Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1421/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B Ł na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia kosztów przechowywania pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. uchyla postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B Ł kwotę 733 zł ( siedemset trzydzieści trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), rozpatrzyło zażalenie B Ł - reprezentowanej przez r. pr. K P, na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]:

1. ustalające wynagrodzenie w wysokości 6.312,05 zł brutto (słownie: sześć tysięcy trzysta dwanaście zł, pięć groszy) p. B Ł prowadzącej działalność gospodarczą pn. Pomoc Drogowa Parking Strzeżony w [...],[...] z tytułu kosztów przechowywania na parkingu strzeżonym niżej wymienionych pojazdów:

1) samochodu osobowego [...] (nr rej. [...]) za okres od dnia 19.10.2006 r. do dnia 3.09.2010 r. (liczba dób przechowywania -1416),

2) samochodu osobowego [...] (nr rej. [...]) za okres od dnia 19.08.2008 r. do dnia 3.09.2010 r. (liczba dób przechowywania - 746),

3) samochodu osobowego [...] (nr rej. [...]) za okres od dnia 30.11.2009 r. do dnia 3.09.2010 r. (liczba dób przechowywania - 278),

4) motocykla [...] (nr rej. [...]) za okres od dnia 26.01.2010 r. do dnia 3.09.2010 r. (liczba dób przechowywania - 221),

5) samochodu osobowego [...] (nr rej. [...]) za okres przechowywania od dnia 3.02.2010 r. do dnia 3.09.2010 r. (liczba dób przechowywania - 213),

6) samochodu osobowego [...] (nr rej. [...]) za okres od dnia 12.04.2010 r. do dnia 3.09.2010 r. (liczba dób przechowywania - 145),

2. odmawiające ustalenia wynagrodzenia p. B Ł prowadzącej działalność gospodarczą pn. Pomoc Drogowa Parking Strzeżony [...] , [...], z tytułu kosztów przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym w pozostałym zakresie

- i postanowiło uchylić zaskarżone postanowienie w części dot. odmowy ustalenia wynagrodzenia p. B Ł prowadzącej działalność gospodarczą pn. Pomoc Drogowa Parking Strzeżony [...],[...], z tytułu kosztów przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym w pozostałym zakresie (pkt 2.) i umorzyć postępowanie pierwszej instancji tej części.

Uzasadniając orzeczenie, SKO wyjaśniło, że B Ł, reprezentowana przez r. pr. K P, złożyła do Starosty [...] wniosek z dnia [...].01.2017 r. o: "1. Wydanie decyzji o zapłacie przez Obowiązany Organ - Skarb Państwa ustalonych w toku postępowania administracyjnego kosztów związanych z usunięciem i przechowaniem pojazdów wymienionych w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszego pisma,

2. Wydanie postanowienia o przyznaniu tychże kosztów, które Wnioskodawczym ustaliła na kwotę 351.685,00 zł (trzysta pięćdziesiąt jeden tysięcy sześćset osiemdziesiąt pięć złotych 00/100, na rzecz B Ł (...),

3. Wydanie decyzji o zapłacie przez Obowiązany Organ - Skarb Państwa bezpośrednio na rzecz Wnioskodawczym B Ł kwoty 351.685,00 zł (trzysta pięćdziesiąt jeden tysięcy sześćset osiemdziesiąt pięć złotych 00/100), stanowiącej koszty związane z usunięciem i przechowywaniem pojazdów wymienionych w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszego pisma.

Jednocześnie wnoszę o dołączenie do akt niniejszego postępowania akt administracyjnych z postępowania, w którym doszło do wydania przez Starostę [...] postanowienia z dnia [...] maja 2016 roku o znaku: [...]. W tychże aktach administracyjnych znajdują się bowiem istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dowody, takie jak dokumenty potwierdzające zgodność ze stanem rzeczywistym załączonego do niniejszego pisma wykazu pojazdów."

W załączniku do wniosku zostało wymienionych 18 pojazdów (16 samochodów, 1 motorower, 1 motocykl) wraz ze wskazaniem okresu przechowywania, liczby dób przechowywania oraz wysokości wynagrodzenia za dany pojazd.

Starosta [...], zawiadomieniem z dnia [...].02.2017 r. nr [...], zawiadomił pełnomocnika wnioskodawczym oraz Wojewodę [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego, natomiast postanowieniem z dnia [...].03.2017 r. włączył do akt postępowania umowy zawarte w latach 2001-2010 pomiędzy Starostą [...], a B Ł oraz aneksy do tych umów, wniosek strony o przyznanie wynagrodzenia i zwrotu kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów z dnia [...].05.2015 r. wraz z załącznikami, postanowienie Starosty [...] z dnia [...].10.2015 r. o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego T S, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę z dnia [...].11.2015 r., postanowienie Starosty [...] z dnia [...].03.2016 r. o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego T S, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę z dnia [...].04.2016 r.

Starosta [...] decyzją z dnia [...].03.2017 r. ustalił obowiązek zapłaty przez Skarb Państwa - Wojewodę [...] p. B Ł kwoty 4.902,72 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania na parkingu strzeżonym 6 pojazdów, wskazanych w pkt 1. sentencji orzeczenia oraz w pkt 2. odmówił ustalenia obowiązku zapłaty przez Skarb Państwa - Wojewodę [...] B Ł kosztów przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym w pozostałym zakresie.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli: B Ł - reprezentowana przez r. pr. K P oraz Wojewoda [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ocenie SKO, w prowadzonym ponownie postępowaniu Starosta [...] uzyskał od pełnomocnika B Ł zmianę treści żądania zawartego we wniosku z dnia [...].01.2017 r. - pismo z dnia [...].10.2017 r. - przyznanie zwrotu kosztów związanych z dozorowaniem pojazdów wymienionych w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do wniosku z dnia [...].01.207 r.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...].01.2018 nr [...] ustalił wynagrodzenie B Ł w wysokości 6.312,05 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania na parkingu strzeżonym 6 pojazdów, wskazanych w pkt 1. sentencji orzeczenia oraz w pkt 2. odmówił ustalenia wynagrodzenia p. B Ł kosztów przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym w pozostałym zakresie.

B Ł - reprezentowana przez r. pr. K P - wniosła zażalenie na ww. postanowienie Starosty [...], z zachowaniem ustawowego terminu.

SKO, rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym wskazało, że Starosta [...] na mocy umowy zawartej w dniu [...].08.2002 r., na podstawie art. 130a ust. 5 i 6 ustawy z dnia [...] czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, wyznaczył Panią B Ł do wykonywania czynności usuwania pojazdów z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 5 ustawy oraz do prowadzenia parkingu, o którym mowa w art. 130a ust. 6 ustawy. Umowa została zawarta od dnia 1.09.2002 r. do 31.08.2003 r. oraz aneksami nr 1, 2 3 i 4 przedłużona do dnia 31.12.2006 r. Następna umowa nr [...] została zawarta w dniu 29.12.2006 r. na okres od 1.01.2007 do 31.12.2007 r. i przedłużona aneksami nr 1, 2 i 3 do dnia 28.02.2010 r. Kolejna umowa nr [...] zawarta w dniu 24.02.2010 r. obowiązywała od 1.03.2010 r. do 28.02.2013 r.

W czasie obowiązywania ww. umów usunięte z drogi pojazdy, wymienione w załączniku nr 1 do wniosku z dnia [...].01.2017 r., były na nim przechowywane.

W zaskarżonym postanowieniu Starosta [...] rozstrzygnął sprawę zwrotu kosztów odnośnie 6 pojazdów (5 samochodów i 1 motocykla) wobec których zapadły prawomocne orzeczenia Sądu Rejonowego w [...]-[...] Zamiejscowego Wydziału Cywilnego z siedzibą w [...] w sprawie przepadku na rzecz Powiatu [...] samochodów osobowych i motocykla: z dnia [...].07.2013 r. sygn. akt [...], z dnia [...].09.2014 r. sygn. akt [...], z dnia [...].06.2014 r. sygn. akt [...], z dnia [...].06.2014 r. sygn. akt [...], z dnia [...].06.2014 r. sygn. akt [...], z dnia [...].07.2014 r. sygn. akt [...].

Odnośnie pozostałych pojazdów wskazanych we wniosku, samochodów osobowych: [...] (nr rej. [...]), [...] (nr rej. [...]), [...] (nr rej. [...]), [...] (nr rej. [...]),[...] (nr rej. [...]),[...] (nr rej. [...]), [...] (nr rej. [...]), [...] (nr rej.[...]), [...] (nr rej. [...]),[...] (nr rej. [...]),[...] b/n i motoroweru [...] (nr rej. [...]), których dotyczy pkt 2 sentencji postanowienia Starosta wyjaśnił, iż nie zostały jeszcze zakończone postępowania sądowe, a zatem nie zaistniała przesłanka do orzeczenia o kosztach ich przechowywania.

W ocenie SKO, w świetle obowiązujących przepisów, zwrot koniecznych wydatków oraz przyznanie wynagrodzenia za dozór ruchomości nie może nastąpić bez orzeczenia przepadku danej ruchomości na rzecz powiatu, gdyż dopiero prawomocne orzeczenie o przepadku pojazdu na rzecz powiatu, uprawnia organ administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawie naliczenia i wypłaty wynagrodzenia należnego prowadzącemu parking, co wynika z art. 130a ust. 10f ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Strona w złożonym przez siebie wniosku (zmienionym pismem z dnia [...].10.2017 r.) wystąpiła z żądaniem przyznania wynagrodzenia w oparciu o przepis art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast przepis § 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 265) wskazuje wyraźnie, że przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako "u.p.e.a."), dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotu w postępowaniu cywilnym. Dla możliwości rozciągnięcia odpowiednich przepisów u.p.e.a., w oparciu o które organ egzekucyjny wydaje postanowienie w przedmiocie zwrotu dozorcy koniecznych wydatków związanych ze sprawowanym dozorem oraz wynagrodzenia za dozór, warunkiem obligatoryjnym jest zatem orzeczenie przepadku danej ruchomości na rzecz powiatu. W przeciwnym razie nie istnieje możliwość przyznania dozorcy tych środków z racji braku możliwości zastosowania powołanych przepisów u.p.e.a., a tym samym wszczęcia postępowania w tym zakresie, które prowadzone jest w oparciu o te właśnie przepisy. Starosta [...] w treści zaskarżonego postanowienia stwierdził, iż odnośnie pojazdów wskazanych we wniosku, a których dotyczy pkt 2 sentencji postanowienia, wobec niezakończenia postępowań sądowych nie zachodzą przesłanki do orzeczenia o kosztach ich przechowywania. Brak zakończenia postępowań sądowych odnośnie tych pojazdów Starosta [...] potwierdził w piśmie z dnia [...].03.2018 r. nr [...].

Starosta [...], wysłał w dniu [...].02.2017 r. zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek B Ł, co oznacza że przedmiotem postępowania jest cały wniosek, bez podziału na pojazdy co do których sąd orzekł przepadek na rzecz powiatu pułtuskiego i na pojazdy co do których brak jest stosownego orzeczenia sądu. Również sentencja postanowienia z dnia [...].01.2018 r. nr [...] odnosi się do treści całego wniosku; rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 postanowienia dotyczy pojazdów, co do których postępowania sądowe nie zostały zakończone orzeczeniami o przepadku pojazdów na rzecz powiatu.

Ponieważ nie zostały wydane prawomocne orzeczenia sądu o przepadku 12 pojazdów wskazanych we wniosku na rzecz powiatu, fakt ten uniemożliwia zastosowanie odpowiednich przepisów u.p.e.a., a w konsekwencji wszczęcie na wniosek dozorcy postępowania w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór przedmiotowych pojazdów. W takim przypadku, odnośnie pojazdów wobec których sąd nie orzekł przepadku na rzecz powiatu, powinien znaleźć zastosowanie art. 61 a k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wszczęcie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego odnośnie pojazdów wobec których nie zostały zakończone postępowania sądowe w sprawie przepadku pojazdów na rzecz powiatu było nieprawidłowe, co skutkuje orzeczeniem przez Kolegium o uchyleniu postanowienia Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w części dot. odmowy ustalenia wynagrodzenia B Ł prowadzącej działalność gospodarczą pn. Pomoc Drogowa Parking Strzeżony [...],[...], z tytułu kosztów przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym w pozostałym zakresie (pkt 2.) i umorzeniem postępowania pierwszej instancji tej części.

Usuwanie pojazdów z drogi i dalsze postępowanie z tymi pojazdami wykonywane jest przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostkę wyznaczoną przez organ administracji publicznej, to jednostka ta otrzymuje wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nią obowiązków.

Co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów.

Jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d., nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Stosownie do treści art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zwrot powyższego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Przyjmuje się, że wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność powinna odpowiadać rzeczywistym, konkretnym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2126/13 i powołane w nim orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, że dozorca nie tylko wskazuje konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić, w jaki sposób kwoty te zostały obliczone. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa kryteriów ustalenia wysokości wynagrodzenia, a zatem koszty te powinny odpowiadać rzeczywiście poniesionym.

W rozpatrywanej sprawie żądane przez dozorcę wynagrodzenie dotyczy kosztów przechowywania pojazdów i zostało obliczone z uwzględnieniem dziennej stawki 25 zł za samochód oraz stawki 15 zł za motorower i stawki 20 zł za motocykl.

Przedstawiona przez dozorcę kalkulacja uwzględniająca dzienną stawkę 25 zł za samochód odpowiada stawce wynikającej z uchwały nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za parkowanie pojazdu, natomiast wskazane przez dozorcę stawki za motorower i motocykl przekraczają o 5 zł stawki wynikające z tej uchwały. Dozorca, oprócz wyliczenia żądanego wynagrodzenia, nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających zasadność żądania.

Przedstawiona w toku postępowania opinia sporządzona na zlecenie B Ł, przez rzeczoznawcę majątkowego J O, z dnia [...].05.2017 r., w sprawie określenia dobowych stawek za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym, położonym w [...] (dz. nr [...]) wskazuje dzienne stawki przechowywania pojazdów wynoszące 16 zł za rower lub motorower, 22 zł za motocykl i 34 zł za samochód. Dzienne stawki za przechowywanie pojazdów, wynikające z opinii przekraczają stawki wynikające z w/w uchwały: o 60% za motorower, o 46,7% za motocykl i o 36% za samochód. Opinia została sporządzona [...] maja 2017 r. i określa wysokość dobowych stawek za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym na dzień jej sporządzenia, natomiast okres przechowywania pojazdów na parkingu prowadzonym przez B. Ł obejmuje okres od 19.10.2006 r. do 3.09.2010 r.

Zgodzić się zatem należy z organem pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwie wyliczenie wydatków za przechowywanie pojazdów (wskazanych w pkt. 1 postanowienia) na podstawie przedłożonej przez stronę opinii. Organ nie mógł także zaakceptować wyliczenia kosztów przechowywania pojazdów przedstawionych przez stronę wraz z wnioskiem. Wyliczenie to bowiem wskazuje stawki odpowiadające (w przypadku samochodu) oraz większe (w przypadku motocykla i motoroweru) niż stawki wynikające z uchwały Rady Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...].04.2002 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolity jest pogląd, że przy obliczaniu wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stawki ustalane tą uchwałą mają charakter sankcyjny i dotyczą opłat uiszczanych przez osoby uprawnione do odbioru pojazdu skierowanego na parking, za jego usunięcie i parkowanie w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy prawo o ruchu drogowym. Natomiast podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a., który to przepis pozostawia jednocześnie w gestii organów kwestię ustalenia wysokości tego wynagrodzenia.

Wobec braku stosownych informacji od strony, w zakresie kryteriów, jakimi kierowała się przy określaniu stawki wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów, organ podjął niezbędne działania celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i ustalenia stawki za przechowywania pojazdu możliwe zbliżonej do rzeczywistej obowiązującej w stosunkach danego rodzaju i w danym miejscu poprzez włączenie do akt postępowania postanowienia Starosty [...] z dnia [...].10.2015 r. o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego T S, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę z dnia [...].11.2015 r., postanowienia Starosty [...] z dnia [...].03.2016 r. o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego T S, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę z dnia [...].04.2016 r.

Operaty te zawierają określenie wysokości miesięcznego czynszu najmu za miejsce parkingowe dla samochodu osobowego i motocykla w okresie 2003-2014, co pozwala na ustalenie stawek dobowych.

Ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, to jednak dopuszcza się możliwość stosowania w tym zakresie odpowiednio art. 836 Kodeksu cywilnego, dotyczący umowy przechowania. Oznacza to, że przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Przyjmuje się, że w rozumieniu art. 836 Kodeksu cywilnego wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju.

W ocenie Kolegium, w celu ustalenia stawek opłat za przechowywanie pojazdu, organ może posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, a koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu, z reguły przekraczający miesiąc lub jego wielokrotność nie mogą być ustalane z zastosowaniem stawek dobowych, te bowiem są dla klientów z reguły wyższe niż koszty abonamentów okresowych. Wobec tego organ pierwszej instancji zasadnie przyjął dane zawarte w operatach szacunkowych, uwzględniające wysokość stawek abonamentowych miesięcznych, a dzieląc je zarazem przez liczbę dni w miesiącu i pozwalały na uzyskanie stawki dziennej. W konsekwencji, iloczyn stawki dziennej oraz ilości dni, w trakcie których pojazdy pozostawał na parkingu strony dawał podstawę do ustalenia kwoty stanowiącej zwrotu kosztów dozoru pojazdu.

Kolegium biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, uznało za niezasadne zarzuty zawarte w zażaleniu odnośnie uwzględnienia w postępowaniu operatów szacunkowych sporządzonych przez T S jak również naruszenia wskazanych w zażaleniu przepisów k.p.a.

Nie zasługuje także na uwzględnię wniosek pełnomocnika strony o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ponieważ w postępowaniu administracyjnym przepisy dotyczące kosztów postępowania nie stanowią ani podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ administracji publicznej kosztów poniesionych przez stronę postępowania, ani też podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji publicznej o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego. Przepisy te dotyczą sytuacji, kiedy organ administracji obciąża stronę kosztami postępowania. Nie mają zaś zastosowania do sytuacji, kiedy strona ponosi koszty na skutek podjęcia czynności, które mają jej zapewnić skuteczną obronę jej interesów prawnych.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który pismem datowanym na [...] maja 2018 roku skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowienie SKO w całości. Pełnomocnik skarżącej, zarzucił "organom obydwu instancji" naruszenie "przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy co do wysokości przyznanej kwoty, a to art. 84 §1 KPA poprzez uznanie, że operat szacunkowy wykonany przez biegłą T S na potrzeby postępowania administracyjnego toczącego się w latach 2015-2016 z udziałem B Ł (nr postanowienia kończącego sprawę: [...]) może być w toku niniejszego postępowania uznany za opinię biegłego w rozumieniu tegoż przepisu, co spowodowało (...) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy co do wysokości przyznanej kwoty, a to art. 84 §1 w zw. z art. 7 KPA oraz w zw. z art. 76 §1 a contrario KPC poprzez niezwrócenie się w toku niniejszego postępowania do biegłego o wydanie opinii co do stawek wynagrodzenia za dozór pojazdów na parkingu depozytowym, w sytuacji gdy ich ustalenie wymagało wiadomości specjalnych, a uwzględniona w sprawie opinia może być uznana wyłącznie za dokument prywatny, co nie pozwala na przyjęcie, że stanowi ona dowód tego, co zostało w nim stwierdzone".

Z ostrożności procesowej, pełnomocnik wskazał też na

"3. naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy co do wysokości przyznanej kwoty, a to art. 80 KPA w zw. z art. 84 §1 KPA poprzez dokonanie niezgodnej z zasadami doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego i przyznanie opinii biegłego przymiotu rzetelności, podczas gdy w sposób nieuzasadniony ustalił on wysokości wynagrodzenia za dozór pojazdów poprzez odwołanie się do stawek obowiązujących na parkingach płatnych, a nie do stawek obowiązujących przy przechowaniu pojazdów usuniętych na polecenie właściwego organu i przechowywanych na parkingu strzeżonym niepublicznym. Nawet jeśli uznać, iż biegła zasadnie wzięła pod uwagę stawki obowiązujące na parkingach publicznych czy osiedlowych, kwoty przez nią ustalone odbiegają w sposób wyraźny od tych obowiązujących w warunkach rynkowych, co powoduje również, że Organ w sposób niezgodny z wiedzą życiową ocenił materiał dowodowy w sprawie;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 836 KC poprzez wadliwe ustalenie wysokości wynagrodzenia za dozór pojazdów poprzez odwołanie się do stawek obowiązujących na parkingach płatnych osiedlowych, gdy organ winien odwołać się do stawek obowiązujących przy przechowaniu pojazdów usuniętych na polecenie właściwego organu i przechowywanych na parkingu strzeżonym,

5. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 130a §1 ustawy — Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że wynagrodzenie za usunięcie, przechowanie i dozór pojazdu na parkingu depozytowym może być przyznane dozorcy dopiero po orzeczeniu przepadku na rzecz powiatu, co w rezultacie doprowadziło do umorzenia postępowania w części".

W konsekwencji, pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego ewentualnie "uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi II instancji" i o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, skarżąca wskazała, że stanowisko organów obydwu instancji jest błędne z następujących powodów: bezzasadnego ustalenia stawki dobowej za przechowanie i dozór pojazdów w niniejszej sprawie poprzez odwołanie się do opinii biegłego sporządzonej w innej sprawie, a co za tym idzie stanowiącej na gruncie niniejszego postępowania wyłącznie opinię prywatną; bezzasadnego przyznania przymiotu rzetelności opinii biegłego i uznania, że stawka za dozór pojazdu na parkingu depozytowym może być wywiedziona po ustaleniu kosztów przechowywania samochodów i motocykli na płatnych parkingach publicznych czy osiedlowych; bezzasadnego uznania, że ustalenie kosztów przechowania na parkingu strzeżonym dla pojazdów, których dotyczy pkt 2 sentencji orzeczenia, nie jest możliwe ze względu na to, że nie orzeczono wobec nich przepadku na rzecz Powiatu.

We wniosku z dnia [...] stycznia 2017 roku (oraz w piśmie doprecyzowującym wniosek po wydaniu rozstrzygnięcia przez SKO) B Ł przedstawiła szereg dowodów oraz twierdzeń uzasadniających, że koszt za jedną dobę przechowania na parkingu przedmiotowego rodzaju samochodu osobowego wynosi ok. 25,00 zł a koszt usunięcia pojazdu z drogi - 250,00 zł. Rozważania w tym zakresie, które zostały zawarte w piśmie wszczynającym postępowanie, pozostają całkowicie aktualne na obecnym etapie rozpoznawania sprawy.

Skarżąca uznała swoje wyliczenia za właściwe i mające oparcie w treści art. 836 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że jeżeli wysokość wynagrodzenia nie jest określona w umowie albo w fakturze, przechowawcy należy się. wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez. wynagrodzenia. Zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa i komentatorów, przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach dotyczących ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdów. Żaden przepis ustawy Prawo o ruchu drogowym, ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji ani innych ustaw znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie nie określa chociażby wskazówki co do ustalenia wynagrodzenia dozorcy.

Wobec tego, że na rynku właściwym miejscowo dla przedsiębiorstwa Wnioskodawczym (powiat pułtuski) brak jest odpowiedniej parkingów omawianego rodzaju, a co za tym idzie trudnym jest ustalenie wynagrodzenia przyjętego w tego typu stosunkach, najbardziej obiektywne zdaje się być przyjęcie stawek za przechowanie pojazdów: a) określonych przez rady powiatów na podstawie art. 130a ust. 6 prawa o ruchu drogowym oraz b) określonych w umowach między dozorcami a odpowiednimi organami. Zasadnym zdaje się być przekazanie dozorcy kwoty w tej wysokości, którą musi uiścić właściciel pojazdu czy inny podmiot odpowiedzialny. W przedmiotowym okresie tak ustalona stawka dla samochodów osobowych wynosiła ok. 25 zł za dobę. Jest ona tym bardziej adekwatne dlatego, że odpowiada rynkowym cenom za pozostawienie pojazdów7 na parkingach strzeżonych w okolicy miejsca siedziby przedsiębiorstwa B Ł, tj. w powiecie [...] czy [...], gdzie stosunek zarobków do kosztów życia jest zbliżony do tego ustalonego w powiecie pułtuskim.

W Powiecie [...] ustalono stawkę w wysokości 27,90 zł za dobę dla samochodów osobowym, 18,30 zł dla motocykli czyli 29,25 zł dla samochodów ciężarowych do 3,5 tony. Również w formie uchwały ustalono przedmiotową stawkę obowiązującą w [...] — koszt parkowania pojazdu o całkowitej masie dopuszczalnej do 3,5 tony wynosi 39,00 zł za dobę.

Z kolei według umowy zawartej między "[...]" P P ze Starostwem Powiatowym w [...], obowiązującą stawką za parkowanie pojazdów do 3,5 tony jest 38,00 zł za dobę. Dalej, na mocy kontraktu zawartego między Pomoc Drogowa [...] a Starostwem Powiatowym w [...], koszt parkowania samochodów osobowych i motocykli wynosi 20,00 zł netto za dobę, a dostawczych — 30 zł netto za dobę. Jeszcze inne obowiązujące stawki to 25,00 zł za dobę przechowania motocykla oraz 38,00 zł za dobę parkowania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony. Również ceny na parkingach nieobjętych umową z organami jednostek samorządu terytorialnego utrzymują się w powyższych granicach - parking prowadzony przez Stowarzyszenie "[...]" [...] w [...] (dane na dzień 23.02.2016 r.) - 25 zł/doba za przechowanie samochodu osobowego oraz parking prowadzony przez PUH "[...]" A P w [...] (dane na dzień 25.02.2016 r.) — 20 zł/doba za przechowanie samochodu osobowego.

W umowach zawartych pomiędzy skarżącą a Starostą powiatu [...] i obowiązujących w latach 2013-2015 ustalono stawkę wynagrodzenia za dobę przechowania usuniętych pojazdów, która kształtowała się między 30 zł a 35 zł dla samochodów osobowych do 3,5t., tj. odpowiadała wyżej wskazanym cenom.

Wskazane przez skarżącą stawki nie odbiegają od przyjętych w tego rodzaju stosunkach.

Tymczasem, organy uznały, że wynagrodzenie za przechowanie i dozór pojazdów, wyliczone przez skarżącą, jest rażąco wygórowane. W celu uzasadnienia swojego poglądu dołączył do akt sprawy dwa operaty szacunkowe, dopuszczone jako opinie biegłego w toku postępowania administracyjnego z udziałem B Ł, prowadzonego w latach 2015-2016 (nr [...]). Ich wnioski stanowiły wyłączną podstawę odrzucenia stawki obliczonej przez Odwołującą, przyjęcie własnej, a w konsekwencji wydania decyzji.

W związku z tym, że ww. ekspertyzy zostały jedynie dołączone do akt sprawy, uznać je należy za dokumenty prywatne w rozumieniu art. 76 §1 a contrario KPA. Stanowią więc one jedynie dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenia w nich zawarte. W żadnym wypadku nie mogą być one uznane w niniejszym postępowaniu za opinie biegłego, o których mowa w art. 84 KPA.

Gdyby organ chciał przeprowadzić postępowanie z. udziałem osoby posiadającej wiedzę specjalną wówczas zgodnie z. art. 84 KPA powołałby biegłego w celu wydania opinii. Aby dany dokument mógł uzyskać przymiot opinii biegłego, ten uprzednio musi być włączony do toczącego się postępowania w sposób formalny, poprzez wydanie odpowiedniego postanowienia o powołaniu.

Wyliczenia T S mają taką samą moc dowodową jak dokumenty przedstawione przez B Ł. Aby więc organ mógł ocenić je jako wiarygodniejsze, winien wyjaśnić, biorąc pod uwagę dyrektywę dążenia do prawdy obiektywnej (art. 7 KPA) oraz zasadę swobodnej oceny dowodów, dlaczego to im przyznał decydującą rolę przy wydawaniu ostatecznego rozstrzygnięcia. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji zabrakło wywodów*, z których wynikałoby z jakiego powodu dowody dostarczone przez Skarżącą nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia, tj. dlaczego nie da się na ich podstawie ustalić obowiązujących stawek za przechowanie pojazdów w rozumieniu art. 836 k.c.

Zdaniem skarżącej, obliczenie ostatecznej stawki dobowej za usunięcie z drogi, przechowanie i dozór pojazdów na parkingu depozytowym przekracza kompetencje Starosty [...] i wymaga wiadomości specjalnych, tj. zasięgnięcia opinii biegłego. Skoro operat wykonany przez T S nie może być uznany w niniejszym postępowaniu za tego rodzaju dowód, organ I instancji winien zastosować art. 84 §1 k.p.a. i zwrócić się do innego biegłego o sporządzenie odpowiedniej ekspertyzy. Wspomniany przepis posługuje się słowem "może", a co za tym idzie co do zasady tworzy jedynie uprawnienie organu, a nic wskazuje jego obowiązek, jednakże w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w niektórych sytuacjach powołanie biegłego jest obligatoryjne przez wzgląd na zasadę ogólną zawartą w art. 7 k.p.a.

Zaniechanie powołania biegłego przez organ w sposób formalnie poprawny i żądania od niego sporządzenia opinii na potrzeby niniejszego postępowania stanowi więc istotne naruszenie przepisów postępowania, które z oczywistych względów miały wpływ na wynik sprawy.

T S sporządziła dwie opinie dotyczące ustalenia rynkowej wartości czynszu z tytułu najmu miejsca parkingowego na terenie miejscowości [...] gm. [...] dla samochodów osobowych, motocykli i motorowerów w latach 2009-2014 (na podstawie postanowienia z dnia 26.10.2015 r.) oraz dla samochodów osobowych w latach 2003-2008 i motorowerów w roku 2008.

W obydwu opiniach biegła dla ustalenia wysokości czynszu wybrała metodę porównawczą, badając rynek miasta [...] oraz miasta [...] na przykładzie trzech parkingów: a) [...], b) [...], c) [...] (parkingi osiedlowe). Rozszerzenie powierzchni badanej miało rzekomo wynikać z małej liczby parkingów podobnego rodzaju na terenie gminy [...]. W treści ekspertyzy dokonano porównania, określając wartość czynszu za miejsce parkingowe jako najbardziej prawdopodobną stawkę możliwą do uzyskania w przypadku wynajmu w warunkach wolnego tynku. Ustalono ceny:

1. W opinii dla lat 2009-2014: Po dokonaniu obliczeń ustalono, iż stawka czynszu za miejsce parkingowe pod samochód osobowy wyniosła w 2014 r. - 77,55 zł, pod motocykl - 27,16 zł a pod motorower - 23,83 zł (miesięcznie). Ceny w pozostałych latach ustalono po wzięciu pod uwagę wskaźnika inflacji na podstawie danych GUS.

2. W opinii dla lat 2003-2008 (samochody osobowe, a w roku 2008 również motorowery): Obliczenia wykonano również dla roku 2014 i otrzymano tożsame kwoty co w uprzednio sporządzonej opinii. Ceny w latach będących jej przedmiotem ustalono po wzięciu od uwagę wskaźnika inflacji na podstawie danych GUS.

Zdaniem Skarżącej, powyższe opinie nie mogą być uznane za sporządzone w sposób rzetelny, a sama teza dowodowa postawiona przez organ rozstrzygający sprawę nr [...] jest niezasadna w świetle omawianego stanu faktycznego ze względu na następujące okoliczności: do porównania przyjęto parkingi odmiennego rodzaju niż parking w przedmiotowej sprawie, co wiąże się z przedstawieniem przez organ błędnej tezy dowodowej; wskazana przez biegłą stawka czynszu nie jest zgodna ze stawkami obowiązującymi faktycznie w warunkach wolnego rynku; do porównania przyjęto zbyt małą liczbę parkingów; obszar badany rozszerzono o miejscowość [...] bez podania stosownego uzasadnienia oraz bez faktycznej potrzeby.

Istotą metody porównawczej jest zbadanie przedmiotu przeprowadzanej wyceny w odniesieniu do innego, jak najbardziej zbliżonego ze względu na funkcję czy przeznaczenie. Najistotniejszym jest, aby obiekty wybrane do porównania miały tożsame cechy istotne przedmiotowo. W niniejszej sprawie, gdzie opiniowaniu poddano parking strzeżony, depozytowy - tj. przystosowany do przechowywania pojazdów nieposiadających zidentyfikowanego właściciela, przez czas nieokreślony, będących w stanie technicznym często uniemożliwiającym jazdę i wymagającym odpowiednio przystosowanego miejsca postojowego - ceny za postój powinny kształtować się (i faktycznie kształtują się) zasadniczo odmiennie niż na parkingach osiedlowych. Pojazdy przechowywane na parkingu depozytowym muszą być również odpowiednio dozorowane i zabezpieczone, gdyż z uwagi na swój stan mają często niedziałające fabryczne zabezpieczenia, a dla potencjalnych złodziei są nawet więcej warte od samochodów w pełni funkcjonalnych z uwagi na łatwość oddzielenia sprawnych części i późniejsze ich sprzedanie.

Wobec powyższego, z uwagi na specyfikę parkingów depozytowych, tj. ich odmienny charakter i przeznaczenie w stosunku do parkingów osiedlowych czy miejskich, do porównania należałoby przyjąć jedynie parkingi przystosowane do przechowywania pojazdów uprzednio usuniętych z dróg publicznych. Tymczasem, biegła rzeczoznawca przyjęła do badań jedynie strzeżone parkingi osiedlowe (jeden monitorowany, dwa dozorowane), których status faktyczny i prawny nie jest dokładnie określony.

Na parkingu osiedlowym przewidywany czas przechowania danego pojazdu może być określony z góry. Jego właściciel najczęściej zamieszkuje w pobliżu i planuje pozostawienie pojazdu najczęściej przez długi, określony umownie okres. Typową praktyką w tym przypadku jest podpisywanie wieloletnich umów terminowych ze z góry określonym czynszem miesięcznym, kwartalnym, czy rocznym. Podmiot wynajmujący miejsce parkingowe może bez znacznego ryzyka kontraktowego ustalić niższą opłatę ze względu na istnienie perspektywy długotrwałego stosunku prawnego. Jako powszechnie znany należy uznać fakt, iż czynsze najmu długoterminowego są niższe niż najmu okazjonalnego. Poza tym, preferencyjnie cenowo traktowani są mieszkańcy okolicy, w której znajduje się parking, gdyż zachęca to do osiedlenia się i zmniejszenia przepływu aut w obrębie miasta. Różnice wyraźnie widać na przykładzie strefy płatnego parkowania w [...], gdzie oplata za godzinę postoju oscyluje w granicach 3,50 zł, a roczny abonament dla mieszkańca wynosi 30 zł.

Tymczasem parking depozytowy charakteryzuje się niemożliwym do ustalenia z góry czasem przechowywania pojazdów. Może okazać się, iż dane auto zostanie odebrane bezpośrednio po jego usunięciu z drogi. Z drugiej strony, może być przechowywane przez czas o wiele dłuższy niż średni okres postojowy na parkingu osiedlowym. Z uwagi na powyższe, właściciel parkingu ponosi duże ryzyko poniesienia straty, gdyż nie ma gwarancji pełnego zapełnienia depozytu. Przy niesprzyjających okolicznościach, wszelkie pojazdy mogą być odbierane przez właścicieli czy służby po krótkim czasie przechowania, co przy niskiej cenie dziennej wykluczy zauważalny przychód, przy stałych kosztach. Trzeba zwrócić uwagę, iż parking musi być stale utrzymany w należytym stanie, a ochrona obecna ze względu na to, że w każdym momencie może zaistnieć konieczność przyjęcia usuniętego z drogi pojazdu. W przypadku parkingu osiedlowego, w sytuacji braku najemców, może być on wyłączony z użytku, tj. niedozorowany, do czasu zawarcia pierwszej umowy.

W związku z powyższym, ceny na parkingach osiedlowych mogą być (i są) wyraźnie niższe niż na parkingach depozytowych. Te pierwsze są najczęściej stale zapełnione, a przyszłe zmiany obłożenia mogą być skutecznie przewidziane przez właściciela. Wobec stałego przychodu, ryzyko ekonomiczne jest zdecydowanie niższe, stąd brak jest uzasadnienia dla wysokich cen.

W pełni uzasadnione jest dążenie wszelkich zainteresowanych podmiotów do ustalania niższych cen na strzeżonych parkingach osiedlowych. Brak rzetelności przedmiotowej opinii biegłego jest więc uzasadniony tym, że w żadnym miejscu nie wskazano zasad ustalania cennika na badanych parkingach. Możliwym jest, iż mają one charakter społeczny, gdzie ze względu na faktyczną pomoc mieszkańców w dozorze, czynsz jest z reguły minimalny. Nie jest również wykluczone, że ochrona czy monitoring są współfinansowane z funduszu spółdzielni mieszkaniowej.

Z uwagi natomiast na inny charakter parkingu depozytowego, wszelkie koszty muszą być pokrywane przez jego właściciela. Brak jest podmiotów, które wyrażałyby zainteresowanie w dofinansowaniu przedsięwzięcia tego rodzaju czy sprawowały dozór nieodpłatnie.

Jedynymi kosztami prowadzenia parkingu osiedlowego jest czynsz najmu czy dzierżawy gruntu, jednorazowy koszt montażu ogrodzenia i monitoringu, wynajęcie ochrony lub obsługa monitoringu oraz koszt prac porządkowych. Tymczasem, do zachowania wszelkich standardów i wymogów prawnych co do prowadzanie parkingu depozytowego koszty te są wyższe z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi.

Dlatego teza dowodowa dla opinii biegłego została przez organ rozstrzygający sprawę nr [...] błędnie sformułowana. Pytanie do rzeczoznawcy sformułowano zbyt ogólnie, gdyż nie wskazano, że zasadnym byłoby przyjęcie do porównania stawek czynszowych obowiązujących jedynie na parkingach tożsamego typu co depozyt Skarżącej. Błąd w tezie dowodowej nie został również skorygowany przez eksperta, który kierując się zasadami właściwymi dla metody porównawczej, która zakłada uwzględnienie obiektów do siebie podobnych, powinien przyjąć do badań jedynie parkingi depozytowe.

Ustalony przez biegłą średni czynsz miesięczny dla przechowania samochodu osobowego na przyjętych do porównania parkingach osiedlowych wyniósł w 2014 roku 77,50 zł miesięcznie, tj. 2,58 zł dziennie. W przypadku motocykli i motorowerów stawka ta wyniosła odpowiednio 27,16 (0,90 zł dziennie) i 23,83 (0,80 zł dziennie). Warto zaznaczyć, iż w przypadku dwóch przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone, o których opinię zwrócił się organ w toku postępowania, stawki te były średnio o kilkanaście złotych wyższe.

Nawet jeśli uznać, iż zasadne było przyjęcie do porównania w niniejszej sprawie parkingów osiedlowych, wskazać należy, iż stawki podane przez biegłą rzeczoznawcę nie przystają do tych możliwych do osiągnięcia w warunkach rynkowych, zarówno dla parkingów osiedlowych, jak i specjalistycznych. Pełnomocnik wskazał na przykładowe ceny ustalone przez wnioskodawczynię i złożone do akt sprawy.

Przyjęcie za zasadną stawki za przechowanie samochodu osobowego na parkingu depozytowym w wysokości 77,50 zł miesięcznie, przy przechowywaniu 40 pojazdów jednocześnie, daje łączny przychód w kwocie ok. 4.650,00 zł. Stała obsługa parkingu przez ochroniarza czy dozorcę wymaga zapewnienia ok. 4 etatów, co przy minimalnej pensji miesięcznej brutto w kwocie 1.850,00 zł (koszt pracodawcy to ok. 2.300,00 zł) daje łączny koszt w granicach 9.000,00 zł. Oznacza to, że przyjęcie stawki czynszu proponowanej przez biegłą spowoduję stratę dla Skarżącej w wysokości ponad 4.000,00 zł miesięcznie, uwzględniając pensję dla dozorcy jako jedyny koszt prowadzenia parkingu. Powyższe jednoznacznie dowodzi, iż wysokość czynszu ustalona w toku postępowania jako stosowna w niniejszym stanie faktycznym nie przystaje do warunków rynkowych i zakłada znaczącą stratę dla właściciela parkingu.

Przyjęcie przez biegłą do porównania jedynie 3 parkingów, nawet przy przyjęciu zasadności badania depozytów osiedlowych, nie jest próbą wystarczającą. Podobnie nieuzasadnione w żaden sposób jest rozszerzenie obszaru badanego o miasto [...]. Skarżąca jest świadoma, iż w gminie [...] nie zorganizowano parkingów w liczbie pozwalającej na rzetelne przeprowadzenie badania, co uzasadnia rozszerzenie obszaru porównania. Jednakże konieczne byłoby w omawianym przypadku uzasadnienie podobieństwa miasta [...] do gminy [...]. W tym celu należałoby zbadać średnie ceny produktów, mediów czy czynszów mieszkań oraz średnie zarobki na terenie obydwu jednostek administracyjnych. Pozwoliłoby to na ustalenie możliwości wydatkowych okolicznych mieszkańców. Tymczasem ograniczono się jedynie do dokonania prostego wyboru obszaru bez stosownego uzasadnienia. Na błąd w* wyborze może wskazywać, między innymi, duża rozbieżność stawek na przyjętych do badania parkingach w zakresie przechowywania motocykli i motorowerów. Na terenie [...] jest to 55 zł oraz 50 zł miesięcznie, a na terenie [...] - 30 zł, czyli kwota około 40% niższa, co przy badaniu jedynie trzech obiektów jest zdecydowanie zbyt dużą rozbieżnością, powodując nierzetelność ostatecznego wyniku.

Organ I instancji w toku ustalania wynagrodzenia należnego dla skarżącej pominął zupełnie okoliczność, iż przechowanie oraz dozór pojazdów i związane z tym koszty nie były jedynym obowiązkiem B Ł. Wynagrodzenie winno być bowiem przyznane również za usunięcie pojazdów, czyli przyjęcie zgłoszenia przez osobę dyżurującą, dojazd do miejsca położenia pojazdu własnym holownikiem, załadunek deponowanego samochodu czy motocykla, uporządkowanie miejsca zdarzenia oraz przejazd na parking. Wszystkie wyżej wskazane obowiązki wynikają wprost z umów zawieranych przez Powiat [...] z B L. Czynności te generują kolejne koszty Wnioskodawczym, które nie zostały w żaden sposób uwzględnione ani w opinii biegłej, ani w ostatecznym rozstrzygnięciu Organów obydwu instancji.

Zdaniem judykatury, orzeczenie przepadku pojazdu nie może być warunkiem zapłaty przez organ egzekucyjny wynagrodzenia za jego dozór. Oznacza to, iż odpowiednie świadczenie powinno zostać przyznane dozorcy nawet w wypadku. gdy pojazd przyjęty do przechowania nie przestał być jeszcze przedmiotem prawa jego pierwotnego właściciela. Trudno w takiej sytuacji byłoby więc mówić, że dany samochód czy motocykl mógł być w ogóle przeznaczony do złomowania czy sprzedaży, a mimo to wynagrodzenie za jego dozór jest już należne.

Nie ma znaczenia, rozpatrując okres przechowywania kończący się dnia 3 września 2010 roku (za który to koszty ponosi Skarb Państwa), czy przepadek został już orzeczony. Dla właściciela parkingu okoliczność ta jest irrelewantna, szczególnie że zarówno przed, jak i po uprawomocnieniu się przepadku ostateczne koszty ponosi państwo w szerokim rozumieniu tego słowa. Niezależnie od tego należy przypomnieć, że to zlecający przechowywanie pojazdu organ administracji publicznej (Starosta) wypłaca odpowiednie wynagrodzenie depozytariuszowi, a to jest należne za cały okres postoju pojazdu niezależnie od podmiotu dysponującego prawem własności. Rozpatrując sprawę pod względem zasad słuszności trudno byłoby znaleźć racjonalny argument za tym, aby właściciel parkingu musiał oczekiwać na rozstrzygnięcie sądu w przedmiocie przypadku, szczególnie że nie ma on żadnego wpływu na czas trwania postępowania. Warto zauważyć, że dozór pojazdu wykonują przedsiębiorcy, którzy nie mogą przez kilka lat oczekiwać na wypłatę zysku należnego im za bieżące działania. Gdyby taka zasada obowiązywała, żaden podmiot nie zgodziłby się na współpracę z organami samorządu terytorialnego, a co za tym idzie art. 130a ustawy — Prawo o ruchu drogowym nie mógłby być efektywnie stosowany ze szkodą dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby jakikolwiek podmiot działający racjonalnie pod względem ekonomicznym mógł bez jakiegokolwiek wynagrodzenia bieżącego pozwolić sobie na przechowywanie pojazdów przez ok. 10 lat (tyle lat na parkingu Skarżącej pozostają niektóre pojazdy), szczególnie gdy nie może być pewien jakie kwoty zostaną mu ostatecznie wypłacone.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie i postanowienie je poprzedzające naruszały prawo, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku, a skarga – co do zasady – zasługiwała na uwzględnienie.

1. Postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r.

Starosta [...], wydając swoje postanowienie znak [...], naruszył art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314, dalej: "u.p.e.a.") w zw. z art. 123 § 2 a contrario k.p.a. i art. 126 k.p.a., a także przepisy, wskazane w dalszej części uzasadnienia.

Postanowienie, którym organ orzeka na wniosek dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór (art. 102 § 2 u.p.e.a.) jest postanowieniem rozstrzygającym o istocie sprawy (art. 123 § 2 a contrario k.p.a.). W związku z tym, obowiązkiem organu jest zawarcie w sentencji postanowienia rozstrzygnięcia wszystkich żądań strony, wywodzonych z ww. art. 102 § 2 u.p.e.a.

Jak wynika z wniosku r. pr. K P, pełnomocnika skarżącej, z dnia [...] stycznia 2017 r., uzupełnionego pismem tegoż pełnomocnika [...] października 2017 r., domagał się on zwrotu kosztów związanych z usunięciem i przechowaniem oznaczonych co do tożsamości pojazdów oraz wynagrodzenia za dozór nad tymi pojazdami. W piśmie z [...] października 2017 r., pełnomocnik skarżącej wskazał, jako podstawę prawną żądania, art. 102 § 2 u.p.e.a., przewidujący: 1. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz 2. wynagrodzenie za dozór – jako dwa, niezależne elementy kwoty podlegającej zwrotowi.

Tymczasem, organ I instancji "ustalił" wyłącznie wynagrodzenie z tytułu kosztów przechowania na parkingu strzeżonym 6 oznaczonych co do tożsamości pojazdów, odmawiając ustalenia wynagrodzenia z tytułu takich kosztów odnośnie pozostałych, wymienionych we wniosku, 12 pojazdów, argumentując to faktem braku postanowień sądów powszechnych o orzeczeniu przepadku tych pojazdów na rzecz Powiatu [...]. Starosta [...] zaniechał natomiast orzeczenia o zgłoszonym żądaniu w zakresie zwrotu kosztów usunięcia pojazdów z drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z dyspozycją art. 102 § 2 u.p.e.a. przedmiotem orzekania w takiej sprawie po pierwsze nie jest "ustalenie wynagrodzenia za dozór", ale przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Po drugie, organ w takim postanowieniu – jeżeli wynika to z żądania dozorcy – orzeka nie tylko o zwrocie wynagrodzenia za dozór, ale również o zwrocie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. Ustalenie wysokości należnego wynagrodzenia za przechowanie (dozór) pojazdów jest wyłącznie elementem postępowania administracyjnego, umożliwiającym merytoryczne orzeczenie o zwrocie poprzez określenie kwoty i tytułu zwrotu.

Przez "orzeczenie w przedmiocie żądania" należy zaś rozumieć władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w zakresie każdego elementu tego żądania, a nie tylko w części, z pozostawieniem pozostałej części bez jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Starost [...] natomiast w ogóle nie orzekł o żądaniu skarżącej w zakresie zwrotu kosztów usunięcia pojazdów z drogi.

Nie przesadzając kwestii zasadności prawnej wniosku skarżącej w tym zakresie, stwierdzić jednak należy, że w ten sposób organ zaniechał dokonania poddającej się kontroli instancyjnej i ewentualnie sądowej oceny, czy żądanie skarżącej zwrotu kosztów za usunięcie pojazdów z drogi mieściło się w dyspozycji, wskazanego jako podstawa prawna żądania, art. 102 § 2 u.p.e.a. "zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru" lub "wynagrodzenia za dozór".

Skoro orzeczenia organów administracji publicznej wydawane są na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) i w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny (art. 7 k.p.a.), to dokonanie przez organ powyższej oceny było niezbędnym warunkiem orzeczenia w zakresie całego zgłoszonego żądania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., mającym w sprawie zastosowanie w związku z dyspozycją art. 126 k.p.a., obowiązkiem organu było należyte ustalenie stanu prawnego i wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia. Wprawdzie Starosta [...] w uzasadnieniu swego postanowienia stwierdza, że "niniejsze postępowanie nie obejmuje wniosku w zakresie zwrotu kosztów usunięcia pojazdów, gdyż dotyczy ustalenia wynagrodzenia dla Wnioskodawcy za okres przechowywania pojazdów (...)", ale w żaden sposób nie uzasadnia dlaczego tak uznał – pomimo jasnego wniosku skarżącej w tym zakresie i obowiązku organu orzeczenia co do istoty sprawy, we wniosku przecież określonej.

Jeżeli jednak organ uznał (wbrew treści żądania strony), że żądanie skarżącej zwrotu kosztów usunięcia pojazdów "nie jest objęte postępowaniem", to - wobec braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przed wydaniem postanowienia - powinien wskazać podstawę prawną takiego uznania i wyjaśnić, czemu tak właśnie uznaje. Co więcej, powinien merytorycznie orzec o tej części żądania skarżącej w sposób umożliwiający kontrolę orzeczenia organu I instancji.

Starosta [...] wadliwie prawnie odmówił też w pkt. 2 postanowienia zwrotu wynagrodzenia za dozór 12 pojazdów. Brak orzeczenia sądu powszechnego o przepadku pojazdu (pojazdów) na rzecz powiatu nie przesądza bowiem w żaden sposób o bezpodstawności żądania (jako przyczyny decyzji odmownej), a co najwyżej o tym, że rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego orzeczenia sądu powszechnego. Taka zaś okoliczność przemawia za ewentualnym zastosowaniem art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i zawieszeniem postępowania do czasu wydania postanowienia sądowego o przepadku pojazdów na rzecz powiatu.

Zaniechanie organu, polegające na niewystąpieniu ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu nie może działać na niekorzyść strony, która swoje obowiązki wypełniła; nie może też skutecznie świadczyć o tym, że żądanie wynagrodzenia za dozór (ew. zwrot kosztów) jest bezpodstawne. W przeciwnym wypadku, bezczynność organu nie tylko ewidentnie podważałaby – wbrew art. 8 § 1 k.p.a. – zaufanie obywateli do władzy publicznej, ale nie mogłaby być również uznana za zgodną z prawem (art. 6 k.p.a.).

Skoro zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., mającym w sprawie zastosowanie w związku z dyspozycją art. 126 k.p.a., obowiązkiem organu było też wyjaśnienie faktów uznanych za udowodnione oraz wskazanie przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżącą, a uzasadniających w jej przekonaniu wysokość żądania, to należy w ocenie tut. Sądu stwierdzić, że uzasadnienie postanowienia Starosty [...] nie odpowiada tym wymogom.

W uzasadnieniu wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazała ona na stawki za przechowanie pojazdów, stosowane przez innych przedsiębiorców, prowadzących podobną działalność, jak również przywołała umowy przez siebie zawarte z Powiatem [...]. W ocenie skarżącej, uzasadniały one wysokość żądanego wnioskiem wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów. Nie można więc uznać – jak uczynił to organ I instancji – że skarżąca nie przedstawiła "stosownych dokumentów, ani nie wykazała sposobu ich wyliczenia", chociaż powoływała również stawki określone uchwałą Rady Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r.

Należy wyjaśnić, że utrwalonym jest w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umowy przechowania, a konkretnie art. 836 k.c. To odpowiednie zastosowanie art. 836 k.c. w sytuacji, gdy z żądaniem wynagrodzenia występuje jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi, a więc gdy dozorującego wiąże z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny, można odnieść tylko w tym zakresie, w którym przepis ten stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego przez innych przechowawców na danym terenie, a ustalając to wynagrodzenie niewątpliwie zasadnym jest oparcie ustaleń na stawkach obowiązujących w dłuższym okresie np. miesięcznych, gdyż taka kalkulacja opłat jest bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistego, adekwatnego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru, albowiem to dozorca ma najpełniejszą wiedzę w tym zakresie. Zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota ta jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji uwzględniającego m.in. wyposażenie posiadanego parkingu.

W przypadku zaś nie wykazania przez dozorcę poniesionych wydatków koniecznych związanych z dozorem, nie przedstawienia dokumentów, innych dowodów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywanym dozorem nad przedmiotowym pojazdem, to teoretycznie obowiązek ten przechodzi na organ, jednak ustalenie przez organ rzeczywistych koniecznych wydatków związanych z dozorem, bez czynnego udziału dozorcy i udostępnienia określonych danych, informacji, dokumentów w praktyce nie jest możliwe. W takich okolicznościach pozostaje organowi ustalenie jak kształtowały się ceny abonamentowe za przechowywanie pojazdów na innych parkingach strzeżonych funkcjonujących na danym rynku lokalnym, czy też uzyskanie informacji od innych organów, które orzekały w przedmiocie ustalenia zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w okresie objętym przedmiotowym postępowaniem.

Ceny abonamentowe, obowiązujące na parkingach strzeżonych, obejmują zarówno konieczne wydatki związane z wykonywanym dozorem jak i wynagrodzenie za sprawowany dozór. Dlatego też organ administracji, prowadząc na żądanie dozorcy postępowanie na podstawie art.102 § 2 u.p.e.a., mające na celu ustalenie należności z tytułu wynagrodzenia za dozór i należności z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem i orzeczenie ich zwrotu powinien ustalić te należności oddzielenie, w tych przypadkach gdy dozorca wykaże poniesione konieczne koszty dozoru związane z danym pojazdem, wskaże sposób ich obliczenia, a także uzasadni wysokość należnego wynagrodzenia. Jeżeli zaś dozorca żąda zarówno wynagrodzenia z tytułu dozoru jak zwrotu koniecznych wydatków z tytułu dozoru, lecz mimo wezwania organu nie przedstawia stosownych dokumentów wskazujących, czy też pozwalających na ustalenie wysokości dochodzonych należności, a ustalenia te musi samodzielnie poczynić organ, wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności. W takich okolicznościach istotne jest, aby z zarówno z treści postanowienia jak i uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynikało, czy przyznana kwota obejmuje obie należności, czy też jedną z nich (por. np. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt. I OSK 327/17 – CBOSA).

W zakresie natomiast ustalenia wysokości należnego wynagrodzenia, mającego być przyznanym, organ I instancji nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącą cen z innych parkingów, ale wyłącznie do przedłożonej przy wniosku skarżącej opinii rzeczoznawcy majątkowego J O z [...] maja 2017 r. i uznał, że. "nie zasługuje na uwzględnienie". Zdaniem organu, wyliczone należności znacznie przekraczają stawki określone ww. uchwałą Rady Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. i organ uznał je za wygórowane, podkreślając, że "( ...) data, na którą określono wartość przedmiotu opinii, tj. dzień [...] maja 2017 r. znacząco odbiega od okresu przechowywania pojazdów (...)". Pominął tym samym wskazywany we wniosku skarżącej sposób wyliczenia żądanej kwoty w oparciu o załączone umowy oraz powoływane informacje o stawkach, stosowanych przez inne podmioty lub wynikające z ww. uchwały.

Uzasadnienie postanowienia Starosty [...] zawiera nadmiernie i niepotrzebnie rozbudowaną część teoretyczną. Wobec tego, że organ przywołuje liczne cytaty z orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołuje przepisy, ale nie wyjaśnia ich znaczenia dla treści własnego rozstrzygnięcia sprawy, uzasadnienie jest nieczytelne i nie wyjaśnia przekonywująco stanowiska organu.

Z uzasadnienia nie wynika też, na jakiej podstawie organ uznał opinię rzeczoznawcy T S za dowód w sprawie, skoro opinia ta sporządzona została w innym postępowaniu i na użytek innej sprawy administracyjnej. Opinia ta nie została sporządzona przez biegłą w tej sprawie, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a więc po zwróceniu się przez organ do biegłej o sporządzenie opinii. Została "włączona do sprawy" postanowieniem organu I instancji z [...] marca 2018 r., co jednakże nie nadało jej waloru opinii biegłego, a jedynie spowodowało, że znalazła się w aktach niniejszej sprawy. W zakresie ww. postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił swe uwagi w pkt. 2 poniżej.

Skoro więc w aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność prawidłowości ustalenia przez organ wynagrodzenia, to jest to ustalenie najzupełniej dowolne.

Należy podkreślić – czego wprawdzie Starosta [...] nie stwierdził wyraźnie – że jeżeli organ opiera się na notorium urzędowym (jakim np. było wyliczenie przez biegłego stawek za przechowanie pojazdów wprawdzie w innej sprawie, ale w sposób uzasadniony mogące mieć zastosowanie przy orzekaniu w sprawie wniosku skarżącej), to organ zobowiązany był te fakty znane organowi z urzędu zakomunikować stronie (art. 77 § 4 k.p.a.), czego jednak Starosta [...] nie uczynił.

Organ I instancji nie wskazał więc (art. 107 § 3 k.p.a.) tym samym dowodów zebranych w tej sprawie, które stanowić mogły podstawę "ustalenia" wynagrodzenia skarżącej, określonego w sentencji postanowienia i nie orzekł w sposób, jaki wynika z przyjętej podstawy prawnej (art.102 § 2 u.p.e.a.).

Z powyższych przyczyn postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. naruszało w opisany sposób prawo i dlatego tut. Sąd postanowienie to uchylił.

2. Postanowienie Starosty [...] z [...] marca 2017 r.

Jak podkreśla się w doktrynie, postanowienie "jest orzeczniczą czynnością procesową; wiąże się to z rozstrzyganiem określonych kwestii w postępowaniu, co do zasady, proceduralnych. Przedmiotem rozstrzygania musi być wobec tego kwestia (zagadnienie) wymagająca rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Postanowienie będzie więc wydane w każdej sytuacji, gdy taka forma działania będzie potrzebna do określonego zachowania się organu" (por. komentarz do art. 123 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018).

Postanowieniem natomiast nie powinny być objęte takie działania, które są działaniem organu, ale nie stanowią rozstrzygnięcia określonej kwestii (np. oświadczenia wiedzy, czynności materialno-techniczne) – op. cit.

Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Starosta [...] "włączył do akt postępowania" w niniejszej sprawie oznaczone co do tożsamości dokumenty, w tym umowy o usuwaniu pojazdów, wniosek skarżącej o wynagrodzenie za dozór, złożony w innej sprawie, własne postanowienia z października 2015 r. i [...] marca 2016 r. o zwróceniu się do biegłej T S o sporządzenie opinii, wydane w innej sprawie oraz sporządzone przez nią operaty szacunkowe, sporządzone na użytek innych, niż niniejsze, postępowań.

Tym samym, organ w formie postanowienia, a więc orzeczenia administracyjnego, orzekł o czynności materialno technicznej, polegającej na dołączeniu do akt sprawy dokumentów z zupełnie innych spraw. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika jednakże, że celem "włączenia (...) dokumentów do akt postępowania" jest uproszczenie wyjaśnienia sprawy. Organ powołał się przy tym na art. 75 § 1, 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Starosta nie postanowił jednakże o dopuszczeniu dowodu w postaci dokumentów lub opinii biegłej, gdyż wyraźnie stwierdził w sentencji postanowienia, że orzeka o "włączeniu" dokumentów do akt sprawy.

Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Tym niemniej, żaden z dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia nie jest dokumentem urzędowym. "Aby dokument został uznany za urzędowy, powinien zostać sporządzony przez powołane do tego organy państwowe, względnie przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt. 1 i 4 KPA, i to tylko w zakresie działania tych organów w przepisanej formie" – tak np. w komentarzu do tego artykułu w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, 2018.

Nie jest dokumentem urzędowym ani opinia biegłego (jest to opinia), ani postanowienie organu administracyjnego (jest to orzeczenie administracyjne), ani umowa (jest to spisana treść czynności prawnej), ani wreszcie wniosek strony o wszczęcie postępowania (żądanie strony).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dyspozycja tego przepisu nie uzasadnia jednak postanowienia o "włączeniu" do akt sprawy jakichkolwiek dokumentów. Wręcz przeciwnie, zgodnie z cyt. artykułem, organ ma obowiązek zebrać materiał dowodowy. Jeżeli więc uznaje, że określone dokumenty mają moc dowodową i mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, wówczas wydaje postanowienie o dopuszczeniu dowodu, określając jednocześnie tzw. tezę dowodową, czyli okoliczności mające być tym dokumentem udowodnione.

W żadnej natomiast mierze – jak usiłował to uczynić Starosta [...] – art. 75 § 1, 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mogą być podstawą "włączenia" czegokolwiek do akt sprawy, bo po prostu przepisy te dotyczą zagadnień dowodowych, a nie materialno technicznych.

Omawiane postanowienie Starosty [...] nie miało żadnej podstawy prawnej, faktycznie było pozorne. Organ bowiem, po wydaniu tegoż postanowienia, uznał, że może traktować jako dowód w sprawie opinię biegłego, wydaną w zupełnie innej sprawie administracyjnej i dotyczącą zagadnienia, określonego w postanowieniu dowodowym, wydanym w innym stanie faktycznym. Innymi słowy, z czynności materialno technicznej, jaka było załączenie nieuwierzytelnionych dokumentów organ wyprowadził wniosek, że stały się one dowodem w sprawie.

Dlatego też, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił również i to postanowienie. Zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Warunkiem koniecznym skorzystania przez sąd z uprawnień określonych w art. 135 p.p.s.a. jest ustalenie, że stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy jest niezbędne do końcowego jej załatwienia (por. wyr. NSA z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 211/14, z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 591/09, CBOSA). Niezbędnym zaś do załatwienia sprawy jest należyte i zgodne z prawem zebranie i rozpatrzenie dowodów, czego uchylane postanowienie nie zapewniało w żadnej mierze.

W art. 135 p.p.s.a. pojęcie sprawy występuje w znaczeniu proceduralnym, a zatem w sytuacji podjęcia aktów w różnych w znaczeniu materialnym sprawach, które jednak dotyczyłyby tej samej sprawy w znaczeniu procesowym, sąd administracyjny może lub wręcz ma obowiązek wyjść poza granice skargi i zająć się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy.

3. Postanowienie SKO z [...] kwietnia 2018 r.

Postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu wydanie postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie w części, w której organ I instancji odmówił przyznania wynagrodzenia i umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego wyłącznie wówczas, gdy występują przesłanki umorzenia, określone w art. 105 § 1 k.p.a.

Nie można jednak – jak uczyniło SKO – uznać, że ewentualna przedwczesność żądania strony jest równoznaczna z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, że – jak słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W takiej bowiem sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2017 r. II SA/Łd 326/17, CBOSA).

Jeżeli natomiast SKO i to na podstawie analizy akt sprawy doszło do wniosku, że wniosek skarżącej o zapłatę z tytułu kosztów przechowania pojazdu był przedwczesny, gdyż sąd powszechny nie orzekł o przepadku na rzecz powiatu części pojazdów to tym samym powinno było wyczerpująco odnieść się do tego, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ zawiesza z urzędu postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd.

Jeżeli organ uznaje, iż zapłata wynagrodzenia powinna być poprzedzona stosownym wyrokiem sądu powszechnego, to nie może uznać żądania za niezasadne, a postępowania za bezprzedmiotowe. Przedmiot sprawy bowiem istnieje i jest nim zwrot kwoty, żądanej przez skarżącą. Ustawowym natomiast obowiązkiem organu jest wystąpienie do sądu ze stosownym wnioskiem i uzyskanie orzeczenia o przejściu własności pojazdu na rzecz powiatu. Brak działania organu w takim zakresie nie może być jednocześnie skuteczną przesłanką do twierdzenia o przedwczesności lub bezzasadności żądania zapłaty, należnego stronie z mocy ustawy.

Błędne jest więc stanowisko SKO, że brak postanowień sądów powszechnych o przepadku pojazdów uniemożliwia "wszczęcie na wniosek dozorcy postępowania w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór przedmiotowych pojazdów". Wszczęcie takiego postępowania jest w sposób oczywisty dopuszczalne; inną rzeczą jest, czy przed wydaniem stosownych postanowień o przepadku może się zakończyć – ale ta kwestia nie jest przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie.

Zupełnie niezrozumiałe są w tym kontekście stwierdzenia SKO o konieczności zastosowania art. 61a k.p.a. i odmowie wszczęcia postępowania. Albo organ uważa, że postępowanie powinno być umorzone (i tak orzeka w swym postanowieniu), albo, że należało odmówić wszczęcia postępowania – ale wówczas, konsekwentnie, SKO nie powinno umarzać postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Art. 61a i art. 105 § 1 k.p.a. nie są bowiem tożsame ani co do sposobu procesowego zakończenia sprawy, ani co do przesłanek rozstrzygnięcia.

Skoro nie sposób było uznać, że postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej w części dotyczącej 12 pojazdów, co do których organ I instancji odmówił zwrotu kosztów dozoru, było bezprzedmiotowe, to SKO błędnie zastosowało art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 k.p.a. umarzając to postępowanie.

Co więcej, SKO nie dostrzegło wad orzeczenia Starosty [...], na które w swej ocenie prawnej uwagę zwraca Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a opisanych w punkcie 1 i 2 powyżej. Tym samym organ odwoławczy nie dokonał poprawnej kontroli zaskarżonego postanowienia i nie odniósł się do naruszeń prawa, wskazanych przez tut. Sąd.

Organ odwoławczy, podobnie, jak organ I instancji, zaniechał dokonania poddającej się kontroli sądowej oceny, czy żądanie skarżącej zwrotu kosztów za usunięcie pojazdów z drogi mieściło się w dyspozycji, wskazanego jako podstawa prawna żądania, art. 102 § 2 u.p.e.a. "zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru" lub "wynagrodzenia za dozór". Nie orzekł więc w kwestii części żądania skarżącej.

Lakoniczne odniesienie się SKO do zarzutów z odwołania, dotyczących kwestionowania przez skarżącą przyjęcia za podstawę orzeczenia opinii biegłej, ale złożonej w innej sprawie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., tym bardziej, że SKO również nie wyjaśniło, dlaczego uważa opinię z innej sprawy administracyjnej za dowód w tej sprawie. W tym zakresie ma w pełni zastosowanie ocena prawna tut. Sądu dotycząca postanowienia Starosty [...].

Biorąc pod uwagę wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku wady prawne postanowienia Starosty [...], obowiązkiem SKO było uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne orzeczenie (art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.), ewentualnie rozważenie – przed merytorycznym rozstrzygnięciem – zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji.

II. Starosta [...], ponownie rozpoznając sprawę, związany dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.), należycie zgromadzi dowody, pozwalające w sposób sprawiedliwy i obiektywny dokonać ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór, przyznawanego skarżącej w związku z jej wnioskiem (art. 77 § 1 k.p.a.) i dokona ich oceny, zgodnie z art. 80 k.p.a., znajdującej swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Zastosuje również wskazaną przez tut. Sąd, a wynikającą z art.102 § 2 u.p.e.a., prawidłową treść sentencji postanowienia.

W postanowieniu orzekającym o zwrocie wynagrodzenia organ orzeknie o całości żądania skarżącej, w tym także w przedmiocie zgłoszonego żądania zapłaty kosztów usunięcia pojazdów z drogi, zawartego we wniosku pełnomocnika skarżącej i w jego piśmie procesowym, stanowiącym doprecyzowanie wniosku; przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądza treści tego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to powinno być jednak należycie uzasadnione i zawierać zarówno podstawę prawną orzeczenia, jak również ją wyjaśniać w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu postanowienia, które powinno uwzględniać wymogi z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., organ wyjaśni ponadto, co przyjął za dowód na okoliczność ustalenia wysokości zwrotu wynagrodzenia w rozumieniu art. 102 u.p.e.a. i dlaczego; uzasadni też w sposób niebudzący wątpliwości, dlaczego ewentualnie innym dowodom odmówił wiarygodności – o ile nie wywiedzie wysokości zwrotu wynagrodzenia z istniejących w sprawie dowodów, w szczególności złożonych przez stronę.

Starosta [...] weźmie pod uwagę słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.) – po ustaleniu dowodu uzasadniającego wysokość przyznawanego wynagrodzenia – oraz, że w związku z tym wobec braku postanowień sądów powszechnych o przejściu własności części pojazdów, wymienionych we wniosku skarżącej na rzecz powiatu, zasadne jest wydanie postanowienia o zwrocie wynagrodzenia za dozór (i ewentualnego rozstrzygnięcia o kosztach usunięcia pojazdów) tych pojazdów, które już są własnością Powiatu [...], a zawieszenia postępowania w pozostałej części – do czasu wydania stosownego postanowienia (stosownych postanowień) przez sąd powszechny. W tym wypadku Starosta [...] zobowiązany będzie do niezwłocznego wystąpienia ze stosownymi wnioskami do właściwych sądów powszechnych. Swoje stanowisko organ uzasadni w sposób należyty i uwzględniający art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Starosta [...] weźmie również pod uwagę, że powoływanie się na poglądy judykatury i dokonywanie rozważań teoretycznych tylko wówczas spełnia swoje zadanie i ma sens, jeżeli odnosi się wprost i wyraźnie do stanu faktycznego sprawy i uzasadnia tym samym wnioski, wysnuwane przez organ. Organ, znając prawo i poglądy judykatury i doktryny nie musi obszernie cytować tego dorobku; musi natomiast przeprowadzić własny, logiczny wywód faktyczny i prawny, poddający się kontroli instancyjnej lub sądowej. Tylko wówczas organ administracji publicznej wyjaśni stronie, czym się kierował przy orzekaniu.

III. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu w kwocie 153 zł. oraz – w pozostałej części – kosztów zastępstwa strony przez radcę prawnego.