Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2312/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1 i 6, art. 152, art. 60, art. 141 par. 4, art. 193.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2174/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty sankcyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 2312/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę "[A.]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca), na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej:GIJHARS), z dnia [...] maja 2014 r., wydanej w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu nawozów organiczno-mineralnych, bez wymaganego zezwolenia.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniach [...] lipca, [...] lipca, [...] sierpnia i [...] sierpnia 2013 r., inspektorzy Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: ŁWIJHARS), przeprowadzili u Skarżącej, kontrolę w zakresie prawidłowości wprowadzania przez nią do obrotu nawozów organiczno-mineralnych. W trakcie kontroli stwierdzono, w magazynie wyrobów gotowych, nawozy organiczno-mineralne w stosunku, do których Skarżąca okazała kontrolującym pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o numerach: [...] dla nawozu [...], dla nawozu [...] oraz [...].

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. ŁWIJHARS, w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie kontroli:

I. stwierdził wprowadzenie do obrotu przez Skarżącą, nawozów organiczno-mineralnych: [...], [...], [...],

II. nakazał Skarżącej wycofanie z obrotu nawozów: a/ [...], b/ [...], c/ [...], w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja niniejsza stała się ostateczna.

III. określił łączną ilość nawozów organiczno-mineralnych ([...], [...], [...]), wprowadzonych przez Skarżącą do obrotu w okresie od 1 lipca 2010 r. do 5 lipca 2013 r. niezgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. 2007 r. nr 147 poz. 1033, dalej: ustawa o nawożeniu), w ilości 28.627 szt. opakowań jednostkowych,

IV. ustalił opłatę sankcyjną w kwocie 103.952,08 złotych, stanowiącą 100% kwoty należnej za sprzedane nawozy organiczno-mineralne, tj. [...], [...] i [...], wprowadzone przez Skarżącą do obrotu, w okresie 1 lipca 2010 r. do 5 lipca 2013 r.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, GIJHARS, decyzją z [...] maja 2014 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i:

I. stwierdził niezgodne z art. 3 ust. 2 ustawy o nawożeniu, wprowadzenie przez Skarżącą do obrotu nawozów organiczno-mineralnych:

- zastanych w magazynie wyrobów gotowych w dniu [...] lipca 2013r.,

- sprzedanych w okresie od 19 lipca 2012r. do dnia [...] lipca 2013r. II. nakazał Skarżącej wycofanie z obrotu nawozów organiczno-mineralnych, w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

III. ustalił Skarżącej opłatę sankcyjną, w wysokości 50.994,71 złotych, stanowiącą 100% kwoty należnej za sprzedane, w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2013 r nawozy organiczno-mineralne: a. [...] (1.160 szt.), b. [...] (4.319 szt.), c. [...] (3.540 szt.), d. [...] (1.350 szt.), e. [...] (195 szt.), f. [...] (648 szt.), g. [...] (510 szt.), h. [...] (276 szt.) i. [...] (1.197 szt.).

W pozostałym zakresie, natomiast umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: MRiRW) decyzją z [...] marca 2010 r., utrzymał w mocy swoją decyzje z [...] listopada 2009 r., mocą, której stwierdził wygaśnięcie zezwoleń nr. [...] dla nawozu [...], nr. [...] dla nawozu [...] oraz nr. [...] dla nawozu [...], a postanowieniem z [...] maja 2010 r., wstrzymał wykonanie powyższej decyzji.

Decyzja z [...] marca 2010 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 1 lipca 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1135/10) odmówił wstrzymania jej wykonania.

Następnie wyrokiem z 10 listopada 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1135/10) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2010r., jak również decyzję ją poprzedzającą oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. (sygn. akt II GSK 904/11), uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 sierpnia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2524/12) oddalił skargę na decyzję MRiRW z [...] marca 2010 r.

Po wniesieniu przez Skarżącą skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, tenże Sąd, postanowieniem z 28 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 56/14) oddalił wniosek Skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] marca 2010 r.

W związku z powyższym, GIJHARS stwierdził, że decyzja MRiRW, z [...] marca 2010 r. oraz ją poprzedzająca decyzja, z dnia [...] listopada 2009 r., do dnia 19 lipca 2012 r., to jest do dnia rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, sprawy o sygn. akt II GSK 904/11, dotyczącej wygaśnięcia tychże zezwoleń, nie podlegały wykonaniu, zgodnie z art. 152 p.p.s.a.

Organ uznał, że choć sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to postanowienie MRiRW z dnia [...] maja 2010 r., wstrzymujące wykonanie decyzji z [...] marca 2010 r., jak i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lipca 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1135/10) straciły moc z chwilą wydania orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 10 listopada 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1135/10).

GIJHARS stwierdził również, że wyrok w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1135/10 zakończył etap postępowania w pierwszej instancji, a jego uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji otwiera drogę, do ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. kolejny etap postępowania sądowo-administracyjnego. W związku z tym za błędne uznał rozumowanie Skarżącej, że postanowienie MRiRW z [...] maja 2010 r. pozostaje w mocy i skutkuje wstrzymaniem wykonania decyzji MRiRW, z dnia [...] marca 2010 r., do momentu wydania orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a więc do dnia 28 sierpnia 2013 r.

GIJHARS wskazał również, że ww. decyzje MRiRW, wygaszające pozwolenia Skarżącej, po dacie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 19 lipca 2012 r. (sygn. akt II GSK 904/11) stały się wykonalne, pomimo, iż Skarżąca nie wykorzystała wszystkich przysługujących jej środków zaskarżenia. Organ argumentował, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2524/12) oddalił skargę na decyzję MRiRW z dnia [...] marca 2010 r., wydaną w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalających na wprowadzenie do obrotu ww. nawozów, a Skarżąca wniosła od tego orzeczenia skargę kasacyjną, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 stycznia 2014 r. (II GSK 56/14) oddalił wniosek Skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] marca 2010 r., to decyzje wygaszające pozwolenia o numerach [...], [...] i [...] są wykonalne, pomimo, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 sierpnia 2013 r. oddalający skargę nie jest prawomocny.

GIJHARS stwierdził również, że na Skarżącą nie można było nałożyć opłaty sankcyjnej w kwocie 103.952,08 zł., za nawozy organiczno-mineralne, w łącznej ilości 28.627 szt. opakowań jednostkowych, sprzedane w okresie [...] lipca 2010 r. do [...] lipca 2013 r., bowiem ŁWIJHARS, określając łączną ilość wprowadzonych do obrotu w okresie [...] lipca 2010 r. – [...] lipca 2013 r. nawozów, uczynił to niezgodnie z wymaganiami art. 3 ust. 2 ustawy o nawożeniu.

W jego ocenie nie zasadne było nałożenie na Skarżącą opłaty sankcyjnej za wprowadzenie do obrotu nawozów organiczno-mineralnych, niezgodnie z wymaganiami art. 3 ust. 2 ustawy o nawożeniu, jedynie za okres od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] lipca 2013 r., ponieważ do dnia [...] lipca 2012 r. decyzja MRiRW, wygaszająca pozwolenia, o numerach [...], [...] i [...], nie podlegała wykonaniu.

GIJHARS stwierdził, że organ I instancji nie naruszył przepisów art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 i art. 4 ust 1 i 2 ustawy o nawożeniu, ponieważ Skarżąca wprowadzała od obrotu, nawozy organiczno-mineralne bez wymaganego pozwolenia MRiRW na ich wprowadzanie, tj. na podstawie pozwoleń, które zostały wygaszone decyzją z [...] marca 2010 r., a tym samym istniała podstawa prawna do wydania decyzji ustalającej opłatę sankcyjną.

W skardze od powyższego rozstrzygnięcia, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania., zarzucając naruszenie art. 61 § 2 pkt 1, art. 61 § 4, art. 61 § 6 oraz art. 152 i art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GSK 904/11) w dniu 19 lipca 2012r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 1135/10), upadły jednocześnie skutki wcześniejszego wstrzymania przez organ wykonania decyzji z [...] marca 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2015r. oddalił powyższą skargę.

Wskazał, że wydanie przez Sąd I instancji wyroku uwzględniającego skargę, poprzez uchylenie decyzji organu administracji oznacza, że decyzja ta nadal istnieje w obrocie prawnym. Jednak wynikający z niej skutek prawny (wykonalność), jest zawieszony do czasu uprawomocnienia się wyroku z mocy rozstrzygnięcia z art. 152 p.p.s.a. Dopiero uprawomocnienie się wyroku Sądu I instancji, prowadzi do wyeliminowania aktu administracyjnego z obrotu prawnego. O ile jednak taki wyrok zostanie uchylony przez sąd II instancji, w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, upadają też wszelkie wynikające z niego skutki. Analogiczna sytuacja ma – zdaniem Sądu - miejsce w razie wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 61 p.p.s.a., które to orzeczenie traci z kolei moc z chwilą wydania przez Sąd nieprawomocnego wyroku.

Podzielił przy tym pogląd organu, że w niniejszej sprawie wyrokiem tym był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2012 r. (sygn. akt II GSK 904/11), po wydaniu, którego decyzja organu stała się wykonalna, pomimo że postępowanie sądowo administracyjne nie zostało prawomocnie zakończone. Tym samym nie podzielił podglądu, że wskutek utraty mocy wyroku WSA w Warszawie

z 10 listopada 2010 r. niejako "odżyło" wcześniejsze wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, dokonane przez organ, przed wniesieniem skargi do sądu. Podkreślił, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności dokonane przez organ upada, w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, co świadczy o tym, że rozstrzygnięcia podejmowane w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów lub czynności mają charakter tymczasowy. Co do zasady, z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych, obowiązywanie ochrony tymczasowej ustaje z chwilą wydania orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji (por. art.61 § 6 p.p.s.a.). A zatem, takim orzeczeniem przesądzającym o upadku wstrzymania wykonania decyzji był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2012 r. W konsekwencji za dopuszczalne uznał nałożenie na Skarżącą opłaty sankcyjnej, w ustalonej przez organ wysokości.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku, Skarżąca zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienie obarczonego wadą niedostatecznie przedstawionej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brakiem jej należytego wyjaśnienia, a ponadto istotnymi sprzecznościami w poczynionych rozważaniach prawnych, znoszącymi ich walor merytoryczny w następującym zakresie:

- ogólnego stwierdzenia, że wstrzymanie wykonania decyzji z art. 61 p.p.s.a. traci moc z chwilą wydania przez Sąd nieprawomocnego wyroku, bez przytoczenia dokładnej treści tego przepisu, w szczególności zaniechania wskazania, o sąd, której instancji chodzi,

- przyjęciu, że takim wyrokiem był wyrok NSA z 19 lipca 2012r, II GSK 904/11, bez uzasadnienia tego stanowiska,

- lakonicznej wzmianki, że organ dokonał wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przed wniesieniem skargi, co stoi w opozycji do założeń art. 61 p.p.s.a., bezspornego stanu sprawy, jak też wyklucza się z samymi uprzednimi stwierdzeniami Sądu I instancji, że organ wstrzymał wykonanie decyzji z uwagi na wniesienie skargi,

- jednoczesnym powołaniu treści art. 61 § 6 p.p.s.a. i wniosku, że wstrzymanie wykonania upada w razie wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji,

- ponownym podkreśleniu, że orzeczeniem przesądzającym o upadku wstrzymania wykonania decyzji był wyrok NSA z 19 lipca 2012r. II GSK 904/11, w rażącej sprzeczności do treści art. 61 § 6 p.p.s.a. i wcześniejszych wniosków Sądu, - ogólnikowym ustosunkowaniu się do zarzutów skargi poprzez zupełnie dowolne stwierdzenie, że stanowisko organu uznać należy za prawidłowe, a organ dokonał właściwej interpretacji przepisów, z jednoczesnym zaniechaniem powołania treści przepisów objętych zarzutem skargi, tj. z art. 61 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., 61 § 4 p.p.s.a, 61 § 6 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a, i 185 p.p.s.a, i zaniechaniem wyłożenia ich rozumienia przez Sąd. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 61 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., 61 § 4 p.p.s.a, 61 § 6 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. i 185 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, w świetle powołanych przepisów, że rozstrzygnięcia podejmowane w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów lub czynności mają charakter tymczasowy, co oznacza, że skutki z art. 61 § 6 p.p.s.a, może pośrednio wywołać wydanie orzeczenia kasacyjnego NSA i że wstrzymanie to upada w razie wydania orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, rozstrzygnięcia rozumianego zawsze, jako każde pierwsze rozstrzygnięcie WSA w sprawie.

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy, jako uzasadniona podlegała ona uwzględnieniu i powinna spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji, do czego wbrew powołanym przepisom nie doszło. II. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt. 2 i art. 37 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 i 3, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o nawożeniu, poprzez wadliwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że dopuszczalne było nałożenie na Skarżącą opłaty sankcyjnej, w ustalonej przez organ wysokości, która nie budzi zastrzeżeń Sądu, co do swojej zgodności z obowiązującymi przepisami, podczas gdy nawozy mogły być wprowadzane do obrotu na podstawie uzyskanych pozwoleń, które pozostawały w mocy ( obiegu prawnym ) i były wiążące do dnia 28 sierpnia 2013r., zaś poddane kontroli nawozy spełniały wymagania jakościowe określone ustawą.

2. art. 45 ust. 1 i art. 176 ust 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Skarżącej rzetelnego rozpoznania sprawy przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, 3. art. 2, art. 7, art. 20, art.31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1, jak też art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na rozstrzygnięciu o instytucji wstrzymania wykonalności, na niekorzyść strony z pominięciem konstytucyjnej zasady legalizmu (działania na podstawie i w granicach prawa ), znaczenia ogólnych standardów zapewnienia stronie rzetelnej procedury sądowej przed sądem krajowym, które dotyczą również gwarancji płynących z udzielonej ochrony tymczasowej i konieczności powołania określonych ustawowo przyczyn jej odjęcia, jak też wyraźnej legitymacji prawnej dla organu dla wszelkich działań władczych naruszających konstytucyjne prawa i wolności, w tym przypadku prawo własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Wobec podniesionych zarzutów, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a ewentualnie w razie spełnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz uchylenie w całości decyzji GIJHARS z dnia [...] maja 2014r.

GIJHARS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjne nie był uzasadniona.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Jak wskazują zarzuty naruszenia prawa procesowego, ich istota sprowadza się do ustalenia momentu, w którym upada postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwoleń dotyczących wprowadzania do obrotu nawozów, co rzutuje na określenie okresu, przez który Skarżąca była uprawniona do wprowadzania do obrotu nawozów organiczno-mineralnych (punkt 2).

Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w razie wniesienia skargi na decyzję organ, który wydał decyzję, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba, że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania – art. 61 § 2 pkt. 1 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Podkreślić należy, że przyznanie Skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowo administracyjnym, w postaci wstrzymania wykonania decyzji stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wskazanej w art. 61 § 1 p.p.s.a. Istotą tej ochrony jest m.in. do ochrona Skarżącej przed nieodwracalnymi skutkami wykonania zaskarżonego przez nią aktu administracyjnego.

Postępowanie, co do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, w odniesieniu do okresu do chwili przekazania akt sądowi, odnosi się do wstrzymania wykonania decyzji, z urzędu lub na wniosek, które dokonuje organ, który wydał zaskarżony akt, a dotyczy okresu do wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Po wydaniu przez sąd I instancji orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, z mocy prawa upada, co wynika z brzmienia art. 61 § 6 p.p.s.a.

Wskazać należy, że MRiRW decyzją z dnia [...] marca 2010r. stwierdził wygaśnięcie zezwoleń na wprowadzanie do obrotu nawozów wskazanych w opisanych zezwoleniach. Natomiast w dniu 24 maja 2010r., w związku z wniesioną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wstrzymał wykonanie powyższej decyzji.

Po rozpoznaniu wniesionej skargi, Sąd I instancji w dniu 10 listopada 2010r. uchylił decyzję z dnia [...] marca 2010r., oraz poprzedzającą ją, decyzję organu I instancji, dotyczącą wygaśnięcia zezwoleń, oraz stwierdził, iż powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu, zgodnie z art. 152 p.p.s.a..

Następnie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez Skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 lipca 2012r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Tym samym uznać należy, iż zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a., co wynika jasno z jego treści, postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 24 maja 2010r. upadło, w związku z wydaniem przez Sąd I instancji, w dniu 10 listopada 2010r. wyroku uchylającego decyzję z dnia [...] marca 2010r., oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Celem, bowiem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowo administracyjnym jest zabezpieczenie sytuacji strony na czas trwania postępowania w danej instancji, co wprost wynika z art. 61 § 6 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. II FZ 845/11, LEX nr1104151).

Wskazać również należy, iż Sąd I instancji, wydając wyrok z dnia 10 listopada 2010r., stwierdził, iż zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu. Tak, więc na podstawie powyższego wyroku, wskazane decyzje nie podlegały wykonania do chwili wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 19 lipca 2012r. ( II GSK 904/11), którym to wyrokiem uchylono w całości wyrok Sądu I instancji z dnia 10 listopada 2010r.

Tak, więc wydanie przez sąd administracyjny wyroku uwzględniającego skargę poprzez uchylenie decyzji organu administracji oznacza, że decyzja ta nadal istnieje w obrocie prawnym. Jednak wynikający z niej skutek prawny ( wykonalność ), został zawieszony do czasu uprawomocnienia się wyroku z mocy art. 152 p.p.s.a., a nie na podstawie art. 61 § 6 p.p.s.a., bowiem postanowienie o wstrzymaniu upadło z momentem wydania wyroku.

Natomiast do skutku w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, prowadzi dopiero uprawomocnienie się wyroku sądu administracyjnego I instancji. W przypadku jednak uchylenia wyroku przez sąd II instancji, w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, jak to się stało w sprawie, z mocy wyroku NSA z dnia 19 lipca 2012r., upadają też wszelkie wynikające z powyższego wyroku skutki.

Taka sytuacja ma miejsce również, w przypadku wstrzymania wykonania decyzji, postanowieniem z dnia 24 maja 2010r., w trybie art. 60 § 2 pkt. 1 p.p.s.a, które to orzeczenie utraciło moc, z chwilą wydania przez Sąd I instancji nieprawomocnego wyroku z dnia 10 listopada 2010r.

Za nie zasadne przy tym uznać należy, twierdzenia Skarżącej, co do tego, iż z chwilą uchylenia wyroku Sądu I instancji z dnia 10 listopada 2010r., przez Naczelny Sąd Administracyjny, nastąpił powrót do stanu przed wyrokowaniem przez ten Sąd, to znaczy do powrotu obowiązywania postanowienia MRiRW z dnia [...] maja 2010r. o wstrzymaniu wykonania decyzji.

Jak bowiem wynika z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania decyzji upada w sytuacji wydania przez Sąd I instancji orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Niewątpliwie Sąd I instancji wydał bowiem wyrok, a więc orzeczenie które kończyło postępowanie w I instancji.

Przypomnieć, bowiem należy, iż celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowo administracyjnym jest zabezpieczenie sytuacji Skarżącej tylko na czas trwania postępowania w danej instancji. Natomiast po wydaniu przez Sąd I instancji wyroku ( zarówno oddalającego skargę, jak i uchylającego zaskarżony akt), kończącego postępowanie w I instancji, postępowanie w danej instancji, zostało zakończone.

Z tego też względu, Sąd I instancji zgodnie z art. 152 p.p.s.a uwzględniając skargę określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, bowiem wstrzymanie wykonania decyzji na mocy postanowienia MRiRW z dnia [...] maja 2010r. upadło.

Zauważyć również należy, iż z treści przepisu art. 61 § 6 p.p.s.a. nie wynika, aby wstrzymanie wykonania upadało w razie wydania przez sąd prawomocnego wyroku kończącego postępowanie w pierwszej instancji ( zarówno oddalającego skargę, jak również ją uwzględniającą) , a do takiego wniosku prowadzi rozumowanie Skarżącej, która twierdziła, iż wstrzymanie traci skuteczność, dopiero z momentem zakończenie sporu.

Nie można uznać również zasadności twierdzeń Skarżącej, co do tego, iż w wypadku wydania przez NSA wyrok uchylającego wyrok Sądu I instancji w niniejszej sprawie, wyrok ten przywraca skutki postanowienia organu. Okoliczność uchylenia wyroku Sądu I instancji przez NSA nie usuwa bowiem skutków wywołanych tym wyrokiem w zakresie upadku mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Brak jest w tej mierze przesłanek w treści art. 60 p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, iż zwrot zawarty w art. 60 § 6 p.p.s.a. "orzeczenie kończące postępowanie w pierwszej instancji", dotyczy wyroku wydanego przez Sąd I instancji, po przeprowadzeniu postępowania sądowo administracyjnego, który to wyrok może zostać zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną. Chodzi zatem o orzeczenie kończące postępowanie w tym znaczeniu, że kontynuowanie postępowania w I instancji po ich wydaniu nie jest już możliwe, Takim orzeczeniem niewątpliwie był wyrok Sądu I instancji, z dnia 10 listopada 2010r.

Gdyby uznać w tej mierze argumenty Skarżącej, to przyjąć należałoby, iż orzeczeniem kończącym postępowanie w pierwszej instancji, jest tylko wyrok prawomocny. Skarżąca natomiast zdaje się twierdzić, iż takim wyrokiem jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę, z dnia 28 sierpnia 2013r., choć nie podaje argumentów na poparcie tego twierdzenia.

Odnosząc się do przywołanych przez Skarżącą orzeczeń, wskazać należy, że w przywołanych orzeczeniach, brak jest argumentów wspierających pogląd Skarżącej.

Wskazać należy przykładowo, że w treści postanowienia NSA z dnia 18 października 2012r., II OZ 909/12, Sąd podkreślił, iż postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięciem tymczasowym tylko na czas trwania postępowania sądowego. Postanowienie tego rodzaju ma charakter wpadkowy, zaś jego byt prawny kończy się z chwilą wydania wyroku w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Natomiast w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 18 stycznia 2012r. II FZ 845/11, wskazano, iż zgodnie z treścią art. 61 § 6 p.p.s.a. - wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowo administracyjnym jest, więc zabezpieczenie sytuacji strony na czas trwania postępowania w danej instancji, co wprost wynika z przywołanego przepisu. Wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 30 listopada 2011 r. oddalił skargę spółki, więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prowadzenie postępowania w przedmiocie zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 listopada 2011 r. jest bezprzedmiotowe.

Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wobec oddalenia skargi, a więc wobec wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji, bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie zażalenia.

Tak, więc treść uzasadnień powyższych orzeczeń, potwierdza jedynie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Nie zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem, o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, mimo jego mankamentów wskazanych w skardze kasacyjnej pozwala na poznanie rozumowania Sądu I instancji i kontrolę zaskarżonego wyroku, a uchybienia te nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wobec niezasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego określonych w punkcie I skargi kasacyjnej, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, poprzez ich wadliwe zastosowanie ( punkt II.1). Zauważyć, bowiem należy, iż błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Nie zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej określone w punkcie II.2. Skarżąca powiązała, bowiem naruszenie wskazanych tam przepisów Konstytucji RP z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc zarzutem podniesionym w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego, który to zarzut został uznany za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się zarzutów naruszenia. art. 2, art. 7, art. 20, art. 31 ust. 3 art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 do 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (punkt II.3) uznał, że są one nieuzasadnione. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Skarżąca w zasadniczej mierze odnosi się do kwestii wstrzymania wykonalności decyzji, które to zarzuty zostały rozważone w ramach zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa procesowego.

Skarżąca wskazuje, iż instytucja wstrzymania wykonania wykonalności powinna dawać gwarancję utrzymana niezmienności stanu rzeczy, aż do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, a przynajmniej do momentu nieprawomocnego rozpoznania skargi.

Należy, więc wskazać, iż Skarżąca, miała możliwość wniesienia wniosku o wstrzymanie wykonalności orzeczenia zarówno na etapie przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji, co uczyniła, jak również na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, orzekającego w tym przedmiocie, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.. W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, iż Skarżąca była pozbawiona potencjalnej możliwości zapobieżenia negatywnym skutkom związanym z wykonaniem zaskarżonej decyzji.

Wbrew również twierdzeniom Skarżącej art. 61 § 6 p.p.s.a. wyraźnie określa moment upadku postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, a wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o kosztach orzekają zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.