Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 440/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 17, art. 29 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. L i F L na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. i F. van L. złożyli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 5 czerwca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2018 r., nakazującą im rozbiórkę zadaszenia żaluzjowego o powierzchni 106 m2 na istniejącej przy budynku mieszkalnym w północno – wschodniej części działki nr [..] w S. przy ul. P., pergoli z kształtowników stalowych przez rozbiórkę lameli żaluzji wraz z systemem odprowadzania wody i instalacją elektryczną.

Decyzja organu pierwszej instancji podjęta została na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej ustawa Prawo budowlane.

Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Jak wynika z akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowania w sprawie wykonania, bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, zadaszenia na istniejącej pergoli przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. P. w S. Teren tej nieruchomości zabudowany jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zrealizowanym na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 marca 2015 r. udzielającej pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. w S., na dz. nr [..], [..] ark. mapy 25. Zatwierdzony projekt budowlany, poza budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidywał także wykonanie w północno-wschodniej części nieruchomości stalowego rusztu (z kształtowników stalowych) o powierzchni w rzucie około 106 m2, nad powierzchnią utwardzoną z miejscami postojowymi, co w projekcie określono pergolą nad miejscami postojowymi. Pergola ta osłonięta jest ze wszystkich stron na całej wysokości murem pełnym, ścianą budynku i ścianą z bramą wjazdową do miejsc postojowych.

Z akt administracyjnych wynika również, że postępowanie w sprawie udzielenia ww. pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu było przedmiotem oceny w trybie nadzwyczajnym, zakończonym decyzją Wojewody z dnia 8 września 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę, utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2017 r.

Powyższe, zdaniem organu pierwszej instancji oznacza, że brak jest podstaw do kwestionowania legalności wybudowania konstrukcji stalowej, która miała pełnić funkcję pergoli nad powierzchnią utwardzoną z miejscami postojowymi.

W dalszej kolejności wskazano, że na podstawie oględzin z dnia 9 listopada 2017 r. stwierdzono, że na istniejącej konstrukcji stalowej tworzącej pergolę, zamontowano zadaszenie żaluzjowe z ruchomymi lamelami aluminiowymi, z wbudowanym systemem rynnowym. Pod istniejącą konstrukcją stalową rozprowadzono instalację elektryczną z 6 lampami oświetleniowymi. Zamontowane zadaszenie umożliwia szczelne zamknięcie przestrzeni nad powierzchnią utwardzoną z miejscami postojowymi. Inwestorami w zakresie tych robót są A. i F. Van L.

Odnosząc się do charakteru wykonanych robót organ stwierdził, że zamontowane zadaszenie żaluzjowe (po zamknięciu szczelne) na istniejącej konstrukcji wydzieliło obiekt z przestrzeni ze wszystkich stron i skutkuje powstaniem obiektu budowlanego z pełnymi ścianami, dachem i bramą wjazdową. Wnętrze obiektu zabezpieczone jest przed wpływami atmosferycznymi, a wykonana instalacja oświetleniowa umożliwia w pełni użytkowanie zamkniętego (bez okien) obiektu. Z uwagi na fakt, że pod pergolą istnieje powierzchnia utwardzoną z miejscami postojowymi należy uznać, że w wyniku wykonanych robót powstał obiekt o charakterze garażu zamkniętego, o powierzchni w rzucie ok. 106 m2. Bez znaczenia natomiast jest fakt, że zadaszenie jest otwieralne. W konsekwencji, organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonanych robót w obrębie zadaszenia nie można rozpatrywać wyłącznie jako montażu zadaszenia żaluzjowego, gdyż w istocie doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejących obiektów i nastąpiła przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, istniejącej zabudowy na obiekt zamknięty o funkcji garażu. Tymczasem wykonanie takich robót budowlanych nie mieści się w katalogu obiektów i robót budowlanych wymienionych w przepisach art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub objętych obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi. W tej sytuacji, w ocenie organu pierwszej§§ instancji, przedmiotowa przebudowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę jest przypadkiem określonym w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który uzasadnia przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na fakt, że obiekt o charakterze garażu powstał w wyniku przebudowy istniejących obiektów, a nie budowy nowego obiektu, dlatego w niniejszej sprawie nie mogą być zastosowane przepisy legalizacyjne w trybie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane.

Przytaczając dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji stwierdził, że nieruchomość przy ul. P. w S. leży na terenie, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "rejonu ulic [..]" zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr [..] z dnia 27 stycznia 2006 r. (Dz. U. Woj. z 2006 r., [..]). Działka, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt położona jest na terenie oznaczonym symbolem C-l/06 nr terenu 10.M/U. Ustalenia planu określają warunki zagospodarowania terenu i zgodnie z pkt. 5.1.a) karty terenu ustalają powierzchnię zabudowy do 40% z wyjątkiem posesji przy ul. P. od nr [..] do nr [..], dla których ustala się tą powierzchnię do 25%.

Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 5 marca 2015 r. wynika, że powierzchnia zabudowy analizowanego budynku mieszkalnego wynosi 25% powierzchni działki. Zatem, zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wyczerpuje możliwość zabudowy posesji przy ul. P. i na terenie tym nie może powstać obiekt zwiększający powierzchnię zabudowy. Tymczasem, wykonana przebudowa spowodowała powstanie obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy około 106 m2, co narusza wymogi wynikające z cytowanych powyżej przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego brak jest przesłanek do legalizacji powyższych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co oznacza jednocześnie konieczność rozbiórki zadaszenia żaluzjowego nad pergolą o powierzchni 106 m2, o czym organ pierwszej instancji orzekł w decyzji z dnia 18 stycznia 2018 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyli A. i F. Van L., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. Zarzucili naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie błędnej wykładni przepisów w związku z uznaniem, że konstrukcja pergoli wraz z zamontowanymi urządzeniami (żaluzją) jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oraz przepisów postępowania – art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wydanie decyzji sprzecznej z zebranym materiałem dowodowym.

W decyzji z dnia 5 czerwca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał na podstawę prawną prowadzonego postępowania, tj. art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powtórzył ustalenia organu pierwszej instancji i wskazał, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy są przeprowadzone roboty budowlane, polegające na zamontowaniu zadaszenia żaluzjowego (o powierzchni ok. 106 m2) na istniejącej pergoli, osłoniętej ze wszystkich stron przyległą do niej zabudową terenu działki nr [..] przy ul. P. w S., w wyniku których powstał obiekt budowlany o funkcji garażu, a dokładniej - budynek o tej funkcji użytkowej, którego budowa wymaga, zgodnie z art. 28 ust.1 ww. ustawy, decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak takiej decyzji obligował organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania. Następnie WINB wskazał, że zgodnie z potocznym rozumieniem pergola to lekka budowla ogrodowa, składająca się z jednego rzędu lub dwóch rzędów słupków podtrzymujących poziomą kratownicę, oplecionych pnącymi roślinami.

Na podstawie analizy dokumentacji projektowej WINB ustalił, że opisana pergola nie jest konstrukcją lekką (kratownica ze stali profilowanej, stopy fundamentowe o wymiarach 1,50 m x 1,50 m i wys. 0,60 m). Kratownicę umieszczono nad utwardzoną powierzchnią miejsc postojowych dla aut, nie podpiera jej rząd słupków z pnącymi roślinami (jest oparta na słupach żelbetowych i podciągu). Skoro jednak pergola w takim kształcie została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę, to brak jest podstaw do kwestionowania jej legalności. Jak wynika jednak z kolejnych ustaleń, powyższa pergola została następnie pokryta dachem żaluzjowym z pasów aluminiowych (ruchomych obrotowo), z zamontowanym systemem rynnowym oraz instalacją elektryczną dla 6 lamp oświetleniowych. W ocenie organu odwoławczego, ze względu na fakt, że pergola była, na całej wysokości, z każdej strony, trwale osłonięta (mur pełny, ściana budynku, ściana z bramą wjazdową do miejsc postojowych), powstał, wykonany w warunkach samowoli budowlanej, kubaturowy obiekt budowlany (budynek) o powierzchni zabudowy około 106 m2, przeznaczony do pełnienia funkcji garażowej. Jego budowa wymaga pozwolenia na budowę, którym inwestorzy nie dysponują. Bezsporne jest również to, że zachowaniu powyższego obiektu budowlanego sprzeciwiają się powołane wyżej przepisy prawa miejscowego, które w odniesieniu do analizowanej nieruchomości dopuszczają powierzchnię za budowy 25 % w całości wykorzystaną dla zabudowy budynkiem mieszkalnym. Jednocześnie, korygując ustalenia organu pierwszej instancji, prawidłowe co do zasady, organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do przebudowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie określonych robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym (art. 3 pkt 7a ustawy), gdyż obiekt kubaturowy dopiero powstał - jako efekt przedmiotowych robót budowlanych.

W odniesieniu do zarzutów odwołania WINB wskazał, że organ pierwszej instancji nie określił przedmiotu sprawy jako budynku, lecz jako obiekt budowlany. Podkreślił również, że wykorzystana w formie i funkcji dachu żaluzja z pasów aluminiowych stanowi element budowlany, a nie urządzenie budowlane, jak to argumentują odwołujący. Zastosowane rozwiązanie, polegające na możliwej zmianie położenie pasów pokrycia dachowego (mobilny dach), nie pozbawia dachu przypisanej mu roli, pomimo że w pozycji pionowej pasów "nie zapewnia szczelności".

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i F. Van L., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania , to jest:

a) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, czyli nakazanie rozbiórki urządzenia żaluzjowego na istniejącej pergoli z kształtowników stalowych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. P. w S., w sytuacji gdy wykonanie roboty nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budynku (garażu), co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę;

b) art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i ustalenie, że zainstalowane urządzenia stanowią dach, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;

c) art. 3 pkt 2 ww. ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zainstalowane urządzenia nie stanowią dachu, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy;

d) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego zastosowanie bez powiązania z art. 51 ust. 7 tej ustawy w sytuacji, gdy postępowanie dotyczyło zakończonych robót i nie istniały przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z 18 stycznia 2018 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów Prawa budowlanego, a to art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 tej ustawy, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości;

b) wydanie decyzji z naruszeniem art. 10 k.p.a. poprzez wydanie jej bez umożliwienia stronie odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego;

c) art. 7, 8 § 1, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydanej przez organ II instancji, jakie okoliczności organ uznał za udowodnione z uwagi na niewyjaśnienie charakteru i rodzaju robót objętych przedmiotowym postępowaniem, nieprzeprowadzenie w tym zakresie adekwatnych dowodów, brak jednoznacznych ustaleń faktycznych i opisu w uzasadnieniu wydanej decyzji w zakresie rodzaju, typu i liczby wszystkich zainstalowanych urządzeń, pominięcie twierdzeń zawartych w prywatnej opinii biegłego z dnia 31 stycznia 2018 r.;

d) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez skarżącą w niniejszym postępowaniu i dowolne ustalenie, że instalacja urządzeń przez stronę, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżący konsekwentnie twierdzą, że elementy lamelowe na pergoli mają charakter "urządzeń" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i zostały zainstalowane na istniejącym obiekcie budowlanym. Są to przy tym urządzenia techniczne bezpośrednio nie związane z funkcjonowaniem obiektu budowlanego i nie stanowią one urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Skarżący powołują się na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane.

Dalej skarżący wskazali, że zgodnie z definicją budynku (art. 3 pkt 2 ustawy), jest to obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Konstrukcja pergoli nie ma pełnego zamknięcia ścian - istnieją nie zamknięte przestrzenie pomiędzy murami a pergolą stalowa. W tej sytuacji nie może być mowy o zamknięciu obiektu. Dodatkowo mury zewnętrzne wraz z bramą garażową stanowią elementy ogrodzenia niezależne od konstrukcji pergoli. Urządzenia zainstalowane przez skarżących na pergoli nie stanowią "dachu" i nie powodują uznania pergoli za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Znajduje to potwierdzenie w opinii biegłego załączonej do odwołania.

Następnie skarżący argumentowali, że dach zgodnie z definicją słownikową to konstrukcja osłaniająca budowlę przez opadami atmosferycznymi. Elementami dachu są konstrukcja dachu i jego poszycie. Biorąc pod uwagę parametry techniczne urządzeń lamelowych SOLAR zamontowanych na należącej do skarżących pergoli, urządzenia te już w fazie projektowania i montażu nie spełniały wskazanych wyżej wymogów stawianych "dachom". Co więcej biorąc pod uwagę wskazane wyżej parametry techniczne, urządzenia te są przeznaczone do ochrony przed nadmiernym nasłonecznieniem. Zainstalowane urządzenia, jak podkreślili skarżący, nie mogą spełniać roli dachu, gdyż nawet w przypadku całkowitego zasłonięcia żaluzji nie spełniają one funkcji dachu. W konsekwencji, zamontowanie przedmiotowej żaluzji nie nadało pergoli charakteru budynku, co przesądza o wadliwości decyzji wydanych w niniejszej sprawie.

Skarżący wskazali jednocześnie na naruszenie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, co skutkować powinno nieważnością wydanej decyzji.

Argumentując zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali, że dokonując zmiany kwalifikacji robót budowlanych w postępowaniu odwoławczym, WINB nie wyjaśnił przesłanek, które o tym zadecydowały, a to skutkuje arbitralnością jego decyzji. Organ odwoławczy nie odniósł się również do zarzutów odwołania, przez co naruszył art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ nie odniósł się do argumentów, że wnętrze pergoli nie jest całkowicie zabezpieczone przez wpływem czynników atmosferycznych i nie ma pełnego zamknięcia ścian. Wreszcie, rozstrzygnięcie zostało oparte nie niepełnym materiale dowodowym, np. z pominięciem danych katalogowych i parametrów technicznych zamontowanego urządzenia. Strony też nie zostały pouczone o dyspozycji art. 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja WINB z dnia 5 czerwca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia 18 stycznia 2018 r., którą nałożono na skarżących obowiązek rozbiórki żaluzjowego zadaszenia o powierzchni 106 m2, na istniejącej pergoli z kształtowników stalowych przy budynku jednorodzinnym przy ul. P. w S., w północno – wschodniej części działki nr [..] poprzez rozbiórkę elementów lamelowych żaluzji wraz z systemem odprowadzania wody i instalacją elektryczną.

Kwestią sporną pomiędzy WINB a skarżącymi jest charakter wykonanych robót budowlanych oraz ich skutek w kontekście brzmienia przepisów prawa budowlanego.

Jak wynika z akt administracyjnych i ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego, skarżący – na podstawie ostatecznej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 marca 2015 r. udzielającej im pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. w S., na działkach nr [..] i [..] ark. mapy 25 oraz zatwierdzającej projekt budowlany – oprócz budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykonali również obiekt, nazwany w tym projekcie pergolą nad miejscami postojowymi. Analiza projektu według prawidłowych ustaleń organów wskazuje, że pergola ta składa się ze stalowego rusztu (z kształtowników stalowych) o powierzchni w rzucie około 106 m2, umieszczonego nad powierzchnią utwardzoną z miejscami postojowymi. Pergola osłonięta jest ze wszystkich stron na całej wysokości murem pełnym, ścianą budynku i ścianą z bramą wjazdową do miejsc postojowych. Poza sporem jest, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, że w wyżej opisanym kształcie pergola, mimo swojej odmienności w porównaniu z obiektami w powszechnym rozumieniu uznawanymi za pergolę, jest obiektem w pełni legalnym i brak jest podstaw do jej kwestionowania w opisanym w projekcie kształcie. W aktach administracyjnych [..] na karcie nr 15 znajduje się zdjęcie obrazujące wygląd i kształt ww. pergoli w rzucie od góry. Jej istotnym elementem, przesądzającym ostatecznie o charakterze pergoli, a więc konstrukcji z definicji lekkiej, przepuszczalnej, była całkowicie przepuszczalna kratownica, przymocowana do muru, ściany budynku oraz ściany z bramą wjazdową. Co istotne bowiem, funkcjonująca właśnie w takiej konstrukcji i kształcie pergola, a ściślej – stalowa kratownica - została następnie przykryta na całej swej powierzchni (106 m2) konstrukcją żaluzjową z ruchomych lameli, napędzaną silnikiem elektrycznym, umożliwiającą zamykanie przestrzeni nad utwardzonym podłożem. Jak wynika z opisu konstrukcyjnego pergoli lamelowej Solar, stanowi ona konstrukcję aluminiową i składa się z lameli ruchomych z odprowadzaniem wody. Elementami jej są słupy aluminiowe, orynnowanie (rynna 150 x 220 mm), silnik i sterowniki do niego. Po zamknięciu lameli woda opadowa odprowadzana jest do wewnętrznych rynien i do rynny zewnętrznej, odprowadzającej wodę na teren działki. Lamele i orynnowanie wykonane są ze stali nierdzewnej. Pod istniejącą konstrukcją stalową rozprowadzona jest także instalacja elektryczna z 6 lampami oświetleniowymi.

Jak wynika też z akt administracyjnych, w decyzji z dnia 2 czerwca 2017 r. Konserwator Zabytków Miasta zezwolił inwestorom (skarżącym) na montaż elementów lamelowych typu Solar na istniejącej konstrukcji pergoli na działce nr [..] przy ul. P. w S. Jednocześnie jednak, w treści tej decyzji jednoznacznie wskazano, że uzyskane zezwolenie nie zwalnia od obowiązku uzyskania zezwolenia wymaganego w szczególności przepisami ustawy Prawo budowlane.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem, jak to już zresztą sąd wskazał, do oceny wykonanych robót i ich skutków, które skarżący kwalifikują jako instalacja urządzenia technicznego, nie będąca przebudową ani tym bardziej – nie prowadząca do powstania budynku (garażu). W tej kwestii jednak, zdaniem sądu wojewódzkiego, twierdzenia skarżących zasadniczo nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności sąd wojewódzki nie podziela stanowiska skarżących, że w opisanym stanie faktycznym zastosowanie znajduje art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. W ten sposób skarżący wywodzą, że wykonane przez nich roboty polegały wyłącznie na instalacji lamelowej żaluzji, będącej urządzeniem technicznym, na istniejącej konstrukcji pergoli, co nie wymagało ani pozwolenia ani zgłoszenia budowlanego.

Odnosząc się do tego stanowiska sąd zauważa, że samo pojęcie "instalowania" nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo budowlane, wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7). Ustawodawca posługuje się nim jednak, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 art. 29), wskazuje się wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w tym odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Jak wskazano powyżej, co też znajduje potwierdzenie w decyzji o pozwoleniu na budowę z 5 marca 2015 r., skarżący uzyskali uprawnienie do wybudowania nietypowej pergoli. Z definicji pergola stanowi bowiem lekką, ażurową budowlę ogrodową składająca się z szeregu kolumn podtrzymujących drewnianą kratownicę, oplecioną pnącymi roślinami. W analizowanych okolicznościach o lekkim charakterze tej budowli przesądzać miała kratownica umieszczona na pełnych murach pergoli. Instalacja urządzenia technicznego na obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane nie może prowadzić do zmiany funkcji i charakteru tego pierwotnego obiektu budowlanego. Tymczasem, w okolicznościach niniejszej sprawy, nałożenie na ową w pełni przepuszczalną konstrukcję w postaci kratownicy żaluzjowego zadaszenia musi podlegać ocenie uwzględniającej funkcję, którą owo zadaszenie z żaluzji pełni lub może pełnić. Nie ulega wątpliwości zdaniem sądu, że w ten sposób skarżący w istocie "zamknęli" - tak skonstruowanym zadaszeniem - istniejącą pergolę, zmieniając jej dotychczasową funkcję, którą prawidłowo organ pierwszej instancji charakteryzuje jako garażową. Dotychczas bowiem pergola ta w żaden sposób nie zabezpieczała przed opadami atmosferycznymi i była budowlą otwartą. Nie zasługują w tym kontekście na uwzględnienie argumenty skargi, kwestionujące charakter tego zadaszenia i jego funkcję – w istocie przecież będącym dachem. Gdyby takiej funkcji owo żaluzjowe zadaszenie nie miało pełnić, to niepotrzebne byłoby orynnowanie i oświetlenie, co wbrew zarzutom skargi, potwierdza jednoznacznie faktyczną funkcję tego zadaszenia, jaką jest ochrona przed opadami atmosferycznymi i nadmiernym oświetleniem – niezależnie od tego, że jest ona realizowana w zależności od potrzeb skarżących, którzy mogą takiej konstrukcji dach "otwierać i "zamykać" wedle swego uznania bądź konieczności. W tym kontekście też nie jest istotne, że zadaszenie to nie jest pełne, gdyż nawet przy zamknięciu żaluzji istnieją nieznaczne prześwity. Nie przekreślają one bowiem zasadniczej funkcji, którą zadaszenie to pełni, tj. ochrony przed opadami atmosferycznymi. Skarżący słusznie w skardze wskazują na znaczenie pojęcia "dachu", jako konstrukcji osłaniającej budowlę lub teren przed opadami atmosferycznymi. Zdaniem sądu właśnie taką funkcję pełni żaluzjowa konstrukcja lamelowa wraz z orynnowaniem i oświetleniem wybudowana na istniejącej pergoli. Taką funkcję żaluzjowego zadaszenia potwierdzają w szczególności elementy towarzyszące tej konstrukcji w postaci orynnowania, którego niewątpliwym celem jest odprowadzanie wód opadów atmosferycznych. Bez znaczenia są tu twierdzenia skarżących wskazujące na to, że zimą, czy przy obfitych opadach konstrukcja żaluzjowa musi pozostawać otwarta. Istotna jest tu bowiem sama możliwość zamknięcia przestrzeni dachowej i w konsekwencji – zamknięcia obiektu we wszystkich trzech wymiarach. Konstrukcja zadaszenia – czy ma on charakter otwierany czy też zamontowany jest na stałe – ma tu znaczenie jedynie wtórne. W konsekwencji, według sądu, w toku postępowania administracyjnego słusznie ustalono, że funkcja powstałej konstrukcji była identyczna z funkcją dachu. Nie mają racji skarżący wskazując, że wybudowana konstrukcja ma inną funkcję, ponieważ nie chroni budynku mieszkalnego przed deszczem, a tym bardziej przed śniegiem, ze względu na konieczność otwarcia lameli w okresie zimowym. Zauważyć trzeba, że wskazana powyżej funkcja ochronna może być wykorzystywana na różny sposób, np. do ochrony przed opadami atmosferycznymi i przechowywania materiałów, samochodu, urządzeń. To, czy inwestor ma zamiar w ten sposób korzystać z tej konstrukcji jest bez znaczenia. Wystarczy, że ma możliwość takiego właśnie jej wykorzystania.

Wreszcie zauważyć wypada, że kwalifikacja wykonanych robót jako instalacja urządzenia, zdaniem sądu zmierza do obejścia przepisów prawa budowlanego, przewidujących konieczność uzyskania pozwolenia na budowę na roboty, które wpływają na zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektów budowlanych, co niewątpliwie ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Przedłożone przez inwestorów dokumenty w postaci orzeczenia technicznego, czy dokumentacji technicznej i karta gwarancyjnej żaluzji nie mogą ukształtować odmiennej oceny wykonanych robót, bowiem opisują jedynie element pewnej całości (samą konstrukcję żaluzji lamelowej), która oderwana jest od całokształtu okoliczności faktycznych związanych z realizacją robót budowlanych, będących przedmiotem niniejszego postępowania.

W dalszej kolejności, skarżący wskazują, że "zainstalowane na pergoli urządzenia stanowią urządzenia techniczne nie związane z funkcjonowaniem obiektu budowlanego, które nie są urządzeniami budowlanymi" w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Wskazywałoby to, że skarżący traktują jako zupełnie odrębne elementy – urządzenia techniczne - zarówno żaluzjowe zadaszenie, jak i towarzyszące mu orynnowanie, instalację elektryczną, itd. Takie stanowisko jednak również nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pozostaje całkowicie oderwane od funkcji, jaką w istocie pełni lub może pełnić żaluzjowe zadaszenie wespół z towarzyszącymi mu elementami, takimi jak w szczególności orynnowanie, czyli od ostatecznego efektu wykonanych robót. Zdaniem sądu, kwalifikacja robót budowlanych nie może być oderwana od efektu tych robót, którym było niewątpliwie powstanie obiektu kubaturowego, zamkniętego w przestrzeni (nawet jeśli nie całkowicie). O charakterze wykonanych robót budowlanych i powstałej w ich konsekwencji konstrukcji (np. urządzenia budowlanego, budowli, czy budynku) decyduje przede wszystkim funkcja tego przedmiotu, a nie nazwa określona przez inwestora (por. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r. , sygn. akt II OSK 1446/15, dostępny w CBOSA www. nsa.gov.pl). Istniejąca kratownica - dotychczas całkowicie przepuszczalna - została wykorzystana jako jeden z elementów tego obiektu, którego jednak przy kwalifikacji wykonanych robót w żaden sposób nie należy pomijać. Na legalnie istniejącej kratownicy umieszczono bowiem konstrukcję żaluzjową, złożoną z lameli, która – jak wskazano powyżej - z funkcjonalnego punktu widzenia może pełnić funkcję dachu i która spowodowała tym samym zmianę parametrów użytkowych istniejącej pergoli oraz – na co słusznie zwróciły uwagę organy administracji – zmianę w zakresie pełnionej przez nią funkcji, skoro z dotychczas całkowicie nieprzepuszczalnej konstrukcji zyskała ona charakter obiektu kubaturowego – w zasadzie całkowicie odgrodzonego w przestrzeni. Nieznaczne nieszczelności, na które wskazano w skardze nie zmieniają funkcji, jaką zyskał omawiany obiekt kubaturowy.

Z tych wszystkich względów sąd wojewódzki przychyla się do stanowiska organu pierwszej instancji, który wykonane w związku z tym roboty zakwalifikował jako przebudowę. Odmienna ocena charakteru robót budowlanych niż tak, której dokonał organ odwoławczy nie ma jednak znaczenia dla ostatecznej prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; W wyniku przebudowy istniejącej pergoli powstał obiekt kubaturowy, gdyż nastąpiło częściowe zamknięcie przestrzeni w postaci zadaszenia, które nie zostało przewidziane w posiadanym przez inwestorów pozwoleniu na budowę z dnia 5 marca 2015 r., ani też – co nie jest kwestionowane przez skarżących - nie jest przedmiotem innego pozwolenia na budowę. W odniesieniu do tak zakwalifikowanych robót budowlanych – jako przebudowy – nie znajduje zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, a więc zasadnie organy zastosowały tryb postępowania, przewidziany w art. 50-51 tej ustawy.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Z kolei, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ponadto, zgodnie z art. 50 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przykładem takiej sytuacji mogą być roboty budowlane, które nie spełniają określonych warunków lub norm, a w toku postępowania administracyjnego ustalono, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób niż przez rozebranie wykonanego obiektu lub jego części. Taka sytuacja zachodzi też w okolicznościach niniejszej sprawy. Nieruchomość przy ul. P. w S. leży na terenie, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "rejonu ulic [..]" zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr [..] z dnia 27 stycznia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. z 2006 r. [..]). Jest niesporne, że działka, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt położona, jest na terenie oznaczonym symbolem C-l/06 nr terenu 10.M/U. Ustalenia planu określają warunki zagospodarowania terenu i zgodnie z pkt. 5.1.a) karty terenu ustalają powierzchnię zabudowy do 40% z wyjątkiem posesji przy ul. P. od nr [..] do nr [..], dla których ustala się tą powierzchnię do 25%. W konsekwencji zatem, w odniesieniu do nieruchomości skarżących powierzchnia zabudowy terenu wynosi 25 % powierzchni działki. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 5 marca 2015 r. wynika, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 25% powierzchni działki. Zatem zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jak prawidłowo oceniły organy, wyczerpuje możliwość zabudowy posesji przy ul. P. i na terenie tym nie może powstać żaden obiekt zwiększający powierzchnię zabudowy. Tymczasem, wykonana przebudowa spowodowała powstanie obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy około 106 m2, co narusza wymogi wynikające z cytowanych powyżej przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym brak jest przesłanek do legalizacji powyższych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co oznacza że wydane w sprawie decyzje organów administracji, mimo wskazanej nieprawidłowości w odniesieniu do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, są zgodne z prawem.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy jednocześnie wskazać, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ma również zastosowanie do sytuacji, objętych zakresem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, na co jednoznacznie wskazuje jego treść. Mimo braku powołania go w podstawach prawnych decyzji organów obu instancji niewątpliwie miał on zastosowanie w sprawie. Należy wyjaśnić, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane może nastąpić zarówno wtedy, gdy zakwestionowane roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone, jak i w sytuacji gdy roboty te zostały już zakończone. W pierwszym przypadku, organ wydaje decyzję i stosuje właściwe środki prawne na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy, a w drugim przypadku stosuje odpowiednio ten sam przepis art. 51 ust. 1 ustawy, na podstawie art. 51 ust. 7 tej ustawy. Stosując art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ nie jest związany terminem z art. 51 ust. 1 ustawy; stosuje go "odpowiednio", a więc z pominięciem obostrzeń związanych z sytuacją, gdy roboty budowlane na dzień wydania decyzji z art. 51 ustawy nie zostały jeszcze zakończone.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów prawa procesowego, wskazanych w skardze. Zdaniem sądu, organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i przeanalizowały zebrane w sprawie dowody, czemu dały też wyraz w uzasadnieniach decyzji. Jak już wskazano powyżej, sąd zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie kwalifikacji charakteru wykonanych robót budowlanych, co ostatecznie nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż wydane rozstrzygnięcia uznać należy za prawidłowe co do zasady.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku.