Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 644/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35,36
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 360/13 w sprawie ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz F. S.A. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 360/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę F. S.A. w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 11 marca 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w W. przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

F. S.A. w W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę położoną w W. w Dzielnicy W., oznaczoną jako działka nr [...] przy ul. [...].

Skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, wskazując na załączone do skargi dokumenty oraz podnosząc, że postępowanie organu narusza w sposób rażący przepisy prawa materialnego: art. 129 ust. 5 pkt 1 , w zw. z art. 98 ust.1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.", w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, albowiem uniemożliwia realizację prawa podmiotowego które nabył ex lege (prawo do odszkodowania).

Skarżąca Spółka podała, że wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 798/10, przy analogicznym stanie faktycznym oraz utrzymującym go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 687/11, przysługiwanie P. Bankowi P. S.A. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania do przedmiotowej działki nie budzi wątpliwości. Skoro doszło do pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. Postępowanie organu polegające na niewydaniu decyzji w sprawie odszkodowania jest, w ocenie skarżącego, ewidentnym bezprawnym zaniechaniem. Dalsze utrzymywanie stanu bezczynności w sytuacji gdy prawo do odszkodowania przysługuje jest rażącym naruszeniem prawa. Przeciąganie postępowania odszkodowawczego w sposób bezpośredni zagraża wystąpieniem szkód po stronie skarżącego, bowiem konstrukcja art. 130 ust. 1 zd. 2 u.g.n. sprawia, że skarżący zostaje pozbawiony możliwości dochodzenia odsetek za okres od pozbawienia go użytkowania wieczystego do wydania decyzji odszkodowawczej.

Strona skarżącą wskazała na treść przepisu art. 35 K.p.a. i podniosła, że organy administracji publicznej są bezwzględnie zobowiązane przestrzegać maksymalnych terminów załatwienia sprawy. Obowiązek ten wynika wprost z zasady praworządności stanowiącej fundament regulacji postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, który należy traktować jako maksymalny i nieprzekraczalny zastrzeżony jest dla spraw skomplikowanych, do których sprawa ta nie należy. Dla rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania wystarczy dokonanie ustaleń co do stanu faktycznego z punktu widzenia przesłanek ustawowych oraz oszacowanie wartości nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że spełniła wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż 4 lutego 2013 r. złożone zostało zażalenie na bezczynność Prezydenta [...]. Wskazała, że Wojewoda pismem z 10 czerwca 2013 r. ponownie wezwał do uzupełnienia dokumentów, które już wcześniej złożono. Jest to, w ocenie skarżącej, działanie organu wojewódzkiego zakreślone na dalsze podtrzymywanie obstrukcji w rozpoznaniu zażalenia.

Skarżąca Spółka podkreśliła, że kwestia bezczynności Prezydenta [...], w sprawie analogicznej do przedmiotowej była rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 117/13, w której Sąd uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Z uzasadnienia wyroku wynika, że po odmownej decyzji Prezydenta w przedmiocie odszkodowania toczyło się postępowanie administracyjne i już w toku tego postępowania prowadzono uzgodnienia z zespołem negocjacyjnym. Ponadto obrót wierzytelnością nie oznacza konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego, gdyż nabywca wchodzi w miejsce zbywcy we wszystkie prawa i obowiązki.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] uznał skargę za niezasadną i wskazał, że zażalenie nie zostało jeszcze rozpoznane. Podniósł, że cywilnoprawny etap negocjacji nie został w niniejszej sprawie zakończony. P. Bank P. wystąpił 7 lipca 2012 r. z propozycją podjęcia negocjacji w celu ustalenia odszkodowania i rozłożenia spłaty należności w ratach oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. W tym celu zarządzeniem Prezydenta [...] powołany został zespół negocjacyjny. Wobec wątpliwości i obaw dotyczących propozycji organ pismem z 6 lutego 2013 r. poinformował Bank o swoich uwagach z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Organ wyjaśnił, że gdyby rozłożono płatności związane ze spłatą zobowiązania na lata przyszłe na drodze bezpośredniego porozumienia z Bankiem, to w przypadku poniesienia kosztów podatkowych przy realizacji przedmiotowej koncepcji z wykorzystaniem spółki docelowej mogłoby ono zostać potraktowane jako niegospodarność.

Organ podkreślił, że o negatywnym wyniku negocjacji można mówić dopiero, gdy co najmniej jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań, a w niniejszej sprawie nie wynika aby któraś ze stron odmówiła dalszego prowadzenia negocjacji.

Organ wskazał, że nową okolicznością jest wznowienie postępowania podziałowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału.

Prezydent [...] podniósł, że skarżący jest nową spółką z którą należy przeprowadzić pierwszy etap postępowania tj. etap uzgodnień.

Strona skarżąca w piśmie procesowym z 29 października 2013 r. podtrzymała skargę i podniósł, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę są bezzasadne i sprzeczne z faktami. Z chwilą składania skargi sprawa zażalenia zawisła przed organem II instancji, a następnie postanowieniem z [...] lipca 2013 r., nr [...], organ uznał zażalenie za nieuzasadnione. Wobec tego warunek wyczerpania trybu do złożenia skargi został spełniony.

Odnośnie wstrzymania wykonania decyzji podziałowej skarżąca Spółka wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. uchyliło postanowienie o wstrzymaniu, wobec czego zarzut dotyczący wstrzymania decyzji podziałowej jest bezzasadny.

Odnosząc się do wznowienia, na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych, postępowania zakończonego decyzją podziałową, strona skarżąca wskazała, że nie ma to wpływu na sprawę odszkodowania, gdyż organ nie będzie mógł uchylić decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia może zapaść jedynie rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowej decyzji, a ponadto na skutek wydania decyzji podziałowej wygasło prawo użytkowania wieczystego, które przesądziło o odszkodowaniu.

W kwestii stanowiska organu w przedmiocie nie zakończenia negocjacji, skarżąca Spółka wskazała, że wobec braku woli organu podjęcia rokowań poprzednik prawny skarżącego złożył wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej. Tym samym zakończony został etap negocjacji. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję odmawiającą ustalenia odszkodowania, która została uchylona przez organ II instancji i sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego etap negocjacji niezaprzeczalnie został zakończony. Natomiast rozmowy z zespołem negocjacyjnym prowadzone były w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Wobec kilkumiesięcznej bezczynności zespołu skarżący pismem z 22 stycznia 2013 r. wezwał go do ustosunkowania się do propozycji i przyjęcia harmonogramu prac do 31 stycznia 2013 r. pod rygorem odstąpienia od rozmów. Wobec braku odpowiedzi skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność.

Jeżeli chodzi o stanowisko organu, że skarżący jest nowym podmiotem, to skarżąca Spółka wskazała, że F. SA jest spółką tożsamą z dawnym P. Bankiem P. S.A.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. pełnomocnik organu przedłożył odpis decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia decyzji tego organu z [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. Wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 360/13, uwzględniając skargę wskazał, że strona skarżąca spełniła warunki formalne wynikające z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", i art. 37 K.p.a. warunkujące skuteczne wniesienie skargi. Wobec tego stanowisko organu, że w dacie wniesienia skargi nie zostało jeszcze rozpoznane zażalenie na bezczynność przez organ wyższego stopnia nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia.

Również za chybione Sąd uznał stanowisko organu, co do nie zakończenia negocjacji w sprawie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n. decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy przewiduje dwa odrębne tryby ustalania odszkodowania za przejęte grunty, najpierw uzgodnienie odszkodowania pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczysty a organem (tryb cywilnoprawny), a drugi na ustalaniu odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odrębne, a wszczęcie drugiego z nich możliwe jest dopiero, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w drodze porozumienia.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący i organ prezentują odmienne stanowisko, co do faktu, czy negocjacje pomiędzy nimi zostały zakończone, czy też nadal są w toku. W ocenie Sądu, skarżący ma rację, że w sytuacji gdy w sprawie wydane zostały już decyzje: przez Prezydenta [...] z [...] czerwca 2012 r. o odmowie przyznania odszkodowania i przez Wojewodę [...] z [...] sierpnia 2012 r. uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to oznacza, że postępowanie administracyjne już zostało wszczęte, a więc etap uzgodnień został zakończony. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie przewiduje bowiem możliwości, aby po wszczęciu postępowania administracyjnego nastąpił powrót do etapu prowadzonych w trybie cywilnoprawnym uzgodnień i negocjacji. Nie zmienia tej oceny powołanie zarządzeniem Prezydenta zespołu negocjacyjnego, gdyż nastąpiło to już w toku postępowania administracyjnego. Poza tym nie ma przeszkód aby strona w toku postępowania administracyjnego dokonywała pewnych ustaleń z organem, mających chociażby na celu szybsze zakończenie postępowania. Nieuprawnione jest także stanowisko organu, że skarżący jest nową spółką, wobec czego należy przeprowadzić z nim pierwszy etap postępowania tj. negocjacje. Otóż wszedł w prawa i obowiązki P. Banku P. jako podmiot powstały w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych.

Zdaniem Sądu, natomiast wznowienie postępowania podziałowego, wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału oraz stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji nie mają znaczenia dla rozpatrzenia wniosku w przedmiocie odszkodowania.

Sąd wskazał, że z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 K.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 K.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...], a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. W ocenie Sądu, poza sporem jest bowiem to, że Prezydent nie rozpoznał sprawy odszkodowania i nadal pozostaje w bezczynności.

Jak wynika z akt administracyjnych wniosek o odszkodowanie złożył poprzednik prawny skarżącego w dniu 11 marca 2011 r. Po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...] z dnia 10 sierpnia 2012 r. organ nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie (a więc przez półtora roku) i do dnia orzekania przez Sąd decyzja w przedmiocie odszkodowania nie została wydana.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że postępowanie Prezydenta pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 K.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd określając taki termin miał na względzie konieczność wyceny nieruchomości.

Ponadto, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przejawem rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta m.st. Warszawy było rażące naruszenie przepisu postępowania – art. 35 § 3 K.p.a., polegające na znacznym i nieuzasadnionym przekroczeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy oraz art. 36 § 1 K.p.a., na skutek niepowiadomienia strony o przyczynie zwłoki. Stanowi to niewątpliwie rażące naruszenie normy wynikającej z tego przepisu i godzi w przewidzianą w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Niniejsza sprawa nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, a sprowadza się w głównej mierze (w przypadku pozytywnego rozpoznania wniosku) do dokonania wyceny nieruchomości. Niepodejmowanie przez organ czynności w sprawie i powoływanie się na trwające negocjacje w sytuacji, gdy były już wydane w niniejszej sprawie decyzje (półtora roku wcześniej) świadczy o braku woli zakończenia postępowania. Wskutek tego nastąpiło znaczne i nieuzasadnione przekroczenie terminu rozpatrzenia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 K.p.a. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł grzywnę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożył Prezydent [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ww. sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi uczestnika w sytuacji niepozostawania organu w bezczynności;

- art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności w sprawie;

- art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie grzywny w sytuacji, gdy Prezydent [...] nie pozostawał w bezczynności, w szczególności mającej charakter rażącego naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. S.A. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na ww. odpowiedź na skargę kasacyjną Prezydent [...] w całości podtrzymał stanowisko zajęte w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy nieuzasadnionej koniecznością dokonania koniecznych czynności. Skoro jest to zasada postępowania to tylko w sytuacji gdy istnieją ważne powody dla odstąpienia od zasady niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu.

Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wskazuje na to regulacja przepisu art. 36 K.p.a., wedle którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić stronę, ustawa dopuszcza możliwość załatwienia sprawy administracyjnej z przekroczeniem terminów wyżej określonych. Jednakowoż takie działanie winno mieć swoją uzasadnioną przyczynę i należy ją podać w motywach odpowiedniego postanowienia.

Organ orzekający w sprawie tych obowiązków zaniedbał. Wniosek wszczynający niniejsze postępowanie został złożony w dniu 11 marca 2011 r. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie wniosek ten stanowił w konsekwencji podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w administracyjnym toku instancji Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], o uchyleniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], o odmowie przyznania odszkodowania nieruchomość położoną w W. na terenie Dzielnicy W., stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,6219 ha. Następnie Wojewoda przy piśmie z dnia 22 października 2012 r. zwrócił w dniu 23 października 2012 r. Prezydentowi akta sprawy, a Prezydent do dnia wydania przez Sąd I instancji wyroku, czyli do dnia 21 listopada 2013 r., nie załatwił ww. wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są wywody Sądu I instancji w kwestii braku usprawiedliwienia dla tego opóźnienia. Nie stanowią bowiem uzasadnionej przyczyny "zmiany podmiotowe" po stronie wnioskodawcy, prowadzone negocjacje i wydane w toku postępowania akty procesowe. Przede wszystkim trzeba odeprzeć zarzut skarżącego kasacyjnie, że niepodobna zarzucić mu bezczynności skoro doszło do wznowienia postępowania podziałowego, wykonanie decyzji zapadłej w tej materii zostało wstrzymane, zawieszono postępowanie w sprawie oraz stwierdzono wygaśnięcie decyzji podziałowej. Postępowanie administracyjne dopóty, dopóki nie zakończy się ostatecznym rozstrzygnięciem wzruszającym decyzję (tu podziałową) nie ma wpływu na tok zależnego od niej postępowania (tu odszkodowawczego), a taka decyzja nie zapadła do czasu wydania przez Sąd I instancji wyroku. Ponadto rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowej zostało uchylone przez Wojewodę. Wreszcie uchylono również postanowienie o zawieszeniu niniejszego postępowania. Poza tym nawet zawieszenie postępowania po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed rozpoznaniem skargi przez sąd, pomimo wywołania skutku w postaci braku stanu bezczynności nie pozbawia sądu administracyjnego możliwości co do oceny ewentualnego charakteru dotychczasowych działań organu i ewentualnego wymierzenia grzywny za stwierdzoną kwalifikowaną postać bezczynności (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 872/14).

Oznacza to, że prezentowane przez skarżącego kasacyjnie dalsze okoliczności mające ekskulpować organ w omawianej materii nie przekonują do jego poglądu. Poszukiwanie sposobu na wzruszenie decyzji podziałowej, w sytuacji gdy jeszcze nie wydano w tym zakresie decyzji ostatecznej, która to dopiero kreuje określony taką decyzją stan prawny nie może podważyć poglądu o bezczynności organu, gdyż nie skutkuje przedłużeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Podobnie rzecz się ma z negocjacjami, które nie były prowadzone w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma wreszcie znaczenia okoliczność, że bezczynność powstała po wejściu w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, bo ona istniała wcześniej, a to że dotąd nie było prawnej podstawy do ustalenia jej charakteru i wymierzenia grzywny nie zmienia postaci rzeczy.

Jeśli zaś chodzi o tę właśnie ocenę, to trzeba zważyć, że pozostawiona ona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Pewne reguły w przedmiotowym zakresie wypracowało orzecznictwo, aczkolwiek dotąd nie jest to materia pogłębiona. Przede wszystkim akcentuje się, że pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Z kolei te kryteria należy odnosić do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane.

Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z wadliwej oceny wniosku strony (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak słusznie dostrzegł Sąd, pomimo że w niniejszej sprawie podejmowano pewne czynności procesowe, to, poza decyzją odmowną (uchyloną w toku instancji), nie zmierzały one bezpośrednio do zakończenia sprawy, a stan ten trwał nadmiernie długo. Skarga kasacyjna nie zdołała podważyć poglądu o kwalifikowanym naruszeniu prawa, wynikającego z oceny całokształtu okoliczności sprawy i skutecznie zanegować argumentów przytoczonych na jego uzasadnienie. Nie zdołała więc dowieść przekroczenia granic uznania sądowego.

Jeśli zaś chodzi o materię grzywny, to przyjmuje się, że w przypadku stwierdzenia bezczynności jej orzeczenie jest obowiązkiem sądu, który może jedynie uwzględnić okoliczności sprawy orzekając o jej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 52/13). Przy czym wysokość grzywny również pozostawiona została uznaniu sądu (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2005/12). Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała jednak, że nie pozostawała w bezczynności i nie podważyła też adekwatności wymierzonej grzywny do stwierdzonych naruszeń. Do dnia wydania zaskarżonego wyroku wniosek o odszkodowanie nie został bowiem rozpoznany przez Prezydenta m.st. Warszawy.

Przedstawione oceny i poglądy nie są odosobnione w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobnie argumentowały inne składy orzekające tego Sądu w wyrokach o sygn. akt I OSK 461/14, I OSK 416/14, I OSK 462/14, I OSK 463/14, a skład orzekający w niniejszej sprawie poglądy tam zaprezentowane w całości aprobuje.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.