Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 851/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 295/17 w sprawie ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz D. L. kwotę 840,00 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2017r. sygn. akt IV SA/Wr 295/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu odwołania D. L. od wydanej przez Marszałka Województwa [...] decyzji z dnia [...] maja 2015r. nr [...], przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nad B. L. na okres od dnia 1 grudnia 2014r. do dnia 31 października 2016r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio w związku z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy przyznało D. L. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem B. L. w następujący sposób:

- od dnia 1 stycznia 2013r. do dnia 30 czerwca 2013r. w kwocie 520,00zł miesięcznie;

- od dnia 1 lipca 2013r. do dnia 30 kwietnia 2014r. w kwocie 620,00zł miesięcznie;

- od dnia 1 maja 2014r. do dnia 31 grudnia 2014r. w kwocie 800,00zł miesięcznie;

- od dnia 1 stycznia 2015r. do dnia 31 grudnia 2015r. w kwocie 1.200,00zł miesięcznie;

- od dnia 1 stycznia 2016r. do dnia 31 października 2016r. w kwocie 1.300,00zł miesięcznie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, iż w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości spełnianie przez D. L. przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016r. sygn. akt I OSK 1092/16 uznać należało, iż organ I instancji w sposób nieprawidłowy określił okres, na który przyznać należało stronie wnioskowane świadczenie. Skoro bowiem wyrok Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieścia we Wrocławiu, tj. orzeczenie o niepełnosprawności B. L., został wydany w dniu 27 sierpnia 2014r., zaś strona złożyła stosowny wniosek w dniu 22 października 2014r., to dla ustalenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zastosować należało regułę opisaną w art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1518 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", a tym samym zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Jednocześnie Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny pozwolił na orzeczenie w niniejszej sprawie co do jej istoty. Wyznaczając termin początkowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – który w świetle art. 24 ust. 2a u.ś.r. winien być determinowany datą 30 października 2012r. – Kolegium wskazało, że nie mogło pominąć faktu, iż w świetle prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieścia we Wrocławiu z dnia 14 marca 2012r. sygn. akt IV U 381/110 B. L. nie był osobą niepełnosprawną, co do której wskazano, iż wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tym samym datę początkową przyznania wnioskowanego świadczenia określić należało na dzień 1 stycznia 2013r., zaś data końcowa ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika z art. 24 ust. 3 u.ś.r. Wysokość przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego ustalono na podstawie § 2 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, art. 1 pkt 5c w związku z art 15 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548), art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. poz. 559) oraz art. 17 ust. 3 u.ś.r.

Skargę na powyższą decyzję złożyła wnioskodawczyni zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez zignorowanie w wydanej decyzji wiążącej organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016r. sygn. akt I OSK 1092/16 w zakresie momentu początkowego okresu, na jaki powinno zostać skarżącej przyznane świadczenie pielęgnacyjne;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji, w której wniosek o ustalenie niepełnosprawności zostanie złożony w okresie ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności, w świetle którego nie są spełnione warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, przepis ten nakazuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od dnia następującego po dniu wygaśnięcia owego wcześniejszego orzeczenia o niepełnosprawności, nie zaś – zgodnie z literalnym brzmieniem powyższego przepisu – od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, w wyniku którego wydane zostało orzeczenie o niepełnosprawności, w którego świetle spełnione są warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. lub ewentualnie o jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., a także o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 października 2012r. do dnia 31 października 2016r. – na zasadzie art. 145a P.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów zastępstwa prawnego w kwocie 480zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2017r. Uzasadniając organ przywołał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnośnie zaś drugiego wniosku organ wyjaśnił, że zgłosił wniosek o uchylenie decyzji Kolegium z powodu braku możliwości zastosowania kompetencji autokontrolnych, jak i ze względu na fakt, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Ponadto organ wskazał, że po wydaniu zaskarżonej decyzji otrzymał pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 5 maja 2017r., z którego wynika, że w okresie ustalania prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni podejmowała zatrudnienie.

W odpowiedzi na powyższe wnioskodawczyni podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podała, że wnioskiem z dnia 30 października 2012r. ubiegała się o zmianę obowiązującego w tym czasie orzeczenia o niepełnosprawności w oparciu o § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2015r. poz. 1110 ze zm.), dalej powoływanego również jako "rozporządzenie". Podkreśliła, że fakt złożenia wniosku w dniu 30 października 2012r., tj. na dwa miesiące przez upływem terminu obowiązującego orzeczenia o niepełnosprawności stanowi potwierdzenie zamiaru zmiany dotychczasowego orzeczenia. Odnośnie zaś wniosku organu o uchylenie zaskarżonej decyzji stwierdziła, że prezentowane przez Kolegium okoliczności w ogóle nie mogą być poddane kontroli sądowej, jako że Sąd nie może wykraczać poza materiał zebrany w postępowaniu administracyjnym. Ponadto zarzuciła, że twierdzenia organu o rzekomej pracy skarżącej są fałszywe i nie zostały zweryfikowane w postępowaniu administracyjnym. Zarzuciła też Kolegium, iż "hołduje bezprawnym arbitralnym ustaleniom czynionym poza wszelką procedurą".

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. Z przepisu art. 17 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko określonym w tym przepisie osobom, ale tylko wówczas, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, przy czym osoba, którą się opiekuje musi się legitymować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem, o których mówi powyższy przepis.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że wnioskodawczyni jest osobą uprawnioną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem jest matką małoletniego, opiekuje się swoim niepełnosprawnym synem B. i nie podejmuje w związku z tym zatrudnienia. W zakresie pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – dotyczących niepełnosprawności syna wnioskodawczyni Sąd wskazał na dwa orzeczenia: Powiatowego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29 listopada 2010r., zmienionego orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności z dnia 22 lutego 2011r., a następnie wyrokiem Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieścia we Wrocławiu z dnia 14 marca 2012r. Na mocy tych orzeczeń syn wnioskodawczyni został zaliczony do osób niepełnosprawnych, orzeczenie wydano do dnia 31 grudnia 2012r. Z kolei orzeczeniem z dnia 9 stycznia 2013r. B. L. został zaliczony do osób niepełnosprawnych, a w orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia oraz, że zostało wydane do dnia 5 października 2016r. Orzeczenie to zmienił organ II instancji, a następnie Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Śródmieścia we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014r. sygn. akt IV U 669/13 orzekł, że syn wnioskodawczyni jest osobą wymagającą konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zdaniem Sądu I instancji w związku z treścią ww. wyroku należało uznać, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do uzyskania przez wnioskodawczynię świadczenia pielęgnacyjnego.

Następnie Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, od kiedy powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2016r. sygn. akt I OSK 1092/16 przesądził, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 22 października 2014r., a także, iż użyte w art. 24 ust. 2a u.ś.r. określenie "wydanie orzeczenia" w odniesieniu do wyroku sądu rejonowego należy rozumieć jako datę ogłoszenia tego wyroku – a nie datę jego prawomocności. Sąd podkreślił, że w tym też zakresie jest związany poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 153 P.p.s.a.).

Według Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. z uwagi na to, że w październiku 2012r., również w listopadzie i grudniu 2012r., skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkujących przyznanie świadczenia. W tym bowiem okresie – do dnia 31 grudnia 2012r. - obowiązywało orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29 listopada 2010r., które nie stwierdzało, że syn wnioskodawczyni wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o takiej treści skarżąca uzyskała dopiero w dniu 9 stycznia 2013r. na skutek wyroku Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieścia z dnia 27 sierpnia 2014r. Dlatego też Sąd I instancji uznał za właściwe rozstrzygnięcie organu odwoławczego przyznające świadczenie pielęgnacyjne od miesiąca stycznia 2013r. Według Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że wniosek z dnia 30 października 2012r. został złożony w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia (ust. 1), a w przypadku zmiany stanu zdrowia osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia (ust. 2). Zdaniem Sądu dzień złożenia wniosku o orzeczenie niepełnosprawności (30 października 2012r.) – gdy orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 29 listopada 2010r. obowiązywało do dnia 31 grudnia 2012r. – nie może przesądzać o złożeniu wniosku z dnia 30 października 2012r. w trybie § 15 ww. rozporządzenia. Wcześniejsze złożenie wniosku niż stanowi to § 15 ust. 1 rozporządzenia nie rodzi żadnych ujemnych konsekwencji dla wnioskodawcy. Przepisy rozporządzenia nie przewidują z tego tytułu żadnych sankcji. W ocenie Sądu analiza orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2013r. nie daje podstaw do takiej oceny, gdyż z orzeczenia tego nie wynika, aby zmieniono obowiązujące orzeczenie z dnia 29 listopada 2010r. Ponadto orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 9 stycznia 2013r. nie powołuje w podstawie prawnej § 15 ust. 2 rozporządzenia, nie określa również daty początkowej, od której obowiązuje orzeczenie (§ 13 ust. 1 pkt 4, § 13 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia). Sąd zauważył jednocześnie, że skarżąca powyższe twierdzenia przedstawiła po 3 latach prowadzenia postępowania, nie złożyła natomiast żadnych dowodów je potwierdzających.

Podsumowując Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – art. 24 ust. 2a u.ś.r. Odnośnie zaś twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, że uzyskał informację o tym, iż skarżąca w okresie, w którym wnosiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego podejmowała zatrudnienie, Sąd zauważył, że zainteresowana zaprzeczyła tej informacji, jak również wszczęła w tej sprawie postępowanie wyjaśniające, a ponadto w razie potwierdzenia tych zarzutów organ posiada środki prawne do ewentualnego wzruszenia decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. L., zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji, w której wniosek o ustalenie niepełnosprawności zostanie złożony w okresie ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności, w świetle którego nie są spełnione warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, przepis ten nakazuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od dnia następującego po dniu wygaśnięcia owego wcześniejszego orzeczenia o niepełnosprawności, nie zaś – zgodnie z literalnym brzmieniem powyższego przepisu – od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, w wyniku którego wydane zostało orzeczenie o niepełnosprawności, w świetle którego spełnione są warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o powyższy zarzut – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. – wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że organ dowolnie kieruje się w sprawie D. L. różnymi dyrektywami wykładni względem przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. We wcześniejszym sporze sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016r. sygn. akt I OSK 1092/16 organ dawał prymat językowemu znaczeniu tego przepisu, a obecnie odszedł od jego dosłownego brzmienia. Błędna wykładnia przepisu została też podzielona w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tymczasem wykładnia językowa stanowi podstawowy i zasadniczy rodzaj wykładni, warunkując prawidłowe funkcjonowanie prawa w demokratycznym państwie prawnym. Obalenie zaś racjonalności pracodawcy, jakim jest odejście od literalnego brzmienia ustawy, powinno nastąpić po wszechstronnym wyważeniu wszystkich racji systemowych i funkcjonalnych, a to – w ocenie skarżącej kasacyjnie – nie udało się ani Sądowi, ani organowi. Dalej w skardze kasacyjnej podkreślono, że organ obalając językowe znaczenie art. 24 ust. 2a u.ś.r. odwołał się do względów systemowych, kierując się zasadą legalności wynikająca z art. 6 K.p.a. oraz treścią 365 § 1 K.p.c., a to w związku z ustaleniem, że wedle uprzednio obowiązującego orzeczenia o niepełnosprawności B. L. został zaliczony do osób niepełnosprawnych do dnia 31 grudnia 2012r. bez wskazania, iż wymaga on konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że przyjęta przez organ i Sąd wykładnia art. 24 ust. 2a u.ś.r. bazuje na założeniu, że wydane orzeczenie o niepełnosprawności wiąże zawsze, w każdym przypadku, aż do końca okresu swojej ważności. Tymczasem takie założenie oznaczałoby w istocie pozbawienie niepełnosprawnych prawa do wystąpienia z wnioskiem o ponowne ustalenie niepełnosprawności w związku pogorszeniem stanu zdrowia, a tak było w okolicznościach niniejszej sprawy albowiem skarżąca wystąpiła z nowym wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności syna już dnia 30 października 2012r., a zatem przed wygaśnięciem poprzednio wydanego orzeczenia w tym przedmiocie. Podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył poniekąd deklaratywny charakter orzeczenia o niepełnosprawności, nie wiadomo jednak, dlaczego cofnął się jedynie do daty administracyjnego orzeczenia w tym przedmiocie, nie zaś do chwili złożenia wniosku o jego wydanie. Wszak wówczas już ziściły się przesłanki do ubiegania się – na skutek zmiany stanu zdrowia B. L. – o nowe orzeczenie o niepełnosprawności. Sąd podkreślił fakt braku formalnej zmiany poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności, podczas gdy oba orzeczenia w tym przedmiocie (z 2012r. i 2014r.) zostały wydane prawomocnie przez sąd powszechny, a przepisy procedury cywilnej nie przewidują w tym przypadku zmiany wyroków. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy zatem uznać, że później zapadły wyrok eliminuje ex tunc, tj. od dnia złożenia wniosku, wcześniejsze orzeczenie w tym samym przedmiocie.

Wskazano także, że również systemowe odniesienie potwierdza racjonalność ustawodawcy w konstrukcji art. 24 ust. 2a u.ś.r. – zwłaszcza rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Wyjaśniono, że zarówno zawarte tam uregulowania dotyczące zasad składania wniosków o ustalenie niepełnosprawności, jak i uregulowania dotyczące ustalania okresu, w którym powstała niepełnosprawność, a w konsekwencji momentu początkowego obowiązywania orzeczenia - § 3, § 6 ust. 2, a zwłaszcza § 14 ust. 2 rozporządzenia potwierdzają słuszność stanowiska skarżącej. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2016r. poz. 246 ze zm.) nie odnosi się natomiast do kwestii ewentualnego składania wniosków o ponowne ustalenie niepełnosprawności w okresie ważności posiadanego już orzeczenia, a zagadnienie to jest unormowane właśnie w ww. rozporządzeniu.

Dalej w treści skargi kasacyjnej podkreślono, że zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia w przypadku zmiany stanu zdrowia osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. W okolicznościach sprawy w dniu 30 października 2012r., a więc na ponad 2 miesiące przed upływem ważności poprzedniego orzeczenia skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne ustalenie niepełnosprawności syna. Zważywszy na datę złożenia wniosku, musiał to być wniosek, o którym mowa w § 15 ust. 2 rozporządzenia, jako że w przeciwnym razie (gdyby był kwalifikowany na podstawie § 15 ust. 1) byłby niedopuszczalny. Zdaniem skarżącej kasacyjnie jest przy tym oczywiste, że orzekając pierwotnie o niepełnosprawności B. L. najpóźniej w marcu 2012r., kiedy to zapadł wyrok Sądu Rejonowego w sprawie o sygn. akt IV U 381/11, zespoły i następnie Sąd Rejonowy nie mogły uwzględnić stanu zdrowia chłopca z miesiąca października 2012r. Skarżąca, składając zaś wniosek o ponowne ustalenie niepełnosprawności w październiku 2012r., uznawała już wówczas, a finalnie potwierdził to Sąd Rejonowy, że stan zdrowia jej syna uległ zmianie: że jest nie tylko niepełnosprawny od urodzenia, ale także wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieścia we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2014r. sygn. IV U 669/13, które potwierdziło powyższy wniosek skarżącej, ma więc w tym zakresie skutek od momentu złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, w wyniku którego zapadło, nie zaś od jakiejkolwiek daty późniejszej. Retrospektywną moc orzeczenia o ustaleniu niepełnosprawności potwierdzają uregulowania rozporządzenia, w tym przede wszystkim te dotyczące ustalania daty powstania niepełnosprawności i wskazujące – przy braku możliwości jej ustalenia – właśnie na datę złożenia wniosku (§ 14 ust. 2 rozporządzenia), a zwłaszcza – w sprawach dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych – sam przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, orzeczenie o niepełnosprawności ma ten skutek, że niezależnie od dnia, w którym finalnie zapadło samo orzeczenie, świadczenie pielęgnacyjne przyznawane na jego podstawie należy się od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej przedwczesny wniosek o ustalenie niepełnosprawności w trybie § 15 ust.1 rozporządzenia powinien skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i nie ma potrzeby, aby przepisy przewidywały w tym zakresie jakieś szczególne sankcje. Podkreślono, że oprócz uznania nieracjonalności ustawodawcy na gruncie art. 24 ust. 2a ustawy, Sąd I instancji założył również naruszenie prawa przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...], który zamiast umorzyć sprawę wywołaną przedwczesnym wnioskiem skarżącej, wydał orzeczenie merytoryczne. W tym kontekście nieporozumieniem jest domaganie się w zaskarżonym wyroku, by skarżąca dała dowód na legalność swojego wniosku, tj. że został on wniesiony na podstawie § 15 ust. 2 rozporządzenia.

W końcowej części skargi kasacyjnej odniesiono się do wątpliwości Sądu, czy w podstawie orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 9 stycznia 2013r. powinno znaleźć się odwołanie do § 15 ust. 2 rozporządzenia. W tym zakresie wskazano, że przepis ten, jako proceduralny, nie stanowił podstawy decyzji Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...], a zatem nie musiał zostać przywołany w jej sentencji. W ocenie skarżącej kasacyjnie podobnie argumentem bez znaczenia jest powoływanie się przez Sąd na to, że omawiana problematyka poruszana jest przez skarżącą po trzech latach prowadzenia postępowania, bowiem kwestię tę zapoczątkowała decyzja Kolegium, a zatem nie było wcześniej potrzeby rozważania kwestii terminowości wnioskowania o ustalenie niepełnosprawności syna skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wskazało, że nie znajduje podstaw do merytorycznego kwestionowania zarówno zaskarżonego wyroku, jak i decyzji organu II instancji i poparło argumentację w nich zawartą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Poddając ocenie zasadność zarzutu kasacyjnego wypada na wstępie wskazać, iż trafnie Sąd I instancji zdiagnozował, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, od kiedy powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym dzieckiem. Odnosząc się do powyższej kwestii wypada wskazać, iż w myśl art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na określony czas, którym co do zasady na okres zasiłkowy. Z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy istotne znaczenie ma określenie daty początkowej przyznawania owych świadczeń. Kwestię tę wyjaśniają kolejne ustępy art. 24 u.ś.r. stanowiąc, iż co do zasady ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych następuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Należy także wskazać, iż wyrokiem z dnia 27 października 2007r. sygn. akt P 28/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 24 ust. 2 u.ś.r. z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (vide: OTK-A, 2007/9/106). Powyższym wyrokiem Trybunału zakwestionowano więc – w odniesieniu do określonej kategorii wnioskodawców – zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konsekwencją powyższego wyroku była nowelizacja przepisów u.ś.r., w wyniku której dodano art. 24 ust. 2a. Aktualne brzmienie tegoż przepisu stanowi, iż jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Tym samym regulacja ta stanowi wyjątek od zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), umożliwiając nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organy właściwe do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Powyższy sposób rozumienia art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie budzi kontrowersji zarówno Sądu I instancji, organu odwoławczego, jak i skarżącej kasacyjnie.

Sporna w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje natomiast kwestia wpływu poprzedniego orzeczenia wydanego w przedmiocie niepełnosprawności, na statuowane w art. 24 ust. 2a u.ś.r. prawo do świadczenia, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jakkolwiek – wbrew temu na co wskazują organy i Sąd I instancji – wykładnia gramatyczna powyższego przepisu nie pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową i systemową, bowiem ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy zachowaniu określonego w tym przepisie terminu do złożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia, zapewnia urzeczywistnienie prokonstytucyjnych celów przyświecających Trybunałowi Konstytucyjnemu przy wydawaniu wyroku z dnia 27 października 2007r. sygn. akt P 28/07, to dodatkowo wypada wskazać trafność stanowiska skarżącej kasacyjnie eksponującego systemowy walor wykładni ww. przepisu, poprzez odwołanie się do treści § 15 rozporządzenia, w celu wyjaśnienia wzajemnych odniesień pomiędzy treścią wcześniej wydanego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności, w okresie jego ważności, a nowym wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Mając na uwadze treść § 15 ust. 2 rozporządzenia, który wyraźnie dozwala osobie niepełnosprawnej posiadającej orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, w przypadku zmiany stanu zdrowia, na złożenie w każdym czasie (odmiennie niż w wypadku wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, o którym mowa w § 15 ust.1 rozporządzenia) wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, o stopniu niepełnosprawności albo o wskazaniach do ulg i uprawnień. Powyższe regulacje – na co celnie wskazano w skardze kasacyjnej – podobnie zresztą jak i przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 511 ze zm.), stanowiące podstawę do wydania ww. rozporządzenia, nie wymagają aby następujące po sobie orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wzajemnie się do siebie odwoływały, wskazując w szczególności w jakim zakresie orzeczenie późniejsze uchyla bądź zmienia orzeczenie wcześniejsze. Trafność tej konkluzji jest szczególnie jaskrawo widoczna w sytuacji gdy wydanie kolejnego orzeczenia następuje w związku ze zmianą stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej (§ 15 ust. 2 rozporządzenia), kiedy to nowy stan faktyczny sprawy, będący następstwem zmiany stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej uzasadnia wydanie kolejnego orzeczenia w odmiennych od poprzedniego okolicznościach faktycznych. Z tego rodzaju sytuacją mamy natomiast do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy, na co wyraźnie wskazuje sposób rozpoznania kolejnego wniosku w przedmiocie niepełnosprawności dziecka skarżącej, poprzez orzeczenie – wyrokiem Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieścia we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2014r. sygn. akt IV U 669/13 – o wskazaniach do ulg i uprawnień, którego to rozstrzygnięcia nie zawierało wcześniejsze orzeczenie wydane w sprawie niepełnosprawności dziecka skarżącej.

Nie jest zatem możliwe do obrony stanowisko, iż brak w później wydanym orzeczeniu rozstrzygnięcia o uchyleniu lub zmianie orzeczenia wcześniejszego, powoduje przełamanie wyrażonej w art. 24 ust. 2a u.ś.r. zasady ustalenia prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Brak wyraźnych regulacji prawnych, na których by można było oprzeć zapatrywanie wyrażone w zaskarżonym wyroku, przy jednocześnie wyraźnej treści art. 24 ust. 2a u.ś.r., każe kontrowersję prawną podniesioną w niniejszej sprawie uznać jedynie za pozorną. Ponadto stanowisko zaprezentowane przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji nie tylko bazuje na zbędnym rygoryzmie prawnym ale jest także niepraktyczne, bowiem z jednej strony nakazuje już przy orzekaniu w przedmiocie niepełnosprawności antycypować ubieganie się przez stronę o przyznanie prawa do świadczeń związanych z niepełnosprawnością, z drugiej zaś pomija fakt długotrwałości postępowań w przedmiocie niepełnosprawności, czego skutkiem jest najczęściej ekspirowanie wcześniejszego orzeczenia w momencie wydawania kolejnego.

Powyższe uwagi wskazują na trafność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 24 ust. 2a u.ś.r. uzasadniając uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, iż istota spraw jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznano skargę uchylając także zaskarżoną decyzję (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocena prawna i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku są wiążące (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).