Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 565/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A w K. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia wykorzystania instalacji nagłaśniającej 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A w K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Parafia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 sierpnia 2018 r., nr [..], w przedmiocie ograniczenie wykorzystania instalacji nagłaśniającej.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, w dniach 9-31 lipca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził w Parafii kontrolę, podczas której ustalił, że na wieży kościelnej znajduje się instalacja nagłaśniająca składająca się z 4 megafonów. Instalacja ta wybija dźwięki dzwonów kościelnych o pełnych godzinach oraz na pół godziny przed Mszą Świętą (w tygodniu o 6:30 i 17:30, a w niedzielę o 6:30, 8:30 i 16:30), a dźwięk dzwonów trwa około 30 sekund. Organ ustalił też, że wokół kościoła znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Przedstawiciel kontrolowanej Parafii nie wniósł zastrzeżeń do protokołu.

Mając powyższe na uwadze, inspektor wojewódzki stwierdził, że wykorzystanie urządzenia nagłaśniającego do odgrywania dźwięku dzwonów kościelnych o pełnych godzinach zegarowych, jak również jako zapowiedź Mszy Świętej, nie zalicza się do zdarzeń wyłączonych z ustalonego w art. 156 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), zwanej dalej jako p.o.ś., zakazu używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W szczególności wykorzystania takiego nie sposób, zdaniem organu, zaliczyć do "uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym", gdyż w chwili odtwarzania dźwięków nie odbywa się żadne wydarzenie. Emitowany dźwięk stanowi jedynie informację o upływającym czasie lub stanowi zapowiedź (przypomnienie) o zbliżającym się wydarzeniu religijnym (Msza Święta).

W tym stanie rzeczy, zarządzeniem pokontrolnym z dnia 16 sierpnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1471 ze zm.), dalej jako u.i.o.ś., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ograniczył wykorzystanie instalacji nagłaśniającej, umiejscowionej w wieży kościoła parafialnego, wyłącznie do zdarzeń wymienionych w art. 156 ust. 2 p.o.ś., tj. okazjonalnych uroczystości, uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu. W zarządzeniu organ określił, że ww. obowiązek należy wykonać od dnia otrzymania zarządzenia, a o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu stwierdzonych naruszeń poinformować organ do dnia 14 września 2018 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca Parafia wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, zarzucając naruszenie art. 156 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie występuje urządzenie nagłaśniające w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy prawidłowa interpretacja winna prowadzić do wniosku, że urządzenie to stanowi głośnik kuranta lub urządzenie o charakterze dzwonu kościelnego, względnie innego rodzaju urządzenie, które nie wypełnia definicji urządzenia z art. 156 ust. 1 p.o.ś. W razie zaś nie podzielenia ww. zarzutu strona zarzuciła naruszenie art. 156 ust. 2 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie, czego skutkiem było ustalenie, że strona skarżąca nieprawidłowo wykorzystuje instalację nagłaśniającą i zasadne jest należenie na nią obowiązku ograniczenia wykorzystywania instalacji nagłaśniającej zlokalizowanej na wieży kościoła parafialnego. Ponadto, Parafia wskazała, że działanie organu narusza art. 5 i art. 8 ust. 1 Konkordatu zawartego między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. (Dz.U. 1998.51.318), gdyż ograniczenie wykorzystywania instalacji nagłaśniającej, z uwagi na wielowiekową tradycję używania dzwonów kościelnych, skutkuje ograniczeniem swobody i wolności sprawowania kultu religijnego.

W ocenie skarżącej organ w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego nie wskazał okoliczności, które jego zdaniem skutkują uznaniem głośników kuranta za nagłośnienie zewnętrzne. W tym zakresie Parafia stanęła na stanowisku, że umieszczone na wieży kościoła 4 megafony nie stanowią kontynuacji nagłośnienia wewnętrznego i wyposażone są w odrębny mechanizm sterujący. Można je zatem ewentualnie potraktować jako dzwon kościelny. Oczywistym jest, iż nie stanowi on tradycyjnego dzwonu kościelnego, natomiast pod względem pełnionej funkcji i znaczenia dla społeczności parafialnej w istocie rzeczy jest to dzwon. Znamienne jest przy tym, że dzwony kościelne stanowią stały i nieodzowny element związany z kultem religijnym, mającym znaczenie dla realizacji konstytucyjnie chronionej wolności religijnej. Sprzeczne z wolą ustawodawcy jest natomiast rozróżnianie dzwonu tradycyjnego i jego elektronicznego odpowiednika. Tym bardziej, iż rozwinięta technologia powoduje, że dla przeciętnego odbiorcy, który słyszy dźwięk urządzenia zastosowanego na wieży kościoła jest to po prostu dźwięk dzwonu nie do odróżnienia od dzwonu tradycyjnego.

Niezależnie od tego, czy przedmiotowe urządzenie zostanie potraktowane jako głośniki kuranta bądź dzwon kościelny w znaczeniu funkcjonalnym, to i tak nie może podlegać ono pod definicję urządzenia nagłaśniającego, o którym mowa w art. 156 ust. 1 p.o.ś. Inny bowiem jest cel wykorzystywania urządzenia dla realizacji kultu religijnego, a inny dla urządzeń nagłaśniających z ww. przepisu, mających bez wątpienia cel komercyjny i rozrywkowy. Zdaniem skarżącej, dźwięk dzwonów kościelnych, w tym także tych emitowanych przez instalację, stanowi element kultu religijnego towarzyszącego uroczystościom religijnym, a nadto w polskiej kulturze o chrześcijańskich korzeniach dźwięk dzwonów kościelnych powiązany jest z normalnym funkcjonowaniem miejsc kultu religijnego, jakim są kościoły. Niewątpliwie dźwięk ten powiązany jest z wielowiekową tradycją związaną z wyznaczaniem rytmu życia, odmierzaniem czasu pracy i modlitwy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał na istnienie dwóch instytucji służących ograniczeniu hałasu w środowisku, tj. decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie art. 115a p.o.ś. oraz na generalny zakaz używania instalacji i urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, określony w art. 156 ust. 1 p.o.ś. Zdaniem organu instytucje te nie mogą być stosowane łącznie. W przypadku działalności, podlegającej zakazowi użytkowania instalacji i urządzeń nagłaśniających, prowadzenie pomiarów hałasu i ewentualne dalsze postępowanie w przedmiocie wydania dla podmiotu decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, prowadziłoby bowiem do sytuacji, gdy podmiot naruszający przepisy prawa, uzyskałby więcej niż mógłby uzyskać, działając w określonych przepisami ramach. Zastosowanie niewłaściwej instytucji byłoby wówczas środkiem, służącym do zalegalizowania stanu niezgodnego z prawem. Jak zaznaczył, decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu wydaje się w przypadku ponadnormatywnej emisji hałasu z działalności zakładu, do której zalicza się funkcjonowanie instalacji i urządzeń, znajdujących się na jego terenie. Zarówno "instalacje", jak i "urządzenia" zostały przez ustawodawcę zdefiniowane, odpowiednio w art. 3 ust. 1 pkt 6 i 42 p.o.ś., lecz ustawodawca nie zdefiniował terminów "instalacja nagłaśniająca" i "urządzenie nagłaśniające". Zastosowanie tego terminu jest niewątpliwie celowe, bowiem brak rozróżnienia instalacji i urządzeń od "instalacji i urządzeń nagłaśniających" prowadziłby do nakładania się dwóch instytucji prawnych, z których jedna stanowi o zakazie ich użytkowania, a druga - o możliwości użytkowania, lecz konieczności dotrzymywania norm akustycznych. Skoro ustawodawca nie zdefiniował, czym są instalacje i urządzenia nagłaśniające, o których mowa w art. 156 p.o.ś., należy przyjąć zwyczajowe rozumienie tych słów, wedle którego rozumie się przez nie urządzenia i instalacje, emitujące dźwięk w sposób elektroniczny. Są nimi więc np. głośniki i zestawy głośnikowe, megafony, tuby, kolumny, tj. sprzęt, generujący hałas w sposób elektroniczny.

Podsumowując organ stanął na stanowisku, że nie sposób uznać megafonów, zlokalizowanych w wieży kościoła parafialnego za dzwon kościelny, w przypadku którego należałoby zastosować instytucję decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Niewątpliwie, pod względem pełnionej funkcji i znaczenia dla społeczności, pełni on rolę bardzo podobną, jak tradycyjny dzwon kościelny, jednak należy zauważyć, że zakaz ustanowiony w art. 156 ust. 1 p.o.ś. dotyczy charakteru instalacji i urządzeń, a nie charakteru emitowanego przez nie dźwięku.

Odnosząc się zaś do zarzutów związanych z ograniczeniem swobody sprawowania kultu religijnego organ zaznaczył, że ustawodawca uwzględnił w przepisach ustawy szczególne znaczenie miejsc kultu religijnego w polskiej kulturze i w art. 157 ust. 2 wyłączył możliwość ograniczania przez Radę Gminy czasu funkcjonowania instalacji i urządzeń, znajdujących się w miejscach kultu religijnego. Uroczystości i imprezy o charakterze religijnym zostały również wyłączone z zakazu stosowania instalacji i urządzeń nagłaśniających (art. 156 ust. 2). Wyjątków tych nie sposób jednak interpretować rozszerzająco na "normalne funkcjonowanie miejsc kultu religijnego". Cogodzinne odtwarzanie dźwięku dzwonów kościelnych oraz zapowiadanie Mszy Świętej odtwarzanym dźwiękiem dzwonów nie odbywa się bowiem w ramach uroczystości i imprezy o charakterze religijnym, nie podlega więc włączeniu ze stosowania zakazu użytkowania instalacji i urządzeń nagłaśniających na terenach zabudowanych. Przyjęcie stanowiska Parafii prowadziłoby natomiast do wniosku, że Parafia co godzinę organizuje uroczystości lub imprezy o charakterze religijnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest więc ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano zarządzenie pokontrolne wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 sierpnia 2018 r., w którym organ ten, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm.), zwanej dalej u.i.o.ś. oraz art. 156 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 799), zwanej dalej p.o.ś., ograniczył wykorzystywanie instalacji nagłaśniającej, umiejscowionej w wieży kościoła parafialnego w pod wezwaniem [..] wyłącznie do zdarzeń wymienionych w art. 156 ust. 2 p.o.ś., tj. okazjonalnych uroczystości, uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także do podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu. Wyznaczono również Parafii termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 14 września 2018 r.

Zgodnie z treścią art. 12 u.i.o.ś., stanowiącego podstawę kompetencyjną przedmiotowego zarządzenia, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Z treści przywołanych powyżej norm wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. W ocenie Sądu, zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 31a ust. 1 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określony obowiązek, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08; z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie objętej niniejszą skargą, stronie skarżącej nie przysługiwał żaden ze środków zaskarżenia określonych w art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji zgodnie z art. 53 § 2 zd. 1 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), z mocą obowiązującą od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę do sądu należało wywieść w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżąca Spółka dowiedziała się o wydaniu zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie pokontrolne zostało doręczone Parafii w dniu 21 sierpnia 2018 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych). Skarga została wniesiona do sądu administracyjnego w dniu 7 września 2018 r., a zatem został zachowany termin trzydziestu dni, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny merytorycznej kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego na wstępie wskazać należy, że do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12, www.nsa.gov.pl). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury, bądź gdy wyniki kontroli nie wypełniały przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wydane zarządzenie pokontrolne narusza przepisy p.o.ś., albowiem nałożenie na Parafię obowiązków określonych w art. 156 ust. 2 p.o.ś. nastąpiło bez przeprowadzenia prawidłowej wykładni wskazanego przepisu, a w szczególności tej jego części, która odnosi się do uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym. Organ bowiem w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia przytoczył całą treść przepisu art. 156 ust. 2 p.o.ś., w uzasadnieniu wyjaśniając, że używanie instalacji nagłaśniającej pół godziny przed każdą Mszą Świętą pozostaje poza zakresem wyłączenia przewidzianego w art. 156 ust. 2 p.o.ś., albowiem nie jest to żadna uroczystość czy impreza związana z kultem religijnym. Podobnie organ wyjaśnił brak możliwości używania tej instalacji o każdej pełnej godzinie.

O ile Sąd podziela stanowisko organu odnoszące się do braku możliwości wyłączenia z zakazu używania w miejscach publicznych instancji nagłaśniającej o pełnych godzinach, albowiem okoliczność ta nie wypełnia w sposób oczywisty żadnej z przesłanek wskazanych w art. 156 ust. 2 p.o.ś., o tyle argumentacji towarzyszącej wykluczeniu z kręgu zwolnień używania instalacji pół godziny przed Maszą Świętą nie można było zaakceptować jako prawidłowej.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 156 ust. 1 p.o.ś. zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przepis ten określa, wynikający bezpośrednio z mocy prawa, generalny zakaz używania instalacji i urządzeń nagłaśniających w miejscach publicznych, który nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnej, z wyjątkami wynikającymi z postanowień art. 156 ust. 2 p.o.ś.

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu kwalifikacja prawna urządzenia umieszczonego na wieży kościoła. Z protokołu kontroli oraz z wyjaśnień skarżącej Parafii wynika, że składa się ona z 4 megafonów, które sterowane elektronicznie, imitują dźwięk dzwonów kościelnych. Dzwony kościelne ("tradycyjne", a także elektroniczne) stanowią instalację w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 6 p.o.ś., a w konsekwencji parafia, na terenie której są one posadowione, jest zakładem w rozumieniu tych przepisów. Niezależnie od sposobu uruchamiania dzwonów, czy też sterowania pracą dzwonów (fazą rozruchu, pełnej pracy i hamowania) całość niewątpliwie tworzy stacjonarne urządzenie techniczne, a więc instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. W tym rozumieniu zespół 4 megafonów sterowanych elektronicznie jest instalacją, co rodzi ten skutek, że emisja dźwięku – porównywalna z emisją hałasu z innych urządzeń elektronicznych – będzie podlegała rygorom przepisów p.o.ś.

Wobec tego urządzenie zainstalowane na wieży kościoła co do zasady, wynikającej z art. 156 ust. 1 p.o.ś., podlega zakazowi używania, albowiem znajduje się w publicznie dostępnym terenie miasta, wśród terenów zabudowanych (osiedla mieszkaniowe).

W tej sytuacji, wyjaśnienia wymagało, czy sposób użytkowania instalacji, ustalony w trakcie kontroli, polegający na wybijaniu dźwięków o pełnych godzinach i pół godziny przed Mszą Świętą, podlega wyłączeniu spod zakazu, zgodnie z brzmieniem art. 156 ust. 2 p.o.ś. Przepis ten stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu. Każdorazowo zakres obowiązywania wskazanych włączeń musi podlegać wnikliwej interpretacji, której zabrakło w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z budynkiem kościoła, na którego wieży umieszczono instalację nagłaśniającą. Z ustaleń kontroli wynikało, że instalacja ta imituje dźwięk dzwonów kościelnych o pełnych godzinach i pół godziny przed każdą Mszą Świętą. Wobec tego, zadaniem organu było ustalenie, czy używanie tej instalacji o pełnych godzinach i pół godziny przed każdą Maszą Świętą podlega wyłączeniu spod generalnego zakazu określonego w art. 156 ust. 1 p.o.ś., czyli czy zdarzenia te objęte są hipotezą normy art. 156 ust. 2 p.o.ś. Przepis ten nie definiuje pojęć w nim użytych, w tym pojęcia "uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym", które w niniejszej sprawie, ze względu na skarżącą Parafię Kościoła katolickiego, miały zasadnicze znaczenie.

W ocenie Sądu, w sytuacji braku definicji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w art. 156 ust. 2 p.o.ś., ich wykładni dokonywać należy w świetle całokształtu obowiązującego ustawodawstwa, przy uwzględnieniu regulacji odnoszących się w szczególności do sprawowania i organizowania kultu religijnego przez kościoły i inne związki wyznaniowe. Nie można bowiem poprzestać wyłącznie na językowym, słownikowym rozumieniu pojęć "impreza" i "uroczystość". Rozumienie tych terminów, z woli ustawodawcy, podporządkowane zostało pojęciu "kultu religijnego". Tylko bowiem imprezy i uroczystości związane z kultem religijnym korzystają z wyłączenia spod generalnego zakazu używania instalacji i urządzeń nagłaśniających. Bez wykładni pojęcia "kultu religijnego" nie można było prawidłowo oznaczyć zakresu zastosowania normy prawnej z art. 156 ust. 2 p.o.ś. Zgodnie ze słownikową definicją kultu jest to cześć religijna oddawana Bogu, bóstwom, świętym osobom lub rzeczom, ogół czynności i obrzędów religijnych będących zewnętrznymi przejawami tej czci, szacunek i uwielbienie okazywane komuś lub czemuś (https://sjp.pwn.pl).

Analizując regulacje prawne odnoszące się do kwestii religii, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na art. 53 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że każdemu zapewnia się wolność sumienia i religii. Zgodnie z art. 53 ust. 2 Konstytucji RP wolność religii obejmuje wolność wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru oraz uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie. Wolność religii obejmuje także posiadanie świątyń i innych miejsc kultu w zależności od potrzeb ludzi wierzących oraz prawo osób do korzystania z pomocy religijnej tam, gdzie się znajdują. Natomiast w myśl art. 53 ust. 5 Konstytucji RP wolność uzewnętrzniania religii może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób.

W odniesieniu do wszystkich kościołów i innych związków wyznaniowych kwestię gwarancji wolności sumienia i wyznania uszczegóławia ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1153 ze zm.). W art. 2 pkt 2 ustawy obywatelom przyznano, związane z wolnością sumienia i wyznania, uprawnienie do zgodnego z zasadami swojego wyznania uczestniczenia w czynnościach i obrzędach religijnych oraz wypełniania obowiązków religijnych i obchodzenia świąt religijnych. Natomiast w art. 9 ust. 1 ustawy zapewniono, że w Rzeczypospolitej Polskiej stosunek państwa do wszystkich kościołów i innych związków wyznaniowych opiera się na poszanowaniu wolności sumienia i wyznania. Gwarancjami wolności sumienia i wyznania jest m.in. swoboda wypełniania przez kościoły i inne związki wyznaniowe funkcji religijnych (art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy). Kościoły i inne związki wyznaniowe korzystają na zasadach równouprawnienia ze swobody pełnienia funkcji religijnych (art. 19 ust. 1 ustawy). Wypełniając funkcje religijne kościoły i inne związki wyznaniowe mogą w szczególności określać doktrynę religijną, dogmaty i zasady wiary oraz liturgię oraz organizować i publicznie sprawować kult (art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Z powyższego wynika, że nie tylko Kościół katolicki, ale również inne kościoły i związki wyznaniowe mają swobodę w realizowaniu swoich funkcji religijnych, którą Państwo gwarantuje konstytucyjnie. W odniesieniu do Kościoła katolickiego kwestie powyższe reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 380), zwana dalej ustawą o stosunku do Kościoła Katolickiego, w art. 15 ust. 1 stanowiąc, że organizowanie kultu publicznego i jego sprawowanie podlega władzy kościelnej. Regulacje umożliwiające Kościołowi katolickiemu sprawowanie kultu publicznego są konsekwencją przyjętych rozwiązań co do swobodnego wykonywania przez Kościół jego misji. Jest to także konsekwencja regulacji przyjętych w art. 2 ustawy o stosunku do Kościoła Katolickiego, dotyczących swobodnego zarządzania swoimi sprawami.

Podstawowym pojęciem, które pojawia się w powołanym przepisie, jest "kult publiczny". Ustawa o stosunku do Kościoła Katolickiego nie definiuje tego pojęcia, podobnie jak żaden inny przepis prawa polskiego. Termin ten pojawia się w przepisach Konkordatu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. Nr 51, poz. 318), zwanego dalej Konkordatem, Rzeczpospolita Polska zapewnia Kościołowi Katolickiemu wolność sprawowania kultu zgodnie z artykułem 5, który stanowi, że przestrzegając prawa do wolności religijnej, Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego.

W myśl art. 8 ust. 2 Konkordatu organizowanie kultu publicznego należy do władzy kościelnej zgodnie z przepisami prawa kanonicznego i z zachowaniem odpowiednich przepisów prawa polskiego.

Pojęcie "kultu" definiuje natomiast prawodawca kościelny w Kanonie 834 Kodeksu Prawa Kanonicznego, którego przepisy co prawda nie wiążą organów ani sądów, ale mogą stanowić wskazówkę interpretacyjną pomocną w odkodowywaniu znaczenia norm prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie prawa kanonicznego wskazuje się, że "na pojęcie kultu publicznego realizowanego w liturgii składają się trzy elementy (...) 1) sprawowanie go w imieniu Kościoła, 2) wykonywanie czynności liturgicznych przez osoby uprawnione, 3) stosowanie aktów zatwierdzonych przez władzę kościelną" (Rakoczy Bartosz, Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce. Komentarz, LEX/el 2008 i powołane tam piśmiennictwo). Podkreśla się przy tym, że zarówno prawodawca kościelny, jak i ustawodawca polski posługują się pojęciem "kult publiczny". Oznacza to, iż ochronie na podstawie wskazanych przepisów podlega jedynie kult w aspekcie publicznym, realizowany publicznie.

Z powyższych uregulowań wynika, że państwo gwarantuje Kościołowi katolickiemu zarówno prawo organizowania i sprawowania kultu publicznego, przy czym organizowanie kultu publicznego odnosi się do forum zewnętrznego (np. zgromadzenia wiernych, zgromadzenia publiczne). Natomiast sprawowanie kultu publicznego oznacza prowadzenie nabożeństw, wykonywanie czynności liturgicznych. Kościół katolicki, w ramach gwarancji wolności sprawowania kultu publicznego, może i gromadzić wiernych, i wykonywać wszelkie czynności zewnętrzne zmierzające do sprawowania kultu publicznego. Może on także swobodnie wykonywać czynności liturgiczne i inne o charakterze sakralnym (por. Bartosz Rakoczy, [w:] op.cit.). Oznacza to, że państwo nie może zakazać ani gromadzenia się wiernych w celu sprawowania kultu publicznego, ani wykonywania poszczególnych czynności liturgicznych oraz towarzyszących mu czynności organizacyjnych, do których w ocenie Sądu, należy zwyczajowe nawoływanie do uczestnictwa w Mszy Świętej przy użyciu dzwonów kościelnych tradycyjnych lub elektronicznych.

W ocenie Sądu wyrazem gwarancji swobody organizowania i sprawowania kultu publicznego przez Kościół katolicki jest wyłączenie spod generalnego zakazu używania instalacji nagłaśniających w miejscach publicznych uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, czyli – w świetle wyżej poczynionych uwag – m.in. związanych z prowadzeniem nabożeństw i wykonywaniem czynności liturgicznych m.in. w ramach Mszy Świętej.

Powyższe stanowisko potwierdza również dyspozycja art. 157 ust. 1 i 2 p.o.ś. w świetle której ewentualne czasowe ograniczenia funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, nie mogą dotyczyć instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscach kultu religijnego. Jest to wyraz gwarancji Państwa w stosunku do swobody sprawowania i organizowania kultu religijnego.

Powołać się w tym zakresie można również na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt IV KK 475/17 (LEX nr 2433071), w którym, na kanwie sprawy o wykrocznie z art. 51 Kodeksu wykroczeń ("Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny"), przyjęto, że zwyczaj w postaci bicia kościelnych dzwonów przywołujących wiernych na Mszę Świętą, który jest w Polsce od wieków przyjętym zachowaniem, może wyłączać bezprawność zachowań wypełniających znamiona czynów zabronionych stypizowanych jako wykroczenia. Trafność swojego stanowiska Sąd Najwyższy wzmocnił argumentacją z art. 156 ust. 2 p.o.ś. stwierdzając, że w jego świetle zakaz używania instalacji i urządzeń nagłaśniających nie dotyczy także uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym. Wywieść z tego należy, że Sąd Najwyższy Mszę Świętą uznał za wchodzącą w zakres pojęcia "uroczystości i imprezy związane z kultem religijnym". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela takie stanowisko wyrażone w orzecznictwie. Wyłączenie Mszy Świętej spod zakazu używania urządzeń i instalacji nagłaśniających określonego w art. 156 ust. 1 p.o.ś. nie oznacza, że używanie tych urządzeń i instalacji w ogóle nie podlega regulacjom przepisów p.o.ś. Wręcz przeciwnie, wówczas emisja dźwięku z tego rodzaju instalacji będzie podlegała kontroli w ramach instytucji służącej ograniczaniu hałasu w środowisku przewidzianej w art. 115a p.o.ś., a mianowicie ustaleniu w decyzji dopuszczalnego poziomu hałasu w razie przekroczeń norm akustycznych powstałych w wyniku użytkowania dzwonów kościelnych.

Treść uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego świadczy o tym, że pojęć "imprez i uroczystości związanych z kultem religijnym" organ w ogóle nie wyjaśnił, zajmując jednocześnie stanowisko, że Msza Święta do tego rodzaju zdarzeń nie należy. Z tego powodu rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym narusza przepis art. 156 ust. 2 p.o.ś. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co skutkuje tym, że w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 146 § 1 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej Parafii kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, opłaty skargowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika adwokata w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).