Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 104/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 1-3, art. 24  ust. 2,  art. 30, art. 83  ust. 4-7,  art. 66
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 13,  art. 361
journal: Dz.U. 2003 nr 60 poz 535
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze
article: par. 3  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 77,11,77,80,107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  lit. c,  art. 151,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (spr.), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant Paweł Czyszkowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych przez skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr [...] z dnia [...] w punkcie 3 rozstrzygnięcia; II. dalej idącą skargę oddala; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

A. K. (dalej skarżący), wnioskiem złożonym w dniu [...]., zwrócił się do Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych. Wniosek o umorzenie skarżący uzasadnił trudną sytuacją życiową i materialną.

Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organ wynika, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w oparciu o wpis nr [...] dokonany przez Urząd Miejski W. w dniu [...] (data rozpoczęcia [...] .). Działalność została wykreślona z ewidencji z dniem [...] Wskutek nie dopełnienia ustawowego obowiązku odprowadzenia składek na koncie rozliczeniowym skarżącego powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne finansowane przez ubezpieczonych oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej wysokości wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie [...] .

Decyzją z dnia [...] (nr [...] ) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W.: 1. umorzył postępowanie w części dotyczącej umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne finansowanych przez ubezpieczonych z uwagi na jego bezprzedmiotowość; 2. umorzył należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) za okres od [...] do [...] . w łącznej kwocie 44,87 zł; 3. odmówił umorzenia odsetek z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne finansowanych przez ubezpieczonych za okres od lutego [...] do [...]. w kwocie 8.734,00 zł, liczonych na dzień [...]. oraz odsetek z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne finansowanych przez ubezpieczonych za okres od [...] do [...] w kwocie 1.918,00 zł, liczonych na dzień [...].

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 ustawy, dlatego umorzono postępowanie w tym zakresie. Wskazano w uzasadnieniu, że mając na względzie - wynikającą z przedłożonych dokumentów - sytuację zdrowotną i majątkową skrzącego umarzono należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i FGŚP w kwocie 44,87 zł. Dalej wskazano w uzasadnieniu, że mimo istnienia przyczyn, które uzasadniałyby umorzenie zaległości (odsetek za zwłokę), samo to przez się z uwagi na uznanie administracyjnego nie zobowiązuje organu do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony.

Pismem z dnia [...] skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując go stanem zdrowia, utratą pracy i przyjaciół, utratą prawa do renty i emerytury, przebiegiem swojej pracy zawodowej, wydatkami ponoszonymi na utrzymanie i opiekę oraz chęcią wykształcenia syna.

Rozpatrując powyższy wniosek Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...]., utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono sytuację majątkową, zdrowotną i rodzinną skarżącej, w oparciu o przedłożone dokumenty, które uznano za wiarygodne.

Wskazano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] wydanym przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. skarżący ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności datowany się od [...] Orzeczenie to zostało wydane na czas do [...] wskazując w nim, że skarżący jest niezdolny do pracy i wymaga częściowej opieki osoby drugiej. Wskazano, że w dniu [...]. zostało wydane orzeczenie komisji lekarskiej ZUS nr [...] w którym stwierdzono, że skarżący jest częściowo niezdolny do pracy do [...] a data powstania częściowej niezdolności do pracy to [...]. Wskazano, że w postępowaniu wyjaśniającym przedłożono kopię skierowania do szpitala z dnia [...]. oraz wiele zaświadczeń lekarskich stwierdzających stan zdrowia skarżącego i złe rokowania mimo systematycznego leczenia.

Dalej wskazano, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że od [...] otrzymuje skarżący zasiłek z MOPS-u w wysokości 444 zł miesięcznie. W oparciu o oświadczenie żony, z dnia [...] ustalono, że skarżący mieszka razem z nią i synem, lecz nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Z zasiłku wypłacanego przez MOPS skarżący kupuje sobie jedzenie, leki, niezbędne ubrania i środki czystości. Natomiast wszystkie opłaty związane z utrzymaniem mieszkania ponoszone są przez małżonkę. Pomoc żony polega także na pilnowaniu czy skarżący bierze lekarstwa, na robieniu zakupów oraz na załatwianiu spraw w urzędach. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] z żoną skarżący jest w separacji. Żona zatrudniona jest w firmie C. na podstawie umowy o pracę, a syn uczy się w liceum.

W uzasadnieniu wskazano ponadto, że według oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, skarżący posiada zobowiązania pieniężne w postaci alimentów w kwocie 500 zł miesięcznie, zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych w wysokości 1.063.80 zł oraz, że został wpisany do Krajowego Rejestru Dłużników Niewypłacalnych. Natomiast wydatki ponoszone przez żonę, związane z utrzymaniem mieszkania i spłacanymi kredytami wynoszą: czynsz za mieszkanie 576,90 zł, kredyt za mieszkanie 213.50 zł, kredyt z banku przeznaczony na spłatę zaległości w opłatach czynszu i kredytu na mieszkanie 400 zł, opłaty za prąd 150 zł (dołączono blankiety opłaty z terminami płatności do 31.03.2008r. i 17.04.2008r. na kwoty 200,55 zł i 122.67 zł- średnia 161,61 zł).

Następnie w uzasadnieniu decyzji wskazano na podstawy prawne umarzania zaległych należności. I tak, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek (według art. 24 ust. 2 za należności z tytułu składek uznaje się składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkową opłatę) jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przypadki zostały przez ustawodawcę określone przepisami art. 28 ust. 3. Zgodnie z nimi, całkowita nieściągalność zachodzi gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa (tekst jednolity (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.),

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ustosunkowując się do powyższych przesłanek organ drugiej instancji stwierdził, że wobec skarżącego niebyło prowadzone postępowanie upadłościowe bądź likwidacyjne, wobec czego zastosowania nie będzie miała przesłanka określona w punkcie 2 i 4. Również przesłanka określonej w punkcie 3 nie może mieć zastosowania, wprawdzie skarżący nie prowadzi już działalności gospodarczej, jednak istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności na małżonkę. W przypadku skrzącego nie zachodzi także przesłanka określona w punkcie 5, bowiem z dokonanego rozliczenia wynika, iż zaległe składki znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia. Nie ma zastosowania także przesłanka określona w punkcie 7, z uwagi na posiadanie spółdzielcze-własnościowe prawo do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej.

Odnosząc się do przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w punkcie 6 wskazano w uzasadnieniu, że wprawdzie w dniu [...]. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. Ś. stwierdził u skarżącego brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, niemniej –powołując się na orzecznictwo – organ stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odmówić umorzenia należności z tytułu zaległych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jako że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Wskazano w tym zakresie, że w świetle aktualnego orzeczenia komisji lekarskiej skarżący jest częściowo niezdolny do pracy, posiada spółdzielczego-własnościowego prawa do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej. Okoliczności te, zdaniem organu wskazują, że istnieje perspektywa wyegzekwowania należności i umorzenie odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych. Zdaniem organu, wyższość interesu społecznego, (interesu ubezpieczonych), nad interesem skarżącego jako dłużnika powoduje, że mimo zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, z uwagi na instytucję uznania administracyjnego, uzasadnione jest odmówienie umorzenia odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych.

W uzasadnieniu podniesiono także, że na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, w uzasadnionych przypadkach, uwzględniając ważny interes osoby zobowiązanej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia w oparciu o powołany przepis określone zostały przepisami par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Mając na względzie powyższe przesłanki, wskazano w uzasadnieniu, że z uwagi na sytuację zdrowotną i majątkową skarżącego umarzono należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i FGŚP w kwocie 44,87 zł. Podkreślono, że wcześniej Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył wszystkie należności, do których mają zastosowanie przepisy powołanego wyżej rozporządzenia decyzją z [...] i [...] w wysokości łącznej 45.463,13 zł.

Odnosząc się do kwestii umorzenia odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych wskazano, że zastosowanie ma tylko art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który przyznaje Zakładowi możliwość umorzenia należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalność. Wskazano, że przypadku skarżącego zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności w postaci stwierdzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. Ś. braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Jednakże podniesiono, że Zakład, korzystając z przyznanej przez ustawodawcę instytucji uznania administracyjnego w ramach rozstrzygania spraw z zakresu umorzenia popartej orzecznictwem sądowym, kierując się ochroną interesu ubezpieczonych oraz istniejącą perspektywą wyegzekwowania należności, postanowił odmówić umorzenia odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych w kwocie 10.652,00 zł.

W zakończeniu uzasadnienia wskazano, że zgodnie z treścią art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 ustawy, co oznacza, że zadłużenie wynikające z nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych nie może być przedmiotem postępowania. Zasadne stało się więc umarza się - jako bezprzedmiotowego – postępowania w tej części.

Na powyższą decyzję skarżąca pismem z dnia [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powołując się na trudną sytuację finansową zdrowotną i rodzinną. W uzasadnieniu wskazał na następujące argumenty za tym przemawiające:.

1. Choroba psychiczna, która całkowicie zniszczyła życie rodziny (separacja, zupełnie inne - czasami w ogóle trudne do określenia - relacje między członkami rodziny, które również wyznacza choroba);

2. Niewłaściwe (w ocenie drugiego lekarza) leczenie choroby przez lekarza, który pierwszy oficjalnie zdiagnozował chorobę jako chorobę dwubiegunową (dawniej psychoza maniakalno - depresyjna);

3. Zezwolenie (przez lekarza) na pracę w czasie, w którym jego stan psychiczny był bardzo poważny, a zachowanie nieprzewidywalne (czyli od momentu zdiagnozowania choroby);

4. Stwierdzenie przez lekarza specjalistę psychiatrę, że choroba trwała kilka lat przed rozpoczęciem leczenia (lekarz był powoływany na świadka w Sądzie Okręgowym we W. IX Wydział Ubezpieczeń Społecznych). Inni świadkowie także potwierdzili, że objawy choroby były widoczne już od roku 2000;

5. Stwierdzenie, że daty powstania niezdolności do pracy nie da się ustalić (decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ([...] Nr sprawy: [...]). Jednocześnie ten sam Zespół orzekł, że nie jest zdolny do pracy;

6. Utrata pracy, przyjaciół, prawa do renty, emerytury. Według badania lekarza orzecznika ZUS z dnia. [...] przyznano rentę, ale ze względu na zadłużenie (nieopłacalne składek) ZUS jej nie przyznał;

7. Zadłużenie w Spółdzielni Mieszkaniowej, które do tej pory spłaca żona (kredyt w Banku), żeby nie stracić domu;

8. Stwierdzenie w dniu [...] przez Naczelnik Urzędu Skarbowego W. Ś. stwierdził, że nie ma majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślono w odpowiedzi, że zaskarżoną decyzję wydano po przeprowadzeniu obiektywnej oceny sytuacji dłużnika na gruncie przepisów prawa ubezpieczeń społecznych, które nie przewidują umorzenia należności z tytułu składek (a są nimi także z mocy przepisów art. 24 ust.2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odsetki za zwłokę w opłacaniu składek), w części finansowanej przez ubezpieczonych. Dalej wskazano w dopowiedzi, że przepis art. 28 ust. 2 i 3a ustawy jest oparty na konstrukcji tzw."uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ustawy wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala, więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Mając na względzie powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz w części poprzedzającej ją decyzji Zakładu.

Należy zaznaczyć, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja dotycząca umorzenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wobec treści wniosku skarżącej, zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej w skrócie ustawa), oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej w skrócie rozporządzenie).

Organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznały, że część zaległości dotyczy składek w części finansowanych przez ubezpieczonych, składek za zatrudnionych pracowników w kwocie [...] zł. Natomiast, zgodnie z treścią art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 ustawy, dotyczącego umarzania należności z tytułu składek. Oznacza to, że zadłużenie wynikające z nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych nie może być przedmiotem postępowania. Mając na względzie art. 105 § 1 kpa, organy ZUS zasadnie postępowanie dotyczące umorzenia składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonego umarzyły jako bezprzedmiotowe.

Pozostaje sprawa odsetek z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne finansowanych przez ubezpieczonych. Organy ZUS odmówiły ich umorzenia, pomimo wystąpienia przesłanki nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy.

Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu.

W przepisie art. 28 ust. 3 ustawy ustawodawca wymienił przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w art. 28 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Wskazać należy, że w art. 28 ust. 3a ustawy, ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Może to nastąpić w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy określone zostały we wskazanym wcześniej rozporządzeniu.

Powołane rozporządzenie w § 3 w ust.1 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z uwagi na sytuację materialną i zdrowotną skrzącego, zgodnie z wskazanymi powyżej w § 3 rozporządzenia przesłankami Zakład umorzył należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i FGŚP w kwocie 44,87 zł.

Natomiast odnośnie umorzenia odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych organy ZUS przyjęły, że zastosowanie ma tylko art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który przyznaje Zakładowi możliwość umorzenia należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części. Mając na względzie treść art. 24 ust. 2 tej ustawy uznać należy, że art. 28 ust. 1 ustawy dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 powyższej ustawy. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 wskazanej ustawy jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (wyrok z dnia 21 stycznia 2009 r. NSA w Warszawie, II GSK 679/08).

Jak już wskazano, w rozpatrywanej sprawie organy Zakładu uznały, że pomimo wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa art. 28 ust.3 ustawy, w postaci stwierdzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. Ś. braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, przyznane uznanie administracyjne umożliwia odmowę przyznani tej ulgi, umorzenia odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych.

Określona w art. 28 ustawy instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest, jak trafnie wskazy organy przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności.

W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ ZUS. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.

Uznanie administracyjne nie powinno więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak, więc, uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, " (...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być, bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta w analizowanym zakresie, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Zakładu.

Akta administracyjne sprawy, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że organ Zakładu nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska, co do nie wystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności na podstawie zarówno art. 28 ust. 2 i 3 ustawy.

Analizując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki możliwości ściągalności należności z tytułu zaległych składek organ wskazał, że w dniu [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego W . Ś. stwierdził u skarżącego brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Uznał więc wystąpienie przewidzianej w art. 28 ust.3 ustawy przesłanki umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych.

Niemniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ Zakładu, powołując się na to, że w świetle aktualnego orzeczenia komisji lekarskiej skarżący jest częściowo niezdolny do pracy, że posiada spółdzielczego-własnościowego prawa do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, uznał, że istnieje perspektywa wyegzekwowania należności, a więc uznał, że umorzenie odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych w tej sytuacji byłoby przedwczesne. Powołał się także w uzasadnieniu na interes społeczny, wyrażający się koniecznością zapewnienie przekazywania części składek ubezpieczonych do określonych funduszy. Te powyższe okoliczności, zdaniem organu, mimo zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, mając na względzie uznanie administracyjne, uzasadniają odmowę umorzenia odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych, tak jak to uczynił wcześniej Zakład.

Zdaniem Sądu, uznając nawet, że przepis art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie daje możliwości do umorzenia należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia, to jednak nie sposób przyjąć, że wyjaśnienia i ustalenie organu w sposób jednoznaczny wskazują, że taka sytuacja realnie w sprawie wystąpiła.

Organ nie zweryfikował informacji dotyczących możliwości uzyskania przez skarżącą zatrudnienia, opierając się jedynie na stosownych orzeczeniach lekarskich obowiązujących na określony czas. Wskazać należy w tym zakresie, że na rozprawie strażacy wskazał, że orzeczeniem z dnia [...]. komisja lekarska ZUS stwierdziła wskazana niezdolność do pracy na dalszy okres, do [...]., a Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, orzeczeniem z dnia [...]. stwierdzającym niepełnosprawność, przedłużając je do [...]. W tym stanie nie sposób jednoznacznie uznać, jak chce organ, że skarżąca ma otwarte możliwości zarobkowania. W tej sytuacji organ winien wyjaśnić, czy skarżący może znaleźć odpowiednie zatrudnienie, czy z tego tytułu może uzyskiwać dochody. Ponadto poza wskazaniem, że skarżący posiada spółdzielczego-własnościowego prawa do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, organ nie wskazał, czy z tego tytułu istnieje i w jakim zakresie realna możliwość uzyskania przez skarżącego środków na spłatę zaległych należności.

Jak już wskazano rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga od organu załatwienia sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny ale także i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jak wynika z ustaleń organu ZUS skarżący otrzymuje zasiłek z MOPS-u w wysokości 444 zł miesięcznie, przeznaczany w całości na jedzenie, leki, środki czystości i ubrania. Zdaniem Sądu, w tym stanie - w którym skarżący dla zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych korzysta ze środków pomocy państwa - nie sposób uznać odmowę umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, jako zgodną z interesem tego obywatela, a także z interesem publicznym. (zob. wyrok z dnia 2007.03.20 NSA, II GSK 345/06, LEX nr 32126). Wskazać należy, że ,rozpatrywana sprawa dotyczy umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek a nie samych składek ubezpieczeniowych. Nie można więc mówić o ochronie interes społeczny, wyradzający się koniecznością zapewnienie przekazywania tych składek ubezpieczonych do określonych funduszy.

Ponadto wskazać należy - co wydaje się istotne w sprawie - że uzasadnienie decyzji wydanej przez organy ZUS w rozpatrywanym zakresie nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i stwierdzenia, że wystąpienie w sprawie okoliczności świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy.

Tymczasem okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącego i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej skarżącej, jej rodziny z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Oznacza to, o czym była mowa wcześniej, że uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać także ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w niej norm prawa materialnego, w sprawie art. 28 ustawy. W tej sytuacji, powołanie się przez organ orzekający jedynie na okoliczności, że w przypadku decyzji uznaniowej, mimo istnienia całkowitej nieściągalności należności, Zakład może udzielić ulgi umorzenia należności z tytułu składek, ale niema takiego obowiązku, nie może być, w ocenie Sądu, uznane za wystarczające odniesienie się organu do sytuacji skarżącego.

Wobec takiego podejścia organu do złożonego przez stronę wniosku i wskazywanych przez nią argumentów, nie dziwi fakt, że zainteresowany pozostaje w poczuciu, iż decyzja ZUS została wydana bez uwzględnienia jej trudnej sytuacji i w sposób dowolny.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. Powinien nie tylko wyjaśnić, w sposób niebudzący wątpliwości, jaka jest aktualna sytuacja życiowa i majątkowa skarżącego, jej rodziny, ale w szczególności ustalić w sposób jednoznaczny, czy posiadane dochody, majątek, w sytuacji kiedy naczelnik urzędu Skarbowego stwierdził braku majątku z którego można prowadzić egzekucję, pozwalają uznać, że dłużnik ma realne możliwości uzyskania środków pozwalających na spłatę zadłużenia.

Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3 ustawy), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji w rozpatrywanym zakresie (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji istnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

Wskazać należy, że w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że organem administracyjnym wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z jest ZUS a nie Prezes Zakładu. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Stanowisko to znajduje wyraźne potwierdzenie w treści art. 66 ust. 4 oraz 83 ust. 4, 6 i 7 ustawy. W szczególności w art. 83 ust. 6 i 7 kompetencje do rozpatrzenia "odwołania" czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznano Zakładowi, a nie Prezesowi Zakładu. (zob.: wyrok wsa w warszawie z dnia 2007.05.24 V SA/Wa 357/07, LEX nr 469828; wyrok NSA z dnia 18 października 2007, II GSK 398/06; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., II GSK 691/08).

Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje podstawę w art. 151 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie III wyroku.