Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2386/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 38/15 w sprawie ze skargi K. M. i A. M. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykonania nałożonego obowiązku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: II SA/Bd 38/15, oddalił skargę K. i A. M. na decyzję Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2014 roku, nr [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy decyzją z dnia [...] października 2012 roku nałożył na "[...]" Spółkę Jawną z siedzibą w Brodnicy, obowiązek sporządzenia i przedstawienia w organie w terminie do dnia 30 czerwca 2014 roku decyzji o warunkach zabudowy, obejmującej przebudowę całego dachu oraz projektu budowlanego, powykonawczego z orzeczeniem technicznym dotyczącym przebudowy całego dachu, uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Toruniu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy decyzją z dnia [...] października 2014 roku, nr [...], stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na "[...]" Spółkę Jawną z siedzibą w Brodnicy decyzją z dnia [...] października 2012 roku. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył dotychczasowy stan faktyczny z podkreśleniem, iż decyzją z dnia [...] października 2012 roku określił termin wykonania obowiązku na dzień 15 lutego 2013 roku, przesuwając go następnie na wniosek spółki na dzień 30 czerwca 2014 roku postanowieniem z dnia [...] marca 2014 roku. W dniu 25 września 2014 roku spółka złożyła w organie cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza Miasta Brodnicy w dniu [...] maja 2008 roku. Organ stwierdził, że dostarczony projekt budowlany nie został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków jak nakazano w decyzji PINB – zamiast uzgodnienia dołączono stanowisko Konserwatora Zabytków z dnia 1 września 2014 roku w sprawie uzgodnienia projektu zamiennego dla budynku sąsiedniego zlokalizowanego przy ul. [...], będącego własnością spółki. Organ wskazał, iż zgodnie z załączonym pismem Wojewódzki Konserwator Zabytków zajął stanowisko w sprawie planowanych prac w zakresie konserwatorskim dotyczące projektu zamiennego. W związku z tym uznał za bezzasadne żądanie od inwestora uzgodnienia w świetle stanowiska, jakie wyraził w podobnej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków – w wyniku oględzin budynku potwierdzono jego zgodność z projektem zamiennym. W związku z tym organ przychylił się do wniosku spółki o stwierdzenie wykonania nałożonego obowiązku mimo przekroczenia terminu do jego wykonania, argumentując to przyjęciem stanu prawnego i faktycznego w dacie wydania aktu administracyjnego.

Kwestionując powyższą decyzję B. B. wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.) poprzez błędną interpretację art. 51 ust. 1 pkt 2 wskazując, iż termin określony w decyzji jest jej obligatoryjną częścią, a wydanie decyzji bez zawarcia tego elementu jest rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, organ w sposób nieuprawniony przedłużył termin wykonania obowiązku, ponieważ po upływie wskazanego w decyzji terminu (15 lutego 2013 roku), to organ zwrócił się do inwestora z propozycją jego przedłużenia. Odwołująca podała również w wątpliwość fakt prawidłowego uzgodnienia projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 roku, nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż procedura legalizacyjna, z którą związane było nałożenie obowiązków na inwestora, dotyczyła modernizacji mieszkania na poddaszu, połączonej z powiększeniem tarasu i skróceniem klatki schodowej w budynku sąsiednim przy ul. [...] w Brodnicy. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż treść stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przedłożona przez spółkę we wniosku z dnia 25 września 2014 roku o zwolnienie z obowiązku uzgodnienia przebudowy dachu, dotyczyła innego przedsięwzięcia (projektu budowlanego zamiennego dotyczącego odbudowy obiektu), co z kolei wymagało od organu zweryfikowania treści rzeczonego stanowiska, a co nie zostało przez niego uczynione. Wobec tego przedłożony przez inwestora wniosek z dnia 25 września 2014 roku nie został, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo rozpoznany. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 9 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wnioskującemu, iż w dalszym ciągu konieczne jest uzgodnienie z konserwatorem zabytków; art. 10 K.p.a., poprzez zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym; naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niekompletne uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu WINB wyjaśnił, iż ustawodawca, na gruncie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie określił zakresu i biegu terminu, a więc określenie konkretnego terminu wykonania obowiązków pozostawił do decyzji organu administracyjnego. Organ ten określa termin w zależności od realiów konkretnej sprawy, ma on charakter procesowy, w związku z czym na wniosek strony może być przedłużony, bądź przywrócony. Nie stanowi on, w ocenie organu odwoławczego, materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia, ale wynika z kompetencji organu prowadzącego postępowanie zgodnie z art. 123 § 1 K.p.a. WINB stwierdził, iż postanowienia wydawane w toku sprawy dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy – przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jako kwestia wynikła w toku postępowania legalizacyjnego, następuje w drodze postanowienia.

W skardze do sądu administracyjnego K. i A. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a., poprzez uznanie, że organ nie mógł stwierdzić na obecnym etapie, czy obowiązki nałożone na inwestora w decyzji z dnia 18 października 2012 roku zostały wykonane z jednoczesnym uznaniem, iż termin określony w decyzji nie stanowił jej obligatoryjnego składnika;

- art. 6 w zw. z art. 123 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, iż organ może postanowieniem tworzyć nowe tryby administracyjne na potrzeby inwestora i tym samym wprowadzać do obiegu prawnego pojęcie przedłużenia terminu administracyjnego w sytuacji, w której ustawodawca przewidział tylko i wyłącznie instytucję przywracania terminu w szczególnych okolicznościach;

- art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż działaniem nieodpowiadającym przepisom prawa było przedłużenie postanowieniem wydanym przez organ pierwszej instancji terminu na wykonanie nałożonych decyzją obowiązków. Działanie takie pozwala sądzić, że określony w decyzji termin nie jest jej składnikiem, nie ma znaczenia, ponieważ to sprawca samowoli budowlanej, w ocenie skarżących, decyduje, czy i kiedy wykona nałożone obowiązki. Podali w wątpliwość legalność przedłużającego termin postanowienia, z uwagi na brak wskazania przez organ jego podstawy prawnej, bowiem przepis art. 123 § 1 K.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej postanowienia. Ponadto, instytucja przedłużania terminu nie istnieje w polskim postępowaniu administracyjnym (istnieje jedynie możliwość jego przywrócenia), zatem nie można zmienić części decyzji postanowieniem oraz, że takie postanowienie zostało wydane poza tokiem postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucili również organowi odwoławczemu brak wskazania przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. oraz zwrócili uwagę na niedopuszczalność uchylenia decyzji pierwszej instancji z racji na wyjaśnioną istotę sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę K. i A. M.. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż kontestowana decyzja została wydana bez naruszenia prawa materialnego i procesowego, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Przedmiotem sporu w sprawie jest zagadnienie, czy organ nadzoru budowlanego uprawniony był do wydania postanowienia przedłużającego termin na wykonanie nałożonych przez siebie obowiązków zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z decyzją z dnia [...] października 2012 roku termin na wykonanie nałożonych obowiązków upływał w dniu 15 lutego 2013 roku. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek inwestora, przedłużył termin wskazany w decyzji do dnia [...] czerwca 2014 roku. Zobowiązana spółka wymagane dokumenty przedłożyła w dniu 25 września 2014 roku, w związku z czym organ nadzoru budowlanego stwierdził, decyzją z dnia [...] października 2014 roku wykonanie nałożonych obowiązków.

Następnie Sąd zacytowawszy treść art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego podkreślił, iż termin, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter terminu procesowego. Termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora pozostawiony został uznaniu organu, przy czym termin ten winien być określony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki i uwzględniać warunki techniczno – organizacyjne wykonania obowiązków. Termin procesowy nie ma takiego skutku jak termin materialno – prawny, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnień z nim związanych, co oznacza, że już nie można powoływać się na te uprawnienia i z konkretnego prawa już nie można skorzystać. Upływ zaś terminu procesowego nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień.

Z tego powodu – w ocenie WSA – nie można poprzeć tezy o braku możliwości, na gruncie obowiązujących przepisów prawa, przedłużenia terminu zawartego w decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że organ nakłada obowiązki, określając termin ich wykonania. Ustawodawca nie określił zakresu i biegu terminu, co oznacza, że określenie konkretnego terminu wykonania obowiązków pozostawił do decyzji organu nadzoru budowlanego. To organ, w celu zapewnienia realizacji obowiązków, określa termin w zależności od realiów konkretnej sprawy. Skoro omawiany termin jest terminem procesowym, to jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony, termin ten może być przedłużony, bądź przywrócony (art. 58 K.p.a.). Nie stanowi on materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia, dlatego samo wyznaczenie terminu procesowego nie rozstrzyga o nabyciu przez stronę jakiegokolwiek prawa. Nie jest więc koniecznym zastosowanie, jak się wydaje postulowanego przez skarżących, trybu z art. 154, bądź art. 155 K.p.a. stanowiącego o możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Sąd nie uznał za trafny poglądu, że przedłużenie terminu o charakterze procesowym wymaga uruchomienia trybu nadzwyczajnego.

Podstawą prawną przedłużenia przez organ terminu w ocenie Sądu I instancji będzie więc, wbrew twierdzeniom skarżących, art. 123 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy (§ 2). Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jako kwestia wynikła w toku postępowania legalizacyjnego, winno nastąpić w drodze postanowienia. Kwestia przedłużenia terminu nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

W tej sytuacji Sąd uznał za chybiony zarzut nieuznania przez organ odwoławczy terminu decyzji jako jej obligatoryjnego składnika. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 in fine Prawa budowlanego, decyzja nakładająca stosowne obowiązki musi zawierać termin, do którego nałożone obowiązki adresat decyzji powinien wykonać. Z akt sprawy nie wynika, by organ kiedykolwiek kontestował obowiązek zawarcia terminu w swojej decyzji – zwłaszcza, że został zgodnie z prawem określony na dzień 15 lutego 2013 roku Upływ tego terminu nie daje jednak bezwzględnej podstawy do postulowanego przez skarżących działania w postaci nakazania zaniechania dalszych czynności, rozbiórki obiektu lub doprowadzenia do stanu poprzedniego. Jest to konsekwencją wyjaśnionego wcześniej charakteru tego terminu, jako terminu procesowego – skoro wyznaczony przez organ termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony. Organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do wydania rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

W końcu wyjaśnić należy, iż art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek sprawdzenia wykonania obowiązku "po upływie terminu" – nie precyzując, po jakim czasie od momentu jego upłynięcia sprawdzenie to musi nastąpić. Sprawdzenie to wyposaża z kolei organ w kompetencję wydania rozstrzygnięcia albo o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1), albo – w przypadku niewykonania – zobligowania inwestora do wymienionych w pkt 2 czynności. Z akt sprawy wynika, iż po stwierdzeniu, w wybranym przez organ momencie, wykonania – po upływie wyznaczonego przez organ terminu procesowego - nałożonych obowiązków, wydaje on decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, iż zachowanie organu nie naruszyło w tym zakresie przepisów prawa, zatem zarzuty wobec organu odwoławczego, uchylającego decyzję PINB bez uznania za podstawę tego uchylenia naruszenia przepisu art. 51 ust 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, nie zasługują na uwzględnienie.

Wskazane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji naruszenia przepisów procesowych – w ocenie Sądu I instancji – uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. WINB wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy to uzyskanie stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu dotyczącego przebudowy całego dachu na modernizowanym budynku, a także rozpatrzenie wniosku z dnia 25 września 2014 roku o ewentualne zwolnienie inwestorów z obowiązku uzgodnienia przebudowy dachu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ustalenia te mają niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił pogląd organu, iż zaakceptowane przez organ pierwszej instancji stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu dotyczy decyzji wydanej na podstawie innego stanu faktycznego (decyzji dotyczącej inwestycji polegającej na odbudowie obiektu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Brodnicy, a nie modernizacji mieszkania na poddaszu połączonej z powiększeniem tarasu i skróceniem klatki schodowej w budynku stanowiącym część sąsiednią – ul. [...]). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Inwestycja, której dotyczyło postępowanie legalizacyjne, prowadzona była w budynku znajdującym się na terenie Starego Miasta Brodnicy, zatem obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Bezsprzecznie więc wymaganym w tej sytuacji było uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które winno dotyczyć precyzyjnie wskazanej inwestycji. W ocenie WSA, słusznie organ odwoławczy napisał, iż przedłożone wraz z powykonawczym projektem budowlanym pismo konserwatora zabytków nie dotyczyło sprawy, nie zaistniały więc przesłanki uzasadniające przyjęte przez organ pierwszej instancji stanowisko, iż opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wymaga weryfikacji.

W konsekwencji Sąd zaaprobował pogląd organu, iż wniosek z dnia 25 września 2014 roku o zwolnienie z obowiązku uzgodnienia projektu przebudowy dachu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nie został przez organ pierwszej instancji rozpatrzony, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 9 K.p.a. Organ pierwszej instancji obowiązany był poinformować inwestora, iż przedłożone przez niego pismo, mimo że zawiera stanowisko wyrażone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jest nieadekwatne w dotyczącej inwestora sprawie i konieczne jest dokonanie uzgodnienia. Z tych powodów Sąd uznał, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, zatem uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy we wskazanym zakresie stanowiłoby naruszenie art. 15 K.p.a. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

W konkluzji Sąd I instancji wskazał, iż kontestowana w skardze decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia, albo stwierdzenia nieważności, co stanowiło podstawę oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K. i A. M. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści skargi jej autorzy wskazali na naruszenie:

1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie oceny decyzji niezgodnie z literalnym brzmieniem Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego z jednoczesnym stworzeniem nowego postępowania zwanym legalizacyjnym nieprzewidzianym przez ustawodawcę. Ponadto Sąd nadał organom uprawienia ponadustawodawcze uznając, że mogą one w trakcie prowadzonego postępowania na podstawie art. 123 § 1 K.p.a. wydawać postanowienia o dowolnej treści;

2. art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż termin określony w decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu ma charakter procesowy i tym samym nie stanowi składnika decyzji, co jest tożsame z uznaniem, że nie musi on zostać w niej określony;

3. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że terminy procesowe określone w decyzji a co za tym idzie w postanowieniu wydawanych na podstawie art 48 ust 3 oraz 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wiążą sprawcy samowoli budowlanej z uwagi, iż nie wykonanie nałożonego obowiązku w terminie nie niesie za sobą negatywnych następstw dla zobowiązanego w postaci nakazu rozbiórki lub doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem;

4. art. 123 § 1, art. 123 § 2 oraz art. 6 Kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej mogą tworzyć nowe terminy administracyjne w tym instytucję przedłużenia terminu określonego w decyzji wydając postanowienia i to w trakcie nie istniejącego postępowania administracyjnego w tym wypadku zwanego legalizacyjnym. Ponadto Sąd uznał, że istnieje możliwość zmiany treści decyzji ostatecznej postanowieniem bez dokonania literalnej wykładni przepisów prawa materialnego lub procesowego pozwalających na uznanie, iż stanowisko to ma oparcie w przepisach. Dodatkowo w wyroku nie wskazano jakie i kiedy wszczęto postępowanie, w którym rzekomo można zmienić termin określony w prawomocnej decyzji;

5. art. 138 § 2, art. 136 K.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zakres sprawy do rozpoznania przekraczał możliwości jej rozpoznania przez organ drugiej instancji nawet przy zastosowaniu art. 136 K.p.a., którego organ nie analizował i tym samym nie było możliwości wydania decyzji kończącej postępowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wnioskując także o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Zdaniem organu wskazane argumenty i zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw. W sprawie nietrafne jest zarzucanie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który to przepis stanowi jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby uzasadnienie nie zawierało określonych elementów i przez to orzeczenie było wadliwe. Uzasadnienie wyroku jest obszerne i szczegółowe, zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko organu, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jednocześnie Sąd w sposób przystępny i wyczerpujący przedstawił prawidłowo zastosowany przez organy tryb zmiany terminu do wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego w związku z prowadzonym postępowaniem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Termin ustalony przez organ do wykonania obowiązku ma charakter terminu procesowego, zatem może być zmieniany w trybie postanowienia bez konieczności wzruszania decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nawet po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności nie kończy postępowania w sprawie. Decyzją kończącą postępowanie jest dopiero decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego orzekająca o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku, nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych lub rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Wbrew zarzutom skargi ani organy prowadzące postępowanie, ani Sąd nie twierdziły, że termin do wykonania obowiązku nie stanowi obligatoryjnego składnika decyzji. Obowiązek określenia tego terminu wynika bezpośrednio z treści przepisu, jednak ma charakter procesowy, a nie materialny, co skutkuje możliwością jego zmiany na wniosek zobowiązanego. Zatem nie zachodzi podnoszona przez skarżących niewykonalność decyzji jako przesłanka do stwierdzenia jej nieważności. Podstawą prawną do zmiany postanowienia określającego termin, zawartego w decyzji, do wykonania określonego obowiązku jest art. 123 K.p.a. a postępowanie w tym zakresie wszczyna wniosek inwestora. Wniosek taki jednak nie wszczyna odrębnego postępowania, lecz jest kontynuacją istniejącego już postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i dotyczy rozpatrzenia kwestii wpadkowej w toku postępowania, nie kończącej tego postępowania.

Nieuzasadniony jest także zarzut wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji podczas gdy, organ powinien orzec na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego wskutek nie wykonania w terminie nałożonych obowiązków przez inwestora. Zarówno zebrane w postępowaniu dowody, jak i obszerne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazują na konkretne uchybienia przepisom prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu uniemożliwiającym organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego bez naruszenia podstawowych uprawnień stron uczestniczących w postępowaniu. Orzekanie organu przy stwierdzeniu wykazanych naruszeń prawa skutkowałoby nieważnością wydanej decyzji. Organ z urzędu przestrzega podstawowe zasady procedury mające chronić podstawowe dobra i uprawnienia stron postępowania. W ocenie organu kontestowany wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując w pierwszej kolejności do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być uwzględniona przez Sąd I instancji. W ocenie kasatora, Sąd I instancji naruszył przepis art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że terminy procesowe określone w decyzji, a co za tym idzie w postanowieniu wydawanym na podstawie art 48 ust 3 oraz 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wiążą sprawcy samowoli budowlanej z uwagi, iż nie wykonanie nałożonego obowiązku w terminie nie niesie za sobą negatywnych następstw dla zobowiązanego w postaci nakazu rozbiórki lub doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Z tym zarzutem powiązany jest także kolejny wskazujący na naruszenie art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 6 Kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej mogą tworzyć nowe terminy administracyjne, w tym instytucję przedłużenia terminu określonego w decyzji wydając postanowienia i to w trakcie nie istniejącego postępowania administracyjnego w tym wypadku zwanego legalizacyjnym. Ponadto Sąd uznał, że istnieje możliwość zmiany treści decyzji ostatecznej postanowieniem bez dokonania literalnej wykładni przepisów prawa materialnego lub procesowego pozwalających na uznanie, iż stanowisko to ma oparcie w przepisach. Dodatkowo w wyroku nie wskazano jakie i kiedy wszczęto postępowanie, w którym rzekomo można zmienić termin określony w prawomocnej decyzji.

Odniesienie się do tych zarzutów wymaga poczynienia wstępnej uwagi, iż inwestor – "[...]" mocą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] października 2012 roku został zobowiązany do złożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 15 lutego 2013 roku. Wskazany termin został na wniosek inwestora, mocą postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2014 roku, przesunięty do dnia [...] czerwca 2014 roku. Ostatecznie wymagane dokumenty inwestor złożył w dniu 25 września 2014 roku.

Sięgając do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 roku, wskazać wypada, iż przepis ten obliguje organ do określenia terminu wykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego w treści decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Określenie terminu wykonania obowiązku jest zatem obligatoryjnym elementem decyzji i powinno być zawarte w jej treści. W judykaturze nie jest sporne, iż termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter procesowy. I tak też zasadnie przyjął Sąd I instancji, a także organy nadzoru budowlanego obu instancji, co skutkuje tym, że argument skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie zyskał uzasadnienia.

Skoro wspomniany termin ma charakter procesowy, to tenże termin może być przedłużany na wniosek strony (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 września 2013 roku, sygn. akt: II OSK 993/12; z dnia 22 kwietnia 2009 roku, sygn. akt: II OSK 608/08; z dnia 9 stycznia 2008 roku, sygn. akt: II OSK 1816/06; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Liczne są poglądy judykatury, które można podsumować wskazaniem, iż termin wyznaczany przez organ ma być rozsądny, realny dla wykonania nałożonych obowiązków na inwestora należycie dbającego o swoje interesy.

Niezależnie od formy (postanowienie czy decyzja), w której możliwe jest przedłużenie wspomnianego terminu, ma ono taki skutek, że z momentem wykonania przez zobowiązanego nałożonych obowiązków należy uznać, że zrealizował on wspomniane obowiązki z zachowaniem terminu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiana terminu wykonania obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, niezależnie od tego w jakiej ma nastąpić formie nie wszczyna nowego postępowania w ramach postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego nazywanego postępowaniem legalizacyjnym. Istotnie nazwa "postępowanie legalizacyjne" nie jest pojęciem języka prawnego, ale funkcjonuje w języku prawniczym i nie ma wątpliwości, iż obejmuje ono także postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nie zasługuje na uwzględnienie również argument kasatora wskazujący na naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków w terminie nie niesie ze sobą negatywnych następstw w postaci nakazu rozbiórki lub doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do wskazanej kwestii należy dostrzec, iż termin, o którym stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter procesowy, który z jego istoty nie ma takiego skutku jak termin materialno – prawny, którego bezskuteczne wyekspirowanie powoduje wygaśnięcie uprawnień z nim związanych, co oznacza, że już nie można powoływać się na te uprawnienia i z konkretnego prawa już nie można skorzystać. Upływ zaś terminu procesowego nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień.

W rozpatrywanej sprawie, tj. w przypadku regulacji prawnej zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ i uprawnienie strony do wykonania nałożonych na nią czynności (np. złożenia dokumentów, których żądał organ) lub robót budowlanych. Jeżeli inwestor uchybi wprawdzie wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji podejmowanej w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Pogląd zaprezentowany znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 roku, sygn. akt: II OSK 993/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 1903/11 i inne).

Odnosząc się do ostatniego argumentu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, iż wbrew argumentom kasatora w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2, ani art. 136 K.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zakres sprawy do rozpoznania przekraczał możliwości jej rozpoznania przez organ drugiej instancji nawet przy zastosowaniu art. 136 K.p.a., którego organ nie analizował i tym samym nie było możliwości wydania decyzji kończącej postępowanie.

W sprawie – jak już wcześniej wskazano – inwestor został zobowiązany do złożenia określonych dokumentów, czyli projektu budowlanego powykonawczego uzgodnionego z konserwatorem zabytków. Decyzją z dnia [...] października 2012 roku inwestor zobligowany był także do złożenia decyzji o warunkach zabudowy obejmującej przebudowę dachu, ale organ drugiej instancji mocą decyzji z dnia [...] grudnia 2012 roku uchylił w tym zakresie decyzję pierwszoinstancyjną, co oznacza, że inwestor z obowiązku złożenia decyzji o warunkach zabudowy został zwolniony. Wskazane dokumenty inwestor złożył w dniu 25 września 2014 roku, po analizie tych dokumentów powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał – na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego – decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] października 2012 roku. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał przyczyny wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji. Wśród tych przyczyn w pierwszej kolejności podkreślić należy konieczność złożenia przez inwestora uzgodnienia projektu budowlanego z konserwatorem zabytków lub konieczność rozpoznania przez organ powiatowy wniosku inwestora o zwolnienie z obowiązku złożenia takowego uzgodnienia. Niewątpliwie złożenie przez inwestora niekompletnej dokumentacji nie uprawniało organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Taka okoliczność uprawniała jednakże organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o treść art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wykładni tego przepisu należy dokonywać z powiązaniem jego treści z art. 136 K.p.a., który uprawnia organ odwoławczy, na żądanie strony lub z urzędu, do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Treść art. 138 § 2 K.p.a. niewątpliwie powinna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) – uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Powracając na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że oprócz naruszenia przepisów procesowych (art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.), organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak uzgodnienia projektu budowlanego z konserwatorem zabytków lub powinność rozpoznania wniosku inwestora o zwolnienie z tego zobowiązania. Ustalenie okoliczności związanej z uzgodnieniem projektu budowlanego z konserwatorem zabytków jest kwestią przekraczającą zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, które może prowadzić organ odwoławczy na mocy art. 136 K.p.a., a co uprawniało go do zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Z tego powodu – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Na marginesie wskazać wypada, iż postępowanie prowadzone przez konserwatora zabytków charakteryzowało się nieuzasadnioną, zatem zasługującą na potępienie, przewlekłością. Niemniej jednak inwestorowi przysługują zapewne znane mu mechanizmy obrony przed bezczynnością lub przewlekłością postępowania, z których w obliczu zobowiązania przez inny organ do złożenia określonych dokumentów, powinien on aktywnie korzystać.

W świetle powyższych uwag zarzuty, tak naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, są pozbawione podstaw.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.