Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3069/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 349/15 w sprawie ze skargi W. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi W. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdził wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w części objętej załącznikiem nr 2 w zakresie postanowień zawartych w punkcie 4.8 ust. 3 trier 1 oraz w punkcie 9.5 ust. 2 pkt 3 lit b, a także w punkcie 9.6 w zakresie dopuszczenia eksploatacji surowców pospolitych z ograniczeniami określonymi pod lit "b" dotyczącymi powierzchni i wielkości wydobycia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu Miasta i Gminy Ł. wniósł W. Z., właściciel działek położonych w C., gmina Ł.. Wniesienie skargi było poprzedzone wezwaniem Rady Miejskiej w Ł. do usunięcia naruszenia prawa. W skardze W. Z. domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. naruszają interes prawny skarżącego poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na jego działkach i wykonywania prawa własności w zakresie wydobywania złoża kopalin. Podniesiono, że Studium jako dokument programowy nie powinno zawierać postanowień zbyt szczegółowych. W szczególności zakwestionowano ustalenia odnoszące się do projektowanej kopalni piasku, którymi wprowadzono:

1. ograniczenie głębokości wyrobiska w granicy strefy ochronnej ujęcia wody T. do nieprzekraczalnej warstwy gliny i iłów, która znajduje się na głębokości 2 do 3,5 m od poziomu terenu;

2. obowiązek przeprowadzenia analizy oddziaływania kopalni na środowisko pod kątem utrzymania wysokiej jakości wód głębinowych;

3. zobowiązano właściciela terenu do przekazywania raportów (poziomów geodezyjnych) planowanego przedsięwzięcia w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody;

4. obowiązek uzgodnienia przez właściciela z uwzględnieniem gminy drogi transportu eksploatowanego piasku.

W odpowiedzi na skargę Gmina Ł. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu zauważono, że skarżący nie jest legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w całości, bowiem nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do kwestionowania uchwały w zakresie nie dotyczącym jego nieruchomości.

Wyrokiem z 23 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 243/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej sołectwa C., a w pkt 2 wyroku oddalił skargę w pozostałej części. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że wskazane postanowienia uchwały godzą w sposób bezpośredni w jego interes prawny, jako właściciela znajdującej się w obszarze objętym zmianą studium nieruchomości gruntowej.

Sąd zakwestionował ograniczenia zawarte w zapisach dotyczących kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy (s. 35 załącznika nr 2 do uchwały - rozdz. 4.8.3 lit. e, a także s. 51 załącznika nr 2 - rozdz. 9.6). Uznał, że w sposób bezpośredni kształtują sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości, a Rada Miejska w Ł., zamieszczając te postanowienia w Studium stanowiącym akt kierownictwa wewnętrznego, naruszyła przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy regulujące zasady i tryb uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie dawały Radzie Miejskiej w Ł. umocowania do ograniczenia możliwości korzystania z rzeczy przez jej właściciela.

Analizując przewidziany zakaz wydobywania piasków oraz żwirów na powierzchni większej niż 2 ha Sąd wskazał, że podobnego rodzaju zakaz zamieszczony został w obowiązującym planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł. (Dz.U. Woj. Śląskiego Nr 140, poz. 3955, ze zm.). Należy zatem uznać zasadność podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego niedopuszczalnego ograniczenia regulacjami zawartymi w Studium, możliwości wydobywania przez niego przedmiotowej kopaliny do granic "władztwa koncesyjnego starosty".

Sąd nadto uznał, że przewidziane w Studium ograniczenia dotyczące eksploatacji surowców pospolitych dopuszczające ich wydobywanie pod warunkiem wcześniejszego udokumentowania złoża oraz zmiany planu miejscowego naruszają przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. W art. 4 tej ustawy zezwolono bowiem na wydobywanie takich surowców bez konieczności spełnienia obu tych obowiązków w przypadku, gdy wydobycie takie ma służyć zaspokojeniu potrzeb własnych przez osobę fizyczną z nieruchomości stanowiącej przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną.

Sąd zauważył, że nałożenie obowiązku zmiany planu miejscowego dla terenu górniczego przed przystąpieniem do wydobywania piasków lub żwirów bez rozważenia możliwości odstąpienia od tego obowiązku było również niezgodne z unormowaniem rangi ustawowej, obowiązującym w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały. W ówczesnym stanie prawnym plan miejscowy dla terenu górniczego był sporządzany na koszt przedsiębiorcy górniczego (art. 53 ust. 4 Prawa górniczego i geologicznego), przez co zapis taki praktycznie mógł przekreślać opłacalność wydobycia omawianych kopalin.

Sąd zakwestionował także nałożenie na właściciela terenu obowiązku sporządzania i przekazywania, podczas wykonywania robót ziemnych, raportów geodezyjnych dotyczących głębokości wyrobiska, stwierdzając, że Rada nie miała podstaw prawnych do ich nałożenia ustaleniami Studium. Nałożenie takiego obowiązku mogło mieć miejsce co najwyżej w planie miejscowym i to w wyniku uzgodnień z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach. Projekt studium w odróżnieniu od projektu planu miejscowego nie podlega też uzgodnieniu z tym organem. Żaden przepis prawa nie zezwalał też Radzie Miejskiej w Ł. na nałożenie na właściciela przedmiotowej nieruchomości obowiązku uzgodnienia dróg transportu eksploatowanego piasku.

Sąd stanął na stanowisku, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, z uwagi na niewłaściwą treść jej załączników graficznych, czym Sąd uzasadnił stwierdzenie nieważności w części przekraczającej interes prawny skarżącego.

Skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w Ł., zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1 i 3.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2675/12 uchylił wyrok Sądu I instancji z dnia 23 lipca 2012 r. w zaskarżonym zakresie obejmującym pkt 1 i 3 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób skutkujący naruszeniem także art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w jego uzasadnieniu Sąd nie wyjaśnił, dlaczego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu całego sołectwa Chruszczobród-Piaski. Sąd zobowiązany był w takim przypadku wykazać, iż stwierdzone przez niego naruszenie prawa tym aktem wykracza poza obszar terenu, będącego przedmiotem prawa przysługującego skarżącemu. W niniejszej sprawie Sąd nie wyjaśnił, które przepisy prawa zostały naruszone tymi ustaleniami przedmiotowej uchwały i na czym to naruszenie polega.

Sąd nie wykazał też, jakie zasady bądź też jakie elementy trybu sporządzenia zaskarżonej uchwały zostały naruszone w odniesieniu do tej części jej ustaleń, które dotyczą sołectwa C., a nie były przedmiotem rozważań Sądu. Zwrócono także uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie mógł formułować oceny prawnej zaskarżonej uchwały przez pryzmat ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, ponieważ uchwała ta została podjęta w dniu 9 sierpnia 2011 r. – przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy (w dniu 1 stycznia 2012 r.). Aktem prawnym adekwatnym do oceny legalności zaskarżonej uchwały był zatem ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie wyjaśnić i ocenić zaskarżoną uchwałę w takiej jej części, która dotyczy interesu prawnego skarżącego – zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – jednocześnie oceniając, czy stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa powodują konieczność orzekania także wobec ustaleń zaskarżonej uchwały w zakresie przekraczającym naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Wyrokiem z dnia 21 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1383/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1 wyroku stwierdził wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w części objętej załącznikiem nr 2 w zakresie postanowień zawartych w punkcie 4.8. ust. 3 oraz w punkcie 9.5 ust. 2 pkt 3, a także w punkcie 9.6 w zakresie dopuszczenia eksploatacji surowców pospolitych w ograniczeniami określonymi pod literą "b" dotyczącymi powierzchni lub wielkości wydobycia, a w pkt 3 wyroku oddalił skargę w pozostałej części. Zasądził też od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Oceniając ponownie sprawę Sąd uznał za zasadne zarzuty skarżącego podnoszącego, że przyjętym Studium doszło do naruszenia jego interesu prawnego, jako właściciela działek zawierających złoża kopaliny, poprzez nałożenie na niego obowiązków i skonkretyzowanych ograniczeń. Podkreślił, iż Studium, jako że nie jest aktem prawa miejscowego nie powinno wpływać bezpośrednio na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości gruntowych znajdujących się na obszarze objętym tym studium.

Sąd zakwestionował postanowienia zawarte w pkt 4.8 ust. 3 pkt 1 i 2 ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2 do uchwały), albowiem miały one również charakter zindywidualizowanych ograniczeń w zakresie głębokości wyrobiska oraz dotyczą nałożenia konkretnego obowiązku (przeprowadzenia analizy oddziaływania kopalni na środowisko). Analogiczne postanowienia zostały zawarte w pkt 9.5 ust. 2 pkt 3 ustaleń zmiany Studium, dotyczącym także zasad ochrony zasobów wód podziemnych i powierzchniowych. Sąd uznał za celowe również w stosunku do tych postanowień Studium stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa. Jednocześnie stwierdził, że nie ma podstaw do wprowadzania w studium postanowień wkraczających w zakres regulowany aktami prawa powszechnie obowiązującego, a za taki należy uznać przewidziany w pkt 9.5 ust. 2 pkt 3 lit. c) ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2) obowiązek przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko podczas wydawania pozwoleń na budowę dla kopalni piasku pod kątem utrzymania jakości wody głębinowej. Procedury związane z przeprowadzaniem ocen oddziaływania na środowisko regulowane są ustawowo. Także warunek eksploatacji surowców pospolitych określony w lit. b) ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2), polegający na wprowadzeniu limitu powierzchni lub ilości wydobycia dla działalności prowadzonej bez użycia materiałów wybuchowych nie ma charakteru zasady czy kierunku zagospodarowania, lecz zawiera skonkretyzowane ograniczenie dla podmiotu ewentualnie prowadzącego wydobycie. Uwzględniając stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku z 29 maja 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt 1 niniejszego wyroku.

Z uwagi na fakt, iż żądanie skarżącego dotyczyło stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wszystkich postanowień dotyczących sołectwa C., Sąd w pkt 2 wyroku oddalił skargę w zakresie wykraczającym poza postanowienia uchwały objęte rozstrzygnięciem w pkt 1 wyroku, pozostając także w tym zakresie związany oceną zawartą w przywołanym powyżej wyroku z 29 maja 2013 r.

Nie znajdując podstaw do stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa pozostałych postanowień uchwały odnoszących się do przedmiotowego sołectwa, w tej części Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Ł., zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1, pkt 2 i pkt 4. W szczególności zakwestionowała uznanie w całości treści punktu 4.8 ust. 3 i punktu 9.5 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 2 Studium za wydane z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 472/14 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 w zakresie punktu 4.8 ustęp 3 lit. a,b,c,d,e, tiret trzecie punkt 1 oraz punktu 9.5 ustęp 2 punkt 3 lit. a i w części dotyczącej punktu 9,6 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach a w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że studium nie może zastępować samego planu czy też uchwały o zmianie planu, a skoro tak, to uchwała w sprawie studium nie może zawierać konkretnych ustaleń planu.

Uchylając wyrok sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując kontroli zaskarżonej uchwały należy ją ocenić nie tylko w świetle ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także w aspekcie innych ustaw. Wskazując na poprzedni wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2675/12 podkreślono, że błędnie sąd pierwszej instancji dokonał oceny postanowień studium w świetle ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., podczas gdy zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 9 sierpnia 2011 r. czyli przed jej wejściem w życie. Pomimo wyraźnej sugestii, iż sąd pierwszej instancji powinien skontrolować legalność studium w świetle ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (obowiązującej w dacie podejmowania uchwały), sąd całkowicie pominął te wskazania i stwierdzając w zaskarżonym wyroku wydanie z naruszeniem prawa określonych postanowień studium w uzasadnieniu tego wyroku nie odniósł się do tych przepisów prawa, czyli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera uzasadnienia w zakresie oceny studium w aspekcie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, a tym samym nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę studium i stąd konieczne było ponowne rozważenie tej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie przez Sąd I instancji wydania z naruszeniem prawa punktu 4.8 ust. 3 w całości nie znajduje uzasadnienia, a uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne, a w konsekwencji za zasadne w tym zakresie uznano zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 2 pkt 3 i art. 10 ust. 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 141 p.p.s.a.

Za niezasadne natomiast uznał Naczelny Sąd zarzuty dotyczące punktu 4.8 ust. 3 tiret trzecie pkt 2 (analiza jakości wód) i punktu 9.5. ust. 2 pkt 3 lit. c (ocena oddziaływania na środowisko), stwierdzając, że kwestie te regulowane są ustawowo, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lipca 2015 r. podkreślił, że do rozpoznania pozostała kwestionowana przez skarżącego regulacja dotycząca punktu 4.8 ust. 3 z wyjątkiem tiret trzecie punkt pkt 2, punktu 9.5 ust. 2 pkt 3 lit. a i lit. b oraz punktu 9.6 w zakresie załącznika nr 2 przedmiotowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, iż zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym sąd nie stwierdza nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej wydania, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albo uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i została w terminie ustawowym przedłożona Wojewodzie Śląskiemu - tj. w dniu 16 sierpnia 2011 r., w związku z podjęciem jej w dniu 9 sierpnia 2011 r. W dacie orzekania przez Sąd upłynął zatem okres roku od podjęcia uchwały, co wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności, także w części, a stwarza możliwość orzeczenia o niegodności z prawem zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 ustawy, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem, uchwała traci wówczas moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Sąd I instancji argumentował, że studium winno zawierać wytyczne do planów miejscowych, a nie samodzielne regulacje w zakresie spraw należących do przedmiotu objętego zakresem planów miejscowych. Dokonując w tym kontekście ponownej analizy zaskarżonego punktu 4.8 ust. 3 kontrolowanej uchwały, stwierdzi, że brak jest podstaw do kwestionowania jego zapisów w części określającej przeznaczenie podstawowe, uzupełniające i dopuszczalne oraz kierunki rekultywacji jednostki strukturalnej J2 C. . Taka regulacja ma bowiem podstawę w przywołanym powyżej art. 10 ust. 1 pkt 12 czy ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.

Nie do zaakceptowania, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest regulacja zawarta w dalszej części tego przepisu, a w szczególności zapis zawarty w tiret trzy punkt 1, a mianowicie "przy realizacji kopalni piasku należy - ograniczyć głębokość wyrobiska w granicy strefy ochronnej ujęcia wody głębokości 2 do 3,5 m od poziomu terenu".

Podobne ograniczenie zapisane zostało w pkt 9.5 ust. 2 pkt 3 lit. a – "ograniczenie głębokości wyrobiska kopalni piasku w sołectwie C. do poziomu nieprzepuszczalnej warstwy gliny i iłów, która znajduje się na głębokości 2,5m - 3,5.m od poziomu terenu". Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z tym, co wskazano powyżej odnosząc się do zakresu regulacji znamiennej dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uregulowanie takie nie znajduje podstawy prawnej w przytoczonych powyżej przepisach. Powyższe zapisy prowadzą do określenia głębokości wydobycia kopaliny, co w praktyce powinno być określone indywidualnie w ramach udzielanej koncesji, ewentualnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako akcie bardziej szczegółowym.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie znajduje także uzasadnienia w przepisach zapis zawarty w punkcie 9.6 w zakresie dopuszczenia eksploatacji surowców pospolitych z ograniczeniami określonymi pod lit. b, a dotyczącymi powierzchni i wielkości wydobycia. Także w tym zakresie – taka szczegółowość zapisów nie może wynikać z tak ogólnego aktu, jakim jest przedmiotowe Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu Miasta i Gminy Ł..

Sąd I instancji zauważył, że art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (obowiązującej w dacie uchwalania przedmiotowego Studium) stanowił, iż udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w myśl art. 53 ust. 1 tej ustawy dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w szczególności może określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego ze względu na ochronę oznaczonych dóbr wydobywanie kopalin nie może być prowadzone albo może być dozwolony tylko w sposób zapewniający ochronę tych dóbr.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z obowiązującą w dacie przyjmowania przedmiotowej uchwały ustawą, filar ochrony tworzy się ze względu na ochronę oznaczonych dóbr celu ich zabezpieczenia przed negatywnym wpływem eksploatacji górniczej, np. w celu ochrony drogi. Nadto ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 10 ust. 2 pkt 12 pozwala jedynie na wyznaczenie takich obszarów i obiektów, dla których tworzy się filar ochronny. Nie ma natomiast podstawy do określania, jak w powyższym przypadku, szczegółów przyszłej eksploatacji – np. jej głębokości czy wielkości. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko skarżącego, że regulacja taka narusza jego interes prawny, poprzez ograniczenie jego praw właścicielskich do nieruchomości, obejmujących m.in. prawo do wydobywania surowców pospolitych. W kontekście powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia ograniczenie wprowadzone w zapisie punktu 9.6 "...dopuszcza się eksploatację surowców pospolitych takich jak żwiry lub piaski pod warunkiem - lit. b powierzchni eksploatacji nie większej niż 2.0 ha lub wydobyciu nieprzekraczającym 20.000m³ rocznie gdy działalność prowadzona jest bez użycia materiałów wybuchowych." Sąd I instancji wywodził, że ograniczenie powyższe – tylko do wielkości tzw. koncesji starościńskiej – nie znajduje tutaj żadnego racjonalnego i ekonomicznego wytłumaczenia, a wręcz może stanowić o naruszeniu zasady racjonalnej i ekonomicznej gospodarki występującym złożem kopaliny. Zdaniem Sądu ograniczenie takie mogłoby w konsekwencji prowadzić do pozostawiania nie do końca wyeksploatowanych złóż występujących surowców, nie pozwala także na prowadzenie takiej działalność gospodarczej, która dostosowana jest do aktualnych potrzeb rynkowych. Wymienione postanowienia były zdaniem Sądu zbyt precyzyjne i prowadzące już na pierwszym etapie planowania gminnego – sporządzania studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego - do nadmiernej i szczegółowej regulacji, która nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Łazach. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w zaskarżonym Studium niedopuszczalne było jako określenie zasad ochrony środowiska i jego zasobów:

a) ograniczenie możliwości eksploatacji surowców pospolitych do powierzchni nie większej niż 2 ha lub wydobycia nieprzekraczającego 20 000 m3,

b) ograniczenie głębokości wyrobiska.

Wskazując na powyższe podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Według skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnego rozstrzygnięcia w zakresie niezgodności z prawem punktu 4.8 ust. 3 lit. e tiret trzecie pkt 1 i punktu 9.5 ust. 2 pkt 3 lit. a załącznika nr 2 Studium. W ocenie Gminy Ł. ograniczenie głębokości wyrobiska mieści się w upoważnieniu wynikającym z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy. Ze Studium wyraźnie wynika czym podyktowany jest taki zapis, tj. koniecznością ochrony ujęcia wód podziemnych w T. i skoro eksploatacja piasku może negatywnie wpłynąć na zasoby tych wód to ograniczenie jest uzasadnione i ma oparcie w prawie.

Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że reguły te finalnie będą znajdować się w planie miejscowym, jednak plan miejscowy musi być zgodny ze studium. Ograniczenia w zakresie wydobywania kopalin muszą więc uprzednio znaleźć się w Studium. Jeżeli studium w tym zakresie nie przewiduje żadnych ograniczeń to brak jest tym samym do wprowadzania ograniczeń w tym zakresie w planie miejscowym.

W ocenie skarżącej kasacyjnie błędne jest rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie niezgodności z prawem punktu 9.6 załącznika nr 2 Studium w zakresie dopuszczenia eksploatacji surowców pospolitych z ograniczeniami określonymi pod literą "b" dotyczącymi powierzchni lub wielkości wydobycia. Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że ograniczenia wprowadzone w studium w zakresie eksploatacji kopalin podyktowane były celami określonymi w samym Studium, tj. potrzebą ochrony poziomu nieprzepuszczalnej warstwy gliny i iłów, a także potrzebą ochrony istniejącego systemu dróg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718), dalej powoływanej również jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że powyższa sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie tej zostały wydane wyroki z dnia 29 maja 2013 r. II OSK 2675/12 i z dnia 21 stycznia 2015 r. II OSK 472/14.

W wyroku z dnia 29 maja 2013 r., co zostało powtórzone także w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nałożenie w studium obowiązku raportowania głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych nie mieści się w ustawowym pojęciu "zasady ochrony środowiska i jego zasobów" użytym w art. 19 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

W wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że art. 10 ust. 2 puk 3 u.p.z.p. dotyczy obszarów oraz zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk, i w zakresie tego przepisu nie mieszczą się sprawy regulowane Prawem górniczym i geologicznym. O kwestiach dotyczących zagadnień związanych z górnictwem i geologią jest mowa w art. 10 ust. 1 pkt 10 i 11 u.p.z.p. oraz art. 10 ust 2 pkt 12 u.p.z.p.

Z powodu nie odniesienia się Sądu I instancji do powyższych zagadnień dotyczących Prawa górniczego i geologicznego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok w punktu I w zakresie punktu 4.8 ustęp 3 lit. a, b, c, d, e trier trzecie punkt 1 oraz punkt 9.5 ustęp 2 punkt 3 lit. a i w części dotyczącej punktu 9.6 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Natomiast w tym zakresie, w którym rozstrzygnięcie Sądu I instancji dotyczyło pojęcia "zasad ochrony środowiska i jego zasobów" użytego w art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. skarga kasacyjna została oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w powiązaniu z art. 10 ust. 1 pkt 12, przyjmując jednocześnie, że kwestia ta nie dotyczy zasad ochrony środowiska i jego zasobów. W uchylonym do ponownego rozpoznania zakresie Sąd I instancji ocenił prawidłowość kontrolowanej uchwały w zakresie dotyczącym ograniczenia głębokości wyrobiska i ograniczeń powierzchni i głębokości wydobycia kopalin.

Tymczasem mimo treści uprzednio wydanych w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. polegający na wadliwym uznaniu przez Sąd I instancji , że w zaskarżonym Studium niedopuszczalne było, jako określenie zasad ochrony środowiska i jego zasobów:

- organicznie możliwości eksploatacji surowców pospolitych do powierzchni nie większej niż 2 ha lub wydobycia nieprzekraczającego 20 000 m3 ,

- ograniczenie głębokości wyrobiska.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że kwestie te dotyczą zasad ochrony środowiska i jego zasobów i swoje oparcie mają w art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody Sądu I instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zasięg tego rozwiązania jest jednak szerszy, bowiem zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i autora skargi kasacyjnej, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu. Oznacza to, że podstawy skargi sformułowane z naruszeniem powyższego przepisu obligują Naczelny Sąd Administracyjny do uznania ich za nieusprawiedliwione (por. wyrok NSA z 2 października 2014 r. I FSK 337/13).

Skoro więc w zakresie w jakim sprawa została uchylona do ponownego rozpoznania i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyrokach z dnia 29 maja 2013 r. i 25 stycznia 2015 r., nie dotyczyła ona pojęcia "zasad ochrony środowiska i jego zasobów" zawartego w art. 10 ust 2 pkt 3 u.p.z.p., to sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej sprzecznego z tym poglądem nie może odnieść pożądanego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Kwestie bowiem ograniczenia głębokości wyrobiska oraz ograniczenie eksploatacji surowców należą do zagadnień Prawa geologicznego i górniczego i w tym też zakresie zostały ocenione przez Sąd I instancji. W sprawie więc nie doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.