Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1668/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, ust. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1300/12 w sprawie ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia.[...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 9 listopada 2012 r., sygn. I SA/Wa 1300/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. i A. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2012 r., nr [...], którą uchylono decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiającą potwierdzenia J. K. i A. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. G. i F. G. nieruchomości położonej we Lwowie przy ul. [...] i umorzono postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

A. B. wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2003 r., ponowionym w dniu 4 listopada 2005 r., wystąpiła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. G. i F. G. przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Wnioskodawczyni przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego w Bytomiu z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt I Ns 52/07, na mocy którego spadek po F. G. nabyła M. G., postanowienie Sądu Rejonowego w Zawierciu z dnia 17 sierpnia 1987 r. sygn. akt I Ns 252/07, na mocy którego spadek po M. G. nabyła F. B., po której z kolei spadek nabyła A. B. (postanowienie Sądu Rejonowego w Międzyrzeczu z dnia 10 maja 1991 r. sygn. akt I Ns 113/91).

W oparciu o te dokumenty Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] potwierdził A. B., jako następcy prawnemu byłych właścicieli, prawo do rekompensaty za mienie pozostawione na obecnym terytorium Ukrainy.

J. K. i A. K. pismem z dnia 21 kwietnia 2011 r. poinformowali Wojewodę, że Sąd Rejonowy w Międzyrzeczu postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2009 r. zmienił swoje prawomocne postanowienie z dnia 10 maja 1991 r. sygn. akt I Ns 113/91 o stwierdzeniu nabycia spadku po F. B. stwierdzając, że spadek po F. B. na podstawie testamentu nabyli J. K. i A. K. po 1/2 części każdy z nich. Wobec powyższego J. K. i A. K. wystąpili o zmianę decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2011 r. i wydanie nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego ich jako spadkobierców współwłaścicieli mienia zabużańskiego.

Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji potwierdzającej A. B. prawo do rekompensaty za przedmiotowe mienie, uznając, że J. K. i A. K. nie są stronami tego postępowania, bowiem ani oni, ani ich poprzednicy prawni nie złożyli wniosków o rekompensatę. Równolegle, działając z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147, art. 149 § 1 i art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 2011 r. i wstrzymał jej wykonanie, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylił dotychczasową decyzję z dnia 23 marca 2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie z wniosku A. B. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na zmianę kręgu spadkobierców F. B. zaszły przesłanki, o których mowa w art. 145 k.p.a., bowiem A. B. nie jest uprawniona do rekompensaty.

Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda Śląski odmówił J. K. i A. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty za przedmiotową nieruchomość wskazując, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony do dnia 31 grudnia 2008 r. W niniejszej sprawie wniosek taki złożyła jedynie A. B., natomiast A. K. i J. K. wniosku takiego nie składali, jak również nie byli stroną postepowania prowadzonego z wniosku A. B.

Po rozpoznaniu odwołania J. K. i A. K., Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2012 r. i umorzył w całości postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy, postępowanie w sprawie rekompensaty prowadzone jest wyłącznie na wniosek strony złożony do dnia 31 grudnia 2008 r. W niniejszej sprawie wnioskodawcy, będący następcami prawnymi współwłaścicieli mienia zabużańskiego, wniosku takiego w terminie nie złożyli. Za wniosek taki w szczególności nie można uznać ich pisma z dnia 20 kwietnia 2011 r., zawierającego żądanie zmiany decyzji przyznającej prawo do rekompensaty A. B. Pismo to zostało rozpatrzone przez Wojewodę Śląskiego postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] marca 2011 r., postanowienie to nie zostało zaskarżone. Wniosek o potwierdzenie prawa złożyła jedynie A. B., która zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Międzyrzeczu z dnia 26 sierpnia 2009 r. wyłączona została jednak z kręgu spadkobierców M. i F. G. Powyższe skutkowało uchyleniem przez Wojewodę Śląskiego decyzji z dnia [...] marca 2011 r. i umorzeniem postępowania wszczętego wnioskiem A. B. Ponieważ J. K., A. K., jak również żaden z ich spadkodawców, nie złożyli w terminie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, to zdaniem Ministra Skarbu Państwa, nie mogą być oni uznani za stronę postępowania w sprawie, a Wojewoda Śląski nie był uprawniony do prowadzenia postępowania.

W skardze do sądu administracyjnego J. K. i A. K. wnieśli o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu wskazali, że tylko spadkobierca legitymujący się prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku jest uprawniony do złożenia wniosku w przedmiocie rekompensaty. W niniejszej sprawie wniosek taki w terminie złożyła A. B., legitymująca się w dniu jego wniesienia prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Międzyrzeczu z dnia 10 maja 1991 r. sygn. akt I Ns 113/91 o stwierdzeniu nabycia spadku po F. B. Powyższe postanowienie zmienione zostało dopiero postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt I Ns 708/08, a zatem już po dacie, do której można było składać wnioski o rekompensatę. Pozbawienie tym samym skarżących prawa do rekompensaty narusza zasady praworządności i ochrony słusznych interesów obywateli, które wynikają z obowiązującego prawa (art. 7 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że skarżący powołują się na wniosek złożony przez A. B., podczas gdy wniosek ten, z uwagi na zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie może wywierać skutków prawnych. Z kolei skarżący nie złożyli stosownego wniosku, a zatem postępowanie prowadzone przez Wojewodę Śląskiego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty było bezprzedmiotowe i musiało zostać umorzone.

Zaskarżonym wyrokiem z 9 listopada 2012 r., sygn. I SA/Wa 1300/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd opisał przebieg postępowania administracyjnego i wydane rozstrzygnięcia, a także przedstawił zakres i kryteria sądowej kontroli administracji. Wyjaśnił, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie przed tym organem. Przesłanki umorzenia określa art. 105 § 1 k.p.a., uzasadnia je bezprzedmiotowość postępowania, spowodowana przyczynami podmiotowymi lub przedmiotowymi. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (posiadają obywatelstwo polskie). Jednocześnie tylko spadkobierca legitymujący się prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub o dziale spadku, jest uprawniony do złożenia wniosku (art. 5 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r.( art. 5 ust. 1 ustawy).

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący, będący spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, nie wystąpili w terminie ustawowym z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawione mienie. Wniosku takiego nie złożyli również ich poprzednicy prawni. Zasadne jest także stanowisko organu, że nie można uznać, aby skarżący wstąpili do postępowania toczącego się z wniosku A. B. z dnia 14 kwietnia 2003 r., bowiem osoba ta, jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Międzyrzeczu z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt I NS 708/08, nigdy nie była spadkobiercą byłych właścicieli pozostawionego mienia, a zatem wniosek ten, jako złożony przez osobę nieuprawnioną, nie mógł wywrzeć żadnych skutków prawnych. Konsekwencją powyższego było uchylenie przez Wojewodę Śląskiego własnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] potwierdzającej A. B. prawo do rekompensaty za przedmiotową nieruchomość i umorzenie postępowania. Jako pozbawioną znaczenia Sąd I instancji ocenił okoliczność, że postanowienie Sądu Rejonowego w Międzyrzeczu z dnia 26 sierpnia 2009 r., na mocy którego skarżący uznani zostali za spadkobierców F. B., wydane zostało już po upływie terminu do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku ma bowiem charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdza istniejący stan prawny, powstały z mocy prawa, przejście praw i obowiązków majątkowych zmarłego następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Wobec tego za bezzasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 1025 § 2 i art. 1027 Kodeksu cywilnego.

Jako prawidłowe w konsekwencji Sąd I instancji ocenił stanowisko organu odwoławczego, o braku podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie potwierdzenia J. K. i A. K. prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez M. G. i F. G. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem zarówno skarżący, jak również ich poprzednicy prawni, nie wystąpili w ustawowym terminie ze stosownym wnioskiem o przyznanie tego uprawnienia. Skoro postępowanie takie zostało wszczęte i przeprowadzone przez organ I instancji, prawidłowo organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Sąd I instancji powołał się w tym zakresie na tezy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80 stwierdzające, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne Sąd I instancji ocenił jako zgodne z art. 7 i 77 k.p.a., organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, a także szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzygnięciu i uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W konsekwencji Sąd I instancji oddalił skargę w oparciu o przepis art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej pełnomocnik J. K. i A. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 5 w związku z art. 6 i art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że uprawnionymi do uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej są wyłącznie spadkobiercy właściciela, którzy wystąpili z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty do dnia 31 grudnia 2008 roku, a nie ci spadkobiercy, którzy uzyskali stwierdzenie nabycia spadku po dniu 31 grudnia 2008 roku, podczas gdy z powyższych przepisów wynika, że uprawnienie do potwierdzenia prawa do rekompensaty, w ramach postępowania już wszczętego, mają również ci spadkobiercy, którzy uzyskali zmianę stwierdzenia nabycia spadku po dniu 31 grudnia 2008 roku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono brzmienie art. 2 i 3 ust. 2 ustawy, podkreślono, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, uprawnionym do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami RP jest tylko spadkobierca właściciela, legitymujący się prawomocnym postanowieniem Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub o dziale spadku. Mając na względzie racjonalność ustawodawcy nie można zakładać, że każde postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku jest prawidłowe i nie zaistnieją przypadki uzasadniające jego zmianę. Prowadziłoby to do pokrzywdzenia rzeczywistych spadkobierców, którzy - wobec wadliwej treści postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, mimo tytułu do otrzymania rekompensaty, nie posiadali jednak formalnych uprawnień do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie tego potwierdzenia. Skarżący kasacyjnie bezspornie w dacie upływu terminu do złożenia wniosku byli spadkobiercami M. G. i F. G., jak również spełniali wszystkie pozostałe wymogi wynikające z ustawy, konieczne dla uzyskania pozytywnej decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie mieli jednak możliwości wystąpić z wnioskiem, albowiem do dnia i na chwilę upływu terminu z art. 5 ust. 1 ustawy stwierdzeniem nabycia spadku po M. G. i F. G. legitymowała się A. B., która taki wniosek złożyła. Do zmiany postanowienia o nabyciu spadku doszło już po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy. Niemniej jednak skarżący podjęli skuteczne czynności mające na celu uzyskanie możliwości złożenia wniosku, choć skutek swój osiągnęli już po upływie terminu ustawowego. Wzgląd na prokonstytucyjną wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 ustawy wymaga uwzględnienia tych okoliczności. Skoro ustawodawca wymaga od wnioskodawcy legitymowania się w momencie złożenia wniosku prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku po właścicielu, a dodatkowo wprowadza termin do złożenia takiego wniosku, to nie sposób nie wymagać od ustawodawcy, ażeby uwzględnił możliwość zmiany kręgu spadkobierców właściciela również po upływie terminu i po złożeniu wniosku przez osobę, na rzecz której nastąpiło wadliwe stwierdzenie nabycia spadku. Ustawa nie zawiera jakichkolwiek regulacji odnoszących się do możliwości zmiany kręgu spadkobierców w toku postępowania wywołanego wnioskiem z art. 5 ustawy, co nie oznacza, że zmiany takie nie są dopuszczalne. W ocenie skarżących kasacyjnie tylko taka wykładnia przepisu art. 5 ustawy realizuje konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji). W konsekwencji prawidłowa wykładnia art. 5 ustawy w okolicznościach niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, że fakt wystąpienia z wnioskiem przez ówcześnie legitymowanego spadkobiercę (A. B.) petryfikuje w pewnym sensie sytuację prawną spadkobierców M. G. i F. G., którzy w terminie oraz spełniając ustawowe wymogi wystąpili z takim wnioskiem - niezależnie następnie od zmiany osoby spadkobiercy. Najistotniejsze znaczenie dla sprawy ma fakt terminowego zainicjowania postępowania przez spadkobiercę legitymującego się prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku. Prawidłowo wszczęte postępowanie, przez osobę uprawnioną w dacie składania wniosku, w dalszym toku będzie niezależne i oderwane od konkretnej osoby spadkobiercy i będzie korzystało z faktu skutecznego wszczęcia w tym sensie, że jakiekolwiek późniejsze zmiany w kręgu spadkobierców nie będą miały dla toku tego postępowania znaczenia, o ile nadal będzie istniała co najmniej jedna osoba legitymująca się stwierdzeniem nabycia spadku po właścicielu.

W skardze kasacyjnej jako pobieżne i pozbawione uzasadnienia oceniono stanowisko Sądu I instancji, że nie można uznać, aby skarżący wstąpili do postępowania toczącego się z wniosku A. B. z dnia 14 kwietnia 2003 roku, bowiem osoba ta, jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Międzyrzeczu z dnia 26 sierpnia 2009 roku, sygn. akt I Ns 708/08, nigdy nie była spadkobiercą byłych właścicieli przedmiotowego mienia, a zatem wniosek jej, jako złożony przez osobę nieuprawnioną, nie mógł wywrzeć żadnych skutków prawnych. Cel ustawy oraz brak na jej gruncie szczegółowych regulacji na wypadek zmiany treści postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, każą przyjąć, że w przypadku tego konkretnego postępowania decydujące znaczenie będzie miała nie konkretna osoba spadkobiercy, ale fakt istnienia tego spadkobiercy w ogóle i przede wszystkim terminowe zainicjowanie postępowania. Sąd I instancji pominął także, że nawet jeśli skarżący nabyli spadek w dacie śmierci spadkodawcy, to niestety co najmniej do 29 sierpnia 2009 roku (data wydania postanowienia w przedmiocie zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. G. i F. G.) nie mogli z uprawnienia do wystąpienia o przyznanie rekompensaty skorzystać, a ograniczeniem były warunki określone w art. 5 ust. 1 ustawy. Prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna zapewnić im możliwość skorzystania z tych uprawnień. Skarżący kasacyjnie, jako spadkobiercy M. G. i F. G. powinni brać udział w postępowaniu wszczętym przez ówcześnie legitymowaną i spełniającą ustawowe przesłanki otrzymania potwierdzenia prawa do rekompensaty A. B., a umorzenie tego postępowania było oczywiście wadliwe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji oraz podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Jakkolwiek strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, to po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej nie może dojść do ich rozszerzenia.

Będąca przedmiotem rozpoznania skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

Zarzut błędnej wykładni, z powołaniem się na względy celowości i dyrektywy systemowe, dotyczy art. 5 w związku z art. 2 i art. 6 ustawy. Zarówno przepis art. 5, jak i art. 6 ustawy mają rozbudowaną systematykę i składają się z kilku jednostek redakcyjnych, będących źródłem wielu reguł zachowania, odnoszących się do zróżnicowanych kwestii. Taka redakcja zarzutów kasacyjnych byłaby wadliwa i uniemożliwiała rozpoznanie skargi, gdyby nie doszło w jej uzasadnieniu do określenia, które reguły w przekonaniu kasatora zostały wadliwie ustalone przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni są odnoszone do art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, na co wskazuje pkt 12 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jak podnosi kasator, skoro art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy wymaga, aby wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, składany przez spadkobierców właściciela został złożony w terminie do 31 grudnia 2008 r. oraz żeby zostało do niego dołączone prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, to najistotniejsze znaczenie ma terminowe zainicjowanie postępowania przez spadkobiercę legitymującego się prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku. Prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że późniejsze zmiany kręgu spadkobierców nie będą miały znaczenia dla zainicjowanego toku postępowania, o ile nadal będzie istniała co najmniej jednak osoba legitymująca się stwierdzeniem praw do spadku, postępowanie skutecznie wszczęte na wniosek osoby uprawnionej (legitymującej się tytułem do spadku), jest oderwane od osoby konkretnego spadkobiercy i późniejsze zmiany kręgu spadkobierców nie mają dla toku postępowania znaczenia. Wzgląd na cel ustawy, jakim w przekonaniu kasatora jest przyznanie spadkobiercom możliwości uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty, przy braku regulacji odnoszącej się do skutków zmiany postanowienia o nabyciu praw do spadku prowadzą do wniosku, że decydujące znaczenie ma nie osoba konkretnego spadkobiercy, ale fakt istnienia takiego spadkobiercy i terminowe zainicjowanie postępowania. W konsekwencji prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że uprawnienie do potwierdzenia prawa do rekompensaty w ramach już wszczętego postępowania mają także spadkobiercy, którzy uzyskali postanowienie o nabyciu praw do spadku po 31 grudnia 2008 r.

Zaprezentowana w skardze kasacyjnej interpretacja nie jest jednak uzasadniona, w szczególności nie potwierdzają jej względy wykładni systemowej, argumentacja przyjęta przez kasatora pomija szereg istotnych regulacji ustawy, które niweczą zarzut, że stanowisko zaakceptowane przez Sąd I instancji narusza cele ustawy czy zasady konstytucyjne państwa prawnego i ochrony własności.

Po pierwsze nie jest jasne, na czym miałoby polegać naruszenie art. 2 ustawy i jakie jest znaczenie tego przepisu dla interpretacji art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 2 ustawy, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: w dniu 1 września 1939 r. był obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium RP i opuścił je z przyczyn wymienionych w art. 1, a także posiada obywatelstwo polskie. W sprawie nie było kwestionowane, że poprzednicy prawni skarżących spełniali warunki określone w art. 2 ustawy, a wobec ich śmierci, następcy prawni mają prawo do rekompensaty regulowanej ustawą, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia administracyjne nie odnoszą się także do kwestii istnienia tego uprawnienia i mu nie przeczą, dotyczą jedynie wydania potwierdzenia prawa do takiej rekompensaty. Należy wskazać, że brak skutecznego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie oznacza, że modyfikacji doznaje krąg spadkobierców właściciela nieruchomości pozostawionej poza granicami kraju. W odniesieniu do potwierdzania w trybie administracyjnym prawa do rekompensaty, która nie ma charakteru odszkodowania, ale pomocy publiczno-prawnej dla obywateli objętych przemieszczeniem na terytorium państwa w związku ze zmianą jego granic, znaczenie mają przesłanki określone w art. 5 i 6 ustawy. W konsekwencji powołanie się na art. 2 ustawy, jako argument mający uzasadniać preferowaną przez kasatora wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy, nie jest skuteczne i w okolicznościach sprawy przepis ten nie świadczy o błędnej wykładni art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Dla oceny prawidłowości interpretacji zaproponowanej w skardze kasacyjnej rozważenia wymaga, czy istotnie ustawa pomija milczeniem przypadki, gdy spadkobiercy nie mogą w dniu 31 grudnia 2008 r. wylegitymować się prawomocnym postanowieniem o nabyciu spadku. Postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczynane jest wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się, którą może także być spadkobierca (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP do wniosku należy dołączyć postanowienie o nabyciu spadku. Interpretacja przyjęta w skardze kasacyjnej pomija przepis art. 6 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli wniosek nie spełnia wymogów określonych w ust. 1-3, wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Nie budzi wątpliwości, że o ile termin określony w art. 5 ust. 1 ustawy ma charakter materialny, to termin z art. 6 ust. 6 ustawy jest terminem procesowym (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. I OSK 297/11). Oznacza to, że jest dopuszczalne złożenie wniosku, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, który nie jest kompletny i nie zawiera postanowienia o nabyciu spadku. Brak takiego postanowienia nie ogranicza zatem spadkobiercy w inicjowaniu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie jest zatem tak, jak zarzuca się w skardze kasacyjnej, że ustawa milczy w kwestii sytuacji procesowej spadkobierców, którzy w dniu 31 grudnia 2008 r. nie legitymowali się stosownym postanowieniem spadkowym, albowiem sytuację tę uwzględnia i normuje. W konsekwencji nie jest uprawnione stanowisko, że jedynie w drodze wskazanej w skardze kasacyjnej interpretacji przepisów ustawy możliwe jest uwzględnienie sytuacji, w jakiej znaleźli się skarżący kasacyjnie. Właśnie argumenty systemowe, nakazujące uwzględniać przy interpretacji ustawy całość regulacji, z poszanowaniem jej spójności, sprzeciwiają się tezom skargi kasacyjnej. Ustawa weszła w życie 7 października 2005 r. i określiła termin składania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty do 31 grudnia 2008 r., nadto w stosunku do wniosków niekompletnych przewidziano tryb wezwania do usunięcia braków w terminie 6 miesięcznym. Skarżący kasacyjnie nie wskazują, że w okresie do 31 grudnia 2008 r. z jakichś niezależnych od siebie powodów nie mogli złożyć wniosków, twierdzą jedynie, że w tym czasie nie dysponowali postanowieniem o nabyciu spadku, okoliczność ta jednak, jak wyżej wskazano, nie sprzeciwiała się złożeniu takiego wniosku. Dopuszczalność złożenia takiego wniosku nie była też ograniczona ze względu na toczący się ewentualnie spór między osobami konkurującymi o tytuł do spadku. Materiał sprawy nie potwierdza przy tym, aby taki spór istniał, postanowienie dotyczące nabycia spadku po F. B. z 10 maja 1991 r. zostało zmienione dopiero 26 sierpnia 2009 r, czyli po osiemnastu latach.

Nie znajduje także oparcia w regulacji ustawowej argumentacja odwołująca się do skutków wszczęcia postępowania w wyniku wniosku złożonego przez osobę legitymującą się wadliwym postanowieniem o nabyciu spadku. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty może być wszczęte tylko na wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że złożenie wniosku przez jednego z wielu uprawnionych wszczyna postępowanie w stosunku do całego majątku pozostawionego poza granicami i brak jest przeszkód, aby wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w odniesieniu do całej nieruchomości został złożony przez jednego z uprawnionych, wówczas przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy prawo do rekompensaty przysługuje też innym spadkobiercom (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 585/11, z 20 września 2012 r., sygn. I OSK 1209/11, z 20 września 2012 r., sygn. I OSK 1494/11). Stanowisko to jest wyrażane w związku z faktem, że wniosek jednego ze spadkobierców nie ogranicza postępowania tylko do potwierdzenia rekompensaty odpowiadającej udziałowi w spadku. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podziela i nie kwestionuje stanowiska, że wniosek może być złożony zarówno w imieniu własnym, jak i w imieniu pozostałych osób uprawnionych, musi to jednak wynikać z treści wniosku lub dołączonych pełnomocnictw, wnioskodawców bowiem nie można domniemywać (por. wyrok NSA z 22 maja 2013 r., sygn. I OSK 296/12). Do takich sytuacji odnosić należy zastrzeżenia sądów, że obowiązkiem organów jest ustalenie wszystkich stron postępowania i ewentualne wezwanie wnioskodawcy do przedłożenia pełnomocnictw lub zawiadomienie pozostałych spadkobierców o toczącym się postępowaniu. Obciążanie organów takim obowiązkiem może dotyczyć sytuacji, gdy obowiązek ten jest wykonalny, to znaczy gdy z przedłożonego przez wnioskodawcę postanowienia o nabyciu spadku wynika krąg spadkobierców, a od organów można w konsekwencji domagać się zapewnienia udziału wszystkim stronom postępowania. Tezy powyższe, przyjmowane w powołanych wyrokach, nie odnoszą się jednak do niniejszej sprawy. Nie doszło bowiem w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem A. B. do ujawnienia innych spadkobierców, nie wykazano, aby działała ona w ich imieniu i na ich rzecz. W tej sytuacji brak jest podstaw do twierdzenia, że postępowanie zainicjowane tym wnioskiem winno być prowadzone z udziałem innych uprawnionych. W dacie złożenia wniosku przez skarżących kasacyjnie postępowanie to nie było także w toku. A. B. nie jest współspadkobierczynią wraz ze skarżącymi, zatem jej wniosek nie mógł wywrzeć wpływu na pozycję procesową skarżących. Teza, że wniosek osoby nieuprawnionej, to znaczy nie będącej współspadkobiercą, mógłby wywołać skutek wobec innych osób, przeczy zasadzie wszczynania postępowanie w przedmiocie potwierdzenia uprawnienia do rekompensaty wyłącznie na wniosek, narusza zatem przepis art. 5 ust. 1 ustawy. Zarzuty skargi kasacyjnej nie opierają się na twierdzeniu, że skarżący winni uczestniczyć w postępowaniu wszczętym na wniosek innego spadkobiercy, ale że wniosek innej osoby, powołującej się na swój wyłączny tytuł do spadku, miałby wywrzeć skutek w postaci uruchomienia postępowania w stosunku do rzeczywistych spadkobierców, którzy takiego wniosku w terminie nie złożyli, czyli ich wniosek zastąpić. Prowadzenie postępowania wszczynanego na wniosek nie jest możliwe bez skutecznej inicjatywy podmiotów mających interes prawny w sprawie, bądź to działających osobiście, bądź przez pełnomocnika. Skuteczne złożenie wniosku było możliwe do 31 grudnia 2008 r., do tej daty skarżący kasacyjnie wniosku nie złożyli, nie zrobili tego także ich poprzednicy prawni, inni współuprawnieni lub pełnomocnik co nie jest kwestionowane. Natomiast zaproponowana w skardze kasacyjnej interpretacja art. 5 ust. 1 ustawy, odnosząca się do skutków procesowych wniosku złożonego we własnym imieniu przez osobę w istocie pozbawioną interesu prawego w sprawie nie może zostać uznana za prawidłową, w konsekwencji nie dowodzi błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy. Postępowanie, które może być wszczęte na wniosek strony, nie może zostać zainicjowane przez osobę pozbawioną przymiotu strony, ze skutkiem dla osób legitymowanych, jeżeli nie działa ona jako ich przedstawiciel.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.