Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1,  art. 54,  art. 61 ust. 1,  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 64,  art. 65,  art. 83
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2010r. sprawy ze skargi M.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] r. Nr[...] – wydaną po uprzednim dwukrotnym uchyleniu w postępowaniu odwoławczym orzeczenia organu pierwszej instancji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ – działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na wniosek G. G. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb Z. wraz z niezbędne infrastrukturą techniczną realizowaną w obrębie działek nr[...], [...], [...] i [...] obręb Z. oraz zjazdem indywidualnym z drogi powiatowej nr[...] – działka nr[...].

W osnowie decyzji organ orzekający szczegółowo określił: rodzaj inwestycji, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy sąsiedniej, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych tj.: ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska oraz z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody, a ponadto warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich i ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów.

Wójt Gminy P. zamieścił również pouczenie o obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku, gdy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę lub zaistnieją okoliczności, o których mowa w art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy P. przedstawił podjęte w dotychczasowym postępowaniu czynności orzecznicze, w tym wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. zawarte w kasacyjnych decyzjach tego organu wydanych w tej sprawie. Podał również, że stosownie do orzeczenia organu odwoławczego dokonano uzupełnień i korekt w treści decyzji oraz w procedurze, a ponadto, że stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowaną inwestycję uzgodniono z Zarządem Dróg Powiatowych (postanowienie Zarządu Powiatu J. z dnia [...] r.).

Następnie Wójt Gminy P. wyjaśnił, że na podstawie egzemplarza archiwalnego obowiązującego na przedmiotowym terenie do dnia [...] r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy P. ustalono, że inwestycja nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą i marszałkiem województwa.

Projektowana inwestycja, wg informacji zawartych w złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest wyszczególniona w wykazie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (DZ. U. z 2004r., Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), nie jest związana z ochroną obszaru Natura 2000, a także nie wynika z jego ochrony.

Ponadto organ orzekający - mając na uwadze konieczność uwzględnienia łącznego uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, oraz skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami uznał, że omawiane przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Wskazał również, że do organu wpłynęło pismo M.Ł. informujące o nie wyrażeniu zgody na przejście z infrastrukturą techniczną i przejazdem przez działkę nr [...] będącą jej własnością oraz o braku odpowiedzi dotyczącej spraw wodno-prawnych w obrębie działek nr [...] – [...] i przyległych dróg. Organ uznał, że w związku z faktem, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenów zgłoszona uwaga dotycząca braku zgody na przejście infrastrukturą techniczną przez działkę nr [...] nie może stanowić podstawy do zmiany stanowiska. Odnosząc się do pozostałych uwag zgłoszonych przez M.Ł. pismem z dnia [...]r. dotyczących uregulowania spraw wodno-prawnych (dot. P. S., czy Z., i basenu znajdującego się na działce nr[...]) organ uznał, że uwagi te nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie warunków zabudowy, które ustala się w odniesieniu do wniosku inwestora i wykraczają poza zakres przedmiotowy spraw określonych przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę wniosku o ustalenie warunków zabudowy zastosował się do rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu odwoławczego poprzez ujednolicenie zapisów Analizy z decyzją o warunkach zabudowy oraz z załącznikiem graficznym do decyzji, a także poprzez zamieszczenie w niniejszej decyzji wykazu stron i sporządzeniu nowego załącznika graficznego na mapie spełniającej wymogi art.52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także poprzez usunięcie niejasnych zapisów omyłkowo wpisanych w zaskarżonej decyzji Nr [...] i wprowadzeniu zapisów zgodnie z § 2 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ - odnosząc się do poprzedniego odwołania w przedmiotowej sprawie dotyczącego szerokości i warunków technicznych działki przez którą inwestor miałby zapewniony dostęp do drogi publicznej - uznał, że w związku ze zmianą wniosku w zakresie dostępu do drogi publicznej z przyległej do działki drogi powiatowej nr [...] sprawa warunków technicznych i parametrów drogi dojazdowej przez sąsiednią działkę jest bezprzedmiotowa. Wójt Gminy P. wyjaśnił również, że pismem z dnia [...]r. powiadomił strony postępowania o zakończeniu zbierania dowodów w przedmiotowej sprawie, a strony nie wniosły uwag do tego zawiadomienia.

W zakończeniu uzasadnienia organ pouczył, że decyzja uprawnia inwestora do ubiegania się o pozwolenie na budowę przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej oraz, że nie rodzi ona praw do terenu i nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich, a wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła M. Ł. zarzucając, że do decyzji nie załączono mapy terenu analizowanego, oraz że do dnia podjęcia zaskarżonego orzeczenia nie została załatwiona sprawa przebiegu potoku S., co – zdaniem odwołującej się – nie pozwala na stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Ponadto – nawiązując do kwestii nieuregulowanego przebiegu potoku S.M. Ł. podniosła, że zgoda na planowaną inwestycję spowoduje dalsze zakłócanie gospodarki wodnej na działce nr[...], a tym samym nie zostaną zapewnione wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania ochrony środowiska.

W treści odwołania M. Ł. podkreśliła również, że nie wyraża zgody na przejście infrastrukturą podziemną i przejazd przez działkę oznaczoną nr[...], stanowiącą jej własność, a objętą zaskarżoną decyzją, a ponadto podniosła zarzut dotyczący parametrów wysokości zabudowy, nie uzasadniając go.

W zakończeniu uzasadnienia M. Ł. powołując się na swoje twierdzenia przedstawione w odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto – wskazując na przepisy art. 97 § 1 i art. 100 § 1 kpa – o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez inny organ zagadnienia wstępnego, którym w ocenie odwołującej się jest kwestia przebiegu potoku S.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. decyzją z dnia [...] r. stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy w szczegółowy sposób opisał okoliczności prawne istotne w rozpoznawanej sprawie, przywołując przepisy art. art.: 59 ust. 1, 50 ust. 2 pkt 1, 61 ust. 1, 64 ust. 1, 64 ust. 1, 52 ust. 1 i ust. 2, 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej, a następnie wyjaśnił, że podaniem z dnia 2 czerwca 2008r. G.G. zwrócił się do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego jednorodzinnego domu mieszkalnego, na działce gruntu nr [...] o powierzchni 7.665 m2, położonej w miejscowości Z. We wniosku określił powierzchnię zabudowy na 94,8 m2, liczbę kondygnacji na 2, konstrukcję obiektu na tradycyjną, formę pokrycia dachu na blachodachówkę. Ponadto wnioskodawca podał, że: zapotrzebowanie w energię elektryczną wyniesie 16,1 kW, zapotrzebowanie w wodę 1 m3/d z wodociągu. Gaz zaplanowany został ze zbiornika o objętości 4.800 dm3, ścieki miałyby być odprowadzane do szamba, obiekt miałby być ogrzewany gazem, dojazd do obiektu odbywałby się z drogi gminnej, wody opadowe byłyby odprowadzane na teren działki, a odpady stałe gromadzone byłyby w pojemniku. Wnioskodawca przedstawił zapewnienie E. G. E. T. S.A. na dostawy energii elektrycznej w wysokości 16,1 kW oraz zapewnienie dostawy wody w ilości 1 m3/d z istniejącej sieci wodociągowej przez K. S. W. i K. sp. z o. o. W toku postępowania G. G. zmodyfikował swój wniosek w ten sposób, że objął nim również działki nr [...], [...] [...] w zakresie budowy infrastruktury technicznej podziemnej (przyłącza wodociągowego i energetycznego) i budowy zjazdu do drogi powiatowej nr[...] . Zaskarżoną decyzją wniosek ten został uwzględniony przez organ pierwszej instancji, przy czym wcześniej osoba uprawniona opracowała projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonała analizy obszaru w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości działki nr[...], pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Z analizy tej wynika, że: działka objęta wnioskiem jest zlokalizowana w sąsiedztwie działek zabudowanych, o analogicznej jak wnioskowana funkcji, których zagospodarowanie pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy; działka ma dostęp do drogi publicznej; istniejące i planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzgodnienia na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; planowana decyzja jest zgodna z przepisami szczególnymi, natomiast Zarząd Powiatu J. postanowieniem z dnia [...] r., (nr[...]) uzgodnił bez uwag projekt decyzji w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy (8,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej) oraz w zakresie drogi, wskazując konieczność uzyskania zgody zarządcy drogi powiatowej nr[...].

W ocenie organu odwoławczego powyższe fakty i ustalenia dały podstawę do ustalenia warunków zabudowy, w sposób dokonany przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji. Dla działek, na których inwestor planuje budowę domu oraz budowę infrastruktury technicznej, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego zaistniała podstawa prawna do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Analiza obszaru przyległego do miejsca planowanej inwestycji przeprowadzona przez architekt uprawnioną do projektowania w planowaniu przestrzennym wskazała na możliwość wykonania planowanej inwestycji z uwagi na sposób i charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości oraz jej położenie i charakter. Parametry techniczne planowanej inwestycji określone szczegółowo w zaskarżonej decyzji mieszczą się w granicach parametrów ustalonych dla obiektów usytuowanych już w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja została uzgodniona co do jej połączenia z drogą publiczną. Również dostawcy wody i energii elektrycznej zapewnili możliwość doprowadzenia tych mediów do planowanej inwestycji. Zaskarżona decyzja zawiera elementy określone w art. 54 ustawy. W ocenie organu odwoławczego z tych względów zaistniały podstawy prawne i faktyczne do wydania zaskarżonej decyzji.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że odrębną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest brak zgody na inwestycję ze strony odwołującej się M. Ł. Wskazało jednocześnie, że jak wynika z art. 63 ust. 2 ustawy i o czym pouczono w zaskarżonej decyzji, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stąd też brak zgody odwołującej się na planowaną inwestycję oraz jej oświadczenia, że nie zgodzi się na wejście inwestora na jej działkę nr[...], nie mogą mieć wpływu na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy też na odmowę wydania takiej decyzji. Podobnie – zdaniem organu odwoławczego – ocenić należy problem uregulowania przebiegu potoku S. To, że jego przebieg nie jest prawnie uregulowany nie mogło wypłynąć na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Organ odwoławczy nie kwestionuje, że możliwe jest, iż obecny bieg tego potoku wpływa negatywnie na stan nieruchomości odwołującej się, lecz tę kwestię należy rozwiązać na drodze uregulowania stosunków wodnych. Ta kwestia nie może być formą wstrzymywania przez niezadowolonego sąsiada możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, w której bada się możliwość zabudowy. W tych okolicznościach organ odwoławczy nie znalazł też podstawy prawnej i faktycznej do zawieszenia postępowania do czasu uregulowania kwestii przebiegu potoku. Z ustaleń sprawy wynika też, że planowana inwestycja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Organ odwoławczy uznał przy tym, iż należy wskazać, że potok S. faktycznie przepływa przez działkę nr[...], lecz w innym przebiegu niż oczekuje tego M. Ł., zatem trudno znaleźć uzasadnienie dla twierdzenia, że tylko z tego innego przebiegu mogłyby wyniknąć inne skutki dla ochrony przyrody.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez M. Ł., która w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła tej decyzji nieuwzględnienie i niezanalizowanie spraw wodnoprawnych, związanych z potokiem S., pominięcie braku mapy terenu analizowanego oraz naruszenie interesu prawnego. Ponadto podniosła, że w D. Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego oraz w Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. nie zakończyły się postępowania w sprawie samowolnej przebudowy potoku S. i zniszczenia urządzeń melioracyjnych, które spowodowały zalewanie działki oznaczonej numerem [...] , stanowiącej własność skarżącej z działki numer[...].

W ocenie skarżącej nieusunięcie tej wady działki numer [...] powoduje, że nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne (art. 100 § 1 kpa), dotyczące stopnia spełnienia wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami.

W uzasadnieniu skargi M. Ł. podała również, że zalecenia dotyczące uregulowania spraw wodnoprawnych zostały zawarte w umowie z 2004r. jako warunek sprzedaży działki nr[...] , którą wówczas Gmina P. określiła jako teren usług publicznych i turystyki oraz jako tereny przeciwpowodziowe, ustalając przeznaczenie na "usługi turystyczno-rekreacyjne ..." przy jednoczesnym uwzględnieniu prawidłowego odwodnienia". Stwierdzono także, że działka winna być zagospodarowania w ciągu 3 lat od zawarcia aktu notarialnego, oraz że z uwagi na lokalizację na terenach przeciwpowodziowych umowa sprzedaży może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, w szczególności, gdy nie zostaną wybudowane budynki i urządzenia.

Skarżąca zarzuciła, że Gmina P. nie wyegzekwowała od G. G. żadnego z tych warunków, a w wydanej w tej sprawie przez Wójta Gminy P. decyzji Nr [...] teren działki nr [...] przestał być terenem przeciwpowodziowym.

M. Ł. w uzasadnieniu skargi zakwestionowała również zasadność stwierdzenia organów właściwych instancyjnie, że planowana inwestycja "... nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 ..." oraz nieuwzględnienie przy orzekaniu wymagań dotyczących gospodarowania wodami. Ponadto ponownie podkreśliła, że nie wyraża zgody na przejście infrastrukturą podziemną i przejazd przez działkę nr [...], wskazując dodatkowo, że mimo jej wielokrotnych oświadczeń w tej kwestii załącznik graficzny nadał obejmuje część działki nr[...], mimo istnienia możliwości związania działki nr [...] infrastrukturą techniczną w liniach rozgraniczających drogi powiatowej.

W ocenie skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie została również prawidłowo sporządzona analiza terenu zabudowy a w konsekwencji niewłaściwie przyjęto parametry wysokościowe dla planowanej inwestycji.

Powołując się na sformułowane w skardze zarzuty M. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zawieszenie postępowania przy uwzględnieniu art. 97 § 1 kpa do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (art. 100 § 1 kpa).

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego do akt sprawy dołączone zostało pismo procesowe pełnomocnika M. Ł., w którym podtrzymane zostały wnioski i twierdzenia zamieszczone w skardze oraz przedstawione uzupełniające uzasadnienie podniesionych w niej zarzutów z argumentacją odnoszącą się do przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 239 poz. 2019 z późn. zm.).

Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w ustawowo określonych granicach kompetencji kontrolnych sądów administracycjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów ani do załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w art. 104 kpa ani do ingerowania – poprzez czynność orzeczniczą – w tok postępowania, bowiem jest to wyłączna domena organów administracji publicznej. Z tych względów nawet w przypadku uwzględnienia skargi Sąd nie mógłby orzekać w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, stosownie do wniosku zawartego w skardze.

Materialnoprawną podstawę do orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Regulują one m.in. tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia.

Z treści art. 59 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy wynika, że ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego.

Materiał sprawy wskazuje, że ta przesłanka istnienie w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zabudowy decyzji ustalającej jej warunki.

Decyzja o warunkach zabudowy stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007).

W myśl art. 61 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie aiŁ_6Z ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora – poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, a Sąd podziela ocenę organów właściwych instancyjnie, co do prawidłowości ich dokonania i prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych wnioskowanej zabudowy tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem indywidualnym z drogi powiatowej.

Parametry i cechy planowanego budynku jednorodzinnego w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) zostały przyjęte w sposób zgodny w przepisami § 3-8 powoływanego wcześniej rozporządzenia, co wynika z treści analizy i tabelarycznych zestawień cech przestrzennych zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie narusza przepisu § 9 wskazywanego poprzednio aktu wykonawczego ani art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589).

Niezasadny jest zawarty w skardze zarzut M. Ł. kwestionującej prawidłowość określenia maksymalnych parametrów wysokościowych planowanego budynku i wysokość jego okapu. Zważyć bowiem należy, że maksymalne wskaźniki nowej zabudowy nie muszą być tożsame z maksymalnymi wskaźnikami w tym zakresie zabudowy istniejącej. Są to wskaźniki, których inwestorowi realizującemu nową zabudowę nie wolno przekroczyć, maksymalnie dopuszczalne dla zachowania ładu przestrzennego, a których poziom jest ustalany na podstawie analizy cech odpowiednich elementów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym i zwykle stanowi średnią ich wielkość.

Nie była również istotna w rozpoznawanej sprawie podnoszona przez M. Ł. w toku postępowania instancyjnego i w skardze okoliczność braku jej zgody na przejście infrastrukturą podziemną i przejazd przez działkę nr 40, stanowiącą przedmiot własności skarżącej.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać.

Wnioskodawca był zatem zobligowany do zastosowania się do tego wymogu ustawowego i uwzględnienia w granicach obszaru objętego wnioskiem działki nr [...] w Z., jeżeli zamierza realizować inwestycję również z wykorzystaniem tego terenu. Na takim etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zgoda właściciela nieruchomości, która może być wykorzystana przy realizowaniu inwestycji lub jej brak nie stanowią okoliczności, od której uzależnione jest uwzględnienie żądania wniosku, czy też okoliczności mającej wpływ na rozstrzygnięcie. Kwestia związana z koniecznością realizowania robót budowlanych przy wykorzystaniu nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości inwestora została uregulowana w przepisie art. 47 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) i jest istotna na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Zdaniem Sądu prawidłowa jest również ocena organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, co do braku potencjalnie znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. W uznaniu Sądu za słusznością takiego stanowiska przemawia przede wszystkim charakter zamierzonej inwestycji i jej funkcja.

Sąd nie podziela również zarzutu skarżącej, co do niezgodności wydanej w sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami odrębnymi tj. przepisami powołanej wcześniej ustawy – Prawo wodne i akceptuje stanowisko prezentowane w tym zakresie przez organy właściwe instancyjnie.

Zważyć ponadto należy, że przedmiotem przetargu, na który powołuje się skarżąca była działka oznaczona numerem[...], położona w Z., która – jak wynika z przedstawionego wówczas opisu nieruchomości – wg ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. w części stanowiła tereny przeciwpowodziowe.

Działka, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne oznaczone jest numerem[...], a Wójt Gminy P. w pkt 7 decyzji ustalającej warunki zabudowy stwierdził, że na obszarze objętym decyzją nie występują tereny objęte ochroną na podstawie odrębnych przepisów, w tym tereny górnicze, tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożone osuwaniem się mas ziemnych – i brak jest podstaw do kwestionowania zasadności tego stwierdzenia.

Z tego względu niesłuszny jest również zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 83 ust. 1 i art. 84 ustawy – Prawo wodne.

W warunkach prawnych określonych przepisami tej ustawy (w tym powoływanymi przez pełnomocnika skarżącej przepisami art. 64 ust. 2 i art. 65 ust. 1) nie można też w decyzji o warunkach zabudowy zobligować G. G. – inwestora do podjęcia oczekiwanych przez skarżącą działań w zakresie korekty przebiegu cieku naturalnego P. Z. – cieku S. lub wykonania innych prac związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych. Adresatem jakichkolwiek obowiązków w tym przedmiocie może być tylko właściciel wód lub urządzeń wodnych, a wnioskodawca nim nie jest, co bezspornie wynika z materiału zebranego w sprawie, w tym pisma Dyrektora Wydziału Gospodarki Wodnej w Departamencie Mienia Wojewódzkiego i Rolnictwa Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. z dnia [...] r. skierowanego do M.Ł.

Natomiast nakazy sformułowane w przepisie art. 65 ust. 1 ustawy – Prawo wodne mają charakter generalny, a taki ich status wyłącza potrzebę uwzględniania ich w aktach administracyjnych kierowanych do indywidualnego adresata, zwłaszcza w postępowaniu nie związanym przedmiotowo z problematyką tej ustawy.

W tym kontekście istotne jest również, że z przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W literaturze prawniczej i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter deklaratoryjny i w postępowaniu prowadzonym w sprawie o tym przedmiocie badana jest zgodność inwestycji z zastanym stanem prawnym (np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz, ibidem, wyrok WSA w Olsztynie, ibidem). Pozytywna ocena w tym zakresie obliguje właściwy organ do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, a negatywna skutkuje nieuwzględnieniem wniosku i odmową ustalenia warunków zabudowy w sposób w nim określony.

Należy ponadto wyjaśnić, że oceniając zasadność podnoszonego przez skarżącą zarzutu naruszenia jej interesu prawnego, Sąd uznał, że nie jest on trafny.

Z akt sprawy, na podstawie których – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, wynika, że planowana inwestycja nie wpłynie na sposób realizowania przez M. Ł. przysługujących jej praw podmiotowych, w tym prawa własności, ani nie ograniczy ich zakresu w stopniu niedozwolonym przez przepisy prawa.

Zważyć też należy – co wielokrotnie było akcentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona praw osób trzecich nie może być rozumiana zbyt szeroko i nie może ona wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. W postępowaniu o tym przedmiocie instrumentem ochrony interesów osób trzecich jest możliwość bycia stroną postępowania i korzystanie poprzez to z uprawnień procesowych dla ochrony swych interesów. W decyzji o warunkach zabudowy postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W przeciwnym razie osoby trzecie zostałyby pozbawione możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwoleniu na budowę (np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Ol 857/07, Lex nr 493235; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1958/07, Lex 420595; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 200/06, Lex nr 327707).

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela poglądy prezentowane w judykaturze w tym zakresie.

Istotne jednak jest, że w rozpoznawanej sprawie zastosowano się do tych postulatów oraz do wymogu przyjętego w przepisie art. 54 pkt 2 ppkt d powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zamieszczając w pkt 6 decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] (Nr[...]) ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, klauzule określające warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich.

Akceptując ustalenia dokonane w postępowaniu instancyjnym Sąd po dokonaniu oceny w rozpoznawanej sprawie przy zastosowaniu kryterium legalności uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób określony w przepisie art. 145 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skargi i stosownie do przepisu art. 151 wskazanej ustawy, orzekł jak w sentencji.

H.B. 12.05.2010r.