Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3065/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 185/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. K. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 lipca 2017 r. sygn. II SA/Po 185/17, oddalił skargę A. K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. Prezydent O. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w O., oznaczenie geodezyjne: obręb [...] działka nr [...]. Prezydent stwierdził, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób który pozwoliłby na określeni zgodnie z wnioskiem wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa oraz, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul.[...], w decyzji określa się dostęp komunikacyjny z ul. [...] i pośredni przez działkę nr [...] na zasadzie służebność a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta O.. W szczególności Kolegium stwierdziło, że z analizy urbanistycznej wynika, iż na obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z zabudową gospodarczą i usługową. Linię zabudowy wyznaczono jako kontynuację istniejącej linii zabudowy, w linii rozgraniczającej ul. [...]. Zdaniem Kolegium, wskaźnik dla przedmiotowej inwestycji, wynoszący 100%, będzie stanowił kontynuację intensywności zabudowy. Podniesiono również, że przedmiotowa inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - zarówno bezpośredni od ul. [...], jak również pośredni na zasadzie służebności przez działkę nr [...]. Jak bowiem wynika z wyroku Sądu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim z [...] grudnia 2006 r. sygn. akt [...], załączonego do materiału dowodowego niniejszej sprawy, służebność gruntowa przez działkę nr [...] obciążona prawem przechodu i pojazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli przedmiotowej działki nr [...] i przebiega począwszy od ulicy [...] wzdłuż działki [...].

2. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła skarżąca ograniczenie jej prawa własności i uprawnień właścicielskich do działki nr [...]. Wskazała, że służebność przechodu i przejazdu przez jej działkę - ustanowiona w celu umożliwienia dostępu do drzwi zaplecza istniejącego wówczas sklepu spożywczego usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...], obecnie ma służyć dostępowi do części mieszkalnej planowanego budynku. 3. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

4. Uczestnicy postępowania I. G. i R. G. również wnieśli o jej oddalenie.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z 6 lipca 2017 r. powyższą skargę oddalił, wskazując jednak błędnie w uzasadnieniu wyroku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącej, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w oparciu o źle wyznaczony obszar analizowany. Wyniki analizy urbanistycznej wykazały, że spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz.U. z 2016 r. poz. 788 ze zm.; dalej upzp), planowany budynek będzie nawiązywał funkcję do występującej w sąsiedztwie zabudowy, a jego parametry jak obowiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu zostały ustalone zgodnie z prawem.

Sąd I instancji zgodził się z ustaleniami organów, iż spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp – teren inwestycji (działka [...]) posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Działka nr [...] obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu o szerokości 3 metrów wzdłuż granicy działek [...] i [...] na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...], co wprost wynika, z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim z [...] grudnia 2006 r. sygn. akt [...]. Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem organy administracji publicznej jak też sąd administracyjny nie są władne nie uwzględnić lub zmieniać prawomocne rozstrzygnięcie sądu powszechnego w zakresie ustanowionej służebności, w tym do ustalenia czy istnieją przesłanki do jej zmiany lub zniesienia w skutek planowanych zmian na gruncie władającym. Zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja w przedmiocie warunków zabudowy w żaden sposób nie wpływa na dotychczasowe uprawnienia właścicielskie skarżącej w stosunku do nieruchomości położnej na działce [...], która to działka już na moment wydania kwestionowanych decyzji była obciążona służebnością.

Ponadto Sąd I instancji nie dopatrzył się także innych uchybień przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, które uzasadniałby ich wyeliminowanie z obiegu prawnego, w szczególności wskazując, że kwestia realizacji potrzeb parkingowych inwestycji winna być przedmiotem ustaleń w decyzji o pozwoleniu na budowę a nie w ramach ustalenia warunków zabudowy.

6. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości (formalnie były to dwa pisma zatytułowane skarga kasacyjna). W skardze kasacyjnej finalnie zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, art. 61 ust. 1 upzp oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588; alej rozporządzenie) - przez błędną wykładnię - poprzez przyjęcie, iż na potrzeby przeprowadzenia analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczalne jest ustalenie obszaru analizowanego w kształcie czworoboku, podczas gdy: językowa i celowościowa interpretacja § 3 ust. 2 i ust. 2 rozporządzenia wskazuje na powinność ustalenia obszaru analizowanego w kształcie koła - w rozporządzeniu przesądzono bowiem, że obszar analizowany wyznaczony ma być "wokół" danej działki budowlanej, a. więc zgodnie ze znaczeniem i etymologią tego słowa działka, której dotyczy planowana inwestycja, znajdować ma się w centrum koła; co więcej, uznanie, że obszar analizowany może przyjmować różne kształty, prowadziłoby do umożliwienia organom administracji dowolnego kształtowania obszaru analizowanego na potrzeby wydawanej decyzji, co mogłoby prowadzić do niedopuszczalnych manipulacji i dostosowywania obszaru analizowanego do założonego z góry wyniku analizy (tymczasem wynikające z rozporządzenia narzucenie konieczności wyznaczania obszaru analizowanego w formie okręgu — a więc "wokół" działki budowlanej — zapewnia obiektywizm działania organów administracji),

2) art. 53 ust. 3 pkt 1 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, art. 61 ust. 1 upzp oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia, § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, § 7 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia oraz § 8 i § 9 rozporządzenia — przez błędną wykładnię — poprzez przyjęcie, że na przeszkodzie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie stoi okoliczność, że część wyznaczonego obszaru analizowanego wykracza poza mapę zasadniczą oraz że w sytuacji takiej można uznać za spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (tj. że planowany budynek będzie nawiązywał funkcją do występującej w sąsiedztwie zabudowy i że parametry planowanego budynku ustalone zostały zgodnie z regułami określonymi w § 4-8 rozporządzenia), podczas gdy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeanalizować należy funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania na całym wyznaczonym obszarze analizowanym (na co wskazuje nie tylko definicja pojęcia "obszar analizowany" zawarta w § 2 pkt 4 rozporządzenia, ale także dalsze — wskazane wyżej — szczegółowe regulacje rozporządzenia dotyczące analizy kolejnych cech i funkcji zabudowy odnoszące się wprost do średnich wartości określonych cech zabudowy na całym obszarze analizowanym), a czemu służyć ma także ujęcie całego obszaru analizowanego na załączniku graficznym; tymczasem przeprowadzenie kompleksowej analizy jest niemożliwe, gdy część wyznaczonego obszaru analizowanego wykracza poza mapę zasadniczą;

3) art. 1 ust. 1 upzp, art. 53 ust. 3 upzp i art. 54 pkt 2 ppkt a i ppkt b upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, art. 61 ust. 1 upzp, oraz § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia — przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie — poprzez uznanie za uprawnione ustalenie w niniejszej sprawie w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 100% oraz poprzez przyjęcie, że średni wskaźnik tej cechy dla obszaru analizowanego wynosi 67%, podczas gdy: (1) organ błędnie ustalił średni wskaźnik powierzchni zabudowy, albowiem nie wziął pod uwagę przy jego ustalaniu całego obszaru analizowanego (co znajduje potwierdzenie w okoliczności, że obszar analizowany wykracza poza mapę zasadniczą), (2) nawet gdyby uznać średni wskaźnik za ustalony prawidłowo — tak znaczne odstępstwo od niego nie znajduje uzasadnienia w analizie funkcji i cech terenów wokół spornej działki nr [...], (3) zezwolenie na całkowitą zabudowę działki pozostaje w rażącej sprzeczności z koniecznością zapewnienia ładu przestrzennego oraz zasadami ochrony środowiska,

4) art. 54 pkt 2 ppkt c) upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, art. 61 ust. 1 upzp oraz § 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz.1589) i § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie Dz.U.z 2019 poz.1065) - przez błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie - poprzez przyjęcie, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne ustalenie konkretnej liczby miejsc postojowych, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy winna określać warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji między innymi przez wskazanie konkretnej liczby miejsc parkingowych, co wynika z prawidłowej wykładni art. 54 pkt 2 ppkt c) upzp oraz - wbrew stanowisku Sądu I instancji - znajduje potwierdzenie w § 2 pkt 6) rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa oraz w $ 18 ust. 2 rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych,

5) art. 54 pkt 2 ppkt a) upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp art. 61 ust. 1 upzp oraz § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy — przez błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie — poprzez przyjęcie, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie trzeba określać udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz że obowiązku w tym zakresie nie wprowadza także § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy wykładnia art. 54 pkt 2 ppkt a upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz § 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia wskazuje na istnienie obowiązku określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, przy czym nawet jeśli postanowienia § 2 pkt 3) powołanego rozporządzenia nie traktować jako samodzielnej podstawy istnienia takiego obowiązku, to jest ono z pewnością ważną przesłanką interpretacyjną przy wykładni art. 54 pkt 2 ppkt a upzp i wskazuje jednoznacznie na istnienie takiego obowiązku;

6) art. 1 ust. 3 upzp, art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 upzp, art. 54 pkt 2 ppkt c i d upzp w zw. z art, 64 ust. 1 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 64 ust. 3 Konstytucji - przez błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie - poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu i nie naruszają interesu skarżącej, a w szczególności, że nie budzi zastrzeżeń wskazanie w decyzji organu I instancji, że obsługa komunikacyjna planowanego budynku realizowana będzie również przy wykorzystaniu służebności przejścia i przejazdu przez działkę nr [...], podczas gdy decyzje te naruszają prawa skarżącej i ograniczają możliwość wykonywania przez nią prawa własności w stosunku do działki nr [...] położonej w O., w tym prawo do jej zagospodarowania, albowiem: (1) zapewniają obsługę komunikacyjną działki [...] przez działkę skarżącej, pomimo że brak jest ku temu jakichkolwiek przesłanek, gdyż działka [...] posiada własny, samodzielny dostęp do drogi publicznej, (2) a nadto — poprzez oderwanie służebności od celu jej ustanowienia — decyzje te zwiększają rzeczywisty rozmiar obciążenia nieruchomości skarżącej w ramach istniejącej służebności oraz ograniczają prawa skarżącej do żądania zniesienia lub zmiany służebności (wkraczając tym samym bezpodstawnie w dziedzinę zastrzeżoną dla prawa cywilnego), a w konsekwencji powyższych naruszeń - naruszenie art. 61 ust. 1 ust. 1-5 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji za zgodne z prawem, podczas gdy obie te decyzje wydane zostały z poważnym naruszeniem prawa.

Zarzucono ponadto naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1, art. 145 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. dalej: Ppsa) w zw. z art. 6 Kpa, art. 15 Kpa oraz art. 138 § 1 Kpa, polegające na oddaleniu skargi na skutek błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiadają prawu, pomimo że decyzje te wydane zostały z naruszeniem podstawowych zasad porządku prawnego i procedury administracyjnej, w tym zasady dwuinstancyjności, albowiem utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2016 r. decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] sierpnia 2016 r. jest drugą decyzją tego organu wydaną w tej samej sprawie (tj. drugą decyzją ustalającą warunki zabudowy na rzecz I. G. w stosunku do działki [...] w związku z tym samym zamierzeniem inwestycyjnym);

2) naruszenie art. 3 § 1, art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 § 1 Kpa, art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art 81 Kpa, art. 80 Kpa, polegające na oddaleniu skargi na skutek błędnego przyjęcia, że postępowanie Kolegium przeprowadzone zostały z poszanowaniem przepisów proceduralnych, podczas gdy organ ten dopuścił się szeregu uchybień proceduralnych, a w szczególności nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczymi nie umożliwił jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, na skutek czego skarżąca nie miała możliwości przedłożenia do akt sprawy dodatkowych dokumentów i złożenia dodatkowych wyjaśnień co spowodowało to, że organ II instancji nie zebrał całego dostępnego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy.

7. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – I. G. i R. G. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.

8.2. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji dotyczące wykładni i stosowania przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dotyczących tak wyznaczenia obszaru analizowanego jak i wskaźników planowanej zabudowy, jak również rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie miejsc parkingowych i powierzchni biologicznie czynnej. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie nieuzasadnione, podobnie jak zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

8.3. Jednak kluczowym problemem w niniejszej sprawie jest kwestia dostępu do drogi poprzez służebność. W tym zakresie doszło do niewłaściwego zastosowania prawa przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, na co zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej. Określone w decyzji zasady dostępu do drogi publicznej, zwiększają rzeczywisty rozmiar obciążenia nieruchomości skarżącej w ramach istniejącej służebności. Kluczowe znaczenie w tej kwestii ma treść wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...]. W jego uzasadnieniu wskazano, że służebność drogowa przez działkę nr [...] ustanowiona została z uwagi na konkretne potrzeby gospodarcze działki nr [...], a mianowicie, na tejże działce położony jest sklep spożywczy, który wymaga urządzenia dostępu do jego drugiego wejścia.

8.4. Powyższe ustalenia sądu powszechnego zgodnie z art. 365 § 1 Kpc wiązały organy oraz sąd administracyjny w niniejszej sprawie, w ramach prawomocności materialnej powołanego orzeczenia. Prawomocność gwarantuje stałość ustalonej orzeczeniem sytuacji prawnej. Przy tym cel gospodarczy służebności został w nim określony jednoznacznie - urządzenia dojścia do sklepu spożywczego. Treść prawomocnego orzeczenia, o którym stanowi art. 365 § 1 Kpc, stanowi treść wyrażonej w nim indywidualnej i konkretnej normy prawnej, w tym zwłaszcza zakres jej obowiązywania (związania stron i sądów). Granice mocy wiążącej prawomocnego wyroku zakreśla jego sentencja, zaś motywy zawarte w uzasadnieniu w takim zakresie, w jakim stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia i są konieczne dla wyjaśnienia jego zakresu. W niniejszej sprawie, bez wątpienia określenie w uzasadnieniu wyroku sądu powszechnego celu ustanowienia służebności jest konieczne dla określenia zakresu jej wykonywania. Zgodnie z art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego istotą służebności gruntowej jest bowiem określenie zakresu korzystania oznaczonym z nieruchomości obciążonej w celu zwiększenia użyteczności nieruchomości władnącej. Powołane orzeczenie jasno precyzuje zakres i cel służebności.

8.5. Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, trzeba mieć na uwadze, że za dostęp do drogi publicznej, uważa się również dostęp pośredni - przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 upzp). W pojęciu odpowiedniej służebności zapewniającej dostęp do drogi mieści się nie każda służebność, ale tylko służebność odpowiednia, a więc zapewniająca komunikacyjne powiązanie planowanego obiektu biorąc pod uwagę planowany typ zabudowy. W niniejszej sprawie służebność przechodu i przejazdu ustanowiona została w konkretnym celu, tj. dla zapewnienia drugiego wejścia do sklepu spożywczego (aby zapewnić realizację przepisów sanitarnych). Skoro zaś decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budynku usługowo-mieszkalnego, a dostęp poprzez działkę [...] ma służyć dostępowi do części mieszkalnej planowanego budynku, to nie może być mowy o zapewnieniu odpowiedniej służebności i wypełnieniu przesłanki dostępu do drogi publicznej w tym zakresie. Służebność drogowa została bowiem ustanowiona wyłącznie w celu obsługi obiektu usługowego – dojścia do sklepu i nie może być traktowana jako odpowiednia służebność zapewniająca dostęp do planowanej części mieszkalnej budynku. Dlatego nie można się zgodzić się z Sądem I instancji jak i organami obu instancji, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp został w niniejszej sprawie w tym zakresie spełniony. Tym samym przepis ten został nieprawidłowo zastosowany przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie i jego zastosowanie zostało błędnie ocenione przez Sąd I instancji. Taka sytuacja skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydent O. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Ppsa.