Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 394/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 52 par. 1 i par. 3, art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3, art. 90 par. 1 i par. 2, art. 106 par. 2 i par. 3, art. 141 par. 4, art. 166
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 63, art. 107 pkt 13, art. 189
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: par. 32, par. 33
journal: Dz.U. 2004 nr 213 poz 2164
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 września 2004 r. w sprawie recept lekarskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA: Joanna Kabat-Rembelska Cezary Pryca Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. Spółki z o.o. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2174/07 w sprawie ze skargi J. B. Spółki z o.o. w L. na pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie zaleceń pokontrolnych w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty refundacji postanawia : oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2174/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę J. B. Sp. z o.o. w L. na pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] września 2007 r. w przedmiocie wydania zaleceń pokontrolnych.

Sąd I instancji przytoczył na wstępie uzasadnienia stan faktyczny sprawy, zgodnie z którym [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: [...] OW NFZ) na podstawie art. 189 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, dalej: ustawa o świadczeniach) przeprowadził w dniach [...] – [...] lipca 2007 r. w aptece "J." przy ul. R. [...] w W., prowadzonej przez J. B. Sp. z o.o. w L., kontrolę w zakresie sprawdzenia sposobu realizacji recept, prawidłowości sporządzania zbiorczych zestawień zrealizowanych recept podlegających refundacji oraz poprawności przekazywanych danych o obrocie refundowanymi lekami i wyrobami medycznymi.

Na podstawie wyników tej kontroli w dniu [...] września 2007 r. Dyrektor [...] OW NFZ wydał zalecenia pokontrolne, w których nakazał Spółce realizowanie recept refundowanych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, dokonanie korekty danych o obrocie refundowanymi lekami i wyrobami medycznymi w przypadku recept wystawionych dla pacjentów należących do innych niż [...] OW NFZ Oddziałów NFZ, rozważenie potrzeby przeszkolenia osób realizujących recepty w zakresie obowiązujących przepisów oraz dokonanie zwrotu uzyskanej nienależnie od [...] OW NFZ kwoty 42565,84 zł.

J. B. pismem z [...] października 2007 r. wezwała Dyrektora [...] OW NFZ, na podstawie art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), do usunięcia naruszenia prawa. Spółka zarzuciła ustaleniom kontroli i zaleceniom pokontrolnym szereg naruszeń przepisów prawa, m.in. art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 63 ust. 1, art. 13 ust. 3 i in. ustawy o świadczeniach.

W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor [...] OW NFZ wyjaśnił, że zalecenia pokontrolne nie są aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie nie znajdują do nich zastosowania przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Spółka J. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na pismo Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] września 2007 r., będące zaleceniami pokontrolnymi Funduszu, oraz na czynności z zakresu administracji publicznej podjęte przez Dyrektora [...] OW NFZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę spółki na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., wskazując, że zaskarżone pismo Dyrektora [...] OW NFZ nie jest decyzją administracyjną ani żadnym z innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 − 7 p.p.s.a.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżone pismo Dyrektora [...] OW NFZ nie może być uznane za przewidziany w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd wskazał, że aby czynność zakwalifikować do ustawowego pojęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem, a potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisu prawa. Skarga złożona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 o p.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa. Sąd stwierdził, że kontrola przeprowadzona w trybie art. 189 ustawy o świadczeniach nie przewiduje zakończenia postępowania kontrolnego wydaniem aktu administracyjnego, gdyż nie stanowią tak przepisy prawa. Przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 28 września 2004 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 213, poz. 2164) przewidują wystosowanie zastrzeżeń pokontrolnych od ustaleń zgłoszonych w zaleceniach pokontrolnych (§ 32 pkt 4). Tryb ten jest zatem właściwy do zgłaszania uwag kontrolowanego. Oznacza to, że sądy administracyjne nie są właściwe do badania tego typu spraw i droga sądowa do badania zaleceń pokontrolnych jest niedopuszczalna.

Sąd odwołując się do poglądu wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r. sygn. akt FPS 5/99 (opubl. ONSA 1999/3/78) wywiódł, że gdy wniosek pokontrolny formułuje obowiązek przestrzegania określonego przepisu prawa administracyjnego, a w szczególności dokonywania danej czynności w sposób zgodny ze wskazanym przepisem, to w takim przypadku nie występuje stwierdzenie obowiązku. Wniosek pokontrolny stanowi jedynie ogólne przypomnienie zasady praworządności, czyli działania zgodnego z przepisami prawa. Zatem w przypadku wystosowania zaleceń pokontrolnych, będących wezwaniem do przestrzegania określonych przepisów, a nie polegających na ustaleniu, stwierdzeniu, potwierdzeniu uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego (bądź ich odmowy), droga sądowa jest niedopuszczalna.

W ocenie Sądu nałożenie przez Dyrektora [...] OW NFZ obowiązku zwrotu kwoty 42565,84 zł (bez wskazania podstawy prawnej takiego żądania) nie stanowi samoistnej podstawy do uznania, że w tym przypadku zalecenia pokontrolne mają inny charakter niż wezwanie do przestrzegania prawa.

W skardze kasacyjnej J. B. Sp. z o.o. w L. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także zasądzenie kosztów postępowania.

Spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z przyjęciem błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieuwzględniającej zasady prawa skarżącej do sądu, zagwarantowanej przepisami Konstytucji, jak również w związku z niedopuszczeniem do obrony przez skarżącą swojego stanowiska oraz zgłaszania dowodów na posiedzeniu sądowym,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej może być czynność o charakterze materialno-technicznym wywołująca określone skutki prawne, do których nie zalicza się sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa, a w związku z tym przez odmowę uznania za taki akt zaleceń pokontrolnych wydanych na podstawie rozporządzenia w sprawie recept lekarskich i w konsekwencji poprzez niewykazanie, że zachodzą w sprawie przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi, jak również w związku z niewykazaniem, że w sprawie zachodzą inne niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. przyczyny, z powodu których wniesienie skargi jest niedopuszczalne,

2. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 52 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 32 pkt 4 rozporządzenia w sprawie recept lekarskich poprzez błędne przyjęcie, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może mieć zastosowania, w przypadku gdy przepisy szczególne, takie jak w § 32 pkt 4 rozporządzenia w sprawie recept lekarskich, przewidują tryb zgłaszania uwag przez kontrolowanego do zaleceń pokontrolnych, a w konsekwencji poprzez bezzasadne odrzucenie skargi,

3. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z § 33 rozporządzenia w sprawie recept lekarskich poprzez błędne przyjęcie, że zalecenia pokontrolne nie mają innego charakteru niż niewiążące stronę wezwanie do przestrzegania prawa, a w konsekwencji przez nieuznanie zaleceń pokontrolnych za akt z zakresu administracji publicznej i nieuzasadnione odrzucenie skargi,

4. art. 58 § 3 oraz 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym, w sytuacji gdy okoliczności sprawy budziły poważne wątpliwości, co doprowadziło do zastosowania przez sąd szeregu uproszczeń, których wyeliminowanie mogłoby nastąpić na posiedzeniu jawnym przez wysłuchanie wyjaśnień stron, podstaw prawnych i faktycznych zgłaszanych żądań, jak również poprzez rozpatrzenie dowodów, których możliwość zgłaszania przewidziana jest art. 106 § 3 p.p.s.a.,

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia oraz poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżącej zalecenia pokontrolne wydane przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ mogły być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż w sposób bezpośredni wynikają z niego określone obowiązki dla strony i to obowiązki o charakterze stricte majątkowym. Zdaniem Spółki, twierdzenia Sądu jakoby zalecenia pokontrolne wydane na podstawie rozporządzenia w sprawie recept lekarskich były tylko i wyłącznie niewiążącym wezwaniem do przestrzegania prawa, pozostają w sprzeczności z § 33 rozporządzenia w sprawie recept lekarskich. W związku z tym, że stosownie do § 33 rozporządzenia w sprawie recept lekarskich podmiot kontrolowany zobowiązany jest do złożenia w terminie 14 dni informacji o podjętych działaniach dotyczących zaleceń pokontrolnych oraz w związku z tym, że jedynym sposobem usunięcia nieprawidłowości jest zwrot zawyżonej kwoty refundacji, nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że zaleceniami pokontrolnymi z [...] września 2007 r. Dyrektor [...] OW NFZ nałożył na Spółkę bardzo wyraźne obowiązki o charakterze majątkowym.

W ocenie Spółki Sąd niewłaściwie zastosował w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z § 33 rozporządzenia w sprawie recept lekarskich poprzez błędne przyjęcie, że zalecenia pokontrolne mają charakter niewiążących Spółkę wezwań do przestrzegania prawa, podczas gdy z § 33 rozporządzenia w sprawie recept (oraz z samych czynności podejmowanych przez organ) ewidentnie wynika, że zalecenia pokontrolne są wiążące dla Spółki, która ma prawny obowiązek usunięcia uchybień dostrzeżonych przez organ. W konsekwencji naruszenia doznał art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż został on zastosowany w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające jego zastosowanie w sprawie.

Zdaniem Spółki, w zakresie w jakim Sąd przyjął, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa i w związku z tym przyjmuje, że zalecenia pokontrolne nie są objęte zakresem tego przepisu, Sąd narusza wskazany przepis poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji prowadzi do niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegającego na bezzasadnym odrzuceniu skargi skarżącej.

W ocenie Spółki Sąd naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., bowiem pominął fakt wyegzekwowania przez Dyrektora [...] OW NFZ należności wskazanych w zaleceniach pokontrolnych. Ponadto, zdaniem skarżącej, Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie Spółki Sąd albo wydał orzeczenie bez podstawy prawnej, gdyż nie wskazał jaka inna (inna niż niewłaściwość sądu administracyjnego w sprawie) przesłanka miała zastosowanie w sprawie, albo błędnie przytoczył podstawę prawną orzeczenia, podając uzasadnienie innej podstawy odrzucenia skargi niż przytoczona przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną NFZ − [...] Oddział Wojewódzki w W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, że droga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna, ponieważ zalecenia pokontrolne nie są aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. Dyrektor [...] OW NFZ nie należy do kategorii podmiotów, które posiadają zdolność sądową ani administracyjnoprawną. Zaleceniami pokontrolnymi Dyrektor [...] OW NFZ nie nałożył na skarżącą obowiązków o charakterze majątkowym, ale zażądał zwrotu nienależnie wypłaconych wcześniej środków finansowych − dokonał windykacji środków publicznych przekazanych w oparciu o niewłaściwie zrealizowane recepty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych reguluje materię ubezpieczeń zdrowotnych, określając m. in. kompetencje i prawne instrumenty działania podmiotów zobowiązanych do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej, wśród których istotną rolę odgrywa Narodowy Fundusz Zdrowia.

Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu − jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6).

Na mocy art. 107 pkt 13 ustawy o świadczeniach dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ przeprowadza kontrolę świadczeniodawców i aptek. Wymagało więc rozważenia czy w ramach tak określonych kompetencji NFZ reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego uprawniony jest do stosowania środków prawnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wskazano, że kwestionowane Zalecenia Pokontrolne, które w imieniu Funduszu podpisał Dyrektor [...] OW NFZ, stanowią akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż na ich podstawie nakazano Spółce dokonanie bezzwłocznego zwrotu kwoty refundacji w wysokości 42565,84 zł z ustawowymi odsetkami. Zdaniem skarżącej Spółki fakt, iż zobowiązanie pieniężne wskazane w tych zaleceniach zostało w pełni wyegzekwowane przez Dyrektora [...] OW NFZ i to z wyraźnym powołaniem się na postępowanie kontrolne [...] oraz Zalecenia Pokontrolne z dnia [...] września 2007 r. poprzez wystosowanie do skarżącej Spółki not obciążeniowych wskazuje, że aktem tym nałożono na Spółkę wyraźne obowiązki o charakterze majątkowym. Zdaniem skarżącej, obowiązek dostosowania się do twierdzeń zawartych w Zaleceniach Pokontrolnych wynikał z treści zaleceń, a także z § 33 rozporządzenia w sprawie recept lekarskich, czyli z przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

Rozważenie zasadności powyższego stanowiska wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie tych obowiązków musi przy tym wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił charakter prawny przedmiotowych Zaleceń Pokontrolnych z dnia [...] września 2007 r. w zakwestionowanym przez skarżącą Spółkę zakresie.

Należy w związku z tym zauważyć, że na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniach apteka, po przedstawieniu podmiotowi zobowiązanemu do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych zestawień, otrzymuje refundację ceny leku lub wyrobu medycznego wydawanego świadczeniobiorcy bezpłatnie lub za częściową odpłatnością. Z kolei z art. 62 pkt 2 i 3 tej ustawy wynika, że apteka ma w szczególności obowiązek udostępniać do kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych dokumentację, którą apteka jest obowiązana prowadzić na podstawie odrębnych przepisów, a także przekazywać informacje zawarte w treści poszczególnych zrealizowanych recept na refundowane leki i wyroby medyczne. Refundacja, o której mowa w art. 63 ustawy o świadczeniach, stanowi element systemu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Funkcją refundacji jest wyrównywanie aptekom różnicy jaka powstaje pomiędzy ceną rynkową leku a jego ceną detaliczną dla ubezpieczonego konsumenta, który lek nabywa po faktycznie znacznie niższej cenie lub w szczególnych przypadkach − nieodpłatnie. W związku z tym należy podkreślić, że z art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniach wynika, że refundacja dokonywana jest przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych na zasadach, o których mowa w ust. 3−5. Z uregulowań tych wyraźnie wynika uzależnienie wypłaty od rozliczenia się przez apteki z recept, na podstawie których ma nastąpić zwrot należności z tytułu refundacji. Z tych też względów na mocy art. 189 ustawy o świadczeniach oraz w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 28 września 2004 r. w sprawie recept lekarskich podmiot, o którym mowa w art. 63 ust. 2 cyt. ustawy jest uprawniony do kontroli w zakresie wystawiania oraz realizacji recept na refundowane leki i wyroby medyczne (§27). Należy przy tym zwrócić uwagę, że powołane rozporządzenie zostało wydane na mocy upoważnienia zawartego w art. 45 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (t.j. z 2002 r. Dz. U. Nr 21, poz. 204), który stanowi, że Minister Zdrowia po zasięgnięciu opinii Prezesa NFZ oraz Naczelnej Rady Lekarskiej i Naczelnej Rady Aptekarskiej w drodze rozporządzenia określi sposób realizacji recept oraz kontroli ich wystawiania i realizacji − uwzględniając konieczność prawidłowej realizacji zadań kontrolnych oraz przepisy ustawy, o której mowa w ust. 1a (tj. ustawy o świadczeniach). Na podstawie § 33 tego rozporządzenia Fundusz wydaje zalecenia pokontrolne, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w wystawieniu lub realizacji recept.

Wbrew jednak zarzutom skargi kasacyjnej, wydanie przez Fundusz na podstawie § 33 rozporządzenia zaleceń pokontrolnych nie oznacza, że Zalecenia Pokontrolne zakwestionowane przez skarżącą stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z zarzutami sformułowanymi w punkcie II ppkt 1−3 petitum skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że z § 32 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika, iż po przeprowadzeniu kontroli osoba kontrolująca sporządza protokół.

W oparciu o § 32 ust. 4 (a nie pkt 4 § 32 jak omyłkowo powołał Sąd I instancji, na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca) tego rozporządzenia podmiot kontrolowany po sporządzeniu protokołu, a przed jego podpisaniem, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia odnośnie do faktów powołanych w protokole. Wówczas osoba kontrolująca obowiązana jest dodatkowo zbadać te fakty i uzupełnić protokół. Powyższe oznacza, że przedmiotem zastrzeżeń do protokołu kontroli (a nie jak błędnie wskazał Sąd I instancji do Zaleceń Pokontrolnych, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca) mogą być zastrzeżenia co do stanu faktycznego ustalonego w protokole. Nieprawidłowości, o których mowa w § 33 rozporządzenia odnoszą się zatem do stwierdzonych w toku kontroli − przeprowadzonej stosownie do wskazań wynikających z § 27−31 rozporządzenia − ustaleń faktycznych dotyczących wystawiania lub realizacji recept.

W świetle powyższych uregulowań brak podstaw do przyjęcia, że na mocy wydanych na podstawie § 33 cyt. rozporządzenia Zaleceń Pokontrolnych z dnia [...] września 2007 r. zostały nałożone takie obowiązki, których wykonanie spoczywa na skarżącej Spółce i to bezpośrednio z mocy prawa. Istotą obowiązków, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w sferze prawa publicznego jest możliwość wyegzekwowania ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. Z tego punktu widzenia sformułowanie wniosków zawartych w Zaleceniach Pokontrolnych z dnia [...] września 2007 r. nie stwarza po stronie skarżącej Spółki żadnego wynikającego z przepisu prawa obowiązku. Fakt, że w zaleceniach tych zostało zawarte sformułowanie, którym zalecono dokonać bezzwłocznie zwrotu uzyskanej nienależnie od [...] OW NFZ kwoty w wysokości 42565,84 zł z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia wypłacenia refundacji do dnia jej zwrotu, nie oznacza, że w ten sposób został nałożony obowiązek, o jakim stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych, jakim jest Fundusz, który jest uprawniony do kontroli realizacji recept na leki refundowane i wyroby medyczne w zakresie określonym szczegółowo w § 27 ust. 2 pkt 1−3 cyt. rozporządzenia, nie został jednocześnie wyposażony przez prawodawcę w środki prawne do władczego rozstrzygania, czy kwoty uzyskane przez aptekę tytułem refundacji leków są nienależnie uiszczone przez ten podmiot ani też w środki prawne prowadzące do przymusowego wykonania tego rodzaju sformułowań, o ile zostały zawarte w Zaleceniach Pokontrolnych wydanych na podstawie § 33 cyt. rozporządzenia.

Z faktu, iż z § 33 cyt. rozporządzenia wynika, że Fundusz wydając zalecenia pokontrolne zobowiązuje podmiot kontrolowany do złożenia w terminie 14 dni informacji o podjętych działaniach dotyczących zaleceń pokontrolnych, nie można wyprowadzić wniosku, jakoby w ten sposób na skarżącą nałożono obowiązek w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odwoływanie się w tym przypadku przez skarżącą do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 1998 r. (sygn. akt FPS 18/1998, opubl. ONSA 1992/2/43) nie jest trafne. Należy w związku z tym jedynie zauważyć, że uchwała ta dotyczyła wyniku kontroli skarbowej wydanego na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 160, poz. 442 ze zm.) i odnosiła się do kompetencji inspektora kontroli skarbowej, który według art. 8 ust. 1 pkt 3 tej ustawy jest jednym z organów kontroli skarbowej. Na gruncie uregulowań art. 24 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. (sygn. akt FPS 13/2000, opubl. ONSA 2001/2/58) stwierdzono z kolei, że wynik kontroli, który − nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej − wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. też wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt II GSK 202/05, niepubl.; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2005 r. sygn. akt FSK 1714/04 niepubl.).

Odwoływanie się zatem poprzez analogię do uregulowań zawartych w ustawie o kontroli skarbowej nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne. Należy przy tym jedynie zauważyć, że treść art. 27 ust. 1 i ust. 3 ustawy o kontroli skarbowej, do którego odwoływano się w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 1998 r. nie jest identyczna w brzmieniu z § 33 rozporządzenia w sprawie recept lekarskich. W tym ostatnio powołanym przepisie jest mowa jedynie o "złożeniu... informacji o podjętych działaniach", a nie o prawnym obowiązku wykonania wniosków i zaleceń.

Niewykonanie wniosków i zaleceń zawartych w dokumencie, o którym mowa w § 33 cyt. rozporządzenia nie może być podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej.

Innymi słowy sformułowany w zakwestionowanym piśmie wniosek zalecający bezzwłoczny zwrot określonej kwoty nie może być uznany za stwierdzenie istnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Sformułowany w omawianych zaleceniach wniosek dotyczący zwrotu na rzecz Funduszu określonej kwoty, która w ocenie podmiotu uprawnionego do kontroli i realizacji recept została nienależycie uiszczona skarżącej, który jak to określił Sąd I instancji stanowi wezwanie do przestrzegania prawa, w istocie rzeczy stanowi powiadomienie o zamiarze podjęcia działań ukierunkowanych do windykacji tej kwoty na właściwej drodze prawnej w przypadku braku dobrowolnego jej uregulowania.

Wystawienie przez Fundusz tzw. not obciążających wobec skarżącej potwierdza powyższe stanowisko i oznacza, że jedynie w odrębnym postępowaniu we właściwym trybie sądowym Fundusz może występować z żądaniem zwrotu tychże środków finansowych. W postępowaniu tym skarżąca może z kolei dochodzić swoich racji, kwestionując stanowisko Funduszu co do charakteru prawnego środków finansowych, których zwrotu Fundusz się domaga. Wbrew zarzutom skarżącej, fakt, że kwoty te zostały "wyegzekwowane" poprzez ich dobrowolne uiszczenie na podstawie wystawionych not obciążających nie oznacza, że zostały przymusowo wyegzekwowane. Także okoliczność, że Fundusz w tego rodzaju sytuacjach dokonuje potrącenia zakwestionowanej kwoty z przyszłych należności aptek, o których mowa w art. 63 ustawy o świadczeniach, nie może być wystarczającym argumentem na poparcie tezy, że w ten sposób treść zaleceń pokontrolnych kwalifikuje je jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W razie zaistnienia takiej sytuacji skarżąca może korzystać z ewentualnej ochrony prawnej w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym, w którym Sąd jest uprawniony do oceny czy tego rodzaju potrącenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Z powołanych zatem wyżej przyczyn zarzutów zawartych w punkcie II ppkt 1−3 petitum skargi kasacyjnej nie można było uznać za trafne. Odnosząc się ponadto do zarzutu sformułowanego w punkcie II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, należy jedynie dodać, że wbrew stanowisku skarżącej z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, iż jedynie czynności materialno-techniczne są objęte rozstrzygnięciem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał przykładowo jakie czynności materialno-techniczne w orzecznictwie sądowym zostały zakwalifikowane jako czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to w związku z treścią skargi, która dotyczyła także określonych ogólnie czynności Dyrektora [...] OW NFZ i pracowników tego Funduszu. Stanowiska Sądu I instancji nie można uznać za błędne. Tym bardziej że ani w podstawach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu kasator wyraźnie nie wyartykułował i nie umotywował zarzutów w tym zakresie, do czego zobowiązuje go brzmienie art. 174 i 183 p.p.s.a.

Za chybione należy uznać zarzuty zawarte w punkcie II ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej, a sprowadzające się do twierdzenia, iż Sąd nie rozpoznał sprawy na posiedzeniu jawnym, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne budziły poważne wątpliwości z uwagi na ich wysoki stopień skomplikowania.

Nie można uznać za trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 3 p.p.s.a., skoro z jego treści wynika, że odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Ustawodawca w § 1 art. 58 p.p.s.a. wskazał przyczyny, stanowiące podstawę odrzucenia skargi przez Sąd, ale jednocześnie w § 3 omawianego przepisu nie uzależnił wydania przez Sąd postanowienia w tym przedmiocie na posiedzeniu niejawnym od tego czy podstawą odrzucenia skargi są przyczyny zawarte w art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 6 p.p.s.a., czy też w art. 58 § 1 pkt 2, 3 i 5 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej, to od oceny Sądu zależy czy w danych okolicznościach sprawy wystarczającym jest zbadanie przesłanek dopuszczalności skargi na posiedzeniu niejawnym, czy też charakter sprawy wymaga, aby przesłanki te badać na posiedzeniu jawnym. Także treść art. 90 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że to od oceny Sądu zależy czy sprawę, która podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skierować na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę. To, że w ocenie skarżącej sprawa charakteryzowała się wysokim stopniem skomplikowania nie oznacza, że także w ocenie Sądu I instancji, który badał przesłanki dopuszczalności skargi została za taką uznana.

Fakt, że Sąd w motywach zaskarżonego postanowienia nie powołał wprost § 33 rozporządzenia w sprawie recept bądź też, że błędnie powołał art. 32 ust. 4 tego aktu, a nadto, że nie odniósł się do faktu, iż skarżąca uiściła na rzecz Funduszu kwotę wskazaną w Zaleceniach Pokontrolnych, nie jest wystarczającym argumentem do uznania zasadności omawianego zarzutu. Skarżąca nie wykazała jakie to dowody z dokumentów, ponad te, które zostały już przez nią złożone do akt sprawy przed dniem [...] stycznia 2008 r., zamierzała zawnioskować. Zatem zarzut naruszenia art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. nie może być uznany za skuteczny. Tym samym skarżąca nie wykazała, że w ogóle doszło w toku postępowania sądowoadministracyjnego do naruszenia ww. przepisów postępowania.

Zarzut zawarty w punkcie II ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej, sprowadzający się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., skarżąca umotywowała w ten sposób, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pominął fakt wyegzekwowania przez Dyrektora OW NFZ należności wskazanych w Zaleceniach Pokontrolnych, a nadto nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wobec tak sformułowanego zarzutu należy przypomnieć, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to aby zarzut ten był skuteczny musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, iż jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., który wobec treści art. 166 p.p.s.a. ma do postanowień Sądu jedynie odpowiednie zastosowanie, nie można uznać, iż pominięcie przez Sąd I instancji w przedstawieniu stanu sprawy faktu uiszczenia przez skarżącą kwestionowanej należności winno skutkować uwzględnieniem skargi. Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił charakter prawny zakwestionowanych Zaleceń Pokontrolnych, w szczególności jeżeli chodzi o sformułowanie dotyczące zwrotu określonej kwoty, podkreślając, że tak nałożony obowiązek bez wskazania podstawy prawnej takiego żądania nie stanowi samoistnej podstawy do uznania, iż w tym zakresie zalecenia pokontrolne mają inny charakter niż wezwanie do przestrzegania prawa. Nie bez znaczenia dla oceny tak sformułowanego zarzutu jest to, na co wcześniej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, iż sporną kwotę skarżąca uiściła dobrowolnie, a nie została ona wyegzekwowana w trybie administracyjnym.

Zgodzić się należy natomiast z zarzutem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji w sposób nie dość jasny wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i przy tym błędnie powołał art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wprost stwierdził, że "sądy administracyjne nie są właściwe do badania tego typu spraw i droga sądowa do badania zaleceń pokontrolnych jest niedopuszczalna (str. 3 uzasadnienia). Podstawę do odrzucenia skargi w tym wypadku stanowił art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zatem zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarżąca w punkcie I petitum skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z przyjęciem błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieuwzględniającej zasady prawa skarżącej do sądu zagwarantowanego przepisami Konstytucji, jak również w związku z niedopuszczeniem do obrony przez skarżącą jej stanowiska oraz zgłaszaniu dowodów na posiedzeniu sądowym. W uzasadnieniu tak sformułowanego zarzutu skarżąca podała, że "wszystkie powyższe naruszenia prawa procesowego jakich dopuścił się WSA w przedmiotowej sprawie, w szczególności w zakresie, w jakim Sąd odmawia bądź ogranicza możliwość dochodzenia przez skarżącą swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, naruszają z kolei art. 45 Konstytucji RP". W dalszym uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca szczegółowo odnosiła się do zarzutu błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a przedstawiona argumentacja w istocie rzeczy związana była z zarzutami zawartymi w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, które Naczelny Sąd Administracyjny ocenił wyżej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego, jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że z samej treści tego przepisu wynika, iż zasada "prawa do sądu" musi być powiązana z "sądem właściwym" do rozpoznania danego rodzaju sprawy. Konstytucja RP w art. 175 sprawowanie wymiaru sprawiedliwości powierza różnym sądom, m.in. sądom powszechnym (art. 177) i sądom administracyjnym (art. 184). Granica właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy została określona wprost w art. 184 Konstytucji. Sądy zobligowane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.) lub też gdy została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego.

W sytuacji gdy sąd administracyjny uznaje, że sprawa w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a jednocześnie strona nie jest pozbawiona w danej sprawie ochrony sądowej np. przed sądem powszechnym, nie można przyjąć, jak to usiłuje wykazać skarżąca, że orzeczenie wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wskazał w czym upatruje, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 2 Konstytucji RP, zatem NSA nie mógł odnieść się do tak określonego zarzutu.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, mając na uwadze uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07), w której przyjęto, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.