Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 473/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 i  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz.U. z 2013r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015r., odmawiającej uchylenia w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2015r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2011r. orzekającej o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w budynku handlowo – usługowego, zlokalizowanego przy ul. S. [...] w B., z powodu nie dopełnienia przez Z. O. określonego w decyzji warunku wykonania zjazdów z ulicy S. i W., umożliwiających dostęp do miejsc postojowych, wynikającego z zatwierdzonego planu zagospodarowania działki, - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. udzielił inwestorowi Z. O. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo – usługowego, zlokalizowanego na działkach o nr geodezyjnym [...] i [...], położonych przy ul. S. [...] w B., pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 30 sierpnia 2012r. zjazdów z ulicy S. i W., umożliwiających dostęp do miejsc parkingowych, co wynikało z zatwierdzonego planu zagospodarowania działki.

Inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010r., udzielającą M. O. pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego, przeniesioną następnie, decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010r. na Z. O. Zatwierdzony ww. decyzją projekt budowlany przewidywał wykonanie zjazdu o szerokości 5m na ulicę S. i zjazdu o szerokości 3,5 m na ulicę W.

Decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2011r. była badana przez organ wojewódzki w trybie stwierdzenia nieważności w części dotyczącej warunku wykonania zjazdów z ul. S. i W. i zakończyła się decyzją z dnia [...] maja 2012r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012r., a także podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie który – wyrokiem z dnia 5 marca 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2110/12 oddalił skargę.

Pismem z dnia 25 marca 2015r. inwestor powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2011r. W wyniku przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2015r. kontroli w trybie art. 81 a ustawy Prawo budowlane stwierdzono, wbrew twierdzeniom inwestora, że zjazdy nie zostały wykonane. Skutkowało to wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. decyzji z dnia [...] maja 2015r. stwierdzającej wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] lipca 2011r., wydanej w przedmiocie (warunkowego) pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo – usługowego, z powodu niedopełnienia przez Z. O. określonego w decyzji warunku wykonania zjazdów z ulicy S. i W.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015r. utrzymał w mocy powyżej wskazaną decyzję organu pierwszej instancji.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2015r. Z. O. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015r. wskazując jako podstawę wznowienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a..

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. organ wznowił postępowanie administracyjne w stosunku do rozstrzygnięcia ostatecznego, tj. - decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r. którą utrzymano w mocy decyzji z dnia [...] maja 2015r.

Analizując przesłanki wznowieniowe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wyjaśnił, iż stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aby skutecznie wykazać zaistnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., muszą łącznie wystąpić trzy przesłanki:

1) w decyzji ostatecznej organ administracyjny rzeczywiście poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód,

2) sfałszowanie musi zostać stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu,

3) na sfałszowanym dowodzie oparte zostało takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie.

Te wszystkie przesłanki muszą wystąpić łącznie, jeżeli zatem nawet jedna z nich nie wystąpi, nie można mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a..

W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie przedstawił żadnego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Akta sprawy również nie zawierają jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

W ocenie organu nie wystąpiła także przesłanka z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Aby można było stwierdzić wystąpienie przesłanki z pkt 2 muszą także zostać spełnione łącznie trzy warunki:

- musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa;

- stwierdzony jest on prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu;

- pomiędzy wydaniem decyzji a popełnieniem przestępstwa istnieje związek przyczynowy, przy czym nie ma znaczenia prawnego, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji.

Wnioskodawca nie wykazał, iż zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a..

Brak jest także podstaw do przyjęcia, iż w sprawie wystąpiły okoliczności określone w art. 145 § 2 k.p.a., zgodnie z którym z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Wnioskodawca nie wskazał jednak żadnego fałszywego dowodu, ani faktu popełnienia przestępstwa. Akta sprawy również nie potwierdzają ww. sytuacji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że przedmiotem postępowania w trybie wznowieniowym jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. z dnia [...] maja 2015r., stwierdzająca wygaśnięcie decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. z dnia [...] lipca 2011r., orzekającej o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo – usługowego, zlokalizowanego przy ul. S. [...] w B., z powodu niedopełnienia przez Z. O. określonego w decyzji warunku wykonania zjazdów z ulicy S. i W., umożliwiających dostęp do miejsc postojowych.

W postępowaniu tym, wbrew stanowisku skarżącego okolicznością stanowiącą podstawę wznowienia nie może być decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r. umarzająca postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budową segmentów mieszkalnych 1 – 4 w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych na działce nr geodezyjny [...] (przed podziałem), położonej przy ul. W. w B., która zdaniem skarżącego potwierdza wykonanie zjazdów z drogi publicznej umożliwiających dostęp do miejsc parkingowych.

Organ podkreślił, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w wyniku którego może dojść do zmiany decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 chroniona jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Oznacza to, że nie jest dopuszczalna żadna rozszerzająca wykładnia podstaw wznowienia postępowania.

Podsumowując powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2015r. orzekającej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odnowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2015r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Z. O.

Skarżący podkreślił, że w sprawie zostały wydane dwa pozwolenia na budowę, jedno umożliwiało realizację na tym terenie budynku handlowo – usługowego, natomiast drugie umożliwiało między innymi wykonanie zjazdów zapewniających dostęp do tego terenu z drogi publicznej. Inwestorem w obu przypadkach, w dacie wydawania pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego była jedna i ta sama osoba.

Skarżący stał się inwestorem budynku handlowo – usługowego w wyniku cesji pozwolenia na budowę, co nie zmienia faktu, że teren w dalszym ciągu był objęty pozwoleniem umożliwiającym realizację zjazdów.

W związku z zakończeniem realizacji budynku handlowo – usługowego dnia 22 lipca 2011r. wydana została decyzja pozwolenia na użytkowanie pod warunkiem wykonania zjazdów w terminie do 30 sierpnia 2012r.

Po dacie wydania pozwolenia na użytkowanie i przed datą określającą termin realizacji warunku zgodnie z drugim pozwoleniem na budowę prowadząc inwestycję wykonano zjazdy, spełniając tym samym warunek nałożony na skarżącego w decyzji pozwolenia na użytkowanie.

Skarga została uzupełniona pismem z dnia 15 lutego 2016r. (data wpływu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) w którym skarżący podniósł, iż w sprawie doszło do "zaniedbań, braku dowodów, fałszywości dowodów oraz błędnych podstaw przy wydawaniu decyzji".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2015r. pod względem zgodności z prawem, w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi, decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, dlatego też skarga Z. O. nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy podkreślić, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej, występuje ścisły związek między postępowaniem wznowieniowym, a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1992r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4 poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej – doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r. wskazując jako podstawę wznowienia postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a..

Wykładnia przepisów określających warunki wznowienia postępowania z uwagi na jego nadzwyczajny charakter musi być ścisła, skoro tak, to sfałszowanie dowodu na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne - art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Warunek tan uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest fałsz dowodów.

Następną podstawą wznowienia postępowania wskazaną przez skarżącego jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa - art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a..

Wznowienie postępowania na tej podstawie dopuszczalne jest, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki: musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa, stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, a pomiędzy wydaniem decyzji i popełnieniem przestępstwa istnieje związek przyczynowy.

W doktrynie przyjmuje się , że nie ma znaczenia prawnego, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji. Interpretacja taka wynika również z porównania z przesłanką z pkt 1 art. 145 § 1, w którym wprowadzono ograniczenie wznowienia postępowania od wpływu fałszu dowodu na treść decyzji.

W ocenie Sądu organ niewadliwie stwierdził, że skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które potwierdzałyby wystąpienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.. Zarówno we wniosku o wznowienie postępowania jak i w toku wznowionego postępowania oraz skardze do Sądu wskazywał między innymi na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r., która jego zdaniem potwierdzała fakt wykonania zjazdów z drogi publicznej umożliwiających dostęp do miejsc parkingowych.

Zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r. umarzająca postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych związanych z budową segmentów na działce nr geodezyjnej [...] nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015r., którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r., gdyż jej wydanie nie wypełnia, żadnej z podstaw wznowienia wskazanych przez skarżącego.

Brak jest także podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiły okoliczności z art. 145 § 2 k.p.a. stanowiącego, iż z przyczyn określonych § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego w sytuacji, gdy skarżący nie wskazywał, że w ogóle doszło do sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa.

Ustalenie, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania wskazana przez Z. O. uniemożliwiało organowi przejście do merytorycznego rozpoznania sprawy i stanowiło podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1pkt 1 k.p.a. odmawiającej uchylenie decyzji dotychczasowej.

Mając na względzie przedstawioną argumentację Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.