Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1249/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. J. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2016 r. Pan A. S. (inwestor) wystąpił do Wójta Gminy B. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo - gospodarczego z wiatą wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina B. . Przedmiotowy wniosek został złożony w związku z nałożonym na inwestora obowiązkiem uzyskania dla w/w inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2015 r., znak: [...].

W związku z tym, że teren inwestycji przeznaczony był pod cel publiczny w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B. , zatwierdzonym uchwałą nr XXII/144/93 Rady Gminy Białe Błota z dnia 28 czerwca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. z 1993 r. Nr 12, poz. 157), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – "u.p.z.p.") organ pierwszej instancji zwrócił się do Wojewody [...], Starosty [...] oraz Marszałka Województwa [...] o uzgodnienie projektu decyzji. Marszałek Województwa, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Pismem z dnia 5 sierpnia 2016 r. Wójt Gminy B. ponownie zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do Marszałka Województwa, który w odpowiedzi na powyższe, postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., ponownie odmówił uzgodnienia.

Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora na postanowienie Marszałka z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło to postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie, wskazując, że nie zaistniały przesłanki do uzgodnienia przez Marszałka projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. z uwagi na fakt, że inwestycja ta nie została ujęta w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko-pomorskiego.

W dniu [...] października 2016 r. Wójt Gminy B. wydał decyzję nr [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania strony postępowania - właścicielki terenu sąsiadującego z działką objętą decyzją - M. J. (skarżącej) Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja ta została wydana pomimo funkcjonowania w obrocie prawnym negatywnego uzgodnienia projektu decyzji z Marszałkiem Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., które do czasu wyeliminowania z tego obrotu jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o ponowne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a organ ten poinformował, że powyższe uzgodnienie nie jest w sprawie wymagane, co umożliwiło wydanie rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...], uchyliło decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania i uznał, że decyzja została wydana pomimo braku prawidłowej analizy sąsiedztwa inwestycji. Wskazał nadto, że w obliczu postanowienia Marszałka z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji zobligowany był do zawieszenia postępowania na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a nieustalenie w tym okresie lokalizacji inwestycji publicznej w planie miejscowym albo decyzji lokalizacyjnej zobowiązywało organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 5a u.p.z.p.

Wójt Gminy B. po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora decyzją z dnia [...] października 2017r. nr [...]. znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji po raz kolejny wniosła M. J. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując m.in. na uwzględnienie działki nr [...] w części opisowej dotyczącej wyliczenia parametrów, mimo że z części graficznej nie wynika, by działka ta znajdowała się w obszarze analizowanym, oraz ustalenie dla legalizowanej, istniejącej zabudowy szerokości elewacji frontowej od 3m do 11m.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Wójt Gminy B. ustalił inwestorowi warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z jej uzasadnienia, nieprzekraczalną linię nowej zabudowy w odległości 6,0 m od granicy terenu objętego wnioskiem z ul. [...] wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - dz. nr [...] oraz w nawiązaniu do odległości wyznaczonej przez istniejący budynek na terenie objętym inwestycją. Powołując wyrok NSA z dnia 16 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 496/10, organ wskazał, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. Organ ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w przedziale od 8,9% do 14%, biorąc pod uwagę wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie ok. 8,9%. oraz średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek z obszaru analizowanego na poziomie 14%. Ustalając szerokość elewacji frontowej od 5,5 m do 11,0 m dla budynku gospodarczo - garażowego oraz od 3,0 m do 8,0 m dla wiaty organ wskazał, że średnia szerokość elewacji budynków gospodarczych i garażowych z obszaru analizowanego wynosi 8,0 m ± 20% tj. 5,5 m - 9,5 m; że w obszarze analizowanym istnieje bardzo zróżnicowana szerokość elewacji frontowych budynków gospodarczych i garażowych i waha się w granicach od 3,0 m na dz. nr [...] do 19,0 m na dz. nr [...]; że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym istnieją budynki, których szerokości elewacji pozwalają na ustalenie innej szerokości elewacji frontowej planowanych obiektów budowlanych; oraz że zaproponowana przez inwestora szerokość elewacji planowanych budynków: garażowo-gospodarczego oraz wiaty nie przekracza maksymalnej szerokości elewacji budynków gospodarczych i garażowych z obszaru analizowanego i nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wziął wartości: od 2,5 m do 3,0 m do okapu dla budynku garażowo-gospodarczego, od 6,0 m do 6,5 m w szczycie dla budynku garażowo-gospodarczego oraz od 2,3 m do 3,0 m dla wiaty. Geometrię dachu organ ustalił odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym: kąt nachylenia połaci dachowych: od 40° do 45° dla budynku garażowo-gospodarczego, płaski do 12° dla wiaty; wysokość kalenicy: od 6,0 m do 6,5 m dla budynku garażowo-gospodarczego, od 2,3 m do 3,0 m dla wiaty; układ połaci dachowych: dwuspadowy dla budynku garażowo-gospodarczego, jednospadowy dla wiaty; kierunek kalenicy: prostopadły lub równoległy do nieprzekraczalnej linii zabudowy lub do bocznych granic działki.

W odwołaniu od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, M. J. (skarżąca) wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a.") oraz §6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie") poprzez ustalenie dolnej granicy szerokości elewacji frontowej przekraczającej 20% średniej szerokości elewacji frontowych z obszaru analizowanego.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, przytoczywszy m.in. art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. organ stwierdził, że inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że w sprawie została przeprowadzona analiza na podstawie rozporządzenia i organ I instancji wyznaczył obszar poddany analizie zgodnie z przepisami rozporządzenia, posługując się mapą zgodną z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - analizowany obszar został jego ocenie prawidłowo wyznaczony i przeprowadzono analizę sąsiedztwa inwestycji. Wskazał, że w analizie uwzględniono wszystkie zabudowane działki znajdujące się w obszarze analizowanym i znajdują się w nim przykłady istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowa zagrodowa, zatem inwestycja stanowi kontynuację i uzupełnienie funkcji zabudowy istniejącej. Dalej organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustalenia i uzasadnienia przyjętych wartości dla parametrów linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak i geometrii dachu. W ocenie organu decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. J. wniosła o uchylenie decyzji obi instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 6 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i podjęcie swobodnej decyzji w sprawie,

2) art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności postępowania, polegającego na braku kompleksowego wyjaśnienia sprawy, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu słusznego interesu odwołującej,

3) art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębienia zaufania stron postępowania do organu I instancji, mając na uwadze treść uzasadnienia wydanej decyzji,

4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia czy zachodzą przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji,

5) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie w sprawie całego materiału dowodowego,

6) § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie dolnej granicy szerokości elewacji frontowej przekraczającym 20% średniej szerokości elewacji frontowych z obszaru analizowanego, a w konsekwencji wydanie decyzji nieodpowiadającej prawu.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ II instancji nie uwzględnił zarzutu poczynionego w odwołaniu od decyzji organowi I instancji co do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 metrów od granicy terenu objętego wnioskiem z ul. [...]. W jej ocenie organy obu instancji pominęły fakt, że przedmiotowa decyzja ma charakter następczy, służy tylko i wyłącznie legalizacji istniejącej samowoli budowlanej i ma to istotne znaczenie związane z parametrami budynku, o warunki zabudowy którego występuje wnioskodawca. W ocenie skarżącej decyzje zostały wydane niezgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, albowiem szerokość elewacji frontowej została ustalona dla wybudowanego już budynku w przedziale od 5,5 m do 11 m - z wydanych decyzji wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowych z obszaru analizowanego wynosi 8,0m, w konsekwencji nie jest dopuszczalnym odstępstwo przekraczające 20 % tej wartości, czego organ się dopuścił ustalając szerokość elewacji frontowej dla budynku w zakresie od 5,5 m bez dostatecznego uzasadnienia wskazanego odstępstwa. Podniosła nadto, że organ II instancji podważył wnioski i zalecenia płynące z decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2017 r., wskazującej, iż "określenie widełek musi być na tyle precyzyjne ponieważ wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. To co zostało ustalone w decyzji jako szerokość elewacji frontowej, jest nie tyle odstępstwem od zasady określonej w rozporządzeniu, ale ustaleniem przez rozporządzenie niedopuszczalnym". Takie właśnie wadliwe ustalenie szerokości elewacji frontowej zostało poczynione w treści decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2018 r. Zarzuciła wydanie decyzji w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, zgodnie z którym budynek został wzniesiony na skutek samowoli budowlanej, o czym organy obu instancji wiedzą z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej "p.p.s.a.", wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa.

Przedmiot niniejszej kontroli sądowej stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo - gospodarczego z wiatą wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina B. . Decyzja o warunkach zabudowy wydana została na wniosek inwestora w związku postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], w którym organ ten, na skutek wszczęcia postępowania legalizacyjnego istniejącego budynku garażowo-gospodarczego z wiatą zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zobowiązał inwestora do uzyskania dla tej inwestycji w pierwszej kolejności decyzji ustalającej dla niej warunki zabudowy.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Powołany art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ma zastosowanie również w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) - vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II OSK 299/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 122/08; wyrok WSA w Gdańsku z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt 787/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 394/18 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Nielegalnie pobudowany obiekt budowlany, jak i obiekt, którego dotychczasowy sposób użytkowania został nielegalnie zmieniony, powinien być zgodny z przepisami budowlanymi, obowiązującymi w chwili powstania tejże samowoli oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie orzekania o ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Taki obiekt budowlany musi nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczno – urbanistyczny (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 198/14, LEX nr 1493174).

Do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby toczącego się postępowania legalizacyjnego istniejącego już obiektu zastosować należy dyspozycję art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przepis ten służy realizacji normy wynikającej z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tereny, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Analiza spełnienia powyższego warunku następuje w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. jak wcześniej wskazano), które określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (art. 61 ust. 6 w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p.) W § 3 ust. 1 rozporządzenia prawodawca stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 5. Wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi zatem zasadniczy zabieg proceduralny w weryfikacji możliwości ustalenia warunków zabudowy, jest bowiem punktem wyjścia do dalszej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza powyższa za to winna objąć niewątpliwie cały ujęty w tym obszarze teren i nie dopuszcza się możliwości nieuzasadnionego wyłączenia z niego określonych działek, tym bardziej, że obszarem analizowanym obejmuje się również całość wyodrębnionych geodezyjnie nieruchomości przeciętych linią rozgraniczającą ten obszar. Tak jak nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany nie może stanowić podłoża do przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, a następnie do wyznaczenia parametrów architektonicznych i urbanistycznych planowanej inwestycji, tak również nieuzasadnione pominięcie w analizie działek objętych obszarem stanowi pierwotną przeszkodę dla prawidłowego przeprowadzenia tej analizy pod względem weryfikacji parametrów z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p.

Z taką pierwotną wadą przeprowadzonej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania warunków mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z załączonej do decyzji o warunkach zabudowy części graficznej analizy i wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej – mapy w skali 1:1000 – obszar analizowany wyznaczony wokół działki inwestora objął m.in. niezabudowane działki nr [...] oraz zabudowaną działkę nr [...]. Działki te z kolei nie znajdują się w wykazie działek objętych analizą funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, który to wykaz ujęty został w części opisowej stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy. Pominięcie działek niezabudowanych objętych obszarem analizowanym jest w ocenie Sądu działaniem nieprawidłowym, a to ze względu na to, że analizie poddawane winny być co do zasady wszystkie działki ujęte w obszarze analizowanym, niezależnie od stanu ich zabudowania, a pominięcie niektórych z nich winno zostać odpowiednio uzasadnione w treści decyzji. Ponadto w niniejszej sprawie doszło do nieuwzględnienia w analizie zabudowanej budynkiem jednorodzinnym działki nr [...]. Zarówno w załączniku nr 3 do decyzji, jak i w uzasadnieniu samej decyzji o warunkach zabudowy organ nie odniósł się do okoliczności pominięcia wymienionych działek w procesie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo że powyższe mogło mieć wpływ na wartość parametrów zabudowy przyjętych przez organ w powziętym rozstrzygnięciu. Należy mieć bowiem na uwadze, że co do zasady parametry zabudowy w oparciu o przepisy rozporządzenia ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Każda z przyjętych do analizy wartości ma zatem wpływ na średni wskaźnik danej wielkości. Odstępstwa od pominięcia danej wartości (elementu analizy – tutaj: działki), jako wyjątki od zasady, winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.

W obliczu stwierdzonej, pierwotnej wadliwości przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego obszarem analizowanym, rozważania co do prawidłowości części opisowej przyjętych współczynników uznać należy za zbędne ze względu na ich przedwczesność. Prawidłowe ustalenie tych współczynników zależeć będzie bowiem najpierw od uwzględnienia wszystkich nieruchomości objętych obszarem analizowanym, przy czym odstępstwo od takiego uwzględnienia powinno wynikać z analizy i być odpowiednio uzasadnione.

Trzeba też zwrócić uwagę, na okoliczność, że ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie nastąpiło w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym. Dlatego też przy określeniu wymagań wynikających z art. 61 ust. 7 u.p.z.p., organy powinny odnosić przyjęte dane do konkretnych parametrów powstałej inwestycji, albowiem inwestycja ta, jak słusznie podnosi skarżąca, jest inwestycją już zrealizowaną. Wyznaczenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winno odnosić się do istniejącego obiektu, a to oznacza konieczność dokonania analizy, czy powstałe skutkiem posadowienia tego obiektu parametry są zgodne z parametrami wynikającymi z przepisów rozporządzenia. W konsekwencji powyższego zbędnym było przyjmowanie wskaźników minimalnych i maksymalnych, co mogłoby sugerować, że wniosek dotyczy nowej, a nie zrealizowanej już zabudowy. W sytuacji przyjęcia jednak takich wskaźników, należało je odnieść do wskaźników zrealizowanej inwestycji, celem wykazania, czy mieszczą się one w przyjętych granicach.

Z racji na specyfikę sprawy – ustalenie warunków zabudowy dla samowolnie zrealizowanego obiektu na zapleczu działki nr [...] – wskazać należy także na to, że zbędnym było określanie dla tej inwestycji parametru linii zabudowy wyznaczanej od strony ulicy (drogi publicznej). Nie ma żadnych podstaw do tego aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią) jeżeli zachodzi potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07, w którym wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, przy czym "samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy"). Tutejszy Sąd popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy, a w takiej sytuacji wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, przy czym ocena powyższego nie powinna być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów, stwierdzając naruszenie art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 205 §1 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają bezpośrednio z treści niniejszego uzasadnienia.