Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 46/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 10, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 315/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 315/14, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

E. G. i A. C. w dniu 22 czerwca 2011 r. złożyły wniosek, uzupełniony w dniu 23 października 2012 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków bliźniaczych i pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działki nr ewid. 84 położonej w miejscowości Janinów w gminie Grodzisk Mazowiecki.

Burmistrz Grodziska Mazowieckiego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że w odniesieniu do badanego zamiaru inwestycyjnego nie są spełnione łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Szerokość frontu działki nr ewid. 84 od strony drogi publicznej – ul. Argentyńskiej wynosi ok. 31 m. Zatem minimalna odległość granic obszaru analizowanego w tym przypadku musi wynosić 31 m x 3 = 93 m. Odległość granic obszaru analizowanego przyjęto – 100 m do 300 m w zależności od zakresu mapy. Analizą objęto działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. Argentyńskiej. Działki te znajdują się w odległości ok. 100–300 m od działki nr ewid. 84 czyli w granicach wyznaczonych zgodnie z przepisami odrębnymi. Działki te są zabudowane i występuje na nich zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna charakteryzującą się sytuowaniem jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego lub w zabudowie bliźniaczej na jednej działce budowlanej. W obszarze analizowanym przy ul Argentyńskiej, przy której jest położona działka nr ewid. 84 brak jest działek zabudowanych więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Zdaniem organu I instancji, na terenie objętym analizą występuje stanowiąca kontynuację sposobu zagospodarowania zasada urbanistyczna obowiązująca w zagospodarowaniu przestrzennym, według której na jednej działce gruntu powinien znajdować się jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch budynków bliźniaczych i pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce. Oznacza to zdaniem organu I instancji, że nie została zachowana zasada wynikająca z kontynuacji sposobu zagospodarowani przestrzennego – jedna działka gruntu – jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, ponieważ na jednej działce nr ewid. 84 w Janinowie powstałyby dwa budynki bliźniacze i pięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W ocenie organu, ze względu na szerokość frontu działki nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla wszystkich budynków na działce, ponieważ przy podanych gabarytach budynków nie jest możliwe, aby budynki można zaprojektować w jednej obowiązującej linii zabudowy. Według organu, wyznaczenie działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., może nastąpić tylko przy ul. Argentyńskiej. Tereny przy ul. Argentyńskiej i tereny przy ul. Sumakowej są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zostały oznaczone różnymi symbolami: teren przy ul. Argentyńskiej oznaczony został symbolem w planie miejscowym 3KDL, teren przy ul. Sumakowej, symbolem w planie miejscowym 13KDD; teren przy ul. Argentyńskiej jest drogą publiczną klasy lokalnej zaś teren przy ul. Sumakowej jest drogą publiczną klasy dojazdowej. Tereny te są przeznaczone pod drogi publiczne o różnych parametrach i wyznaczone oddzielnymi liniami rozgraniczającymi. Według organu, nie należy zatem tych dwóch terenów ulic traktować jako tej samej drogi publicznej, a działek położonych, przy ul. Sumakowej nie należy traktować jako działek dostępnych z tej samej drogi publicznej dla potrzeb analizy urbanistycznej. W ocenie organu I instancji, z tego powodu proponowane zagospodarowanie działki nie jest zgodne z regułą opisaną wyżej i przez to nie stanowi kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu. Wobec powyższego, organ odstąpił od wyznaczenia parametrów urbanistycznych i architektonicznych dla planowanej inwestycji. W rezultacie warunek wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 organ uważa za niespełniony. Część działki nr ewid. 84 w Janinowie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jest to część działki nieobjęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Projektowany według wniosku podział terenu wyznacza działki gruntu przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Działki te są zdaniem organu "przerwane" terenem objętym planem miejscowym. Według ustaleń organu I instancji, teren objęty planem miejscowym jest terenem rolnym oznaczonym symbolem 69Re, na którym obowiązuje nakaz utrzymania 100% powierzchni biologiczne czynnej. Oznacza to, że nie ma możliwości budowy na nim drogi wewnętrznej.

Brak możliwości budowy odcinka drogi wewnętrznej przebiegającej po terenie 69Re powoduje, że pięć budynków mieszkalnych nie będzie miało dostępu do drogi publicznej i z tego względu warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest spełniony. Jest natomiast spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Teren objęty wnioskiem jest położony w obszarze prawnie chronionym, ustanowionym w trybie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.). Na terenie objętym wnioskiem obowiązują przepisy rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 3 z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj Maz. z dnia 14 lutego 2007 r. Nr 42, poz. 870). Przewidziano tam zakaz przekształcania naturalnej rzeźby terenu, likwidowania i niszczenia zadrzewień przydrożnych i śródpolnych oraz obowiązek stosowania ogrodzeń ażurowych bez podmurówek z zastosowaniem fundamentów punktowych lub z podmurówką niewystającą ponad powierzchnię terenu, lub z przerwami w podmurówce w postaci otworów o średnicy min. 12 cm w rozstawie co 1,5 m umieszczonych na wysokości poziomu terenu, zachowania prześwitu o szerokości min. 10 cm między cokołem, a elementem ażurowym ogrodzenia, jako przejścia dla drobnych zwierząt. Zgodnie z ww. rozporządzeniem zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 20,0 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jak wynika z § 6 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego, lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Teren objęty wnioskiem nie jest położony w obszarze prawnie chronionym, ustanowionym w trybie przepisów ustawy z dna 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Projektowane zamierzenie inwestycyjne – podział gruntu rolnego obejmującego działkę nr ewid. 84 w Janinowie na grunty o powierzchni mniejszej niż 3000 m2 wskazane we wniosku nie jest możliwy zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Według Organu I instancji, nie jest możliwy podział użytkowanej rolniczo (użytki rolne zabudowane, grunty zadrzewione, nieużytki, rowy B-RVI, LzV,N,W) działki o nr ewid. 84 w Janinowie Gmina Grodzisk Mazowiecki na działki mniejsze niż 3000 m2 a także wydzielenie działki nie będącej niezbędnym dojazdem drogowym do gospodarstwa rolnego. W ocenie organu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków bliźniaczych i pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działki nr ewid. 84 położonej w miejscowości Janinów w gminie Grodzisk Mazowiecki nie jest możliwe, gdyż projektowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania E. G., decyzją z [...] listopada 2013 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z [...] stycznia 2013 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wyznaczył obszar analizowany, ponadto do kwestionowanej decyzji nie została dołączona analiza funkcji, a część graficzna analizy stanowi zdaniem SKO, mapę niewiadomego pochodzenia. W ocenie SKO w Warszawie, organ I instancji naruszył w tym względzie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Według SKO, w oparciu o aktualną mapę zasadniczą lub katastralną sporządzoną we właściwej skali organ I instancji powinien był ustalić, jaka zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym.

W ocenie organu odwoławczego, nie można ustalić, czy mapa stanowiąca załącznik graficzny analizy jest aktualna, nie można również przesądzić, jaki jest w otoczeniu przedmiotowych działek charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję nie powiadomił pełnomocnika strony odwołującej się.

J. T., A. S., M. K., D. i A. C. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie z 11 września 2014 r. skarżący M. K. wniósł do WSA w Warszawie uzupełnienie skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 134 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesionych. Wskazał, że istota sformułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Prawo odwołania się od decyzji przysługujące stronie i może być realizowane w ten sposób, że sprawę ponownie rozpatrzy organ wyższego stopnia. Organ odwoławczy jest powołany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji pod względem legalności i celowości.

Sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, o czym świadczy ukształtowanie postępowania odwoławczego w taki sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony postępowania i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa.

W literaturze wyrażono pogląd, według którego zasada dwóch instancji ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia praworządności: po pierwsze dlatego, że każda decyzja może być poddana kontroli w trybie odwoławczym, orzekanie więc merytoryczne nie kończy się na jednej instancji, po drugie zapobiega nadmiernemu przewlekaniu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Kolegium nie przeprowadziło pełnej analizy wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. pod kątem oceny czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji nie jest możliwe. Organ odwoławczy nie wykonał obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy tak w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2013 r., jak i prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ I instancji. SKO w Warszawie ocenę, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. ograniczyło jedynie do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyznaczenia obszaru analizowanego.

Przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy może stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu brak stanowiska organu odwoławczego w zakresie analizy łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. nie pozwala Sądowi na kontrolę stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ odwoławczy ustali, czy z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w odniesieniu do badanego zamiaru inwestycyjnego są spełnione łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. W ocenie Sądu, SKO w Warszawie dopuściło się rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. Z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika wprost, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny będzie można stwierdzić, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie. Tylko pełna analiza i ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. może doprowadzić do wydania właściwej decyzji.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 in fine, art. 60 ust. 4, art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędną ich wykładnię a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może jednakże stwierdzić w oparciu o przedstawione mu przez organ pierwszej instancji akta postępowania, iż organ ów nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu uzyskania dowodów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, czyli że de facto brak było rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Takiej wadliwości postępowania w I instancji organ odwoławczy nie może konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Naruszyłby on bowiem w takim przypadku zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Ponadto, zgodnie z powołanym przepisem oraz art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeśli zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, to – stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. – organ odwoławczy kasuje decyzję pierwszej instancji i przekazuje sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie.

Organ I instancji nie sporządził analizy funkcji a jej część graficzna została przedstawiona na mapie niewiadomego pochodzenia. Z akt sprawy nie wynikało, czy jest aktualna na dzień jej sporządzenia. Naruszono w tym względzie § 3 ust. 2 rozporządzenia, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalenie obszaru analizowanego na takiej mapie oznaczało, że został on wadliwie ustalony, co jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo - to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzją o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Ponadto w świetle art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Powyższy zapis rodziłby konieczność powołania przez Kolegium biegłego posiadającego uprawnienia urbanistyczne. Przeprowadzenie postępowania, w tym zakresie, wykracza poza zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Ponadto działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zakreśloną w art. 15 k.p.a., od ewentualnej bowiem decyzji wydanej przez Kolegium po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania odwołanie już nie służyłoby, stałoby również w oczywistej sprzeczności z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczających swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie.

WSA w Warszawie dokonał zatem błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 60 ust. 1 in fine i art. 60 ust. 4 u.p.z.p. polegającej na uznaniu, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie, jak nie w całości, to w znacznej części (niemieszczące się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w ark 136 k.p.a.) i wydać decyzję merytoryczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zgodzić się należało z zarzutem kasacyjnym, że orzeczenie przez Sąd Wojewódzki o uchyleniu zaskarżonej decyzji podjęte zostało bez dokonania właściwej kontroli merytorycznej.

Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto obszerne uwagi na temat wymogów obowiązujących w postępowaniu odwoławczym, w związku z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Kolegium nie wykonało obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, co warunkowało zastosowanie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że: "Brak stanowiska organu odwoławczego w zakresie analizy łącznego spełnienia wymogów określonych w artykule 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. nie pozwala Sądowi na kontrolę stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji".

Sąd Wojewódzki, wyrażając taką ocenę w istocie uchylił się od merytorycznej kontroli stanowiska wyrażonego przez Kolegium w wydanej decyzji, zgodnie, z którym zasadniczą przesłanką uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania określonego terenu, a więc naruszenia przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2013 r. Kolegium przedstawiło wymogi prawne, jakim powinna odpowiadać analiza urbanistyczna poprzedzająca wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego.

W szczególności zwróciło uwagę na potrzebę użycia do analizy aktualnej mapy odzwierciedlającej rzeczywisty stan zagospodarowania terenu wokół nieruchomości przewidzianej pod realizację inwestycji. Zaznaczono ponadto, że przekazane akta administracyjne są niekompletne i nieuporządkowane, a do decyzji nie została dołączona analiza funkcji, natomiast część graficzna analizy stanowi mapę niewiadomego pochodzenia. Dostrzegając wskazane braki materiału dowodowego, Kolegium zaleciło organowi pierwszej instancji, aby w oparciu o aktualną mapę zasadniczą lub katastralną sporządzoną we właściwej skali ustalił charakter zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Wskazano też, że wszystkie dane dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania obszaru objętego analizą powinny znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (załącznikach do decyzji). Ponadto Kolegium podniosło, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji odbyło się bez udziału pełnomocnika jednej ze stron postępowania, podczas gdy w myśl art. 10 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest do zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym do zapoznania jej z całością zgromadzonego w sprawie materiału oraz do przesyłania kompletnej decyzji wraz ze wszystkimi jej załącznikami. Z argumentacji przedstawionej w decyzji wynika, że w ocenie Kolegium braki materiału dowodowego były tak znaczące, że konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wprawdzie organ odwoławczy nie odniósł się wprost do możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136, to jednak z całego uzasadnienia decyzji wynika, że dostrzeżona wadliwość analizy wymaganej stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. uniemożliwiała – zdaniem Kolegium – merytoryczne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji. W takim stanie sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego była ocena prawidłowości stanowiska zajętego przez Kolegium co do przesłanek zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skoro organ podjął rozstrzygnięcie kasacyjne, to należało w pierwszej kolejności zweryfikować ocenę Kolegium w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Niedokonanie kontroli w tym zakresie czyniło, że niezasadna, a na pewno przedwczesna była konkluzja Sądu Wojewódzkiego, co do obowiązku dokonania przez organ odwoławczy pełnej analizy wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Dla porządku należy też dodać, że wobec przyjętej przez Kolegium koncepcji rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – zbyt daleko idące było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego o rażącym naruszeniu art. 15 k.p.a., przy czym stwierdzenie takiej wady zaskarżonej decyzji powinno skutkować zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Podkreślić należy, że można byłoby mówić o obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., jeżeli podważona byłaby ocena organu odwoławczego co do stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania i w konsekwencji potrzeby ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Z tych względów uwzględnieniu podlegał wniosek Kolegium o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd Wojewódzki dokona kontroli decyzji organu odwoławczego przy w uwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w przeprowadzonym postępowaniu, w tym części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy. Dokonując oceny w tym przedmiocie Sąd uwzględni zakres tych okoliczności, które były istotne w ramach podstawy faktycznej i prawnej przyjętej przez organ pierwszej instancji. W szczególności uwzględnieniu podlegać powinno stanowisko organu co do niezachowania w sprawie wymogów wynikających z ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Trzeba mieć na uwadze to, że niespełnienie chociażby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji. W takim przypadku analiza urbanistyczna nie musi zawierać ustaleń i wniosków co do wszystkich elementów przewidzianych w przepisach § 3 – § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Dlatego oceniając walory dowodowe dokumentacji zebranej w postępowaniu administracyjnym trzeba rozważyć, czy mogła ona stanowić podstawę ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia stwierdzonych przez organ pierwszej instancji przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd Wojewódzki powinien również mieć na uwadze okoliczność, że zaskarżona decyzja poprzedzona była decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 kwietnia 2012 r., która poddana była kontroli sądowej w postępowaniu zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2013 r. sygn. IV SA/Wa 1223/12, od którego wniesiono skargę kasacyjną, oddaloną następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2015 r. sygn. II OSK 2512/13.

Wobec powyższego orzeczono jak sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.