Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1053/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Sławomir Fularski (spr.) Ewa Grochowska - Jung Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi L.J. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w powiecie [...] z siedzibą w B. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "K.p.a.") oraz art. 88 ust. 4, art. 91 ust. 1 i art. 92 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm., dalej jako "ustawa o PSP"), postanowił odmówić [...] L.J. wyrównania uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za 3 lata wstecz, uznając, że początkiem rozpoczynającym 3 letni bieg przedawnienia jest dzień [...] lipca 2012 r., tj. dzień złożenia wniosku o doliczenie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16 roku życia.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o PSP wzrost uposażenia został naliczony od dnia złożenia dokumentów, czyli od dnia zaistnienia okoliczności zmiany uposażenia, tj. od dnia [...] lipca 2012 r. Odmowa wyrównania uposażenia za 3 lata wstecz wynika z przyjęcia, jako dzień rozpoczęcia 3 -letniego okresu biegu przedawnienia, dnia złożenia wniosku o doliczenie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu szesnastego roku życia. Organ I instancji uznał więc, że roszczenie stało się wymagalne od dnia [...] lipca 2012 r., tj. od dnia złożenia stosownych dokumentów. Wymagalność roszczenia powstaje w dniu złożenia stosownych dokumentów w sekcji organizacyjno - kadrowej lub w sekretariacie Komendanta Powiatowego, będącego jednocześnie kancelarią ogólną Komendy Powiatowej. W przypadku roszczenia ww. strażaka bieg przedawnienia rozpoczyna się więc od dnia [...] lipca 2012 r.

We wniesionym odwołaniu, L.J. wniósł o zmianę decyzji organu I instancji. Odwołujący się podniósł, że w związku z decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], zaliczającą okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] listopada 2001 r. do dnia [...] lutego 2006 r., od [...] października 2006 r. do [...] listopada 2006 r., od [...] maja 2007 r. do [...] listopada 2008 r. i okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych od [...] listopada 2006 r. do [...] kwietnia 2007 r. do pracowniczego stażu pracy należna jest mu wypłata wyrównania należnego dodatku stażowego za okres od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] lipca 2012 r. wraz z ustawowymi odsetkami od dnia [...] lipca 2012 r. W ocenie odwołującego się nie ma większego znaczenia okoliczność, że przesłankę wykonywania pracy rolniczej wykazał z opóźnieniem, dopiero w lipcu 2012 r., ponieważ brak jest przepisów regulujących kwestię terminu do wykazania uprawnienia do wyższego dodatku. Udowodnienie przez pracownika (funkcjonariusza) okresów pracy rolniczej rodzi po stronie podmiotu zatrudniającego obowiązek wypłacenia temu pracownikowi za okresy wsteczne (miesięczne) dodatku w wysokości odpowiadającej stażowi pracy obliczonemu przy uwzględnieniu pracy rolniczej.

Odwołujący się podkreślił, że nie ma wątpliwości, iż w dacie rozpoczęcia służby miał za sobą ukończone okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, co wykazał stosowną dokumentacją. W związku z powyższym powstaje po jego stronie roszczenie o wypłatę zaległego, nienaliczonego dodatku stażowego za okres nieprzedawniony, wraz z ustawowymi odsetkami od dnia [...] lipca 2012 r. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 ustawy o PSP, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o PSP, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i art. 92. ust. 1 ustawy o PSP zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Istotnym momentem jest więc wymagalność roszczenia. Powstaje zaś ona w chwili złożenia przez zainteresowanego, w komórce właściwej do spraw kadr, stosownych dokumentów uzasadniających zaliczenie dodatkowych okresów służby, pracy i innych okresów zaliczanych do okresu służby, od których zależy prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość. Dopiero od tego momentu organ może pozostawać w zwłoce. Tak więc organ może pozostawać w zwłoce dopiero od momentu wymagalności przedmiotowego roszczenia. Ponadto, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o PSP, bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Roszczenie wsteczne jest bezzasadne, bowiem wymagalność powstaje w chwili złożenia stosownych dokumentów do komórki właściwej do spraw kadr.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.J. (dalej jako "skarżący") wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 91 ust. 1 ustawy o PSP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających zmianę uposażenia na skutek zaliczenia skarżącemu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, jest dzień złożenia przez zainteresowanego w komórce właściwej do spraw kadr stosownych dokumentów uzasadniających zaliczenie dodatkowych okresów służby, od których zależy prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość, a nie dzień faktycznego spełnienia warunków do wyższego uposażenia;

- art. 92 ust. 1 ustawy o PSP poprzez jego błędną wykładnię, że wymagalność roszczenia, istotna dla ustalenia początku trzyletniego biegu przedawnienia, o którym mowa w przytoczonym przepisie, powstaje z chwilą złożenia przez zainteresowanego w komórce właściwej do spraw kadr stosownych dokumentów uzasadniających zaliczenie dodatkowych okresów służby, od których zależy prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość, wyciągnięcie błędnego wniosku, że przedawnienie roszczenia z tego tytułu za poszczególne kwoty dodatku rozpoczyna swój 3 - letni bieg od tej czynności skarżącego, a roszczenie wsteczne jest bezzasadne.

Uzasadniając skargę, skarżący powtórzył wcześniej prezentowaną argumentację. Wskazał, że analiza przepisów regulujących uprawnienia funkcjonariuszy straży pożarnej prowadzi do wniosku, że prawo do dodatku stażowego (oraz do wyższego wymiaru dodatku) powstaje z mocy prawa, z chwilą spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących powstanie prawa do tego składnika wynagrodzenia (do jego wyższego wymiaru). W sytuacji, gdy okazało się, że w chwili rozpoczęcia służby w PSP (lub też w początkowym okresie zatrudnienia) przesłanka wykonywania pracy rolniczej została przez niego spełniona, to już wtedy okres pracy rolniczej podlegał z mocy prawa zaliczeniu do stażu pracy uprawniającego go do dodatku za wieloletnią pracę. Dla takiej oceny nie ma większego znaczenia okoliczność, że tę przesłankę wykazał on z opóźnieniem (dopiero w lipcu 2012 r.), ponieważ brak jest przepisów regulujących kwestię terminu do wykazania uprawnienia do wyższego dodatku. Udowodnienie przez pracownika (funkcjonariusza) okresów pracy rolniczej rodzi po stronie podmiotu zatrudniającego obowiązek wypłacenia temu pracownikowi za okresy wsteczne (miesięczne) dodatku w wysokości odpowiadającej stażowi pracy obliczonemu przy uwzględnieniu pracy rolniczej.

Skarżący wskazał, że ani ustawa o PSP, ani też ustawa o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym nie zawierają legalnej definicji pojęcia wymagalności roszczeń. Nie ma zaś wątpliwości, że w dacie rozpoczęcia służby skarżący miał za sobą ukończone okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, co wykazał stosowną dokumentacją.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, że uznanie, iż roszczenie stało się wymagalne w dniu złożenia stosownego wniosku wynikającego z ustawy jest w pełni logiczne i zgodne z literą ustawy. Przyjęcie rozumowania skarżącego spowodowałoby dodatkowe, nieuzasadnione wydatki Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Przedmiotem skargi objęte jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji, którą to decyzją skarżącemu – funkcjonariuszowi straży pożarnej - odmówiono wypłaty wyrównania uposażenia za 3 lata wstecz, uznając, że początkiem rozpoczynającym 3 letni bieg przedawnienia jest dzień [...] lipca 2012 r., tj. dzień złożenia przez niego wniosku o doliczenie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16 roku życia do okresu służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Organy obu instancji wydały swoje rozstrzygnięcia na podstawie art. 91 ust. 1 i art. 92 ustawy o PSP.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o PSP, zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Natomiast art. 92 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (ust. 1). Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia (ust. 2).

Szczegółowe zaś zasady otrzymywania oraz wysokości uposażenia zasadniczego strażaków, a także sposób ustalania wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, okresy służby, pracy i inne okresy zaliczane do okresu służby, od których zależy prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość, zalicza się na podstawie dokumentów, potwierdzających te okresy, złożonych przez strażaka w komórce właściwej do spraw kadr. Aktualizacja prawa do wzrostu uposażenia i jego wysokości, wynikająca z przebiegu służby, następuje z urzędu i nie wymaga wydawania odrębnych decyzji.

Istotnym dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie jest jednak treść art. 111a ustawy o PSP. Przepis ten stanowi, że sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść ww. przepisów, brak jest podstawy prawnej do wydania przez organy obu instancji decyzji administracyjnej w przedmiocie wyrównania czy też odmowy wyrównania skarżącemu uposażenia za 3 lata wstecz. Tylko bowiem w sprawach dotyczących powołania, mianowania, ustalenia składników uposażenia strażaka organ administracji publicznej może działać w sposób władczy, mając za podstawę np. art. 91 ust. 1 i art. 92 ustawy o PSP, w drodze wydania aktu administracyjnego, tj. decyzji. Kwestia wypłaty wyrównania uposażenia strażaka, o której to rozstrzygnął decyzją administracyjną organ I instancji, ma jedynie charakter wtórny wobec rozstrzygnięcia o zaliczeniu stażu pracy w gospodarstwie rolnym do okresu służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Zależność pomiędzy obydwoma rozstrzygnięciami jest zaś taka, że decyzja o zaliczeniu stażu pracy w gospodarstwie rolnym jest źródłem roszczenia majątkowego strażaka, wynikającego ze stosunku służbowego, którego to stosunku treść określa m.in. decyzja zaliczająca staż pracy w gospodarstwie rolnym.

Jak wynika z powołanego wyżej art. 111 a ustawy o PSP, wolą ustawodawcy, wyrażoną w tym przepisie, sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy, a przepisy ustawy - Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio. Treść powyższego przepisu jest jednoznaczna i zawiera wyraźne rozróżnienie podstaw roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne i samych roszczeń, zastrzegając dla tych ostatnich drogę postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi (sądami pracy).

W związku z tym stwierdzić należy, że organ I instancji, wydając decyzję dotyczącą odmowy wyrównania skarżącemu uposażenia, zupełnie nie dostrzegł ww. przepisu i orzekł o kwestii ściśle cywilistycznej w drodze decyzji administracyjnej, nie mając do tego podstaw prawnych. Organ odwoławczy utrzymał zaś w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W tej zaś sytuacji zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem została wydana bez podstawy prawnej.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.