Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 101/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSĄ Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent stażysta Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2007 r. K. C. zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego o 216 m2 powierzchni całkowitej z przeznaczeniem na chów loch posadowionego na działce nr 248/1 i rozbudowie budynku gospodarczego o 525,8 m2 powierzchni zabudowy z przeznaczeniem na tucz trzody chlewnej, pomieszczenie paszowe oraz magazynowo-składowe paszy i zboża posadowionego na działce nr 249/1 w miejscowości M. gm K.

Decyzją z dnia [...] 2007 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że projektowana inwestycja dotyczy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym zmiana zagospodarowania terenu polegająca na rozbudowie dwóch budynków inwentarsko-gospodarczych dla potrzeb zwiększenia produkcji trzody chlewnej w istniejącym siedlisku rolniczym wymaga ustalenia warunków zabudowy. Podniósł, że na terenach sąsiadujących znajduje się zabudowa, co pozwoliło na przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy oraz na ustalenie warunków architektoniczno-urbanistycznych. Nadto projekt decyzji przygotowała osoba wpisana na listę izby architektów. Załącznik do decyzji stanowi analiza tekstowa i graficzna. Analiza opisowa wskazuje, że najbliższe otoczenie planowanej inwestycji stanowią działki zabudowane zabudową zagrodową i jednorodzinną.

Odwołania od tej decyzji złożyli J. M. oraz T. W., właściciele działek sąsiednich. Treść odwołania wskazuje na uciążliwości związane z funkcjonowaniem już istniejących budynków inwentarskich, co ulegnie pogłębieniu po zrealizowaniu planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W pierwszej kolejności Kolegium uznało odmiennie, nie podzieliło argumentu organu I instancji, iż spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przesądza o pozytywnym załatwieniu sprawy - z tej przyczyny, że przedmiotowe zamierzenie ma niewątpliwie wymiar produkcyjny. Jak zaś stanowi art. 61 ust. 2 tej ustawy, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc. Nieobowiązujący plan miejscowy działkę inwestora przeznaczał pod zabudowę zagrodową dopuszczając adaptację zabudowy zagrodowej z możliwością realizacji nowych siedlisk, domów jednorodzinnych oraz usług lokalnych o uciążliwości nie przekraczającej granic działki. Zdaniem Kolegium z przytoczonej treści przepisu oraz ustaleń "starego" planu wynika wniosek, że przepisu art. 61 ust. 2 nie można stosować w odniesieniu do przedmiotowych działek.

Zdaniem organu w sprawie nie znajduje również zastosowania przepis art. 61 ust. 4 omawianej ustawy, zgodnie z którym, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Pomijając brak wiedzy co do wartości tego wskaźnika, organ wskazał, że wnioskowana inwestycja nie dotyczy budowy nowego siedliska, tylko rozbudowy istniejących w nim obiektów inwentarsko-gospodarczych. Przy czym rozbudowa ta orzeczona została w sposób sprzeczny z ustaleniami "starego" planu miejscowego, który wykluczał lokowanie na tym terenie uciążliwych usług. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że działki inwestora nie znajdują się na terenie przeznaczonym na realizację inwestycji rolnych o produkcyjnych charakterze. Podobnie jak i działki sąsiadujące z tym obszarem.

Podsumowując Kolegium zaznaczyło, iż następstwa prawne nieobowiązującego planu miejscowego wpłynęły na obecny stan zagospodarowania i zabudowy terenu, co przesądza o dzisiejszych możliwościach inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację planowanej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył K. C. wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 ust. 1 , art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 8 oraz przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ bezpodstawnie odniósł się do nieobowiązującego planu miejscowego, czyniąc z jego zapisów podstawę rozstrzygnięcia oraz w ogóle nie odniósł się do przeprowadzonej analizy terenu zawartej w załączniku nr 1 do decyzji. Bezpodstawne również był przypisanie planowanej inwestycji charakteru produkcyjnego, co uniemożliwia jej realizację w takim kształcie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Przepis ten wymaga łącznego spełnienia wymienionych w nim wymogów, a w tym warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wymóg ten, określony w literaturze jako zasada dobrego sąsiedztwa, nie ma jednak zastosowania do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1994 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zatem chodzi o plany miejscowe, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Oznacza to, iż w takim wypadku nie prowadzi się analizy funkcji oraz cech zabudowy na działkach sąsiednich w formie części graficznej i tekstowej, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). W konsekwencji, o ile wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje zgodnie z art. 61 ust. 2 cyt. ustawy, z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa, decyzja w tym przedmiocie nie zawiera wyników analizy jako załącznika.

Jednakże spór w niniejszej sprawie dotyczy w pierwszym rzędzie kwestii, czy charakter przedmiotowej inwestycji, polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego o 216 m2 powierzchni całkowitej z przeznaczeniem na chów loch oraz rozbudowie budynku gospodarczego o 525,8 m2 powierzchni zabudowy z przeznaczeniem na tucz trzody chlewnej, pomieszczenie paszowe oraz magazynowo-składowe paszy i zboża, podpada pod pojęcie inwestycji produkcyjnych i czy obowiązujący poprzednio na tym terenie plan miejscowy przewidywał takie produkcyjne przeznaczenie działek inwestora.

W ocenie organu odwoławczego teren planowanej inwestycji zgodnie z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod zabudowę zagrodową, co uniemożliwiało na nim lokowania inwestycji produkcyjnych. Skoro tak, to bezprzedmiotowe i zbędne są rozważania organu dotyczące produkcyjnego charakteru inwestycji. Mianowicie jeśli poprzednio obowiązujący plan miejscowy nie dopuszczał lokowania na przedmiotowym terenie inwestycji produkcyjnych, to słusznie Kolegium zauważyło, że przepis art. 61 ust. 2 ustawy nie ma w sprawie zastosowania. W tym kontekście bezpodstawne i pozbawione logiki jest jednak rozumowanie organu odwoławczego wskazujące, że przepis art. 61 ust. 2 nie może mieć zastawania w sprawie w sytuacji, gdy przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji.

Należy zauważyć, iż organ I instancji wychodząc z takiego założenia dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, której organ odwoławczy nie zakwestionował, a nawet w żaden sposób się do niej nie odniósł.

W tym kontekście należało uznać, iż rozważania Kolegium w tym przedmiocie w żaden sposób nie korespondują z działaniem organu I instancji. W tej sytuacji, organ odwoławczy nie mógł uznać przeprowadzenia analizy spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa jako uchybienie, którego dopuścił się organ I instancji. Organ odwoławczy nie może podważać czegoś, co nie zostało w decyzji organu I instancji wywiedzione. Ubocznie należy wskazać, iż przed powołaniem się na daną okoliczność zasadne byłoby przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego. W szczególności jeśli Kolegium powołuje się na zapisy "starego" planu miejscowego powinno dołączyć do akt sprawy odpowiednią uchwałę go ustanawiającą lub co najmniej odpowiedni fragment (cześć graficzną i opisową) z którego możnaby w sposób jednoznaczny wywieść zasadność twierdzeń organu. Organ nie dość, że posługuje się szczątkowym materiałem, to nawet nie powołuje stosownej uchwały z zaznaczeniem jej daty, numeru i miejsca publikacji.

Organ odwoławczy chcąc podważyć zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia winien odnieść się do sporządzonej analizy i ewentualnie wskazać, na czym jej wadliwość polega, a nie wskazywać, że przepis art. 61 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania, bo o tym już przesądził organ I instancji.

Bezpodstawne jest również odwoływanie się przez organ odwoławczy do zapisów starego planu w sytuacji, gdy plan ten utracił już moc prawną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem jeśli na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gospodarowanie przestrzenią następuje na podstawie przepisów szczególnych, tzn. ustaw normujących poszczególne dziedziny życia społeczno-gospodarczego oraz art. 61 omawianej ustawy. Z tych względów bezpodstawne jest twierdzenie Kolegium, że skoro "stary" plan miejscowy wykluczał lokalizację na tym terenie danej inwestycji, to również w chwili obecnej nie można takiej inwestycji lokować mimo, iż plan miejscowy już nie obowiązuje. To czy dana inwestycja może być realizowana na danym terenie organ winien właśnie ocenić w oparciu o zapisy art. 61 ustawy o planowaniu, który za cel ma spójne i harmonijne kształtowanie terenu.

To nie "stary" plan ma kształtować przestrzeń lecz zasada dobrego sąsiedztwa, która określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki (a nie rozważanie czy działki zabudowane są zgodnie z nieobowiązującym planem) jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma ani obowiązku ani uprawnień do badania zgodności istniejącej zabudowy z Prawem budowlanym, jedynie z przepisami dotyczącymi porządku przestrzennego. Stąd zbyteczne i niedopuszczalne jest twierdzenie, że skarżący ubiegając się o rozbudowę budynków inwentarskich dąży niejako do legalizacji swojej działalności prowadzonej nie tylko w obiekcie inwentarskim, ale również i w obiekcie gospodarskim.

Jak wspomniano na wstępie zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na ten cel w planach miejscowych sporządzonych przed 1995 r. (art. 61 ust. 2 ustawy). Nie uwzględnia się jej również do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4). Również w tym kontekście, zdaniem Sądu organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa. Należy zauważyć, iż organ I instancji orzekający w sprawie nie odstąpił od ustalania przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uznając tym samym, że nie zachodzi przypadek określony w art. 61 ust. 4 ustawy. Z tej przyczyny twierdzenie Kolegium, iż w sprawie nie ma zastosowania ust. 4 art. 61 ustawy nie może stanowić o wadliwości decyzji organu I instancji. Ponadto jeśli już organ podjął rozważania w tym zakresie winien poczynić stosowne ustalenia odnoszące się do powierzchni gospodarstwa skarżącego. Bezpodstawne i niczym nie uzasadnione było przyjęcie, że przypadek ten dotyczy tylko budowy nowego siedliska, a nie jego rozbudowy oraz to, że w omawianym terenie nie występuje rolnicza działalność produkcyjna. Wskazany przepis oznacza nic innego jak tylko to, że przeprowadzenie inwestycji budowlanych związanych z relatywnie dużym (więcej niż średnim) gospodarstwem rolnym, nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy. Przepis ten w żaden sposób nie uzależnia jego stosowania od treści "starego" planu miejscowego.

Podsumowując, przedstawiony stan sprawy wskazuje, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w szczególności art. 7 i 77 § 1 poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie zgromadzenie odpowiedniego materiału dowodowego, co przełożyło się na treść zaskarżonej decyzji zawierającej wewnętrzną sprzeczność, polegającą na tym, że z jednej strony organ II instancji wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 2 i 4 co oznacza obowiązek przeprowadzenia analizy terenu w zakresie dobrego sąsiedztwa, co organ I instancji wypełnił, z drugiej natomiast strony w żaden sposób nie odnosi się do przeprowadzonej przez organ I instancji analizy, nie podważa jej treści, nie wskazuje na jej błędy i arbitralnie powołując się na zapisy nieobowiązującego planu miejscowego odmawia ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Z uwagi na wskazane naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 oraz art. 61 ust 1, 2 i 4 tej ustawy które miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku strony skarżącej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag, przy czym w pierwszej kolejności w sposób precyzyjny ustali i zakwalifikuje zamierzenie inwestycyjne, a następnie rozstrzygnie, czy mogą być dla inwestora ustalone żądane przez niego warunki zabudowy terenu, podając w uzasadnieniu jasne i zrozumiałe motywy rozstrzygnięcia.

Marginalnie w kontekście zarzutów odwołania wskazać również należy, iż skala dopuszczalnych uciążliwości zapachowych, których występowanie w oczywisty sposób może wiązać się z realizacją zamierzonej inwestycji, nie może podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wypada zauważyć, że w pkt 7 decyzji organu I instancji wskazano na możliwość wymogu sporządzenia dla przedmiotowej inwestycji raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast w niniejszej sprawie rozstrzygający będzie wyłącznie wynik analizy wskazującej, czy planowana inwestycja spełnia wymagania określone art. 61 ust. 1 pkt 2-5 i ewentualnie pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o czym organ jednoznacznie rozstrzygnie, a nie zapisy nieobowiązującego planu miejscowego.