Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 341/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 15 lit.  a i b
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), art. 49b ust. 1 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako "p.b."), art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471, dalej jako "ustawa zmieniająca"), po rozpatrzeniu odwołania A. S. i J.S. (dalej jako "Skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 27 października 2020 r., nakazującej Skarżącym rozbiórkę zabudowy (ściana przeszklona o długości 5,2 m, ściana ażurowa o długości 3,4 m, dach z listew o wymiarach 5,2 m x 1,8 m) usytuowanej na tarasie przynależnym do lokalu mieszkalnego przy ul. W. [..], działka nr [..], obr. [..] w G., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

2.1. W dniu 18 czerwca 2018 r. do PINB wpłynął wniosek dotyczący zabudowy tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego przy ul. W. w G. W toku przeprowadzonej kontroli potwierdzono wykonanie zabudowy w postaci szkieletu (ram) z tworzywa sztucznego lub aluminiowych i ustalono, że ściana zabudowy od czoła jest przeszklona, natomiast po jej stronie bocznej znajdują się listwy poziome – przesłona ażurowa. W związku z powyższym PINB stwierdził, że wykonanie powyższej zabudowy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub co najmniej zgłoszenia i pismem z dnia 14 marca 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez zabudowę tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego.

Decyzją z dnia 27 października 2020 r. organ pierwszej instancji nakazał Skarżącym (inwestorom) rozbiórkę zabudowy (ściana przeszklona o długości 5,2 m, ściana ażurowa o długości 3,4 m, dach z listew o wymiarach 5,2 m x 1,8 m) usytuowanej na tarasie przynależnym do lokalu mieszkalnego przy ul. W., działka nr [..], obr. [..]. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w toku przeprowadzonych na ww. terenie oględzin stwierdzono, że dach wykonany jest z listew umożliwiających regulację – pełnego przesłonięcia lub doświetlenia pomieszczenia w zabudowie. Na podstawie okazanych przez Skarżących rysunków ustalono sposób mocowania słupów zabudowy, tj. ułożenie płyty betonowej na stropie podziemnego garażu. Skarżący wskazali, że sposób montażu słupów (konstrukcji) zabudowy, tj. brak przewierceń i innego sposobu naruszenia istniejącej wcześniej konstrukcji budynku i garażu, był uzgodniony z deweloperem. Organ pierwszej instancji uznał, że dobudówka, z uwagi na brak tradycyjnych odpowiednio zagłębionych fundamentów, nie jest budynkiem oraz że najbardziej odpowiada definicji ganku. PINB powołał przy tym definicję ganku podaną w Wikipedii. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. budowa przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, oraz że powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. PINB w związku z powyższym nałożył na Skarżących obowiązek przedłożenia dokumentów wynikających z art. 49b ust. 2 p.b. w określonym terminie, po czym z uwagi na nieprzedłożenie kompletu ww. dokumentów orzekł o rozbiórce obiektu w oparciu o zapisy art. 49b ust. 1 i ust. 3 p.b., biorąc pod uwagę, że ustawa zmieniająca uchyliła powyższy przepis, jednak zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej do sprawy znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe.

2.2. Pismem z dnia 13 listopada 2020 r. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego, złożyli odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

1) przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. przez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że przedmiotowa zabudowa stanowi ganek;

2) przepisu art. 49b ust. 1 i ust. 3 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotowa zabudowa została wybudowana bez wymaganego zgłoszenia, a w konsekwencji zaistniała przesłanka do wydania decyzji o rozbiórce;

3) przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. brak zrealizowania przez organ pierwszej instancji ustawowego wymogu wynikającego z zasady prawdy obiektywnej a także obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;

4) przepisu art. 104 k.p.a. przez wydanie decyzji w sytuacji gdy organ pierwszej instancji winien był na podstawie art. 105 k.p.a. umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

2.3. Decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że do sprawy znajdą zastosowanie przepisu Prawa budowlanego obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r. oraz powołał brzmienie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49b ust. 1, ust. 2 i ust. 3 p.b. W ocenie WINB organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że zabudowa tarasu stanowi ganek. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, że ganek jest elementem budynku i występuje jako przybudówka przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem wspartym na słupach. Jego funkcją jest ochrona wejścia przed deszczem, wiatrem i słońcem. W niniejszej sprawie wejście do budynku mieszkalnego znajduje się w innym miejscu, więc w opinii WINB zabudowa nie może być zakwalifikowana jako ganek. W jego ocenie jest ona natomiast oranżerią (ogrodem zimowym). Organ drugiej instancji powołując się na orzecznictwo wskazał, że w braku ustawowej definicji pojęcia oranżerii i ogrodu zimowego należy posłużyć się definicją słownikową, według której oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub oszklonym dachem i ścianach, w którym przechowuje się lub hoduje rośliny ozdobne lub tropikalne, natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie. Ustawodawca zrównał przy tym pojęcie "oranżerii" z pojęciem "ogród zimowy". Jednocześnie WINB wskazał, że z orzecznictwa wynika również, że ogród zimowy służy nie tylko hodowli roślin, ale także do wypoczynku. Jak zdaniem organu wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, wewnątrz zabudowy znajdują się meble służące wypoczynkowi, uznać zatem należy, że stanowi ona oranżerię (ogród zimowy) pełniący funkcję wypoczynkową. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. budowa takiej oranżerii o powierzchni zabudowy do 35 m2 podlega zgłoszeniu. Jako że zdaniem WINB oranżeria w niniejszej sprawie ma powierzchnię 17,42 m2, to organ pierwszej instancji mimo błędnego uznania zabudowy za ganek zastosował właściwą procedurę. Odnosząc się końcowo do zarzutów odwołania organ drugiej instancji powołał wynikającą z orzecznictwa definicję pergoli i wskazał, że wbrew twierdzeniom Skarżących nie można za nią uznać stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania zabudowy tarasu.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego, zaskarżyli decyzję WINB w całości, zarzucając jej oraz decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów:

1) art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a i b p.b. poprzez kwalifikację przez organ pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z gankiem, zaś przez organ drugiej instancji, że mamy do czynienia z ogrodem zimowym, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do takiej kwalifikacji spornego obiektu,

2) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art 29 ust. 1 pkt 15 lit a i b p.b. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia w treści decyzji organu drugiej instancji, jakie cechy wzniesionej konstrukcji przesądziły o zakwalifikowaniu jej jako tzw. ogrodu zimowego, które to ustalenie implikowało kolejne konsekwencje prawne przyjęte na gruncie przedmiotowego postępowania, włącznie z wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, co stanowiło również złamanie tzw. zasady przekonywania obowiązującej na gruncie postępowania administracyjnego;

3) art. 49b ust. 1 i 3 p.b. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy z okoliczności stanu faktycznego wynika, że przepis ten nie powinien w ogóle znaleźć zastosowania, gdyż konstrukcja wzniesiona przez Skarżących nie podlegała ani procedurze uzyskania pozwolenia na budowę ani procedurze zgłoszenia organowi, a w konsekwencji nie mogło dojść do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornej konstrukcji;

4) art. 104 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej polegającej na wydaniu nakazu rozbiórki, podczas gdy organy powinny wydać decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

5) art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przejawiające się tym, że organy nie zrealizowały ustawowego wymogu dogłębnego zbadania wszystkich okoliczności rozpatrywanej sprawy wynikającego z zasady prawdy obiektywnej, zaś w szczególności decyzji wydanej przez organ drugiej instancji Skarżący zarzucają brak przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy z obiektywnego punktu widzenia było to ze wszech miar uzasadnione;

6) art. 78 § 2 z zw. z art. 123 k.p.a. poprzez brak wydania postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z oględzin zawnioskowanego przez stronę postępowania w piśmie z dnia 2 marca 2021 r., a także brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego dowodu (podanie powodów jego nieprzeprowadzenia) w decyzji organu drugiej instancji;

7) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika Skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie.

Jednocześnie Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organ pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Skarżący wnieśli o wstrzymanie przez organ wykonania w całości zaskarżonych decyzji administracyjnych (zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji), gdyż stały się one przedmiotem skargi, zaś w ocenie Skarżących zachodzą uzasadnione przesłanki wskazujące na ich wadliwość i wysokie prawdopodobieństwo ich uchylenia przez sąd administracyjny. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej Skarżący na podstawie art. 63 § 3 p.p.s.a. wnieśli o wstrzymanie wykonalności ww. decyzji przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że nie dokonano budowy żadnego obiektu budowlanego czy też przybudówki od postaw. Taras, który został zabudowany, istniał już wcześniej. Nowy element nie wymagał stałych fundamentów i przeznaczenie tarasu, pełniącego funkcję wypoczynkową, nie zostało zmienione. Zachowano podział mieszkania na część typowo mieszkalną oraz tarasową. Instalacja nie jest zespolona w jakikolwiek sposób ze ścianami budynku czy balkonem. Ściana od czoła jest przeszklona (ekrany przesuwne, nieszczelne), a od strony bocznej konstrukcji znajdują się listwy poziome – przesłona ażurowa. Zadaszenie jest ruchome. Zamontowane elementy mogą być łatwo zdemontowane i mieszczą się we "wnęce" budynku, nie wykraczając poza linię tarasu. W celu zwrócenia uwagi na detale techniczne i charakter instalacji Skarżący załączyli do skargi dokumentację zdjęciową, wnosząc na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o włączenie jej do akt i przeprowadzenie dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skarżący zaznaczyli, że w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji organ obszernie opisał, co należy rozumieć poprzez pojęcie ogrodu zimowego, jednak zabrakło wyjaśnienia, co przesądziło o tym, że wykonana zabudowa powinna być jako ogród zimowy traktowana. Organ nie przełożył swoich teoretycznych rozważań na grunt niniejszej sprawy. Nie podał, jakie kryteria i cechy obiektu wskazują na taką jego kwalifikację ani jakie ewentualne znaczenie dla sprawy mają sposób wykonania instalacji oraz wykorzystane do tego materiały. Organ nie wyjaśnił więc w ocenie Skarżących zasadności przesłanek, którymi się kierował.

Zdaniem Skarżących konstrukcję należy traktować podobnie jak zabudowę balkonu czy logii. Skarżący przywołali przy tym § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych z dnia 16 sierpnia 1999 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 836) oraz mające popierać ich stanowisko orzecznictwo, odnosząc się również do znaczenia dla kwalifikacji konstrukcji takich kwestii jak jej trwałość, sposób wykonania, zastosowane materiały, związek z użytkowaniem budynku lub mieszkania oraz wpływ na konstrukcję samego budynku i jego parametry. W ocenie Skarżących organy tych cech nie przeanalizowały. Skarżący zwrócili również uwagę, że pełnienie przez zabudową powierzchnię – tarasu – funkcji wypoczynkowej nie może przesądzić o uznaniu konstrukcji za oranżerię.

W oparciu o swoje twierdzenia Skarżący podnieśli, że wykonana zabudowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani nie podlegała procedurze zgłoszenia organowi, w związku z czym nie może być mowy o wydaniu decyzji nakazującej jej rozbiórkę na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 p.b. Organy powinny natomiast zastosować art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyć postępowanie. Zdaniem Skarżących organy nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania i nie zbadały dogłębnie wszystkich okoliczności sprawy. Mimo wniosku strony zawartego w piśmie z dnia 2 marca 2021 r. organ drugiej instancji nie przeprowadził dowodu z oględzin lokalu i instalacji ani w ogóle nie zajął stanowiska co do ww. wniosku. Jednocześnie Skarżący nie zostali przez organ zawiadomieni o możliwości zapoznania się z aktami postępowania.

4. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, oraz o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.

5. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

6. Pismem z dnia 8 lipca 2021 r. Skarżący, działając osobiście, uzupełnili swoje dotychczasowe stanowisko, zaznaczając, że drewniana ścianka-przegroda wykonana została przez dewelopera i stanowi przepierzenie odgradzające od siebie poszczególne tarasy, a także że aluminiowe listewki konstrukcji nie zapewniają jej szczelności i nie chronią przed warunkami atmosferycznymi. Dodatkowo Skarżący zwrócili uwagę na znacznie większe konstrukcje w obrębie osiedla, na które nie było zgłoszeń ani pozwoleń, powołując pismo PINB, kierowane do wspólnoty mieszkaniowej działającej w obrębie tego samego osiedla, w którym uznano, że takie zabudowy tarasów nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Do pisma Skarżący załączyli fakturę VAT, zdjęcia oraz wyżej wymienione, zanonimizowane pismo PINB kierowane do wspólnoty mieszkaniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

7.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

7.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji WINB.

7.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności zakwalifikowania przez organ drugiej instancji zabudowy tarasu, dokonanej przez Skarżących jako oranżerii (ogrodu zimowego), co doprowadziło do uznania, że konieczne było dokonanie przez Skarżących zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. i w konsekwencji braku takiego zgłoszenia i nieprzedłożenia przez Skarżących wymaganych dokumentów, do uznania, że organ pierwszej instancji zasadnie nakazał rozbiórkę ww. zabudowy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, jak prawidłowo zauważył organ drugiej instancji, że zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw nieuregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, jako że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanej rozbudowy zostało wszczęte na podstawie zawiadomienia z dnia 14 marca 2019 r. o wszczęciu postępowania, zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a i b p.b., którego naruszenie zarzucają Skarżący, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., nie odnosił się do przydomowych ganków ani oranżerii (ogrodów zimowych). Artykuł ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięć organów wydanych w niniejszej sprawie, nie mógł więc zostać przez nie naruszony. Przepisem, który powołały organy w wydanych decyzjach, jest natomiast art. 29 ust. 1 pkt. 2 p.b. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Skarżący wskazali więc nieprawidłowy przepis, niemniej jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie zaznacza, że zarówno obowiązujący obecnie art. 29 ust. 1 pkt 15 a i b) p.b., jak i art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w brzmieniu znajdującym zastosowanie do niniejszej sprawy, stanowią, że budowa przydomowych ganków oraz oranżerii (ogrodów zimowych), pod warunkiem zachowania powierzchni zabudowy do 35 m² i łącznej liczby tych obiektów na działce nieprzekraczającej dwóch na każde 500 m² powierzchni działki, nie wymaga pozwolenia na budowę. Budowa takiego obiektu wymaga jednak w obu przypadkach zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie z art. 49b ust. 1 p.b., w brzmieniu aktualnym dla niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jak stanowił art. 49b ust. 2 p.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 49b ust. 3 p.b., w przypadku niespełnienia obowiązków, o których mowa w art. 2, stosuje się przepis ust. 1.

7.4. Przechodząc do istoty sporu niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że stanowisko Skarżących, zgodnie z którym organ drugiej instancji nie wyjaśnił, jakie cechy wzniesionej przez nich zabudowy przesądziły o zakwalifikowaniu jej jako oranżerii ( ogrodu zimowego ), należało uznać za uzasadnione.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, jak prawidłowo zauważył również organ drugiej instancji w treści zaskarżonej decyzji, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia oranżerii i ogrodu zimowego, uzasadnione jest więc posłużenie się definicją słownikową. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazuje NSA, oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne. Ogród zimowy oznacza natomiast rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny. Przyjmuje się, że ogrody zimowe mogą być – przy zastosowaniu nowych technologii – sytuowane bezpośrednio na gruncie, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1225/17, z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 450/13, z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 586/10; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Istotne jest też zwrócenie uwagi na różną kwalifikację robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu w zależności od rzeczywistej funkcji powstałego obiektu oraz jego cech konstrukcyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 450/13, wyrok NSA z 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2403/12, CBOSA).

Organ drugiej instancji stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej, jednoznacznie wynika, że wzniesiona przez Skarżących zabudowa jest oranżerią (ogrodem zimowym), jednak dla poparcia swojego stanowiska wskazał jedynie, że wewnątrz rzeczonej zabudowy znajdują się meble służące wypoczynkowi i pełni ona funkcję wypoczynkową. Organ nie ocenił w żaden sposób wcześniej opisywanego w treści uzasadnienia decyzji umiejscowienia zabudowy w odniesieniu do konstrukcji budynku oraz do powołanej przez siebie definicji oranżerii (ogrodu zimowego). Organ nie wskazał, jakie cechy zabudowy w jego ocenie świadczą o przyjętej przez niego klasyfikacji, ograniczając się jedynie do przytoczenia definicji oranżerii (ogrodu zimowego) oraz potwierdzenia pełnienia przez zabudowę funkcji wypoczynkowej za sprawą znajdujących się w niej mebli danego rodzaju. Brak w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wyjaśnienia, jakie znaczenie dla uznania zabudowy za oranżerię mają; jej konstrukcja, umieszczenie przeszkleń i ażurowych boków oraz przesuwnych listew, czy też jej usytuowanie, użyte materiały, sposób wykonania lub związek z samym budynkiem.

Mając na uwadze powyższe z uzasadnienia organu drugiej instancji nie sposób wywieść, na jakiej podstawie (poza umieszczeniem mebli wypoczynkowych i pełnieniem funkcji wypoczynkowej) organ drugiej instancji stwierdził, że omawiana w niniejszej sprawie konstrukcja wzniesiona przez Skarżących na tarasie stanowi oranżerię (ogród zimowy). Tymczasem jednoznaczne, znajdujące uzasadnienie w stanie faktycznym niniejszej sprawy rozstrzygnięcie kwestii, jak zakwalifikować ww. zabudowę, jest niezbędne dla ustalenia, czy zasadnie uznano, że Skarżący powinni byli dokonać odpowiedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Bez dokonania powyższych ustaleń i wyjaśnienia, jakie cechy konstrukcyjne zabudowy przemawiają za uznaniem jej za oranżerię (ogród zimowy), względnie inny obiekt budowlany nie jest możliwe dokonanie oceny, czy słusznie zastosowano w niniejszej sprawie art. 49b ust. 1 i 3 p.b.

Tym samym zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a także art. 11 k.p.a., według którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, należy uznać za zasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 49b ust. 1 i 3 p.b., jego rozpatrzenie przez niniejszy Sąd, jak wynika z powyższych rozważań, byłoby przedwczesne – podobnie jak rozpatrzenie zarzutu naruszenia art. 104 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej polegającej na wydaniu nakazu rozbiórki zamiast wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W pierwszej kolejności konieczne jest bowiem wyjaśnienie, wraz z jasną i wyczerpującą argumentacją, jak należy zakwalifikować omawianą w niniejszej sprawie zabudowę, celem ustalenia, jakie obowiązki ciążyły na Skarżących w związku z jej wykonaniem.

7.5. Jednocześnie wskazać należy, że organ odwoławczy wydający zaskarżoną decyzję dopuścił się również innych uchybień proceduralnych.

Przede wszystkim należy podkreślić, że organ odwoławczy nie dokonał analizy zebranego materiału dowodowego, w szczególności przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin zabudowy tarasu oraz zebranej dokumentacji zdjęciowej.

W ocenie Sądu brak pełnej oceny zebranego materiału dowodowego, skutkującej dokonaniem szczegółowej analizy, która pozwoliłaby na zakwalifikowanie spornej konstrukcji na gruncie Prawa budowlanego, czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały zebrany materiał dowodowy.

Ponadto w świetle art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Natomiast zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Z powyższej regulacji wynika, że organ nie jest związany wnioskiem dowodowym strony, jednak wniosek ten powinien ocenić, czy okoliczność będąca przedmiotem dowodu ma znaczenie dla sprawy, a wynik tej oceny powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji ( por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 991/09, publ. Lex 597988). Zwłaszcza, jest to niezbędne, gdy jest to dowód zgłoszony na tezę dowodową odmienną niż wynikającą z zaskarżonej decyzji. Odmowa uwzględnienia wniosku powinna być poparta twierdzeniami wskazującymi na to, że jego przedmiotem w istocie są okoliczności stwierdzone innymi dowodami i nie mają znaczenia dla sprawy ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 89/19, publ. Lex nr 2694902). W świetle art. 78 § 1 k.p.a., gdy strona żąda przeprowadzenia dowodu obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustosunkowanie się do zgłoszonego żądania i dokonanie oceny, czy przeprowadzenie dowodu jest okolicznością mającą znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 343/06, publ. Lex nr 366305).

Analiza postępowania dowodowego wskazuje, że organ rozpatrujący odwołanie postąpił wbrew powyższym regułom. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji w żaden sposób nie odniósł się do złożonego w piśmie z dnia 2 marca 2021 r. wniosku Skarżących o przeprowadzenie dowodu z oględzin lokalu mieszkalnego. WINB nie przeprowadził wnioskowanego dowodu oraz nie wypowiedział się w przedmiocie złożonego wniosku strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w żaden inny sposób. Ponadto co istotne organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów strony dotyczących wadliwości przeprowadzonego dowodu z oględzin na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Podkreślenia wymaga, że zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a., w myśl którego to organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, nie daje podstaw do całkowitego pomijania wniosków dowodowych. Odmowa uwzględnienia takiego wniosku powinna być poparta twierdzeniami wskazującymi na to, iż jego przedmiotem w istocie są okoliczności stwierdzone innymi dowodami i nie mają znaczenia dla sprawy

Tymczasem wobec braku uzasadnienia nieuwzględnienia wniosku dowodowego organ drugiej instancji przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. Swoboda nie oznacza bowiem arbitralności, a brak zajęcia stanowiska w kwestii wniosku dowodowego uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną słuszności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy.

W świetle powyższego Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż WINB dopuścił się naruszenia art. 78 § 2 k.p.a., a wobec braku uzasadnienia nieuwzględnienia wniosku przekroczył również granice swobodnej oceny dowodów, wynikające z art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu powyżej wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wskazać należy, że zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie Skarżący nie otrzymali zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem przez organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji. Niemniej Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że samo stwierdzenie naruszenia prawa proceduralnego, co do zasady nie jest wystarczającą podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu brak powiadomienia w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy strony postępowania, w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przy jednoczesnym braku zebrania w trakcie postępowania odwoławczego innych dowodów, niż przesłany przez stronę dokument ( akt notarialny potwierdzający nabycie przez Skarżących lokalu mieszkalnego ) nie stanowiło naruszenia powołanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

7.6. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, przy czym wskazane proceduralne uchybienia organu drugiej instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do skargi. Stosownie bowiem do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie wniosek zawarty w skardze nie dotyczył przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, a tym samym nie mógł zostać uwzględniony.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji weźmie pod uwagę wyżej przedstawioną ocenę Sądu, w szczególności dokona oceny wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z oględzin lokalu mieszkalnego Skarżących. Ponadto w oparciu o zebrany materiał dowodowy przeanalizuje cechy wykonanej zabudowy tarasu, odnosząc się przede wszystkim do jej cech konstrukcyjnych i z ich uwzględnieniem dokona kwalifikacji dokonanej zabudowy, wyczerpująco wyjaśniając swoje stanowisko.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, nie przesądzając przedmiotowej kwestii, że organy przyjęły, że taras, na którym wzniesiona została omawiana konstrukcja, przynależy do lokalu mieszkalnego Skarżących, jednakże nie oceniły, czy przedmiotowy taras jest częścią nieruchomości wspólnej, względnie czy stanowi część składową lokalu. Tymczasem od ustaleń w powyższym zakresie uzależnione jest, czy dokonanie zabudowy wymaga zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Należy zauważyć, że czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, wymagają zgody właścicieli lokali. Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji powinien poddać analizie również wyżej opisaną kwestię.

7.7. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżących solidarnie od organu zwrot kwoty 997 zł, na którą oprócz uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł składa się także wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).