Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 98/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. G. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie legalności przebudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności przebudowy domu mieszkalnego jednorodzonego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w P. , gmina D..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w P. , gmina D.. Podczas kontroli ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest budynek jednorodzinny zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]. Inwestor zakończył budowę i uzyskał z PINB dla powiatu [...] w dniu [...] września 2019 r. zaświadczenie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego ([...]). W dniu kontroli nie stwierdzono istnienia gabinetu lekarskiego w budynku. Według oświadczenia inwestora M. G. podejmuje on działania zmierzające do zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego. Powierzchnia użytkowa budynku wynosi około [...] m2, plus garaż w bryle budynku [...] m2, natomiast planowana powierzchnia użytkowa pomieszczeń przeznaczonych na gabinet lekarski będzie wynosić [...] m2. Według oświadczenia właściciela nigdy nie przyjmował pacjentów w planowanych pomieszczeniach gabinetu lekarskiego.

W dniu [...] lipca 2020 r. M. G. przesłuchany w charakterze strony, pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wyjaśnił, że wszelkie prace związane z przygotowaniem części pomieszczeń na przyszły gabinet lekarski zostały wykonane po odbiorze budynku. Wskazał również, że nie doszło jeszcze do zmiany sposobu użytkowania części budynku na gabinet lekarski i stara się on dopiero o warunki zabudowy. Oświadczył, że Gmina D. wydała już decyzję pozytywną, ale sąsiad zaskarżył ją do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jednocześnie M. G. wyjaśnił, że prace związane z przygotowaniem części budynku na gabinet polegały na postawieniu ścianki działowej w garażu (nida-gips), wybiciu otworu drzwiowego w istniejącej ścianie działowej w garażu oraz wybiciu otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniem gospodarczym a pomieszczeniem mieszkalnym. Pomieszczenie gospodarcze ma w przyszłości pełnić funkcję poczekalni, a wydzielona część garażu ma być toaletą.

Przechodząc do meritum organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Również przebudowa tego typu obiektów zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1a tej ustawy nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego tego typu prace nie wymagają również dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ I instancji doszedł do wniosku, że prace wykonane przez inwestora mieszczą się w pojęciu przebudowy i zostały dokonane w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym, po zawiadomieniu organu nadzoru o zakończeniu budowy. Mając powyższe na uwadze zrealizowane prace nie podlegają reglamentacji zgodnie z ustawą Prawo budowlane, gdyż nie wymagają one uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało również, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gabinet lekarski.

W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym.

W odwołaniu z dnia [...] września 2020 r. do Inspektora Nadzoru Budowlanego T. N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 7a Prawa budowlanego, art. 29 ust. 1 pkt 1a i art. 29 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że organ I instancji oparł swoje wnioski na błędnym założeniu, iż prowadzone prace należy zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego. Tymczasem roboty prowadzone na terenie domu inwestorów ingerują w jego wysokość i kubaturę, co przesądza o tym, że nie można zakwalifikować ich jako zwykłej przebudowy. Inwestorzy dokonali odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, m.in. podnosząc o ok. 60 cm ściankę kolankową, co miało istotny wpływ na charakterystyczne parametry techniczne budynku.

Dalej odwołujący podniósł, że podstawowym kryterium na jakie wskazał organ I instancji w kontekście oceny, czy prace inwestorów podlegają reglamentacji prawa budowlanego, było kryterium oddziaływania inwestycji na obszar wychodzący poza granice działki/działek objętych projektem. Tymczasem z ekspertyzy z dnia [...] czerwca 2020 r. dołączonej do odwołania wynika, że pompa ciepła zlokalizowana na terenie działki inwestora i posadowiona dla potrzeb zmiany użytkowania budynku oddziałuje na działki sąsiednie poprzez przekroczenie norm emisji hałasu w porze dziennej (dla pierwotnej lokalizacji źródła) oraz w porze nocnej (w obu analizowanych wariantach).

W dalszej kolejności odwołujący podkreślił, że organ I instancji ustalił termin wykonania prac związanych ze zmianą użytkowania budynku wyłącznie w oparciu o oświadczenia inwestorów, które nie są zgodne z prawdą. Przedmiotowe prace rozpoczęto bowiem już w marcu 2019 r., a zatem jeszcze przed oddaniem budynku do użytkowania. W związku z niepokojącymi pracami jakie miały wówczas miejsce u inwestorów, odwołujący złożył wizytę w ich domu. Podczas tej wizyty odwołujący widział jakiego rodzaju prace są podejmowane wewnątrz budynku. Inwestorzy wezwali wówczas policję ze skargą o rzekome niepokojenie. Wobec tego odwołujący wnosi o wystąpienie przez organ do Komendy Policji w [...] o przedłożenie notatki z tej interwencji.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja kończy postępowanie dotyczące sprawy "legalności przebudowy domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w P. , gmina D.". Do załatwienia tej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do [...] września 2020 r. ze względu na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471).

W odniesieniu do zagadnienia zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego jednorodzinnego budynku mieszkalnego na pomieszczenia usługowe (gabinet lekarski) organ odwoławczy powołał się na protokół kontroli z dnia [...] lipca 2020 r., w którym wskazano, iż w dniu kontroli nie stwierdzono występowania gabinetu lekarskiego w budynku, co zostało również przedstawione w dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do wspomnianego protokołu. Zawarto w nim również oświadczenie M. G., że w planowanych pomieszczeniach gabinetowych nigdy nie byli przyjmowani pacjenci. Skoro dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest podjęcie działalności, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, a w tym przypadku takiej działalności, jak dotąd, nie podjęto (choć równocześnie właściciele budynku podejmują działania zmierzające do formalnego uregulowania tej kwestii, czego pierwszym etapem jest dążenie do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy), to nie może być w ogóle mowy o tym, że w tym przypadku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w P. , w gminie D..

Z kolei dla ustalenia, czy istotnie w tym przypadku wykonane prace w budynku wykraczają poza zakres przebudowy, niezbędna jest ocena zakresu wykonanych robót budowlanych. Według ustaleń organu poczynionych podczas kontroli, planowana powierzchnia użytkowa pomieszczeń przeznaczonych na gabinet lekarski będzie wynosić [...] m2, zaś zgodnie z wyjaśnieniami M. G., prace związane z przygotowaniem części budynku na gabinet polegały na postawieniu ścianki działowej w garażu (nida-gips), wybiciu otworu drzwiowego w istniejącej ścianie działowej w garażu oraz wybicie otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniem gospodarczym a pomieszczeniami mieszkalnymi. Pomieszczenie gospodarcze ma w przyszłości pełnić funkcję poczekalni, a w wydzielonej części garażu ma być toaleta. Zestawienie tych informacji prima facie pozwala przyjąć, że istotnie, z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 1a i 1aa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przedmiotowa przebudowa nie wymagała ani uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nawet dokonania stosownego zgłoszenia organowi administracji archietektoniczno-budowlanej.

Tym niemniej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w odwołaniu podniesiono, iż inwestorzy dokonali odstępstwa od projektu, m.in. podnosząc o ok. [...] cm ściankę kolankową, co miało istotny wpływ na charakterystyczne parametry techniczne budynku, a ponadto inwestorzy rozpoczęli prace jeszcze przed oddaniem budynku do użytkowania, tj. już w marcu 2019 r. Wobec tego dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy konieczne jest po pierwsze ustalenie, czy w tym przypadku doszło do podniesienia ściany kolankowej budynku (o około [...] cm) i czy miało to wpływ na wysokość budynku i jego kubaturę. Niezbędne jest też ustalenie, kiedy takie roboty budowlane miały miejsce, tzn. czy były one wykonane jeszcze przed zakończeniem budowy budynku, czy już po jej zakończeniu (tzn. w ramach przedmiotowej przebudowy, wydatnie wykraczając poza zakres tego pojęcia). Protokół kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu [...] lipca 2020 r. nie zawiera żadnych informacji dotyczących zgodności budowy z projektem techniczno-budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę (poza kwestią skuteczności zawiadomienia o zakończeniu budowy).

Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że z załączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy informacji uprawnionego geodety, ze względu na niedokonanie przez tegoż geodetę potrzebnych skreśleń, nie wynika, czy zlokalizowany obiekt jest zgodny z planem zagospodarowania, czy jest niezgodny z planem zagospodarowania.

W sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, mającej zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, obowiązkiem organu odwoławczego jest zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując tę sprawę ponownie, organ I instancji ustali, a ustalenia udokumentuje w aktach sprawy, czy w ramach "przebudowy" jednorodzinnego budynku mieszkalnego doszło do zmiany jego wysokości lub kubatury, bądź czy do tej ewentualnej zmiany doszło jeszcze przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Organ, mając na uwadze zasadę dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podejmie również czynności mające na celu zgromadzenie w aktach prawy notatki z interwencji Policji w marcu 2019 r., o jakiej jest mowa w odwołaniu T. N..

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że kwestia wykonania na działce nr [...] przy ul. [...] w P. opisanej w odwołaniu pompy ciepła, nie jest objęta zakresem niniejszego postępowania administracyjnego, co więcej, stanowi ona przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

W sprzeciwie z dnia [...] stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do uznania, że w przypadku sprawy dotyczącej legalności przebudowy domu jednorodzinnego, organ odwoławczy nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i umorzenia postępowania. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania decyzji stwierdzającej legalność przebudowy domu jednorodzinnego nie może być przeniesiona na organ odwoławczy, rozpatrujący odwołanie od decyzji. Tymczasem organ odwoławczy zaniechał dokonania dogłębnej analizy sprawy. Organ II instancji wydał bowiem decyzję bez zapoznawania się z jakimikolwiek dowodami przedstawionymi przez T. N. oraz nie zapoznał się z projektem budowlanym i naniesionymi w nim zmianami. Organ nie porównał projektu budynku z opinią wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Lakoniczne wytyczne, co do konieczności ponownego "zbadania czy doszło do podniesienia ścianki kolankowej" oraz "czy były one wykonane jeszcze przed zakończeniem budowy budynku, czy już po jej zakończeniu (tzn. w ramach przedmiotowej przebudowy, wydatnie wykraczając poza zakres tego pojęcia)" wskazują, że organ II instancji nie zapoznał się, lub zapoznał tylko w niewielkim zakresie z meritum sprawy. Zdaniem skarżącego, działanie organu odwoławczego ma prowadzić jedynie do scedowania obowiązku ewentualnego uzupełnienia lub zweryfikowania przeprowadzonego już postępowania dowodowego na organ I instancji, co jest niedopuszczalne.

Skarżący podkreślił również, że decyzja nie zawiera rzetelnego uzasadnienia odnoszącego się do sprawy i w zasadzie nie wiadomo, która część postępowania oraz w jakim zakresie winna zostać uzupełniona. Nie wskazano również, w jaki sposób ma dojść do zbadania i ustalenia, czy i kiedy (w jakim dokładnie czasie) wykonano rzekome przebudowy. Zdaniem skarżącego nie ma fizycznej możliwości zbadania i ustalenia, kiedy rzekoma przebudowa została wykonana.

W odpowiedzi na sprzeciw Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd wyjaśnia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść więc wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, wszczęte z urzędu postępowanie było prowadzone w przedmiocie legalności przebudowy domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na działce nr [...] przy ul. [...] w P. , gmina D. (k. 40 akt adm. organu I instancji). Impulsem do przeprowadzenia kontroli w zakresie robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym wraz ze zmianą sposobu użytkowania na działce nr [...] (k. 33 akt adm. organu I instancji) była skarga złożona przez T. N., właściciela sąsiedniej nieruchomości, który wskazał, że otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na część usługową (gabinet lekarski), na działce nr [...] w P. . Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy załączono rzut parteru budynku, na którym naniesiono planowane zmiany w zakresie koniecznym do dostosowania budynku do funkcji usługowej. Tymczasem prace budowlane w zakresie określonym w powołanym załączniku zostały już wykonane i to bez uzyskania warunków zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę. W budynku został już wykonany gabinet, poczekalnia oraz toaleta, tak jak to zostało naniesione na rzucie stanowiącym załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Podjęte przez inwestora działania mają na celu nieformalne zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej (k. 19-21 akt adm. organu I instancji). Z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na część usługową (gabinet lekarski), na działce nr [...] wystąpił również Wójt Gminy D. (k. 27 akt adm. organu I instancji), po otrzymaniu pisma w tej sprawie od T. N. (k. 26 akt adm. organu I instancji).

W wyniku przeprowadzonej na podstawie art. 81a Prawa budowlanego kontroli organ I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, a prace remontowe na parterze nie wymagały dokonania zgłoszenia, ani pozyskania pozwolenia na budowę, wobec czego umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

Z kolei organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania wydał zaskarżoną decyzję kasacyjną, choć w całości zgodził się z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji w zakresie, w którym było prowadzone postępowanie w sprawie, tj. na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy ocenił, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...], a także, że przeprowadzone na parterze budynku roboty budowlane polegające na postawieniu ścianki działowej w garażu (nida-gips), wybiciu otworu drzwiowego w istniejącej ścianie działowej w garażu oraz wybiciu otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniem gospodarczym a pomieszczeniami mieszkalnymi nie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. W tym zakresie organ odwoławczy nie wskazał na jakiekolwiek braki w materiale dowodowym, w tym braki istotne, które stanowiłyby podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jako wyłączną przyczynę wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał natomiast brak ustalenia w toku postępowania przed organem I instancji, czy inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, m.in. poprzez podniesienie o ok. 60 cm ścianki kolankowej.

Tym niemniej podkreślenia wymaga, że przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji wynikają z okoliczności podniesionych przez T. N. dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a nie w skardze inicjującej czynności kontrolne w sprawie. Organ I instancji nie prowadził postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego w tym zakresie w ogóle nie można mu postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Przedmiotem postępowania w sprawie była zmiana sposobu użytkowania i legalność przeprowadzonych prac budowlanych na parterze budynku w celu zaadaptowania części parteru na gabinet lekarski. Organ odwoławczy wyszedł więc poza granice rozpoznania sprawy przez organ I instancji, uchylając wydaną w sprawie decyzję z powodu niewyjaśnienia okoliczności wykraczających poza ramy postępowania wyznaczone przez jego przedmiot. Zarówno T. N., jak i Wójt Gminy D. wnieśli bowiem o podjęcie działań kontrolnych w zakresie prac budowalnych przeprowadzonych przez inwestora na parterze budynku i skoro organ odwoławczy zgodził się co do oceny tych prac z organem I instancji, nie mógł uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi z powodu okoliczności, co do których organ I instancji w ogóle nie prowadził postępowania.

Co prawda zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, to nie można uznać, aby w przypadku podjęcia działań kontrolnych na skutek dokonanego zgłoszenia przez osobę trzecią, organ kontrolny był zobowiązany do wykroczenia poza to żądanie, o ile nie widzi podstaw do poszerzenia działań kontrolnych z urzędu z powodu dostrzeżonych nieprawidłowości. Zgłoszone na etapie postępowania odwoławczego okoliczności mogą być natomiast podstawą do podjęcia czynności kontrolnych w tym zakresie w odrębnym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działają na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od sprzeciwu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] marca 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.