Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 756/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 147, art. 148 par. 1, art. 149 par. 3, art. 150 par. 1, art. 64 par. 2, art.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], Wójt Gminy S. odmówił W. M.k przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego wnioskowanego na córkę K. M..

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 30 lipca 2009 r. Sąd Rejonowy w C. Wydział Rodzinny i Nieletnich umieścił córkę W. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego z uwagi na wystąpienie cech świadczących o demoralizacji nieletniej. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Z tych względów niezasadne jest przyznanie stronie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Następnie pismem z dnia 20 maja 2010 r. W. M. przedłożyła wniosek "o zmianę decyzji [...] z dnia [...] października 2009 r." podnosząc, iż umieszczenie córki w placówce wychowawczej nastąpiło dopiero w dniu 5 stycznia 2010 r. W związku z tym prosi o wyrównanie świadczenia w okresie od 1 października 2009 r. do 5 stycznia 2010 r.

Wójt Gminy S. uznając, iż pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania, decyzją z [...] sierpnia 2010 r. odmówił na podstawie art. 148 § 1, art. 149 § 3 i art. 150 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] października 2009 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja z dnia [...] października 2009 r. została doręczona stronie w dniu 3 listopada 2009 r. Od decyzji przysługiwało stronie prawo wniesienia odwołania, z którego strona nie skorzystała i decyzja stała się ostateczna.

Następnie przywołując art. 148 § 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. wskazał, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W. M. dowiedziała się o umieszczeniu córki w Domu Dziecka w dniu 7 stycznia 2010 r. Wniosek o wznowienie postępowania strona złożyła zaś w dniu 21 maja 2010 r. a zatem po upływie miesięcznego terminu.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. podniosła, iż do momentu umieszczenia córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej w dniu 5 stycznia 2010 r. ponosiła koszty związane z utrzymaniem córki (zakup odzieży, żywności, obuwia, leków). Ponadto w dalszym ciągu w miarę możliwości wspiera córkę finansowo. Wskazała, iż niedotrzymanie terminu o którym wspomniano w zaskarżonej decyzji wynikało z niewiedzy. W otrzymanych decyzjach poinformowano ją jedynie o prawie wniesienia odwołania, nie informując, iż może ubiegać się o przyznanie świadczeń miesiąc od momentu umieszczenia córki w placówce. Nadto odwołująca dodała, iż organ wiedział, iż córka w październiku, listopadzie i grudniu nie została umieszczona w placówce. W tym okresie przebywała u swojego znajomego, lecz okresowo wracała do domu i mieszkała razem z matką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny. Postępowanie w tym przedmiocie ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ bada, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od uprawnionego podmiotu oraz czy opiera się na ustawowej przesłance wznowienia postępowania, a więc, czy strona powołała się na jedną z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a., a także czy podanie to zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 148 kpa. Pozytywna ocena wyżej wymienionych przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, natomiast negatywna do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Dopiero wznowienie postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, to jest postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. w sytuacji określonej wart. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, termin do złożenia podania o wznowienie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu, a stwierdzenie jego uchybienia jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

W aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Domu Dziecka w S. z dnia 9 sierpnia 2010 r., z którego wynika, że o pobycie córki w placówce odwołująca dowiedziała się podczas wywiadu przeprowadzonego w jej domu w dniu 7 stycznia 2010 roku. Zatem w przedmiotowej sprawie przyjmując, że podanie o wznowienie postępowania złożone zostało przez stronę w dniu 21 maja 2010 r., Kolegium stwierdziło, że zostało ono wniesione bez zachowania ustawowego terminu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. M. podniosła, iż podtrzymuje zarzuty zawarte w odwołaniu i wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji. Jej zdaniem opisane przez pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym okoliczności nigdy nie miały miejsca. Podniosła, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące. Jej sytuacja materialna jest bardzo trudna i nie pozwala na bieżące regulowanie należności związanych z codziennym funkcjonowaniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych, niż podane przez skarżącą przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, lecz rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2008 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] dotyczącej odmowy przyznania W. M. świadczenia z funduszu alimentacyjnego wnioskowanego na córkę K. M..

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte zostało na treści art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a., a rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji na treści art. 148 § 1 k.p.a., art. 149 § 3 k.p.a. i art. 150 § 1 k.p.a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia organy obu instancji wskazały, iż W. M. o pobycie córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej dowiedziała się w dniu 7 stycznia 2010 r., a z podaniem o wznowienie postępowania wystąpiła dopiero w dniu 21 maja 2010 r. Uchybiła zatem terminowi do złożenia tego podania wynikającemu z art. 148 § 1 k.p.a.

Wydając zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje organy obu instancji przyjęły, iż pismo W. M. z dnia 21 maja 2010 r. zawiera żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2009 r. nr [...].

W ocenie Sądu treść powyższego pisma skarżącej nie pozwalała jednakże przyjąć - bez uzyskania od strony dodatkowych wyjaśnień - iż W. M. wniosła o wznowienie tego postępowania. W piśmie tym brak było bowiem twierdzeń, które można by było zakwalifikować jednoznacznie jako okoliczności, które strona traktuje jako stanowiące podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r.

Zważyć bowiem należy, iż treść pisma inicjującego postępowanie wskazuje jedynie, że skarżąca domaga się "zmiany" decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Brak w nim było jakichkolwiek twierdzeń wskazujących wprost, iż zawiera ono żądanie wznowienia postępowania.

Przy takim żądaniu, bez wezwania o jego sprecyzowanie, dowolnym było zakwalifikowanie wniosku, jako podania o wznowienie postępowania.

W tym kontekście zaakcentować należy, iż niewątpliwie istotną zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie, tak, aby sprawa mogła być rozpatrzona zgodnie z intencją i interesem strony. Nie można jednak przyjmować, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i niejasno, to organ jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania czy też zmieniania treści tego żądania. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organy zamiast wyjaśnić przedmiot i zakres żądania, przy udziale skarżącej, w istocie same wybrały tryb weryfikacji decyzji ostatecznej.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że na system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się nie tylko postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, ale również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 i nast. k.p.a.) oraz postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej (art.154 i 155 k.p.a.). System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Zatem dla właściwego rozpoznania sprawy niezbędne było dokładne ustalenie zarówno istoty żądania strony, jak i okoliczności faktycznych sprawy, której dotyczy wniosek.

Odnosząc się zaś do samego postępowania wznowieniowego wskazać należy, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Jak słusznie wskazują przy tym komentatorzy G. Łaszczyca, A. Martysz i A. Matan w komentarzu do tego przepisu zawartym w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." (Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III): "Regulacja zawarta w omawianym przepisie nawiązuje do rozwiązań przyjętych w art. 61 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Jedynie w wypadkach określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a k.p.a., postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony. Poza wymienionymi ograniczeniami, zasady wszczęcia postępowania w tej sprawie nie odbiegają od ogólnych zasad wszczęcia postępowania w postępowaniu zwykłym. W szczególności odnosi się to do wymogów formalnych podania zdefiniowanych w art. 63 § 1 k.p.a., z tym że strona, określając przedmiot żądania, musi wskazać co najmniej jedną przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 i 145a k.p.a. W razie jakichkolwiek wątpliwości w tej sprawie, a także, gdy strona wskaże kilka różnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej, organ administracyjny winien zwrócić się do strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. by sprecyzowała swoje żądanie, a także by uzupełniła podanie o inne niezbędne, wymagane prawem elementy. Należy zaznaczyć, że wola strony dotycząca zarówno przesłanek, jak i trybu wzruszenia decyzji, nie może być dorozumiana".

Organ będąc związany wolą strony wyrażoną w podaniu, winien także udzielać jej niezbędnej pomocy, mającej na celu właściwe sprecyzowanie zakresu i treści jej żądania. Dopiero w przypadku gdy strona, pomimo pouczeń organu, nadal nie wskazuje żadnej z podstaw wznowienia, zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. lub 145a k.p.a., można wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania.

Brak dokładnego określenia podstaw przewidzianych w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a., stanowi braki pisma wymagające uzupełnienia, na co wskazuje również art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Mianowicie zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisu art. 9 k.p.a. wynika zaś, iż organ administracji publicznej jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udziela im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. III SA 729/84, ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 117). Art. 8 k.p.a. stanowi nadto, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Z powołanych powyżej przepisów bezspornie wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmuje bowiem również ustalenie przez organy administracji publicznej treści rzeczywistych żądań strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości. W ocenie Sądu - jak to wykazano powyżej - taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wbrew wskazanym zasadom i treści przepisu art. 64 § 2 k.p.a., stanowiącego, że "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania", organy nie wystąpiły do skarżącej o sprecyzowanie żądania i nie wyjaśniły jej rzeczywistej woli.

Tym samym organy orzekające nie sprostały wyżej wskazanym wymogom, dlatego też Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji jako wadliwe podlegają uchyleniu.

Zaskarżona decyzja jest wadliwa także z innego powodu. W protokole z posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 23 września 2010 r. widnieje zapis, że po rozpatrzeniu odwołania W. M. Kolegium uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednak decyzją Kolegium z tego samego dnia i dotyczącą tej samej sprawy o sygn. akt Rep 1209/ŚR/2010 podjętą w tym samym składzie, który rozpoznawał sprawę na posiedzeniu, utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Siedliszcze. Tak odmienne stanowiska organu odwoławczego skłaniają do wniosku, że zostały naruszone zasady postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym określone w art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 200 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Według ust. 1 tego przepisu orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Orzeczenia kolegium, z zastrzeżeniem art. 79 ust. 5, 6 i 9, art. 80 ust. 1 i 3 oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), wydawane są w formie decyzji albo postanowień. Natomiast ust. 2 cyt. art. 17 stanowi, że kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Jest raczej oczywiste, że narada członków kolegium jest pierwszym etapem orzekania, a rozstrzygniecie podjęte na naradzie nie może odbiegać od ujawnionego w decyzji. Członek składu orzekającego, który został przegłosowany, ma natomiast prawo zgłosić przy podpisywaniu orzeczenia zdanie odrębne, uzasadniając je na piśmie w terminie 7 dni od dnia odbycia narady.

Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S.. Uchylenie także decyzji pierwszoinstancyjnej było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, bowiem - jak wyżej wskazano - w pierwszym rzędzie konieczne jest ustalenie właściwego trybu postępowania.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ pierwszej instancji winien wnikliwie przeanalizować treść pisma W. M. z dnia 21 maja 2010 r. w celu ustalenia czego w istocie domaga się skarżąca. Organ winien również, jeżeli nadal będzie miał wątpliwości dotyczące tego czego w istocie domaga się strona, należycie i wyczerpującego pouczyć ją w trybie art. 9 k.p.a. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz - w zależności od powziętych wątpliwości - zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień.