Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1089/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67, art. 88 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 10, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014r. sprawy ze skargi "X" Spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w Toruniu o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...], którą na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia [...]. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 1,5MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zjazdem z drogi publicznej gminnej (działka nr ewid. 106) na działkach o nr ewid. 84, 85, 86 położonych w miejscowości K., gm. O. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z dnia 28 sierpnia 2013r.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 14 listopada 2012r. Znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy w O. uwzględniając wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w Toruniu ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 1,5MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zjazdem z drogi publicznej gminnej (działka nr ewid. 106) na działkach nr ewid. 84, 85, 86 położonych w msc. K., gm. O. Wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył działek o nr ewid. 84, 85, 86 w K. Do wniosku dołączono załączniki graficzne wniosku, przedstawiające teren planowanej inwestycji objętej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wraz z przedstawieniem lokalizacji i sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, ze wskazaniem planowanego rozmieszczenia poszczególnych jej elementów. Decyzja z dnia 14 listopada 2012r. nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w O., działając na podstawie art. 184 § 1 i § 2 k.p.a. pismem z dnia 17 lipca 2013r., skierowanym do Kolegium za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy O., wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 14 listopada 2012r., w którym zawarł także, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu pisma z dnia 17 lipca 2013r. Prokurator wskazał, że inwestor [...] spółka z o.o. w T. zwróciła się w dniu 30 kwietnia 2013r. do Starosty O. o wydanie decyzji w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, przeznaczonych pod budowę wyżej wskazanej inwestycji. Inwestor do wniosku dołączył decyzję ostateczną Burmistrza Miasta O. z dnia 14 listopada 2012r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy działki wskazane pod inwestycję to grunty rolne: działka nr 85 stanowi grunt rolny o powierzchni 2,51ha klasy bonitacyjnej I, II, III, natomiast działka nr ewid. 86 stanowi grunt rolny o powierzchni 1,48 ha klasy bonitacyjnej II i III.

Dnia 19 sierpnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 14 listopada 2012r. znak: [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. decyzją z dnia 28 sierpnia 2013r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 14 listopada 2012r. Kolegium podzieliło stanowisko Prokuratora, że powierzchnia terenu inwestycji, dla której Burmistrz Miasta i Gminy O. wydał decyzję z dnia 14 listopada 2012r. przekraczała 0,5 ha, a zatem stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych taki obszar wymagał zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, i przeznaczenie terenu planowanej inwestycji na cele nierolnicze nie było możliwe w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane elektrownie wiatrowe są obiektami budowlanymi, służącymi do wytwarzania energii, a zatem są to inwestycje o funkcji produkcyjnej.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Toruniu, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 sierpnia 2013r. i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieustalenie obszaru, na jakim miała zostać posadowiona inwestycja, o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy z akt sprawy, a w szczególności z decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 14 listopada 2012 r., wynika, iż obszar inwestycji jest zaplanowany na powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, który to fakt ma istotne znaczenie dla sprawy bowiem jedynie w sytuacji, gdyby obszar inwestycji przekraczał 0,5 ha można by rozważać rażące naruszenie prawa i zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało sporządzenie przez organ wadliwego uzasadnienia poprzez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego i wskazanie jedynie na wielkość działek, pomijając kwestie obszaru, na którym usytuowana ma być inwestycja;

- art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji gdy zachodzi różnica interpretacyjna przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 listopada 2012r. (dzień wydania decyzji przez Burmistrza Opatowskiego), organ stosując jedną z możliwych interpretacji (popartej w doktrynie i orzecznictwie) przepisu rażąco naruszył prawo, gdyż przedmiotowy przepis można interpretować odmiennie, w sytuacji gdy zgodnie z utrwalonym od wielu lat orzecznictwem sądowym oraz niekwestionowanymi w żaden sposób poglądami doktryny podkreśla się, że czym innym jest błędna wykładnia przepisów oraz niewłaściwe zastosowanie od rażącego naruszenia prawa;

- art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 14 listopada 2012r. o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej;

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania czynnego udziału w sprawie oraz wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego polegające na nieudzieleniu pełnomocnikowi strony terminu do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji;

- art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 listopada 2012r. (dzień wydania decyzji przez Burmistrza Opatowskiego) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że usytuowanie inwestycji, której obszar nie przekracza 0,5 ha, na gruncie rolnym stanowiącym użytki rolne klas I-III o zwartym obszarze powyżej 0,5 ha wymaga zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja wskazuje, że owa zgoda jest wymagana jedynie w sytuacji, gdy sam obszar projektowy inwestycji przekracza 0,5 ha, a nie jedynie obszar działki ewidencyjnej, na której ta inwestycja ma być usytuowana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Może ono nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności, określonej w ww. przepisie.

W ocenie tego organu decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 14 listopada 2012r. rażąco narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Z akt sprawy wynika, że teren inwestycji nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania gminy O., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Jak wynika z załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów działki 84, 85 i 86 w K. stanowią grunt rolny klasy I-III objęty ochroną. Na wszystkich w/w działkach zalegają grunty rolne klasy I-III, tj. na działce nr ewid. 84 o pow. 2,77 ha, zalegają grunty klasy RI, RII, RHIa, RHIb, na działce nr ewid. 85 o pow. 2,51 ha, zalegają grunty klasy, RI, RII, RHIa, RHIb, na działce nr ewid. 86 o pow. 1,48 ha zlegają grunty RII, RHIa i RHIb. Na w/w działkach nie zalegają grunty o klasach innych niż I—III. Również działki bezpośrednio sąsiadujące z działką inwestora są rolne i niezabudowane.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej obecnie decyzji, tj. w dniu 14 listopada 2012r. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Wbrew unormowaniom ww. ustawy nie można zmienić przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Organ podkreślił, że z analizy klasy bonitacyjnej gruntów działek nr 84,85 i 86, objętych decyzją o warunkach zabudowy, wynika jednoznacznie, że teren wnioskowanej inwestycji o klasie I-III o powierzchni łącznie zwartego obszaru wskazanego do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha i zgoda na zmianę przeznaczenia jego obecnego użytkowania może być dokonana wyłącznie w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów. Zatem ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji na tym obszarze w świetle przepisów prawa obowiązującego w dniu wydania badanej decyzji nie było prawnie dopuszczalne. Planowane przedsięwzięcie nie służy rolniczemu wykorzystaniu terenu i nie stanowi np. urządzeń produkcji rolnej.

Załącznik nr 1 decyzji z dnia 11 listopada 2012r., stanowiący integralną część decyzji zgodnie z pkt 9 decyzji, wskazuje linie rozgraniczające teren inwestycji - oznaczone linią ciągłą koloru czarnego i literami [...] na mapie w skali 1: 1000. Zaznaczony na mapie teren inwestycji, to obszar o kształcie prostokąta o bokach 7,8 cm x 8,0 cm (co daje w terenie obszar o wymiarach 78m x 80 m) oraz pas gruntu o kształcie prostokąta o bokach 0,4 cm x 43 cm (co daje w terenie obszar o wymiarach 4m x 43 m). Wobec powyższego obszar wskazany jako teren inwestycji oznaczonymi literami [...] obejmuje powierzchnię około 7000 m², tj. powierzchnię przekraczającą 0,5 ha, tj. 5000 m2.

Teren inwestycji wskazany został na gruntach chronionych, tj. klasy I-III na powierzchni przekraczającej 0,5 ha, a w związku z tym wszelkie zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 listopada 2012r. (dzień wydania decyzji przez Burmistrza O.), organ uznał za niezasadne.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej nie związanej w żaden sposób z rolnym użytkowaniem gruntu - na terenie rolnym, objętych ochroną, dla którego nie wydano wymaganej prawem zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na nierolniczy rażąco narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącym przepis odrębny. Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z orzecznictwem sądowym do przepisów odrębnych zalicza się m.in. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy w badanej sprawie na gruntach wyżej wskazanych stanowi rażące naruszenie przepisów odrębnych, jakim jest przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że przed wydaniem decyzji Kolegium nie zbierało nowych dowodów w sprawie, lecz dokonało oceny zebranego już materiału, stanowiącego podstawę do wydania decyzji I instancyjnej. Zarówno w dacie wysyłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania nieważnościowego z dnia 19 sierpnia 2013r., jak też w dacie wydania decyzji z dnia 28 sierpnia 2013roku, Kolegium nie dysponowało wiedzą dotyczącą ustanowienia pełnomocnika, ponieważ [...] sp. z o.o. nie poinformowała Kolegium o tym fakcie. Znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo do reprezentacji M. sp. z o.o. dotyczyło jedynie postępowania instancyjnego. W związku z powyższym, Kolegium o wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnym poinformowało inwestora. Pełnomocnictwo M. R. do reprezentowania M. Sp. z o.o. przedłożone zostało do Kolegium w dniu 17 września 2013r. wraz z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy.

Za niezasadne Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało również wszelkie zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczące wybiórczego przedstawienia stanu faktycznego i wskazania jedynie na wielkość działek, z pominięciem kwestii obszaru, na którym usytuowana ma być inwestycja, tj. zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 2 pkt 2 - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji gdy zachodzi różnica interpretacyjna przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 121 poz. 1266) organ, stosując jedną z możliwych interpretacji rażąco naruszył prawo.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 października 2013r. wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T..

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie, że inwestycja oraz obszar przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej, o którym mowa w decyzji o warunkach zabudowy, obejmuje powierzchnię około 7000m²;

na wypadek nieuwzględnienia powyższego wskazano na naruszenie:

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie, iż inwestycja oraz obszar przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej o którym mowa w decyzji o warunkach zabudowy, obejmuje powierzchnię przekraczającą 0,5 ha w sytuacji gdy z akt sprawy, w tym z wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz w szczególności z decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 14 listopada 2012r., znak ID.II.6730.45.2012 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 1,5 MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zjazdem z drogi publicznej (gminnej o nr ewid. 106) na działkach o nr ewid.: 84, 85 i 86 położonych w miejscowości K., gmina O. wynika, że obszar inwestycji, na którym zostanie ona posadowiona, w tym obszar przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej jest zaplanowany na powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, który to fakt ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem jedynie w sytuacji, gdyby obszar inwestycji i terenu przeznaczanego do wyłączenia z produkcji rolnej przekraczał 0,5 ha można by rozważać rażące naruszenie prawa i zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało sporządzenie przez organ wadliwego uzasadnienia poprzez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego i wskazanie na fakty nie wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne pouczenie strony postępowania, tj. wskazanie, iż od decyzji ostatecznej wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zamiast skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

4. art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, ze w sytuacji gdy zachodzi różnica interpretacyjna przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 121 poz. 1266 w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 listopada 2012r.) (dzień wydania decyzji przez Burmistrza Opatowskiego), organ stosując jedną z możliwych interpretacji (popartej w doktrynie i orzecznictwie) przepisu rażąco naruszył prawo, gdyż przedmiotowy przepis można interpretować odmiennie, w sytuacji gdy zgodnie z utrwalonym od wielu lat orzecznictwem sądowym oraz niekwestionowanymi w żaden sposób poglądami doktryny podkreśla się, że czym innym jest błędna wykładnia przepisów oraz niewłaściwe zastosowanie od rażącego naruszenia prawa;

5. art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. - poprzez ich

zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 14 listopada 2012r. o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej;

6. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania czynnego udziału w sprawie oraz wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, polegające na nieudzieleniu pełnomocnikowi strony terminu do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

7. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i

leśnych (t.j. Dz.U. 2004r. Nr 121 poz. 1266) w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 listopada 2012r. (dzień wydania decyzji przez Burmistrza Opatowskiego) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że usytuowanie inwestycji i w jej zakresie obszaru przeznaczonego do jej fizycznego posadowienia oraz do wyłączenia z produkcji rolnej nie przekraczającego 0,5 ha na gruncie rolnym stanowiącym użytki rolne klas I-III wymaga zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja wskazuje, że owa zgoda jest wymagana jedynie w sytuacji, gdy sam obszar projektowy inwestycji i jednocześnie teren przeznaczony do fizycznego posadowienia inwestycji oraz włączenia z produkcji rolnej przekracza 0,5 ha.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie "art. 145 par. 1 pkt c" p.p.s.a. oraz decyzji z dnia 28 sierpnia 2013r. znak [...] na podstawie art. 135 p.p.s.a. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Na uzasadnienie powyższego wskazano:

Ad. 1, 2 . Błędne ustalenia faktyczne:

Organ wydając decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności ustalił, iż planowana inwestycja, dla której zostały wydane warunki zabudowy będzie posadowiona na działce, której zwarty obszar przekracza 0,5 ha jednocześnie wskazując, iż teren inwestycji obejmuje powierzchnię około 7000 m2. Ustalając powyższe organ oparł się na części graficznej decyzji, która w ocenie skarżącego nie daje podstaw do przedmiotowych ustaleń, gdyż obszar inwestycji nie przekracza 5000 m².

Niezależnie od powyższego, na wypadek nie podzielenia przez Sąd przedmiotowego zarzutu wskazano, iż organ w ustaleniach faktycznych, obszar inwestycyjny utożsamia z obszarem przeznaczonym do fizycznego usytuowania inwestycji oraz faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej.

Inwestor we wniosku w sposób jednoznaczny wskazał, iż wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz z elementami towarzyszącymi na działkach o nr ewid. 84,85 i 86 w miejscowości K., gmina O. W aktach sprawy znajduje się pełna dokumentacja postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Burmistrza O., z których to akt wynika jednoznacznie, że planowany obszar, na którym będzie realizowana inwestycja oraz obszar, który będzie wyłączony z produkcji rolnej nie przekracza 2800m². Z części opisowej decyzji po zestawieniu wszystkich elementów inwestycji wynika, że jedynie na obszarze niespełna 2800m² będzie posadowiona inwestycja i jedynie w tym zakresie grunty ulegną wyłączeniu z produkcji rolnej.

Organ błędnie ustalił z jednej strony jaki jest obszar planowanej inwestycji, a z drugiej utożsamił tenże obszar z terenem przeznaczonym do wyłączenia z produkcji rolnej, podczas gdy większa część obszaru oznaczonego w decyzji o warunkach zabudowy będzie nadal mogła być wykorzystana do produkcji rolnej.

Ad. 3. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, art. 50 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji ostatecznej stronie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tymczasem organ w uzasadnieniu błędnie wskazał, iż stronie od przedmiotowej decyzji służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ad. 4. Naruszenie art. 156 § 2 pkt 2 p.p.s.a.:

Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, który jest powszechnie akceptowany w doktrynie (m.in. Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz Barbara Adamiak, Janusz Borkowski str. 629) "Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, w którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (wyrok NSA z dnia 18-07-1994 r. V SA 535/94). W niniejszej sprawie stan prawny, a przede wszystkim sposób rozumienia przepisu, którego rażące naruszenie organ zarzuca, był rozumiany na kilka różnych sposobów, co w żaden sposób nie uprawniało organu do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący wskazał, że znane są mu rozważania doktryny oraz orzecznictwa na temat sposobu rozumienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. 2004 r. Nr 121 poz. 1266) oraz, że należy również pamiętać o tych stanowiskach, które są w sprzeczności z tym zastosowanym przez Burmistrza O. wydającego ww. decyzję, co jednak już prima facie wskazuje, że do rażącego naruszenia prawa dojść nie mogło, jako że interpretacji przedmiotowego przepisu może być kilka.

Ad. 5. Naruszenie art. 156 § 2 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a.:

Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do wypełnienia treścią stanu faktycznego żadnej z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wobec czego orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji i zastosowanie przepisu art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za nieuprawnione.

Ad. 6. Naruszenie art. 10 k.p.a.:

Organ prowadzący postępowanie uniemożliwił stronom czynny udział w postępowaniu poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszym postępowaniu pełnomocnik strony nie otrzymał jednak informacji o zakończonym postępowaniu dowodowym, co uniemożliwiło zajęcie ostatecznego stanowiska i wypowiedzenie się, co do ustaleń organu. Strony nie otrzymały informacji od organu o zakończeniu postępowania dowodowego.

Ad. 7. Naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2004r. Nr 121 poz. 1266):

Zgodnie z przedmiotowym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 listopada 2012r. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Przedmiotowy przepis należy wykładać w ten sposób, iż decyzja Ministra jest wymagana jedynie, gdy zwarty obszar projektowany rozumiany jako obszar, na którym fizycznie posadowiona zostanie inwestycja i jednocześnie zostanie przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej przekracza 0,5 ha, czyli gdy wskazaną powierzchnię przekracza obszar przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej, a nie obszar działki na której inwestycja jest zlokalizowana. Powyższe pozwalało więc na wydanie w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Przedstawione stanowisko potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r. IV SA/Wa 2355/06 zgodnie z którym "Zezwolenie na wyłączenie gruntów na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaplanowano rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntów, a zatem od powierzchni pod inwestycją i towarzyszącą jej infrastrukturą. Strona może domagać się wyłączenia z produkcji leśnej jedynie takiej powierzchni gruntu, jaka jest niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy".

Skarżący podkreślił, iż w sytuacji w której literalna interpretacja przepisu pozwala na ustalenie normy prawnej niezasadnym jest stosowania wykładni rozszerzającej treść przepisu. Za zwarty obszar projektowany w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy uznać taki obszar, który zgodnie z intencją inwestora odzwierciedloną w decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczony będzie do fizycznego posadowienia inwestycji i w konsekwencji do wyłączenia go z produkcji rolnej. Przedmiotowy przepis statuuje bowiem wobec właścicieli nieruchomości ograniczenia w ich prawie własności, co pozwala na konstatację, iż tego typu zapisu nie można interpretować rozszerzająco, a za takową należałoby uznać interpretację wskazującą na konieczność uzyskania zgody dla obszaru nie tylko przeznaczonego bezpośrednio pod inwestycję i wyłączenie z produkcji rolnej ale też wykraczającego poza tenże obszar.

W uzupełnieniu skargi wskazano także, że z akt sprawy wynika, że planowany obszar, na którym będzie realizowana inwestycja oraz obszar, który będzie wyłączony z produkcji rolnej nie przekracza 2778,19m². Na tym obszarze będzie posadowiona inwestycja i jedynie w tym zakresie grunty ulegną wyłączeniu z produkcji rolnej; działka przewidziana pod inwestycję nadal będzie mogła być wykorzystana do produkcji (uprawy) rolnej. Na obszar planowanej inwestycji składają się: fundament o powierzchni 255m², transformator o powierzchni 15 m². słup o powierzchni 0,19 m², droga dojazdowa o parametrach 4m x 477m o łącznej powierzchni 1908 m², plac manewrowy 20m x 30m o powierzchni łącznej 600 m².

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Występujący w sprawie w charakterze uczestnika postępowania (art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 188 k.p.a.) Prokurator Rejonowy w O. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w swoim sprzeciwie, a także argumentację, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia 28 sierpnia 2013r. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie podniósł organ orzekający, postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 k.p.a., żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Podkreślić należy, że organ administracyjny w postępowaniu nadzwyczajnym ocenia kwestie czysto prawne, z tego też względu nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznych dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności.

Sprawa niniejsza nie toczy się już w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia), a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Nie można wydać decyzji administracyjnej, jeśli sprzeciwia się temu przepis prawa, a decyzja wydana z naruszeniem prawa podlega eliminacji z obrotu prawnego w odpowiednim trybie, przewidzianym w k.p.a., w tym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 sierpnia 2013r. w przedmiocie stwierdzenia, na wniosek Prokuratora Rejonowego w O., nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 14 listopada 2012r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 1,5 MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zjazdem z drogi publicznej (gminnej działka nr ewid. 106) na działkach 84, 85 i 86 w miejscowości K., gmina O. Zarzuty skargi dotyczą naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, jednak wszystkie związane są z wykładnią pojęcia, zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 14 listopada 2012r. o warunkach zabudowy. Skarżący zarzuca bowiem Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dokonanie błędnej wykładni pojęcia "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia", co skutkowało przyjęciem przez organ, że realizacja planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

W ocenie Sądu, zarzut jest nietrafny z następujących powodów:

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2013r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 jest wymogiem prawnym, który koresponduje z regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą należy zaliczyć do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5. Nie można, wbrew jej unormowaniu, zmienić przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych określa jakiego rodzaju tereny wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. W przypadku gruntu rolnego stanowiącego użytek rolny klasy I-III (jak w niniejszej sprawie) uzyskania zgody właściwego ministra wymaga zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntu, którego zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1) i uzyskanie tej zgody następuje w toku procedury planistycznej, przed wyłożeniem projektu planu. W projekcie planu wyznacza się bowiem obszar planowany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, który jest wytyczony liniami rozgraniczającymi go od terenów o innym przeznaczeniu. Oznacza to, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycja ma być zrealizowana na terenie rolnym lub leśnym, którego zwarty obszar przekracza 0,5 ha.

Określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" (art. 7 ust. 2 pkt 1) oznacza kompleks gruntów rolnych, tzn. obszar jednej lub kilku konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, na których części lub całości planowana jest realizacja danej inwestycji, stanowiący jednolitą przestrzeń (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1826/06, wyrok NSA z dnia 25 maja 2009r. sygn. akt II OSK 1900/08). Tego kryterium obszarowego nie można natomiast odnieść do terenu przeznaczonego pod zabudowę i to, czy inwestycja ma objąć w rzeczywistości powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha nie ma znaczenia.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Organ jest związany wnioskiem i inne określenie obszaru inwestycji w decyzji nie jest możliwe. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że teren inwestycji, którego dotyczy wniosek powinien być oznaczony w tym wniosku konkretnie i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 z zw. z art. 64 ust. 1), a linie rozgraniczające teren inwestycji powinny być określone w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1). W sprawie niniejszej wniosek o warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wskazywał teren, na którym planowano realizację przedmiotowej inwestycji, jako "działki o nr ewidencyjnych 84, 85 i 86". Z akt sprawy wynika bezspornie powierzchnia tych działek ewidencyjnych: nr 84 – 2,77 ha, nr 85 – 2,51 ha, nr 86 – 1, 48 ha oraz klasa bonitacyjna gruntów rolnych: klasy RI, RII, RHIa, RHIb.

Należy zatem podzielić stanowisko organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że klasa bonitacyjna gruntów działek o nr ewidencyjnych 84, 85, 86, wskazanych jako teren inwestycji oraz ich powierzchnia wskazują, że zmiana przeznaczenia terenu wnioskowanej inwestycji, przekraczającego obszar 0,5 ha mogłaby być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego, za "zwarty obszar" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy należy rozumieć obszar, który inwestor wskazuje we wniosku jako teren przeznaczony do fizycznego posadowienia inwestycji i w konsekwencji do wyłączenia go z produkcji rolnej. Skarżący stwierdza w skardze, że jest to teren o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, tj. 2778,19 m², pozostała część działek nr ewid. 84, 85, 86 będzie mogła być bowiem wykorzystywana do produkcji (uprawy) rolnej. Jako obszar planowanej inwestycji wskazano: fundament, transformator, słup, droga dojazdowa, plac manewrowy. Należy zauważyć, że powierzchnia ta nie uwzględnia nawet gruntów położnych pomiędzy planowanymi do realizacji poszczególnymi elementami elektrowni wiatrowej, tak jakby te części działki ewidencyjnej mogły być dalej racjonalnie wykorzystywane na cele rolnicze i nie podlegały przeznaczeniu na cele nierolnicze. Tak skrajna wykładnia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 nie może być zaakceptowana na gruncie przepisów ustawy, która już w tytule określa, że ma służyć ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie Sądu, wykładnia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, prezentowana przez skarżącą spółkę prowadzi do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy inwestor, występujący o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie, podlegającym ochronie na mocy przepisów tej ustawy, zawsze spełniałby warunki, o których mowa w tym przepisie, jeżeli tylko ograniczyłby powierzchnię zabudowy do 0,5 ha. Na użytkach rolnych możliwa byłaby wówczas realizacja każdej inwestycji, nawet nie związanej z produkcją rolną czy leśną o dowolnie ustalonej przez inwestora powierzchni, która nie przekraczałaby 0,5 ha, bez zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze i nieleśne (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1826/06). Taka wykładnia przepisu nie jest zgodna z intencją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy ochrona gruntów rolnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczenia zwartych obszarów gruntów wysokiej jakości na cele nierolnicze i nieleśne, a ograniczenie to powinno być rozumiane nie tylko jako proces powodujący uszczerbek obszarowy, ale także wpływający na walory użytkowe gruntów (art. 1 ustawy). Celem, dla którego ustanowiono zakaz wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia. W tym miejscu zauważyć należy, że dnia 26 maja 2013r. nastąpiła zmiana przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez usunięcie zapisu, uzależniającego wymóg uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych stanowiących użytki rolne klas I-III od przekroczenia powierzchni 0,5 ha zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia. Obecnie wszystkie grunty rolne i leśne stanowiące użytki rolne klas I-III wymagają dla zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne uzyskania zgody właściwego ministra (w postępowaniu planistycznym, zmierzającym do uchwalenia planu miejscowego).

Z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2013r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wynika, że warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest, aby teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na takie właśnie cele, albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu obowiązujących dawniej planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 14 listopada 2012r., nie wymagała od pewnych gruntów rolnych, aby zmiana przeznaczenia ich następowała po uzyskaniu zgody właściwego organu, i w takim przypadku można było uznać, że spełniona była w stosunku do nich przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określać powinna wówczas "sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu", dlatego można w niej było jedynie stwierdzić (jeżeli spełnione byłyby ku temu warunki), że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych (w konkretnym przypadku), nie wymaga zgody na zmianę właściwego organu. Taka jednak sytuacja, co wskazano wyżej, nie wystąpiła w sprawie niniejszej. Przez "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozumie się ustalenie innego niż rolnicze lub leśne sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposób użytkowania gruntów leśnych, natomiast przez "wyłączenie gruntów z produkcji" (art. 4 pkt 11) rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Dla realizacji planowanej inwestycji konieczna była zmiana przeznaczenia gruntów, a nie wyłączenie ich z produkcji.

Wobec powyższego, należy podzielić stanowisko organu, że ustalenie warunków zabudowy odnosiło się do działek objętych wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do tej ich części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Zauważyć należy, że w sprawie niniejszej, określenie "część działki" także było odmiennie rozumiane przez organ i inwestora: w ocenie organu to część działki objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (która także przekracza 0,5 ha), w ocenie skarżącego – to część, na której faktycznie zostanie zrealizowana inwestycja (2778,19 m²). Nie jest jednak kwestią organu orzekającego w postępowaniu nadzwyczajnym ustalenie powierzchni obszaru faktycznie zajętego pod przedmiotową inwestycję, skoro zarówno z wniosku, jak z decyzji z dnia 14 listopada 2012r. wynika jednoznacznie, że inwestycja ma być realizowana "na działkach ewidencyjnych 84, 85, 86". Zarzut naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest zatem nieuprawniony.

Reasumując stwierdzić należy, że rażące naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polega na tym, że w decyzji z dnia 14 listopada 2012r. organ, uwzględniając w całości wniosek inwestora, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji nie służącej rolniczemu wykorzystaniu terenu i niebędącej urządzeniem produkcji rolnej "na działkach nr ewid. 84, 85, 86", będących działkami rolnymi, stanowiącymi użytki rolne klas I-III o obszarze przekraczającym 0,5 ha, których przeznaczenie rolne nie zostało zmienione.

Sąd nie podziela zarzutu skargi wskazującego, że przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 14 listopada 2012r. o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, przemawia różna interpretacja przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Skarżący nie przedstawił w skardze tej odmiennej interpretacji w orzecznictwie, powołując jedynie jeden wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 2355/06, który jednak nie dotyczy zagadnienia przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uregulowanego w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej, co regulują przepisy rozdziału 3 tej ustawy.

Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowym wypowiadano się na temat wykładni pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne", jednak dotyczyły one innego zagadnienia, niż będące przedmiotem rozważań w sprawie niniejszej. Z uzasadnień wyroków NSA z dnia 10 stycznia 2008r. - sygn. akt II OSK 1826/06, NSA z dnia 25 maja 2009r. - sygn. akt II OSK 1900/08, NSA z dnia 6 grudnia 2012r. - sygn. akt II OSK 1442/11, NSA z dnia 6 grudnia 2012r. - sygn. akt II OSK 1439/11, NSA z dnia 11 grudnia 2012r. - sygn. akt II OSK 1433/11, WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013r. - sygn. akt VIII SA/Wa 900/12, WSA w Gliwicach z dnia 17 września 2010r. - sygn. akt II SA/GL 258/10 wynika, że wątpliwości w orzecznictwie dotyczyły głównie tego, czy kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 obejmuje wyłącznie obszar działki ewidencyjnej, która ma zmienić swoje przeznaczenie, czy też także obszar, z którego została ona uprzednio wydzielona, bądź cały kompleks gruntów rolnych klas I-III opisanych i wyznaczonych w studium na cele rolne, bądź obszar obejmujący również działki sąsiednie o wskazanej klasie gruntów. We wszystkich tych orzeczeniach jednak przyjęto, że zwartym obszarem projektowanym do przeznaczenia na cele nierolnicze w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest obszar całej działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Wykładnia przepisu nie zmierzała do wykazania, że pojęcie to obejmuje wyłącznie teren zajęty pod zabudowę. Nie można zatem uznać za zasadne stwierdzenie skarżącego, że istniejące w orzecznictwie rozbieżności, co do wykładni wskazanego pojęcia zwartego obszaru gruntów nie pozwalały na przyjęcie zaistnienia rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że decyzja z dnia 14 listopada 2012r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego - tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji i eliminując ją z obrotu prawnego - nie naruszyło prawa.

W związku z powyższym nie jest uprawniony zarzut naruszenia art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz pozostałych przepisów postępowania, wskazanych w skardze.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 10 k.p.a zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomiło wprawdzie pełnomocnika skarżącego o zakończeniu postępowania, ale w skardze nie wykazano, aby fakt ten miał wpływ na wynik postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ nie przeprowadzał żadnego postępowania. Oznacza to, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania, co jest wymogiem art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.

Zauważyć należy ponadto, że pełnomocnik skarżącej spółki wadliwie określił we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie tylko oznaczenie (znak) decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 14 listopada 2012r., ale również oznaczenie działek, na których planowano inwestycję. Późniejszym pismem pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że jego intencją było zaskarżenie zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 sierpnia 2013r. znak [...] (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 14 listopada 2012r. znak [...]), jak i decyzji znak [...] (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 14 listopada 2012r. znak [...]). Obie decyzje Burmistrza Miasta i Gminy w O. dotyczyły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie urządzeń infrastruktury technicznej – jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 1,5MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zjazdem z drogi gminnej w gminie O. (jedna w miejscowości K. i jedna w miejscowości O.). Kolegium po wyjaśnieniu pełnomocnika skarżącej spółki tego "nieprecyzyjnego" określenia zaskarżonej decyzji rozpoznało oba wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ubocznie Sąd zauważa, że również w skardze pełnomocnik skarżącej wadliwie wskazał znak decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O.

Nie wykazano w skardze także wpływu na wynik postępowania mylnego pouczenia o środku zaskarżenia od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., które to wadliwe pouczenie zostało sprostowane postanowieniem z dnia 12 listopada 2013r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w terminie i rozpoznany przez organ.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.