Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1788/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 107, art. 156 par. 1 pkt 2 i 5 w zw. z  art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ([...]) oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, po rozpoznaniu [...] czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej numerem hip. [...], decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267) – dalej zwanej "ustawą" w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich – dalej zwana "Komisją" postanowiła [...] grudnia 2019 r. wszcząć z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie: decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Kw nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. nr [...] zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. nr [...], która dotyczy nieruchomości położonej w [...] i stanowiącej wyżej opisaną działkę. Postanowienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej [...] grudnia 2019 r.

Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Komisja zawiadomiła właściwe organy oraz sądy o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego. Postanowienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej [...] grudnia 2019 r.

Pismami z [...] grudnia 2019 r. Przewodniczący Komisji zawiadomił strony, Prezydenta [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], Prokuratora Regionalnego w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. zwrócono się do Społecznej Rady przy Komisji o wydanie opinii w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. nr [...]. Postanowienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej [...] grudnia 2019 r.

Społeczna Rada [...] czerwca 2020 r. złożyła opinię.

Pismem z [...] lutego 2020 r. Przewodniczący Komisji dokonał dodatkowego zawiadomienia stron o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej, dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Zawiadomienie zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej [...] lutego 2020 r.

Pismem z [...] kwietnia 2020 r. Przewodniczący Komisji dokonał dodatkowego zawiadomienia stron o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej, dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Zawiadomienie zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej [...] kwietnia 2020 r.

Zawiadomieniem z [...] maja 2020 r. Przewodniczący Komisji zawiadomił o zakończeniu postępowania rozpoznawczego jak również poinformował strony , że w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia mają prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań . Zawiadomienie zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej [...] maja 2020 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku z [...] stycznia 1948 r., złożonego przez L. P., T. M. i H. M., ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], opisanego jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest Kw nr [...], na rzecz: M. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, E. K. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, B. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, J. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, A. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu. P. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, H. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, A. R. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, M. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, W. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, K. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu (pkt 1 decyzji) oraz ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], opisanego jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest Kw nr [...] na rzecz: M. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, E. K. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, B. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, J. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, A. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu. P. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, H. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, A. R. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, M. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, W. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, K. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu (pkt 2 decyzji) i ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1 i 2 w wysokości [...] zł (pkt 3 decyzji).

Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku M. P., E. K., B. J. P., A. P., P. P., H. P., A. R., M. M., W. M., K. M., sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2014 r. w ten sposób, że w pkt 2 wyżej wymienionej decyzji w miejsce omyłkowo wpisanego zwrotu "J. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu" wpisać poprawny zwrot "J. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu".

Wnioskiem z [...] września 2015 r. M. P., E. K., B. P., J. P., A. P., P. P., H. P., A. R., M. M., W. M., K. M. wnieśli o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2014 r., alternatywnie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że w dniu wydawania ww. ostatecznej decyzji udział nierozdysponowanej na rzecz osób trzecich części nieruchomości położonej przy ul. [...], opisanej jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest Kw nr [...] - określony w ewidencji gruntów i budynków wynosił [...]. Udział ten jednak, w wyniku wprowadzonej następnie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, został obecnie określony w wysokości [...]. Wnioskodawcy nadmienili, że rzeczywista wielkość udziału niesprzedanej części przedmiotowej nieruchomości w określonej obecnie wysokości, tj. [...], choć nie uwidoczniona w ww. ewidencji istniała w dacie wydawania ostatecznej decyzji nr [...].

Decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku z [...] września 2015 r. złożonego przez M. P., E. K., B. P., J. P., A. P., P. P., H. P., A. R., M. M., W. M., K. M., zmienił za zgodą stron pkt 1 ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2014 r., sprostowanej postanowieniem Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2015 r., nadając mu brzmienie: "1. Ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na rzecz: - E. K. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - K. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - M. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - W. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - B. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - M. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - J. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - P. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - H. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - A. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - A. R. w udziale wynoszącym [...] części gruntu." W punkcie 2. decyzji Prezydent [...] orzekł o zmianie za zgodą stron pkt 3 ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2014 r., sprostowanej postanowieniem z Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2015 r,, nadając mu brzmienie: "3. Ustalić czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w punkcie 1 i 2 w wysokości [...] PLN (słownie: [...]) netto - płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku na konto Urzędu Dzielnicy [...]. Czynszu symbolicznego nie pobiera się za rok, w którym zostanie ustanowione prawo użytkowania wieczystego." W punkcie 3 decyzji Prezydent [...] orzekł, że pozostałe punkty ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2014 r., sprostowanej postanowieniem Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2015 r. pozostają bez zmian. Decyzja została skierowana do J. S., pełnomocnika M. P., E. K., B. P., J. P., A. P., P. P., H. P., A. R., M. M., W. M., K. M.

Aktem notarialnym z [...] kwietnia 2016 r. Rep. A nr [...] Miasto [...], w wykonaniu ostatecznej decyzji nr [...], zmienionej ostatecznym postanowieniem oraz ostateczną decyzją nr [...], w trybie art. 7 dekretu, oddali udział wynoszący [...] części nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], objętą Kw nr [...] oraz nieruchomość, stanowiącą działkę nr [...], objętą Kw nr [...], w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, tzn. do [...] kwietnia 2115 r. z przeznaczeniem na cele zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, na rzecz: J. P., A. P., P. P., H. P., A. R., M. M., W. M., K. M., E. K., B. P. oraz M. P., a wyżej wymienione osoby wyraziły na to zgodę.

[...] lutego 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął sprzeciw Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] od decyzji nr [...] z [...] września 2015 r., zmieniającej za zgodą stron w trybie art. 155 kpa pkt 1 ostatecznej decyzji nr [...] z [...] maja 2014 r., sprostowanej postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, tj.: 1. art. 155 kpa polegające na dokonaniu zmiany dwóch punktów decyzji w sytuacji, gdy brak było tożsamości przedmiotowej co do wielkości udziału do zabudowanej części gruntu o pow. [...] m2, a zatem zmiana dotyczyła decyzji o innym stanie faktycznym; 2. art. 155 kpa polegające na zastosowaniu niniejszego trybu do decyzji związanej, tj. decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2014 r. w sytuacji, gdy tryb z art. 155 kpa może być stosowany jedynie do decyzji uznaniowych; 3. art. 155 kpa polegające na nieuzyskaniu zgody strony Gminy [...] na zmianę decyzji; 4. art. 155 kpa polegające na zastosowaniu niniejszego trybu do decyzji zawierającej wadę kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającą na rażącym naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie udziału do zabudowanego gruntu, który to udział był przedmiotem orzekania. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] września 2015 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że oparcie się przez organ administracji na błędnym zapisie informacji z ewidencji nie znajduje usprawiedliwienia, gdyż w sytuacji, gdy istnieje księga wieczysta należy dokonać obliczeń udziałów na podstawie ksiąg wieczystych. Natomiast, zdaniem Prokuratora, przyczyną rozbieżności w określeniu wielkości udziału Miasta [...] było pominięcie w informacji z [...] marca 2013 r. lokalu mieszkalnego nr [...] należącego do S. M. Przynależny jej udział wynoszący [...] udziału powinien być brany pod uwagę w ustaleniu przedmiotu orzekania, czyli udziału do zabudowanego gruntu. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] wskazał, że zgodnie z art. 155 kpa warunkiem zastosowania niniejszego przepisu jest stwierdzenie tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W niniejszej sprawie brak jest elementu przedmiotowego tożsamości sprawy administracyjnej, ponieważ w dniu wydawania decyzji zmienianej doszło do błędnego ustalenia udziału prawa własności budynku do zabudowanego gruntu jaki przysługiwał [...]. Z oględzin Kw nr [...] wynika, że do wpisu użytkowania wieczystego i wyodrębnienia lokalu nr [...] z budynku położonego przy ul. [...] w [...] doszło [...] grudnia 1989 r. i od tego momentu udział, jaki był przynależny do tego lokalu powinien być brany pod uwagę w ustaleniu przedmiotu orzekania, czyli udział do zabudowanego gruntu. Po drugie, w ocenie Prokuratora, zastosowanie trybu z art. 155 kpa ma uzasadnienie wtedy, gdy odnosi się do decyzji uznaniowych. Zastosowanie trybu zmiany lub uchylenia decyzji nie ma zastosowania do decyzji związanych, a taką decyzją jest decyzja w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wydana w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Po trzecie, zgodnie ze stanowiskiem Prokuratora wyrażonym w sprzeciwie, stroną postępowania w zakresie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest każdy podmiot, któremu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Skoro więc Gminie [...] przysługuje prawo własności gruntu, to tym samym Gmina jest stroną postępowania, a zatem powinna była wyrazić zgodę na zmianę decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...].

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie ze sprzeciwu Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w [...] od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2015 r., prowadzonej pod nr [...], na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy, zawiesiło postępowanie administracyjne do czasu przekazania Kolegium prawomocnej decyzji Komisji.

W ocenie Komisji decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. nr [...] winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną jako wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której: stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa lub w przepisach szczególnych. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, znajdującym odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie, wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (na temat tego pojęcia por. M. Sieniuć, Rażące naruszenie prawa w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 709-718 i tam powołane judykaty).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (tak wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2506/16).

Jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Trwałość decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa administracyjna zakończona ostateczną decyzją nie może być przez organ administracyjny ponownie rozpoznawana. W kpa zostały uregulowane nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji, stanowiące wyjątki od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Są nimi: uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji (art. 154 i 155 kpa), stwierdzenie nieważności takiej decyzji (art. 156 kpa) lub wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją (art. 145 kpa).

System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej, składający z powyżej wskazanych trybów, oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi naruszenie prawa, będące podstawą wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Pierwszeństwo ma tryb najdalej idący, jeśli chodzi o skutki jego zastosowania, tj. tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. Adamiak B. [w:] Adamiak B., Borkowski J., Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, s. 269, Warszawa 1998; Łaszczyca G., Martysz C. i Matan A., Rozdział 12. [w;] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II. Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2005).

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych zawartej w art. 16 kpa.

Natomiast nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej polegający na jej zmianie został uregulowany w art. 155 kpa. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z uwagi na to, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa inicjuje tryb służący weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przepis ten musi być interpretowany ściśle (wyrok NSA z 18 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2940/15).

Przedmiotem postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję była decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. nr [...], wydana w trybie art. 155 kpa. Weryfikowaną decyzją nr [...] z [...] września 2015 r. Prezydent [...] zmienił własną decyzję ostateczną z [...] maja 2014 r. nr [...]. Modyfikacja decyzji z [...] maja 2014 r. polegała na pomniejszeniu udziału przysługującemu spadkobiercom dawnych współwłaścicieli hipotecznych w prawie użytkowania wieczystego do gruntu o udział przysługujący w tym prawie wyodrębnionemu lokalowi mieszkalnemu nr [...] z budynku położonego przy ul. [...] w [...], który wynosił [...]. Jednocześnie udział ten na dzień wydawania decyzji nr [...], tj. [...] maja 2014 r. nie przysługiwał Miastu [...] w tej nieruchomości, gdyż na podstawie umowy cywilnoprawnej był przedmiotem prawa użytkowania wieczystego przysługującego innym podmiotom. Decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] obarczona była zatem kwalifikowaną wadę prawną, gdyż była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Wynika z tego, że wydając weryfikowaną decyzję nr [...] z [...] września 2015 r. organ zastosował nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji do zmiany decyzji ostatecznej obarczonej kwalifikowaną wadą prawną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, że tryb z art. 155 kpa umożliwiający uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej wzruszenia w innym trybie nadzwyczajnym. Z konstrukcji art. 155 kpa wynika, że wzruszenie ostatecznej decyzji w tym trybie dotyczy wyłącznie takich decyzji, które nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami, a zatem decyzji prawidłowych lub decyzji dotkniętych wadami lżejszymi, czyli niekwalifikowanymi (wyrok SN z 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III RN 101/98, wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2003/15). Także w wyroku z 4 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 339/10 Naczelny Sądy Administracyjny przyjął, że art. 155 może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony (wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 339/10; wyrok NSA z 26 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 164/10).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że na system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie w danej sprawie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyroki NSA z: 23 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1529/06; 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 18/09; 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10; 27 września 2012 r. sygn. akt ,I GSK 1427/11; 6 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2762/15; 15 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 151/19).

W konsekwencji Komisja stwierdziła, że Prezydent [...], wydając decyzję nr [...] z [...] września 2015 r. w trybie art. 155 kpa, dokonał niedopuszczalnej zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z [...] maja 2014 r. Decyzja nr [...] zawierała bowiem kwalifikowaną wadę prawną, co wykluczało możliwość jej sanowania. Lekceważąc zasadę konkurencyjności trybów nadzwyczajnych wzruszania ostatecznych decyzji organ administracji publicznej rażąco naruszył prawo. Tym samym konieczne było podjęcie przez Komisję rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z [...] września 2015 r. na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W ocenie Komisji, koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2015 r. z powodu wystąpienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa lub w przepisach szczególnych.

Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3a, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Według Komisji w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki determinujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2015 r. wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż organ wydając przedmiotową decyzję w trybie art. 155 kpa rażąco naruszył prawo.

Od decyzji Komisji z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotem zaskarżenia uczyniło wskazane poniżej fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji Miasto zarzuciło naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 14 § 1 i art. 155 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.l. (str. 13) w całości; w pkt. III.l.l. (str. 13) w całości; w pkt. III.1.5. (str. 15) w zakresie: "wydając weryfikowaną decyzję nr [...] z dnia [...] września 2015 r. organ zastosował nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji do zmiany decyzji ostatecznej obarczonej kwalifikowaną wadą prawną."; w pkt. III.1.8. (str. 16-17) w zakresie: "(...) Komisja stwierdziła, że Prezydent [...] wydając decyzję nr [...] z [...] września 2015 r. w trybie art. 155 kpa dokonał niedopuszczalnej zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z [...] maja 2014 r. Decyzja nr [...] zawierała bowiem kwalifikowaną wadę prawną, co wykluczało możliwość jej sanowania. Lekceważąc zasadę niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji, organ administracji publicznej rażąco naruszył prawo. Tym samym, konieczne było podjęcie przez Komisję rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "; w pkt III.2.2. (str. 18-19) w całości; podczas gdy: 1. zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie art. 155 kpa; 2. do zmiany decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2017 r. doszło na wniosek oraz za zgodą wszystkich stron postępowania; 3. decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2015 r. sanowano częściową wadliwość decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. nr [...], osiągnięto więc efekt stanu zgodnego z prawem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto [...] wniosło o: 1.uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji nr [...] z [...] czerwca 2020 r., w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że Miasto [...] zaskarżyło decyzję Komisji w zakresie obejmującym wskazane przez nie w skardze fragmenty uzasadnienia. Powołując się na orzecznictwo sądowe, strona skarżąca wyjaśniła, że zasadniczo taka forma zaskarżenia uzasadnienia decyzji administracyjnej jest dopuszczalna. Komisja podzieliła pogląd skarżącego - powszechny w orzecznictwie sądowym - o dopuszczalności wniesienia skargi jedynie na uzasadnienie decyzji administracyjnej.

Zdaniem Komisji analiza treści uzasadnienia skargi strony prowadzi jednak do wniosku, że skarga zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego całej decyzji Komisji z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Świadczą o tym podstawy zaskarżenia, które, w przypadku ich uwzględnienia przez Sąd, w istocie rzeczy doprowadzą do uchylenia całej zaskarżonej decyzji, jak i wprost użyte przez skarżącego sformułowania oraz zarzuty, a dotyczące samego rozstrzygnięcia Komisji.

W ocenie Komisji przedmiotem zaskarżenia nie jest uzasadnienie decyzji administracyjnej, ale sama decyzja z [...] czerwca 2020 r. Rozważając istotę decyzji administracyjnej jako przedmiotu zaskarżenia, trzeba zwrócić uwagę, że decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracyjnego stanowi organiczną całość, w której poszczególne jej części, a zwłaszcza podstawa prawna, przesłanki faktyczne, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie, a wszelkie nieprawidłowości w sferze jej określonego fragmentu rzutują nie tylko na niego, ale i oznaczają wadliwość całej decyzji.

Za powyższą koncepcją niewątpliwie przemawia treść art. 107 kpa, który zalicza również uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji do jej obligatoryjnych części składowych. W efekcie możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej dotyczy wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, a ściślej mówiąc, zaskarżenia decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie, które może być przez ten sąd oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem (wyrok NSA z 28 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 47/82 oraz glosa do niego J. Borkowskiego, PiP 1985, z. 1, s. 147-150, wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 178/83, a także glosa do niego J. Zimmermanna, NP 1984, nr 5, s. 153-160, oraz wyrok NSA z 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA 1896/97).

Uzasadnienie, zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa, stanowi obligatoryjny element decyzji administracyjnej. Obejmuje według art. 107 § 3 kpa wyjaśnienie faktycznych i prawnych motywów rozstrzygnięcia. Podkreślając znaczenie uzasadnienia decyzji, orzecznictwo sądowe wskazało, że funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę (wyrok NSA z 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt V SA 1611/20).

O ile sama możliwość oparcia skargi do sądu administracyjnego na zarzutach przeciwko uzasadnieniu decyzji nie jest kwestionowana w judykaturze, o tyle już sam przedmiot zaskarżenia i skutki ewentualnego rozstrzygnięcia sądu budzą poważne wątpliwości. Z jednej strony dopuszcza się możliwość wyeliminowania samego uzasadnienia z pozostawieniem w obrocie samej decyzji (wyrok NSA: z 12 maja 1988 r. sygn. akt IV SA 258/88, z 15 lipca 1992 r. sygn. akt V SA 178/92, z 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 711/09.

Przeciwne stanowisko odwołuje się do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" i wskazuje, że możliwość uchylenia przez sąd administracyjny części decyzji nie dotyczy jedynie jej uzasadnienia, a rozstrzygnięcie i uzasadnienie jako odrębne elementy decyzji mogą funkcjonować jedynie razem - nie oddzielnie. Według powyższego podglądu uwzględnienie skargi, której przedmiotem jest uzasadnienie, powinno zawsze prowadzić do uchylenia całej decyzji (wyroki NSA: z 23 października 2009 r. sygn. akt I FSK 829/09, z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11, z 11 września 2014 r. sygn. akt I FSK 1326/13).

W orzecznictwie sądowym dostrzega się, że niekiedy zaskarżenie może prima facie tylko dotyczyć samego uzasadnienia decyzji, a w rzeczywistości zakresem zaskarżenia została objęta cała decyzja organu administracyjnego (wyrok NSA z 13 lutego 1984 r. OSPiKA 1985, z. 4, poz. 72, wraz z glosą T. Wosia, tamże, pkt II).

Zdaniem Komisji w rozpoznawanej sprawie wystąpiła właśnie taka sytuacja. Pod pozorem zaskarżenia uzasadnienia decyzji strona kwestionuje ustalenia poczynione przez Komisję w toku postępowania rozpoznawczego oraz dokonaną przez Komisję ocenę materiału dowodowego. Analiza treści ww. fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji oraz konkluzji skarżącego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Miasto [...] w istocie kwestionuje merytoryczne ustalenia Komisji. Dlatego rzeczywistym celem przedmiotowej skargi nie jest wyeliminowanie wadliwego uzasadnienia decyzji, ale zakwestionowanie ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania przez Komisję decyzji nr [...] z [...] czerwca 2020 r.

Skargę [...] trzeba zatem rozpatrywać jako skargę na samą decyzję administracyjną. Komisja dostrzega, że żaden z zakwestionowanych fragmentów uzasadnienia nie stanowi samodzielnej całości i niemożliwe jest ich wyeliminowanie, z uwagi na funkcjonalne powiązanie z innymi ustaleniami Komisji. Komisja ustaliła bowiem całościowo stan faktyczny sprawy od momentu złożenia wniosku dekretowego do chwili orzekania przez Komisję, działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Ustalenia te zostały zaś poczynione z zachowaniem zasad postępowania wyjaśniającego.

Jedną z zasad orzekania przez sąd administracyjny jest przy tym zasada ochrony porządku prawnego. Warunkiem wzruszenia zaskarżonego aktu lub czynności jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego między treścią tego aktu (czynności), a naruszeniem normy prawnej. W ocenie J.P. Tarno, chodzi tu o związek polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia prawa, to rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej byłoby najprawdopodobniej inne. Do uwzględnienia skargi przez sąd konieczne jest więc nie tylko stwierdzenie naruszenia prawa, ale i ustalenie jego wypływu na wynik sprawy (J.P. Tarno, w: R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski (red.), System Prawa Administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej, t. 10, Warszawa 2016, s. 343).

W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Komisji - taki związek między zaskarżonymi fragmentami uzasadnienia, a wynikiem nie zachodzi. Komisja zauważyła, że uwzględnienie skargi Miasta [...] wniesionej od części uzasadnienia, doprowadzi nie tylko do uchylenia całego uzasadnienia, ale również rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem możliwe wyeliminowanie wskazanych przez skarżącego fragmentów z uzasadnienia decyzji Komisji, z wyłączeniem rozstrzygnięcia.

Analogicznie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ustnych motywach wyroku z 19 lutego 2019 r. o sygn. akt I SA/Wa 1041/18, rozpoznawanej ze skargi [...] na uzasadnienie decyzji Komisji, argumentując, że "Sąd odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi w zakresie zaskarżenia zawężonym tylko do uzasadnienia decyzji, sąd władny jest tą decyzję uchylić w części dotyczącej uzasadnienia. Sąd stoi na stanowisku, że te elementy nie mogą funkcjonować oddzielnie - rozstrzygnięcie i uzasadnienie. W ocenie Sądu skarga skierowana przeciwko części uzasadnienia powinna być oddalona w sytuacji, jeżeli rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Nadto, rozpoznając sprawę o sygn. akt I SA/Wa 1041/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że zawarcie zbędnych fragmentów decyzji musi mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Komisji skarga [...] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie decyzji nr [...] z [...] czerwca 2020 r. jest prawidłowe.

Komisja wskazała również, że prowadząc postępowanie rozpoznawcze, dąży nie tylko do ustalenia stanu faktycznego i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, lecz również - jako organ administracji publicznej - stoi na straży interesu publicznego i realizuje zadania w zakresie wskazanych wyżej kompetencji. Wyniki prac Komisji mają zatem nie tylko służyć wyeliminowaniu wadliwych decyzji reprywatyzacyjnych, lecz także zbadaniu nieprawidłowości, które wystąpiły podczas postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego. Z tego punktu widzenia kluczową rolę pełni uzasadnienie decyzji administracyjnej, w którym Komisja, oprócz oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnej, obowiązana jest zawrzeć wszelkie ustalenia co do samego procesu reprywatyzacji oraz wskazać na wszelkie dostrzeżone o naruszenia prawa.

Zdaniem Komisji przedstawione w skardze zarzuty nie mają podstaw prawnych i nie są uzasadnione. Wbrew twierdzeniom skarżącego wniesiona skarga jest bezzasadna, gdyż zarówno uzasadnienie, jak i rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji odpowiadają prawu.

Zarzuty strony skarżącej nie posiadają odzwierciedlenia w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy. Uszło bowiem uwadze skarżącego ta część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której Komisja, przytaczając bogate orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny - wyjaśniła, że art. 155 kpa może odnosić się wyłącznie do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami prawnymi. Brak jest możliwości sanowania decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną w trybie z art. 155 kpa. Na tej podstawie może dojść do ingerencji jedynie co do rozstrzygnięć zawartych w decyzjach prawidłowych lub dotkniętych wadami lżejszymi, czyli niekwalifikowanymi. Nadto z konstrukcji art. 155 kpa wynika, że zmiana ostatecznej decyzji możliwa jest tylko wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do jej wzruszenia w innym trybie nadzwyczajnym.

Treść uzasadnienia skargi wskazuje również, że skarżący odrzuca całkowicie ugruntowany pogląd sądów administracyjnych, zgodnie z którym system weryfikacji decyzji administracyjnych oparty został na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie w danej sprawie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki NSA z: 23 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1529/06; 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 18/09; 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10; 27 września 2012 r. sygn. akt I GSK 1427/11; 6 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2762/15; 15 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 151/19).

Natomiast w niniejszej sprawie wydając decyzję nr [...] z [...] września 2015 r. organ administracyjny zastosował nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji do zmiany decyzji ostatecznej obarczonej kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa (co zostało stwierdzone przez Komisję decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...]).

Skarżący zupełnie nie dostrzega kluczowych dla zastosowania wskazanego trybu warunków i przesłanek o czym była już mowa wyżej. U podstaw wydania przez Komisję rozstrzygnięcia w określonym kształcie legło zastosowanie przez Prezydenta [...] trybu określonego w art. 155 kpa do zmiany decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną. W konsekwencji Komisja prawidłowo – na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych - stwierdziła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność decyzji z [...] września 2015 r. nr [...].

M. – Stowarzyszenie [...] w [...] pismem z [...] lutego 2021 r. wnieśli o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. We wniosku Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi Miasta [...] i podzieliło stanowisko Komisji w zakresie wydania decyzji zmieniającej z rażącym naruszeniem prawa poprzez konwalidowanie w trybie z art. 155 kpa decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi. Dodatkowo Stowarzyszenie zwróciło też uwagę na kwestię niegospodarnego, w rozumieniu art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działania Prezydenta [...] i działania na szkodę interesu publicznego, w szczególności wydania decyzji zmieniającej w warunkach rażącego naruszenia interesu społecznego poprzez brak dbałości o majątek publiczny. Stowarzyszenie wniosło również o uwzględnienie w sprawie opinii Społecznej Rady z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Poza tym Stowarzyszenie wniosło, aby Sąd wyeliminował z obrotu prawnego wadliwą decyzję zmieniającą, w przypadku uchylenia decyzji Komisji z [...] czerwca 2020 r. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 26 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1788/20 postanowił dopuścić, w trybie art. 33 § 2 ppsa, do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania M. – Stowarzyszenie [...] w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie mogła być uwzględniona, choć zarzuty skargi były zasadne.

Sąd zwraca uwagę, że Miasto [...] złożyło skargę od wybranych fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji z [...] czerwca 2020 r. nr [...] (decyzji weryfikacyjnej). Wobec tego, że Sąd - będąc związany granicami zaskarżenia zakreślonymi w skardze (art. 134 § 1 ppsa) - odniósł się do zagadnień związanych z okolicznościami poruszonymi w skardze Miasta [...], a nie uczynił przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji weryfikacyjnej w jej całokształcie, o którym mowa w art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy.

Jeżeli chodzi o podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji weryfikacyjnej zagadnienie trwałej niewykonalności decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] (decyzji dekretowej, decyzji zmienianej), sprostowanej postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...], Sąd zwraca uwagę, że rację ma Komisja twierdząc, że decyzja dekretowa w jej pierwotnym kształcie (w zakresie pkt 1 jej osnowy) była niewykonalna w dniu jej wydania i ta niewykonalność miała charakter trwały. W decyzji tej tkwiła wada nieważnościowa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Wadliwe określenie w pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji dekretowej udziału w prawie użytkowania wieczystego (na [...] części zamiast [...] części) spowodowało brak możliwości wykonania decyzji dekretowej poprzez zawarcie na jej podstawie umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu i w dalszej kolejności wpis na podstawie tego rodzaju umowy prawa użytkowania wieczystego obciążającego zabudowaną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest Kw nr [...].

Zasadnie Komisja uznała, że wada trwałej niewykonalności decyzji dekretowej, z uwagi na sposób zredagowania jej osnowy, oddziaływała na całość rozstrzygnięcia tej decyzji (pkt 1-3).

Jeżeli natomiast chodzi o uznanie przez Komisję, że decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. nr [...] (decyzja zmieniająca) jest obciążona wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z tego powodu, że w trybie z art. 155 kpa (według Komisji zarezerwowanym do usuwania jedynie nieistotnych wad decyzji lub zmiany decyzji prawidłowych) zmieniła w pkt 1 i 3 rozstrzygnięcie decyzji dekretowej wydanej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa Sąd zwraca uwagę, że pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem instytucja ta musi być interpretowana wąsko. Powyższe oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Ponadto zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa decydują nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale i charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które kontrolowana decyzja wywołała. Przyjmuje się przy tym, że skutki wywołane przez decyzję obarczoną kwalifikowaną wadą, to skutki gospodarcze lub społeczne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jakkolwiek dopuszcza się, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć także przepisów procesowych i ustrojowych, to jednak przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów mając rażący charakter pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Trzeba wskazać, że podstawę prawną decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. nr [...] stanowił art. 155 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Trzeba wskazać, że sposób rozumienia i stosowania w praktyce instytucji z art. 155 kpa kształtuje bogate orzecznictwo sądowe. Przepis ten w praktyce orzeczniczej budzi szereg wątpliwości interpretacyjnych (por. np. uchwały o sygn. akt: III AZP 8/83, FPK 2/96, OPK 9/98).

Próbę usunięcia niektórych wątpliwości orzeczniczych, jakie zrodziły się na tle wykładni tego przepisu, podjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09. Ze stanowiska zaprezentowanego w tej uchwale wynika, że: 1) przy stosowaniu art. 155 kpa istotne są przesłanki wynikające z tego przepisu; 2) postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna; 3) decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu (zmienianą), a nie kwestii nowych; 4) postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem; 5) postępowanie z art. 155 kpa toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, tzn. pomiędzy obu sprawami musi występować tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co do jej istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość sprawy jest zachowana wówczas, gdy w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, zachowana jest identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej (brak przekształceń faktów prawnie istotnych), a także podstawy prawnej, w tym ciągłość regulacji prawnej. Z tym, że dopuszczalna jest zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, jeżeli zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego; 6) złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na zmianę decyzji; 7) użycie w art. 155 kpa spójnika "lub" wskazuje, że zmiana decyzji może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony), z tym że zbadanie przesłanki słusznego interesu strony będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 kpa; 8) zmiana decyzji staje się niemożliwa, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji lub zakaz ten może wynikać z treści przepisów o charakterze restrykcyjnym. Przepisami szczególnymi zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych nie mogą być przepisy określające istotę regulowanego zjawiska, jeżeli brak wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 kpa.

Poza tym na tle samych spraw dekretowych nie ma jednolitego orzecznictwa w zakresie stosowania instytucji z art. 154 i art. 155 kpa. W orzecznictwie sądowym są rozbieżności, co do tego, czy decyzja wydana w trybie z art. 7 dekretu (jako decyzja tzw. związana) podlega trybowi weryfikacji z art. 154 i art. 155 kpa (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1215/10; wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11 i wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 718/13 - opowiadające się za stosowaniem do decyzji dekretowych art. 154 i art. 155 kpa oraz wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1667/13 – stanowisko o niedopuszczalności stosowania trybu z art. 154 kpa).

Rację ma skarżące Miasto [...], że przy wydaniu decyzji zmieniającej nie doszło do rażącego naruszenia art. 155 kpa.

Rację ma skarżący, że postępowanie rozpoznawcze nie wykazało, aby w niniejszej sprawie wystąpiły jasno uchwytne, a przez to "rażące", przeszkody do zastosowania instytucji zmiany decyzji z art. 155 kpa, w stosunku do decyzji z [...] maja 2014 r.

Wydana w takich warunkach decyzja (obarczona wadą nieważności) stanowi zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego (np. narusza nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie prawa albo zapada w zupełnym oderwaniu od podstawy prawnej rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Zdaniem Sądu z samej tylko treści art. 155 kpa nie wynika zakaz zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, poprzez wykorzystanie tego trybu do konwalidowania stwierdzonej kwalifikowanej wady decyzji zmienianej. Brak jest przepisu szczególnego (np. w dekrecie), który wyłączałby zastosowanie art. 155 kpa do spraw dekretowych.

Sąd zwraca uwagę, że usunięcie wady nieważności w postępowaniu administracyjnym nie odbywa się tylko i wyłącznie w trybie postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 kpa. Zdarzają się sytuacje, że wada kwalifikująca się jako wada nieważności z art. 156 § 1 kpa jest usuwana w postępowaniu administracyjnym międzyinstancyjnym (art. 132 § 1 i 2 kpa), postępowaniu odwoławczym (art. 138 § 2 kpa), postępowaniu autokontrolnym (art. 54 § 3 ppsa).

Trafnie wskazało Miasto [...] w skardze, że zmiana decyzji z [...] maja 2014 r. nastąpiła za zgodą stron. Z akt sprawy wynika, że wniosek z [...] września 2015 r. o zmianę decyzji złożyli następcy prawni przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości – M. P., E. K., B. P., J. P., A. P., P. P., H. P., A. R., M. M., W. M., K. M. (strony postępowania dekretowego). Złożenie wniosku o zmianę decyzji przez wszystkich beneficjentów decyzji dekretowej było równoznaczne z wyrażeniem przez autorów wniosku zgody na zmianę decyzji.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie nie była wymagana zgoda Miasta [...] na zmianę decyzji, mimo, że przedmiotowe nieruchomości (działki nr [...] i [...]) stanowiły własność Miasta [...]. W sprawie o zmianę decyzji z [...] maja 2014 r., w trybie art. 155 kpa, Prezydent [...] działał jako organ administracji publicznej – organ gminy (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa). Zatem w niniejszej sprawie Prezydent [...] "bronił" interesu właściciela nieruchomości, jako organ administracji publicznej (działając w sferze imperium), a nie jako organ osoby prawnej jaką jest Miasto [...] (działając w sferze dominium). Wobec tego, że ustawodawca w sprawie dekretowej wyznaczył Prezydentowi [...] rolę organu administracji publicznej, który wydaje decyzję administracyjną, to Miasto [...] nie miało w tej sprawie statusu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, jako osoba prawna (właściciel nieruchomości).

Jeżeli chodzi o właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych, którym przypadają udziały w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) trzeba wskazać, że osoby te nie były uprawnionymi z decyzji dekretowej. Wobec tego nie musiały wyrażać zgody na zmianę decyzji z [...] maja 2014 r. Z art. 155 kpa wynika, że wymóg uzyskania zgody strony dotyczy tylko stron, które nabyły prawo z decyzji zmienianej. Decyzja z [...] maja 2014 r. w pkt 1 i 3 (tych punktów dotyczył wniosek o zmianę) nie przyznaje żadnego prawa właścicielom wykupionych lokali mieszkalnych.

Jak wskazano wyżej takie, a nie inne rozumienie art. 155 kpa (różna wykładnia prawa) nie może być podstawą zarzutu wydania decyzji zmieniającej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Rację należało przyznać Miastu [...], że skutki decyzji zmieniającej polegały na doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem. Zatem nie można uznać, że decyzja zmieniająca jest obciążona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) z tego powodu, że wywołała skutki gospodarcze lub społeczne, które są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Za uznaniem decyzji zmieniającej, jako nieobciążonej wadą rażącego naruszenia prawa, przemawia także pojawiająca się w orzecznictwie sądowym tendencja do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, która leży w interesie porządku publicznego. Ta tendencja została uwidoczniona w poglądach Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ważenie zasad: praworządności (art. 7 Konstytucji RP), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP) stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zgodzie z Konstytucją. Z kolei wynik tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa". Trybunał podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 kpa). Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji. Trybunał podkreślił, że z analizy praktyki orzeczniczej, jak i wypowiedzi doktrynalnych wynika, że celem nowelizacji kpa w 1980 r. w zakresie wprowadzenia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" było zapewnienie decyzjom większej trwałości, co pogłębiać miało zaufanie obywateli do organów administracji. Tym samym zamierzano ograniczyć zasięg zastosowania bezwzględnie rozumianej zasady praworządności. W doktrynie zauważono, że wyjątki od reguły trwałości (stabilności) ostatecznych decyzji administracyjnych "muszą być wyraźnie określone w kodeksie", a ponadto wszystkie próby poszerzenia w tym zakresie uprawnień organów administracji państwowej w toku stosowania prawa muszą być sklasyfikowane jako rażące jego naruszenie. Trybunał wskazał, że tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności", Trybunał stwierdził, że obejmują one sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Trybunał podkreślił też, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.

Zdaniem Sądu okoliczności tej konkretnej sprawy świadczą o tym, że w wyniku ważenia zasad konstytucyjnych na gruncie niniejszej sprawy prymat należało przyznać konstytucyjnej zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego i zasadzie zaufania obywateli do państwa.

Zbytni rygoryzm i automatyzm w pojmowaniu przez Komisję, na tle tej konkretnej sprawy, przesłanki rażącego naruszenia prawa doprowadził do tego, że wadliwe było stanowisko Komisji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazujące, że decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 kpa. W tej sytuacji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Komisji było wadliwe i naruszało art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Jakkolwiek zarzuty czynione przez Miasto [...] przeciwko zaskarżonej decyzji Komisji były zasadne, to jednak Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi.

Miasto [...] w skardze wyraźnie wskazało, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Komisji z [...] czerwca 2020 r. nr [...] nie jest przedmiotem zaskarżenia.

Wobec tego Sąd – kierując się treścią art. 134 ppsa (zasadą orzekania w granicach zaskarżenia zakreślonych skargą i zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego), nie stwierdzając wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności (art. 134 § 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 kpa) - oddalił skargę.

Sąd zwraca uwagę, że decyzja administracyjna, inaczej niż orzeczenie sądowe, tworzy pewną całość, jako wypowiedź procesowa organu administracji publicznej. Wynika to z art. 107 § 1 kpa. Zasadniczo decyzję wydaną w postępowaniu rozpoznawczym, zawsze jako całość, doręcza się stronom (art. 109 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy), także wówczas, gdy Komisja zastosuje tryb doręczenia decyzji poprzez jej ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 16 ust. 3 ustawy).

Zgodzić należało się z Miastem [...], że – co do zasady - dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tylko w części dotyczącej wybranych fragmentów jej uzasadnienia.

Jeżeli jednak zarzuty skarżącego są zasadne, a nie zaskarżył on decyzji w zakresie jej rozstrzygnięcia, wówczas Sąd nie mógł uwzględnić tak sformułowanej skargi.

Gdyby Sąd uwzględnił taką skargę, kierując się tylko jej zarzutami i wnioskami (a nie zakresem zaskarżenia) doprowadziłoby to do sytuacji, w której istniałaby decyzja o określonym rozstrzygnięciu, ale w jej uzasadnieniu brak byłoby stanowiska organu w najważniejszych kwestiach determinujących treść rozstrzygnięcia.

Należy mieć na względzie, że kontrola sądowoadministracyjna nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym ułomnych decyzji, niespełniających wymogów z art. 107 § 1 i 3 kpa, w tym niezawierających uzasadnienia w zasadniczych dla sprawy kwestiach.

W takiej sytuacji Sąd zobowiązany był do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji Komisji z [...] czerwca 2020 r. nr [...], jako całości, mimo, że w skardze podniesione zostały skuteczne zarzuty przeciwko kwestionowanym fragmentom uzasadnienia tej decyzji.

Jeżeli chodzi o zagadnienia podnoszone przez M. – Stowarzyszenie [...] w [...] we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowego Sąd zwraca uwagę, że przedmiot zaskarżenia wynikający ze skargi Miasta [...] dotyczył jedynie wybranych fragmentów uzasadnienia decyzji weryfikacyjnej, co determinowało zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Miasto [...] nie odnosiło się w skardze do takich kwestii jak sposób gospodarowania przez Prezydenta [...] sporną nieruchomością. Miasto [...] nie przedstawiło w skardze stanowiska, co do zagadnień podniesionych w opinii Społecznej Rady z [...] czerwca 2020 r. nr [...] (poza kwestią zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji dekretowej obarczonej wadą trwałej niewykonalności).

Na zakończenie Sąd pragnie wskazać, że zarządzeniem nr 39 z 16 października 2020 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządził odwołanie rozpraw oraz wdrożenie w Naczelnym Sądzie Administracyjnych działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniu wirusem SARS-CoV-2. Z kolei zarządzeniem nr 21 z 16 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządził wdrożenie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r.. W tej sytuacji niniejsza sprawa została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych orzekł, jak w sentencji.