Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 425/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody z dnia 19 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 maja 2018 r.,

nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 10 stycznia 2018 r., nr [..], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego przy ul. R. w T., na terenie działek nr [..]-[..] obręb ewidencyjny [..] jednostka ewidencyjna [..].

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 16 października 2017 r. R. S., prowadzący firmę A., wystąpił do Starosty z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę budynku usługowego przy ul. R. w T., na terenie działek nr [..]-[..] obręb ewidencyjny [..] jednostka ewidencyjna [..]. W toku postępowania organ architektoniczno - budowlany postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych naruszeń projektowych polegających na braku kompletności dokumentacji, niezgodności z przepisami budowlanymi oraz niezgodności z wymogami wynikającymi z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania miasta T. W dniu 3 stycznia 2018 r. pełnomocnik strony złożył pisemne wyjaśnienia w sprawie.

Po rozpoznaniu wniosku Starosta decyzją z dnia 10 stycznia 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niedoprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z wymogami powszechnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego oraz rozporządzeń wykonawczych.

W odwołaniu skarżący zarzucił błędną kwalifikację przedsięwzięcia jako budowę, gdy tymczasem inwestycja jest w istocie rozbudową istniejącej bazy gościnnej, gdyż uzupełnia o część piwniczną istniejący budynek gościnny. W tym zakresie wyjaśnił, że część podziemna jest połączona funkcjonalnie z częścią istniejącą i jest przeznaczona dla obsługi budynku w projektowanej rozbudowywanej części, na parterze której planuje się wykonanie salki konferencyjnej. Jej uzupełnieniem są pokoje gościnne umożliwiające nocleg gości uczestniczących w konferencjach. W związku z tym nie można zgodził się, że przedmiotowa inwestycja stanowi samodzielną całość techniczno-użytkową na co wskazuje m.in. fakt, że to w części istniejącej zlokalizowana jest łazienka dla osób niepełnosprawnych. O samodzielności i odrębności budynku nie może również świadczyć przeprowadzana dylatacja, która była niezbędna ze względu na nierówność osiadania obiektów. Ponadto, strona wskazała, iż zapewniona została wystarczająca ilość miejsc postojowych, które w części zostały zlokalizowane na działce nr [..] na podstawie umowy dzierżawy. Z kolei wyliczona przez organ ilość 84 miejsc wynika z błędnej interpretacji zapisu planu o 30 miejscach na 100 m2 powierzchni użytkowej biur, albowiem organ uznał, iż powierzchnia użytkowa całego budynku jest równa powierzchni użytkowej biur, przy czym do powierzchni biur wliczono piwnicę nieprzeznaczoną na pobyt ludzi, komunikację, toalety itd.

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia 19 maja 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji o niezgodności inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu. Organ odwoławczy uznał bowiem, podobnie jak Starosta, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku o funkcji usługowo-mieszkaniowej o wąski łącznik na poziomie piwnicy oraz budowę nowego (drugiego) budynku o funkcji hotelowej, połączonego z budynkiem istniejącym jedynie korytarzem komunikacyjnym o szerokości około 120 cm wyłącznie w poziomie piwnicy. W ocenie Wojewody połączenie istniejącej już części pensjonatowej z nowoprojektowanym budynkiem pensjonatowym stanowi natomiast próbę ominięcia zapisów obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XXVIII/263/2005 z dnia 27 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. Z planu tego wynika, że inwestycja znajduje się w jednostce urbanistycznej [..] na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej istniejącej w wyróżnionym terenie 03.MN,U (§ 45 ust. 2 planu). Zgodnie zaś z § 45 ust 2 pkt 4a planu w wyróżnionym terenie 03.MN,U oraz 02U dopuszcza się adaptację, modernizację, rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z sąsiedztwa cmentarza, dla zabudowy obowiązują ustalenia zawarte w § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b. Ustalenia te zaś w obrębie istniejących zespołów mieszkaniowych dopuszczają, pod warunkiem spełnienia parametrów określonych w pkt 1 lit. a i wskaźników m.in. rozbudowę oraz nową zabudowę, lecz jedynie jednorodzinną wolnostojącą, nie usługową. Przy czym za przeznaczenie niedozwolone uznano wszystkie inne formy zagospodarowania nie wymienione w punkcie 2 (§ 45 ust. 2 pkt 3), tym samym zabroniona jest budowa nowych budynków usługowych odpowiadających zamierzeniu inwestora.

Organ wskazał, że budynek istniejący i nowoprojektowany nie stanowią konstrukcyjnej całości, na co wskazuje w szczególności fakt, iż projekt budowlany zawiera jedynie informacje dotyczące części nowo powstających. Oba budynki stanowią obiekty niezależne konstrukcyjnie, o odmiennym układzie konstrukcyjnym i odmiennych rozwiązaniach konstrukcyjno-materiałowych. Przy czym, w ocenie Wojewody połączenie dwóch niezależnych budynków przewiązką w poziomie piwnic nie może, wbrew twierdzeniom inwestora, oznaczać, że tworzą one konstrukcyjną całość. Jej likwidacja spowodowałaby bowiem, że budynki nie będą ze sobą połączone. O odrębności świadczą także niepowiązane ze sobą przyłącza i instalacje.

Zdaniem Wojewody inwestycja jest sprzeczna z zapisami planu w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy, która zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret czwarty wynosi 25 % terenu. W projekcie wskazano wprawdzie, że powierzchnia zabudowy wynosi 24,93 % (340 m2 istniejącej powierzchni oraz 115,4 m2 planowanej), gdy tymczasem z danych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wynika, że powierzchnia istniejącej zabudowy wynosi 360 m2. W tym stanie rzeczy uwzględnienie powierzchni zabudowy projektowanej prowadzi do wzrostu ww. wskaźnika do 26 %. Przekroczony został także wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret pierwsze planu 0,5. Po uwzględnieniu danych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego oraz definicji "wskaźnika intensywności zabudowy", rozumianego jako stosunek powierzchni ogólnej budynków, czyli sumy powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych, liczonej po obrysie zewnętrznym do powierzchni działek budowlanych objętych inwestycją, wskaźnik ten kształtuje się na poziomie 0,56.

Ponadto, wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogów miejscowego planu w zakresie miejsc postojowych, albowiem inwestor winien był zapewnić dla istniejącej i projektowanej zabudowy łącznie 84 miejsca postojowe (1 mieszkanie – 2 miejsca; 11 pokoi gościnnych – 14 miejsc; 225,43 m2 powierzchni użytkowej – 68 miejsc), zaś w projekcie wskazano 34 miejsca, przy czym 21 z nich na podstawie umowy dzierżawy zlokalizowanych będzie terenie działki nr [..], nieobjętej wnioskiem. Z mapy do celów projektowych nie wynika, aby w tym miejscu znajdował się parking, mimo iż w projekcie inwestor wskazał go jako istniejący.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się do zarzutów odwołania oraz podtrzymał swoje stanowisko, że projektowana inwestycja nie stanowi rozbudowy istniejącego budynku gościnnego, ale budowę nowego obiektu. Jak wskazał bowiem sam organ, rozbudowa polega m.in. na powiększeniu kubatury obiektu, co w ocenie strony ma miejsce np. w sytuacji wykonania kondygnacji podziemnej bądź powiększeniu wymiarów budynku w poziomie – zwiększeniu powierzchni zabudowy, a to miałoby miejsce w razie realizacji inwestycji objętej projektem. Strona nie zgodziła się także z poglądem o samodzielności konstrukcji wskazując, że układ konstrukcyjny obiektu projektowanego jest identyczny z istniejącym, posadowiony jest na ławach, oba obiekty posiadają stropy opierające się na ścianach i oba posiadają dach oraz są statycznie wyznaczalne. Nie jest też prawdą, że w projektowanym budynku planowane są przyłącza, albowiem przyłącza takie już istnieją, co wynika z zakresu mapy do celów projektowych. W odniesieniu do kwestii miejsc postojowych skarżący podtrzymał swoje stanowisko o błędnych wyliczeniach dotyczących powierzchni usługowej, która zgodnie z projektem wynosi tylko 12,52 m2 (biuro). Z kolei dołączone do skargi zdjęcia obrazują istniejący na działce [..] parking, jak również został on uwidoczniony na projekcie zagospodarowania terenu załączonym do projektu uzupełnionego na wezwanie organu. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu, w projekcie oznaczono także istniejący zjazd oraz zieleń niską.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 19 maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 10 stycznia 2018 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego przy ul. R. w T., na terenie działek nr [..]-[..], obręb ewidencyjny [..].

Analiza dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, w tym dokumentacji projektowej oraz dokumentów towarzyszących złożonemu przez inwestora wnioskowi, doprowadziła Sąd do wniosku, że organy architektoniczno – budowlane rozpoznające przedmiotową sprawę w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, procedując zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne, do których zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, w tym Prawa budowlanego oraz rozporządzeń wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Przywołany art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę oraz dopuszczalne ramy oceny projektu budowlanego, stanowiącego jego załącznik. Podlegający weryfikacji projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części. Pierwsza z nich podlega ocenie zarówno pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak też z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Zakres badania projektu architektoniczno – budowlanego został ograniczony wyłącznie do badania go pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska. W Prawie budowlanym obowiązuje zasada, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Za naruszenie obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej projektantowi grozi, w zależności od stopnia naruszenia, odpowiedzialność dyscyplinarna albo zawodowa.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ architektoniczno – budowlany pierwszej instancji po stwierdzeniu naruszeń w zakresie wyznaczonym dyspozycją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. wezwał inwestora do ich usunięcia. Wśród tych naruszeń organ wskazał na niezgodność projektowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. W ocenie organu wyjaśnienia skarżącego nie doprowadziły do usunięcia naruszeń, co uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu organ odwoławczy takie stanowisko organu pierwszej instancji w sposób prawidłowy zaakceptował, albowiem inwestycja objęta wnioskiem, określona przez skarżącego jako rozbudowa istniejącego budynku usługowego nie jest zgodna z obowiązującym na terenie objętym inwestycją miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonym uchwałą nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 r. oraz wykazuje naruszenia pozostałych wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, które w toku postępowania nie zostały przez inwestora usunięte.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmował inwestycję określoną jako rozbudowę budynku usługowego. Z dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem wynika natomiast, że rozbudowie podlegać ma budynek mieszkalno – usługowy usytuowany na działce nr [..]. Planowana inwestycja polegać miała na rozbudowie istniejącego budynku od strony południowo – wschodniej oraz od strony północno – zachodniej. Rozbudowa od strony południowo – wschodniej połączona miała być z istniejącym budynkiem za pomocą podziemnego łącznika. Projektowany budynek przewidziano jako parterowy, podpiwniczony. Część rozbudowywana od strony północno – zachodniej miała stanowić pomieszczenie techniczne, podziemne. Zakładanym celem inwestora było powiększenie istniejącego budynku usługowego o pomieszczenia biurowe, salę spotkań oraz część podziemną mieszczącą pomieszczenia socjalne, magazyny oraz chłodnię.

Tak scharakteryzowaną inwestycję, określoną przez inwestora jako rozbudowę istniejącego budynku usługowego, organy obu instancji zakwalifikowały jako budowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, co w pełni zaakceptował Sąd orzekający.

Stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jak wynika z powyższego przepisu, ustawodawca rozróżnił pojęcia budowy i rozbudowy. Każda rozbudowa jest budową, jednakże nie każda budowa jest rozbudową. Wprawdzie Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbudowy, jednakże nie ulega wątpliwości, że za rozbudowę budynku nie sposób uznać budowy całkowicie nowych obiektów budowlanych. Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Sąd podziela stanowisko organów, że zaprojektowane zamierzenie inwestycyjne jest budową. Skoro nie ulegają zmianie parametry istniejącego budynku usługowego, to nie może być mowy o jego rozbudowie. W istocie mający powstać obiekt w postaci budynku usługowego przeznaczonego na salę konferencyjną i pokoje gościnne oraz obiekt istniejący stanowią dwa odrębne budynki, a połączenie budynku nowego z istniejącym budynkiem nowym łącznikiem podziemnym nie pozwala na zakwalifikowanie inwestycji jako rozbudowy. W kontekście zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego, parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają właśnie obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne. Nie sposób zatem uznać za rozbudowę istniejącego budynku budowy odrębnego budynku, znajdującego się w pewnej odległości od niego, połączonego podziemnym łącznikiem.

W niniejszym przypadku nie można mówić o rozbudowie istniejącego budynku, albowiem planowane roboty dotyczące sali konferencyjnej i łącznika (przewiązki) w ogóle nie ingerują w istniejący budynek. Jakkolwiek zmienia się powierzchnia zabudowana na działce, to nie następuje to w wyniku zmiany parametrów budynku istniejącego, ale wybudowania na działce nowego budynku. Nie zmienia się zatem powierzchnia zabudowy istniejącego budynku, ale powierzchnia zabudowana na działce, co stanowi zupełnie odrębną kategorię. Podziemny łącznik nie może być kwalifikowany jako podziemna kondygnacja istniejącego budynku, ani element powiększający wymiary istniejącego budynku w poziomie, dlatego nie może być mowy o powiększeniu kubatury tego budynku, tak jak tego oczekuje skarżący.

Sprawa ujawnia problem związany z odróżnieniem takiej formy budowy, jak wykonywanie obiektu w danym miejscu, od rozbudowy już istniejącego obiektu. W przekonaniu Sądu rozbudowa łączy się z ingerencją w istniejącą substancję budowlaną, z którą w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. W przeciwnym razie, dopuszczenie w planie rozbudowy istniejących budynków o określonej funkcji prowadziłoby w istocie do zgody na budowę kolejnych obiektów, a nie jedynie na ich rozbudowę. Natomiast utrzymanie istniejącej zabudowy i zgoda na jej rozbudowę, wbrew przeznaczeniu terenu w planie, służą prawu właściciela określonego legalnego obiektu do korzystania z niego zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, w sytuacji gdy plan wprowadza w istocie zakaz takiej zabudowy i funkcji. Nie jest wobec tego wystarczający związek funkcjonalny pomiędzy istniejącym i mającym powstać budynkiem, czy nawet faktyczne połączenie i skomunikowanie istniejącego obiektu z planowanym. Pod względem konstrukcyjnym planowany obiekt i przewiązka są samodzielnymi obiektami, nie powstają na drodze ingerencji w substancję istniejącą i nie zmieniają parametrów budynku istniejącego. Nie jest bowiem taką zmianą wybicie otworu drzwiowego między istniejącym budynkiem a planowaną przewiązką. Wobec powyższego, w przekonaniu Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że projekt przewiduje budowę nowego obiektu, a nie rozbudowę istniejącego i w konsekwencji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji sprzecznej z planem miejscowym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednocie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. W związku z tym wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu.

Działki objęte inwestycją położone są w jednostce urbanistycznej oznaczonej [..], w strefie 03.MN,U, co potwierdza wypis z planu miejscowego zawarty w dokumentacji projektowej. Postanowienia § 45 odnoszące się do tej jednostki stanowią, że w jej obrębie, należącej do strefy otwartej chronionej przed urbanizacją o powierzchni 62,98 ha, wyznaczonej na rysunku Planu linią ciągłą i oznaczoną symbolem O3 wyróżniono obok terenów przestrzeni publicznej (cmentarz), terenów infrastruktury technicznej i terenów usługowych również tereny istniejącej zabudowy usługowo – mieszkaniowej, oznaczone na rysunku planu symbolem 03.MN,U. Zgodnie z treścią § 45 ust. 2 planu przeznaczeniem jednostki [..] są tereny rolne. W myśl § 45 ust. 2 pkt 1 planu przeznaczenie podstawowe to strefa przyrodnicza stanowiąca podstawę systemu ekologicznego miasta, pełniąca funkcję ochrony i kształtowania zasobów przyrodniczych oraz przeznaczenie uzupełniające (pkt 2). W ramach przeznaczenia uzupełniającego przewidziano m.in. zabudowę mieszkaniowo – usługową istniejącą w wyróżnionym terenie 03.MN,U. Zgodnie z § 45 ust. 2 pkt 3 planu za niedozwolone uznano wszystkie inne formy zagospodarowania nie wymienione w pkt 2 ust. 2 § 45 planu. Natomiast w pkt 4a ust. 2 § 45 planu przewidziano, że w wyróżnionym terenie 03.MN,U i 02.U dopuszcza się adaptacje, modernizacje, rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z sąsiedztwa cmentarza, dla zabudowy obowiązują ustalenia zawarte w § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b. § 10 pkt 2 lit. b stanowi, że w obrębie istniejących zespołów mieszkaniowych dopuszcza się pod warunkiem spełnienia powyższych parametrów i wskaźników m.in. rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących budynków (tiret trzeci). W stosunku do istniejących obiektów nie wymienionych w przeznaczeniu uzupełniającym położonych w strefie O dopuszcza się ich adaptacje i modernizacje bez możliwości rozbudowy, powyższe ograniczenie nie dotyczy obiektów infrastruktury technicznej.

Z przywołanych postanowień planu miejscowego dla jednostki urbanistycznej oznaczonej [..] wynika, że głównym zamysłem planistycznym w tej strefie jest jej ochrona przed urbanizacją. Z postanowień § 45 ust. 2 wynika natomiast, że podstawowym przeznaczeniem tych terenów jest przeznaczenie pod tereny rolne i strefę przyrodniczą mającą pełnić ważną rolę w zakresie ochrony środowiska. Natomiast dopuszczalny rozwój nowej zabudowy podporządkowano charakterowi zabudowy istniejącej w wyróżnionych terenach 03.MN,U i 02.U. W strefie 03.MN,U zabudowy mieszkaniowo – usługowej, w której położone są działki skarżącego, dopuszczono wyłącznie adaptacje, modernizacje, rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z sąsiedztwa cmentarza. Nie dopuszczono budowy nowych obiektów mieszkaniowo - usługowych, czyli takiej inwestycji, jaką we wniosku i projekcie budowlanym przedstawił skarżący.

Już samo przestawione wyżej uchybienie w zakresie niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, nieusunięte w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez inwestora, uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie dostrzegły również uchybienia w zakresie zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym w odniesieniu do wymaganej ilości miejsc postojowych. Zgodnie z planem dla planowanej inwestycji zapewnić należało 2 miejsca postojowe na 1 mieszkanie, 1,2 miejsca postojowego na 1 pokój w motelu oraz 30 miejsc postojowych na 100 m2 powierzchni biur, zgodnie z treścią § 10 ust. 7 planu regulującego wskaźniki miejsc postojowych dla usług publicznych. W świetle takich wymogów planistycznych organy zasadnie podważyły prawidłowość określenia w projekcie budowlanym 34 miejsc postojowych, w tym 21 miejsc na obszarze działki nr [..] nieobjętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu powierzchnia planowanej zabudowy nie uzasadniała określenia takiej ilości miejsc postojowych. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, który powierzchnię biur i odpowiadającą jej liczbę miejsc postojowych, utożsamia w niniejszym przypadku wyłącznie z 12,52 m2 powierzchni biurowej przewidzianej w nowym budynku konferencyjnym pod recepcję. Celem regulacji przewidzianej w planie jest bowiem zapewnienie odpowiedniej, do potrzeb przewidywanych usług publicznych, miejsc postojowych dla osób z tych usług korzystających. Przy ocenie wymogów planu w tym zakresie należało uwzględnić planowaną funkcję budynku konferencyjno – hotelowego, określając szczegółowo powierzchnię wykorzystywaną w nim na przypisany cel, która, w ocenie Sądu, nie mogła się ograniczać wyłącznie do powierzchni recepcji. W takiej sytuacji usunięcie wskazanego uchybienia, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, winno było polegać na określeniu miejsc postojowych w stosunku do powierzchni nowo projektowanego budynku, który w całości służyć ma funkcji usługowej. W świetle wymogów planistycznych organy prawidłowo określiły w odniesieniu do łącznej powierzchni istniejącej i planowanej zabudowy oraz ilości pokoi liczbę 84 miejsc postojowych (1 mieszkanie, 11 pokoi gościnnych i 225,43 m3).

W dokumentacji projektowej nie zostały również usunięte uchybienia w zakresie wymogów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Przepisy wskazanego rozporządzenia określają zakres i formę projektu budowlanego, w tym zarówno projektu zagospodarowania działki lub terenu w wersji opisowej i rysunkowej, jak i projektu architektoniczno – budowlanego, w obu wersjach. Skarżący, na wezwanie organu, wybiórczo uzupełnił jedynie część rysunkową projektu zagospodarowania działki wskazując miejsca postojowe. Natomiast pozostałe uchybienia w zakresie wymaganej przepisem § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia zawartości części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania nie zostały usunięte. Wbrew dyspozycji § 8 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia w części opisowej projektu nie przedstawiono planowanych zamian w zakresie rozbiórek istniejących obiektów, nie wskazano układu komunikacyjnego, w tym parametrów technicznych dróg pożarowych, sieci i urządzenia uzbrojenia terenu zapewniających przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. W zestawieniu powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu zabrakło powierzchni dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchni zieleni oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zabrakło natomiast, zgodnego z § 8 ust. 3 rozporządzenia, oznaczenia wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaju i zasięgu uciążliwości, układu komunikacji wewnętrznej przedstawionego w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, układu dróg wewnętrznych, dojazdów, placów i chodników, a także oznaczenia przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową. Nie uzupełniono również projektu o określenie ukształtowania zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji, oraz układu projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, urządzeń przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaju i wielkości źródeł, usytuowania stanowisk czerpania wody i dojazdu do nich dla samochodów straży pożarnej oraz charakterystycznych rzędnych i wymiarów.

Wskazane wadliwości przedłożonego projektu, pomimo wezwania, nie zostały usunięte, uniemożliwiając zweryfikowanie parametrów i wskaźników zabudowy wymaganych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tak było w przypadku wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, której zgodności z planem nie można było ocenić ze względu na brak określenia w projekcie zagospodarowania powierzchni zielonej oraz układu komunikacji wewnętrznej oraz placów i chodników. Zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Dla weryfikacji spełniania wskazanego parametru organ musiał zatem dysponować danymi, takimi jak powierzchnia zajęta przez zieleń oraz parkingi, chodniki i place. Tych danych zabrakło w przedłożonej dokumentacji projektowej, a uzupełnienie dokonane przez inwestora, w tym o zdjęcia obrazujące stan nieruchomości objętej wnioskiem, nie wypełniało wymogów stawianych przez rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Organy dostrzegły również rozbieżności w zakresie parametrów wskazywanych w projekcie budowlanym, a mających wpływ na ocenę spełnienia wymogów urbanistycznych planu. Starosta, z mocy kompetencji udzielonych mu ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), do prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacji opracowań przyjmowanych do zasobu w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, z urzędu posiadł wiedzę o powierzchni istniejącej zabudowy, która według danych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, wynosi 360 m2, a nie 340 m2, jak wskazał w projekcie inwestor. Pomimo braku w aktach sprawy danych, na które powoływały się organy, mogły z nich skorzystać przy rozstrzyganiu sprawy ze względu na dyspozycję przepisu art. 77 § 4 k.p.a., który stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Z akt sprawy nie wynika, ażeby organ pierwszej instancji notyfikował tą okoliczność stronom w toku postępowania przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji. Jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji okoliczności te szczegółowo wyjaśniono wraz z ich wpływem na ocenę niespełnienia wymagań § 10 postanowień planu miejscowego w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy oraz maksymalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Reasumując, skoro inwestor planuje realizację inwestycji polegającej w istocie na budowie nowego obiektu usługowego na terenie, dla którego obowiązujący miejscowy plan nie przewiduje możliwości budowy nowych budynków, w tym zwłaszcza budynków o funkcji usługowej, a dopuszcza wyłącznie uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowo – usługowej poprzez jej modernizację, adaptację, rozbudowę i nadbudowę, przy czym żadne z tych form uzupełnienia zabudowy nie może być uznane za budowę w świetle przepisów Prawa budowlanego, to nieusunięcie, pomimo wystosowanego wezwania, niezgodności przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego z takim uregulowaniem planu, obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej wnioskiem. Dodatkowo, skoro przedłożony przez skarżącego projekt budowlany nie spełniał wymogów, jakie przepisy prawa nakładają na ten dokument i braki w tym zakresie nie zostały przez inwestora należycie uzupełnione, nie może budzić wątpliwości, że w tej sytuacji orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały sankcję wynikającą z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i orzekły o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a oceny tej nie mogą podważyć zarzuty podniesione w skardze.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że decyzja Wojewody z dnia 19 maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 10 stycznia 2017 r., są zgodne z prawem i, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną