Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2901/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 183/15 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 183/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd pierwszej instancji Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] wymierzył T.S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 117 673,02 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 12 sztuk drzew z gatunku klon pospolity i jesion pensylwański z działki nr [...] i nr [...] przy al. [...] w Krakowie.

W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, że organ powziął wiadomość na temat usunięcia drzew ze wskazanych wyżej działek na skutek zgłoszenia Straży Miejskiej. Na miejscu wycinki stwierdzono liczne pniaki po ściętych drzewach, których wiek oceniono na starszy niż 5 lat. W związku z powyższym wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Organ I instancji przeprowadził oględziny z udziałem swego pracownika posiadającego specjalistyczne przygotowanie w zakresie dendrologii. Podczas oględzin stwierdzono 49 pniaków usuniętych drzew ozdobnych (bez czarny, jesion pensylwański, klon pospolity, wierzba) oraz ustalono wiek drzew poprzez zliczenie ilości słoi przyrostu rocznego. T.S. oświadczył wówczas do protokołu, że drzewa zostały usunięte przez nieznane osoby oraz, że złożył zawiadomienie o wyrębie i kradzieży drzew.

W dniu 29 lipca 2010 r. organ l instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w toku której dokonano przesłuchania świadków: B. W.-P. oraz strażnika miejskiego T. S. Organ uzyskał również zeznania brata właściciela nieruchomości M. S. Prezydent Miasta Krakowa dopuścił jako dowód w sprawie akta postępowania prowadzonego przez Komisariat Policji IV w Krakowie, dotyczącego zawiadomienia o kradzieży drzewa na szkodę T.S.

Organ I instancji powołał się na ustalenia policji, a także Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie Wydział II Karny, który postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., [...] utrzymał w mocy postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie kradzieży drzew na szkodę T.S. W uzasadnieniu postanowienia tego sądu wskazano, że wycinki dokonał M. S. – brat T.S., działając na jego zlecenie. Organ l instancji podzielił cytowane ustalenia sądu karnego, opierając się również na treści zeznań uzyskanych w toku przeprowadzonych w niniejszej sprawie rozpraw administracyjnych i w oparciu o przepis art. 88 ust 1 pkt 2 oraz art. 89 ust 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm., Uop) dokonał naliczenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia 12 szt. drzew z terenu działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w Krakowie. Z motywów tej decyzji wynika, że uwzględniono zmiany w przepisach Uop odnośnie odpowiedzialności administracyjnej z tytułu usunięcia drzew bez zezwolenia wyłącznie w odniesieniu do drzew liczących ponad 10 lat, stosując stawki kar ujęte w przepisach obowiązujących w 2010 r. tj. w roku, w którym doszło do ich wycinki.

T.S. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania.

SKO w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 88 ust. 1 Uop oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, które w całości podzielił. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach Kolegium uznało, że zakwestionowane rozstrzygnięcie jest uzasadnione, a postępowanie wyjaśniające zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ l instancji prawidłowo przyjął, że T.S. jest odpowiedzialny za usunięcie drzew bez zezwolenia, gdyż jako właściciel działek miał prawo i obowiązek wystąpić o stosowne zezwolenie. Zarówno T.S., jak i jego brat M. S. (któremu powierzono czynności związane z uporządkowaniem nieruchomości) byli świadomi, że na wycięcie drzew należy uzyskać zezwolenie właściwego organu.

Zgodny z obowiązującymi przepisami był również sposób ustalenia wieku usuniętych drzew, których wycinka związana jest z powstaniem odpowiedzialności karno-administracyjnej.

T.S. zaskarżył powyższą decyzję do WSA w Krakowie. W skardze zarzucono że zaskarżona decyzja została wydana z udziałem J. K., który był sprawozdawcą w składzie orzekającym, a powinien być wyłączony od orzekania w niniejszej sprawie, gdyż w latach 2007-2010 współpracował z Prezydentem Miasta Krakowa z tytułu realizowanego mandatu radnego Dzielnicy I Stare Miasto jako przewodniczący Komisji Praworządności i Porządku Publicznego; z tego względu mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności J. K.

Podniesiono, że organy naruszyły przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 Uop poprzez wymierzenie kary T.S., który w dacie zdarzenia nie mógł uzyskać pozwolenia na usuwanie drzew jako współwłaściciel zaledwie w 20% nieruchomości, a ponadto nie usunął ani jednego drzewa i nie zlecił usunięcia innych drzew niż owocowe i samosiejki nie starsze niż 5 lat. Zarzucono obrazę art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na:

a) niedopuszczeniu dowodu z opinii dendrologa i dendrometry,

b) nierozpatrzeniu w całości materiału dowodowego – pominięcie istotnej, a znanej organowi okoliczności specyficznego kształtu działek, które nie zostały w terenie wyznaczone w stopniu umożliwiającym identyfikację położenia pni drzew, co eliminuje możliwość ustalenia osób, które byłyby uprawnione do uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło ponadto, że w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zachodzą przesłanki do wyłączenia członka Kolegium – J. K.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., II SA/Kr 1251/11, WSA w Krakowie oddalił skargę T.S. na decyzję SKO w Krakowie w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., II OSK 2707/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej T.S. od wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2011 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał po pierwsze, że kontrolowane w tej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na materialnoprawnej podstawie m. in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 Uop. Już po złożeniu w danej sprawie skargi kasacyjnej zgodność powyższych przepisów z Konstytucją RP była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny (TK). W wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r. poz. 926) TK orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (...) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że przepisy wymienione w części I sentencji jego wyroku tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Po drugie wskazano, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2696/14 (CBOSA), trafnie zwrócono uwagę, że fakt wydania przez TK w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności.

Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 2707/14 wywodził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy sytuacja prawna komplikuje się jednak z uwagi na punkt II powyższego wyroku TK. Kluczowe pozostaje ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy. Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jej przedmiot stanowi nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował TK w omawianym wyroku o sygn. akt SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem środków (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu faktycznego już po jego zniszczeniu. Natomiast zastosowanie w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której TK uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 Uop są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie administracyjna kara pieniężna była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując przedmiotową sprawę miał na uwadze, że wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie z 10 listopada 2011 r. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji nie mógł uwzględnić konsekwencji łączących się z wydanym przez TK wyrokiem. Natomiast niewątpliwie ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 Uop powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2011 r.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności do obowiązków sądu pierwszej instancji należy dokonanie oceny zastosowania wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12 w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji – udzielenie odpowiedzi w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 Uop domniemania ich zgodności z Konstytucją RP.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast w całości argumentację sądu wojewódzkiego, że brak było przesłanek do wyłączenia od orzekania w tej sprawie J. K. – członka SKO w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił również stanowisko sądu pierwszej instancji dotyczące skarżącego w przedmiocie wycięcia przedmiotowych drzew, które wynika z prawomocnego postanowienia z [...] października 2010 r. Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie, II Wydział Karny. Z jego uzasadnienia jednoznacznie wynika bowiem, że do wycięcia i usunięcia nieowocowych drzew z działki, której współwłaścicielem był skarżący, doszło po pierwsze w czasie, gdy stanowiła ona jego własność, a po wtóre na jego zlecenie i w ramach robót nadzorowanych przez jego brata. Skarżący jako współwłaściciel tylko w 20% przedmiotowej działki powinien oczywiście uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli oraz następnie złożyć wniosek o zezwolenie na wycięcie tych drzew, co jednak nie nastąpiło. Następnie wskazano, że sąd pierwszej instancji powinien ponownie rozważyć czy biorąc pod uwagę przedmiotowy stan faktyczny wymierzoną administracyjną karę pieniężną należało uznać za nieproporcjonalnie wysoką, czy też wprost przeciwnie – w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wymierzona kara odpowiada wartościom wskazanym w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Kr 183/15 skargę T.S. oddalił.

W motywach wyroku sąd ten zrekapitulował stan faktyczny sprawy przywołując zapadłe orzeczenia administracyjne oraz wyroki, w szczególności wyrok II OSK 2707/14 i jego wytyczne. Podkreślono nakaz związania wytycznymi sądu kasacyjnego na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wydawania tego wyroku Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa). Nawiązując do prospektywnego wyroku TK w sprawie SK 6/12 wskazano, że sąd kasacyjny nakazał sądowi wojewódzkiemu dokonanie "aplikacji" (oceny zastosowania) powyższego orzeczenia Trybunału, jak również dokonanie ustalenia, czy wymierzoną karę należy uznać za nieproporcjonalnie wysoką. Ponadto obowiązkiem sądu pierwszej instancji miało być uwzględnienie wyniku prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji przepisów Uop, które się toczyły (druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).

Sąd wojewódzki po przywołaniu tych okoliczności doszedł do wniosku, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, ani nie budzi wątpliwości. Powołano się dalej na te wątki z uzasadnienia wyroku w sprawie SK 6/12, z których wynika aprobata Trybunału dla mechanizmu kar pieniężnych z tytułu usuwania drzew i krzewów bez zezwolenia, jako środka skutecznie zapobiegającemu samowolnemu usuwaniu lub niszczeniu drzew lub krzewów. Zarazem przywołano tę wypowiedź Trybunału, z której wynika, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 Uop nie uwzględniały nakazu proporcjonalności sankcji odnośnie braku uwzględnienia zróżnicowania przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa, nadto sytuacji majątkowej sprawcy deliktu.

WSA w Krakowie przywołał dalej projektowane zmiany w Uop wedle druku sejmowego nr 2656 odnośnie 50% obniżki kary z tytułu usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego, złomu lub wywrotu, nadto możliwości 50% obniżki kary w razie braku możliwości jej uiszczenia bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, gdy usunięcie nie jest związane z działalnością gospodarczą. Biorąc te aspekty pod uwagę oraz wyrok TK sąd doszedł do wniosku, że nie ma żadnych dowodów, które chociażby pośrednio wskazywały na okoliczności uzasadniające w tej sprawie obniżenie wysokości nałożonej kary, dlatego nie można stwierdzić, iż kara już nałożona jest nieproporcjonalnie wysoka. Nie było przypadku usunięcia drzew obumarłych lub chorych, zagrażających innym, nie wystąpił stan wyższej konieczności. W ocenie tegoż sądu w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy należy wskazać, że wymierzona kara odpowiada wartościom wskazanym w uzasadnieniu wyroku TK z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12. Sąd pierwszej instancji także ustalił, na podstawie oświadczenia skarżącego, że posiada on kilka źródeł dochodu, w tym prowadzi prywatną praktykę lekarską, jest właścicielem kilku nieruchomości.

Skargą kasacyjną T.S., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył ww. orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 Ppsa poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, niezbędnego do wyjaśnienia czy zostały spełnione przesłanki określone w projekcie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2656), tj. projekcie zmian do art. 89 ust. 6 Uop i wydanie przez sąd orzeczenia w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu przed organem administracyjnym podczas gdy okoliczności wymienione w projektowanych zmianach do art. 89 ust. 6 oraz art. 86 ust. 11 Uop nie były badane w postępowaniu administracyjnym,

naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 89 ust. 1 Uop poprzez jego pełne zastosowanie, podczas gdy art. 89 ust. 1 Uop został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa skarżący wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania WSA w Krakowie;

2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

T.S. podnosi, że na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów Uop, tj. stosowanych przez orzekające w sprawie organy administracyjne, kara pieniężna z tytułu usunięcia drzew i krzewów bez zezwolenia była wymierzana bez względu na to, czy drzewo było obumarłe, nie czynione przeto takich ustaleń faktycznych. Zaistniała przeto potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego wobec poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny ustaleń prawnych. Skoro nie uczynił ich sąd pierwszej instancji zgodnie z dyspozycją art. 106 § 3 Ppsa, ani nie uchylił z tego względu zaskarżonej decyzji, to pozbawił stronę uprawnień odnośnie gromadzenia materiału dowodowego. Nie ma możliwości prawidłowego zakwalifikowania prawnego, skoro nie został zbadany w pełni stan faktyczny zgodnie z założeniami wynikającymi z kasacyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwraca się uwagę, że pomimo, iż zgodnie z pkt II. sentencji wyroku TK przepis art. 89 ust. 1 Uop traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, to sąd orzekający – w ślad za wytycznymi wynikającymi z wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku, winien wziąć pod uwagę wynik prac legislacyjnych nad zmianą regulacji Uop, czego w niniejszym postępowaniu nie uczynił. Sąd w wyroku zwrócił wyłącznie uwagę na możliwość zmniejszenia kary pieniężnej. Nie dokonał natomiast w żaden sposób "adaptacji" proponowanych zmian w ustawie w zakresie wielkości kary wynikającej z proponowanej zmiany art. 89 ust. 1 Uop, tj. przewidującej karę pieniężną w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, a nie jak dotychczas w potrójnej wysokości.

Podczas rozprawy skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Cyt. przepis stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 Ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Z art. 106 § 3 Ppsa wynika ponadto, że skorzystanie z przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu jest prawem, a nie obowiązkiem sądu. Jak wynika z protokołu rozprawy przed WSA w Krakowie (k. 98 akt sądowych) strona skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Sąd nie przeprowadził także takiego dowodu z urzędu. Zresztą skarżący kasacyjnie nie wskazuje w ogóle o jaki dokument mu chodzi.

B. Podkreślić należy, iż orzekający w sprawie obecnie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku tegoż sądu w sprawie II OSK 2707/14. Związanie to wynika z treści art. 153 Ppsa, zgodnie z cyt. przepisem "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis ten formułuje zasadę związania wyrokiem, w zakresie związania nim samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, jak i do wytycznych w nim zawartych. Zasadniczym nakazem skierowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 2707/14 wobec WSA w Krakowie było dokonanie aplikacji wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r. podjętego w sprawie SK 6/12. Zarazem sąd kasacyjny zalecił, aby wziąć pod uwagę, czy i ewentualnie jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych (podkr. Sądu) nad zmianą odnośnych regulacji Uop. WSA w Krakowie w motywach swego wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r. odniósł się do "projektowanych zmian w ustawie o ochronie przyrody", przy czym jak wynika z treści uzasadnienia tego wyroku, ograniczył swą uwagę wyłącznie do kwestii możliwości obniżenia kary pieniężnej, przewidzianych w projekcie ustawy ujętej w druku Nr 2656 (Sejm VII Kadencji). W tym zatem aspekcie przyjdzie uznać, że co do reguły zasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 89 ust. 1 Uop "poprzez jego pełne zastosowanie".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla uznania słuszności zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisu art. 89 ust. 1 Uop wskutek niewłaściwego jego zastosowania, istotne znaczenie ma to, że sąd pierwszej instancji wyrokował zanim uchwalona została i weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015, poz. 1045), dalej jako "nowela Uop z 2015". To tę ustawę, określoną w druku sejmowym Nr 2656 (www.sejm.gov.pl) miał na myśli Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 2707/14. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie obecnie musi ponadto uwzględniając kontekst związania wyrokiem II OSK 2707/14, nadto wziąć pod uwagę i to, że powyższa nowela Uop z 2015 wprowadziła odmienne – niż zastosowane przez orzekające w sprawie organy administracyjne – rozwiązania dotyczące kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzewa bez zezwolenia. Jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk nr 2656) zmiany w Uop dotyczyć miały przede wszystkim "obniżenia wysokości opłat za usunięcie drzew lub krzewów, jak i kar administracyjnych z tym związanych, zróżnicowania wysokości kary w zależności od charakteru deliktu administracyjnego, uregulowania kwestii usuwania drzew w stanie wyższej konieczności oraz usprawnienia procedur związanych z wydawaniem zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów" (por. www.sejm.gov.pl). W kasacyjnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zaś mowa była o konieczności wzięcia pod uwagę – przy dokonywaniu przez sąd wojewódzki aplikacji wyroku SK 6/12 – "wyniku prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji Uop", wynik zaś to inaczej rezultat, coś co zostało osiągnięte na skutek czyichś działań. W tym zakresie w wyroku II OSK 2707/14 nakazano rozważenie – przy uwzględnieniu oznaczonego stanu faktycznego sprawy – czy wymierzoną karę pieniężną nie należy uznać za nieproporcjonalnie wysoką. Uwzględniając także te uwagi zawarte w cyt. wyroku, które odnosiły się do rozszerzenia zakresu kontroli kasacyjnej i konieczności zastosowania bezpośrednio art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiwsa 2010, nr 2, poz. 16) w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP, przyjdzie uznać trafność zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 Uop. Cyt. przepis określa karę pieniężną z tytułu usunięcia drzewa bez zezwolenia w wysokości dwukrotnej wysokości opłaty z tytułu usunięcia drzewa. Okoliczności tej nie uwzględnił WSA w Krakowie dochodząc do wniosku, że nałożona kara nie jest nieproporcjonalnie wysoka i odpowiada wartościom wskazanym w wyroku SK 6/12. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r., II OSK 2695/14, LEX nr 1592140, trafnie stwierdzono, że w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. SK 6/12) utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 Uop, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ww. norm, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza pozwalają na odmowę zastosowania przez Sąd ww. przepisów. W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 tej ustawy podlegać będzie w określonych sytuacjach uwzględnieniu niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji).

C. Z powyższych względów uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego wyroku. Zdaniem Sądu, uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku II OSK 2707/14, zarazem mając świadomość iż związanie powyższym wyrokiem musi ulec modyfikacji z uwagi na zmianę stanu prawnego – wprowadzenie do przepisów Uop nowych rozwiązań odnośnie wysokości kary pieniężnej oraz możliwości jej obniżenia – uznać należy, że zachodzą warunki do rozpoznania skargi. Z tych powodów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145a § 1 K.p.a. wypadnie przyjąć, że skarga T.S. jest uzasadniona, o ile prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie. W judykaturze trafnie przyjmuje się, że w sytuacji kiedy decyzja została wydana przed wydaniem wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 Uop, to sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji gdy taki wyrok już zapadł powinien uznać, że decyzja wydana w oparciu o te przepisy narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 219/15, LEX nr 2177594).

Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji Kolegium jest konsekwencja treści wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12. Skoro w przedmiotowym wyroku uznano za niezgodny z Konstytucją przepis art. 89 ust. 1 Uop w brzmieniu, w którym określał on karę pieniężną w sztywnej potrójnej wysokości opłaty z tytułu usunięcia drzewa, a ponadto nie przewidywano różnych okoliczności dopuszczających obniżenie tej kary, nie byłoby sprawiedliwe, aby skarżący kasacyjnie nie mógł skorzystać z tych możliwości, które dopuścił ustawodawca jako rozwiązania względniejsze dla sprawców usunięcia drzewa bez zezwolenia. W samych przepisach noweli Uop z 2015 (por. jej art. 53 ust. 3) przewidziano dopuszczalność zastosowania względniejszej kary pieniężnej.

SKO w Krakowie – mając na uwadze ocenę prawną wyłożoną w wyroku II OSK 2707/14 – raz jeszcze rozpozna wniesione odwołanie, uwzględniając stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku odnośnie wysokości kary pieniężnej ujętej w przepisie art. 89 ust. 1 Uop po jego zmianie nowelą Uop z 2015. Uwzględni także Kolegium możliwość wykazania przez skarżącego okoliczności, o których mowa w art. 89 ust. 11 Uop, tj. przypadku, gdyby odwołujący się podnosił, iż nie jest w stanie uiścić kary w pełnej wysokości bez znacznego uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, jeżeli dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku, jak również tych, które ujęte są w art. 89 ust. 6 Uop, a odnoszą się do możliwości obniżenia kary w odniesieniu do drzewa obumarłego, złomu lub wywrotu.

D. Uznając, że zachodzi w sprawie szczególny przypadek, o którym mowa w art. 206 Ppsa odstąpiono od zwrotu kosztów postępowania w całości.