Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1464/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 50 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1461/13 w sprawie ze skargi A. spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 25 czerwca 2013 r. nr ... w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1461/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Ś. z 5 czerwca 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z 25 sierpnia 2009 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w L. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej typu LBL2011 B, składającej się z wieży kratowej typu MARIA o wysokości 41,5 m, zespołu szaf telekomunikacyjnych APM oraz przyłącza energetycznego. Przedmiotowa inwestycja była przewidziana do realizacji na działkach o nr ... i ... położonych w C. przy ul. M. ... We wniosku zawarte zostało oświadczenie, że planowana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Pismem z 9 października 2009 r. Wójt Gminy C. poinformował Starostwo, że Gmina C., będąca stroną postępowania, nie wyraża zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając to stanowisko Wójt wskazał, że w sprawie nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, że budowa stacji nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, nie załączył jednak do wniosku analizy przedstawiającej charakterystykę funkcjonowania i oddziaływania stacji. Stwierdzenia zawarte w dokumentacji dołączonej do wniosku, dotyczące braku potrzeby sporządzenia dla przedsięwzięcia raportu oddziaływania na środowisko – zdaniem Gminy - nie zwalniają inwestora z obowiązku zwrócenia się do właściwego organu o wydanie decyzji środowiskowej, bowiem projektowana stacja ma stanąć w niewielkiej odległości od istniejącej już stacji bazowej ... C. Ponadto Wójt podał, że projektowana stacja ma graniczyć ze stanowiącymi własność gminy terenami przeznaczonymi w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową i usługową.

W oparciu o tę informację Starosta L. postanowieniem z 14 października 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji. W podstawie prawnej tego orzeczenia organ powołał przepisy art. 123 ust.1 i ust. 2 k.p.a. oraz art. 32 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na lokalizację projektowanej stacji w sąsiedztwie istniejącej stacji bazowej nie jest wystarczające wykazanie przez inwestora, iż projektowane przedsięwzięcie nie będzie wymagało sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto organ podał, że dołączony do wniosku projekt budowlany nie uwzględnia położonych na południe od projektowanej stacji terenów przeznaczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego. Z powyższych względów nakazał ponowne przeanalizowanie sumowanego oddziaływania projektowanej stacji i stacji istniejącej oraz ich oddziaływania na sąsiednie tereny mieszkaniowe.

Inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku. W piśmie z 26 października 2009 r. pełnomocnik inwestora wskazał, że budowa planowanej stacji nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Powołał się w tej kwestii na dołączone do akt sprawy opracowanie pt.:" Wyniki weryfikacji anten wg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 VIII. 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) wykonane dla stacji LBL2011 B". W piśmie tym wskazano także, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie narusza możliwości zabudowy sąsiednich działek zlokalizowanych na południe od terenu inwestycji. W tej kwestii inwestor powołał się na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidujące dla tych terenów maksymalną wysokość zabudowy do 12 m n.p.t. dla budynków usługowych i do 9 m n.p.t. dla budynków mieszkalnych. Z kolei z przedłożonego opracowania wynika, że anteny pracujące w azymucie 180º będą emitować pole o wartościach przekraczających 0,1 w/m² w odległości nie większej niż 40 m od planowanej wieży i na wysokości powyżej 24 m n.p.t. Inwestor wyraził także gotowość podjęcia dodatkowego pisemnego zobowiązania do natychmiastowego rekonfigurowania anten w taki sposób, aby zapobiec ewentualnej i hipotetycznej kolizji mogącej powstać w przyszłości w związku z zabudową sąsiednich terenów.

W związku z takim stanowiskiem inwestora decyzją z 5 listopada 2009 r. Starosta L., powołując się na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji wraz z urządzeniami towarzyszącymi.

Od decyzji tej odwołanie do Wojewody Ś. złożył inwestor, a Wojewoda decyzją z 10 marca 2010 r. uchylił decyzję Starosty i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

W wyniku wniesionej przez Wójta Gminy C. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Wojewody została uchylona wyrokiem z 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 537/10. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej dojdzie do przekonania, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest on uprawniony do domagania się od inwestora przedłożenia postanowienia, o jakim jest mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy. Na możliwość zastosowania obu tych rozwiązań wskazuje unormowanie zawarte w art. 32 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wskazał także, że postanowienia, o jakich jest mowa w art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wydawane są na wniosek inwestora. Natomiast, jeżeli w ocenie organu planowana inwestycja spełnia kryteria przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, może on nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu zarówno pierwszy, jak i drugi obowiązek może zostać nałożony na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Oczywistym przy tym jest, że postanowienie nakładające takie obowiązki może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź odwołania od odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Głównym powodem uwzględnienia skargi Gminy C. był – w ocenie Sądu - brak odniesienia się przez Wojewodę Ś. w zaskarżonym akcie do kwestii dotyczącej możliwości niekorzystnego dla środowiska i zdrowia ludzi sumowania się oddziaływań projektowanej stacji bazowej w związku z istniejącą już w jej bezpośrednim sąsiedztwie innej stacji bazowej. Sąd wskazał, że z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania działki wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej lokalizacji wieży stacji bazowej (na działce nr ...) znajduje się inna, wcześniej już zrealizowana wieża stacji bazowej telefonii komórkowej innego operatora. Organ odwoławczy nie poczynił jednak żadnych ustaleń faktycznych dotyczących tej drugiej stacji bazowej, poprzestając jedynie na lapidarnym stwierdzeniu, że okoliczność lokalizacji innej stacji bazowej w sąsiedztwie projektowanego obiektu nie miała żadnego wpływu na kwalifikację przedsięwzięcia do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko to nie zostało jednak poparte żadnymi ustaleniami faktycznymi, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek danych dotyczących charakterystyki tej zrealizowanej inwestycji, a zwłaszcza emitowanych przez nią pól elektromagnetycznych. Do tych kwestii nie odniesiono się w ogóle w przedłożonej dokumentacji projektowej.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy winny przy kwalifikacji projektowanego przedsięwzięcia zastosować przepisy § 5 pkt 1 lit b rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które to rozporządzenie miało zastosowanie w sprawie na mocy przepisu przejściowego - art. 173 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (rozporządzenie wykonawcze do art. 60 tej ustawy weszło bowiem w życie dopiero z dniem 15 listopada 2010 r. – por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Stosownie do tego przepisu szczegółowymi uwarunkowaniami, związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionego w § 3, do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko były: rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w opisanym przez Sąd zakresie. W szczególności wezwać inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, która winna uwzględnić istnienie na sąsiedniej działce drugiej stacji bazowej i dopiero w oparciu o te dodatkowe informacje ocenić zgodność z prawem decyzji Starosty L., a także prawidłowość nałożenia przez ten organ obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd wskazał również, że Wojewoda powinien zastosować się także do unormowania wynikającego z § 4 obowiązującego rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i ponownie rozpatrzyć złożony wniosek w oparciu o przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów.

Powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem 26 czerwca 2012 r. na skutek oddalenia - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 521/11) skargi kasacyjnej wniesionej przez inwestora. Jako chybione NSA uznał zarzuty dotyczące błędnego wskazania co do dalszego postępowania w zakresie zastosowania § 4 i 5 rozporządzenia, jak i uzupełnienia przez inwestora przedłożonej dokumentacji oraz zarzut polegający na błędnej wykładni art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. NSA przyznał rację Sądowi I instancji stwierdzając, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może, na podstawie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy. W ocenie NSA stacje telefonii komórkowej, które należą do różnych podmiotów, ale są położone w bliskiej odległości względem siebie, dla potrzeb postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko należało kwalifikować jako jedno przedsięwzięcie.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda Ś., zgodnie z zaleceniami obu wyroków wezwał inwestora pismem z 3 grudnia 2012 r., na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., do uzupełnienia dokumentacji w zakresie uwzględnienia w opracowaniu do projektu budowlanego powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływania z przedsięwzięciem znajdującym się na terenie nieruchomości sąsiedniej oraz sumowania równoważnej mocy promieniowania izotopowego emitowanej przez 6 anten sektorowych - w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Pełnomocnik inwestora otrzymał wezwanie w dniu 6 grudnia 2012 r., a spółka P. w dniu 14 grudnia 2012 r.. Ponieważ pełnomocnictwo wydane dla T. L. wygasło z dniem 1 lutego 2011 r., termin do uzupełnienia dokumentacji należało liczyć od dnia doręczenia wezwania inwestorowi. Termin ten minął w dniu 14 stycznia 2013 r. Inwestor nie uzupełnił brakujących dokumentów pomimo poinformowania go, zawiadomieniem z dnia 14 lutego 2013 r. że nieuzupełnienie projektu budowlanego o wymagane dokumenty będzie skutkować podjęciem rozstrzygnięcia w oparciu o posiadany materiał dowodowy.

W tej sytuacji decyzją z 25 czerwca 2013 r. Wojewoda Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L. z 5 listopada 2009 r., odmawiającą spółce P. Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła P. spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając decyzji Wojewody naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do wydania takiej decyzji, art. 7, art. 77 § 1,art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaniechania własnych ustaleń faktycznych, brak prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanej decyzji, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, ze skarżąca byłaby w stanie zadośćuczynić wezwaniu Wojewody w zakresie uzupełnienia opracowania zgodnie z wezwaniem, art. 153 P.p.s.a. z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku dokonania własnych ustaleń faktycznych zgodnie z zaleceniami sądów oraz skierowanie do inwestora nieprecyzyjnego i nieprawidłowego wezwania nakazującego kumulację oddziaływania zamierzonej inwestycji z oddziaływaniem stacji bazowej innego podmiotu oraz art. 50 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie, jako podstawy prawnej wezwania o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy oraz uzupełnienie dokumentu, podczas gdy przepis ten służy innym celom,

Ponadto zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niedziałanie przez organ administracji publicznej w postępowaniu w oparciu o przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Podkreślił Sąd I instancji, że nie mógł dokonać oceny zaskarżonej decyzji z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Gl 537/10). Organ odwoławczy uwzględnił je przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Nie zmienił się też stan prawny i stan faktyczny sprawy. Dlatego też, w przekonaniu Sądu I instancji, zasadnie Wojewoda wezwał skarżącą spółkę do uzupełnienia dokumentów zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powołanym wyroku.

WSA w Gliwicach w pełni podzielił zawarty w tych wyrokach pogląd, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej może, na podstawie art. 35 ust.1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia postanowienia o którym mowa w art. 63 ust. 2 cyt. ustawy. Z przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynika bowiem dla organu administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek zbadania zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jest zatem oczywiste, że w sytuacji powzięcia wątpliwości co okoliczności, czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien mieć prawo do zobowiązania inwestora do przedłożenia takiego postanowienia. Dodać należy, że według art. 63 ust. 2 ustawy postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W myśl art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie Prawa budowlanego. Ustawodawca przesądził więc, że w sekwencji prawem wymaganych aktów administracyjnych decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy uzyskać przed wydaniem pozwolenia na budowę. Ponadto, w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, a więc musi mieć wiedzę, czy w określonej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana. Jednym z warunków zgodnego z prawem pozwolenia na budowę jest dołączenie przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile taka decyzja w świetle przepisów prawa jest wymagana. Organ administracji architektoniczno-budowalnej musi mieć możliwość oddziaływania na inwestora w celu wyegzekwowania aktów administracyjnych wymaganych przepisami prawa. Takim instrumentem jest powołany przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca spółka pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, co w sytuacji, gdy organ był związany wskazaniami co do dalszego postępowania, musiało skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Starosty L. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla stacji bazowej.

Sąd Wojewódzki wskazał także, że podstawą prawną do wezwania skarżącej spółki do uzupełnienia dokumentów powinien być przepis art. 35 ust.1 ustawy Prawo budowlane, a nie jak błędnie wskazał organ art. 50 § 1 k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że istniała podstawa prawna do nałożenia na stronę takiego obowiązku. Z całą pewnością uchybienie to nie skutkuje nieważnością tej czynności, na co zdaje się wskazywać skarżąca w treści uzasadnienia skargi.

Natomiast zarzut wskazujący na brak podstawy faktycznej i prawnej do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stanowi w ocenie Sądu I instancji nieuprawnioną polemikę z rozstrzygnięciem i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 537/10.

Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska skarżącej, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą pogłębionego zaufania obywateli do władzy publicznej tj. art. 7, art. 8 art. 77 § 1 k.p.a. Organy w sposób dokładny i wyczerpujący wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i wydały decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, które następnie należycie uzasadniły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na nie zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) a co za tym idzie brak uchylenia decyzji wydanej przez Wojewodę Ś. 25 czerwca 2013 r., która naruszała przepisy postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 15 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 50 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt. 1, art. 140 k.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. co miało wpływ na wynik sprawy;

2. normy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej "P.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę;

3. art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez Sąd wyroku oddalającego skargę, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, w tym brak wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie, dlaczego Sąd uznał, że organ II instancji był uprawniony do wezwania skarżącej do uzupełnienia treści dokumentu prywatnego - "Wyniki weryfikacji dla anten wg rozporządzenia Rady Ministrów (Dz. Ust. z dnia 31 VIII 2007 r., nr 158, poz. 1105)", w tym o dane, którymi skarżąca nie dysponuje (dane dotyczące instalacji radiokomunikacyjnej innego operatora telekomunikacyjnego);

4. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., bowiem organ administracji architektoniczno — budowlanej naruszył szereg przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 15 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 50 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt. 1, art. 140 k.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. co miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi, przywołując treść wystosowanego przez organ do inwestora wezwania z 3 grudnia 2012 r., skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że organ naruszył art. 6 k.p.a. bowiem wezwał do uzupełnienia dokumentu prywatnego pn. "Wyniki weryfikacji dla anten..." przedłożonego przez skarżącą, do czego nie uprawniają go jakiekolwiek przepisy prawa. Fakt, że skarżąca przedkłada dokument prywatny, pomimo iż żaden przepis prawa jej do tego nie zobowiązuje, zawierający dane, które umożliwiają organowi ocenę czy planowana przez nią inwestycja zalicza się do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, nie oznacza, iż organ jest uprawniony do żądania jego uzupełnienia i uwzględnienia w jego treści jakichś innych danych. Żądając uzupełnienia treści dokumentu prywatnego przedłożonego przez skarżącą, a niewymaganego przepisami prawa organ administracji publicznej nie działał na podstawie przepisów prawa i naruszył art. 6 k.p.a., a Sąd I instancji błędnie ocenił, że jego postępowanie było zgodne z przepisami prawa.

Podkreśliła skarżąca kasacyjnie, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno — budowlanej jest ocena, czy roboty budowlane objęte wyżej opisanym zamierzeniem inwestycyjnym zaliczają się do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Obowiązek samodzielnej oceny tej kwestii wynika z realizacji przez organ administracji architektoniczno - budowlanej zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., który wymaga, aby organy administracji publicznej rozpoznając indywidualną sprawę rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem organ w wspomnianym wezwaniu żąda, aby to skarżąca Spółka zamiast niego dokonała takiej oceny i to według zasad ustalonych przez niego w tym wezwaniu. Co więcej żąda ustalenia powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływania z przedsięwzięciem znajdującym się na terenie nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy skarżąca nie ma środków prawnych, aby zmusić właściciela innej instalacji radiokomunikacyjnej do podania danych, które konieczne byłyby, aby rozważyć kumulowanie się oddziaływania różnych przedsięwzięć.

Uzasadniając naruszenie art. 15 k.p.a. w skardze kasacyjnej wskazano, że Wojewoda rozpatrując odwołanie nie rozpoznał sprawy, albowiem nie dokonał ponownej oceny materiału zebranego i zbadanego przez organ pierwszej instancji oraz dokonanych przez ten organ ustaleń, nie przeprowadził stosownych dowodów, choćby nie wystąpił do właściwego miejscowo starosty celem uzyskania danych innej instalacji radiokomunikacyjnej znajdującej w sąsiedztwie planowanej do realizacji inwestycji P., ograniczając się tylko do żądania uzupełnienia dokumentu prywatnego przedłożonego przez skarżącą. W konsekwencji zaś nie dokonał weryfikacji stanowiska organu I instancji, nie ustosunkował się też i nie wyjaśnił zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów. Sąd I instancji natomiast błędnie ocenił, że postępowanie Wojewody w tym zakresie było prawidłowe, przez co naruszył zarówno art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie jak i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c poprzez niezastosowanie.

W przekonaniu skarżącej kasacyjnie Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach naruszył także art. 153 P.p.s.a. gdyż nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2010 r., sygnatura akt: II SA/GL 537/10, które nakazywały mu dokonanie oceny prawidłowości nałożenia przez Starostę L. obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie zauważył, że wypełnienie wskazań co do dalszego postępowania, sformułowanych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2010 r., m.in., iż: "(...) wezwie on inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, która winna uwzględniać istnienie na sąsiedniej działce drugiej stacji bazowej..." (zob. str. 12 w/w wyroku) nie jest w praktyce możliwe w granicach obowiązującego prawa, względnie, że zostały one sformułowane w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, co uniemożliwia właściwe wywiązanie się z nich przez organ administracji publicznej w świetle przepisów Prawa budowlanego i k.p.a.. W uzasadnieniu wskazanego wyroku WSA w Gliwicach, jak również w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. wydanym w przedmiotowej sprawie zamiennie powoływane są pojęcia "dokumentacji projektowej", "dokumentacji" i "opracowania" nie wskazując jednoznacznie, do którego z nich ma odnosić się zalecenie uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazał na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu art. 151 P.p.s.a i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasadne było zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c tej regulacji, ze względu na nieprawidłowe przeprowadzenie przez Wojewodę postępowania odwoławczego. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała na naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 50 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt. 1 oraz art. 140 k.p.a..

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez Sąd Wojewódzki wyroku oddalającego skargę, w tym brak wyjaśnienia w uzasadnieniu, dlaczego Sąd I instancji uznał, że w omawianej sprawie organ II instancji był uprawniony do wezwania skarżącej do uzupełnienia treści dokumentu prywatnego.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nakazuje sądowi pierwszej instancji przedstawienie w uzasadnieniu wyroku zwięzłego stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie tylko wówczas może stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że wszelkie naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił i szczegółowo uzasadnił zasadność żądania przez Wojewodę Ś. uzupełnienia przedłożonej przez inwestora dokumentacji, wskazując na przepis art. 153 P.p.s.a oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Gl 537/10) i wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 521/11). Stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki określone w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a..

Odrębną kwestią jest zarzut naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a.. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazuje na niezastosowanie się Wojewody do wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2010 r., sygnatura akt: II SA/GL 537/10, które nakazywały mu dokonanie oceny prawidłowości nałożenia przez Starostę L. obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przekonaniu skarżącej kasacyjnie Spółki organ odwoławczy nie przeprowadził samodzielnej oceny tej kwestii, co błędnie zaakceptował Sąd I instancji.

Także powyższy zarzut, w przekonaniu składu orzekającego NSA, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 P.p.s.a.). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013 r., s. 466-467, uw. 1-4; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2). Artykuł 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy wyraźnie wskazano, że organ II instancji, przed rozpoznaniem odwołania "(...) wezwie (...) inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, która winna uwzględniać istnienie na sąsiedniej działce drugiej stacji bazowej i dopiero w oparciu o te dodatkowe informacje oceni zgodność z prawem decyzji Starosty L., a także prawidłowość nałożenia przez ten organ obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach." (zob. str. 9 wyroku z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/GI 537/10). Powyższe wskazanie wyraźnie ukierunkowało postępowanie dowodowe nakazując na konieczność zobowiązania inwestora w pierwszej kolejności do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji. W tej sytuacji niezasadny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, że Wojewoda błędnie przeprowadził postępowanie dowodowe. W okolicznościach przedmiotowej sprawy chybiony jest także zarzut, że uzupełnienie dokumentacji nie było w praktyce możliwe w granicach obowiązującego prawa, względnie, że obowiązki zostały sformułowane w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, co uniemożliwia właściwe wywiązanie się z nich przez organ administracji publicznej w świetle przepisów Prawa budowlanego i k.p.a.. Zarówno Sąd I instancji jak i organ odwoławczy związane były w tym zakresie wskazanymi wyżej wyrokami. Należy w tym miejscu przypomnieć, że skarżąca kasacyjnie Spółka próbowała podważyć zasadność żądania od niej dodatkowej dokumentacji już w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn., akt II SA/GI 537/10, jednakże NSA nie uznał wówczas zasadności tego zarzutu i oddalił skargę kasacyjna wyrokiem z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 521/11.

W sytuacji wyraźnego związania Wojewody wskazówkami co do dalszego postępowania zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Gl 537/10) i wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 521/11) wobec nieuzupełnienia przez inwestora dokumentacji w wynikającym z powyższych orzeczeń zakresie, zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że organ odwoławczy nie miał obowiązku samodzielnego pozyskiwania innych dowodów i prawidłowo rozpoznał odwołanie na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że w kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 50 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt. 1 oraz art. 140 k.p.a..

Za nietrafny uznać należało także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm., dalej P.u.s.a.).

Przepis art. 1 § 1 P.u.s.a stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten ma charakter ustrojowy i określa funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 1 P.u.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazania konkretnej normy prawnej, która została naruszona (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r. II FSK 1659/07 LEX nr 497758).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, a więc tego przepisu nie naruszył. Natomiast okoliczność, czy ocena legalności decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z zarzutem naruszenia art. 1 P.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 1047/06 Lex nr 317891).

Należy także zauważyć, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie Spółkę odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była konsekwencją nieprzedłożenia organowi architektoniczno – budowlanemu I instancji w wyznaczonym terminie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji. Obowiązek taki został nałożony na inwestora przez Starostę L. postanowieniem z 14 października 2009 r.. Co do zasady ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko należy do organów ochrony środowiska, zaś organy architektoniczno - budowlane mają jedynie uprawnienie do żądania od inwestora wyników tej oceny, w sytuacji gdy jest ona konieczna. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 6 grudnia 2010 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Gl 537/10 w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej dojdzie do przekonania, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest on uprawniony do domagania się od inwestora przedłożenia postanowienia, o jakim jest mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy. Na możliwość zastosowania obu tych rozwiązań wskazuje unormowanie zawarte w art. 32 ust. 3 Prawa budowlanego. Powyższy pogląd zaakceptowany został przez NSA, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn.. akt II OSK 521/11, oddalił skargę kasacyjna inwestora.

Zasadność nałożenia takiego obowiązku skarżący kwestionował w odwołaniu od decyzji. W jego interesie leżało zatem wykazanie, że nałożenie tego obowiązku było w przedmiotowej sprawie niezasadne, poprzez przytoczenie konkretnych argumentów, świadczących o braku konieczności żądania przez organ, aby planowane przedsięwzięcie zostało poddane ocenie co do oddziaływania na środowisko. Mógł tego dokonać za pomocą uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, z czego nie skorzystał. Konsekwencją było utrzymanie w mocy decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, spowodowane nieprzedstawieniem decyzji środowiskowej.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.