Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1635/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 58, art 3 § 1 i § 2pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 222, art 188
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 104 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 167/11 o odrzuceniu skargi R. M. na propozycję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADANIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 167/11 odrzucił skargę R. M. na propozycję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby.

Odrzucając skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), WSA w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona propozycja warunków pełnienia służby nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a., nadto nie stanowi ona również innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a.).

Sąd wskazał ponadto, że stosunek służbowy ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Wprawdzie istnienie tego stosunku i jego istotne cechy podlegają ochronie prawnej, czego wyrazem jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych wydawanych w tym zakresie, lecz należy mieć na względzie, iż szczególną cechą tego stosunku jest podległość służbowa. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służb, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech stosunku służbowego, tj. nadrzędności i podrzędności oraz związanej z nimi dyspozycyjności. Wprawdzie propozycja, o której mowa w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, dotyczy miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, a więc elementów stosunku służbowego, lecz nie stanowi ona rozstrzygnięcia o charakterze władczym. Nie kształtuje ona bowiem w sposób bezpośredni sytuacji funkcjonariusza, gdyż jest ofertą ukształtowania określonych elementów stosunku służbowego na przyszłość. Od woli funkcjonariusza zależy przy tym, czy do takiego ukształtowania stosunku służbowego w ogóle dojdzie. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji, bądź też w przypadku braku wyrażenia woli przez funkcjonariusza propozycja ta w ogóle nie będzie miała zastosowania. Z podobnych względów nie można zaskarżonej propozycji uznać za akt lub czynność w rozumieniu w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak samo jak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, określającego uprawnienie lub obowiązek adresata. Ponadto jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2005r. (sygn. akt II GSK 96/05) do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. W związku z tym propozycja określająca miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie nie ma charakteru aktu władczego, rozstrzygającego o określonych uprawnieniach lub obowiązkach wobec adresata. Nie kształtuje ona bezpośrednio stosunku służbowego, lecz zawiera jedynie ofertę zmiany takiego stosunku w przyszłości, na co jej adresat może wyrazić zgodę albo się z nią nie zgodzić. Dopiero odmowa przyjęcia propozycji rodzi skutki w postaci obowiązku wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby (ust. 6 art. 222 ustawy o Służbie Celnej).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł R. M., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a/ art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej w skrócie P.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy P.p.s.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. przez ograniczenie kontroli działalności administracji publicznej poprzez uznanie, że akt przedstawiony na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej przez Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. określający stanowisko skarżącego w Służbie Celnej nie ma charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., tym samym nie stanowi jednostronnego, władczego działania organu administracji skierowanego na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie podlega kontroli w trybie administracyjnym;

b/ art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pisemna propozycja z dnia [...] grudnia 2010 r. jest aktem wydanym w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych w sytuacji, gdy przedmiotowa propozycja stanowi decyzję administracyjną, której obowiązek wydania nie jest zależny od władzy dyskrecjonalnej przełożonego a wynika wprost z mocy prawa.

Ponadto skarżący wniósł o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, co do zgodności art. 222 ust. 3 i art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej z Konstytucją RP, tj.:

- z art. 45 w zakresie, w jakim umożliwiając rozwiązanie z funkcjonariuszem Służby Celnej, który odmówił przyjęcia pisemnej propozycji stosunku służbowego, przepis ten nie zapewnia możliwości jej zaskarżenia. Tym samym pozbawia funkcjonariuszy celnych prawa do sądu;

- z art. 2 w zakresie, w jakim pomijając staż funkcjonariuszy Służby Celnej i związane z tym doświadczenie pozbawia funkcjonariuszy celnych praw nabytych, których ochrona wynika z zasady demokratycznego państwa prawa;

- z art. 32 w zakresie, w jakim uznając, że ustalenie warunków pełnienia Służby Celnej, takich jak uposażenie czy miejsce pełnienia służby, nie dotyczy sfery zewnętrznej administracji publicznej, dyskryminuje funkcjonariuszy Służby Celnej w porównaniu z funkcjonariuszami innych służb, w których określenie warunków stosunku służbowego ma charakter decyzji administracyjnej.

W sytuacji skierowania przez NSA zapytania do Trybunału Konstytucyjnego wniesiono o zawieszenie postępowania na mocy art. 125 § 1 P.p.s.a.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że propozycja stanowiska służbowego złożona skarżącemu na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy ma charakter decyzji administracyjnej. W postępowaniu przed Dyrektorem Służby Celnej i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie skarżący jedynie z ostrożności procesowej propozycję tę traktował także jako akt lub czynności w rozumieniu art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a.

Stanowisko, iż powyższa propozycja stanowi decyzję administracyjną, zdaniem kasatora, potwierdza linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjęta na gruncie spraw dotyczących odwołania od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 163/10 wskazał, że akt mianowania wydawany na podstawie art. 223 ustawy podlega zaskarżeniu, co wynika przede wszystkim z faktu, że jego podstawa prawna ma charakter przepisu przejściowego, umożliwiającego dokonanie przez organy Służby Celnej transformacji z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie analogiczna sytuacja prawna zachodzi w odniesieniu do propozycji przedstawianych na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy. Regulacje dotyczące propozycji stanowisk mają również charakter przepisów transformacyjnych. W związku z tym, analogicznie jak akt mianowania wydawany na podstawie art. 223 ustawy, propozycja stanowiska także powinna być uznana za decyzję administracyjną podlegającą zaskarżeniu. Status propozycji stanowiska służbowego jako decyzji administracyjnej, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych między innymi w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o Policji, w tym z postanowienia NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1411/10. Wydana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej pisemna propozycja w sposób oczywisty oddziałuje na stosunek służbowy, kreuje bowiem całkowicie jego treść, bądź ewentualnie modyfikuje ją. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor obszernie uzasadniał wniosek o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego. Twierdził między innymi, że art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej, który przewiduje zwolnienie funkcjonariusza ze służby w przypadku niewyrażenia zgody na przyjęcie pisemnej propozycji, ogranicza prawo do rozstrzygnięcia sprawy przed sądem, wyrażone w art. 45 Konstytucji RP. Wywodził również, że art. 222 ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż pozbawia funkcjonariuszy celnych nabytych w ciągu długoletniej służby praw. Natomiast przyjęte przez ustawodawcę w art. 222 ust. 3 ustawy rozwiązanie narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości. Wykładnia zwrotu "wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne" wyraźnie wskazuje, że nie można dopuścić do sytuacji, w której ustalenie warunków pełnienia służby, w przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej stanowi akt prawa wewnętrznego niekształtujący praw i obowiązków funkcjonariusza, w przypadku zaś funkcjonariuszy innych służb stanowi decyzję administracyjną.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Celnej w O., domagając się jej oddalenia, gdyż propozycji złożonej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy świadomie nie można przyznać statusu aktu władczego rozstrzygającego o określonych uprawnieniach lub obowiązkach wobec adresata. Przedmiotowa propozycja nie miała charakteru władczego, wymagała oświadczenia woli strony, a więc nie można uznać, iż była to czynność o charakterze administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183. Oznacza to, że jeżeli- tak jak w rozpoznawanej sprawie- nie zachodzi nieważność postępowania- zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W związku z powyższym w pierwszej kolejności odnieść się należy do sposobu sformułowania i uzasadnienia przez pełnomocnika skarżącego podstaw kasacyjnych, a ponadto skonfrontować trzeba postawione przez niego zarzuty z treścią i podstawą kwestionowanego orzeczenia Sądu I instancji. Podkreślenia zatem wymaga, że zaskarżonym postanowieniem WSA w Olsztynie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt.1 P.p.s.a., przyjmując, że zaskarżona propozycja warunków pełnienia służby nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż nie stanowi decyzji administracyjnej (art.3 § 2 pkt.1 P.p.s.a.), postanowień określonych w art.3 § pkt.2 i pkt.3 P.p.s.a., a także aktu i czynności w rozumieniu art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. Skarżący, aby zwalczać to stanowisko WSA w Olsztynie, powinien w swoim piśmie procesowym przede wszystkim wskazać na naruszenie prawa procesowego dotyczącego odrzucenia skargi przez sąd. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wytknięto w ogóle złamania zaskarżonym postanowieniem art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a., a tym samym nie podważono skutecznie tezy Sądu I instancji, że rozpatrywana przezeń skarga była niedopuszczalna, gdyż kwestionowane działanie Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono przede wszystkim naruszenie art.1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.3 § 1 i § 2 pkt.1 ustawy P.p.s.a. Przepis art.1 P.u.s.a. reguluje dwie materie: po pierwsze zakres właściwości sądów administracyjnych (§1 ), po drugie kryterium kontroli (§ 2 ). Również art.3 P.p.s.a. normuje dwa zagadnienia: właściwość sądów administracyjnych przez określenie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i zakres stosowanych środków (§1), a także rodzaje skarg wnoszonych do sądu administracyjnego (§ 2). Do złamania powyższych przepisów może dochodzić wówczas, gdy sąd nie ogranicza się tylko do sprawowania wymiaru sprawiedliwości, lecz wkracza w zakres kompetencji organu administracji publicznej, a ponadto gdy rozpoznaje skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności oraz stosuje środki nieprzewidziane ustawą. W rozpoznawanej sprawie żadna z takich sytuacji nie miała miejsce. Zagadnienie czy Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę nie może być zatem utożsamiane z naruszeniem powołanych przepisów. Podważenie takiej oceny w przedmiocie właściwości sądu administracyjnego wymagałoby powiązania tych norm z art.58 § 1 pkt.1 P.p.s.a., czego w sprawie- jak wcześnie sygnalizowano- nie uczyniono. Tak więc nie ma możliwości zakwestionowania zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji w oparciu o omawianą podstawę kasacyjną.

Nieskuteczny jest również wytyk dotyczący art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a., gdyż w skardze kasacyjnej nie wykazano na czym miało polegać naruszenie tego przepisu zaskarżonym postanowieniem. Brak jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej w tym zakresie oznacza, że powyższy zarzut nie może podlegać kontroli kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i domyślać się dlaczego kwestionuje ona złamanie tego przepisu, skoro Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną, a zatem sprawy w ogóle nie rozpoznawał merytorycznie. Dodać przy tym należy, że art.145 § 1 P.p.s.a dzieli się nie na punkty oznaczone literami, lecz na punkty 1, 2 i 3. Dopiero w punkcie 1 występują kolejne jednostki redakcyjne –podpunkty oznaczone literami a, b i c. Przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy P.p.s.a.- jeżeli o taka normę autorowi skargi chodziło- mógłby mieć zastosowanie, gdyby dopuszczalność skargi nie budziła jakichkolwiek zastrzeżeń, a Sąd, stwierdziwszy naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, oddalił skargę na podstawie art.151 P.p.s.a. zamiast uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, a więc także i z tych przyczyn powyższy zarzut uznać należy za całkowicie chybiony.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut naruszenia art. 104 § 1 kpa. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stanowisko kasatora w tym zakresie jest niekonsekwentne i nie w pełni zrozumiałe. Jego zdaniem złamanie powołanego przepisu miało bowiem polegać między innymi na błędnym przyjęciu, że kwestionowana propozycja Dyrektora Izby Celnej w O. nie stanowi "innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Taka argumentacja może wskazywać, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" stanowią działania wymienione w art. 3 § 2 pkt.4 ustawy P.p.s.a., nie zaś decyzję administracyjną. W skardze kasacyjne złamania zaskarżonym postanowieniem art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. nie zarzucono. Zatem kwestie związane zastosowaniem tego przepisu także muszą pozostać poza rozważaniami Sądu Kasacyjnego, gdyż- jak sygnalizowano na wstępie- Sąd ten orzeka w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez sformułowane w niej podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie.

Niezależnie od powyższych uwag zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.104 § 1 kpa jest niezasadny z następujących przyczyn.

Na wstępie zaznaczyć należy, że ustawa o służbie celnej w art. 78 stanowi, iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania na podstawie zgłoszenia się do służby. Każdy kto decyduje się na dobrowolne przystąpienie do tego rodzaju służby zyskuje większą w porównaniu z pracownikami umownymi stabilizację zatrudnienia. W zamian za to rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie swego prawa do sądu. Funkcjonariusz celny korzysta zatem z ochrony prawnej przede wszystkim w zakresie istnienia oraz istotnych elementów stosunku służbowego (art.

188 ustawy). Natomiast jego prawo do sądu podlega ograniczeniom w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. W tego rodzaju sprawach z zakresu wewnętrznej sfery działania służb mundurowych prawo do sądu jest ograniczone, co stanowi konsekwencję szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10).

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie kwestionuje pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, którą otrzymał zgodnie z art. 222 ust.3 cyt. ustawy. Regulacja zawarta w powołanym art. 222 ustawy stanowi element szerszej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 lipca 2009 r. i związanej z tym reorganizacji stopni służbowych funkcjonariuszy tej służby. Ustawodawca, wprowadzając nowe warunki służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie, jednocześnie przewidział płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję przewidzianą w ust. 3, składa -w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji- oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (ust. 5 art. 222 ustawy). Zasadnym jest więc przeanalizowanie charakteru prawnego "pisemnej propozycji" wskazanej w art. 222 ustawy oraz dokonanie oceny czy jest ona decyzją administracyjną i tym samym czy poddaje się kontroli sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z dnia 15 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87). W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Natomiast Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję- po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie bezbłędnie przyjął, że omawiana "pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby" nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Z art. 222 ustawy nie wynika bowiem bezpośrednio prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. Co więcej osoba, do której zostaje skierowana, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu stanowiska w sprawie złożonej jej oferty. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Już samo odkodowanie znaczenia słowa "propozycja" jako sugestii, petycji, oferty wskazuje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Nadto fakt, że decyzja administracyjna w doktrynie jak i orzecznictwie uznawana jest za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach, również przesądza, iż omawiana propozycja nie może być za taką uznana. Przede wszystkim, z tego powodu, że nie rodzi ona żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu.

Zauważyć przy tym także należy, ze zgodnie z art.104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama omawiana propozycja, o czym była mowa, nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Przeciwnie takie postępowanie administracyjne na tym etapie działania nie jest jeszcze uruchomione. Jest ono wszczynane dopiero po upływie terminu na udzielenie przez funkcjonariusza odpowiedzi na złożoną mu deklarację, a przedmiot tego postępowania zależy przede wszystkim od celnika. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie w przedmiocie rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego.

Stosownie do art. 222 ust. 6 ustawy w przypadku odmowy przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 3, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby. W myśl art. 188 ust. 2 ustawy od takiego rozstrzygnięcia celnik może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ust.5), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6).

Podobnej zasady dotyczą również ustalenia nowych warunków pełnienia służby. Dopiero takie czynności organu (a nie wcześniejsze propozycje tym zakresie) stanowią jednostronne rozstrzygnięcia organu administracji, które mają niewątpliwie wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów tego stosunku służbowego. Są zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Zatem w obu tych przypadkach funkcjonariusz nie jest pozbawiony ochrony sądowej. Omawiana propozycja nie podlega wprawdzie odrębnemu zaskarżeniu, jednakże może podlegać kontroli przy zaskarżeniu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby czy ustalenia nowych warunków służby.

Autor skargi kasacyjnej błędnie ponadto wywodzi, że pisemne propozycje wydawane na podstawie art. 222 ust. 3 powinny mieć taki sam charakter jak akt mianowania wynikający z art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Akt mianowania bez wątpienia ma wiążące konsekwencje i modyfikuje stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje określone w art. 188 czy art.223 ustawy. Pisemnej propozycji w żadnym wypadku nie można przypisać takiego charakteru, choćby ze względu na to, że tylko od woli adresata zależy, czy zostanie ona przyjęta.

Odnosząc się do szeroko uzasadnianego wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie dostrzegł takiej konieczności. Sąd Kasacyjny zauważa przy tym, że skarżący nie może skutecznie żądać zwrócenia się przez sąd z pytaniem o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów. Przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy to sąd a nie skarżący poweźmie wątpliwości w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego chybione są twierdzenia skarżącego, że funkcjonariusze celni w omawianych sprawach zostali pozbawieni prawa do sądu. Dlatego w ocenie NSA nie można dopatrzeć się sprzeczności powołanych przepisów ustawy z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pozostałe zaś zarzuty w ogóle nie pozostają w bezpośrednim związku ze sprawą, w której zapadło zaskarżone postanowienie WSA w Olsztynie. Do tego Sądu nie zaskarżono żadnych decyzji w przedmiocie zwolnienia celnika ze służby czy zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Sąd ten rozpatrywał skargę wyłącznie na propozycję a na nie na ustalenie nowych warunków służby. Fakt, ze skarżący nie dostrzega tej różnicy nie dowodzi, że przepisy, które w sprawie miały zastosowanie, są niezgodne z art.2 czy art. 32 Konstytucji RP. Takie stanowisko NSA nie pozbawia skarżącego prawa wniesienia we własnym zakresie skargi konstytucyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji