Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1120/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 i 5, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1603/11 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego 1. uchyla pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1603/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I). Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II) oraz przyznał ze środków budżetowych Sądu na rzecz radcy prawnego W. B. kwotę 307,50 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (pkt III).

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 48 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie legalności robót budowlanych wykonywanych na działce nr [...], położonej w [...], gmina [...], powiecie wołomińskim, polegających na budowie budynku inwentarskiego oraz płyty gnojowej ze zbiornikiem na płynne odchody zwierzęce. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas kontroli robót inwestor – M. S. przedłożył decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę powyższej inwestycji w istniejącej zabudowie zagrodowej, która stała się ostateczna z dniem [...] marca 2009 r. oraz zawiadomienie o przystąpieniu do robót budowlanych, które złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Wołominie w dniu 14 kwietnia 2009 r., a także dziennik budowy, z którego wynika, że do robót przystąpiono w dniu 2 maja 2009 r. Organ uznał, że proces budowlany przebiega prawidłowo i brak jest podstaw prawnych do podjęcia działań, których domaga się W. S. Wyjaśnił także, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ roboty budowlane prowadzone są w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony projekt budowlany. Sporne roboty budowlane zostały wykonane legalnie, w sposób zgodny z przepisami Prawa budowlanego i zgodnie ze sztuką budowlaną oraz pozwoleniem na budowę. Tym samym brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego i brak jest podstaw do wstrzymania robót ani tym bardziej do nakazania likwidacji wykonanych robót. Postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji organu I instancji i stwierdził, że inwestycja realizowana jest zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, co potwierdza treść protokołu z przeprowadzonych oględzin. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku ustawowego umocowania do wydania decyzji administracyjnej przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie, organ odwoławczy poinformował, że niniejsza kwestia wyjaśniana była skarżącemu wielokrotnie zarówno na etapie postępowań odwoławczych, jak i skargowych, w związku z czym nie widzi podstaw do ponownego zajmowania stanowiska w tej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził również, że decyzja organu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. S., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., decyzji wydanej przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wołomińskim z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] jako wydanej bez podstawy prawnej przez osobę nieuprawnioną, z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżący zarzucił organowi błędne zastosowanie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów K.p.a., w tym art. 28, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wskazał, że z zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 138 K.p.a., organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i zarzuty podniesione przez strony postępowania oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W postępowaniu odwoławczym organ dokonuje weryfikacji dotychczasowej procedury postępowania, jak również wykorzystanych w rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy powinien zbadać zarzuty strony, a w uzasadnieniu decyzji administracyjnej odnieść się do nich, szczególnie jeśli zarzuty dotyczą sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego. Treść uzasadnienia ma bowiem szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zasadniczego zarzutu dotyczącego podpisania decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011r. przez "p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie". Tymczasem skarżący zarzucał, że decyzja organu I instancji i decyzja odwoławcza nie wskazywały źródła umocowania podpisanej pod decyzją osoby do wydawania decyzji administracyjnej w imieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie wskazano normy kompetencyjnej wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa ani też innej informacji o upoważnieniu wydanym przez organ dla osoby podpisanej pod decyzją do jej wydania. Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wykonuje zadania nadzoru budowlanego, jako samodzielny organ administracji rządowej. Organ ten, w przeciwieństwie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, który działa w imieniu wojewody, wykonuje powierzone mu zadania w imieniu własnym, a nie starosty. W związku z tym nie jest on organem zaliczanym do organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Procedurę jego powołania określa art. 86 Prawa budowlanego, z którego wynika, że powołuje go starosta spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że organizację pracy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie określa Regulamin Organizacyjny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie stanowiący załącznik Nr 1 do zarządzenia Nr 5/2010 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia 23 czerwca 2010 r. Dokument ten jednak nie wyjaśnia kwestii będącej podstawą zarzutu odwołania. W ocenie Sądu, obowiązkiem organu odwoławczego było wnikliwe odniesienie się do zarzutów odwołania w sposób umożliwiający kontrolę sądową. Tymczasem, z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odwoławczy wskazał jedynie, że "kwestia ta była skarżącemu wyjaśniana wielokrotnie". Sąd wskazał, że żadna decyzja ani pismo ze wskazanym w uzasadnieniu numerem sprawy nie znajdują się w aktach administracyjnych, co całkowicie uniemożliwia sądową weryfikację twierdzeń organu. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 140 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Jednocześnie ogólnikowo stwierdził, że nie podziela pozostałych zarzutów skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, podczas gdy organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i odniósł się w sposób precyzyjny do zarzutu dotyczącego podpisania decyzji przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie. Natomiast w sytuacji nieuznania powyższego zarzutu za zasadny, podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął w zaskarżonym wyroku, iż naruszenie wskazane w uzasadnieniu wyroku miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy należało przyjąć, że powyższe naruszenie nie miało charakteru istotnego i nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji;

- art. 106 § 3 w zw. z § 5 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na niezobowiązaniu organu do uzupełnienia akt sprawy przez złożenie brakujących dokumentów sprawy powołanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wskazujących na wielokrotność udzielanych skarżącemu informacji odnośnie stanowiska w kwestii pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi W. S.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 5 P.p.s.a., o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów na okoliczność wielokrotnego i prawidłowego przedstawiania przez organ odwoławczy stanowiska odnośnie umocowania pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ odwoławczy wielokrotnie wyjaśniał W. S. zarówno na etapie postępowań odwoławczych, jak również skargowych kwestię dotyczącą podpisania decyzji z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie. Lakoniczne odniesienie się organu odwoławczego do tego zarzutu nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy i nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Poza tym wątpliwości w tym zakresie Sąd I instancji mógł usunąć z urzędu, w oparciu o przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., z uwagi na powołanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na pisma w aktach innych spraw. Z tego uprawnienia Sąd nie skorzystał, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że wyżej opisane działanie organu odwoławczego doprowadziło do naruszenia przepisów procesowych. Organy nadzoru budowlanego prowadziły również inne postępowania administracyjne z wniosków W. S., w ramach których również wielokrotnie wyjaśniano kwestię uprawnień pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie. Wywiedziono również, że wskazania Sądu co do dalszego postępowania są pozbawione podstaw, ponieważ organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym do zarzutu dotyczącego kwestii uprawnień pełniącego obowiązki PINB w Wołominie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. S., reprezentowany przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podzielając stanowisko oraz wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji. Dodatkowo wskazał, że z powołanych przez organ odwoławczy pism i decyzji nie wynika podstawa prawna kompetencji p.o. PINB w Wołominie, a wobec tego przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów nie znajduje uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1c, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie fakt lakonicznego tylko odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu niewłaściwego umocowania do działania osoby pełniącej obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie stanowił tak istotną wadę decyzji organu II instancji, że zachodziła konieczność jej uchylenia. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, że wprawdzie przepis art. 138 § 1 K.p.a. przenosi na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem zarzutów sformułowanych w odwołaniu, ale obowiązek ten dotyczy tylko i wyłącznie zawisłej sprawy administracyjnej. Nie dotyczy on natomiast obowiązku wypowiadania się co do wszelkich innych okoliczności wskazywanych w odwołaniu przy okazji rozpatrywanej sprawy administracyjnej, jeżeli okoliczności te nie mieszczą się w granicach danej sprawy. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem, nawet gdy żąda tego odwołująca się strona, zmieniać ani rodzaju sprawy ani rozszerzać jej zakresu pod względem przedmiotowym. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz. 11 Wydanie", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 513).

W kontrolowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji była sprawa dotycząca legalności robót budowlanych wykonywanych przez M. S. Nie była przedmiotem rozstrzygnięcia kwestia prawidłowości powołania a w konsekwencji sprawa właściwego umocowania osoby pełniącej obowiązki Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Wołominie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano już pogląd, że kwestia ewentualnej wadliwości samego aktu powierzenia obowiązków nie mogła być przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji, który orzekał w granicach sprawy, określonych przez treść zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) nie jest tożsamy z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonej decyzji. Czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1783/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Podobne stanowisko NSA zajmował w wyrokach z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07 i z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1549/09 (zam. w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie należało zatem do kompetencji ani organu odwoławczego ani Sądu I instancji badanie zgodności z prawem aktu powołania piastuna organu, gdyż kontrola taka wykraczałaby poza granice danej sprawy, określone zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Dla potrzeb rozstrzygnięcia tej sprawy istotna jest jedynie okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę piastującą funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie, a więc organ właściwy do rozpoznania sprawy. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że brak wyjaśnienia kwestii związanych z prawidłowością powołania tego organu stanowi istotną wadliwość kontrolowanej przez ten Sąd decyzji odwoławczej, nie mogło się ostać. Pogląd ten wyrażony został poza granicami rozpatrywanej sprawy i nie mógł stanowić części prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Za nieusprawiedliwione należało natomiast uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., gdyż przepisy te stanowią jedynie o uprawnieniu a nie o obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Ponadto, dokumenty na które powołał się autor skargi kasacyjnej, dotyczyły kwestii związanych z wyjaśnieniem podstaw umocowania osoby pełniącej funkcje organu I instancji, co jak już wyżej wspomniano, nie należało do meritum sprawy i nie mieściło się w jej granicach. Z kolei przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, są przepisami o charakterze ustrojowym i zarzut ich naruszenia nie może stanowić samodzielnej usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji, dając wyraz w uzasadnieniu wyroku jej zakresowi oraz wyjaśnieniu przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czego w zaskarżonym wyroku ewidentnie zabrakło, gdyż ograniczono sie jedynie do stwierdzenia, że Sąd nie podziela pozostałych zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za posiadającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie przepisu art. 207 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej, ustanowionemu dla niej na zasadzie prawa pomocy, jako że przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.