Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 148/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust.4;
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Teza: Wyartykułowanie w uchwalanym regulaminie dorozumianego terminu  wykonania obowiązku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. w sposób jasny i jednoznaczny, uznać należy nie tylko za zgodne z prawem, ale także i z zasadami prawidłowej legislacji. Choć sformułowanie "niezwłocznie" nie posiada definicji legalnej to jednak biorąc pod uwagę obszerny dorobek orzecznictwie i piśmiennictwa prawniczego, jego interpretacja nie nastręcza większych trudności. Niezwłocznie, czyli w zwykłym toku czynności i bez zbędnej zwłoki.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym także tych przewidujących konieczność wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu. Odmiennej oceny tej kwestii nie uzasadnia odwołania się do treści art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Regulacja ta dotyczy bowiem całkowicie innej kwestii, a mianowicie puszczania zwierząt, a nie ich wyprowadzania (prowadzenia). Czym innym pozostaje jednakże wyprowadzania zwierzęcia, a czym innym puszczanie go wolno. Oba ta przepisy obejmują swymi hipotezami różne sytuacje faktyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie podziela poglądów co do tego, że wprowadzanie tego rodzaju obowiązków należy uznać na niedopuszczalne jeżeli nie uwzględnia ono specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt. Po pierwsze nie sposób uznać, że samo wyprowadzenie psa na spacer na smyczy lub w kagańcu ma charakter zachowania niehumanitarnego. Po drugie i co istotniejsze postulat uwzględnienia przy nakładania tego rodzaju wymogów takich okoliczności jak specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologia psa, nie wydaje się w praktyce w ogóle możliwy do spełnienia albowiem brak jest w obowiązującym obecnie porządku prawnym takich regulacji, które pozwoliłyby na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości rozstrzygnięcie, które psy ze względu na swe cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologię, nie będą stwarzały zagrożenia dla osób trzecich.

TEZY

Wyartykułowanie w uchwalanym regulaminie dorozumianego terminu  wykonania obowiązku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. w sposób jasny i jednoznaczny, uznać należy nie tylko za zgodne z prawem, ale także i z zasadami prawidłowej legislacji. Choć sformułowanie "niezwłocznie" nie posiada definicji legalnej to jednak biorąc pod uwagę obszerny dorobek orzecznictwie i piśmiennictwa prawniczego, jego interpretacja nie nastręcza większych trudności. Niezwłocznie, czyli w zwykłym toku czynności i bez zbędnej zwłoki.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym także tych przewidujących konieczność wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu. Odmiennej oceny tej kwestii nie uzasadnia odwołania się do treści art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Regulacja ta dotyczy bowiem całkowicie innej kwestii, a mianowicie puszczania zwierząt, a nie ich wyprowadzania (prowadzenia). Czym innym pozostaje jednakże wyprowadzania zwierzęcia, a czym innym puszczanie go wolno. Oba ta przepisy obejmują swymi hipotezami różne sytuacje faktyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie podziela poglądów co do tego, że wprowadzanie tego rodzaju obowiązków należy uznać na niedopuszczalne jeżeli nie uwzględnia ono specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt. Po pierwsze nie sposób uznać, że samo wyprowadzenie psa na spacer na smyczy lub w kagańcu ma charakter zachowania niehumanitarnego. Po drugie i co istotniejsze postulat uwzględnienia przy nakładania tego rodzaju wymogów takich okoliczności jak specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologia psa, nie wydaje się w praktyce w ogóle możliwy do spełnienia albowiem brak jest w obowiązującym obecnie porządku prawnym takich regulacji, które pozwoliłyby na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości rozstrzygnięcie, które psy ze względu na swe cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologię, nie będą stwarzały zagrożenia dla osób trzecich.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w Wydziale II w postępowaniu uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi P. R. na uchwałę Inne z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. I. stwierdza nieważność "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R." stanowiącego załącznik do uchwały Inne z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. w części dotyczącej: 1) § 2 pkt 2 w zakresie zwrotu "oraz ciągów pieszych, przyległych bezpośrednio do nieruchomości"; 2) § 4 ust. 6 pkt 2; 3) § 16 ust. 1 i 2; 4) § 16 ust. 4 pkt 2; 5) § 18 ust. 1 pkt 1 i 2; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w Ł., którą zaskarżono uchwałę R. [...] z dnia 30 czerwca 2017 r. w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R..

W skardze uchwale zarzucono:

1) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku poprzez nałożenie w § 2 ust. 2 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w terminie niezwłocznym;

2) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku poprzez ograniczenie w § 6 ust. 1 regulaminu możliwości dostarczenia do odpadów budowlanych i rozbiórkowych do punków selektywnej zbiórki wyłączenie do takich, które powstały w wyniku drobnych robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do starosty;

3) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku poprzez określenie w § 11 ust. 2 regulaminu materię już uregulowaną w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku;

4) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w poprzez określenie § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów na uwięzi, natomiast psów rasy uznanej za agresywną również w kagańcu;

5) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku poprzez określenie w § 16 ust. 4 pkt 2 i 3 regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, wypuszczania drobiu i inwentarza drobnego i utrzymywania zwierząt gospodarskich na obszarze zwartych terenów, zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej;

6) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ograniczenie w § 7 ust. 2 i § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie po spełnieniu następujących warunków: gdy naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz niezanieczyszczania środowiska i usuwania powstających odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami;

7) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie w § 16 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązku utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenie ogródków działkowych w sposób nieuciążliwy dla otoczenia i nieruchomości sąsiednich, czym wkroczono w materię uregulowaną w art. 144 kc;

8) istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie w § 16 ust. 1 regulaminu na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązków w zakresie przestrzegania zasad, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką.

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ł. wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że podniesione w skardze zarzuty, a zawłaszcza ich uzasadnienie są niezasadne, a w części nie dotyczą zapisów regulaminu uchwalonego przez R.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi organ podniósł, że skarżący nie wyjaśnił, czy istotnym naruszeniem art. 4 ust.2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest cały zapis § 2 pkt 2 regulaminu, czy użycie wyrażenia "niezwłocznie". W ocenie Gminy R. zapis § 2 pkt 2 regulaminu mieści się w granicach upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Użycie wyrażenia "niezwłocznie" co do obowiązku usuwania błota, śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz ciągów pieszych, przyległych bezpośrednio do nieruchomości, stanowi wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy i ma na celu ochronę zdrowia oraz bezpieczeństwo osób tam się znajdujących. Poza tym posłużenie się określeniem "niezwłocznie" nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, bowiem zobowiązuje właściciela, z uwagi na ochronę zdrowia i bezpieczeństwa osób, na wykonanie tych czynności w najkrótszym możliwym czasie.

Co do zarzutu dotyczącego postanowienia § 6 ust. 1 regulaminu organ wyjaśnił, że w jego ocenie jest zgodny z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązującym radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasada utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie obejmującym między innymi odbieranie i przyjmowanie przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne. Regulacja ta ma na celu, aby z uwagi na zakres wykonywanych robót nie obciążać właścicieli nieruchomości dodatkowymi kosztami związanymi z dostarczeniem odpadów na P. .

Za niezasadny uznał organ zarzut dotyczący naruszenie art. 4 ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez określenie w § 11 ust. 2 regulaminu materii już z uregulowanej w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z uwagi na to, że zapis § 11 ust. 2 regulaminu nie powtarza, ani nie modyfikuje regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Negatywnie ocenił także organ zarzuty skargi dotyczące § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu podnosząc, że zapis § 18 ust. 1 regulaminu mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, którym ustawodawca zobowiązuje radę gminy do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi organ wskazał, że w § 16 ust. 4 pkt 2 regulaminu został wprowadzony zakaz wypuszczania drobiu i inwentarza drobnego poza ogrodzony teren hodowli, a w pkt 3 zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na obszarze zwartych terenów, zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej. Regulacja ta jest zgodna z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z przepisu tego wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady dotyczące zarówno wymagań co do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również dotyczących zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zatem wprowadzenie w § 16 ust 4 pkt 2 zakazu wypuszczania drobiu i inwentarza drobnego poza ogrodzony teren hodowli, a w pkt 3 zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na obszarze zwartych terenów, zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W kwestii regulacje dotyczącej naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi organ stwierdził, że przepis § 3 ust. 2 regulaminu nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje rady gminy do szczegółowego określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych i poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zatem nie można przyjąć, iż wskazanie że naprawa poza warsztatami jest możliwa, jeśli nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i usuwania powstających odpadów zgodnie zobowiązującymi przepisami w sposób prawnie nieuzasadniony narusza prawa właścicieli samochodów i prawo do dysponowania nieruchomością, w sytuacji, gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązując radę gminy do szczegółowego uregulowania możliwości naprawy samochodów poza warsztatami uznał za konieczne ograniczenie praw właścicieli samochodów oraz nieruchomości ze względu na konieczność ochrony środowiska.

Organ nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym § 16 ust 2 regulaminu, według którego na terenach ogródków działkowych nie powinno się prowadzić hodowli stwarzającej uciążliwość dla innych użytkowników ogródków działkowych. Jak wyjaśniono w tym kontekście użycie sformułowania "stwarzających uciążliwości dla innych użytkowników ogródków działkowych" nawiązuje jedynie do unormowania z art. 144 k.c. Regulacja ta jest zakresowo węższa, niż wynikająca z art. 144 k.c., a ponadto nie wpływa na treść art. 144 k.c.

Odnośnie postanowienia z § 16 ust. 1 regulaminu organ wskazał, że art.4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych. Nałożenie w § 16 ust 1 na osoby prowadzące chów zwierząt gospodarskich obowiązku usuwania odchodów zwierząt na bieżąco na tereny do tego przeznaczone zgodnie z odrębnymi przepisami oraz gromadzenia odchodów zwierzęcych w sposób nieuciążliwy dla mieszkańców innych nieruchomości nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej organ stwierdził, że skarżący nie wyjaśnił w sposób dostateczny naruszeń w poszczególnych regulacjach regulaminu, jak też dodał, że przedmiotowy regulamin nie zawiera § 24.

Końcowo organ stwierdził, że zakwestionowane w skardze przepisy regulaminu stanowią wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 3 i art. 4 ust. 1 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga uzasadniona jest jedynie w części.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji będzie chodziło więc również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W akcie prawa miejscowego nie powinno się powtarzać - a tym bardziej modyfikować - przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Końcowo jeszcze raz należy podkreślić, że warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy stanowią więc tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich i rażących naruszeń.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały R. z dnia 30 czerwca 2017 r. [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. i stanowiącego jej załącznik "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R." (dalej jak: "uchwała" lub "regulamin") stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm. - dalej jako: "u.c.p.g." lub "ustawa").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisem art. 4 ust. 2

W sprawie uchwałę zaskarżono w całości, przy czym postawione w skardze zarzuty dotyczą jedynie niektórych postanowień zawartych w uchwale. Niewątpliwie więc istnieje brak korelacji pomiędzy zarzutami skargi i jej wnioskiem, który opiewa na stwierdzenie nieważności uchwały w całości, pomimo, że skarżący kwestionuje jedynie część postanowień uchwały. Co więcej podkreślić należy, że nawet gdyby hipotetycznie podzielić w całości zarzuty skargi to i tak nadal pozostałaby, nieobjęta zarzutami skargi, liczna grupa postanowień uchwały tworzących samoistną i logiczną materię prawną, kształtującą wymogi w zakresie utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy. Nawet więc i w takiej sytuacji brak byłoby wystarczających podstaw do uwzględnienia wniosku skargi, tj. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Jak wskazano już wyżej skarga uzasadniona jest jedynie w części, albowiem nie można w pełni podzielić wszystkich zawartych w niej zarzutów.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazać należy, co następuje:

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku poprzez nałożenie w § 2 ust. 2 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w terminie niezwłocznym.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że § 2 regulaminu nie posiada jednostek redakcyjnych w postaci ustępów, a kwestionowany zapis zawarty został w § 2 pkt 2 regulaminu.

Przedmiotowy zarzut, w zakresie w jakim koncentruje się na określeniu w § 2 pkt 2 regulaminu terminu wykonania statuowanego w nim obowiązku poprzez użycie zwrotu "niezwłoczne", nie jest uzasadniony.

Niewątpliwie kwestia określania w regulaminach utrzymania czystości i porządku terminu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Niezależnie od istniejących w tej kwestii rozbieżności stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontrolowania postanowień aktów prawa miejscowego pod kątem ich celowości, a jedynie legalności, a więc zgodności z prawem.

Jak już wyjaśniono gmina posiada uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w zakresie wyznaczonym przepisami prawa.

W omawianym zakresie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g., przy czym granicę upoważnienia wyznaczał w tym przypadku art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy, stanowiąc, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące i wyznaczając następnie przedmiot wymagań dotyczących tego obowiązku.

W art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy upoważniono radę gminy do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Wymagania to inaczej warunki, którym ktoś lub coś musi odpowiadać. Zwrotu takiego nie można więc odnosić jedynie do określenia samych zasad wykonania danego obowiązku. Do wymagań dotyczących wykonania danego obowiązku zaliczać należy także wymagania związane z określeniem terminu, w jakim obowiązek taki powinien zostać wykonany.

Uchwała, w której określono termin wykonania obowiązku, o którym mowa art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. jest zgodna z prawem, albowiem dyspozycja tego przepisu upoważnia radę gminy do uchwalenia różnego rodzaju wymagań związanych z wykonaniem opisanego w niej obowiązku. Wymagania te mogą dotyczyć tak samej zasady, jak i terminu wykonania tego obowiązku.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w analogicznym w swej treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. również nie został określony termin realizacji tego obowiązku. Jak podnosi się w orzecznictwie jest tak zapewne dlatego, że ów wymóg "niezwłoczności" na gruncie tego przepisu należy uznać za dorozumiany – zgodnie z regułą, że skoro nie określono terminu realizacji obowiązku administracyjnego to należy to uczynić bez zbędnej zwłoki po zaktualizowaniu się tego obowiązku.

Stanowisko takie uznać należy za trafne i odnieść je również do § 2 pkt 2 regulaminu. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do uznania, że zobowiązany miałby niczym nie ograniczoną dowolność w określeniu terminu wykonania obowiązku. Prowadziłoby to do absurdu albowiem przyjęcie przykładowo kilkumiesięcznego terminu do uprzątnięcia śniegu czy lodu byłoby w istocie tożsame z zaniechaniem wykonania obowiązku.

Wyartykułowanie więc w uchwalanym regulaminie dorozumianego terminu wykonania obowiązku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. w sposób jasny i jednoznaczny, uznać należy nie tylko za zgodne z prawem, ale także i z zasadami prawidłowej legislacji.

Choć sformułowanie "niezwłocznie" nie posiada definicji legalnej to jednak biorąc pod uwagę obszerny dorobek orzecznictwie i piśmiennictwa prawniczego, jego interpretacja nie nastręcza większych trudności. Niezwłocznie, czyli w zwykłym toku czynności i bez zbędnej zwłoki.

Z tych też względów skarga w części dotyczącej określenia w § 2 pkt 2 regulaminu terminu wykonania statuowanego w nim obowiązku poprzez użycie zwrotu "niezwłoczne" podlegała oddaleniu.

Niezależnie od zarzutów skargi stwierdzić należało natomiast nieważność § 2 pkt 2 regulaminu w zakresie zawartego w nim zwrotu "oraz ciągów pieszych, przyległych bezpośrednio do nieruchomości".

W tym kontekście jeszcze raz należy podkreślić, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej jedynie w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach.

Jak wskazano już wyżej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy upoważniono radę gminy do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Umocowanie to dotyczyło zatem jedynie części nieruchomości służących do użytku publicznego. Na tej podstawie organ uchwałodawczy nie mógł natomiast określać obowiązków odnoszących się do chodników (ciągów pieszych) przylegających, a więc położonych wzdłuż nieruchomości. Co więcej obowiązek uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości statuowano wprost w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Również więc i z uwagi na to Rada Gminy nie była uprawniona do powtarzania tego obowiązku w regulaminie.

W całości podzielić należało zarzut zawarty w pkt 2 skargi dotyczący naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez ograniczenie w § 6 ust. 1 regulaminu możliwości dostarczenia do odpadów budowlanych i rozbiórkowych do punków selektywnej zbiórki wyłączenie do takich, które powstały w wyniku drobnych robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do starosty.

Uzależnienie odbioru odpadów budowlanych i rozbiórkowych od stwierdzenia ich powstania w ramach prowadzonych samodzielnie, drobnych robót, niewymagających zezwolenia na budowę lub zgłoszenia, nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika kompetencja organu uchwałodawczego do uregulowania kwestii dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak m.in. odpady budowlane i remontowe. Przepis ten nie daje więc podstaw do ograniczenia obowiązku odbierania odpadów budowlanych i rozbiórkowych tylko do odpadów niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót.

Podkreślić należy, że stanowisko takie jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 listopada 2015 roku, sygn. akt IV SA/Po 593/15; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2019r., sygn. akt VIII SA/Wa 876/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 541/19).

Za nietrafny uznać należało zarzut z punktu 3 skargi.

Zarzut ten, dotyczący naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, opierał się na przyjęciu, że w § 11 ust. 2 regulaminu określono materię uregulowaną już w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku.

W realiach przedmiotowej sprawy stwierdzenia takiego nie można podzielić albowiem regulacja z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. dotyczy innej materii niż postanowienie § 11 ust. 2 regulaminu.

Art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Powyższy przepis normuje zatem obowiązek udokumentowania w określony sposób korzystania z usług dotyczących pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych.

Czego innego dotyczy natomiast § 11 ust. 2 regulaminu. W postanowieniu tym nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek gromadzenia nieczystości ciekłych w szczelnych zbiornikach oraz pozbywanie się ich przez podmiot uprawniony do opróżniania i transportu nieczystości ciekłych.

§ 11 ust. 2 regulaminu znajduje swe umocowanie w treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Materia prawna uregulowana § 11 ust. 2 regulaminu nie stanowi natomiast powtórzenia treści przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Stwierdzeniu nieważności podlegała natomiast uchwała w § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu (punkt 4 skargi), z tym zastrzeżeniem, że w tym zakresie Sąd nie podziela w całości zarzutów skargi.

Przedmiotowe postanowienia nałożyły na właścicieli psów obowiązek wyposażania i prowadzenia psa na smyczy, a w przypadku ras uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu także w nałożonym kagańcu.

Kwestie związane z nałożeniem w regulaminie utrzymania czystości i porządku tego rodzaju obowiązków budzą istotne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądowym, w tym także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2950/19 i z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2541/19, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Generalnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę stoi na stanowisku, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym także tych przewidujących konieczność wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy między innymi do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.

Postanowienia regulaminu wprowadzające obowiązek wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu mają niewątpliwie na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.

Powyższe oznacza, że co do zasady przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. może stanowić podstawę do nałożenia na właścicieli psów tego rodzaju obowiązków.

Odmiennej oceny tej kwestii nie uzasadnia odwołania się do treści art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Regulacja ta dotyczy bowiem całkowicie innej kwestii, a mianowicie puszczania zwierząt, a nie ich wyprowadzania (prowadzenia). Czym innym pozostaje jednakże wyprowadzania zwierzęcia, a czym innym puszczanie go wolno. Oba ta przepisy obejmują swymi hipotezami różne sytuacje faktyczne.

Analogicznie należy ocenić także treść przepisów art. 77 kodeksu wykroczeń i art. 431 kodeksu cywilnego. Przepisy te bowiem regulują kwestie związane z odpowiedzialnością cywilną i karną posiadaczy zwierząt. Nie określają one natomiast wprost obowiązków związanych ze sprawowaniem należytej pieczy nad zwierzętami.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że co do zasady wprowadzenie nakazu prowadzania psa na smyczy, a przedstawicieli niektórych ras na smyczy i w kagańcu, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przeciwnie służy to osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach, w których psy są wyprowadzane.

Podkreślić należy, że zagrożenie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. to nie tylko zagrożenie samym atakiem zwierzęcia, ale także sama psychiczna obawa, czy też dyskomfort osoby trzeciej, spowodowany tym, że pies porusza się obok bez smyczy i kagańca.

Z drugiej strony zgodzić należy się z tym, że ograniczenia nakładane na właścicieli psów powinny mieć charakter proporcjonalny i ekwiwalentny wobec celu, któremu służy regulacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Postanowienie z § 18 ust. 1 pkt 1 regulaminu nie spełnia tego wymogu albowiem dotyczy ono bliżej niesprecyzowanego wymogu "wyposażenia" psa w smyczę i kaganiec. Regulacja taka sugeruje wręcz konieczność nabycia przez właściciela psa smyczy i kagańca, co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Także postanowienie z § 18 ust. 1 pkt 2 regulaminu nie spełnia wymogu proporcjonalny i ekwiwalentny jednakże przede wszystkim z uwagi na to, że w regulaminie zbyt szeroko ujęto kwestię "prowadzania" psów.

Zwrócić należy uwagę, że § 18 ust. 1 pkt 2 regulaminu mowa jest wyłącznie o prowadzeniu psa. W szczególności zaś w postanowieniu tym nie doprecyzowano, że chodzi tu o wyprowadzanie psów na tereny przeznaczone do użytku publicznego.

Powyższe oznacza, że nakazem z § 18 ust. 1 regulaminu objęte zostało tak wyprowadzanie psów na tereny publiczne, jak i na tereny niepubliczne.

Tak szerokie sformułowanie tego nakazu nie może zostać uznane za prawidłowe. O ile bowiem za uzasadnione można uznać wprowadzenie tego rodzaju wymogów w miejscach publicznych to nie ma żadnych racji przemawiających za wprowadzeniem takich obowiązków na terenach niepublicznych, stanowiących własność osób prywatnych.

Z uwagi na powyższe obecna treść § 18 ust. 1 pkt 2 regulaminu nie może zostać uznana za regulację o charakterze proporcjonalnym i ekwiwalentnym wobec celu, któremu służyć ma regulacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Dodatkowo wniosek taki uzasadnia także to, że w § 18 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązek prowadzania psa ma smyczy oraz - ras uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu - także w kagańcu wprowadzono w sposób bezwzględny i nieprzewidujący żadnych wyjątków, w tym tych wynikających z przepisów obowiązującego prawa.

Powyższe było nieprawidłowe albowiem naruszało przepisy obowiązujących ustaw.

Przykładem regulacji ustawowej, która została naruszona tak bezwzględnie wprowadzonym nakazem wyprowadzania psa ma smyczy lub w kagańcu jest art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi, że osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy.

Wprowadzając zatem w § 18 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązek prowadzania psa ma smyczy lub w kagańcu organ powinien co najmniej zastrzec, że wymóg ten obowiązuje z wyłączeniem sytuacji, gdy zwolnienie z obowiązku zakładania psu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy wynika z przepisów szczególnych.

Powyższe przesądza o tym, że obecna treść § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu nie może zostać uznana za regulację o charakterze proporcjonalnym i ekwiwalentny wobec celu, któremu służyć ma regulacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały także w tej części.

W zakończeniu tej kwestii odnieść należy się także do podnoszonych w skardze i dość często powtarzanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów co do tego, że wprowadzanie tego rodzaju obowiązków należy uznać na niedopuszczalne jeżeli nie uwzględnia ono specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę stanowiska takiego nie podziela.

Po pierwsze nie sposób uznać, że samo wyprowadzenie psa na spacer na smyczy lub w kagańcu ma charakter zachowania niehumanitarnego. Oczywiście nałożenie psu kagańca lub smyczy ogranicza w określony sposób zwierze, jednakże nie można przyjąć, że zachowanie takie - samo w sobie - stanowi dla zwierzęcia torturę, zwłaszcza, gdy uwzględni się, że wyjście na spacer ma jedynie charakter epizodyczny i ograniczony w czasie.

Po drugie i co istotniejsze postulat uwzględnienia przy nakładania tego rodzaju wymogów takich okoliczności jak specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologia psa, nie wydaje się w praktyce w ogóle możliwy do spełnienia albowiem brak jest w obowiązującym obecnie porządku prawnym takich regulacji, które pozwoliłyby na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości rozstrzygnięcie, które psy ze względu na swe cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologię, nie będą stwarzały zagrożenia dla osób trzecich.

W szczególności odnośnie zwierząt brak jest organów oraz procedur prawnych, w ramach których możliwe byłoby uzyskanie skutecznego wobec innych osób, orzeczenia o tym, że pies ze względu na swe cechy osobnicze, czy też wiek, nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla osób trzecich. Nie sposób także wykluczyć, że ugryźć może także mały pies, o niewielkiej wadze, czy też pies rasy uznawanej zazwyczaj za przyjazną i nieagresywną.

Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi odwołujących się do kwestii związanych z nieuwzględnieniem przez organ przy uchwaleniu § 18 ust. 1 pkt 2 regulaminu takich okoliczności jak specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologia psa.

Zarzuty z punktu 5 skargi podzielić należy jedynie w zakresie odnoszącym się do § 16 ust. 4 pkt 2 regulaminu.

W części tej skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez określenie w § 16 ust. 4 pkt 2 i 3 regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, wypuszczania drobiu i inwentarza drobnego i utrzymywania zwierząt gospodarskich na obszarze zwartych terenów, zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej.

W omawianym zakresie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do określenia wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Niewątpliwie więc organ był uprawniony do określenia tego rodzaju wymagań odnoszących się do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie przez tereny wyłączone z produkcji rolniczej rozumieć należy te tereny, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów.

Do terenów takich zaliczyć należy także i takie tereny, o których mowa w § 16 ust. 4 pkt 3 regulaminu. Obszary w postaci zwartych terenów zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne i instytucje użyteczności publicznej, pozostają bowiem niewątpliwie terenami, gdzie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów.

W odniesieniu do tego rodzaju terenów Rada Gminy była uprawniona do określenia wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich, w tym także do wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych w § 16 ust. 4 pkt 3 regulaminu obszarach, oznaczonych jako obszary zajęte przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne i instytucje użyteczności publicznej.

W części dotyczącej § 16 ust. 4 pkt 3 regulaminu skarga podlegała więc oddaleniu.

Odmiennie ocenić należało natomiast § 16 ust. 4 pkt 2 regulaminu.

Jak wskazano wyżej przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. daje jedynie podstawę do nałożenia obowiązków związanych z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich jedynie w odniesieniu do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej.

Treść § 16 ust. 4 pkt 2 regulaminu nie uzasadnia przyjęcia, że odnosi się on wyłącznie do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej. Przeciwnie, wynika z niego, że swym zakresem przedmiotowym obejmuje on wszystkie tereny inne niż ogrodzony teren hodowli, co oznacza, że jego hipotezy nie można zawęzić jedynie do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej.

Powyższe oznacza, że uchwała w tej części wydana została poza granicami upoważnienia ustawowego, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie dotyczącym § 16 ust. 4 pkt 2 regulaminu.

Za bezzasadny uznać należało zarzut z punktu 6 skargi dotyczący naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ograniczenie w § 7 ust. 2 i § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie po spełnieniu następujących warunków: gdy naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz niezanieczyszczania środowiska i usuwania powstających odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że przedmiotowej kwestii dotyczy § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 regulaminu, a nie postanowienia przywołane przez skarżącego w petitum skargi.

Uchwałą w tej części jest zgodna z prawem albowiem wydana została w granicach upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d) u.c.p.g.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d) u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Jak trafnie wskazuje się w utrwalonym już w tym przedmiocie orzecznictwie organ podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowany do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Nie ma natomiast upoważnienia do ograniczania możliwości przeprowadzania napraw poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw i wskazywania tylko co do nich określonych wymogów prowadzi do naruszenia delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 ;wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 383/19, a także wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/15).

W taki też, niesprzeczny z prawem sposób, kwestia ta została uregulowana w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 regulaminu. W postanowieniach tych oznaczono jedynie pewne warunki, których dochowanie czyni czynności w postaci naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi dopuszczalnymi. Tak bowiem ocenić należy warunek dokonywania napraw pojazdów w sposób nie stwarzający uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz wymóg niezanieczyszczania środowisko i usuwania powstających odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wymagania te mają na celu jedynie zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tego rodzaju czynności, a nie wprowadzenia generalnych zakazów i ograniczeń. W regulaminie nie zawarto bowiem przepisów ograniczających dokonywanie napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi do napraw określonego rodzaju, w tym w szczególności do "drobnych" napraw.

Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut z punktu 7 skargi dotyczący naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie w § 16 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązku utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenie ogródków działkowych w sposób nieuciążliwy dla otoczenia i nieruchomości sąsiednich.

O nieważności uchwały w tym zakresie przesądziły te same względy, które przytoczono już wyżej w odniesieniu do § 16 ust. 4 pkt 2 regulaminu.

Obowiązek, który wymieniono w punkcie 7 skargi stypizowano w § 16 ust. 2 regulaminu, a dotyczy on zakazu prowadzenia na terenach ogródków działkowych hodowli stwarzającej uciążliwość dla innych użytkowników ogródków działkowych.

Jak wskazano wyżej przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do nałożenia obowiązków związanych z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich i to jedynie w odniesieniu do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej.

§ 16 ust. 2 regulaminu nie ogranicza się jedynie do hodowli (utrzymywania) zwierząt gospodarskich, lecz swym zakresem obejmuje wszelkie, bliżej nie określone, "hodowle". Już więc z tego względu postanowienie § 16 ust. 2 regulaminu wykracza poza granice upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Nadto art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. może regulować wymagania związane z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich jedynie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Ogródki działkowe in generali nie mogą być uznane za tereny wyłączone z produkcji rolniczej.

Powyższe oznacza, że uchwała w tej części wydana została poza granicami upoważnienia ustawowego, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie dotyczącym § 16 ust. 2 regulaminu.

W analogiczny sposób ocenić należało także zarzut z punktu 8 skargi dotyczący naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie w § 16 ust. 1 regulaminu na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązków w zakresie przestrzegania zasad, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką.

Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważnia radę gminy wyłącznie do nałożenia obowiązków związanych z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich w odniesieniu do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej.

Na tej podstawie rada gminy nie może regulować zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach innych niż tereny wyłączone z produkcji rolniczej, w tym w szczególności nie może regulować zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach gospodarstw rolnych.

Hipoteza § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu nie została ograniczona do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, co oznacza, że zakres przedmiotowy tej regulacji jest szerszy i odnosi się także do bliżej nie określonych terenów innych niż tereny wyłączone z produkcji rolniczej, w tym także terenów gospodarstw rolnych.

Uchwała w tej części wydana została więc poza granicami upoważnienia ustawowego, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie dotyczącym § 16 ust. 1 regulaminu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R." stanowiącego załącznik do uchwały R. z dnia 30 czerwca 2017 r. [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. w części dotyczącej: § 2 pkt 2 w zakresie zwrotu "oraz ciągów pieszych, przyległych bezpośrednio do nieruchomości", § 4 ust. 6 pkt 2, § 16 ust. 1 i 2, § 16 ust. 4 pkt 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz oddalił skargę w pozostałej części.