Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 308/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 1 i 2, art. 9, art. 6, art. 5 ust. 2, art. 8, art. 15
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 481
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Gminy Mielno z dnia 29 maja 2015 r. nr IX/110/2015 w przedmiocie uchwalenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Mielno stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr IX/110/2015 Rady Gminy Mielno z dnia 29 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Mielno (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2015 r., poz. 2629).

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez brak faktycznego określenia w treści § 3 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody, ilości i dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń odbieranych ścieków, takich jak w szczególności minimalna ilość dostarczanej wody, ilość ścieków i odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków;

2) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy, poprzez warunkowanie dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych wskazanych w treści postanowienia § 6 uchwały w przyszłości poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, mimo że ta kwestia jest objęta odrębną regulacją w art. 21 cytowanej ustawy;

3) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy poprzez przyznanie w treści postanowienia § 7 ust. 3 uchwały kompetencji przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu (subdelegacją przez radę gminy) do określenia wzorów dokumentu – "wzór wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci", przy braku delegacji do takiego działania;

4) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 ustawy w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy poprzez warunkowanie w treści postanowienia § 7 ust. 1 uchwały dostępu do usług (warunki przyłączenia do sieci) przypadkami innymi niż przewidziane w art. 15 ust. 4 ustawy i odwołanie się do nieczytelnych kryteriów "przepustowości, zdolności produkcyjnej, stanu technicznego urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych";

5) naruszenie prawa procesowego, tj. przepisu § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez powtórzenie, ale nie dosłowne, w zapisie § 30 uchwały normy wynikającej z regulacji zawartej już w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 1701) a stanowiącego zasadę co do sposobu rozliczeń za pobraną wodę w przypadku niesprawności wodomierza głównego, co jest niezgodne z zasadami legislacji i wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia;

6) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 19 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy polegające na uzależnieniu treścią postanowienia § 42 ust. 2 uchwały, dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej.

Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr IX/110/2015 Rady Gminy Mielno z dnia 29 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków - w części w zakresie postanowień § 3, § 6, § 7 ust. 3, § 7 ust. 1, § 30, § 42 ust. 2 jako sprzecznych z prawem.

W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując się na treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym wskazał, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (w całości lub w części).

Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarczy naruszenie nieistotne.

Prokurator podniósł, że postanowienia art. 19 ust. 2 ustawy wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Do elementów tych ustawodawca zaliczył między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i oprowadzania ścieków, określenie warunków przyłączenia do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Skarżący podkreślił, że określenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może następować poprzez odesłanie do aktów zewnętrznych (pisemnych umów cywilnoprawnych), których organ nie jest stroną. Regulamin w szczególności powinien określać poziom ciśnienia dostarczanej wody oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody.

Z kolei zawarte w § 6 uchwały postanowienie dotyczące odesłania w poszczególnych latach do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, zdaniem Prokuratora, narusza art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy. Zakres uzgodnienia w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń ma charakter dostępu do usługi w przyszłości. Sama zaś problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych została odrębnie uregulowana zapisem art. 21 ustawy.

Skarżący podniósł ponadto, że pod pojęciem "warunków przyłączenia do sieci" i "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", nie mieści się określenie wzoru wniosków o przyłączenie do sieci i wykonanie przyłącza ani upoważnienie przedsiębiorstwa do pobierania opłat za czynności z tego tytułu. Tymczasem w treści postanowienia § 7 ust. 3 uchwały zawarto upoważnienie przedsiębiorstwa do określenia wzorów dokumentu – "wzór wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci".

W ocenie Prokuratora, wątpliwości budzi zapis zawarty w § 7 ust. 1 uchwały, warunkujący dostęp do usług przypadkami innymi niż przewidziane w art. 15 ust. 4 ustawy i odwołanie się do nieczytelnych kryteriów "przepustowości, zdolności produkcyjnej, stanu technicznego urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych".

Natomiast w zapisie § 30 uchwały nastąpiło powtórzenie normy wynikającej z regulacji zawartej już w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. Tymczasem jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych.

Za nieprawidłowe skarżący uznał, uzależnienie zapewnienia dostawy wody na cele przeciwpożarowe od umowy zawieranej przez gminę, zakład i jednostkę straży pożarnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy, warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe powinny być określone postanowieniami regulaminu, nie powinien on odsyłać do treści umowy zawieranej przez wymienione wyżej podmioty. Ponadto, kwestia wysokości należności za pobraną na te cele wodę została uregulowana wprost w ustawie (w art. 22 pkt 2 ustawy).

W odpowiedzi na skargę organ "uznał skargę" jednak nie podzielił argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi.

W szczególności nie zgodził się on z zarzutem jakoby nieprawidłowym działaniem Rady Gminy było subdelegowanie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnienia do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej. Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem publicznym, realizującym własne zadania publiczne, między innymi w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymywania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z faktu, że Gmina Mielno zadania te realizuje przez spółkę prawa handlowego wynika, że scedowała na spółkę część uprawnień przysługujących organom gminy w zakresie zadań publicznych realizowanych przez tę spółkę.

W Regulaminie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wprowadzono dla Spółki różnego rodzaju uprawnienia w tym uprawnienie do określania wzorów dokumentów, które jednakże są ściśle związane z wymienionymi wyżej zadaniami o charakterze publicznym.

Co prawda wskazana delegacja dla przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego nie wynika wprost z przepisów ustawy, jednakże należy nadać jej walor praktyczny, polegający na tym, że w przypadku zmiany przepisów innych ustaw niż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a dotykających tego zagadnienia, nie zachodzi potrzeba zmian w Regulaminie.

Pismem z dnia 19 czerwca 2018 r. Prokurator Regionalny w S. podtrzymał skargę wniesioną przez Prokurator Okręgowy, jednocześnie wskazując, że nie obejmuje ona wszystkich istotnych naruszeń prawa jakimi w istocie dotknięty jest przedmiotowy akt prawny.

Prokurator podniósł dodatkowo zarzut naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez wykroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w niektórych sytuacjach w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w:

- § 3 uchwały przez uregulowanie treści umowy, podczas gdy rada upoważniona jest wyłącznie do określenia warunków i trybu zawierania umów, zaś zasadnicze postanowienia umowy reguluje art. 6 ust. 3 u.z.z.w.;

- § 4 uchwały przez modyfikację treści art. 5 ust. 1 u.z.z.w.;

- § 5 uchwały przez określenie obowiązku przedsiębiorcy kontrolowania przestrzegania ilości i jakości odbieranych ścieków oraz przestrzegania warunków wprowadzania przez odbiorców usług ścieków do komunalnych urządzeń kanalizacyjnych, co stanowi modyfikację treści art. 9 ust. 3 u.z.z.w.;

- § 6 ust. 5-8 uchwały poprzez dopuszczenie wybudowania przez właścicieli lub zarządców nieruchomości na własny koszt urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych niezbędnych do korzystania z usług po uprzednim porozumieniu się z przedsiębiorstwem i Gminą oraz po zawarciu umowy regulującej zasady budowy urządzeń, które to następnie mogą być przekazane przedsiębiorstwu lub Gminie na warunkach ww. umowy (jej treść również określono w ww. przepisach), podczas gdy zgodnie z art. 15 u.z.z.w. odbiorcy usług ponosić mogą wyłącznie koszty budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego;

- § 7 ust. 5 uchwały w zakresie, w jakim nakazuje wraz z wnioskiem o określenie warunków przyłączenia (które poprzedzają zawarcie umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków) przedłożyć dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, podczas gdy z art. 6 ust. 5 u.z.z.w. wynika, że ostatecznie umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

- § 11 uchwały przez powtórzenie treści art. 6 ust. 1 u.z.z.w.;

- § 12 uchwały przez określenie kwestii uregulowanych już w art. 3531 k.c. oraz pośrednio art. 58 k.c.;

- § 15 ust. 1 i 2 uchwały przez określenie treści umowy (treść wzorca umowy), a także warunków odstąpienia od wzorca umowy, podczas gdy rada upoważniona jest wyłącznie do określenia warunków i trybu zawierania umów, zaś zasadnicze postanowienia umowy reguluje art. 6 ust. 3 u.z.z.w.;

- § 19 ust. 7 uchwały określający warunki rozwiązania umów, podczas gdy rada upoważniona została wyłącznie do określenia warunków i trybu zawierania umów;

- § 21 uchwały przez określenie obowiązków przedsiębiorcy w zakresie wykraczającym poza delegację ustawową;

- § 22 uchwały przez określenie obowiązków odbiorcy usług, które poza przekroczeniem normy kompetencyjnej, częściowo zostały już ujęte w ustawie, tj. w art. 5 ust. 2, art. 9, art. 15 u.z.z.w.;

- § 21 uchwały przez określenie praw odbiorcy usług które poza przekroczeniem normy kompetencyjnej, częściowo zostały już ujęte w ustawie, tj. w art. 5 u.z.z.w. a także art. 556 k.c. i nast.;

- § 24 uchwały przez niemal wierne powtórzenie treści art. 26 u.z.z.w.;

- § 26 i § 27 uchwały przez powtórzenie treści art. 27 ust. 1 oraz ust. 4-6 u.z.z.w.;

- § 28 ust. 1 uchwały przez wskazanie, że odbiorca reguluje należność za wodę w terminie podanym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni, co powtarza treść § 17 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r., nr 26, poz. 257);

- § 28 ust. 3 uchwały przewidujący możliwość pobierania odsetek za opóźnienie, podczas gdy uprawnienie takie wynika z treści art. 481 k.c.;

- § 28 ust. 4 uchwały przez powtórzenie treści § 17 ust. 3 cytowanego powyżej rozporządzenia dot. sposobu rozliczania nadpłaty;

- § 29 uchwały przez powtórzenie treści § 17 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia dot. wpływu zgłoszenia zastrzeżeń, co do wysokości zapłaty na obowiązek jej uregulowania;

- § 30 oraz § 31 ust. 1 uchwały przez zmodyfikowanie treści § 18 ust. 1 - 3 cytowanego rozporządzenia dot. obliczania ilości wody lub ścieków przy niesprawnym wodomierzu głównym oraz kosztów sprawdzenia prawidłowości działania wodomierza;

- § 32 uchwały określający szczególny sposób rozliczenia (obowiązujące znacznie podwyższone stawki i ceny oraz okres obciążenia zwiększonymi stawkami) gdy doszło do celowego uszkodzenia lub pominięcia wodomierzy, co przyjęło postać swoistych kar umownych, do czego rada nie była uprawniona;

- § 40 ust. 1 oraz § 41 uchwały powtarza treść art. 8 u.z.z.w. dot. odcięcia dostaw wody;

- § 42 ust. 1 oraz § 43 ust. 4 uchwały przez powtórzenie treści art. 22 pkt 2 u.z.z.w. dot. obciążania gminy kosztami pobrania wody;

- 44 uchwały przez zawarcie w nim wyłącznie treści o charakterze informacyjnym, a nie normatywnym.

Prokurator dodatkowo zmodyfikował zarzuty podniesione w skardze, wskazując, że dotyczą one istotnego naruszenia prawa, a nie jak wskazano – naruszenia prawa materialnego bądź procesowego. Jednocześnie zarzuty określone w pkt II – IV i VI uzupełnił o istotne naruszenie również art. 7 i 94 Konstytucji RP, zaznaczając, że kwintesencją zarzutów Prokuratora jest działanie organu bez podstawy prawnej (z przekroczeniem normy kompetencyjnej).

Skarżący sprostował ponadto oczywistą omyłkę pisarską w zakresie zarzutu określonego w pkt VI, wskazując, że dotyczy on § 43 ust. 2 uchwały, a nie jak podano § 42 ust. 2 uchwały.

Mając na uwadze zakres przedstawionych zarzutów Prokurator zmodyfikował wniosek skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Podkreślił, że jej pozostawienie w obiegu prawnym po ewentualnym stwierdzeniu nieważności tak licznych poszczególnych jej zapisów czyniłoby przedmiotowy akt prawny ułomnym, nieczytelnym, a także niewypełniającym delegacji ustawowej.

Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w S. podtrzymał skargę, jak również wnioski zawarte w piśmie z dnia 19 czerwca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego

(art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017r. poz. 1875 ze zm.), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń

w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale

w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, co do tego, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Odesłanie w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług, ewentualnie do zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Ponadto powtórzenie w regulaminie treści art. 5 ustawy również nie stanowi wykonania ustawowego obowiązku. Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 3 i § 4 ust. 1 uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Z pewnością trudno jest wymienione uregulowania uchwały zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Brakuje w tych przepisach faktycznego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, czy też jakość dostarczanej wody. Znajduje się w nim jedynie odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej z odbiorcą usług umowy, zaś w § 4 ust. 3 zawarto odesłanie do zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Dodatkowo § 4 Regulaminu należy uznać za modyfikację art. 5 ust. 1 ustawy, obligującego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Wspomniany § 4 uchwały wskazuje na obowiązek przedsiębiorstwa ciągłej i niezawodnej realizacji dostaw wody pod odpowiednim ciśnieniem a także odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, jednakże całkowicie pomija obowiązek zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Z kolei § 5 uchwały – dotyczący kontroli przestrzegania ilości i jakości odbieranych ścieków oraz przestrzegania warunków wprowadzania przez odbiorców usług ścieków do komunalnych urządzeń kanalizacyjnych - stanowi modyfikację zapisów art. 9 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W rozdziale III "Techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych Przedsiębiorstwa", § 6 ust. 1 - 2 - stanowi powtórzenie art. 15 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 wspomnianej wyżej ustawy.

Dodatkowo kolejne zapisy § 6 (ust. 5 – 8) uchwały wprowadzają możliwość budowania przez właścicieli lub zarządców nieruchomości na własny koszt urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych niezbędnych do korzystania z usług po uprzednim porozumieniu z Przedsiębiorstwem i Gminą oraz po zawarciu umowy regulującej zasad budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, przy czym urządzenia takie mogą następnie być przekazane Przedsiębiorstwu lub Gminie na warunkach uzgodnionych w ww. umowie. Z powyższych zapisów wynika zatem, że to odbiorca usług miałby ponosić całkowicie koszty budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, podczas gdy art. 15 ustawy stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt jedynie realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej i pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego.

Wspomniany przepis art. 5 cytowanej ustawy, w ust. 4 stanowi ponadto, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Zdaniem Sądu, § 7 uchwały – zawarty w rozdziale IV "Warunki przyłączania do sieci Przedsiębiorstwa" nie stanowi prawidłowej realizacji tego uregulowania. W przepisie tym uzależniono bowiem dostęp do usług od technicznych możliwości istniejących urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, odsyłając do nieczytelnych kryteriów "przepustowości, zdolności produkcyjnej, lokalizacji nieruchomości, stanu technicznego urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych". Wprowadzenie tak niejednoznacznych kryteriów niewątpliwie może sprzyjać arbitralnemu rozpatrywaniu wniosków osób ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Z kolei w § 7 ust. 3 uchwały zawarto upoważnienie Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do określania wzorów dokumentu – "wzór wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci", które, w ocenie Sądu, wykracza poza delegację zawartą w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Sam organ przyznaje przy tym (w odpowiedzi na skargę), że "delegacja dla przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego nie wynika wprost z przepisów ustawy". Zdaniem organu takiej delegacji należy nadać jednak walor praktyczny, polegający na tym, że w przypadku zmiany przepisów innych ustaw niż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a dotykającej tego zagadnienia, nie zachodzi potrzeba zmian w Regulaminie tylko ze względu na konieczność zmian wzoru wniosku.

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że w przepisach ustawy brak jest podstawy do udzielenia Przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu upoważnienia w omawianym zakresie.

Za sprzeczny z art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należy uznać § 7 ust. 5 uchwały, w zakresie w jakim wprowadza wymóg dołączenia do wniosku o określenie warunków przyłączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości której dotyczy wniosek. Wskazany powyżej art. 6 ust. 4 ustawy przewiduje bowiem możliwość zawarcia umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

W rozdziale V regulaminu "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" poszczególne paragrafy sprowadzają się w zasadzie do powtórzenia obowiązujących przepisów ustaw, tj. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 6 ust. 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8), Kodeksu cywilnego (art. 58 i 3531). Dodać należy, że niektóre z nich zmieniają treść przepisów ustawy, bądź też cytują zapisy ustawowe w niepełnym zakresie, tym samym myląc odbiorców.

Z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy):

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

W tym kontekście należy stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący.

Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym należało uznać, że zapisy odnoszące się do treści umowy, jak również zapisy dotyczące rozwiązywania umów czy też ich zmiany, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 19 ust. 7, § 20). Jednocześnie zaznaczyć należy, że w § 15 ust. 1 i 2 regulaminu określono treść umowy (treść wzorca umowy), a także warunków odstąpienia od wzorca umowy, podczas gdy rada gminy upoważniona jest wyłącznie do określenia warunków i trybu zawierania umów.

W rozdziale VI "Prawa i obowiązki Przedsiębiorstwa" oraz rozdziale VII "Prawa i obowiązki odbiorcy" określono w § 21, 22 i 23 prawa i obowiązki Przedsiębiorstwa oraz odbiorców usług w zakresie częściowo wykraczającym poza delegację ustawową, a przy tym częściowo powtarzając zapisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – tj. zapisy art. 5 ust. 2 , art. 8, art. 9 i art. 15 tej ustawy.

Między innymi w wymienionych uregulowaniach powtórzono zapisy dotyczące obowiązku dostarczania zastępczych punktów poboru wody w wypadku odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego z przyczyn określonych w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak również obowiązku odbiorcy zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy.

Rozdział VIII regulaminu został zatytułowany: "Sposób rozliczeń". W rozdziale tym:

- § 24 jest powtórzeniem art. 26 ust.1 ustawy,

- § 26 i 27 stanowi powtórzenie art. 27 ust. 1 i ust. 4 - 6 ustawy,

- § 28 ust. 4 jest powtórzeniem § 17 ust. 5, obowiązującego w dacie podejmowania uchwały, rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 127, poz. 886),

- § 28 ust. 1 jest powtórzeniem § 17 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia,

- § 28 ust. 3 uchwały przewiduje możliwość pobierania odsetek za opóźnienie, podczas gdy uprawnienie takie wynika z treści art. 481 k.c.,

- § 32 uchwały wprowadza możliwość obciążenia odbiorcy usług opłatami w wysokości obliczonej na podstawie dziesięciokrotności cen i stawek opłat określonych w taryfie dla danej taryfowej grupy odbiorców, w wypadku zaopatrzenia w wodę lub odprowadzenia ścieków przy celowo uszkodzonych lub pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że tego rodzaju opłaty stanowią swoiste kary umowne, do wprowadzenia których Rada nie była uprawniona.

- § 29 stanowi powtórzenie § 17 ust. 4 ww. rozporządzenia,

- § 30 oraz 31 ust. 1 uchwały stanowią modyfikację § 18 ust. 1 – 3 cytowanego rozporządzenia.

W ocenie Sądu, samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zabiegi takie wprawdzie naruszają zasady legislacji prawodawczej, jednak o ile nie prowadzą do modyfikacji regulacji ustawowych, to samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. W powyższych przepisach regulaminu nie mamy jednak do czynienia tylko z powtórzeniem zapisów ustawy, ale także ich modyfikacją. Należało zatem uznać, że wyżej wskazane regulacje zaskarżonego regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

Rozdział X został zatytułowany : "Sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych ścieków".

W rozdziale tym w § 40 ust. 1 oraz § 41 powtórzono treść art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określającego sytuacje, w których przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne.

Warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe (rozdział XI) zostały uregulowane w § 42-43. W § 42 stwierdzono, że przedsiębiorstwo obciąża właściwą jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie cen i stawek ustalonych w taryfie. Natomiast w § 43 uchwały wskazano, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe, następuje na podstawie pisemnej umowy zawartej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. W ocenie Sądu, istotne wątpliwości budzi sens zawarcia takiej umowy, skoro z przepisów uchwały nie wynika żadne ograniczenie w korzystaniu przez straż pożarną z hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej (§ 43 ust. 1), ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru (nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody), a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, w tym art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia, w tym w brzmieniu niekompletnym, bądź zmienionym, czy też przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.