Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 592/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Adamczyk, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 roku sprawy ze skargi A. G. – W. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] r. znak [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości o pow. 0,0165 ha położonej w K. przy ul. A 5, oznaczonej jako działka nr 238/18 o pow. całkowitej 0,5959 ha poprzez udzielenie zezwolenia A S.A. z siedzibą w L. Oddział Ł. z siedzibą w Ł. na wybudowanie na ww. części nieruchomości jednotorowej podziemnej linii elektroenergetycznej WN 110 kV.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. G. – W. i A. W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) poprzez bezzasadne wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oraz art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, które przejawiało się w postaci braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji i naruszenia słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w swojej sentencji powołuje się na działkę o numerze 238/10, a zatem dotyczy innej nieruchomości, niż ta która został wymieniona w zaskarżonej decyzji, tj. dz. nr 238/18. Przywołana niezgodność powinna stanowić podstawę do odmowy wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Poza tym zwrócono uwagę, że wprowadzenie dodatkowych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości w postaci kolejnych inwestycji celu publicznego nawet posadowionych przy granicy nieruchomości oznacza, że możliwość realizacji inwestycji odwołujących się jest jeszcze bardziej ograniczona. W tym kontekście przytoczono decyzję Burmistrza K. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku magazynowego z częścią socjalno-biurową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W odwołaniu wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowoduje brak możliwości posadowienia na działce budynku magazynowego. Poza tym w odwołaniu wskazano, że organ I instancji lakonicznie stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza niezbędność działki nr 238/18 dla realizacji inwestycji polegającej na budowie kablowej linii energetycznej 110 kV. Zarzucono organowi I instancji, że ten nie uzasadnił w sposób wyczerpujący, na jakich dowodach się oparł, jakim odmówił wiarygodności, a przede wszystkim nie wskazał żadnego dowodu, który jego zdaniem przesądza o niezbędności przedmiotowej działki dla realizacji inwestycji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem Wojewody nie budzi wątpliwości, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie przyniosły oczekiwanego skutku, co potwierdził również w odwołaniu pełnomocnik właścicieli nieruchomości. Przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została więc spełniona. Odnosząc się z kolei do kwestii samej inwestycji, to w ocenie organu II instancji mieści się ona w katalogu celów publicznych określonych w treści art. 6 pkt 2 u.g.n. Analizując spełnienie kolejnych przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości organ podniósł, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wydana została decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie doziemnych linii kablowych wysokiego napięcia wraz z siecią światłowodową oraz niezbędną infrastrukturą realizowaną w ramach zadania pn. "Domknięcie [...] Ringu Energetycznego 110 kV - Budowa linii kablowej 110 kV. Etap IIIB" w Ł. oraz K. Wojewoda podniósł, że decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14 - zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku: od drogi krajowej nr [...] ([...]) w miejscowości S. od węzła Ł. [...], odcinek [...] węzeł Ł. [...] - węzeł Ł. [...] wraz z infrastrukturą, zatwierdzony został geodezyjny podział działki oznaczonej numerem 238/10. Wskutek tego podziału powstała działka nr 238/18, nie miało to jednak wpływu na przebieg projektowanej linii, ponieważ będzie ona realizowana poza pasem drogowym. Po zatwierdzeniu podziału zmodyfikowano wniosek w ten sposób, że wskazano w nim nowe oznaczenie ewidencyjne działki. Przeprowadzono również uzupełniające rokowania, informując strony, że zmianie uległ numer działki, na której realizowany będzie cel publiczny. W ocenie organu odwoławczego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego również po wydaniu decyzji podziałowej dotyczy cały czas tego samego terenu, tylko inaczej oznaczonego. Działka nr 238/18 jest częścią byłej działki nr 238/10 i zdaniem Wojewody bezzasadnym byłoby wydawanie kolejnej decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko z tego powodu, że zmieniło się oznaczenie terenu, na którym mają być podjęte opisane czynności. W ocenie organu odwoławczego rzeczona inwestycja mieści się w dyspozycji przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. i jest zgodna decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zakres ingerencji w prawo własności został precyzyjnie określony na mapie stanowiącej załącznik do rozstrzygnięcia. Obejmuje on pas o powierzchni 165 m2 i szerokości 3 m (tj. 1,5 m od osi linii). Podziemną linie elektroenergetyczną usytuowano 1,5 m od granicy nieruchomości, wzdłuż jej północnej części. Wojewoda podkreślił, że inwestycję zaplanowano w możliwie najmniej uciążliwy dla właścicieli sposób. Pozwala to na zagospodarowanie pozostałej części nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem i funkcją. Realizacja przedmiotowej inwestycji pozostaje bez wpływu na możliwość wybudowania na działce obiektu magazynowego, o którym wspomniano w odwołaniu. Zabudowę należy bowiem zlokalizować w odpowiedniej odległości od granicy nieruchomości (3,4 m w zależności od istnienia otworów okiennych i drzwiowych). W rozpatrywanej sprawie po bezskutecznych negocjacjach między wnioskodawcą a właścicielami nieruchomości, wszczęto postępowanie, w wyniku którego ograniczono sposób korzystania z nieruchomości, precyzyjnie określając zakres ingerencji w prawo własności w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla właścicieli, zaś sama inwestycja wypełnia znamiona objęte regulacją art. 124 ust. 1 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A. G. – W. i A. W., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającej ją decyzją Starosty [...], nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.) poprzez bezpodstawne uznanie, że przedmiotowa inwestycja mieści się w dyspozycji powyższego przepisu i jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy brak było przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] wobec braku podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości o pow. 0,0165 ha, położonej w K. przy ul. A 5, ozn. W ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działka nr 238/18. Zarzucono także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, które przejawiło się w postaci braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji i naruszenia słusznego interesu obywateli.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie zgromadzono materiał dowodowy umożliwiający wydanie rzeczonego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom ujętym w skardze przedmiotowa inwestycja mieści się w dyspozycji przepisu art. 124 u.g.n. i jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co więcej, swoje rozstrzygnięcie organ II instancji uargumentował w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto, z przepisu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Instytucja opisana w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotycząca administracyjnego ograniczenia sposobu korzystania właściciela nieruchomości ze swego prawa własności ma charakter wyjątkowy, jak każde ograniczenie uprawnień właścicielskich. Służy ściśle określonemu celowi publicznemu, którego realizacja została przewidziana w ściśle określony sposób, a osiągnięcie którego to celu stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości.

Materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy niewątpliwie pozwala na uznanie, że spełnione zostały wymienione wyżej ustawowe przesłanki pozwalające na ograniczenie sposobu korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości położonej w K. przy ul. A 5, oznaczonej jako działka nr 238/18 o pow. całkowitej 0,5959 ha.

Co jest istotne dla sprawy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie doziemnych linii kablowych wysokiego napięcia wraz z siecią światłowodową oraz niezbędną infrastrukturą realizowanej w ramach zadania pn. "Domknięcie [...] Ringu Energetycznego 110 kV - Budowa linii kablowej 110 kV. Etap IIIB" w Ł. oraz K. Wspomniana decyzja lokalizacyjna obejmowała działkę nr 238/10, z której wydzielono w wyniku podziału działkę nr 238/18 należącą do skarżących.

Nie ulega także wątpliwości, że na części nieruchomości skarżących zaplanowano realizację zadania pn. "Domknięcie [...] Ringu Energetycznego 110 kV - Budowa linii kablowej 110 kV. Etap IIIB" w Ł. oraz K. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu realizacji budowy kablowej linii energetycznej 110 kV jako inwestycji celu publicznego mogło nastąpić w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie może budzić bowiem wątpliwości, że za cel publiczny uznaje się: budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących m.in. do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej (art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Co więcej, jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca prowadzi działalność o charakterze publicznym i realizuje inwestycje związane z budową linii elektroenergetycznych.

Zdaniem Sądu udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało ponadto poprzedzone rokowaniami ze stroną skarżącą, zmierzającymi do uzyskania zgody na poprowadzenie linii energetycznej, co zresztą nie jest sporne w niniejszej sprawie. Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. sygn. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Lu 301/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec braku porozumienia w toku prowadzonych rokowań między inwestorem i właścicielami nieruchomości w przedmiocie udostępnienia nieruchomości uznać należy, że pierwsza z przesłanek zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami została spełniona.

Wbrew natomiast podnoszonym w skardze zarzutom organy wskazały, w opinii Sądu, że zakres uszczuplenia władztwa właścicieli przedmiotowej nieruchomości nastąpi w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Warto bowiem zaznaczyć, co wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, że planowana jednotorowa podziemna linia elektroenergetyczna WN 110 kV jest fragmentem inwestycji pn. zadania pn. "Domknięcie [...] Ringu Energetycznego 110 kV - Budowa linii kablowej 110 kV. Etap IIIB" w Ł. oraz K. Jest to inwestycja liniowa zaprojektowana na kilkunastu nieruchomościach w oparciu o zapisy decyzji lokalizacyjnej. Inwestor pozyskał prawo do dysponowania na cele budowlane w stosunku do przede wszystkim nieruchomości sąsiadujących. Modyfikacja przebiegu trasy na działce 238/18 oznaczałaby prowadzenie długotrwałych procedur i konieczność zmiany decyzji lokalizacyjnej, co jest, jak przyznaje sam inwestor, na obecnym etapie niemożliwe. Co więcej, jak wynika z akt sprawy projekt linii elektroenergetycznej został dostosowany do projektu inwestycji drogowej – drogi ekspresowej S14 w taki sposób, aby projekty te nie kolidowały ze sobą.

Nie sposób uwzględnić ponadto zarzutu braku wyważenia interesu publicznego oraz interesu właścicieli nieruchomości. Przebieg planowanej inwestycji zaprojektowano wzdłuż północnej granicy nieruchomości z koniecznym dla funkcjonowania inwestycji pasem technologicznym o szerokości 3 m, przy czym z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że co do zasady na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Tym samym nie sposób wykazać, aby omawiana inwestycja mogła zostać zaprojektowana na tym terenie w mniej dolegliwy sposób. Strona skarżąca nie zaproponowała ponadto przeprowadzenia jej w inny, korzystniejszy dla siebie sposób.

Odpowiadając na kolejny zarzut skargi wskazać należy, że nie sposób uznać, aby zmiana numeracji działki, objętej decyzją lokalizacyjną, miała wpływ na wynik sprawy. Zmiana ta nie wpłynęła bowiem na kształt inwestycji, nadto sama decyzja lokalizacyjna ustalała lokalizację inwestycji m.in. w granicach nieruchomości nr 238/10, przy czym obecna działka nr 238/18 znajduje się w granicach dawnej działki nr 238/10. Nie można tym samym mówić w tym zakresie o niezgodności inwestycji z decyzją lokalizacyjną.

Z kolei powoływany przez skarżących wpływ ograniczeń związanych z przebiegiem trasy S14 pozostaje poza granicami przedmiotowej sprawy, zatem Sąd nie mógł się ustosunkować do tego zarzutu.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że decyzja została podjęta po przeprowadzeniu postępowania w sposób właściwy, w tym w szczególności po przeprowadzeniu rokowań oraz po wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla treści decyzji. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprowadza się bowiem do ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego objętej dyspozycją ustępu 1 art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz poprzedzenia wniosku rokowaniami prowadzonymi z właścicielem nieruchomości, niezakończonymi powodzeniem.

Sąd nie stwierdził również naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania w szczególności art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., dającego podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Na tej podstawie Sąd uznał, że zakwestionowane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji odpowiadają prawu, a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

dc