Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1083/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30, art. 31, art. 50, art. 51, art. 55 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 71 ust. 2, 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Patryk Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. i K. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. Z. i K. Z. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. Z. i K. Z. (skarżący) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i Z. R. pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowego z częścią mieszkalną, o wymiarach 14,10 m x 18,19 m, powierzchni zabudowy 207,4 m2, powierzchni użytkowej 662,7 m2, kubaturze 2319,4 m3. W zatwierdzonym projekcie budowlanym w poziomie parteru budynku na działce nr ew. 851 w [...] od strony działki sąsiedniej nr ew. 852 zaprojektowano podcień pełniący funkcję przejazdu na dalszą część działki.

Decyzją z dnia [...] marca 1999 r. znak: [...] wydaną na wniosek M. R., Starosta [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowo- usługowego (parter i I piętro) o pow. użytkowej 204,10 m2 zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. 851 obr. [...].

W wyniku interwencji wniesionej przez A. Z. dotyczącej zabudowania w części północnej na poziomie parteru budynku przejazdu, organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne podczas których ustalił, że M. R. w budynku handlowo- usługowym z częścią mieszkalną usytuowanym na działce nr ew. 851 obr. [...] przy ul. [...] w [...] wykonała roboty budowlane bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W ramach samowolnie wykonanych robót M. R. zabudowała podcień budynku stanowiący przejazd, a powstałe pomieszczenie zaadaptowała na sklep.

Prowadząc postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy w/w budynku organ I instancji ustalił, że zabudowę podcienia wraz z adaptacją powstałego pomieszczenia na sklep z kosmetykami M. R. wykonała po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie tj. w okresie od 2001 r. do 2003 r.

W ocenie organu i instancji wykonana przez M. R. samowola budowlana obejmowała wykonanie robót budowlanych na istniejącym i oddanym do użytkowania obiekcie, które zaliczyć należało do przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, a więc robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego.

W związku z tym, że przebudowa podcienia nastąpiła bez wymaganego pozwolenia, a jej celem było wydzielenie w części istniejącego obiektu lokalu handlowego - sklepu z kosmetykami, organ I instancji ocenił, że głównym celem wykonanej przebudowy była zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

W konsekwencji dokonanych ustaleń organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) wstrzymał użytkowanie lokalu handlowego powstałego w skutek samowolnej zabudowy podcienia wraz z samowolną zmianą sposobu użytkowania podcienia na lokal handlowy, oraz nałożył na M. R. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej.

W trybie zażaleniowym organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] organ I instancji stwierdził brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie.

W trybie odwoławczym organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 5 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] nałożył na M. R. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej obejmującej zabudowę podcienia w znajdującym się na działce nr ew. 851 obr. [...], położonej w [...] przy ul. [...], budynku handlowo- usługowym z częścią mieszkalną, wiążącą się z dokonaną zmianą sposobu użytkowania podcienia budynku na lokal handlowy oraz dokonaną zmianą zamierzonego sposobu przeznaczenia części parteru budynku - projektowanej jako pomieszczenie na kubły (śmieci) przedmiotowego budynku, która obecnie jest częścią sklepu odzieżowego.

W dniu 29 lutego 2016 r. M. R. przedłożyła wymaganą inwentaryzację budowlaną oraz zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Po rozpatrzeniu w/w wniosku organ I instancji działając na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego powstałego poprzez zabudowę podcienia w budynku handlowo-usługowym z częścią mieszkalną, wiążącą się z dokonaną zmianą sposobu użytkowania podcienia budynku na lokal handlowy, na działce nr ew. 851 obr. [...], położonej w [...] przy ul. [...].

Od decyzji odwołanie wnieśli skarżący, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji przy niepodjęciu należytych kroków zmierzających do dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wszechstronnego, szczegółowego i rzetelnego jego rozpatrzenia, czego wyrazem pozostaje przede wszystkim przeprowadzenie przez organ I instancji zupełnie dowolnej oceny zebranych w sprawie dowodów, prowadzącej do wysunięcia całkowicie błędnych wniosków, iż stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania samowola budowlana obejmuje wykonanie robót budowlanych na istniejącym i oddanym do użytkowania obiekcie, które zaliczyć należy jedynie do przebudowy obiektu, a nadto zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w zaistniałym przypadku nie zachodzi konieczność nakazania inwestorowi rozbiórki wykonanej zabudowy podcienia budynku i przywrócenia jego poprzedniego sposobu użytkowania, albowiem istnieje możliwość legalizacji zmienionego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu handlowego. Skarżący podnieśli również rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 6 oraz art. 48 - 49b ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy całokształt zebranego materiału dowodowego pozwalał na przyjęcie, że będąca jego przedmiotem samowola budowlana w postaci zabudowy podcienia w znajdującym się na działce nr ew. [...] w [...], przy ul. [...] budynku handlowo- usługowym i urządzenia w tym miejscu lokalu sklepowego, stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, skutkującą koniecznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48-49b ustawy Prawo budowlane, nie zaś jedynie jak to przyjął organ I instancji - przebudowę w/w budynku, uzasadniającą tylko wszczęcie postępowania naprawczego w myśl przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazali na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy prawidłowa i rzetelna analiza oraz ocena ujawnionych w toku postępowania okoliczności winna prowadzić do wniosku, że zachodzą podstawy do wydania nakazu przywrócenia dotychczasowego sposobu użytkowania objętej postępowaniem części budynku. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie, działania organu I instancji były prawidłowe.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z wykonaniem robót budowlanych, które stanowią przebudowę części istniejącego obiektu budowlanego, wraz z przystosowaniem przebudowanej części na lokal handlowy. Wykonane w poziomie parteru budynku roboty budowlane, polegające na zabudowaniu podcienia poprzez wykonanie murowanej ściany zewnętrznej od strony zachodniej, która wypełnia istniejącą konstrukcję budynku z zachowaniem linii zabudowy, oraz od strony wschodniej ulicy [...] przeszklonej witryny sklepowej z drzwiami wejściowymi na podmurówce, która wypełnia również konstrukcję budynku z zachowaniem linii zabudowy, stanowią przebudowę części obiektu. Celem wykonanej przebudowy była zmiana sposobu użytkowania tej części obiektu. Przebudowę podcienia w istniejącym budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania powstałego pomieszczenia na lokal handlowy - sklep M. R. wykonała samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia w latach 2001 - 2003.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na ustaloną datę samowolnej zmiany sposobu użytkowania - 2002 r. – organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej przepisu art. 71a ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia, dokonanego przed dniem wejścia w życie nowelizacji. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisami dotychczasowymi są przepisy zawarte w art. 71 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016). Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 (pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego), przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio.

Art. 51 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wydania jednej z dwóch decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 maja 2004 r. czyli w brzmieniu określonym w tekście jednolitym zawartym w Dzienniku Ustaw z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 tj. decyzji w której organ:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego użytkowania, gdy nie istnieje możliwość legalizacji zmienionego sposobu użytkowania, albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem.

Czynności nakazane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mogą polegać na obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji budowlanej, a także na nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych (zmian i przeróbek).

Przedkładając powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, po stwierdzeniu, że istnieje możliwość legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania, prawidłowo skorzystał z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] nałożył na M. R. obowiązek przedłożenia odpowiedniej inwentaryzacji budowlanej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 inwestor zawiadamia właściwy organ o wykonaniu obowiązków i występuje z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, odpowiednio stosowany ten przepis stwarza podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że M. R. przedłożyła wymaganą inwentaryzację budowlaną oraz zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie. Wobec powyższego organ stwierdził, że po rozpatrzeniu w/w wniosku organ I instancji, zgodnie z przepisami prawa, wydał zaskarżoną decyzję, którą udzielił pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego powstałego poprzez zabudowę podcienia w budynku handlowo-usługowym z częścią mieszkalną, wiążącą się z dokonaną zmianą sposobu użytkowania podcienia budynku na lokal handlowy, na działce nr ew. 851 obr. [...], położonej w [...] przy ul. [...].

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonany w rozpatrywanej sprawie zakres robót prawidłowo został przez organ I instancji zakwalifikowany jako przebudowa. Art. 48 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu lub jego części wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia, natomiast art. 50 ustawy Prawo budowlane - do robót budowlanych innych niż budowa, wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia. Jednocześnie organ wskazał, że art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości oraz podnosząc następujące zarzuty:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy, rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to:

a) art. 7 k.p.a., konstytuującego zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

b) art. 8 k.p.a., nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa,

c) art. 77 i art. 80 k.p.a., formułujących zasady prawidłowego zbierania dowodów i swobodnej ich oceny,

d) art. 107 § 3 k.p.a., wskazującego essentialia negotii uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej, poprzez: uchybienie obowiązkowi zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, przejawiającej się przede wszystkim uwzględnieniem stanowiska i interesu organu administracyjnego, z jednoczesnym pominięciem racji i argumentów prezentowanych przez skarżących, w konsekwencji czego organ odwoławczy podzielił pogląd organu l instancji, iż:

- stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania samowola budowlana obejmuje wykonanie robót budowalnych na istniejącym i oddanym do użytkowania obiekcie, które zaliczyć należy jedynie do przebudowy obiektu budowlanego,

- w niniejszym przypadku nie zachodzi potrzeba nakazania inwestorowi rozbiórki wykonanej zabudowy podcienia budynku i przywrócenia jego poprzedniego sposobu użytkowania, albowiem zaistniała możliwość legalizacji zmienionego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu handlowego;

- brak przedstawienia przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów, które zadecydowały o nieuwzględnieniu (nawet w części) zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r., a w szczególności odnoszących się do kwestii konieczności podjęcia odpowiednich kroków, zmierzających do zweryfikowania trafności i miarodajności inwentaryzacji budowlanej z lutego 2016 r., sporządzonej przez inż. W. J., a przedłożonej do akt sprawy przez inwestorkę M. R., której treść i ustalenia budzą poważne zastrzeżenia, opisane szczegółowo w piśmie pełnomocnika skarżącej A. Z. z dnia 19 lipca 2016 r,

podczas, gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz rzetelna i prawidłowa jego ocena powinny prowadzić do wniosku, że przedmiotowa samowola budowlana w postaci zabudowy podcienia w znajdującym się na działce o nr ew. 851 w [...], przy ul. [...], budynku handlowo-usługowym i urządzenia w tym miejscu lokalu sklepowego, stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, skutkującą koniecznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 - 49 ustawy Prawo budowlane oraz zachodzą podstawy do wydania nakazu przywrócenia dotychczasowego sposobu użytkowania objętej niniejszym postępowaniem części budynku;

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 6) oraz art. 48 - 49 b ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy w sytuacji, gdy całokształt zebranego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego pozwala na przyjęcie, że będąca jego przedmiotem samowola budowlana w postaci zabudowy podcienia w znajdującym się na działce o nr ew. 851 w [...], przy ul. [...], budynku handlowo-usługowym i urządzenia w tym miejscu lokalu sklepowego, stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, skutkującą koniecznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 - 49 b ustawy Prawo budowlane, nie zaś jedynie - jak to przyjął organ II instancji - przebudowę w/w budynku, uzasadniającą wszczęcie tylko postępowania naprawczego w myśl przepisów art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane;

3) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas, gdy prawidłowa i rzetelna analiza oraz ocena ujawnionych w toku niniejszego postępowania okoliczności winna prowadzić do wniosku, że zachodzą podstawy do wydania nakazu przywrócenia dotychczasowego sposobu użytkowania objętej postępowaniem części budynku.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności skarżący podnieśli, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło przy naruszeniu szeregu przepisów postępowania, w wyniku czego organ odwoławczy zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego, dochodząc do mylnego i błędnego przekonania, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania samowola budowlana obejmuje wykonanie robót budowalnych na istniejącym i oddanym do użytkowania obiekcie, które zaliczyć należy jedynie do przebudowy obiektu budowlanego oraz, iż w niniejszym przypadku nie zachodzi potrzeba nakazania inwestorowi rozbiórki wykonanej zabudowy podcienia budynku i przywrócenia jego poprzedniego sposobu użytkowania, albowiem zaistniały podstawy do legalizacji zmienionego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu handlowego.Ponadto nie do przyjęcia dla skarżących pozostaje, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów oraz zarzutów podnoszonych przez skarżących w ich odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r., a jedynie powtórzył niejako automatycznie argumentację przedstawioną przez ten organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. W kontekście powyższego skarżący wskazali, że organ odwoławczy uchybił obowiązkowi zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, jak też nie dokonał wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskutek powyższego organ odwoławczy wysunął całkowicie błędne wnioski, sprowadzające się do ustalenia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w zaistniałym przypadku nie zachodzi konieczność nakazania Inwestorowi rozbiórki wykonanej zabudowy podcienia budynku i przywrócenia jego poprzedniego sposobu użytkowania, albowiem inwestorka dopełniła nałożonych na nią obowiązków i wobec tego zachodziły warunki do legalizacji zmienionego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu handlowego. Skarżący stwierdzili, że wyrazem powyższego pozostaje przede wszystkim okoliczność, że organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, opiera swoją decyzję o dowody z dokumentów w postaci: pisma Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., opinii technicznej z dnia [...] marca 2015 r., sporządzonej przez inż. S. B. oraz inwentaryzacji budowlanej z lutego 2016 r., sporządzonej przez inż. W. J., a przedłożonej przez M. R. w toku niniejszego postępowania. Tymczasem treść i moc dowodowa wszystkich wskazanych wyżej dokumentów budzi poważne zastrzeżenia, które winny skutkować poddaniem ich szczególnie wnikliwej analizie i ocenie, prowadzącej do odmówienia im jakiejkolwiek miarodajności. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy - podobnie jak organ I instancji - nadal nie odniósł się do zarzutów, sformułowanych i omówionych szczegółowo w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 19 lipca 2016 r., a odnoszących się do treści i wniosków wspomnianej inwentaryzacji budowlanej z lutego 2016 r., sporządzonej przez inż. W. J. Tymczasem przedmiotowe zarzuty, które należy uznać za rzeczowe i w pełni uzasadnione, winny skutkować przynajmniej podjęciem odpowiednich kroków, zmierzających do zweryfikowania trafności i miarodajności przedmiotowej inwentaryzacji, chociażby poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, odnoszącej się do meritum sprawy. Dalej skarżący wskazali, że organ odwoławczy zupełnie pominął i nie ustosunkował się do zarzutu, iż organ I instancji błędnie stwierdził, że zabudowa przedmiotowego podcienia i powstałe w wyniku tego pomieszczenie handlowe nie narusza przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. W rzeczywistości bowiem, z uwagi na wielkość i rozmieszczenie poszczególnych lokali, bezpieczeństwo pożarowe w/w budynku będzie zagwarantowane tylko i wyłącznie w przypadku zapewnienia dojazdu do budynku z obydwu stron (nie tylko od ulicy [...]). Nadto istotna w kontekście tego pozostaje okoliczność, że zabudowanie podcienia pozbawiło całkowicie bezpośredniego dostępu do głębi działki nr 851, gdzie posadowione są także inne budynki - garaże. W tym stanie rzeczy koniecznym było poczynienie dokładnych, wnikliwych ustaleń w zakresie funkcji, jaką przedmiotowy przejazd pełnił dla w/w obiektów budowlanych, a tego typu ustaleń organ odwoławczy w ogóle nie dokonał. Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że organ odwoławczy, nie przedstawiając w tym względzie żadnej argumentacji, podzielił całkowicie błędne wnioski organu I instancji w zakresie oceny i "kwalifikacji" opisanej samowoli budowalnej, jakiej dopuściła się M. R. Zdaniem skarżących, w żadnym wypadku nie można bowiem podzielić poglądu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi samowola budowlana w postaci przebudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7 a) ustawy Prawo budowlane, wobec czego swoje ewentualne zastosowanie winien znaleźć jedynie tryb postępowania naprawczego, określony w art. 50 -51 w/w ustawy. Nie do przyjęcia pozostaje też stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że brak jest w ogóle podstaw do zastosowania środków prawnych, przewidzianych zarówno w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, jak również w art. 51 ust. 4 w/w ustawy. W ocenie skarżących, zebrany materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że stanowiąca przedmiot postępowania samowola budowlana w postaci zabudowy podcienia w znajdującym się na działce o nr ew. 851 w [...], przy ul [...], budynku handlowo-usługowym i urządzenia w tym miejscu lokalu sklepowego, nie stanowi przebudowy obiektu budowlanego - jak twierdzą organy obu instancji - lecz rozbudowę obiektu budowlanego, skutkującą koniecznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 - 49 b ustawy Prawo budowlane. Zauważyć bowiem wypada, że dokonane przez M. R. zamurowanie przejazdu pod spornym budynkiem i urządzenie w tym miejscu lokalu sklepowego (niezależnie od faktu dobudowania schodów do budynku) wprowadziło istotne zmiany w kubaturze budynku, w powierzchni zabudowy i długości. W związku z tym w ocenie skarżących oczywistym wręcz pozostaje, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową obiektu budowlanego. Ponadto w kontekście powyższego na uwagę zasługuje okoliczność, że przebudowa zdefiniowana została w ustawie Prawo budowlane w następujący sposób: "przebudowa - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". W tej sytuacji w ocenie skarżących nie ma żadnych wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie dokonaną przez M. R. samowolę budowlaną należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego, a to z kolei winno skutkować wszczęciem i prowadzeniem przez organ I instancji postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów art. 48 - 49 b ustawy Prawo budowlane.

Podsumowując skarżący podkreślili, że decyzja organu odwoławczego pozostaje błędna i niezgodna z prawem, albowiem poczynienie rzetelnych i prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy winno prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowa samowola budowlana w postaci zabudowy podcienia w znajdującym się na działce o nr ew. 851 w [...], przy ul. [...], budynku handlowo-usługowym i urządzenia w tym miejscu lokalu sklepowego, stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, skutkującą koniecznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 - 49 b ustawy Prawo budowlane oraz zachodzą podstawy do wydania nakazu przywrócenia dotychczasowego sposobu użytkowania objętej niniejszym postępowaniem części budynku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 58/17 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...].

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu odwoławczego od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2315/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który pozwala sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie kwalifikowane, charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można zaś mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało w sprawie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. Ocena prawna prowadząca Sąd do stwierdzenia istnienia podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego z powodów podanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. niewątpliwie powinna stanowić element uzasadnienia wyroku. W powołanym także w podstawach kasacyjnych art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku obejmujące: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Ma to miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, co do zasady, może uprawniać sąd II instancji do stwierdzenia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. prowadząc do uchylenia tego wyroku.

W odniesieniu do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec sporządzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny.

Po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma rację skarżący kasacyjnie organ podnosząc, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku sporządzone zostały w sposób, który nie wskazuje na zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem nie przekonują one, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ocenie Sądu I instancji w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. podlegała kończąca postępowanie naprawcze decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wydana w wyniku stwierdzenia, że inwestor M. R. wykonała obowiązki nałożone na nią na mocy ostatecznej decyzji organu I instancji z [...] października 2015 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 5 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kontestując ocenę organów, że M. R. wykonała nałożony na mocy tej decyzji obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, Sąd I instancji nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz nie wykazał, że stwierdzone uchybienie przepisom prawa procesowego przez organy było tak istotne, że przy ich poprawnym zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji mogłoby być inne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek rozważań pozwalających skontrolować, czy w rozpoznawanej sprawie wpływ taki w ogóle miał miejsce, a nadto czy miał charakter istotny. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku trudno wnioskować, w oparciu o jakie ustalenia faktyczne w tej sprawie Sąd I instancji za uzasadnione uznał zarzucenie organom niestaranne podejście do kwestii stwierdzenia wykonania przez inwestorkę M. R. obowiązków nałożonych decyzją z [...] października 2015 r., nie jest jasne także, z braku stosownej argumentacji prawnej odniesionej do realiów niniejszej sprawy, z jakich względów Sąd uznał, że wypełnienie tego obowiązku powinno wiązać się z uzyskaniem stanowiska organów innych, niż Inspekcji Sanitarnej i Straży Pożarnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy słusznie podnosi w tym zakresie, że na etapie wydawania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia inwentaryzacji robót budowlanych organ nie ma obowiązku władczego określania, jakie opinie i uzgodnienia należy przedłożyć do inwentaryzacji. Ich wiążące określnie na tym etapie postępowania nie jest zasadne zważywszy, że inwentaryzacja budowlana jest opracowaniem aktualnych planów obiektu budowlanego na podstawie przeprowadzonych pomiarów z natury. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził należy się z organem, że o tym, jakie opinie są niezbędne do tego, aby w obiekcie prowadzić określoną działalność albo użytkować go w określony sposób decyduje dopiero inwestor oraz osoba sporządzająca inwentaryzację. Przepisy odrębne względem przepisów prawa budowlanego, z których potencjalnie może wynikać obowiązek uzyskania przez inwestora dodatkowych uzgodnień czy opinii, oprócz przepisów o ochronie przeciwpożarowej oraz przepisów sanitarnych, zawarte są, m.in., w przepisach prawa geologicznego i górniczego, prawa wodnego, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami czy ustawy o drogach publicznych. Sąd I instancji nie wyjaśnił, w oparciu o jakie elementy stanu faktycznego sprawy stwierdził, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymagało także wykazania, że zrealizowana inwestycja spełnia wymagania określone przepisami szczególnymi, o czym wiążąco wypowiedzieć powinny się inne właściwe rzeczowo organy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), stąd uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dokonując oceny inwentaryzacji budowlanej oraz załączonych do niej dokumentów organy naruszyły prawo wymagało wskazania przez Sąd I instancji z odwołaniem się do stosownych przepisów, jakie konkretnie braki w dokumentacji przedłożonej przez inwestora świadczą o niewywiązaniu się przez niego z nałożonego nań obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma też rację skarżący organ podnosząc, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, w oparciu o jaką podstawę normatywną i faktyczną uznał, że przedstawionych przez inwestora pism zawierających stanowisko Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami dotyczącymi ich właściwości nie można uznać za uzgodnienia i opinie. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, wedle którego "warunku opinii i uzgodnień nie spełnia pismo nazwane przez organ opinią Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. [...] ani pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] marca 2015 r." pozbawione wspierającej je jakiejkolwiek argumentacji prawnej wskazującej, co ów "warunek opinii i uzgodnień" według zapatrywania Sądu I instancji konstytuuje, uznane musi być za wyraz dowolnego poglądu tego Sądu na powyższą kwestię. W związku z tym, że żadnym fragmencie uzasadnienia wyroku Sąd nie objaśnił, jakie cechy formalno- i materialnoprawne powinny wykazywać przedmiotowe opinie, również i z tego względu dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie kontrolę sądową decyzji objętych wniesioną do tego Sądu skargą Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozorną.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się i z tym argumentem skargi kasacyjnej, który wskazywał, że w sytuacji, gdy Sąd I instancji zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie powiązał z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego oraz przepisami odrębnymi, to powyższa okoliczność stanowi o sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający merytoryczną polemikę z postawionym przez Sąd I instancji organom zarzutami naruszenia przepisów postępowania i uniemożliwia efektywną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku niewątpliwie cechują się brakiem należytej szczegółowości, gdyż zostały przedstawione w sposób, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedostatecznie wyrażał przyjętą przez Sąd ocenę prawną. Nie może zaś budzić wątpliwości, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne nie ma racji bytu w jakimkolwiek zakresie bez uzasadnienia materialnoprawnego, co ma ten skutek, że zakres działań podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest zależny od treści normy prawa materialnego, która znajdzie zastosowanie w konkretnej sprawie. Ta specyfika postępowania administracyjnego, którego ramy ściśle zależą od materialnego prawa administracyjnego kreującego określony materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny sprawia, że zarzucane organom naruszenie przepisów postępowania powinno, co zasady, wyraźnie nawiązywać do treści mających zastosowanie w tej sprawie norm prawnomaterialnych. W przypadku zaskarżonego wyroku stwierdzić zatem należało, że brak powiązania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przepisów postępowania z normami prawa materialnego, którego realizacji przepisy postępowania mają przecież służyć, stanowi o jego wadliwości uzasadniającej uwzględnienie skargi kasacyjnej w oparciu o skuteczne wywiedzioną podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ogólnikowość rozważań Sądu I instancji i uchylenie decyzji organów obu instancji w odniesieniu do okoliczności sprawy, których relewantności Sąd I instancji nie wykazał, krytykę zaskarżonego wyroku przez skarżący kasacyjnie organ czyni całkowicie uzasadnioną.

Powyższą oceną dotyczącą sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje także stwierdzone pominięcie przez Sąd I instancji tych elementów treściowych uzasadnienia wyroku, które mogłyby być uznane za wskazania co do dalszego postępowania, a więc obligatoryjny składnik uzasadnienia orzeczenia sądowego uwzględniającego skargę na mocy którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania, jakie konkretnie dalsze czynności organy mają podjąć w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za w pełni trafny. Naczelny Sąd zgodził się z organem skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnych wytycznych dla organu stanowiących dla niego wskazówkę dotyczącą sposobu usunięcia w ponownym postępowaniu administracyjnym stwierdzonego naruszenia procedury administracyjnej. Uchybienia tego nie może konwalidować sąd kasacyjny, który w okolicznościach tej sprawy zmuszony był przyjąć, że na wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wątpliwości organu odnośnie do tego, czy zasadne jest wezwanie inwestora M. R. do przedłożenia wymaganych opinii (o jakiej treści i jakich organów), czy też wydanie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ewentualnie w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 3 zd. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207 poz. 2016 w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane), czy ewentualnie organ powinien procedować w jeszcze inny sposób, odpowiedzieć musi Sąd I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy, skoro zaniechał uczynić to na poprzednim etapie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na skutek uchylenia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zobowiązany będzie ponownie ocenić kontrolowane postępowanie administracyjne przez pryzmat potencjalnych naruszeń prawa przez organy, których postać lub stopień mogłyby stanowić podstawę do ingerencji w moc obowiązujących kwestionowanych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., adekwatnie do oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. Wytyczne Sądu I instancji co do kierunku przyszłego działania organów, o ile Sąd podtrzyma ocenę o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji, powinny zostać sformułowane w sposób jasny, aby nie prowadziły do konieczności oparcia się przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie na domniemaniu interpretacyjnym stanowiska Sądu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, oparte na art. 207 § 2 p.p.s.a., podjęte zostało wobec tego, iż przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej stanowiło wadliwe sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a sytuację tę Naczelny Sąd Administracyjny traktuje jako stan równoważny stwierdzeniu przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego", o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., niedający dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kosztami postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie została uwzględniona, albowiem Sąd w toku pełnej legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z urzędu stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego w zakresie art. 71 ust. 2-3 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 4 u.p.b. oraz art. 50-51 w zw. z art. art. 3 pkt. 7a) u.p.b. i art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29-31 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w latach 2001-2003).

Powyższe naruszenia prawa materialnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wzruszenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd – w zakresie wyznaczonym w art. 190 p.p.s.a. – miał na względzie wskazania sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2315/17, w którym stwierdzono, że wobec wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 58/17, oraz nierozpoznania przez ten Sąd istoty sprawy, konieczne jest dokonanie ponownej kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego. Sąd kasacyjny zastrzegł jednocześnie, że ostateczna ocena prawna co do podstawy materialnoprawnej oraz kierunku ustaleń faktycznych organów należy do Sądu pierwszej instancji, który powinien prawidłowo uzasadnić zajęte stanowisko. Sąd Wojewódzki rozpoznał więc ponownie przedmiotową sprawę w jej całokształcie, nie będąc skrępowany stanowiskiem zajętym przez poprzedni skład orzekający Sądu.

W związku z powyższym, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sporne roboty budowlane, ocenione przez kontrolowane organy jako samowolna zmiana sposobu użytkowania, podlegająca legalizacji na podstawie art. 71 ust. 3 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, zostały wykonane w budynku handlowo-usługowo-mieszkalnym wybudowanym na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym sporny budynek handlowo-usługowy z częścią mieszkalną, miał obejmować na poziomie parteru budynku (działka nr ew. 851 od strony działki sąsiedniej nr ew. 852) podcień pełniący funkcję przejazdu na dalszą część działki. Decyzją z dnia [...] marca 1999 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowo-usługowego w zakresie parteru i pierwszego piętra. W toku wszczętego w dniu 9 kwietnia 2014 r., na skutek interwencji skarżącej A. Z., postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych na działce nr 851, organy pierwszej i drugiej instancji ustaliły, że w latach 2001-2003 inwestor (M. R.) wykonała samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia roboty budowlane polegające na przebudowie części istniejącego obiektu budowlanego przez zabudowanie na poziomie parteru podcienia w ten sposób, że od strony zachodniej wykonano murowaną ścianę zewnętrzną (która wypełnia istniejącą konstrukcję budynku z zachowaniem linii zabudowy), natomiast od strony wschodniej wykonano przeszkloną witrynę sklepową konstrukcji stalowej z podmurówką i drzwiami wejściowymi. Ponadto w ramach przebudowy wykonano podłoże z posadzką, instalację oświetleniową, inne roboty wykończeniowe oraz niezależne wyjście (w związku z zabudowaniem podcienia) wraz ze schodami zewnętrznymi z klatki schodowej na działkę od strony zachodniej (zob. opinia techniczna z dnia 10 marca 2015 r. dotycząca zabudowy przejazdu-podcienia budynku handlowo-usługowego z przeznaczeniem na pomieszczenie sklepowe na działce nr 851 w [...]; inwentaryzacja budowlana z 2016 r.).

Z powyższych ustaleń wynika zatem, że samowolne roboty budowlane polegające na przebudowie części spornego budynku zostały wykonane już po uzyskaniu decyzji z dnia [...] marca 1999 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowo-usługowego w zakresie parteru i pierwszego piętra, a zatem nie mogą korzystać z ochrony wynikającej z trwałości ostatecznego orzeczenia stwierdzającego legalność wykonanych robót budowalnych. Ochrona wynikająca z treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obejmuje bowiem jedynie te roboty budowlane, które były objęte procedurą decyzyjnego dopuszczenia obiektu do użytkowania, w ramach której właściwy organ dokonuje obowiązkowej kontroli zgodności kontrolowanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami uzyskanego pozwolenia na budowę (w przedmiotowej sprawie – decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r.).

W dalszej kolejności należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organy nie dokonały prawidłowego rozróżnienia między nielegalną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego a nielegalnie wykonanymi robotami budowlanymi, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Zagadnienie zasadniczej różnicy między stanami nielegalności budowlanej i użytkowej jest od dawna akcentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA OZ w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2003 r., SA/Rz 1111/01; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2004 r., IV SA 1233/03, LEX nr 164452; por. także wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., II OSK 119/07).

Przede wszystkim trzeba mieć na względzie, że niejednokrotnie samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest następstwem wykonania robót budowlanych, które jako wykonane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę same w sobie są samowolą budowlaną. W ten sposób samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (tzw. samowola użytkowa) ma charakter wtórny względem samowolnego wykonania określonych robót budowlanych. Zmiana przeznaczenia obiektu dokonuje się wtedy po uprzednim wykonaniu robót budowlanych, które dopiero zmierzają do zmiany przeznaczenia. Zmiana sposobu użytkowania obiektu jest więc skutkiem, a nie przyczyną dla wykonanych nielegalnie robót budowlanych. Powyższe rozgraniczenie robót budowlanych zmierzających do zmiany sposobu użytkowania i wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (np. robót mających charakter rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy) oraz samych robót lub czynności będących konsekwencją tych pierwszych musi zostać nie tylko wnikliwie przeprowadzone, lecz dodatkowo wymaga wdrożenia odrębnego trybu sankcjonowania.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 u.p.b. nie obejmuje tego rodzaju robót, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. W sytuacji wykonania nielegalnych robót budowalnych oraz nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w następstwie tego rodzaju robót, organy nadzoru budowlanego mają zatem obowiązek sankcjonowania naruszeń prawa w odpowiedniej kolejności, rozpoczynając swoje działania od usunięcia przyczyn, a dopiero następnie skutków istnienia stanu nielegalności. Oznacza to, że najpierw należy usunąć stan nielegalności pierwotnej (np. stan wynikający z nielegalnej przebudowy obiektu), a dopiero w dalszej kolejności przejść do sankcjonowania nielegalności wtórnej (stanu wynikającego z nielegalnej zmiany sposobu użytkowania). Tylko taka kolejność jest prawidłowa, aczkolwiek nietrudno zauważyć, że w przypadku usunięcia stanu nielegalności pierwotnej (np. nielegalnej przebudowy) najczęściej zniknie również stan nielegalności wtórnej (nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego).

Zaprezentowany sposób wykładni art. 71 u.p.b. był właściwy nie tylko przed wejściem w życie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, lecz także jest aktualny od 31 maja 2004 r.

Przepis art. 71 ust. 2 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. stanowił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Z regulacji wynikającej z ówczesnej treści art. 71 ust. 2 u.p.b. można zatem wnioskować, że przedmiotem odrębnego postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części mogą być roboty, które stanowią najczęściej "przeróbki", inne roboty lub czynności, których podjęcie lub zaniechanie, prowadzi do zmiany warunków użytkowania obiektu. Treść art. 71 ust. 3 u.p.b. w wersji obowiązującej w dniu 30 maja 2004 r. stanowiła zresztą, że procedura legalizacji nielegalnej zmiany sposobu użytkowania (dokonanej bez uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania) miała następować przez odpowiednie (a nie bezpośrednie) zastosowanie przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 u.p.b., z czym korespondowała kompetencja organu do nałożenia w decyzji wydanej na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 u.p.b. obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zmiana treści art. 71 u.o.b. dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (art. 1 pkt 31) stanowi przejaw kontynuacji przyjętego kierunku interpretacji w świetle dotychczasowego stanu prawnego. Nowelizacja ta wyraźnie potwierdziła odrębność robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia od robót lub czynności wymagających dokonania uprzedniego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Przepis art. 71 ust. 6 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. stanowi, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia – do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Nie ulega zatem wątpliwości, że tam, gdzie planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu ma być konsekwencją wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, tam sprawa zgody na zmianę sposobu użytkowania ma być rozstrzygana w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowlanego.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że wykonane w latach 2001-2003 na działce nr 851 roboty budowlane, polegające na przebudowie części istniejącego obiektu budowlanego przez zabudowanie na poziomie parteru podcienia (od strony zachodniej wykonano murowaną ścianę zewnętrzną, która wypełnia istniejącą konstrukcję budynku z zachowaniem linii zabudowy, natomiast od strony wschodniej wykonano przeszkloną witrynę sklepową konstrukcji stalowej z podmurówką i drzwiami wejściowymi) oraz wykonaniu podłoża z posadzką oraz niezależnego wyjścia wraz ze schodami zewnętrznymi z klatki schodowej na działkę od strony zachodniej, zostały zrealizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1, zastrzeżeniem art. 29-31, u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w latach 2001-2003), a zatem sprawa zmiany sposobu użytkowania części budynku, będąca następstwem tych robót, miała znaczenie wtórne. Jeśli bowiem roboty budowlane polegające na przebudowie spornego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego wymagały zgodnie z zasadą z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 7) i 7a) u.p.b. uzyskania pozwolenia na budowę, to stan powstałej w wyniku tych robót samowoli budowlanej powinien być sankcjonowany w pierwszej kolejności w trybie naprawczym (art. 50-51 u.p.b.), a dopiero w razie nieusunięcia stanu pierwotnej nielegalności, skutkującej zmianą sposobu użytkowania, będzie mogło dojść do wdrożenia odpowiedniego trybu legalizacji nielegalnej zmiany sposobu użytkowania. Dla porządku należy jedynie dodać, że tak dla specjalistów z zakresu budownictwa i architektury, sporządzających inwentaryzację budowlaną z 2016 r. oraz opinię techniczną z dnia 10 marca 2015 r., jak i dla samych organów nie ulegało wątpliwości, że sporne roboty budowlane wyczerpały znamiona definicyjne przebudowy z art. 3 pkt 7a) u.p.b. W przedmiotowej sprawie nie może być więc mowy o żadnych "przeróbkach" w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 1 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., jak również o takich robotach lub czynnościach, które nie podlegałyby obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że prowadzenie i zakończenie zaskarżoną decyzją postępowania w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania części budynku, prowadzonego na podstawie art. 71 ust. 3 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, było przedwczesne i w konsekwencji nieprawidłowe.

Jakkolwiek organy prawidłowo zauważyły, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane przepisu art. 71a wprowadzonego do ustawy Prawo budowlane z mocą od dnia 31 maja 2004 r. nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed tym dniem, a w sprawach sankcjonowania nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przede wszystkim art. 71 ust. 3 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., to jednak – jak już wskazano – nie uchyla to obowiązku sankcjonowania w pierwszej kolejności stanu pierwotnej nielegalności wynikającej z wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych, które dopiero zmierzały do zmiany sposobu użytkowania. Tak więc organy nadzoru budowlanego powinny w pierwszej kolejności wdrożyć procedurę naprawczą z art. 50-51 u.p.b. w celu eliminacji stanu pierwotnej nielegalności związanej z przebudową części spornego budynku, a dopiero w dalszej kolejności mogą rozważyć zastosowanie przepisów związanych z legalizacją nielegalnej zmiany sposobu użytkowania (w niniejszej sprawie – art. 71 ust. 3 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.).

Jednocześnie należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zakończenie postępowania decyzją wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane jako wadliwe nie mogło zostać uznane za legalną konsekwencję uprzedniego wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] października 2015 r. nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (zob. k. 58 akt organu I instancji). Decyzja z dnia [...] października 2015 r., dla której podstawę stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 u.p.b. w zw. z art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, została bowiem wydana w wadliwe wszczętym i prowadzonym postępowaniu w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania części spornego budynku. Jak już wskazano, odpowiednie stosowanie art. 50 i 51 u.p.b. na podstawie art. 71 ust. 3 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. mogło mieć miejsce jedynie w zakresie sankcjonowania nielegalnej (bez wymaganego pozwolenia) zmiany sposobu użytkowania obiektu pod warunkiem wszakże, że owa zmiana nie była związana z wykonaniem robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie pierwszeństwo ma "czysty" tryb naprawczy (gdyż nielegalna przebudowa części budynku podlega na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. sankcjonowaniu właśnie w tym trybie), dlatego nie można uznać, że decyzja wydana na podstawie odpowiednio stosowanego art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 u.p.b. w zw. z art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. na tle sprawy nielegalnej zmiany sposobu użytkowania może być uznana za decyzję wydaną wprost na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 u.p.b. Wadliwa decyzja z dnia [...] października 2015 r. została zresztą już wykonana, a ponieważ wydane na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane decyzje organów obu instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. i z dnia [...] listopada 2016 r. zostały przez Sąd uchylone, dlatego rzeczą tych organów będzie umorzenie dotychczas prowadzonego postępowania w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 3 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane) oraz wszczęcie postępowania naprawczego w sprawie nielegalnej przebudowy części spornego budynku. Nie wyklucza to – co oczywiste – wykorzystania materiału dowodowego zgromadzonego już w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie zaprezentowaną wyżej argumentację, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzeniu od skarżonego organu solidarnie na rzecz stron skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego.