Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1127/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 28, art. 134. art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2020 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej "A" Spółki Akcyjnej w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa [...] w dniu 8 czerwca 2020 r. wydał dla "B" Spółki z o. o. z siedzibą w G. zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej na trasie G. – W.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w G. (dalej także jako "Spółka", "strona" lub "skarżąca"), wnioskując o jej uchylenie.

Spółka twierdziła, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia, ustawodawca nakazuje uwzględnienie istniejących linii regularnych i dokonanie skutków wydania nowego zezwolenia na istniejące linie, w szczególności przedmiotem oceny jest wyważenie kolizji między wnioskowanym zezwoleniem, a tymi które zostały wydane. Spółka nie zna całości treści decyzji, pozbawienie jej natomiast głosu w postępowaniu, spowodowało niepełne zebranie w sprawie materiału dowodowego i doprowadziło do wydania zezwolenia z rozkładem jazdy zbieżnym z godzinami realizowanych kursów przez innych przewoźników, przewidujące obsługę tych samych przystanków na odcinkach W. – J., J.- P. W tym zakresie podniosła ona okoliczność istniejącej infrastruktury przystankowej, uniemożliwiającej zatrzymywanie się dwóch pojazdów jednocześnie na przystankach na tej trasie, tworząc jednocześnie warunek - dojścia do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Spółka poddała również w wątpliwość posiadanie przez organ analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na linii G. – W. i innych zbieżnych liniach, oraz szeregu linii dalekobieżnych. W przypadku istnienia takiej analizy, spółka zarzuciła, że najprawdopodobniej nie uwzględnia ona obecnego stanu faktycznego - wyników ekonomicznych linii przewoźników regionalnych w trakcie obowiązywania obostrzeń związanych z epidemią COVID - 19. Zdaniem Spółki, organ dopuścił przewoźnikowi "B" z o.o. w G. obsługę linii regularnej z prędkościami eksploatacyjnymi znacznie wykraczającymi poza dopuszczalne na drogach publicznych. Nadto Spółka zarzuciła, że w postępowaniu niezasadnie pominięto zastosowanie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.).

Powołując się na art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, Spółka wskazała, że ma pełne prawo do obrony swojego interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest udzielenie lub zmiana zezwolenia na przewozy regularne na liniach, na których świadczy swoje usługi na podstawie istniejących zezwoleń. Właściwe organy, mogą bowiem odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Postanowieniem z dnia 25 września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podjętym na podstawie art. 28 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji "A" S.A. w G. zgłaszała swój udział w postępowaniu w charakterze strony. Powoływała się przy tym na art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym oraz art. 10 k.p.a. Według Spółki powinna ona brać udział w postępowaniu, gdyż realizuje przewozy na tej samej linii regularnej co "B" Spółka z o. o. w G.

SKO podkreśliło, że niedopuszczalność wniesienia odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak i przyczyn przedmiotowych. Odwołanie lub zażalenie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, obejmujących przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości wniesienia środka odwoławczego na rozstrzygnięcia w toku instancji, czy też, gdy żądanie dotyczy sprawy cywilnej. Do podmiotowych zaś przyczyn niedopuszczalności odwołania zaliczono między innymi przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot niemający do tego legitymacji, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych.

Organ wskazał, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, oparta jest na "interesie prawnym". Interes prawny z kolei oznacza, że na podstawie obowiązującego przepisu prawa, podmiot może skutecznie żądać realizacji ze strony organu czynności z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jego potrzebami, jako strony postępowania. Innymi słowy, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie takiego przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, w oparciu o który można skutecznie żądać od organu realizacji czynności by zaspokoić jakieś własne potrzeby, albo żądać zaniechania bądź ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami takiego podmiotu - strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednocześnie interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, który jest sytuacją, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może swojego działania poprzeć przepisami prawa, które stanowiłyby podstawę skierowanego do organu żądania.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kwestionowane zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych wydane zostało w oparciu m.in. o art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie zaś z przepisem art. 21 ust. 1 tej ustawy, zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wydaje się na wniosek przedsiębiorcy. Stroną postępowania prowadzonego w oparciu o powołane przepisy jest podmiot, ubiegający się o wydanie zezwolenia, bo tylko on wywodzi z nich swój interes prawny. Decyzja wydana w wyniku takiego postępowania wpływa na jego sferę praw i obowiązków. Również art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, dotyczący przesłanek, których zaistnienie skutkować może odmową udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów świadczy o tym, że uprawnienia i obowiązki z tego przepisu mogą wynikać tylko dla wnioskodawcy postępowania. Natomiast interes prawny nie wynika z tych przepisów dla innych przewoźników, którzy na terenie objętym wnioskiem o wydanie zezwolenia również prowadzą działalność w zakresie transportu osób. Wpływ możliwego rozstrzygnięcia na wzrost konkurencyjności w zakresie transportu osób na danym obszarze powoduje, że spółce przysługuje interes faktyczny. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie będzie konkretyzować normatywnie jej wyznaczonych, zabezpieczonych praw i obowiązków.

Ponadto wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej stanowią wyjątki od zasady równości działalności gospodarczej i muszą wynikać z ustaw. Jako, że są to wyjątki muszą one być interpretowane ściśle. Skoro zatem art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, na który powołuje się strona stanowi takie ograniczenie, to musi być ono interpretowane ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy zostaną prawidłowo poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe, organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych. Nie mogą one dotyczyć hipotetycznych ocen, czy przyszłych założeń, w tym zakresie. Samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z takim zagrożeniem. Konkurencja jest rynkowi potrzebna i pożądana, zaś omawiany przepis ustawy o transporcie drogowym ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy.

Organ wskazał, że przesłanki z cytowanego wyżej przepisu prawa nie są powiązane z zindywidualizowanymi prawami i obowiązkami konkretnego podmiotu funkcjonującego na rynku, a odnoszą się do interesu publicznego, zabezpieczonego wspomnianą normą. Badanie z kolei w zakresie ewentualnego kolidowania albo braku kolidowania z linią, na którą ma zostać wydane zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, w odniesieniu do już istniejącej, należy do kompetencji organu, który takie czynności przeprowadza z urzędu. Z akt wynika, że przed wydaniem przedmiotowego zezwolenia, analiza rynkowa w zakresie regularnego przewozu osób została przeprowadzona.

Organ stwierdził, że w świetle art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, nie sposób wywieść interesu prawnego spółki w postępowaniu prowadzonym z wniosku "B" Spółki z o. o. Dlatego też "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w G. nie może skutecznie odwołać się od przedmiotowej decyzji.

"A" S.A. w G. zaskarżyła postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła:

1. naruszenie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 28 k.p.a., wyrażające się w błędnym rozstrzygnięciu przesłanki podmiotowej udziału skarżącej w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym w okolicznościach wymagających oceny jej interesu prawnego w postępowaniu merytorycznym,

2. rażące naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym oraz art. 10 k.p.a. poprzez błędną ocenę kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie i uznanie, że jest to postępowanie z udziałem tylko wnioskodawcy i wykluczenie a limine innych przewoźników, którzy prowadzą działalność przewozową na liniach pokrywających się z linią wnioskowaną.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kwestia braku interesu prawnego jest zagadnieniem merytorycznym, które winno być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją administracyjną, jako właściwą formą merytorycznego, a nie formalnego zakończenia postępowania odwoławczego. Wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania może być uzasadnione tylko wtedy, gdy ustalenie przymiotu strony nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, albowiem tego rodzaju rozstrzygniecie zakłada w sposób oczywisty, że postępowanie odwoławcze nie może się w ogóle toczyć.

Skarżąca zarzuciła, że w doktrynie i orzecznictwie jasno wskazuje się, że brak legitymacji odwoławczej może uzasadniać wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, o ile jest kwalifikowany jako "oczywisty", co oznacza jego charakter obiektywny i stwierdzalny bez oceny interesu prawnego.

W okolicznościach sprawy, z uwagi na przedłożone przez skarżącą w odwołaniu przesłanki legitymacji, ocena jej interesu prawnego nie może być oceniana bez przeprowadzania postępowania administracyjnego co do istoty, co kwalifikuje zaskarżone postanowienie jako wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Skarżąca wskazała, że przedstawiona wyżej wadliwość o charakterze proceduralnym jest konsekwencją błędu związanego z błędną wykładnią prawa materialnego. Organ odwoławczy uznał bowiem, że w świetle art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym tylko wnioskodawca może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia.

W istocie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, wynika, że zezwolenie wydaje się na wniosek, ale przepis ten nie jest w żaden sposób przepisem regulującym odmiennie kwestii stron postępowania od art. 28 k.p.a. Przepisy prawa o transporcie drogowym nie zawierają szczególnej regulacji wskazującej na krąg stron postępowania administracyjnego o zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, co oznacza, że zastosowanie ma w takim wypadku regulacja art. 28 k.p.a. Przepis ten nie ogranicza jednak statusu stron wyłącznie do samego wnioskodawcy. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny odnosi się do kwestii prawnych uregulowanych w przepisach materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, które mieszczą się podstawie prawnej konkretnego rozstrzygnięcia administracyjnego. "A" S.A. ma interes prawny oparty na art. 22a ust 1 pkt 2 lit a ustawy o transporcie drogowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego przewoźnika "A" S.A. w G.

Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do dziedziny prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, winna istnieć norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie rzeczy występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, to znaczy, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 6/96).

Interes prawny przewoźnika, wykonującego regularne przewozy pasażerskie, uzasadniający jego udział w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na tej samej trasie wywodzi się z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z tym przepisem organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojęcie zagrożenia dla istniejących linii regularnych oznacza zarówno zagrożenie rentowności (finansowe) jak i organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu). Reglamentacja działalności gospodarczej przewidziana w tym przepisie służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji – nie zaś jej nadmiernemu ograniczaniu (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II GSK 1426/17).

Innymi słowy, zagrożenie dla istniejących linii przewozowych stanowić może potencjalnie każda nowoutworzona linia obsługująca tę samą trasę. Zależy to jednak od szeregu czynników, podlegających wyjaśnieniu w toku postępowania administracyjnego. Funkcjonowanie dwóch lub więcej linii na tej samej trasie, obsługiwanych przez różnych przedsiębiorców jest przejawem zjawiska konkurencji, przy czym konkurencja ta nie musi mieć charakteru niszczącego.

Zatem każde nowe połączenie na tej samej linii będzie miało wpływ na rentowność linii istniejącej, z tym, że ocenie z punktu widzenia zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym podlega stopień tego wpływu. Organ administracji zobowiązany jest zatem w postępowaniu o zezwolenie na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej na trasie, która jest obsługiwana w tym samym czasie przez inne linie ocenić, czy wpływ wywierany przez nowoprojektowaną linię nie będzie miał charakteru niszczącego (stanowiącego zagrożenie dla linii istniejącej). Oceny takiej dokonać należy jednak w ramach postępowania administracyjnego, ze wszystkimi wynikającymi stąd dla strony gwarancjami.

W konsekwencji uznać należy, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej jest, oprócz wnioskodawcy, każdy podmiot prowadzący tego rodzaju legalną działalność na tej samej trasie w tym samym czasie. Ocena przesłanki "zagrożenia dla linii istniejącej" doprowadzić może do wydania decyzji uwzględniającej wniosek w przypadku braku zagrożenia lub odmawiającej wydania zezwolenia w razie potwierdzenia jego zaistnienia.

Zagrożenie dla istniejących linii (niszcząca konkurencja) jest zatem przesłanką materialnoprawną odmowy wydania zezwolenia na podstawie analizowanego przepisu, lecz interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający udział w postępowaniu w charakterze strony z możliwością składania wniosków dowodowych i aktywnego udziału na każdym etapie postępowania przysługuje wszystkim podmiotom prowadzącym tego rodzaju działalność na tej samej trasie w tym samym czasie. Arbitralne określenie kręgu stron postępowania przez organ administracji dokonane wyłącznie na podstawie "analizy sytuacji rynkowej", składanej przez wnioskującego o zezwolenie przewoźnika czyni zasadną obawę, że ochrona mechanizmu zdrowej konkurencji, wynikająca z art. 22 a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym stanie się iluzoryczna. Wskazanie bowiem w złożonej przez wnioskodawcę "analizie", że realizacja nowej linii nie stanowi zagrożenia dla linii już istniejących wykluczałoby a priori możliwość wskazania błędów i wad tej "analizy" w ramach postępowania administracyjnego przez podmioty tym zainteresowane, czyli pozostałych przewoźników operujących na danej linii.

W świetle treści art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a powoływanej ustawy przymiot strony postępowania nie ogranicza się tylko do podmiotu, wobec którego doszło do "zagrożenia istnienia linii" ale przysługuje wszystkim przewoźnikom narażonym na takie zagrożenie, z uwagi na to, że operują oni w tym samym czasie na tej samej linii. Tylko w ramach takiego postępowania mogą oni wykazywać faktyczne istnienie takiego zagrożenia.

Przewoźnik uprawniony na podstawie właściwego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie regularnego przewozu osób w warunkach konkurencji nie mającej charakteru niszczącego korzysta zatem z przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób zainicjowanym przez inny podmiot zamierzający prowadzić taką działalność na tej samej trasie i w tym samym czasie. Jak wskazywała skarżąca w zgłoszeniu udziału w postępowaniu w charakterze stron z dnia 5 czerwca 2020 r. prowadzi ona działalność polegającą na przewozie osób na liniach G. – W., a więc na linii objętej przedmiotowym zezwoleniem. Skarżąca ma zatem interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu, wynikający z normy art. art. 22 a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym i może jako strona, wziąć udział w postępowaniu na każdym z jego etapów.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że ocena braku interesu strony w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, dokonywana jest przez organ odwoławczy w decyzji o umorzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, orzekł, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych" w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a.".

Skarżąca słusznie zarzucała, że wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania nastąpić może wyjątkowo o ile brak uprawnienia do udziału w postępowaniu jest "oczywisty", co może nastąpić w sytuacji gdy organ opiera swoje rozstrzygnięcie na treści przepisu prawa procesowego, ograniczającego w sposób wyraźny katalog stron postępowania do kreślonych podmiotów, albo gdy brak interesu prawnego strony skarżącej jest na tyle oczywisty, że nie wymaga rozważania w świetle przepisów prawa materialnego.

W tym stanie sprawy, uznając że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisu postępowania art. 134 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 28 k.p.a. w związku z art. 22 a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

W dalszej kolejności, rzeczą organu odwoławczego będzie merytoryczne rozpatrzenie wniesionego przez skarżącą, posiadającą przymiot strony, odwołania.

O kosztach postępowania, wobec uwzględnienia skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego w sprawie wypisu sądowego.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydanie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na który służy zażalenie.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).