Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 355/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 11 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2021 r. nr 669/2021 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie kanalizacji sanitarnej i nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) z dnia 28 kwietnia 2021 r., wstrzymujące P. Sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ł. na działkach nr [...] i [...] i nakładające na ww. Spółkę obowiązek dostarczenia wskazanych dokumentów.

Postanowienie to podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z wystąpieniem R. K., PINB zawiadomił w dniu 2 września 2019r. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego wykonania przyłącza "kanalizacji deszczowej" z budynku przy ul. [...] w Ł. Z kolejnych pism procesowych wynika jednak, że postępowanie dotyczyło wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] (posesja przy ul. [...]) i nr [...] (posesja przy ul. [...]), co pozostawało w zgodności z wystąpieniem R. K. Podczas oględzin organ ustalił, że przez działki nr [...] i nr [...] przechodzi instalacja sanitarna do budynku znajdującego się na działce nr [...] oznaczonego nr [...]. Właściciele nieruchomości nr [...] przedłożyli informację od P. Sp. z o.o. w Z. z dnia 29 sierpnia 2018r. stwierdzającą, że Gmina Z. wybudowała, na podstawie pozwolenia na budowę nr 169/92 z dnia 13 listopada 1992r. sieć wodno-kanalizacyjną wraz z przyłączami a właściciel posesji nr [...] wyraził pisemną zgodę na przebieg przewodów wod-kan przez teren jego nieruchomości przy ul. [...] w Ł. - wówczas oznaczonej jako posesja [...]. Potwierdza to załącznik do protokołu spisanego przy udziale projektantów i przedstawiciela Urzędu Gminy Z. w dniu 14 czerwca 1992r. Powyższe dokumenty złożone zostały przez strony do akt sprawy.

W wyniku podjętych czynności wyjaśniających, PINB uzyskał informację ze Starostwa Powiatowego w Z., że w jego rejestrach brak informacji dotyczącej wykonania przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...]. Urząd Gminy Z. poinformował natomiast, że wszystkie dokumenty dotyczące budowy kanalizacji sanitarnej w Ł. w latach 1993 - 1995 zostały przekazane P. w momencie tworzenia Spółki w 1996r i nie posiada on żadnej dokumentacji dotyczącej budowy przyłączy kanalizacji sanitarnej i wodociągowej przechodzących przez działkę nr [...] przy ul. [...]. Z pisma z dnia 2 października 2019 r. złożonego przez R. K. wynika, że według Spółki, kanalizację, która przebiega przez teren jego nieruchomości, wykonano w okresie budowy przez Gminę Z. sieci kanalizacyjnej we wsi Ł.; ww. odcinek kanalizacji jest objęty przekazaną Spółce przez Gminę Z. inwentaryzacją; w dokumentacji inwestycyjnej dotyczącej ww. budowy znajduje się protokół, w którym widnieje podpis R. K. zezwalającego na budowę kanalizacji sanitarnej po terenie nieruchomości nr [...].

Na podstawie powyższych ustaleń, decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], stanowiącej własność R. K., do budynku nr [...] przy ul. [...] którego właścicielem są M. i J. P., stwierdzając, że nie znajduje podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 Prawa budowalnego.

Na skutek odwołania, decyzją z dnia 19 lutego 2020 r. nr DWINB uchylił opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia postępowania.

W ponownym postępowaniu organ I instancji uzyskał z zasobów archiwalnych decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Lubaniu nr 169/1992r. z dnia 13 listopada 1992r. zezwalającą Gminie Z. na budowę kanalizacji sanitarnej z wyłączeniem przepompowni we wsi Ł. na dz. nr [...], [...], [...] i [...], wraz z dokumentacją projektową. Podczas rozprawy w dniu 9 czerwca 2020 r. M. i J. P. przedłożyli dokumenty związane z przekazaniem ich budynku do użytkowania - pismo Urzędu Gminy w Z. z dnia 29 sierpnia 1997r. potwierdzające zgłoszenie użytkowania domu jednorodzinnego z garażem na dz. nr [...], [...], [...] a także szkic inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przyłączy. Przedłożony został także protokół z dnia 29 lipca 1997r. sporządzony przez przedstawicieli Urzędu Gminy Z. i właścicieli budynku, w którym odnotowano, między innymi, że dom posiada przyłącza: gazowe, elektryczne, wodne oraz kanalizacji sanitarnej. W toku postępowania ustalono również, że budynek nr [...] został zakupiony przez rodzinę P. w marcu 1997r. Wśród przedłożonych dokumentów nie natrafiono na pozwolenie na budowę lub zgłoszenie budowy spornego przyłącza kanalizacji sanitarnej. R. K. potwierdził, że nigdy nie wyrażał zgody na wybudowanie przyłącza przebiegającego przez jego działkę do budynku nr [...].

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 49 b Prawa budowlanego, PINB nałożył na M. i J. P. obowiązek dostarczenia dokumentów celem legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], stanowiącej własność R. K., do budynku nr [...].

Na skutek zażalenia zobowiązanych stron, DWINB postanowieniem z dnia 12 października 2020 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przywołując definicję przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz sieci kanalizacyjnej zawartą w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ odwoławczy stwierdził, że sporny odcinek przewodów kanalizacyjnych odpowiada bardziej definicji sieci kanalizacyjnej niż przyłącza kanalizacji sanitarnej i nakazał wyjaśnienie tej kwestii.

Prowadząc dalej postępowanie PINB, po przeprowadzaniu oględzin stwierdził, że pierwsza studzienka kanalizacyjna znajduje się na posesji R. K. w odległości 6,70m od granicy działki, druga studzienka w odległości 24m od pierwszej studzienki a trzecia studzienka przy granicy z posesją M. P. w odległości 45 m. Następna studzienka znajduje się na posesji M. P. w odległości 8,5m od trzeciej studzienki. Piąta studzienka usytuowana została przy budynku [...] w odległości 10,70m.

Organ poszukiwał także informacji i dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działkę nr [...] na odcinku od studzienki położonej na tej działce w odległości około 7 m od jej zachodniej granicy do której podłączone jest przyłącze kanalizacji sanitarnej budynku nr [...], kierując w tym względzie wystąpienia do Starostwa Powiatowego w Z., Urzędu Gminy w Z. oraz Archiwum Państwowego we Wrocławiu. Poszukiwania nie przyniosły rezultatu.

Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2021 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał P. Sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ł. na działkach nr [...] i [...] i nałożył na ww. Spółkę obowiązek dostarczenia określonych dokumentów celem legalizacji tych robót. W uzasadnieniu wskazał, między innymi, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy zmienił kwalifikację obiektu na sieć kanalizacji sanitarnej na odcinku od studzienki położonej na działce nr [...] AM-[...], obręb [...] Ł. (stanowiącą własność R. K.) położonej w odległości ok. 7,0 m od jej zachodniej granicy do studzienki do której podłączone jest przyłącze kanalizacji sanitarnej budynku nr [...] na dz. nr [...] AM-[...], obręb [...] Ł. W oparciu o uzyskaną archiwalną dokumentację - pozwolenie na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w Lubaniu nr 169/1992 z dnia 13 listopada 1992r. organ stwierdził, że objęta nią sieć kanalizacji sanitarnej zaprojektowana została tylko do posesji oznaczonej wówczas nr [...] (obecnie nr [...]) od strony zachodniej na odcinku ok. 7,0 m na tej posesji. Na pozostałą część kanalizacji nie odnaleziono pozwolenia na budowę. Powykonawcza inwentaryzacja geodezyjna robot polegających na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wykonana we wrześniu 1995r., obejmuje także sporny odcinek przewodów nie ujęty w ww. pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu pozwala to uznać, że został on wybudowany w okresie kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. PINB ustalił także, że według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. (uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2015r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł.) na całym obszarze planu dopuszczone zostało prowadzenie infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi. Wskazując na powyższe, organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 19a oraz art.30 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W przypadku wykonania rozbudowy sieci samowolnie, obowiązują przepisy art. 48 ww. ustawy. Analiza przywołanego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. uchwalonego w dniu [...] czerwca 2015r.oraz wyniki oględzin wskazują, że spełnione zostały warunki określone w art. 48 ust. 2 w/w ustawy uprawniające do wdrożenia trybu legalizacyjnego na podstawie ww. przepisu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło P. Sp. z o.o. zarzucając organowi naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Spółka podniosła, że na działkach objętych postępowaniem nie prowadziła i nie prowadzi żadnych robót budowlanych, a więc nie mogła dopuścić się samowoli budowlanej. Organ nie wskazał natomiast dowodów na podstawie których uznał, że adresatem tej decyzji winna być Spółka. Zdaniem żalącej się, analiza zgromadzonych dowodów pozwala natomiast wnioskować, że sporny odcinek sieci kanalizacji sanitarnej został wybudowany w okresie budowy sieci kanalizacji sanitarnej przez Gminę Z. (jest on bowiem naniesiony w sporządzonej inwentaryzacji powykonawczej), jednak nie stanowił on własności Gminy Z. Tym samym nie mógł być przekazany Spółce. Na potwierdzenie, przywołano dokument dotyczący budowy sieci (do którego dotarli pracownicy przedsiębiorstwa przeszukując po raz kolejny archiwum zakładowe), pn. "Zestawienie długości odcinków kanalizacji sanitarnej we wsi Ł.". Na str. 4, poz. 127-129, znajduje się adnotacja, że odcinek kanalizacji [...] do [...] o długości 86m (tj. odcinek przebiegający po terenie nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w Ł.) został wykonany przez wykonawcę w ramach robót dodatkowych "bez zgody inwestora" i nie został on wliczony do długości wykonanej przez Gminę Z. sieci kanalizacyjnej. Zdaniem strony, świadczy to o tym, że inwestorami mogli być jedynie ówcześni właściciele działki, na której wybudowano budynek nr [...], bo to pozwoliło przyłączyć przedmiotową nieruchomość do sieci kanalizacji sanitarnej poprzez przyłącze wybudowane na tej działce. Sprawdzenie długości sieci kanalizacji przekazanej protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 1 września 1996r. na stan przedsiębiorstwa oraz porównanie tej długości z przytoczonym wyżej zestawieniem, potwierdza, że przedsiębiorstwo nie było i nie jest właścicielem odcinka sieci kanalizacyjnej do której podłączony został budynek nr [...]. Całkowita długość sieci kanalizacyjnej grawitacyjnej [...] przekazanej przez Gminę Z. wynosi bowiem 10 265,6 m (na co składa się 9967m robót głównych i 298,6m robót dodatkowych) a wykonana przez wykonawcę wynosi 10 289,6m.

DWINB nie uwzględnił powyższego zażalenia. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził najpierw, że w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy ustawy - Prawo budowalne brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych (tj. przed 19 września 2020 r.) Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte "dnia 15 stycznia 2020 roku" prawidłowo zastosowanie w rozpatrywanej sprawie znalazły przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym.

Według organu II instancji prawidłowo także przyjęto za podstawę orzekania art. 48 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z samowolą budową sieci kanalizacyjnej w miejscowości Ł. na działkach nr [...] i [...] . Z materiału dowodowego jasno wynika, że sieć kanalizacji sanitarnej na którą Gmina Z. uzyskała decyzję KUR z dnia 13 listopada 1992 r. o pozwoleniu na budowę zaprojektowana była tylko do posesji nr [...] (obecny nr – [...]), od strony zachodniej. Inwestycja ta nie obejmowała natomiast wykonania odcinka sieci biegnącego przez teren nieruchomości nr [...], drogi wewnętrznej i posesji nr [...]. Z notatki służbowej, sporządzonej w dniu 13 lutego 1992r. wynika także, że w trakcie wykonania sieci kanalizacji sanitarnej we wsi Ł. zrezygnowano z przyłączy wod.- kan. do budynków. Organ stopnia powiatowego poprzez wystąpienie do Archiwum Państwowego, Gminy Z., Starostwa Powiatowego w Z. bezsprzecznie ustalił zatem, że rzeczony odcinek sieci kanalizacyjnej został wykonany samowolnie w latach 1994-1995 r. w trakcie wykonywania sieci kanalizacyjnej przez Gminę Z.

W dalszych wywodach DWINB stwierdził, że według art. 29 ust. 1 pkt 19a Prawa budowlanego sieci m.in. wodociągowe i kanalizacyjne nie wymagają pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego). Zgodnie zatem z art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do legalizacji tychże robót stosuje się procedurę opisaną w art. 48-49 Prawa budowlanego.

Organ zaznaczył także, że pomimo podjętych działań nie udało się wyjaśnić inwestora przedmiotowych robót. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji i oświadczeń, z których wynikałoby kto był inwestorem rzeczonej inwestycji. Z dokumentacji dołączonej do zażalenia (Zestawienie długości odcinków kanalizacji) wynika, że odcinek kanalizacji [...] do [...] został wykonany dodatkowo bez zgody inwestora czyli Gminy Z. Mając jednak na uwadze, że przepis art. 52 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny wskazuje kolejność adresatów zobowiązanych do wykonania decyzji (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), w zaistniałej sytuacji, zasadnym – zdaniem DWINB – było nałożenie obowiązków na właściciela lub zarządcę sieci kanalizacyjnej. Tym samym organ I instancji właściwie określił adresata zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. P. Sp. z o.o.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że pomimo, iż Gmina Z. nie była inwestorem przedmiotowego odcinka sieci kanalizacyjnej to jednak został on objęty przekazaną Spółce przez tę Gminę inwentaryzacją powykonawczą. Oznacza to, że odcinek ten wykonano w ramach budowy ww. sieci, jednak nie przez inwestora - Gminę Z. Geodezyjną inwentaryzację powykonawczą wykonuje się bowiem po zakończeniu budowy poszczególnych obiektów budowlanych. Przeprowadzony przez geodetę pomiar inwentaryzacyjny oraz sporządzona na jego podstawie dokumentacja geodezyjno-kartograficzna powinna obejmować dane, które pozwolą na wniesienie na mapę zasadniczą nowopowstałych budynków i innych obiektów budowlanych jak również umożliwią aktualizację bazy systemu informacyjnego o terenie i obiektów budowlanych. Z przedmiotowej inwentaryzacji wynika bezsprzecznie, że przy budowie sieci kanalizacyjnej prowadzonej przez gminę wykonano rzeczony odcinek sieci, który gmina zinwentaryzowała mimo, że go nie wykonała. Przywołując art. 100 Prawa wodnego z 1974 r. DWINB wskazał, że właściciel nieruchomości mógł wówczas, we własnym zakresie wykonać urządzenie kanalizacyjne które następnie winno być oddane do eksploatacji gminie. Wobec powyższego, w ocenie organu, rzeczony odcinek sieci kanalizacyjnej mimo, że niewykonany przez Gminę Z., został przez nią przejęty a następnie przekazany P. Sp. z o.o.(na co wskazuje sama Spółka w piśmie z dnia 2 października 2019 r. znajdującym się w aktach sprawy).

Zarzut Spółki wskazujący, że według dokumentu pt. "Zestawienie długości odcinków kanalizacji" odcinek kanalizacji [...] do [...] został wykonany dodatkowo, bez zgody inwestora, i nie został on wliczony do długości wykonanej przez Gminę Z. sieci kanalizacyjnej a tym samym nie stanowił, zdaniem skarżącej, własności Gminy Z., organ uznał go za chybiony. Z dokumentu tego wynika jedynie, że Gmina nie uwzględniła tego odcinka sieci w zestawieniu długości odcinków kanalizacji które sama wykonała jako inwestor. Jednakże fakt, że odcinek ten znajduje się w tymże wykazie świadczy, zdaniem organu, o posiadaniu go przez Gminę Z. co potwierdza również ww. inwentaryzacja powykonawcza.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło P. Sp. z o.o. zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 28 ust.1 , art. 29 ust.1 pkt 1 a oraz art. 48 ust.2 i 3 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania przez ich zastosowanie w stosunku do skarżącego oraz naruszenie przepisów art. 6 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności; art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej; art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej; art. 11 k.p.a. przez naruszenie zasady informowania oraz wyjaśniania zasadności przesłanek jakimi kieruje się organ przy załatwianiu sprawy.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu I i II instancji w całości i umorzenie postępowania lub uchylenie ww. postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów tj. – 1/ oświadczenia z dnia 21 lipca 2021 r. złożonego przez M. P.(1) na okoliczność treści rozmowy, przeprowadzonej z poprzednim właścicielem w sprawie budowy przyłącza kanalizacyjnego do posesji przy ul. [...] w Ł.; 2/ z zeznań M. P.(1) jako świadka, na okoliczności wskazane w punkcie 1. Argumentując postawione w skardze zarzuty Spółka wskazała, między innymi, że organ niezasadnie, wbrew przedłożonym przy zażaleniu dokumentom stwierdził, że sporny odcinek kanalizacji [...] do [...] który został wykonany dodatkowo, bez zgody inwestora - pozostawał w posiadaniu Gminy Z. która przekazała go następnie skarżącej o czym świadczyć miał fakt ujęcia go w wykazie. Spółka zarzuciła, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu, że skoro odcinek ten nie został wybudowany w ramach inwestycji prowadzonej przez Gminę Z. to inwestorami musieli być ówcześni właściciele działki nr [...] przy ul. [...] , co z uwagi na pokrewieństwo łączące ich z R. K. (siostra i szwagier) na pewno odbyło się za jego zgodą. Organ II instancji, w sposób bezrefleksyjny przyjął ustalenia PINB, że właściciel działki nr [...] nie wyraził zgody na położenie spornego odcinka kanalizacji mimo, że trudno wyobrazić sobie sytuację, w której na terenie tej działki prowadzone są roboty ziemne i nie widzi ich właściciel nieruchomości, albo pozostali domownicy. Zdaniem skarżącej, organy powinny były ustalić właścicieli nieruchomości w dacie budowy sieci kanalizacji sanitarnej we wsi Ł. oraz budowy budynku na posesji nr [...] przy ul. [...].

Według skarżącej, powyższe potwierdza M. P.(1), która przeprowadziła rozmowę telefoniczną z poprzednim właścicielem nieruchomości S. Ż., w której oświadczył on, że wybudował przyłącze do nieruchomości i odbyło się to za zgodą jego teścia A. K., jak twierdził - wówczas właściciela nieruchomości przy ul. [...] (w dacie budowy kanalizacji Nr [...]). Powyższe, wskazuje, że organy błędnie uznały, że odcinek kanalizacji od studzienki usytuowanej na działce nr [...] w odległości ok. 7,0 m od jej zachodniej granicy do ostatniej studzienki na terenie działki nr [...] zabudowanej budynkiem nr [...] jest odcinkiem sieci. Jeżeli inwestycja Gminy Z.- budowa sieci we wsi Ł. zakończyła się na działce nr [...] - na studzience posadowionej na tej działce w odległości ok. 7,0 m od jej zachodniej granicy i na działce nr [...], zabudowanej budynkiem nr [...] znajdowała się studzienka kanalizacyjna, to zgodnie z definicją przyłącza kanalizacyjnego, zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, cały sporny odcinek jest przyłączem kanalizacyjnym wybudowanym przez ówczesnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] za zgodą właściciela dz. nr [...]. Na marginesie skarżąca podniosła, że wybudowany przez S. Ż. odcinek przebiega nie tylko przez działkę nr [...], ale również przez działki nr [...], nr [...] oraz działkę nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia 21 września 2021 r. stanowisko zajął R. K. wnosząc o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania podzielił w całości stanowisko organu administracji. Podkreślił, że zarówno inwestor jak i wykonawca spornych robót nie posiadają jego zgody na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane.

W piśmie złożonym 11 października 2021 r. uczestnicy postępowania M. P.(1), W. P. oraz M. P. wnieśli o uwzględnienie skargi zgadzając się ze stanowiskiem, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie zostały prawidłowe ocenione. Ich zdaniem wskazują one, że sporna instalacja stanowi przyłącze kanalizacyjne wybudowane przez ówczesnego właściciela działki.

W dniu 12 października 2021 r. wpłynęło pismo procesowe skarżącej Spółki, w którym podtrzymała ona w całości skargę wskazując, że zarzuty uczestnika postępowania R. K. są nieuzasadnione a twierdzenia nieprawdziwe. Podtrzymano stanowisko, że sporny odcinek instalacji nie mógł być przekazany przez Gminę stronie skarżącej, gdyż nie stanowił jej własności (pomimo, że ujęty został w inwentaryzacji powykonawczej). Zaznaczyła, że R. K. przez 25 lat nie kontestował faktu posadowienia na jego działce instalacji.

Stanowisko polemiczne wobec powyższego stanowiska skarżącej przedstawił w piśmie z dnia 25 października 2021 r. uczestnik postępowania R. K. podtrzymując wniosek o oddalenie skargi. Uczestnik podtrzymał także dotychczasowe twierdzenia, że nigdy, jako właściciel, nie wyrażał zgody na budowę spornego przyłącza na terenie jego działki.

M. P.(1), W. P. oraz M. P. zakwestionowali stanowisko R. K., w piśmie polemicznym z dnia 29 października 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonego orzeczenia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonego aktu ale także - na zasadzie art. 135 p.p.s.a – orzeczenia organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. (tj. Dz. U z 2019, poz. 1186 – dalej także jako P.b). Z tym dniem dokonano bowiem istotnej nowelizacji ww. przepisów jednak zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. przed dniem 19 września 2020 r.), przepisy ustawy stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało zawiadomieniem PINB z dnia 2 września 2019 r. (a nie 15 stycznia 2020 r. jak podał DWINB), zatem organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy w brzmieniu sprzed opisanej wyżej nowelizacji.

Wyjaśnić zatem należy, że przywołany przepis art. 48 znajduje zastosowanie jako podstawa orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Nakaz ten nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż zgodnie z ust. 2 art. 48 jeżeli budowa o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 ( art. 48 ust. 3).

Zauważyć dalej trzeba, że przepisy Prawa budowlanego przyjmują zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże z wyjątkami określonymi w art. 29 i 30 ustawy. W przepisach tych określone zostały roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a objęte zgłoszeniem. Wyjaśnić także należy, że zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7 ww. ustawy, do robót budowlanych zalicza się budowę (czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego) jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W świetle powyższych regulacji wykonanie robót budowalnych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną która podlega likwidacji w odpowiednim, przewidzianym przepisami, trybie. Godzi się jednak zauważyć, że tryb likwidacji samowoli budowalnej wynikający z opisanego wcześniej art. 48, nie jest jedynym przewianym w Prawie budowlanym. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia bowiem tryby likwidacji samowoli budowlanej w art. 48, art. 49b, oraz w art. 50-51. Przepis art. 48 znajduje zastosowanie w stosunku do budowy obiektów budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia o którym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a ustawy. Regulacja zawarta w art. 49b odnosi się natomiast do budowy obiektu budowlanego lub jego części wymagających zgłoszenia.

Tryb likwidacji samowoli wdrażany w oparciu o ww. przepisy, w doktrynie i orzecznictwie powszechnie określa się mianem postępowania legalizacyjnego, które wymaga przeprowadzenia czynności przewidzianych w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (lub zgłoszeniu). Z tego też względu, legalizacja prowadzona na podstawie art. 48 i 49b niejednokrotnie ma inny przebieg aniżeli legalizacja pozostałych rodzajów samowoli budowlanych do których stosuje się art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepisy te dotyczą bowiem przypadków w których wykonywane są inne roboty budowlane, niż określone w art. 48 i 49b przywołanej ustawy (tzw. procedura naprawcza). Ustawodawca wskazuje tu na samowolnie realizowane roboty budowlane (bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia) oraz te wszystkie roboty, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia.

Z konstrukcji omówionych wyżej przepisów jasno wynika, że każdy przypadek samowoli budowlanej podlega mniej lub bardziej rygorystycznym przepisom prawa, mającym zasadniczo doprowadzić do jej likwidacji. Zastosowanie jednego z opisanych trybów postępowania (art. 48, 49b lub art. 50–51) zależy jednak od charakteru samowoli budowlanej.

W świetle przedstawionych regulacji prawnych uznać należy, że wydając postanowienie o którym stanowi art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego i wdrażając tym samym określony w nim tryb legalizacji samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego muszą dysponować wystarczającymi dowodami pozwalającymi stwierdzić kwestie mające dla sprawy zasadnicze znaczenie, czyli charakter i zakres samowolnych robót budowlanych w zakresie umożliwiającym dokonanie właściwej ich klasyfikacji. Tylko pod takimi warunkami możliwe jest dokonanie prawidłowej oceny normatywnej sprawy dotyczącej samowoli budowlanej pod kątem doboru właściwego trybu postępowania, mając na uwadze opisane wcześniej tryby likwidacji.

Istotne także jest ustalenie przynajmniej przybliżonej daty samowolnego wykonania robót budowlanych oraz osób odpowiedzialnych. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których, przed tym dniem, zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że jeśli weryfikowane przez organy nadzoru samowolne roboty budowlane zakończyły się przed 1 stycznia 1995 r. (data wejścia w życie Prawa budowlanego z dnia 7 lica 1994 r. ) ich ocena powinna nastąpić na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego okazał się niewystarczający do formułowania wiarygodnych ocen w zakresie opisanych wyżej okoliczności. W rezultacie nie uprawniał on rozstrzygających w sprawie organów do zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, co wynika z naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przypomnieć należy, że art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto, elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (a na mocy art. 124 § 2 k.p.a. także postanowienia). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu albo na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. o których niżej). Z zasady prawdy obiektywnej wywodzi się także, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.

W procedurze dochodzenia do prawdy materialnej kluczowe znaczenie ma, nałożony art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Realizacja tego obowiązku ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych - którym odmówiono wiarygodności - przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału - por. wyrok NSA z 28 sierpnia 1981 r., SA/Wr 87/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 80). Organ ma obowiązek wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, zwłaszcza zaś odniesienia się i oceny tych dowodów i okoliczności, które podnosi strona. Jeżeli organ nie wyjaśnia, pomimo sugestii strony, określonej okoliczności, to jego działania należy traktować w takim przypadku jako dowolne. Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów, zwłaszcza zaś tych zgłaszanych przez stronę, może budzić wątpliwości co do prawidłowości oceny całości materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia organu.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie z uchybieniem opisanych wyżej zasad w wyniku czego, zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niekompletny i nie pozwalający na rozstrzygnięcie zasadniczych kwestii decydujących o prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego.

Najpierw wskazać trzeba na uchybienia związane z określeniem przedmiotu postępowania. Pomijając, że w piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania z dnia 2 września 2019 r. organ wskazał, że samowola budowlana polega na wykonaniu przyłącza "kanalizacji deszczowej" (co w świetle kolejnych pism uznać należy za pomyłkę) to w dalszym postępowaniu, aż do wydania postanowienia z dnia 28 kwietnia 2021 r., PINB określał przedmiot samowoli budowlanej najpierw jako roboty polegające na wykonaniu "przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], stanowiącej własność R. K. do budynku nr [...] przy ul. [...]" a następnie jako roboty polegające na wykonaniu "przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku [...] na działce nr [...] oraz sieci kanalizacji sanitarnej na części działki nr [...]" (por. pismo PINB z 7 kwietnia 2021 r. kierowane do Archiwum Państwowego doręczone także stronom postępowania). W postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2021r. przedmiotem postępowania organ uczynił natomiast roboty budowlane polegające na "rozbudowie kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ł. na działkach nr [...] i [...] ". Sąd nie odmawia organowi prawa do zmiany przedmiotu postępowania w zakresie kwalifikacji robót budowlanych o ile w wyniku czynności wyjaśniających zaistnieje taka konieczność, wskazuje jednak, że taką zmianą organ nie może zaskakiwać stron uczestniczących w postępowaniu i ma obowiązek zawiadomienia ich o tym fakcie jeszcze przed wydaniem orzeczenia nakładającego określone obowiązki. Jak tymczasem wynika z akt administracyjnych, PINB kilkukrotnie zmieniając przedmiot postępowania (w szczególności na rozbudowę sieci kanalizacji sanitarnej) nie informował stron postępowania o tym fakcie przed wydaniem postanowienia nakładającego obowiązki legalizacyjne lecz dopiero w samym postanowieniu. Co więcej, jeszcze w piśmie bezpośrednio poprzedzającym wydanie postanowienia (z dnia 7 kwietnia 2021 r.) przedmiot postępowania określił inaczej (budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji sanitarnej). W efekcie, strony postępowania dopiero po otrzymaniu postanowienia z dnia 28 kwietnia 2021 r. uzyskały wiedzę, że postępowanie toczące się od 2019 r. dotyczy w istocie rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] i [...] . Organy obowiązane są informować strony w toku postępowania o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki (art. 9 k.p.a.), zatem brak stosownej informacji o zmianie przedmiotu postępowania należy uznać za naruszenie ww. przepisu w sposób wpływający na gwarancje procesowe stron (art. 10 § 1 k.p.a). Opisane zachowanie wskazuje, że organy w istocie nie są pewne z jakiego rodzaju samowolnie wykonanymi robotami mamy do czynienia, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, w których brak odpowiedniego wyjaśnienia przyczyn dla których dokonano zmiany przedmiotu postępowania oraz wskazania okoliczności przemawiających za przyjęciem, że wykonane roboty stanowią rozbudowę sieci kanalizacji sanitarnej.

Z przedstawioną oceną pozostaje w związku okoliczność, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza w sposób jednoznaczny ustalonej w zaskarżonym postanowieniu klasyfikacji robót jako rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej. Organy obu instancji przyjęły bowiem, że sporny odcinek instalacji wykonany został w latach 1994 -1995, a więc tym samym czasie w którym Gmina Z. wykonała budowę sieci kanalizacji sanitarnej w Ł. na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego jej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. decyzją z dnia 13 listopada 1992r. nr 169/92. Stanowisko takie w toku postępowania potwierdzała sama skarżąca (patrz pismo Spółki z dnia 2 października 2019 r. kierowane do R. K. i uzasadnienie zażalenia z dnia 13 maja 2021 r.) powołując się w tym względzie na przedłożoną do akt dokumentację z inwentaryzacji powykonawczej sporządzoną we wrześniu 1995 r. Na jej podstawie skarżąca jak i organy ustaliły, że sporny odcinek instalacji kanalizacyjnej przebiegający przez działkę nr [...], [...] i drogę wewnętrzną (do budynku nr [...]) objęty został inwentaryzacją powykonawczą. Strona skarżąca przyznawała także, że odcinek ten został przekazany na jej stan przez Gminę Z. protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 1 września 1996 r.

W świetle powyższych okoliczności uznanie, że sporny odcinek instalacji kanalizacyjnej stanowił "rozbudowę" sieci kanalizacji sanitarnej wymagało najpierw wykazania, że – jako rozbudowa już istniejącej sieci - stanowi on kolejną inwestycję realizowaną po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej w Ł. przez Gminę Z. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 13 listopada 1992 r.. Tego zaś, zdaniem Sądu, organy nie uczyniły. Przede wszystkim nie zostało w sposób jednoznaczny wykazane, że mamy do czynienia z przedsięwzięciem odrębnym (polegającym na rozbudowie a nie budowie sieci) od wykonywanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1992 r. Praktycznie organy w ogóle nie uzasadniły dlaczego (w oparciu o jakie okoliczności i dowody) uznały, że wykonane roboty należy kwalifikować jako rozbudowę sieci kanalizacji sanitarnej. W tym względzie nie wystarczy bowiem samo tylko stwierdzenie, że wykonana przez Gminę Z. sieć kanalizacji sanitarnej, zgodnie z dokumentacją zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na budowę zaprojektowana była do posesji nr [...] (obecnie nr [...]) i nie obejmowała odcinka biegnącego przez teren posesji 26, drogi wewnętrznej i posesji nr [...]. Załączona do akt dokumentacja powykonawcza wskazuje bowiem, że sporny odcinek został zinwentaryzowany w ramach zakończenia robót budowlanych prowadzonych na podstawie ww. pozwolenia na budowę udzielonego Gminie Z. W takiej sytuacji nie można wykluczyć, że instalacja stanowiąca przedmiot postępowania nie stanowiła odrębnego przedsięwzięcia lecz część inwestycji realizowanej z odstępstwem od uzyskanego przez Gminę pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Co więcej, proste zestawienie fragmentów przekazanej przez Spółkę dokumentacji inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej 30 września 1995 r. z planem realizacyjnym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z dnia 13 listopada 1992 r. wskazuje, że przebieg wykonanej i zinwentaryzowanej sieci kanalizacji sanitarnej różni się od przebiegu tej sieci naniesionego na planie realizacyjnym nie tylko w granicach działki nr [...] (należącej do R. K.) ale także w obrębie działek nr [...] i nr [...]. Opisanej rozbieżności wynikającej ze wskazanych dokumentów organy nie badały a w konsekwencji nie rozważały, czy przy realizacji inwestycji komunalnej stanowiącej sieć kanalizacji sanitarnej doszło do odstępstw od projektu budowlanego (wówczas planu realizacyjnego) zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę oraz jaki był charakter tych odstępstw. W tym miejscu przypomnieć należy, że jednym z obowiązków organów nadzoru budowlanego jest kontrola zgodności realizacji inwestycji z pozwoleniem na budowę (art. 83 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Pomijając milczeniem powyższą kwestię organy uchybiły więc powyższej regulacji. Tymczasem jej wyjaśnienie może mieć istotne znaczenie dla sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w przypadku budowy sieci mających charakter infrastruktury technicznej (np. sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej) przeprowadzenie chociażby części takiej inwestycji na działce innej niż wskazana w pozwoleniu na budowę, uznać należy za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdzenie tego rodzaju okoliczności obliguje zaś organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego celem jest doprowadzenie tego rodzaju inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. NSA w wyroku z dnia 27 maja 2015 r. II OSK 3149/13, CBOSA).

Zdaniem Sądu organy nie wykazały, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją stanowiącą rozbudowę sieci. Przyjmując taką kwalifikację, nie przeprowadziły także niezbędnych czynności dla ustalenia kto był inwestorom przedmiotowych robót, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia wskazanych okoliczności. Stwierdzenie, że nie można ustalić inwestora spornych robót, może być bowiem zaakceptowane dopiero w sytuacji, gdy organ wykazał, że podjął w tym zakresie wszelkie niezbędne środki dowodowe, które nie przyniosły spodziewanego rezultatu. Analiza akt administracyjnych wskazuje jednak, że PINB nie podjął w tym wszelkich możliwych działań celem ustalenia osoby inwestora.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że już w kasacyjnym postanowieniu z dnia 12 października 2020 r. DWINB słusznie zwracał uwagę na konieczność dokonania prawidłowej kwalifikacji obiektu przez rozważenie, czy sporny odcinek instalacji stanowi przyłącze kanalizacji sanitarnej, czy też jest sieć kanalizacji sanitarnej (zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków). W tym względzie organ zwracał także uwagę na konieczność wyjaśniania, czy sporny odcinek wykonano w ramach realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego Gminie Z. i kto był jego inwestorem. Akcentował także zamianę przebiegu sieci – w stosunku do projektowanego - w obrębie działki uczestnika postępowania, najprawdopodobniej celem wykonania jej dalszego odcinka. Organ nakazał wyjaśnienie powyższych kwestii wskazując, że zasadnym w tym względzie byłoby pozyskanie dzienników budowy rzecznej sieci oraz przesłuchanie w charakterze świadka poprzedniego właściciela nieruchomości na której znajduje się budynek [...].

W ocenie Sądu organ pierwszej instancji nie wywiązał się w należyty sposób z obowiązku wyjaśnienia powyższych okoliczności, co z niewiadomych przyczyn zostało zaakceptowane przez DWINB w kolejnym rozstrzygnięciu. Przede wszystkim niewystarczające okazały się działania podjęte w celu przeprowadzenia dowodu ze źródeł osobowych (przesłuchanie poprzedniego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]). W tym zakresie PINB ograniczył się jedynie do wystąpienie do Urzędu Miejskiego w Z. o udostępnienie danych osobowych z rejestru mieszkańców celem ustalenie jego adresu zamieszkania. Z akt nie wynika natomiast, czy organ wystąpił o udostępnienie danych z rejestru PESEL. PINB nie poszukiwał także innych źródeł dowodowych, jak choćby uzyskanie informacji od obecnych właścicieli nieruchomości. Tymczasem jak wynika z załączonego do skargi oświadczenia uczestniczki postępowania M. P.(1) odszukanie poprzedniego właściciela nie było niemożliwe, skoro jak twierdzi, odbyła z nim we wrześniu 2020 r. rozmowę telefoniczną. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że organ wykazał, że przeprowadził w sprawie wszelkie możliwe dowody dla wyjaśnia kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestii, na które uwagę zwracał już wcześniej DWINB w postanowieniu kasacyjnym.

W konsekwencji, zaskarżone postanowienie wydane zostało przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Przyjmując, że przedmiotem postępowania jest rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej organy nie wykluczyły w sposób jednoznaczny, że przedmiotowy odcinek instalacji nie stanowi części sieci wykonanej na podstawie udzielonego Gminie w 1992 r. pozwolenia na budowę oraz nie zbadały możliwości jej realizacji z odstępstwem od tego pozwolenia i planu realizacyjnego. Organy odstąpiły także od obowiązku ustalenia kto był inwestorem spornych robót, pomimo, że nie przeprowadziły wszelkich możliwych w tym względzie dowodów. Tymczasem wyjaśnienie tej okoliczności pozostaje w związku z prawidłową kwalifikacją wykonanych robót oraz ma znaczenie dla wskazania – w sposób zgodny z prawem – adresata decyzji zmierzającej do usunięcia samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 52 Prawa budowlanego, adresatami obowiązków nakładanych na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50-51 mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przywołany przepis należy tak interpretować i stosować aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści zacytowanego przepisu uzależniony jest nie tylko od kolejności podmiotów tam wymienionych, ale przede wszystkim od możliwości realizacji nałożonych obowiązków, a więc wykonalności. Judykatura przyjmuje, że w pierwszej kolejności nakaz winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do władania obiektem budowalnym który pozwoliłby na wykonanie nakazu albo jeżeli dane inwestora nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy powinny obciążyć tym obowiązkiem właściciela lub zarządcę obiektu. W orzecznictwie nie wyklucza się również możliwości skierowania nakazu rozbiórki solidarnie do inwestora i właściciela obiektu (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15) argumentując, że przepis art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego. Nie kwestionując, że najszersze prawo do nieruchomości ma jej właściciel i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas, nie wyklucza się jednak możliwości nałożenia obowiązków związanych z likwidacją samowoli budowlanej solidarnie (in solidum) na właściciela nieruchomości i inwestora (tak NSA w wyroku z dnia 12 października 2021 r. II OSK 2797/18, CBOSA).

Mając na względzie poczynione wyżej uwagi stwierdzić należy, że skierowanie zaskarżonego postanowienie do skarżącej Spółki, bez wyjaśnia omówionych wcześniej okoliczności faktycznych, nie może być uznane za uzasadnione. Nadto, żaden z organów nie wyjaśnił, jaki w świetle art. 52 Prawa budowlanego, jest status skarżącej Spółki (właściciel czy zarządca). Kwestia ta pozostała zupełnie poza rozważaniami organu I instancji, natomiast DWINB ograniczył się do stwierdzenia, że Gmina Z. nie jest inwestorem wykonanych robót przypisując jej jednocześnie status posiadacza spornego odcinka instalacji. Organ w żaden sposób nie odniósł się natomiast do statusu skarżącej Spółki, co należy uznać za naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. oraz art. 52 Prawa budowalnego.

Reasumując stwierdzić należy, że organy nie wywiązały się z obowiązku dokładnego ustalenia rodzaju i charakteru wykonanych robót budowlanych, a następnie – stosownie do poczynionych ustaleń – przeprowadzenie postępowania we właściwym trybie legalizacyjnym określonym w przepisach ustawy - Prawo budowlane. Przyjęcie, że mamy do czynienia z rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej i zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego powinno być bowiem poprzedzone jednoznacznym ustaleniem, że wykonane roboty stanowią: po pierwsze sieć kanalizacji sanitarnej, po drugie sieć która nie została wykonana w ramach udzielonego w 1992 r. pozwolenia na budowę – a stanowią jej rozbudowę. Tego w niniejszej sprawie nie wykazano. Zaniechanie poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych i zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego a następnie dokonania na jego podstawie prawidłowej oceny stanowi, zdaniem Sądu, o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to, uzasadnia uchylenie nie tylko zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, ale także postanowienia organu pierwszej instancji. Orzeczenia organów obu instancji w równym stopniu dotknięte są bowiem wskazanymi wyżej wadami prawnymi co przemawia za ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

W ponownym postępowaniu organ stosując się do uwag Sądu winien podjąć wszelkie czynności dowodowe zmierzające do wyjaśnienia wskazanych w niniejszym orzeczeniu okoliczności, w tym między innymi, działania umożliwiające przesłuchanie poprzedniego właściciela nieruchomości na której znajduje się budynek nr [...], jak również innych osób, które mogły posiadać wiedzę dotyczącą realizacji spornej instalacji. Ustalenie kręgu tych osób należy do organu, który dysponując w tym zakresie swobodą powinien skorzystać z możliwie najszerszych informacji i źródeł. Organ winien także uzupełnić i ocenić materiał dowodowy o dokumenty archiwalne związane z realizacją inwestycji komunalnej które mogą znajdować się w dyspozycji skarżącej Spółki, na które powoływała się ona w zażaleniu i skardze.

Należy także zwrócić uwagę na konieczność wyeliminowania uchybień procesowych związanych z prawidłowym ustaleniem stron postępowania. Sądowi wiadomym jest bowiem, że w trakcie postepowania administracyjnego (w dniu 17 grudnia 2020 r.) zmarł W. P., co nie zostało przez organy uwzględnione a postępowanie toczyło się bez ustalenia jego następców prawnych. Nadto organ winien rozważyć – w zależności od poczynionych ustaleń – udział Gminy Z. w przedmiotowym postępowaniu.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 ww. ustawy.