Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 355/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 113 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 1, art. 149 par. 2, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 81 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. K. - A. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] marca 2019 r., [...] wydana w przedmiocie odmowy uchylenia – na skutek wznowienia postępowania – dotychczasowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] 2018 r., [...] Tą ostatnią decyzją umorzono postępowanie w sprawie wybudowania na działce [...] w [...] będącej własnością M. S. dwóch oczek wodnych o wymiarach 7,0 m x 7,0 m i 6,0 x 7,0 m.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Dnia 13 września 2018 r. na działce [...] pracownicy Inspektoratu Powiatowego przeprowadzili kontrolę na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 – uw. Sądu, dalej "P.b."), z której sporządzono protokół [...] (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W protokole stwierdzono istnienie na działce M. S. szeregu obiektów, w tym między innymi dwóch oczek wodnych o wskazanych wyżej wymiarach.

Zawiadomieniem z dnia 27 września 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy poinformował M. S. o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania oczek wodnych (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy – powołując się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") postanowił jednak umorzyć postępowanie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 i art. 30 ust. 1 P.b. budowa basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2 nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia robót. Zdaniem Inspektora Powiatowego w takiej sytuacji należało umorzyć postępowanie w związku jego bezprzedmiotowością (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. B. K., właścicielka działki sąsiedniej ([...] – uw. Sądu), wystąpiła o wznowienie postępowań w sprawie obiektów na działce M. S., w tym postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Wskazała, że jej nieruchomość, z uwagi na jej usytuowanie, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów, których dotyczyły decyzje objęte wnioskiem wznowieniowym. B. K. zaznaczyła, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (to jest o tym, że zostały wydane decyzje dotyczące działki [...]) dowidziała się 30 listopada 2018 r. (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie utrwalono w aktach uproszczony wypis z rejestru gruntów, który potwierdza, że właścicielem działki [...] jest B. K. (k. 5a akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 3 stycznia 2019 r. ponownie przeprowadzono kontrolę między innymi na działce [...] (protokół [...] – k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a jej trakcie zebrano dodatkowe informacje uzupełniające protokół [...]. Dokonano pomiarów, z których wynika, że oczka wodne znajdują się w odległości odpowiednio 40,0 m i 13,0 od granicy z działką [...].

Dnia [...] stycznia 2019 r. ([...]) Inspektor Powiatowy postanowił wznowić na podstawie art. 149 § 1, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] (błędnie podano jej numer w pierwszym akapicie postanowienia jako "[...]") dotyczącą wybudowania na działce [...] dwóch oczek wodnych (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] 2018 r., [...] (numer decyzji także błędnie podano jako [...]). Podkreślił, że w oparciu o ponowne oględziny nieruchomości ustalono, iż oczka wodne objęte postępowaniem zlokalizowane są w odległości około 40,0 m i 13,0 m od granicy działki [...] stanowiącej własność B. K.. Mając to na uwadze, zważając także na charakter budowli, Inspektor Powiatowy doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do uznania wnioskującej o wznowienie postępowania za stronę. Inspektor Powiatowy przyznał, że co prawda działka [...] bezpośrednio graniczy z działką [...], jednak nie stwierdził, aby oczka wodne, których dotyczyło postępowanie, generowały oddziaływanie na tą pierwszą. Odnosząc się do wskazywanych przez B. K. art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego organ wyjaśnił, że oczka wodne przeznaczone są wyłącznie na potrzeby własne właściciela. Na działce [...] nie jest prowadzona działalność gospodarcza (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W odwołaniu B. K. podniosła, że nawet jeżeli nie uznać jej za stronę, to jej wystąpienia należało potraktować jako skargę powszechną. Poza tym organ powinien skontrolować, kiedy oczka wodne zostały wybudowane, czy nastąpiło to zgodnie z wówczas obowiązującym prawem i w jakim celu. W szczególności jej zdaniem należało ocenić, czy pełnią one funkcję małej architektury, względnie inną, jaką mają głębokość i czy są bezpieczne. B. K. przypomniała, że sam fakt, iż budowa obiektu budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Zawsze należy badać, czy obiekt nie narusza warunków technicznych i innych przepisów, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (k. 4-5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] marca 2019 r., [...] (k. 8-10 akt administracyjnych organu drugiej instancji) orzekł częściowo reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylił decyzję Inspektora Powiatowego w zakresie sformułowania "odmawiam uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]2018 znak: [...]" i w to miejsce orzekł cyt.: "odmawiam uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]2018 znak: [...]", natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji (zob. zwłaszcza przedostatnią stronę) wynika, że organ odwoławczy nie miał wątpliwości, iż działka [...] B. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów objętych postępowaniem, w tym również, gdy wziąć pod uwagę powołane w motywach odwołania art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego oczka wodne w żaden sposób nie ograniczają odwołującej się możliwości korzystania z jej nieruchomości, jak też pobierania z niej pożytków i innych dochodów. Poza tym nie powodują zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich. Organ uwypuklił też fakt odległości, jaka dzieli oczka wodne od granicy działki [...].

Odnosząc się do odwołania Inspektor Wojewódzki podkreślił, że B. K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania, a wobec tego należało go stosownie rozpatrzyć. Wnioskodawczyni okazała się nie mieć przymiotu strony w postępowaniu objętym wznowieniem, stąd orzeczono na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Końcowo Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że z kolei zmiana decyzji Inspektora Powiatowego była potrzebna wyłącznie w związku z podaniem niewłaściwego oznaczenia decyzji.

W skardze B. K. wystąpiła o uchylenie decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w kwocie 697 zł. W krótkim uzasadnieniu zaznaczyła, że nie można jej zdaniem w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. prostować oczywistych omyłek, co uczynił Inspektor Wojewódzki. Zwróciła też uwagę, że zgodnie z art. 113 § 3 K.p.a. na postanowienie o sprostowaniu służy zażalenie (k. 3-4 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 9 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy rozpocząć od wskazania, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowieniowym na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten określa typ rozstrzygnięcia właściwego w sytuacji, gdy wznowienie nie prowadzi do oczekiwanego przez wnioskodawcę skutku. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. (to jest postępowania wznowieniowego) wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a.

W niniejszej sprawie B. K. wystąpiła o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Z wyjaśnień skarżącej zaakceptowanych przez organ wynika, że dochowano terminu na złożenie wniosku z art. 148 § 1 K.p.a. Ustalenie to (które Sąd akceptuje) otworzyło drogę do badania zaistnienia przesłanki wznowieniowej (art. 149 § 2 K.p.a.).

W ocenie Sądu należy się zgodzić z organami obu instancji, że materiał sprawy nie pozwala stwierdzić, iżby B. K. miała przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2018 r., [...] i że w tym postępowaniu "nie brała udziału" "bez własnej winy".

Jak zostało już kilkukrotnie zaznaczone, postępowanie dotyczy oczek wodnych na działce [...]. W tym miejscu Sąd zaznacza, że w treści decyzji Inspektora Wojewódzkiego znalazł się błąd dotyczący wskazanej odległości budowli, których dotyczy postępowanie. Mianowicie na stronie trzeciej decyzji (k. 9 akt administracyjnych organu drugiej instancji) podano, że oczka wodne zlokalizowano odległości około 40 m i 130 m od granicy z działką [...] (należącą do B. K.). Druga z wymienionych tu odległości jest nieprawidłowa, gdyż z protokołu z dnia 3 stycznia 2019 r., [...] (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) jednoznacznie wynika, iż wedle pomiaru wynosi ona 13,0 m. Sąd nadmienia, że z uwagi na powyższe w celach poglądowych pozyskał i włączył do akt sądowych pomiary dokonane z wykorzystaniem publicznie dostępnych danych przestrzennych (Geoportal systemu Geosystem opary na danych "dane.gov.pl"). Z pomiarów tych wynika, że jedno z oczek wodnych znajduje się w odległości około 42 m od zachodniej granicy działki [...] (k. 24 akt sądowych), natomiast drugie w odległości około 12,1 m od granicy południowej granicy działki [...] (k. 25 akt sądowych). Pozwala to stwierdzić, że pomiary utrwalone w protokole [...] są wiarygodne, a podanie przez organ odwoławczy odległości "130" m (zamiast "13,0" m) jawi się jako oczywista omyłka.

Powyższa kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż pozostaje poza sporem, że przedmiotem postępowania, które zostało umorzone decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2018 r., [...], były oczka wodne na działce [...], które mają niewielkie wymiary (pomiarów dokonał organ w trakcie kontroli i wynoszą one 7,0 m x 7,0 m i 6,0 x 7,0 m – zob. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i których charakterystyka jest znana (służą właścicielowi do prywatnych potrzeb i nie jest z ich wykorzystaniem prowadzona działalność gospodarcza). Dla jasności Sąd zaznacza, że oczka wodne zostały odzwierciedlone na fotografiach stanowiących załącznik do protokołu [...] (zob. odpowiednio fotografię czwartą, obrazującą zbiornik po północnej stronie działki [...], i jedenastą w kolejności, obrazującą zbiornik po południowej stronie działki; por. mapy na k. 24 i 25 akt sądowych).

B. K., choć zainteresowana wznowieniem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, ani w skardze ani wcześniej w odwołaniu nie podała żadnego argumentu, który przemawiałby za uznaniem, że jej działka [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornych oczek wodnych. Pozwala to sądzić, że nie odczuwa ona żadnych realnych negatywnych skutków ich istnienia i eksploatacji, gdyż w przeciwnym razie mogłaby je opisać.

Sąd oczywiście ma na uwadze, że nawet bierność zainteresowanej nie zdejmuje z organów ciężaru ustalenia z urzędu zakresu oddziaływania obiektu. Te jednak wywiązały się ze swoich obowiązków – w toku specjalnie w tym celu wyznaczonej kontroli (zob. protokół z dnia 3 stycznia 2019 r., [...] – k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) ustaliły, że budowle znajdują się około 40 i 13 m od nieruchomości B. K.. Zarazem – mając na uwadze treść i granice prawa własności (art. 140, art. 144 Kodeksu cywilnego) – organy nie znalazły żadnych okoliczności, które pozwalałyby stwierdzić, że prawo własności działki [...] w jakiejkolwiek sferze doznaje uszczerbku.

Zważywszy na powyższe należy przyjąć za trafną konkluzję, że B. K. nie powinna była być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2018 r., [...], a tym samym nie można twierdzić, że doszło do sytuacji, w której "bez własnej winy nie brała [w nim] udziału". Skoro więc nie zaistniała przesłanka wznowieniowa będąca podstawą wniosku, to po przeprowadzeniu postępowania z art. 149 § 2 K.p.a., Inspektor Powiatowy zasadnie orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Odnoszą się do zgłoszonej (i podanej w wątpliwość) w skardze kwestii zmiany decyzji, której dokonał Inspektor Wojewódzki, Sąd wyjaśnia, że organ odwoławczy był uprawniony do skorygowania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W postępowaniu administracyjnym drugiej instancji sprawa badana jest ponownie w całokształcie, stąd przyjąć należy, że skoro organ odwoławczy jest uprawniony do oceny wszystkich okoliczności i aspektów sprawy administracyjnej, to tym bardziej umocowany jest do dokonywania korekt mających charakter omyłek. Sąd podkreśla, że przebieg postępowania przez Inspektorem Powiatowym nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy ono oczek wodnych na działce [...]. Tymczasem w decyzji z dnia [...] 2019 r. organ przytoczył numer decyzji odpowiadający innemu obiektowi – budynkowi gospodarczemu [...] ("[...]"). Korekta dokonana w zakresie numeru decyzji przez Inspektora Wojewódzkiego ("[...]") była więc jak najbardziej uzasadniona.

Ubocznie Sąd podkreśla, że B. K. twierdząc w skardze, że kwestia numeracji decyzji powinna zostać skorygowana w drodze postanowienia, nie wyjaśnia, jakie negatywne znaczenie procesowe ma dla niej forma korekty jakiej dokonał Inspektor Wojewódzki. Skarżąca podnosi, że postanowienie o sprostowaniu mogłaby (hipotetycznie) zakwestionować w drodze zażalenia (art. 113 § 3 K.p.a.). Nie precyzuje jednak w czym upatrywałaby domniemaną potrzebę zakwestionowania korekty numeru decyzji dokonanej przez Inspektora Wojewódzkiego. Sąd zaznacza w tym miejscu ponownie, że numer decyzji objętej wznowieniem ([...]) został podany przez organ odwoławczy prawidłowo. Skarżąca zapewne też zdaje sobie z tego sprawę, gdyż w podaniu z dnia 18 grudnia 2018 r. precyzyjnie przypisuje wszystkie numery spraw do obiektów na działce [...] (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wreszcie końcowo przypomnieć należy, że skargą objęto postępowanie wznowieniowe, a wydana decyzja opiera się wyłącznie na konkluzji, że konkretne obiekty, w konkretnym położeniu, znajdują się w takiej odległości od działki skarżącej (żądającej wznowienia postępowania), iż nie uzasadnia to rewizji kręgu stron postępowania [...] i uznania jej za stronę. Uwypuklony w skardze zarzut dotyczący tego, że nie zweryfikowano należycie legalności oczek wodnych (w kontekście zwłaszcza przepisów techniczno-budowlanych oraz z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego) jest zarzutem odnoszącym się do meritum sprawy. Mógłby być on podniesiony przez B. K., gdyby przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zaistniała. Dopiero w takiej sytuacji otworzyłaby się bowiem droga do ponownego badania sprawy w trybie wznowieniowym z udziałem strony wcześniej pominiętej.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).