Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 975/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r., nr (...) znak: znak: (...), Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz z tymczasowym zbiornikiem bezodpływowym, przewidzianej do realizacji na działce nr (...), arkusz (...), obręb S., położonej w P. przy ul. (...). Decyzję wydano na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że objęta wnioskiem działka znajduje się na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie w oparciu o przepisy u.p.z.p. Wydanie żądanej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 tej ustawy. W celu rozstrzygnięcia o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, przeprowadzona została analiza stanu faktycznego i prawnego, a także analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 189m od granic terenu objętego wnioskiem, co jest odległością równą trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x ok.63m), większą od minimalnej odległości (50m), wymaganej do przeprowadzenia analizy. Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Wyznaczony w ten sposób obszar obejmuje zespół zabudowy tworzący pewną urbanistyczną całość, który umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej. Zwiększenie tego obszaru nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń.

Dalej wskazano, iż w tak wyznaczonym obszarze znajdują się: hotel, pawilon handlowy, budynek biurowy, budynki i tereny usługowo-magazynowe, zespół przemysłowo-usługowy, budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. (...), budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. (...), ul. (...), ul. (...) i ul. (...) oraz w trakcie realizacji budynek handlowo-usługowy przy ul. (...) (pozwolenie na budowę nr (...) z (...).01.2013r.) Ponadto w obszarze analizowanym znajdują się: ujęcie wody, ogródki działkowe i tereny składowe. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie kontynuuje głównej funkcji analizowanego terenu, jaką stanowi funkcja usługowa i magazynowo-przemysłowa.

Dalej wskazano, iż w obszarze analizowanym budynki są zlokalizowane w zróżnicowanych odległościach od linii rozgraniczającej ulicę od około 4m do ok. 53m, a budynek na działce nr (...) jest zlokalizowany wzdłuż linii rozgraniczającej ulicę. Ponadto część budynków jest zlokalizowana wgłębi terenu. Uznano, że linia planowanego budynku kontynuuje linię zabudowy działek przy ul. (...) dz. (...) (w odległości ok. 20m) oraz realizowanej zabudowy przy ul. (...) (w odległości 19m).

W analizowanym obszarze średni wskaźnik zabudowy wynosi ok. 23,9%. Planowany wskaźnik zabudowy w stosunku do całej wnioskowanej działki wynosi ok. 2,5%, a w stosunku do części działki wskazanej we wniosku wynosi ok. 4,5% i nie kontynuuje ww. średniego wskaźnika. Z uwagi na fakt, że wnioskowany wskaźnik jest niższy od średniego oraz, że w analizowanym obszarze, na działce sąsiedniej przy ul. (...) występuje wskaźnik niższy od wnioskowanego, wynoszący ok. 1,7%, istnieje możliwość wyznaczenia wskaźnika zgodnie z wnioskiem.

W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynosi ok. 15,7m (z tolerancją ±20% od ok. 12,6m do ok. 18,8m). Wnioskowana szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 23m i nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej. Planowana szerokość nawiązuje do szerokości elewacji hotelu zlokalizowanego na działce sąsiedniej przy ul. (...), w związku z powyższym można wyznaczyć szerokość elewacji zgodnie z wnioskiem.

W obszarze analizowanym przeważają budynki o wysokości jednej i dwóch kondygnacji nadziemnych. To budynki usługowe, magazynowe i produkcyjne oraz mieszkalne jednorodzinne. Pojedyncze budynki są wyższe: budynek biurowy przy ul. (...) ma siedem kondygnacji, a budynki mieszkalne wielorodzinne oraz budynek hotelu mają do pięciu kondygnacji o wysokości do ok. 17m. Planowany budynek o wysokości 20m i 6 kondygnacjach nadziemnych nie kontynuuje wysokości budynków na działkach sąsiednich: przy ul. (...) (ok. 17m i 5 kondygnacji nadziemnych) przy ul. (...) dz. (...) (ok. 8m i 2 kondygnacje nadziemne). Ponadto budynki mieszkalne wielorodzinne znajdujące się w obszarze analizowanym nie przekraczają wysokości 17m. Sam fakt, że w analizowanym obszarze znajduje się budynek wyższy od wnioskowanego nie jest wystarczającym argumentem dla ustalenia zabudowy wyższej niż na działkach sąsiednich. Budynek ten jest zlokalizowany po przeciwległej stronie ulicy w odległości ok. 90m, cechują go inne gabaryty oraz odmienna funkcja. W związku z tym nie ma podstaw dla wyznaczenia wnioskowanej wysokości: wyższej niż budynków sąsiednich.

Planowany dach płaski kontynuuje geometrię dachów budynków z obszaru analizowanego.

Wzdłuż ul. (...) są zlokalizowane głównie obiekty i tereny usługowe, przemysłowe, magazynowe i administracyjne o zróżnicowanych gabarytach. Uzupełnienie obiektów kubaturowych stanowią place manewrowe, składowe i parkingi. Ponadto w obszarze analizowanym, w jego południowej i zachodniej części występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz bloki mieszkalne wielorodzinne, a w południowo-wschodniej części znajduje się teren ogródków działkowych. Planowana inwestycja zasadniczo kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występujące w obszarze analizowanym. Zdaniem organu teren objęty wnioskiem nie jest jednakże predysponowany pod zabudowę wielorodzinną, gdyż wprowadzana jest funkcja mieszkalna która dla ewentualnych przyszłych użytkowników byłaby uciążliwa. Wnioskowana funkcja mieszkalna wielorodzinna jest sprzeczna z przeważającą w analizowanym terenie ekstensywną zabudową o funkcji usługowej, magazynowej, handlowej, przemysłowej i administracyjnej. Zabudowa wielorodzinna występuje jedynie w głębi terenu przy ul. (...) i stanowi adaptację dawnych hoteli robotniczych. W trakcie analizy urbanistycznej stwierdzono, że granicę dla zabudowy mieszkalnej stanowią ulice (...) i (...), a na północ od nich rozciągają się tereny o funkcji magazynowo-usługowo-produkcynej i administracyjnej dostępne z ul. (...). Na terenie usługowo-przemysłowym generowane są: hałas, ruch samochodowy, zapachy i inne uciążliwości mające negatywny wpływ na otoczenie, i dodatkowo o różnych porach dnia i nocy. Funkcja mieszkalna wielorodzinna nie będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć z obecną i dominującą na tym terenie funkcją usługowo-magazynową i produkcyjną. W analizie każdorazowo należy preferować funkcję dominującą i przeważającą w najbliższym otoczeniu. Wyklucza się automatyczne dopuszczanie dowolnej funkcji i formy zabudowy zgodnie z każdym żądaniem Inwestora, kontynuującej część parametrów zabudowy sąsiedniej lub nawiązującej do pojedynczych obiektów, które miałyby być przeniesione na zamierzenie w nowe miejsce. Ponadto teren objęty wnioskiem nie był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową ani w planie ogólnym, ani w studium. W związku z powyższym stwierdza się, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie z wnioskiem, odprowadzenie ścieków planowane jest do zbiornika bezodpływowego do czasu realizacji kolektora sucholeskiego. Z uwagi na wnioskowaną funkcję, która związana jest z wytwarzaniem stosunkowo dużej ilości ścieków oraz lokalizację w terenie, który cechuje wysoki poziom wód gruntowych, odprowadzenie ścieków do zbiornika bezodpływowego nie gwarantuje właściwego odbioru ścieków bytowo- gospodarczych i nie zapewni prawidłowego korzystania z planowanego obiektu. Z przedłożonego pisma "A" S.A. wynika, że istniejący kolektor sanitarny jest przeciążony, a rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej planowana jest na rok 2015. Z tego względu, przy braku umowy, choćby przedwstępnej, nie może być mowy o zagwarantowaniu uzbrojenia terenu w zakresie odprowadzenia ścieków sanitarnych.

W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 wykazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie odstąpiono od uzgodnienia niniejszej decyzji z Zarządem Dróg Miejskich w trybie art. 106 k.p.a.

Odnosząc się do uwag strony wniesionych w piśmie z dnia (...).05.2013r. organ wyjaśnił, że dla opisywanego ujęcia wody na dz. nr (...) w decyzji Prezydenta Miasta P. nr (...) z dnia (...).01.2001r. została ustanowiona bezpośrednia strefa ochronna o powierzchni 0,1 ha. Decyzja ta ważna była do (...).12.2005r. Inwestor - firma produkcyjno-Handlowa "B" uzyskała nową decyzję nr (...) z dnia (...).10.2005r., która jest ważna do (...).01.2016r., w której nie wyznaczono bezpośredniej strefy ochronnej dla ujęcia wody na dz. nr (...).

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym złożył pełnomocnik J. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Budowlane "C" J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r., Nr (...), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska Prezydenta Miasta P. przedstawionego w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium organ wadliwie uznał, że inwestycja nie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak bowiem wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w obszarze przyjętym do analizy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje hotel, pawilon handlowy, budynek biurowy, budynki i tereny usługowo-magazynowe, zespół przemysłowo-usługowy, budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki mieszkalne jednorodzinne oraz w trakcie realizacji budynek handlowo-usługowy. Aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art.61 ust.1 u.p.z.p. Błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Ścieśniająca wykładnia przepisu art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art.6 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w W-wie z dnia 20 marca 2012r. sygn. II OSK 10/11). Wystarczającym jest, aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Wystarczy, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. W ocenie Kolegium, podczas ponownego rozpatrywania sprawy, organ pierwszej instancji winien - powtórnie – rozważyć, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Kolegium nie podzieliło również stanowiska Prezydenta w odniesieniu do braku kontynuacji wysokości na działkach sąsiednich. Kolegium wskazało, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien ponownie rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie istnieje rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, a wynikami analizy W decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonej analizy można ustalić takie parametry planowanej zabudowy jak wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, zaś w wynikach analizy stanowiących integralną część decyzji wskazano, iż wnioskowane przedsięwzięcie budowlane nie kontynuuje powyższych parametrów.

Nadto Kolegium wskazało, iż jak wynika Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych nieruchomość położona przy ul. (...) dz. nr (...) stanowi od (...).01.2015 r. własność "C" Sp. z o.o., nastąpiła zatem zmiana kręgu stron postępowania administracyjnego, co winien mieć na uwadze organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w niniejszym stanie faktycznym, nie jest możliwe orzeczenie co do istoty sprawy, bowiem nie jest możliwe wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, gdyż powołanie biegłego urbanisty, celem sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie stosownych uzgodnień, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Działanie takie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania i nie może być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. C. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Firma Produkcyjno-Handlowa "B" w P. Zdaniem skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2015 r. narusza jego interes prawny.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania: błędną wykładnię art. 61 ust 1 punkt 1 u.p.z.p. i uznanie, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcje występujące w obszarze analizowanym oraz przyjęcie, iż planowana inwestycja kontynuuje wysokość zabudowy działek sąsiednich; art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez nie ustalenie, czy planowane zamierzenie budowlane ma wystarczające uzbrojenie techniczne terenu; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedochowanie wymogów określonych w tymże przepisie odnośnie treści uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji, polegające na niewskazaniu przepisów na których organ się oparł oraz na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione w celu wykazania, iż planowane zamierzenie budowlane ma wystarczające uzbrojenie techniczne terenu; naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie i przyjęcie, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcje występujące w obszarze analizowanym oraz przyjęcie, iż planowana inwestycja kontynuuje wysokość zabudowy działek sąsiednich, bez weryfikacji, czy planowane zamierzenie budowlane ma wystarczające uzbrojenie techniczne terenu; naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) sierpnia 2013 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego zabudowa mieszkalna usytuowana jest wyłącznie po lewej stronie od planowanej inwestycji i znajduje się w głębi ulicy Szarych Szeregów. Tuż wokół planowanej inwestycji i po jej prawej stronie znajdują się wyłącznie terenu usługowo - przemysłowe, które generują hałas, ruch samochodowy, zapachy i inne uciążliwości mające negatywny wpływ na otoczenie. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a zatem nie spełniono wymogów z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

W planach inwestora jest utworzenie tymczasowego zbiornika bezodpływowego, który zlokalizowany miałby być w bezpośrednim sąsiedztwie źródła wody, należącego do Skarżącego i znajdującego się na działce sąsiadującej z działką, na której planowana jest nowa inwestycja. Skarżący prowadzi działalność związaną z zaopatrzeniem w wodę oraz zabezpieczeniem okolicznych terenów w sytuacji wystąpienia zagrożenia zalewem wód opadowych. Wystąpienie zagrożenia, które w sytuacji akceptacji zgłoszonych przez inwestora propozycji zabudowy i towarzyszącej jej infrastruktury jest realne, stanowiłoby naruszenie interesów skarżącego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji organ skoncentrował się jedynie na analizie treści i przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pomijając analizę co do przesłanek wynikających m.in. z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Obecnie funkcjonujące użytkowanie terenów sąsiednich może być uciążliwe dla nowych mieszkańców i wpływać na komfort zamieszkania. Organ II instancji błędnie przyjął, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcje występujące w obszarze analizowanym oraz błędnie przyjął, iż planowana inwestycja kontynuuje wysokość zabudowy działek sąsiednich, nie weryfikując, czy planowane zamierzenie budowlane ma wystarczające uzbrojenie techniczne terenu. Argumentację w tym zakresie skarżący rozwinął w piśmie z dnia (...).10.2015 r. Na działkach tych powstał w roku 1972 (...) specjalizujący się w produkcji elementów konstrukcyjnych dla budownictwa mieszkaniowego. Działka (...) wchodziła w skład zwartego kompleksu o charakterze przemysłowym. W latach 90-tych nastąpiła zmiana asortymentu produkcji i przestawienie z produkcji masowej na prefabrykaty oraz stopniowe przekształcanie firmy "D" w grupę kapitałową "E". Firma "E" pozbyła się części swoich terenów na rzecz prywatnych inwestorów, nadal jednak firma ta prowadzi działalność w postaci produkcji prefabrykatów na terenach leżących w głębi ulicy (...) naprzeciwko inwestycji planowanej na działce (...). Pismo zawiera dokumentację fotograficzną terenów sąsiadujących z tą działką – istniejący stan ich zagospodarowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Kolegium podniosło, iż obowiązkiem organów administracji jest ważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, co skład orzekający uczynił.

Uczestniczący w rozprawie przeprowadzonej w dniu (...) stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i jej zarzuty.

Stawił się pełnomocnik Przedsiębiorstwa Budowlano-Usługowego "C" Sp. z o.o. w P., który wyjaśnił, iż Spółka powstała z przekształcenia w trybie art. 551 § 5 Kodeksu spółek handlowych przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną – J. G. w jednoosobową spółkę kapitałową. Pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd uznał, iż Spółka ma przymiot uczestnika niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej podjęcia. Analiza przedmiotowej sprawy w powyższym zakresie prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja organu odwoławczego, uchylająca - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na działce nr (...), arkusz (...), obręb S., położonej w P. przy ul. (...) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponieważ zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny w pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zakwestionowana w sprawie niniejszej decyzja jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca ww. przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek określonych w tym przepisie. Wydając decyzję kasacyjną organ wskazuje na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy.

W opinii Sądu w sprawie niniejszej Kolegium prawidłowo uznało, że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy jest niewystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że w sprawach prowadzonych w trybie art. 61 u.p.z.p. zakres niezbędnych ustaleń faktycznych determinowany jest treścią tego przepisu, w szczególności pkt 1 § 1 tego przepisu, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od stwierdzenia, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Rolą organów prowadzących postępowanie w ww. trybie jest zatem ustalenie, czy planowana inwestycja wymogi te spełnia.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że ustalenie wskazanych wyżej okoliczności wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie – ponownego sporządzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy podkreślić, że przedmiotowa analiza wymaga co do zasady wiadomości specjalnych - odpowiedniej wiedzy z zakresu urbanistyki/architektury i stanowi podstawowy i zarazem obligatoryjny dowód w postępowaniu prowadzonym w trybie u.p.z.p. o ustalenie warunków zabudowy. Wbrew zarzutom skargi prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Materialno-prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust. 1 powołanej ustawy jest więc możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji opracowana została analiza urbanistyczna, której wyniki, stanowiły punkt wyjścia do oceny, czy istnieje możliwość ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Osoba która analizę taką sporządziła, a także Prezydent Miasta P. uznali, że planowana inwestycja - budynek mieszkalny wielorodzinny z garażami podziemnymi oraz z tymczasowym zbiornikiem bezodpływowym, nie da się pogodzić z istniejącą zabudową. Wskazać należy, iż analiza urbanistyczna powinna, co do zasady, stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego w tym postępowaniu jest zatem zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy.

Rozpatrujący sprawę organ I instancji uznał, iż nie zostały spełnione w tym przypadku wymogi określone w pkt 1 i 3 powołanego przepisu, natomiast w kasacyjnej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż skoro w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o podobnej funkcji jak objęta wnioskiem inwestycja, to został spełniony wymóg określony pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie "dobrego sąsiedztwa". W tym zakresie należy również ustalić, czy nie można określić wskaźnika wysokości na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. W odniesieniu do tego wymogu strona skarżąca wywodzi, iż w rozpatrywanym przypadku również ten warunek nie został spełniony. Strona skarżąca wywodzi ponadto, że istniejące uzbrojenie jest niewystarczające dla obsługi inwestycji w zakresie odprowadzania ścieków, a proponowane przez inwestora rozwiązanie w istniejącym stanie faktycznym jest nie do przyjęcia.

Jak podkreśla się w doktrynie, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (tak: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy określa wyżej powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

W badanym przypadku teren analizowany, zakreślony na aktualnej i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopii mapy zasadniczej, załączonej do części tekstowej analizy sporządzonej na potrzeby rozpatrywanej sprawy, spełnia wymogi wskazanego § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany wyznaczony został jako okręg o promieniu (...) m, a więc w odległości równej trzykrotna szerokości frontu tej działki, wynoszącej (...) m. W granicach tak zakreślonego obszaru znalazły się: hotel przy ul. (...), pawilon handlowy przy ul. (...), budynek biurowy przy ul. (...), budynki i tereny usługowo-magazynowe przy ul. (...), na dz. nr (...), (...),(...), zespół przemysłowo-usługowy przy ul. (...), budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. (...) nr (...), (...), (...), (...), budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. (...), ul. (...), ul. (...) i ul. (...) oraz w trakcie realizacji budynek handlowo-usługowy przyul. (...) (pozwolenie na budowę nr (...) z (...).01.2013r.). Zabudowa ta niewątpliwie może stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji – budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Jednocześnie nie można przyjąć, w okolicznościach tej sprawy, że jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu tj. funkcji przemysłowej oraz składów i magazynów, można nadać priorytetowe znaczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze prawniczej podkreśla się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia konsekwencją jakich działań, czy zaniechań (brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), jest przekształcanie terenu dotąd stricte przemysłowego w ten sposób, że wprowadzane są na nim inne funkcje. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Podkreślić nadto należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Należy również wskazać, iż oceniając kwestię spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ może rozważać, czy inwestycja nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" poprzez uciążliwości związane z jej charakterem i rozmiarem. Należy jednakże zauważyć, że na analizowanym obszarze uciążliwości generowane są ze strony istniejącej zabudowy o funkcjach przemysłowo- magazynowych.

Reasumując, Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż stan faktyczny przedstawiony przez autora analizy upoważnia do przyjęcia zgoła odmiennych jej wyników, jak również, że obowiązkiem organu I instancji było rozważenie możliwości określenia wskaźnika wysokości w oparciu o § 7 pkt 4 rozporządzenia.

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji było również uznanie, iż uzbrojenie jest niewystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Stanowisko to podziela strona skarżąca wywodząc, iż inwestor nie zapewnił dostępu do sieci kanalizacyjnej, co jest oczywiste w świetle stanowiska Spółki "A". Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę stanowiska tego nie podziela. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż na mocy art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Jednocześnie zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Kwestia ta należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w aspekcie spełnienia wymogów w tym zakresie istotnym jest, że inwestor w granicach własnej działki zobowiązał się rozwiązać problem odbioru ścieków oraz zaopatrzenia w wodę. Powyższe nie narusza art. 61 ust.1 pkt 3 w zw. z ust.5 u.p.z.p. Obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość odprowadzenia ścieków do zbiorników bezodpływowych, a docelowo ścieki mają być odprowadzane do sieci kanalizacyjnej, po jej wybudowaniu, który to obowiązek wynika z art.5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Podkreślić także należy, że ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o tym, czy i kiedy inwestycja zostanie zrealizowana. Kwestię tę rozstrzyga się w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym bada się zgodność projektu budowlanego pod kątem zgodności zawartych w nim rozwiązań z przepisami prawa, w tym także co do sposobu odprowadzania ścieków sanitarnych z nieruchomości. Mając to na uwadze należy oceniać wymogi zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy wystarczające jest ustalenie, że zapewnione jest odprowadzanie ścieków sanitarnych z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r. II OSK 428 /13 (dostępny na stronach internetowych w CBOSA).

Ponadto na etapie rozpatrywania sprawy przez Kolegium (po dwóch latach od wydania decyzji przez organ I instancji) mogły zdezaktualizować się stanowiska dotyczące możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Pogląd ten jest uprawniony, bowiem "A" w swoich pismach wyjaśniał, że budowa kolektora sucholeskiego winna zakończyć się z końcem 2015 r.

W przedmiotowej sprawie konieczne jest również ustalenie stron postępowania, bowiem inwestor przekształcił się w spółkę prawa handlowego. Powyższe zauważył organ II instancji, nakazując zaktualizowanie stanu sprawy w tym zakresie.

W konsekwencji powyższych okoliczności, organ odwoławczy zasadnie uznał, że wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy koniecznym jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Sądu brak było również podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż zakres postępowania wyjaśniającego dalece wykracza poza ramy wynikające z art. 136 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, iż również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 §3 kpa.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.