Wyrok NSA, sygn. akt II SA 969/82
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1982-10-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 104 par. 1, art. 1 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: par. 3 ust. 1 pkt 3, par. 4 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1970 nr 16 poz. 137
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych.
Teza: Orzeczenie o jakości towarów wydawane przez właściwe organy na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych /Dz.U. nr 16 poz. 137 ze zm./, wykazuje cechy upodabniające je do fachowych opinii /np. orzeczeń lekarskich/.

Oparte natomiast na nim - jako na dowodzie - rozstrzygnięcia o charakterze konstytutywnym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, mają charakter decyzji administracyjnych, wywołują bowiem bezpośrednio określone skutki prawne w konkretnej sprawie indywidualnej w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, przy czym w sprawie tej organu rozstrzygającego nie łączy stosunek nadrzędności organizacyjnej z adresatami takiego rozstrzygnięcia /por. art. 1 par. 1 pkt 1 i art. 3 par. 3 Kpa/.

TEZY

Orzeczenie o jakości towarów wydawane przez właściwe organy na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych /Dz.U. nr 16 poz. 137 ze zm./, wykazuje cechy upodabniające je do fachowych opinii /np. orzeczeń lekarskich/.

Oparte natomiast na nim - jako na dowodzie - rozstrzygnięcia o charakterze konstytutywnym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, mają charakter decyzji administracyjnych, wywołują bowiem bezpośrednio określone skutki prawne w konkretnej sprawie indywidualnej w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, przy czym w sprawie tej organu rozstrzygającego nie łączy stosunek nadrzędności organizacyjnej z adresatami takiego rozstrzygnięcia /por. art. 1 par. 1 pkt 1 i art. 3 par. 3 Kpa/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w L. na decyzję Głównego Inspektoratu Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych z dnia 23 lutego 1982 r. i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Głównego Inspektoratu Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa.


UZASADNIENIE

W dniu 17 czerwca 1981 r. Państwowej Gospodarstwo Rybackie w L. - Zakład w O.L. otrzymało dostawę bobiku z Okręgowego Przedsiębiorstwa Przemysłu Zbożowo-Młynarskiego PZZ w J. - Elewator w W.

Ze względu na duże zawilgocenie, wysoką temperaturę i stęchły zapach paszy, odbiorca wystąpił w tym samym dniu do urzędowego próbobiorcy Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych - Okręgowej Delegatury w L. o przeprowadzenie analizy laboratoryjnej dostarczonego bobiku. Próbki zostały pobrane w tym samym dniu - z odnotowaniem w protokole, że pobranie próbki nastąpiło zgodnie z normą PN-70/R-74010. Jak wynika ze skargi Państwowego Gospodarstwa Rybackiego, na wniosek okręgowego Przedsiębiorstwa Przemysłu Zbożowo-Młynarskiego w J. Delegatury Inspekcji przeprowadziła również ponowne badanie wtórnika urzędowo pobranej próby. Wynik analizy laboratoryjnej z dnia 7 lipca 1981 r. wykazał zawilgocenie bobiku 40,3 procent. Wynik analizy laboratoryjnej z 8 września 1981 r. nr 2131, nawiązujący również do tej samej ilości towaru i numeru protokołu 2/81 pobrania próby, wskazał a zbliżony stopień zawilgocenia bobiku - 40,6 procent.

Opierając się na wyniku analizy laboratoryjnej, Komisja Rzeczoznawców przy Okręgowej Delegaturze Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych w L. orzeczeniem z dnia 17 lipca 1981 r. nr III/6331/1346/81 orzekła obniżenie wartości towaru o 14 procent od ceny zbytu bobiku.

Orzeczenie to zaskarżyło w trybie odwoławczym Okręgowe Przedsiębiorstwo Przemysłu Zbożowo-Młynarskiego w J. do Głównego Inspektoratu Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych.

Główny Inspektorat, decyzją z dnia 23 lutego 1982 r. nr INSP-III-72/50/81, uchylił orzeczenie Komisji Rzeczoznawców przy Okręgowej Delegaturze w L. i postanowił, że dostawę bobiku o wadze 9.390 kg należy rozliczyć na podstawie atestu dostawcy. Jako podstawę prawną działania główny Inspektorat powołał par. 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 30 lipca 1970 r. w sprawie organizacji i szczegółowego zakresu działania Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych /Dz.U. nr 19 poz. 160/. Uzasadniając decyzję, Główny Inspektorat podał, że ustalił, iż Elewator w W. przyjmował bobik od dostawców w okresie IV kwartału 1980 r. oraz na początku I kwartału 1981 r. o stopniu zawilgocenia od 26,1 do 35,8 procent, był on przy tym poddawany suszeniu do osiągnięcia 14,3-15,8 procent wilgotności, a dostawa wysłana do odbiorcy wykazywała w dniu 16 czerwca 1981 r. zawilgocenie 15 procent. Na tej podstawie instancja odwoławcza przyjęła, że kwestionowany bobik o zawilgoceniu 40,3 procent nie pochodził z Elewatora w W. i pobrana próba nie może stanowić podstawy dla ustalenia faktycznej jakości kwestionowanego bobiku i jego rozliczenia.

Decyzję Głównego Inspektoratu zaskarżyło Państwowe Gospodarstwo Rybackie w L. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając gołosłowność twierdzenia Głównego Inspektoratu, że pobrane próbki nie pochodziły z transportu bobiku dostarczonego przez Elewator w W. Równie dobrze można przyjąć, zdaniem skarżącego, że bobik został zamoczony do załadowaniu na samochód w celu przetransportowania.

Odpowiadając na skargę, Główny Inspektorat powtórzył stwierdzenie, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone u dostawcy wykazało, iż stopień zawilgocenia bobiku w następstwie suszenia został zredukowany do 14,3-15,8 procent. Dostawca nie ma żadnych dokumentów potwierdzających kwestionowanie towaru przez odbiorcę, wymaganych zarządzeniem Ministra Finansów z dnia 31 maja 1976 r. w sprawie ogólnych warunków umów sprzedaży i umów dostawy zbóż, ziarna roślin oleistych i strączkowych oraz ich przetworów między jednostkami gospodarki uspołecznionej /M.P. nr 26 poz. 113/, przez co uniemożliwił dostawcy wszczęcie postępowania, wynikającego z tych warunków. Zarzucił również niewłaściwy sposób pobierania próbki, która nie stanowiła kompletu wymaganego obowiązującą normą PN-70/R-74010.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 września 1982 r. pełnomocnik strony skarżącej, polemizując ze stwierdzeniami pełnomocnika Głównego Inspektoratu, przedstawił kopię telegramu reklamującego jakość bobiku, nadanego w dniu 17 czerwca 1981 r. do dostawcy. Pełnomocnik Głównego Inspektoratu natomiast zakwestionował prawidłowość pobrania próbki bobiku do badań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie podlega rozważeniu prawny charakter rozstrzygnięć organów Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, z czym wiążą się zagadnienia dopuszczalności skargi na te rozstrzygnięcia do Sądu, oraz załatwianie przez te organy spraw w drodze decyzji przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych /Dz.U. nr 16 poz. 137 ze zm./ powierza Inspekcji m.in. kontrolę oraz orzekanie o jakości towarów objętych właściwością jej organów /art. 3 ust. 1 pkt 3/. Niezależnie od tego art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy uprawnia organy Inspekcji do orzekania, w razie stwierdzenia niewłaściwej jakości, o konieczności:

- przeklasyfikowanie towaru,

- oddania go do przerobu lub przeznaczenia na inne cele uzasadnione właściwościami tego towaru,

- zniszczenia towaru, jeśli jest on nieprzydatny dla celów gospodarczych.

O ile orzeczenie o jakości towarów /art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy/ wykazuje cechy upodabniające je do fachowych opinii /np. orzeczeń lekarskich/, o tyle oparte na nim - jako na dowodzie - rozstrzygnięcia o charakterze konstytutywnym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy, mają charakter decyzji administracyjnych. Wywołują bowiem one bezpośrednio określone skutki prawne w konkretnej sprawie indywidualnej w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, przy czym w sprawie tej organu rozstrzygającego nie łączy stosunek nadrzędności organizacyjnej z adresatami takiego rozstrzygnięcia /por. art. 1 par. 1 pkt 1 i art. 3 par. 3 Kpa/. Wprawdzie, jak wykazuje analiza akt sprawy, rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie, zwłaszcza orzeczenia Komisji Rzeczoznawców przy Okręgowej Delegaturze Inspekcji w L., ustalające obniżenie wartości towaru, nie zawierały wszystkich elementów przewidzianych dla formy decyzji w art. 107 par. 1 Kpa, niemniej jednak - zgodnie z poglądami przyjętymi w nauce prawa administracyjnego oraz utrwalonymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - spełniały one podstawowe warunki dla decyzji, do których należy zaliczyć oznaczenie organu, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzje obu instancji zawierały nadto uzasadnienie o różnym stopniu szczegółowości. Decyzja instancji odwoławczej wskazywała przy tym podstawę prawną działania, aczkolwiek niezupełną, gdyż ograniczoną do przepisu kompetencyjnego par. 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 30 lipca 1970 r. w sprawie organizacji i szczegółowego zakresu działania Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych /Dz.U. nr 19 poz. 160 ze zm./, powierzającego Głównemu Inspektorowi Inspekcji rozpatrywanie odwołań.

Wydane na podstawie upoważnienia ustawowego /art. 8 pkt 3/ rozporządzenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 28 lipca 1972 r. w sprawie zasad i trybu powoływania oraz zakresu działania rzeczoznawców i zaprzysiężonych próbobiorców /Dz.U. nr 32 poz. 222 ze zm./ upoważniło rzeczoznawców do wydawania orzeczeń Dwóch kategorii, o których była już mowa na wstępie analizy stanu prawnego: badania towarów i określanie ich jakości oraz do wydawania w imieniu Inspekcji orzeczeń określających przydatność i przeznaczenie towaru lub zmniejszenie jego wartości /par. 2 ust. 1/. Można mieć wątpliwości, czy - uprawniając rzeczoznawców do ustalenia zmniejszenia wartości towarów - Minister nie przekroczył granic ustawowego upoważnienia. Zakres działania rzeczoznawców, o którym mowa w art. 8 pkt 3 ustawy, nie może bowiem przekraczać zakresu działania Inspekcji, określonego zwłaszcza w art. 3, 4 i innych ustawy. Wątpliwości może nasuwać, czy użyte w art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy określenie "przeklasyfikowanie" obejmuje również użyte w par. 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 28 lipca 1972 r. pojęcie "zmniejszenie wartości". Biorąc pod uwagę, że zmiana klasyfikacyjna powoduje konieczność zmiany wartości, Sąd przyjął, że organy Inspekcji są uprawnione do ustalania zmniejszonej wartości towaru, chociaż przepisy samej ustawy nie wyodrębniają takiego określenia, które zostało zamieszczone dopiero w rozporządzeniu.

2. Wydając decyzję organ administracji państwowej jest obowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji do umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a ponadto jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1 Kpa/. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie było prowadzone przez Komisję Rzeczoznawców z naruszeniem tej zasady /dostawca towaru nie brał w nim udziału/, instancja odwoławcza natomiast ograniczyła się do dokonania ustaleń zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego u dostawcy, z pominięciem ustaleń u odbiorcy towaru /strony skarżącej/ i bez umożliwienia mu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w trybie odwoławczym. Trafnie zarzuca w tej sytuacji strona skarżąca, że twierdzenie Głównego Inspektoratu, iż pobrane próbki dotyczą innej partii bobiku niż ta, której dotyczy sprawa, nie zostało dostatecznie wyjaśnione oraz uzasadnione, zwłaszcza że nie można wyłączyć, iż towar mógł ulec dalszemu zawilgoceniu w czasie transportu. Tym samym uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia również wymagań art. 107 par. 3 Kpa. Zarzuty natomiast wadliwego pobrania próbki u odbiorcy towaru przez próbobiorcę zostały podniesione przez Główny Inspektorat dopiero w stadium postępowania przed Sądem i nie były przedmiotem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed organami administracji. Biorąc pod uwagę uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.