Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 325/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. H., J. H., K. H., K. J., L. H. i R. H. na decyzję Wojewody z dnia 16 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 6 stycznia 2010r. oraz z 7 września 2010r. M. H., K. H., R. H., J. H., L. H. oraz K. J. wystąpili do Prezydenta Miasta o zwrot wszystkich nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w dniu 29 marca1972r. położonych w G. przy ul. B., N., K. i P., które obecnie stanowią własność Gminy, a były własnością ich rodziców J. i H. H., którzy zostali wywłaszczeni przez Państwo Polskie. Przedmiotowe nieruchomości miały stać się częścią nowo powstającego lotniska w R., jednakże nigdy nie zostały przyłączone do terenu lotniska i do dnia dzisiejszego leżą poza jego terenem. Do wniosku dołączono postanowienie z 2 czerwca 2010r. Sygn. Akt XIII [..] Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku po J. H. i po H. H.

W związku z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, przekazał do Wojewody wniosek spadkobierców J. H. i H. H., celem rozpatrzenia zgodnie z dyspozycją art. 26 § 2 k.p.a..

Postanowieniem z 19 września 2011r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku K. J., K. H., R. H. M. H., J. H. i L. H. o zwrot nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w drodze aktu notarialnego Repertorium A Numer [..] sporządzonego w dniu 29 marca 1972r. w Państwowym Biurze Notarialnym w części, w której stanowią obecne działki nr : [..]-[..], położone w G. i wyznaczył Starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Spadkobiercy J. i H. H. w niniejszym postępowaniu reprezentowani są przez pełnomocnika adwokata Ł. L.

Ostateczną decyzją z 15 września 2014r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców J. i H. H. nieruchomości położonych w G. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr : [..]-[..] o łącznej powierzchni 2,1434 ha.

Decyzją z 30 marca 2016 r. (będącą przedmiotem niniejszego postępowania) Starosta orzekło o:

1.odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [..] o pow. 0,1555 ha oraz niewydzielonych części działek : nr [..] (część o pow. 0,5512 ha ), nr [..] (część o pow. 1,6764 ha), nr [..] (część o pow. 0,3965 ha), nr [..] (część o pow.2,7771 ha) położonych w G. (obręb [..]) przy ul. N., dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW Nr [..], stanowiących własność Gminy Miasta w użytkowaniu wieczystym A. na rzecz M. H., K. H., R. H., J. H., L. H., K. J.,

2. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu niewydzielonych części działek : nr [..]-[..], niewydzielonej części dz. nr [..] (część o pow. 1,1012 ha) położonych w G. (obręb [..]) przy ul. N., dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW Nr [..], stanowiących własność Gminy Miasta w użytkowaniu wieczystym A. na rzecz M. H., K. H., R. H., J. H., L. H., K. J.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Umową sprzedaży z 29 marca 1972r. Repertorium "A" numer [..] zawartą w Państwowym Biurze Notarialnym pomiędzy J. i H. H. a R. J. - radcą prawnym Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych działającym w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, J. i H.H. sprzedali nieruchomości opisane w księgach wieczystych: B. karta 7 c.d. KW Nr [..], B. karta 38 c.d. KW Nr [..], B. karta 41 c.d. KW Nr [..], B.karta 56 c.d. KW Nr [..], KW Nr [..] i KW Nr [..] Skarbowi Państwa-Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Urządzeń Rolnych

W § 2 umowy z dnia 29 marca 1972r. wskazano, iż umowa została zawarta na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26 stycznia 1972r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 29 marca 1972r., że nieruchomości będące przedmiotem umowy, przeznaczone są pod lotnisko. W § 4 umowy ustalono, iż cena zostanie zapłacona zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości /Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961r./.

Na potrzeby niniejszego postępowania Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego sporządził dla celów informacyjnych wykazy zmian gruntowych obejmujące przebieg zmian przedmiotowych i podmiotowych wywłaszczonych nieruchomości J. i H. H., zachodzących w okresie od roku 1972.

Na podstawie analizy wykazów zmian gruntowych oraz załączonych map z ewidencji gruntów sporządzonych przez Urząd Miejski w 2011r. ustalono, iż przedmiotem wywłaszczenia były ujawnione w: KW [..]działki nr [..],,[..], KW [..] działki nr [..] i [..], KW [..]działki nr [..]-[..], KW [..] działki nr [..]-[..], KW [..] działki nr [..]-[..], KW [..] działka nr [..] o łącznej powierzchni 11,4208 ha. Ustalono, iż w wyniku podziałów nieruchomości wywłaszczonych od J. i H. H. oraz ich połączenia z nieruchomościami "innymi":

1) w skład dz. nr [..] weszły: część dz. nr [.]. (dz. nr [..]) o pow. 0,5512 ha (obecnie stanowi część działki [..] po podziale dz. nr [..]) oraz część dz. nr [..] (dz. nr [..]) o pow. 0,1555 ha (po podziale dz. nr [..]). Działki nr [..]-[..] nie wchodziły w skład terenu wywłaszczonego od J. i H. H.,

2) w skład dz. nr [..] weszła część dz. nr [..] ([..]) o pow. 0,3965 ha,

3) w skład dz. nr [..] weszły: część dz. nr [..] (dz. nr [..])o pow. 0,1415 ha, część dz. nr [..] (dz. nr [..]) o pow. 0,4404 ha, część dz. nr [..] (dz. nr [..]) o pow. 0,6616 ha oraz część dz. nr [..] (dz. nr [..]) o pow. 0,4329 ha,

4) w skład dz. nr [..] weszły: dz. nr [..] o pow. 1,05 ha, część dz. nr [..] (dz. nr [..]) o pow. 0,71 ha, dz. nr [..] o pow. 0,72 ha, część dz. nr [..] (dz. nr [..]) o pow. 0,83 ha.

Na podstawie odpisu z księgi wieczystej KW Nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, w której ujawnione są między innymi działki nr: [..]-[..] położone w G. (obręb [..]) przy ul. N. ustalono, iż stanowią one własność Gminy Miasta i pozostają w użytkowaniu wieczystym A. Z analizy umowy Repertorium A nr [..] z dnia 30 grudnia 1999r. wynika, iż między innymi wymienione powyżej działki zostały oddane w trybie bezprzetargowym nieodpłatnie A. w użytkowanie wieczyste na 40 lat, tj. do dnia 05 stycznia 2040r. Przedmiotowe działki w dacie 5 grudnia 1990r. pozostawały w użytkowaniu A. Wg oświadczenia przedstawicieli A., na działkach będących przedmiotem umowy z dnia 31.12.1999r. znajduje się Pracowniczy Ogród Działkowy. Prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostało w księdze wieczystej KW Nr [..] w dniu 5 stycznia 2000r.

W dniu 9 stycznia 2015r. odbyły się oględziny działek nr [..]-[..], z udziałem pełnomocnika wnioskodawców postępowania, przedstawiciela Gminy Miasta oraz A. Okręgowego Zarządu, w trakcie których ustalono, iż są one zagospodarowane ogródkami działkowymi.

Pismem z 2 października 2015r. pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o wydzielenie wywłaszczonych działek od pozostałych gruntów. Wskazał, iż cel wywłaszczenie nie został osiągnięty, a wywłaszczone nieruchomości stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - nie zostały wykorzystane pod budowę lotniska, są wykorzystywane w sposób niezgodny z celem wywłaszczenia. Pełnomocnik podniósł również, iż użytkowanie wieczyste na przedmiotowych nieruchomościach zostało ustanowione po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a okoliczność ta nie udaremnia prawa do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w trybie powyższej ustawy oraz przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych w powyższej sprawie.

Pismem z 4 lutego 2016r. A. Okręgowy Zarząd podtrzymał wniosek o odmowę zwrotu nieruchomości w stosunku do działek [..]-[..] obręb B., wskazując iż podstawowym powodem odmowy zwrotu jest fakt ich trwałego i nieustannego zagospodarowania przez ogrody działkowe oraz poszczególnych użytkowników - osoby fizyczne. Grunty te do 1999r. pozostawały w użytkowaniu A., zaś w roku 1999 zostały przekazane w użytkowanie wieczyste. Od wielu lat A. jak i działkowcy gospodarują nieruchomością w dobrej wierze.

Starosta analizując sprawę przywołał przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.), który formułuje zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy na ich wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Analizując treść umowy sprzedaży z dnia 29 marca 1972r. Rep. A. Nr [..] Starosta ustalił, iż nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie tej umowy należy traktować jako nieruchomości wywłaszczone. Skarb Państwa nabył nieruchomości opisane w przedmiotowej umowie na cele użyteczności publicznej - budowę lotniska. W § 4 umowy zapisano, iż cena zostanie zapłacona zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961r./. Zatem uznać należy, iż umowa powyższa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. i nieruchomością nią objęte bezspornie powinny podlegać zwrotowi w sytuacji ziszczenia się pozytywnych przesłanek ustawowych.

Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawową przesłanką materialno prawną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu . W umowie z dnia 29 marca 1972r. cel nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości od J. i H. H. został sprecyzowany. W § 2 umowy znajduje się stwierdzenie, iż nieruchomości będące przedmiotem umowy przeznaczone są pod lotnisko.

Wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi jeśli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędność nieruchomości rozpatruje się stosownie do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym :

" 1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powyższego przepisu wynika, iż nieruchomość nie może zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia.

Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Zebrany przez Starostę materiał dowodowy wskazuje, iż zaistniała przesłanka zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia wynikająca z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem cel wywłaszczenia, tj. budowa lotniska w R. nie został zrealizowany na wywłaszczonej od J. i H. H. nieruchomościach obejmujących działkę nr [..] o pow. 0,1555 ha oraz niewydzielone części działek : nr [..] (część o pow. 0,5512 ha ), nr [..] (część o pow. części obecnych 1,6764 ha), nr [..] (część o pow. 0,3965 ha), nr [..] (część o pow. 2,7771 ha). Na przedmiotowych nieruchomościach funkcjonują od lat kilkudziesięciu lat ogrody działkowe, teren działek nr [..]-[..] pozostaje na podstawie umowy z 30 grudnia 1999r Repertorium A nr [..] w użytkowaniu wieczystym A.

Podkreślił Starosta, że w przedmiotowym postępowaniu mamy jednak do czynienia z faktyczną okolicznością wyłączającą skuteczność zwrotu nieruchomości. Jest nią utrata możliwości władania nieruchomością przez Skarb Państwa tj. oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste A. umową z 30 grudnia 1999r., przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (6 stycznia 2010r.). Na tej podstawie Starosta odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [..] oraz niewydzielonych części działek : nr [..]-[..] na rzecz M. H., K. H., R. H., J. H., L. H., K. J oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu niewydzielonych części działek : nr [..]-[..] z uwagi na fakt, iż nie stanowiły one własności wywłaszczonych J. i H. H.

Starosta nie podzielił stanowiska pełnomocnika wnioskodawców wyrażonego w piśmie z 2 października 2015r., który podniósł iż fakt, że użytkowanie wieczyste na będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości zostało ustanowione po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie udaremnia prawa do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w trybie powyższej ustawy oraz, że zgodnie z art. 138 u.g.n. w sytuacji zwrotu nieruchomości, ustanowione na niej użytkowanie wieczyste wygasa. Zgodnie z art. 138 ust. 1 u.g.n.; "Jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna.". Przepis powyższy dotyczy praw obligacyjnych oraz ograniczonych praw rzeczowych, nie zaś prawa użytkowania wieczystego. Zwrócił Starosta uwagę, iż przypadki wygaśnięcia użytkowania wieczystego są enumeratywnie wyliczone w Kodeksie cywilnym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami i wykładnia rozszerzająca w tym zakresie jest nieuprawniona.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie od pkt 1 sentencji złożyli M. H., K. H., R. H., J. H., L. H., K. J, reprezentowani przez adwokata Ł. L., wskazując na "naruszenie prawa materialnego w postaci art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ujawnienie tego prawe w księdze wieczystej wyłącza możliwość żądania zwrotu nieruchomości, nawet jeśli prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na nieruchomości i ujawnione w księdze wieczystej po d wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Wojewoda decyzją z 16 marca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 oraz w pkt 2 w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako niewydzielona część działki nr [..] (część o pow. 1,1012 ha) i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda zakreślając zakres postępowania odwoławczego wskazał, że mimo, że pkt 2 sentencji decyzji Starosty z 30 marca 2016 r. nie został zaskarżony, podlegał on ocenie Wojewody w zakresie części działki nr [..] (część o pow. 1,1012 ha), gdyż o drugiej części tej działki mowa jest w zaskarżonym pkt 1 decyzji organu I instancji (część o pow. 0,5512 ha). Nie można zatem uznać, że oba te pkt w powyżej wskazanym zakresie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, tym bardziej, że określenia części działki nr [..] dokonano nieprecyzyjnie, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszej decyzji.

Zauważył Wojewoda, że jedyną częścią decyzji Starosty, która nie podlegała ocenie organu odwoławczego, z uwagi na fakt, że nie została zaskarżona i może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym jest pkt 2 rozstrzygnięcia organu I instancji, w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania w sprawie zwrotu niewydzielonych części działek nr [..]-[..], położonych w G. (obręb [..]) przy ul. N., dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiących własność Gminy Miasta w użytkowaniu wieczystym A.

Przechodząc do meritum sprawy, wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami posiadającymi interes prawny, są jej poprzedni właściciel lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Go 458/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 23137 99).

Jak wynika z analizy treści księgi wieczystej nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, aktualnie właścicielem działek wymienionych w osnowie pkt 1, zaskarżonej decyzji Starosty, jest Gmina Miasta. Działki pozostają w użytkowaniu wieczystym A.

Organ I instancji zawęził krąg stron do wnioskodawców, Prezydenta Miasta, reprezentującego Gminę Miasta oraz A., co w ocenie Wojewody jest niewystarczające. Istotną kwestią jest, iż do czasu obowiązywania ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 169, poz. 1419 ze zm.), sądy administracyjne, co do zasady stały na stanowisku, że w postępowaniach o zwrot nieruchomości, na której znajduje się rodzinny ogród działkowy stroną postępowania nie mogą być działkowcy, tj. użytkownicy działek. Możliwość jednak udziału w takim postępowaniu, co do zasady, przyznawano A., jako użytkownikowi nieruchomości przeznaczonej do zwrotu oraz organizacji społecznej powołanej do reprezentowania oraz obrony praw i interesów swoich członków (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dalej: WSA, w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 705/10). Z dniem wejścia w życie nowej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.) dalej - u.r.d.o., stan prawny uległ istotnej zmianie. Zgodnie z art. 26 ust. 1-3 i 6 wyżej powołanego aktu prawnego:

"1. W przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie.

2. Do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem.

3. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości |podkreślenie własnej.

6. Przepisy ust. 1—5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego część objętą likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych".

Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 i 2 u.r.o.d.:

" 1. Podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić:

1) działkowcom - odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD:

2) stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie, według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu.

2.Ustalenie wysokości odszkodowań następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Koszty sporządzenia opinii ponosi podmiot likwidujący".

W ocenie Wojewody, z powyższego wynika, że w obecnym stanie prawnym stroną postępowania o zwrot nieruchomości powinno być nie tylko stowarzyszenie ogrodowe, ale również wszyscy działkowcy. Decyzja o ewentualnym zwrocie nieruchomości musi bowiem w swojej treści rozstrzygać o wysokości odszkodowania przysługującego działkowcom za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, co pozwala uznać ww. podmioty za strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ rozpatrujący sprawę w I instancji zaniechał ustalenia kręgu użytkowników ogródków działkowych na terenie objętym niniejszym postępowaniem odwoławczym (tj. działek nr: [..]-[..]), co stanowi wadę postępowania. Starosta, powinien w pierwszej kolejności ustalić dokładnie zakres terytorialny jakim zostało objęte niniejsze postępowanie a następnie określić krąg użytkowników bezpośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Co więcej w aktach spraw znajduje się pismo Starosty z 11 czerwca 2015 r., w którym wskazuje, iż "z końcem czerwca 2015r. wszczęta zostanie procedura wyłonienia uprawnionego geodety, który wykona operat podziałowy, mający na celu wydzielenie z terenu ogrodów działkowych położonych w G. przy ul. N. gruntów, które wywłaszczone zostały z nieruchomości stanowiącej własność J. i H. H.". O takie dookreślenie i precyzyjne ustalenie terenu nieruchomości faktycznie objętych wnioskiem wnosił Prezes B. w pismach z 12 stycznia 2015 r. i z 5 maja 2015 r. Starosta w toku postępowania nie ustosunkował się do ww. pism oraz zaniechał czynności mających na celu dookreślenie spornego terenu, co stanowi błąd, gdyż w konsekwencji sentencja zaskarżonej decyzji odnosi się do działki nr [..] oraz "niewydzielonych części działek" nr: [..]-[..], która jest niemożliwa do ustalenia i nie sposób stwierdzić do jakich konkretnie obszarów działek odnosi się orzeczenie. Samo wskazanie powierzchni części działek nie ma tu znaczenia gdyż brak mapy czyni niemożliwym do ustalenia jakiego fragmentu terenu dotyczą, co w konsekwencji czyni dowolność interpretacji, w kontekście terenu objętego sentencją decyzji Starosty, w zakresie działek objętych niniejszym postępowaniem odwoławczym. Zobowiązał wojewoda organ I instancji do poczynienia ustaleń, które jednoznacznie wskażą teren objęty niniejszym postępowaniem, co również pozwoli ustalić krąg zainteresowanych działkowców z tego terenu i w konsekwencji pozwoli precyzyjnie i jednoznacznie orzec w przedmiocie toczącego się postępowania.

Przechodząc do zarzutu odwołania dotyczącego wykładni art. 229 u.g.n., a w konsekwencji przyjęcie, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej wyłącza możliwość żądania zwrotu nieruchomości, nawet jeśli prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na nieruchomości i ujawnione w księdze wieczystej po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślił organ odwoławczy, że Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości ze względu na fakt oddania jej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Nie wyczerpuje to zdaniem Wojewody przesłanek art. 229 u.g.n. Organ wydając orzeczenie nie wskazał jako podstawy odmowy zwrotu, sprzedania albo ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, której to prawo miało zostać ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życic u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., co wprost wynika z art. 229 u.g.n. Próżno również szukać w podstawie prawnej decyzji Starosty z 30 marca 2016 r. powołania się na ww. artykuł. Mając na względzie powyższe zgodził się Wojewoda ze stwierdzeniem stron skarżących, iż "(...) spadkobiercom byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości przysługuje roszenie o ich zwrot w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami". Organ I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 229 u.g.n. na kanwie niniejszej sprawy, co wprost wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, oraz z treści decyzji z 30 marca 2016 r., co Starosta słusznie zinterpretował i zastosował.

Zajmując stanowisko co do realizacji bądź nie, celu wywłaszczenia organ rozpatrujący sprawę w II instancji, dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego w celu ustalenia obecnego stanu zagospodarowania spornej nieruchomości. Zwrócił w tym zakresie uwagę na fakt, iż analiza dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy powinna zmierzać do wykazania, w przedmiocie ewentualnej realizacji inwestycji, na celowe (intencjonalne) działanie, którego skutkiem było powstanie (posadowienie) budowli (obiektów) w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Jest to istotny element w procesie dowodzenia zrealizowania (bądź nie) celu wywłaszczenia nieruchomości. Z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 9 stycznia 2015 r., oraz dołączonych zdjęć satelitarnych wynika, iż teren wszystkich działek objętych niniejszym postępowaniem zagospodarowany jest "ogródkami działkowymi". Jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia 29 marca 1972 r., Repertorium A numer [..], celem wywłaszczenia nieruchomości w nim wskazanym była budowa lotniska. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż lotnisko czy też infrastruktura z nim związana na terenie spornych działek nie powstała, co jest równoznaczne z brakiem ich wykorzystania zgodnie z celem wywłaszczenia. Starosta w zaskarżonej decyzji wskazał, iż "zebrany (...) materiał dowodowy wskazuje, iż zaistniała przesłanka zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia wynikająca z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem cel wywłaszczenia, tj., budowa lotniska w R. nie został zrealizowany (...). Na przedmiotowych nieruchomościach funkcjonują od kilkudziesięciu lat ogrody działkowe (...)". Okoliczność braku realizacji celu wywłaszczenia na terenie spornych działek (nr: [..]-[..]), nie budzi wątpliwości orzekających w sprawie organów.

W związku z uznaniem spornych nieruchomości za zbędne na cel określony w akcie wywłaszczeniowym podlegać powinny one zwrotowi na rzecz ich poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców. Organ rozpatrujący sprawę w I instancji słusznie zauważył, oraz następnie udowodnił w decyzji z 30 marca 2016 r., iż ,,(...) teren działek nr [..]-[..] pozostaje na podstawie umowy z dnia 30 grudnia 1999 r., Repertorium A nr [..] w użytkowaniu wieczystym A.". Od strony formalnoprawnej stwierdził Wojewoda, iż nikt nie może przenieść na drugiego więcej praw niż sam posiada, stąd też w postępowaniu zwrotowym nie jest możliwy zwrot nieruchomości, której władztwo posiadają inne podmioty aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Fakt, iż nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot obecnie znajdują się we władaniu podmiotów innych jak Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, powoduje zatem, iż zwrot takich nieruchomości jest niemożliwy.

Ponownie przywołał organ odwoławczy art. 26 ust. 1 u.r.o.d., który stanowi, iż "w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie". W konsekwencji stwierdził Wojewoda, że u.r.o.d. przewiduje zwrot wywłaszczonych terenów, na których znajdują się ogrody działkowe, jednakże odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala stwierdzić, iż nie przewiduje ona możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. Mając na względzie powyższe Starosta, słusznie uznał, iż oddanie spornych nieruchomości (tj. działek nr: [..]-[..]) w użytkowanie wieczyste stanowi realną przeszkodę w orzeczeniu ich zwrotu, jednakże o czym mowa była powyżej orzekł co do terenu, który należy dokładnie ustalić, gdyż orzeczenie to może rodzić uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu.

Powyższe wyczerpuje kwestię braku możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na której nie zrealizowano celu jej wywłaszczenia a obecnie znajduje się ona we władaniu osób trzecich, oraz wyjaśnia kwestie praw do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą podniesiono w odwołaniu z dnia 15 kwietnia 2016 r.

Końcowo podkreślił, że kserokopie nic mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, ponieważ, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 września. 2008 r., sygn. akt I OSK 1255/07, "dokument w postaci nieuwierzytelnionej kserokopii nie może korzystać z mocy dowodowej ponieważ łatwo podłego sfałszowaniu". Uwaga o konieczności uwierzytelnienia dotyczy wszystkich dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy w formie kserokopii, a mają znaczenie dla podejmowanych rozstrzygnięć. W aktach sprawy znajduje się m.in. niepoświadczony za zgodność z oryginałem akt notarialny z dnia 29 marca 1972 r., Repertorium A numer [..], na podstawie którego dokonano wywłaszczenia spornych nieruchomości. Dokument ten stanowi swoistą podstawę prowadzenia postępowania zwrotowego, a co za tym idzie jest dowodem o szczególnej wadze i niedopuszczalnym jest orzekanie, gdy do akt sprawy nie pozyskano oryginału, odpisu czy też poświadczonej za zgodność z oryginałem kopi dokumentu. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta dochowa szczególnej staranności gromadząc materiał dowodowy i prowadząc sprawę przy zachowaniu zasad postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę wyżej opisane Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję we wskazanej części, uznając, że konieczny do wyjaśnienia, wskazany i opisany w uzasadnieniu niniejszej decyzji, zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli M. H., K. H., R. H., J. H., L. H., K. J. zarzucając;

1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 136 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, dalej - u.g.n.) w zw. z art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 40, dalej - u.r.o.d.), poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz A. stanowi negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz rodzinnego ogrodu działkowego nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 229 u.g.n., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej wyłącza możliwość żądania zwrotu nieruchomości, nawet jeśli prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na nieruchomości i ujawnione w księdze wieczystej po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. 1 stycznia 1998 r.

Odnosząc się do twierdzeń organów odnośnie negatywnej przesłanki zwrotu pełnomocnik skarżących wskazał, że spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 229 u.g.n. wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie pełnomocnika skarżących powołany wyżej przepis precyzuje warunki, których zaistnienie udaremnia żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mianowicie, roszczenie o zwrot takiej nieruchomości nie przysługuje w sytuacji, gdy:

1. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. wywłaszczona nieruchomość została sprzedana

2. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. na wywłaszczonej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W świetle powyższego nie sposób uznać, że ustanowienie na wywłaszczonej nieruchomości użytkowania wieczystego po dniu 31 grudnia 1997 r. stanowi negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości. W takiej sytuacji co do zasady na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie przedmiotową nieruchomością. Przy czym w szczególności dotyczy to sytuacji, w której użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na rzecz stowarzyszenia ogrodowego.

W konsekwencji z literalnego brzmienia i wykładni językowej przepisów u.g.n. a także przepisów u.r.o.d. należy zdaniem skarżących wywnioskować, że ustanowienie i ujawnienie w księgach wieczystych po dniu 31 grudnia 1997 r. użytkowania wieczystego na rzecz A. nie stanowi negatywnej przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

W art. 26 ust. 6 u.r.o.d. wyraźnie wskazano, że przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego część objętą likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny. Nie ulega wątpliwości, że użytkowanie wieczyste stanowi tytuł prawny do nieruchomości. Za niedopuszczalne należy uznać tworzenie wyjątków, w sytuacji gdy ustawodawca ich w ogóle nie przewidział.

W istocie Wojewoda (a wcześniej Starosta) dokonał wykładni przepisów art. 136 w zw. z art. 137 ustawy u.g.n. w zw. z art. 26 u.r.o.d. z przekroczeniem granic wykładni językowej, a przede wszystkim w sposób sprzeczny z zasadą zakazującą wykładni przepisów w sposób prawotwórczy.

Skoro zatem ustawodawca przewidział i uregulował w art. 26 u.r.o.d. sytuację, w której następuje likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego ze względu na zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to organ obowiązany był zastosować przewidzianą przez ustawodawcę regulację. Aprobata stanowiska Wojewody doprowadziła do wniosku, że norma prawna zawarta w art. 26 u.r.o.d. stałaby się regulacją iluzoryczną. Nie sposób też wyprowadzić z brzmienia wspomnianego art. 26 wniosków do jakich doszedł Wojewoda tj. wniosku, że rzeczona procedura nie dotyczy sytuacji, w której co prawda stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, ale tytułem tym jest użytkowanie wieczyste. Powyższy wniosek stanowi przykład prawotwórczej wykładni przepisu przez organ administracji, a co za tym idzie nie zasługuje na aprobatę. Prawidłowa wykładnia art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. w zw. z art. 26 u.r.o.d., powinna prowadzić do wniosku, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz rodzinnego ogrodu działkowego nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym skarga na decyzję Wojewody jest konieczna i uzasadniona.

Wnioskując o zobowiązanie Starosty na podstawie art. 145 a § 1 p.p.s.a. do wydania orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wskazał pełnomocnik skarżących, że w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki pozwalające na wydanie wyroku zobowiązującego. Aspektem koniecznym do wyjaśnienia na gruncie niniejszej sprawy jest wykładnia przepisów prawa materialnego, która przesądzi o merytorycznym sposobie załatwienia sprawy. Jest tak bowiem w niniejszej sprawie istota sporu między wnioskodawcami a organami administracyjnymi sprowadza się do kwestii prawidłowej wykładni art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. w zw. z art. 26 u.r.o.d.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoją argumentacje i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest zobowiązany uwzględnić skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a.. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, niezbędne było ponowne przeprowadzenie postępowania.

Konstrukcja art. 138 k.p.a. służy realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Norma ta ukształtowała postępowanie przed organem II instancji zasadniczo jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również rozstrzygnięcia tego organu. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147).

W konsekwencji właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Jednocześnie szeroka inicjatywa dowodowa, jaka przysługuje organom obu instancji powoduje, że mają one narzędzia do ustalania stanu faktycznego sprawy. W myśl bowiem art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W świetle powyższego, w sytuacji gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Stanowi o tym art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie podnosi się, że zasada ta podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 678/08).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uzasadniając podjętą decyzję wskazał na naruszenie przez organ I instancji:

- art. 7, 77 i 80 k.p.a., w kontekście prawidłowego ustalenia stron postępowania oraz dokładnego określenia terenu objętego postępowaniem, - przepisów postępowania, poprzez brak zapewnienia stronom udziału w każdym stadium postępowania,

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, stwierdza, że nie zgadza się zawartymi w zaskarżonej decyzji wnioskami i wywodami w zakresie twierdzenia, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości "w naturze" w tej konkretnej sprawie z powodu pozostawania gruntów objętych wnioskiem o zwrot w użytkowaniu wieczystym A. Wadliwość stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie nie ma wpływu jednak na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, a o wadliwości tego twierdzenia będzie mowa poniżej.

W ocenie Sądu, iż wydanie decyzji kasacyjnej było prawidłowe wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Mianowicie nieprecyzyjne określenie terenu objętego postępowaniem powoduje naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., a wadliwość ta nie może być sanowana w trybie art. 136 tej ustawy.

Zauważenia wymaga, iż w skardze został podniesiony jedynie aspekt naruszenia prawa materialnego w postaci naruszenia art. 136 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 229 tej ustawy. Zdaniem jej autora organy powinny orzec o zwrocie nieruchomości na rzecz skarżących i autor skargi domaga się zobowiązania organów do orzeczenia tej treści na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a.. Odpowiadając na powyższe stwierdzić trzeba, iż zobowiązanie organów nie jest możliwe z uwagi na wydanie orzeczenia na podstawie art. 151 p.p.s.a, a nie art. 145. Mając zaś na względzie zakres i znaczenie dla wyniku postępowania stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień należy wskazać, iż celowe i zgodne z prawem było wydanie decyzji kasacyjnej.

Kontrolując dalej zasadność podjętej decyzji Sąd podziela zajęte przez organy administracji i stronę skarżącą stanowisko, że na wnioskowanych do zwrotu nieruchomościach cel przejęcia nie został zrealizowany, a zatem podlegają one zwrotowi stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n..

Jednakże, ponieważ przedmiotowa nieruchomość znajduje się we władaniu A. (użytkowanie wieczyste), w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014r., poz. 1774 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 tej ustawy do wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie postępowań, w zakresie zwrotu nieruchomości zajętych przez rodzinny ogród działkowy, stosuje się przepisy art. 26. W myśl wskazanego art. 26, w razie likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. W ust. 3 art. 26 wskazano, iż podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Równocześnie w ust. 4 tego przepisu wskazano, iż odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 3, w zakresie wskazanym w ust. 3, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Przepisu art. 23 nie stosuje się. Zgodnie natomiast z przepisem art. 26. ust. 6 w/w ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy lub jego część objętą likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez rodzinny ogród działkowy, który stał się ogrodem stałym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

W ocenie Sądu oba orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej interpretacji art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych idąc w kierunku twierdzenia, że skoro właściciel, czyli Miasto, nie włada aktualnie terenem objętym postępowaniem dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości to nie jest możliwy zwrot tej nieruchomości, a jedynie ustalenie odszkodowania. W ocenie Sądu właśnie regulacja art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych określa taką sytuacje wskazując wprost, że rodzinny ogród działkowy należy zlikwidować, a likwidatorem zostaje podmiot zobowiązany do zwrotu, czyli w tej konkretnej sytuacji Gmina Miasto. Rację w tej kwestii ma strona skarżąca. Orzeczenie o zwrocie nieruchomości jest jak najbardziej możliwe i w tej sytuacji zgodne z przepisami prawa.

Natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest chybiony, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Organy orzekające w obu instancjach zgodnie uznały, że z racji ustanowienia użytkowania wieczystego po dniu 1 stycznia 1999 r. (prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 5 stycznia 2000r.) w sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n.. Wywodziły natomiast, że brak jest możliwości zwrotu nieruchomości z tego powodu, że Gminie Miasta nie przysługuje prawo do dyspozycji tą nieruchomością z racji oddania jej w użytkowanie wieczyste na 40 lat A.

Zdaniem Sądu postępowanie związane z likwidacją ogrodów działkowych, o którym mowa w art. W art. 26 u.r.o.d. jest postępowaniem odrębnym będącym konsekwencją wywłaszczenia nieruchomości. Krąg stron tego postępowania nie jest tożsamy kręgiem stron określonych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Wynika to wyraźnie z treści art. 26 ust. 1 u.r.o.d.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji przyjął, iż w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zakresie ustalenia osób, które powinny być stronami w postępowaniu. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest prawidłowe. Jak wyżej wskazano kwestia likwidacji ogrodu działkowego w wyniku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, na których nie został zrealizowany cel wywłaszczenia stanowi przedmiot odrębnego postępowania.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..