Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1070/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Anna Lech Zbigniew Rausz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 694/05 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał I. K. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu długotrwałej choroby, w wysokości 132,88 zł miesięcznie w okresie 1 marca 2005 r. – 30 kwietnia 2005 r. W motywach tej decyzji podał, iż dochód 5-osobowej rodziny wnioskodawczyni wynosi łącznie 915,60 zł, na osobę w rodzinie przypada 183,12 zł, a kryterium dochodowe wynosi 1580 zł. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] uznał, że zaistniały przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), ze względu na długotrwałą chorobę i uzyskiwanie dochodów niższych od kryterium dochodowego określonego w art. 8 tej ustawy. Wysokość zasiłku okresowego ustalona została na podstawie art. 147 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy jako 20 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny.

Po rozpatrzeniu odwołania I. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że odwołująca się zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem i trojgiem dzieci, w tym z niepełnosprawną córką. Na dochód jej rodziny składają się zasiłki rodzinne wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 353 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego – 2,9 ha przeliczeniowych – w wysokości 562,60 zł, natomiast kryterium dochodowe obliczone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej wynosi 1580 zł. Odwołująca spełnia przesłanki do otrzymania zasiłki okresowego, ponieważ dochód jej rodziny jest niższy od kryterium dochodowego, a jej córka jest osobą niepełnosprawną. Zgodnie jednak z art. 147 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w okresie przejściowym, tj. w 2005 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku rodziny 20% różnicy miedzy kryterium dochodowym a dochodem rodziny. W sytuacji uzyskiwania dochodów z gospodarstwa rolnego, stosownie do art. 8 ust. 9 cyt. ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 194 zł. W przypadku rodziny odwołującej się dochód ten wynosi 2,90 ha x 194 zł, w sumie 562,60 zł, co prawidłowo obliczył organ I instancji. Jeśli zaś chodzi o odliczenie składek płaconych na rzecz KRUS, wspominany przepis nie przewiduje takiej możliwości.

Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie I. K., domagając się jej zmiany. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu, wskazując, że składka płacona do KRUS powinna zostać odliczona od dochodu. Według art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej od dochodu rodziny odlicza się składki na ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, a więc nie tylko w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z tym, iż skarżąca jako rolnik płaci składkę kwartalnie, od dochodu powinna zostać odliczona 1/3 cześć składki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję zważył, iż skarga i argumentacja w niej podniesiona zasługują na uwzględnienie. Przesłanki przyznania zasiłku okresowego, którego dotyczył wniosek skarżącej i zaskarżona decyzja, określa art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Świadczenie takie przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Uprawnione do jego utrzymania są: osoba samotnie gospodarująca, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego takiej osoby określonego ustawą oraz rodzina, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Wspominany przepis określa też minimalną i maksymalną wysokość zasiłku okresowego, obliczanego jako różnica między kryterium dochodowym a dochodem, odpowiednio osoby samotnie gospodarującej albo rodziny. Dla zasiłków w 2005 r. obowiązuje regulacja szczególna w zakresie minimalnej ich wysokości. Wysokość ta wynosi: w przypadku osoby samotnie gospodarującej 30% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem, w przypadku rodziny 20% tej różnicy (art. 147 ust. 2).

Skarżąca kwestionuje wysokość przyznanego zasiłku okresowego, a jej zarzuty dotyczą wyłącznie sposobu obliczenia dochodu rodziny. Uważa, że odliczeniu od tego dochodu podlega kwota zapłaconej składki na ubezpieczenie społeczne rolników, a Sąd pogląd ten podziela. Dla obliczenia dochodu rodziny zastosowanie znajduje art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że dochodem jest suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych,

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach,

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wpłacone przez rodzinę skarżącej składki na ubezpieczenie społeczne rolników stanowią podstawę do odliczenia ich od dochodu na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy. Obowiązek ich uiszczenia wynika bowiem z odrębnych przepisów – art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). Ubezpieczenie to obejmuje ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie oraz ubezpieczenie emerytalno-rentowe i realizowane jest przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

Przychody rodziny skarżącej organ ustalił sumując otrzymywane przez nią zasiłki rodzinne wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym – w łącznej kwocie 353,00 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego – 2,90 ha przeliczeniowych, obliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 cyt. ustawy w wysokości 562,60 zł (2,90 ha x 194 zł), co daje łączną kwotę 915,60 zł. Aby prawidłowo obliczyć dochód rodziny K., należało zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy od sumy miesięcznych przychodów (915,60 zł) odliczyć kwotę miesięcznej składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Tak obliczony dochód stanowić powinien podstawę do wyliczenia kwoty zasiłku okresowego, który w przypadku rodziny ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym tej rodziny a jej dochodem.

Nie jest trafna argumentacja organu, iż brak możliwości odliczenia składek płaconych przez rolnika do KRUS wynika z art. 8 ust. 9 ustawy, który określa sposób ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego, nie przewidując żadnych odliczeń. Analizując przepisy art. 8 ustawy o pomocy społecznej, poczynając od ust. 3 do ust. 13 zauważyć wypadnie, że wszystkie one dotyczą sposobu ustalenia dochodu, jednakże przepis ust. 3 ma charakter ogólny i odnosi się do wszystkich przychodów, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Innymi słowy poszczególne składniki dochodów rodziny oblicza się według wskazań zawartych w poszczególnych ustępach art. 8 cyt. ustawy, a następnie po myśli ust. 3 składniki te sumuje się, pomniejszając o wymienione w tym przepisie obciążenia, takie jak podatek dochodowy, składki na ubezpieczenia, alimenty. Nieodliczenie zapłaconej składki na ubezpieczenie społeczne rolników spowodowało niezgodne z przepisem art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy powiększenie dochodu rodziny skarżącej, a w konsekwencji zmniejszenie wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a jej dochodem, co miało bezpośredni wpływ na wysokość przyznanego zasiłku okresowego. Taki sposób obliczenia przez organ dochodu rodziny skarżącej narusza wyraźny w swej dyspozycji przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a naruszenie to jako mające wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, zauważyć również wypada, że stosując art. 147 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i działając w ramach uznania administracyjnego w zakresie wysokości zasiłku okresowego, organ nie wykazał z jakich przyczyn przyznał ten zasiłek w minimalnej wysokości, co Sąd również uznał za wadę zaskarżonej decyzji. Wskazanie jakimi przesłankami kierował się organ przy podejmowaniu decyzji, stanowiące element właściwego jej uzasadnienia, ma bowiem szczególne znaczenie, gdy decyzja ma choćby po części charakter uznaniowy, ponieważ tylko wówczas możliwa jest ocena czy nie nosi ona cech dowolności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2006 r. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

Pełnomocnik Kolegium zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 8 ust. 3 i ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, iż ustalony przez ustawodawcę miesięczny dochód z 1 ha przeliczeniowego należy pomniejszyć o składkę na ubezpieczenie społeczne rolników.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] rozpatrując niniejszą sprawę Sąd całkowicie pominął brzmienie art. 8 ust 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U Nr 64, poz. 593 ze zm.), zaś ust 3 tego z artykułu zinterpretował wyrywkowo i błędnie. Przepis art. 8 ust 3 ustawy o pomocy społecznej zawiera definicje dochodu, który równa się przychodowi pomniejszonemu o wskazane przez ustawodawcę odliczenia. W ust 9 tego artykułu natomiast ustawodawca wskazał, iż przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 194 zł. Niewątpliwie te przepisy winny być analizowane łącznie, na co wskazuje redakcja normy prawnej, to jest ujecie ich w jednej jednostce aktu prawnego. Rozpisując obie definicje w formie równań matematycznych otrzymany następujący stan:

Dochód = przychód – odliczenia wskazane ustawą

Dochód z 1 ha przeliczeniowego = 194 zł

Przychód – odliczenia = 194 zł

Tak więc kwota ustalonego dochodu miesięcznego z 1 ha przeliczeniowego nie może być pomniejszona o składkę na ubezpieczenie społeczne rolników bowiem w kwocie194 zł ustawodawca te odliczenia już zawarł. Pomniejszenie miesięcznego dochodu gospodarstwa rolnego o składkę KRUS spowodowałoby odjęcie tej składki po raz drugi. W ocenie SKO zarówno organ pierwszej instancji jak i SKO prawidłowo dokonało obliczenia dochodu rodziny skarżącej, na który składają się zasiłki rodzinne wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 353,00 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego (2,90 ha przeliczeniowych) w wysokości 562,60 zł. Łączny miesięczny dochód netto rodziny wynosi 915,60 zł. Kryterium dochodowe ustalone w myśl art. 8 ustawy o pomocy społecznej w przypadku rodziny skarżącej wynosi 1580,00 zł. Sąd dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ustawy o pomocy społecznej i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Brak rozróżnienia przez Sąd dochodu od przychodu oraz uwzględnienia, iż kwota 194 zł ustalona przez ustawodawcę to dochód z 1 ha przeliczeniowego a nie przychód. Natomiast zarzucany przez Sąd brak w uzasadnieniach obu decyzji przyczyn przyznania zasiłku w minimalnej wysokości nie stanowi naruszenia przepisów, które maja istotny wpływ na wynik sprawy i nie może samodzielnie stanowić przesłanki uchylenia decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 8 marca 2006 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego a to art. 8 ust. 3 i 9 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uznać trzeba za chybiony. Sąd bowiem dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów.

Ustawa o pomocy społecznej w art. 8 ust. 3 zawiera objaśnienie pojęcia dochodu na potrzeby tej ustawy stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o należności wymienione w pkt 1, 2 i 3 tej normy. Jak słusznie zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisy art. 8 powołanej ustawy poczynając od ust. 3 do ust. 13 określają sposoby ustalania dochodu z tym jednak, że przepis ust. 3, o którym wyżej mowa, ma charakter ogólny i odnosi się do wszystkich przychodów – czyli ogółu wpływów z jakiegokolwiek tytułu – bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania.

W rozumieniu ustawy o pomocy społecznej dochód rodziny – a o taki dochód chodzi w tym przypadku – stanowi sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie (art. 6 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej), a więc dochodów ustalonych w sposób podany w ust. 3 cyt. art. 8. Składniki dochodu rodziny ustala się według wskazań zawartych w poszczególnych ustępach art. 8 a następnie sumuje się (jak stanowi ust. 10 art. 8 ustawy dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, z ha przeliczeniowych oraz innych źródeł sumuje się) pomniejszając o obciążenia wymienione w pkt 1–3 tego przepisu. W punkcie 2 ust. 3 art. 8 wymienione zostały składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. Odrębnymi przepisami o jakich mowa w powyższym przepisie są w tym wypadku przepisy ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) nakładające na rolników obowiązek opłacenia składek na przewidziane ustawą ubezpieczenia społeczne. Oznacza to, że wpłacane przez rodzinę Ireny Krocień składki na ubezpieczenie społeczne rolników powinny być odliczone od dochodu tej rodziny na podstawie art. 8 ust. 3 ww. ustawy o pomocy społecznej.

Podkreślić wypada, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w swym stanowisku co do odliczenia składki na ubezpieczenie społeczne rolników od dochodu uzyskanego z ha przeliczeniowego jest niekonsekwentne. Najpierw bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ten twierdzi, iż przepis ust. 9 art. 8 ustawy o pomocy społecznej w ogóle nie przewiduje możliwości odliczenia tych składek z dochodu uzyskanego z ha przeliczeniowych, by następnie w skardze kasacyjnej zaprezentować stanowisko, że ustawodawca w stawce dochodu z ha przeliczeniowego uwzględnił odliczenie składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Tyle tylko, że stanowisko to poza ogólnikowymi stwierdzeniami nie zostało poparte miarodajną argumentacją.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skargi kasacyjnej nie można uznać za zasadną.

Z tego też względu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.