Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 105/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E.Z. na bezczynność Burmistrza Miasta R. I. zobowiązuje Burmistrza Miasta R. do podjęcia czynności lub wydania aktu administracyjnego w zakresie załatwienia wniosku E.Z. złożonego w dniu 19 kwietnia 2010 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; II. zasądza od Burmistrza Miasta R. na rzecz skarżącego E.Z. kwotę 100,00 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E.Z. pismem z dnia [....] 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący podał, iż wnioskiem z dnia [....] 2010 r. wystąpił w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji publicznej, polegającej na udostępnieniu kopii decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Burmistrza Miasta R. w latach 2006-2009 roku (tj. wydanych od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r.). We wniosku tym z uwagi na ciążące na Burmistrzu Miasta R. obowiązki w zakresie ochrony prywatności osób fizycznych skarżący wniósł o wyłączenie z udostępnienia danych zawartych w kolumnie nr 4 prowadzonego rejestru decyzji o warunkach zabudowy, tj. danych obejmujących nazwę i adres wnioskodawcy, poprzez zaczernienie tej kolumny na kopii sporządzonej z rejestru.

Skarżący podał dalej, iż w dniu 27 kwietnia 2010 r. Burmistrz Miasta R. wydał decyzję znak: [....] odmawiającą udostępnienia skarżącemu informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza Miasta R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku - w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartym w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru oraz w części dotyczącej udostępnienia informacji w zakresie nazw własnych obiektów objętych w/w decyzjami zawartej w kolumnie nr 3 rejestru w poz. nr [....],[....],[....],[....],[....].

W wyniku wniesienia przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. [....] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta R. oraz umorzyło jednocześnie postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw prawnych do przekazania sprawy administracyjnej toczącej się w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej do ponownego rozpatrzenia przez dysponenta informacji publicznej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w sprawie odmowy udostępnienia informacji nie było potrzeby przeprowadzenia choćby uzupełniającego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy przyjął również, że brak było podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej opartej o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem - zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym - niedopuszczalne byłoby nakazywanie organowi administracji (w tym także przez organ nadzoru administracyjnego) udzielenia informacji znajdującej się w posiadaniu takiego organu.

Skarżący wskazał, iż Burmistrz Miasta R. po otrzymaniu w dniu 11 czerwca 2010 r. ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , uchylającej pierwotną decyzję Burmistrza Miasta R. odmawiającą skarżącemu dostępu do wnioskowanej informacji publicznej oraz umarzającej postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie wydał nowej decyzji w sprawie udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej. Zdaniem skarżącego Burmistrz Miasta R. uchyla się od ustawowego obowiązku udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, pozostając tym samym w bezczynności. Wydanie decyzji o uchyleniu odmowy udostępnienia informacji publicznej i umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej nie oznacza zniesienia obowiązku rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a wiec sytuacji, w której organ nie jest już zobowiązany ani do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ani do wydania ewentualnie nowej decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji.

Skarżący podał, że Burmistrz Miasta R. domagając się od Prokuratora Okręgowego w N. działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. [....] powołuje się na postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 71/10, w którym wyrażono pogląd – na tle sprawy zbieżnej przedmiotowo ze sprawą niniejszą – o braku właściwości sądu administracyjnego w sprawach na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, gdy właściwy organ odmówił w drodze decyzji (nawet następnie uchylonej) udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na prawo do prywatności. Skarżący podnosi jednak, że powyższe postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 71/10 jako postanowienie odrzucające skargę nie ma waloru powagi rzeczy osądzonej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 czerwca 2010 r. jest decyzją uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie w I instancji, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a. Tym samym przestała istnieć decyzja organu I instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej oraz samo postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego z dnia 27 kwietnia 2010 r. Wobec powyższego przestał istnieć obowiązek podejmowania jakichkolwiek dalszych działań przez organ. Umorzenie postępowania w I instancji powoduje, że organ nie ma obowiązku dalszego rozpatrywania wniosku, który legł u podstaw wszczęcia umorzonego postępowania. Umorzenie postępowania powoduje to, że choć sprawa objęta wnioskiem nie została merytorycznie rozpoznana, to z punktu widzenia proceduralnego (formalnoprawnego) sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

Dalej podniesiono, iż organ I instancji związany jest stanowiskiem organu II instancji jedynie w przypadku wydania przez organ II instancji decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a., natomiast żaden inny przepis k.p.a. nie upoważnia organu II instancji do wydawania wiążących poleceń organowi I instancji, ani też organu I instancji nie zobowiązuje do stosowania się do poleceń organu II instancji. Stąd też decyzja Kolegium wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zdanie drugie nie mogła skutecznie zobowiązać organu I instancji do podejmowania jakichkolwiek działań.

Nadto wskazano, iż zobowiązanie organu I instancji do udostępnia informacji publicznej w sytuacji, w której organ I instancji odmówił udzielania tej informacji ze względu na prawo do prywatności osoby fizycznej, jest nie znajdującym podstaw prawnych wtargnięciem w zakres kompetencji sądu powszechnego.

Zdaniem organu wykładania art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a., w myśl której organ I instancji ma obowiązek rozpatrzenia wniosku, który legł u podstaw umorzonego postępowania stanowi jaskrawy przykład wykładni contra legem.

W odpowiedzi na skargę obszernie odniesiono się również do: argumentacji prezentowanej przez skarżącego w odwołaniu od decyzji z dnia 27 kwietnia 2010 r., stanowiska przedstawionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w decyzji z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. [....] oraz wyrażono pogląd, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego powinien być rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych lub innych ustaw szczególnych w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ powołał się przy tym na stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 71/10.

Burmistrz Miasta R. wniósł również o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnosząc, że wobec bezczynności takich organów jak wójt, burmistrz czy prezydent znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast art. 101a ust. 1 u.s.g. stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z treści wskazanych przepisów wynika, że warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [....] 2009 r. Zgodnie z art. 102a u.s.g w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sqdami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, paz. 1270). W postanowieniu z dnia 24 lutego 1998 r., II SAB/Wr 58/97 (Gazeta Prawna 1998/23/33) NSA O/Wrocław stwierdził, że każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone bezczynnością organu gminy, nie wykonującego czynności nakazanej prawem, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, służy prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sqdu Administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przez wykonanie czynności nakazanych prawem należy rozumieć nie tylko czynności prawne, lecz także czynności faktyczne lub materialno-techniczne. Udostępnienie informacji publicznej jest niewątpliwie czynnością materialno-techniczną (vide: postanowienie WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2009 II SAB/Wa 44/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego wniesienie skargi będzie możliwe dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z treści art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 u.s.g. Tego obowiązku skarżący nie wykonał bowiem skarżący nie wezwał Burmistrza Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa. Z tego powodu żądanie odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest – w ocenie organu - w pełni uzasadnione.

W piśmie z dnia [....] 2010 r. skarżący odniósł się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę powołując się wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 557/10. Skarżący podnosi, że skoro wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 557/10 jest późniejszy w stosunku do postanowienia NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 71/10, a w składach sędziowskich wydających obydwa powyższe orzeczenia brał udział ten sam sędzia NSA I. Kamińska, to należy przyjąć, że NSA odstąpił od wcześniej prezentowanego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, gdyż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545). W odniesieniu jednak do rozbudowanych stanowisk stron w zakresie dopuszczalności skargi konieczne okazują się następujące wyjaśnienia.

Przedmiotem rozpoznania była sprawa ze skargi na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej.

Art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, zaś skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.

Powyższa regulacja potwierdza dodatkowo kognicję sądów administracyjnych w sprawach z zakresu informacji publicznej, która wynika z uprzednio powołanych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jej zasadniczym celem jest wprowadzenie modyfikacji proceduralnych dotyczących terminu przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz rozpoznania skargi.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Regulacje zawarte art. 22 ust. 2-3 cyt. ustawy mają charakter procesowy i dotyczą spraw przed sądem powszechnym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 cyt. ustawy wprowadza mechanizm dochodzenia dostępu do informacji publicznej na drodze powództwa do sądu powszechnego, konkurencyjny w stosunku do sądowoadministracyjnej kontroli legalności działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Przesłanką dopuszczalności powództwa do sądu powszechnego jest przy tym wyłącznie odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna. Artykuł 16 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z treścią art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji."

Ta ostatnia regulacja - przez użycie pojęć decyzji i odwołania, odesłanie bez jakichkolwiek wyjątków do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wskazanie na obowiązek oznaczenia w decyzji o odmowie udostępnienia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji - wskazuje wprost na zaskarżalność decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na zasadach przewidzianych w art. 127 § 1-3 k.p.a. Artykuł 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Regulacja z art. 16 ust. 2 cyt. ustawy pozostaje w zgodzie z powyższą normą konstytucyjną zawartą w zdaniu pierwszym, przy czym tak w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i innych aktach prawnych rangi ustawowej brak przepisów, których treść mogłyby prowadzić do wniosków odmiennych, niż wynikające z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak takiej ostatecznej decyzji odmownej oznacza kognicję sądu administracyjnego w każdej sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność organu władzy publicznej w udostępnieniu informacji publicznej (podobnie M. Kłaczyński, S. Szuster, LEX/El. 2003, Komentarz do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Taka sytuacja, tj. sytuacja braku w obrocie prawnym ostatecznej decyzji odmownej zachodzi w niniejszej sprawie w związku z treścią ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. [....] , którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 27 kwietnia 2010 r. oraz umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Brak zatem przesłanek do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak przy tym podkreśla się w orzecznictwie, w świetle art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego także w przypadku bezczynności organu administracji publicznej zachodziłaby wówczas, gdyby wnoszący skargę był podmiotem, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa lub statystyczna. Nie jest takim podmiotem osoba, której wprawdzie organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej w części z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności, jednakże decyzją organu odwoławczego decyzję odmowną uchylono i umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Oznacza to bowiem, że decyzja odmowna z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności została usunięcia z obrotu prawnego, a zatem przesłanka z art. 22 ust. 1 cyt. ustawy nie występuje. Nie ma zatem podstaw do uznania, iż skarżący był uprawniony do wniesienia w tej sprawie powództwa do sądu powszechnego. W związku z powyższym przyjąć należy, iż zasadnie poszukiwał on ochrony przysługującego mu prawa dostępu do informacji publicznej przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 557/10).

Brak również podstaw do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych regulacji nawiązujących do przesłanek art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa ta nie wprowadza środków zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o których mowa w art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 i art. 17 ustawy, co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Dodatkowo można wskazać, że gdyby nawet przyjąć poglądy odmienne, wskazujące na obowiązek uprzedniego wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., to zważyć należy, że o postępowaniu administracyjnym, o jakim mowa w k.p.a. można by mówić dopiero w sytuacji stwierdzenia przez organ władzy będący w posiadaniu informacji publicznej istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. należałoby jednak z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej i zawiadomić o tym strony, zgodnie art. 61 § 4 k.p.a. Tak się nie stało w niniejszej sprawie.

Nie jest również zasadny pogląd, że obowiązek wyczerpania trybu przedskargowego w niniejszej sprawie wynikał z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Jak wyżej już podniesiono, procedura dostępu do informacji publicznej została uregulowana w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jest to niewątpliwie regulacja o charakterze szczegółowym dotycząca materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej. Odnosi się ona do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa – zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) - wyłącza tym samym dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, a taki charakter ma niewątpliwie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 2009 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591). Przepis ten dotyczy bowiem ogółu czynności nakazanych prawem, których organ gminy nie wykonuje. Dodatkowo ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi regulację późniejszą w stosunku do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a art. 101a został wprowadzony na podstawie art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i obowiązuje od dnia 6 grudnia 1994 r. Ma zatem również w niniejszej sprawie zastosowanie dyrektywa wykładni, według której regulacja późniejsza ma pierwszeństwo przed regulacją wcześniejszą (lex posterior derogat legi priori). Nie ma miejsca w niniejszej sprawie sytuacja uzasadniająca stosowanie dyrektywy, według której regulacja późniejsza ogólna nie "uchyla" regulacji wcześniejszej o charakterze szczególnym, gdyż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ma charakter regulacji późniejszej szczególnej w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zarówno art. 101, jak i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym stwarzają możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Dla tych właśnie wypadków, do których nie należy sprawa niniejsza, przewidziano jako wymóg skutecznego wniesienia skargi uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazać również należy, że art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji tam, gdzie autokontroli tej nie można sprowokować "środkiem zaskarżenia" bo taki nie istnieje. Każdy tryb "przedsądowy", w tym i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stwarza dla strony obowiązek, którego wypełnienie jest warunkiem kontroli sądowej. Postrzegając omawianą instytucję także i w tym aspekcie brak podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi z powodu nie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w innych przypadkach niż określone w § 3 art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż takie podejście stanowiłoby ograniczenie prawa do sądu. Analizowany przepis nakazuje stronie, mającej zamiar poddać sądowej kontroli akt lub czynność, uprzednie podjęcie wobec organu stosownej interwencji, zatem uprzednia interwencja ma dotyczyć działania, nie zaniechania. Stawianie stronie wymagań, od spełnienia których uzależniona ma być dopuszczalność skargi do sądu, musi znajdować podstawę w wyraźnym przepisie prawa. W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodzą zatem przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić należy, że powyższe stanowisko sądów administracyjnych ma charakter ugruntowany i było już wielokrotnie prezentowane również w sprawach, których stroną jest Burmistrz Miasta R. reprezentowany przez radcę prawnego P.K. (por. przytaczane wyżej: wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 557/10, postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 71/10, a także postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., I OSK 462/10)

Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność organu możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności.

Przedmiotem kontroli Sądu była bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej polegającej na udostępnieniu kopii decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Burmistrza Miasta R. w latach 2006-2009 roku (tj. wydanych od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r.), a nie ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. [....] wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy wydanie przez organ odwoławczy powołanej decyzji, w następstwie której uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej oznaczało, że Burmistrz Miasta R. nie był już zobowiązany do podjęcia jakichkolwiek działań związanych z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia [....] 2010 r. oraz czy decyzja ta rozstrzygała o umorzeniu całego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej wszczętego wnioskiem z dnia [....] 2009 r., czy też rozstrzygała o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 27 kwietnia 2010 r., znak: [....] z uwagi na ochronę prawa prywatności.

Badanie legalności decyzji organu drugiej instancji pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Istotne jest natomiast, że akt ten pozostaje w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu drugiej instancji ma charakter wiążący, zwłaszcza w sprawie, w której wydano decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 27 kwietnia 2010 r., znak: [....] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazuje się trafnie w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt: I SA/Gd 1279/96, Lex nr 35931: "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)".

Podkreślić należy, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. [....] jest decyzją podjętą w specyficznym postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponentem wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej był Burmistrz Miasta R. . Nie jest to postępowanie jurysdykcyjne, w którym dochodzi do konkretyzacji i indywidualizacji ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa materialnego, a sama decyzja nie ma charakteru decyzji administracyjnej w jej materialnym rozumieniu. Nie kreuje ona bowiem praw i obowiązków adresatów działań administracji publicznej, lecz jest wyłącznie przedstawioną w sformalizowanej procesowej formie negatywną odpowiedzią na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Znaczenie formy decyzji w tej sytuacji koncentruje się na jej roli gwarancyjnej, gdyż daje możliwość złożenia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Specyfika postępowania regulowanego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i samej decyzji kończącej to postępowanie w sytuacji negatywnego stanowiska w stosunku do wniosku o udzielenie informacji publicznej, wpływa również na rozumienie zasady dwuinstancyjności tego rodzaju postępowań. Niewątpliwie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie została wyłączona w sprawach o udostępnienie informacji publicznej i każda nieostateczna decyzja wydana w tych sprawach (poza wyjątkami wymienionymi w ustawie) podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, nie oznacza to jednak, że organ drugiej instancji będzie mógł skorzystać ze wszystkich kompetencji przewidzianych w art. 138 k.p.a. Nie będąc dysponentem informacji publicznej nie będzie mógł np. uchylić zaskarżonej decyzji odmownej i podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. udzielić informacji publicznej. Organ drugiej instancji w istocie bada kwestię zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej i w sytuacji, gdy podziela stanowisko organu pierwszej instancji, to utrzymuje w mocy decyzję tego organu, a w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej uchyla decyzję organu pierwszej instancji, a będąc związany treścią art. 138 k.p.a. nie może poprzestać wyłącznie na uchyleniu decyzji (k.p.a. nie przewiduje możliwości jedynie uchylenia decyzji pierwszej instancji), stąd umarza postępowanie zakończone decyzją odmowną traktując je jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania nie oznacza w tym stanie rzeczy zakończenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, lecz wręcz przeciwnie eliminując decyzję odmowną otwiera ponownie drogę do zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Takie też motywy przedstawiono w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. [....] . Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część wraz z rozstrzygnięciem. Nie można zatem przyjąć w realiach niniejszej sprawy, że umorzenie postępowania pierwszej instancji przez organ odwoławczy stanowi formę zakończenia postępowania o udzielenie informacji publicznej.

Wydanie w przedmiotowej sprawie w toku instancji decyzji ostatecznej kwestionującej zasadność odmowy udzielenia informacji publicznej obliguje Burmistrza Miasta R. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [....] 2010 r. w spornej części na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten winien organ rozpoznać w terminach określonych w powyższej ustawie dla udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji, liczonych od dnia doręczenia Burmistrzowi Miasta R. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. SKO-[....] , przy czym przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych nie może odmówić wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej powołując taką samą podstawę prawną jak w uchylonej decyzji.

Podkreślić należy, iż organ w przeważającej części udostępnił żądaną przez skarżącego informację publiczną (pismo z dnia ...2010 r.). Spór dotyczy jedynie nie udostępnienia zaczernionych fragmentów w kolumnie 5 rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2006-2009 oraz w części dotyczącej udostępnienia informacji w zakresie nazw własnych obiektów objętych w/w decyzjami zawartej w kolumnie nr 3 rejestru w poz. nr [....],[....],[....],[....],[....]. W tym przedmiocie Burmistrz Miasta R. nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji po wydaniu decyzji przez SKO w N. W odniesieniu do zakresu wniosku skarżącego z dnia [....] 2010 r. pozwala to na uznanie, że żądana informacja publiczna nie została w całości udostępniona. Skoro wniosek skarżącego nie został w pełni załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).