Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 2964/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi K. i I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz K. i I. L. kwotę 10 zł (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się iniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] lipca 1949 r. ogłoszonym w Monitorze Polskim Nr [...] poz. [...], przejęte zostało na własność Państwa przedsiębiorstwo: O. gm. C. pow. K. Przejęcie dokonane zostało w powołaniu na art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17 z 1946 r.).

Wnioskiem z dnia 22 lutego 2000 r. wniesionym do Ministra Gospodarki przez A. M. spadkobiercę byłego właściciela wskazanego przedsiębiorstwa – wszczęte zostało postępowanie administracyjne o ustalenie i wypłacenie A. M. odszkodowania za przejęte przedsiębiorstwo, stosownie do art. 3 i art. 6 pow. ustawy, które to przepisy stanowiły, że przejęcie przedsiębiorstwa w trybie określonym tą ustawą następuje za odszkodowaniem. We wniosku A. M. podał, że "zdając jednakże sobie sprawę, iż do chwili obecnej nie wydane zostało w oparciu o art. 7 ust. 6 ustawy rozporządzenie regulujące szczegółowe zasady obliczenia odszkodowania oraz sposób jego wypłacania – A. M. gotów jest wyrazić zgodę na przedstawione mu propozycje obliczenia i wypłacanie odszkodowania, o ile tylko propozycje te uwzględniać będą okoliczność, iż odszkodowanie za przejęcie przedsiębiorstwa powinno odpowiadać wartości przedsiębiorstwa. Wnioskodawca gotów jest także, w razie zaistnienia takiej konieczności, w szczególności zaś w wypadku zwłoki organu administracji w załatwieniu sprawy, przedstawić własne obliczenia wysokości odszkodowania, dokonane w oparciu o ekspertyzy odpowiednich rzeczoznawców".

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] października 2000 r. wydaną w powołaniu na art. 104 kpa orzekł o odmowie przyznania odszkodowania wskazując w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że "wprawdzie cytowana ustawa (...) w art. 3 stanowi, że na własność Państwa przejmuje się przedsiębiorstwa za odszkodowaniem, zaś w art. 7 ust. 1 – 5 określa tryb postępowania przy jego ustalaniu, to jednak ustanowienie szczegółowych zasad obliczania oraz sposób ich wypłacania na podstawie art. 7 ust. 1 powierza do uregulowania Radzie Ministrów w drodze rozporządzenia. Rozporządzenie takie dotychczas się nie ukazało – stąd brak podstaw prawnych do jego przyznania na podstawie tych przepisów".

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa został zgłoszony z uchybieniem terminu ustawowego, co stwierdził Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r. wydanym na podstawie art. 134 kpa.

W dniu 27 marca 2001 r. A. M. wystąpił do Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji tego Ministra z dnia [...] października 2000 r., zarzucając, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem art. 3 i art. 7 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz błędną wykładnię art. 146 ust. 4 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego Rada Ministrów zapewnia wykonanie ustaw. Niewydanie do chwili obecnej rozporządzenia wykonawczego przewidzianego w art. 7 pow. ustawy świadczy o niewypełnieniu przez Radę Ministrów jej konstytucyjnych obowiązków, nie może natomiast stanowić przeszkody do wypłacenia wnioskodawcy należnego mu z mocy ustawy odszkodowania.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] maja 2001 r. w powołaniu na art. 158 § 1 kpa w związku z art. 157 § 1 i § 2 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2000 r. i po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2001 r.

W uzasadnieniu tej decyzji powtórzono argumentację przytoczoną we wcześniejszej decyzji podając, że nie ma podstaw dla uznania, że decyzja z dnia [...] października 2000 r. rażąco narusza określony przepis prawa, skoro delegacja dla Rady Ministrów do uregulowania rozporządzeniem zasad ustalenia i wypłacenia odszkodowań za znacjonalizowane przedsiębiorstwa nie została wykonana, nie istniał więc przepis prawa umożliwiający orzekanie o odszkodowaniu. W wyniku skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję – Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2003 r. Sygn. Akt IV SA 2854/01 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2001 r. z innych przyczyn, niż podniesione w skardze, uwzględnionych przez Sąd z urzędu.

Sąd stwierdził bowiem, że decyzja oceniana w postępowaniu nadzorczym wydana została przez organ do tego nieuprawniony. Minister Gospodarki ani żaden inny organ administracji publicznej nie był właściwy rzeczowo do orzekania w sprawach przyznania odszkodowania za znacjonalizowane przedsiębiorstwo, skoro nie zostały wydane przez RM przepisy wykonawcze do pow. ustawy, które miały określać skład i sposób powoływania specjalnych komisji oraz liczbę członków konieczną do ważności uchwały, tryb postępowania oraz odwoływania się od orzeczeń wydawanych przez te komisje, dotyczących omawianych odszkodowań. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej po ponownym rozpoznaniu sprawy, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2000 r. stwierdził nieważność tej decyzji, jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa i jednocześnie – działając z urzędu na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem A. M. z dnia 22 lutego 2000 r. o wypłacenie odszkodowania za znacjonalizowane przedsiębiorstwo O. w R. wskazując, że w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej właściwości organ administracji wszczął postępowanie, to obowiązany jest je umorzyć i przekazać sprawę organowi właściwemu. Skoro organy administracyjne rzeczowo właściwe do rozpoznawania tego typu spraw dotychczas nie zostały powołane, to niemożliwe jest przekazanie przedmiotowego wniosku organowi właściwemu. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa - Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Skargę na tę decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. M., który zarzuca, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

• art. 3 i art. 7 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. przez ich niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącemu żądanego odszkodowania;

• art. 7 ust. 4 pow. ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie ma organu administracyjnego, właściwego do rozpoznania sprawy o odszkodowanie przewidziane w art. 3 i art. 7 pow. ustawy;

• art. 65 § 1 kpa przez nieprzekazanie sprawy organowi właściwemu do jej rozpoznania;

• art. 7 kpa przez nieustalenie, który organ jest właściwy do rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżącego, okoliczność, iż nie wydano rozporządzenia wykonawczego do ustawy nacjonalizacyjnej, mającego powołać do życia komisję właściwą do ustalenia odszkodowań "nie przesądza jeszcze o tym, że brak jest organu administracyjnego mającego kompetencje do orzekania o odszkodowaniach. Możliwe jest bowiem, że ustawodawca w którejś z licznych ustaw ustrojowych, dotyczących ustroju organów administracji publicznej rozstrzygnął o przekazaniu kompetencji do orzekania o odszkodowaniach z ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. (...) na określony organ administracji państwowej. W szczególności wskazać należy choćby na przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 1997 r. Nr 14, poz. 943 ze zmianami), w pierwszym rzędzie zaś na art. 9 oraz art. 25 przywołanej ustawy". W ocenie skarżącego nie można też wykluczyć, że ustaleniu właściwości organu w niniejszej sprawie mogły służyć przepisy prawne zawarte w innych aktach administracyjnych, niż powołany np. w ustawie z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. z 1949 r. Nr 7, poz. 43). Zdaniem skarżącego temu celowi mógł służyć art. 5 pow. ustawy.

W uzupełnieniu skargi, zawartym w piśmie procesowym, datowanym dnia 22 czerwca 2004 r. skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponieważ po wydaniu tego wyroku zmienił się stan prawny. Zmiany stanu prawnego skarżący dopatruje się w tym, że z dniem 1 maja 2004 r. "w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej w sposób istotny zmienił się stan prawny sprawy. Jak wiadomo – nowych członków Unii Europejskiej obowiązuje zasada natychmiastowego i pełnego przejęcia prawa wspólnotowego. Przejęcie to obejmuje także autorytatywną wykładnię prawa wspólnotowego dokonywaną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości, dlatego też należy uwzględnić okoliczności, że Trybunał ten w swoim orzecznictwie uznaje zasadę efektywności – wymagania proceduralne nie mogą prowadzić do uniemożliwienia w praktyce uprawnień przysługujących jednostce."

Skarżący zwraca nadto uwagę, że w razie istnienia przepisów materialnych o randze ustawy, stwarzających stronie określone prawo podmiotowe, to brak wydania przepisów procesowych o niższej randze (w sprawie chodzi o rozporządzenie Rady Ministrów) nie może ani niweczyć tego prawa, ani prowadzić do wniosku, że postępowanie mające na celu jego realizację jest bezprzedmiotowe.

O bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 kpa można mówić tylko wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a w rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie występuje.

W odpowiedzi na skargę organ naczelny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do rozpoznania sprawy niniejszej w związku z reformą sądownictwa administracyjnego i treścią art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zważył co następuje:

Skarga nie mogła być uwzględniona ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżonej decyzji można było skutecznie przypisać którąś z wad wskazanych w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przede wszystkim podkreślić należy, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami) obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji – ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z mocy tego przepisu przewidującego bezwzględne związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań co do dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniu sądowym powoduje, że decyzja organu wydana z naruszeniem tego przepisu – w przypadku skargi do NSA – podlegałaby uchyleniu. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 99 pow. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające (...) związany jest oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., co oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania przez treść swojego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracyjny do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Wszelkie uwagi i zastrzeżenia, zgłaszane przez stronę co do trafności poglądu wyrażonego przez Sąd w wyroku poprzedzającym ponowne wydanie decyzji administracyjnej są niedopuszczalną polemiką z wyrokiem.

Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także – po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej.

W sprawie niniejszej taka okoliczność nie zachodzi.

Sąd administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2003 r. przesądził, iż wobec niewykonania przez Radę Ministrów upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 3 i ust. 4, zobowiązującego Radę Ministrów do wydania rozporządzenia o utworzeniu specjalnych komisji jako organów kolegialnych, właściwych do orzekania o odszkodowaniach za znacjonalizowane przedsiębiorstwa – to "nie jest możliwe orzekanie w tego rodzaju sprawach przez jakikolwiek inny organ administracji publicznej. Tym organem nie może być również naczelny organ administracji państwowej". Należy przy tym zwrócić uwagę, że właściwości do orzekania w konkretnej sprawie nie można domniemywać. Określony organ administracyjny ma kompetencje do sprawowania orzecznictwa administracyjnego tylko wtedy, gdy z mocy prawa został powołany do załatwiania w tej formie spraw indywidualnych, co może nastąpić tylko na podstawie przepisu aktu ustawowego lub aktu wykonawczego wydanego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Wbrew zarzutom skargi ani ustawa z 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej ani ustawa z 1997 r. o działach administracji rządowej nie mogły służyć ustalaniu właściwego rzeczowo organu, któremu przekazane zostały uprawnienia do orzekania w tym przedmiocie, bowiem nie wynika to z treści tych ustaw.

Wbrew zarzutom skargi – po wydaniu om. Wyroku NSA – nie uległ zmianie stan prawny w takim stopniu i w takim zakresie, jaki miałby wpływ na wiążący charakter oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Fakt przystąpienia Polski do Unii Europejskiej o tyle nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę wyrażoną we wcześniej wydanym wyroku, że po dniu 1 maja 2004 r. nie zostały wydane przepisy wskazujące właściwy organ administracyjny do orzekania w omawianych kwestiach. Nie jest także zasadny zarzut, iż umorzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za znacjonalizowane przedsiębiorstwo było niedopuszczalne. W sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swoje właściwości organ wszczął postępowanie, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej – obowiązany jest je zakończyć, a jedyną formą jego zakończenia może być wydanie postanowienia o umorzeniu tego postępowania. Przepis art. 66 ust. 3 wskazuje wprawdzie, że "jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, (...) organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem", ale takie działanie organu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy nie zostało wszczęte postępowanie.

Odrębna kwestią natomiast jest ewentualna możliwość dochodzenia przez skarżącego roszczeń odszkodowawczych wobec Skarbu Państwa opartych na delikcie normatywnym.

Roszczenia te nie są jednak przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej i nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym. Dla ich oceny właściwy jest sąd powszechny.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.