Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1648/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania I. K. od decyzji Wojewody M. z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] marca 2017 r. Wojewoda M., po rozpatrzeniu wniosku I. K. - spadkobierczyni byłego właściciela nieruchomości K. P. N., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] czerwca 1974 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość w. położoną przy ul. S. [...], ozn. jako "Nieruchomość nr [...]". Wojewoda uznał, że kwestionowana decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Minister wskazał, że Wojewoda w decyzji posługiwał się nazwą organu wydającego decyzję jako Urząd Dzielnicowy W. podczas, gdy organem wydającym decyzję był Naczelnik Dzielnicy. Jednakże to uchybienie nie ma wpływu na ocenę prawidłowości decyzji Wojewody M.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda ustalił, że nieruchomość położona przy ul. S. [...] była działką budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego oraz poprzedni właściciel został pozbawiony użytkowania działki po [...] kwietnia1958 r., a zatem zostały spełnione łącznie przesłanki konieczne do przyznania odszkodowania, wynikające z art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości

Od decyzji Wojewody odwołanie złożyła I. K. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. oraz art. 157 § 1 w zw. z art. 156 kpa i art. 80 w zw. z art. 7 kpa, m.in. poprzez zakwalifikowanie budynku przy ul. S. [...] jako domu jednorodzinnego i przez to przedmiotowej działki jako przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne. Odwołująca stwierdziła ponadto, że pozbawienie dawnego właściciela możliwości użytkowania nieruchomości nastąpiło już w chwili objęcia jej działaniem dekretu z 26 października 1945 r. Zdaniem odwołującej, wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o niewłaściwe przepisy powoduje w konsekwencji niewłaściwość rozstrzygnięcia co do wysokości odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania i całości akt sprawy Minister wyjaśnił, że nieruchomość położona przy ul. S. [...] objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

Decyzją z [...] listopada 1973 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie ustaliło odszkodowanie za zabudowania i rośliny znajdujące się na gruncie przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z [...] czerwca 1974 r. Naczelnik Dzielnicy W., na podstawie art. 7, 8, 12, 14, 53 i 55 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) orzekł o ustaleniu odszkodowania za grunt nieruchomości w. położonej przy ul. S. [...] ozn. nr hip. "Nieruchomość nr [...]" w wysokości [...] zł. Jak wynika z pieczęci na decyzji, odszkodowanie to wypłacono [...] października 1974 r.

Minister wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 22.05.1987 r., sygn. akt IV SA 1062/08, opubl. ONSA 1987, nr 1, poz. 35).

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po 5 kwietnia 1958 r.).

Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 2 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa, na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Niespełnienie chociażby jednej z przesłanek zawartych w art. 53 ustawy skutkowało odmową przyznania żądanego odszkodowania.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo organ przyznający odszkodowanie zastosował przepis art. 53 powołanej ustawy, oceniając, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w tym przepisie.

Rozpatrując kwestię możliwości przeznaczenia działki pod budowę domu jednorodzinnego organ podkreślił, iż skoro przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. odwołują się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu, to przeznaczenie działki pod budowę domu jednorodzinnego należy odnieść do wzorca planistycznego wynikającego z planów zabudowy obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu.

Przedmiotowa nieruchomość objęta została Ogólnym Planem Zabudowania W., zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z wykonaną na potrzeby niniejszego postępowania opinią geodezyjną uprawnionego geodety z [...] lipca 2017 r., w powołanym planie nieruchomość oznaczona jako hip. nr [...] była położona na terenie zabudowy luźnej lub grupowej, 2 kondygnacyjnej, 30% zabudowy, a zatem działka ta mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego.

Zdaniem organu nadzoru spełniona została również druga z przesłanek niezbędnych dla przyznania odszkodowania zawarta w ustawie z 12 marca 1958 r. W aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości znajduje się protokół przekazania przez Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego W. budynków i nieruchomości przy ul. S. [...] i [...] na rzecz Nauczycielskiej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej w W. w dniu [...] maja 1979 r. Bezspornym jest więc, że dotychczasowy właściciel został pozbawiony możliwości faktycznego władania przedmiotową działką przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego po [...] kwietnia 1958 r.

Minister stwierdził, że skoro nieruchomość warszawska położona przy ul. S. [...] przewidziana była pod niskie budownictwo, a więc cel, który dopuszczał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nadto jej dotychczasowy właściciel został faktycznie pozbawiony użytkowania przedmiotowego gruntu po [...] kwietnia 1958 r., to zostały spełnione przesłanki z art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r., konieczne do przyznania odszkodowania.

Organ nadzoru wyjaśnił, że wysokość odszkodowania została ustalona przez organ odszkodowawczy na podstawie elaboratu biegłego Prezydium Rady Narodowej W. inż. R. S. z [...] maja 1974 r., sporządzonego zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Biegły przy sporządzaniu elaboratu związany był obok ustawy z 12 marca 1958 r. także rozporządzeniem Rady Ministrów z 13 maja 1966 r., zmieniającym rozporządzenie z 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz.U. Nr 18, poz. 114), uchwałą Nr [...]Prezydium Rady Narodowej W. z [...] października 1962 r. w sprawie podziału obszaru W. na strefy oraz zatwierdzenia cennika opłat rocznych za użytkowanie i wieczyste użytkowanie gruntów (Dz. Urzędowy Rady Narodowej W. Nr [...] poz. [...]), zarządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] grudnia 1962 r. (M.P. Nr [...], poz. [...]) oraz zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Dzielnicy W. z [...] stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu (Dz. Urzędowy Rady Narodowej W. Nr [...] poz. [...]).

Stosownie do art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy z 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu (w niniejszej sprawie [...] m2), odszkodowanie wyliczano dwufazowo, tzn. oddzielnie za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego. Odszkodowanie w tym zakresu stanowiło 5 - 10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego 5-izbowego. Natomiast za pozostały grunt odszkodowanie ustalano w wysokości nie wyższej niż pięciokrotność stawek przyjętych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Powierzchnia działki normatywnej niezbędnej dla wybudowania domu jednorodzinnego wolnostojącego określona została przez Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w zarządzeniu z [...] grudnia 1962 r. w granicach [...] m2. W niniejszym elaboracie biegły przyjął za powierzchnię normatywną [...] m2.

Koszt wybudowania domu jednorodzinnego, biorąc pod uwagę ww. rozporządzenie Rady Ministrów z [...] maja 1966 r. oraz uchwałę Nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1962 r. wynosił [...] zł oraz uwzględniając [...]% koszt wybudowania takiego domu organ nadzoru stwierdził, iż biegły prawidłowo obliczył kwotę odszkodowania za działkę o powierzchni normatywnej ([...] zł). Biegły dokonując oszacowania należnego odszkodowania za pozostałą część nieruchomości zasadnie odwołał się do przepisów zarządzenia Nr [...] Naczelnika Dzielnicy W. z [...] stycznia 1974 r., przyjmując za 1 m2 gruntu – [...] zł.

W ocenie organu nadzoru słusznie biegły przyjął, iż wartość gruntu po odjęciu normatywu wynosi: [...] m2 – [...] m2 – [...] m2 x [...] zł = [...] zł. Zatem całkowita wartość szacunkowa gruntu wynosi: [...] zł (cena działki normatywnej) + [...] zł (cena za pozostałą część działki) = [...] zł.

Minister wskazał, że z poczynionych ustaleń wynika, że dokonując poszczególnych wyliczeń biegły kierował się wytycznymi zawartymi w przepisach prawa. Organ odszkodowawczy zasadnie przyjął za biegłym wysokość odszkodowania. Tym samym tak ustalone odszkodowanie, zdaniem Ministra, należy uznać za wyliczone prawidłowo. Minister zwrócił uwagę, że odszkodowanie to zostało wypłacone, a kwestionowanie go podjęto po ponad 40 latach. Były właściciel nieruchomości nie kwestionował przyznanego mu odszkodowania. Obecnie skarżąca również nie podaje żadnych zarzutów mających wpływ na ocenę prawidłowości przyznanego odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że oceniając spełnienie przesłanki z art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości organ bada, kiedy dotychczasowy właściciel został pozbawiony możliwości faktycznego władania przedmiotową działką. W niniejszej sprawie zostało udowodnione, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż dotychczasowy właściciel został pozbawiony możliwości faktycznego władania przedmiotową działką przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, położoną przy ul. S. [...] w Warszawie po [...] kwietnia 1958 r. Zdaniem Ministra niezasadne są również zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza ustalenia dokonane przez Wojewodę.

Minister nie stwierdził, aby decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...] czerwca 1974 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc z takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa.

Zdaniem organu, z powyższych przyczyn, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] czerwca 1974 r.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r. skargę złożyła I. K.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów, tj.:

- prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i (niewłaściwe) zastosowanie przepisów art. 7, 8, 12, 13, 14, 53, 55 oraz art. 58 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

- prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 7 i 9 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy

- proceduralnych, w szczególności art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 i § 2 kpa - stan prawny na dzień wydania decyzji, tj. 14.06.1974 r., poprzez oparcie się w orzekaniu organów na niewłaściwych podstawach prawnych i zamieszczenie uzasadnienia faktycznego nie odpowiadającego zaistniałemu stanowi faktycznemu i prawnemu.

- proceduralnych, w szczególności art. 4, 5, 9 kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na nieuwzględnieniu całokształtu zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, a także zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów prawnych oraz poprzez działanie zupełnie dowolne, polegające na braku wnikliwego uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanej decyzji.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] czerwca 1974 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Powyższe zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi, wskazując m.in., że w podstawach prawnych decyzji, jak i w uzasadnieniu prawnym organ niezasadnie oparł swoje rozstrzygnięcia na przepisach art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wskazała, że definicja "dom jednorodzinny" zawarta w przepisach prawa ustanowionego po wejściu w życie dekretu z 1945 r. nie może stanowić podstawy dla oceny przesłanki, o której mowa w art. 53 ust. 2 ustawy. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie dekretu nie posługiwały się pojęciem "budownictwo jednorodzinne" ani pojęciem "dom jednorodzinny". Wyjaśnienia tego pojęcia nie zawierało też rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z [...] lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli.

Pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć jako dom, który miałby służyć jednej rodzinie, zaś jego wielkość zależeć mogła od możliwości ekonomicznych i potrzeb rodziny. Bez znaczenia dla tej definicji są ograniczenia powierzchni lub liczby pomieszczeń wprowadzone w późniejszym okresie, co jednoznacznie wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w szczególności z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 314/07, LEX nr 505373.

W ocenie skarżącej organ bezkrytycznie zakwalifikował budynek przy ul. S. [...], jako dom jednorodzinny.

Skarżąca podniosła, że organ przyjął, iż o charakterze przedmiotowej działki jako przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne miałyby przesądzać Ogólny Plan Zabudowania m.st W. zatwierdzony [...] sierpnia 1931 r. oraz opinia geodezyjna z [...] lipca 2017 r. Zarzuciła, że organ nie załączył opinii geodezyjnej, wobec czego nie sposób się do niej odnieść. Co więcej z opinii tej, jak stanowi uzasadnienie decyzji, nie wynika jednoznacznie, iż działka była objęta terenami przeznaczonymi pod budownictwo jednorodzinne, a jedynie, że mogła być pod ten teren przeznaczona. Skarżąca podniosła, że co do zasady, zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowy m.st. W., przedmiotowe tereny były przeznaczone zarówno pod zabudowę jednorodzinną, jak i wielorodzinną zwartą i wolnostojącą, a o faktycznym przeznaczeniu spornej działki pod budownictwo wielorodzinne spółdzielcze przesądziła decyzja Urzędu Dzielnicowego o przekazaniu działki do dyspozycji Nauczycielskiej Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej. Te istotne okoliczności zostały całkowicie przez organ pominięte.

W ocenie skarżącej nie sposób przyjąć ustaleń organu, że działka na której posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny, a przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowo- spółdzielcze i zabudowę mieszkaniową wysoką, a więc wielorodzinną jest kwalifikowana jako działka pod budownictwo jednorodzinne. Stanowi to o rażącym naruszeniu przepisów art. 7, 8, 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła, że organ odnosząc do daty przejścia własności działki na gminę, a następnie Skarb Państwa błędnie wskazał tę datę. Pozbawienie dawnego właściciela własności nastąpiło już w chwili objęcia jej działaniem dekretu warszawskiego, natomiast na podstawie decyzji lokalizacyjnej z 6 października 1972 r. oraz protokołu przekazania przez Urząd Dzielnicowy W. na rzecz Nauczycielskiej Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej w W. z [...] maja 1979 r. doszło do przekazania faktycznego władania przedmiotową działką.

Skarżąca podniosła, że art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako przesłankę prawną statuuje datę przejścia gruntu na własność Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W., a nie datę pozbawienia faktycznego władania, jak twierdzi organ. W konsekwencji niezasadne było powołanie w podstawach prawnych kwestionowanej decyzji art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż w analizowanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do zastosowania tego przepisu.

Wskazała, iż nie weszły do obiegu prawnego, akty szczególne, do wydania których umocowuje art. 53 ust. 3 ustawy, a które odnosiłyby się do zasad ustalenia odszkodowania za wywłaszczone domy jednorodzinne i działki pod budowę domów jednorodzinnych, które przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu przed 5 kwietnia 1958 r. W tym stanie rzeczy rażące naruszenie prawa polega na wydaniu decyzji na podstawie niepodlegających zastosowaniu w tym przypadku przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. oraz na niezastosowaniu art. 7 i art. 9 dekretu z 26 października 1945 r.

Zdaniem skarżącej decyzja wydana na podstawie niewłaściwych przepisów prawa powoduje w konsekwencji niewłaściwość rozstrzygnięcia co do wysokości odszkodowania.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 104 i 107 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Wbrew dyspozycji art. 104 § 1 kpa organ nie załatwił istoty wniosku w przedmiocie przyznania odszkodowania oraz wbrew dyspozycji art.104 § 2 nie rozstrzygnął sprawy co do jej istoty. Nie są właściwym rozstrzygnięciem spraw co do ich istoty decyzje, w których niewłaściwie jest oceniony i zakwalifikowany stan faktyczny i prawny, a ustalenie wysokości odszkodowania następuje w sposób zupełnie dowolny, bez wyjaśnienia, w oparciu o przepisy prawa i przyjęte zasady, sposobu ich ustalenia.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza art. 104 kpa, gdyż kwestionowana decyzja abstrahuje od wnikliwego zbadania złożonego wniosku, poprzez zbadanie obowiązującego w dacie wydania stanu prawnego oraz wnikliwego przeanalizowania zaistniałego stanu faktycznego.

Ponadto wbrew dyspozycji art. 107 kpa zaskarżona decyzja została wydana de facto bez podstawy prawnej, gdyż jak podniesiono powyżej zastosowane przepisy nie dotyczyły zaistniałego stanu faktycznego. Rażące naruszenie art. 107 §1 i § 3 kpa polega również na braku wnikliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż organy pominęły wyjaśnienia w przedmiocie zasadności zastosowania przepisów dekretu z 26 października 1945 r. W uzasadnieniu faktycznym organ całkowicie pominął wyjaśnienie sposobu ustalenia wysokości należnych odszkodowań.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych, w szczególności art. 4, 5, 9 kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na nieuwzględnieniu całokształtu zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, a także zasady praworządności, w tym nieuwzględnienie obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów prawnych oraz działanie zupełnie dowolne polegające na braku wnikliwego uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanej decyzji.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym, w którym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została one wydana z wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa.

Wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Zauważyć trzeba, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których stosowanie i wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów.

Jak wyżej zaznaczono stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, wobec czego może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (vide wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, LEX nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.

Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...] czerwca 1974 r. dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji był przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wyżej wskazaną decyzją Naczelnik Dzielnicy W. ustalił odszkodowanie za grunt nieruchomości przy ul. S. [...] - w kwocie [...] zł. i przyznał to odszkodowanie K. N.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. W.. Wyżej wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Organy nadzoru prawidłowo wskazały (z powołaniem się na orzecznictwo sądowo administracyjne), jak należy rozumieć pojęcie "domu jednorodzinnego". Był to budynek zaspakajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny bez ograniczeń powierzchni lub ilości pomieszczeń. Wobec tego zarzut skargi, że organy nadzoru wydając decyzje błędnie interpretowały to pojęcie jest niezasadny.

Prawidłowo wskazał organ nadzoru, że skoro przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o odwołują się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu, to przeznaczenie działki pod budowę domu jednorodzinnego należy odnieść do wzorca planistycznego wynikającego z planów zabudowy obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego.

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość przy ul. S. [...] objęta była Ogólnym Planem Zabudowania m.st. W., zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Jak wynika z opinii uprawnionego geodety E. R. z [...] lipca 2017 r. w wyżej wskazanym planie nieruchomość oznaczona jako hip. nr [...] była położona na terenie zabudowy luźnej lub grupowej, dwukondygnacyjnej, 30% zabudowy. Wbrew twierdzeniom skargi opinia biegłej wraz z załącznikami znajduje się w aktach administracyjnych. Biegła na załącznikach do opinii zaznaczyła położenie nieruchomości, oznaczenie w planie, załączyła kserokopie materiałów archiwalnych ze wskazaniem położenia nieruchomości, oznaczeniem terenu według planu, oznaczeniem sposobu zabudowy. Wobec treści opinii i załączonych do niej dokumentów, prawidłowo organ nadzoru uznał, że działka ta mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego. Co istotne działka była zabudowana domem jednorodzinnym. Z protokołu przesłuchania K. N. przed pracownikiem Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] marca 1973 r. wynika, że K. N. wzniósł w 1935 r. na działce przy ul. S. [...] dom jednorodzinny sześcioizbowy.

Spełniona została także kolejna przesłanka przyznania odszkodowania, tj. były właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością po [...] kwietnia 1958 r. Jak wynika z akt sprawy utrata władania nastąpiła wskutek przekazania przez Wydział Architekt Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego W. nieruchomości przy ul. na rzecz Nauczycielskiej Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej w W., co nastąpiło [...] maja 1979 r. Z protokołu tego wynika, że mieszkańcy zostaną wykwaterowani do końca 1979 r.

Prawidłowo Minister uznał, że skoro nieruchomość położona przy ul. S. [...] przewidziana była pod niskie budownictwo, a więc cel, który dopuszczał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ( i domem jednorodzinnym była zabudowana), a nadto jej dotychczasowy właściciel został faktycznie pozbawiony użytkowania przedmiotowego gruntu po 5 kwietnia 1958 r., to zostały spełnione przesłanki z art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r., uzasadniające przyznanie odszkodowania. Chybione są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia wyżej wskazanego przepisu.

Nietrafne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 9 dekretu warszawskiego.

Stosownie do art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu za utracone grunty i budynki dotychczasowym ich właścicielom lub ich następcom prawnym przysługiwało odszkodowanie. Jednakże brak przepisów, które na podstawie art. 9 ust. 3 dekretu powinny być wydane, uniemożliwiało przyznanie odszkodowania na tej podstawie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 4 III 2010 r., sygn. akt I CSK 352/09).

Organ nadzoru szczegółowo wyjaśnił (z matematycznym wyliczeniem), w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej, przywołując także przepisy wykonawcze, ustalona została wysokość odszkodowania. Wskazał na elaborat biegłego.

Wywody organu nadzoru Sąd w pełni podziela. Podnieść należy, że odszkodowanie zostało wypłacone byłemu właścicielowi i nie było przez niego kwestionowane. Skarżąca zarzucając wadliwe wyliczenie odszkodowania nie podała żadnych zarzutów mających wpływ na ocenę prawidłowości przyznanego odszkodowania.

Nietrafne i wręcz niezrozumiałe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 8, 12, 13, 14, 55, 58 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Otóż art. 7 ustawy stanowił o wywłaszczeniu za odszkodowaniem. Dekret warszawski miał charakter wywłaszczający, a odszkodowanie były właściciel otrzymał. Art. 8 ust. 8 dotyczył sposobu wyliczenia odszkodowania za grunty w mieście, do czego odniósł się organ w zaskarżonej decyzji. Art. 12 odnosił się do sumy pieniężnego odszkodowania, którą wskazał organ w kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji oraz wyjaśniła organ w zaskarżonej decyzji. Artykuł 13 dotyczył lokali w budynkach wielomieszkaniowych i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Z kolei art. 14 dotyczył odliczenia kwot należnych Państwu lub bankom. Wprawdzie przepis ten został powołany w decyzji Naczelnika, jednakże z akt sprawy nie wynika, aby miał w sprawie zastosowanie. Wskazanie tego przepisu nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, skoro decyzja została wydana na podstawie właściwych przepisów. Uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Natomiast art. 55 ustawy dotyczył właściwości organu. Z kolei przepis art. 58 ustawy nie był stosowany, gdyż w dacie wydania decyzji odszkodowawczej już nie obowiązywał (został skreślony 28 listopada 1973 r.).

Wbrew zarzutom skargi kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie narusza przepisów art. 104 § 1 i § 2 kpa i art. 107 § 1 i § 2 kpa w brzmieniu na dzień jej wydania. Otóż w tej dacie przepis art. 104 kpa (bez podziału na paragrafy) stanowił, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Otóż pouczenie w decyzji odszkodowawczej jest prawidłowe, a były właściciel nie składał odwołania. Natomiast przepis art. 107 kpa (również bez podziału na paragrafy) dotyczył postanowienia.

Organy nadzoru dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do wydania decyzji i szczegółowo go uzasadniły, ze wskazaniem podstawy faktycznej i prawnej, opierając swoje stanowisko na zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo organy uznały, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.