Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1132/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 64 a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu skarżącej T. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2022r. znak SKO. PW/4171/71/2022 o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Proszowice z dnia 2 listopada 2021r. znak ROŚ.6331.5.26.2019 wydanej w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej T. K. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26.08.2022 r. znak SKO.PW/4171/71/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez panią T. K. oraz odwołania pp. Ł. i T. M. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Proszowice z dnia 02.11.2021 r. (znak: ROŚ.6331.5.26.2019) nakazującej właścicielom działki nr [...] w S. wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] będącej własnością pani T. K., działając na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. 2021 póz. 624 ze zm.) oraz art. 138 par. 2 ustawy a dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. póz.735 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Burmistrz Gminy i Miasta Proszowice wydał opisaną wyżej decyzję nakazującą pani Ł. M. oraz panu T. M. - właścicielom działki [...] w S., wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom na działce [...] poprzez wykonanie rowu odwadniającego o podanych w decyzji parametrach oraz wskazał datę wykonania w/w urządzenia. W uzasadnieniu Organ I instancji omówił sytuację powstałą w wyniku dokonanej zmiany naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych, która wpływa na grunty sąsiednie tj. działkę [...]. Właściciele działki [...] — zdaniem Organu I instancji - doprowadzili do zakłóceń stosunków wodnych na skutek podniesienia terenu swojej posesji poprzez nawiezienie ziemi i gruzu o około 80 cm w stosunku do uprzedniego poziomu terenu oraz na skutek skierowania odpływu wód opadowych na działkę [...]. W dniu 11.12.2020 r. wyznaczono termin wizji terenowej z udziałem powołanego w sprawie biegłego dr hab. inż. B. R. (hydrolog i hydrogeolog). Podczas wizji terenowej oględzinom poddano działki [...], [...], [...], [...], rów melioracyjny [...] oraz przepust zlokalizowany na w/w rowie. Działki [...] oraz [...] znajdują się bezpośrednio przy rowie melioracyjnym i jego ujściu do rzeki [...]. Rów ten odbiera wody ze stosunkowo dużej zlewni o dużych spadkach terenu. Naturalny układ terenu w zlewni powoduje to, że po gwałtownych opadach nawalnych w stosunkowo krótkim czasie rów prowadzi wody powstałe w wyniku silnie skoncentrowanego spływu powierzchniowego o niszczącej sile a jego kumulacja ma miejsce w rejonie spornego terenu i stwarza ryzyko wystąpienia podtopień terenów przyległych do rowu.

W czasie wizji lokalnej stwierdzono, że powierzchnia działki [...] znajduje się wyżej od powierzchni działki [...] o około 70 cm, takie ukształtowanie terenu tworzy skarpę usytuowaną wzdłuż granicy działek z nachyleniem w kierunku działki [...]. Sama skarpa zlokalizowana jest na działce [...], będącej własnością pp. M.. Działka ta w granicach ewidencyjnych stanowi pas o szerokości około 2,6 m równoległy do granicy z działką [...] na całej jej długości. Podniesienie terenu na działce [...] poprzez utworzenie nasypu zimnego - zdaniem Organu I instancji - stanowi zmianę stanu wody na gruncie szkodliwie oddziałującą na działkę [...] w rozumieniu art. 234 ustawy Prawo wodne.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła pani T. K.. Wniosła o uchylenie decyzji z dnia 02.11.2021 w części dot. odmowy wydania orzeczenia o obowiązku stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych na skutek nienależytego utrzymania urządzeń wodnych (rurociąg/przepust) przez pp. Ł. i T. M. oraz wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie oraz o utrzymanie w mocy w/w decyzji w pozostałym zakresie tj. stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych i wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w postaci wybudowania rowu odwadniającego o parametrach i z materiałów wskazanych w decyzji w związku z naruszeniem stosunków wodnych na skutek podniesienie gruntu działki [...] oraz powołała szereg przepisów k.p.a formalnie naruszających proces administracyjny.

Odwołanie od analizowanej decyzji Organu I instancji złożyli również pp. Ł. i T. M. właściciele działki nr [...] zarzucając naruszenie art. 234 ustawy Prawo wodne i wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań zważyło, że zaskarżoną decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części oraz dokładnego i wszechstronnego rozpoznania sprawy. Kolegium wskazało, iż zgodnie z treścią art. 234 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu (...) nie może: zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. (...) Ponadto zgodnie z ust. 3. jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie burmistrz (...) z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Analiza powyżej przedstawionych ustaleń faktycznych i przytoczonych norm prawnych nasuwa w ocenie Kolegium kilka uwag krytycznych i wskazówek, które powinny być uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Odpowiedzialność oparta na art. 234 ustawy Prawo wodne występuje przy wypełnieniu wszystkich przesłanek ujętych w hipotezie tej normy prawnej. Jedną z tych przesłanek jest wystąpienie szkody na nieruchomości osoby domagającej się zastosowania odpowiedniej sankcji. Szkoda ta powinna być udowodniona i powinna być realną, wymierną szkodą, a nie tylko hipotetyczną. Z materiałów zawartych w aktach sprawy, nie mamy ustalonej i udowodnionej szkody, która wystąpiła na nieruchomości nr [...], która byłaby następstwem zmiany stanu wody na działce nr [...], a nie jest wynikiem ogólnej sytuacji występującej po nawalnych deszczach, względnie byłaby wynikiem nieprawidłowości związanych z rowem melioracyjnym.

Wnioski zawarte w opinii Biegłego - hydrologa i hydrogeologa, potwierdzone w piśmie z dnia 29.07.2021 r., są następujące: " nasyp wykonany na działce [...] zmienia stosunki wodne w sposób szkodliwy dla obszaru działki [...]. Jego utworzenie stanowiło zatem zmianę stanu wody na gruncie szkodliwą dla gruntów sąsiednich w rozumieniu art. 234 ustawy Prawo wodne".

Zmiana stosunków wodnych na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie i jest związany z ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też warunkami hydrologicznymi, działaniem takim jest m.in. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu czy wykonanie nasypu. Jednak dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego miedzy konkretnym działaniem a ewidentną szkodą. Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. W omawianym zakresie Organ I instancji nie dokonał oceny przedłożonej przez Biegłego opinii, gdyż należy wyraźnie podkreślić, że sam fakt dokonania określonej zmiany w terenie nie jest wystarczający do zastosowania art. 234 ustawy prawo wodne , konieczne jest jeszcze ustalenie, że dokonana przez właściciela zmiana spowodowała szkodę na terenie sąsiednim. Między zmianą stanu wody na gruncie, a szkodą wynikłą z tego tytułu na gruncie sąsiednim musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy i organ musi to ustalić i wykazać. Jak zostało wskazane w analizowanej decyzji, w oparciu o opinię biegłego, stwierdzono jedynie, że nasyp szkodliwie wpływa na działkę [...], ale jego oddziaływanie jest procesem długofalowym. Negatywne oddziaływanie zmian terenu na działce [...] objawia się wsiąkaniem wód w nasyp i przesiąkaniem na działkę [...] co w ciągu kilku lat doprowadzi do bardzo silnego zawilgocenia gruntu oraz budynków na działce [...], jest to zatem wskazanie szkód hipotetycznych, które mogą wystąpić w przyszłości.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że art. 234 ustawy prawo wodne nie reguluje wszystkich negatywnych zmian stosunków wodnych w terenie a jedynie te, których przesłanki są wskazane w w/w przepisie. W pozostałym zakresie organ administracji nie jest właściwy do rozstrzygania na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne sporów cywilnych pomiędzy poszkodowanym a sprawcą zakłóceń stosunków wodnych lub wywołania innej szkody.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu pani T. K. Kolegium stwierdziło, że przepust i rów melioracyjny W - [...], będący własnością Skarbu państwa i Gminy podlega regulacji prawnej na podstawie przepisów dotyczących melioracji wodnych: art. 205 i art. 206 dotyczące utrzymania urządzeń melioracji wodnych. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wszczęło już postępowanie w powyższej sprawie dotyczącej utrzymania w odpowiednim stanie spornego przepustu i rowu melioracyjnego. Sprawa ta jest przedmiotem odrębnego postępowania toczącego się przed właściwym organem.

Uwzględniając odwołanie pp. Ł. i T.. M. Kolegium zwraciło uwagę na zbyt szerokie potraktowanie wykonania "urządzeń zapobiegających szkodom" z art. 234 ustawy Prawo wodne.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że wydanie decyzji przez Organ I instancji z dnia 02.11.2021 r. było przedwczesne, co na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a. uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła T. K.. Zaskarżanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego tj.: art. 7 tj. zasady prawdy obiektywnej przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego przed organem II instancji, koniecznego do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących stanu faktycznego; art.10 § 1 poprzez pozbawienie prawa do zapoznania się i wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego; art.12 tj. zasady szybkości i prostoty postępowania poprzez nieuzasadnione przedłużanie postępowania podczas gdy zgromadzony materiał pozwala na wydanie rozstrzygnięcia; art.77 poprzez wybiórczą ocenę części zgromadzonego materiału z pomięciem innych dowodów potwierdzających istnienie faktycznych szkód; art.107 poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w wydanej decyzji obejmującego odniesienie się do faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (pomięcie dowodów potwierdzających ponoszone szkody). Skarżąca wskazała, iż w dniu 8.08.2019 złożyła wniosek do Burmistrza GiM Proszowice o wydanie decyzji na podstawie art 234 ustawy Prawo wodne w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Jako przyczynę naruszeń stosunków wodnych wskazano: 1. podniesienie terenu działki [...] oraz utworzenie nasypu wzdłuż granicy pomiędzy posesją P. M. a skarżącej (działka [...]), co spowodowało skierowanie wód opadowych na posesję skarżącej 2. niedrożność rurociągu usytuowanego na rowie melioracyjnym [...] stanowiącym dojazd do posesji P. M. skutkiem czego dochodzi do zatrzymania swobodnego odpływu wód rowem melioracyjnym i zalewania posesji skarżącej. W dniu 25.11.2019r BGiM Proszowice wydał decyzję odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie 30.12.2019r do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Decyzją dnia 16.04.2020r nr SKO.PW/4171/1/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję Burmistrza GiM Proszowice do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało na wady postępowania takie jak: 1. brak przeprowadzenia postępowania dowodowego poprzez ograniczenie się do przeprowadzenia jednej wizji w terenie, 2. pominięcie innych dowodów - dokumentacji zdjęciowej, 3. brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii zabudowy rowu, 4. brak przeprowadzenia ekspertyzy w zakresie drożności przepustu, 5. brak ustalenia stanu pierwotnego terenu przed zmianą, 6. brak ustalenia stanu na gruncie (układ działek, kierunek nachylenia, brak map wskazujących na usytuowanie nieruchomości względem siebie, oznaczenia miejsc koncentracji wód. Po uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia 25.11.2019r r., Burmistrz Gminy i Miasta powołał Biegłego sądowego z zakresu hydrologii i hydrogeologii który w swojej opinii wykazał, iż doszło do naruszenia stosunków wodnych na skutek podniesienia terenu działki [...]. Wskazał, że szkoda polega na trwałym i silnym zawilgoceniu gruntu oraz okresowym występowaniu zastoisk wodnych oraz zwiększenia zagrożenia zalewaniem przez wody opadowe spływające po P. powierzchni terenu. Ponadto, na str. 5 opinii Biegły stwierdził, iż w rejonie wjazdu na posesję skarżącej tworzy się głębokie zalewisko zagrażające mieniu a nawet bezpieczeństwu osób. W dniu 2.11.2021 Burmistrz GiM Proszowice wydał decyzję ROŚ.6331.5.26.2019 nakazującą właścicielom działki [...] P. M. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w postaci rowu odwadniającego. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w zakresie naruszenia stosunków wodnych z powodu niedrożności przepustu pismem z dnia 2.12.2021 skarżąca wniosła o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji ROŚ.6331.5.26.2019 z dnia 2.11.202Ir. W tym przedmiocie dnia 5.04.2022r BGiM Proszowice wydał postanowienie nr ROŚ.6131.5.29.2019 w którym odmówił uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji. W związku z powyższym w ustawowym terminie skarżąca wniosła odwołanie od decyzji BGiM Proszowice z dnia 2.11.2021r nr ROŚ 6131.5.26,2019 wnosząc o uchylenie ww decyzji w części dot. odmowy wydania orzeczenia w zakresie naruszenia stosunków wodnych na skutek nienależytego utrzymania przepustu przez P.. M. oraz o utrzymanie ww decyzji w pozostałym zakresie tj. naruszenia stosunków wodnych i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku z podniesieniem terenu działki [...]. Decyzją z dnia 26.08.2022r nr SKO.PW/4171/71/2022 po rozpatrzeniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy po raz drugi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Burmistrza Gminy i Miasta Proszowice i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 KPA: Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W doktrynie podkreśla się, że decyzja kasatoryjna w trybie w/w przepisu podjęta może być jedynie w wyjątkowych przypadkach, w określonych w tejże normie, co wyłącza zastosowanie wykładni rozszerzającej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017, legalis). W decyzji z dnia 26.08.2022r nr: SKO.PW/4171/71.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na str 4 zaskarżanej decyzji wskazało: " z materiałów zawartych w aktach sprawy, nie mamy ustalonej i udowodnionej szkody, która wystąpiła na nieruchomości nr [...], która byłaby następstwem zmiany stanu wody na działce [...] oraz dalej wskazano negatywne oddziaływanie zmian terenu na działce [...] objawia się wsiąkaniem wód w nasyp, przesiąkaniem na działkę [...] co w ciągu kilku lat doprowadzi do silnego zawilgocenia gruntu oraz budynków na działce [...], jest to zatem wskazanie szkód hipotetycznych. Powyższe twierdzenie nie jest zgodne ze stanem faktycznym. W aktach sprawy zgromadzono dowody świadczące zarówno o naruszeniu stosunków wodnych jak i ponoszonych szkodach z tego tytułu takich jak: 1. opinia Biegłego zgodnie, z którą doszło do naruszenia stosunków wodnych na skutek podniesienia terenu działki [...]. Szkoda polega na trwałym i silnym zawilgoceniu gruntu oraz okresowym występowaniu zastoisk wodnych oraz zwiększenia zagrożenia zalewaniem przez wody opadowe spływające po powierzchni terenu. Ponadto, na str. 5 opinii Biegły stwierdził, iż w rejonie wjazdu na posesję skarżącej tworzy się głębokie zalewisko zagrażające mieniu a nawet bezpieczeństwu osób. Jak wskazał Biegły negatywne oddziaływanie zmian terenu na działce [...] objawia się wsiąkaniem wód w nasyp, przesiąkaniem na działkę [...] co w ciągu kilku lat doprowadzi do silnego zawilgocenia gruntu oraz budynków na działce [...]; 2. dokumentacja zdjęciowa obrazująca stan zawilgocenia ścian budynku mieszkalnego na działce [...] (tj. mojego domu). Dom mój usytuowany jest w odległości ok 4m od granicy działek [...] wzdłuż której P.. M. usypali nasyp. Zdjęcia te potwierdzają tezy przedstawione w opinii Biegłego dot. zawilgocenia budynku. Zdjęcia te wskazują że ponoszone szkody nie są szkodami hipotetycznymi (jak uznało w swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie) a są szkodami rzeczywistymi. 3. Dowody z protokołu oględzin dokonane przez PGW Wody Polskie potwierdzające stan niedrożności przepustu w ok 30%, degradacje rowu melioracyjnego mające wpływ na zawężenie światła rowu, zatrzymanie swobodnego odpływu wód i zalewania posesji. 4. Dokumentacja zdjęciowa i filmowa dot. niedrożności przepustu, skutkiem czego dochodzi do zalewania posesji skarżącej. Niedrożny system odwodnienia z pewnością stanowi przeszkodę dla swobodnego odpływu wody opadowej i jak wynika z akt sprawy wyrządza szkody na działce skarżącej. 5. Zdjęcia obrazujące ponoszone rzeczywiste szkody w postaci zalewania posesji, 6. Dowód wypłaty ubezpieczenia w związku z zalewaniem posesji. Zgromadzony w sprawie materiał pozwala w ocenie skarżącej na wydanie rozstrzygnięcia zarówno w zakresie naruszenia stosunków wodnych w związku z podniesieniem terenu jak i niedrożnością przepustu. Zgromadzone materiały potwierdzają istnienie rzeczywistych szkód spowodowanych naruszeniem stosunków wodnych. W zaistniałym stanie faktycznym to nie tylko zmiana kierunku wód opadowych i nasypanie skarpy pomiędzy działkami [...] (własność P. M.) a działką [...] (własność T.. K.) powoduje szkody na mojej działce , ale również ograniczenie swobodnego przepływu rowem melioracyjnym wód opadowych, co z kolei powoduje piętrzenie się tej wody i zalewanie działki skarżącej. Skarżąca wskazał, iż postępowanie toczy się od sierpnia 2019 roku, czyli trwa już 3 lata. W tym czasie (co również wynika z akt sprawy dochodziło do zalewania posesji). W związku z przewlekłością prowadzonej sprawy skarżąca jest narażona na ponoszenie strat. W doktrynie wskazuje się, że: uchylanie się przez organ odwoławczy od wykonywania kompetencji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez nadużycie art. 138 § 2 KPA godzi w zasadę szybkości postępowania, zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawyprzez organy wyższej instancji (R. Hauser, Z Niewiadomski, A. Wróbel (red). System, t 9, s. 226). W kontekście decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 KPA wskazuje się również, że ochrona zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być preferowana kosztem innych wartości procesowych, w tym wymagań szybkości i prostoty postępowania. Nie powinna być również rozpatrywana w oderwaniu od mechanizmu ochrony interesów strony, jakim jest kontrola decyzji wykonywana przez sądy (Z. Kmieciak, Zaryspostępowania, s. 348 (R. Hauser, M. Wierzbowski (red,), Prawo o postępowaniuprzed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, legalis). W związku z powyższym w ocenie skarżącej sprzeciw jest uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma w porównaniu do postępowania ze skargi uproszczony charakter, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), nie biorą w nim udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), tj. bada sprawę pod kątem tego czy w okolicznościach danej sprawy były podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji decyzją kasacyjną, nie ocenia zaś merytorycznie decyzji kasacyjnej . Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19, przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W przedmiotowej sprawie sprzeciw okazał się uzasadniony, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja z dnia 26.08.2022 r. znak SKO.PW/4171/71/2022 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie , którą to decyzją Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Proszowice z dnia 02.11.2021 r. (znak: ROŚ.6331.5.26.2019) nakazującą właścicielom działki nr [...] w S. wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] będącej własnością pani T. K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało na niewystarczający materiał dowodowy pozwalający na jednoznaczne określenie czy wszystkie przesłanki z art. 234 ustawy Prawo wodne zostały spełnione, aby można było zastosować normę i nakaz wynikający z ust. 3 art. 234 Prawa wodnego, przy czym wątpliwości dowodowe Kolegium budziła właściwie jedynie kwestia szkody wywołanej na działce nr [...] zmianą stanu wody na działce nr [...]. Tymczasem w sporządzonej na użytek niniejszego postępowania opinii biegłego B. R. z dnia 27.01.2021r. w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika zarówno fakt zmiany stanu wody na gruncie w postaci działki nr [...], jak i również skutki zmiany tego stanu wody w odniesieniu do działki nr [...] polegające na szkodliwym oddziaływaniu w postaci silnego zawilgocenia, okresowym występowaniem zastoisk wody, zwiększenia zagrożenia zalewaniem działki nr [...] przez wody opadowe. Biegły też wprost wyraża swoją opinię jako fachowiec hydrolog, iż badana sytuacja, jest zmianą stosunków wody powodującą szkody na działce nr [...], do której stosuje się art. 234 Prawa wodnego. ( vide akapit 4 i 5 na stronie 9 opinii biegłego z dnia 27.01.2021r.). Powyższe ustalenia biegły potwierdza ponownie w pkt 2 wniosków swojej opinii ( vide k. 11 opinii z 27.01.2021r.). Z powyższego wywodu w sposób oczywisty wynika wniosek, iż pomiędzy zmianą stanu wody a szkodliwymi skutkami będącymi następstwami tej zmiany zachodzi związek przyczynowy. Kolegium skupiło się na innych wywodach biegłego, który stwierdził również, że taki stan rzeczy prowadzić może do dalszych szkód, które Kolegium określiło jako hipotetyczne, pomijając jednak fakt, iż poza tymi ewentualnym szkodami w przyszłości biegły wskazał już na te szkody które na dzień wydawania opinii już zaistniały. Wskazać też w tym miejscu należy, iż w zgodnie z treścią art. 234 ust. 3 Prawa wodnego organ nakazuje wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wywołanym zmianą stanu wody na gruncie, jeżeli zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Mowa tu zatem już o samym szkodliwym oddziaływaniu a nie jedynie o konkretnej szkodzie. Opinia biegłego tymczasem wykazuje nie tylko szkodliwe oddziaływanie, ale wskazuje również na już zaistniałą konkretną i wskazaną w opinii szkodę.

Kolegium w żaden sposób nie zanegowało prawidłowości ustaleń poczynionych przez biegłego B.. R. w swojej opinii w kontekście innych dowodów zebranych w sprawie. A skoro tak to brak jest podstaw do zastosowania art. 138 par. 2 k.p.a. Kolegium uchylając decyzję organu I instancji twierdziło bowiem, że nie wykazano szkody i związku przyczynowego , co pozostaje w sprzeczności z treścią w/w opinii biegłego B.. R., której Kolegium nie kwestionuje jako dowodu w sprawie. Ponadto jeśli w ocenie Kolegium pewien aspekt opinii nie był jednoznaczny lub precyzyjny , to należało rozważyć ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie w ramach postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., ewentualnie odniesienie się do innych dowodów zgromadzonych w sprawie, co do których Kolegium w żaden sposób się nie wypowiada. Jest to tym bardziej uzasadnione, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie trwa już ponad 3 lata, a sprawa już dwa razy była badana przez organ odwoławczy w administracyjnym toku instancji.

Jak już wyżej powiedziano Sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, nie ocenia również merytorycznie samej decyzji kasacyjnej w innym aspekcie, niż tylko zbadanie czy w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a tj. istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Skoro jak wyżej wskazano przesłanki te nie zaistniały istnieją podstawy do uwzględnienia sprzeciwu. W przypadku zaś uwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchyla decyzję w całości, co też w niniejszej sprawie nastąpiło.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i nast. p.p.s.a.