Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 393/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ust. 1 lit b i c, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 69 par. 4, 145 par. 1 pkt 4, art. 16, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych T. K. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 92/15 w sprawie ze skarg T. S. i T. K. oraz M. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 5 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Gd 92/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi T. S. i T. K. oraz M. P. i J. P., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 5 grudnia 2014r., nr ... w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 3 czerwca 2008r., nr ..., Burmistrz Gminy Z. ustalił na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu infrastruktury technicznej - stacji telefonii komórkowej sieci E. (budowa wieży o wysokości 30 m i zainstalowanie na niej anten) dla działki nr ... w B.

Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2012r. T. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) - dalej "k.p.a.". T. K. zarzucił, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zignorowaniem obowiązujących przepisów mających znaczenie dla końcowych rozstrzygnięć, w szczególności art. 7, art. 11 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 3 ust. 1 pkt 11 u.i.ś., art. 77 § 1 i 2 oraz art. 154 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 53 ust. 8 u.p.z.p., art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a., art. 46 pkt 1, 3 i 10 p.o.ś., art. 66 i art. 67 oraz art. 51 i art. 62 u.i.ś., art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 10 u.p.z.p., art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "ustawa Prawo budowlane", art. 68 i art. 74 Konstytucji RP. Organ nie wziął również pod uwagę Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 2 kwietnia 2009r. o stosowaniu Zasady Ostrożności i Przezorności przy projektowaniu, funkcjonowaniu i lokalizacji masztów telefonicznych oraz art. 6 pkt 2 Dyrektywy Rady UE nr 85/337/EWG z dnia 3 marca 1997 roku.

Wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji takiej samej treści złożyła także T. S. (pismo z dnia 9 stycznia 2012r.).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy Z. wystąpili również M. P. i J. P. (pismo z 18 stycznia 2012r.), wskazując jako podstawę żądania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucili organowi, że wykluczył udział mieszkańców, a zwłaszcza tych osób, którym przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym, co jednocześnie uniemożliwiło im przedstawienie opinii i wniosków mających istotny wpływ na ostateczny wynik postępowania. Burmistrz Gminy Z., z naruszeniem art. 53 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz nie doręczył decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie zawiadomił o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzez obwieszczenie na terenie miejscowości N. Ś. w sposób zwyczajowo przyjęty. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewykazanie należytej staranności w trakcie postępowania. Rażące naruszenie tych przepisów przez organ polegało na celowym zaniechaniu lub opóźnianiu wykonania czynności, do których organ był zobligowany wszczynając postępowanie oraz przed wydaniem kończącej go decyzji ostatecznej, a także po jej wydaniu.

Wnioskodawcy wskazali, że organ nie wykazał należytej staranności w zakresie wymagań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., bowiem w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.

W ocenie wnioskodawców wydanie kwestionowanej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa również dlatego, że w dacie jej wydania nie została opracowana ocena oddziaływania stacji bazowej na środowisko wymagana odrębnymi przepisami. Natomiast opracowana z opóźnieniem "Analiza wpływu na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej E." koncentruje się tylko na zagadnieniach oddziaływania pól elektromagnetycznych, pomijając pozostały zakres oddziaływania na szeroko rozumiane środowisko. W dokumencie winny m.in. być zawarte informacje o oddziaływaniu inwestycji, w szczególności na ludzi, zwierzęta, rośliny, powierzchnię ziemi, wodę, powietrze, klimat, dobra materialne, dobra kultury, krajobraz, a także wzajemne oddziaływanie między tymi elementami.

Ustosunkowując się do powyższych wniosków T. Spółka Akcyjna w W. (poprzednio P. Spółka z o.o.) w piśmie z dnia 8 sierpnia 2013r. stwierdziła, że argumenty podnoszone przez skarżących nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Decyzja została wydana w sposób prawidłowy, a zarzut, iż nie doszło do należytego obwieszczenia o wydaniu decyzji może być jedynie podstawą do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z dnia 4 września 2013r., nr ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., powołując się na art. 158 § 1 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 54 u.p.z.p. – według stanu na dzień wydania kwestionowanej decyzji, odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008r.

Kolegium nie stwierdziło, aby kwestionowana przez strony decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również, aby zaistniała którakolwiek z pozostałych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności. Decyzja została wydana przez właściwy organ, jest prawidłowo podpisana, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, została wydana na wniosek inwestora. Szereg zarzutów sformułowanych przez skarżących dotyczy nieprawidłowej pracy Burmistrza Gminy Z.. Zarzuty te nie mogą być rozpatrywane przez Kolegium w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji administracyjnej, albowiem samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami nadzoru i kontroli nad organami gmin.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. K. i T. S. powtórzyli argumentację zawartą w swoich wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008r. Wnioskodawcy ponadto nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium, że ustawa - Prawo ochrony środowiska nie dotyczy warunków zabudowy. Wskazali na art. 3 pkt 6 tej ustawy, który do instalacji znacząco oddziałujących na środowisko zalicza: stacjonarne urządzenia techniczne oraz budowle nie będące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Stwierdzili, że ustawa ta w art. 1 określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w sprawie ochrony środowiska. Natomiast art. 11 p.o.ś. wyraźnie wskazuje, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Nieważna jest również decyzja wydana przez organ bez udziału stron, bowiem zgodnie z polskim prawem o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko udział społeczeństwa jest wymagany przed jej wydaniem. Ich zdaniem, w postępowaniu powinny być brane pod uwagę przepisy art. 41 i art. 47 pkt 1 p.o.ś. oraz wskazane w treści wniosków przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy – Prawo budowlane. Oceniając oddziaływanie obiektu w postępowaniu administracyjnym organ nie powinien się ograniczać wyłącznie do oceny oddziaływania pól elektromagnetycznych, a więc pomijać inne liczne negatywne skutki, jakie wywołuje stacja bazowa telefonii. Stacja bazowa telefonii komórkowej ma być zlokalizowana na terenie zamieszkałym przez kilkuset mieszkańców osiedla N. Ś., mającego charakter wyłącznie mieszkaniowy. Inwestycja zmieni funkcję i charakter osiedla, zakłóci ład przestrzenny i architektoniczny, wpłynie negatywnie na środowisko, wpłynie negatywnie na zdrowie fizyczne i psychiczne mieszkańców oraz pogorszy warunki i komfort życia.

M. P. i J. P. również wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008r. Podtrzymali stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Dodali, że w miejscowości N. Ś. zwyczajowy sposób ogłaszania sprowadza się do wywieszania ogłoszeń w miejscowym sklepie, na słupach i pniach drzew przy głównych ciągach komunikacyjnych oraz na ogłaszaniu przez sołtysa. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i sama decyzja z dnia 3 czerwca 2008r. nie była w żaden z ww. sposobów ogłoszona mieszkańcom miejscowości N. Ś. W ich ocenie planowany maszt zakłóci ład przestrzenny i architektoniczny na terenie osiedla domów jednorodzinnych. Zarzucili nadto, że kwestionowana decyzja nie została poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami.

Decyzją z dnia 5 grudnia 2014r., nr ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., powołując się na art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 54 w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 4 września 2013r., nr ..., podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 września 2013 roku.

W skardze na powyższą decyzję T. S. i T. K. wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: (1) art. 61 § 4 k.p.a. przez niezawiadomienie skarżących, którym przysługiwał przymiot strony o wszczęciu postępowania, (2) art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, (3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie objęte decyzją Burmistrza Gminy Z. nie dotyczyło interesu prawnego skarżących, co spowodowało nieuprawnione nieuznanie ich za strony prowadzonego postępowania; (4) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także poprzez odmowę mocy dowodowej przedstawionym przez skarżących dowodom, (5) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Z. w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wynika, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 77 § 1 i 2. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego; zdaniem skarżących przebieg i sposób postępowania administracyjnego prowadzonego przez ww. organ może wskazywać, że popełniono przestępstwo polegające na celowym działaniu na niekorzyść mieszkańców i zaniechaniu w całym postępowaniu administracyjnym wykonania istotnych dla rozstrzygnięć czynności lub ich wykonanie w sposób niezgodny z prawem, (6) art. 77 § 1 i 2 oraz art 154 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 53 ust. 8 u.p.z.p. poprzez zignorowanie i nierozpatrzenie przez Burmistrza Gminy Z. wniosków skarżących przed upływem rocznego terminu uprawomocnienia się jego decyzji, skutkiem czego stała się ona ostateczna i niewzruszalna.

Ponadto zarzucili zaskarżonej decyzji, mające wpływ na wynik postępowania naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: (1) art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7, 9, art. 2 pkt 1, 2, 4, 6, art. 10 pkt 1, 2, 5, 6 i 8 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p.; (2) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane; (3) art. 46 ust. 1, 3 i 10 p.o.ś.; (4) art. 66, art. 67 oraz art. 51 i art. 62 u.i.ś.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli również M. P. i J. P., domagając się uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi przytoczyli zarzuty oraz argumentację prezentowane w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedziach na ww. skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 5 grudnia 2014r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia 4 września 2013r. zostały wydane w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195).

Mając na uwadze treść wniesionych w rozpoznawanej sprawie skarg, Sąd wskazał, że obok trybu stwierdzenia nieważności decyzji Kodeks postępowania administracyjnego reguluje również inny nadzwyczajny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, polegający na wznowieniu postępowania administracyjnego. System weryfikacji decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych został oparty na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powołaniem się na wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania.

Sąd miał na względzie przede wszystkim okoliczność, że skarżący w treści wniesionych skarg, jak również w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, upatrywali nieważności decyzji Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008r. w tym, że nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, które toczyło się w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak udziału w postępowaniu wynikał - w ocenie skarżących – z uchybień organu wydającego ww. decyzję, związanych z zawiadamianiem o wszczęciu postępowania oraz wydaniu decyzji. Zarzuty skarżących dotyczyły uchybień przepisom postępowania, które to uchybienia miały – ich zdaniem, wpływ na pozbawienie skarżących możliwości czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 3 czerwca 2008r. W ocenie Sądu, skarżący wskazywali zatem w istocie na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd wskazał, że przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej w skrócie jako u.p.z.p. określa sposób zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz rozstrzygnięciach zapadających w toku tego postępowania. Zatem wszelkie zarzuty naruszenia tego przepisu są zarzutami naruszenia przepisu postępowania, regulującego sposób zawiadamiania stron o toku postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem wady, które dotyczą postępowania, prowadzące do pozbawienia strony udziału w postępowaniu, mogą być eliminowane jedynie w trybie wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący T. S. i T. K. błędnie wskazują w swojej skardze, że właściciele sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, muszą być zawiadamiani na piśmie o toczącym się postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Twierdzenie to jest w sposób oczywisty sprzeczne z jasnym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie zawiadamia się na piśmie jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Natomiast pozostałe strony postępowania zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

Sąd zauważył, że z akt administracyjnych przesłanych do sądu wynika, iż - na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012r., sygn. akt II SA/Gd 123/12, oddalającego skargę P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 7 grudnia 2011r., nr ..., na mocy której uchylono decyzję Burmistrza Gminy Z. z dnia 14 marca 2010r., nr ..., wydaną w postępowaniu wznowieniowym, odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej sieci E. na terenie działki nr ..., położonej w miejscowości B., i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia – nadal pozostaje nierozpatrzony wniosek T. S. i T. K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008r., złożony w dniu 26 maja 2009 roku. Wszystkie kwestie dotyczące sposobu rozpatrzenia tego wniosku mogą podlegać ocenie wyłącznie w postępowaniu tym wnioskiem zainicjowanym. Okoliczność, że Burmistrz Gminy Z. nie rozpatrzył w odpowiednim – według skarżących – terminie ich prośby o wznowienie postępowania, nie może stanowić obecnie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, której prośba ta dotyczyła.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że status skarżących jako stron postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie był kwestionowany w przedmiotowym postępowaniu powadzonym przez Kolegium w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008 roku. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie Kolegium uznało skarżących za strony postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008r. i dlatego na ich wniosek wszczęło postępowanie nieważnościowe i rozpatrzyło merytorycznie ich wnioski o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W postępowaniu tym niewątpliwie zapewniono skarżącym czynny udział na każdym jego etapie, doręczając im podjęte w sprawie rozstrzygnięcia, czego wyrazem były zarówno ich wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i wniesione do sądu skargi.

Nadto Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest co do zasady dopuszczone przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 363/10, Baza Orzeczeń LEX nr 745223). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.

Z tego względu, w ocenie Sądu I instancji, nie mogły odnieść skutku w postaci stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008r. zarzuty, w których skarżący wskazywali, że nie powołano w toku postępowania zakończonego ww. decyzją biegłego z zakresu urbanistyki i architektury, aby wypowiedział się na temat wpływu wybudowania masztu będącego przedmiotem wniosku na okoliczny krajobraz, jego walory architektoniczne. Ponadto w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dokonuje się analizy lokalizacji inwestycji z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa – opisanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie jest też organ uprawniony do analizowania zasadności lokalizacji inwestycji. W celu zachowania wymogów z zakresu urbanistyki i architektury wprowadzono w art. 50 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza Gminy Z.) wymóg powierzenia sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg ten został spełniony w przypadku kwestionowanej przez skarżących decyzji Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008r., której projekt został sporządzony przez mgr inż. arch. Piotra Rzeszota, uprawnienia nr ...

W ocenie Sądu, w związku z powyższym bezzasadnie skarżący T. S. i T. K. zarzucali także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. dopuściło się błędnej wykładni i niezastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – szczegółowo wymienionych w petitum skargi, a odnoszących się do zakresu ustawy (art. 1 ust. 1), elementów uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2), stosowanych w ustawie definicji pojęć (art. 2), elementów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 10), obowiązków właściwego organu w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również, że bezzasadnie skarżący podnosili, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. błędnie oceniło, że stacja telefonii komórkowej nie należy do obiektów znacząco oddziałujących na środowisko. Kwestia ta nie podlegała badaniu w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Burmistrza Gminy Z., a w konsekwencji nie podlegała badaniu w postępowaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium słusznie wyjaśniło, że w myśl obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013r., poz. 1232 ze zm.) – dalej jako "p.o.ś.", wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było wymagane przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy stacji telefonii komórkowej.

Sąd podkreślił, że decyzja Burmistrza Gminy Z. zawiera – zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. – określenie warunków z zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, wskazuje się w niej bowiem, że: "Planowana inwestycja nie może wpływać szkodliwie na środowisko, zwłaszcza: zanieczyszczać wód, gleby, powietrza, niszczyć flory i fauny, stanowić źródła niebezpiecznych odpadów, ponadnormatywnego hałasu lub szkodliwych natężeń pola elektromagnetycznego.", a zatem zawiera niezbędny w tym zakresie element decyzji. W ocenie Sądu, w związku z powyższym nie ma znaczenia treść, zawartej w art. 3 pkt 6 p.o.ś., definicji instalacji, jak również treść art. 47 pkt 1 p.o.ś. wskazującego, jakich analiz i ocen dokonuje się w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, skoro przedmiotowa inwestycja nie wymagała przeprowadzenia takiej oceny i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na tym etapie postępowania.

Z kolei przywoływany przez skarżących art. 41 p.o.ś. dotyczył zakresu prognozy oddziaływania na środowisko i odnosił się do dokumentów, o których mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy, to jest do dokumentów stanowiących plany i programy, szczegółowo wymienione w art. 40 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Nie dotyczył zatem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu, zasadnie zatem Kolegium nie dopatrzyło się w tej sprawie rażącego naruszenia wskazywanych przez skarżących przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.i.ś", wbrew twierdzeniom skarżących również nie mogły stanowić wzorca dla badania, czy kwestionowana decyzja lokalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa ta weszła w życie z dniem 15 listopada 2008r., a więc po dacie wydania tejże decyzji. Badania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji dokonuje się na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Przepisów ww. ustawy, w tym art. 51, art. 62, art. 66 i art. 67, Burmistrz Gminy Z. nie stosował, wydając decyzję z dnia 3 czerwca 2008r., zatem nie mogło mieć miejsca ich rażące naruszenie. To samo dotyczy stosowania Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 2 kwietnia 2009r. w sprawie obaw dotyczących wpływu pół elektromagnetycznych na zdrowie (2008/2211(INI)) /Dz. Urz. UE seria C z 2010r., nr 137E, s. 38/, który to dokument ogłoszony został w dniu 27 maja 2010r., a przy tym stanowi jedynie akt o charakterze niewiążącym.

Kwestionowana przez skarżących decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, poza tym, że nie wymagała przed jej wydaniem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to również nie stanowiła takiej decyzji. Brak było zatem podstaw do zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Obowiązek ten – w myśl art. 53 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji – obciążał bowiem organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bezzasadnie skarżący M. P. i J. P. zarzucali zatem, że decyzja Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008r. nie została poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami.

Zdaniem Sądu, podnoszony przez skarżących T. S. i T. K. zarzut, że przebieg i sposób postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza Gminy Z. "może wskazywać, że popełniono przestępstwo polegające na celowym działaniu na niekorzyść mieszkańców i zaniechaniu w całym postępowaniu administracyjnym wykonania istotnych dla rozstrzygnięć czynności, lub ich wykonanie w sposób niezgodny z prawem", również nie mógł być podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji tego organu. Wydanie decyzji w wyniku przestępstwa stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, przy czym jej spełnienie wymaga wykazania, że miał miejsce fakt popełnienia przestępstwa, stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu.

Nie mógł zostać także uznany za zasadny wskazywany w skardze ww. skarżących zarzut nieuwzględnienia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), albowiem przepis ten - nakazujący zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, znajduje zastosowanie przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych.

Przepisy art. 68 i art. 74 Konstytucji RP dotyczące odpowiednio prawa do ochrony zdrowia oraz obowiązków władz publicznych w zakresie bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska, wbrew oczekiwaniom skarżących T. S. i T. K. nie mogły prowadzić do uwzględnienia ich skargi. Zaskarżona decyzja została wydana przez Kolegium na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy czym brak było podstaw aby organ, przy rozpatrywaniu wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, odwoływał się bezpośrednio do ww. przepisów rangi konstytucyjnej, skoro przepisy ustaw znajdujące zastosowanie w sprawie są jasne i w sposób wyczerpujący regulują tryb stwierdzenia nieważności decyzji.

Dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko 85/337/EWG (Dz. Urz. UE seria L z 1985 r., nr 175, s. 40 ze zm.) też nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008r., która zawiera niezbędne elementy przewidziane przepisami dotyczącymi ochrony środowiska obowiązującymi w dacie jej wydania (zawiera określenie wymogów wynikających z potrzeb ochrony środowiska – vide pkt 4. rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji). Natomiast transpozycja wskazywanej powyżej dyrektywy nastąpiła z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisk, tj. w dniu 15 listopada 2008r., a więc już po dacie wydania kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008 roku. Bezzasadne były bowiem zarzuty rażącego naruszenia prawa podnoszone przez skarżących w toku postępowania toczącego się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zasadnie również Kolegium stwierdziło, że nie zaistniała w tej sprawie jakakolwiek inna przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Kolegium prawidłowo oceniło, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Decyzja Burmistrza Gminy Z. została wydana przez właściwy organ, jest prawidłowo podpisana, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, a także została wydana na wniosek inwestora.

Sąd podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. Dlatego może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady muszą wystąpić w chwili wydawania decyzji, a takich wad Kolegium prawidłowo nie stwierdziło. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Z. z dnia 3 czerwca 2008r.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skargi oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie "art. 145 §1 ust. 1 lit b i c p.p.s.a. w związku z art. 28 i 69 § 4, 145 § 1 pkt 4 i inne k.p.a.", poprzez zignorowanie faktu braku udziału w postępowaniu przed organem administracyjnym, Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. oraz przed sądem I instancji stron postępowania.

W skardze kasacyjnej T. K. i T. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 lit b i c p.p.s.a. w związku z art. 28 i 69 § 4, 145 § 1 pkt 4 i inne k.p.a.", poprzez zignorowanie faktu braku udziału w postępowaniu przed organem administracyjnymi, Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. oraz przed Sądem I instancji stron postępowania.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych wskazano, że zgodnie z przedstawionym przez inwestora zakresem oddziaływania nadajnika, wśród osób narażonych na promieniowanie radiacyjne, poza osobami występującymi w charakterze strony przed sądem I instancji jak i SKO w G. (właściciele nieruchomości znajdujących się przy ulicy B. ... i B. ... w N.) znajdują się także osoby znajdujące się na nieruchomościach położonych w N. na ulicy B ..., tj. działka nr 1000 (właściciele: D., J. i B. K.) oraz ulicy B. ... (działka sąsiadująca od wschodniej strony z działką nr 1000, współwłaścicielem nieruchomości jest Pani E. A. zamieszkała w N. na ulicy B.). Burmistrz Gminy Z. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zawiadamiało o niektórych czynnościach i decyzjach w sprawie jedynie autora niniejszej skargi, tj. D. K. (vide decyzja SKO w G. z dnia 26 kwietnia 2011 roku sygn. akt ...), pomijając inne ww. osoby. Zdaniem skarżących kasacyjnie, uczestnikami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przed organem administracji samorządowej i SKO winni być uznani także inni właściciele nieruchomości znajdujących się w zakresie bezpośredniego oddziaływania nadajnika GSM. Brak wzięcia udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę wznowieniową postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Skarga kasacyjna T. S. została postanowieniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2015r. odrzucona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawiE.ją usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, p.718), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zarzut skarg kasacyjnych naruszenia "art. 145 §1 ust. 1 lit b i c p.p.s.a. w związku z art. 28 i 69 § 4, 145 § 1 pkt 4 i inne k.p.a." sprowadza się do zarzutu przeprowadzenia postępowania sądowego, jak i administracyjnego bez udziału wszystkich zainteresowanych stron, przez co osoby te nie mogły brać czynnego udziału w postępowaniach.

Należy zatem podkreślić, że na gruncie procedury administracyjnej obowiązuje zasada ogólna trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), od której ustawodawca przewidział wyjątki, do których należą nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, takie jak wznowienie postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a także postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub decyzji prawidłowej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ten system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (B. Adamiak, Wznowienie postępowania, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza, Warszawa 2011, s. 535).

Zgodnie z powołanym w skargach kasacyjnych przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z treści cytowanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że w przypadku, gdy dany podmiot jest przekonany, że był stroną zakończonego postępowania administracyjnego, a pomimo tego, bez swojej winy, nie brał udziału w tym postępowaniu, może wystąpić do właściwego organu, w zakreślonym terminie, z wnioskiem o wznowienie postępowania. Oznacza to, zgodnie ze sformułowaną wyżej zasadą niekonkurencyjności, że pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania. Stąd też zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji trafnie ocenił, że w sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że organy rażąco naruszyły art. 28, art. 69 § 4 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Należy zauważyć, że autor skarg kasacyjnych również stwierdził w jej treści, że "brak wzięcia udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę wznowieniową postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.)", jednak wywiódł z tego wadliwy wniosek, że może to stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, wydanej w postępowaniu zwykłym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skarg kasacyjnych za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargi kasacyjne oddalił.

-----------------------

15