Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1062/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Izabela Dobosz WSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi I.K.-P. na uchwałę Rady Gminy [....] z dnia 24 czerwca 2005 r. nr [....] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości L. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana; III. zasądza od Rady Gminy [....] na rzecz skarżącej I.K.-P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [....] października 2005 r. I.K.-P. (zwana dalej skarżącą) złożyła (data wpływu do Urzędu Gminy M. – ... października 2005 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXV/212/05 Rady Gminy M. z dnia 24 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi L. Gmina M.

W skardze wskazano, że skarżąca zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wystąpiła z wnioskiem z dnia [....] sierpnia 2005 r. (data wpływu) do Urzędu Gminy M. o usunięcie naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały Rady Gminy M. , nr XXV/212/05 z dnia 24 czerwca 2005 r. w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. Gmina M. , obejmującego m.in. działki nr nr [....] których jest właścicielką. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymała jednak żadnej odpowiedzi o zajętym przez adresatów stanowisku.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale 1) naruszenie przepisów art. 32, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących równości wobec prawa oraz ochrony prawa własności, 2) naruszenie prawa materialnego, a to przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2005 r., tj.

- art. 6 pkt 2 poprzez uniemożliwienie korzystania z prawa własności, co nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich,

- art. 7 przez nieuwzględnienie wniosków składanych przez skarżącą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących dz. nr 85 i dz. 86/1,

- art. 10 pkt 1 przez przyjęcie uwarunkowań uwzględnionych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy bez uwzględnienia słusznego interesu prawnego właściciela w/w działek,

- brak sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego w części dotyczącej zaplanowania "zieleni parkowej" na działkach nr [....] i [....] , z uwzględnieniem art. 36 pkt 1 w/w ustawy,

- art. 19 pkt 1 przez nie wprowadzenie zmian do projektu przy uwzględnieniu uwag do niego wniesionych na podstawie art. 18 pkt 1 w/w ustawy.

Zdaniem skarżącej przedmiotowa uchwała naruszyła jej interes prawny, poprzez uniemożliwienie korzystania z prawa własności i przeznaczenia gruntów na zieleń parkową.

W piśmie procesowym z dnia [....] sierpnia 2007 r. skarżąca sprecyzowała przedmiot zaskarżenia wskazując, że w/w uchwałę w zakresie:

1. § 1 pkt 22) terenu II w części działek [....] i [....] ,

2. § 18 ustalającego wzrost wartości wszystkich nieruchomości objętych planem o 10%,

3. załącznika 1a - załącznik graficzny stanowiący integralną część w/w uchwały, w zakresie wytyczenia obszaru obejmującego działki nr [....] i [....] zakwalifikowanego jako tereny parków leśnych,

4. załącznika nr 2 - Rozstrzygnięcie Rady Gminy M. o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, w pkt 5.

Uzasadniając zarzut zawarty w pkt 2, skarżąca wskazała, że brak było podstaw przyjęcia, iż wartość wszystkich nieruchomości objętych przedmiotową uchwałą wzrosła o 10%, w szczególności gruntów zakwalifikowanych jako tereny leśne. Odnośnie do zarzutu ujętego w pkt 3 skarżąca podniosła, iż obszar objęty załącznikiem nr 1a jest przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, za wyjątkiem między innymi działek nr [....] i [....] , jak i faktycznie dookoła tych działek istnieje zabudowa jednorodzinna i punkty handlowe, a równolegle do w/w działek biegnie droga publiczna. Wskazała, że nie istniały podstawy do zakwalifikowania przedmiotowych działek jako tereny parków leśnych, mając na uwadze, że Gmina M. nie była zainteresowana kupnem przedmiotowych działek kilka lat wcześniej (na przykład na cele urządzenia parku), a obecnie nie przewiduje żadnych dalszych działań faktycznych ani prawnych związanych z działkami nr [....] i [....] . Z kolei rozwijając zarzut z punktu 4 skarżąca wskazała m.in., iż gminne studium Gminy M. nie obligowało Rady Gminy M. do zakwalifikowania działek nr [....] i [....] we wsi L. jako terenów parków leśnych, "wręcz konsekwentnym było zakwalifikowanie przedmiotowych terenów pod zabudowę jednorodzinną".

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę na wstępie przedstawiono tok formalno-prawny sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości L. W dalszej części uzasadnienia zawarto stanowisko merytoryczne i odniesiono się do zarzutów skarżącej.

Wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego, razem z innymi przepisami prawa (tj. art. 140 k.c.) decyduje o sposobie wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) W ocenie organu administracyjnego, unormowania te nie stoją w sprzeczności z przepisami art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na kolejny zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie wniosków składanych przez skarżącą, organ administracyjny odpowiedział, że z w/w przepisu wynika wprost, iż kwestionowanie rozstrzygnięć Wójta Gminy M. o nieuwzględnieniu wniosków strony skarżącej dotyczących zaskarżonego planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutu określonego przez stronę skarżącą jako naruszenie "art. 10 pkt 1" oraz "art. 19 pkt 1" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzono, co następuje:

- zapisy zawarte w przedmiotowym planie miejscowym zgodne są z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Studium nie dopuszczało w stosunku do działek wymienionych przez skarżącą innego niż leśny sposobu zagospodarowania;

- zapisy odnoszące się do przedmiotowego terenu ewidentnie chronią interesy osób trzecich, poprzez ustanowienie terenów parków leśnych dla obszaru, który ze względu na położenie ekofizjograficzne winien podlegać ochronie, a w przyszłości może uzyskać status lasu ochronnego w drodze stosowanej decyzji administracyjnej;

- w prognozie skutków finansowych wykazano, że w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod parki leśne, a więc tym samym dla działek nr [....] i [....] nie zachodzi okoliczność, o której jest mowa w art. 36 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż korzystanie z nieruchomości w całości w dotychczasowy sposób, nie zostało ograniczone;

- uwagi do planu od skarżącej I.K.-P. wpłynęły do Urzędu Gminy M. dnia [....] listopada 2004 r. i zostały rozstrzygnięte przez Wójta Gminy jako nieuwzględnione ze względu na brak zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Z takim rozstrzygnięciem zgodziła się Rada Gminy M. , co z kolei zostało wykazane w tabeli nr 1 stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały Nr XXV/212/05 Rady Gminy M.

Wyrokiem z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 1335/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do miejscowego planu. Albowiem to w miejscowym planie dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy (np. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV 346/95, ONSA 1996, nr 3, póz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr 1, póz. 16). Władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

Wskazano, że zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Sąd wskazał, iż współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

WSA stwierdził, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazał, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji Sąd stwierdził, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zatem zarzut naruszenia prawa, tj. powołanych w skardze przepisów Konstytucji, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. należało uznać za nietrafny.

Sąd nie podzielił zarzutu, iż Rada Gminy M. nie rozpatrzyła uwag wniesionych przez skarżącą do projektu planu. Z protokołu dotyczącego rozstrzygnięcia Rady Gminy M. o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu (załącznik nr 2 do uchwały Nr XXV/212/05 Rady Gminy M. z dnia 24 czerwca 2005 r. w sprawie w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, k. 76 akt sądowych) i przedstawionego wykazu uwag (k. 77, 78 akt sądowych) wynika, że Rada Gminy M. rozpatrzyła wniesione przez skarżącą uwagi do planu, nieuwzględnione wcześniej przez Wójta Gminy M. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Sąd podzielił stanowisko Rady Gminy M., iż uwagi skarżącej do projektu planu zostały rozpatrzone i należycie udokumentowane. Natomiast w żadnym przypadku przepisy prawa nie nakazują organom planistycznym uwzględniać uwag wnoszonych do projektu planu przez zainteresowane osoby.

Pozostałe podnoszone przez skarżącą w skardze zarzuty nie odnoszą się do trybu i sposobu sporządzania przedmiotowego planu miejscowego, postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie, a zatem nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały. W szczególności nie można mówić o uniemożliwieniu korzystania z prawa własności, gdyż z nieruchomości tych można nadal korzystać w sposób dotychczasowy do momentu ich zagospodarowania zgodnie z planem - co wynika m.in. z gwarancji ustawowych art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Całkowicie błędne jest – w ocenie sądu - rozumienie przez skarżącą, iż w § 18 zaskarżonego planu Rada Gminy "ustaliła wzrost wartości wszystkich nieruchomości objętych planem o 10%". Sąd wskazał, że w paragrafie tym zawarta została stawka procentowa, służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem w rozumieniu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stawka ta, zgodnie z zapisem ustawy, może być określona przez Radę Gminy do wysokości 30%. Z tego względu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Skarżąca I.K.-P. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na dwóch podstawach.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

- art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) przez odmowę dokonania merytorycznej oceny uchwały Gminy pod względem legalności, która to uchwała łamiąc prawo materialne, faktycznie zawęziła prawo własności do samych zobowiązań (danin publicznych, odpowiedzialności cywilnej) nie dążąc jednocześnie do realizacji żadnego celu publicznego;

- art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że niniejszy przepis jest niejako wskazówką dla organów gminy, a w konkretnej sprawie nie może być badana jego realizacja;

- art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, że Konstytucja RP daje jedynie podstawę do swobodnego kreowania prawa własności przy wykorzystaniu władztwa planistycznego, a nie daje jednostce prawa do prawnie doniosłej polemiki z władczymi rozstrzygnięciami gminy, której organy w ocenie Sądu nie muszą w ogóle uzasadniać sposobu kształtowania prawa własności.

Drugi zarzut to naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku zgłoszonych wniosków dowodowych:

1) akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. sygn. [....] , na okoliczność postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr [....] , [....] położonych w L., których skarżąca jest właścicielem i uwzględnienie wniesionego zażalenia na odmowę wydania ww., z uwagi na uchwalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego M. , przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 24 czerwca 2005 r. nr XXV/212/05;

2) kserokopii pisma Urzędu Gminy M. z dnia [....] sierpnia 2006 r., na okoliczność odmowy wykupu lub zamiany przez Gminę przedmiotowych działek;

3) akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. sygn. [....] , na okoliczność zasadności podniesionego zarzutu, że organ I instancji błędnie przyjął w chwili wydawania decyzji, że uchwalony 24 czerwca 2005 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. uchwałą nr XXV/212/05 nie obowiązywał w czasie wydania zaskarżonej decyzji, co rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą Gminy;

4) kserokopii Planu Zagospodarowania z dnia 13 lipca 2005 r. wykonanej przez architekt E.D. , na okoliczność przygotowywanej inwestycji budowlanej oraz możliwości technicznych postawienia 12 domów w dwóch szeregach;

- art. 106 § 3 i § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 227 k.p.c. przez pominięcie istotnych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na tych podstawach skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że gdyby sąd miał badać tylko procedurę uchwalenia planu, jednostka faktycznie zostałaby pozbawiona realnego wpływu na tworzenie planu zagospodarowania. Ustawowe uprawnienie jednostki do składania wniosków, protestów, zarzutów pozostałoby bez doniosłości prawnej, gmina mogłaby dowolnie odpowiadać na okoliczności podnoszone przez jednostkę, zasłaniając się władztwem planistycznym. Sąd zobowiązany był do kontroli całego procesu uchwałodawczego, w sprawie jednak ograniczył się do stwierdzenia, że "uchwalenie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieściło się w ustawowo przyznanych gminie ramach, nie stanowiło naruszenia prawa i nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały".

Zarzuciła naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez uznanie, że "władztwo planistyczne" gminy pozwala jej na przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod dowolny cel publiczny, którego nie ma planów realizacji. W wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 grudnia 2007 r. w sprawie S. v. Polska (nr skargi.....) Trybunał stwierdził, że o ile dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności przy przeznaczeniu nieruchomości pod inwestycje publiczne, to powinien być określony czas, kiedy ma nastąpić jej realizacja. Działka przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego powinna zostać wykupiona albo zamieniona, a nie można pozostawić właściciela w sytuacji niepewności, tym bardziej, że w takim stanie prawnym faktycznie nie ma wartości jego nieruchomość, a powyższego nie zmienia fakt, że mógłby korzystać z działki w dotychczasowy sposób.

Wyrokiem z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 215/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku został naruszony art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a tym samym wywiedzione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania są zasadne. Sąd podniósł, iż powołując treść art. 28 ust. 1 Sąd I instancji pominął pierwszą część tego przepisu, a ograniczył się do jego drugiej części, wskazując, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Sąd zauważył, iż art. 28 ust. 1 ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można stosować, jako dający podstawę do pełnego władztwa planistycznego. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie tych granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej.

Sąd stwierdził, że z tego względu nie można przyjąć jako mającego umocowanie w przepisach prawa wywodzonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji ograniczenia kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego (...)". Rozwinięciem powyższego przepisu jest przepis art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żaden z tych przepisów, jak i powołana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do ograniczenia kontroli zgodności z przepisami prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu Odwoławczego rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w rzeczywistości uchylił się od kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie podstawowych zarzutów naruszenia przepisów prawa.

Na kolejne wezwanie Sądu o sprecyzowanie żądania skargi poprzez określenie, w jakiej części skarżąca zaskarża przedmiotową uchwałę ze wskazaniem konkretnych zapisów planu, a w przypadku zaskarżenia całości planu – o wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej przepisami całego planu, skarżąca pismem z dnia [....] 2008 r. oświadczyła, że uchwałę Nr XXV/212/05 Rady Gminy M. z dnia 24 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi L. Gmina M. , zaskarża: § 1 ust. 2 pkt 2 terenu II, § 18, załącznik 1a do uchwały, załącznik 2 w punkcie 5 i 6, w części bezpośrednio dotyczącej działek nr [....] i [....] , których skarżąca jest właścicielem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie istotną okolicznością jest fakt wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 215/08, w uzasadnieniu którego wskazano, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz podkreślono konieczność oceny sposobu skorzystania przez Radę Gminy M. z władztwa planistycznego przy uchwalaniu zaskarżonego planu. NSA wskazując jako uchybienie okoliczność, że sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie podstawowych zarzutów naruszenia przepisów prawa, przesądził że w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej uchwały w postępowaniu ze skargi I.K.-P. jest dopuszczalna, a postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane przez osobę mającą legitymację do kwestionowania uchwały Rady Gminy M. z dnia 24 czerwca 2005 r., nr XXV/21/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości L.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, a szczególnie związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., VII SA/Wa 2170/07, LEX nr 355205). Zgodnie z art. 48 cytowanej ustawy, strona powołująca się w piśmie na dokument obowiązana jest na żądanie sądu złożyć oryginał dokumentu w sądzie jeszcze przed rozprawą. Jak zasadnie podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, jeżeli strona nie złoży oryginału dokumentu, mimo że jest w jego posiadaniu, to konsekwencje tego faktu oceni sąd przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Podobnie należy przyjąć, jeżeli strona nie złoży oryginału dokumentu, a tylko jego prawidłowo poświadczony odpis (zob.: Komentarz do art. 48 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II., wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r., OSK 1508/04, LEX nr 191825). Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na Sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06, LEX nr 453486).

W niniejszej sprawie organ przesłał odpowiedź na skargę wraz z dokumentacją określoną jako "ponumerowane dokumenty od 1 do 124" (k. 12 akt sądowych). Należy zatem przyjąć – zgodnie z wyżej prezentowanymi poglądami - że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu i stanowiły one podstawę do uchwalenia zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając nieczytelność przesłanej dokumentacji mającej charakter kserokopii oraz treść podnoszonych w sprawie zarzutów, a także fakt, iż zasadniczym zagadnieniem sprawy wymagającym analizy jest kwestia zgodności ustaleń zaskarżonej uchwały z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. – na co również powoływano się w odpowiedzi na skargę - dwukrotnie wzywał organ planistyczny do przedłożenia oryginałów całości dokumentacji planistycznej, ze szczególnym uwzględnieniem czytelnego rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., pozwalającego jednoznacznie stwierdzić lokalizację należących do skarżącej działek ewidencyjnych nr [....] i nr [....] i ustaleń studium dotyczących tych nieruchomości (protokół rozprawy z dnia [....] 2008 r. – k. 128, protokół rozprawy z dnia [....] 2009 r. – k. 185). Pomimo wezwań Sądu organ planistyczny nie przedłożył oryginałów akt administracyjnych, ograniczając się do przekazywania wyłącznie kserokopii poszczególnych dokumentów (pismo pełnomocnika organu z dnia [....] 2008 r. – k. 138) i to tylko we fragmentach (pismo pełnomocnika organu z dnia [....] 2009 r. – k. 186) oraz oświadczenia, iż oryginały akt zobowiązuje się przedłożyć na rozprawie (pismo pełnomocnika organu z dnia [....] marca 2009 r. – k. 186). Oryginały dokumentów nie zostały przedłożone, pomimo deklaracji organu, iż stosownie do zarządzenia Sądu przedkłada on do akt sprawy całość dokumentacji dotyczącej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (pismo z dnia [....] marca 2009 r. – k. 196). Niewykonanie wcześniejszych zarządzeń Sądu zostało stwierdzone przez Sąd na rozprawie w dniu [....] września 2009 r., było też przedmiotem zarzutu skarżącej i uczestnika postępowania (protokół rozprawy z dnia [....] września 2009 r.).

W tym stanie rzeczy zgodność z prawem zaskarżonej uchwały oraz zasadność zarzutów skargi została przez Sąd oceniona przez pryzmat dokumentacji przedłożonej przez organ planistyczny z jednoczesnym podkreśleniem, że konsekwencje nie złożenia przez organ planistyczny oryginałów dokumentów, będących w jego posiadaniu, również należało ocenić – zgodnie z cytowanymi wyżej zasadnymi poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa - przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (nie wymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

W rozpatrywanej sprawie – mając na uwadze stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 215/08 - rozważenia wymaga zasadność stanowiska skarżącej, iż Rada Gminy M. przekroczyła granice upoważnienia ustawowego i dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącą w jej skardze złożonej do sądu administracyjnego i późniejszych pismach procesowych.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając zarzut skarżącej naruszenia przez organ planistyczny prawa własności jej nieruchomości uzasadnione jest odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może rozporządzać tymi nieruchomościami i korzystać z nich w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności zaskarżoną uchwałą.

Niewątpliwie jednak doszło do daleko idącego ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności, skoro zgodnie z ustaleniami planu w obszarze ZLp jako przeznaczenie podstawowe określono tereny parków leśnych, a jako przeznaczenie dopuszczalne – wyznaczanie ciągów pieszych, miejsc wypoczynku (ławki, kosze na śmieci) z jednoczesnym zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych (§ 9 ust. 1 i 2 uchwały).

W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego. W ocenie Sądu w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy można skutecznie postawić organowi planistycznemu zarzut nadużycia władztwa planistycznego.

Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ulega wątpliwości okoliczność akcentowana przez NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 215/08, iż dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych i tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Niewątpliwie również właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie tych granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej. Koresponduje z tym powoływane przez skarżącą stanowisko zaprezentowane w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 grudnia 2007 r. w sprawie S. v. Polska (nr skargi ...), zgodnie z którym o ile dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności przy przeznaczeniu nieruchomości pod inwestycje publiczne, to powinien być określony czas, kiedy ma nastąpić jej realizacja. W tym kontekście wnioskowane przez stronę skarżącą wnioski dowodowe mogły przyczynić się do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie oceny prawidłowości realizowania przez organ planistyczny władztwa planistycznego nie powodując nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tego względu Sąd postanowił dopuścić dowód uzupełniający z dokumentów wnioskowanych przez stronę skarżącą. W wyniku analizy całokształtu przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej należy stwierdzić, że uwzględnienie argumentacji skarżącej, w tym również w zakresie wykazywanym takimi dokumentami jak decyzja o warunkach zabudowy, korespondencja dotycząca uzyskania nieruchomości zamiennej czy plan zagospodarowania terenu, skutkowało uznaniem, iż organ planistyczny przekroczył granice władztwa planistycznego nie tylko nie rozważając zasadności podnoszonych przez skarżącą okoliczności, ale całkowicie przechodząc do porządku nad koniecznością wykazania w kontekście tych okoliczności, iż akurat tereny, na których znajdują się nieruchomości skarżącej wymagają drastycznego ograniczenia przysługującego jej prawa własności.

Wyżej wskazane zasady, jak i argumenty podnoszone przez stronę skarżącą mogą mieć właśnie zastosowanie w sytuacji, w której organ planistyczny ma swobodę wyboru sposobu skorzystania z władztwa planistycznego. Nie mogłyby natomiast mieć zastosowania tam, gdzie tego wyboru – z woli ustawodawcy – organ planistyczny został pozbawiony. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. W sytuacji określenia w Studium kierunku zagospodarowania przestrzennego w sposób czytelny jako zakazu zabudowy wynikającego z wyłącznie leśnego sposobu zagospodarowania terenu – jak to podnosił organ planistyczny - nie istniałaby możliwość odstąpienia od tego zakazu w ustaleniach planu.

W przedmiotowej sprawie brak oryginału czytelnego rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. , pozwalającego jednoznacznie stwierdzić lokalizację należących do skarżącej działek ewidencyjnych nr [....] i nr [....] i ustaleń studium dotyczących tych nieruchomości, bezpośrednio determinuje treść rozstrzygnięcia. Kserokopie części graficznej studium nie uzasadniają bowiem wniosku organu planistycznego, iż treść kwestionowanego przez skarżącą rozwiązania przyjętego w planie jest zdeterminowana ustaleniami Studium, które – w ocenie organu – nie dopuszczało w stosunku do działek wymienionych przez skarżącą innego niż leśny sposobu zagospodarowania, a zaskarżony plan miejscowy jest zgodny z tym Studium. Przedstawiona dokumentacja nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jakie ustalenia studium obowiązują na terenie, na którym położone są nieruchomości skarżącej. Odcienie kolorów widoczne na czarnobiałych kserokopiach dokumentów nie pozwalają przyporządkować ustaleń zawartych w pisemnej części Studium do odpowiednich fragmentów części graficznej tego aktu. Przyporządkowanie takie jest również niemożliwe na podstawie nieczytelnych kserokopii części przedmiotowego planu oraz Studium z barwnymi oznaczeniami, do których dołączono "fragment legendy" (k. 139-140), która to legenda w swej treści nie odpowiada legendzie tego samego Studium przedłożonego w kserokopii (na karcie pomiędzy stroną 17 a 18 Studium). Z legendy Studium przedłożonej przez organ planistyczny w dniu [....] grudnia 2008 r. (k. 138) wynika, że wśród "innych oznaczeń" uwzględniono "pozostałe lasy i zadrzewienia" oraz "strefę potencjalnego ograniczenia użytkowania wokół wysypiska odpadów komunalnych" (k. 140, k. 189), natomiast legenda Studium przedłożonego w kserokopii (na karcie pomiędzy stroną 17 a 18 Studium) nie zawiera tego rodzaju oznaczeń, a oryginału Studium organ planistyczny – pomimo wezwań Sądu – nie przedłożył.

W tym stanie rzeczy argumentacja organu planistycznego mająca na celu wykazanie, iż nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy nie może zostać uwzględniona czyniąc zasadnym zarzut skarżącej, iż przekroczenie takie miało miejsce. Zwłaszcza nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy stanowisko, iż na działkach skarżącej Studium przewiduje przeznaczenie terenu pod realizację parków leśnych. W tym stanie rzeczy przeznaczenie w planie terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki na tereny parków leśnych z zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych z powołaniem się wyłącznie na argumentację zgodności rozwiązań planu z ustaleniami aktualnie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonego uchwałą Rady Gminy M. nr XI/65/1999 z dnia 17 grudnia 1999 r., było nieuzasadnione. W kontekście dokumentacji planistycznej przedmiotowej sprawy nie może zyskać aprobaty stanowisko, że wobec zapisów Studium organ planistyczny nie miał prawnej możliwości przyjęcia w planie ustaleń wnioskowanych przez skarżącą. W konsekwencji argumentacja skarżącej dotycząca nieprawidłowego korzystania przez organ z władztwa planistycznego – okazała się zasadna – i mogła odnieść skutek, zwłaszcza, że organ planistyczny w żaden sposób nie wykazał, iż ograniczenie prawa własności skarżącej uzasadnione było tak istotnym interesem publicznym, który w niniejszej sprawie miałby uzyskać pierwszeństwo nad interesem indywidualnym. Analiza argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę oraz analiza dokumentacji planistycznej, która miałaby tę argumentację uzasadniać, a także dokumentów, na którą powołuje się skarżąca, nie daje podstaw do przyjęcia, że wprowadzenie w kwestionowanym planie całkowitego zakazu zabudowy przedmiotowych działek mieści się w granicach władztwa planistycznego.

Biorąc pod uwagę prezentowane w doktrynie rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń oraz akceptując pogląd, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254), należy stwierdzić, że na gruncie niniejszej sprawy sposób zrealizowania przez Radę Gminy M. jej władztwa planistycznego stanowił naruszenie tych zasad, a zatem zarzut naruszenia prawa przez ustalenie treści uchwały kwestionowanej przez skarżącą zarówno w części opisowej, jak i w części graficznej, w tym w zakresie załącznika 1a w zakresie wytyczenia obszaru obejmującego działki nr [....] i [....] zakwalifikowanego jako ZLp, jest uzasadniony. Tracą w tym stanie rzeczy na znaczeniu pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącą i uczestnika postępowania. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Gminy M. z dnia 24 czerwca 2005 r., nr XXV/21/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości L. została wydana z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też – na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdził, iż zasadne jest wyeliminowanie z obrotu całej zaskarżonej uchwały mając na uwadze pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak samo zresztą jak każdy akt prawa powszechnie obowiązującego, jest integralnym źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nie można doprowadzać - nawet wyrokiem sądu - do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość jego stosowania w całości czy części" (wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 1865/08). Wyeliminowanie ustaleń dotyczących wyłącznie działek skarżącej prowadziłoby do tego rodzaju dezintegracji przedmiotowego planu.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).