Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1987/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu E. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018. poz. 1202, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. i M. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], udzielającej I. i A. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej o wymiarach 4.2 m x 4.0 m usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...], oznaczonego w inwentaryzacji budowlanej jako nr 2 – uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 28 sierpnia 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], wpłynął wniosek E. i M. R. o "wszczęcie przez PINB w [...] postępowania mającego na celu ustalenie, czy cztery budynki gospodarcze trwale związane z gruntem należące do małżeństwa I. i A. G. zamieszkałych w miejscowości [...], ul. [...] zostały pobudowane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innych przepisów, oraz czy na wybudowanie tych budynków właściciele uzyskali pozwolenie lub złożyli stosowne zgłoszenie o zamiarze ich wybudowania ".

Wobec powyższego organ powiatowy przeprowadził w dniu 1 października 2013 r. oględziny, w trakcie których stwierdzono, że na w/w nieruchomości usytuowany jest m.in. budynek gospodarczy o wymiarach 4,2 m x 4.0 m o konstrukcji stalowej obłożonej blachą trapezową, z dachem jednospadowym. Obiekt usytuowany jest na wylewce betonowej w odległości od 0,5 m do 1 m od ogrodzenia działki. Inwestorzy nie przedstawili dokumentacji świadczącej o legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. A. G. oświadczył, że budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1981-1982 bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz że był on niezbędny na przechowywanie warzyw, gdyż A. G. prowadził działalność gospodarczo-rolną.

Powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia w dniu 21 listopada 2013 r. stron o wszczęciu na wniosek E. i M. R. postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki o nr ew, [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...].

Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nałożył na I. i A. G., obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego.

W dniu 15 maja 2014 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęła wymagana w/w rozstrzygnięciem dokumentacja tj. inwentaryzacja budowlana wraz z oceną techniczną sporządzona przez inż. Z. S. (nr upraw. [...]).

Następnie PINB w [...] wydał w dniu [...] marca 2015 r. decyzję Nr [...] nakazującą I. i A. G. rozbiórkę budynku gospodarczego stalowego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...].

W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dalszej kolejności PINB w [...] przeprowadził w dniu 14 września 2015 r. rozprawę administracyjną oraz pismem z dnia 09 września 2015 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o przekazanie informacji dotyczących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ew. [...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w [...] gm. [...], który obowiązywał do 1995 r. W odpowiedzi na w/w pismo wskazano, że do 1995 r. powyższe nieruchomości położone były na terenie o symboli [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej intensywnej. Według ustaleń planu na jednej działce mógł być wybudowany jeden budynek wolnostojący, pół budynku bliźniaczego lub jeden segment budynku szeregowego. Ponadto na działkach nie dopuszczało się budowy odrębnych budynków garażowych i gospodarczych. Organ powiatowy na podstawie informacji uzyskanych przez Urząd Gminy w [...] ustalił także, że działki o nr ew. [...] oraz [...] położone przy ul. [...] w [...] gm. [...] przed 1993 r. były położone na obszarze, na którym obowiązywały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone uchwałami Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. oraz Nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., a ich ustalenia dopuszczały sytuowanie budynków o funkcji gospodarczej.

W dniu 2 lutego 2016 r., organ nadzoru budowlanego I instancji, przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdzono zgodność załączonej przez inwestorów dokumentacji budowlanej ze stanem faktycznym. Stan budynków gospodarczych nie uległ zmianie.

Wobec powyższego PINB w [...] wydał w dniu [...] marca 2016 r. decyzję Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie budynku gospodarczego stalowego o wymiarach ok. 4,2 m x 4 m usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. i M. R. od w/w rozstrzygnięcia, wydał w dniu [...] maja.05.2016r. decyzję Nr [...] znak: [...] którą uchylił decyzję Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie organ powiatowy decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., udzielił I. i A. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego stalowego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...].

Organ wojewódzki wydał w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzję Nr [...] znak: [...], którą uchylił w/w rozstrzygnięcie i na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października1974 r. Prawo budowlane orzekł o udzieleniu I. i A. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego stalowego o wymiarach 4.20 m x 4,0 m, oznaczonego w inwentaryzacji budowlanej sporządzonej przez inż. Z. S. jako nr 2, usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 295/17, uchylił decyzję [...]WINB Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] Nr [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. znak: [...], PINB w [...] nakazał I. i A. G. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej o wymiarach 4.2 m x 4.0 m usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...], oznaczonego w inwentaryzacji budowlanej jako nr 2.

Po rozpatrzeniu odwołania I. i A. G., [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z dnia 22 maja 2019 r. organ powiatowy zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przekazanie pełnych wypisów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

obowiązującego w latach 1988-2017 dla gminy [...]. W dniu 04 czerwca 2019 r. do PINB w [...] wpłynęła wymagana w/w pismem dokumentacja.

W dniu 29 sierpnia 2019 r. przeprowadzono oględziny celem zobrazowania zabudowy na działkach należących do I. i A. G. oraz E. i M. R. względem budynków gospodarczych na działce o nr ew. [...] położonej w [...] gm. [...]. W wyniku oględzin stwierdzono, że budynek mieszkalny na działce należącej do E. i M. R. jest budynkiem konstrukcji murowanej z gazobetonu, ocieplonym styropianem systemem BSO (bezspoinowy system ociepleń). Jest to obiekt dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym. Dach dwuspadowy budynku, kryty jest blachą trapezową. Z kolei budynek gospodarczy jest budynkiem o konstrukcji stalowej jednokondygnacyjnym, krytym blachą trapezową przytwierdzoną do łat z desek. Trzy ściany obłożone są blachą i płytami azbestowymi, a czwarta ściana jest nieosłonięta (budynek wykorzystuje ścianę budynku sąsiedniego). Od strony granicy z działką E. i M. R. brak jest otworów okiennych w ścianie budynku.

W dalszej kolejności PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2019 r., nałożył na I. i A. G. obowiązek dostarczenia, w terminie 60 dni licząc od dnia, w którym w/w postanowienie stanie się ostateczne, opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie usytuowania budynków gospodarczych z odniesieniem do warunków technicznych obowiązujących w dacie budowy oraz obecnie obowiązujących w zakresie spełnienia warunków przeciwpożarowych.

W związku z nieprzedstawieniem wymaganej opinii przez zobowiązanych, organ powiatowy wydał w dniu [...] stycznia 2020 r. postanowienie Nr [...] którym nałożył na I. i A. G. obowiązek wpłacenia zaliczki w wysokości 2 000 zł (dwa tysiące zł) na poczet jej wykonania. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.

W dniu 10 marca 2020 r., została dostarczona do organu powiatowego opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej dot. budynków gospodarczych zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...] gm. [...] sporządzona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. A. K. (nr upraw. [...]).

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. PINB udzielił I. i A. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej o wymiarach 4,2 m x 4.0 m usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...], oznaczonego w inwentaryzacji budowlanej jako nr 2.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli E. i M. R.

[...] WINB pismem z dnia 11 września 2020 r. wezwał I. i A. G. do przesłania dokumentacji potwierdzającej, że prowadzili bądź prowadzą działalność rolniczą (ze wskazaniem okresu prowadzenia działalności). W odpowiedzi na w/w pismo I. G. wskazała, że " działalność rolniczą prowadzili dokąd nie przeszli na emeryturę" oraz że pobiera emeryturę z KRUSu od 2005r., na dowód czego przedstawiła kopię formularza PIT-40A.

Następnie [...]WINB skarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] lipca 2020 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem [...]WINB, udzielenie pozwolenia na użytkowanie było przedwczesne i nastąpiło bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. [...]WINB wyjaśnił, że inkryminowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie m.in. art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowi: "Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu". Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stanowi zwieńczenie postępowania w sprawach samowoli budowlanej sprzed dnia 1 stycznia 1995 roku. Następnie [...]WINB wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego wydając pozwolenie na użytkowanie musiał wykluczyć przesłanki wymienione w art. 37 w/w ustawy, które stanowią o przymusowej rozbiórce. W toku postępowania ustalono, że budowa budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej o 4.2 m x 4.0 m usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...], oznaczonego w inwentaryzacji budowlanej jako nr 2 została wykonana w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r., co skutkowało przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stanowisko w sprawie daty budowy obiektu zaaprobował WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 295/17, który zapadł w omawianej sprawie. W wyroku tym wskazano, że: " Ustalono przy tym, że obiekt ten powstał przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wobec czego postępowanie prowadzono z uwzględnieniem art. 37, i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Biorąc pod uwagę oświadczenia stron niniejszego postępowania złożone w jego toku, w w/w kwestii Sąd nie stwierdził nieprawidłowości i zgadza się z organami, że sprawę należało prowadzić w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec braku innego materiału dowodowego, organy orzekające w sprawie opierając się na przeprowadzonych dowodach, słusznie przyjęły, że sporna zabudowa powstała przed 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej, a zatem, że w stosunku do w/w obiektu należy prowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o powyżej wskazany reżim prawny".

W świetle powyższych ustaleń sprawę należało zdaniem [...]WINB rozpatrzyć w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2", który mówi, iż: " Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Zdaniem [...]WINB, mając na uwadze, iż do samowoli budowlanej tj. budowy przedmiotowego obiektu doszło przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, należy stwierdzić, iż organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o właściwe przepisy prawa.

Organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest

przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub

mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ".

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08.10.2007r. sygn. akt II OSK 1318/06. skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Jednocześnie organ przypomniał, że w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa wart. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

[...]WINB stwierdził, ze analiza przepisów planistycznych wskazuje, że działka o nr ew. [...] położona we wsi [...] gm. [...], na przestrzeni lat znajdywała się w strefie oznaczonej symbolem:

• [...] - tereny rolne - zgodnie z Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - (na okres perspektywiczny),

• R — tereny rolne oraz [...] - tereny zabudowy zagrodowej jednorodzinnej i usług

zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (na okres perspektywiczny),

• [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady

Gminy [...] z dnia [...] października 1994 r. w sprawie wprowadzenia zmian do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...],

• [...] - obszar usług i mieszkaniowy zabudowy jednorodzinnej - zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wybranych fragmentów wsi: [...], KPGO [...],[...],[...] tj. etap I. jednostki planistyczne I i VIII;

• [...] - tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej — zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] (cz. północna).

Organ wojewódzki zauważył także, że przedmiotowy budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej o wymiarach 4.2 m x 4,0 m, usytuowany na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...] jest zgodny z przepisami planistycznymi zawartymi w Uchwale Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (na okres perspektywiczny). Zgodnie z zapisami tego planu: "Na terenach zabudowy istnienie lub powstanie nowego obiektu o przeznaczeniu niezgodnym z określoną planem funkcją główną - jest dopuszczalne pod warunkiem zachowania obowiązujących przepisów (Prawo budowlane, wymogi sanitarne, ustawa o ochronie środowiska, itp.). Użytkownicy zabudowy jednorodzinnej powstającej wśród zabudowy zagrodowej nie mogą więc wysuwać roszczeń do rolników lub organów administracji z tytułu uciążliwości wywołanej normalną rolniczą działalnością produkcyjną. W sytuacji odwrotnej, powstający obiekt produkcyjny lub usługowy wśród terenów zabudowy mieszkaniowej, winien ograniczyć potencjalną uciążliwość w sposób, który nie wywoła kolizji obecnie i w przyszłości z obiektami chronionymi, jakimi są m.in. domy mieszkalne ".

Organ przypomniał, że z pisma I. G. z dnia 20 września 2020 r., wynika, że wraz z mężem prowadzili działalność rolniczą dopóki nie przeszli na emeryturę oraz że I. G. pobiera emeryturę z KRUSu od 2005 r. Powyższe w ocenie organu odwoławczego, pozwala na uznanie, że przedmiotowy obiekt jako element zabudowy zagrodowej był zgodny z zapisami w/w planu, co wyklucza orzeczenie rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto organ powołał się na zapatrywania prawne wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 295/17, który zapadł w omawianej sprawie, wskazał, jeden z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących od 1988 r. przewidywał możliwość usytuowania budynku gospodarczego (zabudowa gospodarcza, zagrodowa), stąd też nie można nakazać inwestorom rozbiórki obiektu budowlanego w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. nawet jeśli obiekt nie spełnia warunków wynikających z aktualnie obowiązującego planu (co do usytuowania, na co wskazano też z wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r.). W świetle powyższego, zdaniem [...]WINB w sprawie nie można mówić o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Organ odwoławczy wskazał, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji Nr [...] jest niedostateczne wyjaśnienie przez PINB w [...] przesłanki wynikającej z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tj. spowodowanie groźby dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania podniesiona została kwestia wykonania ścian przedmiotowego budynku z eternitu. Materiał dowodowy zgromadzony w omawianej sprawie nie jest wystarczający aby zweryfikować zarzuty w tym zakresie, co podniósł również M. R. w piśmie z dnia 16 września 2020 r. Z inwentaryzacji budowlanej w raz z oceną techniczną sporządzoną przez inż. Z. S. (nr upraw. [...]) nie wynika, aby sporny obiekt miał choćby jedną wykonaną ścianę z eternitu. Autor opracowania wskazuje: " Budynek nr [...] - ściany osłonowe z blachy stalowej ocynkowanej trapezowe, mocowane do konstrukcji stalowej z kształtowników stalowych (kątowniki, rury o przekroju kołowym i kwadratowym - szczegółowe wymiary w cm na rysunkach inwentaryzacyjnych), stanowiących szkielet nośny. (...) Ściany wewnętrzne nadziemia konstrukcyjne i działowe: budynek nr [...] - ściana drewniana z desek na konstrukcji drewnianej słupowej, budynki nr [...] - bez ścian wewnętrznych. (...) Dach: budynek nr [...] - na konstrukcji stalowej, krokwiowy (budynek nr [...]) i krokwiowo-jętkowy (budynek nr [...]), krokwie i jętki z profili stalowych (rury kwadratowe 8x8 w budynku nr [...] oraz kątowniki ' 5x5 /' 3x3 w budynku nr [...]), mocowane do stalowego oczepu ściany, dachy w obu budynkach kryte blachą stalową ocynkowaną trapezową, mocowaną bezpośrednio do stalowej konstrukcji dachu".

W inwentaryzacji odniesiono się jedynie co do kwestii eternitu na budynku oznaczonym nr [...] (pokrycie dachowe). Tymczasem z dokumentacji zdjęciowej wykonanej w trakcie oględzin, które odbyły się w dniu 29 sierpnia 2019 r. można wnioskować, że ściana od strony działki o nr ew. [...] jest pokryta eternitem. Natomiast w treści protokołu w/w oględzin, wskazano, że: "Budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej jednokondygnacyjny kryty blachą trapezową przytwierdzoną do łat z desek. Trzy ściany obłożone są blachą i płytami azbestowymi, a czwarta ściana jest nieosłonięta (budynek wykorzystuje ścianę budynku sąsiedniego)". Użycie do budowy ściany płyt azbestowych ma bez wątpienia wpływ na ocenę przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, tym bardziej że przedmiotowy budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką skarżących. Ponadto jest to kwestia o tyle istotna dla okoliczności omawianej sprawy, gdyż jak wynika z treści opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej dot. budynków gospodarczych zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...] gm. [...] sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. A. K. (nr upraw. [...]), została ona oparta na ustaleniach wynikających z inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną z kwietnia 2014r. autorstwa Z. S. Zdaniem organu wojewódzkiego opinia autora opinii ppoż. może ulec zmianie w przypadku gdy mamy do czynienia ze ścianą/ścianami wykonanymi z eternitu. Ponadto [...]WINB zauważył, że inwentaryzacja budowlana wraz z oceną techniczną sporządzone przez inż. Z. S. (nr upraw. [...]) zostały wykonane w 2014 r. Od tego czasu stan faktyczny w omawianej sprawie mógł ulec zmianie, w tym co do pokrycia ścian omawianego budynku gospodarczego, w tym co do ściany od strony działki o nr ew. [...].

Zdaniem organu odwoławczego, ponownie rozpatrując sprawę PINB w [...] powinien uzupełnić materiał dowodowy o w/w kwestie. Organ powiatowy powinien zweryfikować aktualny stan faktyczny sprawy z zapisami w/w inwentaryzacji co do budynku stalowego oznaczonego nr [...]. O ile zajdzie taka potrzeba powinien wezwać do uzupełnienia w/w opracowania, tak aby dokumentacja techniczna odnosiła się do aktualnego stanu faktycznego. Dokumentacja ta winna również uwzględniać zapisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. określającego sposoby i warunki bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest. Wprawdzie regulacje zawarte w powyższym akcie prawnym zawierają stosowne terminy usuwania wyrobów zawierających azbest, jednak w ocenie organu wojewódzkiego, odnosić się mogą one jedynie do obiektów użytkowanych legalnie, a nie samowolnie wybudowanych obiektów budów lanych. Organy nadzoru budowlanego legalizując samowolę budowlaną dążą do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, a za taki nie może być uznany obiekt budowlany ze ścianą wykonaną z eternitu. O ile zostanie potwierdzone, że w istocie ściany budynku wykonano z płyt azbestowych to uzupełnieniu powinna podlegać opinia dot. ochrony przeciwpożarowej, tzn. powinna odnosić się do aktualnego stanu na gruncie i przesądzić, że stan taki nie narusza przepisów. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powiatowy powinien mieć także na uwadze, że art. 40 Prawa budowlanego daje możliwość nałożenia obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny, organ wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności opisanych powyżej mających istotny wpływ na wynik sprawy, które poparte zostanie odpowiednimi dowodami. Organ wyjaśnił, ze uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest traktowane przez ustawodawcę jako wyjątkowe.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił zasady zastosowania regulacji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., a następnie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących powołania się przez organ powiatowy na przepisy planistyczne obowiązujące w dacie budowy, zamiast obecnie obowiązujące, wskazał, że jest to zgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 295/17, który zapadł w omawianej sprawie. Organ wojewódzki zauważył, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że I. i A. G., prowadzili działalność rolniczą, stąd też brak jest podstaw do negowania zabudowy gospodarczej na działce, która przeznaczona była do zabudowy zagrodowej. Siedlisko to inaczej zabudowa zagrodowa, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia przez PINB w [...] błędnej daty budowy spornego obiektu, organ odwoławczy wskazał, że zajął już stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia. Odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia przez PINB w [...] art. 10 k.p.a., [...]WINB, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że to do strony stawiającej wskazany zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, a zatem to strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem [...]WINB, skarżący nie wykazali, jakiej czynności procesowej nie mogli dokonać poprzez niewydanie przez PINB w [...] zawiadomienia z art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Reasumując [...]WINB ocenił, że decyzja Nr [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zaś czynności wyjaśniające, jakie należy przeprowadzić, wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a., co uzasadnia wydanie

decyzji kasacyjnej, tak aby umożliwić stronom postępowania instancyjną kontrolę wydanego rozstrzygnięcia.

Sprzeciw od powyższej decyzji [...]WINB, wniosła E. R. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie jej do ponownego rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja nie była rozpatrywana w sposób wyczerpujący pod kątem jej uwag i argumentów które podniosła w toku postępowania prowadzonego przez PINB oraz tych, które zawarła w odwołaniu od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżąca przywołała treść art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r., a następnie zaznaczyła, że argumenty dotyczące pogorszenia warunków użytkowych i zdrowotnych przestawiła w odwołaniu od decyzji [...] wydanej przez PINB.

Skarżąca argumentowała, że PINB nigdy nie przeprowadził w sposób należyty postępowania nie stwierdzając tym samym, że nie zachodzą żadne z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Zdaniem skarżącej, przed wydaniem postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, PINB powinien przede wszystkim sprawdzić, czy legalizacja spornego budynku gospodarczego nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi łub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zdaniem skarżącej, PINB nigdy nie ustosunkował się do jej uwag i wniosków, w których wskazywała jednoznacznie, że sporny budynek gospodarczy stanowi niebezpieczeństwo dla niej i męża jako mieszkańców i właścicieli działki sąsiedniej., ponieważ jedna ze ścian pobudowana została z eternitu.

Skarżąca odnosząc się do argumentacji [...]WINB odwołującej się do przepisów planistycznych podniosła, że w swym oświadczeniu I. G. potwierdziła jedynie,

że posiadała grunty rolne, oraz że z tego tytułu odprowadzała składkę na KRUS. Z oświadczenia tego nie wynika natomiast, że posiadała ona zabudowę zagrodową we wsi [...] (gmina [...]) bo takiej nie posiadała, jak również nie prowadziła indywidualnego gospodarstwa rolnego na terenie gminy [...]. W tym zakresie skarżąca przedstawiła szczegółową argumentację podsumowując, że PINB błędnie przyjął za prawdziwe oświadczenie inwestorów, jakoby sporny budynek powstał w latach 80- tych. Skarżąca podniosła również, że sporny budynek nieprzepisowo zacienia okna budynku mieszkalnego inwestorów. Następnie przedstawiła szczegółową argumentację, z której wynika, ze inwestorzy nigdy nie mieli zabudowy zagrodowej we wsi [...], gdzie znajduje się sporny budynek. Wskazała również na wzniesienie spornego budynku z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych. Podniosła, że znajdująca się w aktach opinia rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych, jest co najmniej mało precyzyjna oraz napisana tendencyjnie i jako taka nie powinna brana być pod uwagę w kwestii zachowania odległości ppoż. między budynkami. W tym zakresie skarżąca również podniosła szereg zarzutów pod adresem opinii.

[...] WINB w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest nieuzasadniony.

Tytułem wstępu, wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Mocą tego aktu prawnego, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli przez sądy tzw. decyzji kasacyjnych. Znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "p.p.s.a."). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3, dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia on jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Podkreślić zatem należy, że spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest zatem władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw, nie ocenia istoty sporu, lecz wyłącznie prawidłowość uchylenia decyzji przez organ odwoławczy celem ponownego zbadania przez organ I instancji. Bada, czy w realiach konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samym doprowadza do nieuzasadnionego przedłużania postępowania.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja kasacyjna organu drugiej instancji, została wydana zgodnie z regułami określonymi w art. 138 § 2 k.p.a. Poddana bowiem kontroli [...]WINB decyzja PINB w [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Oceniając zaskarżoną decyzję PINB pod kątem naruszenia przepisów postępowania, należy podkreślić, że obowiązkiem organu I instancji jest nie tylko formalne zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia dowodów, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także wszechstronne wyjaśnienie na ich podstawie istoty sprawy oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten organy realizują w sposób wyznaczony treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie dowodowe nie może zatem zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawa materialnego wystąpił, czy też nie. Z kolei dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zasada prawdy obiektywnej, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a dotarcie do niej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego.

W ocenie Sądu, PINB w [...], nie zrealizował powyższych zasad. Słusznie zdaniem Sądu, [...]WINB uchylając zaskarżoną decyzję, uznał, że organ powiatowy nie wyjaśnił przesłanki rozbiórki budynku określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie wyjaśnił bowiem czy przedmiotowy budynek powoduje niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zastrzeżenia organu wojewódzkiego dotyczące decyzji PINB, są w tym zakresie zbieżne z argumentacją skarżącej dotyczącą ewentualnego szkodliwego wpływu spornego budynku. Dokładne wyjaśnienie kwestii związanych z bezpieczeństwem, leży zatem również w interesie skarżącej. Jednocześnie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie jest wystarczający aby zweryfikować zarzuty w tym zakresie. Podnosił to także M. R. w swoim piśmie z dnia 16 września 2020 r. wraz z dołączonymi do niego zdjęciami, wskazując, że jedna ze ścian przedmiotowego budynku od strony działki [...], wykonana została z eternitu, co jest sprzeczne z inwentaryzacją budowlaną i oceną techniczną sporządzoną przez inż. Z. S. Kwestie te niewątpliwie wymagają wyjaśnienia zgodnie z zaleceniami organu wojewódzkiego. Organ ten wskazał, że o ile zostanie potwierdzone, że w ściany budynku wykonano z płyt azbestowych to uzupełnieniu powinna podlegać opinia dot. ochrony przeciwpożarowej. Potrzeba przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, , powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji PINB w związku z niedostatecznym wyjaśnieniem sprawy. Organ odwoławczy wykazał zatem, że zaskarżona decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. co spełnia jedną z dwóch przesłanek wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, przedstawione wyżej uchybienia postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Czyniły bowiem niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, nie mógł bowiem jednoznacznie ocenić czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Usunięcie wskazanych przez [...]WINB uchybień, przekraczałoby zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które może przeprowadzać organ odwoławczy ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 111/20, LEX nr 2783966 ). Rolą tego organu nie jest bowiem "wyręczanie" organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, Sąd ponownie podkreśla, że rozpoznając sprzeciw, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 k.p.a., nie jest natomiast władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z poprawnością zastosowania przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może zatem odnieść się do szczegółowej argumentacji przedstawionej przez skarżącą w uzasadnieniu sprzeciwu a odnoszącej się w przeważającej części do decyzji PINB. Jednocześnie Sąd wskazuje, że ponowne rozpoznanie sprawy przez organ powiatowy i ewentualnie w dalszej perspektywie przez [...]WINB, daje skarżącej możliwość ponownego zaprezentowania organowi pierwszej instancji swoich argumentów oraz składania istotnych w jej ocenie wniosków dowodowych.

Z powyższych przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw, uznając stanowisko w nim wyrażone za nieuzasadnione.