Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2146/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o. o. z siedzibą w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. nr [...] stwierdzającego nieważność postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań Gminy Miasto [...] i Miejskiego Zarządu Dróg w R. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. z tytułu przejęcia przez Gminę Miasto [...] nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w R., obrębie [...] oraz w wysokości [...] zł na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. z tytułu wygaśnięcia hipoteki obciążającej nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz o zobowiązaniu Gminy Miasto [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położona w R., obrębie [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeszła na własność Gminy Miasto [...] z dniem, w którym ww. decyzja stała się ostateczna, tj. [...] czerwca 2011 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. z tytułu przejęcia przez Gminę Miasto [...] nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w R., obrębie [...] oraz w wysokości [...] zł na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. z tytułu wygaśnięcia hipoteki obciążającej nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz o zobowiązaniu Gminy Miasta [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Gmina Miasto [...] i Miejski Zarząd Dróg w R.

Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność ww. odwołań wskazując, iż podmioty te nie stanowiły stron postępowania zgodnie z art. 28 kpa.

Pismem z [...] stycznia 2016 r. Gmina Miasto [...] wniosła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. wskazując że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie może nastąpić z powodu braku przymiotu strony bowiem nie jest to kwestia formalna. Ponadto w piśmie wskazano, że pogląd Wojewody [...], że Gmina Miasto [...] nie jest stroną postępowania, ze względu na fakt, iż w sprawie organem orzekającym był Prezydent Miasta [...], jej organ wykonawczy, należy uznać za chybiony bowiem w tej kwestii istnieje odmienna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, na podstawie art. 126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na mocy obowiązujących przepisów Prezydent Miasta [...] działał niejako w podwójnej roli, tj. jako organ ustalający odszkodowanie oraz jako płatnik. W związku z powyższym Wojewoda [...] powinien rozpatrzyć merytorycznie wniesione odwołania. Powołano się także na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazano na problematykę łączenia funkcji starosty z funkcją organu gminy, wskazujące na możliwość zaskarżania decyzji przez jednostkę w przypadku zaistniałego dualizmu.

Pismem z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z [...] października 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż ww. rozstrzygnięcie wydane zostało wbrew znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, z treści której wynika, że Gmina Miasta [...] nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji Wojewody [...].

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. nr [...] wskazując, że tylko rażące naruszenie prawa mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności zapadłego rozstrzygnięcia, a w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić kwalifikowanego naruszenia prawa.

Pismem z [...] lipca 2019 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. Zdaniem strony skarżącej Minister Inwestycji i Rozwoju w zapadłym postanowieniu z [...] lipca 2019 r. błędnie uznał, że rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny na dzień wydania kwestionowanego postanowienia. [...] października 2016 r. w obrocie funkcjonowały bowiem uchwały podjęte w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 i z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, z których treści wynika, że jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne nie posiadają legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięć wydawanych przez podmioty działające w ich imieniu. Tym samym w dacie rozstrzygania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwestia dotycząca uprawnienia Gminy Miasta [...] i Miejskiego Zarządu Dróg w R. do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] nie budziła wątpliwości interpretacyjnych. Strona skarżąca podkreśliła przy tym wagę uchwał podejmowanych w powiększonym składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wnioskodawca wskazał, że Minister Inwestycji i Rozwoju w postanowieniu z [...] lipca 2019 r. wskazując brak przesłanek do stwierdzenia naruszenia prawa ograniczył się do wyrażenia abstrakcyjnych rozważań, co do kwestii, jakie przesłanki muszą być spełnione, aby można było mówić o przypadkach rażącego naruszenia prawa, nie odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy i nie czyniąc żadnych rozważań w tym przedmiocie. W ocenie strony skarżącej postanowienie Ministra lnwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. zapadło z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 kpa oraz 107 § 3 kpa, gdyż zawiera arbitralne stanowisko organu oderwane od konkretnych okoliczności sprawy, zaś uzasadnienie nie zawiera należytego umotywowania zapadłego rozstrzygnięcia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zauważono też, że postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. uniemożliwiło [...] Sp. z o.o. podjęcie skutecznych działań zmierzających do uzyskania kwoty odszkodowania ustalonego w decyzji Prezydenta Miasta [...], co znacząco wpływa na sytuację spółki i może doprowadzić do szkody po jej stronie.

Minister Rozwoju postanowieniem z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uznanie naruszenia za "rażące" w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, iż prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Przy ocenie naruszenia prawa jako rażące należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 266/18 skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie może tu chodzić więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości.

W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości teza, że posługując się pojęciem "rażącego naruszenia prawa" zasadnicze znaczenie przypisać należy ustaleniu tego do czego odnosić należy przywołane wyżej naruszenie. Wada określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie dotyczy samej podstawy prawnej aktu, ale stanu prawnego sprawy administracyjnej wyznaczonego faktami prawotwórczymi. Za "prawo" w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa uznać zatem należy przepisy prawa materialnego, normy kompetencyjne i ustrojowe, jak również przepisy procesowe regulujące tryb postępowania administracyjnego w rozpatrywanej przez organ sprawie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 667). W skład "stanu prawnego" sprawy badanej pod kątem jej zakończenia postanowieniem obarczonym wadą jego wydania z rażącym naruszeniem prawa wchodzą zatem przepisy prawa materialnego i formalnego będące podstawą działania organu w formie postanowienia.

Zakres pojęcia "prawa", które ma zostać naruszone - w przypadku badania pod kątem nieważności postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nieważności innego postanowienia - jest jednak odmienny. Rażące naruszenie prawa w tym przypadku odnieść należy do sprawy stwierdzenia nieważności postanowienia, którą wiążąco regulują przepisy Rozdziału 13 Działu II kpa.

Rozpatrywana sprawa od samego początku koncentruje się na legitymacji procesowej specyficznych podmiotów przy bezsporności przymiotu strony w znaczeniu materialnym. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] uznał, że zaistniała przesłanka niedopuszczalności wniesienia odwołania przez skarżących z przyczyn podmiotowych bowiem podmioty wnoszące odwołanie nie stanowiły stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

Minister Infrastruktury i Budownictwa doszedł zaś do wniosku, że Wojewoda [...] winien był rozpatrzyć złożone odwołanie uznając legitymację procesową Gminy Miasta [...] i Miejskiego Zarządu Dróg w R. do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...].

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

Podobne stanowisko w kwestii uprawnień do wnoszenia odwołania przez jednostki samorządu terytorialnego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 wskazując, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W orzecznictwie występowała także inna linia orzecznicza, w ramach której wyrażano pogląd, że gmina i powiat mogą wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez prezydenta miasta wykonującego zadania starosty lub starostę (m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z 5 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1525/11, z 13 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2548/12, z 26 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 908/13). Na tle spraw odszkodowawczych Sąd uznawał, że ocena legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego powinna być poddana bardzo wnikliwej interpretacji w oparciu o wszechstronnie zbadany zindywidualizowany stan faktyczny każdej sprawy.

Wykładnia zawarta w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego ma moc wiążącą jedynie w stosunku do sądów administracyjnych, co oznacza, iż nie wiąże formalnie organów administracji oraz stron i uczestników postępowania. W praktyce jednak, organy administracji z reguły akceptują pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż czynność procesowa strony, np. wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z tą wykładnią, pozostanie z reguły bezskuteczna. Powyższy stan powoduje, że strony oraz inni uczestnicy postępowania są pośrednio związani mocą prawną uchwał, która polega na tym, iż podmioty te nie są w stanie swoją interpretacją przełamać wykładni przyjętej w uchwale.

Minister wskazał, że rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Budownictwa zapadło wbrew ustaleniom wyrażonym w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 i z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 niemniej jednak na kanwie przedmiotowej sprawy brak jest podstaw by uznać, że zaistniałe okoliczności wskazują jednoznacznie na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, a to z uwagi na brak wyrażonych wprost przepisów prawa nakazujących organowi określone postępowanie.

Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną/postanowieniem. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 kpa od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania odwoławczego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Minister podał, że zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu z [...] października 2016 r. strona skarżąca miała możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] października 2016 r. Jednak z powyższego uprawnienia nie skorzystała.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadza się więc wyłącznie do oceny zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma definicji pojęcia rażącego naruszenia prawa. Przepis ten ogranicza się wyłącznie do wyrażenia, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zastosowanie ww. przepisu w każdym przypadku wymaga więc uprzedniego przeprowadzenia wykładni zawartych w nim przesłanek rażącego naruszenia prawa, co wyklucza możliwość postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa.

Jak wynika z treści postanowienia z [...] października 2016 r. organ nadzoru wskazał, na czym polega istota stwierdzenia nieważności decyzji i jakie są przesłanki rażącego naruszenia prawa, ocenił występujące w sprawie zagadnienia prawne, dochodząc ostatecznie do wniosku, że przesłanki naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zostały spełnione na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Z uwagi na spór o wykładnię przepisów dotyczących prawa do wniesienia odwołania przez podmioty samorządowe, jak i sam art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którego stosowanie również wymaga przeprowadzenia procesu wykładni w ocenie Ministra Rozwoju postanowieniu z [...] października 2016 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa w zakresie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...].

W sytuacji, w której organ w wyniku interpretacji ww. przepisów stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...], uznając w rezultacie na podstawie obowiązujących przepisów prawa legitymację procesową jednostek samorządu terytorialnego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Analiza akt postępowania pozwala więc stwierdzić, że Minister Inwestycji i Rozwoju słusznie uznał, że postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. nie jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Dokonana przez organ nadzorczy ocena tego postanowienia pod kątem występowania przesłanek stwierdzenia nieważności była prawidłowa.

Nieuzasadnione jest twierdzenie strony skarżącej, że organ nadzoru naruszył art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 kpa.

Minister Rozwoju, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu zakończonym postanowieniem Ministra lnwestycji i Rozwoju. Całość postępowania została przeprowadzona prawidłowo zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, a ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wyczerpują istotę sprawy.

Od postanowienia Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 126 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r., które to postanowienie obarczone było wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a tym samym powinno zostać wyeliminowane z obrotu; 2) art. 7, art. 77, art. 8 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy oraz wydanie arbitralnego rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadami praworządności oraz naruszającego zasadę zaufania do władzy publicznej, w wyniku błędnego przyjęcia, iż postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. odpowiada prawu, podczas gdy jego funkcjonowanie w obrocie pozostaje nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności oraz jest nieakceptowalne z punktu widzenia skutków gospodarczych i ekonomicznych po stronie skarżącej; 3) art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia uniemożliwiające dokonanie kontroli toku rozumowania organu wydającego postanowienie, gdyż w zakresie o relewantnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w zakresie dotyczącym okoliczności, które zdaniem organu w realiach niniejszej sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. pomimo jego sprzeczności z ustaleniami wynikającymi z uchwał powiększonego składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, funkcjonujących w obrocie w dacie wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia, sprowadza się wyłącznie do przedstawienia abstrakcyjnych rozważań, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek odniesienia do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy; II. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. w wyniku błędnego przyjęcia, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Wobec tego skarżąca Spółka wniosła o: I. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w treści skargi; II. stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r.; III. stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. oraz postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. ewentualnie: IV. uchylenie postanowienia Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r.; V. uchylenie postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r.; VI. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/20 dopuścił, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej zwanej "ppsa" dowód z: postanowienia Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. nr [...], zawiadomienia Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r., pozwu o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2020 r., odpowiedzi na pozew z [...] maja 2020 r., postanowienia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] listopada 2020 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi wiązać się z oczywistym naruszeniem prawa i skutkami tego naruszenia, które nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie. Taki stan rzeczy musi zostać wykazany w sposób bezsporny. Dopiero wówczas może dojść do przełamania wynikającej z art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej stabilność obrotu prawnego.

Wobec tego, że stwierdzenie nieważności mogą powodować jedynie najcięższego kalibru wady decyzji w orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II GSK 902/09, wyrok NSA z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 372/10). Te uwagi są aktualne w przypadku stwierdzania nieważności postanowień wydanych w trybie art. 134 kpa, do których stosuje się odpowiednio art. 156-art. 159 kpa (art. 126 kpa).

Tymczasem - w ocenie Sądu - Minister Infrastruktury i Budownictwa zastosował tryb eliminacji postanowienia z [...] stycznia 2015 r. z obrotu prawnego przy braku widocznych "na pierwszy rzut oka" wad tego aktu. Minister w postanowieniu z [...] października 2016 r. - choć dostrzegł wyjątkowość regulacji z art. 156 kpa i podkreślił konieczność stosowania tej instytucji w przypadkach, gdy organ działał w warunkach oczywistej sprzeczności z prawem, w zaprzeczeniu do stanu prawego sprawy i wydane rozstrzygnięcie jest obciążone szczególnie ciężkimi wadami, niemożliwymi do zaakceptowania w praworządnym państwie – to jednak nie wskazał, w jaki sposób Wojewoda [...] wydając kwestionowane postanowienie "rażąco", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszył przepisy prawa, w szczególności nie wykazał podstawowego warunku, tj. "oczywistości" naruszenia prawa.

Dodatkowo tenże Minister stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., które – zdaniem Sądu - jest prawidłowe, co do istoty problemu związanego z oceną interesu prawnego podmiotów odwołujących się.

Zdaniem Sądu Gmina Miasto [...] nie miała legitymacji do bycia stroną niniejszego postępowania odszkodowawczego (jako nabywca nieruchomości i płatnik odszkodowania) z tego powodu, że organ tej Gminy (Prezydent Miasta [...]) działał w sprawie odszkodowawczej jako organ administracji publicznej wydający decyzję, co do istoty sprawy, co wynika z art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) – dalej zwanej "specustawą". Wyposażenie organu jednostki samorządu terytorialnego w uprawnienia władcze obligujące ten organ do wydania decyzji w sprawie odszkodowawczej eliminuje działanie w postępowaniu administracyjnym Gminy jako osoby prawnej, której ten prezydent jest organem wykonawczym. W postępowaniu odszkodowawczym nie może zostać zaburzona równowaga procesowa pomiędzy stronami postępowania. Nie może być tak, że w postępowaniu odszkodowawczym biorą udział podmioty prywatne uprawnione z tytułu utraconych praw rzeczowych (prawa własności nieruchomości, hipoteki), a dodatkowo jako strona postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, występuje jednostka samorządu terytorialnego, która w takiej sytuacji ma w pewnym sensie przewagę nad podmiotami prywatnymi poprzez to, że jej organ wykonawczy będzie rozstrzygał władczo o losach tej sprawy poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Już w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Również w podjętej (przed wydaniem przez Ministra postanowienia z [...] października 2016 r.) uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Jeżeli chodzi natomiast o odrębne odwołanie wniesione przez Miejski Zarząd Dróg w R., to – zdaniem Sądu - również i ten podmiot nie miał w sprawie odszkodowawczej interesu prawnego do bycia, w rozumieniu art. 28 kpa, stroną postępowania odszkodowawczego. Z art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) – dalej zwanej "udp" wynika, że uprawnienia zarządu drogi są pochodną uprawnień zarządcy drogi. Brak po stronie zarządcy drogi interesu prawnego (art. 28 kpa) do bycia stroną postępowania odszkodowawczego oznacza brak takiego interesu po stronie zarządu drogi. Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zarządca drogi może upoważnić pracowników m.in. jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie. Z art. 20 i art. 21 udp wynika, że zarządca drogi publicznej może wykonywać swoje obowiązki (wymienione w art. 20 udp) przy pomocy zarządu drogi. Jednak wśród obowiązków wymienionych w art. 20 udp nie ma obowiązku dotyczącego wypłaty odszkodowania za nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne, gminne.

Sąd zwraca uwagę, że to zarządca drogi samorządowej w mieście na prawach powiatu, o którym mowa w art. 19 ust. 5 udp, ma kompetencje do uczestniczenia jako strona postępowania w procesie nabywania w postępowaniu administracyjnym nieruchomości na cele drogowe, który kończy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 1 ust. 2, art. 11a, art. 17 ust. 1 specustawy). Z kolei po uostatecznieniu się decyzji o zrid, to zarząd drogi otrzymuje z mocy prawa trwały zarząd nad nieruchomością przejętą na cele drogowe (art. 20 ust. 1 specustawy).

Co istotne przepisy prawa, w szczególności: art. 22 specustawy oraz art. 21 i art. 22 udp nie nakładają na zarząd drogi obowiązków finansowych związanych z zapłatą odszkodowania za nabycie nieruchomości w trybie specustawy. Kwestie planowania finansowania inwestycji drogowych należą do zarządcy drogi, tj. prezydenta miasta w miastach na prawach powiatu (art. 19 ust. 5 i art. 20 pkt 2 udp). Zapłata odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę gminną w trybie specustawy dokonywana jest przez prezydenta miasta, co wynika z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy. Zapłata odszkodowania następuje z budżetu tego miasta, zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.).

Nie można pominąć tego, że w sprawach dotyczących wypłaty odszkodowań w trybie specustawy wyłączone jest stosowanie art. 132 ust. 8 ugn, który umożliwia zapłatę odszkodowania przez podmiot realizujący cel publiczny, skoro na gruncie specustawy inwestorem jest zarządca drogi – prezydent miasta na prawach powiatu (tak było w niniejszej sprawie, co wynika z treści decyzji o zrid z [...] maja 2011 r. nr [...]). W tym zakresie obowiązują przepisy szczególne, tj. art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 430/14). Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie odszkodowawczej Miejski Zarząd Dróg w R. nie był podmiotem realizującym cel publiczny i nie składał wniosku o odszkodowanie (art. 129 ust. 5 pkt 2 ugn w zw. z art. 23 specustawy).

Sąd dostrzegł to, że organ wojewódzki w trybie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołań Gminy Miasta [...] i Miejskiego Zarządu Dróg w R. oceniając problematykę materialnoprawną (interes prawny wnoszących odwołania), gdy tymczasem w uchwale składu siedmiu sędziów z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Mając jednak na uwadze to, że pogląd ten powstał w drodze wykładni przepisów prawa uwzględniającej, w szczególności wzajemne relacje art. 28, art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa, to z powodu niezachowania przez Wojewodę [...] właściwej formy rozstrzygnięcia nie można przypisać organowi odwoławczemu działania w warunkach oczywistego, a przez to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za wadliwe stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju zaprezentowane w postanowieniu z [...] lipca 2019 r. i Ministra Rozwoju wskazane w zaskarżonym postanowieniu z [...] lipca 2020 r., że eliminacja niniejszego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołań poprzez stwierdzenie jego nieważności, wywodzona z różnej wykładni przepisów prawa, dokonana w warunkach oczywistego braku ku temu podstaw w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w przypadku merytorycznej prawidłowości tegoż postanowienia, jest do zaakceptowania w praworządnym państwie. Stanowisko takie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą stabilizacji porządku prawnego (stosunków administracyjnoprawnych), ukształtowanego ostatecznymi aktami administracyjnymi, która wypływa z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13).

W tej sytuacji Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd dopuścił, na mocy postanowienia z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/20, w trybie art. 106 § 3 ppsa, dowód w postaci: postanowienia Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. nr [...] – na wniosek skarżącego, postanowienia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] listopada 2020 r. nr [...] –z urzędu z akt sprawy sądowej o sygn. akt I SA/Wa 72/21 .

Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru weźmie pod uwagę to, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. nr [...], który - na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa – ostatecznie wyeliminował postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. z obrotu prawnego i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., załatwiając w ten sposób wniosek [...] Sp. z o.o. z [...] lutego 2017 r. o wznowienie postępowania nieważnościowego i wniosek Gminy Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r. o stwierdzenie nieważności. Wobec tego organ nadzoru rozważy umorzenie, w trybie art. 105 § 1 kpa, wszczętego z urzędu (zawiadomienie z [...] kwietnia 2019 r.) postępowania nieważnościowego, skoro obecnie brak jest w obrocie prawnym przedmiotu kontroli – postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego, kosztów działania pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).