Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 440/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 11 ust. 2, art. 48b ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 184 w zw. z art. 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2035/16 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2035/16, oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] września 2016 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania T. G. świadczenia z pomocy społecznej w formie posiłków – miesięcznego abonamentu do baru Familijnego.

Z ustaleń organu wynika, że T. G. jest najemcą lokalu kwaterunkowego, który jest wyposażony w instalację elektryczną, gazową, zimną i ciepłą wodę, kanalizację i centralne ogrzewanie. Mieszkanie składa się z korytarza, przedpokoju, łazienki, wc, dwóch pokoi i kuchni. Do zamieszkiwania w lokalu jest uprawniony pełnoletni syn wnioskodawczyni. T. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Miesięczny dochód wynosi 1157,95 zł na co składa się renta – 792,63 zł, dodatek mieszkaniowy 349,64 zł i dodatek energetyczny – 15,68 zł. Dochód ten przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 – dalej u.p.s.), wynoszące 634 zł. Z orzeczenia lekarza orzecznika z 10 czerwca 2008r. wynika, że nie jest całkowicie niezdolna do pracy, jest osobą sprawną manualnie.

Organ podał, że w dniu 29 sierpnia 2016 r., w czasie wywiadu środowiskowego, T. G., po raz kolejny, utrudniła pracownikowi socjalnemu rozeznanie jej sytuacji pod kątem wnioskowanej pomocy, gdyż nie wyraziła zgody na wejście pracownika socjalnego do pomieszczeń mieszkania poza korytarzem. W ocenie organu uniemożliwia to ocenę, czy warunki życiowe czynią zadość wymogom niezbędnej potrzebie bytowej o jaką się ubiega. Stanowi to także powód do odmowy przyznania żądanego świadczenia. W ocenie organu skarżąca ma możliwość przygotowania ciepłego posiłku we własnym zakresie.

Skargę na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że z ustaleń organu wynika, że dochód skarżącej T. G. wynosi 1157,95 zł miesięcznie, a wobec tego przekracza kryterium dochodowe dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., które wynosi 634 zł. Zdaniem Sądu nawet gdyby uznać zarzuty skarżącej dotyczące ustalonego przez organ dochodu i pomniejszyć go o kwotę połowy dodatków składających się na dochód to i tak przekraczałby wskazane kryterium dochodowe. Wobec tego żądanie skarżącej nie podlega rozpoznaniu na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd I instancji wskazał, że podstawowym dowodem, który pozwala na ocenę sytuacji osoby wnioskującej o świadczenia z pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy, który poprzedza wydanie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. W niniejszej zaś sprawie z protokołu wywiadu wynika, iż skarżąca nie wpuściła pracownika socjalnego do mieszkania, a rozmowa odbyła się w korytarzu. Z adnotacji wynika, że taka sytuacja miała miejsce po raz kolejny.

Sąd podkreślił, że niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z przyczyn leżących po stronie skarżącej ma taki skutek, że nie jest możliwe rozeznanie aktualnej sytuacji bytowej skarżącej i ustalenie rzeczywistych potrzeb w odniesieniu do żądanej pomocy. Podano, że z protokołu sporządzonego przez pracownika socjalnego w dniu 29 sierpnia 2016 r. wynika także, iż skarżąca odmawia udzielenia informacji na temat jej syna, który jest uprawniony do wspólnego z nią zamieszkiwania. W ocenie Sądu takie zachowanie skarżącej dowodzi braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, co samo przez się może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Ponadto Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 48b ust. 2 u.p.s., doraźna albo okresowa pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Z pozyskanych przez organ dokumentów wynika, że skarżąca, aczkolwiek jest częściowo niezdolna do pracy, to jest osobą chodzącą, sprawną manualnie, posiada stały dochód, mieszkanie posiada pomieszczenie kuchenne, a lokal jest wyposażony w energię elektryczną, gaz, ciepłą i zimną wodę, kanalizację i centralne ogrzewanie. Pomieszczenie kuchenne jest z bezpośrednim oświetleniem naturalnym. W ocenie Sądu ustalenia te pozwalają na uznanie, że skarżąca ma warunki do tego by samodzielnie przygotować gorące posiłki. Natomiast ustalenie rzeczywistej sytuacji nie jest możliwe, gdyż skarżąca uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, t j.:

- art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieudzieleniu skarżącej pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności, tj. jej ciężkiej sytuacji bytowej i materialnej, co z kolei uniemożliwia skarżącej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka;

- art. 48b u.p.s., poprzez błędne uznanie, że skarżąca posiada warunki do tego, by samodzielnie przygotować gorący posiłek, podczas gdy skarżąca nie ma takiej możliwości, albowiem jest osobą niezdolną do pracy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku pominięto analizę ciężkiej sytuacji bytowej i materialnej skarżącej. Podano, że skarżąca mieszka i gospodaruje samotnie, bez finansowej pomocy jej syna, a ponadto jest osobą chorą. Dochodem skarżącej jest renta, która nie wystarcza na bieżące opłaty. W ocenie skarżącej nie można uznać, że abonament miesięczny na ciepłe posiłki jest jej nieuzasadnionym życzeniem. Zdaniem skarżącej sytuacja, w której obywatel nie ma środków na pokrycie ciepłego posiłku jest sytuacją uwłaczającą godności skarżącej oraz należy do szczególnie uzasadnionych przypadków. Wskazano także, że skarżąca również ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości przygotowania ciepłego posiłku. Skarżąca za w pełni prawidłowe uznała przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, podkreśliła, że wpuściła pracownika socjalnego na korytarz swojego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie podała, że z uwagi na jej konstytucyjne prawo do prywatności, miała prawo odmówić wpuszczenia pracownika do pomieszczeń tak osobistych, jak kuchnia, łazienka, czy sypialnia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Prawidłowo ustalono bowiem sytuację osobistą i majątkową skarżącej. Organy dysponowały materiałem dowodowym, który właściwie oceniły pod kątem wiarygodności, i na tej podstawie poczyniły ustalenia faktyczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dokumentacji niniejszej sprawy nie wynika w żaden sposób, aby Sąd I instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis ten rozwija zasadę pomocniczości (subsydiarności) państwa, a więc jedną z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej, której treść odwołuje się do samodzielności obywateli i rodzin, podkreślając ich odpowiedzialność w zakresie kształtowania własnej sytuacji życiowej. Z zasady tej wynika, iż pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Zasada ta wyraża zatem dezaprobatę zarówno dla pasywności, jak i dla nadopiekuńczości państwa.

Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z przepisu tego wynika, że strona ubiegająca się o przyznanie pomocy społecznej powinna poczynić w tym kierunku pewne wysiłki. Należy do niech między innymi udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej – osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Zgodnie zaś z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przez takie współdziałanie należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Natomiast brak takiego współdziałania – na co zasadnie wskazał Sąd I instancji – zgodnie z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy – może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

W niniejszej sprawie skarżąca nie zastosowała się do obowiązku współdziałania z organem. Nie umożliwiła bowiem pracownikowi socjalnemu dokonania oględzin całego mieszkania, wpuszczając go tylko do przedpokoju.

Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka z synem, ale prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, odmawia odpowiedzi na temat ewentualnej pomocy syna. Odmawia też odpowiedzi na temat innej rodziny obowiązanej do pomocy. W kwestionariuszu zaznaczono, że w/w wywiad przeprowadzono w przedpokoju, gdyż skarżąca nie wyraziła zgody na wejście pracownika socjalnego do pozostałych pomieszczeń. Odmówiła udostępnienia lokalu do zbadania jej sytuacji mieszkaniowej, stanu lokalu i jego wyposażenia. Wobec tego, skoro – jak z powyższego wynika – skarżąca nie wykazała chęci współpracy z pracownikiem socjalnym, to nie można uczynić organom zarzutu niedopełnienia obowiązku wyjaśnienia jej sytuacji bytowej. Okoliczności te zostały bowiem przez organ ustalone w oparciu o materiały i dokumentację, znajdującą się w jego posiadaniu. Należy też wskazać, że z akt sprawy wynika, iż syn skarżącej był przez organ kilkakrotnie wzywany do nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże nie nawiązał takiego kontaktu. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżąca nie kwestionuje faktu przekroczenia przez nią kryterium dochodowego, a składając wniosek o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wskazała osób, które pozostają z nią we wspólnym gospodarstwie domowym.

Wobec tego uznać należy, że w niniejszej sprawie zasadnie uznano, iż skarżąca kasacyjnie przekroczyła kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.

W związku z tym, zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art., 2 ust, 1 i art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s., nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48b u.p.s. wskazać należy, że przepis ten dzieli się na ustępy i punkty, zaś w/w zarzut nie precyzuje, naruszenie której jednostki redakcyjnej podnosi skarżąca. Jednakże uzasadnienie skargi kasacyjnej podnosi niezasadne nieprzyznanie skarżącej ciepłego posiłku, co pozwala na uznanie, że chodzi o ust. 2 tego przepisu i w takim też zakresie zarzut ten zostanie rozpoznany.

Wskazać należy, że art. 48b ust. 2 u.p.s. stanowi, iż pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Przyznając pomoc w formie posiłku, organ musi uwzględnić możliwości świadczeniobiorcy, w tym zdolność do przemieszczania się i przygotowania posiłku. Niemniej istotne są również możliwości organu, działa on zatem w granicach uznania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji organ obowiązany jest do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie skarżąca uniemożliwiła pracownikowi socjalnemu ustalenie, czy w kuchni znajdują się urządzenia i przedmioty kuchenne umożliwiające przygotowanie ciepłego posiłku w warunkach domowych. Natomiast z dokumentacji niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy, jest osobą sprawną manualnie, chodzącą. Z dokumentów wynika także, iż lokal zamieszkiwany przez skarżącą jest wyposażony w energię elektryczną, gaz, ciepłą i zimną wodę, kanalizację i centralne ogrzewanie. Pomieszczenie kuchenne ma oświetlenie naturalne (umowa najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r.). Wobec tego należy się zgodzić z organem i Sądem I instancji, że skarżąca ma warunki do przyrządzenia ciepłego posiłku. Natomiast sama skarżąca ze swej strony utrudnia organowi ustalenie jej faktycznej sytuacji bytowej, co oznacza, że godzi się na odmowę przyznania wnioskowanych świadczeń z uwagi na brak współpracy z pracownikiem socjalnym (art. 11 ust. 2 u.p.s.)

Ponadto należy dodatkowo zaznaczyć, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu, iż – wobec licznych skarg kasacyjnych T. G. – skarżąca kasacyjnie jest osobą, która od wielu lat występuje z wnioskami o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, a w sprawach rozpoznawanych na skutek jej wniosków organy obydwu instancji prowadzą postępowania wyjaśniające i wydają decyzje administracyjnie, w motywach których z istoty rzeczy odnoszą się do kwestii kryterium dochodowego i sposobu jego ustalania. Skarżąca kasacyjnie zna zatem procedurę przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej i ma świadomość konsekwencji, jakie łączą się z faktem samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego oraz z faktem utrudniania przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z pracownikiem socjalnym.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 48 ust. 2 u.p.s. jest chybiony. Zgodny jest zatem z prawem wyrok Sądu I instancji zwłaszcza w sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie odmówiła dokonania oględzin całego mieszkania, wpuszczając pracownika socjalnego jedynie do przedpokoju, uniemożliwiając tym samym poczynienie ustaleń również co do tego, czy prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe mieszkając razem z synem. Syn skarżącej również pozostał obojętny na wezwania organu. Dodatkowo zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej skarżąca przyznaje, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wobec tego nie można przyjąć, że na etapie składania skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie miała świadomości, co do skutków składanych oświadczeń, mając zwłaszcza na uwadze wielość powadzonych przez nią postępowań sądowych z zakresu pomocy społecznej.

Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny.