Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2918/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 1, § 38 ust. 6, ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 366/14 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o., Spółki komandytowej w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz E. Spółki z o.o., Spółki komandytowej w B. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 3 października 2014 r. o sygn. akt I SA/Bk 366/14 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. Sp. k. w B. (dalej jako Spółka) na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej jako Dyrektor) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem kontynuacyjnym z [...] maja 2013 r. Spółka wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., w którym zadeklarowała pakiet 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 726,19 ha. W wyniku dwóch korekt wniosku z dnia [...] lipca i [...] października 2013 r. oraz zmiany wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. Spółka zmniejszyła deklarowaną powierzchnię ostatecznie do 710,96 ha.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., § 2, § 4 ust. 2 pkt 1 i § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] lutego 2014 r. przyznającą Spółce płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości – 746.244,48 zł. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że Spółka podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2011 r. na powierzchni 749,68 ha i na mocy przepisu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązała się do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielnych. W 2012 r. powierzchnia zobowiązania uległa zmniejszeniu do 726 ha, a w 2013 r. do 710,96 ha. Jak podkreślił Dyrektor, ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w 2013 r. Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofała obszar 15,04 ha, co potwierdzają korekty wniosku z dnia [...] lipca i [...] października 2013 r., a to stanowiło naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia i skutkowało zastosowaniem sankcji z § 38 ust. 6 – pomniejszeniem płatności o 20% w roku, w którym stwierdzono uchybienie.

W skardze do WSA w B. Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w części tj. w zakresie zastosowania 20% sankcji na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Skarżąca argumentowała, że z powodu złożenia korekty wniosku obejmującej ograniczenie areału powierzchni gruntów, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe z jednoczesnym wprowadzeniem zmian w planie rolnośodowiskowym, nie zmieniło się faktyczne przeznaczenie gruntów na powierzchni wyłączonej z płatności. Wobec tego organ nie miał żadnych podstaw do zastosowania § 38 ust. 6 cyt. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), dalej: u.w.r.o.w.

Sąd wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Natomiast stosownie do treści art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

W myśl § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Sąd podzielił wykładnię tego przepisu, dokonaną w wyroku z dnia 23 grudnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Bk 472/13 i stwierdził, że pojęcie "nie zachowania któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo" należy rozumieć jako dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Zdaniem Sądu wskazane rozumienie omawianego przepisu uwzględnia jego cel, jakim jest zachowanie gruntów stanowiących trwałe użytki zielone oraz zachowanie elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Cel ten można odczytać nie tylko z podanej wyżej definicji trwałych użytków zielonych, ale także z pkt 7 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE z dnia 31 stycznia 2009 r. L 30, s. 16 ze zm.) i z pkt 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 65 ze zm.).

Sąd podkreślił, że za przytoczonym rozumieniem § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przemawia sankcyjny charakter tego przepisu, co oznacza, że nie może on być wykładany rozszerzająco, a takiej wykładni dokonał Dyrektor, uznając, że dla zastosowania tej normy wystarczające jest stwierdzenie, iż Spółka wycofała z powierzchni podjętego zobowiązania określony obszar i w ten sposób nie zachowała powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody. Tym bardziej, że zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Jeżeli zatem rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową. Nieuzasadnione jest stosowanie w takiej sytuacji dodatkowo sankcji polegającej na pomniejszeniu o 20% całej płatności w danym roku, bez jednoznacznego wyjaśnienia, czy nastąpiła zmiana lub zniszczenie uprawy dotychczasowej.

Jak uznał Sąd organy nie ustaliły, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe pomniejszenie płatności na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia. Brak tych ustaleń uzasadnia dodatkowo naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA polecił Dyrektorowi uwzględnić przedstawioną wykładnię § 38 ust. 6 cyt. rozporządzenia i ponownie ocenić, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej należnej Spółce na 2013 r.

Skargą kasacyjną Dyrektor domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z § 4 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia i art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 poprzez uznanie, że "niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków rolnych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo", należy rozumieć wyłącznie jako dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo z wykluczeniem przypadków, gdy wnioskodawca dokonuje zmniejszenia powierzchni gruntów z innych przyczyn;

2) § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, że wynikający z tego przepisu obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji, gdy rolnik zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe wyklucza zastosowanie sankcji z § 38 ust. 8 rozporządzenia.

Spółka skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie – mimo częściowo usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Zaskarżony wyrok w istocie odpowiada bowiem prawu.

Przede wszystkim skład orzekający NSA za trafny uznał zarzut błędnej wykładni § 38 ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – poprzez błędne przyjęcie, że niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, może nastąpić wyłącznie przez dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo.

Powołany § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie /.../.

Według § 4 ust. 2 pkt 1 – powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu – rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 /.../ zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

W świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo – w rozumieniu § 38 ust. 6 – jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 /.../ – obejmującego wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Przyjęcie – jak uczynił to WSA – że niezachowanie, o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma miejsce w razie zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej w zasadzie jest uzasadnione. Niewątpliwie bowiem w takiej sytuacji grunty nie są już zajęte pod uprawę traw lub innych pasz zielonych naturalnych samosiewnych lub wysiewnych, a skoro tak – rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Zgodzić należy się jednak z zarzutem i wywodami organu wnoszącego skargę kasacyjną, że nie są to jedyne przypadki "niezachowania" – o którym stanowi § 38 ust. 6.

Za trafnością tego stanowiska przemawia treść § 38 ust. 7 powoływanego aktu wykonawczego.

Stanowi on, że przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Prawodawca wskazał zatem jednoznacznie na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo "w wyniku" przeniesienia lub utraty posiadania gruntów". Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W ust. 7 § 38 prawodawca ustanowił jednak wyjątek od reguły wynikającej z § 38 ust. 6.

Wyjątek ten dotyczy w sposób jednoznaczny niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia /.../ lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu – ale pod określonym tym przepisem warunkiem, a to pod warunkiem, że do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Nie ulega zatem kwestii, że sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania § 38 ust. 6 powołanego aktu wykonawczego.

Istota problemu wymaga wyjaśnienia, jak należy rozumieć użyty przez ustawodawcę zwrot "do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa".

Zdaniem NSA przyjąć należy, że "działki rolne położone na tych gruntach" – do których została/nie została przyznana płatność – oznaczają zgłoszoną do płatności powierzchnię trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego, nieużytkowanych rolniczo, "niezachowaną" w wyniku przeniesienia /.../ lub utraty posiadania gruntów.

Należy przy tym mieć na względzie, że zmniejszanie płatności, o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rozważane jest na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności, czyli przed jej przyznaniem. Tymczasem wprowadzone przez prawodawcę zastrzeżenie "do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" co do "przyznania płatności" posługuje się czasem przeszłym. Rzecz zatem w tym by nie miało miejsca (uprzednio) przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do gruntów, na których występują trwałe użytki zielone, a których rolnik "nie zachował" (już nie posiadał) – wskutek przeniesienia lub utraty posiadania.

Warunek z § 38 ust. 7 nie zostanie tym samym spełniony i ust. 6 (zmniejszenie) będzie miał zastosowanie, gdy w chwili uprzedniego przyznawania płatności rolnośrodowiskowej do gruntów (z trwałymi użytkami zielonymi i elementami krajobrazu trwałe) powierzchni tych gruntów, nieużytkowanych rolniczo – w wyniku przeniesienia /.../ lub utraty posiadania gruntów rolnik "nie zachował".

Gdyby każdy przypadek uprzedniego przyznania płatności rolnośrodowiskowej eliminował wyjątek ustanowiony § 38 ust. 7 – instytucja odstąpienia od zmniejszenia aktualnie dochodzonej przez rolnika płatności w gruncie rzeczy nie znajdowałaby zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i uzasadnienia kontrolowanej decyzji – brak ustaleń co do spełnienia warunku z § 38 ust. 7 – w przedstawionym wyżej rozumieniu. Z tych też względów uchylenie wydanej w sprawie decyzji byłoby zasadne.

Nie można natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, że zastosowanie § 38 ust. 6 wymaga ustalenia czy – wobec niespornej utraty posiadania wskazanych gruntów – w związku ze zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania rolnośrodwiskowego nastąpiła zmiana lub zniszczenie uprawy i czy grunt nie jest już nieużytkowany rolniczo.

Na aprobatę nie zasługują wywody organu, prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że § 38 ust. 7 – co do zawartego w nim warunku – należy rozumieć w ten sposób, że warunek "do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o przyznawanie płatności w danym roku – gdyż sankcja 20% polega na potrąceniu tej wartości od kwoty przyznanej, gdy zaś pomocy nie przyznano – potrącenie byłoby bezprzedmiotowe.

Uwaga, że płatność musi przysługiwać aby mogła zostać zmniejszona – jest oczywista. Gdyby jednak prawodawca uznał za celowe poczynienie takich zastrzeżeń – uczyniłby to także np. w § 38 ust. 1 i 6 powołanego aktu wykonawczego. Takich regulacji natomiast brak.

Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika nadto, że odnośnie do powierzchni niektórych z deklarowanych działek przeprowadzono kontrole co do tego, czy powierzchnia kwalifikująca się do płatności nie jest większa niż maksymalny obszar kwalifikowany.

Tego rodzaju "przedeklarowanie" nie ma jednak związku z "niezachowaniem" trwałych użytków zielonych w wyniku utraty lub przeniesienia posiadania. Uznać bowiem trzeba, że aby zastosować 20% obniżkę płatności w danym roku za niezachowanie trwałych użytków zielonych – to użytek ten i prawidłowa deklaracja realizacji zobowiązania z tym związanego musiała istnieć (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt II GSK 2475/13 publik. CBOSA). Odrębną od zmniejszeń płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6 i 7 jest kwestia przyznawania płatności tylko do faktycznie stwierdzonych powierzchni działek rolnych oraz materia zwrotów już przyznanych płatności.

Z tych wszystkich względów wyrok – mimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.