Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2808/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Mienie zabużańskie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa~Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1 i 2, art 13 ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2042
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 245/17 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 sygn. akt I SA/Wa 245/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty uchylono zaskarżoną decyzję, a wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją, Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2015 r. nr [...] wydaną w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z [...] września 2006 r., złożonym przez T. B., który wcześniej, kilkakrotnie, począwszy od [...] września 1989r. występował o przydzielenie mu działek pod inwestycję i zabudowę jako ekwiwalent za pozostawioną poza granicami nieruchomość. Nadto, w latach 1990-92, w różnego rodzaju urzędach rejonowych na terenie Polski, składał wniosek o przyznanie ekwiwalentu za pozostawione na kresach mienie i zarejestrowanie orzeczenia [...] .

W toku postępowania organ ustalił, że T. B. (noszący pierwotnie nazwisko B.) wraz z matką – K. B. oraz siostrą – M. B. (później Z.) był współwłaścicielem nieruchomości położonej we wsi B., w skład której wchodziło gospodarstwo rolne o pow. 20 ha 688 m2, dom mieszkalny i budynki gospodarcze. Wyżej wymienieni odziedziczyli tę nieruchomość po zmarłym w 1943 r. I. B. w udziałach wynoszących odpowiednio - 1/7 części – K. B. oraz po 6/14 części M. B. i T. B. (postanowienie SR dla Wrocławia - Krzyki z 7 sierpnia 1991 r. I Ns 580/91). Do czasu repatriacji do Polski – co miało miejsce ok. 1945 r. - zamieszkiwali oni w B. Fakt pozostawienia nieruchomości, jej areał oraz zamieszkiwanie do dnia wybuchu II Wojny Światowej na dawnych Kresach, potwierdzało orzeczenie [...] w W. z [...] sierpnia 1945 r. Ldz. [...]. K. B. zmarła w 1948 r., a spadek po niej nabyli po ½ części T. B. i M. Z. (postanowienie SR w Gnieźnie z 25 lipca 1991 r. I Ns 332/91). M. Z., w dniu [...] lutego 1990 r. oświadczyła, że zrzeka się prawa do spadku w przypadających jej udziałach w odniesieniu do gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] na rzecz brata T. B., a własnoręczność podpisu składającej oświadczenie stwierdził Urzędnik Urzędu Gminnego [...]. M.Z. zmarła [...] września 2007 r.

W następstwie dokonanych ustaleń, Wojewoda [...] przyjął, że w sprawie udokumentowane zostały materialnoprawne przesłanki ustalenia prawa do rekompensaty zawarte w art. 2, art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 poz. 2042), przywoływanej dalej jako "ustawa zabużańska". T.B., K. B i M.Z. byli bowiem właścicielami pozostawionej na kresach nieruchomości i tam zamieszkiwali przed wybuchem II Wojny Światowej, w związku z którą opuścili te tereny na podstawie układu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy zabużańskiej. Posiadali oni również obywatelstwo polskie. Organ stanął jednak na stanowisku, że wymiar rekompensaty należny T. B. ograniczony powinien być wyłącznie do ½ części (która to część stanowi sumę przynależnego mu udziału we współwłasności i udziału w spadku po K. B.). Takie ograniczenie uzasadniał tym, że oświadczenie z 1990 r. złożone przez M. Z. na potrzeby postępowania spadkowego nie może być uwzględnione w postępowaniu administracyjnym dotyczącym potwierdzenia prawa do rekompensaty. W rezultacie orzekł o potwierdzeniu na rzecz T. B. prawa do rekompensaty za pozostawione przez niego oraz K. B i M. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w miejscowości [...], gmina [...] , pow. [...] (obecnie [...]) – w udziale ½ części.

Minister Skarbu Państwa, w zaskarżonej decyzji, zasadniczo podzielił stanowisko organu I instancji co do braku możliwość przyznania odwołującemu części rekompensaty odpowiadającej udziałowi przynależnemu pierwotnie M. Z. Wskazał jednak, odmienne niż Wojewoda [...], przyczyny na uzasadnienie swego stanowiska.

Zdaniem organu odwoławczego, oświadczenie złożone w 1990 r. oceniać należało w kontekście terminu "wskazanie", o którym mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej. Korzystając ze stanowiska prezentowanego w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie (m.in. w uchwale SN z 4 lutego 1993 r. III AZP 39/92 oraz wyroku NSA z 26 czerwca 2014 r. I OSK 2907/12) organ odwoławczy dokonał wykładni tego terminu. Stwierdził, że "wskazanie", o którym mowa obecnie w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, a poprzednio w art. 88 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), odczytywać należy jako przesłankę z zakresu materialnego prawa administracyjnego, od której zależy możliwość ubiegania się przez spadkobiercę o "prawo zaliczenia" na swoją rzecz. Skuteczność "wskazania" zależy od istnienia uprawnienia po stronie wskazującego repatrianta, gdyż to jego status jest jego źródłem przy czym nie oznacza cesji uprawnień.

W opinii Ministra Skarbu Państwa oświadczenie M. Z. nie wywarło skutku prawnego i nie można przyjąć, że nastąpiło na jego podstawie trwałe przeniesienie uprawnienia do rekompensaty na osobę przez nią wskazaną. Nie jest ona bowiem osobą żyjącą. W przypadku śmierci osoby wskazującej, zastosowanie znajdował automatycznie art. 88 ust. 4 ustawy z 1985 r., a obecnie znajduje art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Z regulacji tej zaś jednoznacznie wynika, że publicznoprawne (administracyjne) prawo do rekompensaty z chwilą śmierci repatrianta z mocy ustawy staje się prawem jego spadkobierców i tylko oni mogą ubiegać się o jego potwierdzenia w drodze decyzji bądź wskazać jako "uprawnionego" do tego wystąpienia jednego z nich.

Z uwagi zatem na to, że M.Z. nie żyje, osobami uprawnionymi do rekompensaty są, zdaniem Ministra, jej następcy prawni.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.B. domagał się zasądzenia wypłaty na jego rzecz pełnej kwoty rekompensaty za utraconą nieruchomość. Organ wniósł natomiast o oddalenie skargi.

Sąd I instancji uznał skargę za zasadną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Jako bezsporne Sąd przyjął po pierwsze, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy zabużańskiej, które w myśl jej art. 27 należało stosować do sprawa wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie (tj. do dnia 7 października 2005 r.). Po drugie Sąd uznał, że w stosunku do skarżącego spełnione zostały materialnoprawne przesłanki przyznania prawa do rekompensaty określone w art. 2 i 3 ustawy zabużańskiej - był on współwłaścicielem i współspadkobiercą po drugim z trzech współwłaścicieli nieruchomości pozostawionej w miejscowości [...] (obecnie [...]) - tj. K. B, gdzie zamieszkiwał do dnia repatriacji do Polski. Repatriacja zaś odbyła się na podstawie układu wymienionego w art. 1 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, nadto skarżący posiada obywatelstwo polskiego. Po trzecie skarżący złożył, jako osoba uprawniona, wniosek o ustalenie prawa do rekompensaty (dawniej tzw. prawa zaliczenia) na gruncie uprzednio obowiązujących regulacji, który nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie ustawy zabużańskiej. Po czwarte, współwłaściciel nieruchomości (będący jednocześnie obok skarżącego współspadkobiercą po K. B), tj. M.Z., która zmarła w 2007 r. w toku prowadzonego w przedmiocie rekompensaty postępowania, zrzekła się w dniu [...] lutego 1990 r. na rzecz skarżącego praw do tej nieruchomości wynikających z przynależnego jej udziału we własności oraz spadkobrania.

Jako sporną Sąd uznał natomiast kwestię aktualności skutków oświadczenia spełniającego wymagania formalne "wskazania" o którym mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, po śmierci osoby składającej to oświadczenie.

Sąd przedstawił stanowisko Ministra Skarbu Państwa, który stwierdził, że wskazanie pozostaje skuteczne jedynie o ile osoba wskazująca żyje, gdyż szczególny charakter prawa do rekompensaty (będącego publicznym, związanym z osobą repatrianta), które jest prawem niezbywalnym powoduje, że wskazanie nie rodzi skutków przelewu czy ekspektatywy prawa.

Sąd I instancji uznał stanowisko Ministra jako nieznajdujące uzasadnienia w treści normatywnej art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, wykładanego w zw. z jej art. 5 ust. 1 i 2. Wskazał, że zgodnie z treścią ustępu 1 art. 5 ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia [...] grudnia 2008 r. W myśl natomiast ust. 2 tego artykułu, wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3 (tj. w przypadku, gdy pozostawiona nieruchomość stanowi współwłasność, lub zmarł ja właściciel), składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Jeśli zatem osoba wskazana przez współwłaściciela pozostawionej nieruchomości lub spadkobiercę właściciela jest z mocy ww. przepisu uprawniona do złożenia wniosku o potwierdzenie na swoją rzecz prawa do rekompensaty za tę nieruchomość, a sam wniosek w tym względzie mogła ona złożyć najpóźniej do końca 2008 r., skuteczność prawną wskazania jej jako uprawnioną należy oceniać na datę realizacji tej czynności jak też datę złożenia wniosku o rekompensatę (za którą w przypadku postępowań zainicjowanych pod rządami uprzednio obowiązujących regulacji prawnych przyjąć należy datę wejścia w życie ustawy zabużańskiej), a nie datę podejmowania w przedmiocie rekompensaty decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu stanowisko to nie koliduje z poglądem wyrażonym w przywołanej przez Ministra uchwale SN z 4 lutego 1993 r. III AZP 39/92, iż "skuteczność wskazania zależy od istnienia uprawnienia po stronie wskazującego repatrianta, gdyż to jego status jest jego źródłem".

W opinii Sądu I instancji pogląd, zgodnie z którym wskazanie osoby uprawnionej pozostaje w mocy (wywołuje skutek prawny) o ile osoba wskazująca żyje na dzień władczego kształtowania prawa (wydania decyzji) nie tylko nie znajduje uzasadnienia w treści ww. przepisów, ale wręcz prowadzi do skutków, które z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej, trudno byłoby zaakceptować. W skrajnych przypadkach skutkowałoby to bowiem trwałym pozbawieniem możliwości uzyskania rekompensaty z tytułu przynależnego osobie wskazującej udziału w prawie. Działoby się tak wówczas, gdyby zmarła ona po [...] grudnia 2008 r., w konsekwencji czego jej spadkobiercy pozbawieni byliby możliwości skutecznego wniesienia podania o przyznanie rekompensaty.

Przenosząc dokonaną analizę prawną na grunt kontrolowanej sprawy Sąd przyjął, że w dacie formułowania przez M. Z. oświadczenia wskazującego T. B. jako uprawnionego z praw przynależnych jej do pozostawionej nieruchomości, obowiązujące przepisy (art. 88 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r.) uprawniały właściciela nieruchomości do wskazania z kręgu osób uprawnionych do dziedziczenia ustawowego osoby, na rzecz której nastąpić ma zaliczenie wartości takiej nieruchomości. W przypadku natomiast śmierci właściciela wskazania takiego mogli dokonać ze swojego grona jego spadkobiercy (art. 88 ust. 4 ww. ustawy). T.B., będąc bratem M. Z., bez wątpienia należał do kręgu osób uprawnionych do dziedziczenia ustawowego po wyżej wymienionej (por. art. 932 § 4 k.c.). Był przy tym wspólnie z nią, współspadkobiercą po kolejnym współwłaścicielu pozostawionej nieruchomości – K. B. W konsekwencji, z punktu widzenia przepisów art. 88 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wskazanie go przez M. Z. było wówczas w pełni skuteczne. Także w świetle cytowanych na wstępie przepisów art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, wskazanie jego osoby jako uprawnionego do rekompensaty było prawnie dopuszczalne. To zaś oznacza, że był on uprawniony do rekompensaty w pełnym określonym w art. 13 ust. 2 ustawy zabużańskiej wymiarze, tj. 20% wartości pozostawionej nieruchomości.

W konsekwencji Sąd przyjął, że ograniczając podstawę wymiaru rekompensaty do wartości przypadającego skarżącemu pierwotnie udziału we współwłasności nieruchomości oraz udziału wynikającego z dziedziczenia po matce (łącznie ½ części), Wojewoda [...] naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 13 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, które to naruszenie było w tym wypadku efektem błędnej subsumcji prawidłowo zrekonstruowanego stanu faktycznego do norm prawa materialnego zawartych w ww. przepisach. Analogicznego naruszenie przepisów prawa materialnego dopuścił się Minister Skarbu Państwa, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

We wskazaniach dla organu nakazano Ministrowi rozpoznanie sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym, uwzględniającego przedstawioną przez Sąd ocenę prawną.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżono wyrok Sądu i instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z jednej tylko podstawy kasacyjnej, a to art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji wyłącznie uchybienia w zakresie prawa materialnego.

Jako naruszone wskazano:

1. art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej i art. 88 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niewłaściwą ich wykładnię i zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym uznaniu, że wskazanie dokonane na rzecz osoby uprawnionej na podstawie art. 88 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wywiera skutek po śmierci osoby wskazującej;

2. art. 13 ust. 2 ustawy zabużańskiej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że T.B. uprawniony był do rekompensaty w pełnym, określonym w niniejszym przepisie wymiarze, tj. 20% wartości pozostawionej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powtórzył częściowo swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sądu I instancji. Wskazał przede wszystkim, że gdy chodzi o prawo do "zaliczenia", mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym, którego treścią jest "przyznanie repatriantowi (lub osobom wskazanym w art. 88 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. uprawnienia majątkowego, stanowiącego ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą" (...). "Problem przenoszenia tego rodzaju uprawnień pozostaje poza sferą regulacji prawa cywilnego i może być rozstrzygany jedynie na podstawie przepisów prawa publicznego". Przewidziany w art. 88 ww. ustawy krąg osób, którym przysługuje uprawnienie do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, jest kręgiem zamkniętym, wyłączającym cesję wymienionego uprawnienia na inne osoby".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w momencie śmierci osoby wskazującej, zastosowanie znajdowała automatycznie regulacja, która zawarta była w art. 88 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie jest zawarta w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Z regulacji tej jednoznacznie wynika, że publicznoprawne (administracyjne) prawo do rekompensaty z chwilą śmierci repatrianta z mocy ustawy staje się prawem jego spadkobierców i tylko oni mogą ubiegać się jego potwierdzenie w drodze decyzji bądź wskazać jako "uprawnionego" do tego wystąpienia jednego z nich.

Z uwagi na to, że w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji osoba składająca oświadczenie nie żyje, jej oświadczenie z dnia [...] lutego 1990 r. utraciło moc prawną, a osobami uprawnionymi do rekompensaty są jej następcy prawni. Nie jest możliwe przyjąć, że nastąpiło trwałe przeniesienia uprawnienia do rekompensaty na osobę wskazaną. Wskazanie spadkobiercy, czy też współwłaściciela i umożliwienie mu wystąpienia o "prawo zaliczenia" nie rodzi bowiem skutków przelewu prawa czy ekspektatywy.

Skarżący kasacyjnie zauważył, że przyjęcie przez organ odwoławczy konstrukcji, zgodnie z którą wskazanie osoby uprawnionej pozostaje w mocy (wywołuje skutek prawny) o ile osoba wskazująca żyje na dzień władczego kształtowania prawa (wydania decyzji) nie pozbawiło możliwości uzyskania rekompensaty z tytułu przynależnego osobie wskazującej udziału w prawie. Jak bowiem wynika z akt sprawy osoba "wskazująca" zmarła [...] września 2007 r., a więc jej spadkobiercy mieli możliwość dochodzenia prawa do rekompensaty.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przyjęte przez Sąd stanowisko prowadziłoby do naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy zabużańskiej i uniemożliwiłoby prawowitym spadkobiercom właściciela pozostawionej nieruchomości dochodzenia prawa do rekompensaty w przypadku, gdy chcieliby oni uzyskać to prawo na własną rzecz. Co więcej, w przypadku śmierci osoby wskazującej po ustawowym terminie na złożenie wniosku o rekompensatę, tj. po [...] grudnia 2008 r., organ zobowiązany byłby do prowadzenia postępowania wobec jej następców prawnych. Nie można zatem twierdzić, iż następcy prawni takiej osoby pozbawieni byliby możliwości dochodzenia prawa do rekompensaty.

W związku z powyższym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał za błędne stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym uprawniony do rekompensaty powinien był uzyskać ją w pełnym określonym w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wymiarze, tj. 20% wartości pozostawionej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznając sprawę zainicjowaną skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 P.p.s.a.). W sprawie tej brak jest okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Ocena zaskarżonego orzeczenia dokonana została zatem wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej, która okazała się skuteczna.

Jej autor skorzystał z jednej tylko podstawy kasacyjnej, przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego nastąpić może polegać może albo na błędnej wykładni przepisu, albo na jego niewłaściwym zastosowaniu.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać zaś trzeba, że sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach należy ponadto wykazać, jak, w ocenie autora skargi kasacyjnej, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, tj. jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia lub też jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 wskazał na naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169 poz. 1418 ze zm.) zwanej dotychczas ustawą zabużańską oraz art. 88 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Ministra Sąd I instancji mylnie przyjął, że wskazanie, o jakim mowa w wymienionych przepisach, jest również skuteczne po śmierci osoby wskazującej.

Naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy zabużańskiej nastąpić miało natomiast poprzez "bezpodstawne przyjęcie", że wnioskodawca uprawniony był do rekompensaty w pełnym wymiarze.

Tak określony sposób naruszenia prawa materialnego nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznać czy miał być to być ze strony Sądu I instancji błąd w wykładni czy też błąd w subsumcji. Niezbędna konkretyzacja tego zarzutu nie została także wprost przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Natomiast z całości argumentacji tam zamieszczonej jest możliwe wywieść, że naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy zabużańskiej polegać miałoby na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie.

Zarówno ten zarzut jak i zarzut błędnej interpretacji art. 3 ust. 2 i 3 ustawy zabużańskiej traktować trzeba jako zasadny.

Przepisy ustawy zabużańskiej, w toku ich stosowania, poddane były wielokrotnej interpretacji, co pozwoliło na zbudowanie trwałej linii orzeczniczej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne jedynie przypomnieć jak scharakteryzowane zostały uprawnienie do rekompensaty za mienie zabużańskie i tryb jego dochodzenia.

Przede wszystkim jako bezsporne przyjmuje się, że prawu do rekompensaty należy przypisać znamiona uprawnienia o charakterze publicznoprawny. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/0 OTK-A 2002/7/972 stwierdził, że prawo zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywateli Polski pozostawionego poza jej obecnym terytorium stanowi swoisty surogat utraconego prawa własności, nie będąc jednak ekspektatywą prawa do rekompensaty lecz uznanym w porządku prawnym prawem majątkowym o charakterze publicznoprawnym. Uprawnienie repatrianta nie jest zbywalnym cywilnym prawem podmiotowym o charakterze majątkowym, gdyż nie występuje w ramach określonego stosunku cywilnoprawnego. Ma ono charakter uprawnienia administracyjnoprawnego, które jest niedziedziczne i nieprzenoszalne. Następstwo prawne, jako skutek spadkobrania, jest ograniczone do okoliczności wskazanych w art. 2 ustawy zabużańskiej. Współwłaściciele pozostawionej nieruchomości albo spadkobiercy właściciela (właścicieli) nie pozostają wobec siebie w relacji podmiotów mających cywilnoprawne udziały w prawie do rekompensaty, a krąg osób, którym przysługuje uprawnienie do rekompensaty jest kręgiem zamkniętym, wykluczającym cesję uprawnienia na inną osobę.

Z punktu widzenia przedmiotowego, prawo do rekompensaty stanowi jedno uprawnienie, z jednego tytułu faktyczno-prawnego. Natomiast przy wielości podmiotów uprawnionych, występują one wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. W konsekwencji, wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożony przez jednego uprawnionego w przypadku, o którym mowa w art. 3 ustawy zabużańskiej, uruchamia postępowanie o potwierdzenie tego prawa przysługującego wszystkim osobom uprawnionym (por. uchwała Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17 publ. CBOSA).

Z powyższych przyczyn, nie znajduje uzasadnienia argumentacja Sądu I instancji o pozbawieniu uprawnienia do rekompensaty spadkobierców osoby wskazującej, zmarłej po [...] grudnia 2008 r., ze względu na utratę uprawniania do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty po tej dacie. Wniosek złożony przez współwłaściciela względnie jednego ze spadkobierców przed wskazaną datą, skutkuje wszczęciem postępowania w stosunku do pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 ustawy zabużańskiej (por. ww. uchwała 7 sędziów NSA). Oświadczenie o wskazaniu uprawnionego do realizacji prawa do rekompensaty nie zostało natomiast zamknięte datą [...] grudnia 2008 r.

Oceniając charakter "wskazania", o którym mowa w art. 3 ustawy zabużańskiej w judykaturze stwierdza się, że nie jest ono zbyciem w rozumieniu prawa cywilnego. Uprawnionymi do dokonania wskazania są, zgodnie z ww. regulacją, współwłaściciele nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski, względnie spadkobiercy właściciela (właścicieli) tej nieruchomości. Jednak poprzez wskazanie osoby, na rzecz której uprawnienie będzie realizowane, nie następuje utrata uprawnienia. Świadczy o tym charakter tego uprawnienia, które jest niezbywalne (art. 4 ustawy zabużańskiej). Skutkiem wskazania nie jest zatem zbycie uprawnienia po stronie osoby wskazującej lecz wybór jednego lub kilku spośród pozostały uprawnionych, na rzecz których nastąpić ma realizacja posiadanego przez osobę wskazującą uprawnienia.

Zgodnie z brzmieniem 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej wyłącznie spadkobiercom właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP przysługuje uprawnienie do rekompensaty. W treści wskazanej regulacji mowa jest o spadkobiercach repatrianta bez ograniczenia co do linii czy też podstawy dziedziczenia.

Bezspornie "spadkobiercą", o którym mowa w tym przepisie, może być jedynie osoba żyjąca, bowiem z chwilą jego śmierci wstępują w to miejsce kolejne, uprawnione do spadku, osoby.

Jako równie bezsporne jest, że "wskazanie" może być dokonane wyłącznie przez spadkobiercę, a więc osobę żyjącą. Warunkiem sine qua non skuteczności owego "wskazania" jest bowiem, by osoba wskazująca posiadała uprawnienie do rekompensaty. Z chwilą jej śmierci, krąg podmiotów uprawnionych ulega konfiguracji. W miejsce dotychczasowego spadkobiercy wchodzą kolejni, także uprawnieni do dokonania czynności określonej jako "wskazanie".

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne stanowisko zaprezentowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w skardze kasacyjnej co do tego, że osoba składająca oświadczenie o charakterze wskazania, musi być osobą żyjącą w dacie wydawania decyzji przyznającej prawo do rekompensaty.

Błędne jest natomiast stanowisko Sądu I instancji o konieczności oceny skuteczności prawnej wskazania osoby uprawnionej do realizacji prawa do rekompensaty na datę realizacji tej czynności jak też datę złożenia wniosku o rekompensatę.

Przede wszystkim, zgodnie z fundamentalną zasadą prawa administracyjnego jaką jest zasada aktualności, w decyzji administracyjnej uwzględnia się stan prawny i faktyczny z chwili jej wydawania. Stan faktyczny w postępowaniu wszczętym w przedmiocie prawa do rekompensaty może ulegać zmianie ze względu na zmianę kręgu spadkobierców, a więc osób uprawnionych zarówno do rekompensaty ale także do złożenia oświadczenia w formie wskazania. Po drugie, o czym wcześniej zauważa się, wszczęcie sprawy w przedmiocie rekompensaty przez jednego z uprawnionych skutkuje wszczęciem postępowania również w stosunku do pozostałych uprawnionych. Z tego tytułu argument Sądu I instancji o naruszeniu zasad sprawiedliwości, w przypadku badania skuteczności prawnej "wskazania" na datę wydawania decyzji w przedmiocie rekompensaty, jest całkowicie nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w prowadzonym przed organami postępowaniu nie doszło do skutecznego wskazania wnioskodawcy jako uprawnionego do zrealizowania całości przyznawanego świadczenia, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Jednak postępowanie to nie zostało zakończone w całości, a wydana decyzja stanowi wyłącznie rozstrzygnięcie o charakterze częściowym. nie odnoszącym się do całości świadczenia. W miejsce zmarłej M. Z., legitymację czynną posiadają jej spadkobiercy, którzy powinni byli uczestniczyć w postępowaniu od chwili otwarcia spadku.

Zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Jednak przepisy art. 104 § 2 i przewiduje również możliwość wydania decyzji częściowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w innych sposób kończą sprawę w danej instancji.

Zgodnie z zasadą prawdy materialnej, decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia (zob. A. Wróbel, Komentarz LEX, art. 104 K.p.a., pkt II, t. 2).

Wydanie decyzji częściowej (jaką w istocie jest decyzja Wojewody [...] z [...] września 2015 r. nr [...] ) nie kończy postępowania w sprawie, a jedynie w części objętej rozstrzygnięciem. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Charakter przedmiotu postępowania pozwalał na wydanie decyzji częściowej w odniesieniu do samodzielnego uprawnienia wnioskodawcy. Decyzja ta, rozstrzygająca o części świadczenia wynikającego z przysługującego T. B. samodzielnego uprawnienia, nie była kwestionowana. Jako niezasadne było zatem jej uchylenie przez Sąd I instancji.

Obowiązkiem organów będzie natomiast, niezwłocznie po otrzymaniu akt administracyjnych, kierując się zasadą szybkości (art. 12 § 1 i 2 K.p.a.), prowadzić postępowanie w dalszym ciągu, w celu wydania rozstrzygnięcia odnoszącego się do rekompensaty przypadającej spadkobiercom, którzy stali się uprawnieni w związku ze śmiercią M. Z. Jak zauważa się w cytowanej powyżej uchwale siedmiu sędziów NSA sygn. akt I OPS 3/17, jeżeli po wszczęciu postępowania okaże się, że interes prawny w sprawie mają inne jeszcze osoby, obowiązkiem organu jest zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania. Obowiązek ten wynika z art. 61 § 4 K.p.a. Ze względu na charakter postępowania i cele ustawy, organ powinien z uwagi na ochronę interesu jednostki ale także dla zabezpieczenia interesu publicznego i porządku prawnego z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony i umożliwić im aktywny udział w sprawie (por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym Oficyna 2009s. 256-257). Prawo spadkobierców do rekompensaty wywodzone jest z prawa nieżyjącego właściciela pozostawionego mienia, a udziały poszczególnych spadkobierców w tym prawie uwarunkowane są wielkością przynależnych im udziałów spadkowych (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 2025/14, CBOSA).

W toku tak uzupełnionego postępowania, prowadzonego przy udziale wszystkich współuprawnionych, a więc wszystkich spadkobierców, będzie nadal możliwe złożenie przez nich oświadczenia o wskazaniu osób (czy osoby) do zrealizowania części świadczenia, która przypadała M. Z.

Mając powyższe na uwadze oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nastąpiło na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Stosowanie do wskazanego przepisu, będącego wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena, czy występują szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części dokonywana, jest na tle konkretnej sprawy i może być ona oparta na względach słusznościowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że takie właśnie przyczyny występują w sprawie i zadecydowały o odstąpieniu od zasady obciążenia kosztami postępowania strony na rzecz organu.