek znaczenie prawne, w tym te - istotne dla samej odwołującej się. W ocenie Sądu, analiza ta potwierdza zasadność i prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia.

Rozwijając powyższe wskazać należy, że kwestia interesu prawnego J. W. – właścicielki działek o nr ew. [...] i [...] nie była oczywista i wymagała poczynienia szeregu ustaleń i rozważań, z uwzględnieniem orzeczeń sądów administracyjnych, jakie do tej pory w tym przedmiocie zostały już wydane (a wskazywały na kierunki niezbędnej analizy).

I tak, w wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1133/12 Sąd Naczelny wskazał m. in. na to (przywołując jedno z orzeczeń sądowych dotyczących interesu prawnego skarżącej), że obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj, należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co samo przez się wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące, w tym nieruchomość J. W.. Z tego względu w przypadku budowy tego rodzaju obiektów wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko oraz określenie warunków, których spełnienie minimalizuje skutki oddziaływania. Z tej przyczyny nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków; ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora.

Sąd zauważa też, że choć na przestrzeni lat 2004-2015 toczyło się wiele postępowań mających w różnym zakresie związek z ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, a w związku z tymi postępowaniami zapadły też liczne wyroki sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jednak w żadnym z nich nie przesądzono, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniach związanych ze wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Należy wskazać w tym miejscu chociażby na powoływany przez skarżącą w skardze wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 2720/12, wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1133/12, czy wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2302/14.

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę także ostatni z wyroków NSA odnoszący się do interesu prawnego skarżącej. W wyroku tym, z dnia 27 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 2302/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż stroną postępowania o pozwolenie na budowę inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa (a tego rodzaju inwestycji dotyczy postępowanie - inwestycja obejmuje bowiem budynek inwentarski o obsadzie 200 Dużych Jednostek Produkcyjnych (DJP)), może być nie tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, który może doznać ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. "Stroną postępowania w takim przypadku może być także właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która w związku z realizacją inwestycji dozna innego rodzaju ograniczeń. Muszą to być ograniczenia, przed powstaniem których ochrony można poszukiwać w oparciu o przepisy prawa administracyjnego np. na nieruchomość zacznie docierać hałas, którego dotychczas nie było, zapachy, promieniowanie elektromagnetyczne." Jednocześnie Sąd Naczelny podniósł, że część powoływanych przez skarżącą kasacyjnie argumentów mających uzasadniać istnienie jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym nie zasługuje na uwzględnienie. "Twierdzenie, że użytkowanie budynku inwentarskiego będzie skutkowało emisją azotu i metali ciężkich jest nieuzasadnionym domniemaniem. Nie zostało ono przez skarżącą kasacyjnie w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione. Także twierdzenie, że użytkowanie budynku spowoduje wystąpienie takich zjawisk jak emisja kurzu, pojawienie się dużej ilości much, szczurów, myszy i innych owadów roznoszących nieczystości z obory, oparte jest jedynie na dowolnych domniemaniach skarżącej kasacyjnie. Abstrahując od tego na ile realne jest wystąpienie tego rodzaju zjawisk stwierdzić należy, że gdyby one zaistniały, to ochrona przed nimi może być realizowana w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym." Za realne Sąd Naczelny uznał natomiast obawy skarżącej kasacyjnie przed emisją nieprzyjemnych zapachów na jej działkę w związku z realizacją inwestycji. Sąd ten wskazał, że ustalenie, czy taka możliwość istnieje wymaga zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzależnione jest od dokonania oceny przydatności dowodowej tego dokumentu.

Dostrzegając wskazany w ww. wyroku kierunek postępowania w zakresie ustalenia interesu prawnego skarżącej, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż kontrolowane rozstrzygnięcie ten kierunek uwzględnia. W wydanych orzeczeniach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał bowiem nie tylko na zachowanie odległości wynikających z rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, ale też wziął pod uwagę raport o odziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneks do tego raportu z listopada 2007 r., i - co istotne - pozostające w obrocie prawnym postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uzgadniające warunki realizacji spornej inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z tego ostatniego orzeczenia wynika, że sporna inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich, nie powoduje ujemnego oddziaływania na ludzi i zdrowie publiczne w obszarach przeznaczonych dla stałego ich pobytu, a jej wpływ na środowisko zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Należy przy tym dodać, iż z akt sprawy wynika, że wskazane postanowienie zostało wydane po zapoznaniu się z wnioskiem A. H. przedłożonym przy piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obory wolnostojącej bezściółkowej dla krów mlecznych na 200 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...] (tj. m. in. wraz ze zbiornikiem na gnojowicę oraz szczelnym dwukomorowym na ścieki socjalno-bytowe).

W tym też powyżej przedstawionym kontekście (dotyczącym interesu prawnego skarżącej) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie w wydanej w postępowaniu odwoławczym decyzji dokonał ponownej oceny interesu prawnego skarżącej. Rozważania te, zdaniem Sądu, są prawidłowe. Uwzględniają charakter spornej inwestycji, sposób jej zlokalizowania, odległość tej inwestycji (na którą składa się budynek inwentarski, zamknięty szczelny zbiornik na płynne odchody zwierzęce oraz dwukomorowy szczelny zbiornik na ścieki socjalno-bytowe) od nieruchomości i zabudowań skarżącej, jak również jej oddziaływanie na środowisko. W konsekwencji, nie wskazują one na to, aby w badanej decyzji z dnia 28 sierpnia 2014 r. błędnie przyjęto, iż skarżąca nie ma interesu prawnego do uruchomienia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...].

Sąd dostrzega przy tym, iż skarżąca J. W. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją wydaną w postępowaniu nieważnościowym przez organ I instancji, tj. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], jak i decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę, i nie nabyła wówczas przymiotu strony w sprawie.

Sąd zauważa także za organem, iż przyznanie skarżącej interesu prawnego w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej przedmiotowej inwestycji, nie przesądza o interesie prawnym skarżącej w niniejszej sprawie, dotyczącej pozwolenia na budowę tej inwestycji. W tej pierwszej sprawie ważny jest stan po wybudowaniu inwestycji, w niniejszej – stan projektowy, a wobec tego już same kwestie dotyczące stanu faktycznego w tych sprawach mogą mieć znaczenie dla różnej oceny interesu prawnego skarżącej w kontekście art. 28 k.p.a.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po przeanalizowaniu sprawy i występujących w niej okoliczności - słusznie przyjął, iż skarżącej J. W. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu odwoławczym, toczącym się na skutek wniosku W. K. z dnia 14 maja 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], znak: [...].

To wszystko musiało w efekcie skutkować (z uwagi na etap postępowania administracyjnego) zastosowaniem ww. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie bowiem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna i nie podzielił zarzutów w niej podniesionych. Jednocześnie Sąd w tym miejscu zauważa, iż wobec formalnego charakteru zaskarżonej decyzji, nie mógł kontrolą w sprawie objąć decyzji ją poprzedzającej wydanej przez Wojewodę [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wobec przedmiotu skargi, Sąd mógł jedynie ocenić, czy organ odwoławczy miał podstawy prawne i faktyczne do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.