Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 99/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Protokolant: asystent sędziego Bartłomiej Hamadyk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Lubań z dnia 22 kwietnia 2016 r., nr XV/124/2016 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubań I. stwierdza nieważność rozdziału 2.1.6 "Tereny usług sportowych" Kierunków zagospodarowania przestrzennego (tom II) "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubań" oraz odpowiadającego mu fragmentu części graficznej Studium oznaczonego symbolem US; II. zasądza od Gminy Lubań na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 22 kwietnia 2016 r. Rada Gminy Lubań podjęła uchwałę nr XV/124/2016 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubań".

Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na tę uchwałę wnioskując o stwierdzenie nieważności rozdziału 2.1.6 "Tereny usług sportowych" Kierunków zagospodarowania przestrzennego (tom II) "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubań" oraz odpowiadającego mu fragmentu części graficznej studium oznaczonego symbolem US oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ nadzoru zarzucił podjęcie wskazanego fragmentu uchwały z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm. – dalej - u.p.z.p.) w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233 dalej - ,,rozporządzenie").

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy Lubań podjęła przedmiotową uchwałę na sesji w dniu 22 kwietnia 2016 r., a wpłynęła ona do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 5 maja 2016 r., zatem upłynął już termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co powoduje wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Uzasadniając konieczność zweryfikowania uchwały organ wskazał, iż w toku badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdził, że rozdziału 2.1.6 "Tereny usług sportowych" Kierunków zagospodarowania przestrzennego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubań" podjęto z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia. We wskazanym fragmencie studium, w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego postanowiono, że: "Na terenach rozwoju usług sportowych dopuszcza się przeznaczenie terenu na obiekty i urządzenia związane z kulturą fizyczną i sportem, takie jak hale sportowe, stadiony i boiska. Planuje się powstanie kompleksów szkolno-sportowych kreujących przyjazną i wielofunkcyjną przestrzeń publiczną dla mieszkańców, zapewniającą im warunki do dalszego wszechstronnego rozwoju fizycznego. Na wyznaczonych terenach dopuszcza się budowę obiektów związanych z rekreacją, w tym place zabaw i place fitness (na świeżym powietrzu)" (str. 17 studium). Zatem dopuszczono budowę hal sportowych, stadionów i boisk. W żadnej części studium nie określono natomiast parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, tak jak uczyniono to dla zabudowy mieszkaniowej, usługowej, przemysłowo-usługowej (rozdział 2.3. str. 21 studium).

Podany zapis według skarżącego narusza wskazane przepisy, gdyż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy obligatoryjnie uregulować kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Wynika to wprost z treści art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p., który stanowi: w studium określa się w szczególności: kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Uszczegółowienie zapisu ustawowego stanowi § 6 pkt 2 rozporządzenia wyznaczający standardy dotyczące zapisów części tekstowej projektu studium. Przepis rozporządzenia wskazuje, iż jednym z wymogów części tekstowej projektu studium są ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Z obu zapisów wynika, że parametry i wskaźniki urbanistyczne są elementem obligatoryjnym projektu studium. Należy mieć na uwadze, że ten element studium, tak jak każdy inny wymieniony w art. 10 ustawy, należy każdorazowo odnosić do konkretnych okoliczności faktycznych. Nie zawsze zatem istnieje konieczność ich regulacji.

Na terenie US "tereny usług sportowych" dopuszcza się przeznaczenie terenu na obiekty i urządzenia związane z kulturą fizyczną i sportem, takie jak hale sportowe, stadiony i boiska. Planuje się powstanie kompleksów szkolno-sportowych kreujących przyjazną i wielofunkcyjną przestrzeń publiczną dla mieszkańców, zapewniającą im warunki do dalszego wszechstronnego rozwoju fizycznego. Na wyznaczonych terenach dopuszcza się budowę obiektów związanych z rekreacją, w tym place zabaw i place fitness (na świeżym powietrzu).

Wojewoda w motywach skargi odwołał się do przyczyn braku określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla terenów US wskazanych w toku postępowania wyjaśniającego przez Wójta Gminy Lubań. W kierowanym do organu nadzoru piśmie podano, że z wagi na specyfikę obiektów i urządzeń związanych z infrastrukturą sportową nie wyznaczono parametrów i wskaźników zabudowy. Parametry te będą uzależnione od konkretnych projektów budowlanych i zostaną ustalone na etapie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina Lubań w granicach administracyjnych objęta jest obowiązujących planem zagospodarowania przestrzennego. Skomplikowanie procesu planowania na jej terenie wynika z tego, że aby zmienić miejscowy plan najpierw należy zmienić studium tak aby spełnić wymóg z art. 20 u.p.z.p. tj. nienaruszalności studium. Biorąc pod uwagę, że studium zmienia się raz na kilka lat, czas jego opracowywania jest bardzo długi a koszty wysokie, Wójt musi myśleć perspektywicznie i rezerwować tereny pod funkcje, które zostaną zrealizowane w odległej przyszłości, aby zapobiec częstej konieczności zmiany studium. Tak też ma się sytuacja gdy chodzi o tereny US. Gmina rezerwuje obszar pod usługi sportu, nie precyzuje dokładnie jakiego rodzaju sport to będzie, a tym samym nie precyzuje parametrów zabudowy aby w przyszłości nie zablokować własnej inwestycji. W związku z charakterem i różnorodnością obiektów sportowych, oraz specyfiką obszaru na którym powstaną (ukształtowanie terenu, warunki geologiczne, nośność podłoża), nie ustalono parametrów i wskaźników na etapie studium. Studium wyznacza tylko miejsca z przeznaczeniem na takie tereny, oraz kierunki, które zostaną uściślone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W innym piśmie Wójt Gminy Lubań dodatkowo argumentował, że opracowuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z poszanowaniem zasad ładu przestrzennego i nie dopuści, aby na terenie gminy powstały obiekty, które w jakikolwiek sposób wpłyną negatywnie na estetykę i harmonijność obszaru. Dodatkowo studium zmienia się raz na kilka lat, czas jego opracowywania jest bardzo długi, wiąże się z wysokimi kosztami, w związku z czym gmina musi myśleć perspektywicznie i rezerwować tereny pod funkcje, które zostaną zrealizowane w odległej przyszłości, aby zapobiec częstej konieczności zmiany dokumentu. Parametry i wskaźniki zabudowy nie zostały ustalone w związku z charakterem i różnorodnością obiektów sportowych w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubań". Studium wyznaczyło tylko miejsce z przeznaczeniem na takie tereny oraz kierunki, które zostaną, uściślone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Obecnie rozwój wielu inwestycji na terenie gminy zależy od umiejętności pozyskania środków unijnych. Brak konkretnych parametrów dla terenów US daje gminie szerokie możliwości decyzji przy aplikowaniu o dofinansowania unijne, bądź ubiegania się o środki od inwestorów prywatnych. Podanie ścisłych parametrów w znacznym stopniu ograniczy gminę w możliwościach wykorzystania środków na cele związane z rozwojem usług sportu. W ocenie Wójta pozostawienie terenów US bez parametrów zabudowy daje gminie szersze możliwości wykorzystania środków unijnych przewidzianych w programach na lata 2014-2020. W piśmie wskazano, iż znaczna część funduszy unijnych jest zarezerwowana na rozwój sportu i rekreacji w celu wsparcia rozwoju młodzieży szkolnej. Racjonalna gospodarka, której celem jest działanie gminy, musi się opierać na analizie aktualnych potrzeb i potencjału, natomiast warunkiem racjonalnego gospodarowania jest możliwość wyboru pomiędzy różnymi wariantami. Ustalenie w tym przypadku parametrów zabudowy skutkować w przyszłości może ograniczeniem możliwości inwestycyjnych i blokowaniem rozwoju obszarów US, a aplikacja po wymienione wyżej środki będzie albo ograniczona, albo też będzie zmuszała gminę do zmiany studium, co jest na tyle długą procedurą, że może ona skutecznie takie działania uniemożliwić. Podkreślono także, iż nowa perspektywa finansowania opiera się również na projektach obywatelskich wskazując jednocześnie, iż celem takiej polityki jest szersza partycypacja społeczna i dostosowanie inwestycji do realnych potrzeb ludności, nie zaś do wydawania pieniędzy na bezzasadne, z punktu widzenia obywatela, inwestycje, mające na celu spełnienie narzuconych sztywnych wymogów i parametrów będących często barierą rozwoju. Tak więc przy ubieganiu się o dofinansowanie gmina nie będzie tak bardzo związana zapisami studium, co da jej szersze możliwości rozwojowe i pozwoli dostosować miejscowe plany do konkretnych inwestycji.

Wójt dodatkowo wskazywał, iż brak parametrów i wskaźników zabudowy nie doprowadzi do sytuacji, w której gmina opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie będzie mogła wywiązać się z obowiązku na nią nałożonego art. 20 u.p.z.p.. "Nie naruszanie" ustaleń studium będzie w tym wypadku wynikało ze zgodności przeznaczeń terenu, przewidzianych w studium i w sporządzanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca bowiem nigdzie nie napisał, że "nie naruszanie ustaleń studium" dotyczy parametrów zabudowy. Wskazano, iż brak określenia wskaźników i parametrów zabudowy dla niektórych z obszarów wyznaczonych w studium nie jest naruszeniem prawa, na co wskazuje fakt, że ustawodawca zróżnicował ważności tego elementu w studium i planie miejscowym. Powołano się na treść art. 15 u.p.z.p. wskazując, iż zgodnie z jego treścią "w planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów".

Odwołując się do art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia podano, iż znajdujące się tam zapisy stanowią, że "powinny w szczególności określać"' a nie "'określa się obowiązkowo" jak ma to miejsce w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca nie określił, jakie parametry i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów należy określić w studium, dając tym samym pewną dowolność samorządom w zakresie sposobu określania polityki przestrzennej gmin.

W ramach szczegółowego uzasadnienia skargi Wojewoda Dolnośląski nie uwzględnił argumentacji Wójta Gminy Lubań. Wskazując na programowy charakter studium oraz wymogi wynikające z przepisów ustawy i rozporządzenia względem jego zakresu i zawartości. Prawidłowy sposób procedowania nad studium poparto stanowiskami zaczerpniętymi z orzeczeń sądów administracyjnych. Następne organ nadzoru po przytoczeniu art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia uznał, że w przedmiotowym studium w części dotyczącej kierunków zagospodarowania gminy, Rada nie odniosła się do wszystkich elementów przedmiotowo istotnych, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie określiła wskaźników zagospodarowania i użytkowania dla terenów US przeznaczonych pod zabudowę. Według Wojewody Dolnośląskiego ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Nadto uznając kwestię określenia wskaźników zagospodarowania terenu za ustalenia o charakterze wiążącym przy planowaniu miejscowym podano, że postanowienia regulujące tę materię powinny zostać zawarte w studium, zaś studium w odniesieniu do terenów oznaczonych US ustaleń takich nie zawiera, gdyż nie zostały określone w żaden sposób ani minimalne, ani maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne.

Co prawda organ nadzoru podzielił stanowisko Wójta Gminy Lubań co do charakteru studium jako aktu elastycznego, stwarzającego nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwalającego na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych, jednak zwrócił uwagę na skutki prawne uchwalenia studium. Określono je jako daleko idące z tej przyczyny, iż ustawa wymaga aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszały postanowień studium. Odpowiednie zapisy w tym względzie zawiera rozporządzenie, gdzie w § 6 pkt 2 podano, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazanie terenów do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Według Wojewody treść rozporządzenia wskazuje na konieczność określenia w studium minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, zaś w przedmiotowym studium w odniesieniu do terenu US kwestia ta została pominięta. Zwrócono uwagę na zależność między studium a planem miejscowym polegającą na zawarciu w tym pierwszym ustaleń wiążących plan zagospodarowania. Wójt ma obowiązek sporządzić projekt planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium, a na podstawie art. 20 u.p.z.p. stwierdza się, że plan nie narusza ustaleń studium. W konsekwencji procedura oceny zgodności projektu planu ze studium stawia wymóg czytelnej i jednoznacznej redakcji studium.

Po przypomnieniu zasady, w myśl której studium jako akt gminnej polityki planistycznej nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, jednakże określając politykę przestrzenną gminy, wiąże jednocześnie wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych organ nadzoru podał, że te postanowienia studium, które są wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego i determinują treść planu miejscowego powinny cechować się kategorycznością i jednoznacznością zapisów. Studium określając te elementy, które obligatoryjnie są uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium powinno elementy te regulować. Postanowienia studium o charakterze wiążącym dla planów miejscowych są przenoszone ze studium do planu miejscowego, po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych, określeniu granic obszarów, lokalizacji infrastruktury w terenie itd.

Organ nadzoru wskazując na § 6 pkt 2 rozporządzenia uznał, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny określać w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, przy czym zaznaczył, iż mogą zostać one określone w sposób elastyczny poprzez wskazanie ich maksymalnych i minimalnych parametrów. Z kolei jako niedopuszczalne uznano ich nieokreślenie.

Po odwołaniu się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. traktującego o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnym naruszeniu trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, brak obligatoryjnego elementu studium uznano za naruszenie zasad sporządzania studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubań wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego odwołując się do uchwały z dnia 5 stycznia 2017 r., nr NK-N.4131.66.3.2016.JB, którą w § 1 uznano skargę za niezasadną.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego podtrzymał skargę zarzuty i wnioski w niej zawarte, zaś zastępca Wójta Gminy Lubań wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1006) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej p.p.s.a) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie natomiast do art. 147 § 1 ww. ustawy, sąd uwzględniając skargi na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli według podanych wyżej kryteriów jest uchwała Rady Gminy Lubań, nr XV/124/16, z dnia 22 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia zamiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubań.

Oceniając powyższą uchwałę pod względem legalności Sąd uznał, że zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego fragmenty uchwały są wadliwe, gdyż podjęte zostały z naruszeniem zasad sporządzania studium przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Wiążą się one zatem z problematyką sporządzania aktu planistycznego. Dotyczą zawartości tego aktu (części tekstowej i graficznej), podjętych w nim ustaleń, jak też standardów dokumentacji planistycznej.

W ocenie składu orzekającego, należało podzielić w całości zarzuty organu nadzoru co do naruszenia zasad sporządzenia studium wynikających z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., przez nieokreślenie dla terenów usług sportowych (US) ujętych w punkcie 2.1.6 uchwały oraz wskazanych w załączniku graficznym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Na mocy art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. organy gminy opracowując i uchwalając studium uwzględniają w nim w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

W realiach przedmiotowego studium wolą gminnego prawodawcy było wyznaczenie terenu opisanego jako US, gdzie przewidziano realizację obiektów i urządzeń związanych z kulturą fizyczną i sportem, takie jak hale sportowe, stadiony i boiska. Jak wynika z literalnego zapisu omawianego fragmentu planowano powstanie kompleksów szkolno-sportowych kreujących przyjazną i wielofunkcyjną przestrzeń publiczną dla mieszkańców, zapewniającą im warunki do dalszego wszechstronnego rozwoju fizycznego. Dodatkowo na tym terenie dopuszczono budowę obiektów związanych z rekreacją, w tym place zabaw i place fitness (na świeżym powietrzu). Analiza powyższego zapisu bezwzględnie przesądza o funkcji jaką przypisano danemu terenowi, niemniej jednak dostrzegalne jest szerokie spektrum potencjalnych obiektów jakie z założenia przewidziano do realizacji. Poza kierunkiem przewidzianej w studium zabudowy zasadniczo nie zakreślono żadnych reguł jakie miałyby w przyszłości być ujęte w planie miejscowym względem np. wysokości, powierzchni zabudowy czy liczy kondygnacji.

Nie można tracić z pola widzenia intencji jakimi kierowała się Rada poprzestając w zapisach studium odnośnie terenów oznaczonych jako US na szerokim ale zarazem ogólnym oznaczeniu potencjalnie możliwych do realizacji obiektów. Dość jednoznacznie wypowiadał się bowiem Wójt Gminy Lubań w korespondencji prowadzonej z Wojewodą Dolnośląskim, gdzie ogólność zapisów uzasadniano uniknięciem ,,zablokowania" w przyszłości planowanej inwestycji. Logiczne i czytelne są również aspekty ekonomiczne, gdyż realizacja obiektów usług sportowych wiązać się może z pozyskiwaniem różnego rodzaju środków, które mogą uwzględniać konkretną zabudowę, co w przypadku szczegółowo sporządzonego studium może nawet uniemożliwiać ich realizację. Nie jest jednak do zaakceptowania sytuacja, gdzie ewentualne cele prowadzą do takiego zredagowania zapisów studium, które nie wyczerpują minimalnych treści zakreślonych przepisami prawa. Zdecydowanie należy podkreślić, że nietrafne jest założenie wyprowadzone z wykładni gramatycznej zapisów art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia. Według Rady skoro w ustawie podano, że ,,w studium określa się w szczególności" zaś w rozporządzeniu odnośnie ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów uznano, iż ,,powinny w szczególności określać", to ze względu na odmienność zapisów od tych jakie mają miejsce w przypadku uchwalania planu zagospodarowania i w przypadku studium, ustawodawca nie określił w istocie jakie wskaźniki i parametry należy określić w studium. Z całą pewnością zapisy studium posiadają mniejszy stopień precyzyjności i uszczegółowiane czy konkretyzowane są one dopiero na zasadniczym etapie postępowania planistycznego tj. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak ustawodawca nie pozostawił radzie swobody w decydowaniu, które wskaźniki i w jakim zakresie należy uwzględnić, a jakie można pominąć. Wykładnia art. 10 ust. 2 u.p.z.p. czy § 6 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawiają wątpliwości, że skoro ustawodawca wskazał, że ,,w studium określa się w szczególności", czy też podał, że zapisy ,,powinny zawierać" mowa jest o elementach niezbędnych, istotnych i koniecznych do określenia. To, że zapisy mówią o określeniu ,,w szczególności" czy ,,powinny w szczególności określać" faktycznie nie daje możliwość, jak chce tego rada, ograniczenia elementów studium. Innymi słowy zastosowane pojęcia należy rozumieć w ten sposób, że omawiane przepisy wskazują minimum elementów studium w zakresie jego zawartości.

W realiach badanej sprawy nie istniały przecież przeszkody aby wskaźniki zabudowy wyznaczyć dla różnorakiego rodzaju zabudowy ujętej w studium i określić te parametry w wartościach umożliwiających ich realizację w przyszłości. Analiza zapisów studium dla poszczególnego rodzaju zabudowy prowadzi do stwierdzenia, że w rozdziale 2.3 zawarto parametry i wskaźniki dla zabudowy mieszkaniowo- usługowej, usługowej, przemysłowej czy przemysłowo-usługowej. Nie określono jednak ani w rozdziale 2.1.6 ani w rozdziale 2.3 żadnych parametrów i wskaźników dla terenu usług sportowych. Rozbieżność zapisów studium co do poszczególnych kategorii terenów o różnym przeznaczeniu potwierdza odmienne podejście w studium do terenów usług sportowych.

W takich okolicznościach zasadnie wywodzi Wojewoda Dolnośląski, że kwestionowany fragment uchwały w części tekstowej i graficznej narusza zarówno art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. jak i § 6 pkt 2 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 3231/14), wyraził pogląd, że ,,Ocena legalności studium może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi tu o wady istotne, których nie można pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W konsekwencji, nie może być uznany za nieważny zapis, jeżeli nie można stwierdzić, że został on uchwalony sprzecznie z obowiązującym prawem" - LEX nr 2142426 .

Art. 28 u.p.z.p. jako skutek istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie przewiduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., (sygn. akt I OSK 1388/16) - LEX nr 2230824 wyraził zresztą pogląd, że art. 28 u.p.z.p. zarówno dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zawiera regulację materialnoprawną zastosowania sankcji nieważności, przyjmując jednolitą w tym zakresie konstrukcję podstaw jej zastosowania zarówno do studium jak i miejscowego planu.

Z powyższych względów podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów u.p.z.p oraz rozporządzenia należy uznać za zasadne, wobec powyższego zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust.1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia w zaskarżonej uchwale uzasadniają żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

Z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach swoje wsparcie znajduje w art. 200 p.p.s.a.