Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 143/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na dokończenie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. F. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2014 r, Nr [...]., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku handlowo – usługowego z częścią mieszkalną oraz garażem podziemnym usytuowanym na terenie działki nr [...] w C., gmina Ż.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r., nr [...], Burmistrza Gminy udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego, położenia kabla, ś.n. i kabla przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego oraz szczelnego zbiornika na ścieki na terenie działki nr [...] w C., gmina Ż. dla inwestora J. B. Decyzja została przeniesiona decyzją Starosty z dnia 26 marca 2013 r., nr [...], na J. W.

W trakcie oględzin przeprowadzonych na terenie nieruchomości w dniu 16 maja 2013 r. ustalono, że budynek realizowany jest z istotnym odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę, a odstępstwo to polegało na zwiększeniu jego kubatury. Zatwierdzony ww. decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany przewidywał budynek częściowo podpiwniczony, parterowy z częściowym poddaszem użytkowym. Natomiast zrealizowany został budynek, który jest całkowicie podpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym nad całą powierzchnią parteru.

Ustalenia te spowodowały wszczęcie przez organ nadzoru pierwszej instancji postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawa budowlanego z 1994 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 21 czerwca 2013 r. organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę przedmiotowego budynku handlowo-usługowego wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Następnie w dniu 21 czerwca 2013 r. decyzją, nr [...] organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, w terminie do dnia 31 października 2013 r. - 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z instalacjami dotyczącego budynku handlowo - usługowego usytuowanego na terenie działki nr [...] w C., gm. Ż., zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż.

W następstwie tego Starosta, działając w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił ostateczną decyzję Burmistrza Gminy z dnia 31 grudnia 1998 r. w części dotyczącej budynku handlowo – usługowego.

W dniu 30 października 2013 r. inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku. Wobec tego decyzją z dnia 13 lutego 2014 r., nr [...], organ pierwszej instancji zatwierdził J. W. projekt budowlany zamienny budynku handlowo - usługowego z częścią mieszkalną oraz garażem podziemnym, usytuowanego na terenie działki nr [...] w C., gm. Ż., oraz udzielił pozwolenia na dokończenie robót budowlanych dotyczących w/w budynku i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego (kat. XVII i I).

W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazując, że przedłożona w dniu 3 czerwca 2014 r. dokumentacja badań podłoża przedmiotowej działki, nie podaje konkretnych rozwiązań w kwestii odprowadzania wód opadowych. Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że wyjaśnienia wymaga sprawa zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości budynku i ilości kondygnacji.

W dniu 15 lipca 2014 r. inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację projektową, która została wyłożona do wglądu dla wszystkich stron postępowania.

Decyzją z dnia 29 września 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził J. W. projekt budowlany zamienny budynku handlowo - usługowego z częścią mieszkalną oraz garażem podziemnym, usytuowanego na terenie działki nr [...] w C., gm. Ż., oraz udzielił pozwolenia na dokończenie robót budowlanych dotyczących w/w budynku i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego (kat. XVII i I).

W następstwie rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego, który twierdził, że obiekt będący w trakcie realizacji nie może być uznany za obiekt już istniejący i tym samym usankcjonowany i zaakceptowany przez postanowienia planu miejscowego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 stycznia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wyjaśnił, że ustalone okoliczności faktyczne świadczą o tym, że inwestorzy realizowali inwestycję zmieniając istotnie jej parametry, a przede wszystkim zwiększając kubaturę wskazanego budynku, co zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy z dnia 31 grudnia 1998r. o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowo-usługowego, położenia kabla, ś.n. i kabla przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego oraz szczelnego zbiornika na ścieki. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wszczęcia i przeprowadzenia procedury legalizacyjnej zaistniałych odstępstw na podstawie art. 50 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że zgodnie z pkt. 16.4 Karty Terenu nr 2, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. dla omawianej działki, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 20 lipca 2006 r., istniejącą zabudowę o gabarytach innych niż w ustaleniach planu dopuszcza się pozostawić, remontować lub przebudować w zakresie przebudowy dachów. Rozbudowa, dobudowa lub budowa nowych obiektów winna być realizowana zgodnie z ustaleniami planu.

Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że te elementy budynku, które zostały wybudowane zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1998 r. lub z nieistotnymi zmianami, wobec zapisów obowiązującego planu dotyczącego kwestii istniejącej zabudowy, należy uznać za nienaruszające tego planu, zatem możliwe do pozostawienia. Stwierdzono, że istotne odstępstwo inwestycji od decyzji o pozwoleniu na budowę polegające na wykonaniu podpiwniczenia pod całą powierzchnią budynku, a nie jak zakładał projekt budowlany, tylko pod jego częścią, spowodowało, że omawiany obiekt w części niższej był niezgodny z zapisami planu w zakresie ilości kondygnacji. W konsekwencji, aby doprowadzić go do stanu zgodnego z zapisami planu należało zlikwidować w niższej części piwnicę. Stwierdzić należy, że wobec braku jednoznacznego opisu rysunków w tej kwestii, inwestor uzupełnił w dniu 17 grudnia 2014 r. cztery egzemplarze projektu, nanosząc na rysunki jednoznaczne oznaczenia informujące o likwidacji piwnicy w części niższej budynku.

W związku z powyższym stwierdzono, że projekt zamienny spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zakłada w części niższej obiektu dwie kondygnacje - zlikwidowano istniejącą piwnicę stanowiącą istotne odstępstwo od pierwotnego projektu budowlanego. Natomiast w części wyższej budynku są dwie kondygnacje nadziemne i piwnica, jako wybudowane zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym.

Analizując omawiany projekt zamienny pod kątem zgodności z planem w pozostałych kwestiach organ stwierdził, że wysokość zabudowy jest zgodna z planem, albowiem poziom terenu w rejonie wejścia głównego do budynku wynosi -0,02 natomiast poziom kalenicy wynosi +9,97. Odnośnie miejsc parkingowych stwierdzono, że zgodnie z pkt. 12.2 planu, w granicach własności należy zapewnić w zależności od funkcji usług miejsca postojowe w ilości - min. 4 miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej usług (nie dotyczy powierzchni magazynowej), min. 1 miejsce /5 zatrudnionych, 1 miejsce postojowe/1 mieszkanie. Przedmiotowy projekt posiada 15 miejsc postojowych, przy wymaganej ilości 13 miejsc postojowych tj. 12 miejsc ze względów na powierzchnię usługową budynku, która wynosi 300 m2 + 1 dla funkcji mieszkaniowej.

Analizując projektowane zmiany dotyczące takich parametrów jak powierzchnia zabudowy, powierzchnia chodników i dojazdów czy powierzchnia biologicznie czynna, stwierdzono, że spełniają one wymagania planu gdyż:

- powierzchnia zabudowy według projektu wynosi 405,0 m2 i stanowi 36,8% przy wymaganej 40%;

- powierzchnia zabudowy + pow. chodników i dojazdów według projektu wynosi 765,0 m2 i stanowi 69,5% przy wymaganej 70%;

- powierzchnia biologicznie czynna wg projektu wynosi 335,0 m2 i stanowi 30% przy wymaganej 30%.

Odnośnie zacienienia sąsiednich budynków znajdujących się na dz. nr [...] i nr [...] stwierdzono, że na projekcie zagospodarowania terenu przedstawiono analizę zacieniania, z której wynika, że do godz. 10 w dniach równonocy (21 marca i 21 września) budynki te posiadają nasłonecznienie ok. 7 godzin, a w godzinach 7-17 - przy wymaganych normach min. 3 godz. Wobec tego organ stwierdził, że zacienianie sąsiednich nieruchomości nie występuje.

Analizując kwestię wód opadowych na inwestycji uznano, że została rozwiązana poprzez zaprojektowanie szczelnych zbiorników, do których będą te wody odprowadzane. Natomiast w kwestii linii zabudowy wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja zgodnie z pkt. 16.4 planu jest zabudową istniejącą - jej usytuowanie względem granic działki nie zostało zmienione, dlatego, na podstawie pkt 8.7 planu, zgodnie z którym należy zachować nieprzekraczalną linię zabudowy - według rysunku planu, nie dotyczy budynków istniejących oraz nadbudowy, naniesienie linii zabudowy w projekcie zamiennym nie było wymagane. Ponadto inwestor uaktualnił przedłożony projekt w zakresie uzgodnień pod względem zgodności z przepisami p.poż. oraz pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, jak również pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy.

Po analizie całości akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja jest zgodna z przepisami technicznymi oraz postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. dla omawianej działki, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 20 lipca 2006 r. Potwierdza to także znajdujące się w aktach sprawy pismo Burmistrza Gminy nr [...] z dnia 28 kwietnia 2012 r. stwierdzające, że projektowany budynek w zakresie jego wysokości oraz ilości kondygnacji nie stoi w sprzeczności z ww. ustaleniami planu miejscowego.

Tym samym projekt zamienny budynku handlowo - usługowego z częścią mieszkalną oraz garażem podziemnym, usytuowanego na działce nr [...] w C., gm. Ż., w obecnej formie spełnia wymagania wynikające z przepisów art. 34 i 35 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wobec tego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Skarżący J. F. wskazał, że pomimo ustawowego obowiązku podjęcia niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ odwoławczy powołał się na pismo Burmistrza Gminy Ż. nr [...] z dnia 28.04.2014 r., które wydane zostało dla projektu zamiennego przedłożonego przed pierwszym odwołaniem. Projekt ten podlegał zmianom zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego i zwłaszcza po likwidacji piwnicy nie można traktować go jako dowód w sprawię, gdyż pismo to zawiera wyraźne nawiązanie do zgodności projektowanego budynku w zakresie ilości kondygnacji z planem. Organ błędnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji akceptując tym samym projekt budowlany z podpiwniczoną całością budynku. Uchylił również wymogom art. 107 § 3 k.p.a. nie uzasadniając, dlaczego część wyższą budynku uznał za zgodną z pierwotnym projektem - możliwą do pozostawienia, a część niższą za realizowaną z istotnymi odstępstwami od projektu, która musi spełniać zapisy obowiązującego planu miejscowego dla tej działki.

Skarżący wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana przez Burmistrza jedna decyzja o pozwoleniu na budowę, bez uwzględnienia etapowości realizacji, zatem osobne traktowanie poszczególnych części zrealizowanej do tej pory inwestycji nie ma podstaw prawnych i merytorycznych. W świetle obowiązujących przepisów całość inwestycji winna być zgodna z obowiązującym planem w dniu wydania decyzji lub doprowadzona do stanu poprzedniego i dokończona zgodnie z pierwotnym projektem. Nawet gdyby przyjąć, że część niższa obiektu ma być zgodna z obowiązującym obecnie planem, to brak jest wyjaśnienia niezgodności projektu dotyczącego ścianki kolankowej. W pkt. 8.3 karty terenu nr 2 planu istnieje zapis "Dachy dwuspadowe. Kąt nachylenia połaci dachowej:

a) 45 (+-5)stopni przy ściance kolankowej o wys. do 0,6 m

b) 22- 30 stopni przy ściance kolankowej o wys. od 1,2 m do 1,8 m"

W żaden sposób organ drugiej instancji nie odniósł się do tego zarzutu zawartego w odwołaniu skarżącego.

W uzasadnieniu decyzji brak jest podania przepisów prawa, na podstawie, których organ uznał przedmiotowy obiekt za istniejącą zabudowę. Według bowiem skarżącego obiektu będącego w trakcie realizacji nie można było uznać za budynek. Skarżący podkreślił również, że teren działki w planie nie został odrolniony, zatem każda zmiana parametrów zabudowy i powierzchni terenów utwardzonych powinna być potwierdzona nowa decyzją o wyłączeniu działki z produkcji rolniczej. W uzasadnieniu decyzji WINB brak jest odniesienia się do tej kwestii.

Organ pierwszej instancji nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu z wszystkimi ustaleniami planu, nie dokonał oceny zgodności projektu zamiennego z pkt 8.1, 8.3, 8.7, 16.3 karty terenu nr 2 planu dla terenu objętego inwestycją. W projekcie występuje sprzeczność z planem co do ilości kondygnacji, ścianki kolankowej kondygnacji poddasza, kąta nachylenia dachu nad częścią "niższą" budowy, przekroczenia linii zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle kryterium legalności sąd uznał, że nie narusza ona prawa.

Organy nadzoru budowlanego procedowały w przedmiotowej sprawie w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), a podstawą obu kwestionowanych decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 tej ustawy. Przepis art. 51 w ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi:

1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (wszystkie podkreślenia sądu) - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 1 pkt 3).

2. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4).

Z ustalonych przez organ nadzoru budowlanego okoliczności faktycznych wynika, że w trakcie realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 31 grudnia 1998 r. doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego wraz ze wskazaną decyzją projektu budowlanego. Projekt budowlany przewidywał budowę obiektu częściowo podpiwniczonego, parterowego z poddaszem użytkowym jedynie na części obiektu. Zrealizowano natomiast obiekt budowlany całkowicie podpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym na całej powierzchni. Organy uznały zatem, że zmianie uległa w ten sposób kubatura budynku, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Taką ocenę, w ślad za dokonanymi ustaleniami organu, sąd uznał za prawidłową, gdyż odpowiada treści art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a potwierdzona jest przez zebrane w sprawie dowody, w szczególności w postaci oględzin przeprowadzonych w dniu 16 maja 2013 r. oraz dokumentów projektowych.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Z tytułu tego, że poczynione odstępstwa doprowadziły w efekcie do zwiększenia kubatury realizowanego obiektu budowlanego, organ prawidłowo zakwalifikował je jako istotne i wszczął procedurę naprawczą, w pierwszej kolejności wstrzymując prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowalne, a następnie wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Prawidłowo zobowiązano inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Inwestor przedłożył projekt zamienny oraz jego uzupełnienia, które zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowalnego ocenił z punktu widzenia postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi C. w rejonie masztu między drogą stanowiącą działki nr [...] i [...] projektowaną obwodnicą, ul. O. oraz ul. P., gmina Ż., przyjętego uchwałą Nr [..] Rady Miejskiej z dnia 20 lipca 2006 r. Przy czym zaznaczyć należy, że oceny tej organ nadzoru budowlanego dokonuje samodzielnie, w ramach uprawnień wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje organowi nadzoru sprawdzenie zgodności projektu budowlanego zamiennego z prawem, w tym z prawem miejscowym, jakim jest uchwała o planie. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych w kontekście projektu budowlanego zamiennego. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. W tym zakresie organ nadzoru budowalnego nie musi opierać się na zaświadczeniu organu architektoniczno – budowlanego dotyczącego zgodności z planem, albowiem zgodność tę weryfikuje we własnym zakresie. Obowiązek ten organ drugiej instancji wypełnił, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Według wskazanego planu obszar działki nr [...] w C. znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 7.MN.U, w której tereny przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi (karta terenu nr 2). W § 6 planu postanowiono, że ustalenia planu (poza dotyczącymi ochrony zachowawczej) odnoszą się do nowych podziałów geodezyjnych, do inwestycji noworealizowanych, do zmian wprowadzanych drogą rozbudów i przebudów oraz zmian przeznaczenia terenów i obiektów, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej.

Przede wszystkim zatem w odniesieniu do kontrolowanej inwestycji, której charakter należało uznać za złożony z tego względu, że obiekt ten w części został już wykonany, należało zastosować postanowienia planu dotyczące zarówno zabudowy istniejącej (pkt 16 karty terenu nr 2), jak i zabudowy noworealizowanej (pkt 8). Powołane postanowienia planu należy wykładać w ten sposób, że akceptują one istniejący stan zabudowy zarówno pod względem funkcji, jak i parametrów zabudowy, a wszelkie nowe budowy, przebudowy, remonty bądź dobudowy winny spełniać już warunki określone w planie. Należy pamiętać, że analizowana inwestycja rozpoczęta została i realizowana była legalnie, w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami w zakresie kubatury budynku, co uzasadniało zastosowanie procedury legalizacyjnej z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowalnego. W przedmiotowej sprawie nie było jakichkolwiek przeszkód do tego, ażeby przewidzianą przez ustawodawcę możliwość legalizacji zaistniałych odstępstw przeprowadzić. W tym zakresie organy nadzoru budowalnego zgodnie z przyznanymi im kompetencjami i w przewidzianym w ustawie Prawo budowlane procedowały. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące błędnego potraktowania obiektu jako istniejącego w świetle przepisów planu są nietrafne.

Z pola widzenia bowiem nie można stracić celu wszczętej przez organ nadzoru budowlanego procedury przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, która zmierza do usankcjonowania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego pod warunkiem ich zgodności z prawem, w tym zgodności z postanowieniami planu. Zgodność ta może wynikać już z projektu budowlanego zamiennego bądź można ją osiągnąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych.

Organ nadzoru drugiej instancji uwzględnił treść pkt 16.3 karty terenu nr 2, gdzie postanowiono, że istniejącą zabudowę o gabarytach innych niż w ustaleniach planu dopuszcza się pozostawić, remontować lub przebudować w zakresie przebudowy dachów. Rozbudowa, dobudowa lub budowa nowych obiektów winna być realizowana zgodnie z ustaleniami planu. Wykładnia powyższych postanowień planu powinna zmierzać do wniosku, że wszystkie nowe realizacje, które odbiegały od warunków zatwierdzonego w 1998 r. pozwolenia na budowę, powinny spełniać wymogi obowiązującego planu. Według ustaleń planu dla nowej zabudowy natomiast w pkt 8.1 ustalono ilość kondygnacji na 2, w tym ostatnia w formie poddasza użytkowego, a wysokość zabudowy na 10 m od poziomu terenu do kalenicy. W pkt 8.3 przewidziano dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowej: 45° (+- 5°) przy ściance kolankowej o wysokości do 0,6m i 22-30° przy ściance kolankowej o wysokości od 1,2 m do 1,8 m.

Mając na uwadze treść tych postanowień planu sąd uznał, że oceniając przedłożony projekt budowlany zamienny organ prawidłowo stwierdził, że elementy zabudowy zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym przy pozwoleniu na budowę z 1998 r. projektem budowlanym należało zaakceptować jako zgodne z planem. Zweryfikować należało natomiast zgodność z postanowieniami planu tych elementów zabudowy, które stanowiły istotne odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. W ten też sposób procedowały organy dążąc do sprawdzenia zgodności z planem podpiwniczenia zrealizowanego pod całością obiektu oraz poddasza użytkowego na całości obiektu.

W odniesieniu do podpiwniczenia trafnie uznano, że pozostawienie go pod całością budynku nie utrzyma stanu zgodności z planem, dlatego też w projekcie zamiennym przewidziano konieczność usunięcia kondygnacji podziemnej na części budynku w osiach modułowych "1-6"/"C1-F", uwidaczniając te zmiany na rysunku planu. Organ prawidłowo zaakceptował projekt zamienny w tym zakresie stwierdzając, że likwidacja podpiwniczenia we wskazanej i zobrazowanej na rysunkach planu części budynku doprowadziła do zgodności z postanowieniami planu. W odniesieniu natomiast do kondygnacji nadziemnych, w tym do poddasza użytkowego przyjęto zasadnie, że zrealizowany stan jest zgodny z prawem. Postanowienie zawarte w pkt 8.1. karty terenu nr 2 przewiduje bowiem maksymalną ilość kondygnacji na 2, wliczając w to ostatnią kondygnację w formie poddasza użytkowego. We wskazanym postanowieniu mowa niewątpliwie o kondygnacjach nadziemnych, albowiem zapis ten odnosi się również do przewidzianej maksymalnej wysokości zabudowy.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nadzoru budowlanego zweryfikował projekt budowlany zamienny w świetle wszystkich odnoszących się do niego postanowień obowiązującego planu. Rozważył kwestię wysokości zabudowy wykazując, że nie przekracza maksymalnej wysokości 10 m przewidzianej w planie, ilości miejsc parkingowych, odprowadzania wód opadowych, zacieniania oraz wyznaczenia linii zabudowy. W odniesieniu do linii zabudowy, uwzględniając zapis pkt 8.7. karty terenu nr 2 planu, który stanowi, że zachowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy wskazanych na rysunku planu nie dotyczy budynków istniejących oraz ich nadbudowy, organ uznał prawidłowo, że postanowienie to w pełni odnosi się do okoliczności rozpatrywanego przypadku, albowiem planowany budynek w tzw. stanie surowym został zrealizowany, a w konsekwencji naniesienie linii zabudowy w projekcie zamiennym nie było wymagane. Ustalenia poczynione przez organy nadzoru znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Odnosząc się do kwestii dachu, z dokumentacji projektowej przedłożonej w sprawie wynika, że na etapie realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego dachu nie wykonano, a w konsekwencji dokończenie inwestycji w tym zakresie będzie musiało odbywać się w zgodzie z wymogami planu w odniesieniu do kształtu i technicznych parametrów dachu (pkt 8.3). Zatwierdzenie przez organ projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na dokończenie robót budowlanych ten stan rzeczy potwierdziło, a uchybienie organów w zakresie uzasadnienia stanowiska w tej kwestii nie miało w tym wypadku wpływu na wynik sprawy.

Jeśli odnieść się natomiast do podnoszonej przez skarżącego kwestii braku uzyskania w przedmiotowej sprawie decyzji zezwalającej na wyłączenie działki nr [...] z produkcji rolnej wyjaśnić należy, że przedmiotem kontrolowanej sprawy było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji rozpoczętej w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę uzyskane w 1998 r. Istotą zatem rozpoznawanej sprawy było zalegalizowanie zaistniałych istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego, a nie usankcjonowanie innych nieprawidłowości pozostających poza dyspozycją art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Kwestia odrolnienia została już wyjaśniona w toku postępowania przed organem architektoniczno – budowlanym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę z 1998 r. i w konsekwencji pozostaje poza zakresem rozpoznania organów nadzoru budowlanego obecnie. Poza tym podkreślić należy, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę oraz postępowanie w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolniczej i leśnej oparte są na odrębnych podstawach prawnomaterialnych oraz prowadzone przez odrębne organy administracji. W związku z tym ewentualne uchybienia w postępowaniu jednego z tych organów nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez drugi z tych organów.

Z przedstawionych względów sąd uznał zarzuty skargi za nietrafne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego procedował zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., postępowanie wyjaśniające przeprowadzono z uwzględnieniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Opisane uchybienie w kwestii odniesienie się do jednego z zarzutów odwołania, a więc w zakresie dotyczącym art. 107 § 3 k.p.a, jak to już wyjaśniono, nie miało charakteru istotnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.