Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 198/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: artr. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności: 1. uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora, 2. uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Zarząd Powiatu, działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.) – dalej w skrócie u.s.o. oraz w związku z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.), dalej w skrócie u.s.p., odwołał R.S. ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego, z dniem [...] grudnia 2016 r., bez wypowiedzenia.

Z treści uzasadnienia uchwały wynika, iż R.S. objęła stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w październiku 2013 r. Jednakże w ocenie organu prowadzącego zaistniały przesłanki do odwołania jej ze stanowiska dyrektora z uwagi na szczególnie uzasadnione sytuacje, powodujące zagrożenie interesu publicznego oraz konieczność dbałości o finanse powiatu. Przesłankami tym były permanentna niegospodarność, nieprawidłowości w gospodarowaniu mieniem, nieumiejętność zarządzania placówką, mające charakter ciągły i trwały. Nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej rzutowały również na interesy uczniów i wychowanków placówki.

W uzasadnieniu uchwały szczegółowo opisano nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej, wykrytych w toku przeprowadzonej kontroli. Majątek szkoły podlega inwentaryzacji, za której terminowe i prawidłowe przeprowadzenie odpowiedzialność ponosi kierownik jednostki. W celu potwierdzenia dotrzymania terminu i częstotliwości inwentaryzacji wynikającej z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, poproszono dyrektor o przedstawienie dokumentów potwierdzających wypełnienie w/w obowiązku. Okazało się, że jednostka nie posiada dokumentów dotyczących przeprowadzenia inwentaryzacji w roku 2011 i 2013. Ostatnia dokumentacja potwierdzająca fakt przeprowadzenia pełnej inwentaryzacji pochodzi z roku 2007.

W związku z brakiem posiadania w ośrodku dokumentacji potwierdzającej fakt przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji majątku ośrodka w latach od 2011 do 2015, w okresie kierowania przez byłą dyrektor (lata 2011-2013 do [...] października 2013 r.) oraz obecną, R.S. (dotyczy roku 2013), dyrektor R.S. złożyła wyjaśnienia, wskazując jednocześnie, że ewentualne braki dokumentacji mogłyby wyjaśnić inne osoby.

W ocenie Zarządu wyjaśnienia dyrektor są trudne do przyjęcia i nie dają gwarancji wyjaśnienia braku dokumentacji, tym samym może zachodzić podejrzenie potwierdzenia nieprawdy zarówno przez głównego księgowego jak i dyrektora placówki. Dokumentacja finansowa prowadzona była w sposób uniemożliwiający sprawdzenie poprawności dokonanych w nich zapisów poprzez brak opisów zdarzeń gospodarczych. Najbardziej rażącym przypadkiem potwierdzającym brak zgodnego z prawem efektywnego gospodarowania finansami uwidacznia się w obszarze funkcjonowania stołówki szkolnej. Z rozliczeń wynika, że placówka uzyskała nieuzasadnioną nadwyżkę wynikającą prawdopodobnie z niewłaściwego skalkulowania stawki żywieniowej, która w efekcie mogła spowodować pobieranie zawyżonych opłat za posiłki od uczniów i wychowanków placówki.

Dodatkowo dyrektor uchybiła również przepisom prawa pracy. Potwierdzają to m.in.: niewłaściwie sporządzony regulamin zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i naliczane odpisy na ZFŚS, zaniżenie wynagrodzenia jednemu z nauczycieli, zawyżenie wynagrodzenia pracownikowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim, nierespektowanie prawa pracownika do przebywania na urlopie macierzyńskim.

Brak inwentaryzowania składników majątkowych, brak ich rozliczenia oraz uchybianie terminowi w przeprowadzeniu inwentaryzacji wskazuje na realne narażenie na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Ponadto istnieje podejrzenie złożenia nieprawdziwego oświadczenia do bilansu, co może stanowić poważne naruszenie przepisów ustawy o rachunkowości, skutkujące odpowiedzialnością dyscyplinarną, a nawet karną. Stwierdzone poważne uchybienia w zakresie gospodarowania mieniem stołówki mogą godzić w interes uczniów i wychowanków placówki.

Powyższe okoliczności powodują, iż organ prowadzący utracił całkowicie zaufanie do R.S. jako dyrektor Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego, co uniemożliwia i poważnie utrudnia współpracę pomiędzy organem prowadzącym a dyrektorem placówki szkolno-wychowawczej.

Ponadto forma komunikowania się dyrektora z organem prowadzącym wyłącznie z wykorzystaniem środków masowego przekazu jest, co najmniej niewłaściwa. W konsekwencji organ prowadzący oraz cała oświata Powiatu przedstawiana jest w bardzo niekorzystnym świetle, to zaś rodzi brak zaufania społecznego mieszkańców Powiatu do działań podejmowanych przez organ prowadzący.

Powyższe zarzuty i uwagi zdaniem Zarządu Powiatu wyczerpują przesłanki przypadków szczególnie uzasadnionych, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i stanowią podstawę do odwołania R.S. ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego.

Opisana uchwała została wydana po zasięgnięciu opinii Kuratora Oświaty, który pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. zaopiniował negatywnie zamiar odwołania R.S. z w/w stanowiska.

Kolejną uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Zarząd Powiatu na podstawie art. 36a ust. 5 w związku z art. 5c pkt 2 u.s.o. oraz w związku z art. 32 ust. 1 u.s.p. powierzył pełnienie obowiązków dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego U.Ł., do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, nie dłużej jednak niż do dnia [...] sierpnia 2017 r., wskazując w uzasadnieniu, że konieczność taka wynikła w związku z odwołaniem poprzedniego dyrektora placówki z tego stanowiska bez wypowiedzenia.

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda wszczął na podstawie art. 79 ust. 5 u.s.p., w związku z podjęciem powyższych uchwał, postępowanie nadzorcze. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zawiadomienie to doręczono Zarządowi Powiatu w dniu 16 stycznia 2017 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. stwierdził nieważność wskazanych wyżej uchwał Zarządu Powiatu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz [...].

W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż uchwała Nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego istotnie narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., natomiast uchwała Nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora tej placówki istotnie narusza art. 36a ust. 5 u.s.o.

Jak ustalił organ nadzoru, Zarząd Powiatu podejmując kwestionowaną uchwałę nie odniósł się do wniesionych przez dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w dniu [...] grudnia 2016 r. zastrzeżeń do sprawozdania z audytu. Ponadto Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar odwołania ze stanowiska dyrektora placówki w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia uznając, że wskazane przez organ prowadzący okoliczności nie stanowiły szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do odwołania ze stanowiska dyrektora ośrodka w czasie roku szkolnego.

Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. daje organowi prowadzącemu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, uprawnienie do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Odwołanie dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia musi być zatem uzasadnione szczególnie ważnymi okolicznościami. Nie wszystkie zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie przewidzianego w omawianym przepisie odwołania tej osoby z zajmowanego stanowiska w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Naruszenie prawa musi być należycie udokumentowane, a ponadto na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. "Przypadki szczególnie uzasadnione" w orzecznictwie powszechnie są ujmowane wąsko – jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (por. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b, c cytowanej ustawy). Szczególnie uzasadnione przypadki to ponadto takie, które powodują, że nie można czekać nawet do zakończenia roku szkolnego, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń czy okoliczności je uzasadniających. Z analizy uzasadnienia do kwestionowanej uchwały nie wynika, by taka sytuacja w niniejszej sprawie wystąpiła.

Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu.

Okoliczności przedstawione przez Zarząd Powiatu nie stanowią w ocenie organu nadzoru powodu dla natychmiastowej reakcji organu prowadzącego szkołę. Nie są dostatecznie doniosłe. Część wskazanych w uzasadnieniu zaniedbań miała miejsce do dnia [...] października 2013 r., tzn. w okresie kierowania ośrodkiem przez poprzedniego dyrektora. Inne natomiast dotyczą roku 2013 (od [...] października 2013) i 2015. W wielu przypadkach nie podano informacji, kiedy zaniechania miały miejsce. Dla oceny wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego" nie bez znaczenia są odległości czasowe pomiędzy zdarzeniami a reakcją organu oraz negatywna opinia o odwołaniu organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Opinia ta oczywiście nie jest wiążąca, lecz nie należy jej pomijać w badaniu całokształtu okoliczności sprawy, jak już wskazano wyżej odwołanie dyrektora bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, z natury rzeczy ma być niezwłoczną reakcją na określoną sytuację. Organ musi omówić wytykane dyrektorowi nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować, wskazując dlaczego w jego ocenie stwierdzone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki, a tym samym są na tyle istotne, że nie pozwalają na wykonywanie obowiązków przez daną osobę, co powinno prowadzić do jej odwołania ze stanowiska dyrektora w trakcie roku szkolnego. Zawarta w uzasadnieniu do uchwały negatywna ocena działalności dyrektora w zakresie gospodarki finansowej szkoły, zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły, czy też nieudowodnione podejrzenie złożenia nieprawdziwego oświadczenia do bilansu nie mieszczą się w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych. Oprócz ogólnie sformułowanych zarzutów nie przytoczono faktów pozwalających na ocenę, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora jest konieczność uchylenia również uchwały tego organu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora opisywanej placówki, z której wynika, że organ prowadzący działając na podstawie art. 36a ust. 5 u.s.o. powierzył zastępcy dyrektora pełnienie obowiązków dyrektora nie dłużej niż do dnia [...] sierpnia 2017 r.

Przepis art. 36a ust. 5 u.s.o., pozwala do czasu powierzenia przez organ prowadzący szkołę stanowiska dyrektora osobie wyłonionej w drodze konkursu lub do czasu powierzenia tego stanowiska w przypadku, kiedy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje uznanie jej za nieważną od chwili jej podjęcia (ex tunc). Skoro zatem warunkiem podjęcia przedmiotowej uchwały było obowiązywanie uchwały w sprawie odwołania dotychczasowego dyrektora, a uchwała ta została uznana przez organ nadzoru za nieważną, to należy uznać, że brak jest podstaw do utrzymania w obrocie prawnym uchwały powierzającej zastępcy dyrektora pełnienie obowiązków dyrektora.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego w postaci:

a) art. 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 36a ust. 5 u.s.o. i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że sprzeczność rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie unieważnienia uchwały [...] odwołującej dyrektora z uchwałą zarządu powiatu nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków dyrektora jest sprzecznością z prawem uchwały;

b) art. 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 56 § 1 kodeksu pracy, art. 262 § 1 k.p., art. 300 k.p. w zw. z art. 61 § 1 kodeksu cywilnego oraz art. 36a ust. 1 i 5 u.s.o. w zw. z art. 38 u.s.o. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że rozstrzygnięcie nadzorcze powoduje przywrócenie dyrektora szkoły na poprzednie stanowisko pracy;

c) art. 36a ust. 1 i 5 u.s.o. w zw. z art. 38 u.s.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak odwołania dyrektora w sensie administracyjnym jest przeszkodą prawną do powierzenia stanowiska dyrektora innej osobie;

2) przepisów postępowania w postaci:

a) art. 80 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 85 ust. 5 u.s.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwała [...] odwołująca dyrektora nie została wykonana, a rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie stało się prawomocne (skuteczne) z dniem doręczenia stronie;

b) art. 79 ust. 2 i 5 u.s.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zawiadomienia skarżącego o posiedzeniu w przedmiocie postępowania nadzorczego.

Podnosząc powyższe zarzuty Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W ocenie strony skarżącej nie jest możliwe powoływanie się na sprzeczność uchwały z rozstrzygnięciem nadzorczym jakiegokolwiek organu czy wyroku sądu i z tego powodu unieważnienie tej uchwały, bowiem nie jest to sprzeczność z prawem. Wojewoda nie tworzy prawa aktem nadzoru. Z tego też powodu nie zaistniała przesłanka sprzeczności uchwały nr [...] z prawem. Podobnie samo wyeliminowanie uchwały nr [...] nie powoduje automatycznie sprzeczności z prawem uchwały nr [...], bowiem żadna z tych uchwał nie tworzy prawa, są to akty stosowania prawa o charakterze indywidualnym.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, jakoby nieważne w sensie administracyjnym odwołanie dyrektora ze stanowiska nie wywołuje skutków w zakresie sfery pracowniczej takiego nauczyciela. Innymi słowy, nawet w przypadku unieważnienia uchwały o odwołaniu dyrektora nie reaktywuje automatycznie tego stosunku powołania. Niezbędne jest skierowanie pozwu o przywrócenie do pracy na poprzednim stanowisku. Podstawą takiego poglądu jest fakt, że przepisy administracyjne, tzn. ustawa o systemie oświaty, Karta Nauczyciela, nie regulują skutków prawnych odwołania ze stanowiska dyrektora. Natomiast kodeks pracy jest właściwą ustawą, którą się stosuje w przypadkach stosunków pracy, z powołania, mianowania itp. Z tego powodu akt odwołania ma podwójny charakter, administracyjny i cywilny.

Nie ma racji Wojewoda stwierdzając, że skoro uchwała [...] jest nieważna ex tunc, to oznacza, że stosunek pomiędzy pracodawcą a nauczycielem w zakresie powołania na dyrektora niejako odżywa, a stanowisko dyrektora szkoły jest obsadzone. Organ nadzoru nie ma uprawnień w zakresie kształtowania praw i obowiązków pracowniczych i nie może wpływać na to, która osoba jest w danym momencie zatrudniona na danym stanowisku bądź jak kształtuje się stosunek pracy danej osoby (z mocy art. 36a ust. 1 u.s.o. decyduje organ prowadzący szkołę). Unieważnienie uchwały nie ma wpływu na sferę pracowniczą i nie reaktywuje stosunku pracy. Natomiast ustawodawca uregulował tę sferę stosunków prawnych w kodeksie pracy i powołał odpowiednie organy do rozstrzygania tego typu spraw – sądy powszechne (art. 56 § 1 k.p., art. 262 § 1 k.p.). Innymi słowy, nieważność uchwały oznacza w sensie cywilnym tylko niezgodność z przepisami tej uchwały, jednak skutek złożonego oświadczenia jest oceniany na podstawie przepisów kodeksu pracy i odpowiednio kodeksu cywilnego (art. 300 k.p. w zw. z art. 61 § 1 k.c.). Wszakże wypowiedzenie czy rozwiązanie stosunku pracy niezgodnie z przepisami nie niweczy skutku, jakim jest ustanie stosunku prawnego. Konsekwencją takiej kolei rzeczy może być po prostu zasądzenie odszkodowania bądź przywrócenie do pracy. Dlatego też wyeliminowanie uchwały nr [...] nie sprawia, że akt powierzenia stanowiska dyrektora odżywa, czy jest w mocy. W tym sensie należy uznać, że szkoła nie posiada dyrektora, a zatem konieczne jest powierzenie tego stanowiska innej osobie. Z tych też względów wyeliminowanie uchwały nr [...] również nie sprawia, by uchwała nr [...] była sprzeczna z art. 36a ust. 5 u.s.o.

Przepis ten stanowi, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie Obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Oznacza to, że organ prowadzący szkołę posiada uprawnienie do powierzenia stanowiska dyrektora wicedyrektorowi do czasu przeprowadzenia konkursu na dyrektora. Przesłanki te zostały spełnione, a jak już było wskazywane, o tym czy stanowisko dyrektora pozostało obsadzone, decydują przepisy kodeksu pracy i cywilnego nie zaś rozstrzygnięcie nadzorcze, które ma charakter administracyjny, bowiem art. 38 u.s.o. określa tylko przesłanki, na podstawie których można odwołać dyrektora nie określając skutków naruszenia tego przepisu. Tym samym ustalenie, że został naruszony art. 38 u.s.o., nie ma wpływu na uprawnienie organu prowadzącego szkołę do powierzenia stanowiska szkoły innej osobie.

Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru nie rozróżnia stwierdzenia nieważności ze skutkiem ex tunc od prawomocności aktu nadzoru i wykonalności unieważnionego aktu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.s.o. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast art. 85 ust. 5 u.s.p. stwierdza, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Z przepisów tych wynika, że uchwała nie jest eliminowana z obrotu prawnego z dniem doręczenia czy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Skutek podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest taki, że uchwała istnieje, ale jej wykonanie jest zawieszone. Natomiast skutek wyeliminowania z obrotu prawnego z dniem podjęcia zaskarżonej uchwały następuje dopiero w momencie uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na dzień sporządzenia skargi rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest prawomocne. Dlatego nie jest poprawny wniosek organu nadzoru, że skoro stwierdził nieważność uchwały [...] to oznacza, że jej w ogóle nie ma, a zatem nie jest możliwe podjęcie uchwały nr [...], której byt prawny zależy zdaniem Wojewody niejako od uchwały nr [...]. Inną zaś kwestią jest to, że uchwały te zostały wykonane, bowiem wykonanie nastąpiło w momencie złożenia oświadczenia woli — podjęcia uchwał. Z tych względów podjęcie aktu nadzoru nie ma skutków opisanych przez organ nadzoru, z powodu których stwierdził on nieważność uchwały nr [...].

Wojewoda nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, przez co nie zagwarantował stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W orzecznictwie wskazuje się, że naruszenie prawa strony do czynnego udziału może mieć wpływ na wynik sprawy przez co prowadzić do uchylenia decyzji. Z kompetencji wojewodów do uznaniowego decydowania o wszczęciu (lub nie) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały i do oceny charakteru i stopnia naruszenia prawa, nie można wyprowadzić wniosku dalej idącego – o zbędności udziału w tym postępowaniu zainteresowanego organu powiatu, o zbędności zawiadamiania go o wszczęciu postępowania i składania jakichkolwiek wyjaśnień. Co prawda organ nadzoru nie ma obowiązku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, jednak w sytuacji gdy organ prowadzący szkołę ma jedynie obowiązek wskazania w uzasadnieniu powodów podjęcia uchwały, to należało uzyskać dodatkowe informacje dotyczące sprawy, tym bardziej w zakresie uchwały, która zawiera w sobie elementy ocenne i polega na uznaniu. Uzyskanie dodatkowego stanowiska Zarządu Powiatu w zakresie elementów stanu faktycznego jak i prawnego stanowiska spowodowałoby podjęcie innego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej jako p.p.s.a., zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych obejmuje m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazało, że skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowiło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydane na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. W myśl tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z uwagi na fakt, że uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz [...] zostały doręczone Wojewodzie dnia [...] stycznia 2017 r., zaś zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane dnia [...] stycznia 2017 r., warunek wynikający ze zdania drugiego przywołanego wyżej przepisu został spełniony.

Materialnoprawną podstawę uchwały Zarządu Powiatu nr [...], będącej przedmiotem badania w trybie nadzoru przez Wojewodę, stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały). Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Opinia kuratora oświaty nie jest dla organu wiążąca, jest on uprawniony do podjęcia autonomicznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie – pod warunkiem jednakże wystąpienia przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego".

Zarząd Powiatu uzasadnił odwołanie dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dokonane w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. okolicznościami takimi jak permanentna niegospodarność, nieprawidłowości w gospodarowaniu mieniem, również w obszarze związanym z funkcjonowaniem stołówki szkolnej, nieumiejętność zarządzania placówką o charakterze ciągłym i trwałym, brak inwentaryzacji i rozliczenia składników majątkowych, prowadzenie dokumentacji finansowej w sposób uniemożliwiający sprawdzenie poprawności dokonanych w niej zapisów, uchybienia przepisom prawa pracy.

Z uwagi na uzasadnienie uchwały nr [...] tego rodzaju okolicznościami, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należy uznać za zgodne z prawem. W orzecznictwie sądowym wskazuje się bowiem, iż odwołanie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. stanowi instytucję wyjątkową, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę określenia "przypadki szczególnie uzasadnione". Oznacza to, że wystąpić musi zdarzenie nadzwyczajne, destabilizujące funkcjonowanie szkoły i wywołujące konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora od kierowania szkołą, ponieważ dalsze sprawowanie przez niego tej funkcji godziłoby w interes publiczny. Szczególne przypadki, o jakich mowa w omawianym przepisie, to nie takie, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego (wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., I OSK 3346/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie wszystkie zastrzeżenia do pracy dyrektora placówki oświatowej mogą uzasadniać zastosowanie przewidzianego w omawianym przepisie odwołania tej osoby z zajmowanego stanowiska w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Naruszenie prawa musi być należycie udokumentowane, a ponadto na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności jest niezbędna ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. "Przypadki szczególnie uzasadnione" dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego, w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.s.o. (wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., I OSK 1592/16). Analiza tego pojęcia wymaga wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zatem naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, zaś stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08). Uznane w dotychczasowym orzecznictwie za przypadki szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. dowodzą, że według konsekwentnego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w przepisie tym chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, iż dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków (wyrok NSA z 19 października 2016 r., I OSK 1052/16).

Natomiast – co istotnie w niniejszej sprawie – okoliczności takie jak negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu (wyrok NSA z 20 września 2016 r., I OSK 715/16; wyrok WSA w Szczecinie z 17 września 2015 r., II SA/Sz 537/15). Ponadto, jak słusznie podkreślono w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, część zaniedbań wskazanych w uzasadnieniu uchwały miała miejsce przed 7 października 2013 r., tzn. w okresie kierowania ośrodkiem przez poprzedniego dyrektora. Nie bez znaczenia są tez odległości czasowe pomiędzy zdarzeniami a reakcją organu. W rozpatrywanej sprawie odstęp czasowy pomiędzy nieprawidłowościami zarzuconymi dyrektorowi placówki a reakcją w postaci podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały nr [...] stanowi dodatkowy argument przemawiający za uznaniem, iż nie zachodziła konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora przez R.S., bez zachowania okresu wypowiedzenia, z uwagi na okoliczności podane w uzasadnieniu uchwały.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, iż wydane rozstrzygnięcie nadzorcze powoduje przywrócenie dyrektora szkoły na poprzednie stanowisko pracy oraz iż brak odwołania dyrektora jest przeszkodą prawną do powierzenia stanowiska dyrektora innej osobie, należy na wstępie zaznaczyć – w świetle całokształtu argumentacji zawartej w skardze – iż w myśl uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 48) wojewoda jest uprawniony do stwierdzenia w trybie nadzorczym nieważności uchwały o odwołaniu dyrektora szkoły z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art. 38 u.s.o.

Przede wszystkim brak jest podstaw do przyjęcia, iż akt odwołania dyrektora szkoły (tak jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły) należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Uchwała w sprawie odwołania dyrektora szkoły stanowi zarówno akt o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa pracy (co wywołuje ten skutek, że osoba odwołana może ochrony swego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy) jak i działanie organu administracji podjęte w sferze administracji publicznej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej. Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest zatem sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały którą uzna za sprzeczną z prawem (dotyczy to także zarządzeń podjętych przez organ gminy; Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, C.H. Beck 2011, s. 818-819, nb 12, 13). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, służy mu domniemanie legalności (tzn. obowiązuje aż do obalenia go wyrokiem sądu administracyjnego), a wykonanie obowiązków wynikających z aktu nadzorczego może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego. W wyroku tym Trybunał, odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, choćby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu.

Zaskarżona uchwała jako akt o administracyjnoprawnym charakterze, podlega kontroli organów nadzoru i sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy, jak i niezależnie od tego, czy odwołany dyrektor był uprzednio powołany jako nauczyciel czy jako osoba niebędąca nauczycielem (art. 36 ust. 1 bądź 2 u.s.o. – wyroki NSA z: 27 września 2012 r., I OSK 1300/12; 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10; 9 lipca 2010 r., I OSK 525/10; wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2011 r., III SA/Gd 250/11). Podstawy prawne, przesłanki i kryteria sądowej kontroli w tych dwu różnych trybach są odmienne. Prowadzić to może do sytuacji, w której sąd administracyjny – badając legalność aktu nadzoru – inaczej oceni uchwałę co do jej zgodności z prawem administracyjnym, aniżeli sąd pracy co do jej zgodności z prawem pracy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (wyrok NSA z 12 maja 2003 r., II SA/Łd 548/03).

W sprawach dotyczących powołania oraz odwołania dyrektora placówki oświatowej źródłem zmian w stosunkach pracowniczych jest nie wolna wola pracodawcy, ale akty z zakresu administracji publicznej podlegające – co należy podkreślić – w pierwszej kolejności nadzorowi wojewody, podlegającym następnie zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że akt powołania (powierzenia) stanowiska dyrektora szkoły w oparciu o art. 36a ust. 1 i art. 36 ust. 1 lub 2 u.s.o., jak również jego odwołania (art. 38 u.s.o.) powinien spełniać wymogi wynikające z przepisów publicznoprawnych dotyczących odpowiednio powołania albo odwołania dyrektora. Akt ten jest bowiem formą realizacji zadań publicznoprawnych jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., I OSK 2641/12).

Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji kwestionującej wykonalność rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody z uwagi na wniesienie skargi do sądu administracyjnego należy zwrócić uwagę, iż w myśl art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zawarte art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie "wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Takie rozumienie art. 80 ust. 1 u.s.p. znajduje oparcie w ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a., tyle tylko że zakwestionowanych przez sąd (wyrok NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz. 32 z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005 r., nr 4, poz. 209; wyroki NSA z dnia 29 września 2010 r., I OSK 1029/10 oraz z dnia 9 grudnia 2008 r., I OSK 596/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie treść art. 80 ust. 1 u.s.p. należy przyjąć za oczywiste, że uchwała Zarządu Powiatu nr [...], na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę w drodze zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie wywołała skutku prawnego w postaci odwołania R.S. ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej. Wobec jednoznacznej treści art. 80 ust. 1 u.s.p. nie można zatem, przechodząc na regulację z zakresu prawa pracy twierdzić, że pomimo jej unieważnienia uchwała odwołująca nr [...] i tak spowodowała, że na stanowisku dyrektora szkoły tym powstał wakat. Odmienne rozumowanie stanowiłoby próbę podważenia skutków rozstrzygnięcia nadzorczego (wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., I OSK 2641/12). Zatem takie czy inne rozstrzygnięcie ewentualnego, równoległego sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu dotyczącego wtórnych skutków prawnych aktu administracyjnoprawnego podejmowanego przez organ prowadzący szkołę, nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej.

Jak już wcześniej wspomniano, wojewoda może w trybie nadzorczym stwierdzić nieważność uchwały o odwołaniu dyrektora szkoły z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art. 38 u.s.o. Akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska nie są jedynie czynnościami prawa pracy. Mają one również charakter i treść administracyjnoprawną. Nieprzypadkowo zresztą zostały uregulowane w ustawie poświęconej administrowaniu szkołą, a nie w ustawie regulującej stosunki pracy nauczycieli. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (odwołanie z tego stanowiska) niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. W wyroku z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadzór wojewody obejmuje zarówno akty organów samorządu terytorialnego o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. W wyroku tym wskazano, że nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać uchwały czy zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie to ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, w którym wskazano, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego. W kolejnym zaś orzeczeniu wskazano, iż z treści art. 90 i 91 u.s.g. (o analogicznej treści co art. 78 i 79 u.s.p.) nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi (wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03). Mając na uwadze zaprezentowaną linię orzeczniczą NSA należy przyjąć, iż powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Zarządzenia obok decyzji administracyjnych, są prawną formą w jakiej organ jednostki samorządu terytorialnego może podejmować władcze rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10).

Fakt, że zarządzenia i uchwały organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawie powoływania i odwoływania ze stanowiska dyrektorów placówek oświatowych wywołują równocześnie skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru czyli tego, że są to przede wszystkim akty wydawane w sprawach z zakresu administracji publicznej (wyroki NSA z 18 maja 2012 r., I OSK 10/12, z 14 maja 2008 r., I OSK 637/08, z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08, z 26 lipca 2007 r., I OSK 237/07; wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2014 r., IV SA/Gl 970/13). Stąd też chybione są argumenty strony skarżącej, zmierzające do wykazania naruszenia przez Wojewodę zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym przepisów prawa pracy. Zaskarżony akt odnosi się bowiem jedynie do zgodności uchwał Zarządu Powiatu z przepisami prawa administracyjnego, nie ingerując w kwestię skutków prawnopracowniczych, do rozstrzygnięcia których właściwy jest sąd pracy.

Za prawidłowe należy również uznać stwierdzenie nieważności drugiej z uchwał Zarządu Powiatu z dnia [...] grudnia 2016 r., oznaczonej numerem [...], jako konsekwencję uznania za nieważną uchwały o odwołaniu dotychczasowego dyrektora placówki oświatowej z zajmowanego stanowiska. Należy bowiem powtórzyć, że z chwilą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wstrzymane zostało wykonanie będącej jego przedmiotem pierwszej z uchwał (tzn. o odwołaniu bez wypowiedzenia dotychczasowego dyrektora placówki), co oznacza, iż do chwili upływu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bądź też wydania przez ten sąd orzeczenia oddalającego bądź odrzucającego skargę, akt ten nie wywoływał skutków prawnych. W związku z powyższym, skoro stwierdzenie nieważności pierwszej z uchwał (wywierające – jak słusznie zauważył Wojewoda – skutek ex tunc) spowodowało powrót do stanu sprzed podjęcia pierwszej z uchwał, oznaczonej nr 201.2016, tzn. dotychczasowa dyrektor R.S. nie została skutecznie odwołana bez wypowiedzenia, pociągnęło to za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również kolejnej uchwały, powołującej inną osobę na zajmowane przez nią stanowisko. Podobny pogląd co do konieczności stwierdzenia nieważności aktu w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora placówki oświatowej, w sytuacji zakwestionowania w trybie nadzorczym wcześniejszego aktu w przedmiocie odwołania innej osoby dotychczas zajmującej to stanowisko, zaprezentował WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 listopada 2015 r., IV SA/Gl 894/15.

Na marginesie powyższych rozważań dodać należy, iż rozważając problem ewentualnego uczestnictwa w niniejszym postępowaniu osób, których dotyczyły uchwały Zarządu Powiatu zakwestionowane zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, Sąd nie znalazł podstaw, aby osobom tym przypisać przymiot uczestników postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, iż stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są jedynie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego, której aktu lub czynności rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy (art. 98 ust. 3 i 3a u.s.g. oraz art. 85 ust. 3 i 3a u.s.p.). W świetle kategorycznej dyspozycji tych przepisów nie jest dopuszczalne, aby skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze mógł wnieść inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego – por. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki (red.), P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 785 i powołana tam literatura i orzecznictwo, a także A. Matan [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, Cz. Martysz, T. Moll, A. Wierzbina, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 909-910. Osoba wymieniona w uchwale, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, nie jest zatem uczestnikiem postępowania nadzorczego, ponieważ nie jest ono postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 33 p.p.s.a. (wyroki NSA z 16 listopada 2010 r., I OSK 1445/10, oraz z 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10).

Z tej też przyczyny, tzn. z powodu braku w postępowaniu nadzorczym cech postępowania administracyjnego, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony skarżącej o posiedzeniu w przedmiocie postępowania nadzorczego. Wprawdzie w myśl art. 79 ust. 5 u.s.p. w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, jednakże z zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie powiatowym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., II OSK 447/06). Dodatkowo nie można tracić z pola widzenia faktu, iż jak wynika z akt sprawy, Powiatowi doręczono dnia [...] stycznia 2017 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do uchwał z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz [...] i nie było przeszkód, aby strona skarżąca niezwłocznie – z uwagi na krótki, trzydziestodniowy termin do wydania ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego, liczony od dnia doręczenia organowi nadzoru kontrolowanego aktu – przedstawiła pisemnie swoje stanowisko w sprawie.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.