Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1749/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3a ust. 2, art. 6c ust. 1, art. 6d pkt 5-7, art. 35a pkt 9
journal: Dz.U. 2021 poz 133
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw - t.j.
article: art. 1 pkt 1, art. 2, art. 5, art. 6c ust. 1, art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 12 ust. 11, art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 170
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją  przedsiębiorstw - t.j.
article: art. 3, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
article: art. 189a par. 2, art. 189d, art. 189f par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.M. Zarządcy sukcesyjnego [A.] w spadku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2687/20 w sprawie ze skargi M.M. Zarządcy sukcesyjnego [A.] w spadku na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak wystawienia świadectwa jakości paliw stałych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.M. Zarządcy sukcesyjnego [A.] w spadku na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 marca 2021 r., sygn. akr VI SA/Wa 2687/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M. Zarządcy sukcesyjnego [A.] w spadku na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] października 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za brak wystawienia świadectwa jakości paliw stałych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.M. Zarządcy sukcesyjnego [A.] w spadku (dalej "skarżący"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący zrzekł się rozprawy. Zarzucił:

1. naruszenie art. 5 i art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw ( Dz. U. z 2021 r. poz. 170; dalej "ustawa o zarządzie sukcesyjnym") poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zarządca winien być traktowany jak przedsiębiorca, co oznacza możliwość ukarania go za brak wystawienia świadectwa jakości.

2. naruszenie art. 6c ust. 1 i art. 3 5a pkt 9 lit. a ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2021 r. poz. 133 ze zm.; dalej "ustawa o systemie monitorowania) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obowiązek wystawienia świadectwa dotyczy zarządcy sukcesyjnego, a nie przedsiębiorcy i to zarządca sukcesyjny ten obowiązek naruszył,

3. naruszenie art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wystawiającym dokument potwierdzający spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych musi być przedsiębiorca wprowadzający paliwo do obrotu,

4. naruszenie art. 35a pkt 9 lit a ustawy o systemie monitorowania poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji uznania, że nie doszło do wystawienia świadectwa jakości,

5. naruszenie art. 156 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735’ dalej "k.p.a.") poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną – do zarządcy sukcesyjnego, a nie przedsiębiorcy,

6. naruszenie art. 189a §2 pkt 1,2 i 6 oraz art. 189d i 189f § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak złagodzenia lub odstąpienia od wymierzenia kary pomimo istnienia wyraźnych przesłanek w tym zakresie, w szczególności wręczania nabywcom świadectwa wystawionego przez B. Sp. z o.o. w W. i otrzymania przez nich informacji o parametrach i jakości paliwa zgodnie z przewidzianym stosownymi przepisami wzorem, znikomej wagi naruszenia i deklaracji zaprzestania dotychczasowej praktyki i wystawiania świadectw w imieniu przedsiębiorcy, a także prowadzenia przeciwko M.M. postępowania karnego w sprawie ukarania w związku z parametrami sprzedawanego paliwa,

7. niewłaściwą wykładnię przepisu art. 189f §1 k.p.a. i uznanie, że przesłanki wskazane w pkt 1 i 2 tego przepisu winny być spełnione łącznie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, tym samym zrzekł się rozprawy, zaś Prezes UOKiK, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości oceny przez Sąd pierwszej instancji zaistnienia podstaw do zastosowania względem skarżącego przepisu art. 35a pkt 9 ustawy o systemie monitorowania, a zatem podstawy do nałożenia na skarżącego jako na zarządcę sukcesyjnego kary pieniężnej za niewystawienie świadectwa jakości paliw stałych wprowadzonych do obrotu.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Prezesa UOKiK, że zarządca sukcesyjny od chwili jego ustanowienia zobowiązany jest do wykonywania praw i obowiązków zmarłego przedsiębiorcy wynikających z wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, w tym również obowiązków przedsiębiorcy wynikających z ustawy o systemie monitorowania. W związku z tym jako prawidłowo uznał wskazanie organu w zaskarżonej decyzji skarżącego jako zobowiązanego do wystawienia dokumentu potwierdzającego spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2 ustawy o systemie monitorowania w momencie wprowadzania go do obrotu, któremu to obowiązkowi uchybił.

Natomiast skarżący konsekwentnie kwestionuje ten pogląd, stwierdzając, że nie ma on jako zarządca sukcesyjny obowiązku wystawienia dokumentu potwierdzającego spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych. Obowiązek taki ciąży jedynie na przedsiębiorcach, a on nim nie jest. Stąd też – w jego opinii – brak jest podstaw prawnych do nałożenia na niego kary pieniężnej na podstawie art. 35a pkt 9 ustawy.

Ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy poprzedzić przypomnieniem, że trafnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż ustawowo określonym celem systemu kontrolnego przewidzianego w ustawie o systemie monitorowania jest ograniczanie negatywnych skutków oddziaływania paliw na środowisko oraz zdrowie ludzi (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Z tego właśnie względu ustawodawca wprowadził obowiązek wystawiania, przekazywania i przechowywania świadectw jakości paliw stałych, które mają zapewnić realizację prawa konsumenta do informacji w zakresie zastosowanego systemu certyfikacji lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do uznania, że określony rodzaj paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości, spełnia wymagania jakościowe, co do wartości parametrów paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości (art. 6d pkt 5-7 tej ustawy). Tak więc penalizacja na gruncie prawa administracyjnego zachowania polegającego na niewystawieniu świadectwa jakości, bądź wystawienia takiego świadectwa, w którym wartości parametrów paliwa stałego są niezgodne z ze stanem faktycznym, została motywowana przez ustawodawcę potrzebą zapewnienia rzetelnej i wyczerpującej informacji nabywców (konsumentów) odnośnie do nabywanego produktu. To zaś, zważywszy na przeznaczenie oraz sposób wykorzystywania wymienionego produktu (cele grzewcze), było również motywowane potrzebą zapewnienia konsumentom szeroko rozumianego bezpieczeństwa, w tym ochrony życia i zdrowia. Stąd też potrzeba zapewnienia efektywnej ochrony wymienionych wartości oraz dóbr prawnie chronionych powodowała określenie wysokości minimalnej kary pieniężnej za wymienione naruszenie na poziomie 10.000 zł. (por. wyroki NSA z: 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 497/20; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 724/20).

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polegał błąd sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

W niniejszej sprawie autor skargi sformułował dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną (niewłaściwą) wykładnię. Dotyczy to naruszenia przepisów art. 5 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 6c ust. 1 ustawy o zarządzie sukcesyjnym. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie odnosi się do kwestii rozumienia przepisu. Uzasadnienie bowiem tego zarzutu skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do kategorycznego stwierdzenia, bez szerszego odniesienia się do kwestii prawnych, że M.M. jako zarządca sukcesyjny nie był przedsiębiorcą, w związku z czym nie miał obowiązku wystawiania świadectwa, a w konsekwencji nie mogła być na niego nałożona kara pieniężna na podstawie art. 35a pkt 9 ustawy.

Spornym zagadnieniem jest zatem, czy zarządca sukcesyjny ustanowiony na podstawie przepisów ustawy o zarządzie sukcesyjnym jest przedsiębiorcą, co wymaga poczynienie na wstępie kilku uwag natury ogólnej.

Pojęcie "przedsiębiorstwa w spadku" zostało po raz pierwszy wprowadzone do polskiego porządku prawnego na mocy ustawy o zarządzie sukcesyjnym. Niewątpliwie ma ono specyficzny charakter i nie należy go utożsamiać z przedsiębiorstwem zdefiniowanym w art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej "k.c."), co wynika z art. 2 ustawy o zarządzie sukcesyjnym i z uzasadnienia projektu ustawy. Ogół unormowań dotyczących przedsiębiorstwa w spadku (art. 1 , 2, 3, 5, 17, 29, 32 ustawy o zarządzie sukcesyjnym) wskazuje na to, że pojęcie to należy definiować przede wszystkim w aspekcie przedmiotowo-funkcjonalnym, tym bardziej, że sam ustawodawca nie zawarł legalnej definicji przedsiębiorstwa w spadku, a jedynie w sposób opisowy podał jego składniki oraz wskazał podmioty uprawnione i odpowiedzialne za ten nowy byt prawny, nazywając je właścicielami przedsiębiorstwa w spadku.

Sprawia to, że dla pełnej rekonstrukcji znaczenia terminu "przedsiębiorstwo w spadku" wymagane jest sięgnięcie do wielu przepisów ustawy o zarządzie sukcesyjnym, w tym także do uregulowania z art. 1 pkt 1 ustawy o zarządzie sukcesyjnym, mówiącego o tymczasowym zarządzaniu przedsiębiorstwem po śmierci przedsiębiorcy, który we własnym imieniu wykonywał działalność gospodarczą na podstawie wpisu do CEIDG.

Zarząd sukcesyjny to zarząd tymczasowy przedsiębiorstwem, który następuje po śmierci przedsiębiorcy, co ma pozwolić na kontynuację jego działalności gospodarczej. Osobą wykonującą zarząd jest zarządca sukcesyjny, który od chwili śmierci przedsiębiorcy (przy ustanowieniu zarządcy sukcesyjnego za jego życia) bądź od chwili dokonania wpisu do CEIDG zarządcy sukcesyjnego, powołanego po śmierci przedsiębiorcy przez jego następców prawnych, na podstawie wniosku złożonego przez notariusza, realizuje prawa i obowiązki wywodzące się z prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej – prowadzi tzw. przedsiębiorstwo w spadku. Co ważne, dzięki instytucji zarządu sukcesyjnego przedsiębiorstwo w spadku utrzymuje ciągłość cywilnoprawną, administracyjnoprawną i podatkową (por. K. Wojarska-Aleksiejuk, P. Aleksiejuk, Ustawa o zarządzie sukcesyjnym w kontekście sukcesji firm rodzinnych w Polsce, Nowy Przegląd Notarialny nr 1(77)/2019, s. 47; art. 7 ustawy o zarządzie sukcesyjnym).

Przedsiębiorstwo w spadku zostało określone również przez zakres jego działalności z wykorzystaniem składników niematerialnych i materialnych zarówno pozostawionych jako część spadku po przedsiębiorcy wpisanym do CEIDG, jak i nabywanych po jego śmierci przez ten byt prawny, który sam także podlega wpisowi do CEIDG. Zauważyć trzeba, że z chwilą powołania i zarejestrowania zarządu sukcesyjnego zarządca otrzymuje kompetencje do dokonywania czynności związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa w spadku (art. 12 ust. 11 ustawy o zarządzie sukcesyjnym), a więc masę majątkową obejmującą składniki niematerialne i materialne służące do wykonywania działalności gospodarczej (art. 2 ustawy o zarządzie sukcesyjnym). Poza tym trzeba zwrócić uwagę na art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zarządzie sukcesyjnym wskazujący na to, że zarządcą sukcesyjnym nie może być osoba, wobec której:

– prawomocnie orzeczono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 373 ust. 1 ustawy dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 ze zm.; dalej "p.u.");

– prawomocnie orzeczono środek karny albo środek zabezpieczający w postaci zakazu prowadzenia określonej działalności gospodarczej.

Zarządca sukcesyjny działa w imieniu własnym, ale na rachunek właściciela przedsiębiorstwa w spadku. Zarządca sukcesyjny można pozywać i być pozywany w sprawach wynikających z wykonywanej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej lub prowadzenia przedsiębiorstwa w spadku oraz brać udział w postępowaniach administracyjnych, podatkowych i sądowoadministracyjnych w tych sprawach. W postępowaniach w takich sprawach zarządca sukcesyjny działa w imieniu własnym, na rzecz właściciela przedsiębiorstwa w spadku i traktowany jest jako strona (art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zarządzie sukcesyjnym).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na treść art. 5 ustawy o zarządzie sukcesyjnym, z którego wynika, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zarządzie sukcesyjnym do prowadzenia przedsiębiorstwa w spadku przez zarządcę sukcesyjnego oraz dokonywania czynności, o których mowa w art. 13 ustawy o zarządzie sukcesyjnym, przez osoby, o których mowa w art. 14 ustawy o zarządzie sukcesyjnym, jeżeli dokonały zgłoszenia o kontynuowaniu prowadzenia przedsiębiorstwa na podstawie art. 12 ust. 1c ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. z 2020 r. poz. 170), stosuje się odpowiednio przepisy o wykonywaniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Przyjąć trzeba, że chodzi tu o przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej "p.p.").

Art. 4 ust. 1 p.p. wskazuje, że przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Natomiast działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły ( art. 3 p.p.). Zatem dla uznania danego podmiotu za przedsiębiorcę istotne jest to, by prowadził we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. Stąd też, aby ocenić, czy wykonujący działalność gospodarczą podmiot jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 p.p., należy ustalić, czy działa we własnym imieniu. Natomiast to, czy działa na własny czy cudzy rachunek nie ma znaczenia.

Podsumowując, w świetle przepisów ustawy o zarządzie sukcesyjnym pojęcie "przedsiębiorstwa w spadku" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalno-przedmiotowym, powstaje ono w chwili śmierci przedsiębiorcy, bazuje na składnikach niematerialnych i materialnych wykorzystywanych przez przedsiębiorcę do prowadzenia działalności gospodarczej za jego życia. Zaś zarządca sukcesyjny wykonuje prawa i obowiązki zmarłego przedsiębiorcy oraz kontynuuje działalność gospodarczą po śmierci przedsiębiorcy z wykorzystaniem przedsiębiorstwa w spadku do momentu objęcia go przez następców prawnych. Oznacza to z kolei dokonywanie wszelkich czynności, jakie wiążą się z prowadzeniem takiej działalności, zarówno w sferze podejmowania decyzji, jak i występowania wobec osób trzecich.

W świetle przywołanych wyżej przepisów zarządca sukcesyjny z chwilą powołania, wpisania do CEIDG oraz rozpoczęcia wykonywania obowiązków i praw w zakresie zarządu sukcesyjnego przedsiębiorstwem w spadku uzyskuje status przedsiębiorcy. Jeżeli zarządca sukcesyjny spełni cechy normatywne działalności gospodarczej, tj. prowadzenie działalności gospodarczej we własnym imieniu, zorganizowany charakter prowadzenia przedsiębiorstwa, ciągłość, profesjonalizm, zarobkowy charakter i uczestnictwo w obrocie gospodarczym, to należy uznać go za przedsiębiorcę.

W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne wykonywanie przez skarżącego działalności gospodarczej we własnym imieniu, to prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące pogląd organu, że skarżący jako zarządca sukcesyjny od chwili ustanowienia, prowadząc przedsiębiorstwo w spadku, zobowiązany jest do wykonywania obowiązków przedsiębiorcy wynikających z ustawy o systemie monitorowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty wskazane w pkt 1) i 5) petitum skargi kasacyjnej uznał zatem za nieuzasadnione.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 6c ust. 1 i 35a pkt 9 lit a ustawy o systemie monitorowania polegających na niewłaściwym ich zastosowaniu należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie podważył ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, koncentrując się przede wszystkim na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Ma to istotne znaczenie dla oceny zasadności wskazanych wyżej zarzutów. Wyjaśnić bowiem należy, że zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15). Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Wobec tego zaś, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z jej zarzutami, to w odniesieniu do zarzutu "niewłaściwego zastosowania prawa materialnego" wymaga ona wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1595/16 ).

Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który jest uznawany za miarodajny przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył stanu faktycznego, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani nie kwestionuje prawidłowości ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. Nie jest zatem sporne, że skarżący jako zarządca sukcesyjny przedsiębiorstwa w spadku w ramach prowadzonej działalności nie wystawiał dokumentów potwierdzających spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2 ustawy o systemie monitorowania w momencie wprowadzenia go do obrotu.

W związku z powyższym podkreślić należy, że okoliczności faktyczne stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości i w istocie nie stanowią przedmiotu sporu.

Stosownie do treści art. 6c ustawy o systemie monitorowania przedsiębiorca w momencie wprowadzenia do obrotu paliwa stałego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a i b, wystawia dokument (świadectwo jakości) potwierdzający spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2 ustawy. Treść przepisu wprost wskazuje, że "wymagania jakościowe", które winny zostać wskazane w dokumencie jakim jest "świadectwo jakości" zostały określone w przepisach wydanych na podstawie ustawowej delegacji zawartej w art. 3a ust.2 ustawy.

Skarżący prowadząc przedsiębiorstwo w spadku w ramach działalności gospodarczej wprowadzał do obrotu paliwo stałe w postaci węgla kamiennego – groszku. W świetle ww. przepisu miał bowiązek wystawić świadectwo jakości, w którym wartości parametrów paliwa stałego będą zgodne ze stanem faktycznym. Tymczasem z ustaleń organu wynika, że skarżący nie wystawiał własnego świadectwa jakości, a do każdej transakcji sprzedaży wydawał kopię świadectwa jakości wystawioną przez dostawcę danego sortymentu węgla kamiennego. Dokumenty przekazywane przez skarżącego nabywcom paliw stałych nie były świadectwami jakości, o których mowa w art. 6c ust. 1 omawianej ustawy, albowiem były wystawione przez dostawcę firmę B. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Skarżący zaś w momencie wprowadzania do obrotu paliw stałych przeznaczonych do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1 MW zobowiązany był wystawić własne świadectwo jakości.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że powyższe zachowanie stanowi podstawę do zastosowania w stosunku do skarżącego sankcji o której mowa w art. 35a pkt 9 lit. a omawianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem karze pieniężnej podlega przedsiębiorca wprowadzający do obrotu paliwo stałe, który wbrew obowiązkowi nie wystawia świadectwa jakości.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 189a §2 pkt 1,2 i 6, art. 189d i art. 189f §1 k.p.a.

Mając na uwadze na określony w art. 1 ust. 1 cel regulacji ustawy o systemie monitorowania, stwierdzić należy, że waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu, jakim jest ograniczanie negatywnych skutków oddziaływania paliw na środowisko oraz zdrowie ludzi, co wymaga skutecznego funkcjonowania systemu kontroli. Nie budzi więc wątpliwości, że waga naruszenia prawa w rozumieniu 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35c ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6c ust. 1 oraz w zw. z art. 35a pkt 9 lit. a ustawy o systemie monitorowania nie może być utożsamiana ze znikomym zagrożeniem dla praw o charakterze ekonomicznym, bowiem w analizowanej ustawie nie te wartości są prawnie chronione.

Ustawodawca wprowadził obowiązek wystawiania, przekazywania i przechowywania świadectw jakości paliw stałych, które mają zapewnić realizację prawa konsumenta do informacji w zakresie zastosowanego systemu certyfikacji lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do uznania, że określony rodzaj paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości, spełnia wymagania jakościowe, jak też co do wartości parametrów paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości (art. 6d pkt 5-6 tej ustawy). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. II GSK 497/20) o nieuzasadnionym utożsamianiu wagi naruszenia prawa, o którym mowa w art. 35a pkt 9 lit. a ustawy o systemie monitorowania z wartością zakupu tego paliwa. W wyroku tym NSA zasadnie podniósł, że "nie wartość wprowadzonego do obrotu paliwa ma miarodajne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., lecz chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia". Podobny pogląd wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2020 r., sygn. II GSK 724/20 .

Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przesłanki wskazane w art. 189f § 1 k.p.a. muszą być spełnione łącznie jest oczywiście wadliwe, jeśli uwzględni się całą treść omawianego przepisu. Biorąc jednakże pod uwagę okoliczności sprawy, że na skarżącego nie została uprzednio nałożona kara pieniężna, nie był prawomocnie ukarany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, uznać należy, że wywód prawny Sądu pierwszej instancji dotyczył pkt 1 art. 198f § 1 k.p.a., w którym wskazano dwie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, które powinny był spełnione łącznie.

W świetle ustalonych przez organy administracji publicznej okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy, uznać więc należy, że waga naruszenia prawa - nierealizowania obowiązku ustanowionego w art. 6c ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, nie może być uznana za znikomą, co uzasadnia stwierdzenie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Skoro przesłanki określone w art. 198f § 1 pkt 1 k.p.a. nie zostały spełnione organ słusznie przyjął, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakcentował, że brak było podstaw do odstąpienia od ukarania skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 35a pkt 9 lit. a ustawy o systemie monitorowania.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 218 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.