Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3632/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.), As. WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Dorota Jackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2004 r. sprawy ze skargi Spółdzielni M. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżona decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. w K. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r., wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt.2 Prawa budowlanego, na wniosek S.C. "[...]", udzielił pozwolenia na "zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego, położonego przy ul. [...] w K., polegającą na zmianie przeznaczenia obiektu budowlanego jako sklep ogólno-spożywczy na cele usługowe: usługi medyczne".

Pismem z dnia 15 kwietnia 2002 r. zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] września 2001 r.

Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., na podstawie art. 159 i 123 kpa, wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] września 2001 r. a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził z urzędu nieważność decyzji ostatecznej nr [...] Starosty P. z dnia [...] września 2001 r.

Z uzasadnienia w/w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] września 2001 r. wynika, że przyczyną takiego rozstrzygnięcia było to, iż pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie zostało poprzedzone pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych (przebudowa budynku usługowego), co zdaniem organu rażąco narusza przepisy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: I. i M. R. – "[...]" i S. w K. , podnosząc iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek licznych zastrzeżeń wniesionych przez H. C. i M. G., nie będących stronami w postępowaniu. Ponadto Spółdzielnia M. wyraża pogląd, że w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego zakres przeprowadzonych robót budowlanych, nie przekroczył zakresu określonego w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w związku z czym nie było potrzebne pozwolenie na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż przed wydaniem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, Starosta P. przyjął zgłoszenie remontu, którego zakres wykraczał poza zakres ustawowy tego pojęcia. Poza tym powinien wydać decyzję na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 a nie na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, tym samym dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Pismem z dnia 5 września 2002 r. Spółdzielnia M.w K. złożyła na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca podnosi, iż brak w sprawie przesłanek aby uznać, że decyzja z dnia [...] września 2001 r. został a wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 §. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).

Skarga jest uzasadniona.

Organ pierwszej instancji orzekający w sprawie, przyjął jako pewnik, chociaż nie wiadomo w oparciu o co, że przed wydaniem decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (przebudowę) i że pawilon ten, był przeznaczony do rozbiórki.

Organ drugiej instancji zaakceptował powyższe stanowisko, z wyjątkiem tego, że sporny pawilon był przeznaczony do rozbiórki, a ponadto dodając, że decyzja pozwalająca na zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego, powinna być wydana na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1, a nie pkt 2 tego przepisu Prawa budowlanego.

W konkluzji organów pierwszej i drugiej instancji, powyższe okoliczności świadczą o tym, że decyzja Starosty P. nr [...] z dnia [...] września 2001 r., była wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Żeby orzec, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa, należy najpierw bezspornie ustalić, że zostało w ogóle naruszone prawo, wskazując na konkretne okoliczności sprawy i konkretne przepisy.

W tym przypadku organy, co prawda wskazały na naruszenie konkretnych przepisów, jednak zupełnie nie wiadomo na podstawie jakich okoliczności ustaliły taki, a nie inny stan faktyczny sprawy.

Stwierdzając, że roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego pawilonu, przekraczają zakres remontu i wymagają uzyskania pozwolenia na przebudowę, należało wskazać w oparciu o jakie dowody – dokumenty tak się twierdzi.

Należy przypomnieć, że inwestorzy przed podjęciem prac adaptacyjnych pawilonu, dokonali zgłoszenia, które zostało przyjęte przez organ. Natomiast występując do Starosty P. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pawilonu (budynku usługowego), inwestorzy załączyli "dokumentację remontu budynku usługowego (usługi medyczne)" opracowaną przez arch. E. K., która to dokumentacja została zatwierdzona przez organ i stanowi załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] września 2001 r.

Organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do tej dokumentacji, tymczasem zakres robót adaptacyjnych tam przewidzianych, zdaje się potwierdzać tezę inwestorów i strony skarżącej, że nie przekraczały one zakresu remontu (art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), chociaż jako takie, nie odpowiadają definicji remontu z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, bowiem nie polegają na "odtworzeniu stanu pierwotnego". Nie musi jednak to oznaczać, że w takim razie automatycznie są to roboty wymagające pozwolenia na budowę (przebudowę), odrębnego od pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Z brzmienia art. 71 Prawa budowlanego, ani z żadnego innego przepisu tej ustawy, nie wynika, że przed uzyskaniem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (przebudowę) tego obiektu.

Wręcz odwrotnie wiele wskazuje na to, że pozwolenie właściwego organu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego wraz z pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, może zawierać w sobie jednocześnie pozwolenie na wykonanie niezbędnych robót budowlanych, o czym może świadczyć użyty w art. 71 ust. 2 pkt 1 termin: "przeróbkę".

Poza tym wskazują na to: odesłanie w art. 71 ust. 1 do przepisów art. 32 a w ust. 3 do przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Taki zamysł ustawodawcy byłby jak najbardziej uzasadniony tym, że decyzję o pozwoleniu na budowę (przebudowę) i decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wydaje ten sam organ. Ponadto należy zwrócić uwagę na redakcję przepisu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mówi on o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego tak, jak w art. 28 i innych mówi się "o pozwoleniu na budowę", w art. 51 ust. 1a mowa jest "o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych", czy też w art. 55 ust. 1 mowa jest "o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego". Takie brzmienie przepisu art. 71 ust. 1 może świadczyć o tym, że "pozwolenie właściwego organu", o którym tam mowa, jest pojęciem szerszym, nie ograniczającym się tylko do pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale mogącym również obejmować pozwolenie na wykonanie niezbędnych (w związku ze zmianą sposobu użytkowania) robót budowlanych, adaptacyjnych (przeróbek), do czego właściwym jest ten sam organ. Czyli w przypadku, kiedy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wiąże się z niezbędnymi przeróbkami tego obiektu, które wymagają wydania pozwolenia na budowę, decyzja wydana na podstawie art. 71 Prawa budowlanego składała by się z dwu części. W osnowie tej decyzji organ zezwalałby na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego i pozwalał na wykonanie określonych robót budowlanych (adaptacyjnych), zatwierdzając jednocześnie przedstawiony projekt adaptacyjny przewidzianych robót budowlanych. I tak właśnie uczynił Starosta P., wydając decyzję nr [...] z dnia [...] września 2001 r. W art. 72 ust. 1 Prawa budowlanego została zawarta delegacja dla właściwego ministra do wydania przepisów wykonawczych, również w kwestii dotyczącej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W odniesieniu do brzmienia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepis ten musi budzić poważne wątpliwości, ponadto w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego "warunki i tryb postępowania", o których tam mowa, należą do materii ustawowej i nie mogą być określone w aktach wykonawczych – rozporządzeniach. Tym samym niektóre postanowienia zawarte w § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części ((Dz. U. z 1995 r. nr 10, poz. 47), naruszają zasady konstytucyjne wyrażane w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Powyższe zastrzeżenia w szczególności należy odnieść do tych postanowień § 11 w/w rozporządzenia, w których:

- ustanawia się zasadę, że jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, to właściwy organ wydaje postanowienie wzywające wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych (ust. 1 pkt 1),

- przyznaje się prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie (ust. 2),

- przyznaje organowi prawo wydania decyzji o odmowie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W § 11 omawianego rozporządzenia, zostały uregulowane materie ustawowe wystarczy wskazać na brzmienie art. 30 ust. 1a i ust. 3 oraz art. 35 Prawa budowlanego i to niektóre odmiennie niż w ustawie np. obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nakłada się w drodze decyzji (art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego) a w rozporządzeniu – w drodze postanowienia (§ 11 ust. 1 pkt 1). Natomiast § 10 rozporządzenia rozszerza zapisy ustawy, bowiem w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, faktycznie odsyła do stosowania niektórych przepisów art. 35 Prawa budowlanego, czego nie zrobił ustawodawca.

Model postępowania w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wykreowany w/w rozporządzeniu (w niektórych przypadkach) obliguje wnioskodawcę (inwestora) do dwukrotnego występowania do tego samego organu z wnioskami, raz o pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego a drugi raz o udzielenie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie do dwukrotnego przedstawienia tych samych dokumentów. Tymczasem ten sam organ przepisy rozporządzenia obligują do wszczynania dwu postępowań, dwukrotnego żądania tych samych dokumentów, dwukrotnego stosowania art. 32 i art. 35 Prawa budowlanego i do wydania dwu decyzji administracyjnych – o pozwoleniu na budowę i o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a ponadto do wydania postanowienia na podstawie § 11 ust.1 pkt 1 rozporządzenia tak, jak by tego nie można zrobić w ramach jednego postępowania i wydając jedną decyzję administracyjną. Przyjęcie takiego modelu postępowania, zaprzecza wszelkim regułom logiki, przedłuża czas załatwiania sprawy, zwiększa biurokrację i koszty postępowania, nie mówiąc już o tym, że ogranicza to uprawnienia strony przez nałożenie dodatkowych obowiązków, nie wynikających z ustawy.

W związku z powyższym, Sąd w niniejszej sprawie odmawia zastosowania powyżej omówionych przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r., uznając je za niezgodne z przepisami Prawa budowlanego i Konstytucja RP, uprawnienie to wynika z brzmienia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnoszącego to, że w podstawie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] września 2001 r., powołano art. 71 ust. 2 pkt 2, zamiast pkt 1 tego przepisu Prawa budowlanego, należy wskazać na obszerne orzecznictwo w tym zakresie, z którego wynika, że powołanie błędnej podstawy prawnej przy prawidłowym rozstrzygnięciu sprawy, czy też przyjęcie odmiennej wykładni przepisu prawnego – niejednoznacznego w swej treści, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 06.09.1984 sygn. akt II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego dnia 21.11.1994 r. sygn. akt III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.12.1994 r. sygn. akt III SA 640/94, POP 1996, nr 3, poz. 109).

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Powtórnie rozpatrując sprawę organy powinny wyjaśnić, czy zakres przeprowadzonych robót adaptacyjnych w przedmiotowym budynku usługowym (pawilonie) wymagał pozwolenia na budowę i czy wymagało to odrębnej decyzji. Oraz co stoi na przeszkodzie przyjęciu stanowiska, że decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r., organ jednocześnie pozwolił na zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego i wykonanie niezbędnych przeróbek adaptacyjnych z tym związanych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, powołanej na wstępie.