Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 3158/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędziowie WSA Stanisław Nitecki Iwona Bogucka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych o d d a l a s k a r g ę


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt sprawy, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w B.-B. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., że F. W. prowadzi bez zezwolenia roboty budowlane na działce nr [...], na osiedlu "[...]" w M. Roboty te dotyczyły kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej wraz z przyłączami do budynku. Organ nadzoru budowlanego w związku z tym zawiadomieniem, poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wyznaczył termin oględzin. W trakcie tych oględzin w dniu [...] stwierdzono prowadzenie na działce robót ziemnych. Wedle oświadczenia Spółdzielni, roboty te dotyczyły wykonywania przyłączy kanalizacyjnych kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Prowadzący prace inwestor wyjaśnił natomiast, że na działce prowadzone są prace niwelacyjne, zamontowano również 4 studzienki w celu odprowadzenia wód zalegających na powierzchni gruntu, które podmywają budynki. Stwierdzony został fakt rozkopania działki oraz brak pozwolenia na budowę kanalizacji.

Postanowieniem z dnia działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /ówcześnie tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wstrzymał roboty prowadzone przez F. W., uznając iż stwierdzona budowa 4 studzienek pozwala na przyjęcie, że prace stanowią część przyszłej instalacji kanalizacyjnej.

W następnej kolejności, decyzją z dnia [...] organ ten nakazał F. W. uzyskanie pozwolenia na budowę, obejmującego wykonanie instalacji sanitarnej oraz deszczowej. Wskazać należy, że w odniesieniu do tej decyzji Ś.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] stwierdził jej nieważność.

W międzyczasie inwestor sporządził jednak wymaganą dokumentację, którą przedstawił wraz z decyzją Prezydenta Miasta M. z dnia [...] /ważną do [...] dotyczącą ustalenia warunków rozbudowy i zagospodarowania terenu, składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowych kanalizacji. Pozwolenie takie wraz z zatwierdzeniem projektu budowlanego zostało inwestorowi udzielone decyzją Prezydenta Miasta M. nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, w tym Spółdzielni "[...]", albowiem projektowane przyłącza nie są włączane do sieci będących własnością Spółdzielni, zaś ich trasa nie przebiega przez teren będący jej własnością.

W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wstrzymał prowadzenie robót związanych z budową przyłączy i kanalizacji na działce nr [...] w M., realizowanych przez K. i F. W.

Jako podstawa prawna podany został przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu podniesiono, że roboty prowadzone są bez pozwolenia na budowę i nie zostały zakończone, albowiem wykonane fragmenty kanalizacji nie zostały podłączone do żadnej sieci i nie spełniają funkcji odprowadzania wody. Decyzja została doręczona inwestorom [...].

[...] decyzją nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał inwestorom wykonanie określonych w decyzji czynności w terminie do [...]. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Nakazane czynności obejmowały: wykonanie inwentaryzacji wykonanych elementów sieci, dostarczenie opinii co do ich zgodności z prawem i normami, dostarczenia atestów zabudowanych materiałów, dostarczenie projektu z naniesionymi elementami wykazanymi w inwentaryzacji oraz spełnienia pozostałych warunków określonych w ostatecznej decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane co do zasady w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] który jednocześnie zmienił je w części dotyczącej daty wykonania nałożonych obowiązków, ustalając ją na dzień [...].

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na K. i F. W. dodatkowo obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji dotyczącej przyłączy kanalizacyjnych, poprzez przedstawienie ich przebiegu z uwzględnieniem przebiegu sieci kanalizacji zlokalizowanej na terenie robót przewidzianych w decyzji z dnia [...] nr [...], którą udzielono Spółdzielni "[...]" pozwolenia na budowę. Jak jednak wynika z akt sprawy, decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w dacie wydawania tego pozwolenia Spółdzielnia "[...]" nie dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości, przez które miała przebiegać sieć, albowiem w stosunku do działek [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz małżonków H., W., H., P. i P.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 51 ust. 1a prawa budowlanego zezwolił K. i F. W. na wznowienie robót budowlanych związanych z wykonaniem przyłączy kanalizacji sanitarnej i deszczowej do budynku na działce[...] , określając konieczne do zachowania warunki. W uzasadnieniu podano, że zobowiązany inwestor przedstawił wymagane dokumenty i opracowania. W trakcie kontroli projektu wątpliwości wzbudziła kwestia relacji inwestycji do istniejących i projektowanych robót, objętych decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] wobec czego zobowiązano inwestorów do przedstawienia opracowania uzupełniającego. Opracowanie takie złożono w organie [...] wraz z oświadczeniem o usunięciu studzienek [...] i [...] . Organ I instancji uznał, że wykonane i planowane roboty są związanymi funkcjonalnie z budynkiem urządzeniami budowlanymi, bez których użytkowanie budynku nie jest możliwe. Po przedstawieniu przez inwestorów żądanej dokumentacji organ ocenił, że możliwe jest doprowadzenie instalacji do stanu zgodnego z prawem.

W złożonym odwołaniu Spółdzielnia "[...]" zażądała uchylenia wydanej decyzji. W uzasadnieniu powołała się na fakt, iż dysponuje pozwoleniem na budowę z dnia [...] nr [...], obejmującym również przyłącza do budynków, w tym budynku inwestora. Sprawa kanalizacji została zatem już rozstrzygnięta decyzją ostateczną i wydanie kolejnej decyzji w sprawie stanowi przesłankę nieważności. Zarzucono również, że inwestorzy nie wykonali czynności określonych w decyzji organu nadzoru z dnia [...] które umożliwiały doprowadzenie samowolnie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym zakresie konieczne jest bowiem faktyczne wykonanie czynności w celu doprowadzenia robót do zgodności z prawem a "nie tylko zgodności dokumentów". Podniesiono, że złożona dokumentacja pochodzi z wcześniejszych etapów postępowania, stanowiąc załącznik do decyzji, której nieważność stwierdzono. Nie określono zarazem, o jaką decyzję odwołującej się Spółdzielni chodzi. Wskazano, że dokumenty zostały sporządzone w roku [...]. Opis techniczny nie przystaje do warunków faktycznych, rozwiązania przewidują wód opadowych i sanitarnych do studzienek będących własnością Spółdzielni na ciągach głównych również należących do niej. W tym zakresie inwestorzy nie poczynili jednak stosownych uzgodnień i nie otrzymali zapewnienia odbioru ścieków. Nie spełnione są również warunki decyzji z dnia [...]. zgodnie z którymi przyłącza winny być podłączone do kanalizacji w ul. [...]. Za nieodpowiedzialne uznano zasypanie studzienek rewizyjnych znajdujących się na czynnej sieci. Stwierdzono, że przedstawiona dokumentacja jest sprzeczna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalonymi przez Urząd Miasta warunkami przyłączenia. Podkreślono, że wszystkie czynności wskazane przez PINB dotyczą tylko i wyłącznie dokumentów, natomiast nie nakazano żadnych czynności aby doprowadzić do zgodności z prawem wykonane roboty, co może nastąpić tylko przez ich przebudowę.

W odpowiedzi na odwołanie inwestorzy wyjaśnili, że zarzuty Spółdzielni nie są uzasadnione. Wskazali, że Spółdzielnia od [...] nie ma tytułu prawnego do ich działki. Sieć kanalizacyjna przebiega wyłącznie po działkach inwestorów i stanowi nitkę niezależną od projektowanej sieci Spółdzielni. Przebiegająca przez działki inwestorów kanalizacja nie stanowi własności Spółdzielni, albowiem była wykonywana w latach 90-tych na potrzeby nie zrealizowanej stacji Pogotowia Ratunkowego. W zakresie, w jakim kanalizacja ta przebiega pod budynkiem małżonków W., został na Spółdzielnię zamierzającą tę sieć wykorzystać, nałożony obowiązek przebudowy. Studzienka pozostała po likwidacji lub przebudowie tego fragmentu została wykorzystana w złożonym projekcie i nie zachodzi fakt zasypania czynnej studzienki. Włączenie kanalizacji projektowane jest do ulicy [...] z wykorzystaniem odcinka sieci zrealizowanego pod niedoszłą inwestycję Pogotowia, które nie stanowi własności Spółdzielni. Przedłożoną dokumentację inwestorzy ocenili jako pełną i [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając w oparciu o art. 51 ust. 1a prawa budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że cywilnoprawny charakter mają roszczenia stron w kwestiach odnoszących się do problemu własności sieci i przyłączy. Stąd za chybiony uznano zarzut, że Spółdzielnia dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę a inwestorzy naruszyli własność Spółdzielni przez wykorzystanie leżących na ich działkach studzienek. Odnosząc się do przedłożonej dokumentacji stwierdzono, że uzyskano niezbędne uzgodnienia, zaś co do prawidłowości wykonanych robót i użytych materiałów, odwołano się do złożonego do akt oświadczenia inspektora nadzoru, potwierdzającego wykonanie robót zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami prawa budowlanego.

Organ odwoławczy zanegował również skuteczność powoływania się przez Spółdzielnię na pozwolenie na budowę sieci z dnia [...] wobec ustaleń poczynionych w sprawie cywilnej o sygn. [...] i w decyzji SKO z dnia [...] dotyczącej aneksu w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poddał również w wątpliwość legitymację prawną Spółdzielni do występowania w sprawie w charakterze strony.

W skardze skierowanej do Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o uchylenie decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W uzasadnieniu podała, że ze względu na przebiegającą przez działkę [...] sieć kanalizacji odprowadzającej wodę i ścieki z całego osiedla, rozwiązanie sprawy winno nastąpić bez naruszania istniejącego uzbrojenia i bez kolizji z nim, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymogi te zostały zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wyznaczającej również termin ich wykonania. Ani jednak nie został dotrzymany przez inwestora termin określony decyzją, ani nie wykonano jej postanowień. Wobec powyższego uzasadnione było w przekonaniu skarżącej wydanie decyzji o nakazie zaniechania robót. Nadto oceniono, że złożone rozwiązania projektowe naruszają postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisy prawa. Przewidują bowiem zasypanie czynnych studzienek kanalizacyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, iż okoliczności podnoszone przez Spółdzielnię nie zostały potwierdzone w toku postępowania.

O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z dnia [...] wskazując na brak legitymacji prawnej skarżącej, brak tytułu prawnego Spółdzielni do sieci i studzienek znajdujących się na gruncie inwestorów oraz wyjaśniając, że projekt nie zakłada wykorzystania istniejących studzienek.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] dodatkowo podniosła, że wstrzymując roboty organu I instancji wyznaczył stronie termin do [...] który został z urzędu przywrócony przez organ odwoławczy do dnia [...] co jest sprzeczne z art. 58 k.p.a. Nadto zgodnie z art. 51 ust. 2 prawa budowlanego, wydanie decyzji o wznowieniu robót winno nastąpić na skutek wniosku inwestora, który w sprawie nie został złożony. Nie zatwierdzono również zamiennego projektu budowlanego, co narusza art. 35 w związku z art. 51 ust. 3 prawa budowlanego. Podniesiono również, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 83/04.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Jak wynika z akt sprawy, działka inwestorów o numerze [...] sąsiaduje bezpośrednio m.in. z działką [...], która znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni. Okoliczność ta w przekonaniu Sądu uzasadnia interes prawny Spółdzielni w postępowaniu dotyczącym prowadzenia robót budowlanych na działce [...] a zarazem legitymację skargową przed sądem administracyjnym. Podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, sąsiadującej bezpośrednio z terenem objętym robotami budowlanymi jest bowiem uprawniony do ochrony swych interesów w zakresie wyznaczonym art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2.

Ocena zarzutów podnoszonych przez skarżącą Spółdzielnię pozwala natomiast na stwierdzenie, że wniesiona skarga nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja zezwalająca inwestorom na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych. Poprzedzające tę decyzję inne rozstrzygnięcia wydane w sprawie mogą być kontrolowane przez Sąd w granicach wyznaczonych art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1a stanowi konsekwencję decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności i z tego względu istotne w trakcie jej kontroli jest odniesienie się do prawidłowości samego nałożenia obowiązku. Decyzja organów nadzoru budowlanego z dnia [...] nakazująca wykonanie określonych obowiązków została wydana przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 prawa budowlanego, po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia. Za chybiony należy przy tym uznać zarzut skarżącej nieuprawnionego "przywrócenia z urzędu" terminu do wykonania nakazanych czynności. Zarzut ten świadczy o zupełnym braku zrozumienia instytucji przywrócenia terminu, uregulowanej w kodeksie postępowania administracyjnego, która w niniejszej sprawie nie znajdowała zastosowania. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] zmienił bowiem decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu wykonania czynności, do czego był uprawniony zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jako organ odwoławczy.

W konsekwencji nie znajduje potwierdzenia zarzut wydania zaskarżonej decyzji mimo bezskutecznego upływu terminu do wykonania czynności. Po pierwsze, zarzut niewypełnienia przez inwestora obowiązków w terminie nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, nie odnotowuje go w szczególności w żadnym zakresie organ administracji. Po wtóre termin ten nie ma charakteru prekluzyjnego tak, aby ewentualne jego uchybienie nie mogło być przez organ oceniane z punktu widzenia istotności. Należy bowiem podkreślić, że przesłanką do nakazania zaniechania dalszych robót, zgodnie z art. 51 ust. 2 prawa budowlanego, jest stwierdzenie niewykonania nałożonych obowiązków, a nie ewentualne wykonanie ich z uchybieniem terminu, lecz przed podjęciem rozstrzygnięcia przez organ.

Za niezasadny należy uznać również zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez stosownego wniosku inwestora oraz z zaniechaniem zatwierdzenia zamiennego projektu. Podnosząc te zarzuty skarżąca kierowała się brzmieniem art. 51 prawa budowlanego nadanym mu ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/, obowiązującym od 11 lipca 2003 r. Zgodnie jednak z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przekonaniu Sądu decyzja orzekająca o wznowieniu robót budowlanych po wykonaniu uprzednio nałożonych obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 stanowi kontynuację postępowania zainicjowanego co najmniej decyzją o nałożeniu tych obowiązków, co w niniejszej sprawie miało miejsce przed dniem 11 lipca 2003 r. Przepis art. 51 ust. 1a prawa budowlanego nie przewidywał natomiast ani zatwierdzenia w wydawanej decyzji projektu budowlanego zamiennego, jak też nie uzależniał jej wydania od wniosku inwestora, stanowiąc iż organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót po wykonaniu nałożonych obowiązków.

Nałożone przez organ na inwestorów obowiązki dotyczyły wykonania inwentaryzacji zrealizowanych elementów sieci, dostarczenia opinii uprawnionej osoby, czy zrealizowane elementy zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami i normami, dostarczenia atestów zabudowanych materiałów, dostarczenia projektu sieci i przyłączy kanalizacji z zaznaczonymi wykonanymi fragmentami zgodnie z inwentaryzacją oraz spełnienia pozostałych warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...].

W aktach sprawy znajduje się oświadczenie inspektora nadzoru W. Z. z dnia [...] o wykonaniu sieci instalacji kanalizacji na posesji [...] zgodnie z projektem technicznym, sztuką budowlaną i przepisami prawa, jak również atesty na wykorzystane materiału zabudowanego. Do akt inwestor złożył również projekt budowlany sieci oraz mapę inwentaryzującą wykonane elementy, wykonane w [...]. Z dokumentów tych wynika, że projektowana sieć przebiega z pominięciem projektowanej sieci Spółdzielni jak również istniejącej kanalizacji do likwidacji. Spełnione zostały również warunki określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] wskazując na podłączenie sieci do istniejącej kanalizacji w ul.[...], sanitarnej do studzienek [...] i [...]a deszczowej do studzienek [...] i [...]. Uzyskano również uzgodnienie warunków odbioru wód opadowych i ścieków sanitarnych od właściciela sieci, zgodnie z pismami Naczelnika Wydziału Inżynierii Miejskiej U.M. M. z [...] i [...]. Wobec stwierdzenia zatem, że nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie przepisem art. 51 ust. 1a prawa budowlanego, organ administracji był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Zasadnie bowiem zauważono, że kwestie własności istniejących ciągów kanalizacyjnych nie były przedmiotem i nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie znajduje także potwierdzenia zarzut skarżącej, że w sprawie doszło do powtórnego orzekania, co spełnia przesłankę nieważności. Brak jest bowiem w sprawie tożsamości, zarówno w zakresie podmiotowym co do osoby inwestora, jak i przedmiotowym co do rodzaju inwestycji, jeżeli chodzi o fakt udzielenia Spółdzielni pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej na osiedlu.

Uwzględniając przytoczoną argumentację Sąd na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.