Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2384/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 165/17 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 165/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia faktyczne oraz ocena prawna.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. W. S. wystąpił do Biura Gospodarki Mieniem Miasta R. o uregulowanie stanu prawnego drogi położonej na działce nr [...] w B. przy budowaniu, której zostały naruszone granice działki nr [...], będącej własnością wnioskodawcy.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Miejski Zarząd Dróg w R. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej przejście z dniem [...] stycznia 1999 r. na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego (Gminy T. albo Gminy L.) prawa własności działki nr [...] w obr. [...], zajętej w dniu [...] grudnia 1998 r. pod pas drogowy drogi gminnej relacji L. – P.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ) – zwanej dalej "ustawą", decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., przez Gminę T. prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości B., gm. T., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0535 ha.

Wskutek wniesienia odwołania przez Prezydenta Miasta R. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. W aktach sprawy znajduje się mapa projektu podziału działki nr [...], położonej w Gminie Miasto R., której własność przysługuje W. S., na działki nr [...] o pow. 0,0535 ha, zajętej pod pas drogowy oraz działkę nr [...] o pow. 0,3617 ha. Niewątpliwie w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych, a nie Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z uchwały Nr [...]Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...].10.1987 r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa R. Nr [...], poz. [...] wynika, że droga nr [...] relacji L. – P. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z kolei na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.

Wreszcie Minister zauważył, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości, sporządzona przez geodetę uprawnionego S. H. i przyjęta do zasobu powiatowego w dniu [...] listopada 2013 r. wraz z adnotacją Miejskiego Zarządu Dróg w R. wskazującą, że przebieg pasa drogowego zgodny jest ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998r., na podstawie pisma Urzędu Miasta w T. [...] Z powołanego pisma wynika, że część m.in. działki [...] była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod pas drogowy drogi publicznej nr [...]. Jakkolwiek mapa ta została sporządzona przez geodetę uprawnionego, to jednak brak jest na niej adnotacji sporządzonej przez niego, a potwierdzającej, iż odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia działek pod drogę w dniu [...] grudnia 1998 r. Adnotacja Miejskiego Zarządu Dróg w R. nie jest wystarczająca do potwierdzenia tego faktu, zwłaszcza, że stan zajęcia ustalono na podstawie pisma Urzędu Miasta w T. [...], a z pisma tego nie wynika, na podstawie jakiej dokumentacji geodezyjnej osoba podpisująca się pod pismem posiadała informację o stanie zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną.

Wojewoda [...] przeprowadził w dniu [...] września 2013 r. rozprawę administracyjną na działce nr [...] w obecności właściciela W. S., przedstawicieli Gminy L. oraz Miejskiego Zarządu Dróg w R. Ze sporządzonego podczas rozprawy protokołu wynika, że w dniu [...] grudnia 1998 r. na nieruchomości nr [...] i [...] znajdowała się skarpa i wyrobisko, zaś droga była w innym stanie, tj. droga gruntowa utwardzona kamieniami i żwirem o szerokości 2 m. Przedstawiciel Urzędu Gminy L. oświadczył, że droga została utwardzona masą bitumiczną w 2003 r. na ustne wnioski mieszkańców. Pozostali świadkowie obecni na rozprawie oświadczyli, że na nieruchomościach, na których obecnie znajduje się droga, na dzień [...] grudnia 1998 r. w części znajdowała się skarpa ze ścieżką dla pieszych.

Nie zostało także wykazane władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (ich jednostki organizacyjne) np. wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Tymczasem w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. Burmistrz T. wskazał, że Gmina T. nie sprawowała władztwa publicznego nad nieruchomością, oznaczoną jako działka [...]. Jak wynika z wyjaśnień działka [...] położona jest w obrębie, który należał do Gminy T. jednak część tej działki zajętej pod pas drogowy drogi publicznej gminnej relacji L., nigdy nie stanowił własności Gminy T. i Gmina T. nigdy nie sprawowała władztwa publicznoprawnego nad nią. Na brak władania publicznoprawnego przedmiotową nieruchomością wskazują również oświadczenia właścicieli nieruchomości sąsiednich – A. S. i Z. K. z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] października 2014 r., jak również oświadczenie przedstawiciela Miejskiego Zarządu Dróg w R., złożone podczas rozprawy w dniu [...] września 2013 r.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", uwzględnił skargę, stwierdzając, że jest ona uzasadniona. Sąd podzielił argumentację Gminy Miasto R., że fakt władztwa nad drogą powinien być oceniany według stanu faktycznego i prawnego istniejącego na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. i wiąże się to z wyjaśnieniem, jaki podmiot publicznoprawny ma być adresatem decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie nieruchomości, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. Dla niniejszej sprawy znaczenie miało to jaka gmina wykonywała władztwo publicznoprawne na części nieruchomości I.S., mogące skutkować zajęciem w dacie 31 grudnia 1998 r. części działki nr [...] pod drogę gminną, a nie to, jaka gmina posiadała wówczas w swych granicach administracyjnych tę część tej nieruchomości, która nie była zajęta pod drogę publiczną. Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że nabywcą części nieruchomości w trybie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy jest ta gmina, która poprzez swój organ sprawowała zarząd częścią nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a nie ta gmina na której terenie znajduje się część nieruchomości niezajęta pod drogę publiczną. Wprawdzie z pism Burmistrza Gminy T. z dnia [...] stycznia 2014 r. i [...] kwietnia 2013 r. wynika, że Gmina T., w której obrębie była położona działka nr [...], nie sprawowała nad nią władztwa publicznoprawnego, to działka ta graniczy z drogą gminną relacji L., nad którą władztwo sprawuje Gmina L. i która wybudowała tę drogę i która może mieć dokumentację w zakresie zajęcia spornego gruntu na cele drogowe. Z pisma Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2012r. wynika, że droga gminna nr [...] (w dniu 31 grudnia 1998 r. nr [...]) znajduje się w zarządzie Gminy L. oraz, że w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki nr [...] była trwale zajęta pod tę drogę. To stanowisko potwierdza pismo Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w R. z dnia [...] maja 2012 r., który stwierdził, że wskazana wyżej droga, na wysokości działki nr [...] (której część stanowi działka nr [...]), nie znajduje się w granicach administracyjnych Miasta R. i w zarządzie MZD w R. (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych), ponieważ położona jest w Gminie L. Z kolei z kopii pisma z dnia [...] stycznia 2012 r. załączonego do pisma pełnomocnika W. S. z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, że droga gmina stanowiąca działkę nr [...] stanowi granicę administracyjną między Gminą L. i Miastem R. Wobec tego Gmina L. nie może przejąć gruntu zajętego pod drogę położoną poza swoimi granicami administracyjnymi, gdyż takie kompetencje ma Miasto R. Tym samym w niniejszej sprawie, w dacie 31 grudnia 1998 r., organ wykonawczy Gminy L., a nie Gminy T. był zarządcą drogi nr [...] i wobec tego, to Gmina L. mogła przed datą 31 grudnia 1998 r. i w tej dacie zająć sporną część działki nr [...] pod przedmiotową drogę gminną i wykonywać władztwo publicznoprawne na terenie części działki nr [...]. W dyspozycji tej gminy mogą zatem znajdować się istotne dla sprawy dokumenty dowodzące zajęcia części nieruchomości I. S. pod drogę gminną relacji L., jak i wykonywania władztwa na spornym gruncie poprzez ustawowo uregulowaną działalność drogową (np. w zakresie modernizacji, utrzymania, ochrony, zarządu drogi – art. 4 pkt 9-12 ustawy o drogach publicznych, według brzmienia z dnia 31 grudnia 1998 r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. S., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.): przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą określoną art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego , a ustalony stan faktyczny nie jest dokładny i nie stanowi wystarczającej podstawy do załatwienia sprawy, gdyż organy nie dokonały w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dot. okoliczności w zakresie władztwa publicznoprawnego zarządcy drogi relacji L.,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.: przez uwzględnienie skargi z naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez uznanie Gminy Miasto R. za stronę postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności drogi relacji L. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm./ przez Gminę L.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi Gminy Miasto R., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów.

Na powyższą skargę Gmina Miasto R. wniosło odpowiedź.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. W konsekwencji wadliwe jest także uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji. Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako: "ustawa"), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oznacza to, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy następowało, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: a) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, b) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, c) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. W odróżnieniu od decyzji wywłaszczeniowych wydawanych na podstawie u.g.n. rozstrzygnięcie wojewody na podstawie art. 73 ust. 3 powołanej ustawy nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza w konkretnej sytuacji wywłaszczenie z mocy prawa, a więc ma charakter deklaratoryjny. Ponieważ decyzje takie stanowią wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, to wywołują skutki ex tunc, tj. od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał. Dlatego też organ administracyjny – wojewoda (minister w II instancji) – musi w sposób dokładny poprzez zgromadzenie odpowiedniego materiału dowodowego ustalić stan faktyczny sprawy, a przez to czy zostały przesłanki do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy.

Jedyne co bezspornie ustalono w niniejszej sprawie, to fakt, że uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...].10.1987r. (publ. Dzienniku Urzędowym Województwa R. Nr [...], poz. [...]) droga nr [...] relacji L. została zaliczona do kategorii dróg gminnych oraz, że właścicielem działki nr [...] na dzień [...] grudnia 1998r. nie był Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego, lecz osoba fizyczna. Natomiast nie ustalono dokładnego przebiegu drogi na dzień [...] grudnia 1998r., a zatem nie sposób stwierdzić czy i w jakim zakresie zajmowała ona działkę nr [...]. Ustalenie w tym zakresie są sprzeczne. Wskazują m.in., że obecny przebieg drogi na tej działce jest odmienny od tego, który miał miejsce na dzień 31 grudnia 1998r. Tymczasem zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy przejęciu z mocy prawa podlegała tylko ta część nieruchomości, która była wówczas, a nie obecnie zajęta pod drogę. Przebiegu i zakresu zajętości działki pod drogę na wskazaną datę nie wykazano, a w szczególności dowodem takim nie może być mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez geodetę uprawnionego S. H., przyjęta do zasobu powiatowego w dniu [...] listopada 2013 r., gdyż to nie biegły dokonał na niej adnotacji, że przebieg pasa drogowego zgodny jest ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998r. Jednoznacznego wyjaśnienia wymaga kto jest zarządcą drogi relacji L. i sprawuje nad nią władztwo (zwłaszcza na odcinku przebiegającym przez działką nr [...]). Prawdopodobnie jest to Gmina L., która wybudowała tę drogę i która może mieć dokumentację w zakresie zajęcia spornego gruntu na cele drogowe (sugeruje to pismo Wójta Gminy L, z dnia [...] marca 2012r.). Nie można także abstrahować od faktu wydania w kilkunastu sprawach decyzji stwierdzających nabycie nieruchomości zajętych pod drogę relacji L na rzecz Gminy T. Wprawdzie w każdej indywidualnej sprawie organ musi w sposób dokładny i wszechstronny zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić materiał dowodowy w jego całokształcie, odnoszący się do konkretnej drogi i konkretnej nieruchomości, to jednak nie jest wykluczone, że niektóre dowody zgromadzone w innych sprawach mogą okazać się przydatne dla niniejszej sprawy – zwłaszcza, gdyż mamy do czynienia z obiektem liniowym – drogą. W takiej sytuacji organ może przeprowadzić dowód z dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych, dotyczących innej sprawy (np. sąsiedniej nieruchomości). Może się zresztą okazać, że w świetle nowych dowodów i ustaleń, to tamte orzeczenia dotknięte będą wadami skutkującymi wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym. Wyjaśnienia wreszcie wymaga w granicach administracyjnych jakiej gminy znajdowała/znajduje się część działki nr [...] zajęta pod drogę publiczną nr [...] oraz czyją własnością jest ta droga na odcinku przylegającym do przedmiotowej działki. Ze zgromadzonych wyjaśnień wynika, że działka [...] położona jest w obrębie, który należał do Gminy T. - jednak część tej działki zajętej pod pas drogowy drogi publicznej gminnej relacji L., nigdy nie stanowił własności Gminy T. i Gmina T. nigdy nie sprawowała władztwa publicznoprawnego nad nią. To stanowisko potwierdza pismo Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w R. z dnia [...] maja 2012 r., który stwierdził, że wskazana wyżej droga, na wysokości działki nr [...] (której część stanowi działka nr [...]), nie znajduje się w granicach administracyjnych Miasta R. i w zarządzie MZD w R. Tymczasem zgodnie z treścią art.2a i 19 ust.2 pkt 4 i 5 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2068) drogi stanowią własność właściwego samorządu gminy, a zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Ta ostania kwestia wiąże się z drugim zarzutem tj. naruszenia art.28 k.p.a. Zarzut ten jest niezwykle istotny. Jednak, aby stwierdzić, czy Gminie Miasto R. (lub Prezydentowi Miasta R. – co również wymaga jednoznacznego sprecyzowania przez Wojewodę [...]) przysługuje interes prawny, a w konsekwencji przymiot występowania w niniejszej sprawie administracyjnej w charakterze strony (co w świetle powołanych oświadczeń może być wątpliwe), konieczne jest ustalenie wskazanego wyżej stanu faktycznego. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu pozwoli na rozstrzygnięcie istnienia interesu prawnego Gminy Miasto R. (Prezydenta Miasta R.), który musi być przez ten podmiot wykazany (nie wystarcza sam fakt złożenia wniosku o wszczęcie postępowania). Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Orzekanie w tym względzie przez NSA na obecnym etapie byłoby przedwczesne.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.