Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 105/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 1892/06 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1892/06, oddalił skargę E.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2006 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

E.K. pismem z dnia 31 lipca 2000 r. wystąpił o zwrot nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] oznaczonych obecnie numerami [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,4313 ha, stanowiących uprzednio jego własność i nabytych przez Skarb Państwa w drodze umowy kupna - sprzedaży z dnia [...] lutego 1968 r., w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 r., Nr 18, poz. 94).

Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] odmówił zwrotu powyższej nieruchomości, zaś Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] ,zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E.K., wyrokiem z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt I SA/731/03, uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku podał, że z treści aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1968 r. rep. [...] mocą, którego Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości, nie wynika na jaki cel objęta nim nieruchomość została nabyta, bowiem stwierdzono jedynie, że nieruchomość leży na terenie przeznaczonym pod inwestycje państwowe oraz odwołano się do decyzji lokalizacji szczegółowej nr [...], lecz w aktach przedmiotowej sprawy decyzji tej nie ma. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dla prawidłowości oceny żądania zwrotu przedmiotowych nieruchomości niezbędne jest zbadanie celu określonego w decyzji o lokalizacji szczegółowej, dlatego wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ załączył do materiału dokumentacyjnego szczegółową lokalizację nr [...] oraz ustalił, czy działki te, bądź ich część, stały się zbędne na cel określony w lokalizacji szczegółowej, a także, czy cel ten został na nich zrealizowany.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 26 § 2 i 3 Kpa wyznaczył do rozpoznania sprawy Starostę G., bowiem Prezydent Miasta Stołecznego W., reprezentujący miasto, którego własnością jest obecnie przedmiotowy grunt, podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy.

Starosta G. decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] odmówił zwrotu opisanej na wstępie nieruchomości, wskazując, że została ona zbyta Skarbowi Państwa w drodze umowy kupna - sprzedaży z dnia [...] lutego 1968 r. na cele określone w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydanej przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy pod budowę koszar Pułku Obrony Terytorialnej Kraju, na terenie położonym w W.- M. między ulicami [...],[...],[...] i [...] o powierzchni ca 9 ha. Z załącznika nr 1 do pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa - Północ z dnia [...] czerwca 1971 r. wynika, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], , (aktualnie nr [...],[...] i [...]) o łącznej powierzchni 0, 4313 ha została w całości zajęta pod inwestycję. Ponadto, w dniu [...] grudnia 1970 r. w wykonaniu decyzji Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych oraz Przewodniczącego Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy nr [...], Zjednoczenie Budownictwa "Warszawa", jako inwestor bezpośredni przekazał na rzecz Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Zespół Budynków Zbiorowego Zakwaterowania Pułku Obrony Terytorialnej Kraju wraz z terenem W. osiedle M. Przekazanie nastąpiło protokołem sporządzonym w dniu [...] grudnia 1970 r. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w tym protokole przedmiotem przekazania były: budynki koszarowe, stołówka, izba chorych, wartownia, biuro przepustek, stacje trafo, hydrofornia, kotłownia, stacja paliw, magazyn spożywczy, drogi w części koszarowej, skład opału, sieć wewnętrzna centralnego ogrzewania, ogrodzenie oraz śmietniki.

Podczas przeprowadzonej w dniu [...] października 2005 r. wizji przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że działki aktualnie nr [...],[...],[...] przylegają bezpośrednio do ulicy Balaton, od strony której znajduje się pas zieleni wraz z drzewami oraz betonowa budowla mająca charakter trybuny, a także dwie lampy oświetleniowe. Na pozostałym terenie działek nr [...],[...] i części działki nr [...] znajduje się plac utwardzony płytami chodnikowymi, pełniący dawniej funkcję placu apelowego. Cały teren placu wraz z częścią działki nr [...] jest ogrodzony. Na działce nr [...] znajduje się barak, zaś od strony działek nr [...] i [...], działka ta stanowi pas zieleni oraz skarpę, przy której na podmurówce betonowej stoją słupy metalowe, na których obecnie wiszą tablice reklamowe. Za pasem zieleni położony jest chodnik z płyt betonowych oraz wewnętrzny ciąg komunikacyjny również z płyt betonowych. Teren objęty lokalizacją inwestycji budowy koszar, zamykający się obecnie w granicach ulic: [...],[...], [...] i [...] stanowi całość, na którym znajdują się ciągi komunikacyjne z trylinki, place oraz stare budynki. Od strony ulicy [...] znajduje się wjazd od którego zaczyna się ciąg komunikacyjny między innymi do działek nr [...],[...] i [...] (dawniej dz. [...],[...] i [...]). Przy wjeździe znajduje się biuro przepustek oraz budynek wartowni. Naprzeciwko przedmiotowych działek położona jest stołówka i magazyn.

W ocenie organu pierwszej instancji, skoro protokół przekazania nieruchomości, w którym wymienione są budynki znajdujące się na terenie koszar, został sporządzony w dniu [...] grudnia 1970 r., to budynki musiały być wybudowane przed tą datą. A zatem realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminie wskazanym w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Potwierdza to również pismo Dyrekcji Rozbudowy Warszawa - Północ z dnia [...] czerwca 1971 r., znak [...]. Na fakt wykorzystania tej nieruchomości na cele związane z istnieniem jednostki wojskowej wskazuje jej zabudowa: trybuna, utwardzony plac, na którym odbywały się uroczystości wojskowe i apele oraz ciąg komunikacyjny od bramy wjazdowej do koszar i elementy zieleni. Według Starosty Grodzieńskiego realizację celu potwierdza, również i to, że po zrealizowaniu inwestycji w koszarach stacjonowała jednostka wojskowa, aż do czasu jej rozformowania w 1990 r.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 22 września 2009 r., nr 1709/06, po rozpoznaniu odwołania E.K. od decyzji Starosty G., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Ponadto, stwierdził, iż kolejne zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości oraz aktualny jej stan nie mają znaczenia dla oceny wniosku o jej zwrot. Realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminie wskazanym w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co potwierdza protokół przekazania Zespołu Budynków Zbiorowego Zakwaterowania Pułku Obrony Terytorialnej Kraju z dnia [...] grudnia 1970 r. oraz mapa z naniesionymi granicami działek (k. 63 akt administracyjnych). Fakt wykorzystania omawianego terenu na cele jednostki wojskowej potwierdza także pismo Urzędu Gminy Warszawa - Bielany z dnia 4 czerwca 2001 r. (k. 31) oraz jego zabudowa - trybuna i plac, co wynika z protokołów oględzin z dnia 12 maja 2002 r. i 12 października 2005 r. oraz z mapy (k. 63). Organ odwoławczy podkreślił również, że w świetle powyższych dowodów wskazywana przez odwołującego się opinia mgr inż. T.O. nie stanowi wystarczającej podstawy do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12 października 2005 r. wskazany przez E.K. geodeta był obecny, lecz nie wnosił żadnych zastrzeżeń co do ustaleń przeprowadzonych w ich trakcie. W związku z tym Wojewoda uznał, iż prawidłowo organ pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu z przesłuchania geodety T.O., tym bardziej, że okoliczności sprawy zostały w sposób bezsporny wyjaśnione w oparciu o zebrane dokumenty.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa przez wydanie decyzji, mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego, działki będące przedmiotem żądania zwrotu położone z boku terenu oddalonego od koszar i innych urządzeń nie były zabudowane oraz nie było na nich urządzeń techniczno - inżynieryjnych, jak ustalił w swych opiniach z dnia 24 sierpnia 2001 r. i 14 czerwca 2005 r. geodeta T.O. i z tej przyczyny, zachodzą podstawy do ich zwrotu. Ponadto, skarżący zarzucił, że organy nie wykonały zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku uchylającego poprzednie decyzje w sprawie, bowiem nie przesłuchały geodety T.O. na okoliczność sporządzonych przez niego opinii. Według skarżącego zalecenie Sądu w sprawie ustalenia stanu faktycznego na podstawie decyzji lokalizacji szczegółowej nr [...] i opinii geodezyjnej T.O. nie mogło być zrealizowane, bo przesłana do akt lokalizacja nie dotyczyła planu inwestycji na jego działkach, a z opinią inż. T. O. organy obu instancji nie chciały się zapoznać, ani jej ocenić, to doprowadziło do niewyjaśnienia po raz kolejny stanu faktycznego sprawy. Skarżący podniósł również, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] ustala lokalizację pod budowę Koszar dla Pułku Obrony Terytorialnej Kraju na terenie ca 9ha, a nie na działkach, których zwrotu żąda. Ponadto zauważył, iż z pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa - Północ z dnia [...] czerwca 1971 r. wynika, że 5101 m2 gruntu pozostaje poza granicami lokalizacji i tym samym jest dla inwestora zbędna, co według skarżącego oznacza, że nie cały wywłaszczony teren został zajęty przez inwestora i okoliczność ta była znana organom już od czerwca 1971 r. Zdaniem skarżącego organy nie wyjaśniły również, czy działki, których zwrotu żąda nie znajdowały się na tej części nieruchomości, która została uznana przez inwestora za zbędną. Ponadto według skarżącego niedopuszczalne z punktu widzenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, było wnioskowanie z mapy przesłanej przez Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany do innej sprawy, a pominięcie mapy sporządzonej przez geodetę T. O.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że wbrew twierdzeniom skarżącego organy administracji publicznej orzekające w sprawie przy ponownym jej rozpoznaniu wykonały zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2004 r. Odnaleziona została i załączona do akt sprawy decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 7 lipca 1967 r. (k. 20 tom III), którą powołano w sporządzonym w dniu 17 lutego 1968 r. (Rep. [...]) akcie notarialnym nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...]i [...] (odpowiadającym obecnym numerom ewidencyjnym: [...],[...] i [...]) położonych w Warszawie Młocinach, a w oparciu o zgromadzone dokumenty organy orzekające w sprawie dokonały ustaleń, czy przedmiotowe działki zostały wykorzystane na cel określony w decyzji o lokalizacji szczegółowej oraz, czy nie zachodzi przesłanka zbędności na cel określony w powyższej decyzji lokalizacyjnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 7 lipca 1967 r. teren położony między ulicami [...],[...],[...] i [...] powierzchni ca 9 ha został przeznaczony pod budowę Koszar dla Pułku Obrony Terytorialnej Kraju. Załącznikiem stanowiącym integralną część decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] była mapa sporządzona w dniu 3 lipca 1967 r. (k. 19 tom III), na której oznaczony został teren objęty decyzją o lokalizacji szczegółowej. Z porównania tej mapy (k. 19 tom III, k. 139 i k. 140 tom I), a także z mapy sporządzonej w dniu 19 października 1967 r. (a stanowiącej załącznik do wniosku terenowego nr [...] z dnia 24 czerwca 1971 r. -k.19 tom I) bezspornie wynika, że działki o numerach [...],[...] i [...] znajdowały się w środkowej części terenu objętego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] a przeznaczonego pod budowę Koszar dla Pułku Obrony Kraju.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji publicznej, które przyjęły, że na działkach, których zwrotu domaga się skarżący, cel określony w decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej został zrealizowany. Potwierdzają to zgromadzone w sprawie dokumenty.

Z pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa-Praga Północ z dnia [...] czerwca 1971 r. (k. 144-146 tom I) wraz z załącznikiem (k. 141-143 tom I) wynika bowiem, że: "Dyrekcja Rozbudowy Miasta Warszawa - Praga Północ, działając jako inwestor zastępczy Zjednoczenia Budownictwa Warszawa, nabyła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji wymienione w załączniku nr 1 nieruchomości położone na terenie m.st. Warszawy, przeznaczone decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] pod budowę Zespołu OTK Młociny. Wykonane na nabytym terenie w trybie zastępstwa inwestycyjnego obiekty przekazano inwestorowi bezpośredniemu ZB Warszawa, który wykonując decyzję Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych i Przewodniczącego Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1970 r. nr [...] przekazał obiekty na majątek i w administrację PRN m.st. Warszawy...". Następnie "Wydział Budżetowo - Gospodarczy PRN m.st. Warszawy przejął od Zjednoczenia Budownictwa Warszawa, na majątek i w administrację obiekty oraz teren inwestycji OTK Młociny w granicach wyznaczonych lokalizacją szczegółową nr [...]."

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że Załącznik nr 1 do pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa - Północ wymienia nieruchomości zajęte pod inwestycję, w tym działki o numerach [...],[...] i [...] oraz - w innej rubryce - działki, na których inwestycja nie była zrealizowana (k. 142, 143). Działki będące przedmiotem sporu zostały wymienione w rubryce nieruchomości zajętych pod inwestycję. W tym kontekście za nieuzasadnione należy uznać twierdzenie skarżącego, że organ nie ustalił, czy działki skarżącego nie znajdowały się na tej części nieruchomości, o której mowa w piśmie Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa - Północ z dnia [...] czerwca 1971 r., a która nie była wykorzystana pod realizację inwestycji.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż według protokołu przekazania Zespołu Budynków Zbiorowego Zakwaterowania Pułku Obrony Terytorialnej Kraju z dnia [...] grudnia 1970 r. Zjednoczenie Budownictwa "Warszawa" przekazało Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie "majątek i w administracje teren OTK wraz z zabudowaniami (k. 57-60). Według mapy załączonej do pisma Wojskowego Rejonowego Urzędu Kwaterunkowo - Budowlanego (k. 55 i k. 63 tom III) działki, o których zwrot występuje skarżący usytuowane były w środkowej części koszar Obrony Terytorialnej Kraju i oznaczono ich wykorzystanie (trybuna, trylinka). Na terenie jednostki wojskowej znajdowały się ponadto obiekty zakwaterowania żołnierzy, biuro przepustek, stołówka, kotłownia, stacja paliw, drogi, podjazdy, chodniki, plac sportowy i alarmowy. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów orzekających w sprawie, że działki będące przedmiotem żądania zwrotu, stanowią część kompleksu koszar, a fakt wykorzystania tej części na cele jednostki wojskowej potwierdza jej zabudowa: trybuna oraz utwardzony plac oraz ciąg komunikacyjny od bramy wjazdowej do koszar i elementy zieleni. Zabudowę i wykorzystanie przedmiotowych działek na cele jednostki wojskowej potwierdzają również ustalenia wizji lokalnej odbytej w dniu [...] października 2005 r. (k. 14 tom IV). Zatem, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że działki te były wykorzystywane na cele związane z istnieniem jednostki wojskowej.

Wykorzystanie spornych działek na cele jednostki wojskowej zgodnie z celem określonym w decyzji lokalizacyjnej potwierdza także protokół przekazania terenu wraz z budynkami z dnia [...] września 1990 r. po byłej jednostce Obrony Terytorialnej Kraju przy ul. [...] 1/3 (dawniej ulica [...] - k. 54 tom IV). Według tego protokołu przekazaniu podlega nieruchomość stanowiąca teren zabudowany o powierzchni 8,9779 ha, ogrodzenie, drogi i place z zaznaczeniem, że w całość terenu wkomponowana jest zieleń.

Sąd pierwszej instancji podkreślił także, że dla uznania, że nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, przedmiotowe działki nie musiały być zabudowane. Skoro bowiem celem wywłaszczenia była budowa koszar dla jednostki wojskowej, to chodzi tu nie tylko o zabudowania, lecz wszelkie urządzenia związane z funkcjonowaniem jednostki, w tym drogi, chodniki, plac defilad, trybuna, instalacje podziemne lub naziemne (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96, Lex 47337).

Za nieuzasadniony uznał Sąd pierwszej instancji zarzut skarżącego dotyczący niewykonania przez organy administracji zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2004 r. odnośnie opinii wydanej przez T.O. Wskazano w nich jedynie, że organy orzekające w sprawie w uzasadnieniu wydanych decyzji nie odniosły się do sporządzonej przez T.O. kserokopii mapy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zarówno organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zajęły stanowisko w kwestii przeprowadzenia dowodu z przesłuchania inż. T.O., uznając, że zgromadzone dokumenty z lat 1967 - 1971 są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro opinia T.O. znajduje się w aktach sprawy, a organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił przyczyny nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania inż. T.O., to zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa jest niezasadny.

Ponadto, podkreślił, że aktualne wykorzystanie nieruchomości nie ma znaczenia w kontekście zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również okoliczność, że nieruchomość, na której zrealizowany został cel wywłaszczenia, była następnie (jak w niniejszej sprawie po 1990 r.) wykorzystywana na inne cele nie oznacza powstania obowiązku zwrotu nieruchomości. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach (m.in. wyrok z dnia 6 września 1994 r., IV SA 1041/93, ONSA 1996/2/61, wyrok z dnia 23 grudnia 1999 r., IV SA 2140/97, publ. Lex 48695; wyrok z dnia 20 lutego 2001 r., I SA 2139/99, Lex 55331, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 marca 2004 r., SA/Bk 1444/03, Lex nr 173693).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.K., reprezentowany przez radcę prawnego, i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:

1) przepisów o postępowaniu:

• art. 141 § 4 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7,8, 77 §1, 80 i art. 107 § 3 Kpa. WSA w Warszawie naruszył powołane przepisy błędnie uznając, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, mimo, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności stanu faktycznego wskazane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt ISA 731/03, ze szczególnym uwzględnieniem dowodu zgłoszonego przez skarżącego, tj. kserokopii mapy sporządzonej przez geodetę,

• art. 134 §1 P.p.s.a. ponieważ Sąd nie przeprowadził wnikliwie kontroli działalności administracji publicznej, bowiem nie uwzględnił informacji wynikających z akt administracyjnych (k. 62 t. III), że w 2005 r. prowadzone były postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako dawne działki nr 1033, 1034, 1040 oraz 1028, leżących w sąsiedztwie dochodzonych działek.

• art. 151 P.p.s.a. przez zastosowanie, art. 145 §1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 153 i 170 P.p.s.a. przez niezastosowanie. WSA w Warszawie błędnie uznał, że organy były związane wykładnią prawa i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt I S.A. 731/03

2) przepisów prawa materialnego: art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 nr 261, poz. 2603 z poźn. zm.) ponieważ wbrew kierunkowi wykładni przyjętej przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt I SA 731/03 organy nie ustaliły w sposób wskazany przez WSA w tym wyroku, "czy działki te bądź ich część stały się zbędne na cel określony w szczegółowej lokalizacji, czy też cel ten został na nich zrealizowany".

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1967 r. Nr [...] ustala lokalizację szczegółową pod budowę koszar dla Pułku Obrony Terytorialnej Kraju na terenie położonym w Warszawie, DRK-Żoliborzs na Młockach, między ul. [...],[...],[...] i [...] o powierzchni ca 9,0 ha oznaczonym na załączonej mapie Nr [...], która stanowi integralną część decyzji. Jednocześnie zawarte w decyzji warunki realizacji, a w szczególności zastrzeżenia jakie budzi projekt zagospodarowania terenu, stanowiący integralną część decyzji (ze względu na wadliwe rozmieszczenie zabudowy oraz dojazdów) oraz obowiązek przekonsultowania projektu budowy koszar z różnymi instytucjami miejskimi świadczyły o tym, że prowadzone będą jeszcze dalsze prace (z uwagi m.in. na przebieg ul. Wodewil), tak aby wyeliminować istniejące kolizje. Oznacza to, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nie miała charakteru definitywnego w dniu jej wydania. Odnosi się to zarówno do ostatecznej wielkości powierzchni jak i rozmieszczenia zabudowy, dojazdów, urządzeń wodno-kanalizacyjnych (przepompownia MPWiK znajdowała się na terenie objętym lokalizacją).

Skarżący podkreślił także, że sporne działki usytuowane były przy ul. [...], a ulica ta nie była wymieniona w treści decyzji.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że integralną częścią decyzji nr [...] oprócz mapy Nr [...] jest projekt zagospodarowania terenu, który nie został włączony do akt administracyjnych, a Sąd tego braku nie zauważył. Brak ten postanowił uzupełnić przez samodzielne porównanie map znajdujących się w aktach wywłaszczeniowych, załączonych do akt sprawy administracyjnej.

W ocenie kasatora, w tym stanie ustalenia faktyczne Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku na str. 6 nie mogą być uznane za wiarygodne, ponieważ zostały oparte na niekompletnym materiale dowodowym. Ustalenia dokonywane na podstawie niekompletnej decyzji, ograniczone do porównania dwóch map nie mogą być uznane za prawidłowe w szczególności, gdy się zauważy jak opisano mapę sporządzoną w dniu 19 października 1967 r. stanowiącą załącznik do wniosku terenowego nr [...] z dnia 24 czerwca 1971 (k.19.t.III). Jest to mapa sytuacyjna nieruchomości położonych w m.st. Warszawie, dzielnicy Żoliborz przy ul. [...],[...],[...],[...] projektowanych do wywłaszczenia, gdzie zaznaczono działki do wywłaszczenia albo na podstawie decyzji albo w drodze umowy sprzedaży. Mapy tej organy administracji nie wzięły pod uwagę. Sąd pierwszej instancji porównując tylko 2 mapy dokonał samodzielnych ustaleń, że działki o numerach [...],[...],[...] znajdowały się w środkowej części terenu objętego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], podczas gdy w decyzji Starosty G. Nr [...] z dnia 8 maja 2006 r. stwierdzono, że "z załącznika mapowego stanowiącego integralną część ww. decyzji wynika, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość leży w liniach rozgraniczających lokalizację budowy koszar". W tej sytuacji powstają istotne wątpliwości, które ustalenia -samodzielne Sądu administracyjnego, czy też organu pierwszej instancji są prawidłowe.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, poważne wątpliwości budzi również wnioskowanie Starosty G. (przyjęte bezkrytycznie przez Sąd w zaskarżonym wyroku) z protokołu przekazania Zespołu Budynków Zbiorowego Zakwaterowania Pułku OTK. Protokół zawiera wykaz rzeczowy przekazanych składników majątkowych, a nie sposób zagospodarowania terenu tymi składnikami.

W takim stanie sprawy, gdy występują poważne braki dokumentów dopuszczenie dowodu z opinii biegłego wnioskowane przez stronę, poprzedzone analizą sporządzonej przez niego mapy i załączonej do niej opinii geodezyjnej było konieczne.

Skarżący podniósł także, iż Sąd pierwszej instancji wszystkie wątpliwości i braki dowodowe interpretował na jego niekorzyść. Z jednej strony odnalazł w aktach wywłaszczeniowych mapę, z której wyprowadził daleko idące wnioski, z drugiej strony pominął np. pismo Urzędu m.st. Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomości Delegatura w Dzielnicy Bielany z dnia [...] 12.2005 r. nr [...] do Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatu Grodziskiego w spr. [...], z którego wynika, że prowadzone są postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako dawne działki nr [...], [...],[...], a w odniesieniu do działki [...]prowadzone było postępowanie o zwrot nieruchomości.

W ocenie kasatora, zaskarżone rozstrzygnięcia zapadły z naruszeniem przepisów kpa, włączona do akt decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] była niekompletna, i nie wykonano zalecenia Sądu zawartego w prawomocnym wyroku co do postępowania wyjaśniająco - dowodowego i obowiązku pełnego uzasadnienia decyzji.

W konsekwencji tego brak istotnych ustaleń faktycznych nie pozwolił na prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ prawidłowość zastosowania prawa materialnego uzależniona jest przede wszystkim od niewadliwych, zupełnych i wszechstronnych ustaleń faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej skarżący przedstawił zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. jest niezrozumiały. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania granicami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, powyższy przepis nie nakłada jdnak na Sąd obowiązku uwzględniania informacji o postępowaniach dotyczących innych działek, gdyż nie mieszczą się one w granicach przedmiotowej sprawy.

Formułując podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania postawiono także zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa. Zarzut naruszenia powołanych przepisów uzasadniono stwierdzeniem skarżącego, według którego Sąd błędnie przyjął, iż organy administracji stan faktyczny sprawy ustaliły prawidłowo.

Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się ich naruszenia i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie przypomnieć należy, że kryteria kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (szerzej na ten temat B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s. 15-17 oraz T. Woś, M. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. LexisNexis 2005, s. 33-40).

Dokonując kontroli działalności administracji według tych kryteriów sąd administracyjny stosuje środki przewidziane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść zatem wyłącznie wówczas, gdyby wbrew wymogom w nich ustalonych sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Tego rodzaju zarzut nie został też w skardze kasacyjnej sformułowany. Podważono ocenę Sądu pierwszej instancji, który oddalając skargę (tj. stosując środek przewidziany w art. 151 P.p.s.a.) nie dostrzegł wskazywanych w skardze naruszeń prawa procesowego, których dopuściły się organy orzekające obu instancji. Zatem kontrola Sądu drugiej instancji sprowadzała się do zweryfikowania w ramach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, czy stosując tego rodzaju środek przewidziany w ustawie Sąd pierwszej instancji przeoczył naruszenie przepisów prawa, które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca dopatruje się tych naruszeń w sferze prawa procesowego. Nie można bowiem uznać orzeczenia Sądu pierwszej instancji za zgodne z prawem, jeżeli nie uwzględnia ono uchybień procesowych popełnionych w postępowaniu administracyjnym, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei zgodnie z treścią objętego zarzutami skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje zatem powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 210-211).

Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy, należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J.P. Tarno, op.cit., s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2004, s. 305).

Ocena prawna prowadząca Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia istnienia podstaw do oddalenia skargi lub uchylenia zaskarżonego aktu z powodów podanych w omawianych przepisach powinna stanowić element uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku w odniesieniu do przesłanek uzasadniających oddalenie skargi spełnia wymogi przewidziane w przytoczonych przepisach.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do oddalenia skargi (art. 151 P.p.s.a.). Treść uzasadnienia wyroku pozwala na ocenę motywów jakimi kierował się Sąd uznając, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy orzekające zarówno przepisów prawa materialnego, jak i zasad postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem kasatora, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nie miała charakteru definitywnego. Decyzja ta była ostateczna i stanowiła podstawę realizacji inwestycji na wskazanym w niej terenie. Natomiast zawarty w niej obowiązek skonsultowania projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną cześć decyzji, z instytucjami miejskimi, stanowi jedynie wytyczne, które powinny zostać uwzględnione w procesie realizacji inwestycji.

Nietrafny jest również zarzut, iż brak tego projektu w aktach sprawy czyni niewiarygodnymi ustalenia Sądu, że sporne działki znajdowały się na terenie objętym decyzją o lokalizacji szczegółowej. Zauważyć bowiem należy, iż ustaleń tych Sąd dokonał w oparciu o dwie mapy, tj. o mapę sporządzoną w dniu 3 lipca 1967 r., na której został oznaczony teren objęty decyzją o lokalizacji szczegółowej oraz mapę sporządzoną w dniu 19 października 1967 r., stanowiącą załącznik do wniosku terenowego nr. [...]. Z map tych w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż działki o numerach [...],[...] i [...] znajdowały się w środkowej części terenu objętego decyzją o lokalizacji szczegółowej. A zatem podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, iż ustalenia te pozostają w sprzeczności z decyzją Starosty G. Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., w której wskazano, iż działki te leżą w liniach rozgraniczających lokalizację budowy koszar, uznać należy za nietrafny. Fakt, iż nieruchomość leży w liniach rozgraniczających inwestycji oznacza bowiem, iż właśnie tam inwestycja ta może zostać zrealizowana, nie zaś, że znajduje się ona poza terenem inwestycji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować poglądu autora skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji nie zastosowały się do wykładni prawa i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt I SA 731/03. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji zgodnie z zaleceniami tego Sądu zawartymi w uzasadnieniu w/w wyroku załączyły do akt decyzję nr [...] z dnia 7 lipca 1967 r. o lokalizacji szczegółowej i w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, ustaliły, że działki o numerach [...],[...] i [...] (obecnie o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...]) zostały wykorzystane na cel określony w tej decyzji. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (jak się wydaje błędnie wskazanego w skardze kasacyjnej jako art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), w zw. z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 określa przesłanki kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przyjęta konstrukcja przesłanki materialnoprawnej w art. 136 ust.3 w związku z art. 137 ust.1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

Mając na względzie powołane wyżej przepisy stwierdzić należy, iż skoro w przedmiotowej sprawie ustalono, że sporna nieruchomość wchodziła w skład terenu, zajętego pod budowę koszar wojskowych i inwestycja ta została zrealizowana, to brak jest przesłanek do jej zwrotu. Trafnie bowiem zauważa Sąd pierwszej instancji, że nawet w sytuacji, gdy obecnie nieruchomość ta jest wykorzystywana na inne cele nie można mówić o jej zbędności, gdyż przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.