Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3084/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 17a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 1 i art. 18
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wr 209/19 w sprawie ze skargi I.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [..] lutego 2019 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wr 209/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [..] lutego 2019 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, uchylił zaskarżoną decyzję oraz punkt II poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

I.P. w dniu 27 września 2019 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córkę – M.. Wnioskodawczyni wystąpiła jednocześnie o przyznanie dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz rozpoczęcia roku szkolnego.

Decyzją z dnia [..] listopada 2018 r., znak: [..], działając z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu przyznał I.P. zasiłek rodzinny na M.Ł. w kwocie [..] zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 31 października 2019 r. i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 w kwocie [..] zł (jednorazowo) oraz odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania I.P., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [..] lutego 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu, możliwość przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego uzależniona jest - między innymi - od ustalenia, że osoba ubiegająca się o dodatek jest osobą samotnie wychowującą dziecko. Tymczasem, w związku z zawarciem przez I.P. związku małżeńskiego w dniu [..] marca 2018 r. zmianie uległa sytuacja rodziny wnioskodawczyni - od dnia zawarcia związku małżeńskiego strona tworzy rodzinę z mężem, a tym samym nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko, dlatego dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka na córkę nie przysługuje. W ocenie Kolegium bez znaczenia jest fakt, że ojciec dziecka nie żyje. Wskazana w art. 3 pkt 17a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych definicja osoby samotnie wychowującej dziecko wskazuje, że nie można uznać za samotnie wychowujące dziecko osób, które w małżeństwie wychowują razem dzieci niezależnie od tego, czy są to ich wspólne dzieci, czy też i dzieci wspólne, i dzieci pochodzące z innych związków. Zdaniem Kolegium, na podstawie obecnych przepisów za samotnie wychowującą dziecko uznaje się osobę stanu wolnego, która wychowuje dziecko bez pomocy innej osoby. W świetle obowiązującego prawa (kodeks rodzinny i opiekuńczy, ustawa o świadczeniach rodzinnych, Konstytucja RP), zawarcie związku małżeńskiego z osobą posiadającą dziecko z innego związku powoduje powstanie nowej relacji prawno-rodzinnej, w ramach której małżonkowie mają zaspokajać wspólnie potrzeby rodziny, którą w ten sposób założyli, w tym każdego dziecka, nad którymi sprawują opiekę.

I.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazując, że dziecko, które wychowuje się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Podkreśliła, że ojciec biologiczny córki M. nie żyje, a obecny mąż nie jest prawnym opiekunem jej córki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji w pkt II - odmawiającym przyznania dodatku do świadczenia rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka naruszają prawo. Przytaczając treść art. 3 pkt 17a oraz art. 8 pkt 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd I instancji uznał, że w stanie faktycznym sprawy, w którym ojciec dziecka skarżącej nie żyje, zaś skarżąca w dniu [..] marca 2018 r. zawarła związek małżeński, stanowiska organu w kwestii podstaw do odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie można podzielić. Sąd podkreślił, że zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego prezentuje odmienny pogląd w zakresie wykładni art. 3 pkt 17a ustawy. Sąd przypomniał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06, w którym Trybunał w punkcie 2 orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest zgodny z art. 27 Konstytucji o prawach dziecka. Według Sądu wyrok ten nie może być pominięty w sprawach dodatku dla osób samotnie wychowujących dzieci na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy została uznana za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej to tak samo należy ją ocenić na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd podniósł także, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04 orzekł, że art. 3 pkt 17, art. 8 pkt 3 i 4, art. 11 i art. 12, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 oraz z 2004 r. Nr 35, poz. 305, Nr 64, poz. 593 i nr 192, poz. 1963) są niezgodne z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 129, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11). Aktualne brzmienie art. 3 pkt 17a jest tożsame z definicją tego samego pojęcia zawartą w poprzednio obowiązującej wersji tej ustawy - w art. 3 pkt 17. Różnica pomiędzy tymi definicjami sprowadza się do tego, że definicja z art. 3 pkt 17 była sformułowana w sposób "przedmiotowy", a definicja z art. 3 pkt 17a w sposób "podmiotowy". W powyższych okolicznościach w ocenie Sądu należy dokonać wykładni art. 3 pkt 17a ustawy zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r.

W świetle obu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego podstawową kwestią jest, czy w wychowywaniu dziecka bierze udział tylko jeden biologiczny rodzic, tym samym później zawarty związek małżeński, w ocenie Sądu, nie będzie miał znaczenia dla ustalenia świadczenia z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z powyższych przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że organy naruszyły prawo materialne przy wydawaniu decyzji, dokonując błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku stwierdzenia, że osoba pozostająca w związku małżeńskim i wychowująca dziecko spoza małżeństwa jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji uznanie, iż I.P. jest osobą samotnie wychowującą dziecko – M.Ł., choć pozostaje w związku małżeńskim;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku art. 3 pkt 17a ustawy, poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez I.P. decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [..] lutego 2019 r. ([..]) oraz punktu drugiego poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, chociaż organy administracji dokonały właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego, relewantnych z punktu widzenia załatwienia sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny;

- art. 151 p.p.s.a., w związku art. 3 pkt 17a ustawy, gdyż skarga I.P. - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium z dnia [..] lutego 2019 r. ([..]) i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wskazany przez Sąd wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest orzeczeniem dotyczącym pominięcia ustawodawczego. Wyrok ten ma zatem inny charakter niż tzw. wyrok zakresowy, który powoduje utratę mocy obowiązującej fragmentu aktu normatywnego (słowa lub wyrażenia) wskazanego w sentencji trybunalskiego orzeczenia. Przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny koncepcja wyroków w sprawie tzw. "pominięć ustawodawczych" sprawia, że niejasne są skutki prawne tych wyroków. Zdaniem organu, skutkiem trybunalskiego orzeczenia dotyczącego pominięcia ustawodawczego nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, ale potwierdzenie wynikającego z Konstytucji obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Zdaniem Kolegium, wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wywołał więc jakichkolwiek bezpośrednich skutków prawnych dla kontrolowanej regulacji prawnej, czyli przepisu art. 3 pkt 17a ustawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, że instrumenty wykładni dostępne na forum administracyjnym oraz możliwe do wykorzystania przez sądy administracyjne nie stwarzają możliwości legalnego ferowania stanowiska odmiennego od prezentowanego przez Kolegium. W szczególności dlatego, że w świetle przepisów prawa materialnego określających zasady przyznawania świadczeń rodzinnych trudno znaleźć uzasadnienie dla odstąpienia od dyrektyw wykładni językowej art. 3 pkt 17a ustawy. Warunkiem sine qua non współstosowania interpretacyjnego norm i zasad Konstytucji RP z unormowaniami ustaw zwykłych jest stan zakładający zgodność współstosowanych przepisów. Przepis art. 3 pkt 17a ustawy korzysta z domniemania konstytucyjności i dopóki nie zostanie zmieniony - przez ustawodawcę - należy stosować go wprost, zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Co równie istotne, inne cele, jakim służyła zaliczka alimentacyjna, przemawiają za niezależną interpretacją pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" na tle ustawy. W przypadku zaliczki alimentacyjnej Trybunał Konstytucyjny miał na uwadze ochronę osób uprawnionych do zaliczki alimentacyjnej, które w przeciwnym przypadku zostałyby pozbawione tego prawa. Celem zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, a w szczególności dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, jest natomiast częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy). Prezentowana przez Kolegium wykładnia realizuje powyższy cel, bez rozróżnienia i ewentualnie nierównego traktowania rodzin pełnych czy rekonstruowanych.

Poza powyższymi argumentami normatywnymi, Kolegium wskazało, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego zwraca się uwagę na to, że w procesie stosowania prawa, sędziego obowiązuje przepis prawny, a nie przepis o treści i znaczeniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Co więcej, zgodnie z przepisem art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W odniesieniu do norm, które wyznaczają określone uprawnienia jednostki, bezpośrednie zastosowanie Konstytucji i oparcie na niej rozstrzygnięcia jest możliwe wówczas tylko, gdy sama Konstytucja określa rodzaj i wysokość świadczenia albo zezwala na swobodne ustalenie tych kwestii w postępowaniu sądowym. Trudno natomiast wskazać przepis Konstytucji RP, na podstawie którego można by - stosując bezpośrednio Konstytucję - skonstruować normę prawną na użytek sprawy o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

Kolegium podkreśliło także, że definicja zawarta w przepisie art. 3 pkt 17a ustawy jest jednoznaczna na gruncie wykładni językowej. Z kolei uzasadnieniem do sięgnięcia po metodę wykładni w zgodzie z Konstytucją jest stwierdzenie, że na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy. Próba dokonania wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa, stanowi naruszenie zasady praworządności (wykładnię contra legem). Nie można dokonywać wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym sensem. Wykładnia w zgodzie z Konstytucją RP nie może zatem przełamać jednoznacznego wyniku wykładni językowej.

Co ważne, powodem zawarcia w ustawie definicji pojęcia: "osoba samotnie wychowująca dziecko" był fakt, że wyrażenie to, na gruncie języka ogólnego, jest zwrotem wieloznacznym i nieostrym. Z kolei na gruncie przepisów ustawy pełni ono rolę zwrotu centralnego, czyli takiego, którego ujednoznacznienie nie jest możliwe dzięki wykorzystaniu kontekstu językowego. Funkcją definicji legalnej jest - w przypadku tego typu zwrotów - uniknięcie nieporozumień związanych z nadawaniem zwrotom wieloznacznym i nieostrym różnych - nierzadko sprzecznych - znaczeń. Według Kolegium, z literalnego brzmienia art. 3 pkt 17a ustawy wynika, że osoba pozostająca w związku małżeńskim wychowująca wspólnie z mężem (ojczymem) dziecko nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko. W obecnym brzmieniu definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a nie daje podstaw do takiej interpretacji. Definicja ta ma na celu uwzględnienie w ramach przyznawanego wsparcia socjalnego sytuacji osób, które faktycznie same wychowują dziecko. Nie można zatem pominąć faktu wspólnego wychowywania dziecka z ojczymem. Zawarcie związku małżeńskiego z osobą posiadającą dziecko z innego związku powoduje powstanie nowej sytuacji prawno-rodzinnej, w ramach której małżonkowie mają zaspokajać wspólnie potrzeby rodziny, którą w ten sposób założyli, w tym każdego dziecka, nad którym sprawują opiekę. Mąż matki jest zobowiązany do pomocy swojej żonie, w tym w wysiłkach związanych z opieką nad jej dzieckiem, którego nie jest ojcem, do dbałości o rodzinę, którą zakładają małżonkowie razem (zob. w szczególności art. 27 K.r.o.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, strona skarżąca w pierwszej instancji wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, nie domagając się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego, organ skarżący kasacyjnie stoi bowiem na stanowisku, że błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2220) – dalej: u.ś.r., skutkowały niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem wykładnia art. 3 pkt 17a u.ś.r., została w ocenie strony skarżącej kasacyjnie dokonana przez organy w sposób prawidłowy.

Istota problemu w niniejszej sprawie koncentruje się zatem na ocenie prawidłowości wykładni art. 3 pkt 17a u.ś.r. dokonanej prze Sąd I instancji. Przepis ten zawiera definicję legalną pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" i stanowi, że osobą taką jest w rozumieniu u.ś.r. "panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem".

Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wykazanie błędu w wykładni powyższego przepisu dokonanej przez Sąd I instancji opiera się w znacznym stopniu na stanowisku natury ogólniejszej odnoszącym się do skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego dotyczących pominięcia ustawodawczego. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że skutki tego rodzaju wyroków nie zostały określone w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza w art. 190 ustawy zasadniczej, przytacza stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym wyroki takie nie wywołują skutków dla badanej i oznaczonej w ich sentencji regulacji prawnej, a zwłaszcza nie pozbawiają kontrolowanej regulacji prawnej mocy obowiązującej. Skutkiem tego typu orzeczeń jest "obowiązek adresowany do ustawodawcy dokonania zmiany stanu prawnego". W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoływany przez Sąd I instancji, nie wywołał jakichkolwiek bezpośrednich skutków prawnych dla kontrolowanej regulacji prawnej, tj. art. 3 pkt 17a u.ś.r. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła też, że brak jakichkolwiek dogmatycznoprawnych i teoretycznych podstaw dla konkluzji, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego mogą wiązać zawartą w ich uzasadnieniu (lub sentencji) interpretacją.

Na tle powyższych spostrzeżeń organ skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że inny kontekst, w którym oceniana była treść normatywna w sprawie, w której Trybunał Konstytucyjny orzekał wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r., P 18/06, wyklucza automatyczne przenoszenie definicji na grunt poza niego wykraczający, a dokonanie wykładni prokonstytucyjnej jako rodzaju wykładni systemowej określonych przepisów musi odpowiadać założeniu, ze przyjęte jako zgodne z Konstytucją RP rozumienie określonego zwrotu mieści się w granicach tzw. możliwego znaczenia językowego, a próba dokonania wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa, stanowi naruszenie zasady praworządności – "wykładnia w zgodzie z Konstytucją RP nie może zatem przełamać jednoznacznego wyniku wykładni językowej". Skoro zatem art. 3 pkt 17a u.ś.r. korzysta z domniemania konstytucyjności, to dopóki nie zostanie zmieniony – przez ustawodawcę – należy stosować go wprost, zgodnie z jego literalnym brzmieniem.

Wreszcie, w ramach rozważań natury ogólnej, w skardze kasacyjnej zaprezentowano, w nawiązaniu do poglądów nauki, stanowisko, zgodnie z którym jeśli w danym tekście prawnym jest zawarta definicja legalna, to niepoprawne metodologicznie byłoby podejmowanie działań interpretacyjnych polegających na skonstatowaniu wieloznaczności wyrażenia, następnie przyjęciu znaczenia z zastosowaniem kryterium celu, funkcji czy wartości akceptowanych przez stosującego prawo. Wskazano, że aspekt prawnego waloru definicji legalnych polega na tym, że sformułowane przez nią znaczenie danego zwrotu nie podlega przełamaniu nawet w sytuacji, gdyby interpretator uznał, że zawarta w definicji "jednoznaczność" prowadzi do sprzeczności w systemie prawa albo też burzy powszechnie akceptowane społecznie wartości. W ocenie Kolegium nie wolno przełamać treści jednoznacznie językowo sformułowanej definicji legalnej, w tym nie może przełamać jednoznacznego wyniku wykładni językowej, wykładnia dokonywana w zgodzie z Konstytucją RP.

W odniesieniu do powyższych uwag, na których oparto w znacznym stopniu zarzuty skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że nie kwestionując ocen Kolegium co do skuteczności wyroków Trybunału Konstytucyjnego, w tym również wyroków dotyczących pominięcia ustawodawczego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racjonalnych podstaw do tego, aby w dokonywanym przez organy stosujące prawo i sądy procesie wykładni rozumianym jako proces refleksyjny zmierzający do odkodowania z przepisu normy prawnej wraz z jej percepcją, z założenia pomijać warstwę argumentacyjną wynikającą z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, argumentacja Trybunału Konstytucyjnego wykazującego pominięcia ustawodawcze, może być również brana pod uwagę w procesach odczytywania tekstu prawnego, który w ocenie Trybunału został oceniony jako "niekompletny". Możliwe są bowiem sytuacje, gdy rozczłonkowana (zwłaszcza rozczłonkowana semantycznie) w systemie przepisów prawnych norma prawna, pomimo pominięcia ustawodawczego w określonej jednostce tekstu prawnego, znajduje oparcie w innych wypowiedziach ustawodawcy, które pozwalają na odczytanie jej treści w zgodzie z Konstytucją w kierunku wskazywanym przez Trybunał Konstytucyjny, jeśli stanowisko Trybunału jest akceptowane przez organ stosujący prawo. Niekwestionowany pogląd, zgodnie z którym wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie mogą wiązać zawartą w ich uzasadnieniu (lub sentencji) interpretacją, nie oznacza, że zaprezentowana w nich argumentacja nie może służyć wykładni dokonywanej przez organy stosujące prawo. Trafny postulat wykluczania automatyzmu i schematycznego działania organów stosujących prawo, również na etapie wykładni, nie powinien ograniczać refleksyjnej postawy interpretującego i potrzeby nawiązywania do argumentów innych organów Państwa, w tym Trybunału Konstytucyjnego, gdy tylko argumenty te mogą służyć odczytaniu treści normy w zgodzie z konstytucyjnym porządkiem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela również poglądu upatrującego szczególnego i rozstrzygającego znaczenia wykładni językowej, ani tym bardziej kategorycznego stanowiska, według którego próba dokonania wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa, stanowi naruszenie zasady praworządności, a "wykładnia w zgodzie z Konstytucją RP nie może przełamać jednoznacznego wyniku wykładni językowej".

Otóż trzeba podkreślić, że proces wykładni z oczywistych względów musi rozpocząć się od wykładni językowej, skoro przepisy prawne, w których zakodowane są normy prawne, napisane są w określonym języku. Chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia jednak – nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zweryfikowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dopiero wykorzystywanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezrefleksyjności. Takie kompleksowe działanie nie jest jednoznaczne z prawotwórstwem organów czy sądów. Postulat tzw. pełnej wykładni, zgodnie z którym proces interpretacyjny należy prowadzić równolegle za pomocą wszystkich typów dyrektyw (tj. dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych) bez zakładania z góry pierwszeństwa i szczególnego znaczenia wykładni językowej w stosunku do pozostałych metod wykładni, znajduje podstawy w poglądach nauki (por. E. Smoktunowicz: Clara non sunt interpretanda w prawie administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 303-309; M. Zieliński: Podstawowe zasady współczesnej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 120; A. Mączyński: O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 167, E. Łętowska: O nauczaniu opisowej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 245), wskazujących na charakter systemu prawa administracyjnego (rozbudowanego, zróżnicowanego, mającego wielu twórców, częstokroć uwikłanych w ścisłe zależności polityczne i działających bez fachowych komisji doradczych), który sprawia, że istnienie tzw. "cienia semantycznego" można w tym prawie traktować jako regułę, a poprawność rezultatów wykładni językowej powinna być weryfikowana, a także na wielość i różnorodność źródeł prawa administracyjnego determinujących szczególną rolę, jaką w działaniach organu administracji powinna odgrywać wykładnia systemowa, czy wreszcie na zadania, jakie stoją przed organami administracji publicznej i prawem administracyjnym, tj. okoliczność, że na organach stosujących prawo administracyjne spoczywa w jednakowym stopniu obowiązek stosowania określonej normy prawnej determinującej kształt sprawy administracyjnej, jak i obowiązek zrealizowania interesu publicznego poprzez zastosowanie tej normy, co uwypukla z kolei znaczenie metody wykładni celowościowej w prawie administracyjnym.

Również w nowszych opracowaniach i orzecznictwie przyjmuje się, że "jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie założenie o swoistej wyższości jednego rodzaju wykładni nad innymi" (zob. M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.): System prawa administracyjnego, Tom 4: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 225) podkreślając, że "wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym równoczesnego stosowania wszystkich trzech (językowej, systemowej, funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Rezultaty wykładni językowej są więc nie tyle poddawane weryfikacji, co dalszemu uściśleniu i rozwinięciu poprzez stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poszczególnych rodzajów wykładni nie można zatem traktować jak luźno ze sobą powiązanych etapów procesu interpretacji prawa, lecz jako części składowe tego procesu tworzące razem pewną całość (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2010 r., II FSK 445/09; 8 lutego 2013 r., II FSK 147111, 23 sierpnia 2016 r., II FSK 2120/14; 13 września 2016 r., II FSK 2411/14).

Wreszcie, nie sposób zaakceptować skrajnego podejścia organu skarżącego kasacyjnie wykluczającego wykładnię definicji legalnych jakąkolwiek inną niż językowa.

Niewątpliwie rolą definicji legalnych, ujmowanych jako przepisy prawne, z których odtwarza się szczególnego rodzaju normy, tj. takie, które nakazują uwzględniać określone znaczenie (zob. M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki. Warszawa 2017, s. 189), albo "metaprzepisy, w których nakazuje się realizować nakazy ustawy brane w takim właśnie rozumieniu, jakie wyznaczają te definicje, a nie w innym" (zob. Z. Ziembiński: Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 310), nie jest zamierzone pogłębianie wątpliwości interpretacyjnych. Będąc "nakazem rozumienia w określony sposób terminów użytych w tekście prawnym" (S. Kaźmierczyk, w: A. Bator, W. Gromski, A. Kozak, S. Kaźmierczyk, Z. Pulka: Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny, Warszawa 2006, s. 171-172), stanowią one "niezwykle silne dyrektywy wykładni", co nie oznacza, że nie są one poddawane tak samo interpretacji, jak inne przepisy, a ich waga interpretacyjna polegająca na tym, że definicji tych nie da się przełamać, dotyczy tylko sytuacji, gdy definicje te byłyby na gruncie interpretacyjnych reguł językowych jednoznaczne (M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki. Warszawa 2017, s. 191).

W silnie zdeterminowanym aksjologicznie i politycznie prawie administracyjnym, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia, aby w procesach rozumowań prawniczych, w tym w wykładni definicji legalnych i posługiwaniu się domniemaniami prawnymi, nie stosować metod służących odczytywaniu ich treści w jak najpełniejszym stopniu, a zwłaszcza poprzestawać wyłącznie na poziomie wykładni językowej. Również i w przypadku definicji legalnych interpretator tekstu prawnego nigdy nie powinien rezygnować z postawy refleksyjnej, tym bardziej tylko z tego powodu, że prawodawca zdecydował się wybrać i zastosować – lepiej lub gorzej – określoną technikę legislacyjną. Specyfika definicji legalnych nie wyklucza zwłaszcza dopuszczalności odczytywania ich treści w zgodzie z Konstytucją RP i deklarowanym w niej systemem wartości.

Pokusę, aby w procesie wykładni definicji legalnych faworyzować wykładnię językową skutecznie studzą sygnalizowane w doktrynie argumenty uzasadniające in genere ostrożne i wnikliwe odnoszenie się do wyłącznie językowego sensu przepisu, takie jak: fakt, że prawo jest formułowane w zasadzie w języku naturalnym, a zatem w języku nieścisłym, mankamenty procesu legislacyjnego, takie jak pośpiech, regulowanie fragmentów zamiast całości określonej problematyki, konieczność szukania kompromisu polityków uczestniczących w tym procesie, niedoskonałości techniki legislacyjnej, jak też zaniedbania w korzystaniu z niej (zob. E. Smoktunowicz w: Kodeks postępowania administracyjnego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia, Warszawa 1995, s. 31), sytuacje, gdy wykładnia językowa prowadzi ad absurdum, przypadki, gdy prowadzi ona do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe, przypadki, gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi oraz sytuacje oczywistego błędu legislacyjnego (zob. L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2016, s. 157). W ramach wyjątku określanego jako "silne uzasadnienie aksjologiczne", a ujmowanego w literaturze teoretycznoprawnej jako nadzwyczajna reguła preferencyjna przełamania (zob. M. Zieliński: Wyznaczniki reguł wykładni prawa, RPEiS z 1998 r., nr 3-4, s. 14), mieszczą się przypadki, gdy "znaczenie literalne prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi" (zob. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 101), jak również sytuacje, gdy organ administracji wykaże, że językowa interpretacja przepisu prowadzi do absurdalnych konsekwencji (argumentum ad absurdum) (zob.: K. Płeszka: Uzasadnianie decyzji interpretacyjnych przez ich konsekwencje, Kraków 1996, s. 149. Por. też S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 165, J. Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Warszawa-Warszawa-Kraków-Gdańsk-Łódź 1990, s. 55 i nast., J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 124, uchwała SN z dnia 23 lutego 1999 r., I KZP 30/98, publ.: OSNKW z 1999 r., nr 3-4, poz. 15). Słuszne stanowisko doktryny, według którego wykazanie, że określona interpretacja prowadzi do konsekwencji absurdalnych stanowi z zasady bardzo mocną i wystarczającą rację do jej odrzucenia (zob. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 222), znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. uzasadnienia wyroków: WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., I SA/Wa 1251/18; NSA z dni 6 grudnia 2018 r., I OSK 1590/18; NSA z dnia 27 maja 2007 r., II FSK 198/09).

Zaprezentowanie powyższych rozważań było w niniejszej sprawie niezbędne w związku z argumentacją skargi kasacyjnej, na tle której to argumentacji strona skarżąca kasacyjnie wykazuje wadliwość dokonanej w sprawie wykładni art. 3 pkt 17a u.ś.r. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że osoba pozostająca w związku małżeńskim i wychowująca dziecko spoza małżeństwa jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu tego przepisu.

Dokonywana w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 3 pkt 17a u.ś.r., a zaakceptowana przez Sąd I instancji, nie jest obarczona wskazywanymi w skardze kasacyjnej błędami metodologicznymi w stopniu, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonego wyroku. Również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że pełna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą przesłanka samotnego wychowywania dziecka w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r., spełniona jest zawsze, gdy dziecko jest wychowywane tylko przez jednego z rodziców (por. wyroki NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., I OSK 26/17, z dnia 7 lipca 2016 r., I OSK 2822/14, z dnia 20 czerwca 2018 r., I OSK 1876/16, z dnia 8 listopada 2018 r., I OSK 1083/180), co oznacza, że osoba pozostająca w związku małżeńskim i wychowująca dziecko spoza małżeństwa jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r.

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie skarżącym kasacyjnie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, a stan faktyczny sprawy obecnej nie odbiega w sposób znaczny od stanu faktycznego sprawy, w której zapadł wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., I OSK 1083/180, należy w pełni podzielić argumentację i konkluzję zawartą w uzasadnieniu tego wyroku i przytaczając je poniżej, przyjąć w całości za zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę:

"Artykuł 8 pkt 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przewiduje, iż do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 1 ustawy dodatek ten przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Po myśli natomiast art. 3 pkt 17a w/w ustawy, osoba samotnie wychowująca dziecko oznacza: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, treść art. 3 pkt 17a ustawy jest na tyle oczywista, że - stosując wykładnię gramatyczną i logiczną - można było w tym przypadku bez trudu odkodować normę, zawartą w tym przepisie, zgodnie z którą, skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dwoje dzieci z jej wcześniejszego związku (małżeństwa, których ojciec nie żyje) w sytuacji, gdy wychowuje jedno dziecko wspólnie z konkubentem, będącym jego ojcem. Poglądu tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, który odwołał się do przepisów konstytucyjnych, a także do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06) zaznaczając, że wyrok ten odniósł bezpośredni skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych, nie można jednak go pomijać orzekając o sprawie o sprawie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Skoro bowiem definicja zawarta art. 3 pkt 17a ustawy uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją oceniać dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W związku z tym osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego rodzica tego dziecka, albowiem zawarty w tym przepisie warunek, wychowuje co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, należy odnosić nie do każdej osoby związanej z jednym rodziców dziecka, ale do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku. Fakt bowiem pozostawania w związku konkubenckim przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku, nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd Sądu Wojewódzkiego co do ostatecznych wniosków. Uznaje bowiem, że Sąd Wojewódzki prawidłowo dokonał skonstruowania normy prawnej, dającej podstawę do przyznania w analizowanej sprawie przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego (dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka), ale uzasadnienie tego rodzaju odwołania upatruje nie tyle w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06, Dz. U. z 2008 r. Nr 119, poz. 770), a w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04). Skoro bowiem ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej już nie obowiązuje, to argumentacja Sądu Wojewódzkiego, dotycząca konieczności zgodności definicji pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", użyta dla potrzeb tej ustawy, z ustawą o świadczeniach rodzinnych, straciła obecnie na znaczeniu. Poza tym, jak słusznie zresztą zauważył Sąd Wojewódzki, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. bezpośrednio odniósł skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem - do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Dlatego też zasadnie NSA w sprawie I OSK 26/17 zwrócił uwagę, że aktualnie istniejąca w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, zawarta w art. 3 pkt 17a, jest praktycznie powtórzeniem definicji tego samego pojęcia, zawartej w poprzednio obowiązującej wersji tej ustawy, to jest w art. 3 pkt 17. Na okoliczność tę zwrócił zresztą uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06). W wyroku tym Trybunał zauważył bowiem, że powyższy przepis wprowadzał definicję legalną samotnego wychowywania dziecka, które to pojęcie miało oznaczać: "wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka". Definicja ta – jak podkreślił więc Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku - różniła się od sformułowania aktualnie obowiązującego jedynie tym, że była sformułowana w sposób "przedmiotowy", a nie "podmiotowy". Definiowała bowiem "samotne wychowywanie" a nie "osobę samotnie wychowującą", co należało uznać za odmienność tylko techniczną. W stosunku bowiem do obecnie obowiązującego art. 3 pkt 17a u.ś.r. poprzednia wersja ustawy zawierała przy tym analogiczne przesłanki, dotyczące stanu cywilnego, choć w innej kolejności, przyjmując równocześnie odmienne brzmienie końcowej części przepisu ("jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka" zamiast występującego w obecnie obowiązującym art. 3 pkt 17a u.ś.r. – "chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko" a także stosowała określenie "rodzic" zamiast użytego obecnie sformułowania: "ojciec lub matka". Pogląd zatem o jedynie technicznej odmienności obecnej regulacji prawnej, dotyczącej "osoby samotnie wychowującej" z regulacją poprzednią, odnoszącą się do pojęcia "samotnego wychowywania" w pełni podziela skład orzekający, uznając, że istotne przesłanki, określające osobę samotnie wychowującą dziecko w istocie rzeczy w obu regulacjach prawnych (dawnej i obecnej) są w praktycznie takie same. Prowadzi to więc do wniosku, że obie normy prawne, wynikające z tych regulacji są takie same. Należy zauważyć, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 oraz z 2004 r. Nr 35, poz. 305, Nr 64, poz. 593 i Nr 192, poz. 1963) jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11) i - zgodnie z ust. 2 tego wyroku - wymieniony wyżej przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2005 r. Istotne jest przy tym, że w powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny badał konstytucyjność normy prawnej zawierającej definicję samotnego wychowywania dziecka, określoną w ustawie o świadczeniach rodzinnych pod kątem regulacji prawnej dotyczącej dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego, w tym właśnie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W tym kontekście uznał zaś, że uzasadnione jest przyjęcie, iż art. 3 pkt 17 badanej ustawy, wskutek niejasności i niespójności z regulacjami zawartymi w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, stwarza co najmniej ryzyko zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania rodziny i małżeństwa, a w takim razie przepis ten narusza, wyrażony w art. 18 Konstytucji RP nakaz zapewnienia przez państwo rodzinie i małżeństwu ochrony i opieki. W ocenie składu orzekającego, zasadnie w sprawie I OSK 26/17, zwrócono uwagę, że skoro aktualnie obowiązujący przepis art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) nie odbiega w żaden sposób od istotnej treści przepisu art. 3 pkt 17 ww. ustawy w pierwotnym brzmieniu, a który to przepis został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) za niezgodny z Konstytucją RP oraz Konwencją o prawach dziecka, a zatem oba przepisy zawierają taką samą normę, to nie ma przeszkód by w rozpoznawanej sprawie można było dokonać wykładni art. 3 pkt 17a omawianej ustawy zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., zwłaszcza, że także w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że (cyt.): "choć definicja osoby samotnie wychowującej dziecko w ustawie o świadczeniach rodzinnych została zmieniona po krytykującym ją wyroku w sprawie o sygn. akt K 16/04, w dalszym ciągu aktualna pozostaje znaczna część stawianych wobec niej wówczas zarzutów". Natomiast, zdaniem składu orzekającego, pogląd o możliwości wyprowadzenia właściwej w tym przypadku normy prawnej w oparciu o treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06), jak uczynił to Sąd Wojewódzki, nie w pełni był uzasadniony. We wspomnianym wyżej wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. Trybunał bowiem podkreślił, że z jednej strony - przedmiotem jego orzekania nie mógł być samoistnie art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, ponieważ nie zawierał on wystarczającej liczby informacji pozwalających na skonstruowanie jasnej i konkretnej normy prawnej a z drugiej – nie mogły być nim także (cyt.) " wyrwane z kontekstu zaliczki alimentacyjnej - art. 3 pkt 17 lub art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż te ostanie przepisy wyznaczają krąg osób uprawnionych do innych świadczeń (np. zasiłku rodzinnego) a konieczne jest kontrolowanie powyższych jedynie w bezpośrednim związku ze sobą. W powyższym wyroku, dokonując oceny zgodności z konstytucją art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Trybunał zwracał zatem uwagę na szczególny charakter tego świadczenia, jakim była zaliczka alimentacyjna. Stanowiła ona bowiem świadczenie o charakterze tymczasowym, mające jedynie skredytować podstawowe potrzeby osoby uprawnionej w sytuacji braku możliwości wyegzekwowania alimentów od dłużnika, a zatem świadczenie to nie miało na celu niwelowania różnic społecznych. Tymczasem, co należy podkreślić, dodatek do zasiłku rodzinnego nie ma charakteru tymczasowego, bo jest przyznawany bezzwrotnie i ma na celu wspomożenie rodzica lub opiekuna dziecka w trudnej sytuacji majątkowej a zatem ma na celu złagodzenie występujących różnic w majętności poszczególnych rodzin. Tym samym, obie instytucje miały różne charaktery a zatem winny być w tych przypadkach zróżnicowane także ich kryteria ocenne. W wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. Trybunał podkreślał również, że ponieważ osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej było dziecko to – istnienie zakwestionowanej regulacji prawnej – powodowało, że na uprawnienia dziecka do otrzymania zaliczki alimentacyjnej miała wpływ decyzja rodzica dotycząca zmiany jego sytuacji. Tymczasem podmiotem uprawnionym do otrzymania dodatku do zasiłku rodzinnego jest rodzic dziecka. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Kolegium, że istniejące różnice pomiędzy takimi świadczeniami jak dawna zaliczka alimentacyjna oraz dodatek do zasiłku rodzinnego przysługujący z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie pozwalają na - niejako automatyczne – przenoszenie oceny art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., do postępowań prowadzonych w sprawie świadczeń rodzinnych. Powyższe – jak wspomniano wyżej - nie oznacza jednak, że skarga kasacyjna mogła być w tym przypadku uznana za skuteczną. Przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r. organy winny bowiem wyłożyć zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) a zatem w duchu art. 71 ust. 1 i art. 18 Konstytucji RP. Przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazuje zaś państwu prowadzenie takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny oraz przyznaje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Nie jest zaś możliwe dokonywanie zróżnicowania pomocy materialnej wypłacanej ze środków publicznych tylko części z rodzin, wyodrębnionej wg kryteriów nieodpowiadających wymaganiom w/w przepisu konstytucyjnego. Pamiętać bowiem trzeba, jak podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. - że świadczenie rodzinne winno chronić dobro dziecka, jako wartość konstytucyjną a nie interes osoby utrzymującej dziecko".

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, co do prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wywiódł, że sformułowanie "chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem", nasuwa wniosek, że ustawodawca miał na myśli rodzica biologicznego tego dziecka. Podobnie stwierdzał także NSA w wyrokach z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2162/12 oraz z dnia 12 października 2016 r., I OSK 354/15.

Z powołanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.