Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 764/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 100 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania L. C. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia 22 maja 2013 r., nr [...], odmawiającej przyznania zasiłku celowego – utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż powołaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania L. C. wnioskowanego świadczenia, wskazując, że nie wykorzystuje ona własnych możliwości w celu poprawy sytuacji życiowej i odmówiła zawarcia kontraktu socjalnego. Ponadto wnioskodawczyni odmówiła podjęcia pracy zarobkowej powołując się na stan zdrowia oraz na charakter umowy, na podstawie której świadczyć miałaby usługi polegające na pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego innej osobie. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż choroby w postaci nadciśnienia tętniczego oraz schorzeniu układu pokarmowego nie stanowią przeciwwskazań do podjęcia pracy. Organ ten wskazał również, że wnioskodawczyni od wielu lat objęta jest wszechstronną pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] i każdorazową prośbę przyznania świadczeń uzasadnia brakiem możliwości zarobkowania. Przez ten okres nie podjęła jednak żadnych wysiłków zmierzających do zmiany swojej trudnej sytuacji.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w tej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca, co potwierdza notatka służbowa pracownika organu pomocy społecznej, widywana jest regularnie ze sprzętem sportowym służącym uprawianiu nordic walking, co świadczy o tym, że schorzenia, na jakie się ona powołuje, nie ograniczają jej funkcjonowania w życiu codziennym. Istotne znaczenie, jak podkreśliło Kolegium, ma przy tym fakt, że odwołująca się złożyła zaświadczenie lekarskie stwierdzające uraz kolana, dopiero po przeprowadzeniu aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ponadto w czasie rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym w dniu 8 kwietnia 2013 r. skarżąca stwierdziła, że nie satysfakcjonuje ją forma proponowanej umowy o świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego starszej osobie mieszkającej około 1,5 km od miejsca zamieszkania wnioskodawczyni. Te wszystkie okoliczności, zdaniem Kolegium, wskazują, iż odmowa podjęcia zatrudnienia mogła być uzasadniona nie tylko względami zdrowotnymi bądź też, że względy zdrowotne nie stanowiły obiektywnej przeszkody w podjęciu zatrudnienia przez L. C.

Organ odwoławczy podkreślił, że jedynym dowodem stwierdzającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia zatrudnienia jest orzeczenie właściwego organu rentowego lub orzeczenie komisji do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności umiarkowanym lub znacznym, a orzeczeń takich L. C. nie posiada. W ocenie Kolegium, zaświadczenie lekarza rodzinnego stwierdzające przewlekłe schorzenia układu sercowo-naczyniowego oraz kostno-stawowego, a także zaburzenia lękowo-depresyjne z adnotacją, że pacjentka nie jest aktualnie zdolna do podjęcia pracy, nie może rozstrzygać bezwzględnie o istnieniu przeszkody zdrowotnej do podjęcia zatrudnienia. Podobnie organ odwoławczy ocenił przedłożone przez skarżącą zaświadczenia lekarzy specjalistów z zakresu psychiatrii, okulistyki i neurologii, jak również wydane przez lekarza rodzinnego skierowania do poradni specjalistycznych i recepty na leki obniżające ciśnienie tętnicze, zmniejszające napięcie psychiczne oraz wspomagające pracę układu pokarmowego. Ogólny stan zdrowia odwołującej się, w tym uraz jej kolana, jak podkreśliło Kolegium, nie mógł stanowić obiektywnej przeszkody w przyjęciu oferowanej jej propozycji zatrudnienia, skoro kilka miesięcy wcześniej była ona zatrudniona na takim samym stanowisku pracy.

W ocenie Kolegium, wskazane wyżej okoliczności oraz fakt, że strona odmówiła zawarcia kontraktu socjalnego, świadczą o tym, iż organ pierwszej instancji odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Sądu wniosła L. C., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. W skardze oraz w złożonym w dniu 7 marca 2014 r. piśmie procesowym wskazała, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, zaś powodem odmowy podjęcia zatrudnienia oraz niezawarcia kontraktu socjalnego był jej zły stan zdrowia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem prawa.

Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."). Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarżąca domagała się przyznania zasiłku celowego, zatem w rozpoznawanej sprawie będą mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą").

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1-4). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego.

W świetle art. 39 ust. 1 i ust. 2 zasiłek celowy przyznaje się na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, takiej jak w szczególności: pokrycie kosztów zakupu żywności i leków, kosztów leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, czy kosztów pogrzebu.

Odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia organy administracji powołały się na art. 11 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej może stanowić m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego bądź też nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną.

Wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia na podstawie wspomnianego przepisu, opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego. Uznanie to oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści.

Kontrola sądowa takiej decyzji sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Zdaniem Sądu organy administracji obu instancji nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a dokonana przez te organy ocena dowodów nosi cechy dowolności.

Przede wszystkim zauważyć należy, że we wniosku z dnia 30 kwietnia 2013 r., który był rozpoznawany przez organy administracji obu instancji w niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się o przyznanie jej zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że pomoc pieniężna konieczna jest jej zwłaszcza na to pokrycie kosztów zakup leków i kosztów leczenia, gdyż nie stać jej na to, a stan zdrowia wymaga od niej bezwzględnego leczenia. Dodatkowo podniosła, że prosi o przyznanie pomocy na opłacenie kosztów eksploatacji mieszkania (opłaty za energię elektryczną, wywóz nieczystości i zużycie wody). Do wniosku skarżąca załączyła m.in. 5 recept na leki oraz zaświadczenia lekarskie z dnia 14 kwietnia 2013 r. i 2 maja 2013 r. (k. 1-5 akt adm.). Skoro zatem skarżąca wnioskowała – w pierwszej kolejności – o przyznanie jej finansowego wsparcia na realizację leków, a jednocześnie organy administracji nie kwestionowały złej sytuacji materialnej skarżącej, to biorąc pod uwagę złożone przez skarżącą zaświadczenia lekarskie potwierdzające jej zły stan zdrowia, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, obowiązkiem tychże organów było szczególnie wnikliwe rozpatrzenie ewentualnej zasadności uwzględniania wniosku skarżącej w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że niepodjęcie leczenia farmakologicznego zaleconego skarżącej przez lekarza specjalistę, spowodowane brakiem środków finansowych, mogło mieć negatywne konsekwencje dla stanu zdrowia skarżącej.

Sądowi jest przy tym wiadome z urzędu, że nawet przy przekroczeniu kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, wnioski o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłków celowych specjalnych z przeznaczeniem na zakup leków są z reguły rozpoznawane pozytywnie przez organy administracji. Zdaniem Sądu, takie działanie organów wynika w szczególności z prawidłowego stosowania powołanego przepisu art. 3 ust. 4 ustawy, stanowiącego, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Nie do zaakceptowania jest nadto stanowisko organów administracji, które stwierdziły, że schorzenia, na które cierpi skarżąca, to jest nadciśnienie tętnicze, choroby układu pokarmowego oraz uraz kolana nie stanowią przeciwwskazań do podjęcia pracy przez skarżącą.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że ocena stanu zdrowia, w tym również co do możliwości podjęcia zatrudnienia, wymaga wiadomości specjalnych, której organ pierwszej instancji oraz Kolegium nie posiadają. Formułowanie więc przez te organy tak kategorycznego stanowiska, w dodatku kwestionującego treść przedłożonych przez skarżącą zaświadczeń z dnia 15 kwietnia 2013 r. oraz z dnia 2 maja 2013 r., które zostały wystawione przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej, a także pozostającego w sprzeczności z innymi dowodami złożonymi przez stronę, w szczególności z zaświadczeniami lekarzy specjalistów z zakresu psychiatrii, okulistyki i neurologii, jest prawnie wadliwie. O ile organy administracji uznawały, wbrew złożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej, że nie ma jakichkolwiek przeszkód do podjęcia przez skarżącą zaoferowanej jej pracy, to wobec braku fachowej wiedzy lekarskiej obowiązane były powołać biegłego, który dysponując taką wiedzą, byłby w stanie wypowiedzieć się w sposób wiarygodny na temat stanu zdrowia skarżącej. Skoro ani organ pierwszej instancji, ani organ drugiej instancji tego nie uczyniły, a jednocześnie nie wykazały, by powyższa dokumentacja lekarska budziła zastrzeżenia z punktu widzenia formalnego, na przykład z powodu braku autentyczności, to nie miały one podstaw, by nie dać wiary tym dowodom.

Sąd nie podziela również stanowiska organów administracji, zgodnie z którym jedynym dowodem stwierdzającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia zatrudnienia jest orzeczenie właściwego organu rentowego lub orzeczenie komisji do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności umiarkowanym lub znacznym. Należy podkreślić, że polskiej procedurze administracyjnej – co do zasady – nie jest znana legalna teoria dowodów, która pozwala na kwalifikowanie wartości dowodowej określonych środków dowodowych według z góry określonej hierarchii tychże środków, lecz obowiązkiem organu jest każdorazowe wyczerpujące odniesienie się do wszystkich wywołanych w sprawie dowodów. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wykluczają przy tym możliwości oceny stanu zdrowia osób ubiegających się o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej na podstawie innych dowodów aniżeli orzeczenia organów rentowych lub komisji do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie przepisy tej ustawy w art. 6 pkt 1 wprowadzają pojęcie całkowitej niezdolności do pracy, które oznacza "całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych". Zauważyć jednak trzeba, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy, nie zawiera unormowania, które uzależniałoby stwierdzenie, że stan zdrowia osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia uzasadniał odmowę podjęcia przez nią zatrudnienia bądź miał wpływ na niezawarcie kontraktu socjalnego, od ustalenia, iż osoba ta jest całkowicie niezdolna do pracy w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy.

Wskazać należy, że w świetle przepisów odrębnych dla stwierdzenia niezdolności do pracy nie zawsze jest wymagane legitymowanie się orzeczeniem organu rentowego bądź komisji do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. W szczególności, stosownie do art. 53 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2014 poz. 159), przy ustalaniu prawa do zasiłków chorobowych, dowodem stwierdzającym czasową niezdolność do pracy z powodu choroby, jest zaświadczenia lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby, które wystawiać może – na odpowiednim druku – między innymi lekarz specjalista medycyny rodzinnej. Oczywistym jest przy tym, że skarżąca nie mogła przedstawić organom takiego zaświadczenia, albowiem wystawia się je wyłącznie w odniesieniu do osób "ubezpieczonych" w rozumieniu przepisów powołanej ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, do których osoby bezrobotne – takie, jak skarżąca – nie należą.

Skoro zatem skarżąca przedstawiła aktualne zaświadczenie lekarskie, potwierdzające istniejące u niej przewlekłe schorzenia układu sercowo-naczyniowego oraz kostno-stawowego, a także zaburzenia lękowo-depresyjne oraz zawierające stwierdzenie, że "pacjentka nie jest aktualnie zdolna do podjęcia pracy", to nieuzasadnionym było stwierdzenie organów obu instancji, iż skarżąca uchyla się w sposób nieuzasadniony od podjęcia zatrudnienia (k. 35 akt adm.).

Budzi również wątpliwości Sądu oparcie stanowisko organów w powyższej kwestii na znajdującym się w notatce służbowej pracownika socjalnego stwierdzeniu, że "Pani L. C. widziana jest podczas częstego uprawiania sportu z kijkami do nordic walking w okolicach [...] Góry, co świadczy o tym, że mogłaby podjąć zatrudnienia" (k. 32 akt adm.). Stwierdzenie to, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a zwłaszcza wspomniane zaświadczenie lekarskie z dnia 2 maja 2013 r., jest całkowicie dowolne.

Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a decyzja organu odwoławczego – również z naruszeniem art. 136 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji narusza także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W związku z tym Sąd, działając na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił decyzję organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do postępowania zawarte w niniejszym wyroku. W szczególności organy te należycie ocenią, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki, określone w art. 11 ust. 2 ustawy, uzasadniające odmowę przyznania świadczenia wnioskowanego przez skarżącą. W kwestii tej organy będą miały na względzie, że przepis ten uniemożliwia automatyczne przyjęcie, iż odmowa podjęcia zatrudnienia czy też niezawarcie kontraktu socjalnego skutkować winno odmową przyznania wnioskowanych świadczeń, lecz pozostawia rozstrzygnięcie w tym przedmiocie uznaniu organu administracji. Zdaniem Sądu oznacza to, że organ rozważając zasadność wydania decyzji odmownej na podstawie tego przepisu, winien mieć na uwadze całokształt okoliczności sprawy, które to okoliczności ma obowiązek ocenić w kontekście przywołanych wyżej zasad ogólnych ustawy o pomocy społecznej określonych w art. 2 ust. 1 i art. 3, a także wyrażonej w art. 100 ust. 1 tej ustawy zasady nakazującej organom kierowanie się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.