Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1512/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia szkody w środowisku poprzez zniszczenie, położonego na dwóch barkach, sztucznego siedliska lęgowego prawnie chronionych gatunków ptaków, będących również przedmiotem ochrony w [...]

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków z siedzibą w [...], postanowieniem z [...] kwietnia 2016r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej zwanej: "k.p.a", w związku z art. 144 k.p.a oraz art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789, z późn. zm.), utrzymał je w mocy.

W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 11 września 2015 r. Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, zwane dalej: "OTOP", zgłosiło Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...], zwanemu dalej "RDOŚ w [...]" wystąpienie szkody w środowisku w chronionych siedliskach przyrodniczych stanowiących miejsca kolonijnych lęgów chronionych gatunków ptaków, w tym również stanowiących przedmiot ochrony w obszarze specjalnej ochrony ptaków - [...]. Zgłoszenia dokonano na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą szkodową". Zgłaszający wskazał, że zniszczono, położone na dwóch barkach, sztuczne siedliska lęgowe ok. 300 par rybitwy rzecznej (Sterna hirundo) oraz ok. 100 par mewy śmieszki (Chroicephalus ridibundus), jak również nieregularnie gniazdującej na tych barkach (do 15 par) rybitwy białoczelnej (Sternula albifrons) i 1 pary mewy czarnogłowej (Ichtyaetus melanocephalus). Szkoda w ocenie OTOP miała miejsce w III kwartale 2014 r. Barki, jako sztuczne wyspy, były wykorzystywane także w latach 2010-2014 jako miejsce odpoczynku siedmiu innych chronionych gatunków, w większości figurujących w zał. I do unijnej Dyrektywy Ptasiej (Dyrektywa Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 roku w sprawie ochrony dzikich ptaków): mewy srebrzystej, mewy małej, rybitwy czarnej, sieweczki rzecznej, siewki złotej, czajki, rybitwy białoskrzydłej oraz brodźca piskliwego. Zgłaszana przez OTOP szkoda w środowisku w siedlisku lęgowym ptaków nastąpiła w strefie korytowej Wisły - na gruncie pokrytym wodami śródlądowymi Skarbu Państwa, administrowanymi przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], w okolicy 870 km szlaku żeglugowego tej rzeki, około 2,5 km poniżej oddanego do użytkowania w lipcu 2013 r. mostu drogowego w [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...] - woj. [...] (gm. [...] i [...]).

Szkodę wywołał brak zacumowania w wyżej wymienionym miejscu barek, przystosowanych jako sztuczne siedlisko lęgowe wymienionych gatunków. Barki funkcjonowały tam corocznie od 2010 r. (do 2014 r. włącznie) w sezonie lęgowym mew i rybitw (15 kwietnia - 31 sierpnia zostały zabrane na okres zimowy i nie powróciły na pierwotne miejsce wiosną. Szkoda polegała więc, zdaniem OTOP na rezygnacji przez inwestora budowy mostu drogowego Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - GDDKiA - Oddział w [...], odpowiedzialnego za właściwe wykorzystanie tych barek na rzecz ptaków w ramach kompensacji przyrodniczej, z wykonania kompensacji przyrodniczej. Kompensacja ta polegała zaś na przystosowaniu i wykorzystaniu omawianych barek jako siedliska lęgowego mew i rybitw na [...] w ok. [...], w zamian za utracone trwale wskutek budowy mostu naturalne siedliska lęgowe, znajdujące się na tamtejszych, piaszczystych łachach (nisko wynurzonych nad wodą wyspach), należących do [...] Opisana kompensacja przyrodnicza, związana ze stwierdzeniem przez Wójta Gminy [...] znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony [...], wskutek budowy mostu drogowego na [...] w okolicy [...], została nakazana w załączonej do niniejszego zgłoszenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. znak: [...]), uzgodnionej z organem specjalistycznym - RDOŚ w [...] (postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...]) i utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. RDOŚ w [...] odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie wskazując, iż zaistniało wykluczenie wskazane wart. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, gdyż dla przedsięwzięcia pn. "Budowa przeprawy mostowej przez rzekę [...] koło [...] wraz z dojazdami w ciągu drogi krajowej nr [...]" Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353), zwanej dalej: "ustawą ooś" wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach uzgodnioną z RDOŚ w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 90 ww. ustawy. Dla przedsięwzięcia wydano również zezwolenie, o którym mowa wart. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późno zm.), zwanej dalej: "ustawą o ochronie przyrody".

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł OTOP, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenia o konieczności wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej za szkodę w środowisku uznajemy negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z:

• decyzją, o której mowa wart. 34 ustawy o ochronie przyrody lub

• decyzją, o której mowa wart. 56 ustawy o ochronie przyrody, lub

• zatwierdzonym planem urządzenia lasu, dla którego przeprowadzono strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko, o której mowa wart. 46 ustawy ooś, lub

• decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa wart. 71 ust. 1 ustawy ooś, lub

• postanowieniami, o których mowa wart. 90 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy ooś.

W niniejszej sprawie wydana została w trybie art. 71 ust. 1 decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. znak: [...], ponadto decyzja ta obejmowała na mocy art. 35a ustawy o ochronie przyrody zezwolenie, o którym mowa wart. 34 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym na mocy art. 6 pkt 11 lit. a, uprzednio zidentyfikowany negatywny wpływ inwestycji, wynikający z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. znak: [...], nie jest objęty definicją szkody w środowisku i nie stosuje się do niego przepisów ustawy szkodowej.

Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie przeprawy mostowej przez rzekę [...] koło [...] wraz z dojazdami w ciągu drogi krajowej nr [...] nałożono na wnioskodawcę - GDDKiA, obowiązek wykonania kompensacji przyrodniczej w zakresie stworzenia i utrzymywania przez okres budowy przeprawy mostowej oraz w przypadku konieczności dalszego ich utrzymania - zastępczych miejsc lęgowych dla gatunków ptaków: rybitwy rzecznej i rybitwy białoczelnej poprzez zakotwiczenie na rzece [...], w odległości ok. 2,5 km od miejsca projektowanej przeprawy mostowej, w sąsiedztwie naturalnie występującej wyspy, 2 barek. Zgodnie z ww. decyzją barki miały być odpowiednio przygotowane i zakotwiczone na rzece w okresach od 15 kwietnia do 31 sierpnia. W decyzji wskazano także, iż wyniki monitoringu w zakresie skuteczności zasiedlania barek przez ptaki ze wskazaniem gatunków i liczebności należy przedkładać organowi pełniącemu nadzór nad obszarem [...], corocznie w ramach sprawozdań, po każdym sezonie lęgowym ptaków wraz z danymi z monitoringu położenia i wielkości piaszczystych łach, celem określenia przez organ pełniący nadzór nad obszarem, potrzeby dalszego utrzymywania zastępczych miejsc lęgowych dla gatunków ptaków: rybitwy rzecznej i rybitwy białoczelnej.

Ma więc rację skarżący, iż niniejsza decyzja identyfikowała negatywny wpływ wykonanej inwestycji na siedliska naturalne wymienionych ptaków. Właśnie z uwagi na wykazanie tego negatywnego wpływu nałożono tą decyzją obowiązek kompensacji przyrodniczej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] organ wskazał, iż w stosunku do utraconych stanowisk lęgowych rybitw zaprojektowano kompensację przyrodniczą w postaci siedlisk zastępczych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało wówczas, iż łachy - potencjalne miejsca lęgowe rybitw - wędrują na tym odcinku rzeki z szybkością ok. 250-900 m rocznie, w zależności od przepływów rzeki w danym roku. Stwierdzono także, że z uwagi na licznie występujące na tym odcinku rzeki łachy nie ma konieczności stałego utrzymywania barek. Jednocześnie z protokołu z czynności przesłuchania świadków dr S. B. oraz mgr T. M. wynikało, iż ciąg łach rozpoczyna się na wysokości projektowanego mostu, kończy się na dolinie [...], a ich ilość i wielkość zależy od poziomu wody w rzece. Tylko na niektórych wyspach gniazdują ptaki, a główna ich koncentracja ma miejsce poniżej [...], gdzie znajdują się główne ciągi łach, a koncentracja ptaków siewkowych wynosi ok. 18 tys. osobników w jednym miejscu. Świadek wskazał, iż w miejscu usytuowania projektowanego mostu koncentracje ptaków były wyraźnie mniejsze i ograniczały się maksymalnie do kilkuset osobników. Organ przyjął wówczas, iż charakter siedliska gatunków rybitw ma charakter dynamiczny i ich liczebność zależy w dużym stopniu od poziomów wody, a te z kolei - w głównej mierze od warunków pracy zapory we [...]. W związku z tym organ postanowił, iż barki należy zakotwiczyć przed sezonem lęgowym poprzedzającym przystąpienie do budowy przeprawy mostowej i monitorować ich zasiedlenie przez okres budowy, jak i użytkowania obiektu łącznie z tworzeniem łach na tym odcinku [...]. Coroczne sprawozdania w tym zakresie umożliwią podjęcie dalszych decyzji o zasadności ich kotwiczenia na następny sezon lęgowy. Wskazane ustalenia uzasadniały nałożenie obowiązku kompensacji w opisanym kształcie i harmonogramie.

W aktach sprawy pozostaje ponadto postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] uchylające zaskarżone postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w sprawie wyjaśnienia zapisów postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] dotyczącego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie przeprawy mostowej przez rzekę [...] koło [...] wraz z dojazdami w ciągu drogi krajowej nr [...], w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, oraz odmawiające wyjaśnienia zapisu zawartego w pkt III postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...]. W uzasadnieniu ww. postanowienia zapisano, iż w pkt III postanowienia RDOS w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wyrażnie wskazano, że przedmiotem kompensacji przyrodniczej jest zaprojektowanie dwóch barek z piaskiem przez cały okres budowy przedsięwzięcia oraz po oddaniu obiektu do użytkowania w przypadku stwierdzenia takiej konieczności. Przyznano, iż RDOS w [...] nie określił w tym punkcie wyraźnie, w którym momencie po zakończeniu etapu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia winno nastąpić podjęcie decyzji o konieczności dalszego utrzymywania siedlisk zastępczych dla chronionych gatunków rybitw. Stwierdzono jednak, że w zaistniałej sytuacji należy odnieść się do obowiązku wyrażonego w pkt II .14. lit b tiret pierwszy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r. według którego inwestor zobowiązany jest do prowadzenia monitoringu ornitologicznego przez okres przynajmniej 3 lat od dnia oddania obiektu do użytkowania z uwzględnieniem okresu lęgowego, jak i okresu migracji i zimowania ptaków, w zakresie skuteczności zasiedlania barek przez ptaki ze wskazaniem gatunków, liczebności i sukcesu lęgowego. Nie wymagało w ocenie GDOS wyjaśnienia, że wykonanie przedstawionego powyżej obowiązku monitoringu w zakresie zaproponowanych działań kompensacyjnych możliwe jest wyłącznie przy ciągłym utrzymaniu barek na rzece Wiśle. Potwierdzenie powyższego stanowi również treść obowiązku wyrażonego w pkt IV.2 postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r., zgodnie z którym "Realizacja przedsięwzięcia wymaga wykonania analizy porealizacyjnej po upływie 3 lat od dnia oddania obiektu do użytkowania w zakresie objętym monitoringiem, wskazanym wyżej w punkcie II.14 lit. b-g sentencji - tj. z wykorzystaniem barek z piaskiem".

Z powyższego w ocenie organu wynika jednoznacznie, iż cumowanie barek na rzece [...] w okolicach nowo wybudowanego mostu w [...] stanowiło i stanowi obowiązek wynikający z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. znak: [...], który miał za zadanie kompensację przyrodniczą stwierdzonego negatywnego oddziaływania. prowadzonej inwestycji. W tym punkcie stanowisko organu jest zbieżne ze stanowiskiem Skarżącego. Jednak wskazać należy, iż w przypadku niewypełnienia obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej, obowiązek ten podlega egzekucji w trybie ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, z późno zm.). Ustawa szkodowa nie jest natomiast narzędziem do egzekwowania obowiązków wynikających z treści decyzji wydanych na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy ooś. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia nie można uznać stanowiska OTOP odnośnie braku wyłączenia stosowania ustawy szkodowej w niniejszej sprawie za uzasadnione. Wyłączenie stosowania ustawy szkodowej w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie art. 6 pkt 11 lit a tiret pierwsze, czwarte i piąte i w związku z tym stan faktyczny sprawy nie podlega ocenie w ramach kryteriów zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82, poz. 501).

Skargę na powyższe postanowienie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków (OTOP) domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu ROOŚ w [...] z dnia [...] stycznia 2016r. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło, że w sprawie organy błędnie zastosowały art. 6 pkt. 11 lit. "a" - tiret pierwszy, czwarty i piąty - ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jednolity - Dz. U. 2014r., poz. 1789, ze zm.), zwanej dalej ustawą "szkodową" ,... w związku z błędnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Ponadto w ocenie skarżącego w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia został błędnie zastosowany art. 24 ust. 7 ustawy "szkodowej" - który, jak wynika to wprost z jego brzmienia - ma zastosowanie wyłącznie dla postanowień o odmowie wszczęcia postępowania przez organ I instancji - po zgłoszeniu wystąpienia szkody w środowisku.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż nastąpiła szkoda w środowisku, gdyż wskutek celowej działalności Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) - Oddział w [...] - zniszczone zastało siedlisko lęgowe prawnie chronionych gatunków ptaków - rybitw i mew, znajdujące się na [...] w okolicy [...], w obszarze sieci [...] w którym gatunki te stanowią główny przedmiot jego ochrony. Organy obu instancji, błędnie uznały więc, że pozbawienie chronionych prawem unijnym krajowych gatunków ptaków dwóch specjalnie przystosowanych dla ich gniazdowania barek - nie może być rozpatrywane i sankcjonowane na podstawie przepisów ustawy "szkodowej" z uwagi treść art. 6 pkt. 11 lit. a tej ustawy - w związku z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie na [...] w okolicy [...] mostu drogowego w ciągu drogi krajowej Nr [...], wraz z dojazdami do tego mostu - wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy ooś i późniejszym postanowieniem RDOŚ w [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. wydanym na podstawie art. 90 ust. 1 tej ustawy w trakcie przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania (na etapie zatwierdzania projektu budowlanego dla mostu).

OTOP uważa, że dopuszczone w wymienionej decyzji Wójta Gminy [...] i postanowieniu RDOŚ w [...] zniszczenia w siedliskach prawnie chronionych mew i rybitw, dotyczyły wyłącznie siedlisk naturalnych tych ptaków (piaszczystych wysp w nucie rzeki), które regularnie występowały w przeszłości strefie korytowej [...] w okolicy [...], zaś następnie zostały zniszczone w trakcie realizacji przedsięwzięcia (budowy przeprawy mostowej), dla którego w dniu ustalono środowiskowe uwarunkowania, wraz z orzeczeniem, iż budowa ta będzie znacząco negatywnie wpływać na przedmiot ochrony w obszarze sieci [...] To właśnie - tylko wobec tego zdarzenia - zaistniałego zniszczenia siedlisk naturalnych ma zastosowanie przepis art. 6 pkt. 11 lit. a ustawy "szkodowej", na który powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego Postanowienia GDOŚ z dnia [...] kwietnia b.r. ten organ odwoławczy, wcześniej zaś - w postanowieniu z dnia [...] stycznia b.r. - RDOŚ w [...] (jako organ I instancji).

Skarżący podkreślił, że nie zgłosił wyrządzenia szkody w siedliskach naturalnych mew i rybitw na [...] w pobliżu [...]; polegającej na ich zaniku wskutek budowy mostu drogowego, zdiagnozowanej w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009r., której dotyczą przepisy art. 71ust. 1ustawy ooś i art. 34 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie skarżącego zgłosił on szkodę w siedliskach sztucznych, powstałych wskutek obowiązku przeprowadzenia trwałej kompensacji przyrodniczej. Dlatego art. 6 pkt. 11 lit. "a" nie mógł mieć w sprawie zastosowania. W ustawie szkodowej brak jest bowiem zapisów o jej nie stosowaniu wobec zniszczenia sztucznych siedlisk chronionych gatunków, powstałych wskutek realizacji kompensacji przyrodniczej .

Dlatego też w ocenie skarżącego egzekucja dotycząca powrotu sztucznych siedlisk lęgowych (barek) na [...] w okolicy [...], wynikająca wyłącznie z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym (tekst jednolity - Dz. U. 2014r., poz. 1619, ze zm.), skierowana przeciwko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w [...]), nie może stanowić jedynego, czy tym bardziej "uprzywilejowanego" wobec ustawy "szkodowej" sposobu naprawy zaistniałej szkody w środowisku.

Dodatkowo OTOP wskazał, iż zastosowanie w podstawie prawnej wydanego Postanowienia GDOŚ z dnia kwietnia 2016r. art. 24 ust. 7 ustawy "szkodowej" jest błędne - gdyż jak wynika to z treści tego przepisu może on dotyczyć wyłącznie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego tej ustawy przez organ I instancji (na które przysługuje wniesienie zażalenia, o którym jest mowa w wymienionej jednostce redakcyjnej ustawy "szkodowej"). Natomiast - wobec oczywistego braku możliwości wniesienia zażalenia na zaskarżone, ostateczne, Postanowienie GDOŚ z dnia [...] kwietnia b.r. - przepis ten nie powinien być w nim stosowany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz.1066 j.t. ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Na wstępie należy wskazać, że szkoda w chronionych gatunkach lub siedliskach to nie tylko, jak w definicji podstawowej szkody, wpływ "negatywny", ale wpływ "znacząco negatywny". Takie założenie ustawa przyjmuje wzorem dyrektywy, wobec czego trzeba uznać, że o szkodzie w tym elemencie środowiska będzie można mówić nie przy jakiejkolwiek zmianie negatywnej, ale zmianie poważniejszej, bliżej jednak w dyrektywie i ustawie co do jej zasięgu nieokreślanej. Jej doprecyzowanie zawiera rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku/ Dz. U. Nr 82, poz. 501/.

W odniesieniu do szkód w gatunkach i siedliskach chronionych rozporządzenie wskazuje na kilka kryteriów w założeniu pozwalających na stwierdzenie, że w rozumieniu ustawy wystąpiła szkoda. Są to zniszczenie lub uszkodzenie siedliska gatunku chronionego czy chronionego siedliska, pogorszenie stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego lub chronionego siedliska w określonej skali terytorialnej (z przykładowym wskazaniem, na czym to pogorszenie może polegać), zmniejszenie powierzchni lub pogorszenie użyteczności dla gatunku chronionego zasobów jego siedliska, pogorszenie stanu ochrony gatunków chronionych typowych dla chronionego siedliska, pogorszenie możliwości ochrony chronionego siedliska bądź gatunku.

Szkoda w chronionych gatunkach lub siedliskach to bez wątpienia znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. W rozumieniu ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. utrzymanie bądź przywrócenie właściwego stanu ochrony siedlisk i gatunków to jeden z podstawowych celów jej przepisów (art. 2 ust. 2 pkt 4 i 6). Ustawa definiuje oba pojęcia w art. 5 pkt 24 i pkt 25.

Tak rozumiana szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych , na co zwraca uwagę M. G. w monografii, Oficyna 2008 pt. Szkoda w środowisku, [w:] Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska "nie obejmuje jednak uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna m.in. określać warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, a także obowiązki związane z koniecznością wykonania kompensacji przyrodniczej. Przez kompensację przyrodniczą ustawa rozumie zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych (definicja w art. 3 pkt 8). Zgodnie z art. 35 ustawy o ochronie przyrody decyzja środowiskowa zastąpi zezwolenie (z art. 34) na spowodowanie negatywnych konsekwencji na obszarze [...].

W konsekwencji uznać należy, że w określonych sytuacjach możliwe jest wyrządzenie szkody dotyczącej gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych, jeżeli zachodzą pewne szczególne warunki, a na wyrządzenie takiej szkody pozwala decyzja administracyjna. Taka szkoda nie będzie więc podlegała przepisom omawianej ustawy, co nie znaczy jednak, że nie będzie naprawiana - wskazane decyzje administracyjne powinny bowiem ustalać zasady jej naprawienia, ewentualnie zasady podejmowania działań prewencyjnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu wbrew zarzutom podniesionym w skardze, w okolicznościach niniejszej sprawy, zasadnie organy odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie wskazując, iż zaistniało wykluczenie wskazane w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, gdyż dla przedsięwzięcia pn. "Budowa przeprawy mostowej przez rzekę [...] koło [...] wraz z dojazdami w ciągu drogi krajowej nr [...]" Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353), zwanej dalej: "ustawą ooś" wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach uzgodnioną z RDOŚ w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 90 ww. ustawy. Dla przedsięwzięcia wydano również zezwolenie, o którym mowa wart. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą o ochronie przyrody".

W świetle powyższego przepisu za szkodę w środowisku uznajemy negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z:

• decyzją, o której mowa wart. 34 ustawy o ochronie przyrody lub

• decyzją, o której mowa wart. 56 ustawy o ochronie przyrody, lub

• zatwierdzonym planem urządzenia lasu, dla którego przeprowadzono strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko, o której mowa wart. 46 ustawy ooś, lub

• decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa wart. 71 ust. 1 ustawy ooś, lub

• postanowieniami, o których mowa w art. 90 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy ooś.

Skoro więc w niniejszej sprawie ustalono, że została wydana w trybie art. 71 ust. 1 ustawy ooś, decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. znak: [...], ponadto decyzja ta obejmowała na mocy art. 35a ustawy o ochronie przyrody zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1 tej ustawy, to na mocy art. 6 pkt 11 lit. a, uprzednio zidentyfikowany negatywny wpływ inwestycji, wynikający z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. znak: [...], nie jest objęty definicją szkody w środowisku i nie stosuje się do niego przepisów ustawy szkodowej.

Słusznie zatem orzekające w sprawie organy uznały, że cumowanie barek na rzece [...] w okolicach nowo wybudowanego mostu w [...] stanowiło i stanowi obowiązek wynikający z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. znak: [...], który miał za zadanie kompensację przyrodniczą stwierdzonego negatywnego oddziaływania prowadzonej inwestycji. Dywagacje strony skarżącej zawarte w skardze, co do tego, że kompensacja w tej decyzji dotyczyła jedynie zniszczenia siedlisk naturalnych , zaś w sprawie mamy do czynienie ze szkodą polegającą na zniszczeniu siedlisk sztucznych /zastępczych/ powstałych wskutek wykonania kompensacji, a więc nie ma do niej zastosowania art. 6 ust. 11 lit a, nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z 34 ust. 1 ustawy prawo ochrony przyrody, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru [...] lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów [...]. W art. 35 wskazano zaś, że wydając zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, w porozumieniu z zarządcą terenu, stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru [...], ustala zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej, zobowiązując do jej wykonania nie później niż w terminie rozpoczęcia działań powodujących negatywne oddziaływanie (ust. 1). Koszty kompensacji przyrodniczej ponosi podmiot realizujący plan lub przedsięwzięcie (ust. 2). Za utrzymanie siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin i zwierząt, utworzonych w ramach kompensacji przyrodniczej, jak również za monitorowanie ich stanu odpowiada (ust. 2a):

1) sprawujący nadzór nad obszarem [...], na terenie którego została wykonana kompensacja;

2) regionalny dyrektor ochrony środowiska na terenie znajdującym się poza obszarem Natura 2000.

(...)

Zgodnie zaś z art. 35a. w przypadku działań przewidzianych do realizacji w ramach planowanych przedsięwzięć zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1, zastępuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Do decyzji stosuje się odpowiednio przepisy art. 34 i 35.

Powyższe potwierdza zatem, że w przypadku niewypełnienia obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej, obowiązek ten podlega zaś egzekucji w trybie ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, z późn. zm.).

Reasumując, ustawa szkodowa, co słusznie wywiodły organy nie jest narzędziem do egzekwowania obowiązków wynikających z treści decyzji wydanych na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy ooś. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia nie można uznać stanowiska OTOP odnośnie braku wyłączenia stosowania ustawy szkodowej w niniejszej sprawie za uzasadnione. Wyłączenie stosowania ustawy szkodowej w niniejszej sprawie nastąpiło wbrew zarzutom podniesionym w skardze na podstawie art. 6 pkt 11 lit a tiret pierwsze, czwarte i piąte i w związku z tym stan faktyczny sprawy nie podlega ocenie w ramach kryteriów zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82, poz. 501).

Wskazać także należy, że na rozstrzygniecie sprawy nie mogło mieć wpływu przywołanie przez organ odwoławczy w sentencji art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, który to przepis stanowił podstawę wydania postanowienia przez organ I instancji. Podstawą prawną wydania zaskarżonego ponowienia jak słusznie wskazał organ był art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Wskazanie podstawy proceduralnej wydania rozstrzygnięcia oraz powiązanie jej z przepisem merytorycznym wskazującym podstawę prawną działania organu I instancji jest często praktykowane przez organy odwoławcze. Mając zaś na uwadze, że art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej wskazuje dodatkowo na możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji odmawiającego postępowania w trybie ustawy szkodowej, czyli wskazuje na uprawnienie organu odwoławczego do rozpoznania sprawy w II instancji, to uznać należy, zarzut skarżącego o jego bezpodstawnym użyciu za niemogący mieć żadnego wpływu na roztryśnięcie sprawy.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.