Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1367/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134, 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1875/13 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2) odstępuje od zasądzenia od S.S. na rzecz Prezesa Rady Ministrów zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1875/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] wnioskiem z dnia 21 marca 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r., wystąpił do Ministra Administracji i Cyfryzacji o odwołanie S.S. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w związku z uchylaniem się od wykonywania obowiązków służbowych. Następnie Minister Administracji i Cyfryzacji wnioskiem z dnia 30 maja 2012 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o akceptację i podpisanie aktu odwołania wyżej wymienionego ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...].

Minister Administracji i Cyfryzacji we wniosku wskazał, że S.S. od dnia 29 września 2010 r. do dnia 29 marca 2011 r. korzystał z prawa do zasiłku chorobowego, a po jego wykorzystaniu, od dnia 30 marca 2011 r. do dnia 24 stycznia 2012 r. przebywał na świadczeniu rehabilitacyjnym. Następnie po otrzymaniu w dniu 20 marca 2012 r. decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 marca 2012 r. o odmowie prawa do świadczenia rehabilitacyjnego od dnia 24 stycznia 2012 r. z powodu odzyskania zdolności do pracy, wnioskiem z dnia 22 marca 2012 r. wystąpił do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] o udzielenie mu urlopu wypoczynkowego w okresie od dnia 24 stycznia do dnia 25 czerwca 2012 r. W związku z negatywnym jego rozpatrzeniem, kolejnym wnioskiem z dnia 28 marca 2012 r. zwrócił się do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] o udzielenie mu urlopu na żądanie, który również został rozpatrzony negatywnie. W dniu 2 kwietnia 2012 r. S.S. stawił się do siedziby Izby z zamiarem podjęcia pracy, jednak z uwagi na brak informacji o zdolności do pracy, nie został do niej dopuszczony. Nastąpiło to dopiero w dniu 18 kwietnia 2012 r., po przedłożeniu przez niego zaświadczenia lekarskiego o zdolności do wykonywania pracy. W okresie od dnia 2 do dnia 18 kwietnia 2012 r. składał on do Prezesa RIO w [...] pisma, w których informował o gotowości do przystąpienia do pracy.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia 10 lipca 2012 r., na podstawie art. 15 ust. 10 w związku z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577), odwołał S.S. z dniem 31 lipca 2012 r. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], w związku z rażącym naruszaniem podstawowych obowiązków pracowniczych, polegającym na nieusprawiedliwionym niestawiennictwie w pracy w okresie od dnia 21 marca do dnia 1 kwietnia 2012 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku przedstawił stan prawny dotyczący odwołania członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej (art. 15 ust.10, art. 16 a ust. 3 i art. 26a ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Powołując treść art. 15 ust. 9 pkt 3 cyt. ustawy, który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wskazał, że ustalenie wystąpienia okoliczności określonej w tym przepisie "stwierdzenia powtarzającego się naruszenia prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania", w konkretnym przypadku zależy od osobistej oceny prezesa izby, jako podmiotu uprawnionego do zgłoszenia wniosku o odwołanie członka kolegium izby. Z tego względu szczególną rolę odgrywa uzasadnienie decyzji o odwołaniu członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja – wbrew wymogom zawartym w art. 107 § 3 K.p.a. – nie zawiera wszystkich elementów stanu faktycznego. Organ podał jedynie, że skarżący naruszył podstawowe obowiązki pracownicze, poprzez uchylanie się od wykonywania obowiązków członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]. Polegało to na nieusprawiedliwionym niestawiennictwie w pracy od dnia 21 marca 2012 r. do dnia 1 kwietnia 2012 r. Prezes Rady Ministrów przyjął, że powyższe stwierdzenie wypełnia dyspozycję normy zawartej w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ nie dokonał oceny wszystkich okoliczności sprawy. Okoliczności te to problemy zdrowotne skarżącego, jego długotrwała choroba, złożenie wniosku o udzielenie urlopu z datą wsteczną wobec decyzji ZUS odmawiającej prawa do dalszego świadczenia rehabilitacyjnego, a następnie wniosku o udzielenie urlopu na żądanie. W przepisie art. 15 ust. 9 pkt 3 powołanej ustawy nie chodzi o zdarzenie jednorazowe, lecz o intencjonalne zachowanie mające miejsce więcej razy. Powstaje zatem pytanie, czy niestawiennictwo skarżącego w pracy należy potraktować jako jedno zdarzenie, czy też można uznać, że świadczy ono o wielokrotnym uchylaniu się od wykonywania obowiązków. Bez analizy zachowania skarżącego, w tym czy było ono intencjonalne, odpowiedź na to pytanie jest niemożliwa. W okolicznościach przedmiotowej sprawy jest to o tyle istotne, że konsekwencją odwołania ze stanowiska członka kolegium jest rozwiązanie umowy o pracę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, weźmie pod uwagę poczynione powyżej uwagi i w decyzji, jeżeli uzna za zasadne podtrzymać swoje stanowisko, zawrze te elementy stanu faktycznego, które są istotne z punktu widzenia wydawanego rozstrzygnięcia, a na brak których wskazał Sąd. Następnie wyjaśni, dlaczego w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniała, określona w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, przesłanka do odwołania skarżącego ze stanowiska członka kolegium.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, odwołał S.S. z dniem 14 sierpnia 2013 r. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 15 marca 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji przekazał Prezesowi Rady Ministrów ponowny wniosek Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] o odwołanie wyżej wymienionego ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]. Podstawą wniosku o odwołanie jest wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. 9 pkt 3 cyt. ustawy, polegające na uchylaniu się od wykonywania obowiązków członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], poprzez nieusprawiedliwioną nieobecność w pracy w okresie od dnia 21 marca 2012 r. do dnia 1 kwietnia 2012 r., co stanowi rażące naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych.

W dniu 5 czerwca 2013 r. S.S. został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie jego odwołania ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], a następnie, w wyznaczonym terminie, złożył pisemne wyjaśnienia w sprawie.

Prezes Rady Ministrów wskazał, że podstawą odwołania wyżej wymienionego jest uchylanie się od obowiązków członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], polegające na nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy w okresie od dnia 21 marca 2012 r. do dnia 1 kwietnia 2012 r., co stanowi ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych (...). W ocenie organu, w okolicznościach niniejszej sprawy działanie S.S. miało charakter intencjonalny i powtarzający się. Wielokrotnie uchylał się on od obowiązków pracownika, poprzez nieprzybycie do pracy. Stanowiło to przesłankę do zastosowania art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej, gdyż została wydana na tej samej podstawie faktycznej i prawnej co decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r., która została uchylona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, gdyż nie uchylał się on od obowiązków członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], przez powtarzające się naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, poprzez nieusprawiedliwione niestawiennictwo w pracy w okresie od dnia 21 marca 2012 r. do dnia 1 kwietnia 2012 r. Zdaniem skarżącego, powołanie się w zaskarżonej decyzji na okoliczności sprzed półtora roku jest spóźnione, albowiem gdyby został ukarany karą porządkową na podstawie regulaminu, to uległaby ona zatarciu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że niniejsza sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej decyzji, była rozpoznawana przez Prezesa Rady Ministrów w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12 zaskarżonej decyzji tego organu z dnia 10 lipca 2012 r. Rozpoznanie przez Prezesa Rady Ministrów przedmiotowej sprawy nastąpiło w ramach związania wynikającego z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji po przedstawieniu treści powołanego przepisu wyjaśnił, na czym polega związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Podkreślił, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Uchybienie przez organ administracji przepisowi art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch przypadków. Pierwszy z nich jest związany z ewentualną zmianą stanu faktycznego sprawy, drugi – zmianą stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. W rozpoznawanej sprawie takie przypadki nie wystąpiły.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazania dla organu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12 nie zawierały dla organu obowiązku wszczęcia "nowego" postępowania w sprawie. Organ miał jedynie obowiązek wykazania, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Tymczasem organ, z sobie tylko wiadomych względów, wszczął nowe postępowanie w sprawie w sytuacji, gdy poprzednie nie zostało zakończone zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w w/w wyroku.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany jest wykonać wytyczne zawarte w wyroku z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12 i zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia 21 marca 2012 r., który spowodował złożenie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosku z dnia 30 maja 2012 r. do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie skarżącego ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku ku temu podstaw, tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 153 p.p.s.a. w ten sposób, że rozpoznając ponownie sprawę nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt. II SA/Wa 1541/12,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a, poprzez wydanie wyroku w oparciu o własne ustalenia Sądu, nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, polegające na przyjęciu, że organ wszczął nowe postępowanie w sprawie w sytuacji, gdy poprzednie nie zostało zakończone zgodnie z wytycznymi sądu zawartymi w wyroku z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt. II SA/Wa 1541/12,

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, rozpatrzył wniosek o odwołanie S.S. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] szczegółowo, z uwzględnieniem dokumentów złożonych przez Ministra Administracji i Cyfryzacji przy piśmie z dnia 30 maja 2012 r. oraz przy piśmie z dnia 15 marca 2013 r., jak również dokumentów złożonych przez skarżącego z dnia 17 kwietnia 2013 r. Ustalony przy ponownym rozpoznaniu sprawy stan faktyczny został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny były okoliczności wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12, tj. długotrwała choroba skarżącego, otrzymanie decyzji ZUS odmawiającej przyznania świadczenia rehabilitacyjnego, niestawiennictwo skarżącego w pracy w dniach 21 marca 2012 r. – 1 kwietnia 2012 r., składanie przez skarżącego kolejnych wniosków urlopowych oraz odmowa udzielenia urlopu przez pracodawcę w w/w okresie. Prezes Rady Ministrów rozważył, czy niestawiennictwo skarżącego w pracy miało charakter naruszania podstawowych obowiązków pracowniczych oraz czy miało charakter powtarzający się i intencjonalny. W wyniku dokonanej oceny przyjął, że okoliczności sprawy wskazują, że została spełniona przesłanka do odwołania skarżącego ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], określona w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – zgodnie ze wskazaniami Sądu – zawarł brakujące elementy stanu faktycznego i wyjaśnił dlaczego w konkretnych okolicznościach sprawy zaistniała przesłanka do odwołania skarżącego, wskazując na ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, mające charakter powtarzający się i intencjonalny. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, orzekając powtórnie, przeprowadził postępowanie zgodnie z oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, którymi był związany, tym samym nie mógł naruszyć przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym należało uznać, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż nie miał do tego podstaw.

Ponadto autor skargi kasacyjnej stwierdził, że niezasadny jest zarzut Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż organ przeprowadził inne, "nowe" postępowanie niż to, w którym miał wykonać wskazania zawarte w powołanym wyroku z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12, co narusza art. 153 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, na jakiej podstawie poczyniono to ustalenie, a powyższy zarzut jest jedyną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji organu – co samo w sobie może stanowić zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt. II OSK 495/09). Z treści znajdującego się w aktach sprawy pisma Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia 3 grudnia 2012 r., w którym zwraca się on z prośbą do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie S.S. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] nie wynika, że jest ono wnioskiem wszczynającym nowe postępowanie w sprawie. Autor pisma nawiązuje do toczonego wcześniej postępowania, wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12 i w kontekście tego wyroku przytacza argumentację przemawiająca za odwołaniem S.S.. Powyższe świadczy o tym, że przedmiotowe pismo potwierdza dotychczasową wolę wnioskodawcy w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w ramach ponownego rozpoznania sprawy, a nie w ramach nowego kolejnego postępowania. Podobnie ocenić należy pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 15 marca 2013 r., przy którym przesyła projekt aktu odwołania skarżącego ze stanowiska, informując, że w związku z wyrokiem Sądu z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12 sprawa stała się przedmiotem ponownej analizy, a akt odwołania zawiera szczegółowe uzasadnienie. Z pisma tego nie wynika, że Minister Administracji i Cyfryzacji przygotował nowy wniosek o wszczęcie nowego postępowania o odwołanie S.S..

Prezes Rady Ministrów, uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. podał, że Sąd pierwszej instancji oparł zaskarżony wyrok na ustaleniu "wszczęcia nowego postępowania w sprawie", które nie znajdowało odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Pełnomocnik S.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego za dwie instancje, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności miał obowiązek rozważyć, czy organ, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniając art. 153 p.p.s.a. zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania określonych w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt. II SA/Wa 1541/12, a następnie skontrolować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Jak wyżej podano, organ, dokonując analizy zachowania skarżącego przy uwzględnieniu treści art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, miał obowiązek wykazać, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy niestawiennictwo S.S. w pracy w okresie od dnia 21 marca 2012 r. do dnia 1 kwietnia 2012 r. należało traktować jako jedno zdarzenie, czy też można było uznać, że świadczy ono o wielokrotnym uchylaniu się od wykonywania obowiązków służbowych.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a. Przy czym uzasadniając to stanowisko ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "organ, z sobie tylko wiadomych względów, wszczął nowe postępowanie w sprawie w sytuacji, gdy poprzednie nie zostało zakończone zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12". W konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił, na czym oparł powyższe istotne ustalenie dotyczące stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, aby organ wszczął nowe postępowanie w sprawie odwołania S.S. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], pozostawiając bez rozpoznania pierwszy wniosek Prezesa tej Izby o odwołanie, a więc nie kończąc postępowania w tym przedmiocie, zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. nr [...] zakończył postępowanie wszczęte wnioskiem Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia 21 marca 2012 r., który spowodował złożenie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosku z dnia 20 maja 2012 r. o odwołanie S.S. ze stanowiska. Fakt złożenia w toku toczącego się ponownie postępowania kolejnych wniosków o odwołanie wyżej wymienionego ze stanowiska nie stanowił podstawy do przyjęcia wszczęcia postępowania w nowej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opierając rozstrzygnięcie na ustaleniu nieznajdującym oparcia w aktach sprawy, naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zamierzony przez autora skargi kasacyjnej skutek odniósł również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie jedynym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. było podane wyżej, w żaden sposób nieuzasadnione stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ wszczął "nowe postępowanie".

Stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. W doktrynie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a więc przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W konsekwencji oznacza to, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona.

Rozpoznawana sprawa dotyczy oceny legalności decyzji administracyjnej odwołującej S.S. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], a nie wniosków o odwołanie wyżej wymienionego, skierowanych do Prezesa Rady Ministrów. Istota sporu między stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zachowanie S.S. – niestawiennictwo w pracy w okresie od dnia 21 marca 2012 r. do dnia 1 kwietnia 2012 r. stanowiło zdarzenie jednorazowe, czy też świadczyło o wielokrotnym, intencjonalnym uchylaniu się od obowiązków służbowych. Było ono niezbędne do stwierdzenia spełnienia w sprawie przesłanki materialnoprawnej określonej w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, stanowiącej podstawę odwołania S.S. z w/w stanowiska.

Nie ulega wątpliwości, że ta kwestia była już przedmiotem badania we wskazanym przez Sąd pierwszej instancji prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12, który dotyczył sprawy administracyjnej tożsamej zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Co prawda, w powołanym wyroku główne rozważania Sądu dotyczyły kwestii proceduralnych, zaskarżona decyzja nie spełniała wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. – nie dokonano oceny wszystkich okoliczności sprawy. Wskazano na aspekty wymagające dodatkowego wyjaśnienia i rozważenia.

Wyjaśnić należy, iż obowiązek orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny "w granicach sprawy" oznacza, że sąd ten przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oceniał całość stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przy rozpatrywaniu sporu zawisłego w niniejszej sprawie, określona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania, nakładała na organ obowiązek zastosowania się zarówno do wskazówek, jak i oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku w zakresie podanego w nim stwierdzonego uchybienia. Nie pozbawiała ona jednak organu ponownie rozpoznającego sprawę możliwości uwzględnienia kolejnych pism nawiązujących do wskazań zawartych w tym wyroku, potwierdzających dotychczasową wolę wnioskodawcy w przedmiocie odwołania S.S. z zajmowanego stanowiska, a także złożonych w sprawie przez wyżej wymienionego wyjaśnień. Fakt, iż Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu, w piśmie z dnia 3 grudnia 2012 r. złożył kolejny wniosek o odwołanie S.S. ze stanowiska oraz że Minister Administracji i Cyfryzacji przy piśmie z dnia 15 marca 2013 r. przesłał projekt odwołania zawierający informację, że w związku z wyrokiem Sądu z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1541/12 sprawa była przedmiotem ponownej analizy, zaś akt odwołania zawiera szczegółowe uzasadnienie, nie oznacza prowadzenia w sprawie "nowego postępowania". Nie zmieniła się bowiem tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów w istocie skutkowało uchyleniem się od obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Stosując przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. przyjął, że skoro w niniejszej sprawie wyłączną przyczyną wniesienia przez organ uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej był wadliwy wyrok Sądu pierwszej instancji, to brak jest podstawy do tego, aby obciążyć S.S., który wniósł skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 51/11 LEX nr 1121154).