Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5081/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15 art. 75 § 1, art. 77 § 1 art. 78, art. 79, art. 80 art. 81, art. 106 § 3, art. 107 art. 140, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91a, art. 92 ust. 1 i 2, art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. art. 92b i art. 92c  poz. 1.11.11 pkt 1 lit. a) załącznika do tej ustawy
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 4 lit. q, art. 16 ust 2
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 1 art. 14 ust. 1 i 7
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 14 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
article: art. 31e ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Aneta Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1630/15 w sprawie ze skargi L. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 maja 2016r., sygn. akt III SA/Kr 1630/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "M. B." z siedzibą w Z. (dalej: przedsiębiorca, skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, GITD) z 30 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: MWITD) przeprowadził w okresie od 2 lutego 2015 r. do 12 lutego 2015 r. kontrolę w przedsiębiorstwie "M. B." należącym do L. D. Zakres kontroli obejmował okres od 1 listopada 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Przedmiotem kontroli objęto: spełnianie przez przedsiębiorcę obowiązków wynikających z uregulowań ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz., 1414 z późn. zm.; dalej: u.t.d.); przestrzeganie przepisów ruchu drogowego (ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, opubl. Dz. U. z 2014 r., poz. 1137 z późn. zm.); przestrzeganie przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdów i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowców (ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, opubl. Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 z późn. zm.; dalej: u.cz.p.k.) oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L z 2006 r., poz. 102, s. 1 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie 561/2006); przestrzeganie przepisów określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE L z 2009 r., poz. 300, s. 51 z późn. zm.; dalej; rozporządzenie 1071/2009).

W decyzji z 12 marca 2015 r. MWITD nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia opisane w załączniku nr 3 do u.t.d., jak: lp. 2.11.; lp.5.2.; lp. 6.3.8. Ustalono, że strona posiadała w tym czasie licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nr 0050471 oraz zezwolenia nr 0069, 0068, 0023, 0009, 1581, 1803, 1916, 2000, 2116 na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na trasach do 50 km i na trasach powyżej 50 km i zatrudniała w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli 13 kierowców.

Po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy, GITD wspomnianą decyzją uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie MWITD i nałożył karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. Jako podstawę prawną decyzji GITD powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt. 22 lit. a, lit. h, art. 72, art. 92a ust.1 i ust. 3 u.t.d., lp.2.11, lp.5.2.1., lp.5.2.2, lp.6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 16 ust. 1 rozporządzenia 561/2006, art. 1, art. 13, art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L z 1985 r., poz. 370 z późn. zm., dalej: rozporządzenie 3821/85), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L z 2014 r., poz. 60, s.1; dalej: rozporządzenie 165/2014), art. 25, art. 31d, art. 31e u.cz.p.k.

W uzasadnieniu GITD szczegółowo opisał stwierdzone naruszenia:

- lp. 2.11 załącznika nr 3 u.t.d.: podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżący nie przedstawił harmonogramów okresów pracy dziewięciu kierowców (A. K., B. D., C. G., W. K., K. Ś., W. O., Z. S., J. W., A. L.) wykonujących przewozy regularne osób na liniach, których trasa przebiegu nie przekracza 50 km. Organ stwierdził, że kara pieniężna za wyżej opisane naruszenie w wysokości 18.000 zł została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.;

- lp. 5.2 załącznika nr 3 u.t.d. GITD stwierdził niezgodność grafików – planów i objaśnień do grafików pracy z listopada i grudnia 2014 r. z wykresówkami kierowców polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu pracy bez wymaganej przepisami przerwy w jeździe na trasie o przebiegu powyżej 50 km u następujących kierowców:

1. B. N. – zgodnie z grafikiem – planem pracy na listopad 2014 r. i objaśnieniami do grafiku okazanymi w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie w dniu 07.11.2014 r. wykonywał pracę na linii regularnej o przebiegu powyżej 50 km; analiza wykresówki wykazała, że w tym dniu kierowca prowadził pojazd w godz. 14:30 do 19:25, nie wykonując wymaganej przepisami przerwy w jeździe. Kierowca prowadził pojazd przez 4 godz. i 55 min, co oznacza, że przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przepisami przerwy o 25 minut (kara 150 zł);

2. C. G. – zgodnie z grafikiem – planem pracy na listopad 2014 r. i objaśnieniami do grafiku okazanymi w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie w dniu 04.11.2014 r. nie wykonywał pracy; analiza grafiku dostarczonego w trakcie postępowania administracyjnego wykazała, że w tym dniu kierowca nie wykonywał pracy, wykresówki nie było w materiale dowodowym, w związku z czym organ odwoławczy umorzył postępowanie w tym zakresie uznając je za bezprzedmiotowe;

3. A.L.

- zgodnie z grafikiem – planem pracy na grudzień 2014 r. i objaśnieniami do grafiku okazanymi w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie w dniu 13.12.2014 r. wykonywał pracę na linii regularnej o przebiegu powyżej 50 km; analiza wykresówki wykazała, że w tym dniu kierowca prowadził pojazd w godz. 04:45 do 15:00, nie wykonując wymaganej przepisami przerwy w jeździe. Kierowca prowadził pojazd przez 8 godzin i 30 minut, co oznacza, że przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przepisami przerwy o 4 godziny (kara 1.550 zł),

- zgodnie z grafikiem – planem pracy na grudzień 2014 r. i objaśnieniami do grafiku okazanymi w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie w dniu 14.12.2014 r. wykonywał pracę na linii regularnej o przebiegu powyżej 50 km; analiza wykresówki wykazała, że w tym dniu kierowca prowadził pojazd w godz. 05:00 do 14:15, nie wykonując wymaganej przepisami przerwy w jeździe. Kierowca prowadził pojazd przez 7 godzin i 30 minut, co oznacza, że przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przepisami przerwy o 3 godziny (kara 1.550 zł);

4. K. Ś.:

- zgodnie z grafikiem – planem pracy na listopad 2014 r. i objaśnieniami do grafiku okazanymi w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie w dniu 07.11.2014 r. wykonywał pracę na linii regularnej o przebiegu powyżej 50 km; analiza wykresówki wykazała, że w tym dniu kierowca prowadził pojazd w godz. 15:10 do 22:15, nie wykonując wymaganej przepisami przerwy w jeździe. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin i 15 minut, co oznacza, że przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przepisami przerwy o 1 godzinę i 45 minut (kara 750 zł);

- zgodnie z grafikiem – planem pracy na grudzień 2014 r. i objaśnieniami do grafiku okazanymi w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie w dniu 05.12.2014 r. wykonywał pracę na linii regularnej o przebiegu powyżej 50 km; analiza wykresówki wykazała, że w tym dniu kierowca prowadził pojazd w godz. 14:25 do 22:40, nie wykonując wymaganej przepisami przerwy w jeździe. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin i 15 minut, co oznacza, że przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przepisami przerwy o 2 godziny i 30 minut (kara 950 zł).

Organ odwoławczy za powyższe naruszenia nałożył karę pieniężną w wysokości 4.550 zł.

- lp. 6.3.8 załącznika nr 3 u.t.d. GITD stwierdził naruszenie polegające na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki niezawierającej wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy u następujących kierowców:

1. B. Z. – zgodnie z grafikiem – planem pracy na listopad 2014 r. i objaśnieniami do grafiku okazanymi w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie w dniu 11.11.2014 r. wykonywał pracę na linii regularnej o przebiegu powyżej 50 km; analiza wykresówki z tego dnia wykazała, że kierowca przejął pojazd o numerze rejestracyjnym [...] przy stanie licznika 602344 km i prowadził pojazd od godz. 05:45 do godz. 10:12 wyjmując wykresówkę z tachografu przy stanie licznika 602313 km. Następnie kierowca ponownie włożył wykresówkę przy stanie licznika 602678 km i prowadził pojazd od godz. 15:00 do godziny 19:00, kiedy to zakończył używanie wykresówki przy stanie licznika 602823 km, a na jej odwrocie ręcznie zakreślił odpoczynek od godziny 00:00 do godz. 05:30 i od godz. 19:00 do godz. 24:00. Z kolei na odwrocie brak jest ręcznej rejestracji rodzaju aktywności kierowcy w godz. 10:20 – 15:00. Podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie okazano zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu ani innego dowodu dokumentującego aktywność kierowcy w ww. godzinach. Pojazd ten w godz. od 10:20 do 15:00 pokonał dystans 165 km. Skutkowało to nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 300 zł;

2. B. N. - zgodnie z grafikiem – planem pracy na grudzień 2014 r. i objaśnieniami do grafiku okazanymi w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie w dniu 03.12.2014 r. wykonywał pracę na linii regularnej o przebiegu powyżej 50 km; analiza wykresówki z tego dnia wykazała brak rejestracji aktywności kierowcy w okresie od godz. 10:30 do godz. 11:30. Na odwrocie wykresówki kierowca umieścił adnotację – "zjazd na warsztat awaria - ........ (słowo nieczytelne)", w podpisie "N. B.", bez podania ram czasowych zjazdu związanego z awarią tachografu, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 300 zł.;

3. M. P. - zgodnie z grafikiem – planem pracy na listopad 2014 r. i objaśnieniami do grafiku okazanymi w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie w dniu 03.11.2014 r. wykonywał pracę na linii regularnej o przebiegu powyżej 50 km; analiza wykresówki z tego dnia wykazała, że kierowca rozpoczął pracę pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] o godz. 09:20 i zakończył o godz. 16:55, wyjmując wykresówkę z tachografu. Brak było rejestracji aktywności kierowcy od godz. 16:55 do 17:55, na odwrocie wykresówki kierowca nie dokonał rejestracji rodzaju aktywności w tych godzinach. Następnie kierowca włożył wykresówkę z dnia 03.11.2014 r. do tachografu o godz. 17:55 do pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] i zakończył używanie wykresówki o godz. 23.15. Skutkowało to nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 300 zł;

4. K. Ś.:

- zgodnie z grafikiem – planem pracy na listopad 2014 r. i objaśnieniami do grafiku okazanymi w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie w dniu 14.11.2014 r. wykonywał pracę na linii regularnej o przebiegu powyżej 50 km; analiza wykresówki z tego dnia wykazała, że kierowca rozpoczął pracę pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] o godz. 08:40 i zakończył o godz. 17:45 wyjmując wykresówkę z tachografu. Brak było rejestracji aktywności kierowcy od godz. 17:45 do godz. 18:50, na odwrocie wykresówki kierowca nie dokonał rejestracji rodzaju aktywności w tych godzinach. Następnie kierowca włożył wykresówkę z dnia 14.11.2014 r. do tachografu o godz. 18:50 do pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] i zakończył używanie wykresówki o godz. 23.00. Skutkowało to nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 300 zł;

- zgodnie z grafikiem – planem pracy na grudzień 2014 r. i objaśnieniami do grafiku okazanymi w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie w dniu 22.12.2014 r. wykonywał pracę na linii regularnej o przebiegu powyżej 50 km; analiza wykresówki z tego dnia wykazała, że kierowca rozpoczął pracę pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] o godz. 09:10 i zakończył o godz. 13:50 wyjmując wykresówkę z tachografu. Następnie kierowca włożył wykresówkę z dnia 14.11.2014 r. do tachografu o godz. 18:00 i zakończył używanie wykresówki o godz. 22:35. Na odwrocie wykresówki kierowca ręcznie zaznaczył aktywność w postaci wypoczynku od godz. 00:00 do godz. 09:00 oraz od godz. 22:35 do godz. 24:00. Brak było rejestracji aktywności kierowcy od godz. 13:50 do godz. 18:00. Skutkowało to nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 300 zł;

Organ odwoławczy stwierdził, że kara pieniężna za wyżej opisane naruszenie w wysokości 1.500 zł została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutów przedsiębiorcy GITD stwierdził, że przedstawiony w trakcie kontroli grafik – plan pracy nie spełnia warunków z art. 16 pkt 2 rozporządzenia 561/2006 i nie może być uznany za rozkład czasu pracy. Przedsiębiorca słuchany jako świadek w dniu 12 lutego 2015 r. wyjaśnił, że poza grafikiem na listopad i grudzień 2014 nie posiadał harmonogramu okresów pracy zawierających imię i nazwisko kierowcy, godziny rozpoczęcia i zakończenia pracy, przerw, liczbę godzin pracy w danym dniu, miejsc rozpoczęcia i zakończenia pracy. Zdaniem GITD nie sanowało tego naruszenia następcze wysłanie uzupełnionego grafiku za listopad i grudzień 2014 r. w dniu 16 lutego 2015 r. Za naruszenie polegające na braku harmonogramu okresów pracy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu u.t.d. przewiduje karę pieniężną w wysokości 2.000 zł.

Organ odwoławczy odwołał się do art. 10 rozporządzenia 561/2006 określającego obowiązki przedsiębiorstwa transportowego w zakresie organizacji pracy kierowcom i stwierdził, że przedsiębiorca miał wobec pracowników władcze uprawnienia i posiadał możliwość zapobieżenia nieprawidłowościom w ich pracy.

GITD nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż uznał, że przedsiębiorca miał wpływ na powstanie naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem regulacji rozporządzeń 3821/85 i 561/2006 oraz nie wykonywał ciążących na nim obowiązków nadzoru (tj. wydawanie pracownikom poleceń i wykonywanie kontroli).

Organ odwoławczy również stwierdził brak możliwości zastosowania art. 92b u.t.d., skoro nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych.

Przedsiębiorca wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił stanowiska skarżącego i oddalił skargę.

Zauważył, że ustawa o transporcie drogowym przewiduje pewne reguły i zasady, do których przestrzegania zobowiązane są osoby podejmujące i wykonujące zarobkowy przewóz drogowy z racji zapewnienia bezpieczeństwa przewożonym pasażerom, towarom jak i innym uczestnikom ruchu drogowego. Według art. 92a ust. 1 u.t.d. naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego (wymienionych w załączniku nr 3 do u.t.d.) jest sankcjonowane karą pieniężną w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie.

Sąd nie miał wątpliwości, że skarżący zarobkowo wykonywał transport drogowy, dysponując odpowiednimi zezwoleniami i licencjami.

Zaakceptował, że w toku kontroli przeprowadzonej przez inspektorów MWITD stwierdzono m. in. brak harmonogramu okresów pracy kierowców wykonujących przewozy regularne osób na liniach, których trasa nie przekracza 50 km dla 9 kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie skarżącego obejmującego okresy prowadzenia pojazdu, określone w lp. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d. Odmiennego zdania był przedsiębiorca, według którego ani przepisy u.t.d., ani przepisy rozporządzenia 561/2006 nie nakładały nań obowiązku posiadania harmonogramu okresów pracy dla każdego kierowcy z osobna obejmującego okresy prowadzenia pojazdu.

Sąd I instancji podzielił opinię GITD, że brak harmonogramu dla każdego kierowcy z osobna stanowi pojedyncze naruszenie. Oparł się na art. 31e ust. 2 u.cz.p.k. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., w których to sformułowaniach ustawodawca odnosi się do kierowcy w liczbie pojedynczej, co oznacza nic innego jak obowiązek stworzenia harmonogramu czasu pracy dla każdego kierowcy z osobna. Podkreślił, że jego stanowisko potwierdza również art. 16 ust. 2 rozporządzenia 561/2006, nakazujący przedsiębiorcy transportowemu stworzenie harmonogramu czasu pracy w odniesieniu do każdego kierowcy z osobna, rozkładu jazdy oraz planu pracy zawierających w odniesieniu do każdego kierowcy nazwisko, miejsce bazy pojazdu oraz ustalony z góry harmonogram różnych okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności. Sąd zgodził się, że brak harmonogramu dla każdego kierowcy z osobna jest pojedynczym naruszeniem i w związku z tym nałożono prawidłowo karę pieniężną w łącznej wysokości 18.000 zł za naruszenie wymienione w lp.2.11 załącznika nr 3 u.t.d.

Sąd za organem podkreślił, że wszystkie naruszenia opisane w zaskarżonej decyzji, po zsumowaniu dały karę pieniężną w wysokości 24.200 zł, którą na podstawie art. 92a ust. 3 pkt. 2 u.t.d. prawidłowo ograniczono do kwoty 20.000 zł.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł przedsiębiorca. Zaskarżył wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) rażące naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. w szczególności :

- art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez naruszenie istoty prawa wolności skarżącego,

-art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. poprzez postępowanie organów administracji naruszające zasadę zaufania obywateli do prawa oraz zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej,

- art. 31e u.cz.p.k. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, iż plan pracy kierowców ma być prowadzony indywidulanie i oddzielnie dla każdego pracownika, na odrębnym dokumencie oraz uznanie, iż przedstawiony przez skarżącego ogólny grafik z liczbą podporządkowania do kierowcy cyfrą 8 lub 10 oznaczającą kurs lokalny, nie umożliwia kontroli czasu pracy kierowcy,

- art. 16 ust 2 rozporządzenia 561/2006 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż z cytowanego przepisu wynika obowiązek stworzenia harmonogramu czasu pracy w odniesieniu do każdego kierowcy z osobna, a brak harmonogramu dla każdego kierowcy z osobna jest pojedynczym naruszeniem,

- art. 92 u.t.d. w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do w/w ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż nałożenie kary grzywny powinno nastąpić według taryfikatora karą w wysokości 2 000 zł, stanowiąca równowartość iloczynu tej kwoty i liczby kierowców, co do których plan ten nie został sporządzony,

- art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. oraz poz. 1.11.11 pkt 1 lit. a) załącznika do tej ustawy, art. 14 ust. 2 rozporządzenia 3821/85 oraz art. 14 ust. 1 i 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L. 1985.370.1 ze zm.),

- art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp.2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy w zw. z art. 4 lit. q rozporządzenia 561/2006 - przez błędną ich wykładnię, prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania poprzez przyjęcie, iż ustawodawca sankcjonuje brak harmonogramu okresów pracy kierowcy nieobejmującego wszystkich elementów, o jakich mowa w art. 31e ust. 2 i 3 u.cz.p.k. w sytuacji, gdy zgodnie z wyszczególnieniem naruszeń z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. kara pieniężna zostaje nałożona za naruszenie polegające na braku harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu, jednak przedmiotowy przepis nie wskazuje wprost czy harmonogram ma być sporządzony na jednym czy osobnych dokumentach;

- art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 4 lit. q rozporządzenia 561/2006 przez błędną ich wykładnię, prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania poprzez przyjęcie, iż brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu oznacza także brak harmonogramu okresów pracy kierowcy, który nie został podpisany przez pracodawcę, w sytuacji gdy ustawodawca sankcjonuje jedynie brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu, a więc jednego elementu, z którego składa się rozkład czasu pracy kierowcy, a nie sankcjonuje rozkładu czasu pracy, który nie zawiera elementu w postaci podpisu pracodawcy;

- art. 92b i art. 92c u.t.d. poprzez jego niezastosowanie wobec skarżącego w związku z niejasnością wykładni przepisów art. 91a u.t.d. w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do w/w ustawy, jak również braku ustalonych przez organy administracji państwowej harmonogramów czasu pracy na podstawie, których skarżący miał możliwość dopełnienia żądaniom organu co do warunków przedmiotowego harmonogramu czasu pracy kierowców;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

- art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego i niepodważanego, a zarazem jednoznacznego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego;

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) poprzez bezpodstawne pominięcie przez organ wniosku skarżącego o ponowne przesłuchanie, co stanowi rażące naruszenie prawa strony postępowania do zapewnienia mu możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu oraz w istotnych jego czynnościach poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie;

- art. 11 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i tym samym błędne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ, wydając zaskarżoną decyzję;

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ całości materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i niepodważany całego materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana przez organ przedmiotowa decyzja;

- art. 78 k.p.a przez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie i niedostateczne uzasadnienie decyzji wynikające z faktu nieuwzględnienia wniosku dowodowego o ponowne przesłuchanie skarżącego strony postępowania;

- art. 79 k.p.a. przez brak umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie go jako strony postępowania;

- art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności dotyczących planu pracy kierowców, który wg. organu ma być prowadzony indywidualnie i oddzielnie dla każdego pracownika, na odrębnym dokumencie oraz uznanie, iż przedstawiony przez skarżącego ogólny grafik z liczbą podporządkowania do kierowcy cyfrą 8 lub 10 oznaczającą kurs lokalny nie umożliwia kontroli czasu pracy kierowcy, pomimo tego, iż skarżący jako strona postępowania nie miał możliwości ponownego wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

- art. 107 k.p.a. niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie i niedostateczne uzasadnienie decyzji wynikające z faktu nieuwzględnienia wniosku dowodowego o przesłuchanie strony postępowania;

- art. 7, art. 77 § 1 k, art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów z których wynika, iż w trakcie kontroli skarżący nie przedstawił żadnych planów lub harmonogramów czasu pracy kierowców, podczas gdy skarżący podczas kontroli przedstawił plan pracy kierowców, który stanowił jednocześnie harmonogram ich pracy, co z kolei powoduje, iż harmonogram pracy kierowców przedstawiony w dniu 02 lutego 2015 r. powinien zostać uwzględniony, gdyż został przedstawiony na żądanie kontrolujących,

- art. 7, art. 77 §1, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób chaotyczny, z którego wynika, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie strona nie okazała harmonogramów okresów czasu pracy w/w kierowców zgodnych z wymaganiami ustawowymi, z kolei okazanie grafiku z liczbą podporządkowaną do kierowcy cyfrą 8 lub 10 oznaczającą kurs lokalny nie umożliwia przeprowadzenia kontroli czasu pacy kierowcy, jednak stoi to w sprzeczności z obiektywnymi faktami ponieważ skarżący przedstawi! rozkłady czasu pracy kierowców obejmujące elementy, o jakich mowa w art. 31e ust. 2 u.cz.p.k. w trakcie postępowania i które to harmonogramy winny zostać uwzględnione, gdyż znajdują się w materiale dowodowym i mają równą moc dowodową - co harmonogram czasu pracy;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, iż skarżący nie przedstawił harmonogramów okresów pracy dziewięciu kierowców, obejmujących okresy prowadzenia pojazdów w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż skarżący takowe harmonogramy okresów pracy kierowców obejmujących okresy prowadzenia pojazdów przedłożył kontrolującym, a zatem wypełnił obowiązek ustawowy wynikający z ustawy o czasie pracy kierowców i u.t.d.;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez brak wszechstronnego zbadania przez Sąd kwestii zasadności zastosowania przez organ wykładni rozszerzającej polegającej na uznaniu, iż nałożenie kary grzywny powinno nastąpić według taryfikatora kar w wysokości 2 000,00 zł, stanowiąc równowartość iloczynu tej kwoty i liczby kierowców, co do których plan ten nie został sporządzony, w następstwie którego to uchybienia Sąd oddalił wniesioną skargę przyjmując w sposób błędny, iż została wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony, skutkiem czego Sąd zaniechał również dokonania merytorycznej oceny zawartych w skardze zarzutów,

a) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ II Instancji w toku postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy następujących przepisów:

- art. 15 k.p.a. - poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji i ograniczenie postępowania odwoławczego wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie istniejących wątpliwości prawdziwości wykładni nieostrych zapisów art. 91a u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do w/w ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, iż nałożenie kary grzywny powinno nastąpić według taryfikatora kary w wysokości 2.000 zł, stanowiącej równowartość iloczynu tej kwoty i liczby kierowców, co do których plan ten nie został sporządzony;

b) art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez całkowite pominięcie w trakcie postępowania słusznego interesu skarżącego, a w szczególności wyjaśnienie okoliczności- rozpatrzenie materiału dowodowego;

c) art. 6 i art. 107 k.p.a. poprzez dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, niewskazanie podstawy prawnej i błędne uzasadnienie decyzji;

- art. 134 ust. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez faktyczne zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem,

- art. 151 p.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia.

Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne przedsiębiorca wniósł: na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Obecny na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Krakowie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie jest to istotne, gdyż Sąd I instancji kontrolował decyzję GITD nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną ograniczoną do wysokości 20.000 zł na mocy art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d. (suma kar pieniężnych stwierdzonych podczas kontroli w przedmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 20.000 zł dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli), gdyż kary cząstkowe wynosiły za poszczególne naruszenia: z lp.2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. – 18.000 zł; lp. 5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. – 4.550 zł; lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. – 1.500 zł, łącznie 24.500 zł.

Skarżący nie zakwestionował stwierdzonych naruszeń i kar za nie co do:

lp. 5.2. zał. nr 3 do u.t.d. – 4.550 zł, lp. 6.3.8. zał.nr 3 do u.t.d. – 1.500 zł. Należy więc przyjąć, że w tym zakresie zgodził się ze stanowiskiem WSA i organów Inspekcji Transportu Drogowego. Zgłoszone zarzuty skierowane zostały wyłącznie przeciwko rozstrzygnięciu akceptującemu popełnienie przez skarżącego naruszenia z lp. 2.11. zał.nr 3 do u.t.d. i karze za nie nałożonej w wysokości 18.000 zł. Jednocześnie należy pamiętać, że decyzja wydana na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d. załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów, będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie, organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 738/16, opubl. Lex nr 2432885).

Należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji przyjmuje się zwykle, że w pierwszej kolejności podlegają ocenie zarzuty naruszenia prawa procesowego, zwłaszcza gdy, zmierzają do zakwestionowania przyjętego stanu faktycznego będącego podstawą zastosowania przepisów materialnoprawnych. Jednakże jak już zasygnalizowano, w świetle przedstawionych zarzutów odczytywanych łącznie z ich uzasadnieniem, spór sprowadza się do kwestii, czy Sąd I instancji zasadnie przyjął odpowiedzialność skarżącego za brak harmonogramu okresów pracy kierowcy, obejmującego wszystkie elementy wymienione w art. 31e ust. 2 u.cz.p.k., co skutkowało nałożeniem kary w wysokości 18.000 zł na podstawie lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w chwili popełnienia naruszenia (aktualnie naruszenie to sankcjonuje lp. 2.12 załącznika nr 3 do u.t.d.).

Dlatego zasadnicze znaczenie miała interpretacja przepisów, które wyznaczały obowiązki przedsiębiorcy związane z ewidencją czasu pracy kierowcy, szczególnie z tworzeniem harmonogramów pracy kierowców i zasady odpowiedzialności za niewypełnianie tychże obowiązków.

Nie jest sporne, że skarżący wykonywał krajowy transport drogowy osób, w tym w formie regularnych przewozów osób na trasach do 50 km i na trasach powyżej 50 km i zatrudniał w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli 13 kierowców.

Według art. 25 ust. 1 pkt 4 u.cz.p.k. pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców w formie: zapisów na wykresówkach (pkt 1); wydruków danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego (pkt 2); plików pobranych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego (pkt 3); innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności (pkt 4). W Rozdziale 4a cytowanej ustawy pt.: Okresy prowadzenia pojazdów, obowiązkowe przerwy w prowadzeniu i gwarantowane okresy odpoczynku kierowców wykonujących przewozy regularne, których trasa nie przekracza 50 km w art. 31d ust. 2 przewidziano rozkłady czasu pracy dla kierowców wykonujących przewozy regularne, których trasa nie przekracza 50 km, uwzględniające możliwość wykorzystania przerw dla odpoczynku, szczegółowo uregulowanych w przepisach.

W myśl art. 31e ust. 1 u.cz.p.k. rozkład czasu pracy ustala się na okres co najmniej jednego miesiąca. Rozkład czasu pracy zawiera następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, miejsce bazy pojazdu, który kierowca ma prowadzić, ustalony harmonogram okresów pracy kierowcy obejmujących okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji oraz dni wolne (ust. 2 art. 31e u.cz.p.k.). Rozkład czasu pracy kierowcy ustala i podpisuje pracodawca lub podmiot, na rzecz którego kierowca wykonuje przewozy (ust. 3 art. 31e u.cz.p.k.).

Z powyższych uregulowań wynika, że rozkład czasu pracy, zawierający harmonogram okresów pracy kierowcy (obejmujący elementy wymagane przez art. 31e ust. 2 i 3 u.cz.p.k.) ustala przedsiębiorca transportowy na okres co najmniej jednego miesiąca i to na przyszłość (z wyprzedzeniem), a nie po zakończeniu miesiąca (art. 31e ust. 1 u.cz.p.k.). Rozkład czasu pracy musi być ustalony imiennie dla każdego kierowcy. Ustawodawca nie precyzuje formy rozkładu czasu pracy kierowcy obejmującego ustalony harmonogram (czy na jednym druku wyłącznie co do jednego kierowcy zatrudnionego, czy też co do kilku/wszystkich zatrudnionych kierowców). Istotne jest bowiem, aby zostały dochowane wymagania ustawowe co do zawartości rozkładu czasu pracy i harmonogramu, niezbędnych elementów i to w chwili sporządzenia go czyli przed okresem, którego dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1279/15, wyrok WSA w Kielcach z 31 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 515/18, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec wyżej przedstawionej interpretacji przepisów dotyczących rozkładu czasu pracy, mającego zawierać ustalony harmonogram okresów pracy kierowców, nie można podzielić zarzutu skarżącego, że grafik z liczbą podporządkowania do kierowcy cyfrą 8 do 10 oznaczającą kurs lokalny umożliwiał kontrolę czasu pracy kierowcy czyli wypełniał kryteria omawianego harmonogramu (zarzut I. tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej).

W tym miejscu należy zauważyć, że właśnie brak formularza rozkładu czasu pracy przygotowanego przez organy ITD (co odbyłoby się bez podstawy prawnej) daje przedsiębiorcom transportowym możliwość wyboru formy sporządzanego planu pracy i harmonogramu. Zresztą skarżący już po zakończeniu kontroli jego przedsiębiorstwa przedłożył przygotowane w jego firmie formularze nazwane "Grafik-Harmonogram Pracy..." dla poszczególnych kierowców i miesięcy objętych kontrolą (k. -109- 136 akt adm.), spełniające wymogi ustawowe, tyle że było to spóźnione.

Przedstawiony sposób pojmowania powołanych przepisów odnośnie wymogów rozkładu czasu pracy, zawierającego ustalony harmonogram okresów czasu pracy kierowców, zaprezentowany przez organy ITD i podzielony przez WSA, a także Sąd kasacyjny, znajduje oparcie w uregulowaniach rozporządzenia 561/2006 - jego art. 16 ust. 2: "Przedsiębiorstwa transportowe sporządzają rozkład jazdy oraz plan pracy zawierające w odniesieniu do każdego kierowcy nazwisko, miejsce bazy pojazdu oraz ustalony z góry harmonogram różnych okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności. Każdy kierowca przydzielony do wykonywania przewozów, o których mowa w ust. 1, posiada wyciąg z planu pracy i kopię rozkładu jazdy.". Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że rozkład czasu pracy (tutaj nazywany planem pracy) z harmonogramem ma być sporządzany z wyprzedzeniem, skoro kierowca przydzielony do wykonywania przewozów musi posiadać wyciąg z niego i dla każdego kierowcy, skoro musi posiadać wyciąg z planu pracy.

Dlatego zarzut sformułowany w pkt I. tiret czwarte petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony.

Owszem, w myśl art. 3 lit. a) rozporządzenia 561/2006 nie ma ono zastosowania do przewozu drogowego pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km. Z drugiej zaś strony w tym samym rozporządzeniu w jego art. 15 wprowadzono obowiązek dla Państw Członkowskich, aby zapewniły objęcie kierowców pojazdów, o których mowa w art. 3 lit. a) przepisami krajowymi zapewniającymi odpowiednią ochronę w zakresie dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz obowiązkowych przerw i okresów odpoczynku. O obowiązku tym wspomina też motyw 24 Preambuły do rozporządzenia 561/2006, mówiący, że Państwa Członkowskie powinny ustanowić przepisy dla pojazdów używanych do regularnych przewozów osób, których trasa nie przekracza 50 km. Przepisy te powinny zapewniać odpowiednią ochronę w zakresie dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz obowiązkowych okresów odpoczynku i przerw.

Zatem Sąd nie znajduje podstaw, aby ochrona kierowców wykonujących regularne przewozy na trasach nie przekraczających 50 km była niższa od ochrony nawet tych samych kierowców, jeżeli wykonują regularne przewozy na trasach przekraczających 50 km i dla tego samego przewoźnika.

Omawiane uregulowania rozporządzenia 561/2006, szczególnie w odniesieniu do kierowców pracujących na umowę o pracę, miały być odzwierciedlone w ustawie o czasie pracy kierowców, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy V.1639), którym dodano właśnie m.in. art. 31e u.cz.p.k.

Skoro rozkład czasu pracy zawierający ustalony harmonogram okresów pracy kierowców ma być sporządzony z co najmniej miesięcznym wyprzedzeniem, to tym bardziej przedsiębiorca powinien dysponować tym dokumentem w momencie rozpoczęcia kontroli jego przedsiębiorstwa, która ma charakter następczy, gdyż obejmuje zdarzenia, które już wystąpiły. Zresztą jak podkreślono w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy o czasie pracy kierowców (druk sejmowy V.1639) i rozporządzeniu 561/2006 chodziło o zapewnienie odpowiedniej ochrony socjalnej w zakresie dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz obowiązkowych okresów odpoczynku i przerw.

Przedstawiona interpretacja obowiązku przedsiębiorcy sporządzania miesięcznego rozkładu czasu pracy zawierającego harmonogram okresów pracy kierowców obejmujących okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji oraz dni wolne uzupełniona została lp. 2.11. załącznika nr 3 u.t.d., przewidującego odpowiedzialność administracyjną – karę w wysokości 2.000 zł za brak opisywanego harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu. Naruszenie to odnosi się do braku harmonogramu dla każdego kierowcy z osobna, gdyż o kierowcy jest mowa w liczbie pojedynczej, a harmonogram może obejmować więcej niż jeden okres pracy kierowcy (mowa jest o braku harmonogramu okresów pracy kierowcy). Ponadto wynika to z przepisów ustawy o czasie pracy kierowców i rozporządzenia 561/2006 regulujących problematykę rozkładu czasu pracy, który ma zawierać ustalony harmonogram okresów pracy kierowców, a którego wymagane elementy zostały szczegółowo w tychże przepisach wymienione. Dlatego NSA podzielił argumentację organów ITD i Sądu właśnie w opisany sposób odczytujących treść lp. 2.11. zał. nr 3 do u.t.d. (obowiązującego w okresie, którego dotyczyła kontrola przedsiębiorstwa, tj. 1 listopada - 31 grudnia 2014r.). Oznaczało to, że kara w wysokości 2.000 zł przewidziana w lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. powinna była być nałożona w odniesieniu do każdego kierowcy, co do którego stwierdzono brak harmonogramu okresów pracy - oddzielnie i stanowić krotność kwoty 2.000 zł pomnożoną przez liczbę kierowców zatrudnionych, co do których stwierdzono brak omawianych harmonogramów.

Rozumiany sposób pojmowania lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. znajduje także potwierdzenie w art. 92a ust. 1 (Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie.), ust. 3 (Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć.) i ust. 6 u.t.d. (Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.).

Z tych ogólnych zasad wynika, że kara pieniężna nakładana jest za każde stwierdzone naruszenie, a następnie sumowana i ograniczana, aby nie przekroczyła górnych limitów określonych w ust. 2 i 3 art. 92a u.t.d.

Dlatego za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt I.tiret piąte, siódme i ósme petitum skargi kasacyjnej. Przy tym należy podkreślić, że kara z lp. 2.11. załącznika nr 3 u.t.d. nakładana jest za brak konkretnych dokumentów – harmonogramu okresów pracy kierowcy, który, aby za taki dokument został uznany, musi obejmować okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji oraz dni wolne (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 1279/15). Przedsiębiorca w chwili rozpoczęcia kontroli (luty 2015 r.) takich dokumentów nie posiadał, chociaż kontrola obejmowała okres działalności firmy: listopad-grudzień 2014 r. i już w październiku 2014 r. na listopad 2014 r. i w listopadzie 2014 r. na grudzień 2014 r. dokumenty te powinny były być najpóźniej sporządzone przez skarżącego. Należy zauważyć, że w art. 31e ust. 2 u.cz.p.k. zostały wyszczególnione niezbędne elementy harmonogramu okresów pracy kierowcy (w tym: okresy prowadzenia pojazdów w rozumieniu art. 4 lit. q rozporządzenia 561/2006, tj. "okres prowadzenia pojazdu", który oznacza łączny czas prowadzenia pojazdu od chwili rozpoczęcia przez kierowcę prowadzenia pojazdu po okresie odpoczynku lub przerwie do momentu rozpoczęcia okresu odpoczynku lub przerwy. Okres prowadzenia pojazdu może być ciągły lub przerywany.) i dlatego zawężanie zakresu harmonogramu do definicji z art. 4 lit. q cyt. rozporządzenia jest nieuzasadnione.

Niezasadny okazał się zarzut sformułowany w pkt I. tiret szóste petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 92 ust 1 i 2 u.t.d. dotyczy odpowiedzialności kierującego (Kierujący wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze grzywny w wysokości do 2.000 złotych.- ust. 1; Wykaz naruszeń, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości grzywien za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 1 do ustawy. –ust. 2). Natomiast obowiązek ewidencjonowania czasu pracy, w tym sporządzania rozkładu czasu pracy zawierającego ustalony harmonogram okresów pracy kierowcy spoczywa na pracodawcy, zgodnie z art. 25 u.cz.p.k., którego naruszenia skarżący nie podnosił. Przedsiębiorca nie miał wątpliwości co do istnienia omawianego obowiązku, a tylko co do jego zakresu i następnie ewentualnej odpowiedzialności za jego niedopełnienie.

Ponadto art. 10 ust. 2 rozporządzenia 561/2006 nakazuje, aby przedsiębiorstwo transportowe organizowało pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia i odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim (art. 10 ust. 3 cyt. rozporządzenia). Dlatego na przedsiębiorcy spoczywał obowiązek wykazania okoliczności wyłączających jego odpowiedzialność, także zgodnie z regułą rozkładu ciężaru dowodów, wynikającą z art. 7 k.p.a. (W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.), por. też wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 756/16, opubl. Lex nr 2442913.

Wobec tego niezasadny okazał się zarzut sformułowany w pkt I. tiret dziewiąte petitum skargi kasacyjnej, zwłaszcza że skarżący, mimo obowiązku dokładnego wskazania naruszonych przepisów (skoro Sąd kasacyjny porusza się w granicach skargi kasacyjnej, a podstawy mają być precyzyjnie wskazane) powołał jako naruszone art. 92b i art. 92c u.t.d., mimo że są to przepisy składające się z kilku jednostek redakcyjnych każdy.

Co do naruszenia przepisów Konstytucji RP i Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wskazanych w pkt I. tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej, skarżący ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym to naruszenie miałoby polegać. Dlatego zarzut ten nie poddawał się kontroli.

Co do zarzutu sformułowanego w pkt I. tiret drugie petium skargi kasacyjnej, mimo że zawarty w grupie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, odnosił się do naruszenia zasad procesowych i powinien być ujęty pośród zarzutów naruszenia przepisów postępowania opartych o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wobec niezakwestionowania przez skarżącego kasacyjnie podstaw materialnoprawnych jego obowiązków związanych ze sporządzaniem rozkładu czasu pracy (w tym z harmonogramem okresów pracy kierowców) i w konsekwencji jego odpowiedzialności za naruszenie tychże obowiązków, co było następstwem kontroli przeprowadzonej przez inspektorów ITD w lutym 2015 r. w przedsiębiorstwie skarżącego, której prawidłowości przedsiębiorca nie kwestionował, zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt II. petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione. Przede wszystkim zarzuty te zostały oparte na naruszeniu szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zbierania, oceny materiału dowodowego przez organ prowadzący postępowanie, mających być naruszonymi poprzez brak ponownego przesłuchania strony i zagwarantowania w ten sposób czynnego udziału przedsiębiorcy w tymże postępowaniu.

Jak już wyjaśniono rozkłady czasu pracy zawierające ustalone harmonogramy okresów pracy kierowców powinny być sporządzone przed okresem, którego dotyczą i powinny być ustalone na okres co najmniej jednego miesiąca (art. 31e u.cz.p.k. i art. 16 ust. 2 rozporządzenia 561/2006). Zatem w dacie rozpoczęcia kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego, tj. w dniu 2 lutego 2015 r. powinny były zostać przedstawione kontrolującym wspomniane dokumenty i to w formie spełniającej wymogi ustawowe. Jak wynika zaś z protokołu z okazania dokumentów z 2 lutego 2015 r. przedsiębiorca oświadczył, ze nie posiada planów pracy kierowców i protokół ten podpisał bez zastrzeżeń (k.-7 akt adm.). W trakcie kontroli przedstawił grafiki – plany pracy wraz z objaśnieniami, które nie odpowiadały wymogom z art. 31e ust. 2 i 3 u.cz.p.k. (k. -79-83 akt adm). W zeznaniach złożonych w dniu 12 lutego 2015 r. oświadczył, że posiada tylko te grafiki i planowane służby opisane są za pomocą numerów linii, które kierowca ma obsługiwać (k. -100-101 akt adm.). W protokole kontroli z 12 lutego 2015 r., podpisanym przez skarżącego bez zastrzeżeń, kontrolujący stwierdzili brak planów pracy i harmonogramów okresów pracy kierowców. Zatem dokumentów przedstawionych przez skarżącego nie uznali za prawidłowe w świetle wymogów ustawowych (k. 104-107 akt adm.). Po wszczęciu postępowania administracyjnego, skarżący pismem z 16 lutego 2015 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne jego przesłuchanie i załączył plik nowych grafików – harmonogramów pracy (k. -109-137 akt adm.), także obejmujących okres listopada i grudnia 2014 r.

Organy obu instancji, a za nimi Sad prawidłowo przyjęły, że omawiane dokumenty w prawidłowej formie powinny były być przedstawione w dniu rozpoczęcia kontroli w przedsiębiorstwie. Bezsporne było, że takich dokumentów w przedsiębiorstwie w dniu 2 lutego 2015 r. nie było. Zatem nie było podstaw do ponownego przesłuchania/wysłuchania skarżącego, przedstawienia przez niego nowych grafików, skoro czynności te były już spóźnione w okolicznościach sprawy i nie miały wpływu na wynik sprawy. Dlatego WSA prawidłowo uznał, że nie doszło także do naruszenia przez organy ITD przepisów postępowania w omawianym zakresie. Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej uznające, że nieuzupełnienie postępowania w omawianym kierunku miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. stanowiło naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 78, art. 79, art. 81, k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwione.

Również zarzuty naruszenia przepisów postepowania związane z brakami uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zaakceptowanymi przez WSA, jak dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i błędne, a przy tym chaotyczne uzasadnienie decyzji skutkujące przyjęciem, że skarżący nie przedstawił rozkładu czasu pracy kontrolującym, należało uznać za niesłuszne w świetle dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego i niekwestionowanych ustaleń związanych z przebiegiem kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego. Wszystkie istotne elementy wymagane przez art. 107 § k.p.a. podważane decyzje zawierały.

Co do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., nie poddawał się on kontroli, gdyż przepis ten pozwala Sądowi na przeprowadzenie z urzędu lub na wniosek stron dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Natomiast zarzut ten w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie został połączony z brakami postępowania dowodowego przed WSA, a z brakiem "wszechstronnego zbadania przez Sąd kwestii zasadności zastosowania przez organ wykładni rozszerzającej polegającej na uznaniu, iż nałożenie kary grzywny powinno nastąpić według taryfikatora kar w wysokości 2.000 zł, stanowiąc równowartość iloczynu tej kwoty i liczby kierowców...".

Sąd nie podzielił także argumentu skarżącego, że WSA naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i to w granicach danej sprawy. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznaczała naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 188/17, opubl. Lex nr 2597973).

Wobec powyższego, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), pkt 2 sentencji wyroku.