Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 774/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. J. i A. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. J. i A. J. ("skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") nr [...] z [...] lutego 2020 r. wydane w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] kwietnia 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. ("PINB") wpłynął wniosek D. M., R. F., M. i M. K. oraz I. i P. O. o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych polegających na budowie parkingu - utwardzeniu terenu działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. K. w miejscowości M., będącej własnością M. i A.J..

Wobec ww. wystąpienia, pismem z [...] czerwca 2019 r. organ powiatowy zwrócił się do Urzędu Gminy N. z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działki nr ew. [...].[...] czerwca 2019 r. do organu wpłynęła odpowiedź Urzędu Gminy N. z [...] czerwca 2019 r., z której wynika, że dla ww. działki obowiązują ustalenia "Zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N." przyjęte uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]; działka nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W dniu [...] lipca 2019 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na działce nr ew. [...], mającej powierzchnię 1200 m².

Następnie organ ten pismem z [...] września 2019 r. poinformował o wszczęciu - na wniosek stron - postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego parkingu na wyżej opisanej działce, położonej w miejscowości M., gm. N..

Dalej, postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., "Prawo budowlane"), organ ten nakazał inwestorom - skarżącym wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową parkingu na działce nr ew. [...] w miejscowości M., gm. N., realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zabezpieczyć ww. obiekt i materiały budowlane przed niszczącym działaniem czynników atmosferycznych oraz przedstawić w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne wyszczególnionych dokumentów, w tym zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wskazanego postanowienia PINB podał, że podczas kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2019 r. ustalono, że część ww. działki o wym. 18 m x 23 m utwardzona jest kostką brukową betonową ograniczoną obrzeżami chodnikowymi, natomiast kolejny fragment działki o wym. 19,40 x 21,45 m wysypany jest gruzem betonowym i ograniczony obrzeżami chodnikowymi. Teren działki został ogrodzony ogrodzeniem systemowym. Na teren działki wykonano zjazd z drogi gminnej. W dniu kontroli na terenie działki zaparkowanych było 8 samochodów osobowych. Inwestor nie okazał decyzji o pozwoleniu na budowę; zaprzeczył, jakoby utwardzenie stanowiło parking. R. F. oświadczył, że na przedmiotowej działce w ciągu tygodnia - każdego dnia roboczego zaparkowanych jest ok. 20 aut osobowych. Organ dodał, że prace przy budowie przedmiotowego parkingu zostały rozpoczęte w kwietniu 2019 r. oraz, że kilkakrotnie podczas działań kontrolnych na terenie Gminy N. dokonano również kontroli przedmiotowej nieruchomości i zawsze zaparkowanych było na niej ok. 15-17 samochodów osobowych. Wskazał na notatki służbowe z [...] września 2019 r., [...] września 2019 r., [...] października 2019 r. Uznał w efekcie, że roboty polegały na budowie parkingu, a ten wymagał uzyskania pozwolenia na budowę; nie znajdował bowiem zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. Stwierdził, że doszło do samowoli budowlanej, której legalizacja może mieć miejsce w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, po dostarczeniu dokumentów wskazanych w sentencji postanowienia.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, z zachowaniem ustawowego terminu wnieśli zażalenie. Wskazali w nim na błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz wadliwe niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu tego zażalenia [...] WINB wydał wskazane na wstępie postanowienie nr [...] z [...] lutego 2020 r., którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, zaś argumenty podniesione w zażaleniu skarżących nie zasługują na uwzględnienie.

Wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa parkingu usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości M., gm. N.. Przypomniał ustalenia kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji [...] lipca 2019 r. Zauważył, że organ powiatowy roboty wykonane na ww. działce zakwalifikował jako samowolną budowę parkingu, składającego się z ponad 10 miejsc postojowych, i wdrożył procedurę przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego.

[...] WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Tym samym pozwolenia na budowę wymagać będzie budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że ma to być budowa miejsc postojowych, tj. budowa określonego obiektu budowlanego.

Stwierdził dalej, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że na terenie ww. działki wykonano roboty budowlane polegające na usunięciu warstwy ziemi, a następnie wyłożeniu tłucznia oraz kostki betonowej, które następnie zostały okrawężnikowane. Powyższe roboty wykonane były przy użyciu ciężkiego sprzętu budowlanego. Zaznaczył, że ustawodawca nie wyjaśnia czym jest miejsce postojowe. Powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z 17 lipca 2014 r., sygn. akt: II SA/Rz 462/14, organ wskazał jednak, że jest to takie miejsce, które umożliwia postój pojazdu w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przyjął, że miejsca postojowe mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu, co potwierdza (jak zauważył) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2013 r. sygn. akt: II OSK 593/12, gdzie trafnie stwierdzono, że naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, jak podniósł [...] WINB, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia stwierdzenie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe.

[...] WINB dodał, że dotychczasowy sposób wykorzystywania działki, tożsamy z planowanym przez inwestora zorganizowaniem miejsc postojowych, stanowi de facto o jego przeznaczeniu.

Organ odwoławczy stwierdził w efekcie, że skoro w rozpatrywanej sprawie PINB kilkukrotnie ustalił, że wykonane utwardzenie służy do parkowania na nim pojazdów osobowych w ilości powyżej 10 sztuk (co jest poparte dołączonymi do akt zdjęciami), to uprawnione jest przyjęcie, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego, na który wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś utwardzenia działki budowlanej, które - na mocy art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego - zwolnione zostało z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dodał przy tym za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt: II OSK 701/16), że "Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione."

W konsekwencji [...] WINB podzielił ustalenia PINB i zgodził się co do prawidłowości uruchomionego w sprawie trybu legalizacji.

Wyjaśnił, że wydanie skarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora; legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w obowiązujących przepisach dokumentacji.

Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii zamiaru inwestora, polegającego na zorganizowaniu na przedmiotowej działce parkingu dla 10 samochodów osobowych, zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, [...] WINB wskazał, że materiał zdjęciowy dołączony do akt sprawy wskazuje, że teren działki nr ew. [...] w miejscowości M. służy do parkowania znacznie większej niż ww. liczba samochodów osobowych, a więc zwolnienie wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego nie ma tu zastosowania. Powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SA/Rz 1272/17 wskazał, że: "Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów. Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 Prawa budowlanego."

Na zakończenie organ odwoławczy wskazał, że w świetle powyższych rozważań należało utrzymać w mocy skarżone postanowienie PINB, jako odpowiadające przepisom prawa.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...] WINB z [...] lutego 2020 r. M.J. oraz A. J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

-art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie w zaistniałym stanie faktycznym dyspozycji przepisu, zgodnie z którą wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej - zatem robót odpowiadających swoim zakresem robotom wykonanym przez skarżących - nie wymaga pozwolenia na budowę,

-art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że utwardzona powierzchnia gruntu pełni funkcję miejsc postojowych,

-art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą ocenę, polegającą na nieuwzględnieniu, że skarżący nie wybudowali miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, wymagającego uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę a zrealizowali jedynie prace polegające na utwardzeniu gruntu, na którym w przyszłości być może wykonają budowę miejsc parkingowych dla maksymalnie 10 samochodów osobowych, zatem dokonali robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia,

-art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, określającego rodzaj prac budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, który odpowiada zakresowi prac wykonanych przez skarżących.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organy dokonały błędnej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego i bezkrytycznie przyjęły, że w wyniku utwardzenia gruntu działka pełni funkcję miejsc postojowych, co w sposób oczywisty prowadzi do kolizji z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. [...] WINB rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób wyrywkowy - nie uwzględnił wyjaśnień składanych przez skarżącego A. J., zgodnie z którymi działka nie jest parkingiem. Wskazał, że skarżący mają w planach budowę maksymalnie 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, jednak dopiero w przyszłości działka będzie pełnić taką funkcję. Obecnie jest jedynie przygotowywana do wykonania tej budowy, nie jest zamknięta, przez co skarżący nie mają realnego wpływu na epizodyczne postoje samochodów osobowych na ich terenie.

Skarżący wskazali też, że skoro ustawodawca w "art. 25 ust. 2 pkt 5" Prawa budowlanego nie ograniczył w żaden sposób jakim celom może służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych i jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać tu ograniczeń. Jeżeli ktoś zgodnie z powyższym przepisem wykona roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, to nie można po wykonaniu tych robót mówić, że jest to budowa obiektu budowlanego. Wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie może być przeznaczenie czy sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej.

Ponadto, zdaniem skarżących, nie sposób również zgodzić się, że sam fakt utwardzenia części działki kostką brukową oraz gruzem betonowym w celu przygotowania i wykonania tam w przyszłości budowy miejsc postojowych na 10 stanowisk czy też epizodyczny i niezorganizowany postój samochodów osobowych (na który skarżący nie mieli realnego wpływu) przesądzają i dowodzą jej funkcji - miejsca postojowego dla samochodów osobowych powyżej 10 sztuk wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się natomiast do powołanego w uzasadnieniu postanowienia stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Rzeszowie z 17 lipca 2014 r. (sygn. II SA/Rz 462/14), zgodnie z którym z uwagi na brak legalnej definicji miejsca postojowego należy za nie uznać takie miejsce, które umożliwia postój pojazdu w rozumieniu przepisów ustawy Prawa o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110) skarżący wskazali, że przyjąć należy, iż jest ono dalece niefortunne albowiem przy takim ujęciu miejscem postojowym byłby praktycznie każdy płaski fragment gruntu.

Na zakończenie skargi wskazali, że jako że wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej nie wymaga pozwolenia na budowę, nieuzasadnione jest nakazanie skarżącym, stosownie do art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, zabezpieczenia wskazanego obiektu i materiałów budowlanych oraz nałożenie na nich obowiązku przedstawienia powołanych w postanowieniu dokumentów.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] lutego 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] listopada 2019 r. o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową parkingu na działce nr ew. [...] w miejscowości M., gm. N., i nałożeniu na właścicieli/inwestorów (skarżących) obowiązków, w tym obowiązku przedłożenia wymienionych dokumentów (niezbędnych do legalizacji obiektu) w zakreślonym terminie.

Podstawę materialnoprawną wskazanego postanowienia [...] WINB stanowi art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.).

Zważyć zatem należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2). Stosownie do art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Analizując zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy, a następnie poczynione przez organy obu instancji na jego podstawie ustalenia, Sąd stwierdza, że ww. postanowienia organów nadzoru budowlanego nie naruszają prawa; przyjęty w nich tryb legalizacji - uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego - prawidłowo zastosowano w okolicznościach niniejszej sprawy.

I tak, sprawa ta dotyczy robót budowlanych mających miejsce na działce nr ew. [...] o powierzchni 1200 m², rozpoczętych w kwietniu 2019 r. (v. pismo interwencyjne skierowano do PINB z [...] kwietnia 2019 r.). Czynności kontrolne przeprowadzone przez inspektorów z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. [...] lipca 2019 r. (z udziałem stron postępowania), wykazały, że prowadzone prace polegały na utwardzeniu terenu; w efekcie ww. nieruchomość jest w części utwardzona kostką brukową betonową, a utwardzenie to ograniczone jest obrzeżem chodnikowym (18 m x 23 m, co daje 414 m²); kolejny fragment tej nieruchomości - działki (19,4 m x 21,45 m, czyli 416,13 m²) wysypany jest gruzem betonowym i ograniczony także obrzeżem chodnikowym; teren działki jest ogrodzony i ma zjazd z drogi gminnej. W dniu kontroli na terenie opisywanej nieruchomości stało osiem zaparkowanych pojazdów (v. protokół kontroli, załączone do niego zdjęcia). W toku postępowania ustalono, że na prowadzone/wykonane roboty inwestorzy nie posiadają żadnej "zgody" organu architektoniczno-budowlanego, przy czym - zgodnie z ich stanowiskiem - mogli oni realizować te prace bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, a to na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. W celu weryfikacji tych twierdzeń, pracownicy Inspektoratu kilkukrotnie w toku postępowania przeprowadzili czynności kontrolne ww. nieruchomości, sporządzając z tych czynności notatki służbowe. Wynika z nich, że przedmiotowa działka i wykonane na niej utwardzenie służy do parkowania samochodów, a tych w chwili oględzin było za każdym razem ponad 10 (v. notatka służbowa: z [...] września 2019 r. i dokumentacja fotograficzna – 17 pojazdów, z 1.10. 2019 r. i dokumentacja fotograficzna – 17 pojazdów). Zatem, objęte postępowaniem prace budowlane polegały na wykonaniu utwardzenia pod parking dla samochodów, a biorąc pod uwagę wielkość terenu przeznaczonego na ten cel, należało przyjąć, że realizowane założenie dotyczy parkingu na ponad 10 stanowisk; co więcej - jak ustalono na przestrzeni dwóch miesięcy – jest to zgodne z obecnym już sposobem użytkowania opisanej nieruchomości. Sprawa dotyczy więc budowy obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę.

Sąd dostrzega bowiem (za organami), że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie przystąpienia do prac budowlanych na działce nr ew. [...]) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Powołany przepis dotyczy nie każdych miejsc postojowych, lecz miejsc postojowych dla samochodów określonego rodzaju, nadto - do 10 stanowisk włącznie. W konsekwencji utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10 stanowi obiekt budowlany wymagający na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, w przeciwnym w razie (jako wykonany samowolnie) podlega reżimowi określonemu w art. 48 Prawa budowlanego.

Przy czym, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego (również w brzmieniu z ww. daty), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zważyć jednak trzeba, że przepis ten dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny, w szczególności dokonuje się przy istniejącym już obiekcie budowlanym; nie dotyczy natomiast utwardzenia gruntu dokonywanego dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej i samodzielnej funkcji. Taka zaś sytuacja ma miejsce wówczas, gdy tak urządzony (utwardzony) teren pełni funkcję jako plac składowy, manewrowy, postojowy, czy parkingowy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1138/16 oraz z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16).

Kierując się powyższym, uwzględniając ww. przepisy prawa i sposób ich wykładni, Sąd stwierdza więc, że z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, stanowić w efekcie o prawidłowym działaniu inwestorów.

Wykonanie wskazanych powyżej robót budowlanych (polegających na utwardzeniu terenu kostką brukową betonową i gruzem betonowym) nie było powiązane z istnieniem innego samodzielnego obiektu budowlanego i nie stanowiło uzupełnienia jego infrastruktury, a prowadziło do powstania samodzielnej budowli w postaci parkingu na ponad 10 stanowisk (v. dokumentacja zdjęciowa). Wobec tego, że na te prace nie uzyskano wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, prawidłowo w obu postanowieniach wydanych w sprawie przyjęto, że popełniono samowolę budowlaną, a jej "usunięcie" jest możliwe (po spełnieniu warunków) w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że postanowienia wydane w sprawie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie naruszają prawa, a zarzuty skargi nie podważają skutecznie tej oceny.

Jednocześnie Sąd przyjął, że nie doszło do naruszenia przez organy orzekające przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; postępowanie dowodowe pozwoliło na zgromadzenie wystarczających dowodów, a dokonana na ich podstawie ocena nie narusza uwzględnionych w sprawie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 10 i ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Dokonując kwalifikacji prowadzonej/zrealizowanej inwestycji kierowano się właściwym rozumieniem art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Mając zaś na uwadze stanowisko skarżącego, uzupełniono materiał dowodowy w sposób pozwalający na pełną ocenę sprawy w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy (v. notatki służbowe powyżej już przywołane, wskazujące na rzeczywistą funkcję utwardzonego placu). Nadto, wobec treści skargi, Sąd zauważa, że nie ma prawnego znaczenia w sprawie fakt, czy działka skarżących pełni już czy dopiero będzie pełnić funkcję parkingu (zgodnie z ich twierdzeniem do 10 stanowisk). Ważne natomiast jest, że skarżący przystąpili do robót polegających na utwardzeniu placu pod parking (co też sami w skardze przyznali), a jego wielkość wskazuje, że będzie on przeznaczony na ponad 10 pojazdów (plac do tej pory utwardzony kostką brukową ma powierzchnię 414 m², zaś wysypany gruzem – 416,13 m²).

W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.