Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2558/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody ... z dnia ... września 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody ... na rzecz M. S. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: "Pr. b." oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z póź. zm., w skrócie "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku M.S. o pozwolenie na budowę z dnia [...]maja 2019 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku rekreacji indywidualnej na działce ew. nr [...] w obrębie [...], gmina [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki tub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi.

Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...]listopada 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., poz[...].), działka inwestycyjna nr [...]obręb [...] przeznaczona jest pod: ML (zabudowę letniskową) oraz położona jest na terenie zalewowym o oznaczeniu ZZ.

Plan miejscowy w § 11 pkt. 19 na terenie zalewowym oznaczonym symbolem ZZ się przewiduje zakaz lokalizacji zabudowy w tym również budynków rekreacji indywidualnej, natomiast dopuszcza sezonowe obiekty i urządzenia związane z wypoczynkiem i turystyką. Zatem budowa budynków rekreacji indywidualnej na terenach zalewowych oznaczonych w planie miejscowym ZZ nie jest możliwa.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust.1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]lipca 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiły ustalenia uchwały Nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...] listopada 2004 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. [...], w skrócie Mpzp.

Przedmiotowa inwestycja zaplanowana została na działce nr ew. [...], obręb [...], gm. [...], która powstała w wyniku podziału działek nr ew. [...] oraz[...] obręb [...], gm. [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...]z dnia[...] stycznia 2019 r.

Działka inwestycyjna nr ew. [...], znajduje się na terenie oznaczonym w Mpzp symbolem ML, a także na terenie o oznaczeniu ZZ, co zostało udokumentowane w projekcie budowlanym - na stronach od 1 do 16 znajduje się wypis i wyrys Mpzp wydany przez Urząd Gminy [...]z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...].

Zgodnie z § 7 Mpzp, dla terenów oznaczonych symbolem ML ustala się przeznaczenie terenów pod zabudowę rekreacji indywidualnej (pkt 3), natomiast tereny oznaczone symbolem ZZ oznaczają tereny zalewowe (pkt. 26). Na terenach przeznaczonych pod zabudowę rekreacji indywidualnej, plan jako przeznaczenie podstawowe ustala realizację budynków rekreacji indywidualnej lub ich zespołów, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, podjazdami oraz małą architekturą, natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne ustala realizację m. in. budynków mieszkalnych, czy mieszkalno-pensjonatowych (§ 24 ust 2 i 3 Mpzp).

Natomiast zgodnie z § 11 pkt 19 Mpzp w zakresie ochrony środowiska, przyrody i kształtowania zieleni ustala się zakaz lokalizacji zabudowy na terenach zalewowych za wyjątkiem sezonowych obiektów i urządzeń związanych z wypoczynkiem i turystyka.

W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, iż Mpzp nie dopuszcza na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...], lokalizacji innej niż sezonowe obiekty i urządzenia związane z wypoczynkiem i turystyką.

Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), przez budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do czasowego wypoczynku, nie zmienia to jednak faktu, iż plan miejscowy zakazuje lokalizacji zabudowy, tak jednorodzinnej jak i zagrodowej. Zakaz zabudowy zgodnie z Mpzp obejmuje zakaz zabudowy polegającej na budowie budynków, w skład których zalicza się także budynek rekreacji indywidualnej. Natomiast projektowanej inwestycji nie można zaliczyć do obiektów ani urządzeń sezonowych.

Organ wojewódzki stwierdził, iż projektowany budynek spełnia warunki pozwalające zakwalifikować go do kategorii budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Może bowiem służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, gdyż jest wyposażony w odpowiednie instalacje, o czym świadczy m.in. opis do projektu zagospodarowania działki umieszczony na str. 22, w którym zawarte są informacje na temat odprowadzenia ścieków sanitarnych, zaopatrzenia w wodę oraz energię, a także ogrzewanie budynku za pomocą centralnego ogrzewania przy zastosowaniu kotła na opał stały.

Gotowy projekt architektoniczno-budowlany budynku BW-39 poddany adaptacji, to budynek mieszkalny jednorodzinny, na co wskazuje zarówno przeznaczenie budynku, jego program użytkowy, jak i wyposażenie we wszystkie niezbędne instalacje. Nie może zostać zakwalifikowany jako budynek przeznaczony do czasowego wypoczynku, jak również do obiektów czy urządzeń sezonowych.

Skarżąca podnosiła w odwołaniu, iż organ I instancji błędnie zinterpretował § 11 pkt 19 Mpzp w związku z § 3 pkt 7 warunków technicznych, gdyż plan zakazuje lokalizacji zabudowy na terenach zalewowych za wyjątkiem sezonowych obiektów i urządzeń związanych z wypoczynkiem i turystyką, natomiast zgodnie z powołaną definicją, przez budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku.

Skarżąca na poparcie swoich argumentów przywołała "Analizę Zgodności Budowy Budynków Rekreacji indywidualnej na terenach zalewowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. [...], uchwała Rady Gminy [...]Nr [...] z dnia [...]listopada 2004 r.", sporządzoną przez mgr inż. arch. W. Z. z dnia [...] grudnia 2018 r. Organ odwoławczy w tym kontekście wskazał, że nie mógł odnieść się do tej analizy, gdyż nie znajduje się ona w aktach sprawy, jak również nie została dołączona do odwołania.

W ocenie organu odwoławczego projektowana inwestycja nie spełnia wymogów Mpzp. Negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami Mpzp przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Jego postanowienia określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie przez jednostkę przysługujących jej praw.

Wzywanie inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z Mpzp, było niecelowe gdyż skutkowałoby koniecznością zmiany zamierzenia inwestycyjnego i treści wniosku o pozwolenie na budowę.

M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego - § 11 pkt 19 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]w zw. z § 3 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich nieprawidłową wykładnię prowadzącą do uznania, że budowa budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] położonej na terenach zalewowych oznaczonych w przedmiotowym planie miejscowym ZZ nie jest możliwa, w sytuacji gdy zgodnie z obowiązującym prawem dozwolone jest na przedmiotowym gruncie lokalizowanie budynków rekreacji indywidualnej.

- przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego, przyjęcie, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem rekreacji indywidualnej.

Domagała się uchylenia decyzji Wojewody [...]ego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż zgodnie z wnioskiem i opisem przedmiotowa inwestycja jest budynkiem rekreacji indywidualnej przeznaczonym do czasowego wypoczynku. Nie podzieliła opinii organu, że wyposażenie budynku we wszystkie instalacje wyłącza go z kategorii rekreacji indywidualnej do czasowego wypoczynku. Inwestycja jest zgodna z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], ponieważ budynek przeznaczony jest do okresowego wypoczynku.

Powołała się na "Analizę Zgodności Budowy Budynków Rekreacji indywidualnej na terenach zalewowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], Uchwała Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Dziennik Urzędowy województwa [...]nr [...] poz. [...]" sporządzoną [...]grudnia 2018 r. przez mgr inż. arch. W. Z. Wskazała, że ww. analiza jest ogólnie dostępna. Organ nie wezwał jej do doręczenie wskazanej analizy, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.").

Skarga została uwzględniona.

Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Badanie tego aspektu zamiaru inwestycyjnego, nakłada na organ obowiązek analizy treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę negatywnego rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiły ustalenia uchwały Nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...] listopada 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z [...] grudnia 2004 r., poz[...].), w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. [...].

Przedmiotowa inwestycja zaplanowana została na działce nr ew. [...], obręb [...], która powstała w wyniku podziału działek nr ew. [...] oraz [...]obręb [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...]z dnia [...] stycznia 2019 r.

Organ II instancji wskazał, że działka inwestycyjna nr ew. [...], znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem ML, a także na terenie o oznaczeniu ZZ, co miało wynikać z wypisu i wyrysu z planu miejscowego, wydanego przez Urząd Gminy [...][...]kwietnia 2018 r., znak: [...].

Zgodnie z § 7 Mpzp, dla terenów oznaczonych symbolem ML ustala się przeznaczenie terenów pod zabudowę rekreacji indywidualnej (pkt 3), natomiast tereny oznaczone symbolem ZZ oznaczają tereny zalewowe (pkt. 26).

Na terenach przeznaczonych pod zabudowę rekreacji indywidualnej, plan jako przeznaczenie podstawowe ustala (§ 24 ust. 2 i 3) realizację budynków rekreacji indywidualnej lub ich zespołów, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, podjazdami oraz małą architekturą, natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne ustala realizację m. in. budynków mieszkalnych, czy mieszkalno-pensjonatowych.

Natomiast zgodnie z § 11 pkt 19 Mpzp, w zakresie ochrony środowiska, przyrody i kształtowania zieleni ustala się zakaz lokalizacji zabudowy na terenach zalewowych, za wyjątkiem sezonowych obiektów i urządzeń związanych z wypoczynkiem i turystyka.

W związku z tymi przepisami, organ II instancji stwierdził, iż plan miejscowy nie dopuszcza na działce nr ew. [...], zabudowy innej niż sezonowe obiekty i urządzenia związane z wypoczynkiem i turystyką.

W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna odbywać się według tych samym zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych, a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne. Nie może jej zatem przeprowadzić biegły w drodze opinii (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2014 roku, sygn. akt: II OSK 3020/12).

Stąd nie miało znaczenia twierdzenie skarżącej o doniosłej roli Analizy Zgodności Budowy Budynków Rekreacji indywidualnej na terenach zalewowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], sporządzonej [...] grudnia 2018 r. przez mgr inż. arch. W. Z.

Organy architektoniczno-budowlane są zobowiązane stosować się do zapisów planu, jako aktu prawa miejscowego, jednocześnie nie są związane ewentualną interpretacją jego norm dokonaną przez gminę, która była odpowiedzialna za jego uchwalenie.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 11 maja 2011r., sygn. akt: II SA/Bd 167/11, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również w innych przepisach ustawodawca nie upoważnia wójta, burmistrza ani prezydenta miasta do interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

Przypomnienia wymaga, że plan miejscowy złożony jest z dwóch części: ustaleń ogólnych, odnoszących się do całego obszaru, który obejmuje plan, ustaleń szczegółowych, w których zawarte są informacje jakie jest przeznaczenie terenu określonego na rysunku planu oraz w jaki sposób można go zagospodarować.

Do uchwały w sprawie planu miejscowego zawsze jest dołączony załącznik graficzny - rysunek planu. Jest to mapa, która umożliwia przypisanie poszczególnych zawartych w uchwale przepisów do konkretnych miejsc w przestrzeni.

Rysunek planu jest opracowany na bazie mapy zasadniczej lub ewidencyjnej, w odpowiedniej skali, która powinna umożliwić precyzyjne odczytanie jego ustaleń dla konkretnej nieruchomości.

Wśród najistotniejszych oznaczeń graficznych, które występują na rysunku planu należy wymienić: granicę planu, tereny o różnych przeznaczeniach lub różnych sposobach zagospodarowania, linie zabudowy. Przeważnie, stosowane są kolorowe wypełnienia terenów.

Funkcją załącznika graficznego do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego planem i wskazanie poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu.

W tym wypadku bardzo istotne było ustalenie granic obszaru oznaczonego w planie symbolem ZZ. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a zwłaszcza wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajdujący się na karcie 28 akt organu I instancji, nie pozwala na stwierdzenie, że działka inwestycyjna nr [...] położona jest na terenie zalewowym o oznaczeniu ZZ. To z kolei uniemożliwia ocenę prawidłowości wydanej decyzji, a zwłaszcza kontrolę ustalenia, że działka nr [...] rzeczywiście położona jest w obszarze ZZ. Rozdzielczość dostępnego w internacie załącznika graficznego do analizowanego planu, również uniemożliwia dokonanie weryfikacji ustaleń organów.

Opis inwestycji, w kontekście ustaleń planu miejscowego, wskazany przez projektanta T. C. w projekcie budowlanym, nie wymienia położenia działki inwestycyjnej na terenach ZZ. Także w decyzji podziałowej dotyczącej działek nr ew. [...] oraz [...](z których powstała działka [...]) zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...]z dnia[...] stycznia 2019 r., nie wskazywano położenia na terenach zalewowych ZZ. Wątpliwości, co zasięgu obszaru ZZ budzi również mapka zamieszczona po karcie nr 48 akt organu I instancji (bez numeru).

Gdyby okazało się, że działka inwestycyjna nr [...] nie jest położna na obszarze oznaczonym w planie symbolem ZZ, to wówczas ocena zgodności inwestycji z pozostałymi ustaleniami planu byłaby odmienna.

Z tych przyczyn Sąd uznał, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organ odwoławczy. Naruszono zasady procedury administracyjnej, gdzie ciężar wykazania okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa, co do zasady na organie.

Zasada prawdy materialnej oznacza, że celem postępowania prowadzonego przez organ administracji jest ustalenie tej prawdy na podstawie udowodnionych faktów i okoliczności. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Uzupełnieniem art. 7 k.p.a. jest wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego.

Wskazane naruszenie zasad postępowania administracyjnego jest wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem miało ono decydujące znaczenia dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Dokonując ponownego rozpoznania odwołania M. S. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2019 r., Wojewoda [...] zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę Sądu, a w razie konieczności uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy.

Kierując się tą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach (uiszczony wpis w wysokości 100 zł, koszty pełnomocnika 480 zł, opłaty skarbowe od pełnomocnictw 34 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.