Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 996/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska -Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 611/11 w sprawie ze skargi A. B. i M. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 611/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. B. i M. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Powiatu Słupskiego decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 58, art. 56 i art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), udzielił A. i M. B. pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowego wzniesionego na działkach nr [...], [...], [...], [...] w U. przy ul. S. [...].

Starosta w uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy obiekt jest w całości obiektem pensjonatowym w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690), posiadającym: pomieszczenia mieszkalne w rozumieniu § 3 pkt 11, pomieszczenia pomocnicze w rozumieniu § 3 pkt 12, pomieszczenia techniczne w rozumieniu § 3 pkt 14, kuchnię i jadalnię zbiorowego żywienia, lokal użytkowy (sklep) w rozumieniu § 3 pkt 10. Organ ustalił również, że budynek nie posiada wydzielonego mieszkania w rozumieniu § 3 pkt 9 oraz § 92 ust 1 i 2 rozporządzenia. Inwestor wymienił drzwi wewnętrzne w pomieszczeniach dostosowując ich szerokości i kierunek otwierania do zgodności z przepisami, wykonał wyłaz na dach, zaślepił okna i drzwi balkonowe na poddaszu, odspawał barierkę balkonową pozostawiając płytę jako daszek nad balkonem poniżej oraz zamknął dojście na poddasze. Potwierdził demontaż armatury i urządzeń na poddaszu oświadczeniem projektanta i kierownika robót złożonym w dniu [...] r. Z tych względów organ pierwszej instancji stwierdził, że urządzenie i zagospodarowanie terenu zgodne jest ze złożoną dokumentacją, a inwestor spełnił wymogi określone przez Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasadne jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku pensjonatowego.

Od powyższej decyzji Starosty Powiatu Słupskiego odwołanie wnieśli: J. T., R. i B. A., A.W., M. R., M. O., U. P. oraz B. K.

Po rozpatrzeniu odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty Powiatu Słupskiego z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty Powiatu Słupskiego wydana została w oparciu o decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] r. nr [...], mocą której uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] r. nr [...] i nałożono na A. i M. B., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, orzeczenia technicznego sporządzonego przez uprawnioną osobę, wykonania czynności określonych w orzeczeniu oraz opracowania i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej całego budynku z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, w tym rzeczoznawców ds. ppoż., bhp i sanitarnych – w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami robót budowlanych, zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę budynku przy ul. S. [...] w U. Decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. została zaskarżona do WSA w Gdańsku przez D. M. i E. M., który wyrokiem z dnia 13 lipca 2005 r., II SA/Gd 1665/02 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji z [...] r.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej A. i M. B. oraz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r., II OSK 1296/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 77/07 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [....] r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] r. Wydanie powyższego wyroku stanowi okoliczność, która powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji sprawy wykonania robót budowlanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] przy ul. S. w U. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – z uwzględnieniem zarówno wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jak i obecnie obowiązującego trybu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli A. i M. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 611/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym w niniejszej sprawie, spośród rozstrzygnięć wydanych w toku wieloletniego postępowania przed właściwymi organami budowlanymi wskazać należy na te, które dla jej rozstrzygnięcia są istotne tj. – decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupsku z dnia [...] r., którą udzielono skarżącym pozwolenia na budowę dwurodzinnego budynku mieszkalnego, – decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z [...] r., którą w wyniku stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku i wykorzystywania go jako budynku pensjonatowego ze sklepem, a więc budynku niezgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę, nałożono na A. i M. B. obowiązek przedstawienia orzeczenia technicznego sporządzonego przez uprawnioną osobę, wykonania czynności określonych w orzeczeniu oraz opracowania i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej całego budynku z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami; – decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z [...] r. i w wyniku dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, nakazano inwestorom przedstawienie orzeczenia technicznego sporządzonego przez uprawnioną osobę, wykonanie czynności określonych w orzeczeniu oraz opracowanie i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej całego budynku z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, w celu doprowadzenia robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem; – decyzja Starosty Powiatu Słupskiego z dnia [...] r. udzielająca na wniosek A. i M. B. pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowego wzniesionego na działkach nr [...], [...], [...], [...] w U. przy ul. S. [...], wydana na skutek stwierdzenia przez inwestora wymogów określonych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ; – decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] r. uchylająca decyzję Starosty Powiatu Słupskiego z dnia [...] r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Ponadto, Sąd wskazał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 77/07 z uwagi na naruszenia prawa uchylono zarówno decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., jak i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z [...] r. Decyzja Starosty z dnia [...] r. wydana została przez organ architektoniczno-budowlany właściwy dla sprawy pozwolenia na użytkowanie wydawanego na podstawie art. 59, w związku z art. 82 ust. 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U Nr 80, poz. 178 ze zm.), a więc sprzed daty 11 lipca 2003 r. Natomiast podstawą weryfikowanej decyzji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy procedował w stanie prawnym ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., który nadał nową treść przepisowi art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd podkreślił również, że w dniu orzekania ([...] r.) przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawa pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) należała do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Już ta zmiana stanu prawnego, skutkująca pozbawieniem organu architektoniczno-budowlanego kompetencji do rozstrzygania spraw pozwolenia na użytkowanie, miała istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie. Niemniej, jak zasadnie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, decyzja z dnia [...] r. wydana została w wyniku ustalenia, że obowiązki nałożone na inwestorów decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. zostały wykonane. Wskazuje na to powołanie jako podstawy prawnej decyzji art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, który w chwili jej wydania statuował, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Jednak wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 18 kwietnia 2007 r. zarówno decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. jak i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z [...] r., wydanych w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, wyeliminowane zostały z obrotu prawnego rozstrzygnięcia, które legły u podstaw decyzji Starosty z [...] r. Stąd, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, konieczne stało się jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji organu drugiej instancji. Otwarta zatem pozostaje kwestia rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 59 ustawy – Prawo budowlane, skoro nie zostało przeprowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego w zakresie wynikającym ze wskazanych wyroków sądów administracyjnych. Wobec braku ustaleń co do przedmiotu objętego przepisami art. 51 ust. 7 (bądź art. 71 ust. 3) ustawy – Prawo budowlane, na dzień dzisiejszy przedwczesna jest ocena co do zakresu postępowania prowadzonego w trybie art. 59 tej ustawy.

Zdaniem sądu organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie podjął prawidłową decyzję pod względem procesowym, wykazał i uzasadnił istnienie konieczności zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazując na całkowicie zmieniony w postępowaniu odwoławczym stan faktyczny sprawy wskutek uchylenia przez sąd administracyjny decyzji organów nadzoru budowlanego. Z uwagi na fakt, że postępowanie przed tym organem musi zostać powtórzone, na skutek istotnych wad i uchybień postępowania wyjaśniającego, co nie nastąpiło do dnia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z oświadczenia skarżących złożonego na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r., odpadły przyczyny, dla których udzielono skarżącym pozwolenia na użytkowanie. Trzeba bowiem zaznaczyć, że pozwolenie na użytkowanie wydane przez starostę w stanie prawnym obowiązującym przed 11 lipca 2011 r. dotyczy innego obiektu budowlanego (pensjonatu), niż ten, który był objęty pozwoleniem na budowę (budynek mieszkalny). Tym samym postępowanie prowadzone przez nadzór budowlany zarówno pod kątem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale i ewentualnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, na co zwraca się uwagę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt 77/07, ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Niewątpliwie zaś ustalenia dokonane przez orzekającego w niniejszej sprawie starostę, które legły u podstaw decyzji podjętej na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. stały się nieaktualne na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarówno zmiana stanu prawnego na dzień skarżonej decyzji, jak i zaistniałych w sprawie istotnych okoliczności sprawy, niewątpliwie łączy się z potrzebą przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, bowiem skutkiem uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego sprawa samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50–51 ustawy Prawo budowlane, czy też samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu pensjonatowego nie została zakończona.

Sąd wskazał, że obecnie, na skutek nowelizacji ustawy – Prawo budowlane, obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r., organem pierwszej instancji właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy, stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego według właściwości terytorialnej. Zatem wskazania organu odwoławczego skierowane zostały do właściwego organu nadzoru budowlanego, który przede wszystkim musi przeprowadzić postępowanie zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 77/07.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i M. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania – art.138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez WSA w Gdańsku, że organ administracji publicznej prawidłowo zastosował go w zaskarżonej decyzji oraz art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji uchybienia jakie popełnił organ odwoławczy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. a z którego wynikał obowiązek uchylenia w takiej sytuacji zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

Skarżąca kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem pełnomocnika skarżących sporządzającego skargę kasacyjną zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. bowiem Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł uchybienia jakim było wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie uchylił tej decyzji, a oddalił skargę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że organ odwoławczy zamiast wydawać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego – odmówić wydania pozwolenia na budowę.

Z powyższym poglądem nie można się zgodzić, gdyż nie uwzględnia on zaszłości faktycznych i prawnych jakie miały miejsce wcześniej w tej sprawie. Poza tym odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie, o której mowa jest w ust. 5 art. 59 Prawa budowlanego powinna mieć miejsce w określonych w tym przepisie okolicznościach (w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1–4). Bezspornym jest, że obiekt budowlany, którego sprawa dotyczy został wzniesiony na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupsku z [...] r., jednak pozwolenie na budowę dotyczyło dwurodzinnego budynku mieszkalnego, a w rzeczywistości powstał obiekt pensjonatowy, jak stwierdzono budynek został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, zmieniono też samowolnie sposób użytkowania obiektu budowlanego.

Były i są to przesłanki nakazujące przeprowadzenie postępowania naprawczego (art. 50–51 Prawa budowlanego) przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.

Ponieważ w niniejszej sprawie decyzje administracyjne wydane na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, stanowiące także podstawę do wydania decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie, zostały uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2007 r., II SA/Gd 77/07, w sprawie tej należy przeprowadzić zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami art. 51 Prawa budowlanego postępowanie naprawcze (a nie legalizacyjne) a następnie uzyskać pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. Oba te postępowania należą do właściwości organów nadzoru budowlanego.

Należy zauważyć, że uchylenie decyzji z dnia [...] r. i decyzji z dnia [...] r. mogłoby stanowić przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania, w którym została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, w którym została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie gdyby nie została uchylona zaskarżoną decyzją.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. ani też art. 138 § 2 k.p.a., jak zarzuca się w skardze kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.