Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 237/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 1  4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej D. Z. kwotę 106 (sto sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D.Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący:

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...], ustalił dla D.Z., jako właścicielki nieruchomości, opłatę adiacencką w wysokości 2.632,50 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. A nr 37, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 448/1, 448/2, 449/1, 449/2 o łącznej powierzchni 1,8751 ha, na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 145 ust. 1 i art. 148 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 518 ze zm., dalej jako: "u.g.n.").

Kwestionując powyższą decyzję D.Z. wniosła odwołanie, w którym wskazała, iż art. 145 ust. 2 u.g.n. jest niezgodny z art. 84 Konstytucji RP oraz Protokołem nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Kanalizacja w ulicy była budowana w dwóch etapach. Mieszkańcy, którzy mieli wybudowaną sieć kanalizacyjną w pierwszy etapie nie byli obciążani opłatą adiacencką, także część mieszkańców nie jest obciążona opłatą po wybudowaniu sieci oddanej do użytku w 2011 roku. Zgodnie z treścią art. 145 u.g.n. i uchwałą Rady Miejskiej Nr XXXV/601/2001, Prezydent Miasta może obciążyć opłatą adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jednak wszystkich obywateli należy traktować jednakowo. Przedstawiona sytuacja dyskryminuje część mieszkańców, co prowadzi do bezzasadnego różnicowania obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej. Autorka odwołania zgłosiła uwagi do operatu szacunkowego wskazując, że przy przyjętej metodzie szacowania nieruchomości, do porównań powinny być przyjęte nieruchomości o cechach podobnych do nieruchomości wycenianej. Operat nie daje możliwości oceny, czy nieruchomości porównawcze spełniają te cechy, bowiem rzeczoznawca nie podał żadnych danych umożliwiających identyfikację nieruchomości porównawczych. Cechą wyróżniającą nieruchomość skarżącej jest sąsiedztwo trzech zbiorników z kiszonką, dlatego porównywanie nieruchomości, które nie posiadają takiego sąsiedztwa jest niemiarodajne. Ponadto działka obecnie jest obsiana zbożem, a ponadto jest to grunt z dużym nachyleniem, co uniemożliwi podłączenie przyszłym użytkownikom kanalizacji sanitarnej z powodu braku spadku grawitacyjnego, więc nie ma możliwości realnego skorzystania z przyłączy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zgodnie z art. 143 ust. 1 u.g.n., przepisy działu III rozdziału 7 stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. W powołanym przepisie – jak podkreślił organ odwoławczy – wskazany jest zakres przedmiotowy stosowania przepisów regulujących udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wynika z niego, że przepisy regulujące zasady udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy tych urządzeń, tryb i sposób ustalania opłat adiacenckich i ich wnoszenia przez właścicieli nieruchomości, nie dotyczą nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 w zw. z art. 143 ust. 1 u.g.n. wskazuje, iż nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne to nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wobec powyższego organ mając zamiar obciążenia właścicieli kosztami budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie opłat adiacenckich, w pierwszej kolejności powinien ustalić, jaki charakter ma nieruchomość, w której sąsiedztwie wybudowane zostały urządzenia infrastruktury technicznej. Dla spornego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ewidencją gruntów działki nr 448/1, 448/2, 449/1, 449/2 w całości stanowią użytki rolne – grunty orne oznaczone symbolem RIVa (0,5069 ha), symbolem RIVb (0,1869 ha), symbolem RV (0,7169 ha) i symbolem PsIV (0,4645 ha). Jednakże, decyzją Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], dla działek nr 448 i 449 ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Warunków zabudowy nie ustalono dla całych działek, lecz ich części, zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji określonymi w załączniku graficznym do decyzji (90 m w głąb działki od ul. A). Skoro ustalone zostały warunki zabudowy obejmujące część działek nr 448 i 449 (później podzielonych), w tej części działki te nie są nieruchomością rolną w rozumieniu powołanych przepisów u.g.n. Wobec tego – jak podkreśliło Kolegium – zasadnie organ pierwszej instancji uznał, iż przepisy prawa stwarzają możliwości do ustalania opłat adiacenckich.

Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę m.in. przewodów lub urządzeń kanalizacyjnych. Na podstawie art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n., wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej jest stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia. W 2011 roku gmina wybudowała w ulicy A kanalizację sanitarną, a w dniu 15 listopada 2011 roku nastąpił odbiór końcowy i przekazanie do eksploatacji zadania inwestycyjnego polegającego na budowie kanalizacji sanitarnej. Zgłoszenie zakończenia budowy do nadzoru budowlanego nastąpiło dnia 12 kwietnia 2013 roku, a pismem z dnia 30 kwietnia 2013 roku organ nadzoru budowlanego poinformował inwestora o niewniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci kanalizacyjnej.

W ulicy A (w pasie drogowym) została wybudowana sieć kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami do granic posesji położonych wzdłuż ulicy. Nieruchomość odwołującej posiada odcinek przyłącza do linii regulacyjnej ulicy. Układ wysokościowy terenu oraz odległość budynków od ulicy warunkuje sposób wykonania podłączenia, tzn. grawitacyjny lub grawitacyjno – tłoczny. Oba sposoby stwarzają warunki wykonania przyłącza dla odprowadzania ścieków.

Z powyższego wynika – jak zaakcentowało Kolegium – że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości autorki odwołania do wybudowanej przez gminę sieci kanalizacji sanitarnej.

Stosownie do art. 146 ust. 1, la, 2 i 3 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, a wysokość stawki procentowej opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały. Ustalenie opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

W sprawie wartości nieruchomości (przed i po wybudowaniu kanalizacji) organ pierwszej instancji przyjął zgodnie z danymi zawartymi w operacie szacunkowym z dnia 8 października 2014 roku, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Do wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami. Podejście porównawcze – zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. – polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy czym, nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Natomiast stan nieruchomości to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno – użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 u.g.n.).

Do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca wykorzystał po 3 transakcje dotyczące nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dostępem do kanalizacji sanitarnej i bez tego dostępu (opisy nieruchomości porównawczych zawarte są w operacie szacunkowym). Uzyskane w tych transakcjach ceny skorygowano z uwagi na cechy różniące nieruchomości porównawcze od nieruchomości porównywanej. Ze sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu wynika, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Rzeczoznawca do wyceny przyjęła powierzchnię gruntu wynoszącą 1.500 m2. Tak określona wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji wyniosła 50.415 zł, a po wybudowaniu – 59.190 zł. Wynikające z operatu wartości nieruchomości Kolegium uznało za dające podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium nie znalazło uchybień w operacie, które powodowałyby niezgodność z zasadami i trybem wyceniania nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie szczegółowo przytoczył dane i wyliczenia niezbędne do ustalenia wartości nieruchomości. Niezabudowane nieruchomości gruntowe wzięte do porównań spełniają wymogi podobieństwa określone w art. 4 pkt 16 u.g.n., są one porównywalne z nieruchomością wycenianą. W trakcie czynności porównywania parami rzeczoznawca odpowiednio skorygował ceny poszczególnych nieruchomości wziętych do porównań ze względu na cechy różniące te obiekty od nieruchomości wycenianej. Sąsiedztwo gospodarstw rolnych, a także bliskość oczyszczalni ścieków i schroniska dla zwierząt zostały uwzględnione przy opisywaniu nieruchomości sąsiednich i otoczenia. Uwzględniając takie sąsiedztwo przyjęto dla wycenianej nieruchomości cechę "otoczenie" jako "przeciętne" (najgorsze według przyjętych kryteriów) i zastosowano poprawki korygujące zmniejszające ceny nieruchomości porównawczych. Ze względu na spadek terenu rzeczoznawca zastosował współczynnik korekcyjny K = 0,9. Jednak, pomimo spadku terenu, w pasie zabudowy po tej samej stronie ulicy istnieje zabudowa mieszkaniowa. Większość budynków mieszkalnych została bez problemów podłączona do istniejącej sieci kanalizacyjnej.

Celem wyceny było wskazanie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej w ulicy. Ze sporządzonego operatu wynika, że wartość nieruchomości wzrosła o 8.775 zł, co przy 30% stawce daje opłatę adiacencką w wysokości 2.632,50 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż zacytowane przepisy dają odpowiedź na wątpliwości D.Z., co do nierównego traktowania osób w takim samym wydawałoby się stanie faktycznym (wybudowanie w tej samej ulicy urządzenia infrastruktury technicznej). Jednak o tym, czy można obciążyć konkretną osobę opłatą adiacencką zadecydować może to, czy nieruchomość, w której sąsiedztwie wybudowano urządzenie infrastruktury, jest nieruchomością, w stosunku do której można zastosować przepisy ustawy, a w przypadku braku planu miejscowego, taka ocena w zasadzie dotyczy osobno każdej nieruchomości.

W skardze do sądu administracyjnego D.Z. wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji z powodu bezzasadnego różnicowania mieszkańców znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej oraz z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego przez wadliwie wykonany operat szacunkowy, bowiem są to naruszenia, które miały istotny wpływ na wynik postępowania. W motywach skargi jej autorka zaakcentowała, iż art. 145 u.g.n. wskazuje, że prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z tym przepisem, w którym istotą obciążania właścicieli nieruchomości opłatą adiacencką jest dostępność do sieci kanalizacyjnej, należy traktować wszystkich obywateli jednakowo. Przedstawiona sytuacja dyskryminuje część obywateli tej samej ulicy i tych którzy w podobnym położeniu mogą nie płacić opłaty, czym naruszona została zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego prawa (art. 84 Konstytucji RP).

Dalej skarżąca argumentowała, iż podstawą naliczenia wysokości opłaty adiacenckiej jest wykonany przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, w którym określono wartości rynkowe nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Uwzględniając utrudnienia i ograniczenia w zagospodarowaniu działki, zdaniem autorki skargi, obniżenie wartości działki o współczynnik korekcyjny, nie jest wystarczające. Rzeczoznawca do analizy przyjęła nieruchomości położone bez dostępu do kanalizacji przy ulicach: B, C, D, natomiast do analizy nieruchomości z dostępem do kanalizacji sanitarnej przy ulicach: E, F i G., H i J. Porównanie przez rzeczoznawcę cech przedstawionych nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji, do ulicy A przy zastosowaniu metody porównania parami, jest nieprawidłowe. Porównywać można nieruchomości o zbliżonych parametrach. Tymczasem ulica A zlokalizowana jest na obrzeżach miasta z typowo rolniczą zabudową zagrodową, 90% mieszkańców posiada gospodarstwa rolne, prowadzone są intensywne hodowle drobiu, bydła i związane z tym faktem wszystkie niedogodności jak odory z hodowli, składowanych kiszonek, wywóz obornika, gnojowicy na pola, zły stan środowiska. Ponadto działka przy ul. A nr 37 wchodząca w skład gospodarstwa rolnego jest niezabudowana, obecnie użytkowana rolniczo i od strony północnej jest w bezpośrednim sąsiedztwie (w granicy) trzech cuchnących olbrzymich zbiorników kiszonek. W pobliżu ulicy znajduje się miejska oczyszczalnia ścieków oraz schronisko dla psów. Mieszkańcy ponad trzydzieści lat przy wietrze wschodnim muszą wdychać odrażające odory z lagun znajdujących się przy oczyszczalni. W związku z budową oczyszczalni przez działkę skarżącej przeprowadzono olbrzymi kolektor z wybudowaniem wystającej studzienki, która przeszkadza w uprawie pola. Jako właściciel gruntu skarżąca nie otrzymała z tego tytułu żadnego odszkodowania. Położenie działki przy ul. A nr 37 zakwalifikowano w latach osiemdziesiątych do strefy ochronnej oczyszczalni ścieków i urząd miejski zablokował możliwość zagospodarowania tych gruntów. Ustalenie warunków zabudowy w 2011 roku stworzy w przyszłości możliwość podzielenia gospodarstwa rolnego. Ulica A nie posiada wyposażenia w infrastrukturę społeczną, gospodarczą, wobec czego są trudności ze zbyciem położonych w tym rejonie nieruchomości, a wycena nieruchomości przez rzeczoznawcę jest nieadekwatna do rzeczywistości. W operacie nie wymieniono cech nieruchomości porównywanych do nieruchomości skarżącej, co skarżąca podkreślała w odwołaniu. Natomiast porównywane ulice: B, C i D położone są bliżej centrum miasta, tylko z zabudową domów jedno i wielorodzinnych, zupełnie w innym ładzie przestrzennym, z inną jakością środowiska, dostępnością do infrastruktury społecznej i gospodarczej oraz inną jakością życia mieszkańców, co niewątpliwie rzutuje na wartość nieruchomości.

Ponadto położenie nieruchomości skarżącej ma duże nachylenie terenu z zachodu na wschód, zatem przyłączenie do wybudowanej sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe z uwagi na brak spadku grawitacyjnego. Koszty wykonania podłączenia grawitacyjno – tłocznego związanego z budową przepompowni są czterokrotnie wyższe od wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków. Stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury na podstawie, których Prezydent może naliczyć opłatę adiacencką, nie jest tożsame z możliwością technicznego skorzystania z sieci. Obywatel ma inne możliwości, co jest ujęte w ustawie w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach, która zwalnia z obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdzi, że po tej samej stronie po której zlokalizowana jest działka skarżącej, istnieje zabudowa mieszkaniowa i większość jest podłączona do sieci kanalizacji. Tymczasem skarżąca zamieszkując w okolicy kilkadziesiąt lat, nie podziela tego stanowiska. Owszem większość budynków jest podłączona, ale są to działki po drugiej stronie drogi, a po stronie skarżącej są podłączone dwa domy stojące w innym układzie działek tj. bez nachylenia terenu. Jedna z nieruchomości ma oczyszczalnię ekologiczną.

Konkludując skarżąca podkreśliła, iż wszystkich mieszkańców należy traktować jednakowo, a sporządzając operat szacunkowy metodą porównawczą należy podać cechy porównywanych nieruchomości należące do dwóch identycznych grup.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009 roku, I OSK 1403/08, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Analiza uregulowań zawartych w powołanej już wcześniej ustawie o gospodarce nieruchomościami pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m.in. budową urządzeń infrastruktury technicznej, czyli także sieci kanalizacji sanitarnej (art. 4 pkt 11 u.g.n.). W literaturze zauważa się że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków (np. budowa infrastruktury technicznej), które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa (vide: Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, str. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 roku, OPK 8/00).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości zarówno realizacja sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy A w P. ze środków własnych gminy przy dofinansowaniu unijnym, jak i dokonanie zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego tejże inwestycji do użytkowania. Tym samym spełnione zostały warunki ustalenia opłaty, o których mowa w art. 143 – 145 § 1 u.g.n. Mając na uwadze, iż dokonanie zgłoszenia przedmiotowej inwestycji do użytkowania nastąpiło w dniu 12 kwietnia 2013 roku, a właściwy organ nadzoru budowlanego w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 roku poinformował, iż nie wnosi sprzeciwu wobec zgłoszenia, co oznacza, że począwszy od tej daty stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącej do nowo wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Jeżeli zatem decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej została przez organ pierwszej instancji wydana w dniu 28 października 2014 roku, to tym samym zachowany został termin, o którym mowa w art. 145 § 2 u.g.n. Nie budzi także wątpliwości fakt obowiązywania – zarówno w dacie, stworzenia warunków do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do nowo wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, jak i w dacie ferowania decyzji – uchwały Rady Miejskiej w P. określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Spełniony został zatem warunek, o którym mowa w art. 145 § 2 w zw. z art. 146 § 3 u.g.n.

Kwestią sporną w sprawie pozostaje ustalenie wysokości wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W powyższym zakresie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Kluczowe znaczenie dla legalności zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie ma kwestia gromadzenia i oceny przez organy obu instancji materiału dowodowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organy obu instancji swe decyzje wydały w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Dostrzec w sprawie także wypada, iż skarżąca w toku postępowania pierwszoinstancyjnego została zapoznana – w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – z materiałami załączonymi do akt administracyjnych. Z protokołu sporządzonego w dniu 24 października 2014 roku, który miał na celu udokumentowanie tegoż zapoznania z aktami sprawy wynika, iż skarżąca zakwestionowała zasadność obciążenia jej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej z uwagi na uciążliwości spowodowane przez sąsiadujące gospodarstwo rolne (fetor unoszący się ze zbiornika na kiszonkę na terenie tego gospodarstwa). Ponadto także w treści odwołania skarżąca przedstawiła zarzuty ukierunkowane na podważenie mocy dowodowej załączonego do akt administracyjnych operatu szacunkowego. Skarżąca w szczególności wskazała, iż jej nieruchomość jest użytkowana rolniczo i ma niekorzystne ukształtowanie (znaczny spadek, który wyklucza możliwość podłączenia do sieci kanalizacyjnej). W skardze jej autorka uzupełniła powyższe wyjaśnieniem, iż przyjęte do porównania nieruchomości zostały wyselekcjonowane w sposób wadliwy, nie można ich uznać za nieruchomości podobne, bowiem nieruchomość skarżącej zlokalizowana jest na obrzeżach miasta, wśród licznych gospodarstw rolnych i zabudowań zagrodowych, a rzeczoznawca do porównania uwzględnił nieruchomości zlokalizowane w centrum miasta wśród zabudowy jedno i wielorodzinnej.

Przytoczone argumenty podniesione przez skarżącą przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji w sprawie, jak i w treści odwołania – wbrew treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. – zostały pominięte przez organy obu instancji. Stosownie do art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Realizując treść powołanych przepisów – w opisanym w sprawie stanie faktycznym – organy powinny zwrócić się do autorki operatu szacunkowego celem odniesienia się do przedstawionych uwag i w razie uznania ich zasadności, wezwać ją do skorygowania przyjętej wyceny. Z wypowiedzią rzeczoznawcy winna być zapoznana strona skarżąca, którą obciąża obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Organy obu instancji tymczasem – jak już wskazano powyżej – jedynie we własnym zakresie odniosły się do wskazanych zarzutów strony wyjaśniając, że nie są one uzasadnione. Działanie takie, jako sprzeczne z wymienionymi zasadami postępowania administracyjnego, stanowiąc ich naruszenie, skutkuje wyeliminowaniem kontestowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje zatem na zasadę równej mocy środków dowodowych. Oznacza to, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Jak się słusznie podkreśla, w tej fazie postępowania organ nie jest skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem (vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 roku, II GSK 775/08).

Przyjmuje się, że klasycznym przykładem postępowania, w którym może dochodzić do konfrontacji dowodów gromadzonych przez organ i stronę, jest postępowanie w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W takich przypadkach wycena wartości nieruchomości, chociaż opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy. Nawet dwa prawidłowo sporządzone operaty szacunkowe mogą zawierać diametralnie różne wnioski, w związku z tym jeśli strona zgłasza uwagi, które mają znaczenie dla sprawy i przedstawia odmienną ocenę od przyjętej przez rzeczoznawcę, bądź organ administracji, to takie uwagi (a także taki dowód) powinien być dopuszczony (vide: wyrok WSA w Łodzi, z dnia 7 grudnia 2007 roku, II SA/Łd 915/07; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010, komentarz do art. 78 K.p.a.).

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane – akcentując istotność argumentów strony, które kontestowały przyjętą w operacie wycenę, a jednocześnie uwzględniając okoliczność, iż wartość nieruchomości w toku postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej powinna wynikać z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – organy obu instancji nie miały prawnych możliwości aby we własnym zakresie odnieść się do wskazanych zarzutów strony. Organy, co już wskazano, winny wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego przedstawiając mu uwagi strony i wzywając go do odniesienia się do tychże uwag.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż – jak słusznie zaakcentował organ odwoławczy – o kwestii naliczenia opłaty adiacenckiej decyduje kilka czynników (np. przeznaczenie gruntu), zatem nie znając tychże czynników w odniesieniu do sąsiednich nieruchomości, nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia zasady równości stron, bowiem – jak twierdziła skarżąca – inni sąsiedzi nie mieli obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Innymi słowy, nie znając stanu faktycznego w tamtych sprawach, nie można stwierdzić, że doszło do dyskryminacji strony skarżącej.

Konkludując sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w punkcie drugim wyroku czyniąc za podstawę w tym zakresie treść art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Natomiast – na mocy art. 152 P.p.s.a. – sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. W pierwszej kolejności organ odwoławczy winien poddać analizie kwestie odnoszące się do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w sytuacji istnienia zarzutów strony skierowanych do sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu operatu szacunkowego.

IB

-----------------------

)