Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3085/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 306/12 w sprawie ze skargi P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. A. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmawiającej przyznania w pełnej wysokości środków finansowych na zakup lodówki –utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podało, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy przyznał P. A. zasiłek celowy w kwocie 720,00 zł z przeznaczeniem na zakup lodówki. Zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy, ponieważ odpowiada prawu i jest oparta na wystarczająco zgromadzonym materiale dowodowym. Organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący i przekonujący rozważył zebrany w sprawie materiał dowodowy. Analiza porównawcza cen zakupu lodówki wraz z transportem jest prawidłowa i zgodna ze stanem faktycznym. Przyznana kwota zapewnia możliwość zakupu lodówki o takich parametrach i w takim sklepie, jaki jest niezbędny dla skarżącej. Pomoc społeczna przyznawana osobom potrzebującym nie ma natomiast na celu sfinansowania ich potrzeb poprzez zakup optymalnych i najlepszych dla nich towarów, lecz takich, które w sposób niezbędny realizują ich podstawowe potrzeby.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powołało się na art. 3 i 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 503 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 306/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia, a osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Uprawnienia wynikające z ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej; osoba ubiegająca się o przyznanie pomocy powinna w pierwszej kolejności podejmować samodzielnie wszelkie działania w celu poprawienia swojej sytuacji życiowej i materialnej, i dążyć do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc społeczna w postaci określonego zasiłku.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją pierwszoinstancyjną, utrzymaną w mocy przez decyzję drugoinstancyjną, został skarżącej przyznany w lipcu 2011 r. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup lodówki w kwocie 720,00 zł.

Zasiłek celowy w myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Wprawdzie decyzja o przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, to nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji uznaniowej, ale nie wnika już w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego.

Sąd stwierdził, że spełnienie kryteriów umożliwiających przyznanie zasiłku celowego nie oznacza, że po stronie osoby wnioskującej istnieje roszczenie o przyznanie świadczeń w żądanej wysokości. Organ rozpoznając wniosek musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez Ośrodek Pomocy Społecznej środkami pieniężnymi.

Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 445/06 (Lex nr 197.469), uznał, że "Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej".

Sąd przytoczył uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r. I OSK 887/07 (LEX nr 499747), w którym Sąd stwierdził, że "Osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. W tej sytuacji samo pozostawanie bez pracy i środków do życia nie stanowi o obowiązku przyznania prawa do zasiłku celowego." Pogląd ten Sąd w pełni podzielił.

Zaskarżoną decyzją przyznano skarżącej P. A. zasiłek celowy na zakup lodówki w kwocie 720,00 zł. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawczyni – P. A. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 444,00 zł netto miesięcznie, ma orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawczyni domagała się przyznania zasiłku celowego na zakup lodówki w kwocie 999,00 zł wraz z kosztami dodatkowymi – usługa transportowa – 49,95 zł, rozpakowania, wypoziomowania i zabrania starej lodówki – 59,90, łącznie 1108,85 zł. Organ ustalił, i podał w uzasadnieniu decyzji, że w innych sklepach niż sklep wskazany przez wnioskodawczynię jest możliwość nabycia lodówek tańszych, oraz, że niższe są koszty dodatkowe związane z zakupem lodówki, wobec czego, przyznana pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 720 zł – umożliwia wnioskodawczyni zrealizowanie wnioskowanej potrzeby.

Zdaniem Sądu, przyznana więc kwota nie jest więc kwotą dowolną, a decyzja przyznająca wnioskodawczyni zasiłek celowy na zakup lodówki w kwocie 720,00 zł, a nie 1108,85 zł – wydana została przez organ bez przekroczenia granic uznaniowości. Organ skorzystał z przysługującemu mu prawa do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb w kontekście własnych środków finansowych i sytuacji osoby wnioskującej o przyznanie pomocy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny zgłaszanych potrzeb z uwzględnieniem środków finansowych pozostających w dyspozycji organu na dany rodzaj pomocy oraz ogólnej liczby osób ubiegających się o przyznanie pomocy. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej dysponują ściśle określonymi środkami finansowymi, i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele przewidziane ustawą o pomocy społecznej, muszą być zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń. W ramach pomocy społecznej, ze względu na ograniczoną ilość środków, nie jest możliwie zaspokojenie wszystkich, również uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń, a w niniejszej sprawie potrzeba skarżącej P. A. została zaspokojona.

Dodatkowo Sąd wskazał, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na które skarżąca powołała się w skardze – I SA/Wa 1273/11, I SA/Wa 1274/11, I SA/Wa 1275/11 – zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami w sprawach I OSK 627/12, I OSK 522/12, I OSK 523/12, natomiast od wyroku z sprawie I SA/Wa 1277/11 oddalającego skargę P. A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem I OSK 971/12 oddalił skargę kasacyjną P. A.

Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został przez organy obu instancji właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Organy nie uchybiły zasadom postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej oraz celom tej pomocy wskazanym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, i nie można skutecznie postawić zarzutu arbitralności przy podejmowaniu decyzji. Motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnione, co oznacza, że decyzji tej nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Oznacza to, że skarga P. A. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270.ze zm.), oddalił skargę.

P. A. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w trybie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i w rezultacie nieprawidłowe przyjęcie, że w przypadku Skarżącej forma, rodzaj i rozmiar świadczenia z pomocy były odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie;

2) art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i w rezultacie nieprawidłowe przyjęcie, że w przypadku Skarżącej jej potrzeby jako korzystającej z pomocy zostały uwzględnione, bo odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej;

3) art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, a w rezultacie nieprawidłowe uznanie, że przyznany Skarżącej zasiłek celowy pokrył całość kosztu zakupu przez Skarżącą lodówki;

4) art. 7 k.p.a. przez niewłaściwą wykładnię, a przez to błędne przyjęcie, że organ wydając zaskarżoną decyzję kierował się słusznym interesem Skarżącej i że wziął pod uwagę, że nie stał na przeszkodzie przy wydawaniu decyzji interes społeczny ani nie przekraczało to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych;

5) art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie do sprawy i oddalenie skargi, mimo iż zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi Skarżącej, na które wskazywała Skarżąca w swoich pismach kierowanych do organu oraz w skardze złożonej do tut. Sądu.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA,

2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych przy oświadczeniu zgodnie z § 16 rozporządzenia z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu, Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm., że dotychczas przyznano pełnomocnikowi Skarżącej w sprawie o sygn. akt. I SA/Wa 306/12 tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł w tym tytułem opłaty kwotę 240 zł, tytułem 23% podatku VAT kwotę 55,20 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie są zasadne. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. Obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Nie została też wadliwie przeprowadzona wykładnia art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zasadnie Sąd wywiódł, że z powołanej regulacji prawnej brak podstaw do wyprowadzenia prawa żądającego przyznania świadczenia zasiłku celowego, roszczenia do wydania decyzji zgodnej z tym żądaniem. Stanowi o tym expressis verbis art. 39 ustawy o pomocy społecznej: "W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu (...) niezbędnych przedmiotów użytku domowego (... ust. 2)". Według art. 3 ust. 3 tej ustawy, rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a ust. 4 art. 3, że potrzeby powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej ma pełne oparcie w stanie faktycznym sprawy.

Należy podkreślić, że zastosowanie prawidłowe powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej ma umocowanie w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi o obowiązku uwzględnienia dwóch wartości: słusznego interesu jednostki oraz interesu społecznego. Przy pozytywnym załatwieniu sprawy nie ma podstaw do wyprowadzenia, że nieprzyznanie świadczenia w pełnej wysokości jest naruszeniem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.