Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1083/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. C., dalej "skarżący", jest decyzja Wojewody, dalej "Wojewoda", z [...]sierpnia 2020 r. nr [...]w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że [...] maja 2020 r. do Starosty, dalej "Starosta" wpłynęło zgłoszenie skarżącego w sprawie wykonania określonych niżej robót budowlanych.

Starosta decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm., dalej "P.b.") wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na budowie parterowego budynku gospodarczego służącego produkcji rolnej (szopy na siano) o powierzchni zabudowy 35 m2 o obrysie zewnętrznym 5x7 m i rozpiętości konstrukcji 4,80 m na działce nr 842 położonej w [...] gm. [...] z uwagi na stwierdzenie, że lokalizacja budynku gospodarczego jest sprzeczna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miejscowości C., J., L., P., W., W. Nr [...] (dalej "MPZP") uchwalonego uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej z [...] marca 2005 r.

Starosta wyjaśnił, że działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym w MPZP jako R/ZL-1 - tereny rolne z możliwością zalesienia o przeznaczeniu dopuszczalnym - realizacja nowej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej w obrębie działki siedliskowej. Ustalenia zawarte w § 73 MPZP nie przewidują w tym terenie budowy obiektu, którego dotyczy przedmiotowe zgłoszenie, ponieważ działka nr [...] nie ma charakteru działki siedliskowej (nie jest zabudowana żadnymi budynkami).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyjaśnił, że podstawą zgłoszenia był art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. Nie zgodził się z interpretacją zapisów MPZP dokonaną przez Starostę wskazując, że budowa szopy na siano, czyli budynku służącego produkcji rolnej nie zmieni przeznaczenia gruntów pod budynkiem i grunty te nie stracą charakteru gruntu rolnego, a właściwy MPZP nie przewiduje wyraźnie zakazu zabudowy przedmiotowego terenu, a zatem zaskarżona decyzja nie może być uznana za prawidłową

Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] maja 2020 r.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ustawa wymienia obiekty i roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a katalog zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, iż inne rodzaje obiektów i robót budowlanych, niewymienione w tym przepisie, nie mogą być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, a ustawa wymaga dla nich uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powyższe obiekty, w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Z opisu znajdującego się w zgłoszeniu wynika, że projektowany budynek przeznaczony będzie do przechowywania siana. Ponadto będzie to budynek parterowy, z dachem skośnym dwuspadowym, o drewnianej konstrukcji zrębowej, deskowany, kryty gontem bitumicznym o kolorystyce szarozielonej. Planowane roboty budowlane obejmą punktowe wyrównanie terenu pod bloczki fundamentowe, położenie punktowe bloczków, wzniesienie konstrukcji ścian, podłogi, więźby i pokrycie dachu. Ponadto, obiekt nie będzie posiadał instalacji elektrycznej, wodnej, kanalizacyjnej, telefonicznej, gazowej.

Analiza materiału dowodowego przeprowadzona przez organ odwoławczy wykazała, jak słusznie wskazał organ I instancji, że działka nr [...] objęta jest obowiązującym MPZP, a zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 73 ust. 1 planu teren działki znajduje się w obszarze oznaczonym w planie symbolem R/ZL-1 - tereny rolne z możliwością zalesienia. Z treści § 73 ust. 1 pkt 1 i 2 planu dla terenu oznaczonego symbolem R/ZL-1 wynika: I. Ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planów symbolem R/ZL-1, RJZL-2 - tereny rolne z możliwością zalesienia: 1) przeznaczenie podstawowe: grunty orne, łąki i trwałe użytki zielone, sady i ogrody, zalesienia i lasy, 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) obiekty i urządzenia obsługi gospodarki leśnej i wodnej, b) obiekty małej architektury oraz urządzenia terenowe służące turystyce i rekreacji, c) obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, d) drogi wewnętrzne, ciągi piesze, pieszo - jezdne, parkingi, ścieżki rowerowe, e) zieleń urządzona i zadrzewienia, f) urządzenia wodne, g) wody powierzchniowe, h) realizacja nowej zabudowy mieszkalnej i gospodarczej w obrębie działki siedliskowej, z zachowaniem warunków określonych w ust. 3, 4, 10, i) lokalizacja obiektów i urządzeń służących rozpoznawaniu i eksploatacji zasobów wodnych.

Z powyższych zapisów planu wynika więc jasno i wprost, że w terenie oznaczonym symbolem R/ZL-1 możliwa jest realizacja nowych budynków gospodarczych, ale tylko w obrębie działki siedliskowej. Wprawdzie przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki siedliskowej", ani "siedliska", jednak zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem siedlisko jest miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny oraz zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe.

Działka nr [...] figuruje w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy RV i RVI, co wprawdzie nie przesądza o tym czy należy do działki siedliskowej, ale przedmiotowa działka oraz działka nr [...], którą wskazuje skarżący w odwołaniu jako swoją własność, nie są w jakikolwiek sposób zabudowane domem mieszkalnym, zamieszkane i nie stanowią centrum czynności życiowych rolnika. Z tego powodu słusznie uznał wskazał Starosta, że skoro działka nr [...] nie stanowi działki siedliskowej, to tym samym nie jest możliwa budowa na niej zgłoszonego budynku gospodarczego, bo naruszałoby to ustalenia MPZP, a to obliguje organ do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b.

Na marginesie organ odwoławczy wskazał na uchybienie, którego dopuścił się organ I instancji, dotyczące kwestii doręczenia wydanej przez niego decyzji. Otóż z dyspozycji art. 109 § 1 k.p.a. wynika, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Natomiast art. 391 § 1 k.p.a. stanowi, że doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny.

W omawianej sprawie M. C. dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy przedmiotowego budynku gospodarczego za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Złożone do Starosty dokumenty zostały podpisane elektronicznym, kwalifikowanym certyfikatem. Faktem jest, iż w piśmie tym skarżący nie wskazał wprost, iż chce aby wszelka korespondencja w sprawie kierowana była do niego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, ale jak wskazano wyżej, już sam fakt złożenia podania w formie dokumentu elektronicznego nakłada na organ administracji publicznej obowiązek doręczania pism właśnie w takiej formie. W razie wątpliwości organ powinien wystąpić do wnoszącego podanie o wyraźne wskazanie trybu doręczania korespondencji w danej sprawie. Skoro więc zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu w formie papierowej (co potwierdza zalegające w aktach organu I instancji zwrotne potwierdzenie odbioru), a zgłoszenie w sprawie złożone zostało w formie elektronicznej, to Starosta dopuścił się naruszenia przepisów art. 109 oraz art. 391 § 1 k.p.a. Naruszenie to jednak na gruncie rozpatrywanej sprawy, nie miało na tyle istotnego znaczenia, aby decyzja Starosty z dnia [...] maja 2020 r. podlegała uchyleniu. Z powyższych przepisów nie wynika norma prawna przewidująca bezskuteczność doręczenia decyzji w formie papierowej w sytuacji, gdy strona zawnioskowała o doręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej w formie dokumentu elektronicznego. Przepis art. 391 § 1 k.p.a. określa bowiem warunki, które muszą być spełnione, aby możliwe było dokonywanie doręczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przepis ten jednak nie stanowi podstawy do kwestionowania prawidłowości doręczenia decyzji w formie papierowej. Tak doręczona decyzja administracyjna wchodzi więc do obrotu prawnego, bowiem strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią i wniosła odwołanie od tej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. C. zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji bez odniesienia się do zarzutów odwołania dotyczących zgodności planowanej inwestycji z zapisami MPZP i racjonalności planowanej inwestycji w kontekście użytkowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wojewoda nie odniósł się również do argumentów o braku zmiany przeznaczenia terenu (grunt rolny) w wyniku jego zabudowy obiektami służącymi produkcji rolnej, pomimo wskazania w odwołaniu istniejącej linii orzecznictwa NSA (konkretnych orzeczeń). Wojewoda nie uwzględnił w swojej decyzji także zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które jednoznacznie wskazują na zachowanie charakteru gruntu rolnego pod zabudową służącą produkcji rolnej, konkretnie zapisów art. 2 ust. 1 stanowiącego, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; (...); 2) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu.

Wojewoda oparł swoją decyzję na twierdzeniu, że w MPZP działka nr [...] oznaczona jest jako grunt rolny z dopuszczoną zabudową siedliskową i dowodził "niesiedliskowość" jego gruntu, jednocześnie ignorując wynikającą z orzecznictwa dopuszczalność zabudowy służącej produkcji rolnej na terenach rolnych. Sąsiadujące ze sobą działki nr 841 i 842 oraz znajdujące się kilkaset metrów dalej sąsiadujące działki 604 i 605 o łącznej powierzchni ponad 0,7 ha w rejestrze geodezyjnym określone są jako łąki i pastwiska, w MPZP określone jako grunty rolne z możliwością zalesienia i w takim charakterze skarżący chce z tych gruntów korzystać. Chce z nich pozyskiwać wysokiej jakości, ręcznie koszone i zbierane siano. Mieszka w [...], a dla racjonalnej gospodarki związanej z sianem na wymienionych gruntach niezbędna jest mu infrastruktura potrzebna do przechowywania siana. Gdyby chciał prowadzić inną dopuszczalną na tym gruncie działalność: hodowlę zwierząt, również potrzebne byłyby niezbędne pomieszczenia, stanowiące magazyn pasz, schronienie dla zwierząt i osób nimi się zajmujących. W lipcu bieżącego roku skosił łąki, a uzyskane siano zgniło, gdyż musiał je zostawić na miejscu, bez możliwości zmagazynowania go pod dachem. Decyzja Wojewody uniemożliwia mu celowe i racjonalne korzystanie z posiadanych gruntów.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na marginesie zarzucił na przewlekłe prowadzenie sprawy i uchybienia przy wydawaniu decyzji przez organy obu instancji, w szczególności zaniechanie doręczenia mu decyzji w formie elektronicznej, mimo że w takiej formie celowo dokonał zgłoszenia tak, aby móc ewentualny sprzeciw odebrać w dowolnym miejscu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja takich wad i uchybień nie zawiera, a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Na wstępie niniejszych rozważań należy podkreślić, że bezspornie planowane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. – t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333).

W ocenie Sądu zasadny jest sprzeciw dotyczący zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie parterowego budynku gospodarczego służącego produkcji rolnej (szopy na siano) o powierzchni zabudowy 35 m2 o obrysie zewnętrznym 5x7 m i rozpiętości konstrukcji 4,80 m na działce nr [...] położonej w [...] gm. [...].

Nie jest kwestionowane, że działka nr [...] objęta jest obowiązującym MPZP, a zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 73 ust. 1 planu teren działki znajduje się w obszarze oznaczonym w planie symbolem R/ZL-1 - tereny rolne z możliwością zalesienia. Z treści § 73 ust. 1 pkt 1 i 2 planu dla terenu oznaczonego symbolem R/ZL-1 wynika: I. Ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planów symbolem R/ZL-1, RJZL-2 - tereny rolne z możliwością zalesienia: 1) przeznaczenie podstawowe: grunty orne, łąki i trwałe użytki zielone, sady i ogrody, zalesienia i lasy, 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) obiekty i urządzenia obsługi gospodarki leśnej i wodnej, b) obiekty małej architektury oraz urządzenia terenowe służące turystyce i rekreacji, c) obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, d) drogi wewnętrzne, ciągi piesze, pieszo - jezdne, parkingi, ścieżki rowerowe, e) zieleń urządzona i zadrzewienia, f) urządzenia wodne, g) wody powierzchniowe, h) realizacja nowej zabudowy mieszkalnej i gospodarczej w obrębie działki siedliskowej, z zachowaniem warunków określonych w ust. 3, 4, 10, i) lokalizacja obiektów i urządzeń służących rozpoznawaniu i eksploatacji zasobów wodnych.

Z powyższych zapisów planu wynika więc jasno i wprost, że w terenie oznaczonym symbolem R/ZL-1 możliwa jest realizacja nowych budynków gospodarczych, ale tylko w obrębie działki siedliskowej.

Główny zarzut skargi dotyczył kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako zabudowy spełniającej ww kryteria dla działki 842 poł. w [...].

Organy przyjęły, że skarżący nie posiada siedliska na działce inwestycyjnej, czy na własnych działkach sąsiednich. Sąd podziela argumentację zawartą w decyzjach organów obu instancji na poparcie tego stanowiska.

Warunkiem dopuszczalności zabudowy tej działki zgodnie z MPZP nowymi obiektami mieszkalnymi czy gospodarczymi jest więc istnienie na nich siedliska. Plan miejscowy dopuszcza nową zabudowę, ale tylko w ramach już istniejącego siedliska.

Nie ma sporu co do tego, że takie siedlisko na działce nr [...], czy łącznie z pozostałymi działkami inwestora (dz. [...], [...], [...]) nie istnieje.

Skarżący podnosi, że planowana szopa na siano ma być zaczątkiem siedliska, którego jeszcze nie ma. Uzupełniając przedmiotową definicję siedliska zaprezentowaną w kontrolowanych decyzjach Sąd zwraca uwagę na regulacje zawarte w szczególności w prawie budowlanym.

W art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na datę zgłoszenia (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione zostały obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną, uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Spełnienie jednoczesne i łączne wszystkich tych elementów jest warunkiem stosowania powyższego przepisu. Pojęcie obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną nie zostało zdefiniowane w ustawie, jednak pojęcie to odpowiada pojęciu budowli rolniczych zdefiniowanemu w § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 81). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia budowle rolnicze to budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego.

W art. 29 ust. 1 pkt 1 występują dwa terminy: "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa", których definicji nie zawierają przepisy prawa budowlanego. Termin "zabudowa zagrodowa" występuje również w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jednak w tej ustawie nie wyjaśniono jego znaczenia, na co zwraca się uwagę w literaturze i orzecznictwie sądowym (K. Świderski, Pojęcie zabudowy zagrodowej na tle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, Przegląd Prawa Rolnego 2013, nr 1(12), s. 101–117; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 sierpnia 2015 r., II SA/Bd 195/15, LEX nr 1851993; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 września 2015 r., II SA/Bk 513/15, LEX nr 1940860).

Zabudowa zagrodowa, jak wynika z § 3 pkt 3 r.w.t.b., to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Pojęcie zabudowy zagrodowej zamieszczone w rozporządzeniu, trzymając się ściśle zasad wykładni prawniczej, powinno w zasadzie mieć zastosowanie tylko przy dokonywaniu wykładni przepisów tego rozporządzenia, a nie być przenoszone na grunt ustawowy. Poza tym w definicji zabudowy zagrodowej zamieszczonej w § 3 pkt 3 r.w.t.b. występuje termin "rodzinne gospodarstwa rolne" – również niezdefiniowany, chociaż ma swoje źródło w art. 23 Konstytucji RP (wyroki NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, LEX nr 352065, oraz z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12, LEX nr 1495267; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263). Terminowi "działka siedliskowa", o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b., niewątpliwie najbliższe jest określenie nieruchomości rolnych zamieszczone w art. 461 k.c., zgodnie z którym nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 803 z późn. zm.) nieruchomością rolną jest nieruchomość rolna w rozumieniu kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż rolne.

Należałoby również zwrócić uwagę, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Pojęcie rodzinnego gospodarstwa rolnego stanowiącego jeden z elementów określających zabudowę zagrodową można zrekonstruować na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, zgodnie z którymi gospodarstwem rodzinnym jest gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż 1 ha i nie większej niż 300 ha, prowadzone przez rolnika indywidualnego. Przepis art. 2 pkt 2 powyższej ustawy został z dniem 30 kwietnia 2016 r. zmieniony przez art. 7 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. poz. 585). Zgodnie z obecnym brzmieniem, ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarstwie rolnym, należy przez to rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej jest nie mniejsza niż 1 ha. Natomiast za gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 k.c. uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

W uchwale SN z dnia 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSNC 1970, nr 3, poz. 39, przyjęto, że działką siedliskową jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Pogląd ten w zasadzie znalazł również odzwierciedlenie w uchwale SN z dnia 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSNCP 1985, nr 1, poz. 8, gdzie stwierdzono, że "siedlisko jako takie samo przez się nie jest gospodarstwem rolnym. [...] Stanowi tylko bazę i zaplecze gospodarstwa". W wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Lu 777/08, LEX nr 569105, działkę siedliskową określono jako wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczający działalność rolniczą (tak słusznie Andrzej Gliniecki w Komentarzu do prawa budowlanego, art. 29, LEX, Wyd. III).

Powyższe rozważania jasno wskazują, że pojęcie siedliska, niezależnie od aktu prawnego, w którym ono występuje wskazuje na związek nieruchomości siedliskowych z gospodarstwem rolnym i budynkami go tworzącymi.

Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje. Skarżący w trakcie prowadzonego postępowania dotyczącego przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jak i w samym uzasadnieniu skargi powołał się na zapisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów wolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), która określa jakie grunty są gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy. Skarżący wskazał na art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ww ustawy, zgodnie z którym gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu.

Argumentacja ta nie ma znaczenia w realiach niniejszej sprawy, z wyżej wskazanych przyczyn.

Nie sposób także podzielić zarzutu skargi o nieracjonalnym zasłanianiu się ograniczeniami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, rozstrzygające sprawę organy administracji architektoniczno – budowlanej, co już wyżej wspomniano, były zobligowane do uwzględnienia obowiązujących przepisów planu przy ocenie projektowanej zabudowy na działce skarżącego. Żaden przepis prawa nie uprawnia organów administracji architektoniczno – budowlanej do odstąpienia od uwzględnienia przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, chociażby z uwagi na wolę prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej. Po drugie, w ramach prowadzonego postępowania organy te nie były uprawnione do oceny zgodności uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującymi przepisami prawa rangi ustawowej. W konsekwencji również Sąd nie mógł ocenić zgodności spornego planu z obowiązującymi ustawami, gdyż w opisywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynił decyzję organu administracji architektoniczno – budowlanej, a nie taką uchwałę.

Tym samym, w pełni zasadnie Starosta oraz Wojewoda uznali, że planowana przez skarżącego inwestycja narusza ustalenia obowiązującego i obejmującego rzeczoną nieruchomość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta obligowała z kolei do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji co do zgłoszenia skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., organ administracji architektoniczno – budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Brzmienie przytoczonej regulacji nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych co do jej wiążącego charakteru oraz nieprzyznaniu przez ustawodawcę organowi administracji możliwości do odstąpienia od jej zastosowania poprzez przyznanie choćby minimum uznania administracyjnego.

Niezależnie od powyższych rozważań Sąd wskazuje, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem również i przeznaczenie terenów pod danego rodzaju zabudowę oczywiście może podlegać weryfikacji, ale w trybie uregulowanym przepisami u.p.z.p.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że zarzut naruszenia art. 391 § 1 k.p.a. poprzez doręczanie decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób tradycyjny, a nie poprzez środki komunikacji elektronicznej – nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku.

Zgodnie z art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, z późn. zm.), jeżeli strona wystąpiła – jak w tej sprawie - do organu administracji publicznej o doręczenie.

Tym niemniej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 września 2013 r. sygn. II SA/Wr 420/13, z którego wynika, że art. 391 § 1 K.p.a. nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego. Jeśli wiec doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (lub jego pełnomocnika), choćby w formie papierowej, to nie można powiedzieć, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez K.p.a. sposobów.

Naruszenie art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wywołało negatywnych skutków [procesowych dla skarżącego, który w terminie złożył odwołanie do doręczonej mu w formie papierowej decyzji.

Skarżący naruszenia art. 30 ust. 5 P.b. upatruje także w procedowaniu przed organem odwoławczym, twierdzi mianowicie, że organ ten wobec upływu przewidzianego w tym przepisie terminu utracił możliwość prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Stanowiska takiego nie można jednak podzielić. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji o wniesieniu sprzeciwu nie może ograniczyć się tylko do formalnej weryfikacji i kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, właśnie z uwagi na konsekwencje upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b., ma bowiem taki charakter, jeśli został wykorzystany w całości w postępowaniu zgłoszeniowym nie może być już przywrócony. Jednakże żaden przepis procedury administracyjnej odnoszący się do działalności organu w postępowaniu odwoławczym, w tym przy rozpoznaniu odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu, nie wyłącza przeprowadzenia uzupełniającego postępowania. Wyniki tego postępowania w następstwie poczynionych ustaleń wpływają jedynie na rodzaj decyzji, jakie może podjąć organ odwoławczy uwzględniając normatywną treść art. 30 ust. 5 P.b.

Organ odwoławczy władny jest więc utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – jak w niniejszej sprawie - upływ terminu nie stoi na przeszkodzie wydaniu takiej decyzji. Może także umorzyć postępowanie odwoławcze, jeśli np. odwołanie wniosła osoba niemająca przymiotu strony (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). O ile upłynął już wynikający z art. 30 ust. 5 ustawy termin 21 dni od zgłoszenia, organ odwoławczy traci kompetencje do wydania decyzji reformatoryjnej o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i orzeczeniu w tym zakresie o istocie sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może również wydać kasacyjnej decyzji z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.) z tej prostej przyczyny, że decyzja o sprzeciwie nie może być podjęta powtórnie po upływie tego terminu. W takich przypadkach organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ponownie należy podkreślić, że rodzaj decyzji uzależniony jest od wyników postępowania, w tym przed organem odwoławczym.

Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, że także ostatni z podniesionych zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.