Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2343/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28 ust. 1, art. 1, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2990/17 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 16 czerwca 2010 r. nr 1441/XLVIII/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/17: 1. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 16 czerwca 2010 r., nr 1441/XLVIII/2010, w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w P.; 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 20 października 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 16 czerwca 2010 r., nr 1441/XLVIII/2010, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i od zachodu granicą Cmentarza (obszar A21). Kwestionowanej uchwale zarzuciła:

- naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p.") w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871),

- naruszenie interesu prawnego skarżącej, gdyż postanowienia planu określają przeznaczenie, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym położone są działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w P. stanowiące jej własność, wprowadzając niezgodne z prawem ustalenia i ograniczenia co do zagospodarowania terenu naruszające prawo własności skarżącej, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP,

- naruszenie art. 14 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 4 i 5, art. 20 ust. 1 oraz art. 27 u.p.z.p.,

- niezastosowanie się do art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p.,

- naruszenie art. 32 ust. 2, art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że w zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia w sposób istotny zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej, naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 polega na naruszeniu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni poprzez zmianę przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5MN, na którym położona jest nieruchomość skarżącej, z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (ustalenie poprzednio obowiązującego miejscowego planu) na ustalenie zawarte w § 21 uchwały, tj. przeznaczenie podstawowe jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Ustalenie to w sposób nieuzasadniony spowodowało degradację przestrzeni ulicy [...], wykluczając możliwość zwartej, intensywnej zabudowy charakterystycznej i właściwej dla zabudowy śródmiejskiej. Zdaniem skarżącej właściwe, przywracające ład przestrzenny i zapewniające efektywną gospodarkę przestrzenną miasta oraz zgodne z oczekiwaniem strony będzie ustalenie przeznaczenia dla przedmiotowej nieruchomości takie, jak na sąsiednich terenach, bezpośrednio przylegających do jej granic, tj. w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W piśmie z dnia 1 marca 2018 r. skarżąca uzupełniła argumentację zawartą w skardze zarzucając, że postanowienia zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bezpośrednio i w sposób niezgodny z prawem ingerują w jej prawo własności, podlegające konstytucyjnej ochronie na mocy art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, tj. prawo własności dziełek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w P.. Zarzuciła przekroczenie przez Radę Miejską w P. władztwa planistycznego poprzez zmianę przeznaczenia nieruchomości z umożliwiającego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na umożliwiające zabudowę wyłącznie jednorodzinną, przy jednoczesnym pozostawieniu bez zmian przeznaczenia nieruchomości sąsiednich, na których zabudowa ma charakter wielorodzinny.

Ponadto, zarzuciła niezgodność z uchwałą intencyjną z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr 702/XXV/2008, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru A21, załącznik graficzny do której został sporządzony w sposób problematyczny, uniemożliwiający w pełnym zakresie potwierdzenie zgodności przyjętych ustaleń z uchwałą intencyjną.

Skarżąca zarzuciła również niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium, w tym naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że po przyjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, Rada Miejska w P. przyjęła w 2009 r. treść studium, z którego nie wynika, że w lokalizacji nieruchomości skarżącej preferowana jest zabudowa jednorodzinna. Wręcz przeciwnie, studium wskazuje w strefie A, czyli w strefie śródmiejskiej usługowo - mieszkaniowej zlokalizowanej centralnie w granicach miasta, przede wszystkim na funkcje charakterystyczne dla typowego rejonu śródmiejskiego, tj. usługi ogólnomiejskie publiczne i komercyjne, a dopiero jako drugą funkcję w studium przewidziano mieszkalnictwo, lecz bez wskazania, aby preferowana w tej strefie była zabudowa jednorodzinna.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu opisała przebieg procedury planistycznej. Wskazując na przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., z którego wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, organ stwierdził, że w studium obowiązującym w czasie zatwierdzania przedmiotowego planu, działki skarżącej znajdowały się w strefie A tj. w obszarze intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego, w terenie dominacji funkcji mieszkalnictwa jedno i wielorodzinnego. Organ podał, że na terenach dominacji funkcji mieszkalnictwa jedno i wielorodzinnego w południowej części miasta P. pomiędzy śródmieściem a rzeką J., preferuje się rozwój zabudowy jednorodzinnej.

Organ wskazał także, że przeznaczenie terenów w planie wynika z dotychczasowego ich zagospodarowania, analizy złożonych wniosków do projektu planu, stanu ładu przestrzennego oraz obowiązujących przepisów. Stwierdził, że przeznaczenie terenów w zatwierdzonym planie jest zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy [...] i intencją Rady Miejskiej w P.. Ponadto, organ zauważył, że Wojewoda [...] nie zgłosił zastrzeżeń w trybie postępowania nadzorczego odnośnie określonych w planie parametrów dotyczących kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, takich jak maksymalna intensywność zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna wyrażone w stosunku do powierzchni działki budowlanej.

W ocenie organu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały doprowadziła do częściowego uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności tej uchwały w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w P..

Sąd uznał, że wniesiona skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, skarżąca pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. wezwała Radę Miejska w P. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a., tj. w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Do ustalenia pozostaje zatem, czy zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącej oraz czy narusza jej interes prawny.

Sąd stwierdził, że interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z przysługującego skarżącej prawa własności do nieruchomości o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w P., a skarżąca wykazała, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kontrolowaną uchwałą.

Sąd wyjaśnił, że na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., obowiązujących przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organom gminy przysługuje prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego (tzw. władztwo planistyczne gminy). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że zapisy planu determinują sytuację właściciela (lub użytkownika wieczystego) nieruchomości m.in. w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania oraz sposobu gospodarczego wykorzystania. Ingerencja ta nie może jednak odbywać się w sposób dowolny.

Jako zasadne Sąd ocenił zarzuty skargi, dotyczące naruszenia wymagań ładu przestrzennego poprzez zmianę przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5MN z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą (ustalenie zawarte w § 21 zaskarżonej uchwały) o maksymalnej intensywności zabudowy 0,8. Przedmiotowe ustalenie wyklucza na terenie nieruchomości skarżącej możliwość zrealizowania zwartej, intensywnej zabudowy charakterystycznej dla zabudowy śródmiejskiej, podczas gdy – jak trafnie podniesiono w skardze – obszar ten usytuowany jest pomiędzy terenami określonymi graficznie symbolami przeznaczenia MW o intensywności zabudowy prawie dwukrotnie większej, tj. maksymalnej intensywności 1,5 (obszar 2MW). Organ nie uzasadnił regulacji w tym zakresie w sposób wyczerpujący. W szczególności, nie jest przekonujące stwierdzenie odnoszące się do usytuowania przedmiotowego obszaru pomiędzy śródmieściem a rzeką J.. Działki skarżącej znajdują się bowiem w znacznej odległości od rzeki J., od której oddzielone są m.in. terenem oznaczonym symbolem 3MW. W najbliższym otoczeniu rzeki przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zatem argumentacja organu jest chybiona.

Ponieważ na nieruchomościach sąsiednich znajdują się różne typy zabudowy, ustalenie na nich zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej bezspornie nie byłoby sprzeczne z zabudową istniejącą w ich otoczeniu. Dodatkowo Sąd zauważył, że przeznaczenie nieruchomości sąsiednich pozostało niezmienione względem regulacji poprzednio obowiązującej. Uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 29 kwietnia 1998 r., nr 613/LI/98, w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. w granicach administracyjnych z wyłączeniem obszaru zawartego między ulicami: [...],[...],[...],[...], przedłużeniem ul. [...] do [...], rzeką J., torami kolei radomskiej i ul. [...] przewidywała usytuowanie obszaru, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej, jako strefę śródmiejską usługowo-mieszkaniową z zabudową wielorodzinną oraz jednorodzinną. Zmiana przeznaczenia spornego terenu poprzez dopuszczenie na nim zabudowy jednorodzinnej przy jednoczesnym zachowaniu charakteru działek sąsiednich jako przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną wskazuje na przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miejską w P..

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd zauważył, że stosownie do uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 23 września 2009 r., nr 1151/XXXIX/2009, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], w strefie A, tj. strefie śródmiejskiej usługowo-mieszkaniowej, główne funkcje zostały określone jako usługi ogólnomiejskie publiczne i komercyjne (w tym: administracja, finanse, handel, gastronomia, kultura, specjalistyczne usługi zdrowotne itp.), a także mieszkalnictwo oraz przemysł w pasie wzdłuż linii kolejowej w zachodniej części strefy. Studium wskazuje w omawianej strefie przede wszystkim na funkcje charakterystyczne dla rejonu śródmiejskiego. Nieuprawnione jest zatem - również w odniesieniu do regulacji zawartej w studium - wyprowadzenie wniosku, aby w tej strefie preferowana była zabudowa jednorodzinna.

Kontrolowana uchwała narusza zatem, jak ocenił Sąd, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Uchwalona regulacja narusza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory ekonomiczne przestrzeni – poprzez wykluczenie możliwości wprowadzenia zwartej, intensywnej zabudowy charakterystycznej dla zabudowy śródmiejskiej. Sąd uznał, że przyjęte w § 21 zaskarżonej uchwały przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 5MN, na którym położone są działki skarżącej, narusza interes prawny strony w sposób istotny - w zakresie, w jakim wyłącza możliwość zrealizowania na nich zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wprawdzie stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, jednak jako niedopuszczalną należy uznać ingerencję w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wyjaśnił jednocześnie, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy wskazane naruszenia w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej części. Jeśli natomiast naruszenia odnoszą się tylko do części planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie tej części, o ile pozostała część może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Gmina [...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej punktów 1 i 3, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. - polegającym na przyjęciu do rozpoznania i nieodrzuceniu skargi, mimo, że spółka nabyła przedmiotową nieruchomość dnia 30 czerwca 2015 r. tj. już po dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały oraz konsekwentnie realizuje na przedmiotowych działkach inwestycję budowlaną zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę;

- art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 21 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w P., a także w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., polegające na uwzględnieniu skargi na uchwałę i w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności w powyższej części, co było wynikiem błędnego ustalenia jakoby organ naruszył wymagania ładu przestrzennego poprzez zmianę przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5MN z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą o maksymalnej intensywności zabudowy 0,8, a także poprzez wykluczenie możliwości wprowadzenia zwartej, intensywnej zabudowy charakterystycznej dla zabudowy śródmiejskiej;

- art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zw. z § 13 pkt 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w P. polegające na uwzględnieniu skargi na w/w uchwałę i w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności w powyższej części, co było wynikiem błędnego ustalenia, że ustanowiony w uchwale wymóg dotyczący podziału działek narusza interes prawny skarżącej wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości, w sytuacji gdy już po wejściu w życie przedmiotowej uchwały, zgodnie z wnioskiem ówczesnych właścicieli, decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] (znak [...]) z dnia [...] lutego 2014 r. został dokonany podział działki nr [...], obręb [...], P., m. in. na działki o nr [...], [...], [...] oraz [...], z których każda miała zostać przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bliźniaczą (pod jeden segment), na których następnie, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 28 października 2015 r., została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie jednorodzinnych segmentów; co więcej działki również objęte zaskarżonym wyrokiem, w tym: działka nr [...] została zgodnie z w/w decyzją podziałową przeznaczona na dołączenie do działki sąsiedniej nr [...], z którą utworzy jedną nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi nieuciążliwe a działka [...] przeznaczona została na drogę wewnętrzną;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu, a w szczególności pominięcie istotnych okoliczności faktycznych świadczących o braku interesu prawnego skarżącej spółki;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, przejawiające się w niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca posiadała legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w P., pomimo iż spółka nabyła przedmiotową nieruchomość dnia 30 czerwca 2015 r. tj. już po dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały oraz pomimo faktu, że spółka konsekwentnie realizuje na przedmiotowych działkach inwestycję budowlaną, zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r.;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a także art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez ich błędną wykładnię, co wyrażało się uznaniem, że uchwalona regulacja narusza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory ekonomiczne przestrzeni poprzez wykluczenie możliwości wprowadzenia zwartej, intensywnej zabudowy charakterystycznej dla zabudowy śródmiejskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, które mogłyby podważyć dokonane przez Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie ustalenia i ocenę prawną zaskarżonej uchwały.

Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i oparty na tych samych okolicznościach zarzut dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., jak również art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zw. z § 13 pkt 4 zaskarżonej uchwały.

Wyjaśnić bowiem należy, że fakt, iż skarżąca Spółka nabyła przedmiotową nieruchomość po dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie świadczy o braku legitymacji do zaskarżenia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie uchwalenia planu, który wszedł w życie przed nabyciem przez niego nieruchomości, pod warunkiem, że dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia. I taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g.

Również wskazane w ramach tych zarzutów kolejne okoliczności nie świadczą o braku legitymacji skarżącej Spółki. Nie ma bowiem znaczenia dla oceny w tym zakresie okoliczność, że objęte skargą działki powstały w wyniku podziału dokonanego przez poprzedniego właściciela w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ani też fakt uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czy też wreszcie realizacja tejże inwestycji przez skarżąca Spółkę. Ocena legitymacji dokonywana jest bowiem w kontekście zmiany sytuacji prawnej skarżącego wynikającej z ograniczenia uprawnień w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, jak stanowi art. 6 u.p.z.p. I właśnie w taki sposób oceniał Sąd I instancji legitymację skarżącej Spółki, jako właściciela nieruchomości objętych opracowaniem zaskarżonej uchwały, prawidłowo stwierdzając, że wprowadzając ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości uchwała ta narusza interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co świadczy o posiadaniu przez skarżącą legitymacji do wniesienia skargi na ten akt, skutkiem czego brak było podstaw do odrzucenia skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając skargę i stwierdzając nieważność uchwały w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w P., Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 21 zaskarżonej uchwały, a także w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ani też nie dokonał w tym zakresie naruszającej prawo błędnej wykładni art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uznając, że naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, a także art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z tymi zarzutami podkreślić należy, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy jej legalności a nie celowości. Nie jest bowiem rzeczą sądu administracyjnego wskazywanie jakie powinno być przeznaczenie konkretnego terenu w miejscowym planie. To gminie przysługuje władztwo planistyczne, czyli uprawnienie do określania sposobu zagospodarowania terenu właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże gmina nie może tego władztwa nadużywać. Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Przede wszystkim gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, a więc ingerencja w sferę prawa własności musi postawać w odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanawiane są ograniczenia. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia wszystkich interesów. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17 - oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Nie ulega zatem wątpliwości, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi zostać szczegółowo uzasadniona i przeanalizowana. Co więcej, to gmina powinna przedstawić uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych, aby możliwa była ocena przyjętego sposobu rozwiązania konfliktu interesów.

Dokonując kontroli w tym zakresie, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że organ nie uzasadnił regulacji w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej Spółki w sposób wyczerpujący, wskazując w szczególności, że nie jest przekonujące stwierdzenie odnoszące się do usytuowania przedmiotowego obszaru, jako że działki skarżącej znajdują się w znacznej odległości od rzeki J., od której dodatkowo oddzielone są m.in. terenem oznaczonym symbolem 3MW. I to właśnie stwierdzenie dotyczące braku należytego uzasadnienia ustalanego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jako że świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły dokonanych w tym zakresie ustaleń Sądu I instancji. Nie jest wystraczające w tym zakresie odwołanie się do polityki przestrzennej gminy i intencji rady, które miały na celu poprawę jakości życia mieszkańców. Dołączona do skargi kasacyjnej analiza urbanistyczna nie może stanowić uzasadnienia dla przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań planistycznych, jako że sporządzona została w dniu 7 czerwca 2018 r., a poza tym dotyczy wymagań dla nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji rozważył wszystkie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym przede wszystkim dotyczące interesu prawnego, nie naruszając art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom wynikającym z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że zawiera szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej ze wskazaniem uchybień organów dyskwalifikujących podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przede wszystkim trzeba, że nie można za pomocą tak sformułowanego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, poz. 39). Okoliczność, że strona uważa ustalenia Sądu I instancji za błędne, nie może natomiast uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro wymogi formalne uzasadnienia zostały spełnione i umożliwia ono kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W konsekwencji kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a