Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 392/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 66,  art. 67
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014r. sprawy ze skargi A. S.A. w B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia występujących w obiekcie nieprawidłowości oraz zakazu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej PINB) z dnia 23 stycznia 2014 r. nakazującą Spółce Akcyjnej A. – właścicielowi obiektu nr "C" zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w Ś. przy ul. K. – usunięcie występujących w tym budynku nieprawidłowości, w terminie do dnia 31 grudnia 2015r. oraz zakazującą użytkowania wskazanego budynku.

W uzasadnieniu organ wskazał, że PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego trzech obiektów budowlanych – stanowiących dawne magazyny zbożowe - zlokalizowanych na terenie działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w Ś. przy ul. K., stanowiących własność ww. Spółki. Wszczęcie postępowania nastąpiło w związku z pozyskaniem przez PINB trzech opinii dotyczących stanu technicznego ww. obiektów budowlanych (odrębnej opinii dla budynku A dla budynku B i dla budynku C) sporządzonych w sierpniu 2013 r. przez rzeczoznawców budowlanych. Opinie te przedłożone zostały przy piśmie G.W. prowadzącego firmę zajmującą się również rozbiórkami obiektów. W opiniach wykazane zostały uszkodzenia i nieprawidłowości obiektów stwierdzone przez autorów, potwierdzające ich nieodpowiedni stan techniczny. We wnioskach końcowych oszacowano zużycie techniczne budynków – w tym budynku C na 81%. Wskazano także na poważne uszkodzenia konstrukcji żelbetowej budynków, brak zabezpieczenia przed wpływami atmosferycznymi, zniszczenia spowodowane rabunkową działalnością osób pozyskujących złom. Nadto stwierdzono, że obiekty nie były przez właściciela poddawane remontom ani też bieżącej konserwacji. Długotrwałe działanie wilgoci i mrozu w zalanych częściach podziemnych wywołało wtórne, nierównomierne osiadanie fundamentów. Nieszczelne pokrycie dachowe wywołało zaawansowany proces korozji żelbetowej konstrukcji dachów (kozubów). Część spadających elementów (dachówki, płaty tynków zewnętrznych, fragmenty podokienników cegieł i betonu) wywołały zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Zdaniem autorów opinii, obiekty wyczerpały pod względem technicznym możliwość pełnienia funkcji magazynowej. Dalsze zachowanie się konstrukcji budynków jest nieprzewidywalne ze względu na zaawansowane procesy korozji stali i betonu oraz zmiany do których doszło w podłożu gruntowym. Postawiono też wniosek, że w obecnym stanie technicznym, remont obiektów byłby bardzo trudny do realizacji i ekonomicznie nieuzasadniony. W konkluzji stwierdzono, że poważane uszkodzenia konstrukcji oraz wyskoki stopień zużycia technicznego większość elementów kwalifikują budynki do rozbiórki.

W dniu 4 października 2013 r. przedłożono kolejne trzy opinie stanu technicznego przedmiotowych budynków sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego, który uznał, że przekroczony został stan graniczny użytkowania obiektów i znajdują się one w stanie awaryjnym. Podobnie jak poprzednio, stan techniczny budynków oceniony został jako zły. Wskazano także, że ze względu na niezabezpieczone liczne przebicia w stropach, przebywanie w budynkach ludzi zagraża ich zdrowiu i życiu. Zdaniem autora opinii, budynki są zużyte fizycznie a specyfika konstrukcji, praktycznie uniemożliwia ich przebudowę i zmianę sposobu użytkowania. Względy techniczne i ekonomiczne kwalifikują budynki do rozbiórki. Doraźnie wymagają natychmiastowego zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich.

W dniu 14 października 2013 r. PINB przeprowadził dowód z oględzin podczas których stwierdzono, że opis zarówno konstrukcji, jak i uszkodzeń, odpowiada opisowi wynikającemu z wyżej przedstawionych opinii. Odnotowano także, że budynku są znacznie zdekapitalizowane techniczne i występują liczne uszkodzenia ich konstrukcji. Potwierdzono, że stolarka okienna w znacznej mierze jest uszkodzona, wypaczona lub jej brakuje.

Podczas oględzin przedstawiciel właściciela, wniósł o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych obiektów, co zostało odnotowane w protokole z oględzin.

Wobec złożonego wniosku organ pierwszej instancji wystąpił w trybie art. 106 k.p.a. do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków (DWKZ) o uzgodnienie rozbiórki opisanych wyżej budynków. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2013 r. DWKZ odmówił dokonania takiego uzgodnienia ze względu na znaczne walory zabytkowe budynków. Zauważył przy tym, że stopień zachowania oryginalnej substancji zobowiązuje do podjęcia w trybie pilnym prac remontowych, w tym zabezpieczających substancję zabytkową stanowiącą o wartości obiektów.

W toku postępowania organ przeprowadził również rozprawę administracyjną, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, podczas której pełnomocnik właściciela stwierdził, że nie potrafi podać przyczyny złego stanu obiektów oraz podtrzymał wniosek o wydanie decyzji o ich rozbiórce. Konserwator zabytków podtrzymał natomiast stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2013 r.

Decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, PINB nakazał Spółce Akcyjnej A. jako właścicielowi obiektu C znajdującego się na działce nr [...], usunięcie w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. stwierdzonych w tym obiekcie nieprawidłowości, polegających na:

- uszkodzeniu konstrukcji żelbetowej budynku (liczne rysy i pęknięcia),

-braku zabezpieczenia przed wpływami atmosferycznymi,

-zniszczeniach spowodowanych rabunkową działalnością osób pozyskujących złom,

-nierównomiernym osiadaniem fundamentów, spowodowanym długotrwałym działaniem wilgoci i mrozu w zalanych częściach podziemnych obiektów,

-nieszczelnym pokryciu dachowym,

-zaawansowanym procesie korozji żelbetowej konstrukcji dachów (kozubów);

-odspojonych fragmentach tynków zewnętrznych;

-licznych ubytkach tynku na części ścian zewnętrznych budynku;

-na ścianach zewnętrznych, na części ramp widocznych śladach zawilgoceń;

-uszkodzonych rynnach i rurach spustowych.

Nadto organ zakazał użytkowania przedmiotowego obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Dla pozostałych dwóch obiektów, oznaczonych jako A i jako B wydano odrębne decyzje.

Od opisanej wyżej decyzji odwołanie wniósł właściciel budynku, domagając się przede wszystkim, wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu w oparciu o przepis art. 67 ustawy - Praw budowlane.

DWINB uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję, po przytoczeniu i wyjaśnieniu regulacji zawartych w art. 66 Prawa budowlanego stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci opinii technicznych wykonanych w sierpniu 2013 r. i w październiku 2013 r. potwierdzają liczne nieprawidłowości w przedmiotowym budynku i jego nieodpowiedni stan techniczny. Stan ten może stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia osób, jak też znajdującego się w obiekcie mienia. Z tego względu zasadne było – zdaniem organu – zastosowanie w sprawie art. 66 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, DWINB po przytoczeniu treści art. 67 ustawy – Prawo budowlane wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany figuruje w wykazie zabytków nieruchomości miasta Ś., a także położony jest w obszarze historycznego układu przestrzennego założenia przemysłowego – zespołu elewatorów zbożowych i budynków magazynowych przy ul. M. K. w Ś., figurującego w wykazie zabytków. Organ stwierdził, że obiekt podlega ochronie prawnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c tej ustawy, ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania, podlegają zabytki nieruchome. Objęty decyzją budynek i obszar na którym się znajduje (ustalona strefa B ochrony konserwatorskiej), chronione są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. dla obszaru dzielnicy produkcyjno-składowej – usługowej w rejonie ulic M., P., K.. W planie miejscowym oznaczony jest jako obiekt o wartościach zabytkowych. Przepisy prawa miejscowego jednoznacznie wskazują na konieczność zachowania najistotniejszych komponentów układu przestrzennego, jak i samych budynków o walorach zabytkowych. W świetle przepisów planu miejscowego, obiekt należy poddać restauracji i modernizacji technicznej z dostosowaniem obecnej lub projektowanej funkcji do wartości obiektu.

Organ odwoławczy wskazał także, że w świetle art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego, orzeczenie o rozbiórce przedmiotowego obiektu wymaga uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., co oznacza, że zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w formie postanowienia na które służy stronie zażalenie. Przepis art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego wprowadza jednak od tej zasady wyłom, zobowiązując konserwatora zabytków do zajęcia stanowiska w terminie 30 dni. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie. Przepis ten – jak stwierdził organ II instancji – ustanawia zatem fikcję prawną w postaci domniemania zgody organu konserwatorskiego w przypadku, gdy ten nie zajmuje stanowiska w terminie i formach przewidzianych w nim przewidzianych.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, organ odnotował, że postanowieniem z dnia 27 listopada 2013 r. DWKZ odmówił uzgodnienia rozbiórki trzech obiektów stanowiących magazyny zbożowe – w tym obiektu objętego zaskarżoną decyzją. Zauważył także, że podobne stanowisko w kwestii rozbiórki, organ ochrony zabytków przedstawił toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 39 Prawa budowanego przed organem architektoniczno-budowlanym. Postanowienie odmawiające uzgodnienia rozbiórki przedmiotowego obiektu, wydane tej sprawie stało się ostateczne, gdyż w wyniku zażalenia Spółki, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie DWKZ.

Przytaczając następnie motywy wyrażone przez organ konserwatorski, DWINB stwierdził, że stanowisko to jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego obu instancji i wbrew przekonaniu Spółki, nie podlega ocenie w toku niniejszego postępowania. W takiej sytuacji – wobec braku zgody konserwatora na rozbiórkę - nie ma możliwości prawnych aby przedmiotowe postępowanie zakończyć inaczej niż uczynił to organ pierwszej instancji.

Zdaniem DWINB, opinie techniczne na które powołuje się Spółka, nie mogły stanowić podstawy do uznania, że obiekt stracił swoją wartość zabytkową wskutek prawie całkowitego zniszczenia. Z opinii tych istotnie wynika zły stan techniczny obiektu, jednakże wniosek, że z przyczyn techniczno-ekonomicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka, nie może być powodem uznania, że zachodzą przesłanki do wykonania rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego, obiekty o wartości zabytkowej powinny być chronione bez względu na kalkulacje ekonomiczne i ocenę stanu technicznego. Zły stan techniczny obiektów budowlanych o wartości historycznej winien kwalifikować je do remontu, a nie do działań nieodwracalnych jakimi jest rozbiórka.

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna, jako prawidłowa, powinna ostać się w obrocie prawnym.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o jej uchylenie, jak też o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając obu tym aktom naruszenie:

1/ art. 66 ust. 1 pkt 1 -3 Prawa budowlanego, przez zastosowanie tych przepisów i uznanie, że obiekt budowany znajduje się w stanie podlegającym ww. normie;

2/ "art. 67 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, przez niezastosowanie przywołanego przepisu i uznanie, że obiekt budowlany znajduje się w stanie nie podlegającym normie z tego artykułu, jak i uznanie braku możliwości jego zastosowania wobec "zobligowania stanowiskiem D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków" a zatem uznania "uzgodnienia", poza jego dokonaniem, za zdeterminowanie decyzji bez względu na uznaniowość i brak podstaw prawnych w uzgodnieniu konserwatora zabytków";

3/ "art. 6, art. 7, art. 11 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy w sposób nadto podważający zaufanie strony skarżącej, nie uwzględnienie słusznego interesu skarżącej (z jego nie rozważaniem i całkowitym – absolutnym daniem przywileju interesowi społecznemu, nie przedstawieniu skarżącej zasadności przesłanek którymi organ się kierował przy załatwianiu sprawy, a tym samym wydanie decyzji po pełnym i wyczerpującym rozpoznaniu sprawy dla dokonania subsumcji normy prawnej ze stanem faktycznym, w tym również kwestii obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale i braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, również z uwzględnieniem dotychczasowych postępowań objętych aktami sprawy D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. dotyczącej postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym".

4/ "art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie przedstawienie i wyjaśnienie w uzasadnieniu stanu faktycznego oraz prawego sprawy, w tym co do podstaw rozważania z art. 66 i art. 67 Prawa budowlanego, jak i podstaw do zastosowania natychmiastowej wykonalności decyzji wbrew nieistnieniu podstaw z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego".

Argumentując postawione zarzuty skarżąca Spółka stwierdziła, że skoro organ przyjął za dowód i zaakceptował opinie techniczne dotyczące stanu budynku, to powinien uwzględnić również zawarte w nich wnioski wskazujące na konieczność dokonania rozbiórki. W ocenie skarżącej wyczerpane zostały wszystkie przesłanki z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, co obligowało do orzeczenia nakazu rozbiórki. Organy nie ustaliły aby stan techniczny budynku był inny i by wskazana norma nie miała zastosowania. Spółka uważa, że organ w sposób uznaniowy i dowolny uznał pierwszeństwo normy art. 66 ust. 1 przed normą z art. 67 ww. ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy właściciel obiektu – wobec jego tragicznego stanu technicznego – nie chce i nie może, usunąć stwierdzonych uchybień. Organ II instancji nie odniósł się w tym względzie do przywołanych w odwołaniu orzeczeń i przedstawionego poglądu prawnego. Skarżąca nie zgadza się również z tym, że organy nadzoru budowlanego związane są stanowiskiem konserwatora zabytków w przedmiocie uzgodnienia rozbiórki. W jej ocenie, organ prowadzący postępowanie zobowiązany był w ramach przesłanek z art. 67 Prawa budowlanego dokonać ustaleń własnych i wydać decyzję, w tym realnie przeprowadzić procedurę z art. 67 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. W tych przypadkach związanie uzgodnieniem konserwatora nie jest bowiem arbitralne, ale podlega ocenie przez organ rozstrzygający sprawę. Powyższe, zdaniem skarżącej, potwierdzają przywołane przez nią poglądy doktryny według których obiekty budowlane nie wpisane do rejestru zabytków a objęte ochroną konserwatorską na podstawie planu miejscowego, nie podlegają bezwzględnemu wyłączeniu spod regulacji art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Autor skargi ocenił zatem, że skwitowanie w decyzji, że organ jest związany stanowiskiem konserwatora zabytków, nie odpowiada "uzgodnieniu" ale "zgodzie". Zauważył również, że nie przeprowadzono żadnej procedury uzgodnienia ale ograniczono się do przyjęcia jednostronnego, arbitralnego stanowiska konserwatora. Organ II instancji nie przeprowadził natomiast kontroli postępowania wpadkowego, pomimo, że jest do tego zobowiązany.

Podobnie jak w odwołaniu skarżąca zaakcentowała, że prowadząc postępowanie na podstawie art. 67 Prawa budowlanego, organy z nieznanych przyczyn – bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego – dowolnie uznały, że mogą orzekać na podstawie art. 66 ww. ustawy. W efekcie wydano decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności nie badając, czy mogą być one w ogóle wykonane. Skarżąca podkreśliła, że (podobnie jak w odwołaniu), że rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji, jest dowolne, niedookreślone, nie nadające się do weryfikacji i do wykonania – skarżąca nie nawet co miałaby w ramach pkt 1 decyzji wykonać. Nie jest też jasne, jak następczo można zweryfikować wykonanie lub nie, oczekiwanego przez organ obowiązku. Zaakceptowanie przez organ II instancji takiego blankietowego rozstrzygnięcia, prowadzi do naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j Dz.U. z 2012 r., poz. 270.- zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). W niniejszej sprawie wystąpiły uchybienia objęte hipotezą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., gdyż naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu przede wszystkim poddana jest decyzja organu odwoławczego, zatem w pierwszym rzędzie w odniesieniu do tej decyzji konieczna jest dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania oraz zastosowania przy rozstrzyganiu sprawy norm prawa procesowego i materialnego. Odwołanie jest bowiem instytucją procesową tworzącą po stronie uprawnionych podmiotów prawo zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu, odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w k.p.a. (art. 15) a wynikająca z art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, gdyż przedmiotem postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola decyzji organu I instancji ale przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wynika również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Pogwałcenie prawa do rzetelnego przeprowadzenia postępowania odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela, co musi skutkować uchyleniem decyzji tego organu.

Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tego postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i wskazana wyżej zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w razie potrzeby do zastosowania art.136 k.p.a. a zatem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazać w tym miejscu należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. W niniejszym przypadku decyzja organu pierwszej instancji podjęta została w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku i nakładła na stronę skarżącą liczne obowiązki zmierzające do przywrócenia – w określonym terminie – stanu zgodnego z prawem.

Podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu bezpieczeństwa mienia lub środowisku albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Jak wskazuje się w orzecznictwie przepis art. 66 ust. 1 umieszczony został w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co z góry przesądza, że powinien on mieć zastosowanie w przypadkach kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, brak kontroli, niedbalstwo, przez bierność właściciela lub zarządcy doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie tego przepisu (por. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. II OSK 1100/10, LEX nr 992473). Przez pojęcie "utrzymanie" rozumie się zachowanie obiektu w dobrej sprawności, w stanie niepogorszonym i należytym. Stosownie do treści art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować go zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Przepis art. 66 nie tworzy zatem dla właściciela czy zarządcy obiektu budowlanego nowego obowiązku, lecz precyzuje obowiązek wynikający z art. 61 dodając element pozwalający organom na skuteczne egzekwowanie jego wykonalności.

Norma zawarta w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego skierowana jest do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego i służy usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, powstałych w trakcie użytkowania. Obowiązkiem organu nadzoru budowanego prowadzącego postępowanie w oparciu o ww. przepis jest natomiast ustalenie, czy istnieje któraś z przesłanek w nim wymienionych, zobowiązujących go do interwencji. Konstrukcja omawianego przepisu wskazuje bowiem, że podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter związany, co nie tylko uprawnia ale i zobowiązuje organ do działania.

Mając zatem na uwadze, że przepis art. 66 Prawa budowlanego służy usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego obiektu, przede wszystkim powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego takiego obiektu, to stwierdzić należy, że decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać. Nałożenie, tego rodzaju obowiązków bez uprzedniego doprecyzowania jakich dokładnie elementów obiektu dotyczą, czyni zaś taka decyzję niewykonalną.

W tym kontekście istotne jest, że już na etapie postępowania odwoławczego skarżąca Spółka podnosiła, że organ pierwszej instancji nakładając obowiązki usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku nie zbadał w ogóle, czy mogą być one wykonane i w jakim zakresie. Skarżąca najpierw w odwołaniu, a następnie w skardze, podniosła konsekwentnie, że na podstawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszej nie wie, co dokładanie miałaby w ramach nałożonego obowiązku wykonać. Jej zdaniem, orzeczenie pierwszej instancji jest niedookreślone, nieweryfikowalne nie nadające się do wykonania, tym samym nie wiadomo jak miałaby wyglądać weryfikacja wykonania nałożonych obowiązków.

DWINB do tego zarzutu odwołania nie odniósł się jednak w uzasadnieniu swojej decyzji pomimo, że istotnie treść rozstrzygnięcia pierwszej instancji w zakresie obowiązków które należy wykonać aby doprowadzić obiekt do właściwego stanu technicznego, może budzić wątpliwości co do swojej czytelności i jasności. Przykładowo, nie wiadomo na czym miałoby polegać usunięcie nieprawidłowości określonej jako "zniszczenia spowodowane rabunkową działalnością osób pozyskujących złom", skoro organ nie określił o jakiego rodzaju zniszczenia – w odniesieniu do jakich elementów budynku - chodzi i na czym one polegają. Podobnie nieczytelnie brzmi obowiązek "braku zabezpieczenia przed wpływami atmosferycznymi", skoro organ nie wskazuje jakich konkretnych części czy też elementów obiektu brak ten dotyczy. W ocenie Sądu, nałożenie na stronę tak nieczytelnych obowiązków nie może być aprobowanie, zwłaszcza jeżeli ich niewykonanie zagrożone jest przymusem administracyjnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być bowiem na tyle precyzyjne, aby adresat mógł dokładnie wiedzieć, jaki obowiązek został na niego nałożony. Jednoznaczne rozstrzygnięcie o obowiązkach adresata decyzji jest istotne także dla postępowania egzekucyjnego. Powyższe kwestie pozostały zupełnie poza zakresem rozważań organu odwoławczego pomimo, że dotyczą one okoliczności istotnych i były podnoszone w odwołaniu.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, powinna uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji oparł się na dwóch opiniach technicznych, w których jednak nie wypowiedziano się co do sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, koncentrując się raczej na kwestii rozbiórki. Organ II instancji nie odniósł się do powyższej kwestii i nie wyjaśnił jej zgodne z wymogami wynikającymi z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a. Skoro w opiniach technicznych nie wypowiedziano co do sposobu i możliwości usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości rozważenia wymagało, czy mogą one stanowić podstawę ustalenia stanu faktycznego sprawy i nałożenia na stronę określonych decyzją obowiązków. Znamienne również jest, że organ pierwszej instancji w protokole z oględzin ograniczył się praktycznie do odwołania się tylko do owych opinii nie przedstawiających własnych spostrzeżeń co do stanu technicznego obiektu. Również w samej decyzji pierwszoinstancyjnej brak oceny organu co do sposobu i możliwości usunięcia nieprawidłowości. Powyższe świadczy o istotnych nieprawidłowościach przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy w którym pominięto istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne.

DWINB rozpoznając ponownie sprawę pominął również, że organ pierwszej instancji wskazując jako podstawę nałożenia obowiązków również nieodpowiedni stan techniczny budynku (art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), nie wskazał przepisów odnoszących się do stanu technicznego poszczególnych elementów określających wymagania jakim powinny odpowiadać. Wreszcie organ ten nie skonkretyzował zakresu poszczególnych prac jakie mają być wykonane wobec elementów budynku wymienionych w decyzji. Należy podkreślić, że rozstrzygając w oparciu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ winien wykazać, którym wymaganiom wynikających z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego. Te okoliczności powinny być także poddane weryfikacji w postępowaniu odwoławczym.

Zaskarżona decyzja nie zawiera pełnych rozważań we wskazanym zakresie, czym naruszona przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Brak właściwego uzasadnienia skutkuje bowiem tym, że nie można stwierdzić, czy i które przesłanki wymienione w omawianym przepisie zaistniały. Obiekt budowlany będzie w nieodpowiednim stanie technicznym, kiedy jego stan będzie niezgody z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ nadzoru może uznać stan techniczny za nieodpowiedni tylko wówczas, gdy stan obiektu narusza wymagania określone w obowiązujących przepisach. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dla każdego z elementów budynku których stan organ uznał za nieodpowiedni, z naruszenia jakiej konkretnej normy prawnej wynika obowiązek usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Tymczasem nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej. Inaczej to ujmując, organ nadzoru budowlanego może uznać zaistnienie przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1-4 wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stwierdzenie stanu nieprawidłowości nie jest równoznaczne z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie do nakładania obowiązków na właściciela obiektu nie wynikających wprost z przepisów prawa, co jak wskazano wyżej nie ma umocowania w obowiązującym porządku prawnym (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., I IV SA 1103/99, Lex 53388 i wyrok NSA z dnia 24 lipca 1998 r., IV SA 1420/96, Lex 43224).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ II instancji naruszył wynikający z zasady dwuinstancyjności wymóg ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, pomijając podniesiony w odwołaniu zarzut wskazujący na niewykonalność decyzji w związku z zakresem nałożonych obowiązków. Organ odwoławczy nie poczynił również ustaleń i nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji przesłanek prawnomoaterialnych uprawniających do nałożenia przedmiotowych obowiązków w kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Stwierdzone naruszenia prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W efekcie skarga została uwzględniona pomimo, że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącą Spółką, że organy naruszyły przepis art. 67 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. Przede wszystkim zauważyć należy, że postępowanie prowadzone było z urzędu w "sprawie stanu technicznego budynków" bez wskazania podstawy prawnej jego prowadzenia. Tym samym nie przekonuje twierdzenie Spółki, że organ prowadził postępowanie na podstawie przepisu art. 67 Prawa budowlanego i z niewiadomych względów wydał decyzję z zastosowaniem przepisu art. 66 przywołanego aktu. Prowadząc postępowanie "w sprawie stanu technicznego obiektów" organ zobowiązany był ustalić, mając na uwadze okoliczności stanu faktycznego sprawy, przy pomocy której normy prawnej powinno dojść do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W tym względzie, mając także na uwadze wiosek pełnomocnika skarżącej o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki organ podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy istnieją przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie art. 67 Prawa budowlanego.

Przepis art. 67 Prawa budowlanego stanowi: "Jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia." (ust. 1). "Przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków." (ust. 2). W stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję o której mowa w ust. 1, właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". W literaturze wskazuje się, że ww. przepis ma na celu wyeliminowanie obiektów budowlanych, których stan uniemożliwia doprowadzenie ich do prawidłowego stanu technicznego. Kwalifikacja stanu obiektu, określająca, czy obiekt nadaje się do remontu, należy zaś do organu orzekającego. Należy zauważyć, że aczkolwiek przesłanki zastosowania art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego są odrębne dla wskazanych w każdym z nich stanów faktycznych, to jednak pewne ich elementy są tego samego rodzaju. Chodzi o "nieodpowiedni stan techniczny". Niewątpliwie nakaz określony w art. 67 ust. 1 może być wydany tylko w odniesieniu do obiektów o "nieodpowiednim stanie technicznym" (i po spełnieniu pozostałych przesłanek) skoro omawiany przepis ma na celu wyeliminowanie obiektów budowlanych, co do których niemożliwe jest doprowadzenie ich do prawidłowego stanu technicznego. W związku z powyższym, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie "stanu technicznego obiektu" powinien ocenić zebrany całościowo materiał dowodowy nie tylko pod kątem, czy stan techniczny budynku jest "nieodpowiedni", ale w perspektywie jego ustaleń winna też być kwestia, czy obiekt nadaje się do orzeczenia nakazu z art. 66 i ewentualnie jakie inne rozstrzygnięcia w sprawie mogłyby być podjęte i w jakich okolicznościach.

W niniejszej sprawie organy z tego wymogu się wywiązały, gdyż w toku postępowania, stwierdzając, że obiekt jest "w nieodpowiednim stanie technicznym" podjęto czynności dla ustalenia, czy nie istnieją podstawy do zastosowanie w sprawie przepisu art. 67 Prawa budowlanego. W tym względzie istotne jednak jest, że przepis powyższy nie ma zastosowania do obiektów budowlanych które są objęte przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wpisane są na listę zabytków, bądź też znajdują się na obszarze urbanistycznego układu wpisanego do rejestru zabytków, gdyż w tej sytuacji obiekty zabytkowe zlokalizowane na takim obszarze należy traktować tak jakby były indywidualnie wpisane do rejestru zabytków (por. Z Niewiadomski, Prawo budowlane. CH. Beck 2006, s. 627). W odniesieniu natomiast do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie są wpisane do rejestru zabytków, decyzja o rozbiórce może zostać wydana tylko po dokonaniu uprzednich jej uzgodnień z konserwatorem zabytków.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że przedmiotowy obiekt znajduje się na obszarze, który zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. dla obszaru dzielnicy produkcyjno-składowo-usługowej w rejonie ulic M., P., K. stanowi strefę B ochrony konserwatorskiej, co oznacza, że obiekt objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń planu miejscowego. W tej sytuacji, w świetle art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego, przedmiotowy obiekt nie podlega bezwzględnemu wyłączeniu spod regulacji art. 67 ust. 1 (co miałaby miejsce w przypadku gdyby wpisany był do rejestru zabytków – art. 67 ust. 2), wyłącznie to ma natomiast charakter względny. Wydanie decyzji o nakazie rozbiórki jest bowiem możliwe dopiero po uzyskaniu uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Stanowisko konserwatora odmawiające uzgodnienia stanowi natomiast przesłankę negatywną dla zastosowania art. 67 ust. 1 i wydania decyzji o rozbiórce.

Mając na uwadze powyższą regulację, organ pierwszej instancji wskazując na przepis art. 106 k.p.a. wystąpił do konserwatora zabytków o uzgodnienie planowanej decyzji o rozbiórce przedmiotowego budynku, która wydana miałaby być na podstawie art. 67 ust.1 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2013 r. konserwator odmówił uzgodnienia rozbiórki, między innymi, obiektu zlokalizowanego na działce nr [...]. Postanowienie w tym przedmiocie wydane zostało w trybie współdziałania organów, na podstawie art. 106 k.p.a. wedle którego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W judykaturze wyjaśniającej istotę tzw. współdziałania kilku organów przy załatwieniu sprawy wykazano, że akt współdziałania mający procesową formę postanowienia nosi cechy decyzji z materialnego punktu widzenia (por. uzasadnienie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. OPS 8/98, ONSA 1/1999, poz. 7). W przypadku współdziałania, gdy formą jest uzgodnienie, organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego (lub odmawiającego uzgodnienia). W wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06 (CBOSA z glosą aprobującą G. Krawiec, Przegląd Prawa Publicznego 2009 Nr 2, s. 75) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, wedle którego postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne.

W niniejszej sprawie wobec faktu, że Spółka nie skorzystała ze środka zaskarżenia, postanowienie DWKZ z dnia 27 listopada 2013 r. stało się ostateczne. W istocie zatem, postanowienie to zakończyło osobno przeprowadzone postępowanie uzgodnieniowe. Jak trafnie przyjął organ odwoławczy, organy nadzoru budowlanego stanowiskiem organu uzgadniającego wyrażonym co do możliwości wydania decyzji o rozbiórce obiektu na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego były więc związane, co wykluczało możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 67 ust. 1 ww . ustawy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów – wbrew twierdzeniom skarżącej - organy nadzoru budowlanego nie były też uprawnione do weryfikacji postanowienia organu uzgadniającego. Zgodnie bowiem z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej (w drodze postanowienia), organ prowadzący postępowanie nie może po raz kolejny analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy uzgodnieniu. Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia wydane na podstawie art. 106 k.p.a. jest natomiast zaskarżalne (chyba, że przepis szczególny wyłącza taką możliwość, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca), zatem strona mogła kwestionować je w odrębnym trybie administracyjno-sądowym. Na żadnym etapie postępowania skarżąca nie twierdziła przy tym, że nie otrzymała powyższego postanowienia.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a w związku z art. 134 orzekł jak pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z konieczności zastosowania przepisu art. 152 u.p.p.s.a. zaś o kosztach postanowiono na podstawie art. 200 ww. ustawy.