Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1149/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz ( spr ) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Inne z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Inne na rzecz P. Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M., zwanego dalej: "Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w M." lub "organem I instancji", decyzją z dnia [...] września 2019 r., Nr [...], na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 poz. 278), zwanej dalej: "ustawą o płatnościach", w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", zwiększył M. Z.:

1/ jednolitą płatność obszarową - 2017 z wysokości 81 794,60 zł do wysokości 81815,68 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1060,24 zł., ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

2/ płatność redystrybucyjną - 2017 z wysokości 4717,18 zł. do wysokości 4718,39 zł., wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 61,15 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Powyższa decyzja została doręczona jedynie adresatowi, tj. M. Z. dnia [...] września 2019 r. (vide: k. 20 akt administracyjnych).

Skarżący – P. Z. złożył od powyższej decyzji odwołanie, pismem z [...] września 2019 r., nadanym tegoż dnia, które wpłynęło do organu I instancji [...] września 2019 r. (vide: k. 23 – 26 ww. akt).

Zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwe wyliczenie jednolitej płatności obszarowej za 2017 r. oraz płatności redystrybucyjnej za 2017 r. Jednocześnie wniósł o uznaniu go za stronę w prowadzonym postępowaniu.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zgodnie z art. 28 k.p.a." w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, skarżący powinien był zostać uznany za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności redystrybucyjnej za 2017 r. dla gospodarstwa rolnego wpisanego do ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, pod nr [...] na nazwisko M. Z..

Wywodzono, że przepis art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U z 2017 r., poz. 1853), zwaną dalej: "ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów", stanowi, że użyte w tej ustawie określenie producenta rolnego oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą: posiadaczem gospodarstwa rolnego lub będącą rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (prawidłowo: art. 4 ust. 1 lit. a – rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1307/2013" – uwaga Sądu). Wskazano, że zgodnie z ww. przepisem, producentem rolnym czyli rolnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna, bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów oraz które prowadzą działalność rolniczą.

Przytoczono treść uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 30.05.2012 r., sygn. akt: II GPS 2/12.

Wywodzono, że numer identyfikacyjny nadany na podst. art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, jednemu ze współmałżonków (dotyczy to współmałżonków z istniejącą małżeńską ustawową wspólnością majątkową, jak skarżący i jego żona) jest w istocie wspólnym numerem przysługującym obojgu małżonkom mającym status producenta rolnego, co oznacza, iż każdy z małżonków, o ile spełnia przesłanki uznania go za producenta rolnego, może wystąpić z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, w oparciu o prawidłowo nadany numer identyfikacyjny na który wyrazili zgodę oboje małżonkowie.

Powołano się na wyrok NSA z dnia 27.02.2019 r., sygn. akt: I GSK 1167/18, który zdaniem skarżącego wyraża taki sam pogląd.

Zarzucono, że organ nie rozpatrzył zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem - czy gospodarstwo rolne prowadzone jest przez oboje małżonków, co wymagało wyjaśnienia w świetle uzasadnienia uchwały II GPS 2/12, która wskazuje, że na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji, status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą. Powołano się na wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt: II GSK 1373/12, w którym NSA stwierdził, że w przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest każdy z małżonków, ani małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych. Małżonków należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stanowiących na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 3 pkt 3), a wniosek o płatności małżonka rolnika, któremu nadano numer indentyfikacyjny, będzie generowało obowiązek organu merytorycznego rozpoznania wniosku o płatność.

Stwierdzono, że żaden przepis prawa materialnego nie znosi w przedmiotowej sprawie dyspozycji art. 28 k.p.a. dającej skarżącemu status strony, ponieważ ma taki sam interes prawny i obowiązki jak jego żona w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. , postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...],

na podstawie art. 134 w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r., o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505), zwaną dalej: "ustawą o ARiMR", stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Powyższe rozstrzygnięcie oparto o następujące ustalenia i rozważania:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M., po rozpatrzeniu wniosku M. Z. o przyznanie płatności na rok 2017, złożonego w dniu [...].05.2017 r., wydał w dniu [...].05.2018 r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Decyzja ta została doręczona stronie postępowania Następnie zawiadomieniem z dnia [...].08.2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany ww. decyzji w zakresie dotyczącym jednolitej płatności obszarowej i płatności redystrybucyjnej, po uwzględnieniu współczynnika korygującego.

W wyniku wznowienia postępowania z urzędu w dniu [...].09.2019 r. została wydana decyzja o zmianie decyzji z dnia [...].05.2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Decyzja z dnia [...].09.2019 r. nr [...] została doręczona w dniu [...].09.2019 r. [...].09.2019 r. (z datą nadania w urzędzie pocztowym: [...].09.2019 r.) do Biura Powiatowego ARiMR w M. wpłynęło odwołanie od ww. decyzji, które wniósł skarżący, małżonek M. Z..

Z art. 134 k.p.a., wynika, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania musi stwierdzić, czy odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. W przedmiotowej sprawie zachodzi podmiotowa przesłanka niedopuszczalności odwołania ponieważ odwołanie wniosła osoba, niebędąca stroną w sprawie ani adresatem decyzji.

Przepis art. 28 k.p.a., nie stanowi samoistnej normy prawnej i dlatego powinien być interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w ustawach szczególnych. Takie normy prawne zostały zawarte w ustawie o płatnościach, która w art. 7 ust. 1 pkt 1 stanowi, że płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z kolei pod użytym w ustawie pojęciem "rolnika" należy - w myśl art. 2 pkt 14 ustawy, rozumieć rolnika w świetle definicji zawartej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzeniem nr 1307/2013, ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników, których gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zasady wpisu podmiotów do ewidencji producentów zostały uregulowane w ustawie o krajowym systemie ewidencji producentów. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Z kolei jak stanowi art. 7 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, ewidencja producentów zawiera imię i nazwisko oraz określenie miejsca zamieszkania i adres pełnomocnika, jeżeli został ustanowiony, albo osoby uprawnionej do reprezentacji, wraz z numerem identyfikacji podatkowej (NIP) oraz numerem ewidencyjnym powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), z zastrzeżeniem ust. 3;

Z ww. przepisów wynika, że uprawnienie, o którym mowa w art. 28 k.p.a., w sprawach dotyczących przyznania płatności zarówno w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, jak i innych programów pomocowych realizowanych przez ARiMR, dotyczy strony rozumianej jako rolnika, tj. osoby, która prowadzi działalność rolniczą i jest wpisana do ewidencji producentów.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że stroną postępowania jest wyłącznie podmiot, który składa wniosek o przyznanie płatności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1337/08). Jedynie rolnik składający wniosek o przyznanie płatności ma interes prawny wyrażający się w uprawnieniu do nabycia prawa do przyznania płatności.

Skarżący nie jest stroną postępowania wszczętego wnioskiem Pani M. Z. o przyznanie płatności na rok 2017, albowiem nie został wpisany do ewidencji producentów prowadzonej przez ARiMR jako pełnomocnik żony, jak również z akt sprawy nie wynika, aby strona udzieliła mu stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania jej w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Skarżący ma jedynie interes faktyczny w przedmiotowej sprawie.

W skardze złożonej do Sądu na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 28 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, poprzez odmowę organu uznania skarżącego za stronę,

- art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., poprzez całkowity brak odniesienia się przez organ do podniesionych w odwołaniu argumentów faktycznych oraz prawnych, jednoznacznie wskazujących na fakt, iż toczące się postępowanie administracyjne dotyczy również interesu prawnego skarżącego.

W uzasadnieniu skargi, przytoczono treść art. 3 ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 oraz uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 30.05.2012 r., sygn. akt: II GPS 2/12.

Wywodzono, że nie ma żadnego znaczenia, czy skarżący, czy też jego żona wpisany jest do ewidencji producentów prowadzonej przez ARiMR, a wyrażenie swojej zgody na wpis współmałżonka do ewidencji, nie jest zrzeczeniem się swoich praw do nieruchomości.

Argumentowano, że skoro np. po śmierci jednego ze współmałżonków (w sytuacji kiedy żyjący współmałżonek dziedziczy całe gospodarstwo rolne), żyjący współmałżonek musi na nowo wnioskować o wpis do ewidencji producentów, to nadany jednemu ze współmałżonków numer identyfikacyjny nie dotyczył jego samego, lecz dotyczył w takim samym stopniu ich obojga, co oznacza, że każdy więc ze współmałżonków, ma taki sam interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wywodzono, że każdy z współmałżonków (ale tylko jedno z nich), może złożyć wniosek o płatność (niezależnie od tego, które z nich zostało wpisane do ewidencji producentów), lecz tylko składający wniosek będzie stroną wnioskującą (wnioskodawcą) w imieniu własnym i drugiego współmałżonka (również posiadającego taki sam interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a.).

Wskazano, że wszystkie uprawnienia i obowiązki rolnika prowadzącego działalność rolniczą i ubiegającego się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wynikające z obowiązujących w tym zakresie przepisów, dotyczą w równym stopniu każdego ze współmałżonków pozostających w ustawowej wspólnocie majątkowej i wspólnie władających działkami rolnymi, których dotyczy decyzja o przyznaniu płatności.

Podniesiono, że przepisy ustawy o płatnościach oraz wydane na podstawie art. 12 ust. 4 tejże ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów, jak i przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., nakładają na każdego z współmałżonków, dokładnie takie same prawa i obowiązki i w związku z tym każde z współmałżonków (grupy osób fizycznych) posiada swój osobisty interes prawny, we wszelkich postępowaniach prowadzonych na podstawie tych przepisów.

Wywodzono, że obowiązki wynikające z wszczęcia postępowania o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, muszą dotyczyć całej grupy osób fizycznych, będących użytkownikami wskazanych w decyzji działek rolnych, jako ich posiadacze samoistni lub posiadacze zależni, a jeśli przyjąć, że obowiązki te dotyczyły jedynie M. Z., z pominięciem skarżącego, to należy uznać, że są one martwe i niemożliwe do egzekwowania, ponieważ nie dotyczą one drugiego współwłaściciela/właściciela.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., podniesiono, że zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony, nie odniesie się w do nich w sposób zgodny z prawem oraz nie ustosunkuje się i nie wyjaśni istotnych okoliczności danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych, a przede wszystkim spornych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.). Obowiązek ten w związku z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 i art. 138 k.p.a.) postępowania ciąży także na organie odwoławczym, który nadto winien odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ no wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Wyjaśniono, że załączono do skargi oświadczenie żony skarżącego, w którym popiera ona jego stanowisko w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2020 r. skarżący rozszerzył zarzuty skargi wskazując, na naruszenie przez organ art. 12 ust. 4 pkt 1 u.k.e., art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1307.2013, co uzasadnił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiot oceny legalności stanowiło postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z [...] października 2019 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania P. Z. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] września 2019 r. o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...].05.2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, której adresatem była M. Z. (małżonce skarżącego).

Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zasadniczo do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługuje, czy nie przymiot strony w prowadzonym przez organ ARiMR z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – przyznanych jego żonie ostateczną decyzją kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] maja 2018r. W konsekwencji czy jest on w szczególności uprawniony do wniesienia samodzielnego odwołania od skierowanej do żony decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2019r.

W ocenie organu skarżącemu nie przysługiwał w sprawie przymiot strony, a więc i legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący ustalenie to kwestionuje, podnosząc, że z racji na wspólność majątkową małżonków, prowadzenie wespół z małżonką gospodarstwa rolnego, posiada on wspólnie z nią status producenta rolnego ze wszystkimi tego formalno- i materialnoprawnymi konsekwencjami.

Uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy sąd zważył, że zaskarżone postanowicie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.), aczkolwiek nie wszystkie twierdzenia i argumenty skargi są zasadne.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w postanowieniu organu odwoławczego, brak było w tej sprawie z pewnością podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącego od ww. decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] września 2019 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."), czyli na wstępnym formalnym etapie postępowania zainicjowanego odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na oczywistą różnię pomiędzy stwierdzeniem "niedopuszczalności" odwołania (zarówno przedmiotowej, jak i podmiotowej), w rozumieniu art. 134 k.p.a., która musi mieć charakter oczywisty, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. W sytuacji natomiast gdy odwołanie składa osoba, która powołuje się na własny, bezpośredni indywidualny interes prawny, obowiązkiem organu odwoławczego jest wyjaśnienie wątpliwości w tym względzie w toku postępowania i odniesienia się do zagadnienia legitymacji podmiotu składającego żądanie do czynnego udziału w postępowaniu ze wskazaniem przepisów materialnoprawnych – w formie decyzji administracyjnej. W przypadku negatywnej oceny legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a. lub inne przepisy materialnoprawne), ustawodawca przewidział bowiem rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Odpowiednio zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy winien się ewentualnie wypowiedzieć w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego skarżącego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, kwestia ewentualnej indywidualnej legitymacji skrzącego do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zmiany decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wymagała szczegółowej analizy przepisów prawa materialnego kreujących interes prawny poszczególnych osób – tu małżonków prowadzących wspólnie gospodarstwo rolne (okoliczność niesporna), jako rolników. Tym samym przedwczesne i błędne było stwierdzenie, w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania skarżącego, z powołaniem się na oczywisty brak jego interesu prawnego w sprawie, z zaniechaniem odniesienia się do szczegółowej argumentacji prawnej odwołania. Bezpośrednią konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie ww. przepisów postępowania było zaniechanie przez organ odwoławczy wszechstronnej oceny, w kontekście obowiązków wynikających z przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 15 k.p.a., czy skarżący jest prawnie legitymowany do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym – czy przysługuje mu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Analiza treści normatywnej tego przepisu wskazuje, że pojęcie strony postępowania administracyjnego funkcjonuje w dwóch płaszczyznach: procesowej, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawnej, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania, albo dopuszczenia do udziału w nim jako strony, musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych przez dany podmiot oraz adekwatnych do tych okoliczności wynikających z przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażane jest w tym zakresie jednolite stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA: z 20 marca 2008 r. I OSK 2016/06, z 9 grudnia 2015 r. II OSK 935/14). Przyjmuje się także, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. co do zasady może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. Przy czym przepisy prawa cywilnego stanowią podstawę do wywiedzenia tego interesu w takim zakresie, w jakim pozostają w związku z regulacją prawa administracyjnego (tak wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1535/14, z 13 października 2016r. sygn. II OSK 3342/14).

Uwzględniając to, że art. 28 k.p.a. ustanawia dwie odrębne normy prawne kreujące odrębne katalogi przesłanek ich stosowania w sytuacjach objętych ich hipotezami, co jasno i wyraźnie wynika z operowania przez ustawodawcę na gruncie tego przepisu funktorem alternatywy rozłącznej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnianiu wyroku z 6 grudnia 2017r. sygn. II GSK 1110/16 zwrócił uwagę, że na gruncie tej regulacji prawnej została wyodrębnia zarówno legitymacja proceduralna czynna - stroną jest każdy, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - jak i legitymacja proceduralna bierna - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Co przy tym nie mniej istotne, regulacja zawarta w art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia, albowiem postępowanie wszczęte na żądanie jednej ze stron, jak i postępowanie wszczęte z urzędu mogą dotyczyć, w rozumieniu art. 28 k.p.a., interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów, które uzyskują w ten sposób status strony postępowania administracyjnego.

NSA podkreślił, że wspólnym mianownikiem legitymacji proceduralnej biernej oraz legitymacji proceduralnej czynnej jest interes prawny, a mianowicie interes prawny podmiotu którego "dotyczy postępowanie" lub ze względu na który dany podmiot "żąda czynności organu". W świetle utrwalonego już stanowiska judykatury, jak i doktryny prawa, źródło tego interesu prawnego, a więc interesu opartego na prawie oraz chronionego przez prawo, stanowią normy prawa materialnego, tak administracyjnego, jak i cywilnego. Jak się przy tym podkreśla, art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Ma to tę konsekwencję, że związek normatywny między interesem prawnym (lub obowiązkiem) danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego (lub obowiązku) konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania podejmowana jest decyzja, która rozstrzyga o jego prawach lub obowiązkach lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim zaś postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem.

Dyrektor OR ARiMR wydając skarżone postanowienie nie dokonał prawidłowej wykładni powyższej normy w powiązaniu z przepisami prawa materialnego stanowiącymi materialnoprawną podstawę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Kwestia tego, komu przysługuje status producenta rolnego w przypadku małżonków wspólnie prowadzących działalność rolniczą, bezpośrednio wiąże się z regulacją art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z tym przepisem poprzez producenta rolnego należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą m.in. rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (art. 3 pkt 3 lit. b u.k.e.). Przywołane w zacytowanym przepisie Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r., nr 1307/2013, ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 2013, 648, 608 z dnia 20.12.2013 r. – dalej "Rozporządzenie nr 1307/2013"), w art. 4 ust. 1 lit. a, definiuje pojęcie "rolnik" jest osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Mając na uwadze, że sprawa administracyjna, w której udziału domagał się skarżący, dotyczyła płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przywołać także należy, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.), rolnikiem w rozumieniu tej ustawy jest rolnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli m.in. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności (art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 12 ust. 4 u.k.e. (w stanie prawnym obowiązującym przed 1 października 2019 r. – właściwym dla decyzji z dnia 5 września 2019 r., nr 0035-2019-001874), w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (art. 12 ust. 4 pkt 1 u.k.e.), zaś odrębny numer identyfikacyjny od numeru, o którym mowa w pkt 1, jeżeli wnioskodawca prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą (pkt 2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyroki NSA z 11 października 2012 r., sygn. II GSK 1373/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 1970/11, z 16 maja 2013 r., sygn. II GSK 293/12, z 16 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/550/19 – dostępne jw.) kwestia tego, komu przysługuje status producenta rolnego w odniesieniu do małżonków wspólnie prowadzących działalność rolniczą, została zasadniczo rozstrzygnięta w oparciu o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., sygn. II GPS 2/12 (dostępna jw.). W sentencji przywołanej uchwały skład siedmiu sędziów NSA stwierdził, że "w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej". W uzasadnieniu uchwały podkreślono między innymi, że przepis art. 3 pkt 3 w sposób samoistny nie kształtuje zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności, wskazując jedynie, poprzez określenie producenta rolnego, na podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności mogą mu być przyznane. O tym bowiem, kto ma prawo do uzyskania konkretnych płatności rozstrzygają przepisy prawa materialnego, regulujące szczegółowo zasady przyznawania płatności. NSA zwrócił uwagę na to, że przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych, całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym i traktują grupę, jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną - grupa jako taka, czy jej członkowie. Wskazując, że za producentów rolnych i zarazem za rolników, nie można uznać wspólników spółki cywilnej, jak również, że producentem rolnym (rolnikiem) nie jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru ewidencyjnego, NSA podkreślił, iż kwestia nadania numeru identyfikacyjnego uregulowana w art. 12 ust. 5 i ust. 6 u.k.e. – co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy odnieść należy regulacji zawartej w art. 12 ust. 4 tej u.k.e. - oznacza jedynie, że nadany w ten sposób numer służy do identyfikacji podmiotów ubiegających się o stosowne płatności. Przyznanie płatności osobie wpisanej do ewidencji jest więc w istocie czynnością techniczną, tj. wypłatą tej płatności przysługującej grupie na ręce jej reprezentanta wpisanego do ewidencji, i w taki też sposób należałoby rozumieć zwrot "pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę".

Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że uznanie na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej za odrębny podmiot - producenta rolnego - uzasadnia twierdzenie, iż do tej samej kategorii podmiotów (producentów rolnych) kwalifikują się małżonkowie wspólnie prowadzący działalność rolniczą, a także współposiadacze gospodarstwa rolnego (art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów), a to dlatego, że - jak podkreślił skład orzekający NSA - nie sposób bowiem byłoby zgodzić się z poglądem, że poza ustawowym zaliczeniem, w ramach definicji legalnej, trzech różnych kategorii podmiotów do grupy producentów rolnych (art. 3 pkt 3), ta sama ustawa wyróżnia w art. 12 ust. 4 i 5 jeszcze trzech innych producentów rolnych: współmałżonka, współposiadacza i wspólnika spółki cywilnej. Osoby te nie prowadzą działalności rolniczej samodzielnie (indywidualnie) i dlatego nie można ich utożsamiać z producentem rolnym - osobą fizyczną.

Skoro zatem gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą, należy więc przyjąć, że w przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest, ani każdy z małżonków z osobna, ani też małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych, albowiem małżonków tych należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (do którego wprost odsyła art 2 pkt 14 ustawy o płatnościach oraz art. 3 pkt 3 lit. b u.k.e.). Tak długo więc, jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą, posiadają oni status producenta rolnego, i to niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego spośród małżonków. Numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje bowiem tylko producenta rolnego – małżonków. Z chwilą ustania małżeństwa, czy rozdzielenia majątku np. na dwa odrębne samodzielnie prowadzone gospodarstwa rolne - ustaje także byt prawny tego producenta rolnego (vide: powołany wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1373/12).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że organ, w oparciu o przywołane przepisy u.k.e., rozporządzenia nr 1307/2013 oraz ustawy o płatnościach, dokonał błędnej wykładni pojęć "producent rolny" i "rolnik", w sposób nieuzasadniony odmawiając statusu producenta rolnego współmałżonkowi osoby, której nadano numer identyfikacyjny w trybie art. 12 u.k.e., w sytuacji, gdy nie nadano mu odrębnego numeru identyfikacyjnego zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 u.k.e. Skarżący, jako współmałżonek osoby wpisanej do ewidencji producentów rolnych i prowadzący z nią wspólne gospodarstwo rolne jest rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, a więc jest producentem rolnym w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.k.e. wraz z małżonką. Może on zatem występować przed organem w sprawach dotyczących dopłat rolniczych zarówno jako pełnomocnik, ale również jako producent rolny działający w imieniu grupy osób fizycznych, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej będącej rolnikiem w rozumieniu ww. przepisu).

Uwzględniając powyższe, należy zgodzić się ze skarżącym, że jako jeden z członków grupy osób fizycznych, która prowadzi wspólnie działalność rolniczą w jednym gospodarstwie rolnym, posiada on indywidualny, bezpośredni interes prawny w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i obowiązku ich zwrotu. Nie budzi wszakże wątpliwości, że zarówno owo gospodarstwo rolne jak i związane z nim płatności bezpośrednie wchodzą do wspólnego majątku małżonków, z kolei obowiązek zwrotu czy też jakiekolwiek inne sankcje związane z uznaniem płatności za nienależnie pobrane – obciążać będzie majątek "rolnika". W konsekwencji nie może zatem budzić wątpliwości, że skarżący jest legitymowany do czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, w tym uprawniony był do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2019r. Wynika to bowiem z art. 127 § 1 w zw. z art. 10 § 1, art. 15 i art. 28 k.p.a. Tym samym stwierdzić należy, że odwołanie, złożone w ustawowym terminie przez P. Z., którego dopuszczalność organ zakwestionował zaskarżonym postanowieniem, powinno zostać rozpoznane wraz z odwołaniem jego małżonki, jako wniesione przez jednego producenta rolnego łącznie.

Odrębną kwestią bowiem pozostaje to, że małżonkowie ustalili taki sposób reprezentacji ich grupy – jako producenta rolnego, ubiegającego się o przyznanie płatności bezpośrednich do tego gospodarstwa rolnego. Prawidłowe było w takiej sytuacji i zgodne z wolą małżonków rolników adresowanie decyzji i kierowanie jej do osoby ujawnionej w takim charakterze w ewidencji producentów rolnych, której nadano numer identyfikujący konkretne gospodarstwo rolne prowadzone wspólnie przez konkretnego rolnika (tu grupę osób fizycznych). W konsekwencji nie stanowiło naruszenia obowiązujących przepisów prawa skierowanie imiennie do tej właśnie osoby (jako pierwotnego wnioskodawcy) decyzji Niezależnie jednak od powyższego w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – inny członek tak rozumianej grupy osób (jako producenta rolnego) domaga się umożliwienia mu czynnego udziału w tym postępowaniu, nie można mu tego prawa odmówić.

Uznanie, że oboje z małżonków posiadają jeden i ten sam interes prawny w sprawach w przedmiocie płatności rolniczych nie powoduje jednak, że zasadne stają się wywody skarżącego sugerujące odrębność jego interesu prawnego niejako w ramach wspólnej legitymacji jego i jego małżonki do występowania przed organem, a który mógłby przejawiać się np. tym, że – jak podniesiono w skardze - od początku skarżący powinien być stroną postępowania w sprawie o płatności (a więc i adresatem decyzji). Podział aktywności procesowych podejmowanych w sprawie administracyjnej w sytuacji, gdy jedną stroną postępowania są oboje małżonkowie, należy do sfery umowy pomiędzy tymi małżonkami. Innymi słowy, to ich decyzją jest, że tylko jeden ze współmałżonków, wyodrębniony jako wnioskodawca, zwraca się do organu o płatność, i tylko on jest później adresatem pism procesowych oraz kończącego to postępowanie rozstrzygnięcia. Konstrukcja wspólności interesu prawnego małżonków prowadzących jedno gospodarstwo rolne zakłada, że są oni "jednym rolnikiem", a skoro tak, to jeden rolnik nie może być jednocześnie dwiema oddzielnymi stronami w jednej sprawie, którym przysługiwać miałyby oddzielne uprawnienia procesowe. Prowadząc wspólne przedsięwzięcie i występując jako jeden podmiot legitymujący się wspólnym interesem prawnym skarżący oraz jego współmałżonka działają w jednym, swoim imieniu. Słusznie stwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1337/08 (dostępny jw.), że postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika i to tylko on jest stroną tego postępowania. W niniejszej sprawie rolnikiem jest łącznie skarżący i jego współmałżonka (czego nie dostrzegł organ administracyjny, błędnie powołując w odpowiedziach na stanowisko skarżącego ww. orzeczenie), dlatego zgłoszenie do udziału w sprawie jednego z nich w charakterze strony nie powoduje wykreowania nowej strony w tym postępowaniu.

Stwierdzić należy, że każde z małżonków mogło złożyć w tej sprawie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, reprezentując interes producenta, któremu przyznano płatność. W sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, z tego prawa chcą jednak skorzystać oboje nie można żadnego z nich tego prawa pozbawić. Oznacza to, że organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie na skutek odwołania wniesionego w tej sprawie przez stronę rozumianą łącznie jako M. Z. i P. Z..

Reasumując stwierdzić należy, że Dyrektor OR ARiMR w T. naruszył prawo proceduralne w zakresie art. 134 k.p.a., co było konsekwencją nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 u.k.e., art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach oraz art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia nr 1307/2013.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu (100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.