Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2707/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1251/11 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] lutego 2011 r. wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 117673,02 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 12 sztuk drzew z gatunku klon pospolity i jesion pensylwański z działki nr [...] przy al. [...] w [...]. O usunięciu drzew organ został poinformowany przez Straż Miejską. Na działce skarżącego stwierdzono 50 pniaków po ściętych drzewach, których wiek oceniono na więcej niż 5 lat. W dniu 7 czerwca 2010 r. organ I instancji przeprowadził oględziny z udziałem pracownika organu posiadającego specjalistyczne przygotowanie w zakresie dendrologii. Podczas oględzin stwierdzono 49 pniaków usuniętych drzew ozdobnych (bez czarny, jesion pensylwański, klon pospolity, wierzba) oraz oceniono wiek drzew przez zliczenie ilości słoi przyrostu rocznego. Skarżący oświadczył wówczas do protokołu, że drzewa zostały usunięte przez nieznane osoby oraz, że złożył zawiadomienie o wyrębie i kradzieży drzew.

Następnie 29 lipca 2010 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w czasie której przesłuchano świadków: B.W. oraz strażnika miejskiego T.S.. Organ uzyskał również zeznania brata właściciela nieruchomości M.S. Prezydent Miasta Krakowa dopuścił jako dowód w sprawie akta postępowania prowadzonego przez Komisariat Policji IV w Krakowie, dotyczącego zawiadomienia o kradzieży drzewa na szkodę skarżącego.

Organ I instancji powołał się na ustalenia policji, a także Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie Wydział II Karny, który postanowieniem z [...] października 2010 r. sygn. akt II Kp [...] utrzymał w mocy postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie kradzieży drzew na szkodę skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia sądu wskazano, że wycinki dokonał brat skarżącego, działając na jego zlecenie.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W podstawie prawnej wskazano art. 88 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm. – dalej jako "u.o.p.").

Organ odwoławczy powołał się na art. 83 ust. 1 i art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., które przewidują administracyjną karę pieniężną za naruszenie obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Organ wyjaśnił, że podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie drzew bez zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, na którym spoczywa obowiązek uzyskania zezwolenia. Zazwyczaj będzie nim właściciel nieruchomości, który jest zarazem posiadaczem samoistnym. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął, że to skarżący jest odpowiedzialny za usunięcie drzew bez zezwolenia, ponieważ jako właściciel działek miał obowiązek wystąpić o stosowne zezwolenie. Zarówno skarżący, jak i jego brat któremu powierzono czynności związane z uporządkowaniem nieruchomości, byli świadomi, że na wycięcie drzew należy uzyskać zezwolenie właściwego organu.

Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie wieku usuniętego drzewa jest jedną z najistotniejszych okoliczności podlegających ocenie w toku postępowania w trybie art. 88 u.o.p. i wymaga posiadania wiadomości specjalnych – wiedzy z zakresu dendrometrii. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, jednak w sytuacji, kiedy czynności za organ wykonuje pracownik posiadający właściwą wiedzę, to nie jest koniecznym sięgnięcie po dowód z opinii biegłego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji I instancji, że metoda zliczenia słoi przyrostu rocznego jest metodą efektywną i odpowiednią.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego konieczności wyłączenia od rozstrzygania sprawy w postępowaniu administracyjnym członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie J.K. Zdaniem skarżącego, wątpliwości uzasadniające wyłączenie tej osoby wynikają z jego społecznej działalności w latach 2007–2010 jako radnego Dzielnicy I Stare Miasto i jako przewodniczącego Komisji Praworządności i Porządku Publicznego.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie nie został naruszony zakaz łączenia członkostwa w samorządowym kolegium odwoławczym z mandatem radnego. Pełnienie funkcji radnego w krótkim czasie przed rozstrzyganiem niniejszej sprawy nie stanowi wystarczającej przesłanki uzasadniającej wątpliwości co do bezstronności J.K. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób szczegółowy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i został poddany wnikliwej analizie przez organy obu instancji.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 88 u.o.p. jest usunięcie bez wymaganego prawem zezwolenia drzew lub krzewów. Sąd I instancji, podobnie jak organy orzekające w niniejszej sprawie, podzielił ustalenie dokonane przez sąd karny w postanowieniu z 10 października 2010 r., że do usunięcia przedmiotowych drzew doszło na zlecenie skarżącego i w ramach robót nadzorowanych przez jego brata. Przeciwne twierdzenia skarżącego i jego brata słusznie oceniono jako niewiarygodne, biorąc pod uwagę zeznania innych świadków przesłuchanych w postępowaniu karnym i w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest również okoliczność, że skarżący jest właścicielem jedynie 20% działki. Przed dokonaniem wycinki drzew skarżący powinien był uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli, a następnie złożyć wniosek o zezwolenie na wycięcie drzew. To właśnie skarżący, bez zgody i wiedzy pozostałych współwłaścicieli, podjął decyzję o wycince, jak również zlecił ją bratu. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie tylko naruszył przepisy u.o.p., ale także przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zarządu współwłasnością. Zdaniem Sądu I instancji, w takiej sytuacji obciążanie karą wszystkich współwłaścicieli, a więc także tych, którzy nie wiedzieli o wycince drzew, byłoby "niewłaściwe".

Natomiast nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego nie stanowi – wbrew zarzutom skargi – naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne wycięcie drzew nie jest uzależniona od winy ukaranego. Została ona zobiektywizowana. Jej ustalenie wymaga wykazania, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby, a zniszczeniem drzew lub krzewów. Zachowanie to przejawiać się może w każdej formie (działanie i zaniechanie). Organy muszą zatem wykazać, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości albo, że na usunięcie drzewa świadomie się godził i mu nie zapobiegł. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszym postępowaniu prawidłowo ustalono, że osobą podlegającą trybowi z art. 88 u.o.p. jest skarżący.

Sąd I instancji wskazał, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, jak i organ I instancji wyczerpująco wyjaśniły dlaczego nie było konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wieku wyciętych drzew. W oględzinach brał udział pracownik organu posiadający wiedzę specjalistyczną, a w uzasadnieniu decyzji I instancji znalazło się przekonujące wyjaśnienie dotyczące prawidłowości ustalenia wieku drzew. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący brał udział w oględzinach z profesjonalnym pełnomocnikiem, podpisał protokół i nie wnosił zastrzeżeń do ich przebiegu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez brak pełnego i wszechstronnego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego w skardze zarzutu udziału przy rozpoznawaniu sprawy J.K. W ocenie skarżącego, J.K. powinien być wyłączony od orzekania jako osoba współpracująca w latach 2007–2010 z Prezydentem Miasta Krakowa. W tym czasie był radnym Dzielnicy I Stare Miasto i został wymieniony imiennie w punktach 3 i 4 Sprawozdania z działalności Zarządu Dzielnicy I Stare Miasto jako przewodniczący Komisji Praworządności i Porządku Publicznego, a wcześniej był powołany przez Prezydenta Miasta Krakowa do komisji wybierającej dyrektorów placówek wychowawczych w 2007 r. (zarządzenie nr 625/2007 z 21 marca 2007 r.). W ocenie skarżącego, działalność J.K., bezpośrednio poprzedzająca pracę w organie odwoławczym nasuwa wątpliwości co do jego bezstronności w świetle art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 3 k.p.a. i stanowi samodzielną podstawę do wyłączenia tej osoby od udziału w sprawie. Brak wyłączenia J.K. stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. zamiast "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 i w związku z art. 24 § 3 k.p.a.

Po drugie, nieprawidłowe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. zamiast zastosowania "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji pominął nieprawidłowości w prowadzonym przez organy obu instancji postępowaniu w postaci odmowy dopuszczenia dowodu z opinii biegłego dendrometry i dendrologa, pomimo istnienia poważnych wątpliwości odnośnie wieku drzew, ustalonych gatunków, porównywalnej wartości przyrodniczej. Ponadto organy pominęły istotną okoliczność specyficznego kształtu działek, które nie zostały w terenie wyznaczone w stopniu umożliwiającym identyfikację położenia pni drzew. W konsekwencji brak jest możliwości ustalenia osób, które byłyby uprawnione do uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew, a żaden z protokołów nie zawiera informacji pozwalających na zidentyfikowanie w terenie położenia pniaków poddanych oględzinom. Doprowadziło to do braku kompletności materiału dowodowego stanowiącego przedmiot rozpoznania przez Sąd I instancji.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. zamiast zastosować "art. 145 § 1 pkt a)" p.p.s.a., pomimo błędnego zastosowania przez organy art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. W ocenie skarżącego, nie mógł on uzyskać pozwolenia na usunięcie drzew jako współwłaściciel tylko 20% nieruchomości i tym samym nie mógł być "osobą ukaraną".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawiony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, dokonując oceny skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności podnieść, że kontrolowane w tej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na materialoprawnej podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. Jest to o tyle istotne, gdyż już po złożeniu w danej sprawie skargi kasacyjnej zgodność powyższych przepisów z Konstytuują RP z 2 kwietnia 1997 r. była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r. poz. 926) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

"I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".

Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Po drugie, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2696/14 (CBOSA), trafnie zwrócono uwagę, że fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sytuacja taka powoduje bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Po trzecie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy sytuacja prawna komplikuje się jednak z uwagi na punkt II powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Kluczowe pozostaje ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy. Należy zwrócić uwagę, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (zob. wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok SN z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5–6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori. Ponadto brak jest logicznych przesłanek, żeby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie.

Kolejnymi argumentami, na które trzeba zwrócić uwagę, a przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności, są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 52 i 102).

Wskazując na powyższe, należy stwierdzić, że udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty "automatyzm". Jest to również o tyle istotne, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, a zasadą pozostaje jednak wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004, nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn słusznie podniesiono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12 – CBOSA).

Z tych względów należy poddać analizie przyczyny uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., a także przyczyny odroczenia utraty przez nie mocy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z 1 lipca 2014 r. o sygn. akt SK 6/12, Trybunał eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślił, Konstytucja RP niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał Konstytucyjny, akceptując bowiem wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie administracyjną karą pieniężną w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że taka kara pieniężna, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają bowiem w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również na skutek wystąpienia stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność administracyjną, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, a bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od tej odpowiedzialności prawnej przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary pieniężnej, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu administracyjnego. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary pieniężnej może doprowadzić sprawcę deliktu do znacznego uszczerbku finansowego i odjęcia mu prawa własności. Konkludując Trybunał Konstytucyjny uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają zasady proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Po czwarte, uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika więc, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w odniesieniu do podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku brak obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości czy też ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia administracyjną karą pieniężną jego naruszenia, spowodowałoby w istocie, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz. Z tych względów wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia odpowiedniej nowelizacji u.o.p.

Po piąte, przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zaznaczyć, że jej przedmiot stanowi nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. akt SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem środków (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu faktycznego już po jego zniszczeniu. Natomiast zastosowanie w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie administracyjna kara pieniężna była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Podsumowując przedstawione wyżej uwarunkowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w indywidualnie określonych sytuacjach, pomimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP powyższych norm prawnych, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd administracyjny powyższych przepisów. W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 lub art. 89 ust. 1 u.o.p. podlegać może w określonych sytuacjach uwzględnieniu, niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP).

Po szóste, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując przedmiotową sprawę miał na uwadze, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie z 10 listopada 2011 r. Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO z 29 kwietnia 2011 r., nie mógł więc uwzględnić konsekwencji łączących się z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem. Natomiast niewątpliwie ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2011 r. Z uwagi na wskazany wyżej brak "automatyzmu" w ocenie następstw analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, to w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu I instancji powinno być odniesienie tego wyroku do realiów stanu faktycznego w tej sprawie i wiążące ustalenie jego skutków dla tej sprawy, a dopiero ewentualnie w następnej kolejności – w razie wywiedzenia skargi kasacyjnej – kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu "aplikacji" powyższego wyroku TK dokonanej przez Sąd I instancji.

W tym miejscu należy także przypomnieć, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia (por. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych. Teksty aktów prawnych, Warszawa – Zielona Góra 2003, s. 49). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny skutków prawnych, jakie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinien odgrywać powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mogłoby prowadzić do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności do obowiązków Sądu I instancji należy dokonanie "aplikacji" (oceny zastosowania) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji – udzielenie odpowiedzi w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. domniemania ich zgodności z Konstytucją RP.

Po siódme, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast w całości argumentację Sądu I instancji, że brak jest przesłanek ustawowo określonych do wyłączenia od orzekania w tej sprawie J.K. członka SKO w Krakowie. Stąd całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 i art. 24 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a., przy czym ten ostatni przepis został nawet błędnie powołany gdyż chodzi tu w istocie o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto z powyższych przyczyn brak jest także jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Po ósme, należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela również stanowisko Sądu I instancji dotyczące skarżącego w przedmiocie wycięcia przedmiotowych drzew, które wynika z prawomocnego postanowienia z [...] października 2010 r. Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie, II Wydział Karny. Z jego uzasadnienia jednoznacznie wynika bowiem, że "do wycięcia i usunięcia nieowocowych drzew z działki, której współwłaścicielem jest pokrzywdzony, doszło po pierwsze w czasie, gdy stanowiła ona jego własność, a po wtóre na jego zlecenie i w ramach robót nadzorowanych przez jego brata. W tym stanie rzeczy złożone przez pokrzywdzonego zawiadomienie o rzekomej kradzieży drzew jawi się jako krok o charakterze stricte asekuracyjnym, mający chronić jego interes na wypadek ewentualnych procedur prawnych związanych z nielegalną wycinką drzew". Oznacza to, że do usunięcia przedmiotowych drzew doszło właśnie na zlecenie skarżącego kasacyjnie w tej sprawie oraz w ramach robót nadzorowanych przez jego brata.

Ponadto skarżący jako właściciel tylko w 20% przedmiotowej działki powinien oczywiście uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli oraz następnie złożyć wniosek o zezwolenie na wycięcie tych drzew, co jednak nie nastąpiło w tej sprawie. Stąd w tym zakresie brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. (w istocie chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) – z powodu braku jego zastosowania – w związku z art. 7 i 77 k.p.a.

Po dziewiąte, po prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego powinien ten Sąd ponownie rozważyć czy biorąc pod uwagę przedmiotowy stan faktyczny wymierzoną administracyjną karę pieniężną należało uznać za nieproporcjonalnie wysoką, czy też wprost przeciwnie – w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wymierzona kara odpowiada wartościom wskazanym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12. Sąd weźmie przy tym po uwagę, czy i ewentualnie jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które – co podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., aktualnie się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis, a dotyczący odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.