Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1046/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi M. S. i S. S. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. stwierdził wystąpienie choroby zakaźnej (enzootycznej białaczki bydła) u 45 sztuk bydła w stadzie nr [...] znajdującym się w gospodarstwie S. S. w miejscowości W. Powyższa decyzja została wydana po stwierdzeniu nieważności przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. w dniu [...] lipca 2007 r. wcześniejszych decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P.

W dniu 31 października 2008 r. M. i S. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S., zarzucając decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. naruszenie przepisów polegające na:

1. nie przeprowadzeniu po stwierdzeniu przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w dniu [...] lipca 2007 r. nieważności decyzji wydanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. nowego dochodzenia epizootycznego tj. nie spisaniu zwierząt znajdujących się w gospodarstwie, nie ustaleniu wektorów przemieszczania się zwierząt z gospodarstwa i do gospodarstwa oraz nie sporządzeniu z tych czynności stosownego protokołu,

2. zaniechaniu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i ustalenia dokładnego stanu faktycznego, ze względu na uchybienie terminowi do zawiadomienia strony, wraz z jej wezwaniem do zapoznania się z aktami sprawy,

3. wydaniu decyzji dotyczącej sztuk bydła, które zostały poddane wcześniej ubojowi,

4. niedopełnieniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. obowiązkowi nadzoru w trakcie przeprowadzanej dezynfekcji po uboju wszystkich zwierząt u których stwierdzono chorobę, czym zostały naruszony § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła (Dz. U. Nr 30, poz. 260).

Powyższy wniosek został rozpatrzony przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S., który w dniu [...] stycznia 2009 r. roku wydał decyzję (znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] sierpnia 2007r.

W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, iż przeprowadzenie dochodzenia epizootycznego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. w świetle dodatnich wyników badań laboratoryjnych w kierunku enzootycznej białaczki bydła nie miałoby wpływu na treść decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2007r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. Ponadto w ocenie organu działania Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. polegające na współpracy z odpowiednimi biurami powiatowymi A., a także z właściwymi powiatowymi lekarzami weterynarii były wystarczające do ustalenia źródła choroby zakaźnej oraz ustalenia wektorów przemieszczania się zwierząt z gospodarstwa i do gospodarstwa. Dodatkowo organ stwierdził, iż zarzut strony o niespisaniu protokołu jest niezasadny, bowiem przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. sporządził na podstawie przeprowadzonej kontroli protokół, który swoim zakresem objął spis wszystkich sztuk bydła w gospodarstwie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. praw stron do czynnego udziału w postępowaniu, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii uznał, iż zarzut ten nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz stanowi on przesłankę do wznowienia postępowania na wniosek stron.

Względem natomiast zarzutu dotyczącego nakazu uboju zwierząt, które zostały już ubite, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii podniósł, iż decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. dotyczy nakazu uboju 13 sztuk bydła, które nie zostały jeszcze poddane ubojowi.

Od powyższej decyzji [...] Lekarza Weterynarii M. S. i S. S. złożyli odwołanie, w którym wskazali na:

niewłaściwość postępowania Powiatowego Lekarza Weterynarii w P., który wydając decyzję administracyjną w dniu [...] sierpnia 2007 r. oparł się na dochodzeniu epizootycznym przeprowadzonym 23 października 2006 r., przez co nie wziął pod uwagę nowego stanu faktycznego i prawnego,

• błędy w przeprowadzonym dochodzeniu epizootycznym polegające na nie udokumentowaniu go właściwym protokołem z dochodzenia epizootycznego, nie objęciu w protokole z dochodzenia zwierząt sprzedanych, wyprowadzonych z gospodarstwa, sporządzeniu w sposób niejasny załącznika 2 do protokołu z dochodzenia epizootycznego,

brak ustalenia dróg przemieszczania zwierząt w dochodzeniu epizootycznym,

naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

zaniechanie Powiatowego Lekarza Weterynarii w P., polegające na braku nadzoru w trakcie przeprowadzanej dezynfekcji po uboju wszystkich zwierząt u których stwierdzono chorobę,

wydanie decyzji dotyczącej krowy, która została poddana wcześniej ubojowi.

W wyniku rozpoznania odwołania Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. 2007 r. Nr 121 poz. 842, z późn. zm.) w pkt. 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., w zakresie w którym organ ten nakazał ubój sztuki bydła o numerze kolczyka [...] i w tej części stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w P., jako wydanej częściowo bez podstawy prawnej, w pkt. 2, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy k.p.a w związku z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji Główny Lekarz Weterynarii stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje podstawa do uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2009 r. w części odnoszącej się do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w zakresie wskazanego w niej nakazu ubicia krowy o numerze kolczyka [...] i w związku z tym do stwierdzenia w w/w zakresie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. ze względu na brak przepisów prawnych nakazujących ubój padłych sztuk bydła.

Na podstawie informacji z elektronicznego Systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt A. Główny Lekarz Weterynarii ustalił, iż krowa o numerze kolczyka [...] padła w dniu 26 lipca 2007 r., a więc na miesiąc przed wydaniem decyzji nakazującej jej ubicie ze względu na stwierdzenie u niej enzootycznej białaczki bydła. W związku z tym decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] sierpnia 2007 r. nakazująca jej ubicie została wydana bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 pkt 2 lit. d rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła (Dz. U. Nr 30, poz. 260) Powiatowy Lekarz Weterynarii w przypadku stwierdzenia choroby w stadzie nakazuje zabicie lub ubój zwierząt, u których stwierdzono chorobę. Powiatowy Lekarz Weterynarii nie mógł nakazać uboju zwierzęcia, które padło przed wydaniem decyzji nakazującej ubój. W związku z powyższym w tym zakresie decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2008 r. została wydana bez podstawy prawnej.

W pozostałej części Główny Lekarz Weterynarii nie stwierdził występowania naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2009 r. W ocenie Głównego Lekarza Weterynarii nie istniała konieczność przeprowadzenia nowego dochodzenia epizootycznego. Sam fakt stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje nieważności postępowania administracyjnego, a zatem dochodzenie epizootyczne przeprowadzone w dniu 23 października 2006 r. mogło stanowić podstawę do wydania decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w dnia [...] sierpnia 2007 r. Co więcej, zdaniem organu dochodzenie epizootyczne zgodnie art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342) ma na celu ustalenie:

1) okresu, w którym choroba zakaźna zwierząt mogła rozwijać się w gospodarstwie przed podejrzeniem lub stwierdzeniem jej wystąpienia u zwierząt z gatunku wrażliwego;

2) miejsca pochodzenia źródła choroby zakaźnej zwierząt wraz z ustaleniem innych gospodarstw, w których zwierzęta z gatunku wrażliwego mogły zostać zakażone;

3) dróg przemieszczania się ludzi, zwierząt i przedmiotów, które mogły być przyczyną szerzenia się choroby zakaźnej zwierząt, do lub z gospodarstwa - w okresie, o którym mowa w pkt. 1, co oznacza, iż dane, które zostają zebrane w trakcie dochodzenie epizootycznego obejmują stan faktyczny przed podejrzeniem lub stwierdzeniem wystąpienia choroby zakaźnej, a zatem zmiany w stanie faktycznym po przeprowadzeniu badań jednoznacznie potwierdzających wystąpienie choroby zakaźnej (co potwierdziły strony w odwołaniu) nie mogły mieć wpływu na ustalenia dokonane w dochodzeniu epizootycznym.

Odnośnie zarzutu wydania decyzji na podstawie nieaktualnego stanu faktycznego i prawnego, organ stwierdził, iż zgodnie z przepisami obowiązującego w dniu wszczęcia postępowania i wydania decyzji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła stwierdzenie enzootycznej białaczki bydła następuje na podstawie dochodzenia epizootycznego oraz odpowiedniego badania diagnostycznego lub testów. W przedmiotowej sprawie dochodzenie epizootyczne przeprowadzone w dniu 23 października 2006 r., jak i wyniki badań serologicznych z dnia 27 października i 05-06 grudnia 2006 r. w ocenie Głównego Lekarza Weterynarii były wystarczające do wydania decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Mając na względzie zarzuty dotyczące błędnego udokumentowania dochodzenia epizootycznego, nie objęcia w protokole z dochodzenia zwierząt sprzedanych, wyprowadzonych z gospodarstwa, sporządzenia w sposób niejasny załącznika 2 do protokołu z dochodzenia epizootycznego Główny Lekarz Weterynarii zauważa, iż protokół z dochodzenia epizootycznego przeprowadzonego w dniu 23 października 2006 r. sporządzony został zgodnie ze wzorem określonym w załączniku III rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 stycznia 2003 r. w sprawie postępowania przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 18, poz. 163). Należy zatem stwierdzić, iż protokół ten jest prawidłowy, tzn. zawiera wszystkie dane i elementy wymagane przepisami prawa.

W ocenie Głównego Lekarza Weterynarii również zarzut braku ustalenia dróg przemieszczania zwierząt w dochodzeniu epizootycznym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. ustalił drogi przemieszczania się zwierząt, o czym świadczą odpowiednie wnioski kierowane do właściwych biur powiatowych A. (m.in. pismo z dnia 2 listopada wysłane do B. w L., czy pismo z dnia 27 listopada 2006 r. wysłane do B. w S.), a także dane z systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt A., czym zdaniem Głównego Lekarza Weterynarii wypełnił nakaz z art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Co do zarzutu stron dotyczącego pozbawienia ich czynnego udziału w postępowaniu przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Główny Lekarz Weterynarii zauważa, iż postępowanie Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. w tym zakresie wynika wprost z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, który nakazuje organom Inspekcji Weterynaryjnej wydającym decyzję, których celem jest zwalczanie choroby zakaźnej zwierząt (m.in. nakazanie zabicia lub ubój zwierząt chorych lub zakażonych) nadanie im rygoru natychmiastowej wykonalności.

Względem zarzutu dotyczącego zaniechania Powiatowego Lekarza Weterynarii w P., polegającego na braku nadzoru w trakcie przeprowadzanej dezynfekcji po uboju wszystkich zwierząt u których stwierdzono chorobę, Główny Lekarz Weterynarii zwrócił uwagę, iż przeprowadzenie przedmiotowej dezynfekcji następuje po wydaniu decyzji stwierdzającej występowanie choroby zakaźnej, a zatem nie może mieć wpływu na ważność samej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i S. S., domagając się :

uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie

stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., w zakresie przekraczającym nakaz uboju tylko jednej sztuki bydła o numerze kolczyka [...], w związku z istnieniem przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, lub

stwierdzenia wydania decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z naruszeniem prawa, w przypadku uznania przez Sąd, iż zachodzą przesłanki określone w art. 158 § 2 k.p.a.

zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych,

Zaskarżonej decyzji strony skarżące zarzuciły:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a, poprzez uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji tylko w części, mimo iż decyzja została wydana zarówno bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem przepisów art.: 6, 7, 77 i 80 k.p.a również w pozostałej, utrzymanej w mocy części.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

* przepisu art. 42 ust. 6, ust. 7 ustawy z dnia 11.03.2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - w wersji obowiązującej w dniu wydawania decyzji z dnia [...].08.2007 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. (tekst. jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342 - zwanej dalej "ustawą"),

* przepisów § 2, §3, § 4 oraz załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła - w wersji obowiązującej w chwili wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P..

W uzasadnieniu skargi strony skarżące wskazały, iż nie jest słuszne stanowisko Głównego Lekarza Weterynarii, zgodnie z którym nie istniała konieczność przeprowadzenia nowego dochodzenia epizootycznego, a dochodzenie epizootyczne przeprowadzone w dniu 23 października 2006 r. mogło stanowić podstawę do wydania decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2007 r. Decyzja ta została bowiem wydana po przeprowadzeniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii postępowania administracyjnego w konsekwencji stwierdzenia przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z siedzibą w S. nieważności sześciu wcześniej wdanych w tej sprawie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii, w związku z rażącym naruszeniem przepisów wyżej określonej ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, polegającym na nie rozstrzygnięciu w decyzji jakie sztuki bydła są podejrzane o chorobę, a jakie o zarażenie, nie uznanie stada bydła za podejrzane o chorobę -enzootyczną białaczkę bydła, oraz nie wyznaczenie gospodarstwa jako ogniska choroby -enzootycznej białaczki bydła.

Konsekwencją stwierdzenia nieważności wyżej wymienionych decyzji było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i w efekcie wstąpienie przez skarżących w zupełnie nową sytuację prawną i faktyczną, w szczególności brak objęcia ich gospodarstwa jakimikolwiek nakazami i zakazami.

Wydając decyzję z dnia [...]sierpnia 2007 r. organ nie uwzględnił zatem okoliczności, iż nie zostało przeprowadzone dochodzenie epizootyczne, nie dokonano dokładnego sporządzenia spisu wszystkich zwierząt, tak aby było możliwe ustalenie zwierząt, które podlegały obowiązkowi uboju oraz tych, które były tylko podejrzane o zakażenie , lecz nakazano również ubój zwierząt których juz w stadzie nie było. Ponadto, nie ustalono wektorów przemieszczania się zwierząt z gospodarstwa i do gospodarstwa i nie sporządzono z tych czynności stosownego protokołu. Zaniechano obowiązkowi przeprowadzenia oczyszczania i odkażania wynikającego z przepisów rozporządzenia w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła, nie ustalono okresu, w którym choroba mogła się rozwijać w gospodarstwie, miejsca pochodzenia źródła choroby i dróg przemieszczania zwierząt.

W związku z okolicznością ponownego rozpoznawania sprawy w konsekwencji stwierdzenia nieważności dotychczasowych decyzji oraz koniecznością dokonania uboju zwierząt, które do tej pory nie zostały ubite, konieczne było zatem zastosowanie przez organ wszystkich procedur prawa szczegółowo uregulowanych w przepisach ustawy oraz w przepisach rozporządzenia. Przede wszystkim organ administracji powinien był dostosować się do brzmienia przepisu art. 42 ust. 6, ust. 7 ustawy oraz do treści przepisów rozporządzenia w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji z dnia [...]sierpnia 2007 r., które regulowały szczegółowy tryb postępowania w przypadku podejrzenia wystąpienia choroby, a także w przypadku stwierdzenia choroby w stadzie.

Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem w/w decyzji było prowadzone w sposób sprzeczny z postanowieniami wyżej wskazanych przepisów prawa (podobnie jak postępowania administracyjne zakończone wydaniem sześciu decyzji, które zostały następnie unieważnione), a decyzja kończąca to postępowanie została wydana z rażącym naruszeniem wymienionych przepisów. Naruszenie przepisów obowiązującego prawa jest szczególnie rażące zważywszy na fakt, że postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją było prowadzone w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy, po stwierdzeniu nieważności i wycofaniu z obrotu prawnego dotychczasowych decyzji nakazujących ubój zwierząt.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazał jako podstawę dochodzenie epizootyczne i protokół z dochodzenia epizootycznego z dnia 23 października 2006 r. Wykorzystanie tego protokołu jako dowodu jest rażącym naruszeniem prawa. W wyniku bowiem przeprowadzonego w dniu 23 października 2006 r. dochodzenia epizootycznego nie było możliwe dokładne zidentyfikowanie sztuk reagujących dodatnio w kierunku enzootycznej białaczki bydła, na skutek pomyłek w oznakowaniu poszczególnych próbek przez lekarza weterynarii wyznaczonego do wykonywania czynności urzędowych. Wobec powyższego wyniki badania laboratoryjnego z dnia 18 października 2006 r., otrzymane dnia 19 października 2006 r. zostały uznane za niejednoznaczne. Mimo, iż powinno zostać wykonane ponowne pobranie prób do badania laboratoryjnego, do czasu wydania decyzji w tej sprawie - nie uczyniono tego. Skoro, zgodnie z przepisami rozporządzenia (§2 ust. 1) powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu zawiadomienia o podejrzeniu wystąpienia choroby albo po uzyskaniu dodatniego lub wątpliwego wyniku badania przeprowadzonego w ramach badań kontrolnych zakażeń zwierząt, podejmuje niezwłocznie czynności mające na celu wykrycie lub wykluczenie choroby - a w tym przeprowadzenie dochodzenia epizootycznego - to uprawnione jest rozumowanie, zgodnie z którym podstawą do przeprowadzenia dochodzenia epizootycznego i sporządzenia protokołu są wyniki badań o cechach wyżej wskazanych. Przed dniem 23 października 2006 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii nie dysponował jednak takimi wynikami badań a więc nie miał prawa wszczynać dochodzenia epizootycznego. Powiatowy Lekarz Weterynarii był zobowiązany przeprowadzić dochodzenie epizootyczne, wykonać nowe badania uwzględniające nowy stan faktyczny w gospodarstwie skarżących. Ponadto, przeprowadzając dochodzenie epizootyczne powinien był podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia staniu faktycznego oraz załatwienia sprawy a protokół powinien zostać sporządzony w taki sposób, aby z niego wynikało co i w jaki sposób w wyniku czynności ustalono. Protokół z dnia 23.10.2006 r. nie zawiera tych ustaleń, nie mogły więc one stanowić podstawy dla wydania ani decyzji wycofanych z obrotu prawnego, ani też decyzji z dnia [...].08.2007 r. Skoro przed wydaniem decyzji nie został sporządzony w sposób zgodny z obowiązującym prawem protokół z dochodzenia epizootycznego nie było podstaw do stwierdzenia choroby w stadzie, ani do oznaczenia ogniska choroby, ani też do wydawania nakazów i zakazów w odniesieniu do skarżących.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, iż decyzja z dnia [...].08.2007 r. zawiera wady prawne skutkujące koniecznością jej unieważnienia. Organ wydający tę decyzję winien był bowiem zastosować środki przewidziane w ustawie i w rozporządzeniu w celu zwalczania choroby stosowne do stanu faktycznego istniejącego w chwili orzekania, zwłaszcza, że decyzja została wydana po ponownym rozpoznawaniu sprawy, więc Organ administracyjny nie mógł w świetle obowiązującego prawa oprzeć swojego rozstrzygnięcia wyłącznie na materiale dotychczas zgromadzonym w sprawie a zwłaszcza na protokole z dnia 23.10.2006r., lecz winien zachować wymaganą przepisami prawa procedurę, a w tym przeprowadzić dochodzenie epizootyczne i potwierdzić jego przeprowadzenie odpowiednim protokołem z dochodzenia epizootycznego. Protokół z dochodzenia epizootycznego z dnia 23.10.2006 r. zawiera tylko dwa spisane w tym dniu załączniki, tj. załącznik nr 1, w którym spisano zwierzęta znajdujące się w gospodarstwie i Załącznik nr 2 - w którym spisano zwierzęta, które przybyły do gospodarstwa. Nie spisano Księgi Rejestracji Zwierząt, tym samym nie sprawdzono przemieszczeń zwierząt do innych gospodarstw (np. sprzedaż). Nie określono również okresu, w jakim choroba mogła rozwijać się w gospodarstwie przed stwierdzeniem jej wystąpienia u zwierząt. Natomiast, protokół z kontroli w dniu 11.07.2007 r. nie jest protokołem z dochodzenia epizootycznego, lecz protokołem z inwentaryzacji stada. Ponadto, Powiatowy Lekarz Weterynarii wskazał w protokole, iż źródłem choroby są 4 sztuki zwierząt pochodzące z P. Jednakże ta okoliczność nie została wyjaśniona ani udowodniona w żadnym z etapów postępowania. Wręcz przeciwnie, dowody przedstawione w postępowaniu przez stronę skarżącą jednoznacznie potwierdzają, że skarżący nie zakupili zwierząt z gospodarstwa w S. Fakt zarażenia zwierząt w gospodarstwie był zdarzeniem losowym i w takich sytuacjach ustawodawstwo przewiduje dla pokrzywdzonej strony odpowiednią pomoc. Nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy i przyjmując, że źródłem choroby są zwierzęta zakupione w S. i wprowadzone przez stronę skarżącą do gospodarstwa, organ administracji pozbawił stronę skarżącą odszkodowania za straty spowodowane koniecznością uboju bydła.

Ponadto podniesiono, iż wbrew stanowisku Głównego Lekarza Weterynarii w odwołaniu od decyzji z dnia [...].01.2009 r. strona skarżąca położyła nacisk na niewykonanie przez organ administracyjny nakazu przeprowadzenia dezynfekcji po skierowaniu do uboju ostatnich sztuk zwierząt, u których stwierdzono chorobę, a nie na brak nadzoru w trakcie przeprowadzanej dezynfekcji po uboju wszystkich zwierząt, u których stwierdzono chorobę.

Sposób rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania dowodzi, iż organy administracji rażąco naruszały przepisy prawa materialnego przy wydaniu decyzji, ale także naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach: art. 6 k.p.a - zasada praworządności - poprzez pominięcie w prowadzonym postępowaniu treści wyżej wymienionych przepisów obowiązującego prawa statuujących ściśle określony tryb postępowania organu administracji w przypadku stwierdzenia podejrzenia lub stwierdzenia zaistnienia choroby zakaźnej w stadzie, art. 7 Kpa - zasada prawdy obiektywnej - poprzez nie podjęcie przez organ administracji wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - w niniejszych okolicznościach: nie przeprowadzenie dochodzenia epizootycznego przed wydaniem decyzji z dnia [...].08.2007 r. i nie sporządzenie protokołu z dochodzenia epizootycznego, nie wykonanie obowiązków wynikających z faktu stwierdzenia choroby w stadzie, nie wykonanie nakazu odkażania, art. 77 i art. 80 Kpa - poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz poprzez zbyt dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów przejawiające się w możliwości przyjęcia, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. wydając decyzję z dnia [...].08.2007 r. nie naruszył obowiązujących przepisów.

Dodatkową okolicznością potwierdzającą nie stosowanie się przez organ administracji podczas prowadzenia niniejszego postępowania do podstawowych zasad procedury administracyjnej jest podnoszony przez skarżących wielokrotnie fakt nie zapewnienia skarżącym możliwości wypowiedzenia się co do materiału zgromadzonego w sprawie. Skarżący podnoszą, iż wezwanie do zapoznania się z aktami postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...].08.2007 r. zostało doręczone skarżącym w dniu 09.08.2007 r., podczas gdy termin na zapoznanie się został wyznaczony do dnia 08.08.2007r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują więc akty i czynności organów administracji z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2009r. znak [...] na mocy której działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. 2007 r. Nr 121 poz. 842, z późn. zm.) w pkt. 1 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2009r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., w zakresie w którym organ ten nakazał ubój sztuki bydła o numerze kolczyka [...] i w tej części stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w P., zaś w pkt. 2, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy k.p.a w związku z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Dokonanie oceny zgodności tej decyzji z prawem, poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym, do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne -skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

Podstawę wydania kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. stwierdzającej wystąpienie choroby zakaźnej (enzootycznej białaczki bydła) u 45 sztuk bydła w stadzie nr [...] znajdującym się w gospodarstwie S. S. w miejscowości W., stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U Nr 69, poz. 625, ze zm. zwanej w dalszej części "ustawą") oraz rozporządzenia wykonawczego to tej ustawy tj. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005r. w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła (Dz. U Nr 30, poz. 260).

Zgodnie z art. 42 ust. 10 ustawy w przypadku uzasadnionego podejrzenia choroby zakaźnej zwierząt lub jej stwierdzenia powiatowy lekarz weterynarii stosuje środki przewidziane dla zwalczania danej choroby. Zgodnie zaś art. 44 ust. 1 ustawy w celu zwalczania chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania powiatowy lekarz weterynarii, w drodze decyzji, może między innymi nakazać odosobnienia zwierząt chorych, wyznaczyć określone miejsce jako ognisko choroby, nakazać zabicie lub ubój zwierząt chorych lub zakażonych, podejrzanych o zakażenia lub chorobę albo zwierząt z gatunku wrażliwych na daną chorobę zakaźną zwierząt, nakazać oczyszczenie i odkażenie miejsc oraz środków transportu, zakazać w ognisku choroby wprowadzania i wyprowadzania zwierząt lub sprowadzania i wywożenia produktów, zwłok i środków żywienia zwierząt. Art. 44 ust. 2 ustawy stanowi zaś, iż w/w decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

W rozpoznawanej sprawie, w wyniku badań kontrolnych w kierunku enzootycznej białaczki bydła w dniu 12 października 2006r. pobrano próbki krwi bydła znajdującego się w stadzie, którego właścicielem są skarżący (w protokole wskazano jako właściciela stada S. S.). W wyniku przeprowadzonych w dniu 18 października 2006r badań stwierdzono, występowanie w/w choroby u 43 z pośród 52 sztuk bydła. Z uwagi na błąd lekarza jaki nastąpił podczas pobierania prób w dniu 12 października 2006r., uniemożliwiający dokładne zidentyfikowanie sztuk bydła reagujących dodatnio w kierunku enzootycznej białaczki bydła, Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. zwrócił się do Z. w W. [...] o ponowne przebadanie powyższego stada. Wyniki powtórnych badań przeprowadzonych w dniu 27 października 2006r. potwierdziły, występowanie enzootycznej białaczki u 43 z 52 sztuk bydła. Sprawozdanie z tych badań z dnia 30 października 2006r. znajduje sie w aktach administracyjnych sprawy. W wyniku badania przeprowadzonego w dniu 6 grudnia 2006r. stwierdzono dodatkowo występowanie powyższej choroby u 2 sztuk bydła należącego do skarżących.

Decyzjami z dnia [...] października 2006r., z dnia [...] października 2006r., z dnia [...] listopada 2006r. z dnia [...] grudnia 2006r. i [...] grudnia 2006r. i [...] lutego 2007r., które zostały unieważnione stosownymi decyzjami w 2007r. organy weterynaryjne stwierdziły występowanie enzootycznej białaczki bydła u 45 wskazanych powyżej sztuk bydła i nakazały ich ubój.

Podkreślić należy, iż okoliczność stwierdzenia występowania enzootycznej białaczki bydła w stadzie należącym do skarżących nie jest przez nich kwestionowana. Zarzucają oni orzekającym w sprawie organom niewłaściwe przeprowadzenie postępowania w sprawie oraz oparcie się na dowodach, które w ich ocenie nie powinny być brane pod uwagę. Zdaniem skarżących organy winny były przed wydaniem kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji przeprowadzić nowe dochodzenie epizootycznego, spisać zwierzęta znajdujące się w gospodarstwie, ustalić wektory przemieszczania się zwierząt z gospodarstwa i do gospodarstwa oraz sporządzić z tych czynności stosowny protokół.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy orzekający w sprawie organ oparł się na dowodach zgromadzonych w toku postępowań, jakie toczyły się przed wydaniem wskazanych powyżej unieważnionych decyzji, w tym na protokole sporządzonym w dniu 23 października 2006r.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż słusznie podnoszą strony skarżące, że orzekający w sprawie wystąpienia choroby zakaźnej, jaką jest enzootyczna białaczka bydła organ weterynarii winien postępować zgodnie z wymogami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005r. w sprawie zwalczania enzootycznej białaczki bydła. Zgodnie z § 2 tegoż rozporządzenia powiatowy lekarz weterynarii, po otrzymaniu zawiadomienia o podejrzeniu wystąpienia choroby albo o uzyskaniu dodatniego lub wątpliwego wyniku badania przeprowadzonego w ramach badań kontrolnych zakażeń zwierząt podejmuje niezwłocznie czynności mające na celu wykrycie lub wykluczenie choroby. Czynności te obejmują przeprowadzenie dochodzenia epizootycznego, badania klinicznego albo sekcji zwłok albo badania poubojowego bydła, pobraniu próbek do badań diagnostycznych. Zgodnie z art. 42 ust. 7 ustawy dochodzenie epizootyczne obejmuje co najmniej ustalenie:

1. okresu, w którym choroba zakaźna mogła się rozwijać w gospodarstwie przed podejrzeniem lub stwierdzeniem jej wystąpienia u zwierząt z gatunku wrażliwego,

2. miejsca pochodzenia źródła choroby zakaźnej zwierząt wraz z ustaleniem innych gospodarstw, w którym zwierzęta z gatunku wrażliwego mogły zostać zakażone,

3. dróg przenoszenia się ludzi o przedmiotów, które mogły być przyczyną szerzenia się choroby zakaźnej do lub z gospodarstwa w okresie o którym mowa w pkt. 1.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak mieć na uwadze, iż postępowanie w niej zostało wszczęte wobec unieważnienia decyzji wydanych przez organy weterynaryjne po stwierdzeniu zakażenia przeważającej części stada należącego do skarżących w/w chorobą w październiku 2006r. Tym samym organ zobligowany został do powtórnego rozstrzygnięcia sprawy, która rozpoczęła swój bieg w październiku 2006r.. W celu jej rozpoznania zdaniem Sądu organ w świetle art. 75 §1 k.p.a, jako dowód mógł zatem dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem, co też jak słusznie podniosły przeprowadzające postępowanie nieważnościowe organy, uczynił organ wydający kontrolowaną w obecnym postępowaniu decyzję.

Jak wynika z akt sprawy w wyniku podejrzenia o chorobę oraz zakażenia stada należącego do skarżących sporządzono w dniu 23 października 2006r. protokół z dochodzenia epizootycznego, z treści którego wynika między innymi, iż stado istnieje od 2002r., zaś ostatnie badanie przeprowadzono w 2004r. Do protokołu załączono wykaz zwierząt własnych, oraz wykaz sztuk zakupionych. Przeprowadzono badanie zwierząt reagujących dodatnio w kierunku choroby wskazując, iż nie reagują one klinicznie, zaś choroba została u nich stwierdzona w wyniku badania z dnia 30 października 2006r. Ustalono, iż źródłem zakażenia są 4 sztuki bydła, podano ich numery kolczyków oraz wskazano skąd one pochodzą. W tym celu w toku postępowania organ zwracając się do odpowiednich organów ustalił historię przemieszczania w/w 4 sztuk bydła. Dodatkowo w dniu 11 lipca 2007r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie skarżących, która swym zakresem objęła spis wszystkich sztuk bydła w gospodarstwie.

Zdaniem Sądu dochodzenie epizootyczne, jakie zostało przeprowadzone w sprawie, jak słusznie uznały orzekające organy spełnia wymogi określone w art. 42 ust. 7 ustawy. A tym samym nie można uznać, iż kontrolowana w sprawie decyzja, została wydana w wyniku rażącego naruszenia w/w przepisu. Na podstawie powyższego dochodzenia epizootycznego oraz przeprowadzonych w sprawie badań powiatowy lekarz weterynarii miał podstawy do stwierdzenia wystąpienia choroby w stadzie. Wobec powyższego zgodnie z przepisami ustawy (art. 44) oraz §4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005r. właściwie wyznaczył jako ognisko choroby siedzibę stada tj. gospodarstwo skarżących.

Za niemogący mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy Sąd uznał także zarzut skarżących dotyczący niewykonania przez organ administracyjny nakazu przeprowadzenia dezynfekcji po skierowaniu do uboju ostatnich sztuk bydła u których stwierdzono chorobę. Nakaz przeprowadzenia spornej dezynsekcji został zawarty w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, zgodnie z § 4 ust. 3 i 4 w/w rozporządzenia. A zatem wprowadzenie tegoż nakazu znajduje oparcie w obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Podnoszona przez skarżących kwestia niewłaściwego nadzoru powiatowego lekarza weterynarii nad wykonaniem przedmiotowego nakazu nie może mieć zatem wpływu na badanie zgodności z prawem decyzji, która wprowadza, a nie wykonuje ten nakaz.

Ponadto, wbrew zarzutom skargi, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie nakazuje uboju wszystkich wymienionych w niej 45 sztuk bydła, a jedynie stwierdza, wystąpienie u nich choroby zakaźnej. Z uwagi zaś na to, iż w okresie pomiędzy ujawnieniem w drodze przeprowadzonych badań laboratoryjnych choroby zakaźnej u w/w zwierząt, a wydaniem spornej decyzji zdecydowana część zwierząt została poddana ubojowi, w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r nakaz uboju dotyczył tylko 13 pozostałych sztuk. W zaskarżonej do sądu decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2009r. stwierdzono nieważność decyzji powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2007r. w części dotyczącej nakazu ubicia 1 krowy o nr kolczyka [...], z uwagi na to, iż toku postępowania ustalono, że krowa ta padła przed wydaniem w/w decyzji, a tym samym decyzja w części nakazującej jej ubój byłaby niewykonalna i wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mogą mieć wpływu także podniesione przez strony skarżące zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegające na braku zapewnienia im możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zakończonej wydaniem kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Naruszenie zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w toku postępowania oraz zasady prawdy materialnej (art. 10 § 1 i 81 k.p.a) w sytuacji gdy strony wiedziały o toczącym się postępowaniu (zawiadomienia o wszczęciu postępowania k- 411 i 415 akt administracyjnych) i została im doręczona decyzja nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu, stanowi zgodnie z art. 145§1 pkt. 4 k.p.a podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2009r. nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.