Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 26/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1 i 3, art. 36, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1, par. 1a i par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. w przedmiocie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych 1. zobowiązuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznaje od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. na rzecz skarżącej T. M. sumę pieniężną w kwocie 5 000 (pięć tysięcy) złotych.


UZASADNIENIE

Pani T. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. w przedmiocie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w trybie art. 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2020 r. poz. 2187 tekst jedn. z późn. zm.).

Z dotychczasowego przebiegu postępowania wynika, że w dniu [...] września 2017 r. RDOŚ w B. wszczął na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Wszczęcie tego postępowania nastąpiło w związku ze zgłoszeniem przez P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi na działkach T. M. i J. M. (nr ewid. [...] i [...] obręb [...] M.), w którym poinformowano, że podczas wizji lokalnej na ww. działkach w dniu [...] lipca 2017 r. pracownicy laboratorium WIOŚ w B. pobrali trzy próby gleby do badań, celem określenia skutków wieloletniego odprowadzania ścieków deszczowych z miasta M. i z M. Spółdzielni Mleczarskiej oraz ścieków oczyszczonych ze Spółdzielni i miejskiej oczyszczalni ścieków do cieku T. (zwanego również "T.") przepływającego przez przedmiotowe działki. Analiza otrzymanych wyników wykazała na znaczne przekroczenie dopuszczalnych wartości substancji ropopochodnych w dwóch badanych próbach gleby nr 567 i 568 pobranych na ww. działkach zlokalizowanych po prawej stronie cieku T.;

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. RDOŚ w B. umorzył w całości postępowanie administracyjne. W ocenie organu, materiał zgromadzony w sprawie nie wskazał na istnienie związku pomiędzy odprowadzaniem ścieków z oczyszczalni miejskiej, ścieków z oczyszczalni zakładowej M. Spółdzielni Mleczarskiej

i ścieków deszczowych z miasta M. do rzeki T., a zanieczyszczeniem gleby kadmem, ołowiem, cynkiem i substancjami ropopochodnymi stwierdzonymi w gruntach znajdujących się w jej sąsiedztwie. Organ stwierdził również, że analiza przekazanego przez WIOŚ sprawozdania z badań wody podziemnej ze studni Skarżącej w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu jednolitych części wód podziemnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 85) wskazuje, iż badana woda z uwagi na zawartość kadmu (<0,005 mg/l) mieści się w I klasie jakości (wartość graniczna dla klasy I - 0,001 mg Cd/l) natomiast z uwagi na zawartość cynku (0,095 mg/l)

i substancji ropopochodnych (<0,08 mg/l) kwalifikuje się do II klasy jakości (wartości graniczne dla klasy II - 0,05 mg Zn/I oraz dla substancji ropopochodnych 0,1 mg/l). Zarówno I jak i II klasa jakości oznacza wody dobrej jakości. Zdaniem organu

w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy

o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania T. M. i J. M., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie RDOŚ. Organ odwoławczy podzielił opinię, że wyniki badań laboratoryjnych prób gleby pobranych w roku 2017 w odniesieniu do gruntów I grupy wskazują na zanieczyszczenie substancjami ropopochodnymi, jednak nie wskazano konkretnie, który z parametrów określonych w rozporządzeniu w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi został przekroczony i jaka jest jego wartość. Natomiast w odniesieniu do chromu, cynku, kadmu, miedzi, niklu, ołowiu i rtęci w badanych próbach gleby nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych zawartości. Organ odwoławczy wskazał, że dokumenty zgromadzone w aktach nie wykazują na istnienie związku pomiędzy odprowadzaniem ścieków z oczyszczalni miejskiej, ścieków z oczyszczalni zakładowej M. Spółdzielni Mleczarskiej i ścieków deszczowych z miasta M. do rzeki T. a zanieczyszczeniem gleby kadmem, ołowiem, cynkiem i substancjami ropopochodnymi stwierdzonymi w gruntach znajdujących się w sąsiedztwie.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do sądu wywiedli T. M.

i J. M.. Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt

IV SA/Wa 1763/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje wydane w obu instancjach.

Zdaniem WSA w Warszawie, w realiach niniejszej sprawy wystąpienie szkody w środowisku uznać należy za wysoce uprawdopodobnione. Po pierwsze, wynika to już z samego faktu zgłoszenia szkody przez WIOŚ, czyli organ wyspecjalizowany

w ochronie środowiska. Zasada zaufania do działań organów władzy publicznej

(art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.) nakazuje, aby tego rodzaju zgłoszenie zostało szczególnie wnikliwie zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym.

Po drugie, z części przedłożonych przez WIOŚ badań wynika, w pobranych próbkach stwierdzono jednak przekroczenie zawartości dopuszczalnych poziomów określonych substancji. Po trzecie, sąd odwołał się do przedłożonego przez skarżących pisma RDOŚ z [...] marca 2009 r., z którego wynika, że Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie szkody w środowisku, albowiem Spółdzielnia Mleczarska oraz Gmina M. zobowiązały się do przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. Zatem już wówczas istniał realny i poważny problem szkody w środowisku związany z tymi samymi źródłami zanieczyszczeń.

W świetle tych okoliczności i dowodów, a także stwierdzonych w trakcie postępowania awarii oczyszczalni ścieków wpływających na zwiększenie emisji szkodliwych substancji, obowiązkiem organów było szczególnie wnikliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego celem poczynienia jednoznacznych ustaleń, czy szkoda w środowisku rzeczywiście miała miejsce. Organy nie mogły przy tym czynić ustaleń w oparciu o badania przeprowadzone przez laboratoria nie mające odpowiednich akredytacji lub badania poczynione z naruszeniem zasad poboru próbek. Reasumując WSA w Warszawie stwierdził, że jeżeli szkoda

w środowisku jest uprawdopodobniona, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to obowiązkiem organów było zlecenie wykonania odpowiednich badań akredytowanym podmiotom w trybie art. 84 k.p.a. Wykonane przez WIOŚ badania w części wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów szkodliwych substancji i obowiązkiem organów było zweryfikowanie tych badań za pomocą ekspertyz przeprowadzonych przez akredytowane laboratoria.

Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie wpłynęły do RDOŚ w B. w dniu [...] sierpnia 2019 r.

Od tego czasu postępowanie jest nadal w toku i we wspomnianej na wstępie skardze do tut. sądu z dnia 7 marca 2022 r., działający w imieniu skarżącej pełnomocnik ustanowiony z urzędu, podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, tekst jedn. z późn. zm.), polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia badań gleby i wody;

- art. 8 § 1 k.p.a. polegające na działaniu w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, poprzez celowe, nieuzasadnione przedłużanie sprawy;

- art. 12 § 1 k.p.a. polegające na wielokrotnym wyznaczaniu nowego terminu zakończenia postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. i prowadzeniu postępowania przez czas znacznie dłuższy, niż jest to konieczne dla wyjaśnienia sprawy.

Wskazując na te uchybienia strona skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie do dnia [...] września 2022 r.; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 28.312,65 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze podniesiono, że od czasu wydania wyroku WSA organ ustalał kilkukrotnie nowy termin zakończenia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. W tym czasie, tj. w okresie około 3 lat, działania organu ograniczały się do poszukiwania podmiotu, który wykona badania gleby na swój koszt oraz na nieskutecznym poszukiwaniu funduszy na wykonanie takich badań. W ocenie skarżącej, przy obecnej postawie organu, nie ma perspektyw na zakończenie postępowania w terminie określonym

w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2021 r. tj. do [...] grudnia 2022 r. Wyznaczanie kolejnych, coraz odleglejszych terminów zakończenia postępowania nie sprzyja prawidłowemu wyjaśnieniu sprawy. Z każdym rokiem ustalenie stopnia zanieczyszczenia oraz podmiotu odpowiedzialnego jest coraz trudniejsze. Opieszałość organu może w efekcie zamknąć drogę do skutecznej naprawy szkody, jaka wystąpiła w środowisku. W ocenie skarżącej, organ celowo zmierza do umorzenia postępowania, co stanowi działanie z rażącym naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. Organ uchyla się od dokonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tym samym ignoruje interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Bez względu na dalszy tok postępowania administracyjnego, już na chwilę obecną należy stwierdzić, że jest ono prowadzone przewlekle. Uchybienia, których dopuścił się organ uzasadniają nałożenie na niego świadczenia pieniężnego w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę,

że jest to sprawa skomplikowana, wymagająca przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, na co również wskazał WSA

w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2019 r.

W ocenie organu, okoliczność, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wykonania kosztownych i skomplikowanych badań, a uprzednio pozyskania dofinansowania na ich wykonanie, bowiem budżet RDOŚ nie przewiduje takich wydatków, to wszelkie negatywne skutki z tym związane (czas oczekiwania na wynik postępowania) nie leżą po stronie organu.

Organ wskazał, że w toku tego postępowania organ podejmował i podejmuje szereg działań w sposób właściwy i w terminach zakreślonych przepisami prawa. Wyjaśnił jakie czynności procesowe wykonał, w tym opisał próby pozyskania środków na zlecenie wykonania badań akredytowanemu podmiotowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie

wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w trybie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Skarga została wywiedziona po wystosowaniu ponaglenia (pismo T. M. i J. M. z dnia [...] grudnia 2019 r.), o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W myśl zaś art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W aktualnym stanie prawnym przewlekłość jest definiowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Oceniając, czy organ prowadził postępowanie przewlekle należy mieć na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w k.p.a. Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie

z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,

a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy

w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Instytucja przewlekłości postępowania ma zatem na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Działania administracji publicznej powinny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i rzetelne załatwienie konkretnej sprawy.

Z uwagi na ogólny charakter kodeksowej definicji przewlekłości, to bogate orzecznictwo sądów administracyjnych doprecyzowuje to pojęcie na gruncie konkretnych przypadków.

Przyjmuje się zatem, że stan przewlekłości jawi się jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I FSK 1532/15 i przywołane tam orzecznictwo). Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Inaczej rzecz ujmując istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ

w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych,

a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia

15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16). Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze

(zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1968/18). Dla zasadności skargi na przewlekłość nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 10/16).

W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednocześnie, że pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu Kodeksu powinno być rozumiane w sposób przyjęty

w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia

"w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka

i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone

w orzecznictwie TPCz w Strasburgu, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 37).

Przy tak ogólnej kodeksowej definicji przewlekłości do oceny, czy

w określonym przypadku organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, dopuszcza się ponadto posiłkowe odwołanie się do unormowań zawartych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 8/18). Z przepisu art. 2 ust. 2 tej ustawy wynika, że dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, uwzględnić łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, ocenić charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

W jednym z wyroków (z dnia 17 listopada 2020 r. I OSK 1343/20) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że prawo do rozpoznania sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki nie może być współcześnie rozumiane jedynie jako postulat adresowany do sądu, który powinien w każdej sprawie działać zarazem wnikliwie oraz szybko. Analizowane prawo powinno być raczej pojmowane w kategoriach publicznego prawa podmiotowego jednostki, na równi z prawem do sprawiedliwego

i jawnego rozpoznania sprawy. Szybkość wymierzania sprawiedliwości również na etapie postępowań administracyjnych odgrywa niebagatelne znaczenie z punktu widzenia zarówno ochrony praw jednostki, jak i obiektywnego porządku prawnego. Niejednokrotnie opóźnienia w tym względzie mogą bowiem doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków zarówno prawnych, jak i faktycznych, kiedy to ocena legalności zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej traci swój podstawowy i pierwotny sens.

Przechodząc na grunt rozpatrywanego przypadku, ocenę czy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozpocząć od analizy czynności, jakie podejmowane były w sprawie przez organ.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych zostało wszczęte we wrześniu 2017 r.

Wydane w ramach tego postępowania przez organy ochrony środowiska decyzja umarzająca postępowanie ([...] stycznia 2018 r.) i następnie decyzja utrzymująca ją w mocy ([...] kwietnia 2018 r.), zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt

IV SA/Wa 1763/18.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska otrzymał akta sprawy wraz

z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie w dniu 13 sierpnia 2019 r.

We wrześniu, październiku i listopadzie 2019 r. organ prowadził korespondencję z instytucjami takimi jak P. WIOŚ ([...] września 2019 r.,

[...] października 2019 r.), Starosta M. ([...] września 2019r., [...] września 2019 r.), Burmistrz M. ([...] września 2019 r., [...] listopada 2019 r.) Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie ([...] września 2019 r., [...] września 2019 r.). M. Spółdzielnia Mleczarska ([...] listopada 2019 r.), Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. Sp. z o.o. ([...] listopada 2019 r.) - w celu pozyskania informacji dotyczących przeprowadzonych badań wód i gruntu, wyników badań emitowanych ścieków oczyszczonych, możliwości przeprowadzenia badań wód i gruntów, a także interpretacji wyników badań i metod badawczych oraz ustalenia kwestii własności cieku T., czy też pozyskania informacji o prowadzonych postępowaniach w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do ww. cieku oczyszczonych ścieków i wód opadowych oraz roztopowych z terenu miasta, jak też informacji o aktualnym stanie prawnym cieku.

W październiku 2019 r. organ zwrócił się do PWIOŚ o nieodpłatne wykonanie poboru próbek gleby oraz badań gleby na zawartość substancji powodujących ryzyko w sąsiedztwie cieku (uzyskał odpowiedź negatywną z PWIOŚ i GDOŚ).

W listopadzie 2019 r. organ zwrócił się z podobną prośbą również do M. Spółdzielni Mieszkaniowej, Burmistrza M. i Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. (uzyskał odpowiedzi negatywne).

W dniu [...] grudnia 2019 r. T. M. i J. M. złożyli ponaglenie do GDOŚ, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. uznaje, że RDOŚ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W grudniu 2019 r. organ przeprowadził badanie rynku na potrzeby ustalenia szacunkowej wartości zamówienia (badanie powierzchni ziemi określających jakość gleby oraz sporządzenie raportu).

Na tym etapie postępowania organ pozyskał także sprawozdania

z przeprowadzonych w latach 2014-2018 badań gleby i wody podziemnej na działkach państwa T. M. i J. M., przeprowadzanych w oczyszczalni zakładowej MSM oraz ścieków opadowych zakładu, przeprowadzanych w oczyszczalni ścieków w M..

W czerwcu 2020 r. organ zawiadamia strony, że złożył wniosek do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o dofinansowanie badań.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ przeprowadził oględziny.

We wrześniu 2020 r. organ po praz kolejny przeprowadza badanie rynku na potrzeby ustalenia szacunkowej wartości zamówienia (badanie powierzchni ziemi określających jakość gleby oraz sporządzenie raportu). W odpowiedzi wpłynęły formularze szacowania, organ wybrał ofertę firmy P. dla Środowiska (według formularza szacowania tej firmy szacunkowa wartość całkowita zamówienia miała wynieść 11.070 zł brutto).

We wrześniu 2020 r. organ pozyskuje kopie protokołów kontroli z ostatnich

10 lat przeprowadzonych przez PWIOŚ w M. Spółdzielni Mleczarskiej, Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. i Mieście M. (dot. odprowadzania wód opadowych z miasta).

W listopadzie 2020 r. firma P. przedkłada sprawozdania z prac badawczych środowiska gruntowego.

W styczniu 2021 r. organ pozyskał sprawozdania z badań przeprowadzonych przez PWIOŚ (próbki gruntu pobrane w grudniu 2020 r.).

W lutym 2021 r. organ skierował do Burmistrza M., MSM i ZGKiM pisma

z prośbą o wyjaśnienie, czy podmioty te przystąpiły do sporządzenia wniosku

o uzgodnienie działań naprawczych szkody w środowisku, zawierającego projekt planu remediacji (w związku z wieloletnim odprowadzaniem ścieków oczyszczonych). W odpowiedzi podmioty te poinformowały, że nie poczuwają się do odpowiedzialności za sugerowane szkody w środowisku.

W marcu 2021 r. organ zwrócił się do PWIOŚ o kontrolę jakości ścieków odprowadzanych przez Miejską Oczyszczalnię Ścieków oraz MSM oraz kontrolę jakości ścieków deszczowych.

W maju 2021 r. organ przeprowadził badanie rynku na potrzeby ustalenia szacunkowej wartości zamówienia: sporządzenie dokumentacji badań wstępnych, pobór i wykonanie badań wody/ścieków na zawartość substancji stwierdzonych

w badaniach wstępnych, przeprowadzenie badań szczegółowych i sporządzenie dokumentacji, sporządzenie projektu działań naprawczych szkody w środowisku

w powierzchni ziemi (projektu planu remediacji). Wpłynęły formularze szacowania

w przedziałach szacunkowej wartości całkowitej zamówienia od ok. 30.000 do ponad 55.000 zł brutto.

We wrześniu 2021 r. organ zwrócił się do Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o opinię w zakresie możliwości wspomagania ze środków Funduszu przeprowadzenia oceny zanieczyszczenia środowiska w okolicy cieku T. i opracowania projektu przeprowadzenia działań naprawczych.

W 2021 r. organ pozyskał ponadto badania gleby z 2019 i 2020 r. przeprowadzone przez laboratorium GIOŚ.

W styczniu 2022 r. organ pozyskał od Gminy M. SMS i ZGKiM operaty wodnoprawne, kopie map zasadniczych (zasięg oddziaływania korzystania z wód), kopię mapy sieci kanalizacji deszczowej miasta M., przekrój podłużny urządzeń wodnych, sprawozdania z badań ścieków oczyszczonych, badania osadów ściekowych (2019-2021).

Od momentu przekazania akt z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie, RDOŚ działając w trybie art. 36 § 1 k.p.a. ośmiokrotnie zawiadamiał strony o nowym terminie zakończenia postępowania. W ostatnim z takich zawiadomień z dnia

30 grudnia 2021 r. organ poinformował, że ustala termin zakończenia sprawy na 31 grudnia 2022 r.

W odpowiedzi na niniejszą skargę organ poinformował, że w styczniu 2022 r. złożył do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia w formie przekazania środków w ramach programu priorytetowego nr 8.1.1. Pismem z dnia [...] marca 2022 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej poinformował RDOŚ, iż wniosek pn. "Przeprowadzenie oceny zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego

w celu rozpoznania szkody w środowisku wraz z opracowaniem projektu przeprowadzenia działań naprawczych w okolicach cieku T. (zw. też [...]., [...]) na terenie miasta M., gm. M., pow. M., woj. P." przeszedł pozytywną ocenę formalną i uzyskał ocenę 99 punktów. Wykonanie zadania przewidziane jest na rok 2023.

Analizując czynności podejmowane przez organ sąd nie przeczy, że organ podejmował określone działania, lektura akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, że w ciągu ponad czterech lat postępowania, prowadzone ono jest nieefektywnie

i w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej trudności obiektywne takie jak przykładowo brak środków pieniężnych i związana z tym zwłoka w rozpatrywaniu sprawy, nie może być argumentem usprawiedliwiającym organ. Problemy z uzyskaniem środków na wykonanie specjalistycznych badań nie mogą powodować odejścia od jednej

z naczelnych zasad procedury administracyjnej, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają go trudności obiektywne, jak wspomniany i uwypuklany przez organ brak środków pieniężnych. Tego typu przyczyny nie mogą być postrzegane jako niezależne od organu, który jest organem administracji rządowej niezespolonej, właściwym m.in. do przeprowadzania postępowań i wykonywanie innych zadań, o których mowa w ustawie z dnia

13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, który wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnej dyrekcji ochrony środowiska, która jest państwową jednostką budżetową (art. 123 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), a obywatel działający w zaufaniu do organów państwa może oczekiwać, że dotyczący go problem zostanie sprawnie zdiagnozowany i rozwiązany.

Sąd nie kwestionuje, że sprawa ma skomplikowany charakter. Trudno jest jednak przejść do porządku nad wieloletnim, trwającym w sumie już od 2017 r. postępowaniem, które jak dotychczas nie przyniosło skutku pożądanego przede wszystkim przez skarżącą i uczestnika postępowania – w postaci odpowiedzi na pytanie czy, i ewentualnie kto i w jak znacznym stopniu zanieczyszcza nieruchomości do nich należące oraz, w jaki sposób zapobiec szkodom w środowisku i ewentualnie je naprawić. Obowiązek naprawienia szkód w środowisku jest jednym z obowiązków przewidzianych wprost w Konstytucji RP (art. 86) oraz Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 192 ust. 2). Z obowiązkiem tym, spoczywającym przede wszystkim na sprawcy szkody, skorelowany jest art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Doświadczenie życiowe uczy natomiast, że tego typu problem może się pogłębiać wraz z upływem czasu, a szkody w środowisku mogą stać się trudne do odwrócenia lub nawet nieodwracalne. Dlatego tak ważne jest szybkie reagowanie

i koncentrowanie wysiłku na sprawnym przeprowadzeniu postępowania np. w trybie art. 15 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

Jak już wspomniano, nie można przyjąć, że trudności w sfinansowaniu specjalistycznych badań są niezależne od organu, zwłaszcza, że pomimo problemów w tym zakresie udało się organowi wygospodarować odpowiednią sumę na badania wstępne – przeprowadzone zresztą ponad rok od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie. Poza tym na uwagę zasługuje, że już w grudniu 2019 r. organ przeprowadził badanie rynku na potrzeby ustalenia szacunkowej wartości zamówienia (badanie powierzchni ziemi określających jakość gleby oraz sporządzenie raportu). Z tym, że po wpłynięciu formularzy szacowania nie ma śladu o podjętych czynnościach dotyczących wyboru ofert do przeprowadzenia planowanych badań. Czynności te podjęto zaś po kolejnym badaniu rynku przeprowadzonym we wrześniu 2020 r., kiedy to wybrano podmiot do przeprowadzenia wstępnych badań. Z kolei próby uzyskania środków na badania szczegółowe podjęte zostały dopiero na przełomie 2021 i 2022 r.

Z akt nie wynika zatem, aby organ tuż po zwrocie akt z WSA w Warszawie podjął efektywne i sprawne działania ukierunkowane na pozyskanie środków potrzebnych na specjalistyczne badania, których przeprowadzenie ma kluczowe znaczenie dla ustalenia ewentualnych szkód w środowisku i ewentualnego sprawcy. Wykorzystanie w odpowiednim czasie (począwszy od II połowy 2019 r.) takich instytucji jak rezerwy budżetowe, projekty planów finansowych mogło przyczynić się do wcześniejszego uzyskania odpowiednich funduszy. Sąd podkreśla, że to rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie sprawy, aby kwestie finansowe nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Informacje przekazane w odpowiedzi na skargę wskazują zaś, że poszerzone badania będą mogły zostać przeprowadzone najwcześniej w 2023 r.

Zatem, obiektywnie rzecz ujmując organ przewlekle prowadzi przedmiotowe postępowanie, które od wyroku WSA w Warszawie trwa już prawie 3 lata, a od jego wszczęcia blisko 5 lat. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że realny i poważny problem szkody w środowisku związany z tymi samymi źródłami zanieczyszczeń istniał już w 2008 r., kiedy to Wojewoda P. umorzył postępowanie w sprawie szkody w środowisku, albowiem M. Spółdzielnia Mleczarska oraz Gmina M. zobowiązały się do przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. Wynika z tego, że od kilkunastu lat organy ochrony środowiska nie potrafią zdiagnozować i ustalić jakich rozmiarów szkody w środowisku nastąpiły i kto jest za nie odpowiedzialny.

Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji, za podstawę przyjmując przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Kierując się treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd w punkcie 1 sentencji wyroku sformułował skierowany do organu obowiązek wydania decyzji, zakreślając dwumiesięczny termin, liczony od daty zwrotu akt wraz odpisem prawomocnego wyroku, uznając ten termin za odpowiadający ustawowym terminom załatwiania w postępowaniu administracyjnym spraw szczególnie skomplikowanych.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie zakreśla kryteriów przesądzających o takim charakterze przewlekłości. Ocena tej kwestii jest pozostawiona uznaniu sądu, który powinien uwzględnić zróżnicowane okoliczności konkretnych spraw.

W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy

w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Zdaniem sądu, oceniając z punktu widzenia stwierdzonego stanu przewlekłości, że miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy mieć na uwadze oczywistość/ewidentność naruszenia prawa, charakter postępowania oraz skutki, jaki może powodować ten stan.

Uwzględniając powyższe kryteria sąd doszedł do wniosku, że w realiach rozpatrywanego przypadku przewlekłe prowadzenie postępowania miało cechy wskazujące na to, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Znaczne przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy w powiązaniu

z charakterem tego postępowania (szkody w środowisku), które jest istotne nie tylko dla jego stron, ale też jego zakończenie leży w interesie publicznym, skłaniają do stwierdzenia, że zwłoka w załatwieniu tej sprawy ma kwalifikowany charakter,

a naruszenie w tym względzie wykracza poza stan "zwykłego" naruszenia prawa.

W tym zakresie orzeczono jak w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 149

§ 1a p.p.s.a.

Sąd postanowił ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Możliwość przyznania sumy pieniężnej została przez ustawodawcę wprowadzona, ponieważ dotychczas istniejące środki ochrony prawnej przed bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organy administracji publicznej okazały się niewystarczające. Zapewnić ma ona możliwość udzielenia przez sąd administracyjny bardziej efektywnej ochrony jednostki. Obok funkcji represyjnej i prewencyjnej, które realizowane są także przez wymierzenie grzywny, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej pełni również funkcję kompensacyjną – za krzywdę której doznał na skutek wadliwego działania administracji publicznej. Ma uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny,

że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego ochroną. Kwota otrzymywana na tej podstawie jest zatem szczególna formą zadośćuczynienia dla strony postępowania, która wywołuje jednocześnie uboczny skutek w postaci represji finansowej wobec Państwa, zaniedbującego podjęcia określonych działań,

w szczególności organizacyjnych, mających na celu zapewnienie sprawnego

i rzetelnego postępowania administracyjnego. Jest to surogat zadośćuczynienia za negatywne przeżycia związane z przewlekłością postępowania. Wysokość ewentualnie przyznanej sumy pieniężnej odpowiadać musi okolicznościom faktycznym i prawnym sprawy. Suma ta uwzględniać więc musi takie okoliczności, jak: czas trwania przewlekłości, przyczyny przewlekłości oraz wpływ strony na jej powstanie, a także charakter postępowania, w którym stwierdzono przewlekłość i jej dolegliwość dla strony (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 1159/19).

W orzecznictwie prezentowane są poglądy o konieczności argumentowania tego rodzaju wniosku przez stronę skarżącą, a aktywność sądu uwarunkowana jest wskazanymi przez stronę konkretnymi okolicznościami wskazującymi na fakt poniesienia przez nią uszczerbku, straty czy krzywdy, które są wynikiem przewlekłości prowadzanego postępowania, a które wymagałyby zrekompensowania (np. powołany przez organ wyrok NSA o sygn. akt I OSK 3094/19).

Z drugiej strony judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzegają, że w postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Co więcej przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami

w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących

o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Przyjmuje się bowiem, że nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną

(por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy

w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I OSK 378/21 wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Mając na względzie charakter sprawy dotyczącej potencjalnych szkód

w środowisku, a także stwierdzoną przez sąd w prawomocnym wyroku wydanym

w tej sprawie okoliczność, że wystąpienie tej szkody należy uznać za wysoce uprawdopodobnione oraz czas trwania niniejszego postępowania wszczętego

w 2017 r. (uwzględniając przy tym, że problem z zanieczyszczeniami m.in. na działkach skarżących istnienie już od kilkunastu lat – ewentualne szkody

w środowisku występowały już w czasie znacznie poprzedzającym wszczęcie niniejszego postępowania), przyzna suma pieniężna w wysokości 5.000 zł ma zrekompensować krzywdę której skarżąca doznał na skutek opieszałego działania administracji publicznej. W ocenie sądu poczucie praworządności wymaga choć częściowego zrekompensowania stronie stwierdzonego stanu przewlekłości.

Podsumowując, sąd uznał, że zasługuje na uwzględnienie wywiedziona przez skarżącą skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez RDOŚ. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Zawarte w pkt 3 wyroku orzeczenie o stwierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa znalazło podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.a. W zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej orzeczono jak w pkt 4 sentencji wyroku w oparciu

o art. 149 § 2 p.p.s.a.