Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1300/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Opłata skarbowa
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 261 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152 ust. 6 w zw. z ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 225 poz 1635
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [A] S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie zgłoszenia zmiany danych dotyczących instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko oddala skargę.


UZASADNIENIE

W związku z przedłożonym zgłoszeniem instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej R. C. [...] zlokalizowanej w R. przy ulicy [...], pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. wezwał pełnomocnika "A" S.A – S.K. do uzupełnienia przedłożonego w dniu [...]r. zgłoszenia zmiany danych instalacji o opłatę skarbową w terminie 7 dni, informując jednocześnie, że zgodnie z art. 261 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli w wyznaczonym terminie należność nie zostanie uiszczona, czynności uzależnione od wniesienia opłaty zastaną zaniechane.

Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 261 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit.a, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.), postanowił zwrócić S. K., upoważnionemu do reprezentowania "A" S.A z siedzibą w W., podanie w sprawie zgłoszenia zmiany danych w zakresie wielkości i rodzaju emisji dla stacji bazowej telefonii komórkowej R. C. [...]w R.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że do złożonego w dniu 17 września 2012 r. podania nie została dołączona opłata skarbowa za przyjęcie zgłoszenia informacji.

Organ wskazał, że wykaz rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia zawiera rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz.U. nr 130, poz. 880). Zgłoszeń tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia rezygnacji z podjęcia działalności albo zaprzestania działalności lub zmiany danych. Informacje zawarte w zgłoszeniu zmian w instalacji prowadzący dokonuje na formularzu zgłoszenia instalacji wytwarzających pole elektromagnetyczne.

Dalej organ wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2007 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie dokumentowania zapłaty opłaty skarbowej oraz trybu jej zwrotu. Na podstawie art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy, opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej: dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgłoszenia lub na wniosek, wydanie zaświadczenia na wniosek oraz wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji). W przypadkach nieobjętych wyłączeniem lub zwolnieniem obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje z chwilą dokonania zgłoszenia lub złożenia wniosku o dokonanie czynności urzędowej, złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia lub zezwolenia. Oznacza to, że opłata skarbowa stanowi należność opłacaną z góry. W konsekwencji, w przypadku dokonania zgłoszenia lub złożenia wniosku bez uiszczenia należnej opłaty skarbowej ma zastosowanie przepis art. 261 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego świetle, jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wezwania do uiszczenia opłaty skarbowej, wyznaczając termin do dokonania zapłaty (nie krótszy niż 7 dni). Dopiero po wniesieniu należnej opłaty skarbowej organ administracji publicznej przystępuje do merytorycznego rozpatrywania.

Art. 1 ust. 1 powołanej ustawy stanowi zasadę, że podlegają opłacie skarbowej czynności dokonane na podstawie zgłoszenia lub na wniosek zainteresowanego. Ustawodawca określił stawki opłaty skarbowej od czynności urzędowych m.in. polegających na przyjęciu zgłoszenia instalacji, o którym mowa w ust. 13 w części I załącznika do ustawy - "przyjęcie wymaganego przepisami ustawy o ochronie środowiska zgłoszenia instalacji, z których emisja nie wymaga pozwolenia, mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko"- [...] zł. Ustawodawca nie określił w ustawie, że opłatę należy wnieść tylko i wyłącznie od zgłoszenia nowej instalacji. Skoro ustawodawca przyjął, iż zarówno zgłoszenie nowej instalacji, jak i zmiany dokonane na podstawie art. 152 ust. 6-7 następuje w formie zgłoszenia, to należy rozumieć, iż opłata skarbowa uiszczana jest za każde zgłoszenie.

W świetle przytoczonych przepisów, a także uwzględniając pismo Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Ochrony Środowiska, organ uznał, że każde dokonanie zgłoszenia obciążone jest obowiązkiem uiszczenia opłaty skarbowej i dlatego pismem z dnia 28 września 2012 r. pełnomocnik został wezwany do uiszczenia brakującej opłaty skarbowej, a wobec nieuiszczenia tej opłaty w wysokości [...] zł, zgodnie z art. 261 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie zwrócono.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik [...]S.A – S.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty wniosku, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odniósł się do przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska cytując art. 152 ust. 1 oraz ust. 6 oraz stwierdzając, że ich interpretacja prowadzi do wniosku, iż obowiązkiem uiszczenia opłaty skarbowej jest objęte wyłącznie zgłoszenie instalacji, o której mowa w art. 152 ust. 1 ustawy. Językowa wykładnia użytego w tym przepisie zwrotu "zgłoszenie instalacji" dowodzi, iż mowa tu o czynności polegającej na przekazaniu właściwemu organowi pewnych informacji, określonych w ustawie, ale dotyczących wyłącznie nowej instalacji. Natomiast przedłożenie organowi właściwemu do przyjęcia zgłoszenia informacji o zmianie danych, pomimo niefortunnego użycia przez ustawodawcę w art. 152 ust. 6 i ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska pojęcia "zgłoszenia", jest wyłączone spod opłaty skarbowej. Podkreślił, że zgłoszenie zmiany danych nie są zgłoszeniami nowej instalacji, lecz jedynie zgłoszeniami informacji o zmianie danych dotyczących instalacji. W związku z tym należy uznać, że użyte w art. 152 ust. 6 i ust. 7 ustawy pojęcie "zgłoszenie" ma znaczenie potoczne (dotyczy wyłącznie informacji o zmianie danych), a nie takie, jakie nadano temu pojęciu w art. 152 ust. 1 tej ustawy (czyli dotyczące nowej instalacji). Dodał, że w ustawie o opłacie skarbowej jest wyraźnie mowa o przyjęciu "zgłoszenia instalacji", a nie "zgłoszenia zmiany danych". Wbrew twierdzeniom organu opłatą jest objęta jedynie czynność urzędowa polegająca na przyjęciu zgłoszenia instalacji przez właściwy organ, a nie zgłoszenia informacji o zmianie danych. Jego zdaniem, załącznik do ustawy nie wskazuje żadnych innych czynności urzędowych z zakresu zgłaszania instalacji, które wymagałyby uiszczenia opłaty skarbowej, a katalog czynności urzędowych objętych opłatą skarbową jest zamknięty, co oznacza, iż obowiązkiem uiszczenia takiej opłaty są objęte czynności enumeratywnie wymienione w części I załącznika do ustawy. Gdyby zaś ustawodawca chciał objąć obowiązkiem opłaty skarbowej także zgłoszenie zmiany danych – taka czynność musiałaby być wyraźnie wymieniona w załączniku.

Dlatego też, zdaniem skarżącego, dokonana przez organ interpretacja narusza treść art. 152 ust. 6 i ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędną jego wykładnię. Nie sposób uznać, że przedłożenie informacji o zmianie danych dotyczących instalacji jest zgłoszeniem tej instalacji organowi. Nie może być argumentem fakt podany przez organ, iż przedłożenie informacji o zmianie danych nastąpiło na tym samym formularzu, co zgłoszenie nowej instalacji, bo nie jest to prawdą.

Odnosząc się w końcu do przywołanego przez organ w postanowieniu pisma Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Ochrony Środowiska z dnia 12 lipca 2007 r. skarżący wskazał, że nie może ono być podstawą prawa w niniejszym postępowaniu. Pismo to może mieć charakter jedynie pomocniczy przy dokonywaniu interpretacji przepisów, ale interpretacja taka nie może być dokonana na podstawie wybiórczych informacji zawartych w tym piśmie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał i zinterpretował przepisy art. 152 ust. 1, ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 1 ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej oraz art. 261 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie stwierdził, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że postanowienie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem.

Wyjaśnił, że opłata skarbowa z istoty swej ma charakter daniny publicznoprawnej, której immanentną cechą jest odpłatność. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. (sygn. 6/02 OTK 2002, nr 7, poz. 91), z którego wynika, że "opłaty publicznoprawne pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, które są dokonywane w interesie konkretnych podmiotów". Stanowią one zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że czynności podlegające opłacie wymienione w ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej skonkretyzowane zostały w załączniku do tej ustawy, który zawiera wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia. W części pierwszej tego załącznika wyszczególniono czynności urzędowe, których dokonanie wymaga jej uiszczenia. (w części drugiej – rodzaje zaświadczeń, w trzeciej – zezwolenie (pozwolenia- koncesje) a w czwartej złożenie odpowiednich dokumentów). W pkt 13 części pierwszej tego załącznika przewidziano pobranie opłaty skarbowej w wysokości [...]zł za "przyjęcie wymaganego przepisami o ochronie środowiska zgłoszenia instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenie, mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko". Z przytoczonego sformułowania wynika, iż zgłoszenia nie podlegają obowiązkowi uiszczenia opłaty skarbowej, natomiast w odniesieniu do niektórych czynności urzędowych, w tym dokonania czynności urzędowej polegającej na przyjęciu zgłoszenia - ustanowiono stawki opłaty skarbowej.

Przenosząc to na grunt rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że zarówno przyjęcie zgłoszenia, jaki i zmiany zgłoszenia dokonane na podstawie art. 152 ust. 6 i 7 ustawy Prawo o ochronie środowiska następują w formie zgłoszenia. Jego przyjęcie zatem objęte jest każdorazowo stosowną opłatą skarbową w wysokości 120 zł. Użycie przez ustawodawcę w pkt 13 załącznika sformułowania "przyjęcie wymaganego przepisami o ochronie środowiska zgłoszenia instalacji (..)" oznacza, iż opłatą skarbową objęte jest nie tylko samo przejęcie zgłoszenia ale także każda jego zmiana. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji zastosował procedurę przewidzianą Kodeksie i wydał zaskarżone postanowienie.

Pismem z dnia [...]r. działająca przez pełnomocnika "B" S.A w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności – błędną wykładnię art. 152 ust. 6 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o opłacie skarbowej poprzez przyjęcie, że przekazanie informacji dotyczących zmiany danych, o których mowa w art. 152 ust. 2 pkt 2-6 ustawy Prawo ochrony środowiska podlega opłacie skarbowej, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału i ocenę informacji przekazywanej na podstawie art. 152 ust. 6 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska jako zgłoszenia podlegającego opłacie skarbowej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki powtórzył, co do zasady argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, podkreślając, że w ustawie o opłacie skarbowej jest wyraźnie mowa o przyjęciu "zgłoszenia instalacji", a nie "zgłoszenia zmiany danych". Wbrew opinii organu opłatą jest objęta jedynie czynność urzędowa polegająca na przyjęciu zgłoszenia instalacji przez właściwy organ, a nie zgłoszenia informacji o zmianie danych. Załącznik do tej ustawy nie wskazuje żadnych innych czynności urzędowych z zakresu zgłaszania instalacji, które wymagałyby uiszczenia opłaty skarbowej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, potrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie trzeba stwierdzić, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 261 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni (§ 1). Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana (§ 2). Przedstawiona regulacja wprowadza zatem instytucję opłat i kosztów, znaną każdej z procedur sądowych i administracyjnych. Pomimo, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji opłat, pojęcie to należy rozumieć jako świadczenie pieniężne, które jest pobierane w pewnej z góry określonej wysokości jako wynagrodzenie za czynności organu administracji lub innego podmiotu upoważnionego do pełnienia funkcji administracyjnych, dokonywane w interesie uczestnika postępowania, na rzecz którego czynność podjęto - zob. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 1084). W podobnym kierunku wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w przywołanym przez organy wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. P 6/02 (OTK 2002, Nr 2, poz. 91) stwierdzając, że "opłata jest daniną publicznoprawną charakteryzującą się cechami podobnymi do podatku i cła, z tym, że w przeciwieństwie do podatków i ceł, opłata jest świadczeniem odpłatnym. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego". Podkreślenia wymaga, że odpłatność nie oznacza ekwiwalentności – wartość świadczenia organu administracji publicznej nie musi bowiem odpowiadać wartości wniesionej opłaty. Zasadą jest, że opłaty te pobierane są z góry, co oznacza, że powinny być wpłacone przed wydaniem rozstrzygnięcia lub przed wykonaniem przez organ określonej czynność urzędowej, z którą związana jest opłata.

Obecnie opłaty te wynikają z ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.). W myśl art. 1 ust. 1 opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej – dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgłoszenia lub na wniosek, wydanie zaświadczenia na wniosek, wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji) oraz złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej "B" SA w W. wystąpił na mocy art. 152 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo o ochronie środowiska z podaniem w sprawie zgłoszenia informacji o zmianie danych określonych w art. 152 ust. 2 pkt 4-6 tej ustawy.

Zgodnie z zacytowanym powyżej przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej złożone podanie należy więc potraktować jako dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgłoszenie lub na wniosek. Zostało one ujęte w załączniku do wymienionej ustawy - Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia, a mianowicie w części I "dokonanie urzędowej czynności" – pod poz. 13 – tj. "przyjęcie wymaganego przepisami o ochronie środowiska zgłoszenia instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko".

Odnosząc się z kolei do wskazanej powyżej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska, zgodnie z jej art. 152 obowiązkowi zgłoszenia organowi ochrony środowiska podlega zarówno nowa instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko (pkt. 1), jak również informacje dotyczące rezygnacji z rozpoczęcia albo zakończenia eksploatacji instalacji oraz zmiany danych, o których mowa w ust. 2 pkt 2 do 6, czyli m.in. czasu funkcjonowania instalacji, wielkości i rodzaju emisji, opisu stosowanych metod ograniczania wielkości emisji itp. (pkt 2). Ustawodawca nie określił w ustawie, że opłatę należy wnieść tylko i wyłącznie od zgłoszenia nowej instalacji. Skoro więc ustawodawca przyjął, iż zarówno zgłoszenie nowej instalacji, jak i zmiany dokonane na podstawie art. 152 ust. 6 następuje w formie zgłoszenia, to należy rozumieć, iż opłata skarbowa uiszczana jest od każdego zgłoszenia.

Z przytoczonego powyżej sformułowania zawartego w poz. 13 przedmiotowego załącznika wynika nadto, że obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej dotyczy "dokonania czynności urzędowej" polegającej na przyjęciu zgłoszenia, a zatem trafnie organy przyjęły, że opłacie podlega nie dokonanie samego zgłoszenia, ale jego przyjęcie przez właściwy organ.

Jak wskazano powyżej w przypadku dokonania zgłoszenia lub złożenia wniosku bez uiszczenia należnej opłaty skarbowej ma zastosowanie przepis art. 261 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego świetle, jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wezwania do uiszczenia opłaty skarbowej, wyznaczając termin do dokonania zapłaty (nie krótszy niż 7 dni). Dopiero po wniesieniu należnej opłaty skarbowej organ administracji publicznej przystępuje do merytorycznego rozpatrywania. Z kolei wobec braku uiszczenia tej opłaty, pomimo prawidłowego wezwania o jej uiszczenie, organ zmuszony był postąpić w myśl art. 262 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji, stwierdzić przyjdzie, że organy administracji należycie oceniły zebrany materiał dowodowy i w oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne, zasadnie orzekły o zwrocie złożonego podania.

Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił jako nieuzasadnioną. .