Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 265/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1, ust. 3 i ust. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy P. na opinię D. Kuratora Oświaty z dnia [...], nr [...] w przedmiocie utworzenia z dniem [...] Zespołu Szkół Szkoły Podstawowej im. M. K. w S. i Gimnazjum Gminnego im. J. K. w S. I. uchyla zaskarżoną opinię, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej opinii.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. Wójt Gminy P. wniosła o pozytywne zaopiniowanie utworzenia Zespołu Szkół Szkoły Podstawowej w S. im. M. K. i Gimnazjum Gminnego w S. im. J. K.

O zamiarze utworzenia Zespołu Szkół zostali powiadomieni wszyscy rodzice uczniów obu szkół; tylko dwóch nie wyraziło zgody na połączenie szkół nie podając powodu odmowy.

Uchwała o tym zamiarze, projekt statutu, projekt aktu założycielskiego, przedłożone zostały do zaopiniowania przez D. Zarząd Wojewódzkiego Forum Związków Zawodowych we W., Komisję Międzyzakładową NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w J., Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w J. Związki nie wniosły żadnych uwag, ani zastrzeżeń.

Utworzenie Zespołu Szkół w niczym nie zakłóci realizacji programu dydaktyczno-opiekuńczego każdej ze szkół, będzie wręcz udogodnieniem i przyniesie większą korzyść dla uczniów, chociażby z tego względu, że większe jest prawdopodobieństwo otrzymania środków z funduszy pozabudżetowych w tym unijnych na realizowanie projektów związanych z procesem kształcenia, wychowania oraz rozwijania zdolności i umiejętności uczniów. Taką szansę mają zazwyczaj szkoły posiadające większą liczbę uczniów. W znacznym stopniu poprawią się również warunki lokalowe szkoły podstawowej. Utworzenie Zespołu pozwoli również bardziej gospodarnie zarządzać pionem oświaty w gminie.

Do wniosku załączono:

1. Uchwałę nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] w sprawie zamiaru połączenia obu Szkół w Zespół Szkół.

2. Projekt uchwały w sprawie utworzenia z dniem 1 września 2014 r. Zespołu Szkół wraz z załącznikami (akt założycielski oraz statut zespołu).

3. Opinie Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej (...) w sprawie zamiaru połączenia szkół w zespół, w sprawie projektu statutu zespołu, w sprawie projektu aktu założycielskiego zespołu,

4. Opinie Rady Pedagogicznej Gimnazjum Gminnego (...) w sprawie zamiaru połączenia szkół w zespół, w sprawie projektu statutu zespołu, w sprawie projektu aktu założycielskiego zespołu.

D. Kurator Oświaty (Kurator) zaopiniował powyższy wniosek negatywnie (opinia z dnia 10 lutego 2014 r., nr [...]). Opinia została oparta na podstawie art. 62 ust. 1, ust. 3 i ust. 56 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), ustawa.

W uzasadnieniu opinii stwierdzono:

Utworzenie w ramach reformy ustroju szkolnego nowego typu szkoły - gimnazjum zakładało utworzenie szkoły o mniejszej liczbie uczniów i niewielkim zróżnicowaniu wiekowym zapewniającej lepszą opiekę pedagogiczną i korzystną atmosferę wychowawczą. Gimnazjum nie powinno mieć charakteru przedłużenia szkoły podstawowej, ani tworzyć z nią całości skupiającej dużą grupę uczniów (utworzonej z połączenia dziewięciu klas I, II etapu edukacyjnego, gimnazjum i oddziału przedszkolnego) w bardzo zróżnicowanym przedziale wiekowym. Powinno być szkołą autonomiczną tworzącą własną tradycję i kulturę.

W roku szkolnym 2013/2014 Szkoła Podstawowa w S. i Gimnazjum Gminne w S. działają w dwóch oddzielnych budynkach, położonych w niewielkiej odległości od siebie (około 50 m). Szkoła Podstawowa dla 7 oddziałów (oddziału przedszkolnego, trzech klas I - III i trzech klas IV - VI) dysponuje 4 salami lekcyjnymi na poddaszu II piętra remizy strażackiej. Placówka nie posiada biblioteki, sali gimnastycznej - zajęcia wychowania fizycznego odbywają się na I piętrze w świetlicy należącej do Straży Pożarnej. Dzieci uczą się w systemie dwuzmianowym. Gminne Gimnazjum mieści się w budynku po kapitalnym remoncie. Młodzież (4 oddziały) korzysta z 7 sal dydaktycznych, sali gimnastycznej, biblioteki połączonej z salą multimedialną pracowni komputerowej oraz stołówki, świetlicy i boiska "Orlik".

Z informacji przedstawionej przez organ prowadzący wynika, że po utworzeniu zespołu wszyscy uczniowie będą uczyć się w jednym budynku przy ul. [...]. Połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum nie poprawi warunków do nauki dzieciom ze szkoły podstawowej w zakresie nauki w systemie dwuzmianowym Jako jedną z przesłanek uzasadniających potrzebę połączenia szkół wskazano spadek liczby uczniów. Z przytoczonych danych statystycznych nie można ocenić na ile zmieni się stan liczbowy uczniów w kolejnych latach. Natomiast w chwili obecnej zarówno w szkole podstawowej jak też w gimnazjum uczy się po około 70 uczniów.

Ograniczenie liczby stanowisk kierowniczych przy połączeniu szkół wydaje się racjonalne w aspekcie ekonomicznym. Jednakże funkcjonowanie zespołu, w którym edukację realizują dzieci w wieku od 5 do 16 lat, z punktu widzenia nadzoru pedagogicznego będzie utrudnione i może być nieefektywne przy jednej osobie zarządzającej szkołą. Każdy z etapów kształcenia wymaga innej wiedzy merytorycznej, pedagogicznej, psychologicznej, metodycznej, a w tym wypadku mamy do czynienia również z dziećmi w wieku przedszkolnym.

Prezentowane we wniosku pozostałe przesłanki przeprowadzenia zmian o charakterze ekonomicznym nie wykazują w jaki sposób połączenie szkół w jeden zespół miałoby wpłynąć na zmniejszenie wydatków jakie gmina ponosi na oświatę. Przeprowadzenie planowanych zmian nie wpłynie na obniżenie kosztów utrzymania budynku gimnazjum i obiektów sportowych, ponieważ nie wszyscy uczniowie będą mogli korzystać z całości infrastruktury gimnazjum. Dzieci z oddziału przedszkolnego oraz I - VI muszą mieć dostosowane do swojego wzrostu ławki i krzesła w klasach, a w pomieszczeniach sanitarnych umywalki i muszle klozetowe. Również wydatki na środki higieniczne, wodę, ogrzewanie, oświetlenie oraz modernizację pomieszczeń na toalety, szatnie i świetlice nie zmniejszą kosztów bieżącego utrzymania zespołu szkół zwłaszcza, że utrzymanie drugiej zmiany wydaje się nieuniknione. Kolejnym bardzo ważnym aspektem połączenia jest zapewnienie bezpiecznych warunków przebywania dzieci na terenie budynku. Pięciolatki i sześciolatki będą spotykać się na korytarzach, w toaletach, szatniach, stołówce ze starszymi od nich o 10 lat gimnazjalistami, co może negatywnie wpłynąć na poczucie ich bezpieczeństwa w szkole.

Mało przekonywającym wydaje się również argument dotyczący łatwiejszego organizowania zastępstw w szkołach. Odrębność kształcenia na etapie szkoły podstawowej i gimnazjum wyraźnie zaznaczono w podstawie programowej tych szkół (rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół Dz.U. poz. 977).

Wyeliminowanie zjawiska zawierania z jednym nauczycielem dwóch umów o pracę jest możliwe bez konieczności łączenia szkół w zespół. Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.) w art. 22 ust. 1 przewiduje, iż organ prowadzący szkołę może nałożyć na nauczyciela obowiązek podjęcia pracy w innej szkole lub szkołach i na tym samym lub - za jego zgodą - na innym stanowisku, w celu uzupełnienia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych w wymiarze nie większym niż 1/2 obowiązkowego wymiaru zajęć.

Organ prowadzący przewiduje, że po połączeniu szkół poprawi się sposób wykorzystania bazy dydaktycznej, natomiast nie przedstawił na czym owa poprawa miałaby polegać.

Połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół budzi obawę pogorszenia warunków realizacji podstawy programowej na każdym etapie edukacji. Problem ten dostrzegają także nauczyciele gimnazjum. Rada Pedagogiczna tej szkoły, która negatywnie zaopiniowała zamiar połączenia szkół w zespół podkreśla brak bezpiecznych warunków dla dzieci, m.in. wąskie korytarze i klatki schodowe. Brak klasopracowni już obecnie utrudnia gimnazjalistom dostęp do pomocy naukowych z poszczególnych przedmiotów, które wymagają prowadzenia doświadczeń (fizyka, chemia), map (geografia, historia), eksponatów, tablic (biologia) i inne.

Analizując treść wniosku stwierdzono, że osiągnięcie celów, jakie założyła Rada Gminy P. jest możliwe bez konieczności łączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół. (...)

W skardze na tę opinię Rada Gminy P. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Po omówieniu motywów opinii Gmina stwierdziła, że powinna ona opierać się o uprawnienia przysługujące organowi nadzoru pedagogicznego wynikające z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy. (...) Kurator oświaty uprawniony jest do wydania opinii negatywnej wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże wadliwość związaną z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym. Argumenty opinii odwoływać się muszą do okoliczności, które mieszczą się w ramach sprawowanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego, określonych w przywołanych wyżej przepisach art. 31 i 33 ustawy o systemie oświaty, a w szczególności tych, które upoważniają Kuratora do oceniania stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, nadzorowania przestrzegania prawa dziecka oraz zapewniania uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Zaskarżona opinia wymogów tych nie spełnia. Opinia ma charakter ogólny i dowolny. Uzasadnienie zaś jest lakoniczne. Argumenty zaprezentowane w opinii stanowią przejaw arbitralnego zajęcia stanowiska, a nie oceny tego, czy projektowane połączenie szkół w zespół zgodne jest z obowiązującymi unormowaniami prawnymi. Z uzasadnienia opinii nie wynika dlaczego prognoza dotycząca spadku liczby uczniów przez ostatnie lata nie pozwala stwierdzić utrzymania się takiej tendencji przez kolejne lata.

Nie wskazano, z jakich przyczyn uznano, że połączenie obu szkół nie poprawi warunków nauki dzieciom ze szkoły podstawowej. Podobny zarzut można sformułować wobec argumentu, że ograniczenie stanowisk kierowniczych będzie utrudnione i nieefektywne. Podobnie należy ocenić stwierdzenie, że organ nie wskazał w jaki sposób połączenie szkół wpłynie na zmniejszenie wydatków. Nie wykazano także, z jakich przyczyn zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy systemu edukacji, skoro ustawodawca wyraźnie dopuszcza możliwość tworzenia zespołów szkół podstawowych i gimnazjalnych. Nie jest także zrozumiałe twierdzenie, że połączenie szkół nie wpłynie na obniżenie kosztów utrzymania budynku i obiektów sportowych ponieważ nie wszyscy uczniowie będą mogli korzystać z całości infrastruktury. Oczywistym jest przecież, że toalety i inne urządzenia i wyposażenie dostosowane zostanie do korzystających z nich uczniów. Nie wiadomo dlaczego wydaje się Kuratorowi, że nieuniknione jest utrzymanie dwuzmianowej nauki. Ogólne stwierdzenie, że dzieci spotykać się będą na korytarzach nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że może to negatywnie wpłynąć na poczucie bezpieczeństwa młodszych dzieci. Absolutna dowolność występuje przy stwierdzeniu, że organ nie przedstawił na czym polegać miałaby poprawa wykorzystania bazy dydaktycznej, tak jak przy stwierdzeniu, że połączenie szkół budzi obawę pogorszenia warunków realizacji podstawy programowej na każdym etapie edukacji. Ogólne dywagacje dotyczące tworzenia dużych i małych szkół oraz zagrożeń i korzyści z tego wynikających nie są natomiast wystarczające w sytuacji, kiedy gmina przedstawia racjonalne uzasadnienie konieczności połączenia obu szkół, przy zapewnieniu zachowania ich odrębności, zwłaszcza w obecnej sytuacji finansowej gmin oraz systemu oświaty.

Wójt Gminy P. pismem z dnia 21 lutego 2014 r. wezwał D. Kuratora Oświaty do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu negatywnej opinii w tej sprawie.

Negatywna opinia D. Kuratora Oświaty wydana została bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zawiera merytorycznego uzasadnienia prezentowanych ocen i wniosków. Organ wydający negatywną opinię zupełnie zignorował podnoszone przez skarżącą okoliczności uzasadniające planowane działania, a przy podejmowaniu decyzji oparł się wyłącznie na anonimowych informacjach załączonych do opinii Rady Pedagogicznej Gimnazjum Gminnego w S. Postępowanie D. Kuratora Oświaty narusza zasady pełnego i obiektywnego wyjaśnienia sprawy. Z treści opinii wynika, że stan faktyczny sprawy zupełnie nie był znany D. Kuratorowi Oświaty. W opinii znalazły się również nieprawdziwe informacje miedzy innymi o oddaleniu od siebie dwóch budynków szkół. Opinia Kuratora o bliskości budynków dwóch szkół (cyt. w niewielkiej odległości od siebie około 50 m) wynika prawdopodobnie z oceny odległości budynków w linii prostej na mapie (ta odległość rzeczywista w linii prostej wynosi 137 metrów). Rzeczywista odległość pomiędzy szkołami ustalona drogą najkrótszą jest nie mniejsza niż 420 metrów w jedną stronę. Uczestnictwo w zajęciach sportowych uczniów szkoły podstawowej w obiektach Gimnazjum związane jest z koniecznością dwukrotnego przejścia najmłodszych uczniów poboczem głównej drogi (droga powiatowa) przez wieś, drogą bez urządzonych pasów chodnikowych, barierek bezpieczeństwa w różnych warunkach pogodowych (czyli w sumie 840 metrów).

Ponadto według wypowiedzi Kuratora Oświaty (audycja TV z dnia 11 marca 2014 r.) w budynku Gimnazjum mieści się zaledwie 7 sal lekcyjnych. Faktycznie jest 7 sal lekcyjnych obecnie wykorzystywanych przez Gimnazjum. W budynku Gimnazjum jest wiele innych pomieszczeń obecnie niewykorzystywanych z uwagi na brak takiego zapotrzebowania. Pomieszczenia wolne niewykorzystywane obecnie przez Gimnazjum i pomieszczenia, w których zorganizowano gabinety dla nauczycieli będą zagospodarowane na sale lekcyjne. D. Kurator Oświaty w procesie weryfikacji wniosku Wójta Gminy P. nie wystąpił także o przedłożenie dodatkowych wyjaśnień czy dokumentów, a skoro oceniał zdarzenia bez dostatecznego rozeznania nie powinien wysuwać pochopnych wniosków. Natomiast w opinii w sytuacjach takich stawiał zarzuty o braku przedstawienia przez Wójta Gminy P. wyczerpujących wyjaśnień (cyt. "Prezentowane we wniosku pozostałe przesłanki przeprowadzenia zmian nie wskazują ...", "Mało przekonywującym wydaje się również argument..." itd.). Przed wydaniem opinii D. Kurator Oświaty zaniechał też przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w placówkach. W uzasadnieniu opinii Kurator zawarł zaś twierdzenie o niepoprawieniu warunków do nauki dzieciom szkoły podstawowej. Zawarł również twierdzenie o utrzymaniu systemu dwuzmianowego. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. W tym miejscu podkreślić należy, że warunki lokalowe uczniów szkoły podstawowej wielokrotnie były oceniane negatywnie przez wizytujących przedstawicieli Kuratorium Oświaty. Szkoła podstawowa prowadzona jest w wynajętych pomieszczeniach budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w S. na poddaszu budynku. Po wprowadzeniu reformy w 1999 r. na drugim piętrze budynku OSP urządzono pomieszczenia dla szkoły podstawowej. Część pomieszczeń lekcyjnych posiada ścięte ściany, część sal jest salami przechodnimi do innych pomieszczeń. Budynek OSP, poza remizą strażacką, wykorzystywany jest na gabinety lekarskie, dentystyczne. Sala na pierwszym piętrze pełni wielorakie funkcje, np. świetlicy, jadalni, salki na zajęcia w-f lub inne zajęcia dydaktyczne, a także jest miejscem spotkań społeczności lokalnej czy organizacji imprez prywatnych. Urządzone sale lekcyjne są małe a korytarze wąskie. W budynku Gimnazjum przed rokiem 1999 uczyło się łącznie ponad 200 uczniów. W wyniku planowanego połączenia szkół liczebność Zespołu nie przekroczy łącznie 150 uczniów. W okresie ostatnich 8 lat liczba gimnazjalistów zmniejszyła się ze 142 uczniów do 97. W roku szkolnym 2014/2015 liczba gimnazjalistów ulegnie jeszcze zmniejszeniu (na podstawie informacji dyrektorów szkół podstawowych, dla których Gmina P. jest organem prowadzącym). Natomiast istotne jest i wynika to również z raportów sporządzanych cyklicznie przez Kuratorium Oświaty we W., że Gimnazjum posiada bardzo dobre warunki lokalowe i wyposażenia (m.in. raport zespołu wizytatorów Kuratorium Oświaty we W. ewaluacji zewnętrznej problemowej Gimnazjum Gminnym - pismo znak: [...] z dnia [...]), których to warunków Szkoła Podstawowa w S. nie posiada. Organ prowadzący placówki oświatowe w gminie P. stale monitoruje sytuację liczebności uczniów, urodzeń i preferencji rodziców związanych z dalszą edukacją uczniów. Z analizy liczby urodzeń na terenie gminy wynika, że tendencja stałego zmniejszania się liczby tworzonych oddziałów będzie trwała co najmniej 7-8 lat.

W ocenie Wójta Gminy P. i Rady Gminy P. nie bez znaczenia w sprawie połączenia dwóch szkół jest sprawa finansowania oświaty w P., którą szczegółowo dalej omówiono.

Wobec tego, iż Kurator Oświaty nie jest zobowiązany do szczegółowej analizy przyczyn ekonomicznych, ponieważ w zakresie jego kompetencji pozostają sprawy związane z pełnionym nadzorem pedagogicznym, wnioskodawca nie przedstawiał szczegółowej analizy przyczyn i skutków ekonomicznych oraz sposobu w jaki przeprowadzone zmiany wpłyną na zmniejszenie wydatków gminy ponoszonych na funkcjonowanie oświaty. Niemniej jednak Wójt Gminy P. poza rozpoznaniem poprawy warunków nauczania, przeprowadził również analizę finansową w zakresie uzyskania ewentualnych oszczędności wynikających z połączenia dwóch szkół w Zespół i we wniosku o wydanie opinii sygnalizował również ten aspekt sprawy.

Podniesione przez Kuratora obawy wynikające z ewentualnych częstych kontaktów dzieci młodszych i starszych bezpodstawne zwłaszcza, że sytuacja taka ma miejsce i obecnie, gdyż do Szkoły Podstawowej w S. uczęszczają równocześnie dzieci 5-cio i 16 letnie. Natomiast w okresie wakacji w 2014 r. zaplanowane zostały prace polegające na "fizycznym" rozdzieleniu dwóch szkół (tzn. przeznaczeniu części budynku wyłącznie na potrzeby jednej ze szkół) w celu stworzenia warunków do zachowania "odrębności" dwóch szkół.

Opinia Kuratora nie zawiera także żadnych argumentów dotyczących braku możliwości skutecznego wykonywania zadań dotyczących sprawowania nadzoru pedagogicznego w przypadku połączenia dwóch szkół w zespół. Jak wynika z analizy treści opinii rozstrzygnięcia takiego dokonano wyłącznie w oparciu o stanowisko nauczycieli Gimnazjum zawarte w anonimowych pismach załączonych do opinii Rady Pedagogicznej. D. Kurator Oświaty nie wziął nadto pod uwagę interesów uczniów i rodziców Szkoły Podstawowej w S., czynników ekonomicznych związanych z utrzymaniem dwóch budynków szkół, sytuacji finansowej gminy P. (corocznie Gmina P. do całkowitych kosztów utrzymania oświaty z dochodów własnych przeznacza ponad 2 mln. zł) a przede wszystkim oczekiwań społeczności lokalnej wsi S. związanych z planami utworzenia przedszkola w S. w obiektach po byłej szkole podstawowej.

Wójt Gminy P. wskazuje jednocześnie, że D. Kurator Oświaty wydał negatywną opinię o zamiarze połączenia szkół po upływie terminu określonego w art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. Nr 594 poz. 1318). Stosownie do art. 89 ust. 2 jeżeli organ o którym mowa w ust. 1 lub 1 a nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w art. 1 lub 1a. W sprawie negatywna opinia D. Kuratora Oświaty została wydana po upływie tego terminu.

W odpowiedzi na skargę Kurator wniósł o jej oddalenie. Odpierając zarzut naruszenia art. 89 ust. 2 ustawy samorządowej stwierdził, iż opinia winna być wydana, a nie doręczona w ciągu 14 dni, gdyż samo przekazanie (doręczenie) odbywa się w terminie późniejszym (por. A. Matan "Ustawa o samorządzie gminnym" - Komentarz pod red. Bogdana Dolnickiego ABC 2010). W świetle zgodnych w tej mierze, niebudzących wątpliwości komentarzy prawnych oraz utrwalonego orzecznictwa sądowo – administracyjnego, ów 14 - dniowy termin ma charakter prekluzyjnego terminu z prawa materialnego, a jego upływ wywiera skutek, o jakim mowa w art. 89 ust. 2 tej ustawy. Cytowany przepis stanowi podstawę domniemania zakładającego akceptację rozstrzygnięcia. Niezajęcie stanowiska oznacza, że rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę z upływem określonego terminu (vide: wyroki NSA z 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1398/06; z 3 marca 2009 r. I OSK 1322/08; 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1970/11).

Niesporne jest między stronami, że wniosek gminy wpłynął do Kuratorium Oświaty we W. 28 stycznia 2014 r. Równie niesporne jest - bo potwierdza to petitum skargi Gminy P. - że opinia została wydana i sygnowana przez D. Kuratora Oświaty dnia 10 lutego 2014 r. W tym stanie rzeczy twierdzenie Gminy o uchybieniu terminu, winno być uznane nie tylko za chybione ale i za całkowicie bezprzedmiotowe, postawione wyłącznie dla zwielokrotnienia liczby zarzutów procesowych.

Dla porządku D. Kurator Oświaty wskazuje, że Gmina P. nie podjęła uchwały o połączeniu Szkoły Podstawowej w S. im. M. K. z Gimnazjum Gminnym w S. im. J. K. w zespół szkół, co zdaje się potwierdzać jej realną ocenę prawną stanu faktycznego sprawy - zachowania przez D. Kuratora Oświaty terminu ustawowego. Dowodzi to, że Gmina była świadoma, iż przyjęcie uchwały o połączeniu szkół, wbrew wydanej przez organ opinii negatywnej, naraziłoby ją na skutki naruszenia prawa.

Niemniej chybione, w ocenie D. Kuratora Oświaty, są zarzuty Gminy P. jakby jego opinia miała być "lakoniczna ...nie wskazywać przesłanek... uzasadnienia... ma charakter pryncypialny... arbitralny... ogólny... dowolny...".

Wskazać należy, że przepis art. 62 ust. 5 b ustawy nie określa jednoznacznie, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ nadzoru pedagogicznego przy wydawaniu opinii. W tej mierze, w ocenie D. Kuratora Oświaty, wyznacznikiem są wiążące go przepisy kompetencyjne art. 31 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 33 ust. 1 cytowanej ustawy. Stosownie do pierwszej z tych norm kurator oświaty realizuje politykę oświatową państwa, współdziałając w tej mierze z organami samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizacji odpowiednio - regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa. Przedmiotem nadzoru zaś jest ocena stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli w tym zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

W tym właśnie kontekście przypomnieć należy zamysł ustawodawcy reformującego w 1998 r. system oświaty. Celem wprowadzanych fundamentalnych zmian było upowszechnienie wykształcenia na poziomie średnim i wyższym, wyrównanie szans w dostępie do edukacji i podnoszenie jakości oświaty. Zasadą - realizowanie go przez funkcjonowanie samodzielnych, odrębnych szkół odrębnych typów - sześcioletniej szkoły podstawowej, trzyletniego gimnazjum i szkół ponad gimnazjalnych (vide: druk 389 Sejmu RP III kadencji; wyrok WSA w Łodzi z 21 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Ld 135/12). Podział taki dostosowany został do potrzeb psychofizycznych i poziomu intelektualnego i emocjonalnego uczniów. Utworzenie nowego typu szkoły - gimnazjum, zakładało utworzenie szkoły o mniejszej liczbie uczniów i niewielkim zróżnicowaniu wiekowym, co miało zapewnić lepszą opiekę pedagogiczną i korzystną atmosferę wychowawczą. Nie miało ono stanowić przedłużenia szkoły podstawowej ani tworzyć całości skupiającej uczniów o zróżnicowanym przedziale wiekowym.

Reguła ta nie miała być jednak sztywna. Do ustawy został wprowadzony art. 62 ust. 5 b dopuszczający pewną elastyczność. Skoro więc zamiarem ustawodawcy było, w określonych okolicznościach faktycznych, odstępowanie od zasady to poza sporem być powinno, że zadaniem kuratora jest wyłącznie weryfikacja zasadności decyzji organu samorządu terytorialnego przez pryzmat cytowanych przepisów kompetencyjnych ale i z udziałem analizy, czy proponowane połączenie jest dopuszczalne ze względu na cele reformy. Co w wymiarze realnym oznacza również, iż granice opinii kuratora oświaty wyznacza treść wniosku organu samorządu terytorialnego.

Analizując opinię Kuratora, nie sposób nie dostrzec, że została wydana z uwzględnieniem wszystkich wyżej opisanych reguł i adekwatnie do zawartości doręczonego wniosku. Redakcja niniejszej odpowiedzi na skargę celowo poniżej pomieszcza całe fragmenty opinii, kontrastując je z fragmentami skargi, dla wykazania jak szeroki zakres argumentacji w opinii ujął D. Kurator Oświaty.

Organ w pierwszym rzędzie, zważywszy na jego bezwzględną powinność oceniania proponowanych przez Gminę P. zmian, z uwzględnianiem poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego oraz potrzeb psychofizycznych dzieci szkół, które miałyby być połączone w zespół, zwraca uwagę na fragment polemiki organu prowadzącego z opinią skarżonego organu, ustalającą że "nie wszyscy uczniowie będą mogli skorzystać z całości infrastruktury gimnazjum... a dzieci z oddziału przedszkolnego oraz uczniowie klas I-VI muszą mieć dostosowane do swojego wzrostu nie tylko ławki i krzesła ale w pomieszczeniach sanitarnych muszle i umywalki". Skarżąca bowiem dopiero na etapie skargi do sądu zapowiada, iż: "oczywistym jest przecież, że toalety (...) i wyposażenie dostosowane zostanie (...)". Deklarując to, Gmina jednocześnie zarzuca organowi nadzoru pedagogicznego niedopatrzenie się faktu, iż dotychczas dzieci oddziału przedszkolnego posiadły takie zaplecze ("Tak jakby dotychczas nie posiadały takiego zaplecza".) Zdaje się jej jednak umykać, że ocena kuratora dotyczy nieprzystosowanego do tego celu budynku Gimnazjum.

Kurator wskazuje, że w swoim wniosku Gmina nie przywołała realnych planów koniecznych zmian infrastrukturalnych (nie inaczej: ,"(...) pomieszczenia (...) będą zagospodarowane (...). Z wniosku nie wynika nie tylko owa deklarowana dopiero na etapie postępowania sądowego oczywistość czy zamiar, ale nie sposób w nim odnaleźć także świadomości niezbędności przebudowy infrastruktury, czy wyposażenia. A przypomnieć należy, że połączenie miało się dopełnić we wrześniu bieżącego roku.

W tym miejscu organowi zasadnym zdaje się przywołanie artykułowanych nie rzadko zastrzeżeń, związanych z objęciem sześciolatków obowiązkiem nauczania szkolnego. Powtarzał się tam argument dotyczący braków w infrastrukturze szkół. D. Kurator Oświaty swoją negatywną opinią niewątpliwie dostrzegł i uhonorował wagę tego problemu. Wskazując na konieczność ponoszenia przez gminę niezmiennych "(...) wydatków na środki higieniczne, wodę, ogrzewanie, oświetlenie (...)" oraz na niezbędne a nieprzewidziane we wniosku Gminy P. wydatki związane z "(...) modernizacją pomieszczeń (...)" D. Kurator Oświaty, wbrew zarzutowi Gminy, wykazał zasadnie, że "(...) nie zmienią one per saldo kosztów bieżącego utrzymania zespołu szkół", a tylko takie oszczędności są oszczędnościami faktycznymi. Zasadnie więc uznał, iż argument ekonomiczny nie został przez Gminę prawidłowo wykazany.

Wydając opinię D. Kurator Oświaty także prawidłowo zidentyfikował zagrożenie bezpieczeństwa pięcio- i sześciolatków w budynku Gimnazjum gdzie "... będą się (...) spotykać na korytarzach, w toaletach (przypomnieć należy - tych niezmodernizowanych), szatniach, stołówce ze starszymi od siebie o 10 lat gimnazjalistami...". Polemizując ze skargą D. Kurator Oświaty ponownie odwołał się do motywów wniosku, bo ten przesądza o podstawach rozstrzygnięcia. We wniosku to właśnie Gmina kwestię bezpieczeństwa dzieci zaznaczyła enigmatycznie i marginalnie, gdy stwierdziła, iż "...stołówka będzie użytkowana wspólnie..." przez wszystkie grupy dzieci "...po uprzednio zatwierdzonym harmonogramie...", potwierdzając jednocześnie zastrzeżenia kuratora o styczności, poprzez sformułowanie "młodsze dzieci nie będą miały częstych styczności z młodzieżą gimnazjalną." Organ wskazuje, iż nawet na etapie skargi sądowej Gmina potwierdza, że do kontaktu tych dzieci i gimnazjalistów będzie dochodziło, bagatelizując de facto nietrudne do przewidzenia skutki owych nieczęstych spotkań a więc potrzebę bezpieczeństwa maluchów. W ocenie D. Kuratora Oświaty kwestia mniejszej czy większej częstotliwości kontaktów jest dla poczucia bezpieczeństwa słabszych dzieci bez znaczenia. Tym niemniej Kurator pozwala sobie stwierdzić, iż artykułowane w skardze stanowisko Gminy ponownie potwierdza słuszność zajętego przez niego stanowiska.

Organ nadzoru pedagogicznego, wbrew zarzutom skargi, także zasadnie przyjął, że przeniesienie 70 uczniów ze szkoły podstawowej do budynku Gimnazjum, w którym dotąd pobierało naukę jego 70 uczniów, nie pozwoli uniknąć nauki zmianowej. Sama Gmina P. potwierdza bowiem prosty rachunek, którego dokonał organ nadzoru pedagogicznego na etapie analizy wniosku, że "w wyniku...połączenia...liczebność Zespołu nie przekroczy... 150 uczniów". Co oznacza, że po połączeniu w jednym budynku naukę pobierać miałoby 100 procent więcej dzieci niż poprzednio. A jeśli przy tym uwzględni się sygnalizowany wyżej brak prac modernizacyjnych, to w ocenie D. Kuratora - stanowiska Gminy wbrew jej zarzutom, nie da się obronić.

Jak wynika z wniosku Gminy, tymi 150 uczniami o rozpiętości wieku od 5 do 16 lat, a więc o rozbieżnych często potrzebach pedagogicznych ma zarządzać jeden dyrektor. Opiniujący wniosek organ nadzoru pedagogicznego w ramach swoich ustawowych kompetencji miał podstawy, przyznając istnienie racji ekonomicznych, stwierdziwszy, iż "(...) każdy z etapów kształcenia wymaga innej wiedzy merytorycznej, pedagogicznej, psychologicznej, metodycznej (...)", gdy mamy "(...) do czynienia również z dziećmi w wieku przedszkolnym", przyznać prymat racjom pedagogicznym.

Miał też, wywodzone z przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), podstawy stwierdzić, że Gmina P., wykorzystując swoje władcze kompetencje, może organizować zastępstwa w szkołach i unikać zawierania dwóch umów o pracę z nauczycielem, I bez konieczności łączenia szkół.

D. Kurator Oświaty twierdzi stanowczo, iż zarzut jakoby przy podejmowaniu rozstrzygnięcia miał oprzeć się wyłącznie na anonimowych informacjach, załączonych do opinii Rady Pedagogicznej Gimnazjum Gminnego w S. jest również całkowicie chybiony. Organ bowiem nie anonimowe opinie wziął pod uwagę a prawomocną uchwałę organu szkoły, uprawnionego na mocy ustawy do zajmowania stanowiska w sprawach nią przewidzianych. Rada Pedagogiczna formułując negatywną opinię, w osobach swoich członków, zgłosiłaby obawy, co do pogorszenia - na każdym etapie kształcenia – warunków realizacji podstawy programowej i wyraziła obawy, co do bezpieczeństwa młodszych dzieci. D. Kuratorowi Oświaty nie wolno było zbagatelizować obaw nauczycieli z tej racji, że są oni najlepiej zorientowani, co do ewentualnych nowopowstałych warunków funkcjonowania planowanego zespołu szkół. Tym bardziej, że zastrzeżenia Rady Pedagogicznej w pewnym zakresie potwierdzały jego zastrzeżenia.

Na koniec i jedynie dla porządku D. Kurator Oświaty wskazuje, że to Gmina P. doręczyła mu "anonimowe" opinie. Miał więc podstawy uznać to za wskazówkę, jakimi przesłankami - w zamiarze organu prowadzącego - winien się także kierować (...).

Odnosząc się do zarzutu Gminy jakoby Kurator miał zaniechać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ zarzuca, że z żadnego przepisu nie wynika by był obciążony takim obowiązkiem. Na marginesie przypomnieć należy, że dokonana 19 marca 2009 r. zmiana ustawy o systemie oświaty uchyliła dotychczasową zasadę, iż opinia kuratora przyjmuje postać postanowienia." Niespornie nigdy też nie przyjmowała postaci decyzji administracyjnej, co prowadzi do konstatacji, że nie stosuje się do niej wprost przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Jeśli jednak zasadnym miałby być tego rodzaju zarzut Gminy, to należy przyjąć, że tym samym, niejako pośrednio, przyznaje niekompletność własnego wniosku. W konsekwencji winna uznać zasadność wydania przez D. Kuratora Oświaty opinii negatywnej. Niespornie bowiem wydaje on opinię w oparciu i granicach wniosku organu samorządu terytorialnego i nie bez znaczenia dla omawianej kwestii jest powinność wydania jej w terminie 14 dni od daty doręczenia wniosku. Uznanie niekompletności wniosku prowadzi organ wprost do wydania opinii negatywnej (vide: przez analogię - wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 1534 z 19 grudnia 2013 r.).

Podczas rozprawy w dniu 20 sierpnia 2014 r. Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika Gminy do pisemnego przedstawienia wszechstronnych okoliczności zgłaszanych na rozprawie na poparcie złożonego wniosku o wydanie pozytywnej opinii przez Kuratora.

Zostały one przedstawione w piśmie Gminy z dnia 26 sierpnia 2014 r. Skarżąca podniosła, że

- obecne warunki lokalowe Szkoły Podstawowej w S. są złe, szkoła urządzona jest w remizie Ochotniczej Straży Pożarnej w S. Szkoła nie ma żadnej infrastruktury sportowej, zajęcia z wychowania fizycznego odbywają się na korytarzu. Wokół budynku remizy nie ma możliwości urządzenia placu zabaw, boiska, skweru, itp. Liczne i nagłe wyjazdy pojazdów strażackich stanowią zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa uczniów a ponadto z obiektu remizy korzystają inne podmioty -prywatne praktyki lekarskie i dlatego uczniowie narażeni są na bezpośrednie kontakty z osobami chorymi - i są to okoliczności znane Kuratorowi z urzędu z uwagi na sprawowany nadzór pedagogiczny w szkołach, wielokrotnie służby Kuratora usterkowały warunki lokalowe szkoły,

- warunki lokalowe Gimnazjum Gminnego w S. w porównaniu do warunków Szkoły Podstawowej w S. są nieporównywalnie lepsze (gimnazjum posiada pełnowymiarową salę sportową, kompleks boisk Moje Boisko ORLIK, Centrum Aktywności i Integracji Społecznej w S., sale lekcyjne są przestronne, jasne, bez stromizn w suficie). Szkoła jest ogrodzona, monitorowana i zabezpieczona przed nieuprawnionym wstępem na jej teren,

- Gmina P. nie ma możliwości wybudowania całkowicie nowego obiektu lub zaadaptowania wolnego budynku na potrzeby Szkoły Podstawowej w S. (od lat nie ma wsparcia dla gmin ze środków UE ani z Budżetu Państwa na realizację przedsięwzięć inwestycyjnych w oświacie, a uzyskiwane dochody własne Gminy P. nie umożliwiają sfinansowania samodzielnie takich kosztownych inwestycji),

- korzystanie przez uczniów Szkoły Podstawowej w S. z infrastruktury sportowej zlokalizowanej przy i w gimnazjum jest utrudnione z uwagi na znaczną odległość i stosunkowo niebezpieczną drogę (główna droga przez wieś bez urządzonych poboczy),

- rozpoczęcie wydzielenia konstrukcyjnego dwóch części budynku Gimnazjum Gminnego w S. w celu wyeliminowania możliwych punktów styku uczniów szkoły podstawowej i gimnazjalnej może nastąpić wyłącznie w okresie wakacyjnym po zakończeniu roku szkolnego z uwagi na charakter i rozmiar planowanych prac budowlanych (zagrożenia: hałas, zagrożenie bezpieczeństwa uczniów wynikające z prowadzenia prac budowlanych w czasie okresu nauki). Planowana inwestycja wykonana zostanie przed połączeniem szkół,

- budynek Gimnazjum posiada możliwości techniczne wydzielenia lokalowego dla dwóch odrębnych szkół, w budynku Gimnazjum pomieszczą się uczniowie dwóch szkół,

- planowana liczba uczniów Zespołu, tj. po połączeniu się dwóch szkół nie przekroczy łącznie 150 uczniów (w przeszłości do szkoły 8- klasowej uczęszczało ponad 200 uczniów),

- obecne warunki lokalowe Gimnazjum umożliwiają wspólne niekolizyjne funkcjonowanie dwóch szkół w jednym budynku, przy zachowaniu odrębności dwóch szkół,

- planowane działania zabezpieczą uczniów młodszych przed negatywnymi zjawiskami i do minimum ograniczony zostanie kontakt małych dzieci i gimnazjalistów. Ponadto należy uwzględnić uwarunkowania lokalne charakterystyczne dla małych, wiejskich społeczności, w których duża część osób jest spokrewniona lub spowinowacona i nikt z uczniów nie jest anonimowy. Do szkół uczęszczają wyłącznie dzieci z okolicznych miejscowości,

- obecnie do Szkoły Podstawowej w S. uczęszczają zarówno dzieci 6 letnie oraz 16 letnie i nie zaobserwowano żadnych niepokojących zjawisk na styku małe i starsze dzieci,

- zamiar połączenie dwóch szkół w Zespół jest reakcją władz samorządowych na oczekiwania społeczności lokalnej,

- negatywnie do proponowanych zmian w sprawie zamiaru połączenia dwóch szkół odnoszą się wyłącznie pracownicy gimnazjum w S. z uwagi na obawę utraty miejsca pracy,

- w ościennych gminach sprawdził się model funkcjonowania Zespołu składającego się ze szkoły podstawowej i gimnazjum w jednym budynku, nawet bez wydzielenia konstrukcyjnego dwóch szkół,

- subwencja oświatowa pokrywa niespełna 60 % wszystkich wydatków gminy P. na funkcjonowanie p. oświaty, podjęte działania mają na celu racjonalizację wydatków publicznych (powstaną oszczędności związane z pełnym wykorzystaniem obiektu Gimnazjum i oszczędności związane z nie- ponoszeniem wydatków na wynajem pomieszczeń od remizy strażackiej). "Zaoszczędzone środki" związane z połączeniem dwóch szkół zostaną wykorzystane na doposażenie p. szkół,

- negatywna opinia D. Kuratora Oświaty została wydana po upływie terminu określonego w art.89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Błędnie Kurator ocenia, że opinia może zostać doręczona w każdym czasie, po upływie 14 dniowego terminu i złożona w urzędzie nadawczym po upływie 14 dniowego terminu.

Reasumując Gmina podtrzymała wniosek o uchylenie zaskarżonej opinii.

Odnosząc się do treści pisma Gminy z dnia 26 sierpnia 2014 r. Kurator stwierdził, że nie uzasadnia ono zmiany jego stanowiska zawartego w zaskarżonej opinii. Dodał, że stanowisko Gminy zostało zweryfikowane w toku kontroli doraźnej wizytatora Kuratorium Oświaty. Ustalił on, że teza o "zabezpieczeniu szkoły przed nieuprawnionym wstępem na teren szkoły" jest nieuprawniona. Stwierdził, iż kompleks boisk Moje Boisko Orlik nie jest w zarządzie Szkoły toteż popołudniami korzystają z niego mieszkańcy. Z tej przyczyny brama prowadząca na teren szkoły pozostaje otwarta. Potwierdził on zainstalowanie ale też ustalił, że obejmuje on jedynie wejście główne do szkoły i parter budynku.

Owo bezpośrednie sąsiedztwo, za budynkiem szkoły, boiska Orlik sprawia, że uczniowie Gimnazjum spędzają przerwy na niewielkim placu przed szkołą.

Poza terenem szkoły znajduje się Centrum Aktywności i Integracji Społecznej, z którego obecnie dzieci jednak nie korzystają (pomijając niesporną kwestię, że znajduje się ono poza terenem szkoły, co podaje w wątpliwość możliwość bezpiecznego korzystania z niego).

Wizytator stwierdził także, że jedynym możliwym ewentualnym podziałem między szkołami w budynku Gimnazjum byłby podział "piętrami" - na parter i odrębnie dwie wyższe kondygnacje łącznie dla szkoły podstawowej. W takiej sytuacji szkoła ta na wyższych kondygnacjach nie miałaby pomieszczenia na świetlicę, co dla tak małych dzieci jest warunkiem niezbędnym.

Analiza warunków wykazała także ,że minimalna ilość oddziałów to 10 wraz z odziałem przedszkolnym. Ilość sal nie jest więc wystarczająca na zorganizowanie nauki w systemie jednozmianowym.

Powyższe dowodzi, że negatywna opinia D. Kuratora Oświaty, będąca przedmiotem postępowania przed sądem, była zasadna merytorycznie, podjęta po rozważeniu wszystkich znanych urzędowi warunków a także jest prawidłowa pod względem formalnym. Kurator wydał ją w granicach uprawnień. Analiza stanu faktycznego, w świetle tez pisma procesowego, nie daje podstaw do zmiany opinii. Organ nadzoru pedagogicznego podkreśla przy tym, że jest zobowiązany do wydawania opinii na podstawie aktualnego, nie zaś zamierzonego, docelowego, stanu faktycznego (...) (pismo Kuratora z dnia 8 września 2014 r.).

W piśmie z dnia 15 października 2014 r. skarżąca podniosła:

1) ustalenia kontroli doraźnej Kuratora Oświaty, o którym mowa w piśmie procesowym nie są znane Wójtowi Gminy P.,

2) budowane w Polsce boiska Orlik zazwyczaj zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie szkół w celu umożliwienia uczniom korzystania z tej infrastruktury w czasie zajęć szkolnych a mieszkańcom i uczniom w pozostałym okresie,

3) praktykowana w Polsce lokalizacja boisk Orlik w bezpośrednim sąsiedztwie szkół musi zawsze powodować w jakiś sposób "ograniczenie" wolnej przestrzeni wokół szkoły przy czym w przypadku Gimnazjum Gminnego w S. nie ma to żadnego wpływu na realizację zadań przez szkołę,

4) nieuprawniony jest, zdaniem Wójta, zarzut o niekorzystaniu przez uczniów Gimnazjum Gminnego z Centrum Aktywności i Integracji Społecznej gdyż teren ten jest ogólnie dostępny dla wszystkich, przy czym od nauczycieli zależy czy i w jakim zakresie będą korzystać w czasie zajęć lekcyjnych z Centrum,

5) nieuzasadniony jest również zarzut o braku możliwości zorganizowania dla małych dzieci świetlicy przy obecnym stanie liczebnym uczniów dwóch szkół,

6) nieuzasadniony jest również zarzut o braku możliwości zorganizowania 10 oddziałów w budynkach obecnie wykorzystywanych przez Gimnazjum; Wójt Gminy P. informował D. Kuratora Oświaty o planach przeprowadzenia niezbędnych prac remontowych, do których zamierza przystąpić po rozpoczęciu procesu łączenia szkół, tj. w okresie wakacyjnym,

7) wydana przez Kuratora Oświaty opinia została wydana po ustawowym terminie. Wprowadzenie regulacji tzw. milczącej zgody miało na celu wyeliminowanie praktyk niepodejmowania rozstrzygnięć w terminach zakreślonych w przepisach przez zobowiązane organy mając na uwadze konieczność sprawnego działania administracji publicznej (...).

Podczas rozprawy sądowej w dniu 30 października 2014 r. pełnomocnik Kuratora oświadczyła, że tezy i zarzuty zgłaszane w piśmie Gminy z dnia 15 października 2014 r. są o tyle bezprzedmiotowe, że sąd administracyjny jest sądem prawa, a więc legalności działania organów, a nie sądem sprawiedliwości. Kuratorium nie ma obowiązku konsultowania treści opinii przed jej wydaniem. Wizytator z J. na wewnętrzne potrzeby i zgodnie z sugestią Sądu przeprowadził wizytację i jej wyniki przedstawił pisemnie Kuratorowi. W związku z tym sekretarz Gminy obecna na rozprawie oświadczyła, że Gmina nie wiedziała o tej wizytacji, ani nie otrzymała żadnego pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna z jednym zastrzeżeniem, o którym niżej.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ppsa, wymienione zostały akty i czynności oraz bezczynność organów administracji publicznej, objęte kontrolą sądów administracyjnych.

Ustawa o systemie oświaty, w art. 62 stanowi że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół (ust. 1 zd. 1). Połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 5 b).

Przepisy ustawy nie określiły jednakże charakteru prawnego tego rodzaju opinii.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaznacza się, że: stanowi ona prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r, sygn. akt II SA/Po 383, Lex nr 1340414) i nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 106 kpa, do którego stosuje się wprost przepisy kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. III SA/Kr 524/13, Lex nr 1334970). Podlega ona natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok WSA w Łodzi, z dnia 21 marca 2012 r. sygn. III SA/Łd 135/12, Lex nr 1139533).

Przepis art. 98 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące Gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W art. 89 ust. 1 jest zaś mowa, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu (...). W wyroku z dnia 13 marca 2012 r. WSA w Krakowie stwierdził, że opinię kuratora należy utożsamić z zajęciem stanowiska, o którym mowa w art. 89 ustawy samorządowej w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego, wykonywanego w imieniu wojewody (Sygn. III SA/Kr 854/11, Lex nr 1139278).

W świetle powyższych wywodów skarżąca Gmina niezasadnie zarzuca, że Kurator naruszył przepis art. 89 ust. 1 ustawy samorządowej przekraczając termin, jaki został w nim określony.

Termin ten jest prekluzyjnym terminem prawa materialnego, a jego upływ wywiera skutek, o jakim mowa w art. 89 ust. 2 ustawy samorządowej (por. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 1398/06, niepublikowany, oraz z dnia 3 marca 2009 r. sygn. I OSK 1322/08, niepublikowany). Upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. Zajęcia stanowiska po upływie ustawowego terminu nie można interpretować jako obalenia domniemania stanowiska pozytywnego, przepisy prawa nie wiążą z nim bowiem skutków prawnych przewidzianych art. 89 ust. 2 ustawy samorządowej.

W niniejszej sprawie strony nie kwestionują, że wniosek Gminy wpłynął do Kuratorium Oświaty w dniu 28 stycznia 2014 r. natomiast opinia została wydana w dniu 10 lutego 2014 r. Skarżąca Gmina łączy zajęcie stanowiska na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy samorządowej z jego doręczeniem wnioskodawcy. Tymczasem taka interpretacja tego przepisu nie jest trafna. W tej mierze zasadnie podkreśla Kurator, że opinia powinna być wydana, a nie doręczona w ciągu 14 dni. Zdaniem Sądu czynność doręczenia jest odrębną czynnością nie przesądzającą o terminowości podjęcia samej opinii.

Z tym jedynie zastrzeżeniem Sąd ocenia skargę Gminy jako zasadną.

Przechodząc zaś do oceny legalności zaskarżonej opinii warto zwrócić uwagę, że w przywołanych wcześniej wyrokach sądów administracyjnych akcentuje się, iż wydając opinię kurator ma obowiązek zawarcia w jej uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Brak należytego wskazania motywów wydania opinii ograniczałby jej kontrolę sądową (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2013 r.). Opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, stanowiąc prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej, winna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ wydaje wiążącą dla strony opinię negatywną (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r.). Jeżeli stanowisko kuratora oświaty przedstawione w uzasadnieniu opinii o połączeniu szkół nie zostało wyczerpująco uzasadnione, a odwołania kuratora do ustawy o systemie oświaty mają charakter bardzo ogólny i nie wskazują przyczyn, z powodu których połączenie szkół naruszałoby założenia reformy systemu oświaty, to takie działanie stanowi naruszenie reguł uzasadnienia wymaganego od każdego rozstrzygnięcia organu administracji. Jeżeli organ, co do skutków ekonomicznych związanych z połączeniem szkół w zespół zajął stanowisko dopiero w odpowiedzi na skargę, to nie może ona stanowić treści opinii. To wskazuje na naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 62 ust. 5 b ustawy oraz art. 89 ustawy samorządowej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. II SA/Wa 1315/12, Lex nr 1249078).

Sąd w składzie orzekającym, w pełni podziela tezy tych orzeczeń sądów administracyjnych; brak bowiem dostatecznie przekonujących powodów by w niniejszej sprawie od nich odstąpić.

Przechodząc natomiast do oceny legalności zaskarżonej opinii, przy stanowczym końcowym jej wniosku o braku podstaw do zajęcia pozytywnego stanowiska w sprawie, należy stwierdzić, że w pełni ono nie przekonuje.

W szczególności, na pierwszy plan w działaniach skarżącej wysuwa się zapewnienie właściwych warunków funkcjonowania Szkoły Podstawowej w S. – chodzi zaś o bezpieczeństwo uczniów, lepsze warunki lokalowe, właściwy przebieg procesu edukacyjnego oraz kwestie ekonomiczne związane z bazą szkolną tej placówki jak i gimnazjum.

We wniosku Wójta Gminy, o jakim mowa na wstępie uzasadnienia, wprawdzie nie zostało to szczegółowo rozwinięte ale argumenty przemawiające za utworzeniem Zespołu Szkół zawiera uzasadnienie uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] w sprawie zamiaru połączenia wspomnianych Szkół, dołączonej do tego wniosku. Wymieniono w nim: jednoosobowe, sprawniejsze zarządzanie tymi placówkami co spowoduje efektywniejsze wykorzystanie potencjału nauczycieli i pracowników niepedagogicznych oraz bazy tych placówek w celu zapewnienia lepszej pracy. Efektywniejsze wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na remonty i modernizacje oraz materiały i środki potrzebne dla bieżącej pracy placówek. Większe jest też prawdopodobieństwo otrzymania środków z funduszy pozabudżetowych, w tym unijnych na realizowanie projektów związanych z procesem kształcenia wychowania oraz rozwijania zdolności i umiejętności uczniów. W bardzo znacznym stopniu poprawi się baza lokalna Szkoły Podstawowej, która mieści się w pomieszczeniach budynku Domu Strażaka w S., które nie spełniają wymagań Sanepidu. Szkoła nie posiada sali gimnastycznej, sale lekcyjne są małe, ze "ściętymi" ścianami, jedna z sal lekcyjnych jest pomieszczeniem przechodnim do sali, w której uczą się dzieci oddziału zerowego; w bardzo dużym stopniu dezorganizuje to pracę szkoły.

Uzasadnienie uchwały zawiera też prognozę demograficzną, aspekt bezpieczeństwa uczniów i warunków ich nauki, los kadry nauczycielskiej i omówienie czynników ekonomicznych. Stwierdza, iż układ architektoniczny budynku, w którym ma powstać Zespół pozwala na funkcjonowanie dzieci i młodzieży w poszczególnych typach szkół niezależnie od siebie, co jest nie bez znaczenia dla ich bezpieczeństwa. W chwili obecnej w Szkole Podstawowej oraz w Gimnazjum funkcjonują odrębne świetlice. Stan ten pozostanie bez zmian. Stołówka szkolna użytkowana będzie wspólnie po uprzednim zatwierdzonym harmonogramie. Szkoła Podstawowa i Gimnazjum będą zajmować różne piętra budynku. Oznacza to, że młodsze dzieci nie będą miały częstych styczności z młodzieżą gimnazjalną. Szczegółowo przy tym podkreślono konieczność racjonalizacji wydatków.

Ta argumentacja Gminy nie przekonała organu opiniującego, ale trzeba zgodzić się ze stroną skarżącą, że opinia nie uzasadnia stanowiska, iż połączenie Szkół: podstawowej i gimnazjum, nie poprawi warunków nauki w szkole podstawowej i nie przekonuje w reasumpcji, że "osiąganie celów, jakie założyła Rada Gminy P. jest możliwe bez konieczności łączenia szkoły podstawowej i gimnazjum". W opinii brak przede wszystkim dokładnej analizy warunków, w jakich funkcjonuje szkoła podstawowa mieszcząca się w remizie Ochotniczej Straży Pożarnej w S. – czy zdaniem Kuratora, może w takich warunkach działać i odniesienia do tego jakby funkcjonowała w obecnej siedzibie Gimnazjum, tym bardziej, że z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w dniu 30 kwietnia 2014 r. wynika, iż lokalizacja szkoły w obiekcie należącym do OSP ogranicza bezpieczeństwo, czas pracy świetlicy i możliwości jej właściwego funkcjonowania. Sąd dostrzega, że wniosek Wójta Gminy P. do Kuratora został wniesiony przed tą kontrolą, przed kontrolą też wydana została kwestionowana opinia, ale nie sposób przyjąć, że Kuratorium nie miało już wcześniej rozeznania warunków, w jakich działa Szkoła Podstawowa w S.

Opinia została oparta – co nie powinno budzić wątpliwości, w szczególności na postanowieniach uchwały nr [...] Rady Pedagogicznej Gimnazjum Gminnego w S. z dnia [...], sprzeciwiającej się projektowi połączenia obu szkół. Dołączono do niej anonimowe opinie nauczycieli tego gimnazjum współbrzmiące z treścią tej negatywnej uchwały. Nie sposób jednakże brać pod uwagę zdanie anonimowego środowiska, a jeśli nawet to nie można pominąć bardzo istotnej pojedynczej wprawdzie wypowiedzi osoby rozumiejącej konieczność połączenia obu placówek, wynikającą przede wszystkim ze względów ekonomicznych, traktującej to działanie jako nieuniknione, i wskazującej "niezbędne do podjęcia kroki".

Opinia, akcentuje kwestie bezpieczeństwa 5-cio i 6-cio latków wśród starszych, niejednokrotnie o 10 lat, gimnazjalistów, ale czy nie należało uwzględnić tego, co podniosła Gmina mówiąc o lokalnych uwarunkowaniach: pokrewieństwach, powinowatych i braku anonimowości środowiskowej, a co za tym idzie

i o mniejszym ryzyku konfliktów. Z drugiej zaś strony, patrząc na Szkołę Podstawową funkcjonującą na poddaszu remizy OSP nie można nie dostrzec, że bezpieczeństwo uczniów może być zagrożone przez ruch pojazdów Straży i osoby chore gdyż dodatkowo w pomieszczeniach Straży zorganizowano prywatne praktyki lekarskie. Do tego trzeba dodać, co skarżąca łączy z zajęciami sportowymi uczniów szkoły podstawowej w obiektach gimnazjalnych, że muszą oni przechodzić każdorazowo poboczem głównej drogi przez wieś nie mniej niż 420 m w jedną stronę, bez urządzonych pasów chodnikowych, barierek bezpieczeństwa,

w różnych warunkach pogodowych. Nieprawdą jest – zarzuca skarżąca, że obydwie szkoły mieszczą się w niewielkiej odległości od siebie – jak utrzymuje opiniujący 50 m skoro odległość ta, w rzeczywistości, wynosi w linii prostej 137 m.

Z pewnością nie wpływa to pozytywnie na bezpieczeństwo dzieci, które przechodzą z jednej szkoły do drugiej na zajęcia sportowe.

Stanowisko opiniującego osłabia też brak pełnego jego przekonania jak ocenić daną kwestię. W szczególności przyjmuje np., że "ograniczenie stanowisk kierowniczych wydaje się racjonalne" jednakże jednoosobowe kierowanie Zespołem Szkół może być nieefektywne". "Utrzymanie II zmiany wydaje się pewne", czy "mało przekonywującym wydaje się argument dotyczący łatwiejszego organizowania zastępstwa w szkołach" (podkr. Sądu).

Sąd zatem uznał, że tak postawiona ocena usprawiedliwia zarzut skarżącej jej ogólności i dowolności choćby w części dotyczącej ograniczenia stanowisk kierowniczych, kierowania zespołem czy pracy nauczycieli, projektowanych przez Gminę. Ale w toku postępowania sądowego postawiła ona też zarzut, który podważa całość argumentacji opiniującego. Skarżąca bowiem podniosła, że "w ościennych gminach sprawdził się model funkcjonowania zespołu składającego się ze szkoły podstawowej i gimnazjum w jednym budynku nawet wydzielenia konstrukcyjnego dwóch szkół" (pismo z dnia 26 sierpnia 2014 r.). Okoliczność funkcjonowania takich zespołów – jeśli istotnie doszło do ich utworzenia, z pewnością była znana Kuratorowi z racji sprawowanego nadzoru. Skoro tak powstaje kwestia, co przemawiało za możliwością utworzenia Zespołu Szkół w tych gminach, a co w rozpoznawanej sprawie sprzeciwiało się takiej możliwości.

W świetle tych wywodów trudno uznać zaskarżoną opinię za przekonująco umotywowaną.

Analizując stanowisko stron powyższego sporu, na marginesie należy zauważyć, że pomiędzy rozprawami sądowymi w sprawie (por. część historyczną uzasadnienia) Kurator podjął określone czynności, chcąc zweryfikować argumentację Gminy. Uczynił to za pośrednictwem wizytatora Kuratorium Oświaty (pismo Kuratora z dnia 8 września 2014 r., a także odpowiedź pełnomocnika Kuratora na pytanie Sądu o tę kontrolę w protokole rozprawy).

Nie sposób jednak zgodzić się z takim sposobem działania organu administracyjnego, który nie jest wprawdzie związany regułami kodeksowymi – kpa nie działa na gruncie tego rodzaju postępowania, ale "weryfikuje stanowisko Gminy" w toku kontroli doraźnej. O tej kontroli nie jest jednakże zawiadomiona Gmina, nie sporządza się z niej stosownego protokołu, ani nie umożliwia wypowiedzenia się w kontrolowanym przedmiocie podmiotowi kontrolowanemu. Tu już określone reguły obowiązują (por. choćby protokół kontroli w zakresie przygotowania szkoły do przyjęcia sześciolatków, z dnia 30 kwietnia 2014 r. wskazujący zakres kontroli, jej przebieg, wnioski, zalecenia i pouczenie o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń). Opiniujący nie przedstawił też Sądowi jakiegokolwiek dowodu tej kontroli uniemożliwiając tym samym ocenę jej wyniku, który mógł mieć wpływ na ocenę stanowisk stron w tym sporze.

Rozpoznając ponownie sprawę organ opiniujący powinien uwzględnić powyższe uwagi, a w szczególności dokonać dokładnej analizy argumentów przedstawionych przez Gminę P., a swoje stanowisko należycie uzasadnić.

Na podstawie art. 148 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Nie orzekł zaś w przedmiocie wykonania zaskarżonej opinii stosownie do art. 152 ppsa.

H.B.27.11.2014 r.