Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 911/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję A Sp. z o.o. w S. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję A Sp. z o.o. w S. z dnia [...]r. [...], 2) zasądza od A Sp. z o.o. w S. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...][...]Przedsiębiorstwo

A Sp. z o.o. w S. (dalej:A, organ, spółka), – reprezentowana przez – Prezesa R. K. i Wiceprezesa – B. S.- po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej — T. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją własną z dnia[...] nr L.dz. [...] o częściowej odmowie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z 20 czerwca 2016 r.- utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. — adresowanym do [...] Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w S.— T. J. złożył, w trybie regulowanym ustawą z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. nr 112, poz.1198, z późn. zm.- dalej: "u.d.i.p."), wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania w (zeskanowanej wersji) wszystkich faktur, jakie zostały opłacone przez spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015 r. oraz informacji na temat wysokości wynagrodzenia zasadniczego, a także dodatków do tego wynagrodzenia wszystkich członków zarządu spółki (w tym ich prezesa), członków rady nadzorczej spółki, członków komisji rewizyjnej spółki (w przypadku istnienia organu), osób pełniących funkcje doradcze w stosunku do wskazanych organów, a pozostających ze spółką w stosunku zlecenia lub umowy o pracę. Wskazał, że wnosi o odesłanie żądanych informacji na adres korespondencyjny wnioskodawcy lub adres poczty elektronicznej: [...] Wniosek o udzielenie informacji publicznej został sporządzony na druku posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi z dnia 5 lipca 2016 r. spółka odmówiła wnioskodawcy przekazania zeskanowanych kopii faktur opłaconych przez spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015 r. z uwagi na ustawowy obowiązek ochrony danych osobowych podmiotów, które zawarły z A umowy powodujące obowiązek zapłaty ze strony spółki. Wskazała, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 1997 r., nr 133, poz. 883 z póź. zm – dalej "u.o.d.o.") danymi osobowymi są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Podkreśliła, że informacje zawarte w fakturach pozwalają na zidentyfikowanie kontrahentów spółki, a ich ujawnienie mogłoby rodzić negatywne konsekwencje prawne. Ponadto odmówiła udzielenia informacji o wynagrodzeniu osób pełniących funkcje doradcze w stosunku do Zarządu Spółki i Rady Nadzorczej . W tym zakresie spółka wskazała na przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy (Dz. U. 1974 nr 24, poz. 141 z późn. zm. – dalej "k.p.") akcentując, że art. 111 k.p. nakazuje szanowanie godności i innych dóbr osobistych pracowników. Dobra te zostały określone w art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93). Nadto stwierdziła, że doktryna zaliczyła katalogu dóbr osobistych również informację o wynagrodzeniu pracownika. Wskazała na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale 7 sędziów z dnia 16 lipca 1993 r. o sygn. akt I PZP 28/93, w której stwierdzono, że ujawnienie wysokości wynagrodzenia pracownika bez jego zgody może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i art. 24 kodeksu cywilnego. W ocenie spółki informacje zawarte w umowach o pracę w tym wysokość wynagrodzenia, podlegają ochronie na mocy u.o.d.o., a na gruncie polskiego prawa nie istnieje przepis zobowiązujący pracodawcę do ujawnienia informacji dotyczących wynagrodzenia pracowników nie posiadających kompetencji decyzyjnych. Informacja dotycząca wynagrodzenia członków Zarządu Spółki oraz Rady Nadzorczej została udzielona wnioskodawcy. Organ wskazał, że w A nie została powołana komisja rewizyjna spółki.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. J. żądał udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia 20 czerwca 2016 r.

Zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p poprzez uznanie, iż przekazanie wszystkich faktur, jakie zostały opłacone przez spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015 r. stanowi naruszenie prawa prywatności osoby fizycznej, a przez to przepisów u.o.d.o. oraz uznanie, że udzielenie informacji o wynagrodzeniu osób pełniących funkcje doradcze w stosunku do Zarządu Spółki i Rady Nadzorczej narusza przepisy u.o.d.o. Zauważył, że faktury uznane zostały za informację publiczną, a w tym zakresie wnioskodawca wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2012 r. o sygn. akt. I OSK 2157/11 natomiast odnosząc się do udzielenia informacji w zakresie wynagrodzenia osób pełniących funkcje doradcze przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1741/13 i z dnia 18 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 796/14. Podkreślił, że środki, którymi dysponuje przedsiębiorca są środkami publicznymi, a dane dotyczące wynagrodzenia ukazują sposób funkcjonowania spółki, przedstawiają informacje o osobach spełniających określone w przedsiębiorstwie funkcje i ich kompetencje. Stwierdził nadto, że żądane przez niego informacje dotyczą gospodarowania środkami publicznymi, a przepisy u.o.d.o. nie mają zastosowania w sprawie. Zdaniem wnioskodawcy udostępnienie żądanych informacji jest zgodnie z normami wyrażonym w u.d.i.p.

Po rozpatrzeniu wniosku T.J. A utrzymało w mocy decyzję własną (decyzja z dnia [...] nr[...]). Organ wskazał, że brak jest uzasadnienia prawnego dla żądania informacji, których dotyczyła odmowa udzielenia informacji publicznej i podtrzymał argumentację zawartą we wskazanej decyzji. Zdaniem organu rozstrzygnięcie z dnia [...] nie narusza przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego.

W skardze skierowanej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej nieudostępnienia w zeskanowanej wersji wszystkich faktur, jakie zostały opłacone przez spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015 r. oraz nieudostępnienia informacji na temat wysokości wynagrodzenia zasadniczego, a także dodatków do tego wynagrodzenia osób pełniących funkcje doradcze w stosunku do Zarządu Spółki i Rady Nadzorczej pozostających ze spółką w stosunku zlecenia lub umowy o pracę, a także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] nr L.dz. [...] w tym samym zakresie oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.- dalej "p.p.s.a." ), a to:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., tj.:

1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, pomimo braku zaistnienia ku temu prawnych przesłanek, a w szczególności w sytuacji w której istnieje utrwalona linia orzeczenia, zgodnie z którą informacje na temat zagospodarowania majątkiem publicznym - w tym opłacone przez podmiot publiczny faktury - winny zostać udostępnione w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej;

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż przekazanie wszystkich faktur jakie zostały opłacone przez spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015 r. oraz udzielenie informacji o wynagrodzeniu osób pełniących funkcje doradcze w stosunku do Zarządu Spółki i Rady Nadzorczej narusza przepisy u.o.d.o., podczas gdy w rzeczywistości, wspomniane faktury oraz informacje o wynagrodzeniu uznane zostały za informację publiczną, których udostępnienie nie narusza dóbr osobistych pracowników czy też kontrahentów spółki;

3) art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. w związku z art. 19 i art. 24 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (u.w.m.p.s.) poprzez odmowę przekazania zeskanowanych kopii faktur z uwagi na ustawowy obowiązek ochrony danych osobowych, pomimo dopuszczalności ich udostępnienia w przypadkach wskazanych przez ustawę, w szczególności gdy jest to niezbędne dla realizowania uprawnienia przysługującego posłowi do uzyskania informacji na temat działalności spółek samorządowych, a drugiej strony dla wykonania ustawowego obowiązku spoczywającego na organach samorządu terytorialnego, obowiązanego udzielać posłom wszechstronnej pomocy w wykonywaniu ich funkcji;

4) art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. art. 61 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, iż na gruncie polskiego prawa nie istnieje przepis zobowiązujący pracodawcę przedsiębiorstwa komunalnego do ujawnienia informacji dotyczących wynagrodzenia pracowników nie posiadających kompetencji decyzyjnych, w szczególności gdy wspomniane wynagrodzenia stanowią informację publiczną co potwierdzają liczne orzeczenia zapadłe w tej kwestii.

II. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a

1) art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w związku z art. 15 Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez R. K. i B. S., pomimo iż te same osoby wydały decyzję z dnia [...] nr: L.dz.[...], tym samym strona pozbawiona została prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, jak również możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji, co z kolei stanowi podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa,

2) art. 107 § 1 i § 3 Kpa w związku z art. 8 Kpa i art. 11 Kpa poprzez opatrzenie decyzji administracyjnej uzasadnieniem niegodnym z wytycznymi wskazanymi w art. 107 § 1 i § 3 Kpa, którego treść w znacznej mierze stanowi kopię uzasadnienia zawartego w decyzji wydanej przez organ I instancji, oraz nieustosunkowanie się do zarzutów postawionych decyzji z dnia[...] . co sprawia, że naruszona została zasada przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych.

W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła chronologicznie przebieg postępowania.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazała, że organ A nie wykazał w swoim uzasadnieniu merytorycznych argumentów przemawiających za prawdziwością podjętych przezeń decyzji. Stwierdziła, że A jest spółką gminną ze 100 % udziałem Miasta[...] z czego wynika, że jest to podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący środkami publicznymi dlatego jest on zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Dalej strona skarżąca podkreśliła, że prawo dostępu do informacji publicznej, podobnie jak prawo do ochrony danych osobowych, wynika z art.61 ust.1 Konstytucji RP. Wskazała, że u.d.i.p. wymienia w art. 4 ust. 1 listę podmiotów szczególnie obowiązanych do udostępniania informacji o charakterze publicznym, wśród których znajdują się m. in.: podmioty reprezentujące Skarb Państwa oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. W stosunku do osób sprawujących funkcje publiczne - w zakresie informacji mających związek z ich pełnieniem - nie obowiązuje ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. W tym sensie przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie stanowią podstawy do odmowy udzielania informacji na temat takich osób. Strona skarżąca stwierdziła, że zeskanowane kopie faktur wskazane we wniosku z dnia 20 czerwca 2016 r. stanowią informację publiczną w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i winny zostać przekazane wnioskodawcy, o czym mówi m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2012 r. o sygn. I OSK 2157/11. Zdaniem strony skarżącej w świetle art.5 ust. 2 u.d.i.p. [...] nie ma prawa do odmowy udzielenia informacji publicznej powołując się jedynie na obowiązek ochrony danych osobowych osób, z którymi spółka zawierała umowy. W tym zakresie ponownie zacytowała obszerne fragmenty wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. oraz z dnia 8 listopada 2012 r. podkreślając, że warunkiem odpowiedzialności z art. 51 u.o.d.o. jest udostępnienie danych osobie nieupoważnionej, nienależącej do kategorii podmiotów uprawnionych do otrzymania danych na podstawie przepisów prawa. Stwierdziła, że dopuszczalność udostępniania danych powinna być oceniana na gruncie art. 23 u.o.d.o. wymieniającego sytuacje kiedy możliwe jest przetwarzanie danych osobowych, w tym udostępnianie ich osobom trzecim. Zaakcentowała, że uprawnienie do uzyskiwania informacji i materiałów oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego przysługuje posłowi podczas wykonywania mandatu posła i senatora. Dodatkowo zauważyła, że na organach samorządu terytorialnego ciąży, nałożony treścią art. 24 ust. 1 u.w.m.p.s., obowiązek udzielenia posłom wszechstronnej pomocy w wykonywaniu ich funkcji. W ocenie strony skarżącej, posłom, tak jak wszystkim obywatelom przysługuje uprawnienie wynikające z u.d.i.p. Prawo to obejmuje możliwość uzyskania informacji publicznej od władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Uprawnienia posła nadane w art. 19 u.w.m.p.s. są szersze niż te, wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, przede wszystkim w zakresie prawa do uzyskiwania materiałów, a nie tylko uzyskiwania informacji.

Odnosząc się do przywołanego przez organ stanowiska Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r. strona skarżąca stwierdziła, że spółka nie może powoływać się jedynie na obowiązek ochrony danych osobowych odmawiając udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia pracowników ponieważ żądane informacje nie stanowią danych poufnych przedsiębiorstwa, a udostępnienie tej informacji nie wkracza w sferę intymności pracownika. Zaakcentowała, że wnioskując o udzielenie informacji publicznej dnia 20 czerwca 2016 r. kierowała się chęcią pomocy mieszkańcom miasta poprzez umożliwienie im weryfikację celowości, prawidłowości, rzetelności i sprawności działania władzy publicznej, poszerzenia świadomości obywateli na temat sposobu wydatkowania środków publicznych oraz wzmocnienia kontroli społecznej.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego strona skarżąca zwróciła uwagę na fakt, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatrywał ten sam organ tj. Zarząd [...] Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. w S. w tym samym składzie, w którym wydał decyzję w I instancji, co w ocenie strony skarżącej wskazuje, że decyzja wydana w dniu [...] została wydana z naruszeniem zasady obiektywizmu, jak również doszło do odebrania wnioskodawcy konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjności postępowania. Zauważył, że kwestia udziału tej samej osoby w wydawaniu orzeczeń w dwóch instancjach poruszona została w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt. I SA/Gl 57/13 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt: II SA/Wa 486/15:

Powołując się na interpretację art. 107 § 1 i § 3 Kpa dokonaną w orzecznictwie sądów administracyjnych podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań, o których mowa w tym przepisie. Wskazała, że obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się wyrażoną w art. 8 Kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli oraz zasadą przekonywania z art. 11 Kpa. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego, a organ w decyzji z dnia [...] . nie ustosunkował się do zarzutów postawionych przez stronę skarżącą do decyzji wydanej w I instancji.

W podsumowaniu strona skarżąca zauważyła, że faktury i informacje na temat wynagrodzenia pracowników stanowią informację publiczną, a ich ujawnienie nie naruszy dóbr osobistych pracowników czy też kontrahentów przedsiębiorstwa, a zatem wniosek winien zostać uwzględniony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powielając motywy zawarte w decyzjach objętych skargą. Dodatkowo zauważył, że przygotowanie materiałów objętych wnioskiem strony skarżącej w zakresie skanów faktur wymagałoby przeprowadzenia przez spółkę odpowiednich prac przygotowawczych co czyniłoby z przekazywanych danych informację przetworzoną z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., a strona skarżąca nie wykazała istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Dalej wskazał, że decyzje A z dnia[...]. są spójne, a zawarte w nich uzasadnienia w sposób właściwy wyjaśniają podstawy rozstrzygnięć tych decyzji, zarówno na gruncie ustaleń faktycznych jak i prawnych. W ocenie A nie uchybiono również art. 19 u.w.m.p.s., gdyż przepis ten nie stanowi obowiązku dostarczania posłom na Sejm RP kopii dokumentów w żądanej przez nich formie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- dalej " p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ właściwie ustosunkował się do żądania strony skarżącej zawartego we wniosku z dnia 20 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia w zeskanowanej wersji wszystkich faktur opłaconych przez Spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015 r. oraz udostępnienia informacji na temat wysokości wynagrodzenia zasadniczego a także dodatków do tego wynagrodzenia osób pełniących punkcje doradcze w stosunku do organów Spółki a pozostających z nią w stosunku zlecenia lub umowy o pracę.

W świetle zarzutu strony skarżącej naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w związku z art. 15 Kpa należy w pierwszej kolejności udzielić odpowiedzi na pytanie, czy istniała możliwość zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. W tym zakresie zauważyć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Ponadto w myśl. art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy i do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. C. Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. w S. nie jest organem władzy publicznej, wobec tego od decyzji wydanej przez ten podmiot na podstawie art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 16 u.d.i.p. przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegający rozpoznaniu przez ten sam podmiot, który ją wydał. Zagadnienie "odpowiedniego" stosowania przepisów było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych obu instancji, a także piśmiennictwa prawniczego. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1076/10 (publ. baza CBOiS) wyjaśnił że "odpowiednie stosowanie" może mieć różną postać. Ze względu na rezultat tego zabiegu można wyróżnić trzy grupy przypadków. Pierwszą grupę stanowią przypadki, w których wskazane przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji znajdują zastosowanie do drugiego zakresu odniesienia (są stosowane wprost). Grupa druga obejmuje przypadki, w których przepisy odniesienia wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie odpowiednich zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju sprawy. Trzecia grupa to przypadki, gdy określony zakres normy stosowanej odpowiednio nie znajduje zastosowania w ogóle do drugiego zakresu odniesienia. Zgodnie ze stanowiskiem literatury przedmiotu stosowanie odpowiednie oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (vide G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III, komentarz do art. 30 teza 2). Stosowanie "odpowiednio" a nie "wprost" art. 16 u.d.i.p., a w konsekwencji tego stosowanie odpowiednio procedury administracyjnej w przypadkach, gdy decyzja administracyjna w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (czy umorzenia postępowania w tym przedmiocie) wydawana jest przez spółkę prawa handlowego, spółkę cywilną lub podmiot o inne strukturze prawnej nie będący organem władzy publicznej oznacza dokonanie odpowiednich adaptacji procedury administracyjnej, tak by jej regulacje były adekwatne do charakteru podmiotu zobowiązanego. W przypadku [...]Przedsiębiorstwa A w S. będącego Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, sposób składania oświadczeń na zewnątrz, a więc również oświadczenia, które zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przybrać ma formę decyzji administracyjnej, uregulowany jest umową Spółki. Zgodnie z umową Spółki, co wynika z przedłożonego do akt sądowych odpisu KRS, Zarząd Spółki jest trzyosobowy, a do reprezentacji Spółki uprawnionych jest minimum dwóch członków Zarządu łącznie. Zaskarżone decyzje wydane zostały zgodnie z tym wymogiem, a brak jest faktycznych możliwości utworzenia innego składu osobowego, niż ten, który podejmował rozstrzygnięcia w sprawie. W tym przypadku odpowiednie stosowanie przepisów Kpa oznacza brak zastosowania w ogóle art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w postępowaniu zmierzającym do wydania przez Spółkę decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Pozwala to na uznanie zarzutu naruszenia prawa skarżącego do dwuinstancyjnego postępowania i braku możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji za niezasadny. Gwarancje rzetelności i bezstronności orzekania zapewnia tu w sposób należyty uprawnienie do poddania stanowiska adresata wniosku kontroli sądowoadministracyjnej.

W tej sytuacji Sąd przeszedł do oceny pozostałych, sformułowanych w skardze zarzutów.

Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058- dalej "u.d.i.p."). Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej, co jest poza sporem, przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), ale – co pominęła spółka – osoba sprawująca mandat poselski ma w tym zakresie szersze uprawnienia niż obywatel nie będący posłem. Wnioskodawca występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej pełni funkcję Posła na Sejm RP realizuje swoje prawo do informacji i materiałów objętych wnioskiem w trybie art.16 ust. 1 i art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 1510 ze zm.), co nie stoi w sprzeczności z trybem regulowanym w art. 2 ust 1 u.d.i.p., a jest w relacji prawnej do niego lex specialis. Bez znaczenia jest przy tym to na jaką podstawę prawną powołuje się wnioskodawca jeżeli w żądaniu swoim, czyli we wniosku, wykazuje na posiadany mandat. Sprawowanie mandatu poselskiego nie wyłącza oczywiście prawa danego posła, jako osoby fizycznej do wystąpienia o dostęp do informacji publicznej, jak każdemu obywatelowi. Jeżeli jednak wniosek sporządzony jest przez osobę sprawującą funkcję Posła na Sejm, używającą druków sejmowych i pieczątki poselskiej, a nadto – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – wskazującą do korespondencji adres biura poselskiego, to wniosek taki jako związany z wykonywaniem mandatu posła wymaga poddania go ocenie w aspekcie wykonania zadań wynikających z posiadanego mandatu. W niniejszej sprawie organ takiej oceny nie dokonał.

Z uwagi na zaistniały w sprawie spór podkreślenia wymaga, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości stron, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że żądana przez wnioskodawcę informacja miała charakter informacji publicznej, a adresat wniosku należał do podmiotów zobowiązanych w rozumieniu u.d.i.p.

Kwestią sporną jest natomiast, czy słusznie odmówiono udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej powołując się na art. 5 u.d.i.p.. Należy zauważyć, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie ustalono, że z uwagi na to, iż zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi wyjątek od zasady jawności to jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12, dostępny na stronach CBOiS). Zauważyć ponadto należy, że z samej treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w ściśle określonym zakresie, tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten nie mówi o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej, ale o jego ograniczeniu w takim zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma zatem prawnych przeszkód, ażeby wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł zostać równocześnie rozpatrzony poprzez częściowe udostępnienie danych oraz w pozostałej części załatwiony odmownie z powołaniem się na ograniczenia wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy. Wydanie decyzji odmownej z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga przy tym wyczerpującego uzasadnienia wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd wskazuje także, że w rozpatrywanej sprawie należy dostrzec różnicę między żądaniem podania wysokości wynagrodzenia zasadniczego i dodatków do tegoż wynagrodzenia konkretnej osoby, a zapytaniem o środki publiczne wydatkowane na utrzymanie danej grupy stanowisk, czy nawet pojedynczego stanowiska. Ujawnienie bowiem danych na temat zarobków konkretnej, wymienionej z imienia i nazwiska osoby prowadzić będzie do naruszenia przysługującego jej prawa do prywatności, mającego umocowanie w art. 47 Konstytucji RP, a także w u.d.i.p. Ustawodawca, dążąc do pogodzenia podmiotowego uprawnienia do prywatności z prawem dostępu do informacji publicznej ograniczył prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 829/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14). Powołane orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje także każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych.

Powyższe stanowisko koresponduje również z poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30), w którym stwierdzono, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, które wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Z katalogu osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wykluczył zaś wyłącznie te podmioty, które zajmują stanowiska o charakterze usługowym i technicznym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że udostępnienie danych na temat wynagrodzenia konkretnych osób zawsze winna poprzedzać stosowna analiza prowadząca do wniosku, czy dany podmiot pełni jakąkolwiek funkcję publiczną.

W niniejszej zaś sprawie organ ograniczył się do stwierdzenia, że informacje zawarte w umowach o pracę w tym wysokość wynagrodzenia, podlegają ochronie na mocy u.o.d.o., a na gruncie polskiego prawa nie istnieje przepis zobowiązujący pracodawcę do ujawnienia informacji dotyczących wynagrodzenia pracowników nie posiadających kompetencji decyzyjnych, co nie jest wystarczające dla stwierdzenia, że wniosek został załatwiony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tak co do formy, jak i treści. Wobec powyższego Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 1 i § 3 Kpa należy bowiem zauważyć że ustawodawca wskazał podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części zaliczył między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej część dyspozytywną. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia, co powoduje, że wymyka się ona kontroli sądowej. Równocześnie Sąd zauważa, że w odpowiedzi na skargę podjęto próbę wskazania, że żądane informacje publiczne są informacją przetworzoną. Odpowiedź na skargę nie jest jednakże pismem procesowym, które może uzupełnić brakujące motywy kontrolowanej decyzji. Brak dokonania przez organ wymaganych ustaleń faktycznych w toku postępowania sprawia, że ocena merytorycznego stanowiska organu nie poddaje się kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może bowiem dokonywać własnych ustaleń. Wyłącznie bowiem w oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach administracyjnych, można uznać czy odmowa udostępnienia wnioskowanych dokumentów była zgodna z prawem. Powtórnie odwołując się do podkreślonej na wstępie uzasadnienia roli sądu administracyjnego, która polega wyłącznie na kontroli legalności działania organów administracji publicznej, a nie na zastępowaniu organów w nałożonych na nie z mocy procedury administracyjnej czynnościach wskazać trzeba, iż brak wyjaśnienia istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności czyni zaskarżony akt przedwczesnym i wymaga usunięcia z obrotu prawnego. W przeciwnym bowiem razie Wojewódzki Sąd Administracyjny zmuszony byłby samodzielnie badać i oceniać zgromadzone w sprawie dowody, co wykraczałoby poza jego kompetencje, a tym samym byłoby niedopuszczalne. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie właściwych organów administracji w realizacji powierzonych im zadań, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem ich działań, w tym także wykazywanie, na czym polegał błąd w rozumieniu przepisów prawa, a kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że Sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu i w jaki sposób ocenione (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2009 roku, sygn. akt II FSK 324/08 i z dnia 9 lutego 2006 roku, sygn. akt I OSK 1348/05 LEX nr 196840). Zaznaczyć należy, że uwzględnienie skargi w żadnym razie nie stanowi przyzwolenia dla strony skarżącej na zapoznanie się z wnioskowanymi dokumentami w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do kompetencji organu. Organ ten posiada uprawnienie pozwalające na dostęp do informacji czy to przetworzonej czy chronionej ze względu chociażby na prawnie chronioną tajemnicę i dysponuje wystarczającymi środkami, by dokonując kontroli spornego dokumentu zachować na czas rozstrzygania sprawy wymaganą jego ochronę.

Należy zaakcentować, że sprawowanie mandatu posła jest służbą publiczną, w której kieruje się on solidarną troską o dobro wspólne, a po myśli art. 104 ust. 2 Konstytucji RP poseł zobowiązuje się do rzetelnego i sumiennego wykonywania obowiązków wobec Narodu. Odmowa udzielenia informacji publicznej wnioskodawcy piastującemu mandat poselski wymaga szczegółowego wyjaśnienia z jakich obiektywnych przyczyn uznaje się, że żądana informacja będąca w posiadaniu wnioskodawcy nie może przynieść korzyści ogółowi i nie wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa za jego pośrednictwem. Wbrew swym obowiązkom organ w szczególności pominął w rozważaniach argument strony występującej jako piastuna publicznej funkcji Posła na Sejm RP. Brak podania w uzasadnieniu decyzji konkretnych motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji. Zdaniem Sądu ujawniona wada powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, albowiem jak już wyżej wspomniano, brak rzetelnego i prawidłowo sporządzonego uzasadnienia nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w związku z art. 135 p.p.s.a., jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.