Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 4/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2 w zw. z art. 158 par. 2, art. 7, 75, 76, 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 17, art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1955 nr 18 poz 107
law: Dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a,c, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2009r. sprawy ze skarg J.T., A. T., M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o uznaniu za właściciela nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. T., A. T. , M. T. solidarnie kwotę 891 (osiemset dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy J. T., M. T., A. T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 kpa utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 22 sierpnia 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...], orzekającej o uznaniu M. S. za właściciela działki gruntu o pow. 0,3229 ha położonej w K. ul. [...] , oznaczonej Nr 11 w dowodach pomiarowych sporządzonych w 1968r. przez Geodetę Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych J. C.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, iż J. T., M. T., A. T., jako spadkobiercy W. T. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] orzekającej o uznaniu M. S. za właściciela działki gruntu o pow. 0,3229 ha położonej w K. ul. [...], oznaczonej Nr 11 podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 14 poz. 78 z 1959 r. ze zm.). Według wnioskodawców powyższa nieruchomość, odpowiadająca aktualnie działce nr 1308/5 i 1308/6, położonej w jednostce ewidencyjnej K., powiat k., województwo [...] , w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie stanowiła własności państwowej, co zostało potwierdzone ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody z dnia 30.06.1997r., w której organ m.in. uznał, że w dniu 13 września 1944r. grunt ten nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Działka ta nie była bowiem nieruchomością ziemską przeznaczoną na cele reformy rolnej, lecz podzieloną parcelą przeznaczoną pod budownictwo, zgodnie z planem parcelacji obejmującym również tę działkę, zatwierdzonym w dniu 18 stycznia 1935r. w trybie art. 57 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zdaniem wnioskodawców okoliczność zadysponowania zaskarżoną decyzją gruntem stanowiącym współwłasność spadkobierców stanowi naruszenie prawa, albowiem brak podstaw do takiego rozporządzenia wynikał z faktu, że grunt ten jako własność prywatna nie stanowił terenu państwowego i w związku z tym nie podlegał działaniu art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 Dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 14 poz 78 z 1959 r ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej decyzji z dnia [...] , wskazując na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ przytaczając poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych podniósł, że przesłanka rażącego naruszenia prawa musi być oczywista, co ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że taka decyzja nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Zdaniem organu nadzoru, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie można pominąć faktu, że mające w sprawie znaczenie pojęcie "nieruchomości ziemskiej" użyte w art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 czerwca 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zostało dopiero zinterpretowane w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. (sygn. akt OTK 1990/1/26). W myśl tej uchwały "zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców." W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, iż oczywistość interpretacji powołanego przepisu nie istniała w dacie wydania zaskarżonej decyzji i dopiero w oparciu o powyższą uchwałę można było uznać, że część nieruchomości objętej wnioskiem nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Organ wskazał, iż zgodnie z interpretacją przepisów cyt. dekretu w dacie wydania kwestionowanej decyzji przedmiotowy grunt niewątpliwie stanowił grunt państwowy (posiadał założoną księgę wieczystą, gdzie jako właściciel wpisany był Skarb Państwa) a także był gruntem o charakterze rolniczym. M. S. posiadała przedmiotową nieruchomość nieprzerwanie od 10 stycznia 1939r., co potwierdza umowa z dnia 10 stycznia 1938r. oraz kwit wpłaty należności z tytułu nabycia nieruchomości. Tym samym organ wydający kwestionowaną decyzję miał prawo uznać, iż spełnione zostały przesłanki określone w przepisach art. 6 i 17 cyt. dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r.

Zmiana interpretacji przepisów dekretu PKWN o reformie rolnej w ocenie organu świadczy o braku oczywistego naruszenia tych przepisów, a skoro tak, to nie można naruszenia tego przepisu traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu organ stwierdził, iż nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu decyzji z dnia 16 października 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło argumentację zawartą w poprzedniej własnej decyzji. Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych organ wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Rozstrzygający dla oceny istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z daty wydania decyzji, w związku z tym późniejsza zmiana prawa, bądź tym bardziej zmiana jego interpretacji pozostają bez wpływu na taką ocenę.

Kolegium podniosło, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. odnosząca się do wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 czerwca 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest tylko interpretacją przepisów, a wobec wątpliwości interpretacyjnych wskazanego przepisu brak podstaw do uznania oczywistości naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jak również rażącego naruszenia prawa w dacie wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...], orzekającej o uznaniu M. S. za właściciela działki gruntu o pow. 0,3229 ha położonej w K. ul. [...] oznaczonej Nr 11, pozwalających na stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2008r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 22 sierpnia 2008r. wnieśli J. T., M. T. i A. T. Skarżący zarzucili rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 14 poz. 78 z 1959 r. ze zm.) poprzez uznanie za dopuszczalne zadysponowanie przez Skarb Państwa przedmiotowym gruntem, niebędącym gruntem państwowym na rzecz osoby trzeciej – M. S., a stanowiącym współwłasność skarżących, jako spadkobierców W. T.,

- art. 17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. przez uznanie za dopuszczalne zadysponowanie przez Skarb Państwa przedmiotowym gruntem stanowiącym współwłasność skarżących na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy brak było podstaw do takiego rozporządzenia, albowiem grunt ten jako parcele o charakterze budowlanym nie podpadał, zgodnie z powołanym art. 17 dekretu pod działanie tego ostatniego;

oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] ;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. poprzez błędne uznanie Skarbu Państwa za właściciela gruntu o pow. 0,3229 ha, oznaczonego jako działka nr 11 położonego w K. przy ul. [...] stanowiącego dawniej własność hipoteczną W. T., a następnie wskutek dziedziczenia jego spadkobierców, położonego aktualnie w jedn. ewid. K. miasto, powiat k., województwo [...], obręb 3, oznaczonego między innymi jako działki ewidencyjne nr 1308/5 i 1308/6 w dniu wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...], co zostało potwierdzone ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody z dnia 30 czerwca 1997r., stwierdzającą m.in. w pkt I ust. 1, że działki o nr 1308/5 i nr 1308/6 w dniu 13 września 1944r. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. Działki te nie były nieruchomością ziemską przeznaczoną na cele reformy rolnej, a parcelami budowlanymi o nr 85, 86 i 87, położonymi w mieście K., który to plan parcelacji obejmujący również odpowiednik tych parcel - działki nr 11, a obecnie działek nr 1308/5 i nr 1308/6 został zatwierdzony w dniu 18 stycznia 1935r. w trybie art. 57 rozporządzenia P.R.P. z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. poprzez uznanie, iż doszło do zadysponowania zaskarżoną decyzją przez Skarb Państwa przedmiotowym gruntem stanowiącym współwłasność wnioskodawców na rzecz osoby trzeciej – M. S., podczas gdy brak było podstaw do takiego rozporządzenia, albowiem grunt ten jako parcele o charakterze budowlanym nie podlegał zgodnie z powołanym art. 17 dekretu działaniu tego ostatniego;

- art. 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP, gdyż zaskarżona decyzja uniemożliwia skarżącym załatwienie sprawy w sposób akceptowany we wcześniejszych rozstrzygnięciach w przedmiotowo podobnych sprawach organów administracji państwowej Ministra Skarbu Państwa, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (w załączeniu trzy ostateczne decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11.04.2008r. oraz decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 22.10.2008r.),

- naruszenie zasady równej mocy środków dowodowych poprzez odmówienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mocy dowodowej prawomocnej i ostatecznej deklaratoryjnej decyzji Wojewody z dnia 30 czerwca 1997r., decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 19 listopada 1998 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2001r. w niniejszej sprawie;

- art. 7, 75, 76, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe załatwienie sprawy, nieuwzględnienie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji;

- art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm.), zgodnie z którym to przepisem ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2001r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny i inne organy, a w niniejszym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...].

W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że będący podstawą prawną kwestionowanej decyzji przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 14 poz. 78 z 1959 r ze zm.) nie budził wątpliwości interpretacyjnych. W dacie wydania decyzji z dnia [...] zawarta w tym przepisie przesłanka określająca możliwość jej zastosowania nie była spełniona (nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa), a okoliczność ta znalazła potwierdzenie w decyzji Wojewody z dnia 30 czerwca 1997r. orzekającej, że w dniu 13 września 1944r. działka nr ew. 1308/5 i 1308/6 nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Za nieuprawnione skarżący uznali więc pominięcie decyzji Wojewody przy ocenie możliwości dysponowania nieruchomością na rzecz osób trzecich. Z tej właśnie autorytatywnej decyzji, a nie jak twierdzi Kolegium z późniejszej zmiany przepisu lub jego interpretacji wynika obiektywny brak zaistnienia wymaganych przesłanek do "uwłaszczenia nieruchomości" na rzecz osób trzecich. Zdaniem autorów skargi, skoro Skarb Państwa nie nabył spornej nieruchomości w dniu 13 września 1944r., to nie została spełniona przesłanka ustawowa do "uwłaszczenia nieruchomości" na rzecz osób trzecich, zaś decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] odbiegająca w sposób oczywisty od rzeczywistego stanu prawnego w sposób rażący narusza prawo i jest bezwzględnie nieważna.

Skarżący zarzucili rozstrzygnięciu Kolegium sprzeczność z dotychczasowym orzecznictwem zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów administracyjnych, które w przypadku deklaratoryjnego stwierdzenia braku przesłanek do przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa ex lege na mocy przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez właściwy organ i w rezultacie braku wystąpienia skutku w postaci przejścia prawa własności z dotychczasowych właścicieli przyjmowało tę okoliczność za rażące naruszenie prawa tj. przesłankę konieczną i jednocześnie niezbędną do stwierdzenia nieważności decyzji lub ich wydania z naruszeniem prawa. Podnieśli, że zgodnie z orzecznictwem o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznaje się takie naruszenie prawa w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, nie ma zaś znaczenia ani oczywistość naruszenia danego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Skarżący podkreślili, że wskazane przez nich naruszenie pociąga za sobą wywłaszczenie osób prywatnych bez podstawy prawnej i odpowiedniego odszkodowania, co nie może znajdować akceptacji w państwie prawa.

Naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i administracji wyrażonej w art. 8 kpa oraz zasady równości obywateli wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP skarżący nadto upatrują w stanowisku Kolegium, które odbiega od innych tego typu rozstrzygnięć wydawanych w podobnych sprawach, o czym świadczą załączone do skargi decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji DAP.O.32025-11/07/08/MPi; DAP.O.32025-9/07/08/MPi i DAP.O.32025 5/07/08/MPi z dnia 11.06.2008r., a w szczególności decyzja Ministra Infrastruktury BO2e-784-R-358/08 z dnia 22 października 2008r., którą organ stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa w odniesieniu do sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej część nieruchomości, z której powstała działka 1305/1.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią zatem przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa i dopiero ujawnienie w decyzji przynajmniej jednej z nich może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Zatem organ administracyjny, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty.

W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenia prawa skutkujące koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] stanowił przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym zgodnie, z którym rolników gospodarujących na nieruchomościach państwowych uznaje się za właścicieli tych nieruchomości, jeżeli oni lub ich poprzednicy prawni uzyskali posiadanie tych nieruchomości na podstawie:

1) umowy zawartej przed dniem 13 września 1944r., a na Ziemiach Odzyskanych - przed dniem 9 maja 1945 r. z zamiarem nabycia na własność lub

2) umowy o dział, zawartej przed dniem 1 września 1945 r., albo

3) orzeczenia o zatwierdzeniu projektu parcelacji nieruchomości państwowych i wykazu nabywców wydanego przed dniem 1 września 1939r.

oraz art. 17 dekretu, zgodnie z którym przepisy dekretu stosuje się do nieruchomości znajdujących się w zarządzie prezydiów rad narodowych z wyjątkiem przeznaczonych na cele państwowe, społeczne lub nierolnicze według planów zagospodarowania przestrzennego lub na podstawie decyzji właściwej rady narodowej".

Z analizy powołanych przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że niezbędną ustawową przesłanką "uwłaszczenia" na rzecz osoby trzeciej w drodze decyzji administracyjnej było, aby grunt stanowił "własność państwową" i nie był przeznaczony na cele państwowe, społeczne i nierolnicze.

Rozpatrując sprawę organ nadzoru uznał, że w wyniku wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa decyzji z dnia [...] orzekającej o uznaniu M. S. za właściciela działki gruntu o pow. 0,3229 ha, położonej w K. ul. [...], oznaczonej Nr 11 w dowodach pomiarowych, sporządzonych w 1968r. przez Geodetę Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych J. C. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem na gruncie obowiązującej w dacie wydania decyzji wykładni przepisów dekretu organ miał prawo uznać, że przedmiotowy grunt stanowił teren państwowy, będący własnością Skarbu Państwa. Dopiero dokonanie interpretacji pojęcia "nieruchomość ziemska", użytego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r., zwanego dalej dekretem PKWN pozwalało na stwierdzenie, że "uwłaszczony" grunt (tj. aktualnie działka 1308/5 i 1308/6) nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. To zaś oznacza zdaniem organu, że nie można mówić o oczywistym naruszeniu przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r.- o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, co w konsekwencji stanowi o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z taką argumentacją na gruncie konkretnej sprawy nie sposób się zgodzić.

Dla rozpoznania niniejszej sprawy niezbędne jest ustalenie, jakie skutki prawne wywołuje treść decyzji Wojewody z dnia 30 czerwca 1997r. stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość (aktualnie oznaczona Nr działek 1308/5 i 1308/6) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN - na uznanie M. S. za właściciela tejże nieruchomości decyzją administracyjną z dnia [...] w oparciu o przepisy dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. - o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

Przy rozważaniu powyższych kwestii Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998r. sygn. akt IV SA 889/96 (opublikowanym Lex nr 45957), który w ocenie Sądu pozostaje nadal aktualny, że "w przypadku kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy (z mocy prawa), skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, natomiast akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają ex tunc jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nunc, jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Jest to podstawowa cecha różniąca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, które same określają datę, od której następują skutki prawne. Decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie jako, że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie".

Nadmienić należy, iż pogląd o deklaratoryjnym charakterze decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. – w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej znajduje także potwierdzenie m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2000r. sygn. akt IV SA 2582/98, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998r. sygn. akt IV SA 889/96, uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. sygn. akt I OPS 2/06, a także wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lipca 2007r. sygn. akt SK 1/2006 (część IV uzasadnienia).

W kontekście takiego stanowiska uznać należy, że decyzja Wojewody z dnia 30 czerwca 1997r. orzekająca w pkt I.1., że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym. Oznacza to, że nieruchomość ta nie stała się własnością Skarbu Państwa w dniu 13 września 1944r. w trybie dekretu PKWN, gdyż bez względu na datę wydania tej decyzji potwierdzała ona jedynie skutki prawne, jakie zaistniały z mocy prawa w dniu wejścia w życie dekretu PKWN, czyli w dniu 13 września 1944r. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Z tą bowiem datą nieruchomości podpadające pod działanie dekretu przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nie obejmował jednak tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców. Przedmiotowa nieruchomość objęta była zatwierdzonym dnia 18 stycznia 1935r. planem parcelacji na działki budowlane, odpowiadające aktualnie działkom oznaczonym w ewidencji gruntów K. m.in. nr 1308/5 i 1308/6.

Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie, że dokonując oceny, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy mieć na uwadze treść decyzji Wojewody z dnia 30 czerwca 1997r., wydaną na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. – w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) w zw. z art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 13 z 1945r.-tekst jedn.). Organ nadzoru jednak pominął tę kwestię uznając, że wątpliwości interpretacyjne przepisów dekretu PKWN, jakie stały u podstaw wydania uchwały z dnia 19 września 1990r. przez Trybunał Konstytucyjny nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Podnieść jednak należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego jest przede wszystkim ocena prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem materialnym, a nie prawidłowość działania organu wydającego kontrolowaną decyzję. W konsekwencji decyzji Wojewody z dnia 30 czerwca 1997r. stwierdzić należy, że przedmiotowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa w dniu wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...], ale nadal stanowiła własność W. T. Oznacza to, że uwłaszczenie M. S. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa decyzją z dnia [...] rażąco narusza przepisy art. 6 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 14 poz. 78 z 1959 r. ze zm.). Dokonując odmiennej interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym , co miało wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, że ocena materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego, w którym organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszelkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, zgodnie z przepisami prawa. Sąd administracyjny natomiast kontroluje to, czy proces ten został przeprowadzony zgodnie z prawem. Z tych względów za trafny należy uznać zarzut skarżących dotyczący naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 7, art. 75, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 kpa

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną, a nadto dokona ustaleń dotyczących aktualnego stanu prawnego działki nr 1308/5 i 1308/6, pod kątem nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa, które stanowią przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast uzasadniają stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.