Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1626/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz - Kucięba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 110/15 w sprawie ze skargi D.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez D. T. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2015 roku, sygn. akt II SA/Gl 110/15, którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2015 roku w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Uchwałą z dnia [...] października 2010 roku, Nr [...] Rada Gminy P.(Dz. Urz. Woj. ŚL. z dnia [...] grudnia 2010 roku Nr [...]) zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie G., zgodnie z którym m.in. działki oznaczone nr ewid. [...] położone w G. przeznaczone zostały na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - symbol planu 20MN. Zgodnie z § 28 w/w uchwały dla nieruchomości lub części nieruchomości położonych w granicach terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 20MN ustalona została stawka procentowa od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%.

Właścicielami nieruchomości obejmujących działki ew. o nr [...], w chwili podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego był W. T. – ojciec D.T.. W dniu [...] listopada 2011 roku W. T.przeniósł prawo własności w/w nieruchomości, w drodze umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego na rzecz D.T..

Następnie aktem notarialnym z dnia [...] maja 2012 roku D. T. zbył prawo własności nieruchomości położonej w G. oznaczonej nr ewid. [...] o łącznej powierzchni 10805 m2 poprzez wniesienie aportu do Spółki [...].

W dniu 16 listopada 2012 roku Urząd Gminy P. zawiadomił D.T. o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi, pismem z dnia 19 listopada 2012 roku D. T. wskazał, że nie jest już właścicielem przedmiotowych działek i tym samym stroną postępowania, wobec czego wszelkie pisma w tym zakresie należało kierować do nowego właściciela.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 roku, Wójt Gminy P. ustalił wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla D. T.na kwotę 39 000,00 zł. W wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] marca 2013 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 roku Wójt Gminy P., powołując się na art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zmianami – dalej jako u.p.z.p.), ustalił wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwocie 52.572,00 zł nakładając obowiązek jej uiszczenia na D. T..

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. T. podnosząc, że poważne wątpliwości budzi przyjęty przez biegłego obszar analizy rynku nieruchomości, poprzez rozszerzenie o bardziej atrakcyjne tereny zlokalizowane w pobliżu głównych tras drogowych oraz miejsc wypoczynkowych. Ponadto wielkości działek przyjętych do porównania znacząco odbiegały od wielkości przedmiotowej nieruchomości, podobnie jak ich ukształtowanie. Nadto rzeczoznawca przyjął zbyt małą liczbę działek do porównania. Odwołujący zakwestionował również wysokość przyjętej w uchwale stawki procentowej oraz wskazał, że wobec zbycia działki za kwotę niższą niż wyliczona przez rzeczoznawcę nie doszło do faktycznego wzrostu jej wartości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej jako k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że jest to subiektywna ocena odwołującego się nie poparta opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zdaniem organu rzeczoznawca prawidłowo ustalił wartość nieruchomości przy użyciu współczynników korygujących i na tej podstawie ustalił wzrost wartości nieruchomości. Jako niezasadne organ uznał zarzuty kwestionujące wysokości stawki procentowej oraz skierowanie decyzji do niewłaściwego adresata.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł D. T.. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego powodujące nieważność decyzji, wobec skierowania jej do osoby nie będącej stroną postępowania. Nadto w skardze podniesiono zarzut nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wskazując również, że SKO nie odniosło się do zarzutów odwołania i dokonało błędnych ustaleń faktycznych w oparciu o operat szacunkowy, w którym przyjęto do porównania zbyt małą ilość porównywalnych nieruchomości. Zdaniem skarżącego w operacie do porównania rzeczoznawca wskazał nieruchomości, które znacznie różniły się od nieruchomości skarżącego, zarówno powierzchnią, jak i ukształtowaniem. Podniósł również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie był już właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Nadto od momentu zakupu nieruchomości do czasu jej zbycia, wartość przedmiotowej nieruchomości nie wzrosła. Wskazał również, że rzeczoznawca w sporządzonym operacie nie uzasadnił sposobu doboru nieruchomości do porównania, a obszar do poszukiwań objął tereny znacznie bardziej atrakcyjne z uwagi na ich położenie.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 2 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p. zgodnie z którymi, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazowo opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości i jest ustalana na dzień sprzedaży nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Burmistrz ustala opłatę w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego, potwierdzającego fakt przeniesienia własności nieruchomości.

Za bezsporne Sąd I instancji uznał, że skarżący D.T. dokonał zbycia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 1,0805 ha, co zostało potwierdzone umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 23 maja 2012 roku. Nie budził wątpliwości również fakt, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 roku, po upływie okresu obowiązywania tego planu przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była częściowo jako sad, częściowo jako tereny łąk, nieużytków, które można zakwalifikować pod względem planistycznym jako tereny rolne. Natomiast po wejściu w życie nowego planu znalazła się na terenie oznaczonym symbolem 20 MN, przeznaczonym pod realizację nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną, pod lokalizację usług rzemiosła jako usług wbudowanych w budynek mieszkalny, których uciążliwość ograniczy się do granicy lokalu użytkowego, a nadto dopuszczając możliwość przebudowy, rozbudowy, odbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy mieszkaniowej, usługowej i gospodarczej. (Uchwała Rady Gminy P. nr [...] z dnia 30 grudnia 1991 r. wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia 5 listopada 1993r. oraz Uchwała Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] października 2010r.). Ten fakt, w związku ze zbyciem nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia w którym miejscowy plan stał się obowiązujący, był podstawą do naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości został wyliczony w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W oparciu o powołaną wyżej uchwałę Rady Gminy P. ustaliła 30% stawkę służącą do naliczania opłaty, co dało kwotę 52.572,00zł wskazaną w decyzji Wójta Gminy P..

Następnie Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 36 ust.4 u.p.z.p. warunkiem naliczenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu oraz jej zbycie przez właściciela. Z treści tego przepisu nie wynikało, że zbywający nieruchomość właściciel lub użytkownik wieczysty musi również być właścicielem (użytkownikiem wieczystym) w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty zwolniony jest ten kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokonała zbycia nieruchomości. Ustawodawca akceptuje nie obciążanie opłatą planistyczną właściciela nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie stała się przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy to przysporzenie się materializuje. Tak rozumiana funkcja opłaty planistycznej odpowiada celom dla jakich została ustanowiona tj. podzielenia się przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga oraz przeciwdziałaniu spekulacyjnemu obrotowi nieruchomości bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09). W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej, jednocześnie wskazał, że do uiszczenia opłaty planistycznej jest zobowiązany zarówno ten kto jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dacie uchwalenia planu, jak i ten kto taką nieruchomość dziedziczy. Jeżeli tak to nic nie stoi na przeszkodzie, aby przyjąć, że przedmiotowa opłata obciąża też tego, który otrzymał nieruchomość w drodze darowizny, a następnie zbył ją odpłatnie w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu. W takim przypadku to obdarowany zbywca a nie darczyńca jest beneficjentem przysporzenia, a jeżeli tak to względy elementarnej sprawiedliwości społecznej nakazują, aby danina, o której mowa, obciążyła obdarowanego zbywcę a nie darczyńcę tym bardziej, że nie cierpi na tym interes publiczny, jako że gmina w każdym z tych przypadków otrzyma należną jej opłatę planistyczną. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko.

Niewątpliwie w chwili uchwalenia planu miejscowego (28 października 2010r roku) właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli rodzice skarżącego Z. i W.T., to jednak mając na uwadze, że nieruchomość została darowana osobie bliskiej nie było podstaw do nałożenia na nich opłaty planistycznej. Jednocześnie skarżący, który został obdarowany, zbywając przedmiotową nieruchomość przed upływem pięciu lat, stał się beneficjentem przysporzenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to on powinien wnieść stosowną opłatę planistyczną. Dlatego też Sąd uznał za niezasadny zarzut dotyczący skierowania decyzji do niewłaściwego adresata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również za uzasadnione stwierdzenie przez organy administracji publicznej, że w niniejszej sprawie w wyniku podjęcia w dniu 28 października 2010 roku w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do zmiany przeznaczenia terenu, co wynika wprost z zapisów powołanych wyżej planów miejscowych. W tym stanie rzeczy mając na uwadze, że nastąpiła faktyczna zmiana przeznaczenia nieruchomości zarówno w stosunku do postanowień planu który utracił moc jak i sposobu użytkowania nieruchomości w okresie poprzedzającym wejście w życie nowego planu, która to zmiana zgodnie z opinią biegłego spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, organ – w ocenie Sądu I instancji zasadnie naliczył opłatę planistyczną.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby w ramach prowadzonego przez organy postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Uznał, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy.

Chybione, zdaniem Sądu są w szczególności zarzuty dotyczące błędnej oceny operatu szacunkowego dokonanej przez organy. W myśl art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy rozdziału I działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. – zwanej dalej jako u.g.n.) Z treści art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika, że jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie tzw. renty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie lub ocenie sądu. Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ II instancji dokonał takiej oceny i ocena ta była prawidłowa, na co wskazuje treść uzasadnienia decyzji.

Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał zarzuty dotyczące samego operatu szacunkowego, bowiem wbrew twierdzeniom skargi rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę m.in. ukształtowanie nieruchomości skarżącego. Jednocześnie wskazał, że wyceny nieruchomości dokonał przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej, wyjaśniając, że podejście to stosuje się przy założeniu, że znane są ceny transakcyjne nieruchomości podobnych, warunki dokonania transakcji oraz cechy nieruchomości wpływające na ceny. Wyjaśnił również dlaczego zwiększył obszar analizy oraz jakie przyjął współczynniki korygujące z uwagi na różnice w poszczególnych cechach nieruchomości przyjętych do oszacowania wartości nieruchomości. Przyjął również do porównania wystarczającą ilość transakcji porównywalnych. W tym stanie faktycznym zdaniem Sądu I instancji rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy operacie szacunkowym wykazał wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania i został on obliczony prawidłowo.

Za chybiony Sąd I instancji uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a., bowiem sam fakt wniesienia przez stronę odwołania nie może wywoływać konieczności wydania przez organ II instancji korzystniejszego orzeczenia. Organy prowadząc postępowanie wyjaśniające zrealizowały zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organów Państwa sformułowanej w art. 8 k.p.a. oraz zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a., a nadto zasadę informowania stron o okolicznościach sprawy z art. 9 k.p.a. Zarzut uchybienia ww. przepisom uzasadniony został w skardze zbyt ogólnym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji i nie odniesieniem się do zarzutów odwołania. Tymczasem organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji motywy, którymi kierował się przy jej wydaniu, w szczególności powołując fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz wyjaśnił przyjętą podstawę prawną decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. T., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- a) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., polegające na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie,

-b) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p, polegające na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż skarżący jest zobowiązany do zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż skarżący jest zobowiązany do zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomości, odpowiedni organ administracji publicznej ma obowiązek pobrać jednorazową opłatę ustaloną w tym planie (tj. rentę planistyczną) od właściciela nieruchomości objętej planem w czasie wejścia w życie tego planu. Nie sposób przyjąć, iż przytoczony przepis dotyczy każdego nabywcy, który w ciągu pięciu lat od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nabył, a następnie zbył nieruchomość. Takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z zasadą słuszności, ponieważ wtedy doszłoby do nieuzasadnionego wzbogacenia się gminy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ulega wątpliwości, że w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym chodzi wyłącznie o takiego właściciela (użytkownika wieczystego), który był właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został w dniu 28 października 2010 roku, wszedł natomiast w życie w dniu 29 stycznia 2011 roku. W przedmiotowej sprawie D. T. stał się właścicielem nieruchomości w dniu 18 listopada 2011 roku, a więc już po uchwaleniu i wejściu w życie tego planu, co oznaczało, że nie odniósł on żadnych korzyści w związku z uchwaleniem planu, ponieważ plan już obowiązywał. Od momentu zakupu nieruchomości przez D. T. do czasu jej zbycia, wartość przedmiotowej nieruchomości nie wzrosła, ponieważ w tym okresie nie doszło do zmiany lub uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na powyższe jasno wynikało, że skarżący kasacyjnie nie mógł być stroną w przedmiotowym postępowaniu i nie mógł być obciążony jakąkolwiek opłatą na podstawie art. 36 u.p.z.p.

W związku z powyższym wydana w przedmiotowej sprawie decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, co zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1, pkt. 4 k.p.a. stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia prawa proceduralnego poprzez nieuwzględnienie tej przesłanki i wydanie wyroku, którym skargę oddalono.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podnosząc, że podniesione zarzuty są całkowicie bezzasadne. Organ podzielił ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji.

Na wstępie podnieść należy, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje dokonanych ustaleń przez organy administracji publicznej oraz potwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a dotyczących uchwalenia przez Radę Gminy P.miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie G., zgodnie z którym m.in. działki oznaczone nr ewid. [...] położone w G. przeznaczone zostały na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przed uchwaleniem planu działka oznaczona nr [...] przeznaczona była w części na tereny mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy i znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem 18 MJ, a w części była przeznaczona na tereny upraw polowych i oznaczona symbolem 13 L, a działka o nr [...] przeznaczona była w całości na tereny upraw polowych, oznaczone symbolem 6 RP. Bezspornym zatem było, że działki te w wyniku uchwalenia planu miejscowego zmieniły przeznaczenie, a ich wartość jak wynikało z operatu szacunkowego wzrosła. Za bezsporne należy uznać również, że sporne przedmiotowe działki w chwili uchwalenia planu stanowiły własność rodziców skarżącego, którzy następnie w drodze umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego prawo ich własności przenieśli na swojego syna D. T., który z kolei zbył prawo własności tejże nieruchomości położonej poprzez wniesienie aportu do Spółki [...], co nastąpiło przed upływem pięciu lat od uchwalenia planu miejscowego.

Istota zarzutów kasacyjnych podniesionych w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy Wójt Gminy P. zasadnie powołując się na art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nakazał pobrać od D. T. jednorazową tzw. opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu miejscowego w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżący nie kwestionuje faktu zbycia nieruchomości poprzez wniesienie jej aportem do spółki prawa handlowego oraz ustaleń dokonanych w oparciu o zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Natomiast kwestionuje prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego oraz skierowanie decyzji do właściwego adresata. W ocenie skarżącego kasacyjnie z uwagi na fakt, że nie był właścicielem nieruchomości w chwili wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie może być również adresatem decyzji ustalającej rentę planistyczną.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, mając na uwadze treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazowo opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Warunkiem naliczenia opłaty jest zatem wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu oraz jej zbycie przez właściciela. Z treści tego przepisu nie wynika, że zbywający nieruchomość właściciel lub użytkownik wieczysty musi również być właścicielem (użytkownikiem wieczystym) w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty zwolniony jest ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokonał zbycia nieruchomości. Jeżeli tak, zgodzić należy się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż ustawodawca akceptuje nie obciążanie opłatą planistyczną właściciela nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie stała się przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy to przysporzenie się materializuje. Tak rozumiana funkcja opłaty planistycznej odpowiada celom dla jakich została ustanowiona, tj. podzielenia się przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga oraz przeciwdziałaniu spekulacyjnemu obrotowi nieruchomości bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OPS 3/09). W powołanej uchwale NSA z dnia 10 grudnia 2009 roku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby przyjąć, że taka opłata obciąża też tego, kto otrzymał nieruchomość w drodze darowizny, a następnie zbył ją odpłatnie w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu.

Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd wyrażony w Komentarzu do art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autorstwa Igora Zachariasza LEX 2013, zgodnie z którym w art. 36 ust. 1 chodzi wyłącznie o takiego właściciela (użytkownika wieczystego), który był właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Jednakże należy zwrócić uwagę, że autor komentarza odnosi się do zupełnie innego stanu faktycznego dotyczącego możliwości dochodzenia odszkodowania lub wykupienia nieruchomości w sytuacji, gdy korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego.

Natomiast w niniejszej sprawie, która dotyczy opłaty planistycznej, należy wziąć pod uwagę stanowisko zawarte w powołanej już uchwale z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie obejmuje sytuacji gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej, jednocześnie wskazał, że do uiszczenia opłaty planistycznej jest zobowiązany zarówno ten kto jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dacie uchwalenia planu, jak i ten kto taką nieruchomość dziedziczy. Jeżeli tak to nic nie stoi na przeszkodzie, aby przyjąć, że przedmiotowa opłata obciąża też tego, który otrzymał nieruchomość w drodze darowizny, a następnie zbył ją odpłatnie w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu. W takim przypadku to obdarowany zbywca, a nie darczyńca jest beneficjentem przysporzenia, a jeżeli tak to względy elementarnej sprawiedliwości społecznej nakazują, aby danina, o której mowa, obciążyła obdarowanego zbywcę, a nie darczyńcę tym bardziej, że nie cierpi na tym interes publiczny, jako że gmina w każdym z tych przypadków otrzyma należną jej opłatę planistyczną. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko.

Niewątpliwie w chwili uchwalenia planu miejscowego właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli rodzice skarżącego, to jednak mając na uwadze, że nieruchomość została darowana osobie bliskiej, nie było podstaw do nałożenia na nich opłaty planistycznej. Jednocześnie skarżący, który został obdarowany, zbywając przedmiotową nieruchomość przed upływem pięciu lat ( wnosząc ją w formie aporty do spółki prawa handlowego), stał się beneficjentem przysporzenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to on powinien wnieść stosowną opłatę planistyczną. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż skarżący jest zobowiązany do zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Za nieuzasadnione należy w związku z powyższym uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.ps.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zasadnie przyjął, że organy administracji publicznej trafnie uznały, iż w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty planistycznej jest skarżący kasacyjnie, a tym samym decyzja została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. W konsekwencji, zasadnie powołując się na art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji uznając, że skarga wniesiona od decyzji SKO nie zasługuje na uwzględnienie, ją oddalił. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.ps.a., uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji.