Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 149/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6015 Uzgodnienia
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Andrzej Gliniecki ( spr. ), Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "P. M." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3886/02 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "P. M." w W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2003 Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną;


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3886/02, oddalił skargę Stowarzyszenia "P. M." na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2002 r. (...), którym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w powiecie warszawskim Oddział Terenowy Warszawa Wola, uzgodnił projekt budowlany – Plan zagospodarowania i architekturę Muzeum Kolejnictwa w rejonie Dworca Warszawa – Główna z następującymi uwagami:

1. projekty branżowe Muzeum Kolejnictwa należy przedłożyć do zaopiniowania organom Inspekcji Sanitarnej,

2. projekt budowlany pozostałych etapów inwestycji – budowy Zespołu Zabudowy Wielofunkcyjnej wraz z raportem oddziaływania na środowisko opracowanym dla całej inwestycji, należy przedłożyć do uzgodnienia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu Oddział Terenowy Warszawa Wola.

Jak wynika z akt sprawy, wcześniejsze postanowienie z dnia [...].02.2002 r. uzgadniające projektowaną inwestycję, na skutek rozpatrzenia zażaleń Stowarzyszenia P. M. i Stowarzyszenia O. F. z B., zostało uchylone postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietni 2002 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia prze organ pierwszej instancji.

Na wymienione na wstępie postanowienie uzgadniające z dnia [...] czerwca 2002 r., zażalenia złożyli: S. I. E. i S. "P. M.". W jednym i drugim zażaleniu stawiane są zarzuty dotyczące przygotowanego raportu oddziaływania na środowisko", że ten nie analizuje kwestii potencjalnego naruszenia warunków klimatycznych, przez wprowadzenie zabudowy kubaturowej powyżej 10 m w obręb klina nawietrzającego, co w sposób znaczący ograniczy przepływ powietrza w obrębie obszaru tworzącego system wymiany i regeneracji powietrza. Raport powinien być poprawiony i na bazie jego ponownie powinny być dokonane uzgodnienia.

Powołana w postanowieniu na str. 3 opinia SKO, iż "korytarz kolejowy nie jest ujęty zapisem planu jako system wymiany i regeneracji powietrza w mieście", nie powinna być tu wiążąca.

Poza tym w załączniku do zażalenia Stowarzyszenia "P. M." wskazano jeszcze na inne braki "raportu", które – zdaniem autorów tego zażalenia - czynią go mało wiarygodnym.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, po rozpatrzeniu zażaleń, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, tym samym nie podzielił poglądów skarżących. Zdaniem organu drugiej instancji, zasięg systemu wymiany i regeneracji powietrza, nie obejmuje terenów objętych tą inwestycją, wobec tego nie ma potrzeby stosowania zakazów ograniczeń inwestycyjnych i takie wyjaśnienie powinno znaleźć się w raporcie oddziaływania na środowisko. Załączony projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, obejmuje całość inwestycji i jest zgodny z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, a ponadto był opiniowany przez uprawnionego rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych. Wszystkie pozostałe zarzuty dotyczące "raportu" nie są merytorycznie uzasadnione. Zakres opracowania raportu jest – zdaniem organu – wystarczający do oceny wpływu projektowanej inwestycji na zdrowie i życie ludzi.

Pismem z dnia [...] września 2002 r. Stowarzyszenie "P. M." złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] sierpnia 2002 r. podnosząc te same zarzuty, co wcześniej w zażaleniu, które odnosiły się głównie do treści raportu oddziaływania na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2004 r. oddalając skargę uznał ją za nieuzasadnioną z następujących względów.

Do zakresu zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wynikających z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 98, poz. 575), należy uzgadnianie dokumentacji projektowej inwestycji budowlanej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, nie zaś badanie zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tym bardziej, że w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

Ponieważ omawiana inwestycja jest zaliczana do inwestycji mających wpływ na środowisko, Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] października 2001 r. uznał za niezbędne sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, a Burmistrz Gminy Warszawa-Centrum postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r. nałożył obowiązek sporządzenia takiego raportu.

Zarzut naruszenia miejskiego systemu regeneracji i wymiany powietrza był już wyjaśniany w innych postępowaniach dotyczących tej inwestycji i podobnie, jak w zaskarżonym postanowieniu, organy zajmowały stanowisko, iż planowana inwestycja nie jest położona w granicach podstawowego systemu wymiany i regeneracji powietrza w mieście. W związku z tym, braku omówienia tej kwestii w raporcie, nie można traktować jako uchybienia w sporządzeniu raportu. Zakres sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko, jest zgodny z zakresem określonym ww. postanowieniu z dnia [...] grudnia 2001 r. Inne zarzuty dotyczące raportu, podniesione w skardze, zostały przez Sąd również uznane za bezzasadne. Poza tym, nie zostały one w żaden sposób uwiarygodnione i poparte opiniami niezależnych ekspertów.

Stowarzyszenie "P. M.", reprezentowane przez adw. M. M., wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 26 października 2004 r., zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, w związku z art. 233 § 1 k.p.c., a także art. 132, 133 § 1 i 134 § 1 ppsa w związku z art. 113 § 1 ppsa przez co istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, nie zostały wyjaśnione, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został rozważony w sposób wszechstronny;

- art. 135 ppsa przez co istotne wady toczącego się postępowania nie zostały usunięte,

- art. 3 pkt 2 lit. a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 65 ust. 2 oraz 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 106 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 31 ust. 1, 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także błąd w ustaleniach faktycznych przez uznanie, iż zakres sporządzonego w 2001 r. raportu oddziaływania na środowisko jest wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia uzgadniającego.

Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej, wnosi się o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

- rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, komentując poszczególne zarzuty, wraca się do zarzutów podnoszonych wcześniej, wskazując na braki i wady raportu oddziaływania na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i wskazane tam przepisy prawa w konfrontacji z aktami sprawy przedstawianymi Sądowi, nie dają podstaw do negatywnej oceny zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 174 ppsa, podstawy skargi kasacyjnej mogą być oparte na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło, mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i wskazane przepisy prawa, formalnie spełniają wymogi określone w art. 174 ppsa, jednak nie można zgodzić się z wnioskami i ocenami strony skarżącej, zawartymi w uzasadnieniu skargi.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było uzgodnienie projektu budowlanego pierwszego etapu inwestycji, określonej jako "zespół zabudowy wielofunkcyjnej", w ramach której mają być zrealizowane: muzeum kolejnictwa, dwa domy towarowe, multikino, kręgielnia, bary, restauracje, galeria handlowa, dwa poziomy parkingów dla samochodów osobowych i dwa biurowce o 18 kondygnacjach.

Z uwagi na przewidziane parkingi, mieszczące ponad 500 samochodów, zgodnie z rozporządzeniem MOŚZNiL z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589), inwestycja ta musiała być poddana reżimom prawnym, wynikającym z ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157), powołanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji.

Konsekwencją powyższego była konieczność sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o czym przesądziło stosowne postanowienie Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum i wymóg dokonania niezbędnych uzgodnień przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym uzgodnienia z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wszystkie powyżej omówione wymogi formalno-prawne w niniejszej sprawie zostały zachowane. Zarzuty podnoszone przez Stowarzyszenie "P. M." na etapie postępowania administracyjnego, jak również postępowania sądowego, sprowadzały się do kwestionowania tego, że projektowana inwestycja ma być zlokalizowana w obrębie obszaru tworzącego system wymiany i regeneracji powietrza w mieście (tzw. klin nawietrzający). Drugi zaś zarzut dotyczył braków i błędnych ustaleń, jakie zdaniem strony skarżącej, mają miejsce w raporcie oddziaływania na środowisko.

Do wszystkich tych zarzutów odniosły się organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Sąd I instancji, dokonując kontroli postanowień o uzgodnieniu inwestycji.

Zarzut pierwszy, kwestionujący lokalizację inwestycji w istocie sprowadza się do zarzutu naruszenia ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady Warszawy nr XXXV/199/92 w dniu 28 września 1992 r., gdyż w tym dokumencie zostały określone obszary tworzące system wymiany i regeneracji powietrza oraz z tym związane ograniczenia inwestycyjne.

Zarzut ten jest jednocześnie bezpodstawny i nietrafny, bowiem lokalizacja inwestycji i zgodność jej z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zostały przesądzone wcześniej w decyzji nr [...] Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia [...] grudnia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, co również oznacza, że jest ona wiążąca w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i w postępowaniach uzgadniających projekt budowlany – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie jest więc dopuszczalne w niniejszym postępowaniu, prowadzonym przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, kwestionowanie lokalizacji inwestycji i jej zgodności z planem, dopóki pozostaje w obrocie prawnym prawomocna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym, nie taki jest przedmiot tego postępowania. Należy również wyjaśnić, co wielokrotnie podkreślały organy, iż omawiana inwestycja, której projekt budowlany był przedmiotem uzgodnień, nie leży w obszarze tzw. klina nawietrzającego, który swym zasięgiem dochodzi do wysokości ulicy K. Żaden z powyżej przedstawionych argumentów, nie został przyjęty przez stronę skarżącą, która ten sam zarzut w nieco innym ujęciu przedstawia również w skardze kasacyjnej, wiążąc go z innymi zarzutami formułowanymi pod adresem raportu oddziaływania na środowisko.

Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jest dokumentem mającym podstawowe znaczenie, należącym do materiałów dowodowych sprawy, którego zakres został określony w art. 31 wcześniej powołanej ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji i skonkretyzowany dla potrzeb tej inwestycji w stosownym postanowieniu Burmistrza Gminy Warszawa - Centrum. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem, w oparciu o który dokonuje się uzgodnień projektowanej inwestycji, w tym również uzgodnienia z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Raport oddziaływania na środowisko, jako jeden z dowodów w postępowaniu administracyjnym, podlega regułom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak z uwagi na jego charakter i treść oraz kwalifikacje zawodowe osób sporządzających raport, dokument ten powinien być oceniany podobnie jak opinie (ekspertyzy) przygotowane przez biegłych (art. 84 k.p.a.). Naturalną konsekwencją tego powinno być, że możliwość podważenia raportu jest dopuszczalna w zasadzie tylko w sytuacji, kiedy zostanie przedstawiona opinia biegłego – osoby posiadającej stosowne uprawnienia zawodowe i kwalifikacje. Więc nawet jeśli tak jest, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, że ustawa o dostępie do informacji zlikwidowała wymóg wykonywania oceny oddziaływania na środowisko przez biegłych, to nie ma żadnych ograniczeń podmiotowych, kto może wykonywać raport czy też prognozę oddziaływania na środowisko, to nie do końca tak jest i póki co (na szczęście) projekty budowlane, planu zagospodarowania przestrzennego i decyzje administracyjne oraz inne dokumenty w procesie inwestycyjnym, są przygotowywane przez osoby posiadające stosowne wykształcenie zawodowe i uprawnienia w przeciwieństwie do niektórych członków organizacji ekologicznych. Prawdą jest, że zgodnie z art. 12 ustawy o dostępie do informacji w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, każdy ma prawo składania uwag i wniosków, ale nie oznacza to, że wszystkie one muszą być uwzględniane i podlega to swobodnej ocenie organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie. Na podobnych zasadach, wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, są oceniane uwagi i wnioski organizacji społecznych, uczestniczących w postępowaniach w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Postanowienia art. 31 ustawy o dostępie do informacji, określają ogólne ramy raportu oddziaływania na środowisko dla wszystkich rodzajów inwestycji objętych rozporządzeniem MOŚZNiL z dnia 14 lipca 1998 r., a wśród nich były takie, które zgodnie z ówczesnym nazewnictwem , określano jako "szczególnie szkodliwe dla środowiska", jak i te, które "mogły pogorszyć stan środowiska". Inwestycja uzgadniana w niniejszej sprawie, należała do tej drugiej grupy inwestycji. W aktualnie obowiązujących przepisach, są to odpowiednio przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymagające obligatoryjnie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia takiego raportu. Mając na uwadze powyżej określone rodzaje przedsięwzięć, należy odpowiednio rozumieć postanowienia art. 31 ustawy o dostępie do informacji, co ostatecznie jest ustalane dla każdej inwestycji w drodze indywidualnego aktu określającego zakres raportu. Nie można tak skrajnie kazuistycznie rozumieć tego przepisu, że w każdym przypadku raport musi przewidywać kilka wariantów planowanego przedsięwzięcia, czy też, że każde planowane przedsięwzięcie musi wywoływać konflikty społeczne, bo jak ich nie ma, to raport jest źle sporządzony. Takie rozumienie przepisów ustawy o dostępie do informacji, byłoby sprzeczne z ratio legis tego aktu i wypaczało by zupełnie jej sens. Część zarzutów dotyczących raportu – naruszenia art. 31 ust. 1, 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji, zawartych w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze i w zażaleniu, niestety bliska jest tego typu rozumowaniu, pomimo wyjaśnień zawartych w dokumentach organów i jednoznacznych twierdzeń organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że zakres przedstawianego raportu jest wystarczający dla dokonania oceny wpływu projektowanej inwestycji na zdrowie i życie ludzi. W świetle tego ostatniego stwierdzenia, czego również nie kwestionuje Sąd, niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 lit. a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 65 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji, a także art. 106 k.p.a.

Powyższe zestawienie przepisów zamieszczone w petitum skargi kasacyjnej, nie znajduje jednak swego odzwierciedlenia w uzasadnieniu tego pisma, co nie jest zgodne z wymogami skargi kasacyjnej, określonymi w art.176 ppsa.

Inne zarzuty skargi kasacyjnej, mające swoje źródło we wcześniej przedstawianych zarzutach, dotyczących poszczególnych ustaleń raportu oddziaływania na środowisko (zamieszczonych na str. 2-5 skargi), nie znajdują uzasadnienia w materiałach sprawy, Uwagi krytyczne do niektórych ustaleń raportu, są polemiką ze stanowiskiem autorów tego raportu. Zostały one wszystkie rozpatrzone w postępowaniu administracyjnym, chociaż nie uwzględniono ich w wydanych postanowieniach. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonego aktu, nie dopatrzył się jednak, aby stanowiło to naruszenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, czy też spowodowało niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i z stanowiskiem tym należy się zgodzić. Bowiem organy administracji publicznej wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, co mogło by mieć wpływ na wynik sprawy. Wyrazem tej oceny jest wyrok wydany w oparciu o przepis art. 151 ppsa.

Sąd wydając wyrok, wydaje go na podstawie akt sprawy ( art. 133 § 1 ppsa), natomiast tylko w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, może przeprowadzić dowody uzupełniające (art. 106 § 3 ppsa), jednak decyzja o tym należy do sądu, gdyż tylko on jest odpowiedzialny za wydane orzeczenie.

Zarzut skargi kasacyjnej, zamieszczony jako pierwszy, w którym wymienia się naruszenie "art. 106 § 1 ppsa w związku z art. 233 § 1 kpc, a także art.132, 133 § 1 i 134 § 1ppsa w związku z art. 113 § 1 ppsa ", zdaniem strony skarżącej, świadczy o tym, że "istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został rozważony w sposób wszechstronny", jest bezpodstawny chyba, że uzasadnieniem tego ma być cała dalsza część skargi kasacyjnej, co z kolei było by też błędnym przeświadczeniem.

Niestety, druga część skargi kasacyjnej, stanowiąca jej uzasadnienia, nie zawiera odniesień do powyżej zacytowanego fragmentu petitum skargi, gdzie zamieszczono konkretne przepisy. Istnieje więc trudność w przyporządkowaniu odpowiednich fragmentów uzasadnienia do wymienionych na wstępie naruszeń przepisów. Niezależnie jednak od tego, w ocenie Sądu II instancji, zaskarżony wyrok został wydany przy pełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co pozwalało na jego wszechstronne rozważenie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co również obliguje sporządzającego skargę kasacyjną, nie tylko do wskazania podstaw kasacyjnych ale i ich uzasadnienia (art. 176 ppsa).

Wskazane powyżej, w tym zakresie, braki skargi kasacyjnej, uniemożliwiają jej rozpoznanie pod kątem naruszenia przepisów art. 134 § 1 i 135 ppsa.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.