Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 827/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skarg A.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego J.S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz kwotę 200 zł (dwieście złotych) na rzecz A.S. tytułem zwrotu uiszczonego wpisu


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. J.S. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty G. z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez Spółkę A (dalej jako: "Spółka"), na terenie gminy G., w miejscowości M. Następnie, pismem z [...] września 2013 r. (data wpływu do siedziby SKO: [...] września 2013 r.) zmienił wniosek, domagając się stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Postanowieniem z dnia z [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r. uznając, że J.S. nie ma przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r.

Ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 439/14 uchylił postanowienie SKO z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie SKO z dnia z [...] listopada 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 61a § 1 k.p.a., a ustalenia czy Skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym organ powinien dokonać po wszczęciu postępowania. Sąd zauważył jednocześnie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji wobec czego w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r. oraz przepis art. 29a ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 r. bowiem nie obowiązywały one w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W ocenie WSA dla stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] czerwca 2007 r. bez znaczenia pozostaje fakt wygaśnięcia tej decyzji na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. W wyroku tym Sąd przesądził, że ponownie prowadząc postępowanie organ powinien ocenić interes prawny Skarżącego według ogólnych zasad wynikających z art. 28 k.p.a. Wyrok z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 439/14 stał się prawomocny.

Następnie Kolegium zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2007 r.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. z wnioskiem o odpuszczenie do udziału w postępowaniu wystąpiła A.S. wywodząc swój interes prawny do udziału w postępowania z przysługującego jej prawa własności do działek o nr [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i 3, art. 105 §1 w zw. z art. 28 i art. 127 § 3 k.p.a. umorzyło postępowania w sprawie z wniosku J.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...]czerwca 2007 r.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że J.S. swojego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty dopatruje się w prawie własności nieruchomości na którą działają immisje substancji niebezpiecznych, toksycznych i szkodliwych w związku z działalnością prowadzoną na działce nr [...], a nadto działalność ta miała wpływ na zdrowie wnioskodawcy i jego żony oraz wpływa na utratę wartości nieruchomości i spadek dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej.

Zdaniem Kolegium zarówno interes prawny jak i obowiązek, o których mowa w art. 28 k.p.a. muszą wynikać z przepisów prawa materialnego. Stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty była wyłącznie Spółka A której praw dotyczyło to postępowanie. Przymiotu strony nie posiadał natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej J.S.

Kolegium powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych wskazało, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres stron w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów ustalany był w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach tj. wg stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania kwestionowanej decyzji tj. [...] czerwca 2007 r. Ustawa ta nie określa stron postępowania prowadzonego w sprawie zatwierdzenia programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pod rządami ww. ustawy utrwalił się pogląd, że strona postępowania jest osoba wnioskująca o zatwierdzenie programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi. Z tego względu, w oparciu o konstrukcję przepisów ustawy o odpadach, w ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości fakt, że stroną postępowania w przedmiocie zbierania i transportu odpadów jest składający wniosek o wydanie zezwolenia czyli ten, który stara się o przyznanie mu określonego prawa.

Jak wskazało Kolegium takie orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowało pozycję stron w sprawach dotyczących zbierania oraz przetwarzania odpadów i należy przypuszczać, że wpłynęło na doprecyzowanie przez ustawodawcę w późniejszym czasie przepisów dotyczących stron w tych postępowaniach, jednoznacznie wykluczając właścicieli nieruchomości sąsiednich z udziału w tych postępowaniach w charakterze strony.

Kolegium nie miało wątpliwości, że ani wydanie przez Starostę decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., ani ewentualna decyzja o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji nie wpłynęły by na sferę praw ani obowiązków J.S. wynikających z prawa własności nieruchomości przylegającej do miejsca, gdzie prowadzona była działalność określona w ww. decyzji Starosty.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił do Kolegium J.S. zarzucając decyzji SKO naruszenie:

- art. 28 i art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, to jest nieustalenie w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania i nie uznanie Skarżącego za stronę, a co za tym idzie, przedwczesne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, choć wniosek został złożony przez stronę, a sprawa winna już dawno zostać rozpatrzona merytorycznie;

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej jako "p.p.s.a.") przez jego niezastosowanie, to jest nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań WSA w Poznaniu co do dalszego postępowania - nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i niedokonanie ustalenia przysługującego Skarżącemu przymiotu strony w oparciu o art. 28 k.p.a. - zaniechanie przeanalizowania norm materialnego prawa administracyjnego, z których interes ten wynika, w kontekście przepisów art. 140 w związku z art. 144 oraz art. 222 § 2 k.c., jak również ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku prawo ochrony środowiska, w szczególności jej art. 323 ust. 1;

- art. 8, 9, 11 oraz art. 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, to jest błędne uzasadnienie decyzji, braki uzasadnienia prawnego i faktycznego, zwłaszcza zaś brak uzasadnienia, dlaczego w tej konkretnej sytuacji faktycznej Skarżącemu nie przysługuje interes prawny, nie podanie dowodów, na których organ się oparł czyniąc to ustalenie i tych, którym odmówił mocy dowodowej, jak również brak uzasadnienia prawnego, to jest podania konkretnych norm prawnych, z których wynika brak takiego interesu;

- art. 7, 75 § 1, 77, 78 i 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie, to jest niepodjęcie z urzędu lub na wniosek wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżącego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niedokonanie oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, niedokonanie lub błędne dokonanie ustaleń faktycznych mających wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 6 k.p.a. - przez jego niezastosowanie, to jest wydanie decyzji, której rozstrzygnięcie nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

J.S. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium, merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty i stwierdzenie nieważności tej decyzji. W przypadku utrzymania decyzji w mocy wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty na podstawie opinii biegłych z Politechniki [...] w sprawie zagrożeń dla ludzi i środowiska stwarzanych przez funkcjonowanie zakładu przetwarzania odpadów Spółki A na terenie działki nr [...] w miejscowości M..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i 3, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzje z dnia [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że interes prawny lub obowiązek o którym mowa w art. 28 k.p.a. musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2007 r. została wydana na wniosek Spółki A i tylko ona była stroną tego postępowania. W ocenie Kolegium przekonanie J.S. o posiadaniu legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nie znajduje uzasadnianie w przepisach prawa materialnego i procesowego. Jak stwierdziło Kolegium przepisy ustawy o odpadach z 2001 r. nie zawierała szczególnej regulacji w zakresie kręgu stron postępowania, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że stroną postępowania jest osoba wnioskująca o zatwierdzenie programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi, wykluczając z tego kręgu właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W ocenie Kolegium J.S. ma jedynie interes faktyczny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Starosty. Nie jest to jednak wystarczające do uznania go za stronę postępowania. Interes prawny J.S. jako właściciela nieruchomości sąsiedniej można by oceniać wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, ale prowadzenie przedmiotowej działalności nie powoduje uszczerbku na korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej. Efektem tej działalności mogą być negatywne oddziaływania na środowisko poza teren, na którym jest prowadzona, jednakże zakłócenia te nie naruszają uprawnień wynikających z własności nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego na decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] złożyła A.S. zarzucając decyzji SKO naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c., poprzez odmowę uznania interesu prawnego Skarżącego w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty;

- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z pominięciem słusznego interesu obywatela;

- art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w dacie wydania decyzji, podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ winien badać zarówno stan faktyczny jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Także nie przeprowadzenie oceny z opinii biegłych z Politechniki [...] w części dotyczącej procesu decyzyjnego z kwietnia 2015 r., gdyż stanowi ona dowód bezpośredni służący ustaleniu prawdy obiektywnej, którą SKO pominęło podczas ponownego rozpatrzenia sprawy ale z uwagi na duży wpływ tej opinii na rozstrzygniecie sprawy, bez oceny tego dowodu narusza dyspozycję art. 77 i 80 k.p.a. Nie uwzględnienie również wniosku o wszczęcie przez SKO postępowania z urzędu wobec dostarczenia dowodu obiektywnego to jest opinii biegłych z Politechniki [...] z kwietnia 2015 r. w części dotyczącej procesu decyzyjnego, dla Spólki A, który odbywał się w Starostwie Powiatowym w G. z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 71 oraz i art. 107 § 3 k.p.a. administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nierozpoznanie należycie materiału dowodowego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwoławczych, zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego oraz niepełne i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

- całkowite pominięcie uwag zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r, sygn. akt IV SA/PO 439/14 w tym brak rozpoznania interesu prawnego w oparciu o kryteria wynikające z art. 28 k.p.a.;

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 23 k.c. i 24 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja Starosty zezwalająca Spółki A na odzysk odpadów niebezpiecznych, magazynowanie, wytwarzanie i transport na działce [...] w M. została wydana z prawidłowym określeniem stron postępowania;

- art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie niezgodnych z prawda ustaleń w wydanej zaskarżonej decyzji. W ocenie Skarżącej SKO w zaskarżonej decyzji zaprzeczyło rzetelności własnych ustaleń dokonanych na etapie postępowania administracyjnego;

- art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym;

Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Po 827/15.

Skargę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] złożył również J.S. Zarzucił on decyzji SKO naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, to jest niewyeliminowanie z obrotu decyzji, która nie znajduje oparcia w przepisach, gdyż jej rozstrzygnięcie jest dowolne, obarczonej wieloma wadami;

- art. 7, 75 § 1, 77, 78 i 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie, to jest niepodjęcie wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niedokonanie ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie - nieustalenie i nieuwzględnienie mojego interesu prawnego, nie określenie obszaru oddziaływania działalności polegającej na odzysku odpadów, przez co nie dokonano prawidłowej kontroli decyzji zezwalającej na odzysk;

- art. 8, 9, 11 i art. 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, to jest niepełne uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, zwłaszcza brak uzasadnienia, dlaczego w stanie faktycznym sprawy nie przysługuje mi interes prawny, nie podanie dowodów i przesłanek natury faktycznej, na których organ się oparł, i tych, którym odmówił mocy dowodowej, jak również brak uzasadnienia prawnego, to jest podania konkretnych norm prawnych, z których wynika brak takiego interesu;

- art. 28 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, w związku z czym nie ustalono w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania i nie uznano Skarżącego za stronę, a co za tym idzie, przedwcześnie umorzono postępowanie w sprawie nieważności decyzji zezwalającej na odzysk, choć wniosek został złożony przez stronę, a sprawa winna zostać rozpatrzona merytorycznie;

- art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, to jest nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. pomimo jej wydania z naruszeniem prawa;

- art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, to jest nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań WSA dla organu co do dalszego postępowania - niedokonanie analizy norm prawa materialnego oraz niedokonanie ustalenia przysługującego mi przymiotu strony w oparciu o prawidłowo i zgodnie z wykładnią WSA rozumiany art. 28 k.p.a.;

- art. 156 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, to jest nie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty obarczonej wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi konieczność jej wyeliminowania z obiegu prawnego, choć zachodzą przesłanki nieważności w rozumieniu art. 156 k.p.a., bowiem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, przez Starostę G., zamiast przez organ właściwy w tej sprawie na podstawie art. 19 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, decyzja została wydana z rażącym i oczywistym naruszeniem § 2 ust. 1 pkt. 39 oraz 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, polegającym na wydaniu decyzji zezwalającej na działalność w zakresie odzysku odpadów niebezpiecznych bez uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia; decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach to jest bez uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, w którym miała być prowadzona; udzielenie zezwolenia na odzysk odpadów w urządzeniu mobilnym poza instalacją, czym rażąco naruszono zapisy ustawy odpadach, która w dacie wydawania przedmiotowej decyzji nie przewidywała takiej formy odzysku odpadów, a co ponadto stanowi próbę obejścia przepisów.

J.S. wniósł o uchylenie obu decyzji Kolegium oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. Ewentualnie o wskazanie na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 a oraz art. 145a § 1 p.p.s.a., merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to jest wskazanie organowi orzeczenia nieważności decyzji Starosty G. i wyznaczenie organowi określonego, rozsądnego terminu na wydanie decyzji zgodnej ze wskazanym przez Sąd rozstrzygnięciem, to jest stwierdzającej nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] czerwca 2007 r.

Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Po 131/16.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 827/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuścił Stowarzyszenie B do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 827/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Po 827/15 i IV SA/Po 131/16 i postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt IV SA/Po 827/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że niniejsza sprawa była już poddana kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 439/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie SKO utrzymujące w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W wyroku tym Sąd przesądził, że:

- w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 61a § 1 k.p.a., a ustalenia czy Skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym organ powinien dokonać po wszczęciu postępowania

- w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji

- dla stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...].06.2007 r. bez znaczenia pozostaje fakt wygaśnięcia tej decyzji decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r.

- w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r. oraz przepis art. 29a ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 r. bowiem nie obowiązywały one w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (decyzji Starosty z [...].06.2007 r.)

- ponownie prowadząc postępowanie organ powinien ocenić interes prawny Skarżącego według ogólnych zasad wynikających z art. 28 k.p.a.

Stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Z dokonaną oceną prawną związane są zawarte w wyroku wskazania co do dalszego postępowania. Stanowią one konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału dowodowego zebranego w danej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, określając sposób jego postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości. Wobec powyższego sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po jego wydaniu, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Natomiast te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą (por. wyroki NSA z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1377/05 oraz z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1501/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prowadząc postępowanie Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającej program gospodarki odpadami. W toku postępowania Kolegium dokonało oceny interesu prawnego Skarżącego. W decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Kolegium uznało, że wprawdzie w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r. oraz przepis art. 29a ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 r. to na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w sprawach zatwierdzenia programu gospodarki odpadami stroną takiego postępowania jest jedynie wnioskodawca.

W ocenie Sądu ponownie prowadząc postępowanie Kolegium zastosowało się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku wyroku WSA z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 439/14. Tym samym nie sposób zarzucić rozstrzygnięciu Kolegium naruszenia art. 153 p.p.s.a. Niemniej jednak Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium w zakresie oceny interesu prawnego Skarżącego do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego. W ocenie Sądu Kolegium dokonało błędnej wykładni przepisu art. 28 k.p.a. zawężając krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami tylko i wyłącznie do podmiotu wnioskującego o wydanie takiej decyzji.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie przyjmuje się, że dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego udział w postępowaniu zwykłym. Stroną w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nie istnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 177/09 oraz z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 20/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia ( tak też NSA w wyroku z 8 września 1989 r., sygn. akt II SA 437/89, niepublikowany oraz wyrok WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 418/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma bowiem interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości w szczególności jeżeli uwzględni się to, że na działce, której dotyczy postępowanie administracyjne wytwarzane są odpady niebezpieczne, oddziaływujące na działkę sąsiednią (tak NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1062/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko, iż legitymację do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia programu odpadami posiada tylko wytwórca odpadów nie wynika ze stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji Starosty z [...] czerwca 2007 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 468/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w zakresie uznania podstaw materialnoprawnych do żądania stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów należy dokonać w drodze wykładni przepisów ustawy o odpadach w zgodzie z ustawą o ochronie środowiska. Stosownie do art. 1 ust 2 tej pierwszej przepisy ustawy nie naruszają postanowień działu II w tytule I ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627). Te natomiast zapewniają szeroką ochronę właścicielom nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na których podejmowane są działania normowane tymi przepisami.

Tym samym za błędne uznać należy stanowisko Kolegium, które nie dokonując oceny oddziaływania prowadzonej działalności w zakresie zbierania, transportu i odzysku odpadów uznało, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zatwierdzającej plan gospodarki odpadami. Wprawdzie z uzasadnienia decyzji nie wynika aby Kolegium poczyniło jakiekolwiek ustalenia w zakresie oddziaływania działalności w zakresie gospodarki odpadami na nieruchomości będące własnością Skarżącego to jednak z akt sprawy wynika, że nieruchomości te bezpośrednio ze sobą sąsiadują. Stanowisko jakie zajęte przez Kolegium doprowadziło do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, na którą w jego ocenie działalność ta oddziałuje nie może poddać kontroli decyzji zatwierdzającej plan gospodarki odpadami pod kątem uchybień wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a.

Ponadto zaznaczyć trzeba, że argumentacja Kolegium zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest niespójna i nielogiczna. Kolegium uznało bowiem, że "efektem działalności mogą być negatywne oddziaływania na środowisko poza teren na którym jest prowadzona" jednocześnie uznając, że "prowadzenie omawianej działalności nie powoduje uszczerbku w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej". Skoro jednak zdaniem Kolegium działalność oddziałuje poza teren na którym jest prowadzona, to nie sposób uznać, aby nie oddziaływała na teren bezpośrednio graniczący z nieruchomością na której jest prowadzona. Skoro ustawa Prawo ochrony środowiska ustala podstawowe zasady ochrony środowiska rozciągające się na wszystkie ustawy należące do systemu, takie jak: ochrona powierzchni ziemi i kopalin, wód, środowiska morskiego, powietrza, świata roślinnego i zwierzęcego, walorów krajobrazowych oraz wypoczynkowych, zieleni w miastach i wsiach, ochrony przed hałasem, to nie ulega wątpliwości, że naruszenie tych zasad ochrony środowiska może oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki lub w zasięgu szkodliwego jego oddziaływania. Gospodarka odpadami i to niebezpiecznymi może powodować oddziaływanie na grunt sąsiednich nieruchomości, utrudniać, czy wręcz nawet uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.)(tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 418/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko wyrażone przez Kolegium nie zostało w żaden sposób uzasadnione tzn. Kolegium nie ustaliło jaki negatywny wpływ na środowisko ma prowadzona działalność w zakresie gospodarowania odpadami, czym organ dodatkowo naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podzielił wyrażanego w przywołanym przez Kolegium orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu o wąskim intepretowaniu przepisu art. 28 k.p.a. w sprawach zatwierdzenia programu gospodarki odpadami. Wbrew stanowisku organu poglądu tego nie można uznać jako ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie wyrażany jest również odmienny pogląd w tym zakresie – wyroki NSA z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1062/06, z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 468/06, z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 20/11, z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 680/10 wyroki WSA z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Po 490/10 oraz z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 418/04 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza wskazanymi powyżej uchybieniem zaznaczyć trzeba, że w aktach sprawy znajduje się wniosek A.S. z [...] marca 2015 r. o dopuszczenie do udziału w postępowania. O ile przepisy procedury administracyjnej nie przewidują konieczności wydania postanowienia w zakresie rozpoznania takiego wniosku, to nieakceptowalną jest sytuacja, w której organ administracji wniosku tego nie rozpatruje w żaden sposób. Zaskarżona decyzja nie została doręczona A.S., a w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do kwestii legitymacji procesowej A.S. Jeżeli A.S. jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości położonych w zasięgu szkodliwego działania gospodarki odpadami i to niebezpiecznymi organy winny odnieść się do jej statusu w postępowaniu na tych samych zasadach jak w stosunku do J.S..

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg Sąd wskazuje, że na tym etapie postępowania przedwczesnym byłoby odnoszenie się do przedstawionej przez Skarżących argumentacji w zakresie konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2007 r.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz każdego ze Skarżących zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego wpisu.

Zalecenia co do dalszego toku postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku.