Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 800/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: 15 ust. 2 pkt 3 i 7
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od organu Rady Gminy D. na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2015 r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości D. terenu w rejonie ulic Ł. i W., działka nr ewid. [...].

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda W. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 z późn. zm.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Natomiast w myśl § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

Skarżący zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196), udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zdaniem Wojewody w związku z brakiem ujawnienia w części tekstowej i graficznej planu udokumentowanego złoża wód termalnych "[...]" (nr złoża [...]), zlokalizowanego na obszarze objętym planem organu nadzoru doszło do naruszenia ww. przepisów.

Wojewoda wskazał również, że w omawianym planie, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę, nie określono minimalnej intensywności zabudowy, jednakże jednoznacznie określono wielkość maksymalną tego wskaźnika oraz dodatkowo dopuszczalną powierzchnię zabudowy, co w powiązaniu z pozostałymi parametrami zabudowy ustalonymi w planie pozwoli na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że z akt wynika, w tym w szczególności pisma Marszałka Województwa W. z dnia [...]czerwca 2015 r. (znak [...]) stanowiącego uzgodnienie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych w zakresie kompetencji wynikających z art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, iż obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest położony poza terenami udokumentowanych złóż kopalin oraz poza obszarem występowania najbliższego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych. Organ wskazał, iż w konkluzji Marszałek Województwa W. działający jako organ administracji geologicznej stopnia wojewódzkiego zaopiniował pozytywnie przedłożony mu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt ten został również zaopiniowany pozytywnie przez Starostę P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako Ppsa) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 cyt. ustawy przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Ponadto na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, iż ustawodawca nie wymaga aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny. Zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zwrócić również należy uwagę, iż gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne", realizuje między innymi poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i polega na tym, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co jednak nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie, bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego swoboda gminy jest ograniczona przepisami u.p.z.p. niejako podwójnie, a mianowicie plan jest uchwalany w wyniku przeprowadzonej określonymi przepisami tej ustawy sformalizowanej procedury, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 17/08 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo: zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, jak również granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych.

W tym kontekście wspomnieć należy, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.; dalej: p.o.ś.), w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: 1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami; 2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 71 ust. 4 p.o.ś.).

Dodać przy tym wypada, że teren, na którym znajdują się złoża kopalin podlega ochronie uregulowanej w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r. poz. 196; dalej: p.g.i.g.), na co wskazuje przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 1 p.g.i.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

W myśl § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), określającego wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Stosownie zaś do § 7 pkt 6 i 9 rozporządzenia, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych ( pkt 6 ), oraz w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, nie będących ustaleniami projektu planu miejscowego (pkt 9).

Z powyższych względów zgodzić należy się z Wojewodą, iż w razie wystąpienia udokumentowanych złóż kopalin obowiązkiem Rady jest uwzględnienie jej w uchwalanym planie. Oznaczenie granic terenu złóż kopalin, to obligatoryjne ustalenie planu.

Jak wskazał skarżący, a co nie jest kwestionowane przez skarżącego, na obszarze objętym postanowieniami zaskarżonego planu występują udokumentowane złoża wód termalnych "[...]" (nr złoża [...]), które to nie zostały ujawnione, stosownie do wyżej wskazanych przepisów.

Powyższe jak zasadnie wskazał skarżący stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje jej nieważność.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, iż z uzgodnień z Marszałkiem Województwa W. w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych wynika, że obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest położony poza terenem udokumentowanych złóż kopalin oraz poza obszarem występowania występowania najbliższego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych wskazać należy, iż Marszałek dokonał uzgodnienia wyłącznie w zakresie swojej właściwości.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., na które powołuje się organ, Marszałek Województwa wyraźnie zaznaczył, że dokonał uzgodnienia przedmiotowej inwestycji wyłącznie w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych będących w jego kompetencjach jako organu administracji geologicznej stopnia wojewódzkiego, wynikających z art. 161 ust. 1 p.g.i.g.. Tym samym przedmiotowe uzgodnienie nie dotyczy udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, mogących znajdować się w rejonie planowanej inwestycji, będących w kompetencjach pozostałych organów administracji geologicznej tj. Starosty G. oraz ministra właściwego do spraw środowiska, których zakresy działania wynikają odpowiednio z art. 161 ust. 2 i art. 161 ust. 3 ww. ustawy.

Stosownie do art. 161 ust. 1 p.g. i g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Stosownie do pkt 2 ust. 2 art. 161 p.g.i.g. do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m3/h.

Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, iż Marszałek nie w każdej sprawie dotyczącej udokumentowanych złóż wód termalnych będzie organem właściwym.

Natomiast odnosząc się do twierdzenia, iż projekt planu został uzgodniony ze Starostą wskazać należy, iż faktycznie organ wystąpił do Starosty o zaopiniowanie projektu planu ale wyłącznie w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych ( pismo z dnia [...] maja 2015 r. k 128 akt administracyjnych). Natomiast w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iż organ wystąpił do Starosty o zaopiniowanie projektu planu w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

Tym samym w niniejszej sprawie organowi można również skutecznie postawić zarzut naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, ponieważ organ na podstawie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. nie wystąpił o zaopiniowanie projektu planu do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

Ponadto naruszenie to miało wpływ na treść postanowień planu, ponieważ poprzez niezachowanie procedury w planie nie ujawniono złoża wód termalnych.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.