Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 778/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi Prokurator na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2009 roku nr XXXIV/266/09 w przedmiocie statutu Sołectwa Modlibogowice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9, § 13 ust 2, § 14 ust 1 pkt 2 i ust 2, § 32 ust 1 pkt 1 i 7, § 37 ust 1 w zakresie użytego w nim zwrotu "w szczególności", § 39 ust 1, § 40, II. w pozostałej części skargę oddala


UZASADNIENIE

Rada Miejska w R. , działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 36 ust. 2, art. 48 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę z [...] grudnia 2009 r., nr [...], w sprawie statutu sołectwa M. (dalej: "statut").

Stosownie do § 9 statutu głosowanie w sprawie wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej przeprowadza się w obecności co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (quorum), z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). W przypadku braku quorum, po upływie co najmniej 15 minut, nie później jednak niż po upływie 60 minut od chwili stwierdzenia braku quorum, osoba prowadząca zebranie wiejskie zarządza ponowne wybory, które są ważne bez względu na liczbę uczestniczących w zebraniu wiejskim stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2).

Jak stanowi § 13 statutu prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) na sołtysa oraz członka rady sołeckiej przysługuje stałemu mieszkańcowi sołectwa uprawnionemu do głosowania (ust. 1). Nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2006 r. Nr 218, poz. 1592 ze zm.) (ust. 2).

W § 14 statutu przewidziano natomiast, że sołtysem albo członkiem rady sołeckiej może zostać osoba, która: 1) ma pełną zdolność do czynności prawnych; 2) nie została ukarana prawomocnym wyrokiem sądowym za przestępstwo umyślne; 3) korzysta z pełni praw publicznych (ust. 1). Sołtysem nie może być osoba, która nie jest obywatelem polskim (ust. 2).

§ 17 ust. 1 statutu przewiduje, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) sołtysa oraz członków rady sołeckiej ma każdy stały mieszkaniec sołectwa uprawniony do głosowania (ust. 1). Nie mają prawa wybierania osoby: 1) pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu; 2) pozbawione praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu; 3) ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu (ust. 2).

Zgodnie z art. 32 ust. 1 statutu do kompetencji zebrania wiejskiego należy: 1) wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej, a także ich odwoływanie; 2) uchwalanie wniosku sołectwa o przyznanie w danym roku budżetowym środków z funduszu sołeckiego, o którym mowa w ustawie z 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim, 3) uchwalanie rocznego planu rzeczowo-finansowego sołectwa i propozycji do projektu budżetu gminy R.; 4) uchwalanie wieloletnich programów działalności sołectwa; 5) ustalanie głównych kierunków działalności sołtysa lub rady sołeckiej w zakresie wykonywania podstawowych zadań sołectwa; 6) uchwalanie wytycznych w sprawie działania sołtysa lub rady sołeckiej; 7) ocena działalności sołectwa, zatwierdzanie rocznych sprawozdań sołtysa z działalności sołtysa i rady sołeckiej, w tym z wykonania planu rzeczowo-finansowego oraz ocena działalności sołtysa oraz rady sołeckiej; 8) uchwalanie wniosków o przekazanie składników mienia komunalnego do zarządzania i korzystania; 9 wyrażanie opinii w sprawach administrowania obiektami użyteczności publicznej znajdującymi się na obszarze sołectwa; 10) opiniowanie – na wniosek burmistrz R. – celowości inwestycji planowanych do realizacji na obszarze sołectwa; 11) rozpatrywanie skarg i wniosków mieszkańców dotyczących działalności sołtysa i członków rady sołeckiej; 12) powoływanie stałych lub doraźnych zespołów roboczych oraz ustalanie ich składu i zakresu działania; 13) uchwalanie innych wniosków i występowanie z tymi wnioskami do rady miejskiej w R. w sprawach o rozpatrzenie spraw, których załatwienie wykracza poza zakres możliwości sołectwa; 14) podejmowanie uchwał w sprawach określonych w przepisach powszechnie obowiązujących; 15) wyrażanie opinii społeczności sołectwa oraz wyrażanie opinii w sprawach przedłożonych przez burmistrza R., radę miejską w R. , sołtysa albo co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa.

W § 35 statutu postanowiono, że uchwały zebrania wiejskiego zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej 10 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, w głosowaniu jawnym, chyba że statut stanowi inaczej (ust. 1). W razie stwierdzenia braku quorum w czasie głosowania, przewodniczący zebrania wiejskiego zarządza ponowne głosowanie. W takim przypadku zebranie wiejskie podejmuje uchwały zwykłą większością głosów stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania i obecnych na zebraniu wiejskim (ust. 2).

Jak stanowi § 37 ust. 1 statutu do zadań sołtysa należy w szczególności: 1) organizowanie i prowadzenie obrad zebrań wiejskich, 2) zwoływanie zebrania wiejskiego i rady sołeckiej, 3) współdziałanie z burmistrzem R. w organizowaniu i przeprowadzaniu konsultacji społecznych, 4) wykonywanie uchwał zebrania wiejskiego i poleceń burmistrza R., 5) reprezentowanie sołectwa na zewnątrz, 6) uczestniczenie w sesjach rady miejskiej w R. ; 7) uczestniczenie – na wezwanie – w naradach lub konferencjach zwoływanych przez burmistrza R.; 8) opiniowanie – na pisemny wniosek zainteresowanych osób – podań i wniosków; 9) informowanie burmistrza R. – w okresie międzysesyjnym – o wnioskach lub żądaniach mieszkańców sołectwa; 10) przyjmowanie do protokołu ustnie wniesionych skarg i wniosków mieszkańców sołectwa i przekazywanie ich burmistrzowi R.; 11) współpraca z gminnymi komisjami; 12) wykonywanie innych zadań lub kompetencji powierzonych na podstawie przepisów prawa, z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do § 39 ust. 1 statutu sołtys i członkowie rady sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim i mogą być przez zebranie wiejskie odwołaniu przed upływem kadencji, jeżeli: 1) uporczywie uchylają się od wykonywania obowiązków wynikających z objętej funkcji, 2) naruszają postanowienia statutu sołectwa i uchwały zebrania wiejskiego. W § 40 statutu przewidziano przy tym, że uchwałę o odwołaniu sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków podejmuje zebranie wiejskie w głosowaniu tajnym. Przepisy rozdziału 3 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). Głosowanie w sprawie odwołania jest ważne, jeżeli odbyło się w obecności co najmniej tylu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, ilu brało udział w głosowaniu w sprawie wyboru danej osoby, jednak nie mniej niż 15 osób (ust. 2).

Prokurator Rejonowy w K. w skardze skierowanej do tut. Sądu zaskarżył powyższą uchwałę w części obejmującej § 9 ust. 1 i 2, § 13 ust. 2, § 14 ust. 1 i 2, § 17 ust. 2, § 32 ust. 1 pkt 1 i 7, § 35 ust. 1 i 2, § 37 ust. 1, § 39 ust. 1 oraz § 40 ust. 1 i 2 – wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części – zarzucając istotne naruszenie prawa:

1. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g., przez wprowadzenie w § 9 ust. 1 i 2, § 35 ust. 1 i 2 i § 40 ust. 2 statutu wymogu kworum dla ważności uchwały zebrania wiejskiego, w tym dotyczących wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej oraz poszczególnych jej członków, pomimo że ustawa nie wprowadza dla ważności uchwał żadnego kworum,

2. art. 7 Konstytucji RP, art. 10 § 2 pkt 1, 2 i 3, art. 11 § 2 pkt 1 i 2, art. 11 § 3 i § 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm.) oraz art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 i art. 37 ust. 4 u.s.g., przez wskazanie w § 13 ust. 2, § 14 ust. 1 i2 oraz § 17 ust. 2 statutu, kto z mieszkańców sołectwa posiada bierne prawo wyborcze, a kto czynne prawo wyborcze,

3. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., przez nadanie w § 32 ust. 1 pkt 1, § 39 ust. 1 oraz § 40 statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej,

4. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 i 36 u.s.g., przez przyjęcie w § 37 ust. 1 statutu zwrotu "w szczególności" w zakresie, w jakim przepisy te określają kompetencje sołtysa,

5. art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., przez nadanie w § 39 ust. 1 statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji kontrolnych i nadzorczych w stosunku do sołtysa i rady sołeckiej.

Gmina R. w odpowiedzi na skargę uznała jej zasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w nich uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, zważywszy zwłaszcza na aktualną sytuację epidemiczną oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z ust. 1 organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi ust. 3, określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Art. 35 ust. 1 u.s.g. wyraża dla rady gminy ustawowe upoważnienie określając materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego – statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe stanowione być może tylko w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Jedynie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W rozpoznawanej sprawie – w pierwszej kolejności – za uzasadniony należało uznać zarzut odnoszący się do § 32 ust. 1 pkt 1 i 7, a także § 39 ust. 1 oraz § 40 statutu. Ogólnie rzecz ujmując w regulacjach tych unormowano kompetencję zebrania wiejskiego, jako organu uchwałodawczego sołectwa (por. § 28 ust. 1 pkt 1 statutu), do wyboru oraz odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, a także do oceny ich działalności.

Jak zostało to już powyżej wskazane zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej oraz organizację i zadania tychże organów. W myśl art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie zaś do art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Odnosząc się do wskazanego zarzutu stwierdzić trzeba, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – charakteru elekcyjnego, jak uczyniono to w § 32 ust. 1 pkt 1 statutu, pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze oraz z art. 36 ust. 2 u.s.g. który stanowi, że: "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są (...) przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania" (por. wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., sygn. akt II SA/Op [...], z [...] stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op [...], wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...], dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To ogół uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa (art. 36 ust. 2 u.s.g.), a nie organ uchwałodawczy jakim jest zebranie wiejskie, powinno mieć kompetencje wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Konsekwentnie nie sposób zaaprobować sytuacji, w której ten sam organ uchwałodawczy uprawniony zostanie, jak w § 32 ust. 1 pkt 1 oraz § 39 ust. 1 i § 40 statutu, do odwołania sołtysa czy członków rady sołeckiej. Odwołanie zarówno sołtysa, jak i rady sołeckiej, powinno bowiem odbywać się w takim samym trybie, jak ich powołanie, a to oznacza, że stosownie do treści art. 36 ust. 2 u.s.g. powinno nastąpić w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r, sygn. akt II SA/Ol [...], CBOSA).

Za sprzeczny z art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. należy natomiast uznać § 32 ust. 1 pkt 7 statutu, w którym nadano organowi uchwałodawczemu – zebraniu wiejskiemu – kompetencje kontrolne nad działalnością sołectwa, sołtysa, czy rady sołeckiej. Z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że zebranie wiejskie jest w sołectwie wyłącznie organem uchwałodawczym, nie posiadającym kompetencji kontrolnych. Ustanowienie tych kompetencji w statucie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, będąc zarazem istotnym naruszeniem prawa. Znajduje to potwierdzenie w treści art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., w którym ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż uprawnienia kontrolne i nadzorcze nad działalnością organów jednostki pomocniczej przysługują organom gminy.

Dalej wskazać trzeba, że art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W związku z tym wprowadzenie takiego kworum w § 9 statutu narusza ten przepis ustawowy, jako że wprowadza dodatkowe warunki ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, modyfikując przez to ustawowe zasady tego wyboru (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z [...] lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Go [...], wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke [...], CBOSA).

Odmiennie ocenić trzeba § 35 ust. 1 i 2 statutu, przewidujący wymóg kworum dla podjęcia przez zebranie wiejskie uchwały, jednakże – z uwagi na stwierdzenie nieważności § 32 ust. 1 pkt 1 statutu – już nie przy wyborze sołtysa, czy członków rady sołeckiej. Zastrzeżenie kworum dla ważności – innych niż wyborcze – rozstrzygnięć podejmowanych przez uprawnionych mieszkańców sołectwa mieści się w delegacji z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (zob. wyrok WSA w Kielcach z [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], CBOSA).

Ustosunkowując się do kwestii uregulowania czynnego oraz biernego prawa wyborczego na sołtysa i członka rady sołeckiej – § 13 ust. 2, § 14 ust. 1 i 2 oraz § 17 ust. 2 statutu – uznać trzeba, że wprowadzone w tym względzie rozwiązania po części są niezgodne z prawem.

Art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. ustanawia kompetencję rady gminy do określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Samodzielność prawodawcy miejscowego, o czym była już mowa powyżej, jest ograniczona koniecznością respektowania granic wyznaczanych przez akty wyższej rangi. Określenie trybu wyborów to uregulowanie kwestii "technicznych" związanych z wyborami – m.in. w jakim trybie i w jakiej formie powinny być zgłaszane kandydatury, jaki powinien być tryb głosowania na kandydatów itp. W ramach zasad wyborów do organów jednostek pomocniczych prawodawca miejscowy może również określić pewne kwestie związane z czynnym i biernym prawem wyborczym, pod warunkiem, że nie wykroczy poza granice określone aktami wyższej rangi.

Podstawową regulacją prawną w dziedzinie wyborów samorządowych jest aktualnie Kodeks wyborczy, a na moment podjęcia zaskarżonej uchwały była to ustawa z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm., dalej: "Ordynacja wyborcza") oraz ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984 ze zm., dalej: "ustawa wyborcza"). Żaden z tych aktów nie normuje bezpośrednio problematyki wyborów organów jednostek pomocniczych gmin.

Z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że sołtysa i członków rady sołeckiej wybierają: stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. Ustawa ta nie precyzuje pojęcia: "uprawniony do głosowania". Interpretacja tego pojęcia wymaga odwołania się do podstawowego aktu prawnego regulującego prawa wyborcze na szczeblu samorządowym, tj. do Kodeksu wyborczego. Zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach do rady gminy ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy (por. art. 5 ust. 1 i art. 6a ust. 1 Ordynacji wyborczej). Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach wójta w danej gminie ma osoba mająca prawo wybierania do rady tej gminy (pkt 4; por. art. 3 ust. 1 ustawy wyborczej). Z kolei, stosownie do art. 10 § 2 Kodeksu wyborczego nie ma prawa wybierania osoba: 1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu; 2) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu; 3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu (por. art. 5 ust. 2 Ordynacji wyborczej).

W konkluzji stwierdzić przyjdzie, że czynne prawo wyborcze w wyborach na sołtysa i członków rady sołeckiej – jako uprawnione do głosowania – mają osoby posiadające czynne prawo wyborcze w wyborach do organów gminy. W założenie to wpisuje się § 17 ust. 2 statutu, który swą treścią odpowiada art. 5 ust. 2 Ordynacji wyborczej, czy aktualnie art. 10 § 2 Kodeksu wyborczego. Nie sposób przy tym uznać, aby doszło w tym względzie do niedopuszczalnego powtórzenia ustawowego ani bowiem Ordynacja wyborcza, ani obecnie Kodeks wyborczy nie określa wprost i bezpośrednio przesłanek czynnego prawa wyborczego do organów jednostek pomocniczych, a kompetencje rady gminy wynikają w tym względzie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. (por. wyrok WSA w Lublinie z [...] maja 2012 r., sygn. akt III SA/Lu [...], CBOSA).

W kwestii biernego prawa wyborczego w wyborach na sołtysa i członków rady sołeckiej art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowi jedynie, że sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się "spośród nieograniczonej liczby kandydatów". Choć nie wynika to wprost z tego przepisu, to jego funkcjonalna wykładnia wskazuje, iż bierne prawo wyborcze w wyborach sołtysa i członków rady sołeckiej mają osoby, które posiadają czynne prawo wyborcze. Wybranym do organów publicznych może być ten, kto sam posiada prawo wybierania.

Do określenia biernego prawa wyborczego w wyborach na sołtysa i członków rady sołeckiej nie znajdują zastosowania postanowienia art. 11 Kodeksu wyborczego (por. art. 3 ust. 2 ustawy wyborczej), które dotyczą organów gminy, nie zaś jej jednostki pomocniczej. W tym zakresie charakter lex specialis ma art. 36 ust. 2 u.s.g. wprowadzający zasadę, że sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się "spośród nieograniczonej liczby kandydatów", posiadających – jak wskazuje wykładnia funkcjonalna – czynne prawo wyborcze. Nie można zatem – przez analogię – stosować do kandydatów na sołtysów, czy członków rady sołeckiej po pierwsze, art. 11 § 1 pkt 6 Kodeksu wyborczego (por. art. 3 ust. 2 ustawy wyborczej), w którym zastrzeżono, że prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach na wójta ma obywatel polski, po drugie, art. 11 § 2 Kodeksu wyborczego (por. art. 7 ust. 2 Ordynacji wyborczej w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy wyborczej) pozbawiającego biernego prawa wyborczego osobę skazaną prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe (pkt 1), oraz osobę, wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów.

Wprowadzone w konsekwencji do § 13 ust. 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 statutu ograniczenia nie mogą się ostać. Inaczej ocenić trzeba ograniczenia z § 14 ust. 1 pkt 1 i 3 statutu odnoszące się do kryterium posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych oraz korzystania z pełni praw publicznych. Wymogi te – jako mieszczące się w ograniczeniach czynnego prawa wyborczego do organów gminy, a co za tym idzie także do organów jednostek pomocniczych – nie wychodzą poza określone ustawowo (art. 36 ust. 2 u.s.g.) ograniczenia praw wyborczych członków lokalnej wspólnoty samorządowej (por. wyrok WSA w Lublinie z [...] maja 2012 r., sygn. akt III SA/Lu [...], CBOSA).

Na koniec za trafny uznać trzeba zarzut dotyczący zastosowania w § 37 ust. 1 statutu – określającym kompetencje sołtysa – zwrotu: "w szczególności". Zadania organów sołectwa powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący. Wynika to wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., który wskazuje na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa, jak i z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g., który wskazuje na konieczność uregulowania w statucie zakresu zadań przekazanych sołectwu przez gminę i sposobów ich realizacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie sołectwu, czy organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z [...] lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], wyrok WSA w Kielcach z [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke [...], CBOSA).

Podsumowując, z podanych powyżej powodów w pkt. I. wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9, § 13 ust. 2, § 14 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 32 ust. 1 pkt 1 i 7, § 37 ust. 1 w zakresie użytego w nim zwrotu "w szczególności", § 39 ust. 1 oraz § 40. W pozostałej części skargę, jako niezasadną – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalono, o czym orzeczono w pkt. II. wyroku.