Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2037/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 952/18 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez J.K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia

14 marca 2019 r., którym oddalono skargę w/w na decyzję na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął w dniu [...] lipca 2018 r. wniosek J.K. o wydanie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...].

Po przeanalizowaniu przedmiotowego wniosku i zobowiązaniu postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r. do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że właściwy organ przed wydaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę sprawdza, w myśl art 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., aktualnie Dz.U.

z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane), zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego oraz posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń

i sprawdzeń. Według oceny organu I instancji, załączony do wniosku o pozwolenie na budowę, projekt budowlany nie jest zgodny z zapisami § 14 ust. 220 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru poszerzenia terenu górniczego [...] w części znajdującej się w granicach administracyjnych gminy [...]. Z analizy projektu budowlanego

i postanowień powołanego planu miejscowego wynika bowiem, że część projektowanego budynku garażowo-gospodarczego ma być usytuowana na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] – tereny rolnicze, na którym zabronione jest wznoszenie wszelkich budynków kubaturowych, a inwestor nie wywiązał się

z nałożonego postanowieniem obowiązku wyeliminowania tej nieprawidłowości.

Wniesione przez J.K. odwołanie nie zostało uwzględnione przez Wojewodę [...], który decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymał

w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że z analizy inwestycji pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru poszerzenia terenu górniczego [...] w części znajdującej się w granicach administracyjnych gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 90, poz. 1683) wynika, że działka nr ewid. [...], obręb nr [...], objęta pozwoleniem na budowę, położona jest w terenie o symbolu: [...] - tereny rolnicze; [...] - tereny zabudowy zagrodowej; [...] - drogi lokalne gminne; [...] - tereny wód powierzchniowych. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...] (rys. nr 2 w projekcie budowlanym) oraz z rysunku pobranego z Systemu Informacji Przestrzennej - [...] (karta nr 6 w aktach l inst.), linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu, czyli teren o symbolu 371 RM i teren o symbolu 370R (wyznaczona zgodnie z rysunkiem planu), przebiega w odległości ok. 13 m od północnej granicy działki inwestora i przechodzi przez istniejący budynek mieszkalny (ozn. nr 2) oraz projektowany budynek garażowo- gospodarczy (ozn. nr 1). Należy zatem stwierdzić, że tylko część projektowanego budynku (dł. ok. 5 m) znajduje się na obszarze o symbolu 371 RM - przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. Natomiast, większa część projektowanego budynku (dł. ok. 16 m) położona jest na terenie o symbolu 370R, czyli na terenie o przeznaczeniu rolniczym, o którym mowa w § 14 ust. 202 planu.

Rozdział 3 planu miejscowego zawiera "Ustalenia szczegółowe", które w § 14 ust. 202 pkt 2 mówią, iż zasady zagospodarowania terenów należy przyjąć zgodnie

z § 13 ust. 3. W § 13 określono "Ogólne zasady kształtowania zabudowy

i zagospodarowania terenów o poszczególnych funkcjach. Dla terenów rolniczych, według § 13 pkt 3:

1) dopuszcza się prowadzenie gospodarki rolnej zgodnie z zasadą prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody;

2) tereny rolne mogą być przeznaczane pod uprawy polowe, sadownicze, ogrodnicze, łąki, pastwiska;

3) wyklucza się lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych.

Z uwagi na powyższe zdaniem Wojewody [...] należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że przedłożony projekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawarte w § 14 ust. 202 (zaznaczając, że organ I instancji omyłkowo wskazał na ust. 220), w związku z § 13 ust. 3 pkt 3. Jak wynika bowiem z przytoczonych zapisów mpzp, na terenie

o symbolu [...] nie ma możliwości budowy budynku garażowo-gospodarczego, skoro plan wykluczył lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych.

Wojewoda [...] wyjaśnił przy tym, że organ I instancji zarówno

w wydanym postanowieniu, jak i w zaskarżonej decyzji, zamiast ust. 202, wskazał 220, co należy uznać, jako oczywistą omyłkę, ponieważ ust. 220 plan nie posiada.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy podkreślił, że plan miejscowy kształtuje zabudowę i zagospodarowanie terenów. Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego. Dokonując analizy postanowień planu miejscowego oraz projektu zagospodarowania działki objętej wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] znajduje się tylko w części na terenie zabudowy zagrodowej (371 RM), a w części położona jest na terenach rolnych (370R). Lokalizacja projektowanego budynku garażowo-gospodarczego możliwa jest, zatem, w tej części działki, która położona jest na terenie o symbolu 371 RM, czyli w pasie o szerokości ok. 13 m od strony północnej granicy działki. Zgodnie natomiast z przedłożonym projektem budowlanym część projektowanego budynku znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 370R.

Decyzja Wojewody [...] została zaskarżona przez J.K. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze zarzucono między innymi, że organy odniosły się jedynie do ustaleń i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla tego obszaru, zaś za bez znaczenia uznano fakt, że skarżący jest rolnikiem i gospodarstwa rolnego nie da się prowadzić jedynie mając grunty rolne, potrzebna jest do tego infrastruktura pomocnicza w postaci budynków. Na działce znajduje się już zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., w tym w części na terenie oznaczonym w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 370 R – tereny rolnicze. Budowa zrealizowanego już budynku mieszkalnego oraz planowanego budynku garażowo-gospodarczego stanowiło realizację jednego zamierzenia inwestycyjnego, którego realizacja została rozciągnięta w czasie. Nadto podniesiono, że wielkość terenu oznaczonego symbolem 371 RM – tereny zabudowy gospodarczej znajdującego się na działce ozn. nr [...] stanowiącej własność skarżącego uniemożliwi realizację objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego. Nadto w skardze podniesiono,

że dokonane w 2011 r. zamiany zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostały przez gminę w żaden sposób uzasadnione,

a w szczególności nie uwzględniają one, że jest to gmina rolnicza.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej

i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego

i wydania pozwolenia na budowę. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.). Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej

i faktycznej skarżącego. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie

i w granicach prawa.

W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu I instancji nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem. Powołując się w dalszej części uzasadnienia na art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że wbrew odmiennym wywodom skargi decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że jej wydanie nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu. Przeciwnie, decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki - organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Dalej Sąd

I instancji stwierdził, że z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i ust. 3, jak i z przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario, wynika,

iż w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności, gdy obowiązujący plan nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie, na którym inwestor zamierza ją zrealizować, organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza możliwości lokalizowania jakichkolwiek obiektów kubaturowych na terenie, na którym według zamierzenia inwestycyjnego miałby zostać pobudowany, w swej przeważającej części, przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy.

Jak trafnie stwierdził to organ z dokumentów zgromadzonych w toku sprawy, w tym w szczególności z projektu zagospodarowania działki nr [...] (k. 24

w projekcie budowlanym) oraz z rysunku pobranego z Systemu Informacji Przestrzennej - [...] (k. 6 akt administracyjnych organu l instancji), linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu, czyli teren o symbolu 371 RM i teren o symbolu 370R przebiega w odległości około 13 m od północnej granicy działki inwestora i przechodzi przez istniejący budynek mieszkalny oraz projektowany budynek garażowo-gospodarczy. Oznacza to, że tylko część projektowanego budynku (długości około 5 m) znajduje się na obszarze o symbolu 371 RM - przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. Natomiast, większa część projektowanego budynku (długości około 16 m) położona jest na terenie o symbolu 370R, czyli na terenie o przeznaczeniu rolniczym, o którym mowa w § 14 ust. 202 planu miejscowego. Powyższe oznacza zatem, że złożony przez inwestora wniosek o pozwolenie na budowę, który przewiduje lokalizację obiektu kubaturowego

w postaci budynku garażowo-gospodarczego w części na obszarze, na którym obowiązuje zakaz lokalizowania jakichkolwiek obiektów kubaturowych, jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność taka, wobec jej nieusunięcia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obligowała organ do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje to czy obowiązujący wcześniej plan miejscowy dopuszczał możność wznoszenia na tym terenie obiektów kubaturowych, albowiem oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dokonuje się w odniesieniu do aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że obecne orzecznictwo sądów administracyjnych, opowiada się za ścisłym i restrykcyjnym interpretowaniem kwestii zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie można uznać za prawnie nieistotną sprzeczność uzasadniającą wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę sytuację, gdy tylko część budynku znajduje się na terenie, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takiej zabudowy nie dopuszcza nawet w sytuacji, gdy przyczyni się to do lepszego pod względem gospodarczym wykorzystania całej nieruchomości.

Zdaniem Sądu za uwzględnieniem skargi nie może także przemawiać treść

§ 7 ust. 2 Planu, który stanowi, że realizacja planu winna respektować prawo własności oraz prawo władania terenami, w stosunku do których plan wprowadza zmiany użytkowania. Tego rodzaju ogólny zapis nie może bowiem uzasadniać tezy

o możności inwestowania w sposób sprzeczny z przeznaczeniem oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania przyjętymi w planie dla poszczególnych terenów. Wniosek taki pozostawałby w sprzeczności z § 6 ust. 2 planu. Nadto Sąd powołał się na zapis z § 6 ust. 5 planu który stanowi, że w przypadku rozbieżności ustaleń ogólnych z ustaleniami szczegółowymi odnoszącymi się do tego samego terenu, warunki zagospodarowania zawarte w ustaleniach szczegółowych mają pierwszeństwo przed warunkami zawartymi w ustaleniach ogólnych.

Jednocześnie sąd uznał, że nie jest możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane. Inwestor może jedynie zaskarżyć postanowienia planu miejscowego w drodze skargi, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 506).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.K. wnosząc

o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 178 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że postanowienia aktu prawa miejscowego - planu zagospodarowania przestrzennego są dla Sądu bezwzględnie wiążące przy jednoczesnym uznaniu, że "uchwalenie planu miejscowego w taki sposób, że granice terenów o różnym przeznaczeniu, tj. zaliczonych do terenów budowy zagrodowej (RM) oraz terenów rolniczych (R), na których wykluczono jakąkolwiek zabudowę zagrodową, przebiegającą przez budynek mieszkalny wznoszony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, budzi istotne wątpliwości co do tego, czy przy uchwalaniu planu organ gminy nie przekroczył granic władztwa planistycznego", w sytuacji, gdy zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają jedynie Konstytucji i ustawom, z czego należy wywieźć kompetencję sądów do badania legalności podustawowych aktów normatywnych, a więc również aktów prawa miejscowego;

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że przeznaczenie terenu w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy do trwałego użytkowania rolniczego,

z równoczesnym dodaniem zastrzeżenia "bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych", może stanowić podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na tym terenie obiektu związanego bezpośrednio z produkcją rolną,

w sytuacji, gdy ugruntowana linia orzecznicza w tym zakresie kształtuje się w sposób odmienny,

c) § 7 ust 2 w z w. z § 6 ust. 6 uchwały Nr IV/19/11 Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2011 r. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy z przepisów tych expressis verbis wynikało, że realizacja planu winna respektować prawo własności oraz prawo władania terenami w stosunku do których plan wprowadza zmiany użytkowania, zaś w stosunku do terenów objętych zmianą przeznaczenia możliwe jest użytkowanie w dotychczasowy sposób,

d) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego i nieuwzględnienie tym samym słusznie nabytych praw skarżącego wynikających z poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i zatwierdzonego w oparciu o ten plan, planu zagospodarowania działki, w sytuacji, gdy w ówcześnie obowiązującym planie dopuszczono "uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej rozproszonej

w wolnych enklawach tą samą funkcją użytkową pod warunkiem położenia wzdłuż utwardzonych i uzbrojonych ciągów komunikacyjnych z zachowaniem warunków zabudowy i zagospodarowania działki jak w ustaleniach planu dla danej funkcji,

z wyjątkiem lokalizacji na terenach łąk, terenach podmokłych oraz terenów powiązań funkcjonalno-przyrodniczych", czego skutkiem jest brak zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i uniemożliwienie jej racjonalnego planowania teraźniejszych i przyszłych działań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności które mogłyby wskazywać na błąd w ustaleniach stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest jako podstawę oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stan faktyczny przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej nie zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem.

Pierwszy z podniesionych zarzutów kasacyjnych jest zarzutem najdalej idącym, albowiem podnosząc zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie skarżący kasacyjne podniósł, że wobec wprowadzenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazu jakiejkolwiek zabudowy na nieruchomości Rada Gminy [...] przekroczyła granicę władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego, co winno skutkować odmową zastosowania tych postanowień planu w niniejszej sprawie jako aktu prawnego podustawowego naruszającego przepisy rangi ustawowej oraz Konstytucji. Tym samym zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko Sądu, że są to przepisy bezwzględnie wiążące do momentu wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Powyższe stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na aprobatę w sprawach dotyczących zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28 i następne ustawy Prawo budowlane, z tym, że o wymogu zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 roku – Dz.U. Nr 78, poz. 483 oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), wiążącym organy stosujące prawo. Jego postanowienia odnoszą się do abstrakcyjnego adresata i regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu, w tym zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie danego terenu oraz zasady kształtowania zabudowy. Stanowią one zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ważność aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach przewidzianych przez przepisy prawa. Wyłącznym trybem kontroli uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest tryb przewidziany w art. 90, 94 bądź w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzenie nieważności poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłoby być przedmiotem ewentualnej odrębnej jego skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na wytoczenie której skarżący kasacyjnie nie wskazuje. W publikacji pod redakcją prof. Zbigniewa Niewiadomskiego pt. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Komentarz, 11 wydanie, został wyrażony pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny podziela zgodnie z którym "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą taką jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany, bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą stosunek krytyczny, dopóki nie zostanie zmieniony. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracyjnego". Na gruncie obowiązujących przepisów, do wyeliminowania z obrotu uchwały organu administracji publicznej konieczny jest akt stwierdzający nieważność uchwały, bowiem zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § pkt 5 i 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponadto zgodnie z § 2 tego artykułu, rozstrzygnięcia indywidualne, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o którym mowa w § 1 podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Po wydaniu takiego orzeczenia (stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny), uchwałę należy traktować tak, jakby w ogóle nie została ustanowiona, zaś rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność stwierdzono podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Należy podkreślić, że wyeliminowanie wadliwego aktu prawnego z obrotu następuje w określonym postępowaniu, którego granice określa przedmiot sprawy. W tym też postępowaniu bada się ewentualne istotne naruszenie prawa. Skutek prawny wadliwości uchwały wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sadów administracyjnych ustalające, że kontrolowany akt istotnie narusza prawo. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. Oznacza to dopóki dany akt funkcjonuje w obrocie wywołuje skutki prawne, dlatego organy winny stosować jego postanowienia rozstrzygając indywidualne sprawy, a sąd kontrolując legalność wydanych w oparciu o te akty decyzji w indywidualnych sprawach. Co do zasady Sąd nie może badać prawidłowości postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w innych postępowaniach (np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę), bowiem model kontroli takich aktów w przypadku zamiaru ich podważenia przez jednostkę której prawa zostały naruszone wynika z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe regulacje prawne wyłączają możliwość pominięcia stosowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w indywidulanej sprawie czego domaga się skarżący kasacyjnie.

Przyjęte w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyżej przedstawione regulacje prawne w pełni zapewniają ochronę konstytucyjnych praw obywateli poprzez możliwość indywidualnego wnoszenia skarg na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia koncepcji pominięcia stosowania w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku gdy uprzednio nie zostały one usunięte z obrotu prawnego w drodze odrębnych postępowań określonych w art. 91 , art. 94 i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne uznanie przez organy a następnie podzielenie tego stanowiska przez Sąd I instancji, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania wykluczają na części terenu objętego wnioskiem inwestycyjny o przeznaczeniu 370 R – grunty rolne jakąkolwiek zabudowę co skutkowało stwierdzeniem, iż przedłożony projekt w zakresie zagospodarowania przestrzennego nie jest zgodny z postanowieniami tego planu. W art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustawodawca określił zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych

w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. Jako że dokumenty te określają w sposób wiążący m. in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa

w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14). Stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego oznacza między innymi, że do wykładni postanowień tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany aktualnie jest pogląd zgodnie z który tylko w przypadku nieprecyzyjnych, czy zbyt ogólnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można ich interpretować zawężająco i to w taki sposób, że wykładnia ta prowadzi do zakazu zabudowy, przy możliwym spełnieniu innych parametrów, gdy postanowienia planu o takim zakazie zabudowy wyraźnie nie stanowią. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym przeznaczenia terenów i zasady ich zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) z uwzględnieniem jednak regulacji prawnych zwartych w innych aktach prawnym. Zgodzić należy się z stwierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że grunty rolne pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolnej są gruntami rolnymi. Oznacza to, że taka zabudowa nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych co potwierdza treść art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania przestrzennego takiego terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A zatem aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej zabudowy ogólnie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wskazanie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzono zakaz zabudowy w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju (uchwała NSA w Warszawie 5 sędziów z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt OPK 40/97). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że terenów 370 R – grunty rolne na którym zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym ma być usytuowana część planowanego budynku garażowo- gospodarczego obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wykluczył lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych (§ 14 ust. 202, § 13 ust. 1 pkt 2 planu.). Objęty wnioskiem obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który między innymi z uwagi na wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian i posiadanie dachu) jest obiektem kubaturowym. Tym samym zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów architektoniczno-budowlanych, że przedłożony projekt budowlany nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenie tego projektu i udzielenie pozwolenia na budowę.

Nie może zmienić powyższego stanowiska kolejny zarzut kasacyjny, w którym strona upatruje naruszenie prawa materialnego w pominięciu postanowień § 7 ust. 2 w zw. z § 6 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści których wynika, że realizacja planu winna respektować prawo własności, zaś

w stosunku do terenów objętych zmianą przeznaczenia możliwość użytkowania

w dotychczasowy sposób. Dokonując oceny tak postawionego zarzutu należy odwołać się w całości do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Są to przepisy zawarte

w rozdziale 1 zatytułowanym "Przepisy ogólne". Strona skarżąca pomija jednocześnie podnosząc ten zarzut między innymi § 6 ust. 5 planu, zgodnie z którym w przypadku rozbieżności ustaleń ogólnych z ustaleniami szczególnymi odnoszącymi się do tego samego terenu, warunki zagospodarowania zawarte w ustaleniach szczególnych mają pierwszeństwo przed postanowieniami zawartymi w ustaleniach ogólnych. Jak już wyżej wskazano postanowienia miejscowego planu dotyczące terenu oznaczonego 370 R zawarte w części szczególnej wyłączają na tym terenie możliwość lokalizowania jakiejkolwiek nowej zabudowy kubaturowej, czyli również budynków w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia podstawowej zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez pozbawienie strony możliwości zabudowy nieruchomości stanowiącej je własność

w drodze uchwalenia nowego planu miejscowego, mimo że poprzednio obowiązujący plan takie prawo przy spełnieniu dodatkowych warunków jej zapewniał. Dokonując oceny tak postawionego zarzutu na wstępie podnieść należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podlega ograniczeniom w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa. Niewątpliwie poprzez zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia co do sposobu zagospodarowania nieruchomości gmina we władczy sposób ingeruje w możliwość korzystania

z nieruchomości przez jej wieczystego użytkownika, to jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz

z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Wynikające

z tego tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia

i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do

ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W tej sytuacji właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego i nie może niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywać jej zagospodarowania (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 582/18). Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, wynika między innymi zasada ochrony praw nabytych. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego, prawa nabyte mogą być ograniczane lub znoszone. Nie zakazują ustawodawcy zmiany prawa, nawet w sposób niekorzystny dla obywateli, lecz nakazują poszanowanie ich zaufania do prawa już obowiązującego. Jednocześnie stwierdzić należy, że zmiana raz ukształtowanego sposobu wykonywania prawa własności nie oznacza, że prawodawca stosując procedury przewidziane w systemie prawnym nie może zmienić treść tego prawa, wprowadzić zmiany mające wpływ na sposób jego wykonywania. Nie narusza to zasady demokratycznego państwa prawa. Z uwagi na okoliczność, że kwestia ważności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak już wyżej wskazano, nie podlega badaniu

w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a jedynie w odrębnym postępowaniu o których mowa w art. 90, art. 94 i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym tak postawiony zarzut w niniejszej sprawie nie może zostać uwzględniony. Z żadnego postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonych decyzji nie wynika, aby skarżący zachował prawo do zagospodarowania nieruchomości według postanowień uprzednio obowiązującego planu, a w szczególności wznoszenia nowej zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.