Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2517/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 1 pkt 1; ust. 4-6
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez Gminę [...] (zwanej dalej Skarżącą) jest decyzja Ministra Finansów (zwanego dalej organem odwoławczym lub II instancji) nr [...] z [...] września 2012r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego nr [...] z [...] marca 2012r. w przedmiocie zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji z budżetu państwa oaz określenia terminu naliczenia odsetek. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W związku z wystąpieniem w 2010 r. zdarzeń klęskowych powstałych w wyniku powodzi i osuwisk terenu, ze środków budżetu państwa została uruchomiona dotacja celowa z przeznaczeniem na realizację w gminach (w tym w Gminie [...]) zasiłków celowych dla osób poszkodowanych w wyniku ww. zdarzeń. Środki dla Miasta i Gminy [...] przeznaczone zostały na wpłaty zasiłków celowych dla osób i rodzin poszkodowanych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych.

Wojewoda Podkarpacki przeprowadził czynności kontrolne w Gminie [...] i stwierdził nieprawidłowości w zakresie przyznania zasiłków celowych, dlatego też pismem z 1 lutego 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji z budżetu państwa.

Decyzją z [...] marca 2012 r. Wojewoda [...] określił Gminie [...] kwotę przypadającą do zwrotu do budżetu państwa, stanowiącą pobraną w nadmiernej wysokości dotację z budżetu państwa wysokości 25.814 zł, jednocześnie określając termin, od którego należy naliczać w sprawie odsetki.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Burmistrza [...] decyzją z [...] października 2010 r. Nr [...] przyznał osobie poszkodowanej zasiłek celowy na zakup domu w wysokości 134.502 zł oraz na pokrycie kosztów rozbiórki domu w - wysokości 25.814 zł. Ponadto zwrócił uwagę na okoliczność sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z [...] października 2010 r., w którym wartość szkód w budynku mieszkalnym oszacowana została na kwotę 134.502 zł. Dodatkowo Wojewoda [...] stwierdził, że zwiększenie wysokości przyznanego zasiłku celowego nie jest zgodne z wytycznymi określonymi w części II (Zasady udzielania pomocy społecznej osobom lub rodzinom, których budynki mieszkalne lub lokale zostały zniszczone w wyniku powodzi, osunięcia ziemie lub silnych wiatrów), w punkcie 2.5 oraz w punkcie 2.8 pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2010 r. nr [...] dotyczącymi zasad odtworzenia ze środków budżetu państwa, budynków lub lokali mieszkalnych zniszczonych w wyniku zdarzeń klęskowych mających miejsce w 2010 r., począwszy od maja tego roku. Zdaniem organu I Instancji wysokość zasiłku nie mogła przekroczyć zarówno wysokości szkód wyrządzonych żywiołem w zniszczonym budynku, jak i kwoty 300.000 zł.

Minister Finansów w wyniku rozpoznania odwołani, zaskarżoną decyzją z [...] września 2012r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2012r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Użyty w ww. przepisie wyraz może wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięć wydawanych na jego podstawie, co oczywiście nie oznacza dowolności działania organu w tym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzją Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał A. T. pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego (zdarzenie losowe/klęska żywiołowa - OSUWISKO) z przeznaczeniem na zakup domu w wysokości 134.502 zł oraz na pokrycie kosztów rozbiórki zniszczonego domu w wysokości 25.814 zł. Z powyższego dokumentu wynika zatem jednoznacznie, że pomoc nie została przeznaczona na odbudowę domu lub jego budowę w miejscu zniszczonego budynku, lecz wyłącznie na zakup domu. Takie rozstrzygnięcie jest spójne z zapisem zawartym w części II pkt 2.1 pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2010 r. zgodnie z którym, zasiłek celowy mógł zostać przeznaczony na odbudowę lub budowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego oraz na zakup działki, lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony.

W związku z tym stwierdził, że przeznaczenie dodatkowych środków z przyznanej dotacji celowej na rozbiórkę domu było nieuzasadnione. W niniejszej sprawie, w związku ze stwierdzonym osuwiskiem terenu i przeznaczeniem budynku mieszkalnego do rozbiórki, celem przyznanych środków mógł być wyłącznie zakup domu. Jak ustalono, budynek mieszkalny zamieszkiwany przez wnioskodawczynię i jej rodzinę został zalany i uszkodzony w wyniku działania powodzi. W miejscu jego położenia powstało osuwisko. Budynek mieszkalny znajduje sią w tak złym stanie technicznym, że nadaje sią do rozbiórki (...). Budynek został określony jako przeznaczony do rozbiórki decyzją nadzoru budowlanego z [...] września 2010 r. Dlatego też Minister Finansów stwierdził, że skoro środki dotacji celowej zostały przeznaczone na przyznanie zasiłku celowego na zakup domu, w którym miało koncentrować się życie poszkodowanej rodziny, przyznania zasiłku celowego na rozbiórkę zniszczonego domu, w stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie można wpisać w zakres pomocy określonej w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z piśmiennictwem, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. W przedmiotowej sprawie trudna sytuacja życiowa została wywołana wskutek osuwiska (które nastąpiło w efekcie powodzi) i dlatego też ww. cel został osiągnięty poprzez przyznanie zasiłku celowego na zakup domu i zaspokojenie tym samym potrzeb życiowych poszkodowanej rodziny. Rozbiórka domu w tej sytuacji celom tym nie służyła i nie była niezbędna.

Dodatkowo zauważył, że jakkolwiek z punktu 2.10 zawartego w cz. II pisma Ministra Spraw Administracyjnych i Administracji z [...] września 2010 r. wynika, iż z kwoty przyznanego zasiłku mogą zostać pokryte koszty rozbiórki zniszczonego budynku mieszkalnego, nie oznacza to, że zapis ten znajduje zastosowanie w każdym przypadku. Okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają przyznania środków na pokrycie ww. kosztów. Przyznanie dodatkowych środków na rozbiórkę domu w sytuacji przeznaczenia znacznej kwoty na zakup nowego domu nie było niezbędne i nie służyło już do przezwyciężenia najcięższych sytuacji życiowych związanych z konsekwencjami wywołanymi osuwiskiem terenu.

Organ II instancji wyjaśnił, że zasiłki określone w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej mają, co do zasady, charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel. Organ administracji publicznej przyznający dotację celową ma obowiązek szczegółowego ustalenia sytuacji osób poszkodowanych i zbadania rzeczywiście poniesionych strat, ponieważ świadczenia przyznawane na podstawie przepisów o pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania i nie mogą stanowić rekompensaty za wszystkie straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej.

W ocenie Ministra Finansów nie stanowi okoliczności uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowisko Skarżącej, zgodnie z którym Najwyższa Izba Kontroli nie stwierdziła poważnych uchybień w działalności Gminy oraz fakt, że decyzja ostateczna w sprawie przyznania kosztów rozbiórki przypisanych do zwrotu była przedmiotem analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Stanowisko ww. organów ani nie wiąże Wojewody [...] oraz Ministra Finansów, ani też nie przesądza oceny sprawy.

Organ zauważył również, że jak wynika z odwołania, uzasadnieniem przyznania zasiłku celowego na rozbiórkę domu jest w ocenie Skarżącej trudna sytuacja życiowa dotowanej wielodzietnej rodziny (bezrobocie, problemy wychowawcze). Takie stanowisko, zdaniem organu, jest sprzeczne z celem przyznanych środków z dotacji celowej przeznaczonej na realizację zasiłków celowych dla osób, które znalazły się w trudnej sytuacji wyłącznie w efekcie zdarzeń wywołanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi. W przypadku dotacji celowych pobranych w nadmiernej wysokości, w opinii Ministra Finansów, chodzi wyłącznie o zakwestionowanie ich wysokości nie zaś generalnie merytorycznej zasadności (i celu) przyznania dotacji.

Minister Finansów wyjaśnił, że zgodnie z art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną należy do zadań zleconych z administracji rządowej realizowanych przez gminę. Jakkolwiek pisma organów rządowych (m.in. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i dlatego nie mogą być samodzielną podstawą przyznania bądź odmowy przyznania pomocy związanej z powodzią, zawarty w nich sposób wykonywania zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej, jest dla organów jednostek samorządu terytorialnego niewątpliwie wiążący.

Na powyższą decyzję Ministra Finansów z [...] września 2012r. Gmina [...] złożyła skargę wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez przyjęcie że wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowią podstawę prawną dla rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji i są wiążące dla jednostek samorządu terytorialnego;

- art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez ingerencję Wojewody Podkarpackiego oraz Ministra Finansów jako organu II instancji w decyzję wydaną w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej opartą na uznaniu administracyjnym;

- art. 40 ust. 2 i 3, art. 2 ust. 1, art.3 ust. 1 - 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawo do zasiłku celowego określonego w decyzji nie przysługuje, gdyż nie jest to zgodne z wytycznymi MSWiA oraz poprzez naruszenie zasady swobodnego uznania w wydawaniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach;

- naruszenie art. 169 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U., Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zwanej dalej ustawą o finansach publicznych, poprzez błędne ustalenie, że Skarżącej udzielono dotacji w nadmiernej wysokości, podczas gdy została ona przyznana prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i wykorzystana w całości zgodnie z przeznaczeniem.

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego :

- naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności;

- naruszenie zasady określonej w art. 8 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi Gmina rozwinęła zarzuty oraz wskazała m.in., że w okresie od 28 czerwca 2011 r. do 11 sierpnia 2011 r. przeprowadzona została przez Najwyższą Izbę Kontroli w OPS w [...], szczegółowa kontrola w zakresie udzielania pomocy poszkodowanym w wyniku powodzi 2010 r. Przedmiotem kontroli były m.in. sprawy przyznawania i wypłacenia kosztów rozbiórki, w tym także przypadek w stosunku, co do którego ustalono zwrot w kwocie 25.814 zł. Najwyższa Izba Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z 9 września 2011 r. pozytywnie oceniła działania OPS w [...] zakresie objętym kontrolą, mimo stwierdzonych uchybień nie mających jednak zasadniczego wpływu na kontrolowaną działalność.

Zdaniem Skarżącej błędne jest stanowisko organu II instancji, iż sposób wykonywania zadań zawartych w pismach organów rządowych jest wiążący dla organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarżąca stanęła na stanowisku, że decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego jest decyzją indywidualną, powinna zatem uwzględniać sytuację osobistą osób poszkodowanych, w tym ich sytuację finansową. Forma wsparcia poszkodowanych, którzy ponieśli straty w związku ze zdarzeniem klęskowym, powinna być dostosowana do specyficznych potrzeb danej osoby/rodziny, zidentyfikowanych w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przed wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez organ zarówno I jak i II instancji na wytycznych jest niedopuszczalne z punktu widzenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Skarżącej przeznaczenie zasiłków dla poszkodowanej rodziny jest zgodne z celem polityki społecznej, polegającym na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Bez przyznanej pomocy rodzina nie byłaby w stanie przezwyciężyć doznanej straty i taką decyzje o przyznaniu zasiłku celowego podjęto działając w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że koszty rozbiórki zniszczonego domu mieszczą się również w pojęciu szkody, jaką poniosła poszkodowana rodzina, gdyż zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010r., nałożono na poszkodowanych obowiązek rozbiórki budynku, a koszt tej rozbiórki został oszacowany przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 25 814 zł. Szkodą tutaj jest uszczerbek jaki doznała rodzina w swoim majątku z uwagi na konieczność wykonania decyzji PINB i poniesienia kosztów rozbiórki. Zdaniem Gminy błędne jest stanowisko Ministra Finansów, że "rozbiórka domu nie była niezbędna", gdyż jest to sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności decyzją PINB, jak również ingerencją w uznanie administracyjne. Bez przyznanej pomocy 8 osobowa rodzina nie byłaby w stanie przezwyciężyć doznanej straty.

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując podnoszone wcześniej argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ administracji nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów procedury ani też wymienionych przepisów prawa materialnego, co mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Stan faktyczny ustalony został w toku postępowania administracyjnego prawidłowo, organ nie dopuścił się dowolności w przyjętych ocenach. Postępowaniu organów nie można zarzucić naruszenia zasady pozyskiwania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Problem merytoryczny w rozpoznawanej sprawie dotyczy zagadnienia, czy w ramach zasiłku celowego (zdarzenie losowe/klęska żywiołowa – Osuwisko) zasadne było przyznanie przez Gminę oprócz kwoty przeznaczonej na zakup domu, również kwoty przeznaczonej na rozbiórkę domu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, mające także wsparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie przyznawania zasiłku celowego związanego ze zdarzeniem losowym/klęską żywiołową na pokrycie kosztów rozbiórki.

Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

W myśl ust. 4 art. 169 ustawy o finansach publicznych zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Art. 169 ust. 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Ponadto art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. li 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną należy do zadań zleconych z administracji rządowej realizowanych przez gminę.

Sporny zasiłek celowy na rozbiórkę budynku został udzielony w związku z powstałym osuwiskiem na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 ustawy). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 ustawy).

Cele pomocy społecznej natomiast określone zostały w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3 art. 3 ustawy). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej).

Zgodnie z art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę.

Po przytoczeniu podstaw prawnych należy podkreślić, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie ma charakteru odszkodowania i nie musi pokrywać szkody majątkowej spowodowanej klęską żywiołowa.

W niniejszej sprawie, w związku ze stwierdzonym osuwiskiem terenu i przeznaczeniem budynku mieszkalnego do rozbiórki, celem przyznanych środków mógł być wyłącznie zakup domu. Jak ustalono, budynek mieszkalny zamieszkiwany przez wnioskodawcą i jej rodziną został zalany i uszkodzony w wyniku działania powodzi. W miejscu jego położenia powstało osuwisko, budynek mieszkalny został określony jako przeznaczony do rozbiórki decyzją nadzoru budowlanego z [...] września 2010r. Dlatego też zgodzić się należy z Ministrem Finansów, że przeznaczenie dodatkowych środków z przyznanej dotacji celowej na rozbiórkę domu było nieuzasadnione, gdyż Gmina przyznając określoną kwotę na zakup domu zrealizowała w całości ciążący na niej obowiązek zapewnienia centrum życiowego poszkodowanej rodziny. Natomiast przyznanie zasiłku celowego na rozbiórkę budynku, w którym poszkodowana rodzina nie mieszka i nie zamierzała zamieszkać (poszkodowana rodzina nie wystąpiła o zasiłek celowy na odbudowę budynku tylko na zakup nowego), było nie celowe z punktu widzenia art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Należy podkreślić - mając na uwadze cele pomocy społecznej określone w cytowanych wyżej art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej - że w przedmiotowej sprawie cel został osiągnięty poprzez przyznanie zasiłku celowego na zakup domu i zaspokojenie tym samym potrzeb bytowych poszkodowanej rodziny. Rozbiórka domu w tej sytuacji celom tym nie służyła i nie była niezbędna. Okoliczność przyznania zasiłku celowego na zakup domu przez poszkodowaną rodzinę nie pozwala przyjąć, że rozbiórka dotychczasowego domu ma charakter podstawowej potrzeby egzystencjalnej poszkodowanych. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie, należy uznać, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2249/11). Uzasadnione – zdaniem Sądu – jest zatem przekonanie organów administracji, iż wystarczającym wsparciem przez Skarżącą Gminę dla poszkodowanej rodziny byłby zasiłek celowy na zakup domu, który umożliwił tej rodzinie wyjście z trudnej sytuacji bytowej. Tym samym nie zasadne są zarzuty naruszenia art. 40 ust. 2 i 3, art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1- 4 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nie można zgodzić się z poglądem, że działania organu działającego w trybie uznania administracyjnego pozostają poza jakąkolwiek kontrolą. Inna ocena prawa prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji celowej przez Gminę jest prawnie dopuszczalna i nie stanowi naruszenie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej.

Stanowisko Skarżącej wskazujące, że w przedmiotowej sprawie koszty rozbiórki zniszczonego domu mieszczą się w pojęciu szkody uzasadniającej przyznanie zasiłku celowego, na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na konieczność wykonania decyzji PINB z [...] września 2010 r., jest sprzeczne z ideą przyznawania zasiłków celowych w tym trybie, gdyż Gmina zrealizowała już cel pomocy przyznając zasiłek celowy na zakup domu. Celem przyznanego zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie jest również świadczenie pomocy w związku ze wskazywanymi okolicznościami, tj. liczbą dzieci w poszkodowanej rodzinie, bezrobocie rodziców i problemami wychowawczymi. Takie sytuacje nie uzasadniają uruchomienia dotacji celowych z przeznaczeniem na realizację zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku zdarzeń klęskowych.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów Skarżącej w tym dotyczącego naruszenia art. 87 Konstytucji RP trzeba zauważyć, że jest on bezzasadny. Wbrew twierdzeniom Skarżącej wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2010r., Nr [...] nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięć. Zaskarżona decyzja Ministra Finansów samodzielnie interpretuje właściwe przepisy, ponadto wskazuje na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz dodatkowo do nawiązuje do wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dokonana analiza stanu faktycznego w kontekście przepisów mających zastosowanie potwierdziła prawidłowość rozstrzygnięcia dokonanego przez Wojewodę [...]. Sąd jest bowiem zdania, że jeżeli interpretacja przepisów dokonana przez jakikolwiek organ jest prawidłowa, mająca oparcie w przepisach prawa (wskazane wytyczne w zaskarżonym zakresie powyższemu nie uchybiają), to nie można uznać za słuszny zarzut tylko dlatego, że Wojewoda [...] zastosował przepisy zgodnie z prawidłową ich interpretacją i w zgodzie z wytycznymi. Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów pozostających w tej samej sytuacji nie można, w ocenie Sądu, postawić zasadnie zarzutu naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. czyli naruszenia zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Tym bardziej, jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z cytowanym art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wojewoda może określać wytyczne co do sposobu wykonania zadań. W realizacji zadań zleconych powinno dążyć się do jednolitego sposobu ich wykonywania i osiągania podobnej efektywności, co można zapewnić poprzez określanie wytycznych przez jeden organ. Powyższe jest również wręcz niezbędne w celu realizacji konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Brak wytycznych, które co oczywiste muszą być zgodne z przepisami ustawy, mógłby doprowadzić do tego, że dwa podmioty będące w takiej samej sytuacji, mogłyby być różnie potraktowane. Wytyczne nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i dlatego nie mogą być samodzielną podstawą przyznania bądź odmowy przyznania pomocy związanej z powodzią, jednakże zgodzić się należy z Ministrem Finansów, że zawarty w nich sposób wykonywania zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej, jest dla organów jednostek samorządu terytorialnego wiążący, jeżeli ma oparcie w obowiązujących przepisach.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP poprzez ingerencję Wojewody Podkarpackiego oraz Ministra Finansów w decyzję wydaną na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, opartą na uznaniu administracyjnym. Gmina bowiem na realizację zadania zleconego otrzymała dotację z budżetu państwa i winna tę dotację wydatkować zgodnie z celami na jakie ona je otrzymała, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Organy, które przekazały dotację mają uprawnienia do kontroli prawidłowości rozliczenia takiej dotacji. Dodatkowo trzeba podkreślić, że przyznanie zasiłku celowego decyzją administracyjną nie oznacza, że nie jest możliwe orzeczenie zwrotu w trybie przepisów o finansach publicznych dotacji celowej pobranej przez Gminę, która przyznała zasiłek celowy z naruszeniem obowiązujących przepisów. Okoliczność pozostawania w obrocie prawnym decyzji z 29 października 2010 r. nie stanowi przeszkody do dochodzenia zwrotu dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Prawidłowo także organ odwoławczy wskazał, że wyniki kontroli NIK oraz ocena orzeczenia dokonana przez SKO w [...] nie wiąże Wojewody [...] oraz Ministra Finansów, ani też nie przesądza oceny sprawy. Tym bardziej, że ocena decyzji Burmistrza [...] została dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie nadzwyczajnym. SKO w [...] nie zgodziło się ze stanowiskiem Burmistrza [...], który mocą decyzji z [...] marca 2011r. zmienił decyzję własną z [...] października 2010r., na podstawie art. 163 k.p.a. i decyzja z [...] kwietnia 2011r. uchyliło w całości decyzję z [...] marca 2011r. oraz umorzyło postępowanie. Dodatkowo trzeba zauważyć, że decyzja z [...] października 2010 r. dotyczy przyznania A. T. zasiłku celowego, zgodnie z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast w zaskarżone decyzje zostały oparte na podstawie przepisów zawartych w ustawie o finansach publicznych w związku z przepisami ustawy o pomocy społecznej i są skierowane do innego podmiotu.

Na zakończenie trzeba wskazać, że zasadnie w zaskarżonej decyzji Minister Finansów wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z kwotą dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, lecz z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i w tym zakresie dokonał korekty podstawy prawnej. W przypadku dotacji celowych pobranych w nadmiernej wysokości, chodzi wyłącznie o zakwestionowanie ich wysokości nie zaś generalnie merytorycznej zasadności (i celu) przyznania dotacji, co też w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Mając jednak na uwadze przepis art. 139 k.p.a. organ II instancji słusznie nie uchylił decyzji Wojewody Podkarpackiego w części określającej termin, od jakiego należy liczyć odsetki (termin naliczania odsetek wiąże się z okolicznością czy dotacja udzielona z budżetu państwa została pobrana w nadmiernej wysokości czy też została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem). Zaskarżona decyzja w tym zakresie bowiem nie narusza w sposób rażący prawa lub interesu społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organy obydwu instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa, podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.