Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1688/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 11/16 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie słupskim z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, a także umorzył postępowanie administracyjne i orzekł o kosztach postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Podczas przeprowadzonej w dniu 15 marca 2013 r. kontroli prowadzonych przez D. M. na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty Słupskiego z dnia [...] stycznia 2012 r.) robót budowlanych – budowa zespołu budynków letniskowych wraz z przyłączami w miejscowości [...] – organ ustalił, że posadowienie budynków jest zgodne z projektem. W trzech budynkach były prowadzone roboty wykończeniowe, w czwartym konstrukcja była wypełniona płytami OSB, piąty znajdował się na etapie wylanych fundamentów. Nowo powstałe budynki zostały połączone.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. (uzupełnionym postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie słupskim na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją oraz nakazał przedstawienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia opinii technicznej wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu połączenie wznoszonych budynków okapami jest niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i może powodować zagrożenie wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wraz z pismem z dnia 17 maja 2013 r. inwestor przedstawił opinię techniczną rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych o zgodności zlokalizowania przedmiotowego zespołu budynków.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29 maja 2013 r. organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestor wzniósł piąty budynek, który w dniu oględzin został pokryty blachodachówką i znajdował się w stanie surowym. W obiekcie nr 4 wykonano okładziny ścian wewnętrznych, bez okładzin ścian zewnętrznych. Według inwestora, po otrzymaniu postanowienia wstrzymującego wykonanie robót budowlanych zostały wykonane tylko roboty zabezpieczające w obiektach nr 4 i 5.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakazowej w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2013 r. W międzyczasie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie słupskim na podstawie art. 50a pkt 2, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego, tj. piątego budynku z wyłączeniem fundamentów wykonanych po dniu 17 kwietnia 2013 r., czyli po terminie doręczenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczącego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych - zespołu budynków letniskowych na działce nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. M.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 50a pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał D. M. rozbiórkę wszystkich elementów piątego budynku (licząc od granicy pomiędzy działkami nr [...], tj. budynku przy granicy z działką nr [...]), z wyłączeniem fundamentów obiektu, zlokalizowanego w zespole budynków letniskowych na działce nr [...] (objętych decyzjami Starosty Słupskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. i z dnia [...] marca 2012 r.), wykonanego po dniu 17 kwietnia 2013 r., czyli po dniu doręczenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczącego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych – powyższego zespołu budynków letniskowych. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do kwestionowania faktu wykonywania robót związanych z budową piątego budynku po terminie doręczenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ uznał jednak za konieczne uzupełnienie sentencji zaskarżonej decyzji o dane osoby zobowiązanej do wykonania nakazu rozbiórki i doprecyzowanie, który z obiektów z zespołu budynków letniskowych podlega rozbiórce. Nakaz rozbiórki nie dotyczy natomiast budynku nr 4, ponieważ konstrukcja tego budynku powstała jeszcze przed wstrzymaniem robót budowlanych.

Skargę na powyższą decyzję złożył D. M., zarzucając jej naruszenie art. 50a Prawa budowlanego w związku z art. 43 K.p.a. oraz art. 8 i 11 K.p.a. Zdaniem skarżącego postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. (doręczone dorosłemu domownikowi w dniu 17 kwietnia 2013 r.) zostało mu przekazane dopiero 24 kwietnia 2013 r., na co przedstawił dowody, które organ II instancji pominął. Skarżący podał, że wykonuje zawód marynarza i w tym czasie przebywał na Morzu Śródziemnym. Jako dowód przedstawił wyciąg z książeczki żeglarskiej, historię lotów i oświadczenie R. L.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż organy naruszyły art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 43 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. zostało przesłane inwestorowi pod ustalony wcześniej adres zamieszkania i podjęte przez R. L. (oznaczoną przez pocztę jako "pełnomocnik") w dniu 17 kwietnia 2013 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oznaczono na odwrocie punkt 1b jako doręczenie dorosłemu domownikowi pełnomocnikowi. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia daty otrzymania przez inwestora tego postanowienia, bowiem w istocie niesporne jest, że wpis kierownika budowy w Dzienniku Budowy o wstrzymaniu został dokonany w dniu 24 kwietnia 2013 r., zaś pomiędzy datą 17 a 24 kwietnia 2013 r. wykonywane były roboty budowlane przy piątym budynku letniskowym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że odbierająca postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. R. L. jest "dorosłym domownikiem", o którym mowa w art. 43 K.p.a. Nie ma w aktach administracyjnych dowodu, ani też strony nie powołują się na okoliczność, że R. L. była pełnomocnikiem D. M. w postępowaniu administracyjnym. Adnotacja poczty, że odbioru dokonała wymieniona jako "pełnomocnik" może zatem jedynie oznaczać, że była tzw. "pełnomocnikiem pocztowym". Tym samym sposób odbioru przedmiotowego postanowienia wyznaczają przesłanki z art. 43 K.p.a., ponieważ R. L. dokonała odbioru jako "dorosły domownik". Sąd pierwszej instancji, odwołując się do poglądów orzecznictwa, stwierdził, że domniemanie doręczenia pisma w sposób zastępczy określony w art. 43 K.p.a. może być wzruszone przez adresata pisma, natomiast nie byłoby wystarczające tylko to, że na pokwitowaniu doręczenia (potwierdzeniu doręczenia) nie ma adnotacji, że osoba, której pismo doręczono zobowiązała się oddać pismo adresatowi. W niniejszej sprawie nie jest jednak przedmiotem sporu kwestia tej adnotacji, ale to że R. L. zobowiązała się przekazać pismo adresatowi, z tym, że mogła to uczynić, jak wykazuje stosownymi dowodami skarżący w skardze, a wcześniej w piśmie uzupełniającym odwołanie, dopiero w dniu 24 kwietnia 2013 r. Taką chronologię zdarzeń potwierdza wpis w Dzienniku Budowy z tej daty o wstrzymaniu robót budowlanych.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy pozostaje w błędzie uznając, że treść poszczególnych wpisów w dzienniku budowy na stronie nr 5 "jednoznacznie wskazuje, że kierownik budowy oraz – w domyśle inwestor mieli świadomość co do daty wstrzymania robót budowlanych (...)", skoro wpis z dnia 24 kwietnia 2013 r. powołuje się na prawomocność postanowienia. Po pierwsze, spór co do daty odbioru postanowienia nie dotyczy kwestii związanych z jego zaskarżeniem zażaleniem, ale wyłącznie skutków materialnych wynikających z art. 50a Prawa budowlanego. Po drugie, wpisów do Dziennika Budowy dokonuje osoba (kierownik budowy), która nie jest adresatem postanowienia o wstrzymaniu. Posługiwanie się przez organ odwoławczy kategorią "domysłów" stanowi o wadliwości postępowania, w tym o naruszeniu art. 80 K.p.a. Skarżący nie mógł odebrać postanowienia w dniu 17 kwietnia 2013 r., co wykazał już w toku postępowania odwoławczego, gdyż wówczas odebrała je R. L., ale nie mogła pisma przekazać adresatowi, do czego się zobowiązała. Natomiast gdy przekazała skarżącemu postanowienie, to tego samego dnia to jest 24 kwietnia 2013 r. dokonany został przez kierownika budowy wpis o wstrzymaniu budowy. Opisana chronologia wydarzeń zdaniem Sądu świadczy, że obalone zostało przez skarżącego domniemanie skuteczności doręczenia na podstawie art. 43 K.p.a. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu 17 kwietnia 2013 r. i o wadliwym przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy naruszył tym samym w sposób istotny przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 43 K.p.a. Organ nie odniósł się do dowodów złożonych przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym, przyjmując błędnie jako pewnik wiedzę skarżącego o postanowieniu, a nie dokonując ustaleń, kiedy skarżącemu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przekazano. Jest to tym bardziej istotne, że skutki dotyczące terminu odbioru tego postanowienia nie mają w niniejszej sprawie charakteru procesowego, lecz materialny to jest skutkujący orzeczeniem nakazu rozbiórki. Inwestor, obalając domniemanie doręczenia mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu 17 kwietnia 2013 r., nie powinien zostać objęty dyspozycją tego przepisu, ponieważ nie można przypisać mu wykonywania robót budowlanych po terminie, który został ustalony w zaskarżonej decyzji (po dniu 17 kwietnia 2013 r.). Rozstrzygnięcia obu organów Sąd uznał za wadliwe, naruszające w sposób istotny wymienione przepisy procesowe, jak i przepis prawa materialnego – art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 3 tej ustawy (dodanego nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Zdaniem Sądu zaistniały też przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 §1 K.p.a., gdyż postępowanie prowadzone na mocy art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego stało się bezprzedmiotowe, bowiem nie ziściła się przesłanka polegająca na prowadzeniu robót budowlanych, mimo ich wstrzymania, gdyż wykazano, że postanowienie o wstrzymaniu zostało przekazane adresatowi w innym dniu, niż ustaliły to organy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 43 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego niezasadnie przyjęły dzień 17 kwietnia 2013 r. jako datę doręczenia inwestorowi postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonywania robót budowlanych.

W związku ze wskazanymi podstawami kasacji organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik organu oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Jak podkreślił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy, Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął możliwość zapoznania adresata z treścią pisma przez domownika przy wykorzystaniu środków komunikacji na odległość, a z punktu widzenia adresata istotne jest nie tyle zapoznanie się z oryginałem pisma, co z jego treścią. Nie ma również żadnych podstaw uzasadniających przyjęcie, że skarżący, żeglując po Morzu Śródziemnym, miał być pozbawiony kontaktu z domem i wrócił do domu dopiero 24 kwietnia 2013 r. późno w nocy, przy czym wpis w dzienniku budowy o wstrzymaniu robót pochodzi z tej samej daty.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył D. M., wnosząc o jej oddalenie i o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych w ustawowym terminie Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Wyjaśnić należy, że funkcję ustrojową sądownictwa administracyjnego stanowi przede wszystkim kontrola zgodności z prawem (legalności) wydanych w sprawach administracyjnych rozstrzygnięć organów (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Z istoty kontroli sądowoadministracyjnej wynika zatem, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Tym samym sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Nie jest natomiast rzeczą sądu administracyjnego samodzielne ustalanie stanu faktycznego sprawy, a tym bardziej zastępowanie organu administracyjnego w kończeniu postępowania i rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, przy dokonaniu odmiennych od organu ustaleń faktycznych w sprawie, a z takim działaniem mamy do czynienia na kanwie niniejszego wyroku.

Analizując skarżony wyrok, stwierdzić z jednej strony trzeba, że Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny sprawy, na podstawie przeprowadzonego samodzielnie postępowania dowodowego, a następnie sam je zakończył, umarzając prowadzone postępowanie administracyjne. I choć podstawę do tego ostatniego daje mu art. 145 § 3 P.p.s.a., to jednak w żaden sposób nie uwzględniono tego, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego), które na obecnym etapie postępowania, przy uwzględnieniu zarzutów Sądu I instancji co do uchybień w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie mogło zostać zakończone. Tym samym Sąd pierwszej instancji niejako przejął od organu ciężar prowadzenia postępowania administracyjnego, dodatkowo kończąc je w odniesieniu do postępowania naprawczego. Istotne przy tym jest to, że Sąd pierwszej instancji podjął samodzielne działania w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, wyraźnie wskazując, że to organ odwoławczy naruszył w istotny sposób przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a więc dotyczące sposobu gromadzenia materiału dowodowego przez organ i ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego.

Błędy w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których usunięcia podjął się Sąd pierwszej instancji, w konsekwencji doprowadziły do oceny przez ten Sąd wszystkich elementów niniejszej sprawy, a więc czy doszło do skutecznego doręczenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r., czy postanowienie to wywarło skutki materialnoprawne, a dalej czy zaistniały podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki. Tym samym, słusznie podnosi organ odwoławczy w rozpoznawanej kasacji, że analiza przepisu art. 43 K.p.a. pozostawała kluczowa dla oceny stanowiska o konieczności uchylenia kontrolowanych w sprawie decyzji, tj. zasadności zapadłego wyroku. W tej sytuacji koniecznym było zatem przeprowadzenie oceny kasacyjnej wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na tle ww. przepisu poglądów.

Nie ulega wątpliwości, że uregulowany w art. 43 K.p.a. sposób doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym – tzw. doręczenie zastępcze – stwarza domniemanie, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru m.in. dorosły domownik adresata, który pokwitował odbiór pisma, przyjął je w celu oddania adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Doręczenie pisma w tym trybie staje się skuteczne w chwili, w której pismo odbierze osoba wskazana w tym przepisie. Innymi słowy, elementem konstrukcyjnym doręczenia jest podjęcie się przez osoby wskazane w art. 43 K.p.a. oddania pisma adresatowi. Okoliczność, czy i kiedy doszło do przekazania pisma adresatowi pozostaje natomiast bez znaczenia dla oceny skuteczności doręczenia i rozpoczęcia biegu terminów procesowych wynikających z dokonania doręczenia. Wykazanie, że osoba, która odebrała pismo nie przekazała go adresatowi lub uczyniła to z opóźnieniem może mieć znaczenie jedynie przy ocenie zasadności wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II CZ 45/13). Istota powyższego domniemania sprowadza się do samego faktu dokonania doręczenia, a nie uzyskania przez stronę informacji o treści przesłanego jej pisma.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonał rozdzielenia skutków doręczenia ww. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. na materialne i procesowe, nie wskazując przy tym na żadne podstawy prawne takiego rozdzielenia. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji "spór dotyczy wyłącznie skutków materialnych wynikających z zastosowania przez organy nakazu rozbiórki określonego przepisem art. 50a ustawy Prawo budowlane". Co więcej Sąd pierwszej instancji podkreślał dalej to, że "skutki dotyczące terminu odbioru tego postanowienia nie mają w niniejszej sprawie charakteru procesowego (nie dotyczą bowiem kwestii związanych z terminowością wniesienia środka zaskarżenia), lecz materialny wynikający z zastosowania normy określonej w przepisie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane i orzeczenia nakazu rozbiórki". Jak konkludował następnie Sąd, "inwestor obalając domniemanie doręczenia mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu 17 kwietnia 2013 r. nie powinien zostać objęty dyspozycją art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie można przypisać mu wykonywania robót budowlanych po terminie, który został ustalonych w zaskarżonej decyzji (po dniu 17 kwietnia 2013 r.).

Stwierdzić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy fundamentalnego znaczenia nabiera ustalenie w sprawie, czy w ogóle doszło do doręczenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r., bez względu na jego skutki materialne czy procesowe. Sąd pierwszej instancji, analizując tę kwestię błędnie odniósł domniemanie doręczenia decyzji z art. 43 K.p.a. do nieustalenia przez organ odwoławczy, kiedy skarżącemu faktycznie przekazano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Co prawda prawidłowo Sąd pierwszej instancji, odwołując się do poglądów Naczelnego Sadu Administracyjnego, wskazał na możliwość wzruszenia domniemania doręczenia pisma, nawiązując do sposobu pokwitowania doręczenia (ze stosowną adnotacją o zobowiązaniu do oddania pisma), błędnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny przeniósł ten pogląd na okoliczności niniejszej sprawy. Fakt odebrania przesyłki w Urzędzie Pocztowym może potwierdzać jedynie to, że R. L. była osobą, która się zobowiązała do przekazania pisma, zgodnie z art. 43 K.p.a., a więc to że domniemanie wynikające z tego przepisu nie zostało w sprawie podważone. Sąd pierwszej instancji, przyjmując przy tym założenie, że R. L. działała jako "pełnomocnik pocztowy", po raz kolejny dokonał samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie uznając przy tym za konieczne weryfikacji rzeczywistej jej roli w niniejszym postępowaniu. Podobnie dostrzegalnym brakiem materiału dowodowego pozostaje niezałączenie do akt niniejszego postępowania dokumentacji projektowej obiektów będących przedmiotem postępowania naprawczego, a więc tego w odniesieniu do którego Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne.

Podkreślić również należy, że sytuacje prowadzące do możliwości wzruszenia domniemania z art. 43 K.p.a. nie nawiązują do samego faktu przekazania, czy zapoznania się z treścią pisma przez jej adresata, ale do obiektywnych i wyjątkowych okoliczności, których wystąpienie negowałoby w ogóle możliwość jakiegokolwiek doręczenia pisma jego adresatowi. Tym bardziej obalenie tego domniemania nie może polegać na przesunięciu w czasie, jak to czyni Sąd pierwszej instancji, skutków tego doręczenia, a więc ustalenia w toku czynności dowodowych, że doręczenie nastąpiło w innym niż wynikającym ze zwrotnego potwierdzenia odbioru terminu. Obalenie domniemania wynikającego z art. 43 K.p.a. prowadziłoby, bowiem do ustalenia, że doręczenie pisma procesowego w ogóle nie nastąpiło. Taka konkluzja wymagałaby jednak weryfikacji kolejnego aktu i jego oceny, a wynikającej z akt sprawy informacji, że wobec postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. toczyło się postępowanie nieważnościowe, zakończone postanowieniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] września 2013 r.

Z przedstawionych wyżej względów, jako zasadny należało ocenić postawiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 43 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji dokona ponownej oceny legalności kontrolowanych w sprawie decyzji, uwzględniając przy tym powyżej poczynione wskazania.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., uwzględniając przede wszystkim minimalny nakład pracy pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie i zakres jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.