Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T.C. na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 29 marca 2012r. nr III.32.2012 w przedmiocie rodziny zastępczej – określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz zmieniającej ją uchwały nr XIII.169.2012 Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 25 października 2012r.; 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Jastrzębie Zdrój uchwałą z dnia 29 marca 2012 r. Nr III.32.2012 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej unormowała wskazane w tytule zagadnienia.

Pismem z dnia 2 października 2012 r. T. C. reprezentowany przez radcę prawnego S. Ż. wezwał Radę Miasta Jastrzębie Zdrój do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przyjęciem powyższej uchwały. W motywach wniosku pełnomocnik przedstawił wpierw sytuację faktyczną dotyczącą sytuacji osobistej wnioskodawcy oraz odniósł się do stanu normatywnego obowiązującego w tym zakresie, a następnie sformułował zarzuty względem przedmiotowej uchwały. W pierwszej kolejności zarzucono tej uchwale naruszenie równego traktowania rodziców w zakresie uprawnień do ulg przewidzianych w uchwale, ponieważ ulgi takie przewidziano jedynie rodzicom biologicznym, a tym samym wykluczono osoby, które uznały dziecko, a nie były jego rodzicami. Następnie wskazano na sprzeczności między postanowieniami uchwały a przepisami ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zakresie wszczęcia postępowania dotyczącego rozłożenia na raty i odroczenia terminu płatności. W uchwale przyjęto, że może się to odbyć wyłącznie na wniosek zainteresowanego, gdy w ustawie przewiduje się możliwość uruchomienia tego postępowania z urzędu. W dalszej kolejności zarzucono przedmiotowej uchwale, że normuje ona kwestie wykraczające poza zakres delegacji ponieważ delegacja ustawowa nie daje podstaw do określania trybu w oparciu, o który ma następować udzielanie przewidzianych w niej ulg. Wskazanej uchwale zarzucono również dopuszczenie się naruszeń zamieszczonych w innych ustawach, a w szczególności w ustawie Kodeks postępowania cywilnego. Zdaniem wnoszącego wniosek postanowienia § 4 ust. 2 uchwały są zbędne, ponieważ starosta nie może orzekać o odstąpieniu od opłaty, która mocą ustawy nie obciąża zobowiązanego wyrokiem rodzica. Dodatkowo zauważono, że unormowanie takie ogranicza stosowanie zasady prawomocności orzeczenia sądu do zakresu pozytywnego i uchybia zasadzie prawomocności w ujęciu negatywnym.

Następstwem wniesienia powyższego wezwania stało się podjęcie przez Radę Miasta Jastrzębie Zdrój uchwały z dnia 25 października 2012 r. Nr XIII.169.2012 w sprawie zmiany uchwały z dnia 29 marca 2012 r. Nr III.32.2012 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W uchwale tej Rada Miasta Jastrzębie Zdrój uwzględniła wszystkie zarzuty sformułowane w piśmie z dnia 2 października 2012 r. Pismem z dnia 30 października 2012 r. Prezydent Miasta Jastrzębie Zdrój odniósł się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zaakcentowano w nim, że sygnalizowane ułomności uchwały z dnia 29 marca 2012 r. zostały uchwałą z dnia 25 października 2012 r. usunięte. Wskazane pismo zostało doręczone do pełnomocnika strony w dniu 5 listopada 2012 r.

W dniu 30 października 2012 r. pełnomocnik T. C. ponownie wezwał Radę Miasta Jastrzębie Zdrój do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem wnoszącego wezwanie uchwały z dnia 29 marca 2012 r. oraz z dnia 25 października 2012 r. są aktami prawa miejscowego, a stosownie do postanowień art. 5 ust. 5 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nałożył na rady gmin obowiązek określenia sposobu konsultacji projektów aktów prawa miejscowego z organizacjami pozarządowymi. W wykonaniu powyższego Rada Miasta uchwaliła w dniu 27 maja 2010 r. uchwałę nr LVI/706/2010 w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zdaniem wnoszącego pismo pomimo obowiązywania powyższej uchwały obowiązek prowadzenia konsultacji nie jest realizowany, a Rada Miasta podejmuje uchwały w sprawach podlegających konsultacji, których projekty konsultowane nie były. Zaniechanie prowadzenia konsultacji skutkuje tym, że przyjmowane uchwały są nieważne z uwagi na wadliwość ich podjęcia.

Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. radca prawny S. Ż. reprezentujący T. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 29 marca 2012 r. Nr III.32.2012 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W skardze tej zarzucił uchwale z 29 marca 2012 r., że wydana została z naruszeniem prawa, a w szczególności § 3 ust. 2 i ust. 3 pkt a i b, § 3 ust. 1 jak również § 4 ust. 1 do 5 w sposób nierówny traktują rodziców w zakresie uprawnień do ulgi, o której mowa w art. 190 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty, umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, dyskryminując w tym zakresie rodziców niebędących rodzicami biologicznymi. W uchwale tej § 2 pozostaje w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 tej uchwały, nadto zdaniem skarżącego § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 tej uchwały jest niezgodny z art. 194 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy. Dodatkowo podkreślono, że § 2 ust. 2 i 3 kwestionowanej uchwały wydany został z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 194 ust. 2 powoływanej ustawy. Według skarżącego § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały narusza zasadę sformułowaną w art. 365 ustawy Kodeks postępowania cywilnego. Zdaniem skarżącego kwestionowana uchwała podjęta została bez prawem przewidzianych konsultacji. W motywach skargi pełnomocnik skarżącego przedstawił wpierw podejmowane w sprawie czynności procesowe, a następnie odniósł się do sformułowanych zarzutów. Podkreślić należy, że sposób argumentacji jest analogiczny jak w piśmie z dnia 2 października 2012 r. będącym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W końcowej części skargi podniesiono, że sama zmiana uchwały nie powoduje usunięcia skutków naruszenia prawa. Uchwała w pierwotnym brzmieniu stanowiła podstawę prawną dla podejmowania szeregu decyzji administracyjnych. Skutki prawne uchwały nie są możliwe do wyeliminowania w inny sposób jak przez stwierdzenie ich nieważności. W tym miejscu pełnomocnik skarżącego odwołał się do poglądu wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie.

Prezydent Miasta Jastrzębie Zdrój reprezentowany przez adwokata A. P. wniósł o oddalenie skargi. W motywach zajętego stanowiska uznano, że wniesiona skarga jest bezzasadna i jako taka winna zostać oddalona. W pierwszej kolejności podniesiono, że skarżący nie dostrzegł, iż Rada Miasta Jastrzębie Zdrój uchwałą z dnia 25 października 2012 r. w całości uwzględniła zarzuty opisane w pkt od 1 do 4 skargi. Nadto zaakcentowano, że kwestionowane postanowienia uchwały nie miały wpływu na sytuację prawną skarżącego w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych z wykorzystaniem unormowań spornej uchwały. Za bezzasadny uznano zarzut naruszenia przepisami uchwały postanowień art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, gdyż wadliwie odczytano instytucję zobowiązania alimentacyjnego i zobowiązania względem gminy realizującej zadania w zakresie pieczy zastępczej. W końcowej części odpowiedzi na skargę pełnomocnik jednostki samorządu terytorialnego odniósł się do zarzutu naruszenia unormowań dotyczących podjęcia przedmiotowej uchwały po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji. W tej części odpowiedzi podkreślono, że w mieście Jastrzębie Zdrój nie utworzono rady pożytku publicznego, nadto na terenie miasta brak jest organizacji pozarządowych z omawianego zakresu, a tym samym wystarczającym sposobem przeprowadzenia konsultacji społecznych jest opublikowanie projektu uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie tej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji uznano, że procedura przeprowadzenia konsultacji przeprowadzona została w sposób prawidłowy.

W trakcie rozprawy prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik skarżącego wskazał, że interes prawny skarżącego wynika z tego, że jest stroną niezakończonego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest problematyka objęta zaskarżoną uchwałą, a decyzja podjęta została po wejściu w życie uchwały z 25 października 2012 r. Natomiast pełnomocnik organu przyznał, że gmina faktycznie nie przeprowadziła konsultacji społecznych, jednakże okoliczność ta nie wpływa na ważność przyjętej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei po myśli art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odnieść się do kwestii formalnych związanych z prawidłowością wniesienia przedmiotowej skargi. Skarga ta wniesiona została w trybie przewidzianym art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do postanowień przywołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego w oparciu o postanowienia powyższego przepisu istnieje po spełnieniu kilku warunków. W pierwszej kolejności skarżący musi legitymować się interesem prawnym jak również zobowiązany jest wezwać organ jednostki samorządu terytorialnego do usunięcia naruszenia prawa i dopiero po bezskutecznym wezwaniu przysługuje mu możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zasady wnoszenia tej skargi wynikają z unormowań zamieszczonych w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W świetle przywołanych unormowań rozważyć należy, czy skarżący spełnia wymogi formalne do skutecznego wniesienia skargi. W trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem pełnomocnik skarżącego oświadczył, że interes skarżącego wynika z tego, że jest stroną niezakończonego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest problematyka objęta zaskarżoną uchwałą. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie tak wyznaczany interes prawny wyczerpuje treść normy prawnej zamieszczonej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym ten wymóg skutecznego wniesienia skargi został dopełniony. Kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest terminowość wniesionej skargi. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione pismem z dnia 2 października 2012 r., następstwem tego wezwania stało się podjęcie przez Radę Miasta Jastrzębie Zdrój uchwały z dnia 25 października 2012 r., w której uwzględniono zgłoszone zastrzeżenia do uchwały z dnia 29 marca 2012 r. Informacja o przyjęciu powyższej uchwały wpłynęła do pełnomocnika skarżącego w dniu 5 listopada 2012 r. Natomiast skarga sporządzona została w dniu 3 grudnia 2012 r. a do organu administracji wpłynęła w dniu 4 grudnia 2012 r. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego przedłożył tytuł nadania skargi w urzędzie pocztowym w dniu 3 grudnia 2012 r. W następstwie przeprowadzonej analizy powyższych informacji przyjdzie stwierdzić, że skarżący wniósł skargę w terminie przewidzianym art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ 2 grudnia 2012 r., a zatem, 60 dzień po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa był dniem wolnym od pracy, była to niedziela. W tej sytuacji zastosowanie posiada art. 83 § 2 wyżej wymienionej ustawy. Oznacza to, że także i ten wymóg formalny wniesienia skargi został przez skarżącego dopełniony. W tym stanie faktycznym Sąd uprawniony jest do merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącego.

Zarzuty sformułowane przez pełnomocnika skarżącego podzielić należy na dwie grupy. Pierwszą z nich stanowią zarzuty o charakterze merytorycznym, kierowane pod adresem poszczególnych przepisów uchwały z 29 marca 2012 r., a obok tego typu zarzutów wyodrębnić można zarzuty o charakterze formalnym związane z nieprzeprowadzeniem konsultacji przy podejmowaniu spornej uchwały, jak również uchwały ją zmieniającej.

W przypadku pierwszej grupy zarzutów formułowanych pod adresem uchwały Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 29 marca 2012 r. Nr III.32.2012 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, przyjdzie dostrzec, że miasto uwzględniło je wszystkie, czemu dało wyraz przyjmując uchwałę z dnia 25 października 2012 r. Okoliczność ta zwalnia skład orzekający z obowiązku poszerzonej analizy tych zarzutów, skoro zostały one podzielone przez miasto, a następnie skorygowane zgodnie z oczekiwaniami skarżącego. Jedynie na marginesie przyjdzie podkreślić, że zarzuty te były zasadne a organ jednostki samorządu terytorialnego postąpił prawidłowo uwzględniając zgłoszone zarzuty.

Odmiennie należy podejść do zagadnienia związanego z zarzutami sformułowanymi przez pełnomocnika skarżącego, a odnoszącymi się do trybu przyjęcia spornej uchwały, jak również uchwały ją zmieniającej. Podzielić należy stanowisko zaprezentowane przez pełnomocnika skarżącego, że organ administracji publicznej przy podejmowaniu aktów prawa miejscowego obowiązany jest do przestrzegania nie tylko przepisów prawa materialnego, ale również zobowiązany jest do respektowania unormowań o charakterze formalnym.

Stosownie do postanowień art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego oraz wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 tej ustawy we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. W myśl ust. 2 cytowanego przepisu współpraca ta polega w szczególności na konsultowaniu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji oraz konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4, z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Z powyższego unormowania wynika, że organ jednostki samorządu terytorialnego zamierzający przyjąć akt prawa miejscowego z zakresu objętego działalnością organizacji pożytku publicznego obowiązany jest przeprowadzić stosowną konsultację społeczną. Konsultacja tak winna być przeprowadzona bądź ze specjalnie utworzoną w danej jednostce samorządu terytorialnego radą działalności pożytku publicznego, bądź też w innych prawem przewidzianych formach, w przypadku gdy taka rada nie zostanie w takiej jednostce utworzona. W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzec można stanowisko, w którym akcentuje się, że przyjęcie aktu prawa miejscowego z zakresu objętego działalnością pożytku publicznego jest uchybieniem prawa, jednakże nie jest ono tego typu, aby stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi wniesionej do sądu administracyjnego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/GL 155/11 niepublikowany). Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego dominuje odmienne stanowisko wypracowane na gruncie art. 19 ustawy o związkach zawodowych, zgodnie z którym podjęcie aktu prawa miejscowego bez zasięgnięcia stanowiska zawiązku zawodowego stanowi istotne naruszenia prawa uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 17 czerwca 1993 r. sygn. akt I PZP 2/93 OSNC z 1994 r. nr 1, poz. 1, czy uchwała NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10 ONSA/WSA z 2011 r. nr 1, poz. 2). W świetle powyższego przyjdzie uznać, że przyjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego bez przeprowadzenia prawem przewidzianej konsultacji oznacza dopuszczenie się naruszenia prawa i to w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć, że skarżący w skardze podniósł zarzut przyjęcia uchwały z dnia 29 marca 2012 r. jak również uchwały z dnia 25 października 2012 r. przez Radę Miasta Jastrzębie Zdrój z naruszeniem przywołanego powyżej przepisu, to jest bez przeprowadzenia prawem przewidzianej konsultacji. W trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem pełnomocnik Miasta złożył oświadczenie do protokołu, że przedmiotowe uchwały przyjęte zostały bez przeprowadzenia prawem przewidzianej konsultacji. Oświadczenie takie zwalnia Sąd z obowiązku przeprowadzania analizy stanu faktycznego w odniesieniu do unormowań zamieszczonych w art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie, ponieważ z treści tego oświadczenia wynika, że Miasto takich konsultacji nie przeprowadzało. Tym samym stanowisko prezentowane przez Miasto w odpowiedzi na skargę, w której to uznawano, że prawem wymagana konsultacja była przeprowadzona, uległo zmianie i na tym etapie postępowania nie jest już wiążące.

W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi, a tym samym stosownie do postanowień art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, jak również uchwały z dnia 29 października 2012 r., ponieważ mocą tej uchwały dokonano zmian uchwały pierwotnej.

Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.

Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.