Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1700/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8, art. 40, art. 42 i art. 43
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1269/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Sz 1269/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2014 r., znak: SKO.Sz.421/1212/2014 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: "Kolegium") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego, [...], od decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 20 stycznia 2014 r. Wskazaną decyzją organ I instancji ustalił skarżącemu jednorazową opłatę w wysokości 105.840,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewid. nr [...], obręb 2132, o powierzchni 4.109 m2, położoną w Szczecinie przy ul. Europejskiej. Wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [dla terenu] "[...] – [...]" w Szczecinie, przyjętego uchwałą Rady Miasta Szczecina nr XV/414/07 z dnia 19 listopada 2007 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 11 stycznia 2008 r., Nr 2 poz. 39). W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w oparciu o zwrotne potwierdzenie odbioru ustalił, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z 20 stycznia 2014 r. została doręczona skarżącemu w dniu 24 stycznia 2014 r., w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a."), zaś odbiór został pokwitowany przez [...] – siostrę adresata na podstawie art. 43 k.p.a.

W dniu 12 lutego 2014 r. skarżący nadał w urzędzie pocztowym odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 20 stycznia 2014 r., które Kolegium jako organ odwoławczy uznało za złożone z uchybieniem czternastodniowego ustawowego terminu do złożenia odwołania. Kolegium wskazało, że termin ten upłynął w dniu 7 lutego 2014 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, wniósł [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę przepisów postępowania, która mogła mieć wpływ na treść zaskarżonego aktu, tj.: (1) art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że doręczenie decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z 20 stycznia 2014 r. siostrze adresata było doręczeniem prawidłowym i wywołuje wszelkie skutki prawem przepisane, mimo że [...] nie jest i w dacie doręczenia wskazanej decyzji nie była dorosłym domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. oraz (2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie prawidłowości doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Szczecina, a w konsekwencji poprzez załatwienie sprawy w sposób niezgodny ze słusznym interesem skarżącego.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu ustawowy termin do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Szczecina upływał z czternastym dniem od dnia doręczenia decyzji, tj. z dniem 7 lutego 2014 r. (piątek). Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uznało, że złożenie odwołania w dniu 12 lutego 2014 r. nastąpiło już po terminie przewidzianym dla tej czynności procesowej. Sąd nie zgodził się z zarzutem nieprawidłowego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska, że osoba odbierająca za niego przesyłkę nie była dorosłym domownikiem. Sąd I instancji podkreślił, że pod pojęciem dorosłego domownika należy rozumieć osobę, która świadomie podejmuje decyzję o przyjęciu przesyłki dla adresata mieszkającego w tym samym miejscu i tym samym zobowiązuje się przekazać ją adresatowi.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 40, art. 42, i art. 43 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że [...] – siostra adresata decyzji, była dorosłym domownikiem w rozumieniu wskazanego uregulowania i w konsekwencji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie dokonało prawidłowych ustaleń w zakresie doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z 20 stycznia 2014 r. Ponadto skarżący zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia stojącego w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Wobec powyższych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w związku z faktem, że skarżący oraz organ odwoławczy zrzekły się rozprawy, zgodnie art. 182 p.p.s.a oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę kasacyjną w granicach sformułowanych w niej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40, art. 42, art. 43 i art. 8 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie zostało wydane bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a Sąd I instancji nie dostrzegł tych uchybień i błędnie oddalił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji szczegółowo odniósł się bowiem do ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego, prawidłowo uznając, że – w okolicznościach niniejszej sprawy – doszło do skutecznego doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 20 stycznia 2014, a doręczenie to dokonane zostało w trybie zastępczym – dorosłemu domownikowi. W rezultacie organy administracji właściwe w sprawie zasadnie ustaliły, że skarżący złożył odwołanie od tak doręczonej decyzji, z uchybieniem terminu, co musiało skutkować wydaniem zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma kwestia, czy organ administracji publicznej dokonując doręczenia zastępczego w trybie art. 43 k.p.a. dorosłemu domownikowi, ma obowiązek podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy osoba, która odebrała przesyłką za adresata (stronę postępowania administracyjnego), jest faktycznie dorosłym domownikiem w rozumieniu wskazanego przepisu. Jest to o tyle istotne, gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium powinno podjąć starania o ustalenie, czy osoba, której dane można odczytać z pokwitowania była w dacie doręczenia dorosłym domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. Takich czynności sprawdzających nie przeprowadzono i dlatego skarżący twierdzi, że doręczenie decyzji nie było skutecznego, a zaskarżone postanowienie jest błędne. Sąd I instancji tego stanowiska nie podzielił, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego było zasadne.

W art. 40 k.p.a. określone zostały uniwersalne zasady doręczania stronom postępowania administracyjnego wszelkich pism dotyczących sprawy administracyjnej, w której toczy się postępowanie. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 40 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej ciąży obowiązek doręczenia stronie wszystkich pism procesowych, zapewniających czynny udział strony w postępowaniu. W przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba fizyczna – zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się w jej miejscu zamieszkania lub miejscu pracy. W świetle tej regulacji najwłaściwszym i jednocześnie podstawowym miejscem doręczeń pism osobie fizycznej jest mieszkanie adresata. Przez pojęcie mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne (a nie prawne) mieszkanie adresata. Mieszkaniem takim jest więc każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego – a nie wyłącznie krótkotrwałego – pobytu, którego okres jest na tyle długi, że umożliwia on dokonanie doręczeń pism (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II UK 81/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 120/09, LEX nr 597160). Ponieważ normy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają szczegółowych postanowień regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ.

Subsydiarny charakter w stosunku do powyższego przepisu ma art. 43 k.p.a., który reguluje kwestię tzn. doręczenia zastępczego pisma kierowanego do adresata (strony postępowania administracyjnego) będącego osobą fizyczną. Stanowi on bowiem, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Tak więc norma ta stosowana jest w uzupełnieniu normy wynikającej z art. 42 k.p.a., a warunkiem skorzystania z instytucji doręczenia zastępczego z art. 43 k.p.a. jest wcześniejsza nieskuteczna próba doręczenia pisma adresatowi z art. 42 k.p.a.

Zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego – na podstawie art. 43 k.p.a. – polegające na doręczeniu pisma dorosłemu domownikowi, wymaga łącznego spełnienia trzech przesłanek. Istotne jest przy tym, że niespełnienie choćby jednej z nich dyskwalifikuje tę formę doręczenia, co oznacza, że jest ono nieskuteczne. Przede wszystkim podmiot doręczający pismo musi zweryfikować fakt nieobecności adresata pisma w miejscu jego zamieszkania. Nieobecność tak ma być przy tym przejściowa i spowodowana faktem, że adresat jest w momencie doręczenia nieobecny, jednak generalnie zamieszkuje pod tym adresem. Drugą natomiast przesłankę stanowi zastanie w miejscu zamieszkania adresata dorosłego domownika. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem pojęcie dorosły powinno być utożsamiane z pojęciem pełnoletni użytym w art. 10 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U.2022.1360 ze zm.; dalej: "k.c."). Dorosłym jest więc ten, kto ukończył 18 lat oraz ten, kto przed ukończeniem 18 lat zawarł małżeństwo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 948/09, LEX nr 746352). Za domownika przyjmuje się osobę, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym. Będzie tu chodzić zatem o takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów, przy czym wymogiem uznania osoby za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. nie musi być jej zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2290/18, LEX nr 3095912).

Trzecią przesłanką skutecznego doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest to, aby osoba odbierająca pismo w sposób zastępczy pokwitowała jego odbiór zgodnie z regułami wynikającymi z art. 46 k.p.a. W myśl art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W przypadku natomiast doręczenia dorosłemu domownikowi dodatkowo w treści pokwitowania należy wskazać kim jest osoba, która odebrała pismo zamiast adresata (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 315/06).

W ostatnim z powoływanych orzeczeń podkreślono również, że określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi (stronie postępowania administracyjnego) oraz że pismo to zostało mu doręczone. Organ administracji publicznej dokonując oceny tak doręczonego pisma opiera się jedynie na urzędowym dokumencie, którym jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki (zpo). W dokumencie tym adresat potwierdza własnoręcznie, że odebrał przesyłkę i wskazuje datę otrzymania przesyłki. Z dokumentu tego musi również wynikać, kim jest osoba odbierająca przesyłkę, a więc czy jest to faktyczny adresat, czy inny podmiot uprawniony do odbioru. Wypełnione w taki sposób zwrotne potwierdzenie doręczenia jest prawnie skuteczne i organ na jego podstawie wywodzi domniemanie skuteczności doręczenia.

Jeśli zatem zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki nie budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie ma obowiązku podejmowania jakichkolwiek dodatkowych czynności, albowiem doręczenie zostało dokonane prawidłowo i skutecznie. Należy jednak mieć na względzie, że domniemanie to, jak każde domniemanie, może zostać obalone, gdy faktyczny adresat udowodni, że pomimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Do takich okoliczności należy między innymi doręczenie pisma osobie, która nie jest dorosłym domownikiem. W takim jednak przypadku adresat musi udowodnić, że osoba odbierająca przesyłkę i poświadczająca, że jest dorosłym domownikiem faktycznie nim nie jest, bo np. chwilowo przebywała u adresata przesyłki. Takiego domniemania skuteczności doręczenia zastępczego nie można obalić samym twierdzeniami strony, bowiem w takiej sytuacji przeciwstawia się zwrotne potwierdzenie odbioru, które ze swej istoty jest dokumentem urzędowym i twierdzenia strony. Gdy jednak strona udowodni, że jej twierdzenia znajdują potwierdzenie w stanie faktycznym – domniemanie może zostać obalone, a doręczenie uznane za nieskuteczne. Z tych też względów Sąd I instancji zasadnie wskazał, że skarżący powinien przedstawić jakikolwiek dowód potwierdzający jego stanowisko, tj. że [...] w chwili odbioru przesyłki urzędowej nie była dorosłym domownikiem. Skoro skarżący swojego stanowiska nie udowodnił, a nawet nie uprawdopodobnił, to trudno uznać, że jego twierdzenia znajdują odzwierciedlenie w stanie faktycznym, skoro z akt administracyjnych wynika, że doręczenie było prawidłowe.

Uzupełniając przedstawioną analizę należy też dodać, że art. 43 k.p.a. nie przewiduje składania przez domownika odbierającego pismo jakiegokolwiek pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi (czy to w postaci złożenia pisemnego oświadczenia, czy podpisania zobowiązania już zamieszczonego na druku poświadczenia odbioru) jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 877/21, LEX nr 3328193). W praktyce obrotu prawnego jest zatem przyjęta wyraźna zasada odstąpienia od zbędnej formalizacji procedury doręczania pism urzędowych.

Analogicznie obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo pocztowe wyraźnie stanowi, że przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia (...) osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pod adresem wskazanym na przesyłce pocztowej lub przekazie pocztowym (...) (art. 37 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2012 r., Dz. U. z 2022 r., poz. 896). Doręczenie następuje bowiem w miejscu zamieszkania adresata, a zatem prawdopodobieństwo pojawienia się tam osoby nieuprawnionej jest w praktyce życia codziennego znacznie mniejsze. Natomiast odbiór przesyłki w placówce pocztowej wymaga już spełnienia dodatkowego warunku formalnego, a mianowicie złożenia na piśmie oświadczenia o zamieszkiwaniu osoby odbierającej przesyłkę razem z adresatem.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.