Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3206/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 § 4, art. 174, art. 183, art. 184, art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136 , art. 229
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 2 ust. 1-3, art. 2 a
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 74/15 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 74/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia [...] maja 2011 r. (data wpływu) P. P. (dalej skarżący bądź wnioskodawca), spadkobierca A. Z., pismem z [...] maja 2011 r. wniósł o zwrot nieruchomości położonych w [...], oznaczonych nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2. We wniosku podał, że nieruchomość ta została wywłaszczona od A. Z. aktem notarialnym nr [...] [z [...] lutego 1973 r.] i aktem notarialnym nr [...] [z [...] czerwca 1973 r.].

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2014 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej: 1. odmówił zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Gminy [...]; 2. orzekł o zwrocie na rzecz P. P. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha; 3 zobowiązał P. P. do zwrotu na rzecz Gminy [...] odszkodowania w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że działka nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną i nie może podlegać zwrotowi. Organ ustalił brak realizacji celu publicznego, na który działka nr [...] została nabyta, a także brak innych przeszkód do jej zwrotu.

Odwołanie złożyła Gmina [...] (dalej Gmina bądź odwołująca się), zaskarżając decyzję I instancji jedynie w zakresie dotyczącym zwrotu działki nr [...] i rozliczeń z tego tytułu. W ocenie Gminy, w sprawie znajduje zastosowanie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. [o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ugn bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami], co uzasadnia negatywne rozpatrzenie wniosku o zwrot nieruchomości bez potrzeby badania dalszych okoliczności sprawy. "A" w [...] (dalej Zakład, Przedsiębiorstwo bądź Fabryka) nabyła użytkowanie wieczyste działki nr [...], które ujawniono w księdze wieczystej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. To użytkowanie wieczyste następnie nabyła Gmina [...] (właścicielka nieruchomości), co jednak jest bez znaczenia w sprawie, bowiem art. 229 ugn chroni każdego kolejnego nabywcę gruntu. Wykładnia art. 229 ugn sprowadzająca się do tego, że do zastosowania tego przepisu koniecznym jest, by nabyte i wpisane do księgi wieczystej użytkowanie wieczyste istniało w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niedopuszczalna (tu wyroki sądów administracyjnych).

Skoro roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny i majątkowy, to oznacza to, że termin jego przedawnienia biegnie od momentu wymagalności roszczenia określonego w art. 137 ust. 1 ugn (powołano liczne wyroki sądów administracyjnych). Zakwestionowano uznanie przez organ I instancji, że na nieruchomości (działce nr [...]) cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W tym zakresie odwołująca się twierdziła, że cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany i wskazała na błędy – w jej ocenie – przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Zdaniem odwołującej się, w przypadku nie uznania jej zarzutów, należy rozważyć czy rozstrzygnięcie w zakresie rozliczeń z tytułu zwrotu działki nr [...] jest prawidłowe. Zachodzi potrzeba weryfikacji operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z § 6, 9 i 12 rozporządzenia [Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.] w sprawie wyceny [nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.)]. Decyzja określa termin płatności w sposób kolidujący z art. 9 ugn, a w pkt 5 stanowi, że decyzja jest podstawą wpisu hipoteki w księdze wieczystej, co może mieć miejsce tylko wtedy, gdy odszkodowanie jest rozłożone na raty.

Wnioskodawca przedstawił swe stanowisko, odpowiadając na zarzuty Gminy.

W szczególności przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, które stoi na stanowisku, że by zaistniał skutek prawny w postaci wygaśnięcia roszczenia o zwrot, stan opisany w art. 229 ugn musi trwać w dniu jej wejścia w życie. W dalszej kolejności wskazał, że w świetle orzecznictwa i poglądów doktryny nie można przyjąć, że roszczenie o zwrot ulega przedawnieniu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 9a i art. 136 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 [ze zm.]) uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...]; w pozostałej części, dotyczącej odmowy zwrotu działki oznaczonej nr [...] decyzja Starosty [...] stała się ostateczna.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu postępowania, Wojewoda podał, że odwołanie Gminy dotyczyło wyłącznie orzeczenia o zwrocie na rzecz P. P. działki nr [...] i rozliczeń z tego tytułu. W związku z tym Wojewoda dokonał kontroli decyzji I instancji tylko w części zaskarżonej; w pozostałej części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] decyzja Starosty stała się ostateczna. Zdaniem Wojewody w sprawie ustalono, że nieruchomość położona w [...], składająca się z parceli budowlanej nr [...] i parcel gruntowych nr [...], nr [...], [...] o łącznym obszarze [...] m2 została nabyta od A. Z. przez "B" w [...] umową z [...] lutego 1973 r., Rep. [...] nr [...] (uzupełnioną umową z [...] czerwca 1973 roku Rep. [...]), zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości [Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm., dalej uztwn] z przeznaczeniem pod rozbudowę Zakładu. Z wykazów zmian gruntowych i map ewidencyjnych wynika, że działki nr [...],[...],[...] i [...] weszły w skład działki nr [...], następnie podzielonej na działki [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa (przez Gminę [...]) między innymi działki [...]. Decyzją z dnia [...] "czerwca" [winno być "marca"] 1993 r. Zarząd Miasta [...] stwierdził, że "A" w [...] nabyła z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa, użytkowanie wieczyste m. in. działki nr [...]. Umową z [...] czerwca 1993 r. Fabryka sprzedała Gminie [...] prawo użytkowania wieczystego m. in. działki nr [...], co spowodowało wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego (konfuzja), a prawo własności działki niezmiennie przysługuje Gminie [...].

W sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 229 ugn, bowiem przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (I OSK 1250/10 i I OSK 1545/10).

W niniejszej sprawie Gmina [...] nabyła prawo własności działki nr [...] na podstawie decyzji administracyjnej (z [...] czerwca 1991 r.), a użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz Fabryki nie istniało w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda stwierdził, że Starosta przeprowadził w sprawie wnikliwe i szczegółowe postępowanie dowodowe, jednakże po analizie zgromadzonych w sprawie dowodów Wojewoda doszedł do wniosku, że działka nr [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Organ wskazał na umowę nabycia tej nieruchomości z [...] lutego 1973 r., w której cel nabycia określono jako rozbudowa zakładu. Na działce tej znajdowało się składowisko magazynowe, którego eksploatacja rozpoczęła się w roku 1974. Zdaniem organu rozbudowa zakładu przemysłowego to także tworzenie infrastruktury w postaci dróg wewnętrznych, parkingów, zieleni izolacyjnej itp. Skoro na działce nr [...] urządzono parking i składowisko, to oznacza to, że cel jakim była rozbudowa Fabryki został zrealizowany. Zajęty teren został przeznaczony na potrzeby Zakładu, by służył realizacji jego celu. Fakt, że na działce nr [...] nie wybudowano budynków projektowanych w 1977 r. pozostaje bez znaczenia w sprawie. Projekty zostały bowiem sporządzone 4 lata po nabyciu nieruchomości, trudno zatem według niego oceniać realizację celu, na który nieruchomość została nabyta w 1973 r. Od 1992 r. istotnie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest wykorzystywana jako targowisko miejskie, ale pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Skargę na decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył P. P., domagając się jej uchylenia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Decyzji ostatecznej zarzucił naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 kpa przez niepełne wyjaśnienie sprawy i sprzeczność rozstrzygnięcia z wynikami postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w umowie nabycia nieruchomości (z "[...]" [winno być "[...]"] lutego 1973 r.) jako cel nabycia wskazano rozbudowę Zakładu. Istotnie nie udało się w postępowaniu odnaleźć decyzji (z [...] grudnia 1972 i [...] lutego 1973 r.) przywołanych w umowie nabycia nieruchomości. Z wykazu nieruchomości będących w użytkowaniu Fabryki (stan na dzień [...] grudnia 1990 r.) wynika, że na części działki nr [...] znajdowało się składowisko magazynowe, którego eksploatację rozpoczęto w 1974 r. Skarżący wskazał na Studium Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego [...] – [...] z którego wynika, że nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym w Studium symbolem BB – bazy, magazyny, składowiska i, że na gruncie znajdowały się magazyny do likwidacji. Odwołał się do Studium przedprojektowego rozwoju Zakładu z 1977 r., z którego wynika, że na przedmiotowej nieruchomości planowano budowę nowych obiektów. W tej sytuacji, skoro na działce urządzono parking i składowisko, to cel jakim była rozbudowa Zakładu na działce nr [...] nie został zrealizowany. Do roku 1977 (przynajmniej) na działce nie prowadzono żadnych prac budowlanych; nieruchomości znajdujące się na działce wykorzystywano jako magazyny, a następnie je rozebrano. Skarżący przyznał, że po nabyciu nieruchomość była w części wykorzystana jako parking dla pracowników, a w części jako składowisko. Takiego użycia nieruchomości nie można uznać za użycie na cel uzasadniający wywłaszczenie (I OSK 915/08). Tymczasowe użycie nieruchomości nie może być uznane za modyfikację celu wywłaszczenia. Oznacza to, że zaszła wynikająca z art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn przesłanka zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącego w momencie wywłaszczania nieruchomości prawdopodobnie nie istniał projekt rozbudowy. W kontekście braku projektu rozbudowy z roku 1972 nie można mówić o Studium projektowym z 1977 r. jako modyfikacji planów, ale jako o kontynuacji zamierzeń, których wynikiem było wywłaszczenie a to pokazuje, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wskazano, że "Informacja o terenie" powołana w akcie notarialnym utraciła ważność w związku z zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (§ 9 ust. 3 pkt 2 – informacja o terenie traciła ważność, jeżeli inwestor nie przedłożył w terminie 1 roku od daty uzyskania informacji o terenie planu realizacyjnego do zatwierdzenia), co oznacza, że z dniem 19 grudnia 1973 r. podstawa prawna nabycia nieruchomości odpadła, a nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu przepisów.

Ponieważ bezsporne jest, że działka [...] w 1975 r. pozostawała w stanie nienaruszonym, a ważność utraciła "informacja o terenie", to postępowanie lokalizacyjne musiało być przeprowadzone od początku, co oznaczało, że realizacja inwestycji na wywłaszczonym terenie została odroczona na czas nieokreślony. Przy akceptacji poglądu Wojewody, że urządzenie składowiska i parkingu stanowiło realizację celu wywłaszczenia, to wobec faktu, że w tym celu została wykorzystana tylko mała część nieruchomość, organ winien zbadać możliwość zwrotu pozostałej części, a takie ustalenia w sprawie nie zostały poczynione; nadto takich ustaleń w sprawie nie można dokonać, bowiem wykorzystanie terenu na ten cel było doraźne.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu odwoławczego urządzenie na wywłaszczonej nieruchomości parkingu dla pracowników i składowiska stanowiło jeden z etapów rozbudowy Fabryki. To, że pozostałe etapy rozbudowy nie doszły do skutku, pozostaje bez wpływu na ustalenia w zakresie realizacji celu wywłaszczenia na owej nieruchomości.

Na rozprawie przed Sądem skarżący i pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymali swoje dotychczasowe twierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, 200 i 209 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja z [...] listopada 2014 r. została podjęta z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W dacie jej wydania art. 138 § 1 pkt 2 kpa stanowił, że organ odwoławczy wydaje decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tą decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Co do zasady należy stwierdzić, że kodeks postępowania administracyjnego wyklucza możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji zawierającej rozstrzygnięcie nie mieszczące się w dyspozycji art. 138 kpa, a w szczególności nie jest możliwe: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym; 2) zastrzeżenie przez organ odwoławczy jakichkolwiek warunków, zaleceń lub poleceń kierowanych do organu, 3) wydanie decyzji, w której "oddala" lub uwzględnia odwołanie albo "udziela odpowiedzi na odwołanie".

Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję I instancji i orzeczono o odmowie zwrotu działki nr [...]. Równocześnie w decyzji tej zawarto stwierdzenie: "w pozostałej części, dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha decyzja Starosty [...] stała się ostateczna". Dla tego typu stwierdzenia niewątpliwie nie istniała podstawa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który dotyczy tylko decyzji wydanej w następstwie rozpatrzenia odwołania. Z odwołania i uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, że przedmiotem odwołania Gminy [...] było jedynie rozstrzygnięcie I instancji w zakresie zwrotu na rzecz P. P. działki nr [...] o powierzchni [...] ha i rozliczeń z tego tytułu. Oznacza to, że rozstrzygnięcie I instancji dotyczące działki nr [...] stało się ostateczne (II SA/Gl 1671/13). Niedopuszczalne było stwierdzenie w decyzji ostatecznej, że decyzja I instancji dotycząca działki nr [...] stała się ostateczna.

Omawiane twierdzenia zawarte w rozstrzygnięciu organu odwoławczego było w istocie jedynie informacją o ostateczności rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr [...] i mogło się ewentualnie znaleźć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd potraktował to stwierdzenie jako nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a więc nieuzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Nie oznacza to, że decyzja organu odwoławczego jest akceptowana przez Sąd. W decyzji tej Wojewoda orzekł "o uchyleniu zaskarżonej decyzji (decyzji organu I instancji) i odmowie zwrotu w/w nieruchomości" (działki [...]). Wojewoda nie dostrzegł, że odwołanie dotyczyło tylko działki nr [...] i rozliczeń związanych z jej zwrotem, a więc zaskarżoną decyzja nie mógł uchylić decyzji I instancji bez określenia, że uchylenie to dotyczy jedynie części decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, rozstrzygnięcie Wojewody dotyczy całej decyzji organu I instancji a więc punktu 1 i 2, i rozliczeń z tytułu zwrotu. Wobec prawomocności pktu 1 decyzji I instancji, Wojewoda winien wyraźnie wskazać w decyzji, że uchyla pkt 2 decyzji I instancji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Wobec faktu, że odwołanie dotyczyło także rozliczeń z tytułu dokonanego zwrotu odnośnie tych punktów decyzji I instancji [, należało] umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (wobec decyzji organu odwoławczego o odmowie zwrotu działki [...]). Z tego powodu doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

W aktach sprawy administracyjnej znajduje się [wypis] akt[u] notarialn[ego] z [...] lutego 1973 r. Rep. [...] Nr [...] i [wypis] akt[u] notarialn[ego] (sprostowani[a]) z [...] czerwca 1973 r. Rep. [...] Nr [...], na mocy którego Skarb Państwa - "B" w [...] nabyła od A. Z. nieruchomość położoną w [...], której częścią (na skutek zmian zobrazowanych w aktach sprawy) jest aktualnie działka nr [...]. Jak wynika z samego aktu notarialnego z [...] lutego 1973 r., umowa sprzedaży została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W § 2 tej umowy Przedsiębiorstwo zostało obowiązane do rozbudowy zakładu zgodnie z zatwierdzonymi planami gospodarczymi i otrzymało informację o terenie wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z 18 grudnia 1972 r. Niewątpliwie jedynym spadkobiercą A. Z. jest syn P. P. Od 1991 r. właścicielem działki nr [...] jest Gmina [...] (decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1991 r.), a dnia [...] marca 1993 r. Fabryka nabyła z mocy prawa użytkowanie wieczyste działki nr [...] (decyzją Zarządu Miasta [...] z [...] marca 1993 r.), które następnie Fabryka w likwidacji sprzedała Gminie [...] (umową sprzedaży z [...] czerwca 1993 r.).

Sąd I instancji akceptował stanowisko organów obu instancji, że celem nabycia obecnej działki nr [...], co nastąpiło aktem notarialnym z [...] lutego 1973 r., była rozbudowa Fabryki. Użyte sformułowanie "rozbudowa zakładu" jest pojęciem ogólnym, ale Starosta przyjął (także po oględzinach z [...] lipca 2011 r. i [...] lipca 2013 r.), że rozbudowa wiąże się z konkretnymi działaniami w postaci budowy obiektów budowlanych na przedmiotowej działce i przede wszystkim w oparciu o studium przedprojektowe rozwoju zakładu z 1977 r., uznał że cel nabycia nie został zrealizowany, a w związku z tym nieruchomość podlega zwrotowi (nie jest bowiem realizacją celu wywłaszczenia utwardzenie terenu, posadowienie wiat magazynowych czy wykorzystanie budynku mieszkalnego, który znajdował się na wywłaszczonej nieruchomości co najmniej do roku 1977 jako magazynu). Zagospodarowanie nieruchomości na cele parkingowe czy magazynowe nie jest rozbudową zakładu.

Niewątpliwie w umowie nabycia nieruchomości z [...] lutego 1973 r., jako cel wykupu powołano rozbudowę Fabryki, która została do tego obowiązana w zatwierdzonych planach gospodarczych. Nie budzi wątpliwości, że w trakcie postępowania nie udało się odnaleźć decyzji z [...] grudnia 1972 r. i [...] lutego 1973 r. przywołanych w umowie z [...] lutego 1973 r. Ze Studium Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego [...] – [...] r. wynika, że działka [...] położona była w obszarze oznaczonym w Studium symbolem BB - bazy, magazyny, składowiska, a numer 11 oznaczał, że na gruncie znajdowały się magazyny do likwidacji, co jest zgodne z zeznaniami L. L. Świadek ten między innymi zeznał, że nieruchomość nabyta od A. Z. została ogrodzona i początkowo w budynkach zorganizowano magazyny. W dalszej kolejności zabudowania zostały wyburzone, a na gruncie urządzono utwardzony parking dla samochodów osobowych pracowników i składowisko.

Z zeznań I. P. wynika, że rok po zbyciu właściciele nieruchomości jeszcze ją zamieszkiwali, a w tym czasie grunt był wykorzystywany częściowo jako parking. Podobnie na działce nr [...] znajdowało się składowisko magazynowe o powierzchni [...] m2, które zrealizowano w 1974 r. (informacja - załącznik do k. 55).

Sąd I instancji zakceptował stanowisko Wojewody, że przez rozbudowę zakładu przemysłowego należy rozumieć nie tylko budowę nowych obiektów ale także tworzenie infrastruktury w postaci dróg wewnętrznych, parkingów, zieleni izolacyjnej itp. Urządzenie na nabytym gruncie parkingu i składowiska było realizacją celu nabycia, bowiem zajęty teren został przeznaczony na potrzebę Zakładu, by służył realizacji jego celów. Niewątpliwie niewybudowanie na działce nr [...] obiektów projektowanych w 1977 r. pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Projekt z 1977 r. sporządzono 4 lata po nabyciu nieruchomości, a więc nie może służyć ocenie realizacji celu, na który nieruchomość została nabyta. Mimo akceptacji przez Sąd pojęcia "rozbudowy zakładu", decyzja nie odpowiada – w ocenie składu orzekającego – wymaganiom wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z art. 136 ust. 3 ugn wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Skoro wykonanie parkingu (w ciągu roku od wywłaszczenia – zeznania I. P.), a także składowiska odpadów (zrealizowanego w 1974 r.) było realizacją w celu wywłaszczenia – rozbudową zakładu – to w ocenie Sądu należało wskazać jaką część działki nr [...] (o powierzchni [...] m2) one obejmują, a to wobec obowiązku zwrotu części nieruchomości [nie] wykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Sąd podzielił dokonaną przez Wojewodę wykładnię art. 229 ugn (I OSK 1250/10).

Odnośnie odpowiedzi na skargę Sąd zwrócił uwagę Wojewodzie, że odpowiedź jest pismem procesowym i co do zasady winna zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi.

Podobnie decyzja ostateczna winna ustosunkowywać się do wszystkich zarzutów odwołania (tu złożonego przez Gminę [...]), bowiem w przeciwnym wypadku narusza ona nie tylko art. 107 ale i 15 kpa. W zaskarżonej decyzji brak pełnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania.

W postępowaniu ponownym organ odwoławczy winien mieć na uwadze wyżej przedstawione argumenty, a w decyzji ostatecznej odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania i skargi z 16 grudnia 2014 r.

Skargę kasacyjną wywiodła Gmina [...], reprezentowana przez r. pr. T. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa):

a. art. 134 § 1 ppsa przez niedokonanie przez Sąd I instancji pełnej oceny pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2014 r. i decyzji ją poprzedzającej (z [...] lipca 2014 r.), co przejawiło się w nierozpatrzeniu przez WSA w Gliwicach legalności ww decyzji administracyjnych pod kątem zarzutów i argumentów powołanych przez Gminę [...] w postępowaniu jurysdykcyjnym – pod kątem zastosowania art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2015 r., poz. 782" [winno być "2014, poz. 518"] ze zm.) i pod kątem przedawnienia roszczenia P. P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku orzeczenia w pełnych granicach sprawy i rozpatrzenia również powyższych aspektów, WSA w Gliwicach winien był – w ocenie uczestnika – dojść do przekonania, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości skarżącemu nie przysługuje (bądź że wygasło wskutek upływu terminu przedawnienia), co uniemożliwiłoby wydanie wyroku pozostawiającego w obiegu prawnym decyzję z [...] lipca 2014 r., orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości;

b. art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie wadliwego - niepełnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co polegało na niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia – odmowy zastosowania w niniejszej sprawie art. 229 ugn. Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie przepis powyższy nie może zostać zastosowany, mimo wskazywania przez Gminę [...] spełnienia przesłanek w nim zawartych. Brak pełnego uzasadnienia uniemożliwia uczestnikowi, pozostałym stronom niniejszego postępowania oraz NSA dokonanie instancyjnej kontroli zapadłego wyroku i weryfikacji procesu myślowego Sądu I instancji, który doprowadził go do wniosku o braku zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 229 ugn;

c. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez nieuchylenie decyzji z [...] lipca 2014 r., mimo wydania jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej tą decyzją. Starosta tą decyzją orzekł o zwrocie skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości, mimo że w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 229 ugn, skutkujący odmową zwrotu, a co więcej - nawet [w] przypadku uznania, że roszczenie to skarżącemu przysługiwało, i tak przez wzgląd na art. 2 ugn w zw. z art. 117 § 1, art. 118 i 121 "§ 1" ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U . z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej kc) w zw. z art. 136 ust. 1 i art. 242 ugn, uległo ono wygaśnięciu wskutek upływu terminu przedawnienia, co również uniemożliwia zwrot skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez uchylenie decyzji z [...] listopada 2014 r., czego jednym z powodów miało być naruszenie przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy naruszenie to – jeśli w ogóle mówić o jego wystąpieniu, z pewnością nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy;

2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa):

a. art. 229 ugn, przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której spełnione zostały wszystkie przesłanki konieczne dla zastosowania tego przepisu - oddanie przez Gminę [...] nieruchomości położonej w [...], a oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obr. [...] "A" w użytkowanie wieczyste i wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zamiast tego, Sąd I instancji zaaprobował zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 ugn, uznając błędnie, że skarżącemu przysługiwało roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

b. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 2 ugn w zw. z art. 117 § 1, art. 118 i 121 "§ 1" kc, przez ich niezastosowanie w sytuacji, w której (w przypadku stwierdzenia braku zasadności zastosowania art. 229 ugn), roszczenie skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako roszczenie cywilnoprawne o charakterze majątkowym, wygasło wskutek upływu terminu przedawnienia, którego 10-letni okres należy liczyć od dnia wymagalności ww roszczenia – od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że roszczenie skarżącego przedawniło się w dniu 1 stycznia 2008 r.

Gmina [...] wniosła o: uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy [...] kosztów niniejszego postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 187 ppsa, wniosła o odroczenie rozprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: a. interpretacji art. 229 ugn, którego stosowanie wywołało poważne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, polegające na różnym pojmowaniu przysługiwaniu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, lecz w chwili wejścia w życie ww ustawy wspomniane prawo użytkowania wieczystego już nie istniało, gdyż doszło do jego wygaśnięcia w drodze konfuzji przez nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy cywilnoprawnej; b. z ostrożności procesowej – na wypadek nieuwzględnienia przez skład NSA rozpatrując niniejszą skargę zarzutu wskazanego w pkt II.2.a i II.2.b niniejszej skargi kasacyjnej - interpretacji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 2 ugn w zw. z art. 117 § 1, art. 118 i 121 "§ 1" kc, których zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi zagadnienie prawne mogące nastręczać znacznych trudności z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych – tj. możliwości przedawnienia roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i sposobu liczenia biegu terminu takiego przedawnienia.

W piśmie z 23 marca 2018 r. M. P. (obok I. P. i A. P. – następca prawny zmarłego dnia [...] lutego 2017 r. P. P.), wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując to stanowisko na rozprawie dnia 19 kwietnia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy są zarzuty materialnoprawne, bowiem zarzuty II.1.a, b i c, z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), wprost odwołują się do przepisów materialnoprawnych, wskazując te same wzorce kontroli co w zarzutach z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 229 ugn. Ustawodawca w art. 229 ugn postanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W dominującym orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie wskazuje się, że pojęcie "osób trzecich" nie obejmuje ani gminy, ani Skarbu Państwa. Omawiany przepis musi być wykładany w jego literalnym brzmieniu i w zestawieniu z art. 136 ust. 1-3 ugn, a nadto w powiązaniu z obowiązkiem, który ustawodawca nałożył na Skarb Państwa oraz gminę. Tylko na tych dwu podmiotach spoczywa realizacja roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli dysponują one prawem do nieruchomości (A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 1416-1417, nb 3). Kluczowym dla rozstrzygnięcia, czy w kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdzie art. 229 ugn, jest kwestia podstaw prawnych nabycia prawa użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwo i prawa własności nieruchomości przez gminę.

Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji, prawidłowo aprobowanych przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z [...] czerwca 1991 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 233, dalej pwus) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości – w tym dz. nr [...] w obrębie [...]...; postanowienia niniejszej decyzji nie naruszają praw osób trzecich. Decyzją z [...] marca 1993 r. nr [...] Zarząd Miasta [...] na podstawie art. 2 ust. 1-3 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm., dalej zmugg) stwierdził, że "A" w [...] nabyła z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowanie wieczyste na okres 99 lat grunty oznaczone numerami: [...]... obr. [...]. Przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (dnia 1 stycznia 1998 r.; art. 242 ugn), w okresie po uostatecznieniu się decyzji z [...] marca 1993 r. a przed dniem [...] czerwca 1993 r. (§ 1 wypisu aktu notarialnego z [...] czerwca 1993 r.), prawo użytkowania wieczystego do działki gruntu nr [...] "A" w [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w [...]. Aktem notarialnym z [...] czerwca 1993 r. G. G., działający w imieniu "A" w [...] w likwidacji, jako likwidator tego przedsiębiorstwa, w wykonaniu protokołu przetargu z dnia [...] maja 1993 r., sprzedał Gminie [...] prawo wieczystego użytkowania działek [...] i [...] obrębu [...] w [...] o powierzchni [...] ha, wraz ze składnikiem budowlanym stanowiącym odrębną nieruchomość, za cenę [...] zł, a działający w imieniu Gminy [...] prawo to i własność składnika budowlanego za podaną cenę na rzecz Gminy [...] kupili. Organem założycielskim Przedsiębiorstwa był Naczelnik Miasta [...].

Z dniem [...] czerwca 1993 r. doszło do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego (konfuzji) prawa użytkowania działki nr [...], wobec połączenia prawa własności nieruchomości z użytkowaniem wieczystym (uzasadnienie uchwały SN z 8.9.1992 r. III CZP 89/92, OSNC 1993/4/53, aprobowane przez G. Rudnickiego, J. Rudnicką, S. Rudnickiego, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe Wolters Kluwer 2016 s. 610, uw. 5 akapit 1, 2; s. 656-657, uw. 3). Skoro przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprzednio ustanowione decyzją na podstawie art. 2 ust. 1-3 w zw. z art. 2a zmugg, na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim był Naczelnik Miasta [...], prawo użytkowania wieczystego wygasło, na skutek połączenia się prawa własności z użytkowaniem wieczystym obciążającym tę nieruchomość, a prawo własności Gmina Miasta [...] nabyła nieodpłatnie podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pwus, z zastrzeżeniem, że postanowienia decyzji Wojewody nie naruszają praw osób trzecich, to pojęcie "osoby trzeciej" w rozumieniu art. 229 ugn, nie obejmuje owej gminy i nie może ona korzystać z wyłączenia zwrotu nieruchomości, o którym mowa w art. 229 ugn. Gmina mogłaby korzystać z ochrony, jaką daje osobie trzeciej art. 299 ugn tylko wówczas, gdyby w drodze cywilnoprawnej nabyła prawo użytkowania wieczystego na gruncie, stanowiącym własność innej jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa (argum. ex G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki – op. cit., s. 610, uw. 5 akapit 3), co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Ostatecznie – na skutek konfuzji, od dnia [...] czerwca 1993 r. – ani Przedsiębiorstwo, ani Gmina [...], w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie legitymowała się prawem użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Z racji na intertemporalny charakter przepisu, art. 229 odnosi się do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r. (dniu wejścia w życie ugn; wyrok NSA z 10.5.2017 r. I OSK 870/16, Lex 2325428). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym pogląd ten w pełni aprobuje.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 2 ugn w zw. z art. 117 § 1, art. 118 i 121 "§ 1" kc, przez ich niezastosowanie.

Zarzut ten, podobnie jak zarzut II.2b został skonstruowany niestarannie. Art. 121 kc dzieli się na punkty i nigdy nie dzielił się na paragrafy. Z przyczyn oczywistych ("Bieg przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu: 1) co do roszczeń, które przysługują dzieciom przeciwko rodzicom - przez czas trwania władzy rodzicielskiej;") przepis ten, jako wzorzec kontroli w niniejszej sprawie, nie jest relewantny. Zarzut ten nadawał się jednak do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozostaje od wielu lat sporny w doktrynie i orzecznictwie Sądów administracyjnych. Dominuje w doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest roszczeniem cywilnoprawnym, różniącym się w znacznym stopniu od typowych majątkowych roszczeń cywilnoprawnych. Różni się ono od typowych majątkowych roszczeń cywilnoprawnych w szczególności: drogą dochodzenia roszczeń (droga administracyjna); zakresem podmiotowym (ograniczenie możliwości przejścia roszczenia na następców prawnych; wyłączenie dochodzenia roszczenia w wielu przypadkach przejścia uprawnień do władania nieruchomością na osoby trzecie); roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie podlega przedawnieniu (J. Parchomiuk, Charakter prawny roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ST 2008/1-2/138-153 i przywołane przez Autora orzecznictwo i piśmiennictwo).

Z kolei Trybunał Konstytucyjny uznał, że uprawnienia byłego właściciela (byłych współwłaścicieli) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają charakter publicznoprawny, a nie cywilnoprawny (punkt 3.3.1 uzasadnienia wyroku z 14.7.2015 r., SK 26/14, OTK-A 2015/7/101, dalej wyrok SK 26/14). Zróżnicowanie poglądów doktryny i orzecznictwa nie wpływa jednak na ocenę zarzutu II.2b skargi kasacyjnej.

Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, art. 117 § 1, art. 118 i 121 § 1 kc nie znajdują zastosowania do roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Poza sytuacją określoną w art. 136 ust. 5 ugn (wygaśnięcie roszczenia o zwrot w wypadku niezgłoszenia go w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu), realizacja roszczeń zwrotowych nie jest w żaden sposób ograniczona w czasie (punkt 2.3.1 tiret pierwsze; punkt 3.3.3.2 uzasadnienia wyroku SK 26/14). Pogląd ten w pełni akceptuje doktryna, uznając że roszczenie o zwrot nieruchomości nie ulega przedawnieniu, a wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może zostać złożony w każdym czasie (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uw. 7 do art. 136; także w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2018, uw. 8 do art. 136; P. Wojciechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 2015, uw. 58 art. 136; J. Parchomiuk – op. cit. s. 148-153). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika m.in. prawo do skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel publiczny (wyrok TK z 23.9.2014 r., SK 7/13, OTK-A 2014/8/93).

Po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. zwrot wywłaszczonych nieruchomości stał się "oczywistą konsekwencją" (koniecznym konstytucyjnym dopełnieniem) wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji - wyrok TK z: 24.10.2001 r., SK 22/01; 3.4. 2008 r., K 6/05; 13.12.2012 r., P 12/11; 13.3.2014 r., P 38/11; 23.9.2014 r., SK 7/13). Traktowanie tego przepisu jako źródła prawa do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uzasadniano: "Jeżeli (...) cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Zatrzymując w tej sytuacji wywłaszczoną nieruchomość państwo osiągałoby korzyści majątkowe kosztem swoich obywateli. Tymczasem instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do przysporzenia wywłaszczycielowi korzyści zarobkowych lub fiskalnych, dopóki nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia. Z tych przyczyn z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia" (wyrok TK: P 12/11; P 38/11). Źródłem konstytucyjnego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jest art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji (punkt 3.3.1 uzasadnienia wyroku SK 26/14).

Tym samym zarzut przedawnienia, podnoszony przez Gminę, jest bezskuteczny, bowiem prawo administracyjne nie wprowadza żadnym przepisem, mogącym mieć zastosowanie w sprawie, przedawnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Poza przypadkami roszczeń odszkodowawczych będących skutkiem niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, które dziś są regulowane przez kodeks cywilny, kwestia przedawnienia roszczeń na gruncie prawa administracyjnego nie jest jasna. Ogólne pojęcie przedawnienia w prawie administracyjnym, jak się wydaje, nie występuje (M. Pyziak-Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uw. 7 do art. 117). Nawet wobec roszczeń pieniężnych o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiących roszczenie cywilnoprawne, uznaje się, że z woli ustawodawcy, zarówno pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami – o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, oceny należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. (...) wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis stanowi inaczej (wyrok NSA z: 25.6.1999 r., IV SA 1118/97, Lex 473502; 8.7.2011 r., I OSK 1339/10, Lex 1082633, aprobowany przez M. Pyziak-Szafnicką – op. cit., uw. 7 do art. 117).

Jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu (art. 187 § 1 ppsa). O poważnych wątpliwościach prawnych można mówić, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nasuwa znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych (uchwała 7 Sędziów NSA z 3.2.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; postanowienie NSA z 25.6.2007 r., I FPS 1/07, ONSAiWSA 2007/5/115). Z treści art. 15 § 1 pkt 3 i art. 187 § 1 ppsa wynika w sposób niewątpliwy, że przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne winno pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawą sądowoadministracyjną. Zważywszy na fakt, że pytania prawne przedstawione na podstawie art. 187 § 1 ppsa mogą dotyczyć jedynie zagadnień ujawnionych w toku postępowania kasacyjnego, ich przedmiot winien odpowiadać zakresowi orzekania w tym postępowaniu. W doktrynie wskazuje się, że z sytuacją braku związku przyczynowego między zagadnieniem prawnym a rozstrzygnięciem danej sprawy spotykamy się m.in. wówczas, gdy zagadnienie nie miało znaczenia od początku, bądź gdy istnieje przeszkoda procesowa dla rozpoznania sprawy, a pytanie prawne nie dotyczy istnienia lub zakresu przeszkody procesowej (M. B. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych, Warszawa, 2010, s.179-180). Zatem skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiający do rozstrzygnięcia wątpliwości prawne, które wyłoniły się na tle konkretnego stanu faktycznego, winien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych. Wątpliwości te muszą być "poważne", a za takie uważa się wątpliwości obiektywne, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały (postanowienie 7 Sędziów NSA z 12.3.2009 r., I GPS 1/08, Lex 509710). W rozpoznawanej sprawie skład orzekający nie miał poważnych wątpliwości, zatem oba wnioski (s. 5-6 skargi kasacyjnej) nie mogły zostać uwzględnione.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał dostatecznej oceny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej - w szczególności pod kątem braku przesłanek z art. 229 ugn, braku przesłanek wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na upływ terminu przedawnienia bądź nie przysługiwania skarżącemu roszczenia o zwrot nieruchomości.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 ppsa). Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok NSA z 24.6.2004 r. FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 ppsa zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 ppsa. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie pozwalają ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na dostateczną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 229, art. 2 ugn w zw. z art. 117 § 1, art. 118 i 121 "§ 1" kc w zw. z art. 136 ust. 1 i art. 242 ugn, przez nieuchylenie decyzji z [...] lipca 2014 r., mimo wydania jej z naruszeniem prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej tą decyzją. Konstrukcja zarzutu II.1c (mimo że zarzut został zakwalifikowany przez autora skargi kasacyjnej w ramach drugiej podstawy kasacyjnej – art. 174 pkt 2 ppsa), w istocie stanowi odzwierciedlenie połączonych zarzutów II.2 a i b (prawidłowo zakwalifikowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej – art. 174 pkt 1 ppsa), przy czym jako normę odniesienia autor skargi kasacyjnej wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa – właściwy dla naruszenia prawa materialnego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 736, nb 5, 6). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny przy analizie zarzutów II.2 a i b petitum skargi kasacyjnej.

Ugruntowanym jest pogląd, że wskazanie na naruszenie art. 135 ppsa nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Przepis ów stanowi uprawnienie adresowane przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt administracji publicznej (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski – op. cit., s. 636-637, nb 4).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mogącym "mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (verba legis), co czyniło koniecznym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.