Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2215/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2, art.156 par 2 ustawy
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa i Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2298/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa i Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2298/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa i Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1994 r., dotyczącej nabycia przez Gminę Kraków z mocy prawa, nieodpłatnie własności 1/12 nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji było przedmiotem kontroli Sądów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1082/15 oddalił skargę na wskazaną wyżej decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt l OSK 267/16, oddalił skargę kasacyjną.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r. wystąpił Prezydent Miasta Krakowa, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 orzekający o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy z art. 2 Konstytucji RP.

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta Krakowa.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 jest zakresowy o pominięciu prawodawczym, co w praktyce oznacza, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Zatem wyrok z dnia 12 maja 2015 r. nie powoduje uchylenia przepisu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu" zastrzegając, że wyrok ten nie przesądza jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Aktualne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium znacznego upływu czasu dla zaistnienia negatywnej przesłanki w stwierdzeniu nieważności.

Reasumując Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli Gmina Miejska Kraków i Skarb Państwa - Prezydent Miasta Krakowa, zarzucając naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.;

2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.;

3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważono jednak, że wyrok ten jest zakresowy. Orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. Wyrok ten nie prowadzi do zmiany normatywnej treści przepisu, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdzał sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie.

Sąd podkreślił, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nie przewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przez organy normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a także Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa.

Wskazano także, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach, jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, że w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych". Tym bardziej nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej.

Zdaniem Sądu, nie kwestionując co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, to brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę ani sąd, ani organ gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym.

Sąd zwrócił także uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy wyrok Trybunału nie jest odczytywany w sposób jednolity i chociaż pojęcie znacznego upływu czasu nie zostało zdefiniowane, to należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy. Inna linia orzecznicza, którą należy uznać za dominującą, stoi jednak na stanowisku, że wyrok Trybunału nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd. Sąd orzekający przychylił się do tej drugiej linii orzeczniczej, która wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego nie przyznaje charakteru zmiany normatywnej i uznaje, że powinien tego dokonać ustawodawca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarb Państwa - Prezydent Miasta Krakowa i Gmina Miejska Kraków, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak:

- art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszednie obowiązującą i są ostateczne poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

- art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratyczny państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

- art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

- art. 8 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów prawa procesowego jak:

- art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności;

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. G., A. J., R. J., M. K., A. K., P. K., A. R., K. R., T. R., Z. F., J. R., A. G., J. G., M. G. oraz D. G. wnieśli o jej oddalenie, jednocześnie informując, że nie domagają się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę na szczególne okoliczności niniejszej sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 1994 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Wojewoda Krakowski stwierdził nabycie przez Gminę Kraków z mocy prawa udział w 1/12 prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Podstawą do uznania przez Wojewodę Krakowskiego, że Skarb Państwa był współwłaścicielem w 1/12 wskazanej nieruchomości było postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia z dnia 17 maja 1978 r. stwierdzające, że spadek po L. W. (zmarłym 31 sierpnia 1947 r.) nabył w całości Skarb Państwa.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2009 r. Sąd Rejonowy dla Krakowa Śródmieścia uchylił postanowienie z dnia 17 maja 1978 r. i utrzymał w mocy postanowienie Sądu Powiatowego dla Miasta Krakowa z dnia 5 kwietnia 1951 r. stwierdzające, że prawa do spadku po L. W. przypadają T. M. w całości. Mając na uwadze, że spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a L. W. zmarł 31 sierpnia 1947 r., z tym dniem nastąpiło otwarcie spadku. Powyższe oznacza, że Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. nie był właścicielem 1/12 części skomunalizowanej nieruchomości. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1994 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Kraków z mocy prawa nieodpłatnie udziału 1/12 własności prawa własności, a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Na podstawie art. 145a k.p.a. z powołaniem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wystąpili Gmina Miejska Kraków i Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa. W wyniku wznowienia postępowania Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., a decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy swoja decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., które stały się przedmiotem niniejszego postępowania.

W skardze kasacyjnej w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z powołanymi przepisami Konstytucji RP, tj. art. 190 ust. 1, art. 2, art. 7, art. 8. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.

Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 190. ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wynikająca z powyższego przepisu zasada zgodnie z którą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne nie jest przedmiotem sporu, ani organ ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje i nie podważa tej zasady. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 jest ostateczny i ma moc powszechnie obowiązującą. Moc powszechnie obowiązującą i walor ostateczności mają wszystkie rozstrzygnięcia co do istoty podejmowane w ramach przysługujących Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencji. Odnosząc się do powołanych zasad konstytucyjnych zawartych: w art. 2, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, czy też zasady praworządności zawartej w art. 7 to zaznaczyć należy, że te same zasady mają zastosowanie w przypadku orzeczeń sądowych, a takim orzeczeniem było postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa – Śródmieścia z dnia 14 grudnia 2009 r. uchylające postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia z dnia 17 maja 1978 r. i utrzymujące w mocy postanowienie Sądu Powiatowego dla Miasta Krakowa z dnia 5 kwietnia 1951 r. W wyniku tego orzeczenia stwierdzono, że spadkobiercą L. W. jest T. M., a nie Skarb Państwa. To prawomocne postanowienie Sądu z dnia 14 grudnia 2009 r. zarówno organ jak i sąd zobowiązany jest stosować, a zważywszy że postanowienie to dotyczy praw spadkowych należy wskazać, że prawo dziedziczenia podlega szczególnej ochronie w Konstytucji. Zgodnie z art. 21 ust.1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i dziedziczenie. Z kolei art. 64 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Konstytucja chroni prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Natomiast z konstytucyjnej ochrony prawa dziedziczenia wynika dla ustawodawcy obowiązek kształtowania praw majątkowych jako dziedzicznych i wprowadzenia określonego modelu i zasad dziedziczenia, ustawodawca dysponuje pewną swobodą w tym względzie, ale granicą swobody ustawodawcy jest zakaz naruszania wartości konstytucyjnych. Ta konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia realizowana jest poprzez przepisy prawa spadkowego. W konsekwencji niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 8 Konstytucji, tj. bezpośredniego jej stosowania, albowiem w okolicznościach tej sprawy prowadziłoby to do naruszenia innych zasad konstytucyjnych związanych z ochroną dziedziczenia. Dlatego też nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż dokonywanie wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad musi być dokonywane w każdej konkretnej sprawie w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem interesu nie tylko adresata decyzji, ale także pozostałych stron bezpośrednio na których decyzja ta oddziałuje, stąd też w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej zasad konstytucyjnych, a nadto nie można pomijać konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia czy nastąpił znaczny upływ czasu.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zaś wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Wymienionym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, co nie nastąpiło do dnia dzisiejszego albowiem przepisu tego nie znowelizowano. Nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu - nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3/17).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.