Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 103/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę Gazownictwa Spółkę z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy [...] z siedzibą w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. znak: [...], wydana na skutek odwołania skarżącej Spółki wniesionego od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Ostatnio wymienioną decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury z [...] czerwca 1973 r. znak: [...] udzielającej na rzecz B. O. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z budową kiosku [...] na nieruchomości przy ul. [...] róg [...], pod warunkiem zastosowania się do warunków zawartych w klauzuli zatwierdzonego projektu z [...] maja 1973 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia, organ wskazał, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, w związku z żądaniem organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. Wskazał też, iż z treści wniosku PINB dla [...] wynika, że obiekt objęty ww. decyzją z [...] czerwca 1973 r. usytuowany jest kolizyjnie w stosunku do czynnego gazociągu n/c. Zajmując stanowisko merytoryczne w sprawie, Wojewoda [...] stwierdził, iż badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w ar. 156 § 1 k.p.a. Zauważył w tym kontekście, że decyzja (poprzez warunki, które zawierała) nie pozwalała na kolizyjne usytuowanie obiektu.

Wskazana decyzja doręczona została m. in. [...] Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy [...] z siedzibą w [...], która następnie wniosła odwołanie od tego orzeczenia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2012 r. znak jw., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu (jak wskazał) odwołania skarżącej Spółki, umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji organu I instancji jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu. W sytuacji więc, gdy organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Tym samym, jednym z podstawowych obowiązków organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego. Następnie, organ - przystępując do rozważenia interesu prawnego skarżącej Spółki- wskazał na to, że skoro postępowanie dotyczy pozwolenia na budowę, należy uwzględnić art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie organ zaznaczył, że wprawdzie decyzja z [...] czerwca 1973 r. znak: [...] (badana w niniejszej sprawie w trybie stwierdzenia nieważności), została wydana w dacie, gdy nie obowiązywała jeszcze ww. ustawa Prawo budowlane, a zatem interes prawny był wówczas oceniany na gruncie regulacji zawartej w art. 25 k.p.a., to jednak z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i powinien dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w danej sytuacji faktycznej i prawnej interes ten obiektywnie i realnie istnieje, co wiąże się z obowiązkiem dokonania przez organ oceny legitymacji strony na dzień złożenia tego wniosku. W konsekwencji organ wskazał, że w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę, decydujące znaczenie przy ustaleniu, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, ma treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, regulującego kwestię legitymacji w postępowaniach z tego zakresu.

Następnie, Główny Inspektor podał, że badana decyzja dotyczy budowy kiosku [...] na nieruchomości przy ul. [...] róg [...]. Celem ustalenia, czy [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o. o. jest uprawniona do występowania w charakterze strony w postepowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 1973 r., pismem z [...] października 2012 r. organ wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu wskazanej decyzji. Na wezwanie to skarżąca odpowiedziała pismem z [...] listopada 2012 r., przy czym nie dołączyła do tego pisma żadnego dokumentu, który potwierdzałby prawo skarżącej do jakiejkolwiek nieruchomości. W szczególności [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. nie wykazała się jakimkolwiek tytułem prawnym do działki inwestycyjnej o nr ewid. [...] obr. [...] [...], ani też do działki znajdującej się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że wskazana powyżej nieruchomość została przekazana w trwały zarząd Zarządowi Dróg Miejskich w [...]. Powyższe ustalenia potwierdza informacja z rejestru gruntów wg stanu na dzień [...] września 2012 r. Ze względu na powyższe organ przyjął, że w analizowanym przypadku nie został spełniony warunek, od którego przepis art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnia posiadanie legitymacji procesowej w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Tym samym nie sposób uznać, że skarżąca Spółka jest stroną postępowania.

Organ dostrzegł przy tym, że określony podmiot nie uzyskuje przymiotu strony tylko ze względu na fakt, że organ zawiadomił go o wszczęciu postępowania, a następnie doręczył decyzję. Tylko podmiot obiektywnie legitymujący się interesem prawnym posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Nadto, organ podniósł, że zgodnie z art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Wskazał również, że stosownie do ww. art. 49 § 1 i 2 k. c. urządzenia służące do przesyłania energii nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. W tym też kontekście organ stwierdził, że sieć gazowa nie jest nieruchomością, a nadto – że z chwilą jej połączenia z siecią należącą do przedsiębiorstwa przestała ona być częścią składową nieruchomości i stała się samoistną rzeczą ruchomą, która może być przedmiotem odrębnej własności i obrotu. W konsekwencji organ uznał, że pomimo, iż skarżąca Spółka jest właścicielem sieci gazowej wchodzącej w skład przedsiębiorstwa, to i tak z faktu tego nie może wywodzić legitymacji procesowej do udziału jako strona w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Aby być stroną w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego trzeba mieć określony tytuł prawny do nieruchomości, natomiast fakt bycia właścicielem rzeczy ruchomej pozostaje z punktu widzenia przywołanego unormowania bez znaczenia. Główny Inspektor stwierdził również, iż do uznania skarżącej za stronę nie uprawnia także argumentacja skarżącej dotycząca kolizji czynnej sieci gazowej wchodzącej w skład przedsiębiorstwa przesyłowego z istniejącym na działce nr ewid. [...] kioskiem.

Reasumując, organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała, pomimo stworzonych ku temu możliwości procesowych, zaś Główny Inspektor nie dopatrzył się, interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu decyzji z [...] czerwca 1973 r. znak: [...]. To zaś uprawniało do zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca - [...] Spółka Gazownictwa Spółka z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy [...] z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła w sprawie naruszenie:

-przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie ww. norma prawna nie ma zastosowania, ponieważ przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. przed [...] lipca 2003 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady lex retro non agit; a nadto – dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a przedmiotowe postępowanie toczy się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;

-przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 28 k.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że skarżąca nie ma tytułu prawnego w kwestionowaniu decyzji z [...] czerwca 1973 r., podczas gdy legitymacja skarżącej wynika z przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, a także z faktu, iż skarżącej przysługuje tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci nienazwanej umowy cywilnoprawnej polegającej na korzystaniu z niej w zakresie dotyczącym eksploatacji sieci gazowej przechodzącej przez tę nieruchomość, zwłaszcza, że niniejsza sieć została posadowiona już w latach 60-tych ubiegłego wieku, co wynika z map geodezyjnych przekazanych organowi, a zatem skarżąca przez zasiedzenie nabyła tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci służebności odpowiadającej treści służebności przesyłu;

b. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i art. 8, jak i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podczas gdy przedmiotowe postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1973 r. udzielającej pozwolenia na budowę kiosku [...], która została wydana w oparciu o ustawę z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, który to akt w inny sposób regulował kwestię legitymacji niż art. 28 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, iż w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zastosowanie tej normy prawnej w sprawie świadczy o nieznajomości przez organ zagadnień związanych z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz narusza obowiązującą także w postępowaniu administracyjnym zasadę lex retro non agit. I dalej, skarżąca Spółka podniosła, iż ww. przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a sprawa o stwierdzenie nieważności nie jest takim postępowaniem. Nadto, skarżąca Spółka przywołała wyrok NSA i wskazała, iż "stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jest wadliwe wówczas, gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. przed (....) lipca 2003 r.". Podała, że taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ ww. norma prawna, która zdaniem organu stanowiła podstawę umorzenia przedmiotowego postępowania, nie istniała w dacie wydawania decyzji z [...] czerwca 1973 r. Tym samym na jej podstawie organ nie miał prawa oceniać interesu prawnego skarżącej.

Następnie, skarżąca podała, że w piśmie z [...] listopada 2011 r. przedstawiła okoliczności faktyczne, które wskazują, iż posiada interes prawny w tym, aby uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu. Wykazała tytuł prawny do sieci gazowej przechodzącej przez przedmiotową nieruchomość. Podała też, że odpowiednie środki dowodowe w tym z zeznań świadka, które to środki dowodowe nie zostały uwzględnione przez organ administracji. Stwierdziła w efekcie, że ze stanu sprawy wynika, iż jest właścicielem przedmiotowej sieci gazowej. I dalej, podała, że jako właściciel tej sieci, a jednocześnie będąc przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych, jest zobowiązana utrzymać zdolność urządzeń, instalacji oraz sieci do realizacji zaopatrzenia w paliwo gazowe w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Obowiązek ten wprost wynika z przepisów prawa, tj. art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego. Wskazała również, że zaistniała kolizja kiosku [...] z siecią gazową należącą do skarżącej uniemożliwia utrzymanie tej sieci w taki sposób, aby prawidłowo oraz należycie zapewnić odbiorcom dostawy paliwa gazowego i wypełnić obowiązek publicznoprawny, o którym mowa w art. 4 ust. 1.

Jednocześnie skarżąca podniosła, iż przedmiotowa sieć gazowa znajduje się na tej nieruchomości od lat 60-tych ubiegłego wieku i cały czas tą siecią gazową dostarczane jest paliwo gazowe dla potrzeb odbiorców, w tym dla właścicieli niniejszej nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem SN, wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości na posadowienie urządzeń przesyłowych powoduje, że pomiędzy przedsiębiorstwem a właścicielem nieruchomości powstaje stosunek prawny, który charakteryzuje się trwałością i ciągłością. Jest to umowa nienazwana oraz nierozwiązywalna do czasu, gdy urządzenie istnieje, a także konieczne jest jego utrzymywanie i eksploatowanie. Poza tym skarżąca stwierdziła, że spełniła wszelkie przesłanki skutkujące zasiedzeniem przez nią części nieruchomości w postaci pasa gruntu, na którym znajdują się urządzenia przesyłowe, w zakresie służebności odpowiadającej w swej treści służebności przesyłu.

W końcu skarżąca wskazała na naruszenie w sprawie przepisów procesowych i podniosła, iż organ nie ustosunkował się do przedstawionych przez nią okoliczności, zgłoszonych dowodów i załączonych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych, nie znalazł też żadnych innych powodów, które uzasadniałyby wzruszenie kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

-Przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r., wydana na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą Spółkę od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury z [...] czerwca 1973 r. udzielającej pozwolenia na budowę kiosku [...] na nieruchomości przy ul. [...] róg [...], "pod warunkiem zastosowania się do warunków zawartych w klauzuli zatwierdzonego projektu z dnia [...].V.73 r. na rzecz B. O.". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 1973 r. zostało wszczęte przez organ z urzędu, w związku z pismem organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i zawartą w nim informacją o usytuowaniu kiosku objętego badaną decyzją kolizyjnie w stosunku do czynnej sieci gazowej. Tak zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania, jak i decyzja I instancji doręczone zostały skarżącej Spółce.

Główny Inspektor -działając w sprawie w wyniku wniesionego przez skarżącą - [...] Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy [...] w [...] odwołania- uznał, iż Spółka ta nie ma interesu prawnego, a tym samym odwołanie jej nie może skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego i w tych okolicznościach zasadne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przyjął przy tym, iż z uwagi na przedmiot sprawy interes prawny skarżącej Spółki należało zbadać w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przyjął również, że o interesie prawnym skarżącej w rozumieniu wskazanej normy prawnej nie może świadczyć posiadanie przez nią tytułu prawnego do czynnej sieci gazowej usytuowanej na nieruchomości inwestycyjnej, objętej ww. decyzją z 1973 r. Urządzenia przesyłowe wchodzące w skład przedsiębiorstwa zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stanowią bowiem rzecz ruchomą, a fakt bycia właścicielem rzeczy ruchomej w kontekście ww. art. 28 ust. 2 jest bez znaczenia.

-Sąd tak dokonaną ocenę sprawy, w pełni podziela. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uwzględnił w sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nadto - dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy w związku z tą normą prawną. W efekcie, organ ten zasadnie orzekł w sprawie, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten -przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie- dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym - czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Taki też powód wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze został wskazany przez Głównego Inspektora w zaskarżonej decyzji. Organ ten uznał, iż odwołująca się Spółka nie jest stroną w sprawie i przedstawił w uzasadnieniu decyzji szeroką analizę w tym zakresie, uwzględniającą wszystkie te aspekty, które mogły mieć jakiekolwiek znaczenie prawne, w tym te - istotne dla samej odwołującej się. W ocenie Sądu, analiza ta potwierdza zasadność i prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia.

-I tak, organ słusznie przede wszystkim wskazał na to, że interes prawny skarżącej Spółki należało oceniać -z uwagi na przedmiot sprawy- w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wskazany przepis Prawa budowlanego ogranicza krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. To zaś oznacza, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania ustalany jest identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08 oraz wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1772/11 Lex nr 1270189), i taki też pogląd wyraził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w okolicznościach niniejszej sprawy, a Sąd kontrolując orzeczenie Głównego Inspektora pogląd ten w całości podziela.

Jednocześnie Sąd zauważa, iż wprawdzie wskazany przepis nie obowiązywał w dacie wydana badanej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale słusznie organ odwoławczy przyjął, że skoro interes prawny ma być aktualny, to jego ustalenie wymaga uwzględnienia nie tylko okoliczności istniejących w dacie złożenia podania/odwołania, ale też istniejącego w tej dacie stanu prawnego.

Sąd dostrzega przy tym, iż skarżąca Spółka nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego badaną decyzją, i nie nabyła wówczas przymiotu strony w sprawie, a jedynie ta okoliczność pozwalałaby na odstąpienie od zastosowania ww. art. 28 ust. 2, na rzecz wyłącznie art. 28 k.p.a. Przyjęcie takiej koncepcji wynika z potrzeby ochrony praw nabytych. Przy czym, koncepcja ta odnosi się jedynie do podmiotów będących stronami postępowania w dacie wydania kwestionowanej decyzji, względnie do ich następców prawnych. W niniejszej sprawie nie miała ona jednak znaczenia, albowiem skarżąca Spółka (ani jej poprzednik prawny) w postępowaniu zwykłym nie brała udziału.

Wobec treści skargi i podniesionych w niej zarzutów, Sąd zaznacza nadto, iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inny stan prawny należy przyjąć dla oceny interesu prawnego, a inny dla dokonania oceny merytorycznej w sprawie. Stan prawny z daty wydania badanej decyzji jest miarodajny dla dokonania oceny w kontekście przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (a więc dla ustalenia, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności), ale stan ten nie będzie już właściwy dla oceny przymiotu strony. W tym przypadku należy brać pod uwagę obowiązujące przepisu (z daty podania), bo to w kontekście obowiązującego prawa wnoszący ma wykazać swój własny, indywidulany i aktualny interes prawny (uprawniający go do kwestionowania ważności konkretnego orzeczenia).

-Zatem, w niniejszej sprawie -z uwagi na jej przedmiot i wbrew wywodom skargi- należało kierować się ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącym unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W konsekwencji, organ odwoławczy obwiązany był w sprawie zbadać, czy skarżąca Spółka jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (v. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Organ musiał więc ustalić, czy skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości określonej jak powyżej.

Dokonując analizy w tym zakresie organ odwoławczy nie stwierdził, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce. Wziął przy tym pod uwagę wyjaśnienia złożone w sprawie przez odwołującą się Spółkę, która w piśmie z [...] listopada 2012 r. wskazała, że jej interes prawny w sprawie wynika z faktu kolizyjnego usytuowania obiektu objętego badaną decyzją z siecią gazową, czynną, a skoro czynną, to wchodzącą w skład przedsiębiorstwa przesyłowego. Organ odwoławczy miał też na względzie, iż skarżąca na etapie I instancji była traktowana jako strona postępowania, na co również powoływała się w sprawie (wskazując, że już na etapie I instancji jej przymiot strony został pozytywnie zweryfikowany).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, Główny Inspektor -po przeanalizowaniu sprawy i występujących w niej okoliczności- słusznie przyjął, iż skarżącej Spółce nie przysługuje żaden tytuł prawno-rzeczowy do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Sama skarżąca na żadnym etapie sprawy na taką okoliczność także nie wskazała. Nie wskazała bowiem żadnej nieruchomości, do której ma tytuł prawny, a z którą wiąże swój udział w sprawie. Jednocześnie należy zauważyć, że organ -stosując art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i mając na uwadze stanowisko skarżącej, złożone przez nią wyjaśnienia- prawidłowo przyjął, iż pojęcie "nieruchomości" w tym przepisie użyte nie odnosi się do urządzeń tego rodzaju jak urządzenia przesyłowe/sieci gazowe, wchodzące w skład przedsiębiorstwa (art. 49 § 1 k.c.). Słusznie bowiem zauważył, że odcinek czynnej sieci gazowej z momentem fizycznego połączenia z siecią wchodzi w skład przedsiębiorstwa przesyłowego i z tego powodu nie stanowi części nieruchomości, a należy kwalifikować go jako rzecz ruchomą, mogącą być przedmiotem odrębnej własności i odrębnego obrotu. Jako zaś rzecz ruchoma nie może wchodzić w skład obszaru oddziaływania obiektu i stanowić tym samym o interesie prawnym w rozumieniu ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak stwierdził organ, fakt bycia właścicielem rzeczy ruchomej pozostaje, z punktu widzenia przywołanego unormowania, bez znaczenia. Należy także dodać, iż sam tytuł prawny skarżącej do ww. urządzeń przesyłowych, nie został w sprawie wykazany, ale nie został też przez organ zakwestionowany. Organ przyjął, że skarżąca jest właścicielem wskazanego odcinka sieci (która ma być usytuowana kolizyjne z budynkiem objętym badaną decyzją), ale fakt ten nie może świadczyć o jej interesie prawnym w sprawie, wobec treści ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Prawidłowo także organ II Instancji stwierdził, że sam fakt doręczenia decyzji I instancji nie stanowi jeszcze o interesie prawnym podmiotu, któremu decyzję tę doręczono.

-Powyższe, zdaniem Sądu, uprawniało organ do odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony w sprawie. Z akt nie wynika bowiem, aby skarżąca miała tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu inwestycji (a to powodowało, że drugorzędnego znaczenia w sprawie nabierały cechy tej inwestycji, w tym jej parametry i charakter). Natomiast ewentualny tytuł prawny skarżącej do urządzeń przesyłowych nie mógł stanowić (z przyczyn przedstawionych powyżej) o przyznaniu jej interesu prawnego w sprawie.

Warto przy tym podnieść, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który musiał w tym przypadku znaleźć zastosowanie, jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., a jego celem jest zawężenie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie do osób wymienionych w tym przepisie, dla których planowania inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Skarżąca Spółka nie wykazała w sprawie, że jest jednym z podmiotów, o których mowa w ww. art. 28 ust. 2. Oceny tej nie zmienia fakt, iż skarżąca (jak wywodzi w skardze) spełnia wszystkie przesłanki do zasiedzenia części nieruchomości w postaci pasa gruntu, na którym znajdują się urządzenia przesyłowe, w zakresie służebności przesyłu, jak i fakt posiadania przez nią zgody właściciela na utrzymywanie i eksploatowanie sieci gazowej na jego gruncie. Okoliczności te w żaden sposób nie wskazują bowiem na tytuł prawny skarżącej do nieruchomości inwestycyjnej, czy też innej – znajdującej się w obszarze oddziaływania tej pierwszej. Nadal, zdaniem Sądu, uprawniona jest ocena, iż skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie wykazała, że przysługuje jej tytuł prawny do którejkolwiek z nieruchomości położonych w otoczeniu spornego przedsięwzięcia.

To wszystko musiało w efekcie skutkować (z uwagi na etap postępowania) zastosowaniem ww. art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu. Stosownie bowiem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Na koniec, Sąd wyjaśnia, iż nie dopatrzył się w sprawie istotnego naruszenia przepisów procesowych. Organ odwoławczy wziął pod uwagę wszystkie okoliczności (w tym te nie podnoszone przez skarżącą), mogące mieć znaczenie dla ustalenia interesu prawnego odwołującej się. W szczególności jednak organ ten rozważył okoliczności istotne w tej kwestii dla samej skarżącej, tj. związane z opisanym powyżej urządzeniem przesyłowym - odcinkiem sieci gazowej usytuowanej na nieruchomości inwestycyjnej w sposób mający pozostawać w kolizji ze zrealizowanym budynkiem kiosku. Podnosząc naruszenie przepisów procesowych skarżąca nie wskazała zaś żadnych nowych okoliczności, których organ nie uwzględnił, a które mogłyby mieć ewentualne znaczenie w sprawie. Stąd też nawet przy założeniu, że organ odwoławczy naruszył przepisy procesowe, w tym art. 9 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżącej do wykazania interesu prawnego w sprawie, nie można przyjąć, iż naruszenie to miało charakter istotny. Stwierdzając powyższe Sąd miał na uwadze pismo organu wzywające skarżącą do wykazania interesu prawnego, w którym zażądano przedstawienia dokumentów wskazujących na tytuł prawny Spółki do gazociągu przechodzącego przez działkę inwestycyjną, co -jak następnie w sposób prawidłowy wykazał organ w wydanej decyzji- nie mogło mieć żadnego znaczenia prawnego w sprawie.

Z przedstawionych względów, rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd uznał za zgodne z prawem, a ewentualne uchybienia tego organu za nie mające charakteru istotnego.

Jednocześnie, Sąd zauważa, iż orzekając w niniejszej sprawie mógł wypowiedzieć się tylko w zakresie interesu prawnego skarżącej, a nie mógł zająć się wprost -występującym w tle tej sprawy- problemem, związanym z ewentualnym kolizyjnym usytuowaniem obiektu objętego badaną decyzją o pozwoleniu na budowę (kolizyjnym w stosunku do czynnej sieci gazowej). Niemniej Sąd dostrzega, iż Główny Inspektor w ramach posiadanych kompetencji winien żądać od właściwego organu wyjaśnienia tego problemu i w razie konieczności podjęcia stosownych działań (v. art. 84b i art. 88a Prawa budowlanego).

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.