Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 135
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.B. i J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 486/10 w sprawie ze skargi M.B. i J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M.B. i J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 23 marca 2009 r. A. Spółka Jawna z siedzibą w I. zwróciło się do Burmistrza Szubina o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na utworzeniu kopalni odkrywkowej kruszyw (piasek, żwir) o powierzchni 11,5535 ha, zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...], położonych w miejscowości [...], obręb wiejski [...].

Burmistrz Szubina wystąpił do Starosty Nakielskiego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nakle n/Notecią o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a następnie nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu. Z powyższego obowiązku wnioskodawca się wywiązał.

Kontynuując postępowanie, organ gminy zwrócił się do Starosty Nakielskiego o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. W odpowiedzi organ powiatu stwierdził, że planowana inwestycja może oddziaływać na projektowany obszar Natura 2000 "Solniska Szubińskie" i "Łąki Trzęślicowe w Foluszu" oraz, że organem właściwym do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy.

W związku z tym Burmistrz Szubina zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy o uzgodnienie warunków realizacji objętego wnioskiem przedsięwzięcia. Na wezwanie organu ochrony środowiska inwestor dwukrotnie dokonał uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o informacje dotyczące zwłaszcza wpływu planowanej kopalni odkrywkowej na projektowany w bezpośrednim sąsiedztwie obszar Natura 2000 "Łąki Trzęślicowe w Foluszu". Wobec wykonania przez wnioskodawcę nałożonych na niego obowiązków Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia, określając przy tym warunki jego realizacji.

Z uwagi na powzięcie wiadomości o występowaniu w miejscu lokalizacji inwestycji stanowisk archeologicznych, Burmistrz Szubina zwrócił się o uzgodnienie warunków przedsięwzięcia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu. W piśmie z dnia 10 lipca 2009 r. Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Bydgoszczy wskazał na konieczność przeprowadzenia przed utworzeniem kopalni badań archeologicznych w miejscu planowanej inwestycji na podstawie wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenia oraz obowiązek uzgodnienia projektu kopalni z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków.

Na wniosek inwestora organ prowadzący postępowanie przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 19 listopada 2009 r., umożliwiając wszystkim stronom postępowania zgłoszenie wniosków i zarzutów dotyczących zamierzonego przedsięwzięcia. W toku postępowania wnioskodawca zrezygnował z objęcia inwestycją działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Burmistrz Szubina ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na utworzeniu kopalni odkrywkowej kruszyw w Królikowie na działkach o numerach ewidencyjnych [...] (zwana dalej decyzją środowiskową).

W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji środowiskowej organ gminy stwierdził, iż inwestycja realizowana z zachowaniem określonych warunków będzie ograniczała uciążliwości dla środowiska, jak również dla sąsiednich nieruchomości, zaś właściwa organizacja prac inwestycyjnych na terenie kopalni zapewni zachowanie równowagi przyrodniczej na terenach przyległych do przedmiotowego zamierzenia. Poza tym planowana rekultywacja w kierunku wodnym stworzy możliwości wykorzystania powstałego zbiornika wodnego jako miejsca występowania kumaka nizinnego oraz innych płazów. Z uzasadnienia decyzji wynika także, że w toku oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, dokonanej na podstawie przedłożonego przez wnioskodawcę szczegółowego raportu, nie stwierdzono możliwości negatywnego oddziaływania na projektowany obszar Natura 2000 i kumulowania się oddziaływań. Według organu informacje zawarte w raporcie były wystarczające, żeby w pełni ocenić oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Od decyzji wydanej przez Burmistrza Szubina odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy złożyli skarżący, strony postępowania administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Burmistrza Szubina zawiera wszelkie wymagane przepisami elementy i uwzględnia wyniki dokonanych uzgodnień, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia stawianej przez skarżących tezy, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno zostać poprzedzone wpisaniem inwestycji do studium, a następnie planu miejscowego. Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Poza tym stwierdzono, że oddziaływanie planowanej kopalni zamknie się w granicach nieruchomości inwestora, tak jak to określono w raporcie. Organ szczegółowo odniósł się do warunków, od których uzależniona jest realizacja przedsięwzięcia, i których spełnienie, w ocenie organu, zapewni pełną ochronę przysługujących skarżącym uprawnień.

Skarżący wnieśli skargę do Sądu I instancji na powyższą decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, żeby zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Sąd I instancji podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy rozpatrując odwołanie skarżących uznało, że istniały ustawowe przesłanki do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, dając temu wraz w obszernym, szczegółowym uzasadnieniu swojej decyzji i Sąd I stanowisko to podzielił.

W ocenie Sądu I instancji, dokumentem, który przesądził o wydaniu pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, a wcześniej – o uzgodnieniu warunków realizacji kopalni przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, był raport dotyczący oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzony przez osoby posiadające niezbędną w tym zakresie wiedzę, trzykrotnie uzupełniany (raz na wezwanie Burmistrza Szubina i dwukrotnie z inicjatywy organu uzgadniającego), w tym przez pracowników naukowych z zakresu ochrony środowiska wyższej uczelni.

Raportem objęto wszelkie przewidziane w związku z planowanym przedsięwzięciem emisje, określając ich wielkość i zakres oddziaływania na środowisko, zwłaszcza na tereny sąsiednie (w tym projektowany w sąsiedztwie obszar Natura 2000), przy uwzględnieniu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska i wariantu alternatywnego, tak co do organizacji i eksploatacji kopalni, jak i rekultywacji niecki powydobywczej, jak również w tymże raporcie przedstawiono sposoby zabezpieczania i zmniejszania tychże emisji.

Z raportu wynika, że w przypadku planowanego przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kruszywa metodą odkrywkową występują: emisja zanieczyszczeń do powietrza (w związku ze spalaniem paliwa - oleju napędowego w maszynach wydobywających piasek i środkach transportowych) oraz pyłu z wydobywanego i przeładowywanego kruszywa), emisja hałasu (przez sprzęt wydobywający piasek i środki transportu), emisja ścieków (minimalne ilości ścieków sanitarnych pochodzących z wc), a także wytwarzane będą odpady (niewielkie ilości zmieszanych opadów komunalnych). Kolejnym rodzajem oddziaływania na środowisko będzie przekształcenie powierzchni ziemi i zmiana krajobrazu, jak również może być obniżenie zwierciadła wód podziemnych oraz negatywny wpływ na florę i faunę.

Pierwotnie w raporcie jako najkorzystniejszy zaproponowano wariant funkcjonowania kopalni zakładający wydobycie dzienne piasku na poziomie 2000 Mg przez 1043 dni przy dziennej liczbie 80 kursów ciężarówek. Przy wariancie tym, jak wynika z uzupełnienia do punktu 11 raportu, prognozowane znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia dotyczyło przekształcenia powierzchni ziemi i zmiany krajobrazu, a wysoką jego uciążliwość stanowiło emitowanie chwilowe hałasu przez środki transportu zaś średnią uciążliwość – stały hałas wywoływany pracami wydobywczymi i emisja zanieczyszczeń do powietrza związana ze spalaniem oleju napędowego, Ponadto małe oddziaływanie oznaczało małą uciążliwość spowodowaną chwilowym oddziaływaniem na obniżenie poziomu wód podziemnych oraz faunę i florę, zaś o braku oddziaływania należało mówić w zakresie wytwarzania opadów i ścieków. Jednak po dodatkowych uzupełniających raport informacjach przyjęto w postanowieniu uzgadniającym, a następnie w decyzji, w celu zapewnienia pozostania powierzchni zwierciadła wód podziemnych na dotychczasowym poziomie, że o ile wydobycie kruszywa w masie suchej nie powinno przekroczyć dziennie 2000 Mg, to wydobycie kruszywa spod powierzchni wody będzie ograniczone do 1000 Mg dziennie, a jednocześnie końcowa rzędna dna wyrobiska nie może przekroczyć 77 metrów nad poziomem morza, co pozwoli zachować naturalny przepływ płytkich wód podziemnych w warstwie czwartorzędowej i powiązane z nim napełnianie rowów melioracyjnych, a także uniknąć pogorszenia warunków bytowania siedlisk i gatunków obszaru Natura 2000 – "Łąki trzęslicowe w Foluszu".

Z raportu i uzupełnień do niego wynika, że eksploatacja kruszywa przy użyciu sprawnego technicznie sprzętu nie będzie źródłem zanieczyszczania ziemi i wód gruntowych substancjami ropopochodnymi. Ponadto, ze względu na częściowe zawodnienie złoża, emisja pyłów z kruszywa będzie bardzo mała i wraz z ziemią nie spowoduje w rejonie wydobycia przekroczenia dopuszczalnych stężeń. Natomiast, zaniechanie odpompowywania wody z wyrobiska pozwoli utrzymać ilość i jakość wody w poziomie trzeciorzędowym, z którego zaopatrywane są wodociągi Królikowa i Zalesia, taką jak dotychczas.

W ocenie Sądu I instancji, na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że sąsiedztwo terenu lokalizacji planowanej kopalni stanowią grunty orne, łąki, droga gminna, za drogą projektowany obszar Natura 2000 oraz poza tym należąca do skarżących jedna zabudowana działka nr [...]. Jedyną zaś uciążliwością wywoływaną funkcjonowaniem kopalni kwalifikowaną jako znaczące oddziaływanie będzie w ostatecznym rozrachunku przekształcenie powierzchni terenu powiązane ze zmianą krajobrazu, zaś wysoką uciążliwość stanowić będzie emisja hałasu, na którą składa się hałas związany z pracami wydobywczymi oraz hałas środków transportowych.

Z obliczeń autorów raportu wynika, że w ciągu dnia przy założeniu zbliżonej emisji dźwięków od maszyn wydobywczych i ciężarówek na poziomie 85 dB oraz jednoczesnej pracy 5 maszyn i 5 ciężarówek poziom dźwięku od uśrednionego źródła będzie wynosił 87,9 dB. Pracy w porze nocnej inwestor nie przewiduje i tak przyjęto w decyzji. Jednak powyższy poziom dźwięku wystąpi u źródła, zaś w odległości 20 m będzie wynosił 75,8 dB, a w odległości 40 m już tylko 69,9 dB. Poza tym wydobywanie kruszywa będzie powodowało obniżanie się poziomu terenu skutkując zmniejszaniem się hałasu. Ponadto obniżenie się poziomu dźwięku będzie następowało wraz z usypywaniem w granicach złoża skarpy, z zalegającego na złożu nadkładu, który będzie stanowić naturalny ekran hamujący rozprzestrzenianie się dźwięku. Jak stwierdzono w raporcie faktyczne oddziaływanie przedsięwzięcia na klimat akustyczny prac wydobywczych powinno zamknąć się w granicach złoża, zaś sporadycznie, a więc nie stale, poza skarpami w odległości do 150 m hałas może dochodzić do 55 dB w razie emisji równocześnie z obydwu źródeł. Sama bowiem praca wydobywających kruszywo refulerów nie będzie powodowała znacznych uciążliwości na wysokości najbliższej zabudowy zagrodowej. Ostatecznego poziomu hałasu poza skarpami nie można jednak przewidzieć z uwagi na brak danych dotyczących przyległego ukształtowania zwałowisk nakładu i skarp wyrobiska stanowiących naturalne ekrany akustyczne (vide str. 44 raportu). Zdaniem Sądu I instancji, należy też mieć na uwadze, że z załączonej do decyzji charakterystyki przedsięwzięcia wynika, iż prace wydobywcze będą prowadzone od południowo-zachodniej granicy złoża w kierunku granicy północno-wschodniej, poza którą położona jest nieruchomość skarżących, a więc w miarę postępu wydobycia w stronę tejże nieruchomości, poziom skarp będzie rósł zmniejszając oddziaływanie akustyczne związane z funkcjonowaniem kopalni. W decyzji, uwzględniając treść postanowienia uzgadniającego, sformułowano warunki mające na celu zmniejszenie do dopuszczalnej emisji hałasu sięgającego poza teren złoża.

W pkt III decyzji zamieszczono też zapis wskazujący na możliwość wstrzymania działalności kopalni do czasu zainstalowania urządzeń lub wykonania innych czynności zabezpieczających środowisko w razie negatywnego oddziaływania na nie tejże działalności (kompetencja organów Inspekcji Ochrony Środowiska).

W ocenie Sądu zrealizowanie wymienionych wyżej warunków powinno zapewnić zminimalizowanie oddziaływania poprzez hałas planowanego przedsięwzięcia na nieruchomość skarżących, (w tym w miejscu zabudowy) przy umieszczeniu - w razie potrzeby - na usypanym wale dodatkowych ekranów akustycznych..

W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia o konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół kopalni byłoby, wbrew stanowisku skarżących, przedwczesne. Obszar ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwana dalej p.o.ś.), tworzy się bowiem jeśli nie mogą być dotrzymane poza terenem przedsięwzięcia, pomimo zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych, czy organizacyjnych obowiązujące standardy jakości środowiska skutkujące niemożnością zachowania dotychczasowych warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. Natomiast, w tej sprawie tego rodzaju sytuacja w odniesieniu do przyległych do terenu inwestycji nieruchomości wykorzystywanych rolniczo nie zachodzi, zaś działalność agroturystyczną skarżący mają zamiar dopiero podjąć. Nadmienić jednocześnie trzeba, że kwestia utworzenia tego rodzaju obszaru w związku z funkcjonowaniem kopalni będzie podlegała rozważeniu, jeśli będą uzasadniały to wyniki analizy porealizacyjnej rozprzestrzeniania się hałasu, której obowiązek przeprowadzenia nałożono.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że usypanie wału ziemnego na terenie należącym do inwestora od strony działki 528/1 nie ogranicza praw ani warunków użytkowania nieruchomości skarżących. Ponadto, spowodowana przez ten wał zmiana krajobrazu będzie miała charakter czasowy, gdyż po zakończeniu wydobycia kruszywa, zwałowisko zostanie rozplantowane i wykorzystane do rekultywacji terenu. Podobnie charakter czasowy nie ingerujący w prawa skarżących miałoby umieszczenie na wale ekranów akustycznych. Kwestionując usytuowanie planowanego wału oraz ewentualnych ekranów pomijają skarżący ich istotną rolę w ograniczeniu hałasu związanego z pracą kopalni. Wydobywanie kruszywa w sposób oczywisty przekształci teren poprzez wyłączenie gruntów z rolniczego użytkowania, jednak w miejscu wyrobiska po likwidacji kopalni powstanie zbiornik wodny wykorzystywany między innymi na cele służące szeroko rozumianej ochronie przyrody. Przyjęcie argumentacji skarżących w kwestii dotyczącej przekształcenia terenu, czy też zmiany krajobrazu oznaczałoby, że prowadzenie wydobywczej działalności gospodarczej, nigdy nigdzie w praktyce nie byłoby możliwe, co sprzeczne było z potrzebą zapewnienia rozwoju gospodarczego i zasadą wolności działalności gospodarczej.

Sąd I instancji uznał, że warunki dotyczące zieleni izolacyjnej w obrębie pasa ochronnego (pkt I 3c), jak również warunek magazynowania paliw, ich uzupełniania, dokonywania napraw maszyn i pojazdów w specjalnie przeznaczonym do tego miejscu (co ma zapobiegać przedostawaniu się substancji ropopochodnych do gruntu (pkt I 2b) zostały wystarczająco w decyzji organu I instancji określone. Ich uszczegółowienie będzie mogło nastąpić w projekcie zagospodarowania złoża podlegającemu zaopiniowaniu przez właściwy organ nadzoru górniczego, w którym to projekcie ujmuje się m.in. kwestie związane z ochroną środowiska przed ujemnymi skutkami eksploatacji kopaliny i który przedkładany jest wraz z wnioskiem organowi decyzyjnemu (w przypadku planowanego przedsięwzięcia w Królikowie – marszałkowi województwa). Kolejny raz problematyka związana z ochroną środowiska rozpatrywana będzie przy sporządzaniu planu ruchu kopalni uwzględniającego warunki określone w koncesji, zatwierdzonego przez organ nadzoru górniczego. Ze względu na to, że w kwestiach budowlanych związanych z zakładem wydobywczym organy nadzoru górniczego wykonują zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej, organy te w razie potrzeby rozstrzygną, czy wał usypany przy pasie ochronnym terenu kopalni kruszywa stanowi budowlę wymagającą odpowiedniego pozwolenia.

Zdaniem Sądu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśniono kwestię zabezpieczenia poprzez warunek określony w pkt I 2k sentencji decyzji Burmistrza Szubina, stanowisk archeologicznych znajdujących się na terenie przyszłej kopalni. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwana dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r.) nie przewiduje dokonywania przed wydaniem decyzji uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, jeśli to ma miejsce w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast takie uzgodnienie będzie wymagane przed zatwierdzeniem projektu budowy kopalni, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Toruniu z dnia 10 lipca 2009 r., czyli musi poprzedzać przystąpienie do prac wydobywczych. Do wspomnianego uzgodnienia nie będzie mogło dojść, jeśli wcześniej na podstawie pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie zostaną przeprowadzone na działkach 528/3 i 529 badania archeologiczne. Tak więc kwestia odpowiedniego zabezpieczenia stanowisk archeologicznych nie będzie rozstrzygnięta, wbrew obawom skarżących, dopiero po wybudowaniu kopalni i dokonaniu nieodwracalnych zmian terenu.

Sąd I instancji wskazał także, że punkt I 3,5 decyzji zawierający zapis, z którego wynika, że transgraniczne oddziaływanie na środowisko nie dotyczy przedmiotowego przedsięwzięcia (podobne, jak pkt IV w tym zakresie), był w ocenie Sądu I instancji na tyle jasny, że trudno nieodniesienie się do niego w uzasadnieniu decyzji uznać za uchybienie. Jak wyjaśniło bowiem SKO, skoro lokalizacja planowanej instalacji znajduje się centralnej części kraju, to trudno mówić o jej oddziaływaniu poza granice państwa.

Skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika procesowego wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarzucili naruszenie art. 37 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1277) oraz brak uwzględnienia przy orzekaniu przepisu art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Ponadto wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, w skardze kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej wniósł jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, zwana dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r.). Ponadto, strona skarżąca podniosła zarzut błędnej wykładni przez nieuwzględnienie przy orzekaniu art. 135 cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwana dalej p.o.ś.).

Oznacza to, że strona skarżąca nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego tej sprawie przez właściwe organy i poddanego następnie prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji. Ponadto Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz jak w jego ocenie powinna być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Po drugie, zarzut naruszenia art. 37 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez Sąd I instancji jest całkowicie chybiony. Należy bowiem podkreślić, że dyspozycja art. 37 tejże ustawy jednoznacznie stanowi, że organ prowadzący dane postępowanie administracyjne rozpatruje uwagi i wnioski (pkt 1) zaś w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) podaje informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (pkt 2). Oznacza to, że powyższy przepis dotyczy tych zainteresowanych podmiotów, które mają w tej sprawie interes faktyczny lub innych adresatów nawet niemających tego interesu. Natomiast skarżący posiadają w tej sprawie interes prawny, ponieważ są stroną tego postępowania w świetle art. 28 k.p.a., co nie oznacza braku możliwości skorzystania przez nich także z tej procedury dotyczącej udziału społeczeństwa. Jednak ich ochrona prawna oparta jest na interesie prawnym, co daje im uprzywilejowaną pozycję prawną w postępowaniu administracyjnym w świetle k.p.a., dla ochrony ich interesu prawnego w zakresie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, a nie tylko w ramach udziału społeczeństwa w opracowaniu dokumentów w trybie art. 39-43 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Należy także podkreślić, że przedmiotowa decyzja środowiskowa zgodnie z dyspozycją art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. – w jej uzasadnieniu (str. 6 decyzji środowiskowej) wskazała, które uwagi i w jakim zakresie zostały uwzględnione. Ponadto należy zaznaczyć, że ustawodawca nałożył obowiązek odniesienia się do uwag i wniosków, ale już nie obowiązek ich uwzględnienia.

Po trzecie, także całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 135 p.o.ś., ponieważ co jest oczywiste jego błędna wykładnia nie może polegać na nieutworzeniu danego obszaru ograniczonego użytkowania. Chodzi bowiem w istocie o jego niezastosowanie w danym stanie faktycznym w tej sprawie, a nie błędną wykładnię. Ponadto z ustaleń faktycznych nie kwestionowanych w skardze kasacyjnej jednoznacznie wynika, że nie występują przesłanki określone w hipotezie i dyspozycji normy prawnej z art. 135 ust. 1 p.o.ś. (pkt 6 sentencji decyzji środowiskowej). Zgodnie bowiem z powyższym unormowaniem utworzenie danego obszaru ograniczonego użytkowania następuje jeżeli z przeglądu ekologicznego lub z oceny oddziaływania na środowisko, regulowanej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. czy też z analizy porealizacyjnej, jednoznacznie wynika, że pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej.

Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 135 ust. 2 p.o.ś. powyższy obszar specjalny dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w świetle dyspozycji art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. tworzy sejmik województwa w drodze uchwały, zaś dla zakładów lub innych obiektów, niewymienionych w ust. 2 tworzy rada powiatu także w drodze uchwały (art. 135 ust. 3 p.o.ś.).

Z kolei w tej sprawie z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że żadne standardy jakości środowiska nie będą przekroczone poza terenem zakładu, biorąc pod uwagę ustalenia faktyczne zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, potwierdzone podczas rozprawy administracyjnej (art. 89 § 2 k.p.a.), a następnie w decyzji środowiskowej. Ponadto Sąd I instancji nie może samodzielnie prowadzić postępowania dowodowego lecz tylko dokonuje kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, posiadające w tym zakresie wiedzę specjalistyczną. Należy także podkreślić, że właściwe organy – co zasadnie stwierdził Sąd I instancji – uznały, że potencjalne negatywne oddziaływanie tego przedsięwzięcia na środowisko ograniczy się w zasadzie do nieruchomości, na której będzie realizowane (str. 7 decyzji środowiskowej). Wynika to także z tego, że prowadzenie w kopalni wydobycia kruszyw nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska, takich jak poziomy odniesienia substancji w powietrzu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16, poz. 87), dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826), dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń gleb określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359), zaś gospodarowanie odpadami będzie wykonywane zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.).

Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.