Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 635/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 12, par. 13, ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2012 r;. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę z o.o. w [...] jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...].

Mocą tej ostatniej nakazano skarżącej Spółce wykonanie do dnia [...] grudnia 2012 r. obowiązku polegającego na doprowadzeniu do budynku biurowego przy ul. [...] w [...] utwardzonej drogi pożarowej, o wskazanych parametrach, lub zastosowanie rozwiązań zamiennych, w odniesieniu do wymienionych wymagań, w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, uzgodnionych z [...] Komendantem Wojewódzkim PSP. Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku wskazano § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 9, a także § 13 i 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030). W uzasadnieniu decyzji wskazano zaś na brak możliwości dojazdu do budynku drogą pożarową o wymaganych przepisami parametrach, co w przypadku powstania pożaru znacznie opóźni czas podjęcia skutecznych działań ratowniczo – gaśniczych utrudni ewakuację oraz może być przyczyną znacznych strat materialnych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr jw., [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. przedstawiciel Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku biurowym przy ul. [...] w [...]. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku. W związku z powyższym Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekł o zobowiązaniu Spółki [...] do doprowadzenia do budynku utwardzonej drogi pożarowej, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, w sposób zapewniający spełnienie wymagań obowiązujących przepisów lub zastosowania rozwiązań zamiennych, uzgodnionych z [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że obowiązek wynikający z zaskarżonej decyzji jest obowiązkiem samoistnym, wynikającym z § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030). Powyższy obowiązek w odniesieniu do istniejących budynków został wprowadzony w życie wiele lat temu (poprzednio rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w Dz. U. Nr 121, poz. 1139) w ramach standaryzacji wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego budynków przed wejściem Polski do Unii Europejskiej. Istniejący w chwili obecnej stan w rozpatrywanym budynku, polegający na braku dojazdu pożarowego spełniającego wymagania techniczne - w przypadku pożaru nie zapewnia możliwości prowadzenia szybkich i skutecznych działań przez jednostki ratowniczo-gaśnicze Państwowej Straży Pożarnej.

Organ podkreślił, że nałożony obowiązek egzekwowany jest w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, a nie stan prawny obowiązujący w okresie zarówno uzyskania pozwolenia na budowę jak również pozwolenia na użytkowanie budynku. Organ przypomniał, że strona została pouczona przez organ I instancji o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych, stosownie do wskazań § 13 ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z zachowaniem trybu w nim określonego. Przepis ten daje takie uprawnienie właścicielom budynków, w których np. z powodu uwarunkowań lokalnych nie jest możliwe wykonanie nałożonego obowiązku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., strona skarżąca - [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz ust. 9, § 13, § 14 i § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a także § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że budynek biurowy przy ul. [...] w [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1990 r., zmienionego w 1995 r. Zgłoszenie budynku do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, nastąpiło w 1998 r. Brak było zastrzeżeń, co do zgodności budynku z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym i przepisami. Od tego czasu budynek jest użytkowany na cele biurowe, nie miała miejsca przebudowa, nie były prowadzone roboty wymagające pozwolenia na budowę, jak też nie były zgłaszane zastrzeżenia, co do użytkowania i utrzymania budynku. W tych warunkach nie można przyjąć by zmieniające się co kilka lat przepisy wykonawcze nakładały na właścicieli obiektów budowlanych obowiązek dostosowywania istniejących, legalnie wzniesionych obiektów, do zmienionych wymagań. Stosowanie do istniejącego od lat budynku nowego rozporządzenia jest nie tylko nieuzasadnione, ale podważa podstawowe zasady państwa prawnego, wyrażone w art. 2 i 7 Konstytucji. Kompetencje ustawodawcze należą do Sejmu, a nie do ministrów (art. 10 Konstytucji), zaś ograniczenie praw i nakładanie obowiązków może następować wyłącznie w drodze ustawowej

Zdaniem skarżącej Spółki, zaskarżona decyzja narusza § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, który powinien mieć w sprawie zastosowanie. Nadto zdaniem skarżącej Spółki, organ odwoławczy miał obowiązek ustosunkować się do zarzutów odwołania dotyczących braku zastrzeżeń Państwowej Straży Pożarnej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w [...].

Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła zarzut niewykonalności decyzji z uwagi na to (jak wskazała), że droga pożarowa w określonych przez organ parametrach jest niemożliwa do wykonania ze względu na zabudowę śródmiejską.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1799/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] bezspornie ustalił w trakcie czynności kontrolnych istnienie nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego w budynku przy ulicy [...] w [...], czego nie kwestionuje skarżąca Spółka. Nakładając obowiązek doprowadzenia do budynku utwardzonej drogi pożarowej o wskazanych parametrach organ wyjaśnił zaś, że obowiązek ten wynika z § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 9 oraz § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Sąd zgodził się przy tym z organem, że brak drogi pożarowej w przypadku powstania pożaru znaczenie opóźni czas podjęcia skutecznej akcji ratowniczo-gaśniczej, a nałożony obowiązek doprowadzenia do budynku drogi pożarowej wynika z przepisów wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd przyjął przy tym, że obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją w oparciu o ww. rozporządzenie z dnia 24 lipca 2009 r., polegające na zapewnieniu odpowiedniej drogi dla jednostek Państwowej Straży Pożarnej, dotyczą także istniejących budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tej ostatniej materii wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1144/06 wyrażono pogląd, iż akty prawne wydane w wykonaniu delegacji zawartych w odpowiednich przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej mogą być przez organy administracji publicznej stosowane do budynku, który został wybudowany zanim weszło w życie rozporządzenie oraz powołana ustawa. Z związku z faktem, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie, należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Takie regulacje nie naruszają zasady niedziałania prawa wstecz lecz wiążą się z tzw. retrospektywnym działaniem prawa (a nie retroaktywnym) i zasadą bezpośredniego stosowania prawa. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny (w ślad za uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, publ. OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124) ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, a takim interesem jest bez wątpienia ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia przed niebezpieczeństwem pożaru. To na właścicielu budynku, obiektu budowlanego lub terenu - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - ciąży obowiązek przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. Za niezasadne w efekcie Sąd I instancji uznał zarzuty dotyczące naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz ust. 9, § 13, § 14 i § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a także § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut niewykonalności decyzji. Wskazał w tej kwestii, że skarżąca Spółka pominęła fakt, że organ przewidział możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych, uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w przypadkach braku technicznych możliwości wykonania nałożonego obowiązku.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] wniosła skargę kasacyjną podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie skargi w całości, w szczególności w zakresie zarzutów naruszenia art. 10 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przez organy administracji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie przyjęcia dopuszczalności wydania nakazów przez organy Państwowej Straży Pożarnej oraz zakresu obowiązków nałożonych tymi nakazami,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy administracji naruszyły przepisy postępowania i zaniechały wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia jakie urządzenia i rozwiązania przeciwpożarowe istnieją w budynku oraz, czy te urządzenia i rozwiązania pozwalają na rezygnację z wykonania drogi przeciwpożarowej odpowiadającej obecnie obowiązującym przepisom, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie przyjęcia dopuszczalności wydania nakazów przez organy Państwowej Straży Pożarnej oraz zakresu obowiązków nałożonych tymi nakazami,

3. art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że decyzje organów obu instancji obarczone są wadą nieważności, jako niewykonalne, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy w szczególności w zakresie przyjęcia prawidłowości zakresu obowiązków nałożonych tymi nakazami,

4. art. 10 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez brak zastosowania tych przepisów prowadzący do uznania dopuszczalności wydania nakazu wykonania drogi pożarowej na podstawie przepisów § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 9 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w stosunku do budynku wzniesionego zgodnie z ustawą Prawo budowlane z 1994 r. przed wejściem w życie tego rozporządzenia

5. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stosowanie § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 9 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w stosunku do budynku wzniesionego zgodnie z ustawą Prawo budowlane z 1994 r. przed wejściem w życie tego rozporządzenia, ma charakter retrospektywny, podczas gdy zastosowanie tych przepisów, powodujące obowiązek wprowadzenia zmian w przedmiocie prawa własności ma charakter retroaktywny, a zatem niedopuszczalny,

6. § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 9 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez niewłaściwe zastosowanie albowiem w stosunku do budynku wzniesionego zgodnie z ustawą Prawo budowlane z 1994 r. przed wejściem w życie tego rozporządzenia zastosowanie tych przepisów mogłoby mieć miejsce wyłącznie w przypadku obowiązywania jednoznacznej normy ustawowej.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1330/13, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ww. skargę kasacyjną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1799/12 i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny wskazał, iż za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy decyzja nakładająca na Spółkę obowiązek doprowadzenia do budynku biurowego utwardzonej drogi pożarowej jest wykonalna. Zaznaczył przy tym, powołując uprzednio art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., iż niewykonalność decyzji może wynikać z przeszkód natury prawnej lub faktycznej. Niewykonalność faktyczna decyzji, to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Stwierdził jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka powoływała się na niewykonalność nałożonego na nią obowiązku wskazując na fakt, iż nie ma możliwości wykonania drogi pożarowej o parametrach wskazanych w decyzji. W tym miejscu Sąd kasacyjny nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że niezasadny jest zarzut niewykonalności decyzji, gdyż organ przewidział możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

Rozwijając tę ocenę NSA dokonał wykładni § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), z którego wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Zauważył, że w odróżnieniu od poprzednio obowiązującego w tej kwestii rozporządzenia, w aktualnie obowiązującym zastosowanie rozwiązań zamiennych możliwe jest wyłącznie na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu. I dalej, Sąd kasacyjny stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając rozporządzenie z dnia 24 lipca 2009 r. i wskazując w § 13 ust. 4 tego rozporządzenia, że w przypadku, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania rozwiązania zastępcze mogą być zastosowane dopiero na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przekroczył zakres ustawowego upoważnienia do wydania tego rozporządzenia. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, ze zm.) minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W ramach tego upoważnienia mieści się możliwość udzielania przez organy administracji zgody na odstępstwa od przepisów rozporządzenia. Nie można natomiast uznać (jak wskazał NSA), że ww. przepis daje ministrowi możliwość przyznania organowi administracji zgody na wydawanie decyzji nakładających obowiązek, który nie jest możliwy do wykonania, a następnie oczekiwania na inicjatywę strony, by wystąpiła z wnioskiem o zastosowanie rozwiązań zamiennych. Obowiązkiem organu administracji jest wydanie decyzji wykonalnej. NSA zauważył przy tym, że zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Z kolei zgodnie z treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sąd administracyjny może samodzielnie stwierdzić wydanie określonego przepisu rozporządzenia z przekroczeniem upoważnienia zawartego w ustawie. Stwierdzenie takie, w przeciwieństwie do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma skutku powszechnego, a jedynie skutek w danej sprawie. W efekcie, NSA przyjął, że organ administracji stosując § 12 ust. 1 - 12 oraz § 13 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. i nakładając obowiązek dostosowania budynku wybudowanego przed wejściem w życie tego rozporządzenia do jego wymogów może to zrobić tylko po ustaleniu, że jest to faktycznie możliwe. Nakładając więc obowiązek doprowadzenia do budynku utwardzonej drogi pożarowej o określonych parametrach organ administracji powinien ustalić, że realizacja tego obowiązku będzie rzeczywiście możliwa. W przedmiotowej sprawie ustalenia takie nie zostały poczynione. Organ administracji ustalił jedynie, że istniejący budynek nie ma zapewnionej drogi pożarowej o parametrach wskazanych w ww. rozporządzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli z ustaleń poczynionych przez organ administracji wynikać będzie, że z uwagi na usytuowanie budynku i zabudowę działki nie jest możliwe dostosowanie budynku do wymogów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., to nakładanie takiego obowiązku będzie niedopuszczalne. Organ administracji powinien wówczas samodzielnie wskazać, jakie rozwiązanie możliwe do wykonania należy zastosować, a strona postępowania korzystając z uprawnienia wynikającego z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. może wystąpić z wnioskiem o zastosowanie rozwiązania alternatywnego do rozwiązania wskazanego przez organ administracji.

Analizując pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, sprowadzające się do twierdzenia skarżącej kasacyjnie Spółki, że stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. do budynków zbudowanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia jest niezgodne z art. 2, art. 10 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, NSA zarzuty te uznał za nieuzasadnione. Zauważył, że kwestia możliwości stosowania przepisów regulujących kwestie ochrony przeciwpożarowej do budynków powstałych przed wejściem w życie tych przepisów była już przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał na wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1144/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd Administracyjny analizował kwestię zgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138) do budynków powstałych przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Sytuacja ta nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. Ten zaś ma miejsce wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość (pro futuro) od chwili wejścia nowej ustawy w życie. Sąd Naczelny stwierdził w konsekwencji (podzielając pogląd wyrażony w ww. wyroku NSA), że istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowej ustawy. Sąd Naczelny zauważył jednocześnie, że o działaniu prawa wstecz można byłoby mówić wówczas, gdyby np. wejście w życie nowych przepisów przeciwpożarowych skutkowało koniecznością uzyskania ponownego pozwolenia na użytkowanie budynku z uwzględnieniem wymogów wynikających z tych przepisów. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest zdarzeniem mającym miejsce w przeszłości i jest to zdarzenie zakończone. Funkcjonowanie i użytkowanie budynku jest natomiast zdarzeniem ciągłym i jak to zostało już wyżej wskazane przepisy przeciwpożarowe regulujące kwestie tego funkcjonowania mogą się zmieniać. Wszelkie argumenty, że stosowanie przepisów ww. rozporządzenia było stosowaniem prawa wstecz są chybione. Wskazał nadto, że aczkolwiek w przedmiotowej sprawie stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. do budynków zbudowanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia jest przykładem retrospektywnego działania prawa wstecz, a nie retroaktywnego, to stwierdzić należy, że także zasada niedziałania prawa wstecz nie jest zasadą absolutną. W wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, to jednak uznał za dopuszczalne działanie prawa wstecz uznając, że odstępstwa od tego zakazu mogą zostać wprowadzone tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej. Wskazać należy, że w Kodeksie cywilnym przewidziano możliwość działania prawa wstecz. Zgodnie z treścią art. 3 k.c. ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.

Przypomnieć na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku biurowym przy ul. [...] w [...]. Mocą tej ostatniej, nałożono na skarżącą Spółkę obowiązek doprowadzenia do ww. budynku utwardzonej drogi pożarowej, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, w sposób zapewniający spełnienie wymagań obowiązujących przepisów lub zastosowania rozwiązań zamiennych, uzgodnionych z [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Stan faktyczny sprawy ustalono w oparciu o protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych mających miejsce w dniu [...] kwietnia 2012 r. Wynika z niego, iż do budynku nie ma doprowadzonej drogi pożarowej spełniającej wymagania aktualnych przepisów przeciwpożarowych. Nadto, wynika również, że budynek ten usytuowany jest w zabudowie szeregowej, w drugiej linii zabudowy od ul. Nowogrodzkiej jako oficyna, bez połączenia z ulicą [...] i Al. [...]. Budynek ten połączony jest jedynie z ww. ulicami za pomocą ciągów pieszych i prześwitów bramowych. Dokonując takich ustaleń organy orzekające za konieczne uznały nałożenie na właściciela obiektu obowiązku doprowadzenia do budynku utwardzonej drogi pożarowej o parametrach wynikających z przepisów. Nakazały w efekcie wykonanie drogi pożarowej wzdłuż dłuższego boku budynku na całej jego długości i (m. in.) zakończenie tej drogi placem manewrowym o odpowiednich wymiarach co najmniej 20 x 20 m lub zapewnienia innego rozwiązania. Wskazały przy tym na możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych, po uzgodnieniu z [...] Komendantem Wojewódzkim PSP. Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku przywołały § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 9, a także § 13 i 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030).

Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie (na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1330/13) uznał, iż obie ww. decyzje wydane w kontrolowanym postępowaniu są wadliwe z tej przyczyny, że nie zostały poprzedzone wyczerpującą oceną okoliczności sprawy, a to w kontekście możliwości wykonania nałożonego na stronę postępowania obowiązku. Dokonując takiej oceny Sąd kierował się wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd kasacyjny w ww. wyroku tego Sądu. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

I tak, rozwijając powyższe Sąd stwierdza, że w sprawie nie budzi wątpliwości konieczność ingerencji organów Państwowej Straży Pożarnej wobec niezachowania wymogów aktualnych przepisów przeciwpożarowych. Z akt sprawy w sposób bezsporny wynika bowiem, iż do budynku przy ul. [...] w [...] nie jest doprowadzona droga przeciwpożarowa, spełniająca odpowiednie parametry. Wymóg zapewnienia tego rodzaju drogi wynika zaś z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030).

Wprawdzie sprawa dotyczy budynku biurowego oddanego do użytkowania w 1998 r. Niemniej, Sąd kasacyjny orzekając w niniejszej sprawie w sposób stanowczy przesądził, że do tego rodzaju budynków, powstałych przed wejściem w życie obecnie obowiązujących przepisów w sprawie ochrony przeciwpożarowej, przepisy te znajdują zastosowanie. Wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo NSA i TK, iż taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Stwierdził w konsekwencji, że istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowej ustawy. Wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Wskazując na ochronę życia ludzkiego i mienia o znacznej wartości podniósł przy tym, iż nie można ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu wymogów ochrony przeciwpożarowej do zmieniających się warunków społecznych. "W szczególności dotyczy to właśnie budynków, które z natury rzeczy istnieją bardzo długo. Ustawodawca musi mieć w tej sytuacji swobodę w dostosowaniu ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków do postępów w nauce (nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej), czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (wzrost zaludnienia, zagęszczenie zabudowy)." NSA wskazał nadto i niezależnie od powyższego, iż zasada niedziałania prawa wstecz nie jest zasadą absolutną. W tym też kontekście zarzuty skargi należało uznać za całkowicie nieuzasadnione.

Reasumując, uwzględniając w całości interpretację prawa dokonaną w ww. kwestii przez NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 1330/13, Sąd I instancji przyjął, iż organy orzekające, opierając się na aktualnie obowiązujących przepisach w sprawie ochrony przeciwpożarowej, miały podstawy do podjęcia działań w niniejszej sprawie i nałożenia obowiązku w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Mogły to uczynić, jak wynika z powyższego, wobec budynku oddanego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa do użytkowania.

Nakładając obowiązek były jednak (na zasadzie art. 7 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 tej ustawy) obowiązane rozważyć (w ustalonym w sposób wyczerpująco stanie faktycznym), czy nadaje się on do wykonania. W przeciwnym razie mogło dojść do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. niewykonalnej z przyczyn pozaprawnych, o charakterze nieusuwalnym. Co istotne, tego rodzaju zastrzeżenia były podnoszone przez skarżącą już w postępowaniu administracyjnym i znalazły się również w skardze. Skarżąca Spółka podniosła bowiem, że nie ma możliwości wykonania nałożonego obowiązku i doprowadzenia drogi pożarowej do budynku, o parametrach wskazanych w decyzji. Ten aspekt sprawy nie został zdaniem Sądu należycie wyjaśniony. Sama zaś możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych na podstawie § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. (na co wskazał organ I instancji w wydanej decyzji), nie może stanowić o niezasadności tego zarzutu.

Sąd kasacyjny orzekając w niniejszej sprawie w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazał na powyższe zauważając, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając rozporządzenie z dnia 24 lipca 2009 r. i przewidując w § 13 ust. 4 tego rozporządzenia, że w przypadku, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania rozwiązania zastępcze mogą być zastosowane dopiero na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przekroczył zakres ustawowego upoważnienia do wydania tego rozporządzenia. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, ze zm.) minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W ramach tego upoważnienia mieści się możliwość udzielania przez organy administracji zgody na odstępstwa od przepisów rozporządzenia. Nie można natomiast uznać, że ww. przepis daje ministrowi możliwość przyznania organowi administracji zgody na wydawanie decyzji nakładających obowiązek, który nie jest możliwy do wykonania, a następnie oczekiwania na inicjatywę strony, by wystąpiła z wnioskiem o zastosowanie rozwiązań zamiennych. Obowiązkiem organu administracji jest wydanie decyzji wykonalnej. Mając na uwadze obowiązek wydawania decyzji wykonalnych organ administracji stosując § 12 ust. 1 - 12 oraz § 13 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. i nakładając obowiązek dostosowania budynku wybudowanego przed wejściem w życie tego rozporządzenia do jego wymogów może to zrobić tylko po ustaleniu, że jest to faktycznie możliwe. Nakładając więc obowiązek doprowadzenia do budynku utwardzonej drogi pożarowej o określonych parametrach organ administracji powinien był ustalić, że realizacja tego obowiązku będzie rzeczywiście możliwa. W przedmiotowej sprawie ustalenia takie nie zostały poczynione. Organ administracji ustalił jedynie, że istniejący budynek nie ma zapewnionej drogi pożarowej o parametrach wskazanych w ww. rozporządzeniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji może nałożyć obowiązek dostosowania budynku do wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. tylko wówczas, gdy z ustaleń faktycznych będzie wynikało, że wykonanie tego obowiązku będzie możliwe. Tylko w takim przypadku właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu może skorzystać z uprawnienia wynikającego z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. Jeżeli z ustaleń poczynionych przez organ administracji wynikać będzie, że z uwagi na usytuowanie budynku i zabudowę działki nie jest możliwe dostosowanie budynku do wymogów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., to nakładanie takiego obowiązku będzie niedopuszczalne. Organ administracji powinien wówczas samodzielnie wskazać, jakie rozwiązanie możliwe do wykonania należy zastosować. Strona postępowania korzystając z uprawnienia wynikającego z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. może zaś wystąpić z wnioskiem o zastosowanie rozwiązania alternatywnego do rozwiązania wskazanego przez organ administracji.

W konsekwencji, jak zalecił NSA w niniejszej sprawie, organ administracji publicznej orzekając ponownie w sprawie będzie zobowiązany do ustalenia, czy istnieje możliwość dostosowania budynku biurowego należącego do skarżącej Spółki do wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. poprzez doprowadzenie do niego utwardzonej drogi przeciwpożarowej o parametrach wynikających z tego rozporządzenia. Jeśli możliwość taka nie istnieje organ administracji publicznej powinien w wydanej decyzji wskazać inne możliwe do zastosowania rozwiązanie.

Z tych też przyczyn, Sąd I instancji, będąc związany wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 1330/13 uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty procesowe w niej podniesione przyjmując, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Nie można było bowiem wykluczyć, iż decyzja nakładająca obowiązek doprowadzenia do budynku drogi pożarowej o parametrach wynikających z przepisów nie jest dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy zaś raz jeszcze zauważyć, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w zabudowie szeregowej, w drugiej linii zabudowy od ul. [...] jako oficyna, bez połączenia z ulicą [...] i Al. [...]. Budynek ten połączony jest jedynie z ww. ulicami za pomocą ciągów pieszych i prześwitów bramowych (v. protokół ustaleń organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r.). Biorąc pod uwagę sposób usytuowania tego budynku w pełni uzasadnione są więc wątpliwości co do wykonalności nałożonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. obowiązku (wykonania drogi pożarowej wzdłuż dłuższego boku budynku, z zapewnieniem odpowiedniej odległości tej drogi od ściany budynku, z placem manewrowym o odpowiednich parametrach).

Z tych też powodów Sąd za konieczne uznał wyeliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu.

Orzekając ponownie w sprawie, organ I instancji winien mieć na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku wydanym w niniejszej sprawie, jak i powyżej poczynione uwagi Sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.