Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 474/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2zd1, art. 1 ust. 2  pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1, art. 22 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 428
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowywaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust.1 art. 60 ust.1 art. 61 ust.1 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021 poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." lub "ustawa o planowaniu" oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu uzupełnionego wniosku J. J. (dalej: "skarżący") oraz K. L, (dalej: "inwestorzy" "strony"), Wójt Gminy D. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, studni, dwóch zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe oraz niezbędnej infrastruktury technicznej dla potrzeb planowanej inwestycji na działce nr ewid. [...] obręb L., gm. D..

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji na podstawie wyników przeprowadzonej analizy oraz wizji terenu stwierdził, że dla terenu inwestycji nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak było jakiejkolwiek zabudowanej działki, a rozszerzenie tego obszaru nie zapewniało spełnienia warunku kontynuacji wskaźnika zabudowy. Planowana inwestycja nie stanowiła zatem kontynuacji istniejących form zabudowy w obszarze analizowanym. Wójt podkreślając, że w literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bezspornie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu m.in. zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jak i uznając, że w tej sprawie rozszerzenie obszaru analizowanego jest niedopuszczalne dodał, że uwzględnienie zabudowy rozproszonej jest uzasadnione tylko w przypadku zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę zwierząt, co wynika z przepisów art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. J. oraz K. i K. L. nie zgadzając się z odmową ustalenia warunków zabudowy. W odwołaniu podnieśli, że w miejscowości L. przy ulicy [...] między domem zlokalizowanym na działce numer [...], a domem umiejscowionym na działce [...] oraz domem zlokalizowanym na działce [...] zlokalizowanej przy tej samej ulicy, odległości od tych zabudowań wynoszą około 400 m. Na ulicy [...] między domem znajdującym się na działce [...] a domem znajdującym się na działce numer [...] odległość miedzy budynkami mieszkalnymi wynosi ponad 600 m. Przy drodze publicznej, która jest ulicą [...] w skład której wchodzą działki drogowe o numerach [...] znajdują się domy o numerach [...] oraz jeden dom w stanie surowym zamkniętym. Zdaniem skarżących nasuwa się więc wniosek, że zabudowania w miejscowości L. są znacząco rozproszone. Zatem rozszerzenie zakresu analizy o wspomniane wyżej ok. 370 m to i tak mniej niż odległości pomiędzy w/w zabudowaniami.

Odwołujący się wskazali także, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że powiększenie obszaru analizowanego może mieć miejsce i wymaga stosownego uzasadnienia potrzeby jego zastosowania okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danego obszaru. Powyższe wymaga, zdaniem skarżących, wykonania szczegółowej analizy urbanistycznej i wykazania, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Podkreślili, że wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego powinno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. Z drogi publicznej którą jest ulica [...] dostępnych jest kilka zabudowanych nieruchomości, znacznie od siebie rozproszonych oraz działka [...]. Reasumując skarżący wskazali, że przychylają się do zmiany wnioskowanego wskaźnika zabudowy z 25% do 11%.

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskutek rozpoznania sprawy

z odwołania J. J. oraz K. i K. L. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie".

Kolegium wskazało, że granice obszaru analizowanego w myśl ww. przepisu wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizy nigdy nie może być zatem mniejszy niż 50 metrów, przy czym odległość ta musi być zachowana z każdej strony terenu zainwestowania i to niezależnie, czy w skład tak wyznaczonego obszaru wchodzą budynki dostępne z innych dróg publicznych. Jeżeli zatem ustawodawca nie określił maksymalnych granic obszaru analizowanego nie ulega wątpliwości, iż w tym względzie pozostawił organom administracji publicznej pewną swobodę do wyznaczania tych granic w ramach swoistego uznania administracyjnego.

Według organu II instancji nie oznacza to jednak, że ustalając granice tego obszaru organ może dowolnie kształtować jego przestrzeń w zależności od interesu inwestora i "rozciągać" go tak dalece, aby go zadowolić. Skoro zatem organ I instancji uznał, że brak jest przesłanek do objęcia analizą większych obszarów z punktu widzenia ładu urbanistycznego - ponieważ takiego rozszerzenia nie dokonał i zaznaczył wyraźnie że takie rozszerzenie nie jest dopuszczalne - trudno w tym wypadku czynić organowi zarzut naruszenia prawa wyznaczeniem obszaru analizowanego w minimalnych jego granicach. Gdyby taka zabudowa zgodna z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej faktycznie istniała na przykład na granicy wyznaczanego obszaru analizowanego, można by "pokusić" się o jego rozszerzenie. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie zachodzi. Sporządzona zatem analiza, w ocenie organu odwoławczego, jest prawidłowa. Wykazała ona, że w wyznaczonym obszarze dostępnym z tej samej drogi publicznej co teren zainwestowania nie istnieje jakakolwiek zabudowa.

Jednocześnie organ odwoławczy nie znalazł przesłanek przemawiających za poszerzeniem wyznaczonego obszaru analizy w tym poszerzeniem zgodnie z żądaniem inwestorów. Żądanie stron poszerzenia obszaru analizowanego o blisko trzykrotną, ale nie szerokość frontu działki tylko już ustaloną wielkość wyznaczonego w minimalnych granicach tego obszaru, nie ma nic wspólnego z realizacją ładu przestrzennego, a stanowi jedynie poszukiwanie jakiejkolwiek zabudowanej działku gruntu celem realizacji zamierzenia wnioskodawców. Takie jednak działanie nie jest objęte dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tu powołano pogląd prawny WSA w Rzeszowie gdzie np. w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. II SA/Rz 1573/16, wskazano m.in. , że "Nie można czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze." Podobnie: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 marca 2018 r. II SA/G1 1164/17, podając m.in. że "Organ nie musi uzasadniać określenia granic obszaru analizowanego w przewidziany prawem sposób, tj. przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 m, co musiałby uczynić jedynie, gdyby granice określił, przyjmując do analizy obszar większy". Również w wyroku NSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r. II OSK 1299/14 wskazano, iż "Okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków".

W tym stanie rzeczy wobec braku jakiejkolwiek zabudowy w analizowanym obszarze, zdaniem Kolegium, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia należało uznać za niedopuszczalne.

J. J., działając przez adwokata, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z dnia [...] marca 2022 r. i wniósł o jej uchylenie w całości, jak i o uchylenia decyzji ją poprzedzającej oraz zwrot kosztów według norm przepisanych.

Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 59 ust. 1-3, 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie zmieniające), poprzez wadliwe przyjęcie, że brak jest przesłanek "przemawiających za poszerzeniem wyznaczonego obszaru analizy, w tym poszerzeniem zgodnie z żądaniem inwestora", w sytuacji gdy wykładnia systemowa oraz celowościowa ww. norm, z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy, winna doprowadzić do odmiennej konkluzji;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego, poprzez brak analizy i rozważenia, czy w niniejszej sprawie występują jakiekolwiek względy dotyczące ładu przestrzennego, ochrony środowiska, walorów architektonicznych lub krajobrazowych, względnie interesy publiczne, które sprzeciwiałyby się powiększeniu obszaru analizy urbanistycznej i uwzględnieniu wniosku skarżącego, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie ww. względy nie sprzeciwiają się wydaniu decyzji administracyjnej zgodnie z wnioskiem skarżącego;

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez wyznaczanie granic obszaru analizowanego

w minimalnej odległości (trzykrotności szerokości frontu działki), co doprowadziło do nieuzasadnionego względami ładu i porządku przestrzennego oraz innymi dobrami

i wartościami, ograniczenia prawa własności skarżącego;

- art. 8 ust. 1 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równego traktowania wyrażające się w wydaniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla potrzeb planowanej inwestycji na działce nr [...] z obrębu L., gm. D., podczas gdy decyzją z dnia [...] października 2020 r. - w analogicznym stanie faktycznym - doszło do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] października 2020 r., ewentualnie zwrócenie się do Wójta Gminy D., celem załączenia do akt niniejszej sprawy akt sprawy prowadzonej pod znakiem: [...], a następnie przeprowadzenie dowodu

z dokumentu znajdującego się w aktach w postaci decyzji Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] października 2020 r. na okoliczność ustalenia warunków zabudowy w analogicznym do objętego niniejszym postępowaniem stanie faktycznym i naruszenia prawa skarżącego do równego traktowania oraz o wyznaczenie rozprawy, celem rozpoznania skargi.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytaczając obszernie poglądy orzecznictwa sądowego wskazał, że dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Skarżący przywołując przepis z § 3 ust. 2 rozporządzenia podkreślił, że przyjmuje się, że przepisy wykonawcze ustalają minimalny teren objęty analizą. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Wskazując na, dostrzeganą przez skarżącego, powtarzalność poglądów prawnych NSA w tej mierze skarżący argumentował, że powiększenie obszaru analizowanego może mieć miejsce i wymaga stosownego uzasadnienia potrzeby jego zastosowania okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danego obszaru. Powyższe wymaga wykonania szczegółowej analizy urbanistycznej i wykazania, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego powinno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie zachowania ładu przestrzennego.

Według skarżącego w orzecznictwie wskazuje się, że poszerzenie obszaru analizowanego jest prawidłowe, jeżeli na danym terenie jest znaczne rozproszenie zabudowy i jednocześnie współistnieje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa wyznaczenie obszaru analizowanego musi pozostawać w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszać walorów przestrzeni w tym zakresie. Nie można w sposób sformalizowany ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

Następnie skarżący zwrócił uwagę na załączoną do niniejszej skargi decyzję Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] października 2020 r., w której jego zdaniem, w analogicznym stanie faktycznym doszło do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący podał również przykłady poglądów prawnych orzecznictwa sądowego dotyczące zawartej w art. 8 k.p.a. zasady proporcjonalności i wskazał, że poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla potrzeb planowanej inwestycji, na działce wskazanej we wniosku, przy ustaleniu odmiennych kryteriów oceny, doszło do naruszenie zasady równego traktowania skarżącego, który miał prawo oczekiwać, że jego wniosek - podobnie jak wniosek właściciela działki nr [...] - zostanie rozpatrzony pozytywnie, poprzez wydanie warunków zabudowy. Według skarżącego naruszono zarazem zasadę proporcjonalności, prowadząc do nieuzasadnionego względami ładu i porządku przestrzennego oraz innymi dobrami i wartościami, ograniczenia prawa własności skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie za aktualne i wyczerpujące uznając poglądy i stanowisko prawne wskazane w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych

i stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Z uwagi na fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu I instancji dnia [...] maja 2021 r., w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania zmiany w przepisach wprowadzone ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) - art. 4 ww. ustawy zmieniającej oraz zmiany w przepisach wprowadzone rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) - § 2 ww. rozporządzenia zmieniającego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Celem wydania decyzji określającej zasady zabudowy, takiej jak zaskarżona

w niniejszej sprawie, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji

z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem czy spełnione są łącznie wszystkie warunki wymienione w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu.

Przy czym przesłanka kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę

w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wspomniana przesłanka jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.

A więc jest nim kwestia prawidłowości dokonanej przez organy oceny braku jej spełnienia przez planowaną inwestycję.

Organ I instancji odmówił ustalenia dla działki skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, studni, dwóch zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...] z obrębu L., gmina D..

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy ( ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( ust. 2).

Sporządzona przez uprawnionego architekta dla działki nr [...] analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy zawiera, stwierdzenia, że działka ta nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowanej działki. Szerokość frontu działki wynosi ok. 41 m, zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości 123 m od jej granic. Trzykrotne rozszerzenie obszaru analizowanego spowodowałoby, że w obszarze tym znalazłyby się fragmenty dwóch zabudowanych działek - nr [...] i [...], ale w dalszym ciągu inwestycja nie będzie spełniała warunku kontynuacji parametrów zabudowy w zakresie wskaźnika zabudowy. Zgodnie z wnioskiem, projektowany wskaźnik zabudowy działki wyniesie do 25% jej powierzchni. Na działkach wymienionych powyżej, wartość ta wynosi: dz. nr [...]: powierzchnia działki: 17959 m2, powierzchnia zabudowy: ok. 216 m2, wskaźnik zabudowy: 1,2%, dz. nr [...]: powierzchnia działki: 14959 m2, powierzchnia zabudowy: ok. 270 m2, wskaźnik zabudowy: 1,8%, dla inwestycji zatem możliwe byłoby ustalenie wskaźnika na poziomie max. 1,8% powierzchni działki, co pozwoliłoby na realizację zabudowy o powierzchni ok. 54 m2 - wartość znacznie mniejsza od wnioskowanej. Planowana inwestycja nie stanowi więc kontynuacji istniejących form zabudowy w obszarze analizowanym.

W rozpoznawanej sprawie oceniając powyższy, zasadniczy dla rozstrzygnięcia dowód, organ I instancji zbieżnie z jego treścią w granicach obszaru analizowanego w odległości 123 m od granic działki inwestycyjnej ustalił w sprawie brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy. Zaznaczając ponadto, że przy sporządzaniu analizy rozważono możliwość rozszerzenie tego obszaru. W wyniku trzykrotnego rozszerzenia obszaru (do ok. 370 m), w obszarze tym znalazłyby się fragmenty dwóch zabudowanych działek - nr [...] i [...] (zabudowane budynkami mieszkalnymi), ale w dalszym ciągu inwestycja nie będzie spełniała warunku kontynuacji parametrów zabudowy w zakresie wskaźnika zabudowy. Wójt uznając rozszerzenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie za niedopuszczalne argumentował, że celem tego rozszerzenia byłoby poszukiwanie nieruchomości podobnych, na podstawie których można ustalić warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, położonej poza zabudowanymi terenami miejscowości, co spowodowałoby rozproszenie zabudowy na terenie niezurbanizowanym.

Z kolei organ II instancji w swojej ocenie prawnej uznał, że sporządzona analiza jest prawidłowa. Wykazała ona, że w wyznaczonym obszarze dostępnym z tej samej drogi publicznej co teren zainwestowania nie istnieje jakakolwiek zabudowa. Jednocześnie organ odwoławczy nie znalazł przesłanek przemawiających za poszerzeniem wyznaczonego obszaru analizy w tym poszerzeniem zgodnie z żądaniem inwestora. Żądanie stron poszerzenia obszaru analizowanego o blisko trzykrotną, ale nie szerokość frontu działki tylko już ustaloną wielkość wyznaczonego w minimalnych granicach tego obszaru, nie ma nic wspólnego z realizacją ładu przestrzennego, a stanowi jedynie poszukiwanie jakiejkolwiek zabudowanej działki gruntu celem realizacji zamierzenia wnioskodawców.

Sąd jest zdania, że organy zasadnie doszły do przekonania, że planowana inwestycja nie może powstać w zgodzie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" w niewadliwie ustalonym obszarze analizowanym i wobec obecnego układu urbanistyczno-architektonicznego na terenie okalającym teren inwestycji.

Należy w tym miejscu podkreślić, że poszerzenie obszaru analizowanego nie może nastąpić w sposób dowolny. Dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez Inwestora. Jeśli wymaga tego potrzeba zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., brak jest podstaw do poszerzania obszaru analizowanego ponad wielkość określoną przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Skład orzekający podziela również stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14, zgodnie z którym okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne odległości, jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest również pogląd, że regułą jest wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zaś rozszerzanie granic obszaru analizowanego powinno być traktowane wyjątkowo i następować tylko wówczas, gdy przemawiają za tym ważne względy oraz powinno zostać przekonująco umotywowane w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 176/20 z 15 września 2020 r., wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2322/20).

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie, orzekające organy swoim zasadniczym obowiązkom sprostały. Porównanie wyników analizy i uzasadnień negatywnych dla stron decyzji wydanych w sprawie bez wątpliwości wskazuje, że parametry przyjęte jako ich podstawa, znajdują potwierdzenie w przedłożonych aktach administracyjnych. Nie jest też wątpliwy wynik subsumcji ustaleń stanu faktycznego do mających zastosowanie w sprawie uregulowań.

Na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy zbieżnie z wnioskiem stoją przepisy § 2 pkt 4, § 3 ust. 1 i 2 w związku § 5 ust. 1 rozporządzenia. Nie wykazano istnienia jakiejkolwiek działki zabudowanej w obszarze analizowanym, który to na załączniku w skali 1:1000 został ustalony niewadliwie w wymiarze 123 m od granic działki inwestycyjnej, w sposób dający się odczytać choćby w zestawieniu z pozostałymi znajdującymi się w aktach sprawy kopiami map i rzutami terenu. Z analizy nie wynika również zaistnienie odstępstwa, o którym mowa w przepisie art. § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto znajdujący się w aktach administracyjnych identyfikator działki inwestycyjnej pozwala na podstawie ogólnodostępnych danych przestrzennych (https://mapy.geoportal.gov.pl) na dodatkowe potwierdzenie motywów odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

W świetle powyższego postawione zarzuty skargi i przedstawiona na ich poparcie argumentacja nie zasługują na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 25 maja 2021 r. natomiast zaskarżona decyzja nosi datę wydania 25 marca 2022 r. Zatem wskazywany w skardze przepis § 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i technologii 1 z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie miał zastosowanie w sprawie jako wyznaczający stan prawny do dnia 2 stycznia 2022 r. W tym miejscu należy zasygnalizować, że działający za skarżącego profesjonalny pełnomocnik, mimo odwoływania się do tego przepisu w większości zarzutów skargi nie ujawnił w czym dostrzega możliwość zastosowania wyników wykładni systemowej i celowościowej wobec normy wynikającej z powołanego przepisu przejściowego, a Sąd z urzędu takiego powiązania nie dostrzega w niniejszej sprawie.

Ponadto Sąd nie widzi w działaniach organów, by przeoczyły okoliczności architektoniczno-urbanistyczne obszaru analizowanego, które uzasadniałyby potrzebę zastosowania powiększenia obszaru analizowanego. Próżno dostrzegać argumentacji dla takich działań w sprawie we wskazywanych w skardze: zróżnicowaniu funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopniu rozproszenia zabudowy na danym terenie. Podobnie nie ma znaczenia w sprawie dostęp z tej samej drogi publicznej, ponieważ oddalenie działek nr [...] i [...] zabudowanych budynkami mieszkalnymi to wyklucza.

Z tego samego powodu Sąd nie widzi również, by w sprawie, wskazywana przez skarżącego, racjonalność urbanistyczna wymagała szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Taka sytuacja może zachodzić gdy planowana inwestycja różni się rodzajowo od zastanej zabudowy w obszarze analizowanym, z czym w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia.

Nie można jednocześnie pominąć, że chybione jest w niniejszej sprawie twierdzenie skarżącego o obowiązku uwzględnienia postulatów zachowania ładu przestrzennego i nienaruszania walorów przestrzennych przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - gdy jednocześnie współistnieje zabudowa mieszkaniowa

i zagrodowa, w sytuacji gdy z rozpoznawanej sprawy w ogóle nie wynika by tego typu zabudowa gdziekolwiek występowała.

Również treść kserokopii, dołączonej dopiero do skargi, decyzji bądź projektu decyzji – na co wskazuje adnotacja sporządzającego na ostatniej stronie, nawet czyniąc założenie, że ustalającej warunki zabudowy na działce nr [...], w świetle treści złożonych stanowisk w postępowaniu administracyjnym jest działaniem spóźnionym w postępowaniu sądowym, a w braku uprawdopodobnienia istnienia budynku na działce nią objętej należy je uznać za niemogące odnieść zamierzonego skutku.

Ponadto, odwoływanie się do wskazywanego rozstrzygnięcia nie mogło mieć znaczenia w tej sprawie również dlatego, że zapadło właśnie w innej niż rozpatrywana sprawie administracyjnej i dotyczyło zamierzenia inwestycyjnego, którego badanie pod kątem ustalenia warunków zabudowy mogło doprowadzić do odmiennych wyników analizy urbanistycznej, co nie oznacza, że prawidłowych. Decyzja ta nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Nieuprawnione jest również twierdzenie skargi o analogicznym stanie faktycznym w tych sprawach, choćby z powodu braku waloru tożsamości działek, jak i nie sposób dopatrywać się w działaniach Kolegium w tym względzie, wskazywanego w zarzutach skargi naruszenia przepisów art. 8 k.p.a. i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponadto, w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 ustawy o planowaniu, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności czy uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Tym bardziej następstw jak w powołanym wyżej przepisie, wbrew twierdzeniu skargi, nie wywołuje odmowa ustalenia warunków zabudowy, jak to miało miejsce w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Podsumowując, w zawisłej przed Sądem sprawie, ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie uregulowań stanowiących wzorzec kontroli sądowej wykazała, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych

w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.

Na marginesie sprawy warto zasygnalizować, że uzyskanie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, co do zasady, nie jest wykluczone, lecz będzie musiało być poprzedzone na osi czasu postępującym w stronę działki skarżącego, na skutek pozytywnych wyników procedur administracyjnych, wybudowaniem budynków mieszkalnych wobec właścicieli terenów inwestycji położonych w obszarze od najbliższych działek z obecnie istniejącą zabudową budynkami mieszkalnymi.

Wszystkie powołane wyroki dostępne na stronie internetowej

– "http://orzeczenia.nsa.gov.pl".