Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 687/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 638/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. II SA/Bk 638/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO w S.) z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia, oddalił skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji dokonały w niniejszej sprawie prawidłowej oceny prawnej i zastosowały właściwe przepisy prawa. Kluczowe znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia miało bowiem wejście w życie w dniu 16 lipca 2016 r. przepisów ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961, dalej: ustawa, ustawa odległościowa, u.i.e.w.), która określiła warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej (art. 1 ust. 1 u.i.e.w.).

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie przepisów ustawy odległościowej.

Według Sądu I instancji, organy słusznie oceniły, że przeszkodę do wydania decyzji środowiskowej w przedmiotowej sprawie stanowiło niespełnienie warunku koniecznego, jakim jest zachowanie odległości określonej w art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.i.e.w. Jak wynika bowiem z ustaleń organów (znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym), wysokość piasty elektrowni wiatrowej wynosić ma ok. 137 m, a rozpiętość skrzydeł ok. 126 m.

Odnośnie do wniosku skarżącej o skierowanie przez Sąd I instancji pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Sąd I instancji podkreślił, że nie ma obowiązku, a jedynie uprawnienie, do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym. Wystąpienie to musi być niezbędne do wydania wyroku w sprawie zawisłej przed sądem krajowym; muszą powstać wątpliwości co do wykładni bądź ważności prawa unijnego, znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym (tak art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej). W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z wyżej wymienionych podstaw.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 32 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi i uznaniu przez Sąd I instancji, że decyzja wydana przez organ II instancji na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) odpowiada prawu z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego w związku z wejściem w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961, dalej: u.i.e.w.), której przepisy w odniesieniu do toczącego się postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny mieć zastosowanie, czego Sąd I instancji nie zweryfikował należycie i uznał za prawidłowe automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy przez organ II instancji, podczas gdy brak jest w ustawie odległościowej wyraźnych przepisów intertemporalnych dotyczących toczących się postępowań w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a konsekwentnie nie jest możliwe automatyczne stosowanie ustawy nowej, gdyż ocena co do wyboru stosowania przepisów dotychczasowych lub przepisów nowych musi każdorazowo uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy, charakter przepisów podlegających zmianie oraz skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej z zasad intertemporalnych z poszanowaniem standardów konstytucyjnych równości wobec prawa oraz ochrony interesów w toku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 267 zdanie drugie Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana w 2012 r. - Dz. Urz. UE z 26 października 2012 r. Nr C 326/13, dalej: TFUE) polegające na tym, że Sąd I instancji zaniechał wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z pytaniem prejudycjalnym o treści: "Czy w świetle art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, w szczególności pkt. (4), (14), (20), (40) preambuły dyrektywy OZE oraz art. 13 ust. 1 pkt d) dyrektywy OZE, należy rozumieć w ten sposób, że organy administracji krajowej powinny stosować zasadę pierwszeństwa prawa unijnego, tj. ww. przepisów, wobec wprowadzenia, w trakcie trwania postępowania inwestycyjnego, przepisów krajowych wykluczających możliwość budowy lądowych elektrowni wiatrowych?", podczas gdy Sąd I instancji powinien był wystąpić z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, w sytuacji, w której w sprawie zaistniało zagadnienie wykładni przepisów prawa unijnego i oceny zgodności przepisów ustawy o inwestycjach z prawem unijnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Mając na względzie przedstawione wyżej zarzuty, wniesiono o:

a) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 listopada 2017 r. w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania w całości, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;

b) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.;

c) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

d) skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w trybie art. 267 zdanie trzecie TFUE, następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego:

"Czy postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, w szczególności art. 13 ust 1, w zw. z art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 ze zm.) w zw. z art. 49 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2012 r., Dz. Urz. UE z 26 października 2012 r., Nr C 326/13) zezwalają na wprowadzenie i zastosowanie przepisów krajowych – ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961), które wprawdzie w literalnym brzmieniu nie zakazują możliwości budowy lądowych elektrowni wiatrowych wprost; jednakże skutkiem zastosowania tych przepisów nie jest możliwe rzeczywiste budowanie elektrowni wiatrowych z uwagi na nadmiernie rygorystyczne i nieproporcjonalne obostrzenia w zakresie ich lokalizacji?"

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie zweryfikował należycie i uznał za prawidłowe automatyczne stosowanie przepisów ustawy nowej przez organ II instancji, podczas gdy brak jest w ustawie o inwestycjach wyraźnych przepisów intertemporalnych dotyczących toczących się postępowań w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a konsekwentnie nie jest możliwe automatyczne stosowanie ustawy nowej, gdyż ocena co do wyboru stosowania przepisów dotychczasowych lub przepisów nowych musi każdorazowo uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy, charakter przepisów podlegających zmianie oraz skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej z zasad intertemporalnych z poszanowaniem standardów konstytucyjnych równości wobec prawa oraz ochrony interesów w toku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji bezzasadnie oddalił skargę skarżącej w sytuacji, gdy decyzja SKO obarczona była istotną wadą.

Według skarżącej kasacyjnie, kluczowe dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji jest ustalenie, czy organ II instancji był zobowiązany – z uwagi na wejście w życie u.i.e.w. – do uwzględnienia wymogów określonych przepisami tej ustawy w związku z toczącym się postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji uznał ustawę nową – u.i.e.w. – za automatycznie obowiązującą w niniejszej sprawie mimo braku przepisów przejściowych. W niniejszej sprawie rozumowanie Sądu I instancji oparte na automatycznym stosowaniu ustawy nowej należy uznać z całą pewnością za błędne.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie wyjaśnił w jednoznaczny i wyczerpujący sposób swojego stanowiska w kwestii oceny konieczności stosowania przepisów, poprzestając jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że w zaistniałej sytuacji przy braku przepisów intertemporalnych w u.i.e.w., należy przyznać prymat zastosowaniu przepisów nowej ustawy.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 267 zdanie drugie TFUE, polegające na tym, że Sąd I instancji zaniechał wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Naczelny Sąd Administracyjny, zwracając się z pytaniem prejudycjalnym, powinien dążyć do wyjaśnienia, czy zasady wyrażone w art. 13 ust. 1 dyrektywy OZE, należy wykładać w ten sposób, że przepisy krajowe, które znacząco utrudniają, a których skutkiem zastosowania jest de facto uniemożliwienie inwestycji w elektrownie wiatrowe, należy uznać za niezgodne z prawem UE w sytuacji, w której na skutek postępowania władz krajowych, w związku z wejściem w życie przepisów przedmiotowej ustawy, jednostka nie może kontynuować procesu inwestycyjnego dotyczącego elektrowni wiatrowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Istota zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sprowadza się do tezy, że Sąd I instancji wadliwie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie postępowania wyjaśniającego w związku z wejściem w życie u.i.e.w., której przepisy w odniesieniu do toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej powinny mieć zastosowanie, czego Sąd I instancji nie zweryfikował należycie i uznał za prawidłowe automatyczne stosowanie przepisów ustawy nowej przez organ II instancji, podczas gdy brak jest w u.i.e.w. wyraźnych przepisów intertemporalnych. Wszystkie te zarzuty są nietrafne.

O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę, zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. Skoro Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył wskazanych powyżej przepisów.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Do naruszenia art. 151 p.p.s.a. doszłoby, gdyby Sąd I instancji, stwierdzając oznaczone naruszenia przepisów prawa, kwalifikujące do uwzględnienia skargi, jednak skargę oddalił. Artykuł 151 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym (blankietowym), wynikowym, stanowiącym jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Wobec tego o trafności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wymienionych we wniesionym środku zaskarżenia. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, po rozpoznania sprawy, prawidłowo stwierdził zgodność z przepisami zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów, które dają podstawę do podważenia prawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie każde naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Chcąc podważyć brak zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji, wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać na okoliczności potwierdzające jego tezę, że postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Brak podniesienia w tym zakresie argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie pozwala natomiast przyjąć, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Skarżąca kasacyjnie, uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazuje w skardze kasacyjnej na str. 4, że Sąd I instancji nie zweryfikował stanowiska organu II instancji, według którego przepisy u.i.e.w. powinny mieć zastosowanie do toczącego się postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, uznając za prawidłowe automatyczne stosowanie przepisów u.i.e.w., podczas gdy w przepisach u.i.e.w. brak jest wyraźnych przepisów intertemporalnych dotyczących się toczących się postępowań w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej.

W wyniku zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie doszło do naruszenia przepisów u.i.e.w., ponieważ zastosowanie tego przepisu uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej, a więc stanowi o możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż organ I instancji właśnie po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie w drugiej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano zasady dotyczące zagadnień intertemporalnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na potrzebę uwzględniania trzech zasad dotyczących rozstrzygnięcia kwestii intertemporalnych w procesie stosowania prawa. Mają one zastosowanie zarówno do sytuacji, w której ustawodawca nie zajął stanowiska co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, jak i do sytuacji gdy ustawodawca te kwestie rozstrzygnął. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych w procesie stosowania prawa może polegać na przyjęciu jednej z trzech zasad: 1) zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wszelkie zdarzenia z przeszłości); 2) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; 3) zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa, pozostawia się zainteresowanym podmiotom (zob. wyrok NSA z 18 marca 2016 r., sygn. II OSK 1452/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W piśmiennictwie zwrócono także uwagę na metodę, która polega na ustanawianiu przez prawodawcę specjalnych przepisów przejściowych, które powinny być stosowane do spraw z elementem dawnym (J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretyczno prawne, Poznań 2000, s. 62). Skoro przepisy u.i.e.w. tej kwestii wyraźnie nie regulują, należy przyjąć zasadę bezpośredniego zastosowania nowej ustawy. Przepisy u.i.e.w. będą zatem miały zastosowanie do zdarzeń, stosunków prawnych czy stanów zarówno powstałych po dniu jej wejścia w życie, jak też do tych, które co prawda miały miejsce wcześniej, ale trwają dalej, a więc nie zostały zamknięte w przeszłości.

Wbrew informacji zawartej na str. 10 uzasadnienia skargi kasacyjnej wydanie decyzji środowiskowej w niniejszej sprawie nie miało miejsca na wiele miesięcy przed wejściem w życie u.i.e.w. W niniejszej sprawie Wójt Gminy S. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji parku wiatrowego "[...]" w decyzji z [...] maja 2017 r. Ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie w dniu 16 lipca 2016 r.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 2 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP). Wejście w życie u.i.e.w. nie spowodowało naruszenia zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Ograniczenie dotyczące lokalizacji elektrowni wiatrowych uregulowane w u.i.e.w., jest możliwe z uwagi na realizację innych ważnych wartości chronionych przepisami tej ustawy. Jedną z istotnych przesłanek dotyczących zasad i trybu lokalizacji elektrowni wiatrowych na podstawie przepisów u.i.e.w. jest identyfikacja celów lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunków lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Oprócz ogólnych społeczno-gospodarczych przesłanek determinujących lokalizację elektrowni wiatrowej na podstawie przepisów u.i.e.w., występują ponadto inne wartości chronione prawem takie jak życie i zdrowie ludzi, które stanowią podstawę ograniczeń wynikających z ochrony prawnej środowiska. Ich realizacja w przepisach u.i.e.w. powoduje, że nie została naruszona zasada, według której Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jedną z zasad sprawiedliwości społecznej jest zasada zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego, którą realizują przepisy u.i.e.w. Zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnym i przyszłym pokoleniom. Wprowadzenie ograniczeń dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych jest konsekwencją realizacji przez władze publiczne polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. W skardze kasacyjnej nie wskazano, której lub których jednostek redakcyjnych dotyczy zarzut skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono szerszego uzasadnienia dotyczącego naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, nie stwierdził naruszenia przez Sąd I instancji zasady równości oraz zakazu dyskryminacji. Nie jest sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP wprowadzenie do prawa polskiego zasad określających warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Wejście w życie u.i.e.w. spowodowało, że organy administracji są zobowiązane do jej bieżącego zastosowania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów tego aktu prawnego. Takie działanie organów stosujących przepisy u.i.e.w. nie stanowi naruszenia zakazu dyskryminacji. Skoro powołana ustawa nakłada określone obowiązki na wszystkich inwestorów i przewiduje takie same konsekwencje prawne dla wszystkich inwestorów, to nie można mówić o naruszeniu zakazu dyskryminacji uregulowanego w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, u.i.e.w. nie wprowadza całkowitego zakazu lokalizacji inwestycji dotyczących budowy elektrowni wiatrowych, ale wprowadza jedynie ograniczenie w ich lokalizowaniu z uwagi na ochronę środowiska, w tym zdrowie ludzkie. Są to wartości chronione przez prawo.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I lit. b skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie naruszył art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez niewystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie ustalenia, "czy w świetle art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, w szczególności pkt. (4), (14), (20), (40) preambuły dyrektywy OZE oraz art. 13 ust. 1 pkt d) dyrektywy OZE, należy rozumieć w ten sposób, że organy administracji krajowej powinny stosować zasadę pierwszeństwa prawa unijnego, tj. ww. przepisów, wobec wprowadzenia, w trakcie trwania postępowania inwestycyjnego, przepisów krajowych wykluczających możliwość budowy lądowych elektrowni wiatrowych", gdyż realizowanej przez sąd orzekający w trybie pytania prejudycjalnego tzw. funkcji kooperacyjnej muszą towarzyszyć wątpliwości odnoszące się do stosowanych w tej sprawie przepisów prawa unijnego, których Sąd I instancji nie powziął.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 września 2009 r., sygn. II OSK 2646/17, według którego w art. 13 ust. 1 lit. d dyrektywy 2009/28/WE państwa członkowskie zostały zobowiązane do podjęcia kroków niezbędnych do zapewnienia "obiektywności, przejrzystości, proporcjonalności i niedyskryminacyjnego charakteru zasady autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania oraz uwzględniania w nich charakterystyki poszczególnych technologii energii odnawialnej". Przepis ten nie jest jednak równoznaczny z nałożeniem na państwa członkowskie obowiązku udzielania zgody na podejmowanie przez wszystkie podmioty wszelkich indywidualnych działań, o ile tylko zmierzają do umożliwienia lokalizowania elektrowni wiatrowych. Nie jest konsekwencją tego przepisu konieczność interpretowania wszelkich norm krajowych w taki sposób, by wymusić pozytywne opiniowanie wszelkich działań indywidualnych podmiotów zamierzających zlokalizować inwestycje dotyczącą elektorowi wiatrowej.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, który wskazał, że nie ma podstaw, wbrew zarzutom skargi, do twierdzenia, że uregulowanie minimalnych odległości lokalizowanych elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej narusza zasady proporcjonalności, niezbędności, obiektywności, przejrzystości i niedyskryminacyjnego charakteru w zakresie wprowadzanych przepisów. Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił, że wprowadzenie omawianych przepisów miało na celu zabezpieczenie zdrowia i życia ludzi oraz stworzenia określonych wymagań lokalizacyjnych wykluczających uznaniowość w wydawaniu rozstrzygnięć przez organy.

Z tych też względów Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.U.UE.L.2009.140.16).

Skarżąca kasacyjnie pomija okoliczność, że przepisy ww. dyrektywy są skierowane do Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa członkowskiego UE). Ciężar jej realizacji spoczywa na organach władzy publicznej nie zaś na inwestorach. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie analizując treść motywów nr: 4, 14, 20 i 40 preambuły oraz art. 13 ust. 1 lit. d dyrektywy 2009/28/WE nie stwierdził, że w niniejszej sprawie naruszenia zasady pierwszeństwa prawa UE. Wskazana zasada wyklucza nie tylko stosowanie, ale i stanowienie przepisów krajowych sprzecznych z prawem UE oraz dalsze utrzymywanie kolizyjnych norma prawa krajowego. Powołane w skardze kasacyjnej motywy dyrektywy 2009/28/WE, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie potwierdzają tezy, że w trakcie trwania postępowania inwestycyjnego wprowadzono przepisy krajowe wykluczające możliwość budowy lądowych elektrowni wiatrowych.

Należy wyraźnie podkreślić, że wskazane w skardze kasacyjnej motywy nr: 4, 14, 20 i 40 preambuły dyrektywy 2009/28/WE nie zakazują państwom członkowskim uregulowania zagadnień dotyczących zasad i trybu lokalizacji elektrowni wiatrowych w planie miejscowym.

Uregulowanie w przepisach u.i.e.w. warunków i trybu lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunków lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej nie jest sprzeczne z treścią motywów nr: 4, 14, 20 i 40 preambuły oraz art. 13 ust. 1 lit. d dyrektywy 2009/28/WE oraz nie może być interpretowane jako wykluczające możliwość budowy lądowych elektrowni wiatrowych. Uchwalenie u.i.e.w. jest elementem realizacji przez władze publiczne zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego.

Uznając, że przepisy krajowe nie naruszają treści motywów nr: 4, 14, 20 i 40 preambuły oraz art. 13 ust. 1 lit. d dyrektywy 2009/28/WE dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE , Sąd I instancji nie miał obowiązku wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Z art. 267 TFUE wynika bowiem, że zwrócenie się z takim pytaniem powinno nastąpić tylko sąd krajowy uzna, że rozstrzygnięcie Trybunału o wykładni prawa unijnego jest niezbędne do wydania wyroku.

Z podanych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny również nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Samo bowiem podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania pytania prejudycjalnego. Z art. 267 TFUE wynika obowiązek NSA przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.