Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1584/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda" lub "organ I instancji") decyzją z [...] listopada 2016 r. znak: [...] działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej jako "ustawa Prawo budowlane") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z [...] października 2016 r. (data wpływu [...] października 2016 r.) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "inwestor") w sprawie zgłoszenia budowy tymczasowych obiektów budowlanych, na nieruchomości gruntowej o powierzchni 1442 m2 przy ul. [...] w [...] na terenie [...], na działkach: część działki nr [...], obręb [...], część działki nr [...], obręb [...], część działki nr [...], obręb [...], część działki nr [...], obręb [...], część działki nr [...], obręb [...], część działki [...], obręb [...], część działki nr [...], obręb [...], wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania ww. budowy.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor złożył wniosek w sprawie zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych, opisanych w załączniku do zgłoszenia (koncepcja funkcjonalno - przestrzenna), w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Do wniosku dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz załączniki zawierające opis i rysunki dotyczące zgłaszanych obiektów.

Wojewoda wskazał, że z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika, iż zgłaszana budowa obiektów tymczasowych w całości lokalizowana będzie na terenie określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] - [...] w mieście [...] uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2005 r. symbolem [...] (karta terenu nr [...]), dla którego ustalono przeznaczenie – teren zabudowy produkcyjno-usługowej. Ww. plan miejscowy, określając sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania terenu (pkt 13) ustanowił zakaz tymczasowego zagospodarowania. W świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, planowana inwestycja narusza więc ww. ustalenia. Skoro zaś budowa obiektu objętego zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji jest zobligowany art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonej budowy.

Pismem z [...] grudnia 2016 r. inwestor złożył odwołanie oraz wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody. Wnosząc o uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów prawa, skutkujące nieważnością zaskarżanej decyzji, to jest art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów, to jest uznanie, że pojęcie "tymczasowego zagospodarowania terenu" jest pojęciem tożsamym z pojęciem "tymczasowy obiekt budowlany", podczas gdy pojęcie "tymczasowego zagospodarowania terenu" odnosi się jedynie do możliwości zmiany przeznaczenia danego terytorium w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bez żadnego związku z rodzajem obiektów, jakie na takim terenie mogą być lokalizowane zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane; co w konsekwencji spowodowało

2. rażące naruszenie przepisów prawa, skutkujące nieważnością zaskarżanej decyzji, to jest art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie, to jest uznanie, że wykonanie robót budowlanych, które inwestor zgłosił do Wojewody narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym nie powstały żadne okoliczności uzasadniające zastosowanie przez organ I instancji tego przepisu i wniesienia przez niego sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] maja 2017 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu GINB wskazał, że sprzeciw Wojewody został wniesiony terminie.

Wyjaśnił, że jakkolwiek inwestor w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji wnosi również o stwierdzenie nieważności tej decyzji, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że każde pismo strony dotyczące decyzji nieostatecznej, wyrażające jej niezadowolenie winno być traktowane jako odwołanie które ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi środkami prawnymi. Postępowanie odwoławcze obejmuje bowiem weryfikację decyzji w szerszym zakresie niż postępowanie nieważnościowe.

Organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem P/U42 - teren zabudowy produkcyjno - usługowej. Szczegółowe ustalenia zagospodarowania tego terenu zawarte zostały w karcie terenu nr 002. W punkcie 13 karty nr 002 wskazano: "sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania terenu – zakaz tymczasowego zagospodarowania". Według inwestora, powyższy zakaz nie odnosi się do możliwości wznoszenia tymczasowych obiektów budowlanych bowiem stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") plan miejscowy określa obowiązkowo sposób i termin tymczasowego - zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, zaś stosownie do art. 35 ww. ustawy tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Następnie GINB podniósł, że jakkolwiek rację ma odwołujący się, iż termin tymczasowego zagospodarowania terenu używany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego winien odnosić się do tymczasowego wykorzystywania terenu w sposób odbiegający od ustaleń planu, to w ocenie organu odwoławczego w przypadku ww. uchwały Rady Miasta [...], termin ten został użyty w innym znaczeniu, tj. w odniesieniu do możliwości lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych. Za powyższym stanowiskiem przemawia systemowa wykładnia miejscowego planu.

Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie w przypadku ww. uchwały wykładni literalnej z zastosowaniem ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do irracjonalnych wniosków. Zwrócić należy uwagę na ustalenia miejscowego planu odnośnie karty terenu ulicy dojazdowej KD80 (karta terenu nr 001). W punkcie 9 karty "sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania terenu" wskazano "zgodnie z § 3 uchwały". Stosownie zaś do § 3 uchwały przeznaczenie terenu KD80 to również tereny ulic dojazdowych, na których dopuszcza się obiekty stanowiące tradycyjne wyposażenie ulic, np. kioski z prasą, punkty sprzedaży biletów, budki telefoniczne, wiaty przystankowe, nośniki reklamowe, w tym również na lokalizacjach tymczasowych.

GINB stwierdził, że interpretacja powyższych zapisów miejscowego planu dla terenu oznaczonego symbolem KD80 przez pryzmat ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że tymczasowy sposób zagospodarowania terenu KD80, tj. tereny ulic dojazdowych byłby taki sam jak właściwy sposób zagospodarowania przewidziany planem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że art. 15 ust. 2 pkt 11 oraz art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą wykorzystywania terenu w sposób odmienny niż przewidziany planem. Ponadto, użyte w punkcie 9 karty terenu nr 002 sformułowanie "zakaz tymczasowego zagospodarowania" nie koresponduje z treścią ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż analiza art. 35 tej ustawy prowadzi do wniosku, że tymczasowe zagospodarowanie terenu można w miejscowym planie określić, natomiast jeśli nie zostało określone, tereny można wykorzystywać w dotychczasowy sposób do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Przepis ten nie przewiduje wprowadzenia "zakazu tymczasowego zagospodarowania". Dodać należy, że odniesienie sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania terenu do § 3 uchwały wiąże się w przypadku terenu KD80 (jako jedynego spośród terenów objętych planem) z dopuszczeniem możliwości sytuowania obiektów na lokalizacjach tymczasowych.

W ocenie organu odwoławczego, analiza powyższych unormowań prowadzi zatem do konkluzji, że zakaz tymczasowego zagospodarowania przewidziany w przypadku terenu P/U42 oznacza zakaz wznoszenia tymczasowych obiektów budowlanych. Biorąc pod uwagę powyższe wniesienie przez Wojewodę sprzeciwu w omawianej sprawie uznać należy za zasadne. Dlatego też, należy utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

Na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję GINB, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody, w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor (dalej jako "skarżący"). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) rażące naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną i rozszerzającą wykładnię, to jest uznanie, że pojęcie "tymczasowego obiektu budowlanego" jest tożsame z pojęciem "tymczasowego zagospodarowania terenu", a zatem roboty budowlane planowane przez skarżącego, naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło podstawę do wniesienia przez organ sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, podczas gdy pojęcie "tymczasowego zagospodarowania terenu" odnosi się jedynie do możliwości zmiany przeznaczenia danego terytorium w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bez żadnego związku z rodzajem obiektów, jakie na takim terenie mogą być lokalizowane zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) rażące naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że roboty budowlane, planowane przez skarżącego, naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło podstawę do wniesienia przez organ sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym lokalizacja tymczasowych obiektów budowlanych na nieruchomości nie stanowiła naruszenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem organ nie miał prawnej możliwości zgłoszenia sprzeciwu co do zamiaru wykonania robót budowlanych przez skarżącego, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody

w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem szeregu przepisów, w szczególności przepisów prawa materialnego, co powinno skutkować uchyleniem tej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi

I instancji;

b) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu oraz dokonanie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny przeanalizowanego materiału dowodowego i błędne uznanie, że przez wzgląd na tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego innymi symbolami niż tereny, na których skarżący planował wykonać roboty budowlane, do przedmiotowe] sprawy powinna mieć zastosowanie wykładnia rozszerzająca postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło do niesłusznego uznania przez organ, że pojęcie "tymczasowy obiekt budowlany" jest tożsame z pojęciem "tymczasowe zagospodarowanie terenu" i wydania w sprawie decyzji niekorzystnej dla skarżącego;

c) art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych swojego merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ, w szczególności poprzez brak odniesienia do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego dokonanie jedynie interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów, które nie pozostają w żadnym związku faktycznym z terenami, na których skarżący zamierzał wykonywać roboty budowlane, a następnie rozstrzygnięcie (jednym zdaniem), że analogiczna wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna mieć miejsce w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy,

a tym samym uniemożliwiając skarżącemu merytoryczne odniesienie się do treści rozstrzygnięcia organu, pozbawiając decyzję elementu przekonywania do zasadności rozstrzygnięcia organu oraz działając w sposób nie budujący zaufania do władzy publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji przy wydaniu swoich rozstrzygnięć naruszyły bowiem przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa wskazanych przez skarżącego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 3 pkt 5 i art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, brak było więc podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Przedmiotem skargi jest decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję Wojewody wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez skarżącego zamiaru budowy tymczasowych obiektów budowlanych, na nieruchomości gruntowej o powierzchni 1442 m2 przy ul. [...] w [...] na terenie [...], na działkach: część działki nr [...], obręb [...], część działki nr [...], obręb [...], część działki nr [...], obręb [...], część działki nr [...], obręb [...], część działki nr [...], obręb [...], część działki [...], obręb [...], część działki nr [...], obręb [...].

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że skarżący zgłosił organowi I instancji zamiar budowy tymczasowych obiektów budowlanych na dzierżawionej przez niego nieruchomości gruntowej, zlokalizowanej jak wyżej. Powyższa nieruchomość znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]- [...] w mieście [...]. Nieruchomość została oznaczona w ww. planie symbolem P/U42 - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, na których dozwolona jest wszelka działalność gospodarcza z zakresu produkcji, składów, baz i magazynów oraz usług, w tym portów morskich i rzecznych, z wyłączeniem szpitali i domów opieki społecznej oraz budynków związanych ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży.

Spornym w niniejszej sprawie pozostaje zaś zasadność złożonego przez organ I instancji sprzeciwu dotyczącego zamiaru budowy przez skarżącego tymczasowych obiektów budowlanych oraz prawidłowość dokonanej przez organ odwoławczy wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowił art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Tak więc, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 ww. ustawy enumeratywnie wymienia zamierzenia budowlane zwolnione z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę, natomiast art. 30 ust. 1 określa zamierzenia wymagające uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi.

Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z kartą numer 002 przedmiotowego w niniejszej sprawie planu, na terenie nieruchomości skarżącego zakazane jest tymczasowe jej zagospodarowanie. W związku zaś z powyższym, w ocenie organu I instancji planowane do wybudowania przez skarżącego tymczasowe obiekty budowlane pozostają w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zakazu tymczasowego zagospodarowania terenu, na którym miały być zlokalizowane.

Z kolei organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, dokonał interpretacji pojęć "tymczasowy obiekt budowlany" i "tymczasowe zagospodarowanie terenu". Przyznał rację skarżącemu, że termin tymczasowego zagospodarowania terenu używany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego winien odnosić się do tymczasowego wykorzystywania terenu w sposób odbiegający od ustaleń planu. W ocenie jednak GINB, w przypadku ww. uchwały Rady Miasta [...], termin ten został użyty w innym znaczeniu, tj. w odniesieniu do możliwości lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych. Za takim stanowiskiem - zdaniem organu odwoławczego - przemawia systemowa wykładnia miejscowego planu.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, dokonana przez organ odwoławczy wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieprawidłowa.

Definicja pojęcia tymczasowego zagospodarowania zawarta jest w art. 35 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że tymczasowe zagospodarowanie terenu można w miejscowym planie określić, natomiast jeśli nie zostało ono określone, tereny można wykorzystywać w dotychczasowy sposób do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Przepis ten nie przewiduje wprowadzenia "zakazu tymczasowego zagospodarowania". Termin ten używany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego winien więc odnosić się do tymczasowego wykorzystywania terenu w sposób odbiegający od ustaleń planu. W uchwale w żaden sposób zaś nie wskazano, że pojęcie tymczasowego zagospodarowania należy rozumieć inaczej niż w ww. ustawie. Również tzw. słowniczek planu znajdujący się w § 2 uchwały nie definiuje w inny sposób pojęcia zagospodarowania tymczasowego.

Tymczasem organ odwoławczy dokonuje własnej wykładni przedmiotowego terminu przez pryzmat § 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć przy tym należy, że GINB swoją uwagę skupił jednak na terenach oznaczonych w miejscowym planie symbolem KD80 - tereny ulic dojazdowych, a nie na terenach P/U42, na których miały być realizowane roboty budowlane skarżącego.

Zdaniem bowiem organu odwoławczego, skoro w § 3 ww. planu wskazano, że na terenie oznaczonym KD80 dopuszcza się obiekty stanowiące tradycyjne wyposażenie ulic, np. kioski z prasą, punkty sprzedaży biletów, budki telefoniczne, wiaty przystankowe, nośniki reklamowe, w tym również na lokalizacjach tymczasowych, a zapisu takiego nie ma w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem PU42, to powyższe oznacza, że na tym terenie nie są także dopuszczalne obiekty na lokalizacjach tymczasowych.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem GINB, że skoro zapis pkt 13 karta 002 PU42 przeznaczony jest pod teren zabudowy produkcyjno - usługowej, z którego wynika zakaz tymczasowego zagospodarowania, to powyższe oznacza zakaz lokalizacji na tym terenie innej niż produkcyjno - usługowa, która to jest głównym przeznaczeniem tego terenu. Nie ma bowiem w tej sytuacji znaczenia jaki charakter będą miały obiekty (tj. trwały czy tymczasowy), jeżeli będą obiektami zabudowy produkcyjno – usługowej. Zakaz tymczasowego zagospodarowania PU42 oznacza bowiem wyłącznie zabudowę tego terenu obiektami o innym charakterze. Z tego więc punktu widzenia organy obu instancji winny rozpatrzyć wniosek skarżącego.

Słusznie wskazuje skarżący, że sposób tymczasowego zagospodarowania terenu KD80, o którym mowa w punkcie 9 karty terenu numer 001 planu odnosi się do tymczasowych lokalizacji dopuszczalnych na tym terenie obiektów, a nie - jak próbuje wykazać organ odwoławczy - do przeznaczenia tego terenu na ulice dojazdowe. Błędnie więc GINB uznał, że wskazanie dróg dojazdowych jako tymczasowego zagospodarowania terenu uzasadnia uznanie, że uchwałodawca, przesądzając o tymczasowym zagospodarowaniu terenów KD80 miał na myśli tymczasowe obiekty budowlane, które mają być na nich lokalizowane. Nie znajduje to bowiem potwierdzenia w treści przedmiotowego planu.

Zapis na który powołuje się organ z karty 001 pkt 9 (teren ulicy dojazdowej), dopuszczający sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania terenu zgodnie z § 3 uchwały, oznacza, że do czasu wykorzystania tego terenu za teren ulicy dojazdowej, może być on zagospodarowany odmiennie, w taki sposób, że będą tam dopuszczalne obiekty wskazane w § 3 uchwały. Nie można więc zgodzić się z GINB, że pkt 9 karty terenu nr 001 miejscowego planu wspomina o tymczasowych obiektach budowlanych na terenie KD80, skoro w tym planie przymiot "tymczasowy" został użyty wprost w odniesieniu do lokalizacji, a nie rodzaju obiektu budowlanego znajdującego się na tym terenie.

Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego nie ma poparcia i logicznego uzasadnienia w treści przedmiotowego planu, co skutkuje naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji powinny bowiem odzwierciedlać rację rozstrzygnięcia i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi zaś realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Tymczasem organ odwoławczy, skupiając się na postanowieniach miejscowego planu w odniesieniu do terenów KD80, praktycznie przemilczał dlaczego w odniesieniu do terenów P/U42 zastosował analogiczny sposób wykładni przedmiotowego planu. GINB ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, że analiza powyższych unormowań jego zdaniem prowadzi do konkluzji, iż zakaz tymczasowego zagospodarowania przewidziany w przypadku terenu P/U42 oznacza zakaz wznoszenia tymczasowych obiektów budowlanych. Trafnie więc wskazuje skarżący, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jest przekonywującej argumentacji chociażby w zakresie wyjaśnienia podstaw analogicznej wykładni postanowień miejscowego planu w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem KD80 w stosunku do terenów P/U42.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji winien rozpoznać wniosek strony skarżącej zgodnie z ww. uwagami oraz wykładnią dokonaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Winien przy tym ustalić czy tymczasowe obiekty budowlane, jakie miały być wykonane przez skarżącego w ramach zgłoszenia, odpowiadają obiektom budowlanym, które mają służyć realizacji funkcji produkcyjno - usługowej, to jest funkcji, jaka została przewidziana w miejscowym planie dla terenów dzierżawionych przez skarżącego. Dopiero bowiem wówczas będzie można ocenić czy zaistniały przesłanki umożliwiające skorzystanie przez organ I instancji z instytucji sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru robót budowlanych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi 500 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.