Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 727/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 124 ust. 1, 2 i 4, art. 124a, art. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz W. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 727/17

UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania W. J. od decyzji z [...], w której Starosta ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb B. gm. Z. , jako działka nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym poprzez udzielenie "Wodociągom K." Sp. z o. o. zezwolenia na przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej (kanału grawitacyjnego średnicy Ø 200, długości ok. 22 m) przez działkę nr [...] położoną w obrębie B., gmina Z., ustanawiając strefę kontrolowaną 6,0 metrów szerokości (po 3,00 m od krawędzi kanału), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] o pow. 1,1700 ha położona w m. B., gmina Z., na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] i postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach I Wydział Cywilny z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt I Ns 987/13 o nabyciu praw do spadku, stanowi współwłasność S.W. w 1/12 części oraz W. J., I. K., A. W. , J. W., S. W., S. W., K. Z., W. W. i Z. W. po 1/18 części każde z nich. S. W. zmarł [...] i nie zostało po nim przeprowadzone postępowanie spadkowe, w związku z czym wspomniana nieruchomość, w świetle art. 113 ust. 7 ugn jest nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym.

Pismem z dnia 02 grudnia 2016 r. "Wodociągi K." Sp. z o. o. wystąpiły do Starosty Kieleckiego o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej (kanału grawitacyjnego średnicy Ø 200, długości ok. 22 m) przez działkę nr [...] położoną w obrębie B., gmina Z. Przebieg kanalizacji sanitarnej na działce nr [...]został zaprojektowany równolegle do istniejącego kanału tłocznego i został uwidoczniony na mapie stanowiącej załącznik do wniosku. Odległość kanału grawitacyjnego od granicy z drogą powiatową 0307T (po wschodniej granicy działki nr [...]) wynosi ok. 56,5 m, odległość kanału grawitacyjnego od granicy z drogą powiatową 0307T (po wschodniej granicy działki nr [...]) wynosi - ok 59,5 m. Obszar objęty ograniczeniem (strefa kontrolowana kanału sanitarnego) to pas terenu o szerokości 6 m. Strefę kontrolowaną wyznacza pas eksploatacyjny szerokości po 3,0 m od krawędzi kanału wynikający z "Wytycznych eksploatacyjnych Wodociągów K. do projektowania i realizacji infrastruktury wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na terenie działania Spółki". Wskazana strefa kontrolowana kanału sanitarnego częściowo pokrywa się ze strefą kontrolowaną istniejącego rurociągu tłocznego.

Ogłoszeniem z dnia 08.12.2016 r. Starosta zawiadomił o zamiarze ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z opisanej powyżej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, informując, że osoby którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości mogą w terminie dwóch miesięcy od dnia publikacji ogłoszenia zgłosić się do Starostwa Powiatowego, aby udokumentować swoje prawa. Ogłoszenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego i na stronie internetowej Starostwa oraz

w Gazecie Wyborczej o zasięgu ogólnokrajowym. W podanym terminie nikt nie przedstawił praw do nieruchomości.

Organ I instancji zawiadomieniem znak: [...] z dnia [...] poinformował "Wodociągi K." Sp. z o. o. oraz [...] o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienie zamieszczone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Z. u oraz na tablicy ogłoszeń w sołectwie B. Kończąc postępowanie, Starosta wydał wspomnianą na wstępie decyzję z dnia [...]. Decyzja ta została wywieszona na tablicy ogłoszeń organu I instancji, na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Z. u oraz na tablicy ogłoszeń w sołectwie B. Decyzja została również doręczona inwestorowi oraz pozostałym współwłaścicielom nieruchomości.

W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda przytoczył treść art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016.2147 ze zm.), dalej u.g.n. oraz stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych określonym w art. 6 pkt 3 ugn, który do nich zalicza także m.in. budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Z tego przepisu wynika również konieczność ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa B., zatwierdzonym uchwałą Nr 89/2014 Rady Gminy w Z. u z dnia 24 września 2014 r. w sprawie zmiany Nr 3 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa B. na terenie gminy Z. (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego poz. 2892 z dnia 3 listopada 2014 roku) działka o numerze [...] położona w m. B. leży na terenie oznaczonym symbolami: MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, Z - tereny zieleni łęgowej, R - tereny rolne, ZZ2 - tereny łąk i dolin rzecznych stale lub okresowo prowadzące wody. Zgodnie z w/w planem na terenach oznaczonych symbolem MN dopuszcza się budowę obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej (§ 18 planu).

Wojewoda dalej stwierdził, że ponieważ przedmiotowe postępowanie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, zastosowanie ma przepis art. 124a ugn, zgodnie z którym art. 124 ust. 1-2 i 4-7 ugn stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 ugn.

Przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym jest również taka nieruchomość, której właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (art. 113 ust. 6 i 7 ugn). Przewidziana w art. 124a ugn procedura wskazująca jak należy postępować w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania z powodu śmierci jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Fakt, iż obecnie prowadzone jest postępowanie spadkowe po S. W., co organ ustalił na podstawie pisma Sądu Rejonowego w Kielcach VIII Wydział Cywilny z dnia 01.08.2017 r., sygn. akt VIII Ns 266/17, nie może stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 124a u.g.n. do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się między innymi art. 114 ust. 3 i 4 tej ustawy. Według art. 114 ust. 4 ugn, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia, o którym mowa w ust. 3, nie zgłoszą się osoby, które wykażą, że przysługują im prawa rzeczowe do nieruchomości, można wszcząć postępowanie w sprawie podziału i postępowanie wywłaszczeniowe (w tym również w przedmiocie ograniczenia). W ocenie Wojewody wszelkie wymogi przewidziane przepisami prawa zostały zrealizowane przez organ I instancji. Ogłoszeniem z dnia 08.12.2016 r. Starosta poinformował o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Ogłoszenie to opublikowane zostało na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (BlP) Starostwa Powiatowego, w Gazecie Wyborczej - prasa o zasięgu ogólnokrajowym, na tablicy ogłoszeń organu I instancji (w dniach: 09.12.2016 r. - 14.02.2017 r.), na tablicy Urzędu Gminy w Z. u (w dniach: 12.12.2016 r. - 13.02.2017 r.) oraz na tablicy ogłoszeń w sołectwie B. (w dniach: 15.12.2016r. - 15.02.2017 r.). O ogłoszeniu tym powiadomieni zostali również współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości oraz inwestor.

Z uwagi na fakt, iż nie zgłosiły się osoby, którym przysługiwałyby prawa rzeczowe do nieruchomości dotyczące spadkobierców S. W. , zawiadomieniem z dnia 13.03.2017 r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Stosownie natomiast do art. 118a ust. 2 ugn, w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, decyzja podlega ogłoszeniu w sposób określony w art. 49 Kpa. Organ uznał, że wszystkie wskazane wymogi formalne zostały przez Starostę zrealizowane.

Odnosząc się do istoty sprawy Wojewoda stwierdził dalej, że projektowany kanał sanitarny zostanie zlokalizowany na działce nr [...] poza obszarem zabudowań mieszkalno-gospodarczych, równolegle do istniejącego rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej. Strefa kontrolowana kanału sanitarnego będzie częściowo pokrywała się ze strefą kontrolowaną istniejącego rurociągu tłocznego. Planowany przebieg kanału sanitarnego jest optymalny i wynika z konieczności połączenia istniejącego kanału sanitarnego zakończonego na działce nr 198/2 z kanałem zakończonym na działce nr [...] w m. B. O konieczności zlokalizowania inwestycji na działce nr [...]decydowały nie tylko warunki techniczne, ale również ukształtowanie terenu uniemożliwiające jego przeprojektowanie i zlokalizowanie w pasie drogowym. Planowana lokalizacja kanału sanitarnego jest ściśle powiązana z rozwiązaniami poza jej obszarem.

W piśmie z dnia 25.07.2017 r. będącym odpowiedzią na pismo organu II instancji z dnia 14.07.2017 r. "Wodociągi K." Sp. z o. o. szczegółowo wyjaśniły powody wyboru przedmiotowej lokalizacji. Według Wojewody zlokalizowanie kanału sanitarnego było poprzedzone uzgodnieniami z współwłaścicielami nieruchomości. Fakt ten potwierdza chociażby to, iż inwestor zmienił pierwotne ustalenia w kwestii lokalizacji i odsunął kanał od zabudowań gospodarczych znajdujących się na działce nr [...]. Trasa kanału na w/w działce została przesunięta poniżej istniejącego rurociągu tłocznego, co wymusiło zaprojektowanie dodatkowych studni na załamaniu, oraz na życzenie współwłaścicieli dodatkowej studni zamiast trójnika dla podłączenia przyłącza z budynku nr [...] znajdującego się na działce nr [...]. Ponadto inwestor wyjaśnił, że podczas spotkania w dniu 03.08.2016 r. jak również w kolejnych miesiącach, żaden ze współwłaścicieli nie zgłaszał sprzeciwu co do zlokalizowania kanału na działce nr [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji wynika, że "Wodociągi K." Sp. z o. o. dążyły do polubownego rozstrzygnięcia kwestii udostępniania nieruchomości. W tym celu w odpowiedzi na pismo Z. W. z dnia 09.08.2016 r., na mapę została naniesiona studnia służąca podłączeniu przyłącza kanalizacyjnego z budynku nr [...]. Zlokalizowanie na działce nr [...] studni stanowi w opinii inwestora wyjście naprzeciw oczekiwaniom współwłaścicieli gruntu. Pod względem technicznym urządzenie to nie jest niezbędne, gdyż przyłącze z budynku nr [...] może być podłączone za pomocą trójnika, a przewidywana trasa przyłącza będzie wymagała wykonania co najmniej jednej studni na przyłączu.

"Wodociągi K." Sp. z o.o. w piśmie z dnia 25.07.2017 r. podtrzymały gotowość do wymiany zasuwy na przyłączu wodociągowym do posesji nr [...], przy czym uzależniły wykonanie prac od uzyskania zgody na realizację kanalizacji sanitarnej oraz prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z budową kanału sanitarnego na działce nr [...].

Biorąc takie okoliczności pod uwagę, Wojewoda stwierdził, że kwestia lokalizacji kanału sanitarnego na działce nr [...], wbrew argumentacji zawartej w odwołaniu, została poprzedzona stosowną analizą zarówno warunków terenowych, jak również technicznych i urbanistycznych. Planowana trasa kanału sanitarnego jest trasą ingerującą w jak najmniejszym stopniu w prawo własności i jednocześnie pozwalającą inwestorowi na zrealizowanie celu publicznego. Załączone do wniosku pisma oraz notatki z przeprowadzonych rokowań dowodzą, że strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie zgody na wykonanie planowanych prac inwestycyjnych. Ponadto, odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości przeprowadzonych rokowań, organ stwierdził, że w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a więc takiej, jak przedmiotowa, brak jest obowiązku przeprowadzenia rokowań. Przesądza o tym przepis art. 124a ugn, który regulując zasady ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wyłącza z zastosowania przepisy zawarte w art. 124 ust. 3 ugn, ustanawiające obowiązek przeprowadzenia rokowań. Choć inwestor podejmował próby rozmów z współwłaścicielami nieruchomości, to wobec braku obowiązku przeprowadzenia rokowań, próby te pozostają bez znaczenia dla sprawy, a skoro tak, nie jest możliwym ocenianie ich prawidłowości czy zasadności. Nadto z uwagi na fakt, że nieruchomość nie ma uregulowanego stanu prawnego, a tym samym nie są ustaleni na podstawie stosownych dokumentów wszyscy jej współwłaściciele, to inwestor nie jest w stanie przeprowadzić prawidłowo rokowań.

Zarzut, iż organ I instancji niewłaściwie uznał przedmiotową nieruchomość jako nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, Wojewoda uznał za zupełnie bezpodstawny. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania posiada bowiem bez wątpienia nieuregulowany stan prawny, albowiem jeden ze współwłaścicieli nie żyje i nie przeprowadzono po nim postępowania spadkowego. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, który nie jest uprawniony do ustalania kręgu spadkobierców, nie ma możliwości ustalenia aktualnych współwłaścicieli tej nieruchomości, a co za tym idzie prawidłowego kręgu stron postępowania. Ponadto Starosta podejmował czynności zmierzające do zebrania i wyjaśnienia wszystkich kwestii związanych z prowadzonym postępowaniem. Organ I instancji w toku postępowania informował pozostałych współwłaścicieli działki nr [...]o konieczności przedłożenia dokumentów spadkowych po S. W. Nadto informował, że nie przedłożenie żądanych dokumentów w zakreślonym terminie będzie skutkowało przyjęciem, że nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny, co będzie w konsekwencji stanowiło podstawę od wydania decyzji w oparciu o unormowania zawarte w art. 124a ugn. Reasumując Wojewoda uznał, że zaplanowany przebieg kanału sanitarnego wskazuje, że zostanie on usytuowany na gruncie tak, że nie będzie wpływał na dotychczasowy sposób korzystania z przedmiotowej działki. Lokalizacja inwestycji nie zmieni podstawowego przeznaczenia działki oraz nie wprowadzi znaczących ograniczeń w sposobie przyszłego zagospodarowania działki. Dla niniejszego przypadku jedyną uciążliwością będzie strefa ograniczonego użytkowania pasa terenu. Nadto po realizacji inwestycji będzie możliwe dalsze dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości. Kwestia późniejszego zagospodarowania działki nr [...] w sposób zaplanowany przez współwłaścicieli to zdarzenie przyszłe i niepewne, zatem nie można uzależniać budowy kanału sanitarnego, będącego inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami od przyszłych planów współwłaścicieli z nią związanych.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, W. J. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj:

1. art. 124a u.g.n. w zw. z art. 124 ust. 1, art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynikające z błędnego ustalenia, że nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny;

2. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji pomimo braku przeprowadzenia prawidłowych rokowań;

3. art. 124 u.g.n. poprzez brak wykazania, by organ akcentując w uzasadnieniu decyzji interes społeczny w realizacji inwestycji dokonał stosownej analizy oraz czy proponowany przez inwestora sposób jej realizacji, w szczególności przebieg, jest jak najmniej uciążliwy.

W skardze zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 7 i art. 77 kpa poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz pominięcie słusznego interesu obywateli przy podejmowaniu decyzji, a nadto niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości;

2. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji polegające na braku szczegółowej analizy uciążliwości planowanej inwestycji oraz przeprowadzeniu pobieżnej oceny analizy urbanistycznej;

3. art. 6 i 8 kpa poprzez naruszenie prawa oraz zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie doszło do nieuzasadnionego prowadzenia postępowania z urzędu wobec błędnego przyjęcia, że stan nieruchomości jest nieuregulowany, podczas, gdy jeszcze przed wydaniem decyzji i w dacie jej wydania skarżący oraz pozostali uczestnicy ujawnili swoje prawa właścicielskie do przedmiotowej nieruchomości. Wskazane naruszenie prawa materialnego – art. 113 ust. 6, art. 114 ust. 1 i 3 u.g.n. doprowadziło do pominięcia etapu rokowań. Rokowania bowiem, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie doszły do skutku. Choć bowiem inwestor skierował do skarżących pismo z zaproszeniem do rokowań, to jednak po przystąpieniu do nich przez skarżących – inwestor zaniechał kontynuowania negocjacji, wobec rzekomego braku uregulowania stanu prawego nieruchomości. Poza tym o rokowaniach przeprowadzonych w sprawie nie zostali poinformowani wszyscy zainteresowani. Wodociągi K. jednostronnie narzuciły projekt przeprowadzenia kanału oraz nie ustosunkowały się do zgłoszonej przez K. Z. i Z. W. propozycji przeprowadzenia kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym.

Organy naruszyły również samą istotę art. 124 u.g.n. Z tego przepisu bowiem wynika powinność uwzględnienia przez organ i ustalenia: czy udzielenie inwestorowi zezwolenia jest uzasadnione (stanowi najlepszy wariant realizacji inwestycji), czy jej zakres ograniczony został do niezbędnego minimum i czy odbędzie się to z jak najmniejszą szkodą dla nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Celowość przeprowadzenia kanalizacji sanitarnej powinna zostać w należyty sposób wykazana i uzasadniona w wydanej decyzji, w zgodzie z zasadą przekonywania określoną w art. 11 kpa. Samej lokalizacji kanalizacji nie poprzedziła szeroka analiza warunków terenowych obowiązujących uwarunkowań technicznych i urbanistycznych oraz propozycji uczestniczek postępowania. Autorka skargi podniosła w szczególności, że w skarżonej decyzji wskazano, że powody wyboru przedmiotowej lokalizacji Wodociągi K. szczegółowo wskazały w piśmie z dnia 25 lipca 2017 r. Tymczasem w przedmiotowym piśmie znajdowały się według skargi, jedynie informacje o rozpoczęciu prac nad opracowaniem dokumentacji projektowej budowy kanału sanitarnego oraz informacja o wyznaczeniu spotkania celem uzgodnienia trasy kanalizacji. Jak dowód takiej treści tego pisma w uzasadnieniu skargi wskazano "Pismo z dnia 25 lipca 2016 r.". Podniesiono też, że projektowana lokalizacja kanalizacji uniemożliwi rozbudowę i zabudowę nieruchomości skarżących w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z tym, że w toku postępowania odwoławczego Wojewoda został poinformowany przez Sad Rejonowy w Kielcach o wyznaczeniu na dzień 8 sierpnia 2017 r. rozprawy dotyczącej sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po S. W., organ II instancji ustalił, że podczas tej rozprawy nie doszło do wydania postanowienia spadkowego. Tym samym, skoro do dnia wydania w dniu 11 sierpnia 2017 r., decyzji ostatecznej nie zostało przedłożone do akt sprawy prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. W., nie było podstaw do zwlekania z wydaniem rozstrzygnięcia. Również do skargi nie zostało załączone postanowienie spadkowe po S. W., choć wskazano w nim, że postępowanie spadkowe zostało zakończone.

Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej złożył prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku oraz wchodzącego w skład spadku po S. W. gospodarstwa rolnego przez: jego żonę R. W. w ¼ części oraz przez jego dziewięcioro dzieci, tj. skarżącego i uczestników ,po 1/12 części każde z nich.

Na tej samej rozprawie pełnomocnik Wojewody przyznał, że wyliczając szerokość ustanowionej strefy kontrolowanej na 6 metrów, to jest po 3 metry z każdej strony od krawędzi kanału, organy administracji nie uwzględniły szerokości samego kanału, który ma mieć 20 cm. Przyznał też, że przed wydaniem decyzji organ II instancji nie zawiadomił stron w trybie art. 10 kpa, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożonych żądań. Wyjaśnił też, że załamanie planowanego przebiegu kanału sanitarnego i studzienki, o jakich mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, znajdują się poza granicami działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja dotycząca ograniczenia sposobu korzystania z zakwalifikowanej jako mająca nieuregulowany stan prawny nieruchomości, położonej we wsi B., gmina Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez tę działkę kanalizacji sanitarnej (kanału grawitacyjnego średnicy Ø 200, długości ok. 22 m), ustanawiając strefę kontrolowaną 6,0 metrów szerokości (po 3,00 m od krawędzi kanału). Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 124 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 124a u.g.n. Z przepisów tych wynika między innymi, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przez udzielenie zezwolenia na zakładanie m. in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, przy czym ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 ugn.

Decyzja wydana na podstawie cytowanego przepisu musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, przy czym zakres tego ograniczenia ma być zgodny z planem miejscowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, że w celu uniknięcia wątpliwości wskazane byłoby załączenie do decyzji mapy ewidencyjnej z naniesionym przebiegiem urządzeń. Możliwe są jednakże także inne sposoby sprecyzowania granic ingerencji, jaka ma się odbyć na podstawie takiej decyzji. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. służyć ma bowiem wyraźnemu zdefiniowaniu ograniczania prawa własności, a właściciel działki nie może być przy tym nieproporcjonalnie pokrzywdzony ograniczeniem jego własności, które nie jest wyraźnie sprecyzowane (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2014 r., II SA/Kr 326/14, LEX nr 1490596). Oczywistym, zdaniem Sądu, też jest, że dla zachowanie wymogu wyraźnego i precyzyjnego zdefiniowania ograniczenia prawa własności, konieczna jest spójność i jednoznaczność przy określaniu sposobu ograniczenia prawa własności. Dotyczy to przy tym zarówno usytuowania samego urządzenia, jakie ma być przeprowadzone na podlegającej ograniczeniu nieruchomości, jak i szerokości, długości, a w konsekwencji i powierzchni obszaru ograniczonego użytkowania powiązanego z planowanym do przeprowadzenia urządzeniem. W decyzji organu I instancji wskazanej spójności i jednoznaczności zabrakło, czego nie dostrzegł organ II instancji.

Określając zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej numerem [...], organ I instancji podał, że polegać ono będzie na przeprowadzeniu przez tę działkę kanalizacji sanitarnej (kanału grawitacyjnego o średnicy Ø 200, długości ok. 22 m), ustanawiając strefę kontrolowaną 6,0 m szerokości (po 3,00 m od krawędzi kanału). Odległość kanału grawitacyjnego od granicy z drogą powiatową 0307T po wschodniej granicy działki nr [...]wynosi – ok. 56,5 m, a po zachodniej granicy działki nr [...]– ok. 59,5 m, powierzchnia terenu trwale ograniczonego wynosi 0,0132 ha.

Takie określenie wymiarów, a w konsekwencji i powierzchni strefy kontrolowanej jest jednak wadliwe, ponieważ nie uwzględnia szerokości samego kanału grawitacyjnego o średnicy 30 cm. Skoro bowiem strefę kontrolowaną wyznaczono na po 3 metry z każdej strony licząc od krawędzi tego kanału, to jej średnica powinna również być uwzględniona przy określeniu szerokości strefy kontrolowanej, która wtedy miałaby szerokość około 6,20 metra, a nie 6 metrów. W konsekwencji powierzchnia obszaru trwale ograniczonego użytkowania wyniosłaby 136,4 m² (22 x 6,20 = 136,40), a nie wskazane w decyzji 132 m².

Wskazane uchybienia świadczą o naruszeniu przy wydawaniu decyzji organów obu instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Kolejna niespójność pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Starosty, a uzasadnieniami zapadłych w sprawie decyzji dotyczy załamań przebiegu kanału sanitarnego oraz związanych z nimi studzienek. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że w czasie negocjacji przeprowadzonych ze stronami - współwłaścicielami działki nr [...], inwestor uwzględnił ich postulaty, zmienił pierwotne ustalenia w kwestii lokalizacji i odsunął kanał od zabudowań gospodarczych znajdujących się na działce nr [...], przesuwając trasę kanału poniżej istniejącego rurociągu tłocznego, co wymusiło zaprojektowanie dodatkowych studni na załamaniu oraz ,na życzenie współwłaścicieli, dodatkowej studni zamiast trójnika dla podłączenia przyłącza z budynku nr [...] znajdującego się na działce nr [...]. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy mapy dla celów projektowych, o której nie wiadomo, czy odzwierciedla przebieg przedmiotowego kanału sanitarnego, gdyż nie stanowi załącznika do decyzji organu I instancji (k. 74 akt organu I instancji) wynika, że na objętej postępowaniem działce nr [...] nie ma żadnych załamań przebiegu tego kanału ani też studzienek, gdyż znajdują się one poza granicami tej działki.

Odnośnie wspomnianej mapy należy też zauważyć, że nie jest w sprawie jasne, czy stanowi ona załącznik do wniosku. Choć bowiem w treści wniosku wspomniano, że załącza się do niego mapę, to jednak cech tej mapy nie wskazano, a na znajdującej się na k. 74 akt organu I instancji mapie brak jakiegokolwiek powiązania z tym wnioskiem.

Kolejne naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegało na pominięciu przez organ II instancji wynikającego z art. 10 ust. 1 kpa obowiązku umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wywiązanie się z tego obowiązku miało w sprawie znaczenie z kilku względów.

Po pierwsze trzeba zauważyć, że Wojewoda w toku postępowania czynił dodatkowe istotne dla rozstrzygnięcia ustalenia. W szczególności w celu wyjaśnienia, czy wnioskowane w sprawie ograniczenie korzystania z nieruchomości oznaczonej numerem [...] będzie powodowało najmniejsze obciążanie tej nieruchomości oraz będzie najracjonalniejsze, organ zażądał od inwestora dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi na takie wezwanie w piśmie z dnia 25 lipca 2017 r. przedstawiono szczegółowe wyjaśnienia powodów, dla których inwestor spośród czterech rozważanych wariantów przeprowadzenia kanału wybrał ten, który objął swym wnioskiem. Do akt sprawy zostały też dołączone mapy pokazujące wszystkie rozważane warianty. Mimo tego, że dowody te posłużyły organowi do wydania zaskarżonej decyzji, a także do jej uzasadnienia, strony postępowania nie miały możliwości zapoznania się z nimi, a przez to i wypowiedzenia się co do nich.

Po drugie na skutek naruszenia przez organ II instancji obowiązku określonego w art. 10 kpa, strony nie miały też możliwości odniesienia się do przyjętego w sprawie przez organ II instancji ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny, co zdeterminowało przebieg całego postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na zaistniałą w sprawie sytuację. Organy ustaliły bowiem, że właścicielami działki nr [...] byli S. i R. małżonkowie W. na podstawie aktu własności ziemi wydanego w dniu [...] przez Naczelnika Gminy (k. 115 akt Starosty). R. W. zmarła w dniu 15 grudnia 2006 r., a spadek po niej odziedziczyły dzieci:[...]., po 1/9 części każde z nich. S. W. natomiast zmarł w dniu 5 stycznia 1998 r., a postępowanie spadkowe po nim zostało wszczęte dopiero w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji (pismo k. 181 akt organu I instancji). Organ II instancji na 2 dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji uzyskał informację z Sądu Rejonowego w Kielcach, że termin rozprawy został wyznaczony na 16 sierpnia 2017 r. Mimo tego organ wydał zaskarżoną decyzją, kierując się treścią art. 113 ust. 7 ugn, zgodnie z którym przepis ust. 6 tego artykułu definiujący nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym stosuje się również, jeżeli właściciel nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe.

Jak wynika ze złożonego na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 16 sierpnia 2017 r., spadek po S. W. oraz wchodzące w skład spadku po nim gospodarstwo rolne na podstawie ustawy nabyli jego żonę R. W. w ¼ części oraz jego dziewięcioro dzieci, tj. skarżąca i uczestnicy. Jak wspomniano, postanowienie to zostało wydane w dniu 16 sierpnia 2017 r., ale po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r., co oznacza, że treść notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika organu II instancji w dniu 9 sierpnia 2017 r. (k. 52 akt organu II instancji), była błędna, skoro wynikało z niej, że rozprawa w sprawie VIII Ns 266/17 Sądu Rejonowego w Kielcach została odroczona. Wspomniane postanowienie uprawomocniło się jeszcze we wrześniu 2017 r. (klauzula na odpisie postanowienia k. 52).

W opisanych okolicznościach należy uznać, że uniemożliwienie stronom przez organ II instancji na skutek zaniechania wyznaczenia im odpowiedniego terminu, wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych w sprawie dowodów, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po przedstawieniu bowiem postanowienia z dnia 16 sierpnia 2017 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po S. W., a zwłaszcza po jego uprawomocnieniu się prawdopodobnie już w dniu 15 września 2017 r. (por. art. 369 § 1 i 2 kpc), organ nie mógł by uznać, że prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co musiałoby spowodować rozstrzygnięcie odmienne niż to, które w sprawie zapadło. Należy przy tym wyrazić pogląd, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji prowadzący postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, znając ustalonych na podstawie tytułu własności oraz prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku współwłaścicieli nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, oraz mogąc ustalić, że za 5 dni wyznaczony został odroczony termin ogłoszenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po drugim współwłaścicielu S. W. (do którego to ustalenia nie doszło na skutek popełnionego przez organ II instancji błędu udokumentowanego we wspomnianej wyżej notatce urzędowej z dnia 9 sierpnia 2017 r.), w związku z czym może dojść do ustalenia pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości - pozbawia strony szansy wykazania ich tytułu własności, a przez to również określonego w art. 124 ust. 3 ugn prawa do zgodnych z przepisami negocjacji obligatoryjnie poprzedzających wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym. Takie postępowanie organu nie służy budowaniu zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a przez to narusza również zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 kpa.

Wskazane naruszenia przepisów postępowanie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, o czym sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji oceni przede wszystkim, czy z uwagi na uprawomocnienie się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. W.u, a także ze względu na wchodzące w skład spadku po zmarłym przed R. W. jej mężu S. W. gospodarstwa rolnego, dziedziczenia którego nie stwierdzono w postanowieniu Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2014 r., I Ns 987/13 Sądu Rejonowego w Kielcach, przedmiotem postępowania w dalszym ciągu jest nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. W zależności od wyniku takiej oceny Starosta wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ weźmie przy tym pod uwagę wszystkie wskazane powyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na ich wysokość złożył się uiszczony przez skarżącą wpis sądowe w kwocie 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.) oraz 17 zł stanowiące opłatę skarbową od dokumentu złożonego w sprawie pełnomocnictwa.