Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 582/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 i art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5b ust. 1 pkt 3, ust. 3, art. 6, art. 7, art. 14
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2, art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 65 ust. 1 i art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 975/18 w sprawie ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu ważności licencji na wykonywanie transportu drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 975/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu ważności licencji na wykonywanie transportu drogowego uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 12 września

2003 r. Prezydent Miasta [...] wydał skarżącemu licencję Nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, której termin ważności - zgodnie z wnioskiem strony - określono do dnia: 11 września 2018 r. W dniu 9 kwietnia 2018 r. skarżący złożył w organie I instancji wniosek o zmianę ww. licencji w zakresie przedłużenia terminu jej ważności.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] odmówił skarżącemu przedłużenia terminu ważności licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wskazując, że skarżący nie złożył dokumentu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.), tj. zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem.

W wyniku odwołania skarżącego SKO w Łodzi zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) i art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżącemu w dniu 12 września 2003 r. wydano licencję Nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, której termin ważności określono do dnia: 11 września 2018 r. Skarżący wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2018 r. wniósł o zmianę ww. licencji w zakresie przedłużenia terminu jej ważności. SKO powołując się na treść art. 14 i art. 8 ustawy o transporcie drogowym podzieliło pogląd organu I instancji, że zmiana licencji może również dotyczyć terminu jej ważności. Dalej podkreślono, że organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji I instancji i II instancji, stosownie do art. 138-140 k.p.a., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem z dniu 11 września 2018 r. upłynął termin, na który licencja Nr [...] została udzielona. Zmiana licencji jest natomiast możliwa wyłącznie wówczas, gdy taka licencja funkcjonuje w obrocie prawnym. Określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem terminu, na który została wydana, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. Skoro zatem licencja nr [...] udzielona skarżącemu w dniu 12 września 2003 r. na okres lat 15, wygasła z dniem 11 września 2018 r., to nie funkcjonuje ona już w obrocie prawnym, czego konsekwencją jest brak możliwości zmiany takiej licencji. W tej sytuacji organ powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a. stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, bowiem przedmiot rozstrzygnięcia nie istnieje. Należało zatem uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie tego organu.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części umarzającej postępowanie organu I instancji z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 35 k.p.a. oraz o zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji przedłużającej licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Skarżący podniósł, że wniosek o przedłużenie ważności licencji złożył w dniu 9 kwietnia 2018 r. Decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] maja 2018 r., a w dniu 25 maja 2018 r. skarżący odwołał się od niej do SKO w Łodzi, który rozpoznawał sprawę przez 4 miesiące, tj. do dnia 27 września 2018 r., podczas gdy licencja ta wygasła 11 września 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uwzględnił powyższą skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 35 § 3 i art. 8 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji przywołał poglądy prezentowane w literaturze i orzecznictwie dotyczące bezprzedmiotowości postępowania oraz podstawę prawną do przedłużenia licencji wynikającą z ustawy o transporcie drogowym, a także regulację dotyczącą terminów załatwiania spraw określoną w przepisach k.p.a. i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie prowadząc jakiegokolwiek postępowania dowodowego oraz nie rozpoznając odwołania skarżącego przez ponad 3 miesiące doprowadził do sytuacji, w której upłynął termin określony w udzielonej mu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Organ wyciągnął z tego niekorzystne skutki dla skarżącego, pozbawiając go tym samym prawa do merytorycznego rozpatrzenia odwołania.

W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji opieszałego działania organu odwoławczego. Skarżący złożył bowiem wniosek o przedłużenie licencji w dniu 9 kwietnia 2018 r., czyli na 5 miesięcy przed upływem jej ważności. Mógł zatem oczekiwać, że sprawa, nawet po ewentualnym niekorzystnym rozstrzygnięciu organu I instancji, zakończy się w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, jeżeli strona przed upływem terminu, na który licencja została udzielona złoży wniosek o jej przedłużenie, to fakt, iż w toku trwającego już postępowania upłynie termin, na który licencja została udzielona, nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym. Skoro bowiem przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują możliwość przedłużenia licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką i strona przed upływem terminu, na który licencja została udzielona złoży taki wniosek, to przedmiot postępowania istnieje aż do prawomocnego zakończenia postępowania w tym przedmiocie, nawet jeżeli termin na jaki stronie udzielono licencji upłynął w toku trwającego postępowania. Odmienna wykładnia stanowiłaby naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa, którą wywodzi się art. 2 Konstytucji RP.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że niewydawanie przez organ administracji decyzji w terminach określonych w k.p.a. naruszyło art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Postawiło bowiem stronę, która złożyła wniosek w odpowiednim terminie, w sytuacji niepewności co do sposobu załatwienia sprawy. Organ II instancji przez przewlekanie postępowania spowodował, że sprawa nie została merytorycznie rozstrzygnięta. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., uznając, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a postępowanie w I instancji umorzyć. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można bowiem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub przedmiotu, czyli brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd I instancji zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wziął pod uwagę ocenę wyrażoną w tym uzasadnieniu oraz rozpoznał odwołanie skarżącego wydając decyzję merytoryczną oceniającą zasadność odmowy przedłużenia skarżącemu wnioskowanego terminu licencji. Dlatego skarga została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej SKO w Łodzi zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz rozważenie możliwości zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

ppkt 1. naruszenie prawa materialnego to jest:

- lit. a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 2188, zwanej dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

- lit. b) art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ I instancji zdołałby, nie naruszając art. 6 i art. 8 k.p.a., wydać decyzję o przedłużeniu licencji przed dniem 11 września 2018 r., biorąc pod uwagę rzeczywisty stan sprawy;

ppkt.2 naruszenie przepisów postępowania to, jest:

- lit. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych;

- lit. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 i art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej, bowiem nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, z uwagi na fakt, iż bezprzedmiotowe jest żądanie przedłużenia prawa wynikającego z decyzji administracyjnej, która ze względu na upływ określonego w niej czasu obowiązywania nie pozostaje już w obrocie prawnym;

- lit. c) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla oceny przesłanek umorzenia postępowania istotna jest data złożenia wniosku o przedłużenie licencji, a nie data wydania decyzji;

- lit. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę wbrew stanowi faktycznemu określonemu w aktach sprawy, poprzez oparcie wyroku na niemającej potwierdzenia w aktach sprawy tezie, iż organ w sposób nieuprawniony przyjął, że decyzja już nie istniała w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, podczas gdy organ skonstatował ten stan w dacie jego rozpatrywania bowiem decyzja utraciła moc obowiązywania co spowodowało, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego w tym także zmieniona lub uchylona;

- lit. e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji, gdy skarga ta powinna być oddalona, gdyż po wszczęciu przez stronę postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia, zezwolenie owo wygasło i sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej, a zatem zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania przez organ;

- lit. f) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i dowolnej, będącej komplikacją różnych poglądów, schematyzm uzasadnienia, brak uwzględnienia poglądów doktryny jak i orzecznictwa sądów odmiennego od wywiedzionej tezy, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do prawidłowego kierunku ponownego rozpatrywania sprawy, której notabene, pomimo uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania, nadal nie ma, gdyż decyzja zawierająca zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową wygasła z dniem 11 września 2018 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji i zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji przedłużającej licencję skarżącego na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie przedłużenia terminu ważności licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką (decyzją tą organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] o odmowie przedłużenia terminu ważności licencji i umorzył postępowanie przed organem I instancji) stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zasadnicze znaczenie dla oceny o braku zgodności z prawem kontrolowanej decyzji miał czas trwania postępowania w sprawie przedłużenia terminu ważności licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką (w tym zwłaszcza czas trwania postępowania odwoławczego przed SKO) w relacji do daty jego zainicjowania wnioskiem strony z dnia 9 kwietnia 2018 r., a więc jeszcze w okresie, w którym obowiązywała licencja z terminem ważności do 11 września 2018 r., o przedłużenie której zabiegała strona.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają – wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie organu – prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do braku zgodności z prawem kontrolowanej przez ten Sąd decyzji. Zarzuty te należy uznać za nieskuteczne oraz nieusprawiedliwione.

Na wstępie trzeba podnieść, że skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie mogą odnieść zarzuty z ppkt. 2 lit. a) oraz lit. e) petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia odpowiednio, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a.

Z tego mianowicie powodu, że wymienione przepisy prawa, jako tzw. przepisy wynikowe, nie mogły stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2108 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17). Przepisy te, jak jednoznacznie wynika to z ich treści odnoszą się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia albo niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa. Naruszenie wymienionych przepisów jest więc zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. W związku z tym, zmierzając do wykazania naruszenia wymienionej regulacji – poprzez niezasadne zdaniem skarżącego kasacyjnie organu uchylenie zaskarżonej decyzji w miejsce oddalenia skargi wniesionej na tą decyzję – skarżący kasacyjnie organ powinien powiązać zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa, którym – jego zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny stosując je, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanych przepisów wynikowych nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Zwłaszcza, gdy niezależnie od powyższego podnieść również, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. trzeba uznać tym bardziej za zarzut nieskuteczny, a to dlatego, że podstawę wydania kontrolowanego wyroku Sądu I instancji – jak jasno i wyraźnie wynika to z jego uzasadnienia – stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Za nieskuteczny należało również uznać – oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. – zarzut z ppkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut błędnej wykładni art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Podkreślając w punkcie wyjścia, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego to zarzut wadliwego zrekonstruowania normy prawnej, to jest mylnego zrozumienia treści przepisu przez sąd administracyjny I instancji, który wymaga - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, trzeba stwierdzić, że omawiany zarzut kasacyjny nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą z następującego powodu.

Mianowicie, nie dość, że uzasadnienie omawianego zarzutu kasacyjnego nie zawiera wymienionego elementu, to przede wszystkim z uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia nie wynika, aby w odniesieniu do przywołanego przepisu prawa – którego naruszenie przez błędną wykładnię zarzuca skarżący kasacyjnie organ – Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, a w konsekwencji, aby wyraził pogląd, który przypisuje mu organ uznając go jednocześnie za nieprawidłowy. To zaś prowadzi do wniosku, że skoro na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego skarżący kasacyjnie organ podjął polemikę z nieistniejącym poglądem prawnym, to zarzut ten z oczywistych wręcz względów nie mógł być uznany za skuteczny.

Natomiast pozostałe zarzuty kasacyjnej trzeba było uznać za niezasadne.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zwłaszcza zaś w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna.

Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego wymaga przypomnienia, że z wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a, usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie gdy przyjął coś na skutek niedokładnej lektury akt. Wobec tego więc, że przywołany przepis wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, a naruszenie przywołanego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji wyjścia poza te granice, to tak długo, jak długo sąd mieści się w tych granicach, ewentualne błędy w odczytaniu akt skutkować będą błędnym przedstawieniem stanu sprawy, czyli ewentualnym naruszeniem art. 141 § 4 (por. również wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2010 r., II FSK 558/09 oraz z dnia 24 czerwca 2009 r., II FSK 287/08).

W świetle powyższego, upatrywanie naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w okoliczności eksponowanej na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego nie może być uznane za usprawiedliwione. Zwłaszcza gdy podkreślić, że okoliczności wskazywanej przez skarżący kasacyjnie organ, a odnoszącej się do terminu ważności licencji o przedłużenie której wystąpiła strona, Sąd I instancji przecież w żadnym stopniu, ani też zakresie nie kwestionował (por. s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) lecz, tylko i wyłącznie okoliczność tą oceniał w relacji do zasad wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., a więc z punktu widzenia tych wzorców normatywnych, które w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – w tym zwłaszcza czasu trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem strony z dnia 9 kwietnia 2018 r., a więc jeszcze w okresie, w którym obowiązywała licencja z terminem ważności do 11 września 2018 r., o przedłużenie której zabiegała – uznał za adekwatne.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut z ppkt 2 lit. f) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych przepisów prawa w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej.

W punkcie wyjścia należy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wskazywanych przez stronę wad i deficytów, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze – co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji – zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony (organu administracji) o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony (organu administracji), nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.

Nie ma również podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Przepis ten bowiem, co wyraźnie i jednoznacznie wynika z jego treści, może znaleźć zastosowanie tylko w sprawach, w których sąd już orzekał, co oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny po raz pierwszy orzekając w sprawie – a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie ze skargi na wymienioną powyżej decyzję SKO – nie może przepisowi temu uchybić (por. np.: wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1121/11). Z przywołanej regulacji wynika również - co ma nie mniej istotne znaczenie - że zawiera ona dwie pozostające ze sobą w związku, odrębne normy prawne kształtujące zakres związania nimi sądu, który już je stosował, jako wzorzec kontroli zgodności z prawem administracji publicznej, jak i organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowiło przedmiot zaskarżenia i do którego w związku z uwzględnieniem skargi są one bezpośrednio skierowane (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 595/12).

W związku z powyższym, art. 153 p.p.s.a. nie mógł stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Jeżeliby natomiast intencje skarżącego kasacyjnie organu miały wyrażać się w podważaniu zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia z powodu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. - z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się bowiem wynikać, że zarzut z ppkt 2 lit. f) petitum skargi kasacyjnej zmierza również w tym kierunku – to oczekiwania budowane na tej podstawie także nie mogłoby być uznane za uzasadnione.

Odnosząc się do wymienionego aspektu zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba podkreślić, że wskazania co do dalszego postępowania powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, to jest tak, aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżony akt, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Skoro wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej, a ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, to za oczywiste należy uznać, że elementy tej oceny muszą mieć postać jednoznacznych twierdzeń umożliwiających ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Nie oznacza to jednak, że formułując wytyczne co dalszego postępowania sąd administracyjny jest zobowiązany do sporządzenia swoistego rodzaju planu czynności – ze wskazaniem ich rodzaju – jakie organ administracji jest zobowiązany podjąć w ponownym postępowaniu. To bowiem organ, dążąc do wykonania wytycznych sądu, ma decydować, jakie czynności postępowania powinien podjąć w celu zastosowania się do oceny prawnej zawartej w wyroku.

W świetle przedstawionych uwag, zwłaszcza zaś, gdy formułowane na ich podstawie wnioski skonfrontować z wnioskami wynikającymi analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, trzeba stwierdzić, że w rozpatrywane sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również w zakresie odnoszącym się do "wskazań co do dalszego postępowania".

Stanowisko to trzeba uznać za tym bardziej uzasadnione, że także zarzuty z ppkt 2 lit. b) oraz lit. c), a także z ppkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Istota wymienionych zarzutów kasacyjnych – co jasno i wyraźnie wynika ze sposobu, w jaki zostały one skonstruowane oraz uzasadnione, co powoduje, że wobec ich komplementarnego charakteru należy rozpoznać je łącznie – zmierza do wykazania wadliwości wydanego w sprawie orzeczenia z pozycji argumentu wygaśnięcia w dacie orzekania przez organ odwoławczy licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką, o przedłużenie której wystąpiła strona.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zabieg ten nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ, albowiem omawiane zarzuty kasacyjne, na gruncie których podnoszone jest naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 oraz art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 1 p.u.s.a., nie mogą być uznane za usprawiedliwione.

Proponowane przez Sąd I instancji podejście do rozumienia, zwłaszcza zaś do kierunku zastosowania w rozpatrywanej sprawie wymienionych przepisów k.p.a., które stanowią wzorzec kontroli prawidłowości postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, a także wzorzec kontroli samej tej decyzji, nie jest – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu – wadliwe, a w związku z tym nie uzasadnia również uchylenia zaskarżonego wyroku.

Stanowisko Sądu I instancji – wymagające jednocześnie rozwinięcia o argumenty prezentowane w dalszej części wywodu – słusznie bowiem eksponuje znaczenie tej okoliczności towarzyszącej rozpatrywanej sprawie, którą był czas trwania postępowania w sprawie przedłużenia terminu ważności licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką (w tym zwłaszcza czas trwania postępowania odwoławczego przed SKO) w relacji do daty jego zainicjowania wnioskiem strony z dnia 9 kwietnia 2018 r., a więc jeszcze w okresie, w którym obowiązywała licencja z terminem ważności do 11 września 2018 r., o przedłużenie której zabiegała strona.

Wymienioną okoliczność należy uznać za okoliczność o prawnie doniosłym znaczeniu w sprawie. W pełni zasadnie została ona uznana za wiodącą dla oceny o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W punkcie wyjścia należy podnieść, że przedmiot rozpatrywanej sprawy – gdy chodzi o jego istotę – dotyczy istotnej sfery wolności jednostki, a mianowicie wolności prowadzenia działalności gospodarczej w dziedzinie transportu drogowego. W sytuacji, gdy jej realizacja ma polegać (polega) na wykonywaniu krajowego transportu drogowego taksówką, nie pozostaje to również bez wpływu na wniosek, że przedmiot, a co za tym idzie również istota sprawy, dotyczy także wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz miejsca pracy, a więc innymi słowy i najogólniej rzecz ujmując, prawa człowieka do uzyskania możliwości utrzymania się poprzez pracę swobodnie wybraną lub przyjętą. Wymienione wolności mają status konstytucyjny i są konstytucyjnie gwarantowane (art. 22 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP), lecz z oczywistych wręcz względów nie mają charakteru absolutnego, co motywowane jest potrzebą ochrony innych istotnych wartości. Ograniczenie natomiast wymienionych wolności jest dopuszczalne jedynie w drodze ustawy, co w odniesieniu do wolności prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić tylko ze względu na ważny interes publiczny, w odniesieniu zaś do wolności wyboru i wykonywania zawodu, tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (por. odpowiednio art. 22 oraz art. 65 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wskazane ograniczenia, co odnosi się każdej z wymienionych wolności, nie mogą przy tym naruszać ich istoty.

Z punktu widzenia istoty omawianej kwestii spornej, w ślad za poglądem prawnym wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., w sprawie sygn. akt II GPS 1/11, która także podjęta została na tle zagadnienia prawnego również dotyczącego wykonywania transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymienione zasady konstytucyjne, w tym rekonstruowane na ich podstawie dyrektywy, nie dość że mają walor normatywny, to adresowane są nie tylko do ustawodawcy, ale także do podmiotów interpretujących i stosujących prawo, które na tle okoliczności rozpatrywanych spraw są zobowiązane nadać konkretnym normom prawnym konkretny praktyczny wymiar i sens.

Jeżeli tak – a znajduje to swoje potwierdzenie także w argumencie z treści art. 8 ust. 2 w związku z art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej – to kontrola przebiegu postępowania w rozpatrywanej sprawie oraz kontrola jego rezultatu nie może abstrahować od przywołanych powyżej wzorców konstytucyjnych.

Zwłaszcza, gdy w kontekście wynikających z nich dla sfery stosowania prawa konsekwencji – w szczególności zaś tych, które wiązać należy z katalogiem ograniczeń wymienionych powyżej wolności konstytucyjnych – zwrócić uwagę na następujący aspekt zagadnienia.

Mianowicie, z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wynika, że określa ona zasadnicze oraz szczegółowe reguły i warunki prowadzenia działalności gospodarczej – w tym także, co rzecz jasna wykonywania zawodu – w dziedzinie usług transportu drogowego. Z przyjętych na jej gruncie rozwiązań prawnych jednoznacznie wynika, że wymieniona działalność poddana została ścisłej reglamentacji prawnej, a prawo jej podejmowania oraz wykonywania uzależnione zostało od tego podstawowego warunku, którym jest zezwolenie lub licencja.

Odnosi się to także do krajowego transportu drogowego osób taksówką. Podjęcie oraz wykonywanie tej działalności wymaga bowiem licencji wydawanej przez uprawniony organ administracji publicznej – na wniosek samego zainteresowanego oraz przy spełnianiu przez niego określonych ustawą warunków (art. 5b ust. 1 pkt 3 w związku z art. 6 wymienionej ustawy) – na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż lat 50 (art. 5b ust. 3). Przy tym – a jest to nie mniej istotne – na gruncie szczegółowych przepisów ustawy o transporcie drogowym przyjęte zostało również rozwiązanie umożliwiające dokonanie zmiany już udzielonej licencji (por. np. art. 7; art. 14), w tym także – co trzeba podkreślić – w zakresie odnoszącym się do czasu, na jaki przyznane zostało wynikające z niej uprawnienie do krajowego transportu drogowego osób taksówką. To zaś, ma tą konsekwencję, że w pierwotnie przyznany czasowy zakres uprawnienia wynikającego z udzielonej licencji, siłą rzeczy wpisane zostało prawnie usprawiedliwione w świetle przedstawionych argumentów konstytucyjnych oczekiwanie jej posiadacza odnośnie do jego przedłużenia (o ile rzecz jasna o to wystąpi), co nie jest bez znaczenia dla oceny treści oraz istoty tego uprawnienia.

W relacji do przedstawionych na wstępie uwag eksponujących znaczenie wolności, o których mowa w art. 22 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP oraz granic, w obrębie których mogą one podlegać ograniczaniu, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że istota regulacji prawnych zawartych w ustawie o transporcie drogowym – w tym, w szczególności regulacji powyżej przywołanych – wyraża się w tym, że stanowią one podstawę dystrybucji tego prawnie reglamentowanego dobra, którym jest prawo wykonywania krajowego transportu drogowego taksówką, a co za tym idzie prawo (wolność) wyboru i wykonywania zawodu oraz miejsca pracy we wskazanej dziedzinie.

Jeżeli dystrybuowanie wymienionego dobra, gdy chodzi o sposób i warunki, na jakich ma (może) to następować, poddane zostało ścisłej regulacji prawnej, to za oczywiste należy uznać, że w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z wymienionych powyżej zasad konstytucyjnych oraz ich gwarancyjnego charakteru (por. art. 22 oraz art. 65 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), dystrybucja ta nie może mieć charakteru dowolnego, albowiem stanowiłoby to niczym nieuzasadnione i nieuprawnione ograniczenia wymienionych wolności, a co więcej, również ich istoty.

W kontekście więc tego argumentu, że wymienione zasady konstytucyjne, w tym także rekonstruowane na ich podstawie dyrektywy działania adresowane są także do podmiotów interpretujących i stosujących prawo w omawianej dziedzinie, co odnieść należy w szczególności do organów administracji publicznej, którym powierzona została kompetencja do udzielania w drodze decyzji administracyjnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką, a więc innymi słowy kompetencja, której istota wyraża się w prawie (i zarazem w obowiązku) dystrybuowania wymienionego dobra prawnego, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że kontrola prawidłowości realizacji wskazanej kompetencji, aby mogła być rzeczywistą, a tym samym i efektywną, bo ukierunkowaną na służenie eliminowaniu jakiejkolwiek dowolności w zakresie odnoszącym się do wykonywania omawianej funkcji dystrybucyjnej, nie może pomijać żadnego aspektu działania organu administracji we wskazanej sferze. Skoro tak, to za oczywiste trzeba uznać, że zakres oraz przedmiot tej kontroli nie może pomijać proceduralnego aspektu działania organu administracji publicznej w omawianych sprawach. Zwłaszcza, że również na tym polu mogą – lecz oczywiście nie muszą - ujawniać się sytuacje, które można i należało będzie oceniać, jako niekorespondujące z pożądanym standardem działania.

W tej mierze należy więc stanowczo stwierdzić, że jeżeli istotą oraz celem realizacji kompetencji, o której mowa w art. 6 w związku z art. 7 ustawy o transporcie drogowym jest dystrybuowanie wymienionego powyżej dobra prawnego, to za oczywiste trzeba uznać, że wykonywanie tej kompetencji w innym celu, w tym również w sposób, który w związku z przyjętym trybem postępowania w sprawie z wniosku o przedłużenie pierwotnie udzielonej licencji materializuje się de facto w wyzuciu z pierwotnie przyznanego prawa prowadzenia działalności polegającej na wykonywaniu krajowego transportu drogowego taksówką oraz wykonywania w tym zakresie zawodu przewoźnika – i to w sytuacji, gdy w wymienioną licencję, po jej przyznaniu, wpisane jest usprawiedliwione oczekiwanie jej posiadacza odnośnie do przedłużenia wynikającego z niej uprawnienia do prowadzenia wskazanej działalności i wykonywania wskazanego zawodu, co stanowi prawnie doniosłą cechę tego uprawnienia, która przesądza również o jego istocie – nie może być uznane za zgodne z prawem. Innemu celowi wykonywania wymienionej kompetencji oraz trybowi postępowania, którego przebieg, a w konsekwencji i rezultat nie koresponduje z istotą oraz celem kompetencji służących realizacji wymienionej powyżej funkcji dystrybucyjnej sprzeciwia się bowiem, adresowany do organu administracji – jako podmiotu, któremu powierzone zostało zadanie rozdysponowywania wymienionego dobra prawnego, lecz nie w sposób dowolny – imperatywny nakaz działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uwzględniania słusznego, a więc prawnie usprawiedliwionego interesu strony (art. 7 k.p.a.) - co w rozpatrywanej sprawie nie kłóci się również z interesem społecznym, zważywszy na doniosłość znaczenia komunikacji samochodowej – oraz nakaz działania w sposób uwzględniający wszystkie konsekwencje wynikające z zasady wyrażonej na gruncie art. 8 k.p.a., w tym również w zakresie, w jakim przepis ten poczynając od dnia 1 czerwca 2017 r., zobowiązuje do zachowania zasady równego traktowania, a także – co jest nie mniej istotne z punktu widzenia pewności wydania merytorycznego rozstrzygnięcia – nakaz załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 12 w związku z art. 35 § 1 k.p.a.).

Jeżeli więc w rozpatrywanej sprawie nie jest sporna ta prawnie doniosła w niej okoliczność, że strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie pierwotnie udzielonej jej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką w dniu 9 kwietnia 2018 r., a więc w okresie, w którym obowiązywała licencja z terminem ważności do 11 września 2018 r., a ponadto, że odwołanie od negatywnej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. wraz z aktami sprawy przekazane zostało organowi odwoławczemu w dniu 4 czerwca 2018 r., zaś zaskarżona decyzja tego organu wydana została dopiero w dniu 27 września 2018 r. – a więc po blisko czterech miesiącach od daty wpływu sprawy do tego organu – to w związku z tym, że konsekwencją opisanej sytuacji było de facto wyzucie strony z pierwotnie przyznanego jej prawa prowadzenia działalności polegającej na wykonywaniu krajowego transportu drogowego taksówką oraz wykonywania w tym zakresie zawodu przewoźnika, wskazane działanie organu nie mogło być ocenione inaczej, jak tylko, jako niezgodne z prawem. Nic nie usprawiedliwiało bowiem klikumiesięcznej zwłoki w merytorycznym rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji organu I instancji, a ze stanowiska skarżącego kasacyjnie organu nie wynika, aby w tym względzie miało być jednak inaczej.

Jeżeli ponadto, w kontekście reformatoryjnych kompetencji organu odwoławczego wymagało rozważenia to, czy wymóg o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ) w związku z ust. 3a ustawy o transporcie drogowym w związku z § 1 uchwały nr LXXVIII/1633/13 Rady Miejskiej w Łodzi mógł być uznany za rzeczywiście dedykowany podmiotom występującym o zmianę pierwotnie udzielonej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką, w zakresie dotyczącym terminu jej ważności, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wskazany powyżej faktyczny rezultat przyjętego sposobu oraz trybu działania w relacji do następstw tego działania wyrażających się w wydaniu formalnej decyzji procesowej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. – co w tym względzie uznać należy jedynie za pozór legalności – świadcząc o dowolności działania organu odwoławczego, świadczy również o tym, że w sprawie tej doszło do dowolnego, wręcz arbitralnego ograniczenia możliwości korzystania z konstytucyjnych wolności prowadzenia działalności gospodarczej w dziedzinie transportu drogowego taksówką oraz wykonywania zawodu przewoźnika w tym zakresie.

Ponownie odwołując się do znaczenia regulacji prawnej zawartej w art. 22 oraz art. 65 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP trzeba stwierdzić, że wskazane działanie organu administracji, gdy chodzi o sposób realizacji kompetencji, w które został on wyposażony na podstawie art. 6 i art. 7 ustawy o transporcie drogowym, nie korespondowało, ani z ich istotą, ani też z celem, któremu służyć ma ich wykonywanie. To zaś, w świetle wszystkich przedstawionych argumentów uzasadnia ocenę o ich nadużyciu, albowiem sposób realizacji wskazanych kompetencji skutkował niczym nieuzasadnionym, a więc tym samym dowolnym ograniczeniem wymienionych powyżej wolności i praw, a przez to naruszeniem również ich istoty, o czym w kontekście konsekwencji wynikających z udzielonej licencji w relacji do wynikającego z niej prawnie usprawiedliwionego oczekiwania odnośnie do przedłużenia terminu jej ważności była już mowa powyżej.

Jeżeli więc – jak wynika z powyższego i co w rekapitulacji przedstawionych argumentów należy podkreślić – w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wymienionych powyżej (imperatywnych) normatywnych wzorców działania organu administracji, któremu to naruszeniu towarzyszył jednocześnie brak realizacji istotnych wartości chronionych prawem, a mianowicie wolności prowadzenia działalności gospodarczej w dziedzinie transportu drogowego taksówką oraz wykonywania zawodu przewoźnika w tym zakresie, to w odniesieniu do podejścia do art. 105 § 1 k.p.a. – oraz do art. 155 k.p.a., którego naruszenia nota bene nie zarzuca skarga kasacyjna odwołując się do tego przepisu wyłącznie w jej uzasadnieniu – na gruncie okoliczności stanu faktycznego sprawy za uzasadnione trzeba uznać odwołanie się do racji i argumentów celowościowo – funkcjonalnych oraz argumentów natury aksjologicznej, którym z uwagi na doniosłość celów, o których mowa była powyżej oraz istotę prawnie chronionych wartości należy dać pierwszeństwo przed racjami natury językowej, do których z kolei odwołuje się skarżący kasacyjnie organ.

Jednocześnie trzeba też podkreślić, że powyższemu nie sprzeciwia się eksponowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że strona skarżąca nie kwestionowała prawidłowości działania organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie w trybie skargi na bezczynność tego organu lub skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Argument ten należy uznać za nieprzydatny, a przez to i nieuzasadniony.

Z tego mianowicie powodu, że nie sposób jest zasadnie twierdzić, iż na gruncie rozpatrywanego przypadku możliwe jest skuteczne przeciwstawienie okoliczności braku realizacji uprawnienia do wniesienia skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. bezwzględnemu obowiązkowi działania organu administracji w sposób korespondujący z treścią i istotą przyznanych mu kompetencji oraz z celami, którym ich wykonywanie ma służyć, jeżeli obowiązek ten – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – w oczywisty wręcz sposób został naruszony, i to w stopniu, który trzeba uznać za poważny.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.