Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1522/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 2 pkt 7 art. 2 pkt 13 art. 4 ust 1 art. 6 ust 1 i 2 art. 17 pkt 5 art. 20 art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2351/18 w sprawie ze skargi S. T. na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 14 listopada 2017 r. nr LVI/429/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2351/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi S. T. na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 14 listopada 2017 r. nr LVI/429/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 5 ust. 1. pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym A/2, w obrębie 17, położonej w Otwocku (pkt 1); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2) oraz zasądził od Miasta Otwocka na rzecz skarżącej S. T. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

S. T., dalej: "skarżąca", działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w związku z art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżyła w całości uchwałę nr LVI/429/17 Rady Miasta Otwocka z dnia 14 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Świderską, Szkolną, Przewoską, Batorego i Wiejską w Otwocku (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 09.01.2018 r.), dalej także jako: "Plan", "uchwała".

Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r. poz. 1073, ze zm.), dalej także jako: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", "u.p.z.p.", w zw. z art. 140 K.c., poprzez nieuwzględnienie w planie prawa własności skarżącej, przejawiające się we wprowadzeniu dla działki skarżącej (nr A/2 obr. [...] w Otwocku, KW nr [...]) w ustaleniach ogólnych na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPL-2 podstawowego przeznaczenia terenów parków leśnych (§ 4 ust. 1 pkt 5) przy jedoczesnym wprowadzeniu w postanowieniach szczególnych zakazu zabudowy (§ 17 pkt 2 lit. a) co zarazem stanowi przejaw naruszenie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1.);

2. naruszenie art. 37 lit a), w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wskazanie w planie miejscowym:

a. zasad posadowienia obiektów małej architektury, w tym określenie ich rodzaju (§ 17 pkt 2 lit. a tiret pierwszy) oraz parametrów zabudowy w pozostałych podpunktach (z szczególnym uwzględnieniem litery h) ora litery i) wskazanej jednostki), oraz

b. zasad realizacji ogrodzeń (§ 5 ust. 1 pkt 2) dla terenów ZLP;

gdy ww. zapisy mogą być regulowane w drodze uchwały krajobrazowej;

3. naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu naruszającego ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Otwocka, przyjętego uchwałą nr LII/540/14 Rady Miasta Otwocka z dnia 10 czerwca 2014 r., dalej "Studium", w zakresie w jakim Plan nie dopuszcza przewidzianej w:

- ustaleniach ogólnych Studium (dot. strefy strukturalno-przyrodniczej) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach o charakterze leśnym i zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, z dopuszczeniem realizacji zabudowy mieszkaniowej zgodnie ze wskazanymi w Studium współczynnikami:

a) maksymalna wysokość w strefie: 12 metrów dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i 10 metrów dla pozostałej zabudowy,

b) maksymalny wskaźnik zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 0,8 i 0,3 dla pozostałej zabudowy

- ustaleniach szczególnych Studium (dot. ZL/ZP-10)

c) obiektów o funkcji wypoczynkowej, lokalizacja usług zdrowia jak odnowa biologiczna, spa, usługi fitness, oraz związanych z usługami dotyczącymi wypoczynku wraz z towarzyszącymi im obiektami gastronomii, drobnego handlu oraz pensjonatami.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w części planu dot. § 4 ust 1 pkt 5, § 5 ust. 1 pkt 2, § 17 (wraz z jego częścią graficzną stanowiącą załącznik do uchwały , jako rysunek planu) w zakresie działek ew. A/2 w obr. 17 miasta Otwocka, oraz w obu przypadkach o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze wskazano, że naruszenie interesu prawnego skarżąca wywodzi z faktu, iż zapisy planu uniemożliwiają zabudowę na działce nr A/2 obr. [...] w Otwocku stanowiącej jej własność (KW nr [...]).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W dniu 7 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

Sąd wskazał, że w przypadku uchwalania planu miejscowego może dochodzić do konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych planem.

Gmina sprawując tzw. władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Sąd wskazał, że należąca do skarżącej działka zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku symbolem ZPL-2. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 dla tych terenów ustala się przeznaczenie podstawowe – tereny parków leśnych, jako tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych związanych z wydzieleniem gruntów pod publicznie dostępne gminne parki oraz budową i utrzymaniem publicznych obiektów sportowych. Dodatkowo zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 lit a na terenach tych zakazuje się grodzenia, za wyjątkiem ogrodzeń wynikających z bezpieczeństwa użytkowania urządzeń sportowych i rekreacyjnych. W § 17 wskazano zaś, że dla terenu m.in. ZPL-2 ustala się przeznaczenie podstawowe - park leśny, uzupełniające- obiekty małej architektury, urządzenia sportowe i rekreacyjne (wymienione w tym przepisie), ustalono również zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania tego terenu, wskazując m.in., że zabrania się na nim lokalizacji zabudowy, za wyjątkiem obiektów: małej architektury ogrodowej (dookreślonej w planie), sanitarnych (ustępy publiczne), niezbędnych obiektów infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu, ustalenia w planie dla działki, jako teren parku leśnego, na którym nie dopuszczono zabudowy, nie można uznać za przekraczające tzw. władztwo planistyczne gminy. Działka skarżącej jest działką niezabudowaną. Zgodnie z uprzednio obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka na okres perspektywiczny, zatwierdzony Uchwałą Nr XVII/77/86 Miejskiej Rady Narodowej w Otwocku z dnia 27 listopada 1986 r. (Dz. Urz. W. St. Nr 2 z 1987 r. poz. 20) znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem C13 ZL - pasie terenu leśnego o istotnym znaczeniu dla ochrony środowiska naturalnego, adaptacja na park leśny z niezbędną rewaloryzacją zieleni. Zakaz nowej zabudowy. W okresie pomiędzy utratą mocy ww. planu a wydaniem obecnego nie zostały dla niej wydane warunki zabudowy, przy czym Sąd podkreślił, że były podejmowane próby uzyskania stosownej w tym zakresie decyzji.

W ocenie Sądu, nie można również uznać, iż ustalenia planu dla terenu, na którym znajduje się działka naruszają przepisy Studium. Jak wynika bowiem z akt sprawy ustalenia planu są zbieżne z kierunkiem zagospodarowania określonym dla tego terenu w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka, zatwierdzonym Uchwałą Nr LII/540/14 Rady Miasta Otwocka z dnia 10.06.2014 r. Według Studium, obszar ten leży w pasie oznaczonym symbolem ZL/ZP - cyt. "tworzonym przez lasy i istniejące zieleńce, wyłączone z zabudowy, wskazane do adaptacji na funkcje rekreacyjne...". Co więcej, Studium określa również wprost tereny zabudowy w ramach obszaru. Działka skarżącej nie leży jednak na terenie zabudowy.

Z akt sprawy wynika również, że obszar ten, jak również nieruchomość skarżącej leży w środkowej części charakterystycznego dla układu urbanistycznego miasta, historycznego i spójnego pasa zieleni leśnej. Z wyjaśnień organu wynika, że ma on długości ok. 1200 m i szerokości ok. 150 m, jak również, iż istniał on od czasów powstania miasta na przełomie XIX/ XX w. Jego charakter i spójność udało się zaś zachować m.in. dzięki wszystkim dotychczasowym planom miejscowym. W ocenie organu, pas wysokiej zieleni (w którego skład wchodzi m.in. ww. działka) o przebiegu południkowym ma obecnie również zasadnicze znaczenie dla poprawy złej jakości powietrza atmosferycznego w centrum miasta, pełniąc funkcję pasa izolacyjnego i filtrującego powietrze zanieczyszczone pyłami z palenisk domowych, napływające z intensywnie zabudowanej zabudową jednorodzinną przedmiejskiej, zachodniej dzielnicy Otwocka. Powierzchnia gruntów leśnych w sąsiedztwie działki przekracza zaś 15 ha. Pas ten jak wynika z wyjaśnień organu stanowi również ciąg ekologiczny, uzgodnionych m.in. z RDOŚ, łączący się z pasem zalesionych wydm na granicy Świdra i centrum Otwocka.

Mając powyższe na uwadze, jak również okoliczność, iż zgodnie z Planem teren na którym znajduje się działka skarżącej został przeznaczony do realizacji celów publicznych (czego gmina musi mieć świadomość), w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia tzw. władztwa planistycznego, dlatego też Sąd nie uwzględnił skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 pkt. 5 uchwały. Nie można bowiem uznać, aby zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym znajduje się działka skarżącej, ustalające przeznaczenie do realizacji celów publicznych - park leśny nie mieściły się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu gminy do ograniczania prawa własności, zgodnie z wymogami poszanowania innych wartości.

Przeznaczenie bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania nawet, jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela , nie musi stanowić przekroczenia władztwa planistycznego.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu skarżącej w zakresie nieuwzględnienia kosztów wypłacenia odszkodowania za nabycie gruntów pod inwestycje celu publicznego z zakresu parku leśnego. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o obowiązku rady gminy w aspekcie sposobu realizacji inwestycji należących do zadań własnych gminy jedynie z zakresu infrastruktury technicznej.

Sąd wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji infrastruktury technicznej. Jednak art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zgodnie zaś z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. W art. 7 ust. 1 pkt 2-3a ustawy o samorządzie gminnym wskazano zaś, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności, zadania własne obejmują sprawy 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; 3a) działalności w zakresie telekomunikacji. Sąd uznał, iż pomimo tego, że realizacja zadań własnych gminy wiąże się także z lokalizacją i budową tzw. infrastruktury społecznej, którym to mianem określa się takie obiekty, jak: szkoły, żłobki, przedszkola, szpitale, biblioteki, parki to z brzmienia art. 20 ust. 1 wynika jednoznacznie, że ustawodawca zawęża rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji wyłącznie do infrastruktury technicznej, pozostawiając infrastrukturę społeczną poza szczególnym zainteresowaniem komentowanego artykułu.

W związku z powyższym zarzut błędnego przyjęcia kosztu wypłacenia odszkodowania za nabycie gruntów prywatnych pod realizację celu związanego realizacją parku leśnego, Sąd uznał za nieuzasadniony.

Sąd podzielił zarzut wskazujący na istotne naruszenie interesu prawnego skarżącej, zapisami planu zawartymi w § 5 ust. 1 pkt 2 lit a) uchwały, z którego wynika zakaz grodzenia. W kontekście zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Sąd podzielił stanowisko skarżącej o nadużyciu przez Gminę jej władztwa planistycznego, a tym samym naruszeniu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w świetle art. 28 ust. 1 tej ustawy, uprawniało Sąd do stwierdzenia nieważności tego przepisu planu w odniesieniu do działki skarżącej na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Jednocześnie na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. T. Wyrok zaskarżyła w części dotyczącej punktu 2 i zarzuciła:

1) błędną wykładnię prawa własności, o którym mowa w art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 140 Kodeksu Cywilnego, gdyż:

- z pojęcia treściowego wykluczono uprawnienie do zabudowy, jako podstawowy element prawa własności nieruchomości położonej na terenie zurbanizowanym (miejskim), a tymczasem

- uprawnie do zabudowy, zgodnie z prawidłowym rozumieniem prawa własności nieruchomości położonych na terenie miasta, należ do istoty własności;

2) niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., w zw. art. 140 K.c. poprzez wadliwe przyjęcie, że:

- w uchwale uwzględniono wartość w postaci własności a zatem naruszono interes prawny skarżącej zgodnie z prawem, zarazem w sposób akceptowalny z punktu widzenia interesu publicznego, czyli niewykraczający poza ramy władztwa planistycznego Gminy, a tymczasem

- interes prawny skarżącej został ograniczony w sposób zbyt daleko idący, a zatem naruszono także zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 2 Konstytucji RP), gdyż żaden z celów publicznych nie uzasadniał wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy dla nieruchomości skarżącej, a zatem z treści uchwały nie wynika, aby odpowiednio uwzględniono prawo własności;

3) niewłaściwe zastosowanie art. 20 u.p.z.p. poprzez błędną ocenę, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Otwocka, przyjętego uchwałą nr LII/540/14 Rady Miasta Otwocka z dnia 10 czerwca 2014 r., dla przedmiotowego obszaru występuje wyłącznie zakaz zabudowy, a tymczasem w stosunku do tego obszaru w Studium odpuszczono ograniczoną zabudowę.

4) błędną wykładnię pojęcia "infrastruktury technicznej", o której mowa w art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 36 u.p.z.p., w zw. z art. 7 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, dalej: "u.s.g.", poprzez wadliwe przyjęcie, że

a. pojęcie "infrastruktury "technicznej" należy rozumieć zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej "u.g.n.", czyli bez obiektów sportowych, gdy tymczasem

b. boiska, bieżnie, ścieżki i tory sportowe - niemieszczące się w katalogu z art. 143 u.g.n. a wskazane w § 17 ust. 1 uchwały - wchodzą w zakres infrastruktury technicznej wykonywanej w ramach zadań własnych zgodnie z art. 7 pkt 10 u.s.g., co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, że Rada Miasta Otwocka miała pełną świadomość skutków finansowych podejmowanej uchwały, gdy tymczasem Rada oparła się na wybrakowanej analizie finansowej;

5) mające znaczenie dla rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii takich jak:

a. brak wyjaśnienia, jak należy rozumieć wzorzec normatywny związany z uwzględnieniem w planach własności, a zatem pomięcie jak sąd rozumie podstawę prawną dla zastosowanego przez siebie rozstrzygnięcia;

b. brak rzeczowego uzasadnienia, że nie istnieją inne rozwiązania w ramach racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów publicznych, dla osiągnięcia których nie można było wprowadzić ograniczonego prawa zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku WSA w zaskarżonej części dot. pkt 2 sentencji i stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie, a ponadto o rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Rozprawa odbyła się na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy zauważyć, że z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku. Natomiast obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11; wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3349/19).

Jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, możliwa jest kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Sąd pierwszej instancji przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Zagadnienie ograniczenie prawa własności poprzez ustalenie dla terenu ZPL-2 przeznaczenia podstawowego jako teren parku leśnego (§ 17 pkt 1lit. a Planu) oraz wynikający z § 17 pkt 2 lit. a Planu zakaz lokalizacji zabudowy (z podanymi tam wyjątkami), zostało przez Sąd pierwszej instancji omówione w kontekście władztwa planistycznego gminy. Podając historyczne przeznaczenie terenu, poprzednią regulację planistyczną (uchwała MRN w Otwocku z dnia 27 listopada 1986 r. Nr XVII/77/86), a także powołując się na obecnie funkcjonujący układ urbanistyczny i uzgodnienie RDOŚ, Sąd pierwszej instancji uznał, że do przekroczenia granic władztwa planistycznego nie doszło.

Podnoszony w opisie naruszenia brak wyjaśnienia "jak należy rozumieć wzorzec normatywny związany z uwzględnieniem w planach prawa własności", a także zarzucany "brak uzasadnienia, że nie istnieją inne rozwiązania w ramach proporcji do celów dla osiągnięcia których nie można było wprowadzić ograniczonego prawa zabudowy", stanowią zagadnienia ze sfery trafności merytorycznej wyroku.

Bezpodstawny jest zarzut błędnej wykładni prawa własności, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 K.c. poprzez wykluczenie z treściowego pojęcia uprawnienia do zabudowy, jako podstawowego elementu prawa własności nieruchomości na terenie zurbanizowanym.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołania się przez Sąd pierwszej instancji na art. 6 ustawy, a jednocześnie dalszych rozważań dotyczących ważenia interesu indywidualnego oraz publicznego, konieczności uwzględniania zasady proporcjonalności ograniczenia prawa własności, nie wynika aby Sąd ignorował unormowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi zaś, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Natomiast z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie wynika aby prawo własności "nieruchomości położonej na terenie zurbanizowanym (miejskim)" nie mogło być ograniczone co do możliwości zabudowy.

Nie jest zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. poprzez przyjęcie, że interes prawny skarżącej został naruszony w sposób zgodny z prawem, czyli niewykraczający poza ramy władztwa planistycznego, podczas gdy zdaniem skarżącej został ograniczony w sposób zbyt daleko idący, z naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Przede wszystkim, Sąd pierwszej instancji odnotował, że brak przeznaczenie spornego terenu, a zatem działki stanowiącej własność skarżącej, na cele zabudowy, oczekiwane przez skarżącą, zostało określone w Planie zgodnie z dotychczasowym stanem użytkowania działki oraz terenu sąsiadującego, o powierzchni około 15 ha. Nie była to zmiana polegająca ona pozbawieniu tego terenu możliwości zabudowy. Jak ustalił Sąd, działka ta stanowi fragment charakterystycznego dla układu urbanistycznego miasta, historycznego i spójnego pasa zieleni leśnej. Ma on długość około 1200 m i szerokość około 150 m. Istniał od powstania miasta na przełomie XIX i XX wieku. Niezależnie od tych cech układu urbanistycznego, pas ten pełni funkcje izolacyjną i filtrującą powietrze. Stanowi nadto ciąg ekologiczny, łączący się z pasem zalesionych wydm na granicy Świdra i centrum Otwocka. Ta funkcja ochronna została potwierdzona uzgodnieniem dokonanym przez RDOŚ. Jak już wyżej, w odniesieniu do zarzutu procesowego, zasygnalizowano, funkcja ochronna i miejsce pasa zieleni w układzie urbanistycznym, były gwarantowane także w poprzednio obowiązującym planie miejscowym.

Stanowisko Gminy nie jest zatem przejawem dowolności. Stanowi wynik rozważenia interesu publicznego i indywidualnego. Niezależnie od tego, że już z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Gmina nie ma obowiązku przeznaczenia wszystkich terenów miejskich na cele zabudowy, podkreślić należy, że przedstawione przez Gminę i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie zakazu zabudowy, nie stanowi w tym przypadku naruszenia zasady proporcjonalności.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p. poprzez błędna ocenę, że w Studium, przyjętym uchwałą Nr LII/540/14 Rady Miasta Otwocka, z dnia 10 czerwca 2014 r., dla przedmiotowego obszaru występuje wyłącznie zakaz zabudowy, gdy tymczasem, zdaniem skarżącej, w stosunku do tego obszaru w Studium dopuszczono ograniczoną zabudowę.

Najpierw odnotować trzeba, że zgodnie z ustaleniem Sądu pierwszej instancji, sporny obszar, według Studium, leży w pasie oznaczonym symbolem ZL/ZP, "tworzonym przez lasy i istniejące zieleńce, wyłączone z zabudowy, wskazane do adaptacji na funkcje rekreacyjne". Sąd odnotował również, że w Studium określono wprost tereny zabudowy w ramach obszaru, jednak działka skarżącej nie leży na terenie zabudowy.

Ustaleń tych w skardze kasacyjnej nie podważono.

Zauważyć natomiast warto, że w Studium, w Tomie II. Kierunki rozwoju, w punkcie 3.2 wskazano wprost, że dla realizacji wielofunkcyjnego rozwoju struktury przestrzennej miasta niezbędne są m.in. następujące działania: zachowanie "zielonego trzonu" miasta, którego głównymi elementami są:

- zalesione wały i wzniesienia wydmowe,

- mniejsze zespoły leśne pełniące funkcje obszarów przewietrzających tereny zabudowy miejskiej, łączące główne ciągi ekologiczne terenu,

- lasy wewnątrz miasta, mające korzystne oddziaływanie na warunki klimatu lokalnego, mogące mieć znaczenie rekreacyjne;

- dolina rzeki Świder o naturalnym i atrakcyjnym ukształtowaniu.

Jak zaś stanowią ustalenia Studium odnoszące się do jednostki, Tereny parków leśnych ZL/ZP – to tereny tworzone przez lasy i istniejące zieleńce, wyłączone z zabudowy, wskazane do adaptacji na funkcje rekreacyjne, przy czym dla terenów położonych w granicach rezerwatów przyrody obowiązują ustalenia wynikające z przepisów odrębnych, w tym przepisów dotyczących ochrony przyrody.

Jak stanowi Studium (Kierunki rozwoju - strona 27), zabudowa na terenach ZL/ZP jest dopuszczona według wskazań na rysunku nr 1. Dopuszczenie to, jak ustalił Sąd pierwszej instancji, nie dotyczy działki skarżącej.

Zarówno zatem z uwagi na przewidziane w Studium ogólne wyłączenie terenów ZL/ZP z zabudowy, jak i brak dopuszczenia zabudowy na terenie działki skarżącej położonej w jednostce Studium ZL/ZP 10, nie można mówić o sprzeczności Planu ze Studium w zakresie zakazu zabudowy.

Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni pojęcia "infrastruktury technicznej", o której mowa w 20 u.p.z.p. w związku z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 36 u.p.z.p. w związku z art. 7 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wadliwe, zdaniem skarżącej, przyjęcie, że pojęcie "infrastruktury technicznej" należy rozumieć zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli bez obiektów sportowych.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest mowa o inwestycjach, które należą do zadań własnych gminy, ale wyłącznie z zakresu infrastruktury technicznej.

Analizę rozpocząć można od spostrzeżenia, że pojęcie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej nie zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie zdefiniowane.

W art. 2 pkt 13 u.p.z.p. zamieszczono natomiast definicję ustawową "uzbrojenia terenu". Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zatem odsyła, w zakresie "uzbrojenia terenu", do pojęcia infrastruktury technicznej zawartego w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zakres przedmiotowy obu pojęć jest na tyle zbliżony, że pozwala na wyciągnięcie wniosku o możliwości odpowiedniego stosowania art. 143 ust. 2 u.g.n. także w odniesieniu do inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej.

Ponadto, zauważając różnice w sformułowaniach przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszących się do infrastruktury technicznej (art. 1 ust. 2 pkt 10, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 3), przyjąć należy, że rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Podstawowe znaczenie w planowaniu przestrzennym ma przeznaczenie terenu. Wynika to m.in. z art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Obiekty infrastruktury technicznej co do zasady pełnią rolę towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu terenu, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. O zmianie lub zachowaniu przeznaczenia terenu, na skutek uchwalenia planu miejscowego, decydować mogą obiekty, którym obiekty infrastruktury technicznej towarzyszą. Warto zauważyć, że pełnienie przez infrastrukturę techniczną roli obsługi planowanych inwestycji zostało wskazane w art. 54 pkt 2 lit. c ustawy (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16).

Przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej nie pozostaje w sprzeczności w pojęciem powyżej zaprezentowanym.

Niezależnie od tego, konieczne jest zwrócenie uwagi na pełną treść dyspozycji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w omawianym zakresie. Przepis art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

"Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji i zasadach finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy" stanowiące Załącznik Nr 3 do uchwały Nr LVI/429/17 Rady Miasta Otwocka z dnia 14 listopada 2017 r., dotyczyło inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty (mieszkańców) zapisanych w Planie.

Inwestycje te zostały określone w § 1 ust. 1 pkt 1-3 Załącznika Nr 3. Zostały zaś zapisane w przepisach § 11 ust. 1 Planu. Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury określone w § 11 ust. 1 dotyczyły:

1) Zaopatrzenia w wodę;

2) Odprowadzania i oczyszczania ścieków;

3) Zaopatrzenia w gaz;

4) Zaopatrzenia w ciepło;

5) Zaopatrzenia w energię elektryczną;

6) Dostępu do sieci telekomunikacyjnych.

Zarówno przedstawiona powyżej wykładnia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jak i ustalenia Planu, nie pozwalają zaliczyć wskazywanych przez skarżącą obiektów sportowych do inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, w rozumieniu art.. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.