Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 162/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka - sprawozdawca Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w T. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia w stanie technicznym obiektu budowlanego - mostu stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) P IN B w T, w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie stanu technicznego mostu nr (...) w ciągu drogi powiatowej nr (...) kilometraż (...) , usytuowanego w miejscowości (...) w gminie(...) , nałożył na Z D P w T obowiązek usunięcia w stanie technicznym mostu stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: 1.wykonanie dylatacji i ich uszczelnienie na końcach mostu w strefie przyczółków oraz szczególnie w strefie nad przegubami,2. zabezpieczenie kanałów technologicznych w chodnikach przed wpływem wód opadowych lub ich likwidację i przebudowę na typowy chodnik, 3. przeprowadzenie niezbędnych napraw ubytków betonu w konstrukcji mostu zaprawami PCC, 4. sprawdzenie wytrzymałości na ścianie wsporników belek przęseł oraz w razie konieczności podnieść przęsła, 5. wymianę uszkodzonych łożysk wahadłowych z betonu zbrojnego, 6. rozbiórkę nawierzchni jezdni i usunięcie zniszczonej izolacji oraz wykonanie nowej izolacji z pap termozgrzewalnych oraz ułożenie nowej nawierzchni z betonu asfaltowego, 7. wykonanie nowego systemu odwodnienia mostu z umocnieniem skarp i wykonaniem nowych ścieków skarpowych. Jednocześnie do czasu wykonania ww. robót remontowych w celu ograniczenia dalszej degradacji obiektu należy: - ograniczyć dopuszczalną masę pojazdów poruszających się po obiekcie znakiem (...) do (...) oraz ograniczyć dopuszczalną prędkość na moście znakiem (...) do (...) km/h, - podeprzeć tymczasowo dźwigary skrajne mostu w strefie uszkodzonych łożysk na lewarach podpierających poprzecznice blisko dźwigarów i w tym zakresie nadano niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji zawarto również pouczenie, że zakres wykonanych robót i ich zgodność ze sztuką budowlaną i przepisami obowiązującymi w tym zakresie należy potwierdzić przez przedłożenie protokołu kontroli sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienie budowlane w specjalności inżynierskiej mostowej bez ograniczeń. O wykonaniu w.w. robót należy zawiadomić tutejszy organ na piśmie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł ZD Pw T. Strona skarżąca zaskarżyła wyżej opisaną decyzję w części, w zakresie: 1. nałożenia obowiązku wymiany uszkodzonych łożysk wahadłowych z betonu zbrojnego (tj. punkt 5 sentencji decyzji), 2. nakazaniu podparcia tymczasowego dźwigarów skrajnych mostu w strefie uszkodzonych łożysk na lewarach podpierających poprzecznice blisko dźwigarów (tj. drugi myślnik sentencji decyzji), 3. nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie obowiązków nałożonych na stronę do czasu wykonania robót remontowych (tj. w zakresie dwóch myślników w sentencji decyzji).

Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7,77 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także dowolną ocenę dowodów skutkujące wadliwym nałożeniem na stronę obowiązku wymiany uszkodzonych łożysk wahadłowych z betonu zbrojnego ( w tym zakresie dotkniętą wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1pkt 5 k.p.a.) oraz obowiązku tymczasowego podparcia dźwigarów skrajnych mostu w strefie uszkodzonych łożysk na lewarach podpierających przecznice blisko dźwigarów, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w zakresie rozstrzygnięć umiejscowionych w dwóch myślnikach sentencji przy braku podstaw do wydania powyższego orzeczenia.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania w przedmiotowej części ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie nałożenia na stronę obowiązku wymiany uszkodzonych łożysk wahadłowych z betonu zbrojnego (tj. punkt 5 sentencji decyzji). Podkreślić bowiem trzeba, że z ekspertyzy stanu technicznego mostu nr (...) w ciągu drogi powiatowej nr (...) w miejscowości (...) , sporządzonej przez inż. K Ł oraz dr inż. A S ( nr opracowania ET –(...) ) ( dalej: ekspertyza), na którą powołuje się organ I instancji, wynika niemożliwość wykonania wskazanego obowiązku. Autorzy ekspertyzy wskazali jednoznacznie, że "niestety łożysk tych już się nie stosuje i niestety nie produkuje. Mało prawdopodobne jest by znalazł się w kraju producent, który być chciał podjąć się takiego zadania. Wymiana łożysk na innego typu jest tyle przedsięwzięciem ryzykownym i wymagającym szczegółowych obliczeń co i ekonomicznie nieuzasadnionym. Tym samym zdaniem skarżącego we wskazanym zakresie decyzja dotknięta jest wadą nieważności i powinna zostać w analizowanej części uchylona. Ponadto w niniejszej sprawie nie wynika konieczność wymiany uszkodzonych łożysk wahadłowych z betonu zbrojnego oraz podparcia tymczasowo dźwigarów skrajnych mostu w strefie uszkodzonych łożysk na lewarach podpierających poprzecznice blisko dźwigarów celem doprowadzenia ww. obiektu do odpowiedniego stanu. Co więcej w niniejszej sprawie autor ekspertyzy nie zawarł powyższych konkluzji we wnioskach końcowych ekspertyzy (pkt ... ). Konieczność dokonania powyższego nie została wskazana w punkcie (...). ekspertyzy tj. punkcie dotyczącym oceny efektywności przedsięwzięcia oraz jego ekonomicznych kosztów w oparciu o przyjęte rozwiązania, na który to element wydaje się powoływać organ I instancji. Autorzy formułują bowiem następujące spostrzeżenia: "jeżeli zdecydowano by się na wymianę uszkodzonych łożysk wahadłowych z betonu zbrojnego (...) oraz "bezpiecznym rozwiązaniem byłoby podeprzeć tymczasowo dźwigary skrajne w strefie uszkodzonych łożysk na lewarach podpierających poprzecznice blisko dźwigarów". Użyte zwroty jednoznacznie wskazują na brak konieczności dokonania powyższego, albowiem uzależniają powyższe czynności od decyzji zlecającego wykonanie ekspertyzy (strony). Autorzy ekspertyzy tym samym nie warunkują uznania stanu obiektu mostowego za należyty do wykonania analizowanych obowiązków. Innymi słowy, gdyby wskazane czynności były konieczne do realizacji przez stronę, autorzy ekspertyzy posłużyliby się jednoznacznym zaleceniem, analogicznym do pozostałych obowiązków określonych w decyzji.

Ponadto w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie miał podstaw do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie obowiązków nałożonych na stronę do czasu wykonania robót remontowych (tj. w zakresie dwóch myślników sentencji decyzji). Brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów uzasadniających ziszczenie się jakiejkolwiek przesłanki określonej w art. 108 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) D W I N B uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia (...) r. , w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji odniósł się do treści odwołania i wyjaśnił, że zadaniem przepisu art. 66 Prawa budowlanego jest utrzymanie substancji budowlanej we właściwym stanie technicznym. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego powinny reagować możliwie szybko na stwierdzone nieprawidłowości, gdyż zwłoka w wydaniu decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości może doprowadzić do dalszej degradacji obiektu budowlanego i w konsekwencji do powstania bądź pogłębienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Ponadto organ wyjaśnił, że kwestia niewłaściwego stanu technicznego rzeczonego mostu jest znana stronie skarżącej co najmniej od (...) roku. Co więcej, postępowanie wszczęto w dniu (...) r., zatem taki długi okres czasu umożliwiał podjęcie czynności, pozwalających na usunięcie występujących nieprawidłowości np. poprzez podjęcie decyzji o przebudowie przedmiotowego mostu. Organ stopnia powiatowego działając w ramach swoich kompetencji, z uwagi na brak podjęcia przez Z DP w T działań zmierzających do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego mostu, prawidłowo nakazał wykonanie ww. robót budowlanych, w tym również wymianę uszkodzonych łożysk wahadłowych z betonu zbrojnego, bowiem obowiązki te wynikają z przedłożonej dokumentacji – ekspertyzy technicznej. Ponadto należy wskazać, iż przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Nie pozwala na wykonywanie prac, dla których wymagane jest zezwolenie lub pozwolenie na budowę.

Odnośnie zastosowania art. 108 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił, że z uwagi na stan techniczny przedmiotowego mostu, który został oceniony przez osobę posiadającą określone uprawnienia budowlane jako przedawaryjny, organ stopnia powiatowego prawidłowo nakazał ograniczyć dopuszczalną masę pojazdów poruszających się po obiekcie znakiem (...) do (...) i ograniczyć dopuszczalną prędkość na moście znakiem (...) do (...) km/h, jak również podeprzeć tymczasowo dźwigary skrajne mostu w strefie uszkodzonych łożysk na lewarach podpierających poprzecznice blisko dźwigarów w trybie natychmiastowej wykonalności, z uwagi na ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do natychmiastowego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. W piśmie z dnia (...) r. przedmiotowej decyzji strona skarżąca zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 7,77 i 80 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ I i II instancji wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także dowolną ocenę dowodów skutkujące wadliwym nałożeniem na stronę obowiązku wymiany uszkodzonych łożysk wahadłowych z betonu zbrojnego ( w tym zakresie dotkniętą wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ) oraz obowiązku tymczasowego podparcia dźwigarów skrajnych mostu w strefie uszkodzonych łożysk na lewarach podpierających poprzecznice blisko dźwigarów.

Kolejno zaskarżono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 108 § 1 k.p.a. przez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w zakresie rozstrzygnięć umiejscowionych w dwóch myślnikach sentencji przy braku podstaw do wydania powyższego orzeczenia, a także naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pominięcie możliwości dowodowych i brak wyjaśnienia zasadności zarzutów przez organ w drodze postępowania dowodowego o wyczerpującym charakterze, w szczególności poprzez zeznania świadków i opinię biegłego, co uniemożliwiło stronie proceduralne kwestionowanie ekspertyzy, na który powołuje się organ II instancji, co doprowadziło do naruszenia obowiązku organu w zakresie przeprowadzenia dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w zakresie: - nałożenia obowiązku wymiany uszkodzonych łożysk wahadłowych z betonu zbrojnego (tj. punkt 5 sentencji decyzji), - nakazaniu podparcia tymczasowo dźwigarów skrajnych mostu w strefie uszkodzonych łożysk na lewarach podpierających poprzecznice blisko dźwigarów (tj. drugi myślnik sentencji decyzji), - nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie obowiązków nałożonych na stronę do czasu wykonania robót remontowych (tj. w zakresie dwóch myślników sentencji decyzji).

- naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak wykazania zasadności przesunięcia terminu wykonania decyzji na (...) r., w sytuacji, gdy metody naprawy wskazane przez organ są praco- i kosztochłonne i nie mogą być wykonane do tej daty, a z drugiej strony skarżący wskazywał na metody wykonania prac naprawczych, które winny być wykonane alternatywnymi metodami, oszczędniejszymi w czasie i mniej kosztownymi, polegające na przebudowie mostu na konstrukcję powłokowo – gruntową, jednakże organ je pominął, wykluczając w ten naprawy w terminie do (...) r., zaś ten sposób naprawy, jaki narzucił stronie, nie został przez organ dowodowo wykazany jako możliwy do wykonania do (...) r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania – ewentualnie – o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto odniosła się do zmiany terminu wykonania decyzji na (...) r., ale w ocenie strony skarżącej jest to termin zbyt krótki, jeśli przyjmować tok rozumowania organu o istnieniu przesłanek do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego. Organ nie wyjaśnił, czym kierował się wyznaczając termin zaledwie do tej daty, a wskazanie na upływ części okresu z zakreślonego terminu nie wyjaśnia czemu organ przyjmuje określoną ilość miesięcy dla wykonania obowiązku. W tym zakresie organ nie uzasadnił swojej decyzji, nie przeprowadził dowodów, wobec czego nie zostały wskazane ani wykazane przesłanki podjęcia decyzji. W ocenie skarżącego nałożenie obowiązku w tym wymiarze, jaki wynika z zaskarżonej decyzji, nie pozwoli na wykonanie prac w ciągu najbliższych 11 miesięcy. Ponadto na usunięcie wad należy mieć nakład finansowy, który wiąże się z wydatkowaniem środków, jakich jednostka nie posiada, a także konieczne jest przeprowadzenie stosownego przetargu dla znalezienia wykonawcy oraz ustalenie sposobu wykonania. Warto podkreślić, że skarżący wskazał w odwołaniu i toku postępowania na inne metody wykonania praw naprawczych, które mogą być wykonane alternatywnymi metodami, oszczędniejszymi w czasie i mniej kosztownymi. Skarżący wskazywał również na możliwości polegające na przebudowie mostu na konstrukcję powłokowo – gruntową. Jednak organ nie odniósł się do tej możliwości, czym naruszył art. 10 k.p.a. i naczelne zasady postępowania administracyjnego. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie i nawet przyjmując tok rozumowania według art. 66 Prawa budowlanego, należy zauważyć że organ powinien był dokonać weryfikacji tej metody naprawy stanu technicznego mostu. Fakt, że organ zaniechał tej weryfikacji, jest naruszeniem naczelnych zasad kpa, jak i zasady swobodnej, a nie dowolnej, oceny dowodów. Zdaniem skarżącego taka weryfikacja powinna mieć miejsce z wykorzystaniem dowodu z opinii biegłego.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę D W I N B wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma wskazując, iż decyzja organu II instancji została wydana w wyniku ustalenia, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie zgodnie z procedurą administracyjną i przepisami ustawy Prawa budowlanego. Wskazał również, że wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zawarte zostało w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Po zapoznaniu się ze złożoną skargą, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia ww. rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył,co następuje:

Obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego wynikają z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2.

Utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym to nie tylko zapobieganie zużyciu technicznemu obiektu, ale również przeciwdziałanie właściciela lub zarządcy obiektu naruszaniu przepisów techniczno-budowlanych.

Obowiązek utrzymania obiektów budowlanych w odpowiednim stanie spoczywa na wszystkich właścicielach lub zarządcach wszystkich budynków. W związku z tym obowiązek ten odnosi się także do obiektów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W takich przypadkach obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu w należytym stanie powinien być nałożony na zarządcę jako podmiot, który faktycznie i na bieżąco zajmuje się jego utrzymaniem.

Drogi (mosty), jako obiekty budowlane, również podlegają regulacji art. 61. Podmiotem zarządzającym drogami (mostami) w imieniu właściciela jest odpowiedni zarząd dróg, w którego gestii leży prowadzenie bieżącej eksploatacji dróg(mostów) oraz dbanie o ich stan techniczny. W związku z tym to na zarządcy drogi ciąży obowiązek jej naprawy w taki sposób, aby nie powodowała zagrożenia dla użytkowników i sąsiednich nieruchomości.

Jeżeli właściciel lub zarządca dopuszcza do sytuacji, w której obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo, 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo, 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, to wówczas organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W sprawie niniejszej zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, iż stan techniczny mostu (opisany na wstępie), według sporządzonej w (...) r. ekspertyzy technicznej przez uprawnione osoby, został określony na "przedawaryjny". Most został wybudowany w (...) r. Ostatni przegląd mostu -przed wszczęciem niniejszego postępowania - był przeprowadzony w (...) r. Most nie był nigdy przebudowywany ani gruntownie remontowany, poza częściową wymianą w (...) r. przykryć betonowych kanałów technologicznych w chodnikach. W tych warunkach oczywistym jest, że organ nadzoru budowlanego był nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego.

Kontroli Sądu przede wszystkim poddana została decyzja organu odwoławczego, zatem w pierwszym rzędzie w odniesieniu do tej decyzji konieczne było dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania odwoławczego oraz zastosowania przy rozstrzyganiu sprawy norm prawa procesowego i materialnego. Odwołanie jest bowiem instytucją procesową tworzącą po stronie uprawnionych podmiotów prawo zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu, odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w k.p.a. (art. 15) a wynikająca z art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, gdyż przedmiotem postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola decyzji organu I instancji ale przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wynika również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Pogwałcenie prawa do rzetelnego przeprowadzenia postępowania odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, co musi skutkować uchyleniem decyzji tego organu.

Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tego postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i wskazana wyżej zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w razie potrzeby do zastosowania art. 136 k.p.a. a zatem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji.

Podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu bezpieczeństwa mienia lub środowisku albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Jak wskazuje się w orzecznictwie przepis art. 66 ust. 1 umieszczony został w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co z góry przesądza, że powinien on mieć zastosowanie w przypadkach kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, brak kontroli, niedbalstwo, przez bierność właściciela lub zarządcy doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie tego przepisu (por. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. II OSK 1100/10, LEX nr 992473). Przez pojęcie "utrzymanie" rozumie się zachowanie obiektu w dobrej sprawności, w stanie niepogorszonym i należytym.

W tym kontekście istotne jest, że już na etapie postępowania odwoławczego skarżąca podnosiła, że organ pierwszej instancji nakładając obowiązki usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego mostu w zakresie wymiany łożysk wahadłowych z betonu zbrojonego (pkt 5 osnowy decyzji) nie zbadał w ogóle, czy obowiązki te mogą być w ogóle wykonane, skoro w przedłożonej ekspertyzie stwierdzono, że łożysk tych już się nie stosuje i nie produkuje, ponadto łożyska wahadłowe z betonu zbrojonego są w nieaktualnej normie (str. 10 ekspertyzy). Według ekspertów jest mało prawdopodobne by znalazł się producent, który by chciał podjąć się takiego zadania. Dalej stwierdzono w opracowaniu, że wymiana łożysk na innego typu jest przedsięwzięciem ryzykownym, choć nie wyjaśniono na czym to ryzyko polega( należałoby w tym zakresie uzyskać wyjaśnienia od autorów ekspertyzy). We wnioskach końcowych ekspertyzy widnieje stwierdzenie, że "remont mostu nie gwarantuje istotnej poprawy stanu technicznego i może być niewykonalny, m.in. z racji zastosowanych w pierwotnym projekcie budowy łożysk wahadłowych z betonu zbrojonego". W odwołaniu co do tej kwestii, wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (niewykonalność decyzji).

Niewykonalność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się do niewykonalności faktycznej i prawnej, która istnieje w dniu wydania decyzji i ma charakter obiektywny i trwały - nieusuwalny przez cały czas. Tym samym obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku można bowiem mówić tylko wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na ich treść zawartą w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze.

Nierozważenie przez organ odwoławczy zarzutu dotyczącego kwestii wykonalności decyzji tak faktycznej poprzez ocenę, czy w ogóle możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie mostu, jak również niewykonalności prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. z uwagi na brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, powinna uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ II instancji naruszył wynikający z zasady dwuinstancyjności wymóg ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, pomijając podniesiony w odwołaniu zarzut wskazujący na niewykonalność decyzji w zakresie pkt 5 osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej.

W ocenie Sądu, ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji winien wezwać autorów ekspertyzy do złożenia uzupełniających wyjaśnień, albowiem ekspertyza w zakresie odnoszącym się do wariantu "remontu mostu" jest niespójna, a mianowicie jej autorzy z jednej strony wskazują na potrzebę wymiany łożysk wahadłowych i jednocześnie jakoby zaprzeczali, że jest to możliwe do wykonania. Z ekspertyzy winno wynikać jednoznacznie jakie konkretnie prace remontowe należy wykonać i czy są możliwe do wykonania w sensie obiektywnym, aby istniejącemu mostowi przywrócić stan techniczny zgodny z wymogami (zasadami) art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się natomiast o zarzutu skargi, że organ powinien był dokonać weryfikacji metody naprawy stanu technicznego mostu i przyjąć inną metodę wskazaną w ekspertyzie - "przebudowę mostu", stwierdzić należy, że zarzut jest całkowicie chybiony. O przebudowie nie może decydować za właściciela (zarządcę) organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, co prawidłowo zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Jedyną więc możliwością jaką dysponuje organ w tym wypadku jest tylko możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych prac budowlanych przywracających budowli należyty stan techniczny i bezpieczeństwo obiektu ( zgodne z obowiązującymi przepisami). Żeby więc mógł organ określić rodzaj robót do wykonania i zakres tych robót, to musi dysponować w tym zakresie jednoznaczną fachową ekspertyzą.

Również zarzut dotyczący nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie wskazanym w decyzji organu I instancji jest bezpodstawny, skoro stan mostu jako całości został określony na "przedawaryjny", tzn. obiekt wykazuje nieodwracalne uszkodzenia dyskwalifikujące przydatność użytkową oraz jako "awaryjny" w strefie przegubów i łożysk na przyczółkach. Czy w tych okolicznościach nałożony rygor można uznać za bezzasadny, otóż z całą pewnością nie.

Reasumując, wskazać należy, że strona skarżąca ( a wcześniej jej poprzednik prawny) przez ponad (...) lat nie poddali przedmiotowego mostu ani właściwemu remontowi ( w niewielkim tylko zakresie wymieniono przykrycia betonowe kanałów technologicznych) ani też przebudowie, a nadto od (...)n r. do chwili kontroli przez (...) także przeglądowi, świadczy to tylko o braku dbałości o obiekt i nieprawidłowym zarządzaniu obiektem. W tej sytuacji podniesiony zarzut braku środków finansowych na utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym nie zagrażającym życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, nie jest okolicznością, która miałaby jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestie finansowe leżą poza sferą możliwości rozważań organu (brak ku temu stosownej podstawy prawnej). Należycie zarządzający, przy udziale właściciela winien przewidzieć na przestrzeni tylu lat, że do remontu lub przebudowy mostu niezbędne będą środki finansowe.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) u.p.p.s.a. orzekł jak pkt I sentencji wyroku. O kosztach postanowiono jak w pkt II sentencji na podstawie art. 200 tej ustawy.