Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 345/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. A. i M. A. oraz Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 606/18 w sprawie ze skargi M. M. i A. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 606/18, po rozpoznaniu skargi A. M. i M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylił decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] października 2014 r. i orzeczono co do istoty nakazując: 1/ inwestorom M. A. i M. A. wykonanie, w terminie do 31 lipca 2018 r., następujących robót: a/ zamontowanie w lokalu pralni wentylatorów w sanitariacie (o wydajności 50 m3/h) i w pomieszczeniach piwnicy (o wydajności 70 m3/h), b/ wymianę w lokalu pralni wentylatorów nawiewnych (o wydajności 6 wymian/h-1037 m3/h) i wywiewnych (o wydajności 7 wymian/h-1210 m3/h), lokalizację wyrzutni powietrza usuwanego z pralni zgodnie z § 152 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności poprzez wyprowadzenie wyrzutni ponad poziom okapu budynku mieszkalno-usługowego, zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji; 2/ uzyskanie przez inwestorów zgody konserwatora zabytków dotyczącej możliwości wykonania zakresu robót wskazanych w pkt 1; 3/ wykonanie tych robót pod nadzorem osoby/osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, posiadających stosowne uprawnienia budowlane w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wentylacyjnych; 4/ poinformowanie o wykonaniu przedmiotowych obowiązków PINB, który na kolejnym etapie postępowania naprawczego będzie właściwy do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: ustawa - Prawo budowlane).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Warminsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie oraz M. A. i M. A. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej Warminsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2262/16 nie zawiera wiążącej oceny prawnej co do wymogu legitymowania się przez inwestora zgodą na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane na etapie postępowania naprawczego, co doprowadziło do ustalenia przez Sąd, iż zaskarżona decyzja narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) podczas gdy w treści uzasadnienia w/w wyroku, NSA odnosząc się do stanowiska M. i A. M. (zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz przedstawionego na rozprawie przed NSA) wskazał w sposób jednoznaczny, iż w niniejszej sprawie nie są rozstrzygane roszczenia uczestników postępowania związane z ochroną własności ich nieruchomości;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. nie stosując się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 maja 2014 r. sygn.. akt II SA/Ol 319/14, (który uchylając decyzje organów obydwu instancji, wskazał m.in. na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, szczególnie co do zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu inwestorów i ich prawnej kwalifikacji oraz odniesienia się co do zastrzeżeń skarżącej co do innych robót budowlanych, poza dotyczącymi wyrzutni powietrza z pralni) podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji chronologicznie przedstawiono ustalenia organów zawierające precyzyjne określenie zakresu wykonanych robót (str. 1 -23), wskazano dowody na podstawie, których dokonano oceny prawidłowości ich wykonania (str. 24-26) oraz wyjaśniono, dlaczego organ odwoławczy uznał za wiarygodne i prawidłowe stanowisko ekspertów wynikające z przywołanych dowodów (str. 28);

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ nie ustalił stanu faktycznego w sprawie i istnieje potrzeba włączenia do materiału dowodowego opinii biegłych w sprawach karnych oraz cywilnych między skarżącymi i inwestorami, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie zawierający szereg opinii ekspertów został należycie oceniony i był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, a uwzględnienie dodatkowych dowodów (przedłożonych w postępowaniach o odmiennym przedmiocie i specyfice niż postępowanie naprawcze) nie wpłynęło by na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia lecz wyłącznie w sposób nieuzasadniony przedłużyłoby postępowanie administracyjne;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez wskazanie przez Sąd w sposób ogólny, że istnieje konieczność odniesienia się co zastrzeżeń co do innych robót budowlanych oraz ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas gdy dla organu odwoławczego niezrozumiałe jest, które z robót budowlanych wykonanych wewnątrz lokalu miałyby podlegać ocenie w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem w jakim zakresie jest związany w/w oceną prawną i wskazaniem co do dalszego postępowania.

W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie:

1. art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7, art. 52 ustawy Prawo budowlane w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż wydanie nakazu przywrócenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem uzależnione jest od wydania zgody wszystkich członków wspólnoty podczas gdy przepisy postępowania naprawczego o którym mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie przewidują takiego wymogu.

W skardze kasacyjnej organu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej M. A. i M. A. zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie wiążącej i klarownej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez NSA w prawomocnym wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2262/16 (dalej: wyrok z 2017 r.), a to:

a. błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1202 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane winien zażądać od inwestora wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podczas gdy, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia, przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

b. nieuzasadnione przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego ma rozpoznać sprawę w zakresie występowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu pralni związanych z używaniem w pralni niebezpiecznych środków chemicznych i poziomu ich stężenia, a także wywoływanie przez jej pracę innego rodzaju immisji, które mogą mieć związek z nieodpowiadającym wymogom prawa, wadliwie wykonanymi robotami budowlanymi, podczas gdy NSA w wyroku stwierdziło, że poza przedmiotem tej oceny pozostają kwestie związane z prowadzoną w lokalu działalnością gospodarczą i związane z tym immisje, do których to wytycznych zastosował się organ nadzoru budowlanego nie wprowadzając do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustaleń i opinii biegłych powoływanych w postępowaniach cywilnych i karnych;

c. nieuzasadnione twierdzenie, iż rozpoznając sprawę ponownie organ powinien uwzględnić opinie biegłych wydane w sprawach karnych i cywilnych prowadzonych między skarżącymi a inwestorami, a mających związek z niniejszą sprawą i mogącymi mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy NSA w wyroku z 2017 r. uznał, że zalegalizowanie samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w tym przebudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, może nastąpić poprzez uznanie, że roboty budowlane są zgodne z prawem, przez co należy rozumieć zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w celu dokonania przez organ nadzoru oceny wszystkich robót budowlanych wykonanych w związku z samowolną przebudową i ponownego ustalenia stanu faktycznego, pomimo przeprowadzenia przez organy administracyjne I i II instancji kompletnego postępowania dowodowego oraz nie zakwestionowania przez NSA w uchylającym wyroku stanu faktycznego i przyjęciu za wiarygodne dowody zebrane w toku wieloletniego postępowania.

W skardze kasacyjnej M. A. i M. A. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skarg kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów obu skarg kasacyjnych, związanych z określeniem wiążących wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r. II OSK 2262/16, którym uchylono wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Mianowicie kwestią sporną stało się to, czy organ nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu naprawczym miał obowiązek zbadania, czy inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych związanych z samowolną zmianą sposoby użytkowania przedmiotowego lokalu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu błędną ocenę, że ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawierał wiążącej oceny co do wymogu legitymowania się przez inwestorów zgodą na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym. Zdaniem organu i uczestników (inwestorów), brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, w tym sprzeciw skarżących A. M. i M. M. na wykonanie określonych robót budowlanych nie mógł stanowić przeszkody do legalizacji samowolnie zrealizowanej przebudowy lokalu usługowego.

Wbrew powyższym zarzutom, Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku zasadnie zanegował wnioskowanie organu odwoławczego podając, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczyła spornego zagadnienia, a jedynie zawierała ogólne wskazania co do przedmiotu prowadzonej sprawy ze wskazaniem, iż nie są w niej rozstrzygane "roszczenia uczestników postępowania związane z ochroną własności ich nieruchomości, w tym takie, których podstawą jest zarzucane używanie niebezpiecznych środków chemicznych i wywoływanie innego rodzaju immisji".

Należy zwrócić uwagę, że właściwe zinterpretowanie ww. wyroku wymagało przede wszystkim uwzględnienia art. 183 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z treści skargi kasacyjnej rozpoznawanej wówczas przez Naczelny Sąd Administracyjny nie wynika, aby kwestia dysponowania przez inwestorów tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była podniesiona w zarzutach kasacyjnych. Z uzasadnienia omawianego wyroku nie wynika również, aby ta konkretna kwestia objęta była oceną związaną z rozpoznaniem skargi oraz wytycznymi co do dalszego postępowania w sprawie. Wbrew twierdzeniom przedstawionym w obu skargach kasacyjnych, z wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można było wyprowadzić wskazania, że wykonane bez wymaganego pozwolenia roboty budowlane mogą być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestorzy nie wykażą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wręcz przeciwnie, Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że prawo budowlane dopuszcza możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w tym przebudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, pod warunkiem, że wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem, przez co należy rozumieć m.in. zgodność z przepisami techniczno – budowlanymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...).

Z przytoczonej wypowiedzi wyraźnie wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podał wyczerpującego katalogu przepisów determinujących legalizację robót budowlanych objętych tzw. postępowaniem naprawczym. Nie ulega natomiast żadnej wątpliwości, że przepisy Prawa budowlanego uzależniają nabycie uprawnienia do realizacji robót budowlanych od wykazania przez inwestora, że ma on tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku współwłasności zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych.

Konsekwentnie, zarówno na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, jak również w ramach postępowań związanych z legalizacją samowolnie wykonanych robót budowlanych, organy architektoniczno – budowlane oraz organy nadzoru budowlanego sprawdzają prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako jedną z przesłanek wydania stosownych decyzji. Zaakcentować należy, że działania w tym zakresie są podejmowane przez wymienione organy z urzędu, a nie wskutek "roszczeń" innych podmiotów. Dlatego w niniejszej sprawie organ odwoławczy błędnie pominął obowiązek badania tytułu prawnego inwestorów do wykonania przedmiotowych robót budowlanych, zakładając, że: "Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już samowolnie robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy (...) Prawo budowlane, powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego".

Sąd Wojewódzki, odnosząc się do tego zagadnienia w zaskarżonym wyroku, wskazał na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogłyby być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykaże prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nawiązując do przedstawionej w obu skargach kasacyjnych argumentacji dotyczącej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10 – stwierdzić należy, że z jej treści wynika wyłącznie to, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu naprawczym nie bada się kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego do wykonania robót budowlanych.

Założyć należy, że nie ma podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenia na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracyjnych. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich.

Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contrario Prawa budowlanego - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 26.03.2013 r. II OSK 2183/11; por. też wyroki NSA: z 3.07.2012 r. II OSK 755/11; z 1.02.2013 r. II OSK 270/12; z 13.03.2013 r. II OSK 2180/11; z 14.01.2014 r. II OSK 1900/12; z 6.03.2014 r. II OSK 2426/12; z 22.08.2014 r. II OSK 490/13; z 31.03.2015 r. II OSK 2079/13, z 18.07.2018 II OSK 2066/16, podobnie w doktrynie Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Plucińskiej – Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, uw. 11 do art. 51; Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, uw. 3 do art. 51).

W świetle powyższych uwag prawidłowe są wskazania Sądu Wojewódzkiego, że w przypadku współwłasności nieruchomości, roboty budowlane ingerujące w jej części wspólne (np. dach, strop, fasada, ściany nośne, piony wodne, kanalizacyjne, wentylacyjne, inne elementy obiektu służące wspólnemu użytkowaniu mieszkańców) – jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu – wymagają udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu nieruchomości. Trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że organ nadzoru budowlanego nie może w postępowaniu naprawczym nakazać inwestorowi wykonania takich robót budowlanych, które ingerowałyby w prawa współwłaścicieli budynku bez ich zgody. Nieuprawniony jest pogląd organu zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, że jeśli Wspólnota Mieszkaniowa nie będzie wyrażała zgody co do lokalizacji wyrzutni wentylacyjnej mechanicznej na ścianie budynku, to może dochodzić roszczeń cywilnych z tego tytułu. Taki sposób działania organu stawiałby sprawcę samowoli budowlanej w uprzywilejowanej pozycji, podczas gdy brak zgody współwłaścicieli budynku (Wspólnoty Mieszkaniowej) na roboty budowlane dotyczące części wspólnych budynku, skutkować powinien tym, że nie doszłoby do legalizacji przebudowy związanej ze zmianą sposobu użytkowania lokalu. Nietrafna jest argumentacja w skardze kasacyjnej, że wymóg badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powodowałby w niniejszej sprawie, że wydanie decyzji uzależnione byłoby od zakończenia sporu cywilnego. Spełnienie przez inwestora omawianego wymogu jest bowiem warunkiem doprowadzenia przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokalu do stanu zgodnego z prawem, a zatem jego niespełnienie prowadzić powinno do zastosowania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sformułowane w punktach 1 i 5 podstawy kasacyjnej oraz punktu 1a) skargi kasacyjnej uczestników M. A. i M. A., dotyczące naruszenia przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7, art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Chybiony okazał się również zarzut kasacyjny Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do naruszenia przepisów art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Prawidłowo bowiem Sąd Wojewódzki stwierdził, że wiążące wskazania zawarte w wyroku WSA z dnia 20 maja 2014 r. II SA/Ol 319/14 nie uległy dezaktualizacji. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił zakres robót budowlanych wykonanych przy adaptacji sklepu rybnego na pralnię chemiczną, jednak nadal nie odniósł się w sposób wyczerpujący do stanu technicznego przedmiotowego lokalu w kontekście innych nieprawidłowości zgłaszanych przez A. M. oraz M. M. Mianowicie niewystarczające było odnotowanie w uzasadnieniu decyzji, że kwestia szczelności stropu jest objęta odrębnym postępowaniem, w sytuacji gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lokalu przeznaczonego na pralnię chemiczną nie może być dokonane bez uwzględnienia jego stanu technicznego.

Trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że immisje związane z funkcjonowaniem pralni, w tym kwestia oddziaływania niebezpiecznych środków chemicznych nie mogła być pomijana przez organ nadzoru w zakresie w jakim ma to związek z nieodpowiednim stanem technicznym przedmiotowego lokalu.

Organ powinien mieć na uwadze, że postępowanie naprawcze prowadzone jest w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usługowego, a nie tylko jego przebudową. Doprowadzenie więc do stanu zgodnego z prawem powinno uwzględniać wymogi, jakie musiałby spełnić inwestor ubiegając się o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych służących zmianie sposobu użytkowania lokalu. Niewątpliwie w sprawie wymagana była rzetelna analiza wpływu funkcjonowania pralni na warunki techniczno – użytkowe budynku, zwłaszcza w kontekście skutków dla ochrony interesów osób trzecich przed uciążliwościami w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych oraz użytkowych.

Tak jak w sprawie pozwolenia na budowę, odpowiednio w postępowaniu naprawczym organ powinien dysponować dokumentacją techniczno – budowlaną przedstawiającą zakres robót objętych przebudową lokalu oraz wymaganych rozwiązań budowlanych związanych ze zmianą przeznaczenia lokalu, w tym dane co do urządzeń i wyposażenia związanego z przeznaczeniem lokalu na pralnię chemiczną. W niniejszej sprawie niezbędne było dokonanie szczegółowych ustaleń dotyczących danych technicznych lokalu i jego wykorzystania na pralnię chemiczną pod względem wpływu na inne lokale w zakresie emisji zanieczyszczeń, pary wodnej oraz hałasu i emisji drgań. Analizując wyposażenie lokalu umożliwiające jego prawidłowe użytkowanie (instalacje wodociągowe, kanalizacyjne, ogrzewcze, wentylacyjne, elektryczne, ochrony przeciwpożarowej) organ powinien też sprawdzić szczelność przegród (stropu), pod kątem oddziaływania pralni chemicznej na użytkowanie lokalu sąsiedniego i całego budynku.

Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dokonał kompleksowej oceny wszystkich okoliczności warunkujących rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Dlatego wymagane jest w szczególności ponowne zbadanie możliwości zgodnego z prawem wykonania wentylacji, zapewniającego sprawność jej działania. Trafnie Sąd zauważył, że zawężenie działań naprawczych do wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej nie pozwalało uznać oceny organu odwoławczego jako spełniającej wymogi wynikające z wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że dla wszechstronnego wyjaśnienia spornych zagadnień wskazane było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych pochodzących ze spraw karnych i cywilnych. Zgodnie z art. 7 kpa organ z urzędu lub na wniosek stron ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś stosownie do art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Niewątpliwie przedmiot opinii sporządzonych w postępowaniach sądowych łączył się ściśle z istotą niniejszej sprawy, a zatem ustalenia w nich zawarte powinny być wykorzystane przez organ nadzoru do wyjaśnienia okoliczności badanych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Trudno nie dostrzec znaczenia ekspertyzy [...] w W. z 28 lutego 2017 r., w której stwierdzono przedostawanie się szkodliwych substancji z pralni chemicznej do sąsiedniego mieszkania przez nieszczelną konstrukcję stropu oraz urządzenie wentylacyjne, jak też niekorzystne ich oddziaływanie na elementy konstrukcyjne budynku. Istotne ustalenia zawierają również opinie biegłych z dziedziny budownictwa oraz z zakresu wentylacji, przy czym szczegółowa i fachowa analiza techniczna wentylacji przedmiotowego lokalu nie pokrywa się z wnioskami zawartymi w zaskarżonej decyzji, a ponadto w ekspertyzie budowlanej wskazano na oddziaływania w postaci drgań, wibracji i hałasu, co nie zostało uwzględnione przez organ nadzoru budowlanego.

Wobec powyższego zasadnie Sąd Wojewódzki ocenił, że stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Tym samym niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne przytoczone w punktach 2, 3, 4 skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz w punktach 1b) i c) oraz 2 skargi kasacyjnej uczestników.

W konsekwencji orzeczono o oddaleniu obu skarg kasacyjnych, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.