Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 193/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 786/14 w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. B. na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w jego granicach administracyjnych, oddalił skargę.

Powołany wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. B. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w jego granicach administracyjnych. Domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącego, z uwagi na istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu miejscowego.

Skarżący zarzucił, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a to:

1. art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

2. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne określenie przeznaczenia niektórych terenów;

3. art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie") poprzez brak zawarcia w tekście planu wymaganych ustaleń dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, w tym zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, czy też reklam;

4. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania dla wszystkich określonych w planie miejscowym terenów wymaganych wskaźników zabudowy;

5. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez zawarcie nieprecyzyjnych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek;

6. art. 15 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p. poprzez pośrednie wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na niektórych terenach;

7. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a i c rozporządzenia poprzez brak określenia w części opisowej parametrów wszystkich dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych;

8. art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...];

9. art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wnosiła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 października 2014 r., oddalił skargę M. B..

Po przedstawieniu obszernych wywodów dotyczących zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego oraz przesłanek dopuszczalności skargi składanej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g."), Sąd doszedł do wniosku, że M. B. dysponuje, wywodzonym z normy prawa materialnego (tj. art. 140 Kodeksu cywilnego – dalej: "K.c.") interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, który jest obiektywny, aktualny i konkretny. Interes prawny skarżącego został zaś naruszony przez podjęcie przedmiotowej uchwały z uwagi na wprowadzoną planem miejscowym zmianę w zakresie dotychczasowego sposobu zagospodarowania, w tym możliwość pozbawienia prawa własności nieruchomości w części objętej liniami rozgraniczającymi teren oznaczony symbolem KDD dla realizacji celu publicznego, jaki stanowi nieistniejąca dotąd droga publiczna, ustalona poprzez jego zapisy.

Sąd przywołał treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wyróżniając dwie, wskazane w tym przepisie, przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną (uwzględnienie zasad sporządzania planu) i formalnoprawną (zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie). Następnie przedstawił szczegółowe wyjaśnienia dotyczące tego, w jakich przypadkach dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu, a w jakich, do takiego naruszenia procedury jego uchwalania, która skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności.

Odnosząc te wyjaśnienia do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd wywiódł dalej, że zaskarżona uchwała dotyczy obszaru, którego granice określone zostały w załączniku graficznym do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], obejmującego miasto [...] w jego granicach administracyjnych. Sąd stwierdził, że przepisy przedmiotowej uchwały pozostają w zgodzie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w jej granicach administracyjnych, uwzględniając uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w pierwszej z powołanych uchwał. Zaskarżona uchwała została podjęta przez organ właściwy. W ramach przeprowadzonej kontroli tego aktu nie stwierdzono innego rodzaju naruszenia zasad albo istotnego naruszenia trybu. Sąd zaznaczył, że przeprowadzając kontrolę miał na uwadze, że w okresie od dnia [...] kwietnia 2010 r. do daty podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustaw ulegały pewnym zmianom, przy czy czym uwzględnił taki stan prawny, jaki powinny brać pod uwagę organy w ramach procedury planistycznej.

Sąd stwierdził, że zarzuty skargi koncentrują się w istocie wokół problematyki związanej z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego, zaś przeprowadzona kontrola prowadzi do wniosku, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, Sąd dokonał obszernej analizy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o samorządzie gminnym, a także ustawy o gospodarce nieruchomościami, determinujących rozwiązania przestrzenne, będące przedmiotem regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił w szczególności, że w planowaniu przestrzennym niejednokrotnie należy przyznać priorytet określonym wartościom, w tym rozstrzygnąć konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, przez który w myśl art. 2 pkt 4 u.p.z.p. rozumie się uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Sąd wskazał, że za cel publiczny ustawodawca uznał w art. 6 pkt 1 u.g.n. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Sąd wywiódł, że z art. 7 ust. 1 pkt 1 – 4 u.s.g. wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; 3a) działalności w zakresie telekomunikacji; 4) lokalnego transportu zbiorowego.

Odwołując się do dokumentacji planistycznej przekazanej przez Radę Miejską w [...] oraz akceptując stanowisko organu administracji przedstawione w odpowiedzi na skargę, Sąd doszedł do wniosku, że wyznaczenie kwestionowanego obszaru KDD na części działek skarżącego, jako niezbędne z uwagi na ustalenie zmiany dotychczasowego zagospodarowania, związanego m.in. z wyznaczeniem terenów A3MNU, A4MNU, nie budzi zastrzeżeń w świetle przepisów normujących zadania gmin, jest zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi.

Sąd zauważył, że projekt planu był w zakresie dróg krajowych, oraz zagospodarowania terenów mających wpływ na te drogi przedmiotem uzgodnień z zarządcą drogi (GDDKiA O/[...]) i takie uzgodnienia uzyskał. Przyjęty w wyłożonym projekcie układ komunikacyjny został oprotestowany w zakresie drogi KDD tylko w trzech uwagach, co może stanowić potwierdzenie akceptacji wprowadzonych rozwiązań uwzględniających cel publiczny. Sąd wziął też pod uwagę, że w wykazie wraz z propozycją rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], sporządzonym przez Biuro Rozwoju [...] - w punkcie 99 (z dnia [...] maja 2013 r.), dotyczącym działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] - w punkcie l zostało wyrażone poparcie dla projektowanej drogi KDD od strony wschodniej, południowej i zachodniej.

Mając na uwadze, wynikające z kwestionowanych przez M. B. postanowień zaskarżonej uchwały, ograniczenia dla skarżącego w wykonywaniu prawa własności, Sąd stwierdził brak podstaw do uznania, że dokonana ingerencja nie została podyktowana obiektywnymi potrzebami interesu publicznego, albo by była nadmierna, naruszając istotę prawa własności lub wymóg proporcjonalności.

Sąd zaznaczył, że należy mieć na uwadze, iż ustalona planem droga dojazdowa przebiega jedynie przez część nieruchomości skarżącego w taki sposób, że nie pozbawia go ani możliwości korzystania z budynku mieszkalnego i związanego z nim budynku gospodarczego, ani z możliwości realizacji pawilonu handlowego z infrastrukturą. Wskazał, że sporządzenie konkretnego projektu budowlanego dla projektowanej drogi powinno uwzględniać bliskie sąsiedztwo ze zbiornikiem odparowującym na wody opadowe i przeciw pożarowym do zewnętrznego gaszenia pożaru, będącego urządzeniem służącym użytkowaniu obiektu handlowego, pozwalając na jego usytuowanie wynikające z decyzji administracyjnej, bez potrzeby zmian w granicach nieruchomości skarżącego. Sąd stwierdził, że w przypadku ewentualnych kolizji, rodzących dla skarżącego negatywne następstwa w związku z lokalizacją zbiornika dla budynku handlowego, stosowną ochronę stanowią tu roszczenia z art. 36 i nast. u.p.z.p.

Odnosząc się do uciążliwości ustalonej planem inwestycji celu publicznego, Sąd zauważył, że sytuowanie budynku mieszkalnego, czy budynku handlowego w sąsiedztwie drogi publicznej jest zjawiskiem powszechnie spotykanym, przy czym, jak wynika z przedstawionej dokumentacji planistycznej, odległość drogi KDD od tych obiektów budowlanych jest znaczna. Lokalizacja drogi w bezpośrednim sąsiedztwie budynku gospodarczego (objętego jednym pozwoleniem na budowę wraz z budynkiem mieszkalnym), również nie dyskwalifikuje przyjętych rozwiązań z uwagi na prawa skarżącego, zważywszy choćby na fakt ustaleń linii zabudowy dla szeregu obszarów, czy powoływanych uprzednio postanowień Studium. W linie rozgraniczające drogi KDD wchodzą nie tylko fragmenty działek skarżącego, ale wielu innych właścicieli, którzy nie złożyli uwag. Za przesądzający dla uznania niewspółmierności ograniczeń nie może zaś zostać zdaniem Sądu uznany fakt dokonania przez skarżącego skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego, oznaczonego na przedłożonej mapie poglądowej nr 3, tuż przed uchwaleniem planu miejscowego. Nadto, zaskarżona uchwała ustala na części nieruchomości skarżącego przebieg drogi publicznej o najniższej klasie technicznej, a więc najmniejszej zajętości terenów prywatnych.

Podsumowując powyższe, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że w sytuacji konfliktu między interesem indywidualnym a interesem publicznym, dokonując kwestionowanych przez skarżących wyborów w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele, jego rozmiarów, albo ustalając konkretne parametry drogi, Rada Miejska w [...] nie miała ku temu usprawiedliwionych podstaw i działała dowolnie, albo by naruszyła prawo, w tym cytowane w skardze przepisy Konstytucji.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieprecyzyjne określenie przeznaczenia niektórych terenów. Sąd stwierdził, że naruszenie to według skarżącego miało polegać po pierwsze na użyciu w ustaleniach planu - dla terenów oznaczonych symbolami MW, MWU, MN, MU

– sformułowania "Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym ...", po którym następuje określone wyliczenie takich obiektów i urządzeń. Skarżący podawał argumentację mającą potwierdzać wadliwość kwestionowanych ustaleń zarówno w przypadku, gdyby uznać, że przewidziane tam wyliczenie ma charakter przykładowy, względnie gdyby przyjąć, że stanowi ono katalog zamknięty.

Sąd, odnosząc się do tak postawionego zarzutu, podzielił stanowisko Rady Miejskiej w [...], że użycie słów "obiektów i urządzeń" nie powoduje nadmiernego rozszerzenia zakresu przeznaczenia dopuszczalnego, między innymi dlatego, że na terenach MW, MWU, MN, MU nie dopuszcza się inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć zawsze i potencjalnie oddziaływujących na środowisko. Kwestionowane zapisy nie wprowadzają na powyższych terenach zakazu budowy ogrodzeń, ponieważ taki zakaz musiałby zostać wprost wyrażony, jak to ma miejsce w przypadku § 9 ust. 2 pkt 2 lit. d (statuującego zakaz stosowania ogrodzeń pełnych, co zdefiniowano) oraz w § 10 ust. 1 pkt 2 (zakaz dotyczący grodzenia nieruchomości przylegających do powierzchniowych wód publicznych nawiązujący do postanowień wynikające z Prawa wodnego). Sąd stwierdził, że w analizowanym zakresie nie doszło do naruszenia zasady statuowanej w art. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje obowiązek określenia w planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wprowadzenie w planie miejscowym przepisów wymagających interpretacji nie stanowi zaś uchybienia tego rodzaju, by uznać je za dostateczne dla stwierdzenia, że doszło do naruszenia zasad.

Także w kwestii zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieobjęcie ograniczeniem 0,5 zabudowy usługowej (§ 9 ust. 1 pkt 7) na terenach oznaczonych symbolem MW i MN, Sąd podzielił stanowisko organu administracji, który wskazał, że kwestionowany zapis wprowadzono biorąc pod uwagę także sygnalizowane potrzeby społeczności, iż lepszym rozwiązaniem w aspekcie możliwości inwestycyjnych właścicieli jest, aby realizacja samoistnych obiektów usług w terenach MN została dopuszczona na warunkach zbliżonych do obiektu mieszkaniowego w MW, bądź identycznych, jak w MN. To zaś wymagało odstąpienia o parametru 0,5. Zakres usług w tych terenach jest istotnie ograniczony, ponieważ nie mogą to być usługi zaliczane do zawsze i potencjalnie oddziaływujących na środowisko. Kwestionowane regulacje zostały świadomie wprowadzone do ustaleń planu w celu zwiększenia zakresu inwestycyjnego w tychże terenach.

Sąd stwierdził dalej, że brak oczekiwanych przez skarżącego zapisów, czy rozwiązań planistycznych, nie jest równoznaczny z zaniechaniem określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zaś poprzez wprowadzenie analizowanego zróżnicowania nie doszło do naruszenia prawa, w tym regulacji związanych z wykonywaniem przysługującego gminom władztwa planistycznego .

Odnosząc się do argumentacji M. B., mającej wskazać, że do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. doszło poprzez brak definicji używanego w planie miejscowym pojęcia "Rynku", a tym samym nieokreślenia przeznaczenia podstawowego tego terenu KX, Sąd również podzielił argumentację Rady Miejskiej w [...], z której wynika, że tern oznaczony symbolem KX jest teren rynku, przy czym pojęcie to odnosi się do terenu historycznie ukształtowanego centralnego placu miejskiego wydzielonego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu i oznaczonego symbolem KX. Teren KX tworzący wraz z istniejącym układem komunikacyjnym oraz zabudową wokół rynku obszar centralnej przestrzeni publicznej.

W dalszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia poprzez niewyznaczenie w niektórych terenach parametrów zabudowy. Sąd ustalił, że w rozpoznawanej sprawie znajdywał zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] października 2010 r. Podzielił stanowisko Rady Miejskiej w [...], że w związku z ze szczególnym charakterem i funkcją tych terenów nie ma potrzeby ustalania innych parametrów zabudowy niż maksymalna wysokość obiektów możliwych do zrealizowania w ramach przeznaczenia dopuszczalnego. W ocenie Sądu, trafne jest rozróżnienie sytuacji, w których określone tereny przeznacza się pod zabudowę ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. dla realizacji budynków mieszkalnych, usługowych, produkcyjnych lub magazynowych od sytuacji, w których zarówno przeznaczenie podstawowe, jaki i z nim bezpośrednio związane przeznaczenie dopuszczalne, zostaje podporządkowane innej funkcji, gdzie dla zapewnienia ładu przestrzennego, jest wystarczającym określenie wysokości budynków i obiektów budowlanych pełniących funkcję budynków. Brak parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, wskaźników intensywności zabudowy można zatem uznać za naruszenie zasad co do terenów przeznaczonych pod zabudowę w wyżej wskazanym rozumieniu, nie zaś tych terenów, dla których plan przewiduje inną funkcję. Sąd zauważył też, że postanowienia w kwestii linii zabudowy nie ma istotnego znaczenia prawnego, skoro w tym zakresie określone regulacje ogólne wynikają wprost z art. 43 ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), a projekt zaskarżonej uchwały uwzględnia stanowisko zarządców dróg.

Sąd dokonał następnie analizy zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ustawy w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia, które zdaniem skarżącego polegać miało także na tym, że:

1. dla terenu ZL1 - nie wyznaczono linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy na przedmiotowym terenie, choć dopuszczono tam możliwość lokalizacji budynków, budowli i urządzeń związanych z gospodarką leśną, jak również dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością przebudowy i remontów istniejących budynków oraz rozbudowy w zakresie elementów polepszających standard użytkowania;

2. dla terenu ZR - nie wyznaczono linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy pomimo, że na przedmiotowym terenie dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, zaś odwołanie się przy tym jedynie do treści § 9 ust. 1 pkt 6a planu miejscowego jest nie wystarczające;

3. dla terenu ZI – nie wyznaczono linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy, gdy tymczasem na przedmiotowym terenie dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy. Ponadto, na przedmiotowym terenie dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów usług związanych bezpośrednio z funkcjonowaniem cmentarza (w tym zakład kamieniarski, który może mieć formę budynku), zaś odwołanie się jedynie do treści § 9 ust. 1 pkt 6a planu miejscowego jest nie wystarczające;

4. dla terenu ZP – nie wyznaczono linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy, chociaż na przedmiotowym terenie dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, a odwołanie się jedynie do treści § 9 ust. 1 pkt 6a planu miejscowego jest nie wystarczające.

Uznając zarzuty skarżącego za nieuzasadnione także w wyżej wskazanych przypadkach, Sąd ponownie odwołał się do stanowiska organu administracji przedstawionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Ponownie wskazał też, że brak parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, można uznać za naruszenie zasad, co do terenów przeznaczonych pod zabudowę w wyżej wskazanym rozumieniu, nie zaś tych terenów, dla których plan przewiduje inną funkcję. Postanowienia w kwestii linii zabudowy nie ma istotnego znaczenia prawnego, skoro w tym zakresie określone regulacje ogólne wynikają wprost z art. 43 u.d.p., zaś projekt zaskarżonej uchwały uwzględnia stanowisko zarządców dróg. Nadto, wprowadzenie dla zabudowy istniejącej ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy o charakterze reguł ogólnych, przewidzianych dla określonych grup stanów faktycznych, wymagających interpretacji w konkretnych przypadkach, nie oznacza niezachowania wymogów dotyczących zasad sporządzenia planu miejscowego, natomiast umożliwia stosowanie jego postanowień do zasadniczo różnych sytuacji, wyznaczonych przez istniejący stan zagospodarowania, który podlega zachowaniu także w terenach nie przeznaczonych pod zabudowę, przy możliwości dokonania określonych robót budowlanych, w sposób nie zmieniający dotychczasowej funkcji obiektów determinującej dopuszczalne parametry i wskaźniki.

Sąd nie podzielił także stanowiska [...], co do tego, że zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia również z tego względu, że w treści planu wszelkie parametry zabudowy wskazano jedynie poprzez określenie ich maksymalnego poziomu (dotyczy to w szczególności parametru powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy, wyjątkiem jest wskaźnik terenu biologicznie czynnego, który z kolei został określony poprzez wskazanie jedynie minimalnego poziomu).

Sąd stwierdził, że przepisy obowiązujące w trakcie trwania procedury planistycznej w analizowanym zakresie przewidywały jednoznacznie obowiązek określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uwzględniając brak definicji legalnej pojęcia "gabarytu", Sąd stwierdził, że gabaryty zabudowy zostały określone w zaskarżonej uchwale prawidłowo. Również dla "wskaźnika intensywności zabudowy" brak jest definicji legalnej, zaś wymóg ten realizuje łącznie podanie w planie miejscowym dla określonych terenów maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz minimalnego wskaźnika ternu biologicznie czynnego. Z przepisów nie da się wywieść bezwzględnego obowiązku określania minimalnego parametru powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy. Co do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, Sąd stwierdził, że jego ustalanie jest podyktowane koniecznością ochrony walorów przyrodniczych i stosunków wodnych, stąd nie powoduje negatywnych konsekwencji dla ładu przestrzennego pozostawienie terenów biologicznie czynnych na zagospodarowanych działkach powyżej wskaźnika minimalnego. Odnośnie do wprowadzenia dla wysokości zabudowy tylko wskaźnika maksymalnego, Sąd wywiódł z kolei, że realizacja zamiaru inwestora następuje na zasadach określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, których regulacje stanowią uzupełnienie w tym zakresie, określając np. minimalna wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi lub innego rodzaju przepisów ustawy.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia z uwagi na nieokreślenie zasad scalania i podziałów, czy też możliwość obejścia minimalnych powierzchni wydzielonych działek.

Sąd stwierdził, że art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., to brak takich ustaleń nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Zapis zawarty w § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały ma zatem wyłącznie charakter deklaratoryjny, zaś zaistnienie potrzeby dokonania scaleń wymagać będzie zmiany zaskarżonej uchwały. W § 13 pkt 3 - 11 zaskarżonej uchwały ustalono zaś szczegółowo wymogi w zakresie podziałów geodezyjnych nieruchomości. Skarżący nie podał rzeczowych argumentów uzasadniających uznanie zawartych tam postanowień za niezgodne z prawem, czego nie stanowi hipotetyczne wskazanie na możliwość "obejścia" ustalonych warunków podziałów z uwagi na dopuszczenie innych wielkości dla działek wydzielanych np. pod infrastrukturę, dojazdy itp.

W ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a oraz lit. c rozporządzenia z uwagi na kwestionowany brak określenia parametrów ulic w części tekstowej oraz wątpliwości w sprawie regulacji dotyczące miejsc parkingowych.

Sąd wywiódł, że z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. wynika, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Stosownie do § 4 pkt 9 rozporządzenia, ustalającego wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zarzuty skargi koncentrując się wokół zagadnienia komunikacji.

Sąd wskazał, że zasadnicza klasyfikacja dróg, jako krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych i pozostałych wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 5 – art. 10). Sąd stwierdził, że analizowany zarzuty pozostaje w związku przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i powołał jego przepisy regulujące zasady kształtowania parametrów poszczególnych dróg publicznych.

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy określa w zgodzie z przepisami klasy techniczne dróg publicznych, a także poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających tych terenów na rysunku planu ich szerokość w każdym przypadku. W części tekstowej, tj. w § 47 ust. 3 określono konkretną wielkością szerokość dróg klasy Z, L (w obszarze zabudowy i poza tym obszarem) oraz klasy D, natomiast nie podano takich wielkości liczbowych co do szerokości dróg klasy GP i G. Z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że określenie szerokości tych dróg GP i G w ustaleniach tekstowych w spójności z rysunkiem planu nie było możliwe ze względu na zróżnicowane faktycznej ich szerokości na wielu odcinkach, co uniemożliwiało podanie ich jednolitego parametru, wyrażonego liczbowo w części tekstowej.

Sąd uznał przywołane wyjaśnienia organu administracji za prawidłowe i stwierdził, że nie można przyjąć, że brak wskazania konkretnej szerokości dróg GP i G w tekście planu stanowi o naruszenie zasad. Sąd nadmienił, że ani z powoływanych przez skarżącego przepisów, ani innych regulacji nie wynika obowiązek określania w planach miejscowych ilości pasów ruchu, usytuowania i parametrów, chodników poboczy, skarpy, rowów drogowych oraz pasów terenu za rowami.

Dalej Sąd zważył, że z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia wynika, iż ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Sąd zgodził się ze skarżącym, w że w uchwalonym planie miejscowym brak konsekwencji co do używania terminologii związanej z określeniem ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W ustaleniach używa się bowiem zarówno pojęć "wskaźnik miejsc parkingowych", jak i "wskaźnik miejsc postojowych". Sąd zwrócił uwagę na rozbieżności terminologiczne występujące w analizowanej kwestii w przepisach u.p.z.p. i rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i skonstatował, że jakkolwiek wskazane niejasności rodzą konieczność interpretacji postanowień zaskarżonej uchwały, to nie stanowią one naruszenia zasad i nie upoważniają do stwierdzenia jej nieważności uchwały.

Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na niezgodność zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], Sąd stwierdził, że mimo wskazań zawartych w odpowiedzi na skargę, nie doszło do jego sprostowania. Nie stanowi naruszenia zasad ewentualna niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium uchwalonym dla innej gminy. Niezależnie od tego, przyjmując nawet w ślad za odpowiedzią na skargę, że tak postawiony zarzut może być wynikiem omyłki redakcyjnej, Sąd stwierdził, że czynienie rozważań szerszych niż dokonane już uprzednio w tym zakresie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak uzasadnienia dla przedmiotowego zarzutu.

Sąd stwierdził, że nie zasługiwał na uwzględnienie również dodatkowy zarzut skarżącego, podniesiony w piśmie z dnia [...] września 2014 r., w którym wskazywał na niedopuszczalność ustalania planem miejscowym dróg wewnętrznych. Sąd wywiódł, że zarzut ten został poparty jedynie przez podanie poglądu zaprezentowanego w orzecznictwie, na tle konkretnego stanu faktycznego. Na prawną możliwości ustalenia planem miejscowym dróg wewnętrznych wskazuje zaś zarówno instytucja władztwa planistycznego gminy, która może skutkować ograniczeniem prawa własności, jak i regulacje dotyczące obowiązkowej treści planu z art. 15 ust. 2 pkt 1, 8, i 10, czy również rozporządzenia przewidującego w tabeli załącznika nr 1 oznaczenie literowe i graficzne dla dróg wewnętrznych. Sąd nadmienił, że skarżący nie twierdził, iż na jego nieruchomości ustalono drogę wewnętrzną, nie wykazał, że określone planem miejscowym drogi wewnętrzne nie znajdują się na terenach będących własnością Skarbu Państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, względnie innych podmiotów, które nie akceptują takich ustaleń.

M. B. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 786/14 do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń, niezgodnych z postanowieniami tych przepisów, które wskazywałyby na naruszenie przez organ władztwa planistycznego,

b. art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 8 i 10 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w zaskarżonym planie miejscowym zawarte zostały wszystkie postanowienia, które zgodnie ze wskazanymi przepisami powinny być zawarte w planie miejscowym,

c. § 4 pkt 8 i 9 rozporządzenia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały odpowiednie regulacje dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości oraz zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,

d. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

e. art. 28 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w sprawie zasad sporządzenia planu miejscowego oraz w sposób istotny nie naruszyły trybu jego sporządzenia,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wymaganego tym przepisem wyczerpującego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów, jakimi kierował się uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały rady Miejskiej w [...] oraz poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego,

b. art. 233 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego,

c. art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia wskazanego przez skarżącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, 6, 8 i 10 u.p.z.p., § 4 pkt 8 i 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

d. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części, ze względu na naruszenie przez organy planistyczne art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, 6, 8 i 10 u.p.z.p., § 4 pkt 8 i 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podnosząc powyższe zarzuty, M. B. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ administracji w odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2014 r. na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną, przy piśmie z dnia [...] października 2016 r., złożył do akt sprawy dokumentację fotograficzną, z której – jak stwierdził – wynikać mam, że wyznaczona w planie miejscowym droga przebiega przez budynki gospodarcze zlokalizowane na jego działce oraz w bliskiej odległości od projektowanego obiektu handlowego i realizowanego zbiornika naziemnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W powołanym przepisie zostały określone obligatoryjne składniki uzasadnienia wyroku. Może on być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś ze wskazanych w nim elementów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono , podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim szczegółową, wszechstronną, podpartą licznym orzecznictwem sądów administracyjnych, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, z których Sąd doszedł do wniosku, że w rozpoznanej sprawie nie miały miejsca naruszenia przepisów wskazanych przez skarżącego. Sąd jasno odniósł się do argumentacji strony. Ocenił, przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym powołanych w skardze, wszystkie kwestionowane przez M. B. postanowienia zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu analizowanego zarzutu twierdzenia strony, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wywodzonego w skardze naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – stan prawny mający zastosowanie w postępowaniu zakończonym podjęciem uchwały zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – dalej "rozporządzenie"), należy wyjaśnić, że wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze, czy też w pismach procesowych. Jego obowiązkiem jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (por. T. Woś. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. T. Woś, wyd. LexisNexis Warszawa 2011, str. 649 i przywołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Sąd pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia. Należy jednak zauważyć, że M. B. tylko lakonicznie stwierdził w skardze, że w tekście planu brak jest wymaganych wskazanymi przepisami ustaleń dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, w tym zasad umieszczenia w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, czy też reklam. Następnie zaś skonstatował, że zakres uregulowań dotyczących zasad kształtowania przestrzeni publicznych należy uznać za dalece niewystarczający, co w jego ocenie skutkować miało istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu. Nie wyjaśnił natomiast w żaden sposób, w jaki sposób doszło w tym zakresie do naruszenia jego interesu prawnego. Tylko w takim zaś przypadku

– o ile faktycznie doszłoby do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia - jego skarga mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Wobec tego nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do twierdzenia skarżącego, jakoby zaskarżona uchwała miała naruszać wskazane przepisy, nie stanowiło naruszenia art. 141 § 4 P.p.a.a.

Niezależnie od tego należy zauważyć, że w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] ustalono wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Określono je w § 12, a także w innych przepisach, w szczególności w § 9 (zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego) i w przepisach szczególnych, zawierających ustalenia dla poszczególnych terenów. W przepisach tych określono m.in. zasady umieszczania – także w przestrzeni publicznej - obiektów i urządzeń tymczasowych, obiektów małej architektury, czy urządzeń reklamowych (patrz np. § 9 ust. 2 lit. c i e, czy § 23 ust. 5 lit. e).

Twierdzenie skarżącego o braku zawarcia w planie miejscowym, będącym przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych nie znajduje więc potwierdzenia w treści zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wyczerpujące, jego argumentacja jasna, nie pozostawiająca wątpliwości co do tego, dlaczego skarga M. B. została oddalona. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może natomiast stanowić środka służącego kwestionowaniu przez wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 233 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie znajdował więc zastosowania art. 106 § 5 P.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy K.p.c., w tym art. 233.

Także zarzuty naruszenia: 1) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia wskazanego przez skarżącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, 6, 8 i 10 u.p.z.p., § 4 pkt 8 i 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia oraz 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części, ze względu na naruszenie przez organy planistyczne art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, 6, 8 i 10 u.p.z.p., § 4 pkt 8 i 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia, nie uzasadniały uwzględniania skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku.

Jakkolwiek bowiem autor skargi kasacyjnej przytacza powołane zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów powstępowania), to w istocie – stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, a nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały pomimo, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, 6, 8 i 10 u.p.z.p., § 4 pkt 8 i 9 § 7 pkt 7 rozporządzenia – kwestionuje błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów prawa materialnego. Analizowane zarzuty w istocie pokrywają się z postawionymi przez wnoszącego skargę kasacyjną w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.a. (naruszenie prawa materialnego) zarzutami naruszeń przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia. Odmienne stanowisko skarżącego od zajętego przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, co jego zdaniem powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a.). Przepisy tego określają bowiem wyłącznie, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać Sąd, gdy uzna, że skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, należy uwzględnić (art. 147 § 1 P.p.s.a.), lub gdy uzna, że skargę należy oddalić (art. 151 P.p.s.a.). Do naruszenia tych przepisów dojdzie zatem, jeśli Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd nie uwzględnił skargi M. B., zatem prawidłowo – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił jego skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, co do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji także zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polegało na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów polegającym na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń niezgodnych z ich postanowieniami, które wskazywałyby na naruszenie przez organ tzw. władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5); prawo własności (pkt 7).

Wedle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prawo własności może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie ustawy upzp. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Przysługujące gminie władztwo planistyczne doznaje zatem ograniczeń. W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Uzasadnienie analizowanego zarzutu stanowi w istocie powtórzenie uzasadnienia tożsamego zarzutu postanowionego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, do którego Sąd pierwszej instancji szczegółowo i wyczerpująco odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd ustalił m.in., że nieruchomości stanowiące własność skarżącego (działki nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] jedn. wid. [...]) znalazły się na terenach, oznaczonych na rysunku symbolami A3MU, KDD i A4MU, a łączna powierzchnia tych terenów wynosi około 19 ha. Stwierdził, że ustalona planem droga dojazdowa przebiega jedynie przez część nieruchomości skarżącego w taki sposób, że nie pozbawia go ani możliwości korzystania z budynku mieszkalnego i związanego z nim budynku gospodarczego, ani z możliwości realizacji pawilonu handlowego z infrastrukturą. Zauważył, że w linie rozgraniczające drogi KDD wchodzą nie tylko fragmenty działek skarżącego, ale wielu innych właścicieli. Uznał, że wyznaczenie kwestionowanego przez M. B. obszaru KDD na części jego działek było niezbędne z uwagi na ustalenie zmiany dotychczasowego zagospodarowania związanego z m.in. z wyznaczeniem terenów A3MNU, A4MNU i nie budzi zastrzeżeń. Sąd skonkludował, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż dokonując kwestionowanych przez skarżących wyborów w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele, jego rozmiarów albo ustalając konkretne parametry drogi, Rada Miejska w [...] nie miała ku temu usprawiedliwionych podstaw i działała dowolnie, naruszając prawo.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołana ocena Sądu pierwszej instancji, co do legalności ingerencji Gminy [...] w sferę interesu prawnego wnoszącego skargę kasacyjną, jest uprawniona. W zakresie, w jakim część nieruchomości należących do M. B. znalazła się w obszarze oznaczonym na rysunku planu, jako KDD (publiczne drogi klasy dojazdowej), nie można zarzucić zaskarżonej uchwale przekroczenia granic władztwa planistycznego z naruszeniem zasady proporcjonalności poprzez nadmierną, nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące wnoszącemu skargę kasacyjną prawo własności.

Autor skargi kasacyjnej, powtarzając argumentację zaprezentowaną już w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, nie zakwestionował skutecznie przywołanych powyżej, trafnych ustaleń Sądu pierwszej instancji. Także dołączona do pisma z dnia [...] września 2016 r. dokumentacja zdjęciowa nie podważa w żaden sposób prawidłowości stanowiska Sądu. Kolizja inwestycji planowanych przez M. B. z ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym nie mogła zaś stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Nietrafne jest również stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że zaskarżony wyrok narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ze względu na błędne uznanie, iż postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił w żaden sposób zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że tożsamy zarzut został postawiony także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jednakże również tam zabrakło jego uzasadnienia.

Niemniej, należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przepisy kontrolowanej uchwały pozostają w zgodzie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w jej granicach administracyjnych, z uwzględnieniem uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w pierwszej z powołanych uchwał. Odnosząc się do stanowiska organu administracji przedstawionego w odpowiedzi na skargę, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też kwestię prawidłowości ustalenia w planie przeznaczenia pod drogę publiczną (KDD) terenów oznaczonych w Studium symbolami ZR/MN (tereny zieleni nieurządzonej do przekształcenia na tereny zabudowy mieszkaniowej miejskiej) i ZR/MU (tereny zieleni nieurządzonej do przekształcenia na tereny zabudowy mieszkaniowej i usług). Sąd uznał, że na tle wyjaśnień organu administracji oraz stanu zobrazowanego w dokumentacji planistycznej wyznaczenie obszaru KDD na części działek skarżącego jest zgodnie m.in. z zapisami Studium. Wyczerpujące wyjaśnienie przedmiotowej kwestii zostało przedstawione na stronach 11 – 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jest ono prawidłowe i nie ma potrzeby powtarzania przez Naczelny Sąd Administracyjny zawartej tam argumentacji.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 8 i 10 u.p.z.p., które zdaniem autora skargi kasacyjnej polegać miało na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w kontrolowanym planie miejscowym zostały zawarte wszelkie postanowienia wymagane wskazanymi przepisami.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2); parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6); szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8); zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10).

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wątpliwości budzi nieprecyzyjny sposób określenia przeznaczenia dopuszczalnego niektórych terenów, w tym terenów MU (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Kwestionuje on postanowienia planu, zgodnie z którymi, "jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: 1) zabudowy usługowej wolnostojącej; 2) obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ogrodzeń, przyłączy i urządzeń instalacyjnych do budynków; 3) budynków garażowych i gospodarczych, jako wolnostojących i dobudowywanych; 4) niewydzielonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do budynków, ciągów pieszych, miejsc postojowych. W ocenie autora skargi kasacyjnej taka konstrukcja przepisów powoduje, że nie wiadomo, czy zawarte w nich wyliczenia, mają charakter zamknięty, czy jedynie przykładowy. Twierdzi on, że jeżeli by przyjąć, iż wyliczenie ma otwarty charakter, to przeznaczenie dopuszczalne zostało określone zbyt szeroko i niejednoznacznie. Jeśli natomiast przyjąć, że wyliczenie jest wyczerpujące, to na niektórych terenach nie będzie możliwości lokalizowania jakichkolwiek ogrodzeń, co naruszałoby istotę prawa własności nieruchomości znajdujących się na tych terenach.

Przywołana argumentacja wnoszącego skargę kasacyjną jest chybiona.

Po pierwsze, treść kwestionowanych przez niego w ramach analizowanego zarzutu postanowień planu nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że zawarte w nich przepisy, ustalające przeznaczenie dopuszczalne, zawierają wyliczenia przykładowe. Jednoznacznie wskazuje na to użycie w nich sfomułowania "w tym", po którym wymieniono przykładowe formy dopuszczalnego przeznaczenia terenów.

Po drugie, określenie przeznaczenia dopuszczalnego w powyższy sposób nie jest sprzeczne z prawem. Kwestionowany przez wnoszącego skargę kasacyjną zapis, jako norma prawa miejscowego, będzie podlegać wykładni. Nie jest możliwe stworzenie aktu normatywnego, w tym planu miejscowego, który nie będzie pozostawiał żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Za sprzeczny z prawem można by uznać jedynie taki akt prawa miejscowego, który jest niejasny w takim stopniu, że nie jest możliwe jego stosowanie. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w sprawie rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, a stanowisko przedstawione w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest trafne.

Należy zgodzić się, że nie ma możliwości kazuistycznego określenia w akcie prawa miejscowego wszelkich, możliwych form zagospodarowania uzupełniającego, które towarzyszy zagospodarowaniu podstawowemu. Trzeba natomiast podkreślić, że normy planistyczne, w tym te dotyczące przeznaczenia dopuszczalnego, należy dekodować z uwzględnieniem całości przepisów zaskarżonej uchwały, w tym zawartych w rozdziale II (Ustalenia dotyczące całego obszaru planu). W przepisach tych zawarto zaś różnego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu, np.: zakaz lokalizacji urządzeń reklamowych, stanowiących odrębny obiekt, których powierzchnia reklamowa przekracza 2 m2 i których wysokość przekracza 3 m, w odległości mniejszej niż wyznaczona na rysunku nieprzekraczalna linia zabudowy, z zastrzeżeniem lit. e (§ 9 ust. 2 pkt 2 lit. c); zakaz lokalizacji ogrodzeń pełnych (§ 9 ust. 2 pkt 2 lit. d); czy też zakaz lokalizacji w terenach MW, MWU, MN, MNO, MU, MNU, MNUO inwestycji - przedsięwzięć, mogących w rozumieniu przepisów odrębnych, zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (z wyłączeniem inwestycji komunikacyjnych, infrastruktury technicznej i inwestycji celu publicznego) (§ 10 ust. 1 pkt 2 lit. c).

Uwzględnienie treści przepisów zaskarżonej uchwały zawartych m.in. w rozdziale II, powoduje, że nie ma podstaw do uznania postanowień planu, kwestionowanych przez wnoszącego skargę kasacyjną, za nadto ogólne, niewystarczająco precyzyjne, czy też określające przeznaczenie dopuszczalne w sposób zbyt szeroki.

Jako, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wiąże strony i organy administracji w procesie budowlanym, zasadne będzie także odwołanie się przy wykładni postanowień przedmiotowej uchwały m.in. do przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), w której zawarto definicje obiektów budowlanych i urządzeń budowalnych (art. 3 pkt 1 i pkt 9).

Co się zaś tyczy podnoszonych przez wnoszącego skargę kasacyjną zastrzeżeń, co do prawidłowości określenia przeznaczenia dopuszczalnego, jakie może być lokalizowane na terenach MW i MN, a także określenia przeznaczenia podstawowego dla terenu rynku (KX), w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że nieruchomości będące własnością lub współwłasnością M. B. zlokalizowane są na terenach, oznaczonych na rysunku jako A3MU, KDD i A4MU.

Postępowanie w sprawie rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji zostało wszczęte skargę złożoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – dalej "u.s.g.", co wywołało określonego rodzaju konsekwencje, jeśli idzie o zakres rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że prawo do wniesienia skargi w określonym w nim trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, czyli że treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Sąd zobowiązany jest zatem do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2012 r. sygn. II OSK 1541/12, z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12). Nawet więc ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje sądowi podstaw do stwierdzenia jej nieważności, jeżeli zakwestionowane przepisy nie naruszają prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że M. B., jako właściciel i współwłaściciel nieruchomości położonych na terenach oznaczonych na rysunku planu, jako A3MU, KDD i A4MU, nie wykazał, że kwestionowane przez niego postanowienia zaskarżonego planu, dotyczące przeznaczenia terenów oznaczonych na jako MW i MN oraz KX, naruszają jego interes prawny wynikający z prawa własności. Wnoszący skargę kasacyjną nie ma więc legitymacji procesowej do kwestionowania uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w zakresie przeznaczenia terenów MW, MN i KX.

Niemniej jednak należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieobjęcie ograniczeniem przeznaczenia dopuszczalnego (do 0,5 wskaźnika powierzchni zabudowy) terenów oznaczonych symbolami MW i MN (§ 9 ust. 1 pkt 7), stwierdził, że poprzez wprowadzenie analizowanego zróżnicowania nie doszło do naruszenia prawa, w tym regulacji związanych z wykonywaniem przysługującego gminom władztwa planistycznego.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił również podnoszony przez skarżącego zarzut braku definicji pojęcia "Rynku". Sąd, trafnie odwołując się do wyjaśnień organu administracji zawartych w odpowiedzi na skargę, zauważył, że teren oznaczony symbolem KX jest terenem rynku, a pojęcie to odnosi się do terenu historycznie ukształtowanego centralnego placu miejskiego wydzielonego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu i oznaczonego symbolem KX. Teren ten tworzy, wraz z istniejącym układem komunikacyjnym oraz zabudową wokół rynku, obszar centralnej przestrzeni publicznej.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, iż Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, naruszył art. art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji w sposób bezzasadny stwierdził, iż brak parametrów i wskaźników zabudowy, w tym linii zabudowy, można uznać za naruszenie zasad sporządzenia planu, tylko, gdy dotyczy to terenów przeznaczonych pod zabudowę, nie zaś terenów, dla których plan przewiduje inną funkcję. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, określenie w planie miejscowym parametrów i wskaźników zabudowy, w tym linii zabudowy, jest obligatoryjne dla wszystkich terenów, w których lokalizowanie zabudowy, jest dopuszczalne, bez względu na to, czy przedmiotowa zabudowa będzie lokalizowana w ramach przeznaczenia podstawowego, czy przeznaczenia dopuszczalnego.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakich terenów objętych przedmiotowym planem dotyczy analizowany zarzut, jednakże z treści skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji wynika, że M. B. kwestionował niewyznaczenie wszelkich, koniecznych jego zdaniem parametrów zabudowy, na terenach oznaczonych jako: 1) K, W i E, 2) ZL1, 3) ZR, 4) ZI oraz 5) ZP. W tej sytuacji, odwołując się do przedstawionych wyżej uwag odnośnie do zakresu rozpoznania skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., należy stwierdzić, że wnoszący skargę kasacyjną nie ma legitymacji procesowej do kwestionowania uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w zakresie określenia (lub nieokreślenia) parametrów nowej zabudowy na wymienionych terenach.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia sytuacji, w których określone tereny przeznacza się pod zabudowę w ścisłym tego słowa znaczeniu (dla realizacji budynków mieszkalnych, usługowych, produkcyjnych lub magazynowych) od sytuacji, w których zarówno przeznaczenie podstawowe, jaki i z nim bezpośrednio związane przeznaczenie dopuszczalne zostaje podporządkowane innej funkcji, gdzie dla zapewnienia ładu przestrzennego jest wystarczającym określenie wysokości budynków i obiektów budowlanych pełniących funkcję budynków.

Nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach także zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10 u.p.z.p., które należało rozpoznać łącznie z zarzutami naruszenia § 4 pkt 8 i pkt 9 rozporządzenia.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Stosownie natomiast do treści § 4 pkt 8 rozporządzenia ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko, że nieokreślenie w kontrolowanym planie zasad scalania nieruchomości nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Organ administracji w toku postepowania przed Sądem pierwszej wykazał bowiem, że w stosunku do terenu objętego zaskarżonym planem, nie zgłaszano wniosków, czy postulatów w tym zakresie, a wskazanie takie nie znajdują się również w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dlatego w planie nie określono obszarów wymagających przeprowadzenia (obligatoryjnie) procedury scaleń i podziałów, o której mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Jak już natomiast wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie szczegółowych zasad scalana i podziału nieruchomości jest obligatoryjne wówczas, gdy w planie miejscowym przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2529/14, z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/15, z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2199/11, z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2085/11). W sprawie rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji taka sytuacja nie miała miejsca, zatem nie ma podstaw do twierdzenia, że określenie szczegółowych zasad scalania i podziału było obowiązkowe. Zarzuty naruszenia 15 ust. 2 pkt 8 i u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia nie stanowiły więc podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie natomiast do treści § 4 pkt 9 rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych.

Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia, wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, odnoszące się do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, dotyczą określenia układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym. Obejmują one całą jednostkę urbanistyczną, którą poddano regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczność określenia również warunków powiązania tego układu (wraz z siecią infrastruktury technicznej) z układem zewnętrznym.

Jeśli zatem § 4 pkt 9 rozporządzenia dotyczy określenia parametrów układu komunikacyjnego (i sieci infrastruktury technicznej), to pod tym pojęciem nie można rozumieć parametrów technicznych elementów tego układu, tj. parametrów technicznych poszczególnych dróg w takim znaczeniu, jak określa je rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Rozporządzenie to ma zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych (§ 2), a nie przy tworzeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Treści § 4 pkt 9 a rozporządzenia nie można zatem wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej są określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2164/13).

Jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji kontrolowany plan miejscowy określa w zgodzie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, klasy techniczne dróg publicznych, a także poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających tych terenów na rysunku planu, ich szerokość w każdym przypadku. W części tekstowej, tj. w § 47 ust. 3 określono konkretną wielkością szerokość dróg klasy Z, L (w obszarze zabudowy i poza tym obszarem) oraz klasy D, natomiast nie podano takich wielkości liczbowych, co do szerokości dróg klasy GP i G. W świetle przedstawionych wyżej uwag odnoście do ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, nie stanowi to jednak naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia.

Nie zasługuje na uwzględnienie również argumentacja wnoszącego skargę kasacyjną, mająca wskazywać na niedopuszczalność wyznaczenia w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej jest obowiązkowym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Drogi wewnętrzne niewątpliwie stanowią więc, obok dróg publicznych, element systemu komunikacji, zaś wyznaczenie terenów pod drogi wewnętrzne jednoznacznie przewidziano w rozporządzeniu (załącznik nr 1, l.p. 6.2), przewidując dla nich oznaczenie KDW.

Zupełnie odrębną kwestią jest natomiast możliwość realizacji planowanych dróg wewnętrznych, gdy znajdują się one na terenach nienależących do gminy lub Skarbu Państwa, a nie ma możliwości przeniesienia własności w drodze umowy. Ze względu na treść art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), który do celów publicznych zalicza wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, niedopuszczalne byłoby bowiem w takim przypadku przymusowe pozbawienie prawa własności (art. 112 ust. 1 powołanej ustawy). Jak jednak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżący nie twierdził, że na jego nieruchomości ustalono drogę wewnętrzną i nie wykazał, że określone planem miejscowym drogi wewnętrzne nie znajdują się na terenach będących własnością Skarbu Państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, względnie innych podmiotów, które nie akceptują takich ustaleń.

W świetle powyższego nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że błędnie nie stwierdził naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Jak wskazano, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera szczegółową i wszechstronną ocenę zgodności z prawem kontrolowanej uchwały, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, z których Sąd doszedł do wniosku, że nie doszło do naruszeń przepisów wskazanych przez skarżącego. Ponieważ wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował skutecznie prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do braku naruszeń przepisów determinujących zarówno zawartość zaskarżonego aktu planistycznego (jego części tekstowej i graficznej), jak i procedurę jego uchwalania, także zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p. należało uznać za niezasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.