Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 137/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 1,  ust. 2  pkt 2,  ust. 3,  ust. 5,  ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi N. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Zarządu Dróg w G. z dnia [...] lipca 2020 r., Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 137/21

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. N. W. zwróciła się do Powiatowego Zarządu Dróg w G. o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym dróg przyłącza telekomunikacyjnego, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na okres od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] grudnia 2039 r. w całości, ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2020 r. Tym samym wnioskiem Nexera sp. z o.o. zwróciła się o wydanie nowej decyzji o zezwoleniu na umieszczenie przyłącza telekomunikacyjnego na tych samych działkach na okres od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2039 r.

Jako podstawę prawną wniosku o uchylenie decyzji wnioskodawca wskazał przepis art. 155 kpa. Zdaniem Nexera sp. z o. o. za uchyleniem decyzji stoi jej słuszny interes wynikający stąd, iż na mocy art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815) został zmieniony przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. W następstwie tej zmiany została obniżona maksymalna stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Na podstawie przepisu art. 29 ustawy nowelizującej organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zobowiązane były dostosować stawki opłat określone w uchwałach, jeżeli stawki nimi określone przewyższają maksymalną stawkę określoną ustawą o drogach publicznych po jej nowelizacji.

Zdaniem podmiotu wnioskującego o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2019 r. (znak sprawy DM.4411.64.2019), ewentualna odmowa uchylenia decyzji skutkować będzie m.in. hamowaniem rozwoju rynku telekomunikacyjnego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], (znak: DM.4411.[...].7.2019.2020) Zarządu Powiatu Grudziądzkiego orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1408C R. - B. - J. P. (działka nr [...], obręb K. ) i drogi powiatowej nr 1410C Ś. nad O. - K. (działki nr [...], obręb Ś. nad O. oraz działki nr [...], obręb K.) przyłącza telekomunikacyjnego, w trybie art. 155 kpa oraz o odmowie wydania nowej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem organu I instancji, niewątpliwie decyzja nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych, a zatem po myśli orzecznictwa SN - wyrok SN z dnia [...] listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 2944/18) oraz sądów administracyjnych: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 80/13), WSA w Warszawie - wyrok z dnia 30 maja 2019 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 210/19), nie jest możliwe uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Ponadto wskazano, że w doktrynie przyjmuje się, iż w przypadku zmiany stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wynikających z uchwały jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego, nie powoduje to zmian w zakresie ostatecznych decyzji wydanych w sprawach zajęcia pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w literaturze, gdzie wprost wskazuje się, że w przypadku opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zmiana uchwały Rady Powiatu w zakresie stawek opłat nie wywołuje skutków w stosunku do wysokości opłat ustalonych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych. Obowiązek uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego ma charakter publicznoprawny. Z przepisów prawa materialnego nie wynika uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących wysokość opłaty (Cezary Kociński, Nowe Zeszyty Samorządowe Nr 5, 2011 r).

Zdaniem organu I instancji brak przesłanek do zmiany wysokości opłaty w przypadku zmiany stawek w kolejnych latach, znalazł także potwierdzenie w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 80/08) wskazał, że przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie pozostawia wątpliwości, że w sytuacji, gdy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydano na okres dłuższy niż jeden rok, roczna stawka opłaty stanowi podstawę do wyliczenia opłat wyłącznie za ten rok, jak również za kolejne lata.

Zwrócono też uwagę, że w przypadku ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nowej stawki opłaty z tytułu zajęcia 1 m˛ pasa drogowego, brak jest możliwości dokonania zmiany w trybie art. 155 k.p.a. W przypadku uchwalenia nowych stawek opłat, wszczęcie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. powodowałoby sytuację, w której toczyłoby się ono w oparciu o odmienny stan prawny (tj. nowa uchwała w przedmiocie stawek opłat), a tym samym w sprawie takiej powinna zapaść decyzja odmawiająca zmiany decyzji.

Organ I instancji podkreślił również, że wnioskodawca w sposób ogólnikowy określił interes strony, który ogranicza się do powołania oczywistego wydatku jaki strona będzie ponosić w warunkach wydanej ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2019 roku, a który wiąże się zawsze z ryzykiem gospodarczym profesjonalnego przedsiębiorcy. W tym miejscu zwrócono też uwagę, iż zarządca drogi wydając decyzję na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustosunkował się do treści wniosku złożonego przez pełnomocnika inwestora. Okres, na który została wydana decyzja na umieszczenie infrastruktury technicznej nie był okresem narzuconym przez zarządcę drogi, a okresem określonym zgodnie z wolą strony. Według oceny organu I instancji strona składająca wniosek powinna brać pod uwagę i pewnie brała pod uwagę, że stawki opłat za zajęcie pasa drogowego mogą wzrosnąć i co do zasady tak najczęściej ma to to miejsce biorąc pod uwagę długi okres czasu oraz postępującą inflację.

Odnośnie interesu społecznego organ pierwszoinstancyjny zwrócił uwagę, iż ustalenie opłaty w niższej kwocie spowoduje uszczuplenie dochodów budżetu powiatu, czyli zmniejszenie środków publicznych, przeznaczanych na wykonanie zadań służących mieszkańcom wspólnoty samorządowej powiatu grudziądzkiego. Zgodnie z obowiązującą decyzją, strona winna za okres od dnia [...].01.2021 r. do dnia [...].12.2039 r. uiścić kwotę [...]złotych, natomiast uwzględniając nowe stawki za ten sam okres kwota, którą winien wnioskodawca uiścić wynosi [...] złotych i z powyższego wynika, że dochód powiatu zostanie uszczuplony o kwotę [...]zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji N. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2; względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zarzucając:

• naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2019 r. (znak sprawy DM.4411.64.2019) na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1408C R. – B. - J. P. (dz. nr [...], obręb K.) w miejscowości K. i drogi powiatowej nr 1410C Ś. nad O. - K. (dz. nr [...], obręb Ś. nad O. oraz dz. nr [...], obręb K.) w miejscowościach Ś. nad O. oraz K., gmina Ś. nad O., przyłącza telekomunikacyjnego (dalej "Decyzja nr [...]"), pomimo spełnienia łącznie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 155 k.p.a., co ponadto doprowadziło do braku wydania nowej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym telekomunikacyjnej linii kablowej światłowodowej na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2), ust. 3, ust. 5, ust. 8 oraz ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 j.t. ze zm.), dalej "UDP";

• naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej;

• błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia, poprzez ustalenie, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego jest decyzją związaną, podczas gdy decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy, co doprowadziło do braku uchylenia decyzji nr [...] w trybie art. 155 k.p.a. oraz wydania nowej decyzji o zajęciu pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] września 2019 r., albowiem decyzja ta jest decyzją związaną i organ nie mógł odmówić wydania wnioskodawcy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, co wynika wyraźnie z przepisu art. 39 ust. 1a i ust. 3 ustawy. Podobnie związaną jest decyzja ustalająca opłatę za zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia w nim ww. infrastruktury. Jej wysokość jest bowiem uzależniona od liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (art. 40 ust. 5 ustawy). Stawki opłat wynikają zaś z przepisów prawa miejscowego (art. 40 ust. 8 ustawy).

Kolegium podzieliło poglądy wyrażone w sądownictwie administracyjnym, których przykłady wskazano w zaskarżonej decyzji, bowiem skoro decyzja, uchylenia której domagał się wnioskodawca jest decyzją związaną, to nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 155 kpa, który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W skardze do Sądu N. W. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości oraz poprzedzających ją decyzji (decyzja nr 179/07/2020 oraz decyzja nr [...]) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy Decyzji nr [...] w całości, podczas gdy prawidłowe było uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji zaniechanie uchylenia decyzji nr [...] pomimo spełnienia łącznie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 155 k.p.a., co ponadto doprowadziło do braku wydania nowej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym telekomunikacyjnej linii kablowej światłowodowej;

• art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 ust. 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia dostatecznego i pełnego uzasadnienia prawnego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., oraz wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ podczas wydawania zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz może utrudnić dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, 2, 3 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm., dalej: "UDP") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz decyzja ustalająca opłatę za zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego są decyzjami związanymi, podczas gdy te decyzje mają charakter uznaniowy, co doprowadziło do braku zastosowania art. 155 k.p.a. i nieuchylenia decyzji nr [...] w całości, a w konsekwencji zaniechania uchylenia decyzji nr 200/09/2019 oraz niewydania nowej decyzji o zajęciu pasa drogowego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca podniosła, iż decyzja nr [...] wydana została na podstawie art. 40 ust. 8 UDP w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] października 2019 r. oraz nr [...] Rady Powiatu Grudziądzkiego z dnia [...] września 2016 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu grudziądzkiego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, która utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Powiatu Grudziądzkiego z dnia [...] października 2019 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu grudziądzkiego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, tj. w dniu [...] grudnia 2019 r. Uchwała wcześniejsza, pomimo utraty mocy obowiązującej, nadal stanowi jednak źródło uprawnień i obowiązków skarżącej, jako akt prawny, na podstawie którego PZD ustalił decyzją nr [...] wysokość stawek opłat za zajęcie przez skarżącą pasa ruchu drogowego.

Wskazano ponadto, że art. 40 ust. 8 UDP w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] października 2019 r. oraz uchwała wcześniejsza, pomimo utraty jej mocy obowiązującej, w dalszym ciągu oddziałują na sytuację prawną skarżącej, pomimo iż na dzień wniesienia niniejszego wniosku obowiązują przepisy względniejsze dla Skarżącej. Mianowicie, art. 40 ust. 8 UDP w obecnie obowiązującym brzmieniu oraz uchwała następna określają stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 3 w zw. z ust 5 UDP, w wysokości dziesięciokrotnie niższej niż art. 40 ust. 8 UDP w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] października 2019 r. oraz Uchwała 1.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji nr [...] na podstawie art. 155 k.p.a. oraz o wydanie nowej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Decyzja nr [...] dotyczy: (i) udzielenia Skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, oraz (ii) ustalenia opłat rocznych za każdy rok umieszczenia urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Decyzja nr [...] przyznaje zatem Skarżącej określone prawo, tj. uprawnienie administracyjne polegające na szczególnym korzystaniu z pasa drogowego oraz nakłada na Skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia obcego w pasie drogowym. Ponadto, Decyzja nr [...] posiada walor ostateczności, gdyż od decyzji nr [...] nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem skarżącej należy przyjąć, że wniosek o uchylenie decyzji stanowi zgodę Skarżącej na uchylenie decyzji nr [...]. Zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt lII SA/GI 922/19, treść przepisu art. 155 zd. 1 k.p.a. wskazuje na to, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wszczyna się z urzędu. Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że należy dopuścić możliwość wszczęcia tego postępowania na żądanie strony domagającej się np. ustalenia, że nałożono na nią obowiązek w większym rozmiarze niż należny. Z ogólnej zasady wprowadzonej przez art. 61 § 1 k.p.a. wynika jednak, że każde postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dotyczy to także postępowań uregulowanych w art. 154 i 155 k.p.a. Niniejszy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji nr 200/09/2019 oraz wydanie nowej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej należy zatem zdaniem skarżącej uznać za dopuszczalny.

Ponadto wskazano, że przepisy UDP ani ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1815 z późn. zm., dalej: "Ustawa"), nie sprzeciwiają się uchyleniu decyzji nr [...]. Podkreślenia wymaga, że w art. 2 pkt 4 Ustawy uchylony został art. 40f UDP. Zgodnie z treścią ust. 1 uchylonego przepisu, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty.

Skarżąca zwróciła uwagę, że na gruncie Ustawy i UDP brak jest podstaw do zmiany decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Jednakże, przepisy Ustawy oraz UDP nie sprzeciwiają się uchyleniu takiej ostatecznej decyzji administracyjnej i wydaniu nowej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 8 UDP w obecnie obowiązującym brzmieniu oraz uchwały wydanej na podstawie art. 29 Ustawy. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że przesłanka o której mowa w punkcie 3 została spełniona.

Zdaniem Skarżącej za uchyleniem decyzji niewątpliwie przemawia słuszny interes strony, a to interes ekonomiczny Skarżącej, gdyż decyzja nr [...] ustala opłaty roczne za zajęcie pasa drogowego na okres ponad 20 lat, a zatem kształtuje obowiązek Skarżącej na bardzo długi okres czasu, a w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem uiszczania przez Skarżącą za kolejne lata opłat w wysokości wielokrotnie wyższej, niż wynikającej z obowiązujących przepisów prawa.

Ponadto zwrócono uwagę, że obowiązek uiszczania przez Skarżącą opłat za zajęcie pasa drogowego w wysokości ustalonej w decyzji nr [...] jest rażąco sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, gdyż utrzymanie w mocy tego obowiązku prowadziłoby do sytuacji, w której inne podmioty występujące o zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 8 UDP w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie Ustawy oraz uchwał wydanych zgodnie z art. 29 Ustawy obowiązane będą do uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego w kwocie wielokrotnie niższej niż Skarżąca, co prowadzi do nieuczciwego zróżnicowania sytuacji prawnej Skarżącej w stosunku do innych podmiotów, o których mowa powyżej, będących konkurentami Skarżącej.

W przekonaniu skarżącej, za uchyleniem decyzji przemawia również interes społeczny, polegający na zapewnieniu gospodarstwom domowym i przedsiębiorstwom dostępu do nowoczesnych usług telekomunikacyjnych, co może nastąpić w szczególności na skutek zwiększenia potencjału inwestycyjnego procesów inwestycyjnych w nowoczesną infrastrukturę telekomunikacyjną na skutek obniżenia kosztów utrzymania sieci (na które składają się m.in. opłaty za umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym). Podsumowując powyższe, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia zarówno słuszny interes Skarżącej, jak i interes społeczny.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nr [...] wskazał, że "z przepisów prawa materialnego nie wynika uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących wysokość opłaty", jednak zdaniem skarżącej uzasadnił to twierdzenie powołując się na nieaktualne wypowiedzi przedstawicieli doktryny z 2011 r. i 2007 r. oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2008 r., po których sformułowaniu przepisy UDP dotyczące ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego były wielokrotnie zmieniane. W szczególności, twierdzenia te zostały sformułowane przed dniem dodania do UDP art. 40f, tj. przed dniem [...] lipca 2016 r., którego to artykułu ust. 1 dopuszczał ustalenie nowej wysokości opłaty w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Co prawda art. 40f UDP został uchylony Ustawą, jednakże ratio legis art. 2 pkt 4 Ustawy było wyłącznie wyłączenie możliwości zmiany wydanych decyzji o zajęciu pasa drogowego w przypadku zmiany uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej stawki opłaty za to zajęcie. Poglądy doktryny i orzecznictwo, na które powołał się PZD w uzasadnieniu decyzji nr [...], są zatem po pierwsze nieaktualne, gdyż zostały wyrażone w oparciu o stan prawny, który uległ wielokrotnym zmianom od daty ich sformułowania, a po drugie dotyczą możliwości zmiany decyzji, a nie jej uchylenia w trybie art. 155 k.p.a.

W ocenie Skarżącej organ naruszył art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 ust. 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia dostatecznego i pełnego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., oraz brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się podczas wydawania zaskarżonej decyzji co oznacza niezastosowanie się do zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 ust. 1 k.p.a.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji organ nie sporządził dostatecznego i pełnego uzasadnienia prawnego, które w świetle art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. jest jednym z obligatoryjnych elementów składowych decyzji administracyjnej. W szczególności, organ nie wyjaśnił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, ograniczając się jedynie do przytoczenia przepisów prawa, co stanowiło naruszenie wymogów wyrażonych w art. 107 § 3 i tym samym może mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżącej poprzez utrudnienie sądowej kontroli legalności decyzji. Organ de facto nie rozpoznał merytorycznie zarzutów odwołania powołanych przez skarżącą, w szczególności zarzutu naruszenia przez PZD art. 7 k.p.a., który zdaniem skarżącej był istotny dla załatwienia sprawy.

W ocenie skarżącej organ naruszył art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, 2, 3 i 11 UPD poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz decyzja ustalająca opłatę za zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego są decyzjami związanymi, podczas gdy te decyzje mają charakter uznaniowy, co doprowadziło do braku zastosowania art. 155 k.p.a. i nieuchylenia decyzji nr [...] w całości, a w konsekwencji zaniechania uchylenia decyzji nr 200/09/2019 oraz niewydania nowej decyzji o zajęciu pasa drogowego. Powołane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów UPD, w ocenie skarżącej musiałby uchylić decyzję nr [...].

Skarżąca wskazała na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 763/19, zgodnie z którym "decyzja o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy". Ponadto, również w treści poradnika dla zarządców dróg "Budowa infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym" wydanego przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji w 2015 r. wskazano, że "Decyzja o udzieleniu zezwolenia na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że jest podejmowana w sposób dowolny. Do postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym stosuje się w pełnym zakresie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego zarządca drogi przy jej wydawaniu powinien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a w uzasadnieniu decyzji wskazać również jakie powody przemawiały za finalnie podjętym rozstrzygnięciem".

Podkreślenia zdaniem skarżącej wymaga również, że stosownie do treści art. 40 ust. 11 UDP opłatę, o której mowa w ust. 3 [opłatę za zajęcie pasa drogowego - komentarz DZP], ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z kolei zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264), zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. Ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego jest zatem obligatoryjnym elementem (częścią) decyzji uznaniowej obejmującej zezwolenie na umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej, a nie przedmiotem osobnej decyzji o charakterze wiążącym. Uzyskanie zezwolenia od właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego wywołuje bowiem jedynie konsekwencje w postaci ustawowego obowiązku uiszczenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z 23 kwietnia 2021 r., wydane na podstawie art. 15 zzs4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ utrzymał w mocy decyzję Zarządu Powiatu Grudziądzkiego odmawiającą uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym przyłącza telekomunikacyjnego i wydania nowej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty, w trybie art. 155 k.p.a.

Decyzja, której zmiany domagała się skarżąca jest decyzją ostateczną, na podstawie której nabyła ona prawo do zajęcia pasa drogowego na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej i została obciążona obowiązkiem uiszczenia opłaty. Wniosek został ograniczony do żądania uchylenia decyzji ostatecznej w tym przedmiocie i wydania nowej, obejmującej aktualną stawkę opłaty. W istocie zatem Strona dąży do zmiany zakresu swojego obowiązku określonego decyzją o ustaleniu opłaty.

Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Skarżąca jako podstawę wniosku o uchylenie poprzedniej decyzji i wydanie nowej wskazała art. 155 k.p.a., który dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w każdym czasie, za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W przypadku złożenia wniosku o uchylenie i wydanie nowej decyzji administracyjnej w tym trybie, organ bada zatem jaki jest zakres żądania, czy zgodnie z żądaniem nie doprowadzi to do naruszenia przepisów prawa, a także, czy za uchyleniem decyzji i wydaniem nowej, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie.

Warunkiem koniecznym zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uprzednie ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (tak: uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS2/ 09, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99).

Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości fakt, że skoro decyzja kończy określone postępowanie w znaczeniu materialnym i formalnym to jej zmiana lub uchylenie i wydanie nowej, może odbywać się tylko w tak zakreślonych ramach.

Na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Na podstawie zaś art. 40 ust. 8 ustawy o drogach, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. Według natomiast ust. 9, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty.

Wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty, uwzględniano stawki właściwe dla drogi powiatowej, w oparciu o stosowne postanowienia właściwej uchwały. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalenie obecnie innej stawki opłaty dla tej samej kategorii drogi, nie stanowi innej sprawy, a to oznacza tożsamości sprawy. Zezwolenie i opłata zostały skarżącej udzielone na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej i domaga się ona ustalenia opłaty właściwej dla tej samej kategorii drogi po uprzednim uchyleniu decyzji wydanej w tym przedmiocie. Fakt istnienia obowiązku uiszczenia opłaty wynika z ustawy, zatem w tym zakresie także nie zmienia się stan prawny. W konsekwencji, sam fakt obowiązywania innych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, drogi tej samej kategorii, nie powoduje zmiany ani stanu faktycznego, ani prawnego w zakresie nałożenia obowiązku tylko zmianę w odniesieniu do jego wysokości. Nie wykracza zatem poza zakres przesłanek określonych w art. 155 kpa.

Zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może polegać wyłącznie na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z wydanej już decyzji. Ustalanie i stosowanie innych stawek opłat w odniesieniu do tej samej kategorii drogi nie prowadzi do powstania innych praw czy obowiązków ale do ukształtowania istniejących praw lub obowiązków w innej skali samego obciążenia. Odbywa się to jednak w tożsamej sprawie. Rozstrzygnięcie, którego oczekuje skarżąca nosiłoby wszystkie cechy właściwe dla decyzji wydawanych w takim samym postępowaniu. Z kolei w żadnym natomiast przypadku, wymienionego trybu nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06).

W orzecznictwie, np. w wyroku NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, Lex 784233, przyjmuje się, że tryby przewidziane w art. 154 i art. 155 K.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Niewątpliwie decyzja w części ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ma charakter związany natomiast nie odnosi się to do ukształtowania w tym zakresie prawa czy obowiązku, (które jest pochodną udzielonego zezwolenia) lecz tylko wysokości nałożonego obowiązku.

Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł." Art. 40 ust. 8 u.d.p. został zmieniony przez art. 2 pkt 2 lit, c ustawy z dnia [...] sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815), zmieniającej ustawę z dniem [...] października 2019 r.

W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że organ niewłaściwie uznał, że występuje automatyczna przeszkoda do zastosowania art. 155 k.p.a. w przypadku zmiany stawki opłaty. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni przesłanki zastosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do wniosku skarżącej spółki, uwzględniając stanowisko wyrażone w niniejszym rozstrzygnięciu.