Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2399/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 108 ust. 1, art. 109 pkt 1, 110 ust., 228
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
article: art. 54 § 2, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 25 § 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 283/09 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 283/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Ś. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

J. Ś. wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. zwrócił się do Szefa Agencji Wywiadu o przydział lokalu mieszkalnego, podnosząc, że w miejscu pełnienia służby nie posiada lokalu mieszkalnego, a czas dojazdu z miejscowości, w której posiada spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny, przekracza 4 godziny w jedną stronę. Otrzymanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby polepszyłoby jego sytuację rodzinną. Poinformował również, że w 1998 r. skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], podpisaną z upoważnienia przez ówczesnego Dyrektora Biura "E" Agencji Wywiadu, przydzielił J. Ś. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, o powierzchni użytkowej 23,50 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 12,28 m2. W oparciu o art. 107 § 4 K.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji, gdyż uwzględniono w całości żądanie strony.

Następnie Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 K.p.a., w związku z art. 109 pkt 1 i art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676, ze zm., zwanej dalej: ustawa o ABW oraz AW) oraz w związku z § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2007 r. Nr 215, poz. 1820), a także § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Wywiadu na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz.U. Nr 160, poz. 1556), stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lutego 2008 r.

Organ nadzoru stwierdził, że decyzja o przydziale J. Ś. lokalu mieszkalnego w sposób rażący narusza art. 109 pkt 1 i art. 110 ust 2 ustawy o ABW oraz AW, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. Wskazał, że sprawy mieszkaniowe funkcjonariuszy regulowały: ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu; rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Wywiadu; rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Wywiadu na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Dodatkowo zaś przy ocenie okoliczności rozpatrywanej sprawy organ powinien uwzględnić przepisy zarządzenia nr 5 Szefa Agencji Wywiadu w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Agencji Wywiadu przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości (niepublikowane), w zakresie dotyczącym trybu zwrotu udzielonej funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz zwolnienia zajmowanego przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego. Tymczasem podmiot prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie przydziału J. Ś. lokalu mieszkalnego stosował wybiórczo przepisy wymienionych aktów prawnych. Jako podstawę decyzji wskazał na art. 102 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej, nie uwzględnił natomiast postanowień art. 109 pkt 1 tej ustawy, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie skorzystania z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 108 ust. 1 tej ustawy. Wyjątkiem od tej zasady jest przewidziana w art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, jeżeli zwolni on zajmowany lokal lub dom oraz zwróci pomoc finansową.

Wobec tego organ nadzoru stwierdził, że w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. o przydziale lokalu mieszkalnego wskazano niepełną podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Stosując jedynie art. 102 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, naruszono art. 109 pkt 1 tej ustawy, bowiem przydzielono w drodze decyzji administracyjnej lokal mieszkalny funkcjonariuszowi, który otrzymał wcześniej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Nie rozstrzygnięto też wymaganej przepisem art. 110 ust. 2 wskazanej ustawy kwestii dotyczącej zwrotu otrzymanej przez funkcjonariusza pomocy finansowej, choć podmiot prowadzący postępowanie administracyjne wiedział w dniu wydawania decyzji, że taką pomoc J. Ś. otrzymał. Dalsze czynności podjęte przez organ administracji po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. o przydziale stronie lokalu mieszkalnego, a więc dokonywanie ustaleń w zakresie otrzymanej przez stronę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, świadczą o tym, że organ miał świadomość wadliwości wydanej decyzji w świetle obowiązującego prawa i post factum starał się naprawić tę wadliwość. Ponadto przydzielony lokal mieszkalny nie spełniał w odniesieniu do J. Ś. wymagań określonych w § 3, § 4 ust. 1 i § 5 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Wywiadu.

W ocenie Szefa Agencji Wywiadu, powyższa decyzja zapadła z naruszeniem art. 8 K.p.a. statuującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. Odnosząc się do odstąpienia od uzasadnienia decyzji w trybie art. 107 § 4 K.p.a., organ wskazał, że jest ono dopuszczalne wówczas, gdy stroną postępowania jest jedna osoba, a gdy jest ich kilka - jeżeli mają wspólne i niesprzeczne interesy. W przypadku więc, gdy o przydział lokalu mieszkalnego ubiegało się kilku funkcjonariuszy Agencji Wywiadu, a jedną z nich była osoba piastująca w Agencji Wywiadu wysokie stanowisko służbowe, dokonany wybór powinien być bezwzględnie uzasadniony. Ponadto organ zauważył, że w aktach sprawy dotyczącej przydziału J. Ś. lokalu mieszkalnego nie było oświadczenia zainteresowanego o wyrażeniu przez niego zgody na przydział lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. Kserokopia tego oświadczenia została włączona do akt sprawy już w trakcie wewnętrznego postępowania wyjaśniającego w zakresie zasadności przydziału lokalu mieszkalnego J. Ś. Na dokumencie tym nie ma żadnej daty, na podstawie której można ustalić, kiedy złożono oświadczenie, a także komu zostało ono złożone. Szef Agencji Wywiadu, przyjmując, że dokument ten został sporządzony najpóźniej w dacie wydania decyzji o przydziale J. Ś. lokalu mieszkalnego, stwierdził, iż ta istotna dla strony okoliczność nie została odnotowana w uzasadnieniu decyzji. W tym samym czasie do akt administracyjnych dołączono także protokół przekazania J. Ś. dwóch kompletów kluczy do przydzielonego lokalu, podpisany przez stronę oraz ówczesnego Dyrektora Biura "E" Agencji Wywiadu. Na dokumencie tym brak jest daty jego sporządzenia.

Odnosząc się do kwestii dokonania wpłaty na poczet ewentualnego zwrotu pomocy finansowej otrzymanej na budownictwo mieszkaniowe, Szef Agencji Wywiadu stwierdził, że wpłacając z własnej inicjatywy na konto Agencji Wywiadu kwotę [...] zł, J. Ś. nie był do tego prawnie zobowiązany.

W wyniku rozpoznania wniosku J. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., uznając, że argumenty przedstawione przez stronę w tym wniosku nie zasługują na uwzględnienie.

Na powyższą decyzję J. Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 109 i art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności art. 6, 7, 24 § 1 pkt 7, 35 § 3, 36 § 1, 75, 77, 78 § 1, 80, 97 § 1 pkt 4, 140 w zw. z 107 § 3 i 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a następnie wydanie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny zaskarżonych decyzji oraz niedopuszczalne przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia zmienionych interpretacji przy niezmienionym stanie faktycznym, a w konsekwencji wydanie zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że błędne ustalenie stanu faktycznego wynika z przyjęcia, iż pomoc finansowa została uzyskana na podstawie art. 108 ustawy o ABW oraz AW, podczas gdy Agencja Wywiadu jest inną służbą niż Urząd Ochrony Państwa i dlatego brak jest uzasadnienia do stwierdzenia, aby pomoc na cele mieszkaniowe otrzymana w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa mieściła się w katalogu wyszczególnionym w art. 109 ustawy ABW oraz AW.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Wywiadu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, wytknięta przez Szefa Agencji Wywiadu wada decyzji o przydziale lokalu nie polega na różnicy w wykładni prawa, ale wprost na pominięciu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy przepisu. Do obejścia prawa doszło poprzez niedostrzeżenie niekorzystnego dla określonego wyniku sprawy przepisu prawa, która to wada jest najistotniejszą przyczyną skutkującą nieważnością decyzji o przydziale lokalu. Wada ta została dostrzeżona i trafnie zinterpretowana przez Szefa Agencji Wywiadu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji o przydziale lokalu oraz w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymującej ją w mocy. Organ, rozpatrując bowiem sprawę o przydział lokalu, posiadając bezsprzecznie wiedzę o uprzednim udzieleniu funkcjonariuszowi pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, powinien rozważyć sprawę w aspekcie art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW. Brak tego elementu sprawy stanowi niejako dalszą konsekwencję abstrahowania organu od normy art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW i świadczy o wadliwym rozpatrzeniu sprawy, uzasadniającym zastosowanie wobec takiego rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że Szef Agencji Wywiadu w swoich decyzjach z dnia [...] listopada 2008 r. i z dnia [...] stycznia 2009 r. wskazał na inne uchybienia oraz okoliczności związane z rozpatrywaniem sprawy o przydział lokalu, które uzasadniają trafność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Po pierwsze, poważną wątpliwość budzi brak uzasadnienia decyzji o przydziale lokalu. Decyzje tego typu, z uwagi na swój reglamentacyjny charakter, budzą zazwyczaj różnego rodzaju sprzeczne oceny innych funkcjonariuszy i już choćby z tej racji rezygnacja organu z uzasadnienia decyzji budzi wątpliwości. Po drugie, sprawa przydziału lokalu funkcjonariuszowi, któremu uprzednio udzielono pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, wymaga rozważenia w aspekcie zastosowania art. 109 pkt 1 i ewentualnie art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW. Nie jest również wiadomo, z jakich przyczyn organ przydzielił skarżącemu lokal nieodpowiadający normom metrażowym (§ 3 - 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Wywiadu). Kwestia ta wymagała wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., ustosunkowania się do oświadczenia funkcjonariusza w tym przedmiocie, czego w sprawie zabrakło. Z powyższych przyczyn odstąpienie od uzasadnienia decyzji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowi to naruszenie art. 107 § 1 K.p.a.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, Agencja Wywiadu jest następcą prawnym Urzędu Ochrony Państwa i skarżący funkcjonariusz korzysta z zasady ciągłości służby, a zatem pomoc finansowa udzielona funkcjonariuszowi pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa musi mieć wpływ na ocenę jego uprawnień do przydziału lokalu pod rządami obecnej ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Zasadę tę potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, w którym stwierdzono, że zniesienie Urzędu Ochrony Państwa i utworzenie w jego miejsce dwóch Agencji miało charakter zmiany organizacyjnej, a nie strukturalnych reform w funkcjonowaniu służb specjalnych. Nieuprawnionym jest zatem twierdzenie skarżącego o wadliwym ustaleniu przez organ stanu faktycznego sprawy i braku związku pomocy finansowej na cele mieszkaniowe udzielonej skarżącemu przez Urząd Ochrony Państwa z przepisem art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.

Dla bytu niniejszej sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu, jak i dla przebiegu postępowania w przedmiocie przydzielenia lokalu, nie mają znaczenia dokonywane już po przydziale lokalu starania funkcjonariusza zmierzające do zwrotu uprzednio przyznanej pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Wynika to z brzmienia art. 109 oraz 110 ustawy o ABW oraz AW i z ratio legis tych przepisów. Z tych też względów Szef Agencji Wywiadu zasadnie odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia starań funkcjonariusza w zakresie zwrotu pomocy finansowej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. Ś. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie:

- prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie ustawy o ABW oraz AW, przez błędne uznanie, że do ustalonego stanu faktycznego dotyczącego skarżącego stosuje się art. 109 w zw. z art. 228 ustawy o ABW oraz AW,

- naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w następującym zakresie:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy organ błędnie uznał, że do ustalonego przez organ stanu faktycznego dotyczącego skarżącego J. Ś. stosuje się art. 109 ustawy o ABW oraz AW w związku z art. 228 ustawy o ABW oraz AW;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że niezastosowanie art. 109, 110 i nast. ustawy o ABW oraz AW stanowi rażące naruszenie prawa;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w ten sposób, że ten sam pracownik, piastujący stanowisko Szefa Agencji Wywiadu (w osobie M. H.), podejmował decyzję zarówno w pierwszej instancji, jak i na skutek wniesienia środka odwoławczego przez skarżącego w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ponownie rozpatrywał jego sprawę;

d) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie orzekał na podstawie akt administracyjnych w rozumieniu art. 54 § 2 (oraz art. 133 § 1) P.p.s.a.;

e) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał na podstawie niekompletnego zbioru akt administracyjnych w rozumieniu art. 54 § 2 (oraz art. 133 § 1) P.p.s.a.;

f) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w wyroku do zarzutu naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. podniesionego przez skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że J. Ś. był od 1994 r. funkcjonariuszem UOP, a następnie do dnia [...] lipca 2007 r. funkcjonariuszem ABW. Z tą ostatnią datą wygasł stosunek służbowy łączący skarżącego z ABW, a wraz z nim wygasły obowiązki i uprawnienia dotyczące "czynnego" funkcjonariusza, a w ich miejsce pojawiły się obowiązki i uprawnienia przysługujące byłemu funkcjonariuszowi, jak np. obowiązek zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W przypadku skarżącego ten obowiązek nie powstał z uwagi na to, że jego zwolnienie nastąpiło po upływie 10 lat służby, na którą sumuje się okres służby w UOP oraz ABW. W dniu [...] sierpnia 2007 r. nastąpiło zupełnie nowe nawiązanie stosunku służbowego skarżącego z Agencją Wywiadu na nowych warunkach z nowym zakresem obowiązków. Z punktu zaś widzenia przepisów ustawy o ABW oraz AW bez znaczenia jest, czy stosunek służbowy łączący funkcjonariusza z Agencją ustał na jeden dzień czy na 10 lat – w przypadku ponownego przystąpienia do służby funkcjonariusz nie może ponosić negatywnych skutków swojej poprzedniej służby.

Ponadto, jak wskazał skarżący, otrzymał on pomoc mieszkaniową na podstawie § 4 ust. 1 w zw. z § 9 zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania. Nakładanie więc na skarżącego w drodze analogii dodatkowego obowiązku jest niedopuszczalne.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Wywiadu wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem w sprawie, w której wydano zaskarżoną decyzję, nie zachodziła konieczność wyłączenia pracownika. Wprawdzie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przez Szefa Agencji Wywiadu w osobie M. H., piastującego to stanowisko, to jednak osoba sprawująca funkcję monokratycznego centralnego organu administracji rządowej w toku postępowania administracyjnego ma pozycję organu, a nie pracownika. O zdolności do prowadzenia konkretnego postępowania administracyjnego organu rozstrzygają między innymi negatywne przesłanki procesowe, w tym wyłączenie organu lub jego pracownika od udziału w postępowaniu. Prawo procesowe wprowadza rozgraniczenie między wyłączeniem pracownika organu i wyłączeniem organu. Artykuł 24 § 1 K.p.a. oraz art. 25 § 1 K.p.a. obejmują zakres różnych spraw, w których ustawa wymaga wyłączenia oraz wywołują różne skutki prawne. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu centralnej administracji rządowej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 5, poz. 82). Stanowisko to zostało również wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, w którym orzeczono, że "art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do postanowień art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Za nietrafne należy uznać też kolejne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Celem tej regulacji jest zdyscyplinowanie organów administracji do terminowego wykonania powierzonego im obowiązku, jakim jest przekazanie do sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę i przewiduje swego rodzaju sankcję za jego niedopełnienie lub nieterminowe dopełnienie. Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ wywiązał się ciążącego na nim obowiązku. Nie znajduje uzasadnienia w wyżej powołanym przepisie ani też art. 133 § 1 P.p.s.a., że nadesłane do sądu akta administracyjne nie mogą zawierać urzędowo poświadczonych kopii dokumentów. Natomiast to, czy dany dokument jest przedstawiony sądowi w postaci oryginału, czy potwierdzonej przez organ za zgodność kopii tego dokumentu, może mieć znaczenie wyłącznie w sytuacji, jeśli sąd sam lub na zarzut strony, poweźmie wątpliwości co do zgodności kopii nadesłanego dokumentu z jego oryginałem lub co do autentyczności potwierdzenia przedstawionego dokumentu. Jeśli sąd uzna za konieczne zapoznanie się z oryginałem dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie przez organ lub stronę, jeżeli jest w jej posiadaniu. W kontrolowanej sprawie takie wątpliwości nie wystąpiły.

Przede wszystkim art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w tych aktach, na które składają się akta administracyjne i sądowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, należy wskazać, że podstawa ta jest sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Konstruując skargę kasacyjną, należy jej zarzuty odnieść do zaskarżanego orzeczenia, wskazując przepisy prawa materialnego, które naruszył wojewódzki sąd administracyjny, stosując je niewłaściwie lub też błędnie wykładając oraz wykazując jednocześnie, jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne rozumienie określonej normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, czy też wychodzić poza jej granice i objąć badaniem przepisy niewskazane w skardze kasacyjnej, zarzucenie przez skarżącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu całej ustawy o ABW oraz AW, bez wyjaśnienia na czym ono polega, czyni w tym zakresie podstawę kasacyjną za bezskuteczną.

Natomiast podstawa kasacyjna wskazująca na niewłaściwe zastosowania 109 pkt 1 w związku z art. 288 ustawy o ABW oraz AW nie znajduje usprawiedliwienia.

Zgodnie bowiem z art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1 tej ustawy (tj. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość). Funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, jeżeli zwolni zajmowany lokal lub dom oraz zwróci pomoc finansową na zasadach określonych w art. 110 ust. 2 powołanej ustawy.

W przedmiotowej sprawie kwestią niesporną jest, że skarżący w 1999 r., będąc funkcjonariuszem Urzędu Ochrony Państwa, uzyskał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przywołane powyżej przepisy ustawy o ABW oraz AW jednoznacznie stanowią, że pomoc funkcjonariuszowi w uzyskaniu lokalu mieszkalnego może przybrać jedną z dwóch form: przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na mocy decyzji administracyjnej albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu. Uzyskanie jednej z form pomocy co do zasady wyklucza możliwość przyznania funkcjonariuszowi drugiego rodzaju tej pomocy, poza przypadkami określonymi w ustawie. Oznacza to, że przydzielenie skarżącemu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. lokalu mieszkalnego w Warszawie, w sytuacji skorzystania przez niego w 1999 r. z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, której to pomocy do czasu wydania zakwestionowanej w trybie nadzoru decyzji skarżący nie zwrócił, wyczerpuje normę art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW o zakazie przydziału takiego lokalu. Zatem decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. o przydziale skarżącemu lokalu rażąco narusza ten przepis, który powinien był być zastosowany w okolicznościach tej sprawy i stanowi wadę kwalifikowaną wskazanej decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkującą jej nieważnością.

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW nie może mieć zastosowania do pomocy finansowej uzyskanej przez skarżącego podczas wcześniejszej służby w innej formacji, ze względu na okoliczność, że z dniem [...] stycznia 2006 r. wygasł jego stosunek służbowy łączący go z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w dniu [...] stycznia 2006 r. nastąpiło nowe nawiązanie stosunku służbowego skarżącego z Agencją Wywiadu. Zmiana przepisów prawa regulujących daną materię ani też fakt przejścia skarżącego z jednej służby do drugiej, nie daje podstaw prawnych do przyjęcia, że nastąpiło swoiste "wygaśnięcie" wszystkich skutków prawnych wywołanych przez obowiązujące do tej pory przepisy prawa odnoszące się do mieszkań funkcjonariuszy. Wskazać należy, że na mocy przepisów przejściowych - art. 228 ustawy o ABW oraz AW - ustawodawca zachował ciągłość regulacji prawnej. Agencja Wywiadu jest następcą prawnym Urzędu Ochrony Państwa, a zatem pomoc finansowa udzielona funkcjonariuszowi pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa musi mieć wpływ na ocenę uprawnień skarżącego do przydziału lokalu pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Zasadę tę, jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, potwierdza stanowisko zaprezentowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, że zniesienie Urzędu Ochrony Państwa i utworzenie w jego miejsce dwóch Agencji, miało charakter zmiany organizacyjnej, a nie strukturalnych reform w funkcjonowaniu służb specjalnych. Nie ma więc w tej sytuacji znaczenia, kiedy została udzielona skarżącemu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ani w jakim czasie skarżący "wygasił" i ponownie nawiązał stosunek służby w każdej z tych Agencji, bowiem zachowywał ciągłość stosunku służbowego. Natomiast w sprawie istotny jest fakt, że skarżący skorzystał z pomocy finansowej przeznaczonej na cele mieszkaniowe i w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. przydzielającej mu lokal mieszkalny jej nie zwrócił.

Pozostałe naruszenie przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej - art. 3 § 1, art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 109 i art. 110 ustawy o ABW oraz AW - nie stanowi skutecznej podstawy kasacyjnej, gdyż w zaskarżonym wyroku im nie uchybiono.

Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.