Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1648/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1,6,16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Iwona Maciejuk, Protokolant starszy referent Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A.N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 – dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmawiającą A.N. (dziennikarzowi [...] z siedzibą w W.) udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS wskazał, iż w dniu [...] czerwca

2015 r. A.N. wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci wykazu imiennej listy wszystkich lekarzy z terenu kraju, którzy wystawiali zwolnienia lekarskie (druk ZUS ZLA, dawniej druk L4) wraz z liczbą wystawionych przez nich zwolnień lekarskich od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek.

W odpowiedzi na ww. wniosek Prezes ZUS odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., stojąc na stanowisku, że informacja żądana przez wnioskodawczynię ma charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W toku postępowania wnioskodawczyni nie wykazała, iż jej żądanie jest oparte na istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego, w związku z czym nie było podstaw do udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. A.N. wystąpiła do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes ZUS, nie znając podstaw do zmiany wcześniej zajętego stanowiska w sprawie, rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 60/14 organ podkreślił, iż cyt.: "Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja publiczna przetworzona to także informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej - informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego."

W tym kontekście żądanie A.N., zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Prezes ZUS uznał za informację przetworzoną. Bowiem rejestr zawierający informacje o lekarzach upoważnionych do wystawiania zaświadczeń o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby, pobytu w stacjonarnym zakładzie opieki zdrowotnej lub konieczności osobistego sprawowania przez ubezpieczonego opieki nad członkiem rodziny zawiera około 200 000 rekordów (informacji jednostkowych o każdym lekarzu). Rejestr ten jest obiektem "żywym" - modyfikowanym przez aplikację interakcyjną na wnioski okręgowych izb lekarskich oraz przez ZUS przy przyznawaniu uprawnień i ich odbieraniu. Druków ZUS ZLA trafia do ZUS około 10 milionów w ciągu roku. Dokumenty te trafiają do terenowych jednostek organizacyjnych ZUS w postaci papierowej i są przetwarzane na postać elektroniczną. Zapisy dokumentów elektronicznych zaś są przechowywane w bazach Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS w oddzielnych instancjach powoływanych na potrzeby każdego roku rozliczeniowego.

Organ podkreślił, iż w 2014 r. z dokumentów zwolnień lekarskich usunięto pola jednoznacznie identyfikujące (przy pomocy identyfikatora NIP) zakład opieki zdrowotnej w jakim wystawiono dokument. Mając to na względzie, stworzenie zestawienia zawierającego listę lekarzy i liczby dokumentów przez nich wystawionych wymagałoby niestandardowego połączenia zbiorów danych. Realizacja zapytania obejmującego konieczność złączenia zbiorów o wielkościach 200.000 i 10.000.000 jest wysoce utrudniona i wymaga zaangażowania dodatkowych mocy do ich przetworzenia. Ponadto wymaga zatrzymania zmian w rejestrze lekarzy oraz zatrzymania rejestracji zwolnień lekarskich na czas realizacji zapytania zgodnie z wnioskiem. Dodatkowo zestawienie typu: imię i nazwisko oznacza przetwarzanie nieunikalnych ciągów znaków, w rejestrze zaś występuje wiele rekordów o tej samej zawartości. Powodowałoby to konieczność uzupełnienia zestawienia o identyfikatory unikalne, a następnie ich usunięcie, czyli konieczność wykonania dodatkowych czynności. Realizacja takich kosztownych zapytań mogłaby utrudnić wykonywanie podstawowych działań ZUS.

Powyższe pozwala stwierdzić, iż wnioskowana informacja stanowi informację nową jakościowo, nieistniejącą dotychczas, mimo tego, że jej źródłem są materiały będące w posiadaniu zobowiązanego. Do jej wytworzenia konieczne jest intelektualne zaangażowanie podmiotu ją przygotowującego, w wyniku czego uzyskany zostałby nowy zbiór, według pewnych kryteriów, danych stanowiących przetworzoną informację publiczną.

Wnioskodawczyni w celu uzyskania takiej informacji winna była wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać taką, która - ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji - w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków, jak też uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (np. wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 57/09).

W niniejszej zaś sprawie wnioskodawczyni nie wykazała, że udostępnienie informacji publicznej w przedmiotowym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacyjnych obowiązków prasy nie należy bowiem utożsamiać z możliwością usprawnienia działania organów państwa i w ten sposób nadawać im celów, które uzasadniałyby prawo do uzyskania informacji publicznej w przetworzonym zakresie.

Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła wymienionej decyzji jej wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sporządzenie listy zawierającej dane, które znajdują się w posiadaniu organu stanowi informację przetworzoną oraz realizacja istotnego ze społecznego punktu widzenia materiału prasowego nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia i niewyjaśnienie stronie, z jakich konkretnie powodów zdaniem organu żądana informacja jest informacją przetworzoną, 2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia podstawy faktycznej odnoszącej się do powodów, dla których, zdaniem organu, żądana informacja jest informacją przetworzoną.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że jej zdaniem organ naruszył przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nieprawidłowo przyjmując, iż samo zebranie danych dla wnioskodawcy wykreuje informację przetworzoną. Z tego punktu widzenia bez znaczenia jest to, że rejestr lekarzy uprawnionych do wystawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy zmienia w czasie swoją zawartość. Nie ma również znaczenia wielkość tego rejestru i liczba danych. Jeżeli udostępnienie informacji pociąga za sobą dodatkowe koszty organ posiada, w myśl art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., instrumenty aby domagać się od wnioskodawcy zwrotu tych kosztów.

Nadto, odmawiając uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji Prezes ZUS nie wskazał, jakie to czynności, jaką intelektualną aktywność należałoby podjąć, aby powstała żądana informacja. Jedynie takie dodatkowe zaangażowanie intelektualne, obejmujące działania analityczne pozwala przyjąć, że w sprawie dochodzi do wykreowania informacji przetworzonej. Skarżąca uzasadniła swój wniosek okolicznością realizowania audycji telewizyjnej - reportażu o działalności ZUS oraz organów i instytucji Służby Zdrowia. Informacje objęte wnioskiem były i są niezbędne dla zrealizowania obowiązków skarżącej, jako dziennikarza wynikających z art. 1 ustawy - Prawo prasowe. Skarżąca wskazywała w postępowaniu przed organem, że jest dziennikarzem ogólnopolskiej telewizji [...] w redakcji "[...]". Wskazany temat reportażu jest przedmiotem dużego zainteresowania opinii publicznej, choćby dlatego, że podmioty działające w dziedzinie ochrony zdrowia korzystają w dużej mierze ze środków publicznych. Prawo prasowe nakłada na dziennikarzy prawny obowiązek zachowania szczególnej staranności, rzetelności przy zbieraniu informacji (art. 12 ust. 1 pkt 1). Z kolei przepis art. 15 ust. 2 pkt 2 powołanej ustaw, stanowi, że dziennikarz ma obowiązek zachowania w tajemnicy wszelkich informacji, których ujawnienie mogłoby naruszać chronione prawem interesy osób trzecich. Złożony przez skarżącą wniosek o udostępnienie informacji zmierzał do wypełnienia obowiązków wynikających z tych przepisów. Organ zaś w ogóle się do tego nie odniósł. W tym stanie rzeczy organ naruszył przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. również poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż realizacja przez ogólnopolskiego nadawcę telewizyjnego społecznie doniosłego materiału prasowego nie leży w interesie publicznym.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż zostały w niej podane.

Zgodnie z art. 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 tej samej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Prezes ZUS, zgodnie z art. 72 pkt 1 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.). jest organem ZUS, kieruje jego działalnością i reprezentuje Zakład na zewnątrz. Oznacza to, iż Prezes ZUS jest organem publicznym wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej. Jest zatem obowiązany do udzielania informacji publicznej, zgodnie z przepisami u.d.i.p., o ile informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu.

Jednakże warunkiem niezbędnym dla realizacji powyższego obowiązku informacyjnego jest to, aby wnioskowana informacja posiadała walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 u.d.i.p. Zatem w pierwszej kolejności podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien ustalić, czy przedmiotem takiego wniosku jest w istocie informacja publiczna.

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się od Prezesa ZUS wykazu zawierającego imienną listę wszystkich lekarzy z terenu kraju, którzy wystawiali zwolnienia lekarskie (druk ZUS ZLA, dawniej druk L4) wraz z liczbą wystawionych przez nich zwolnień lekarskich od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek.

W ocenie Sądu tak sformowany wniosek, poprzez żądanie podania personaliów poszczególnych lekarzy w powiązaniu z liczbą wydanych przez nich zwolnień lekarskich nie jest strawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Przepis art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 tej ustawy wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności".

Kluczowe znaczenie ma tutaj pojęcie "sprawa publiczna" (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 178). Poszukując znaczenia pojęcia "sprawa publiczna" warto odwołać się do sentencji wybitnego rzymskiego jurysty oraz pisarza Ulpiana" Publicum ius est quod ad statum rei Romane spectat, ius privatum est quod ad singulorum utilitatem (...). Sentencja ta posłużyła za podstawę do podziału całego systemu prawa rzymskiego na prawo publiczne (ius publicum) oraz prawo prywatne (ius privatum). Można na tej podstawie przyjąć podział na sprawy prywatne (tutaj w znaczeniu niepubliczne) oraz sprawy publiczne, przy czym do pierwszej kategorii spraw u.d.i.p. nie będzie miała zastosowania (M. Chmaj (w:) M. Chmaj, M. Bidziński, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz Warszawa 2010, s. 20-21). Zgodnie z tym stanowiskiem nie każda informacja wytworzona przez władze publiczne staje się - niejako automatycznie - informacją publiczną. Taki status można nadać tylko takiej informacji, która zawiera pewien dodatkowy substrat w postaci powiązania jej z funkcjonowaniem Państwa. Wskazać należy, że już w trakcie prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozumiane, jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (Uzasadnienie do projektu ustawy, zob.: K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Sprawa publiczna, co do której ma być udzielona informacja publiczna, wskazuje na publiczną naturę zadań wykonywanych przez określony podmiot. To stanowisko odwołuje się do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843). Oznacza to, że w sprawach prywatnych nie mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10). Uznać zatem należy, że z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa nie podlega ona udostępnieniu. W sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych, mamy natomiast do czynienia z informacją publiczną.

W kontekście wniosku skarżącej, za sprawę publiczną można uznać informacje ogólne o liczbie zwolnień lekarskich wystawionych przez lekarzy w danym okresie, gdyż tego typy informację obejmują rejestry, czy też sprawozdania sporządzane przez ZUS (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). Nie należy natomiast do domeny publicznej informacja o personaliach lekarza w powiązaniu z wystawionymi przez niego zwolnieniami lekarskimi, w tym ich liczbie.

Trzeba mieć na względzie, iż w świetle ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 618 ze zm.), podmiotami leczniczymi są: 1) przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584) we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, 2) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, 3) jednostki budżetowe, w tym państwowe jednostki budżetowe tworzone i nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, posiadające w strukturze organizacyjnej ambulatorium, ambulatorium z izbą chorych lub lekarza, o którym mowa w art. 55 ust. 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581), 4) instytuty badawcze, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618, z późn. zm.), 5) fundacje i stowarzyszenia, których celem statutowym jest wykonywanie zadań w zakresie ochrony zdrowia i których statut dopuszcza prowadzenie działalności leczniczej, 5a) posiadające osobowość prawną jednostki organizacyjne stowarzyszeń, o których mowa w pkt 5, 6) osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, 7) jednostki wojskowe - w zakresie, w jakim wykonują działalność leczniczą (art. 4 ust. 1). Już z powyższego wynika, iż świadczenie usług opieki zdrowotnej nie należy wyłącznie do podmiotów publicznych. Opieka zdrowotna może być świadczone przez podmioty prywatne (niepubliczne) poza placówkami uspołecznionymi. W uproszczeniu można przyjąć, iż świadczenie usług medycznych odbywa się wówczas przez podmiot prywatny (lekarza w ramach praktyki prywatnej) na rzecz pacjenta (osoby prywatnej). Zatem przejaw działalności konkretnego lekarza w ramach prywatnej usługi świadczonej pomocy medycznej, począwszy od badania, wystawienia recepty i zwolnienia lekarskiego nie jest sprawą publiczną. Podobnie rzecz się ma w przypadku lekarzy zatrudnionych w placówkach uspołecznionych, albowiem wskazany powyższej przejaw działalności indywidualnego lekarza nie jest związany bezpośrednio z wydatkowaniem środków publicznych, czy bezpośrednio z funkcjonowaniem podmiotu publicznego. Przeciwnie, mając na względzie nałożony przez ustawodawcę na lekarza obowiązek zachowania w tajemnicy informacji związanych z pacjentem, a uzyskanych w związku z wykonywaniem zawodu, jak też prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej pacjenta w sposób respektujący jego prawa (art. 4 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty /tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 464 ze zm./), czynności w tym zakresie wykonywane przez lekarza względem pacjenta należy postrzegać jako niepubliczne.

Warto również zwrócić uwagę, iż wprawdzie lekarz wykonuje zawód tzw. zaufania społecznego, lecz jego działalność zawodowa związana ze świadczeniem usług medycznych nie należy do domeny publicznej, albowiem nie jest on funkcjonariuszem publicznym. Zgodnie z art. 115 § 13 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Powołany przepis nie wymienia zawodu lekarza. Oznacza to, iż aby zostać uznanym za funkcjonariusza publicznego, dany lekarz musiałby łączyć wykonywanie zawodu lekarza z pełnieniem innej funkcji. I tak funkcjonariuszem publicznym będzie lekarz, który jest pracownikiem administracji rządowej lub samorządowej (chodzi tutaj oczywiście o samorząd terytorialny, a nie zawodowy), chyba że lekarz taki pełni funkcje wyłącznie usługowe. Za funkcjonariuszy publicznych należy również uznać lekarzy pełniących funkcje kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej; mogą to być także lekarze będący pracownikami Narodowego Funduszu Zdrowia oraz lekarze wchodzący w skład zarządu oddziałów wojewódzkich NFZ. Ponadto z treści pkt 3 § 13 powołanego wyżej artykułu wynika, że funkcjonariuszem publicznym jest również osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, a więc za funkcjonariusza publicznego należy uznać członka sądu lekarskiego działającego przy danej izbie lekarskiej. Podobnie przedstawia się sytuacja członków okręgowej rady lekarskiej w zakresie, w jakim są oni uprawnieni do wydawania decyzji administracyjnych (dla przykładu: przyznając prawo wykonywania zawodu), w świetle bowiem pkt 4 § 13 powołanego wyżej artykułu osoby te, w zakresie, w jakim wydają decyzje administracyjne, są funkcjonariuszami publicznymi. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 listopada 2000 r. w sprawie o sygn. akt WKN 27/00, stwierdzając: "Lekarz zatrudniony w publicznej służbie zdrowia może być uznany za funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. jedynie wówczas, gdy swój zawód łączy z funkcjami o charakterze administracyjnym". Sąd Najwyższy podniósł ponadto: "Czynności zawodowe nie stają się więc funkcjami o charakterze administracyjnym tylko dlatego, że wykonywane są w ramach państwowych (również samorządowych) struktur organizacyjnych służby zdrowia. Lekarz mógłby być uznany za funkcjonariusza publicznego jedynie wówczas, gdyby wykonywał czynności zawodowe w administracyjnej strukturze służby zdrowia, a więc swój zawód lekarza łączył z funkcjami o charakterze publicznym (administracyjnym). Do kręgu takich osób mógłby zatem zostać zaliczony np. dyrektor szpitala, lekarz zatrudniony w urzędzie wojewody lub kasie chorych. Wymienieni przykładowo byliby więc funkcjonariuszami publicznymi z tego powodu, że będąc lekarzami, równolegle pełniliby określone funkcje administracyjne. W tym układzie również odpowiedzialność karna tych osób układałaby się "dwutorowo". Jako lekarzy - za wadliwe wykonywanie czynności zawodowych, natomiast z racji zatrudnienia w administracji służby zdrowia - jako funkcjonariuszy publicznych za przekroczenie swoich uprawnień lub niedopełnienie obowiązków ze szkodą dla interesu publicznego lub prywatnego (art. 231 k.k.)". W określonych przypadkach lekarzowi, z mocy przepisów prawnych, służy ochrona prawna przysługująca funkcjonariuszom publicznym. Przykładowo, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o państwowym ratownictwie medycznym (Dz. U. z 2006 r. nr 191, poz. 1410 ze zmian.) stanowi, iż osoba udzielająca pierwszej pomocy, kwalifikowanej pierwszej pomocy oraz podejmująca medyczne czynności ratunkowe korzysta z ochrony przewidzianej (...) dla funkcjonariuszy publicznych. Jednakże z powodu objęcia lekarza ochroną prawną przynależną funkcjonariuszowi publicznemu, lekarz nie staje się przez to funkcjonariuszem publicznym.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż dane personalne indywidualnego lekarza w powiązaniu z ilością wystawionych przez niego recept, jak też wykazy te dane zawierające, jako niestanowiące sprawy publicznej, nie są informacją publiczną.

Oznacza to, iż wniosek skarżącej nie podlegał realizacji na gruncie przepisów u.d.i.p., o czym należało pisemnie poinformować wnioskodawczynię. Prezes ZUS wydając w dniu [...] lipca 2015 r. decyzję odmowną naruszył tym samym art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, zaś utrzymując tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o dyspozycję art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa ZUS. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.