Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 218/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw (art. 64b § 1 p.p.s.a.)
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3,  art. 129 ust. 1 i  ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA: Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA: Halina Filipowicz – Kremis Asesor WSA: Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. O. od decyzji Wojewody D. z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Gminy na podstawie ostatecznej decyzji pod poszerzenie drogi publicznej oraz zobowiązanie do wypłaty odszkodowania oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem decyzję z dnia (...) lutego 2019 r. (znak: (...) ) W D działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania G M O od decyzji S O z dnia (...) lipca 2018 r. Nr (...), ustalającej na rzecz M O odszkodowanie w wysokości (...) zł za nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działki nr (...),(...),(...),(...) i (...),(...) , obręb (...)(...), położoną w mieście (...), przejętą z mocy prawa na własność G M O na podstawie ostatecznej decyzji BM O z dnia (...) stycznia 2016 r. Nr (...) pod poszerzenie drogi publicznej oraz zobowiązującej B M O do wypłaty odszkodowania, uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji W D wyjaśnił m.in., że decyzją z dnia (...) stycznia 2016 r. (Nr (...) ) B M O zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr (...),(...), obręb (...)(...), dokonany na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze. zm.). Poprzez podział wyodrębniono jedenaście działek, w tym działki nr (...),(...),(...),(...) i (...), które – jak wskazano w uzasadnieniu decyzji podziałowej – zostały wydzielone pod poszerzenie drogi publicznej (gminnej).

W D wskazał następnie, że wnioskiem z dnia (...) października 2017 r. (...)(...) wystąpił do S O o ustalenie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania z tytułu przejścia działek oznaczonych numerami: (...)(...)(...)(...) i (...) z mocy prawa na rzecz G M O. Wnioskodawca swoje żądania uzasadnił zaistnieniem skutku podziału, określonego w art. 98 ust. 1 powoływanej powyżej ustawy oraz bezskutecznością negocjacji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał też, że decyzją z dnia (...) lipca 2018 r., nr (...) , SO orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz w wysokości (...) zł, a także o zobowiązaniu do jego wypłaty B M O, ze wskazaniem, w treści uzasadnienia, że nastąpi to jednorazowo w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się tej decyzji, a także że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy K c. W ocenie organu rzeczoznawca majątkowy sporządziła, na zlecenie organu, prawidłowy operat szacunkowy, który określił wartość utraconego prawa własności na kwotę (...) zł, z kolei operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie G M O, który określił wartość wycenianej nieruchomości na kwotę (...) zł, nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ stracił ważność, zawiera nieścisłości i uchybienia.

Opisana powyżej decyzja S O została w toku instancyjnym zaskarżona przez G M O, która w odwołaniu zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, sprowadzające się do błędnego przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że operat szacunkowy sporządzony przez E R jest prawidłową podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

W piśmie z dnia (...) sierpnia 2018 r., będącym odpowiedzią na złożone odwołanie, MO, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wskazując między innymi, że prywatny operat GM O sporządzony przez L P nie może stanowić podstawy do podważenia operatu opracowanego przez E R, ponieważ został sporządzony przed wszczęciem postępowania, na potrzeby negocjacji wysokości odszkodowania i utracił swoją ważność.

W tym kontekście organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawcy dokonali wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, polegającego na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenionej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Organ opisał też szczegółowo założenia zastosowanej przez rzeczoznawców w podejściu porównawczym metody korygowania ceny średniej oraz wyjaśnił pojęcie "nieruchomości podobnej", zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za istotne w sprawie uznał ponadto wskazanie na nowelizację przepisu art. 156 ust. 4 o gospodarce nieruchomościami, któremu nadano brzmienie: Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (tj. po 12 miesiącach od daty jego sporządzenia), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po potwierdzeniu b aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3 (tj. po upływie okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia), chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Co istotne, zgodnie z treścią art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 1 września 2017 r.) - dokonywanego po tej dacie - stosuje się przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

W dalszej części uzasadnienia W D motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie wyjaśnił, że B M O przy piśmie z dnia (...) stycznia 2018 r. przedłożył potwierdzony przez siebie za zgodność z oryginałem odpis operatu szacunkowego sporządzonego w dniu (...) czerwca 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego L P. W ocenie WD S O błędnie zaakceptował taką formę powyższego dokumentu - dowód ten powinien bowiem zostać złożony w oryginale. Niemniej, zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód służyć powinno wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Powyższe dotyczy także operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę postępowania, który podlega ocenie według tych samych reguł, co opinia sporządzona przez biegłego powołanego przez organ administracyjny (wbrew stanowisku M O, prawo administracyjne nie zna bowiem pojęcia "dowodu prywatnego"). Operat szacunkowy przedłożony w toku przedmiotowego postępowania przez G MO, może zatem stanowić dowód w sprawie. Operat ten został bowiem sporządzony po wydaniu i uostatecznieniu się decyzji podziałowej. Dodatkowo został on sporządzony na potrzeby określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Mógł on być zatem wykorzystany przez B M O w trakcie rokowań z M O, ale także może być bez wątpienia wykorzystany na potrzeby niniejszego postępowania, jako kontroperat w stosunku do operatu sporządzonego na zlecenie SO w toku prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania.

W przedstawionej argumentacji W D zwrócił też uwagę, że powyższy operat szacunkowy został sporządzony w dniu (...) czerwca 2017 r., a zatem mógł być wykorzystany do dnia (...) czerwca 2018 r. Zaskarżona decyzja, w treści której S O wypowiedział się merytorycznie co do wartości tego dowodu, została wydana w dniu (...) lipca 2018 r., przy czym organ pierwszej instancji mimo, że zobowiązany był do poinformowania B M O o konieczności wystąpienia do L P - rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził badany operat szacunkowy dla G M O – o potwierdzenie jego aktualności, nie wykonał ciążących na nim obowiązków, wynikających w szczególności z art. 7, 8 i 9 kpa. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w przypadku gdyby L P nie potwierdził aktualności sporządzonego przez siebie operatu, to organ pierwszej instancji byłby zwolniony z obowiązku jego oceny ze względu na upływ (...) miesięcy od daty sporządzenia operatu, a więc ze względu na upływ czasu, w którym mógł on być wykorzystany. Z kolei w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest stosownej aktualizacji operatu szacunkowego, przy zaniechaniu wyjaśnienia tej kwestii przez organ prowadzący sprawę i jednoczesnym upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, to W D za co najmniej przedwczesną uznał dokonaną przez organ pierwszej instancji analizę operatu szacunkowego sporządzonego przez LP.

Dalej W D zauważył, że w rozprawie, którą przeprowadził organ pierwszej instancji nie uczestniczył rzeczoznawca majątkowy - L P, który nie został na nią nawet wezwany, a strony postępowania nie miały świadomości tego, że w rozprawie uczestniczyć będzie biegły - E R, co stanowi istotne naruszenie określonych w kpa zasad przeprowadzenia rozprawy.

Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym rozprawy, organ odwoławczy przedstawił opis tej formy postępowania wyjaśniającego, zwracając uwagę na możliwość korzystania przez strony podczas rozprawy ze wszystkich uprawnień procesowych gwarantowanych w toku postępowania wyjaśniającego i wyprowadzonych z treści art. 7, art. 10 § 1 i art. 81 kpa.

Ponadto przedstawił rozważania dotyczące elementów strukturalnych decyzji administracyjnej.

Niezależnie od powyższego W D stwierdził konieczność:

- sprecyzowania i dokładnego opisania przez E R opisu przyjętych cech rynkowych;

- uzupełnienia przez E R wykazu transakcji nieruchomościami podobnymi (podanie numerów, a więc również ilości, działek wchodzących w skład tych nieruchomości);

- wyjaśnienia przez E R błędów operatu szacunkowego w zakresie opisu miasta O i jego położenia, który może rzutować na wybór nieruchomości podobnych;

- wyjaśnienia przez L P, czy transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych dotyczyły nieruchomości przeznaczonych do realizacji inwestycji drogi publicznej;

- wyjaśnienia przez LP przyjętej techniki wyceny - wartości poszczególnych współczynników U i w tabeli na str. (...) operatu szacunkowego (l.p. 1, 2, 3, 5);

- dokonania przez L P gradacji cech rynkowych: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie;

- sprecyzowania i dokładnego opisania przez LP opisu wszystkich przyjętych cech rynkowych oraz opisania nieruchomości o cenach minimalnej i maksymalnej;

- wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią operatów znajdujących się w aktach sprawy, a dotyczących uzbrojenia terenu wycenianej nieruchomości;

- uzupełnienia akt sprawy o wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skali i w jakości umożliwiających odczytanie wszystkich danych objętych częścią graficzną planu oraz identyfikację granic i oznaczeń geodezyjnych działek nr (...) (...) (...) (...) (...)

- zobowiązania GM O, a nie Burmistrza M O do wypłaty odszkodowania;

- zapewnienia stronom postępowania czynnego w nim udziału.

Wreszcie W D wskazał, że operat szacunkowy E R z dnia (...) grudnia 2017 r. nie może stanowić dowodu w ponownie prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu bez potwierdzenia jego aktualności.

W konkluzji przedstawionych rozważań WD stwierdził, że był zobligowany uchylić zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania ze względu na przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób naruszający zasady kodeksu postępowania administracyjnego i w rezultacie przyjęcie błędnego operatu szacunkowego jako podstawy ustalenia należnej kwoty. Uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej wyczerpującej merytorycznej oceny tej opinii odpowiadającej treści zajmowanego stanowiska stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W podkreślił, że na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, czyli również wysokości odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii, w tym też opinii sporządzonej na koszt i zlecenie strony postępowania, zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zastosować się do zaleceń wynikających z treści decyzji, uzupełnić materiał dowodowy według przedstawionych uwag, a stronom postępowania zagwarantować czynny w nim udział.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował M O wnosząc sprzeciw do W SA we W.

W sprzeciwie pełnomocnik M O zaskarżając wydaną w sprawie decyzję W D w całości zarzucił jej naruszenie:

1. art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy sprawa mogła zostać wyjaśniona i zakończona wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w toku postępowania przed organem odwoławczym;

2. art. 136 kpa poprzez uznanie, że uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od biegłego dotyczących sporządzonej przez niego opinii, nie jest możliwe do przeprowadzenia w toku postępowania odwoławczego, a wytknięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybienia których miał dopuścić się organ pierwszej instancji, a polegające - w ocenie organu drugiej instancji - na niewyjaśnieniu wszystkich wątpliwości co do operatu szacunkowego biegłej ER, tj.:

- ogólnego i skrótowego opisu przyjętych cech rynkowych;

- niekompletnego wykazu transakcji nieruchomościami podobnymi (braki dotyczą niepodania numerów działek wchodzących w skład tych nieruchomości); jego nieprecyzyjności (kwestia użytego terminu "duży potencjał rozwojowy" oraz pominięcie, że w O nie ma amfiteatru);

- jego rozbieżności z "prywatnym" operatem szacunkowym sporządzonym przed wszczęciem postępowania i przedłożonym przez G M O - w kwestii uzbrojenia terenu wycenianej nieruchomości;

rodzą konieczność uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że jak wskazuje zaskarżona sprzeciwem decyzja, postępowanie przed organem pierwszej instancji dotknięte jest jedynie niewielkimi brakami, które z powodzeniem można było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym poprzez uzupełniające przesłuchanie biegłego.

3. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ drugiej instancji wyczerpującego stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w toku postępowania przed organem odwoławczym.

4. art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa i art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie w zaskarżonej decyzji braku możliwości przeprowadzenia w niniejszej sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mając na względzie, że decyzja kasatoryjna jest dopuszczona wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Powołując się na zawarte w sprzeciwie zarzuty pełnomocnik M O wniósł o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji i przekazanie sprawy w celu jej merytorycznego załatwienia organowi drugiej instancji – na podstawie art. 64e i art. 151a § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w wysokości (...) zł – na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej powyżej ustawy.

W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiona została szczegółowa argumentacja, w której zakwestionowano zasadność podjęcia w postępowaniu odwoławczym orzeczenia kasacyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z jednoczesnym zaniechaniem skorzystania z przepisu art. 136 kpa.

W ocenie pełnomocnika zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem wskazanego przepisu oraz art. 138 § 2 kpa, bowiem w istniejącym stanie faktycznym organ odwoławczy miał obowiązek uzupełnić zebrany materiał dowodowy we własnym zakresie. Zdaniem pełnomocnika organ nie podjął nawet próby przekonania stron o słuszności swojej decyzji i nie wyjaśnił dlaczego nie można żądać od biegłego dodatkowych wyjaśnień na etapie postępowania odwoławczego z wykorzystaniem art. 136 kpa, bowiem to, że organ odwoławczy odmiennie od organu pierwszej instancji ocenia zebrany materiał dowodowy nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 kpa.

W doręczonej Sądowi w dniu (...) kwietnia 2019 r. odpowiedzi na sprzeciw W D wniósł o oddalenie sprzeciwu, a uzasadniając wniosek wyjaśnił m.in., że w zaskarżonej decyzji wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie obejmującym ustalenie aktualności operatów szacunkowych LP (nieaktualnego w dniu wydania decyzji przez SO, ale ważnego środka dowodowego) i ER, wyeliminowanie lub wyjaśnienie, ewentualnie doprowadzenie do modyfikacji sporządzonych opinii o wartości nieruchomości, uzupełnienie akt sprawy o prawidłowy wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przeprowadzenie zgodnej z przepisami kpa rozprawy administracyjnej. Dokonanie takich czynności w drugiej instancji nie mieściłoby się więc w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, a sanowanie poczynionych przez organ pierwszej instancji uchybień stanowiłoby w istocie rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), zwłaszcza w sytuacji gdy w sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 136 § 2 i 3 kpa. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania ze względu na nieprzeprowadzenie odpowiadającego zasadom kpa postępowania dowodowego i w rezultacie przyjęcie błędnego operatu szacunkowego jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania. Uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej wyczerpującej merytorycznej oceny tej opinii odpowiadającej treści zajmowanego stanowiska stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 w związku z art. 11, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że to zasadniczo na organie pierwszej instancji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, czyli również wysokości odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii, w tym też opinii sporządzonej na koszt i zlecenie strony postępowania.

W ocenie WD, w świetle okoliczności sprawy należy stwierdzić, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (por. brzmienie art. 136 § 4 kpa). Ta nadmierna trudność wynika przede wszystkim z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2019 r. W S A we W przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień (...) maja 2019 r. pełnomocnik M O oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko zawarte w sprzeciwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że stosownie do art. 3 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Ponadto ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), obowiązującą od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu od decyzji. Regulacja dotycząca tej instytucji zamieszczona została w dziale III rozdziale 3a (art. 64a-64e) wskazanej powyżej ustawy procesowej. W myśl art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Istotne przy tym jest, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji zaskarżonej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 kpa.

Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowa uruchomiona sprzeciwem wniesionym na decyzję kasacyjną jest ograniczona do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w danej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a poprzez to do oceny, czy organ ten nie uchylił się w sposób bezpodstawny od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Instytucja sprzeciwu służy zatem skontrolowaniu przez sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji jest rezultatem prawidłowego skorzystania przez ten organ ze szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej przepisem art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 ppsa). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 ppsa. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.

Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Istotne jest również, że decyzja kasacyjna określona w przepisie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady i nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zawartych w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonych przede wszystkim w przepisach art. 136 i art. 138 § 1 kpa. Pogląd taki prezentowała doktryna i judykatura administracyjna jeszcze przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 kpa (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel; kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02).

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r. uprawniał do wydania decyzji kasacyjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wskazano, a potwierdza to aktualne orzecznictwo i literatura przedmiotu, że zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu przyspieszenie rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego.

Z przedstawionych powyżej uwarunkowań prawnych wynika, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 kpa, stanowiąca odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoistancyjnej.

Zauważyć też należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jedna, na podstawie art. 136 kpa może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art, 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., II SA/Op 139/11, LEX nr 950782).

Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazanie wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie. Ocena organu w tym zakresie powinna zostać przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w nim okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa i odpowiedniej dla nich argumentacji jest wymagane dyspozycją art. 107 § 3 i art. 11 kpa, w którym zawarta jest zasada przekonywania.

W tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że W D uchylając – przy zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 kpa – zaskarżoną odwołaniem decyzję SO z dnia (...) lipca 2018 r. Nr (...) ustalającą na rzecz M O odszkodowanie w wysokości (...) zł za nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działki nr (...) (...) obręb N O, położoną w mieście O, przejętą z mocy prawa na własność G miasto O na podstawie ostatecznej decyzji BM O z dnia (...) stycznia 2016 r. Nr (...) pod poszerzenie drogi publicznej oraz zobowiązującą BMO do wypłaty odszkodowania i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wykazał w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zaistnienie przesłanek określonych przez ustawodawcę dla legalnego skorzystania ze szczególnej kompetencji kasacyjnej. Zdaniem Sądu przedstawiony zakres czynności wyjaśniających pozwalał uznać, że przekracza on uprawnienie dowodowe określone w art. 136 kpa, przyznane przez ustawodawcę dla ewentualnego uzupełnienia w tym trybie materiału dowodowego na zasadzie oficjalności lub na żądanie (wniosek) strony. W D – na co zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik w sprzeciwie – nie wskazał w uzasadnieniu decyzji wprost przepisu art. 136 kpa, odwołując się do niego dopiero w odpowiedzi na sprzeciw, ale uchybienie w tym przedmiocie wobec wykazanego w sposób nie budzący wątpliwości koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie mogło – zdaniem Sądu – prowadzić do uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji.

Z uzasadnienia tej decyzji, w którym w sposób wyczerpujący, profesjonalny i szczególnie staranny przedstawione zostały przesłanki podjętego w postępowaniu odwoławczym orzeczenia wynika, że powodem zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 138 § 2 kpa było stwierdzenie, że S O w istotny sposób naruszył przepisy procedury administracyjnej regulujące postępowanie dowodowe, a także zawierające zasady ogólne z których wyprowadzone są uprawnienia procesowe podmiotów mających status strony postępowania. W uznaniu Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy je też postrzegać w kontekście konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że podstawą rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem jest ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność gminy, stanowi – stosownie do art. 130 ust. 2 i art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami – operat szacunkowy określający wartość nieruchomości, która następnie jest wyznacznikiem wysokości odszkodowania należnego poprzedniemu właścicielowi. W rozpoznawanej sprawie istotne jest też to, że nieruchomość przejęta została na poszerzenie drogi publicznej, co wymagało uwzględnienie tej okoliczności przy doborze nieruchomości podobnych przez rzeczoznawcę.

Opracowanie to powinno zatem spełniać podstawowe kryteria prawidłowości określone w odniesieniu do wymogów formalnych i wymogów materialnych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisach wykonawczych (np. wyrok WSA z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 378/10).

Przedmiot danych wymagających wyjaśnienia lub weryfikacji, zawartych w operatach szacunkowych wykorzystanych w rozpoznawanej sprawie został precyzyjnie określony przez W D w decyzji odwoławczej i zbędne jest ponowne przywoływanie ich opisu w tym miejscu uzasadnienia.

Można zgodzić się z autorem sprzeciwu, że materiał sprawy w tym zakresie mógłby być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym poprzez skorzystanie przez organ z inicjatywy dowodowej określonej w art. 136 kpa, ale tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania dotyczyłyby tylko tej kwestii i wyeliminowanie go byłoby wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Taki warunek nie został spełniony w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu okolicznością wskazującą w zasadniczy sposób na prawidłowość decyzji odwoławczej jest niezgodne z prawem potraktowanie przez SO – w kategoriach procesowych i materialnych – operatu szacunkowego przedłożonego przez BM O, który zasadnie organ odwoławczy uznał za kontroperat, a w konsekwencji za istotny element materiału dowodowego, w którym G M O – równoprawny uczestnik przedmiotowego postępowania – upatrywała środka dowodzenia swoich racji i obrony praw.

Zdaniem Sądu stanowisko prezentowane w odniesieniu do tej kwestii przez W D zasługuje na akceptację.

Prawidłowo bowiem organ odwoławczy wskazał na niepodjęcie przez S O czynności zmierzających do uzyskania oryginału operatu szacunkowego sporządzonego przez L P z potwierdzeniem aktualności tego opracowania oraz na przeprowadzenie rozprawy z pominięciem tego rzeczoznawcy, który nie został nawet zawiadomiony o jej terminie. W rozprawie uczestniczyła natomiast – prawidłowo wezwana – rzeczoznawca majątkowy ER, autorka operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wysokość przedmiotowego odszkodowania.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela ocenę przyjętą w omawianym zakresie przez organ odwoławczy uznając, że rozprawa przeprowadzona została z istotnym naruszeniem prawa poprzez pozbawienie G M O możliwości obrony swoich praw.

Zastosowana przez S O formuła rozprawy stanowi też zaprzeczenie jej funkcji i celu.

Zdaniem Sądu konieczność podjęcia przez organ pierwszej instancji wymaganych przepisami procesowymi czynności umożliwiających G M O przedłożenie aktualnego operatu szacunkowego w prawidłowej formie oraz zapewnienie stronom możliwości skonfrontowania obu opracowań – rozbieżnych na obecnym etapie postępowania w szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości – wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji.

W uznaniu Sądu zakres tych czynności, które postrzegać należy w kontekście obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i który w sposób jednoznaczny ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wyłącza możliwość kwalifikowania ich jako czynności dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów.

Ponadto przeprowadzenie takich czynności w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjnej postępowania sformułowanej w art. 15 kpa i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zważyć przy tym należy, że w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowań za nieruchomość przejętą na własność przez podmiot publicznoprawny, operaty szacunkowe mają zasadnicze znacznie, bowiem wpływają bezpośrednio na treść decyzji, kształtując zakres praw i obowiązków stron postępowania m.in. poprzez stworzenie podstawy do ustalenia kwoty odszkodowania.

Istotne też jest, że w judykaturze administracyjnej powszechnie zaakceptowany został pogląd, że w sprawach w których orzeka się przy wykorzystaniu operatu szacunkowego, potrzeba jego sporządzenia, uzupełnienia czy ponownej oceny oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wykorzystanie w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 138 § 2 kpa.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela zarzutu WD, uznającego za nieprawidłowe zobowiązanie B M O, a nie G M O do wypłaty odszkodowania.

Zdaniem Sądu zobowiązanie to można kierować do burmistrza (wójta, prezydenta miasta) jako organu wykonawczego gminy. W ocenie Sądu sformułowanie "zobowiązać do wypłaty" zawarte w pkt 2 uchylonej w postępowaniu odwoławczym decyzji S O z dnia (...) lipca 2018 r. (Nr...), oznacza zobowiązanie do dokonania czynności faktycznej, czyli do spowodowania wypłacenia kwoty odszkodowania uprawnionemu podmiotowi i nie należy go utożsamiać z nałożeniem finansowego obowiązku wprost na B M O.

W przedstawionych wcześniej okolicznościach W S A – stwierdzając, że W D w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego – stosownie do przepisu art. 151a § 2 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.