Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1116/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. nr [...] z dnia [...] r. 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta D. decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] r. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi Spółce "A." sp. z o. o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej transmisji danych [...] w D., ul. [...] na działce nr 1 k.m. [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta D. nr [...] z dnia [...] r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej transmisji danych [...] D., przewidzianej do realizacji na budynku oraz, że inwestor przedłożył wszystkie dokumenty wymagane w świetle art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). Od powyższej decyzji pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 26 lutego 2019 r. odwołanie wniosła skarżąca Z. S.

Skarżąca podniosła, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego obejmuje nie tylko budynek, na dachu którego zostanie zamontowana stacja bazowa, lecz także nieruchomości sąsiednie.

W kolejnym piśmie skarżąca sprzeciwiając się przedmiotowej inwestycji, domagała się jej zbadania z ustaleniami planu miejscowego. Jej zdaniem, wymagane było też uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko należy bowiem uwzględnić kumulację oddziaływań i sumowanie się parametrów przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie się lub nachodzenie wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny spowoduje, że moc promieniowania przekroczy wielkości dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności. Organ winien też ocenić, czy realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość obecnego i przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich (art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska). Stąd też inwestycja w nieuprawniony sposób wkracza w sferę jej własności. Nadto, nie uwzględniono negatywnego oddziaływania inwestycji na zdrowie ludzi. W pobliskiej odległości znajdują się już anteny nadawcze na wymienionych w odwołaniu obiektach.

Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono.

Organ wyjaśnił, że inwestycja obejmuje budowę stacji transmisji danych zlokalizowanej na budynku mieszkalnym wielorodzinnym o wysokości h = 16,00 m. Na budynku nie znajduje się infrastruktura innego operatora.

Planowana rozbudowa obejmuje instalację:

- 6 anten [...] pracujących w paśmie [...], [...], [...] oraz [...],

- 3 anten [...] pracujących w paśmie [...],

- 5 anten łączności radioliniowej pracujących w paśmie [...].

-1 anteny łączności radioliniowej pracującej w paśmie [...].

Stacja wyposażona będzie w przyłącze oraz instalację elektryczną i instalację odgromową.

Działka, na której zlokalizowano projektowaną stację bazową znajduje się poza obszarem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla projektowanej inwestycji Prezydent Miasta D. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] r. nr [...]. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami i warunkami zawartymi w tej decyzji.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust: 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oraz zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w

art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Jednocześnie, jak stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę charakter przedmiotowej inwestycji, obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest dokonanie oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Z załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę Kwalifikacji przedsięwzięcia z października 2016 r. wynika, że planowane przedsięwzięcie nie osiąga progów wymienionych w przepisach § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 z póżn. zm.) określających jakiego rodzaju instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz zaliczają się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na tej podstawie stwierdzono, że projektowane przedsięwzięcie nie wymaga decyzji środowiskowej, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z póżn. zm.).

Powyższe stanowisko zostało także potwierdzone w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

Ponadto, przeprowadzona analiza odległości miejsc dostępnych dla ludności, od środka elektrycznego anten wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania wykazała, iż dla założonych w opracowaniu maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek "tilt" miejsca dostępne dla ludności występują w wolnej przestrzeni w odległościach większych od wyznaczonych na podstawie cyt. rozp.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że:

- obszar obejmujący pola elektromagnetyczne o wartościach granicznych dla anten nadawczych stacji, wystąpi wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności,

- brak jest czynników fizycznych i chemicznych mających wpływ na zanieczyszczenie środowiska,

- brak jest oddziaływania przedsięwzięcia na obszary chronione Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzję o pozwoleniu na budowę stacji bazowej transmisji oparto na prawomocnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zadania, która przesądziła o braku konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany postanowieniami tej decyzji, która rozstrzyga, czy jest wymagana decyzja środowiskowa (art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z póżn. zm.). W doktrynie wskazuje się, że: "Związany charakter pozwolenia na budowę można również postrzegać w odniesieniu tej decyzji do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany przedmiotowym zakresem tych decyzji oraz zawartymi w nich ustaleniami (art. 86 ustawy z 3 października 2008 r. oraz art. 55 u.p.z.p.). Zatem pozwolenie na budowę może być postrzegane jako decyzja, która "została wydana w oparciu o inną decyzję", z wszystkimi tego konsekwencjami na gruncie prawa materialnego i procesowego". (W. Jakimowicz, Kwestia prejudycjalna w postępowaniu administracyjnym [w:] Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Warszawa-Dębe 23-25 września 2002 r.).

Nadto, teren przedmiotowej inwestycji nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie istnieje obowiązek opracowania takiego planu, w związku z powyższym jakiekolwiek dywagacje zawarte w odwołaniu skarżącej w tym zakresie są bezprzedmiotowe. Skoro nie ma planu miejscowego organ I instancji wydając pozwolenie na budowę oparł swoją decyzję na decyzji lokalizacyjnej.

Organ II instancji nie podzielił też stanowiska skarżącej co do "sumowania" parametrów inwestycji (vide: wyroki NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/15 i z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 766/16). Mając powyższe na względzie, organ stwierdził, że § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. nie może mieć zastosowania do kryteriów kwalifikowania instalacji emitujących pola elektromagnetyczne, ponieważ kryteriów tych - z uwagi na ich charakter - nie da się sumować, ani kumulować. Zsumowanie mocy anten sektorowych, a także anten sektorowych i anten radiolinii, stałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z jednoznacznie określonymi - treścią § 3 ust. 1 pkt 8 (a także § 2 ust. 1 pkt 7) powoływanego rozporządzenia - kryteriami kwalifikacji przedsięwzięć radiokomunikacyjnych, jako wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Nadto, w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2 016 r., poz. 71) "(...) równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna (...)". Powyższe potwierdza, że prawodawca nie znajduje innej możliwości wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, aniżeli odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny, chociażby te znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2907/12).

Nie znajduje także uzasadnienia żądanie przez skarżącą sumowania parametrów inwestycji z położonymi w bliżej nieokreślonym sąsiedztwie stacjami innych operatorów. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 624/14:

"(...) możliwe jest istnienie kliku stacji bazowych na jednym terenie, ale do wszystkich tych stacji tytuł prawny musi posiadać ten sam podmiot, a po wtóre musi także tenże podmiot posiadać tytuł prawny do terenu, na którym znajdują się te stacje bazowe. Wówczas możliwe jest skumulowanie tych inwestycji, o czym stanowi § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (...) nie jest możliwe sumowanie przedsięwzięć jeżeli znajdują się one na terenach, do których różne podmioty mają tytuł prawny".

Odnosząc się do pozostałych obaw zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że są one niezasadne, gdyż zgodnie z dokumentacją projektową miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, co między innymi potwierdza, iż przedmiotowa stacja bazowa w przedstawionej konfiguracji technicznej nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Analizując dodatkowo istotne dla niniejszej sprawy aspekty merytoryczne organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja projektowanej inwestycji, zgromadzona w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, potwierdza spełnienie przez inwestora wymogów wynikających z przepisów ochrony środowiska, w sposób umożliwiający wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda uznał zatem, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania podniesionych w tym aspekcie, czy też kwestionowania ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ I instancji. Przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się bowiem do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.

Załączony projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia

25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935).

Projekt spełnia także wymagania w zakresie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, potwierdzającego przynależność projektantów do właściwych izb samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Wojewody przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie - zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tych względów organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem.

W skardze od sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa – poprzez pominięcie oceny rzeczywistej mocy oddziaływania promieniowania oraz innego oddziaływania generowanego przez anteny, gdy istnieje możliwość odchyleń od przyjętych w tym zakresie założeń,

2) art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, d i g ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – poprzez niezbadanie zgodności inwestycji z przepisami ochrony środowiska, bez uwzględnienia możliwości pochylenia anten (tilt) i zmiany kąta promieniowania oraz nieuwzględnienia kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku i zjawiska odbić od znajdujących się w pobliżu linii energetycznych oraz kumulacji z pobliskimi inwestycjami o analogicznych oddziaływaniach;

3) art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rozstrzyga o konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, a organ jest związany jej ustaleniami w tej kwestii, pominięcie opinii biegłego w zakresie ochrony przed promieniowaniem oraz udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo braku decyzji środowiskowej,

4) art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, d i g ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku – poprzez nierozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dla poparcia stanowiska skarżąca przywołała orzecznictwo sądowe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 24 września 2020 r. "B." w R. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym, powołując się na zgodność przedmiotu sprawy z celami statutowymi organizacji. "B." zarzuciło brak uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz błędne stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw sumowania anten w każdym sektorze oraz nieuwzględnienie maksymalnych tiltów anten. Zdaniem "B.", organy nie zweryfikowały zamierzenia inwestora. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowe.

W toku rozprawy sądowej postanowieniem z dnia 15 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił "B." do udziału w postępowaniu.

Skarżąca podtrzymała skargę. podniosła, że po przeciwnej stronie ulicy, w odl. Ok. 20m znajduje się antena innego operatora.

Prezes "B." podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 24 września 2020 r. Podniósł, że maksymalne moce anten i "tilty" winny być ustalone na podstawie danych katalogowych, a nie – deklaracji inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Decyzje organów obydwu instancji zapadły bowiem bez należytego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy, wskutek błędnej (zawężającej) wykładni art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 283) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 rozp. z 2010 r., wyżej powołanego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że wbrew stanowisku Wojewody, wydana dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie przesądza, iż nie jest wymagane uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej. Co prawda, decyzja ta ma walor wiążący na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, lecz związanie ustaleniami tej decyzji nie dotyczy kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji środowiskowej następuje przed ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego. Lecz na każdym etapie procesu inwestycyjnego właściwy organ bada przedsięwzięcie pod kątem wymogów ustawy o udostępnianiu inwestycji (vide: wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2245/17, LEX nr 2330614).

W niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji określa jedynie liczbę i typ anten, bez sprecyzowania pozostałych parametrów. Jej wydanie nastąpiło bez decyzji środowiskowej. Organ I instancji całkowicie pominął obowiązek zbadania przedsięwzięcia pod katem wymogu z art. 71 ust. 2 ustawy (zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Organ odwoławczy co prawda podjął próbę kwalifikacji przedsięwzięcia, lecz uznał też, że kwestia ta została już rozstrzygnięta na etapie decyzji o ustaleniu lokalizacji.

Stanowiska organu odwoławczego nie sposób jednak podzielić. Wbrew wymogom z art. 107 § 3 kpa, organy administracji nie poczyniły też ustaleń co do mocy promieniowania izotopowego, ani maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek (tilt). Organ II instancji przywołał co prawda dołączoną do wniosku kwalifikację przedsięwzięcia, lecz dokumentu tego nie poddał żadnej ocenie i nie przytoczył w uzasadnieniu decyzji żadnych danych, istotnych z punktu widzenia kwalifikacji przedsięwzięcia. Tymczasem przedłożona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia podlega ocenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ nie może zatem ograniczyć rozpoznanie sprawy do stwierdzenia, że inwestor przedłożył kwalifikację przedsięwzięcia, która wykazała, że nie jest wymagana decyzja środowiskowa.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się też do poglądu, że przy kwalifikacji przedsięwzięć wymagane jest uwzględnienie kumulacji i oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju. W tym względzie wskazuje się w orzecznictwie na treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w którym jest mowa o sumowaniu się parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub I obiektu. Należy wziąć zatem również pod uwagę skumulowane promieniowanie anten sektorowych w ramach tego samego przedsięwzięcia. Nieracjonalne byłoby bowiem prezentowanie stanowiska, że i sumowaniu podlegają określone parametry w przypadku rozbudowy, przebudowy lub montażu i realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia lub też realizowania go na terenie zakładu lub obiektu i gdzie podobne przedsięwzięcie już funkcjonuje, natomiast nie podlegają takiemu sumowaniu parametry tego samego nowego przedsięwzięcia.

W konsekwencji dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, istotne znaczenie ma wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pola i elektromagnetyczne.

Biorąc pod uwagę jednoznacznie brzmiącą treść § 3 ust. 1 pkt 8 omawianego rozporządzenia, zgodnie z którą równoważną moc promieniowania izotropowego, mającą wpływ na odległość od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, w której to odległości następuje negatywne oddziaływanie tego promieniowania na miejsca dostępne dla ludności, wyznacza się dla pojedynczej anteny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powinien dawać możliwość odpowiedzi na pytanie, czy odnośnie danej inwestycji dochodzi do sumowania się wielkości promieniowania i izotropowego zarówno w odniesieniu do anten z tej inwestycji jak i anten działających na danym terenie w ramach innych przedsięwzięć, a jeśli tak, to czy dochodzi i w jakiej skali do zwiększenia równoważnej mocy promieniowania izotropowego w osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych mających zostać zainstalowanych anten sektorowych. Zgodnie z jednoznacznym w tym względzie brzmieniem rozporządzenia (również przy uwzględnieniu treści jego § 3 ust. 2), moc ta powinna być obliczana dla pojedynczej anteny w osi głównej jej wiązki promieniowania. Co do zasady nie chodzi zatem o matematyczne zsumowanie maksymalnej mocy promieniowania poszczególnych anten i na osi ich głównych wiązek w sytuacji, gdy nie dochodzi przecież w praktyce do ich nakładania się w punktach ich maksymalnego promieniowania.

Gdyby zostało bowiem ustalone, że w następstwie kumulacji oddziaływań równoważna moc promieniowania izotropowego poszczególnych anten mierzona w osiach głównych wiązek ich promieniowania przekracza wielkości o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., to mogłoby to mieć wpływ na ocenę przedsięwzięcia z uwagi na braną pod uwagę zgodnie z rozporządzeniem, odległość miejsc dostępnych dla ludności.

W odniesieniu do drugiego kryterium oceny planowanego przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, Sąd podzielił dominujące w orzecznictwie stanowisko, że w tym względzie należy brać pod uwagę maksymalne możliwe pochylenie wiązki promieniowania (tilt) (vide: wyrok tut. Sądu z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1289/19).

Zdaniem składu orzekającego, chodzi nie tylko o parametry deklarowane przez inwestora, lecz techniczne możliwości anten (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 460/18).

Tymczasem w niniejszej sprawie organy obydwu instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w ogóle nie zbadały sprawy pod katem kwalifikacji spornego przedsięwzięcia i nie zawarły żadnej argumentacji, że inwestor nie był zobligowany do przedłożenia decyzji środowiskowej. Sąd administracyjny sprawuje zaś jedynie kontrolę decyzji i nie jest władny do poczynienia ustaleń faktycznych w tym względzie we własnym zakresie.

Z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

O kosztach postepowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej, zgodnie z art. 202, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem przeanalizować materiał dowodowy, zwłaszcza przedłożoną przez inwestora kwalifikację przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę, że należy uwzględnić maksymalne możliwe pochylenie anten (a nie tylko deklarowaną przez inwestora), jak również kwestię kumulowania się oddziaływań i sumowania się parametrów inwestycji oraz istniejących w pobliżu stacji bazowych. W razie braków w materiale dowodowym, organ winien wezwać inwestora o uzupełnienie przedłożonej przez niego kwalifikacji oraz pełnej dokumentacji technicznej celem ustalenia, czy możliwa jest zmiana kierunku lub kata nachylenia poszczególnych anten. Nie można tez wykluczyć konieczności sporządzenia ekspertyzy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 460/18).

Z uwagi na normę intertemporalną zawartą w § 4 rozp. Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), kwalifikacji przedsięwzięcia należy dokonać na gruncie wyżej powołanego rozp. z 2010 r. Ocena dostępności określonych miejsc dla ludności winna jednak nastąpić na gruncie aktualnego brzmienia art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219).

Na mocy art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815), który wszedł w życie z dniem 23 listopada 2019 r., dostępność takich miejsc ocenia się według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Ustawa ta nie zawiera żadnych przepisów przejściowych w tym zakresie, a zatem zastosowanie winien mieć aktualny stan prawny.

Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz jego rozważeniu możliwe będzie stwierdzenie, czy zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, inwestor winien przedłożyć decyzję środowiskową. Uzasadnienie decyzji musi zawierać ustalenia faktyczne i rozważania prawne, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 kpa.

mr