Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 204/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego H. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], którą ustalono jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustaliło następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydaną na wniosek H. K., Wójt Gminy S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi B., uregulowanej w kw nr [...] w ten sposób, że w wyniku podziału powstały nowe działki: nr [...]; decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2006 r.

Pismem z dnia 19 maja 2008 r. H. K. został poinformowany o wszczęciu przez Wójta Gminy S., z urzędu, postępowania w sprawie określenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, a pismem z dnia 23 czerwca 2008 r. o możliwości zaznajomienia się z operatem szacunkowym nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wójt Gminy S. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, i zobowiązał H. K. do jej wniesienia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania H. K. uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2008 r., w uzasadnieniu decyzji wskazując, że w zakresie ustaleń faktycznych organ oparł się na opinii biegłego, która została sporządzona bez udziału strony, bowiem w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że biegły przeprowadził oględziny nieruchomości, oraz, że strona została zawiadomiona o terminie przeprowadzenia oględzin; ponadto organ pierwszej instancji winien ocenić opinię o wartości rynkowej nieruchomości sporządzoną przez biegłego w formie operatu szacunkowego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wójt Gminy S. ponownie ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł i zobowiązał H. K. do jej wniesienia.

W odwołaniu od tej decyzji H. K. zarzucił naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7, 77, 79, 80 i 81 kpa, polegającego na nieprzestrzeganiu praw przysługujących mu jako stronie postępowania i sporządzenie operatu szacunkowego bez jego udziału; niewykonanie przez organ pierwszej instancji zaleceń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. przez nieprzeprowadzenie ponownych oględzin nieruchomości i niesporządzenie nowego operatu szacunkowego; wydanie przez organ pierwszej instancji ponownej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej na podstawie poprzednio sporządzonego operatu szacunkowego opartego na cenach z II połowy 2007 r. i z I połowy 2008 r., co narusza art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; błędy w opinii biegłego polegające na przyjęciu do porównania cen nieruchomości położonych znacznie bliżej granic W., niż wyceniana nieruchomość; błędne przyjęcie w opinii, że działka nr [...] przylegająca do ulicy [...] zabudowana domem zwiększyła swoją wartość na skutek podziału; wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej bez poczynienia negocjacji w sprawie nabycia gruntu pod drogę gminną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przywołując art. 4 ust. 11, art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), stwierdziło, że stosownie do art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dla potrzeb niniejszego postępowania w dniu [...] czerwca 2008 r. biegły - uprawniony rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, zgodnie z którym różnica wartości nieruchomości przed podziałem wynosząca [...] zł a po podziale [...] zł. Biegły potwierdził aktualność sporządzonego operatu szacunkowego w dniu [...] listopada 2009 r. przez umieszczenie w nim klauzuli wymaganej w myśl art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że Wójt Gminy S., ustalając wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę [...] zł zastosował stawkę opłaty wynikającą z uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. w dniu [...] sierpnia 2006 r. W uchwale tej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału została ustalona na 50% różnicy wartości nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w oparciu o art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a szczególnie § 56 ust. 1 tego rozporządzenia, stwierdziło, że operat wyceny gruntów sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem zasadnie został zaliczony przez organ pierwszej instancji w poczet materiału dowodowego.

Daty, na które biegły określił wartość nieruchomości zgodne są z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegły wskazał w operacie, że zakres prac obejmuje wycenę wartości gruntu przed podziałem według stanu z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz po podziale, przy przyjęciu stanu nieruchomości z dnia, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna; wartość rynkowa nieruchomości przed i po podziale została określona na poziomie cen z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Biegły określił również przedmiot, zakres i cel wyceny, podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, opisał stan nieruchomości oraz wskazał jej przeznaczenie, przytoczył przepisy, na podstawie których dokonał wyceny, wyjaśnił pojęcie wartości rynkowej nieruchomości oraz dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości na terenie Gminy S..

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części gminy S. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] września 2003 r. działki przeznaczone są pod zabudowę zagrodowo - mieszkaniową.

W operacie biegły scharakteryzował również rynek lokalny nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę, położonych na terenie Gminy S. Wskazał, że rynek lokalny charakteryzuje się dużą liczbą przeprowadzonych transakcji sprzedaży powstałych w wyniku podziału działek budowlanych o powierzchniach dostosowanych do zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego. Ceny na rynku lokalnym kształtują się w granicach od 700 zł za m² przy granicy W., do 200 zł za m² w miejscowościach o przewadze zabudowy siedliskowej. Do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, a w podejściu tym - metodę korygowania ceny średniej.

Określając wartość nieruchomości gruntowej biegły przyjął do analizy 48 nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej nieruchomości, co do których transakcje pochodzą z II połowy 2007 r. i z 2008 r., co jest zgodne z § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z zestawienia transakcji przeprowadzonych na rynku lokalnym biegły wybrał dwie nieruchomości o najniższej i najwyższej cenie transakcyjnej celem określenia ceny średniej 1 m² powierzchni gruntu, i ustalił na podstawie próbki reprezentatywnej średnią cenę 1 m² nieruchomości na kwotę 317,20 zł (przy uwzględnieniu ceny minimalnej wynoszącej 70 zł za 1 m² i ceny maksymalnej wynoszącej 729,59 zł za 1 m²), zestawił w tabeli cechy porównawcze nieruchomości, przypisując im odpowiedni wpływ procentowy na wartość, zastosował wskazane współczynniki do nieruchomości wycenianej przed podziałem i po podziale, i ostatecznie przyjął, że wartość szacunkowa 1 m² powierzchni gruntu budowlanego przed podziałem wynosi 214,11 zł za 1 m², natomiast po podziale wartość ta wynosi 206,18 zł dla działek o nr ewid. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu wskazało, że z operatu szacunkowego wynika, iż biegły uznał, że w wyniku dokonanego podziału działki o nr ewid. [...] uzyskały lepszy kształt i wielkość, uzbrojenie, otoczenie oraz dojazd, co znalazło swój wyraz w przypisaniu im większych współczynników, mających wpływ na wartość; rzeczoznawca dostarczył zawiadomienie z dnia 16 maja 2008 r., w którym określił przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie na dzień [...] maja 2008 r. w godz. 10 -15 oraz wyciąg z pocztowej książki nadawczej, z którego wynika, że zawiadomienie to zostało wysłane do H. K. 17 maja 2008 r., jednakże biegły nie dysponuje zwrotnym poświadczeniem odbioru zawiadomienia przez stronę.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., mimo nieobecności strony podczas przeprowadzenia przez biegłego wizji lokalnej należy uznać, że organ pierwszej instancji zapewnił H. K. możliwość czynnego udziału w postępowaniu poprzez umożliwienie mu zapoznania się ze sporządzonym przez biegłego operatem szacunkowym i zgłoszenia zastrzeżeń. Strona została poinformowana przez organ pierwszej instancji o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Zdjęcia nieruchomości wykonane podczas wizji lokalnej zostały załączone do sporządzonego przez biegłego operatu, co potwierdza fakt, że dokonał on oględzin nieruchomości. Z wyżej wskazanych względów brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu strony dotyczącego nieprzeprowadzenia ponownej wizji lokalnej i sporządzenia przez biegłego nowego operatu.

Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SATŁd 797/07, LEX nr 385391, z którego wynika, że wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na nieruchomości nie ma charakteru dowodu w sprawie; należy ją traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego; dowodem w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna; udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie.

Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje w postępowaniu administracyjnym i nie ma związku z nabyciem gruntów wydzielonych pod drogę publiczną, które jest dokonywane w drodze czynności cywilnoprawnych (umowy stron), bądź - w razie braku porozumienia - przez wywłaszczenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż zaskarżona decyzja Wójta Gminy S. wydana została na podstawie obowiązujących przepisów, po przeprowadzeniu postępowania zgodnego z przepisami kpa. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji również odpowiada ustawowym przepisom.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. K.

Skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że samo nadanie korespondencji do skarżącego bez zwrotnego potwierdzenia zwrotnego odbioru tej korespondencji dotyczącej oględzin nieruchomości z udziałem biegłego nie naruszało praw skarżącego jako strony. Zarzucił, że zupełnie inny pogląd zaprezentowało Kolegium Odwoławcze w poprzedniej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., ponieważ kiedy uchyliło decyzję Wójta Gminy S. stwierdziło, że nie powiadomienie skarżącego zgodnie z przepisami kpa o terminie wizji naruszyło art. 10, 77- 81 kpa, oraz, że organ pierwszej instancji winien zapewnić skarżącemu możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania w tym wizji lokalnej z udziałem biegłego, powołując się na orzeczenie NSA z dnia 14 lipca 2000 r. I SA 1285/99. Z orzeczenia tego wynika, że zachowanie wymagań art. 79 i 81 kpa jest bezwzględnym obowiązkiem organu, niezależnie od wagi i treści dowodu. Skarżący podkreślił, iż o tej wizji nie został poinformowany, a w aktach brak zwrotnego odbioru wezwania, a w związku z powyższym pozbawienie go możliwości udziału w tej czynności spowodowało, że nie mógł wnosić żadnych uwag.

Skarżący zarzucił, iż z uwagi na to, że wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. jak również decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietna 2009 r. w rażący sposób naruszają art. 7, 10, 77-81 kpa oraz art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na ich treść - i domagał się uchylenia obu decyzji i umorzenia postępowania z uwagi na upływ trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą ustalono jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działek nr ewid. [...] położonych we wsi B. w wysokości [...] zł stanowiącą 50% wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działki.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa.

3. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Wójt Gminy S. wskazał art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Jako podstawę prawną powinien był również wskazać art. 98a ust. 1a tej ustawy, bowiem oba te przepisy stanowią podstawę rozstrzygnięcia sprawy - czego jednakże nie uczynił, naruszając tym samym art. 107 § 1 i 3 kpa.

Należy podkreślić, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego - w niniejszej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - nie może być ograniczona tylko do przepisów kpa - art. 127 § 2 kpa oraz przepisów kompetencyjnych, jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ drugiej instancji nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 414 i nast.). Nie wskazując jako podstawy prawnej również odpowiednich przepisów prawa administracyjnego materialnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło tym samym art. 107 § 1 i 3 kpa.

4. Artykuł 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Zgodnie natomiast z art. 98a ust. 1a tej ustawy, którego to przepisu Wójt Gminy S. nie przywołał w podstawie prawnej swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. - "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne."

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2006 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości - działki ewid. nr [...], decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2006 r. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, ustalająca tę opłatę w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału, i tę stawkę procentową - 50% - zastosował przy ustaleniu opłaty adiacenkiej organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r.; decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. .

5. Stwierdzić przede wszystkim należy, że w dniu zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, tj. w dniu [...] kwietnia 2006 r., oraz w dniu, gdy decyzja ta stała się ostateczna, tj. w dniu [...] sierpnia 2006 r., art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidywał możliwość ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości.

Z dniem 22 października 2007 r. weszła w życie zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w art. 98a ust. 1 zmieniła wysokość stawiki opłaty adiacenckiej, w taki sposób, że rada gminy nie mogła ustalić wysokości stawki procentowej tej opłaty większej niż 30%, i wprowadziła ust. 1a, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Zdanie pierwsze art. 98a ust. 1a nie budzi wątpliwości, natomiast wątpliwości może nasuwać prawidłowe rozumienie zdania drugiego tego ustępu, zgodnie z którym "Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne." - w niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2006 r., a obowiązywała wtedy 50% stawka opłaty adiacenckiej, zgodnie z uchwałą Rady Gminy z [...] lutego 2005 r.

Organ odwoławczy w niniejszej sprawie - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżoną decyzją ([...].XII.2009) utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy S. ([...].IV.2009) ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 50 % w oparciu o uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, pomimo tego, że od dnia [...] października 2007 r., a tym samym w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, obowiązywał przepis prawa powszechnie obowiązującego - art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dopuszczał wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej - nie większą niż 30%.

Oznacza to, że oba organy administracji publicznej ustalając wysokość opłaty adiacenckiej błędnie zinterpretowały art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając, że przepis ten zezwala w każdym przypadku na zastosowanie stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przyjęta w zaskarżonej decyzji przez organ wykładnia przepisu ograniczona została do dosłownego odczytania art. 98a ust. 1a zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia kontekstu całej ustawy.

Podkreślić trzeba, że reguły wykładni prawa nie ograniczają organów stosujących prawo do korzystania wyłącznie z wykładni językowej (dosłownej). W doktrynie i judykaturze przyjęto, że oprócz wykładni językowej zastosowanie mają również wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna (celowościowa). W niniejszej sprawie organy obu instancji nie dostrzegły znaczenia, i nie zastosowały wykładni systemowej, zgodnie z którą przy interpretacji normy prawnej należy uwzględnić kontekst uregulowań całej ustawy, pozwalający na prawidłowe zrozumienie treści poszczególnych przepisów jako treści logicznej i spójnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010, I OSK 490/09; v. J. Zimmermann - Prawo administracyjne, 4. wydanie. Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, s. 307; System Prawa Administracyjnego. Systemie Prawa Administracyjnego, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne - B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, C.H.BECK Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010 r. s. 94).

6. Ustalenie opłaty adiacenckiej po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 218), co nastąpiło w dniu 22 października 2007 r., wymaga uwzględnienia wynikającej z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ponadto, wymagane jest uwzględnienie stawki procentowej spełniającej warunek wynikający z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc stawki w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1728/09 (LEX nr 554066) stwierdził, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter konstytutywny. W dniu wydania tej decyzji następuje ustalenie wysokości opłaty - określenie wymiaru daniny publicznej. Wobec tego konieczne jest wydanie decyzji na podstawie przepisów obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia sprawy i uwzględnienie tych przepisów - zgodnie z regułą tempus regit actum - przez sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Niniejszy skład orzekający podziela ten pogląd w zupełności.

Podnieść również trzeba, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału – której to uchwały nie ma w aktach administracyjnych sprawy, a ponadto nie wskazano miejsca jej publikacji.

W tej sytuacji Sąd nie miał możliwości zbadania treści tej uchwały, podstawy prawnej jej wydania, czy też sprawdzenia, czy uchwała nadal obowiązuje.

Reasumując stwierdzić trzeba, iż w tej sytuacji nie jest zasadne uwzględnienie przy ustaleniu opłaty adiacenckiej stawki procentowej w wysokości przekraczającej wysokość określoną w art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli w wysokości większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

7. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu.

8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.