Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2894/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją wydaną dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 138 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 b, art. 11d, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 12, art. 17, art. 19, art. 20 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 194, poz. 1994 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", oraz art. 10 kpa, wydał w dniu [...] września 2011 r. decyzję znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia budowlanego polegającego na "Rozbudowie dróg dojazdowych gminnych do zbiornika w [...], Nr [...] i Nr [...] w miejscowości [...]".

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. T.O. i E. O. wystąpiły do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o "powstrzymanie samowoli budowlanej", dotyczącej czterech przejść podziemnych dla płazów oraz rowu wykopanego wzdłuż działki o nr ewidencyjnym [...], wykonanych w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji.

Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] oraz wznowienie z urzędu postępowania w sprawie ww. decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] września 2013 r. przekazał ww. pisma skarżących do Wojewody [...], jako organu właściwego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

Pismem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] wezwał skarżące do wyjaśnienia, czy pisma z dnia [...] lipca 2013 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2013 r. należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] czy stanowią one wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. T. O. oraz E. O. poinformowały Wojewodę [...], że przesłane pisma należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Uzasadniając swoje stanowisko skarżące wskazały na rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji Starosty [...], a treścią decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, zwaną dalej "decyzją środowiskową".

Ww. pisma zostały następnie przez skarżące uzupełnione pismami z dnia [...] października 2013 r., [...] listopada 2013 r. oraz [...] listopada 2013 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

Odwołanie od tej decyzji wniosły T. O. i E. O. zarzucając organowi naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa.

W ich ocenie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] w oparciu o przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie bezzasadnie odstąpił od zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 11c specustawy drogowej.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności skarżące wyjaśniły, że Starosta [...] nie wskazał przepisu art. 11c specustawy drogowej w sentencji wydanej przez siebie decyzji, co ich zdaniem świadczy o tym, że ww. przepis nie stanowił podstawy prawnej przedmiotowego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących, ze względu na istotne znaczenie ww. przepisu, przewidującego zastosowanie przepisów kpa jedynie w przypadkach nieuregulowanych specustawą drogową uchybienie organu stanowi przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

T. O. i E. O. wskazały, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane Starosta [...] zobowiązany był przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w szczególności w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku".

Zdaniem skarżących, porównanie treści projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji Starosty [...] oraz decyzji środowiskowej w sposób jednoznaczny wskazując, że wymóg, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, nie został w przedmiotowej sprawie spełniony. Uzasadniając powyższe T. O. i E. O.przeprowadziły szczegółową analizę projektu budowlanego w zakresie umiejscowienie przejścia dla płazów, stwierdzając że założenia projektu są w tej kwestii niezgodne z treścią decyzji środowiskowej, którą projekt budowlany powinien uwzględniać. Odstąpienie od założeń decyzji środowiskowej doprowadziło w ich przekonaniu do przesunięcia lokalizacji planowanych przejść dla płazów co spowodowało umiejscowienie jednego z wybudowanych przejść na wysokości należącej do T. O. i E. O. działki nr ewid. [...], gdy tymczasem przejście to powinno znajdować się około 15 metrów od granicy ww. nieruchomości.

Zwróciły również uwagę na niekonsekwentne działania inwestora, który z jednej strony dokonał szeregu zmian na etapie realizacji inwestycji drogowej, z drugiej zaś odmówił uwzględnienia innych uwag, dotyczących niewłaściwego umiejscowienia przejść dla płazów.

Skarżące podnoszą zastrzeżenia również w stosunku do przebiegu postępowania nieważnościowego, prowadzonego przez Wojewodę [...]. W pierwszej kolejności T.O. oraz E. O. wskazują na zbędną procedurę związaną z ustaleniem rzeczywistej woli wnioskodawczyń poprzez wezwanie ich do doprecyzowania, czy złożone w sprawie pismo należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...], czy też stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W ocenie skarżących, zarówno treść złożonego wniosku jak i okoliczności temu towarzyszące, w sposób jednoznaczny wskazywały na ich intencje. Podkreśliły również, że na gruncie przepisów kpa nie ma przeszkód, aby strona wystąpiła równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wznowieniowego oraz nieważnościowego z tą uwagą, że wynik postępowania nieważnościowego będzie miał bezpośredni wpływ na rezultat postępowania wznowieniowego.

Niezależnie od powyższego skarżące wskazały na nieprawidłowości dotyczące ustalenia, czy postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] toczyło się z urzędu, czy też na wniosek.

W dalszej części pisma strony odwołujące się zakwestionowały trafność stanowiska Wojewody [...], który przyjął, że Starosta [...] w sposób właściwy zapewnił E. O. i T. O. udział, na prawach strony, w toczącym się postępowaniu. Jak wynika z treści pisma z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżące nie kwestionują legalności decyzji Starosty [...] w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obręb [...], której również są właścicielkami. Zwracają jednak uwagę, że z racji budowy przejścia dla płazów w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...], były stroną postępowania o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej również w odniesieniu do drugiej z wymienionych nieruchomości.

Skarżące uznały ponadto za błędne zastosowanie przez Wojewodę [...] art. 31 ust. 1 specustawy drogowej. Ich zdaniem celem ograniczenia wskazanego w przytoczonym przepisie jest sprawne pozyskiwanie nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Tymczasem T. O. oraz E. O. nie podnosiły zarzutów związanych z prawem własności, zwróciły natomiast uwagę na niezgodność projektu budowlanego z treścią decyzji środowiskowej, która narzuca inwestorowi określone rozwiązanie projektowe.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał że nie zasługuje ono na uwzględnienie.

Organ wskazał, że zgodnie z ogólnie przyjętą zasadą organy administracyjne powinny działać wnikliwie, prowadząc wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu uzyskania prawdy obiektywnej, a fakty istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia powinny zostać w miarę możliwości bezsprzecznie ustalone. Obowiązek ten wynika z art. 7 i 77 kpa. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję, organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi odstępstwo od sformułowanej w art. 16 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, zatem może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie istnienia kwalifikowanych wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie jej nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Wskazał, że organ orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji, gdy uzna, że decyzja obarczona jest jedną z wad enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 kpa. Dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2073/11). Zaznaczenia wymaga, iż organ nie jest w postępowaniu nieważnościowym związany żądaniem strony. Organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia zatem organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa,(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 390/07 oraz z dnia 21 marca 2010 r" sygn. akt I OSK 1053/09).

Analizując przedmiotową sprawę Minister stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Minister podtrzymał, zatem stanowisko zawarte w decyzji Wojewody [...], wobec uznania, iż kwestionowana decyzja Starosty [...] nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.

Organ wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe zobligowany jest do uwzględnienia jego specyfiki, polegającej na możliwości prowadzenia postępowania dowodowego jedynie w ograniczonym zakresie. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest w szczególności postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie rozpatruje sprawy merytorycznie, a tym bardziej nie może prowadzić postępowania dowodowego, zmierzającego do uzupełnienia podstawy faktycznej kwestionowanej decyzji, a jedynie dokonuje oceny czy weryfikowana decyzja wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 kpa.

Nie oznacza to co prawda, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nadzoru Jest w ogóle zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zachowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 kpa. Celem i istotą takiego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ nadzoru, jest jednak wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja wydana została przy zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.

Organ podkreślił, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, instytucja procesowa stwierdzenia nieważności nie oznacza weryfikacji wydanej decyzji w takim znaczeniu, w jakim następuje to w zwykłej procedurze odwoławczej i nie służy pełnemu, ponownemu rozpatrzeniu sprawy administracyjnej od początku. Celem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest orzekanie o prawach i obowiązkach strony, wynikających z materialnych przepisów prawa, lecz zbadanie decyzji podjętej w zwykłym postępowaniu w kontekście istnienia przesłanek nieważnościowych. Inaczej rzecz ujmując, przedmiotem decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym jest inna decyzja, a nie rozstrzygnięcie danej sprawy, organ nie prowadzi bowiem w tym postępowaniu zwykłych czynności procesowych o charakterze dowodowym.

W konsekwencji organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego.

Bezzasadny w ocenie organu jest również podnoszony przez skarżące zarzut, zgodnie z którym decyzja Starosty [...] obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wskazał, że przywołany przepis znajdzie zastosowanie w dwóch sytuacjach, do których zalicza się wydanie rozstrzygnięcia pomimo nieistniejącej podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstaw do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny.

Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy organ naruszy przepis prawny, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, co ma miejsce wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Wskazał, że w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył również, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli organ orzekający w trybie nadzoru inaczej interpretuje przepisy prawa, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w przedmiotowej sprawie przesłanka wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa nie zaistniała.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji Starosty [...] z pominięciem art. 11c specustawy drogowej Minister wyjaśnił, że niewskazanie przez organ ww. przepisu w sentencji zaskarżonej decyzji nie może być utożsamiane z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej i w żaden sposób nie świadczy o wadliwości przedmiotowej decyzji.

Zgodnie z art. 107 §1 kpa jednym z elementów decyzji jest powołanie podstawy prawnej. W orzecznictwie i judykaturze wskazuje się, że powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie, przy czym co warte podkreślenia, jako podstawę prawną decyzji powinno się powoływać jedynie przepisy mające szczególny związek z decyzją. Powoływanie wszystkich przepisów, które miały zastosowanie w sprawie, byłoby bowiem zbytnim formalizmem (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.107 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt I SA/Kr 735/03, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 644/05).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że z treści decyzji Starosty [...] w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika jakie przepisy stanowiły podstawę jej wydania.

W ocenie organu niezasadne są zarzuty, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie jest sprzeczna z decyzją środowiskową Wójta Gminy [...] z dnia [...].03.2011r. w zakresie umiejscowienia przejść płazów. Organ podkreślił, że w jego ocenie błędne jest stanowisko, odwołujących się ,iż przejście dla płazów oznaczone numerem 1 powinno zostać umiejscowione w odległości ok. 15 m od km 2 +494,60, tj. miejsca oznaczonego jako koniec rozbudowywanego odcinka drogi, skoro w decyzji środowiskowej posłużono się określeniem "od odcinka drogi przebiegającego przez tamę zbiornika w Jaśle", nie wskazując konkretnego kilometraża. Dodał, że zaprezentowane przez skarżące rozwiązanie, zgodnie z którym pierwsze przejście dla płazów powinno zostać zlokalizowane w km 2+479,60 (jest to wartość uzyskana wskutek pomniejszenia kilometrażu określającego koniec inwestycji - 2,494,60, o 15 metrów, stosownie do treści decyzji środowiskowej), pozostawałoby w sprzeczności z decyzją środowiskową, gdyż nie znajdowałoby się ono na wysokości działki o nr ewid. [...], lecz na wysokości drogi przez tamę.

Podkreślił, że decyzja środowiskowa przewidywała pewną dowolność w lokalizacji planowanych przejść dla płazów, określając jedynie ich przybliżone położenie. Na powyższe wskazuje nie tylko posłużenie się przez Wójta Gminy [...] określeniami "około", ale również przybliżone określenie lokalizacji pierwszego z przejść, mającego znaleźć się na wysokości działki nr ewid. [...], ok. 15 m od drogi przebiegającej przez tamę. Organ wydający decyzję środowiskową posłużył się zatem pojęciami nieostrymi dając tym samym określony zakres swobody w opracowaniu projektu budowlanego, pozwalający projektantowi na zaplanowanie najbardziej optymalnych rozwiązań technicznych.

Odnosząc się do zarzutów wystosowanych względem inwestora, który z jednej strony dokonał szeregu zmian w zakresie rozwiązań budowlanych już na etapie realizacji inwestycji, z drugiej zaś omówił uwzględnienia innych, tłumacząc powyższe postanowieniami specustawy drogowej organ wskazał, że kwestie te pozostają poza przedmiotem badania organu, oceniając legalność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wady decyzji, wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, mają charakter materialnoprawny. Występowanie tych wad powoduje skutek w postaci ułomnego stosunku prawnego. Istniejące wady tkwią zaś w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jak i w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Z tego względu bez znaczenia dla oceny legalności decyzji pozostają kwestie związane ze sposobem realizacji przez inwestora przedsięwzięcia drogowego już po wydaniu tej decyzji. Organ zaznaczył, że Minister nie dysponuje instrumentami prawnymi, które mogą doprowadzić do zbadania prawidłowości wykonywanych prac budowlanych. Zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane (art. 84 i art. 84 a) kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany należy do zadań odpowiednich organów nadzoru budowlanego. Strona niezadowolona ze sposobu realizacji przedmiotowej inwestycji może wystąpić, w myśl art. 80 ust. 2 w związku z art. 83 ust. 3 oraz art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane, do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, którego podstawowym zadaniem jest nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy prawo budowlane. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która zawiera w sobie, jako jedno z rozstrzygnięć, zatwierdzenie projektu budowlanego, nie ma bowiem wpływu na poprawność wykonywania prac przez inwestora oraz ich zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dlatego też ustawodawca, działając systemowo w kwestii kontroli bezpieczeństwa zaprojektowanych robót budowlanych, upoważnia do działania w tym zakresie organy nadzoru budowlanego. Organy te w przeciwieństwie do organu architektoniczno-budowlanego mogą jeszcze przed wszczęciem postępowania w trybie art. 50-51 ustawy prawo budowlane, skorzystać z możliwości jakie stwarza przepis art. 81 c ust. 2 tej ustawy tj. zażądać od inwestora przedstawienia niezbędnych ocen technicznych lub ekspertyz. Również w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, po wszczęciu takiego postępowania organ może na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy prawo budowlane nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, odnoszących się do zgłaszanych przez strony zastrzeżeń. Do zadań organów nadzoru budowlanego należy również, zgodnie z art. 69 ustawy prawo budowlane podejmowanie niezwłocznych działań zabezpieczających w sytuacji powstania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Odnosząc się do kwestii braku udziału skarżących w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ zauważył, że powyższy zarzut mógłby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania. Tryby wznowienia postepowania i stwierdzenia nieważności decyzji stanowią odrębne a nie konkurencyjne wobec siebie tryby wzruszania decyzji ostatecznych, różne są podstawy i przesłanki prowadzące do wzruszenia, odmienna jest właściwość organów powołanych do ich rozstrzygania, co przesądza o tym, że tryby te nie mogą być stosowane zamiennie, a stosowne rozstrzygnięcia, w oparciu o przepisy właściwe dla poszczególnych trybów, są wydawane w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Wynika to już z samej terminologii - pierwsza z instytucji dotyczy bowiem wad poprzedzającego wydanie decyzji postępowania, druga - wad tkwiących w rozstrzygnięciu. Wniesienie wniosku o wznowienie postępowania, w przypadku toczącego się postępowania nieważnościowego, będzie stanowiło podstawę do zawieszenia postępowania-wznowieniowego, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 859/09).

Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że zgodnie z art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Z powołanego przepisu wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dokonywane jest w drodze indywidualnych zawiadomień przesyłanych na adres wskazany w katastrze nieruchomości bądź w drodze obwieszczeń. Podkreślił, że każdy z tych sposobów zawiadamiania o wszczęciu postępowania dotyczy konkretnej kategorii osób, a mianowicie właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się indywidualne zawiadomienia w trybie art. 39 kpa, zaś pozostałe strony postępowania zawiadamiane są w drodze obwieszczeń.

W przedmiotowej sprawie ww. wymogi zostały przez Starostę [...]

spełnione. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżące jako współwłaścicielki działki nr ewid. [...] zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w drodze indywidualnego zawiadomienia, wysłanego na adres widniejący w wypisie w ewidencji gruntów, który został załączony przez inwestora do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji. Powyższe potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru, potwierdzające doręczenie ww. zawiadomienia E. O. oraz T. O. odpowiednio w dniu [...] lipca 2011 r. oraz w dniu [...] lipca 2011 r.

Skarżące nie kwestionują, że zostały przez Starostę [...] poinformowane o planowanej inwestycji. Podkreślają jednak, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczyło działki nr ewid. [...], obręb [...]. Organ pominął natomiast w ww. zawiadomieniu działkę nr ewid. [...], w której sąsiedztwie usytuowano przejście dla płazów.

Powyższy zarzut uznać należy za całkowicie nieuzasadniony. Należy bowiem zauważyć, że o tym jakie elementy powinna zawierać treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania przesądza art. 11 d ust. 6 ustawy. Zgodnie z przywołanym przepisem zawiadomienie zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. Skoro zaś, jak same skarżące wskazują, działka nr [...] nie była objęta zakresem inwestycji, a jedynie zostało przy niej zlokalizowane przejście dla płazów, to prawidłowo nie została wskazana w zawiadomieniu o wszczęciu przedmiotowego postępowania jako działka objęta wnioskiem.

Odnosząc się do zgłaszanych zastrzeżeń, dotyczących ustalenia przez Wojewodę [...] czy prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie toczy się z urzędu, czy też na wniosek organ wyjaśnił, że właściwy organ wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacjach: gdy sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji, w przypadku wniesienia sprzeciwu prokuratorskiego, o którym mowa w art. 184 kpa bądź wniesienia żądania przez organizację społeczną stosownie do art. 31 § 1 pkt 1 kpa, gdy żąda tego podmiot upoważniony na podstawie przepisów szczególnych, a także na skutek skargi wniesionej przez osobę trzecią, zgodnie z art. 235 § 1 w zw. z art. 233 kpa (por.: A. Matan, Komentarz do art. 157 Kodeksu postepowania administracyjnego). Postępowanie nieważnościowego prowadzone przez Wojewodę [...] zostało w niniejszej sprawie zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia [...] sierpnia 2013 r., przekazanym Wojewodzie [...] przy piśmie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., Co prawda skarżące w piśmie z dnia [...] października 2013 r. wskazały, że domagają się prowadzenia przedmiotowego postępowania z urzędu, jednakże w dalszej części pisma posługują się zwrotami typu "nasz wniosek". W konsekwencji uprawnionym było działanie Wojewody [...], który potraktował przedmiotowe pismo jako wniosek złożony w imieniu Skarżących, tym bardziej, że takie rozwiązanie jest korzystniejsze dla skarżących legitymujących się przymiotem strony w toczącym się postępowaniu. Bowiem w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przez podmiot uprawniony, organ po ustaleniu czy nie zachodzą przeszkody przedmiotowe, ma obowiązek wszcząć przedmiotowe postępowanie. Natomiast żądanie stwierdzenia nieważności decyzji przez podmiot nieposiadający interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, może stanowić jedynie "impuls" do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu. Organ nie ma obowiązku wszczynać przedmiotowego postępowania, a jedynie zobowiązany jest rozpatrzyć możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji w przewidzianym do tego trybie, o ile zachodzą ku temu przesłanki.

Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, że sam tryb wszczęcia postępowania nieważnościowego nie ma wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] przepisu art. 31 ust. 1 specustawy drogowej organ stwierdził, iż przytoczony przepis stosowany jest wyłącznie w przypadkach, w których decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obciążona jest wadą nieważności, a zatem w niniejszej sprawie nie znajduje w ogóle zastosowania. Błędne jest zatem powoływanie się przez organ pierwszej instancji w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia na ww. przepis, skoro przedmiotowym rozstrzygnięciem organ słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], wobec uznania, że nie jest ona obarczona żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Bezzasadne są również rozważania organu, dotyczące kwestii zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 ust. 1 specustawy drogowej. Powyższe stanowi jednakże uchybienie, które pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że wbrew twierdzeniu skarżących analizowana decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w ich wniosku, ani którąkolwiek z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, a zatem nie zaistniała okoliczność obligująca organ do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. O.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r. skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 6-8 kpa w zw. w art. 156 § 1 kpa wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania skutkującego przyjęciem, że decyzja Wojewody [...] dokładnie wyjaśnia istotne dla sprawy okoliczności w sytuacji gdy decyzja organu wojewódzkiego została wydana bez dokładnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności a których ustalenie winno obligować organ do stwierdzenia nieważności decyzji,

- - art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niezastosowanie ich w sprawie polegające na niedostrzeganiu, że organ architektoniczno-budowlany nie dokonał wymaganych sprawdzeń w sytuacji bezspornej niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji drogowej, utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...], a którą to decyzją organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]; przepisy te nie zostały zastosowane w decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację Inwestycji drogowej, bowiem błędnie przyjęto, że organ architektoniczno-budowlany dokonał wymaganych sprawdzeń; tym samym decyzja Starosty [...] jest niezgodna z prawem;

- art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 107 § 1 kpa oraz art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez niezastosowanie go w podstawie prawnej wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...].09.2011r. znak: [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w konsekwencji czego nie skorzystano z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji,

- art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmówieniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...];

organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję [...] dopuścił się tych samych naruszeń prawa wskazanych w pkt. 1a,b,c,d co organ wojewódzki oraz organ wydający wadliwą decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- a) 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], skutkiem którego działań w przedmiotowej sprawie nie uznano za rażąco naruszających prawo,

- b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa poprzez:

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów,

- załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, a tym samym brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej,

- nieustosunkowanie się do wszystkich przyczyn, z powodu których argumentom skarżącej odmówiono wiarygodności,

- oraz pominięcie koniecznego związku pomiędzy projektem budowlanym i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji drogowej,

- c) art. 8 kpa poprzez obarczenie skarżących skutkami niezgodnych z prawem działań organów administracji publicznej, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- d) art. 12 kpa w związku z art. 35 § 3 kpa poprzez brak wnikliwego i szybkiego działania,

- d) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w związku z art. 127 § 1 i 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy podlegającej uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego oraz postępowania mających wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W kontekście ww. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację podstaw tej instytucji.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień; w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Kodeks postepowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu, prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 996/06 (publ. LEX nr 354687) stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że nie zaistniała w niej przesłanka nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji tj. Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2013 r. odmawiająca stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2011r. o zezwoleniu Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia budowlanego polegającego na "Rozbudowie dróg dojazdowych gminnych do zbiornika w [...] nr [...] i Nr [...] w miejscowości [...] w zakresie pozwolenia na budowę przejścia dla płazów i rowu wykopanego wzdłuż działki o nr ew. [...].

Uwzględniając wyżej wskazaną regulacje w przedmiocie postepowania nadzorczego a także zarzuty skargi Sąd uznał, podzielając ustalenia i ocenę organu, że skarga nie jest zasadna.

Za bezzasadny uznać należy zarzut nieprzeprowadzenia, stosownie do wniosku skarżącej postępowania dowodowego. W tym miejscu należy podnieść, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe zobligowany jest do uwzględnienia jego specyfiki, polegającej na możliwości prowadzenia postępowania dowodowego jedynie w ograniczonym zakresie. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest w szczególności postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie rozpatruje sprawy merytorycznie, a tym bardziej nie może prowadzić postępowania dowodowego, zmierzającego do uzupełnienia podstawy faktycznej kwestionowanej decyzji, a jedynie dokonuje oceny, czy weryfikowana decyzja wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 kpa.

Jak przyjmuje się w judykaturze, instytucja procesowa stwierdzenia nieważności nie oznacza weryfikacji wydanej decyzji w takim znaczeniu, w jakim następuje to w zwykłej procedurze odwoławczej i nie służy pełnemu, ponownemu rozpatrzeniu sprawy administracyjnej od początku. Celem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest orzekanie o prawach i obowiązkach strony, wynikających z materialnych przepisów prawa, lecz zbadanie decyzji podjętej w zwykłym postępowaniu w kontekście istnienia przesłanek nieważnościowych. Inaczej rzecz ujmując, przedmiotem decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym jest inna decyzja, a nie rozstrzygnięcie danej sprawy, organ nie prowadzi bowiem w tym postępowaniu zwykłych czynności procesowych o charakterze dowodowym.

Należy zatem stwierdzić, że Minister, wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszył przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego. W konsekwencji za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Ministra art. 8 kpa, który - zdaniem T. O. - miał polegać na próbie obarczenia skarżącej skutkami niezgodnych z prawem działań organu administracji publicznej.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, poprzez nie wzięcie przez organ pod uwagę sprzeczności zapisów zawartych w projekcie budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji Starosty [...], z postanowieniami decyzji środowiskowej.

Jak wyjaśniono w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, organy wydające decyzje w sprawie zezwolenia | realizację inwestycji drogowej są jednocześnie zobowiązane, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, do oceny projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z wymaganiami zawartymi w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. W przypadku zaś ustalenia, że pomiędzy projektem budowlanym a warunkami zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zachodzą odstępstwa, możliwe jest jego zatwierdzenie. Jednocześnie organ zauważył, że Starosta [...] takiej oceny dokonał po stwierdzeniu, że projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji jest kompletny oraz został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, jak również jest on zgodny z wymogami ochrony środowiska, w tym z decyzją środowiskową, zatwierdził w pkt V decyzji ww. projekt budowlany.

Ponadto w pkt II.2 decyzji, określającym warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, organ nakazał zrealizować przedmiotową inwestycję zgodnie z wymaganiami zawartymi w decyzji środowiskowej, sprostowanej postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...]. Również z projektu budowlanego wynika, że podstawą jego opracowania była decyzja środowiskowa. Organ odwoławczy przeprowadził szczegółową analizę zapisów decyzji środowiskowej oraz projektu budowlanego, stanowiącego integralną część Starosty [...], stwierdzając iż ich postanowienia nie są ze sobą sprzeczne. 0rgan odwoławczy przedstawił szerokie uzasadnienie zaprezentowanego stanowiska, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym za nieuzasadniony należy uznać prezentowany przez skarżącą pogląd, zgodnie z którym Minister podejmował jedynie takie działania, które pozwoliły na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Nie można zgodzić się z prezentowanym przez skarżącą stanowiskiem, zgodnie z którym organ odwoławczy odniósł się do zagadnienia niezgodności pomiędzy decyzją środowiskową, a projektem budowlanym, gdy tymczasem kwestia ta powinna być rozpatrywana w relacji projekt budowlany - decyzja środowiskowa. Należy stwierdzić, że Minister przeprowadził analizę projektu budowlanego przez pryzmat wymogów decyzji środowiskowej, a w wyniku tej analizy stwierdził, iż zarzuty skarżącej są w tym zakresie pozbawione podstaw. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, decyzja środowiskowa przewidywała konieczność zlokalizowania w obszarze planowanej inwestycji czterech przejść dla płazów, określając ich lokalizację w następujący sposób:

- przejście nr 1 – ok. 15 m w kierunku wschodnim od odcinka drogi przebiegającej przez tamę zbiornika w [....] (na wysokości działki o nr ewid. [...]),

- przejście nr 2 – ok. 85 m w kierunku wschodnim od przejścia nr 1,

- przejście nr 3 – ok. 165 m w kierunku wschodnim od przejścia nr 2,

- przejście nr 4 – ok. 75 m w kierunku wschodnim od przejścia nr 3,

Z zapisów zawartych w projekcie budowlanym wynika natomiast, iż ww. przejścia są usytuowane w następujący sposób: w km 2+112 (przejście nr 4), km 2+187 (przejście nr 3), km 2+352 (przejście nr 2), km 2+437 (przejście nr 1). Analiza ww. projektu wskazuje ponadto, iż przejście nr 1 zaprojektowano na wysokości działki o nr ewid. [...] i znajduje się ono w odległości ok 15 m w kierunku wschodnim od odcinka drogi przebiegającego przez tamę zbiornika w [...]. Również pozostałe przejścia dla płazów zostały zlokalizowane w sposób zgodny z decyzją środowiskową.

Należy w tym miejscu wskazać, że decyzja środowiskowa przewidywała pewną dowolność w lokalizacji planowanych przejść dla płazów, określając jedynie ich przybliżone położenie. Na powyższe wskazuje nie tylko posłużenie się przez Wójta Gminy [...] określeniami "około", ale również przybliżone określenie lokalizacji pierwszego z przejść, mającego znaleźć się na wysokości działki nr ewid. [...], ok. 15 m od drogi przebiegającej przez tamę. Organ wydający decyzję środowiskową posłużył się zatem pojęciami nieostrymi, dając tym samym określony zakres swobody w opracowaniu projektu budowlanego pozwalający projektantowi na zaplanowanie najbardziej optymalnych rozwiązań technicznych.

Odnosząc się do zarzutu powołania w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 80 ust. 1 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 i 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, należy zgodzić się ze skarżącą, iż decyzja środowiskowa nie ustanowiła obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a w związku z powyższym ww. przepisy nie miały wprost zastosowania. Należy jednak zauważyć, iż wskazane przez Ministra przepisy stanowią część szerszej wypowiedzi, która miała na celu wyjaśnienie wzajemnych relacji pomiędzy decyzją środowiskową, a postępowaniem w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W związku z powyższym ww. zapisy powinny być interpretowane z uwzględnieniem pełnego kontekstu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] oraz Ministra przepisu art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, należy uznać za zasadne stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnić należy, że przytoczony przepis stosowany jest wyłącznie w przypadkach, w których decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obciążona jest wadą nieważności. Tymczasem zarówno Wojewoda [...], jak i Minister odmówili stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], wobec uznania, że nie jest ona obarczona żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

W konsekwencji przyjąć należy, że art. 31 ust. 1 specustawy drogowej w niniejszej sprawi nie znajduje w ogóle zastosowania. Organ podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zgodnie z którym rozważania Wojewody [...], dotyczące kwestii zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 ust. 1 specustawy drogowej są bezzasadne. Zauważył należy, że powyższe stanowi uchybienie, które pozostaje bez wpływu na prawidłowość decyzji Wojewody [...].

Bezzasadny jest również podnoszony przez skarżącą zarzut, zgodnie z którym decyzja Starosty [...], ze względu na pominięcie w sentencji ww. decyzji art. 11c specustawy drogowej, obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Niewskazanie przez organ ww. przepisu w sentencji decyzji Starosty [...] nie może być utożsamiane z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej i w żaden sposób nie świadczy o wadliwości przedmiotowej decyzji.

Z treści decyzji Starosty [...] w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika, jakie przepisy stanowiły podstawę prawną jej wydania. W sentencji przedmiotowej decyzji został bowiem wskazany art. 11a ust. 1, art. 11b, art. 11d, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 12, art. 17, art. 19, art. 20 ust. 1, 2 i 3 specustawy drogowej oraz art. 10 kpa. Natomiast obowiązek stosowania przepisów kpa do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika wprost z przepisów specustawy drogowej, nie ma zatem konieczności, aby organ dodatkowo powoływał się na przepis art. 11 c tej ustawy w sentencji decyzji.

Niezależnie od powyższego zaznaczenia wymaga, że przez brak podstawy prawnej, czyli wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, rozumie się sytuację, gdy decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 1983, sygn. akt l SA 1294/82 i z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1769/10). Jeśli zaś taka podstawa prawna w systemie prawa występuje, to brak jej powołania w indywidualnym akcie administracyjnym stanowi wyłącznie uchybienie formalne, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Należy zatem odróżnić uchybienia formy decyzji administracyjnej od przypadków braku podstawy prawnej w ogóle lub od braku podstawy prawnej właściwej rangi. Podstawowe bowiem znaczenie ma fakt, iż podstawa prawna realnie istnieje.

Decyzja, w której nie została powołana podstawa prawna bądź jest ona określona ogólnikowo lub błędnie, nie będzie decyzją wydaną bez podstawy prawnej, a dotknięta będzie tylko wadą formy racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa, co jednakże w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia przez Ministra art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i niepodanie przyczyn, dla których organ nie podzielił stanowiska przedstawionego w odwołaniu T. O . oraz E. O.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie i odniósł się szczegółowo tak to zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności jak i do zarzutów odwołania.

W tej sytuacji należy uznać, iż rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, zaś zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.