Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1904/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 188 art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt  1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1631/15 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] znak [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [..]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wniesionej przez J.C. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2016 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1631/15, którym oddalono skargę w/w na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Z akt sprawy wynika, że podczas kontroli w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego należącego do J.C., przeprowadzonej przez pracowników PINB w Piasecznie w dniu [..] na działce w miejscowości [..], stwierdzono rozbudowę budynku mieszkalnego na poziomie parteru o wymiarach 3,00 m x 8,00 m oraz 3,00 m od granicy działki Z. S.; m.in. wykonano schody zewnętrzne żelbetowe do klatki schodowej oraz schody wewnętrzne żelbetowe na poddasze budynku. W trakcie kontroli nie przedstawiono pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego. Podczas przesłuchania w dniu 30 maja 2011 r. J.C. oświadczyła, że nie posiada pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, bowiem nie wiedziała, że na rozbudowę budynku oraz nadbudowę ze zmianą dachu wymagane jest pozwolenie na budowę.

W toku postępowania strona przedstawiła organowi decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Piasecznie noszącą datę [..] roku wydaną na podstawie m.in. art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 1961r. nr 7 poz. 46) w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacji budowy budynku mieszkalnego i załączyła do niej typowy projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego oświadczając, że w oparciu o powyższe dokumenty zrealizowała sporną w niniejszej sprawie inwestycję - budowę budynku mieszkalnego za wyjątkiem rozbudowy o pomieszczenie o wymiarach 3,0m x 8,0m znajdujące się w odległości 3 metrów od granicy z działką sąsiednią. Nadto przedłożyła złożone w dniu [..] roku do Starostwa Powiatowego w Piasecznie zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę tj. wymiany poszycia dachu z eternitu na blachodachówkę.

Postanowieniem z dnia 10 maja 2012 r., nr 45/2012 PINB w Piasecznie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej jako u.p.b.) nakazał J. C. wstrzymać roboty budowlane oraz przedstawić w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia: (1) zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Góra Kalwaria o zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku tego planu ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, (2) 4 egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego, (3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po wykonaniu przez inwestora tych obowiązków, postanowieniem z dnia 7 marca 2013 r. nr 36/2013, na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 u.p.b., PINB w Piasecznie nałożył na J.C. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, pouczając, że opłatę należy uiścić w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia.

Ponieważ J.C. w ustawowym terminie opłaty legalizacyjnej nie uiściła, PINB w Piasecznie decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 u.p.b., nakazał J. C. całkowitą rozbiórkę rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego. Od powyższej decyzji J.C. nie wniosła odwołania.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Piasecznie z dnia 8 kwietnia 2013 r. skarżąca podniosła, że należało zastosować art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b., a nie art. 48 u.p.b. W szczególności podniosła, że w trakcie postępowania prowadzonego przez PINB w Piasecznie przedstawiła decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [..] roku w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia [..], nr [..] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Piasecznie z dnia [..], nr [..] nakazującej J. C. całkowitą rozbiórkę rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego na terenie działki nr ewid. [..] położonej we wsi P., gmina Góra Kalwaria. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy uznał, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [..]roku nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, a tym samym brak jest powodów do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Realizacja przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na terenie działki o nr ewidencyjnym [..] położonej w miejscowości P. wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ustawy z 1994 roku Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przeprowadził w oparciu o art. 48 ust. 2 u.p.b. postępowanie legalizacyjne, nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia 10 maja 2012 roku, a po wykonaniu powyższego obowiązku nałożył postanowieniem z 7 marca 2013 roku opłatę legalizacyjną. Skutkiem nie uiszczenia powyższej opłaty, czyli nie dopełnienia wszystkich warunków wynikających z procesu legalizacji samowoli budowlanej było nałożenie na inwestora nakazu rozbiórki, w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 u.p.b. Zdaniem wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego wydanie spornej decyzji znajdowało uzasadnienie w przepisach prawnych, a zatem nie ma podstaw, aby stwierdzić wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie stwierdził też, aby zachodziły pozostałe przesłanki nieważności wymienione w art. 156 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J.C..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..]r., po rozpatrzeniu odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał art. 3 pkt 6, art. 28, art. 29 i art. 48 u.p.b. i stwierdził, że w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki. Następnie stwierdził, że zarzut skarżącej, że nowo powstały budynek nie jest obiektem nowym, gdyż tylko przebudowano i rozbudowano istniejący legalnie budynek, zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie. Odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego jest traktowana jako budowa, w efekcie której powstaje nowy budynek, wymagający pozwolenia na budowę. Z ustaleń organu wynikało, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 50 ust. 1 umożliwiające zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nadto stwierdził, że należało uznać, że organ powiatowy prawidłowo zastosował art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 u.p.b., nakazując rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego, wybudowanego bez uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2015 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia jej nieważności odpowiada prawu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła J.C. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Natomiast w odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 roku, sygn. akt VII SA/WA 1631/15 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak również zastosowanych przepisów prawa. Podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tak zwanych wad kwalifikowanych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w którym ponownie byłaby badana sprawa od strony faktycznej. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził również, że w k.p.a. mowa jest zarówno o "naruszeniu prawa", jak również o "rażącym naruszeniu prawa". Przyjmuje się, że "naruszenie prawa" może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym stosowaniu prawa, i nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Skoro zaś "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest kwalifikowaną formą "naruszenia prawa", to nie można go utożsamiać z każdym "naruszeniem prawa". Następnie Sąd odwołał się do treści art. 28 ust. 1 ustawy u.p.b., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Podkreślił, że wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zawsze stanowi przypadek samowoli budowlanej. Jednak ustawodawca dopuścił w art. 48 jak i w 49b ust. 1 u.p.b. możliwość legalizacji obiektu wzniesionego lub wznoszonego, wprawdzie bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, ale w zgodzie z przepisami i regułami sztuki budowlanej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi Sądu uznał, że nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Zasadnie organ nadzoru budowlanego po przedłożeniu przez stronę wymaganych dokumentów, postanowieniem z dnia [..] nałożył obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł z tytułu rozbudowanego i nadbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, na co J.C. nie wniosła zażalenia, ale nie uiściła opłaty legalizacyjnej w terminie. Tym samym organ obowiązany był zastosować sankcję określoną w art. 48 ust. 1 u.p.b., zgodnie z art. 49 ust. 3 u.p.b., który stanowi, że decyzję orzekającą rozbiórkę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny, decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 48 u.p.b. ma charakter związany. Przepis ten zobowiązuje właściwy organ do nakazania w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 u.p.b. nie ma miejsca na uznanie administracyjne.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2016 r., wniosła J.C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

-1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało ją uchylić z uwagi na naruszenie przez organ II instancji oraz organ I instancji art. 7,77, 80 i 107 k.p.a., tj. nie przeprowadzenie przez oba organy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, właściwego postępowania dowodowego w zakresie prawdziwości ustaleń organu wydającego decyzję, o której stwierdzenie nieważności wniosła skarżąca, jak również nierozważenie wszechstronnie istniejącego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym pominięcie m.in. istnienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, a w konsekwencji nie ustalono w żaden sposób, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art 36a u.p.b., czy też do rozbudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowy, o którym mowa w art. 48 u.p.b.,

2) naruszenia prawa materialnego tj.;

-a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 156 k.p.a przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I i II instancji w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki uznania, że decyzja PINB z dnia 8 kwietnia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj.:

- art. 7,77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ wydający wskazaną decyzję postępowania dowodowego w zakresie czy doszło do odstąpienia przez skarżącą od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w rezultacie uznanie przez organ, że budynek mieszkalny został przez skarżącą wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nie w okolicznościach istotnego odstąpienia od projektu budowlanego,

- art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie, a tym samym nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie możliwości ustalenia, że rozbudowa budynku mieszkalnego polegała na nadbudowaniu przez skarżącą części obiektu budowlanego, której nie można wydzielić bez uszczerbku dla reszty budynku,

-b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 k.p.a przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I i II instancji w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki uznania, że decyzja PINB z dnia 8 kwietnia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 48 u.p.b. przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy zachodzą okoliczności faktyczne wykluczające zastosowanie tego przepisu,

-c)art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 48 u.p.b. przez jego zastosowanie i uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2013 r., nr 87/2013 odpowiada prawu, a tym samym nie narusza rażąco prawa, tj. art. 48 u.p.b., w sytuacji gdy wobec braku przeprowadzenia przez ten organ przepisów prawa procesowego, przepis ten został zastosowany pomimo istnienia dowodów i przesłanek do wykluczenia jego stosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy w sprawie o stwierdzenie nieważności oparły swe rozstrzygnięcia nie na całym materiale dowodowym zgormadzonym w postępowaniu dotyczącym rozbudowy budynku mieszkalnego na działce skarżącej. Organ I i II instancji dokonując oceny zaistnienia wskazanych przesłanek stwierdzenia nieważności powinny rozważyć sprawę zgodnie z wymogami określonymi w art 7,77 § 1 i 80 k.p.a. Prowadząc postępowanie organy powinny mieć na uwadze, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., I OSK 845/06]. Tymczasem w niniejszej sprawie, zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji skoncentrował się jedynie na ocenie materiału, który PINB przy wydawaniu decyzji z dnia 8 kwietnia 2013r. sam wziął pod uwagę, nie sprawdzając przy tym, czy materiał dowodowy został wszechstronnie rozważony, a w rezultacie czy odpowiada prawdzie. Jest to istotne w szczególności wobec zarzutu pominięcia przez PINB decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Piasecznie z dnia [..] jako rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [..]., jak również z pominięciem przeprowadzenia postępowania w zakresie istnienia zezwolenia na użytkowanie budynku rozbudowanego na podstawie wspomnianej decyzji z 1973r. W konsekwencji nie doszło bowiem do ustalenia czy budynek został rozbudowany w sposób istotnie odbiegający od istniejącego projektu budowlanego, a także czy ewentualna samowolna rozbudowa może stanowić samodzielną część budynku w rozumieniu art. 48 u,.p.b. Organy pomijając decyzję z 1973 roku doszły do błędnego i niezgodnego z prawdą przekonania, że budynek został przez skarżącą wybudowany bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i podlega "wyburzeniu" w całości. Organ wydający decyzję z dnia [..]r., nakazującą rozbiórkę całego budynku mieszkalnego, pomijając tak istotny dowód w sprawie jak decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Piasecznie z dnia [..]., w ogóle tego dowodu nie przeprowadził, a tym samym w sposób rażący naruszył przepisy art. 7 k.p.a. 77 k.p.a. 80 k.p.a. i 107 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowym wypadku nie doszło do nadbudowy, gdyż w żaden sposób nie zwiększyła się wysokość budynku mieszkalnego. Roboty budowlane przy budynku polegały na rozbiórce istniejącej konstrukcji dachu, i położenia nowej konstrukcji dachu. W wyniku tych prac budowlanych nie powstała zatem samodzielna i niezależna nowa część istniejącego budynku, o jakiej stanowi art. 48 u.p.b. Z uwagi na powyższe, w odniesieniu do wspomnianej części robót budowlanych, PINB nie powinien stosować art. 48 u.p.b., ale powinien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 51 u.p.b.

Natomiast w zakresie robót budowlanych zakwalifikowanych jako rozbudowa, PINB w ogóle nie dokonał oceny co do właściwego trybu legalizacji. Organ ten w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, w zakresie samodzielności i niezależności rozbudowanej części budynku oraz w zakresie możliwości jej rozebrania bez istotnego uszczerbku dla pozostałej jego części. Dopiero po uzupełnieniu w tym zakresie materiału dowodowego, PINB powinien dokonać oceny co do właściwego trybu legalizacji, m.in. uwzględniając powyżej przedstawione poglądy judykatury, co do użytego w art. 48 ustawy sformułowania "część obiektu budowlanego". Powyższe jest o tyle istotne, iż w przypadku nakazania rozbiórki części obiektu istnieje poważne zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji całego budynku, a tym samym zagrożenie bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

Skarżąca kasacyjnie skorzystała z obu podstaw, jakie wymienione zostały w treści art. 174 p.p.s.a., przedstawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty procesowe. Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co do zasady poprzedzać winno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego, gdyż ocena prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego powinna być oparta na zbudowanej prawidłowo, pod względem proceduralnym, podstawie faktycznej rozstrzygnięcia.

Zarzuty skargi kasacyjnej wywiedzione na wskazanych podstawach dotyczą zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wywiódł, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić trybu konkurencyjnego do postępowania zwykłego, w którym ponownie byłaby badana sprawa od strony faktycznej, ograniczone jest do badania przesłanek nieważnościowych dotyczących samej decyzji. Z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [..] roku nakazującej skarżącej kasacyjnie rozbiórkę budynku wynikało, że organ nadzoru budowlanego nałożył na stronę postanowieniem z dnia [..]roku opłatę legalizacyjną, na które to postanowienie skarżąca nie złożyła zażalenia, ani też nie uiściła opłaty. Tym samym organ obowiązany był zastosować sankcję określoną w art. 48 ust. 1 u.p.b. w związku z treścią art z art. 49 ust. 3 tej ustawy. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej, a organ przed wydaniem nakazu rozbiórki umożliwił stronie dokonanie legalizacji samowoli budowlanej poprzez uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Sąd I instancji uznał zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, albowiem postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie i nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nieważnościowym.

Rozstrzygnięcie powstałego sporu poprzedzić należy przypomnieniem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: wznowienia postępowania, którego przesłanki - wady stanowiące podstawy wznowienia określone są enumeratywnie w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazane tryby postępowania mają cechy wspólne, lecz także stanowią odrębne i autonomicznie ukształtowane środki nadzwyczajnego weryfikowania decyzji administracyjnych. Te dwa rodzaje wadliwości decyzji materialnoprawną i procesowoprawną ustawodawca powiązał z sankcjami skutkującymi - w przypadku wadliwości procesowoprawnej wzruszalnością decyzji w trybie wznowienia postępowania, zaś w przypadku wadliwości materialnoprawnej - sankcją nieważności decyzji. Ugruntowany jest także pogląd, tak w doktrynie, jak również w orzecznictwie, że poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie, mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. Oznacza to, że jest to system weryfikacji decyzji ostatecznych oparty na zasadzie niekonkurencyjności. W piśmiennictwie wskazuje się, że najistotniejszą różnicą omawianych instytucji jest materialnoprawny charakter w przypadku stwierdzenia nieważności i proceduralna istota wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma swoje źródło w prawie materialnym, tj. tkwi w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji, a zatem "wadą jest dotknięte samo postępowanie", czyli "warunki powstania decyzji". Nie sposób jednakże nie dostrzec, że w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się także, że przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy zarówno przepisów materialnych, jak i proceduralnych (tak. B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne. LexisNexis Warszawa 2011, s.329). Według przedstawicieli doktryny: "rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2, odnosi się również do przepisów proceduralnych, ale jedynie tych, które mogą stanowić podstawę prawną wydawanych decyzji merytorycznych i - zwłaszcza - niemerytorycznych. Przyjęcie takiego założenia byłoby najbardziej logiczną interpretacją art. 156 § 1 pkt 2 (w którym umieszczono dwie niezależne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa), a jednocześnie wykluczałoby możliwość konkurencyjności obu trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do okoliczności wskazanej w tym przepisie" (por. Zbigniew R. Kmiecik. Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego. Lex 2014). W wyroku z dnia 3 września 2014 roku w sprawie II OSK 510/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że "reguła na jakiej opiera się rozgraniczenie podstaw prawnych stosowania sankcji nieważności i sankcji wzruszalności oparte są na kwalifikacji przepisów prawa materialnego i przepisy prawa procesowego, obwarowując sankcją nieważności naruszenie przepisów prawa materialnego nie może jednak nie uwzględniać znaczenia przepisów prawa procesowego dla stosowania przepisów prawa materialnego w sprawie. Prowadzi to w konsekwencji do objęcia sankcją nieważności kwalifikowanego naruszenia przepisów procesowego, które w następstwie doprowadziło do podważenia prawidłowości ukształtowania stosunku prawnego."... "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to zarówno ciężkie kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego. Ciężkie kwalifikowane naruszenie norm prawa materialnego to zastosowanie norm do stanu faktycznego nie zapisanego w tej normie, jak i odmowa zastosowania norm prawa materialnego do stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego."... "Nie zasługuje zatem na akceptację stanowisko o braku podstaw do oceny w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czy ustalenia stanu faktycznego poczynione zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany jest dokonać pełnej oceny ustaleń stanu faktycznego, które dały podstawę do zastosowania lub odmowy zastosowania norm prawa materialnego." Natomiast w wyroku z dnia 9 lipca 2014 roku, sygn. akt II GSK 828/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazana w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć również przepisów postepowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć poprzez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenie te mają charakter kwalifikacyjny, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażące" w świetle całokształtu okoliczności sprawy". Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko w całości podziela.

Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać np. wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel. Komentarz k.p.a. Lex 2015 r.).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, odwołaniu od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] roku odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Piasecznie z dnia [..]roku nakazującej rozbiórkę oraz w skardze złożonej na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..], strona podnosiła, że stanowiący podstawę wydania decyzji nakazującej rozbiórkę stan faktyczny został ustalony wadliwie, nie uwzględniał wszystkich faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie samowoli budowlanej, wskazując jednocześnie, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarówno Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając decyzji w trybie nieważnościowym nie dokonali oceny czy ustalenia stanu faktycznego stanowiące podstawę wydania decyzji nakazującej rozbiórkę poczynione zostały zgodnie z przepisami prawa procesowego, a w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ orzekający w postępowaniu zwykłym tych norm, czy ich naruszenie w okolicznościach niniejszej sprawy należało zakwalifikować za "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wydawanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji organy przedstawiały dotychczasowy przebieg postępowania, wskazywały, iż strona po złożeniu wymaganych dokumentów określonych w postanowieniu PINB w Piasecznie z dnia 10 maja 2012 roku, nie uiściła opłaty legalizacyjnej co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Nie przedstawiły stanowiska czy ustalony stan faktyczny, stanowiący podstawę wydania tej decyzji został ustalony zgodnie z przepisami prawa procesowego, podstawowymi zasadami przeprowadzania i oceny materiału dowodowego i czy ewentualne ich naruszenie nosiło znamiona naruszenia "rażącego" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny postępowania organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym w zakresie wywiązania się z tego obowiązku. Dotyczy to w szczególności ustaleń związanych z budową podstawowej bryły budynku mieszkalnego w oparciu - jak twierdziła strona - o pozwolenie na budowę wydane w 1973 roku, w tym czy budynek ten miał dach płaski czy też dwuspadowy. Nadmienić należy, że te ustalenia w przypadku przyjęcia, że cały budynek lub dwuspadowe poddasze zostało wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę ma wpływ na przepisy prawa materialnego, które należy zastosować do ewentualnej w tym zakresie samowoli budowlanej (czy art. 37 ustawy z 1974 roku Prawo budowlane czy też art. 48 i 49 ustawy z 1994 roku Prawo budowlane). Należy w tym miejscu wskazać, że z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [..]roku nakazującej skarżącej kasacyjnie całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalnego. Z punktu 9.3. uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, iż nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej, nie wskazując podstawy przyjęcia takich ustaleń, mimo wyżej przestawionego stanowiska strony skarżącej. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy trzeba było ją uchylić z uwagi na naruszenie przez organ II instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należy uznać za uzasadniony, albowiem ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec skuteczności zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania, nie zachodziła potrzeba ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 156 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 48 u.p.b. poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż - o czym już była mowa na wstępie niniejszych rozważań - o naruszeniu prawa materialnego można mówić dopiero w przypadku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie. Tylko bowiem gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony, możliwe będzie stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny, stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi skarżącej na decyzję z dnia [..], organu odwoławczego. Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie, poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z uwagi na istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zakresie w jakim mają zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie uwzględnienie powyżej wyrażonych uwag, w tym przede wszystkim poczynienie rozważań w zakresie podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących dokonania w postępowaniu zwykłym istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności z rażącym naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt k.p.a., co w konsekwencji stanowiło zdaniem strony skarżącej podstawę do błędnego zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

W związku z tym, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono, jak w pkt 1 wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę oraz wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego obejmujące zwrot wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym ustalonego w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265) - pkt 2 wyroku.