Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 1332/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Asesor WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Protokolant Konrad Bonisławski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2004 r. sprawy ze skargi W. P. i M. M. – prowadzących działalność gospodarczą p.n. [...] z siedzibą w L. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcie zezwolenia na działalność gospodarczą w zakresie organizowania imprez turystycznych oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] lutego 2000r. Wojewoda [...] udzielił spółce cywilnej "[...] " z siedzibą w L. przy ul. [...], zezwolenia nr rej. [...] na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu imprez turystycznych na terenie kraju. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001r. znak [...] Wojewoda [...] zmienił treść powyższego zezwolenia w ten sposób, że udzielił wskazanego zezwolenia przedsiębiorcom: Pani M. M. zam. w [...] przy ul. [...] oraz Panu W. P. zam. w [...] przy ul. [...]., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "[...]" spółka cywilna z siedzibą w L., na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu imprez turystycznych na terenie kraju.

W związku z upływem w dniu [...] lutego 2003r. obowiązywania okresu ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej organizatora turystyki oraz nieprzedstawieniem dokumentów potwierdzających zawarcie kolejnej umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej albo umowy ubezpieczenia na rzecz klientów, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2003r. znak [...] cofnął przedmiotowe zezwolenie.

Pan W. P. odwołał się od w/w decyzji wskazując, że prowadzenie przez niego działalności gospodarczej pod firmą "[...]" spółka cywilna, nie powoduje zagrożenia interesów majątkowych klientów. Strona podniosła, że ustawodawca nie przewidział obowiązkowego ubezpieczenia dla podmiotu gospodarczego zajmującego się wyłącznie turystyką przyjazdową. Ponadto strona wskazała, że firma "[...]" spółka cywilna zaprzestała przyjmowania turystów.

Decyzją z dnia [...] maja 2003r. Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozpatrując odwołanie Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej zważył, co następuje.

Obowiązek posiadania gwarancji lub umowy ubezpieczeniowej nie jest ograniczony tylko do etapu ubiegania się o udzielenie zezwolenia, ale dotyczy całego okresu prowadzonej działalności. Organizator turystyki oraz pośrednik turystyczny zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o usługach turystycznych (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr. 55 poz. 578) zobowiązany jest przedkładać organowi zezwalającemu dokumenty potwierdzające zawarcie kolejnych umów gwarancji lub ubezpieczenia, o których mowa w art. 5 ust. 1 ust. 2 ustawy, przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej. Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy obowiązek posiadania umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej umowy ubezpieczenia, dotyczy całego okresu prowadzonej działalności.

W dniu [...] lutego 2003r. upłynął termin obowiązywania umowy ubezpieczenia organizatora turystyki. Z uwagi na nieprzedłożenie przez przedsiębiorców Pana W. P. i Panią M. M. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "[...]" spółka cywilna, kolejnych umów gwarancji lub ubezpieczenia, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o usługach turystycznych, postanowieniem z dnia [...] marca 2003r. (znak [...]), Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na działalność gospodarczą polegającą na organizowaniu imprez turystycznych.

Odnosząc się do wskazanego przez stronę braku zagrożenia bezpieczeństwa i interesów majątkowych klientów z uwagi na okresowe zawieszenie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych objętych zezwoleniem, należy podkreślić. iż ustawa o usługach turystycznych nie przewiduje możliwości zawieszenia działalności gospodarczej, które uzasadniałoby niespełnianie przez organizatora turystyki turystycznego wymagań niezbędnych do uzyskania zezwolenia, w czasie jego trwania.

Ustosunkowując się do zarzutu strony, że ustawodawca nie przewidział obowiązkowego ubezpieczenia dla podmiotu gospodarczego zajmującego się wyłącznie turystyką przyjazdową należy wskazać, że nałożenie na organizatorów turystyki oraz pośredników turystycznych obowiązku zawarcia i kontynuowania umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczenia albo umowy ubezpieczenia na rzecz klientów gwarantuje klientom minimalny poziom ochrony, jakim jest zapewnienie pokrycia kosztów powrotu klienta do kraju w sytuacji, gdy organizator miał taki obowiązek wynikający z umowy oraz pokrycia zwrotu wpłat wniesionych przez klientów w razie niewykonania zobowiązań umownych, bez względu na to czy impreza turystyczna miała odbyć się w kraju czy za granicą. Ryzyko niewykonania zobowiązania umownego połączone z brakiem możliwości uzyskania przez klientów zwrotu wpłat dotyczy zatem także organizatora imprez turystycznych organizowanych na terenie kraju. Zgodnie z art. 10 ust. 2 w/w ustawy o usługach turystycznych Minister właściwy do spraw finansów publicznych został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia minimalnej wysokości sumy gwarancji umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej oraz minimalnej wysokości sumy gwarancyjnej na rzecz jednego klienta z tytułu umowy ubezpieczenia na rzecz klientów. Wskazana delegacja ustawowa nie została ograniczona do regulacji wysokości minimalnych sum gwarancyjnych wskazanych powyżej umów wyłącznie w stosunku do organizatorów turystyki prowadzących działalność w zakresie organizowania imprez turystycznych poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lecz do każdego organizatora turystyki, czy pośrednika turystycznego prowadzącego w ogóle taką działalność. W delegacji ustawowej wskazano jedynie, aby dokonywane unormowanie uwzględniało zakres i rodzaj działalności prowadzonej przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych.

W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 24 listopada 1999r. wydanym w oparciu o wskazaną powyżej delegację ustawową, w sprawie określenia minimalnej wysokości surm gwarancji bankowej i ubezpieczeniowej oraz minimalnej wysokości sumy gwarancyjnej na rzecz jednego klienta z tytułu umowy ubezpieczenia na rzecz klientów, w związku z prowadzoną działalnością przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych (Dz.U. z 1999r. Nr 98 poz. 1 142), przy określeniu minimalnej wysokości sumy gwarancji, dokonane zostało rozróżnienie organizatorów turystyki i pośredników turystycznych według kryterium krajów, w których działalność jest prowadzona. Odzwierciedleniem powyższego zróżnicowania są określone w/w rozporządzeniem minimalne wysokości sum gwarancyjnych, które dla organizatorów turystyki i pośredników turystycznych prowadzących działalność w kraju są znacznie niższe od przewidzianych dla organizatorów i pośredników turystycznych prowadzących działalność także poza granicami kraju.

Prowadzenie działalności organizatora turystyki i pośrednika turystycznego bez zabezpieczenia finansowego zapewniającego pokrycie kosztów powrotu klienta do kraju, w wypadku gdy organizator turystyki wbrew obowiązkowi nie zapewnia tego powrotu, a także na pokrycie zwrotu wpłat wniesionych przez klientów w razie niewykonania zobowiązań umownych, stanowi naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o usługach turystycznych i powoduje zagrożenie bezpieczeństwa i interesów majątkowych klientów. Strona nie przedłożyła dowodu potwierdzającego zachowanie ciągłość zabezpieczenia finansowego, które jest niezbędne do prowadzenia działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego zgodnie z wydanym zezwoleniem.

Biorąc pod uwagę orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego (wyrok z dnia 20 listopada 2002r. sygn. akt I SA 793/01, nie publ. wyrok z dnia 5 grudnia 2002r. sygn. akt I SA 2289/02. nie publ., wyrok z dnia 5 grudnia 2002r. sygn. akt I SA 2290/02. nie publ.) naruszenie obowiązków określonych w art. 5 ust 2 i art. 10 ust. 1 w/w ustawy wyczerpuje przesłankę wymienioną w art. 10 a ust. 1 pkt 2 dającą wojewodzie podstawę do cofnięcia zezwolenia.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Pan W. P. i Pani M. M. "[...]" zwani dalej skarżącymi. W skardze domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej niezgodnie z obowiązującymi ustawami.

W uzasadnieniu skarżący podali między innymi, że:

Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej twierdzi, że biuro turystyczne powinno posiadać obowiązkowe ubezpieczenie zgodnie z art. 5 pkt 2 dla zapewnienia pokrycia kosztów powrotu klientów do kraju, w wypadku, gdy organizator turystyki wbrew obowiązkowi nie zapewnia tego powrotu, a także na pokrycie zwrotu wpłat wniesionych przez klientów w razie niewykonania zobowiązań umownych, w formie:

– umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej albo

– umowy ubezpieczenia na rzecz klientów

Firma "[...]" dostała zezwolenie tylko na organizowanie turystyki przyjazdowej. Wobec powyższego obowiązek ten nie dotyczy firmy, która prowadzi taką działalność, gdyż wysyłanie klientów za granicę byłoby działalnością niezgodną z zezwoleniem, a wiec nie ma mowy o zapewnianiu powrotu, bo nie było wyjazdu. Wprawdzie Minister Finansów wydał rozporządzenie o stawkach dla biur organizujących turystykę przyjazdową, lecz skarżący uważają, że nie miał legitymacji do określenia takich sławek, gdyż w turystyce przyjazdowej nie ma hipotetycznej możliwości wykorzystania tego ubezpieczenia, a wiec nie ma związku logicznego pomiędzy ustawą a rozporządzeniem.

Biuro turystyki przyjazdowej (jak "[...])" nie ma do czynienia z klientem (niezgodność z art. 5.1 pkt 2). Turyści przebywający za pośrednictwem "[...]" w Polsce nie zawierają żadnej umowy z podmiotem gospodarczym w Polsce. Związani są oni umową z zagranicznym kontrahentem "[...]" i u niego dochodzą swoich roszczeń. Z warunków ubezpieczenia samych monopolistów na rynku ubezpieczeń turystycznych [...] i [...] wynika jasno, że ubezpieczyciel nie zapewnia wyjazdu obcokrajowców do ich kraju. Nie ma mowy także o ubezpieczeniu na wypadek zwrotu poniesionych wpłat, gdyż w turystyce przyjazdowej na podstawie umów z zagranicznym kontrahentem płatność następuje po wykonaniu usługi. Ryzyko leży więc po stronie organizatora a nie klienta. Ewentualna sprzedaż świadczeń turystom indywidualnym nie wchodzi w grę, gdyż zgodnie z ustawą skarbową firma taka powinna mieć kasy fiskalne, a "[...]" takiej chęci do Urzędu Skarbowego nie zgłosiło, więc nie może obsługiwać turystów indywidualnych.

Firma "[...]" kilkakrotnie wystąpiła do wojewody o podanie teoretycznej sytuacji, w której ubezpieczenie mogłoby być wykorzystane i nie uzyskała odpowiedzi. Jednocześnie firma oświadcza, że jeżeli istnieje choć jeden przypadek, w której w wyraku działalności firmy może być zagrożony byt turystów i ubezpieczenie to zagrożenie pokrywa - firma dokona takiego ubezpieczenia.

Minister cofnął zezwolenie na podstawie art. l0 a pkt 2 ustawy o usługach turystycznych, który mówi między innymi, że naruszenie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa lub dóbr osobistych klientów, a także poważne zagrożenie interesów majątkowych klientów. W uzasadnieniu Minister nie podał, byt których turystów był zagrożony i kiedy. Proszę wiec o stwierdzenie, że decyzja Ministra nie została uzasadniona i w związku z tym wnoszę o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w uzasadnieniu podtrzymał argumenty z odpowiedzi na skargę.

Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2O04r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym, przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej Sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący uzyskali zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu imprez turystycznych w kraju.

W zezwoleniu zostały ustalone warunki prowadzenia tej działalności. Jednym z tych warunków było nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku przedkładania organowi zezwalającemu dokumentów potwierdzających zawarcie kolejnych umów gwarancji lub umów ubezpieczenia przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej (zawarcie takiej umowy jest niezbędnym warunkiem uzyskania zezwolenia zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych).

Obowiązek powyższy skarżący przyjął na siebie, gdyż nie zaskarżył zezwolenia w ustawowym terminie przez co decyzja stała się prawomocna.

Po upływie terminu obowiązywania polisy ubezpieczeniowej załączonej do akt sprawy Wojewoda [...], zgodnie z art. 10 ust. 1 w/w ustawy, wszczął postępowanie mające na celu cofnięcie zezwolenia na działalność gospodarczą polegającą na organizowaniu imprez turystycznych w kraju. W odpowiedzi skarżący stwierdzili, że ich ten obowiązek nie dotyczy, gdyż art. 5 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy o usługach turystycznych nie ma zastosowania do działalności firmy "[...]".

Na rozprawie w dniu 22 września 2004r. skarżący oświadczył, że działalność którą obecnie prowadzi jest częściowo objęta zezwoleniem, które posiadał. W chwili obecnej organizuje klientom swojego zagranicznego kontrahenta noclegi. Ewentualne roszczenia klienci ci kierują do kontrahenta. Skarżący chce posiadać to zezwolenie, ponieważ może w każdej chwili obsługiwać klientów indywidualnych, a poza tym zapłacił za to zezwolenie.

Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący mimo, iż w chwili obecnej nie obsługuje klientów indywidualnych to jednak w każdej chwili może zacząć taką działalność.

Sąd nie uwzględnił podniesionego w skardze zarzutu, iż obowiązek zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 2 nie ma zastosowania do działalności firmy "[...]", zwłaszcza w kontekście wypowiedzi skarżącego na rozprawie w dniu 22 września 2004r., w której stwierdził, że chce mieć to zezwolenie będące przedmiotem postępowania, gdyż w każdej chwili może rozpocząć obsługę klientów indywidualnych.

Zgodnie z uzyskanym zezwoleniem, co zostało wyżej wykazane, skarżący był zobligowany przedkładać dokumenty potwierdzające zawarcie kolejnych umów gwarancji przez upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej. Obowiązek taki wynika wprost z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych w jego brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Pomimo tego skarżący nie dopełnił tych warunków, co jest w sprawie bezsporne. Organ zaś zasadnie uznał, że naruszenie tego ustawowego obowiązku powoduje zagrożenie bezpieczeństwa klientów, a także poważne zagrożenie ich interesów majątkowych. Podniesione w skardze okoliczności, że działalność skarżącego nie dotyczy obsługi klientów indywidualnych nie ma znaczenia dla oceny przesłanki z art. 10 a ust. 1 pkt 2 w/w ustawy o usługach turystycznych, w kontekście oświadczenia, że w każdej chwili może rozpocząć taką działalność. Ustawa ta bowiem nie przewiduje zawieszenia działalności, o której mowa w zezwoleniu.

Zezwolenie to zostało udzielone bezterminowo i w całym okresie jego funkcjonowania w obrocie prawnym skarżący zobligowany był do respektowania warunków zawartych w zezwoleniu, jak i cytowanej ustawie.

Podobne stanowisko zostało zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 2290/02 z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt I SA 2735/01 z 28 lutego 2003r., z 5 grudnia 2002r. I SA 2289/02.

Biorąc powyższe pod rozwagę, na zasadzie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.