Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1702/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 2, art. 53 par. 1, art. 184 w zw. z art. 182 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 9 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. " K." w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2201/10 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. M. " K." w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2201/10) odrzucił skargę S. M. "K." w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd I instancji powołał przepis art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd wskazał, iż pełnomocnik skarżącej adwokat J. D. nie odebrała zaskarżonej decyzji, która została na okres 14 dni (podwójne awizo) w placówce pocztowej. Przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została dwukrotnie awizowana w dniach 14 lipca 2010 r. i 20 lipca 2010 r. Zwrot do nadawcy nastąpił w dniu 29 lipca 2010r.

Po przytoczeniu przepisu art. 44 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a, Sąd stwierdził, iż stosownie do powyższych przepisów zaskarżona decyzja skutecznie została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej z dniem 28 lipca 2010 r., tj. w czternastym dniu licząc od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej. Skarga w niniejszej sprawie została wysłana do organu w dniu 15 października 2010 r., zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, iż w postępowaniu administracyjnym strona skarżąca była reprezentowana przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika (pełnomocnictwo w aktach administracyjnych sprawy). Wypowiedzenie pełnomocnictwa jak strona wskazała w skardze nastąpiło z dniem 20 września 2010 r. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nie znalazł potwierdzenia w aktach sprawy, iż strona skarżąca poinformowała o zmianie adresu do doręczeń. Zaskarżona decyzja została więc wysłana prawidłowo do pełnomocnika strony na adres, który został wskazany w pełnomocnictwie. Sąd stwierdził, iż nie ma znaczenia prawnego późniejsze odebranie zaskarżonej decyzji przez stronę skarżącą.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę jako wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.

W skardze kasacyjnej wniesionej na powyższe postanowienie S. M. " K." w Warszawie, reprezentowana przez adwokata J. W., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 40 § 2 i art. 44 § 3 k.p.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 2 i art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w następstwie wniesienia przez stronę odwołania, decyzja organu II instancji nie została doręczona stronie, która wniosła odwołanie, ale jej pełnomocnikowi, pomimo tego, iż pełnomocnikowi nie została doręczona decyzja organu I instancji. Alternatywnie strona zarzuciła naruszenie art. 41 § 1 k.p.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 2 i art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż doręczenie decyzji organu II instancji zapadłej w następstwie rozpoznania odwołania wniesionego samodzielnie przez stronę, opartego między innymi na zarzucie niedoręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi strony, winno nastąpić na adres inny, aniżeli adres podany przez stronę wnoszącą odwołanie, a więc nie na adres podany przez stronę w odwołaniu, ale na adres podany przez pełnomocnika strony na poprzednich etapach postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji do merytorycznego jej rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odpis decyzji organu I instancji został przesłany stronie, pomimo tego, iż strona miała ustanowionego pełnomocnika w sprawie, co stanowiło naruszenie art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie od decyzji I instancji strona wniosła samodzielnie. Decyzja organu II instancji nie została jednak przekazana na adres wskazany na pierwszej stronie odwołania, ale na adres podany uprzednio przez pełnomocnika. Pełnomocnik strony nie był informowany przez organ I instancji o przebiegu postępowania i nie był świadom tego, iż została wydana decyzja przez organ I instancji, jak również, iż toczy się postępowanie przed organem II instancji. W konsekwencji, pełnomocnik nie podjął odpowiednich czynności organizacyjnych umożliwiających zabezpieczenia interesu strony w okresie, gdy przebywał na urlopie wypoczynkowym (lipiec 2010 r.). Z tego powodu, odpis decyzji organu II instancji nie został przez pełnomocnika odebrany. Dopiero dwa miesiące później strona odebrała samodzielnie odpis decyzji w siedzibie organu II instancji. Skarżąca S. podniosła, że art. 40 k.p.a. ma na celu ochronę sytuacji prawnej strony, a przeto jego naruszenie przez organ nie może dla strony wiązać się z negatywnymi konsekwencjami procesowymi. W konsekwencji należy przyjąć, iż skoro w niniejszej sprawie organy postępowania administracyjnego uznały doręczenie stronie decyzji organu I instancji za otwierające termin do wniesienia odwołania, a zatem za skuteczne, pomimo niedoręczenia decyzji organu I instancji jej pełnomocnikowi, to dla potrzeb postępowania wywołanego wniesieniem odwołania musiały równocześnie przyjąć, że w tym postępowaniu strona działa bez pełnomocnika. Odmienne rozumowanie zaprzeczałoby ochronnemu celowi przepisu art. 40 § 2 k.p.a., gdyż strona inicjująca postępowanie odwoławcze nie byłaby zawiadamiana o rozstrzygnięciu organu II instancji. Zdaniem strony w przypadku wniesienia przez stronę odwołania, opartego między innymi na zarzucie niedoręczenia odpisu decyzji organu I instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony, decyzja organu II instancji winna zostać doręczona stronie, względnie stronie i jej pełnomocnikowi. Nadto, skarżąca podniosła, że gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił powyższego zarzutu o nieprawidłowości doręczenia decyzji II instancji, to zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone ze względu na naruszenie art. 41 § 1 k.p.a. Strona w odwołaniu wskazała bowiem adres dla doręczeń, który jest odmienny aniżeli dotychczasowy adres pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania "O. Ł." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A. S., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, iż w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu zarówno przez pełnomocnika, jak i osobiście, czynności te nie konkurują między sobą, jednakże organ administracji jest związany okolicznością, że strona ustanowiła pełnomocnika i podała jego adres do doręczeń.

W świetle art. 32 k.p.a. nie ma znaczenia to, że strona dokonała pewnych czynności procesowych osobiście, pomimo, że posiadała ustanowionego pełnomocnika. Osobiste dokonanie tych czynności przez stronę nie powoduje też automatycznej zmiany adresu do doręczeń. Nie można zatem zgodzić się z sugestią skargi kasacyjnej, że wniesienie odwołania bezpośrednio przez skarżącą było równoznaczne z odwołaniem pełnomocnictwa lub też ze zmianą adresu do doręczeń, zwłaszcza, że w treści odwołania skarżąca czyniła zarzut z pominięciem osoby pełnomocnika i jego adresu przez organ I instancji.

Uczestnik postępowania zgodził się w pełni ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ II instancji prawidłowo doręczył decyzję pełnomocnikowi strony skarżącej na adres tego pełnomocnika. Zdaniem uczestnika postępowania Sąd prawidłowo policzył termin na zaskarżenie decyzji do WSA od dnia doręczenia korespondencji na adres pełnomocnika. Nadto, Spółka podkreśliła, iż charakter stosunku prawnego łączącego pełnomocnika i jego mocodawcę, zakłada staranne działanie i wzajemne kontakty w związku z prowadzoną sprawą. Trudno zatem uwierzyć w niniejszej sprawie, że w sytuacji doręczenia decyzji skarżącej, decyzja ta pozostaje tajemnicą dla pełnomocnika. Skarżąca odwołała pełnomocnictwo i podała nowy adres do doręczeń, jak sama poinformowała z dniem 20 września 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak stanowi art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni artykułu 40 § 2, art. 40 § 1 i art. 44 § 3 k.p.a. jak i art. 58 § 1 pkt 2 i art. 53 § 1 p.p.s.a., a więc nie mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów przez ich błędną wykładnię.

Niezależnie od sposobu sformułowania powyższych zarzutów stwierdzić należy, iż Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można także zarzucić błędnego zastosowania powyższych przepisów, a to z poniższych względów. Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, strona skarżąca była reprezentowana w niniejszej sprawie przez pełnomocnika. Strona skarżąca dokonała wypowiedzenia tego pełnomocnictwa w dniu 20 września 2010 r. Powyższe oznacza, iż od dnia ustanowienia pełnomocnika, tj. od dnia 24 lutego 2009 r., w osobie adwokat J. D. prowadzącej kancelarię w Warszawie przy ul. O. 37 lok. 55 (k. 215 akt administracyjnych) do dnia wypowiedzenia wszelkie pisma w tej sprawie winny być doręczane pełnomocnikowi strony – zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Jak bowiem stanowi art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Tym samym doręczenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] pełnomocnikowi strony należy uznać za prawidłowe.

Zaskarżona decyzja została wysłana na adres kancelarii adwokat J. D. wskazany w udzielonym jej pełnomocnictwie. Z akt administracyjnych nie wynika, aby adres tej kancelarii uległ zmianie jak też, aby w toku postępowania administracyjnego strona bądź jej pełnomocnik poinformowali o zmianie siedziby kancelarii adwokackiej. Przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została dwukrotnie awizowana: w dniu 14 lipca 2010 r. i 20 lipca 2010 r., jednocześnie zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym zostawiono w skrzynce adresata (k. 29 akt administracyjnych organu II instancji). Zwrot przesyłki do nadawcy nastąpił w dniu 29 lipca 2010 r.

Powyższe oznacza, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja została doręczona skutecznie z dniem 28 lipca 2010 r. pełnomocnikowi strony skarżącej – zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 - § 4 k.p.a. W tej sytuacji okoliczności dotyczące przyczyn nieodebrania przesyłki przez pełnomocnika może strona podnosić we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia skargi. Rację ma też Sąd pierwszej instancji, iż nie ma znaczenia prawnego późniejsze odebranie zaskarżonej decyzji przez stronę skarżącą.

W niniejszej sprawie nie można też podzielić argumentu strony skarżącej, iż w sytuacji gdy, organ I instancji pominął w postępowaniu administracyjnym ustanowionego przez stronę pełnomocnika i doręczył decyzję stronie, to również i organ II instancji winien doręczyć decyzję tronie. W takiej bowiem sytuacji doszłoby do naruszenia przez organ II instancji przepisu z art. 40 § 2 k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącą S., iż podniesienie w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. obligowało organ II instancji do doręczenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] bezpośrednio stronie, a nie jej pełnomocnikowi. Podnoszone przez stronę naruszenie określonego przepisu przez organ I instancji nie upoważnia organu II instancji do naruszenia tegoż przepisu.

Chybiony jest też zarzut skarżącej S., iż doręczono zaskarżoną decyzję na błędny adres. Wprawdzie skarżąca S. w odwołaniu od decyzji organu I instancji podała adres swojej siedziby, lecz podkreślić należy, iż adres ten był zgodny z podanym wcześniej adresem siedziby strony i nie uległ zmianie w toku całego postępowania administracyjnego (podobnie jak i sądowoadministrcyjnego). Okoliczność, iż strona podała w odwołaniu swój adres nie znosi automatycznie obowiązku doręczania w toku postępowania administracyjnego pism ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. Powyższe nie oznacza także zmiany adresu w rozumieniu art. 41 k.p.a. jak i wskazania adresu dla doręczeń.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W sprawie niniejszej przepis ten podał Sąd pierwszej instancji jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia.

Stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.

Jak już wyżej wskazano zaskarżoną decyzję doręczono pełnomocnikowi strony w trybie awizo w dniu 28 lipca 2010 r. A zatem, termin do wniesienia skargi biegł od dnia 29 lipca 2010 r. i upłynął w dniu w dniu 27 sierpnia 2010 r. S. M. " K." w Warszawie wniosła skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. w dniu 15 października 2010 r. (data nadania przesyłki listem poleconym – k. 8, sygn. akt VII SA/Wa 2201/10), a więc po upływie przepisanego terminu.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jako wniesioną po upływie terminu ustanowionego w art. 53 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.