Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 157/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.31 ust.3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 38 i załącznik nr 12
journal: Dz.U. 1996 nr 158 poz 813
law: Rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1455/10 w sprawie ze skargi K. K. i M. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 1999 roku Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i budynków miasta Krosna dla obrębów od nr [...] do nr [...].

Pismem z dnia 7 stycznia 2006 roku K.K. i M.K. wnieśli o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji w części dotyczącej usytuowania granicy pomiędzy działkami o nr ew. [...] i nr [...]. Zarzucili, że decyzja wydana została z naruszeniem § 1 ust. 4 załącznik nr 12 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813). Granica między działkami ustalona została bowiem na podstawie zgodnego oświadczenia stron, mimo tego że z samego porównania powierzchni działek ujawnionych w księgach wieczystych z powierzchnią wynikającą ze zmodernizowanej mapy wyraźnie wynikało, iż oświadczenia stron są sprzeczne z dowodami określającymi stan prawny tych nieruchomości. W takim przypadku, zdaniem wnioskodawców, ustalenie przebiegu granicy powinno nastąpić na podstawie dotychczasowej ewidencji gruntów, o czym stanowi wymieniony wyżej przepis.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku, Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1999 r. w zakresie dotyczącym wykazania w ewidencji gruntów i budynków miasta K. obręb Śródmieście granicy pomiędzy działką o nr ew. [...], a działką o nr ew. [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Nr [...] Główny Geodeta Kraju po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. P. uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1999 r. w zakresie dotyczącym wykazania w ewidencji gruntów i budynków miasta Krosna obręb Śródmieście granicy pomiędzy działką o nr ew. [...], a działką o nr ew. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1889/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. i M. K. uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] sierpnia 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 załącznika nr 12 do rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813, ze zm.), ustalenie granic działek następowało m.in. na podstawie zgodnego oświadczenia zainteresowanych stron, złożonego do protokołu ustalenia granic działek, chyba że oświadczenie to jest wyraźnie sprzeczne z dowodami określającymi stan prawny nieruchomości, określonymi w § 37 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia. Z § 1 ust. 2 pkt 2 powołanego załącznika wynika jednak, iż ustalenie granic działek, dla których istnieje dokumentacja sporządzona w trybie podziałowym następowało w trybie określonym w art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163, ze zm.), tj. w trybie wznowienia znaków granicznych.

Wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżący przedłożyli Sądowi kopię Planu sytuacyjnego podziału pgr [...] opatrzonego datą [...] maja 1936 r. pochodzącego według oświadczenia pełnomocnika skarżących – z akt księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej dla działki nr ewid. [...]. Również w aktach administracyjnych znajduje się wyrys (na kalce) Planu sytuacyjnego podziału obejmujący informacje ewidencyjne uwidocznione na kopii Planu przedłożonego Sądowi. Jakkolwiek więc Główny Geodeta Kraju wydał zaskarżoną decyzję po uprzednim uzyskaniu pisemnej informacji z Sądu Rejonowego w K. Wydziału Ksiąg Wieczystych (pismo z dnia 9 października 2007 r.), iż w aktach księgi wieczystej Kw nr [...] i Kw nr [...] nie ma złożonych żadnych innych map, poza mapą, której kopię dwóch fragmentów dołączono do pisma Sądu, opatrzoną datą [...] marca 1904 r., to jednak Główny Geodeta Kraju nie dokonał oceny znaczenia znajdującego się w aktach administracyjnych wyrysu z Planu sytuacyjnego podziału (na kalce), mającego obrazować podział nieruchomości, co może mieć znaczenie w kontekście powołanego wyżej § 1 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 12 do rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nieuwzględnienie przez organ orzekający wskazanego wyrysu, zdaniem Sądu, stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro od ustalenia znaczenia zobrazowanego na tym wyrysie Planu sytuacyjnego podziału może zależeć ocena prawidłowości przyjęcia w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. za podstawę określenia przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami gruntu zgodnego oświadczenia stron z 1998 r. Nadto, ujawnienie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego istnienia dowodów, które istniały już w dniu wydania zaskarżonej decyzji, mogących mieć znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Takim dowodem jest kopia Planu sytuacyjnego podziału przedłożona przez skarżących dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako mająca pochodzić z akt księgi wieczystej Kw nr [...]. Nawet więc w przypadku, gdy znajdujący się w aktach administracyjnych wyrys z Planu sytuacyjnego podziału nie jest tożsamy z Planem sytuacyjnym podziału opatrzonym datą 4 maja 1936 r., to ujawnienie istnienia w aktach księgi wieczystej Kw nr [...] takiego Planu powoduje konieczność oceny jego znaczenia przez organ administracji wobec decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, Główny Geodeta Kraju, działając jako organ odwoławczy w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. k.p.a, zobowiązany jest do oceny legalności kwestionowanej przez skarżących decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. przez pryzmat wszelkich dowodów i dokumentów istniejących w dniu wydania tej decyzji, nawet, jeżeli dowody te i dokumenty nie zostały uwzględnione przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. Dopiero bowiem ustalenie znaczenia tych dokumentów dla rozstrzygnięcia sprawy decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. pozwala na ocenę, czy decyzja ta wydana została bez naruszenia prawa.

W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono również, w jaki sposób organ orzekający dokonał porównania przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami gruntu, wskutek czego pozbawił strony tej decyzji możliwości zweryfikowania poprawności dokonanej przez ten organ oceny w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się bowiem jedynie arbitralne stwierdzenie, iż porównanie przebiegu granic nie wskazuje, aby przebieg zatwierdzony decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. był wyraźnie sprzeczny z przebiegiem granicy widniejącym na mapie katastralnej z 1904 r.

Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający winien wyjaśnić z uwzględnieniem zgromadzonych dotychczas dokumentów i prowadzonej korespondencji, jakie dokumenty i dowody znajdują się w aktach księgi wieczystej prowadzonej dla działki gruntu nr ew. [...] i dla działki gruntu o nr ew. [...], mogące mieć znaczenie dla ustalenia przebiegu granic pomiędzy tymi działkami gruntu, a następnie dokonać oceny ich znaczenia dla przyjęcia za podstawę określenia przebiegu tej granicy w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r. zgodnego oświadczenia stron złożonego w 1998 r. Dokonanym ustaleniom i ocenom organ orzekający winien następnie dać wyraz w decyzji, z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] Główny Geodeta Kraju po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. P. uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1999 r. w zakresie dotyczącym wykazania w ewidencji gruntów i budynków miasta Krosna obręb Śródmieście granicy pomiędzy działką o nr ew. [...], a działką o nr ew. [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż granica między działką ewidencyjną nr [...] i działką ewidencyjną nr [...] została ustalona podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla miasta Krosna, obręb ewidencyjny Śródmieście, na podstawie zgodnego oświadczenia stron.

Zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 załącznika nr 12 do rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813), ustalenie granic działek przy pracach związanych z modernizacją ewidencji może nastąpić na podstawie zgodnego oświadczenia stron, jeśli są spełnione jednocześnie dwie przesłanki:

1) nie istnieje dla tych działek dokumentacja sporządzona w trybie rozgraniczeniowym, podziałowym, scaleniowym i wymiany gruntów, scaleniowym pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, sądowym w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych oraz decyzji administracyjnych lub innym, poprzedzonym protokolarnym ustaleniem granic nieruchomości (§ 1 ust. 3 pkt 1 załącznika nr 12 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków),

2) zgodne oświadczenie stron nie jest wyraźnie sprzeczne z dowodami określającymi stan prawny nieruchomości, tj. księgami wieczystymi lub zbiorami dokumentów (§ 1 ust. 4 załącznika nr 12).

Przebieg granicy mógł być ustalony na podstawie zgodnego oświadczenia stron tylko w przypadku, gdy nie istniały dokumenty sporządzone w postępowaniu: rozgraniczeniowym, podziałowym, scaleniowym i wymiany gruntów, scaleniowym pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, sądowym w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych oraz decyzji administracyjnych lub innym, poprzedzonym protokolarnym ustaleniem granic nieruchomości, w którym przebieg tej granicy został już wcześniej ustalony. Z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wynika jednoznacznie, że w materiałach źródłowych sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta K. brak jest dokumentów dotyczących ustalenia granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...], a działką ewidencyjną nr [...], o których mowa w przytoczonym wyżej § 1 ust. 3 pkt 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przesłany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] przy piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] plan sytuacyjny (na kalce) dotyczy podziału parcel gruntowych: nr [...], nr [...] i nr [...]. Ustalone w wyniku tego podziału granice, nie stanowią granicy przebiegającej między nieruchomością oznaczoną obecnie, jako działka ewidencyjna nr [...] a nieruchomością oznaczoną obecnie jako działka ewidencyjna nr [...]. Plan ten jest zatem dokumentem sporządzonym w postępowaniu podziałowym, ale nie dotyczącym granicy między działką ewidencyjną nr [...] a działką ewidencyjną nr [...], w związku z tym dla tych konkretnych nieruchomości nie stanowi on dokumentacji, o której mowa w § 1 ust. 3 pkt 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Za taki dokument nie można również uznać dołączonego do pisma pełnomocnika skarżących z dnia 5 stycznia 2009 r., skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Planu sytuacyjnego podziału parceli gruntowej nr [....] z dnia 4 maja 1936 r. Jest on bowiem dokumentem sporządzonym w postępowaniu podziałowym parceli gruntowej nr [...] na parcelę gruntową nr [...] i na parcelę gruntową nr [...]. Granica powstała na skutek tego podziału nie stanowi granicy przebiegającej między działką ewidencyjną nr [...] a działką ewidencyjną nr [...].

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Głównego Geodety Kraju, należało stwierdzić, że dla granicy biegnącej między działką ewidencyjną nr [...] a działką ewidencyjną nr [...] nie istnieje dokumentacja sporządzona w trybie rozgraniczeniowym, podziałowym, scaleniowym i wymiany gruntów, scaleniowym pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, sądowym w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych oraz decyzji administracyjnych lub innym, poprzedzonym protokolarnym ustaleniem granic nieruchomości (§ 1 ust. 3 pkt 1 załącznika nr 12 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Sąd Rejonowy w K., Wydział [...] Ksiąg Wieczystych przy piśmie z dnia [...] października 2007 r., nr [...] przesłał Głównemu Geodecie Kraju "poświadczone kserokopie map, o które zwracał się M. P. [mapa katastralna, sporządzona 14 marca 1904 roku] i prosił o przesłanie na podany przez niego adres. Jednocześnie, w piśmie tym Sąd poinformował, że w aktach Kw nr [...] [prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...]] i [...] [prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...]] nie ma złożonych żadnych innych map". Natomiast z pisma pełnomocnika skarżących z dnia 5 stycznia 2009 r. skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że "wbrew stwierdzeniom Głównego Geodety Kraju zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mapa katastralna sporządzona w dniu [...] marca 1904 r. nie jest jedyną mapą złożoną w aktach księgi wieczystej KW nr [...]".

Mając na uwadze zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w ww. wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1889/08, pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] wystąpiono do Przewodniczącego Wydziału [...] Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. z prośbą o wyjaśnienie ww. rozbieżności.

W odpowiedzi na ww. pismo, Przewodniczący Wydziału [...] Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. w piśmie z dnia [...] września 2009 r., L. dz. [...] poinformował, że "w księgach wieczystych nr [...] (prowadzona dla działki ewidencyjnej nr [...]) i nr [...] (prowadzona dla działki ewidencyjnej nr [...]) nie są złożone żadne mapy, zaś przesłane w dniu 9 października 2007 r. poświadczone kserokopie map dotyczyły akt księgi gruntowej nr Lhip [...] i zostały przesłane Głównemu Geodecie Kraju na pisemną prośbę uczestnika M. P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Bezspornym jest jednak, że wymienione mapy dotyczyły pośrednio toczącego się postępowania. Wymieniony plan sytuacyjny z dnia [...] maja 1936 r. nie został przesłany wcześniejszym pismem, albowiem zalega w aktach księgi gruntowej L.hip. nr [...], nie zaś w wymienionych księgach wieczystych."

W związku z powyższym, zdaniem Głównego Geodety Kraju, należało stwierdzić, że w księgach wieczystych prowadzonych dla działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] nie ma żadnych dokumentów, które określałyby przebieg granicy między tymi działkami.

Nadto, odnosząc się do zarzutu skarżących zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2006 r., że "już z samego porównania powierzchni tych nieruchomości ujawnionych w prowadzonych dla nich księgach wieczystych z powierzchnią wynikającą ze zmodernizowanej w 1999 r. mapy ewidencyjnej wyraźnie wynikało, że oświadczenie stron zawarte w protokole z 30 września 1998 r. jest sprzeczne z dowodami określającymi stan prawny ww. nieruchomości", zdaniem Głównego Geodety Kraju, należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Pole powierzchni nieruchomości, wbrew temu, co twierdzą skarżący, nie jest dowodem określającym jej stan prawny. Pole powierzchni jest funkcją zmiennych (współrzędnych x, y) określających położenie punktów granicznych. Pole powierzchni jest wielkością obarczoną błędem wynikającym z dokładności metody zastosowanej przy jego obliczaniu. Dodatkowo organ wskazał, że jedynymi dokumentami, które pokazują jaki był przebieg granicy między parcelami gruntowymi nr: [...], [...] i [...] (obecnie działka ewidencyjna nr [...]) a parcelami gruntowymi nr: [...], [...] i [...] (obecnie działka ewidencyjna nr [...]), są: wyrys z mapy katastralnej z 1904 r. przesłany Głównemu Geodecie Kraju przy piśmie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2007 r., [...] oraz Plan sytuacyjny podziału parceli gruntowej nr [...] z dnia [...] maja 1936 r., dołączony do pisma pełnomocnika skarżących z dnia [...] stycznia 2009 r., skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Obie ww. mapy znajdują się w aktach ksiąg gruntowych nr L. hip. [...] i L. hip. nr [...]. Dz. odp. [...].

Księgi te, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. Nr 28, poz. 141) zostały zamknięte z urzędu. Zatem na podstawie § 6 ust. 2 tego rozporządzenia, znajdujące się w nich mapy (i inne dokumenty) stanową wyłącznie materiał archiwalny, nie są zaś dowodami określającymi stan prawny nieruchomości.

Nawet jednak gdyby uznać, że dokumenty te określają stan prawny działek ewidencyjnych nr [...] i [...], należało zauważyć, że zgodnie z § 1 ust. 4 załącznika nr 12 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodne oświadczenie stron co do ustalenia przebiegu granicy nie może być wyraźnie sprzeczne z dowodami określającymi stan prawny nieruchomości, tj. księgami wieczystymi lub zbiorami dokumentów. Przy czym w rozporządzeniu tym nie zostało doprecyzowane na czym ma polegać ta "wyraźna sprzeczność". Należy zatem uznać, że nie są tu potrzebne dokładne pomiary, które wykazałyby, że przebieg granicy ustalony w drodze zgodnego oświadczenia woli stron jest identyczny z przebiegiem granicy uwidocznionym w dokumentach znajdujących się w księgach wieczystych czy zbiorach dokumentów. Wystarczy, że przebieg granicy ustalony na podstawie zgodnego oświadczenia stron nie będzie sprzeczny, tj. niezgodny z przebiegiem tej granicy uwidocznionym w dokumentach (np. mapach) określających stan prawny tych nieruchomości. Przy czym niezgodność ta musi być wyraźna, tj. łatwo ją można zauważyć.

Ze wzrokowego porównania wyrysu mapy ewidencyjnej sporządzonej po modernizacji ewidencji gruntów i budynków zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] z wyrysem mapy katastralnej z 1904 r. oraz planem sytuacyjnym podziału parceli gruntowej nr [...] z dnia [...] maja 1936 r. wynika, że przebieg granicy między nieruchomością oznaczoną obecnie, jako działka ewidencyjna nr [...], a nieruchomością oznaczoną obecnie jako działka ewidencyjna nr [...], ustalony na podstawie zgodnego oświadczenia woli stron (uwidoczniony na mapie ewidencyjnej sporządzonej po modernizacji ewidencji gruntów i budynków) nie jest niezgodny z przebiegiem granicy miedzy tymi nieruchomościami uwidocznionym na wyrysie mapy katastralnej z 1904 r. oraz na planie sytuacyjnym podziału parceli gruntowej nr [...] z dnia [...]. maja 1936 r. Co więcej przebieg tej granicy na wszystkich trzech ww. mapach jest bardzo zbliżony.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Głównego Geodety Kraju, należało stwierdzić, że przy ustalaniu granicy między działką ewidencyjną nr [...], a działką ewidencyjną nr [...] na podstawie zgodnego oświadczenia stron zostały spełnione przesłanki, o których mowa w § 1 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 załącznika nr 12 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Tym samym Prezydent Miasta K. zatwierdzając decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków Miasta K., obręb nr 5 Śródmieście, określający między innymi przebieg granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...], a działką ewidencyjną nr [...] ustalony na podstawie zgodnego oświadczenia stron nie naruszył rażąco prawa.

Główny Geodeta wskazał, że po szczegółowym przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji nie stwierdził zaistnienia żadnej z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1455/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. i M. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkowym od zasady trwałości decyzji. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podzielił stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

Z § 1 ust. 1 i 2 załącznika nr 12 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813) wynika, że granice nieruchomości, które są jednocześnie granicami jednostki ewidencyjnej lub obrębu, ustala się poprzez wznowienie znaków granicznych, w trybie określonym w art. 39 ustawy, a jeżeli nie istnieją dokumenty pozwalające na określenie pierwotnego położenia tych znaków, ustalenie tych granic następuje w postępowaniu rozgraniczeniowym, przeprowadzonym z urzędu.

Ustalenie granic działek, dla których istnieje dokumentacja sporządzona w trybie:

1) rozgraniczeniowym,

2) podziałowym,

3) scaleniowym i wymiany gruntów,

4) scaleniowym pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne,

5) sądowym w zakresie dochodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych oraz decyzji administracyjnych,

6) innym, poprzedzonym protokolarnym ustaleniem granic nieruchomości, następuje w trybie określonym w art. 39 ustawy.

Z § 1 ust. 3 wymienionego wyżej załącznika wynika, że ustalenie granic działek, do których nie odnoszą się ust. 1 i 2, następuje na podstawie:

1) zgodnego oświadczenia zainteresowanych stron, złożonego do protokołu ustalenia granic działek,

2) wyników wznowienia granic na podstawie dotychczasowej ewidencji gruntów, jeżeli zainteresowane strony nie złożyły zgodnego oświadczenia, o którym mowa w pkt 1, a jednocześnie dotychczasowa ewidencja gruntów zawiera wiarygodne dane umożliwiające ustalenie tych granic,

3) ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli nie ma możliwości ustalenia granic na podstawie przesłanek określonych w pkt 1 i 2.

Z § 1 ust. 4 załącznika nr 12 wynika, że zgodne oświadczenie stron, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, nie może być podstawą do ustalenia granic, jeżeli jest ono wyraźnie sprzeczne z dowodami określającymi stan prawny nieruchomości, o których mowa w § 37 ust. 1 i 2. W takim przypadku ustalenie granic następuje w trybie określonym w ust. 3 pkt 2 lub ust. 3 pkt 3.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż doszło do rażącego naruszenia § 1 ust. 4 załącznika nr 12 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813).

Organ administracji szczegółowo i wnikliwie przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy i w oparciu o tę ocenę wyprowadził prawidłowe wnioski. Za prawidłowe uznać należy stanowisko organu administracji, iż przebieg granicy ustalony na podstawie oświadczenia stron postępowania nie jest wyraźnie sprzeczny z dowodami określającymi stan prawny tych nieruchomości. Okoliczność, iż powierzchnia działki skarżących uległa zmniejszeniu o kilkadziesiąt metrów kwadratowych nie może być podstawą uznania, że oświadczenia stron są rażąco sprzeczne z dowodami określającymi stan prawny tych nieruchomości. Nie jest to zmniejszenie powierzchni na tyle duże, by można było uznać, że powierzchnia ta zmniejszyła się w sposób wyraźny. Zmniejszenie powierzchni z [...] m2 do [...] m2 wbrew twierdzeniom skarżących oznacza zmniejszenie o 8,3%, a nie 10%.

Główny Geodeta Kraju istotnie wyraził błędny pogląd, że skoro księgi gruntowe, w których znajdują się mapy, zostały zamknięte, to wyrys oraz Plan sytuacyjny nie mogą być dowodami określającymi stan nieruchomości. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Główny Geodeta Kraju pomimo wyrażenia takiego poglądu dokonał jednak oceny przydatności dokumentów znajdujących się w zamkniętych księgach wieczystych i analizując ich treść trafnie wskazał, iż dokumenty te nie dają podstaw do kwestionowania prawidłowości wskazania przebiegu granicy między działkami na podstawie zgodnego oświadczenia stron postępowania.

Powierzchnia nieruchomości zawarta w księdze wieczystej nie jest objęta rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W wyroku z dnia 24 listopada 1997 roku, sygn. akt II CKU 110/97 (Lex nr 32493) Sąd Najwyższy stwierdził, że: "Nie jest usunięciem niezgodności w rozumieniu art. 10 sprostowanie powierzchni nieruchomości w dziale I księgi wieczystej, gdyż określenie powierzchni w dziale I służy tylko oznaczeniu nieruchomości (art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o księgach wieczystych i § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. Nr 29, poz. 128). Wpis powierzchni gruntu w części "oznaczenie nieruchomości" działu I księgi wieczystej nie jest objęty domniemaniem prawdziwości z art. 3 ani nie jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W razie niezgodności tego z danymi z ewidencji gruntów sprostowanie winno nastąpić w postępowaniu wieczystoksięgowym na podstawie art. 27 i art. 57 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece."

Powyższy pogląd Sądu Najwyższego, Sąd w pełni podzielił. Zachowuje on nadal swą aktualność. Okoliczność, iż w wyniku modernizacji ewidencji gruntów powierzchnia działki skarżących odbiega od powierzchni wskazanej w księdze wieczystej nie świadczy o tym, że granica nieruchomości nie mogła być ustalona na podstawie oświadczenia stron.

Analiza treści zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy pozwala stwierdzić, iż organ administracji wykonał wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

K. K. i M. K. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 6 Nr 158, poz. 813), w szczególności przez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 1999 r. wydana została bez naruszenia regulacji ustępu 4 § 1 załącznika nr 12 do ww. rozporządzenia.

Na tych podstawach wnosili o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego w R. z [...] stycznia 2007 r. nr [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu,

2) zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez wyprowadzenie kwalifikowanego naruszenia prawa, które dałoby podstawy do zastosowania sankcji nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] września 1999 r. o zatwierdzeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i budynków miasta Krosna dla obrębów od nr 1 do nr 7. Zasadnie Sąd wywodził, że rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawa nie budzącej nie tylko wątpliwości interpretacyjnej ale też, która w zapisie hipotetycznego stanu faktycznego nie pozostawia organowi swobody oceny. Ma to szczególne znaczenie przy ocenie mocy dowodowej dowodów zgromadzonych w postępowaniu prowadzonym w sprawie.

Według § 38 ust. 2 rozporządzenia z 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813 ze zm.) "Nie wymienione w ust. 1 granice ustalone w oparciu o zgodne oświadczenie woli osób zainteresowanych w sprawie zakładania i modernizacji ewidencji są granicami uznanymi za zgodne ze stanem prawnym". Przyjęcie jako podstawowego znaczenia zgodnego oświadczenia stron przy opracowywaniu projektu operatu opisowo-kartograficznego wynika z regulacji ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), która w art. 31 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] września 1999 r. stanowił o znaczeniu prawnym zgodnego oświadczenia stron: "Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy".

Przypisanie znaczenia prawnego zgodnemu oświadczeniu stron przy zatwierdzeniu decyzją projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i budynków miasta K. dla obrębów od nr [...] do nr [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zarzut naruszenia § 1 pkt 4 załącznika Nr 12 powołanego rozporządzenia przez wskazanie na dowody, które mają podważyć znaczenie prawne złożonego zgodnego oświadczenia przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy nie można uznać za uzasadniający wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności. Organ dokonał oceny zgodnego oświadczenia stron w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Powierzchnia działki zapisana w księdze wieczystej nie stanowiła o wyraźnej sprzeczności złożonego zgodnego oświadczenia stron co do ustalenia granic działek. Nowe dowody nieznane organowi w dniu wydania decyzji nie mogą podważyć oceny organu ustalenia stanu faktycznego w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który wydał decyzję nie dają podstaw do stosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyliczenie to jest zamknięte i nie daje podstaw do rozszerzania na inne rodzaje naruszenia przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.