Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 623/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w W. skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 844/15 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na rzecz P. S.A. z siedzibą w G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 623/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 844/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w G. (dawniej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G.) na decyzję Wojewody Mazowieckiego, z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził, na wniosek spółki P. S.A., projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 3,5641ha z obr. [...]. W wyniku podziału powstały m. in. działki o nr ew. [...],[...],[...] z obr. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] października 2009r.

Pismem z dnia [...] września 2013r. spółka S. sp. z o.o. SKA wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy z wnioskiem o odszkodowanie w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2014r. poz. 518- dalej: u.g.n.) z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działki ew. nr [...],[...],[...] z obr. [...], przeznaczone pod drogi publiczne. Jednocześnie wnosząca wskazała, że spółka S. sp. z o.o. SKA nabyła roszczenie w związku z wniesieniem przez P. S.A. roszczeń o zapłatę odszkodowania jako aportu przy podwyższaniu kapitału spółki S. sp. z o.o. SKA.

W dniu [...] maja 2014r. spółka [...] sp. z o.o. poinformowała Prezydenta m. st. Warszawy, przedkładając w tym zakresie stosowne dokumenty, że nabyła od spółki S. sp. z o.o. SKA całość wierzytelności odszkodowawczej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości należnej spółce S. sp. z o.o. SKA od Prezydenta m. st. Warszawy.

Prezydent m. st. Warszawy po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie decyzją z dnia [...] września 2014r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działki ew. nr [...],[...],[...] z obr. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka [...] sp. z o.o.

Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji . W uzasadnieniu organ wskazał, że nie podziela zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu. Podniósł, że nieruchomość, która podlegała podziałowi w części objęta została planem zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu [...], zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2001r. (publ. Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 47 poz. 449) oraz w części planem zagospodarowania przestrzennego rejonu W. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2001r. (publ. Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego nr [...], poz. 496), zgodnie z którymi:

- działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...] i [...]- ul. K.;

-działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...] – ul. K., obecnie ul. S.;

-działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...] – ul. K.K.

Organ wskazał przy tym, że jeśli nieruchomość przeznaczona jest pod drogę, a fakt ten potwierdza treść planu zagospodarowania przestrzennego, wówczas powinien mieć zastosowanie art. 98 u.g.n., gdyż przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę ogólnodostępną istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jednakże, zdaniem Wojewody, najistotniejszą kwestią sporną w niniejszej sprawie, jest ocena skuteczności darowizny przedmiotowej nieruchomości dokonanej w dnia [...] grudnia 2009 r. aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] przez spółkę P. S.A. na rzecz Miasta st. Warszawy. Zgodnie bowiem z treścią tego aktu celem darowizny nieruchomości było urządzenie projektowanych ulic oraz dróg. W § 5 ust.2 w/w aktu notarialnego spółka P. S.A oświadczyła po raz kolejny, że aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999r. spółka K. sp. z o.o. i R. K. ustalili zakres świadczeń i zobowiązań na rzecz m. st. Warszawy a umowa ta nie została do chwili obecnej rozwiązana.

Opierając się na treści w/w aktu notarialnego Wojewoda podzielił argumentację organu I instancji w zakresie wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego przysługującego spółce P. S.A. z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działki ew. o nr [...],[...],[...] z obr. [...]. Organ wskazał bowiem, że instytucja umowy darowizny, uregulowana w art. 888 k.c. jest specyficzną formą zbywania i nabywania określonych praw, gdzie szczególne znaczenie przy interpretacji tej umowy mają intencje, jakimi kieruje się darczyńca w stosunku do obdarowanego. W niniejszej sprawie, bezspornie natomiast intencją jaka przyświecała darczyńcy, była wola wybudowania dróg na terenie Miasteczka W., dlatego też darczyńca zobowiązał się już w 1999r. m.in. do zlecenia budowy i opłacenia wszystkich kosztów związanych z wykonaniem dróg gminnych o utwardzonej nawierzchni o łącznej powierzchni 17 ha oraz, że w ciągu 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się zatwierdzającej podział nieruchomości, zrzeknie się odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości, które będą wydzielone pod drogi i przejdą na podstawie art. 98 u.g.n. na rzecz gminy W. oraz dokonania darowizny prawa użytkowania wieczystego na cele użyteczności publicznej tych części nieruchomości, które w zatwierdzonych planach zagospodarowania przestrzennego zostaną przeznaczone pod drogi gminne. Wskazaną wyżej umową darowizny z dnia [...] grudnia 2009r. ostatecznie wykonano te zobowiązania zarówno w zakresie zrzeczenia się odszkodowania za prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości wydzielonych pod drogi, jak i dokonania darowizny prawa użytkowania wieczystego na cele użyteczności publicznej tych części nieruchomości.

Spółka [...] sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dowodu z dokumentów w postaci: ugody administracyjnej zawartej w dniu [...] lipca 2012r. oraz postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012r. zatwierdzającego w/w ugodę z dnia [...] lipca 2012r. – na okoliczność zawarcia ugody administracyjnej z R. K. w zakresie wysokości odszkodowania należnego z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki [...] położonej w Dzielnicy W. m. st. Warszawy.

W skardze zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem :

- art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 114 k.p.a. oraz art. 98 ust.3 u.g.n, poprzez błędne przyjęcie, iż zawarcie umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2009r. mogło spowodować wygaśnięcie po stronie P. S.A. prawa do odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, podczas gdy podmiot uprawniony może zrzec się prawa do odszkodowania należnego z mocy art. 98 ust.3 u.g.n. jedynie w trakcie procesu uzgodnień toczących się na podstawie tego przepisu lub w drodze ugody administracyjnej. Takiego skutku zdaniem skarżącej nie rodzi zawarcie umowy darowizny, w treści której były użytkownik wieczysty złożył oświadczenie o darowaniu gminie prawa użytkowania wieczystego, które w rzeczywistości w momencie zawierania tej umowy już nie istniało,

- przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż umowa zawarta [...] kwietnia 1999r. pomiędzy K. sp. z o.o. oraz R. K. z jednej strony a Gminą W. z drugiej strony, powodowała po stronie P. S.A. obowiązek zrzeczenia się prawa do odszkodowania z art. 98 ust.3 u.g.n. w zakresie przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy :

-odszkodowanie z mocy art. 98 ust.3 u.g.n. za grunt wydzielony pod drogę publiczną powstaje dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji podziałowej, wobec czego nie można zrzec się prawa do odszkodowania wcześniej, jeszcze zanim prawo to w ogóle powstanie,

- były użytkownik wieczysty spółka P. S.A. na wniosek, której dokonano podziału nieruchomości, nie była stroną umowy z 1999r. i nie zaciągnęła w tej umowie żadnych zobowiązań wobec m. st. Warszawy,

- przepisów prawa materialnego w postaci art. 98 ust.3 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej przyznania skarżącemu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działek, które na mocy decyzji podziałowej zostały przekazane pod drogi publiczne, pomimo iż po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej skarżący ani też żaden z jego poprzedników prawnych nie zrzekł się w skuteczny sposób prawa do tego odszkodowania, wobec tego prawo to niewątpliwie istnieje i przysługuje skarżącej spółce.

W uzasadnieniu skargi, Spółka szeroko uzasadniła podniesione zarzuty w szczególności podkreślając, że w chwili, gdy P. S.A. składał w treści aktu oświadczenie, zgodnie z którym daruje na rzecz gminy prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, prawo to nie tylko nie przysługiwało już P. S.A. ale wręcz nie istniało. Z chwilą bowiem uprawomocnienia się decyzji podziałowej, w wyniku której działki te zostały przeznaczone pod drogi publiczne, prawo ich użytkowania wieczystego wygasło. Tym samym spółka nie mogła w dniu [...] grudnia 2009r. skutecznie podarować m. st. Warszawie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości, gdyż w tym dniu prawo to nie istniało. Brak przedmiotu umowy oznacza zatem, iż umowa jest nieważna z mocy art. 58 k.c., jako sprzeczna z ustawą a w szczególności z zasadą nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet, stosownie do której nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. spółka P. S.A. z siedzibą w G. poinformowała, przedstawiając na tę okoliczność stosowne dokumenty, iż spółka [...] Sp. z o. o. połączyła się ze spółką P. S.A. w ten sposób, że P. S.A. przejęła w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych spółkę [...] Sp. z o .o. Tym samym skarżącym w postępowaniu jest spółka P. S.A. z siedzibą w G.. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 29 września 2015 r., skarżący podtrzymał stanowisko zawarte skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Uczestnik postępowania – Agencja N., złożyła pismo procesowe, w którym wskazał przede wszystkim, iż decyzja podziałowa nie została wydana w oparciu o art. 98 ust. 1 – 3 u.g.n., a przez to nie wywołała skutku w postaci przejścia prawa użytkowania wieczystego na rzecz m. st. Warszawy.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n stanowił, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, przechodzą z mocy prawa na własność, odpowiednio gminy, powiatu, województwa, lub państwa z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej. Z tym, że prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem uostatecznienia się decyzji. Jednocześnie z zapisu ust.3 w/w artykułu wynika, że za działki gruntowe przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej, a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie to na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane i wypłacane wg. zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Z powyższych zapisów ustawowych, zdaniem Sądu, a przyznaje to również strona skarżąca oraz organ (uzasadnienie skarżonej decyzji str.3), wynika, że odszkodowanie skarżącej winno przysługiwać. A skoro winno przysługiwać to nie ulega również wątpliwości, że jeżeli nieruchomości były przeznaczone pod drogi publiczne, to roszczenie powstało z dniem [...] października 2009r., tj. z dniem gdy decyzja stała się ostateczna. Z tym samym dniem po stronie P. S.A. wygasało również prawo użytkowania wieczystego na działkach nr ew. [...],[...],[...] z obr. [...]. Wygaśnięcie, ze wskazanym dniem, prawa użytkowania wieczystego oznacza ni mniej ni więcej tylko, że nie było możliwe przeniesienie tego prawa na rzecz miasta umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2009r. Tym samym wskazana umowa jak również inne umowy ją poprzedzające pozostają bez znaczenia dla prawidłowości rozpoznania niniejszej sprawy. Sąd wskazuje bowiem, że analiza przywołanej umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2009r. – wbrew twierdzeniom organu zawartym w skarżonym orzeczeniu oraz w odpowiedzi na skargę – nie wskazuje, by zostały nią przeniesione roszczenia odszkodowawcze. W akcie tym bowiem brak jest jakiegokolwiek wskazania, odniesienia a tym bardziej przeniesienia roszczeń odszkodowawczych za wygasłe prawo. Wbrew bowiem twierdzeniom uczestnika postępowania, sam fakt zawarcia umowy darowizny nie oznacza automatycznego przeniesienia roszczeń odszkodowawczych, o ile umowa darowizny nie zawiera postanowień w tym zakresie.

Nadto Sąd I instancji dodał, że jeżeli zdaniem organu takie roszczenia wskazana powyżej umowa przenosiła – czemu jednak zaprzecza druga strona umowy jak również treść widniejących w umowie zapisów, co implikuje powstanie w tym zakresie wątpliwości – to istnieją stosowne środki prawne pozwalające na dokonanie w tym przedmiocie ustaleń przed sądem powszechnym.

Ponieważ jednak w prowadzonym przez organ postępowaniu nie zostało wykazane by skarżący dokonał zbycia na rzecz m. st. Warszawy lub jego poprzedniczki prawnej Gminy W. roszczenia, to zdaniem Sądu wydane rozstrzygnięcie o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działek o nr ew. [...],[...],[...] z obr. [...] jest nieuzasadnione i narusza przepis art. 98 ust.3 u.g.n.

Twierdzenia uczestnika postępowania co do podstawy wydania decyzji zatwierdzającej podział i wskazania, że decyzja ta nie została wydana w oparciu o art. 98 ust. 1 – 3 u.g.n., a przez to nie wywołała skutku w postaci przejścia prawa użytkowania wieczystego na rzecz m. st. Warszawy, Sąd I instancji uznał na nieuprawnione. Zaistnienie skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa i nie jest to element rozstrzygnięcia decyzji podziałowej. Dlatego samo nie powołanie w decyzji podziałowej art. 98 ust. 1 u.g.n. nie oznacza automatycznie, że skutek określony w tym przepisie nie wystąpił. Jeżeli podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, to okoliczność, czy był to również podział z urzędu – nie ma żadnego znaczenia dla oceny czy może znaleźć zastosowanie art. 98 u.g.n. Zdaniem Sądu orzekającego we wskazanym wyroku, fakt powołania w decyzji podziałowej art. 97 ust. 1 u.g.n. oznacza automatycznie konieczność rozważenia, czy wystąpiły skutki określone w art. 98 lub art. 129 ust. 5 u.g.n.. Przyjęcie stanowiska, że równoczesne powołanie w podstawie prawnej decyzji podziałowej na art. 97 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 u.g.n. wyłącza prawo do odszkodowania za działki wydzielone pod drogi jest oczywiście sprzeczne zarówno z literalną jak i celowościową wykładnią art. 98 ust. 3 u.g.n.

Na zakończenie Sąd I wskazał, że do ustalenia czy nastąpił skutek przewidziany we wskazanym wyżej przepisie tj. art. 98 ust.3 u.g.n. konieczne będzie ustalenie przez organ czy w wyniku podziału zostały wydzielone drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe. Dotychczas bowiem organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Za takowe nie można uznać zacytowania w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia zapisów planu obowiązującego dla wskazanych działek w dniu podziału. Samo bowiem sformułowanie, iż grunt przeznaczony jest pod drogę o symbolu planistycznym [...] – ul. K., ul. K. (obecnie ul. S.) oraz ul. K., nie oznacza jeszcze, iż planowane drogi miały być drogami publicznymi. Kwestia ta zatem wymaga również szczegółowego wyjaśnienia w ponownym postępowaniu.

Skargi kasacyjne od powołanego wyroku wywiedli Agencja N. w W. oraz miasto stołeczne Warszawa. Skarga kasacyjna miasta stołecznego Warszawy została odrzucona. Agencja N. w W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając:

1) naruszenie art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez wykładnię skutkującą przyjęciem, że prawo użytkowania wieczystego działek ew. nr [...],[...],[...], dla których Sąd Rejonowy VII Wydział Ksiąg Wieczystych w Warszawie prowadził KW nr [...], powstałych z podziału dz. nr [...], o powierzchni 3,5641 ha, wygasło z mocy prawa i prawo własności przeszło rzecz m. st. Warszawy ze względu na przeznaczenie działek pod drogi publiczne,

2) naruszenie art. 98 ust. 1 - 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez brak przyjęcia, iż kwestia przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a tym samym w postępowaniu administracyjnym nie może być uznana za bezskuteczną lub nieważną umowa z dnia [...] grudnia 2009 r. darowizny przedmiotowych nieruchomości na rzecz m. st. Warszawy zawarta za rep. A nr [...], stanowiąca podstawę do wpisu prawa użytkowania wieczystego na rzecz j.s.t. w dziale II księgi wieczystej [...] prawomocnym postanowieniem Sądu o wpisie.

3) naruszenie w art. 21 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 113 ust. 2 u.g.n. poprzez brak zastosowania, mimo że własność, w tym własność Skarbu Państwa i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, wskutek czego dokonano błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 98 ust. 1-3 u.g.n. prowadzącej do wniosków, iż decyzja o podziale Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., wydana na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 3; art. 96 ust. 1; art. 97 ust. 1 i 3 u.g.n., wywołuje skutek wywłaszczenia Skarbu Państwa z prawa własności nieruchomości znajdującej się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.

4) naruszenie art. 24 ust. 5c ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (dalej również: "u.g.n.r.") w zw. z art. 98 ust. 1-3 u.g.n., poprzez brak zastosowania do oceny możliwości wywłaszczenia Skarbu Państwa z prawa własności na podstawie decyzji o podziale nieruchomości, podczas gdy u.g.n.r. jako lex specialis w stosunku do art. 98 ust. 1-3 u.g.n. przewiduje tryb przekazywania na rzecz jednostek samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod cele publiczne, obciążonych prawem użytkowania wieczystego, co w niniejszej sprawie miało miejsce na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2011 r. zawartego przed notariusz E. B. za Rep. Nr [...].

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

5) art. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 2 k.p.c., poprzez orzekanie o bezskuteczności prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego o wpisie prawa użytkowania wieczystego na rzecz m. st. Warszawy w dziale [...] księgi wieczystej prowadzonej dla darowanych nieruchomości, podczas gdy o istnieniu prawa rzeczowego na nieruchomości i do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (art. 2 k.p.c.) a w postępowaniu ze skargi na odmowę przyznania odszkodowania przesłanką wyrokowania przez WSA nie może być uprzednie ustalenie właściwe dla procesu cywilnego, że umowa notarialna przenosząca prawo użytkowania wieczystego jest dotknięta wadą nieważności (lub bezskuteczności)

6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 oraz 84 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na podstawie twierdzeń o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, na podstawie decyzji podziałowej nr [...] bez uwzględnienia okoliczności, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy z urzędu wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], a tym samym brak rozpatrzenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie możliwości powoływania się na skutek wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na podstawie decyzji, której wykonanie wstrzymano,

7) art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c., w zw. z art. 366 k.p.c., poprzez brak uznania mocy wiążącej orzeczenia Sądu Okręgowego w W. Wydział Cywilny, z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt: [...] uchylającego w całości wpis o wykreśleniu prawa użytkowania wieczystego z wniosku P. S.A., którego podstawą było twierdzenie o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...] i [...] przeznaczonych w miejscowym planie pod drogi i pochodzących z podziału działki nr 7/29 na podstawie decyzji podziałowej nr [...].

Skarżąca kasacyjnie wniosła o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie".

Ponadto, powołując się na art. 63 Konstytucji w związku z art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Skarżąca zasugerowała skierowanie wniosku w przedmiocie podjęcia uchwały przez skład powiększony NSA, celem rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w sprawie. Skarżąca sformułowała propozycje następujących pytań:

1) czy zastosowanie art. 98 ust. 1-3 u. g. n. w sytuacji wydania decyzji przez Prezydenta m. st. Warszawy (odpowiednio starostę) o podziale nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi dojazdowe, znajdującej się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym na mocy u.g.n.r. gospodaruje państwowa osoba prawna - Agencja N. w W.:

a) skutkuje wygaśnięciem z mocy samego prawa w dacie prawomocności decyzji podziałowej prawa użytkowania wieczystego należącego do osoby prywatnej i wywłaszczeniem Skarbu Państwa z prawa własności na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego,

b) skutkuje z mocy prawa przejściem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego bez naruszenia prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa,

c) skutkuje podziałem nieruchomości na podstawie wskazanych w decyzji podziałowej art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 3 u. g. n., bez skutku wywłaszczenia z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i wygaśnięcia prawa własności Skarbu Państwa, co umożliwia swobodne korzystanie z wydzielonych nieruchomości przez użytkownika wieczystego po dacie prawomocności decyzji podziałowej, w tym uprawnia użytkownika wieczystego do rozporządzania skutecznie prawem użytkowania wieczystego wydzielonych nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnych,

2) czy sprzeczny z prawem jest brak zastosowania przez organ w decyzji podziałowej jako podstawy prawnej art. 98 ust. 1-3 u.g.n. odnośnie podziału nieruchomości Skarbu Państwa znajdującej się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, celem wykonania wcześniej zawartej umowy przyrzeczenia darowizn nieruchomości objętej wnioskiem i czy organ odpowiedzialny za wypłatę odszkodowania (odpowiednio Wojewódzki Sąd Administracyjny) może domniemywać, iż podział został dokonany na podstawie art. 98 ust. 1-3 u.g.n. i prawo użytkowania wieczystego wygasło a prawo własności nieruchomości przeszło na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w dacie prawomocności decyzji, niezależnie od wskazanej podstawy decyzji podziałowej i uprzednich czynności cywilnoprawnych, których konsekwencją jest decyzja podziałowa i późniejsze niekwestionowane we właściwym postępowaniu rozporządzanie prawem użytkowania wieczystego na podstawie umów cywilnoprawnych,

3) czy prawidłowe zastosowanie art. 2 pkt 4 w zw. z art. 98 ust. 1 - 3 i 113 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 3 i art. 24 ust. 5c u.g.n.r. prowadzi do wniosku, że podział nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod drogi, znajdujących się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, obciążonych prawem użytkowania wieczystego powstałym z mocy prawa, nie skutkuje wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego gruntów wydzielonych pod drogi, bowiem art. 24 ust. 5c u.g.n.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 98 ust. 1-3 u.g.n. i przewiduje samodzielną podstawę prawną do nieodpłatnego, w drodze umowy, przekazania na własność jednostce samorządu terytorialnego nieruchomości wchodzących w skład zasobu, zajętych pod drogi gminne, powiatowe i wojewódzkie oraz grunty przeznaczone na te cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a tym samym decyzja podziałowa wydawana bez udziału Agencji nie powoduje wbrew art. 113 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenia Skarbu Państwa z prawa własności na rzecz j.s.t. z mocy prawa.

W motywach wniosku o przedstawienie pytania prawnego poszerzonemu składowi NSA wskazano, że Pan R. K. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1999 r. za Rep. [...] nr [...] określił z Gminą W. na przyszłość sposób zagospodarowania nieruchomości, które ostatecznie nabył w dniu [...] września 1999 r. od S.. Umowa zawarta z ówczesną Gminą W. zobowiązywała obie strony do określonego zachowania. § 2 lit. f umowy wskazywał, że Pan R. K. złożył przyrzeczenie, że zrzeknie się "odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości, które zgodnie z ostatecznymi decyzjami zatwierdzającymi podział nieruchomości będą wydzielane pod drogi i przejdą na podstawie przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz Gminy W.." Użytkownicy wieczyści zdawali sobie sprawę z okoliczności towarzyszących podziałom geodezyjnym nieruchomości położonych w Warszawie na terenie W., dokonywanych w związku z realizacją postanowień aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1999 r. za Rep. [...] nr [...]. Pan R. K. kreował sposób zagospodarowania tej części miasta w zasadzie bez ograniczeń, bowiem na podstawie § 2 lit. a umowy z dnia [...] kwietnia 1999 r. za Rep. [...] nr [...] zlecił opracowanie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W., który następnie w formie uchwały zatwierdziła w 2001 r. gmina W.. Zatem użytkownik wieczysty sam dla siebie opracował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zgodę na to wyraziła Gmina W. w umowie cywilnoprawnej. Wskazano, że w momencie zawierania aktu notarialnego art. 98 u.g.n. posiadał inne brzmienie. W ocenie skarżącej kasacyjnie R. K. oraz Gmina W. przewidywali, że po dokonaniu wydzielenia nieruchomości pod drogi publiczne z gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, prawo użytkowania wieczystego tych gruntów ani nie wygaśnie ani nie zostanie przeniesione ex lege, a do jego przeniesienia potrzebne będzie zawarcie umowy cywilnoprawnej o skutku przenoszącym własność nieruchomości, co zostało przyrzeczone przez R. K. w ww. akcie notarialnym. W ocenie skarżącej kasacyjnie prawdopodobnie wobec treści aktu notarialnego i spodziewanych korzyści z powodu nieobciążania R. K. opłatą adiacencką wyższą niż 5% wzrostu wartości gruntu (akt notarialny z 1999 r.) zamiast dopuszczalnych 50 %, użytkownik wieczysty w okresie po 2002 r. nie kwestionował skutecznie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w relacjach z m. st. Warszawa i nie żądał odszkodowania. Wówczas gmina mogłaby odstąpić od zobowiązania i zażądać opłaty adiacenckiej wielkości większej nie niż 5%.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości powstało z mocy prawa, na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, który stanowił: "Z dniem wejścia w życie ustawy grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni". Zatem dnia [...] września 1990 r., z dniem wejścia w życie ww. ustawy, powstało prawo użytkowania wieczystego działki, z której została wydzielona przedmiotowa nieruchomość. Z tego też względu w księdze wieczystej znajduje się wpis, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione do [...] września 2089 r. (na 99 lat).

Jak wskazuje podstawa prawna decyzji podziałowej, brak jest w niej art. 98 u.g.n., a skutek z art. 98 u.g.n. nie może być wywodzony w prawie administracyjnym jako domniemanie prawne. Zaznaczono, że o istnieniu prawa rzeczowego na nieruchomości i do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (art. 2 k. p. c.). W postępowaniu ze skargi na odmowę przyznania odszkodowania przesłanką wyrokowania przez WSA nie może być uprzednie ustalenie właściwe dla procesu cywilnego, że umowa notarialna przenosząca prawo użytkowania wieczystego jest dotknięta wadą nieważności (lub bezskuteczności). Jest to przewodni argument skargi, który zdaje się stanowić próbę zanegowania w swoisty sposób szeregu czynności prawnych stanowiących umowy cywilnoprawne i orzeczenia sądów powszechnych, bowiem m. st. Warszawa ujawnione jako użytkownik wieczysty nieruchomości otrzymało nieodpłatnie od Agencji prawo własności nieruchomości po złożeniu odpowiedniego wniosku o nieodpłatne przekazanie na podstawie art. 24 ust. 5c u. g. n. r.

Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w W. w Dzielnicy W. zostało nabyte w drodze darowizny przez m. st. Warszawa od użytkownika wieczystego P. sp. z o. o. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2009 za rep [...] nr [...]. W akcie tym wskazano, że P. sp. z o.o. dokonuje darowizny na rzecz m. st. Warszawy. Niezrozumiałe jest, na jakiej podstawie m.st. Warszawa miałoby płacić za nieruchomości, które otrzymało w drodze darowizny.

Gdy m. st. Warszawa nabyło prawo użytkowania ww. nieruchomości, zwróciło się do Agencji z wnioskiem o nieodpłatne przekazanie prawa własności przedmiotowych nieruchomości na cele infrastrukturalne służące zaspokajaniu potrzeb m.st. Warszawy. Po rozpoznaniu wniosku, na podstawie umowy nieodpłatnego przekazania z dnia [...] marca 2011 r. za rep [...] nr [...], m. st. Warszawo nabyło prawo własności na podstawie art. 24 ust. 5c u.g.n.r. Brak jest zatem podstawy prawnej do ustalania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego z mocy decyzji podziałowych, które skutku wygaśnięcia nigdy nie wywołały a zmiana użytkownika wieczystego i właściciela odbywała się nie z mocy prawa na podstawie decyzji administracyjnych, lecz w drodze czynności cywilnoprawnych.

Z wniosku użytkowników wieczystych toczyło się kilkaset spraw sądowych o ustalenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego działek położonych w W., a przeznaczonych pod drogi. Sądy powszechne przesądziły, że prawo użytkowania wieczystego nie wygasało na skutek wydzielenia działek pod drogi i ustalały opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, egzekwowane następnie przez Agencję. Powołując się na treść kilkunastu wyroków sądów powszechnych oraz orzeczeń Sądu Najwyższego, które zapadły w postępowaniach prowadzonych z udziałem Agencji i użytkowników wieczystych w podobnych sprawach, przesądzono już o braku skutku wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działek ewidencyjnych.

Zdaniem Agencji bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, które nigdy nie wygasło, lecz zostało darowane przez użytkownika wieczystego na rzecz m. st. Warszawa w wykonaniu umowy zobowiązującej do dokonania darowizn z dnia [...] kwietnia 1999 r. W toczących się sprawach przed sądami obu instancji i Sądem Najwyższym użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w W. powoływali się na wydanie decyzji podziałowych jako okoliczność wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, które do nich należało. Z tego też względu przed Sądem Rejonowym w Warszawie Wydziałem Ksiąg Wieczystych, następnie przed Sądem Okręgowym i Sądem Najwyższym toczyło się kilkanaście spraw z wniosków o wpis (wykreślenie) prawa użytkowania wieczystego z ksiąg wieczystych prowadzonych dla szeregu nieruchomości położonych w W., należących do deweloperów. Wniosek o wykreślenie był motywowany zawsze w ten sam sposób - w wyniku wydania decyzji podziałowej prawo użytkowania wieczystego działek przeznaczonych w m.p.z.p. pod drogi wygasło z mocy prawa w dacie, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka P. S.A. z siedzibą w G. wniosła o jej oddalenie.

Uczestnicząca w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Prokurator Prokuratury Regionalnej poparła skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylające zaskarżone decyzje, lecz na poparcie takiego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy, a zatem kwestionowany wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii legitymacji skargowej Agencji. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04 Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę. W myśl art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Dotyczy to także uczestników postępowania. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Według orzecznictwa mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak (w) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424.

W ocenie składu orzekającego NSA Agencja jako instytucja powiernicza nieruchomościami znajdujących się w zasobie własności rolnej Skarbu Państwa miała interes prawny w sprawie. Z okoliczności sprawy wynika, że w momencie wydawania decyzji w przedmiocie podziału gruntu, grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa i był w zasobie własności rolnej Skarbu Państwa. Wprawdzie przedmiotem niniejszego postępowania są decyzje w przedmiocie ustalenia odszkodowania, to jednak nie ulega wątpliwości, że decyzja w przedmiocie ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną może być następstwem prawnym jedynie decyzji podziałowej. Ten ścisły związek prawny pomiędzy decyzją podziałową a decyzją odszkodowawczą oznacza, że punktem wyjścia dla oceny dopuszczalności wypłaty odszkodowania jest ocena skutków prawnych, które wywołała decyzja podziałowa. Skoro decyzja podziałowa dotyczyła gruntu w zasobie własności rolnej Skarbu Państwa, to tym samym Agencja ma interes prawny w sprawie, wynikający z przepisów prawa cywilnego określających istotę prawa własności oraz regulujących status zasobu własności rolnej Skarbu Państwa.

Odnosząc się do wniosku skarżącej NSA w składzie orzekającym nie znalazł podstaw do skierowanie wniosku do składu powiększonego NSA, o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało poczynić uwagi ogólne odnoszące się do istoty sporu, który sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wydanie decyzji podziałowej wywołało skutek w postaci odjęcia gruntu pod drogę publiczną. Zatem postępowanie o ustalenia odszkodowania musi obejmować także ocenę skutków prawnych decyzji podziałowej według stanu prawnego na datę jej wydania. W konsekwencji rzeczą organów w rozpoznawanej sprawie było dokonanie oceny czy wydanie decyzji podziałowej wywołało skutek odjęcia użytkowania wieczystego pod drogę publiczną.

Na podstawie decyzji podziałowej dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem z decyzji podziałowej powinno wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną. Wydzielenie pod drogę wewnętrzną czy też pod inne przeznaczenie nie daje podstaw do ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. Decyzja podziałowa powinna wskazywać, że określona działka została wydzielona pod drogę o charakterze publicznym. Powołany przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy podziału nieruchomości dokonanego z inicjatywy osoby uprawnionej do wystąpienia z żądaniem jego przeprowadzenia, czyli - zgodnie z art. 97 ust. 1 i ust. 1a pkt 1 u.g.n. - mającej w tym interes prawny, ale i legitymującej się tytułem prawnym do niej.

Trzeba odnotować, że także nieruchomości Skarbu Państwa, powiatu i województwa mogą być dzielone na podstawie u.g.n. w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu (art. 97 ust. 5 u.g.n.), tak samo jak nieruchomości gminne, o ile nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste (art. 97 ust. 3 u.g.n.).

Art. 98 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. przewiduje odpowiednie zastosowanie art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego. Uregulowanie to potwierdza, że inicjatorem postępowania o podział nieruchomości prowadzącego do wydzielenia z niej gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne może być też jej użytkownik wieczysty. Tego rodzaju podział z samego założenia dotyczy gruntów, na których może istnieć prawo użytkowania wieczystego, a zatem gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Art. 98 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. reguluje też skutki podziału nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, z której wydzielono grunty pod drogi publiczne. Z przepisu tego wynika, że z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, wygasa prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.

W wyroku z [...] marca 2010 r., [...], Sąd Najwyższy wyjaśnił, że wydzielenie działki pod drogę wyznacza jej przeznaczenie, czyniąc z tej działki przestrzeń publicznie dostępną, na której praktycznie niemożliwe jest realizowanie tak uprawnień wynikających z prawa własności, jak i tych, które przysługują użytkownikowi wieczystemu. W wypadku użytkownika wieczystego dodatkowo wyłączone zostaje wykorzystywanie działki na cele określone w umowie. W istocie więc sytuacja właściciela, jak i użytkownika wieczystego w wypadku wyznaczenia działek pod ulice nie różni się w istotnych punktach i nie ma podstaw, by właściciela i użytkownika wieczystego, w innych zakresach zrównanego z właścicielem, traktować w tym wypadku odmiennie. Te okoliczności, zdaniem Sądu Najwyższego, zadecydowały o decyzji ustawodawcy, co do skutków, jakie ma powodować podział nieruchomości, także dokonywany z inicjatywy użytkownika wieczystego i wydzielenie z niej gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną.

Przejęcie gruntu pod drogi związane z podziałem nieruchomości na podstawie art. 98 u.g.n. stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a więc odszkodowanie za te działki stanowi konstytucyjny warunek dopuszczalności takiego wywłaszczenia i nie może być interpretowane dowolnie. Odjęcie własności lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nastąpić może – zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. – jedynie za odszkodowaniem, co jest zgodne z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem.

Ponadto z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, że skutek w postaci przejścia z mocy prawa na własność właściwej gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa działek oraz obowiązek zapłaty odszkodowania następuje wówczas, gdy podział nieruchomości został dokonany na wniosek właściciela. Natomiast jeśli postępowanie o podział nieruchomości zostało wszczęte z urzędu (art. 97 ust. 3 ustawy) lub na wniosek zarządu drogi (art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), to nie powstaje skutek w postaci przejścia własności działki drogowej. Wydzielone pod drogę działki pozostają nadal własnością właściciela, a ich nabycie na rzecz podmiotu publicznoprawnego może nastąpić w drodze umowy cywilnoprawnej lub wywłaszczenia (zob. M. Gdesz, A. Trembecka, Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi, Wyd. Gall 2011, s. 35).

W niniejszej sprawie postępowanie podziałowe zainicjowane zostało wnioskiem użytkownika wieczystego nieruchomości. Ponadto z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że m. st. Warszawa przystąpiło do postępowania jako strona postępowania, celem wykonania postanowień aktu notarialnego z dnia [...] września 2009 r., to jest umowy przedwstępnej darowizny na rzecz m. st. Warszawy - prawa użytkowania wieczystego gruntów przeznaczonych pod budowę dróg w miasteczku W..

Z punktu widzenia spełnienia przesłanki określonej art. 98 ust. 1 u.g.n., dotyczącej podmiotu inicjującego postępowanie, okoliczność późniejszego złożenia oświadczenia o przystąpieniu m. st. Warszawy do postępowania nie ma znaczenia w sprawie. Z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie, zgodnie z art. 61 k.p.a., uruchomił wniosek spółki P. S.A. Eksponowanie żądań przez m. st. Warszawa w zakresie wykonania postanowień ww. aktu notarialnego i, jak stwierdza uzasadnienie powołanej decyzji podziałowej, przystąpienie m. st. Warszawy do tego postępowania nie miało wpływu na okoliczność, że wszczęcie postępowania w tej sprawie spowodował wniosek spółki "P." S.A.

Ustalenie czy decyzja podziałowa wywołała skutek w postaci odjęcia użytkowania wieczystego na rzecz m. st. Warszawy wymaga oceny postanowień decyzji podziałowej i postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według bowiem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1073) określenie przeznaczenia gruntu pod cel publiczny, jakim jest droga publiczna, ma miejsce w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast skarżąca kasacyjnie kwestionuje ziszczenie się owego skutku między innymi z tego powodu, że przejście użytkowania wieczystego na m st. Warszawa miało mieć miejsce na podstawie umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2009 r. Ponadto podnosi, że w decyzji podziałowej nie wskazano art. 98 u.g.n.

Jeśli chodzi o brak wskazania w podstawie prawnej decyzji art. 98 ust. 3 u.g.n. to zauważyć należy, że niewskazanie w podstawie prawnej decyzji przepisu ustawy nie oznacza że skutek w postaci odjęcia prawa użytkowania wieczystego nie wystąpił. Dodać należy ,że art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż działki gruntu przechodzą z mocy prawa.

Z kolei jeśli chodzi o twierdzenie, że użytkowanie wieczyste przeszło na rzecz m. st. Warszawy na podstawie umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2009 r., to stwierdzić należy, że taka sytuacja mogłaby mieć miejsce gdyby decyzja podziałowa nie wywołała skutku odjęcia gruntu pod drogę publiczną. Obowiązywanie w obrocie prawnym decyzji podziałowej, jako aktu wcześniejszego w sekwencji zdarzeń, obligowało organy do ustalenia skutków prawnych tej decyzji. Z punktu widzenia przedmiotu sporu ocena skutków prawnych umowy darowizny, czynności prawnej, która miała miejsce po wydaniu decyzji podziałowej, nie ma znaczenia. Ponadto ocena skutku tej umowy w niniejszej sprawie jest zbędna także z tego powodu, że podstawą do ustalenia odszkodowania, w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n., jest przejście gruntu pod drogę publiczną tylko i wyłącznie w wyniku wydania decyzji podziałowej, a nie innej czynności prawnej.

Odnosząc się do eksponowanych w skardze kasacyjnej twierdzeń o zobowiązaniach R. K. i innych podmiotów z nim powiązanych w kwestii umownego uregulowania prawa do gruntu pod drogi publiczne wskazać należy, że postanowienia stosunków obligacyjnych, jak również jednostronne oświadczenia woli, nie mogą znosić czy zmieniać przepisów prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie oznacza to oczywiście, zgodnie z zasadą swobody umów, że R. K. i podmioty z nim powiązane nie mogli w drodze stosownych czynności prawnych przekazać m. st. Warszawa gruntów przeznaczonych pod drogi. Wykazanie, że doszło do czynności prawnych przenoszących użytkowanie wieczyste określonych gruntów na rzecz m. st. Warszawa mogłoby dowodzić zbędności wydania decyzji podziałowej, przynajmniej w jakimś zakresie. Jednakże spółka P. oraz jej poprzednicy prawni zaprzeczają jakoby taka skuteczna czynność prawna miała miejsce. Reasumując, z punktu widzenia przedmiotu niniejszego sporu cezurą czasową dla oceny zdarzeń prawnie istotnych jest data, w której decyzja podziałowa stała się ostateczna. Zdarzenia prawne związane z dzieloną nieruchomością, które miały miejsce przed uzyskaniem przez decyzję podziałową statusu ostateczności mogą mieć znaczenie z punktu widzenia zakresu i przedmiotu prawa do gruntu. Natomiast zdarzenia, które miały miejsce po tej dacie są prawnie nieistotne. Skoro skutek w postaci odjęcia prawa użytkowania wieczystego jest następstwem wydania ostatecznej decyzji wydzielającej grunt pod drogę publiczną, to czynność prawna, która miała miejsce po wydaniu ostatecznej decyzji podziałowej nie może być podstawą do ustalenia odszkodowania, a przede wszystkim nie może skutecznie przenosić czy odejmować prawa, które zostało już przeniesione lub odjęte. Z kolei zdarzenia prawne, które miały miejsce przed wydaniem ostatecznej decyzji podziałowej mogą mieć znaczenie w sprawie, gdyż mogły oddziaływać na kształt prawa do gruntu, które to prawo było podstawą do wydania decyzji podziałowej.

Treść przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określa definicję drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Przedmiotowa definicja legalna ma charakter negatywny i została sformułowana z wykorzystaniem formuły wyłączenia. Przez drogę wewnętrzną należy bowiem rozumieć drogę, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg. Do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak: drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 603/08 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 881/09 - publ. w CBOSA). Pojęcia drogi wewnętrznej prawodawca używa także w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie każdy urządzony ciąg komunikacyjny jest drogą publiczną.

Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na tym terenie będzie mogła być zrealizowana tylko droga wewnętrzna.

Oceny w sprawie wymagało ustalenie przeznaczenie gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze: należało ustalić czy obszar jest przeznaczony pod ciągi komunikacyjne, po wtóre: w przypadku odpowiedzi twierdzącej należało ustalić jakie jest oznaczenie tych ciągów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po trzecie: ustalenie jaką funkcję mają pełnić ciągi komunikacyjne wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy są to drogi, np.: dojazdowe, zaopatrzeniowe, ewakuacyjne czy ogólnodostępne .

Dodać też należy, że o charakterze drogi nie przesądza nadanie nazwy ulicy, zgodnie bowiem z uchwałą NSA II OPS 2/05 możliwe jest nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej wskazać należy na brak konsekwencji w uzasadnieniu skarżonego wyroku w zakresie skutków prawnych decyzji podziałowej. W części wstępnej uzasadnienia Sąd I instancji zdaje się wskazywać, że z dniem w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna użytkowanie wieczyste po stronie P. SA wygasło. Natomiast w przedostatnim akapicie uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem jednoznacznego ustalenia przeznaczenia dzielonych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skoro brak jest precyzyjnych ustaleń w postępowaniu administracyjnym, czy grunt objęty decyzją podziałową został wydzielony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, to stwierdzenie, że użytkowania wieczystego wygasło, jest przedwczesne.

Nietrafny jest zarzut drugi skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 98 ust. 1 - 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Umowa darowizny na którą powołuje się skarżąca kasacyjnie miała miejsce w dniu [...] grudnia 2009 r., zatem po wydaniu i stwierdzeniu ostateczności decyzji podziałowej.

Z kolei odnośnie argumentu przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. i rozstrzygania w tym zakresie przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własność w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, to wskazać należy, że zgodnie z powoływanym art. 98 ust. 1 u.g.n. działki wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na gminę. Z kolei według art. 98 ust. 2 zd. 2 u.g.n. podstawą wpisu praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Zatem to wydanie decyzji podziałowej wywołuje skutek przejścia użytkowania wieczystego. Jeżeli decyzja podziałowa jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, to wszystkich uczestników obrotu prawnego, a także sąd powszechny, wiąże taka decyzja. Elementem postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia odszkodowania musi być zatem stwierdzenie przez organ czy decyzja o podziale jest ostateczna i czy doszło w związku z wydaniem tej decyzji do odjęcia prawa własności albo użytkowania wieczystego gruntu pod drogę publiczną. Ponadto SN przyjmuje, który to pogląd NSA w składzie rozpoznającym sprawę aprobuje, że wpis do księgi wieczystej o wykreśleniu wygasłego w ten sposób prawa ma znaczenie deklaratywne. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I CSK 101/13).

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut trzeci podnoszący naruszenie art. 21 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 113 ust. 2 u.g.n. Przede wszystkim Sąd I instancji nie zawarł stwierdzenia, że wydanie decyzji podziałowej spowodowało wywłaszczenie własności Skarbu Państwa znajdującej się w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Art. 113 ust. 2 u.g.n. wyklucza możliwość wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, ale wyraźnie wynika z niego, że przedmiotem wywłaszczenia może być prawo użytkowania wieczystego ustanowione na gruncie Skarbu Państwa.

Chybiony jest także zarzut czwarty skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 24 ust. 5c u.g.n.r. w zw. z art. 98 ust. 1-3 u.g.n. Przede wszystkim stwierdzić należy, że nie ma kolizji pomiędzy powołanymi przepisami, bowiem u.g.n.r. nie zawiera uregulowań w zakresie podziału nieruchomości. Zatem w sprawie nie ma dylematu prawnego, czy zastosować art. 24 ust. 5c u.g.n.r., czy też art. 98 ust. 1-3 u.g.n. W konsekwencji twierdzenie skarżącej kasacyjnie o potrzebie zastosowania reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali jest nietrafne.

Jeśli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 2 k.p.c., poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że umowa notarialna przenosząca prawo użytkowania wieczystego jest dotknięta wadą nieważności (lub bezskuteczności) podczas gdy do rozpoznania tego rodzaju sporów właściwe są sądy powszechne, to jak już wspomniano umowa darowizny została zawarta w dniu [...] grudnia 2009 r. - po wydaniu ostatecznej decyzji podziałowej. Ocena skutków prawnych tej umowy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rozważania Sądu I instancji w zakresie skutków prawnych tej umowy wykraczają poza granice orzekania w sprawie.

Jeśli chodzi o zarzut szósty - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 oraz 84 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na podstawie twierdzeń o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, na podstawie decyzji podziałowej nr [...] bez uwzględnienia okoliczności, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy z urzędu wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., to wskazać należy, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zostało wydane w postępowaniu wznowieniowym. Zatem postanowienie to dzieli los postępowania wznowieniowego. Ewentualne wzruszenie decyzji o podziale w postępowaniu wznowieniowym może mieć wpływ na postępowanie w przedmiocie odszkodowania z uwagi na ścisły związek prawny pomiędzy tymi decyzjami.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c., w zw. z art. 366 k.p.c., poprzez brak uznania mocy wiążącej orzeczenia Sądu Okręgowego w Warszawie, uchylającego w całości wpis o wykreśleniu prawa użytkowania wieczystego z wniosku P. S.A. Zwrócić należy uwagę, że skarżąca kasacyjnie wskazuje na postępowanie więczystoksięgowe z wniosku o wpis. Orzeczenie sądu powszechnego w postępowaniu wieczystoksięgowym z wniosku o wpis nie przesądza o kwestii wygaśnięcia bądź nie prawa użytkowania wieczystego. Ponadto jak już wspomniano wpis do księgi wieczystej o wykreśleniu wygasłego w ten sposób prawa ma znaczenie deklaratywne (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I CSK 101/13).

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.