Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 317/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 44 ust. 1, 2 i 4,  art.  45 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2008 r. sprawy ze skargi W. D. na rozporządzenie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego I. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 540 zł. (pięćset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rozporządzeniem Wojewody nr 1 z dnia "[...]" został ustanowiony zespół przyrodniczo-krajobrazowy Jeziora Z.

Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem Wojewody nr 2 z dnia "[...]". Zgodnie z zapisem § 1 tego aktu, w rozporządzeniu nr 1 wprowadzono zmiany polegające na nadaniu nowego brzmienia § 5 tego aktu, zaś dotychczasowy § 5 otrzymał oznaczenie jako § 6. Stosownie do treści nowego § 5 "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia oraz planów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia oraz do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe". W § 2 rozporządzenia zmieniającego zapisano natomiast, iż akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od dnia 11 lipca 2007r.

Pismem z 4 stycznia 2008r. W.D. wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu rozporządzenia nr 2 z naruszeniem prawa. Zarzucił rozporządzeniu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez wykroczenie z treścią aktu prawa miejscowego poza sferę przekazaną organowi do uregulowania a wynikającą z upoważnienia ustawowego, oraz niedopuszczalną regulację tym rozporządzeniem zagadnienia należącego do materii ustawowej, art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez faktyczne doprowadzenie do zniesienia ochrony przyrody na części istniejącego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego przy braku podstaw do takiego działania oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP i zasad przyzwoitej legislacji, w tym zakazu retroaktywności prawa.

W odpowiedzi na to wezwanie Wojewoda pismem z dnia 28 marca 2008r. nr "[...]". wyjaśnił, iż rozporządzenie nr 2 nie zmienia granic zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oraz nie znosi ochrony prawnej wobec terenów położonych w granicach tego zespołu. Umożliwia natomiast realizację czynności założonych w dokumentach planistycznych, które przygotowano jeszcze przed objęciem wskazanego terenu ochroną prawną w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Wyjaśniono, iż przesłanką do wydania tego aktu była próba pogodzenia potrzeb ochrony przyrody z zaspokojeniem oczekiwań społeczności lokalnej, przy czym rozporządzenie to jest wynikiem zorganizowanego w dniu 30 listopada 2007r. spotkania w miejscowości Ł., którego uczestnikiem był także skarżący. W trakcie spotkania zapoznano obecnych z projektem zmiany rozporządzenia nr 1 i uczestnicy nie wnieśli uwag do jego zapisów. Poinformowano także, iż wiosną 2008r. planowane jest przeprowadzenie wizji terenu połączonej z inwentaryzacją obszaru objętego ochroną oraz terenów okolicznych, na podstawie której zostaną podjęte ustalenia dotyczące m.in. powiększenia tej formy ochrony przyrody.

W dniu 15 kwietnia 2008r. (data nadania przesyłki w UP) W.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rozporządzenie Wojewody nr 2, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości w trybie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów wynagrodzenia reprezentującego go radcy prawnego. Zarzucono rozporządzeniu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza zakres spraw przekazanych do uregulowania wojewodzie, a określonych w upoważnieniu ustawowym oraz niedopuszczalną regulację w rozporządzeniu kwestii należących do materii ustawowej,

2. art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez doprowadzenie do zniesienia ochrony przyrodniczej na części istniejącego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego przy braku wystąpienia określonych w ustawie przesłanek koniecznych do podjęcia takich działań prawnych,

3. art. 2 Konstytucji RP i zasad przyzwoitej legislacji, w tym zakazu retroaktywności prawa oraz szeregu zasad techniki prawodawczej.

Uzasadniając naruszenia przepisu art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody pełnomocnik skarżącego wskazała na okoliczność wykroczenia przez Wojewodę poza zakres spraw przekazanych mu do uregulowania aktem o utworzeniu tej formy ochrony przyrody wynikających z upoważnienia ustawowego, gdyż zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenie powinno określać: nazwę zespołu, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, ustalenia dotyczące czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla danego obiektu. Rozporządzenie nr 2 wprowadza natomiast nieprzewidzianą ustawą względną formę ochrony przyrody na części zespołu przyrodniczo - krajobrazowego Jeziora Z., której zakres zdaniem Wojewody ma być modyfikowany postanowieniami obowiązujących oraz projektowanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz bliżej nie określoną kategorią "decyzji" w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Zignorowano fakt, iż ustawa nie przewiduje możliwości jakichkolwiek form ochrony przyrody różniących się pod względem istoty lub zakresu od określonych jednoznacznie w ustawie o ochronie przyrody. Rozporządzenie nr 1 tworzące zespół przyrodniczo - krajobrazowy Jeziora Z. nie zawierało żadnych przepisów o charakterze zmieniającym lub uchylającym, w związku z tym nie sposób jest obecnie ustalić w związku z zapisem skarżonego rozporządzenia zbioru przepisów dotychczasowych, które powinny znaleźć zastosowanie w tych sprawcach. Nadto nie wyjaśniono, czy nakaz stosowania przepisów dotychczasowych oznacza wyłącznie zastosowanie przepisów nowelizowanego rozporządzenia.

Odnośnie naruszenia art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody skarżący stwierdził, iż wydanie skarżonego aktu w zasadzie zniosło wprowadzoną wcześniej formę ochrony przyrody na części zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Z.

Zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji RP podniesiono, iż skarżony akt narusza wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę niedziałania prawa wstecz. Powołano się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym wielokrotnie podkreślano, iż złamanie zasady nieretroaktywności prawa możliwe jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, zaś pojęcie "szczególnych okoliczności" winno być rozumiane jako "sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach konstytucji RP" (K. 15/91, por. też orzeczenia: K 4/92, K18/92 i K 7/93). Podkreślono, iż w tej sprawie nie istnieją żadne tego rodzaju nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby niezbędność - z punktu widzenia interesu ogólnego - naruszenia zakazu wstecznego działania prawa. Uznano, że rozporządzenie nr 2 godzi także w realizację wymienionej w art. 74 Konstytucji zasady stanowiącej, iż władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, a ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.

Wskazano, iż skarżone rozporządzenie narusza także zasady techniki prawodawczej skodyfikowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które na mocy przepisu § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego. Końcowo skarżący uzasadnił swój interes prawny do wystąpienia ze skargą na akt prawa miejscowego wyjaśniając, iż jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Z. i jest żywotnie zainteresowany sposobem dopuszczalnego zagospodarowania jego terenu oraz nieruchomości sąsiadujących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. W ocenie organu skarżący nie jest uprawniony do złożenia skargi w tej sprawie, co wynika z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, przy czym interes ten winien wynikać z przepisów prawa materialnego kształtujących sytuację prawną skarżącego. Interes prawny oznacza, że strona występuje w sprawie na podstawie roszczenia prawnego, które musi opierać się na przepisie prawa, musi być zatem przepis, będący podstawą do konkretnego roszczenia, zaś w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż skarżący ma wyłącznie interes faktyczny na co wskazuje treść skargi. W ocenie organu nie doszło także do zarzucanych przez stronę naruszeń prawa. W rozporządzeniu Nr 1 Wojewoda określił nazwę obszaru i jego położenie (§ 1 rozporządzenia), sprawującego nadzór (§ 4), szczególne cele ochrony (§ 2) oraz wybrano zakazy, właściwe dla obszaru, spośród zakazów, wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (§ 3). Wojewoda uzasadniał, iż rozporządzenie to zostało zmienione skarżonym rozporządzeniem Nr 2, którym zmieniono rozporządzenie Nr 1 w zakresie daty jego wejścia w życie w określonych w rozporządzeniu zmieniającym przypadkach. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z mocą obowiązującą od dnia 11 lipca 2007r., tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia Nr 1, przy czym zastosowano tutaj konstrukcję przeciwną do zasady bezpośredniego działania nowej ustawy. Odrzucając zarzuty skargi organ podał, iż celem zmiany rozporządzenia było umożliwienie realizacji gminnych planów zagospodarowania przestrzennego obrębu Ł. uchwalonych przed wydaniem przedmiotowego rozporządzenia lub planów, co do których podjęto procedurę ich uchwalania, a także realizacji inwestycji, co do których wydano na podstawie tych planów nieostateczne decyzje administracyjne - tj. dochowanie reguł obowiązujących w momencie wszczęcia postępowania, a tym samym zapewnienie obywatelom stabilności działania prawa. Zmiana ta nie oznacza w ocenie organu, iż prawo działa wstecz, a wręcz przeciwnie odracza w czasie jedynie wejście w życie rozporządzenia Nr 1 w przypadkach, określonych w rozporządzeniu Nr 2. Nadanie temu przepisowi mocy obowiązującej od dnia wejścia w życie rozporządzenia Nr 1 (11 lipca 2007r.) jest niezbędne dla zachowania jednolitości aktu i z całą pewnością nie powoduje zarzucanych w skardze naruszeń Konstytucji. Jest też zgodne z postanowieniami art. 5 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w myśl którego przepisy tej ustawy dotyczące wejścia w życie aktów normatywnych nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie. Nadto zapisy analogiczne do zapisów zamieszczonych w skarżonym rozporządzeniu zawierają przepisy art. 85 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zawarte w przepisach przejściowych ustawy służące stabilności i pewności prawa. W ocenie Wojewody nie ma podstaw zarzut skarżącego, że efektem wydania zaskarżonego rozporządzenia Nr 2 jest zniesienie formy ochrony przyrody, utworzonej na mocy rozporządzenia Nr 1. Zmiana dotyczy wyłącznie daty wejścia w życie rozporządzenia w określonych okolicznościach i z przyczyn wskazanych powyżej. W myśl zaś powołanych przepisów ustawy o ochronie przyrody - to wojewoda decyduje o powołaniu formy ochrony przyrody, decydując jednocześnie o dacie jej powołania, co też miało miejsce w przypadku poruszanych rozporządzeń.

Odnośnie zaś twierdzenia, że skarżonym rozporządzeniem organ określił relacje walidacyjne pomiędzy poszczególnymi kategoriami aktów prawa miejscowego Wojewoda stwierdził, ze nie ma ono żadnych podstaw, gdyż skarżony akt wydany został w oparciu o delegację ustawową i w ramach obowiązujących przepisów prawa. Użycie w zaskarżonym rozporządzeniu zwrotu, iż "stosuje się przepisy dotychczasowe" oznacza zaś w przedmiotowej sprawie jedynie to, że stosuje się w zaistniałych tam okolicznościach ogólne przepisy prawa bez ograniczeń wynikających z ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

W piśmie procesowym z 18 czerwca 2008r. pełnomocnik skarżącego wskazała na przepisy prawa tj. art. 140 Kc oraz art. 2, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP jako podstawę uzasadniającą interes skarżącego we wniesieniu skargi na rozporządzenie Wojewody nr 2. Podkreślono, iż w konsekwencji wydanego aktu możliwe jest dokonanie dowolnej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych sąsiadujących z gruntami rolnymi i hodowlanymi skarżącego, z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody. Przywołano wyrok NSA w Warszawie z 8 marca 2005r. sygn. OSK 682/04 wskazując, iż rozporządzenie umożliwia wydanie decyzji i aktów prawa miejscowego tak kształtujących stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości tj. skarżącego. Dodatkowo skarżący podaje, iż Wojewoda będący organem właściwym w sprawach ochrony przyrody w odpowiedzi na skargę nie odnosi się do zadań, jakie przydziela mu w tym zakresie ustawa o ochronie przyrody, a jedynie powołuje się na względy ekonomiczne i społeczne, chce uniknąć komplikowania pracy urzędom gminy, pomijając zupełnie rozważenie tego aspektu, na ile wprowadzona zmiana prawa odbije się na przyrodzie, o ochronie której wcześniej sam zdecydował powołując zespół przyrodniczo-krajobrazowy.

Na rozprawie w dniu 1 lipca 2008r. pełnomocnik Wojewody wyjaśniła, iż w dacie podjęcia uchwały o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Z. na terenie objętym tym zespołem nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast gmina L. a podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla obrębu Ł., natomiast odniesienie się w § 5 rozporządzenia do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia miało na uwadze wydane już decyzje i pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują wykonywanie administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonego rozporządzenia wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności skarżonego rozporządzenia Wojewody.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy odnieść się do twierdzenia Wojewody o braku posiadania przez skarżącego interesu prawnego do zaskarżenia rozporządzenia Wojewody nr 2 w oparciu o art. 50 § 1 ustawy ppsa.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, iż W.D. nie posiada interesu prawnego do skutecznego wniesienia skargi na wydany przez niego akt prawa miejscowego.

Stosownie do art. 50 § 1 ustawy ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 247/06 pojęcie "interesu prawnego" we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. O istnieniu legitymacji decyduje interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym". Nie można pominąć jednakże okoliczności, iż skarżący musi posiadać w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004r. , OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21).

Powyższe oznacza, że konkretny podmiot ma w konkretnej sprawie "interes prawny" w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy ppsa tylko wtedy, gdy interes ten ma oparcie w przepisach prawa, przy czym nie chodzi tutaj tylko o przepis prawa materialnego, jak to podnosi Wojewoda, lecz o każdy przepis prawa, w tym przepis procesowy lub ustrojowy. Od wykazania związku pomiędzy chronionym przez przepis prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi.

Oceniając w tym kontekście interes prawny skarżącego we wniesieniu skargi na rozporządzenie Wojewody nr 2 wskazać należy, iż interes ten znajduje swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego wynikających z prawa własności. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości wchodzących w skład zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Z., okoliczność przyznana na rozprawie także przez Wojewodę, oraz jest właścicielem działki położonej w Ł. o nr ew. "[...]" pod Jeziorem Z. o powierzchni 42,2700 ha. Zatem to art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy; w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, stanowi przepis prawa przesadzający o jego interesie prawnym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wpływ na zakres zagospodarowania nieruchomościami skarżącego ma zatem niewątpliwie zarówno rozporządzenie Wojewody nr 1 dotyczące ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Z., jak i rozporządzenie nr 2, w którym dokonano istotnego ograniczenia w zastosowanym sposobie zagospodarowania terenów objętych tym zespołem. Nie budzi natomiast żadnych wątpliwości Sądu okoliczność, iż to właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej przewidzianej możliwości zagospodarowania gruntów sąsiadujących z jego nieruchomością. Skoro skarżonym rozporządzeniem de facto organ zniósł na części terenu objętego zespołem przyrodniczo - krajobrazowym Jeziora Z. ograniczenia w jego zagospodarowaniu, to skarżący może mieć interes prawny w ograniczeniach dotyczących zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących, na których po zniesieniu zakazu określonego zagospodarowania może zostać dopuszczone inne niż dotychczas, rolnicze lub hodowlane, wykorzystywanie nieruchomości sąsiadujących z jego nieruchomościami.

Nadto w tym miejscu wskazać należy na przepis art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1988r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001r. Nr 80, poz. 872, ze zm.), z którego wynika, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu uprawnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Powyższy przepis stanowi realizację zapisu, o którym mowa w art. 50 § 2 ustawy ppsa. jednakże i w oparciu o wyżej wskazaną normę prawa należy stwierdzić, iż W.D. jest uprawniony do zaskarżenia przepisów rozporządzenia Wojewody Nr 2 z uwagi na wskazany powyżej swój interes prawny, który został naruszony dwoma przepisami tego rozporządzenia.

Wobec powyższego Sąd uznaje za niezasadny wniosek Wojewody o oddalenie skargi na skarżony akt z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Należy bowiem podzielić pogląd strony skarżącej, iż z prawa własności wynika tytuł prawny uprawniający ją do występowania w sprawie w charakterze strony.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, iż Wojewoda wykroczył poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), wydając rozporządzenie nr 2 z dnia 18 grudnia 2007r. wprowadzające zmiany do rozporządzenia nr 1 w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Z. W podstawie prawnej skarżonego rozporządzenia powołano art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustanowienie m.in. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody albo uchwały rady gminy, jeżeli wojewoda nie ustanowił tej formy ochrony przyrody. Rozporządzenie wojewody lub uchwała rady gminy, o których mowa w ust. 1, określają nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (art. 44 ust. 2).

Stosownie zaś do art. 45 ust. 1 w stosunku do m.in. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone nast. zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby; 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; 6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych; 7) zmiany sposobu użytkowania ziemi; 8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych; 11) umieszczania tablic reklamowych.

Żaden z zacytowanych przepisów nie upoważnia natomiast do zmiany rozporządzenia w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w zakresie dokonanym przez Wojewodę. W sprawie tej nie zachodziła bowiem sytuacja, o której mowa w art. 44 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym zniesienie formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, następuje w razie utraty wartości przyrodniczych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego lub zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, a wręcz przeciwnie, bowiem z odpowiedzi na skargę wynika, iż wiosną br. miały być podjęte działania mające na celu poszerzenie terytorialne tej formy ochrony przyrody.

Organ w § 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego wprowadził zmiany do rozporządzenia dotychczasowego nadając nowe brzmienie jego § 5, zaś dotychczasowy § 5 uzyskał nowe oznaczenie - § 6. Zgodnie z § 1 pkt 1 tego rozporządzenia "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia oraz planów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia oraz do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe".

Jak wyjaśniła na rozprawie pełnomocnik organu pod pojęciem spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia są wydane już decyzje i pozwolenia na budowę, przy czym ustalono także, iż w chwili powołania zespołu przyrodniczo - krajobrazowego Jeziora Z. na jego terenie nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie obowiązuje do chwili obecnej, przy czym zespół ten położony jest na terenie gminy L. i częściowo gminy G. Jak wynika z akt sprawy gmina L. jest dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego, zaś w chwili wejścia w życie rozporządzenia o ustanowieniu zespołu gmina ta podjęła jedynie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla miejscowości Ł., przy czym już od lutego 2007r. Wójt Gminy L. posiadał wiedzę na temat wartości przyrodniczych i krajobrazowych tego terenu, na co wskazał mu Wojewódzki Konserwator Przyrody w piśmie z dnia 12 lutego 2007r. sugerując możliwość uwzględnienia tej okoliczności w projekcie przygotowywanego planu miejscowego. W tych okolicznościach nieaktualne staje się twierdzenie Wojewody, iż celem zmiany rozporządzenia było umożliwienie realizacji gminnych planów zagospodarowania przestrzennego obrębu Ł. uchwalonych przed wydaniem przedmiotowego rozporządzenia lub planów, co do których podjęto procedurę ich uchwalania, a także realizacji inwestycji, co do których wydano na podstawie tych planów nieostateczne decyzje administracyjne.

Wskazać należy, iż Wojewoda uzasadnia wprowadzenie zmiany koniecznością zachowania reguł obowiązujących w momencie wszczęcia postępowania i zapewnienie obywatelom stabilności działania prawa, jednakże zupełnie zapomina o okoliczności, iż ustanawiając zespół przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Z. uzasadnił jego ustanowienie potrzebą zachowania otwartego charakteru tego obszaru w kontekście utrzymania znaczących walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołu, zaś za największe zagrożenie dla zasobów przyrodniczych i zachowania wskazanych walorów uznał wtedy niebezpieczeństwo powstania nowej zabudowy na tych terenach. Takie działania organu pozostają ze sobą w oczywistej sprzeczności, nie wskazując nawet na fakt, iż wprowadzona zmiana w odniesieniu do zapisu dotyczącego istniejących planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego jest zapisem gołosłownym nie mającym uzasadnienia w okolicznościach faktycznych.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Wojewoda, nawet jeżeli powołując tę formę ochrony przyrody działał w ramach przyznanego mu arbitralnie uprawnienia, nie może w sposób wybiórczy decydować, dla którego obszaru ochrona związana z ustanowieniem zespołu będzie realizowana z chwilą wejścia w życie rozporządzenia ustanawiającego ten zespół, a dla którego akt ten będzie wiążący dopiero po zrealizowaniu zapisów wynikających z planu miejscowego, który jest dopiero na etapie opracowywania. Takie rozróżnienie de facto jest równoznaczne z dopuszczeniem innego sposobu zagospodarowania terenu, na którym ustanowiono tę formę ochrony przyrody, niż przewidziano to w zakazach przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zwłaszcza, że w tym zakresie nie został upoważniony przez ustawodawcę. Rezygnacja z ochrony części pierwotnie wyznaczonych terenów z powodu wcześniej nie dostrzeżonego interesu lokalnej społeczności kłóci się z początkowo uznanym przez Wojewodę w rozporządzeniu Nr 1 celem, jakim jest ochrona przyrody. Nadto skoro nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, który obejmuje zespół przyrodniczo-krajobrazowy i nieruchomości objęte tymi planami inwestorskimi nie wynikają z tego planu, gdyż procedura planistyczna jest w toku to wprowadzenie zmiany przepisu § 5 rozporządzenia Nr 1 nie ma żadnego uzasadnienia z uwagi na podnoszoną ochronę praw nabytych, gdyż nie można objąć ochroną tego, co jest dopiero na etapie planowania i w tym zakresie należy zgodzić się ze stroną skarżącą. Sąd nie może dopatrzyć się naruszenia podnoszonej przez Wojewodę ochrony praw nabytych obywateli, skoro prawa te mogłyby ewentualnie wynikać dopiero z uchwalonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a taki dla tego obszaru nie został jeszcze ustanowiony.

Natomiast zniesienie formy ochrony przyrody może nastąpić jedynie w okolicznościach wskazanych w art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, które jak wynika z akt sprawy nie zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy.

Słuszny jest zarzut skarżącego, iż rozporządzenie nr 2 narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę niedziałania prawa wstecz. Zgodnie z pierwotnym zapisem § 5 rozporządzenia nr 1 weszło ono w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Akt ten wszedł zatem w życie w dniu 11 lipca 2007r., gdyż zamieszczony został w dzienniku w dniu "[...]". Natomiast rozporządzenie nr 2 z dnia "[...]" zawiera zapis w § 2, iż wchodzi ono w życie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od dnia 11 lipca 2007r.".

Zasadnie wywodzi pełnomocnik skarżącego, iż złamanie zasady nieretroaktywności prawa możliwe jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, o czym stanowi art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007r. Nr 68, poz. 449). Należy w tym miejscu przywołać tezę z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, iż szczególne okoliczności winny być rozumiane jako sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej swoje oparcie w przepisach Konstytucji RP (orzeczenie Trybunału z 29 stycznia 1992r. sygn. akt K 15/91). Jednak w rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie wykazał istnienia tychże wyjątkowych okoliczności, a powołanie się na zasadę wyrażoną w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, czy podobną treść innych przepisów (art. 85 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można na tle tych rozważań uznać za argumentację uzasadniającą taką właśnie sytuację wyjątkową.

Podzielić należy również zarzut skargi dotyczący naruszenia zasad przyzwoitej legislacji. Zaskarżone rozporządzenie narusza bowiem zasady techniki prawodawczej przewidziane rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908), które na mocy § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego. Skarżony akt narusza § 89 ust. 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli do tekstu ustawy dodaje się nowe artykuły, zachowuje się dotychczasową numerację, dodając do numeru nowego artykułu małą literę alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem liter właściwych tylko językowi polskiemu, z zachowaniem ciągłości alfabetycznej, co wyraża się zwrotem: "Po art. X dodaje się art. Xa w brzmieniu .....". Wojewoda zaskarżonym rozporządzeniem nadał § 5 rozporządzenia nr 1 nowe brzmienie, natomiast dotychczasowy § 5 otrzymał nowe oznaczenie - § 6. Nie określono także zakresu spraw regulowanych zaskarżonym aktem i podmiotów, których on dotyczy, lub spraw i podmiotów wyłączonych spod jego regulacji, co przewiduje § 21 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia z 20 czerwca 2002r. Nie wskazano w rozporządzeniu nr 2 w szczególności do jakich kategorii spraw "wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną" ma zastosowanie dyspozycja § 1 pkt 1 tego rozporządzenia, nie określono także w żaden sposób, choćby w załączniku graficznym, do jakich części istniejącego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego odnosi się nakaz stosowania tych "dotychczasowych przepisów".

Wobec stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego aktu oparto o art. 152 ustawy ppsa., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, które to rozstrzygnięcie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Nadto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy ppsa orzeczono o zwrocie kosztów postępowania obejmujących zwrot wpisu oraz koszty zastępstwa prawnego świadczonego przez profesjonalnego pełnomocnika. Na zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw składają się zatem kwota 300 zł wpisu sądowego oraz kwota 240 zł wynikająca z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) .