Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1147/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 3 w zw. z art. 8 w zw z art. 23
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. (obecnie "Z" Spółka z o.o. z siedzibą w W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2073/14 w sprawie ze skargi "R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia prawomocnej decyzji 1) prostuje z urzędu w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2073/14 oczywistą omyłkę w oznaczeniu strony skarżącej w ten sposób, że zamiast: "E. Sp. z o.o." Sp. K-a z siedzibą w W., wpisuje: "R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W.; 2) oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2073/14 oddalił skargę "E." Sp. K-a z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia prawomocnej decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarb Państwa, na podstawie decyzji z dnia 18 grudnia 1963 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wydanych przez Wydział Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w [...], stał się właścicielem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m².

Wojewoda [...] decyzją z dnia 24 marca 1998 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej w skrócie "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m².

Pismem z dnia 21 października 2002 r. "E." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Wojewody [...] z dnia 24 marca 1998 r. nr [...] – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie "K.p.a.". W uzasadnieniu wniosku podała, że przedmiotowa działka znajdowała się we władaniu poprzedników prawnych Spółki, tj. [...], których następcą prawnym została [...]. W latach 70-tych na tej działce z własnych środków wybudowano parking naziemny, który był wykorzystywany wyłącznie dla potrzeb poprzedników prawnych Spółki, którzy władali przedmiotową działką jak własną. W ocenie Spółki, Wojewoda [...] stwierdzając, iż przedmiotowa działka znajdowała się w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej w posiadaniu Gminy [...], oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawdziwych dowodach. Gdyby dysponował dowodami obecnie wnioskowanymi przez Spółkę, kwestionowana decyzja nie zostałaby wydana. Do takiej sytuacji nie doszłoby również w przypadku, gdyby Spółka brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia 24 marca1998 r. nr [...], którą otrzymała dopiero w dniu 10 października 2002 r., wraz z pozwem o wydanie w/w nieruchomości. Zdaniem Spółki w sprawie zaistniała zatem przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 19 marca 2004 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia 24 marca 1998 r. nr [...].

Następnie Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 27 października 2004 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia 24 marca 1998 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że przedłożona przez Spółkę dokumentacja nie wniosła do sprawy żadnych nowych, istotnych okoliczności. Wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie, zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W ocenie Wojewody [...], decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 22 grudnia 1969 r. nr [...], ustalająca wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...] przez [...], wbrew twierdzeniu Spółki, nie stanowi tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Dowody, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie prawa do zarządu nieruchomością w celach uwłaszczeniowych nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym.

Na skutek wniesienia przez Spółkę od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, która decyzją z dnia 27 stycznia 2005r. nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę do ponownego rozparzenia przez organ pierwszej instancji stwierdzając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że Wojewoda [...] naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., gdyż zaniechał odszukania decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 22 grudnia 1969 r. nr [...] (w uzasadnieniu podano błędny numer [...]) z dnia 22 grudnia 1969 r., przekazującej w zarząd grunt przy ul. [...]. Podała, że o tej decyzji wspomina się w piśmie Urzędu [...] Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru w [...] z dnia 7 kwietnia 2004 r. nr [...] oraz w decyzji Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 1995 r. nr 716/95 w sprawie stwierdzenia nabycia przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], sąsiadującego z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]. Ponadto podała, że w sprawie nie wiadomo, dlaczego Wojewoda [...] stwierdził, że w/w decyzja z dnia 22 grudnia 1969 r. jedynie ustalała wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] przez [...]. Z tego dnia pochodzi bowiem również znajdujące się w aktach sprawy – niebędące decyzją – zawiadomienie o ustaleniu opłaty rocznej za teren przy ul. [...] [...], niewskazujące jednak których działek dotyczyło. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien ustalić – na podstawie dokumentów, których nie ma w aktach sprawy – czy decyzja z dnia 22 grudnia 1969 r. odnosiła się również, przynajmniej w części, do obecnej działki nr [...], której dotyczy niniejsze postępowanie.

Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 27 września 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 24 marca 1998 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość położona w Warszawie, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m², nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z powyższym należało odmówić stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] własności przedmiotowej nieruchomości.

Na skutek wniesienia przez Prezydenta [...] od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, która decyzją z dnia 8 grudnia 2005 r. nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W uzasadnieniu decyzji podała, że Wojewoda [...] nie wykonał zaleceń zamieszczonych w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 27 stycznia 2005 r. nr [...]. Na podstawie tego samego materiału dowodowego wydał decyzję o odmiennej treści. Ponadto organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że dowody, na podstawie których jest możliwe stwierdzenie prawa do zarządu nieruchomością w celach uwłaszczeniowych, nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd (mający charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym (por. wyroki NSA z dnia: 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98 LEX nr 47368 oraz 9 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2242/98, LEX nr 47369).

Wojewoda [...], po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 31 maja 2013 r. nr 67500, na podstawie art.145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia 24 marca 1998 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m².

W uzasadnieniu decyzji podał, że "E." Spółka z o.o. z siedzibą w [...] – następca prawny [...] oraz [...] – nie legitymowała się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, ustanowionym zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wskazał, że decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 22 grudnia 1969 r. nr [...], dotycząca ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...] przez [...], nie stanowi tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Dowody, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie prawa do zarządu (użytkowania) nieruchomością w celach uwłaszczeniowych nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Wojewoda [...] wyjaśnił, że dokonał wszelkich starań w celu odnalezienia oryginału decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 22 grudnia 1969 r. nr [...], jednakże nie udało się go odszukać.

Na skutek wniesienia przez "E." Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w [...] (poprzednio "E." Sp. z o.o. z siedzibą w [...]) od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, która decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podzieliła argumentację organu pierwszej instancji. Podała, że Spółka nie wskazała konkretnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, zaś powołana przez nią decyzja w sprawie ustalenia opłaty za użytkowanie przedmiotowej nieruchomości nie może stanowić dowodu na posiadanie w stosunku do tej nieruchomości prawa zarządu. Skoro przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej, to podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi "R. Spółka z o.o." Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w [...] (poprzednio "E." Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w wyniku uznania, że przedmiotowa nieruchomość należała do Skarbu Państwa, a zatem podlegała komunalizacji;

- art. 3 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że skarżącej Spółce nie przysługiwało prawo użytkowania nieruchomości, pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej wymiar opłaty za użytkowanie oraz brakiem uznania, że przedmiotowe prawo użytkowania przekształciło się z mocy w/w przepisu w prawo zarządu;

- art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez wskazanie, że skarżąca Spółka nie podniosła nowych okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązującego prawa, jak również niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia;

- art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego;

- nierozpoznanie istoty sprawy, poprzez zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem było ustalenie przez organy prowadzące postępowanie, czy w dniu 27 maja 1990 r. poprzednicy prawni "E." Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w [...] posiadali tytuł prawny do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m². Ustalenie, że w tej dacie nieruchomość pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej Spółki, wykluczało komunalizację nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy (czyli z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym dalszym przepisem ustawy jest przepis art. 11, który w ust. 1 pkt 2 stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Oznacza to, że mienie ogólnonarodowe, do którego przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny (a nie jedynie faktycznie nim władało), nie może być skomunalizowane. Takim tytułem prawnym może być np. decyzja przekazująca mienie w zarząd, wydana przed dniem wejścia w życie ustawy. Przy czym uwzględnić należy, iż na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Nierozdysponowane w ten sposób nieruchomości, w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do właściwego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie do treści art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej mienie państwowe mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na tych gruntach, stały się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd (mający charakter faktyczny) nie była wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Zarząd w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98, LEX nr 47368).

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie czy użytkowanie wieczyste, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1413/11, LEX nr 1150712). Podał również, iż forma decyzji była przewidziana także w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., dotyczącym posiadaczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego. Podmiotom takim grunty będące w ich posiadaniu mogły być przekazane na podstawie decyzji właściwego organu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż forma decyzyjna przekazania gruntu w użytkowanie obowiązywała także pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Jedynie w przypadku przekazania terenu państwowego między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania nie było wymagane wydanie decyzji o przekazaniu terenu w użytkowanie (art. 8 ust. 4). Przy czym jednostka organizacyjna przekazująca teren w trybie bezdecyzyjnym winna wcześniej uzyskać stosowną decyzję, na podstawie której użytkowała dany teren.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że decyzja o ustaleniu wysokości opłaty za zarząd nie może stanowić w postępowaniu komunalizacyjnym dowodu na istnienie w dniu 27 maja 1990r. prawa zarządu (por. np. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10, LEX nr 1149223).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdził, że skarżąca Spółka nie przedstawiła odpowiedniego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, pozwalającego na uznanie, że jej komunalizacja orzeczona przez Wojewodę [...] była niedopuszczalna. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że Wojewoda [...] podjął stosowne działania w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W aktach sprawy znajdują się między innymi dokumenty (uwierzytelnione kopie) potwierdzające, iż teren przedmiotowej nieruchomości należał do Skarbu Państwa. Wojewodzie [...]emu nie udało się odszukać oryginału decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 22 grudnia 1969 r. nr [...], przekazującej w zarząd grunt przy ul. [...], co zaleciła mu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził jednak, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma wydanego przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 22 grudnia1969 r. nr [...]. Analiza treści tego dokumentu nie wskazuje jednak na to, że jest ono decyzją o przekazaniu [...] w zarząd gruntu przy ul. [...]. Jest to jedynie pismo w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie terenu przy ul. [...] przez [...]. Mając na uwadze przyjęte w administracji publicznej zasady ewidencji pism, należy przyjąć, że w/w pismo jest dokumentem, o którym wspomina się w piśmie Urzędu [...] Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...] z dnia 7 kwietnia 2004 r. nr [...] oraz w decyzji Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 1995 r. nr [...] – jako o decyzji przekazującej w zarząd grunt przy ul. [...].

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Niestwierdzenie istnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. obligowało organ do odmowy uchylenia prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia 24 marca 1998 r. nr [...].

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "R. Spółka z o.o." Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w [...], reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej w skrócie "P.u.s.a.") w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie, w oparciu o akta sprawy, kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia 31 maja 2013 r. nr [...], co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie, czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne w toku postępowania były prawidłowe;

- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji jedynie do rozpoznania podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo, iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, w tym dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą m.in. na wykluczeniu możliwości przyznania skarżącej Spółce prawa użytkowania (przekształconego następnie w prawo zarządu) decyzją w treści której organ administracyjny ustalił wysokość opłaty za użytkowanie;

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej w skrócie "ustawa komunalizacyjna") w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m², w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

- niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, wskutek błędnego ustalenia, że nieruchomość będąca przedmiotem tej sprawy spełniała przesłanki komunalizacji, podczas gdy nieruchomość ta nie spełniała przesłanek do tego, aby stać się mieniem komunalnym;

- art. 3 w związku z art. 8 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż skarżącej Spółce nie przysługiwało prawo użytkowania nieruchomości, podczas gdy w obrocie prawnym istniała decyzja ustalająca wymiar opłaty za przyznane użytkowanie, które to prawo użytkowania przekształciło się następnie w prawo zarządu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Przyznała, że wprawdzie dla powstania użytkowania, a od dnia 1 sierpnia 1985 r. także dla powstania zarządu, konieczne było uzyskanie decyzji administracyjnej właściwego organu, to jednak nie można jednoznacznie stwierdzić, że ustalenie opłaty za użytkowanie było czynnością dokonywaną w oderwaniu od rzeczywiście przyznanego danemu podmiotowi prawa użytkowania do nieruchomości. Ponadto wskazała, że wątpliwości nasuwa ocena Sądu, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością stanowi wystarczający dowód dla stwierdzenia tytułu prawnego do tej nieruchomości w postępowaniu uwłaszczeniowym, a nie stanowi takiego dowodu w postępowaniu komunalizacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie określił oznaczenie strony skarżącej. Wskazał, że jest nią "E." Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w [...], zamiast prawidłowo "R. Spółka z o.o." Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w [...]. Z załączonego do pisma procesowego pełnomocnika skarżącej Spółki z dnia 2 marca 2017 r. aktu notarialnego z dnia 27 marca 2014 r. rep. A nr [...] wynika bowiem, że "E." Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w [...] zmieniła z tą datą firmę na "R. Spółka z o.o." Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w [...]. W dniu wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji, tj. w dniu 23 maja 2014 r., Spółka była zatem prowadzona pod firmą – "R. Spółka z o.o." Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w [...]. O powyższej zmianie pełnomocnik Spółki nie poinformował Sądu zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a., w sentencji zaskarżonego wyroku sprostował w/w oczywistą omyłkę (pkt 1 sentencji wyroku).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa materialnego albowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję dokonanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zakwestionowanego przez autora skargi kasacyjnej, niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania określonych przepisów prawa materialnego, a więc są odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie Spółkę.

Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest fakt, czy w dniu 27 maja 1990 r. [...] (będąca następcą prawnym [...]), tj. poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie Spółki, posiadała tytuł prawny do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m². Należało zatem ustalić, czy w/w nieruchomość została przekazana [...] lub [...] w użytkowanie/zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też w/w podmioty sprawowały jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, stało się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Określenie "należała do" jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Z treści tego przepisu wynikało, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Skoro, w świetle obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terenowy organ administracji państwowej, zarządzając gruntem, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł przekazać taki grunt na przykład w zarząd utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej to organ ten był dysponentem przedmiotowego gruntu. Jeśli organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, przyjąć należy, iż grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Tym samym nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej prawnie rozdysponowane "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Natomiast za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Przy czym w tym czasie istnienia zarządu czy użytkowania nie można było domniemywać.

Do dnia 31 lipca 1985 r. to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1989 r. Nr 14 poz. 74), na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j.: Dz. U z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) tereny państwowe były przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Jedyny wyjątek od zasady konieczności uzyskania decyzji administracyjnej przy przekazywaniu terenu przewidywał art. 8 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. W takim przypadku jednostka organizacyjna przekazująca teren powinna jednak wcześniej legitymować się stosowną decyzją, na podstawie której pierwotnie użytkowała dany teren.

Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, użytkowanie przekształcało się w prawo zarządu. Także art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przewidywał, że uzyskanie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w zarząd wymagało zachowania formy prawnej w postaci stosownej decyzji lub umowy. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy, odnoszącej się do konkretnej nieruchomości, bezwzględnie należało przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że jeżeli poprzednicy prawni skarżącej Spółki jedynie faktycznie władali określonym mieniem ogólnonarodowym, to nie należało ono do nich w sensie prawnym dlatego, że podmioty te nie legitymowały się odpowiednim tytułem prawnym. Oznaczało to, że przedmiotowe mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, wydana w sprawie wznowienia postępowania, odmawiająca uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia 24 marca 1998 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, są prawidłowe.

W sprawie jest niesporne, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie przedstawiła decyzji, czy też umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m², znajdowała się w zarządzie, czy użytkowaniu jej poprzedników prawnych. Jak wyżej wskazano, udowodnienie tej okoliczności miało w sprawie istotne znaczenie. O istnieniu zarządu czy użytkowania można mówić jedynie w przypadku, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji. Ponadto wskazać należy, iż decyzja o oddaniu gruntu w zarząd powinna była określać położenie i powierzchnię nieruchomości, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r., nr 2, poz. 27 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2585/14).

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, decyzji o ustanowieniu zarządu czy użytkowania w żadnym razie nie może zastępować wyłącznie dokument poświadczający ustalenie lub aktualizację opłat z tytułu zarządu (użytkowania) nieruchomością. Opłaty związane z prawnym korzystaniem z gruntu, który w dacie wymierzania opłaty stanowił własność Skarbu Państwa, powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidzianym tytułu prawnego do gruntu. Samo ustalenie określonemu podmiotowi opłat za korzystanie z gruntu państwowego – ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – nie kreowało jednak dla podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu nieruchomością. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, analizując obowiązujące, powojennie ustawodawstwo przyjął, że tylko w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego o nabyciu nieruchomości, bądź też w drodze przekazywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, przy zachowaniu warunków zawartych w obowiązujących przepisach, mogło powstać ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Powoływany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę dokument z dnia 22 grudnia 1969 r. nr [...], wydany przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] na podstawie uchwały nr 105 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (t.j.: M.P. z 1969 r., Nr 3, poz. 33) oraz uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 2 października 1962 r. w sprawie podziału obszaru [...] na strefy oraz zatwierdzenia cennika opłat rocznych za użytkowanie i wieczyste użytkowanie gruntów (Dz. Urz. R.N. Nr 133, poz. 450), dotyczy jedynie ustalenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie przedmiotowej nieruchomości i w świetle powyższych rozważań nie może być dowodem na istnienie po stronie poprzedników prawnych Spółki instytucji zarządu lub użytkowania tej nieruchomości. Dokumenty przedstawiane przez strony mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego dokument w sprawie wymiaru opłaty z tytułu użytkowania nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Wprawdzie można twierdzić, że tego rodzaju dokument jest tzw. początkiem dowodu na piśmie, to jednak oznacza, że stanowi on wskazówkę, ale nie dowód per se. Podobnie akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu będzie dowodem na okoliczność, że podmiot taki w oznaczonej dacie i pod oznaczoną firmą powstał, ma lub nie posiada osobowość prawną, a nawet, że określone w akcie erekcyjnym (nawet w sposób niezindywidualizowany) mienie przeszło do majątku tego podmiotu. Dopóki jednak z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd (użytkowanie), to nie można skutecznie prawnie twierdzić, że akt ten jest dowodem na powstanie zarządu (użytkowania). W postępowaniu komunalizacyjnym dokument w sprawie wymiaru opłaty z tytułu zarządu (użytkowania) nie jest zatem w wystarczający dla uznania istnienia instytucji zarządu czy użytkowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak po stronie poprzedników prawnych skarżącej kasacyjnie Spółki udokumentowanego prawa zarządu lub użytkowania przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. pozwalał na jej komunalizację w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Czyni to zarzut naruszenia tego przepisu w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – niezasadnym.

Z tego względu, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej – przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki komunalizacji oraz art. 3 w związku z art. 8 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach – skarżącej kasacyjnie Spółce nie przysługiwało prawo użytkowania nieruchomości, które przekształciło się w prawo zarządu.

Nietrafne okazały się także zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo zastosował środek określony w art. 151 P.p.s.a. Niezastosowanie środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przepisy art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. są przepisami o charakterze ustrojowym i wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie Spółki nie może być utożsamiane z ich naruszeniem.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie stanowi podstawy do zwalczania ustaleń faktycznych, jak i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny działań organu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów postępowania. W niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonej decyzji niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Stan faktyczny został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu stosownych przepisów prawa materialnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy w postępowaniu administracyjnym ustaliły okoliczności istotne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i prawidłowo je oceniły. Okoliczność, że nie podzieliły poglądu skarżącej kasacyjnie Spółki, że dokument w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie przedmiotowej nieruchomości nie może być uznany za dowód istnienia instytucji użytkowania, a następnie zarządu, nie oznacza, że organy dowolnie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).