Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1311/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1,  art. 24 par. 1  pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydana [...] kwietnia 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej po rozpatrzeniu wniosku P. N. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Komunalnemu Gminy [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i gminy [...] do rzeki [...] w [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], a w pozostałej części umarzającej postępowanie.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy, podniósł, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013r., Nr [...], odmówił po rozpatrzeniu wniosku P. N. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Komunalnemu Gminy [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i gminy [...]do rzeki [...] w [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], a w pozostałej części umorzył postępowanie.

Po analizie akt sprawy i wniesionego w terminie odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że:

Jak wynika z akt sprawy (odpis księgi wieczystej nr [...] i wypis z ewidencji gruntów) P. N. jest współwłaścicielem działek o nr ew. [...] i [...]powstałych z podziału działki o nr ew. [...].

W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowo – administracyjnego, w sprawach dotyczących inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 Kpa), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 Kpa). Oznacza to, że decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanego rozstrzygnięcia tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006r., sygn. akt II OSK 364/05).

Z uwagi na powyższe P. N. posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, której jest właścicielem, tj. działki nr ewid. [...] (aktualnie – nr ewid. [...] i [...]). Tym samym kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego powinna być badana w toku przedmiotowego postępowania nieważnościowego tylko części dotyczącej wskazanej wyżej działki, nie zaś wszystkich nieruchomości, na których zaprojektowano przebieg inwestycji.

W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego organ wojewódzki zasadnie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], znak: [...], w pozostałej części. W tym bowiem zakresie P. N. nie posiada interesu prawnego. Organ podkreślił, że z akt organu stopnia podstawowego wynika, że inwestor wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz 2016 z póżn. zm. według stanu prawnego na dzień 30 marca 2004r.), tj. złożył wniosek z dnia [...] lutego 2004r., o pozwoleniu na budowę. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (działką o nr ew. [...]) na cele budowlane.

Inwestycja w części zaprojektowanej na działce o nr ew. [...] jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn: budowa kanału zrzutowego wód popłucznych, prowadzonego ze stacji uzdatniania wody na terenie "ujęcia wody" dla miasta [...] do rzeki [...], odcinek kanału od studni nr [...] usytuowanej po północnej stronie ul. [...], do rzeki [...] poprzez "przecisk" pod ulicą [...] i studnię nr [...] na działce nr [...] położonej w obrębie [...] w [...]. Inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę załączył wymaganą w/w decyzją z dnia [...] października 2003r., decyzję Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2003r., znak: [...] udzielającą pozwolenie na pobór wód podziemnych i wprowadzenie ścieków przemysłowo – bytowych do rzeki Ner oraz uzgodnił lokalizację kanału zrzutowego z właścicielem działki o nr ew. [...] (pismo Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w [...], Filia w [...] z dnia [...]listopada 2003r., znak: [...]).

Odnosząc się do zarzutu, iż sporna inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...]z dnia [...] lutego 1992r. , organ wskazał, iż zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., (Dz. U z 2012r., poz. 647) plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem [...] stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia [...] grudnia 2003r. Tym samym w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, utracił moc w dniu [...] stycznia 2004r. Starosta [...] zatem orzekając w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji w dniu [...] marca 2004r., nie mógł badać czy jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego , który utracił moc. W obrocie prawnym pozostawała natomiast wskazana powyżej decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], znak: [...]. Starosta [...] właściwie zbadał zgodność przedmiotowej inwestycji z w/w decyzją.

Organ podniósł, że w jego ocenie podnoszona przez odwołującego się kwestia, iż decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...]października 2003r., Nr [...], rażąco narusza art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bez znaczenia w niniejszym postępowaniu.

Organ podał także, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2003r., Nr [...], znak: [...] była badana w postępowaniu nieważnościowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2012r., znak: [...], stwierdziło wydanie w/w decyzji Burmistrza Miasta [...] bez podstawy prawnej, jednak odmówiło stwierdzenia nieważności z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie byłą w dniu wydania i nie jest trwale wykonalna.

Decyzja ta w części dotyczącej działki o nr ew. [...], nie jest również dotknięta wadą określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Wobec powyższego należy odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], znak [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], a w pozostałej części umorzyć wszczęte postępowanie.

Podnoszony zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 5 Kpa poprzez, "rozpatrzenie sprawy przez tego samego pracownika organu administracji publicznej, który jako jedyny sporządzał wcześniej zaskarżone i uchylone przez organ II instancji decyzje" jest bezzasadny. Zgodnie z w/w art. 24 ust. 1 pkt 5 pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie powyższego przepisu wyłączony byłby w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], pracownik organu wojewódzkiego, który uczestniczyłby wcześniej w postępowaniu, w którym wydano tą decyzję. Z akt sprawy nie wynika, aby pracownik organu wojewódzkiego brał udział w wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004r. Przepis ten nie wyłącza natomiast pracownika z brania udziału w rozpatrzeniu sprawy po uchyleniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaprojektowania omawianego kanału na niewłaściwej głębokości organ wyjaśnił, że z projektu budowlanego wynika, że planowany kanał ma być wykonany na głębokości od 1,1 m do 1,6 m pod poziomem terenu. Umowna głębokość przemarzania dla Polski Centralnej określona w normie PN – 81B-03020 wynosi 1 m. Jedynie pod istniejącym rowem odwadniającym w/w głębokość jest mniejsza. Jednocześnie jak wskazuje orzecznictwo sądowo – administracyjne "samo naruszenie regulacji zawartej w Polskiej Normie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, bowiem Polskie Normy nie posiadają charakteru bezwzględnie obowiązujących" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007., sygn. akt VII SA/Wa 2337/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 975/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1540/04).

Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy o normalizacji z dnia 12 września 2002r., (Dz. U. z 2002r. Nr 169, poz. 1386) stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Tym samym nie można uczynić zarzutu, iż Polska Norma nie została zastosowana.

Ustosunkowując się do zarzutu, iż przed wydaniem weryfikowanej decyzji inwestor nie uzyskał decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, wskazał, że w ocenie organu odwoławczego sporna inwestycja nie spowodowała, iż działka o nr ew. [...] utraciła rolny charakter.

Za nie zasadny uznał również zarzut, iż organem właściwym do wydania "decyzji o pozwoleniu na budowę kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody" na w/w działce o nr ew. [...] był wojewoda. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wojewoda jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Sporna inwestycja w weryfikowanym zakresie nie jest żadnym z obiektów wymienionych w tym przepisie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. N.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucił organowi naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw z art. 7 ust. 2 okt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez stwierdzenie organu, że wybudowanie kanału nie spowodowało utraty charakteru rolnego na działce, a z tego wynika, że inwestor nie musi uzyskiwać decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej przy tego typu inwestycjach,

- art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że właściciel sąsiedniej działki nie może wskazywać wad decyzji w trwającym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej braku oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcia, że starosta był organem właściwym w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budowy kanału ściekowego z wylotem do rzeki [...],

- art. 7 ust. 1, art. 80 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane - przez przyjęcie za prawidłowe zatwierdzenie przez Starostę [...] projektu budowlanego, który w istocie był sprzeczny z:

a) właściwymi przepisami technicznymi,

b) ze godnościami zagospodarowania terenu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do [...] grudnia 2003r., jak i uchwale Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 roku w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] (DZ. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) – w planie tym działka, na którą wydano pozwolenie na budowę kanału przeznaczona byłą pod lokalizację zbiornika retencyjnego na rzece [...] i w tym miejscu nie była przewidziana lokalizacja tego typu kanałów,

- art. 11 i art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi ( tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 – dalej p.p.s.a) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywania według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowadministarcyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż o zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza – obok właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej tego organu - instytucja wyłączenia. Wyznacza ona kompetencję szczególną organu, a u jej podstaw leży fundamentalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 Kpa – zasada prawdy obiektywnej (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 103).

Prawo strony do wyłączenia pracownika z ogólnego postępowania administracyjnego nie jest ani bezpośrednim prawem konstytucyjnym, ani też nie wynika z przepisów obowiązującego prawa materialnego. Nie decyduje też ostatecznie o prawach i obowiązkach strony. Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie k.p.a. jest instytucją proceduralną, która służy realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2005r., sygn. akt P 8/03, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 20).

Instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych oraz jest elementem sprawiedliwości społecznej. Elementem standardu sprawiedliwej procedury w postępowaniu przed organami władzy publicznej, w szczególności przed organami powołanymi w celu rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki, jest konieczność zapewnienia szeroko rozumianej niezależności tych organów.

Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym) czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137).

Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009r. II OPS 2/09, ONSAiWSA 2009/4/60).

Natomiast w wyroku z dnia 15 grudnia 2008r., (sygn. akt P 57/07, OTK-A 2008/10/178, Dz. U. z 2008r. Nr 229, poz. 1539) Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu". Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu – również do załatwienia sprawy w formie decyzji. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponadto w wyroku tym Trybunał wskazał, że nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (podobnie Komentarz do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. II).

Ponadto w wyroku z dnia 14 października 2008r., sygn. akt SK 6/07, OTK-A 2008/8/137 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" powinno być "rozumiane tak szeroko, jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności w kontekście zasady prawa do sądu, w tym prawa do uczciwego – bezstronnego – postępowania sadowego".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się również uwagę, iż przez określenie "branie udziału w wydawaniu zaskarżonego orzeczenia" należy rozumieć także sytuację, gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie bierze udział w wydaniu w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którego następstwie zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowej decyzja może zostać wzruszona (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2005r., sygn. akt OSK 1491/04, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009r., sygn. akt II OSK 683/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Na powyższy problem zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 października 2008r., sygn. akt SK 6/07.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przywołując dotychczasowe orzecznictwo Trybunału i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazał, iż istotą tzw. bezstronności obiektywnej, jest "nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie odpowiadało takim standardom. Reguły wyłaczenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości (...) przez usuwanie choćby braku bezstronności" (wyrok TK z 20 lipca 2004r., sygn. akt SK 19/02). Drugi wymiar bezstronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega zaś na tym, że sędzia musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania jakiegokolwiek uczestnika postępowania.

Ponadto Trybunał wskazał, że zarówno kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym. Nie tylko więc wymagają one oceny tych samych okoliczności i dowodów, ale niekiedy nawet ustosunkowania się przez skład orzekający do tych samych zarzutów (choć stawianych z myślą o osiągnięciu nieco innych celów). W opinii Trybunału Konstytucyjnego okoliczność orzekania tego samego sędziego w sprawie legalności decyzji o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji, którą wcześniej kontrolował w ramach "zwykłego" postępowania sądowoadministracyjnego należy zaliczyć do bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego, która zawsze i a priori powinna ze względu na swoją wagę powodować wyłączenie sędziego z mocy ustawy. Potencjalne zagrożenie dla bezstronności sędziowskiej w opisywanej sytuacji jest bowiem tego typu, że – niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy – może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego.

Podkreślenia wymaga, iż analogiczne sytuacje, opisane przez Trybunał, będą miały miejsce we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. W szczególności chodzi tu o sprawy dotyczące postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, postępowania w sprawie uchylenia decyzji oraz postępowania w sprawie zmiany decyzji.

Co prawda powyższe orzeczenia odnoszą się do sędziów, to jednak w demokratycznym państwie prawnym, dopuszczającym – aczkolwiek pod pewnymi warunkami – funkcjonowanie niesądowych organów rozstrzygających o sytuacji prawnej jednostki, wymaganie bezstronności nie może być ograniczone wyłącznie do sędziów.

Za powyższy stanowiskiem przemawia fakt, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie podnosi się, że uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011r., sygn. akt II SA/Wa 104/11, oraz z dnia 6 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Wa 1228/10 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Również za powyższą interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przemawia dokonana z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18) nowelizacja powyższego przepisu. W tym miejscu wskazać należy, iż w dotychczasowym brzmieniu przepis ten wskazywał, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Porównanie dotychczasowego brzmienia przepisu z brzmieniem tego przepisu nadanym wspomnianą wyżej wskazaną nowelizacją, w ocenie składu orzekającego, przemawia za dokonaną wyżej interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z sytuacją, iż osoby biorące udział w wydaniu decyzji Wojewódzcy [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] marca 2004r. o pozwoleniu na budowę kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i Gminy [...] do rzeki [...] – brały udział w kolejnych postępowaniach w tym przedmiocie.

Kontrolowana przez Sąd decyzja jest trzecią decyzją merytoryczną wydaną w postępowaniu nieważnościowym (przez Wojewodę [...] po uchyleniu decyzji wcześniej wydanych decyzji z dnia [...] marca 2012r. i z dnia [...] sierpnia 2012r. – przez organ odwoławczy).

W tym miejscu należy podkreślić, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc – dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy.

Potrzeba ochrony tych wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniana od modelu postępowania administracyjnego, w szczególności od tego, czy jest to postępowanie dwuinstancyjne w rozumieniu postępowania toczącego się przed dwoma różnymi organami, które zwykłe łączą ze sobą więzy hierarchicznej zależności. Prowadzi to do wniosku, że odnoszenie instytucji wyłączenia pracownika tylko do takiego postępowania, w którym następuje przejęcie sprawy do rozpoznania przez organ wyższej instancji nie jest do pogodzenia z funkcją tego wyłączenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowania powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinna zatem istnieć możliwość wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b i c oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.