Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3254/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77,. art. 126, art. 124 par. 2, art. 31 par. 3, art. 10, art.. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 206 ust. 1, , art. 207, art.9 ust. 1 i 2, art. 192 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE, organ) ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego K. z siedzibą w W. (dalej skarżąca, K.), P. w W. (dalej P.) oraz P. z siedzibą w W. (dalej P.) w postępowaniu administracyjnym nr [...] w zakresie dokumentów wskazanych w postanowieniu.

Wydając wspomniane postanowienie organ działał na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243., dalej p.t.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.).

Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] T. S.A. z siedzibą w W. (dalej T.) została wyznaczona jako przedsiębiorca komunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji. W ww. decyzji na T. zostały nałożone obowiązki regulacyjne, min. obowiązek, o którym mowa w art. 42 ust. 1 p.t. polegający na przygotowaniu i przedstawieniu w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej w stałej lokalizacji, w tym lokalnej pętli i podpętli abonenckiej, określonym w załączniku nr 1 do decyzji.

T. pismem z dnia [...] marca 2011 r., wypełniając obowiązek przedstawienia projektu oferty ramowej określony w ww. decyzji, przedstawiła Prezesowi UKE projekt Oferty, dostosowujący brzmienie Oferty do obowiązków nałożonych na T. w ww. decyzji.

K. - pismem z [...] maja 2011 r., P. - pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., P. - pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wniosły o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu.

Prezes UKE odpowiednio postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. oraz postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., dopuścił izby gospodarcze do udziału w postępowaniu.

Decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] T. S.A. z siedzibą w W. (dalej T.) została wyznaczona jako przedsiębiorca komunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego, z wyłączeniem obszarów gminnych, określonych w pkt 1 załącznika nr 1 do niniejszej decyzji. W ww. decyzji na T. zostały nałożone obowiązki regulacyjne, min. obowiązek, o którym mowa w art. 42 ust. 1 p.t. polegający na przygotowaniu i przedstawieniu w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu węzłów sieci telekomunikacyjnej używanych na potrzeby szerokopasmowej transmisji danych kierowanej do lokalnej pętli abonenckiej, określonym w załączniku nr 2 do decyzji.

T. pismem z dnia [...] lipca 2011 r., wypełniając obowiązek przedstawienia projektu oferty ramowej określony w ww. decyzji, przedstawiła Prezesowi UKE projekt Oferty (przedmiotowy projekt Oferty wraz z projektem Oferty złożonym przy piśmie z dnia [...] marca 2011 r.), dostosowujący brzmienie Oferty do obowiązków nałożonych na T. w ww. decyzji.

K. - pismem z [...] sierpnia 2011 r., oraz P. - pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., wniosły o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu.

Prezes UKE postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2011 r., działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., dopuścił izby gospodarcze do udziału w ww. postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Prezes UKE dokonał połączenia:

- postępowania administracyjnego nr [...] wszczętego na wniosek T. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji,

- postępowania administracyjnego nr [...] wszczętego na wniosek T. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostepu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej.

W przedmiotowym postanowieniu Prezes UKE poinformował jednocześnie, iż połączone postępowanie będzie się toczyło pod nr [...].

Pismami z dnia [...] lipca 2013 r. Prezes UKE wezwał T., na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., do przedstawienia zgodnie z art. 40 ust. 2 p.t. uzasadnienia kosztowego opłat za usługi świadczone na przedmiotowych rynkach na podstawie aktualnych danych finansowych.

Pismami z dnia [...] sierpnia 2013 r. T. przekazała do organu uzasadnienia kosztowe opłat za usługi świadczone na przedmiotowych rynkach, przygotowane w oparciu o aktualne dane finansowe. Jednocześnie T. wniosła o potraktowanie przekazanych danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa.

Pismami z dnia [...] sierpnia 2013 r. T. przesłała do Prezesa UKE jawne wersje ww. uzasadnień kosztowych opłat.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Prezes UKE ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego K., P. oraz P. w postępowaniu administracyjnym nr [...], w zakresie:

1. pisma T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowiącego uzasadnienie kosztowe w zakresie opłat za usługi Na rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnych, przygotowane w oparciu o aktualne dane finansowe, zawierającego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T.,

2. pisma T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowiącego uzasadnienie kosztowe w zakresie opłat za świadczenie usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji, zawierającego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T.

W uzasadnieniu wspomnianego na wstępie postanowienia Prezes UKE, wskazując na prawo wglądu strony w akta sprawy (art. 73 § 1 k.p.a), stwierdził, że stosownie do przepisu art. 207 ust. 1 p.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Prezes UKE wyjaśnił, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm. – dalej jako u.z.n.k.). Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Nadto, Prezes UKE powołując się na orzeczenie Sądu Antymonopolowego (postanowienie z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96; LEX nr 56452) oraz stanowisko doktryny (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001) wskazał, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowią w szczególności dane obowiązujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zapotrzebowania i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom.

Wskazał, że T. przy ww. pismach z dnia [...] sierpnia 2013 r. przedstawiła dane dotyczące działalności swojego przedsiębiorstwa i oznaczyła przedmiotowe dokumenty jako zawierający tajemnicę przedsiębiorstwa T.

Dokonując analizy przedstawionych danych, Prezes UKE doszedł do wniosku, że dane te posiadają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa, w oparciu o przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., gdyż są one ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Zawierają informacje m.in. na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w T., danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T., a przede wszystkim zawierają informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. Dane takie bez wątpienia posiadają znaczącą wartość gospodarczą spełniają zatem pierwszą przesłankę z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Następnie organ podkreślił, że informacje zawarte w ww. dokumentach nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o niej może drogą zwykłą i dozwoloną a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. "Tajemnica" nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone koło osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza.

Wobec tego organ stwierdził, że informacje zawarte w ww. pismach zostały przekazane organowi administracji publicznej w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego. Z charakteru tych danych wynika, że nie mogą one dotrzeć do osób trzecich w normalnym toku, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej.

Ponadto organ wskazał, że T. podjęła działania niezbędne do zachowania poufności.

Reasumując Prezes UKE stwierdził, że informacje przekazane Prezesowi UKE przy pismach z dnia [...] sierpnia 2013 r. objęte klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.", spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a udostępnienie ich pozostałym podmiotom, biorącym udział w niniejszym postępowaniu (tj. K., P. oraz P.), groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. Zatem, w ocenie organu, zostały spełnione wszystkie przesłanki ograniczenia stronom wglądu do materiału dowodowego, zgodnie z art. 207 ust. 1 p.t.

Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych dokumentów i przyjęcie przez organ za własna ocenę dokonaną przez T., w kontekście, czy zachodzi konieczność ograniczenia prawa wglądu,

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa – niewyjaśnienie podstawy prawnej, pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, których organ dokonał kwalifikacji, w konsekwencji doprowadziło to do niewyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia oraz uniemożliwiło poznanie rzeczywistych przesłanek wydania zaskarżonego postanowienia,

3) art. 31 § 3 k.pa. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 p.t. poprzez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej (skarżącej), udziału w postępowaniu,

4) prawa materialnego – tzn. art. 207 ust. 1 p.t. poprzez niezasadne ograniczenie prawa wglądu do dokumentów, które nie zawierały informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi, powołując się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiodła dopuszczalność złożenia niniejszej skargi na ww. postanowienie.

Następnie skarżąca wskazała, że organ, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nierzetelnie zweryfikował zasadność nadania przez T. klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa T." dla ww. dokumentów. Skarżąca stwierdziła, że Prezes UKE nie podjął w sprawie wszystkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, powinien był w pierwszej kolejności dokładnie przeanalizować złożone przez T. pisma, a dopiero wówczas wydać (lub odmówić wydania) postanowienia, na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. W dalszej części skargi wskazała, że organ wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny, bez rzeczywistej analizy informacji zastrzeżonych.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że zastrzeżone dokumenty zawierają informacje, które w rozumieniu art. 207 ust. 1 p.t. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. mogą być uznane za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. W jej ocenie informacja posiadająca wartość gospodarczą to taka, której wykorzystanie powinno zaoszczędzić wydatki lub zwiększyć zyski. Dodała, że pojęcie wartości gospodarczej należy oceniać w sposób obiektywny i nie jest przy tym wystarczające samo przekonanie przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji.

Skarżąca podniosła, że z zaskarżonego postanowienia nie wynika, w jaki sposób inni niż T. przedsiębiorcy mogliby wykorzystać informacje zawarte w zastrzeżonych dokumentach. Zastrzeżone informacje nie mają wartości dla operatorów alternatywnych z punktu widzenia ich sprzedaży detalicznej. Stworzenie oferty konkurencyjnej względem oferty T. ma jedynie teoretyczny charakter, gdyż usługi detaliczne są świadczone z wykorzystaniem usług hurtowych. Skoro usługi te są sprzedawane po cenach uwzględniających koszty T., to stworzenie oferty poniżej kosztów T. oznaczałoby również ofertę poniżej kosztów operatora konkurencyjnego. Dane liczbowe (procent) dotyczące procentowego udziału modelowych elementów sieci w świadczeniu danej usługi nie mogą być uznane za tajemnice przedsiębiorstwa, bowiem stanowią one pewien teoretyczny, matematyczny model mający wpływ na wysokości opłaty. Jednocześnie bez takiej wiedzy skarżąca nie ma możliwości zweryfikowania, czy dany element sieciowy w ogóle wpływa na koszty danej usługi

Skarżąca podniosła, że kwestia kosztów usług hurtowych, a w efekcie kwestia opłat za te usługi jest z punktu widzenia podmiotów biorących udział w postepowaniu kluczowa, a bez tej wiedzy udział w takim postepowaniu staje się fikcją. Nie sposób bowiem odnieść się zarówno do przedstawionej przez T. propozycji, jaki i ewentualnego rozstrzygnięcia Prezesa UKE w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE, odnosząc się do zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że na skutek złożenia przez T. omawianych dokumentów uzyskał wiedzę o szczegółowych kategoriach kosztowych oraz ich wartościach i sposobie ustalania kosztów całkowitych w świadczeniu danej usługi. Ponadto, w przypadku usług o charakterze jednorazowym, organ uzyskał wiedzę o szczegółowych czynnościach wchodzących w skład procesu realizacji tych usług, czasie wykonywanej czynności, stawce roboczogodzinowej zarówno pracowników zatrudnionych w T. jak i pracowników firm zewnętrznych, z którymi T. współpracuje.

Ponadto organ podkreślił, informacje zawarte w pismach z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowią odzwierciedlenie (w ofercie hurtowej) usługi abonamentu detalicznego T., telefonicznego, jaki i dostępu do sieci internet, a także usług transmisji danych w podziale na opcje prędkości . Zatem koszty usług hurtowych świadczonych na ww. rynkach są podstawa do budowania ofert na rynku detalicznym.

Organ stwierdził także, że nie można zgodzić z twierdzeniem skarżącej iż informacje o "Wskaźniku udziału modelowych elementów sieci w świadczeniu danej usługi" nie mogą być uznane za tajemnice przedsiębiorstwa. Zdaniem organu ww. wskaźniki odzwierciedlają faktyczne wartości obrazujące zaangażowanie rzeczywistej sieci i pracowników T., służące ustaleniu faktycznie ponoszonych kosztów świadczenia poszczególnych usług.

T. w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. wskazała, że w dniu [...] grudnia 2013 r. doszło do połączenia T. S.A. jako spółki przejmującej, C. Sp. z o.o. oraz O. Sp. z o.o. jako spółek przejmowanych. Doszło również do zmiany firmy z T. S.A. na O. S.A. z siedzibą w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2013 r., którym ograniczono prawo wglądu do materiału dowodowego uczestnikom postępowania (izbom gospodarczym: K., P. oraz P.), w postępowaniu administracyjnym nr [...], toczącym się po połączeniu:

- postępowania administracyjnego nr [...] wszczętego na wniosek T. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji,

- postępowania administracyjnego nr [...] wszczętego na wniosek T. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej,

w zakresie treści dokumentów wymienionych w zaskarżonym postanowieniu.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. i art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 p.t., a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 p.t.

Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych postaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie narusza zarówno przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności art. 207 ust. 1 ustawy, jak również nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t.

Prezes UKE nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów tam określonych oraz obrazy przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki należy przede wszystkim podnieść, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja:

1. ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa,

2. nie została ujawniona do wiadomości publicznej,

3. podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Jak już wspomniano, z legalnej definicji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy wskazanej powyżej wynika, iż za taką tajemnicę może być uznana określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub handlowy (posiada wartość gospodarczą) przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Powszechnie przyjmuje się, że Informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.

Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów.

Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakter przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r. I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Jak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, istnienie stanu tajemnicy, uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te, jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu, powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 p.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informację mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę, (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35, artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł).

W tym kontekście w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo uznał, że w skazane w sentencji zaskarżonego postanowienia informacje są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę T. (obecnie O.) działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych źródeł.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać trzeba, że Prezes UKE słusznie przyjął, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - informacje dotyczące projektu zmiany oferty i danych kosztowych zawarte w uzasadnieniach kosztowym mogłyby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej co w efekcie dawałoby tym przedsiębiorcom przewagę nad badanym materiałem, a tym samym stworzyłoby możliwość zmniejszenia przychodów T. (obecnie O.) oraz ograniczenia liczby klientów spółki. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE szczegółowo opisał charakter informacji zawartych w objętym tajemnicą uzasadnieniu kosztowym, wskazując, że zawierają m. in.:

- wykazanie wpływu aktualizacji wyceny na bazę kosztową względem danych z ksiąg za 2012 r.,

- wykazanie wpływu zastosowania do kalkulacji wysokości opłat tzw. efektywnej amortyzacji względem amortyzacji księgowej za rok 2012,

- wskazanie przypadków, w których zostały zastosowane elementy szacowania i estymacji oraz przedstawienia szczegółowej kalkulacji wysokości opłat ze wskazaniem, jakie wartości zostały zastosowane, jeżeli chodzi o wolumeny (np. szacowana liczba abonentów), wskaźniki udziału elementów sieci (np. liczba portów, słupy, wieże, maszty, powierzchnie dachowe) w świadczeniu przedmiotowej usługi oraz wykorzystanie elementów siec.

Zasadne w ocenie Sądu jest stanowisko Prezesa UKE, iż uzasadnienie kosztowe zawiera informacje m.in. na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w T., danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T. Dokument ten dotyczy głównie informacji finansowych mających strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. Pozyskanie przez konkurentów T. informacji, przekazanych Prezesowi UKE w treści ww. uzasadnień kosztowych mogłoby w sposób nieuprawniony ułatwić innym przedsiębiorcom konkurowanie na rynku z ofertą T., dając im wiedzę na temat organizacji i sposób funkcjonowania przedsiębiorstwa T. także w zakresie wykorzystywanych technologii, a przede wszystkim mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T. Dostęp do informacji organizacyjnych i technologicznych umożliwiłby wdrożenie rozwiązań dedykowanych tylko dla T. Należy zgodzić się z organem, że wykorzystanie przez konkurentów T. informacji w treści omawianych uzasadnień opłat przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków. Dane kosztowe stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez przedsiębiorstwo usługi, z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania danych produktów lub usług. Zdobycie przez konkurentów wiedzy na temat poszczególnych składników kalkulacji kosztów spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej przewagi konkurencyjnej. Także informacje w zakresie kosztów wynagrodzeń pracowników T. oraz wykonawców zewnętrznych mogą przedstawiać wartość dla operatorów konkurujących z T.

Zasadnie organ wskazał, że w końcowym efekcie takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa T. i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą. Zdaniem Sądu uprawione jest zatem stanowisko organu, że informacje na temat planowanej strategii finansowej przedsiębiorstwa mają strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. Znaczenie gospodarcze tych informacji polega przede wszystkim na tym, że operatorzy alternatywni będący profesjonalistami w dziedzinie telekomunikacji, znający założenia co do wysokości opłaty hurtowej po uwzględnieniu swoich założeń co do kosztów sieciowych, detalicznych i marży mogą przy wykorzystaniu różnych strategii marketingowych skuteczniej konkurować z ofertą rynkową T.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że informacje o "Wskaźniku udziału modelowych elementów sieci w świadczeniu danej usługi" nie mogą być uznane za tajemnice przedsiębiorstwa, Sąd podziela stanowisko organu, że wskaźniki odzwierciedlają faktyczne wartości obrazujące zaangażowanie rzeczywistej sieci i pracowników T., służące ustaleniu faktycznie ponoszonych kosztów świadczenia poszczególnych usług.

Konkludując, należy uznać, że opisane wyżej informacje objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, zaś dokonana przez organ w tym zakresie ocena nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów zakreślone normami k.p.a. w zw. z art. 206 Pt.

Prezes UKE prawidłowo wskazał ponadto, że uczestnik postępowania podjął stosowne działania niezbędne w celu zachowania ich poufności.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 P.t. przez niezasadne ograniczenie skarżącej organizacji prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów, w sytuacji gdy zastrzeżone pismo nie zawierało informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T., wskazać należy, że wydając wspomniane rozstrzygnięcie, organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 P.t. Jak już wyżej wspomniano wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 P.t. słusznie podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy T. ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa wątpliwości.

Szczególnego podkreślenia wymaga także okoliczność, że w myśl art. 192 ust. 1 P.t. do kompetencji Prezesa UKE jako organu regulacyjnego należą sprawy związane z wykonywaniem przewidzianych ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie, zadań z zakresu regulacji i kontroli rynków usług telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu, ustawowe zadania nałożone na Prezesa UKE stanowią gwarancję bezstronnej realizacji zasad konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych. Jednym z takich uprawnień organu jest właśnie możliwość ograniczania pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego przewidziana w art. 207 ust. 1 P.t. lub też możliwość uchylania tych zastrzeżeń w oparciu o art. 9 ust. 2 P.t.

Dodać należy, że Prezes UKE prawidłowo objął tajemnicą przedsiębiorstwa dokumenty wskazane w sentencji zaskarżonego pozostawiając jednocześnie w aktach sprawy części jawne zastrzeżonych dokumentów. Podkreślić należy, że skarżąca otrzymując wersję jawna pism z dnia [...] sierpnia 2013 r. otrzymała możliwość ustalenia wysokości opłat stosowanych przez T. w postaci metodologii, która została przyjęta do ustalenia kosztów stanowiących podstawę ustalenia opłat hurtowych. Jeśli skarżąca chce mieć wgląd do sposobu ustalania opłat hurtowych, to jest to możliwe na podstawie stosowanej metodologii (nieutajnionego elementu) wyliczenia wysokości opłat. Także jeśli chodzi o możliwość odniesienia się strony skarżącej do wysokości zasadności kosztów, istnieje taka możliwość, gdyż skarżąca uzyskała informacje o wartości kosztów jednostkowych świadczenia poszczególnych usług na omawianych rynkach. Skarżąca ma możliwość zbadania, czy koszty ponoszone przez T. stanowią podstawę konstruowania oferty detaliczne T. i czy dają one możliwość stworzenia konkurencyjnej oferty względem T.

Reasumując, zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.