Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4104/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 2 pkt 16 w zw. z rt. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Łd 224/18 w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 224/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o przyznaniu P. Ł. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko W. Ł. w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. oraz o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci E. Ł. i K. Ł., w okresie od [...] października 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że syn wnioskodawcy E. Ł. nie zamieszkuje z ojcem, nie znajduje się w opiece naprzemiennej obojga rodziców, nie jest ujmowany w składzie rodziny przy ustalaniu kryterium dochodowego,

zatem świadczenie na jego rzecz wnioskodawcy nie przysługuje. W odniesieniu do pozostałych dzieci organ wskazał, że dochód w rodzinie wnioskodawcy przekroczył kryterium dochodowe i wyniósł [...] zł, a tym samym świadczenie wnioskowane na pierwsze dziecko nie przysługuje. Zasadne było zatem przyznanie świadczenia jedynie na drugie dziecko w rodzinie wnioskodawcy.

Po rozpoznaniu odwołania P. Ł., decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że przepisy art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. 2017 poz. 1851 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.w.d.", odsyłają wprost do sytuacji, w której zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Organy administracji nie mogą zarazem domniemywać intencji rozstrzygnięć zawartych w wyrokach sądowych, czy oceniać sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej przez oboje rodziców. Zdaniem Kolegium jedyną instytucją państwa uprawnioną do ustanowienia opieki naprzemiennej jest, zgodnie z obowiązującymi przepisami, sąd powszechny i jego władztwo w tym zakresie nie może być zastępowane doraźnymi postępowaniami organów prowadzących różnego rodzaju postępowania administracyjne, w których ustawodawca odwołuje się do instytucji opieki naprzemiennej.

Organ wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie P. Ł. wystąpił

o przyznanie świadczeń na troje dzieci. Z dokumentów sprawy wynika, że najstarszy syn wnioskodawcy – E. Ł. zamieszkuje ze swoją matką – E. H. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi Widzewa w Łodzi VI Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI Nsm 567/15 ustalono, że miejscem zamieszkania E. Ł. jest każdorazowe miejsce pobytu jego matki. Ustalono także zasady kontaktu wnioskodawcy z synem w weekendy oraz w dni wolne i świąteczne. Poza sporem jest, że opieka naprzemienna nad dzieckiem E. Ł. nie została przez sąd ustanowiona. Postanowieniem rozstrzygnięto jedynie o zasadach kontaktów ojca z dzieckiem.

W ocenie organu, nie ma zatem podstaw do uwzględnienia E. Ł. w składzie rodziny P. Ł., zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 ustawy, czy też ewentualnego przyznania P. Ł. świadczenia wychowawczego na dziecko E. Ł. - zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy, gdyż E. Ł. nie zamieszkuje wspólnie z rodziną wnioskodawcy, jak również nie znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców ustanowioną przez sąd.

Zasadnie zatem Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na E. Ł. Jednocześnie dziecko to nie jest ujmowane w składzie rodziny przy ustalaniu dochodu rodziny w związku z ustaleniem prawa do świadczeń na pozostałe dzieci. W związku z tym, pierwszym dzieckiem w rodzinie wnioskodawcy jest córka – K. Ł., zaś kolejnym jest W. Ł. Warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest spełnienie przez rodzinę kryterium dochodowego. Świadczenie to przysługuje bowiem w takim wypadku wyłącznie wówczas, gdy dochód rodziny nie przekracza kwoty [...] zł na osobę miesięcznie. W 2016 r. rodzina P. Ł. uzyskała łączny dochód w wysokości [...] zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł zatem [...] zł., zaś miesięczny dochód na osobę w czteroosobowej rodzinie wyniósł [...] zł. Dochód ten przekroczył ustawowe kryterium, od którego ustawodawca uzależnia możliwość przyznania świadczenia na pierwsze dziecko, zatem zasadnie Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na K. Ł. i przyznał świadczenie jedynie na drugie dziecko – W. Ł.

W skardze na decyzję organu odwoławczego P. Ł. powołał się na pozytywne rozstrzygnięcie sądowe wydane w jego sprawie, dotyczącej poprzedniego okresu świadczeniowego (sygn. akt II SA/Łd 391/17).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że na gruncie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. 2017 poz. 1851 ze zm.) zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących

w rozłączeniu musi wynikać zatem z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wyjaśnił, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku faktycznie sprawowana jest opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane

ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o prawo rodzinne i opiekuńcze. Sprawy te należą zatem do właściwości sądu powszechnego. Ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać.

W sprawie ustalono, że najstarszy syn skarżącego, E. Ł., zamieszkuje ze swoją matką, E. H., co wynika także z postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi Widzewa w Łodzi VI Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI Nsm 567/15, mocą którego ustalono, iż miejscem zamieszkania E. Ł. jest każdorazowe miejsce pobytu jego matki. Jak ustaliły organy administracji, skarżący nie dysponuje odpowiednim orzeczeniem sądowym dotyczącym naprzemiennego sprawowania opieki przez rodziców nad wspólnym dzieckiem. Nie przedstawił on też żadnego porozumienia (umowy) dotyczącego naprzemiennego sprawowania opieki przez rodziców nad wspólnym dzieckiem.

W ocenie Sądu organy administracji zasadnie zatem uznały, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie wychowawcze na E. Ł.

Od spełnienia przesłanki sprawowania opieki naprzemiennej i uwzględnienia E. Ł. w składzie rodziny skarżącego zależało dodatkowo przyznanie świadczenia na kolejne dziecko – K. Ł. Wobec jednak nieuwzględnienia najstarszego syna w składzie rodziny K. Ł. stała się pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego, zaś kolejnym – W. Ł. Warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko było spełnienie przez rodzinę kryterium dochodowego określonego na [...] zł na osobę miesięcznie. Skoro miesięczny dochód na osobę w czteroosobowej rodzinie skarżącego wyniósł [...] zł. i przekroczył ustawowe kryterium, od którego ustawodawca uzależnia możliwość przyznania świadczenia na pierwsze dziecko, to słusznie organy uznały, że świadczenie wychowawcze na K. Ł. skarżącemu nie przysługuje.

Sąd I instancji wskazał także, że powoływanie się przez skarżącego na wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 391/17 nie mogło odnieść zamierzonego skutku, bowiem wyrok ten dotyczył innego okresu świadczeniowego, nadto stan faktyczny tamtej sprawy różnił się od stanu faktycznego sprawy niniejszej.

Strona skarżąca wniosła od wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:

I. Przepisów postępowania, tj.:

1) art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 i 47 § 1 w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a. - poprzez pominięcie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy II SA/Łd 391/17

i zamknięcie rozprawy bez wezwania P. Ł. do uzupełnienia pisma skierowanego do Sądu I instancji w formie elektronicznej i zawierającego powyższy wniosek dowodowy, a następnie dokonanie rażąco dowolnej oceny adekwatności oferowanego przez stronę źródła dowodowego, w sytuacji gdy skarżący nie posiada żadnej wiedzy co do sposobu zapoznania się z w/w dokumentami przez Sąd I instancji i jego zakresu, co rodzi uzasadnione podejrzenie, że podstawy wydania zaskarżonego orzeczenia mogą wykraczać poza ramy wyznaczone dyspozycją art. 133 §1 p.p.s.a., w niedającym się zweryfikować zakresie;

2) art. 145 §1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że postępowanie nie wymaga uzupełnienia i odpowiada standardom ustawowym, w sytuacji gdy oczywiście nie wyjaśniono dostatecznie tak istotnych w sprawie okoliczności jak rzeczywisty poziom dochodu rodziny skarżącego oraz ustalenia, czy matka E. Ł. wystąpiła o sporne świadczenie oraz w jakim rzeczywiście zakresie rodzice E. sprawują opiekę nad małoletnim, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji,

II. Przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 pkt 1 p.p.w.d., w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2017 poz. 1952 ze zm.), zwanej dalej: "św.r." - poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie znaczenia obowiązku alimentacyjnego dla ustalenia rzeczywistego dochodu rodziny skarżącego;

2) art. 2 pkt 16 w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 p.p.w.d - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że najstarszy syn E. Ł. nie może być uznany za członka rodziny skarżącego, skoro w postanowieniu Sądu Rejonowego dla Łodzi - Widzewa w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI Nsm 567/15 expressis verbis nie wskazano, że chłopiec pozostaje pod "opieką naprzemienną" obojga rodziców, a skarżący nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia wychowawczego we wnioskowanym zakresie;

3) art. 22 w zw. z art. 15 ust. 1 p.p.w.d. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organy obu instancji uprawnione były do zaniechania podjęcia podstawowych czynności sprawdzających w toku postępowania, li tylko przez wzgląd na postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi - Widzewa w Łodzi.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie w myśl art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie,

na zasadzie 250 § 1 P.p.s.a., o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały przez P. Ł. uiszczone w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Odniesienie się do prawnoprocesowych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przywołania treści przepisu art. 106§3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym I instancji ma charakter wyjątkowy, uzależniony od wystąpienia przesłanek określonych w cytowanym przepisie.

Oceniając zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 i 47 § 1 w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a. należy stwierdzić zatem, że skarżący, nadsyłając pocztą elektroniczną wniosek o dołączenie do akt sprawy akt o sygnaturze II SA/Łd 391/17 nie sprecyzował jakie wątpliwości miałyby zostać usunięte przy pomocy tych akt. Nie wyjaśnił także jakie konkretnie dokumenty zawarte w aktach II SA/Łd 391/17 miałyby być przedmiotem dowodu. Nie można zatem postawić sądowi I instancji zarzutu, iż nie przeprowadził dowodu z tych akt. Podkreślić należy, że trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że wyrok w sprawie II SA/Łd 391/17 dotyczył innego okresu świadczeniowego, a nadto stan faktyczny sprawy różnił się od stanu faktycznego sprawy niniejszej. Skarżący także w skardze kasacyjnej nie przywołał dokumentów, które mogłyby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a które miałby pominąć sąd I instancji dokonując rozstrzygnięcia sprawy.

Dodać należy ponadto, że wyrok w sprawie II SA/Łd 391/17 – uchylający niekorzystną dla skarżącego decyzję o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego, podlegał kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 marca 2018r. sygn. akt I OSK 2302/17 wprawdzie oddalił skargę kasacyjną organu, lecz podważył w istotnym zakresie ocenę prawną dokonaną przez sąd I instancji. NSA wskazał bowiem, że Kolegium słusznie oceniło, że postanowienie Sądu Rejonowego IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 27 kwietnia 2016 r. nie stanowi o okoliczności opieki naprzemiennej nad synem E., lecz reguluje jedynie kwestie kontaktów ojca z synem i nie może być podstawą do ustalania istnienia tzw. opieki naprzemiennej. Podstawą do oddalenia skargi kasacyjnej i uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą było natomiast jedynie błędne określenie dochodu rodziny skarżącego (w części w jakiej zaliczono do niego kwotę uzyskaną ze sprzedaży lokalu mieszkalnego, która nie podlega opodatkowaniu).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku w sprawie I OSK 2302/17, zgodnie z którym wykładnia językowa przepisu art. 2 pkt 16 p.p.w.d. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczną przesłankę uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców istnienie orzeczenia sądu z którego wynika pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców. Brak stosownego orzeczenia w tym zakresie stanowi przeszkodę dla uznania, że sprawowana jest tego rodzaju opieka przez oboje rodziców. Należy bowiem mieć na względzie, że zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi, gdy chodzi o rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, należą do kategorii spraw podlegających wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Tak więc, jeśli fakt opieki naprzemiennej nie wynika ze stosownego orzeczenia sądu cywilnego, wydanego w oparciu o prawo rodzinne i opiekuńcze, to organ rozstrzygający w przedmiocie świadczenia wychowawczego, nie może samodzielnie, w ramach tego postępowania, ustalać w jaki sposób faktycznie jest sprawowana opieka nad dzieckiem i czy nosi znamiona opieki naprzemiennej. Taka wykładnia art. 2 pkt 16 p.p.w.d. jest zgodna z jednolitą obecnie linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle powyższej argumentacji zarzut dotyczący naruszenia art. 2 pkt 16 w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 p.p.w.d - poprzez przyjęcie, że najstarszy syn skarżącego, E. Ł. nie może być uznany za członka rodziny skarżącego nie mógł być uznany za trafny.

Zarzut naruszenia art. 22 w zw. z art. 15 ust. 1 p.p.w.d. także pozbawiony był usprawiedliwionych podstaw, skoro brak było orzeczenia sądu rodzinnego ustanawiającego opiekę naprzemienną.

Wobec określonej powyżej decydującej roli orzeczenia sądu rodzinnego w sprawie opieki naprzemiennej, za bezzasadne należało również uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewyjaśnienia okoliczności związanych z rzeczywistym sprawowaniem przez oboje rodziców opieki nad dziećmi, czy też tego czy matka E. Ł. wystąpiła z wnioskiem o świadczenie wychowawcze.

Nie sposób odnieść się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 1 p.p.w.d. dotyczącego nieuwzględnienia przy ustaleniu dochodu skarżącego jego obowiązków alimentacyjnych, skoro w toku postępowania w żaden sposób skarżący nie podnosił zastrzeżeń do sposobu wyliczenia dochodu przez organ, a co więcej także i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jakiej kwoty zobowiązań organ nie uwzględnił.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). W związku z powyższym o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozstrzygnie referendarz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.