Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1115/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 4 pkt 2, art. 50, art. 50a, art. 51, art. 81c
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Beata Łomnicka WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 maja 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 22 listopada 2013 r. nr [...] znak [...] nałożył na inwestora A. M. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31.12.2013 r. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową trzech lokali mieszkalnych nr [...], [...] i [...] na mieszkanie dwupoziomowe w budynku wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. Z. w K. - wykonywanych bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej - do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] ekspertyzy technicznej, zawierającej inwentaryzację architektoniczno–budowlaną wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych wraz z opisem, dotyczącej sprawdzenia sposobu i prawidłowości wykonania wszystkich robót budowlanych i instalacyjnych, związanych z realizowaną przebudową trzech lokali mieszkalnych na mieszkanie dwupoziomowe w budynku wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. Z. w K. - ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej wraz z odniesieniem się do przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr poz. 690 ze zm.) oraz odniesieniem się w zakresie ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku oraz bezpieczeństwo jego użytkowania pod kątem wykonanego przebicia stropów pomiędzy parterem, a piętrem.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, ww. ekspertyza techniczna winna wskazywać rodzaj, zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych doprowadzających wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z przepisami i zapewniającego bezpieczne użytkowanie ww. budynku.

Ww. dokumenty winny być sporządzone przez osoby uprawnione w odpowiednich specjalnościach zgodnie z art. 12 ust. 7 P.b. (należy przedłożyć uwierzytelnione kopie dokumentów o nadaniu uprawnień zawodowych i wpisu do izby samorządu zawodowego w zakresie osób dokonujących sprawdzenia instalacji stosowne świadectwa kwalifikacji przy wykonywaniu dozoru).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie trzech lokali mieszkalnych na mieszkanie dwupoziomowe w budynku wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. Z. w K., wykonywanych bez zgody organu administracji architektoniczne - budowlanej.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] (zwanym dalej PINB lub organem I instancji) w związku ze skargą Z. N.. W dniu 25.09.2013 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę "w zakresie skargi dot. robót budowlanych wykonywanych w lokalach nr [...], [...] i [...] w budynku mieszkalnym przy ul. Z. w K." w obecności A. M..

W jej trakcie ustalono, iż lokal nr [...] zlokalizowany na parterze oraz lokale nr [...] i [...] w poziomie I piętra budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Z. w K. są własnością Pani A. M. od sierpnia 2013r.; dalej, że "roboty budowlane - zgodnie z oświadczeniem A. M. - prowadzone są od końca sierpnia 2013 r. i wykonano: wymianę stolarki okiennej we wszystkich lokalach z drewnianej na plastiki w tych samych gabarytach poza wyjściem na ogród (okno zostało zamienione na wyjście) nie zmieniając nadproża - usuwając część podokienną do poziomu podłogi, wykonano tynki, wykonano część ścianek działowych na parterze [...], na piętrze stwierdzono wykonanie ścianek działowych w technologii gips-karton wykonano wymianę instalacji kanalizacyjnej, elektrycznej, wodnej, c.o., wykonano przebicie w stropie pomiędzy parterem a piętrem o wymiarach 1,10 m x 2,20 m. Strop w konstrukcji drewnianej z ułożeniem legarów nośnych prostopadle do wymiaru 2,20 m, w otworze widoczne przecięte dwa legary stropowe - na przedmiotowych legarach usytuowano dwa słupy wzmacniające konstrukcją o przekroju 73,50 x 13,50 cm. W chwili kontroli stwierdzono realizację sufitu podwieszanego. Stwierdzono na poziomie parteru piec na paliwo stałe z odprowadzeniem spalin nowo wykonaną rurą przyłączoną na poziomie piętra do istniejącego komina. W chwili obecnej roboty są kontynuowane. Roboty na etapie wykonywanych sufitów podwieszanych, brak warstw podłogowych, brak wykończenia instalacji, powłok malarskich. Przedmiotowy budynek jest budynkiem wielorodzinnym, dwukondygnacyjnym, częściowo podpiwniczony. Budynek wyposażony w instalacje wod.-kan., elektryczną i c.o.. Wejście do budynku odbywa się z zewnątrz poprzez korytarz - dostęp do dwóch mieszkań na parterze oraz poprzez klatkę schodową do lokali na piętrze. Wg oświadczenia A. M. ww. roboty są wykonywane bez uzyskania zgody Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK.

Zawiadomieniem z dnia 26.09.2013 r. znak: [...] na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. PINB poinformował strony postępowania, iż wszczął "z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie trzech lokali mieszkalnych na mieszkanie dwupoziomowe w budynku wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. Z. w K., wykonywanych bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej", a następnie postanowieniem z dnia 26.09.2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni "ekspertyzy technicznej, zawierającej inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych wraz z opisem, dotyczącej sprawdzenia sposobu i prawidłowości wykonania wszystkich robót budowlanych i instalacyjnych, związanych z realizowaną przebudową trzech lokali mieszkalnych na mieszkanie dwupoziomowe w budynku wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. Z. w K. - ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej wraz z odniesieniem się w zakresie ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku oraz bezpieczeństwo jego użytkowania pod kątem wykonanego przebicia stropu pomiędzy parterem a piętrem. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych ww. ekspertyza winna jednoznacznie określać sposób, rodzaj oraz zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem."

Kolejno w dniu 23.10.2013 r., po uprzednim zawiadomieniu stron, PINB w K. - Powiat [...], przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości przy ul. Z. w K. w obecności E. O., pełnomocnika A. M., M. K., pełnomocnika Z. N. i L. N.. W ich trakcie, jak zapisano w protokole, "nie zostało udostępnione wejście do przebudowanego lokalu mieszkalnego o numerach [...], [...], [...]. E. O. poinformowała, iż A. M. przebywa poza K. i nie udostępniła kluczy do udostępnienia lokalu w celach przeprowadzenia oględzin. E. O. oświadczyła, że roboty w zakresie w/w lokalu zostały zakończone na dzień dzisiejszy. Ponadto ustalono, iż nowym właścicielem lokalu nr [...] jest D. M.. Zapisano również: "M. K. wnosi do protokołu, iż przebudowany lokal na dzień dzisiejszy jest użytkowany, podczas robót zostały wykonane przewody wentylacyjne widoczne na ścianie szczytowej budynku (4 przebicia).".

W ślad za pismem z dnia 5.11.2013 r. E. O. przedłożyła opinię techniczno-budowlaną dotyczącą remontu lokali nr [...], [...] i [...] w budynku przy ul. Z. w K., opracowaną przez dr hab. inż. P. A. W. z dnia 25.10.2013 r.

W dniu 22.11.2013 r., po uprzednim zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie w oparciu o treść art. 10 k.p.a., organ I instancji wydał skarżoną decyzję nr [...] znak: [...].

Organ I instancji wskazał, że przyjęta interpretacja przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. zgodna jest z wykładnią przepisów P.b. zamieszczoną na oficjalnej stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 19.05.2010 r. cyt.: "Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 823/08), organy nadzoru budowlanego mogą nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót zarówno w postanowieniu o wstrzymaniu — art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), jak i w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy - art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest bowiem kontynuacją art. 50 tej ustawy. Pogląd, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane dotyczy określonych czynność i faktycznych, konkretnych robót budowlanych, a nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, jest w obecnym stanie prawnym już nieaktualny, z uwagi na nowelizację dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 z późn.). Od dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. od 31 maja 2004 r., obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może oznaczać obowiązek dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen."

Organ dodatkowo wskazał, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P. b. nie ma charakteru bezwzględnego i winien być stosowany tylko gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W przedmiotowej sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ nie ma podstaw, by wykluczyć możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dopiero wykonanie nakazanych w niniejszej decyzji czynności przez inwestora pozwoli na ocenę przez osobę uprawnioną prawidłowości wykonanych robót, a następnie na rozstrzygnięcie przez organ w przedmiocie ich ewentualnej legalizacji. Należy podkreślić, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P. b. nie kończy postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 51 ust. 3 cyt: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo - w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego".

Tym samym decyzja wydana na podstawie ww. przepisu stanowi jeden ze środków służących osiągnięciu literalnie określonego w art. 51 P.b. celu postępowania naprawczego tj. doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie był uprawniony do badania, czy inwestor robót budowlanych legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 50-51 P.b. nie daje w okolicznościach przedmiotowej sprawy do tego podstaw prawnych. Organ przywołał ocenę prawną wyrażoną w tym przedmiocie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10: przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Z. N. oraz A. M..

Z. N. podniósł zarzut braku posiadania przez A. M. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, że przedłożona ocena techniczno-budowlana nie uwzględnia wszystkich zrealizowanych robót budowlanych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 16 maja 2014 nr [...] znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Z. N. oraz odwołania A. M. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokonał oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji. WINB, po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji, uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Jako przedmiot postępowania organ wskazał ocenę zasadności nałożenia na inwestora przez PINB w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych związanych z przebudową trzech lokali mieszkalnych nr [...], [...] i [...] na mieszkanie dwupoziomowe w budynku wielorodzinnym przy ul. Z. w K..

Jak wynika z czynności wyjaśniających przeprowadzonych przez PINB, A. M. w ramach prowadzonej inwestycji wykonała od końca sierpnia 2013 r. w lokalach nr 2, 4 i 5 budynku mieszkalnego wielorodzinnego szereg robót budowlanych, które polegały m.in. wymianie stolarki okiennej, wykonaniu ścianek działowych murowanych oraz w technologii karton-gips oraz tynków. Wymieniono również instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną i centralnego ogrzewania. Ponadto zostało wykonane przebicie w stropie pomiędzy kondygnacją parteru i piętra, wraz z podparciem istniejącego stropu o konstrukcji drewnianej słupami wzmacniającymi o przekroju 13,50 x 13,50 cm. Bezspornym było również, że Inwestor wykonywał te prace samowolnie, tj. bez zgłoszenia, bądź pozwolenia na budowę. Ponadto w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 23.10.2013 r. ustalono, iż "...zostały wykonane przewody wentylacyjne widoczne na ścianie szczytowej budynku (4 przebicia)." Jednocześnie E. O. (pełnomocnik inwestora) oświadczyła, iż "...roboty w zakresie ww. lokali zostały zakończone na dzień dzisiejszy", jednakże z powodu braku udostępnienia w/w lokali przez inwestora oświadczenie to nie zostało potwierdzone przez pracowników PINB. Zatem organ odwoławczy ma wątpliwość, czy w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 50a P.b.

Organ odwoławczy podniósł również, że postanowieniem z dnia 26.09.2013 r. znak: [...] w K. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. wstrzymał prowadzone przez inwestora A. M. roboty budowlane polegające na przebudowie trzech lokali mieszkalnych na mieszkanie dwupoziomowe w budynku przy ul. Z. w K., ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, a następnie nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni "ekspertyzy technicznej, zawierającej inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych wraz z opisem dotyczącej sprawdzenia sposobu i prawidłowości wykonania wszystkich robót budowlanych i instalacyjnych, związanych z realizowaną przebudową trzech lokali mieszkalnych na mieszkanie dwupoziomowe w budynku wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. Z. w K. - ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej wraz z odniesieniem się w zakresie ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku oraz bezpieczeństwo jego użytkowania pod kątem wykonanego przebicia stropów pomiędzy parterem, a piętrem. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych ww. ekspertyza winna jednoznacznie określać sposób, rodzaj oraz zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem." E. O., pełnomocnik A. M., w ślad za pismem z dnia 5.11.2013 r. przekazała do PINB Opinię techniczno-budowlaną opracowaną przez dr hab. inż. A. W..

Mimo to PINB wydał w dniu 22.11.2013 r. skarżoną decyzję nr [...] znak: [...], którą w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nałożył obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych ze sporną przebudową poprzez ponowne przedłożenie ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną uwzględniającą zakres zrealizowanych robót budowlanych.

Jednakże w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu I instancji jest przedwczesna. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

Organ odwoławczy wskazał, że znane są mu dwie linie orzecznicze sądów administracyjnych rozstrzygające kwestie możliwości oraz braku możliwości nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązku przedłożenia dokumentów jak inwentaryzacja architektoniczno-budowlaną lub ekspertyza techniczna. Wskazał jednak, że w większości sądów administracyjnych orzekających w ww. zakresie dominuje pogląd, iż brak jest możliwości nałożenia takiego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Pogląd ten został wyrażony m.in. w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1160/12, WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1045/12, WSA w Łodzi z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 559/12, WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/GL 322/11.

Obowiązek nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązek dostarczenia określonych dokumentów nie można uznać na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a., lecz jedynie jako uzupełnienie zgromadzonego już materiału dowodowego. Organ wskazał również, że w przypadku nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów organ nadzoru budowlanego w sytuacji wykazania, iż brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, traci możliwość późniejszego wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Organ podkreślił, że w sytuacji wykonania, bądź nie wykonania, przez zobowiązanego obowiązku przedłożenia dokumentów wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., kolejnym i jedynym etapem postępowania administracyjnego jest zastosowanie jednej z norm wynikających z art. 51 ust. 3 P.b.

Tym samym w sytuacji wypełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., który polegałby jedynie na przedłożeniu żądanych dokumentów, organ weryfikując wykonanie obowiązku byłby zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P. b. stwierdzającej wykonanie nałożonego obowiązku, tj. przedłożenie dokumentów i tą decyzją byłby zobligowany zakończyć prowadzone postępowanie administracyjne w trybie art. 50-51 P.b. W niniejszej sprawie, działanie organu nadzoru budowlanego całkowicie przeczyłoby zatem samemu brzmieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., gdyż czynności nałożone przez organ, tj. przedłożenie wymaganych dokumentów w rezultacie nie tylko nie doprowadziłoby wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w rezultacie mogłoby nawet pozostawić wykonane już roboty budowlane w stanie całkowicie sprzecznym z przepisami prawa.

Organ odwoławczy wskazał, iż zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w niniejszej sprawie w celu nałożenia na inwestora spornych robót budowlanych prowadzonych przy lokalach nr [...], [...] i [...] w budynku przy ul. Z. w K. obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów było nieuzasadnione, szczególnie z uwagi na fakt, iż organ I instancji w dniu wydania skarżonej decyzji dysponował dokumentami przedłożonymi w dniu 6.11.2013 r. przez A. M.. Organ odwoławczy stwierdził, iż co prawda inwestor nie wywiązał się w pełni z nałożonego obowiązku, jednakże przedłożył opinię techniczno-budowlaną w określonym przez organ I instancji terminie. Zatem opracowanie to podlegało ocenie organu I instancji w oparciu o art. 80 K.p.a.

Ponadto nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu I instancji, że strona nie dostarczyła żądanej dokumentacji i koniecznym było ponowne nałożenie obowiązku wskazanego w postanowieniu z dnia 26.09.2013 r. znak: [...] w skarżonej decyzji.

Zatem w niniejszym przypadku, mając na uwadze, iż A. M. przedłożyła "Opinię techniczno-budowlaną", jednakże nie spełniającą wymagań określonych w postanowieniu PINB z dnia 26.09.2013 r. znak: [...], organ I instancji działając w oparciu o art. 7 i 77 K.p.a. winien zobowiązać ją do uzupełnienia ww. materiału dowodowego.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 P.b. jest postępowaniem wieloetapowym, zatem po wydaniu postanowienia w oparciu o treść art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. koniecznym było zweryfikowanie wykonania nałożonego tym postanowieniem obowiązku i wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1-2 P. b.. Organ podzielił w pełni zdanie WSA w Warszawie z dnia 4.10.2004 r., sygn. akt: IV SA 2050/03.

W odniesieniu do uwag podnoszonych przez Z. N. w odwołaniu dotyczących braku posiadania przez A. M. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ wskazał, iż nie znajdują one uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy.

Organ wskazał, że na podstawie zgromadzonych przez organ I i II instancji dokumentów w sprawie wynika, iż A. M. jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości zlokalizowanej przy ul. Z. w K. (vide [...], [...], [...], [...].) Jednakże zauważono, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 51 P.b., nie daje podstaw do żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dowodu dysponowania nieruchomością.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 P.b. nie ocenia się bowiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie się ww. prawem jest niezbędne przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może natomiast warunkować udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (vide wyroki NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2140/10 (LEX nr 1138086, NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10

Kolejno, mając na uwadze zarzuty, iż przedłożona ocena techniczno-budowlana nie uwzględnia wszystkich zrealizowanych robót budowlanych, wskazano, iż w trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien określić w trakcie przeprowadzonych oględzin w sposób jednoznaczny zakres zrealizowanych robót budowlanych i stan ich zaawansowania, a następnie w zależności od ustaleń wdrożyć tryb art. 50a P.b., bądź zobowiązać inwestora do przedłożenia pełnej i rzetelnej dokumentacji wskazującej na rodzaj i charakter zrealizowanych robót, w tym, jak już wskazywano w postanowieniu z dnia 26.09.2013 r. znak: [...], uwzględniającej wpływ zrealizowanych robót budowlanych na konstrukcję, statykę budynku i bezpieczeństwo jego użytkowania popartą stosownymi obliczeniami oraz zawierającą dokładną inwentaryzację architektoniczno-budowlaną zrealizowanych robót. Wykonanie wentylacji mechanicznej oraz docieplenia ściany budynku, w którym realizowane są sporne roboty budowlane, a które zostały wykonane po wydanym postanowieniu z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. będą przedmiotem oceny organu I instancji, który podejmie właściwe kroki określone przez przepisy Prawa budowlanego.

Z. N. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego polegające na:

1. naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że organ budowlany w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym wykonywania robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności, w przypadku braku zgody współwłaścicieli na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, nie jest zobligowany nakazać rozbiórki zrealizowanych samowolnie robót budowlanych,

2. naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

W uzasadnieniu zarzutów podniósł, że jego zastrzeżenia budzi część uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która ze względu na treść art. 138 § 2 in fine K.p.a. wiązać będzie organ l instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W ocenie skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaprezentował wykładnię contra legem przepisów art. 50-51 P.b. Skarżący stwierdził, że celem działania organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, również w aspekcie legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku niebudzącego wątpliwości braku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organy nadzoru budowlanego nie mogą sanować samowolnie zrealizowanych robót budowlanych i stawiać i ich inwestora w sytuacji korzystniejszej od sytuacji inwestora, który zamierza rozpocząć realizację robót budowlanych zgodnie z prawem.

W realiach niniejszej sprawy skarżący nigdy nie wyraził zgody na realizację robót budowlanych ingerujących w części wspólne przedmiotowego budynku. Zgodnie z treścią art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że wykonanie przebić w ścianach szczytowych oraz wykonanie przebicia przez drewniany strop jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną (może bowiem mieć wpływ na statykę całego budynku) i nie służy interesowi wszystkich współwłaścicieli. Z tego względu nie ma prawnej możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych przebić w ścianie szczytowej oraz stropie.

Skarżący wskazał również, że organ II instancji uzasadnieniem swojego rozstrzygnięcia ograniczył kompetencję organu l instancji, stwierdzając, iż organ ten ma nie badać kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako kwestii należącej do domeny prawa cywilnego.

Powyższy pogląd jest wykładnią contra legem normy prawnej ust. 1 pkt 1 P.b. i nie może zostać uznany za zasadny w państwie prawa. Pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji jest zaprzeczeniem poglądu wyrażanego powszechnie w doktrynie przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych. W uzasadnieniu powyższej decyzji przywołany został odosobniony pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2012 roku, sygn. akt II OSK 2140/10.

Wobec powyższego skarżący zaprezentował przegląd poglądów prezentowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych. Podniósł, że w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 roku, sygn. akt II OSK 2183/11 Sąd wskazuje wyraźnie: "1. Niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 7 P.b., według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. 2. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 P. b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." Podobnie w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2013 roku, sygn. akt II SA/GI103/13 Sąd stwierdza: "Nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 P. b. i z art. 33 ust. 2 pkt 2 P. b. co do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 P. b." Wskazano też na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 marca 2013 roku "z art. 51 ust. 1 pkt 3 P. b. niewątpliwie wynika, że w pierwszej kolejności nakaz wykonania określonych czynności w procesie naprawczym, nakładany w decyzji organu nadzoru budowlanego, winien być skierowany do inwestora dysponującego tytułem prawnym do nieruchomości."

W kolejnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2013 roku, sygn. akt II OSK 270/12 Sąd wskazał: "1. Nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 P.b., po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym (art. 75-81 k.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 P.b., wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. Oznacza to, że w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.2. Nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. i z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. co do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 P.b., oprócz oczywiście nałożenia obowiązku dysponowania przedmiotowym oświadczeniem".

Powyższe stanowisko zostało również wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 września 2010 roku, sygn. akt II OSK 1483/09: "Właściwą drogą legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wykazaniu innych robót budowlanych, niż wzniesienie obiektu budowlanego, jest postępowanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 P.b.. Postępowanie to służy doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i w jego toku organ może żądać oświadczenia wskazanego w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b." (zobacz również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 133/09).

Na podobnym stanowisku stanął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 września 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 516/08, w którym wskazał, iż "1. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż kwestia przekroczenia granic nieruchomości przy prowadzeniu robót budowlanych może być podnoszona jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Istnienie uprawnienia - o charakterze cywilnoprawnym - do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków zgodności inwestycji z przepisami prawa administracyjnego. 2. Nie ma podstaw, by oceniając kwestię doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.) ograniczać się wyłącznie do przepisów techniczno-budowlanych."

Wobec powyższego skarżący wskazał na ugruntowaną i przeważającą opinię dotyczącą konieczności badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniach legalizacyjnych prowadzonych w oparciu o treść art. 50-51 P.b. Pogląd przeciwny, zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, prowadziłby do nieuprawnionego uprzywilejowania inwestora, który realizuje roboty budowlane bez posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nadto w sytuacji prowadzenia postępowania zgodnie ze wskazaniem zawartym w zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego mógłby wydać decyzję legalizującą zrealizowane samowolnie roboty budowlane. Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji decyzja taka weszłaby do obrotu prawnego, a inwestor samowolnie zrealizowanych robót mógłby legitymować się nią w postępowaniu przed sądem cywilnym. Wobec powyższego nie do przyjęcia jest pogląd prawny zaprezentowany w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do głównego zarzutu skargi dotyczącego kwestii badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 51 P.b. organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie organy nadzoru budowlanego zobligowane są do doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem w aspekcie prawa administracyjnego, pozostawiając sądom powszechnym badanie praw wynikających z prawa cywilnego.

Podkreślono, iż w sprawach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i 51 P.b. brak jest podstaw do żądania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, stwierdzając że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia tego czy inwestor, bez zgody skarżącego, mógł przed organami administracji architektoniczno-budowlanej uzyskać pozwolenie na realizację inwestycji z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma zatem znaczenia na etapie legalizacji inwestycji w oparciu o art. 50 i 51 P.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ drugiej instancji, wydając decyzję kasacyjną, nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy.

Z powyższego wynika więc, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji nie ma uprawnienia do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), która gwarantuje stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zasada ta zostanie zrealizowana wtedy, gdy w sprawie zapadną dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym rozstrzygnięcia te zostaną poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie dotyczyło doprowadzenia wykonanych na zlecenie inwestora A. M. robót budowlanych, związanych z przebudową trzech lokali mieszkalnych nr [...], [...] i [...] na mieszkanie dwupoziomowe w budynku wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. Z. w K. - wykonywanych bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej - do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1."

Obowiązek nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i wydaje decyzję odpowiednio – o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3). Jeżeli zaś budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 P.b.).

Z powyższych uregulowań wynika, że decyzje wydawane na podstawie art. 51 ust. 4 i 5 P.b. są kolejnym etapem w postępowaniu legalizacyjnym i w zależności od zachowania inwestora, są konsekwencją wykonania, bądź nie, obowiązków nałożonych decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Z tego wynika, że decyzja opisana w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. powinna być wydana w taki sposób, aby w następnej kolejności organ nadzoru budowlanego mógł wydać decyzje stosowanie do art. 51 ust. 4 albo ust. 5 tej ustawy i zakończyć postępowanie w sprawie legalizacji samowolnej nadbudowy obiektu. Nieprawidłowe określenie obowiązków w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. może spowodować, że albo inwestor nie będzie w stanie ich wykonać, albo po ich wykonaniu organ nadzoru budowlanego nie będzie mógł wydać decyzji pozwalającej zakończyć postępowanie legalizacyjne.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wykonania czynności polegających na przedłożeniu ekspertyzy technicznej

Z kolei zgodnie z art. 81c ust. 1 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:

1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;

2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym.

2. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

3. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.

4. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Trafnie organ odwoławczy wskazał, że obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie można uznać za rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a., lecz jedynie jako uzupełnienie zgromadzonego już materiału dowodowego. W przypadku nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów organ nadzoru budowlanego w sytuacji wykazania, iż brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, traci możliwość późniejszego wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

W orzecznictwie prezentowane są niżej przedstawione poglądy, słusznie przywołane przez organ, że nakaz nakładany decyzją w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie ma charakteru procesowego i nie służy celom dowodowym. Obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych i wykonania konkretnych robót budowlanych, nie odnoszą się natomiast do dostarczenia dokumentów lub uzupełnienia materiału dowodowego. Obowiązek nakładany w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie może mieć charakteru dowodowego, a więc nie może być utożsamiany z obowiązkiem sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót, przedłożenia stosownych ekspertyz technicznych czy ocen. Ewentualne wątpliwości co do stanu robót (obiektu) i zakresu koniecznych czynności oraz robót, jak również w ogóle samej możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, winny być rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji, z zastosowaniem środków o charakterze dowodowym (wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1160/12, WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1045/12, WSA w Łodzi z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 559/12, WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/GL 322/11.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela wyżej przedstawione stanowisko.

W sytuacji wykonania, bądź nie wykonania, przez zobowiązanego obowiązku przedłożenia dokumentów wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., kolejnym i jedynym etapem postępowania administracyjnego jest zastosowanie jednej z norm wynikających z art. 51 ust. 3 P.b.

Stosownie do art. 51 ust. 3 P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórką obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji wypełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., który polegałby jedynie na przedłożeniu żądanych dokumentów, organ weryfikując wykonanie obowiązku byłby zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. stwierdzającej wykonanie nałożonego obowiązku, tj. przedłożenie dokumentów i tą decyzją byłby zobligowany zakończyć prowadzone postępowanie administracyjne w trybie art. 50-51 P.b. W niniejszej sprawie działanie organu nadzoru budowlanego całkowicie przeczyłoby zatem samemu brzmieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., gdyż czynności nałożone przez organ, tj. przedłożenie wymaganych dokumentów, w rezultacie nie tylko nie doprowadziłoby wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w rezultacie mogłoby nawet pozostawić wykonane już roboty budowlane w stanie całkowicie sprzecznym z przepisami prawa.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, iż zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w niniejszej sprawie w celu nałożenia na inwestora spornych robót budowlanych obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów było nieuzasadnione, szczególnie z uwagi na fakt, iż organ I instancji w dniu wydania skarżonej decyzji dysponował dokumentami przedłożonymi w dniu 6.11.2013 r. przez A. M.. Organ odwoławczy stwierdził, iż co prawda inwestor nie wywiązał się w pełni z nałożonego obowiązku, jednakże przedłożył opinię techniczno-budowlaną w określonym przez organ I instancji terminie. Zatem opracowanie to podlegało ocenie organu I instancji w oparciu o art. 80 K.p.a.

Organ I instancji winien wziąć pod uwagę działanie na podstawie art. 81c ust. 1 i ust. 2 P.b., zgodnie z którymi organy mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, a nawet w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, (...) mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Mając na uwadze, iż A. M. przedłożyła "Opinię techniczno-budowlaną", jednakże nie spełniającą wymagań określonych w postanowieniu PINB z dnia 26.09.2013 r. znak: [...], organ I instancji działając w oparciu o art. 7, 77 K.p.a. oraz art. 81c ust. 1 i 2 P.b. winien zobowiązać ją do uzupełnienia ww. materiału dowodowego.

Zatem nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu I instancji, że inwestor nie dostarczył żądanej dokumentacji i koniecznym było ponowne nałożenie obowiązku wskazanego w postanowieniu z dnia 26.09.2013 r. znak: [...] w skarżonej decyzji.

Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę, iż postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 P.b. jest postępowaniem wieloetapowym, zatem po wydaniu postanowienia w oparciu o treść art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. koniecznym było zweryfikowanie wykonania nałożonego tym postanowieniem obowiązku i wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1-2 P.b.

Słusznie organ przywołał tezę z wyroku WSA w Warszawie z dnia 4.10.2004 r., sygn. akt: IV SA 2050/03, który wskazał, że jeżeli organ nałożył te obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., to tym samym wyłączył dalsze możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w oparciu o ten przepis, to jest możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Bowiem po raz drugi w oparciu o ten przepis, organ nie może wydać już decyzji. Dostarczenie określonych dokumentów z pewnością nie jest tą czynnością, która może doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.

W odniesieniu do zarzutów podnoszonych przez Z. N. w odwołaniu, a dotyczących braku posiadania przez A. M. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ trafnie wskazał, iż nie znajdują one uzasadnienia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.

Stosownie do art. 34 ust. 4 pkt 2 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ wskazał, że na podstawie zgromadzonych przez organ I i II instancji dokumentów w sprawie wynika, iż A. M. jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości zlokalizowanej przy ul. Z. w K. (vide [...], [...], [...], [...].)

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela funkcjonujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym art. 51 P.b. nie daje podstaw do żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 P.b. nie ocenia się prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie się ww. prawem jest niezbędne przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może natomiast warunkować udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2140/10 (LEX nr 1138086). "Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie może żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10).

Słusznie organ odwoławczy nakazał w trakcie ponownie prowadzonego postępowania przez organ I instancji określić w toku przeprowadzonych oględzin w sposób jednoznaczny zakres zrealizowanych robót budowlanych i stan ich zaawansowania.

Następnie w zależności od ustaleń organ I instancji powinien:

- wdrożyć tryb z art. 50a P.b., zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem:

1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części;

2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, bądź

- zobowiązać inwestora do przedłożenia pełnej i rzetelnej dokumentacji wskazującej na rodzaj i charakter zrealizowanych robót, w tym, jak już wskazywano w postanowieniu z dnia 26.09.2013 r. znak: [...] uwzględniającej wpływ zrealizowanych robót budowlanych na konstrukcję, statykę budynku i bezpieczeństwo jego użytkowania popartą stosownymi obliczeniami oraz zawierającą dokładną inwentaryzację architektoniczno-budowlaną zrealizowanych robót.

Wykonanie wentylacji mechanicznej oraz docieplenia ściany budynku, w którym realizowane są sporne roboty budowlane, a które zostały wykonane po wydanym postanowieniu z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. będą przedmiotem oceny organu I instancji, który podejmie właściwe kroki określone przez przepisy Prawa budowlanego.

Ponadto Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wobec powyższego nie mógł przynieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Reasumując, wobec charakteru nałożonego na inwestora obowiązku przez organ I instancji, zaskarżona decyzja kasatoryjna słusznie stwierdziła wydanie decyzji I instancji z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organu drugiej instancji nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.