Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 67/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 2 pkt 5, art. 6 pkt 2, art. 53
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 września 2013 r., nr [...], Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku A. odmówił wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej 15kV, wymianie słupa linii napowietrznej elektroenergetycznej 15kV, budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4kV, budowie stacji transformatorowej elektroenergetycznej słupowej 15/04 kV, na terenie działek [...]-[...], położonych w obr. M., gm. K.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że działka nr [...] figuruje w ewidencji gruntów jako grunty rolne i leśne. Działka nr [...] jest działką rolną, natomiast działki nr [...] i [...] są drogami. Cel planowanej inwestycji określono jako zasilenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie wskazanych działek. Dla żadnej z tych działek nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, ani pozwolenia na budowę. Organ I instancji dokonał kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego co do charakteru planowanej inwestycji jako celu publicznego. Zdaniem organu planowana inwestycja nie mieści się w katalogu tych celów zdefiniowanych w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki przewidziane do zasilenia położone są w znacznym oddaleniu od terenów zwartej zabudowy, w odległości od 30 do 200 metrów od linii przesyłowej SN przebiegającej wzdłuż drogi powiatowej. Planowana inwestycja nie posiada znaczenia dla całej wspólnoty gminnej i nie dotyczy zaspokajania jej potrzeb jako całości. Budowa tej infrastruktury służy jedynie interesowi nabywców kilkudziesięciu działek rolnych, którzy nie są mieszkańcami gminy. Na części działek zlokalizowana jest nielegalna zabudowa i ewentualna realizacja inwestycji może utrwalić i rozszerzyć taką nielegalną zabudowę. Teren objęty wnioskiem położony jest poza obszarami zainwestowania wielofunkcyjnego określonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy K. Uzbrajaniu gruntów rolnych i leśnych nie sposób przypisać znaczenia lokalnego i ponadlokalnego. Teren ten nie był także przeznaczony do zabudowy w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też nie jest możliwe ustalenie lokalizacji infrastruktury dla obsługi nieistniejącej i niedopuszczalnej zabudowy.

W odwołaniu od tej decyzji M. i T. W. powołując się na treść art. 2, art. 7, art. 8, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 oraz 12 § 1 k.p.a., strony twierdzą, że żaden z tych przepisów nie wprowadza rozróżnienia praw obywateli w zależności od miejsca zamieszkania, czy też żeby organ miał prowadzić postępowanie w sposób ograniczający prawa osób, które nie są mieszkańcami gminy. Powołując się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1133/11, wskazali, że przepisy prawa nie ograniczają kręgu inwestorów ani rodzaju zamierzeń budowlanych, którym mają służyć urządzenia wymienione w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do stwierdzenia, że działki, które mają być zasilane w energię elektryczną są działkami rolnymi, co uniemożliwia wydanie zgody na ich zasilanie, strony odwołujące się wskazują, że na załączniku graficznym dołączonym do decyzji znajdują się także działki rolne położone przy ul. L., posiadające zasilenie energia elektryczną. Organ pierwszej instancji powołał się także na art. 41 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, który uzależnia dostawę energii od posiadanego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Działki o nr [...]-[...] posiadają takie prawomocne zgłoszenia budowy budynku gospodarczego lub mają taki budynek wybudowany. Pomijanie tego faktu przez organ pierwszej instancji stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Teren inwestycji objęty wnioskiem nie znajduje się w granicach objętych aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Także nie można powoływać się na plan nieobowiązujący już po dniu 1 stycznia 2004 r. Studium zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego wskazywanie przez organ, że zamierzenie inwestycyjne nie jest z nim zgodne narusza art. 6 k.p.a. Brak jest także podstawy prawnej dla żądania, aby rada gminy miała potwierdzić publiczny charakter inwestycji. Ponadto inwestor nie ma obowiązku udowadniać, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Strony nie zgadzają się także ze stwierdzeniami organu o znacznym oddaleniu terenów inwestycji od zwartej zabudowy wsi M. Jest to sprzeczne z zapisami planu obejmującego fragment wsi P. (cz.B) W. (uchwała Rady Gminy K. z dnia 31 marca 2006 r. Nr XLIII/414/2006). Zapisy tego planu dotyczą m.in. działki nr [...], która graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Nie sposób mówić o znacznej odległości od istniejących linii przesyłowych w sytuacji, gdy wnioskodawca planuje ich rozbudowę i w tym celu złożył wniosek. Strony odwołujące się podnoszą także naruszenie przez organ pierwszej instancji terminów załatwienia sprawy. Inwestycja wnioskującej spółki jest inwestycją celu publicznego, dlatego strony wniosły o uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 11 grudnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie kasacyjne organ odwoławczy stanął na stanowisku, że budowa sieci elektroenergetycznej kablowej wraz z urządzeniami uzupełniającymi, której dotyczy przedmiotowa sprawa, bez wątpienia może być zaliczona do inwestycji liniowych wymienionych w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie "inwestycji celu publicznego" zamieszczone w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi jedynie doprecyzowanie zasięgu działania inwestycji wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogą być o znaczeniu lokalnym - gminnym bądź ponadlokalnym. Wskazano, że inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi również budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

SKO podkreśliło, że sieć elektroenergetyczna jest zespołem "naczyń połączonych" stanowiących pewien zwarty system, składający się z indywidualnych odbiorców energii elektrycznej, co jednak nie oznacza, że każdy z nich ma doprowadzoną z elektrowni indywidualnie energię, niezależnie od inny odbiorców. Dlatego też nieuprawnione są twierdzenia organu pierwszej instancji, że planowana w niniejszej sprawie inwestycja dotyczyć będzie wyłącznie zasilania nieruchomości położonych bezpośrednio przy planowanej linii. Sieć energetyczna, czy to na terenie miasta, czy też gminy, stanowi połączenie jej fragmentów na całej jej długości, poczynając od zakładu produkującego energię elektryczną aż po odbiorców tej energii. W konsekwencji w przyszłości do projektowanej w sprawie inwestycji mogą być podłączane dalsze nieruchomości, po ewentualnym przedłużeniu sieci. Powyższe uwarunkowania wskazują na oddziaływanie o znaczeniu lokalnym inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Wobec tego SKO uznało, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że budowa sieci elektroenergetycznej kablowej nie stanowi działania o charakterze lokalnym. Organ pierwszej instancji niezasadnie przerzucił na strony ciężar wykazania charakteru wnioskowanej inwestycji, podczas gdy tych ustaleń dokonuje sam organ uwzględniając rzeczywisty charakter i rozmiar inwestycji.

Kolegium zwróciło uwagę na braki zaskarżonej decyzji w zakresie sporządzenia analizy przewidzianej w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz poczynienia ustaleń, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Kolegium zwróciło również uwagę na błędną podstawę prawną w postaci art. 59 tej ustawy i nieprawidłowe sformułowanie sentencji decyzji. Wyjaśniło nadto, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany w sprawie wydać decyzję pozytywną. Nie jest też organ uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji (jej proponowanego przebiegu). Ponadto, jak stanowi art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wskazano, że w powtórzonym postępowaniu Wójt Gminy, będąc związany stanowiskiem SKO co do charakteru planowanej inwestycji w niniejszej sprawie, winien przeprowadzić w całości postępowanie określone w przedmiotowej ustawy celem rozpatrzenia złożonego wniosku, jak też zakończyć je wydaniem decyzji, której treść także winna być zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na tę decyzję M. i T. W. wnieśli o jej uchylenie i nakazanie wydania merytorycznej decyzji w przedmiotowej sprawie. Według skarżących organ odwoławczy miał możliwość własnej interpretacji przepisów w powyższej sprawie, ponieważ wszystkie konieczne dowody i dokumenty zostały zgromadzone przez Urząd Gminy K. Organ odwoławczy miał obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę, a nie tylko stwierdzić jakie błędy popełnił organ pierwszej instancji.

Wydanie decyzji w sprawie nie wymaga zbierania dodatkowych dowodów i prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego przez Wójta Gminy K. Sprawa podpisu przez osobę uprawnioną projektu decyzji mogła zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., tak samo organ odwoławczy miał prawo zbadać warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym skarżący uznali, że decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które wyjaśniałyby podjęcie decyzji kasacyjnej przez samorządowe kolegium odwoławcze. Przywołali uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2762/12), według którego "katalog rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy na skutek rozpoznania odwołania (...) przewiduje art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że zasadą jest rozpoznanie sprawy i jej zakończenie przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a.), a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest sytuacją wyjątkową (art. 138 § 2 kp.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko, jeśli decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.). Oznacza to, że jeżeli nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, to rolą organu odwoławczego jest rozpoznanie sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a." Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. (sygn. akt III SA/Kr 453/13).

Podkreślono, że sprawa odwołania była rozpatrywana przez samorządowe kolegium odwoławcze przez ponad rok kalendarzowy, co znacznie przekracza czas przewidziany art. 35 § 3 k.p.a. i w tej sytuacji zastosowanie decyzji kasacyjnej prowadzi do przewlekłości postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, wobec czego nie podlegała uwzględnieniu.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, w razie stwierdzenia istotnych uchybień, w obecnym stanie prawnym, nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu.

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy odmawiającą wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja odmowna dotyczyła inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej 15kV, wymianie słupa linii napowietrznej elektroenergetycznej 15kV, budowie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4kV, budowie stacji transformatorowej elektroenergetycznej słupowej 15/04 kV, na terenie działek [...]-[...] położonych w obr. M., gm. K. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji kasacyjnej był przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postepowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego ocenił jako prawidłowe, a rozstrzygnięcie przez ten organ podjęte za zgodne z prawem.

Przede wszystkim wskazać należy, że materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p.

W myśl art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Definicję pojęcia inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zwanej dalej u.g.n.

Stosownie do treści art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są między innymi budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 11/14, LEX nr 1468012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, LEX nr 503449).

Wobec tego odmienne stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie było nieprawidłowe. Należy zaznaczyć, że pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny.

Wobec tego sąd nie zgadza się z prezentowaną przez organ pierwszej instancji argumentacją, że inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności. Żaden przepis u.p.z.p. ani u.g.n. nie uprawnia do takich twierdzeń. Oczywiście, inwestycja celu publicznego winna służyć ogółowi zbiorowości, ale nie zawsze w znaczeniu dosłownym. Przecież za cel publiczny przepisy u.g.n. uznają np. "wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń", a jest oczywistym, że tylko nieliczny odsetek populacji zamieszkującej obszar gminy (powiatu, województwa), na którym planowana jest taka inwestycja skorzysta bezpośrednio z usług planowanego lotniska. Nie ulega jednak wątpliwości, że budowa lotniska wpłynie na atrakcyjność (gospodarczą, turystyczną itd.) danego regionu, co niewątpliwie będzie służyć ogółowi społeczeństwa (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1/11, LEX nr 1081737).

Z ustaleń poczynionych w przedmiotowej sprawie w toku postępowania administracyjnego wynika, że celem wnioskowanej przez inwestora A. inwestycji jest zasilenie w infrastrukturę elektroenergetyczną zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie kilkudziesięciu działek położonych w obr. M., w gminie K. Z tego wynika, że planowana inwestycja wykazuje zasięg lokalny (gminny), choć jak wcześniej zaznaczono, nie musi służyć wszystkim mieszkańcom gminy, ażeby na taki walor zasłużyć. Ponadto, od strony przedmiotowej charakter inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może budzić wątpliwości.

Natomiast formalną podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Nie budzi wątpliwości sądu, że organ odwoławczy nie mógł podjąć rozstrzygnięcia reformatoryjnego, przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak tego oczekują skarżący, w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy zajął bowiem całkowicie odmienne stanowisko w zakresie klasyfikacji planowanego przedsięwzięcia niż organ pierwszej instancji. Wójt bowiem błędnie ocenił inwestycję jako nieposiadającą waloru inwestycji celu publicznego i w konsekwencji odstąpił całkowicie od przeprowadzenia postępowania w tej sprawie, w szczególności od przeprowadzenia analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Analiza, o której mowa wyżej powinna być sporządzona przed sporządzeniem projektu decyzji, ponieważ jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana, jest niemożliwa.

Z tego powodu podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu odwoławczego było ustalenie, że organ pierwszej instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ustalenie to jest trafne. W istocie organ pierwszej instancji takiej analizy nie dokonał. Charakterystyka terenu objętego planowaną inwestycją oraz jego zabudowy poczyniona przez organ pierwszej instancji była pobieżna i lakoniczna, albowiem organ ten ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że na obszarze objętym inwestycją brak jest legalnej zabudowy, niepopierając tego zresztą żadnym materiałem dowodowym.

Również w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na których ma zostać zrealizowana inwestycja, organ nie poczynił wyczerpujących ustaleń. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie dane z rejestru gruntów położonych na wskazanym terenie, z których wynika ich przeznaczenie uwidocznione w tym rejestrze. Nie ma jednak ustaleń co do faktycznego sposobu ich wykorzystywania.

Podsumowując stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie dowodzi, aby organ ten przeprowadził analizę wskazaną w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., co oznacza na gruncie prawa nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego istotę sprawy. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze było nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy prawidłowo też zwrócił uwagę na konieczność poczynienia w rozpoznawanej sprawie uzgodnień z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. stanowi bowiem, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 wydaje się po uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przywołane przepisy obejmują kwestie przynależne do etapu postępowania wyjaśniającego, zaś organ właściwy do wydania decyzji winien ustalić stan faktyczny i prawny terenu przewidzianego pod inwestycję w celu podjęcia właściwych kroków dla dokonania wymaganych uzgodnień. Zajęcie stanowiska przez organy uzgadniające, dokonywane w trybie art. 106 k.p.a, jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne, a wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez wymaganego przez prawo uzgodnienia z innym organem stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Przy tym zaznaczyć należy, że nie zwalnia od uzgodnień sporządzenie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca takiego zwolnienia w przepisach u.p.z.p. nie przewidział.

Analiza przepisów art. 53 u.p.z.p. prowadzi według sądu do wniosku, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wykładnia systemowa i funkcjonalna przywołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji w takiej sprawie, organ drugiej instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego we wnioskowanym zakresie, dokonując też na tym etapie niezbędnych uzgodnień.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Powołanie biegłego w celu sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi oraz obowiązek sporządzenia analizy z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji. Stałoby również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. a także z art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie.

Tym samym zarzuty skargi zmierzające do wykazania konieczności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, a więc merytorycznie rozstrzygającej sprawę wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, są w przedstawionych okolicznościach całkowicie chybione. Przywołane zostały w skardze, wytrwane z kontekstu, twierdzenia zawarte w wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2762/12 (w którym NSA wypowiedział się m.in. o decyzji kasacyjnej w kontekście zmiany stanu prawnego na etapie wniesienia odwołania) oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 453/13 (wydanego w sprawie zasiłkowej), które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, jednakże orzeczenia te wydane były w całkowicie odmiennych okolicznościach spraw, a właśnie w warunkach kontrolowanej niniejszej sprawy zaistniała konieczność rozstrzygnięcia kasacyjnego. Oczywiście co do zasady organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozpatrującym sprawę, kasacyjnie rozstrzyga wyjątkowo, ściśle w warunkach określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Takie zaś warunki w ocenie sądu wystąpiły konkretnie w niniejszej sprawie, co zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze należycie wykazane i uzasadnione. Organ nie naruszył ani art. 138 § 2 ani też art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Procedował w sprawie prawidłowo, a w uzasadnieniu, poza wykazaniem istotnych naruszeń postępowania przez organ pierwszej instancji, będących skutkiem naruszenia prawa materialnego (błędnej wykładni art. 6 u.g.n. i art. 2 ust. 5 u.p.z.p.), zawarł niezbędne wskazania co do dalszego postępowania przed tym organem.

Zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 35 § 3 k.p.a. jest zasadny. Odwołanie zostało rozpatrzone po upływie roku zamiast w ciągu miesiąca od daty przekazania akt sprawy wraz z odwołaniem przez organ pierwszej instancji. Naruszenie to nie ma jednak żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przedmiotem kontroli sądu jest bowiem wydana ostateczna decyzja administracyjna, bezczynność organu zwalczana jest zaś w odrębnym postępowaniu, które także podlega kontroli sądu administracyjnego.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego za zgodną z prawem i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.