Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 560/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 970/18 w sprawie ze skargi S. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 970/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę S. w Lublinie (dalej też: "strona", "S.") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej też: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Marszałek Województwa Mazowieckiego pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wystąpił do Marszałka Województwa Łódzkiego o uzgodnienie - w trybie art. 106 k.p.a. - wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej W. - T. - B. - P. - S. - K. - M. - U. M. - K. w związku z toczącym się postępowaniem na wniosek firmy A. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Marszałek Województwa Łódzkiego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. uzgodnił wydanie ww. zezwolenia, przy czym postanowienie to zostało doręczone Marszałkowi Województwa Mazowieckiego oraz stronie postępowania, tj. firmie A. Polska Sp. z o.o.

W dniu [...] lipca 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek pełnomocnika S. z siedzibą w L. o wznowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego wydaniem ww. postanowienia z dnia 22 czerwca 2018 r.

W odpowiedzi na ww. wniosek Marszałek Województwa Łódzkiego, postanowieniem z dnia:

1. [...] lipca 2018r. znak: [...] wznowił przedmiotowe postępowanie,

2. [...] lipca 2018r. znak: [...] orzekł o:

a. uchyleniu własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] uzgadniającego wydanie zezwolenia na rzecz przedsiębiorcy: A. Polska Sp. z o.o. w W. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej W. - B. – K.,

b. uzgodnieniu wydania zezwolenia na rzecz przedsiębiorcy: A. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej W. - B. – K.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia S. z siedzibą w L., uchyliło zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2018 r. w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty, tj.: stwierdziło, że postanowienie Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2018r., znak: [...], zostało wydane z naruszeniem prawa, ale ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu - uchylenie ww. postanowienia z przyczyny określonej wart. 145 §1 pkt 4 k.p.a. - nie może nastąpić. Podstawę rozstrzygnięcie stanowił art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 2, art. 146 § 2, art. 106 k.p.a., art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., dalej: "u.t.d.").

Kolegium przypomniało, że S. z siedzibą w L. na mocy postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2018 r. - zostało dopuszczone do udziału w prowadzonym postępowaniu dotyczącym wydania firmie A. Polska Sp. z o.o. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linie komunikacyjną W. - T. - B. - P. - S. - K. - M. - U. - K. Następnie Marszałek Województwa Łódzkiego podejmując postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. o uzgodnieniu wydania przedmiotowego zezwolenia - nie tylko nie umożliwił S. wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale wydanego postanowienia w ogóle temu S. nie doręczył, co w konsekwencji stanowi, o tym, że S. bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu.

Kolegium uznało jednak za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 w związku z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

Wobec powyższego stwierdziło, ze jedynym możliwym rozstrzygnięciem, które może podjąć Marszałek Województwa Łódzkiego po uchyleniu dotychczasowego postanowienia, jest wyłącznie uzgodnienie wydania zezwolenia na rzecz A. Polska Sp. z o.o. w W. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej W. - B. – K., co zresztą znajduje swoje potwierdzenie w sentencji zaskarżonego postanowienia. Marszałek Województwa Łódzkiego z jednej strony stwierdził istnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie w dalszej kolejności wydał nowe rozstrzygnięcie - które jest tożsame z dotychczasowym postanowieniem, a z drugiej strony całkowicie pominął dyspozycję art. 151 § 2 k.p.a., co konsekwentnie oznacza, iż zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za niezasadną.

W ocenie Sądu I instancji, analizując argumentację organu i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, należało zgodzić się ze stanowiskiem, że w sprawie były podstawy faktyczne i prawne do wznowienia postępowania - postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r., a w następstwie - do wydania zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. S. w L. nie otrzymało bowiem postanowienia Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2018 r., w sytuacji gdy postanowieniem Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało dopuszczone do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną W. - T. - B. - P. - S. - K. - M. - U. - K.

W takim zaś wypadku zdaniem Sądu I instancji pozostały organowi możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty bądź wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa i wskazującej na przyczyny, z powodu których decyzji nie uchylił. WSA wskazał też, że nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie chodzi o ostatnią z wymienionych decyzji.

WSA podkreślił, że główne postępowanie o wydanie zezwolenia toczy się przed Marszałkiem Województwa Mazowieckiego. Marszałek Województwa Łódzkiego był tylko organem wypowiadającym się w ramach uzgodnienia, w trybie art. 106 k.p.a., w zakresie, w jakim planowana linia komunikacyjna przebiega przez obszar jego właściwości. W rozpatrywanej sprawie firma A. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii przebiegającej przez obszar kilku województw, w tym przez obszar województwa łódzkiego, bez przystanku w Łodzi. W związku z tym Marszałek Województwa Mazowieckiego - organ właściwy do wydania zezwolenia, był zobligowany do uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej z Marszałkiem Województwa Łódzkiego. Przedmiotem uzgodnienia ma być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii. Dlatego też zdaniem WSA nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d. przez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

Sąd I instancji podkreślił jednak, że wnioskowana linia komunikacyjna podlega uzgodnieniu jako całość, pomimo braku przystanku na terenie Województwa Łódzkiego. Niemniej, ocena stanowiska SKO w tym zakresie nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. Ponadto jak podkreślił, ani w zażaleniu, ani w skardze S. nie wskazało na żadną konkretną okoliczność, która powinna być przedmiotem oceny organów w sprawie. Wszystkie zarzuty mają charakter ogólny i teoretyczny. Skarżący przytacza przepis i przesłanki dające postawy do odmowy udzielenia zezwolenia, ale żadnych okoliczności wskazujących na istnienie zagrożenia dla już istniejących linii (jakich?) nie wskazuje. Zdaniem WSA Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi prawidłowo zatem stwierdziło naruszenie prawa polegające na niedoręczeniu stronie skarżącej postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz prawidłowo wskazało okoliczności, z powodu których nie uchyliło postanowienia Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2018 r. W tym wypadku były to okoliczności, o jakich mowa w art. 146 § 2 k.p.a.

Natomiast za uzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 § 1 k.p.a., ponieważ postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2018 r. zostało doręczone stronie, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi. Zdaniem WSA powyższe naruszenie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej S. w L. zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 dalej: "k.p.a.") polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organ II instancji błędnie ustalił stan faktyczny, bowiem nie zaszły opisane przez Sąd I instancji i SKO w Łodzi przesłanki do stwierdzenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu, gdyż organy obu instancji nie przeprowadziły w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego, w szczególności nie dokonano sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych;

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, mimo iż brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie przez SKO w Łodzi, gdyż decyzja organu I instancji wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a nadto organy nie przeprowadziły merytorycznego zbadania przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie

- opisane w pkt I i II naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd I instancji nie naruszył powyższych przepisów postępowania, to musiałby uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, bowiem nie zaszły przesłanki do stwierdzenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu, a w rezultacie Sąd wydałby rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia, a nie o oddaleniu skargi;

III. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jedn. z 2017 roku, poz. 2200 ze zm., dalej: "ustawa" lub "u.t.d.") poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotem badania organu wydającego postanowienie uzgodnieniowe jak w niniejszej sprawie ma być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii, podczas gdy przedmiotem uzgodnienia powinny być te zagadnienia, które są rozważane na etapie wydawania zezwolenia, a jednocześnie związane są wprost z właściwością miejscową marszałka dokonującego uzgodnienia i tym samym organ wydający postanowienie uzgodnieniowe powinien był zbadać czy w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22 ust. 1 u.t.d., tj., a w szczególności czy projektowana linia komunikacyjna będzie stanowiła zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, czy ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, a także w jaki sposób rozkład jazdy, przebieg trasy, liczba przystanków i odległość między nimi wpłyną na aktualny stan transportu w danym regionie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów, a w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie skorzystało z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, co obligowałoby do wydanie postanowienia w trybie art. 189 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, a więc zarzuty w niej formułowane powinny kierowane do tego sądu. Z kolei związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym była mowa wyżej, sprawia, że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczany przez samego autora skargi kasacyjnej przez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, od początku, a jedynie w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że nie może on uzupełniać, rozszerzać ani poszukiwać nowych zarzutów kasacyjnych, jak też przedstawiać, niejako za stronę, argumentacji służącej uzasadnieniu tych zarzutów. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisów prawa, odmiennej niż przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, ewentualnie wskazanie, na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a dodatkowo, w odniesieniu do naruszeń procesowych - uzasadnienie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści.

Stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę podniesionych w niej zarzutów.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednakże sposób sformułowania zarzutów, w ocenie składu orzekającego, powoduje konieczność odniesienia się w pierwszej kolejności do podniesionych przez S., jako naruszonych, przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt I. i II. petitum skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na planowany przebieg linii komunikacyjnej, rozpoznanie wniosku o zmianę zezwolenia wymagało uzgodnienia z Marszałkiem Województwa Łódzkiego.

Poza sporem jest, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar, co najmniej jednego województwa.

W kontekście podniesionych zarzutów, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest zakres kompetencji Marszałka Województwa Łódzkiego, jako organu uzgadniającego. Zagadnienie to ma doniosłe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, gdyż organ uzgadniający może działać wyłącznie w zakresie własnych uprawnień i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji i merytorycznego rozstrzygania sprawy.

Treść przepisu art. 18 ust. 1 u.t.d. wskazuje, że ma on przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d-g u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony.

To, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący wynika wprost z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. A więc nie chodzi tylko o uzyskanie niewiążącej organ opinii, ale o wiążące uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej przez obszar konkretnego województwa.

Obowiązek współdziałania organów, który wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g u.t.d. oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez Marszałka Województwa Łódzkiego, jako organu współdziałającego stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. Marszałka Województwa Mazowieckiego. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy, co do istoty (zmianę lub odmowy zmiany zezwolenia), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie.

Wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. organ wyraża samodzielne stanowisko, a wydane postanowienie podlega zaskarżeniu w toku instancji i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie akcesoryjne wydane w trybie art. 106 k.p.a. nie może być wzruszone "przy okazji" rozpoznawania sprawy głównej, gdyż objęcie kontrolą, w ramach badania sprawy głównej, postanowień akcesoryjnych nie jest badaniem sprawy "w głąb", tylko poszerzeniem granic sprawy "w bok" i objęciem jej granicami postanowień (por. wyroki NSA z dnia 28 października 2008 r. II GSK 402/08, z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; Lex nr 340121).

Skoro organ podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie głównej nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., to zbadanie zakresu kompetencji organu uzgadniającego jest zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Dokonując ustalenia zakresu kompetencji Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego, NSA uznał, że przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 d-g u.t.d. nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (por. R. Stachowska, Komentarz do art. 18 [w:] Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Wydanie III i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r., IV SA/Po 1439/04, Sam. Teryt. 2007, nr 4 s.72, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 947/18, 948/18, 969/18 i 970/18, oraz wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., II GSK 299/17 i z dnia 5 grudnia 2019 r., II GSK 2309/17 - dostępne w internecie

W związku z powyższym organ uzgadniający nie staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d.

Zgodnie art. 22a ust. 1 u.t.d. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wydające zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych:

1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;

2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te obsługiwane są tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Treść cytowanego przepisu wskazuje, że adresatem powyższej regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, którym jest w rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa Mazowieckiego, ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków.

W ocenie NSA nie można zaaprobować poglądu, że organ załatwiający sprawę główną, czyli kwestię zezwolenia oraz organ współdziałający mają taki sam zakres uprawnień i zadań. Gdyby organ uzgadniający przejmował w pełnym zakresie kompetencje organu uprawnionego do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (zatem w przedmiocie zmiany zezwolenia) w istocie doszłoby do "współdecydowania", tymczasem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d. jednoznacznie wskazuje jedynie na "współdziałanie" wymienionych w nim organów. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. ,sygn. akt II GSK 299/17).

Stwierdzić, zatem należy, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów, to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, nie można się zgodzić z zarzutami zawartymi w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji powyższego za niezasadny uznać należy zrzut naruszenia art. 7 i art. art. 77 § 1 k.p.a. przez nie przeprowadzenie w sposób należyty postępowania dowodowego, co do zbadania niewystępowania przesłanki z art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a u.t.d. Nie można, bowiem skutecznie podnosić zarzuty niewyjaśnienia zaistnienia przesłanek z art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a u.t.d., skoro organ uzgadniający, w tym przypadku Marszałek Województwa Łódzkiego, nie był do tego uprawniony ani zobowiązany, co wyżej wskazano.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to zarzut nieusprawiedliwiony z przyczyn konstrukcyjnych. Zgodnie z tym przepisem skarga podlega oddaleniu, gdy zaskarżona decyzja nie narusza tak prawa materialnego, jak i procesowego. Norma wywiedziona z art. 151 p.p.s.a. jest normą wynikową (podobnie jak art. 145 § 1 p.p.s.a.), które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt. I GSK 1275/16; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl;). Przepisy te kształtują, bowiem stadium orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane naruszenie tych przepisów przez WSA polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Zarzut ten takich przepisów nie wskazuje. Podkreślić także należy, że orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro, zatem WSA, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej, wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. S. w L. nie otrzymało bowiem postanowienia Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2018 r., w sytuacji gdy postanowieniem Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało dopuszczone do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną W. - T. - B. - P. - S. - K. - M. - U. - K.

Jednakże stosownie do treści art. 151 § 2 k.p.a. - w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 146 § 2 k.p.a. - nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej

Zastosowanie przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej. Organ musi zatem w decyzji stwierdzającej wydanie poprzedniej decyzji z naruszeniem prawa opartej na tej podstawie wykazać, że mimo wadliwości formalnej taka decyzja pozbawiona była wadliwości materialnej (...), a więc stosując art. 146 § 2, wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 146.).

Z przedstawionych wyżej przyczyn zaskarżony wyrok nie narusza podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.