Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1687/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

sygn. akt II SA/Kr 1687/11 Kraków, dnia 28 lutego 2012 r. WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Świątniki Górne z dnia 29 września 1995 r., Nr XIII/103/95 w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z wodociągu gminnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Świątniki Górne nr XIII/103/95 z dnia 29 września 1995r. w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z wodociągu gminnego, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 29 września 1995 r. Rada Gminy Świątniki Górne podjęła uchwałę Nr XIII/103/95 w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z wodociągu gminnego. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały przywołano art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. W przedmiotowej uchwale ustanowiono m.in. obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z wodociągu gminnego w przypadku, gdy mieszkańcy wyrażający chęć przyłączenia nie uczestniczyli w inicjatywie społecznej budowy sieci wodociągowej (komitet społeczny). W § 5 przedmiotowej uchwały postanowiono, że: "1. Mieszkańcy, którzy nie uczestniczyli

z inicjatywie społecznej budowy sieci wodociągowej (komitet społeczny) mogą korzystać z wodociągu gminnego pod warunkiem, że: a) wpłacą na rzecz modernizacji

i rozbudowy ZGK kwotę 1250 zł, b) wyrażą zgodę na dokonanie przyłącza do wodociągu gminnego, c) zawrą umowę z ZGK o dostawę wody. 2. Rada Gminy upoważnia Zarząd Gminy do corocznej waloryzacji kwoty określonej w § 5 pkt 1, nie więcej jednak niż

o wskaźnik wzrostu cen ogłoszony przez GUS za III kwartał roku poprzedniego.

W ocenie Wojewody Małopolskiego zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W dacie podjęcia uchwały kompetencje w zakresie stanowienia przepisów gminnych były określone w art. 40 i n. ustawy o samorządzie terytorialnym. Stosownie do art. 40 ust. 2 tej ustawy w ówczesnym brzmieniu, na podstawie jej przepisów organy gminy mogły wydawać przepisy w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wojewoda wskazał, że na mocy art. 32 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych w ustawie

o samorządzie gminnym zastąpiono wyrazy "przepisy gminne" wyrazami "akty prawa miejscowego". Zmiana ta nie była wprowadzeniem nowej kategorii prawnej, a jedynie zastąpieniem dotychczasowej nomenklatury. Z tych też powodów możliwe jest wykorzystanie całego dorobku orzecznictwa i doktryny, odnoszącego się do aktów prawa miejscowego do przepisów gminnych.

Wojewoda stwierdził dalej, że kwestionowana uchwała posiada wszystkie cechy, pozwalające na zaliczenie jej do przepisów gminnych (aktów prawa miejscowego). Po pierwsze adresatami tej uchwały byli wszyscy mieszkańcy, którzy nie uczestniczyli

w inicjatywie społecznej budowy sieci wodociągowej (komitecie społecznym) i budowy sieci wodociągowej (komitet społeczny), a chcieliby korzystać z wodociągu gminnego, czy też urządzeń kanalizacyjnych. Po drugie uchwała nakazywała ww. podmiotom określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty - jako jeden

z warunków przyłączenia do wodociągu gminnego. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Po trzecie uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny

i abstrakcyjny. Nadto przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał - czyli uchwał w sprawie odpłatności za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej (z zastrzeżeniem, że wyroki te odnosiły się do uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego) - do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego zaskarżona uchwała została podjęta

z rażącym naruszeniem prawa, a opłata na rzecz modernizacji i rozbudowy ZGK, będąca warunkiem możliwości korzystania z wodociągu gminnego została nałożona bez oparcia w obowiązujących przepisach. Należy uznać, że Rada Gminy zaliczyła przedmiotową uchwałę do przepisów gminnych, określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednakże oprócz postanowień, odnoszących się do tychże kwestii, w uchwale zamieszczono też postanowienia, nakładające na mieszkańców, nie uczestniczących w inicjatywie społecznej budowy sieci wodociągowej, obowiązek zapłaty kwoty 1250 zł na rzecz modernizacji i rozbudowy ZGK (§ 5 ust. 1 uchwały). W ocenie skarżącego zarówno przepisy obowiązującej

w dacie wydania kwestionowanej uchwały ustawy o samorządzie terytorialnym, ani żaden inny przepis prawa obowiązujący w dacie jej podejmowania, nie dawały organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wystarczającej podstawy do nakładania na mieszkańców, w drodze uchwały, obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do wodociągu gminnego.

Z powołaniem się na orzecznictwo Wojewoda zaznaczył, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym) nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich. Podstawy do wydania przepisu gminnego, na mocy którego gmina generalnie nakłada na jej mieszkańców daniny publiczne, nie stanowią również: art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym, wyraźnie odsyłający do innych ustaw

w kwestii podatków i opłat, art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, określający zadania własne gminy. Podstawą do takiego postanowienia uchwały nie mogły być art. 99 ust. 1 - 5 ustawy – Prawo wodne z 1974r., tym bardziej, że art. 107 ust. 3 Prawa wodnego przewidywał, że zasady ustalenia i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń zaopatrzenia w wodę i kanalizację określi Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Wojewoda uznał także, że kompetencji do określenia zasad odpłatności w przepisie gminnym nie stwarzały również przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w szczególności zaś art. 44 ust. 1, dotyczący opłat adiacenckich. Wysokość tej opłaty podlegała bowiem ustaleniu w drodze decyzji.

Skarżący zwrócił też uwagę, że co prawda w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywała jeszcze Konstytucja RP, jednakże ówczesna Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1952 r. zawierała zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, a zatem przez wydania przedmiotowego aktu naruszone zostały przepisy rangi konstytucyjnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Świątnikach Górnych wniosła o jej oddalenie w całości, nadto zaś o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Na poparcie swojego stanowiska Rada Miejska podniosła, że sporna uchwała została uchylona uchwałą nr XXXIV/1872005 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych

z dnia 31 maja 2005r. w sprawie utraty mocy obowiązującej uchwały nr XIII/103/95 Rady Gminy Świątniki Górne z dnia 29 września 1995r. w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z wodociągu gminnego. Z gramatycznej analizy art. 94 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym wynika, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu rocznego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały, a w konsekwencji brzmienia art. 94 ust. 2 powołanej ustawy również przesłanki stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały, stanowiącej przepis gminny, istnieją tylko do chwili utraty jej mocy obowiązującej. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały, jak i stwierdzenie jej niezgodności z prawem może być orzekane wyłącznie wobec aktów normatywnych, które do chwili wydania wyroku nie utraciły jeszcze swojej mocy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sprawa została rozpatrzona w postępowaniu uproszczonym. Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w tym trybie, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, co wynika z art. 120 p.p.s.a. Rada Miejska w Świątnikach Górnych wnosiła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś Wojewoda Małopolski w piśmie z 23 listopada 2011 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w tym trybie.

Ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (obecnie: ustawa

o samorządzie gminnym) w swoim brzmieniu pierwotnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95) przewidywała w art. 91 ust. 1, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru

w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym

w art. 90. W art. 93 ust. 1 znalazło się zastrzeżenie, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Obecne brzmienie przytoczonych przepisów (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) różni się jedynie tym, że przewidują one nieważność oraz kompetencje do jej stwierdzenia również w odniesieniu do zarządzeń organów gminy.

Art. 94 ust. 1 ustawy w jej pierwotnym brzmieniu zawierał negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności, stanowiąc, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 12 maja 2000r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48, poz. 552). Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 15 lipca 2000r. i od tego dnia art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ustawa o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie zawierała żadnych przepisów intertemporalnych, w szczególności takich, które odnosiłyby się do aktów prawa miejscowego, które – jako sprzeczne z prawem – były nieważne, ale przed dniem 15 lipca 2000r. nie istniała możliwość stwierdzenia ich nieważności z uwagi na upływ terminu. Wobec tego należy przyjąć, że ustawodawca zdecydował się rozciągnąć możliwość stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy również na te uchwały, które były aktami prawa miejscowego, były sprzeczne z prawem, a możliwość stwierdzenia ich nieważności – z uwagi na treść art. 94 ust. 1 w pierwotnym brzmieniu i przewidziany w nim termin – została czasowo wyłączona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2001r., sygn. akt III SA 2622/00, ONSA 2002/3/114).

Zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Należy przy tym przyjąć, że stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem odnosi się jedynie do tych przypadków,

w których art. 94 ust. 1 wyłącza stwierdzenie nieważności. Aby możliwe było stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały, musi zostać spełniona jedna przesłanka pozytywna: od podjęcia uchwały musi upłynąć rok, a jednocześnie nie może zachodzić żadna z przesłanek negatywnych: nie mogło dojść do uchybienia obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, i uchwała nie może być aktem prawa miejscowego. W wypadku braku przesłanki pozytywnej bądź zrealizowania którejkolwiek z przesłanek negatywnych, stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały jest niemożliwe. Właściwym rozstrzygnięciem jest wówczas stwierdzenie jej nieważności.

Należy też przyjąć, że nie ma również znaczenia dla dopuszczalności kontroli zaskarżonej uchwały jej późniejsze uchylenie. Skutki prawne uchylenia aktu

i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Podobny pogląd zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Rada gminy (rada miejska) nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności

z prawem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1453/10, Lex Omega nr 736274). Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni skargę niedopuszczalną w rozumieniu art.58 § 1 p.p.s.a. i winno skutkować jej odrzuceniem.

Istotne w niniejszej sprawie jest to, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy Świątniki Górne nr XIII/103/95 z dnia 29 września 1995r. w sprawie ustalenia zasad

i trybu korzystania z wodociągu gminnego stanowi akt prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie tylko warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały,

z uwagi na omówioną wyżej treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też stanowi punkt wyjścia do analizy, czy istniały podstawy prawne do wydania takiego aktu.

Wypada zatem zauważyć, że akty prawa miejscowego charakteryzują się specyficznym oznaczeniem adresatów, terytorialnym zasięgiem, normatywnością, generalnością i abstrakcyjnością. Typowym jest oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Zasięg aktów prawa miejscowego jest ograniczony terytorialnie. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów. Akty prawa miejscowego mają również normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego. Nadto, aby dana uchwała była aktem prawa miejscowego, konieczny jest generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych w niej zawartych. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex Omega nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 1336/05, Lex Omega nr 194876, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Lublinie z dnia 9 marca 2007r, sygn. akt II SA/Lu 965/06, Lex Omega nr 475567; we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r, sygn. akt II SA/Wr 745/06, Lex Omega nr 285125 oraz powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2011r.).

Dla porządku wyjaśnić należy, że stosownie do art. 32 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) termin "przepisy gminne" został zastąpiony terminem "akty prawa miejscowego". Zmiana ta sprowadzała się do zastosowania nowej terminologii

i nastąpiła w związku z reformą samorządu terytorialnego, w wyniku której do wydawania przepisów lokalnych upoważnione zostały nowe jednostki samorządu – powiat i województwo, wobec czego dotychczasowa nazwa nie byłaby adekwatna. Jednakże na poziomie gminy można przyjąć, iż zmiana ta sprowadzała się wyłącznie do zastąpienia jednego pojęcia drugim i brak jest przeszkód, aby dotychczasowe przepisy gminne uznać za akt prawa miejscowego.

Odnosząc dotychczasowe rozważania teoretyczne do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Świątniki Górne nr XIII/103/95

z dnia 29 września 1995r. w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z wodociągu gminnego stanowi akt prawa miejscowego, zaś dokonanie jej sądowej kontroli

i stwierdzenie nieważności nie jest wyłączone.

Uchwała posiada wszelkie cechy aktu prawa miejscowego. Jej adresatami są wszystkie osoby, nazwane w niej mieszkańcami (§ 5 pkt 1, § 6 pkt 1), przy czym nie są oni określeni imiennie, ale generalnie. Uchwała nakazuje tym podmiotom określone zachowanie: obowiązek wpłaty określonej kwoty na rzecz modernizacji i rozbudowy Zakładu Gospodarki Komunalnej, w zamian za możliwość korzystania z wodociągu gminnego (§ 5 pkt 1), nadto spełnienia szeregu obowiązków, określonych w § 6 pkt 1.

Z uchwały nie wynika, aby dotyczyła ona sytuacji jednorazowej, a zatem należy przyjąć, że reguluje ona sytuacje powtarzalne. Uchwała Rady Gminy Świątniki Górne nr XIII/103/95 z dnia 29 września 1995r. ma zatem charakter normatywny, generalny

i abstrakcyjny, co pozwala ją zaliczyć do aktów prawa miejscowego.

Z dotychczasowych rozważań wynika też, że bez znaczenia dla możliwości sądowej kontroli spornej uchwały pozostaje fakt, iż uchwała nr XXXIV/1872005 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 31 maja 2005r. w sprawie utraty mocy obowiązującej uchwały nr XIII/103/95 Rady Gminy Świątniki Górne z dnia 29 września 1995r. w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z wodociągu gminnego wyeliminowała zaskarżony akt z obrotu prawnego. Jak wskazano wyżej, pozbawienie

w taki sposób mocy obowiązującej uchwały nie wyklucza możliwości zbadania jej zgodności z prawem, a to z tej przyczyny, że stwierdzenie nieważności odnosi skutek ex tunc, zatem od chwili podjęcia uchwały.

Na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały nie stoi również – wbrew temu, co w odpowiedzi na skargę podnosi Rada Miejska – treść art. 94 ust. 1

i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z prawidłowej wykładni tychże przepisów wynika wręcz odwrotny wniosek, jeżeli chodzi o możliwość stwierdzenia nieważności uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego. W wypadku zaskarżenia takiego aktu, końcowy termin stwierdzenia nieważności, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, nie znajduje zastosowania.

Skoro zaskarżona uchwała posiada cechy aktu prawa miejscowego,

a stwierdzenie jej nieważności jest dopuszczalne, do rozważenia w niniejszej sprawie pozostaje zagadnienie jej sprzeczności z prawem.

W odniesieniu do aktów prawa miejscowego zasadą jest, że podstawą prawną do ich stanowienia jest upoważnienie, zawarte w ustawie. Obecnie wymóg ten jest wyartykułowany w art. 94 Konstytucji RP. Przepis ten nie obowiązywał co prawda

w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jednak wypada podzielić pogląd skarżącego, że również pod rządami uprzedniej ustawy zasadniczej akt prawa miejscowego mógł być wydany tylko w oparciu o ustawową delegację. W brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1989r., Nr 75, poz. 444) Konstytucja RP z 1952r. stanowiła w art. 1, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 tej Konstytucji, przestrzeganie praw Rzeczypospolitej Polskiej było podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa; w myśl art. 3 ust. 2, wszystkie organy władzy i administracji państwowej miały obowiązek działać na podstawie przepisów prawa.

Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania, niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem

i wejściem w życie przepisów prawa (por. powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2011r.).

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazany został ówczesny art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym na podstawie tejże ustawy organy gminy mogły wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednak zgodnie

z utrwalonym poglądem orzecznictwa, w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania

z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000r., OSP 2002/6/75, z dnia 31 maja 1996r., I SA/Łd 65/96, ONSA 1997/2/88, z 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96, Wokanda 1997/7/39, a także uchwałę Sądu Najwyższego z 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80).

Podstawą wydania aktu prawa miejscowego, nakładającego na mieszkańców gminy opłatę za przyłączenie i korzystanie z wodociągu gminnego, nie mógł być również art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym. Stanowił on wówczas, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków

i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Wyraźnie zatem odsyłał do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy, a zatem nie stanowił samoistnego upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego.

Norm kompetencyjnych do ustalania przez radę gminy odpłatności za przyłączenie do kanalizacji nie zawierała również w dacie podjęcia spornej uchwały ustawa z dnia 24 października 1974r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.). Przewidywała ona wykonanie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej na koszt budżetu państwa (art. 99 ust. 1), zaś urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjne wsi - na koszt budżetu państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmowało również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody (art. 99 ust. 2 ustawy).

W art. 107 ust. 3 pkt 2 przewidziana była delegacja ustawowa do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia, określającego zasady ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń określonych w art. 99 ust. 2 i 5 oraz stosowania ulg i zwolnień od tych kosztów. Rozporządzenie takie zostało wydane w dniu 23 grudnia 1986r. (Dz. U. Nr 47, poz. 234 ze zm.), a zgodnie z jego § 8, wymiaru należności dokonywał terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw rolnictwa stopnia podstawowego. Określanie wysokości tego rodzaju opłat nie zostało zatem przewidziane jako kompetencja gminy.

Podstawy do wydania aktu prawa miejscowego, określającego wysokość odpłatności za podłączenie do kanalizacji, nie zawierały też przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Regulowała ona jedynie opłaty adiacenckie – stosownie do jej art. 44 ust. 1 ustawy, właściciele gruntów byli obowiązani uczestniczyć w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych odpowiednio do wzrostu wartości nieruchomości, powstałego na skutek wybudowania tych urządzeń. Art. 44 ust. 4 przewidywał, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania wysokości udziału w kosztach wymienionych w ust. 1, sposób ich pokrywania oraz zasady stosowania obniżek.

W chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, obowiązywało wydane na podstawie tej delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych (Dz.U. Nr 72, poz. 314 ze zm.). Przewidywało ono w § 7 ust. 2, że opłaty adiacenckie ustala zarząd gminy w drodze decyzji, zgodnie

z uchwałą rady gminy. Należy jednak przyjąć, że wspomniana w tym przepisie uchwała rady gminy nie mogła mieć charakteru aktu prawa miejscowego (przepisu gminnego)

i nie mogła regulować sytuacji prawnej generalnie określonych adresatów.

W szczególności zaś sposób ustalania wysokości opłaty został uregulowany w samym rozporządzeniu (§ 2- § 4). Nadto należy zauważyć, że opłata, o której mowa

w zaskarżonej uchwale, nie spełnia cech opłaty adiacenckiej w rozumieniu art. 44 ust.

1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w żaden sposób nie jest bowiem powiązana ze wzrostem wartości nieruchomości.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a do tego przez organ wykonawczy gminy, któremu co do zasady ustawodawca nie przyznał uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego. W dacie wydania tej uchwały organy gmin nie mają kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego (aktów powszechnie obowiązujących) w sprawie zasad i trybu korzystania z wodociągu gminnego. Podstawy takiej nie było zarówno w ustawie

o samorządzie terytorialnym, ani w ustawach szczególnych. Sąd w całej rozciągłości podzielił zatem stanowisko, przedstawione w tym zakresie w skardze. Jest ono ponadto zbieżne z poglądem, Takie stanowisko jest również konsekwentnie prezentowane

w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04, Lex Omega nr 164665 i z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, Lex Omega nr 149541 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie, z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07, Lex Omega nr 506806; oraz powołane wyżej: w Lublinie, z dnia

9 marca 2007 r. i we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że uchwała Rady Gminy Świątniki Górne nr XIII/103/95 z dnia 29 września 1995r.

w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z wodociągu gminnego jest sprzeczna

z prawem i jako taka jest nieważna, stosownie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wobec czego orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 147 § 1 p.p.s.a.