Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 150/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi D. G. i J. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących D. G. i J. G. kwotę 774 (słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

I. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] listopada 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie instalacji suszenia zbóż na działce nr geod. [...] we wsi R. gm. J. W wyniku prowadzonych w dniu 5 stycznia 2012 r. oględzin ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek gospodarczy na maszyny rolnicze i narzędzia oraz sześć silosów zbożowych i zadaszenie wsypu zboża. Inwestycja ta została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]. Do istniejących silosów inwestor – J. G. dobudował suszarnię oraz utwardził teren. Wykonał to w oparciu o zgłoszenie do Starosty B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], na które organ nie wniósł sprzeciwu. Instalacja składa się z nagrzewnicy (kontenera), w której dokonuje się proces spalania słomy, komina stalowego wolnostojącego (wysokości nie ustalono), kolumny suszącej zboże połączonej z koszem przyjęciowym oraz technologii podawania zboża do kolumny suszącej. Całość jest połączona z istniejącymi obiektami i jest ustawiona na utwardzonym betonem podłożu. Według oświadczenia inwestora instalacja była wykonana we wrześniu 2011 r. W dniu oględzin instalacja suszenia zbóż nie była użytkowana. Według oświadczenia inwestora jest ona użytkowana sezonowo w miarę potrzeb. Nadto ustalono, że z dokumentów związanych z wykonaną instalacją, dostarczonych przez inwestora wynika, iż posiada ona dopuszczenie do stosowania na podstawie deklaracji zgodności w oparciu o dyrektywy i inne dokumenty normatywne oraz emituje zanieczyszczenia, których emisje mieszczą się w dopuszczalnych granicach ustalonych w normie dla urządzeń z załadunkiem ręcznym opalanych biopaliwami. W piśmie z dnia 26 maja 2011 r. Wójt Gminy J. nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia tej instalacji na podstawie art. 152 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Z kolei Starosta B. w piśmie z dnia 14 października 2011 r. poinformował D. G. o zwolnieniu z obowiązku zgłoszenia instalacji suszenia zboża w trybie przepisów o ochronie środowiska. W oparciu o powyższe ustalenia decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., powiatowy organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy suszarni.

II. Po rozpatrzeniu odwołania B. i J. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzja z dnia [...] marca 2012 r.). W uzasadnieniu podano, że z ustaleń organu l instancji wynika, iż suszarnia zbóż składa się z: nagrzewnicy - kontenera (brak wymiarów w rzucie) w którym odbywa się proces spalania słomy, komina stalowego wolnostojącego (wysokości nie ustalono ) z kolumny suszącej zboże, połączonej z koszem przyjęciowym oraz technologii podawania zboża do kolumny suszącej. Całość jest połączona z istniejącymi obiektami i jest ustawiona na utwardzonym betonem podłożu. Natomiast na załączniku graficznym dołączonym do zgłoszenia z dnia 15 czerwca 2011 r. naniesiony jest przy istniejących silosach rzut usytuowania suszarni o wym. 3,00 m x 3,20 m. Z zebranego materiału nie wynika aby wykazany był również komin stalowy czy kontener spalania zbóż, których istnienie stwierdzono w trakcie oględzin. Podczas oględzin organ l instancji całkowite pominął kwestie komina stalowego i kontenera spalarni słomy (nazywanego przez inwestorów nagrzewnicą), które stanowią odrębne obiekty budowlane. Biorąc pod uwagę brak dokumentacji graficznej i fotograficznej z przeprowadzonych oględzin oraz pominięcie istotnych w sprawie obiektów, zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać istniejącego materiału dowodowego za kompletny. W konkluzji podano, że materiał dowodowy wymaga w znacznym stopniu uzupełniania o załączniki graficzne z usytuowania obiektów w terenie oraz wymaga odniesienia się do spalarni słomy i komina.

III. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nałożył na inwestora – J. G. obowiązek dostarczenia ekspertyzy suszarni zbóż tworzącej technologiczną całość składającej się z nagrzewnicy, komina i kolumny suszącej. Wskazano, że ekspertyza powinna zawierać: ocenę zastosowanych rozwiązań technicznych pod kątem utrzymania - w granicach działki inwestora, ewentualnego, negatywnego, oddziaływania suszarni na otoczenie, a w razie oceny negatywnej, określać rozwiązania pozwalające je wyeliminować. W uzasadnieniu podano, że w dniu 8 maja 2012 r. przeprowadzono kolejne oględziny w wyniku których ustalono, iż suszarnia zbóż składa się z komina stalowego o obwodzie 145 cm, wysokości nie ustalono, ale komin jest niższy od istniejących silosów zbożowych. Nagrzewnica - urządzenie do spalania słomy kontenerowa posiada wymiary 6,30 x 2,05 m, kolumna susząca zboże ustawiona jest na 4 słupach (fundamentach betonowych) o wymiarach 43 x 48 cm i wysokości betonu 1,5m, rozstaw w osiach słupów wynosi 2,50 x 2,15 m. Istniejące urządzenia powiązane są z istniejącymi silosami poprzez system kanałów do transportu zboża i tworzą funkcjonalną całość. Suszarnia działa w sposób następujący: z kosza przyjęciowego zboże wilgotne transportowane jest podnośnikiem kubełkowym do rozdzielacza, a następnie kolejnym podnośnikiem kubełkowym do kolumny suszącej za pomocą kanałów. Do kolumny suszącej czynnik grzewczy dostarczany jest z nagrzewnicy kontenerowej, w której spalana jest słoma. Nagrzewnica ustawiona jest na utwardzonym betonowym podłożu. Według oświadczenia inwestora cała suszarnia nie może funkcjonować bez komina do odprowadzania spalin, który jest wolnostojący ustawiony na betonowym podłożu i połączony z nagrzewnicą kanałami stalowymi. Do nagrzewnicy zamontowany jest wentylator do podawania powietrza do procesu spalania (w celu chłodzenia nagrzewnicy i suszenia ziarna.). W dniu oględzin suszarnia nie była użytkowana. Nadto wskazano, że dokumentacja fotograficzna dokładnie obrazuje powiązanie poszczególnych segmentów suszarni jako funkcjonalną całość. Dokumenty pobrane z Internetu od producenta urządzeń potwierdzają ich dopuszczenie do stosowania zgodnie z przeznaczeniem oraz opis i parametry słomy jako paliwa ekologicznego. Wskazano, że przedmiotowa instalacja suszenia zbóż nie mieści się w wykazie przedsięwzięć opisanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa instalacja tworząca funkcjonalną całość nie mieści się w wykazie inwestycji nie wymagających pozwolenia na budowę. Zatem inwestor nie wywiązał się z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i posiadania zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym inwestycja nie była realizowana pod nadzorem kierownika budowy. Zatem nie wiadomo, czy suszarnia została wykonana prawidłowo i czy nie zachodzi konieczność zastosowania dodatkowych rozwiązań. Dlatego w zależności od ustaleń i zaleceń ekspertyzy organ nadzoru budowlanego podejmie działania w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J. G., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie (postanowienie z dnia [...] września 2012 r.).

IV. Skargę na postanowienie organu odwoławczego do sądu administracyjnego wnieśli D. i J. G. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] marca 2013 r. wydanym w sprawie [...] uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż urządzenie, jakim jest suszarnia zbóż, jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Z uzasadnienia postanowienia organu II instancji nie wynika jednak, z czego organ wywodzi, że odnośnie tego obiektu powstały uzasadnione wątpliwości co do jego stanu technicznego. Przyjęcie, że stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości, winien wynikać z przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, z którego da się wyprowadzić tego rodzaju wniosek. Sąd podał, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji przeprowadził oględziny w dniu 8 maja 2012 r., udokumentowane w protokole do którego dołączono 8 fotografii obrazujących to urządzenie. W uzasadnieniu postanowienia organ opisał wygląd urządzenia i wskazał, w jaki sposób to urządzenie działa. Ponadto zwrócił uwagę na nieuregulowany stan formalnoprawny w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza z prowadzonych procesów technologicznych i na fakt, że inwestorzy nie posiadają pozwolenia na użytkowanie instalacji do suszenia i magazynowania zbóż i kukurydzy. W sentencji postanowienia wskazano, że ekspertyza ma dotyczyć suszarni, z oceną zastosowanych rozwiązań technicznych pod kątem utrzymania w granicach działki inwestora, ewentualnego, negatywnego oddziaływania suszarni na otoczenie. Zdaniem Sądu takie określenie przedmiotu ekspertyzy nie mieści się w zakresie hipotezy normy art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego. W ocenie Sądu z treści uzasadnienia postanowienia nie da się wyprowadzić wniosku, że istniej wątpliwość co do któregoś z ww. zakresów. W uzasadnieniu organ wskazuje na zagrożenia związane z immisjami na grunty sąsiednie. Nie są to jednak wątpliwości, które organ wywodzi ze stanu technicznego obiektu, jakości wyrobów czy robót budowlanych.

Zdaniem Sądu okoliczności usytuowania obiektu bez pozwolenia na budowę, wobec braku sprzeciwu organu do wniesionego zgłoszenia, oraz ewentualne ponadnormatywne emitowanie przez obiekt hałasu lub pyłów mogą uzasadniać wydanie postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, jednakże organ musi jednoznacznie wskazać, która z przesłanek wymienionych w art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego ma zastosowanie. Organ musi zatem wykazać, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do stanu technicznego obiektu, jakości wyrobów budowlanych czy jakości robót budowlanych. Postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza zatem przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz przepisy art. 7, 77 i 80 K.p.a.

V. Na skutek tego wyroku P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r.). W uzasadnieniu podano, że brzmienie przepisu art. 81 c ust. 2 daje organom nadzoru budowlanego możliwość nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W zaskarżonym postanowieniu wskazano, że ekspertyza ma dotyczyć suszarni z oceną zastosowanych rozwiązań technicznych pod kątem utrzymania w granicach działki inwestora, ewentualnego, negatywnego oddziaływania suszarni na otoczenie. Zagrożenie związane z emitowaniem przez obiekt na grunty sąsiednie ponadnormatywnego hałasu lub pyłów, nie stanowi wątpliwości, które organ wywodzi ze stanu technicznego obiektu, jakości wyrobów czy robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego wydając postanowienia na podstawie przepisu art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego musi jednoznacznie wskazać, która z przesłanek wymienionych w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego ma zastosowanie. Organ musi wskazać, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do stanu technicznego obiektu, jakości wyrobów budowlanych czy jakości robót budowlanych.

VI. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy prawo budowlane, w związku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego załącznika do ostatecznej decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r. nakazał inwestorom – D. i J. G. sporządzenie i przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego na maszyny i narzędzia rolnicze oraz sześciu silosów zbożowych i zadaszenia wsypu zboża wraz z suszarnią zbóż na działkach nr geod. [...], [...] i [...] we wsi R. gm. J., uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu podano, że w dniu 8 sierpnia 2013 r. przeprowadzono kolejne oględziny w wyniku których ustalono, że suszarnia zbóż stanowiąca zharmonizowaną całość jest w dobrym stanie technicznym. Stopy fundamentowe kolumny suszącej oraz posadowienie komina i pieca nie wykazuje pęknięć ani zarysowań. Konstrukcja stalowa oraz komin nie wykazuje odchyłek od pionu (na podstawie obserwacji wzrokowych), w dniu kontroli suszarnia nie była użytkowana. Ponadto wystąpiono do P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o protokół kontroli z dnia 3 lutego 2011 r. i 15 kwietnia 2011 r. Wskazano, że z dostarczonego protokołu jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa suszarnia zbóż istniała już w dniach kontroli pracowników WIOS. Organ I instancji wywiódł, że z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż: inwestorzy zawiadomili organ nadzoru budowlanego w dniu 12 kwietnia 2011 r. o zakończeniu budowy budynku gospodarczego na maszyny i narzędzia rolnicze i silosy 6 szt. zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2005 r. Tym samym, w ocenie organu, jest bezsporne, że suszarnia została wykonana w trakcie prowadzonej budowy. Do wniosku o zakończeniu budowy inwestor dołączył dokumenty, w tym geodezyjną inwentaryzację powykonawczą z których nie wynikał fakt istnienia instalacji suszenia zbóż. Brak jest również pisemnej kwalifikacji projektanta odnośnie odstępstwa (istotne czy nieistotne) polegającego na realizacji dodatkowej instalacji suszenia zbóż tworzącej zharmonizowaną całość. Zatem inwestor nie uzyskał pisemnej kwalifikacji projektanta zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast w przedmiotowym przypadku suszarnia wymagała uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Ponadto wystąpiły istotne odstępstwa polegające na zmianie zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Przypadek wybudowania obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego reguluje procedura art. 51 prawa budowlanego.

VII. P. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania D. i J. G., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ocenił, że zgłoszenie na budowę suszarni należy uznać za nieskuteczne, gdyż została ona wybudowana przed dokonaniem zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2011 r. Jej wcześniejsze istnienie zostało potwierdzone w protokołach kontroli inspektora ochrony środowiska z dnia 3 lutego 2011 r. i 15 kwietnia 2011 r. W tej konkretnej sprawie, skoro suszarnia została wybudowana na etapie budowy całego kompleksu realizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę a pozwolenie nie przewidywało suszarni, należy stwierdzić, że jest to istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę do którego ma zastosowanie procedura art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane 1994 r.

VIII. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli D. i J. G. i zarzucili:

1. że dotyczy ona sporządzenia projektu budowlanego zamiennego odnośnie obiektów budowlanych oraz suszarni między innymi na działce o nr [...], na której to działce wskazane obiekty się nie znajdują co czyni ją niewykonalną i uprawnia do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, w wyniku jego niewłaściwego zastosowania, poprzez nałożenie przez organ na skarżących obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy obowiązek taki może być nałożony jedynie przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, którego to postanowienia organ nie wydał;

3. naruszenie prawa procesowego:

a). art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę organu i przyjęciu, że:

- suszarnia została wybudowana przed dokonaniem zgłoszenia, w sytuacji gdy suszarnia została posadowiona w pobliżu silosów po dokonaniu przedmiotowego zgłoszenia;

- oparcie się wyłącznie na dowodzie w postaci protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i ustalenie na tej podstawie okoliczności, która z niego nie wynikała, a .mianowicie że suszarnia została wykonana w trakcie prowadzonej budowy obiektów w oparciu o pozwolenie na budowę;

- suszarnia tworzyła funkcjonalną całość z obiektami wybudowanymi w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę z 2005 r. przed dokonaniem zgłoszenia zakończenia budowy tych obiektów, podczas gdy we wskazanym momencie ani obecnie takiej funkcjonalnej całości suszarnia i wspomniane obiekty nie tworzyły i nie tworzą;

- obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczy działki o nr [...], na której to działce obiekty budowlane oraz suszarnia się nie znajdują.

b) art. 77 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, wybiórcze przeprowadzenie dowodów i oparcie się wyłącznie na dowodzie w postaci protokołu kontroli WIOŚ, nierzetelne i niejednoznaczne dokonanie ustaleń odnośnie daty usytuowania suszarni, przyjęcia, że tworzyła ona funkcjonalną całość z obiektami wybudowanymi w oparciu o pozwolenie na budowę;

c) art. 7 K.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych dla wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 prawa budowlanego;

d) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazania przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom oraz niewyjaśnienie na czym polegały istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę skutkujące nałożeniem na skarżących obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź ewentualnie o uchylenie jej w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podano, że działka o nr [...] nie stanowi własności inwestorów w związku z tym nałożony kwestionowaną decyzją obowiązek nie może zostać wykonany. Nadto skarżący wywiedli, że w oparciu o przepis art. 51 ust. 7 prawa budowlanego zastosowane mogą być obowiązki wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2. Nie dotyczy to nakładania przez organ obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, gdyż przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 wyłączony jest spod dyspozycji art. 51 ust. 7. W dalszej kolejności podniesiono, że skoro dokonano skutecznego zgłoszenia użytkowania obiektów budowlanych zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę z 2005 r. to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50-51 prawa budowlanego. Skarżący zarzucili, że organ nie wskazał, które zrealizowane obiekty zostały wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i na czym to odstąpienie polegało. Zdaniem skarżących, skoro obiekty budowlane (budynek gospodarczy i silosy) zostały zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę i skutecznie zgłoszono organom nadzoru zakończenie tej budowy, to ewentualny obowiązek z art. 51 ust.1 pkt 3 powinien ograniczyć się jedynie do suszarni, i to o ile organ wykaże, że stanowi funkcjonalną całość z pozostałymi obiektami budowlanymi. Ponadto podniesiono, że organ posługuje się pojęciem "instalacja tworząca funkcjonalną całość "i zarzuca, że owa instalacja nie mieści się w wykazie inwestycji nie wymagających wymaganego prawem i budowę sprecyzowanych w art. 29 ustawy prawo budowlane". Nie precyzuje jednak dlaczego suszarnię zbóż posadowioną obok wcześniej wzniesionych w oparciu o pozwolenie na budowę silosów nazywa instalacją tworzącą funkcjonalną całość. Skarżący podali, że zakupili gotową suszarnię. Doszli do wniosku, że gotowa suszarnia jest urządzeniem a nie obiektem budowlanym. Jednak dla pewności w oparciu o art. 29 i 30 prawa budowlanego wystąpili [...] czerwca 2011 r. do Starostwa w B. ze stosownym zgłoszeniem, na które starosta nie wniósł sprzeciwu. Bezsporne jest także, że skarżący w dniu 12 kwietnia 2011 r. zawiadomili organ o zakończeniu budowy: (rozpoczętej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r.) sześciu silosów, budynku gospodarczego i zadaszenia wsypu zboża. Pomimo to, organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że suszarnia została wykonana w trakcie prowadzonej budowy powyższych obiektów. Przekonanie to organ oparł wyłącznie na dowodzie w postaci protokołu kontroli nr [...] z dnia 15 kwietnia 2011 r. Dowód ten, wskazuje, że suszarnia zbóż istniała już w dniach kontroli pracowników WIOŚ, z czym skarżący się zgadzają. Zdaniem skarżących nie można z tego wywodzić, że suszarnia została wykonana we wspomnianym okresie. Suszarnia jako urządzenie służące do dosuszania zbóż została zakupiona w wielu elementach - częściach, które wymagały następnie złożenia. Prawdą jest, że w dniu kontroli suszarnia istniała - jednakże w formie rozczłonkowanej i bez posadowienia na utwardzonym terenie. Została złożona w całość i posadowiona w pobliżu silosów zgodnie z oświadczeniem skarżących - we wrześniu 2011 r. Stąd też protokół z kontroli WIOŚ w żadnym miejscu nie stwierdza, że na działce skarżących znajduje wybudowana suszarnia. Zamiast tego protokół opiera się na zgodnych z prawdą stwierdzeniach, że np. "instalacja do magazynowania i suszenia zbóż i kukurydzy nie była eksploatowana." Z protokołu nie wynika stan owej suszarni w chwili oględzin. Organ II instancji nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący w odwołaniu od decyzji PINB wskazali listę z nazwiskami, adresami i podpisami świadków, którzy w dacie kontroli WIOŚ stwierdzali, że suszarnia leżała w częściach na posesji. Skoro zaś leżała w częściach a WIOŚ stwierdzał "że nie była eksploatowana" to rzeczywiście można stwierdzić, że istniała ale na pewno nie w kontekście użytym przez PWINB tj. "że została wybudowana na etapie budowy całego kompleksu realizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę." Nadto zarzucono, że organ nie ustalił kiedy skarżący "dobudowali" suszarnię. Samo określenie, że stało się to w 2011 r. jest niewystarczające do tego aby zarzucać skarżącym, że powstała ona na etapie budowy realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę. Tym bardziej że zawiadomienie o zakończeniu budowy realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę jak i zgłoszenie suszarni również miało miejsce w 2011 r. Kłóci się także z zapisami z ostatniej strony z dziennika budowy gdzie ostatni wpis pochodzi z 20 listopada 2010 r. Zdaniem skarżących to, że przedmiotowa suszarnia została zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie silosów wynikało, z usytuowania innych obiektów na nieruchomości i funkcjonalnego podziału całej nieruchomości (na część związaną z produkcją rolną mieszkalną i rekreacyjną). Jest to urządzenie wolnostojące, działające niezależnie od silosów na zboże, posiadające własny podnośnik kubełkowy do załadunku i rozładunku zboża. Kontrola WIOŚ z 15 kwietnia 2011 r. na protokole wskazała wręcz, że suszarnia nie stanowiła funkcjonalnej całości. W protokole stwierdzono: "Zbiorniki magazynowe (silosy) nie były do dnia kontroli eksploatowane - suszona kukurydza trafiała bezpośrednio na przyczepę z pominięciem silosów (str. 2 na dole protokołu kontroli nr [...]). Suszarnia przeszła tzw. rozruch (kilka dni) na przełomie października i listopada 2010 r. i do dnia kontroli WIOŚ nie była eksploatowana. Po wstępnych rozruchu suszarnia została zdemontowana i czekała do złożenia i uruchomienia jesienią 2011 r. po uprzednim zgłoszeniu jej organom nadzoru budowlanego. W ocenie skarżących dokonując oceny dowodów w sposób sprzeczny z logiką organ odwoławczy doszedł do wniosku, że skoro w dniu kontroli WIOŚ przedmiotowa suszarnia istniała (niewiadomo w jakim w stanie), to stanowiła także funkcjonalną całość z silosami i budynkiem gospodarczym. Dokonując tej oceny organ bez uzasadnienia pominął przedstawione przez skarżących dowody w postaci zeznań świadków o braku wykonania suszarni na dzień kontroli z 2011 r. oraz faktur na materiały budowlane użyte do posadowienia suszarni, zakupione po dacie kontroli WIOŚ. Nie uzasadnił też swojego stanowiska żadnymi innymi dowodami ani nie wskazał na czym owa "instalacja tworząca funkcjonalną całość" polega. W ocenie skarżących trudno jest ustalić jakimi argumentami kierował się organ podciągając wolnostojącą suszarnię pod tzw. funkcjonalną całość. Jeśli organ opierał się wyłącznie na tym, że suszarnia ustawiona jest obok silosów zbożowych to z taką funkcjonalną całością będziemy mieć do czynienia także wtedy, gdy obok silosów, zgodnie z art. 29 prawa budowlanego zlokalizowany zostanie inny obiekt wymagający jedynie zgłoszenia. Skarżący do akt dołączyli zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego w B. z którego wynika, że w ewidencji gruntów i budynków obrębu R., gm. J. nie figuruje działka oznaczona numerem [...]. W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2014 r. generalnie podtrzymano zarzuty skargi.

IX. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

X. Skarżący na rozprawie w dniu [...] maja 2014 r. wyjaśnił, że suszarnia składa się z wielu elementów nakładanych na siebie i skręcanych śrubami oraz z nagrzewnicy i komina. Została posadowiona na utwardzonym betonem terenie. Cztery słupy betonowe zostały wykonane w celu podniesienia suszarni. Suszarnia jest połączona z silosami jedną cienką rurą, która przebiega nad silosami. Mokre zboże jest wsypywane najpierw do suszarni. Wysuszone ziarno z suszarni jest wsypywane na przyczepę. Nie można go załadować od razu do silosu, bo jest gorące i musi odparować. Dopiero później z przyczepy zboże ładowane jest do silosów albo oddawane na sprzedaż – odbywa się to poza suszarnią. Rurka, która łączy suszarnię z silosami służy do tego, aby zboże podawać z kubełka do suszarni przy wykorzystaniu urządzeń obsługi silosa. Możliwe jest funkcjonowanie silosów bez suszarni. Suszarnia jest potrzebna tylko wtedy jeśli zboże jest mokre. Suszarnia została kupiona w 2010 r. Prowizoryczny rozruch był w 2010 r. jesienią a potem suszarnia została zdemontowana. Była ona zdemontowana przed kontrolą Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Skarżący zaprzeczył aby kontrola była 3 lutego 2011 r., była ona w marcu. Był on obecny przy kontroli WIOŚ i jeszcze 15 świadków. Skarżąca wyjaśniła, że kontrola WIOŚ faktycznie była 3 lutego 2011 r. ale męża w tym czasie nie było w domu. Tego dnia nie dokonano oględzin miejsca posadowienia suszarni. Druga kontrola była 24 marca 2011 r., a nie 15 kwietnia 2011 r. Nie sporządzono z niej protokołu ani nie wykonano fotografii. Inspektor WIOŚ dostarczył protokół do pełnomocnika około miesiąc po przeprowadzeniu kontroli i my ten protokół podpisaliśmy za namową pełnomocnika. Przy tym podpisie nie był obecny D. P. ani J. S. Te osoby już złożyły wcześniej swoje podpisy i postawiły pieczątki. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z wieloma punktami tego protokołu. Mąż zrobił rozruch technologiczny bo chciał sprawdzić czy są wszystkie elementy i czy działają – było to prowizorycznie. W trakcie kontroli WIOŚ części tej suszarni nie były zmontowane i leżały na terenie posesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153, poz. 1269 z późń. zm.) sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późń. zm. dalej zwanej p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi przez Sąd może polegać zatem na uchyleniu zaskarżonego aktu, stwierdzeniu jego nieważności lub wydaniu go z naruszeniem prawa.

Skarga podlegała uwzględnieniu bowiem zarzuty w niej zawarte oraz kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o kryterium legalności z uwzględnieniem regulacji wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. dostarczyły podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dn. 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 tj. , zwanej dalej: prawem budowlanym). Organu stwierdziły bowiem, że decyzja Starosty B. z dnia [...].03.2005r. została zrealizowana z istotnymi odstępstwami polegającymi na nieobjęciu tę decyzją obiektu budowlanego – suszarni, stanowiącej integralną część z sześcioma silosami na zboże i budynkami gospodarczymi (objętymi w/w decyzją i zgłoszonymi do użytkowania dnia [...].04.2011r.). Już z samej zasady powołania przez organy ust. 7 art. 51 w korelacji z ust. 1 pkt 3 art. 51 prawa budowlanego orzeczenia organów były wadliwe.

Aby dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej, objętej niniejszą decyzją, organy winny, w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i prawidłowo go ocenić (art. 7, 77, 80 k.p.a.).

Przede wszystkim organy budowlane powinny odpowiednio zakwalifikować obiekt suszarni pod kątem jego integralności z obiektami pozostałymi: sześcioma silosami na zboże, budynkiem na maszyny i narzędzia rolnicze i zadaszeniem wsypu zboża (na te elementy niewątpliwie istniało pozwolenie na budowę Starosty B. z dnia [...].03.2005r.).

W ocenie Sądu, kwalifikacja suszarni, jako obiektu nierozłącznie związanego z sześcioma silosami na zboże, nie była prawidłowa. Już na etapie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, organ dysponował materiałem dowodowym, z którego wynikało, że urządzenie suszarni zostało zakupione w 2010r. przez Skarżącego i składało się z elementów, wymagających zmontowania: nagrzewnicy do spalania słomy, komina stalowego wolnostojącego, kolumny suszącej zboże połączonej z koszem przyjęciowym. Rura łącząca suszarnię z silosami służy m.in. do podawania zboża z kubełka do suszarni przy wykorzystywaniu urządzeń obsługi silosa. Dysponując materiałem dowodowym w postaci: oględzin miejsca zamontowania suszarni, opisem jej działania, wyjaśnieniami strony, dokumentacji producenta załączonej do akt, organ doszedł do błędnego wniosku twierdząc, że suszarnia nie może działać bez silosów, a silosy bez suszarni.

W ocenie Sądu, są to dwa elementy niezależne od siebie: mogą funkcjonować razem lub oddzielnie. Silosy zbożowe są przeznaczone do przechowywania zboża, a suszarnia do suszenia wilgotnego zboża. Rura łącząca suszarnię z silosami może być zdemontowana, a silosy nadal działają. Demontaż taki następuje podczas czyszczenia rury (co wyjaśnił pełnomocnik Skarżących). Z dodatkowych wyjaśnień, złożonych na rozprawie sądowej przez J. G. wynikało, że wilgotne zboże jest wsypywane do suszarni, a po wysuszeniu – na przyczepę w celu odparowania wilgoci. Do silosów jest wsypywany zapas suchego zboża, zaś często zboże z przyczepy jest wywożone bezpośrednio na sprzedaż (poza silosami). Zatem, nie można uznać, że obiekty suszarni są to elementy niezbędne do funkcjonowania silosów zbożowych i w związku z tym powinny być kwalifikowane łącznie z silosami, jako całość obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę.

Niejednokrotnie zdarza się (okoliczność znana powszechnie), ze rolnik nie posiadający suszarni, zboże poddaje suszeniu w innym miejscu, a następnie, pozbawione wilgoci, wsypuje do własnych silosów zbożowych w celu ich prawidłowego przechowywania.

W ocenie Sądu, należy podzielić zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 prawa budowlanego, a zwłaszcza interpretacji przez organy "istotnych odstępstw" od projektu budowlanego, o jakich stanowi art. 36a ust. 5. Błędne zakwalifikowanie obiektu suszarni jako składowego nieodłącznego elementu sześciu silosów zbożowych, a tym samym uznanie istotnych odstępstw od projektu budowlanego doprowadziło do przyjęcia niewłaściwej kwalifikacji prawnej zaskarżonej decyzji. Nietrafne było zobowiązanie Skarżącego do przedłożenia projektu budowanego zamiennego, obejmującego całe dotychczasowe przedsięwzięcie, wynikające z pozwolenia na budowę wraz z dostawioną później suszarnią zbożową.

Zdaniem Sądu, sprawa realizacji inwestycji, wynikającej z decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.2005r., po zgłoszeniu organowi w dniu [...].04.2011r. rozpoczęcia jej użytkowania, jest sprawą w tym przedmiocie zakończoną.

Natomiast, nadal pozostaje otwarta kwestia obiektu suszarni w aspekcie legalnego jej posadowienia.

Budowa suszarni wraz z utwardzeniem terenu została zgłoszona organowi (bez jego sprzeciwu) w dniu [...].06.2011r.

Wątpliwości, jakie powstały podczas postępowania administracyjnego dotyczyły rzeczywistej budowy suszarni i jej montażu na gruncie. Nie zostały one, w ocenie Sądu, wszechstronnie wyjaśnione już na etapie postępowania przed organem I instancji, czym naruszono przepisy art. 7, 77 § 1 , 80 k.p.a. Sąd przyznaje rację zarzutom skargi, iż organy, przyjmując jako pewnik posadowienie na gruncie suszarni w miesiącu lutym 2011r., kierowały się jedynym dowodem, a mianowicie treścią protokołów z dnia 3.02.2011r. i z dnia 15.04.2011r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pomijając dowody zawnioskowane przez Skarżącego na okoliczność postawienia suszarni jesienią 2011r.

Sąd podziela argumentację skargi, iż z protokołu WIOŚ nie wynikają żadne szczegółowe informacje poza stwierdzeniem istnienia suszarni na gruncie i jej nieużytkowaniem. Z budowlanego punktu widzenia ważne byłyby szczegóły dotyczące: kompletności urządzenia suszarni, jej trwałego posadowienia na gruncie, utwardzenia terenu i jego powierzchni. Należy zauważyć, że Inspektorzy Ochrony Środowiska pojawili się na posesji Skarżących, w celu wyjaśnienia kwestii środowiskowych, dużo wcześniej zanim nastąpiły oględziny pracowników nadzoru budowlanego (pierwsze oględziny dnia 5.01.2012r.) Zakres i cel kontroli z ochrony środowiska był inny niż kontroli budowlanej. Dotyczył sprawdzenia szkodliwości immisji do środowiska substancji pochodzących ze spalania słomy w suszarni. Skarżący przyznaje, że jesienią 2010r. (X, XI) dokonał próbnego rozruchu suszarni, którą następnie zdemontował a dopiero jesienią 2011r., po utwardzeniu gruntu, posadowił jej elementy na trwałe. Przedłożył na tę okoliczność faktury dotyczące zakupu materiałów budowlanych, wykonania robót montażowych oraz oświadczenia W. K. – osoby wykonującej roboty montażowe suszarni. Organy nie dokonały analizy w/w dowodów w kontekście wyjaśnień inwestora. Gdyby okazało się, że po próbnym rozruchu suszarni jesienią 2010r. została ona zdemontowana to mogłoby oznaczać, że skarżący dobrowolnie zlikwidował skutki samowoli budowlanej (samowolnie postawionej suszarni) przed datą jej zgłoszenia. ([...].06.2011r.).

Następną kwestią do wyjaśnienia pozostaje, czy urządzenia suszarni należą do obiektów budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego czy wystarczającym było dokonanie zgłoszenia w trybie art. 29 ust. 1 pkt "c" w zw. z art. 30 prawa budowlanego. Należyte ustalenie stanu faktycznego pozwoli organom wnioskować, czy w niniejszej sprawie doszło do popełnienia samowoli budowlanej, a jeżeli tak – w jakim trybie należy dokonać jej likwidacji lub legalizacji.

Należy przypomnieć organom, że prawo budowlane przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb określony w art. 48, tryb z art. 49b oraz tryb przewidziany przepisami 50 - 51 ustawy. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Na podstawie art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 49b ustawy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei tryb określony w przepisach art. 50-51 ustawy znajduje zastosowanie, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Nie ulega wątpliwości, iż w sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia właściwym trybem jest tryb określony w art. 48, względnie art. 49b Prawa budowlanego, a w przypadku dokonania przebudowy obiektu budowlanego lub jego części organy winny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego, gdyż jest to przypadek inny niż określony w art. 48 i 49b Prawa budowlanego.

Przyjęcie takiej interpretacji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1418/10 oraz wyrok z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11.

Wskazać należy, iż tryb określony w art. 50-51 odnosi się do robót budowlanych wykonanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Zauważyć należy, iż w sytuacji gdy samowolnie wykonane roboty zostały już wykonane, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, organ nie stosuje art. 50 stanowiącego o obowiązku orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania wykonywanych robót budowlanych, w takiej bowiem sytuacji zastosowanie znajduje art. 51 ust 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2012 r. II SA/Po 733/11).

Istotą postępowania unormowanego w art. 51 Prawa budowlanego jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. Dotyczy to również sytuacji, kiedy dokonano zgłoszenia obiektu, a wymagane było pozwolenie na budowę. W myśl art. 51 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 1);

Zatem postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego zakończone może zostać w trojaki sposób. Gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1, wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny.

Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. W tej sytuacji organ działając w oparciu o treść art. 81 c Prawa budowlanego może zażądać od inwestora stosownego dokumentu związanego z prowadzeniem robót, a w szczególności ekspertyzy wskazującej czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub niezagrażający środowisku, a zatem czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. ,,sztuką budowlaną".

Po jej złożeniu i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli konieczność taka zachodzi. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia).

Natomiast w sytuacji ustalenia przez organ iż nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wydaje decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sadów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2006 r. II OSK 1344/05, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r. II SA/Gl 684/07, a także wyroku NSA z 15 czerwca 2010 r. II OSK 1012/09.

Wracając na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że odpowiedni przepis prawa budowlanego (wyłożony wyżej) może znaleźć zastosowanie do obiektu suszarni, jednakże bez dogłębnego uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, kwalifikacja prawna byłaby przedwczesna, co też Sąd pozostawia inwencji organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę (przy uwzględnieniu stanowiska Sądu, że suszarnia nie stanowiła odstępstwa od projektu i pozwolenia na budowę wydanego decyzją z [...].03.2005r.), organ I instancji dokona następujących czynności:

1. Wyczerpująco ustali stan faktyczny dotyczący daty rzeczywistego, stałego posadowienia elementów suszarni na gruncie. W tym celu dokona przesłuchania świadków: inspektora ochrony środowiska z WIOŚ, który sporządził protokół z kontroli z dn. 3.02.2011r. i 15.04.2011r. (D. P. i J. S.), W. K., w zależności od potrzeb – ewentualnie strony postępowania, dokona analizy przedłożonych faktur materiałowo-montażowych;

2. Po ustaleniu daty wybudowania suszarni, wraz z utwardzeniem na gruncie, organ dokona odpowiedniej kwalifikacji tego obiektu w aspekcie art. 28 ust. 1 lub 29 oprawa budowlanego (zmierzającą do oceny prawidłowości zgłoszenia suszarni z dn. [...].06.2011r.).

3. W zależności od ustaleń z punktu 1 i 2, organ wywnioskuje, czy można mówić o zaistniałej samowoli budowlanej czy też nie. Przy stwierdzeniu samowoli organ podejmie kroki legalizacyjne, stosownie do któregoś z wyżej wyłożonych przepisów prawa budowlanego, a przy jej braku wyda stosowne orzeczenie kończące postępowanie.

Nadto trzeba przyznać rację zarzutowi skargi, że w decyzji wymieniona została działka o nr [...], która nie stanowi własności skarżących. Należy przypuszczać, że ta numeracja działki była oczywistą omyłką organu, gdyż prawidłowy numer to [...]. Organ nie sprostował tej omyłki, jednakże Sąd nie uważa, by uznać to za samoistną przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), ponieważ na działce o nr [...] (podanej błędnie jako nr [...]) nie zostały posadowione żadne obiekty budowlane (co wynika z mapy poinwenteryzacyjnej do decyzji z dn. [...].03.2005r.), a zatem wykonanie decyzji nie dotyczyłoby tej działki. Wobec innego rozstrzygnięcia Sądu (uchylenia decyzji) zarzut powyższy jest bez znaczenia dla wyniku sprawy.

Na marginesie, Sąd zwraca uwagę organowi I instancji na nieczytelne protokoły z oględzin (charakter pisma osoby sporządzającej protokoły). Należałoby dołożyć staranności, by tego rodzaju dokumenty były sporządzane w sposób dostępny (chodzi o treść) dla Sądu, organów i osób zainteresowanych.

Reasumując Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 oraz art. 36a ust. 5) prawa budowlanego, a także prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne, przeprowadzone z uchybieniem zasad k.p.a. (wskazanych powyżej) dotyczyło organu I instancji, zaś organ odwoławczy błędy powielił przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ II instancji dodatkowo naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy nieprawidłową decyzję pierwszoinstancyjną, kwalifikująca się do uchylenia i przekazania PINB w B. do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).

Mając na względzie powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. "a" i "c" oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.