Wyrok NSA, sygn. akt II SA 2794/03
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 21 ust. 5
journal: Dz.U. 1999 nr 11 poz. 95
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych.
article: art. 16
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Jeżeli przesłanką odmowy prawa dostępu do informacji publicznej będzie niezgodne z ustawą z dnia 5 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ zastosowanie klauzuli tajności np. przez nieuprawniony do tego organ lub w niewłaściwym trybie, sąd administracyjny odmówi uwzględnienia skutków takiej klauzuli, jako przesłanki wydania odmownej decyzji.

TEZY

Jeżeli przesłanką odmowy prawa dostępu do informacji publicznej będzie niezgodne z ustawą z dnia 5 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ zastosowanie klauzuli tajności np. przez nieuprawniony do tego organ lub w niewłaściwym trybie, sąd administracyjny odmówi uwzględnienia skutków takiej klauzuli, jako przesłanki wydania odmownej decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi Edwarda H. na decyzję Ministra Środowiska (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2003 r., Dyrektor M. Parku Narodowego odmówił skarżącemu udostępnienia:

1/ kserokopii decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia 6 grudnia 1995 r., dotyczącej przekazania w zarząd dla M. Parku Narodowego gruntów rolnych o pow. 11,58 ha w gminie K., mieście R. oraz kserokopii protokołu zdawczo-odbiorczego z objęcia tej nieruchomości;

2/ kserokopii umowy dzierżawy nieruchomości o pow. 0,15 ha w m. R. ze spółką SPH "B.".

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Środowiska, decyzją z dnia 9 czerwca 2003 r., uchylił pkt 2 wymienionej decyzji i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Uchylenie pkt. 1 decyzji dyrektora i umorzenie w tym zakresie postępowania organu I instancji minister uzasadnił faktem, że skarżący nie występował o udostępnienie mu kserokopii umowy dzierżawy nieruchomości o pow. 0,15 ha.

W jego ocenie, dyrektor słusznie natomiast odmówił skarżącemu udostępnienia kserokopii decyzji AWRSP z dnia 6 grudnia 1995 r. jako dokumentu niejawnego, opatrzonego klauzulą "zastrzeżone". Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, prawo do informacji nie jest prawem bezwzględnym i podlega prawnym ograniczeniom w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Ocena prawidłowości klasyfikowania informacji jako niejawne i przyznawania im klauzul tajności nie leży w kompetencji organu odwoławczego i wykracza poza ramy tego postępowania, stosownie do przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych /Dz.U. nr 11 poz. 95 ze zm./. Chodzi tu o dokument zaliczony do informacji stanowiących tajemnicę służbową i oznaczony klauzulą tajności.

Skarżący wniósł do Sądu o uchylenie decyzji ministra w części dotyczącej odmów udostępnienia mu kserokopii decyzji AWRSP z dnia 6 grudnia 1995 r., ponieważ wbrew zarzutom sformułowanym w odwołaniu, nie zostało wyjaśnione, czy i w jakich okolicznościach nadano temu dokumentowi klauzulę "zastrzeżone".

W odpowiedzi na skargę posłużono się argumentacją zawartą w motywach zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sformułowane w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, łącznie z dostępem do dokumentów i wstępem na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, należy do kategorii publicznych praw podmiotowych.

Ograniczenie tych praw - jak to ujmuje art. 61 ust. 3 Konstytucji - może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Wprawdzie publiczne prawa podmiotowe nie mają charakteru bezwzględnego, jednak w powiązaniu z określonym w art. 45 Konstytucji zakresem kontroli sądowej nad całą sferą działalności publicznej, z której może w stosownym trybie każdy skorzystać, przesłanki ograniczenia takich praw podlegają ocenie sadowej. Przy odmowie prawa dostępu do informacji publicznej będzie to następowało w ramach kontroli legalności decyzji, dokonywanej przez sąd administracyjny lub sąd powszechny, stosownie do art. 21 i art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z zarysowaną konstrukcją nie koliduje bezsporne stwierdzenie, że przyznawanie klauzul tajności jest czynnością klasyfikowania informacji niejawnych, wykraczającą poza art. 16 ustawy o NSA. Jej przedmiotem jest informacja zawarta w konkretnym dokumencie, ale czynność ta adresowana jest do nieokreślonych adresatów, przez co nie jest ona aktem generalnym ani indywidualnym w rozumieniu prawnych form działania administracji. Ponadto, z braku bezpośredniego wywołania skutków prawnych przewidzianych ustawą, nie jest ona także czynnością materialno-techniczną. Określony w art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych administracyjny tryb zmiany klauzuli przez osobę, która ją przyznała lub jej przełożonego, nie jest wprost objęty kontrolą sadową. Nie oznacza to jednak wyłączenia spod takiej kontroli konkretnych sytuacji stworzonych dla obywatela wydaniem takiej klauzuli.

Jeżeli wiec przesłanką odmowy prawa dostępu do informacji publicznej będzie niezgodne z tą ustawą zastosowanie klauzuli tajności np. przez nieuprawniony do tego organ lub w niewłaściwym trybie, sąd administracyjny odmówi uwzględnienia skutków takiej klauzuli, jako przesłanki wydania odmownej decyzji. W przeciwnym razie iluzoryczna byłaby dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności decyzji odmawiających prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na tajemnicę państwową, służbową, skarbową lub statystyczną.

Na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, dyrektor parku wydał decyzję (...) z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie powołania i ustalenia sposobu działania w M. Parku Narodowym stanowiska do spraw ochrony informacji niejawnych oraz ochrony tych informacji. W ust. 2 pkt 16 załącznika do tej decyzji zaliczył do informacji niejawnych, objętych klauzulą "zastrzeżone" "Treść zawartych umów cywilnoprawnych oraz decyzji przekazujących nieruchomość w zarząd Parku - w przypadku żądania takiej informacji przez osoby nieuprawnione".

W późniejszych czynnościach, podobnie jak w decyzji z dnia 3 kwietnia 2003 r. przyjmował, że w ten sposób przyznał klauzulę tajności decyzji AWRSP z dnia 6 grudnia 1995 r., stanowiącą podstawę do ochrony udostępnienia skarżącemu jej kserokopii, z czym zgodził się minister w swej decyzji.

Powołany w decyzji z dnia 18 grudnia 2001 r. art. 85 ust. 1 ustawy upoważniał jedynie kierowników jednostek organizacyjnych do powołania pełnomocników ochrony i zorganizowania pionów ochrony w podległych jednostkach oraz dostosowania pomieszczeń służbowych do wymogów ustawy. W oparciu o ten przepis nie można było w ogóle zaliczać do informacji niejawnych jakichkolwiek dokumentów czy materiałów. Według art. 21 ust. 1 tej ustawy "klauzulę tajności przyznaje osoba, która jest upoważniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału". Jest to rozwiązanie obowiązujące od wejścia w życie ustawy. Stosownie do jej art. 86 ust. 1, dokumenty wytworzone od dnia 10 maja 1990 r., zawierające wiadomości stanowiące tajemnicę państwową lub służbową i oznaczone według obowiązujących wówczas przepisów klauzulą "Tajne specjalnego znaczenia", "Tajne" lub "Poufne", stają się w rozumieniu tej ustawy dokumentami oznaczonymi odpowiednio klauzulami "ściśle tajne", "tajne" lub "poufne". Z unormowań tych bezspornie wynika, że decyzji AWRSP z dnia 6 grudnia 1995 r. - jako objętej unormowaniem zawartym w art. 85 ust. 1 ustawy - nie można było przyznać klauzuli tajności, skoro wcześniej tego nie uczyniono z wykorzystaniem obowiązujących wówczas przepisów. Gdyby nawet taka możliwość zaistniała, to w świetle art. 21 ust. 1 ustawy, dyrektor parku nie byłby osobą uprawnioną do przyznania klauzuli tajności, gdyż nie jest on osobą upoważnioną do podpisania decyzji AWRSP z dnia 6 grudnia 1995 r. ani następcą prawnym organu, który wydał tę decyzję. Nie można też było przyznawać klauzuli tajności jedynie rodzajowo określonym, a nie - konkretnym dokumentom lub materiałom, w dodatku bez dokonania ich klasyfikacji według pojęć zdefiniowanych w art. 2 ustawy.

Tak licznych, elementarnych naruszeń prawa nie można było pominąć, jako przesłanek kształtujących odmowę udostępnienia skarżącemu kserokopii decyzji AWRSP i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA orzekł, jak w sentencji.