Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1281/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 37 ust 1, art. 41 ust 1, art. 61 ust 1,8
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. ze skargi G. Sp. z o.o. Sp.k. w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 13 listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa [...], III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

G. B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. w ramach organizowanego przez Zarząd Województwa konkursu nr [...], złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Odtworzenie D. na G. B. wraz z otoczeniem parkowym połączone z nadaniem obiektowi funkcji gospodarczych i kulturalnych".

Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) pismem z dnia 4 września 2017 r. nr [...], poinformowała wnioskodawcę o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej. W piśmie oraz w zbiorczej karcie oceny załączonej do przedmiotowego pisma przedstawiła ona szczegółowe uzasadnienie negatywnej oceny.

W proteście z dnia 27 września 2017 r. wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisów procedury, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz.1460) w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., w tym zasady rzetelności i przejrzystości, oraz działania przez Oceniających Projekt w sposób wykraczający poza granice uprawnień wynikających z Ustawy, Regulaminu oraz treści kryteriów wyboru, w zakresie przeprowadzonej oceny tych kryteriów, których opis został wskazany m.in. w załączniku nr [...] (Kryteria wyboru projektu) do Regulaminu Konkursu w szczególności poprzez dokonanie oceny projektu z naruszeniem zasady obiektywności i praworządności, przede wszystkim z naruszeniem zasady rzetelności, a w szczególności oparciu jej na dowolnych i wybiórczych argumentach nieodnoszących się do całego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

Wnioskodawca zwrócił się, celem pełnej i rzetelnej oceny wniosku, o powołanie dodatkowego eksperta (ekspertów), który przedstawi opinię (o charakterze opiniodawczo-doradczym) w kontekście oceny następujących kryteriów:

a) kryterium II "Wpływ na polityki horyzontalne" - subkryterium 2 "Wpływ projektu na zrównoważony rozwój oraz ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego",

b) kryterium VII "Długofalowe oddziaływanie projektu" - subkryterium 3 "Społeczne oddziaływanie projektu",

c) kryterium X "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny", w przypadku gdyby Urząd nie uznał przedstawionych przez niego niniejszym piśmie wyjaśnień za wystarczających do uwzględnienia protestu.

Zwrócił się on również, celem ustalenia prawidłowości i rzetelności dokonanych ocen o:

1) przedstawienie danych ekspertów opiniujących projekt w zakresie ww. kryteriów, przedstawienie ich doświadczenia i wiedzy w zakresie ocenianej w projekcie w zakresie wskazanych kryteriów, przedstawienie szczegółowej metodologii na których oparli oni swoje twierdzenia - odrębnie co do każdego eksperta, jak również o przedstawienie materiałów stanowiących materiał porównawczy dla tychże ekspertów do których została porównana treść wniosku,

2) przedstawienie opisu całej procedury dokonywania oceny projektu w zakresie wskazanych kryteriów, w tym kolejności wykonywanych działań, dostępności poszczególnych osób dokonujących oceny do dokumentacji na poszczególnych etapach oceny, z uwagi na spostrzeżenie wielu niepokojących nieprawidłowości w zakresie oceny złożonego przez wnioskodawcę wniosku o dofinansowanie, które w sposób istotny wpłynęły na dokonaną jego ocenę w zakresie ww. kryterium.

Wnioskodawca podkreślił, że nie zgadza się z uzyskaną negatywną oceną w odniesieniu do ww. kryterium, bowiem liczba przyznanych mu punków została w sposób nieuprawniony zaniżona, a wobec czego, zasadnym jest, w jego ocenie, przeprowadzenie ponownej oceny (punktowej) wyżej wskazanych kryteriów.

Zarząd Województwa - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 (IZ RPO WM), rozstrzygnięciem z dnia 13 listopada 2017 r. nr [...], protestu nie uwzględnił.

W uzasadnieniu Zarząd wskazał w pierwszej kolejności, że podstawowymi dokumentami określającymi przebieg konkursu, w tym w szczególności procedurę wyboru projektów do dofinansowania i kryteria brane pod uwagę przy wyborze są: Regulamin Konkursu wraz z załącznikami; zwłaszcza Kryteria oceny stanowiące załącznik nr [...] do Regulaminu Konkursu (dalej: "Kryteria oceny") oraz Regulamin prąc Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 dla trybu konkursowego zamkniętego stanowiący załącznik nr [...] do Regulaminu Konkursu (dalej: "Regulamin KOP").

Kolejno, Zarząd odniósł się szczegółowo do wskazanych w proteście kryteriów wyboru, z których oceną wnioskodawca się nie zgodził.

Wyjaśnił, że ocena dokonana przez IOK w kwestii kryterium "Wpływ na polityki horyzontalne", subkryterium "Wpływ projektu na zrównoważony rozwój oraz ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego", jest w pełni zasadna.

Zarówno w ocenie Zarządu, jak i eksperta powołanego na etapie procedury odwoławczej, wnioskodawca nie wykazał pozytywnego wpływu projektu na zrównoważony rozwój oraz ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego, gdyż w dokumentacji projektowej nie zastosował rozwiązań energooszczędnych z użyciem energii ze źródeł odnawialnych, działań w zakresie likwidacji niskiej emisji, ani ograniczenia zużycia wody pitnej, w tym poprzez wykorzystanie wód opadowych, a przez to wpływających na zmniejszenie ogólnych kosztów eksploatacji obiektu. Oceniany projekt nie zawiera również innych działań, które miałyby uzasadniać wpływ pozytywny, które określałyby ponad neutralny wpływ projektu na omawiane subkryterium. Działania wnioskodawcy polegające m.in. na wykonaniu remontu stolarki okiennej, zastosowaniu w obiekcie energooszczędnego oświetlenia typu LED, czy też rekuperatora w systemie wentylacji, w żaden sposób nie mogą być kwalifikowane jako działania ponadstandardowe. Jak słusznie zakwalifikowali je oceniający, są to działania neutralne, standardowe, stosowane w budynkach powszechnie przy prowadzeniu remontu. Stanowisko to potwierdza również sam wnioskodawca, który w uzasadnieniu wskazał, że "w ramach projektu planowane jest podjęcie działań mających na celu minimalizowanie negatywnego wpływu na środowisko". Zdaniem IRP, skoro planowane w projekcie działania mają na celu jedynie minimalizowanie negatywnego wpływu na środowisko, to wyklucza to przyjęcie, że działania te będą oddziaływać na środowisko w sposób pozytywny. Nadto, jak wyjaśnił Zarząd, dla oceny wpływu projektu na przedmiotowe subkryterium bez znaczenia jest szeroka argumentacja wnioskodawcy związana z działaniami polegającymi na odnowieniu zabytkowego parku, czy działaniami edukacyjnymi, gdyż te, nie stanowią prośrodowiskowych rozwiązań podlegających ocenie.

Mając na uwadze, że wnioskodawca nie przedstawił w projekcie żadnych innych, poza ww. rozwiązań prośrodowiskowych, które mogłyby wykazywać wpływ pozytywny, co znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu protestu (s. 4 pkt 4 protestu), jego twierdzenia o nieuwzględnieniu w ocenie spełnienia subkryterium zaplanowanych rozwiązań, należy uznać w ocenie organu, za całkowicie bezzasadne. W związku z powyższym, IZ podtrzymała przyznaną punktację na poziomie 0 pkt.

Odnosząc się do kolejnego kryterium, Zarząd stwierdził, że przyznanie w ramach tego subkryterium 0 pkt, było również w pełni prawidłowe. Wskazał, że z tytułu wniosku aplikacyjnego oraz z samej jego treści wynika, że obiektowi objętemu projektem mają być nadane funkcje gospodarcze oraz kulturalne, a zatem, oznacza to, iż przy ocenie projektu pod kątem spełniania wymogów przewidzianych w karcie oceny dla omawianego subkryterium należy brać pod uwagę zarówno wytyczne przypisane dla obiektów pełniących funkcje gospodarcze (komercyjne), jak i wytyczne przypisane dla obiektów pełniących funkcje kulturalne, a przyznanie 1 pkt jest możliwe dopiero wówczas, gdy projekt wpisuje się w wytyczne przewidziane dla każdego ze wskazanych typów obiektów.

Zarząd podniósł, że obiekt objęty wnioskiem nie spełnia wytycznych przewidzianych dla obiektów pełniących funkcje gospodarcze. Projekt winien wykazywać, że w obiekcie będzie prowadzona działalność związana z popularyzowaniem i upowszechnianiem wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. Tymczasem, nie zawiera on informacji wymaganych dla oceny spełniania ww. wytycznych. Twierdzenia w tym zakresie wnioskodawcy szczegółowo omówione na karcie 5 przedmiotowego rozstrzygnięcia (elementy edukacyjne), nie są poparte żadnymi konkretnymi działaniami, które miałyby popularyzować i upowszechniać wiedzę o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. Brak jest bowiem wskazania jakie elementy edukacyjne zostaną przedstawione w obiekcie, w jaki sposób propagowane będą informacje na temat lokalnej historii oraz historii samego obiektu, niewiadomo co wnioskodawca rozumie przez walory edukacyjne, jakie elementy edukacyjne przedstawiające, zgodnie z deklaracją wnioskodawcy, historię regionu, dworu, czy też przywołujące wybitne postacie historyczne związane z dworem, zostaną zamieszczone na terenie obiektu objętego wnioskiem, wreszcie jakie inne, od wskazanej przykładowo postaci historycznej w osobie botanika S. Z., będą upamiętniane. Zarząd zauważył, że twierdzenia wnioskodawcy stanowią jedynie deklaracje, nieznajdujące odzwierciedlenia w dokumentacji projektowej, zaś jego argumentacja sprowadza się w istocie do powielania w różnych konwencjach jednego i tego samego fragmentu wniosku o dofinansowanie. Wobec powyższego rację miał pierwszy oceniający, że w projekcie brak jest zaplanowanych w obiekcie skonkretyzowanych działań, związanych z popularyzowaniem i upowszechnianiem, wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Nadto Zarząd wyjaśnił, że w żadnym miejscu wniosku wnioskodawca nie wskazał, iż deklarowane przez niego bliżej nieokreślone elementy edukacyjne mają przywoływać historyczne postaci związane z dzielnicą czy też, że "W ramach realizacji projektu planowane jest umieszczenie na terenie dworu i parku elementów edukacyjnych przedstawiających zabytki".

Jak wskazał Zarząd, niezmiernie istotna jest również okoliczność, że pomimo wezwania przez IOK do doprecyzowania opisanych w "opisie błędu", a odnoszących się do jego deklaracji informacji, wnioskodawca w piśmie uzupełniającym z dnia 7 sierpnia 2017 r., nie odniósł się do zastrzeżeń Zarządu.

Nadto, w ocenie Zarządu, projekt wnioskodawcy nie spełnia również wytycznych przypisanych obiektom pełniącym funkcje kulturalne. Choć wnioskodawca deklaruje, że obiekt w pełni realizuje wymagania kierowane do instytucji kultury, to jednak twierdzenia te nie wynikają z dokumentacji projektowej. Dokumentacja ta nie zawiera żadnych, poza bardzo ogólnymi, założeń odnośnie realizacji przez obiekt funkcji kulturalnych. Zarząd wskazał, że na tle informacji przedstawionych przez wnioskodawcę, nie można ocenić w jaki sposób obiekt stanie się ponownie centrum kulturalno-społecznym dla społeczności lokalnej, jakiego rodzaju imprezy czy też wydarzenia będą tam organizowane, jaki będą miały charakter, czego będą dotyczyć, w jaki sposób dobierani będą lokalni artyści, którzy będą promowani, w jaki sposób odbędzie się promocja lokalnych artystów oraz budowanie świadomości wrażliwości kulturalnej osób korzystających z obiektu, a wreszcie jakie deklarowane przez wnioskodawcę działania sprawią, że obiektowi zostaną przywrócone funkcje lokalnego centrum kulturalno-społeczno-towarzyskiego. W ocenie Zarządu, na podstawie zapisów dokumentacji projektowej nie można również stwierdzić, iż deklarowana działalność będzie chociaż w dostatecznym stopniu wykorzystywała i rozwijała kapitał kulturowy miejsca i przyczyni się do zachowania dziedzictwa kulturowego dla przyszłych pokoleń, a z uwagi na brak uwzględnienia edukacji kulturalnej, projekt nie będzie sprzyjać kształtowaniu postaw i kompetencji, przez co nie przyczyni się do integracji społecznej osób i grup o utrudnionym dostępie do dóbr kultury. Wnioskodawca nie uwiarygodnił, że zrealizuje nakreślone we wniosku idee szerokiej aktywności edukacyjno-kulturalnej, wobec czego brak jest podstawy do potwierdzenia deklaracji, że realizacja opisanego projektu będzie w sposób pozytywny oddziaływać na bezpośrednie otocznie społeczne projektu.

Zarząd odniósł się w tym miejscu do pisma uzupełniającego wnioskodawcy z dnia 7 sierpnia 2017 r. i wskazał, że wyjaśnienia w nim zawarte nie są wystarczające dla uznania, iż projekt realizuje deklarowane przez wnioskodawcę założenia. Wnioskodawca wymienił w nim bowiem wiele podmiotów z którymi planuję nawiązać współpracę, jednak nie doprecyzował jakie to maja być podmioty. Wskazał, że przeprowadził wstępne rozmowy z radami dzielnicy, nawiązał współpracę z instytucjami organizującymi różnego rodzaju wydarzenia, jak również artystami, jednak nie doprecyzował czego dotyczyły prowadzone rozmowy, z jakimi artystami były prowadzone, kto wyraził wstępne zainteresowanie wzięciem udziału w planowanych przez wnioskodawcę wydarzeniach, wreszcie, z jakimi podmiotami nawiązał współpracę w zakresie organizowania różnego rodzaju wydarzeń. Wnioskodawca w celu uprawdopodobnienia powyższego załączył list intencyjny podpisany z firmą P. , która wyraziła zainteresowanie obsługą wydarzeń, kulturalnych oraz wskazała, że jest w stanie, zapewnić sprzęt techniczny dla obsługi tego typu wydarzeń, jednak wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie można przyznać mu racji, że firma ta zainteresowana jest również organizacją koncertów w objętym wnioskiem obiekcie, gdyż, jak podkreślił Zarząd, nie wynika to z treści tego listu, a jak wcześniej wyjaśniono na etapie procedury odwoławczej ocenie podlega jedynie treść dokumentacji projektowej, nie zaś wykładnia tej treści przeprowadzona przez wnioskodawcę. Nadto wnioskodawca stwierdza, że przedstawiony przez niego program ma charakter ramowy, jednak w ocenie Zarządu, stanowi on jedynie przykładowy katalog wydarzeń, które potencjalnie mogłyby być w obiekcie realizowane, zatem nie można uznać, iż wnioskodawca uczynił zadość wezwaniu do wyjaśnień. Okoliczność, że okres realizacji projektu wynosi 2 lata i 5 miesięcy nie ma znaczenia w kontekście stworzenia planu wydarzeń, który uwzględniałby ww. kwestie.

Jak podkreślił Zarząd, dla oceny spełnienia przedmiotowego subkryterium istotnym jest również, że w dokumentacji projektowej wnioskodawca nie przewidział środków na realizację deklarowanej przez niego szerokiej działalności kulturalno-edukacyjno-społecznej. Z przedstawionego przez niego programu, który błędnie określa on mianem ramowego, wynika, iż planuje on organizację 129 różnego rodzaju wydarzeń rocznie. Wnioskodawca, będący przedsiębiorcą z długoletnim doświadczeniem, planując w okresie trwałości projektu tak szeroką działalność kulturalno-edukacyjno-wystawienniczo-koncertową, powinien wykazać w budżecie projektu po stronie kosztów konkretne środki, które pozwolą zapewnić finansowanie dla tych działań. Brak zadeklarowania konkretnych kwot w budżecie projektu, przesądza, w ocenie organu, że informacje w tym zakresie, są przez niego traktowane jako niewiążąca zapowiedź i bliżej nieskonkretyzowana możliwość realizacji deklarowanych działań. W ocenie eksperta powołanego na etapie procedury odwoławczej, z którą Zarząd się zgodził, gdyby wnioskodawca uwzględnił w budżecie projektu środki finansowe z przeznaczeniem na pokrycie kosztów organizacji, licznych wydarzeń kulturalnych, przedstawień, wystaw i koncertów, zasygnalizowanych we wniosku a szerzej opisanych w proteście, istniałyby przesłanki do przyznania w ramach subkryterium dodatkowej punktacji. Gdyby wnioskodawca zawarł w budżecie adekwatne kwoty, tym samym uwiarygodniłby w ocenie eksperta, że w okresie trwałości projektu podjęta będzie sygnalizowana przez niego działalność, która mogłaby przynieść szersze korzyści dla otoczenia społecznego.

Według Zarządu projekt koncentruje się jedynie na realizacji celu głównego, którym jest renowacja objętego wnioskiem obiektu wraz z przyległym do niego parkiem, a także odtworzenie na terenie obiektu restauracji z kuchnią polską opierającą się na tradycyjnych recepturach. Zdaniem organu, przedmiotem oceny merytorycznej pozostaje zatem wyłącznie zakres zadań ujęty w budżecie, tj. pełnienie funkcji gastronomiczno - restauracyjnych w obiekcie, co przesądza o tym, że nie można przyznać wnioskodawcy racji, iż "oprócz oferty gastronomicznej opartej na tradycyjnej polskiej kuchni zaoferowana zostanie rozbudowana oferta kulturalno-społeczno-integracyjna". Projekt nie realizuje więc założeń kulturalnych opisanych w ramach omawianego subkryterium.

Zarząd w odniesieniu do rzekomego porównywania przez osobę oceniającą projekt na etapie oceny merytorycznej z innymi projektami, wyjaśnił, że kryterium to jest kryterium indywidualnym, co implikuje, że oceniane jest przez pryzmat konkretnego projektu i jego dokumentacji projektowej.

Odnosząc się z kolei do X kryterium, Zarząd wyjaśnił, że specyfika projektu wnioskodawcy oraz jego zakres wskazuje, że potencjał projektu ma niski wpływ na rozwój gospodarczo-społeczny regionu, a większość przedstawionych czynników oddziaływać będzie jedynie na najbliższe otoczenie projektu, dlatego podtrzymując ocenę dokonaną przez oceniających na etapie oceny merytorycznej, przyznało wnioskodawcy 1 pkt.

Jednocześnie Zarząd wskazał, że choć na etapie oceny merytorycznej wniosku oceniający nie wskazali konkretnych projektów, z którymi porównywany był projekt wnioskodawcy, to okoliczność ta, choć stanowi uchybienie formalnie, nie może stanowić zarzutu proceduralnego i jest bez znaczenia dla ponownej oceny projektu. Jak podkreślono Zarząd dokonał ponownej oceny dokumentacji projektowej w porównaniu z innymi, złożonymi w konkursie projektami, i w konsekwencji uznał, że ocena dokonana przez IOK była w pełni prawidłowa.

Końcowo Zarząd wyjaśnił, że projekt wnioskodawcy oceniany był przez dwóch niezależnych i bezstronnych ekspertów. Osoby te, posiadają szeroką wiedzę, jak i doświadczenie, które dają gwarancję przeprowadzenia należytej oceny projektu, z uwzględnieniem kryteriów oceny oraz zasad rządzących tą oceną, zwłaszcza zasady rzetelności, przejrzystości, bezstronności, równości i praworządności. Eksperci ci wybierani byli zgodnie zobowiązującym w chwili ich wyboru przepisami. Według Zarządu eksperci ci nie podlegali przewidzianemu w art. 50 ustawy wyłączeniu oraz podpisali niezbędne oświadczenia w tym zakresie.

W ocenie Zarządu, okoliczność, że wnioskodawca w ramach ocenianego kryterium nie uzyskał maksymalnej liczby punktów nie może przesądzać o uznaniu, że ocena została dokonana w sposób dowolny czy wadliwy.

Końcowo Zarząd wskazał, że w konkursie wzięło udział wielu wnioskodawców, niestety z uwagi, na limity finansowe, nie wszystkie projekty mogły zostać dofinansowane. Proces wyboru projektów do dofinansowania był znany wszystkim wnioskodawcom jeszcze przed przystąpieniem przez nich do konkursu, a ocena projektów, dokonywana była ,w oparciu o jednolite, zrozumiałe dla wszystkich kryteria wyboru projektów, które za wyjątkiem zaskarżonego przez wnioskodawcę kryterium pn. "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny" o charakterze porównawczym, mają charakter indywidualny, co oznacza, że ich spełnienie oceniane jest w odniesieniu do danego, konkretnego projektu. Proces, ten został przeprowadzony z uwzględnieniem zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności, równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a także równego traktowania wnioskodawców. IRP stoi na stanowisku, że bezstronność czy też samodzielność w dokonanej ocenie nie oznacza, że osoby dokonujące oceny muszą prezentować odmienne stanowiska, jak również, że tożsamość użytych w ocenie sformułowań oznacza, że ocena nie została dokonana w sposób niezależny. Wręcz przeciwnie, identyczna oceną dokonana przez dwóch ekspertów oznacza, że jest ona w pełni prawidłowa, bowiem potwierdzona przez dwie niezależne od siebie osoby. Każdy bowiem oceniający, wypełniając kartę oceny i podpisując ją dokonuje oceny w zakresie wskazanych w niej kryteriów samodzielnie, niezależnie od innych podmiotów. Zdaniem Zarządu, nie bez znaczenia dla przyjęcia prawidłowości dokonanej oceny jest również okoliczność, że identycznej oceny w zakresie przyznanej punktacji w ramach zaskarżonych kryteriów dokonał powołany na etapie procedury odwoławczej zgodnie z żądaniem wnioskodawcy trzeci ekspert. Dokonana przez niego ocena - w pełni bezstronna, niezależna, kompleksowo ustosunkowująca się do zarzutów podniesionych w proteście i w sposób całościowy oceniająca ponownie zaskarżone kryteria, nie doprowadziła do zmiany przyznanej przez IOK punktacji, co jednoznacznie dowodzi, iż pierwotna ocena była prawidłowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, G. B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. zarzuciła:

- naruszenia przepisów procedury, tj. art. 37 ust. 1 ustawy w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.2 w zw. z rozdziałem 4 pkt l lit. "a" - "e" Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy, poprzez naruszenie zasad postępowania konkursowego tj. zasady przejrzystości i rzetelności polegających na niepoinformowaniu skarżącej o dokładnej treści opinii dodatkowego eksperta i w jakim zakresie ta opinia została ostatecznie wykorzystana przy ponownej ocenie projektu i protestu przez U. (jej treść nie została dołączona do rozstrzygnięcia protestu, a U. ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że opinia ta jest bezstronna, niezależna, kompleksowo ustosunkowująca się do zarzutów podniesionych w proteście i całościowy oceniająca ponownie zaskarżone kryteria), a także na niepoinformowaniu skarżącej o dokładnej treści porównywanych wniosków w ramach przedmiotowego konkursu w zakresie kryterium: "Wpływ projektu na rozwój społeczno-gospodarczy", a tym samym brak poinformowania skarżącej w oparciu o jaki materiał dowodowy dokonano oceny protestu i wniosku o dofinasowanie przez dodatkowego eksperta, co uniemożliwia skarżącej wejście w merytoryczny spór z tą oceną,

- naruszenie art. 37 ust. 1 i 41 ust. 2 pkt 7 ustawy w. zw. z Rozdziałem 5 pkt 7 lit. "b" i "c" Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów 2014-2020 poprzez nieprecyzyjne, nieprzejrzyste i nierzetelne skonstruowanie merytorycznego kryterium wyboru projektów "Wpływ na polityki horyzontalne" - subkryterium 2 "Wpływ projektu na zrównoważony rozwój oraz ochronę i poprawą jakości środowiska naturalnego " o treści "w ramach subkryterium badane będzie m.in. czy wnioskodawca uwzględnił w dokumentacji projektowej zastosowanie rozwiązań prośrodowiskowych, w tym zmniejszających zanieczyszczenie środowiska oraz zużycie energii, czy wody pitnej, a przez to wpływających na zmniejszenie ogólnych kosztów eksploatacji obiektu (np. wnioskodawca przedstawił w dokumentacji projektowej zastosowanie rozwiązań energooszczędnych z użyciem energii ze źródeł odnawialnych, działań w zakresie likwidacji niskiej emisji czy ograniczenia zużycia wody pitnej np. poprzez wykorzystanie wód opadowych itp.) neutralny wpływ - 0 pkt, pozytywny wpływ - 2 pkt" poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przez U. jakie dokładnie przesłanki powinien spełnić wnioskodawca, aby zostało uznane że rozwiązanie/a (projekt) ma pozytywny wpływ w zakresie tego subkryterium (przy czym instrukcja przy definicji pozytywnego wpływu wskazuje ogólnie na to, że "przez pozytywny wpływ rozumie się działania wykraczające poza zakres wynikający z przepisów prawa" lub "działania wykraczające poza standardowe i typowe rozwiązania, wymogi narzucone przepisami prawa etc."), i ograniczenie się jedynie do ogólnych sformułowań w tym zakresie, co spowodowało:

a) niezapewnienie rzetelnej, bezstronnej i obiektywnej oceny i analizy projektu w zakresie spornego subkryterium - a tym samym przeprowadzenie dowolnej, a nie rzetelnej oceny wskazanego powyżej kryterium,

b) przedstawienie przez oceniających dowolnej interpretacji przedmiotowego kryterium, która była niekorzystna z perspektywy przedstawionych przez wnioskodawcę rozwiązań prośrodowiskowych, a tym samym opowiedzeniem się przez oceniających - na tle wątpliwości interpretacyjnych dotyczących tego subkryterium - za niekorzystną dla wnioskodawcy interpretacją, co ponadto narusza zasadę pewności prawa, rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;

e) nierozpatrzenie wniosku w zakresie spornego subkryterium w sposób wnikliwy i rzetelny, a w konsekwencji jego nieuwzględnienie, podczas gdy zasługiwał on na uwzględnienie z uwagi na spełnienie spornego kryterium, ponieważ uwzględniał założenia zastosowania rozwiązań prośrodowiskowych;

w związku z czym wnioskodawca był uprawiony do oparcia się o ogólnie przyjęte rozumienie zwrotów "zastosowania rozwiązań prośrodowiskowych", "zmniejszających zanieczyszczenie/zużycie", "zmniejszenie kosztów eksploatacji", "rozwiązań energooszczędnych" (bowiem te zwroty nie zostały również zdefiniowane w dokumentacji konkursowej) wskazując m.in. na takie rozwiązania jak: energooszczędne oświetlenie ledowe czy centralna wentylacja z odzyskiem ciepła - co ma swoje odzwierciedlenie w treści wniosku, i przez co wnioskodawca nie może ponosić konsekwencji braku precyzyjności dokumentacji konkursowej,

- naruszenia art. 37 ust. 1 i 41 ust. 2 pkt 7 ustawy w. zw. z Rozdziałem 5 pkt 7 lit. "b" i "c" Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów 2014-2020 poprzez nieprecyzyjne, nieprzejrzyste i nierzetelne skonstruowanie opisu sposobu przyznawania punktów w ramach merytorycznego kryterium wyboru projektów "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny" o treści "Punkty będą przyznawane w następujący sposób: 3 pkt - stwierdzenie wysokiego wpływu na rozwój gospodarczo-społeczny, 2 pkt-stwierdzenie umiarkowanego wpływu na rozwój gospodarczo-społeczny, 1 pkt - stwierdzenie niskiego wpływu na rozwój gospodarczo-społeczny'" a także opisu oceny tego kryterium o treści: "Ocena w ramach kryterium obejmować będzie w szczególności takie czynniki jak" - poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia jakie dokładnie przesłanki powinien spełnić wnioskodawca, aby zostało stwierdzone, iż realizacja projektu będzie miała niski, umiarkowany albo wysoki wpływ na rozwój gospodarczo-społeczny (tzn. w jaki sposób dochodzi do pomiaru tego wpływu / w jaki sposób można wyliczyć stopień wpływu), a także brak dostatecznego określenia jakie czynniki będą brane pod uwagę w ramach oceny tego kryterium (z uwagi na zwrot "w szczególności" co powoduje, że ocena może nastąpić poprzez czynniki nie wskazane w treści dokumentacji konkursowej) i ograniczenie się jedynie do ogólnych sformułowań w tym zakresie, co spowodowało:

a) niezapewnienie rzetelnej, bezstronnej i obiektywnej oceny i analizy projektu w zakresie spornego kryterium - a tym samym przeprowadzenie dowolnej, a nie rzetelnej oceny wskazanego powyżej kryterium,

b) przedstawienie przez oceniających dowolnej interpretacji przedmiotowego kryterium, która była niekorzystna z perspektywy przedstawionych przez wnioskodawcę, efektów realizacji projektu, a tym samym opowiedzeniem się przez oceniających - na tle wątpliwości interpretacyjnych dotyczących tego subkryterium - za niekorzystną dla wnioskodawcy interpretacją, co ponadto narusza zasadę pewności prawa, rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;

c) nierozpatrzenie wniosku w zakresie spornego kryterium w sposób wnikliwy i rzetelny, a w konsekwencji czego, błędne przyznanie tylko jednego na trzy możliwe punkty, podczas gdy zasługiwał on na uwzględnienie w pełnym wymiarze punktowym (tj. trzech punktów) z uwagi na spełnienie spornego kryterium w zakresie wskazanym w dokumentacji konkursowej,

w związku z czym wnioskodawca był uprawiony do oparcia się o ogólnie przyjęte rozumienie wyżej wskazanych zwrotów, a także wyłącznie czynników wskazanych w dokumentacji konkursowej, wskazując przy tym, na efekty realizacji projektu, które pozwalały na stwierdzenie wysokiego wpływu na rozwój gospodarczo-społeczny - co ma swoje odzwierciedlenie w treści wniosku, i przez co wnioskodawca nie może ponosić konsekwencji braku precyzyjności dokumentacji konkursowej,

- naruszenia przepisów procedury, tj. art. 37 ust. 1 ustawy w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z rozdziałem 4 pkt 1 lit. "a" - "e" Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-20204, w tym przede wszystkim zasady rzetelności i przejrzystości, oraz działania w sposób wykraczający poza granice uprawnień wynikających z ustawy, Wytycznych, Regulaminu oraz treści opisu następujących kryteriów - przy ich ocenie - tj.,

kryterium II "Wpływ na polityki horyzontalne" - subkryterium 2 "Wpływ projektu na zrównoważony rozwój oraz ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego",

kryterium VII "Długofalowe oddziaływanie projektu" - subkryterium 3 "Społeczne oddziaływanie projektu",

kryterium X "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny",

których opis został wskazany w załączniku nr [...] (Kryteria wyboru projektu) do Regulaminu Konkursu poprzez dokonanie oceny projektu (ww. kryteriów) z naruszeniem zasady obiektywności i praworządności, przede wszystkim z naruszeniem zasady rzetelności oraz oparciu jej na dowolnych i wybiórczych argumentach nieodnoszących się do całego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w wyżej wymienionych skarżącej należy przyznać odpowiednio:

w kryterium II "Wpływ na polityki horyzontalne" - subkryterium 2 "Wpływ projektu na zrównoważony rozwój oraz ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego" - [...] pkt,

w kryterium VII "Długofalowe oddziaływanie projektu" - subkryterium 3 "Społeczne oddziaływanie projektu"- [...] pkt,

w kryterium X "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny" -1/3 pkt,

a tym samym doszło do nieuprawnionego zaniżenia punktacji należnej skarżącej, podczas gdy spełniała ona przesłanki, aby przyznać jej w każdym z wyżej wymienionych kryteriów maksymalną ilość punktów,

przy czym w zakresie:

1) kryterium II,

a) wbrew twierdzeniom U. skarżący wykazał pozytywny wpływ projektu na zrównoważony rozwój oraz ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego

przedstawiając m.in. zastosowanie takich rozwiązań jak energooszczędne oświetlenie ledowe, oświetlenie zainstalowane w parku zostanie wymienione na oszczędniejsze i przyjazne środowisku, czynności związane z ograniczeniem ubytków ciepła w budynku, czy centralna wentylacja z odzyskiem ciepła, rekuperatora w systemie wentylacji,

b) U. przedstawił skrajnie niekorzystną interpretację przedmiotowego kryterium nieuzasadnioną treścią zasady przejrzystości i rzetelności - wobec skarżącej, niedopuszczalną w świetle wyżej wskazanych zasad, jak i zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;

c) U. zaniechał wezwania - z uwagi na zasadę rzetelności i przejrzystości – do wyjaśnienia wątpliwości UWMW w zakresie szczegółowych rozwiązań dotyczących przedmiotowego kryterium, które skarżący przewidział (ma zastosować) w realizacji

projektu;

d) U. w sposób dowolny wskazało, że koszty zużycia energii eklektycznej oraz wody pitnej cechuje stała tendencja wzrostowa nie biorąc pod uwagę takich okoliczności jak coroczny wzrost cen energii (jej przesyłu) oraz wody, a także zwiększenia zapotrzebowania na te dobra w związku z rozwojem inwestycji przewidzianym przez wnioskodawcę (m.in. z uwagi na efekt skali), a tym samym ocena ta nie spełnia waloru rzetelnej oceny, która powinna uwzględniać wszystkie okoliczności - co tym samym doprowadziło U. do błędnej konstatacji jakoby skarżąca nie zamierzała podejmować działań wpływających na obniżeniu zużycia energii elektrycznej i wody,

tym samym U. błędnie uznał, że planowane rozwiązania skarżącej nie będą w sposób pozytywny oddziaływać na środowisko,

2) kryterium VII,

a) wbrew twierdzeniom U. skarżący wykazał, że w obiekcie będzie realizowana szeroka działalność kulturalno-edukacyjno-społeczna, przedstawiając m.in. stosowne plany ramowe w tym zakresie, podczas gdy U. wbrew dokumentacji konkursowej uznała, że kryterium wymaga maksymalnie skonkretyzowanych działań w tym zakresie,

b) U. przedstawił skrajnie niekorzystną interpretację przedmiotowego kryterium nieuzasadnioną treścią zasady przejrzystości i rzetelności - wobec skarżącej, niedopuszczalną w świetle wyżej wskazanych zasad, jak i zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony,

3) kryterium X,

a) wbrew twierdzeniom U. skarżący wykazał wysoki wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny;

b) U. przedstawił skrajnie niekorzystną interpretację przedmiotowego kryterium nieuzasadnioną treścią zasady przejrzystości i rzetelności - wobec skarżącej, niedopuszczalną w świetle wyżej wskazanych zasad, jak i zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;

c) U. zaniechał wezwania - z uwagi na zasadę rzetelności i przejrzystości – do wyjaśnienia wątpliwości U. w zakresie szczegółowych rozwiązań dotyczących przedmiotowego kryterium, które skarżący przewidział (ma zastosować) w realizacji projektu;

d) U. w sposób dowolny i wybiórczy dokonało porównania wniosku skarżącej i innych wnioskodawców, bowiem zestawione z treścią wniosku skarżącej zostały podmioty znajdujące się w całkowicie innych okolicznościach, a ponadto wskazane przez U. "opisy porównawcze" nie można uznać za porównywalne, bowiem narusza zasadę równości porównywania sytuacji podmiotów będących w całkowicie odmiennych okolicznościach (w tym porównanie miasta Zator - ok. 4 tyś. mieszkańców do K. - ok. 766.739 mieszkańców - w zakresie niwelowania stopy bezrobocia),

w konsekwencji powyższego sporządzenie przez U. uzasadnienia stanowiska w zakresie kwestionowanych przez wnioskodawcę kryteriów wbrew zasadzie rzetelności i przejrzystości, bowiem nie zostało ono sporządzone w sposób wszechstronny, przedstawiona argumentacja nie posiada waloru spójności i zupełności, podczas gdy uzasadnienie negatywnej oceny projektu powinno być argumentacyjnie spójne i zupełne oraz nie zawierające wewnętrznych sprzeczności, a tym samym dokonanie oceny projektu w sposób powierzchowny i wybiórczy (nierzetelny), bez szczegółowego rozpatrzenia wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów i zawartych w nich wyjaśnień i opisów, które miały wpływ i wykazywały, że wnioskodawca spełnił sporne kryteria w taki sposób, że należało mu przyznać maksymalną ilość punktów w każdym z kwestionowanych kryteriów.

Nadto skarżąca wskazała na brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez Instytucję Rozpoznającą Protest, polegającą na powieleniu argumentów Komisji Oceny Projektu i nie dostrzeżeniu ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych poczynionych w ramach oceny wniosku, o których mowa w pkt 1-4 powyżej, a tym samym naruszenie art. 57 w zw. z art. 37 ustawy, a także niewykazania (udokumentowania) przez U. - mimo złożonego takiego wniosku w proteście - doświadczenia i wiedzy osób oceniających wniosek skarżącej, bowiem za niewystarczające - i wbrew zasadzie przejrzystości - należy ocenić, lakonicznie stwierdzenie, że osoby te posiadają szeroką wiedza, jak i doświadczenie i zostały wybrane jako eksperci zgodnie z regulaminem konkursu.

Skarżąca wskazała również, że U. nie odniósł się do wszystkich zarzutów/twierdzeń wskazanych w proteście, co narusza zasadę rzetelności oceny.

W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i jednoczesne o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Skarżąca wniosła nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

W przepisie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", określony został przez ustawodawcę katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym na zasadzie art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W tym przypadku jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217, powoływanej dalej jako "ustawa wdrożeniowa").

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była informacja Zarządu Województwa (Instytucji Zarządzającej) z dnia 13 listopada 2017 r. o nieuwzględnieniu protestu skarżącej spółki od umieszczenia projektu pod nazwą "Odtworzenie Dworu Ziobrowskich na Górce Borkowskiej wraz otoczeniem parkowym połączone z nadaniem funkcji gospodarczych i kulturalnych" na liście rezerwowej.

Dokonując kontroli tego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, Sąd w myśl art. 64 ustawy wdrożeniowej stosuje w zakresie nieuregulowanym ustawa przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może: uwzględnić skargę, stwierdzając, że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Sąd może również oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia - art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

W zakresie procedury wyboru projektu do dofinansowania wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują tryb konkursowy lub pozakonkursowy (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu (także w przypadku umieszczenia projektu na liście rezerwowej), wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1).

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 tej ustawy, regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Przyjęcie tego regulaminu przewiduje art. 41 ustawy wdrożeniowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16, WSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16, WSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16. W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie.

Z punktu widzenia przepisów unijnych Sąd dokonując kontroli negatywnej oceny projektu wydanej w trybie ustawy wdrożeniowej bada przede wszystkim, czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z dnia 20 grudnia 2013 r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów samej ustawy wdrożeniowej, Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu bada, czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tejże ustawy tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020"; LEX/el. 2014 nr 208524). (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17 i z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17).

Dodać należy, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na nieuwzględnienie protestu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13).

Powołanie zasad rządzących oceną projektów i postępowaniem konkursowym było w kontrolowanej sprawie konieczne, albowiem zdaniem Sądu rozstrzygnięcie protestu naruszyło zasady przejrzystości i rzetelności, a zatem zasadę równego dostępu do pomocy. Nie jest, jak już wyżej wskazano, rzeczą Sądu wypowiadanie się co do kwestii merytorycznych związanych z oceną przedstawionego przez stronę skarżącą projektu o dofinansowanie, a w szczególności w zakresie kryteriów co do których instytucja zarządzająca miała zastrzeżenia merytoryczne i w konsekwencji nie przyznała punktów lub też przyznała je w niższym wymiarze niż maksymalny przewidzianym do danego kryterium. Natomiast kompetencją Sądu jest objęcie kontrolą przestrzeganie zasad i przepisów określających przebieg procedury konkursowej.

W tak ujętym modelu kontroli, przeprowadzona przez Zarząd w niniejszej sprawie procedura konkursowa w odniesieniu do projektu skarżącej spółki okazała się wadliwa.

W ocenie Sądu należy uznać bowiem za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez naruszenie zasad postępowania konkursowego tj. zasady przejrzystości i rzetelności polegające na nieudostępnieniu skarżącej spółce treści opinii eksperta powołanego na etapie rozpatrywania protestu, na którą to opinię powołuję się w uzasadnieniu swojego stanowiska Zarząd o nieuwzględnieniu protestu.

Jak wynika ze wzmianki w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 13 listopada 2017 r. po wniesieniu protestu Instytucja Zarządzająca Rozpatrująca Protest (IZRP) powołała na etapie procedury odwoławczej eksperta, na którego opinię wiele razy powoływała się, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Przy tym należy zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika organu, że udział ekspertów w postępowaniu konkursowym ma charakter subsydiarny i celem udziału ekspertów w postępowaniu konkursowym albo pozakonkursowym jest dostarczenie właściwej instytucji wiadomości specjalnych koniecznych do prawidłowego dokonania oceny merytorycznej projektu. Należy uznać, że udział eksperta w badaniu projektu jest konieczny, gdy jego oceny nie da się prawidłowo dokonać bez odwołania do wiadomości specjalnych. Ocena ekspertów nie może być samoistnym źródłem materiału podlegającego kwalifikacji ani tym bardziej stanowić wyłącznego elementu oceny dokonanej przez właściwą instytucję.

Jednakże w sytuacji, gdy Instytucja Zarządzająca takiego eksperta powołała i uzasadniając zasadność oceny dokonanej przez Instytucję Organizującą Konkurs, odwoływała się do wypowiedzi tego eksperta, konfrontując jego ocenę z oceną ekspertów oceniających projekt w pierwszym etapie, oczywistym wydaje się, że powyższa opinia powinna być udostępniona stronie składającej protest oraz powinna stanowić integralną część sporządzonej informacji (np. w postaci załącznika).

W cenie Sądu konsekwencją braku "ujawnienia" opinii eksperta jest wadliwy sposób rozpatrzenia protestu bowiem nie sposób jest ustalić, w jakim zakresie np. ocena dokonana przez Instytucję Zarządzającą była zbieżna z oceną eksperta, a w jakim zakresie oceny te różniły się oraz czy Zarząd przywołał np. w pełnym zakresie opinię eksperta.

Takie działanie organu stanowi, według Sądu, naruszenie zasad postępowania konkursowego określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w szczególności przeprowadzenia wyboru projektu w sposób przejrzysty i rzetelny. Brak poinformowania skarżącej spółki w oparciu o jaki materiał dowodowy dokonano oceny zgłoszonego projektu uniemożliwia jej wejście w merytoryczny spór z tą oceną. Zdaniem Sądu co najmniej z treści rozstrzygnięcia strona winna uzyskać informację w oparciu o jakie dane organ dokonał oceny, w szczególności czy została sporządzona ocena przez eksperta o określonej treści w oparciu o którą organ wydał rozstrzygnięcie. Umożliwia to stronie zapoznanie się z taką oceną i wejście w merytoryczny spór z organem.

Zdaniem Sądu żadna z regulacji prawnych odnoszących się do przeprowadzania postępowania konkursowego w ramach ustawy wdrożeniowej nie upoważnia organ do "utajnienia" sporządzonych ocen w tym również tych sporządzanych na etapie rozpatrywania protestu. Takie działanie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania konkursowego. Ewentualne postanowienia regulaminu w tym przedmiocie stanowiłby naruszenie zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Obowiązkiem organu rozpatrujących protest jest stworzenie warunków i możliwości do zapoznania się przez stronę ze sporządzoną przez eksperta oceną.

W końcowej części zaskarżonego rozstrzygnięcia, Zarząd wskazał, że "Nie bez znaczenia dla przyjęcia prawidłowości dokonanej oceny jest również okoliczność, że identycznej oceny w zakresie przyznanej punktacji w ramach zaskarżonych kryteriów dokonał powołany na etapie procedury odwoławczej zgodnie z żądaniem Wnioskodawcy trzeci ekspert w osobie J. K.. Dokonana przez niego ocena - w pełni bezstronna, niezależna, kompleksowo ustosunkowująca się do zarzutów podniesionych w proteście i w sposób całościowy oceniająca ponownie zaskarżone kryteria, nie doprowadziła do zmiany przyznanej przez IOK punktacji, co jednoznacznie dowodzi, iż pierwotna ocena była prawidłowa".

Jednakże do powyższego stanowiska nie miała możliwości ustosunkować się skarżąca spółka, bo powyższa opinia nie została jej udostępniona. Również Sąd w ramach kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nie miał możliwości zweryfikowania powyższej konstatacji, z uwagi właśnie na "utajnienie" opinii eksperta.

Powyższe ewidentne naruszenie zasady przejrzystości procedury konkursowej, czyni zasadnym uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co w konsekwencji skutkowało koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa.

Ponieważ sprawa wraca na etap postępowania odwoławczego przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1lit. a ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.