Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1172/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.3 ust. 1 pkt 6, art. 14 pkt 1, art. 41 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 21;pkt 23, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 189 f § 1 pkt 1 i § 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.145§ 1 pkt 1 lit.c, art.200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego K.H. kwotę 645 (sześćset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r. znak: [...], wymierzającą K.H., dalej "strona/skarżący", prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 21.495,00 zł za zbieranie odpadów oraz przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Od 31 lipca do 8 sierpnia 2019 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] Delegatury w [...] przeprowadzili kontrolę interwencyjną na działce przy ul. [...] w miejscowości [...], gdzie K. H. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą: [...].

Przeprowadzona kontrola wykazała, że prowadzona przez K. H. działalność gospodarcza polega na produkcji zniczy. W ramach tej działalności strona zbiera odpady w postaci zużytych zniczy składających się ze szklanych lampionów, elementów z tworzywa sztucznego oraz z tubek zawierających resztki parafiny. Przedsiębiorca odbiera te znicze od zarządców cmentarzy w [...], [...] i sporadycznie w [...], a zebrane odpady przetwarza poprzez odzysk elementów szklanych, które po oczyszczeniu wykorzystuje w prowadzonej produkcji zniczy oraz przetwarza tubki zawierające parafinę w celu jej odzysku.

Oględziny terenu działki przy ul. [...] [...] w [...] wykazały, że na terenie prowadzenia działalności znajdowały się zużyte znicze w postaci: wysortowanych, umytych szklanych lampionów spakowanych w worki, podstawek i kapturków z tworzywa sztucznego spakowanych w worki oraz niesortowanych zużytych zniczy oraz wkładów (tubki z tworzywa sztucznego z pozostałościami parafiny). W trakcie kontroli ustalono, że podmiot prowadzi działalność polegającą na odzysku odpadów tj. zużytych wkładów z pozostałościami parafiny (kod odpadu 20 02 03 – odpady z ogrodów i parków w tym z cmentarzy nieulegające biodegradacji). Odzysk polega na mieleniu w młynie tubek (wkładów) z pozostałościami parafiny. Następnie z otrzymanych zrębek odzyskiwana jest parafina w urządzeniu skonstruowanym przez K. H. Proces ten polega na umieszczeniu zrębek w zbiorniku z gorącą wodą, która jest podgrzewana za pomocą energii elektrycznej. Parafina pod wpływem temperatury oddzielana jest od zrębek. Następnie jednym zaworem do zbiornika odprowadzana jest parafina, a drugim usuwane są zrębki nie zawierające już parafiny. Jednorazowa masa zrębek to ok. 250 kg, a proces oddzielenia parafiny z takiej ilości trwa ok 1 godz. Masa wsadu jest ilością orientacyjną, woda znajduje się w obiegu zamkniętym. Zrębki po wyżej opisanym procesie są pakowane w worki. W wyniku przeprowadzonego procesu otrzymywane są zrębki pozbawione parafiny oraz parafina. Odpady te można sklasyfikować odpowiednio: zrębki - jako odpad o kodzie 19 12 04 (odpady z mechanicznej obróbki odpadów tworzywa sztuczne i guma), parafina - jako odpad o kodzie 19 12 12 (inne odpady z obróbki m.in. parafina). Z informacji udzielonej przez właściciela K. H. działalność ta prowadzona jest od listopada 2018 r. Sam proces odzysku parafiny trwa około 10-15 dni w roku i uzależniony jest on od zgromadzenia wystarczającej ilości zużytych wkładów.

Ustalono także, że odpady w postaci kapturków i podstawek z tworzyw sztucznych - kod odpadu 20 02 03 oraz zrębek tworzyw sztucznych po odzysku parafiny - kod odpadu 19 12 04, są przekazywane firmie [...]. Odpady w postaci kartonu i foli stretch, powstałe przy pakowaniu czy rozpakowywaniu zakupionych elementów do produkcji zniczy są przekazywane firmie [...]. Odpady w postaci stłuczonego szkła przekazywane są firmie [...].

Czynności kontrolne przeprowadzone w okresie od 31 lipca 2019 r. do 8 sierpnia 2019 r. wykazały, że zbierany i przetwarzany materiał stanowi odpad, w związku z tym zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz., 701 ze zm.), gdzie zgodnie z art. 41 na zbieranie i przetwarzanie odpadów konieczne jest uzyskanie zezwolenia od starosty lub marszałka województwa właściwego ze względu na miejsce prowadzenia działalności. W trakcie kontroli K.H. nie przedstawił wymaganego zezwolenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 6 grudnia 2019 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 194 ust. 4 i ust.6, art. 196, art. 197 pkt. 1 i art. 198 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz.701, ze zm.), wymierzył K. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 21.495,00 zł za zbieranie odpadów oraz przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, co zostało stwierdzone w trakcie kontroli WIOŚ w dniach 31 lipca 2019 r. – 08 sierpnia 2019 r. Na wymierzoną karę składa się: kara pieniężna w wysokości 19.020,00 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, na terenie prowadzonej działalności tj. [...] oraz kara pieniężna w wysokości 2.475,00 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, na terenie prowadzonej działalności tj. [...]

Od decyzji strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] marca 2020 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach "prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia", zatem strona zobowiązana była uregulować stan formalno - prawny w zakresie gospodarowania odpadami. Jednocześnie organ uznał, że przedstawiony w odwołaniu wywód dotyczący utraty statusu odpadów oraz prowadzenia działalności jako eksperymentalnej należy uznać za chybiony, gdyż poprzez przetwarzanie rozumie się także procesy odzysku, które miały miejsce w niniejszej sprawie, natomiast "eksperymentalny" charakter działalności nie został zwolniony z konieczności uzyskania stosownego zezwolenia.

Za chybione uznano także argumenty dotyczące niedokonania przez kontrolującego pomiarów taśmą zebranych i przetworzonych odpadów oraz w jakiej części terenu znajdowały się szklane odpady, a w jakiej części nowe szkło. Zarówno ilości odpadów, jak i miejsca ich gromadzenia wskazane zostały w protokole kontroli, który strona podpisała bez uwag i zastrzeżeń 8 sierpnia 2019 r. Ponadto odnosząc się do argumentu dotyczącego utraty statusu odpadów przez odpady poddawane przetwarzaniu i wykorzystywane do produkcji nowych zniczy wskazano, iż zarówno szklane lampiony jak i tuby z parafiną nie spełniają warunków określonych w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

Organ odwoławczy analizując materiał dowodowy oraz naruszenia wykazane w trakcie kontroli doszedł do wniosku, iż nałożona przez organ I instancji wysokość kary tj. 21.495,00 zł, nie jest adekwatna do wagi stwierdzonych naruszeń. Przywołując art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach, organ podał wzór na podstawie którego oblicza się wysokość kary. I stwierdził, że prawidłowo został naliczony wymiar kary za naruszenie polegające na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, jednak wymiar kary za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia winien być wyższy. Zgodnie z pkt 4 załącznika nr 6 do ustawy o odpadach jeżeli wysokość kary obliczona zgodnie ze wzorem, o którym mowa w ust. 1 jest niższa niż dolna granica kary określona w art. 194 ust. 4 ustawy, kara wynosi 10 000 zł, jeżeli jest wyższa niż górna granica kary określona w art. 194 ust. 4 ustawy, kara wynosi 1 000 000 zł. W związku z powyższym dla odpadów przetworzonych kwota 2 475,00 zł wynikająca z działania arytmetycznego winna być zaokrągla do najniższej przewidzianej w/w przepisie kwoty, tj. do 10 000, natomiast dla odpadów zebranych w wysokości wynikającej z działania arytmetycznego w kwocie 19 020,00 zł. Tym samym łączna kara za zbierania i przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia powinna wynosić 29 020,00 zł. Z uwagi na treść art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie zmienił wysokości wymierzonej kary, gdyż oznaczałoby to złamanie zakazu wydania decyzji na niekorzyść Strony odwołującej się.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 189f k.p.a., umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej zarówno w trybie obligatoryjnym, jak i fakultatywnym. Naruszenie popełnione przez stronę, polegające na zbieraniu odpadów jak i przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa. Ponadto strona pomimo stwierdzenia nieprawidłowości podczas kontroli, a tym samym świadomości popełniania naruszenia, nie zaprzestała naruszania prawa.

Organ odwoławczy za chybione uznał stanowisko strony dotyczące możliwości odstąpienia przez organy administracji publicznej od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej. Wyjaśnił, że regulacja z art. 189f § 1 pkt 1 kpa zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, czy stwierdzone naruszenie prawa jest znikome, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszenia prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Naruszenie prawa przez stronę polegające na przetwarzaniu odpadów zebranych z cmentarzy bez wymaganego zezwolenia jest nieusuwalne, w tym sensie, iż nie można w tym zakresie zaprzestać naruszania prawa. Ponadto strona posiadając wiedzę o nieprawidłowościach polegających na prowadzeniu działalności gospodarczej bez wymaganego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów nie podjęła żadnych działań, które prowadziłyby do zaprzestania naruszania prawa w tym zakresie. Podkreślono, że strona jako przedsiębiorca winna w sposób szczególny dbać o własne interesy i wywiązywać się z realizacji obowiązków ciążących na niej. Nie można bowiem przyjąć, iż strona, biorąc pod uwagę zapis zawarty w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzi zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Tym samym nie można uznać, iż prowadzenie zbierania i przetwarzania odpadów, które zostało potwierdzone w trakcie kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, można uznać za znikome naruszenie prawa. Z powyższych względów w sprawie także miał zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., gdyż ewentualne odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, a jest nim zapewnienie zarówno prewencji szczególnej, jak i ogólnej.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2020 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. H., zaskarżając ją w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego zakwalifikowania prowadzonej działalności według numeru [...] tj., że we wszystkich decyzjach nie podano numeru [...], wskazując jedynie, że strona prowadzi działalność zbierania i przetwarzania odpadów co nie jest zgodne z prawdą ponieważ według [...] 38.32 strona prowadziła produkcję zniczy z materiałów z odzysku.

Ponadto strona wskazała, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do sposobu pomiarów wykonanych przez Inspektorów Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Nie uwzględniono także, iż materiały używane przy produkcji straciły status odpadów. Skarżący podkreślił, że całe postępowanie administracyjne trwało do 1 kwietnia 2020 r., bez jakiegokolwiek powiadomienia o jego przedłużeniu, co jest niezgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł także, że 4 sierpnia 2019 r. znalazł się w szpitalu. Po uprzedniej telefonicznej prośbie, 8 sierpnia 2019 r. udał się do inspektoratu w celu podpisania dokumentów. Tam podpisał "jakieś" dokumenty, łącznie z protokołem kontroli. Ze względu na swoją nagłą sytuację zdrowotną, bez głębszego zastanowienia, podpisał wszystkie dokumenty i poszedł domu. Skarżący podkreślił, że nigdy nie zbierał żadnych odpadów, a jego działalność polegała na produkcji zniczy z materiałów z odzysku. Przygotowanie, posortowanie i spakowanie do odrębnych worków należało do administratorów cmentarzy. Skarżący podkreślił, że całe postepowanie administracyjne trwało od 25 sierpnia 2019 r. do 1 kwietnia 2020 r. /tj. 7 miesięcy/, co nie jest zgodne z k.p.a., a co naraziło go na straty materialne. Skarżący wskazał, że w trakcie kontroli i pomiaru /na worki i kroki/ stwierdzono taką ilość odpadów, która nie mieści się na całym posiadanym przez niego placu. Podkreślił, że kontrola i pomiary powinny być przeprowadzone rzetelnie, a podczas kontroli źle zakwalifikowano rodzaj powadzonej oraz kontrolowanej przez skarżącego działalności.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżącego.

Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r. znak: [...], orzekającą o wymierzeniu K. H., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 21.495,00 zł za zbieranie odpadów oraz przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Ustalenia organów co do stanu faktycznego, tzn. co do tego że skarżący prowadząc ww. działalność dokonywał zbierania oraz przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia, nie budzi wątpliwości Sądu. Wyjaśnić bowiem należy, że dla zakwalifikowania danej substancji jako odpad a dokonywanych czynności jako zbieranie bądź przetwarzanie odpadów, nie ma znaczenia symbol PKD, wskazany w dokumentach rejestrowych prowadzonej działalności. Dla poczynienia takich ustaleń niezbędne jest natomiast stwierdzenie na czym faktycznie polega prowadzona działalność oraz czy substancja, której ustalenia dotyczą, stanowi odpad w rozumieniu ustawy o odpadach, czy też nie. Istotne bowiem jest nie to jaki kod działalności wskaże dany podmiot w ewidencji jako działalność przez niego wykonywaną, ale jaką działalność dany podmiot faktycznie prowadzi.

Mając powyższe zaś na uwadze, wskazać trzeba, że w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. na dzień wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm., dalej zwana także w skrócie "u.o.") zawarto definicję pojęcia "odpady". Zgodnie z nią, za odpady uważa się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Z ustaleń faktycznych poczynionych przez inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że pan K. H. zbiera zużyte znicze, składające się ze szklanych lampionów, elementów z tworzywa sztucznego oraz z tubek zawierających resztki parafiny. Okoliczności te ustalone zostały w oparciu o przeprowadzone oględziny, udokumentowane protokołem i zdjęciami. Sąd biorąc pod uwagę powyższe nie ma wątpliwości, że zebrane zużyte znicze, spełniają definicję odpadu, albowiem niewątpliwe stanowią przedmiot, którego posiadacz (pierwotny) się pozbył. Skarżący ustaleń tych nie kwestionuje, jednak twierdzi, że zużyte znicze utraciły status odpadu. Tymczasem, z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają:

1) łącznie następujące warunki:

a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów,

b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie,

c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu,

d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska;

2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej.

Powyższe przepisy, regulujące sytuacje kiedy dana substancja lub przedmiot traci status odpadu oznaczają, że w określonych sytuacjach odpady poddane przetwarzaniu mogą utracić status odpadu. Przy tym, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, art. 14 u.o. wymaga spełnienia łącznie warunków opisanych w punkcie 1, tj. poddania odpadów pewnemu procesowi przetwarzania oraz spełnienie warunków przydatności do wykorzystania, bądź wypełnienia wymagań wynikających z prawa UE. Istotne znaczenie ma, że u.o. wymaga spełnienia warunków nie tylko określonych w przepisach tej ustawy, ale także ustalonych w odpowiednich przepisach prawa UE. Przy tym zdaniem Sądu, redakcja tego przepisu przesądza, że oba warunki muszą być spełnione łącznie. Jednak, wbrew stanowisku organu II instancji, zdaniem Sądu brak regulacji unijnych nie może przesądzać o braku możliwości utraty przez przedmioty lub substancje statusu odpadów. Skoro ustawodawca unijny w danym zakresie nie przewidział odrębnych regulacji prawnych, to trudno mówić o braku dostosowania do tych regulacji. Stąd argumentacja mówiąca, że brak regulacji unijnych odnoszących się do danego rodzaju odpadów a dotyczących utraty statusu odpadów, uniemożliwia stwierdzenie czy dany przedmiot lub dana substancja utraciła status odpadów, jest chybiona.

Jeżeli zaś chodzi o warunek przewidziany w pkt 1 art. 14 u.o., należy wyjaśnić, że zasadniczym warunkiem utraty statusu odpadów, jest poddanie przedmiotu lub substancji odzyskowi. Przy tym pod pojęciem odzysk ustawa o odpadach rozumie jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Rodzajami odzysku są przetwarzanie i recykling. W tym zaś miejscu należy wyjaśnić, że ustawodawca krajowy przewidział dla procesów przetwarzania odpadów ścisłą reglamentację administracyjnoprawną. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 u.o., prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu administracji. Według art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o., przetwarzanie oznacza procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Z art. 29 ust. 1 u.o., wynika bezwzględny obowiązek przetwarzania odpadów w instalacjach lub urządzeniach. W myśl art. 29 ust. 2 u.o., instalacje oraz urządzenia do przetwarzania odpadów eksploatuje się tylko wówczas, gdy: 1) spełniają wymagania ochrony środowiska, w tym nie powodują przekroczenia standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach o ochronie środowiska, oraz 2) pozostałości powstające w wyniku działalności związanej z przetwarzaniem odpadów będą przetwarzane z zachowaniem wymagań określonych w ustawie. Z treści art. 30 ust. 1 u.o. wynika zakaz przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Dalej wyjaśnić trzeba, że według art. 3 ust. 1 pkt 23 u.o., przez recykling rozumie się odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk. Z powyższego wynika zatem, że recykling jest rodzajem odzysku, ten zaś jest wynikiem przetwarzania, które musi się odbywać w warunkach wyżej opisanych.

Treść cytowanych wyżej przepisów pokazuje wyraźnie, że ustawodawca położył głównie nacisk na obowiązek spełnienia wymagań formalnych w postępowaniu z odpadami. Utrata zaś statusu odpadu, wymaga przeprowadzenia odzysku. Jednak, co należy pamiętać, odzysk musi być przeprowadzony zgodnie z przepisami ustawy. W szczególności musi być udzielona na to stosowna zgoda, o której mowa w art. 41 u.o. Brak prowadzenia odzysku w tak rozumiany sposób, wskazuje że utrata statusu w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach (a nie w rozumieniu potocznym) nie mogła mieć miejsca.

Należy przypomnieć, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych, nawet gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym, mającym na celu unieszkodliwienie potencjalnych zagrożeń (wyrok TS z 25 czerwca 1997 r. w połączonych sprawach C-304/94, C-330/94, C-342/94 i C-224/95, publ. ECR 1997/6/1-03561), a pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania (wyrok TS z 15 stycznia 2004 r. C-235/02, publ. ECR 2004/1 B/1-01005), w związku z czym przedmiot poddawany procesom odzysku jest odpadem (wyrok TS z 15 czerwca 2000 r. w połączonych sprawach C-418/97 i C-419/97, LEX nr 82853). Nawet zatem jeśli rzecz poddana zostanie pełnemu odzyskowi i w ten sposób uzyska te same cechy i właściwości, jak surowiec, może zostać uznana za odpad, jeśli w świetle art. 1a dyrektywy 75/442 jej posiadacz usuwa ją, zamierza usunąć lub do jej usunięcia jest zobowiązany (tak Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 18 kwietnia 2002 r. C-9/00, LEX nr 111886, ECR 2002/4/I-3533, pkt 36.)

W rozpoznanej sprawie przedsiębiorca odbiera zużyte znicze od zarządców cmentarzy w [...], [...] i sporadycznie w [...]. Dalej, według wyjaśnień przedsiębiorcy, zebrane odpady przetwarza poprzez odzysk elementów szklanych, które po oczyszczeniu wykorzystuje w prowadzonej produkcji zniczy oraz przetwarza tubki zawierające parafinę w celu jej odzysku. Jak sam wyjaśnił, przetwarzanie odbywa się przy użyciu maszyn skonstruowanych przez niego i bez wymaganych prawem zezwoleń. Powyższe, zdaniem Sądu przesądza, że przedmioty będące substratem działalności, spełniają definicję odpadu i – zgodnie z wyżej poczynionymi wyjaśnieniami – nie utraciły statusu odpadu.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty w zakresie sposobu pomiaru ilości odpadów. Organy prowadzące postępowanie, wbrew stanowisku skarżącego, wskazały w metrach, a więc powszechnie stosowanej jednostce miary, wielkość stwierdzonych pryzm (stosów) odpadów oraz miejsce ich położenia, a wynika to jednoznacznie z protokołu kontroli.

Wątpliwości Sądu budzi natomiast kwestia oceny czy w rozpoznanej sprawie istnieje podstawa do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary, bowiem naruszenie nie może zostać uznane za znikome, jest ono nieusuwalne a nadto strona nie podjęła działań prowadzących do zaprzestania popełniania naruszenia.

Przypomnieć zatem trzeba, że kodeks postępowania administracyjnego przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary. W art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca dla odstąpienia od nałożenia kary nałożył wymóg wystąpienia dwóch przesłanek: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. Przy tym ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie. Przyjmuje się jednak, że oceniając czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze, można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (patrz: Dudziak Sławomir. Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorząd Terytorialny, 2018, nr 6. s. 23-32.). Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 1 k.k. przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. W piśmiennictwie wskazuje się również, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 k.p.a. (patrz: Wróbel Andrzej. Art. 189(f). W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Jeszcze inny pogląd (Cebera Agata i Firlus Jakub Grzegorz. Art. 189(f). W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019) nakazuje przy ocenie wagi naruszenia prawa kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną, wskazując że jeżeli konkretne naruszenie prawa:

– wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna;

– wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna;

– wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma.

W rozpoznanej sprawie organ poza gołosłownym stwierdzeniem, że waga naruszenia nie może zostać uznana za znikomą, nie przedstawił żadnych przesłanek którymi kierował się przy takiej kwalifikacji stwierdzonego naruszenia. Powyższe już czyni niemożliwym w zasadzie dokonanie oceny toku rozumowania organu przez Sąd, a w konsekwencji kwalifikuje zaskarżoną decyzję do wyeliminowania z obrotu prawnego

Dalej godzi się zauważyć, że w dwóch ostatnio wspomnianych publikacjach wskazuje się również, że z uwagi na zawarty w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymóg zaprzestania naruszania prawa, przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Mógłby on zatem mieć zastosowanie w rozpoznanej sprawie. Organ rozważył kwestię zaprzestania naruszenia prawa, jednak w ocenie Sądu nie dość wnikliwie uzasadnił przyjęte w sprawie stanowisko. Organ bowiem uznał, że strona nie podjęła działań mogących prowadzić do zaprzestania. Nie wiadomo jednak jakie działania byłyby w tej mierze dla organu satysfakcjonujące. Jest to tym bardziej istotne, że w protokole kontroli z października 2019 r., wskazano że ilość zmagazynowanych odpadów od ostatniej kontroli nie zwiększyła się, a maszyny nie były uruchomione. Organ winien zatem ocenić i wyjaśnić czy nie używanie maszyn, które służyły do przetwarzania odpadów oraz niezwiększona ilość zmagazynowanych opadów nie stanowi o zaprzestaniu naruszenia. Jeżeli odpowiedź na takie pytanie byłaby negatywna, to organ winien był podać przesłanki takiej oceny, czego jednak nie uczynił.

Niezależnie jednak od powyższych uwag, w razie braku możliwości zastosowania przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej określonej w art. 189f § 1 k.p.a., zasadne było ustalenie czy w rozpoznanej sprawie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te (§ 2 i 3) dają możliwość odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W rozpoznanej sprawie organ uznał, że cele te nie zostaną spełnione. W ocenie Sądu ocena przedstawiona w zaskarżonej decyzji jest jednak zbyt ogólna, a dokonywanie ocen o lekceważącym podejściu strony – niczym nie poparte. Aby prawidłowo ustalić czy cele wymierzenia kary administracyjnej zostały w danym przypadku spełnione, należy poza oczywistym zidentyfikowaniem celu, jaki spełniać ma konkretna administracyjna kara pieniężna, zidentyfikować także cele, jakie zostałyby zrealizowane w przypadku poprzestania na pouczeniu, przy jednoczesnym usunięciu naruszenia prawa lub powiadomieniu właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa oraz dokonać porównania, czy cele, dla których kara administracyjna ma być nałożona, pokrywają się z celami jakie osiągnięte zostaną w razie poprzestania na pouczeniu. Jeżeli cele te się pokrywają, to przyjąć należy, że odstąpienie od ukarania i poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. (por. przywoływany już wyżej: Cebera Agata i Firlus Jakub Grzegorz. Art. 189(f). W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019.).

Wskazanych wyżej ocen organ jednak nie przeprowadził. Uznał jedynie, że cel nałożenia kary nie zostanie osiągnięty, z uwagi na fakt, że jej wymierzenie uzasadnia zarówno prewencja szczególna jak i ogólna. Przy tym organ w ogóle nie rozwinął tego wątku, nie wiadomo więc co miał na myśli.

Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 645 zł orzekł na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ dokona oceny spełnienia celów nałożenia kary w wyżej wyjaśnionym zakresie i po jej dokonaniu podejmie działania przewidziane w omówionych przepisach, wydając należycie uzasadnione rozstrzygnięcie odnoszące się do wszystkich elementów podniesionych powyżej.