Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 329/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6251 Warunki techniczne nadawania programów radiowych i telewizyjnych (częstotliwość)
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2004 nr 56 poz 958 art. 184
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski Sędziowie Stanisław Biernat NSA Janusz Drachal (spr.) Protokolant Anna Fyda po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.T.K. C. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2178/05 w sprawie ze skargi P.T.K. C. Spółki z o.o. w W. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w przedmiocie rezerwacji częstotliwości postanawia: 1) oddalić skargę kasacyjną 2) zasądzić od P.T.K. C. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2178/05 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odrzucił skargę P.T.K. C. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej Prezes URTiP) w formie rozstrzygnięcia wyników postępowania przetargowego na rezerwację częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz, ogłoszonego w dniu 27 kwietnia 2005 r.

Postanowienie Sądu I instancji zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. W odpowiedzi na ogłoszenie Prezesa URTiP z dnia 27 kwietnia 2005 r. P.T.K. C. Sp. z o.o. złożyła dwie oferty na dwie pary kanałów dupleksowych o szerokości 2 x 3,5 MHz. Komisja przetargowa w uchwale z dnia 28 czerwca 2005 r. uznała, że oferty P.T.K. C. Sp. z o.o. nie odpowiadają wymogom dokumentacji przetargowej - zostały sporządzone z naruszeniem pkt 1.2.13 Rozdziału III Dokumentacji przetargowej, nie zostały zatem zakwalifikowane do II etapu postępowania. Z kolei w uchwale z dnia 21 lipca 2005 r. Komisja przetargowa uznała, że w postępowaniu przetargowym zostały wyłonione trzy podmioty, z których każdy ubiegał się o jedną parę kanałów dupleksowych, to jest: N.G. S.A., N.Ś. S.A. oraz N. i A.S.K. W dniu 25 lipca 2005 r. Prezes URTiP ogłosił wyniki postępowania przetargowego. Pismem z dnia 5 sierpnia 2005 r. P.T.K. C. Sp. z o.o. wezwała Prezesa URTiP do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że przeprowadzone postępowanie przetargowe nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 2 września 2005 r.), Prezes URTiP stwierdził, że postępowanie przetargowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i zgodny z prawem.

W skardze do WSA w Warszawie P.T.K. C. Sp. z o.o. powołując się na treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zarzuciła Prezesowi URTiP - organowi przeprowadzającemu postępowanie przetargowe - rażące naruszenie § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2659) poprzez odrzucenie ofert Spółki w I etapie postępowania przetargowego oraz rażące naruszenie jej interesów, jako uczestnika tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes URTiP wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

WSA w Warszawie uzasadniając postanowienie o odrzuceniu skargi podkreślił, że problem prawny sprowadzał się do wyjaśnienia, czy czynność Prezesa URTiP, mająca formę rozstrzygnięcia wyników postępowania przetargowego na trzy rezerwacje częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz, mieści się w ramach działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych.

Sąd I instancji zauważył, że zarówno przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) regulujące dokonanie rezerwacji częstotliwości w drodze postępowania przetargowego, jak też przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2659), regulujące formę przeprowadzenia postępowania przetargowego, nie przewidują dla ogłoszenia wyników postępowania przetargowego formy decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji stwierdził, że dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, gdy istnieje ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego (względnie ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) strony skarżącej wynikającego z przepisu prawa. Sąd I instancji nie dopatrzył się w ogłoszeniu przetargu i dokumentacji przetargowej ich ścisłego, bezpośredniego związku z możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku skarżącej wynikającego z przepisu prawa.

W ocenie Sądu I instancji, ratio legis przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że uprawnienia lub obowiązki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł (toku) prowadzenia sformalizowanej procedury. Nie ma podstaw do ich przyjmowania, w szczególności, gdy w wyniku samego podjęcia w ramach określonej czynności nie powstają skutki uzewnętrzniane poza toczące się postępowanie, kończące się wydaniem decyzji. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchomienia kontroli sądu administracyjnego w sposób nadmierny, co nie sprzyjałoby sprawnemu kończeniu postępowania przed organem administracji publicznej i w rzeczywistości rozmijałoby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona czynność nie wchodzi w zakres działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych.

W skardze kasacyjnej P.T.K. C. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. przepisu art. 118 ust. 11 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ogłoszenie wyników przetargu nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

2) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona czynność (ogłoszenie przetargu) nie wchodzi w zakres działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wymaga występowania ścisłego, bezpośredniego związku z możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisów prawa,

b) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi złożonej w przedmiotowej sprawie w wyniku błędnego przyjęcia, że złożenie takiej skargi jest niedopuszczalne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że charakter prawny przetargu nie został określony w sposób jednoznaczny w przepisach ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Ustawa ta nie zawiera odesłania do zastosowania przy prowadzeniu przetargu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., ani też nie wyklucza zastosowania tych przepisów. Spółka podkreśliła, że zgodnie z treścią powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. do przeprowadzenia postępowania przetargowego Prezes URTiP powołuje Komisję przetargową, której uchwały w sprawie wyłonienia podmiotów w postępowaniu przetargowym nie można uznać za akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z kolei w myśl przepisu art. 18 ust. 11 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, wyniki przetargu i konkursu ogłasza się w siedzibie i na stronach internetowych UKE (według stanu prawnego obowiązującego na dzień złożenia przez Spółkę skargi, wyniki przetargu i konkursu ogłaszało się w siedzibie i na stronach internetowych organu właściwego). Rozstrzygnięcie Komisji przetargowej nabiera cech zewnętrzności (władczego rozstrzygnięcia) dopiero w wyniku ogłoszenia (aktu woli) przez Prezesa UKE (wcześniej URTiP) wyników przetargu, co wynika z treści przepisu § 15 cytowanego rozporządzenia. Należy zatem przyjąć, że ogłoszenie wyników przetargu jest aktem władczym, które nie ogranicza się do ujawnienia treści rozstrzygnięcia podjętego przez Komisję przetargową, ale nadaje temu rozstrzygnięciu walor zewnętrznego, indywidualnego aktu administracyjnego, nie będącego jednak decyzją administracyjną, ani postanowieniem.

Spółka wnosząca skargę kasacyjną powołując się na formułowane w literaturze warunki, które muszą być spełnione łącznie, aby przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mógł stanowić podstawę skargi stwierdziła, że przedmiotem skargi może być ogłoszenie o wyniku przetargu, o którym mowa w przepisie art. 118 ust. 11 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, zakwalifikowane jako akt, lub czynność. Organ prowadzący postępowanie przetargowe jest bowiem organem administracji publicznej, sprawa wyboru podmiotu uprawnionego do otrzymania rezerwacji częstotliwości jest sprawą indywidualną, końcowe rozstrzygnięcie o wyniku przetargu jest skierowane do indywidualnie oznaczonych podmiotów, które uczestniczyły w przetargu i akt ten ma charakter publicznoprawny.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, ustawa nie wymaga istnienia "ścisłego związku" między aktem lub czynnością, a prawami lub obowiązkami skarżącej, co stwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wystarczające jest, jeżeli akt lub czynność dotyczy tych praw i obowiązków. W postępowaniu przetargowym, zgodnie z treścią przepisu art. 116 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, rozstrzyga się o prawie do ubiegania się przez przedsiębiorcę o rezerwację częstotliwości. Zależność pomiędzy wynikiem przetargu, a otrzymaniem rezerwacji jest zatem bezpośrednia i jednoznaczna. Uczestnikami postępowań przetargowych są przedsiębiorcy telekomunikacyjni, a prawo do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej w sieci ruchomej jest uwarunkowane uzyskaniem rezerwacji częstotliwości. Takie uprawnienia można zaś uzyskać, w sytuacji braku dostatecznych zasobów częstotliwościowych, jedynie poprzez uczestnictwo w przetargu. Negatywne dla uczestnika rozstrzygnięcie przetargu odmawia mu prawa złożenia wniosku o dokonanie rezerwacji, a tym samym uniemożliwia prowadzenie działalności, do której jest uprawniony, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny. Zdaniem Spółki, związek pomiędzy rozstrzygnięciem przetargu, a prawami i obowiązkami przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, spełnia kryterium określone w treści przepisu

art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2006 r. N. S.A. oraz N. W. S.A. podniosły, że skarga kasacyjna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna P.T.C. C. Sp.z o.o. nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Przystępując do rozpoznania wniesionego środka odwoławczego należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia ściśle sformalizowanym i prócz wymagań przepisanych dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, powinna zawierać, poza oznaczeniem zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części i wnioskiem o uchylenie lub zmianę orzeczenia - przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Należy jednak zauważyć, iż istota stawianych zarzutów sprowadza się do tego, iż Sąd odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. - jako niedopuszczalną - skargę w sytuacji, gdy ogłoszenie o wyniku postępowania przetargowego, o którym mowa w art. 118 ust. 11 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, mieściło się w zakresie stosowania art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.

Zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2006 r. ma zatem kwestia, czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznania skargi w przypadku kwestionowania ogłoszenia o wyniku przetargu, o którym była mowa w art. 118 ust. 11 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. 171 poz. 1800 ze zm.). Chodzi w szczególności, czy takie działanie organu może być traktowane jako odrębny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Odnosząc się do tak postawionego problemu należy na wstępie zauważyć, iż w dotychczas rozpoznawanych tego rodzaju sprawach NSA wyraził pogląd, iż ogłoszenie o przetargu i dokumentacja przetargowa nie mają wszystkich cech pozwalających na ich zakwalifikowanie do kategorii aktów, bądź czynności w ujęciu powołanego przepisu p.p.s.a. Spowodowane jest to niemożnością przyjęcia, aby te działania skierowane zostały do indywidualnie oznaczonego podmiotu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/06, niepublikowany). Podzielając to zapatrywanie zauważyć jednocześnie trzeba, iż stosowanie takiej argumentacji nie jest już możliwe w stosunku do ogłoszenia o wynikach przetargu, o których była mowa w art. 118 ust. 11 - Prawa telekomunikacyjnego w ówczesnym brzmieniu. Tym niemniej w ocenie NSA także i taka czynność nie może być rozumiana w kategoriach aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ogłoszenie przez Prezesa URTiP o wynikach przetargu nie ma bowiem przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a jedynie poprzedza wydanie przez organ zaskarżalnej decyzji administracyjnej.

Istota art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez którego wprowadzenie rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Nie powinno budzić wątpliwości, iż rola tego przepisu nie może być rozumiana jako umożliwienie skarżenia stronom złożonych postępowań (do których należy postępowanie w sprawie uzyskania prawa do korzystania z częstotliwości radiowych, telewizyjnych, telefonii komórkowych etc.) rozstrzygnięć wydawanych na kolejnych etapach ich prowadzenia, tj. np. wyników analiz, ekspertyz. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia lub obowiązki wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł (toku) prowadzenia sformalizowanej procedury. A z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia, gdy w wyniku podjęcia przez organ - w ramach prowadzonej procedury - określonej czynności nie powstają skutki uzewnętrzniane poza toczące się dalej postępowanie, które skończy się dopiero wydaniem zaskarżalnej decyzji. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchamiania kontroli sądu administracyjnego w sposób nadmierny, co nie sprzyjałoby sprawnemu kończeniu postępowania przed organem administracji publicznej i w rzeczywistości rozmijałoby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przechodząc w tym miejscu do analizy charakteru prawnego przetargu, o którym jest mowa w art. 118 ustawy - Prawo telekomunikacyjne podkreślić trzeba, iż z punktu widzenia jego funkcji stanowił on wstępną część postępowania prowadzącego do załatwienia przez Prezesa URTiP szeroko rozumianej sprawy rezerwacji częstotliwości UMTS. Rozstrzygnięcie przetargu determinowało przy tym kwestię dokonania rezerwacji częstotliwości, a to z uwagi na fakt, iż jego wynik wpływał na ustalenie kręgu uprawnionych w postępowaniu dotyczącym sprawy rezerwacji częstotliwości. W myśl bowiem § 15 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (DZ. U. Nr 267 poz. 2659) protokół sporządzony przez Komisję przetargową zawierał m.in. wskazanie wyłonionych do dalszej procedury podmiotów. Niezależnie zatem jak byłaby oceniana procedura przetargowa (czy jako postępowanie o odrębnym charakterze, czy też jako część już wszczętego postępowania administracyjnego) do postępowania poprzedzającego wydanie przez organ decyzji dopuszczane były jedynie te podmioty, które zostały zakwalifikowane, tj. pomyślnie przeszły przez procedurę przetargową.

Takie prawne usytuowanie przez ustawodawcę przetargu, a co za tym idzie i skutek ogłoszenia o jego wyniku, nie mogą zdaniem NSA oznaczać, iż odwołania od decyzji, a następnie także ewentualnej skargi do sądu administracyjnego nie może wnieść podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym w wyniku uprzednio przeprowadzonego przetargu. Jeśli zatem weźmie się pod uwagę, iż podmiot, który w wyniku przetargu nie został dopuszczony do postępowania administracyjnego w ogóle, lub do dalszego etapu już wszczętego postępowania, może skutecznie dochodzić swoich racji skarżąc wydaną ostateczną decyzję administracyjną i podnosząc określone nieprawidłowości postępowania przetargowego, to wówczas dopuszczenie możliwości wniesienia odrębnej skargi na wynik przetargu, lub inne czynności z nim związane, pozostawałoby w jawnej sprzeczności z istotą art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. W konsekwencji na aprobatę zasługuje teza, przedstawiona przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż ogłoszenie w dniu 25 lipca 2005 r. przez ówczesnego Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty o wyniku postępowania przetargowego na trzy rezerwacje częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz, nie kreowało odrębnego materialnoprawnego uprawnienia lub obowiązku po stronie skarżącej Spółki, a zatem nie przysługiwała na tę czynność skarga do sądu administracyjnego.

Z podanych wyżej względów NSA oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego, jak w pkt. 2 postanowienia, orzeczono stosownie do art. 204 pkt. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).