Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1421/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 3, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. G. i W. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących J. G. i W. L. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekł o uchyleniu w całości własnej decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. nr [...] oraz jednocześnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia nieistnienia w obrocie prawnym Rzeczpospolitej Polskiej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 1999 r. wyraził zgodę na wniesienie przez Skarb Państwa aportem do [...] S.A. nieruchomości składającej się z [...], położonych w G. przy ul. [...]. Następnie Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1999 r. wniósł przedmiotowe nieruchomości aportem do Spółki [...]. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd [...] w G. (nr [...]) wynika, że właścicielem jej jest [...] S.A. - następca prawny [...] S.A. J. G., działając w imieniu swoich rodziców A. i I. G., pismem z dnia 2 lutego 2005 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Minister Kultury decyzją z dnia [...] maja 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji podkreślając, że w wyznaczonym terminie wnioskodawcy nie wykazali, na czym polega ich interes prawny w tej sprawie. W dniu [...] lipca 2005 r. A. G. zmodyfikowała swój wniosek, domagając się "przede wszystkim potwierdzenia urzędowo faktu nie zaistnienia w obrocie prawnym RP" decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r., informując ponadto organ nadzorczy o tym, że jej mąż I. G. zmarł w dniu [...] marca 2005 r. Ponadto A. G. poinformowała również, że odwołała pełnomocnictwo, którego udzieliła swojej córce J. G. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. organ nadzorczy wznowił postępowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że J. G. działając jako pełnomocnik wnioskodawców nie poinformowała organu prowadzącego postępowanie o śmierci I. G., które to zdarzenie spowodowało wygaśnięcie pełnomocnictwa udzielonego przez I. G. Następnie, w toku postępowania wznowieniowego, J. G. pismem z dnia [...] maja 2007 r. poinformowała o śmierci swojej matki A. G., a pismem z dnia 22 czerwca 2007 r. jako spadkobierczyni A. i I. G. podtrzymała ich wniosek "o potwierdzenie nie zaistnienia w obrocie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej" decyzji administracyjnej z dnia [...] września 1999 r. W następstwie wznowienia postępowania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2005 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. oraz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. G. zmarła w dniu [...] marca 2007 r. a do sprawy przystąpiła J. G. jako spadkobierczyni A. i I. G. na mocy postanowienia Sądu [...] sygn. akt [...]. Organ wyjaśnił ponadto, że J. G. nie wykazała interesu prawnego uzasadniającego prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra wniosła J. G. podnosząc, że jej interes prawny wynika z tego, że jako spadkobierczyni A. i I. G. przysługuje jej roszczenie o uwłaszczenie na odbudowanym ze zniszczeń [...], stanowiącym odrębną część nieruchomości objętej przedmiotową decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto wnioskodawczyni zważyła, że jest stroną umowy najmu pomieszczenia w [..] z dnia [..] kwietnia 2006 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ nadzorczy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2007 r. Na skutek skargi złożonej przez J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 679/08 uchylił obie decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego trafnie zinterpretował treść wniosku skarżącej jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że kwestionowana decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. jest decyzją ostateczną, weszła ona do obrotu prawnego i stała się podstawą zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1999 r., co oznacza, że jej wyeliminowanie z obrotu jest możliwe jedynie w trybie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ponadto Sąd wyraził pogląd, że obie wydane w tej sprawie decyzje nie zostały doręczone stronie postępowania zwykłego, która ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji z dnia [...] września 1999 r. tj. nie tyle Ministrowi Skarbu Państwa (jak wskazuje skarżąca), a [...] S.A. w G., do którego to podmiotu kwestionowana decyzja była skierowana. Ponadto zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, nie zawierała właściwego uzasadnienia. Organ bowiem w zasadzie nie wyjaśnił należycie sprawy. Wskazany powyżej wyrok stał się prawomocny w dniu 28 października 2009 r.

Ponadto we wniosku z dnia 10 lipca 2007 r., skierowanym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, W. L. - następca prawny I. L. również wniósł o "ustalenie nieistnienia" przedmiotowej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. Wezwany do wykazania interesu prawnego oświadczył, że jego poprzednicy prawni ponieśli nakłady na część nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją (odbudowa [...]) i w związku z tym wystąpił on z powództwem do Sądu [...] w G. o unieważnienie umowy notarialnej zawartej w oparciu o objętą wnioskiem nadzorczym decyzję, na mocy której Skarb Państwa wniósł aportem do Spółki [...] nieruchomości składające się z [..]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił wszczęcia postępowania z w/w wniosku W. L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazując, że W. L. nie przysługuje status strony tego postępowania, bowiem nie brał on udziału w postępowaniu o wyrażenie zgody na wniesienie aportem do w/w Spółki własności przedmiotowej nieruchomości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy podtrzymał swoje stanowisko. Na skutek skargi złożonej przez W. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 514/08 uchylił obie decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Uzasadnienie wyroku sądu jest analogiczne do przytoczonego powyżej wyroku w sprawie ze skargi J. G. Niniejszy wyrok również jest prawomocny.

Ponownie rozpatrując sprawę po tych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. połączył sprawy z wniosków J. G. oraz W. L. do wspólnego postępowania. Następnie po rozpatrzeniu złożonych wniosków Minister decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. została wydana na podstawie art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazane w tym przepisie czynności, których dokonanie wymaga zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków mają charakter cywilnoprawny, zatem osoby trzecie nie mogą być uznane za strony postępowania zakończonego prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie tego przepisu. Dotyczy to w szczególności najemców, dzierżawców i innych osób mających obligacyjny tytuł do nieruchomości Skarbu Państwa.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu podniosła, że przedmiotowa decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest "nieaktem". Z uwagi na fakt, że decyzja ta nie była decyzją administracyjną, w ogóle nie jest możliwe jej unieważnienie. Ponadto podnoszenie przez organ nadzorczy w kolejnych decyzjach braku wniosku strony uprawnionej jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie jest nielogiczne, gdyż bez wniosku takiego podmiotu w ogóle nie ma podstaw do prowadzenia przez ten organ działalności decyzyjnej. Wnioskodawczyni zarzuciła w szczególności organowi nadzorczemu, że jego decyzja z dnia [...] września 2010 r. została "wytworzona z licznymi poświadczeniami nieprawdy", które to poświadczenia wnioskodawczyni wskazała.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrując wniosek stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), w kodeksie dodano przepis art. 61a, który w przepisie § 1 stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 3 powołanej ustawy nowelizującej kpa w sprawach, w których do dnia wejścia w życie tej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami obecnie obowiązującymi powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Do dnia wejścia w życie opisanej nowelizacji we wszelkiego rodzaju postępowaniach administracyjnych, z wyjątkiem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, trybu wznowienia postępowania oraz w postępowaniu odwoławczym, bezprzedmiotowość postępowania skutkowała jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 kpa. Przy czym w wyroku z dnia 26 marca 1998 r. sygn. akt II SA 70/98, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w art. 105 § 1 kpa to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Postępowanie podlegało umorzeniu w sytuacji, gdy m.in. brak było przepisu uprawniającego organ do wydawania w danej sprawie decyzji administracyjnej, tj. sprawa nie podlegała załatwieniu w takiej formie, brak było przedmiotu postępowania w sensie ścisłym rozumianego jako rzecz lub uprawnienie, którego dotyczyło podanie, a także według niektórych orzeczeń sądów administracyjnych i publikacji z zakresu literatury przedmiotu - gdy żądanie pochodziło od osoby, która uważała, że przysługuje jej interes prawny, jednakże w toku postępowania organ właściwy ustalił, że wniosek nie pochodzi od podmiotu legitymowanego. W przypadku postępowań odwoławczych, postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych albo wznowienia postępowania, tego typu kwestie były natomiast rozstrzygane odpowiednio w postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, w decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważnościowego, względnie w decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Obecnie obowiązuje natomiast przepis art. 61a § 1 kpa, który nakazuje wydać właściwemu organowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, poza nieposiadaniem przez wnoszącego wniosek przymiotu strony, nie wskazuje innych przesłanek wydania takiego postanowienia, jednakże w ocenie organu, powinno być ono wydane w sytuacji, gdy już w momencie złożenia podania przez określony podmiot nie ma wątpliwości, że postępowanie nie może być prowadzone. Taka sytuacja zaistnieje w przypadku złożenia wniosku o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, w której przepisy prawa materialnego ani proceduralnego nie przewidują takiej możliwości. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Minister stwierdził, że z wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z dnia [...] września 2010 r. wynika, że strona w żadnej mierze nie domaga się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. W sytuacji, gdy działania organu inicjuje wniosek o określonej treści, pochodzący od podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej, organ ma obowiązek uzależnić swoje działania i rozstrzygnięcia od treści tego wniosku, który wyznacza ramy rozstrzygania. W niniejszej sprawie oznacza to konieczność uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednocześnie organ nadzorczy podniósł, że z uwagi na fakt, iż przepisy prawa materialnego i prawa procesowego nie przewidują procedury ustalenia istnienia lub nieistnienia w obrocie prawnym aktu administracyjnego należało odmówić wszczęcia takiego postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 kpa w związku z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedstawione w sprawie stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znalazło wyraz w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] maja 2011 r.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. G. i W. L. W uzasadnieniu skarżący wnieśli o:

- stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 kpa, jako wydanych bez podstawy prawnej oraz o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu z dnia [...] września 2010 r.,

- potwierdzenie w wyroku niezgodności z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r., z tego powodu, że jest ona nieaktem i jako nieakt nie weszła nigdy do obrotu prawnego jako legalna decyzja administracyjna,

- zawiadomienie Ministra Skarbu Państwa (jako strony - z art. 28 kpa) o toczącym się niniejszym postępowaniu sądowym dotyczącym ustalenia statusu prawnego decyzji [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r.,

- zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G., w którym wytworzono kwestionowaną decyzję, ażeby Sądowi zostały nadesłane na użytek niniejszego procesu dokumenty źródłowe, jakie istnieją "z postępowania przy wytwarzaniu" decyzji z 1999 r., tj. oryginał "wniosku" o wydanie tej decyzji wraz z przynależnymi do niego załącznikami, oraz oryginał decyzji z urzędowymi dowodami (potwierdzeniami) złożenia ww. "wniosku" w organie ochrony zabytków, oraz dowodami (potwierdzeniami) doręczenia tej decyzji stronom, w tym przede wszystkim Ministrowi Skarbu Państwa,

- nakazanie Ministrowi zajęcie w terminie 1 miesiąca stanowiska w sprawie statusu prawnego zaskarżonej decyzji i doręczenie tego stanowiska również Ministrowi Skarbu Państwa. Ten Minister jest bowiem, zdaniem skarżących, stroną, której uprawnienie do wykonania czynności cywilno-prawnej za Skarb Państwa ta decyzja rozstrzyga.

Kwestionowanemu orzeczeniu jak i orzeczeniu go poprzedzającemu skarżący zarzucili naruszenie:

- procedowanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z urzędu w formie zaskarżanych decyzji administracyjnych I i II instancji, w przedmiocie "wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności" decyzji [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r., bez (koniecznego) wniosku jakiejkolwiek strony w tym zakresie. Stanowi to, w ocenie skarżących, rażące naruszenie art. 61 § 1, art. 64 § 2 oraz art. 105 § 1 kpa, bowiem bez wniosków uprawnionej strony nie było żadnych podstaw do jakiejkolwiek działalności decyzyjnej Ministra,

- rażące naruszenie art. 61 § 2 kpa, poprzez wydanie decyzji I instancji a następnie również decyzji zaskarżonej z urzędu, bez uzyskania na to zgody jakiejkolwiek strony w toku postępowania,

- naruszenie art. 61 § 4 kpa, polegające na niezawiadomieniu Ministra Skarbu Państwa o prowadzeniu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z urzędu czynności w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r., której to Minister Skarbu Państwa był stroną (art. 28 kpa),

- naruszenie art. 109 § 1 kpa, poprzez niedoręczenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej Ministrowi Skarbu Państwa, czyli stronie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r.,

- naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez pozorność uzasadnienia decyzji I instancji. W ostatnim akapicie tego uzasadnienia odmawia się trafności wniosków skarżących, którzy wystąpili do Ministra o ustalenie statusu prawnego decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r., co jest tożsame z brakiem skutków prawnych tej decyzji. Wnioskodawcy nazywają to niezaistnieniem w/w decyzji z 1999 r. w obrocie prawnym RP,

- naruszenie art. 238 kpa w związku z art. 247 kpa z powodu nienadesłania odpowiedzi na wnioski skarżących z 2007 r.,

- naruszenie art. 237 w związku z art. 247 kpa polegające na rażącym przekroczeniu terminu załatwiania w/w wniosków. Termin miesięczny (od dnia 22 czerwca 2007 r. - data wniosku J. G.), został przekroczony 48 razy, to jest o 4 lata.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono, które jednak Sąd orzekający miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu.

W ocenie Sądu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu pierwszej decyzji z dnia [...] września 2010 r., od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przypomnieć należy, że przepisy art. 24 oraz art. 25 kpa regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r., s. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; również: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 781/10). Sąd zwraca również uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Istotą tej uchwały jest ustalenie, że osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). Należy zatem przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W niniejszej sprawie zarówno pierwszą decyzję z dnia [...] września 2010 r., jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy z dnia [...]maja 2011 r. podpisał z upoważnienia Ministra [...], nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez Ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Naruszenie natomiast prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec wyżej wskazanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, przedwczesne byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru, mając na uwadze przedstawioną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną dotyczącą prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego, ponownie dokona analizy złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.