Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2391/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. M. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2020 r. poz. 1333) po rozpoznaniu zażalenia Pani E. M. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] nakładające na właściciela – E. M. W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w określonym terminie - ekspertyzy technicznej stanu technicznego parterowej części budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w M., przy ul. S., utrzymał ww. postanowienie organu powiatowego w mocy.

Do wydania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "[...]WINB" lub "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W dniu 4 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB" bądź "organ I instancji") z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego parterowej części budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w M., przy ul. S.

W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2020 r. ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny o wymiarze rzutu 11,96 m x 18,86 m, składający się z dwóch części: wschodniej - dwukondygnacyjnej i zachodniej - jednokondygnacyjnej (parterowej). Budynek konstrukcji murowanej, orynnowany. Część wschodnia z dachem dwuspadowym z naczółkiem o spadkach w kierunku północ - południe, krytym blachodachówką. Część zachodnia także z dachem dwuspadowym, krytym papą. Przy budynku na części zachodniej zaobserwowano na ścianie pionowe rysy i spękania tynków zewnętrznych, szerokość rysy w najszerszym miejscu wynosi 3 mm, głębokość w spękaniu w najgłębszym miejscu wynosi 7,8 cm. Na ścianie południowej części zachodniej zaobserwowano spękania tynków i ich zarysowania, a na ścianie północnej części zachodniej ubytki tynków, odsłonięcie cegieł ściany zewnętrznej, zarysowania tynków. Na ścianie południowej części wschodniej zaobserwowano rysy, spękania tynków (miejscowe), na ścianie północnej tej części - lokalne zarysowania tynków zewnętrznych. Wewnątrz części zachodniej wydzielono 9 pomieszczeń o funkcji: 2 kuchnie, 3 pokoje, łazienka, pomieszczenie magazynowe, wiatrołap, kotłownia z ustępem i pralką. W pomieszczeniu kuchni od strony północnej zaobserwowano spękania 4 płytek podłogowych i pojedyncze spękania gipsu na ścianie. W jednym z pokoi zaobserwowano poziome i ukośne spękania ścian wewnętrznych oraz spękania tynków przy połączeniu ściany wschodniej ze stropem. W drugim pokoju zaobserwowano spękania zewnętrznej warstwy stropu, rysy i spękania ścian wewnętrznych. W pozostałych pomieszczeniach nie zaobserwowano złego czy nieodpowiedniego stanu technicznego, ubytków, spękań czy zawilgoceń. Części wschodniej budynku nie udostępniono do kontroli.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, PINB wskazał na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego parterowej części ww. budynku mieszkalnego. Z tego względu organ I instancji korzystając z uprawnień wynikających z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] nałożył na właściciela obiektu – E. M. W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w określonym terminie - ekspertyzy technicznej stanu technicznego parterowej części ww. budynku mieszkalnego, rozstrzygającej o:

- spełnieniu przez ww. obiekt budowlany warunków dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji zgodnie z § 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.),

- przyczynach powstałych uszkodzeń w parterowej części ww. budynku.

Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie w ustawowym terminie wniosła E. M. W. (zwana dalej także "skarżącą").

Organ II instancji rozpoznając złożone zażalenie wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji stanowił art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, przywołując treść ww. przepisu.

[...]WINB przypomniał, że uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ma charakter dowodowy. Zatem postępowanie, w którym jest ono podejmowane jest bądź częścią innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego ustawą - Prawo budowlane, bądź ma doprowadzić do wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania.

W ocenie [...]WINB na gruncie niniejszej sprawy powiatowy organ nadzoru budowlanego w sposób należyty wykazał zasadność nałożenia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego parterowej części budynku mieszkalnego w M., przy ul. S. Organ II instancji zwrócił bowiem uwagę, że wobec ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2020 r., PINB nie jest w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje - rozstrzygnąć wątpliwości co do stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego oraz określić przyczyn występujących nieprawidłowości. Ustalenia organu powiatowego oparte zostały na oględzinach. Zdaniem [...]WINB tylko ekspertyza techniczna pozwoli ustalić przyczyny zaobserwowanych nieprawidłowości oraz ocenić bezpieczeństwo konstrukcji w kontekście § 204 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dokonanie ustaleń stanu faktycznego w powyższym zakresie, tj. co do stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego możliwe jest jedynie poprzez uzyskanie stosownego opracowania technicznego, sporządzonego przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane i wymaga dokonania stosownych oględzin, pomiarów i obliczeń, których organy nadzoru budowlanego nie są w stanie wykonać we własnym zakresie. Taka kompleksowa ocena nie jest możliwa wyłącznie na podstawie wizualnych oględzin. Ustalenia zawarte w żądanym opracowaniu stanowić będą podstawę do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Z tych względów [...]WINB uznał za słuszne nakazanie właścicielce ww. budynku sporządzenie i przedłożenie stosownej ekspertyzy technicznej.

Wątpliwości [...]WINB nie budzi także adresat rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy przypomniał, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w sposób enumeratywny wymienia zakres podmiotów na jakie może zostać nałożony obowiązek przedstawienia odpowiedniego opracowania technicznego. Może to być zatem uczestnik procesu budowlanego, którym zgodnie z art. 17 ww. ustawy jest: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant lub kierownik budowy albo kierownik robót oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego lub gruntu, na terenie którego obiekt został wzniesiony. E. M. W. jest właścicielem nieruchomości, co potwierdza informacja z rejestru gruntów z 18 grudnia 2019 r. Ma to istotne znaczenie dla realizacji nałożonego obowiązku, z uwagi na konieczność rozporządzania prawem własności wymienionej osoby w celu dokonania przez autora opracowania stosownych pomiarów, oględzin i obliczeń.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, [...]WINB ponownie wyjaśnił, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i jego celem jest dostarczenie organowi materiału uzasadniającego wydanie decyzji z zakresu ww. ustawy w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Przywoływany przez skarżącą art. 10 k.p.a. ma natomiast zastosowanie bezpośrednio przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, co w niniejszej sprawie nie miało jeszcze miejsca. Niezależnie od tego, organ II instancji zauważył, że skarżąca brała udział w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 lutego 2020 r. Organ wojewódzki zaznaczył także, że obowiązek doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego obciąża jego właściciela. Ten zaś w przypadku ewentualnych roszczeń wobec podmiotu odpowiedzialnego za zaistnienie szkód może skorzystać z przysługującej drogi postępowania sądowego cywilnego. Na obecnym etapie postępowania, tj. przed uzyskaniem dodatkowego materiału dowodowego w postaci ekspertyzy technicznej przedwczesnym jest rozważanie przyczyn nieprawidłowości powstałych w części parterowej budynku mieszkalnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w M., a które skarżąca upatruje w zrealizowanych przy obiekcie "głębokich wykopach" pod kanalizację.

W konsekwencji [...]WINB uznał, że postanowienie organu I instancji nie narusza przepisów prawa, wobec czego należało utrzymać je w mocy.

Z takim rozstrzygnięciem [...]WINB nie zgodziła się E. M. W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżając to postanowienie w całości, zarzuca mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 39 ust. 1, 73, 77, 78 k.p.a., oraz art. 83 i 84 ustawy - Prawo budowlane poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wykluczenie czynnego udziału skarżącej w postępowaniu, nieuwzględnienie zarzutów, żądań oraz wniosków dowodowych skarżącej, brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte postanowienie, zbędne narażenie skarżącej na poniesienie kosztów ekspertyzy bez wcześniejszego sprawdzenia legalności (w ujęciu szerokim) wykopów pod kanalizację i kanalizacji zrealizowanej przez dewelopera na przylegającej do domu skarżącej drodze dojazdowej do sąsiedniego osiedla, ozn. nr. ew. [...], oraz na działce nr. ew. [...], położonych w M., przy ulicy C., tj. bez usunięcia przyczyny zniszczeń i uszkodzeń powstałych w domu skarżącej, naruszenie zasady bezstronności organu prowadzącego postępowanie i wydającego postanowienie.

Mając to na uwadze wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnosi, że jako strona toczącego się postępowania miała prawo również i w stadium początkowym, poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia, czynnie w nim uczestniczyć, miała prawo zapoznania się z aktami sprawy i ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem jakiegokolwiek postanowienia w sprawie. W przedmiotowym przypadku tak się nie stało, gdyż po przeprowadzonych w domu skarżącej czynnościach kontrolnych, organ I instancji wydał postanowienie nr [...] bez umożliwienia skarżącej przejrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a także bez wykonania drugiej części wizji, o której mowa w protokole z kontroli.

Skarżąca zarzuca przy tym, że nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, które PINB – z uwagi na brak połączeń lotniczych umożliwiających przesłanie korespondencji zwykłą pocztą – wysłał, jak twierdzi, drogą elektroniczną, gdyż nie posiada Ona własnego adresu e-mailowego.

Według skarżącej, PINB, który udzielił wcześniej pozwolenia na użytkowanie budynków podłączonych do nielegalnie wykonanej kanalizacji oraz na użytkowanie tejże kanalizacji wybudowanej na drodze dojazdowej ozn. nr. ew. [...], oraz na działce budowlanej nr. ew. [...], zrealizowanej w głębokich wykopach bez zatwierdzonego przez organ architektoniczno-budowlany projektu, bez zabezpieczeń i bez uwzględnienia istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie domu skarżącej, nie powinien prowadzić także niniejszej sprawy dotyczącej stanu technicznego należącego do niej budynku.

Dalej skarżąca podnosi, że pomimo wielokrotnie składanych przeze nią wniosków, również podczas czynności kontrolnych w dniu 28 lutego 2020 r., organ powiatowy całkowicie zlekceważył jej żądania dotyczące sprawdzenia prawidłowości i legalności wybudowanej na sąsiedniej działce kanalizacji, która położona została tuż przy jej budynku, na sąsiedniej działce ozn. nr ew. [...]. Tymczasem to ta inwestycja negatywnie oddziaływuje na dom skarżącej. Organ nadzoru I instancji zamiast najpierw rozpatrzyć i skontrolować kwestię wykopów (tj. przyczynę powstałych uszkodzeń), zrealizowanych na sąsiedniej drodze dojazdowej z naruszeniem przepisów, naraża skarżącą na poniesienie kosztów ekspertyzy, która w zaistniałej sytuacji, musiałaby być wielokrotnie powtarzana i na której to powtarzanie jej nie stać.

Ponadto, skarżąca uważa, że oględziny dokonane w dniu 28 lutego 2020 były niekompletne, ponieważ należący do niej budynek znajduje się w granicy z drogą dojazdową do osiedla ozn. nr ew. [...], a zatem, aby skontrolować jego północną ścianę, znajdującą się tuż przy głębokich wykopach pod kanalizację, należało wejść na sąsiednia działkę (drogę), która stanowi teren zamknięty. Przedstawiciele PINB wyjaśnili, że powyższa kontrola części północnej domu skarżącej oraz wykopów pod kanalizację zostanie przeprowadzona podczas drugiej części oględzin, o czym świadczy fakt, iż z tego względu protokół sporządzony 28 lutego 2020 r. nie został przeze skarżącą podpisany. Do dnia dzisiejszego druga część wizji nie została przeprowadzona, a mimo to organ I instancji wydał przedmiotowe postanowienie. Skarżąca uznaje tym samym czynności kontrolne przeprowadzone przez PINB za niekompletne i nieadekwatne do zaistniałej sytuacji. Organ powiatowy powinien przede wszystkim przeprowadzić kontrolę w stosunku do kanalizacji i głębokich wykopów pod nią wykonanych (na drodze dojazdowej do osiedla na działce ozn. nr. ew. [...] i na działce ozn. nr. ew. [...], położonych w M., przy ulicy C., bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością strony), a dopiero po zbadaniu powyższego będzie miało sens badanie wymiaru uszkodzeń powstałych i powstających w domu skarżącej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...]WINB z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] nakładające na skarżącą, jako właściciela nieruchomości, obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w określonym terminie - ekspertyzy technicznej stanu technicznego parterowej części budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w M., przy ul. S.

Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Zastosowany przez organy przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wymienia zatem trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte w tym przepisie sformułowania: "uzasadnione wątpliwości", "oceny techniczne" oraz "ekspertyzy", wskazują, że celem organu administracji nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2612/17, LEX nr 2740287 ).

Należy podkreślić, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841).

Przepis art. 81c ust. 2 ustawy winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, jakimi dysponują, nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2612/17, z dnia 10 września 2013 r. sygn. II OSK 917/12, LEX nr 1792356,).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania wspomnianego przepisu, a argumentacja skarżącej jest niezasadna.

Sąd zauważa, że nie są sporne te ustalenia kontroli budynku należącego do skarżącej, przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2020 r., w trakcie których przedstawiciele organu powiatowego w sposób jednoznaczny ujawnili jego zły stan techniczny. W toku przedmiotowej kontroli zaobserwowano m.in. poważne uszkodzenia dotyczące elementów konstrukcyjnych budynku, tj. ścian, stropów i fundamentu. Zauważono pionowe rysy i spękania tynków zewnętrznych na jednej ze ścian, o głębokości wynoszącej nawet 7,8 cm. Na ścianie południowej części zachodniej zaobserwowano spękania tynków i ich zarysowania, a na ścianie północnej części zachodniej ubytki tynków, odsłonięcie cegieł ściany zewnętrznej, zarysowania tynków. Na ścianie południowej części wschodniej zaobserwowano rysy, spękania tynków (miejscowe), na ścianie północnej tej części - lokalne zarysowania tynków zewnętrznych. W pomieszczeniu kuchni od strony północnej zaobserwowano spękania 4 płytek podłogowych i pojedyncze spękania gipsu na ścianie. W jednym z pokoi zaobserwowano poziome i ukośne spękania ścian wewnętrznych oraz spękania tynków przy połączeniu ściany wschodniej ze stropem. W drugim pokoju zaobserwowano spękania zewnętrznej warstwy stropu, rysy i spękania ścian wewnętrznych.

W tym stanie rzeczy słuszne i w pełni uprawnione wydaje się stwierdzenie przez organ II instancji, że ujawnione uszkodzenia ww. budynku stwarzają poważne wątpliwości co do jego stanu technicznego, w tym przede wszystkim elementów konstrukcyjnych, tj. ścian i stropu. Niewątpliwie istotny zakres uszkodzeń wymaga więc specjalistycznej ekspertyzy, która obejmować powinna stan wszystkich elementów nośnych obiektu, co z kolei oznacza konieczność przeprowadzenia pogłębionych i złożonych badań i analiz. Co więcej, za trafne uznać przy tym trzeba wskazanie przez organ na konieczność wyjaśnienia przyczyn takiego stanu obiektu, czego w istocie oczekuje i domaga się skarżąca.

Dlatego też organ powiatowy, uznając potrzebę przeprowadzenia wszechstronnych specjalistycznych sprawdzeń i obliczeń, prawidłowo wydał postanowienie nakładające na podstawie art. 81 c ust. 2 na właścicielkę budynku, obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej. Jak wcześniej wskazano, pracownicy wykonujący zadania organów nadzoru budowlanego posiadają fachową i ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Co do zasady mogą zatem samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi. Niekiedy jednak zakres i stopień trudności oceny technicznej obiektu może wymagać zaangażowania osób posiadających uprawnienia budowlane, legitymujących się przy tym odpowiednią wiedzą i doświadczeniem zawodowym określonej specjalności.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy wykazały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku.

Organ odwoławczy, akceptując stanowisko PINB, szczegółowo uzasadnił powyższe wątpliwości, m.in. z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w odniesieniu do różnych elementów nośnych budynku. Wskazał na ich wyraźne uszkodzenie i potrzebę ustalenia przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości oraz ocenę bezpieczeństwa konstrukcji całego budynku w kontekście wymagań określonych w § 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zasadnie – zdaniem Sądu – wskazał więc na brak możliwości dokonania kompleksowej oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku przez pracowników organów nadzoru budowlanego. Bez wątpienia ocena taka, może się wiązać z koniecznością wykonania szczegółowej dokumentacji technicznej budynku, a także analizy oddziaływania na budynek czynników zewnętrznych, w tym wskazywanych przez skarżącą robót budowlanych, które prowadzone były na działce sąsiedniej w bliskim otoczeniu obiektu strony.

W świetle powyższego, Sąd nie miał wątpliwości co do zasadności nałożonego postanowieniem obowiązku. W sprawie występowały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Zwrócić zwłaszcza należy uwagę, że w dużym stopniu związane były one z informacją skarżącej dotyczącą zakresu robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości sąsiedniej, a także faktem, że budynek skarżącej stanowi obiekt mieszkalny wybudowany ponad 80 lat temu, przeznaczony do dalszego zamieszkania. Niewątpliwie bowiem czym innym jest ocena stanu technicznego budynku, który w przyszłości ma być np. rozebrany, od oceny technicznej budynku ponad 80 letniego, w złym stanie technicznym, w sytuacji gdy jego właścicieli deklaruje dalsze jego użytkowanie. W takiej sytuacji, ocena stanu technicznego budynku, jest o wiele bardziej skomplikowana i w ocenie Sądu, nie jest już wystarczająca sama wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, jakimi dysponują. Został więc spełniony warunek wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 39 ust. 1, 73, 77, 78, 83 i 84 k.p.a., Sąd stwierdza, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw.

W tym względzie Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności wyjaśnić, że jak zgodnie przyjmuje się w nauce przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych, postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2021; por. też wyroki NSA: z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, LEX nr 1219138, z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1324/08, LEX nr 1338939; a także wyrok WSA w Poznaniu z 29 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1051/06, LEX nr 256134 oraz w wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2805/02, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej "CBOSA").

Wobec powyższego, na mocy powołanego art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, właściwe organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości choćby co do samego tylko stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (a więc także właściciela obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, zarówno wtedy, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od prowadzonego postępowania administracyjnego. Przede wszystkim przemawia za tym umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Taka decyzja ustawodawcy nadaje komentowanemu przepisowi ogólnego charakteru – środka służącego tym organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych na nie obowiązków. Nie powinno przy tym ulegać wątpliwości, że postanowienie, o którym mowa, ma charakter dowodowy oraz, że nie załatwia sprawy co do istoty w znaczeniu art. 104 k.p.a. Ma ono, ściślej rzecz ujmując, dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Zastrzeżenie, że postanowienie to może dostarczyć materiału dowodowego uzasadniającego podjęcie decyzji, jest konieczne, gdyż nie można wykluczyć, że mimo istnienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących np. stanu technicznego budynku, po dokonaniu oceny technicznej lub wykonaniu ekspertyzy okaże się, iż jakość ta nie jest na tyle zła, aby było uzasadnione podjęcie jakichś działań na podstawie przepisów komentowanej ustawy. Jednakże taki dowodowy charakter postanowienia o nałożeniu obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że może ono być podejmowane nie tylko w toczącym się już postępowaniu administracyjnym, lecz także po to, aby sprawdzić, czy istnieje podstawa do wszczęcia takiego postępowania.

Tym samym postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest regulacją szczególną w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie ukształtowanie omawianej instytucji prawa budowlanego jest przy tym uzasadnione szerokim zakresem uprawnień organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego i koniecznością rozstrzygania zagadnień wymagających fachowej oceny zjawisk technicznych. W końcu przyjęcie przez ustawodawcę, że właściwe organy realizują przyznane im uprawnienie w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, zapewnia adresatom tego postanowienia minimum ochrony prawnej przed naruszeniem prawa, nawet wtedy, gdy to postanowienie podejmowane jest niezależnie od toczącego się już postępowania administracyjnego (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016).

Powyższe oznacza, że wydanie postanowienia w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie musi być poprzedzone formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego w już ukierunkowanej sprawie administracyjnej, lecz może inicjować tok czynności wyjaśniających pozwalających na ocenę, jakiego rodzaju postępowanie może lub powinno być wszczęte przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że dla oceny zasadności i prawidłowości wydania przez PINB postanowienia z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], nie ma kluczowego znaczenia to, czy skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego należącego do niej budynku. Nie sposób również przyjąć, że organ I instancji przed wydaniem rzeczonego postanowienia miał obowiązek zawiadomić stronę o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co zarzuca skarżąca. Rację ma bowiem w tym zakresie [...]WINB wyjaśniając skarżącej, że skoro postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter formalny, stricte dowodowy i nie kończy postępowania prowadzonego w sprawie w danej instancji, to nie można zarzucić organowi powiatowemu przy jego wydaniu naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a.

Niemniej Sąd zobowiązany jest w tym miejscu zauważyć, że o ile pisemne zawiadomienie o wszczęciu postepowania w przedmiotowej sprawie faktycznie nie mogło zostać skutecznie doręczone skarżącej z przyczyn leżących poza kompetencją nadzoru budowlanego (zawieszenie połączeń lotniczych umożliwiających dostarczenie korespondencji stronie mającej miejsce pobytu za granicą), to jednak organ powiatowy podjął próbę poinformowania strony o zainicjowaniu takiej procedury. W aktach sprawy znajduje się wydruk z wiadomości e-mail wysłanej na adres poczty elektronicznej skarżącej, przy której przesłano stronie przedmiotowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania, opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym przedstawiciela organu.

W tym miejscu wypada zauważyć, że choć skarżąca podnosi, iż takowego adresu poczty elektronicznej nie posiada, to przeczy temu informacja podana przez samą skarżącą w piśmie z dnia 26 listopada 2019 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a znajdującym się w aktach sprawy. Wniosek ten został następnie przekazany – zgodnie z właściwością – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w M. przy piśmie z 11 grudnia 2019 r., stanowiąc przesłankę do wszczęcia przez organ powiatowy postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Nie jest ponadto kwestionowane przez skarżącą, że brała ona udział w kolejnej czynności procesowej podjętej w sprawie, jaką stanowiła kontrola należącego do niej budynku przeprowadzona dniu 28 lutego 2020 r. Wobec tego trzeba zauważyć, że w sytuacji gdy Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką uznaje się dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, o ile o czynności tej powiadomiono stronę (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1). Tym samym, w niniejszej sprawie można przyjąć, że do skutecznego wszczęcia postępowania doszło najpóźniej w dacie przeprowadzenia kontroli nieruchomości skarżącej zrealizowanej z jej udziałem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za chybione uznał również te zarzuty skargi, w których strona zwraca uwagę na niewyczerpujące ustalenia kontroli dokonanej przez organ w dniu 28 lutego 2020 r. ("brak drugiej wizji") oraz okoliczności związane z prowadzoną na sąsiedniej działce inwestycją i prowadzonymi w tej sprawie licznymi postepowaniami przez organy nadzoru budowlanego.

Bez wątpienia skarżąca może mieć rację, że na obecny stan techniczny należącego do niej budynku mogła mieć wpływ inwestycja budowlana zrealizowana na sąsiedniej działce drogowej o nr ew. [...], polegająca na ułożeniu przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych. Okoliczność tę wziął jednak pod uwagę także PINB wskazując w postanowieniu z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], że przedmiotem nakazanej do sporządzenia ekspertyzy technicznej ma być także ustalenie przyczyn powstałych uszkodzeń w parterowej części ww. budynku. Zatem jednym z dwóch zasadniczych celów zleconej ekspertyzy jest umożliwienie wyjaśnienia powodów uszkodzeń, jakie wystąpiły w obiekcie skarżącej, czego – jak wynika z treści skargi – w istocie domaga się ona od organów nadzoru budowlanego. Ustalenie przyczyn nieprawidłowego stanu technicznego obiektu być może pozwoli następnie na kontynuowanie lub wszczęcie odpowiedniego postepowania w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane, a w rezultacie tego orzeczenie wobec podmiotów odpowiedzialnych za taki stan rzeczy odpowiednich nakazów.

Sądowi niejako z urzędu wiadome jest natomiast, że w kwestii legalności i prawidłowości inwestycji oraz robót budowlanych prowadzonych na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, prowadzone są lub były przed organami nadzoru budowlanego odrębne postępowania administracyjne. Okoliczność ta nie ma jednak istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości i zasadności wydania przez PINB postanowienia z [...] kwietnia 2020 r., zobowiązującego skarżącą do przedłożenia wymaganej ekspertyzy technicznej należącego do niej budynku.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację Sąd doszedł do przekonania, że kontrolowane postanowienia organów nadzoru budowlanego nie naruszają prawa materialnego, ani też przepisów postepowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a które uzasadniałoby konieczność ich eliminacji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.