Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1003/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Dziełak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. sp. zo.o. w S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie może być wykonana w całości


UZASADNIENIE

A. sp. z o.o. w S. pismem z dnia [...] listopada 2004 r. wniosła o rozpatrzenie wniosku z dnia [...] grudnia 2002 r., umorzenie należności zgodnie z tym wnioskiem, z tym że w wysokości [...]% zadłużenia i rozłożenie spłaty pozostałej części na [...] równych rat, a także zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia wniosku.

Wyjaśniła, że pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. wystąpiła o umorzenie części należności i rozłożenie pozostałej części na raty. Pismem z dnia [...] lutego 2003 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") poinformował ją, że nie widzi podstaw do umorzenia należności i do dnia [...] listopada 2004 r. nie wydał decyzji, o której mowa w art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), od której służyłoby odwołanie do sądu powszechnego.

Skarżąca przedstawiła przyczyny powstania zaległości, a mianowicie załamanie się rynku zleceń i upadłość spółki "A." w Sz., od której była spółką zależną. Na skutek zapewnień jedynego wspólnika o dokapitalizowaniu oraz zapewnieniu nowych zleceń, Skarżąca utrzymywała zatrudnienie na niezmienionym poziomie. Ponadto opłacalność produkcji pogorszyła się w związku z niekorzystnym kursem złotego i rosnącymi kosztami produkcji, w tym zatrudnienia. W dniu [...] kwietnia 2002 r. Skarżąca złożyła wniosek o upadłość. Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r. na podstawie art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 ze zm.) oddalił wniosek z uwagi na fakt, iż majątek spółki nie wystarczał nawet na zaspokojenie kosztów postępowania upadłościowego. Skarżąca podniosła, że przesłanki te są aktualne w świetle art. 13 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. Nr 60, poz. 535 ze zm.). Wyjaśniła, że podjęła radykalne działania restrukturyzacyjne, m.in. ograniczono zatrudnienie, zmniejszono koszty stałe, zawarto ugodę i spłacono w ratach zadłużenie wobec W. w S.. Od stycznia 2003 r. należności wobec Zakładu regulowane są na bieżąco.

Zdaniem Skarżącej jest ona w stanie dalej funkcjonować oraz utrzymywać stałe zatrudnienie, być może je nawet zwiększając, jednakże uniemożliwia to stan zadłużenia wobec Zakładu. Dług ten jest całkowicie nieściągalny, ponieważ przychody pozwalają jedynie na bieżące opłacanie kosztów. Majątek nawet w drobnej części nie pokryje zadłużenia. Maszyny i urządzenia posiadają znikomą wartość rynkową, a Skarżąca nie posiada żadnych oszczędności, nieruchomości i innych praw. W tym zakresie sytuacja nie zmieniła się od daty oddalenia wniosku o jej upadłość, a przesłanki tego rozstrzygnięcie pozostały aktualne. Skarżąca podniosła też, że nawiązała szereg nowych kontaktów, które powinny przynieść nowe zlecenia i kontrakty oraz umożliwić spłatę należności wobec Zakładu po ich redukcji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 2001 r. do listopada 2004 r. w kwocie [...] zł i odsetek w kwocie [...] zł; ubezpieczenia zdrowotne za okres od sierpnia 2000 r. do listopada 2004 r. w kwocie [...] zł i odsetek w kwocie [...] zł; Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 200o r. do listopada 2004 r. w kwocie [...] zł i odsetek w kwocie [...] zł. Kwoty odsetek naliczone zostały do dnia [...] listopada 2004 r. tj. daty wpływu wniosku o umorzenie.

Uznał, że nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i 32 u.s.u.s. tj. całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Stosownie do zawartego w decyzji pouczenia, Skarżąca złożyła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Prezes Zakładu") wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o zmianę decyzji oraz dokonanie umorzeń zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2002 r., potwierdzonym i uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2004 r., a także zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia wniosku.

Zarzuciła, iż nie jest prawdą, że wniosek o umorzenie złożyła w dniu [...] listopada 2004 r., ponieważ uczyniła to pismem z dnia [...] grudnia 2002 r., doręczonym organowi [...] stycznia 2003 r.

Ponadto Zakład bezpodstawnie uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność składek. Pominął bowiem dowody zgłoszone we wniosku o umorzenie, a w szczególności postanowienie Sądu Rejonowego w S., oddalające jej wniosek o ogłoszenie upadłości. Zakład w ogóle nie uzasadnił dlaczego nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Decyzja nie zawiera w tym zakresie uzasadnienia faktycznego, a uzasadnienie prawne tj. art. 28 u.s.u.s jest niekonkretne i nie odnosi się do żądań wniosku.

Skarżąca wskazała art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s., stanowiący, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy sąd odmówi ogłoszenia upadłości z powodu braku majątku na zaspokojenie kosztów postępowania upadłościowego.

W ocenie Skarżącej decyzja Zakładu skazuje jej załogę na bezrobocie. Ponownie podniosła, że na bieżąco opłaca składki.

Skarżąca za gołosłowne i sprzeczne z prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego uznała twierdzenie organu o nieściągalności składek. Zakład nie mógł poczynić ustaleń innych niż Sąd.

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Prezes Zakładu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej określanego jako "k.p.a.") postanowił "odmówić umorzenia zaległych składek".

Wyjaśnił, że przepis art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. jest przepisem fakultatywnym i był rozpatrywany łącznie z całą sytuacja finansową Skarżącej. Przepis ten oparty jest na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" co oznacza, że decyzja w zakresie umarzania należności należy każdorazowo do organu rentowego, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w sytuacjach wymienionych w ar. 28 ust. 3 u.s.u.s., może, ale nie musi umorzyć zaległości. Ponadto Prezes Zakładu podniósł, że Skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą, a prowadzone postępowanie egzekucyjne jest częściowo skuteczne. Nie zostały wyczerpane wszystkie możliwości wyegzekwowania należności wymienione w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r. Nr 26, poz. 161) oraz kodeksie spółek handlowych.

Na decyzję powyższą Skarżąca złożyła skargę. Wniosła o jej zmianę poprzez "orzeczenie o dokonaniu umorzeń" zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2002 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2004 r., ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 28 ust. 2 pkt 2 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że nie zachodzi całkowita nieściągalność składek; art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy słusznego interesu społecznego wyrażającego się w tym, że brak umorzenia należnych składek doprowadzi do zlikwidowania miejsc pracy dla osób zatrudnionych w spółce, a także naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne.

Skarżąca wniosła też o przeprowadzenie dowodu z informacji publicznych dotyczących Zakładu, w tym "ile w 2004 r. wydano pozytywnych decyzji umarzających składki, komu je umorzono, w jakiej wysokości" na okoliczność naruszenia zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne.

Skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. Ponownie powołała się na wiążącą moc postanowienia Sądu oddalającego jej wniosek o ogłoszenie upadłości. Podkreśliła, że jest pracodawcą dla około [...] osób, które w przypadku jej likwidacji będą skazane na bezrobocie w mieście o bardzo wysokim wskaźniku osób pozostających bez pracy. Jej wniosek w związku z tym poparły władze powiatu S. i miasta S..

Zdaniem Skarżącej uznaniowość decyzji nie oznacza, że organ może dowolnie interpretować fakty i dowody oraz "zbywać stronę", której prawo przyznaje możliwość skorzystania z uprawnień w sytuacji, gdy zachodzą ku temu określone prawem przesłanki. Nie zwalnia go też od rzetelnej oceny sprawy, a w szczególności do pomijania ważnego interesu strony i słusznego interesu społecznego.

Za fakt powszechnie znany Skarżąca uznała to, że organ korzysta z uprawnień do umarzania składek i nie odmawia wszystkim a priori. Skoro jednym podmiotom umarza składki, gdy zachodzą ku temu przesłanki, to powinien jednakowo traktować wszystkie podmioty. Jej zdaniem Zakład łamie zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i dlatego nie może powoływać się na prawo swobodnej odmowy, gdyż takie postępowanie stanowiłoby nadużycie prawa.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Zwrócił uwagę, że postanowienie oddalające wniosek Skarżącej o ogłoszenie upadłości zapadło ponad trzy lata temu, a spółka nie została zlikwidowana i dalej funkcjonuje w obrocie gospodarczym. Świadczy o zmianie stanu finansów Skarżącej, a zatem sam fakt wydania takiego postanowienia nie może przesądzać o umorzeniu składek.

Wskazał na konieczność kierowania się przy podejmowaniu decyzji także stanem finansów ubezpieczeń społecznych,

Zakład wyjaśnił również, że zaskarżona decyzja wydana została w imieniu Prezesa Zakładu, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S..

Pismem z dnia [...] maja 2005 r. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zarządzeniem z dnia [...] września 2005 r. sprawa została skierowana do rozpatrzenia w trybie uproszczonym z uwagi na wystąpienie przesłanek z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącej zmianę decyzji i "dokonanie umorzeń" zgodnie z jej wnioskiem.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (zob. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196).

Sąd stwierdza, iż decyzję w II instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Jednoznacznie określono w nim podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt. 1 u.s.u.s.

Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Jak wynika z powyższego w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczą o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w pieczęci nagłówkowej, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot "postanawiam". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednakże w sentencji stwierdzono, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Uwzględnić należało i to, że w decyzji organu I instancji pouczono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie. Ponadto w odpowiedzi na skargę pełnomocnik jednoznacznie wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została w imieniu Prezesa Zakładu.

W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia.

Powołano się tu na art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes.

Zdaniem Sądu jednakże art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Osobno natomiast zdefiniowano pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów.

Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83a ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Ograny wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej.

Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności zaś nie uczyniono tego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643).

Z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie zmiana art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz. 1248). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Skarżącą stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji należy ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą.

Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowi to przesłankę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją tą, wydaną w II instancji, Prezes Zakładu postanowił "odmówić umorzenia zaległych składek". W oparciu zaś o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazany w podstawie prawnej tej decyzji, organ odwoławczy może jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Jeżeli zatem Prezes Zakładu uznał decyzję wydaną w I instancji za prawidłową, obowiązany był utrzymać ją w mocy, a nie orzekać o istocie sprawy poprzez odmowę umorzenia składek.

Orzeczenie o istocie sprawy możliwe jest wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., kiedy to organ odwoławczy uchyla w całości lub w części zaskarżoną decyzję, a zatem stwierdza, iż jest ona nieprawidłowa, a zawarte w niej rozstrzygnięcie wymaga w związku z tym korekty. Zauważyć należy, że w takim przypadku z oczywistych względów orzeczenie co do istoty sprawy nie może być takie samo jak podjęte przez organ I instancji.

Oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia podjętego przez Prezesa Zakładu z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie, iż zapadło ono z rażącym naruszeniem tego przepisu.

Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości oraz rażące naruszenie prawa niemożliwym czyni natomiast wypowiedzenie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w oparciu o art. 210 § 2 p.p.s.a., jako że nie była ona zobowiązana do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniosła też kosztów uczestnictwa w rozprawie. Nie reprezentował jej pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.