Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 38, art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego A. w rej. ul. W. w W. celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego A. w rej. ul. W. w W., pod nośnik reklamowy jednostronny typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 na okres od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Wnioskodawca we wniosku wyraził gotowość przestawienia reklamy w nowe miejsce w przypadku negatywnej opinii komunikacyjnej; do wniosku dołączono podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy.

Pismem z dnia 2 maja 2007 r. organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz ustosunkowania się do nich.

W aktach znajduje się:

1) "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską,

2) Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.,

3) Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego,

4) wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.,

5) pismo Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych,

6) pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości,

7) szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony,

8) statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) A. w rej. ul. W. w W. celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się wymienione wyżej materiały. Wskazał na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych w W. Podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Organ powołał się ponadto na stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie z dnia 17 października 2006 r. skierowanym do Prezydenta [...] W., że nie widzi on uzasadnienia dla dalszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy A. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, w popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1.400 pojazdów na godzinę. Stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 4,0 m i jest mniejsza od odległości minimalnych, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Powołując się na informacje Komendy [...] Policji wskazał, iż proponowane podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości na A. do 70 km/h wyklucza funkcjonowanie obiektu reklamowego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Od powyższej decyzji A. S.A. z siedzibą w P. -dalej powoływana jako skarżąca - odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie;

2. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;

3. art. 7, 77 i 81 w zw. art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, ponieważ organ oparł się o opinię [...], a pominął korzystne dla strony okoliczności faktyczne;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązkiem organu I instancji, zarówno przy wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i przy odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Jest to możliwe, gdy organ I instancji w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, a strona postępowania będzie mogła czynnie uczestniczyć we wszystkich jego etapach i we wszystkich czynnościach dokonywanych przez organ I instancji.

W przedmiotowej sprawie organ co prawda zebrał pewien materiał dowodowy, ale w ogóle nie zbadał okoliczności umożliwiających dalsze funkcjonowanie reklamy w terenie na gruncie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podniosła, iż organ I instancji mechanicznie i w sumie bezrefleksyjnie stwierdził tylko istnienie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co świadczy to o nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym.

Wskazała, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 ww. ustawy istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługa ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

Mając powyższe na uwadze skarżąca zaznaczyła, iż od wielu lat posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o pow. 18,00 m2. Dlatego też należy uznać, iż organ błędnie zastosował art. 39 ust. 3 ww. ustawy, gdyż do rozpatrzenia wniosku skarżącej zastosowanie powinien mieć art. 38 ust. 1 ustawy, który dotyczy obiektów i urządzeń już istniejących w pasie drogowym, m. in. reklam.

W przeciwieństwie do art. 38 ust. 1 ustawy, art. 39 ust. 3 ustawy mówi, że "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej". Właśnie użycie przez ustawodawcę słowa "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, od przypadku gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej".

Ponadto podniosła, iż organ I instancji błędnie zastosował art. 43 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ w sposób milczący organ wyraził już zgodę (w trybie art. 43 w zw. z art. 38 ust. 3) na odstępstwo polegające na uprawnieniu skarżącej do umieszczenia nośnika reklamowego 6 m od jezdni. Organ I instancji miał bowiem tylko 2 tygodnie, od zgłoszenia np. ostatniego wniosku o wydanie zezwolenia, na zgłoszenie sprzeciwu.

Odnosząc się do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca podkreśliła, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom powyższego przepisu. Ponieważ bez żadnego uzasadnienia organ pominął dowody świadczące na korzyć skarżącej. Organ I instancji nie wziął również pod uwagę, że nie zaszły żadne zmiany okoliczności, które uzasadniałyby inne rozstrzygnięcie sprawy niż to miało miejsce w latach ubiegłych. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest w ogóle nawiązania, że tak istotnie zmieniły się okoliczności, że chociaż funkcjonowanie tego nośnika było wcześniej zgodne z art. 39 ustawy o drogach publicznych, to teraz nie zachodzi już taki przypadek.

Gdy chodzi o przedłużenie zezwolenia na funkcjonujący już nośnik reklamowy zastosowanie mają, w opinii skarżącej, przesłanki z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że nośnik reklamowy skarżącej może dalej funkcjonować w terenie, gdy nie powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Z akt sprawy nie wynika aby jakakolwiek z ww. przesłanek miała miejsce. Nośnik reklamowy skarżącej nie powodował zagrożenia czy utrudnienie ruchu drogowego oraz nie zakłócał również wykonywania zadań zarządu drogi.

Do odwołania skarżąca załączyła opracowanie – "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. [...] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., działając na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszanie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów, materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, która stanowi, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.

Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00 podkreślając, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wykazać, że takie okoliczności wystąpiły. Wnioskodawca nie wykazał, iż istnieją szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację reklamy w tym rejonie pasa drogowego. Fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy nie przerzuca na organ obowiązku wykazania, iż nie zachodzą szczególne okoliczności nie pozwalające na dalsze trwanie tego urządzenia w pasie drogowym. SKO odrzuciło zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, wskazało, iż zarzuty mają charakter formalny i nawet gdyby były zasadne nie miałyby kluczowego znaczenia dla sprawy.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, podtrzymując stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym, zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię użytych w nich pojęć ("umieszczenie", "zajęcie", "usytuowanie") oraz art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 39 ust. 3 i 3a ww. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe i nierzetelne przeprowadzenie postępowania,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

W związku z powyższymi zarzutami wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Powołując się na brzmienie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 43 oraz art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jak również słownikowe definicje wyrażeń "lokalizacja" i "lokalizować", skarżąca wywodziła, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż art. 38 ust. 1 dotyczy wyłącznie obiektów i urządzeń istniejących w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy czy też sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego już istniejące obiekty znajdą się w obszarze tego pasa. W ocenie skarżącej treść tego przepisu wskazuje, iż ma on zastosowanie do obiektów i urządzeń zarówno istniejących w pasie drogowym w momencie wejścia w życie ustawy, jak i do tych, które zostały w tym pasie umieszczone na podstawie decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Poparciem tej tezy miała być w ocenie skarżącej treść art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych świadcząca o tym, że w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy wydawane jest zezwolenie. Z tego wywodziła, że art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie mógł stanowić podstawy decyzji. Podkreśliła też, że okoliczność powodowania zagrożenia ruchu drogowego winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego. Tymczasem organy obu instancji nie przeprowadziły w tym celu postępowania dowodowego, naruszając tym samym obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a.

Okoliczności tej nie dowodził bowiem żaden ze środków dowodowych, dopuszczonych przez organ, które z uwagi na ich ogólny charakter nie odnosiły się bezpośrednio do przedmiotowej sprawy. Z tego też względu uzasadnienie decyzji organu II instancji - jako zbyt ogólne i nie odnoszące się do konkretnego, rozpatrywanego przypadku, nie spełniało w ocenie skarżącej wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Nadto skarżąca zarzuciła, że SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło istotę administracyjnego postępowania odwoławczego, polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego.

Z tych samych przyczyn, to jest z uwagi na niewystarczająco dokładne wyjaśnienie sprawy, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, skarżona decyzja byłaby wadliwa także przy założeniu, że w sprawie ma zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W piśmie z dnia 16 marca 2008 r., złożonym na rozprawie, skarżąca podtrzymała zarzuty skargi, uzupełniając swoją argumentację w tym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję. Ponadto sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji".

Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełnia powyższych kryteriów.

Rozważania organu odwoławczego sprowadzają się do analizy treści art. 39 ustawy o drogach publicznych oraz do powołania się na orzecznictwo WSA w Warszawie, a także przywołania orzeczenia NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. wydanego w sprawie sygn. akt OPK2/00. Organ rozważań tych nie odniósł jednak do konkretnego stanu faktycznego sprawy, a zatem nie wiadomo czy taki stan faktyczny został przez organ ustalony, a w konsekwencji czy organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające. Warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne. Przesłanki te w każdym przypadku muszą być zindywidualizowane, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualnie rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków.

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na brak ustalenia stanu faktycznego i na uzasadnienie decyzji, w którym nie zawarto dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek uzasadniających wydane rozstrzygnięcie, sądowa kontrola wydanego w dniu [...] listopada 2007 r. przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia nie jest możliwa.

Zwrócić również należy uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania oraz pominął dołączony do akt materiał dowodowy w postaci "Przeglądu badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. [...] autorstwa W. K.

Skoro, zdaniem organu, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego są istotnymi dla nieuwzględnienia wniosku skarżącej, (z czym z kolei ona nie zgadzała się, przedstawiając dowody na poparcie swego stanowiska), obowiązkiem organu było dokonanie oceny waloru dowodowego wspomnianego opracowania. Zważywszy, iż omawiane opracowanie dotyczy istotnej dla sprawy kwestii wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, brak ustosunkowania się organu do dowodu przedstawionego przez skarżącą, uzasadnia zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. IV SA 274/97, LEX nr 48234).

Mając na uwadze powyższe okoliczności i uznając, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.