Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 838/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 16
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1516/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1516/15 oddalił skargę [...] S.A. (dalej także: "[...]") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wojewoda [...], decyzją z [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez gminę Miasta [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w wyniku jej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji [...], na rozbudowę stacji kolejowej [...]. W związku z powyższym nieruchomość ta znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa [...], co zostało potwierdzone licznymi pismami przedsiębiorstwa [...]. W ocenie organu pierwszej instancji, [...] uzyskały prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości z mocy samego prawa, tj. art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr. 97, poz. 568) i legitymowały się tym prawem 27 maja 1990 r.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. wniósł Prezydent Miasta [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. i stwierdził nabycie przez gminę Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "dalej: "ustawa - Przepisy wprowadzające (...)", "ustawa komunalizacyjna"). Z brzmienia tego przepisu wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że z odpisu księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa.

Organ wyjaśnił, że wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 27, poz. 197) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. nr 67, poz. 332). Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości – i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Komisja podkreśliła, że zgodnie z orzecznictwem sądowym pojęcie "należenia mienia" jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Komisja podniosła, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09, art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312 ze zm., dale: "rozporządzenie Prezydenta z 1926 r."), stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Przepis ten stanowi bowiem, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim, z zastrzeżeniem art. 14. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...].

Komisja, powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 107, poz. 463), jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Natomiast [...] nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.

[...] S.A. na powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wskazał, że podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. Sąd stwierdził przy tym, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Dlatego też w niniejszej sprawie brak jest podstaw do powołania się na art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm., dalej: "ustawa o komercjalizacji") i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na 27 maja 1990 r. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawa - Przepisy wprowadzające (...), czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i nie jest już mieniem państwowym.

W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawa - Przepisy wprowadzające (...), przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu [...]. Świadczy o tym zarówno treść KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], jak i fakt, że PKP nie legitymuje się żadnym dokumentem potwierdzającym oddanie mu wskazanej nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, w przewidzianej prawem formie.

Podkreślił, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Po przytoczeniu treści art. 38 oraz art. 87 ust. 2 powołanej ustawy wskazał, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Zwrócił uwagę, że stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Zatem sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, wg ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Sąd podniósł, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawa - Przepisy wprowadzające (...) pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu przywołanej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Ponadto, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawa - Przepisy wprowadzające (...), zawarte bowiem w tym przepisie określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji wskazane przedsiębiorstwo nie zostało ujęte.

W ocenie Sądu prawa zarządu [...] do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "[...] S.A.". Sąd podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny tego przedsiębiorstwa oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Sąd wskazał, że [...] nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Podniósł, że zarząd to prawna forma władania, która uprawnia do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Brak natomiast po stronie [...] 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawa - Przepisy wprowadzające (...) i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.

W świetle powyższego – w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdził także, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w wystarczający sposób uzasadniła zajęte stanowisko.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [...] złożyło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi [...] zarzuciło:

I naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: “p.p.s.a."), przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisje Uwłaszczeniową:

art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), przez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuzwględnienie spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na [...] braków dokumentacji w archiwach państwowych;

art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 k.p.a., przez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzji w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;

art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić;

art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji przyczyn, dla których:

dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w związku z zaskarżoną decyzją wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, iż pojęcia te są ze sobą tożsame uznać należy za prawidłową, oraz

nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku [...] zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

II naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), przez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu podczas, gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunaliżacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, przez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa;

art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 80 ustawy o gospodarce gruntami, przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego [...] stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności;

art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy o komercjalizacji, przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...], co do której przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o komercjalizacji, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] przedstawiło argumentację wskazującą na zasadność podniesionych przez nie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 838/16 zawiesił postępowanie sądowe przed Nczelnym Sądem Administracyjnym wobec wniosku Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z 26 lipca 2017 r. o podjęcie w pełnym składzie NSA uchwały, z powodu rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie przepisów wskazanych w ww. wniosku. Pytanie to zostało zarejestrowane pod sygn. akt I OPS 4/17.

Postanowieniem z 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 838/16 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, z uwagi, iż 1 kwietnia 2019 r. pełen skład NSA odmówił podjęcia uchwały w sprawie I OPS 4/17.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Ponieważ skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania.

Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na uwzględnienie nie zasługiwał pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji powołanego przepisu mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musiałaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w ww. przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, organ odwoławczy rozpatrzył całokształt materiału dowodowego, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji odwoławczej w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego postępowania dowodowego determinowany był natomiast treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Zgodzić się zatem należy z Sądem, że w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniono i przeanalizowano wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności organ odwoławczy nie naruszył, wymienionych w ramach omawianego zarzutu, przepisów postępowania, jak i przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych. Zasadne było zatem oddalenie skargi w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy wyznaczonej zaskarżoną do niego decyzją. Istota sprawy została przez ten Sąd wszechstronnie rozpoznana. Wszystkie ważkie w sprawie okoliczności zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stąd zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno odpowiadać określonym tam wymaganiom konstrukcyjnym, w szczególności zawierać wskazanie podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku zawiera takie braki, które uniemożliwiają kontrolę kasacyjną. Chodzi o sytuację, gdy treść uzasadnienia orzeczenia wyklucza całkowicie dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania orzeczenia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, gdyż WSA w Warszawie obszernie przedstawił przyczyny braku podstaw do uwzględnienia wniesionej doń skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono ponadto stan faktyczny sprawy, przywołano zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi – zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Odmienne zapatrywanie na przepisy prawa materialnego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym. Podkreślenia nadto wymaga, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego.

Nie mogły zostać uwzględnione także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej stały się przyczyną podjęcia dwóch uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz postanowienia pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym odmówiono odpowiedzi na zadane pytania, uznając że skoro aktualnie nie występują w orzecznictwie rozbieżności w stosowaniu przepisów wskazanych we wniosku Prokuratorii Generalnej, to brak podstaw do podjęcia wnioskowanej uchwały. W jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Nie jest celowym w tym miejscu szerokie przytaczanie argumentacji zawartej w uzasadnieniach obu uchwał, tym niemniej z uwagi na zgłoszone przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzuty, wypada zauważyć, że z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której [...] uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.

W uchwale z 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Rozważając, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. przez ustawę o kolejach z dnia 2 grudnia 1960 r. (Dz.U. nr 54, poz. 311), było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym z 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

Zgodnie również w uchwałach tych przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Jak podkreślono w uchwale I OPS 2/16, uchwalona 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 - t.j.: Dz.U. z 2014 r., Nr 10, poz. 1160, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

Nadto w uchwale I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Takie nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Wreszcie, w uchwale I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach przez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

W świetle tego co powiedziano powyżej nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), czy też zarzut naruszenia tego przepisu w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował te przepisy, co znajduje pełne potwierdzenie w treści podjętych i przywołanych powyżej uchwał NSA. WSA w Warszawie prawidłowo przyjął, że skoro [...] nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, które ustanawiałyby zarząd czy użytkowanie, to istniały podstawy do zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia, jak zostało to wyjaśnione w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest przy tym pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych, w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl powyższego przepisu, terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż prawo zarządu może być wykazane decyzją o ustanowieniu takiego prawa znajduje potwierdzenie w treści uchwały z 27 lutego 2017 r. Oprócz tego dowodem na powstanie zarządu do gruntu mogły być, co także zostało wskazane przez Sąd pierwszej instancji, dokumenty stwierdzające dokonanie jednej z dwóch wymienionych przez ustawę z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości czynności prawnych: zawarcia umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy nabycia nieruchomości (protokół zdawczo – odbiorczy na podstawie dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Takie dowody w rozpoznawanej sprawie nie zostały przedłożone. Prawo o charakterze zarządczym nie wynika także z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Jak wskazał NSA w uchwale z 27 lutego 2017 r. ww. ustawa nakazywał uznać prawo do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe.

Art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w wersji, na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej, nie obowiązywał w dacie, w jakiej z mocy prawa doszło do komunalizacji przedmiotowej działki, nie mógł zatem znaleźć w sprawie zastosowania. Podobnie regulacja z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie ma znaczenia dla oceny przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), albowiem przesłanki uwłaszczenia w tym trybie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w dacie późniejszej niż 27 maja 1990 r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw i oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.