Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 632/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24  ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 pkt. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 104
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 21 marca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 21 marca 2019 r. odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 21 marca 2019 r. (nr [...]) Wójt Gminy - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 2, art. 3, art. 17, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. – dalej jako: "u.ś.r."), § 1, § 2, § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466 ze zm.) - odmówił P. M. (zwanemu dalej także "stroną" lub "skarżącym") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką I. M.

W uzasadnieniu wskazano, że strona w dniu 1 marca 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, wobec której – orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 19 listopada 2014 r. – został orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności łącznie z wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 18 września 2014 r., tj. po ukończeniu przez I. M. 25. roku życia.

Ponadto z posiadanych dokumentów wynika, że strona od 1 października 2016 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.

Organ przywołując treść art. 17 ust. 1-1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r., jak również odnosząc się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt: K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz.1443), wskazał, że w związku z powyższym stanem faktycznym i prawnym należało odmówić stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, ponieważ Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności ustalił, że znaczny stopień niepełnosprawności I. M. datuje się od 18.09.2014 r., tj. po ukończeniu 25. roku życia, łącznie ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, jak również z tego powodu, że strona ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 lipca 2019 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że matka strony ma orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z treści tego orzeczenia wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zatem nie jest możliwym kategoryczne stwierdzenie, że niepełnosprawność I. M. powstała w okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Ponadto z przedłożonych akt wynika, że strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 31 października 2019 r.

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. dokonanie wyboru jednego ze świadczeń jest możliwe w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczeń i winno mieć kategoryczną treść, jednakże w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień do świadczeń (bowiem nie jest spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r.), zaś oświadczenie strony o wyborze świadczenia ma charakter warunkowy.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podzielił także pogląd organu I instancji odnośnie konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), podkreślając, że wyrok ten nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zaś poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

P. M. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

- naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.

W uzasadnieniu skarżący odwołał się do ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. oraz orzecznictwa sądów administracyjnych w analogicznych sprawach.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy poprzestał na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. i przyjął, że ponieważ skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. Zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi innych wniosków. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą jej wymagającą ze względu na swój stan zdrowia.

Zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. skarżący mógł dokonać wyboru przysługującego mu świadczenia. W ocenie skarżącego nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich.

Ponadto prezentowany w orzecznictwie pogląd wskazuje na to, że nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować "przymuszenia" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane, a taka sytuacja jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności oraz daty jej powstania powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 4/14).

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie skarżący wnioskiem datowanym na dzień 1 marca 2019 r. wystąpił z żądaniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – I. M., załączając do wniosku m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 19 listopada 2014 r., z którego wynika, że I. M. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, zaś orzeczony stopień niepełnosprawności datowany jest od dnia 18 września 2014 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Przedmiotowe orzeczenie wydano do dnia 30 listopada 2019 r.

Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć spór, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że nie da się ustalić czy niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jego matki), nad którą sprawowana jest opieka, powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25. roku życia (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony skarżącej.

W niniejszej sprawie organy uznały, że z uwagi na fakt, iż ustalenie stopnia niepełnosprawności matki skarżącego nastąpiło od 2014 r. i nie można ustalić daty, od której istnieje niepełnosprawność, to tym samym skarżący nie spełnia warunku do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie zmienia w tym zakresie jego sytuacji prawnej.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.s.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

Mając powyższe na uwadze, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej, badając czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny począwszy od dnia 23 października 2014 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13.

Kwestią, którą należało również w niniejszej sprawie rozważyć był zbieg uprawnień do świadczeń.

W ocenie Sądu, na skutek błędnego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) przez organy obu instancji, doszło bowiem do wadliwego stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z powodu niespełnienia przesłanek opisanych we wskazanym przepisie ani prawo do dokonania wyboru świadczenia.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Z kolei przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W niniejszej sprawie możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została wyłączona.

W rozpoznawanej sprawie skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie złożył także oświadczenie o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyborze korzystniejszego dla niego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji nr [...] z dnia 4 września 2018 r. dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie Sądu takie oświadczenie strony skarżącej powinno poskutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie – w razie spełnienia przesłanek – wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, zaś pominięcie treści takiego oświadczenia stanowi naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 904/17).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r. (sygn. akt I OSK 235/18), dotyczącym zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna (co w pełni należy odnieść także do sytuacji, gdy wnioskodawca jest beneficjentem specjalnego zasiłku opiekuńczego), skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Sąd wskazał, że w takiej sytuacji w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna (specjalny zasiłek opiekuńczy), czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna (specjalnego zasiłku opiekuńczego) stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna (specjalnego zasiłku opiekuńczego) w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny zatem rozważyć także i powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego - z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki - wsparcia.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika więc jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia rodzinnego, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Wniosek ten jest więc czynnikiem, który uruchamia postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia, które może być przyznane od miesiąca złożenia wniosku w organie.

Skoro wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącego do organu w dniu 1 marca 2019 r. (data wpływu do organu I instancji), to organy – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. - winny rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od marca 2019 r., uwzględniając – dla zachowania ciągłości świadczeń – doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy z końcem lutego 2018 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).