Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 425/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art 61 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej ... Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 598/12 w sprawie ze skargi ... Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr SKO.401/554,556,558/LK/12 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 598/12, oddalił skargę Elektrowni Wiatrowej B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 11 kwietnia 2012 r., nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołań P. G., Aldony S., M. S., M. K., R. K., M. B., A. B., E. B., J. C., J. C., E. K., E. P., J. P. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia 27 lutego 2012 r., znak: ..., ustalającej, na wniosek Elektrowni Wiatrowej B. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 2300 kW wraz z przyłączem energetycznym, placem manewrowym, wewnętrzną drogą dojazdową i zjazdem z drogi gminnej (nr działki ...), zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych ..., ..., ..., położonych w miejscowości S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania J. C. (pkt 1) oraz uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji (pkt 2).

Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, w dniu 14 listopada 2011 r. Elektrownia Wiatrowa B. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 2300 kW wraz z przyłączem energetycznym, drogą dojazdową i placem manewrowym na działce nr ewidencyjny ... we wsi S., gm. B. oraz zjazdem z drogi gminnej położonej we wsi K. gm. B. Pismem z dnia 7 grudnia 2011 r. inwestor uzupełnił wniosek i jako teren inwestycji wskazał działki nr ..., ... i ..., położone we wsi S., gm. B.

Decyzją z dnia 27 lutego 2012 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, stwierdzając w uzasadnieniu, iż spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja została uzgodniona z właściwymi organami.

Od tej decyzji tożsame co do treści odwołania złożyli P. G., A. S., M. S., M. K., R. K., M. B., A. B., E. B., J. C., J. C., E. K., E. P. i J. P., domagając się jej uchylenia. Odwołujący zarzucili popełnienie przestępstwa w postaci bezprawnego włączenia ich działek pod zabudowę, łamanie "ustawy o samorządności" – "uchwały sołeckiej", kolizję z prawem ochrony środowiska, naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z ilością stawianych siłowni wiatrowych, łamanie zapisów we wcześniej przyjętych przez Radę Miasta i Gminy dokumentach, przeznaczanie pod zabudowę siłowni wiatrowych i dróg dojazdowych ziemi o najlepszej klasie bez wymaganego prawem odrolnienia gruntów rolnych.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania J. C. (pkt 1) oraz uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (pkt 2). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium stwierdziło, że są one częściowo zasadne i to w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przytoczywszy treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium stwierdziło, że w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej, do których zalicza się elektrownie wiatrowe i drogi, nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, a zatem dotyczących tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Niezbędne jest natomiast spełnienie pozostałych przesłanek wymienionych w pkt 3-5 art. 61 ust.1 ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, iż jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Jak wyjaśniło SKO tryb i zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne reguluje ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Przywołując brzmienie art. 4 pkt 6 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ II instancji wskazał, że terenem inwestycji w niniejszej sprawie, zgodnie z wnioskiem inwestora, są działki oznaczone w ewidencji gruntów nr ..., ... i ... położone w miejscowości S., gmina B. i dla tych działek zostały ustalone warunki zabudowy. Według zapisów ewidencji gruntów wszystkie wymienione działki są użytkami rolnymi (R) i w ich skład wchodzą grunty o klasie bonitacyjnej lllb o powierzchni odpowiednio - dla działki nr ... – 0,49 ha, dla działki nr ... -1,20 ha i dla działki nr ... – 1,18 ha.

Zwartym obszarem gruntów rolnych, w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który jest projektowany do przeznaczenia na cel nierolniczy, jest powierzchnia jednej lub kilku działek wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wyodrębnionych ściśle określonymi granicami, na których ma być realizowana planowana inwestycja. Oznacza to, że kryterium obszarowe, od którego uzależniona jest konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, dotyczy terenu inwestycji obejmującego konkretne działki, na których ma być realizowana inwestycja, a nie tylko terenu, obejmującego fragmenty tych działek, wyodrębnione z nich liniami rozgraniczającymi, które mogą obejmować mniejszą powierzchnię niż wskazana w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stanowisko takie jest zresztą powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jeżeli zatem we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zostanie wskazana działka stanowiąca użytek rolny o klasie bonitacyjnej l - III i powierzchni przekraczającej 0,5ha (bądź też w skład takiej działki wchodzą grunty o klasie bonitacyjnej l-III i powierzchni przekraczającej 0,5ha), to nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, jako że taki teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, która to zmiana może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W opinii SKO spośród działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dwie podlegają uregulowaniom art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a mianowicie działka nr ..., stanowiąca użytek rolny klasy lllb o powierzchni 1,20 ha oraz działka ..., w skład której wchodzi użytek rolny klasy lllb o powierzchni 1,18 ha oraz użytek rolny klasy IVa o powierzchni 0,03 ha. Prócz tego, jak wynika z informacji przekazanej przez Burmistrza Gminy i Miasta B., działki te w planie miejscowym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. były oznaczone symbolem R, który opisuje tereny produkcji rolnej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i związanej z nią zabudowy w ramach siedliska, i nie zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego Kolegium uznało, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było w tej sytuacji niedopuszczalne z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium oceniło je jako niezasadne, wyjaśniając, że w świetle art. 63 ust. 2 ustawy, każdy może ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla dowolnie wskazanego terenu. Prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane jest bowiem analizowane dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę co ma miejsce w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej.

Następnie organ wyjaśnił, iż uchwały rad sołeckich nie mają mocy aktów prawa miejscowego i nie mogą stanowić podstawy orzekania przez organy administracji w sprawach indywidualnych. Nie było zatem żadnych podstaw do uwzględniania jako wiążącego stanowiska sołectwa S. w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dotyczącej pkt 2 decyzji Kolegium, Elektrownia Wiatrowa B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. decyzji SKO w części uchylającej decyzję organu I instancji o warunkach zabudowy i odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca Spółka zarzuciła decyzji organu II instancji rażące naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zwartym obszarem gruntów rolnych, który jest projektowany na cel nierolniczy, jest powierzchnia jednej lub kilku działek wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wyodrębnionych ściśle określonymi granicami, na których ma być realizowana planowana inwestycja (str. 4 uzasadnienia decyzji SKO) lub sumy obszarów użytków rolnych klas I-III na działkach zajętych pod inwestycję (str. 5 uzasadnienia decyzji SKO), podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje ograniczenie się do terenu faktycznie zajętego pod inwestycję, co bezpośrednio doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania (art. 6 i 7 k.p.a. ) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.,:

a) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co znajduje wyraz w zdawkowym i wyrywkowym uzasadnieniu w odniesieniu do pominiętych zarzutów stron odwołujących się oraz braku spójności pojęcia "zwartego obszaru gruntów rolnych - strony 4 i 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia zrozumienie przesłanek wydania decyzji przez SKO;

b) art. 8 k.p.a., poprzez nieuczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania;

c) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;

d) art. 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ oparł się oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

e) art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak poprawnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji Kolegium – (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.).

W motywach skargi strona podniosła, że projektowana inwestycja, w skład której wchodzi nadziemna część fundamentów, droga dojazdowa i plac manewrowy, zajmie teren o powierzchni nie większej niż 1900m², z czego powierzchnia zabudowy wyłączająca na stałe teren z produkcji rolnej wyniesie około 400m². W związku z tym, iż na wskazanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a projektowana inwestycja o charakterze innym niż rolniczy nie przekracza 0,5ha zwartego obszaru użytków rolnych klas I-III projektowanego do przeznaczenia, nie zostanie naruszony art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Kolegium dodało, że strona skarżąca myli dwa odrębne tryby przewidziane w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a mianowicie przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 7 ustawy) z faktycznym wyłączeniem użytków rolnych i gruntów leśnych z produkcji rolniczej i leśnej (art. 11 ustawy).

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga nie jest zasadna, bowiem brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowisko organu odwoławczego tak co do braku interesu prawnego J. C. (pkt 1 decyzji) jak i co do niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uznał za prawidłowe.

Zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, albowiem mając na uwadze treść art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oznacza to, że łączne spełnienie powyższych przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

W rozpoznawanej sprawie, wymogi określone w pkt. 1 i 2, z uwagi na infrastrukturalny charakter inwestycji, nie znajdowały zastosowania (art.61 ust. 3 ustawy), spór sprowadzał się natomiast do oceny spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. W tym zakresie Sąd podniósł, że nieruchomość, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja stanowią działki rolne, położone poza granicami administracyjnymi miasta. Znajdują się one bowiem w miejscowości S., na terenie gminy B., zatem w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączający stosowanie przepisów owej ustawy do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne, położone w granicach administracyjnych miast.

Wobec powyższego zasadna jest teza, iż grunty rolne, na których ma powstać sporna inwestycja, podlegają ochronie przewidzianej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta reguluje w rozdziale 2 zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczenie ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po uzyskaniu zgody, właściwego organu administracji, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje ogólna zasadę, iż zmiany przeznaczenia ww. gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, została uregulowana w art. 11 ustawy, który stanowi, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wobec tego obowiązek uzyskania owej decyzji, wynikający z art. 11 ust. 1, odnosi się do określonych klas gruntów oraz rodzajów gleb, czyli gruntów o określonych w ustawie parametrach, w tym w odniesieniu do użytków pochodzenia mineralnego o klasach bonitacyjnych: R IIIb, R IVa. R IVb, R V i Ł IV.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne. O rolnym charakterze gruntu decyduje więc - poza przypadkami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt. 2-10 istniejący wpis w ewidencji gruntów. Natomiast przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntu rolnego na cele nierolnicze nie powoduje automatycznego przekształcenia gruntu rolnego w nie rolny, a zatem nie stanowi podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów. Takie przekształcenie umożliwia jedynie inne niż rolne wykorzystanie gruntów. Podstawą więc innego niż rolnicze wykorzystania gruntów rolnych określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne może być, tylko przeznaczenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze.

Jak już wspomniano pojęcie użytków rolnych i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, odzwierciedloną w treści art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m. in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Z powyższego wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości, albowiem o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości Sądu fakt, iż działki oznaczone numerami ..., ..., ..., położone w S. stanowią w całości grunt rolny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych. Okoliczność tę potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych wypis z rejestru gruntów. Zatem skoro działka, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to zasadnie organ odwoławczy stwierdził, iż w realiach niniejszej sprawy niedopuszczalnym jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Te okoliczności faktyczne nie są sporne. Spór dotyczy w istocie tego, czy organ winien był uwzględnić obszar, na którym faktycznie ma zostać posadowiona inwestycja, czy też brać pod uwagę wskazane we wniosku działki rolne, oznaczone numerami ewidencyjnymi ..., ... i ..., w obrębie których znajdują się grunty o klasie bonitacyjnej IIIb o łącznej powierzchni przekraczającej 0,5 ha (dla działki ... – 0,49ha, dla działki ... – 1,2 ha, dla działki ... – 1,18 ha).

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podzielił zaprezentowanego w skardze poglądu, iż badaniu podlegać winien jedynie grunt przeznaczony wprost (fizycznie) pod inwestycję i że w istocie nie dojdzie do zmiany przeznaczenia działki w części przekraczającej 0,5 ha. Już z samego twierdzenia skarżącego wynika wszak, że pewna część nieruchomości zmieni przeznaczenie. A pamiętać trzeba, że konstatacja ta dotyczy terenu, objętego ochroną ze względu na jego przeznaczenie.

Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana), a w rozpatrywanej sprawie skarżący złożył wniosek obejmujący cały teren działek nr ...,... i ..., położonych w S.

Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Obszarem takim - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora jako całość. W uzasadnieniu pierwszego z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, iż art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Stąd też konieczność badania warunków całej działki. Natomiast artykuł 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje na "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", a zatem obszar z określonymi granicami. Obszarem takim - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora. Natomiast działki na których planowana jest inwestycja obejmują grunty orne klasy III, o łącznej powierzchni blisko 3 ha, zaś art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uzależniający możliwość zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne odnosi się właśnie do gruntów rolnych klas I – III. Ów grunt rolny wymaga zatem zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, a w konsekwencji organ uprawniony był do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych działek. Nie ma znaczenia rozstrzygającego w sprawie, że nie cały teren działki zostanie przeznaczony faktycznie pod inwestycję oraz czy możliwe będzie nadal jej rolnicze wykorzystywanie po zakończeniu inwestycji.

Mając bowiem na uwadze przytoczoną powyżej linię orzecznictwa sądów administracyjnych terenem inwestycji jest teren całej działki, a nie tylko jej część. Organ nie ma zatem możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeśli chociażby część działki, na której planowana jest inwestycja wymagała zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa wszak dokładnego usytuowania obiektu na działce, co ma miejsce dopiero na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Stanowi jednak promesę do wydania takiego pozwolenia w odniesieniu do całej działki, zaś organ administracji architektoniczno – budowlanej związany warunkami decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do rozważania kwestii możliwości zabudowy z uwagi na charakter gruntów, stanowiących teren inwestycji.

W świetle powyższego poglądu nie budzi wątpliwości trafność stanowiska organu odwoławczego, który orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, to organ nie mógł wydać decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy.

Odnosząc się do argumentacji skargi i przywołanych w niej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd podniósł, że zapadały one w odmiennych okolicznościach faktycznych. Wyrok z dnia 27 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. akt II OSK 738/07 dotyczył bowiem działki, której łączna powierzchnia nie przekraczała 0,5 ha. Wskazano zaś w nim wyraźnie, iż kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie, bez wliczenia w to obszaru, z którego uprzednio została wydzielona. W wyroku z dnia 6 maja 2010r. w sprawie o sygn. akt II OSK 670/09, podzielając zresztą prezentowane wcześniej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny powtórzył zaś jedynie, że kryterium obszarowe dotyczy obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Co nie oznacza, iż może być on dowolnie "wydzielany" z działki ewidencyjnej o rolnym charakterze na potrzeby określonej inwestycji.

Nietrafne są również zarzuty skargi związane z naruszeniem przepisów postępowania. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, zaś okoliczność, która legła u podstaw negatywnej dla inwestora decyzji (charakter działek objętych wnioskiem) nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowana. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, zaś odmienna od oczekiwanej, ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, nie stanowi naruszenia zasad określonych w art. 8 (pogłębiania zaufania) i 11 k.p.a. (przekonywania).

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

1) przyjęciu, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, podczas gdy terenem może być również część działki, na której może być realizowana inwestycja. Przyjęcie tak szerokiego pojęcia "terenu" doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędna jego wykładnię;

2) przyjęciu, że "zwartym obszarem projektowanym do takiego przedsięwzięcia'' w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest działka objęta wnioskiem inwestora, podczas gdy wnioskiem inwestora objęta była jedynie część terenu na poszczególnych działkach. Przyjęcie przez Sąd Wojewódzki powyższej wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych doprowadziło do naruszenia wskazanego przepisu poprzez błędną jego wykładnię;

3) przyjęciu wykładni wskazanych w pkt 1 i 2 powyżej, co w bezpośredni sposób powoduje, iż skarżącą, w celu realizacji zamierzonej inwestycji, zmuszona jest do:

a) podziału działki ewidencyjnej, na której planowana jest inwestycja tak, aby całość inwestycji znajdowała się na jednej działce, a tym samym zostały spełnione przesłanki, którymi kierował się organ administracyjny oraz sąd I instancji,

b) poniesienia dodatkowych kosztów związanych z procedurą podziału działki, o której mowa w lit. a) powyżej,

c) poniesienia szkody związanej z opóźnieniem w realizacji inwestycji, poprzez konieczność przeprowadzenia wskazanej powyżej czasochłonnej procedury podziału nieruchomości, a co za tym idzie, w związku z błędną wykładnią przepisów ustawy wskazanych w pkt 1 i 2 powyżej, skarżąca została narażona na opóźnienie w realizacji inwestycji i szkodę, co stanowi naruszenie art. 20 oraz art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Nie ma usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wadliwe przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że "terenem" jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, podczas gdy zdaniem skarżącego terenem może być również część działki, na której może być realizowana inwestycja.

Nie jest też zasadny związany z tym zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, że "zwartym obszarem projektowanym do takiego przedsięwzięcia'' w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest działka objęta wnioskiem inwestora, podczas gdy wnioskiem inwestora objęta była jedynie część terenu na poszczególnych działkach

Rozważania autora skargi kasacyjnej zawarte w obszernym jej uzasadnieniu z przywołaniem orzecznictwa sądowego na powyższe tematy są oderwane od realiów sprawy rozpatrywanej przez Sąd Wojewódzki i jako takie nie mogą zostać uwzględnione.

Art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wniosek o wydanie decyzji winien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać.

Jak wynika z załącznika graficznego oraz treści wniosku inwestora jako teren przyszłej inwestycji wskazana została działka ... o pow. 1,2 ha, stanowiąca grunt rolny w klasie bonitacyjnej III b oznaczona literami A-D jako teren inwestycji. Nie ma zatem żadnych podstaw twierdzenie autora skargi kasacyjnej o tym, że wnioskiem objęta była jedynie część terenu na tej działce, przeciwnie była ona objęta wnioskiem w całości, natomiast w dalszych fazach sprawy poszerzono wniosek o części działek ... i ...

Sama zatem działka nr ... wskazana przez inwestora w całości jako teren inwestycji obejmuje obszar chronionych gruntów o powierzchni 1,2 ha, objęta jest zatem dyspozycją art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co w konsekwencji powoduje, że brak zgody, o której mowa w tym przepisie stanowi negatywną przesłankę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli tak, to już na etapie złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zbędna była dyskusja co do tego czy teren inwestycji, z woli inwestora określony jako cała działka nr ..., mieści się w dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, skoro wiadomo było, że grunty klasy IIIb stanowią 1,2 ha.

Zdziwienie tylko może budzić to, że kwestia powyższa pominięta została na etapie przygotowywania projektu decyzji (chociaż mogło się do tego przyczynić zaniedbanie polegające na niewymienieniu powierzchni działek i klas bonitacyjnych w analizie funkcji stanowiącej załącznik decyzji, pomimo tego, iż grunt działek ...-... wskazano jako użytkowany rolniczo). Wadliwie tę kwestię oceniono również w postanowieniu Starosty z dnia 20 stycznia 2012 r. z niewiadomego powodu przyjmując, że zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia jest mniejszy od 0,5 ha, skoro z wniosku wynikało, że obszar ten na etapie ustalania warunków w odniesieniu do samej działki wynosił 1,2 ha.

Myli się też skarżący inwestor utożsamiając powierzchnię zabudowy podaną we wniosku (tj. 1900 m2 z czego powierzchnię na stałe wyłączoną z produkcji rolnej określa na 400 m2 zajętą pod fundament wieży) z terenem, który ma zmienić przeznaczenie.

Wprawdzie powszechnie używane pojęcie tzw. odrolnienia gruntów może wprowadzać w błąd, to jednak podkreślić trzeba, że procedura związana z przeznaczaniem gruntów oraz zmianą tego przeznaczenia zamieszczona jest w rozdziale 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i dotyczy zupełnie innej problematyki niż wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej opisane w rozdziale 3 tej ustawy. O ile to ostatnie pojęcie dotyczy rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów i jest czynnością faktyczną (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 13/96, ONSA 1997/3/105) to kwestie zmiany przeznaczenia gruntów odnoszą się do wartości prawnych związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Wprawdzie nie można wykluczyć, iż teren wskazany przez inwestora we wniosku mógłby określać mniejszą powierzchnię od powierzchni działki ewidencyjnej, jednakże rozważania na tę okoliczność prowadzić można tylko wówczas, gdy w konkretnej sprawie wnioskodawca jako teren rozgraniczający inwestycję określi tak we wniosku. Na gruncie zaś tej sprawy rozważania Sądu Wojewódzkiego odnośnie problematyki objętej skargą kasacyjną i przywoływane w związku z tym orzecznictwo były wynikiem podniesienia tych problemów w skardze zwykłej, nie mniej jednak wyniki tej analizy trafnie zostały zastosowane w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, gdyż jak wspomniano inwestor zaznaczył we wniosku teren całej działki rolnej jako teren podlegający zainwestowaniu, a zatem nie było podstaw do kwestionowania, że teren ten (nawet bez uwzględnienia działek sąsiednich) wykluczał wydanie decyzji pozytywnej ze względu na zakaz zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie jednak dodać należy, że wskazany wcześniej przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby wniosek o wydanie decyzji oprócz określenia granic terenu objętego wnioskiem zawierał też wskazanie granic obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (czego w niniejszej sprawie zabrakło). Określenie granic obszaru oddziaływania może zaś wskazywać na dalej idące zmiany w określeniu przeznaczenia tego obszaru, niż tylko działki określone przez inwestora jako teren inwestycji.

Wobec rozpatrzenia powyższego zarzutu bezprzedmiotowe stało się zajęcie stanowiska w odniesieniu do dalej podnoszonych kwestii dotyczących poniesienia dodatkowych kosztów i szkody związanej z opóźnieniem w realizacji inwestycji.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.