Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2031/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1 i 2, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 966/12 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 966/12 oddalił skargę Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 5 elektrowni wiatrowych wraz z drogami wewnętrznymi, placami manewrowymi oraz infrastrukturą towarzyszącą (liniami elektroenergetycznymi SN, kablami sterowania i telekomunikacyjnymi, pięcioma stacjami kontenerowymi pomiarowymi i niezbędnymi urządzeniami elektroenergetycznymi) na działkach nr [...] i [...] (zjazd z drogi) - położonych w obrębie miejscowości [...], nr [...] - położonej w miejscowości [...] i [...] (zjazd z drogi) - położonej w obrębie miejscowości [...], nr ...[...]... (zjazd z drogi) oraz nr [...] i [...] (zjazd z drogi) - położonych w obrębie miejscowości [...], nr ...[...]... oraz [...] (oddziaływanie rotera) i nr [...] (zjazd z drogi) - położonych w obrębie [...], gmina C. Podał, że mimo uzyskania pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., przychylił się do opinii i zarzutów zawartych w protestach mieszkańców gminy C. W ocenie organu, planowane przedsięwzięcie może mieć negatywny wpływ na zdrowie ludzi, powodować negatywne przekształcenie terenów przeznaczonych pod produkcję rolniczą, a także wpływać na przekształcenie krajobrazu, wpływające na komfort życia okolicznej ludności. Realizacja inwestycji, która może negatywnie wpływać na jakość życia ludzi, wymaga zgody mieszkańców. Kierując się zatem nadrzędnym interesem publicznym, ochroną zdrowia i życia ludzi oraz nadrzędnymi celami ochrony środowiska, pomimo pozytywnych stanowisk organów współdziałających, organ odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. z siedzibą w W., powstała z przekształcenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w I., na wniosek której wszczęte zostało postępowanie w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] marca 2012 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem dla jego realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm. – zwanej dalej: ustawą o udostępnianiu informacji). Chociaż żaden przepis ustawy nie określa wprost, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter uznaniowy, czy też jest decyzją związaną, to organ zgodził się z poglądem wyrażonym w literaturze przedmiotu, że z uwagi na fakt wprowadzenia przez taką decyzję ograniczeń w wykonywaniu prawa własności do nieruchomości, chronionego przez art. 21 Konstytucji RP, organy administracji nie mają w tym zakresie swobody działania, a wydanie decyzji negatywnej może nastąpić tylko w sytuacjach przewidzianych prawem. Według organu odwoławczego decyzja odmawiająca ustalenia środowiskowych uwarunkowań może zostać wydana wówczas, gdy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan został uchwalony. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji. Nie można też wydać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wtedy, gdy organ współdziałający odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Kolejne przyczyny uzasadniające wydanie decyzji odmownej, określone w ustawie to: możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji), możliwość spowodowania przez przedsięwzięcie nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji) oraz brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie wskazanym przez organ, innym niż proponowany przez wnioskodawcę (art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Nadto wydanie decyzji odmownej może nastąpić wówczas, gdy przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z innymi przepisami prawa lub z przeprowadzonego postępowania wynika możliwość jego negatywnego oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego, Wójt Gminy C. nie wykazał, iż istnieje któraś z wyżej wymienionych okoliczności, dająca podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Wprawdzie organ stwierdził, że w jego ocenie, realizacja przedsięwzięcia może mieć negatywny wpływ na zdrowie i komfort życia okolicznych mieszkańców oraz powodować negatywne zmiany w środowisku, jednak - jak trafnie podniosła odwołująca się - nie wskazał żadnych podstaw do sformułowania takich wniosków. Z kolei, sam fakt oprotestowania realizacji przedsięwzięcia przez okolicznych mieszkańców nie stanowi dowodu na okoliczność, że planowane przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na ich zdrowie czy komfort życia. Nie ulega wątpliwości, że wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa winny zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże sam sprzeciw okolicznych mieszkańców nie może przesądzać o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Do takiego stwierdzenia uprawnia także charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Skoro, jak już wcześniej wskazano, jest to decyzja związana, to odmowa jej wydania może nastąpić jedynie w prawem przewidzianych okolicznościach. W sytuacji gdy nie zostanie dowiedzione, że przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa lub może negatywnie oddziaływać na środowisko, sam sprzeciw okolicznych mieszkańców nie może decydować o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Stąd prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko Wójta Gminy C., że zgoda i akceptacja okolicznych mieszkańców dla realizacji jakiejś kategorii przedsięwzięć jest warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tych przedsięwzięć, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa nie są jedyną okolicznością, która winna być brana pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Organ powołał art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji i wskazał, że pominięcie przy wydawaniu decyzji, innych okoliczności wymienionych w tym przepisie, poza wynikami postępowania z udziałem społeczeństwa oznacza, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a więc naruszył przepis art. 77 § 1 k.p.a. Dalej Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana w sprawie, w której była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Artykuł 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji stanowi, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność, iż organ pierwszej instancji podał do publicznej wiadomości informacje wymienione w art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji. W szczególności za czyniące zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji nie mogą być uznane obwieszczenia: z dnia 1 września 2011 r. i z dnia 17 października 2011 r., gdyż nie zawierają wszystkich elementów wymienionych w art. 33 ust. 1 ww. ustawy. Brak w nich informacji o organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień oraz o organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków. W aktach sprawy brak jest też wykazu stron w sprawie. Z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie z dnia 8 stycznia 2010 r. wynika jedynie, że liczba stron przekracza 20 i w związku z tym będą one zawiadamiane o podejmowanych czynnościach w drodze publicznego ogłoszenia. Przewidziana w art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach podejmowanych w ramach postępowania przez publiczne ogłoszenie nie zwalnia jednak organu od ustalenia kto jest stroną postępowania w danej sprawie i utrwalenia tego w aktach sprawy, w formie sporządzonego wykazu stron. W sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest to konieczne również z tego względu, że możliwość zawiadamiania w drodze publicznego ogłoszenia jest uzależniona od liczby stron postępowania. Zgodnie z art. 74 ust. 3 ww. ustawy o udostępnianiu informacji, przewidziany w art. 49 k.p.a. sposób zawiadamia stron w drodze ogłoszenia publicznego stosuje się, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20. Brak wykazu stron nie pozwala zatem ocenić, czy zastosowany przez organ pierwszej instancji sposób zawiadamia stron odpowiada ww. regulacjom prawnym.

Kolegium zgodziło się także z zarzutem odwołującej się strony, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 85 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji. W uzasadnieniu organ ograniczył się w zasadzie do opisu przebiegu postępowania w sprawie oraz odniósł się do uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa w postępowaniu. Uzasadnienie nie zawiera natomiast informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.

Z przedstawionych względów decyzję z [...] stycznia 2012 r. organ odwoławczy uchylił i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, organ winien skoncentrować się na wyjaśnieniu, czy planowane przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi, tzn. naruszać określone w przepisach prawa normy w tym zakresie. W tym celu, w pierwszej kolejności organ winien ocenić, czy przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odpowiada wymogom określonym w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji (a jeśli nie, to wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków), a następnie dokonać analizy ustaleń zawartych w raporcie oraz analizy wyników uzgodnienia i opinii organów współdziałających. Wnioski z tej analizy będą determinowały sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się wniosek Towarzystwa [...] o zawieszenie postępowania w sprawie, który wpłynął do organu pierwszej instancji już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W związku z tym organ pierwszej instancji winien wyjaśnić, czy wnioskodawca podtrzymuje swoje żądanie, a jeśli tak, to odnieść się do przedmiotowego wniosku w prawem przewidzianej formie.

Ogólnopolskie Towarzystwo [...] w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] marca 2012 r. Zarzuciło, iż: 1) przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie administracyjne zasługuje na wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co z kolei powinno skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2) doszło do naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji; 3) niewłaściwie zastosowano art. 74 ust. 3 ustawy udostępnianiu informacji, jak również przeprowadzono postępowanie z naruszeniem art. 7 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, tym samym podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] marca 2012 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą proceduralną tej decyzji, określanej mianem decyzji kasacyjnej, była norma art. 138 § 2 k.p.a. W myśl powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazana regulacja ma charakter fakultatywny (organ "może") i zasadność jej stosowania należy rozważać w związku z inną regulacją, również o charakterze uznaniowym, mianowicie art. 136 k.p.a. oraz ważąc stosowanie zasad: uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), wnikliwości i szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Artykuł 136 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Jednak przed zastosowaniem tego przepisu organ odwoławczy winien najpierw ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Korzystając zatem z możliwości, jakie dają organowi powołane regulacje, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwości jakie daje art. 136 k.p.a. i mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w ocenie Sądu było uprawnione.

W świetle przytoczonych wyżej regulacji prawnych i rozważań oraz treści zaskarżonej decyzji i zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podjęcie takiej treści rozstrzygnięcia nastąpiło z poszanowaniem wyżej wymienionych zasad ogólnych postępowania, w tym więc i art. 7 k.p.a. i bez naruszenia art. 136 k.p.a. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. miało na względzie przesłanki, od których spełnienia uzależniona jest możliwość zastosowania wymienionej normy. Po pierwsze, organ odwoławczy wskazał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Po drugie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w zakresie istotnym do podjętego rozstrzygnięcia, czyli wyczerpująco i wszechstronnie. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga nie tyle przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, co postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na to rozstrzygnięcie. Sąd wskazał, że rozważając prawidłowość uznania przez Kolegium, iż doszło do spełnienia tej przesłanki, należy wyjść od regulacji ustawy o udostępnianiu informacji, w brzmieniu, w jakim obowiązywała w dniu wydania zaskarżonej decyzji. I tak zgodne z normą art. 71 ust. 1 tej ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji). Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji); uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska [...] (art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Wymagany regulacją art. 77 ust. 1 pkt 1 rodzaj współdziałania pomiędzy organami administracji oznacza, że organy współdziałające powinny osiągnąć konsensus co do warunków realizacji konkretnego przedsięwzięcia, czyli organ właściwy do wydania decyzji jest związany stanowiskiem wyrażonym w uzgodnieniu. Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone (art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji). Dalej zgodnie z art. 81 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika: 1) zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, a brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie dopuszczonym przez organ do realizacji; 2) że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; 3) że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Z przywołanych regulacji ustawy o udostępnianiu informacji wynikają kryteria wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kryteria te, w przypadku gdy była przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, winny być poddane rozważaniom organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem, organ pierwszej instancji, przychylając się do opinii i zarzutów zawartych w protestach mieszkańców gminy C., w decyzji z [...] stycznia 2012 r. wskazał jedynie, że planowane przedsięwzięcie może mieć negatywny wpływ na zdrowie ludzi, przekształcenie terenów przeznaczonych pod produkcję rolniczą i krajobrazu wpływające na komfort życia okolicznej ludności i w konsekwencji odmówił zgody na realizację wnioskowanego przez inwestora przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, należało zatem podzielić argumentację organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie sprawy nie nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania w pełnym (wskazanym przez organ) zakresie i okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei stwierdzenie powyższej potrzeby przeprowadzenia postępowania nie mogłoby się odbyć w warunkach pozbawienia stron postępowania możliwości ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, czyli zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 15 k.p.a., co także przemawiało za rozstrzygnięciem odpowiadającym treści art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza brak akceptacji stanowiska skarżącego, jakoby uzasadnienie odmowy masowymi protestami lokalnej społeczności, z pominięciem powyższych okoliczności, w tym całokształtu przytoczonych regulacji prawnych, było wystarczające i prawidłowe, w efekcie zgodne z prawem.

Dalej, wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd stanął na stanowisku, że właściwym etapem postępowania administracyjnego, na którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie kręgu stron postępowania jest również etap postępowania pierwszoinstancyjnego. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron – stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. – należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Z obowiązku tego nie tylko nie zwalnia organu norma art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, która stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a., ale wręcz zmusza organ do omawianego ustalenia, pozwalającego następnie skontrolować prawidłowość jej zastosowania. Pomocnym w tym względzie bez wątpienia byłby wykaz stron postępowania, wchodzący w zakres materiału sprawy. Zatem i w tym zakresie decyzję organu odwoławczego należało uznać za zgodną z prawem, jako gwarantującą czynny udział podmiotów mających interes prawny w postępowaniu dwuinstancyjnym, tym samym wykluczającą dokonanie czynności związanych z ustaleniem stron postępowania w ramach uprawnień jakie daje organowi odwoławczemu dyspozycja art. 136 k.p.a., czego domagał się skarżący.

Następnie Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi w zakresie wskazującym na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po pierwsze, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 362/11, publ. LEX nr 1219140), tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie brały udziału w postępowaniu. Po drugie, zgodnie z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się (ust. 1); organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust. 2); organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (ust. 3). Z przytoczonej treści przepisu wynika, że organizacja ekologiczna uczestniczy w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na prawach strony. Zaś pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności. Zatem organizacja społeczna (ekologiczna), która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem nie jest ona stroną o której mowa w art. 147 k.p.a. a jedynie podmiotem na prawach strony (np. wyrok NSA z 17.06.2008r., sygn. akt II OSK 641/07, LEX nr 510237; wyrok NSA z 4.12.2012r., sygn. akt II OSK 1905/12, publ. LEX nr 1288455; J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r., II SA/Kr 1191/99, OSP 2000/7-8/112; uchwała 7 sędziów NSA z 29.05.2000r., sygn.. akt FPS 1/00, publ. LEX nr 41234). W świetle powyższego powoływanie się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i żądanie uwzględnienia skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., jest zastrzeżone dla strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie zaś organizacji ekologicznej działającej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Niezależnie jednak od powyższego, z uwagi na fakt, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ winien ustalić status skarżącego w kontrolowanym postępowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, iż czynności Wójta Gminy C. związane z "udziałem" skarżącego w tym postępowaniu kończą się na wystosowanym do niego piśmie z 6 grudnia 2011 r.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo [...] z siedzibą w M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136

k.p.a. oraz art. 7, 10 i art. 109 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd ten utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję SKO w C., pomimo że organ ten nie sporządził samodzielnie wykazu stron ani nie zlecił tego organowi I instancji, co doprowadziło do niejako podwójnej wadliwości tej decyzji polegającej na tym, że:

- stwierdzenie zawarte w decyzji SKO, iż decyzja Wójta Gminy C. okazała się wadliwa z powodu niesporządzenia przez ten organ wykazu stron było przedwczesne - gdyby bowiem SKO sporządziło taki wykaz albo zleciło jego sporządzenie organowi I instancji, mogłoby się okazać, że tryb zawiadamiania z art. 49 k.p.a. został przyjęty prawidłowo,

- nie sporządzenie przez SKO wykazu stron ani nie zlecenie tej czynności

organowi I instancji doprowadziło do wadliwości samej decyzji organu II instancji, gdyż z

powodu braku wykazu stron nie można stwierdzić czy decyzja organu II instancji została

doręczona w sposób prawidłowy w trybie art. 49 k.p.a.

2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd ten utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję SKO,

uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy C. i przekazującą sprawę do

ponownego rozpoznania, pomimo że decyzja organu I instancji odpowiadała prawu w zakresie, w jakim obowiązkiem Wójta było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności o wadliwości decyzji Wójta nie może przesądzać to, że pomimo pozytywnych opinii RDOŚ w W. i PIS w P. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji kierując się interesem społeczności lokalnej, co wypełnia normę przepisu art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji.

3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011r., Nr 32, poz. 159) w zw. art. 81 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, w ten sposób, że:

- WSA utrzymał w mocy decyzję SKO, pomimo iż w decyzji tej SKO stwierdziło, że decyzja odmawiająca określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia może zostać wydana m.in. gdy zaistnieje możliwość spowodowania przez przedsięwzięcie nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji), który to przepis został dodany na mocy art. 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 18 marca 2011 r., podczas gdy na mocy art. 20 tej samej ustawy - zmiany wprowadzone w tej ustawie, w tym i zmiany w zakresie art. 81 ust. 3 ustawy ocenowej nie znajdą zastosowania w sprawach wszczętych przed jej wejściem w życie. Wniosek wszczynający postępowanie w tej sprawie został złożony w dniu 7 stycznia 2010 r.,

- WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powielił wskazany błąd SKO wskazując na str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeśli z oceny oddziaływania na środowisko wynika m.in. że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i opierając się w tym zakresie wprost na przepisie art. 81 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie zasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] marca 2012 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadnie organ II instancji wskazał, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może nastąpić jedynie w prawem przewidzianych okolicznościach, natomiast sam sprzeciw okolicznych mieszkańców nie może decydować o odmowie wydania takiej decyzji. Stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji, że zgoda i akceptacja okolicznych mieszkańców dla realizacji inwestycji, która może negatywnie wpłynąć na jakość życia ludzi jest warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla takiego przedsięwzięcia, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wójt Gminy C. w decyzji z [...] stycznia 2012 r. jako uzasadnienie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji wskazał jedynie, że może mieć ona negatywny wpływ na zdrowie ludzi, przekształcenie terenów przeznaczonych pod produkcję rolniczą i krajobrazu wpływające na komfort życia okolicznej ludności.

Wobec tego, należy wskazać, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Ponadto, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji).

Przesłanki do wydania decyzji odmownej ustawodawca zamieścił w przepisie art. 81 ustawy o udostępnianiu informacji, są to: brak zgody wnioskodawcy na inny, zaproponowany przez organ wariant przedsięwzięcia (art. 81 ust. 1 ustawy), stwierdzenie przez organ na podstawie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, iż przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2).

Analiza powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy ustawy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Organ obowiązany jest również, w przypadku wpłynięcia uwag i wniosków, ustosunkować się do ich treści w uzasadnieniu decyzji.

Powyższe wynika z art. 85 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia a uzasadnienie decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać:

1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

- ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

- uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,

- wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4;

2) w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Mając na względzie powyższe, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymagań określonych w wyżej zacytowanym przepisie. Uzasadnienie nie zawiera informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jako podstawowy dowód w sprawie, powinien zostać oceniony przez organ wydający decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Takiej oceny organ I instancji nie dokonał. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten dokonał analizy przesłanek warunkujących wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i odmowy wydania takiej decyzji. Nie wykazał przy tym, że istnieją podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wobec tego zasadnie Sąd I instancji podzielił argumentację organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie sprawy nie nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania w pełnym zakresie i okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej wadliwości decyzji organu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. oraz art. 7, 10 i art. 109 § 1 k.p.a. W sytuacji bowiem, kiedy zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. i uchylono decyzję organu I instancji i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, rolą tego organu będzie ustalenie kręgu stron postępowania. Nie można w związku z tym czynić organowi odwoławczemu zarzutu, że po wykazaniu uchybienia organu I instancji w zakresie ustalenia kręgu stron, nie podjął niezbędnych działań w celu sporządzenia wykazu stron postępowania.

Nie mógł również wywołać zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw w zw. art. 81 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że organ II instancji błędnie powołał w uzasadnieniu decyzji treść art. 81 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, który w sprawie nie miał zastosowania, jednakże z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ stosował powołany przepis, czy też uczynił go podstawą rozstrzygnięcia. Powielenie powyższego uchybienia przez Sąd I instancji nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.