Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 703/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par.1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2010 r. na rozprawie ze skargi W. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2009 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2009 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W.P. rozbiórkę części budynku rekreacji indywidualnej tj. poddasza tego obiektu o konstrukcji murowanej i wymiarach zabudowy wynoszącej 210,1 m2, usytuowanego na działce nr 180/33 w P. gmina P.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż W.P. otrzymał w dniu 20 września 2002 r. decyzję nr [...] - pozwolenie na budowę budynku letniskowego na działce nr 180/33 w P., wydaną przez Wójta Gminy P..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 stycznia 2003 r. nr [...] wydanym na podstawie art.50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wstrzymał W.P. prowadzenie robót budowlanych na działce nr 180/33 w P. przy budowie budynku letniskowego, zbiornika na ścieki sanitarne i przyłącza wodociągowego, które w sposób istotny odbiegały od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 20 września 2002 r. Następnie decyzją z dnia 2 kwietnia 2003 r. nr.[...] nakazał inwestorowi na podstawie art.51 ust.1 pkt. 2 prawa budowlanego dostarczenie stosownych dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych.

Po złożeniu przez inwestora w dniu 22 grudnia 2003 r. wymaganej dokumentacji Powiatowy Inspektor decyzją z dnia 10 lutego 2004 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., zezwolił na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu.

W dniu 13 maja 2004 r. zostało wszczęte ponownie postępowanie administracyjne dotyczące budowy budynku letniskowego usytuowanego na działce nr 180/33 w P.. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że inwestor realizując roboty budowlane istotnie odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Odstępstwo to polegało przede wszystkim na podniesieniu poziomu parteru budynku w stosunku do zatwierdzonego planu realizacyjnego o ponad 1m.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 czerwca 2004 r. nr [...] ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr 180/33 w P., a następnie decyzją z dnia 18 czerwca 2004 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczącego budynku letniskowego, zbiornika na ścieki oraz przyłącza wodociągowego usytuowanego na w/w działce, zamurowania otworu w ścianie zewnętrznej budynku oraz przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu prawem do nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji decyzją z dnia 13 sierpnia 2004 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 18 czerwca 2004 r. Następnie po wykonaniu przez inwestora obowiązku PINB decyzją z dnia 30 czerwca 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując jednocześnie inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 3 sierpnia 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi na opisana wyżej decyzję organu II instancji, w sprawie sygn. akt. [...], uchylił opisana wyżej decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, decyzją z dnia 12 marca 2007 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku rekreacji indywidualnej o konstrukcji murowanej i powierzchni zabudowy wynoszącej 210,1 m2, na działce nr 180/33 w P. gm. P. - z uwagi na niezgodność dokumentacji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy P.z dnia 11 października 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz.[...]). Przedmiotowy plan, jak wynika z treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20 września 2001 r. Nr [...] przewiduje, że działka nr 180/33 w P. jest położona na terenie, dla którego wprowadzono ograniczenie wysokości zabudowy do 1,5 kondygnacji.

W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 lipca 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, odwołując się do wskazanego wyżej wyroku WSA, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny nie odpowiada w pełni wymogom wynikającym z art. 35 ustawy Prawo budowlane, mającego zastosowanie zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3. WSA nie zgodził się z interpretacją organów nadzoru budowlanego odnośnie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczących ograniczenia wysokości zabudowy do 1,5 kondygnacji dla terenu działki nr 180/33. Organy nadzoru budowlanego stały na stanowisku, że plan ten nie ograniczał wysokości budynków w metrach, w związku z czym uznał, że przedmiotowy budynek o wysokości 1,5 kondygnacji którego fundamenty znajdują się 1,3 m nad poziomem terenu nie narusza ustaleń planu. W ocenie WSA taka interpretacja jest nieprawidłowa. Sąd wyjaśnił, że zapis planu wskazuje wyraźnie, że chodzi o ograniczenie wysokości mających powstać budynków do 1,5 kondygnacji, przy czym wysokość należy liczyć od poziomu gruntu (stan 0,00 na poziomie istniejącego terenu). Odmienna interpretacja tego zapisu niweczyłaby jego istotę, która sprowadza się do ograniczenia wysokości zabudowy z uwagi na przeznaczenie terenu pod zabudowę letniskową, a co za tym idzie, m.in. ograniczenie gabarytów budynków, co z kolei w pewnym stopniu eliminuje niedogodności wynikające z sąsiedztwa. Stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji projekt budowlany zamienny (sporządzony w 2004 r.) był przedmiotem krytycznej oceny Sądu. Projekt ten przewiduje posadowienie budynku na fundamencie wystającym ponad poziom terenu 1,3m, a więc nie uwzględnia stanowiska WSA w zakresie interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących wysokości budynku. Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Na podstawie tego przepisu, po rozpatrzeniu wniosku strony, organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót bądź wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i odmawiającą udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Związany wyrokiem WSA organ I instancji odmówił w związku z tym zatwierdzenia tego projektu, z uwagi na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odmówił udzielenia pozwolenia na wznowienie robót.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi na decyzję organu II instancji z dnia 10 lipca 2007 r., wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt. [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB, wskazując na uchybienia proceduralne.

W wyroku tym WSA stwierdził, że w oparciu o przepisy art. 51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane możliwe jest jedynie wydanie decyzji pozytywnej - odmowa zatwierdzenia dokumentacji nie znajduje uzasadnienia prawnego. W ocenie Sądu niewykonanie obowiązku oznacza zarówno sytuację, gdy inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków, jak też sytuację, gdy organ sprawdzając wykonanie przez inwestora obowiązku negatywnie ocenia przedłożone dokumenty. Nadto WS zwrócił uwagę, że we wcześniejszym wyroku Sąd zalecił, aby prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ nakazał inwestorowi podjąć działania zmierzające do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 21 maja 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał W.P. rozbiórkę obiektu rekreacji indywidualnej wybudowanego na działce nr 180/33 w P. Rozpatrujący odwołanie inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 maja 2008 r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia 21 maja 2008 r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia stanowiska WSA zawartego w wyrokach zapadłych w sprawach o sygn. akt [...] oraz [...] i powtórnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

Ponownie rozpatrujący sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 sierpnia 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał W.P. rozbiórkę części przedmiotowego budynku - poddasza.

Od tej decyzji odwołanie złożył działający przez profesjonalnego pełnomocnika W.P., który zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów administracyjnych dotyczących postępowania dowodowego, poprzez nieustalenie faktycznej wysokości budynku w stosunku do poziomu terenu, a ponadto przepisów art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 września 2009 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego związany stanowiskiem Sądu, pismem z dnia 23 marca 2009 r. wystąpił do W.P. o usunięcie w projekcie zamiennym opracowanym w 2004 r. braków. Organ poinformował inwestora że dostarczony projekt zamienny był przedmiotem krytycznej oceny Sądu oraz że nieuzupełnienie w określonym terminie braków spowoduje podjęcie decyzji na podstawie przepisów art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W związku z pismem pełnomocnika inwestora o niewłaściwie przyjętej formie wezwania (pisma) do usunięcia braków, organ postanowieniem z dnia 17 czerwca 2009 r. nałożył na W.P. obowiązek usunięcia braków w projekcie zamiennym, tak by odpowiadał ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 11 października 1999 r. w zakresie wysokości. Inwestor nie usunął w określonym terminie stwierdzonych braków w projekcie budowlanym zamiennym, tak więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował przepis art. 51 ust.5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ I instancji uznał, że rozbiórka poddasza przedmiotowego budynku o powierzchni zabudowy 210,10 m2 doprowadzi go do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że tylko rozbiórka poddasza doprowadzi budynek do 1,5 kondygnacji (liczonej zgodnie z wyrażonym przez WSA poglądem od poziomu terenu), ustalonej dla tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W.P., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 6 kpa w związku z art. 7 Konstytucji RP, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, która została wydana na skutek niewykonania przez stronę postępowania wezwania wydanego bez jakiejkolwiek podstawy prawnej; naruszenie art. 78 § 1 kpa, polegające na nierozpoznaniu wniosków dowodowych strony postępowania; naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 kpa, polegające na wydaniu decyzji przez organu I i II instancji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego; naruszenie art. 153 p.p.s.a poprzez wadliwe odczytanie zapatrywań prawnych dotyczących niniejszej sprawy zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2006 r. Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji PINB.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga W.P. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. Sąd miał przy tym na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Rozważając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należy zauważyć obowiązki organów_@KON@_ wynikające z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a. Jak stanowi wymieniony przepis, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do treści przytoczonego przepisu, wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego, podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu, stanowią postanowienia o charakterze wiążącym. Wskazania określają sposób prowadzenia postępowania w przyszłości, a ich celem jest uniknięcie ponownego popełnienia błędów w postępowaniu administracyjnym oraz określenie kierunku tego postępowania, natomiast ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie.

Z opisanego wyżej stanu faktycznego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt [...] orzekał w stanie faktycznym, w którym pozostawała w obrocie prawnym opisana wyżej ostateczna decyzja PINB z dnia 18 czerwca 2004 r., podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakładająca na W.P. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz zamurowania otworu drzwiowego wykonanego w ścianie zewnętrznej budynku zwróconej w stron granicy z działką nr 180/28. Uchylając decyzje PINB i PWINB wydane w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych WSA zawarł stanowisko, że "realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycje przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Ze względu na to, iż w przypadkach określonych przepisach art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego w takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części".

Należy wskazać, że w niniejszej sprawie odstępstwo dotyczy decyzji PINB z dnia 10 lutego 2004 r., podjętej na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 ust. 1 noweli z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) o pozwoleniu na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, poprzedzonej złożeniem przez inwestora dokumentacji w wykonaniu decyzji PINB z dnia 2 kwietnia 2003 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którą nakazano inwestorowi przedstawienie inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych, orzeczenia technicznego całości wykonanych robót oraz wykonanie projektu dokończenia robót budowlanych przedmiotowego budynku letniskowego, zbiornika na ścieki oraz przyłącza wodociągowego. Bezsporne jest przy tym, że wyeliminowana została z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności (decyzją Wojewody z dnia 14 sierpnia 2003 r., Nr [...]), decyzja Wójta Gminy P. z dnia 20 września 2002 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca W.P. pozwolenia na budowę.

Ocenił następnie WSA w wyroku z dnia 28 września 2006 r., że przedstawiony przez inwestora zamienny projekt budowlany jest niezgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., jak również postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. WSA wyłożył treść obowiązującego planu, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 11 października 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz. [...]), wprowadzającego na terenie obejmującym działkę skarżącego ograniczenie wysokości zabudowy do 1,5 kondygnacji jako "ograniczenie wysokości mających powstać budynków do 1,5 kondygnacji, przy czym wysokość tę należy mierzyć od poziomu gruntu (stan 0,00 na poziomie istniejącego terenu)". Uznał WSA za bezsporne, że przedmiotowy budynek jest posadowiony na fundamencie, który znacznie wystaje ponad powierzchnię gruntu, przy czym istnieją nieścisłości między projektem zamiennym a ustaleniami dokonanymi we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych co do tego, czy fundament wystaje 130 cm, czy więcej, jak wynikałoby z projektu dokończenia robót budowlanych i z protokołu oględzin z dnia 24 maja 2004 r. WSA polecił organom w powtórzonym postępowaniu nakazać inwestorowi podjąć działania zmierzające do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P.

Kolejne wydane w sprawie decyzje, odmawiające zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego przedmiotowego budynku, były również przedmiotem kontroli i krytyki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt [...], uchylił decyzję WINB z dnia 10 lipca 2007 r. oraz decyzję PINB z dnia 17 maja 2007 r. W wyroku tym WSA wskazał, że zalecenia Sądu z wyroku z dnia 28 września 2006 r. nie zostały wykonane, mimo tego, że ocena w nim wyrażona pozostaje nadal aktualna. Organy, według Sądu, nie przeprowadziły żadnego postępowania, ograniczając się do wydania zaskarżonych decyzji. Wskazał Sąd na konieczność zrealizowania wytycznych dotyczących nakazania inwestorowi podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P.. Nadto w wyroku tym WSA zawarł ocenę prawną, iż na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane możliwe jest jedynie wydanie decyzji pozytywnej (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych), natomiast decyzja odmowna nie znajduje uzasadnienia.

W dalszej kolejności należy wskazać, odwołując się do treści art. 153 p.p.s.a., że opisane wyżej wyroki WSA mają tak samo wiążący charakter dla organu jak i dla następnie orzekającego sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, który ponownie orzeka w sprawie może uwzględnić skargę na decyzję tylko, jeżeli organ administracyjny nie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzednio zapadłego w tej sprawie wyroku (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1665/2009 (Baza orzeczeń LexPolonica nr 2226830 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takich właśnie uchybień, które uzasadniały uchylenie obu decyzji, dopatrzył się ponownie Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Należy przy tym wskazać, że związanie sądu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w treści nowego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1365/2008, baza orzeczeń LexPolonica nr 2138089 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, związanie sądu dokonaną sądową oceną prawną traci swoją moc tylko w trzech wypadkach: w razie zmiany ustawy, zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w wypadku wzruszenia przedmiotowego orzeczenia w przewidzianym prawem trybie (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1844/2007, Baza orzeczeń LexPolonica nr 2036814 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Żaden z wymienionych wyżej przypadków nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie, wobec czego ocena prawna i wytyczne WSA w Gdańsku zawarte w obu opisanych wyrokach, wydanych w tej samej sprawie prowadzonej w trybie przepisów art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane pozostają aktualne i zachowują moc wiążącą. W szczególności gruntowna zmiana przepisu art. 51 Prawa budowlanego dokonana nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888) została już uwzględniona w treści pozostającej nadal w obrocie prawnym decyzji z dnia 18 czerwca 2004 r. (vide: decyzja k. 45 akt administracyjnych I instancji).

Istotne jest w niniejszym stanie faktycznym, że budowa przedmiotowego obiektu nadal nie została zakończona. Według opisu zawartego w protokole oględzin z dnia 7 kwietnia 2008 r. (vide: protokół, zdjęcia k. 145 akt administracyjnych I instancji), obiekt jest w stanie surowym zamkniętym. Skoro zatem roboty budowlane nie zostały zakończone, obowiązek przedstawienia zamiennego projektu budowlanego dostosowanego do postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostawał aktualny w świetle treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W tym zatem względzie Sąd naruszeń się nie dopatrzył. Wbrew zarzutom skargi, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest warunkiem sine qua non dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Natomiast w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 art. 35, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3). Przepis art. 35 Prawa budowlanego, jak i inne przepisy odnoszące się do projektu budowlanego, w ocenie Sądu, stosować należy (odpowiednio) do projektu budowlanego zamiennego. Jednakże podjęte w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 12 czerwca 2009 r. (vide: k. 164 akt administracyjnych I instancji) wskazuje jako podstawę prawną (poza przepisami kompetencyjnymi) jedynie przepis ogólny - art. 123 kpa, a jako zagrożenie nakazem rozbiórki wskazuje się przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W tym względzie nie można odmówić zasadności zarzutów skargi odnośnie tego, że zaskarżone decyzja i decyzja ją poprzedzająca aprobowały działania organu I instancji podejmowane bez wskazania podstawy prawnej opisanego postanowienia, którego niewykonanie miało skutkować, według treści pouczenia "rozbiórką obiektu". Sąd zwraca uwagę, że podstawy prawnej nie można domniemywać, ani też nie może jej stanowić wykładnia treści planu oraz wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 28 września 2006 r., jak wynikałoby to z treści uzasadnienia tego postanowienia. Tak więc wydanie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązki, o których mowa w art. 35 ust. 1 w związku z ust. 3, z odpowiednim zastosowaniem normy wynikającej z przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego można zaaprobować co do zasady, a w szczególności w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji związania organów (oraz Sądu orzekającego w niniejszej sprawie) oceną prawną wyrażoną przez WSA w Gdańsku w obu opisanych wyżej wyrokach. Natomiast z uwagi na fakt, że postanowienie PINB z dnia 12 czerwca 2009 r. nie spełnia ani formalnych ani materialnych wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie wydane w opisanym trybie, kolejne decyzje wydane po bezskutecznym upływie terminu określonego w tym postanowieniu należy uznać za wadliwe.

Niemniej istotne jest, że obie decyzje podjęte zostały w warunkach naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności mających uzasadnić rozbiórkę części przedmiotowego obiektu, a uzasadnienie obu decyzji nie odpowiada normie wynikającej z art. 107 § 3 kpa. Naruszenia wymienionych przepisów postępowania miały w ocenie Sądu charakter istotny, ich skutkiem było bowiem naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że nawet niezłożenie w zakreślonym terminie poprawionego projektu zamiennego (przy odpowiednim zastosowaniu art. 35 ust. 1) nie musi skutkować bezwzględnym nakazem rozbiórki, jak wadliwie wskazał organ I instancji w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2009 r. Przyjmuje się w orzecznictwie, że rozbiórka obiektu budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie legalizacji samowoli budowlanej innej niż wynikająca z art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie ma charakteru bezwzględnego, nakaz ten winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 782/04, Baza orzeczeń LEX nr 194993). Pogląd ten, zdaniem Sądu, zachowuje aktualność również w stanie prawnym obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji.

Rozstrzygające sprawę organy nie wykazały, że rozbiórka poddasza doprowadzi budynek do wysokości 1,5 kondygnacji, a więc zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji jest dowolne i nie zostało poparte stosownymi ustaleniami ani przez organ I ani organ II instancji. Mimo przeprowadzonego kolejnego dowodu z oględzin, w dniu 7 kwietnia 2008 r., organy nadal nie ustaliły, ile kondygnacji, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) liczy przedmiotowy obiekt budowlany. Oczywistym jest, że sposób liczenia tych kondygnacji dla przyjęcia zgodności z planem i decyzją o warunkach zabudowy musi być zgodny z oceną prawną przedstawioną przez WSA w wyroku z dnia 28 września 2006 r.

Wskazać trzeba, że ustalenia zawarte w tym protokole (k. 145 akt administracyjnych I instancji), odwołujące się do treści poprzednich protokołów, którym Sąd już w wyroku z dnia 28 września 2006 r. zarzucił nieścisłości, poprzedzały również uchyloną w toku instancji decyzję PINB z dnia 21 maja 2008 r. nakazującą rozbiórkę całego obiektu, gdzie organ przyjął brak możliwości rozbiórki części obiektu, gdyż wiązałoby się to z koniecznością rozbiórki poddasza oraz połowy niższej kondygnacji (vide: decyzja k. 155 akt administracyjnych I instancji). Natomiast w decyzji z dnia 18 sierpnia 2009 r. organ I instancji nakazuje rozbiórkę właśnie części obiektu – poddasza, jednakże poza opisem stanu historycznego sprawy i przytoczeniem treści art. 51 ust. 5 nie dokonuje żadnych ustaleń pod kątem zastosowania wskazanego przepisu. W tym kontekście całkowicie nieuprawnione i niepoparte stosownymi dowodami jest również stanowisko organu odwoławczego co do oceny, że "tylko rozbiórka poddasza doprowadzi budynek do 1,5 kondygnacji (...)". Także w tej decyzji merytoryczne, odnoszące się do rozbiórki, uzasadnienie, zawarte w trzech zdaniach na stronie 3-4, nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Opisane wadliwości w decyzjach obu organów uniemożliwiają kontrolę legalności rozstrzygnięć przez Sąd.

Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że decyzja nakazująca rozbiórkę "części obiektu tj. poddasza tego obiektu" jest wysoce nieprecyzyjna, podane są wymiary zabudowy, ale w taki sposób, że odnoszą się one do części obiektu, gdy tymczasem jak się zdaje cały obiekt liczy 210 m2. W ocenie Sądu ta część, która miałaby podlegać rozbiórce nie została dostatecznie opisana, nie wiadomo, czy według organów stanowi jedną kondygnację, czy więcej niż jedną, wszystko to stanowi również o wadliwości obu rozstrzygnięć, mającej wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji również zarzuty skargi odnoszące się do kwestionowania prawidłowości zastosowania przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego i nakazania rozbiórki bez rozważenia innych możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w świetle braku wszechstronnych wyjasnień stanu faktycznego odnoszącego się do przedmiotowego obiektu, w szczególności jego parametrów i liczby kondygnacji, należy uznać za uzasadnione. Tym samym zdaniem Sądu nadal nie zostały zrealizowane wskazane wyżej wytyczne WSA zawarte w wyroku z dnia 28 września 2006 r.

Uzasadniony jest także zarzut naruszenia przepisu art. 10 i art. 81 kpa w sytuacji, gdy strona składała w toku postępowania przed organem II instancji wnioski dowodowe. Wprawdzie miało to miejsce w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę całego obiektu, uchylonej następnie przez II instancję, ale też powtórzone w odwołaniu od decyzji PINB z dnia 18 sierpnia 2009 r. (vide: odwołania w aktach administracyjnych II instancji). Skoro organ II instancji uznał za niecelowe przeprowadzenie wnioskowanych dowodów, w istocie powinien był umożliwić stronie przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań (art. 10 § 1 kpa) i nie zwalniał organu od tego obowiązku fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od wielu lat. Niezależnie od powyższego, błędne jest stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że wiążące są pomiary budynku dokonane w roku 2004 w sytuacji, gdy zapisy w przedmiotowych protokołach z 2004 r., w szczególności odnośnie wysokości fundamentów są różne ("ponad 1m" i "1,45m") i wywołały także uzasadnioną krytyczną ocenę Sądu w wyroku z dnia 28 września 2006 r. Ponadto, jak już to wskazano wyżej, nigdzie nie została ustalona liczba kondygnacji przedmiotowego budynku, to zaś jest sprawą kluczową w świetle wiążących wytycznych uprzednio wydanego wyroku.

Natomiast nie są zasadne zarzuty odnośnie naruszenia przez organy art. 153 p.p.s.a. W świetle treści wyroku WSA z dnia 28 września 2006 r. prawidłowo organ uznał za dopuszczalną wysokość obiektu, zgodną z planem i wydaną na jego podstawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 1,5 kondygnacji liczonej od poziomu 0,00 terenu. Wobec tego w ramach realizacji wytycznych zawartych w tym wyroku wymaga ustalenia rzeczywista liczba kondygnacji przedmiotowego budynku, w oparciu o definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, która i tak odnosi się do określonej wysokości liczonej w metrach. Zatem aby ustalić liczbę kondygnacji trzeba będzie wykonać stosowne pomiary obiektu i dokonać wreszcie jego dokładnego opisu, niezbędnego dla któregokolwiek rozstrzygnięcia przewidzianego w przepisie art. 51 ust. 4 lub 5 Prawa budowlanego. Przy czym, o ile wydana zostanie decyzja w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podlega zastosowaniu w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem zmieniającym z dnia 12 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461), z uwagi na normę wynikającą z przepisu przejściowego - § 2 ust. 1 noweli.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej przedstawionej powyżej i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w opisanym zakresie, uwzględniając nadal wiążące wytyczne wyroku z dnia 28 września 2006 r. pozostające w związku z dokonaną wykładnią treści obowiązującego planu miejscowego (vide: uchwała w sprawie planu k. 145 akt administracyjnych I instancji).

Mając to wszystko na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił obie wydane w sprawie decyzje oraz stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł o ich wstrzymaniu.