Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 250/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]; 2) zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżącej Gminy C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt VIII SA/Wa 250/21 POSTANOWIENIE Dnia 23 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: dopuścić dowód z ekspertyzy z dnia [...] lutego 2021 r. załączonej do skargi.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2021 r. znak [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378, dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym") stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy C. Nr [...] z [...] listopada 2020 r. "w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.".

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy C. (dalej jako "Rada Gminy") podjęła ww. uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy

o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej jako "ustawa o p.z.p"). Analiza podjętej uchwały, w tym jej załączników graficznych, wskazuje, że ujednolicona forma studium nie obejmuje gminy C. w jej granicach administracyjnych. Ustaleniami studium nie objęto terytorium całej gminy C.. Nadto studium obejmuje część terytorium innej gminy (P., B.). Pozornie "ujednolicony", z wyróżnioną zmianą, tekst studium nie odnosi się w pełni do granic administracyjnych gminy C.. Stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania studium, tj. art. 9 ust. 3, art. 9 ust. 3a, art. 10, art. 27, art. 28 ustawy o p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 pkt 1,2 i 4, § 4 ust. 2, § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233).

Organ nadzoru wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma przy tym fakt, że pierwotne studium przyjęte zostało w trybie nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej jako "ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym")

w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy z [...] grudnia 1999 r. "w sprawie uchwalenia częściowych zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.". Ustawa ta określała inne wymogi m.in. w zakresie treści studium. Zakres ustaleń studium, sporządzonego

w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o p.z.p. jest zaś merytorycznie odmienny. Pierwotna uchwała podlegała zmianie, w trybie ustawy

o p.z.p., na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] czerwca 2011 r.,

w sprawie uchwalenia częściowych zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.. Nadto, Wojewoda [...], zarządzeniem zastępczym z [...] czerwca 2017 r. znak [...] wprowadził udokumentowane złoża kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C..

Organ nadzoru wskazał, że analiza podjętej uchwały prowadzi do wniosku, że w części tekstowej zmiany studium dokonano szeregu zmian polegających m.in. na wykreśleniu ustaleń pierwotnego brzmienia tekstu studium, sporządzonego w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem zmiana studium z 2011 r. nie zawierała ujednoliconego tekstu zmiany studium, a tym samym nie mogła zawierać jakichkolwiek wykreśleń. Powyższe oznacza, że faktycznych wykreśleń oraz zmian w treści tekstu studium dokonano na obecnym etapie. Dopiero więc, na etapie podejmowania uchwały z [...] listopada 2020 r. zdecydowano, które treści pierwotnej uchwały z 1999 r., w związku ze zmianą studium dokonaną w 2011 r. uznano za nieaktualne, a więc za nieobowiązujące. Część tekstowa zmiany studium nie uwzględnia zmian wynikających ze zmian przepisów prawa - zmiana studium wymaga unacześnienia wszystkich zdezaktualizowanych treści. Nie jest możliwe jednoznaczne odczytanie, które konkretnie ustalenia wynikają z pierwotnego studium, które zostały wprowadzone na podstawie pierwszej zmiany, a które faktycznie ponownie zostały niejako "przywrócone" po 9 latach obowiązywania zmiany z 2011 r. Dokonywane zmiany winny zaś uwzględniać konstrukcję pierwotnego studium, bowiem z założenia studium ma być aktem określającym politykę przestrzenną całej gminy (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o p.z.p.). Skoro przedmiotowa uchwała jest jedynie zmianą studium, to należało wskazać wprowadzoną aktualizację poprzez wyróżnienie na tle dotychczasowo obowiązującej treści części tekstowej studium. Nawet bowiem dokonanie fragmentarycznych zmian w obowiązującym już akcie wymaga jego przyjęcia w ujednoliconej - z wyróżnioną zmianą - formie, obejmującej obszar całej gminy. Wadliwości w trakcie poprzednich procedur nie mogą zaś uzasadniać dalszego trwania w błędzie organu gminy

w kolejnych postępowaniach.

Organ nadzoru wskazał, że sporządzając kolejną zmianę studium dokonano również szeregu zmian w części graficznej, poza zakresem określonym w uchwale inicjującej proces kolejnej zmiany. Powyższym działaniem doszło m.in. do kierunkowej zmiany przeznaczenia, szeregu obszarów funkcjonalnych, takich np. jak: 1) lasy na obszary zabudowane i wskazane do zabudowy; 2) parki na obszary

z przeznaczeniem pod zabudowę usługową; 3) obszary o funkcji chronionej na obszary zabudowane i wskazane do zabudowy, na obszary z przeznaczeniem pod zabudowę usługową, 4) parki na obszary usług z zielenią towarzyszącą; 5) rolniczej przestrzeni produkcyjnej na obszary usług z zielenią towarzyszącą.

W ocenie organu nadzoru, organy gminy C. winny rozważyć próbę uchwalenia nowego studium, nie zaś przystępować do kolejnej zmiany, która z uwagi na wcześniejsze naruszenia oraz wcześniejsze regulacje naruszać będzie szereg przepisów prawa. Przystępując do takiej zmiany niezbędnym jest dokonanie aktualizacji wszystkich nieaktualnych treści, wpływających na treść dokonywanej zmiany, przy uwzględnieniu obowiązku spełnienia obecnych wymogów ustawowych, tj. obowiązującego porządku prawnego. W praktyce, w wielu przypadkach, sporządzenie takiej zmiany może być niewykonalne. Samo sporządzenie kolejnej zmiany studium z naruszeniem granic administracyjnych oraz brak zastosowania stosownych wyróżnień w części graficznej skutkuje istotnym naruszeniem art. 9, art. 10, art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Organ nadzoru wskazał, że nie jest uprawniony do dokonywania erraty, czy też korekty ustaleń zmiany studium. Zgodnie z wolą ustawodawcy kolejno dokonywane zmiany studium winny być wyróżnione zarówno w części tekstowej, jak

i graficznej, w taki sposób aby przeciętny odbiorca mógł jednoznacznie określić, kiedy i jakie ustalenia zostały wprowadzone oraz do jakiego obszaru się one odnoszą. Co więcej, dokonywane zmiany winny uwzględniać konstrukcję pierwotnego studium, bowiem z założenia studium ma być aktem określającym politykę przestrzenną całej gminy (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o p.z.p.). Biorąc pod uwagę fakt, że władztwo planistyczne, w związku z dyspozycją art. 3 ust. 1 ustawy o p.z.p., należy do gminy, organ nadzoru wskazał, że w rozstrzygnięciu nadzorczym ograniczył się jedynie do wskazania przykładowych, lecz istotnych, z punktu widzenia art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., naruszeń zasad sporządzania studium. Liczne błędy oraz przyjęty sposób ujednolicenia zmiany studium wręcz uniemożliwia bowiem odniesienie się do wszystkich naruszeń.

Reasumując tę część uzasadnienia, organ nadzoru stwierdził, że samo studium, a także jego zmiana winna zostać sporządzona w granicach administracyjnych gminy, bez wyłączenia jakiegokolwiek obszaru, jak również bez formułowania jakichkolwiek regulacji dla terenów gmin sąsiednich (wykroczenie poza granice administracyjne gminy). Sporządzając zmianę studium, w odniesieniu do ściśle delimitowanego obszaru, obowiązkiem Rady Gminy, było sporządzenie zmiany studium z uwzględnieniem poprzednich jego ustaleń, przy obligatoryjnym wyróżnieniu wszystkich dokonywanych zmian. Wyróżnienie dokonywanych zmian winno umożliwiać jednoznaczną identyfikację treści, która została usunięta, zmieniona, a także dodana. Wyróżnienie dokonywanych zmian winno dotyczyć zarówno części tekstowej, jak i graficznej. Ustalenia poszczególnych części – zarówno tekstowej, jak i graficznej - winny być zaś spójne wewnętrznie, a także uwzględniać (unacześniać) zmiany w przepisach prawa. Obowiązkiem Rady Gminy było przestrzeganie zakresu upoważnienia do dokonywania konkretnych zmian, stosownie do zakresu określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium. Brak spełnienia powyższych wymagań oznacza istotne naruszenie wskazanych już wyżej przepisów prawa. Ponadto sformułowanie nowych ustaleń

w części kierunków zagospodarowania przestrzennego wykraczających poza granice wskazane w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium należy również rozważać w kategorii istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany studium. Cała bowiem procedura planistyczna, w tym m.in. niezbędne ogłoszenia, obwieszczenia wskazywały, że przedmiotem zmiany studium jest jedynie zmiana obszarów funkcjonalnych w granicach dwóch ściśle określonych obszarów

w sołectwie C.. i L., a także zakresowe zmiany dotyczące:

- uwarunkowań wynikających z zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych;

- ustaleń, odnoszących się do obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, stosownie do wymogów planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleń programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o p.z.p.;

- uwarunkowań wynikających z występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie odrębnych przepisów w zakresie ochrony przyrody, a także ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,

nie zaś kierunkowa zmiana innych obszarów. Powyższe, oznacza istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany studium, w związku z istotnym naruszeniem art. 17

w związku z art. 27 ustawy o p.z.p. Następnie organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej uchwale brak jest jakichkolwiek wyliczeń oraz analiz w zakresie prognoz demograficznych na obszarze gminy C.. Zamieszczone w uwarunkowaniach dane, które winny stanowić podstawę do przeprowadzenia analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i prognoz demograficznych, winny być aktualne, nie zaś prezentować dane

o charakterze historycznym. Zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne. Dokonana analiza uchwały prowadzi do wniosku, że część tekstowa zmiany studium nie stanowi spójnego, aktualnego dokumentu. Jeżeli zatem z tekstu ujednoliconego studium wynika, że do dokonanej zmiany studium zostały sporządzone aktualne analizy i bilanse, to winny stanowić integralną część dokumentu, co w praktyce oznacza konieczność uaktualnienia danych, np. dotyczących aktualnie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ludności,

w tym jej struktury, a także prognoz demograficznych, mieszkalnictwa oraz poziomu infrastruktury społecznej w związku z obowiązkiem przeprowadzenia analiz społecznych, zatrudnienia, bezrobocia, działalności gospodarczej, a także budżetu gminy C., w związku z obowiązkiem przeprowadzenia analiz ekonomicznych. Skoro zaś powyższego nie dokonano, to stanowi to o naruszeniu istotnych zasad sporządzania studium, określonych w art. 10 ust. 1 pkt 5 i 7, art. 10 ust. 5 pkt 1, 5 i 6, w związku z art. 9 ust. 3a ustawy o p.z.p. Powyższe jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, bowiem niedopełnienie tych wymogów stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium w przywołanych powyżej przepisach ustawy o p.z.p.

W ocenie organu nadzoru w przedmiotowej sprawie doszło więc do naruszenia, w sposób istotny, zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także częściowo, istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany studium, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Ponadto, w związku z objęciem ustaleniami studium części obszarów gmin sąsiednich, powyższe należy również kwalifikować

w kontekście naruszenia właściwości organów. Wskazane w niniejszym rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa należy uznać za istotne, a to skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy z [...] listopada 2020 r.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina C. reprezentowana przez dwóch pełnomocników – radców prawnych (dalej jako "skarżąca"). Powyższemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 3 i ust. 5 ustawy

o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji

a) brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału

i poczynienie jedynie wybiórczych ustaleń faktycznych - jak to ujął sam organ

w uzasadnieniu przywołanie zostały jedynie "przykładowe" nieprawidłowości,

w sytuacji gdy organ miał obowiązek dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych

i jeśli uznał to za uzasadnione - winien wytknąć wszystkie nieprawidłowości, zarówno te istotne, jak też te nieistotne;

b) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie poprzez wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem i uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażących nieprawidłowości odnośnie zasad sporządzania studium, trybu jego sporządzania, a także właściwości, w sytuacji - gdy materiał sprawy, a w szczególności dokonana analiza nie daje ku temu żadnych podstaw - tym bardziej, że organ wielokrotnie powołuje się w uzasadnieniu jedynie na dość ogólnikowe argumenty, nie wykazując konkretnych naruszeń, przy jednoczesnym braku wykazania ich doniosłego (istotnego) znaczenia i wpływu na istnienie całej uchwały oraz całkowicie pomija ich wpływ na zastany stan już istniejących uwarunkowań;

1.2) art. 6, art. 9, art. 107 pkt 4 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 1, 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak powołania materialnoprawnej podstawy skarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 28 ustawy o p.z.p., zarówno w jego petitum, jak również poprzez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej w treści uzasadnienia, które to naruszenie ma istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem na jego podstawie doszło do przekroczenia kompetencji Wojewody, jako organu nadzoru w sprawowaniu kontroli nad samorządem gminnym i naruszenia swobody planistycznej jednostki samorządu terytorialnego;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 3a, art. 27 i art. 28 ustawy o p.z.p.

w zw. z art. 91 ust. 1 oraz 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji dokonanie wadliwej kwalifikacji prawnej stwierdzonych naruszeń przez pryzmat niewłaściwych kryteriów oceny, w tym uznanie ich negatywnego wpływu na całą kwestionowaną uchwałę, w sytuacji gdy ewentualne stwierdzone (drobne) uchybienia nie miały tak doniosłego znaczenia,

a przede wszystkim nie rodziły skutków w postaci konieczności stwierdzenia nieważności całej kwestionowanej uchwały.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi

w postaci ekspertyzy z dnia [...] lutego 2021 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. B. E. na okoliczność wykazania zgodności uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z [...] listopada 2020 r. "w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C." z zasadami sporządzania dokumentu studium oraz prawidłowości trybu sporządzania tego dokumentu i podniesionych tam istotnych argumentów merytorycznych.

W uzasadnieniu skarżąca w szczegółowy sposób przedstawiła zarzuty skargi. Wskazała, że organ nadzoru poczynił jedynie wybiórcze ustalenia faktyczne. Organ nadzoru miał zaś obowiązek dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych i jeśli uznał za uzasadnione winien wytknąć wszystkie nieprawidłowości, dokonując jednocześnie ich kwalifikacji, jako istotnych, bądź jako nieistotnych. Organ nadzoru uchylił się jednak od dokonania wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału podając jedynie "przykładowe" naruszenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Prawidłowe uzasadnienie aktu nadzoru jest bowiem warunkiem uznania go za zgodne z prawem. Sposób wybiórczego procedowania przez organ nadzoru, jaki został zastosowany

w niniejszej sprawie, winien więc zostać oceniony krytycznie w trybie sądowego nadzoru nad organami administracji publicznej.

Zdaniem skarżącej, organ nadzoru dokonał błędnych ustaleń faktycznych

w przedmiotowej sprawie poprzez wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem. Dokonana analiza nie daje podstaw do wyciągnięcia wniosku, że w przypadku sporządzania kwestionowanej uchwały miało dojść do rażących nieprawidłowości odnośnie zasad sporządzania studium, trybu jego sporządzania,

a także właściwości. Organ nadzoru wielokrotnie powołuje się w uzasadnieniu jedynie na dość ogólnikowe argumenty odnośnie braku spójności, czy odnośnie braku spełnienia wymogów ustawowych nie precyzując, o jakie niespójności chodzi lub jakie konkretnie zapisy z jakimi przepisami są niezgodne. Organ nadzoru nie wykazał w dostateczny sposób istotnego znaczenia tych naruszeń, w szczególności jeśli chodzi o ich wpływ na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym całej lub części uchwały. Powołując się wielokrotnie na cel regulacji planistycznej, organ nadzoru całkowicie pomija wpływ, jaki ma wydanie rozstrzygnięcia na zastany stan już istniejących uwarunkowań planistycznych.

Skarżąca zauważyła, że jak wynika z załączonej do skargi ekspertyzy -

z punktu widzenia technicznego uchwała Nr [...] Rady Gminy z [...] listopada 2020 r. "w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C." jest zgodna z zasadami sporządzania dokumentu studium oraz nie narusza prawidłowości trybu sporządzania tego dokumentu.

Według skarżącej organ nadzoru dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, które obligowały go do prawidłowego podania materialnoprawnej podstawy swojego rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego jest art. 28 ustawy o p.z.p. Podstawa ta nie jest jednak wyszczególniona w petitum rozstrzygnięcia. Wprawdzie w treści uzasadnienia przepis ten kilkukrotnie jest przywoływany przy okazji różnych podejmowanych wątków, jednak uzasadnienie prawne zaprezentowane przez organ nadzoru dotyczy pojęcia istotnego naruszenia, jakie funkcjonuje w całej doktrynie i judykaturze

w kontekście art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane naruszenie przepisów postępowania ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem w jego wyniku w istocie doszło do przekroczenia kompetencji Wojewody, jako organu nadzoru w sprawowaniu kontroli nad samorządem gminnym i naruszenia swobody planistycznej jednostki samorządu terytorialnego. Organ nadzoru nie ma bowiem kompetencji do kontroli przedmiotowej uchwały z punktu widzenia wszelkich naruszeń prawa (tzw. pełna kontrola legalności), lecz jedynie naruszeń w zakresie zasad sporządzania studium, trybu jego sporządzania i właściwości organów w tym zakresie. Przy czym, jak stanowi wyraźnie art. 28 ustawy o samorządzie gminnym, naruszenia zasad sporządzania studium i naruszenie trybu jego sporządzania muszą mieć charakter istotny, jeśli mają eliminować z obrotu uchwałę jednostki samorządu terytorialnego.

Skarżąca podkreśliła, że w wyniku niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej stwierdzonych naruszeń, których ocena winna być dokonywana przez pryzmat kryteriów oceny, wynikających z art. 28 ustawy o p.z.p. oraz wobec ewentualnych naruszeń, które nie miały charakteru kwalifikowanego (rażącego) - istniał obowiązek zastosowania art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie "rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej

z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby zaś traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały.

W ocenie skarżącej liczne nieprawidłowości podnoszone przez organ nadzoru (niezależnie od merytorycznego kwestionowania ich istnienia, zgodnie ze stanowiskiem zawartym w dołączonej do skargi ekspertyzie z [...] lutego 2020 r.) nie mają w rzeczywistości istotnego charakteru. Oczywistym jest bowiem fakt, że

w każdym przypadku sporządzenia tak skomplikowanej treści uchwały, jaką jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, trudno nie natknąć się na oczywiste błędy. Niemniej jednak, jak słusznie dostrzega się

w orzecznictwie, że "fundamentalne znaczenie ma czytelność planu dla użytkowników przestrzeni, nie zaś jego perfekcyjność od strony formalistycznej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 369/19). Organ nadzoru w istocie na podstawie stwierdzonych przez sobie naruszeń uznał bez szczegółowego i wnikliwego uzasadnienia - że mają one wpływ na całą uchwałę. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że "tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. Właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z ww. przepisu dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 852/19 ).

Skarżąca wskazała, że nawet naruszenie trybu uchwalania kwestionowanej uchwały nie ma niejako automatycznego wpływu na konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Jak bowiem podkreśla się w judykaturze "nie wszystkie uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego skutkują stwierdzeniem nieważności ustaleń planu. Skutki ewentualnego naruszenia zależą od tego, czy określone unormowania trybu odnoszą się do wszystkich ustaleń planu, czy tylko do części tych ustaleń" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19). Jak przyjmuje się w najnowszym orzecznictwie "istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3593/18). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w niedawnym wyroku zawęził wykładnię art. 28 ustawy o p.z.p., stwierdzając, że z uwagi na brzmienie tego przepisu decydujące znaczenie ma kwestia rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego należy uznać "pominięcie" w planie miejscowym kwestii, które obowiązkowo winny znaleźć się w tym planie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2808/17 ).

Reasumując, skarżąca wskazała, że nawet istnienie ewentualnych wątpliwości odnośnie doniosłości nieprawidłowości opisanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, nie powinno być interpretowane na jej niekorzyść. Jedynie bowiem jednoznaczne sytuacje wyraźnej (jaskrawej) sprzeczności z prawem odnoszące się do takich uchwał, jak studium uwarunkowań czy plan miejscowy mogą prowadzić do całkowitego wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Nie można bowiem zapominać, że podobnie jak każde oświadczenia woli organów kolegialnych, tak też uchwały te podlegają racjonalnej interpretacji w procesie stosowania prawa. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł oddalenie skargi. Uznając zarzuty skargi za niezasadne, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację

w sprawie. Wniósł o oddalenie wniosku dowodowego z ekspertyzy załączonej przez skarżącą do skargi, rozpoznanie skargi podczas jednego posiedzenia Sądu ze skargą Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z [...] czerwca 2011 r. "w sprawie uchwalenia częściowych zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C." oraz zasądzenie na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania według norm przepisanych.

Postanowieniem z 23 czerwca 2021 r. Sąd dopuścił dowód z ekspertyzy

z dnia [...] lutego 2021 r. załączonej do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym

w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie

w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie zaś do art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały organu gminy w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Formalne wymogi skargi zawarte w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i p.p.s.a zostały spełnione, w szczególności skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, toteż należało ją rozpoznać merytorycznie.

W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego w opisanych powyżej ramach, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uwzględnieniem skargi.

Podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności

z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa

w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru powołał się nadto na art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. z którego to przepisu wynika, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, w ocenie organu nadzoru

w przedmiotowej sprawie doszło właśnie do naruszenia, w sposób istotny, zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także częściowo, istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany studium, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Ponadto,

w związku z objęciem ustaleniami studium części obszarów gmin sąsiednich, powyższe należy również kwalifikować w kontekście naruszenia właściwości organów. Wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego naruszenia prawa należy uznać za istotne, a to skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy z [...] listopada 2020 r.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nadzoru wydając swoje rozstrzygnięcie, pomimo sporządzenia bardzo obszernego uzasadnienia, nie wykazał jednak w przekonywujący sposób, że wskazane przez niego naruszenia prawa są na tyle istotne, że należy stwierdzić nieważność w całości uchwały Rady Gminy z [...] listopada 2020 r. Uzasadnienie przedmiotowego rozstrzygnięcia jest dość chaotyczne i zawiłe, zawiera liczne powtórzenia, brak w nim też konsekwentnego ciągu myślowego oraz jednoznacznych, czy też nie budzących wątpliwości wskazań dla organu gminy, co ten ma uczynić w wyniku stwierdzenia nieważności ww. uchwały.

Stwierdzenie nieważności pochodzącego od organu gminy aktu nastąpić może w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego o klarownej podstawie prawnej, zaś podjęcie przez organ nadzoru decyzji o wyeliminowaniu uchwały z obiegu prawnego w oparciu o zawiłą, niejednoznaczną argumentację uznawane jest za ograniczenie zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Dlatego też, zgodzić się należy

w pełni z argumentacją skarżącą zawartą w skardze oraz przywołanym na jej potwierdzenie orzecznictwem sądów administracyjnych.

Prawidłowo wskazuje skarżąca, że w orzecznictwie jednoznacznie podkreśla się, że organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu gminy, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy

o samorządzie gminnym, który stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarcie zaś w rozstrzygnięciu wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości akceptacji tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie aktu nadzoru jest więc warunkiem uznania go za zgodne z prawem. Umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności, co oznacza, że konieczne jest zbadanie, czy akt ten - biorąc pod uwagę jego treść (argumenty zawarte

w uzasadnieniu) - może pozostać w obrocie prawnym. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku,

w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych czy niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 2/20).

Trafnie też wskazuje skarżąca, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie poprzez wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W efekcie popełnionych błędów organu nadzoru doszedł do przekonania, że w przypadku sporządzania kwestionowanej uchwały Rady Gminy miało dojść do rażących nieprawidłowości odnośnie zasad sporządzania studium, trybu jego sporządzania, a także właściwości. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dokonana analiza nie daje podstaw do wyciągnięcia takich wniosków. Tym bardziej, że organ nadzoru wielokrotnie powołuje się w uzasadnieniu jedynie na dość ogólnikowe argumenty odnośnie braku spójności, czy odnośnie braku spełnienia wymogów ustawowych nie precyzując, o jakie niespójności chodzi lub jakie to konkretnie zapisy z jakimi przepisami są niezgodne. Przede wszystkim jednak zwraca uwagę brak dostatecznego wykazania przez organ nadzoru istotnego znaczenia tych naruszeń, w szczególności jeśli chodzi o ich wpływ na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym całej lub części uchwały. Powołując się wielokrotnie na cel regulacji planistycznej, organ nadzoru całkowicie pomija bowiem wpływ, jaki ma wydane rozstrzygnięcie na zastany stan już istniejących uwarunkowań planistycznych (dostrzegana przez organ nadzoru wadliwość poprzednio istniejących aktów planistycznych poprzez stwierdzenie nieważności aktualnej uchwały, jest de facto konserwowana).

Zauważyć w tym miejscu należy, że z dopuszczonej przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jako dowód ekspertyzy wynika z kolei, że z punktu widzenia technicznego uchwała Nr [...] Rady Gminy z [...] listopada 2020 r. "w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C." jest zgodna z zasadami sporządzania dokumentu studium oraz nie narusza prawidłowości trybu sporządzania tego dokumentu.

Z przedmiotowej ekspertyzy wynika nadto, że zakres i forma ujednolicenia przedmiotowego dokumentu studium spełniają wymagania przepisów prawa i są zadowalające z punktu widzenia celów jego opracowania oraz możliwości wdrażania zapisanych w tym dokumencie kierunków polityki zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie istnieje zaś taki przepis obowiązującego prawa, który nakazywałby aktualizację wszystkich zdezaktualizowanych treści dokumentu studium. Konieczność wstecznego ujednolicenia zmian dokumentu studium z 2011 r.

z pierwotnym dokumentem z 1999 r. by na bazie takiego ujednolicenia dokonać kolejnej zmiany postawiła przed wykonawcą tej zmiany trudne zadanie, któremu jednak sprostał w sposób zadowalający. Doprowadzenie dokumentu studium do postaci wymaganej przez organ nadzoru jest możliwe tylko w przypadku sporządzenia od podstaw zupełnie nowego dokumentu studium, w oparciu o nową uchwałę inicjującą. Orzecznictwo sądów administracyjnych, na podstawie którego organ nadzoru identyfikuje niektóre istotne naruszenia zasad sporządzania przedmiotowej zmiany studium w znacznym stopniu straciło aktualność na skutek zmiany stanu prawnego po wejściu w życie zmian ustawy o p.z.p. dotyczących obowiązku i zasad tworzenia oraz udostępniania danych przestrzennych.

Organ nadzoru dokonując analizy treści kwestionowanej uchwały wielokrotnie

w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia używa określeń, z których wynika, że nie dokonał wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału, lecz poczynił jedynie wybiórcze ustalenia faktyczne. Sam organ nadzoru wskazuje bowiem, że są to jedynie "przykładowe" nieprawidłowości. Tymczasem nie powinno budzić wątpliwości, że Wojewoda [...] jako organ nadzoru miał obowiązek dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych. Powinien więc wytknąć wszystkie nieprawidłowości, dokonując jednocześnie ich kwalifikacji, jako istotnych, bądź jako nieistotnych. Taki obowiązek organu nadzoru wynika z nie tylko z przepisów prawa, w szczególności z zasady legalizmu działania organów administracji publicznej, lecz także z zasad logiki i celu postępowania nadzorczego. Jeżeli bowiem przyjąć, że organ nadzoru mógłby nie wyszczególnić wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości, to w istocie, jak słusznie zauważyła skarżąca, jego rozstrzygnięcie podważałoby zasadę pewności prawa. Wprowadzałoby bowiem ryzyko, że kolejna uchwała obciążona będzie tymi samymi nieprawidłowościami (uprzednio - świadomie lub przez niedbalstwo - przez organ nadzoru nie dostrzeżonymi).

Pomimo jednak takiego stanu rzeczy i istniejącego obowiązku, organ nadzoru uchybił powyższym zasadom oraz właściwym przepisom prawa i uchylił się od dokonania wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego podając jedynie "przykładowe" naruszenia. W uzasadnieniu organ nadzoru nie kryje tego, że jego rozstrzygnięcie nie opiera się na wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego, bowiem stwierdza się, że liczne błędy oraz przyjęty sposób ujednolicenia zmiany studium wręcz uniemożliwia odniesienie się do wszystkich naruszeń (str. 12 uzasadnienia).

W orzecznictwie dostrzega się złożoność sytuacji w jakiej sporządza się akty planistyczne. Podkreśla się bowiem, że "nawet obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym elementów obligatoryjnych nie jest bezwzględny, ale uzależniony od faktycznie istniejących uwarunkowań na terenie objętym planem. Każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Należy zatem w pierwszej kolejności ocenić, czy stan faktyczny daje podstawy do określenia obligatoryjnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 grudnia 2019 r. W SA/Po 864/19).

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie wyraźnie wskazuje się, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. ustanowił przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego; po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu

i właściwości organu" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 22 września 2020 r. Il OSK 1781/ 20 ).

Trafnie wskazuje skarżąca, że wskazane poważne naruszenie przepisów postępowania ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem

w jego wyniku w istocie doszło do przekroczenia kompetencji Wojewody, jako organu nadzoru w sprawowaniu kontroli nad samorządem gminnym i naruszenia swobody planistycznej jednostki samorządu terytorialnego. Organ nadzoru nie ma bowiem kompetencji do kontroli przedmiotowej uchwały z punktu widzenia wszelkich naruszeń prawa (tzw. pełna kontrola legalności), lecz jedynie naruszeń w zakresie zasad sporządzania studium, trybu jego sporządzania i właściwości organów w tym zakresie. Przy czym, jak stanowi wyraźnie art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, naruszenia zasad sporządzania studium i naruszenie trybu jego sporządzania muszą mieć charakter istotny, jeśli mają eliminować z obrotu uchwałę jednostki samorządu terytorialnego. Tego zaś organ nadzoru nie wykazał

w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie słusznie dostrzega się, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy

o p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. i ustawy o samorządzie gminnym, tym samym wyłącza jego stosowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 10 marca 2020 r. 11 SA/Op 1/20)

Sąd podziela też pogląd skarżącej, że w wyniku niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej stwierdzonych naruszeń, których ocena winna być dokonywana przez pryzmat kryteriów oceny, wynikających z art. 28 ustawy o p.z.p. oraz wobec ewentualnych naruszeń, które nie miały charakteru kwalifikowanego (rażącego) - istniał obowiązek zastosowania art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie "rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej

z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Pozostałe zaś naruszenia prawa, niewymienione w powołanym wyżej przepisie, należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 388/20). Liczne nieprawidłowości podnoszone przez organ nadzoru, niezależnie od merytorycznego kwestionowania ich istnienia, zgodnie ze stanowiskiem zawartym w dołączonej do skargi ekspertyzie z [...] lutego 2020 r., nie mają zaś w rzeczywistości istotnego charakteru.

Oczywistym jest bowiem fakt, że w każdym przypadku sporządzenia tak skomplikowanej treści uchwały, jaką jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, trudno nie natknąć się na oczywiste błędy. Niemniej jednak, jak słusznie dostrzega się w orzecznictwie, "fundamentalne znacznie ma czytelność planu dla użytkowników przestrzeni, nie zaś jego perfekcyjność od strony formalistycznej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt ll OSK 369/19). Organ nadzoru w istocie na podstawie stwierdzonych przez sobie naruszeń uznał bez szczegółowego i wnikliwego uzasadnienia - że mają one wpływ na całą uchwałę. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że "tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. Właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z ww. przepisu dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 lutego 2020 r. sygn. akt lV SA/Po 852/19 ).

Zgodzić się również należy ze skarżącą, że nawet naruszenie trybu uchwalania kwestionowanej uchwały nie ma niejako automatycznego wpływu na konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Jak bowiem podkreśla się w judykaturze "nie wszystkie uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego skutkują stwierdzeniem nieważności ustaleń planu. Skutki ewentualnego naruszenia zależą od tego, czy określone unormowania trybu odnoszą się do wszystkich ustaleń planu, czy tylko do części tych ustaleń" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r. sygn. akt ll OSK 1905/19). Jak przyjmuje się w najnowszym orzecznictwie "istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3593/18). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2808/17 zawęził wykładnię art. 28 ustawy

o p.z.p., stwierdzając, że z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 1 ww. ustawy decydujące znaczenie ma kwestia rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego należy uznać "pominięcie" w planie miejscowym kwestii, które obowiązkowo winny znaleźć się w tym planie".

W związku z powyższym stwierdzić należy, że nawet istnienie ewentualnych wątpliwości odnośnie doniosłości nieprawidłowości opisanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, nie powinno być interpretowane na niekorzyść skarżącej. Jedynie bowiem jednoznaczne sytuacje wyraźnej (jaskrawej) sprzeczności z prawem odnoszące się do takich uchwał, jak studium uwarunkowań czy plan miejscowy mogą prowadzić do całkowitego wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Uchwały te podlegają bowiem racjonalnej interpretacji w procesie stosowania prawa.

W związku z powyższym, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlega uchyleniu na podstawie art. 148 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje zaś oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym w wysokości [...] zł oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.