Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2139/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.8, art. 12 ust. 4b i 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: § 4, § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 134, art. 152-156
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 10 § 2, art. 81, art. 9, art. 11, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 8, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T.B. i I. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1533/13 w sprawie ze skarg T. B. i I. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1533/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi T. B. i [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, na podstawie której nieruchomość położona w obrębie [...] K., oznaczona jako działki nr [...] o powierzchni 0.0326 ha i nr [...] o powierzchni 0.0676 ha, stanowiąca własność [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., ujawniona w księdze wieczystej nr [...], została przeznaczona pod rozbudowę skrzyżowania ulic [...] w K..

Z tej przyczyny, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Wojewoda [...] ustalił za przejęte na rzecz Skarbu Państwa prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości odszkodowanie w wysokości 928. 720 zł na rzecz: [...]S.A. z siedzibą w W.w kwocie 914.306 zł oraz T. B.w kwocie 14.420 zł - z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły [...] sp. z o.o. oraz T. B.

Zdaniem w/w Spółki, w operacie szacunkowym, na podstawie którego organ wojewódzki orzekał: przy wycenie opisanej na wstępie nieruchomości: nieprawidłowo zastosowano metodę korygowania ceny średniej, zamiast metody porównywania parami, do porównań zostały przyjęte nieruchomości, niespełniające kryteriów podobieństwa ze względu na położenie, a analiza rynku nieruchomości obejmowała okres przekraczający dwa lata przez co zakres cenowy transakcji porównawczych był zbyt duży (cena jednego metra kwadratowego nieruchomości minimalnej była czterokrotnie niższa od ceny nieruchomości maksymalnej).

W opinii natomiast T. B. której przysługiwała służebność przejazdu i przechodu przez zachodnią część działek nr [...], zawarta w operacie szacunkowym wycena gruntu była nieprawidłowa, gdyż nie obejmowała kosztów wykonania przez odwołującą się drogi z tłucznia i żwiru o szerokości 6 metrów oraz jej utrzymania. T. B. twierdziła, że [...] sp. z o.o. w żaden sposób nie przyczyniła się do wykonania tej drogi koniecznej i zapewnienia jej prawidłowej eksploatacji.

Rozpoznając sprawę, w trybie instancji odwoławczej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu stanowiska organ powołał się na treść: art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) oraz art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193., poz. 1194 ze zm.). Na wstępie stwierdził, że z treści księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie o numerze [...] - na dzień uprawomocnienia się decyzji lokalizacyjnej - jako właściciel przedmiotowej nieruchomości wpisana była [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. W dziale III księgi zostało ponadto ujawnione ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przechodu i przejazdu zachodnią stroną działek nr [...] - pasem szerokości 6 m, ustanowione na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek nr [...], objętych księgą wieczystą nr, a których aktualną właścicielką była T.B. W dziale IV księgi znajdowały się zaś wpisy hipotek ustanowionych na rzecz [...] S.A. oraz Gminy Miejskiej K.

Następnie Minister wyjaśnił, że - zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zaś zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli na nieruchomościach lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Jeżeli na nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego jest zaś ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką.

Organ podkreślił także, iż - stosownie do art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, zastrzeżeniem art. 135 tej ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Minister odwołał się ponadto do treści art. 134 ust. 3 i ust. 4, art. 154 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie - z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy, sporządzony w dniu 4 maja 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. L., działającą na zlecenie Wojewody [...].

Odnosząc się do w/w operatu, organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na brak nieruchomości o podobnym zagospodarowaniu, rzeczoznawca majątkowy oszacowała wartość odtworzeniową nieruchomości i wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. Ostatecznie ustaliła wartość rynkową prawa własności nieruchomości na kwotę 914.306 zł a wartość ograniczonego prawa rzeczowego określiła przy uwzględnieniu współczynnika K równego 20% wartości prawa własności, tj. na kwotę 14.420 zł.

Minister z kolei odwołał się do § 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i zauważył, że w warunkach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca prawidłowo objęła analizą porównawczą nieruchomości nabywane na cele usługowe, bowiem szacowany grunt w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był w części pod miejskie centrum wielofunkcyjne o charakterze usługowym i to przeznaczenie determinowało wartość wycenianej nieruchomości. Wprawdzie w studium tym przedmiotowa działka była również przeznaczona pod korytarz drogowo-uliczny, niemniej jednak rzeczoznawczymi wyjaśniła, że w celu określenia wartości wycenianej nieruchomości było jej obowiązkiem ustalenie sposobu najkorzystniejszego lub najbardziej prawdopodobnego użytkowania nieruchomości, zaś cel wywłaszczenia nie zwiększał wartości wycenianej działki. Według organu, analiza sporządzonego operatu nie wykazała zatem zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem go jako dowodu w sprawie.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniach, Minister stwierdził, że wprawdzie rzeczoznawcy majątkowi, kierując się standardami zawodowymi, zazwyczaj analizują rynek nieruchomości porównawczych z okresu obejmującego dwa lata wstecz od dnia wyceny (trend czasowy ma na celu aktualizację przyjętych do porównań cen transakcyjnych na datę wyceny), jednakże żaden z przepisów w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nie zabrania przyjmowania transakcji z dłuższego okresu. W takim wypadku rzeczoznawca majątkowy winien jednak wyjaśnić przyczyny, dla których zdecydował się na objęcie monitoringiem okresu zawierania transakcji danego rodzaju nieruchomości dłuższego niż dwa lata a co w niniejszej sprawie zostało uczynione.

Ustosunkowywując się do pozostałych zarzutów, Minister wyjaśnił, że operat szacunkowy jest opinią autorską sporządzającego ją rzeczoznawcy majątkowego. Każdy z operatów zawiera elementy indywidualne, zaś sama pozycja rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do pozycji osoby zaufania publicznego. Organ administracji w prowadzonym postępowaniu ocenia natomiast jedynie prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. Skoro zatem w niniejszym postępowaniu operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, to subiektywne przekonanie T.B. o innej wartości wycenianej nieruchomości nie mogło świadczyć o wadliwości operatu. Tym bardziej, że w toku postępowania odwołująca się nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia rzeczoznawcy.

Minister nie stwierdził przy tym nieprawidłowości przy wycenie przysługującej stronie służebności gruntowej. Rzeczoznawczyni ustaliła bowiem – jak wyjaśnił - uciążliwość tego prawa dla sposobu użytkowania nieruchomości przez właścicieli oraz ustaliła wysokość współczynnika, w wysokości 20% wartości prawa własności. Zdaniem organu okoliczność, że w innych operatach szacunkowych prawo to było szacowane wyżej nie miała znaczenia dla prawidłowości wyceny stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania, gdyż operaty, na które powoływała się T. B. zostały uznane za sporządzone nieprawidłowo.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia poniesionych przez T. B. nakładów na utrzymanie drogi koniecznej, organ wyjaśnił, iż na mocy mających zastosowanie w sprawie przepisów nie było możliwości ustalenia odszkodowania za poniesione nakłady. Roszczenia o zwrot nakładów poniesionych na nieruchomości są bowiem kwestią rozstrzyganą między zainteresowanymi stronami na drodze cywilnoprawnej.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. i T. B.

Zdaniem [...] sp. z o.o., zaskarżona decyzja naruszała: art. 134, art. 152-156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 4 i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w wysokości niższej niż wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości) a także art. 77 i art. 78 k.p.a. (poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz mimo żądania strony - nieprzeprowadzenie dowodu mającego znaczenie dla sprawy) oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. (poprzez nierozważenie i nieuwzglednienie słusznego interesu strony i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji).

W ocenie T.B. zaskarżona decyzja naruszała: art. 2, art. 8, art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 4b i ust. 5 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (poprzez pobawienie własności nieruchomości i uniemożliwienie uzyskania w terminie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość), art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. (poprzez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy, a także brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także niezapewnienie możności wypowiedzenia się strony, co do przeprowadzonych dowodów), i art. 107 § 3 k.p.a. (poprzez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję, tj. braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, poprzez pominięcie istotnych kwestii).

W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargi – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2008 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd omówił regulacje prawne będące podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczone prawa, w postaci art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tej ustawy, którego brzmienie – jak nadmienił - zostało ustalone ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. - o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Ponadto Sąd przytoczył także treść art. 18 ust. 1 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Analizując treść w/w przepisów Sąd stwierdził, że wynika z nich, iż odszkodowanie za wywłaszczenie, dokonane pod inwestycje drogowe, odnosi się wyłącznie do wartości utraconej nieruchomości (tj. gruntu i jego części składowych), a więc wartości odjętego prawa rzeczowego. Ma ono stanowić ekwiwalent odjętego prawa, pozwalający wywłaszczonemu na jego odtworzenie.

Operat szacunkowy jest zaś - w myśl art. 130 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - sformalizowaną opinią rzeczoznawcy, będącą kluczowym dowodem w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, gdyż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Sąd podzielił stanowisko organu, że operat szacunkowy, sporządzony w dniu 4 maja 2012 r. przez rzeczoznawczynię majątkową M. L. był prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem: został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawierał pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Sąd wyraził w tym miejscu też pogląd, iż ocena operatu szacunkowego, dla którego sporządzenia wymagane jest posiadane wiadomości specjalnych, nie była możliwa przez organ przez organ administracji, w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć owych wiadomości. O wyborze zaś podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Zdaniem zaś Sądu, zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza mieściły się w obszarze wiadomości specjalnych o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W sytuacji zatem, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zawarta w skardze polemika z przyjętą przez niego metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd podkreślił w tym miejscu, że skarżący nie przedłożyli własnej kontrwyceny, na co uwagę zwrócił również organ odwoławczy, a która wskazywałaby inną, niż ustalona przez rzeczoznawcę, wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę wiarygodności obu operatów. Sąd nadmienił także, iż nie przedłożono również opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a która by kwestionowała poprawność operatu, będącego podstawą zaskarżonej decyzji. Samo zaś subiektywne przekonanie osób, zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania, o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie było potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, nie było wystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Sąd w tym miejscu podkreślił, że w szczególności, biegła - z uwagi na okoliczność, że szacowana nieruchomość (zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) została przeznaczona w części pod korytarze podstawowego układu drogowo - ulicznego, a w części znalazła się w granicy miejskiego centrum wielofunkcyjnego B.- prawidłowo przyjęła procedurę określenia wartości gruntu szacowanej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową. Wyjaśnienia jej pozwalały też stwierdzić, że prawidłowo został przyjęty do badania rynek lokalny, obejmujący obszar miasta K. (dzielnice [...]). Rzeczoznawczymi, mając na uwadze przyjętą metodę szacowania ( metodę korygowania ceny średniej) objęła badaniem i charakterystyką segment rynku, dotyczący nieruchomości nabywanych i przeznaczonych pod zabudowę usługową (14 transakcji zawartych w latach 2009-2011). Idąc zaś za wyjaśnieniami rzeczoznawczymi, Sąd uznał, że uprawnione było wydłużenie okresu badania rynku (tj. od roku 2009) bowiem zarówno orzecznictwo sądowe, jak też postanowienia, zawarte w nocie interpretacyjnej Powszechnych Krajowych Standardów Wyceny, wskazywały, że takie działanie było dopuszczalne, choć wymagało szczególnego uzasadnienia. Takie uzasadnienie znalazło się zaś w ocenianym operacie z dnia 4 maja 2012 r. Biegła wskazała bowiem na zbyt małą ilość transakcji gruntami przeznaczonymi pod zabudowę usługową w okresie ostatnich dwóch lat a poza tym nie wszystkie transakcje mogły zostać w tym wypadku wykorzystane, ze względu na zbyt małe podobieństwo z przedmiotem wyceny. Powyższe wyjaśnienia – zdaniem Sądu - nie budziły zastrzeżeń a zatem w zupełności zostały w tym przypadku spełnione wymagania zawarte w § 4 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Sąd odwołał się w tym miejscu do treści art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, akcentując, że ustawodawca wyraźnie wskazał, iż pod pojęciem "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość a także podkreślił, że to rzeczoznawca majątkowy, analizując na potrzeby wyceny dany rynek i uzasadniając swoje stanowisko, ustala jednoznacznie, jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w przypadku ich odmienności koryguje ceny tych działek stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającym z ustalonych różnic w przyjętym zbiorze nieruchomości porównawczych. Dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest bowiem zabiegiem wymagającym posiadanie wiadomości specjalnych.

Konkludując Sąd przyjął, że rolą organu administracji jest tylko ocena sporządzonej wyceny tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania zaś w sferę wiedzy specjalistycznej. W odwrotnym przypadku należałoby bowiem dojść do przekonania, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny bo jego miejsce mógłby zająć sam organ. W tych warunkach – zdaniem Sądu - nie wiadomo było na czym skarżący opierali tezę o wadliwości operatu. B. w skardze.

Powyższe odnosiło się zwłaszcza do zarzutu dotyczącego powiększenia okresu badania rynku przez biegłą, (podnoszonego przez [...] sp. z o.o.) oraz zarzutów podniesionych przez T. B. w zakresie pozbawienia jej prawa własności. Jak wyjaśnił Sąd, nie została ona bowiem pozbawiona prawa własności ( prawo to zostało odjęte spółce [...]) a jedynie wygasło ustanowione na rzecz T. B.ograniczone prawo rzeczowe w postaci drogi koniecznej. Zatem wszystkie, bardzo szeroko opisane w skardze zarzuty, odnoszące się do Konstytucji Rzeczpospolitej, Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie miały w tym wypadku zupełnie odniesienia do realiów niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu, nie był również zasadny zarzut zgłoszony przez T. B, zarzucający nieprawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawczynię M. L. w zakresie wyceny wartości drogi koniecznej. Dla wyceny tej konieczne było bowiem posiadanie wiadomości specjalnych a rzeczą Sądu nie było natomiast dokonywanie w tym postępowaniu oceny innych operatów szacunkowych, gdyż nie stanowiły one podstawy ustalenia odszkodowania w tej sprawie. Ponadto, treść wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. ( sygn. akt I SA/Wa 1027/13) pozostawała bez wpływu na sprawę niniejszą, gdyż były to odrębne postępowania, dotyczące zupełnie innych stanów faktycznych. Wątpliwości co do wyceny w jednej sprawie, nie oznaczały zaś automatycznie zaistnienia analogicznych wątpliwości w innej sprawie, choćby subiektywne odczucia strony skarżącej przemawiały za uznaniem ich jako przesądzających kwestie związane z wadami operatu szacunkowego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T.B.zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest: art. 2, art. 8, art. 21 ust 1 i ust 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm. ) w zw. z art. 12 ust. 4 b i ust. 5, w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zw. z art. 134 i art. 152 — 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zw. z § 4 i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię powołanych powyżej przepisów, polegającą na uznaniu, iż przepisy te ograniczają zakres wyboru transakcji porównawczych i doboru nieruchomości porównawczych, w tym przede wszystkim obszar badania rynku nieruchomości pod kątem opracowywanego operatu szacunkowego. Jednocześnie polegające na błędnej wykładni wartości rynkowej nieruchomości, a także naruszenie powołanych przepisów ustawy zasadniczej i naruszenie interesu prawnego strony, polegającego na pozbawieniu własności nieruchomości strony i na uniemożliwianiu uzyskania w terminie prawidłowego ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - do chwili obecnej.

Podniesione naruszenie skutkuje " rażącym naruszeniem prawa ", stanowiąc jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji.

II. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności zaś naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez (cyt.): "błędną (wadliwą ocenę ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, a tym samym wadliwą ocenę zastosowania przez te organy przepisów procedury administracyjnej polegającej na przyjęciu, iż nie wypowiedziano się i nie przeprowadzono wszystkich dowodów, podnoszonych przez strony od samego początku, co do ustalania kwestii współczynnika w operacie szacunkowym, co do kwestii udziału uprawnionych do korzystania ze służebności i ujęcia tych parametrów i wartości w sporządzanym operacie, bezpodstawnym pominięciu pierwszego operatu szacunkowego z naruszeniem procedury administracyjnej, jak i co do samej oceny poszczególnych dowodów mających istotny wpływ na opracowany operat i jego przyjęcie, a następnie procedowanie samej decyzji o ustaleniu odszkodowania i tym samym błędne zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 k. p. a. oraz art. 10 § 2 k, p. a. w związku z art. 81. k. p. a., art. 9 k. p. a, art. 11 k. p. a. w związku z art. 35 k. p. a. i art. 36 k. p. a., oraz art. 7 k. p. a. i art. 77 i art. 78 k. p. a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z przedmiotową sprawą, w tym brak rozważenia kwestii prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i wydania na jego podstawie decyzji o ustaleniu odszkodowania, a także mimo żądania stron - nieprzeprowadzenia dowodu mającego znaczenie dla istoty sprawy - strona podtrzymywała i popierała stanowisko spółki [...] spółka z o. o. w tym zakresie na etapie postępowania administracyjnego i wnosiła o to samo oraz poprzez naruszenie art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego» poprzez nie wyjaśnienie dostatecznie sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ wydając przedmiotową decyzję, tj. braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji i przyjęcie jako podstawy ustalenia odszkodowania późniejszej wersji operatu, zamiast pierwszej z dnia 18 grudnia 2009 r.

Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły sąd do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie".

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca T. B. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto przede wszystkim wywody dotyczące wykładni pojęcia "słusznego odszkodowania" akcentując, że powinno ono dawać byłemu właścicielowi możliwość odtworzenia posiadanego prawa własności i rzeczywistej nieruchomości, którą utracił w wyniku wywłaszczenia. Winno ono zatem odzwierciedlać nie tylko realną, rzeczywistą wartość ekonomiczną odpowiadającą poniesionej stracie (wartości zabranej nieruchomości), ale także utraconej możliwości korzystania z tej nieruchomości. Odszkodowanie odpowiadające zaś tylko i wyłącznie wartości nieruchomości nie pokrywa całości wyrządzonej szkody i może stawiać wywłaszczonego w wyraźnie gorszej sytuacji niż przed wywłaszczeniem.

Ponadto zwracano uwagę, że: operat szacunkowy, stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji utracił ważność w dniu 4 maja 2013 r., w operacie tym biegła nie poddała właściwej ocenie opisowej pod względem podobieństwa co do wielkości i przeznaczenia działek, stanowiących materiał porównawczy, wysokość współczynnika "K" została ustalona w sposób błędny i bez jakiegokolwiek uzasadnienia: skąd i dlaczego w takiej akurat właśnie wysokości, Sąd niewłaściwie przyjął, iż operaty, na które powoływała się T. B. zostały uznane za nieprawidłowe oraz, iż biegła nie dokonała oględzin wycenianej nieruchomości.

Od w/w wyroku skargę kasacyjną wniosła także [...] sp. z o.o. w K. Zaskarżając wyrok również w całości, skarżąca Spółka zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, w postaci, art. 134, art. 152-156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 4 i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w wysokości niższej niż wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości,

II. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 77-78 k.p.a. - poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz mimo żądania strony - nieprzeprowadzenie dowodu mającego znaczenie dla sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że operat, w oparciu o który została wydana zaskarżone decyzja zawierał błędy metodologicznie i formalne oraz nie uwzględniał uwag zgłaszanych przez strony postępowania. Zgłaszane zastrzeżenia, co do operatu szacunkowego nie dotyczyły zatem - jak twierdził Sąd - "wiadomości specjalnych", co do których organy administracji nie posiadały wymaganych kwalifikacji, by je kontrolować. Zastrzeżenia te odnosiły się zatem do kwestii prawnych. Zarzucano bowiem, że do ustalenia wartości wycenianej nieruchomości przyjęto do porównania transakcje sprzedaży nieruchomości nie spełniające kryteriów podobieństwa ze względu na położenie. Mimo dokonywanych w tym okresie transakcji sprzedaży nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wycenianej (o czym skarżąca informowała organ podczas rozprawy administracyjnej w dniu 30 maja 2012 roku, przedkładając wykaz tychże transakcji), do porównania przyjęto ceny nieruchomości położonych w znacznej odległości od wycenianej nieruchomości i jedynie z dwóch obrębów - N. i P., a które charakteryzowały się obiektywnie niższymi cenami w porównaniu z obszarami położonymi w innych rejonach K., w szczególności w odniesieniu do dzielnicy Krowodrza. Skarżąca wskazywała transakcje, które spełniały kryterium porównywalności, a mimo to organ administracji ich nie uwzględnił (nie polecił ich uwzględnienia w operacie będącym podstawą decyzji).

Zwracano też uwagę, że przy dokonywaniu analizy rynku nieruchomości do porównania przyjęto transakcje sprzedaży z okresu bardzo odległego, tj. od początku 2009 r. tymczasem obejmowanie badaniem transakcji sprzed dwóch lat było nieuzasadnione. Fałszywe bowiem założenie, że w okresie dwóch lat przed sporządzeniem operatu brak było na rynku lokalnym, tj. k. transakcji możliwych do przyjęcia do porównania, gdyż skarżąca wskazała w ramach postępowania administracyjnego listę transakcji spełniających kryterium porównywalności w okresie dwóch lat sprzed sporządzeniem operatu. Organ administracji dysponował zatem danymi (a nie jedynie przypuszczeniami), a mimo to do zweryfikowania tychże transakcji nie doszło. Organy administracji oraz Sąd Wojewódzki do tej kwestii zaś w ogóle się nie odniosły.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia skarżąca Spółka dodatkowo podnosiła, że w zaskarżonej decyzji wartość wycenianej nieruchomości została ustalona w sumie netto (co znajdowało potwierdzenie w treści operatu, jak i informacji, że został on opracowany zgodnie z przepisami Standardu III. 1 Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, pkt 1.7 "Wartość rynkowa jako podstawa wyceny", z których wynika, iż wartość nieruchomości przyjęta do odszkodowania na podstawie operatów szacunkowych, jest zawsze wartością netto). Tymczasem Wojewoda [...], wydając decyzję nr [...], nie uwzględnił okoliczności, że ustalone decyzją administracyjną odszkodowanie jest wynagrodzeniem dla skarżącej Spółki za pozbawienie jej prawa własności nieruchomości z nakazu władzy publicznej (w drodze decyzji administracyjnej), a zatem - w świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.) - stanowi dostawę towarów, podlegającą opodatkowaniu według stawki podatku od towarów i usług właściwej dla gruntów, będących przedmiotem wywłaszczenia netto, a co za tym idzie - odszkodowanie powinno być powiększone o wartość podatku VAT.

Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W obu skargach kasacyjnych zarzuty te formalnie zostały oparte zarówno na podstawie, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest obrazie prawa materialnego, jak i podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tym niemniej - jak wynikało to z treści skargi kasacyjnej wniesionej przez T. B. - zarzuty kasacyjne o charakterze procesowym, zostały sformułowane w taki sposób, który umożliwia Sądowi Kasacyjnemu odniesienie się jedynie do części z nich.

Skarżąca T.B. zarzuciła bowiem Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie

art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności zaś naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez (cyt.): "błędną (wadliwą ocenę ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, a tym samym wadliwą ocenę zastosowania przez te organy przepisów procedury administracyjnej polegającej na przyjęciu, iż nie wypowiedziano się i nie przeprowadzono wszystkich dowodów, podnoszonych przez strony od samego początku, co do ustalania kwestii współczynnika w operacie szacunkowym, co do kwestii udziału uprawnionych do korzystania ze służebności i ujęcia tych parametrów i wartości w sporządzanym operacie, bezpodstawnym pominięciu pierwszego operatu szacunkowego z naruszeniem procedury administracyjnej, jak i co do samej oceny poszczególnych dowodów mających istotny wpływ na opracowany operat i jego przyjęcie, a następnie procedowanie samej decyzji o ustaleniu odszkodowania i tym samym błędne zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 k. p. a. oraz art. 10 § 2 k, p. a. w związku z art. 81. k. p. a., art. 9 k. p. a, art. 11 k. p. a. w związku z art. 35 k. p. a. i art. 36 k. p. a., oraz art. 7 k. p. a. i art. 77 i art. 78 k. p. a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z przedmiotową sprawą, w tym brak rozważenia kwestii prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i wydania na jego podstawie decyzji o ustaleniu odszkodowania, a także mimo żądania stron - nieprzeprowadzenia dowodu mającego znaczenie dla istoty sprawy - strona podtrzymywała i popierała stanowisko spółki [...] spółka z o.o. w tym zakresie na etapie postępowania administracyjnego i wnosiła o to samo oraz poprzez naruszenie art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego» poprzez nie wyjaśnienie dostatecznie sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ wydając przedmiotową decyzję, tj. braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji i przyjęcie jako podstawy ustalenia odszkodowania późniejszej wersji operatu, zamiast pierwszej z dnia 18 grudnia 2009 r."

Wyjaśnić zatem w tym miejscu należy, że po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje samodzielność i wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). Formułując zatem poszczególne zarzuty, autor skargi kasacyjnej winien dokładnie każdy zarzut wyeksponować i go uzasadnić. Tego warunku nie spełnia zaś sformułowanie zarzutu poprzez "zbitkę" kilkunastu przepisów i dodatkowo umotywowanie tego zarzutu w sposób ogólnikowy.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak wyżej wspomniano, orzeka w granicach zarzutów kasacyjnych. Nie ma zatem kompetencji do ich wyszukiwania i konkretyzowania, jak również dopasowywania do wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów argumentacji, zawartej w jej uzasadnieniu.

Odnosząc się zatem do zarzutów kasacyjnych procesowych, sformułowanych w skardze kasacyjnej, wniesionej przez T. B., stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie naruszał ani art. 141 § 1 p.p.s.a. ani art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Natomiast – zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Te wymagania spełnia zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Okoliczność zaś, że wyrok ten nie był dla strony satysfakcjonujący, nie oznaczała natomiast, iż naruszał on wspomniany przepis.

Odnosząc się natomiast do zarzutów procesowych, podniesionych w skardze kasacyjnej przez [...] sp. z o.o. w K. wyjaśnić należy, że również i w tym przypadku sformułowanie tego rodzaju zarzutów nie było w pełni poprawne. Skarżąca zarzuciła bowiem Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 77-78 k.p.a. - poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz mimo żądania strony - nieprzeprowadzenie dowodu mającego znaczenie dla sprawy. W związku powyższym podkreślić należy, że sądy administracyjne nie stosują przepisów procedury administracyjnej (kodeksu postępowania administracyjnego) a procedują na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do zasady też (jedynie wyjątkowo) nie przeprowadzają postępowania dowodowego. Powyższe zarzuty dotyczyły zatem postępowania przed organami i winny być powiązane z odpowiednimi przepisami procesowymi ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego jednak autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Mając, jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), skład orzekający potraktował w/w zarzut, jako brak dostrzeżenia przez Sąd Wojewódzki, iż zaskarżone do niego decyzje naruszały art. 77 – 78 k.p.a. i - przy tak sformułowanym zarzucie procesowym - uznał, że ściśle łączy się on z zarzutami materialnoprawnymi, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Przechodząc zatem do kwestii materialnoprawnych wskazać należy, że [...] sp. z o.o. twierdziła, iż zaskarżony wyrok naruszał art. 134, art. 152-156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 4 i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w wysokości niższej niż wartość rynkowa wywłaszczanej nieruchomości oraz pominięcie przy sporządzaniu wyceny okoliczności, że ustalone decyzją administracyjną odszkodowanie jest wynagrodzeniem dla skarżącej Spółki za pozbawienie jej prawa własności nieruchomości z nakazu władzy publicznej (w drodze decyzji administracyjnej), a zatem - w świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług - stanowi dostawę towarów, podlegającą opodatkowaniu według stawki podatku od towarów i usług właściwej dla gruntów, będących przedmiotem wywłaszczenia netto.

Natomiast T.B. podnosiła, iż zaskarżony wyrok naruszał art. 2, art. 8, art. 21 ust 1 i ust 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm. ) w zw. z art. 12 ust. 4 b i ust. 5, w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zw. z art. 134 i art. 152 — 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zw. z § 4 i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię powołanych powyżej przepisów, polegającą na uznaniu, iż przepisy te ograniczają zakres wyboru transakcji porównawczych i doboru nieruchomości porównawczych, w tym przede wszystkim obszar badania rynku nieruchomości pod kątem opracowywanego operatu szacunkowego. Zarzuty konstytucyjne uzasadniała przy tym pozbawieniem jej własności nieruchomości i uniemożliwieniem uzyskania w terminie prawidłowego ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w K. w obrębie [...] K., oznaczoną jako działki: nr [...] o powierzchni 0.0326 ha i nr [...] o powierzchni 0.0676 ha, stanowiącą poprzednio własność [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., a która to nieruchomość została przeznaczona pod rozbudowę skrzyżowania ulic [...] w K.. Decyzją zaś nr [..] z dnia [...] listopada 2012 r., Wojewoda [...] ustalił - za przejęcie prawa własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - odszkodowanie w wysokości 928.720 zł, w tym na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W., w kwocie 914.306 zł oraz na rzecz T. B., w kwocie 14.420 zł - z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych, a zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzję tę utrzymał w mocy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Jak z powyższego wynika podstawa prawna wydanego w tym przypadku rozstrzygnięcia była złożona bo opierała się na szeregu powiązanych ze sobą unormowaniach prawnych. Z tego powodu wyjaśnić należy, że - w myśl art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 tej ostatniej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Jednocześnie § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego do ustawy przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Dla rozpoznawanej sprawy, w której zasadniczym dowodem, był dowód z opinii biegłej do spraw wyceny nieruchomości, istotne znaczenie miały też regulacje zawarte w § 36 ust. 2 i 4 cytowanego rozporządzenia.

W myśl § 36 ust. 2 omawianego rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Z punktu widzenia powyższych unormowań prawnych istotne jest zatem zdefiniowanie terminu, użytego przez ustawodawcę w art. 151 u.g.n. i § 4 ust. 4 a także § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny (...) , to jest wskazania właściwego rozumienia pojęcia "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" a dokładnie jego zasięgu.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości, posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia). W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, że rozwiązania zaistniałego problemu należy w tej sytuacji poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2016 r. poz. 446), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2016 r. poz. 486) – vide: np. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1739/13, z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12, LEX nr 1456962, z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11, LEX nr 126491, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10. Z w/w regulacji prawnych wyprowadzono wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa.

Pogląd ten podziela w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie.

Z tych powodów, skoro w operacie z dnia 4 maja 2012 r. rzeczoznawczymi majątkowa przyjęła jako materiał porównawczy transakcje dotyczące gruntów niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę usług komercyjnych, obejmując badaniem miasto K. i swoje stanowisko w tej kwestii uzasadniła - zarówno w treści operatu szacunkowego, jak i odpowiadając na pytania stron podczas rozprawy administracyjnej, wyznaczonej na dzień 30 maja 2012 r. a następnie jeszcze w piśmie z dnia 16 lipca 2012 r. - to nie można było twierdzić, że operat ten nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji. Kwestia sporna, związana z doborem nieruchomości przyjętych do porównań została bowiem przez organ I instancji wyjaśniona, gdyż w istocie rzeczy, okoliczność, czy istotnie nieruchomości przyjęte przez biegłą jako materiał porównawczy do wyceny były nieruchomościami podobnymi - w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami można by naprawdę dopiero właściwie zweryfikować, gdyby w sprawie został przedłożony operat alternatywny. W zaistniałej zaś sytuacji, organ nie miał podstaw do kwestionowania w tym zakresie stanowiska biegłej. Zgodzić się bowiem w tym miejscu trzeba z Sądem Wojewódzkim, rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Ocena zatem prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością.

Analogiczne stanowisko należy zająć w kwestii zakresu czasowego, z którego pochodziły transakcje przyjęte do porównań. Skoro żaden z przepisów prawa nie zakazywał biegłej objęcia badaniem transakcji wcześniejszych niż sprzed dwóch lat, to przy założeniu, że tego rodzaju zabieg został przez rzeczoznawcę wyjaśniony (uzasadniony) zarówno w operacie, jak i protokole z rozprawy administracyjnej, nie można było twierdzić, że operat z dnia 4 maja 2012 r. był sporządzony niezgodnie z przepisami prawa. Tylko zaś w takim wypadku sąd administracyjny mógłby stwierdzić, że wydana na podstawie operatu naruszającego przepisy prawa decyzja była wadliwa. Zgodzić się też trzeba z Sądem Wojewódzkim, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca.

Odnosząc się do kwestii braku uwzględnienia w wycenie a następnie w decyzji ustalającej odszkodowanie, wartości podatku VAT, który [...] sp. z o.o. będzie musiała uiścić od przyznanego odszkodowania, wskazać trzeba, iż w orzecznictwie Izby Ogólnoadministracyjnej jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.) odnosi się do problematyki prawnopodatkowej, podczas gdy postępowanie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości nie dotyczy zagadnienia, czy strona jest zobowiązana do uiszczenia podatku VAT ani wymiaru tego podatku. Zatem, poza zakresem rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowawczej pozostają wszelkie kwestie związane z tym, czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe. Powyższe oznacza, że wspomniany wyżej przepis ustawy podatkowej nie ma w ogóle w tym przypadku zastosowania.

Ponadto, w analizowanej sprawie miały – jak wyżej wspomniano - zastosowanie przepisy specustawy drogowej w związku z art. 134 u.g.n., zaś orzekające w tym przypadku organy, nie miały kompetencji do orzekania w sprawach podatkowych. Przepis art. 134 ust. 1 u.g.n., regulujący zasady określania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone odnosi je przy tym tylko do pojęcia wartości rynkowej nieruchomości a żaden inny z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, w tym np. o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (vide: wyroki NSA z dnia: 23.03.2016 (I OSK 3244/15, I OSK 3245/15 i I OSK 3246/15, 19.01. 2012, I OSK 170/11 i I OSK 990/11; 29.11.2012, I OSK 1386/11; 18.01. 2013, I OSK 1449/11; 7.05.2013, I OSK 2027/11; 15.05.2013, I OSK 2126/11; 12.06.2014, I OSK 289/14; 24. czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2859/12; 23.10 2014, I OSK 587/13; 26.11. 2014, I OSK 766/13; 12.05.2015, I OSK 1402/13; 31.07.2015, I OSK 2611/13; 20.08.2015 I OSK 1530/13; 3.12.2015 I OSK 802/14).

Powyższe wywody, dotyczące braku podstaw do obejmowania odszkodowaniem należnym z tytułu wywłaszczenia, wartości podatku VAT odnoszą się również do kwestii obejmowania tym odszkodowaniem innych składników ( w tym wartości poczynionych nakładów). Nie można się zgodzić zatem ze stanowiskiem skarżącej T. B., iż przyznane jej odszkodowanie za wygaśnięcie przysługującego jej prawa służebności drogi koniecznej, było odszkodowaniem naruszającym wartości konstytucyjne (nie było "słuszne"), gdyż nie rekompensowało całości szkody wyrządzonej wywłaszczeniem.

Wskazać trzeba, że zagadnienie związane z zakresem przyznawanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość było wielokrotnie tematem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tego rodzaju sprawach, tradycyjnie Sąd jednolicie również, powołując się na przepis art. 128 ust. 1 u.g.n., w myśl którego wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw, podkreślał, iż odszkodowanie, uregulowane w tym przepisie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Wprawdzie w niektórych wypadkach pojęcia te są tożsame, z reguły jednak wartość szkody jest większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m in. również: utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami. Jednocześnie jednak Sąd zwracał też uwagę, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" jako należnego z tytułu wywłaszczenia a nie pojęciem "pełnego odszkodowania". Konstytucja nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć przez "słuszne odszkodowanie". W tym miejscu należy się zatem odnieść do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt I SK 11/02, OTK-A 2004/7/66), w którym Trybunał stwierdził, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane. Pogląd ten podziela także w pełni skład orzekający.

Niezasadnie również, skarżąca T. B. podnosiła, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż: utracił on ważność w dniu 4 maja 2013 r., w operacie tym biegła nie poddała właściwej ocenie opisowej pod względem podobieństwa co do wielkości i przeznaczenia działek, stanowiących materiał porównawczy, wysokość współczynnika "K" została ustalona w sposób błędny i bez jakiegokolwiek uzasadnienia, Sąd Wojewódzki niewłaściwie przyjął, iż operaty, na które powoływała się T. B. zostały uznane za nieprawidłowe oraz, iż biegła nie dokonała oględzin wycenianej nieruchomości.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po myśli zaś ust. 4 tegoż artykułu, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Jak z powyższego zatem wynika, skoro operat został sporządzony w dniu 4 maja 2012 r. to zarówno decyzja organu wojewódzkiego ( 19 listopada 2012 r.) jak i decyzja organu odwoławczego (29 kwietnia 2013 r.) zostały wydane w okresie, w którym operat ten był ważny. Okoliczność zaś, że biegła udzielała w okresie późniejszym wyjaśnień w związku z pytaniami stron i organu, nie oznaczała, że wyjaśnienia te stanowiły odrębne operaty szacunkowe.

Z treści operatu wynika też, że biegła w dniu 12 kwietnia 2012 r. dokonała oględzin wycenianej nieruchomości. Nadmienić trzeba przy tym, że w tego rodzaju oględzinach nie musiały uczestniczyć strony i nie musiał być z tej czynności sporządzony odrębny protokół. Żaden przepis prawa takiego wymogu nie stanowi. Badanie nieruchomości przez biegłą, w związku z dokonywaniem jej wyceny, nie stanowi bowiem oględzin – w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a. Szczegółowe zaś opisanie w operacie cech rynkowych tylko nieruchomości skrajnych było wystarczające dla wykazania prawidłowości dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Wbrew twierdzeniu strony, rzeczoznawczymi wyjaśniła również (i to zarówno w operacie, jak i podczas rozprawy administracyjnej) kwestie związane z ustaleniem wysokości współczynnika "K". Natomiast, jeśli strona tych wyjaśnień nie akceptowała to w tym zakresie mogła jedynie przedstawić wycenę sporządzoną przez innego rzeczoznawcę. Ani bowiem organ, ani sąd administracyjny z całą pewnością nie mają kompetencji do zweryfikowania tej wartości.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że przedmiotem jego kontroli mógł być jedynie w/w operat, gdyż stanowił on podstawę wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć, należy to stanowisko podzielić. Wbrew stanowisku skarżącej, zajętemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, operaty sporządzone wcześniej nie mogły być brane pod uwagę chociażby z powodu zmiany przepisów prawnych, w oparciu o które zostały sporządzone. Kwestię tę szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji organ wojewódzki. Podkreślił, że - zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wyrażonego w decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2011 nr [...]- operat sporządzony w dniu 12 października 2010 r. w konfrontacji z nowym brzmieniem przepisów rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r. a nadanym mu przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 385), pozwala stwierdzić, że operat ten zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie w sprawie.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obie skargi kasacyjne nie były usprawiedliwione i z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.