Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1014/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 73, art. 74, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152, art. 154,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1885/12 w sprawie ze skargi Z. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1885/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi Z. w Ł. z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca), uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ I instancji) ogłosił postępowanie konkursowe, poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. Wartość zamówienia określono na nie większą niż 356 580,50 złotych na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Termin składania ofert ustalono do dnia 2 listopada 2011 r. wskazując przy tym, że oferenci przystępujący do przedmiotowego konkursu ofert oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniach: nr 53/20lO/DSOZ z dnia 2 września 2010 r., nr 46/2011/DSOZ z dnia 16 września 2011 r. oraz nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 12 ofert na 12 miejsc wykonywania świadczeń. Otwarcie ofert nastąpiło 8 listopada 2011 r., a skarżąca swoją ofertę złożyła w terminie na jedno miejsce udzielania świadczeń.

W części jawnej komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Jak wynikało z akt sprawy komisja konkursowa wezwała m.in. skarżącą do usunięcia braków formalnych oferty, które skarżąca uzupełniła w terminie. Ostatecznie komisja przyjęła do dalszego postępowania 10 ofert, w tym ofertę skarżącej. Z rankingu otwarcia wynikało, iż oferta skarżącej zajęła 9 pozycję z łączną liczbą punktów oceny 19.565 w tym za: ofertę cenową - 19,565 pkt.; jakość - 0,000 pkt. Kryterium ciągłości, dostępności i kompleksowości w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej, nie było oceniane, dlatego też w rankingu wszystkie oferty za wyżej wymienione kryteria nie otrzymywały punktów.

Następnie komisja konkursowa w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami, których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. W wyniku negocjacji ze skarżącą ustalono cenę jednostkową za punkt w wysokości 1,0300 złotych oraz liczbę świadczeń w wymiarze 95.000 punktów na okres 12 miesięcy dla miejsca udzielania świadczeń przy ul. [...] oraz podpisano zbieżny protokół końcowy z negocjacji. Ostatecznie tj. po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, komisja konkursowa dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy. Komisja konkursowa wybrała oferty znajdujące się na pozycjach 1-6 (6 ofert) owego rankingu, przy czym oferta skarżącej została sklasyfikowana na 10 miejscu. Za najlepszą ofertę uznano tą, która uzyskała 57,500 pkt. Nie wybranie oferty skarżącej spowodowane było tym, że wyczerpano środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na to, że skarżąca uzyskała 20,000 punktów

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił w całości odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielanie ww. świadczenia. Zdaniem organu kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Ocena ofert - w tym oferty skarżącej, odbywała się o enumeratywnie określone kryteria, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Kryteria oceny były jednakowe dla wszystkich i przejrzyste. W zarządzeniu 54/2011 Prezesa NFZ wskazał z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kryteriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołania Dyrektor NFZ uznał, że przepisy na podstawie których prowadzone było przedmiotowe postępowanie nie przewidują rankingowania ofert złożonych w postępowaniu konkursowym w oparciu o kryterium oceny wcześniejszej współpracy skarżącej z Narodowym Funduszem Zdrowia w ramach zawartej umowy. Nadto Dyrektor NFZ wyjaśnił, że komisja konkursowa nie kwestionowała faktu spełniania przez skarżącą warunków wymaganych w przepisach. O wyborze oferty decydowało bowiem szereg okoliczności wynikających z przepisów, w szczególności punktacja uzyskana przez oferenta, o czym zadecydowało udzielenie odpowiedzi na konkretne pytania ankietowe. Pozostałe kryteria oceny oferty były takie same, przyjęte dla wszystkich oferentów w sposób jednolity i niezmienny w trakcie postępowania konkursowego.

Decyzją z [...] lipca 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Prezes NFZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Podstawą do oceny ofert były pytania ankietowe zawarte w Formularzu ofertowym, na które udzielali odpowiedzi oferenci. Komisja konkursowa oceniała oferty według kryteriów określonych w zarządzeniu 54/2011, a treść pytań ankietowych sformułowana została w oparciu o kryteria zawarte w niniejszym zarządzeniu. Podstawą do oceny oferty w części jawnej konkursu ofert, były określone w odpowiednich zarządzeniach Prezesa NFZ warunki wymagane i dodatkowe do udzielania świadczeń w poszczególnych rodzajach, a o ostatecznej ocenie decydowały warunki, jakimi rzeczywiście dysponował starający się o zawarcie umowy świadczeniodawca. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenie prawa materialnego tj. art. 142 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) Prezes NFZ stwierdził, że nie miały one uzasadnienia w świetle materiałów zgromadzonych w postępowaniu. Odnośnie kwestii udostępnienia skarżącej całości akt tj. ofert innych świadczeniodawców, Prezes NFZ odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych i stwierdził, że udostępnienie pełnych akt sprawy innych oferentów uczestniczących w postępowaniu konkursowym nie było możliwe, gdyż zawierały one dane wrażliwe. Dane te wprawdzie były analizowane w postępowaniu konkursowym, jednak nie dotyczyły postępowania odwoławczego, prowadzonego na innych zasadach i w innym przedmiocie niż postępowanie konkursowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, iż skarga skarżącej zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa NFZ naruszała przepisy prawa. Wyjaśniono, że zostały naruszone przepisy art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 73 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw punktacji przyznanej przede wszystkim tym uczestnikom konkursu, których oferty znalazły się ponad tzw. linią odcięcia oraz brak udostępnienia skarżącemu pełnych akt sprawy. Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji ograniczyły się jedynie do uzasadnienia punktacji otrzymanej przez samego skarżącego, stwierdzając, że punktacja konkursowa co do zasady generowana była automatycznie przez system komputerowy. Zauważono, iż wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wzajemnej relacji punktacji przyznanej skarżącemu w poszczególnych kategoriach w porównaniu do punktacji innych oferentów biorących udział w konkursie, którzy zostali zakwalifikowani do zawarcia umowy z Funduszem. Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak zestawienia spełnienia wymagań przez oferentów wygrywających konkurs, w sytuacji żądania tej prezentacji przez skarżącego, mogło świadczyć o naruszeniu zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie, winien szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników spornego postępowania konkursowego, wydając odpowiednie postanowienie. Sąd I instancji podał, że na tyle, na ile jest to możliwe, należy chronić prawo procesowe strony do udostępnienia materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w zakresie, o którym mowa w przepisach art. 73 i art. 74 k.p.a. W przeciwnym wypadku może dochodzić do trudnych do zaakceptowania sytuacji ograniczających zasadę prawdy materialnej, ze szkodą dla interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony. Według Sądu, powyższe wartości mogły doznać istotnego uszczerbku w następstwie działania organów obu instancji wydających w niniejszej sprawie decyzje administracyjne rozstrzygające odwołanie. Jednocześnie ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien mieć na względzie uwagi Sądu dotyczące przeprowadzenia porównania punktacji przyznanej przede wszystkim tym uczestnikom konkursu, których oferty znalazły się ponad linią odcięcia w odniesieniu do punktacji otrzymanej przez skarżącego. Umożliwi to praktyczne skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

I naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a) i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ art. art. 7, art. 73, art. 74, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

- przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie odniesienia się do ofert konkurentów,

- nie udostępnił skarżącemu pełnych akt sprawy, tj. zupełnych ofert konkurentów

- nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy i w konsekwencji - domyślnie - nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego - wobec czego żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;

- podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że:

organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania ego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku i nie naruszono w szczególności norm art. 73 i 74 k.p.a.,

w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,

w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta-świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnieniu zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron - wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.

2) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że;

- Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert.

II naruszenie prawa materialnego tj.:

a) błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawcach i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Z. w Ł. z siedzibą w Ł. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1885/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając decyzję ostateczną wyraził ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania w rozpoznawanej sprawie. Prezes NFZ, rozpatrując sprawę ponownie, winien szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników spornego postępowania konkursowego, wydając odpowiednie postanowienie. W ocenie Sądu I instancji na tyle, na ile jest to możliwe należy chronić prawo procesowe strony do udostępnienia materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w zakresie, o którym mowa w przepisach art. 73 i art. 74 k.p.a. W przeciwnym wypadku może dochodzić do trudnych do zaakceptowania sytuacji ograniczających zasadę prawdy materialnej, ze szkodą dla interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony. Te wartości mogły doznać istotnego uszczerbku w następstwie działania organów obu instancji wydających w niniejszej sprawie decyzje administracyjne rozstrzygające odwołanie. Ponownie rozpatrując sprawę Prezes NSZ będzie miał na względzie uwagi Sądu dotyczące przeprowadzenia porównania punktacji przyznanej przede wszystkim tym uczestnikom konkursu, których oferty znalazły się ponad linią odcięcia w odniesieniu do punktacji otrzymanej przez skarżącego. Umożliwi to praktyczne skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom.

Odnosząc się do podniesionego w pkt I. skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy przypomnieć że zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając decyzję ostateczną wykonał wskazaną kontrolę w sposób prawidłowy. Zastosowanie środka przewidzianego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oznaczało, że Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako naruszone przepisy Sąd I instancji wskazał: art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 73 k.p.a. poprzez nie udostępnienie stronie pełnych akt sprawy. W ocenie Sądu, nie wyjaśniono wzajemnej relacji punktacji przyznanej skarżącemu w poszczególnych kategoriach w porównaniu do punktacji innych oferentów biorących udział w konkursie, którzy zostali zakwalifikowani do zawarcia umowy z Funduszem. Brak takiego zestawienia spełnienia wymagań przez oferentów wygrywających konkurs, w sytuacji żądania tej prezentacji przez skarżącego, może świadczyć o naruszeniu zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji. Swoje stanowisko Sąd I instancji uzasadnił powołując się na orzecznictwo NSA dotyczące art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Natomiast art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach stanowi: Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Ten ostatni przepis reguluje sposób realizowania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w trybie konkursu ofert, rokowań oraz w trybie określonym w art. 159 ustawy o świadczeniach. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy o świadczeniach). Na podstawie delegacji ustawowej z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa: 1) przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; 2) kryteria oceny ofert; 3) warunki wymagane od świadczeniodawców. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Niedopuszczalne jest stosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Realizacją tego przepisu były: zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 53/20lO/DSOZ z dnia 2 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza, zmienianego kolejnymi zarządzeniami; zarządzenie Nr 46/2011/DSOZ z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienione zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ; zarządzenie Nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi swoistą dyrektywę, którą ma obowiązek kierować się Fundusz podczas procedur ustawowych poprzedzających zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ten zapis ustawowy jest konkretyzacją wynikających z Konstytucji RP zasady praworządności (art. 7) oraz zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo uznał, że strona ma prawo wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników postępowania konkursowego.

Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w pkt II zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Omawiany przepis formułuje przesłanki skorzystania ze środków odwoławczych i skargi: naruszenie zasad postępowania konkursowego; uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy będącym uczestnikiem postępowania; związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy naruszeniem zasad postępowania konkursowego a uszczerbkiem w interesie prawnym świadczeniodawcy. Przepisy art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach regulują instytucje protestu i odwołania, natomiast w art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach zagwarantowano świadczeniodawcy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przytaczając podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał jako przepis naruszony art. 152 ustawy o świadczeniach w sytuacji, kiedy artykuł ten zawiera ust. 1 oraz ust. 2 składający się z pkt 1), 2) i 3). Uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej sprowadza się w istocie do ponownego kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że naruszono przepisy postępowania poprzez nie udostępnienie stronie pełnych akt sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie zostało powiązane z prawidło sporządzonym uzasadnieniem wskazanej podstawy; zarzucając naruszenie przepisu art. 152 ustawy o świadczeniach strona nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej, jak również nie uzasadnił, że naruszono przepis o charakterze materialnoprawnym. Z tych powodów skarga kasacyjna w omawianym zakresie nie spełnia wymogów z art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów.

Bezspornym w tej sprawie jest, że na etapie postępowania odwoławczego stronie nie udostępniono pełnej dokumentacji tj. danych zawartych w ofertach konkurentów, a to z naruszeniem art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, który nakazuje udostępnienie wszelkich dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Tymi dokumentami nie dysponował również Sąd I instancji, który z mocy art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Według tego przepisu, podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami, Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.).

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie odwołania, wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczący również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 k.p.a. i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych, strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia, czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji, czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku. Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach oczywiście nie oznacza powtórzenia czynności z tego postępowania, ale oznacza kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, a tego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego. Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, nie reguluje w sposób odmienny przeprowadzenia postępowania odwoławczego niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a. Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 tej ustawy (tak: wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1260/12).

W wyroku z 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd:" Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych, na którą powoływał się organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Należy zauważyć, że zaakceptowanie takiego stanowiska organu może prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej."

Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyroku z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12: "Organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy."

Z kolei, w wyroku z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1615/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ nie może się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma bowiem również obowiązek zindywidualizować swoją ocenę i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów." Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w przedstawionych wyrokach.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.