Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 549/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność paragrafu 3 zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w zakresie § 3 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] na w K. I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w K. kwotę 555 zł. (pięćset pięćdziesiąt pięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia [...] 1999r., Nr [...] przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Stosowny komunikat Zarządu Miasta został opublikowany w Dzienniku dnia [...] 1999 r. Tego samego dnia na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta zostało wywieszone stosowne obwieszczenie. W wyznaczonym terminie Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła wniosek do planu dotyczący zmiany przeznaczenia działek nr 220/8, 420 i 418 obr. 8 - na zieleń parkową.

Następnie projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15.03.2002 r. do 15.04.2002 r. O wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu Spółdzielnia jako właściciel nieruchomości wchodzących w granice projektu planu została zawiadomiona imienne.

W terminie przewidzianym na składanie protestów i zarzutów Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła pismo, którego część dotycząca przeznaczenia działki nr 418 obr. 8 została zakwalifikowana jako protest. Wystąpienie to zostało w ustawowym czasie rozpatrzone przez Zarząd Miasta wraz z innymi protestami i zarzutami.

W stosunku do zagadnień przedstawionych w omawianym proteście - działając w ramach kompetencji przyznanych ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym - Zarząd Miasta rozpatrując je wziął pod uwagę położenie działki nr 418 obr. 8 oraz jej sąsiedztwo i zagospodarowanie, a także przyjęte cele i założenia przyjęte w projekcie planu odnośnie kształtowania przestrzeni obszaru [...]. W efekcie tego, Zarząd Miasta postanowił o częściowym uwzględnieniu wniesionego protestu (tzn. postanowił, że ustalenia projektu planu usankcjonują stan istniejący w terenie - uchwała Nr [...] Zarządu Miasta z dnia [...] 2002r. w sprawie rozpatrzenia protestów i zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]). Nieuwzględniona część protestu została skierowana do ostatecznego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta.

Po uchwaleniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta (uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2003r.) zbadano i stwierdzono spójność rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. z polityką przestrzenną Miasta określoną w "Studium".

Następnie w prasie ogłoszono o terminach sesji Rady Miasta, na których miały być rozpatrywane nieuwzględnione protesty i zarzuty. Jednocześnie Spółdzielnia Mieszkaniowa została imiennie zawiadomiona o terminach sesji

Na sesjach w dniach 07.01.2004 r. i 04.02.2004 r. Rada Miasta rozpatrzyła zgłoszone do projektu planu zarzuty i protesty nieuwzględnione przez Zarząd Miasta i w dniu [...] 2004 r. podjęła uchwałę Nr[...], w której w § 3 odrzuciła nieuwzględnioną przez Zarząd Miasta część protestu Spółdzielni, a uzasadnienie odrzucenia zawarła w załączniku nr 3, stanowiącym integralną część ww. uchwały. Strona Skarżąca została powiadomiona o tym fakcie stosownym pismem, w którym w załączeniu otrzymała wyciąg z tej uchwały.

Rada Miasta odrzucając nieuwzględniony przez Zarząd Miasta protest wniesiony przez Spółdzielnię Mieszkaniową i uzasadniając swoją decyzję, zbadała powyższy protest w oparciu o materiał dowodowy, obejmujący dokumenty formalne i merytoryczne związane ze sporządzeniem projektu planu. W wyniku powyższego rozpoznania ustalono, że ustalenia projektu planu zapewnią prawidłowe dojazdy do terenów prywatnych oraz do terenów Spółdzielni z uwzględnieniem stanu własności gruntów. Rozstrzygnięcie protestu nie wyklucza zagospodarowania pozostałej części działki nr 418, jako zieleni i terenu otwartego, ale nie jako wydzielony liniami rozgraniczającymi teren z odrębnym przeznaczeniem, tylko jako integralna część zespołu mieszkalnego. W ocenie Rady było to rozwiązanie prawidłowe i służące zasadniczemu celowi sporządzenia planu obszaru [...].

W uzasadnieniu odrzucenia protestu za główną podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Rada Gminy przyjęła - w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717) - przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 z późn. zm.) stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały." Przepis ten obliguje radę do rozpatrzenia protestu, ale nie zobowiązuje do jego uwzględnienia. W oparciu o ten przepis rada mogła odrzucić protest, jeżeli nie spowoduje to naruszenia prawa, a okoliczności faktyczne uzasadniają takie rozstrzygnięcie. Na podstawie rozpoznanego szczegółowo stanu faktycznego i przepisów prawa materialnego pozostających w związku z opisanym stanem faktycznym Rada Miasta uznała, że decyzją właściwą jest odrzucenie nieuwzględnionego przez Zarząd Miasta protestu.

Pismem z dnia [...] 2004r. Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2004 r. w sprawie rozpatrzenia protestów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (data wpływu skargi do organu -[...] 2004r.) zarzucając, że jej zarzut Rada Miasta niezasadnie uznała i rozpatrzyła jako protest, a zaskarżonej uchwale naruszenie następujących przepisów prawa:

1 art. 1 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 1999/15/139) w zw. z art 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U.2003/80/717) poprzez nieuwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności.

2. art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie prawa strony do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do Gminy Miasta.

3. art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie przyznanego Gminie na mocy tego przepisu władztwa planistycznego.

4. art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności:

art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. D.U. 2000/71/830), nakazującego przeznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pasów terenu o szerokości, która uwzględnia ochronę użytkowników terenu przyległego do drogi przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem,

art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (D.U. 2001/62/627) poprzez nieuwzględnienie zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska jako podstawy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

73 ust. 2 pkt. 1 ustawy prawo ochrony środowiska, poprzez nieuwzględnienie walorów krajobrazowych przy wytyczaniu linii komunikacyjnych, przepisów wykonawczych do ustawy prawo budowlane, wydanych na podstawie art. 7 ustawy

prawo budowlane, a to rozporządzania ministra transportu i gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (D.U. 1999/43/430) oraz rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (D.U. 2002/75/690) poprzez wyznaczenie na planie obszaru przeznaczonego na drogę publiczną, w miejscu, w którym z uwagi na usytuowanie budynków i odległości pomiędzy budynkami oraz z uwagi na układ terenu, przeprowadzenie drogi publicznej jest niemożliwe.

5. art. 18 ust. 2 pkt. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedoręczenie zainteresowanej - Spółdzielni Mieszkaniowej wyciągu z uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] 2004r. zawierającego pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

6. art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawarcie w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy NR [...] z dnia [...] 2004r. uzasadnienia prawnego oraz niezawarcie w tej uchwale prawidłowego uzasadnienia faktycznego.

7. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (D.U. 1964/16/93) poprzez wykonywanie uprawnień wynikających z prawa własności do działki położonej w dzielnicy administracyjnej., obr. 8 o nr 480 w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego.

8. art. 97 §1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. D.U. 2000/98/1071) poprzez niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny kwestii zwrotu części działki położonej w dzielnicy administracyjnej K., obr. 8 o nr 480, która to sprawa toczy się aktualnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym (sygn.[...] ).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że potraktowanie przez Radę Miasta stanowiska strony skarżącej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego działki nr 418 obr. 8 jako protestu było nieuzasadnione i niesłuszne. Stanowisko to było faktycznie zarzutem wniesionym w związku z naruszeniem interesu prawnego, czy też uprawnień Strony poprzez ustalenia przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie sfery prawnej strony skarżącej przez ustalenia przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego wynikało z dwóch źródeł.

Po pierwsze strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości gruntowych sąsiadujących bezpośrednio ze stanowiącą własność Gminy działką nr 418 obr.8, tj. m.in. działek 220/18, 220/19, 220/31 obr. 8, jak również dwóch nieruchomości budynkowych położonych przy ul. [...] 17 i 19 w K., które zostały postawione w części na stanowiących własność strony skarżącej działkach nr 220/18, 220/19, w pozostałej części na stanowiącej własność Gminy działce 418. Zatem ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które ostatecznie przewidują na całej długości działki 418, łącznie z jej częścią sąsiadującą bezpośrednio z działkami 220/18, 220/19, 220/31 drogę publiczną wraz z jej połączeniem z ul. [...] (zgodnie z załączoną mapką) naruszają interes prawny, czy też uprawnienia strony skarżącej poprzez utrudnienie w wysokim stopniu lub wręcz uniemożliwienie uregulowania kwestii związanej z własnością gruntów, potrzebnych do korzystania z budynków położonych przy ul. [...] 17 i 19, a ponadto powinny być uznane za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

Niezależnie od powyższego, ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wkraczają w sferę prawną strony skarżącej, w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym zwrotu części nieruchomości, oznaczonej jako działka 418 na rzecz Spółdzielni, która to część nieruchomości została wywłaszczona na podstawie zarządzenia nr 6 Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 1976r. Postępowanie to aktualnie toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt[...]. W wyniku przedmiotowego postępowania, przy uzyskaniu przez Stronę skarżącą korzystnego rozstrzygnięcia, teren, który zgodnie z przyjętymi w projekcie planu ustaleniami przeznaczony został pod drogę publiczną zostanie zwrócony Stronie skarżącej, co doprowadzi do istnienia w planie terenu przeznaczonego pod drogę publiczną na nieruchomości stanowiącej własność prywatną.

Ponadto należy zauważyć, że opisany powyżej stan powinien spowodować zawieszenie postępowania w sprawie uchwalenia planu do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości.

Niezależnie od powyższego, wskazano, że Spółdzielnia Mieszkaniowa podejmuje od lat starania celem uregulowania stanu prawnego w odniesieniu do części działki 418. Dlatego też, pismem datowanym na [...] 1988r. złożyła wniosek o przekazanie jej części działki 418 (przylegającą bezpośrednio do ul.[...]) w użytkowanie wieczyste. Wniosek ten, pomimo tak długiego okresu czasu, nie został w ogóle rozpatrzony. Ponadto podniesiono, że Gmina Miasta, w odpowiedzi na potrzebę uregulowania stanu prawnego dotyczącego części działki 418, przylegającej bezpośrednio do ul.[...], stwierdziła, że istnieje możliwość zwrotu części przedmiotowej działki.

W odniesieniu do powyższego, w szczególności do nieuregulowanej kwestii własności działki 418 czy jej części, na której zostały posadowione budynki położone przy ul. [...] 17 i 19, jak również do podejmowanych prób uregulowania przedmiotowej kwestii oraz toczących się w związku z tym postępowań, należy stwierdzić, iż przyjęte w projekcie planu ustalenia były niezgodnym z prawem oraz z zasadami współżycia społecznego rozstrzyganiem w sprawach własności terenu.

W związku z powyższym, stanowisko strony skarżącej zaprezentowane w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego, powinno zostać przez organ administracyjny nie jako protest, lecz jako zarzut "W orzecznictwie sadu administracyjnego przyjmuje się, że o charakterze pisma - żądania wniesionego do planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu - nie może przesądzać jego nazwa ani zakwalifikowanie przez organ gminy. Decydować może o tym jedynie to czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia projektowanego planu miejscowego oznacza, że wniesione pismo ma charakter zarzutu (patrz wyrok NSA z dnia 14 maja 1996r., SA /Kr 2329/95)." (E. Radziszewski, Komentarz do art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lex polonica).

Na podstawie powyższego stwierdzić należy, iż żądanie skarżącej strony wniesione do planu miejscowego, którego ustalenia naruszają sferę prawną skarżącej, jest zarzutem, a co za tym idzie powinno być w procedurze rozpoznawania protestów i zarzutów rozpoznane przez organ gminy w trybie przewidzianym dla rozpoznania zarzutu, w tym min. w przypadku jego odrzucenia, uchwała, którą żądanie to zostało odrzucone powinna być zaopatrzona w wyczerpujące uzasadnienia faktyczne i prawne, a jej wyciąg powinien być dostarczony stronie wraz z pouczeniem o prawie zaskarżenia do sądu administracyjnego. Uchybienia trybu postępowania w tym zakresie powoduje skutek określony w art. 27 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. stwierdzenie nieważności uchwały.

W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, iż ustalenia przyjęte w projekcie planu, przewidujące przeprowadzenie przez całą długość działki 418 drogi publicznej, są niedopuszczalnym przekroczeniem władztwa planistycznego, przyznanego Gminie przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym.

Określenie w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia całej działki 418 na drogę publiczną, z takim jej przeprowadzeniem, iż łączyć się ona ma od strony południowej z ul. [...], a z zachodniej z ul. [...], niezależnie od istotnej ingerencji w sferę praw Strony skarżącej, nierespektującej jej prawa do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do Gminy (art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), narusza wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak również walory architektoniczne, krajobrazowe i ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Określenie takie nieuwzględnia, wbrew dyspozycji art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, postanowień przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planem, w szczególności do przepisów z zakresu prawa budowlanego, czy prawa ochrony środowiska.

Przedmiotowe rozwiązanie powoduje bowiem, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który po uchwaleniu w takiej postaci, sankcjonował będzie budowę drogi publicznej - ul.[...], przez całą długość działki 418, z jej połączeniem z ul. [...] i ul.[...], co niepotrzebnie zniszczy aktualnie istniejące tereny zielone, położone w części działki 418, bezpośrednio przylegającej do ul.[...].

Ponadto, rozwiązanie takie nie będzie mogło być w rzeczywistości nigdy zrealizowane, gdyż z uwagi na położenie budynków przy ul.[...] 17 i 19, ale również budynku przy ul. [...]15, a poza tym ze względu na układ terenu (w szczególności jego nachylenie) oraz układ warstw podłoża, przeprowadzenie jakiejkolwiek drogi na części działki 418, na odcinku wzdłuż działki 214 jest niemożliwe, co potwierdza opinia techniczna. Przeprowadzenie bowiem takiej drogi na tym odcinku spowoduje wysokie ryzyko osunięcia się gruntu co wpłynie na dewastacje środowiska naturalnego, a co istotniejsze spowoduje ryzyko osunięcia się, a w konsekwencji zawalenia budynków przy ul. [...] 17 i 19 i przy ul. [...] 15, co zagrozi mieniu, zdrowiu, a także życiu ludzkiemu.

W konsekwencji, utrzymanie aktualnych rozwiązań projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który nie uwzględnił zarzutu strony skarżącej, spowoduje usankcjonowanie stanu zagrażającego zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia, środowisku naturalnemu, walorom krajobrazowym. Ponadto, będzie to usankcjonowanie rozwiązań, które będą niemożliwe do zrealizowania, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takich rozwiązań sankcjonować nie może. Samo przeprowadzenie drogi w sposób przyjęty ostatecznie w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie jest konieczne dla zabezpieczenia innych mieszkańców ul. [...].

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] sporządzony został według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139, z późn. zm.). Kontynuowanie procedury planistycznej w trybie w/w ustawy nakazuje art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), który stanowi, iż przepisy dotychczasowe stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 11 lipca 2003 r. Ponieważ, w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], ww. warunki zostały spełnione, sporządzanie planu jest kontynuowane wg. przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano, że strona skarżąca utrzymuje, iż jej wystąpienie dotyczące działki nr 418 obr. 8 powinno być zakwalifikowane jako zarzut, a niejako protest do projektu planu. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Niewątpliwie interes prawny lub uprawnienie ma właściciel terenu. Tymczasem skarżąca w swoim piśmie zakwalifikowanym przez Radę Miasta jako protest umieściła informację, że wystąpiła do Urzędu Miasta o zwrot części działki nr 418, czyli tym samym przyznała, że nie jest obecnie właścicielem tej nieruchomości.

Natomiast według informacji z ewidencji gruntów przygotowywanych na potrzeby sporządzania projektu planu właścicielem tej działki jest Gmina Miejska, a wcześniej był nim Skarb Państwa. Stąd opierając się na ww. dowodach oraz uznając, że nie ma interesu prawnego w postępowaniu planistycznym ten, kto wywodzi, że ma roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu (a tym prawem się nie legitymuje) pismo skarżącej w części odnoszącej się do działki nr 418 zakwalifikowano jako protest. Pogląd taki przedstawił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 1999r., w którym zawarł m.in. zdanie, że "Roszczenie o ustanowienie określonego prawa nie postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego." (IV SA 1501/99).

Podsumowując ten fragment odpowiedzi na skargę, należy podkreślono, że sprawy regulacji własności nie mogą być przedmiotem ani procedury planistycznej ani ustaleń planu i muszą zostać rozstrzygnięte w innym trybie.

W związku z powyższym skarżąca nie ma racji twierdząc, że jej wystąpienie dotyczące działki nr 418 winno być zakwalifikowane jako zarzut, gdyż - na podstawie art. 23 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - mogło być jedynie zakwalifikowane jako protest, prawo wniesienia którego przysługuje każdemu.

Z przedstawionego powyżej wyjaśnienia wynika jednoznacznie, dlaczego w zaskarżonej uchwale nie znalazło się uzasadnienie prawne odrzucenia protestu oraz dlaczego w piśmie doręczającym Skarżącej wyciąg z uchwały nie zawarto pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego - takich wymogów (jak to ma miejsce w przypadku zarzutów) względem uchwał o rozpatrzeniu protestów nie kształtuje ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nietrafne jest również zastrzeżenie podniesione w pkt 8 skargi, odnośnie naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy - zdaniem Skarżącej - rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny kwestii zwrotu części działki nr 418.

Do spraw związanych ze sporządzaniem i uchwalaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zasady i tryb sporządzania, w tym także przyjmowania i rozpatrywania protestów do projektu planu określają przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd ten był prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 5.09.1999r. (Sygn. akt: IV SA 587/99)

W przepisach tych ustawodawca nie nałożył na organy uczestniczące w procesie sporządzania projekt planu (tu Prezydenta Miasta i Radę Miasta) obowiązku zawieszania procedury sporządzania projektu planu (w tym i rozpatrywania zarzutów i protestów) z powodu toczenia się indywidualnych spraw sądowych. Ze względu na skalę opracowań planistycznych, ich charakter i rangę nałożenie takiego obowiązku praktycznie uniemożliwiałoby doprowadzenia do uchwalenia jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym zastrzeżenie odnośnie niezawieszenia postępowania w sprawie uchwalenia planu uważa się za bezpodstawne.

W punktach 1-4 oraz 7 skargi podniesiono naruszenie art. 1 ust 2, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 ustawy kodeks cywilny oraz innych przepisów szczególnych.

W wyniku rozpoznania zastrzeżeń podnoszonych w skardze w punktach 1-4 oraz 7 stwierdzono, że w swojej istocie nie zawierają one uwag względem sposobu rozpatrzenia złożonego protestu uchwałą RM Nr[...], ani trybu podjęcia tej uchwały czyjej doręczenia. Zastrzeżenia te koncentrują się na rozwiązaniach projektu planu i ich umocowaniu (bądź nie - zdaniem Skarżącej) w przepisach prawa.

Ponieważ sam projekt planu, nie będący jeszcze aktem normatywnym, nie wywołuje skutków prawnych w odniesieniu do nieruchomości nim objętych i tym samym nie może naruszyć norm prawa wymienionych w skardze. Pogląd ten był wielokrotnie prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 18 maja 2001 r. i 6 grudnia 2002 r. (Sygn. akt: II SA/Kr 376/01, II SA/Kr 1966/02), dotyczących uchwał o zarzutach, co również można odnieść do uchwały o protestach. W w/w wyrokach sąd stwierdził, iż "Proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą środki obrony przed regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. Na etapie, w którym doszło do wydania zaskarżonej uchwały, obowiązkiem organów Miasta była analiza zarzutu (...) i udzielenie [na niego] odpowiedzi zawierającej faktyczne i prawne uzasadnienie. Należy bowiem podkreślić, że w tej fazie procedury nie dochodzi jeszcze do oceny samego planu, a tylko do oceny jego projektu. Także więc odpowiedź udzielona na zarzut nie wywołuje skutków prawnych w obrębie samego planu. Zawiera ona jedynie stanowisko organów planistycznych, które zależy od ich uznania z tym, że powinno zostać uzasadnione." Działka nr 418 jest obecnie własnością Gminy. W złożonym do projektu planu wniosku, a następnie proteście Strona Skarżąca wnioskowała o przeznaczenie jej pod zieleń, podczas gdy w projekcie planu jest ona zapisana jako: częściowo ciągi pieszo-jezdne klasy DX (ul. [...] w, oznaczona symbolem KDX) - ponieważ ma zapewniać obsługę komunikacyjną terenów mieszkaniowych, częściowo teren zabudowy mieszkalnej MN3, częściowo teren zabudowy willowej MN1.

W złożonym do projektu planu proteście Strona Skarżąca wnioskowała o przeznaczenie działki nr 418 pod tereny zieleni i protest ten Rada Miasta odrzuciła.

Do rozwiązań komunikacyjnych zaproponowanych w projekcie planu dla tego rejonu (tj. działki nr 148 i obsługi komunikacyjnej sąsiednich działek budowlanych) wpłynęły zastrzeżenia innych osób, które kwestionowały przebieg ul. [...] w projekcie planu oraz proponowały dokonanie korekty przebiegu tej ulicy. W wyniku rozpatrzenia tych protestów Rada Miasta je uwzględniła.

Jednocześnie należy podkreślić, że takie rozstrzygnięcie, wprowadzając istotne zmiany w stosunku do projektu, będącego przedmiotem wyłożenia do publicznego wglądu, spowoduje powtórne wyłożenie tego fragmentu i wówczas Spółdzielnia będzie miała prawo do wniesienia protestów bądź zarzutów odnośnie przebiegu ulicy [...].

Jak wynika z powyższych wyjaśnień prezentowane w tej części skargi zastrzeżenia, co do projektu planu są przedwczesne, gdyż w istocie odnoszą się do jego ustaleń, które dopiero sformułowane w wyniku rozpatrzenia protestów i zarzutów, a nie do ustaleń planu prezentowanych podczas wyłożenia, do których odnosił się odrzucony protest Skarżącej.

Postanowieniem z dnia [...] 2005r., sygn. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w K. odrzucił.

W wyniku skargi kasacyjnej strony skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] 2006r., sygn. [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu . W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że o przynależności wniesionych zastrzeżeń do kategorii protestów czy zarzutów decyduje obiektywne stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który te zastrzeżenia wniósł. Tego rodzaju interesem mogą się wykazać właściciele lub wieczyści użytkownicy działek, które zostały w projekcie planu przeznaczone na cel niezgodny z zamierzeniami ich właścicieli lub gdy tereny sąsiadujące z ich działkami przeznaczono na cele mogące niekorzystnie wpływać na wykorzystanie praw właścicielskich. W sprawie niniejszej zastrzeżenia do projektu planu zgłoszone przez skarżącą dotyczyły przeznaczenia działki Nr 418, sąsiadującej z działką publiczną. W skardze do Sądu I instancji na uchwałę odrzucającą te zastrzeżenia, potraktowane jako protest, skarżąca podnosiła okoliczność wadliwego zakwalifikowania jej zastrzeżeń i rozpoznania ich jako protestu, a nie jako zarzutu. Wskazała przy tym na czym opiera twierdzenie, iż określone w projekcie planu przeznaczenie działki Nr 418 narusza interes prawny Spółdzielni. Do zarzutów tych nie odniósł się Sąd I instancji i jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej - oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na tym, że zaskarżona uchwała w tytule i treści oznaczyła zastrzeżenia Spółdzielni jako protest.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona przez Spółdzielnię Mieszkaniową w K. skarga zasługuje na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż skarżąca miała interes prawny we wniesieniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] również w takim zakresie w jakim uznany został za protest. Ten interes prawny skarżącej we wniesieniu zarzutu do wyłożonego projektu planu (jak słusznie to wykazano w uzasadnieniu skargi) wynika z faktu, że strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości gruntowych sąsiadujących bezpośrednio ze stanowiącą własność Gminy działką nr 418 obr.8, tj. m.in. działek 220/18, 220/19, 220/31 obr. 8, jak również dwóch nieruchomości budynkowych położonych przy ul.[...] 17 i 19 w K., które zostały postawione w części na stanowiących własność strony skarżącej działkach nr 220/18, 220/19, w pozostałej części na stanowiącej własność Gminy działce 418. Zatem ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które ostatecznie przewidują na całej długości działki 418, łącznie z jej częścią sąsiadującą bezpośrednio z działkami 220/18, 220/19, 220/31 drogę publiczną wraz z jej połączeniem z ul. [...] wiążą się z interesem prawnym strony skarżącej.

Ponieważ Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie związany jest poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 29 marca 2006r., sygn. akt II OSK 3/06, że o przynależności wniesionych zastrzeżeń do kategorii protestów czy zarzutów decyduje obiektywne stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który te zastrzeżenia wniósł. Jeżeli zatem stwierdzono interes prawny podmiotu wnoszącego swoje zastrzeżenia do projektu planu, to determinuje to całe postępowanie, które winno być prowadzone zgodnie z zasadami odnoszącymi się do zarzutów. Dlatego też poza rozważaniami Sądu pozostały kwestie związane z prawidłowym kwestionowaniem mylnego zakwalifikowania zarzutu jako protestu, w a konsekwencji samej uchwały o odrzuceniu protestu. Sąd zmuszony został do potraktowania § 3 zaskarżonej uchwały o odrzuceniu protestu Spółdzielni Mieszkaniowej w K. jako uchwały o odrzuceniu zarzutu. Dlatego też ocenić należało pod tym kątem prawidłowość wydania 3 zaskarżonej uchwały.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Otóż brak jest w zasadzie uzasadnienia faktycznego, a przede wszystkim uzasadnienia prawnego zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, że zarzuty mają charakter indywidualny i wymagają indywidualnego rozpatrzenia. Tymczasem argumentacja Rady Miasta wskazana w uzasadnieniu § 3 zaskarżonego aktu jedynie opisuje stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości (działki nr 418), a nie wyjaśnia w sposób zrozumiały podjętego rozstrzygnięcia, w tym także w kontekście przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie. Jak wspomniano przepisy te nie zostały przez organ nawet przytoczone, nie zaprezentowano ich interpretacji na gruncie przedmiotowej sprawy, która to interpretacja uzasadniałaby podjęte rozstrzygnięcie. Przyznaje to zresztą strona przeciwna w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. W tej sytuacji nie można przyjąć, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia swoją zasadniczą funkcję, jaką jest przekonanie adresata uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie mu motywów rozstrzygnięcia. Nie pouczono również strony skarżącej o przysługującym jej prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały o odrzuceniu zarzutu z uzasadnieniem. Stanowi to naruszenie art.24 ust. 3 i 4 ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie sposób odnieść się do konkretnych zarzutów zawartych w skardze a dotyczących szczegółowych rozwiązań planu, gdyż skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut. A nadto byłoby to przedwczesne, gdyż właściwy organ planistyczny (rada gminy) powinien wpierw prawidłowo rozpatrzeć zarzut i odnieść się do niego podejmując stosowną uchwałę.

Na koniec odnosząc się do niektórych zarzutów strony skarżącej podnieść należy, iż na gruncie prawa administracyjnego nie znajduje swojego odniesienia zasada współżycia społecznego, która ma swoje zastosowania wyłącznie na gruncie prawa cywilnego. Powoływanie się na tą zasadę w prawie administracyjnym, w którym organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa jest bezasadne.

Nadto słusznie w odpowiedzi na skargę wskazano, że nietrafny jest zarzut odnośnie naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy - zdaniem skarżącej - rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny kwestii zwrotu części działki nr 418. Po pierwsze do spraw związanych ze sporządzaniem i uchwalaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zasady i tryb sporządzania, w tym także przyjmowania i rozpatrywania protestów do projektu planu określają przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd ten był prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 50.09.1999r. (sygn. akt: IV SA 587/99). Po drugie podniesiona przez skarżącą kwestia nie ma charakteru prejudycjalnego dla procedury planistycznej. W przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie nałożył na organy uczestniczące w procesie sporządzania projekt planu obowiązku zawieszania procedury sporządzania projektu planu (w tym i rozpatrywania zarzutów i protestów) z powodu toczenia się indywidualnych spraw sądowych. W związku z powyższym zarzut dotyczący niezawieszenia postępowania w sprawie uchwalenia planu uznać należy za bezpodstawny.

W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza art.24 ust.3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz.U. nr 15, poz.139 z późn. zm.), a zatem powoduje konieczność uwzględnienia skargi i orzeczenia jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Artykuł 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.