Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 531/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 784/15 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 784/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] (znak: [...]) z [...] grudnia 2014 r. umorzył wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] września 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: "Budowa budynku usługowo-handlowego z wypożyczalnią sprzętu sportowego i tarasem rekreacyjnym na dachu budynku, z instalacjami wewnętrznymi, wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, gazu z kotłownią, c.o., wentylacji mechanicznej, elektryczną z oświetleniem terenu, oraz komunikacją wewnętrzną, zlokalizowanymi na działkach nr: część [...], część [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...]", wydaną na wniosek M. B. (...), zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz zmieniającą decyzję pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji uznał, że nieruchomości będące własnością wnioskodawcy – K. H., nie leżą w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem nie powinien być on uznany za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Od decyzji tej odwołanie złożył K. H..

Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2015r., znak: [...], działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej jako "Prawo budowlane") oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "Kpa"), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie uchylenia ww. rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...].09.2011r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 105 Kpa było wadliwe. Organ odwoławczy zaznaczył bowiem, że jeśli we wznowionym postępowaniu organ stwierdzi brak istnienia przesłanki wznowieniowej objętej art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, to zgodnie z dyspozycją art. 151 § 1 pkt 1 Kpa zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie umarzać postępowanie w oparciu o wyżej cytowany przepis art. 105 Kpa

Organ wskazał, że K. H. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], graniczących od strony zachodniej z działką nr [...] obr. [...], na której zaprojektowano przedmiotowe zamierzenie budowlane. Działki wnioskodawcy nie zostały ujęte w decyzji o pozwoleniu na budowę jako wchodzące w obszar oddziaływania obiektu.

W ocenie organu odwoławczego, treść uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, udowadnia brak przysługiwania K. H. przymiotu strony postępowania w związku z brakiem podstaw do poszerzenia obszaru oddziaływania obiektu o działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...].

Dalej organ wskazał, że analiza ustaleń uchwały Nr LVII/733/08 Rady Miasta Krakowa z 19 listopada 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry", nie wskazuje na konieczność kształtowania zabudowy na działkach przedmiotowej inwestycji oraz działkach K. H. w sposób wymagający podjęcia wspólnych rozwiązań w zagospodarowaniu terenu. Wskazane przez odwołującego zapisy miejscowego planu (§ 5 ust. 1 pkt 8, 9 i 10 oraz § 13 ust. 2 lit. b w związku z § 13 ust. 1 lit. c, d) nie uzasadniają jego stanowiska przemawiającego za uznaniem go za stronę przedmiotowego postępowania.

Organ odwoławczy również nie znalazł przepisów, których naruszenie powoduje sporna inwestycja, wpływając na ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawcy. W stosunku do wzajemnego usytuowania nieruchomości inwestycji i wnioskodawcy, organ nie znalazł oddziaływania wpływającego na konieczność rozszerzenia ustalonego obszaru oddziaływania.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł K. H. zarzucając organom, że błędnie zinterpretowali wskazane przez skarżącego zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry".

W ocenie skarżącego, konieczność nawiązania do układu komunikacyjnego pieszego i rowerowego, a także poprzez realizację ciągów zieleni wysokiej i niskiej, do zagospodarowania na działce sąsiedniej wynika wprost z przytoczonych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Park Aleksandry" (§ 5 ust. 1 pkt 8,9,10, § 13 ust. 2 litera b, w związku z paragrafem 13 ust. 1 lit. c, d).

Zdaniem skarżącego, z przytoczonych przepisów wynika także w sposób jednoznaczny, że przebieg ścieżek rowerowych i ciągów pieszych jest wyznaczony orientacyjnie. Dokładny przebieg tras wyznacza natomiast projekt budowlany. Logiczną konsekwencją powyższego jest twierdzenie, że K. H. powinien mieć prawo do zgłoszenia uwag w tym zakresie, skoro trasy komunikacyjne muszą zachować ciągłość. Innymi słowy przebieg tych tras determinuje sposób zagospodarowania wskazanych nieruchomości.

W odwiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że istota sporu pomiędzy skarżącym a organami administracyjnymi dotyczy prawidłowości określenia obszaru oddziaływania obiektu wyznaczonego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] września 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zmienioną następnie decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu zakończonym ww. decyzjami skarżący nie brał udziału w związku z tym, iż przedmiotowy obiekt usługowo - handlowy, zlokalizowany na działkach nr: część [...], część [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...], nie obejmuje obszarem swojego oddziaływania działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] (stanowiące własność skarżącego). Takie stanowisko zajął Prezydent Miasta Krakowa w decyzji z [...] stycznia 2014 r. i takie stanowisko zajęto w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2015 r.

Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną złożenia wniosku o wznowienie postępowania była okoliczność pominięcia skarżącego jako strony w postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie, zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji wznowienie postępowania następuje wyłącznie na żądanie strony (art. 147 in fine Kpa). Podkreślić przy tym należy, iż zacytowane przepisy posługują się pojęciem "strony". Tymczasem stroną, na mocy art. 28 Kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Sąd podniósł, że w postępowaniu o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę podstawę uznania podmiotu za stronę w tym postępowaniu stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż rozróżnić należy dwa pojęcia, a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Podkreślenia wymaga, że tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sąd podniósł, iż sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu (por. także: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1772/11 – LEX nr 1270189, wyroki WSA: z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Wr 205/13 – LEX nr 1329984 i z dnia 14 marca 2012 r. sygn. II SA/Gd 62/12 – LEX nr 1138390 ).

Sąd podzielił stanowisko, wedle którego dany podmiot ma prawo wywodzić swój interes prawny jako strona postępowania, jeżeli oddziaływanie obiektu - w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, powoduje naruszenie konkretnych norm prawa materialnego, np. przepisów techniczno – budowlanych. Jak wskazano wyżej, tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają uprawnienie właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. W konsekwencji ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 1 pkt 1-9 Prawa budowlanego W przepisie tym sformułowana została zasada ogólna prawa budowlanego, określająca, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie. Nadanie przepisowi rangi zasady ogólnej (generalnej) oznacza, że jego postanowienia wymagają uwzględnienia przy interpretowaniu innych postanowień tej ustawy oraz przepisów wykonawczych (por. np. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 947/12; w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013 r., II SA/Łd 972/12; w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 1454/05, CBOSA).

Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Należy każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego wyżej wymienionych.

Sąd podniósł, iż jak wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę, której wzruszenia domaga się skarżący, sporna inwestycja realizowana jest na cz. dz. nr [...], część [...], obr. [...]. Skarżący jest właścicielem dz. nr [...], [...], [...], [...], [...],[...] obr. [...], graniczących od strony zachodniej z dz. nr [...]. Jak wynika z dokumentacji projektowej, projektowany budynek ma wys. od 4,64 m – 7,48 m ( w najwyższym punkcie), a jego bryła usytuowana jest w odległości 24,84 m od ww. działek stanowiących własność skarżącego, w miejscu największego zbliżenia. Sąd podziela rozważania organów obu instancji, odnośnie stwierdzenia, że planowany obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności rozporządzenia z 2002r. Nie znajduje także uzasadnienia dla uznania przymiotu strony stanowisko skarżącego, że zapisy planu miejscowego obszaru "Park Aleksandry", uchwalonego uchwałą z dnia Nr LVII/733/08 z 19 listopada 2008r. wskazują na konieczność kształtowania zabudowy na działkach przedmiotowej inwestycji oraz działkach skarżącego w sposób wymagający podjęcia wspólnych rozwiązań odnośnie zagospodarowania terenu. Należy powtórzyć za organem administracyjnym, że przebieg głównych ciągów pieszych oraz dróg rowerowych wyznaczony poprzez ustalenia planu, nie jest, wynikiem realizowanych inwestycji na działkach sąsiednich. Zatem założenie, że ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wstępnie określają obszar oddziaływania projektowanych inwestycji jest błędne. Ze wskazanych przez skarżącego zapisów planu miejscowego (tj. § 5 ust. 1 pkt 8, 9, 10, § 13 ust. 2 litera b, w związku z paragrafem 13 ust. 1 lit. c, d) nie wynika konieczność zapewnienia wzajemnego udziału właścicieli działek ze sobą sąsiadujących, w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji mających powstać na objętym powyższą regulacją planu terenie. Ze wskazanych przez skarżącego przepisów planu zagospodarowania przestrzennego Park Aleksandry wynika jedynie co to są: główne ścieżki rowerowe, szpalery drzew (których przebieg już określono na rysunku planu) oraz zieleń urządzona. Natomiast szczegółowy przebieg głównych ścieżek rowerowych będzie ustalany na etapie wydawania decyzji administracyjnych przy ich realizacji. Podobnie realizowane będą zespoły zieleni urządzonej według projektu zieleni opracowanego dla zagospodarowania terenu dla konkretnej inwestycji jako część składowa projektu budowlanego (tj. § 5 ust. 1 pkt 8, 9, 10). Podobnie rzecz się ma z realizowaniem oświetlenia dla przestrzeni publicznych, które ma być zrealizowane według całościowego projektu gwarantującego jednolitą formę zastosowanych elementów oświetleniowych (§ 13 ust. 2 litera b). Jeżeli już można by mówić o jakichś ograniczeniach dla skarżącego to wynikają one z postanowień wspomnianego planu Park Aleksandry, a nie z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] września 2011r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego, zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa [...] z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...]

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. H. zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako "Ppsa"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania tego przepisu i stwierdzenie braku istnienia przesłanki wznowienia, pomimo że Skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania i błędne ustalenie, że skarżący nie jest stroną postępowania, pomimo że nieruchomości będące jego własnością leżą na obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych interes prawny w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wynikający z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter ograniczony w porównaniu z interesem prawnym określonym w art. 28 Kpa

W okolicznościach niniejszej sprawy istnieją przepisy prawa materialnego, czyli § 5 ust. 1 pkt 8, 9, 10, § 13 ust. 2 lit. b, § 13 ust. 1 lit. c, d planu miejscowego "Park Aleksandry", które wprowadzają ograniczenia w zakresie zagospodarowania działek skarżącego. Potwierdza to zresztą WSA w Krakowie wskazując na stronie 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że: "Jeżeli już można by mówić o jakichś ograniczeniach dla skarżącego to wynikają one z postanowień wspomnianego planu Park Aleksandry". Przepis art, 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi, że obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Istnieją zatem zarówno przepisy odrębne (postanowienia planu miejscowego), jak i wynikające z tych przepisów ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu należącego do skarżącego.

Zdaniem strony WSA w Krakowie nie dostrzegł jednak, że wynikający z pozwolenia na budowę sposób zagospodarowania terenu, czyli określone usytuowanie obiektu budowlanego w powiązaniu z postanowieniami planu miejscowego ograniczają możliwość zagospodarowania terenów należących do skarżącego. O ile bowiem brak wzniesienia budynku na nieruchomości należącej do Inwestora pozwala na swobodę w zakresie ustalenia przyszłego przebiegu ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, to już wybudowanie budynku ogranicza tę swobodę determinując określoną trasę ciągów i ścieżek rowerowych. Przy braku zabudowy na terenie Inwestora przebieg tras można ustalić w taki sposób, aby nie kolidował zarówno z interesami Inwestora, jak i skarżącego oraz wyważył interesy właścicieli nieruchomości przez które ciągi i ścieżki mają przebiegać.

Strona podniosła, że Naczelny Sąd Administracji w jednym ze swoich istotniejszych orzeczeń dotyczących instytucji strony postępowania administracyjnego zauważył, że należy pamiętać o tym, iż skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (wyrok NSA z dnia 29.09.2010 r., sygn. akt: II OSK 1481/09, LEX nr 668544).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu, a ponadto konstrukcja zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej czyni je niedopuszczalnymi i nieskutecznymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu uczestnika postępowania, wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, odnoszącego się do prawidłowości sformułowania zarzutów. Dokonując powyższej oceny Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze miał na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie.

W niniejszej sprawie zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego odnoszą się do kwestii ustalenia czy skarżącemu kasacyjnie, z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie czy w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod użytym w cytowanym przepisie określeniem "obszaru oddziaływania obiektu" należy rozumieć – zgodnie z definicją legalną z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) – "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W konsekwencji stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju.

Należy jednak od razu wyjaśnić, że pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu cytowanego art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu aktualnie obowiązującym (od 28 czerwca 2015 r.), w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych – zob. art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne (por. wyroki NSA: z 28.03.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 12; z 11.05.2010 r., II OSK 774/09, CBOSA; z 26.01.2012 r., II OSK 1398/10, CBOSA; z 15.02.2013 r., II OSK 1994/11, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji (por. wyrok NSA z 17.03.2011 r., II OSK 520/10, CBOSA). Przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumie się także istotne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 08.06.2011 r., II OSK 1296/10; z 28.03.2007 r., II OSK 208/06; z 26.06.2012 r., II OSK 1613/11; z 17.04.2014 r., II OSK 1899/13 – CBOSA).

Z powyższych względów słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają uprawnienie właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. W konsekwencji ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie skarżący wywodzi swój interes z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dokładnie § 5 ust. 1 pkt 8, 9, 10, § 13 ust. 2 lit. b, § 13 ust. 1 lit. c, d planu miejscowego "Park Aleksandry", które w jego ocenie wprowadzają ograniczenia w zakresie zagospodarowania działek skarżącego. Zdaniem strony wynikający z pozwolenia na budowę sposób zagospodarowania terenu, czyli określone usytuowanie obiektu budowlanego w powiązaniu z postanowieniami planu miejscowego ograniczają możliwość zagospodarowania terenów należących do skarżącego. O ile bowiem brak wzniesienia budynku na nieruchomości należącej do inwestora pozwala na swobodę w zakresie ustalenia przyszłego przebiegu ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, to już wybudowanie budynku ogranicza tę swobodę determinując określoną trasę ciągów i ścieżek rowerowych. Przy braku zabudowy na terenie inwestora przebieg tras można ustalić w taki sposób, aby nie kolidował zarówno z interesami inwestora, jak i skarżącego.

Z powyższym nie można się zgodzić. Wskazać należy, że postanowienia planu, biorąc pod uwagę część graficzną i tekstową planu, ustalają orientacyjny przebieg trasy rowerowej. Inwestor przewidział przebieg głównych ścieżek rowerowych przy granicy z nieruchomościami skarżącego - zgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Ponadto należy mieć na uwadze, że inwestor realizując postanowienia planu w części odnoszącej się do szpalerów drzew nie miał możliwości jakiejkolwiek zmiany ich lokalizacji. Zgodnie z postanowieniami planu (§ 5 ust. 1 pkt 9) nasadzenia drzew liściastych należy dokonać w linii określonej na rysunku planu.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadomym, że skarżący kasacyjnie zaskarżył miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1364/15 oddalił m.in. skargę skarżącego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r., nr LVII/733/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry". Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt 1565/16.

W niniejszej sprawie istotny jest fakt, że w wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1364/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż "zapis dotyczący "głównych ścieżek rowerowych" odnosi się do trasy o orientacyjnym przebiegu na rysunku planu, natomiast szczegółowe ustalenia lokalizacji tras w ramach terenów wyznaczonych w planie nastąpi na etapie wydawania stosownych decyzji przy uwzględnieniu przepisów prawa miejscowego. Zapis ten nie przewiduje więc odstępstw od planu przez jakiekolwiek podmioty, lecz odsyła do obowiązujących przepisów prawa.".

Z powyższych względów, jak słusznie uznał Sąd I instancji, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie inwestycja zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2011 r., wpływa na możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można uznać, iż nieruchomości skarżącego znajdowały się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji.

Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że zapisy planu miejscowego obszaru "Park Aleksandry" nie wskazują na konieczność kształtowania zabudowy na działkach przedmiotowej inwestycji oraz działkach skarżącego w sposób wymagający podjęcia wspólnych rozwiązań odnośnie zagospodarowania terenu. Należy powtórzyć za organem administracyjnym, że przebieg głównych ciągów pieszych oraz dróg rowerowych wyznaczony poprzez ustalenia planu, nie jest wynikiem realizowanych inwestycji na działkach sąsiednich. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że ze wskazanych przez skarżącego zapisów planu miejscowego (tj. § 5 ust. 1 pkt 8, 9, 10, § 13 ust. 2 litera b, w związku z paragrafem 13 ust. 1 lit. c, d) nie wynika konieczność zapewnienia wzajemnego udziału właścicieli działek ze sobą sąsiadujących, w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji mających powstać na objętym powyższą regulacją planu terenie. Ze wskazanych przez skarżącego przepisów planu zagospodarowania przestrzennego Park Aleksandry wynika jedynie co to są: główne ścieżki rowerowe, szpalery drzew (których przebieg już określono na rysunku planu) oraz zieleń urządzona.

W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.