Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2139/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 66, art 75
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych
article: art 41 ust. 1 i 2, art 42 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA del. Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Związku [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 48/19 w sprawie ze skargi [...] Związku [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 48/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego [...] (dalej, jako: skarżący lub PZD/O[...]) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta [...] o wydanie decyzji stwierdzającej prawo użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0849 ha, położonej przy ul. [...] w B., na której znajduje się część Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie posiada do ww. działki tytułu prawnego, wyjaśniając, że działka ta została przeznaczona na założenie rodzinnego ogrodu działkowego na mocy uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1962 r. i przekazana Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 5 czerwca 1964 r. Działka ta, wraz z działką nr [...] o powierzchni 0,9315 ha (pozostającą w użytkowaniu PZD/O[...]) stanowiły wówczas jedną działkę o nr [...]. Dalej wnioskodawca wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 1981 r. nr [...], znak [...], Prezydent [...] wygasił prawo użytkowania działki nr [...], która miała zostać przeznaczona pod poszerzenie ul. [...]. Przejęcie terenu miało zaś nastąpić po przesunięciu przez inwestora ogrodzenia oraz po oszacowaniu nasadzeń na przejętych działkach. Wnioskodawca wskazał, że do chwili złożenia wniosku ww. działka objęta wspólnym ogrodzeniem z działką nr [...] jest wykorzystywana na cele związane z ogrodnictwem działkowym – znajdują się na niej nasadzenia i naniesienia stanowiące własność działkowców. W ocenie wnioskodawcy ww. działka kwalifikuje się zatem do podjęcia działań z art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. 2017 r., poz. 2176, zwana dalej: "u.r.o.d.").

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Prezydent [...] odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości położonej w B. w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni 0,0849 ha.

W uzasadnieniu organ powołał się na art. 75 ust. 1 i 6 u.r.o.d. oraz wskazał, że dokonując analizy spełnienia w niniejszej sprawie opisanych tam przesłanek, dokonał rozpatrzenia następujących kwestii: istnienia rodzinnego ogrodu działkowego, lokalizacji na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, brak możliwości wykazania przez stowarzyszenie ogrodowe tytułu prawnego do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy oraz zaniechanie wydania decyzji likwidacyjnej w przewidzianym terminie. Po przeprowadzeniu przedmiotowej analizy odnoszącej się do pierwszej z ww. kwestii, organ powołał się na art. 66 pkt 1 u.r.o.d., art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1419, zwana dalej: "u.r.o.d. z 2005 r.") oraz na okoliczność, że Okręgowy Zarząd [...] PZD [...] w zakresie realizacji zadań wynikających z art. 42 ust. 2 u.ro.d. z 2005 r. pismem z dnia 17 listopada 2005 r. powiadomił Urząd Miasta [...] o funkcjonujących na terenie miasta rodzinnych ogrodach, w tym ogrodzie im. [...] zlokalizowanym na działce nr [...]. Następnie Krajowa Rada PZD pismem z dnia 5 października 2006 r. poinformowała o dokonaniu połączenia m.in. Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] z Rodzinnym Ogrodem Działkowym im. [...], w wyniku którego powstał Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] zarejestrowany w rejestrze ROD KR PZD o numerze [...]. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że skoro pracowniczy ogród działkowy nie istniał na przedmiotowym gruncie w dacie wejścia w życie u.r.o.d. z 2005 r. (tj. 21 września 2005 r.) i nie został zgłoszony jako funkcjonujący ogród, to nie mógł przekształcić się w rodzinny ogród działkowy. Organ powołał się przy tym na pogląd organu odwoławczego wyrażany w innych rozstrzygnięciach dotyczących ogrodów działkowych, wedle którego rodzinne ogrody działkowe wypełniając definicję ustawową muszą być włączone w poczet ewidencji działek ROD. W przedmiotowej zaś sprawie, działka nr [...] nie widnieje w rejestrze ROD prowadzonym przez Krajową Radę PZD.

Jednocześnie organ stwierdził, że brak tytułu prawnego do nieruchomości nie stanowi przeszkody w dokonaniu wpisu działki do omawianej ewidencji, zaś zgodnie ze wskazaniami PZD, osoby użytkujące teren objęty analizą, posiadają ustanowione prawa do swoich działek. Niemniej jednak z tego powodu, że działki te poza częściami znajdującymi się na nieruchomości nr [...], znajdują się w większości na terenie nieruchomości sąsiedniej, w dokumentach dotyczących ich przydziału jest zawarta powierzchnia, do której PZD może wykazać się tytułem prawnym. Fakt ten, w ocenie organu, potwierdza brak włączenia tego obszaru w poczet ewidencji działek ROD i nie pozwala na objęcie przedmiotowego terenu definicją ogrodu działkowego i zastosowania przepisów u.r.o.d.

Organ ustalił ponadto, że przedmiotowy grunt stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. stwierdzającej nabycie nieodpłatnie przez Gminę [...] z mocy prawa własności działki nr [...]. Następnie zaś dokonał analizy stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, na okoliczność braku możliwości wykazania do niej tytułu prawnego, podsumowując, że grunt objęty żądaniem stwierdzenia nabycia prawa użytkowania, nie jest zajmowany przez ROD w rozumieniu przepisów u.r.o.d., co z kolei prowadzi do wniosku, że nie ma podstawy do wydania decyzji o jego likwidacji w trybie art. 75 ust. 7 u.r.o.d., a w konsekwencji, niewydanie powyższej decyzji w zakreślonym przez ustawę terminie, nie może być podstawą nabycia prawa użytkowania nieruchomości. Brak spełnienia bowiem wymogów do uznania, że na przedmiotowym terenie funkcjonuje rodzinny ogród działkowy, rodzi brak możliwości zastosowania ww. przepisu i wydania decyzji stwierdzającej prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości.

Końcowo organ wskazał również, że działka nr [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli [...] i [...] (rejon ul. [...] i ul. [...]) uchwalonego [...] listopada 2015 r. uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...]. Zgodnie z zapisami planu znajduje się ona w pasie drogowym ul. [...] i wchodzi w skład przestrzeni publicznych. Pomimo zaś braku realizacji w chwili obecnej, na przedmiotowej nieruchomości, planowanych inwestycji celu publicznego, nie można wykluczyć w przyszłości realizacji ustaleń planu.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium powołało się na ustawę z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58 ze zm., dalej: "u.p.o.d. z 1981 r."), wedle której pracownicze ogrody działkowe ("POD") podlegały rejestracji w Polskim Związku Działkowców ("PZD"). W dniu wejścia w życie u.r.o.d. z 2005 r. dotychczasowe pracownicze ogrody działkowe stały się rodzinnymi ogrodami działkowymi ("ROD") na mocy art. 41 ust. 1 i 2 tej ustawy, zaś na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy, rejestr pracowniczych ogrodów działkowych utworzony zgodnie z art. 31 ust. 1 u.p.o.d. z 1981 r. stawał się rejestrem rodzinnych ogrodów działkowych. Organ odwoławczy powołał się także na art. 42 ust. 2 u.r.o.d. z 2005 r.

Kolegium przyznało za odwołującym się, że przekształcenie POD w ROD następowało z mocy prawa, ale podkreśliło, że art. 6 ust. 2 u.p.o.d. z 1981 r. wskazywał, że POD podlega rejestracji w PZD. W ocenie organu odwoławczego zatem, bez względu na to, czy ogród działkowy miał uregulowany stan prawny, czy nie, konieczna była jego rejestracja w rejestrze prowadzonym przez PZD i tylko odnośnie takich gruntów można było mówić o przekształceniu POD w ROD, a w konsekwencji o objęciu ich przepisami u.r.o.d. Tymczasem – jak wskazało Kolegium – z akt sprawy wynika, że OZP PZD pismem z dnia 17 listopada 2005 r. powiadomił o funkcjonujących na terenie miasta ogrodach działkowych, w tym o ogrodzie im. [...] na działce [...], w konsekwencji czego w wykazie sporządzonym na podstawie art. 42 ust. 1 u.r.o.d. z 2005 r. nie znalazł się żaden ogród działkowy położony na terenie działki [...], zaś sama działka jako niewchodząca w skład POD, nie została przekształcona w ROD, wskutek czego nie została objęta przepisami u.r.o.d. z 2013 r. Kolegium wskazało ponadto, że wpisanie ww. działki do ww. rejestru leżało w interesie PZD/O[...] i nie można oczekiwać aby organy administracji miały konwalidować negatywne skutki tego zaniechania.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 75 ust. 1 i 7 w zw. z art. 76 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, przy czym w sprawie istotne znaczenie ma również art. 75 ust. 6 stanowiący podstawę żądania skarżącego. Przytaczając treść ww. przepisów Sąd wskazał, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości na zasadzie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. A nadto brak wystąpienia choćby jednego z warunków o których mowa w art. 76 ust. 1 u.r.o.d., skutkującego nabyciem owego użytkowanie przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy.

Z uwagi na powyższe w niniejszej sprawie istotnym stało się ustalenie czy opisany na wstępie grunt, objęty przedmiotem żądania skarżącego o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania, podlega przepisom ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe z mocy prawa użytkowania nieruchomości odnosi się bowiem wyłącznie do tych nieruchomości - zajętych pod rodzinne ogrody działkowe, które stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku przedmiotowego uniemożliwia zarówno wydanie decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego (stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy), jak i nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6.

Z akt sprawy wynika, że, grunt stanowiący przedmiot żądania, nie stał się rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu przepisów u.r.o.d. z 2013 r. W realiach niniejszej sprawy nie doszło bowiem do przekształcenia pracowniczego ogrodu działkowego w rodzinny ogród działkowy stosownie do obowiązującego wówczas porządku prawnego, co jest warunkiem formalno – prawnym skutecznego objęcia nieruchomości przepisami omawianej ustawy.

Zgodnie z u.p.o.d. z 1981 r., pracownicze ogrody działkowe (POD) podlegały rejestracji w Polskim Związku Działkowców (PZD). W dniu wejścia w życie u.r.o.d. z 2005 r. dotychczasowe pracownicze ogrody działkowe stały się rodzinnymi ogrodami działkowymi (ROD) na mocy art. 41 ust. 1 i 2 tej ustawy, zaś na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy, rejestr pracowniczych ogrodów działkowych utworzony zgodnie z art. 31 ust. 1 u.p.o.d. z 1981 r. stawał się rejestrem rodzinnych ogrodów działkowych. Stosownie do treści art. 42 ust. 2 ustawy – PZD w ciągu trzech miesięcy od wejścia w życie ustawy miał obowiązek powiadomić właściwą terytorialnie gminę o funkcjonujących na jej terenie rodzinnych ogrodach działkowych.

W niniejszej sprawie OZP PZD w zakresie realizacji zadań wynikających z art. 42 ust. 2 u.r.o.d. z 2005 r. pismem z dnia 17 listopada 2005 r. powiadomił Urząd Miasta [...] o funkcjonujących na terenie miasta ogrodach działkowych, w tym o ogrodzie im. [...] na działce nr [...]. W wykazie sporządzonym na podstawie ww. przepisu nie znalazł się jednak żaden ogród działkowy położony na terenie nieruchomości oznaczonym nr [...]. W konsekwencji powyższego nieruchomość o nr geod. [...], jako niewchodząca w skład POD nie została przekształcona w ROD, a przez to nie została objęta przepisami u.r.o.d. z 2013 r. Potwierdza to pismo z dnia 21 sierpnia 2018 r., gdzie PZD OZP wyraźnie wskazuje, że działka o numerze [...] nie widnieje w Rejestrze ROD prowadzonym przez Krajową Radę PZD.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że mimo, że przekształcenie POD w ROD następowało z mocy prawa, to jednakże zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.o.d. z 1981 r. POD podlegał rejestracji w PZD. Bez względu zatem na to, czy ogród działkowy miał uregulowany stan prawny, czy też nie, konieczna była jego rejestracja w rejestrze prowadzonym przez PZD i tylko odnośnie takich gruntów można było mówić o przekształceniu POD w ROD, a w konsekwencji o objęciu ich przepisami u.r.o.d. W realiach niniejszej sprawy powyższy warunek odnośnie do działki objętej żądaniem nie został spełniony.

Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja działki oznaczonej nr [...], która została objęta właściwym rejestrem.

Obie omawiane działki powstały z terenu położonego przy ul. [...] o łącznej pow. 1,0000 ha, oznaczonego uprzednio jako działka [...], który został przekazany Wydziałowi Inżynierii Komunalnej Prezydium MRN [...] na okres lat 6-ciu, tj. do 1970 r. na urządzenie czasowych ogrodów pracowniczych przez Wojewódzki Zarząd Pracowniczych Ogrodów Działkowych. Potwierdza to decyzja wydana przez Kierownika Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych z dnia [...] maja 1964 r., z której wynikało ponadto, że przekazanie terenu zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 19 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) następuje nieodpłatnie. Decyzją z dnia [...] maja 1981 r. Prezydent [...] wygasił prawo użytkowania przez Wojewódzki Zarząd Pracowniczych Ogrodów Działkowych [...] - co do części terenu o pow. ok. 200 m² z działki nr [...] w obr. [...], a następnie przekazał w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony, m.in. część działki nr [...] w obr. [...] o pow. 200 m² na rzecz Przedsiębiorstwa Eksploatacji Ulic i Mostów pod poszerzenie ulicy [...]. Powyższa decyzja została uchylona decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. i działka o nr [...] o pow. ok 200 m² pozostała w użytkowaniu Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców. Działka nr [...] została zatem ponownie przekazana w użytkowanie przez PZD, jednakże teren ten nie został objęty POD - nie znalazł się bowiem we właściwym rejestrze, a w konsekwencji nie stał się ROD. Natomiast działka o nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...] października 1985 r. została przekazana Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych w użytkowanie na czas nieoznaczony i jak wynika z akt sprawy została objęta rejestrem pracowniczych ogrodów działkowych. Status prawny obu ww. działek jest zatem odmienny, co prowadzi do wniosku, że nie mogą być one traktowane w ten sam sposób, jak chce tego skarżący.

Skoro zatem nie doszło do skutecznego objęcia nieruchomości nr [...] przepisami u.r.o.d. z 2013 r., to nie było możliwe zastosowanie art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d. W konkretnym przypadku brak było bowiem podstaw do wydania decyzji o likwidacji ROD w terminie określonym w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., a przez to nie jest aktualnie możliwe wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania tej nieruchomości.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że wpisanie działki oznaczonej nr [...] do ww. rejestru leżało w interesie PZD/O[...] bowiem wpis ten wywołuje określone skutki materialnoprawne. Skarżąca nie może jednak oczekiwać, aby organy administracji na obecnym etapie postępowania, a tym bardziej Sąd, konwalidowały negatywne skutki tego zaniechania, w efekcie doprowadzając do przekształcenia gruntu w ROD.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) w związku z art. 80 K.p.a. poprzez nierozważenie całokształtu zebranego w sprawie materiału w celu ustalenia czy działka nr [...] objęta była wraz z pozostałą częścią terenu, przekształceniem w rodzinny ogród działkowy, skoro decyzje Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] maja 1981 r. i z dnia [...] października 1984 r. wskazują jednoznacznie, iż nie doszło do skutecznej likwidacji Pracowniczego Ogrodu Działkowego, a sama decyzja likwidacyjna nie został nigdy formalnie wydana, co spowodowało uznanie braku możliwości i konieczności zastosowania przepisów nieobowiązującej już u.r.o.d. z 2005 r. oraz aktualnej u.r.o.d. z 2013 r.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w kierunku wyjaśnienia okoliczności, dlaczego sąsiednia (tylko w zakresie geodezyjnym, ale nie funkcjonalnym) działka nr [...] została wpisana do rejestru prowadzonego przez Radę Krajową PZD [...], a nie wpisano działki nr [...], mimo, że obie działki powstały z podziału działki nr [...] w 1985 r., zachowując integralną całość i dotychczasowego użytkownika;

Wskazane wyżej rażące uchybienia proceduralne doprowadziły do błędnej subsumpcji, a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. niezastosowanie w sprawie art. 75 ust. 6 i ust. 7 u.r.o.d. z 2013 r. w sytuacji, gdy nie doszło do wydania decyzji likwidacyjnej tej części ROD im. [...] w ciągu 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (17 stycznia 2014 r.), co skutkuje tym, że PZD nabył prawa użytkowania nieruchomości nr [...], a Prezydent [...] powinien wydać dla PZD decyzję stwierdzającą prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości;

2. błędną wykładnię art. 41 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 oraz art. 42 ust. 1 i 2 u.r.o.d. z 2005 r. poprzez przyjęcie, że rejestracja lub niezarejestrowanie ogrodu działkowego (ściślej konkretnej działki w ramach istniejącego ROD) w rejestrze prowadzonym przez Krajową Radę PZD w Warszawie wywołuje skutki materialnoprawne (istnienia lub nie ROD wbrew stanowi faktycznemu), a nie jedynie skutki deklaratoryjne, tj. że dany ROD i poszczególne działki funkcjonują w strukturach PZD; obecnie część ogrodów działkowych na mocy u.r.o.d. z 2013 r. wyodrębniła się organizacyjnie i prawnie z PZD i nie podlega już rejestracji w tym Związku, a przecież istnieje faktycznie i prawnie.

Mając powyższe na względzie wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających decyzji organów obu instancji i orzeczenie, że skarżący nabył prawo użytkowania działki nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że stan sprawy został przez organ orzekający w tej sprawie prawidłowo ustalony na podstawie kompletnie zebranego materiału dowodowego i należycie przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dalej zaaprobowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Okoliczności sprawy zostały rozpatrzone i ocenione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, pozbawione są racji. W konsekwencji za niezasadne musiały być także uznane zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego, skoro wszystkie okoliczności sprawy, składające się na ustalony stan faktyczny, zostały prawidłowo ocenione pod kątem spełnienia wymaganych warunków do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0849 ha, położonej przy ul. [...].

Z akt sprawy wynika, że decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych z dnia [...] maja 1964 r. przekazano działkę nr [...], nieodpłatnie, Wydziałowi Inżynierii Komunalnej Prezydium MRN [...] na okres lat 6-ciu, tj. do 1970 r. na urządzenie czasowych ogrodów pracowniczych przez Wojewódzki Zarząd Pracowniczych Ogrodów Działkowych. Decyzją z dnia [...] maja 1981 r. Prezydent [...] wygasił prawo użytkowania przez Wojewódzki Zarząd Pracowniczych Ogrodów Działkowych [...] - co do części terenu o pow. ok. 200 m² z działki nr [...] w obr. [...], a następnie przekazał – decyzją z dnia [...] lipca 1981 r. - w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony, ten teren na rzecz Przedsiębiorstwa Eksploatacji Ulic i Mostów pod poszerzenie ulicy [...]. Decyzja z dnia [...] maja 1981 r. oraz decyzja z dnia [...] lipca 1981 r. zostały uchylone decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. i działkę o nr [...] o pow. ok 200 m² ponownie przekazano w użytkowanie Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców. Następnie decyzją z dnia [...] października 1985 r. zmieniono pierwotną decyzję z dnia [...]maja 1964 r. w ten sposób, że przekazano nieodpłatnie w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych [...] teren przy ul. [...] oznaczony jako działka nr [...] o pow. 9315 m².

Powyższe decyzje wydane zostały pod rządami obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

W dniu 21 września 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W myśl art. 41 ust. 1 u.r.o.d. z 2005 r. pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie tej ustawy stały się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu. Z kolei, pracownicze ogrody działkowe o nieuregulowanym stanie prawnym, a zarejestrowane w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stały się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu niniejszej ustawy (ust. 2). Zgodnie z art. 42 ust. 1 rejestr pracowniczych ogrodów działkowych utworzony na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stał się rejestrem rodzinnych ogrodów działkowych w rozumieniu niniejszej ustawy, a PZD w ciągu trzech miesięcy od wejścia w życie tej ustawy powiadomić miał właściwą terytorialnie gminę o funkcjonujących na jej terenie rodzinnych ogrodach działkowych.

W tej sprawie, pismem z dnia 17 listopada 2005 r. Okręgowy Zarząd [...] PZD [...] powiadomił Urząd Miasta [...] o funkcjonujących na terenie miasta rodzinnych ogrodach, w tym ogrodzie im. [...] zlokalizowanym na działce nr [...]. Następnie Krajowa Rada PZD pismem z dnia 5 października 2006 r. poinformowała o dokonaniu połączenia m.in. Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] z Rodzinnym Ogrodem Działkowym im. [...], w wyniku którego powstał Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] zarejestrowany w rejestrze ROD KR PZD pod numerem [...].

Powyższe ustalenia są punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Otóż formalnie pracowniczy ogród działkowy nie istniał na działce nr [...] w dacie wejścia w życie u.r.o.d. z 2005 r. i nie został zgłoszony jako funkcjonujący ogród. Tym samym nie mógł przekształcić się w rodzinny ogród działkowy. Z kolei w myśl art. 66 ust. 1 u.r.o.d. z 2013 r. z dniem wejścia w życie tej ustawy rodzinne ogrody działkowe, w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, stały się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu niniejszej ustawy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że działka nr [...] nie kwalifikuje się do objęcia jej dyspozycją z art. 75 u.r.o.d. z 2013 r., skoro przepis ten odnosi się do rodzinnych ogrodów działkowych. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 ust. 1, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast w myśl ust. 6 tego przepisu, w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej (ust. 7).

Innymi słowy - omawiana regulacja u.r.o.d. z 2013 r. zakłada istnienie rodzinnego ogrodu działkowego zlokalizowanego na określonym gruncie, natomiast okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, iż grunt objęty żądaniem stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nie jest zajmowany przez ROD w rozumieniu przepisów u.r.o.d. z 2013 r., a w konsekwencji nie można mówić o zlokalizowaniu ROD na tym gruncie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje faktycznego istnienia na spornej działce ogródków działkowych. Z przyczyn wskazanych wyżej nie można jednak stwierdzić, aby teren ten - w ujęciu prawnym - był objęty regulacją ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 2013 r. Z tego też względu bezskuteczne stało się żądanie skarżącego kasacyjnie o wydanie decyzji stwierdzającej prawo użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0849 ha, położonej przy ul. [...], na której faktycznie znajduje się część Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...].

Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie jest rolą organów administracji publicznej orzekających w tej sprawie, a także nie jest rolą sądu administracyjnego ustalenie dlaczego działka nr [...] nie została wpisana do rejestru prowadzonego przez Krajową Radę PZD w Warszawie. Sąd nie może także oprzeć swojego orzeczenia na uznaniu racji strony skarżącej, że brak statusu rodzinnego ogrodu działkowego w stosunku do działki nr [...] jest jedynie "niedopatrzeniem" czy "omyłką". Zgromadzona w sprawie dokumentacja przeczy temu stanowisku. Skarżący owego "niedopatrzenia" upatruje w tym, że niejako nieracjonalne byłoby zarejestrowanie jedynie działki o nr [...] w sytuacji, gdy obie działki, tj. o nr [...] i [...] powstały z działki nr [...]. Zauważyć jednak trzeba, że decyzją z dnia [...] października 1985 r., która zmieniła decyzję z 1964 r., przekazano nieodpłatnie w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych [...] teren przy ul. [...] oznaczony jako działka nr [...] o pow. 9315 m². Brak w tej decyzji wskazania działki o nr [...]. Dodatkowo wyjaśnić trzeba, że organy w tej sprawie, jak też Sąd I instancji nie twierdziły, że przeprowadzono postępowanie likwidacyjne rodzinnego ogrodu działkowego zlokalizowanego na działce nr [...]. Wręcz przeciwnie, akta sprawy wskazują, że w sensie prawnym, na spornej działce rodzinny ogród działkowy nigdy nie powstał.

W świetle przedstawionych argumentów należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej, a w szczególności w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.