Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 848/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 11 ust 2, art. 21, art. 23
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 631/15 w sprawie ze skargi G.B. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 631/15 po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 12 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 23 lutego 2015 roku nr [...]. W pkt 2 zasądził od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie na rzecz [...] kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Pyskowicach decyzją z dnia 23 lutego 2015 r. przyznał [...] – dalej: strona lub wnioskodawca - płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Organ umorzył postępowanie odnośnie działki rolnej M o pow. 0,38ha, a to w związku z wycofaniem wniosku w tej części oraz przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, a także kwotę [...] zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

Wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 został złożony 15 maja 2014 r. (data stempla). Po stwierdzeniu, że wnioskodawca nie dostarczył załączników graficznych, na których znalazły się działki ewidencyjne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności stronę w dniu 4 czerwca 2014 r. wezwano do usunięcia braków formalnych.

W dniu 10 czerwca 2014 r. wnioskodawca złożył korektą wniosku, wraz, z którą rolnik złożył brakujące załączniki graficzne wraz z oznaczeniem działek rolnych B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, P, R, S i T. Po przytoczeniu treści art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UEL z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65, ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009), organ stwierdził, że w przypadku złożenia korekty (będącej wynikiem wezwania do usunięcia braków formalnych dot. części wniosku) po terminie 9 czerwca (niezależnie czy wniesiona ona została w ciągu 7 dni od odebrania wezwania), traktowana jest jako złożona po terminie i nie jest uwzględniania podczas rozpatrywania wniosku. Uzupełnienie wniosku nastąpiło w dniu 10 czerwca 2014 r., a więc po ostatecznym terminie składania wniosków tj. po 9 czerwca 2014 r. i dlatego wymienione działki rolne nie zostały uwzględnione w naliczeniu płatności. Powierzchnia pozostałych zadeklarowanych działek wynosi 34,52 ha, w stosunku, do której według powołanych w decyzji przepisów obliczano jednolitą płatność obszarową oraz zwrot dyscypliny finansowej.

Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR decyzją z dnia 23 lutego 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w przypadku, gdy wniosek nie spełnia wymagań formalnych, termin doręczenia żądania organowi administracji publicznej należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych. W sprawie braki zostały uzupełnione po upływie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności wskazanego w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012.1164; dalej: ustawa o płatnościach), który to termin nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 tej ustawy). Organ odwoławczy przywołał także regulacje art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

Uzasadniając uchylenie decyzji obu instancji WSA w Gliwicach wskazał, że organy dokonały pomieszania regulacji materialnoprawnych związanych ze składaniem poprawek do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników i instytucji uzupełniania braków formalnych podania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa). Tryb ten został uruchomiony przez organ I instancji wezwaniem skierowanym do strony w dniu 3 czerwca 2014 r. Zostało ono doręczone 12 czerwca 2014 r. a zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków upływał z dniem 20 czerwca 2014 r. Wnioskodawca dokonał tej czynności 10 czerwca 2014 r., a zatem w kodeksowym terminie. Co do samej zasady dopuszczalności stosowania w tej kategorii spraw art. 64 § 2 kpa między stronami nie było sporu, czego wyrazem było wystosowanie do strony wezwania w tym trybie. Możliwość taka została potwierdzona w orzecznictwie, wskazującym na art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nakazującej (z zastrzeżeniami) stosowanie przepisów kpa (por. wyrok NSA z dni 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 300/13).

Sąd I instancji podkreślił, że normatywną zmianę w tym zakresie wprowadziła dopiero ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o takim samym tytule jak ustawa o płatnościach. W art. 23 ust. 1 stanowi ona, że przepisu art. 64 § 2 kpa nie stosuje się. Nowa ustawa weszła w życie z dniem 15 marca 2015 r. i stosownie do jej art. 60 ust. 2 pkt 1 nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia jej w życie, a więc i do niniejszej sprawy wszczętej w 2014 r. Istotą problemu występującego w tym postępowaniu jest to, że organy termin uzupełnienia braków formalnych ograniczyły materialnoprawnym terminem przewidzianym w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, do czego brak jest prawnego uzasadnienia. Powyższe z tego względu, że termin zgłoszenia żądania należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, na gruncie art. 64 § 2 kpa obowiązuje odmienna reguła, zgodnie, z którą uzupełnienie braków formalnych podania wywołuje skutki ex tunc.

WSA wskazał, że konwalidacja wniosku następuje, zatem z mocą prawną od chwili jego złożenia, a nie uzupełnienia. W przeciwnym razie nie miałoby sensu wyznaczenie terminu do uzupełnienia braków, gdyż skutki prawne uzupełnionego wniosku byłyby takie same jak przy wniesieniu nowego wniosku w tej dacie, w jakiej nastąpiło uzupełnienie. Odstępstwo od podanej reguły musi wynikać wyraźnie z przepisu szczególnego. Nie stanowi go regulacja z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 dotycząca innej materii. Koncepcja prezentowana przez organy oznaczałaby, że to od ich aktywności zależałoby, kiedy strona zostanie wezwana do usunięcia braków formalnych wniosku, a także wpływ na to miałaby procedura doręczenia wezwania. W identycznych stanach faktycznych sprawy byłyby, zatem różnie rozstrzygane – w zależności od chwili doręczenia wezwania do uzupełnienia braków, oczywiście w kontekście art. 23 cyt. rozporządzenia.

Sąd wskazał, że ograniczenie przez organy rozmiaru płatności na rzecz strony nastąpiło po ogólnikowym stwierdzeniu uzupełnienia braków formalnych wniosku po ostatecznym terminie składania wniosków. Uniemożliwia to ocenę zakresu płatności należnej wnioskodawcy. Dokonanie ustaleń w tym względzie spoczywać będzie na organie administracyjnym. Ze względu na konieczność zachowania zasady administracyjności właściwe jest przeniesienie sprawy na poziom I instancji.

Sąd I instancji podniósł, że rozpatrzenia w sprawie wymaga wniosek tylko w zakresie, w jakim do tej pory nie został uwzględniony i w jakim został prawidłowo uzupełniony w wyznaczonym stronie terminie i w tej części nastąpi uzupełnienie dotychczasowych rozstrzygnięć decyzji I instancji, wymagających jedynie powtórzenia, (co do umorzenia postępowania odnośnie działki M), albo zsumowania dotychczas naliczonych należności z ewentualnymi dalszymi kwotami związanymi z pominiętą częścią wniosku po jego prawidłowym uzupełnieniu. O ile w jakiejś części takie uzupełnienie nie nastąpiło, to w tej części wniosek należy pozostawić bez rozpoznania, tak jak tego wymaga art. 64 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy decyzje naruszają przepisów postępowania art. 61 § 3 i 64 § 2 kpa, które spowodowało w konsekwencji, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona (art. 7 i 77 § 1 kpa), jak również z naruszeniem art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Częstochowie zaskarżając go w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 64 § 2 k.p.a i art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65) poprzez przyjęcie, że w sprawie przepis art. 64 § 2 kpa miał zastosowanie, podczas gdy okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 kpa pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca;

II. Prawa materialnego tj. art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że zgodnie z powyższą regulacją prawa unijnego wniosek złożony z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych uznaje się za niedopuszczalny we wszystkich przypadkach, w których braki formalne stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu sąd odwoławczy bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.

Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Powyższe oznacza, że Sąd kasacyjny nie może zajmować się kwestiami, które nie znajdują odpowiedniego odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym sprawy uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożonego w terminie (do dnia 15 maja), poprzez przedłożenie brakujących załączników graficznych po terminie wskazanym w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, czy też od daty uzupełnienia wniosku. W ocenie skarżącego kasacyjnie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Częstochowie, uzupełnienie wniosku po terminie określonym ww. przepisie skutkuje uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania bądź – w zakresie nieuzupełnionej części – pozostawieniem go bez rozpoznania, natomiast zdaniem Sądu I instancji i [...], uzupełnienie wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie określonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, co daje możliwość jego merytorycznej oceny. Sąd I instancji, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, uchylił decyzje organów obu instancji, uznając, że złożenie przez skarżącego [...] wniosku o płatność rolnośrodowiskową za 2014 r. bez załączników graficznych było brakiem formalnym, który mógł zostać uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a ponadto uzupełnienie tego braku w siedmiodniowym terminie powinno skutkować uznaniem, że wniosek został złożony w terminie – do dnia 15 maja 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu Sądu I instancji.

Afirmując w całości stanowisko wyrażone przez NSA w zbieżnych z niniejszym stanem faktycznym i w tym samym stanie prawym – sprawach (por. wyroki NSA sygn. akt II GSK 2524/16, II GSK 3166/16, II GSK 219/16 , II GSK 3498/15, II GSK 3673/16, II GSK 3674/16), zdaniem sądu odwoławczego ponownie podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie wielokrotnie wskazuje się, że postępowania administracyjne toczące się przed organami ARiMR w zakresie instrumentów finansowych, takich jak płatności bezpośrednie, czy pomocy finansowej przyznawanej w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich, charakteryzują się dużym stopniem formalizmu oraz pewną specyfiką uregulowań, które mają to postępowanie przyspieszyć, nakładając więcej obowiązków na osoby, które się o takie wsparcie ubiegają. Przejawem takich uregulowań są m.in. przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. 2013 r. poz. 173 ze zm. dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2012, poz. 1164 ze zm.). W obu tych ustawach ustawodawca w zasadzie w analogiczny sposób uregulował zasady postępowania administracyjnego dotyczącego owych pomocy finansowych, to jest w sposób zasadniczo odmienny od reguł obowiązujących w postępowaniach opartych w całości na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, z mocy art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz analogicznej regulacji art. 21 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się w pierwszej kolejności zasady i warunki wynikające z przepisów prawa wspólnotowego dotyczących poszczególnych płatności, następnie przepisy prawa krajowego dotyczącego tych płatności i dopiero, gdy te przepisy danej kwestii nie regulują, posiłkować należy się przepisami k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek bez załączników graficznych obrazujących zadeklarowane we wniosku działki rolne. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organy ARiMR podkreśliły, że materiał graficzny jest obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Oznacza to, że wniosek złożony bez powyższych załączników jest wnioskiem niekompletnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organów ARiMR, że załączniki graficzne stanowią integralną, obowiązkową część wniosku o przyznanie płatności na dany rok.

Należy przypomnieć, że na podstawie art. 8 ust 1 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8, dalej: rozporządzenie 65/2011) wnioski o płatność w ramach środków obszarowych składa się zgodnie z terminami określonymi w art. 11 ust 2 rozporządzenia (WE) i stosuje się do nich odpowiednio art. 22 i art. 23 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009. Na podstawie art. 7 ust 1 rozporządzenia 65/2011 do wniosków tych zastosowanie ma także art. 12 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009.

Zgodnie natomiast z art. 18 ust 2 i 3 ustawy o płatnościach wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja, który to termin nie podlega przywróceniu.

W rozpoznawanej sprawie wyżej przedstawiony pogląd, zgodnie, z którym załącznik w postaci materiałów graficznych stanowi obligatoryjny element wniosku o przyznanie rolnikowi wsparcia ze środków unijnych, implikuje stanowisko, że złożenie wniosku bez załączników graficznych pociąga za sobą skutki w postaci niedotrzymania terminu do złożenia wniosku.

Według art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 pojedyncze wnioski składa się w terminie ustalonym przez państwa członkowskie, lecz nie później niż 15 maja. Jak wskazano w motywach 19 i 28 rozporządzenia nr 1122/2009, określenie przez Państwa Członkowskie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy i załączonych do tych wniosków dokumentów uzupełniających jest niezbędne dla osiągnięcia realizowanego przez prawo Unii celu skutecznego zarządzania i kontroli w zakresie pomocy rolnej.

Niemniej jednak art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 wyraźnie stanowi, że powinien być przewidziany w ramach procedur związanych ze składaniem tych wniosków i dokumentów uzupełniających dodatkowy termin wynoszący 25 dni po wyznaczonym terminie określonym przez państwa członkowskie w celu zezwolenia, z zastrzeżeniem stosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji, na złożenie po terminie wspomnianych wniosków i przedstawienie dokumentów (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 17 grudnia 2015 r., C-330/14, pkt 45). Stosownie do art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia, możliwe jest, zatem złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie, (co wiąże się ze zmniejszeniem kwoty płatności), jednak, jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

Należy też wskazać, że stosownie do art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009, wniosek musi zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy. Z kolei przepis art. 12 ust. 3 stanowi m.in., że materiały graficzne przekazane rolnikowi określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Przepis art. 23 ust. 1 stanowi natomiast, że określone w akapicie pierwszym ustępu 1 tego artykułu skutki złożenia wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie odnoszą się również do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy.

Jednoznaczna treść art. 23 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 uprawnia do stwierdzenia, że termin na złożenie wniosków dotyczących płatności do 15 maja danego roku, odnosi się także do obowiązkowych załączników graficznych, na których producent rolny powinien zaznaczyć granice zadeklarowanych działek rolnych. Skoro ww. przepisy prawa unijnego określają termin graniczny złożenia wniosku o przyznanie płatności (25 dni kalendarzowych od 15 maja), to po dniu 9 czerwca danego roku nie jest możliwe skuteczne uzupełnienie go o jego integralne części, takie jak załączniki graficzne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, który przewiduje dla producentów rolnych możliwość poprawienia w każdym czasie oczywistych błędów wniosku o przyznanie pomocy. Jak zaznaczono już wyżej, załącznik graficzny jest obowiązkowym elementem (załącznikiem) wniosku, a jego znaczenie jest doniosłe, gdyż nie tylko określa on granice referencyjne działki rolnej, co należy do obowiązków rolnika, ale także przy poszczególnych płatnościach wskazuje na sposób użytkowania działki lub jej części w danym roku. Korekta przewidziana w cytowanym przepisie odnosi się natomiast do oczywistych błędów, niemających znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia wniosków, a więc niewpływających na zakres żądania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, który określa – mający charakter materialnoprawny – termin złożenia wniosku, ponieważ przyjmując, że należało zastosować tryb z art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia istotnego elementu wniosku, niezasadnie uznał, że wniosek ten mógł zostać złożony po upływie tego terminu. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 okazał się, zatem zasadny, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu należy podkreślić, że czym innym jest uzupełnianie braków formalnych wniosku, a czym innym jest ściśle określony – co do dnia – termin prawa materialnego, stanowiący granicę skorzystania przez stronę z prawa złożenia kompletnego wniosku. Zastosowanie procedury uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie przeczy konieczności uwzględnienia wymogu określonego przepisem prawa materialnego, tj. art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Innymi słowy, za błędy, które mają bezpośredni wpływ na skutki materialnoprawne, odpowiedzialność i ryzyko ponosi w postępowaniu o przyznanie wnioskowanej płatności rolnik. Producent rolny, chcąc otrzymać płatności, musi złożyć kompletny z materialnoprawnego punktu widzenia wniosek, w terminie prawem przewidzianym.

Mając na względzie, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

NSA podzielił pogląd organów ARiMR, że materiał graficzny stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności na dany rok, co skutkuje tym, że uzupełnienie załącznika graficznego po upływie materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku nie mogło zostać uwzględnione, bowiem wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie mogło przywrócić stronie terminu na dokonanie skutecznej prawnie czynności. Powyższe, zatem uzasadniało, jak słusznie przyjęły organy Agencji, pozostawienie wniosku w tej części bez rozpoznania, a jedynie rozpoznanie go w takim zakresie, w jakim był on kompletny do dnia 9 czerwca 2014 r. W tym zakresie okoliczności faktyczne istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia nie były sporne.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. postanowił odstąpić od zasądzenia na rzecz Dyrektora OR ARiMR zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Sąd uznał, że sposób procedowania organów ARiMR w toku postępowania administracyjnego (wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a następnie argumentowanie, że taki tryb nie mógł być zastosowany w okolicznościach tej sprawy) uzasadnia odstąpienie od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności.