Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 114/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 lipca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2019 r. [...] Wojewoda [...] (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2020, poz. 256, dalej jako kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020. poz. 65) zwanej dalej ugn - po rozpatrzeniu zażalenia J. P. (dalej jako skarżący) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawieszające z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "Nieruchomość [...] rejestru hipotecznego [...]" stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] nr i część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...]m2 z obrębu [...] - do czasu rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu.

W uzasadnieniu ww postanowienia organ wskazał, że ww nieruchomość, położona w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "Nieruchomość [...] rejestru hipotecznego [...]", objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu tj. 21.11.1945r. grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20.03.1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa.

Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy powyższy grunt, wchodzący obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], z dniem [...] maja 1990 r. przeszedł na własność [...] Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzjami nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. i Nr [...] z dnia [...] maja 1991 r. oraz Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. Następnie, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994r. o ustroju [...] (Dz. U. z 1994r. Nr 48, poz. 195), ww. grunt stał się własnością Gminy [...], a na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (t.j. Dz.U. z 2018 r." poz. 1817), ,grunt ten przeszedł na własność Miasta [...].

Wg akt sprawy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1964 r. znak [...] odmawiające ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu przy ul. [...] zostało wyeliminowane z obrotu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].05.2001 r. sygn. akt [...] w części dotyczącej gruntu skomunalizowanego.

Następnie decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. znak [...], odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego do ww gruntu co do działki ewidencyjnej nr [...], jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...], orzekło o uchyleniu w całości ww decyzji.

Decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].06.2009r. znak [...] organ I instancji ustanowił prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...]m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] przy ul. [...] na rzecz wielu współwłaścicieli. Jednocześnie powyższą decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu stanowiącego część (o pow. [...] m2) działki ewidencyjnej nr [...] pod ulicą [...] oraz część (o pow. [...] m2) działki ewidencyjnej nr [...] - przylegającej bezpośrednio do budynków mieszkalnych [...] i [...].

Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. J. P.(1) wystąpił o przyznanie odszkodowania następcom prawym byłych właścicieli części działki ewidencyjnej nr [...] - pod ul. [...] o pow. [...]m2 oraz części działki ewidencyjnej nr [...] - przylegającej bezpośrednio do budynków mieszkalnych [...] i [...] o pow. [...]m2, wskutek odmowy przyznania prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). W toku tego postępowania ustalono, że powołując się na uchwałę Rady Ministrów Nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie (M.P. z 1965 r. Nr 6, poz. 18) R. W. wystąpiła wnioskiem z dnia [...].05.1965 r. o oddanie w użytkowanie ww. nieruchomości; i ww wniosek z dnia [...].05.1965 r. nie został dotąd rozpatrzony decyzją.

Ponadto, jak ustalił organ, pismami z dnia [...].08.1991 r. i z dnia [...].12.1991 r., W. M., w imieniu A. K., wystąpiła o zwrot ww. nieruchomości, a osobnym pismem z [...] września 1991 r. E. P., M. G., A. P., J. P.(1), J. P.(2), A. O.. W. P. i J. P. (3) wystąpili w sprawie odzyskania praw własności do ww. nieruchomości. Wnioski te nie zostały dotychczas rozpatrzone.

Wg organu oznacza to, że istnieje przeszkoda do zakończenia postępowania odszkodowawczego za nieruchomość stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 i część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...].Organ wyjaśnił, że sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu reguluje art. 215 ust. 2 ugn oraz że w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Wskazał, że uprawnienia, o których mowa w przywołanym art. 215 ugn zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, wobec tego sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, bowiem nie można jednocześnie tą samą decyzją weryfikować przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, albowiem są to kwestie, które wymagają zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji.

Organ podkreślił, że wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość złożony przez spadkobierców dawnych właścicieli będzie mógł być rozpatrzony dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W tym zakresie organ wskazał na art. 97 § 1 pkt 4 kpa i podał, że treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne.

W skardze na ww postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania skarżący wskazał na niewykonanie wyroku wydanego przez tutejszy Sąd w sprawie o sygnaturze I SAB/Wa 668/14, pomimo kolejnych wyroków w sprawach I SA/Wa 1882/15, I SA/Wa 1497/16, I SA/Wa 654/17, I SA/Wa2250/17 oraz I SA/Wa 29/19. Zarzucił, że Prezydent [...] przegrywając prawomocnie kolejne wyżej wymienione sprawy pod pretekstem rozpatrywania zaszłych, "dawnych" wniosków z roku 1965 i 1991 korzysta z wybiegu prawnego i usiłuje zawieszać postępowanie w sprawie wniosku złożonego w dniu [...] października 2012 r. Podniósł, że dzieje się to z wykorzystaniem przewagi proceduralnej urzędu i przy braku odpowiedzialności osobistej urzędników za zaniechania (...).

Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w sprawie dawnych wniosków (tj. wniosku R. W. z dnia [...].05.1965 r., wniosku A. K. z dnia [...].08.1991 r. oraz z [...].12.1991 r., wniosku E., A., J.(1), J.(2), W. i J.(3) P. oraz M. G. oraz A. O. z dnia [...].09.1991 r.) oraz "odwieszenie" postępowania w sprawie wniosku z [...] października 2012 r. bez dalszej zwłoki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w świetle ustaleń organu, zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 kpa przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta m. [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości dekretowej. Okoliczność ta stanowi zagadnienie wstępne, bowiem przesłanką ustalenia odszkodowania jest negatywne rozpoznanie wniosku dekretowego i innych wniosków odnośnie do samego areału gruntu. Pierwotne rozstrzygnięcie o roszczeniach do gruntu (żądanego do "zwrotu" w naturze) stanowi przesłankę do orzekania w przedmiocie odszkodowania za odjęcie prawa własności co do tego areału. Innymi słowy aby można było domagać się odszkodowania za dany grunt, wcześnie zgłoszone żądania odnośnie do jego zwrotu w naturze - muszą być rozstrzygnięte negatywnie. Nie można bowiem otrzymać nieruchomości lub jej części w naturze i jednocześnie domagać sie odszkodowania za odjecie prawa własności tego samego gruntu. Mielibyśmy to bowiem do czynienia z multiplikacją roszczeń co do jednego przedmiotu.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, rozumiana jako niezbędność danej kwestii do rozstrzygnięcia, lub gdy wymaga tego przepis prawa, a nie może to nastąpić w toku danego postępowania. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Inny organ nie oznacza w tym aspekcie innego niż prezydent miasta na prawach powiatu organu właściwego do rozpoznania sprawy o odszkodowanie. Chodzi o inną co do zasady sprawę, przy czym w przedmiocie roszczeń dekretowych orzeka prezydent miasta jako organ gminy, a w sprawach odszkodowań orzeka prezydent miasta – jako starosta.

Wbrew zarzutom skargi pomiędzy rozpatrzeniem wniosku o odszkodowanie a rozpatrzeniem wniosku o "zwrot" nieruchomości w naturze istnieje rzeczywista zależność. Nie można bowiem uwzględnić wniosku o odszkodowanie w sytuacji gdy pozostaje nierozpoznany wniosek o "wydanie nieruchomości".

Literalnie rzecz ujmując, co do zasady skarżący ma rację. Przepis nie wymaga expressis verbis aby w pierwszej kolejności został rozpoznany wniosek dekretowy czy inne wnioski współwłaścicieli dekretowych. Tym niemniej aby przyjąć, że skarżący ma jakiekolwiek prawa do odszkodowania co do spornej części nieruchomości - istotne jest ustalenie czy zostały spełnione ku temu przesłanki, a postępowanie w tym zakresie pozostaje dopiero w toku. Innymi słowy dla niniejszego postępowania zasadnicze znaczenie ma wyjaśnienie kwestii tytułu prawnego do odszkodowania za część ww nieruchomości. Jakkolwiek decyzja dekretowa została w tym zakresie już wydana, to pozostają nierozpoznane inne wnioski odnośnie do tego samego areału gruntu. Rozstrzygnięcie tej kwestii może zaś nastąpić wyłącznie w odrębnym postępowaniu. Na datę złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania wniosek o przyznanie nieruchomości w naturze – nie został rozpoznany. Wobec tego organ miał możliwość umorzyć postępowanie w zakresie wniosku o odszkodowanie jako bezprzedmiotowe tj. przedwczesne, bądź alternatywnie zawiesić postępowanie odszkodowawcze - do czasu potwierdzenia utraty praw do tego gruntu. Dał temu wyraz poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Postanowienie to nie narusza prawa.

W tej sytuacji należy przyjąć, że wynik postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku przyznanie (zwrot) nieruchomości, to - w sprawie dotyczącej odszkodowania za ten sam grunt - zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Między wynikiem jednego postępowania a drugiego występuje realna zależność wynikowa.

Bez wpływu dla niniejszej sprawy pozostaje zarzut skargi, że Urząd przez cały 2019 r. nie podejmuje żadnych działań wobec "dawnych" wniosków. Wszelkie zarzuty w tym zakresie, gdy chodzi o przewlekłość postępowania czy bezczynność organu – skarżący winien zgłaszać w tych postępowaniach a nie w sprawie o odszkodowanie. Może też rozważyć cofnięcie np. wniosku z 1991r. aby skutecznie doprowadzić do umorzenia postępowania w jego zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.