Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 279/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2005-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.52 ust.1 i 2, 53, 60 ust.1 i art. 64 par.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice

TEZY

Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta w B., po rozpatrzeniu wniosku K. B. położonego na ul. L. [...]/[...] w B., wydał w dniu [...] grudnia 2004 r. decyzję Nr [...], w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych (5 budynków) dwukondygnacyjnych z wbudowanymi garażami na samochody osobowe na działce nr ewidencyjny gruntu [...], położonej przy ul. J. [...] w B. wraz z przyłączami sieci infrastruktury technicznej na działce inwestora i pasie drogowym ul. J. oraz zjazdem z ul. J.

Od decyzji tej odwołał się pan A. M. i pani Z. S. Podnieśli, iż decyzja jest niezgodna z prawem, bowiem narusza ich prawo własności, w zakresie pasa drogi na działce o numerze geodezyjnym [...]. Ponadto wskazali, iż pas drogi został umieszczony na wniosek A. i W. S., mimo że mają oni dojazd do swoich posesji od ul. D. Wprawdzie plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "N." przewidywał przebieg drogi przez ich działkę, jednakże z dniem 1 stycznia 2003 roku utracił swą ważność, a projekt drogi był oprotestowany przez mieszkańców i nigdy nie rozpoczęto jego realizacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części, w jakiej określono warunek, że projekt zagospodarowania terenu winien uwzględniać ogólnodostępny dojazd o szerokości min. 6 m umożliwiający obsługę komunikacyjną działek sąsiednich nr [...], [...]/[...],[...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...] na zasadzie kontynuacji fragmentu wytoczonej drogi na działce nr [...]/[...], naniesiony na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik do decyzji i w tym zakresie umorzyło postępowanie I instancji, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Według organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) warunki, konieczne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie było więc podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy.

Za zasadny według Kolegium należało uznać, zarzut skarżących pana A. M. i pani Z. S. w zakresie ogólnodostępnego dojazdu do sąsiednich działek. Decyzja o warunkach zabudowy winna bowiem określać, między innymi warunki obsługi w zakresie komunikacji (art. 54 pkt. 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy), ale warunki te winny dotyczyć wyłącznie przedsięwzięcia inwestycyjnego, wskazanego we wniosku o ustalenia takich warunków zabudowy. W tej sprawie zatem w decyzji o warunkach zabudowy winny być określone warunki w zakresie komunikacji jedynie dla funkcjonowania przedsięwzięcia pod nazwą "budowa zespołu 5 budynków jednorodzinnych na działce nr [...], położonej przy ul. J. [...] w B.". Tak warunek organ określił w zaskarżonej decyzji, stanowiąc że obsługa przedmiotowych obiektów w zakresie komunikacji, odbywać się będzie projektowanym zjazdem z ulicy J. Za pozbawione podstaw uznało natomiast Kolegium określenie w decyzji warunków obsługi

w zakresie komunikacji dla innych nieruchomości, niż wskazane we wniosku

o ustalenie warunków zabudowy. Takie rozstrzygnięcie - w jego ocenie – wykracza poza przedmiot postępowania w sprawie rozstrzyganej zaskarżoną decyzją i w tej części powoduje jej uchylenie. Postępowanie w tym zakresie podlega więc umorzeniu jako bezprzedmiotowe, gdyż nie jest objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku pan A. S. zarzucił decyzjom organów obu instancji naruszenie przepisu art. 61 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi A. S. podniósł, że przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma zagwarantować ład przestrzenny dla obszarów dla których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie ustalenia z tym związane winne być poparte rzetelną wiedzą urbanistyczną i wiedzą o faktycznym stanie zagospodarowania danego terenu. Dla realizacji tego celu ustawodawca przewidział, wprowadzony przepisami wykonawczymi, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Cytowane przepisy nakładają wręcz obowiązek wyznaczenia przez organ rozstrzygający wokół działki budowlanej, tzw. obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ustawy, a nie tylko dla nieruchomości objętej wnioskiem. Skarżący podkreślił, iż faktem jest to że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczyna się na wniosek, jednak jego istota polega, na tym że organ rozpatrujący wniosek analizując wszystkie okoliczności określa warunki zabudowy. Inwestor natomiast nie sprecyzował ściśle przedmiotu postępowania.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, akcentując iż zapewnienie obsługi komunikacyjnej sąsiednich działek w pełni realizuję zasadę zagwarantowania ładu przestrzennego. Odmienne rozstrzygnięcie powoduje bowiem pozbawienie dojazdu do sąsiednich działek.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji w zakresie warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało również, iż należy zgodzić się ze skarżącym, że analizie o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) poddawany jest obszar wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie tylko nieruchomość objęta tym wnioskiem. Jednakże warunki zabudowy ustala się tylko i wyłącznie w odniesieniu do terenu, który wskazuje inwestor we wniosku o ustalenie warunku zabudowy. Każde przekroczenie granic określonych we wniosku, stanowi zaś naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie organ rozpatrujący sprawę określa warunki po dokonanej analizie, jednakże mogą one dotyczyć wyłącznie terenu wskazanego przez inwestora, gdyż obszar analizowany stanowi jedynie swego rodzaju punkt odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości objętej wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Podstawowym instrumentem w zagospodarowaniu przestrzeni są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie brak jest miejscowych planów zagospodarowania trenu. W przypadku zatem braku miejscowego planu, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji może być ustalony w decyzji o warunkach zabudowy – art.4 ust. 2 pkt. 1 cyt. ustawy.

W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Warunek "dobrego sąsiedztwa" wyraża się w tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada "dobrego sąsiedztwa" – wobec braku miejscowych planów zagospodarowania terenu - określa potrzebę dostosowania nowej zabudowy do faktycznych warunków panujących do tej pory na określonym obszarze, zarówno pod względem stanu dotychczasowej zabudowy, cech

i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym (Por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005 r., 498). Określenie tej charakterystyki, będącej wzorcem przy planowaniu nowej inwestycji wymaga wiedzy urbanistycznej lub architektonicznej.

Rozwinięciem powyższego są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice analizowanego obszaru wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie K. B. w B.– inwestor na podstawie art. 64 w związku z art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym zgłosił wniosek o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości położonej w B. przy ul. J. [...] – numerze ewidencyjnym gruntów [...]. Niekwestionowaną przy tym okolicznością jest, iż inwestor spełnił wszelkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem organ miał obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej jednak organ wydając taką decyzję winien mieć na uwadze złożony w tym przedmiocie wniosek

i nie może wychodzić poza niezbędny zakres przedmiotowy tego wniosku, choć analizie organu podlega często znacznie większy obszar.

Podkreślić należy bowiem, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora (art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosowany odpowiednio na podstawie art. 64 § 1 cytowanej ustawy do ustalenia warunków zabudowy). Wniosek ten powinien między innymi określać granice objętego wnioskiem terenu. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice (tak orzekł NSA w wyroku z dnia 5 marca 2001 r., IV SA 24/99, LEX nr 53359).

Przepis art. 52 ust. 3 wyłącza możliwość formułowania przez organ w stosunku do wnioskodawcy dodatkowych warunków lub świadczeń, które uzależniałyby wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub też określać takie warunki

w decyzji.

W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy winna więc określać - zgodnie z wnioskiem - warunki w zakresie komunikacji jedynie dla funkcjonowania przedsięwzięcia inwestora tj. budowy zespołu 5 budynków jednorodzinnych na działce nr [...], położonej przy ul. J. [...] w B., a nie w zakresie obsługi komunikacji dla innych nieruchomości.

Organ odwoławczy zatem trafnie błąd ten wyeliminował. W związku

z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie została wydana

z naruszeniem ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie zasadny jest również podnoszony na etapie postępowania odwoławczego zarzut, iż przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej. W myśl art.

2 pkt. 14 cyt. ustawy, pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka natomiast skarżącego ma zagwarantowany do chwili obecnej dostęp do drogi od ulicy Drewnianej.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest więc uzasadniona, co w świetle art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) stanowi podstawę do jej oddalenia.