Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 586/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały odnośnie do: § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub terenie (...)"; § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) przyziemnych "; § 4 pkt 15 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub terenu"; § 4 pkt 17 uchwały; § 18 pkt 2, 3 i 4 uchwały; § 19 uchwały; § 23 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) w uzgodnieniu z zarządcą drogi; § 27 uchwały; § 29 ust. 3 uchwały; § 33 pkt 5 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania " (...) stały (...) "; § 33 pkt 5 lit. e uchwały; § 34 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez zarządcę sieci"; § 37 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią "; § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) na warunkach określonych przez operatora sieci"; § 41 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych "; § 41 pkt 5 uchwały; § 42 pkt 5 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 42 pkt 5 lit. b tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. b tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. c tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. b tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit, b tiret pierwsze uchwały; § 47 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 51 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 63 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 46 pkt 6 uchwały; § 49 pkt 6 uchwały; § 50 pkt 5 uchwały; § 52 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) z możliwością przeznaczenia części gruntów rolnych na poszerzenie dróg istniejących lub realizację nowych "; § 53 pkt 1 lit. c uchwały; § 57 pkt 1 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) - w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków "; § 57 pkt 5 uchwały; § 60 pkt 1 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) - w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków"; § 61 pkt 2 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) po uzgodnieniu z właściwym zarządcą"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 lutego 2014 r. Wojewoda [...] (dalej jako "organ"/"wojewoda"/"skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O., gmina H.

Zaskarżonej uchwale wojewoda zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwanej dalej "upzp") w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm. dalej jako "Prawo wodne"), poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę oraz rozbudowę istniejących budynków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią);

- art. 15 upzp w związku z art. 7 Konstytucji RP;

- art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp, § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

- art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 93 i 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518) w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 10 upzp oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, a także art. 15 ust. 2 pkt 5 upzp i § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 2 pkt 6 upzp;

- § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 upzp;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.), w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 17 ust. 6 lit. c upzp;

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie ustaleń:

1.

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.U, 2.U, 3.U, 4.U, 5.U, 6.U, 7.U, 8.U i 9.U, określonych, jako tereny zabudowy usługowej;

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 6.MN, 12.MN, 13.MN, 14.MN, 15.MN, 16.MN, 17.MN, 19.MN, 20.MN, 22.MN, 24.MN, 25.MN, 26.MN, 29.MN, 30.MN, 3l.MN, 32.MN, 33.MN, 34.MN, 35.MN, 36.MN, 37.MN, 38.MN, 39.MN, 40.MN, 41 .MN, 42.MN, 43.MN, 44.MN, 45.MN, 46.MN, 47.MN, 48.MN, 49.MN, 50.MN, 51.MN, 52.MN, 53.MN, 57.MN, 58.MN, 59.MN i 60.MN, określonych, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 4.MNU, 5.MNU, 6.MNU, 7.MNU, 8.MNU, 10.MNU, ll.MNU, 12.MNU, 13.MNU, 14.MNU, 15.MNU, 16.MNU, 17.MNU, 18.MNU, 19.MNU 20.MNU i 21.MNU, określonych, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej;

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do powiększenia cmentarza na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenu oznaczonego symbolem: 2.ZC, określonych, jako teren cmentarza;

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenu oznaczonego symbolem: 2.PU, określonych, jako teren zabudowy produkcyjno - usługowej;

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenu oznaczonego symbolem KS, określonych, jako teren parkingu;

- zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenu oznaczonego symbolem: 1.UO, określonych, jako teren zabudowy usługowej - usług oświaty; zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenu oznaczonego symbolem: 1.OT, określonych, jako teren technicznej obsługi gminy; § 11 ust. 2 i 3 uchwały;

2.

- § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub terenie (...) ";

- § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) przyziemnych ";

- § 4 pkt 15 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub terenu ";

- § 4 pkt 17 uchwały;

- § 23 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) w uzgodnieniu z zarządcą drogi"', - § 29 ust. 3 uchwały; § 33 pkt 5 lit. e uchwały;

- § 34 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez zarządcę sieci"',

- § 37 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią ";

- § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) na warunkach określonych przez operatora sieci"',

- § 41 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych"',

- § 41 pkt 5 uchwały;

- § 55 pkt 3 lit. d, § 56 pkt 3 lit. d, § 57 pkt 3 lit. d i e, § 58 pkt 3 lit. d i e, § 59 pkt 3 lit. d i e,

- § 60 pkt 3 lit. d i e, § 62 pkt 3 lit. a i b uchwały, w odniesieniu do sformułowania "powierzchni terenu ";

- § 61 pkt 2 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) po uzgodnieniu z właściwym zarządcą ";

3.

- § 18 pkt 2, 3 i 4 uchwały;

- § 57 pkt 1 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) - w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków ";

- § 60 pkt 1 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) - w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków";

4.

- zawartych na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie rezerwy terenu pod budowę drogi [...];

- § 28 ust. 3 uchwały;

- § 29 ust. 1,1-p. 85 uchwały;

- § 52 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) z możliwością przeznaczenia części gruntów rolnych na poszerzenie dróg istniejących lub realizację nowych ";

5.

- § 27 ust. 1, 2, 3, 5 i 6 uchwały;

- § 27 ust. 4, § 42 pkt 5 lit. a tiret pierwsze, § 42 pkt 5 lit. b tiret pierwsze, § 43 pkt 7 lit. a tiret pierwsze, § 43 pkt 7 lit. b tiret pierwsze, § 43 pkt 7 lit. c tiret pierwsze, § 44 pkt 7 lit. a tiret pierwsze, § 44 pkt 7 lit. b tiret pierwsze, § 45 pkt 7 lit. a tiret pierwsze, § 45 pkt 7 lit. b tiret pierwsze, § 47 pkt 7 lit. a tiret pierwsze, § 51 pkt 7 lit. a tiret pierwsze oraz § 63 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały, w odniesieniu do trybu podziału;

- § 46 pkt 6, § 49 pkt 6, § 50 pkt 5 oraz § 57 pkt 5 uchwały;

- § 42 pkt 5, § 43 pkt 7, § 44 pkt 7, § 45 pkt 7, § 47 pkt 7, § 51 pkt 7, § 63 pkt 7 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych ";

6.

- § 19 uchwały;

7.

- § 33 pkt 5 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania " (...) stały (...) ";

8.

- § 43 pkt 6 i 7 lit. c uchwały, w odniesieniu do jednostki terenowej 45.MN;

9.

- § 53 pkt 1 lit. c uchwały.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako plan/mpzp) w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego na podstawie art. 28 ust. 1 upzp. Poszczególne zarzuty wojewoda uzasadnił w następujący sposób:

Adn. pkt I

Organ nadzoru wskazał m.in., że możliwość odstępstwa od zakazów zabudowy na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią regulowały przepisy art. 82 ust. 3 ustawy Prawo wodne (sprzed 18 marca 2011 r.), a od 18 marca 2011 r. obowiązuje w tym zakresie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Według wojewody analiza ww. przepisów Prawa wodnego, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy, prowadzi do wniosku, iż na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydawanej na etapie projektowania inwestycji przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Organ zarzucił, że wbrew ww przepisom na rysunku uchwalonego planu miejscowego na obszarach "szczególnego zagrożenia powodzią" przeznacza się tereny pod:

- zabudowę związaną z funkcjonowaniem parkingu lub cmentarza, tj. obiektów dozoru, obiektów handlu i administracyjnych (ustalenia § 32 pkt 1 lit. b uchwały);

- zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - w formie wolnostojącej i bliźniaczej (ustalenia § 42 pkt 1 oraz § 43 pkt 1 uchwały);

- zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową - w formie wolnostojącej i bliźniaczej (ustalenia § 45 pkt 1 uchwały);

- zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową, jako przeznaczenie uzupełniające (ustalenia § 46 pkt 1 lit. a oraz b uchwały);

- zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej - związanej z funkcjonowaniem zabudowy usługowej (ustalenia § 47 pkt 1 lit. a oraz b uchwały);

- zabudowę produkcyjno-usługową wraz z możliwością lokalizacji obiektów i urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki wodnej i ściekowej oraz możliwością realizacji w budynkach produkcyjnych i usługowych mieszkania (w ilości 1 mieszkanie na 1 budynek) (ustalenia § 51 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 5 lit. b uchwały);

- zabudowę usługową - usługi oświaty wraz z możliwością lokalizowania budynków gospodarczych i garażowych stanowiących zaplecze zabudowy usług oświaty (ustalenia § 49 pkt 1 lit. a i b uchwały);

- techniczną obsługę gminy wraz z określeniem zasad kształtowania zabudowy (§ 63 pkt 1, 4 i 6 uchwały);

- powiększenie cmentarza wraz z możliwością realizacji nowej zabudowy usługowej związanej z funkcjonowaniem cmentarza (ustalenia § 60 pkt 1 lit. a, c uchwały w odniesieniu do jednostki terenowej 2.ZC);

- tereny zabudowy usługowej - usług oświaty, wraz z możliwością lokalizowania budynków gospodarczych i garażowych (ustalenia § 49 pkt 1, 3 i 4 uchwały w odniesieniu do jednostki terenowej 1.UO);

- teren technicznej obsługi gminy, z możliwością realizacji zabudowy (ustalenia § 63 pkt 1, 4 i 5 uchwały w odniesieniu do jednostki terenowej 1.OT); podczas gdy zgodnie z przepisami Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co do zasady, istnieje zakaz zabudowy. Według wojewody szczegółowa analiza ustaleń planu miejscowego, w szczególności zaś jego zapisy zawarte w § 11 uchwały, w powiązaniu, z przyjętymi rozwiązaniami przestrzennymi, dla wskazanych powyżej terenów, zarówno w części tekstowej oraz w części graficznej, prowadzi do konkluzji, iż zapisy uchwały nie tylko naruszają przepisy Prawa wodnego, ale również są ze sobą sprzeczne. Organ podniósł, że skoro Rada Miejska w H., w ustaleniach planu odwołuje się do przepisów odrębnych (§ 11 ust. 1 uchwały), które wprost zakazują realizacji zabudowy na ww. obszarach, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczają do lokowania zabudowy (art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne), to nie może, z drugiej strony, dopuszczać do realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią bądź wprowadzać jedynie zakaz realizacji kondygnacji podziemnych (vide § 11 ust. 3 uchwały), co a contrario wskazuje na możliwość realizacji kondygnacji nadziemnych.

Zdaniem organu plan nie może dopuszczać do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a zatem ww zapisy uchwały należy uznać za sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji normy zawartej w art. 88l Prawa wodnego w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp. Organ wskazał ponadto, że określając dla wymienionych powyżej terenów: funkcje, zasady zagospodarowania, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, a także nieprzekraczalną linię zabudowy określającą obszar tzw. "ruchu budowlanego", jak dla terenów pozostających poza zasięgiem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, nawet bez skorelowania ustaleń szczegółowych z przepisami odrębnymi, Rada naruszyła ustawowy porządek w dziedzinie szeroko pojętej ochrony przed powodzią. Zdaniem wojewody nie ma przy tym znaczenia okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonanego w trybie art. 4a pkt 2 Prawa wodnego w związku z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie upzp. Organ wskazał na pozytywne uzgodnienie projektu planu z właściwym organem (postanowienie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...]) oraz zaopiniowanie, bez zastrzeżeń, przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. (pismo z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...]), i podniósł, że pomimo to ustalenia planu, dopuszczające do zabudowy oraz powiększenia cmentarza na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez co naruszają ustawową zasadę tworzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp. Zdaniem skarżącego, nie ma znaczenia przy tym okoliczność powoływania się na przepisy odrębne w zakresie zasad zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w § 11 ust. 1 uchwały, tym bardziej wobec braku odwołania wewnętrznego do ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych. Organ uznał ww przepisy jako sprzeczne wewnętrznie.

Wojewoda [...] podkreślił, iż Rada Miejska w H. nie dochowała wierności przepisom art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, który obliguje do obowiązkowego określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Zdaniem organu nadzoru zapisy planu naruszają zasadę komunikatywności aktu prawnego, która nakazuje redagować przepisy tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm, wyrażały intencje prawodawcy - tymczasem z ustaleń samego planu wynika wprost możliwość realizacji zabudowy, w tym m.in. z ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych zawartych w ustaleniach: § 32 pkt 1 lit. b, § 42 pkt 1, § 43 pkt 1, § 45 pkt 1, § 46 pkt 1 lit. a i b, § 47 pkt 1 lit. a oraz b, § 49 pkt 1, 3 i 4, § 51 pkt 1 lit. a i b i pkt 5 lit. b, § 60 pkt 1 lit a i c oraz § 63 pkt 1, 4 i 5 uchwały, a w sposób pośredni wynika to również z ustaleń § 11 ust. 3 uchwały ("Na terenach, o których mowa w ust 1 zakaz realizacji kondygnacji podziemnych"). W tym stanie rzeczy, w ocenie wojewody, odesłanie do "przepisów odrębnych w zakresie zasad zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią " (vide § 11 ust. 1 uchwały) jest niewystarczające, bowiem pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi i nie realizuje woli ustawodawcy zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Podniósł, że w judykaturze, poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu nadzoru podzielono m.in. w prawomocnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.07.2012 r., Sygn. akt II OSK 1063/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 25.02.2013 r. Sygn. akt IV SA/Wa 2737/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.02.2013 r., Sygn. akt IV SA/Wa 2595/12; częściowo Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.09.2013 r. Sygn. akt II OSK 664/13. Skarżący podkreślił, iż omawiane zakazy zabudowy wynikają nie tylko z przepisów Prawa wodnego, ale również z samych ustaleń studium dla rzeki [...].

Wojewoda zanegował też prawidłowość ustaleń zawartych w § 35 pkt 5 uchwały, dotyczących odprowadzania ścieków, zgodnie z którymi "do czasu przyłączenia do sieci kanalizacji - odprowadzanie ścieków do atestowanych zbiorników bezodpływowych a następnie wywóz przez specjalistyczny zakład oczyszczania - z uwzględnieniem obowiązujących przepisów odrębnych w tym zakresie". Wskazał, że przepisem odrębnym w tym przypadku jest m.in. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności zaś § 34 ww. rozporządzenia, który stanowi, iż "Zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej', przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi". Podniósł, że przedmiotowe przepisy umieszczone zostały w ramach ustaleń dotyczących zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej. Z kolei z § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że "Działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej", zaś z ust. 3 ww. przepisu wynika, że w przypadku "braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka (...) może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska ". Organ uznał, że w przypadku braku kanalizacji, bądź w przypadku braku możliwości podłączenia do niej, nie jest możliwa realizacja budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, również na podstawie ww. przepisów.

Adn pkt. II

Skarżący podniósł, że zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach, którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w upzp poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3) oraz w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3, 4 i 7. Wskazał, że wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne.

W konsekwencji przyjął, że Rada Miejska w H. , podejmując skarżoną uchwałę, nie posiadała podstaw prawnych do wprowadzenia ustaleń, o których m.in. mowa w:

- § 23 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie sytuowania reklam ustala się: (...) w liniach rozgraniczających dróg możliwość lokalizowania reklam w uzgodnieniu z zarządcą drogi";

- § 29 ust. 3 uchwały, w brzmieniu: "ustala się prowadzenie prac w terenach dróg publicznych — w tym włączenia dróg niepublicznych —po uzgodnieniu z ich zarządcą";

- § 33 pkt 5 lit. e uchwały, w brzmieniu: " W zakresie zasilania w energię elektryczną ustala się: (...) 5) w strefach oddziaływania obowiązuje (...) e) prowadzenie prac w uzgodnieniu z zarządcą sieci";

- § 34 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie zaopatrzenia w wodę ustala się: (...) 3) dostawy wody do poszczególnych odbiorców za pośrednictwem indywidualnych przyłączy na warunkach określonych przez zarządcę sieci";

- § 37 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie zasilania w gaz ustala się: (...) 3) w terenach zabudowy mieszkaniowej - lokalizowanie szafek gazowych otwieranych na zewnątrz od strony ulicy w linii ogrodzeń, w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią";

- § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie telekomunikacji ustala się: (...) 2) obsługę abonentów za pośrednictwem indywidualnych przyłączy na warunkach określonych przez operatora sieci":

- § 41 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie melioracji ustala się: 1) w przypadku prowadzenia prac, których wynikiem jest zmiana sposobu użytkowania terenów zmeliorowanych - przebudowę (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych ";

- § 41 pkt 5 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie melioracji ustala się: (...) 5) uzgadnianie wszelkich prac dotyczących urządzeń melioracyjnych z organem właściwym w sprawie ewidencjonowania i zarządzania urządzeniami melioracji wodnych ";

-§ 61 pkt 2 lit. c uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów oznaczonych symbolem WS ustala się: (...) 2) w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu: (...) c) prowadzenie prac regulacyjnych i utrzymaniowych rzek tylko w zakresie niezbędnym dla ochrony przeciwpowodziowym po uzgodnieniu z właściwym zarządcą ". Organ uznał, że formułując ww postanowienia planu Rada uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w ustaleniach planu, od uzyskania zgody bądź dokonania uzgodnienia, zgodnie z warunkami i zasadami, udzielanymi przez podmioty takie jak zarządca: sieci, drogi i melioracji a także operator sieci.

Zdaniem organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp gdyż zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano, zatem jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania, zgód (dokonania uzgodnień), uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, zdaniem wojewody, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. W tym zakresie organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 124/11.

Organ podniósł także, że kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp nie obejmuje m.in. możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody zarządcy drogi publicznej, czyli jego ustawowych kompetencji określonych w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Wyjaśnił, że ww przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów, nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących m.in. uprawnień zarządców dróg.

Według wojewody - wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych już w innych aktach prawnych, w tym także hierarchicznie wyższych norm ustawowych. W tej sytuacji niezbędne jest, zdaniem skarżącego, stwierdzenie nieważności ustaleń, o których mowa w petitum skargi, a zawartych w: § 23 pkt 3, § 29 ust. 3, § 33 pkt 5 lit. e, § 34 pkt 3, § 37 pkt 3, § 40 ust. 1 pkt 2, § 41 pkt 1, § 41 pkt 5 oraz § 61 pkt 2 lit. c uchwały. Powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących zarówno w samej upzp oraz w innych aktach prawnych, jak również ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 upzp zawarto m.in. w:

- § 4 pkt 8 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) 8) powierzchni zabudowy- należy przez to rozumieć sumę powierzchni rzutów wszystkich budynków na danej działce budowlanej lub terenie mierzonych po zewnętrznym obrysie ścian kondygnacji przyziemnych ";

- § 4 pkt 15 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) 15) udziale powierzchni biologicznie czynnej- należy przez to rozumieć wyrażony procentowo stosunek powierzchni terenu biologicznie czynnego w rozumieniu przepisów odrębnych do całkowitej powierzchni działki budowlanej lub terenu ";

- § 4 pkt 17 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) 17) wysokości zabudowy- należy przez to rozumieć wysokość mierzoną od poziomu terenu - wg naturalnej warstwicy - przy najniżej położonym wejściu do budynku znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do rzędnej kalenicy lub innego najwyższego punktu budynku (bez elementów budynku takich jak maszty, anteny, kominy itp.). ".

Organ wskazał, że Rada Miejska w H. w ustaleniach, o których mowa w § 4 pkt 17 uchwały zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy", pod kątem pomiaru wysokości budynku, podczas gdy przedmiotowa kwestia została uregulowana w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według wojewody z przepisów upzp jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i maksymalnej wysokości projektowanej zabudowy. W § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie prawodawca wskazał, że " wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi".

Dalej wojewoda podniósł, że z ustaleń § 4 pkt 15 uchwały, jak również z ustaleń szczegółowych zawartych w: § 55 pkt 3 lit. d, § 56 pkt 3 lit. d, § 57 pkt 3 lit. d, § 58 pkt 3 lit. d, § 59 pkt 3 lit. d, § 60 pkt 3 lit. d, § 62 pkt 3 lit. a uchwały, wynika, iż wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalony został w odniesieniu do "terenu", podczas gdy z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp wynika, iż obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego, w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, jest określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni "działki budowlanej". W konsekwencji uznał, że niezbędnym jest stwierdzenie nieważności ustaleń planu miejscowego zawartych w ww. jednostkach redakcyjnych, które określają udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenu.

Skarżący zakwestionował również ustalenia § 4 pkt 8 uchwały w odniesieniu do sformułowania "kondygnacja przyziemna". Wskazał, że pojęcie to zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jako "pozioma nadziemna lub podziemna część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia". Podniósł, że przepisy ww. rozporządzenia dzielą kondygnację na podziemną, o której mowa również w § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację] oraz nadziemną, o której mowa także w § 3 pkt 18 rozporządzenia. Wprowadzenie do obrotu prawnego innego rodzaju kondygnacji niż ta określona w przepisach technicznych – winno skutkować stwierdzeniem nieważności ustaleń § 4 pkt 8 uchwały, w odniesieniu do sformułowania "przyziemnych".

Adn. pkt III

Odnośnie do przewidzianej w mpzp ochrony konserwatorskiej wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten ostatni stanowi, że "ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów". Ww upoważnienia zakreślają kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Przywołując art. 7 Konstytucji RP wojewoda zaznaczył, że kompetencja ta nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Wypunktował, że powyższych warunków nie spełniają ustalenia planu, zawarte w:

- § 18 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "Przy realizacji inwestycji w częściach terenów objętych strefą archeologicznej ochrony konserwatorskiej - jak oznaczono na rysunku planu-ustala się: (...) 2) prowadzenie inwestycji w obrębie stanowisk archeologicznych po poprzedzeniu ich ratowniczymi badaniami wykopaliskowymi";

- § 18 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "Przy realizacji inwestycji w częściach terenów objętych strefą archeologicznej ochrony konserwatorskiej - jak oznaczono na rysunku planu-ustala się: (...) 3) prowadzenie inwestycji w strefach ochrony stanowisk archeologicznych pod nadzorem archeologiczno-konserwatorskim";

- § 18 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "Przy realizacji inwestycji w częściach terenów objętych strefą archeologicznej ochrony konserwatorskiej - jak oznaczono na rysunku planu-ustala się: (...) 4) przeprowadzenie ratowniczych badań wykopaliskowych w przypadku odkrycia nowych stanowisk archeologicznych ";

- § 57 pkt 1 lit. c uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu oznaczonego 2.ZP ustala się: 1) w zakresie przeznaczenia terenu: (...) c) możliwość realizacji zabudowy usługowej - polegającej zarówno na odbudowie zabudowy historycznej jak i realizacji nowej - w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków";

- § 60 pkt 1 lit. b uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu oznaczonego symbolami 1.ZC i 2.ZC ustala się: 1) w zakresie przeznaczenia terenów: (...) b) zachowanie istniejącej w terenie 1.ZC kaplicy cmentarnej - polegające na przebudowie, rozbudowie - w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków".

Zdaniem organu, Rada Miejska w H. , niezasadnie wprowadziła obowiązek uzgadniania z konserwatorem zabytków wszelkich działań polegających na przebudowie, a także rozbudowie kaplicy cmentarnej oraz polegających na odbudowie zabudowy historycznej i realizacji nowej zabudowy w parku miejskim (1. ZP i 2.ZP), a także obowiązek prowadzenia badań wykopaliskowych i nadzoru archeologiczno-konserwatorskiego dla każdej działalności inwestycyjnej w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej i w odniesieniu do "nowych stanowisk archeologicznych " (§ 18 pkt 4 uchwały). Uregulowania te, w ocenie organu nadzoru, wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w mpzp zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie (na rysunku planu miejscowego). Upoważnienie nie obejmuje bowiem możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością uzyskania uzgodnienia organu ochrony zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed planowanymi inwestycjami. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie m.in. współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Miejska w H. nie miała kompetencji do modyfikowania określonego w ustawie zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych, bądź też przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej, a podstawę prawną w tym zakresie może stanowić wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy.

Te same zarzuty organ postawił ustaleniom mpzp nakładającym obowiązek prowadzenia ratowniczych badań wykopaliskowych, nadzoru archeologiczno - konserwatorskiego dla każdej działalności inwestycyjnej w rejonie stanowisk archeologicznych, w tym także w przypadku odkrycia nowych stanowisk archeologicznych (§ 18 pkt 2-4 uchwały). Obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w takim przypadku wynika z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 ww ustawy). Źródłem tego obowiązku również jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego.

Skarżący wskazał ponadto, że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, brak jest pojęcia "ratowniczych badań wykopaliskowych"; ustawodawca posługuje się wyłącznie pojęciami badań: konserwatorskich, architektonicznych i archeologicznych (art. 3 pkt 10, 11 i 12 oraz następne ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zarzucił, że w ustaleniach § 18 pkt 4 uchwały, wprowadzono nakaz przeprowadzenia ratowniczych badań wykopaliskowych w przypadku odkrycia nowych stanowisk archeologicznych, a więc na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego, poza tym przepis ten zawarto w ramach ustaleń dotyczących wyznaczonych stref ochrony konserwatorskiej, będących ustaleniem planu miejscowego.

Wojewoda wskazał, że kwestionowane zapisy stanowią częściowo modyfikację i powtórzenie art. 31 ust. 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy nie mieści się bowiem kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia robót budowlanych; kwestie te komplekowo regulują przepisy ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy Prawo budowlane.

Adn. pkt IV

Wojewoda zarzucił, iż wbrew obowiązującym przepisom, w § 28 ust. 3 uchwały Rada Miejska w H. ustaliła, iż: ,,Rezerwuje się teren pod budowę drogi o znaczeniu ponadlokalnym, relacji [...], z zachowaniem do czasu budowy dotychczasowego sposobu użytkowania terenu". Organ wskazał, że zgodnie z § 4 pkt. 13 uchwały, przez pojęcie "teren" należy rozumieć "część obszaru objętego planem o określonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, wyznaczona na rysunku planu liniami rozgraniczającymi", z kolei przez "linię rozgraniczającą" należy "rozumieć oznaczoną na rysunku planu linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Organ zarzucił, że na rysunku planu miejscowego nie określono przeznaczenia terenu pod budowę przyszłej drogi [...], lecz jedynie "rezerwę terenu" a owa rezerwa zaliczona została do grupy oznaczeń informacyjnych, nie będących ustaleniami planu miejscowego. Powyższe wynika również wprost z § 5 ust. 2 uchwały, co jest sprzeczne wewnętrznie. Skarżący wskazał, iż przepis art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniał Rady Miejskiej w H. do "rezerwowania terenu pod budowę drogi", gdyż art. 35 ww. ustawy został zmieniony przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) zmieniającej ustawę o drogach publicznych z dniem 9 grudnia 2003 r. Rezerwowanie pasa terenu pod przyszłą budowę lub modernizację dróg w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, mogło nastąpić na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dla procedur wszczętych przed dniem 9 grudnia 2003 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego) a rezerwację terenu realizowało się przez odmowę wydawania zezwoleń budowlanych. Powołując się na art. 4 ust. 1 upzp oraz określoną w art. 2 pkt 5 ww ustawy definicję inwestycji celu publicznego tj. m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne; jak i definicję drogi publicznej określoną w art. 1 i art. 2 ust. 1 i art. 35 ust. 2 ustawy drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) - organ wskazał że Rada gminy formułując ustalenia planistyczne w tym zakresie winna zauważyć różnicę pomiędzy koniecznością rezerwowania pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pasa terenu, które obowiązywało 10 lat wcześniej od obecnych unormowań prawnych w tym zakresie, które wskazują na konieczność przeznaczenia takiego terenu. Wskazał też na ustalenia § 52 pkt 4 uchwały, z których wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem R, z przeznaczeniem pod tereny rolnicze, plan ustala "zachowanie istniejącej obsługi komunikacyjnej z możliwością przeznaczenia części gruntów rolnych na poszerzenie dróg istniejących lub realizację nowych". Zdaniem wojewody z powyższych ustaleń wynika możliwość dowolnego kształtowania linii rozgraniczających zarówno istniejących dróg (możliwość ich dowolnego poszerzenia o tereny rolnicze, oznaczone symbolem R), jak również dowolnej lokalizacji na tych terenach nowych dróg. Organ podał, że z literalnego brzemienia art. 4 ust. 1 upzp wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego jest jednym z podstawowych elementów składających się na ustalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo " (...) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Dopuszczając, na mocy przywołanych powyżej ustaleń § 52 pkt 4 uchwały, do możliwości lokalizacji nowych oraz poszerzania istniejących dróg na terenach rolniczych (jednostki terenowe R), Rada Miejska w H. , nie określiła w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu w odniesieniu do jednostki terenowej R (gdyż tereny użytkowane rolniczo, są odmiennym sposobem przeznaczenia terenu od terenów komunikacji czyli dróg publicznych), co potwierdza załącznik nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zarzucił dalej, że z ustaleń zawartych w § 29 ust. 1 uchwały, (l.p. 85 tabeli) wynikają następujące ustalenia: ,,Rezerwa terenu pod budowę drogi o znaczeniu ponadlokalnym: - droga klasy G relacji [...], - na granicy z terenami: 1.PU a 3.PU oraz 2.PU a 4.PU i 2. OT szerokość pasa terenu rezerwowanego pod drogę wraz z przyległymi drogami dojazdowymi wynosząca: 55 m, - szerokość drogi w pozostałych odcinkach - do uściślenia na etapie projektu wykonawczego, - dostępność drogi ograniczona - wyłącznie poprzez skrzyżowania". Zdaniem organu oznacza to, że dopiero z projektu wykonawczego wynikać będzie faktyczna szerokość oraz samo usytuowanie ww drogi – a w związku z tym nie można mówić o jakimkolwiek przeznaczeniu w planie miejscowym pasa terenu pod budowę drogi publicznej. Zdaniem organu nadzoru, ustalenia planu zawarte w: § 28 ust. 3, § 29 ust. 1, l.p. 85 i § 52 pkt 4 uchwały, w szczególności zaś w kontekście ustaleń § 4 pkt i 13 uchwały, naruszają art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 2 pkt 5 oraz art. 15 ust. 1 upzp.

Adn. pkt V

Wojewoda zarzucił, że z ustaleń przedmiotowego planu miejscowego wynika, iż organ uchwałodawczy w sposób zamienny określa kwestię dotyczącą procedury scalania i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości. Wskazał, że z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób jednoznaczny, że są to dwie odrębne procedury. Organ nadzoru zwrócił uwagę na fakt, iż przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady miejskiej do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.).

Jak wyjaśnił dalej wojewoda, na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 upzp, dla procedur wszczętych po dniu [...] października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego) Rada gminy ma możliwość określenia w mpzp jedynie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej. Rada Miejska w H. nie miała natomiast podstaw prawnych do formułowania ustaleń dotyczących wprowadzenia zakazu dokonywania podziału nieruchomości, o którym mowa w ustaleniach: § 46 pkt 6, § 49 pkt 6, § 50 pkt 5 oraz § 57 pkt 5 uchwały. Za naruszające wskazane powyżej przepisy wojewoda uznał również ustalenia, o których mowa w: § 42 pkt 5, § 43 pkt 7, § 44 pkt 7, § 45 pkt 7, § 47 pkt 7, § 51 pkt 7, § 63 pkt 7 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych", jak również ustalenia zawarte w § 27 ust. 1, 2, 3, 5 i 6 uchwały, w brzmieniu: "1. Warunkiem wydzielenia nowych działek budowlanych jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej (w rozumieniu przepisów odrębnych) oraz możliwości obsługi infrastrukturą techniczną i na warunkach określonych niniejszym planem. 2. Projektowane do wydzielenia działki budowlane muszą spełniać wymogi dla ustalonych w planie funkcji i przeznaczenia z uwzględnieniem przepisów odrębnych w zakresie gospodarki nieruchomościami oraz określonych w planie zasad obsługi komunikacyjnej. 3. Ustala się możliwość dokonywania odstępstw od ustalonych w Rozdziale 8 uchwały minimalnych parametrów nowych działek budowlanych o nie więcej niż 5% ich wartości w przypadkach, kiedy z uwagi na istniejące uwarunkowania wydzielenie działek o takich parametrach nie jest możliwe. (...) 5. W przypadku dokonywania podziałów na nowe działki budowlane pod realizację zabudowy bliźniaczej ustala się taki sposób dokonywanie podziału, w wyniku którego powstaje parzysta liczba działek budowlanych. 6. W przypadku dokonywania podziałów zabudowanych działek budowlanych ustala się następujące zasady wyznaczania nowych granic działek: 1) przebieg granic w odległości wynoszącej co najmniej 4 m od ściany budynku - w przypadku budynku zwróconego w stronę tej granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, 2) przebieg granic w odległości wynoszącej co najmniej 3 m od ściany budynku - w przypadku budynku zwróconego w stronę tej granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych przy czym powyższe zapisy nie dotyczą podziałów, w wyniku których następuje podział budynku."

Skarżący wyjaśnił, że warunki i zasady podziału nieruchomości określa ustawa o gospodarce nieruchomościami, formułując kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ustawy jw.). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy jw.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu oraz minimalnej powierzchni nowotworzonej działki budowlanej. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zdaniem wojewody rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dopuszczać lub nie, podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Pomimo to, w przywołanych powyżej ustaleniach uchwały Rada określiła zasady i warunki dokonywania podziałów nieruchomości, polegające m.in. na określeniu minimalnej szerokości frontu działki w ramach ustaleń dotyczących parametrów nowo wydzielanych działek budowlanych, wprowadzając zakazy dokonywania podziałów działek, jak również wskazując, iż określona powierzchnia nowowydzielanej działki budowlanej, czy szerokość frontu działki (w przypadku scalenia i podziału) nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych. Z kolei ustalenia, o których mowa w:

- § 27 ust. 1 i 2 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału działek, które zostały już uregulowane przez ustawodawcę m.in. w art. 93 ust. 2 i 3 ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak również dodatkowe warunki dotyczące infrastruktury technicznej;

- § 27 ust. 3 i 5 uchwały, zawierają odstępstwa od normatywów powierzchniowych działek określonych w ustaleniach szczegółowych "z uwagi na istniejące uwarunkowania", jak również warunki dokonywania w zakresie parzystej liczby działek budowlanych, a więc zawierają dodatkowe nie przewidziane przepisami prawa ustalenia dotyczące warunków dokonywania podziału działek;

- § 27 ust. 6 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału zabudowanych działek budowlanych, które zostały już częściowo uregulowane przez ustawodawcę m.in. w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś w pkt. 1, 2, 4 i 7, z ustawowym wyłączeniem stosowania ustaleń planu miejscowego.

Zdaniem wojewody zawierając, w omawianych powyżej ustaleniach, regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości w zakresie narzuconego parametru frontu działki, oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, jak również zawierając inne warunki w zakresie procedury podziału nieruchomości, a nawet zakazu ich dokonywania, Rada naruszyła dyspozycję art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, który o podziale decyduje w formie decyzji administracyjnej.

Organ zwrócił uwagę, iż przepisy gminne, w tym mpzp, mogą być wydane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy, w szczególności wobec hierarchiczności źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne.

Adn. pkt VI

Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności ustaleń § 19 uchwały, organ nadzoru stwierdził, iż część ustaleń zaskarżonego planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] podjętej w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H. Podniósł, że wiążący charakter studium wynika nie tylko z art. 9 ust. 4, ale również z art. 20 ust. 1 upzp, w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Niezależnie od zawartości części tekstowej i części graficznej studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium, natomiast z przeprowadzonej przez organ nadzoru analizy treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H. (wraz z załącznikiem mapowym), wynika, iż ustalenia przedmiotowego planu miejscowego w zakresie kształtowania przestrzeni publicznych, pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium, bowiem "W Studium nie wskazuje się obszarów przestrzeni publicznej" (str. 33 załącznika nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H.) a w § 19 kwestionowanej uchwały owa przestrzeń publiczna została określona.

Adn. pkt VII

Uzasadniając pkt. VII skargi organ wskazał, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać przepisy techniczno - budowlane, komplementarne w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Według wojewody jednym z takich rozporządzeń jest rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ przywołał art. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 5 ww. ustawy. Zagospodarowanie działki budowlanej dotyczy m.in. kwestii usytuowania budynku (przepisy § 11 - 13 ww. rozporządzenia), dojść i dojazdów (przepisy § 14 - 16 ww. rozporządzenia), miejsc postojowych dla samochodów osobowych (przepisy § 18-21 ww. rozporządzenia), miejsc gromadzenia odpadów stałych (przepisy § 22 - 25 ww. rozporządzenia), uzbrojenia technicznego działki i odprowadzenia wód powierzchniowych (przepisy § 22 - 25 ww. rozporządzenia).

W ocenie organu, skoro zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, to konkretyzację ww. przepisu należy odnaleźć na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ponadto, z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, winien odbywać się poprzez sformułowanie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Organ przytoczył treść § 33 pkt 5 lit. a uchwały: " W zakresie zasilania w energię elektryczną ustala (...) 5) w strefach oddziaływania obowiązuje: a) zakaz lokalizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi" i wskazał, że w ww. strefach wykluczona została lokalizacja pomieszczeń przeznaczonych tylko na stały pobyt ludzi, przy czym w planie przeznacza się m.in. tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czy usługową. Natomiast, zgodnie z wymogiem § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Biorąc pod uwagę wskazane powyższe przepisy, w tym § 4 ww. rozporządzenia oraz ustalenia planu, wojewoda uznał, że uchwala narusza przepisy § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 1 upzp, co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności tej części uchwały, która wprowadza ograniczenia w lokalizacji pomieszczeń przeznaczonych jedynie na stały pobyt ludzi.

Adn. pkt VIII

Wojewoda uznał, że Rada gminy naruszyła wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia, terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wskazał mianowicie, iż jest dopuszczalne takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, ale pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Ponadto przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia, gdyż zmiana przeznaczenia może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu miejscowego, opcjonalnie sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu, nie można zatem w ustaleniach planu miejscowego stosować przeznaczenia alternatywnego. W tym kontekście organ wskazał, że dla terenu oznaczonego symbolem 45.MN spornej uchwały ustalono jako przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej (vide § 43 pkt 1 uchwały). Powyższe przeznaczenie terenu wynika również z ustaleń części graficznej planu miejscowego, bowiem tereny oznaczone symbolem MN stanowią "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Jednocześnie z dalszych zapisów planu wynika, że dla jednostki terenowej 45.MN ustalono "możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z zabudową garażową " (vide § 43 pkt 6 uchwały). W odniesieniu do ww. jednostki terenowej plan ustalił również różne, alternatywne, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym:

- minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej: 55% w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 43 pkt 4 lit. b uchwały) oraz 20% w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 43 pkt 6 lit. a uchwały);

- maksymalną powierzchnię zabudowy: 35% w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 43 pkt 4 lit. c uchwały) oraz 70% w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 6 lit. b uchwały);

- maksymalną wysokość zabudowy budynków mieszkalnych: 12,5 m w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 43 pkt 5 lit. a uchwały) oraz 14,5 m w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 6 lit. d uchwały);

- liczbę kondygnacji: do 3 kondygnacji w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 43 pkt 5 lit. a uchwały) oraz brak ustaleń w zakresie liczby kondygnacji w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 6 uchwały);

- minimalny wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 43 pkt 4 lit. d uchwały) oraz 0,01 w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 6 lit. c uchwały);

- maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy: 0,8 w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 43 pkt 4 lit. d uchwały) oraz 1,5 w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 6 lit. c uchwały);

- geometria dachu: w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, kąt nachylenia połaci dachowych w przedziale od 10° do 45° (vide § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zw. z § 43 pkt 5 uchwały) oraz do 45° w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 6 lit. f uchwały).

Organ podkreślił, że na tym obszarze określono też różne minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych: 1200 m2 w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (vide § 43 pkt 7 lit. c tire drugie uchwały), zaś w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 800 m2 dla zabudowy wolno stojącej oraz 600 m2 pod zabudowę bliźniaczą (vide § 43 pkt 7 lit. a tiret drugie oraz § 43 pkt 7 lit. b tiret drugie uchwały). W ocenie skarżącego takie sformułowanie przepisów planu miejscowego, w formie oznaczenia przeznaczenia terenów w sposób alternatywny jest wadliwe, albowiem nie określa w sposób jednoznaczny, z chwilą wejścia w życie planu, przeznaczenia terenów. Przeznaczenie terenów de facto zostało uzależnione od woli podmiotu innego niż organ kompetentny do stanowienia przepisu prawa miejscowego, a więc innego niż rada miejska. Przy czym z uchwały nie wynika również, kto i w jakim terminie ma decydować, czy będzie tam realizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, czy zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Należy przy tym podkreślić, że wskazane rodzaje funkcji zabudowy (alternatywnie albo zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna albo zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) i w konsekwencji ustalone dla tych funkcji sposoby kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego są zupełnie odmienne i wykluczają się wzajemnie. Sformułowanie w ten sposób ustaleń planu stwarza stan niepewności co do ostatecznego przeznaczenia terenów nie tylko w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych tym planem, ale także właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym planem. Tymczasem określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości, co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie. Skarżący wskazał też, że jednostka terenowa 45.MN położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, objęta jest więc wnioskiem o stwierdzenie nieważności z racji położenia w tym obszarze.

Adn. pkt IX

W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 53 uchwały. Zdaniem skarżącego, przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego, doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 53 pkt 1 lit. c uchwały.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z wymogiem określonym w art. 28 ust. 1 upzp, każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zaznaczył, że w przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały, bez ich wartościowania z uwagi na stopień naruszeń. Skarżący wskazał także, iż przedmiotowa uchwała zawiera wiele błędów numeracji, które skutkują, brakiem właściwej komunikacji w ramach tak tworzonego aktu prawnego, np.:

- brak w uchwale § 30;

- podwójna numeracja w ramach ustaleń § 42 pkt 4;

- podwójna numeracja w ramach ustaleń § 43 pkt 5;

- podwójna numeracja w ramach ustaleń § 43 pkt 7.

W uzasadnieniu skargi wojewoda oznaczył ww. błędną numerację odwołującą się do treści podjętej uchwały. Podniósł, że również w legendzie dołączonej do rysunku planu miejscowego, znajdują się liczne błędy. Do najistotniejszych z nich zaliczył fakt zaliczenia do elementów informacyjnych planu, stref ochrony konserwatorskiej, które są ustaleniem planu miejscowego oraz błędne oznaczenie granicy [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz pomników przyrody, przy czym zdaniem skarżącego, z uwagi na fakt, że są to jedynie elementy informacyjne, nie wynikające z ustaleń planu miejscowego, to nie zachodzi konieczność stwierdzenia ich nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy H. wniosła o jej oddalenie

i wskazała, że projekt planu uzyskał wszystkie wymagane przepisami uzgodnienia i opinie, przeszedł całą procedurę planistyczną, przed publikacją został też przedstawiony do akceptacji wojewodzie.

Zdaniem Rady Gminy, przepisy zawarte w art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 upzp w związku z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne Wojewoda stosuje mechanicznie, bez uwzględnienia realnego charakteru opracowań powodziowych - w tym przypadku "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej Etap III [...] - Rzeka [...]" z roku 2006 dla Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Taka interpretacja zdaniem Rady skutkowałaby likwidacją lub skazaniem na wegetację i upadek wiele miejscowości w całości położonych w strefie szczególnego zagrożenia powodzią. Podniosła, że kwestionowane przez Wojewodę tereny pod zabudowę wyznaczone były jako budowlane we wcześniej obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla O.: w uchwale Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...].12.1986r. w/s Planu przestrzennego zagospodarowania gminy H. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1987r nr [...] poz. [...]), uchwale Rady Gminy w H. nr [...] z dnia [...].11.1994r. w/s Ogólnego Planu zagospodarowania przestrzennego gminy H. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...].12.1994 nr [...] poz. [...] ze zm.), uchwale nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...].06.2003r. w/s Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego O. w Gminie H. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2003 nr [...] poz. [...] ze zm.). Wskazano, że powyższe dotyczy również terenu cmentarza, założonego w 2 poł XIX wieku (najstarszy nagrobek z roku 1880), a który w przedmiotowym planie jest wyłącznie adaptowany. Obszar cmentarza był identyczny w w/w uprzednich planach miejscowych i nie uległ zmianie w kwestionowanym przez Wojewodę planie miejscowym z roku 2013. Rada wskazała, że Studium przeciwpowodziowe z 2006r. wykonane zostało w skali 1:10.000 i charakteryzuje się dużym stopniem ogólnikowości wynikającej z niedokładności mapy topograficznej stanowiącej podkład opracowania (podobnie jak Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), co niesie za sobą dużą dozę niedokładności i upraszczania danych; a opracowania te nie uwzględniają lokalnej specyfiki terenu możliwej do uchwycenia wyłącznie w skali szczegółowej planu miejscowego (tj. skali 1:1000). Zdaniem Rady ustawodawca świadomy takich sytuacji specjalnie umieścił w ustawie Prawo wodne możliwość uzyskania odstępstwa (zwolnienia od zakazów) w trybie art. 88l ust. 2 i ust 7 pkt 1 gdyż uwzględnił, że na etapie ustalania warunków zabudowy czy to w trybie planu miejscowego czy też indywidualnej decyzji administracyjnej istnieje możliwość dokładniejszego przyjrzenia się rzekomemu zagrożeniu powodziowemu a w konsekwencji dopuścił możliwość uzyskania indywidualnego odstępstwa (zwolnienia od zakazów) od w/w przepisu Prawa wodnego. Według Rady studium "uwzględnia się przy sporządzaniu [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" a nie "wprowadza się mechanicznie", a ostateczna ocena zagrożenia powodziowego należy do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Wskazano, że Gmina H. przy procedurze uzgadniania projektu przedmiotowego planu uzyskała postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nr [...] z dnia [...].07.2012r. uzgadniające ów projekt bez uwag.

Odnośnie do zarzutów, że Gmina H. bezprawnie używa w przedmiotowym planie ustaleń, w których oddelegowuje inwestorów na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę do uzgadniania szczegółowych rozwiązań branżowych do innych organów: zarządców dróg publicznych, zarządców sieci inżynieryjnych, organów zarządzających sieciami melioracyjnymi, zarządców rzek, służb Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków itp. Rada wskazała, że ww mpzp zawiera wystarczającą ilość zapisów branżowych, a do uzgodnienia odsyła jedynie w tej materii, której nie da się odpowiedzialnie ustalić na etapie planu i która wiąże się z oceną ostatecznego projektu realizacyjnego. Nadto podniosła, iż przepisy szczegółowe nakładają obowiązek uzgodnienia branżowego projektów budowlanych, o czym przedmiotowy plan jedynie przypomina inwestorom.

Odnośnie do kwestii rezerwy pod budowę drogi (wojewódzkiej o podwójnym numerze 635 i 721) o znaczeniu ponadlokalnym relacji [...] Rada podniosła, że w trakcie procedury planistycznej, Gmina H. uzyskała pozytywne uzgodnienie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. (dalej: [...]ZDW), wyrażone postanowieniem Zarządu Województwa [...] znak [...] z dnia [...].11.2012r. - w zakresie układu dróg wojewódzkich. Droga ta została narysowana schematycznie, z uwagi na fakt iż do dnia dzisiejszego [...]ZDW nie posiada żadnego projektu przedmiotowej trasy i nie przekazało go Gminie H., nie jest też wiadome kiedy taki projekt zostanie opracowany. W związku z powyższym nie jest możliwe wrysowanie linii rozgraniczających tej trasy, a jedynie pozostawienie pasa niezabudowanego w postaci rezerwy.

W zakresie zarzutu zamiennego traktowania trybu podziału nieruchomości oraz trybu scalania i podziału nieruchomości Rada podniosła, że nie kwestionuje, iż są to dwie różne procedury wynikające z dwóch różnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczyła jednak, że okoliczność ta nie ma najmniejszego znaczenia dla zasad ładu przestrzennego, jaki wprowadza plan miejscowy w zakresie docelowych podziałów geodezyjnych, gdyż niezależnie od zastosowanej procedury geodezyjnej powinny powstawać działki o tym samym normatywie określonym w planie. Stąd plan operuje tylko jednym ustaleniem mającym na uwadze docelowy standard geodezyjny. Według Rady inaczej skonstruowany plan mógłby być niezrozumiały dla jego odbiorców, którzy nie rozróżniają obu trybów; nadto, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, procedury te następują nie z urzędu a na wniosek właścicieli działek w momencie dzielenia nieruchomości i to właściciele dokonują wyboru najwłaściwszej i najkorzystniejszej ścieżki jej podziału - z pominięciem albo z uwzględnieniem procedury scaleniowej.

Co do zarzutu niezgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H. w zakresie obszarów przestrzeni publicznej Rada wskazała, iż Wojewoda nie wziął pod uwagę różnicy pomiędzy charakterem Studium a charakterem planu miejscowego. Wyjaśniła, że Studium gminne nie będąc przepisem prawa miejscowego nie podlega tak wysokim rygorom językowym jak plan miejscowy będący przepisem tegoż prawa: opracowanie Studium stanowi załącznik do uchwały Rady Gminy, a plan miejscowy jest napisany w postaci uchwały. Używając określenia "W studium nie wskazuje się obszarów przestrzeni publicznej" urbaniści zaznaczyli jedynie, iż skala Studium 1:10.000 nie pozwala na wyznaczenie placów i skwerów, które na mapie Studium z uwagi na skalę byłyby nieczytelne (niezauważalne), co nie wyklucza ich wyznaczania w bardziej szczegółowym (skala 1:1000) miejscowym plunie zagospodarowania przestrzennego, jako efekt rozwiązania np. skrzyżowań ulicznych przy zbiegu ulic pod ostrym kątem.

W zakresie niewłaściwego zredagowania planu i pojęcia "...zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi" – Rada wskazała, iż jest to "lapsus językowy". Podniosła, że niniejszy zapis sprowadza się do oczywistego zakazu lokalizowania zabudowy mieszkalnej i usługowej w strefach oddziaływania pola elektromagnetycznego linii elektroenergetycznych.

Rada uznała za niezasadny zarzut dopuszczenia zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w terenie 45MN określonym jako teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Zdaniem Rady organ nadzoru wkracza w tzw. "władztwo planistyczne", które zgodnie z art. 3 upzp stanowi wyłączną właściwość i zadanie gminy. Podniosła, iż ustalenia Studium stanowią jedynie ogólną delegację (wytyczne określające ogólny charakter) do planów miejscowych, a zgodnie z art. 4 upzp "ustalenie przeznaczenia terenu [...] następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

W zakresie sformułowanych w pkt. IX zarzutów Rada wyjaśniła, iż zapis ten dotyczy terenów leśnych przez które przebiegają istniejące sieci elektroenergetyczne, zrealizowane w systemie "prawnym" czasów PRL, a więc bez liczenia się z koniecznością uzyskania stosownych odlesień. Wskazała, że plan miejscowy nie przewiduje budowy nowych sieci, w tekście tylko zasygnalizowano adaptacje stanu istniejącego, ponadto do planu uzyskano decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 (znak [...]), w którym wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na obszarze planu miejscowego miejscowości O. - a w którym nie kwestionowano przebiegu sieci przez grunty leśne, traktując to jako stan zastany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa – tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego lub terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) albo akt organów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp) a zatem, należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa.

Oceny, czy uchwalony mpzp jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ppsa, dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 upzp, w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, "tryb sporządzania" mpzp odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania, poprzez kolejne etapy określone w art. 17 upzp, aż po samo uchwalenie planu. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania" mpzp należy wiązać z merytorycznym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), treścią zamieszczonych w nim ustaleń, a także ze standardami dokumentacji planistycznej (por.: Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009; wyrok NSA z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA).

Skarga Wojewody została wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 594- dalej jako "usg"). Jak stanowi art. 91 ust. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru, którym jest właściwy wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może jednak zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Rady Gminy H. z dnia [...] czerwca 2013 r. "w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O., gmina H.". Ocena zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w usg z jednoczesnym zastosowaniem przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, jeżeli ustawa do nich odsyłała. Konieczność stosowania przepisów odrębnych tj. innych od upzp wynika z art. 15 ust. 1 upzp, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

W ramach tak dokonanej kontroli, uwzględniając większość zarzutów skargi, tut. Sąd stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały odnośnie do: § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub terenie (...)"; § 4 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) przyziemnych "; § 4 pkt 15 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub terenu"; § 4 pkt 17 uchwały; § 18 pkt 2, 3 i 4 uchwały; § 19 uchwały; § 23 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) w uzgodnieniu z zarządcą drogi; § 27 uchwały; § 29 ust. 3 uchwały; § 33 pkt 5 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania " (...) stały (...) "; § 33 pkt 5 lit. e uchwały; § 34 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez zarządcę sieci"; § 37 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią "; § 40 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) na warunkach określonych przez operatora sieci"; § 41 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych "; § 41 pkt 5 uchwały; § 42 pkt 5 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 42 pkt 5 lit. b tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. b tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. c tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. b tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit, b tiret pierwsze uchwały; § 47 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 51 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 63 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 46 pkt 6 uchwały; § 49 pkt 6 uchwały; § 50 pkt 5 uchwały; § 52 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) z możliwością przeznaczenia części gruntów rolnych na poszerzenie dróg istniejących lub realizację nowych "; § 53 pkt 1 lit. c uchwały; § 57 pkt 1 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) - w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków "; § 57 pkt 5 uchwały; § 60 pkt 1 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) - w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków"; § 61 pkt 2 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) po uzgodnieniu z właściwym zarządcą" a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Zarzuty skargi celowo zostały przytoczone w niniejszym uzasadnieniu dość szczegółowo, aby nie powielać następnie przytaczania poszczególnych przepisów prawa i argumentacji zbieżnej ze stanowiskiem organu skarżącego.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 upzp, plan miejscowy uchwala się zasadniczo w celu ustalenia przeznaczenia danego terenu, w tym na potrzeby rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz w celu określenia sposobów jego zagospodarowania i zabudowy.

W myśl art. 15 ust. 1 i 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Natomiast w zależności od potrzeb w planie określa się:

1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;

2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;

3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji;

3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko;

4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8;

4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012;

5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych;

6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady;

7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych;

8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów;

9) zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane;

10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.

Na podstawie art. 16 ust. 2 upzp wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Przepis § 4 rozporządzenia ustanawia wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego.

W skardze jako pierwszy i najbardziej doniosły - został sformułowany zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 145 zwanej "Prawem wodnym"/ "ustawą Prawo wodne"). Wojewoda zarzucił niezasadność dopuszczenia prawa zabudowy czy też rozbudowy obiektów już istniejących na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, w szczególności poprzez niewłaściwą redakcję i wewnętrzną sprzeczność przepisów zawartych w § 11 uchwały. Nie budzi wątpliwości, że znaczna część obszaru objętego spornym planem miejscowym położona jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Pojęcie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zdefiniowano w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne jako: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat; b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat; c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18 ustawy Prawo wodne, stanowiące działki ewidencyjne; d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Do akt dołączono "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej Etap III [...] - Rzeka [...]" z 2006r. W wyniku przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 15 lutego 2011 r. nr 32 poz. 159) "obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią" zostały uznane za "obszary szczególnego zagrożenia powodzią". W art. 17 ustawy ww nowelizacyjnej z 2011r. jednoznacznie wskazano, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: zawarte w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy - uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy do dnia uwzględnienia, odpowiednio, w tych dokumentach obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy Prawo wodne, czyli map zagrożenia powodziowego. Jak stanowi art. 17 ust. 2 ww ustawy z 2011r. owe dotychczasowe obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią uwzględnia się m.in. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy. Głównym celem dokonanej w 2011r. nowelizacji ustawy Prawo wodne była transpozycja do polskiego systemu prawnego postanowień Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ws. oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, (tzw. Dyrektywa Powodziowa), uzupełnienie transpozycji do polskiego prawa postanowień tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej, a także zweryfikowanie i poprawienie tych przepisów obowiązującej ustawy, które utrudniają prawidłowe stosowanie ustanowionego Prawem wodnym systemu gospodarowania wodami, w zakresie wprowadzanych zmian.

Jak wskazano, zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia map zagrożenia powodziowego. Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ustawodawca wprowadził generalny zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk oraz 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Zakazy te wynikają wprost z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i mają charakter powszechny. Do ich respektowania są zobligowane m.in. wszelkie organy administracji publicznej podejmujące jakiekolwiek rozstrzygnięcia administracyjne, w tym w szczególności organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami czy organy właściwe w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkowo, jak stanowi art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji zwolnić od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od ww zakazów jest weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2 art. 88 l ustawy Prawo wodne, jaką jest nieutrudnianie ochrony przed powodzią. Zarówno generalny zakaz zabudowy czy rozbudowy jak i indywidualne odstępstwa od tego zakazu są wynikiem realizacji spoczywającej na państwie ochrony przeciwpowodziowej. Jak z powyższego wynika, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co do zasady, istnieje ustawowy zakaz lokowania nowej zabudowy czy rozbudowy zabudowy już istniejącej z dopuszczalnymi w ramach określonej ustawą procedury wyjątkami. W tym zakresie stanowisko skarżącego wojewody jest w pełni uzasadnione i Sąd stanowisko to w całości aprobuje, wynika ono zresztą wprost z przywołanych wyżej przepisów prawa.

Ponieważ do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona, ustalenia ww. studium ochrony przeciwpowodziowej z 2006r. winny zostać uwzględnione w mpzp przez organ uchwałodawczy, zgodnie z art. 17 ww. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (...).

Kontrolowany plan miejscowy dopuszcza realizację zabudowy na terenach, gdzie dotychczas zabudowa miała miejsce a jednocześnie w części graficznej (na rysunku planu) określa tereny szczególnego zagrożenia powodzią. Natomiast w § 11 wskazuje, że "Na terenach zalewu bezpośredniego wodą o prawdopodobieństwie 1% uwzględnia się przepisy odrębne w zakresie zasad zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią". Następnie w ust. 2 § 11 plan ustanawia zasadę, że "podczas prowadzenia inwestycji na terenach, o których mowa w ust. 1 należy uwzględnić przepisy odrębne z zakresu ochrony przeciwpowodziowej". Zgodnie zaś z § 11 ust. 3 uchwały "Na terenach, o których mowa w ust. 1 zakaz realizacji kondygnacji podziemnych". Pomijając kwestie redakcyjne ww przepisów zawartych w § 11 planu, należy przyjąć, że jakkolwiek nie odsyłają one wprost do stosowania przepisów ustawy Prawo wodne lecz do "przepisów odrębnych z zakresu ochrony przeciwpowodziowej", to jednak, zgodnie z art. 17 ww. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (...) wyczerpują wymóg "uwzględnienia" obszarów "bezpośredniego" a obecnie "szczególnego" zagrożenia powodzią w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt. 7 upzp. Czego innego dotyczy natomiast delegacja ustawowa dopuszczająca w art. 15 ust. 2 pkt. 9 upzp ustanowienie w planie miejscowym osobnego, a więc wynikającego z inicjatywy gminy, zakazu zabudowy. Określona w pkt. 9 art. 15 ust. 2 upzp kompetencja do ustanawiania w mpzp zakazów zabudowy wiąże się np. z kształtowaniem przestrzeni publicznej na terenie gminy poprzez samodzielne określanie terenów zieleni w postaci parków czy terenów rekreacyjnych. Za niezasadne należy zaś uznać żądanie "przenoszenia" bezpośrednio do części tekstowej mpzp treści przepisów innych powszechnie obowiązujących aktów prawnych, w tym w szczególności unormowań ustawowych. Takie właśnie stanowisko prezentuje zresztą sam skarżący uzasadniając swoje zarzuty np. w pkt. II skargi. Wojewoda domaga się mianowicie stwierdzenia nieważności powielanych przez plan miejscowy przepisów rangi ustawowej a w zakresie art. 88l ustawy Prawo wodne – jako zarzut pod adresem Rady gminy wskazuje brak ustanowienia w mpzp osobnego zakazu zabudowy na terenach, na których ów zakaz formułuje jednoznacznie ustawa Prawo wodne. Nakazując uwzględnienie studiów ochrony przeciwpowodziowej oraz przepisów odrębnych w planie miejscowym ustawodawca miał na celu jednoznaczne wskazanie w planistycznym akcie prawa miejscowego charakterystycznych obszarów objętych odrębnymi przepisami. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że treść ww przepisów odrębnych ma być przeniesiona wprost do części tekstowej mpzp - ponieważ z chwilą uchwalenia planu ustanowione przez Radę Gminy przepisy stanowią osobną od przepisów ustawy podstawę prawną określającą sposób i warunki zagospodarowania danego terenu. Tego rodzaju podwójny zakaz (bo wynikający zarówno z osobnej ustawy – tu ustawy Prawo wodne jak - i z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie znajduje uzasadnienia – o ile jego podstawą są jedne i te same okoliczności a więc np. określenie zagrożenia powodziowego wynikającego ze studium ochrony przeciwpowodziowej. Jak słusznie podkreślił wojewoda w innej części skargi: "powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne".

Argumentując niezasadność i nieracjonalność tego rodzaju podwójnych regulacji trzeba dodatkowo zwrócić uwagę na to, że ewentualna zmiana przepisów ustawy wskazanej w planie jako przepis odrębny nie miałaby wpływu na dalsze obowiązywanie zakazu wynikającego z przepisów prawa miejscowego. Przykładowo można wskazać, jak w omawianym przypadku, np. generalny zakaz zabudowy na terenach zagrożenia powodziowego wyeliminowany z ustawy Prawo wodne (bądź choćby częściowo ograniczony) – w przypadku transponowania go wprost do części tekstowej mpzp nadal ustanawiałby zakaz zabudowy na całym ww terenie. Ustanowienie w mpzp tego rodzaju zapisu skutkowałoby niedopuszczalnością jakiejkolwiek nowej zabudowy czy rozbudowy obiektów już istniejących nawet pomimo uzyskania w drodze decyzji administracyjnej zwolnienia z zakazu, o jakim mowa w art. 88l ustawy Prawo wodne. Należy też podkreślić, że w praktyce zwolnienie z zakazów oparte na treści art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, organy gospodarki wodnej uzależniają m.in. od dopuszczalności zabudowy terenu w planie miejscowym. Uznają bowiem, że zwolnienie z zakazu zabudowy winno pozostawać w zgodzie z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sam zakaz zabudowy wynikający z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne obowiązuje zresztą niezależnie od uchwalenia na danym terenie mpzp. W konsekwencji ustanowienie na danym terenie osobnego zakazu zabudowy w przepisie prawa miejscowego oznaczałoby obowiązywanie zakazu zabudowy nawet w przypadku uzyskania zwolnienia z zakazu w trybie art. 88 l ust. 2 Prawa wodnego. Z kolei uzyskanie zwolnienia z zakazu zabudowy winno podporządkowywać proces budowlany wymogom mpzp. Stąd też zasadne było w ocenie Sądu (a niezasadne w ocenie wojewody) określenie w mpzp linii zabudowy na ww terenach.

Jeśli chodzi o zarzut niewłaściwego określenia przeznaczenia terenu w mpzp, trzeba podkreślić, że plan miejscowy tworząc nowe warunki gospodarowania przestrzenią musi uwzględniać także istniejący od dawna na danym terenie sposób jego zagospodarowania. Nie sposób zatem uznać, że tereny już zabudowane budynkami jednorodzinnymi, wielorodzinnymi, zagrodowymi bądź np. usługowymi – przez to że teren ten określono w studium ochrony przeciwpowodziowej jako teren zagrożony powodzią winny być określone w nowym mpzp jako tereny rolne, rekreacyjne czy leśne czyli tereny z założenia pozbawione prawa zabudowy. Wynikający z ustawy Prawo wodne zakaz zabudowy dotyczy zabudowy nowej i nie ma wpływu na legalność zabudowy już istniejącej. Pomijając wynikającą z ustawy Prawo wodne kwestię zakazu zabudowy trzeba wskazać, że zmiana generalnego przeznaczenia terenów już zabudowanych – wywołałaby niekorzystny dla gminy skutek w postaci odpowiedzialności finansowej opartej na art. 36 upzp, co nie znajduje uzasadnienia.

Przekładając powyższe na treść przepisów zawartych w § 11 zaskarżonego mpzp należy przyjąć, (jakkolwiek to nie wynika z argumentacji Gminy), że Rada Gminy na terenach oznaczonych w części graficznej mpzp jako tereny szczególnego zagrożenia powodzią, poprzez ustalenie zawarte w ust. 2 § 11 mpzp jednoznacznie nakazała w każdym procesie inwestycyjnym uwzględnić przepisy odrębne z zakresu ochrony przeciwpowodziowej. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że na ww terenach (np. tych oznaczonych symbolami: 1.MN, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 6.MN, 12.MN, 13.MN, 14.MN, 15.MN, 16.MN, 17.MN, 19.MN, 20.MN, 22.MN, 24.MN, 25.MN, 26.MN, 29.MN, 30.MN, 3l.MN, 32.MN, 33.MN, 34.MN, 35.MN, 36.MN, 37.MN, 38.MN, 39.MN, 40.MN, 41 .MN, 42.MN, 43.MN, 44.MN, 45.MN, 46.MN, 47.MN, 48.MN, 49.MN, 50.MN, 51.MN, 52.MN, 53.MN, 57.MN, 58.MN, 59.MN i 60.MN) zarówno nowa zabudowa jak i rozbudowa zabudowy już istniejącej wymaga uzyskania (w drodze decyzji administracyjnej) zwolnienia z zakazu, o jakim mowa w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego w trybie art. 88l ust. 2 tej ustawy. Systematyka § 11 spornego mpzp nakazuje dalej przyjąć, zgodnie z tym co zostało już wyżej wyartykułowane, że osobno ustanowiony zakaz w § 11 ust. 3 mpzp, czyli zakaz realizacji kondygnacji podziemnych - oznacza, iż nawet uzyskanie zwolnienia z zakazu określonego w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne nie daje podstaw do wybudowania na terenie szczególnego zagrożenia powodzią jakiegokolwiek budynku zawierającego kondygnację podziemną. Zakaz ustanowiony w § 11 ust. 3 mpzp jest bowiem osobnym od zawartego w art. 88l ust. 1 prawa wodnego, a będącym wyrazem kompetencji gminy określonej w art. 15 ust. 2 pkt. 9 upzp rodzajem zakazu zabudowy a nie powieleniem zakazu wynikającego z Prawa wodnego czy też, jak twierdzi wojewoda, jego ograniczeniem jedynie do kondygnacji podziemnych. Oczywiste jest przy tym, że wymagane stosownie do art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne uzgodnienie planu miejscowego z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – nie zwalnia z zakazów zabudowy wynikających z art. 88l ustawy Prawo wodne.

W tym stanie rzeczy, podzielając argumentację skargi co do zakazu realizacji nowej zabudowy na terenach zagrożonych powodzią, Sąd jednak nie uwzględnił żądania wojewody zawartego w pkt. I skargi, w szczególności co do stwierdzenia nieważności § 11 ust. 2 i 3 uchwały jak i żądania stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej dopuszczającej zabudowę na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż przepisy mpzp, jakkolwiek nie są sformułowane precyzyjnie, to jednak do przepisów odrębnych w wymaganym zakresie odsyłają. Sporna pozostaje jedynie wykładnia § 11 mpzp. Nie można też pominąć, że żądanie sformułowane przez wojewodę w zasadzie nie mogło być zrealizowane, gdyż przepisy mpzp określają generalne przeznaczenie gruntów, w tym gruntów leżących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, i nie ustanawiają tam wprost prawa do zabudowy. A zatem, skoro np. na str. 2 skargi nie wskazano części tekstowej planu tj. konkretnych jednostek redakcyjnych, które Sąd mógłby z zaskarżonej uchwały wyeliminować – to niemożliwe (bo nieczytelne i nieprecyzyjne) byłoby opisowe stwierdzenie nieważności części tekstowej mpzp tak jak tego żądał wojewoda tj. np. "stwierdzenie nieważności zawartych w tekście oraz na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.U, 2.U, 3.U, 4.U, 5.U, 6.U, 7.U, 8.U i 9.U, określonych, jako tereny zabudowy usługowej". Trzeba podkreślić, że Sąd nie ma możliwości redakcji zaskarżonej uchwały, może stwierdzić jej nieważność w całości lub w części poprzez eliminowanie poszczególnych zapisów planu, ale, w ocenie składu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie do przyjęcia jest stwierdzenie nieważności postanowień przepisów prawa miejscowego poprzez sformułowanie w wyroku jego interpretacji czyli: "... w zakresie, w jakim dopuszcza on ... ". Tak sformułowany wyrok Sądu całkowicie pozbawiałby mpzp komunikatywności a sam plan wymagałby szczegółowej wykładni. Nadto plan i wyrok musiałyby stanowić integralną całość, ponieważ w praktyce niemożliwe byłoby transponowanie do treści mpzp treści wyroku Sądu stwierdzającego jego nieważność w tak określonym zakresie.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd w zdecydowanej większości podzielił. Zasadne są zarzuty wojewody wskazujące na brak podstaw do ustanawiania w mpzp dodatkowych lecz nie wynikających z delegacji ustawowej kompetencji dla innych organów, jako organów opiniujących bądź uzgadniających proces inwestycyjny, czy też powielanie w mpzp przepisów ustaw dane kompetencje ustanawiających. Chodzi w szczególności o wyartykułowane w skardze zapisy planu zawarte w : § 23 pkt 3; § 29 ust. 3 uchwały; § 33 pkt 5 lit. e; § 34 pkt 3; § 37 pkt 3; § 40 ust. 1 pkt 2; § 41 pkt 1, § 41 pkt 5; § 61 pkt 2 lit. c.

W ocenie Sądu zasadne są też zarzuty Wojewody wskazujące na niecelowość ponownego definiowania bądź też osobnego definiowania w mpzp pojęć zdefiniowanych już w innych aktach prawnych. Chodzi w szczególności o definicje i sformułowania określone w § 4 pkt 8 uchwały, § 4 pkt 15 i w § 4 pkt 17 uchwały. Wojewoda szeroko uzasadnił swoje stanowisko w stosunku do każdego punktu skargi a zatem powielanie przytoczonej na wstępie szczegółowej i popartej stosownym orzecznictwem argumentacji skarżącego organu nie znajduje uzasadnienia.

Tak jak wskazano wyżej, Sąd nie ma możliwości redakcji zaskarżonej chwały. Wpływa to istotnie na możliwość ingerowania w jej treść czy układ poszczególnych przepisów. W konsekwencji uznając za zasadne argumenty wojewody zawarte w pkt. II skargi a dotyczące określenia w § 55 pkt 3 lit. d, § 56 pkt 3 lit. d, § 57 pkt 3 lit. d i e, § 58 pkt 3 lit. d i e, § 59 pkt 3 lit. d i e, § 60 pkt 3 lit. d i e, § 62 pkt 3 lit. a i b uchwały wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenu zamiast do "działki budowlanej" (jak to wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp) – skargi jednak w tym zakresie Sąd nie uwzględnił. Rację ma wojewoda podnosząc, że z redakcji art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp wynika, że wszystkie wskaźniki w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, z woli samego ustawodawcy odnoszą się do powierzchni działki budowlanej nie zaś do terenu. Jednocześnie jednak z przepisu zawartego w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika możliwość określenia takiej powierzchni również w odniesieniu do terenu. Sąd wyeliminował z § 4 pkt. 15 sformułowanie "lub terenu" ale zaniechał tej samej czynności w ww zakresie. Stwierdzenie, zgodnie z żądaniem wojewody, nieważności ustaleń planu miejscowego zawartych w ww. jednostkach redakcyjnych (w § 55 pkt 3 lit. d, § 56 pkt 3 lit. d, § 57 pkt 3 lit. d i e, § 58 pkt 3 lit. d i e, § 59 pkt 3 lit. d i e, § 60 pkt 3 lit. d i e, § 62 pkt 3 lit. a i b), określających udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenu poprzez wyeliminowanie z nich sformułowania "powierzchni terenu" wprowadziłoby większy chaos niż zapis już istniejący, gdyż wówczas w ogóle nie byłoby odniesienia ani do terenu, który w tym przypadku należy traktować jako odpowiednik działki budowlanej, ani do działki budowlanej. Przepisy planu określałyby ów wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ale nie określałyby czego ów wskaźnik dotyczy. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał ponadto za zbyt pryncypialną i zbyt daleko idącą ingerencję organu nadzoru w samą redakcję treści przepisów prawa miejscowego.

Sąd podzielił też zawarte w pkt. III skargi stanowisko wojewody wskazujące na to, że niedopuszczalne jest zobowiązywanie i nakładanie zadań, w drodze uchwały rady gminy, na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi np. przy zabytku. Wymogi uzyskania pozwolenia winny wynikać wprost z przepisów ustawy bądź też plan powinien wprowadzać we własnym zakresie ograniczenia inwestycyjne (stosownie do kompetencji ustawowych) ale nie może odsyłać do uzyskania zgody czy ustanowienia warunków przez inny organ, o ile nie wynika to z przepisów rangi ustawowej. Innymi słowy, nie ma podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku "uzgadniania", związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze stanowiska archeologicznego, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres działań wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, u nie uchwała rady gminy. Trzeba przy tym podkreślić, że ww ustawa nakłada taki obowiązek wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie, bądź uzgodnienie. Nadto słuszny jest zarzut skargi wskazujący na niezasadność wprowadzenia w planie miejscowym obowiązku uzgadniania z konserwatorem zabytków wszelkich działań inwestycyjnych przy zabytku oraz obowiązku prowadzenia badań wykopaliskowych i nadzoru archeologiczno-konserwatorskiego dla każdej działalności inwestycyjnej w rejonie stanowisk archeologicznych. Uwzględniając zatem zarzuty skarżącego Sąd stwierdził nieważność mpzp w żądanym przez niego zakresie tj. § 18 pkt 2, 3 i 4; § 57 pkt 1 lit. c co do sformułowania: "(...) - w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków " i § 60 pkt 1 lit. b w zakresie sformułowania: "(...) - w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków". Sąd podzielił poparte stosownym orzecznictwem argumenty skargi wskazujące na to, że przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Przepisy mpzp nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego, formy współdziałania tegoż organu z organem administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, obowiązki podmiotów zamierzających dokonać określone czynności w stosunku do zabytków zostały już kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę, przede wszystkim w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 32 i 36) oraz w ustawie Prawo budowlane (art. 39). Z przepisów upzp nie wynika zaś upoważnienie do zamieszczania w planie miejscowym nakazów dotyczących uzyskiwania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzgodnień lub pozwoleń wojewódzkiego konserwatora zabytków, ponieważ materia ta jest właśnie zastrzeżona do postępowania administracyjnego normowanego ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z uwzględnieniem ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. Sygn. akt IV SA/Wa 2595/12).

Sąd nie uznał za zasadne stwierdzenie nieważności § 28 ust. 3 ani § 29 ust. 1, l.p. 85 uchwały, w których Rada Miejska w H. "zarezerwowała teren pod budowę drogi o znaczeniu ponadlokalnym, relacji [...], z zachowaniem do czasu budowy dotychczasowego sposobu użytkowania terenu". Uzasadnienie skargi wskazujące aktualnie na brak podstaw prawnych do tego typu zapisów prawa miejscowego nie jest pozbawione racji i Sąd co do zasady argumentację wojewody w tym zakresie podziela. Rezerwowanie pasa terenu pod przyszłą budowę lub modernizację dróg w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego było dopuszczalne na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 260), dla procedur wszczętych przed 9 grudnia 2003 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ww ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu przed dniem 9 grudnia 2003 r., w planach zagospodarowania przestrzennego należało rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego. Zgodnie zaś z obecnym brzmieniem art. 35 ust. 2 ww ustawy - w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego "przeznacza się" pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Tym niemniej skoro, jak zauważył sam wojewoda, tego typu zapis planu jak "rezerwa terenu" nie wywołuje skutków prawnych (bo nie jest to "przeznaczenie" terenu pod inwestycję celu publicznego w postaci drogi publicznej a ma jedynie charakter informacyjny), to nie zachodzi konieczność stwierdzenia jego nieważności. Sąd przyjął, jako zasadną i logiczną, także argumentację organu gminy wskazującą na planowaną od lat a dotychczas nie zrealizowaną inwestycję drogową. Sąd podzielił natomiast część argumentów z pkt. IV skargi i stwierdził nieważność § 52 pkt 4 uchwały, z którego wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem R, z przeznaczeniem pod tereny rolnicze, plan ustala "zachowanie istniejącej obsługi komunikacyjnej z możliwością przeznaczenia części gruntów rolnych na poszerzenie dróg istniejących lub realizację nowych". Wbrew twierdzeniom wojewody, z powyższych ustaleń nie wynika możliwość dowolnego kształtowania linii rozgraniczających zarówno istniejących dróg (możliwość ich dowolnego poszerzenia o tereny rolnicze, oznaczone symbolem R), jak również dowolnej lokalizacji na tych terenach nowych dróg – bo konieczna byłaby zmiana części graficznej i tekstowej mpzp bądź podjęcie stosownej decyzji w trybie przepisów odrębnych. Jednak tego rodzaju zapis w planie, jako nie wywołujący skutków prawnych, należało z niego wyeliminować.

Odnośnie do zawartych w pkt. V skargi zarzutów dotyczących niezasadnego określenia zasad podziału nieruchomości – należy wskazać, że wszelkie dotyczące ww materii zapisy mpzp pozostają poza zawartą w art. 15 upzp kompetencją. Jak zasadnie wskazał Wojewoda, stosownie do art. 15 ust. 2 ust. 8 upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym". Zasady i tryb postępowania w tym zakresie tj. zasady "scalania i podziału nieruchomości" określają przepisy zawarte w art. 101-108 tj. w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako "ugn") oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 6, poz. 736). Istotą scalenia i późniejszego podziału nieruchomości jest stworzenie podstaw dla bardziej efektywnego wykorzystania i zagospodarowania terenów przeznaczonych na szczególne inwestycje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to ma na celu przede wszystkim ułatwienie realizacji globalnej i kompleksowej zmiany konfiguracji rozmieszczenia poszczególnych nieruchomości celem korzystniejszego ich zagospodarowania, stworzenia dostępu do dróg publicznych, uzbrojenia oraz urządzenia infrastruktury technicznej. W uproszczeniu można przyjąć, że scalenie polega na połączeniu w jedną całość kilku czy nawet kilkudziesięciu rozdrobnionych lub też niekorzystnie położonych nieruchomości celem późniejszego dokonania ponownego podziału na tę samą ilość nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia - z jednoczesnym wydzieleniem odpowiednich dróg i urządzeniem infrastruktury technicznej dla wszystkich nieruchomości biorących udział w scaleniu. Ma to na celu efektywniejsze wykorzystanie określonego terenu. "Scalenie i podział" obejmuje więcej niż jedną nieruchomość, w konsekwencji powyższego w postępowaniu tym występuje zarówno wielość podmiotów w nim uczestniczących jak i wielość przedmiotów [nieruchomości]. W postępowaniu tym reprezentowane są indywidualne interesy poszczególnych jednostek jak również interesy wspólne dla wszystkich zainteresowanych łącznie z odniesieniem także do celów publicznych. Stąd też ustawodawca, uwzględniając złożoność ww procedury i wielość podmiotów w niej uczestniczących, wielkość objętego postępowaniem terenu a także okoliczność, że dotychczas niekorzystnie usytuowane i o niekorzystnych parametrach nieruchomości w wyniku tego postępowania mają zyskać pożądany z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego – efekt – uznał za konieczne określenie w planie zasad scalenia i podziału. Zgodnie z § 4 ust. 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ,,ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego ". Tego typu ustalenia mogą być respektowane wyłącznie na dużym obszarze w ramach procedury kształtowania przestrzennego danego terenu.

Czym innym jest natomiast "podział nieruchomości“, który zresztą nie został ustawowo zdefiniowany. W doktrynie, w zależności od kontekstu, wyróżnia się podział "prawny"; podział "wieczystoksięgowy" albo wyłącznie administracyjny [inaczej "geodezyjny" lub "ewidencyjny"] podział nieruchomości (por. np. G Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości, Problematyka prawna, Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 241, 562; M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 442 i n). Zasady i tryb administracyjnego postępowania o podział nieruchomości regulują przepisy zawarte w art. 92 – 100 ugn oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. 2004, Nr 268, poz. 2663). Przedmiotem takiego administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego (ewidencyjnego) wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej większej liczby działek ewidencyjnych.

Mylenie tych dwóch procedur (scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości ) i ustanawianie w mpzp zamiennych ustaleń w tym zakresie – z punktu widzenia techniki legislacyjnej należy uznać za niedopuszczalne. W § 3 pkt. 8 zaskarżonej uchwały wskazano, że w planie określa się "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości'. Natomiast, jak słusznie zauważył skarżący, z ustaleń szczegółowych mpzp wynika jednoznacznie, iż uregulowane w nim zostały także (a właściwie przede wszystkim) warunki i zasady dokonywania podziału nieruchomości (por. § 27 uchwały). Sporny plan dopuszcza np. "możliwość wydzielenia nowych działek budowlanych" (§ 42 pkt. 5) bądź ustanawia zakaz takiego podziału (np. w § 32 pkt. 6, § 46 pkt. 6 czy § 46 pkt. 6 uchwały) a przy tym (również bez podstawy prawnej) określa parametry: minimalnej szerokości wydzielanych działek budowlanych ( § 41 pkt 5 uchwały; § 42 pkt 5 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 42 pkt 5 lit. b tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. b tiret pierwsze uchwały; § 43 pkt 7 lit. c tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 44 pkt 7 lit. b tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 45 pkt 7 lit, b tiret pierwsze uchwały; § 47 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 51 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały; § 63 pkt 7 lit. a tiret pierwsze uchwały) oraz przebieg linii podziału w odniesieniu do linii rozgraniczających dróg (§ 27 ust. 4 ). Trzeba podkreślić, że przepisy zawarte w art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp nie upoważniają rady gminy do określenia zasad i warunków podziału nieruchomości, lecz jedynie do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Zasady i warunki podziału nieruchomości określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie w mpzp minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej (dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r.) jest dopuszczalne (zresztą fakultatywnie) w oparciu o art. 15 ust. 3 ust. 10 upzp. Podział nieruchomości, jak wynika z art. 93 ust. 1 ugn musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu, jak stanowi wprost art. 93 ust. 2 ugn, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie odsyła do ustaleń planu w zakresie możliwości (dopuszczalności) podziału lecz w zakresie określonym w art. 93 ust. 2 ugn, a przepisy upzp dają radzie gminy wąską kompetencję do określenia minimalnej powierzchni działki budowlanej.

Należy jednoznacznie podkreślić, że przedmiotem pojedynczego podziału nieruchomości jest konkretna działka ewidencyjna, która już z samego założenia tj. przed dokonaniem podziału (ani gdy chodzi o szerokość frontu ani gdy chodzi o kąt położenia granic w stosunku do drogi) może nie spełniać parametrów określonych w mpzp. Utrzymanie powyższych zapisów planu w obrocie prawnym skutkowałoby niezasadnym ograniczeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności a w szczególności prawa do dysponowania i rozporządzania nieruchomością. Wszelkie ograniczenia prawa własności po pierwsze winny być proporcjonalne do zamierzonego celu a ponadto winny wynikać wyłącznie z aktu prawa o randze ustawowej a nie z aktu prawa miejscowego. Wprowadzenie w mpzp ograniczeń prawa własności musi mieć umocowanie w ustawie, a tego, gdy chodzi o zasady podziału nieruchomości ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje. Uwzględniając powyższe Sąd konsekwentnie stwierdził nieważność całego § 27 uchwały choć poszczególne jego przepisy nie były sprzeczne z regulującymi podział nieruchomości przepisami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Np. w § 27 ust. 1 uchwały ustalono, że warunkiem wydzielenia nowych działek budowlanych jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej (w rozumieniu przepisów odrębnych) oraz możliwości obsługi infrastrukturą techniczną na warunkach określonych niniejszym planem. Jak wskazano wyżej, regulacje dotyczące ustanawiania w mpzp parametrów działek budowlanych dotyczą wyłącznie określenia ich minimalnej powierzchni. Odsyłając do przepisów odrębnych (np. § 27 ust. 1 uchwały) Rada nie wskazała, o jakie przepisy chodzi. Kwestie dostępu do drogi publicznej wydzielanych przy podziale nieruchomości działek gruntu regulują przywołane wyżej przepisy ugn. W art. 93 ust. 3 ugn ustawodawca ustanowił podstawową zasadę – mianowicie, że podział nieruchomości jest dopuszczalny tylko wówczas gdy projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej. Jak stanowi art. 93 ust. 3 ugn, "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej". Jednocześnie w ustawie tej sprecyzowano, że "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem". Warto przy tym wskazać, że określone w ugn zasady dotyczące podziału nieruchomości, gdy chodzi o dostęp do drogi publicznej, mają zastosowanie do wszystkich nowowydzielanych działek a nie tylko do działek budowlanych. Sporny plan odwołuje się do przepisów odrębnych ale jednocześnie w następnych jednostkach redakcyjnych ustanawia własne zasady podziału nieruchomości. Konsekwentnie zatem, również dla zachowania komunikatywności i spójności ww mpzp, Sąd stwierdził nieważność całego § 27 uchwały jako podjętego z przekroczeniem ustawowo przyznanej kompetencji.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia w § 43 uchwały - art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 upzp. W planie miejscowym obligatoryjnie określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania jak również zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Określone dla danej jednostki terenowej zasady kształtowania zabudowy nie mogą się wykluczać. W tym kontekście, na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, gmina nie mogła pominąć funkcjonującego od lat na danym terenie stanu "zastanego". Skoro na terenie całego kraju mamy do czynienia ze zjawiskiem lokowania niskiej zabudowy wielorodzinnej pomiędzy zabudową jednorodzinną, to nie sposób sztywno określić, że na danym terenie nie jest możliwa zabudowa wielorodzinna jednocześnie z zabudową jednorodzinną. Stąd nie można przyjąć, że zaskarżone przez wojewodę tego rodzaju zamienne przeznaczenie (określone w § 43 pkt. 6 mpzp) się nie wyklucza. Dla terenów oznaczonych jednostkami od 23 MN do 65 MN ustalono jako przeznaczenie "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej") a jedynie na terenie 45 MN dopuszczono zabudowę wielorodzinną. I jakkolwiek nie ustalono dla tej ostatniej maksymalnej ilości kondygnacji to w mpzp określono maksymalną wysokość budynków tylko o 2 m wyższą niż wysokość budynków jednorodzinnych. W tym zakresie w ocenie Sądu gmina nie naruszyła przysługującego jej w ramach upzp władztwa planistycznego, a zatem żądanie wojewody co do stwierdzenia nieważności § 43 pkt. 6 uchwały nie zostało uwzględnione. Tego rodzaju naruszenie zasad tworzenia planu w ocenie Sądu nie skutkuje jego nieważnością. W konsekwencji Sąd nie uznał za zasadne stwierdzenie nieważności planu w zakresie określającym różny wskaźnik intensywności zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomościach o różnym przeznaczeniu.

Rację miał natomiast wojewoda podnosząc, że dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 53 pkt. 1 c uchwały. Powyższe skutkowało uznaniem, że doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 ust. 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt. 6 lit. c upzp.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w opisanej w wyroku części na zasadzie art. 147 § 1 ppsa, a w pozostałym zakresie skarga została oddalona. Orzeczenie o oddaleniu skargi Sąd zawarł w wyroku posiłkując się wskazówkami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyartykułowanymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1429/13. Wskazano tam, że brak orzeczenia co do całego przedmiotu zaskarżenia polegający na tym, że skarga ani nie została uwzględniona, ani oddalona skutkuje uznaniem, że Sąd I instancji nie orzekł o całości przedmiotu zaskarżenia.

Zgodnie z art. 152 ppsa orzeczono, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.