Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 295/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta K. , decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tj. Dz. U. 2020 r. poz. 111), zwanej dalej: "u.ś.r.", odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na I. W..

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że

W dniu [...].10.2020r., wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalono, że rodzice oraz małżonek niepełnosprawnej I. W. nie żyją, zatem na skarżącej, jako siostrze ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznej, która posiada orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...].04.2020r., o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od - nie da się ustalić.

Stwierdzono, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż E. L. nie zamieszkuje ze skarżącą, pomimo to sprawuję nad nią opiekę, odwiedza ją trzy razy w tygodniu, a w razie potrzeby codziennie. Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdza, że skarżąca należycie sprawuję opiekę nad siostrą.

Podniesiono, że skarżąca posiada prawo do emerytury rolniczej, oraz zgodnie z decyzją o waloryzacji przyznanej emerytury z 2020r., wynika, iż od marca 2020r., miesięczna wysokość emerytury do wypłaty wynosi [...] zł.

Przytoczono treść art. 17 ust. ust. 1 b, ust. 5 u.ś.r., i stwierdzono, że z uwagi na fakt, iż nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność I. W. oraz, iż osoba sprawująca opiekę posiada prawo do emerytury, należy stwierdzić, że nie są spełnione warunki uprawniające do otrzymania przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca wniosła o uwzględnienie odwołania i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego mającego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r.,bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

2) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z treści oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Wywodzono, że z prezentowanego w orzecznictwie poglądu wynika, że nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, "przymuszania" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane - jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr: [...], na podstawie art. 17 ust. 1, ust la, ust 5 pkt. 1 litera a, u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczono treść art. 17 ust. 1, ust. 1 b, ust. 5 pkt 1a. Wskazano, że art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r., stanowi negatywna przesłankę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, kiedy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Tymczasem skarżąca, jak wynika z decyzji Prezesa KRUS z dnia [...].03.2002. [...] otrzymuje emeryturę od marca 2020r. w kwocie [...]zł., a ww. ustawa nie przewiduje instytucji świadczenia wyrównawczego lub możliwości złożenia oświadczenia organowi prowadzącemu sprawę o rezygnacji z dotychczasowego świadczenia na rzecz innego wyższego w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Podniesiono, że Kolegium Odwoławcze dostrzega różnicę w wysokości otrzymywanej przez stronę emerytury stosunku do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże przepisy powszechnie obowiązujące (u.ś.r.) nie dają uprawnień organom administracji publicznej orzekania contra legem.

Na marginesie zauważono, że pomoc jaką świadczy skarżąca na rzecz swojej siostry ma zdaniem organu charakter doraźny, co niewątpliwie zasługuje na pochwałę i aprobatę, lecz ww. ustawa nie przewiduje pomocy państwa w opłacaniu takiej formy świadczonej pomocy tym bardziej, że pomoc jaką świadczy skarżąca na rzecz siostry nie jest związana z utratą zatrudnienia, albowiem skarżąca ma lat 71 (w rzeczywistości 70 lat – uwaga Sądu).

W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2020 r. i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak też zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i niesłusznie przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Wskazano na potrzebę zastosowania przy wykładni ww. przepisu dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej, co pozwoli uznać, że prawo do emerytury nie stanowi przesłanki wyłączającej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przytoczono stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt IOSK 1546/19, w którym wskazał, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7).

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Bezsprzecznym w rozpatrywanej sprawie jest, jak ustaliły orzekające organy obu instancji że siostra skarżącej, I. W. legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji i nie żyją jej rodzice oraz maź. Ponadto skarżąca, jak wynika z decyzji Prezesa KRUS z dnia [...].03.2002. [...] otrzymuje emeryturę. Ta ostatnia okoliczność w ocenie organu odwoławczego przesądziła o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem w jego ocenie wynika to z literalnej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a,u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Problem wykładni tego przepisu był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej powyższego przepisu, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 - dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo.) Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 – dostępne jw.).

Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury wypłacanej jej w wysokości [...] zł. zł miesięcznie, tj. w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 1830 zł miesięcznie, to tym samym uznać należy, iż organy obu instancji niezasadnie zastosowały w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówiły z tej przyczyny (ostateczne stanowisko organu odwoławczego) skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości wydanych w sprawie decyzji.

Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19 – dostępny jw.) oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.

Wobec powyższego, należy podzielić stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.

Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, który regulowałby kwestię dotyczącą wyboru jednego z tych świadczeń. Sąd podziela jednak stanowisko, wyrażone w tym zakresie w powołanych wyrokach NSA, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. 2020 poz. 53). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złoży decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.).

W związku z powyższym należy zatem wskazać, że organ, rozpatrujący wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - mając na uwadze wolę strony wyrażoną w tym wniosku - winien ją poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 uśr, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "kpa"), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. W przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły jednak w tym zakresie wystarczających ustaleń i rozważań. Zauważyć należy, że nie można a priori wiek skarżącej, określony przez organ odwoławczy na 71 lat (w rzeczywistości 70 lat jak wskazano wyżej), uznać za okoliczność wyłączającą uznanie jej zdolności do zatrudnienia, zwłaszcza, że w środowisku wiejskim, gdzie skarżąca od lat mieszka, często zachodzi płynna granica pomiędzy prowadzeniem aktywności zawodowej, a powstrzymywaniem się od niej oraz między możliwością tego rodzaju działalności z uwagi na wiek. Specyfika pracy rolniczej nie podlegająca z natury rzeczy nadzorowi, pozwala bowiem na dowolne stopniowanie intensywności i zakresu pracy.

Organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń, na podstawie których mogłyby uzasadnić niemożność podjęcia obecnie pracy przez skarżącą, ani w aspekcie faktycznym, ani też prawnym. Dlatego też powołanie się na jej wiek jako wyłączną okoliczność świadczącą o niemożności podjęcia pracy, uznać należy za sprzeczne z regułami obowiązku ciążącego na organie z mocy art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.

Z brakiem wyjaśnienia powyższej okoliczności wiąże się bezpośrednio dodatkowe zagadnienie mające wpływ na zasadność wniosku, a mianowicie charakter opieki, jaką sprawuje skarżąca nad niepełnosprawną siostrą w kontekście jej intensywności, wyłączającej lub niewyłączającej możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.

W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy więc rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Omawiany przepis należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, bądź wymusza na osobie sprawującej opiekę rezygnacji z wykonywanej pracy. Sposób sprawowania opieki nie został w ustawie określony i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej rezygnacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Według NSA "określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, a zatem sporadycznie" (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15, a także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 133/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wyrażenie "stała" lub "długoterminowa" są wyrażeniami odnoszącymi się do czasu sprawowania opieki. Jednoczesne rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że nie wymaga ona, aby osoba ją sprawująca przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki takiej w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności potrzebuje. Otóż według treści tej regulacji opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie więc spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Omawiana opieka musi więc w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje (zob. cyt. wyżej wyrok WSA w Białymstoku oraz wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4023/18).

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji, Sąd stwierdził, że powyższy problem w ogóle nie został omówiony przez organ I instancji, a organ odwoławczy potraktował go, jak sam stwierdził "na marginesie", stwierdzając jedynie, że "pomoc jaką świadczy wnioskodawczym na rzecz swojej siostry ma zdaniem tut. organu charakter doraźny", co wyczerpało tak ustalenia, jak i rozważania w tej materii. Ograniczenie się przez organ odwoławczy do przytoczonego stwierdzenia, należy uznać za niedopuszczalne w kontekście obowiązków, które nakładają na organ reguły art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Tym bardziej, że organ I instancji w ogóle nie poczynił ustaleń w kwestii intensywności opieki sprawowanej przez skarżącą. Sprawia to, ze skarżąca nie miała możliwości zakwestionowania ewentualnych niekorzystnych ustaleń w ramach dwuinstancyjnego postępowania. Tym bardziej więc na organie odwoławczym ciążył obowiązek poczynienia w omawianym zakresie szczególnie starannych ustaleń faktycznych i dokonania ich analizy, by jasnym było, jakie okoliczności faktyczne przyjął za istniejące i jakie wnioski prawne z nich wyprowadził. Ustalenia faktyczne i analiza zebranego materiału dowodowego w oparciu o dowody zebrane w sprawie, tj.: - wywiad środowiskowy (k. 9 akt administracyjnych), - pisemnego oświadczenia skarżącej z 20.10.2020 r. (k. 9A ww. akt) oraz – wypełnione przez skarżącą formularze na k. 19 i 20 akt administracyjnych, należy do obowiązków organu administracji, a nie Sądu, choćby już dlatego, że strona postępowania winna mieć możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego sposobu weryfikacji materiału dowodowego. Rola sądu sprowadza się więc do kontroli wskazanych, zaskarżonych czynności procesowych organów, a nie wyręczaniem ich w tych czynnościach. Takich uprawnień w przedmiotowej sprawie strona w istocie została pozbawiona, co narusza przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wadliwie uznały, że sama okoliczność prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji tego nie skorzystały z instrumentów prawnych (poinformowanie/pouczenie/wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów) umożliwiających skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek wymaganych w art. 17 u.ś.r. do przyznania tego świadczenia, które to przesłanki powinny zostać wyjaśnione, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zgodnie z powyżej przedstawionym stanowiskiem Sądu.