Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2102/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6 ust 1 lit b, 7 pkt 1, 89 pkt 1, 93 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art 53 ust 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: organ II instancji, Minister) znak sprawy: [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydane po rozpatrzeniu za zażalenia pani A. W. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) z [...] grudnia 2013 r., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, organ I instancji) nr [...], z [...] grudnia 2013 r., znak:[...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid.[...], obręb [...] przy ul. [...] w W. - na podstawie art. 6 ust. 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 106 § 1 i 5 oraz art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267, dalej: k.p.a.).

W postanowieniu z [...] sierpnia 2014 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2013 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu nr [...], z [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w W.. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła pani A. W..

Minister w postanowieniu z [...] listopada 2013 r., l. dz.[...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ II instancji wskazał na konieczność ustalenia aktualnego stanu faktycznego, w szczególności granic obszaru ujętego w wykazie zabytków przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Organ II instancji zwrócił także uwagę na konieczność ponownej oceny planowanej inwestycji, w kontekście aktualnego otoczenia architektoniczno-urbanistycznego posesji przy [...], z uwzględnieniem uzgodnionego przez organ I instancji projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, w drugiej linii zabudowy przy ul. [...].

Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu nr [...], z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia, organ I instancji, odnosząc się do zaakceptowanej budowy budynku mieszkalnego w głębi działki przy ul. [...] wskazał, że zdaniem organu konserwatorskiego dopuszczenie nowego obiektu wzdłuż ulicy [...] nie wpłynie negatywnie na zachowanie historycznego układu urbanistycznego dzielnicy [...], gdyż zgoda na inwestycje była dopuszczeniem funkcjonowania linii zabudowy wzdłuż ulicy [...] i w tym przypadku organ konserwatorski przychylił się do interesu strony. Natomiast w przypadku inwestycji zlokalizowanej przy ul. [...] budowa budynku będzie równoznaczna z wytyczeniem drugiej linii zabudowy.

Na powyższe postanowienie wniosła zażalenie pani A.W., wskazując na konieczność zachowania zasady równego traktowania obywateli przez organy administracji publicznej, w kontekście zmian jakie zaszły w sposobie zabudowy przedmiotowego obszaru.

W postanowieniu z [...] sierpnia 2014 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienia Minister podniósł, że podziela stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W., iż realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do zniekształcenia zachowanej kompozycji urbanistycznej poprzez wprowadzenie na przedmiotowej działce gruntowej kolejnego budynku o funkcji mieszkalnej, tworzącego drugą linię zabudowy. Powyższe działania doprowadziłyby zdaniem organu II instancji, do dalszej degradacji wartości zabytkowych tej części historycznego osiedla, wpływając negatywnie na wciąż bardzo czytelną dyspozycję przestrzenną osiedla [...]. Przedmiotowe parcele były historycznie zabudowywane domami w zabudowie bliźniaczej tylko od frontów ulic, dlatego kontynuacja zabudowy mieszkalnej w układzie wolnostojącym od strony ciągu pieszego przy tzw. "ulicy zatylnej" nie znajduje uzasadnienia i jest sprzeczna z historycznym sposobem zagospodarowania poszczególnych parceli i całego historycznego osiedla [...].

Minister wskazał jednocześnie, że fakt uzgodnienia przez organ I instancji, poprzez "milczącą zgodę", projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego przy ul.[...], w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki gruntowej nr ewid. [...]wyznaczy linię zabudowy wzdłuż ulicy [...]. Zdaniem organu II instancji, owa lokalizacja wyznaczy również drugą linię zabudowy przy ul. [...]. Tak ukształtowany sposób zabudowy jest w ocenie Ministra, niezgodny z zachowanym na tym terenie historycznym sposobem lokalizowania zabudowy mieszkalnej jedynie od frontów ulic, z pozostawieniem wolnej od budynków mieszkalnych ogrodowej części działki przy tzw. "ulicy zatylnej". Według Ministra, fakt posadowienia ww. budynku w sposób niezgodny z historyczną zasadą kształtowania przestrzeni zabytkowego osiedla, nie implikuje możliwości dalszej degradacji zachowanego historycznego układu urbanistycznego osiedla [...].

W skardze strona skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art.7 w zw. z art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego oraz brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji,

b) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, a to poprzez odmienną ocenę tożsamych stanów faktycznych i odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...], podczas, gdy na sąsiedniej działce ([...]) projekt decyzji został uzgodniony bez sprzeciwu ze strony organów konserwatorskich,

c) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

W przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia prawa procesowego skarżąca podniosła naruszenie:

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 2 oraz 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U, nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucji RP), poprzez niesłuszną i błędnie umotywowaną odmowę uzgodnienia projektu decyzji warunkach o zabudowy, prowadzącą do nadmiernego ograniczenia możliwości zabudowy (naruszenia zasady proporcjonalności) oraz odmienne potraktowanie przez organy administracji publicznej osób spełniających te same warunki, w tożsamych stanach faktycznych.

b) art. 3 pkt 12 w zw. z art. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną rekonstrukcję zasad ochrony zabytkowego układu urbanistycznego osiedla [...] w W.. Zdaniem skarżącej, planowane zamierzenie budowlane stanowi kontynuację wybudowanego już obiektu, a mianowicie jednej części domu w zabudowie bliźniaczej posadowionego na działce [...]. W celu zachowania ładu przestrzennego i estetyki zabudowy stanowisko organu pozostaje dla strony skarżącej niezrozumiałe. Według skarżącej, Wojewódzki Konserwator naruszył reguły dowodowe postępowania administracyjnego, a którego naruszenia nie dostrzegł organ odwoławczy. Na skutek zaniechania przeprowadzenia dostatecznego postępowania dowodowego, całkowicie dowolnie organy przyjęły, że na terenie [...] nie dochodzi do zabudowy tylnych części działek. Zdaniem skarżącej, do takiej zabudowy doszło w wielu przypadkach, o czym strona skarżąca wspomniała w odwołaniu. Gromadząc w sprawie materiał dowodowy organ uchybił ponadto ustaleniom w zakresie charteru zabudowy planowanej przez stronę skarżącą, ograniczając się do stwierdzenia, że z treści zgłoszenia nie wynika czy będzie to rozbudowa istniejącego obiektu, czy może dobudowa nowej kubatury do już istniejącego. Według skarżącej, jednoznacznie określiła ona inwestycję jak budowę domu w zabudowie bliźniaczej, co nie pozostawia żadnych wątpliwości jakiego rodzaju zamierzenie objęto zgłoszeniem. W ocenie skarżącej, organ w toku postępowania nie wyjaśnił ponadto na jakich warunkach doszło do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie do decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynku na działce nr [...]. Jest to o tyle istotne, że jako dom w zabudowie bliźniaczej został on posadowiony w granicy działki z działką skarżącej nr [...]. Uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] organ konserwatorski I instancji musiał mieć świadomość, że zgoda na realizację takiego projektu pociągnie za sobą w konsekwencji wystąpienie o możliwość takiego samego zagospodarowania działki przez stronę skarżącą. W toku kontroli instancyjnej umknęło to, jak się wydaje, uwagi organu odwoławczego. Zdaniem skarżącej, treść uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego sprowadza się do powtórzenia argumentacji organu I instancji i całkowicie pomija ocenę zasadności zarzutów strony skarżącej. Według skarżącej, na skutek odmiennej oceny tożsamych stanów faktycznych i odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] podczas, gdy na sąsiedniej działce ([...]), projekt decyzji został uzgodniony bez sprzeciwu ze strony organów konserwatorskich, podobnie jak na innych działkach w obrębie osiedla [...]. Okolicznością bezsporną według skarżącej, jest, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie sprzeciwił się lokalizacji części domu w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na działce [...]. Po wybudowaniu tego obiektu doszło już do wyznaczenia linii zabudowy od ulicy [...] i drugiej linii zabudowy od ulicy [...], albowiem działka gruntu [...] jest działką narożną zbiegu tzw. "ulicy zatylnej" równoległej do ul. [...] i ul. [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz przepisy ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z. W doktrynie uzgodnienie uznawane jest za jeden ze sposobów wykonywania funkcji koordynacyjnej. Musi być traktowane, jako nałożenie obowiązku doprowadzenia do zgody. W okolicznościach braku zgody określona czynność nie może mieć miejsca, a zaistniałą sytuację traktować należy bądź jako spór typu kompetencyjnego, bądź jako stan wymagający wkroczenia organu koordynacyjnego, o ile przepisy to przewidują. Zdaniem Z. Rybickiego, "Mówiąc tu o obowiązku uzgodnienia mamy na uwadze obowiązek prawny wynikający z przepisów" (Z. Rybicki, Administracja gospodarcza w PRL, Warszawa 1975, s. 336.). Z orzecznictwa wynika, że "Postępowanie uzgodnieniowe, aczkolwiek ma charakter służebny w stosunku do postępowania głównego, to kończy się wydaniem aktu, który podlega samodzielnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji i w konsekwencji na orzeczenie organu II instancji służy skarga do sądu administracyjnego, a nadto z uwagi na treść art. 126 k.p.a. postanowienia wydane na podstawie art. 106 k.p.a. podlegają wzruszeniu w trybach nadzwyczajnych" (Wyrok WSA z dnia 9 września 2010 r., II SA/Ol 655/10, Lex nr 754019). Uzgodnienie zakłada z jednej strony istnienie równorzędności podmiotów co najmniej w danej kwestii, z drugiej strony konkretność sytuacji, która ulec musi uzgodnieniu. Uzgodnienie jest formą współdziałania organów administracji.

Należy zatem uznać, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązany do uzyskania postanowienia organu współdziałającego, może oprzeć swoją decyzję dopiero na takim postanowieniu uzgadniającym, które posiada walor ostateczności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 957/09, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać jednak należy, że walor ostateczności ma postanowienie organu I instancji, które w terminie nie zostało zaskarżone przez strony postępowania, albo postanowienie organu II instancji wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia. Każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, a organy administracji, są tą decyzją związane do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 72). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną, stosownie do treści art. 61 § 1 p.p.s.a, nie wstrzymuje jej wykonania. Organ właściwy może wydać decyzję w sprawie wymagającej współdziałania po zakończeniu postępowania organu współdziałającego, a zatem gdy zapadło ostateczne postanowienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07, LEX nr 486226). Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia.

Dla terenu, na którym zlokalizowana jest działka nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w W., nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, zgodnie z art. 4 ust 2 pkt 1 u.p.z.p, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 tej ustawy.

Właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowa działka gruntowa zlokalizowana jest na terenie historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] w W., ujętego w wykazie zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Stosownie do art. 8 ust. 1 tej ustawy, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie zabytków, o których mowa w art. 7 tej ustawy. Zdaniem NSA, "Definicja historycznego zespołu budowlanego wskazuje, że jest nim powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Powyższe cechy zespołu nadają rozstrzygnięciu podejmowanemu przez konserwatora zabytków charakter ocenny w tym znaczeniu, że wymagają ustalenia stopnia powiązania wielu obiektów ze sobą, ich związków, a także oszacowania stopnia i charakteru ich wyodrębnienia" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt. II OSK 2382/11 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w W. wynika, że planowana inwestycja miałaby polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej.

W ustaleniach dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określonych w ww. projekcie decyzji wskazano następujące wymagania: nieprzekraczalna linia zabudowy jak na załączniku graficznym; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do 0,25; szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] do 10,00 m; wysokość górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki do 3,5 m n. p. t.; wysokość górnej kalenicy do 7,5 m n.p.t.; dach dwuspadowy, kalenicą zwrócony prostopadle do ul. [...], z kątem nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Jeżeli ochroną konserwatorską objęty został układ urbanistyczny, w tym linie zabudowy, to zakres ochrony nie jest uzależniony od stanu zachowania danego układu urbanistycznego. W konsekwencji linie zabudowy jako element układu urbanistycznego objętego ochroną podlegają ochronie niezależnie od tego, czy na określonej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany. Zachowanie układu urbanistycznego oznacza również zachowanie linii zabudowy jako elementu tego układu. Zachować linię zabudowy można również w trakcie realizacji obiektu budowlanego na działce aktualnie niezabudowanej z uwagi na zupełne zniszczenie znajdujących się tam w przeszłości obiektów budowlany" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1795/10, LEX nr 1152050).

Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] w zachodniej części W., którego układ przestrzenny został wytyczony na początku lat 30. XX w.

Podstawową jednostką kompozycyjną założenia jest ulica zakończona półokrągłym placem. Prostopadle od strony ulicy oraz promieniście od strony placu rozparcelowano mocno wydłużone działki, które wypełniono skromnymi architektonicznie domami w zabudowie bliźniaczej, ustawionymi kalenicowo względem ulicy z zabudowaniami gospodarczymi od strony ogrodu. Całość założenia zabytkowego osiedla składa się z pięciu ww. opisanych segmentów, z których cztery, ustawione po dwa naprzeciw siebie, flankują centralnie umieszczony, niedublowany element. W ocenie organów obu instancji, historyczny układ urbanistyczny osiedla [...] został zachowany prawie bez zmian w zakresie przebiegu i szerokości ulic, parcelacji, sposobu zagospodarowania działek, linii zabudowy, a także lokalizacji i funkcji poszczególnych obiektów. Zdaniem organu II instancji, istotny element stanowią zachowane ogrody, rozciągające się za domami bliźniaczymi, stanowiące chroniony historyczny element zagospodarowania terenu zabytkowego osiedla. Jednym z elementów kształtujących zabytkowy charakter osiedla są właśnie zachowane wydłużone wąskie działki, wolne od zabudowy w głębi posesji, mieszczące ogrody w głębi posesji i skomunikowane z tzw. "ulicą zatylną". W ocenie Sądu, ujęcie w wykazie zabytków nieruchomych układu urbanistycznego osiedla [...] w W. ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej istniejącego układu urbanistycznego budynków. Oznacza to m.in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do zniekształcenia wyraźnie zachowanej kompozycji urbanistycznej poprzez wprowadzenie na przedmiotowej działce gruntowej kolejnego budynku o funkcji mieszkalnej, tworzącego drugą linię zabudowy. Powyższe działania doprowadziłyby do dalszej degradacji wartości zabytkowych tej części historycznego osiedla, wpływając negatywnie na wciąż bardzo czytelny układ przestrzenny osiedla [...].

W toku postępowania organ wykazał, że przedmiotowe parcele były historycznie zabudowywane domami w zabudowie bliźniaczej tylko od frontów ulic, dlatego kontynuacja zabudowy mieszkalnej od strony ciągu pieszego tzw. "ulicy zatylnej" nie znajduje uzasadnienia i jest sprzeczna z historycznym sposobem zagospodarowania poszczególnych parceli i całego historycznego osiedla [...] W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Gdy zabytkiem nieruchomym, wpisanym do rejestru, jest cały zespół pokoszarowy, obejmujący budynki i otaczające je tereny to brak podstaw prawnych do zróżnicowanego traktowania poszczególnych działek, wchodzących w skład tego zespołu" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II OW 97/05, LEX nr 198374).

W niniejszej sprawie należy zgodzić się z organem II instancji, że lokalizacja budynku na działce gruntowej nr ewid. [...] przy ul. [...] wyznaczy linię zabudowy wzdłuż ulicy [...]. Ponadto przedmiotowa lokalizacja wyznaczy również drugą linię zabudowy przy ul.[...].

Organ w niniejszej sprawie wykazał w sposób prawidłowy, że tak ukształtowany sposób zabudowy jest niezgodny z zachowanym na tym terenie historycznym i wyraźnie zachowanym sposobem lokalizowania zabudowy mieszkalnej jedynie od frontów ulic, z pozostawieniem wolnej od budynków mieszkalnych ogrodowej części działki zatylnej. Sąd podziela stanowisko organu, iż fakt posadowienia ww. budynku w sposób niezgodny z historyczną zasadą kształtowania przestrzeni zabytkowego osiedla, nie implikuje możliwości dalszej degradacji zachowanego historycznego układu urbanistycznego osiedla [...]. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w przepisie art. 32 Konstytucji. Zwłaszcza, że wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych, i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, odnoszone tak do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2331/11, LEX nr 1270131).

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej przedstawionych w skardze, Sąd stwierdza, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister rozpoznając zażalenie skarżącej dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Trafnie stwierdził organ, że proponowany sposób zabudowy jest niezgodny z zachowanym na tym terenie historycznym sposobem lokalizowania zabudowy mieszkalnej jedynie od frontów ulic, z pozostawieniem wolnej od budynków mieszkalnych ogrodowej części działki zatylnej. Należy tu jednak podkreślić, iż fakt posadowienia ww. budynku w sposób niezgodny z historyczną zasadą kształtowania przestrzeni zabytkowego osiedla, nie może uzasadniać kontynuacji zabudowy.

Sąd stwierdza, że wydana odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji nie nosi cech dowolności. Organy konserwatorskie obszernie i szczegółowo uzasadniły swe stanowisko z zachowaniem wymogów art. 7 k.p.a. Organy administracji w toczącym się postępowaniu w sposób prawidłowy zastosowały zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. O naruszeniu tego przepisu nie świadczy nieuwzględnienie argumentacji skarżącej. Organy kierowały się zapisami przedłożonego im projektu decyzji o warunkach zabudowy i zasadnie przyjęły, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obr . [...] przy ul.[...] w W. będzie niezgodna z zachowanym na tym terenie historycznym sposobem lokalizowania zabudowy mieszkalnej jedynie od frontów ulic, z pozostawieniem wolnej od budynków mieszkalnych ogrodowej części działki zatylnej.

Organy w niniejszej sprawie wskazały, o jaki interes ogólny (społeczny) chodzi, i udowodniły, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych skarżącej. Sąd dokonał oceny istnienia tego interesu, jak i jego znaczenia, a także przesłanek powodujących konieczność przedłożenia w toczącym się postępowaniu interesu społecznego nad słusznym interesem skarżącej.

Organy konserwatorskie obu instancji przeanalizowały projekt decyzji o warunkach dla tej inwestycji i wnikliwie uzasadniły swe stanowisko. Z tego względu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzutu naruszenia artykułu 7 k.p.a., sformułowanego w skardze. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. Pewne zróżnicowanie podmiotów posiadających nawet te same cechy jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli jest to zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, a także innymi zasadami konstytucyjnymi. Korygujący charakter reguły wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, polega na tym, że może ona uzasadniać odstępstwo od wyrażonej w jej art. 32 zasady równego traktowania (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I FSK 2145/11, LEX nr 1233068).

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.