Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 258/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6 k ust. 1 pkt 1 w zw. z art 6j ust. 2, art 6 ust. 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nisku na uchwałę Rady Miejskiej w Ulanowie z dnia 7 lutego 2019 r. nr V/30/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego (dalej: "Prokurator") jest uchwała nr V/30/2019 Rady Miejskiej w Ulanowie z dnia 7 lutego 2019r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 28 lutego 2019 r., poz. 1248.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2019.2010 dalej: "u.c.p.g.") poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zróżnicowanie w § 2 i 3 stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób zamieszkujących gospodarstwo domowe, podczas, gdy przy wyborze metody ustalania opłaty od gospodarstwa domowego, rada gminy zgodnie z art. 6j ust. 2 w/w ustawy obowiązana jest do ustalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a." ) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016r., II FSK 16/16 (to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że z ustawowych zwrotów określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a wymienionej ustawy wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców, czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie, w żadnym wypadku, nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem". Skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. W art. 6j ust. 1, ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 ustawy dodatkowego kryterium jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym, w zaskarżonej uchwale pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.

Prokurator zwrócił przy tym uwagę, że z dniem 1 lutego 2015r. doszło do zmiany art. 6k ust 4 ustawy, który stanowi tylko o możliwości zwolnienia przez radę gminy właścicieli nieruchomości od ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas, gdy brzmienie tego przepisu obowiązujące do dnia 31 stycznia 2015r. pozwalało także na różnicowanie stawek opłat ustalonych metodami stosowanymi na podstawie art. 6j ust. 1 i 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania wskazała, że w dniu 29 stycznia 2020 r. podjęła uchwałę Nr XIII/87/2020 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenia stawki tej opłaty, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 2020 r. pod poz. 806 i weszła w życie z dniem 1 marca 2020 r. Podkreślono, że uchwała została podjęta przed dniem doręczenia skargi. Zdaniem Rady Miejskiej uchylenie zaskarżonej uchwały na mocy § 5 uchwały z dnia 29 stycznia 2020 r. powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie uchylonej uchwały, na podstawie art. 161 § 1 P.p.s.a.

Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Rada Miejska w opozycji do Prokuratora wskazała, że przepisy prawa w tym art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. dawała prawo wyboru metody ustalenia opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 tej ustawy przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Na poparcie z kolei tego stanowiska powołała wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 499/15.

Końcowo wskazała, że zastosowanie zróżnicowanej stawki od gospodarstwa domowego ma charakter prospołeczny i prorodzinny i w sposób najlepszy oddaje oczekiwania i potrzeby społeczności lokalnej oraz jest najbardziej trafionym rozwiązaniem w zakresie bilansowania się gospodarki odpadami na terenie gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a tego rodzaju aktem jest zaskarżona w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Ulanów z dnia 7 lutego 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty.

Na wstępie niniejszych rozważań należy odnieść się do wniosku Gminy Ulanów zawartego w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Zdaniem organu podjęcie przez Radę Miejską w Ulanowie w dniu 29 stycznia 2020 r. nr XIII/87/2020 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenie stawki tej opłaty, z jednoczesnym uchyleniem zaskarżonej uchwały od 1 marca 2020 r. wyłącza możliwość kontrolowania jej przez Sąd.

Sąd nie podziela tego stanowiska.

Późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17). Odnosząc się do argumentacji organu oczywistym jest, że zaskarżona uchwała może być stosowana jako podstawa w rozliczeniach z mieszkańcami z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami z okresu jej obowiązywania.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W ocenie Sądu, żadnego z opisanych powyżej naruszeń prawa nie można jednak przypisać Radzie Miasta Ulanów, która w zakwestionowanej przez Prokuratora uchwale dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyjęła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość.

W uchwale stwierdzono:

§ 2 Ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego gospodarstwa domowego, w przypadku zbierania odpadów w sposób nieselektywny w następujących wysokościach:

1. dla gospodarstwa domowego, w skład którego wchodzi od 1 – 2 osób – 26 zł

2. dla gospodarstwa domowego, w skład którego wchodzą 3 osoby i więcej – 36 zł

- w § 3 Ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego gospodarstwa domowego, w przypadku zbierania odpadów w sposób selektywny w następujących wysokościach:

1. dla gospodarstwa domowego, w skład którego wchodzi od 1 – 2 osób – 14 zł

2. dla gospodarstwa domowego, w skład którego wchodzą 3 osoby i więcej – 27 zł.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a u.c.p.g.

Spór w sprawie sprowadza się do różnicy miedzy stronami w wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.s.p.g., tj. czy dopuszczalny jest wybór przez radę gminy metody ustalania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. przy jednoczesnym jej zróżnicowaniu w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

Argumentacja skargi wykluczająca możliwość zróżnicowania stawki opłaty przy zastosowaniu metody z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nawiązuje w zasadniczej swojej części do nieobowiązującego już stanu prawnego.

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały) zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. określa maksymalne stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny.

Możliwość zróżnicowania stawek opłat ustalonych na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. wg skarżącego istniała na podstawie wyrażonego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jednakże w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, mogła różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.

Nie budzi zatem wątpliwości, że ww. ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednakże ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), obowiązującą od 1 lutego 2015 r., zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że w miejsce zapisu: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat", wprowadzono zapis: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.).".

Z powyższego wynika – zdaniem skarżącego Prokuratora - że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można - przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej - wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale.

W tej sytuacji należy skonstatować, że przy metodzie "od gospodarstwa domowego" możliwe jest ustalenie jednej stawki z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. i nie jest dopuszczalny podział na dwie stawki, tj. od gospodarstwa jednoosobowego i dwuosobowego i od gospodarstwa trzy i więcej osobowego.

W przywołanych w skardze wyrokach NSA wskazał, że różnicowanie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w 2013 r. było dopuszczalne w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy; dopuszczalne było także wprowadzenie innych kryteriów zróżnicowania opłat. Od dnia 1 lutego 2015 r. cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat niż wymienione w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do dnia 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Podjęcie uchwały, która w istocie przenosiła takie kryterium z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem.

W opozycji do tego stanowiska Rada Miasta wskazała, że stanowisko Prokuratora nie znajduje uzasadnienia w treści art. 6k ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.), który zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; przy czym ustawodawca umożliwił radzie gminy wybór więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z kolei w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wskazano dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pierwsza polega na ustaleniu opłaty jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub też powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Metoda ta przewiduje więc ustalenie jednej stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1 - 3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór tej metody, opłata jaką będzie zmuszony uiścić właściciel nieruchomości uzależniona będzie m.in. od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Druga z przewidzianych metod przewiduje uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyrażono pogląd, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala różnicować opłaty za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego przy uwzględnieniu kryteriów dotyczących powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszańców zamieszkujących daną nieruchomość (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r., U FSK 1797/15; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r., II FSK 3231/15).

W ocenie Gminy, analiza treści przywołanych przepisów, prowadzi do wniosku, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat. Tym samym uprawniona była do wyboru metody ustalenia opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g, przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość.

Akcentuje się, że okoliczności wskazane w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 nie znajdą zastosowania w przypadku wyboru przez radę gminy metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego mieszania dwóch metod, spośród których przecież rada gminy ma dokonać wyboru. Wybór metody o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nie wyklucza jednakże zastosowania art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W konsekwencji, gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy. Za taką wykładnią przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w jej treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat. Zważyć wypada, że zapis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. został zamieszczony przez prawodawcę bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., co z kolei prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie do stawek opłat ustalonych na podstawie obu przewidzianych metod. W ocenie Gminy błędne jest także stanowisko, że liczba mieszkańców o której mowa w art. 6j ust. 2a ww. ustawy odnosi się wyłącznie do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe.

Sąd w tym sporze przychyla się do stanowiska organu, podzielając w szczególności argumentację zawartą w cytowanym w odpowiedzi na skargę prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 499/15.

"Na wstępie celem wyjaśnienia Sąd wskazuje, że w procesie wykładni przepisów podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa. Nie ma możliwości pominięcia wykładni językowej rozumianej jako proces myślowy podmiotu dążącego do ustalenia treści normy prawnej; istnieje natomiast możliwość modyfikacji (bądź w skrajnym przypadku nawet pominięcia) w określonych warunkach rezultatów wykładni językowej (Bogumił Brzeziński. Wykładnia prawa podatkowego. Gdańsk 2013r., str. 23). Również w orzecznictwie podkreśla się (uchwała NSA z dnia 20 maja 2002r. – OPK 20/02 – ONSA 2003, nr 1, poz. 11), że: "zgodnie z ukształtowanym poglądem doktryny i stanowiskiem judykatury wykładnia gramatyczna jest podstawowym i stosowanym w pierwszej kolejności rodzajem wykładni. Wykładnia językowa jest nie tylko punktem wyjścia wykładni prawa, ale także zakreśla jej granice" (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2002 I SA/Gd 1979/99 – POP 2003, nr 2, poz. 43). Niekiedy, jak już wyżej wspomniano, wyniki dokonanej wykładni językowej nie mogą być zaakceptowane, z różnych, zasługujących na uwzględnienie, przyczyn, w tym jeśli prowadzą do wyników sprzecznych z ratio legis danego przepisu albo naruszają Konstytucję. W takiej sytuacji niezbędnym jest dokonanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej, które są od siebie różne, chociaż w judykaturze i w literaturze prawniczej nazwy te dosyć często traktowane są synonimicznie. Wykładnia celowościowa – nawiązując do celu prawodawcy bądź też do celu aktu prawnego – ma za punkt odniesienia pożądane skutki społeczne przyjęcia normy prawnej w takiej bądź innej postaci. Dyrektywa wykładni z uwagi na cel nakazuje wybór tej hipotezy interpretacyjnej, która pozwala założony cel zrealizować bądź też umożliwia zrealizowanie go w sposób pełniejszy czy też dalej idący niż inne hipotezy interpretacyjne. Wykładnia funkcjonalna zaś może znaleźć zastosowanie wtedy, gdy przepisy – na skutek niejasności bądź luk – stawiają w ogóle pod znakiem zapytania możliwość osiągania celów zewnętrznych wobec prawa. Wykładnia funkcjonalna ma na celu sformułowanie takiej hipotezy interpretacyjnej, która usunie ewentualną dysfunkcjonalność prawa (Bogumił Brzeziński, op. cit. str. 88). Zauważyć również należy, że w procesie wykładni prawa stosuje się również dyrektywę uwzględniające strukturę aktu prawnego, a więc możliwość czerpania argumentacji interpretacyjnej z układu (struktury) aktu prawnego. Umiejscowienie przepisu w strukturze złożonej jednostki organizacji tekstu dostarcza istotnych wskazówek co do treści, a w szczególności zakresu podmiotowo-przedmiotowego normy prawnej, którą przepis ten wyraża (ibidem str. 97).

Niezbędna jest również uwaga przy zastosowaniu wykładni celowościowej i funkcjonalnej odnośnie tzw. celu ustawodawcy (niekiedy nazywa się tę metodę wykładnią autentyczną). Pomijając wątpliwości co do tego czy w przypadku aktów normatywnych, wydawanych przez parlament, można w ogóle mówić o celu czy intencjach ustawodawcy, to należy zaakceptować pogląd Bogumiła Brzezińskiego (op. cit), że problem ten wydaje się jednak wywołany nieco sztucznie, a intencja ustawodawcy powinna być pojmowana nie jako fenomen ze sfery psychologii, ale jako wektor działania organu władzy publicznej. Każde racjonalne działanie motywowane jest określonymi przesłankami. Dotyczy to także wydawania aktów normatywnych. Stąd też pogląd o możliwości posługiwania się koncepcją intencji ustawodawcy w procesie interpretacji przepisów prawa – z różnym uzasadnieniem – zdaje się przeważać. Niekiedy cel ustawodawcy może być wyraźnie deklarowany w tekście przepisów tego aktu.

Omawiany przepis art. 6j ust. 2a ustawy z 1996r. obowiązuje od dnia 6 marca 2013 roku i został wprowadzony ustawą z dnia 25 stycznia 2013r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 228) tą ustawą nadano również nowe brzmienie art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2.

Cytowana ustawa zmieniająca była inicjatywą Senatu RP, i jak podkreślono, projekt dotyczył wprowadzenia rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami (Sejm RP, druk 1000). W projekcie ustawy zmieniającej – w jej art. 1 – wskazano, że w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 i 951) wprowadza się następujące zmiany (m.in. – przyp. Sądu) – "w art. 6j: a) w ust. 1 pkt 1 i 2 otrzymują brzmienie: "1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub", b) po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu: "2a Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, liczby osób zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z trenów miejskich lub wiejskich oraz rodzaju zabudowań". W uzasadnieniu projektu wskazano, że projekt nowelizacji ma na celu wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami (druk nr 1000). Z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 59) i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 107) Sejmu RP VII Kadencji, z dnia 3 stycznia 2013r., w którym to posiedzeniu wziął m.in. udział R.R. – legislator z Biura Legislacyjnego wynika (karta 11 wydruku), że wspomniany Legislator, odnosząc się do proponowanej przesłanki kryterium "wielkości gospodarstwa domowego", wskazał, że ta przesłanka ma istotną wadę w postaci niejednoznaczności sformułowania, gdyż może ona obejmować zarówno wielość gospodarstwa domowego czyli wielkość powierzchni użytkowej lokalu czy też gospodarstwa, jako całego, bądź też liczby mieszkańców. Podał, że oba te kryteria będą zawarte w poprawce do ust. 2a, w związku z tym wydaje się, że właściwe byłoby zrezygnowanie z "wielości gospodarstwa domowego" przy pozostawieniu "powierzchni lokalu mieszkalnego" i "liczby osób zamieszkujących nieruchomość", gdyż w zasadzie to wyczerpuje sformułowanie "wielkość gospodarstwa domowego". Taki tok rozumienia projektowanego prawa zaakceptowali poseł Tadeusz Arkit oraz senator RP Jadwiga Rotnicka, upoważniona przez Marszałka Senatu RP do reprezentowania Senatu w pracach nad projektem (pismo Marszałka Senatu z dnia 12 grudnia 2012r. skierowane do Marszałka Sejmu RP, przekazujące uchwałę Senatu w sprawie wniesienia do Sejmu projektu).

Powyżej przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazują na intencję ustawodawcy, cel dokonanej zmiany przez omawianą ustawę zmieniającą i biorąc dodatkowo pod uwagę ukształtowanie strukturalne art. 6j ustawy z 1996r. (usytuowanie art. 2a po ust. ust. 1 i 2 wskazuje, że przepis ust. 2a ma zastosowanie do wszystkich czterech metod wymienionych w art. 6 ust. 1) i pozwalają na uprawnione przyjęcie, że kryteria: powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszańców zamieszkujących nieruchomość są kryteriami ustawowymi, za pomocą których rada gminy może różnicować stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody "od gospodarstwa domowego". Z całą stanowczością Sąd podkreśla, że taka wykładnia nie wykracza poza granice wyznaczone poprzez wykładnię językową. Brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącego, że użycie przez ustawodawcę wyrażenia ustawowego, że "(...) rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty (...) od gospodarstwa domowego" oznacza, że stawka ta nie może być różnicowana w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a ustawy. Sens językowy użytego sformułowania jest taki, że od danego gospodarstwa domowego jest należna jedna stawka opłaty, a to nie oznacza, że ta stawka jest taka sama odnośnie do wszystkich gospodarstw domowych, niezależnie od powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Użycie omawianego sformułowania przez ustawodawcę jest racjonalnie uzasadnione również tym, że pozostałe trzy metody ustalenia opłat (art. 6j ust. 1 pkt pkt 1, 2 i 3) wymagają przy obliczeniu opłaty wykonania działania matematycznego – mnożenia, co nie ma miejsca przy przyjęciu metody "od gospodarstwa domowego" (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r. I SA/Rz 499/15).

Odnosząc się do przywołanego w skardze orzecznictwa Sąd nie podziela stanowiska, że wyeliminowanie z obrotu prawnego art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 2013 r. do 31.01.2015 oznacza zakaz stosowania art. 6 ust. 2a u.c.p.g. w sytuacji wyboru metody od gospodarstwa domowego z art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

Obowiązujące po tej dacie przepisy art. 6j i art. 6k u.c.p.g. winny być wykładane zgodnie z ich treścią. Wykładnia językowa tych przepisów – opisana wyżej – nie pozostaje w sprzeczności z treścią innych norm, nie prowadzi do absurdalnej z punktu widzenia społecznego i ekonomicznego konsekwencji. Sięganie do wykładni historycznej w sposób wskazany w skardze narusza prymat wykładni językowej dopuszczalnej w tym wypadku, a ponadto ignoruje możliwą logiczną, a odmienną niż chce skarżący, ocenę wyeliminowania z obrotu prawnego art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2015 r., przy pozostawieniu w obrocie prawnym art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

Należy podkreślić, że art. 6j ust. 2a u.c.p.g. i art. 6j ust. 4 u.c.p.g. zostały w interesującym nas brzmieniu wprowadzone do obrotu prawnego jednocześnie cytowaną wyżej ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 228).

Z przywołanego wyżej w dużej części uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że "zmiany w art. 6k stanowią konsekwencje zmian w art. 6j".

Można więc twierdzić, że brzmienie art. 6k ust. 4 dozwalającego różnicowanie stawek opłat z art. 6j ust. 1 i 2 od 6 marca 2013 r. było konsekwencją w dużej części wprowadzenia równocześnie art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

Istotne są w tej sprawie także motywy wyeliminowania dotychczasowego art. 6k ust. 4 u.c.p.g. z dniem 31 stycznia 2016 r. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87).

Na powyższe wskazuje przebieg procesu legislacji (druki sejmowe nr VII.2377 i nr VII.2404 – projekt scalony, VII.2764). Lektura tych druków wskazuje na konieczność nowelizacji dotychczasowego brzmienia art. 6k ust. 4 w związku z orzeczeniem TK z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12. Wyrokiem tym TK uznał m.in.:

- art. 6k ust. 1 i 2 ustawy w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, za niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji;

- art. 6k ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego, za niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji;

- art. 6k ust. 4 powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, za niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji.

Stwierdził także, że przepisy art. 6k ust. 4 we wskazanych zakresach tracą moc z upływem 18 miesięcy od ogłoszenia wyroku TK w dzienniku ustaw. Wyrok TK został opublikowany 19 grudnia 2013 r., a termin 18 miesięcy upłynął 19 czerwca 2015r. Wcześniej jednak dokonano jego nowelizacji, usuwając zakwestionowaną przez TK treść. Z druku sejmowego nr 2377 wynika, że zmiany ustawy o czystości i porządku w gminach mają charakter "czyszczący i porządkujący".

Sąd nie dopatrzył się w tych projektach zamiaru ustawodawcy wyłączenia możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody "od gospodarstwa domowego".

Sąd zwraca uwagę, że regulacje z art. 6j ust. 2a i art. 6k ust. 4 u.c.p.g., które weszły w życie 6 marca 2013 r. pokrywały się w części jeśli chodzi o zakres regulacji, dopuszczając możliwość zróżnicowania stawek opłat. Uchylenie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. z dniem 1 lutego 2015 r. w omawianym zakresie niczego nie zmieniło, a to wobec pozostawania w obrocie prawnym art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały stosownie do art. 147 P.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, że nie narusza ona prawa. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną