Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1016/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 43 ust. 5, art. 51, art. 56
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 830/17 w sprawie ze skargi K. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie założenia Publicznego Przedszkola w [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] z siedzibą w [...] na rzecz K. G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. .


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2017r. sygn. akt II SA/Ol 830/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi K. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2013r. nr [...], dalej powoływaną również jako "uchwała", w przedmiocie założenia Publicznego Przedszkola w [...], stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K. G., prowadząca Niepubliczne Przedszkole "[...]" w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o orzeczenie niezgodności z prawem powołanej na wstępie uchwały. W uchwale postanowiono, że Publiczne Przedszkole w [...] prowadziło będzie gospodarkę finansową w formie jednostki budżetowej (§ 1 ust. 2 uchwały). Przedszkolu przekazane zostało mienie (załącznik nr 2 do uchwały), akt założycielski Przedszkola stanowi załącznik nr 2 do uchwały (§ 2 ust. 1 uchwały). Przedszkolu nadany został statut (§ 2 ust. 2 uchwały). Postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4 uchwały).

Dalej wskazano, że z tytułu prowadzenia przez skarżącą przedszkola, na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016r. poz. 1943), dalej powoływanej jako "u.s.o.", Gmina [...] otrzymuje dotacje podmiotowo-celowe. Uchwałą z dnia [...] maja 2013r. nr [...] Rada Gminy [...] w sprawie włączenia Publicznego Przedszkola w [...] w Zespół Szkół [...] w [...] postanowiła z dniem 1 września 2013r. włączyć Przedszkole do Zespołu Szkół. Zespół Szkół przejął wszelkie należności i zobowiązania Przedszkola, majątek Przedszkola stał się majątkiem Zespołu Szkół, a pracownicy Przedszkola z dniem 1 września 2013r. stali się pracownikami Zespołu Szkół.

Wyjaśniono także, że skarżąca pismem z dnia 2 sierpnia 2017r. wystąpiła do Rady Gminy [...] o usuniecie stanu niezgodności z prawem uchwały z dnia [...] maja 2013r. nr [...]. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] Rada Gminy [...] uznała wezwanie to za niezasadne.

Następnie skarżąca wskazała, że w wyniku podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały, Przedszkolu przekazane zostało mienie określone w załączniku nr 1 do uchwały, które nie obejmuje lokalu. Wobec tego Przedszkole rozpoczęło funkcjonowanie w budynku Zespołu Szkół, a zatem w oparciu o składnik majątkowy innej jednostki organizacyjnej. W ocenie skarżącej Przedszkole bez lokalu nie może pełnić swej zasadniczej funkcji. W tym kontekście podkreślono, że wyposażenie jednostki budżetowej w majątek, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r. poz. 1875), dalej przywoływanej jako "u.s.g.", powinno nastąpić z dniem jej utworzenia, nie zaś w trakcie funkcjonowania. Z kolei obowiązek wyposażenia jednostek organizacyjnych, z dniem ich utworzenia, w nieruchomości niezbędne do ich działalności, wynika z art. 51 w związku z art. 56 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.".

Skarżąca uzasadniając naruszenie jej interesu prawnego wskazała, że w wyniku podjęcia uchwały zmieniono sposób naliczania dotacji podmiotowo-celowej na jednego ucznia w ramach prowadzonego przez nią przedszkola. Wyjaśniła, że przed podjęciem uchwały na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. wysokość należnej dotacji w przypadku, gdy na terenie gminy nie funkcjonowało żadne przedszkole, obliczona była na podstawie dotacji otrzymywanych w najbliższej gminie, czyli w Gminie [...]. W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała narusza jej konkretny, indywidualny interes, gdyż doprowadziła do rażącego zaniżenia kwot należnej jej dotacji.

Pismem z dnia 17 listopada 2017r. uzupełniono wniesioną skargę. Rozwijając wcześniejszą argumentację skarżąca wskazała, że w wyniku podjęcia uchwały wydatki ponoszone w przedszkolu są zaniżane, bowiem nie ma wyodrębnionych wydatków bieżących obejmujących koszt utrzymania lokalu, nie ponosi kosztów personelu technicznego, czy dostaw mediów. Skarżąca zwróciła uwagę, że przedszkole ma spełniać swe ustawowe i statutowe zadania bez substratu majątkowego, natomiast substrat majątkowy innej jednostki i koszty jego utrzymania obciążają Zespół Szkół, a nie Przedszkole. W tym kontekście zwrócono uwagę, że należne skarżącej dotacje nie są naliczane w prawidłowy sposób, gdyż część wydatków związanych z funkcjonowaniem Przedszkola ukryta jest w kosztach funkcjonowania Zespołu Szkół, co skutkowało zmniejszeniem dotacji dla skarżącej z kwoty około 400,00zł na dziecko do poziomu około 200,00zł na dziecko. Zdaniem skarżącej uchwała ogranicza wydatki naliczane zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o., poprzez nieuwzględnienie w tych wydatkach kosztów utrzymania i funkcjonowania substratu majątkowego innej jednostki, z którego powołane Przedszkole korzysta.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. W przekonaniu Wójta Gminy [...] z art. 58 i art. 70 u.s.o. oraz art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016r. poz. 1870 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.f.p.", nie wynika obowiązek wyposażenia publicznego przedszkola w nieruchomość, natomiast właściwe zadania w tej mierze wykonuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a nie organ stanowiący. Następnie organ wyjaśnił, że przedszkole zostało włączone do Zespołu Szkół w [...], którego dyrektor uprawniony był do wskazania pomieszczeń niezbędnych do jego funkcjonowania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącej, w sprawie ustalić należy charakter prawny Przedszkola powołanego zaskarżoną uchwałą. Sąd podzielił pogląd wskazujący, że Przedszkole Publiczne w [...] cechuje się samodzielnością organizacyjną, bowiem posiada oddzielne stanowisko dyrektora oraz samodzielną pozycję w budżecie gminy. Jednak za dowód przesądzający charakter prawny Przedszkola. Sąd uznał, wskazując na treść § 1 ust. 1 i 2 uchwały, akt założycieli oraz statut, iż powyższe jednoznacznie przesądza o publicznym charakterze placówki. Zdaniem Sądu o powyższym świadczy również art. 5 ust. 3 u.s.o., w brzemieniu z daty podjęcia skarżonej uchwały, stanowiący, że szkoły i placówki publiczne mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne.

W ocenie Sądu interes prawny skarżącej został naruszony, bowiem Przedszkole ma charakter publiczny, a wydatki bieżące ponoszone w nim w przeliczeniu na jednego ucznia są niższe niż ich odpowiednik w przedszkolu w Gminie [...]. Otrzymuje ona dotację na każdego ucznia w mniejszym rozmiarze niż dotychczas, zaś podstawą ustalona był przepis art. 90 ust. 2b zdanie 2 u.s.o. Sąd I instancji wyjaśnił, że naruszenie interesu prawnego skarżącej upatruje nie tyle w wymiarze fiskalnym, lecz w bezpośrednim zagrożeniu realizacji celu przedszkola niepublicznego, jakim jest realizacja programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zatrudnianie nauczycieli posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli przedszkoli publicznych. Rozwijając ten wątek wskazał, że choć naruszony interes prawny skarżącej ma także wymiar fiskalny i może być przyczyną zagrożenia realizacji celów niepublicznego przedszkola, to jednak sam w sobie nie świadczy o naruszeniu interesu skarżącej, gdyż jest tylko jego przyczyną. Interesem prawnym jest standard realizacji ustawowego celu niepublicznego przedszkola, a obniżenie tegoż standardu jego naruszeniem, wywołanym zmniejszeniem dotacji na jednego ucznia wskutek mniejszych wydatków bieżących ponoszonych w utworzonym skarżoną uchwałą Przedszkolu, niż w będącym jego odpowiednikiem Przedszkolu w [...].

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 58 ust. 1 u.s.o., art. 79 ust. 1 u.s.o. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9h u.s.g. Jednakże w ocenie Sądu przywołane przepisy nie wyjaśniają, czy wraz z utworzeniem jednostki budżetowej winna być ona wyposażona w substrat majątkowy, w tym nieruchomości (gruntowe z częścią składową substratu budynkowego, względnie budynkowe z niezbywalnym prawem do gruntu), a jeśli tak, to jaki organ, w jakim trybie, jakie prawo (i na jakich warunkach) i do jakich nieruchomości (z jakiego zasobu) winien w takowe prawo jednostkę budżetową wyposażyć. Powołując art. 56 u.g.n. Sąd wskazał, że wraz z utworzeniem gminnej jednostki organizacyjnej jest ona obligatoryjnie wyposażana w nieruchomości niezbędne do jej działalności, a przepis ten określa prawne formy jej władania oraz określa źródło nieruchomości, z którego pochodzi nieruchomość niezbędna dla funkcjonowania nowotworzonej samorządowej jednostki organizacyjnej. Natomiast w ocenie Sądu analizowany przepis nie identyfikuje organu wyposażającego ową jednostkę w nieruchomości, ani też rodzaju prawa jej przynależnego, nie stanowi też o trybie rzeczonego wyposażenia. Zapis art. 56 u.g.n. stanowiący, że organ wykonawczy gminy "przeznacza nieruchomości" z gminnego zasobu nieruchomości nie oznacza, że jest to organ wyposażający samorządową jednostkę organizacyjną w nieruchomości niezbędne do jej funkcjonowania, ale wskazuje zasób nieruchomości, z którego rzeczona jednostka ma być wyposażona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołał art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. i wskazał, że utworzenie publicznego przedszkola, jako jednostki budżetowej obligowało Radę Gminy [...] do wyposażenia tworzonego Publicznego Przedszkola w mienie, a także w nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości w myśl art. 56 u.g.n., a konkretnie w prawo zarządu do tego mienia. Zdaniem Sądu potwierdza to wprost art. 43 ust. 5 u.g.n., w myśl którego nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego oddaje się w trwały zarząd samorządowej jednostek organizacyjnej. Władanie przez gminną jednostkę budżetową nieruchomościami gminnymi może przybrać tylko formę trwałego zarządu, a jego ustanowienie jest obligatoryjne, gdyż żadna jednostka budżetowa nie może wypełniać swych ustawowych i statutowych zadań bez substratu majątkowego, który powinien być jej przekazany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd zwrócił uwagę, że Rada Gminy [...] zaskarżoną uchwałą wyposażyła Przedszkole tylko w mienie ruchome, czego załącznik nr 2 do uchwały jest dowodem. Zatem Rada Gminy tworząc Publiczne Przedszkole w [...] i nie wyposażając go w prawo trwałego zarządu do zabudowanej nieruchomości (gruntowej wraz z częścią składową budynku, względnie budynkowej – w sytuacji jej prawnego wyodrębnienia na mocy przepisów szczególnych – wraz z związanym z nim prawem do gruntu) naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 9h u.s.g., art. 43 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. W ocenie Sądu, mając na uwadze charakter naruszonych przepisów, należy uznać za istotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości, podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przywołując w tym zakresie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że skarżąca wykazała swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie oraz art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy [...], będąca przedmiotem skargi jest obciążona istotnym naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art 94 ust. 2 u.s.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniosła o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że tworząc Publiczne Przedszkole w [...] jednocześnie włączając je do Zespołu Szkół [...] w [...], Zespół ten przejął wszelkie należności i zobowiązania Przedszkola, jego majątek i pracowników. Zespół ten dysponował już wszystkimi nieruchomościami gruntowymi i budynkowymi tej jednostki organizacyjnej na podstawie decyzji ustanawiającej trwały zarząd. W tym kontekście wyjaśniono, że nie było konieczności wyposażania nowopowstałego Przedszkola w nieruchomość lokalową w formie trwałego zarządu, gdyż byłoby to fikcją prawną w świetle włączenia tego podmiotu do Zespołu Szkół, który dysponował już nieruchomościami tej jednostki.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w kosztach Przedszkola wykazywano koszty funkcjonowania lokalu takie jak: koszty personelu przedszkola i personelu Zespołu Szkół, energii elektrycznej, ogrzewania i oświetlenia oraz pobranej wody, koszty wywozu nieczystości stałych i płynnych, telefonów i Internetu oraz ubezpieczenia nieruchomości. Koszty te wykazywane są w corocznym sprawozdaniu z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego. Wobec tego w ocenie skarżącej kasacyjnie nie doszło do zaniżenia kosztów funkcjonowania Przedszkola, a więc nie doszło także do zaniżenia wysokości dotacji przyznawanej skarżącej przez Gminę [...], obliczanej na podstawie tych kosztów. Skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła, że skarżąca nie przedstawiła w skardze ani w żadnym innym dokumencie szczegółowego wyliczenia obniżenia należnej jej dotacji, zatem jej argumentacja oparta jest wyłącznie na domniemaniu wynikającym z faktu nie przekazania przedszkolu publicznemu nieruchomości lokalowej w formie trwałego zarządu.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się również z twierdzeniem Sądu, że tworząc Publiczne Przedszkole w [...] i nie wyposażając go w prawo trwałego zarządu do zabudowanej nieruchomości dopuściła się istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g, bowiem tworząc nową jednostkę budżetową gminy włączyła ją w skład innej jednostki budżetowej gminy, która dysponowała już w formie trwałego zarządu nieruchomościami gminnymi, także koniecznymi do funkcjonowania tego przedszkola. Zdaniem skarżącej kasacyjnie takie naruszenie prawa można rozpatrywać tylko jako nieistotne naruszenie prawa.

Pismem procesowym z dnia 12 marca 2018r. K. G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, Wskazała, że utworzenie Zespołu Szkół wymaga zaopiniowania projektu aktu założycielskiego przez rady pedagogiczne łączonych jednostek, natomiast do takiego zaopiniowania w przypadku uchwały [...] nie doszło, bowiem podjęta została ona tego samego dnia, w którym zaskarżoną uchwałą powstało Przedszkole Publiczne w [...]. W ocenie skarżącej nie doszło do ukonstytuowania się rady pedagogicznej w Przedszkolu, zatem nie została spełniona przesłanka zaopiniowania aktu założycielskiego przez rady pedagogiczne placówek łączonych w zespół. W tym kontekście skarżąca przedstawiła pismo Prokuratury Okręgowej w Elblągu z dnia 5 marca 2018r. którym zaskarżono uchwałę nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się zatem kolejno do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada wskazać, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może je zaskarżyć do sądu administracyjnego. Interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że nie jest wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, albowiem koniecznym warunkiem zastosowania powyższego przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawnie chronionych interesów lub uprawnień podmiotu w związku z wydaniem zaskarżonego aktu. Interes prawny na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż Sąd I instancji uznał, iż tworząc zaskarżonym aktem Publiczne Przedszkole w [...] i nie wyposażając w prawo trwałego zarządu do zabudowanej nieruchomości Rada Gminy w [...] naruszyła przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9h u.s.g., art. 43 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. Tym samym wypada za Sądem I instancji uznać, iż to właśnie owe regulacje stanowiły materialnoprawną podstawę interesu prawnego skarżącej. Co więcej z motywów zaskarżonego wyroku wynika, iż to naruszenie zaskarżoną uchwałą właśnie owych przepisów – z uwagi na ich charakter – uznane zostało przez Sąd I instancji za istotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g.

Badając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie nie sposób jednak odnaleźć zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji ww. przepisów, a przecież to ich naruszenie stanowiło – zdaniem Sądu I instancji – o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Jeżeli zatem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż skarżąca wykazała swój interes prawny, to weryfikacja stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji o naruszeniu uchwałą interesu prawnego skarżącej, może nastąpić wyłącznie poprzez ocenę poprawności zastosowania w sprawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9h u.s.g. oraz art. 43 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. Natomiast brak zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania tych przepisów uniemożliwia w postępowaniu kasacyjnym ocenę poprawności zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., ten bowiem stanowi jedynie ramy konstrukcji "naruszonego interesu prawnego", których wypełnienie następuje poprzez wskazanie konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego.

Powyższe implikuje ocenę pozostałych zarzutów kasacyjnych tyczących wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż zaskarżona uchwała obarczona jest istotnym naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g.). Zaniechanie sformułowania zarzutów kasacyjnych wobec regulacji, których naruszenie zakwestionowaną uchwałą stanowiło w ocenie Sądu I instancji istotne naruszenia prawa, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skoro zatem w badanej skardze zaniechano sformułowania zarzutów wobec przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9h u.s.g. oraz art. 43 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p., których naruszenie zakwestionowaną uchwałą stanowiło zarówno źródło naruszonego interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i podstawę uznania, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stanowiącym przesłankę stwierdzenia nieważność, o której mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g., to wypada skonstatować wadliwość sformułowanych zarzutów kasacyjnych uniemożliwiającą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.