Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 278/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2a, art. 64a, art. 64b § 1 i § 3, art. 64e, art. 151a § 3, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8, art. 12, art. 136 § 1, art. 138 § 1 i § 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 50, art. 51,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu V. S.A. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej V. S.A. z siedzibą w P. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2022 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania Z. J., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję nr [...] z [...] listopada 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaną przez Prezydenta Miasta P., i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z [...] października 2018 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako "PINB") zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalności magistrali cieplnej 2 x DN 800 mm na odcinku przebiegającym przez nieruchomość przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb W.) do czasu wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, co jest niezbędne dla rozstrzygnięcia ww. postępowania przez PINB.

Wnioskiem datowanym na [...] stycznia (data wpływu do organu: [...] stycznia 2019 r.) V. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem Miasta" lub "organem I instancji") o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji.

Przywołaną wyżej decyzją nr [...] z [...] listopada 2020 r. (zwaną też dalej "Decyzją ULICP") Prezydent Miasta ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci cieplnej (inwestycja już zrealizowana – legalizacja) przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb W., położonej przy ul. [...] w P..

W odwołaniu od tej decyzji Z. J. (dalej jako "Odwołujący") – zarzuciwszy naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") przez wywołanie kolizji z planem zagospodarowania działki nr [...] ustalonym w uprzednio wydanej przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] z [...] marca 2005 r. o warunkach zabudowy (zwanej też dalej "Decyzją WZ"), a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 i art. 80 k.p.a. – wniósł o uchylenie Decyzji ULICP oraz orzeczenie co do istoty, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący podkreślił, że legalizacja wymaga uwzględnienia warunków właściciela działki i że w związku z tym oczekuje rozwiązania, w którym będzie możliwa realizacja jego zamierzenia budowlanego i niezakłócona praca magistrali.

Uchylając Decyzję ULICP i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – przywołaną na wstępie decyzją z 28 lutego 2022 r. – SKO w uzasadnieniu stwierdziło, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego (w skrócie "decyzja u.l.i.c.p.") może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Uzyskanie takiej decyzji dla [z]realizowanej inwestycji będzie możliwe wtedy, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w związku z legalizacją samowoli budowlanej wszczętej na podstawie art. 48, art. 49b bądź art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej w skrócie "p.b."). Decyzja u.l.i.c.p. wydawana w takim trybie będzie ustalać, czy dane przedsięwzięcie budowlane zostało zrealizowane zgodnie z przepisami u.p.z.p., a także z przepisami szczególnymi. W związku z tym SKO wskazało, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie PINB z [...] października 2018 r. zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej inwestycji i wzywające inwestora do złożenia wniosku o wydanie dla niej decyzji u.l.i.c.p. Z ww. postanowienia wynika, iż organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. Tymczasem – jak dalej stwierdziło SKO – decyzji u.l.i.c.p. nie wydaje się dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 p.b. W rezultacie SKO wskazało, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien rozważyć, czy w niniejszej sprawie istnieje możliwość dalszego procedowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego, a po dokonaniu powyższych ustaleń – wydać prawidłowo uzasadniony akt administracyjny. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO uznało je za niezasadne. Jednocześnie jednak uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji naruszało art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Sprzeciw od opisanej decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka, reprezentowana przez r.pr. J. M. , która – zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że Decyzja ULICP została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autorka podniosła, że formułując stanowisko, iż decyzji u.l.i.c.p. nie wydaje się dla inwestycji, która podlega lokalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51p.b., SKO oparło się na mniejszościowym stanowisku, zaprezentowanym m.in. w wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 567/14, wydanym w oparciu o wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1451/09. Tymczasem, w ocenie skarżącej, prawidłowy jest pogląd przeciwny, wyrażony m.in. w obszernie zacytowanym w uzasadnieniu sprzeciwu wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1439/16.

Przekazując ww. sprzeciw Sądowi, SKO podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W związku z postanowieniem Sądu z 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 278/22, oraz zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 26 maja 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 26 maja 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 lutego 2022 r. (nr [...]), uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2020 r. (nr [...]; znak sprawy: [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ("Decyzję ULICP") – został wniesiony w niniejszej sprawie przez Spółkę.

Materialnoprawną podstawę obu ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p.").

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. – który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Przechodząc do oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia przezeń decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w nim wytycznych co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu, z tego względu, że organ II instancji nie wykazał należycie ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że cytowany przepis stanowi odstępstwo od przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy wybierając to odstępstwo nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13.04.2022 r., I OSK 445/22, CBOSA).

Użyty w cytowanym art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest niewątpliwie zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie w kontrolowanej sprawie nie wystąpił tak rozumiany przypadek uzasadniający w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W motywach zaskarżonej decyzji nie wykazano bowiem w dostatecznym stopniu ziszczenia się określonych w ww. przepisie przesłanek mówiących o (istotnym) naruszeniu przepisów postępowania oraz, w związku z tym, o pozostawaniu do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wynika z nich także brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Co więcej, z motywów zaskarżonej decyzji nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez SKO badana (znamienne, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołany ani razu).

Z zamieszczonych w tym uzasadnieniu uwag poświęconych ocenie decyzji organu I instancji można wnioskować, że skład orzekający SKO swe kasacyjne rozstrzygnięcie oparł przede wszystkim na twierdzeniu, że dla inwestycji podlegających legalizacji w ramach postępowań prowadzonych na podstawie przepisów art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; w skrócie "p.b.") nie wydaje się decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym SKO nakazało organowi I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy "rozważyć, czy w niniejszej sprawie mając na uwadze powyższe istnieje możliwość dalszego procedowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego". Innymi słowy, podstawowy wytyk organu II instancji ogniskował się wokół kwestii dopuszczalności ("przedmiotowości") prowadzenia postępowania lokalizacyjnego i wydania decyzji u.l.i.c.p. na potrzeby ("w ramach") postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 p.b. (zwanego też "postępowaniem naprawczym").

W ocenie Sądu nie jest to jednak kwestia faktyczna, wymagająca "wyjaśnienia" przez organ I instancji w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., lecz kwestia prawna, która powinna była zostać kategorycznie przesądzona przez SKO.

Niewątpliwie zaś w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej (por. wyrok WSA z 07.02.2022 r., III SA/Gd 1202/21, CBOSA).

Jeśli zatem, zdaniem SKO, zaskarżona odwołaniem decyzja organu I instancji była dotknięta błędem natury prawnej, polegającym na wydaniu decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy postępowanie lokalizacyjne w ogóle nie powinno się było toczyć (było bezprzedmiotowe), to SKO powinno, orzekając w II instancji, uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).

Tymczasem w kontrolowanej sprawie SKO, zamiast, uchyliwszy decyzję organu I instancji, orzec zarazem – konsekwentnie – reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., sięgnęło po art. 138 § 2 k.p.a. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Trudno ocenić to inaczej niż jako "unik", mający zdjąć z organu II instancji ciężar merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jest to tym bardziej niezrozumiałe w sytuacji, gdy SKO stanowczo stwierdziło w motywach swej decyzji, że nie wydaje się decyzji u.l.i.c.p. dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 p.b., i nakazało organowi I instancji "mieć powyższe na względzie" przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że z uwagi na zarysowaną wyżej konstrukcję prawną sprzeciwu od kasacyjnej decyzji administracyjnej oraz wiążące się z tym istotne zawężenie kognicji sądu administracyjnego, a także znaczące odrębności (ograniczenia) proceduralne postępowania sądowego inicjowanego takim sprzeciwem – przede wszystkim w postaci braku udziału pozostałych (oprócz wnoszącej sprzeciw; zob. art. 64b § 3 p.p.s.a.) stron postępowania administracyjnego (tu zwłaszcza: Z. J., który zaskarżył decyzję Prezydenta Miasta) oraz niezaskarżalności wyroku uwzględniającego sprzeciw (zob. art. 151a § 3 p.p.s.a.) – Sąd w niniejszym postępowaniu nie był władny wypowiedzieć się wiążąco w kwestii zasadności, bądź nie, ww. stanowiska organu II instancji o braku podstaw prawnych do wydawania decyzji u.l.i.c.p. na potrzeby postępowania naprawczego unormowanego w przepisach art. 50-art. 51 p.b. Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że:

- w orzecznictwie sądowym brak jednolitości poglądów co do tego, czy w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego może badać sanowaną inwestycję pod względem zgodności z unormowaniami określającymi ład przestrzenny, w tym – w sytuacji braku obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") – z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w skrócie "decyzji w.z.z.t."), czyli dokładniej: z decyzją o warunkach zabudowy ("decyzją w.z.") albo decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ("decyzją u.l.i.c.p.");

- obok przywołanych w zaskarżonej decyzji orzeczeń negujących taką możliwość (chyba rzeczywiście reprezentujących, jak stwierdzono w sprzeciwie, stanowisko raczej mniejszościowe) wskazać można szereg orzeczeń – nadal aktualnych, a nawet nowszych niż przywołane w decyzji SKO – opowiadających się za taką możliwością. Zatem, wbrew kategorycznemu stanowisku organu II instancji, nie jest wykluczone, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50–51 p.b. organy nadzoru budowlanego mogą oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z planem miejscowym albo ostateczną decyzją w.z.z.t. (tj. decyzją w.z. albo decyzją u.l.i.c.p.). I to pomimo, że brak w tym przypadku expressis verbis analogicznych regulacji, jak w art. 48, art. 49b bądź art. 71a p.b. (por. np. wyroki NSA: z 09.04.2009 r., II OSK 534/08; z 06.03.2012 r., II OSK 2477/10; z 03.07.2012 r., II OSK 755/11; z 30.08.2013 r., II OSK 857/12; z 29.01.2015 r., II OSK 3001/13; z 11.07.2017 r., II OSK 2775/15; z 15.02.2018 r., II OSK 1834/17; z 17.04.2018 r., II OSK 1439/16; z 11.06.2019 r., II OSK 559/19 – CBOSA);

- również w piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, według którego w postępowaniu naprawczym może zaistnieć potrzeba zażądania od inwestora decyzji w.z.z.t. w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest m.p.z.p. (zob. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, uw. 19 do art. 51);

- wprawdzie ustawodawca w art. 50-51 p.b. nie wprowadził wprost wymogu badania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tak, jak to uczynił np. w art. 48 ust. 2 p.b. – jednak nakazał doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu "zgodnego z prawem", nie wyłączając z tego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Lege non distinguente "stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., dotyczy nie tylko przepisów ustawy - Prawo budowlane, lecz także norm zawartych w innych aktach, które mogą znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym danej sprawy. Postępowanie naprawcze nie może stanowić "narzędzia" do obchodzenia przepisów prawa. Skoro zatem wydanie pozwolenia na budowę wymaga sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzją w.z.z.t. w przypadku braku planu miejscowego (zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.), to postępowanie naprawcze, mające na celu legalizację budowy (robót budowlanych) zrealizowanej bez pozwolenia na budowę – mimo że budowa (roboty budowlane) wymagała uzyskania takiego pozwolenia – nie może pomijać oceny zgodności budowy (robót budowlanych) z ustaleniami m.p.z.p. W sytuacji zaś braku planu miejscowego na terenie, na którym zrealizowano budowę (roboty budowlane), zachodzi konieczność przedstawienia przez inwestora decyzji w.z.z.t., jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por.: wyrok NSA z 27.09.2017 r., II OSK 135/16; wyrok WSA z 28.05.2020 r., IV SA/Po 92/20 – CBOSA).

Powracając do głównego nurtu rozważań, należy stwierdzić, że SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazało, aby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i to w stopniu wymagającym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. Takiego dowodu nie stanowią ogólnikowe i li tylko gołosłowne (by nie rzec: "rytualne") stwierdzenia SKO o naruszeniu przez organ I instancji przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Gołosłowność tych twierdzeń obnaża treść wytycznych, w których SKO nie skonkretyzowało, jakie to okoliczności faktyczne wymagają wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a jedynie ograniczyło się do ogólnikowego wskazania, że "organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy mając na uwadze powyższe rozważania po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, winien wydać prawidłowo uzasadnią decyzję administracyjną". Tymczasem, jak to już wyżej wskazano, z wcześniejszych uwag zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że formułowane przez SKO zastrzeżenia pod adresem organu I instancji i polemika z jego stanowiskiem nie dotyczą okoliczności faktycznych, lecz w zasadzie wyłącznie kwestii prawnej – (nie)dopuszczalności wydawania decyzji u.l.i.c.p. na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej dokonywanej w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 p.b.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że przyczyny wskazane w motywach zaskarżonej decyzji nie uzasadniały wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego względu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jej pełnomocnika (480 zł), ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.

Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawione wyżej uwagi, wskazania i oceny prawne, i będzie zmierzał do jej merytorycznego (tj. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) rozstrzygnięcia.