Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2923/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art.6
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant asystent sędziego Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1. K.B. – G., 2. R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 533/14 w sprawie ze skargi B. E. SE Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5 % do 18% alkoholu oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 533/14 o rozpoznaniu sprawy ze skargi B. E. S. Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (dalej: SKO) z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Torunia udzielił zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na okres do dnia [...] listopada 2016 r., we wskazanych punktach sprzedaży: S.sp.j. A. i A. C. - punkt sprzedaży ul. K. ([...]), K.B.-G. - punkt sprzedaży ul. D. ([...]) oraz R. B. - punkt sprzedaży ul. D. ([...]). Dalej organ wskazał kryteria, jakimi kierował się udzielając (odmawiając udzielenia) zezwoleń, a mianowicie usytuowanie punktów sprzedaży w poszczególnych częściach miasta i liczbę mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta; okoliczność utraty przez przedsiębiorcę dotychczasowego punktu sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych z powodu realizacji inwestycji miejskich; usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży w poszczególnych częściach miasta w stosunku do już istniejących punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych. Ponadto organ pierwszej instancji wziął pod uwagę opinie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T., wymagane do udzielenia zezwolenia.

Orzekając na skutek odwołania, SKO decyzją z dnia [...] marca 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę przyznania stosownych zezwoleń, przedsiębiorcom, którzy złożyli wnioski w trakcie naboru prowadzonego w dniach od [...] do [...] lutego 2013 r.

Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że wszyscy wnioskodawcy uzyskali pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. W ocenie SKO opinie te zawierają szczegółową ocenę lokalizacji poszczególnych punktów sprzedaży pod kątem zasad ich usytuowania wynikających z uchwały Rady Miasta Torunia Nr 363/93 z dnia 15 lipca 1993 r., ograniczającą liczbę punktów sprzedaży na terenie Torunia. Kolegium uznało także, że przyjęte kryteria oceny wniosków były jednolite dla wszystkich przedsiębiorców i pozwalały na zobiektywizowaną ocenę każdego wniosku.

SKO za nieuzasadniony uznało zarzut naruszenia przepisu art. 1, art. 41 ust. 1 i ust. 2, art. 12 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z poz. zm. – dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Organ stwierdził, że Rada Miasta Torunia realizuje założenia aksjologiczne wynikające z art. 1 ust. 1 ustawy, m.in. poprzez ograniczenie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Torunia, a deficyt miejsc, w których może być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych – w stosunku do zgłaszanego przez przedsiębiorców zapotrzebowania – sprawia, że przyznając zezwolenia w ramach dostępnego limitu, organ musi wprowadzać dodatkowe kryteria. W ocenie organu odwoławczego zagęszczenie punktów sprzedaży w określonej części miasta, mogłoby doprowadzić do sytuacji nadmiernej dostępności alkoholu, co pozostawałoby w sprzeczności z dążeniem do ograniczenia spożycia alkoholu.

SKO za nieuzasadniony uznało podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia zasady równości przedsiębiorców, ponieważ zasada równości przedsiębiorców zostałaby naruszona, gdyby organ administracji publicznej przy rozstrzyganiu zawisłej przed nim sprawy administracyjnej, stosował różne kryteria rozstrzygania sprawy administracyjnej, w której występują strony o przeciwstawnych interesach. Jako niezasadny SKO oceniło również zarzut dyskryminacji, w zakresie udzielanych zezwoleń, przedsiębiorców prowadzących stacje paliw. O przyznaniu albo odmowie przyznania zezwolenia nie decydował bowiem charakter prowadzonej przez nich działalności, a jedynie warunek spełnienia przyjętych przez organ kryteriów.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła B. E. S. Spółka Europejska, Oddział w Polsce z siedzibą w K.

WSA uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy zastosowane przez organ kryterium, decydującym o ostatecznej decyzji, oparte na zadaniach organu w zakresie polityki rozwoju miasta, a polegające na przyznaniu zezwolenia tym przedsiębiorcom, którzy utracili dotychczasowy punkt sprzedaży alkoholu z powodu realizacji inwestycji miejskich w istocie rzeczy ten cel realizuje i jest do zaakceptowania z punktu widzenia realizacji zadań i celów ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Sąd podzielił zarzut, że organ I instancji przyjmując kryterium ewentualnej utraty przez przedsiębiorcę dotychczasowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych z powodu realizacji inwestycji miejskich naruszył zasadę uznaniowości, tj.: art. 1, art. 41 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej: k.p.a.)

WSA zaznaczył, że w żadnym aspekcie ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie odwołuje się w zakresie realizacji zadań i celów do realizacji polityki rozwoju miasta, a w szczególności realizacji inwestycji drogowych, gdyż zadania te nie stanowią bezpośrednio realizacji polityki społecznej w rozumieniu ustawy. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że przyjęte kryterium utraty dotychczasowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uwagi na realizację inwestycji miejskich stanowi jedynie funkcję rekompensującą dla przedsiębiorcy, który taki punkt utracił, a więc stanowiło kryterium nieistotne z punktu widzenia przedmiotowej ustawy. W ocenie WSA, kryterium to przy podejmowaniu decyzji o wydaniu zezwolenia było decydujące i brane pod uwagę w pierwszej kolejności, przed kryteriami, które w istocie rzeczy realizowały cele ustawy tj. kryterium usytuowania wnioskowanych punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych ww. ustawą oraz kryterium usytuowania tych punktów w stosunku do już istniejących punktów sprzedaży.

WSA podzielił również stanowisko strony skarżącej, że została naruszona zasada równości przedsiębiorców tj. równości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej Dz.U. z 2013r., poz. 672 ze zm. dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej) poprzez wybór punktu sprzedaży alkoholu w oparciu o powyższe kryterium. Sąd I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie kryterium utraty dotychczasowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych z powodu realizacji inwestycji miejskich spełniał tylko jeden przedsiębiorca. Zatem było to kryterium zindywidualizowane poprzez wskazanie przez organ określonego przez siebie warunku, jaki musi spełniać podmiot, aby uzyskać zezwolenie, co pozbawiało to kryterium waloru obiektywności. W ocenie WSA przyjęte kryteria świadczą o dowolności i przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. B.-G., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. naruszenia prawa materialnego:

a) art. 1, art. 41 ust. 1 i 2, art. 12 ust 1 i 2, art. 18 ust. 1 i 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez uznanie, iż dodatkowe kryteria wyboru postawione przez organ administracyjny naruszały wskazane przepisy;

b) art. 32 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie przez WSA, iż naruszona została zasada równości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorców

II. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez pominięcie słusznego interesu uczestnika i słusznego interesu obywateli i uznanie, że przyznanie koncesji Skarżącemu naruszyło zasadę wskazaną w art. 7 k.p.a.;

b) art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez

pominięcie, iż decyzja Prezydenta Miasta oraz orzeczenie SKO została wydana zgodnie z zasadami prawa administracyjnego, w szczególności że uwzględniała zasadę pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż

doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również R. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych względnie w sytuacji stwierdzenia przez NSA podstaw z art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit c) w zw. z art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wadliwie ocenił zebrany materiał dowodowy bezzasadnie przyjmując, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. polegającym na przekroczeniu przez organ wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu granic uznania administracyjnego, pomimo iż do takich naruszeń w trakcie prowadzonej procedury udzielania zezwoleń nie doszło. W konsekwencji powyższego WSA bezzasadnie uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta zamiast złożoną skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalić. Naruszenie przez WSA przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby do niego nie doszło, Sąd I instancji oddaliłby wniesioną skargę na decyzję SKO utrzymując tym samym zaskarżoną decyzję w mocy.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 1, art. 41 ust 1 i 2, art. 12 ust 1 i 2, art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, iż organ administracji pierwszego i drugiego stopnia wydając zaskarżoną decyzję o przyznaniu trzem wnioskodawcom zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu w oparciu o przyjęte przez siebie jednolite dla wszystkich wnioskodawców, obiektywne i weryfikowanie kryteria wyboru wykroczył poza ustawowo zakreślone granice uznania administracyjnego działając tym samym bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa, co - zdaniem wnoszącego skargę - w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Naruszenie przez WSA przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby do niego nie doszło, Sąd I instancji oddaliłby wniesioną skargę na decyzję SKO utrzymując ją tym samym w mocy.

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 4), art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z Uchwałą nr 363/93 Rady Miasta Torunia z dnia 15.07.1993r., Uchwałą nr 365/08 Rady Miasta Torunia z dnia 24.07.2008r., Uchwałą nr 106/11 Rady Miasta Torunia z dnia 12.05.2011r. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ administracji pierwszego i drugiego stopnia nie przyjął jednolitych, obiektywnych, weryfikowalnych i niesprzecznych z przepisami obowiązującego prawa kryteriów wyboru przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwoleń na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, co skutkowało przyjęciem, iż przekroczone zostały granice uznania administracyjnego określone przepisami nadmienionej wyżej ustawy oraz przepisami prawa miejscowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie wydając decyzję o przyznaniu trzech zezwoleń na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu organ administracji pierwszego i drugiego stopnia kierował się przyjętymi przez siebie kryteriami, które realizują główne założenia ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bądź też nie pozostają z nimi w jakiejkolwiek sprzeczności (kryterium ewentualnej utraty przez wnioskodawcę dotychczasowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych z powodu realizacji inwestycji miejskich). Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji spowodowała wadliwą ocenę doboru opartych na uznaniu administracyjnym kryteriów selekcji przedsiębiorców uprawnionych do sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta Torunia. Prawidłowa wykładnia ww. norm prawa materialnego pozwala uznać, iż nie zostały przekroczone w niniejszej sprawie granice dozwolonego przez prawo uznania administracyjnego.

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 4), art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z Uchwałą nr 363/93 Rady Miasta Torunia z dnia 15.07.1993r" Uchwałą nr 365/08 Rady Miasta Torunia z dnia 24.07.2008r., Uchwałą nr 106/11 Rady Miasta Torunia z dnia 12.05.2011r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ administracji pierwszego i drugiego stopnia wydając decyzję w sprawie udzielenia zezwoleń na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu na terenie Miasta Torunia naruszył nadmienione wyżej przepisy prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w wydanym wyroku błędnie uznał, iż wydana przez Prezydenta Miasta decyzja pozostaje w sprzeczności z powołanymi w treści zarzutu przepisami prawa, albowiem przyjęte w ramach uznania administracyjnego przez organ administracji pierwszego i drugiego stopnia kryteria wyboru były przejrzyste, obiektywne i jednolite dla wszystkich wnioskodawców, umożliwiając jednocześnie obiektywną selekcję przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu na terenie Miasta Torunia. WSA dokonał błędnej wykładni a następnie błędnie zastosował treść art. 32 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uznając, iż zastosowane przez organ administracji pierwszego i drugiego stopnia kryteria wyboru wnioskodawców pozostają w sprzeczności z zasadą równości przedsiębiorców.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne jako nieuzasadnione, podlegają oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skarg kasacyjnych.

Skarga kasacyjna K. B. – G. oraz skarga kasacyjna R. B. zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, o których jest mowa w art. 174 p.p.s.a., z tym, że w obu skargach wiodący charakter miały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, zwalczające stanowisko Sądu I instancji, że dodatkowe kryterium wprowadzone przez organ, przy przyznawaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest nieprawidłowe i sprzeczne z przepisami ustawy o wychowaniu trzeźwości, a organ przyznając zezwolenia w oparciu o kryterium nr 2 związane z ewentualną utratą dotychczasowego punktu sprzedaży przez składającego wniosek przedsiębiorcę naruszył wynikającą z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zasadę równości przedsiębiorców w podejmowaniu i wykonywaniu działalności gospodarczej (zarzuty nr I a i b petitum skargi K. B. – G. oraz zarzuty nr 3 i 4 skargi kasacyjnej R. B.). Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną zdefiniowanie tego kryterium nie pozostaję w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, albowiem miało ono jednakowe zastosowanie do wszystkich biorących udział w naborze podmiotów – stron. W obu też skargach kasacyjnych – poprzez zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zarzut nr II a,b petitum skargi kasacyjnej K. B. – G. i zarzut nr 1 skargi kasacyjnej R. B.) zwalczano stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organy administracji decydując o przyznaniu wnioskowanych zezwoleń w oparciu o dodatkowe kryterium - utraty dotychczasowego punktu sprzedaży – działały dowolnie, wykraczając poza ustawowo zakreślone granice uznania administracyjnego.

Rozpoznanie tych zarzutów, jako pozostających ze sobą w związku, nastąpi łącznie, z tym, że ich omówienie poprzedzić należy ustosunkowaniem się do kwestii uznaniowości decyzji w sprawie sprzedaży alkoholu wydawanych na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Ta kwestia była już rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd

w składzie tu orzekającym podziela pogląd wyrażony w orzeczeniach NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt: II GSK 166/15, II GSK 178/15 i II GSK 179/15 (publ. CBOSA), zgodnie z którym, podejmowana w oparciu o art. 18 ust. 1 i 2 ustawy

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Tym samym nie można w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który w uzasadnieniu przyjął "ograniczony prawem uznaniowy charakter zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych" (str. 10 uzasadnienia wyroku). Należy jednak wyjaśnić, że w sytuacji, gdy liczba podmiotów ubiegających się o zezwolenie przekracza limit punktów sprzedaży określony w stosownej uchwale rady gminy lub miasta, wybór podmiotu/podmiotów, którym zezwolenie zostanie udzielone może być co prawda kojarzone z typowym dla uznania administracyjnego etapem rozważenia i oceny materiału dowodowego z perspektywy słusznego interesu strony postępowania i interesu społecznego. Tyle jednak, że w przypadku uznania administracyjnego, rozważenie przez organ materiału dowodowego, w świetle obowiązku, o którym mowa w art. 7 k.p.a., nie musi prowadzić do zadośćuczynienia wnioskowi strony, a wynika to wprost z konstrukcji przepisu, który dozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia (organ może lecz nie musi przyznać prawa, jeśli sprzeciwia się temu interes społeczny). Taką swobodą, w przypadku wydawanego w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenia na sprzedaż alkoholu, organ nie dysponuje. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przez ten Sąd już wcześniej wyrażony, że uznaniowość decyzji musi znajdować oparcie w przepisach regulujących zasady wydawania konkretnego rozstrzygnięcia, a nie na podstawie ogólnych postulatów formułowanych z uwagi na np. cele ustawy.

W stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepisach, m.in. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie można się dopatrzeć upoważnienia ustawodawcy pozwalającego przyjąć, że organ wydający zezwolenie wyposażony został w luz decyzyjny, w sytuacji gdy wnioskodawca złoży wniosek odpowiadający wymogom prawa, a organ współdziałający wyda pozytywną opinię (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II GSK 23/06; publ. CBOSA).

Na gruncie niespornego stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, gdzie organ obowiązany był, w związku z większą liczbą wniosków niż liczba posiadanych zezwoleń, dokonać wyboru przedsiębiorców, którym udzieli zezwolenia, wybór ten musiał dokonać się w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, przy zastosowaniu przyjętych przez organ, a służących celowi ustawy, możliwie obiektywnych kryteriów. Oznacza to, że wszechstronna i kompleksowa ocena materiału dowodowego winna była, co jest oczywiste, uwzględniać cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym podstawowy jej cel – wskazany w preambule - jakim jest życie obywateli w trzeźwości. Słusznie zatem wskazał Sąd I instancji, że cel ten jest realizowany poprzez obowiązki organów polegające na podejmowaniu działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałaniu powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ustawy). W art. 2 ustawy przykładowo wymieniono zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi - operując terminem "w szczególności", co pozwala na szerokie pojmowanie sposobu wykonywania zadań przy kształtowaniu polityki społecznej. Trafnie zatem Sąd I instancji zauważył, że przyjęte w sprawie kryterium utraty dotychczasowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uwagi na realizację inwestycji miejskich, stanowiące funkcję rekompensującą dla przedsiębiorcy, który taki punkt utracił, jest kryterium nieistotnym z punktu widzenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jednocześnie kryterium to było decydujące i brane pod uwagę przed kryteriami realizującymi założenia aksjologiczne ustawy, a więc usytuowaniem wnioskowanych punktów w stosunku do obiektów chronionych ustawą oraz w stosunku do już istniejących punktów sprzedaży.

Zgodzić się również z Sądem należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, to dodatkowe kryterium, pozostawało w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości (w tym wypadku przedsiębiorców), rozumianą w ten sposób, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą relewantną powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Przyjęte przez organ kryterium (utraty dotychczasowego punktu sprzedaży), było w istocie zindywidualizowane, w tym sensie, że spełniał je tylko jeden przedsiębiorca. Trudno zatem mówić o równych dla wszystkich kryteriach, kiedy jedno z nich może spełnić tylko jeden podmiot, przy czym organ już z góry wiedział, który z podmiotów ubiegających się o zezwolenie to kryterium spełnia. Tak więc stanowisko zawarte w obu skargach kasacyjnych, zgodnie z którym, okoliczność, że w ramach drugiego stopnia selekcji tylko jeden z pięciu wnioskodawców (K. B. – G.) spełniał określone przez organ kryterium nr 2 wcale nie oznacza, że miało ono charakter faworyzujący, a co za tym idzie nie została naruszona zasada równości przedsiębiorców, nie mogło zostać podzielone. Ocena dokonana przez WSA, wskazująca na obrazę art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej była oceną zgodną z prawem.

Tym samym omówione zarzuty skarg kasacyjnych nie podważyły prawidłowości wyroku Sadu I instancji, który uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą ze względu na zastosowanie nieprawidłowego kryterium, jednocześnie trafnie Sąd wskazał, że pozostałe kryteria – uzależnienie udzielenia zezwolenia od ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych częściach miasta, a także od usytuowania w stosunku do obiektów zastrzeżonych i już istniejących punktów sprzedaży wnioskowanych rodzajów napojów alkoholowych sprzyjają realizacji zadań dotyczących ograniczania dostępności do alkoholu, a więc wpisują się w system aksjologiczny prezentowany przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W tym miejscu wskazać należy, że w obu skargach kasacyjnych podważa się zastosowanie przez WSA - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w skardze kasacyjnej R.B. – w zw. z art. 1, 4¹ ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – zarzut nr 2), kwestionując, aby działania organu były dokonywane bez podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istotnie, Sąd I instancji podzielił zarzut skargi, iż organ I instancji przyjmując kryterium ewentualnej utraty przez przedsiębiorcę dotychczasowego punktu sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych z powodu realizacji inwestycji miejskich naruszył art. 1, 4¹ ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszym ciągu Sąd nie poświęcił jednak żadnej uwagi zrealizowaniu się przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wskazał nawet o którą z dwóch tam zawartych przesłanek chodzi. Ostatecznie WSA nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej lecz – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. decyzje te uchylił. Stwierdzić więc należy, że aczkolwiek powołanie w uzasadnieniu wyroku - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było w tej sytuacji zbędne, to nie miało ono wpływu na wynik postępowania, gdyż wyeliminowanie decyzji nastąpiło nie z przyczyn nieważności lecz z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Na koniec zauważenia wymaga, że w skardze kasacyjnej R. B., w ramach zarzutów uchybienia przepisom prawa procesowego, jako naruszony wskazano również art. 153 p.p.s.a., jednak brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie powoduje, że zarzuty w tej części nie poddają się kontroli kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.