Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1891/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1, par. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 127 par. 3, art. 158 par. 3, art. 61 par. 3, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, T. Z. , M. G. i G. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 lipca 2022 r. Nr DO-IV.7613.52.2019.AD w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr DO-IV.7613.52.2019.AD z dnia 14 lipca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii – dalej: Minister, organ – po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R2-529/06 i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. nr [...] przyznającego J. S. odszkodowanie w wysokości 196,69 zł za nieruchomość położoną w [...], zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] tom IV wykaz [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. 1558 m², wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. nr [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] – dalej: decyzja z [...] marca 1956 r. - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa, opisaną wyżej nieruchomość stanowiącą własność J. S., a następnie orzeczeniem z [...] marca 1956 r. nr [...] przyznało J. S. odszkodowanie w wysokości 196,69 zł.

Pismem z 14 lipca 2006 r. T. Z. oraz K. S. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r.

Decyzją z 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R2-529/06 Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...] marca 1956 r.

Pismem z 19 maja 2010 r. T. Z. i K. S. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 27 kwietnia 2010r.

Decyzją z 27 grudnia 2011 r. nr BOI-4ps-787-WP-199/10 Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję z 27 kwietnia 2010 r. i umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r.

Wyrokiem z 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 322/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 grudnia 2011 r. Wyrokiem z 22 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2711/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] lipca 2011 r. zmarł K. S., a tym samym wobec skierowania do osoby zmarłej, ww. wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r. został on wydany w warunkach nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 §2 pkt 2 p.p.s.a. Wyrokiem z 27 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 80/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę T. Z. stwierdził nieważność decyzji z dnia 27 grudnia 2011 r. oraz odrzucił skargę K. S. W uzasadnieniu Sąd wskazał że w dniu [...] lipca 2011 r. zmarł K. S., a tym samym wobec skierowania decyzji z dnia 27 grudnia 2011 r. do osoby zmarłej spowodowało, że decyzja ta była obarczoną wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd jednocześnie wskazał, że skarga wniesiona w imieniu K. S. tj. podmiotu który utracił zdolność do występowania przed sądem administracyjnym podlegała odrzuceniu.

Tym samym wobec stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 grudnia 2011 r. nr BOI-4ps-787-WP-199/10 do rozpatrzenia pozostał wniosek T. Z. oraz K. S. (w miejsce którego wstąpili M. G. oraz G. S.), o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R2-529/06.

Decyzją z 14 lipca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R2-529/06 i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż obecnie organem właściwym w sprawie jest Minister Rozwoju i Technologii - stosownie do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju i Technologii (Dz. U. z 2021 r., poz. 1945). Stosownie do art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (T.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 i 1491)– dalej k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi zwykły środek odwoławczy od decyzji organów naczelnych, w tym od decyzji ministra. Złożenie ww. wniosku obliguje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. W rozważanym przypadku przedmiotem ponownego rozpoznania jest wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. nr [...].

Nadto organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: "nowelizacja k.p.a."). Zgodnie z przepisem art. 1 ww. ustawy, nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a. zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Jednocześnie w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Przedmiotowa sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, gdyż od decyzji organu nadzoru z dnia 27 kwietnia 2010 r. strona złożyła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do dnia 15 września 2021 r. przedmiotowy wniosek nie został rozpoznany. Tym samym, dodany ww. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. art. 158 § 3 k.p.a. znajduje zastosowanie m.in. do przedmiotowego postępowania, skoro nie zostało ono do dnia 15 września 2021 r. zakończone ostateczną decyzją. Organ uwzględniając treść przepisu przejściowego zawartego w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a., obowiązany jest zatem uwzględnić aktualne brzmienie k.p.a., zawierające m.in. przepis art. 158 § 3 k.p.a., dodany ww. nowelizacją. Przepis ten przewiduje zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku złożenia wniosku wszczynającego postępowanie po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Organ zatem przed przystąpieniem do ponownej oceny zasadności wniosku dotyczącego oceny legalności decyzji (orzeczenia) obowiązany jest ustalić, czy na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. zaistniała negatywna przesłanka wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiocie oceny legalności decyzji (orzeczenia). Organ wyjaśnił, iż w aktach sprawy nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru ww. orzeczenia, jednak jak wynika z pisma J. S. z dnia 11 maja 1958 r. skierowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości (jak wynika z prezentaty przedmiotowe pismo wpłynęło do organu w dniu 21 czerwca 1958 r.) przedmiotowe orzeczenie z dnia 19 marca 1956 r. zostało niewątpliwie doręczone ponieważ J. S. się na nie powoływał. Tym samym nie budzi wątpliwości organu, że przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] musiało zostać doręczone przed dniem 11 maja 1958 r. W tych okolicznościach, należało przyjąć, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a., upłynął najpóźniej z dniem 10 maja 1988 r. Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r. został złożony pismem z dnia 14 lipca 2006 r. które wpłynęło do organu (Ministra Infrastruktury - poprzednika prawnego Ministra Rozwoju i Technologii) w dniu 24 lipca 2006 r., a więc ponad 48 lat od doręczenia przedmiotowego orzeczenia. W świetle powyższego organ wskazał, iż brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., albowiem nie budzi wątpliwości, że wniosek z dnia 14 lipca 2006 r., w przedmiocie oceny jego legalności w trybie art. 156 i nast. k.p.a., został wniesiony do organu ze znacznym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a.

Zdaniem organu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] stało się bezprzedmiotowe, albowiem w oparciu o przedmiotowy wniosek z dnia 14 lipca 2006 r. brak jest obecnie, po wejściu w życie nowelizacji k.p.a., możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego, a postępowanie wszczęte należy umorzyć. Na gruncie art. 158 §3 k.p.a. niedopuszczalne jest wydawanie, po dniu 15 września 2021 r., rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie ww. terminu 30 lat. Tym samym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R2-529/06 - jako wydaną w ramach postępowania wszczętego na wniosek złożony po ponad 48 latach od doręczenia ww. orzeczenia - należy uchylić i jednocześnie umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. nr [...].

Skargi od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli T. Z., M. G., G. S. (pismo z dnia 23 sierpnia 2022 r.) oraz Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej (pismo z dnia 5 sierpnia 2022 r.).

T. Z., M. G., G. S. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Konstytucja) poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, co naruszyło wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady proporcjonalności, pewności prawa, lojalności państwa wobec obywateli oraz ochrony praw słusznie nabytych podczas gdy organ winien kontynuować postępowanie w celu wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] marca 1956 r.

2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, co stanowiło odebranie zagwarantowanego przez Konstytucję prawa stron do sądu poprzez pozbawienie ich możliwości uzyskania wymaganego przez art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny prejudykatu niezbędnego do dochodzenia na drodze cywilnej odszkodowania za szkodę wyrządzoną poprzez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, a co za tym idzie zamknięcie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw podczas gdy organ winien kontynuować postępowanie w celu wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] marca 1956 r.

3. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, co w sposób naruszający istotę prawa własności ograniczyło zagwarantowane przez Konstytucję prawa stron do własności, innych praw majątkowych oraz do dziedziczenia, a także pozbawiło ich ochrony tych praw, podczas gdy organ winien kontynuować postępowanie w celu wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] marca 1956 r.

Dodatkowo skarżący T. Z., M. G., G. S. wnieśli ewentualnie w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do zgodności powołanych przepisów z Konstytucją RP, o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie objętym zarzutem skarżących na podstawie art. 193 Konstytucji RP.

Prezydent Miasta [...] również wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

- przez ich błędne zastosowanie polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R2-529/06 oraz umorzeniu w całości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] przyznającego J. S. odszkodowanie w wysokości 196,69 zł za nieruchomość położoną w [...], zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] tom IV wykaz [...], oznaczoną jako parcela nr [...] o pow. 1558 m2, wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], tj. niezasadnym wydaniu przez organ nadzoru merytorycznej decyzji administracyjnej, będącej wynikiem rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie postępowanie wywołane wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe z mocy prawa z uwagi na zmianę stanu prawnego sprawy,

- przez ich błędne zastosowanie polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r., co w istocie doprowadziło do naruszenia podstawowej zasady porządku prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, statuującej, iż prawo nie powinno być stosowane wstecznie, tj. do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie;

2. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak umorzenia postępowania wszczętego na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R2-529/06, pomimo iż tylko postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem stało się bezprzedmiotowe z mocy prawa na skutek zmiany przepisów prawa materialnego;

3. art. 158 § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie jako w sprawie pozostającej w toku, podczas gdy ww. przepis nie znajduje zastosowania do spraw obecnie rozpatrywanych, albowiem może stanowić jedynie podstawę do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego po jego wejściu w życie, tj. od dnia 16 września 2021 r.

W odpowiedzi na skargi Minister, wnosząc o ich oddalenie, podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (T.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Badając sprawę zgodnie z powyższymi kryteriami WSA w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i w konsekwencji skargi nie są zasadne.

Obnosząc się w pierwszej kolejności do skargi Prezydenta Miasta [...], to sformułowane zarzuty mają zmierzać do osiągnięcia stanu prawnego polegającego na zachowaniu w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R1-530/06 o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1956 r. o przyznaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Umorzenie bowiem postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia staje się ostateczna. Innymi słowy skutek umorzenia postępowania odwoławczego jest taki, że decyzja wydana przez organ I instancji pozostaje w obrocie prawnym i ma moc wiążącą. Oznacza to, że sprawa administracyjna została załatwiona przez organ I instancji (vide: wyrok NSA z 22 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2326/96, Lex nr 47893). Natomiast prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego zatwierdzające taki stan rzeczy stanowiłoby przeszkodę w ponownym złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności. W tym zakresie wypowiedział się NSA w uchwale 7 sędziów z 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09. Stwierdzono, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy istnienie w obrocie prawnym decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności skontrolowanej przez Sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem nie pozwala na ponowne prowadzenie postępowania nieważnościowego z przyczyn już ocenionych w poprzedniej procedurze nieważnościowej.

Nie ma racji Prezydent Miasta [...], że tylko postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być umorzone z powodu zmiany przepisów. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu skarżący upatruje w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Tymczasem zmiana stanu prawnego w toku postępowania odwoławczego, powstała w związku z wejściem do obrotu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie nakłada na organ odwoławczy obowiązku umorzenia tego postępowania. Umorzenie postępowania odwoławczego ma miejsce bowiem zasadniczo w dwóch sytuacjach: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nadto, organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w toku postępowania na skutek zmiany przepisów określających właściwość instancyjną organ ten przestał być właściwy do rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji (patrz: Hanna Knysiak-Sudyka "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019, art. 138, pkt 5 i 6). Natomiast zmiana przepisów materialnych lub procesowych nie kreuje podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego (odpowiednio: z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), lecz obowiązek zastosowania zmienionych przepisów.

Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Istotą tej zasady jest dwukrotne merytoryczne badanie sprawy przez organy administracji I i II stopnia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać wszelkie zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Przy czym zmiana przepisów prawa w pewnych sytuacjach może powodować, że stosowanie nowych przepisów przez organ odwoławczy oznaczałoby, że sprawa na tym etapie zostanie rozpatrzona po raz pierwszy w oparciu o nowe przesłanki (vide wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1393/15). Wówczas jednak konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W tej sprawie rzecz dotyczy zastosowania przepisu procesowego, intertemporalnego, nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z tych względów nie było podstaw do umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz należało uwzględnić stan prawny i faktyczny na datę orzekania przez Ministra. W konsekwencji prawidłowo Minister zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o odszkodowaniu.

Zdaniem Sądu przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy zastał zastosowany prawidłowo, co z kolei czyni zarzuty drugiej skargi na bezzasadne.

Nie mają racji skarżący, że bezzasadnie organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

Przepisy k.p.a. regulujące instytucję stwierdzenia nieważności decyzji zostały w sposób istotny zmodyfikowane ustawą nowelizującą tj. ustawą z 11 sierpnia 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Nadto, art. 158 § 3 k.p.a. wprowadzony ustawą nowelizującą stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotowa nowelizacja k.p.a. miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. W przywołanym wyroku Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Dalej stwierdził, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał stwierdził także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest, zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również, jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat (wyroki WSA w Warszawie z: 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 555/22, 8 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 135/22 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko zawarte w przywołanym wyroku Trybunału i jest zdania, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia czasowego możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Stan ten nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.

Konieczne jest ustalenie kiedy dane postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte i czy poczynione w decyzji ustalenia są adekwatne do zastosowania nowelizacji k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej skarżący złożyli pismem z 14 lipca 2006 r., które wpłynęło do Ministra Infrastruktury w dniu 24 lipca 2006 r., zatem ponad 48 lat od doręczenia przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego. Rację ma organ, że w wypadku braku w aktach dowodów doręczenia orzeczenia, co jest normą, możliwe jest ustalenie przybliżonej daty na podstawie innych dokumentów. Fakt wiedzy byłego właściciela o wydaniu decyzji wynika z pisma z 11 maja 1958 r. Zatem termin 30 lat upłynął najpóźniej z dniem 10 maja 1988 r.

Wniosek inicjujący postępowanie nieważnościowe bezspornie został złożony przed nowelizacją k.p.a., a w dacie jej wejścia w życie (16 września 2021 r.) postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Zgodnie zatem z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przy czym w tym celu konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu o charakterze deklaratoryjnym. Na konieczność umorzenia postępowania w takiej sytuacji procesowej wskazuje się w wyroku NSA z 10 listopada 2022 r. sygn. I OSK 379/22, wyroku z 22 września 2022 r. sygn. I OSK 1511/19, postanowieniu z 29 grudnia 2022 r. sygn. I OSK 2165/22, wyroku z 9 listopada 2021 r. sygn. I OSK 1407/20.

Co prawda organ nie powołuje jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, lecz art. 158 § 3 k.p.a,. jednakże nie ma to wpływu na wynik sprawy. Ostatnio przywołany przepis nie może stanowić podstawy, bowiem odnosi się on do postępowań, które nie były w toku w dacie wejścia nowelizacji, lecz będą wszczynane po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Nakazuje on podjęcie postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania, ale wobec przyszłych postępowań. Tymczasem tutaj postępowanie toczy się od 2006 r. i właściwym przepisem jest norma intertemporalna zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nakazująca wprost umorzenie niezakończonego decyzją ostateczną postępowania nieważnościowego, które zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia. Wobec tego jako prawidłowe pozostają zarzuty skargi nakierowane na art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należy stwierdzić, że nie jest to kwestia wykładni, przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a chodzi w istocie o zgodność tejże normy rangi ustawowej z Konstytucją RP. Materia ta jest przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją, z argumentacją zbliżoną do stanowiska stron skarżących. Sprawa zainicjowana tym wnioskiem jest zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt K 2/22 i oczekuje na rozpatrzenie. W myśl art. 145 a k.p.a., w przypadku w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie, którego została wydana decyzja, strona skarżąca będzie mogła żądać wznowienia postępowania. Jak stanowi art. 145a § 2 k.p.a. skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Natomiast sąd stwierdza, że organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych jest Trybunał Konstytucyjny. Jego właściwość i ustrój uregulowany jest w Konstytucji RP i ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 25 czerwca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r, poz. 1064 ze zm.). Sądy administracyjne, kontrolując działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem mają obowiązek dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, a w pewnych sytuacjach mogą również przepisy Konstytucji stosować bezpośrednio. Uprawnienia te jednak nie umożliwiają uznania, że dany przepis rangi ustawowej jest niekonstytucyjny i odmowy jego zastosowania w konkretnej sprawie. Żaden akt prawny rangi ustawowej nie przyznaje sądom możliwości "stosowania środka" w postaci odmowy zastosowania przepisów ustawy. Konieczne jest zatem oczekiwanie na rozpatrzenie wniosku RPO przez Trybunał.

W kwestii naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, co w sposób naruszający istotę prawa własności ograniczyło zagwarantowane przez Konstytucję prawa stron do własności, innych praw majątkowych oraz do dziedziczenia, a także pozbawiło ich ochrony tych praw, to należy stwierdzić, że przepisy Konstytucji RP odnoszące się do prawa własności regulują kwestię ochrony tego prawa jako przysługującego danemu podmiotowi. Tymczasem sprawa niniejsza dotyczy nie ochrony tego prawa, lecz ewentualnej ekspektatywy uzyskania praw i obowiązków z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21). Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek skarżących o przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego w zakresie objętym zarzutem skarżących jest bezprzedmiotowy wobec wniosku RPO.

Z powyższych względów Sąd uznał, że obydwie skargi są bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. zostały one oddalone.