Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2088/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11d ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 970/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 970/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że poddaną kontroli decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymana została decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie ulicy [...] wraz z budową [...] nad rzeką [...] oraz przebudowie układu komunikacyjnego w obrębie [...] i wyspy [...] w [...] w ramach zadania pt.: "Modernizacja dostępu drogowego do Portu w [...]: przebudowa układu komunikacyjnego w rejonie [...] - Podzadanie nr 1". Decyzja wydana została na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, 2, art. 11i, art. 12 ust. 1-4, 4d, 4e, 6, art. 16, art. 20, art. 20a, art. 21 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.; zwanej dalej: specustawą drogową), art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; zwanej dalej: p.b.).

W ocenie Sądu I instancji zarządca drogi zamierzający zrealizować inwestycję drogową, przy jej projektowaniu uwzględnił optymalny przebieg. Mając jednak na uwadze subiektywny ogląd sprawy właścicieli, których nieruchomości objęte są inwestycją i których funkcję w całości lub w części inwestycja ta zmieni, zasadne jest stwierdzenie, że nie jest możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości.

Sąd wyjaśnił, że oceniając zaskarżoną decyzję oraz zarzuty skargi miał przede wszystkim na uwadze, że gospodarzem projektu jest tylko inwestor, natomiast organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, albowiem to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego.

Rolą organu orzekającego w sprawie jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, w tym przez rozporządzenie określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 11e specustawy nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Specustawa drogowa nie zawiera żadnych szczególnych rozwiązań dotyczących bądź to bezpośredniego, bądź też odpowiedniego stosowania ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich. Granice portu morskiego wyznaczone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w Szczecinie od strony lądu nie zostały w postępowaniu stanowiącym przedmiot niniejszej sprawy zakwestionowane czy zmienione, albowiem przepisy specustawy drogowej nie przewidują w tej materii żadnych szczególnych uprawnień dla organów administracji publicznej.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinie, w tym opinię dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani. Taka opinia, co wynika z akt administracyjnych sprawy, z dnia 23 stycznia 2017 r. Zastępcy Dyrektora ds. Technicznych Urzędu Morskiego w [...], działającego z upoważnienia Dyrektora Urzędu Morskiego w [...], została załączona. Nadto organ ten był zawiadamiany - podobnie jak wszystkie strony postępowania - o jego przebiegu i wydanych decyzjach. Organ administracji morskiej żadnych uwag na etapie składania wniosku nie wnosił (urzędy morskie oraz kapitanaty i bosmanaty portu są jednostkami, przy pomocy których dyrektorzy urzędów morskich wykonują zadania przypisane ustawowo organom administracji morskiej - ustawa o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej), a z kolei specustawa drogowa nie przewiduje dodatkowych konsultacji z organami wymienionymi w art. 11d ust. 1 pkt 8. Jest to o tyle oczywista sytuacja, że specjalny (skrócony) tryb postępowania przy wydawaniu zezwoleń na realizację inwestycji drogowych ma na celu uproszczenie procedury w tej materii.

Analogiczna sytuacja odnosi się do zarzutów dotyczących braku konsultacji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który swoją opinię wyraził w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r.

Niezrozumiały jest zatem zdaniem Sądu I instancji zarzut skarżącej, że organy orzekające w sprawie nie uzyskały stanowiska organu administracji morskiej czy Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, czy też nie odniosły się do uwag i zastrzeżeń tych organów, skoro takowych nie wniesiono.

W toku niniejszego postępowania nie było rzeczą organów badanie ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z ingerencją w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

Niezasadne jest w ocenie Sądu I instancji stanowisko skarżącej dotyczące nieuwzględnienia w dokumentacji projektowej tego, że jest objęta (podobnie jak spółka [...] Sp. z o.o.) Planem ochrony obiektu portowego - [...]. Ma to bowiem ścisły związek z tym, że obie spółki prowadzą działalność gospodarczą na terenach portowych, ze stałym monitoringiem, systemem przepustkowym oraz ogrodzeniem terenu. Międzynarodowy Kodeks Ochrony Statku i Obiektu Portowego (ang. International Ship and Port Facility Security Code) to zbiór zaleceń i przepisów, których głównym celem jest poprawa bezpieczeństwa żeglugi oraz przeciwdziałanie terroryzmowi. Wymaga od armatorów, portów i rządów opracowania i wdrożenia przepisów i procedur bezpieczeństwa. Kodeksowi podlegają: statki pasażerskie: promy, statki wycieczkowe, tramwaje wodne, pływające hotele etc.; jednostki specjalistyczne: ruchome jednostki wiertnicze, przystosowane do wykonywania odwiertów i badania dna morskiego; statki towarowe: drobnicowce, kontenerowce, masowce, jednostki specjalistyczne etc., o ładowności powyżej 300 GT; porty towarowe i pasażerskie obsługujące jednostki w połączeniach międzynarodowych.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. ga, do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej załącza się opinię podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że opinię w tej sprawie w dniu [...] listopada 2017 r. wydał [...] SA, z której nie wynikają obawy zaprezentowane przez skarżącą, dotyczące kwestii opracowania, wdrożenia i stosowania procedur bezpieczeństwa. Zarząd Portu jako podmiot opiniujący w toku postępowania nie składał dodatkowych uwag czy zastrzeżeń w tej materii.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uzgodnień dotyczących przebudowy kanalizacji stanowiącej własność skarżącej, Sąd wskazał, że przebudowa ta będzie możliwa jedynie w oparciu o posiadane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest warunkiem koniecznym w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. Wynika to wprost z załącznika nr 6 do decyzji Prezydenta [...].

Jeżeli, w wyniku realizacji ww. inwestycji skarżąca poniesie jakiekolwiek szkody materialne, to będzie jej przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym. Ponadto, stosownie do treści art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, jeżeli pod inwestycję została przejęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku do właściwego zarządcy drogi o nabycie tej pozostałej części nieruchomości. Taki wniosek nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu k.p.a.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, a mianowicie Urzędu Morskiego oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Lakoniczne zgody z 2017 r. nie mogą stanowić podstaw do wydania decyzji w roku 2020, a nadto, pisma ww. organów nie odnoszą się w żadnym wypadku do zarzutów spółki podnoszonych w trakcie postępowania przed wydaniem decyzji ZRID.

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w niniejszej sprawie, a które to miały wpływ na treść wydanej przez organ I instancji decyzji;

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie formułowanych przez skarżącego wniosków oraz zastrzeżeń do projektu, a także poprzez brak ustosunkowania się organu do twierdzeń skarżącego, co w konsekwencji miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji;

4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez swobodną oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuwzględnienie przez organ I instancji zgłaszanych w toku postępowania uwag oraz zastrzeżeń wyrażonych przez skarżącego oraz nieuwzględnienia przez organ słusznego interesu zarówno obywateli, jak i strony poprzez jego nieuwzględnienie;

5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady współdziałania organów, a mianowicie poprzez zaniechanie dokonanie ustaleń z innymi organami, których to również dotyczy, a mianowicie Urzędu Morskiego [...], Kapitanatem Portu w [...] czy Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] poprzez nieuzyskanie ich stanowiska, a także nieodniesienie się do uwag oraz zastrzeżeń przywołanych organów;

6. art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

7. art. 82 ust. 3 p.b. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie pełnych i rzetelnych konsultacji z Wojewodą [...] jako organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniła, że decyzja organu I instancji została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, a mianowicie Urzędu Morskiego oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem skarżącej lakoniczne zgody z 2017 r. nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji w 2020 r., a nadto, że pisma ww. organów nie odnoszą się w żadnym wypadku do zarzutów spółki podnoszonych w trakcie postępowania przed wydaniem decyzji ZRID. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte na wniosek Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. organ kilkukrotnie otrzymywał uwagi i zastrzeżenia [...] sp. z o.o. W piśmie z dnia [...] października 2019 r. skarżąca wskazała, iż planowana inwestycja, która zakłada również podział działek jest w dalszym ciągu rażąco sprzeczna ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości, nie odpowiada ich przeznaczeniu, a proponowany podział jest niekorzystny i sprzeczny z przepisami innych ustaw. W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżąca wniosła kolejne zastrzeżenia co do planowanej przez organ inwestycji. W treści niniejszego pisma zwrócono szczególną uwagę przede wszystkim na elementy infrastruktury, które znajdują się na działkach objętych planem. Skarżąca zwróciła uwagę na konieczność dokonania pewnych modyfikacji planu, m.in. poprzez przesunięcie niektórych planowanych rozwiązań, albowiem wprowadzenie ich zgodnie ze stanowiskiem i planami organu uniemożliwią i pozbawią drogi dojazdowej dla pojazdów poruszających się obecnie po terenie nieruchomości. Organ, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie zwrócił również uwagi na to, iż działki, na których działalność prowadzi skarżący leżą w granicach portu morskiego co obliguje zarazem stronę do bezwzględnego stosowania zapisów ustawy o portach i przystaniach morskich, w tym m.in. odpowiedniego ogrodzenia niniejszego terenu jeszcze przed rozpoczęciem planowanej inwestycji, odtworzenia zlikwidowanych bram wjazdowych na teren nieruchomości oraz ogrodzenia na całej długości nowych granic czy likwidacji istniejącej już bramy wjazdowej nr [...] położonej przy ul. [...] nr [...]. Już wtedy zwrócono organowi uwagę na fakt, iż w dostarczonych stronie planach ul. [...] jest źle zaprojektowana bądź oznaczona jako ulica [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skarżąca po raz wtóry złożyła organowi stosowne zastrzeżenia i uwagi co do planowanej inwestycji. W pierwszej kolejności zwrócono uwagę, iż w projektowanym układzie drogi żaden ze zjazdów nie łączy się z istniejącymi drogami leżącymi w granicach nieruchomości, co implikuje tym samym konieczność takiego przeprojektowania inwestycji, aby połączyć zjazdy z drogą w taki sposób, aby samochody mogły się po nich swobodnie poruszać. Zwrócono również uwagę na to, że po terenie nieruchomości znajdujących się we władaniu skarżącej poruszają się pojazdy ciężarowe, o masie przekraczającej 3,5 tony, a co za tym idzie, zwrócono się do organu z prośbą o przeprojektowanie drogi i zjazdów w taki sposób, aby umożliwić pojazdom ciężarowym swobodne poruszanie się po niniejszym terenie. Inwestor nie poczynił na tym etapie niezbędnych uzgodnień czym naruszył zasadę współdziałania organów, albowiem tereny objęte planowaną inwestycją znajdują się nie tylko na terenie portu morskiego, co rodzi konieczność dokonywania uzgodnień z Urzędem Morskim w [...] oraz z Wydziałem administracji budowlanej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] — zgodnie z treścią art. 82 ust. 3 p.b., ale również Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...], albowiem na terenie planowanej inwestycji znajdują się obiekty objęte ochroną i nadzorem konserwatorskim.

W niniejszej sprawie, konieczne jest po pierwsze prawidłowe zlokalizowanie wjazdu na teren spółki [...] sp. z o.o., który powinien być zapewniony od ul. [...] z możliwością postawienia posterunków i bram wjazdowych. Nadto z uwagi na obowiązujące na terenie portów przepisy nie może być więcej niż dwie bramy wjazdowe. Nie ma zatem możliwości zaprojektowania dodatkowych wjazdów od strony tzw. bulwarów — co nie zostało uwzględnione przez organ. W kwestii natomiast ulicy [...] skarżąca jest zainteresowana połączeniem istniejącej na terenie spółki ulicy [...] z drogą publiczną - tak jak jest to w chwili obecnej. Urząd Morski w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. wyraźnie wskazał jakie przepisy znajdują zastosowanie na terenach objętych inwestycją. Projekt w żądnej mierze nie odnosi się do konieczności zapewnienia na terenach portu morskiego: punktów kontrolnych, granic, ogrodzenia, jak również nie uwzględnia konieczności zapewnienia systemu przepustowego oraz połączenia projektowanych wjazdów z istniejącymi drogami wewnętrznymi oraz ul. [...]. Projekt przedmiotowej inwestycji powinien być tak wykonany, aby właściciele nieruchomości mogli dalej wykonywać swoje zadania w niezakłócony sposób.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała twierdzenia organu jakoby "obecne rozwiązania projektowe dawały [...] sp. z o.o. dwa bezpośrednie dostępy do drogi publicznej, dostosowane do wewnętrznego układu komunikacyjnego nieruchomości. Po dokonaniu analizy map okazało się, że z zaprojektowanych wjazdów na teren [...] nie ma połączenia z istniejącą infrastrukturą drogową na terenie spółki. Po drugie, nie może być dodatkowych dojazdów od dz. [...], ponieważ obowiązuje system przepustkowy poprzez dwie bramy wjazdowe. Po trzecie — wygrodzenie powoduje odcięcie dojazdu do drogi (ul. [...]) na terenie spółki, który jest jedynym dojazdem do usytuowanych wzdłuż ulicy budynków, ponadto także w tym wypadku konieczne będzie odpowiednie wygrodzenie terenu. Po czwarte, łącznik od ulicy [...] do drogi po północnej stronie budynków przy ul. [...] nie może służyć obsłudze działek należących do Spółki z uwagi na brak funkcjonalności, a także brak możliwości zainstalowania obowiązkowego monitoringu terenu. Powyższe argumenty zostały całkowicie pominięte w zaskarżonej decyzji.

Ponadto dokumentacja projektowa w ogóle nie uwzględnia przepisów ustawy o portach i przystaniach morskich oraz pisma Urzędu Morskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. Spółka objęta jest (podobnie jak spółka [...] Sp. z o.o.) Planem ochrony obiektu portowego — [...] co bezwzględnie należało uwzględnić w dokumentacji projektowej. Ma to bowiem ścisły związek z tym, że obie spółki prowadzą działalność gospodarczą na terenach portowych, ze stałym monitoringiem, systemem przepustkowym oraz ogrodzeniem terenu.

Odnosząc się zaś do kwestii kanalizacji, skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że kanalizacja na terenie [...] sp. z o.o. stanowi własność spółki i na etapie wykonywania dokumentacji nie było żadnych uzgodnień.

Organ, w granicach swojego uznania, mógł przyjąć taki sposób, aby uwzględnić postulaty formułowane przez skarżącą. Organ stanął w sytuacji konfliktu pomiędzy własnym interesem, a interesem strony, który od samego początku był postulowany, w takiej sytuacji, gdy organ ma możliwość zmiany i przeprojektowania winien był uwzględnić postulaty skarżącego w taki sposób, aby nie pozbawiać go realnej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd nie ma prawa doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

W pełni prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. winna natomiast wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa procesowego oraz wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów postępowania nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie ograniczyła się bowiem do wskazania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które w jej ocenie zostały naruszone w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Niemniej w rozpoznawanej sprawie niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, rozpoznał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze błędnej ocenie przez Sąd I instancji okoliczności braku uzyskania, przed wydaniem decyzji, wymaganego prawem stanowiska Urzędu Morskiego oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Po drugie natomiast na błędnej ocenie przez Sąd I instancji, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego polegać na nieuwzględnieniu formułowanych przez skarżącą kasacyjnie wniosków i zastrzeżeń.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących braku uzyskania wymaganych prawem opinii, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów (lit. f); podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2020 r. poz. 998 i 1086) - w odniesieniu do obszaru portu lub przystani morskiej (lit. ga). Z art. 11d ust. 3 specustawy drogowej wynika, że opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Opisane rozwiązanie ma służyć odformalizowaniu i przyspieszeniu procedury wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej. Zaniechanie przedstawienia któregokolwiek z tych dokumentów, które okażą się jednak niezbędne, ale dopiero w trakcie postępowania, powoduje konieczność ich przedłożenia przez inwestora w trakcie postępowania. Opinie wskazanych organów rządowych nie są wiążące dla inwestora i dla organu orzekającego. Nie wyklucza to możliwości uwzględnienia przez inwestora okoliczności podnoszonych w tych opiniach. Organ orzekający zobowiązany natomiast będzie do uwzględnienia tych opinii w takim zakresie, który będzie wynikał z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, wiążących organ orzekający niezależnie od rozwiązań wnioskowanych przez inwestora. Organ orzekający zobowiązany jest we własnym zakresie dokonać oceny zgodności z prawem wnioskowanej inwestycji drogowej, a opinie organów rządowych stanowią branżowe wsparcie dla organu orzekającego w dokonywaniu oceny dopuszczalności realizacji inwestycji drogowej przez pryzmat szczególnie ochrony prawnej tych wartości, którym służą regulacje prawne dotyczące sfery pozostającej w zakresie działania tych organów (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz 2021, wyd. 3; Legalis).

Wraz z wnioskiem o udzielenie zgody na realizację inwestycji drogowej inwestor przedłożył wymagane prawem opinie. W aktach sprawy znajdują się bowiem zarówno opinia [...] S. A. (pismo z [...] listopada 2017 r.) oraz opinia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo z [...] stycznia 2017 r.). Podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność znacznego odstępu czasowego między wydanymi opiniami, a udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Istotnym jest bowiem by opiniowaniu podlegała inwestycja w kształcie, w jakim organ udziela zgodny na jej realizację. Jako niezasadne zatem należało uznać te z zarzutów skargi kasacyjnej, w których Spółka stara się wykazać, iż decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Przechodząc do oceny drugiej grupy zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że skarżąca kasacyjnie stara się wykazać, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, iż decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a naruszenie to polegać miało na nieuwzględnieniu formułowanych przez skarżącą wniosków oraz zastrzeżeń do projektu.

Po pierwsze wskazać zatem trzeba, że przywołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy regulują kwestie obowiązków organów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego. Z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), a to czy dana okoliczność została udowodniona, ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80). Z kolei zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Żaden z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, jak również żaden z przepisów specustawy drogowej nie nakazuje organowi administracji uwzględnienia wniosków czy żądań formułowanych przez stronę postępowania niebędącą inwestorem. Zakres badania organów, a w konsekwencji kontroli sądowej w przypadku przyjętego przez inwestora kształtu inwestycji, ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę, bez prawa do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Przepisy specustawy nie uprawniają organów do dokonywania oceny racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych przez zarządcę drogi. Organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi, tzn. czy jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z dnia 22 września 2020 r., II OSK 711/20 oraz z 14 września 2021 r. II OSK 1332/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji odnosząc się do tego zagadnienie trafnie stwierdził, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, albowiem to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą organu orzekającego w sprawie jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Sąd I instancji zaznaczył przy tym, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, że zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie nie pozostały bez odzewu. Inwestor, mając na względzie całokształt zaprojektowanej inwestycji, odniósł się do kwestii dotyczącej dodatkowego zjazdu na nieruchomość skarżącej (działkę nr [...]), w sposób zgodny z oczekiwaniami. Nie wszystkie jednak zastrzeżenia dotyczące terenów skarżącej mogły być wzięte pod uwagę, chociażby ze względu na granice inwestycji drogowej (dojazd do budynku nr [...] od strony ul. [...]). Sąd I instancji, mając na uwadze związany charakter decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, prawidłowo ocenił kwestię nieuwzględnienia żądań i wniosków skarżącej kasacyjnie. Zarzuty skargi kasacyjne również w tym zakresie okazały się zatem niezasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.