Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2240/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, 156  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. A., A. A. i M. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku A. A. oraz M. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2017 r. nr [...] umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności do nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], objętej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2000 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności do nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], objętej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], wystąpili A. A., M. A. i A. A.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności do nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], objętej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] wystąpiły A. A. oraz M. A.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że organ prowadzący postępowanie w pierwszej kolejności zobligowany jest do zbadania przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność wniosku nim przejdzie do merytorycznego rozpoznania podania.

Minister wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z art. 157 § 2 Kpa - na żądanie strony bądź z urzędu. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. O tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] września 2000 r. jest art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, który przewiduje, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, (...) - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin, tj. [...] maja 1990 r.

Wobec tego stronami postępowania komunalizacyjnego (a w konsekwencji również postępowania nadzorczego) są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że [...] maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Deklaratoryjna decyzja wojewody, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy stanowi ustawowe potwierdzenie, że gmina stała się z mocy prawa właścicielem określonych składników mienia ogólnonarodowego, wymienionych w art. 5 tej ustawy, dotychczas należących do Skarbu Państwa. Decyzja taka bezpośrednio nie mogła potwierdzać żadnych innych zdarzeń, w tym także przeniesienia posiadania nieruchomości stanowiących własność osób trzecich, gdyż gdyby została wydana w odniesieniu do nieruchomości niebędącej własnością państwową, lecz własnością osoby trzeciej, to byłaby nieważna z konsekwencjami przewidzianymi w art. 156 § 1 Kpa.

Zgodnie z treścią karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r., Skarb Państwa stał się właścicielem działek nr [...] i [...] na podstawie Zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z [...] lutego 1979 r. Powyższe Zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) i dotyczyło terenu budownictwa jednorodzinnego [...] i jego podziału na działki budowlane. Powyższy stan prawny został ujawniony w Kw nr [...]. Podkreślenia wymaga fakt, że wpisy w księdze wieczystej są wiążące do organów administracji publicznej i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucili organowi prowadzącemu postępowanie błędną interpretację art. 172 Kc poprzez przyjęcie, że poprzednik prawny wnioskodawców nie był właścicielem przedmiotowych nieruchomości. W ich opinii w 1984 r. upłynął 10 - letni termin zasiedzenia wskazanych nieruchomości w dobrej wierze, zatem [...] maja 1990 r. stanowiły one własność osób ﬁzycznych.

Minister SWiA zgodził się, co do tego, że nabycie prawa własności w drodze zasiedzenia następuje z mocy samego prawa, a orzeczenie o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny. Niemniej jednak, aby skutecznie wykazać swoje prawo własności nabyte w ten sposób niezbędne jest orzeczenie sądu wydane w trybie nieprocesowym na podstawie art. 609-610 Kodeksu postępowania cywilnego. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości wraz z ustaloną datą nabycia prawa własności wiąże organy administracji publicznej oraz sąd administracyjny. Postanowienie potwierdzające nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia oznacza, że strona wnioskująca o zasiedzenie nieruchomości władała przedmiotem zasiedzenia od daty wejścia w jego posiadanie. Powyższe oznacza również, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiada legitymacji organu właściwego do merytorycznej weryﬁkacji twierdzeń skarżących: czy i od kiedy nabyli prawo w wyniku zasiedzenia spornych nieruchomości bowiem wskazana problematyka pozostaje w jurysdykcji sądów powszechnych. Co więcej z pisma Sądu Rejonowego dla [...] w [...] XII Wydział Cywilny z [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt [...] wynika, że sprawa prowadzona z wniosku A. A., A. A. i M. A. z udziałem Gminy [...], o zasiedzenie nieruchomości została zawieszona, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r., w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych w [...].

Jak już wskazał organ I instancji, oznacza to, że wnioskodawcy dopiero ubiegają się o tytuł własności do skomunalizowanych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] w formie zasiedzenia, co dodatkowo potwierdza, że wnioskodawcy nie wykazali się tytułem własności do ww. nieruchomości.

Odnosząc się do wniosku skarżących o przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów na okoliczność ustalenia rodzaju nieruchomości oraz terenów objętych zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z [...] lutego 1979 r. wynikających z powołanej w zarządzeniu podstawy prawnej - art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, określenia terenu objętego zarządzeniem, Minister wyjaśnił, że nie posiada kompetencji organu właściwego do rozpatrzenia tak sformułowanego żądania. Skarżący przedstawili kserokopię pisma Starostwa Powiatowego w [...] (organu właściwego) z [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] oraz części działki nr [...], w którym szczegółowo wyjaśniono kto może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz wezwano A. A. do uzupełnienia braków formalnych podania.

W toku prowadzonego postępowania wnioskodawcy nie przedstawili żadnego dokumentu potwierdzającego ich tytuł prawny do wskazanych powyżej nieruchomości. Organ również nie znalazł dokumentów potwierdzających taką okoliczność. Wobec powyższego nie posiadają oni legitymacji procesowej stron mogących skutecznie żądać weryﬁkacji decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu nadzorczym we wnioskowanym zakresie.

Minister zauważył, że w przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 Kpa.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2017 r. nr [...] A. A., A. A. i M. A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ, 2. obciążenie organu kosztami postępowania. W skardze zarzucili organowi naruszenie art. 28 Kpa polegające na zaniechaniu ustalenia interesu prawnego strony w stanie faktycznym wynikającym z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a powoływanych także w uzasadnieniu decyzji organu (zarządzenie nr [...]), z którego wynika, że decyzją komunalizacyjną objęto nieruchomość nie będącą mieniem ogólnonarodowym [...] maja 1990 r., lecz położoną poza rejonem ulic wyszczególnionych w zarządzeniu oraz część gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu podnieśli, że w toku postępowania zmierzającego do ustalenia podmiotowych, jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego organ nie dokonał właściwych ustaleń w tym zakresie. Postępowanie organu zostało ograniczone do dwóch elementów wykluczających prawo podmiotowe strony do wszczęcia postępowania, a mianowicie: - postępowanie nadzorcze miało dotyczyć decyzji komunalizacyjnej, - strona nie wykazała, aby przysługiwał jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej tą decyzją. Takie stanowisko organu należy ocenić jako zgodne z obowiązującym prawem, ale tylko w sytuacji, kiedy przedmiotem postepowania komunalizacyjnego było mienie ogólnonarodowe. Naczelny Sad Administracyjny w sposób zdecydowany wypowiedział się kiedy można mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa. Aby można mówić o komunalizacji z mocy prawa, mienie to musiało stanowić [...] maja 1990 r. własność Skarbu Państwa.

Wydanie decyzji komunalizacyjnej poprzedza ustawowa kontrola przedmiotu komunalizacji. W przypadku przejętych działek kontrolę tę należy ocenić negatywnie, skoro Starosta [...] dostrzegł brak podstawy prawnej w zarządzeniu nr [...]. W niniejszym postępowaniu strona kwestionuje, aby w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nieruchomości przejęte na podstawie zarządzenia nr [...] można było zaliczyć do mienia ogólnonarodowego. Nie jest to odosobnione stanowisko strony. Wynika ono wprost z powołanego w uzasadnieniu zarządzenia nr [...]. Zarządzenie to obejmowało nieruchomości położone w rejonie ulic w nim wyszczególnionych i nie obejmowało gospodarstw rolnych (powołana podstawa prawna zarządzenia wyłączyła gospodarstwa rolne). Przejęte działki na rzecz Skarbu Państwa leżą poza rejonem ulic wyszczególnionych w zarządzeniu. Dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego dającego podstawę do oceny legitymacji strony, ma znaczenie wspomniane stanowisko Starosty [...], wyznaczonego przez autora decyzji komunalizacyjnej do zwrotu nieruchomości przejętej na podstawie zarządzenia nr [...]. Organ ten hierarchicznie podporządkowany Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przejęte działki położone są w innym rejonie ulic, niż wymienione w zarządzeniu, a zarządzenie będące podstawą wpisu do księgi wieczystej nie dotyczyło gospodarstw rolnych, a te zostały wydzielone z gospodarstwa rolnego.

Bezsporne jest, że zarządzenie nr [...] było podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Nie należy zapominać, że księga wieczysta i wpis prawa własności działek na rzecz Skarbu Państwa został dokonany na wniosek organu Skarbu Państwa. Powołanie na str. 2 uzasadnienia decyzji z [...] lipca br. zarządzenia jako podstawa wpisu do księgi wieczystej, daje podstawę do przyjęcia, że organ wszedł w posiadanie wiedzy dotyczącej obszaru, którego ono dotyczyło, a także jego przedmiotu, wykluczającego gospodarstwa rolne. Niestety na str. 3 uzasadnienia decyzji z [...] października 2017 r. organ bezpodstawnie przyjął, że zarządzenie dotyczyło terenu budownictwa jednorodzinnego [...] i jego podziału na działki budowlane. Jest to zwykłe przeoczenie lub niedbalstwo w opisie tego zarządzenia, gdyż dokładne odwołanie się do treści tego dokumentu obligowało organ do ustalenia faktu jakiego mienia ono dotyczyło oraz gdzie położonego.

Nielogiczne jest stanowisko organu wymagającego od strony tytułu prawnorzeczowego w tym postępowaniu, w którym strona w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy zasadnie twierdzi, że decyzja komunalizacyjna (w części) nie obejmuje mienia ogólnonarodowego. W tej sprawie jest taki sam stan faktyczny, jak w sprawie o sygn. akt [...], cytowanej przez organ na str. 3 uzasadnienia decyzji, gdzie strona nie musiała wykazywać tytułu prawnego do mienia ogólnonarodowego, lecz interes prawny do nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich.

Ponieważ żądanie strony nie jest skierowane przeciwko mieniu, które [...] maja 1990 r. było mieniem ogólnonarodowym, to obowiązkiem organu było dokonanie ustalenia wstępnego jakie mienie uległo komunalizacji. Dopiero wówczas można mówić o istnieniu, czy też braku interesu prawnego strony w tym postępowaniu. Wskazując na interes prawny, strona podniosła, że w sprawie o zasiedzenie nieruchomości domaga się zasiedzenia nieruchomości na rzecz ich ojca E. A. i to w tym postępowaniu sądowym zmierza do obalenia domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Na taką możliwość obalenia domniemania wpisu w księdze wieczystej wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z [...] lutego 2011 r. sygn. akt [...]. W postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie jest dopuszczalne obalenie domniemania przewidzianego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Skoro w postępowaniu cywilnym strona ma legitymację do wykazania, że Skarb Państwa nie jest właścicielem nieruchomości, w tym przypadku przedmiotu komunalizacji, które nie było mieniem ogólnonarodowym, to nie do przyjęcia jest, aby w postępowaniu administracyjnym opartym na art. 156 Kpa organ nie dostrzegał tożsamości legitymacji procesowej strony w tych postępowaniach.

Sąd cywilny jest związany decyzją kształtującą stosunki cywilnoprawne na mocy której Skarb Państwa przejął nieruchomość (wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] stycznia 2013 r. sygn. akt [...]). Orzeczenie to wskazuje również w jakiej sytuacji sąd cywilny nie jest związany taką decyzją. Chodzi o decyzję bezwzględnie nieważną.

Skarżący zwrócili uwagę, że zgodnie z art. 157 Kpa właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jest rzeczą logiczną, że to decyzja tego organu winna wyprzedzać postępowanie cywilne, w którym strona dysponując decyzją stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej doprowadzi do obalenia domniemania wpisu w księdze wieczystej. Nierozpoznanie merytoryczne sprawy jest niczym innym jak przerzuceniem ustawowego obowiązku organu wynikającego z art. 28 Kpa w zw. z art. 156 Kpa do postępowania sądowego.

Strona, która w postępowaniu o zasiedzenie nieruchomości zmierza do obalenia domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ma interes prawny do udziału w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 Kpa, którego przedmiotem jest decyzja komunalizacyjna obejmująca nieruchomość nie mającą przymiotu mienia ogólnonarodowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane w sprawie.

W piśmie pt. "Załącznik do protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sygn. akt I SA/WA 2240/17" M. A. i A. A. podtrzymały zarzut naruszenia art. 28 Kpa poprzez przyjęcie wadliwej podstawy faktycznej, na skutek uchybienia prawu procesowemu (wyrok SN o sygn. akt [...]). W wyroku z 3 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 808/16 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że umorzenie postępowania będące tylko formalnym zakończeniem sprawy winno być traktowane wyjątkowo i wówczas kiedy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dopuszczając ewentualność umorzenia postępowania wskutek stwierdzenia braku legitymacji procesowej wnioskodawcy, zastrzec należy, że winno to wystąpić w sytuacjach wyjątkowych. Zasadniczo bowiem sprawdzenie interesu prawnego wnioskodawcy, warunkującego w myśl art. 28 Kpa nabycie statusu strony, musi być dokonane na etapie wstępnym postępowania, natomiast w dalszym toku czynności wyjaśniające organu administracji winny służyć załatwieniu sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty. Umorzenie postępowania będące tylko formalnym zakończeniem sprawy winno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w wyroku z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1504/11 NSA uznał, że nie można wykluczyć sytuacji, w której strona, nie biorąca udziału w postępowaniu komunalizacyjnym posiada interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z zasady krąg podmiotów, tak w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej powinien być tożsamy. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, kiedy z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpi osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a wbrew posiadanemu przez nią interesowi prawnemu pozbawiono ją w nim udziału.

Podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzut, że decyzja komunalizacyjna nie dotyczyła mienia ogólnonarodowego przemawia za uznaniem, że mamy do czynienia z sytuacją, która obligowała organ nie tylko do przeprowadzenia postępowania wstępnego dotyczącego ustalenia legitymacji strony, lecz wymuszała też przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przedmiotu komunalizacji. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i to także w oparciu o stanowisko Starostwa [...], wyrażone w piśmie z [...] kwietnia 2012 r. dawało podstawę do ustalenia, że w sprawie nie mamy do czynienia z decyzją komunalizacyjną, skoro dotyczyła ona innego mienia, niż ogólnonarodowe. Podanie podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej nie czyni ją taką, a tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności mamy do czynienia z innym, szerszym kręgiem podmiotów uprawnionych do występowania w tym postępowaniu, niż w postępowaniu komunalizacyjnym.

Drugim argumentem przemawiającym za wnikliwym zbadaniem sprawy był zarzut podniesiony przez wnioskodawców, że w postępowaniu komunalizacyjnym naruszono procedurę dotyczącą inwentaryzacji mienia komunalnego, skoro spadkobierca właścicielki gospodarstwa rolnego, A. A. już w 1991 r. domagał się zwrotu nieruchomości. Złożenie tego wniosku obligowało jego rozpoznanie przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Tego nie uczyniono, co świadczy o zaniechaniu, a w omawianej sprawie o świadomym naruszeniu art. 5 w zw. z art. 18 ustawy. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy daje podstawę do uznania, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją pozorną. Do takiego wniosku można dojść dokładnie analizując akta sprawy, a w szczególności postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...], wyznaczające Starostę [...] do załatwienia zwrotu działek numer: [...], i częściowo działki nr [...], powstałych z podziału działki siedliskowej nr [...]. Z akt sprawy wynika, że w 1992 r. podjęto procedurę uregulowania sprawy zwrotu przejętych działek, lecz na skutek braku porozumienia z ich właścicielem nie wydano żadnej decyzji. Urząd Rejonowy w [...] wystąpił do Urzędu Miasta [...][...] lutego 1992 r. w sprawie zwrotu działek i potrzeby dokonania dodatkowego podziału działek nr [...]. Było to niewątpliwie działanie zmierzające do inwentaryzacji mienia państwowego, którego ustalenia zostały utajnione w niniejszej sprawie. Powstaje pytanie: dlaczego zdecydowano się na dodatkowy podział działek i w jaki sposób dokonano podziału oraz jakie działki podlegały zwrotowi. Na to pytanie można znaleźć odpowiedź w całych aktach dotyczących przejętych działek, a zapewne nieudostępnionych przez Starostę [...], a także w dwóch pismach skierowanych przez M. B. do wnioskodawczyni A. A. w 1993 r. i 1994 r.

Strony wniosły o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów, mających charakter dokumentów prywatnych: - na okoliczność przyczyn niezałatwienia sprawy zwrotu działek przed wydaniem decyzji komunalizacyjnych, a także okoliczności wydania tej decyzji. Z pism tych wynika, że sprawa zwrotu działek pojawiła się już pod rządami ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. Urząd Rejonowy w [...] dokonał dodatkowego podziału przejętej działki nr [...], korzystając z usług geodety inż. P. Celem tego podziału miało być uregulowanie drogi, ulicy [...], umożliwiającej wyjazd z nieruchomości oznaczonej nr [...], należącej do J. N.. Pozostałe zaś działki miano zwrócić właścicielowi A. A. pod warunkiem, że wyrazi on na to zgodę. Do pisma z [...] sierpnia 1994 r. został dołączony projekt nowego podziału działek opracowany przez geodetę A. P. Z pisma tego też wynika jak powstał pomysł przekazania sprawy zwrotu działek do Urzędu Gminy [...], a która tego zwrotu, od wydania decyzji komunalizacyjnej, nie realizowała. To w takiej sytuacji Wojewoda [...] zdecydował się na wydanie postanowienia z [...] stycznia 2008 r. nr [...] wyznaczającego Starostę [...] do załatwienia zwrotu przejętych działek powstałych z podziału działki siedliskowej nr [...]. W postanowieniu Wojewoda [...] wskazał jako podstawę do zwrotu nieruchomości przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Biorąc jednak pod uwagę ocenę prawną stanu faktycznego, Starostwa [...] zajmującego się zwrotem działek, zawartą w piśmie z [...] kwietnia 2012 r., w którym zwrócono uwagę, że dla zwrotu działek ma istotne znaczenie, czy działka numer [...] wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, podstawę prawną zwrotu działek wskazaną w postanowieniu należy uznać za niewłaściwą.

W piśmie Urzędu Miasta [...] skierowanego do Wydziału Skarbu Miasta [...], jakie winno znajdować się w aktach, z [...] sierpnia 2012 r. jest informacja, że w 2012 r. współwłaściciele działek nr [...], a więc powstałych z podziału działki nr [...], płacą podatek rolny. Ta informacja przesądza o tym, że dokonano przewłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części działki rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Tym samym stan faktyczny wynikający z tych pism przesądza o nieważności ex tunc czynności przejęcia działek na podstawie zarządzenia nr [...]. Tak więc, wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia z [...] stycznia 2008 r. nr [...] wyznaczającego Starostę [...] do załatwienia zwrotu działek powstałych z podziału działki siedliskowej nr [...] (częściowo działki nr [...]) jest nieformalnym stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej, jest też przyznaniem, że przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej naruszono, czy też pominięto procedurę weryfikacyjną, o jakiej mowa w art. art. 5 w zw. z art. 18 ustawy. Postanowienie wskazuje komu należy zwrócić działki, a tym samym, kto jest ich właścicielem [...] maja 1990 r. Wydane postanowienie stanowi też swego rodzaju rozporządzenie mieniem należącym już do Gminy [...], a więc negującym skutki prawne wydania własnej decyzji komunalizacyjnej.

O pozorności wydanej decyzji komunalizacyjnej świadczy też bezczynność Gminy [...], która od jej wydania nigdy nie domagała się wydania od posiadaczy tych działek, których stała się właścicielem. Warto też zadać sobie pytanie na jakiej podstawie prawnej Starosta [...] mógłby wydać decyzję dotyczącą zwrotu działek stanowiących mienie Gminy [...]. A także jakie działania natury prawnej mógłby ten organ podjąć, dotyczące zwrotu działek, skoro z jego ustaleń wynika, że przejęcie działek ex tunc jest nieważne. Interes prawny stron w świetle art. 28 Kpa w zw. z art. 172 Kc. Postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości toczy się według ustawowych reguł określonych w Kodeksie cywilnym i Kodeksie postępowania cywilnego. Takie postępowanie winno się toczyć przeciwko właścicielowi nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej właścicielem działek jest A.r A. lub jego spadkobiercy, a nie Gmina [...], której wpis w księdze wieczystej ma charakter formalny, do czasu wpisania w niej faktycznego właściciela nieruchomości. Ten stan faktyczny sprawy jest już znany sądowi orzekającemu w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia, który oddalił jako przedwczesny wniosek Gminy [...] o wezwanie do udziału w sprawie spadkobierczynię A. A. Skarżący w tym postępowaniu zamierzają obalić domniemanie wpisu w księdze wieczystej wynikające z art. 3 ukwh. Obalenie domniemania spowoduje automatyczne uwzględnienie w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości spadkobierców A. A. W sprawie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, sąd orzeka zgodnie z art. 172 Kc, kto z mocy prawa nabył nieruchomość w drodze zasiedzenia z upływem ostatniego dnia terminu zasiedzenia. Tak więc nie jest to termin dowolny. Nabycie nieruchomości w określonej dacie i przez wskazany w postanowieniu podmiot, rodzi określone skutki prawne. W sprawie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości strony wniosły w pierwszej kolejności o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości przez ich ojca E. A. Na przeszkodzie w takim stwierdzeniu stoją czynności Skarbu Państwa, które doprowadziły do wyłączenia możliwości stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości przez E. A. już w 1984 r.

Skarżący mają interes prawny w stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości przez E. A. albowiem ma to dla jego spadkobierców wymierny skutek finansowy, wynikający z przepisów ustawy o podatku od spadków i darowizn. Ponieważ podstawą wpisu w księdze wieczystej jest decyzja administracyjna, to dopóki nie zostanie uchylona przez właściwy organ administracyjny, dopóty sąd nie jest władny kwestionować własności gminy (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r. sygn. akt [...], a także wyrok Sądu Najwyższego z 10 lutego 2012 r. sygn. akt [...]). Takim organem w niniejszej sprawie jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Na uwadze też należy mieć stanowisko Sądu Najwyższego, zawarte w wyroku z [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...], w którym sąd podkreślił, że doprowadzenie księgi wieczystej do stanu usprawiedliwiającego zaufanie do niej jest celem nadrzędnym i tym samym leży to w interesie publicznym (sprawa dotyczyła art. 10 ukwh i art. 5 Kc). Tak więc w omawianej sprawie występuje nie tylko usprawiedliwiony interes strony, ale także interes społeczny, wynikający z obowiązującego systemu prawa albowiem prawidłowość wpisu w księdze wieczystej ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. (wyrok SN z 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt [...]). Natomiast stanowisko organu jest zaprzeczeniem ogólnej zasady wynikającej z art. 7 Kpa, zobowiązującej do merytorycznego załatwienia sprawy, po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, a także przy uwzględnieniu słusznego interesu społecznego i interesu obywateli.

Skarżące podkreśliły, że wnioskodawcy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ponieśli i nadal ponoszą szkodę albowiem przedmiotem darowizny na ich rzecz uczynionej w 1991 r. przez A. A. był cały spadek nabyty po A. A., z wyjątkiem tych działek, które zostały przejęte przez Skarb Państwa. Dokonany podział działki nr [...] spowodował brak możliwości realnego zagospodarowania działki nr [...]nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz działki numer [...] nie mającej charakteru działki budowlanej (szkic podziału). Reasumując: strona powołuje się na stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 września 2014 r. sygn. akt I OSK 242/13, w którym stwierdził on, że jeżeli strona rości sobie prawa do mienia będącego przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, to ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, a skoro w takim postępowaniu przysługują jej prawa strony, to także należy uznać, że również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Sąd zauważa, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które inicjowane jest na wniosek danego podmiotu, pierwszoplanowe znaczenie ma ustalenie, czy wnioskodawca jest czynnie legitymowany do uruchomienia postępowania nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie pozwala organowi nadzoru na procedowanie w trybie wnioskowym, co do istoty sprawy.

W niniejszej sprawie wniosek A. A., M. A. i A. A. o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r., wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę [...][...] maja 1990 r., z mocy prawa, własności nieruchomości, oznaczonych m. in. jako działki nr [...], położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...].

Wobec tego, że komunalizacja dotyczy przekształceń własnościowych jakie zaszły [...] maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami, stroną postępowania komunalizacyjnego – zgodnie z art. 28 Kpa – jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto, stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który wykazał, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, który to tytuł wyklucza jej komunalizację. Te same zasady dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Tylko bowiem podmiot, który wykaże, że [...] maja 1990 r. służył mu do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy wykluczający jej skomunalizowanie, gdyż nie była ona własnością ogólnonarodową, może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania. Zmiany własnościowe które miały miejsce po [...] maja 1990 r. nie mają znaczenia dla procesu komunalizacji (por. wyrok NSA z 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1620/09)

Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący nie legitymowali się [...] maja 1990 r. tytułem własności do nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...]. Z załączonego do sprawy komunalizacyjnej wypisu z księgi wieczystej Kw nr [...] wynika, że właścicielem gruntów oznaczonych jako obecne działki nr [...] był od 1979 r. Skarb Państwa, który nabył te grunty z mocy samego prawa. Podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej w 1999 r. było zarządzenie Nr 2 Naczelnika Dzielnicy Kraków Podgórze z 12 lutego 1979 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej Miasta Krakowa z 20 lutego 1979 r. Nr 3, poz. 10), które weszło w życie 2 kwietnia 1979 r.

Sąd zwraca uwagę, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nieważnościowego musi wykazać, że komunalizacja dokonująca się 27 maja 1990 r. naruszyła wówczas prawo rzeczowe wnioskodawcy, stojące na przeszkodzie komunalizacji nieruchomości na rzecz gminy. Sam fakt posiadania wówczas ([...] maja 1990 r.) choćby części skomunalizowanej nieruchomości na który to fakt powołują się skarżący, jeżeli chodzi o ich poprzednika prawnego E. A. świadczy jedynie o istnieniu po stronie A. A., M. A. i A. A. interesu faktycznego, który nie uprawnia do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek wykazania interesu prawnego (por. wyrok NSA z 24 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2579/12).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, aby komunalizacja stwierdzona decyzją Wojewody [...] z [...] września 2000 r. naruszała prawo własności poprzednika prawnego wnioskodawców, jakie służyło mu [...] maja 1990 r. do nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] lub też przynajmniej części tej nieruchomości. Wobec tego uruchomienie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania nieważnościowego na wniosek A. A., M. A. i A. A. i przejście do fazy merytorycznej kontroli legalności wspomnianej decyzji komunalizacyjnej było przedwczesne.

Odnosząc się do argumentów skarżących zawartych w skardze i piśmie zatytułowanym pt. "Załącznik do protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sygn. akt I SA/WA 2240/17" Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem decyzji kontrolowanych przez WSA w Warszawie było to, czy wnioskodawcy A. A., M. A. i A. A. są czynnie legitymowani do bycia stroną postępowania nieważnościowego, dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Sprawa ta zakończyła się zatem na etapie badania statusu wnioskodawców jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 Kpa. W tej sprawie organ nie przeszedł do fazy merytorycznej oceny legalności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r. Wobec tego przedwczesne są zarzuty skargi wskazujące na brak po stronie Skarbu Państwa tytułu prawnego do spornych nieruchomości. Tego rodzaju przesłanka ma charakter przesłanki merytorycznej i mogłaby być badana przez organ nadzoru dopiero po wszczęciu postępowania nieważnościowego. Przy czym organ administracji jest wówczas związany wpisem Skarbu Państwa do księgi wieczystej, ponieważ w postępowaniu administracyjnym nie można obalić domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 837/16). Zarzuty dotyczące zgodności z prawem nabycia przez Skarb Państwa z mocy samego prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i prawidłowości wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej na podstawie zarządzenia Nr [...] z [...] lutego 1979 r. wykraczają poza przedmiot niniejszej sprawy.

Jeżeli natomiast chodzi o zainicjowanie przez skarżących sprawy o zasiedzenie spornego gruntu przez E. A. trzeba wskazać, że przesłanką zasiedzenia jest określony stan faktyczny (odpowiednio długotrwałe posiadanie gruntu, rodzaj i charakter tego posiadania). Domniemania wynikające z posiadania nie są natomiast przesłanką komunalizacji (por. wyrok NSA z 24 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2580/12). Posiadanie nie wyłącza komunalizacji z mocy samego prawa (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 892/05). Wobec tego art. 172 Kc nie mógł być przepisem prawa materialnego, który kreuje dla skarżących interes prawny w niniejszej sprawie. Wynik sprawy o zasiedzenie jest kwestią otwartą i samo zainicjowanie tegoż postępowania przed sądem powszechnym nie daje statusu strony postępowania nieważnościowego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2099/16).

Rację mają skarżący, że krąg stron w postępowaniu nieważnościowym może być szerszy, niż w postępowaniu komunalizacyjnym. W postępowaniu nieważnościowym mogą bowiem wziąć udział np. podmioty, o których mowa w art. 11 i 12 ustawy (jeżeli były pominięte w postępowaniu komunalizacyjnym). Stroną może być też osoba, której mogą dotknąć skutki prawne decyzji komunalizacyjnej, uznanej za nieważną (np. nabywca nieruchomości uprzednio skomunalizowanej, który nabył ją od gminy i który powołuje się na to, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, ponieważ po jej wydaniu nastąpił obrót cywilnoprawny nieruchomością na rzecz tegoż nabywcy). Jednakże w niniejszej sprawie skarżący nie należą do wskazywanych wyżej kategorii podmiotów.

Odnosząc się natomiast do wskazywanej okoliczności złożenia w 1991 r. przez A. A. wniosku o zwrot przedmiotowych działek Sąd zwraca uwagę, że także ta okoliczność nie daje skarżącym przymiotu strony postępowania nieważnościowego. Po pierwsze – skarżący nie wykazali, że są spadkobiercami A. A.. Z pisma Starosty [...] z [...] lipca 2012 r. wynika, że takim spadkobiercą jest jego córka M. L. zamieszkała w Austrii. Po drugie – komunalizacja następująca z mocy samego prawa z dniem [...] maja 1990 r. nastąpiła niezależnie od tego, że później (w 1991 r.) A. A. złożył wniosek o zwrot tej nieruchomości. Dla komunalizacji ta kwestia jest obojętna. Także dla sprawy o zwrot nieruchomości w trybie art. 216 ust. 1 w zw. z 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia to, czy nieruchomości są własnością skarbową, czy gminną. Zwrot nieruchomości może dotyczyć zarówno gruntu znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości, jak i gruntu znajdującego się zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. To kryterium decyduje natomiast o właściwości organu (142 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Okoliczności podawane w piśmie Starosty [...] z 17 kwietnia 2012 r. nie mają zatem żadnego znaczenia dla ustalenia legitymacji skarżących do bycia stroną niniejszego postępowania nieważnościowego. Wobec tego wniosek dowodowy zawarty w piśmie M. A. i A. A. pt. "Załącznik do protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sygn. akt I SA/WA 2240/17" podlegał oddaleniu, skoro dotyczył dowodów niemających żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. To, czy działka nr [...] wchodziła w skład gospodarstwa rolnego i jakie to ma znaczenie dla sprawy o zwrot nieruchomości pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy.

Jeżeli chodzi o wskazywane w piśmie M. A. i A. A. pt. "Załącznik do protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sygn. akt I SA/WA 2240/17" orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, Sąd zwraca uwagę, że wskazywane orzeczenia nie są adekwatne dla niniejszej sprawy. Nie dotyczą sytuacji, gdy o status strony postępowania nieważnościowego ubiegają się osoby, które swój interes prawny wywodzą z zasiedzenia nieruchomości przez swojego poprzednika prawnego i które zainicjowały sprawę o zasiedzenie przed sądem powszechnym. Powoływane uchwała i orzeczenia Sądu Najwyższego dotyczą innej sytuacji, niż wskazują skarżący. Z judykatów tych nie wynika to, że decyzja komunalizacyjna tamuje możliwość stwierdzenia przez sąd powszechny zasiedzenia nieruchomości. W powoływanych sprawach poruszany był problem związania sądów cywilnych ostatecznymi decyzjami komunalizacyjnymi w sprawach o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ukwh). Z powyższych judykatów wynika, że regulacja stanu prawnego nieruchomości mającej założoną księgę wieczystą musi odbyć się w stosownym czasie, tj. przed ostatecznym stwierdzeniem komunalizacji nieruchomości. Jeżeli dana osoba podejmie decyzję w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości po tym zdarzeniu wówczas sąd powszechny jest związany ostateczną decyzją komunalizacyjną i nie może doprowadzić do wykreślenia gminy jako właściciela nieruchomości z księgi wieczystej. Postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym kończy się bowiem orzeczeniem, które wywołuje skutki ex nunc. Sąd zwraca uwagę, że rozważane wyżej zagadnienie nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ odnośnie działek nr [...] nie zawisł przed sądem powszechnym spór o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.