Wyrok NSA, sygn. akt II SA 113/87
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1987-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: article: ze zm.
journal: Dz.U. 1962 nr 64 poz. 303
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania.
Teza: Mienie gminne może być zbywane jedynie na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania /Dz.U. nr 64 poz. 303 ze zm./.

TEZY

Mienie gminne może być zbywane jedynie na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania /Dz.U. nr 64 poz. 303 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "P." na decyzję Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 10 listopada 1986 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży nieruchomości rolnej.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 października 1986 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Nowym Sączu stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia 8 stycznia 1985 r., orzekającej o ustaleniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "P." w Ł. nabywcą nieruchomości rolnej, położonej na terenie wsi B., składającej się z działek nr 105/2 i 105/1 o łącznej powierzchni 17,23 ha oraz ustalającej cenę tej nieruchomości jako pastwiska klasy V w wysokości 10.338 zł.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 1 października 1986 r. stwierdzono, że decyzja z dnia 8 stycznia 1985 r. wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy K. została wydana na podstawie art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 30 poz. 210/ i przepisów par. 1, 2, 4, 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad odpłatności za nabycie własności użytkowanych przez spółdzielnie produkcji rolnej nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa /Dz.U. nr 26 poz. 134/. Decyzja ta jednak nie została wykonana w formie aktu notarialnego, ponieważ prawo własności omawianej nieruchomości w dziale II księgi wieczystej nr 7313 zostało wpisane na rzecz Skarbu Państwa jako mienie gminne. Do mienia gminnego mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania /Dz.U. nr 64 poz. 303 ze zm./ i dlatego decyzja Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia 8 stycznia 1985 r. zawiera wadę powodującą jej nieważność /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "P.", jednakże decyzją z dnia 10 listopada 1986 nr GZU. fz.051/623-256/86 Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, podzielając argumentację organu I instancji i podkreślając, że przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. nie mając zastosowania do zbywania państwowych nieruchomości rolnych stanowiących mienie gminne.

Na powyższe decyzje wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "P.", wnosząc o ich uchylenie. Podała w skardze, że protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 12 września 1972 r. przejęła omawiane grunty - hale o powierzchni 17,23 ha w użytkowanie na czas nieograniczony, nabywając równocześnie na własność znajdujące się tam budynki mieszkalno-gospodarcze. Wówczas nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa jako grunty Państwowego Funduszu Ziemi. Włączenie tych nieruchomości do zasobów mienia gminnego nastąpiło - zdaniem skarżącej - decyzją Wojewódzkiego Biura Geodezji i Gospodarki Gruntami dopiero w 1977 r., a więc po okresie 5-letniego użytkowania, przy czym zarówno skarżąca, jak i Urząd Miasta i Gminy K. nie byli o tym powiadomieni. Prawa użytkowania tych hal nikt dotychczas Spółdzielni nie pozbawił, jednakże nabycie tej nieruchomości na własność umożliwi Spółdzielni bardziej racjonalne jej zagospodarowanie i budowę kosztownej drogi objazdowej. Spółdzielnia posiada łącznie 115 ha użytków rolnych, z czego hale stanowią 74 ha. W 1986 r. Spółdzielnia wyprodukowała łącznie 26 ton żywca wołowego, a w 1987 r. planuje zwiększenie produkcji do 50 ton żywca. Produkcja ta jednak będzie możliwa pod warunkiem nabycia na własność spornych hal, na których będzie wypasane 50 sztuk bydła.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "P." nie zgłasza w skardze konkretnych zarzutów naruszenia prawa materialnego lub procesowego, ale przedstawia jedynie swoją sytuację, podając, że nabycie omawianych hal na własność byłoby czynnikiem stabilizującym gospodarkę Spółdzielni, stymulującym dalszy wzrost produkcji zwierzęcej oraz uzasadniającym dokonanie nakładów inwestycyjnych.

Z zebranych w sprawie materiałów wynika, że Państwowe Biuro Notarialne odmówiło sporządzenia aktu notarialnego na podstawie decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia 8 stycznia 1985 r., ponieważ wykazane w niej hale stanowią własność Państwa jako mienie gminne i nie mają do nich zastosowania przepisy art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 30 poz. 210/ oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad odpłatności za nabycie własności użytkowanych przez spółdzielnie produkcji rolnej nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa /Dz.U. nr 26 poz. 134/.

W związku z powyższym Spółdzielnia zwróciła się pismem z dnia 26 stycznia 1986 r. do Naczelnika Miasta i Gminy K. o sprzedanie jej powyższych nieruchomości w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania. Jednakże zwołane w tej sprawie w dniu 12 kwietnia 1986 r. zebranie wiejskie nie wyraziło zgody na sprzedaż Spółdzielni tych nieruchomości ze względu na złą gospodarkę na tych gruntach, zdewastowanie i rozebranie budynku drewnianego wybudowanego w latach 60-tych oraz zdewastowanie sadu jabłoniowego.

Tak więc w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy przepisy art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 30 poz. 210/ i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad odpłatności za nabycie własności użytkowanych przez spółdzielnie produkcji rolnej nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa /Dz.U. nr 26 poz. 134/ mają zastosowanie do nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa jako mienie gminne.

W literaturze prawniczej podkreśla się, że "powstanie mienia gromadzkiego związane jest z uwłaszczeniem włościan na mocy ustaw państw zaborczych" /M. Gintowt, S. Rudnicki: Problematyka prawna nieruchomości, Warszawa 1969, str. 141/. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych /Dz.U. nr 5 poz. 16/ wszystkie przysługujące mieszkańcom gromad własności pozostały nienaruszone. Przepis ten został utrzymany przy nowelizacji tej ustawy /tekst jednolity: Dz.U. 1973 nr 47 poz. 277 ze zm./, z tym jednak zastrzeżeniem, że został dodany ustęp 2, stanowiący, iż dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Na podstawie upoważnienia zawartego w dawnym art. 79 ust. 2 wymienionej ustawy wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim i trybu jego zbywania /Dz.U. nr 64 poz. 303 ze zm./. Ponieważ rozporządzenie to operuje terminami "gromada" i "gromadzki" zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w okresie jego wydawania, przeto przy omawianiu tego rozporządzenia, mającego dla obrotu mieniem gminnym podstawowe znaczenie, należy we wszystkich wypadkach, gdy jest mowa o gromadach, o mieniu lub o dobru gromadzkim rozumieć gminy i mienie oraz dobro gminne /por. S. Breyer: Przeniesienie własności nieruchomości, Warszawa 1975, str. 401/.

Nie wchodząc bliżej w rozważanie problematyki ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. nr 28 poz. 169/, podkreślić należy, że w dziale II księgi wieczystej Kw 7313 jako właściciela spornych nieruchomości wpisano "Skarb Państwa - mienie gminne", sprawę zaś zarządu tym mieniem i trybu jego zbywania regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania /Dz.U. nr 64 poz. 303 ze zm./.

Mając na względzie tę szczególną regulację prawną, wynikającą z historycznego kształtowania się instytucji mienia gminnego /gromadzkiego/ i jego specyfiki, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż mienie gminne może być zbywane jedynie na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania /Dz.U. nr 64 poz. 303 ze zm./.

Artykuł 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych /Dz.U. 1975 nr 26 poz. 139/ stanowił w ust. 2, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym, w ust. 3 zaś upoważniał Radę ministrów do unormowania sprawy zarządu mieniem gminnym oraz trybu jego zbywania. Artykuł 186 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./ wprawdzie uchylił ustawę z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych /Dz.U. 1975 nr 26, ze zm./, jednakże z wyjątkiem art. 98.

Tak więc nadal obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania /Dz.U. nr 64 poz. 303 ze zm./. W myśl par. 5 ust. 3 tego rozporządzenia sprzedaż, zamiana lub oddanie nieruchomego mienia gromadzkiego w dzierżawę następuje na podstawie uchwały rady narodowej na wniosek zebrania wiejskiego.

Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. Dodać należy, że niezależnie od naruszenia przepisów o własności /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/ decyzja z dnia 8 stycznia 1985 r. wydana została bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Powołanie bowiem jako podstawy prawnej tej decyzji przepisów ustawy i rozporządzenia, które regulują inną problematykę i w ogóle w sprawie niniejszej nie mogą być zastosowane, stanowi w istocie wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Z tych względów w myśl art. 207 par. 5 Kpa orzeczono jak w sentencji.