Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1432/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant st.sekr.sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] maja 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] października 2011 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. Ż. (dalej: "inwestor") pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego na cele stolarni z lakiernią, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w miejscowości B., gmina [...]. W decyzji wskazano m.in., że obszar oddziaływania obiektu zawiera się w granicach działki nr ewid. [...].

Pismem z 24 lipca 2020 r. M. S.-S.oraz K. S. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku wskazano, że wnioskodawcy są współwłaścicielami działek nr ewid. [...] i [...], położonych w odległości poniżej 2 m od budynku będącego przedmiotem ww. decyzji, usytuowanego na działce nr ewid. [...]. W związku z tym działki wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania zaplanowanego obiektu budowlanego.

We wniosku wskazano przede wszystkim na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "pr.bud."). Starosta [...] nie zbadał bowiem, czy przebudowa budynku gospodarczego, jego rozbudowa, a także częściowa rozbiórka istniejącego budynku, są zgodne z warunkami ustalonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. Zakres postępowania związanego z ustaleniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczył wyłącznie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię z lakiernią i w tym zakresie powinien być złożony wniosek o pozwolenie na budowę i konsekwentnie wydana decyzja Starosty [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy przecież zamierzenia inwestycyjnego o znacznie szerszym charakterze, niż wynika to z decyzji środowiskowej.

3. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda") decyzją z [...] grudnia 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] października 2011 r.

Organ pierwszej instancji wydał ww. decyzję na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W pierwszej kolejności Wojewoda stwierdził, że z uwagi na usytuowanie rozbudowanego budynku M. S.-S. oraz K. S. powinni być uznani za strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] października 2011 r. o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda [...] wyjaśnił też, że badana decyzja Starosty [...] pozwalająca na przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek stolarni z lakiernią została wydana zgodnie z wnioskiem inwestora przy uwzględnieniu ustaleń decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2011 r. o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Adresatami wskazanych decyzji były również strony postępowania

w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], tj. inwestor E. Ż.oraz M. S.-S. i K. S..

Wskazane wyżej decyzje dotyczyły inwestycji odnoszącej się do obiektu już istniejącego, tj. budynku gospodarczego. Wojewoda podjął działania w celu zbadania dokumentacji, na podstawie której wybudowano ww. obiekt. Z uwagi na upływ czasu, nie udało się jednak pozyskać jej od inwestora, ani od właściwych organów (Starosty [...], ani Wójta Gminy [...]). Urząd Gminy [...] przedłożył jedynie kopie dokumentów dotyczących innej inwestycji - decyzji wydanej w dniu [...] czerwca 1984 r. na rzecz E. Ż. o pozwoleniu na budowę chlewni na działce nr ewid. [...]. W związku z tym, Wojewoda uznał, że obecnie nie jest możliwe dokonanie oceny warunków i legalności wybudowania ww. budynku przeznaczonego do rozbudowy. W aktach Starosty [...] znajduje się jedynie oświadczenie inwestora, w którym wskazał on, że budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz przekazany do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1995 r. Po tej dacie przedmiotowy budynek nie był rozbudowywany, przebudowywany, odbudowywany, ani nadbudowywany oraz nie podlegał częściowej ani całkowitej zmianie sposobu użytkowania.

Odnosząc się do treści wniosku o stwierdzenie nieważności Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniami wnioskodawców, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia miała węższy zakres. Organ stwierdził, że przedmiot ww. decyzji środowiskowej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę był docelowo identyczny: zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię z lakiernią. Ponadto od początku było jasne, że już po realizacji przedsięwzięcia inwestor miał obowiązek podjąć czynności mające na celu zapewnienie zgodności przedsięwzięcia z przepisami prawnymi z zakresu ochrony środowiska.

Wojewoda [...] wziął pod uwagę również pismo wnioskodawców

z 27 sierpnia 2020 r., w którym wskazano, że po zmianie sposobu użytkowania obiektu zanieczyszczenie powietrza i towarzyszący temu zapach lakieru i farb wydobywający się z lakierni, w sposób ponadprzeciętny oddziałuje na nieruchomość wnioskodawców. W ocenie organu wojewódzkiego adresatem wskazanych zarzutów, w kontekście funkcjonowania obiektu po wykonaniu robót i zmianie sposobu jego użytkowania, powinien być organ nadzoru budowlanego. W związku z powyższym ocena uciążliwości prowadzonej w obiekcie działalności, w kontekście wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz realizacji zamierzenia zgodnie z udzielonym pozwoleniem, leży poza kompetencjami organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W podsumowaniu Wojewoda [...] stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że badana decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo że jest obarczona inną z wad wskazanych w art. 156 k.p.a.

4. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. skarżący złożył w terminie (31 grudnia 2020 r.) odwołanie, uzupełnione pismem z 15 stycznia 2021 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu wojewódzkiego i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2011 r. lub ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący stwierdził, że zarzuty sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności nie zostały zrozumiane, bądź zostały pominięte przez organ pierwszej instancji. Zaniechanie sprowadzenia przez organ wszystkich istotnych oryginalnych dokumentów dotyczących budynku gospodarczego oznacza de facto legalizację tego obiektu. Organ architektoniczno-budowlany nie sprawdził również zgodności projektu budowlanego z wymaganiami środowiska, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie obejmowała rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku, a tylko zmianę sposobu użytkowania. Wojewoda pominął także zasadę poszanowania interesów sąsiedzkich wyrażoną w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud.

i będącą ważnym składnikiem podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawach

o pozwolenie na budowę.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją

z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r.

Organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1

pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 736).

W uzasadnieniu GINB wyjaśnił, że przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...]

z [...] sierpnia 2011 r. ustalającą na jego wniosek warunki zabudowy

i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 pr.bud. Organ odwoławczy nie stwierdził przy tym, aby sporna inwestycja naruszała rażąco ustalenia ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Organ podkreślił również, że wcześniej inwestor uzyskał także decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2011 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia opisanego jako "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię z lakiernią" na działce nr ewid. [...]. Działalność prowadzona w planowanym warsztacie stolarskim polegać będzie na przerobie surowca drzewnego na galanterię drewnianą, w zależności od indywidualnych zamówień klientów. Proces wytwórczy będzie obejmował przywóz

i rozładunek surowca, cięcie, okleinowanie i lakierowanie.

W ocenie GINB inwestycja objęta ww. decyzją Starosty [...]

z [...] października 2011 r. nie naruszała rażąco ustaleń powyższej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej w powyższym zakresie, tj. zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię z lakiernią, nie powoduje wystąpienia przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa

w przypadku spornego pozwolenia na budowę.

Organ drugiej instancji stwierdził również, że w sprawie nie doszło do takiej zmiany zakresu inwestycji, która wymagałaby przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko. GINB podzielił stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2770/17, w którym NSA stwierdził, że kwestia przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzależniona jest od wykazania, że zmienił się sposób negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie chodzi zatem o każdą zmianę oddziaływania, ale o wykazanie istnienia takiej zmiany zakresu inwestycji, która powoduje inne zakresowo negatywne oddziaływanie na środowisko, niż było to przedmiotem dotychczasowej oceny oddziaływania na stanowisko i zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej. W przedmiotowej sprawie w ocenie GINB nie doszło do zmiany zakresu inwestycji, która w negatywny sposób oddziaływałaby na środowisko.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził również, że rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Odnosząc się do legalności pierwotnego budynku objętego sporną przebudową i rozbudową budynku gospodarczego na cele stolarni z lakiernią, GINB wyjaśnił, że obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy Prawa budowlanego nie zobowiązywały organu administracji architektoniczno-budowlanej do weryfikacji legalności budynku, względem którego zaprojektowana została przedmiotowa przebudowa i rozbudowa. Organy w takim przypadku korzystają z domniemania legalności obiektu budowlanego. Ponadto, inwestor złożył pismo z 23 września 2009 r. zawierające oświadczenie, że ww. budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz przekazany do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1995 r. Po tej dacie przedmiotowy budynek (obiekt budowlany) nie był rozbudowywany, przebudowywany, odbudowywany, ani nadbudowywany oraz nie podlegał częściowej ani całkowitej zmianie sposobu użytkowania. Mając na uwadze powyższe, GINB uznał jako bezzasadne zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), co miałoby polegać na niezwróceniu się do właściwego organu administracji z wnioskiem o przesłanie dokumentów potwierdzających legalność istniejącego budynku.

Z tych powodów GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]

z [...] grudnia 2020 r.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z 15 czerwca 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji GINB, bądź ewentualnie o uchylenie decyzji odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Dodatkowo, skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 pr.bud. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo istnienia przesłanek dla takiego rozstrzygnięcia polegających na:

a) zaniechaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wypełnienia obowiązku ustalenia, czy istniejący już obiekt budowlany objęty zakresem wniosku

o pozwolenie na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania powstał legalnie i – w razie potrzeby – zwrócenia się do właściwego organu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie stosownego postępowania administracyjnego w tej mierze. Od spełnienia takiego warunku uzależnione byłoby bowiem rozpatrzenie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz

b) niezbadaniu przez właściwe organy administracji zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu o szerszym zakresie niż przedsięwzięcie określone w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie nieistniejącego w polskim porządku prawnym "domniemania legalności budynku", co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że działania Starosty [...] związane z rozpatrzeniem wniosku inwestora były prawidłowe, a decyzja

o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie "domniemania legalności budynku", co doprowadziło do podważenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, oraz kierowanie się nieproporcjonalnością, stronniczością i nierównym traktowaniem przejawiającym się w skupieniu na skutkach społeczno-gospodarczych, jakie niosłoby stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestora, przy jednoczesnym pominięciu dalece bardziej doniosłych skutków inwestycji dla pozostałych stron postępowania;

c) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że Starosta Poznański w toku postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę w ogóle nie ustalił podstawowych kwestii istotnych dla rozpatrzenia tej sprawy (tj. zagadnienia legalności budowy budynku gospodarczego oraz daty jego budowy), a mimo tego zakończył ją decyzją administracyjną o udzieleniu pozwolenia na budowę, co stanowi pogwałcenie zasady dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

7. Odpowiadając w dniu 15 lipca 2021 r. na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. GINB wyjaśnił przy tym, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2021 r.

8. Pismem z 18 października 2021 r. uczestnik postępowania B. Ż. złożył odpowiedź na skargę K. S. z 15 czerwca 2021 r. Inwestor wniósł o oddalenie skargi, bowiem jego zdaniem, w przypadku wydania decyzji Starosty Poznańskiego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Uczestnik postępowania wniósł także

o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Rozpatrując skargę K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r. Sąd zobowiązany był brać pod uwagę fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w tzw. nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, a mianowicie postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jest to szczególny tryb postępowania, który przewiduje wyjątki w stosunku do ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Dlatego też

w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie prowadzi pełnego postępowania dowodowego, a jedynie opiera się na dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Z tego względu ewentualne zarzuty naruszenia

art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. można podnosić tylko w bardzo ograniczonym zakresie, tzn. tylko wówczas gdy organ administracji prowadzący postępowanie nie uwzględni okoliczności faktycznych wynikających wprost z akt sprawy.

Co więcej, w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowana decyzja administracyjna jest badana wyłącznie pod kątem wystąpienia kluczowych wad prawnych, które są wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej mówiąc, nieważność można stwierdzić tylko wówczas, jeśli wskazane rozstrzygnięcie administracyjne jest obarczone taką kwalifikowaną wadą.

Dodatkowo, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności niedopuszczalna jest tzw. wykładnia rozszerzająca, tzn. takie dokonywanie wykładni przepisów prawa

w taki sposób, który prowadziłby do nadania określonym słowom lub wyrażeniom znaczenia szerszego niż wynikałoby to z wykładni językowej. To jest właśnie konsekwencja wyjątkowego charakteru postępowania w sprawie nieważności decyzji. Powszechnie uznawana zasad rozumowania przewiduje bowiem, że "wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco".

Ponadto, jeśli strona składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa, czyli powołuje się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to żądanie strony może być uwzględnione jedynie wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym stwierdzi się, że zostały spełnione trzy kluczowe warunki takiej kwalifikacji prawnej. Niezbędne jest mianowicie wykazanie, że w przypadku kwestionowanej decyzji administracyjnej miały wystąpiły równocześnie trzy okoliczności: (1) naruszenie prawa jest oczywiste, tzn. że przepis stanowiący normatywną podstawę rozstrzygnięcia nie wymaga wyszukanej wykładni prawa,

a jego sens nie budzi wątpliwości w tzw. bezpośrednim rozumieniu tekstu aktu normatywnego; (2) przepis, który miał zostać naruszony ma jednoznacznie imperatywny charakter, tj. wynika z niego obowiązek działania w ściśle określony sposób, a nie np. uprawnienie, upoważnienie, bądź fakultatywna kompetencja, przy czym powinien to być przepis prawa materialnego, a nie przepis postępowania;

i wreszcie: (3) racje ekonomiczne lub społeczne, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 70/21, LEX nr LEX nr 3244223, z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt

III OSK 1310/21, LEX nr 3199168; z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18, LEX nr 3243973, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 748/18, LEX

nr 2758822 oraz z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16, LEX nr 2503354).

11. Odnosząc powyższe zasady do rozpatrywanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie znajduje podstaw dla stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z [...] maja 2021 r., ani też dla samodzielnego uznania decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] października 2011 r. za nieważną.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że całkowicie niezasadny jest zarzut, według którego organy administracji rozpatrujące wniosek skarżącego nie zbadały legalności istniejącego w 2011 r. budynku gospodarczego, który miał podlegać rozbudowie, przebudowie, a częściowo również rozbiórce. Formułując taki zarzut skarżący pomylił dwa odrębne postępowania. Wniósł bowiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany odnoszący się do – mówić

w uproszczeniu – "nowej" (przyszłej) części budynku gospodarczego po rozbudowie i nadbudowie, ale jednocześnie dodał zarzut nielegalności części "starej", która miała pozostać, a której miała dotyczyć zmiana sposobu użytkowania.

Błąd skarżącego polegał na tym, że nie wziął pod uwagę podziału zadań i kompetencji między różnymi organami administracji. Otóż, kontrola wydanego wcześniej pozwolenia na budowę na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zadanie i jednocześnie kompetencję organów architektoniczno-budowlanych, z tym tylko zastrzeżeniem, że organem pierwszej instancji w postępowaniu "nieważnościowym" jest właściwy miejscowo wojewoda, a nie starosta powiatu, tak jak w zwykłym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Takie postępowanie dotyczy wszakże "nowego obiektu" lub "nowej części" obiektu budowlanego.

Natomiast, rozpatrzenie wniosku o sprawdzenie legalności istniejącego już budynku pozostaje w kompetencji organów nadzoru budowlanego: w pierwszej instancji – powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a w drugiej instancji (jako organu odwoławczego) – wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego.

Z powyższych względów w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku skarżącego oraz jego żony z 24 lipca 2020 r. i prowadzonym przez Wojewodę [...], jako organ pierwszej instancji, nie można było badać, czy "istniejący już obiekt budowlany objęty zakresem wniosku o pozwolenie na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania powstał legalnie". Takie badanie mogłoby być prowadzone na wniosek lub z urzędu w odrębnym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego.

Jednocześnie, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że Wojewoda [...] nie naruszył obowiązujących przepisów prawa nie dokonując na podstawie art. 65 k.p.a. przekazania żądania skarżącego do powiatowego organu nadzoru budowlanego jako organu właściwego. Wojewoda [...] prowadził bowiem postępowanie nadzwyczajne, tzn. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z [...] października 2011 r. We wniosku skarżącego nie zostało też zawarte żądanie kontroli stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 2011 r. Żądanie takie pojawiło się dopiero w uzasadnieniu odwołania i w skardze do Sądu. Natomiast we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący skoncentrował się na zależności między udzielonym pozwoleniem na budowę a decyzją o warunkach zabudowy i – przede wszystkim – decyzją z [...] czerwca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Należy przy tym podkreślić, że zasadą postępowania administracyjnego jest związanie organu administracji treścią żądania strony i organ nie jest ani zobowiązany, ani upoważniony, zwłaszcza w postępowaniach nadzwyczajnych, do poszukiwania za stronę alternatywnych argumentów lub innych możliwych sposobów rozwiązania istniejących konfliktów

i sporów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący sprawę uznał również, że niezasadny jest zarzut, że organy administracji właściwe w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przyjęły "niedopuszczalne domniemanie legalności budynku" powstałego przed 1 stycznia 1995 r. Wbrew skarżącemu należy bowiem uznać, że wskazane domniemanie jest dopuszczalne i przyjęcie wniosku płynącego z takiego domniemania nie może być co do zasady poczytywane za naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie rozważano możliwość domniemywania przeciwnego rozwiązania, a mianowicie niezgodności

z prawem określonego obiektu budowlanego. W praktyce ukształtował się pogląd, zasługujący na określenie linii orzeczniczej, a mianowicie, że jeśli inwestor lub aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., to nie można ustalać

w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa (patrz: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1530/20, LEX nr 3106708). Oznacza to, że żaden przepis obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wprowadza "domniemania samowoli budowlanej", ani "domniemania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu", które byłoby uzasadniane tylko taką okolicznością, że inwestor lub zarządca nieruchomości po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. Teza ta zasługuje na aprobatę, zwłaszcza wtedy, gdy sam właściwy organ administracji takimi dokumentami również nie dysponuje (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 433/18, LEX nr 2758992). Zarówno przypadek samowoli budowlanej, jak i odstąpienie od projektu, muszą być stwierdzone, czyli udokumentowane i wprost potwierdzone przez organ administracji.

Jak się zatem okazuje, zarzut skarżącego w niniejszej sprawie spotyka się

z wyraźną odpowiedzią sądów administracyjnych. Jeśli bowiem nie można domniemywać samowoli, to uzasadnione jest wnioskowanie wywiedzione a contrario ze stanowiska przyjmowanego przez sądy, czyli można domniemywać legalność istniejącego obiektu, co najmniej do momentu, w którym nie zostanie przedstawiony dowód na zaistnienie przeciwnych okoliczności. Równoległym rozwiązaniem jest też w polskim prawie administracyjnym domniemanie legalności ostatecznej decyzji administracyjnej. Domniemanie to oznacza, że określona decyzja która stała się ostateczna, jest ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyraźnie między innymi, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 926/14, LEX

nr 2000046).

Domniemanie legalności istniejącego obiektu budowlanego może więc być konstruowane nie tylko na podstawie przepisów prawa budowlanego na podstawie rozumowania a contrario wobec zakazu domniemywania samowoli budowlanej,

a także na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, dzięki rozumowaniu per analogiam (z podobieństwa) domniemania legalności ostatecznej decyzji administracyjnej. Oczywiście, w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia

z domniemaniem faktycznym, a nie domniemaniem prawnym. Domniemanie legalności obiektu budowlanego nie wynika wprost z przepisu prawnego, ale co najwyżej z interpretacji różnych przepisów prawa, na przykład z faktu, że przed

1 stycznia 1995 r. inwestor nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej po zakończeniu budowy lub po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo, domniemanie legalności obiektu budowlanego nie jest wiążące dla organów administracji, ani dla sądów. Jest to bowiem domniemanie, które uzasadnione jest zwykłym doświadczeniem życiowym. Tak też przedstawiały się okoliczności rozpatrywanej sprawy zorganizowania stolarni z lakiernią w nieznacznie rozbudowanym i przebudowanym oraz zreorganizowanym budynku gospodarczym. Domniemanie, albo innymi słowy założenie, przyjęte przez organy administracji właściwe w rozpatrywanej sprawie, że budynek gospodarczy na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., który inwestor zdecydował się przed laty rozbudować

i przebudować powstał legalnie, było przyjęte ze względu na oświadczenie inwestora uprawdopodobnione także dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy

i dotyczącymi - na przykład - decyzji z [...] sierpnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr ewid. [...]. Już wówczas bowiem organy administracji kontrolowały sposób zabudowy przedmiotowej działki. Gdyby więc wówczas ujawniono okoliczności sugerujące brak legalności istniejącego budynku gospodarczego, to inwestor nie uzyskałby ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Z drugiej strony z akt sprawy wynika, że skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił sugerowanej przez siebie okoliczności, czyli nielegalności istniejącego budynku gospodarczego. W związku z powyższym należało uznać, że omawiany zarzut przyjęcia domniemania legalności budynku gospodarczego

i niezbadania tej okoliczności przez organy administracji prowadzące postępowanie nadzwyczajne nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę na decyzję GINB z [...] maja 2021 r. nieuzasadniony jest również zarzut niezgodności między kwestionowanym pozwoleniem na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego a wydaną wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...]. Należy przy tym pamiętać, że zdaniem skarżącego mamy do czynienia z niezgodnością w takim stopniu, który prowadziłby do spełnienia się przesłanki rażącego naruszenia prawa. Skarżący twierdzi, że omawiana niezgodność wynika z faktu, że decyzja środowiskowa udziela zgody jedynie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z budynku gospodarczego na stolarnię z lakiernią. Natomiast pozwolenie na budowę miało - zdaniem skarżącego - znacznie szerszy zakres, gdyż dopuściło rozbudowę

i przebudowę przedmiotowego budynku.

Sąd nie uznał tego zarzutu za trafny, gdyż nie ma żadnej podstawy, aby przyjąć, że decyzja środowiskowa rozstrzyga precyzyjnie o zakresie i charakterze robót budowlanych niezbędnych dla realizacji konkretnego zamierzenia gospodarczego. Te zagadnienia nie są co do zasady przedmiotem decyzji środowiskowych. Dodatkowo, formułując swój zarzut skarżący sugeruje, że projekt rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego polegał na istotnym powiększeniu obiektu, co skutkowało znacznie większym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, zwłaszcza immisjami w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego. Dlatego też – zdaniem skarżącego - należy uznać, że Starosta [...] wydając pozwolenie na budowę orzekł w sposób rażąco niezgodny z decyzją środowiskową. Tymczasem, fakty potwierdzone przez materiały zgromadzone w aktach sprawy są zupełnie odmienne. W decyzji środowiskowej z [...] czerwca 2011 r. wskazuje się, że budynek gospodarczy, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania ma mieć powierzchnię 200 m2 (k. 13 akt Starosty [...]). Natomiast, w projekcie budowlanym (k. 67) wskazuje się, że powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego po rozbudowie i jednocześnie po planowanej częściowej rozbiórce będzie wynosić 205,33 m2. Parametr taki znajduje również swoje potwierdzenie na planie zagospodarowania terenu dołączonym do projektu budowlanego (k. 66 projektu bud.), w którym znajduje się zestawienie powierzchni całej działki inwestycyjnej (1.709 m2) oraz m.in. powierzchni budynku stolarni – 200 m2. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw, aby twierdzić, że zatwierdzenie projektu budowlanego dokonało się z poważnym odstępstwem od wcześniejszej decyzji środowiskowej. Argument skarżącego jest zatem niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zwiększenia immisji zapachowych spowodowanych przez działającą lakiernię należało wyjaśnić, że zgodnie

z obowiązującymi przepisami w przypadku wystąpienia takich oddziaływań organem, który powinien zarzuty sąsiadów badać i po potwierdzeniu ich, podejmować odpowiednie działania, są organy państwowej inspekcji sanitarnej, albo organy odpowiedzialne za ochronę środowiska, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Gdyby natomiast podmiot prowadzący zakład lakierniczy uporczywie kontynuował swoje działania, wówczas sąsiad takiego podmiotu (przedsiębiorcy) może na podstawie art. 144 k.c. wystąpić z pozwem o zaniechania szkodliwych działań. Pozew taki składa się wszakże do sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego.

Po raz kolejno okazało się więc, że skarżący nietrafnie dokonał wyboru sądu oraz trybu postępowania właściwego dla zgłaszanych przez niego zarzutów.

Podsumowując więc powyższą analizę zarzutów przedstawionych przez skarżącego w skardze do sądu administracyjnego I instancji należy potwierdzić opinię, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący nie wskazał bowiem przepisu prawa obowiązującego, zwłaszcza prawa materialnego, który zostałby naruszony w sposób niewątpliwy i który to przepis miałby imperatywny charakter, tzn. wyznaczałby jasno określony obowiązek organu administracji. Równocześnie skarżący nie przedstawił racji ekonomicznych lub społecznych, które uniemożliwiały zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję Starosty [...] z dnia

[...] października 2011 r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]. W tym stanie rzeczy organy administracji tj. Wojewoda [...] oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie orzekły o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2011 r.

12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.