Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 750/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66, 67, 68
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] , 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] (znak [...]) Wójt Gminy R., na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej powoływanej jako o.o.ś.), w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako k.p.a.), a także § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r., Nr 213, poz.1397 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"), po rozpoznaniu wniosku spółki W. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 0,8 MW każda wraz z infrastrukturą i obiektami towarzyszącymi na działce nr [...] i nr [...] (zjazd z drogi) położonej w m. T., gm. R." i przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wyżej wymienionego przedsięwzięcia.

W przedmiotowej decyzji organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia oraz szczegółowe warunki wykorzystywania terenu w fazie jego realizacji i eksploatacji z uwzględnieniem wpływu na środowisko, tkankę zabytkową i tereny sąsiednie. Wśród warunków wymieniono klauzule dotyczące zminimalizowania degradacyjnego wpływu prac budowlanych na miejscową faunę, florę oraz tereny sąsiednie (panujące na nich warunki mieszkaniowe) w trakcie i po zakończeniu robót. Zwrócono uwagę na ochronę życia oraz warunków lęgowych występujących na przedmiotowym terenie zwierząt (ze szczególnym uwzględnieniem ptactwa); minimalną ingerencję w ukształtowanie terenu, utrzymanie istniejącej struktury jego użytkowania oraz zapewnienie właściwego gospodarowania odpadami w każdym stadium realizacji przedsięwzięcia.

Wyraźnie wskazano sposoby zminimalizowania akustycznej uciążliwości związanej zarówno z prowadzeniem prac budowlanych jak i funkcjonowania powstałych turbin wiatrowych. Zwrócono uwagę, że turbiny należy zlokalizować w maksymalnej, wynikającej z analizy akustycznej, odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz że praca turbin wiatrowych nie może wpłynąć na pogorszenie klimatu akustycznego, a dopuszczalny poziom hałasu wynikający z analizy akustycznej należy zachować z uwzględnieniem najniekorzystniejszych wiatrów.

Decyzja zobowiązywała również do wykonania badań potwierdzających zakładany efekt pracy elektrowni (po jej powstaniu) w zakresie wpływu na poszczególne elementy środowiska, a w przypadku konieczności - zastosowania technicznych ograniczeń w pracy turbiny jako działania powodującego zmniejszenie ewentualnych uciążliwości wynikających z jej pracy.

W warunkach zawarto też wymogi projektowe zakładające wyposażenie turbin w system uszczelnień oleju, zabezpieczający wody powierzchniowe i podziemne przed jego ewentualnym wyciekiem do gruntu. Określono kwestie kolorystyki i iluminacji oraz ustalono maksymalną moc akustyczną turbin na poziomie do 101 dB dla elektrowni wiatrowej wysuniętej w kierunku północnym i do 102,5 dB dla elektrowni wiatrowej wysuniętej w kierunku południowym.

Organ uznał, że brak w przedmiotowej sprawie podstaw w uwzględnienia wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowej, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Podobnie rozstrzygnął w kwestii wymogów w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie go dotyczące. Nie stwierdził konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania; wskazał brak wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Nałożył wymóg przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie ochrony terenów zabudowy chronionej akustycznie, analizy chiropterologicznej i ornitologicznej oraz dostarczenia ich wyników Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w B. (dalej RDOŚ). Organ wskazał, że w przypadku wykonywania działalności pogarszającej stan środowiska, zostaną podjęte odpowiednie decyzje nakazujące jej wstrzymanie, do czasu zainstalowania urządzeń lub wykonania innych czynności zabezpieczających środowisko, takich jak zmiana oznakowania elektrowni, okresowe wyłączenie turbin wiatrowych lub trwałe wyłączenie siłowni z eksploatacji.

Bardzo obszerne uzasadnienie Wójt Gminy R. rozpoczął od przypomnienia toku procedowania nad wnioskiem spółki W. i związanego z nim faktu uchylenia w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO) wcześniejszej decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] (znak: [...]). Wskazał na okoliczność uzupełnienia braków formalnych przez wnioskodawcę poprzez dostarczenie kopii mapy ewidencyjnej obejmującej tereny, na które wpływ miało wywrzeć przedsięwzięcie. Organ zaznaczył fakt zawiadomienia o ponownym rozpatrywaniu wniosku dotyczącego przedmiotowego przedsięwzięcia. Zawiadomienie to miało formę obwieszczenia podanego do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. na tablicy ogłoszeń Gminy, sołectwa T. oraz na gminnej stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Zakwalifikował przedmiotowe przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a) rozporządzenia zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 o.o.ś. oraz wskazał na obligatoryjny charakter obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zależny od opinii właściwego organu obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z powyższym Wójt zwrócił się pismem z dnia 05.02.2013 r. do RDOŚ w B. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. (dalej PPIS) o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia wspomnianej w poprzednim zdaniu oceny. RDOŚ uznał konieczność jej przeprowadzenia w formie raportu, którego zakres powinien być zgodny z art. 66 ust. 1 pkt 1-9 i 11-20 oraz ust. 2 i 6 o.o.ś. Konieczność taką potwierdził również PPIS, co poskutkowało zobowiązaniem inwestora do przeprowadzenia oceny i sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz zawieszeniem przez Wójta postępowania postanowieniem z dnia 01.03.2013 r. do czasu przedłożenia tegoż dokumentu. Inwestor dostarczył trzy egzemplarze przedmiotowego raportu w dniu 22.04.2013 r.; dzień później podjęto zawieszone postępowanie.

Interpretację treści raportu Wójt rozpoczął od wskazania, że oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko będzie miało miejsce głównie na etapie inwestycyjnym (znacząca ingerencja w pokrywę glebową i roślinność na niej występującą, powstanie odpadów w postaci gruntu z wykopów). Zaznaczono znikomy wpływ na wodne i lokalne warunki klimatyczne, brak znaczącej uciążliwości dla ptaków i nietoperzy, brak niebezpieczeństwa dla chronionych gatunków roślin i zwierząt, brak zagrożenia dla walorów przyrodniczych, siedlisk fauny i flory oraz pomników przyrody, zauważono jednak oddziaływanie przedsięwzięcia na fizjonomię krajobrazu. Stwierdzono też brak zagrożenia dla ludzi w zakresie emisji infradźwięków, promieniowania elektromagnetycznego, zaznaczono kwestię widoczności instalacji, oczekiwanego pozytywnego wpływu na ochronę krajobrazu, stan infrastruktury drogowej na terenie wsi i wartość gruntów. Organ przytoczył szczegółowe wnioski analizy ornitologicznej potwierdzające znikomy wpływ inwestycji na ich warunki bytowo-lęgowe. Zaznaczono, że pismami z dnia 24.04.2013 r. wystąpiono do RDOŚ i PPIS, w załączeniu których przesłano raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z kopią wniosku o wydanie opinii dla realizacji przedsięwzięcia.

Organ wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa złożone zostało w dniu 09.05.2013 r. pismo Stowarzyszenia S. (dalej: Stowarzyszenie) z zawartymi zastrzeżeniami do raportu środowiskowego przedmiotowej inwestycji w postaci błędnych założeń metodologicznych analizy akustycznej, błędnie dobranego współczynnika gruntu, nieoszacowania istniejących źródeł hałasu jakimi są istniejące elektrownie wiatrowe, nieuwzględnienia w sposób wystarczający bezpośrednich zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi i zwierząt. Wniesiono też o zwiększenie odległości planowanej inwestycji od zabudowy mieszkalnej do minimum 1000 m, zlecenia na koszt inwestora niezależnych badań akustycznych oraz ograniczenie lub całkowite wyłączenie urządzenia w przypadku zmiany lokalizacji. Po zapoznaniu się z przedstawionymi przez organ materiałami dotyczącymi sprawy PPIS stwierdził brak negatywnego wpływu na poszczególne elementy środowiska. Stowarzyszenie podtrzymywało pismami z dnia 17.10.2013 r., 17.12.2013 r. i 14.01.2014 r. zastrzeżenia i wnioski do przedmiotowej procedury z udziałem społeczeństwa. Po wezwaniach inwestora do przekazania wyjaśnień informacji zawartych w raporcie uzyskano stosowne uzgodnienie dla wydania pozytywnej decyzji RDOŚ. Dalej organ I instancji (powołując też stanowisko RDOŚ) szczegółowo opisał warunki przedsięwzięcia i odniósł się merytorycznie do podnoszonych przez Stowarzyszenie kwestii i zastrzeżeń wskazując ich bezpodstawność.

Od powyższej decyzji w dniu 11.05.2014 r. Stowarzyszenie S. złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku odwołanie. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stowarzyszenie zarzuciło decyzji naruszenie przepisów:

1) art. 5 i art. 68 ust. 4 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ustalenie na stronie 17 i 18 decyzji lokalizacji inwestycji z korzyścią dla inwestora i pokrzywdzeniem dla mieszkańców, pomimo braku norm prawnych regulujących kwestię odległości inwestycji od istniejącej zabudowy. Powołano się na pismo Ministerstwa Zdrowia, w którym podkreślono powiązanie między zbyt bliską lokalizacją elektrowni wiatrowych wobec skupisk ludzkich a pogorszeniem kondycji zdrowotnej ich mieszkańców. W ww. dokumencie wskazano też, że zalecana odległość turbin od skupisk ludzkich powinna wynosić 2 km lub więcej.

2) Art. 6 i art. 79 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm., dalej powoływanej jako p.o.ś.) oraz art. 6, art. 8, art. 10 §1, art. 49, art. 50 §1, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez organ I instancji, że wniesione w dniu 16.10.2013 r. przez Stowarzyszenie uwagi i zastrzeżenia do uzupełniania raportu inwestorskiego nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do podważenia dowodu, gdyż nie stanowiły kontrraportu lub innego opracowania. Podmiot odwołujący się podniósł, że brak jest przepisów regulujących formę dowodu przedstawianego w sprawie; organ nie może żądać składania oryginałów badań naukowych, które stanowią ogólnodostępną wiedzę, a których treść jest dołączana do pisma składanego przez stronę jako załącznik na poparcie tez wskazanych w piśmie. Działaniem wbrew przepisom k.p.a. było też, wg strony, wyznaczenie 7-dniowego terminu na złożenie raportu środowiskowego wymaganego przez organ jako kontrdowód w sytuacji, gdy w przypadku tego typu analiz wymaga się terminu minimum rocznego z racji na konieczność zbadania wszystkich cykli. Ponadto postanowienie wydane przez Wójta zawiera wskazanie błędnej podstawy prawnej tj. art. 98 §1 k.p.a.

3) Art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11, art. 34, art. 35, art. 37 pkt 2, art. 74 ust. 3 i art. 80 ust. 1 pkt 3 o.o.ś. poprzez niewskazanie w informacjach ogłaszanych przez organ wszystkich stron postępowania, co stanowi naruszenie art. 74 ust. 4, art. 8 i art. 10 k.p.a., gdyż, jak podnosi podmiot odwołujący się, nikt nie może być pozbawiony udziału w sprawie, która go dotyczy. Ponadto wg Stowarzyszenia organ w ogóle nie odniósł się do dowodów przedstawionych przez Stowarzyszenie, tj.: wyników pracy naukowej prof. J. M.; fizycznych zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi i zwierząt powodowanych przez elektrownie; zarzutów do uzupełnienia raportu (w zakresie rozprzestrzeniania hałasu w zależności od wysokości źródła punktowego; zaniżenia nastawu elektrowni wiatrowej wysuniętej w kierunku północnym, co ma powodować zmniejszenie hałasu do celów analizy akustycznej; złożenia dokumentów w języku obcym; wniosku stowarzyszenia o uwzględnienie normy akustycznej PN-ISO 1996-2:1999/ A1 :2002 dotyczącej opisu i pomiaru środowiskowego; braku w polskim prawie uregulowań w zakresie akustycznego oddziaływania na środowisko elektrowni wiatrowych. Jednocześnie strona odwołująca się podniosła, że inwestor nie uzupełnił raportu o wariant zwiększający odległość elektrowni od zabudowy mieszkalnej mimo wielokrotnych wezwań.

Decyzją z dnia 29.05.2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało, że odwołanie wniesione przez Stowarzyszenie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa. Kolegium przywołało przepisy regulujące zagadnienie istoty oraz wymogów proceduralnych dla przedsięwzięć oddziałujących/mogących oddziaływać na środowisko (przepisy o.o.ś. i rozporządzenia), a także poczyniło wywód dotyczący instytucji strony oraz komu status tejże przysługuje. Po przytoczeniu stanu faktycznego SKO zauważyło, że organ I instancji zapewnił stronom czynny udział w całym postępowaniu, na każdym z jego etapów (począwszy od jego wszczęcia, a skończywszy na zawiadomieniu o wydaniu decyzji środowiskowej). Według SKO Wójt wypełnił tym samym obowiązek zachowania zasady czynnego udziału stron, wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. – jak zauważył organ odwoławczy, w aktach sprawy znajdują się pisemne zawiadomienia o poszczególnych czynnościach Wójta skierowane do stron postępowania. Wg SKO organ dopełnił także obowiązku zapewnienia społeczeństwu udziału w sprawie poprzez podanie do publicznej wiadomości wszelkich informacji związanych z dokonanymi opiniami, uzgodnieniami, wydaniem postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wyznaczeniem 21 – dniowego terminu do zapoznania się z zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i wreszcie z wydaniem decyzji środowiskowej (art. 33 o.o.ś.). W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji zgodnie z wymogami prawa poinformował wymienione w art. 77 ust. 1 o.o.ś. podmioty, tj. RDOŚ i PPIS, spełnił wymogi z art. 85 o.o.ś., ponieważ obszernie uzasadnił decyzję i zawarł w decyzji wszystkie wymagane przepisami informacje oraz charakterystykę przedsięwzięcia. W ocenie SKO Wójt odniósł się ponadto do wszystkich niezbędnych kwestii wskazanych przepisami o.o.ś., łącznie z odniesieniem do udziału społeczeństwa, a konkretnie do poszczególnych pism składanych przez wskazane podmioty, które wniosły protesty (strony 11-13 decyzji). SKO rozstrzygnęło także, iż decyzja została wydana z uwzględnieniem art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego żądanie uchylenia w całości przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było całkowicie bezzasadne z racji na wyjaśnienia organu II instancji przytoczone wcześniej. Kolegium stwierdziło także, że żądanie uchylenia decyzji Wójta Gminy R. i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmownej nie znajduje umocowania w świetle obowiązujących przepisów prawa i istniejącego stanu faktycznego. Na poparcie tego stanowiska SKO przytoczyło brzmienie art. 81 o.o.ś. oraz stwierdziło, że na gruncie sprawy nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Mało tego, pozytywna decyzja środowiskowa była w pełni uzasadniona z racji na dopełnienie wszystkich wymogów ustawowych ciążących zarówno na inwestorze, jak i organie I instancji.

Zarzut naruszenia przepisów Konstytucji SKO oddaliło wskazując, że nie jest organem kompetentnym do badania decyzji z Ustawą Zasadniczą. Zauważyło też, że pismo Ministerstwa Zdrowia, na które powoływało się Stowarzyszenie, nie jest aktem stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji, a więc nie może być podstawą prawną rozstrzygnięcia dot. środowiskowych uwarunkowań. Kolegium wskazało też na brak aktualnych regulacji odnośnie lokalizacji elektrowni wiatrowych względem pozostałej zabudowy, a kwestia wpływu przedsięwzięcia na otoczenie musi być każdorazowo rozstrzygana na gruncie konkretnej sprawy z udziałem specjalistycznych organów. Wójt, posługując się pomocniczymi unormowaniami, dokonał całościowej analizy akustycznej wpływu przedsięwzięcia na środowisko wykazując zachowanie wymaganych prawem poziomów hałasu.

Również zarzut naruszenia art. 6 i art. 79 p.o.ś. i art. 6, art. 8, art. 10 §1, art. 49, art. 50 §1, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. nie zasługiwał w ocenie Kolegium na uwzględnienie. Jak wskazało SKO, organ I instancji dokonał oceny dowodu w postaci raportu inwestora oraz odniósł się do oddziaływań skumulowanych z uwzględnieniem okolicznego zagospodarowania terenu i doprecyzował miejsce lokalizacji inwestycji (str. 19 decyzji). Zauważono także, że w przypadku przekroczenia dopuszczalnych norm akustycznych Wójt zobowiązał inwestora do podjęcia działań zapobiegawczych i poinformowania o wynikach tych działań RDOŚ i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ odwoławczy podkreślił także, że w ramach postępowania dot. środowiskowych uwarunkowań ocenie podlegają skutki wywierane przez planowaną inwestycję i nie wpływa ono na sposób i zakres wykonywania prawa własności właścicieli sąsiednich działek. Domniemane przez Stowarzyszenie negatywne skutki, jakie wystąpią po realizacji inwestycji nie były poparte merytorycznymi dowodami, a brały się raczej z uprzedzenia względem tego typu przedsięwzięć. Dalej zaznaczono, że wszystkie analizy dokonane na potrzeby przedmiotowej inwestycji nie stwierdziły nadmiernego zagrożenia dla środowiska w przypadku jej realizacji, w sposób kompleksowy jednocześnie wspomnianą kwestię badając. Kolegium określiło zarzuty Stowarzyszenia względem raportu jako gołosłowne, wyjaśniło, że kontestowanie specjalistycznej analizy bez wykazania kontrdowodu jest nieskuteczne, a strona kwestionująca jej założenia powinna przedstawić raport lub opracowanie o odmiennych wnioskach.

W rozstrzygnięciu SKO nie uznano również zarzutów dotyczących naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11, art. 34, art. 35, art. 37 pkt 2, art. 74 ust. 3 i art. 80 ust. 1 pkt 3 o.o.ś . Podniesiono, że brak jest w przepisach lex specialis obowiązku ciążącego na organie I instancji odnośnie wskazania wszystkich stron postępowania. Z akt sprawy wynika, że liczba stron przekracza 20, a to oznacza, że przyjęta przez organ forma obwieszczenia była uzasadniona prawnie (okoliczność udziału znacznej liczby osób w postępowaniu administracyjnym). W związku z powyższym SKO zaprzeczyło, jakoby organ I instancji pozbawił stron możliwości udziału w postępowaniu.

W kontekście braku reakcji na dowody przedstawiane przez Stowarzyszenie zauważono, że zarówno inwestor (poprzez wnoszone do raportu poprawki) jak i organ I instancji (w treści decyzji) ustosunkowywali się na bieżąco do wnoszonych uwag. Ponadto organy uzgadniające wypowiadały się powtórnie w sprawie, nie dostrzegając przeszkód w realizacji inwestycji. Dalej wskazano, że opracowanie autorstwa prof. J. M. nie stanowiło, w ocenie SKO, dowodu adekwatnego w sprawie, ponieważ odnosiło się do innej inwestycji, tj. potencjalnych oddziaływań siłowni wiatrowej w R., gm. R. na zachowanie się, wyniki produkcyjne oraz jakość mięsa świń i gęsi. Nie zachodzi tu, w ocenie SKO, tożsamość stanu faktycznego sprawy i dlatego opracowanie to nie może stanowić bezpośredniego odniesienia do inwestycji wnioskowanej.

Argument o braku dostatecznej podstawy merytorycznej posłużył Samorządowemu Kolegium Odwoławczego także do oddalenia zarzutów dotyczących raportu w zakresie rozprzestrzeniania hałasu w zależności od wysokości źródła punktowego, zaniżenia nastawu elektrowni wiatrowej wysuniętej w kierunku północnym (co miało spowodować zmniejszenie hałasu do celów analizy akustycznej) oraz wniosku Stowarzyszenia o uwzględnienie wspomnianej w odwołaniu normy akustycznej dotyczącej opisu i pomiaru hałasu. SKO uznało, że i w tym przypadku, w sytuacji braku kontrdowodu statuującego odmienne wnioski, podważanie ustaleń raportu ma charakter gołosłowny. W uzasadnieniu zauważono, że Stowarzyszenie prowadziło raczej polemikę z organem, niż zajmowało twarde, mające pokrycie w faktach stanowisko. Dalej SKO stwierdziło, że zarówno zarzuty przekładania przez inwestora dokumentów w języku obcym, jaki i braku uzupełnienia przez niego raportu o wariant zwiększający odległość elektrowni od zabudowy mieszkalnej nie znajdują potwierdzenia w faktach, ponieważ raport (z załącznikami i uzupełnieniami) złożony został w języku polskim, a ponadto zawiera wariant alternatywny lokalizacji inwestycji, zakładający mniejsze odległości, z którego inwestor jednak nie skorzystał.

Od powyższej decyzji organu II instancji (nr [...]) w dniu 24.06.2014 r. Stowarzyszenie S. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych; wstrzymanie wykonania decyzji przez SKO lub, w przypadku odmowy wstrzymania wykonania przez organ, wstrzymanie wykonania decyzji przez sąd; ponadto wniosło o zwolnienie skarżącego z kosztów sądowych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 67 oraz art. 68 ust. 2 pkt 2a o.o.ś., polegające na wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o raport przygotowany niezgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 67 oraz art. 68 ust. 2 pkt 2a o.o.ś., tj. nieuwzględniający wariantu lokalizacyjnego zwiększającego odległość od najbliższej zabudowy mieszkaniowej oraz na wydaniu decyzji bez wnikliwej oceny dowodów. Stowarzyszenie podniosło, że organ analizując raport dostrzegł brak tego wariantu i wezwał inwestora do jego uzupełnienia, ale ostatecznie, wbrew treści wydanego przez siebie postanowienia z dnia 01.03.2013 r., pominął tenże brak, co stanowi naruszenie prawa oraz kłóci się z powołanym w uzasadnieniu skargi orzecznictwem,

2) art. 107 ust. 3 k.p.a. oraz art. 85 w zw. z art. 80 o.o.ś., polegające w szczególności na nieuwzględnieniu oraz nieodniesieniu się w uzasadnieniu przez organ do argumentów skarżącego, pomimo przedstawienia w toku postępowania dowodów na poparcie zarzutów w postaci wyników badań naukowych prowadzonych przez niezależne i uznane w środowisku naukowym autorytety oraz poprzez nieodniesienie się do zastrzeżeń RDOŚ (postanowienie z dnia 29.01.2014 r., znak [...]) w zakresie, w jakim wyraża obawy co do zbyt bliskiej lokalizacji inwestycji. Stowarzyszenie podniosło, że organy całkowicie zignorowały zalecenia RDOŚ odnośnie przedmiotowych odległości, nie rozliczając inwestora z wcześniej postawionego wymagania przeanalizowania takiego wariantu,

3) art. 6, art. 75 oraz art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 34 o.o.ś. i art. 79 p.o.ś., polegające w szczególności na nieuznaniu wyjaśnień składanych przez Stowarzyszenie jako dowodów w sprawie oraz bezpodstawne określanie warunków, jakie powinny powyższe dowody spełniać. Stowarzyszenie powtórnie zauważyło brak przepisów uszczegóławiających formę kontrdowodu w postępowaniach z zakresu warunków środowiskowych, w związku z czym organ I instancji bezpodstawne zignorował dowody w postaci dołączonych wyników badań naukowych. Zarzuciło ponownie stronniczość i niedorzeczność wymogu postawionego skarżącemu przez Wójta, dotyczącego przedłożenia kontrraportu w terminie 7-dniowym. Stowarzyszenie podkreśliło, że organ I instancji powyższy fakt przedstawił w decyzji w sposób niepełny, nie wskazując wymaganych podstaw prawnych, a SKO zobowiązane było zapoznać się z dokumentacją i wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy; na potwierdzenie zarzutu Stowarzyszenie powołało orzeczenie WSA w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 354/12),

4) art. 10 k.p.a. poprzez niepowiadomienie stron o wezwaniu inwestora przez RDOŚ do przeprowadzenia dla planowanej inwestycji ponownej analizy akustycznej, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu na tym etapie. Stowarzyszenie podkreśliło okoliczność wydania przez RDOŚ postanowienia (znak: [...]) w tej kwestii bez pierwotnego poinformowania stron o toczącym się postępowaniu zakończonym ww. postanowieniem,

5) art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 o.o.ś. poprzez niepowiadomienie stron o fakcie prowadzenia postępowania. Stowarzyszenie zaznaczyło, że publiczne ogłoszenie może zastępować doręczenie decyzji po zawiadomieniu ich o tym, że jest wszczęte postępowanie. Zarzuciło organowi, że ten zastosował przepis jako swego rodzaju furtkę do załatwienia przedmiotowej sprawy bez informowania stron chociażby o fakcie wszczęcia postępowania dotyczącego ich interesu. Podkreśliło, że w Biuletynie Informacji Publicznej oraz wywieszanych na tablicach ogłoszeniach nie ma wymienionych stron postępowania z uwagi na ochronę danych osobowych.

W konkluzji skargi Stowarzyszenie zaznaczyło, że planowane przedsięwzięcie realizowane będzie w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], gdzie obowiązują uwarunkowania określone w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. [...], nr 99, poz. 793). Tym bardziej więc, jak podkreśla Stowarzyszenie, wymagana jest rzetelna analiza wpływu inwestycji na środowisko. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji przez WSA do czasu orzeczenia o jej legalności Stowarzyszenie argumentuje tym, że postępowanie o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia stanowi ostatni etap uczestnictwa Stowarzyszenia w całości postępowania, a w kolejnych etapach polegających na ustaleniu warunków zabudowy Stowarzyszenie nie ma prawa uczestnictwa ze statusem strony. Jak podkreślono, wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaznaczyło, że do większości zarzutów Kolegium odniosło się już w zaskarżonej decyzji, a przytaczanie argumentów byłoby wtórnym odtwarzaniem jego stanowiska w tym względzie. Nie będąc jednak związanym granicami wniesionego odwołania SKO, po zbadaniu legalności wydanej decyzji i prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego uznało, że decyzja została wydana prawidłowo. Wskazało na brak podstaw do orzeczenia o charakterze kasatoryjnym, brak przesłanek warunkujących odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na przedsięwzięcie. Podkreśliło zgodność z ustawą i kompleksowość (z podkreśleniem zawarcia poszczególnych wariantów realizacji) przygotowanego przez inwestora raportu, prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, jasność motywów i argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy R. oraz fakt ustosunkowania się w tejże decyzji do zarzutów z punktu 2) przytoczonej tutaj syntezy skargi. Ponadto SKO potwierdziło ustosunkowanie się do zarzutów nieuznania wyjaśnień Stowarzyszenia jako dowodów w zaskarżonej decyzji, wskazało na prawidłowość informowania o postępowaniu przed RDOŚ (przy okazji zarzuciło brak wskazania przez Stowarzyszenie naruszenia praw procesowych i wynikającej z niego niemożności dokonania czynności procesowej) oraz prawidłowość informowania na gruncie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 o.o.ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiot sporu stanowi zarówno kwestia legalności postępowania poprzedzającego wydanie decyzji środowiskowej, jak i kwestia zgodności z prawem samego określenia w wydanej w sprawie decyzji środowiskowej poszczególnych uwarunkowań realizacji spornego przedsięwzięcia.

Wobec tego kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności omówienia regulacji prawnych normujących problematykę decyzji środowiskowej zawartych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) dalej powoływanej jako o.o.ś. Zgodnie za art. 71 ust. 2 o.o.ś. uzyskanie takiej decyzji jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na tle unormowań ustawy, można wyróżnić dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. te, których wydanie musi być poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz te, które są wydawane bez przeprowadzenia oceny oddziaływania. Pierwsza ze wskazanego typu decyzji wiąże się z postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym w pełnym zakresie, druga zaś objęta jest postępowaniem uproszczonym. To zróżnicowanie znajduje swoje odzwierciedlenie m.in. w treści art. 77 ust. 1 o.o.ś. Przepis ten określa, że w tych kategoriach spraw, w których jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, zachodzi konieczność uzgodnienia ich warunków z organami wskazanymi w pkt 1 tego przepisu, po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w jego pkt 2. W tych sprawach, w których ocena oddziaływania nie jest przeprowadzana, organ właściwy do wydania decyzji będzie mógł przystąpić od razu do orzekania. Przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga m.in., zgodnie z art. 59 ust. 1 o.o.ś., realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko tj. mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 o.o.ś. (pkt 2). Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z delegacją zawartą w art. 60 o.o.ś. określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397; akt dalej przytaczany jako rozporządzenie). Kwestią bezsporną w sprawie jest kwalifikacja przedmiotowej inwestycji, jako przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 6b i 7 rozporządzenia oraz to, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony zgodnie z art. 63 ust. 1 o.o.ś. w postanowieniu Wójta z dnia 01 marca 2013 r., wydanym po wcześniejszym zasięgnięciu opinii organów współdziałających - RDOŚ i PPIS, które to organy zgodnie stwierdziły, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W tym stanie rzeczy wydanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie ze wskazanymi powyżej uwagami, musiało być poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie opracowaniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, oraz uzyskaniem wymaganych art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 o.o.ś. stanowisk innych organów co do warunków realizacji przedsięwzięcia, tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska w postaci uzgodnienia i państwowego inspektora sanitarnego w formie opinii. Przepisy art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 o.o.ś. obligują bowiem organ prowadzący postępowanie główne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do wystąpienia - przed wydaniem decyzji środowiskowej - do organów współdziałających o zajęcie stanowiska w kwestii realizacji planowanego przedsięwzięcia. Takie też stanowisko organy współdziałając zajęły w przedmiotowej sprawie po przedłożeniu i uzupełnieniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a czego konsekwencją było dokonanie przez RDOŚ stosownego uzgodnienia i przedłożenie przez PPIS żądanej opinii. Przed wydaniem decyzji środowiskowej organ orzekający w sprawie zobligowany był również do zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. W myśl art. 30 o.o.ś., społeczeństwo ma bowiem zagwarantowany udział w postępowaniu w tych kategoriach spraw, w których ustawa lub inne przepisy szczególne taką możliwość mu przyznają. W art. 79 ust. 1 o.o.ś. ustawodawca przewidział zaś, że społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach dotyczących określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Skoro więc w ramach postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to tym samym organ przed wydaniem decyzji środowiskowej, musiał zapewnić możliwość udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Wskazać należy, że art. 80 ust. 1 o.o.ś. wymaga, aby w sytuacji gdy była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko właściwy organ, wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wziął pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 o.o.ś.; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (którego możliwość udziału w postępowaniu zobowiązany jest zapewnić – art. 79 ust. 1 o.o.ś.); oraz 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Zgodna z prawem decyzja środowiskowa powinna więc spełniać wszystkie wskazane powyżej wymogi, odpowiadać wszystkim pozostałym przepisom ustawy, a także nie naruszać innych powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w tym aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania organów które je ustanowiły. Jeżeli plan miejscowy został uchwalony na danym obszarze, właściwy organ, poza wyjątkami określonymi w art. 80 ust. 2 o.o.ś., w myśl tego przepisu wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Raport z art. 66 o.o.ś. o oddziaływaniu na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. Stanowi on podstawowy dokument, na którym opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tym samym więc raport winien być rzetelny, spójny i być wolny od niejasności i nieścisłości. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, iż raport w tym zakresie może zostać uznany za nie spełniający wymogów ustawowych. Wskazać także należy, że raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji. Rzeczą więc organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, m.in. w pozwoleniu na budowę. Aby takie wymagania mogły być określone, raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt. II OSK 615/11, LEX nr 1123134, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Głównym zarzutem stawianym przez podmiot skarżący jest oparcie decyzji o raport przygotowany niezgodnie z przepisami art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 67 i art. 68 ust. 2, pkt 2, lit. a) o.o.ś. Stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 o.o.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4) oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5), nadto należy określić przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 o.o.ś.). Art. 81 ust. 1 ustawy wskazuje zaś, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Wykazać w związku z tym należy, że wariantowanie przedsięwzięcia jest w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko szczególnie istotne – raport nie stanowi bowiem opinii biegłego, gdyż ustawa nie wymaga sporządzenia go przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną, lecz jest dowodem prywatnym, podlegającym ocenie przez organ rozpoznający sprawę. Aby zapewnić organowi możliwość jak najpełniejszej oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, ustawodawca przewidział obowiązek wskazania w raporcie opisu analizowanych wariantów, co daje organowi możliwość porównania, a nawet wyboru innego, niż zaproponowany przez inwestora, wariantu. Wynika to wprost z art. 81 o.o.ś., który stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Znaczenie wariantowania w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika również z art. 68 ust. 2 o.o.ś., zgodnie z którym organ, określając zakres raportu, może - kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazać m.in. rodzaje wariantów alternatywnych wymagających zbadania (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 620/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy również, że art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś. posługuje się pojęciem "racjonalnego" wariantu alternatywnego. Oznacza to, że opisywane w raporcie warianty nie mogą być abstrakcyjne z powodu braku możliwości obiektywnych ich zastosowania i z góry skazane na niepowodzenie, lecz muszą to być warianty możliwe do rzeczywistego wprowadzenia (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 212/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, podzielić należy wątpliwości strony skarżącej co do zgodności raportu o oddziaływaniu na środowisko z przepisami prawa. Bezspornym jest, że postanowieniem z dnia 01.03.2013 r. (znak [...]) Wójt Gminy R. zobowiązał inwestora do ustalenia zakresu raportu zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt. 1-9 i 11-20 oraz ust. 2 i 6 o.o.ś., który powinien obejmować między innymi opis analizowanych wariantów w tym analizę wariantu lokalizacyjnego zwiększającego odległość zamierzenia od najbliższej zabudowy mieszkaniowej (pkt II, ppkt 1 postanowienia). Bezspornym jest również, że RDOŚ, uzgadniając z organem możliwość wydania decyzji środowiskowej (postanowienie nr [...] z 29.01.2014 r.) zaznaczył wyraźnie, że odległość generatora od zabudowy mieszkalnej jest w jego opinii bardzo niewielka (360 m), a przy strefie znacznej uciążliwości hałasu w promieniu 500-600 m od wieży siłowni wiatrowych zaleca się uwzględnienie strefy buforowej o promieniu co najmniej 1000 m od źródła hałasu. Na stronie 31 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przygotowanego przez spółkę W. opisano dwa warianty alternatywne w stosunku do przyjętego wariantu podstawowego. Pierwszy z nich zakłada zaniechanie przedsięwzięcia (wariant zerowy), jako rozwiązanie najkorzystniejsze dla środowiska. Drugi zakłada lokalizację dwóch elektrowni wiatrowych w mniejszej odległości od występującej w otoczeniu zabudowy mieszkalnej niż przewiduje to wariant proponowany przez inwestora do realizacji. Zgodzić trzeba się z zarzutem skarżącego, że zapis taki stoi w sprzeczności z żądaniem Wójta wyartykułowanym we wspomnianym postanowieniu. Zgodnie z art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. a) o.o.ś. organ, określając zakres raportu, może - kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazać m.in. rodzaje wariantów alternatywnych wymagających zbadania. Z powołanego przepisu wynika więc, że oczekuje się od organu samodzielnego poszukiwania rozwiązań zapewniających przewidzianą przepisami ochronę środowiska (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 19.07.2012, sygn. akt II SA/Lu 354/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie ww. przepisu Wójt polecił inwestorowi zawarcie w raporcie takich właśnie wariantów. Żądanie swoje zawęził, wyraźnie wskazując w ww. postanowieniu na rozwiązanie lokalizacyjne zwiększające odległość od zabudowań mieszkalnych. Z treści raportu nie wynika jednak, by inwestor wziął pod uwagę zalecenia organu, ponieważ wariant alternatywny w nim zawarty zakłada zmniejszenie, a nie zwiększenie odległości instalacji od zabudowy mieszkalnej. Oznacza to, że organ akceptując raport i wydając na jego podstawie zaskarżoną decyzję zaakceptował jednocześnie brak podporządkowania się przez adresata (spółkę W.) istotnym dyspozycjom własnego postanowienia.

Znamienne jest też to, że ani organ I instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniają tej kwestii w sposób wyraźny. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało na brak przesłanek do wydania decyzji odmownej przytaczając jednocześnie treść art. 81 o.o.ś., pomijając jednak fakt wydania przez organ I instancji postanowienia dotyczącego wariantów, a więc czynności pierwotnej w stosunku do stanu, o którym mówi przytoczony wyżej przepis w ustępie 1. Pierwotność ta polega na tym, że organ najpierw wzywa inwestora do uzupełnienia raportu o konkretne warianty (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), by potem móc z tak utworzonego katalogu wybrać wariant najkorzystniejszy. Z treści raportu wynika, że inwestor, wbrew wydanemu wcześniej postanowieniu Wójta, pozostawił mu do wyboru wariant zmniejszający odległości i polegający na zaniechaniu przedsięwzięcia. Faktycznie inwestor pozbawił w tej kwestii organ mocy decyzyjnej, przedstawiając oba warianty alternatywne jako oczywiście niecelowe, nieracjonalne. Trudno bowiem wyobrazić sobie na gruncie niniejszej sprawy sytuację, by organ wskazał zaniechanie realizacji albo realizację w mniejszych odległościach od zabudowy mieszkalnej jako bardziej korzystne. Wariant podstawowy wybrany przez inwestora jawił się więc jako jedyna racjonalna opcja, zasługująca na realizację. Zabiegiem tym inwestor ominął, w ocenie Sądu, nałożony przez Wójta obowiązek wskazania wariantu zwiększającego odległości w stosunku do przedstawionego przez siebie wariantu podstawowego. Nieprzesadzonym będzie nawet stwierdzenie, że organ w istocie sam pozbawił się wspomnianej mocy decyzyjnej, nie egzekwując w żaden sposób nałożonego przez siebie wymogu. Ponadto, wydawał się ukrywać fakt nałożenia swoim postanowieniem obowiązku dotyczącego odległości, jako że treść decyzji i postanowienia w części dotyczącej rozważanego zagadnienia różni się od siebie w sposób istotny. W uzasadnieniu decyzji bowiem wzmianka o nałożeniu na inwestora obowiązków a propos uzupełnienia raportu pozbawiona jest obecnego w postanowieniu uszczegółowienia dotyczącego zwiększenia odległości dzielącej instalacje od zabudowy mieszkalnej. Nasuwa to uzasadnione wątpliwości odnośnie wnikliwej oceny raportu dokonanej przez organy obu instancji.

Jak zauważył WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1214/13, LEX nr 1435772) raport sporządzany przez inwestora wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zaś uprawniony do kwestionowania merytorycznej zawartości raportu, gdyż może go oceniać tylko pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 176/11, LEX nr 795681). W związku z powyższym uznać należy, że sposób sporządzenia jak i weryfikacja raportu przez organy obu instancji stoją w sprzeczności z zasadą zawartą w art. 80 k.p.a w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 67 oraz art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. a) o.o.ś. stanowiąc jednocześnie pogwałcenie ww. przepisów.

Kwestią wymagającą w ocenie Sądu komentarza, jest również odmowa przyznania Stowarzyszeniu przez organ dodatkowego terminu na złożenie dokumentów stanowiących kontrdowód w sprawie (wniosek z 04.11.2013 r.). Zgodzić się trzeba z uwagą Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że kontrdowody wprowadzane przeciw specjalistycznemu raportowi powinny reprezentować wartość merytoryczną na co najmniej równym poziomie kompleksowości, a nie stanowić jedynie niepoparte głębszą analizą uwagi negujące założenia w nim zawarte. Jasno wyraził się w tej kwestii NSA, który stwierdził, że raport oceniany jest przez organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Zastrzeżenia te jednak nie mogą być gołosłowne, lecz powinny być poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (vide: wyrok NSA z 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08, dostępny na cbois.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika jednak, że strona skarżąca, pouczona przez organ o konieczności przedstawienia kontrdowodu w formie raportu o takim samym stopniu kompleksowości, wyraziła wolę przygotowania takiego dokumentu. Pismem z dnia 04.11.2013 r. Stowarzyszenie zwróciło się do organu o wyznaczenie terminu na dzień 02.01.2015 r. (prośba ta umotywowana była koniecznością zbadania wszystkich cykli ornitologicznych). Organ odmówił udzielenia terminu, uzasadniając, że na gruncie art.98 §1 k.p.a. wniosek o zawieszenie postępowania lub wyznaczenie nowego terminu może wnieść tylko inwestor (inicjator postępowania). W ocenie Sądu organ odmawiając zawieszenia postępowania odniósł się do wniosku, którego Stowarzyszenie nie złożyło – nie chodziło bowiem tutaj o żądanie zawieszenia postępowania (co zgodnie z art. 98 k.p.a. może uczynić strona, na której wniosek zostało wszczęte postępowanie), a wyznaczenie koniecznego terminu na sporządzenie kontrraportu, będącego, opinii samego organu, jedyną dopuszczalną formą kwestionowania ustaleń raportu inwestorskiego. Organ powinien wziąć pod uwagę, że, skoro odmówił ekspertyzom przedstawionym przez Stowarzyszenie statusu materiału dość mocnego, by mógł kontestować przedstawiony raport inwestorski, to umożliwić winien był stronie sporządzenie materiałów odpowiadających określonym przez siebie wymogom. Jeżeli wolą ustawodawcy, zgodnie z przepisami o.o.ś. było umożliwienie społeczeństwu udziału w przedmiotowych postępowaniach w możliwie najszerszym zakresie, to organ prowadząc postępowanie nie powinien ograniczać w zaistniały sposób uprawnienia Stowarzyszenia do zgłoszenia kontrdowodu. Ponadto wskazać należy, że Stowarzyszenie, w obliczu uznania przedstawionych przez siebie argumentów za gołosłowne (materiały dotyczące normy PN-ISO 1996 -2:1999/A1:2002, wyniki prac naukowych), samo wyszło z inicjatywą dopełnienia zaleceń organu dotyczących formy kontrdowodu. Wnioskowany termin jest w ocenie Sądu konsekwencją kompleksowości żądanego przez organ materiału, dlatego w przypadku wymogu stworzenia kontrraportu z uwzględnieniem wszystkich jego elementów naturalnym jest, że termin 7-dniowy był niemożliwy do spełnienia. Jeżeli z kolei organ uznałby, że termin roczny na przedstawienie wymaganych dokumentów w sposób nadmierny wydłużyłoby postępowanie, mógł zaproponować sporządzenie przedmiotowego dokumentu tylko w części traktującej o kwestiach będących zarzewiem sporu. Takie zachowanie organu stanowiłoby w ocenie Sądu po pierwsze: wyczerpanie woli ustawodawcy dotyczącej jak najpełniejszego udziału społeczeństwa w postępowaniu, a po drugie: wypełnienie przez organ zasad prowadzenia postępowania dowodowego wynikających z art. 77, 78 i 80 k.p.a.

W kwestii podnoszonego przez Stowarzyszenie zarzutu dotyczącego pozbawienia stron możliwości udziału w postępowaniu poprzez wadliwe ich informowanie, należy uznać, że jest on chybiony. Zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zgodnie z kolei z art. 74 ust. 3 o.o.ś. jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie liczba stron niewątpliwie (jak wynika z akt sprawy) przekroczyła liczbę 20. Zgodnie więc z dyspozycją wyżej wymienionego przepisu o.o.ś. zawiadamianie o decyzjach i innych czynnościach organów może odbywać się w formie obwieszczeń, czy to w formie informacji umieszczanych w Biuletynie Informacji Publicznej, czy to na tablicach ogłoszeń we właściwych miejscowościach. Powoływany przez Stowarzyszenie argument, że mimo wszystko strony powinny być najpierw poinformowane pisemnie o wszczęciu postępowania i przysługującego im statusu strony jest nieuzasadnione. Obwieszczenie jako forma zawiadamiania o aktach i czynnościach organów administracyjnych jest stosowane w przypadku udziału znacznej liczby osób w postępowaniu administracyjnym, bądź w sytuacjach, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w postępowaniu. Dla zastosowania powyższego trybu w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jest stwierdzenie, że liczba stron postępowania przekracza 20, co wynika z art. 74 ust. 3 ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 687/201; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z obowiązujących przepisów prawa nie można wywieść obowiązku organu do uprzedniego informowania stron poprzez indywidualne pisma o decyzjach i innych czynnościach organu (a więc również wszczęciu postępowania) w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki z art. 74 ust. 3 o.o.ś. w zw. z art. 49 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, uznając, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji naruszają wskazane powyżej przepisy prawa procesowego i materialnego, orzeczona na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).

Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie nałożenie i wyegzekwowanie od inwestora obowiązku uzupełnienia raportu o wskazany wariant realizacji inwestycji. Ponadto organ umożliwi stronie skarżącej sporządzenie i przedstawienie stosownego w formie kontrdowodu w części odnoszącej się do zagadnień spornych w sprawie, wnikliwie zbada założenia w nim zawarte oraz szczegółowo się do nich odniesie.