Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 475/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M.P., A.D., A.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 4, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1, art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku A.S. z dnia [...] lutego 2016 r. ustalił następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego (usługowego), zlokalizowanej na działkach nr ewidencyjnych nr [...]:

1) funkcje zabudowy i warunki zagospodarowania terenu :

a) budowa budynku garażowego (usługi) na terenie inwestycji składającym się z dwóch niezabudowanych działek;

b) sposób zagospodarowania terenu zgodnie z funkcją usługową;

c) teren biologicznie czynny w formie zieleni urządzonej ma stanowić co najmniej 30% powierzchni terenu;

d) w granicach terenu należy przewidzieć miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych;

e) należy zachować warunki wynikające z powołanych wcześniej przepisów;

2) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) obowiązującą linię zabudowy (do której powinien przylegać budynek co najmniej 1 punktem) zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji;

b) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji od 5% do 6%;

c) szerokość elewacji frontowej od 15 m do 16 m;

d) wysokość budynku: 8 m z tolerancją 10%;

e) dach dwuspadowy, o kącie nachylenia połaci mieszczącym się w przedziale 20° -25° stopni, kierunek głównej kalenicy pod kątem 30° (z tolerancją 1°) w stosunku do frontu działki;

W odniesieniu do warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji ustalono:

a) zaopatrzenie w energię elektryczną z istniejącego przyłącza na terenie inwestycji;

b) odprowadzenie wód opadowych na przedmiotową działkę - teren nieutwardzony lub do sieci kanalizacji;

c) postępowanie z odpadami wg przepisów odrębnych;

d) dojazd z drogi wojewódzkiej istniejącym zjazdem

Ponadto w decyzji określono warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki ochrony interesów osób trzecich.

Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono linią z kropkami na mapie ewidencji gruntów w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego (usługi) na działkach ewid. nr [...], wystąpił A.S.. Przedmiotem inwestycji jest budowa budynku garażowego związanego z działalnością usługową - na terenie inwestycji składającym się z 2 niezabudowanych działek. Wnioskodawca na mapie ewidencji gruntów w skali 1:1000 oznaczył kolorem dwie działki stanowiące teren inwestycji. We wniosku wskazał na brak zapotrzebowania na wodę oraz odbiór ścieków, a także na brak zapotrzebowania na dostarczanie paliw do ogrzewania budynku. Stwierdził, że działka jest uzbrojona w przyłącze elektroenergetyczne oraz że inwestycja nie wpłynie ujemnie na środowisko. Podał następujące parametry inwestycji: powierzchnia zabudowy ok. 5%, gabaryty obiektu 20,05 m x 15,5 m, liczba kondygnacji 1, okap na wysokości ok. 4 m - 4,6 m, dach dwuspadowy o kącie ok. 20°- 25° pokrycie z poliestru powlekanego PVC. Przy czym z załączonego do wniosku rysunku planowanego obiektu wysokość obiektu została określona na 8,64 m.

Organ ponadto podkreślił, iż dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z analizy tej wynika, że teren inwestycji nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzania na podstawie przepisów odrębnych. Wobec powyższego, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowy teren jest niezabudowany, natomiast jest częściowo wyrównany i utwardzony żwirem, co ustalono na podstawie wizji lokalnej. Osobami władającymi gruntem są właściciele – B. i A.S. (ustalono na podstawie wypisu z rejestru gruntów).

Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy na terenach sąsiednich. Wyniki analizy przedstawiono w załączniku nr 2 do decyzji. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U Nr 164, poz. 1588 – określanego dalej jako rozporządzenie MI) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak, niż 50 m. W niniejszym przypadku szerokość frontu działki wynosi 98 m (98 m x 3 = 294 m). Granice obszaru analizowanego wyznaczono jako okrąg o średnicy 294 m otaczający przedmiotową działkę i obejmujący 18 zabudowanych działek, których funkcja zabudowy, parametry zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu stanowiły podstawę do ustalenia funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych projektowanego przedsięwzięcia. Są to działki o numerach ewidencyjnych: [...]. Zabudowa tych działek stanowi całość urbanistyczną. Pozostałe, niewymienione działki, znajdujące się w obszarze analizowanym, są niezabudowane lub są działkami drogowymi, wobec powyższego nie zostały wzięte od uwagę. W obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i zabudowa usługowa - usługi związane z obsługą komunikacji (warsztaty, stacja paliw), tak więc funkcja projektowanego przedsięwzięcia - usługowa - będzie kontynuacją funkcji istniejącej.

Organ podkreślił, iż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 14%. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono od 5% do 6% - zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika, jeśli wynika to z analizy. Przyjęcie matematycznie wyliczonego średniego wskaźnika spowodowałoby bowiem dysharmonię w ładzie przestrzennym analizowanego terenu, gdyż powierzchnia zabudowy projektowanego budynku ustalona na podstawie przyjętego wskaźnika stanowiłaby dominantę w otoczeniu niewielkich powierzchniowo budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Ponadto organ wskazał, iż średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi 15,19 m, a zatem z uwzględnieniem 20% tolerancji stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia MI możliwe jest ustalenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy od 12,15 m do 18,23 m. Wnioskodawca podał szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku na około 15,5 m, którą to sprecyzowano ustalając warunki zabudowy na 15 m-16 m. Wartość ta mieści się w przedziale wyliczonego wcześniej wskaźnika. Natomiast linię zabudowy dla projektowanego budynku organ ustalił zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia MI, który dopuszcza inne (niż w ust. 1, 2, 3) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy zaś wynika, że najbliżej położoną działką sąsiednią jest dz. nr ewid. [...], a budynek usytuowany na tej działce, z uwagi na ukośne usytuowanie względem drogi wojewódzkiej, nie wyznacza linii zabudowy dla przedmiotowej działki. Wobec powyższego linię zabudowy ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora i przy zachowaniu przepisów odrębnych - w odległości 6 m od granicy działki z drogą wojewódzką i powyżej 8 m od granicy jezdni.

Jeśli chodzi wysokość zabudowy w terenie analizowanym organ stwierdził, iż jest różna od 3 m do 10 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego budynku ustalono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości (niż w ust. 1 i 3), jeżeli wynika to z analizy. W najbliższym otoczeniu przedmiotowej działki (dz. [...]) występują budynki o wysokościach od 7 m do 10 m, tak więc ustalona wysokość budynku 8 m z tolerancją 10% wpisze się w zastany ład przestrzenny. Następnie organ I instancji rozważył, czy zostały łącznie spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Podkreślił mianowicie, iż instytucja prawna tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie jest skonstruowana w sposób precyzyjny .Dlatego organ określa w konkretnej sytuacji, które działki powinny być uznane za działki sąsiednie, w jaki sposób określić obszar analizowany, wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz ocenić, czy zachodzą poszczególne przesłanki warunkujące tzw. dobre sąsiedztwo. Ustalenie spełnienia ustawowego wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga analizy następujących pojęć: — działka sąsiednia i dostępność zabudowanej działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej. Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w sąsiedztwie terenu istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy — mowa tu o działce nr ewid. [...], na której wybudowana jest stacja paliw (funkcja usługowa). Podkreślił jednocześnie, iż przez "działkę sąsiednią" należy rozumieć nie tylko działkę bezpośrednio graniczącą z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale również działkę położoną w dalszym sąsiedztwie, pojmowanym jako pewną urbanistyczną całość.

Organ I instancji wyjaśnił, że w jego ocenie stacja paliw posiada dostęp do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu przesłanek. Faktem jest, że działka stacji paliw (nr ewid. [...]) w części graniczy bezpośrednio z działką o nr ewid. [...] zlokalizowaną w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...]. Działka ta jest oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "dr" i jest we władaniu Zarządu Województwa. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie o drogach publicznych - pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak ustalono na podstawie mapy ewidencyjnej, map Systemu Informacji Przestrzennej i wypisu z ewidencji gruntów pas drogowy drogi wojewódzkiej na odcinku analizowanym, od działki inwestora do działki stacji paliw, obejmuje następujące działki ewidencyjne: [...] sklasyfikowane jako "dr". Podczas wizji lokalnej w terenie stwierdzono faktyczne istnienie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę stacji paliw. Urządzony zjazd zlokalizowany jest w części działki nr ewid. [...], należącej do pasa drogowego drogi wojewódzkiej, graniczący bezpośrednio z działką stacji paliw, zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej bez konieczności wykorzystania innych terenów (działek) w celu zapewnienia dojazdu.

Skoro zatem na działkę stacji paliw istnieje i funkcjonuje zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...], a działki drogi i stacji paliw nie są oddzielone od siebie żadną inną działką, organ I instancji przyjął się, że działka stacji paliw posiada bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...]. Teren inwestora, tj. działki nr ewid. [...], objęty wnioskiem, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - wojewódzkiej nr [...]. Podczas wizji w terenie stwierdzono istnienie urządzonego zjazdu z drogi wojewódzkiej, a położenie działek względem drogi zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tych działek bez konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Ponadto decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] zezwalająca na lokalizację zjazdu oraz decyzja Burmistrza nr [...] z dnia [...].03.2013 określająca warunki zabudowy zjazdu, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak: [...] z dnia [...] września 2015 r. , stanowią dowód na spełnienie obu przesłanek w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (dostęp faktyczny i prawny). W ocenie organu istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do przeprowadzenia inwestycji. Inwestycja, zgodnie z informacjami podanymi przez inwestora we wniosku, nie wymaga zaopatrzenia w wodę oraz odbioru ścieków, a w energię elektryczną zaopatrywana będzie z istniejącego przyłącza.

Ponadto organ podkreślił, iż teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - teren przewidziany pod inwestycję, zgodnie z ewidencją gruntów jest sklasyfikowany jako "Bp", nie jest zatem gruntem leśnym ani gruntem rolnym klasy l-lll podlegającym ochronie i wymagającym zgody na zmianę przeznaczenia.

W ocenie organu decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co zostało wykazane w analizie stanu prawnego, tj. udowodniono, że żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji niniejszej inwestycji, gdyż wnioskowany pod inwestycję teren nie leży: na obszarze z zakazem zabudowy, w obrębie złoża, w obszarze zagrożonym powodzią, na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, w strefie oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych. Odnosząc się do zarzutów stron postępowania, poruszających kwestię braku dostępu do tej samej drogi publicznej nieruchomości inwestora, jak również działki stacji paliw przyjętej jako "dobre sąsiedztwo" organ powtórzył dotychczasową argumentację, wskazując dodatkowo, iż błędnym jest twierdzenie stron, że przedmiotowa działka jest skomunikowana za pośrednictwem drogi wewnętrznej z "drogą powiatową" i że działka nr ewid. [...] jest obustronnie zamknięta dla ruchu. Faktem jest, że działka oznaczona nr ewid. [...] stanowiąca drogę wewnętrzną gminy, sklasyfikowana jako "dr" zapewnia również możliwość obsługi komunikacyjnej do działki stacji paliw, ale wyłącznie za pośrednictwem graniczącej z nią działki nr [...], stanowiącej część pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Natomiast barierka, wyłączająca część działki nr ewid. [...] z ruchu drogowego, zlokalizowana jest poza urządzonym zjazdem. Organ dodał, że działka drogowa (działka nr ewid. [...]), na którą powołują się skarżący, graniczy z omawianą działką stacji paliw jedynie krawędzią działki (jednym punktem), zatem w celu zapewnienia dojazdu zachodzi konieczność przejazdu przez pas drogowy drogi wojewódzkiej. Dowodzi to tylko, że działka stacji paliw posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [...], tej samej, przy której położone są działki inwestora planowane pod zabudowę. Ponadto organ wskazał, iż projekt decyzji, wymagał uzgodnienia, w trybie art. 106 k.p.a., zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. z właściwym zarządcą drogi - t.j. z Zarządem Dróg Wojewódzkich. W związku z powyższym pismem znak: [...] z dnia [...] listopada 2016r. projekt decyzji został skierowany do zarządcy drogi celem uzgodnienia. Organ uzgadniający nie przedstawił swojego stanowiska w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia wystąpienia o uzgodnienie (data doręczenia - 30 listopada 2016 roku). Zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Po upływie tego terminu przyjęto tzw. fikcję uzgodnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.P., A.D. i T.S.. W uzasadnieniu odwołania wskazali, iż dla terenu objętego wnioskiem o inwestycję obowiązuje Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miejskiej z dnia 27 listopada 2013 r., nr LIII/286/13), zgodnie z którym na powyższym terenie obowiązuje funkcja mieszkalnictwo i usługi nieuciążliwe, przy czym funkcją podstawową jest mieszkalnictwo, a funkcją służebną są usługi nieuciążliwe, tymczasem na podstawie decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2017 r. inwestor otrzymał decyzję o warunkach zabudowy dla obiektu przemysłowego. Zarzucili ponadto organowi I instancji wydanie decyzji w oparciu o wniosek niekompletny, nieodpowiadający wymogom określonym w u.p.z.p. Ponadto wskazano, iż w decyzji nie w pełni zastosowano się do § 2 pkt 2, 4a, 7 c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U nr 164, poz. 1589 – określanego dalej jako rozporządzenie w sprawie oznaczeń). Odwołujący podnieśli, że nie wiedzą jak użytkowany będzie obiekt budowlany i zagospodarowany będzie teren, oraz że jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi zostały naruszone na skutek zwożenia przez inwestora odpadów niebezpiecznych i utwardzenia nimi całej powierzchni działki. Zgłosili swoje zastrzeżenia co do wymagań w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji ze szczególnym wskazaniem na sposób odprowadzania wód opadowych, a także wskazali, że projektowana inwestycja, podobnie jak dotychczasowe działania wywołują i utrwalają uciążliwości takie jak hałas, wibracje, promieniowania, zanieczyszczenie wody, gleby, powietrza. Dopuszczenie uciążliwych usług doprowadzi jedynie do intensyfikacji wykorzystania terenu. Dodatkowo odwołujący się podkreślili, że przedmiotowa decyzja nie ma łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym przede wszystkim, że działka ze stacją benzynową nie posiada dostępu do tej samej drogi publicznej, co działki objęte wniosek, wobec tego w odniesieniu do funkcji brak jest "dobrego sąsiedztwa", a infrastruktura dla obsługi obiektu jest niewystarczająca. Odwołujący wskazywali na błędność stanowiska organu I instancji, iż obszar inwestycji jest terenem niezabudowanym i nie odnosi się do niego art. 49 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazywali również, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko zalicza, parkingi, garaże lub zespoły parkingów zalicza do tych przedsięwzięć, podkreślając jednocześnie, że odpady wytwarzane przy obsłudze technicznej pojazdów zaliczone zostały do odpadów niebezpiecznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 i 127 § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust.2, art. 56, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5, art. 61 ust. 2, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniono, że na obszarze stanowiącym teren wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, co następuje na wniosek inwestora. W myśl art. 52 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wniosek powinien zasadniczo zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą określenie przez inwestora zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, parametrów technicznych inwestycji, dane charakteryzujące wpływ na środowisko w przypadku braku obowiązku przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami u.p.z.p. oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Organ związany jest wnioskiem inwestora i orzeka w granicach żądania.

W dalszej kolejności Kolegium podkreśliło, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., co oznacza, że sama decyzja, jak i poprzedzające ją postępowanie muszą odpowiadać rygorom tej procedury, z uwzględnieniem modyfikacji wynikających z ustawy materialnej, w tym przypadku u.p.z.p. - i na tej podstawie wskazało, co następuje:

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych,

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Zamierzenie inwestycyjne musi być zgodne z obiektywnym porządkiem prawnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), co nakłada na organ obowiązek zbadania unormowań w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić przepisy dotyczące obszaru planowanej inwestycji, jak i charakteru samej inwestycji. Dopiero zatem w wyniku analizy aktów prawa powszechnie obowiązujących możliwe jest stwierdzenie, czy projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest możliwa do zrealizowania. Osobnym przedmiotem analizy objęte powinny być: stan faktyczny i prawny nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Analiza faktyczna obejmuje m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem, aktualnego planu zagospodarowania i zabudowy, możliwości tworzenia infrastruktury itd.

Wyniki dokonanej dwuelementowej analizy powinny znaleźć swój wyraz w treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia podjętej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p , który określa ponadto dodatkowe wymogi wydanej decyzji co do jej treści. Uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy powinno zatem wskazać sposób w jaki ustalono stan faktyczny dotyczący inwestycji oraz miejsca jej realizacji w aspekcie wniosku inwestora, a dokonane ustalenia powinny korespondować z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W uzasadnieniu prawnym powinno się wskazać przepisy prawa powszechnie obowiązującego normującego dopuszczalność warunków zabudowy terenu objętego inwestycją.

Warunki zabudowy można ustalić dla zamierzenia inwestycyjnego lokalizowanego na określonej działce w oparciu o wniosek inwestora, w przypadku zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającego łącznie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Z istoty przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że powstająca już w sąsiedztwie zabudowanej działki, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów cech i warunków ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sposób ustalania wymagań dotyczących zabudowy na podstawie zabudowy działek sąsiednich, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. reguluje rozporządzenie MI. Zgodnie z treścią § 1 rozporządzenia MI, akt ten określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu albo attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W myśl postanowień § 3 rozporządzenia MI w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Pojęcie frontu działki zostało określone w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, pod którym to pojęciem należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Pojęcie "cechy zabudowy i zagospodarowania terenu" oznacza w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, a przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia MI).

W świetle wskazanych regulacji, obszar analizowany winien mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Powołane przepisy wymagają zatem, by granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki planowanej inwestycji objętej wnioskiem inwestora, co w konsekwencji oznacza, iż każdą granicę działki inwestora powinna z granicą obszaru analizowanego dzielić co najmniej minimalna odległość wymieniona w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Wyznaczenie obszaru analizowanego w trybie określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI stanowi wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania ogółu wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., zatem wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z kolei obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia MI). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe przy spełnieniu łącznym warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5, tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren powinien mieć dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.z.p.z. i § 9 ust. 1 - 4 rozporządzenia MI , jako załączniki do decyzji winny być mapy w odpowiedniej skali z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz analizy urbanistycznej.

Ponadto decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana po uzgodnieniu z właściwymi organami, stosownie do treści art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.z.p.z., w tym z właściwym zarządcą drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9) .W aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca dokonanie tego uzgodnienia.

W aktach administracyjnych sprawy powinna się znaleźć również analiza urbanistyczno - architektoniczna zawierająca część tekstową i graficzna stanowiącą integralną część decyzji, a informacja o załącznikach winna znaleźć odzwierciedlenie w samej treści decyzji.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, w kontekście powyższych uwag, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja spełnia te wymogi oraz nie zawiera istotnych wad w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wskazało, co następuje:

Postępowanie administracyjne prowadzono na podstawie wniosku inwestora, do którego dołączono niezbędny komplet dokumentów.

Ustalenie warunków dla inwestycji, objętej wnioskiem w sprawie, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego obszaru, na podstawie art. 53 ust. 3 w z. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. u.p.z.p.

Organ I instancji prawidłowo wyznaczył granicę obszaru analizowanego na kopii mapy sytuacyjnej (zasadniczej) w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren objęty wnioskiem wraz z jego otoczeniem. Szerokość frontu działki wynosi 98 m (98 m x 3 = 294 m), wobec czego granice obszaru analizowanego wyznaczono jako okrąg o średnicy 294 m otaczający przedmiotową działkę i obejmujący 18 zabudowanych działek, których funkcja zabudowy, parametry zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu stanowiły podstawę do ustalenia funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych projektowanego przedsięwzięcia. Są to działki o numerach ewidencyjnych: [...]. Zabudowa tych działek stanowi całość urbanistyczną. Pozostałe, niewymienione działki, znajdujące się w obszarze analizowanym, są niezabudowane lub są działkami drogowymi, wobec powyższego nie zostały wzięte od uwagę.

Z analizy dokonanej przez organ I instancji wynika, że w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i zabudowa usługowa - usługi związane z obsługą komunikacji (warsztaty, stacja paliw), tak więc funkcja projektowanego przedsięwzięcia usługowa, będzie kontynuacją funkcji istniejącej.

Następnie organ wskazał w jaki sposób wyznaczono linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wysokości krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu, potwierdzając jednocześnie prawidłowość ich określenia w świetle § 3 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 4, § 8 rozporządzenia MI.

Mając na względzie powyższe, Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowią według § 9 ust. 2 rozporządzenia MI załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zamieścił w materiale dowodowym sprawy. Wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego oraz wyznaczenie parametrów i cech inwestycji, w ocenie Kolegium czyni zadość wymogom prawa, a decyzja organu pierwszej instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Kolegium organ I instancji zgodnie z art. art. 7, 77 i 80 k.p.a., ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy, dokonana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje podnoszona w odwołaniu rzekoma sprzeczność treści decyzji organu I instancji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, ponieważ z u.p.z.p. wynika, że ustalenia studium nie wiążą organu wydającego decyzję o warunkach o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jak bowiem wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, w odróżnieniu zatem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego moc aktu powszechnie obowiązującego, nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej.

Ponadto Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie w sąsiedztwie terenu istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - działka nr ewid. nr [...], na której wybudowana jest stacja paliw (funkcja usługowa). Przez "działkę sąsiednią" należy rozumieć nie tylko działkę bezpośrednio graniczącą z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale również działkę położoną w dalszym sąsiedztwie, pojmowanym jako pewną urbanistyczną całość. Istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę stacji paliw, zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej bez konieczności wykorzystania innych terenów (działek) w celu zapewnienia dojazdu. Teren inwestora, tj. działki nr ewid. [...] objęte wnioskiem, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - wojewódzkiej nr [...].

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, iż postępowanie w sprawie ewentualnego składowania odpadów na terenie nieruchomości objętej wnioskiem jest prowadzone w odrębnym trybie. W aktach sprawy brak jest dokumentacji potwierdzającej twierdzenia odwołujących dotyczące powstania dużej bazy transportowej, przy czym podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestycja zostanie zrealizowana na wnioskowanym terenie, gdyż dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może przystąpić do realizacji zamierzenia inwestorskiego. Na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę, które toczyć się będzie przed organem nadzoru budowlanego, służby architektoniczno-budowlane, przed wydaniem stosownej decyzji, zobowiązane są sprawdzić rozwiązania projektowe przedłożone wraz z wnioskiem, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym również w zakresie sposobu zagospodarowania wód opadowych czy też ochrony interesów osób trzecich, a strony w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę będą mogły podnosić swoje ewentualne zastrzeżenia.

W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, wobec spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji nie mógł – zdaniem Kolegium - odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję złożyli M.P., A.D. i T.S., wnosząc o unieważnienie decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący w znacznej mierze przytoczyli niemal identyczną argumentację, co uprzednio w odwołaniu od decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...]. Skarżący dodatkowo zakwestionowali także prawidłowość wyznaczenia granic analizy urbanistycznej, podkreślając, iż ustalono je wprawdzie zgodnie z wymogiem ustawy jako "trzykrotność szerokości działki inwestycyjnej", jednakże działki, które tworzą trapez, nawet gdyby oznaczyć je jako prostokąt i umieścić centralnie w obszarze analizowanym to granica obszaru analizy pominie zabudowę stacji paliw i w dużej mierze warsztaty na skraju. Zabudowa warsztatowa znajduje się na terenie funkcji przemysłowej, a działka inwestora otoczona jest ze wszystkich czterech stron terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi. Zaznaczyli również, iż faktem jest istnienie zjazdu z drogi publicznej na działkę, której dotyczy wniosek, jednakże podkreślili, iż badana jest legalność decyzji zezwalającej na jego lokalizację i budowę przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po wniesieniu skargi zmarła T.S.. W związku z tym postępowanie zostało zawieszone, a następnie podjęte z udziałem jej spadkobierców, t.j. J.S. i A.S., których prawa do spadku zostały stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2017 r., [...].

Na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. skarżąca M.P. podtrzymała skargę wskazując, iż toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2013 r., udzielającej A.S. pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...], aktualnie sprawa zakończyła się umorzeniem postępowania nieważnościowego. Podkreśliła również, iż stacja paliw nie ma prawnie uregulowanego zjazdu na drogę wojewódzką, ale faktycznie ten zjazd istnieje przez fragment drogi gminnej. Ponadto wniosła o zwrot kosztów poniesionych za wpis sądowy.

Działający w imieniu uczestnika A.S. pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu odwoławczego i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego (usługowego), na działce nr [...].

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnicza istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kwestii dotyczącej właściwego rozumienia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" wynikającej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Literalna wykładnia tego przepisu zakłada ograniczenie zawartego w tym przepisie pojęcia działka sąsiednia do działek przylegających bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji. Podkreślić należy, iż w aktualnym orzecznictwie jednolicie odstąpiono od powyższej ścisłej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na rzecz ujęcia szerszego, odpowiadającego roli, jaką w systemie prawnym przypisano ustaleniu warunków zabudowy na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołać w tym zakresie należy zwłaszcza wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, w którym wskazano, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego w danym miejscu, wyznaczonego nie tylko przez zespół cech i parametrów o charakterze architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), ale i urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), w które ta zabudowa ma się wpisać. Zabudowa ta musi więc odpowiadać zabudowie istniejącej pod względem charakterystyki zarówno architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych), jak i urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu). W konsekwencji przyjąć należy, że ocena wpływu planowanej inwestycji na otoczenie ma wymiar urbanistyczny i jako taka musi być przeprowadzona w stosunku do obszaru analizowanego postrzeganego jako pewna urbanistyczna całość. Dlatego do tej całości trzeba odnieść również pojęcie działki sąsiedniej, które nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji czy wyodrębnionych w granicach obszaru analizowanego w pewną "podprzestrzeń" zagospodarowaną w jednorodny sposób lub odznaczającą się innymi podobnymi właściwościami i mającą przez to stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa. Z przedstawionych względów w orzecznictwie jednolicie utrwaliło się stanowisko, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawą w pełni podziela, że rozpatrywane pojęcie powinno być rozumiane szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki tworzącej wspomnianą całość urbanistyczną, podlegającą analizie w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, czyli na obszarze większym niż najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 405/10 i z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 204/15, LEX nr 2177592) . W tym pierwszym wyroku wprost wyrażono pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego. Wydzielenie z tej całości jakiegoś podobszaru o specyficznych cechach, np. grupującego tylko działki mające dostęp do tej samej drogi publicznej – do czego może prowadzić błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w której mowa o takich działkach – oznaczałoby, że wyznaczenie obszaru analizowanego było zbędne, skoro i tak wpływ na ustalenie warunków zabudowy miałaby analiza przeprowadzona zaledwie na części tego obszaru (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1481/10). Tożsame stanowisko zajął również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K17/08 zauważył, że w pojęciu "działki sąsiedniej" chodzi "nie tyle o działki przyległe do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, ile raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 tej u.p.z.p." Ponadto Trybunał, analizując wzajemny stosunek pojęć "działki sąsiedniej" i "obszaru analizowanego", stwierdził także: "Wprawdzie maksymalne granice "obszaru analizowanego" nie zostały określone w rozporządzeniu, a minimalne granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI), jednak nie narusza to treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wręcz przeciwnie, pojęcia zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p.z.p. oraz treść wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, interpretowanego zgodnie z ustawą, pozwalają zachować koncepcję zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która nakazuje powielać cechy dominujące (a więc cechy będące wypadkową analizy wielu obiektów z jak największego terenu), nie cechy jednostkowe. W ten sposób szeroka wykładnia art. 61 ustawy u.p.z.p. przyczynia się do realizacji celów ustawy z 2003 r. u.p.z.p." Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, w myśl którego przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Choć bowiem z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rzeczywiście wynika wymóg, by działka sąsiednia dostępna była z tej samej drogi publicznej, to jednak niespełnienie go nie może być a limne przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczna całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Decyzja odmowna tylko z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw nadmiernego rygoryzmu, nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tytułem przykładu można wskazać sytuację, w której ustala się warunki zabudowy dla ciągu sąsiadujących działek znajdujących się na obszarze pomiędzy dwoma równoległymi drogami publicznymi. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo, że pozostałe, zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do drogi równoległej - mieścić się będzie w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u..p.z.p. (w kontekście art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1). Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg. Nie można pojęcia "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej", występującego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ograniczać do działek zlokalizowanych przy jednej ulicy. Ponadto, gdy do analizy będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wzięto pod uwagę zarówno działki mające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki znajdujące się przy drodze krzyżującej się z tą drogą w promieniu 50 m, to znaczy, że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/05, z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, z dnia 16 lutego 2017, II OSK 1432/15, z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1600/15, z dnia 19 czerwca 2013 r., II OSK 2001/12, z dnia 22 października 2009 r., II OSK 1642/08). Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że dostępność z tej samej drogi publicznej działki sąsiedniej w przypadku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może podlegać tak sztywnym regułom, jak to jest wymagane w przypadku dostępu działki inwestora do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2). W przypadku terenu inwestycji niewątpliwym jest, że inwestor musi legitymować się faktycznym i prawnym dostępem do drogi publicznej. Natomiast spełnienie warunku porównawczego (art. 61 ust. 1 pkt 1) następuje wówczas gdy działka sąsiednia ma faktyczny dostęp do "tej samej" drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być to dostęp realny. Rozstrzygająca w tym zakresie jest realna możliwość powstania wjazdu na działkę, a więc potencjalna dostępność działki do drogi publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1133/14 ). Przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest bowiem nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., II OSK 10/11). Dostęp taki może mieć nawet pośredni charakter i nie musi być realizowany przez zjazd wprost na drogę publiczną (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 634/10). W kontekście powyższych uwag nie ulega wątpliwości, iż nieruchomości zabudowane obiektami o funkcji usługowej, znajdują się w południowej części obszaru analizowanego (działki nr [...] – funkcja usługowa – warsztaty, [...] – funkcja usługowa – stacja paliw) mają dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...], przy której z kolei położona jest nieruchomość (działki nr [...]), objęta decyzją o warunkach zabudowy, poprzez działkę nr [...] i działkę nr [...] (działki z warsztatami) oraz przez działkę nr [...] (działka ze stacją paliw), a w konsekwencji spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy czym podkreślić należy, iż z analizy urbanistycznej, wydruków z ksiąg wieczystych oraz map z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta i Gminy wynika, iż działka nr [...] nie ma statusu drogi publicznej w rozumieniu art. 1 w zw. art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 – określanej dalej jako u.d.p.). Nie czyni bowiem drogi publiczną fakt, iż działka na której się ona znajduje stanowi własność gminy, nie decydują również o tym zapisy w ewidencji gruntów i budynków, czy też w księgach wieczystych, lecz zaliczenie danej drogi do dróg gminnych w trybie uchwały podjętej zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p. Powyższe ustalenia potwierdza również wykaz dróg gminnych dostępny na stronie internetowej [...]. W związku z tym powyższa droga stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. Natomiast jeśli chodzi o działkę nr [...] to z powyżej wskazanych dokumentów wynika, iż stanowi ona własność Województwa i częściowo znajduje się na niej pas drogi wojewódzkiej nr [...]. Wbrew zarzutom skarżących na powyższej działce nie jest usytuowana "inna droga publiczna", stanowiąca pozostałość drogi wojewódzkiej w jej poprzednim przebiegu. Wymagałoby to podjęcia uchwały sejmiku województwa w trybie art. 6 ust. 2 u.d.p. Z wykazu dróg wojewódzkich i mapy dostępnych na stronie internetowej [...], nie wynika, aby na terenie objętym analizą znajdowała się inna droga wojewódzka. W świetle przytoczonego powyżej orzecznictwa bez znaczenia jest również to, czy zjazd z działki na której została posadowiona stacja benzynowa został prawnie uregulowany, istotne jest to, iż faktycznie on istnieje. Przy czym przebiega on przez działkę nr [...], która jak wskazano powyżej – wbrew twierdzeniom skarżącej M.P. - nie stanowi drogi gminnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących, iż nowa zabudowa nie mieści się w granicach zastanego w danym miejscu zagospodarowania terenu należy podkreślić, iż skarżący starają się stworzyć podprzestrzeń ograniczoną do najbliższego sąsiedztwa nieruchomości, objętej planowaną inwestycją i to uwzględniającą jedynie niektóre nieruchomości znajdujące się w tym sąsiedztwie, abstrahując całkowicie od wymienionych powyżej nieruchomości, znajdujących się w południowej części analizowanego obszaru. Wbrew zarzutom skarżących nieruchomość, na której planowana jest sporna inwestycja nie jest otoczona ze wszystkich stron nieruchomościami mieszkaniowymi, bezpośrednio bowiem takie nieruchomości znajdują się jedynie od jej zachodniej strony, ponadto od północnej strony znajdują się również takie nieruchomości, ale są one oddzielone działką rolną zabudowaną budynkiem gospodarczym (działka nr [...]). Stąd też projektowany garaż nie będzie stanowić enklawy pośród nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkaniowymi. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Ponadto ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17). Niezasadne jest również powoływanie się przez skarżących na wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. II OSK 1531/13, który zapadł w odmiennym stanie faktycznym. W tej bowiem sprawie w obszarze analizowanym stwierdzono jedynie tereny typowo rolnicze z zabudową zagrodową, podlegające procesowi urbanizacji, z uwagi na sytuowaną tam zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a tym samym projektowany przez stronę parking dla samochodów osobowych i ciężarowych jak również zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż dla samochodów osobowych i ciężarowych, w zakresie, który obejmuje samochody ciężarowe nie stanowił kontynuacji funkcji na wskazanym terenie. Natomiast w niniejszej sprawie na analizowanym terenie znajduje się nie jeden, a kilka obiektów o tożsamej funkcji, jak projektowany, położonych na działkach oddalonych ok. 100 m od nieruchomości objętej sporną inwestycją. Przy czym podkreślić należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, iż dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Ponadto pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest jednocześnie zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., II OSK 564/11). Odnosząc się do sprzeczności decyzji z ustaleniami studium wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia studium wiążą więc organ jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Związania tego nie sposób natomiast odnosić do decyzji lokalizacyjnych. Ustawodawca celowo nie wprowadził związania postanowieniami studium przy ustalaniu warunków zabudowy, wprowadzając w zamian możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. W przypadku zatem stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium, organ lokalizacyjny ma możliwość przeciwdziałania takiej sytuacji poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego, wszczęcie procedury planistycznej i uchwalenie planu (art. 62 ust. 1 u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie nie wszczęto jednak procedury planistycznej. Wyjątki od reguły braku związania stadium, które - stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. - nie jest aktem prawa miejscowego, wymagają wyraźnego upoważnienia ustawowego, takiego jak przewidziane w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.), wedle którego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. W innym razie studium nie może pełnić roli swoistego substytutu planu miejscowego, czyli aktu generalnego określającego wymogi ładu przestrzennego na danym terenie; skądinąd gdyby tak było, zbędna stałaby się instytucja decyzji o warunkach zabudowy, precyzującej te wymogi odnośnie do konkretnej indywidualnie oznaczonej inwestycji. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2007 r., II OSK 1294/07, wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/2009; wyrok NSA z 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/2010, wyrok NSA z 30 maja 2012 r., II OSK 643/2012, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r., II OSK 1432/15, A. Plucińska-Filipowicz (red.), U.p.z.p. Komentarz, WK 2016, t. 17 do art. 9, T. Sosnowski, U.p.z.p. Komentarz, LexisNexis 2014, t. 3 do art. 9. E. Radziszewski, U.p.z.p. Komenatrz, LexisNexis 2006, t. 8 do art. 9). Natomiast przytoczony przez skarżących pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08 jest odosobniony w orzecznictwie. Niezasadne są również zarzuty skargi wskazujące, iż gdyby centralnie umieszczona była działka w analizowanym obszarze, to wyznaczona granica tego obszaru pominęłaby nieruchomości zabudowane stacją oraz w dużej mierze warsztatami. Sformułowanie zawarte w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, iż organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, nie oznacza, iż chodzi o wyznaczenie tego obszaru w postaci koła ani o miejsce tej inwestycji, które znajdowałoby się w dającym się ustalić "mierniczo", idealnym środku, lecz o miejsce geometrycznie centralne, czyli nie peryferyjne, nie leżące na uboczu takiego miejsca centralnego. Takie rozumienie zakłada również, że jeśli organ przyjmuje, że ono może i powinno w kontekście konkretnych uwarunkowań terenu, nie znajdować się w geometrycznym centrum, to obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn leżących u podstaw racjonalnego wyznaczenia tego obszaru w sposób, który nie uwzględniałby centralnego położenia planowanej inwestycji (por. NSA w wyrokach: z 19 stycznia 2010r. II OSK 101/09, z 28 sierpnia 2008r., II OSK 1533/07, Lex nr 488467, z 8 sierpnia 2008, II OSK 919/07, Lex nr 488144). W niniejszej sprawie niewątpliwie działka, na której planowana jest sporna inwestycja, jest położona w centrum obszaru analizowanego, choć nie w idealnym środku, co jak wskazano powyżej jest dopuszczalne. Ponadto nawet umieszczenie działki w idealnym środku obszaru analizowanego wiązałoby się z przesunięciem jego granic na mapie w lewo o 2 cm, co nie miałoby istotnego wpływ na wyniki analizy, gdyż i tak objęłoby działki zabudowane stacją benzynową i warsztatami, które zadecydowały o możliwości uwzględnienia wniosku. Podkreślić bowiem należy, iż w przypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., II OSK 2726/15). Niewątpliwie nie można również organowi czynić zarzutu, aby w sposób niedopuszczalny manipulował kształtem obszaru analizowanego, tak aby znalazły się w nim nieruchomości o tożsamych funkcjach co planowana inwestycja. Wystarczy bowiem wskazać, iż organy przyjęły interpretację § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, która spowodowała znaczne zawężenie obszaru analizowanego, a mianowicie, iż obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Taki sposób wyznaczania obszaru analizowanego wynika m.in. z wyroków NSA: z dnia 10 września 2010 r., II OSK 1334/09 oraz z dnia 10 lipca 2013 r., II OSK 610/12. W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd odmienny, a mianowicie, iż z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI wynika, że określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego ( trzykrotność szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m) od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Prowadzi to do wniosku, iż organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki ( por. wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., II OSK 987/09, z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 406/15). Przyjęcie tego drugiego poglądu prowadziłoby niewątpliwie do znacznego poszerzenia obszaru analizowanego, w tym obejmującego w całości tereny, które skarżący starali się wyłączyć z obszaru analizowanego. Przy czym Sąd nie zakwestionował przyjętego przez organ I instancji sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego według tej pierwszej koncepcji mając na względzie, iż zwiększenie tego obszaru stosownie do drugiej koncepcji w znacznym stopniu spowodowałoby włączenie obszarów niezabudowanych o charakterze rolniczym nieistotnych z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy, względnie niepowiązanych funkcjonalnie z terenem planowanej inwestycji, a ponadto parametry planowanej inwestycji zostały dostosowane do warunków zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących, tak aby nie doszło do dysharmonii w zakresie ładu przestrzennego. Nie ma też powodów do kwestionowania części graficznej decyzji i części graficznej wyników analizy dlatego, że zostały sporządzone na kopii mapy ewidencyjnej (katastralnej), w skali 1 : 1000, a nie na kopii mapy zasadniczej. Należy mieć na względzie, że przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dopuszcza używanie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obu wskazanych form odwzorowania kartograficznego. Jakkolwiek ustawodawca przewidział, że kopia mapy katastralnej jest dopuszczona w przypadku braku mapy zasadniczej, to nie zmienia to faktu, że kopia każdej z tych map jest ustawowo dopuszczalna, jako dokument w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 970/13). Różnica między tymi mapami polega na tym, że mapa ewidencyjna jest "nakładką" mapy zasadniczej, przedstawiającą elementy ewidencji gruntów i budynków, zatem te elementy, które są istotne z punktu widzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto jak wynika z informacji uzyskanej od Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r. (k. 192) mapa zasadnicza dla obrębu [...] wprawdzie istnieje, jednak urządzona jest jedynie dla terenów zabudowanych. W konsekwencji całkowicie uzasadnione było posłużenie się w kontrolowanej sprawie mapą ewidencyjną.

W ocenie Sądu został spełniony warunek dostępu nieruchomości, której dotyczy wniosek, do drogi publicznej wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nieruchomość ta bowiem przylega do działki nr [...], przez którą przebiega droga wojewódzka nr [...], z której inwestor ma urządzony zjazd publiczny na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lipca 2012 r. oraz decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2013 r. o warunkach zabudowy. To, iż aktualnie skarżący starają się doprowadzić do unieważnienia decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.S. pozwolenia na budowę powyższego zjazdu, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż jak sama przyznała skarżąca M.P. na rozprawie w dniu 1 lutego 2018r. dotychczas decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, postępowanie nieważnościowe zostało bowiem umorzone.

Został również spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Inwestor przewidział jedynie zapotrzebowanie na energię elektryczną, co przy budowie tego rodzaju obiektu jak garaż jest wystarczające jeśli chodzi o niezbędną infrastrukturę. Natomiast teren objęty planowaną inwestycją jest już wyposażony w przyłącze energetyczne, co było okolicznością niesporną. Zresztą jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 22 października 2009 r. , II OSK 1642/08, z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów. Z załączonej do akt informacji z ewidencji gruntów wynika, iż nieruchomość, której dotyczy wniosek stanowi zurbanizowane tereny niezabudowane ( symbol "Bp"), co oznacza, iż teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto powyższa nieruchomość nie jest położona na terenach wyłączonych spod zabudowy na podstawie przepisów odrębnych. Tym samym zostały spełnione warunki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p Odnosząc się do zarzutów związanych z prawidłowością zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, a to w kontekście przepisów wynikających z rozporządzenia w sprawie oznaczeń Sąd nie dostrzegł naruszeń w stopniu uzasadniającym, uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z § 2 pkt 1 lit. b powyższego rozporządzenia organ określił projektowaną zabudowę jako zabudowę usługową zgodnie z wnioskiem inwestora. Natomiast sposób użytkowania obiektu stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń wynika z samego określenia garaż, który służy jedynie przechowywaniu pojazdów. Przy czym połączenie tych dwóch elementów niewątpliwie wskazuje, iż przechowywanie pojazdów związane będzie z prowadzoną działalnością gospodarczą, a ze względu na gabaryty garażu jest oczywistym, iż przeznaczony dla pojazdów ciężarowych. Z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ nie był uprawniony do oceny planowanej inwestycji pod kątem innego sposobu korzystania z planowanego obiektu niż ten, który został wskazany we wniosku. Dokonuje on bowiem analizy, poddanego ocenie przez inwestora potencjalnego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem zgodności z porządkiem prawnym obowiązującym w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Odmienne zamierzenia sugerowane przez skarżących, wskazujące na wolę prowadzenia w garażu działalności polegającej na obsłudze technicznej pojazdów, prowadzenia bazy transportowej, która zresztą wymaga zaplecza socjalno-biurowego, czy powszechnie dostępnego parkingu pozostają zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Podobnie również poza kognicją organów w niniejszej sprawie pozostawała legalność faktycznych działań podejmowanych przez inwestora w zakresie zmiany sposobu zagospodarowanie terenu, jego utwardzenia, nawiezienia niebezpiecznych odpadów, te okoliczności podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego, względnie organów zajmujących się ochroną środowiska. W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżących wskazujące, iż projektowana inwestycja utrwali uciążliwości takie jak hałas, wibracje, promieniowanie, zanieczyszczenie wody, gleby powietrza. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, iż niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 1048/15). Stąd też zawarte w decyzji w tym zakresie ogólne sformułowania dotyczące ochrony środowiska oraz warunków ochrony interesów osób trzecich były wystarczające. Nie zachodziła również potrzeba bardziej rozbudowanego określenia postępowania z odpadami, jak odesłanie w tym zakresie do przepisów odrębnych. Nie budzi także zastrzeżeń umożliwienie odprowadzania wód opadowych na teren nieutwardzony, w sytuacji nałożenia obowiązku zachowania 30 % terenu biologicznie czynnego. To czy będzie stanowiło to dla inwestora trudność wobec utwardzenie terenu należy już do sfery wykonania decyzji. Niezasadne jest również powoływanie się przez skarżących na przepisy dotyczące przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie mają one bowiem zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2016 r., poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się wprawdzie garaże, parkingi oraz zespoły parkingów wraz z towarzyszącą infrastrukturą, jeśli ich powierzchnia użytkowa jest nie mniejsza niż 0,5 ha. Natomiast planowany garaż ma być jednokondygnacyjny o wymiarach 20,5 m x 15,50 m. Zresztą powierzchnia nieruchomości, której dotyczy wniosek wynosi jedynie 0.6207 ha, natomiast obszar biologicznie czynny w formie urządzonej zieleni musi stanowić co najmniej 30% powierzchni terenu. Powyższe parametry jednoznacznie wskazują, iż planowana inwestycja na przekroczy wymienionej w powołanym przepisie powierzchni użytkowej. Nietrafne jest powoływanie się przez skarżących na ograniczenia wynikające z art. 49 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ), stanowiącego, iż zabrania się postoju na obszarze zabudowanym, pojazdu lub zespołu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 16 t lub o długości przekraczającej 12 m, poza wyznaczonymi w tym celu parkingami, gdyż zasady ruchu drogowego określone powyższą ustawą – stosownie do art. 1 pkt 1 tej ustawy - odnoszą się do dróg publicznych, stref zamieszkania oraz stref ruchu, a nie nieruchomości znajdujących się poza wyżej wymienionymi drogami i strefami. Skarżący wskazywali ponadto, iż wniosek inicjujący postępowanie jest niekompletny, nie precyzując jednak w jakim zakresie. Sąd dostrzegł jedynie, iż niewątpliwie mapa załączona do wniosku nie spełnia wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jest to bowiem mapa pozbawiona skali, nieopatrzona adnotacjami urzędowymi o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego. Tym samym nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa we wskazanym powyżej przepisie. Przy czym podkreślić należy, iż powyższe uchybienie nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organ I instancji nie wezwał do usunięcia braku tego wniosku, a następnie rozpoznał merytorycznie sprawę, sporządzając część graficzną decyzji oraz część graficzną wyników analizy, na prawidłowej kopii mapy ewidencyjnej (katastralnej) w skali 1 : 1000. W ocenie Sądu prawidłowo organy ustaliły linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wysokości krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu, zgodnie z § 3 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 4, § 8 rozporządzenia MI oraz w sposób logiczny i przekonywująco uzasadniając przyjęte parametry i przyczyny poczynienia odstępstw, co zresztą nie było kwestionowane. Stąd też nie zachodzi potrzeba ponownego szczegółowego odnoszenia się do tych kwestii. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie zasadami wynikającymi z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., przy uwzględnieniu szczególnych uregulowań wynikających z art. 52 i nast. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., za wyjątkiem wspomnianego uchybienia dotyczącego wezwania do złożenia prawidłowej mapy, co jednak pozostawało bez wpływu na końcowe rozstrzygnięcie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza przeprowadzona analiza urbanistyczno – architektoniczna pozwoliła na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji polegającej na budowie garażu. Sporządzona analiza zawiera w części graficznej i tekstowej dane dotyczące stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji oraz wyznaczonego terenu sąsiedniego wystarczające dla oceny dopuszczalności planowanej inwestycji. Niewątpliwie zgromadzony materiał dowodowy dostarczył organom kompleksowych informacji pozwalających na rzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił szczegółowo przesłanki, którymi kierował się przy ustaleniu warunków i zasad zagospodarowania terenu przewidzianego dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a organ drugiej instancji przedstawił argumentację przedstawiającą weryfikację ustaleń dotyczących funkcji i cech przedmiotowej inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz kwestii związanych z ochroną interesów osób trzecich. Ponadto decyzja organu I instancji spełnia wymogi określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia MI. W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestnika A.S. o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, należy wskazać, iż obecnie obowiązujące przepisy p.p.s.a. nie zawierają uregulowania umożliwiającego zwrot tych kosztów na rzecz uczestnika w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.