Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 707/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,  art. 77 i  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej jako wojewoda) z 21 czerwca 2021 r. znak WS-IV.7533.1.99.2020.JZ odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] , w jednostce ewidencyjnej [...] , oznaczonej jako część działki nr [...] , w dniu 31 grudnia 1998 r. zajętej pod drogę gminną nr [...] (stary nr [...] ) tj. ul. [...] w [...] .

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Przywołując ww. przesłanki minister zaznaczył, że dla zaistnienia skutku płynącego z ustawy muszą one być spełnione łącznie. Podał dalej, że wg danych z księgi wieczystej, tak 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest własnością [...], a więc nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Odnośnie do kwestii charakteru drogi usytuowanej na ww. nieruchomości, organ podał, że jej publiczny charakter ustalono na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 6, poz. 112). W uchwale tej wskazano, że droga nr [...] - ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich i na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy w dniu 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną, (obecnie ww. droga oznaczona jest nr [...]).

Minister wskazał następnie, że przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym zakresie minister podał, że z uzyskanego przez wojewodę materiału dowodowego nie wynika, by sporna nieruchomość została zajęta w rzeczywistości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. gdyż Burmistrz Miasta [...] nie uzupełnił materiału dowodowego tzn. nie przedłożył dokumentacji geodezyjnej wskazującej na zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną. Minister podał, że jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się załącznik graficzny do metryki ul. [...], to nie może on być dowodem w sprawie, bowiem metryka została sporządzona w dniu 28 listopada 2001 r. Powołując się na przepisy kpa minister wyjaśnił, że obowiązki dowodowe organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne, a zatem że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem nie jest zwolniona z jakiejkolwiek aktywności dowodowej, a ponadto nie może ona obciążać organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności gdy "strona nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń". Wg ministra strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych i "powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie". Minister zarzucił, że Burmistrz Miasta [...] we wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości pod drogę nie określił nawet przedmiotu postępowania, a wskazał jedynie, iż wnosi o stwierdzenie nabycia części działki nr [...], nie podając choćby jej powierzchni. Wg organu strona powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych gdyż obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów, spoczywający na organach administracji nie może być uznany za nieograniczony. Jak wskazał minister: "nie sposób żądać, aby organy poszukiwały dowodów w nieskończoność w celu wykrycia dowodów, o których istnieniu nic nie wiadomo". Finalnie organ podał, że "skoro Burmistrz Miasta [...], jako zainteresowany nabyciem przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie nie wykazał, iż jakakolwiek część działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, odpowiednią dokumentacją geodezyjną, to nie można stwierdzić, iż przesłanka zajętości została spełniona".

W skardze na ww. decyzję ministra gmina [...] (dalej jako gmina/strona skarżąca) zarzuciła ministrowi naruszenie:

- art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy poprzez odmowę uwzględnienia wniosku pomimo spełniania przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także poprzez jego niewłaściwą interpretację;

- art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie;

- art. 75 § 1 i 2 kpa poprzez zakwestionowanie dowodu w postaci złożonego oświadczenia.

Wskazując na powyższe gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm. W uzasadnieniu skargi gmina zarzuciła, że w przeciwieństwie do innych ustaw, jak np. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z póżn. zm.), ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 dalej jako ugn), ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm.) czy wielu innych ustaw o charakterze regulacji szczególnych (tzw. specustaw), przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie precyzują w art. 73 i w kolejnych, jakie załączniki powinien zawierać wniosek, ani tym bardziej nie obligują do ich przedłożenia wnioskodawcy (którym może być zarówno Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jak i osoba fizyczna - właściciel nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. lub jej następca prawny). Gmina zarzuciła, że art. 73 ust. 3 ww. ustawy wskazuje wyłącznie, że organem prowadzącym postępowanie jest wojewoda, który wydaje decyzje o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości pozostających w ich władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r., zajętych pod drogi publiczne, a nie stanowiących ich własności, gmina oraz dotychczasowi właściciele nieruchomości są zaś tylko stronami postępowania administracyjnego.

Skarżąca podniosła, że wg art. 73 ust. 3a ustawy, w przypadku konieczności określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości, zarzuciła więc, że projekt podziału nieruchomości jest integralną częścią wydawanej przez organ decyzji. Stąd też zlecenie sporządzenia dokumentacji geodezyjnej, wg strony skarżącej, jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem organu właściwego do wydania decyzji. Wg gminy koszty przeprowadzenia dowodu w postaci ww. dokumentacji ciążą zatem na organie a ewentualny obowiązek poniesienia kosztów przez strony postępowania musiałby wynikać z przepisów prawa, tak jak np. ma to miejsce w postępowaniu rozgraniczeniowym (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dn. 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/BD 832/07, wyrok WSA w Krakowie z dn. 20 września 2012 r. II SA/Kr 949/12). Wg gminy, jeżeli w ocenie organu sporządzenie mapy, przez geodetę uprawnionego dla potrzeb prowadzonego postępowania, jest niezbędne dla wykonania jego ustawowego obowiązku, powinien on skorzystać z przysługującego mu prawa wynikającego z art. 84 § 1 kpa - tj. zlecić sporządzenie opinii przez biegłego, w tym przypadku przez geodetę uprawnionego.

Strona skarżąca zarzuciła, że zlecenie sporządzenia podziału geodezyjnego nieruchomości przez jedną ze stron postępowania - czego oczekiwał organ I instancji - budzi wątpliwości natury prawnej i może stanowić zarzewie konfliktu w tak trudnych sprawach dotyczących odjęcia prawa własności nieruchomości. Gmina przywołała w swoich argumentach również kwestie wieloletniego usus. Wskazała, iż w tego typu sprawach dotychczas zleceniodawcą czynności geodezyjnych każdorazowo był organ prowadzący postępowanie, który udzielał zamówień publicznych na wykonanie dokumentacji geodezyjno-prawnej dla postępowań administracyjnych (w tym dla celów regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w trybie art. 73). Gmina w konsekwencji podniosła, że zmiana praktyki wojewody nie znajduje uzasadnienia gdyż przepisy prawa w omawianej sprawie nie uległy zmianie zatem wykonanie podziału przedmiotowej nieruchomości powinno zostać zlecone przez organ prowadzący postępowanie – na zasadzie art. 8 § 2 kpa, wg którego organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca gmina podniosła, że przejmowanie przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego gruntów zajętych pod drogi w trybie art. 73 ust.1 ustawy jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, gdyż z uwagi na restrykcyjne przepisy o odszkodowaniu określone w art. 73 ust. 4 ustawy wielu uprawnionych nie złożyło wniosku w wymaganym terminie, wskutek czego nieruchomości "drogowe" na rzecz właścicieli drogi przejmowane są nieodpłatnie. W tej sytuacji – jak wskazano - jeżeli zleceniodawcą sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej podziału nieruchomości osób fizycznych miałaby zostać gmina przejmująca następnie wydzieloną część gruntu zajętego pod drogę – to zarzut braku bezstronności w każdym tego typu postępowaniu byłby podnoszony notoryjnie.

Jako dyskusyjne skarżąca gmina uznała argumenty ministra co do tego, że Burmistrz Miasta [...] "jako strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem" powinna wykazać się aktywnością i przedłożyć stosowne dowody, tj. projekt podziału nieruchomości ze wskazaniem części zajętej pod pas drogi publicznej ze stanem na datę 31 grudnia 1998 r. Zarzuciła w tym kontekście, że polemiczne jest twierdzenie czy istotnie tylko Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego mają interes prawny w potwierdzeniu zajętości gruntu pod drogę publiczną i czy jest to korzystne dla tych podmiotów rozstrzygniecie.

W dalszej argumentacji skargi gmina podniosła, że regulacji na podstawie art. 73 ustawy podlegają drogi publiczne, które istniały co najmniej przed datą 1 stycznia 1999 r., co w przypadku Gminy [...] ma przełożenie na większość dróg, które zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] marca 1987 r. Jak wskazała skarżąca, tymi drogami gmina nieprzerwanie zarządza poprzez ich bieżące utrzymywanie (prace konserwacyjne, koszenie poboczy, odśnieżanie w okresie zimowym i utrzymywanie oświetlenia), a sam stan prawny gruntów zajętych pod drogi publiczne nie wpływa zatem na uprawnienia gminy w zakresie możliwości władania nimi, bowiem zarząd nad drogami został jej nadany mocą ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm. – dalej jako udp). Jako bardziej zainteresowanych wynikiem sprawy gmina wskazała na właścicieli nieruchomości zajętych pod drogę publiczną (lub ich następców prawnych), gdyż przed laty faktycznie zostali oni pozbawieni możliwości władania częścią swojego gruntu, a zazwyczaj nadal uiszczają od niego podatek, a także, o ile złożyli terminowo stosowny wniosek, pozostają w oczekiwaniu na wypłatę należnego im odszkodowania za odjęcie prawa własności.

W ocenie skarżącej ustawodawca nie mógł oczekiwać, że którakolwiek ze stron postępowania będzie w stanie ponosić koszty prac geodezyjnych niezbędnych dla wykazania zajętości nieruchomości pod drogę. Analogicznie do przepisu dotyczącego wypłaty odszkodowania za przejmowaną nieruchomość - zgodnie z art. 129 ust. 1 ugn, jak zarzuciła skarżąca, organem odpowiedzialnym za ustalenie odszkodowania jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś art. 130 ust. 2 ugn stanowi, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości – jednakże w tego typu sprawach starosta nie wzywa uczestników – a więc ani gminy ani byłych właścicieli przejętej nieruchomości - do przedłożenia do prowadzonego postępowania stosownego operatu szacunkowego, lecz sam zleca biegłemu sporządzenie operatu i sam ponosi koszty związane z jego sporządzeniem. Wg skarżącej, gmina czy osoby fizyczne mogłyby ponosić koszty sporządzenia dokumentacji geodezyjnej, bądź innych niezbędnych materiałów dowodowych - tylko w przypadku gdyby ich sporządzenie nie wynikało z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie (vide: wyrok WSA w Krakowie z dn. 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 471/13) (...).

Odnosząc się z kolei do kwestii przedłożonego przez Burmistrza Miasta [...] (a nie uznanego przez organy) oświadczenia o zajętości działki ozn. nr [...] o pow. 0,5000ha, skarżąca podniosła, że jakkolwiek Burmistrz Miasta [...] istotnie nie legitymuje się stosownymi uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji, jak również nie dysponował dokumentacją stricte geodezyjną wskazującą w jakim zakresie (gdy chodzi o sprecyzowanie powierzchni) nieruchomość pozostawała zajęta pod drogę, to jednak analiza dostępnych map ewidencyjnych i zasadniczych oraz ogólnodostępnych zdjęć lotniczych, ortofotomap - w obecnych czasach nie nastręcza trudności osobom nawet niezwiązanym zawodowo z geodezją, a tym bardziej zarządcy drogami gminnymi posiadającym szeroki zakres wiedzy o posiadanym i nadzorowanym terenie.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Wszystkie, punkt po punkcie, wyartykułowane przez gminę zarzuty - Sąd uznał za pełni trafne. Stan prawny w tej sprawie nie był kwestionowany. Przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu podmiotu publicznoprawnego.

Nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość w końcu 1998 r. stanowiła własność prywatną, leżała w ciągu ogólnodostępnej drogi publicznej, która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego i była zajęta pod urządzoną jezdnię. Ponadto, jak wynika z przedstawionych przez gminę załączników mapowych, w tym z danych widocznych na ogólnodostępnym (prowadzonym przez administrację rządową) geoportalu – cały pas ww. drogi publicznej usytuowany jest pośrodku nieruchomości prywatnej (vide k. 10 akt adm), a przy tym z akt nie wynika aby dotychczasowy właściciel nieruchomości kwestionował przebieg i zakres pasa drogowego w końcu 1998 r. bądź by wojewoda czy minister prowadzili w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające.

W tej sytuacji Sąd uznał, że wojewoda, a następnie minister błędnie ocenili dostępny w aktach materiał dowodowy, czym w sposób oczywisty organy te naruszyły art. 7, 77 i 80 kpa, a w konsekwencji art. 73 ust. 1 ustawy. W sprawie zresztą nie jest kwestionowany ani publiczny charakter ww. drogi ani to, że jest ona usytuowana na nieruchomości prywatnej – tak 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie. Stąd stanowisko wojewody, a następnie ministra, jest całkowicie niezrozumiałe w okolicznościach tej sprawy. W ocenie Sądu gmina wykazała w sposób nie budzący wątpliwości, że publiczna droga gminna istniejąca w 1998 r. jest usytuowana na gruncie nie stanowiącym własności gminy. Wynika to ewidentnie z przedstawionych przez gminę i zawartych w aktach dowodów, których prawidłowości ani wiarygodności organy obu instancji nie negowały.

Trzeba podkreślić, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną została ustanowiona celem sprawnego wdrożenia ustaw reformujących administrację publiczną, ustanawiających nowy podział terytorialny państwa, nowe jednostki samorządu terytorialnego, nowy podział zadań i kompetencji oraz stwarzających warunki do zainicjowania określonej w tych ustawach działalności. Chodziło o stworzenie warunków organizacyjno-prawnych, majątkowych i technicznych gwarantujących sprawne rozpoczęcie funkcjonowania przez nowe jednostki organizacyjne. W ślad za zadaniami, jednostkami organizacyjnymi i pracownikami przewidziano nabycie przez nowopowstające jednostki samorządu terytorialnego mienia niezbędnego do wykonywania ich zadań. W uzasadnieniu projektu ustawy jednoznacznie wskazano, że część mienia zostanie im przekazana z mocy prawa – z deklaratoryjną potwierdzającą to decyzją wojewody a część na wniosek zarządu powiatu – na podstawie decyzji wojewody (vide druk sejmowy nr 568 z dnia 20 sierpnia 1998r.). Jeśli chodzi o regulację zawartą finalnie w art. 73 ustawy – to po ponad dwóch dekadach jej funkcjonowania nie ma najmniejszej wątpliwości co do tego, że prywatne grunty zajęte pod drogi publiczne, przy spełnieniu określonych przesłanek, przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast decyzja wojewody (art. 73 ust. 2 ustawy) ma charakter stricte deklaratoryjny, indywidualizuje jednak przedmiot nabycia przez podmiot publicznoprawny, i dopiero od daty jej ostateczności podmiot publicznoprawny może powoływać się na prawo własności, zaś podmiot prywatny może domagać się odszkodowania – o ile złożył stosowny wniosek w wymaganym terminie. Elementem tej decyzji jest załącznik mapowy określający areał gruntu, który z mocy prawa przeszedł w określonej ustawą dacie na własność gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Identyczna koncepcja zmiany prawa własności nastąpiła w procesie komunalizacji mienia Skarbu Państwa, tam również skutek nastąpił z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. – a jego potwierdzeniem jest deklaratoryjna decyzja wojewody.

Wbrew jednak twierdzeniom ministra, w sprawach określonych dyspozycją normy z art. 73 ustawy, ani gmina, ani powiat, ani województwo, jak i Skarb Państwa, nie mają obowiązku podawać w skierowanym do wojewody wniosku o podjęcie działań - powierzchni działki zajętej 31 grudnia 1998r. pod drogę publiczną. Co więcej, żaden z tych podmiotów publicznoprawnych nie jest też formalnie "wnioskodawcą", "beneficjentem" czy "podmiotem zainteresowanym nabyciem nieruchomości," nie ma też żadnego określonego przepisami trybu, który wskazywałby na zasadność czy obowiązek składania w tym zakresie jakiegokolwiek wniosku. Postępowanie prowadzone w ramach art. 73 ustawy jest postępowaniem inicjowanym z urzędu w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę w jednoznacznie brzmiących przepisach ustawy. Jest to postępowanie potwierdzające zmianę podmiotu prawa własności pod drogą publiczną, a decyzja wojewody ma charakter stricte deklaratoryjny, w żadnej mierze nie uznaniowy. Oznacza to, że wnioskodawca (w tej sprawie gmina) nie jest podmiotem aspirującym do nabycia prawa własności (czy też jak podaje minister: "podmiotem zainteresowanym nabyciem nieruchomości") gdyż własność tę nabył już z mocy art. 73 ust. 1 ustawy ponad dwie dekady temu. Ewentualne "wnioski" składane w tym zakresie do wojewody, czy to przez podmioty publicznoprawne czy podmioty prywatnoprawne, należy traktować jako wyraz swoistego "ponaglenia" wobec wieloletniej bezczynności tego organu.

Zasadne są zarzuty skargi co do tego, że podobnie jak podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego), z "wnioskiem" do wojewody o podjęcie stosownych działań w trybie art. 73 ustawy może wystąpić też podmiot prywatny, na którego nieruchomości od ponad dwóch dekad usytuowana jest droga publiczna, której zmiany stanu prawnego na 1 stycznia 1999 r. nie potwierdził dotychczas wojewoda. Z akt wielu rozpoznawanych w tym trybie spraw wynika, że w urzędach były stosowne druki dla podmiotów prywatnych, jedne stanowiły "wnioski o uregulowanie stanu prawnego drogi" a drugie stanowiły "wnioski o przyznanie odszkodowania". Powyższe nie oznacza, że mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym, a tym bardziej, że jednostka samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa czy np. podmiot prywatny (na równi zainteresowani regulacją stanu prawnego drogi publicznej), mają obowiązek za wojewodę przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i we własnym zakresie rozstrzygnąć np. ewentualny spór co do kwestii zajętości gruntu pod pas drogowy w określonej ustawą dacie. Ustalenia w tym zakresie może prowadzić tylko organ administracji, strony z kolei, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym dysponują inicjatywą dowodową, nie oznacza to jednak, że wyłączona jest zasada oficjalności. Znamienne i jednocześnie notoryjne jest także, że w wielu tego typu sprawach podmiot publicznoprawny pozostaje w "administracyjnym sporze" z podmiotem prywatnym w zakresie zasięgu pasa drogowego, stąd jedynym podmiotem władnym obiektywnie ustalić stan faktyczny na gruncie w określonej ustawą dacie (różnymi dostępnymi środkami dowodowymi) jest w tym wypadku prowadzący postępowanie wojewoda. Dopiero ustalenia przez niego poczynione stanowią następnie podstawę do sporządzenia przez geodetę finalnej mapy z projektem podziału. Chodzi tu o ustalenia co do tego jak była urządzona droga, czy ulegała w międzyczasie przebudowie, remontom bądź zmianie szerokości czy kierunku, ewentualnie rodzaju nawierzchni, czy elementów zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną. Za dowody w sprawie można użyć metrykę drogi, dokumenty związane z jej budową, przebudową, dane ewidencyjne, zeznania świadków, zdjęcia lotnicze itd. itd. Mapa z projektem podziału zlecana geodecie jest odzwierciedleniem stanu faktycznego na gruncie ustalonego na koniec 1998 r. i powinna być sporządzona pod dyktando i wg wytycznych organu prowadzącego postępowanie a nie na prywatne zlecenie dotychczasowego właściciela nieruchomości czy właściciela drogi.

Odmowa potwierdzenia, że dany grunt był zajęty pod drogę publiczną w 1998 r. jedynie z powodu nieprzedstawienia przez stronę mapy z projektem podziału mającej stanowić załącznik czy też integralną część decyzji wojewody - pozostaje na granicy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). Negatywne rozstrzygnięcie zapadłe nie z powodu braku zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy lecz z powodu zaprzeczenia przez organ zasady oficjalności w postaci obowiązku sporządzenia obligatoryjnego elementu decyzji (a więc załącznika do decyzji deklaratoryjnej określającego zakres pasa drogowego) - naraża jednostkę samorządu terytorialnego na obowiązek wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - w innym trybie i na podstawie odrębnych przepisów prawa. W świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych tylko Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego może być właścicielem drogi publicznej. W aktualnym stanie prawnym właścicielem gruntu pod drogą publiczną nie może być zatem podmiot prywatny. Wyrazem tej zasady była m.in. regulacja określona w art. 73 ustawy. Istotne jest przy tym, że organ administracji musi mieć kontrolę nad będącym integralną częścią decyzji załącznikiem mapowym; nie do przyjęcia jest więc koncepcja, według której kluczową dokumentację geodezyjno-kartograficzną na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych miałyby sporządzać bądź zlecać podmioty spoza aparatu władzy publicznej, a więc zamiast wyznaczonego przez ustawodawcę wojewody: bądź podmioty prywatne bądź jednostki samorządu terytorialnego.

I wreszcie: nie ma też podstawy prawnej dającej jednostce samorządu terytorialnego bądź jakiemukolwiek innemu podmiotowi nie będącemu właścicielem nieruchomości do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy z projektem podziału. Co do zasady postępowanie podziałowe przeprowadza wójt/burmistrz prezydent w ramach art. 92 i n ugn, zaś w innych przypadkach, np. w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji na podstawie przepisów "specustawy" czy "dekretu warszawskiego" - tylko organ wydający decyzję. Zasadnie strona skarżąca podniosła, że wg art. 73 ust. 3a ustawy obowiązek ustalenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości, natomiast notorium jest, że wówczas załącznikiem do decyzji jest mapa z projektem podziału. Za niedopuszczalne należy więc uznać, sporządzanie dokumentacji mającej stanowić część integralną decyzji przez podmioty zewnętrzne.

Trzeba zdecydowanie podkreślić, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zaniechały podjęcia jakiejkolwiek czynności w celu wyjaśnienia istoty sprawy. W szczególności z akt nie wynika aby wojewoda podjął jakąkolwiek czynność w celu ustalenia zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy; przeciwnie wszystkie dowody w sprawie zostały załączone do wniosku gminy bądź do kolejnych jej pism. Do wniosku dołączono też wydruk z mapy ewidentnie wskazujący zasadność podjęcia przez wojewodę postępowania w trybie art. 73 ustawy.

Wg zweryfikowanych przez Sąd danych z geoportalu, mamy tu do czynienia z sytuacją, w której cały pas drogi publicznej jest usytuowany na nieruchomości prywatnej. Jednocześnie wojewoda, a za nim minister, twierdzą, że gmina nie przedstawiła dowodu na spełnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Nie ma przy tym wątpliwości, że zarówno wojewoda, jak i minister, formalnie nie negują danych katastralnych, konsekwentnie wskazują jednak, że kwestia usytuowania spornej drogi na terenie prywatnym nie została w żadnej mierze udowodniona oraz że "organ nie może w nieskończoność prowadzić postępowania dowodowego". Problem jednak w tym, że z akt sprawy nie wynika aby organ rzędu wojewódzkiego czy minister prowadzili jakiekolwiek postępowanie dowodowe - poza nieuzasadnionym normatywnie wezwaniem strony skarżącej do przedstawienia dowodu w postaci dokumentacji geodezyjno-kartograficznej mającej stanowić element decyzji administracyjnej. Nie do przyjęcia w realiach niniejszej sprawy jest więc stanowisko ministra, wg którego organ administracji nie może w nieskończoność prowadzić postępowania dowodowego, skoro organ szczebla wojewódzkiego, jak i organ II instancji nie podjęli w tej sprawie żadnej czynności (poza zwróceniem się o odpis księgi wieczystej).

W istocie – jak trafnie podniesiono w skardze - spór w niniejszej sprawie sprowadza się nie do tego, czy zaistniały bądź nie zaistniały przesłanki z ustawy lecz do tego kto ma obowiązek ponieść koszty sporządzenia mapy z projektem podziału; a wcześniej: czy mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym czy z postępowaniem prowadzonym w wyniku nałożonego na wojewodę obowiązku ustawowego. Gdy chodzi o same koszty postępowania, to ich "przerzucanie" na strony postępowania administracyjnego nie znajduje podstaw w kodeksie postępowania administracyjnego. Stronę obciążają tylko te koszty, które zostały poniesione na czynności podjęte z jej winy (vide art. 262 kpa, por. też M. Durzyńska, Glosa do uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ZNSA 2009/5/182-194). Zasadnie też podkreślono w skardze, że w wielu sprawach za "beneficjenta" decyzji administracyjnej w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy może być uznana tak jednostka prywatna jak i publicznoprawna. Każdorazowo z "beneficjentem" decyzji mamy do czynienia w administracyjnych sprawach o ustalenie odszkodowania, niezależnie od podstawy prawnej jego dochodzenia. Nie oznacza to jednak, że w sprawie o ustalenie odszkodowania wnioskodawca sam we własnym zakresie i na swój koszt ma obowiązek sporządzić operat szacunkowy, gdyż jest "wnioskodawcą" czy też "bezpośrednio zainteresowanym" wynikiem sprawy – jak twierdzi minister czy wojewoda. Tylko rozwiązania szczególne, takie jak np. to zawarte w art. 7 ust. 1 pkt. 3 lub 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2097) dają podstawę do obciążenia strony obowiązkiem sporządzenia na własny koszt dowodu w sprawie administracyjnej. Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że mapa z projektem podziału jest wynikiem (odzwierciedleniem) całego uprzednio prowadzonego postępowania dowodowego przez wojewodę z urzędu, a nie jednostronnym dowodem sporządzanym przez stronę - na co też zasadnie zwrócono uwagę w skardze.

W kontrolowanej decyzji (inaczej niż miało to miejsce w skardze), wojewoda nie wyartykułował, że istotą "sporu" jest kwestia tego kto ma zlecić jednostce wykonawstwa geodezyjnego i kartograficznego sporządzenie mapy z projektem podziału obrazującej pas drogowy ul. [...] w [...] – na nieruchomości stanowiącej dotychczas działkę nr [...]. Organ podał natomiast, że nie zostało przez wnioskodawcę udowodnione, że zaistniały przesłanki z art. 73 ustawy. Implikuje to twierdzenie, że wojewoda zanegował poglądowe dane katastralne widoczne na stronie https://www.geoportal.gov.pl przedstawione w załączniku mapowym dołączonym przez gminę do wniosku (k. 10 akt adm).

Skoro w okolicznościach tej sprawy, dysponując danymi geodezyjnymi organy I i II instancji uznały, że niewiarygodne są dane zawarte w prowadzonym przez Głównego Geodetę Kraju geoportalu i że strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na zaistnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, to oznacza, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia, dlatego, opierając się na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 73 ust. 1 ustawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wojewody. Przy ponownie prowadzonym postępowaniu wojewoda małopolski będzie zobowiązany do:

- niezwłocznego zawiadomienia działającego w jego strukturze organizacyjnej małopolskiego wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (jako organu nadzorującego z urzędu prowadzoną przez starostę ewidencję gruntów i budynków) do podjęcia działań weryfikacyjnych (nadzorczych) mających na celu doprowadzenie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków do stanu aktualności - ze wskazaniem, że wbrew stanowi faktycznemu obrazuje ona przebieg drogi publicznej na prywatnym gruncie. Skoro bowiem organy obu instancji uznały, że dane dostępne na rządowym portalu prowadzonym przez Głównego Geodetę Kraju są błędne - to powinny podjąć odpowiednie działania inicjujące weryfikację ww. danych, w tym weryfikację danych stricte ewidencyjnych.

- jednocześnie, skoro oprócz danych zawartych w geoportalu, sporna droga publiczna widnieje w bezpośrednim sąsiedztwie posesji podmiotu prywatnego i jest widoczna także na zdjęciach satelitarnych googlemaps – w sposób tożsamy z danymi zawartymi w rządowym geoportalu – wojewoda będzie zobowiązany do przeprowadzenia protokołowanej wizji w terenie z udziałem stron oraz geodety uprawnionego celem zbadania czy stan na gruncie odpowiada danym i zdjęciom na powszechnie dostępnym geoportalu.

Jeżeli okaże się, że w wyniku podjęcia ww. czynności, twierdzenia skarżącej gminy co do położenia ww. drogi publicznej na gruncie prywatnym – są uzasadnione, wojewoda zleci we własnym zakresie i na własny koszt w ramach powszechnie znanej zasady dotyczącej kosztów postępowania administracyjnego – sporządzenie mapy z projektem podziału obrazującym przebieg ww. drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. a następnie wyda decyzję deklaratoryjną w zgodzie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy.