Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2476/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 2,  art. 135 ust. 1,  art. 134 ust. 3 i 4,  art. 154
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: W świetle zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zasada korzyści).

TEZY

W świetle zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zasada korzyści).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan faktyczny

1. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Z. K. w wysokości [..] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa działki ew. nr [...] z obrębu [...] w J. o pow. [..] m2 przejętej na realizację drogi gminnej i zobowiązał do jego wypłaty Gminę J. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. C., który ustalając wartość przyjął do porównania nieruchomości niezabudowane o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe ekstensywne tj. takie jak gruntów przyległych do przedmiotu wyceny. Biegły odrzucił transakcje nieruchomościami drogowymi, jako niespełniające kryterium określonego w art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", co wyjaśnił w piśmie z dnia [...] marca 2012 r.

2. Gmina J. wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając niezasadne uznanie za wiarygodną opinii sporządzonej przez biegłego.

3. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] października 2012 r. nr [...] uchylił w całości powołaną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", jednoznacznie wskazuje, że określenie wartości rynkowej, poprzez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości wśród gruntów przyległych jest możliwe dopiero po stwierdzeniu niemożności uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Natomiast rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Organ I instancji nie wyjaśnił powyższej kwestii, czym w konsekwencji naruszył art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa", poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegający na uznaniu za wiarygodny sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Zdaniem Wojewody konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

4. Z. K. na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego:

- art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie hierarchiczności § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wbrew treści art. 151 ust. 1 ugn;

- naruszenie art. 151 ust. 1 ugn poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na nakazaniu ustalenia wartości rynkowej szacowanej nieruchomości przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych, pomimo że transakcje te nie spełniają wymagań cen transakcyjnych przewidzianych w art. 151 ust. 1 ugn;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 Kpa poprzez błędną oceną operatu szacunkowego oraz art. 138 § 2 Kpa.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

II. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów niż przytoczone w skardze. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.); powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

2. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy.

Stosownie do treści art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Odszkodowanie winno odpowiadać - co do zasady - wartości rynkowej nieruchomości, czyli przewidywanej cenie, która jest możliwa do uzyskania na rynku. Podstawą do określenia tej wartości są ceny transakcyjne z umów, które były zawierane przy spełnieniu następujących warunków:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy,

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Zgodnie z art. 135 ust. 1 ugn, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Określając wartość odtworzeniową nieruchomości, odrębnie szacuje się wartość gruntu oraz odrębnie wartość części składowych, szacując ich koszt odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia.

Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały natomiast w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985).

W myśl § 36 ust. 1 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ustaleniu lokalizacji autostrady, o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej), ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia zatem w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 tego rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

3. Zarzuty skargi odnoszą się do pozbawienia wywłaszczanego z prawa do słusznego jego zdaniem odszkodowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter cywilnoprawny, jak każde roszczenie odszkodowawcze, a jest jedynie ustalane w drodze aktu administracyjnego. Forma aktu administracyjnego nie może jednak przesądzać o publicznoprawnym charakterze tego roszczenia. Również w piśmiennictwie prawniczym prezentowany jest pogląd, że roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny (T. Woś Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 2011; M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 270-271; J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 459-463; E. Lemańska, Przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości). To założenie implikuje konieczność ustalenia odszkodowania w granicach wartości szkody. Przy tym wysokość tej szkody może być normatywnie ograniczona np. poprzez wyłączenie odszkodowania za utracone pożytki. Jednakże słuszne odszkodowanie ma być rekompensatą umożliwiającą osobie pozbawionej prawa do jego "odtworzenia". Możliwość przywrócenia materialnego statusu sprzed wywłaszczenia jest fundamentem słusznego odszkodowania, na co zwracał kilkakrotnie uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka (m.in. sprawa EFSTATHIOU AND MICHAILIDIS & Co. MOTEL AMERIKA v. GRECJI 55794/00).

4. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Początkowo Trybunał prezentował stanowisko, że słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub ujmując szerzej, takie które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem (por. orzeczenia: z dnia 8 maja 1990 r. sygn. akt K 1/90, OTK w 1990 r. poz. 2; z dnia 19 czerwca 1990 r. sygn. akt K 2/90, OTK w 1990 r. poz. 3 i powołane tam orzeczenia sprzed 1989 r.). W późniejszych orzeczeniach Trybunał zaprezentował stanowisko bardziej umiarkowane, zgodnie z którym odszkodowanie powinno być tylko w sposób racjonalny "związane" z wartością wywłaszczonej nieruchomości, co nie oznacza, że w każdym wypadku musi ono dokładnie odpowiadać tej wartości (por. wyrok z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02).

5. Natomiast sam mechanizm ustalania odszkodowania za wywłaszczane drogi zawarty w § 36 ust. 1 i 4 powołanego rozporządzenia (w wersji obowiązującej do dnia 26 sierpnia 2011 r.) Trybunał uznał za zgodny z Konstytucją RP w wyroku z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że "w sytuacji, gdy wraz z wywłaszczeniem zmienia się przeznaczenie nieruchomości, poświęcone są dwa ustępy art. 134 ugn. Według ust. 3 "jeśli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości" (a zatem albo wartość pozostaje bez zmian, albo ulega obniżeniu), wartość tę określa się według "aktualnego sposobu jej użytkowania". Przepis ten zapobiega zubożeniu właściciela, które nastąpiłoby, gdyby określić wartość z uwzględnieniem nowego przeznaczenia nieruchomości. Wyraża zatem tę samą myśl, która leży u podstaw regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a mianowicie nakazuje zawrzeć w odszkodowaniu rentę planistyczną. Natomiast art. 134 ust. 4 ugn odnosi się do sytuacji, gdy cel wywłaszczenia wpływa na zwiększenie wartości nieruchomości. W takim wypadku jako podstawę określenia wysokości odszkodowania przyjmuje się ten alternatywny sposób użytkowania, co jest oczywiście korzystne dla właściciela". Stanowisko to, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, sąd związany jest orzeczeniem o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Sąd nie jest związany uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdził zgodność przepisu prawnego aktu normatywnego z ustawą.

6. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma dekodowanie normy prawnej zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 ugn określającej zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 3 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). Przy tym przepisy te nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu lecz o przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem. Wobec tego należy przyjąć, iż ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.

Wywłaszczany nie może bowiem ponosić negatywnych skutków, poprzez obniżenie wysokości odszkodowania, z tego powodu, iż jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny.

Przepis art. 134 ust. 3 ugn nawet w pierwotnej wersji ustawy mówił o tym, że "Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości". Przepis ten nie może być absolutnie odczytywany jako regulujący sytuację, gdy wraz z wywłaszczeniem zmienia się przeznaczenie nieruchomości. Wręcz przeciwnie, przewiduje on ogólną zasadę dotyczącą ustalania wysokości odszkodowania.

7. Przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny oznacza w istocie konieczność jej nabycia przez podmiot, który będzie realizował ten cel. Przy tym cena nieruchomości nie zmienia się z uwagi na to, czy jest nabywana przymusowo, czy też w drodze umowy cywilnoprawnej. Trudno racjonalnie uzasadnić obniżenie odszkodowania tym, że nieruchomości drogowe (w szczególności zaś działki zajęte pod drogi) mają niższe ceny, aniżeli nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu np. mieszkaniowe, czy usługowe. Odwołując się do innego przykładu można wskazać, że przeznaczenie nieruchomości mieszkaniowej pod sztuczny zbiornik wodny nie daje prawa do obniżenia odszkodowania z tego powodu, że przeznaczenie nieruchomości na ten cel obniżyło jej wartość. Regulację powyższą można określić jako zasadę korzyści, której celem jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczanego wartości.

8. Konieczne jest jeszcze ustalenie relacji pomiędzy art. 134 ust. 3 i 4 ugn, a art. 36 ust. 1- 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – instytucja renty planistycznej. W szczególności nie można mówić w ogóle, że w polskim prawie proces uzyskania odszkodowania jest dwuetapowy tj. obejmujący w pierwszym etapie obniżenie wartości nieruchomości z tytułu wprowadzenia do planu inwestycji celu publicznego, a w drugim odszkodowanie za klasyczne wywłaszczenie. Po pierwsze art. 36 ust. 1 ustawy planistycznej, zdaniem sądu, nie ma charakteru wywłaszczeniowego (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV CSK 619/11). Po drugie, przepis ten daje stronie jedynie subsydiarnie prawo, a nie obowiązek dochodzenia odszkodowania za rzeczywistą szkodę albo wykupu nieruchomości, z której właściciel albo użytkownik wieczysty nie może korzystać wskutek wprowadzenia określonych norm planistycznych. Zrealizowanie tych roszczeń np. otrzymanie od gminy odszkodowania za rzeczywistą szkodę odpowiadająca zmniejszeniu wartości nieruchomości miałoby ewentualny wpływ na uwzględnienie tej sumy przy ustalaniu odszkodowania. Przy tym wskazać należy na brak spójności normatywnej pomiędzy art. 36 ust 1-2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a art. 134-135 ugn. W oparciu o art. 36 ust. 1 do 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina nabywa nieruchomości wg. wartości ustalonej na podstawie przeznaczenia (sposobu korzystania) obowiązującego przed wejściem w życie nowego planu. Tym samym trudno byłoby takie transakcje, kiedy gmina nabywa nieruchomość z uwagi na jej przeznaczenie w planie na cel publiczny uznać za transakcje nieruchomością drogową, która miałaby następnie stanowić punkt odniesienia dla ustalania cen nieruchomości wg. alternatywnego sposobu korzystania tj. w tym przypadku drogowego na podstawie art. 134 ust. 4 ugn.

9. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że stanowisko przyjęte przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stoi w oczywistej sprzeczności z powyższą zasadą korzyści wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 ugn. Nie można bowiem uznać, iż w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne prawidłowe jest uwzględnienie w pierwszej kolejności cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie może wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 ugn. Przepisy te zawarte są bowiem w akcie wyższego rzędu – ustawie. Uznanie, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia zawiera normę pozostającą w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, iż rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy, nie może bowiem pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane. W tej sytuacji należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa.

10. Interpretacja § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia przez pryzmat zasady korzyści znajduje dodatkowo potwierdzenie w stanowisku Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawartym w "Informacji o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych" z dnia [...] grudnia 2011 r. (dostępna na stronie internetowej tego Ministerstwa), w której stwierdzono, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. Sąd w niniejszym składzie w całości to stanowisko akceptuje, jako służące realizacji zasady słusznego odszkodowania.

11. W świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, brak jest więc podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie biegły nie dokonał takiej analizy, konieczne jest zwrócenie się przez Wojewodę [...] do biegłego o uzupełnienie opinii o wskazanie, które ceny są korzystniejsze.

12. Rację należy natomiast przyznać Wojewodzie [...], że niedopuszczalne było odrzucenie a priori cen nieruchomości nabywanych pod drogi. Nie można transakcji drogowych odrzucić jako niespełniających warunków transakcji rynkowych. Niemniej jednak kwestia ta nie uzasadniała w świetle art. 136 i 138 § 2 Kpa automatycznego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jeżeli biegły uzupełniłby opinię o porównanie cen nieruchomości o aktualnym sposobie użytkowania z cenami nieruchomości nabywanych pod drogi i okazałoby się, że ceny stanowiące podstawę określenia wartości w operacie z dnia [...] listopada 2011 r. są prawidłowe to, po ewentualnym potwierdzeniu aktualności operatu, brak byłoby przeszkód do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

Uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 ugn oraz 138 § 2 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 152 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.