Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 629/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 9, art. 17, art. 20
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do: 1. § 30 ust. 2 pkt 1, 2, i 3; 2. § 5 ust. 1 pkt 15; 3. § 5 ust. 1 pkt 28; 4. § 21 pkt 5; 5. § 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 1; 6. § 38 ust. 2 pkt 2; 7. § 40 pkt 2; 8. § 40 pkt 1; 9. § 45 ust. 1 w zakresie sformułowania: "(...) na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych"; 10. § 45 ust. 2 w zakresie sformułowania: "(...) na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych"; 11. § 45 ust. 2 pkt 2 i pkt 3; 12. § 50 ust. 2; 13. § 51 ust. 2; 14. § 54 ust. 2 w zakresie sformułowania: "(...) i w uzgodnieniu z zarządcami dróg"; 15. § 57 pkt 3 w zakresie sformułowania: "(...) na podstawie opracowań technicznych (...), przy czym niezbędna jest zgoda właściciela terenu ewentualnie inne zgody wynikające z przepisów odrębnych"; 16. § 58 pkt 1 w zakresie sformułowania: "(...), na warunkach określonych przez zarządcę sieci"; 17. § 61 pkt 6 w zakresie sformułowania: "(...), w pozostałych przypadkach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią gazową"; 18. § 61 pkt 7 w zakresie sformułowania: "(...) na koszt inwestora budowy"; 19. § 62 pkt 4 w zakresie sformułowania: "(...) Zagospodarowanie przestrzenne wewnątrz tej strefy należy rozpatrywać każdorazowo indywidualnie w oparciu o opinię zarządcy sieci. W decyzjach o pozwoleniu na budowę wydanych dla obiektów położonych w strefie należy zastrzegać każdorazowo specjalne wymogi obowiązujące przy wznoszeniu obiektów, określone w przepisach szczegółowych; strefa ograniczeń obowiązuje do momentu likwidacji linii napowietrznej średniego napięcia"; 20. § 64 pkt 2; 21. § 64 pkt 3 w zakresie sformułowania: "sposób ukształtowania terenu na działce budowlanej nie może powodować spływu wód opadowych z działki na działki sąsiednie (...)"; 22. § 76 pkt 3 w zakresie sformułowania: "wszelkie zmiany zagospodarowania terenu za zgodą i na warunkach [...] Parku Narodowego"; 23. § 79 ust. 3 lit. e; 24. § 68 oraz rysunku planu, w odniesieniu do terenu UT/KD-Gp; 25. § 71 oraz rysunku planu, w odniesieniu do terenu MN2/U, 26. rysunku planu, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 12 m od lasów, w ramach terenu 3MN2 od terenu 1ZL, 3R/RM od terenu 2ZL, oraz 7MN2 od terenów: 3ZL, 4ZL, 5ZL; 27. § 6 ust. 1 pkt 2 i § 75 pkt 2 uchwały oraz rysunku planu, w części dotyczącej wyznaczenia na terenach: 1R/RM i 2R/RM obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji oraz ustaleń części tekstowej oraz graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenie 7MN2 w odległości mniejszej niż 100 m od granicy [...] Parku Narodowego; 28. § 6 ust. 2 uchwały oraz rysunku planu, w zakresie w jakim zalicza do grupy oznaczeń informacyjnych "granicę strefy ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych" i "granicę pasa technologicznego linii energetycznej średniego napięcia".


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2013 r. Rada Miejska w L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla obszaru [...].

Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r. Wojewoda [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Dz. U. Nr 130, poz. 871) oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 30 ust 2 uchwały;

- art. 15 ustawy o o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w: § 5 ust. 1 pkt 15, § 5 ust. 1 pkt 28, § 21 pkt 5, § 38, § 40, § 45 ust 1 i ust. 2 pkt 2 i pkt 3, § 50 ust. 2, § 51 ust. 2, § 54 ust. 2, § 57 pkt 3, § 58 pkt 1, § 61 pkt 6 i pkt 7, § 62 pkt 4, § 64 pkt 2 i pkt 3, § 76 pkt 3, § 79 ust. 3 lit. e uchwały;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: UT/KD-Gp i MN2/U;

- art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), poprzez dopuszczenie na terenach: 3MN2, 3R/RM i 7MN2 do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących budynków, w odległości od lasów niezgodnej z odległością określoną w § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawarcie w planie ustaleń niezgodnych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2011 r., tj. poprzez wyznaczenie na terenach: IR/RM i 2R/RM, obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji oraz poprzez dopuszczenie do realizacji zabudowy na terenie 7MN2, w odległości mniejszej niż 100 m od granicy [...] Parku Narodowego;

- § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sprzeczne ustalenia rysunku planu z § 30 ust. 1 i § 62 pkt 4 uchwały.

Na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części:

1.

- § 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 uchwały;

2.

- § 5 ust. 1 pkt 15 uchwały;

- § 5 ust. 1 pkt 28 uchwały;

- § 21 pkt 5 uchwały;

- § 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały;

- § 38 ust 2 pkt 2 i § 40 pkt 2 uchwały;

- § 40 pkt 1 uchwały;

- § 45 ust. 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych";

- § 45 ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (...)";

- § 45 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 uchwały;

- § 50 ust. 2 uchwały;

- § 51 ust. 2 uchwały;

- § 54 ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i w uzgodnieniu z zarządcami dróg";

- § 57 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na podstawie opracowań technicznych (...), przy czym niezbędna jest na to zgoda właściciela terenu ewentualnie inne zgody wynikające z przepisów odrębnych";

- § 58 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), na warunkach określonych przez zarządcę sieci";

- § 61 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), w pozostałych przypadkach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią gazową";

- § 61 pkt 7 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na koszt inwestora budowy";

- § 62 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) Zagospodarowanie przestrzenne wewnątrz tej strefy należy rozpatrywać każdorazowo indywidualnie w oparciu o opinię zarządy sieci. W decyzjach o pozwoleniu na budową wydanych dla obiektów położonych w strefie należy zastrzegać każdorazowo specjalne wymogi obowiązujące przy wznoszeniu obiektów, określone w przepisach szczegółowych; strefa ograniczeń obowiązuje do momentu likwidacji linii napowietrznej średniego napięcia";

- § 64 pkt 2 uchwały;

- § 64 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "sposób ukształtowania terenu na działce budowlanej nie może powodować spływu wód opadowych z działki na działki

sąsiednie (...);

- § 76 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) wszelkie zmiany zagospodarowania terenu za zgodą i na warunkach [...] Parku Narodowego";

- § 79 ust. 3 lit. e uchwały;

3.

- § 68 uchwały oraz rysunku planu, w odniesieniu do terenu UT/KD-Gp oraz § 71 uchwały oraz rysunku planu, w odniesieniu do terenu MN2/U, w związku z brakiem wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy na terenach: UT/KD-Gp i MN2/U;

4.

- rysunku planu, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 12 m od lasów, w ramach terenu 3MN2 od terenu 1ZL, 3R/RM od terenu 2ZL, oraz 7MN2 od terenów: 3ZL, 4ZL, 5ZL;

5.

- § 6 ust. 1 pkt 2 i § 75 pkt 2 uchwały oraz rysunku planu, w części dotyczącej wyznaczenia na terenach: 1R/RM i 2R/RM obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji oraz ustaleń części tekstowej oraz graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenie 7MN2 w odległości mniejszej niż 100 m od granicy [...] Parku Narodowego;

6.

- § 6 ust. 2 uchwały oraz rysunku planu, w zakresie w jakim zalicza do grupy oznaczeń informacyjnych "granicę strefy ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych" i "granicę pasa technologicznego linii energetycznej średniego napięcia".

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wskazał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszono zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego.

Stosownie do zapisów art. 14 ust. 8 powyższej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawa zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 określa "1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań".

Organ nadzoru wskazał, że zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca uregulował w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym.

Adn. pkt 1

Wojewoda [...] wskazał, że ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 powyższej ustawy. Tymczasem ustalenia planu, zawarte w § 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 uchwały, odnoszące się do występującego w granicach przedmiotowego planu stanowiska archeologicznego, dla którego ustalono w planie ochronę w formie strefy ochrony konserwatorskiej, nie spełniają powyższych warunków.

Zgodnie z § 30 ust. 2 uchwały "2. Na obszarze strefy oznaczonej 54-64/3 ustala się: 1) nakaz uzyskania przez inwestora, od wojewódzkiego konserwatora zabytków - przed wydaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem właściwemu organowi budowy obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, wiążących się z wykonywaniem robót ziemnych uzgodnienia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych; 2) nakaz uzyskania przez inwestora, od wojewódzkiego konserwatora zabytków uzgodnienia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych poprzedzających inne niż wymienione w pkt. 1 roboty ziemne lub zmianę charakteru dotychczasowej działalności w granicach ww. stref; 3) nakaz przeprowadzenia badań archeologicznych oraz wykonania ich dokumentacji (przed rozpoczęciem badań archeologicznych wymagane jest uzyskanie od wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na ich prowadzenie)".

Stosownie do przytoczonych powyżej uregulowań uchwały, Rada Miejska w L., wprowadziła obowiązek nakazu uzyskania przez inwestora od konserwatora zabytków uzgodnienia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w granicach strefy ochrony konserwatorskiej oraz nałożyła obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych i wykonania ich dokumentacji, jak też uzyskania od konserwatora zabytków pozwolenia na ich prowadzenie.

Wojewoda [...] wskazał, że w świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w myśl, którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miejskiej w L., musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W ocenie skarżącego, wskazane uregulowania uchwały, wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego.

Wskazane upoważnienie nie obejmuje bowiem możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością "uzgadniania" organu ochrony zabytków przed podjęciem działań przy zabytku archeologicznym, o którym mowa w § 30 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Miejska w L. nie ma kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy.

Za niedopuszczalne uznał Wojewoda [...] zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku. Brak również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku "uzgadniania", związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze stanowiska archeologicznego, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres działań wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie uchwała Rady Miejskiej w L. Wojewoda [...] wskazał, iż ustawa nakłada taki obowiązek wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie, bądź uzgodnienie. Rada Miejska w L. wprowadzając taki obowiązek, w odniesieniu do terenów znajdujących się w granicach zabytku archeologicznego, przekroczyła zatem swoją kompetencję.

Podobnie w przypadku nałożenia przez Radę Miejską w L. obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego, wykonania ich dokumentacji oraz uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie (§ 30 ust. 2 pkt 3 uchwały). Obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne wynika z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 w/w ustawy). Źródłem tego obowiązku również jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego. W art. 31 ust. 1 a ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uregulowane również zostały kwestie związane z ewentualnie ponoszonymi kosztami przeprowadzonych badań archeologicznych oraz ich dokumentacji oraz przypadki, w jakich w ogóle, zachodzi konieczność ich przeprowadzenia (w przypadku, gdy przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków).

W tym konkretnym przypadku, kwestionowane przez organ nadzoru zapisy stanowią zarówno w części modyfikację i powtórzenie art. 31 ust. 1 a i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mieści się bowiem kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia robót budowlanych. Ustawa o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 późn. zm.), kompleksowo regulują, kompetencje organów administracji w procesie budowlanym, związanym z zabytkiem.

Adn. pkt 2

Wojewoda [...] wskazał, że zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3) oraz w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3, § 4 i § 7.

Oznacza to, że nie każde rozstrzygnięcie związane swobodnie z przeznaczeniem, zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu może być włączone do ustaleń planu, a jedynie takie, które mieści się ściśle w ramach tego, co ustawa określa ogólnie, jako ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania warunków zabudowy terenu, a konkretnie wylicza w art. 15, natomiast ww. rozporządzenie doszczegóławia, jako nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, określone w § 4 tego rozporządzenia. W szczególności, wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne.

Tymczasem w ustaleniach wskazanych w pkt 2 wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ( § 50 ust. 2, § 51 ust. 2 § 54 ust. 2, § 57 pkt 3, § 58 pkt 1, § 61 pkt 6, § 61 pkt 7, § 62 pkt 4, § 79 ust. 3 lit. e uchwały) Rada Miejska w L., uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w ustaleniach planu, od uzyskania zgody, dokonania uzgodnienia, zgodnie z warunkami i zasadami, udzielanymi przez podmioty takie jak: zarządca sieci, zarządca drogi, właściciel terenu. Przepisy te zamieszczono wśród ustaleń ogólnych dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wśród ustaleń szczegółowych.

Zdaniem skarżącego wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano zatem jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód (dokonania uzgodnień), uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda [...] wskazał, że kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje m.in. możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody zarządcy drogi publicznej, czyli jego ustawowych kompetencji. Najważniejsze spośród uprawnień zarządcy drogi określa bowiem art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.).

Przywołane przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów, nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców dróg. Zadania zarządców dróg, związane z administrowaniem drogami są określone w aktach rangi ustawy i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego.

Wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ponadto ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał.

Wprowadzono powtórzenia oraz modyfikacje norm obowiązujących w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 ustawy o planowaniu im zagospodarowaniu przestrzennym, tj.:

- § 5 ust. 1 pkt 15 uchwały, definiując pojęcie "maksymalnej lub minimalnej wysokości budynków" w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) 15) maksymalnej lub minimalnej wysokości budynków - należy przez to rozumieć nieprzekraczalną liczbę kondygnacji nadziemnych budynku; pomocniczo wysokość zabudowy może być określana jednocześnie jako nieprzekraczalny (lub najmniejszy dopuszczalny) pionowy wymiar budynku w metrach, mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych) do najwyższego punktu dachu budynku (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych nad najwyższą kondygnacją użytkową budynku", zawarto ustalenia w - zakresie sposobu pomiaru wysokości budynku. Tymczasem zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy. Wysokość zabudowy, nie może być utożsamiana, jedynie przez pryzmat wysokości budynków, gdyż w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane, zaś sam sposób pomiaru budynków określony już został w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z literalnego brzemienia § 5 ust. 1 pkt 15 uchwały, wynika, iż pojęcie wysokości zabudowy, rozumiane jako sposób pomiaru wysokości budynku, stanowi w istocie modyfikację wspomnianego powyżej § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda [...] podkreślił, że z woli samego ustawodawcy, sporządzany plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zaś z mocy ustaleń art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika by organ stanowiący miał możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania sposobu dokonywania pomiaru wysokości budynków. Ponadto, zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia, wysokość budynku określa się za pomocą wymiaru liniowego. Natomiast z ww. ustaleń uchwały wynika, że wymiar liniowy stanowi jedynie pomocniczy sposób określenia wysokości budynku, zaś podstawowym sposobem ustalenia wysokości budynku jest określenie nieprzekraczalnej liczby kondygnacji;

- § 5 ust. 1 pkt 28 uchwały, definiując pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej", w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) urządzeniach infrastruktury technicznej - należy rozumieć zlokalizowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią, przewody i urządzenia: np. wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektroenergetyczne, gazowe i telekomunikacyjne z wyłączeniem przyłączy do obiektów budowlanych" zmodyfikowano przepis art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), do którego odwołuje się art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powyższym przepisem "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych";

- § 21 pkt 5 uchwały, zawarto ustalenia związane z postępowaniem administracyjnym dotyczącym uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew, tj. w uchwale ustalono: "5) na terenach przeznaczonych pod zabudowę, na etapie lokalizacji zabudowy i w toku wydawania zezwolenia na usunięcie drzew: a) należy w maksymalnym stopniu zachować istniejący drzewostan, w szczególności drzewa o pierśnicy powyżej 50 cm, b) do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew należy obowiązkowo dołączyć szczegółową inwentaryzację drzew na działce budowlanej, wykonaną na aktualnej mapie zasadniczej wraz z oceną zdrowotności drzew oraz dokumentacją fotograficzną drzew wskazanych do usunięcia; inwentaryzacja musi być zweryfikowana w terenie przez organ wydający zezwolenie, c) w przypadku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew zabrania się usuwania drzew kolidujących z inwestycją przed uprawomocnieniem się decyzji - pozwolenie na budowę". Tymczasem ustalenia w tym zakresie regulują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r.5 poz. 627 z późn. zm.). W art. 83 ust. 4 ww. ustawy, określona została wymagana zawartość wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości. Ustalenia uchwały modyfikują powyższy przepis ustawy o ochronie przyrody;

- § 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, § 40 pkt 1 i § 45 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 uchwały, zawarto ustalenia odwołujące się do powierzchni działki ustalonej planem dla terenu, tj. w:

§ 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały ustalono: "1. Dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy na działkach, których powierzchnia stanowi nie mniej niż 70% minimalnej powierzchni działki ustalonej planem dla terenu, przy zachowaniu wskaźników ustalonych planem w zakresie powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej w przypadku, gdy dotyczy to działki budowlanej, której powierzchnia została ograniczona w wyniku przeznaczenia części działki pod inwestycje celu publicznego (dotyczy wydzieleń dokonanych przed uchwaleniem niniejszego planu oraz wynikających z jego ustaleń). 2. Dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy na działkach o powierzchni mniejszej niż powierzchnia działki budowlanej ustalonej planem dla terenu, przy zachowaniu wskaźników ustalonych planem w zakresie powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej w przypadku, gdy działka spełnia równocześnie następujące wymagania: 1) decyzja, w wyniku której wydzielono działkę została wydana przed wyłożeniem do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], tj. przed [...] października 2012 r.;

- § 40 pkt 1 uchwały ustalono, "Dopuszcza się przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i wymianę istniejącej zabudowy na warunkach zgodnych z ustaleniami niniejszego planu, przy czym w odniesieniu do działek zabudowanych o powierzchni mniejszej niż powierzchnia minimalna ustalona dla terenu dopuszcza się rozbudowę w przypadku gdy działka spełnia równocześnie następujące wymagania: 1) zachowane zostaną wskaźniki ustalone planem w zakresie powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy (...)";

- § 45 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 uchwały, ustalono: "2. W przypadku scalenia i podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego ustala się: (...) 2) dopuszcza się powierzchnię działki budowlanej przynajmniej 80% minimalnej powierzchni działki budowlanej ustalonej planem dla terenu, w przypadku gdy dotyczy to co najwyżej jednej projektowanej działki budowlanej powstałej w wyniku podziału większej nieruchomości; 3) "dopuszcza się mniejszą powierzchnię działki budowlanej stanowiącą przynajmniej 80% minimalnej powierzchni działki budowlanej ustalonej planem dla terenu, w przypadku gdy dotyczy to działki budowlanej, której powierzchnia została ograniczona w wyniku przeznaczenia niniejszym planem części działki pod inwestycje celu publicznego".

Wojewoda [...] wskazał, że tymczasem w planie nie ustalono wielkości działki budowlanej dla terenu, a jedynie wielkość działki uzyskiwanej w wyniku scalania i podziału nieruchomości, której procedurę określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z brakiem określenia w planie wielkości działki budowlanej, powyższe ustalenia odwołujące się do zmiany jej powierzchni, nie określają żadnej normy. Jednocześnie wskazał, że dopuszczona w § 38 ust. 1 uchwały, wielkość zmiany powierzchni działki (70%), jest rozbieżna z wielkością zmiany powierzchni działki (80 %) dopuszczoną w § 45 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 uchwały. Ponadto ustalenia § 38 ust. 2 pkt 1 uchwały, uzależniają dopuszczenie lokalizacji nowej zabudowy na działkach o powierzchni mniejszych niż ustalona planem, od postępowania administracyjnego dotyczącego podziału działek, przeprowadzonego przed wyłożeniem do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu miejscowego;

- § 38 ust. 2 pkt 2 i § 40 pkt 2 uchwały ustalono, że "dostęp do drogi publicznej jest bezpośredni lub za pośrednictwem dróg wewnętrznych o parametrach zgodnych z wymienionymi w § 46". W ww. ustaleniach uchwały, za dostęp do drogi publicznej uznano jedynie dostęp bezpośredni lub poprzez drogę wewnętrzną, podczas gdy w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "dostępu do drogi publicznej" zdefiniowane zostało, jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej";

- § 45 ust. 1 uchwały ustalono, że "Dopuszcza się scalanie i podział nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych, a w § 45 ust. 2 ustalono, że "2. W przypadku scalenia i podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego ustala się (...)". Kwestię i zasady dopuszczalności scalania i podziału nieruchomości określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem". Natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 15 ust. 2 pkt 8, zobowiązuje jedynie do określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Wymogi dotyczące ustaleń w tym zakresie określa § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia § 45 ust. 1 i ust. 2 uchwały, modyfikują przepis art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- § 51 ust. 2 uchwały, w brzmieniu: "Na terenach funkcjonalnych znajdujących się przy drogach, na których dopuszczone jest prowadzenie komunikacji autobusowej, dopuszcza się realizacje urządzeń służących tej funkcji, m. in. zatok i wiat przystankowych w miejscach i na warunkach uzgodnionych z zarządcą drogi i właścicielem terenu". Tymczasem z pozostałych ustaleń uchwały wynika, że prowadzenie komunikacji autobusowej oraz realizacji urządzeń służących tej funkcji, zostało dopuszczone wyłącznie na terenach dróg publicznych oznaczonych symbolami: KDS, KDZ i KDL (§ 51 ust. 1 uchwały - "Dopuszcza się prowadzenie komunikacji autobusowej oraz realizację urządzeń dla jej obsługi na terenach dróg publicznych oznaczonych symbolami przeznaczenia: KDS, KDZ i KDL") oraz na terenie oznaczonym symbolem KS, przeznaczonym pod obsługę komunikacji autobusowej - pętla do zawracania autobusów (§ 78 pkt 2 lit. d uchwały - " dopuszcza się lokalizację obiektów związanych z obsługą ruchu komunikacji miejskiej, takiej jak: wiaty przystankowe, śmietniki, tablice informacyjne"). Jednocześnie z ustaleń szczegółowych uchwały dla dróg publicznych wynika, że dopuszczenia, których mowa w § 51 ust. 1 uchwały, ustalono wyłącznie dla terenu drogi publicznej zbiorczej KDZ (§ 79 ust. 3 lit. d uchwały) oraz dla terenu drogi publicznej 3KDL (§ 79 ust. 4 pkt 3 lit. d uchwały), tj. ustalono, że "w ramach pasa drogowego dopuszcza się realizację zatok autobusowych służących komunikacji miejskiej". Natomiast dopuszczeń w tym zakresie nie zawarto w ustaleniach szczegółowych § 79 ust. 2 uchwały, dla drogi publicznej ekspresowej KDS, a zatem ustalenia § 79 ust. 2 i § 51 ust. 1 uchwały, są wzajemnie sprzeczne. Należy także wskazać, że ustalenia uchwały dotyczą prowadzenia komunikacji autobusowej oraz realizacji urządzeń dla jej obsługi, na terenach dróg publicznych (§ 51 ust. 1) oraz w ramach pasa drogowego (quod vide § 79 ust. 3 lit. d i § 79 ust. 4 pkt 3 lit. d uchwały). Natomiast z ustaleń uchwały nie wynika, żeby na terenach o przeznaczeniu innym, niż pod drogi publiczne KDZ i 3KDL oraz teren KS, dopuszczona została możliwość prowadzenia komunikacji autobusowej oraz realizacji urządzeń służących tej funkcji, m.in. zatok i wiat przystankowych. Urządzenia służące tej funkcji, są elementami dróg publicznych, sytuowanymi w pasie drogowym, wyznaczonym przez linie rozgraniczające drogi, a nie poza pasem drogowym. Zasady dotyczące lokalizowania zatok i wiat przystankowych związanych z prowadzeniem komunikacji autobusowej w drogach publicznych, regulują przepisy ustawy o drogach publicznych oraz , rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U, Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ww. ustawy, drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (pkt 2 ustawy), pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (pkt 1). Zgodnie z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, przez linie rozgraniczające drogę, rozumie się "granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w - miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie wiązane z funkcją komunikacyjną drogi. W § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia, określono, że droga powinna mieć w szczególności m.in. jezdnię - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów (pkt 1) oraz pobocza lub chodnik - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych (pkt 2). Zgodnie z § 110 ww. rozporządzenia "1. Droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych. 2. Obiekty i urządzenia, o których mowa w ust. 1mogą znajdować się w obrębie korony lub poza koroną drogi w zależności od ich przeznaczenia". Wymogi dotyczące sytuowania zatok autobusowych, ze względu na bezpieczeństwo ruchu, zawarte zostały w § 119 ww. rozporządzenia. Wskazane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie uprawniają do prowadzenia komunikacji autobusowej i realizacji urządzeń służących tej funkcji na terenach innych, niż tereny przeznaczone pod drogi publiczne, tj. na bliżej nieokreślonych w § 51 ust. 2 uchwały, terenach funkcjonalnych znajdujących się przy drogach;

- § 57 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: " W zakresie zasad modernizacji, przebudowy i dobudowy systemu uzbrojenia inżynieryjnego terenu: (...) 3) w przypadkach, gdy istniejące zagospodarowanie terenu uniemożliwia realizację infrastruktury w liniach rozgraniczających dróg publicznych, dopuszcza się ich lokalizację w niewyznaczonych planem drogach wewnętrznych i na działkach budowlanych na podstawie opracowań technicznych i pod warunkiem zapewnienia dostępu do obiektów w celach eksploatacyjnych, przy czym niezbędna jest na to zgoda właściciela terenu ewentualnie inne zgody wynikające z przepisów odrębnych". Brak jest podstaw prawnych do nakładania obowiązków wynikających z konieczności wykonania opracowań technicznych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 7d pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), do zadań starosty należy w szczególności: prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz koordynacja usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu. Definicja geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu zawarta jest natomiast w art. 2 pkt 14 ww. ustawy, zgodnie z którym, należy przez to rozumieć uporządkowany zbiór danych przestrzennych i opisowych sieci uzbrojenia terenu, stanowiącej, na podstawie art. 2 pkt 11 ustawy, wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także, podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp., a także informacje o podmiotach władających siecią. Powiatowa baza danych w ten sposób zdefiniowanej geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu stanowi zaś, na podstawie art. 2 pkt 14b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, bazę danych o szczegółowości mapy zasadniczej w skalach od 1:500 do 1:5000. Z dyspozycji art. 7d pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wynika również koordynacja usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu na obszarze powiatu. Koordynacja oznacza więc stosowanie przez starostę różnego rodzaju legalnych środków w celu zharmonizowania działalności podmiotów projektujących i realizujących sieci uzbrojenia terenu. Kwestie te szczegółowo uregulowane zostały w przepisach Rozdziału 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, m.in. nakładające na inwestorów obowiązek uzgadniania usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami. Sieć uzbrojenia terenu podlega inwentaryzacji i ewidencji. Geodezyjna ewidencja sieci uzbrojenia terenu to uporządkowany zbiór danych przestrzennych i opisowych sieci uzbrojenia terenu, a także informacje o podmiotach władających siecią, przy czym definicja ta została uszczegółowiona w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455). Zgodnie z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, geodezyjna ewidencja sieci uzbrojenia terenu to uporządkowany zbiór informacji o przestrzennym położeniu i podstawowych danych technicznych sieci uzbrojenia terenu, a także o właścicielach oraz o jednostkach organizacyjnych zarządzających tymi sieciami, a w szczególności informacje o: 1) rodzajach przewodów (np. kanalizacyjny, wodociągowy, ciepłowniczy, gazowy, telekomunikacyjny, elektroenergetyczny oraz inne przewody specjalne), 2) położeniu przewodu, a w szczególności: nazwie własnej oraz identyfikatorze jednostki ewidencyjnej według krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju, nazwie i identyfikatorze obrębu ewidencyjnego, numerach ewidencyjnych działek, numerze ewidencyjnym przewodu i opisie jego położenia, współrzędnych poziomych punktów załamania, rzędnych wysokościowych punktów charakterystycznych, gabarycie (średnica, przekrój przewodu), identyfikatorze uzgodnionym z jednostką prowadzącą ewidencję branżową sieci uzbrojenia terenu, 3) nazwie, siedzibie lub adresie właściciela sieci uzbrojenia terenu oraz jednostki organizacyjnej zarządzającej tą siecią, 4) sposobie uzyskania danych o przewodach. Zdaniem skarżącego ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że inwestorzy mają obowiązek uzgadniania usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami (vide art. 27 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Uzgodnień dokonuje się po uprzednim zbadaniu bezkolizyjności usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, z obiektami budowlanymi, znakami geodezyjnymi, grawimetrycznymi i magnetycznymi, zielenią wysoką, pomnikami przyrody, a także po zbadaniu ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnień w pasie drogowym lub liniach rozgraniczających drogi dokonuje się natomiast w oparciu o przepisy o drogach publicznych, a także w oparciu o rozporządzenie w sprawie w warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co wynika wprost z ustaleń § 8 rozporządzenia w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej. Tak więc ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również ww. rozporządzenie wykonawcze w sposób szczegółowy regulują kwestie sytuowania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej;

- § 62 pkt 4 uchwały ustalono: " W zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną ustala się: (...) 4) strefę ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wokół istniejących linii napowietrznych średniego napięcia. Szerokość tej strefy wynosi 6m od osi linii na obie strony. Zagospodarowanie przestrzenne wewnątrz tej strefy należy rozpatrywać każdorazowo indywidualnie w oparciu o opinię zarządcy sieci. W decyzjach o pozwoleniu na budowę wydanych dla obiektów położonych w strefie należy zastrzegać każdorazowo specjalne wymogi obowiązujące przy wznoszeniu obiektów, określone w przepisach szczegółowych; strefa ograniczeń obowiązuje do momentu likwidacji linii napowietrznej średniego napięcia". Zdaniem skarżącego powyższe ustalenia uchwały, dotyczące wymogów decyzji o pozwoleniu na budowę, wykraczają poza zakres ustaleń planu miejscowego określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odwołują się do postępowania administracyjnego, które regulowane jest przepisami ustawy Prawo budowlane. Ponadto z ww. ustaleń wynika, że po likwidacji ww. linii napowietrznej średniego napięcia i obowiązującej strefy wokół tej linii, nastąpi zmiana zasad zagospodarowania terenu w tej strefie, którą plan dopuszcza bez zmiany planu, co narusza art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- § 64 pkt 2 i pkt 3 uchwały ustalono: "§ 64. W zakresie odprowadzenia i zagospodarowania wód opadowych i roztopowych oraz ścieków opadowych ustala się: (...) 2) dla nowej zabudowy nakazuje się zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych w obrębie działki budowlanej"; 3) "sposób ukształtowania terenu na działce budowlanej nie może powodować spływu wód opadowych z działki na działki sąsiednie; na działkach budowlanych, gdzie minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej nie przekracza 50% - należy stworzyć warunki do przechwycenia i czasowego przechowywania nadmiaru wód w celu niedopuszczenia do spływu wód na działki sąsiednie. Tymczasem zasady w zakresie uzbrojenia technicznego działki i odprowadzenia wód powierzchniowych na działce budowlanej określają przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 28 ww. rozporządzenia: " 1. Działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. 2. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych Zgodnie z § 29 ww. rozporządzenia "Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione".

- § 76 pkt 3 uchwały ustalono: "Ochrona środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego - zgodnie z przepisami odrębnymi; wszelkie zmiany zagospodarowania terenu za zgodą i na warunkach [...] Parku Narodowego". Obowiązek uzgadniania z [...] Parkiem Narodowym wszelkich zmian zagospodarowania terenu [...] Parku Narodowego, ustalono dla terenu oznaczonego w planie symbolem ZN. Tymczasem ustalenia dotyczące zasad i form ochrony przyrody regulują przepisy ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, parki narodowe stanowią jedną z form ochrony przyrody. Właściwym organem w zakresie ochrony przyrody dotyczącej parku narodowego jest dyrektor parku narodowego (art. 8c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody).

Wojewoda [...] wskazał, że w zakresie powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy, orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, opublikowany ONSA 1993/2/44; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, opublikowany OSS 2000/1/17). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Stosownie do wcześniej zawartych wyjaśnień, przytoczone powyżej zapisy planu miejscowego, wykraczają poza dopuszczalny zakres ustaleń planu określony zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają również przytoczone powyżej przepisy odrębne. Powyższe stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, a tym samym stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności wskazanych w skardze ustaleń planu zawartych w: § 5 ust. 1 pkt 15, § 5 ust. 1 pkt 28, § 21 pkt 5, § 38, § 40 pkt 2, § 45 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i pkt 3, § 51 ust. 2, § 57 pkt 3, § 58 pkt 1, § 61 pkt 6 i pkt 7, § 62 pkt 4, § 64 pkt 2 i pkt 3, § 76 pkt 3 oraz § 79 ust. 3 lit. e uchwały.

Adn. pkt 3

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy (...)". Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy (...)". Ponadto z przepisu § 7 pkt 8 ww. rozporządzenia, wynika również, że "Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: (...) 8) linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu".

Zdaniem skarżącego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszone zostały wskazane powyżej przepisy, bowiem na rysunku planu nie zostały wyznaczone linie zabudowy na terenach oznaczonych w planie symbolami: UT/KD-Gp i MN2/U, na których, zgodnie z ustaleniami tekstu uchwały, może być lokalizowana zabudowa.

Brak linii zabudowy, stanowiących jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, stwarzać będzie bardzo istotne problemy na etapie realizacji ustaleń planu, w indywidualnych postępowaniach administracyjnych w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w których bezpośrednią podstawę prawną stanowi właśnie plan miejscowy. Brak ten, zdaniem skarżącego, uniemożliwia prawidłowe zastosowanie planu w tym postępowaniu i tym samym przesądza o konieczności wyłączenia go, w zakresie dotkniętym opisywanym brakiem, z obrotu prawnego.

W ocenie skarżącego, wymóg dotyczący określenia linii zabudowy ma szczególne znaczenie w przypadku projektowanego w planie zainwestowania, dotyczącego zarówno przeznaczenia pod nową zabudowę terenu dotychczas nie zabudowanego, jak też w związku z ustaleniem na terenie już zainwestowanym, możliwości rozbudowy istniejących obiektów oraz budowy na tym terenie nowych obiektów budowlanych.

Powyższy wymóg ma odniesienie w szczególności do terenów oznaczonych w przedmiotowym planie symbolami: UT/KD-Gp i MN2/U, dla których nie określono na rysunku planu linii zabudowy pomimo, że z części tekstowej uchwały wynikają ustalenia dotyczące planowanej zabudowy na tych terenach, a w szczególności wobec zawarcia w § 5 ust. 1 pkt 16 uchwały, definicji pojęcia nieprzekraczalnych linii zabudowy, delimitujących obszar, w którym możliwe jest sytuowanie budynków. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 16 uchwały, poprzez nieprzekraczalne linie zabudowy, należy rozumieć "wyznaczone na terenie linie określające najmniejszą dopuszczalną odległość, w jakiej może być usytuowany budynek w stosunku do linii rozgraniczającej (...)". W § 10 uchwały ustalono, że "Określa się zasady lokalizacji budynków poprzez wyznaczenie na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy". Zgodnie z ustaleniami § 11 uchwały "Linie zabudowy wyznaczone na rysunku planu dotyczą nowopowstających obiektów budowlanych i elementów rozbudowy istniejących obiektów". Ponadto w § 39 pkt 2 uchwały ustalono, że "W zakresie sytuowania budynku na działce ustala się: (...) 2) linie zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu i ustaleniami §10 - §12".

W ocenie skarżącego w przypadku terenów: UT/KD-Gp i MN2/U powstał obowiązek wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy, gdyż z ustaleń uchwały, wynika, że na tych terenach plan ustala projektowaną zabudowę, co znajduje potwierdzenie w ustalonych, wskaźnikach, które ustala się dla nowej, a nie dla już istniejącej zabudowy.

Planowanie nowej zabudowy na tym terenie wynika z poniższych ustaleń uchwały, tj.: zgodnie z ustaleniami § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały, teren oznaczony symbolem UT/KD-Gp, przeznaczony został pod usługi turystyki/lub parking ogólnodostępny. W § 68 pkt 1 uchwały ustalono dla tego terenu: "1) Przeznaczenie podstawowe: a) usługi turystyki, obsługi ruchu turystycznego, takie jak m.in. tablice informacyjne, miejsca postoju rowerów, obiekty techniczne służące obsłudze i utrzymaniu terenu, kioski, budki z napojami, mini-bary, b) teren parkingu ogólnodostępnego". W § 68 pkt 4 uchwały, dla terenu UT/KD-Gp, ustalono: "4) Obowiązujące zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy: a) wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy - 0,10; b) wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy - 0,2; c) maksymalna wysokość zabudowy - 1 kondygnacja (5 m) (nie dotyczy infrastruktury telekomunikacyjnej); d) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 25 % terenu; e) dach stromy lub płaski; (...)". Natomiast zgodnie z ustaleniami § 7 ust. 1 pkt 5 uchwały, teren oznaczony symbolem MN2/U, przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniowo - usługową nieuciążliwą. W § 71 pkt 1 uchwały ustalono dla tego terenu: "1) Przeznaczenie podstawowe: a) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej w układzie wolnostojącym; b) teren usług nieuciążliwych (zarówno usługi podstawowe jak i komercyjne) z wyłączeniem: - stacji paliw oraz usług związanych z: naprawą i demontażem samochodów, składowaniem części używanych samochodów, - obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m²; c) teren zabudowy mieszkaniowo -usługowej, w formie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej w układzie wolnostojącym z nieuciążliwymi usługami w parterze". W § 71 pkt 3 uchwały, dla terenu MN2/U, ustalono: "3) Obowiązujące zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy: a) wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy - 0,30; b) wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy - 0,5; c) maksymalna wysokość zabudowy - 2 kondygnacje (9m); (nie dotyczy infrastruktury telekomunikacyjnej); d) minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 60 % działki budowlanej; e) dach stromy".

Wojewoda [...] wskazał, że skoro zasady lokalizowania zabudowy zostały określone w § 39 pkt 2 uchwały, w związku z ustaleniami § 5 ust. 1 pkt 16, § 10, § 11 i § 12 uchwały, odnosząc się do wyznaczonych na rysunku planu linii zabudowy, to brak określenia na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy, uniemożliwia realizację nowej zabudowy na terenach: UT/KD-Gp i MN2/U, pomimo, że zgodnie z ustaleniami § 68 pkt 4 i § 71 pkt 3 uchwały, ustalono dla tych terenów zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy. Ponadto, niezgodności rysunku planu z tekstem uchwały, w powyższym zakresie, stanowią także o braku powiązania rysunku z tekstem uchwały, co narusza również przepis § 8 ust. 2 zdanie 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Adn. pkt 4

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wykonawczy gminy sporządza plan miejscowy zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym.

Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 5 powyższej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (...)", zaś z art. 16 ust. 3 powyższej ustawy wynika, że "Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, określi, w drodze rozporządzenia, sposób uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, uwzględniając w szczególności problematykę związaną z: (...) 2) przygotowaniem i przeciwdziałaniem zagrożeniom wewnętrznym, a zwłaszcza zagrożeniom bezpieczeństwa i porządku publicznego, katastrofom i klęskom żywiołowym oraz zagrożeniom gospodarczym i ekonomicznym". W art. 17 pkt 7 lit. e, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala wymóg uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa.

Zdaniem organu nadzoru, istotne znaczenie będą tu mieć przepisy:

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 maja 2004 r. w sprawie sposobu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 125, poz. 1309), obowiązującego w dacie podjęcia skarżonej uchwały. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, "Uwzględnianie potrzeb bezpieczeństwa państwa w zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu przygotowanie i przeciwdziałanie zagrożeniom wewnętrznym, w szczególności przez zapewnienie warunków do: 1) reagowania na: a) zagrożenia zdrowia i życia ludzi, (...) Zgodnie z § 4 pkt 3 i pkt 5 ww. rozporządzenia "Potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, określając w szczególności: (...) 3) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy; (...); 5) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (...)". Ponadto, w § 2 ust. 3 pkt 5 i pkt 7 ww. rozporządzenia ustalono, że: " 3. Organy, o których mowa w ust. 1, uzgadniają projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) w szczególności w zakresie: (...) 5) wymagań dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikających z potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa; (...) 7) zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego, w tym pożarowych wynikających z planowanych warunków zagospodarowania przestrzennego",

- rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności przepisy zawarte w Dziale VI pn. Bezpieczeństwo pożarowe, Rozdział 7 pn. Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia zawarte zostały ustalenia dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, zgodnie z którymi Najmniejsza odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień."

W ocenie skarżącego, w przedmiotowym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przytoczone powyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa.

Wojewoda [...] wskazał, że sytuowanie planowanej zabudowy na terenach: 3MN2, 3R/RM i 7MN2, zostało wyznaczone na rysunku planu, za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy (nieprzekraczalna linia zabudowy "dociągnięta" do granicy terenu leśnego) terenów przeznaczonych pod zieleń leśną: 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL i 5ZL, tj. na terenie 3MN2 bezpośrednio przy terenie 1ZL, na terenie 3R/RM bezpośrednio przy terenie 2ZL, na terenie 7MN2 bezpośrednio przy terenach: 3ZL. 4ZL, 5ZL. Rysunek planu jest, w tym zakresie, niezgodny z przepisem § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie spełnia wymogu zachowania minimalnej odległości zabudowy od granicy lasu, o której mowa w przepisach ww. rozporządzenia.

Biorąc pod uwagę zasady sytuowania budynków na działce, określone w ustaleniach: § 5 ust. 1 pkt 16, § 10, § 11 i § 39 pkt 2 uchwały, których brzmienie przytoczono w pkt 3 uzasadnienia skargi, jak również przepis § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skarżący podniósł, że ustalenia rysunku planu, w zakresie ustalenia odległości zabudowy na terenach: 3MN2, 3R/RM i 7MN2 od granicy lasu, dopuszczające możliwość realizacji zabudowy bezpośrednio przy granicy lasu, nie uwzględniają, a zatem nie spełniają wymogów określonych w ww. przepisie odrębnym, przez co naruszają zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Adn. pkt 5

Wojewoda [...] stwierdził, iż część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], "w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L.".

Wiążący charakter studium wynika z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", ale również z przepisu art. 15 ust. 1 powyższej ustawy, w brzmieniu: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający cześć tekstowa i graficzną. zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem", art. 17 pkt 4 powyższej ustawy, z którego wynika konieczność uwzględnienia ustaleń studium w sporządzanym projekcie planu miejscowego oraz art. 20 ust. 1 powyższej ustawy, w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, jego zgodności z ustaleniami studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium, od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od zawartości części tekstowej i części graficznej studium - podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 powyższej ustawy, stanowią łącznie cześć tekstowa oraz cześć graficzna planu miejscowego i studium.

W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego w podobny sposób należy traktować inne ustalenia studium, które stanowią wytyczne do planu miejscowego, w zakresie ograniczeń w zagospodarowaniu oraz zabudowie.

Skarżący wskazał, że ustalenia planu w odniesieniu do określenia możliwości realizacji zabudowy na terenie 7MN2, przeznaczonego zgodnie z ustaleniami § 7 ust. 1 pkt 8 uchwały, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną w układzie wolnostojącym, są niezgodne ze studium. Z ustaleń części tekstowej studium (Tom II pn. Kierunki polityki, część III pn. Kierunki polityki przestrzennej - ustalenia szczegółowe, pkt 1 pn. System odniesień przestrzennych i pkt 2 pn. Kierunki polityki przestrzennej - ustalenia szczegółowe) oraz z rysunku studium (załącznika nr 3 do uchwały Nr [...], pn. Kierunki polityki) wynika, że teren oznaczony w planie symbolem 7MN2, położony jest w Strefie 3 - obszar buforowy [...] Parku Narodowego, opisanej w tekście studium (pkt 1, str. 67), jako jednostka 3.1 - [...], a na rysunku oznaczonej symbolem 3.1 PO. Zgodnie z legendą rysunku planu, symbol literowy PO opisany został, jako polityka ochrony. Zasady zagospodarowania dla jednostek stanowiących Strefę 3, w tym dla jednostki 3.1 [...], określone zostały w pkt 2 (str. 71 i 72). Zgodnie z ustalonymi zasadami zagospodarowania, "We wszystkich jednostkach dopuszcza się nową zabudowę typu rezydencjonalnego - obowiązujący standard: (...) linia zabudowy 100 m od granicy KPN (...)".

Zgodnie z powyższymi ustaleniami tekstu studium, na rysunku studium pn. Kierunki polityki, w obszarze jednostki 3.1 PO, wyznaczono "granicę zakazu wprowadzania nowej zabudowy przy [...]PN".

Tymczasem na rysunku planu wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy na terenie 7MN2, położonym wg ustaleń studium w jednostce 3.1 PO, w odległości 25 m od granicy [...] Parku Narodowego. Z brzmienia definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy (§ 5 ust. 1 pkt 16 uchwały) oraz brzmienia § 10, § 11 i § 39 pkt 2 uchwały, jak też z rysunku planu oraz w związku z ustaleniami szczegółowymi zawartymi w § 74 pkt 4 uchwały, ustalającymi zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, wynika, że w planie dopuszczono do realizacji nowej zabudowy na terenie 7MN2, w odległości niezgodnej ze wskazanymi powyżej ustaleniami tekstu i rysunku studium. Oznacza to, że w planie wyznaczono ten teren z przeznaczeniem pod zabudowę, podczas, gdy w studium ustalono na tym obszarze faktycznie zakaz zabudowy w pasie 100 m od granicy [...]PN. Tym samym ustalenia planu, we wskazanym powyżej zakresie, naruszają dyspozycję art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu im zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadnia to konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części dopuszczającej do realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od granic [...]PN w ramach jednostki terenowej 7MN2.

Powyższe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszone zostały także poprzez zawarcie w planie ustaleń dotyczących obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji.

W § 75 pkt 2 uchwały ustalono, że "Działki o numerach ewidencyjnych [...], położone w obrębie ewidencyjnym [...] w całości uznaje się za obszary wymagające przekształceń i rekultywacji, dla których ustala się obowiązek usunięcia nadmiaru ziemi i gruzu oraz przywrócenie naturalnej rzeźby terenu. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały, obowiązującym ustaleniem planu na rysunku planu, jest oznaczenie graficzne granic obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji.

Na rysunku planu miejscowego wyznaczono tereny działek: nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...], jako obszary wymagające przekształceń lub rekultywacji. Obszary te znajdują się na terenach oznaczonych w planie symbolami: IR/RM i 2R/RM, a wg rysunku studium w ramach jednostki oznaczonej symbolem 3.1 PO. Tymczasem z przeprowadzonej przez skarżącego analizy ustaleń studium wynika, że nie przewiduje ono wyznaczania takich obszarów na terenie objętym przedmiotowym planem. Z ustaleń części tekstowej studium: Tom II pn. Kierunki polityki, część II pn. Kierunki polityki przestrzennej - ustalenia ogólne, pkt 9 pn. Polityka planistyczna, wynika, że zarówno w ramach ustaleń pn. Polityka przekształceń - obszary wymagające przekształceń (str. 63), jak też w ramach ustaleń pn. Obszary problemowe - obszary wymagające rekultywacji (str. 65), nie wskazano jednostki 3.1 PO, jako obszaru objętego polityką przekształceń - wymagającego przekształceń (obszary te oznaczone zostały w studium symbolem PP) i jako obszaru problemowego -wymagającego rekultywacji (obszary te oznaczone zostały w studium symbolem OP).

Ustalenia planu dotyczące obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, zawarte w § 6 ust. 1 pkt 2 i § 75 pkt 2 uchwały oraz na rysunku planu, na którym wyznaczono te obszary na terenach: IR/RM i 2R/RM, są niezgodne z ustaleniami studium i naruszają dyspozycję wskazanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Adn. pkt 6

Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń".

Plan zawiera sprzeczności pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały, jak również niespójności w zakresie powiązania rysunku planu z ustaleniami tekstu planu miejscowego, dotyczące stref ochrony konserwatorskiej zabytku archeologicznego oraz strefy ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wokół istniejących linii napowietrznych średniego napięcia.

Zgodnie z § 30 ust. 1 uchwały, "Ustala się ochronę zabytku archeologicznego wymienionego w § 29 w formie strefy ochrony konserwatorskiej oznaczonej na rysunku planu zgodnie z numerem ewidencyjnym WKZ". Zgodnie z § 62 pkt 4 uchwały, "W zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną ustala się: (...) 4) strefę ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wokół istniejących linii napowietrznych średniego napięcia. Szerokość tej strefy wynosi 6 m od osi na obie strony (...)".

Natomiast z ustaleń § 6 uchwały oraz legendy rysunku planu wynika, że oznaczenia: granicy strefy ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych i granicy pasa technologicznego linii energetycznej średniego napięcia, nie są obowiązującymi ustaleniami planu, lecz jego elementami informacyjnymi. Elementy informacyjne planu nie są jego ustaleniami. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując skarżący wskazał również, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz L., działający w imieniu Rady Miejskiej w L. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. skierował m.in. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował o występowaniu na obszarze objętym projektem planu zabytkowego stanowiska archeologicznego wraz z wytycznymi na temat ustaleń, które należy umieścić w tekście projektu miejscowego planu. W oparciu o te wskazania powstały ustalenia, które zamieszczone zostały w § 30 ust. 2 ostatecznej wersji tekstu planu. Organ sporządzający plan uznał, że ustalenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków są uszczegółowieniem zapisów ustawowych w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu 3 skargi Burmistrz L. wskazał, że w odniesieniu do terenów UT/KD-Gp i MN2/U nieprzekraczalna linia zabudowy nie została ustalona ponieważ są to tereny o bardzo małej powierzchni w znacznej mierze zainwestowane. Ponadto sposób zagospodarowania tych terenów podlegał będzie przepisom odrębnym.

Odnosząc się do zarzutu 4 skargi Burmistrz L. wskazał, że na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w odniesieniu do terenów 3MN2, 3R/RM, 6MN2 i 7 MN2 nieprzekraczalne linie zabudowy wprowadzone zostały w stosunku do istniejących i projektowanych dróg, jako wymagana minimalna odległość lokalizowania zabudowy od linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych. Ze względu na fakt, iż o odległości zabudowy od lasu jest mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w planie miejscowym kwestia ta nie została doprecyzowana.

Odnosząc się do zarzutu 5 skargi Burmistrz L. wyjaśnił, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2006 r. ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 100 m od granicy [...] Parku Narodowego na podstawie ustaleń nieobowiązującego już projektu planu ochrony [...]PN. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] był kilkakrotnie uzgadniany z Dyrektorem [...] Parku Narodowego i ostatecznie dla terenu 7MN2 nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona została na 25 m.

W odniesieniu do zapisów planu dotyczących obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb (...) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji". Powyższe wskazania dotyczą jedynie dwóch działek, są to działki zlokalizowane na terenie o bardzo trudnych warunkach gruntowo – wodnych. Zapisy w planie miejscowym miały na celu spowodowanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki poprzez usunięcie nadmiaru ziemi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie.

W myśl art. 3 § 1 pkt 5, 6 i 7 powyższej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego

Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powołany powyżej przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, iż organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04 (nie publikowany), z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7) oraz w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 (Lex Nr 196772).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Natomiast w art. 15 ust. 1 powyższej ustawy określono zasadę, zgodnie z którą, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym.

1.

Sąd stwierdził nieważność

- § 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 uchwały.

Z treści powyższego zapisu wynika, że Rada Miejska w L. wprowadziła obowiązek nakazu uzyskania przez inwestora od konserwatora zabytków uzgodnienia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w granicach strefy ochrony konserwatorskiej oraz nałożyła obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych i wykonania ich dokumentacji, jak też uzyskania od konserwatora zabytków pozwolenia na ich prowadzenie.

Ochrona zabytków poprzez ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wynikająca z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) ma swoje odzwierciedlenie w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Określenie zasad, na jakich poszczególne zabytki mają być chronione nie pozwalają na pełną dowolność i muszą odpowiadać powszechnie obowiązującym przepisom. Rada Gminy ustalając określone zasady ochrony zabytków w planie miejscowym przekroczyła swoje uprawnienia do określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej.

Podkreślić należy, że skoro ustawodawca w przepisach rangi ustawowej określił zamknięty katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, a nadto w przepisie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określił, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych określa wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, to ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie lub współdziałanie z organem nadzoru konserwatorskiego.

Jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane (np. ustawa Prawo budowlane oraz ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 479/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1783/13).

2.

Sąd stwierdził nieważność:

- § 5 ust. 1 pkt 15 uchwały;

- § 5 ust. 1 pkt 28 uchwały;

- § 21 pkt 5 uchwały;

- § 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały;

- § 38 ust 2 pkt 2 i § 40 pkt 2 uchwały;

- § 40 pkt 1 uchwały;

- § 45 ust. 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych";

- § 45 ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (...)";

- § 45 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 uchwały;

- § 50 ust. 2 uchwały;

- § 51 ust. 2 uchwały;

- § 54 ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i w uzgodnieniu z zarządcami dróg";

- § 57 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na podstawie opracowań technicznych (...), przy czym niezbędna jest na to zgoda właściciela terenu ewentualnie inne zgody wynikające z przepisów odrębnych";

- § 58 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), na warunkach określonych przez zarządcę sieci";

- § 61 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), w pozostałych przypadkach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią gazową";

- § 61 pkt 7 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na koszt inwestora budowy";

- § 62 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) Zagospodarowanie przestrzenne wewnątrz tej strefy należy rozpatrywać każdorazowo indywidualnie w oparciu o opinię zarządy sieci. W decyzjach o pozwoleniu na budową wydanych dla obiektów położonych w strefie należy zastrzegać każdorazowo specjalne wymogi obowiązujące przy wznoszeniu obiektów, określone w przepisach szczegółowych; strefa ograniczeń obowiązuje do momentu likwidacji linii napowietrznej średniego napięcia";

- § 64 pkt 2 uchwały;

- § 64 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "sposób ukształtowania terenu na działce budowlanej nie może powodować spływu wód opadowych z działki na działki

sąsiednie (...);

- § 76 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) wszelkie zmiany zagospodarowania terenu za zgodą i na warunkach [...] Parku Narodowego";

- § 79 ust. 3 lit. e uchwały.

Z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Z kolei z art. 4 ust. 1 tejże ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 powyższej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

3. W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb:

1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;

2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;

3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji;

3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko;

4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8;

4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012;

5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych;

6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady;

7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych;

8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów;

9) zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane;

10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.

Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie daje podstaw do przyjęcia, aby gmina uzależniała możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w ustaleniach planu, od uzyskania zgody (§ 57 pkt 3 uchwały), dokonania uzgodnienia, zgodnie z warunkami i zasadami, udzielanymi przez podmioty takie jak: zarządca sieci (§ 58 pkt 1 uchwały, § 62 pkt 4 uchwały), zarządca drogi (§ 50 ust. 2 uchwały, § 51 ust. 2 uchwały, § 54 ust. 2 uchwały, § 79 ust. 3 lit. e uchwały), zarządzający siecią gazową (§ 61 pkt 6 uchwały), tak jak nieprawidłowo ustalono we wskazanych powyżej zapisach zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ramy te tworzą również definicje zawarte w tej ustawie. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie organowi planistycznemu uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym.

Słusznie wskazał Wojewoda [...], że w ustaleniach uchwały wprowadzono powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w innych aktach prawnych, np. wprowadzono definicję maksymalnej wysokości budynku - § 5 ust. 1 pkt 15 uchwały (choć pojęcie wysokości zabudowy, rozumiane jako sposób pomiaru wysokości budynku stanowi modyfikację § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), zdefiniowano pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej" - § 5 ust. 1 pkt 28 uchwały (co stanowi modyfikację art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), odmiennie uregulowano definicję dostępu do drogi publicznej - § 38 ust. 2 pkt 2 i § 40 pkt 2 uchwały (choć zdefiniowana jest w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Określono postępowanie dotyczące uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew - § 21 pkt 5 uchwały (powyższe ustalenia modyfikują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). Określono postępowanie dotyczące scalenia i podziału nieruchomości - § 45 ust. 1 i ust. 2 uchwały (powyższe ustalenia modyfikują art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Określono postępowanie w zakresie odprowadzania i zagospodarowania wód opadowych i roztopowych oraz ścieków (§ 64 pkt 2 pkt 3 uchwały), co stanowi modyfikację i powtórzenie zapisów § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto wskazać należy, że w § 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, § 40 pkt 1 i § 45 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 zaskarżonej uchwały zawarto ustalenia odwołujące się do powierzchni działki ustalonej planem. Tymczasem w zaskarżonym planie nie ustalono wielkości działki budowalnej dla terenu. Podkreślić należy, że aby wprowadzać modyfikację wielkości działki (np. 80% minimalnej powierzchni działki budowlanej) należy określić minimalną powierzchnię działki budowlanej. Skoro nie ustalono w zaskarżonym planie wielkości działki budowalnej, to zapisy zawierające pochodne tej wielkości są nieważne bowiem nie określają żadnej normy.

Dodatkowo wskazać należy, że ustalenia § 62 pkt 4 zaskarżonej uchwały dotyczą wymogów decyzji o pozwoleniu na budowę i wykraczają poza zakres ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż odwołują się do postępowania administracyjnego regulowanego przepisami ustawy Prawo budowlane.

W zakresie obowiązku uzgadniania z [...] Parkiem Narodowym wszelkich zmian zagospodarowania terenu [...] Parku Narodowego (§ 76 pkt 3 uchwały) zmodyfikowano i powtórzono regulację zawartą w art. 8c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody bowiem organem właściwym w zakresie ochrony przyrody dotyczącej parku narodowego jest dyrektor parku narodowego.

Rada gminy nie została uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, niepubl.).

Kwestionowane zapisy planu naruszają przepisy prawa i ingerują w kompetencje organów również poprzez wprowadzenie dodatkowych wymogów, wykraczających poza powszechnie obowiązujące prawo. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stosowania zapisów ustawowych. Uchwała w sprawie planu miejscowego winna być sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści winna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuje. Tym samym uzależniając realizację ustaleń planu od uzgodnień oraz warunków określonych przez inne organy, czy instytucje, wprowadza w stan niepewności obywateli co do uregulowań planu miejscowego, którego zadaniem jest przecież kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Co więcej, wprowadzenie powyższych ustaleń, pozostaje w sprzeczności z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którą burmistrz miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2895/12 oraz z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt IV Sa/Wa 1515/13).

3.

Sąd stwierdził nieważność:

- § 68 uchwały oraz rysunku planu, w odniesieniu do terenu UT/KD-Gp oraz § 71 uchwały oraz rysunku planu, w odniesieniu do terenu MN2/U, w związku z brakiem wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy na terenach: UT/KD-Gp i MN2/U.

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na mocy, którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie skoro Rada Miejska w L., na tych terenach ustaliła projektowaną zabudowę, przy czym nie przeniosła tych ustaleń na rysunek planu.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 i § 2 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy zawiera część tekstową oraz graficzną; część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna załącznik do uchwały. Nadto w planie miejscowym stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Z powołanych unormowań wynika, że część tekstowa planu winna znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej. Zaś sprzeczność, brak korelacji oraz spójności rozważane są w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej uchwały.

4.

Sąd stwierdził nieważność:

- rysunku planu, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 12 m od lasów, w ramach terenu 3MN2 od terenu 1ZL, 3R/RM od terenu 2ZL, oraz 7MN2 od terenów: 3ZL, 4ZL, 5ZL.

Projekt planu miejscowego winien być sporządzony zgodnie z przepisami odrębnymi (art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wymogi, dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia – "najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień". Tym samym określona na rysunku planu, w ramach jednostki terenowej 3MN2, 3R/RM oraz 7MN2, nieprzekraczalna linia zabudowy "dociągnięta" do granicy terenu leśnego narusza przytoczone powyżej przepisy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt IV Sa/Wa 1515/13).

5.

Sąd stwierdził nieważność:

- § 6 ust. 1 pkt 2 i § 75 pkt 2 uchwały oraz rysunku planu, w części dotyczącej wyznaczenia na terenach: 1R/RM i 2R/RM obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji oraz ustaleń części tekstowej oraz graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenie 7MN2 w odległości mniejszej niż 100 m od granicy [...] Parku Narodowego.

Przede wszystkim podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Prawidłowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza zatem konieczność badania, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08, II OSK 33/08, II OSK 34/08; z dnia 26 maja 2011 r. II OSK 412/11; z dnia 31 maja 2010 r. II OSK 575/10).

Zdaniem Sądu Wojewoda [...] słusznie wskazał, że część ustaleń zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje w sprzeczności z unormowaniami zawartymi w uchwale z dnia 22 grudnia 2011 r. Nr XIX/103/2011 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L.". Wg ustaleń planu określono możliwość realizacji zabudowy na terenie 7MN2, przeznaczonego zgodnie z ustaleniami § 7 ust. 1 pkt 8 uchwały pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną ekstensywną w układzie wolnostojącym. Tymczasem z ustaleń części tekstowej studium oraz rysunku studium wynika, że teren oznaczony w planie symbolem 7MN2 położony jest w Strefie 3 – obszar buforowy [...] Parku Narodowego. Zgodnie z ustalonymi w studium zasadami na terenie tym dopuszcza się nową zabudowę typu rezydencjonalnego – obowiązujący standard – linia zabudowy 100 m od granicy [...] Parku Narodowego. Na rysunku planu wyznaczono nieprzekraczalna linię zabudowy na terenie 7MN2 w odległości 25 m od granicy [...] Parku Narodowego. Powyższe oznacza zdaniem Sądu, że w planie wyznaczono teren pod zabudowę, podczas gdy w studium na tym obszarze faktycznie istnieje zakaz zabudowy w pasie 100 m od granicy [...] Parku Narodowego.

Uzasadniając stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 2 i § 75 pkt 2 uchwały wskazać należy, że na rysunku planu miejscowego wyznaczono tereny działek nr ew. [...] jako obszary wymagające przekształceń i rekultywacji. Działki te znajdują się na terenach oznaczonych w planie symbolami: 1R/RM i 2R/RM, a wg rysunku studium w ramach jednostki oznaczonej symbolem 3.1 PO. Tymczasem w części tekstowej studium nie wskazano jednostki oznaczonej symbolem 3.1 PO jako obszaru objętego polityką przekształceń.

6.

Sąd stwierdził nieważność:

- § 6 ust. 2 uchwały oraz rysunku planu, w zakresie w jakim zalicza do grupy oznaczeń informacyjnych "granicę strefy ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych" i "granicę pasa technologicznego linii energetycznej średniego napięcia".

Rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu i obowiązuje w taki zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W pewnym uproszczeniu stwierdzić można, że rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzania planu i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały części bowiem zaskarżony plan zawiera sprzeczności pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały oraz niespójności w zakresie powiązania rysunku planu z ustaleniami tekstu planu miejscowego dotyczące stref ochrony konserwatorskiej zabytku archeologicznego oraz strefy ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wokół istniejących linii napowietrznych średniego napięcia.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 147 § 1 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.