Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 506/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1035/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zarządu K. Sp. o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1035/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Z.Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 11 marca 2015 r. J. S. wystąpił do Prezesa Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. o udostępnienie informacji w postaci: dokumentu zawierającego listę pracowników obecnie zatrudnionych w Spółce, - dokumentów zawierających rejestr uchwał Rady Nadzorczej, dokumentów zawierających rejestr uchwał Zarządu.

Prezes Zarządu przesłał wnioskodawcy ewidencję uchwał podejmowanych przez Zarząd Spółki, informację, iż Spółka nie posiada rejestru uchwał Rady Nadzorczej, a także decyzję z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentu zawierającego listę pracowników zatrudnionych w K. Sp. z o.o. W uzasadnieniu ww. decyzji, podjętej na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014 r., poz. 782 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p." oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2014 r., poz. 1182 ze zm.), wskazano, że informacje odnoszące się do członków zarządu zostały już wnioskodawcy udostępnione, natomiast w zakresie pozostałych pracowników nie jest możliwe udostępnienie ich listy m.in. z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podanie imienia i nazwiska stanowi bowiem podanie danych osobowych, które w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, podlegają ochronie.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji ponowił argumentację zaskarżonej decyzji, wskazując, iż w dalszym ciągu nie ma możliwości udostępnienia imienia i nazwiska pracowników, z wyjątkiem tych którzy rzeczywiście pełnią funkcje publiczne, a zatem zarządu i prokurentów, których dane są ogólnie dostępne, a nadto osób, które wyraziły zgodę na udostępnienie ich danych dobrowolnie.

J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Zdaniem skarżącego, jawność zatrudniania w podmiotach będących własnością gminy jest identyczna jak w przypadku samej gminy, jednakże różnica jest związana z kwestią bezwarunkowego publikowania informacji publicznych. Dlatego też nie można przyjąć, iż zatrudnianie w spółkach komunalnych będzie mniej transparentne niż w urzędzie gminy. Stanowisko takie powodowałoby bowiem nierównowagę. W ocenie autora skargi, w wielu przypadkach pozbawienie możliwości kontroli społecznej przy zatrudnianiu w spółkach prowadziłoby też do nepotyzmu, czy nadużyć.

Dopuszczona do udziału w postępowaniu przed Sądem organizacja społeczna: Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. przychyliła się do prezentowanego przez skarżącego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1018/15, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że informacja w postaci listy szeregowych pracowników K. Sp. z o.o. nie zawiera żadnego komunikatu o sprawach publicznych. Nie mieści się również w katalogu informacji określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., dotyczących informacji o podmiotach obowiązanych oraz zasadach ich funkcjonowania. Informacje o osobach pełniących funkcje publiczne w Spółce, tj. członkach zarządu oraz prokurentach, a nadto tych, które wyraziły na to zgodę, znajdują się zaś w BIP. Z tego względu Sąd stwierdził, że zastosowanie u.d.i.p. i odmowa udostępnienia informacji, która nie posiada przymiotu informacji publicznej, nastąpiły z naruszeniem art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji zaznaczył, że rozpoznając wniosek skarżącego o udostępnienie informacji, organ winien jedynie poinformować go na piśmie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1221/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu NSA wskazał, że strona skarżona będąc spółką komunalną, której jedynym wspólnikiem jest Miasto i Gmina Ł., jest osobą prawną wykonującą zadania publiczne w zakresie transportu publicznego, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis art. 10a ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827) przewiduje dla spółek komunalnych odmienne niż zawarte w ustawie z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1577 ze zm.), uregulowania dotyczące: obowiązku powoływania rady nadzorczej, kadencyjności rady nadzorczej, trybu powoływania członków rady nadzorczej i ich kwalifikacji, ograniczeń dotyczących członków rady nadzorczej i sposobu powoływania członków zarządu, które różniąc się istotnie od zasad ogólnych przewidzianych w przepisach K.s.h., mają pierwszeństwo przed tymi uregulowaniami. Znacząco różnicuje to sposób zarządzania tego rodzaju spółką w porównaniu do spółki uregulowanej wyłącznie przepisami K.s.h., wzmacniając pozycję wspólnika w relacjach z organami spółki. Specyfika działalności z zakresu użyteczności publicznej prowadzonej na rzecz lokalnej wspólnoty, a także szczególny, charakterystyczny wyłącznie dla spółek komunalnych sposób zarządzania, pozwala za najważniejsze cechy takiej spółki uznać nie tylko monopolistyczną pozycję rynkową, wysoką kapitałochłonność majątku, nierynkowy sposób ustalania cen i niską elastyczność cenową, ale także silne oddziaływanie społeczne i polityczne otoczenia na spółkę oraz silne oddziaływanie ekonomiczne i społeczne spółki na otoczenie. Wykonywanie przez spółkę komunalną zadania z zakresu użyteczności publicznej, a więc zadania publicznego, sprawia iż cały proces jego realizacji ma charakter publiczny, w tym również w zakresie odnoszącym się do konkretnych osób, które zawarły ze spółką umowę o pracę i na jej podstawie, w imieniu spółki wykonują czynności faktycznie będące realizacją tegoż zadania. Silne oddziaływanie społeczne i polityczne otoczenia na spółkę oraz zwrotne oddziaływanie spółki na otoczenie nie pozwala zgodzić się z tezą postawioną przez Sąd I instancji, iż lista pracowników zatrudnionych przez spółkę komunalną "nie zawiera żadnego komunikatu o sprawach publicznych". Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje na owo oddziaływanie chociażby w aspekcie potencjalnego nadużycia władzy przy zatrudnianiu pracowników, co wpisuje się w podstawową dyrektywę interpretacyjną art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., którą jest jawność ukierunkowana na rzetelne działanie instytucji wykonujących zadania publiczne. W powyższym kontekście NSA także zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, gdy wskazuje jako naruszony przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. Skoro regulacja ta ma charakter egzemplifikacji i nie prezentuje wyczerpująco tego, co stanowi przedmiot informacji publicznej, to samo odwołanie się do pojęcia "braku komunikatu o sprawach publicznych" – jak uczynił to Sąd I instancji – uznać należy za niewystarczające dla możliwości uznania, że przedmiotem żądania skarżącego nie jest informacja publiczna, o której mowa w tym przepisie.

NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie w kwestii naruszenia art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, a także art. 10 ust. 1 Konwencji poprzez błędną wykładnię prowadzącą do zanegowania prawa obywatela do otrzymywania informacji ważnych ze względu na interes ogólny. NSA wskazał również na zasadność zarzutów naruszenia ww. przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe uznanie, że lista pracowników spółki komunalnej nie stanowi informacji publicznej. NSA za zasadnie podniesiony uznał również zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie niezaakceptowania przez Sąd I instancji poprawności formy odmowy dostępu do żądanej przez skarżącego informacji. Potwierdzenie trafności stawianych zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszenia prawa materialnego i uznanie tym samym, że lista osób zatrudnionych przez spółkę komunalną stanowi informację publiczną, implikuje sposób, w jaki może nastąpić odmowa udostępnienia takiej informacji. Określa go norma art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Właśnie w formie decyzji Prezes Z.Sp. z o. o. rozstrzygnął o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, nie kwestionując tego, iż żądana informacja stanowi informację publiczną.

Ponownie rozpoznając sprawę opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd I instancji wskazał na wynikające z art. 190 P.p.s.a. związane wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r., który w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy wywiódł, że dane osobowe pracowników Spółki komunalnej stanowią informację publiczną. W tym stanie rzecz Sąd I instancji obecnie rozpoznający sprawę był zobligowany do zbadania, czy organ prawidłowo odmówił udostępnienia danych osobowych pracowników Spółki – poza członkami Zarządu i prokurentami, odsyłając w tym zakresie do Biuletynu Informacji Publicznej Spółki – w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozważając tę kwestię WSA posiłkując się treścią uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, wywiódł konieczność wyodrębnienia dwóch grup pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p. Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy Spółki, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Wobec tej grupy, rozważając możliwość udostępnienia informacji o stosunku pracy konkretnych pracowników, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

W nawiązaniu do powyższego Sąd I instancji zaznaczył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W niniejszej zaś sprawie organ odmowę udostępnienia żądanej informacji odniósł do wszystkich, poza członkami Zarządu i prokurentami, pracowników Spółki, podnosząc, że pełnią oni wyłącznie funkcje usługowe. Tej tezy dotyczącej charakteru funkcji pełnionych przez osoby objęte wnioskiem, organ nie udowodnił jednak w żaden sposób, poprzestając jedynie na gołosłownych twierdzeniach. Nie przedstawił bowiem nawet listy stanowisk utworzonych w Spółce a obsadzonych przez pracowników organu, ani zakresów obowiązków przypisanych do każdego z ww. stanowisk. Tym samym pozbawił Sąd administracyjny, jak też wnioskodawcę, możliwości weryfikacji poprawności podniesionych twierdzeń. Tutejszy Sąd nie dysponując zaś powyższymi danymi, nie jest w stanie zbadać, czy organ prawidłowo zakwalifikował osoby objęte wnioskiem do kategorii osób nie pełniących funkcji publicznych i przez to korzystających z ochrony przewidzianej przepisem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, w niniejszej sprawie brak było możliwości oceny poprawności skarżonej decyzji i zawartej w niej odmowy udostępnienia żądanej informacji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., decyzje te uchylił wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, będąc związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, dokona analizy stanu faktycznego sprawy i podejmie działania stosowne do poczynionych ustaleń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Zaskarżonemu orzeczeniu Stowarzyszenie zarzuciło:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 190 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wykładni przepisów prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoby zatrudnione przy wykonywaniu funkcji publicznych mogą korzystać z dobrodziejstwa ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie podniosło, że w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r. NSA stwierdził, że wszyscy pracownicy komunalnej spółki wykonującej zadania publiczne są związani z wykonywaniem funkcji publicznych. Tym samym są to osoby, które nie korzystają z dobrodziejstwa ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. Zdaniem Stowarzyszenia, Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że pracowników Spółki należy podzielić na dwie grupy – pełniących funkcje publiczne i niepełniących funkcji publicznych. WSA całkowicie pominął kwestię związania pracowników z wykonywaniem funkcji publicznych – verba legis "związanych z wykonywaniem tych funkcji".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w skardze kasacyjnej postawiony został Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Orzeczeniem, które wiąże sąd w niniejszej sprawie jest opisany wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1221/16. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził w tym orzeczeniu, że "wszyscy pracownicy komunalnej spółki wykonującej zadania publiczne są związani z wykonywaniem funkcji publicznych". NSA stwierdził jedynie, że "wykonywanie przez spółkę komunalną zadania z zakresu użyteczności publicznej, a więc zadania publicznego, sprawia iż cały proces jego realizacji ma charakter publiczny. W tym również w zakresie odnoszącym się do konkretnych osób, które zawarły ze spółką umowę o pracę i na jej podstawie, w imieniu spółki wykonują czynności faktycznie będące realizacją tegoż zadania. Silne oddziaływanie społeczne i polityczne otoczenia na spółkę oraz zwrotne oddziaływanie spółki na otoczenie nie pozwala zgodzić się z tezą postawioną przez Sąd I instancji, iż lista pracowników zatrudnionych przez spółkę komunalną "nie zawiera żadnego komunikatu o sprawach publicznych". Rozważania te prowadziły jedynie do konkluzji, że lista osób zatrudnionych przez spółkę komunalną stanowi informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w żaden sposób nie wypowiedział się natomiast w kwestii statusu pracowników zatrudnionych przez spółkę komunalną w kontekście dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji i zakresu tego ograniczenia ze względu na prywatność osób fizycznych, co pozostawiało tę kwestię otwartą w dalszym (ponownym) postępowaniu. W świetle treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2015 r., kluczowe znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej od tego orzeczenia miało rozstrzygnięcie, czy lista pracowników zatrudnionych przez spółkę komunalną stanowi informację publiczną, albowiem to ustalenie organu administracji zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji. Kwestią wtórną pozostawała natomiast możliwość udostępnienia takich informacji. Po przesądzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej, obowiązkiem Sądu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy była ocena zaskarżonej decyzji w kontekście dopuszczalności ograniczenia dostępności tej informacji, która to materia nie była uprzednio przedmiotem analizy sądu kasacyjnego. Dokonując oceny tej okoliczności przez pryzmat art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podczas ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji nie mógł więc naruszyć art. 190 P.p.s.a.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne. Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że na gruncie tego przepisu należy wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji ich dotyczących jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których co do zasady wyłączona jest w tym zakresie ochrona prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Drugą grupę stanowią pracownicy, którzy nie pełnią funkcji publicznych i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Rozważając możliwość udostępnienia informacji w zakresie ich danych osobowych należy każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza prawa do prywatności tych osób. Prawidłowo wobec tego Sąd I instancji przyjął na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że dostęp do informacji publicznej dotyczącej danych osobowych pracowników spółki komunalnej niepełniących funkcji publicznej może być wyłączony poprzez powołanie się na ochronę prywatności. Podkreślić przy tym należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie przesądził statusu pracowników, których dotyczyła zaskarżona decyzja. Nie jest zatem możliwe, aby kwestie te po raz pierwszy rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. Dopiero ustalenie przez organ tej okoliczności w odniesieniu do konkretnych osób pozwoli na ocenę zakresu ochrony ich prywatności a tym samym na możliwość udostępnienia ich danych osobowych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem ustawodawca nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania przez strony we własnym zakresie.