Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 378/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Inne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 § 1 w zw. z art. 35 § 3 w zw z art. 35 § 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 28/20 w sprawie ze skargi A.T. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. uchyla punkt 3 (trzeci) zaskarżonego wyroku i przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego A.T. sumę pieniężną w wysokości 2000,00 (dwóch tysięcy) złotych, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 28/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.T. na bezczynność Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości (1) zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...], w terminie pięciu miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, (2) stwierdził, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (3) w pozostałej części skargę oddalił oraz (4) zasądził od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego A.T. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W ocenie WSA Prezydent dopuścił się bezczynności, bowiem do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku byłej właścicielki z [...] listopada 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Sąd uznał jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem Prezydent Miasta po otrzymaniu wniosku z [...] listopada 1948 r., przez okres 65 lat nie podejmował żadnych czynności. WSA wskazał, że do gromadzenia materiału dowodowego nie zmobilizowało organu również pismo złożone w dniu [...] września 2009 r. przez następcę prawnego byłej właścicielki nieruchomości, którym wystąpiono o wydanie zaświadczenia o prawnym stanie przedmiotowego gruntu. Pierwsze czynności w sprawie podjęto dopiero w dniu [...] stycznia 2013 r., kiedy to wystąpiono do Biura Geodezji i Katastru Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków [...] o przekazanie aktualnej informacji z rejestru gruntów wraz z odbitką mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami hipotecznymi ww. nieruchomości. Mimo uzyskania w dniu [...] stycznia 2013 r. odpowiedzi na powyższe zapytanie wraz z żądanymi dokumentami, w sprawie niniejszej nie podjęto już żadnych czynności, a od 2015 r. toczy się jedynie postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, które to postępowanie zawieszono postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. do czasu rozpoznania złożonego w obecnie rozpoznawanej sprawie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. WSA zauważył także, że wprawdzie w odpowiedzi na skargę podano, że w dniu [...] czerwca 2019 r. zlecono wykonanie opracowania geodezyjnego mającego na celu rozliczenie przedmiotowej nieruchomości w granicach obecnych działek ewidencyjnych (którego do dnia przekazania do Sądu skargi nie uzyskano), jednak okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w dostarczonych dokumentach. WSA podkreślił, że organ nie tylko nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", ale również nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., bowiem przez okres ponad 70 lat od otrzymania wniosku, jedynie dwukrotnie poinformował strony o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy.

Za niezasadny WSA uznał natomiast wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd ten wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i ma zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu, zatem wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, w skardze nie wykazano, że skarżący poniósł szkodę w związku z bezczynnością organu.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1, którym zobowiązano Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 1948 r., o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...], hip. Nr [...], w terminie pięciu miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, pkt 3 w którym w pozostałej części skargę oddalono oraz pkt 4 w którym rozstrzygnięto o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k,p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej jako "ustawa COVID-19" przez niedostateczną i niewłaściwą kontrolę sposobu prowadzenia przez Prezydenta Miasta postępowania w przedmiocie wniosku z dnia [...] listopada 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, poprzez wyznaczenie Prezydentowi Miasta pięciomiesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku,

podczas gdy wyznaczony termin przekracza maksymalne ustawowe terminy załatwienia sprawy, nie jest uzasadniony ze względu na nieskomplikowany stan sprawy, jak również fakt, iż występuje w niej tylko jedna strona oraz mając na uwadze, iż organ prowadzi przedmiotowe postępowanie od 72 lat,

które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powinno dojść do wyznaczenia Prezydentowi Miasta maksymalnie miesięcznego terminu do wydania orzeczenia rozpoznającego wniosek z dnia [...] listopada 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego;

2. art. 149 § 2 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku o przyznanie od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kasacyjnie sumy pieniężnej,

podczas gdy, mając na uwadze stopień zawinienia organu, długotrwałość postępowania, okoliczność, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz poniesioną przez skarżącego szkodę oraz krzywdę związaną z wieloletnim oczekiwaniem na rozstrzygnięcie sprawy skarżącemu kasacyjnie powinna być przyznana od Prezydenta Miasta suma pieniężna w wysokości 2000,00 zł,

które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powinno dojść do przyznania od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości 2000,00 zł.

W oparciu powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o (I) uchylenie w części, w zakresie pkt 1, 3, 4 zakażonego wyroku WSA w Warszawie i rozpoznanie w tym zakresie skargi poprzez (a) wyznaczenie Prezydentowi Miasta miesięcznego terminu na rozpatrzenie wniosku z dnia wniosku z dnia [...] listopada 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu spornej nieruchomości, (b) przyznanie od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000,00 zł, (II) zasądzanie od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych przed sądami administracyjnymi oraz w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ewentualnie skarżący wniósł o (III) uchylenie zaskarżonego wyroku w części w zakresie pkt 1, 3, 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz (IV) zasądzanie od Prezydenta Miasta na jego rzecz zwrotu kosztów sądowych. Ponadto skarżący zrzekł się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w zaskarżonym wyroku WSA wyznaczył Prezydentowi Miasta pięciomiesięczny termin na zakończenie postępowania, a więc termin pięciokrotnie dłuższy niż termin maksymalny z art. 35 ust. 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego wyznaczenie tak długiego terminu nie znajduje żadnego uzasadnienia. W tym bez znaczenia jest powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, bowiem "dwumiesięczne zawieszenie biegu terminów, nie może wpływać na ocenę bezczynności organu trwającą ponad 70 lat oraz uzasadniać wyznaczenie organowi terminu na załatwienie sprawy pięciokrotnie dłuższego niż termin maksymalny". Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie jest tylko jedna strona postępowania, a z przytoczonego w zaskarżonym wyroku stanowiska Prezydenta Miasta nie wynika, by w sprawie brakowało niezbędnych dokumentów – brakuje jedynie opinii geodezyjnej, której zlecenie przygotowania leży wyłącznie w gestii organu.

Według Skarżącego dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku wskazuje na brak woli Prezydenta Miasta do jego rozstrzygnięcia. Prezydent Miasta nie podejmuje bowiem żadnych czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego i zakończenie postępowania. W ocenie skarżącego brak rozpoznania przez Prezydenta Miasta wniosku przy braku jakichkolwiek obiektywnych przyczyn uzasadniających zwłokę w wydaniu rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazuję na zasadność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, bowiem jest to jedyny środek dyscyplinujący, który może skłonić Prezydenta Miasta do przestrzegania prawa oraz rozpoznania omawianego wniosku. Skarżący podniósł, że sposób prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta, który przez 70 lat nie podejmuje żadnych czynności celem zakończenia postępowania, wywołał u skarżącego negatywne przeżycia psychiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać wypada, że skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania.

Trafny okazał się zarzut dotyczący pkt 3 zaskarżonego wyroku, oznaczony numerem 2. Skarżący kasacyjnie zarzucił w nim naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. przez oddalenie jego wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej albo obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią i cele, jakim mają służyć. Grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17).

W sprawie nie ulega wątpliwości, że do dnia wyrokowania organ nie rozpoznał wniosku byłej właścicielki z [...] listopada 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta po otrzymaniu wniosku z [...] listopada 1948 r., przez okres 65 lat nie podejmował żadnych czynności. Organ nie podjął czynności również na skutek pisma złożonego w dniu [...] września 2009 r. przez następcę prawnego byłej właścicielki nieruchomości, w którym wystąpiono o wydanie zaświadczenia o prawnym stanie przedmiotowego gruntu. Pierwsze czynności w sprawie podjęto [...] stycznia 2013 r., kiedy to wystąpiono do Biura Geodezji i Katastru Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków [...] o przekazanie aktualnej informacji z rejestru gruntów wraz z odbitką mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami hipotecznymi ww. nieruchomości. Mimo uzyskania odpowiedzi na powyższe zapytanie wraz z żądanymi dokumentami w dniu [...] stycznia 2013 r., w sprawie nie podjęto dalszych czynności.

Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, należy mieć na uwadze funkcje, jakie suma pieniężna uregulowana w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. głównie funkcję kompensacyjną (przyznanie stronie w/w sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna (wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., I OSK 1322/19)). Zatem suma pieniężna stanowi rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała ona na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia dla strony lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego (wyrok NSA z 24 września 2020 r., I GSK 1172/20). Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. W takim postępowaniu strona powinna wykazać wystąpienie po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy (wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 360/18). Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Co więcej przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie.

Przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn.: Dz. U. z 2018.75). Omawiając niniejsze zagadnienie należy także zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Przyjmuje się bowiem, że nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 6 lipca 2021 r., I OSK 406/19, wyrok NSA z 6 lipca 2021 r., I OSK 259/19).

Z uwagi na powyższe niewątpliwie należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że mając na uwadze stopień zawinienia organu, długotrwałość postępowania, okoliczność, że bezczynność w rozpoznaniu z dnia [...] listopada 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz poniesioną przez skarżącego szkodę oraz krzywdę związaną z wieloletnim oczekiwaniem na rozstrzygnięcie sprawy – powinna mu być przyznania suma pieniężna. Z uwagi na powyższe, wobec niekwestionowanego przyjęcia, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa uzasadnione było przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zasądzona na rzecz skarżącego kasacyjnie kwota w postepowaniu kasacyjnym jest zgodna z jego żądaniem.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut dotyczący pkt 1 zaskarżonego wyroku, w którym skarżący zarzuca naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k,p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19. Zdaniem skarżącego powinno dojść do wyznaczenia Prezydentowi Miasta maksymalnie miesięcznego terminu do wydania orzeczenia rozpoznającego wniosek z dnia [...] listopada 1948 r.

Zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z powyższymi przepisami zrozumiałe są wątpliwości skarżącego co do zakreślonego przez WSA terminu do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 1948 r., zwłaszcza mając na uwadze jego rozgoryczenie z uwagi na czas trwania bezczynności w przedmiotowej sprawie. Jednakże wyznaczając termin do wydania orzeczenia należy mieć na względzie indywidualny charakter danej sprawy. Wszak rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy, a w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne (co nie zawsze równa się szybkie) prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z 10 października 2018 r., II OSK 721/18 i powołany tam wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II OSK 34/12).

W istocie jednak mamy do czynienia z odrębnym, dodatkowym terminem do załatwienia sprawy, wyznaczonym przez sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania (który nie może ulec przedłużeniu przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 § 2), a nie terminem określonym w art. 35 k.p.a. (zob. Przybysz Piotr, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, LEX, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2021 r., I SA/Wr 579/20). Sąd wyznaczając ów termin miał na względzie, że sprawy dotyczące gruntów [...] (w tym przedmiotowa sprawa) są bardzo zawiłe, wobec czego termin 5-cio miesięczny jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego terminem realnym w okolicznościach przedmiotowej sprawy, niezbędnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania w sprawie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia.

Z uwagi zaś na brak zarzutu odnośnie do pkt 4 wyroku, jak również na brak jakiegokolwiek uzasadnienia tej kwestii w treści skargi kasacyjnej (mimo, że na wstępie skarżący wskazał, że zaskarża również pkt 4 wyroku, to w skardze kasacyjnej próżno się go doszukiwać), Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać tej kwestii kontroli, co oznacza, że w tym zakresie wiążąca pozostaje ocena dokonana przez WSA w zaskarżonym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 sentencji – odnośnie pkt 3 zaskarżonego wyroku WSA. W pozostałym zakresie zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a to z uwagi na połowiczną skuteczność skargi kasacyjnej.