Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 390/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 145 ust. 2, art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi I. H. i S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu [...] (dalej: Dyrektor Zarządu) z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia w stosunku do I. H. i S. H. opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność I. H. i S. H. ([...]), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] - w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. ([...]) Prezydent Miasta P. ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej: ZDM) lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz na przebudowie oświetlenia na osiedlu [...] w [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. ([...]) ten sam organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę inwestycji w całości obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu [...].

Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ul. [...] (II etap inwestycji) dokonano w dniu 26 lipca 2007 r.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Dyrektor Zarządu ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...] i zobowiązał do jej wniesienia właścicieli tej nieruchomości – I. i S. H.

Na skutek wniesienia odwołania przez właścicieli nieruchomości, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu z dnia [...] 2010 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor Zarządu decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] ponownie ustalił opłatę adiacencką - tym razem w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości I. H. i S. H. po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [.] i zobowiązał do jej wniesienia właścicieli nieruchomości. Decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. m. - dalej: u.g.n.).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I S. H., zarzucając organowi I instancji: ustalenie opłaty bez podstawy prawnej, w sytuacji, gdy miała miejsce jedynie modernizacja drogi, a nie jej budowa; naruszenie ustawowego 3-letniego terminu do wydania decyzji, liczonego od dnia 26 lipca 2007 r.; ustalenie opłaty pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości - oparcie decyzji na wadliwych opartych szacunkowych i wadliwej ocenie dowodów. Przy tak sformułowanych zarzutach domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, powołało się na art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 146, art. 148 ust. 1, 2 i 3 u.g.n.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Dyrektora Zarządu odpowiada prawu, a poprzedzające ją postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło, że w sprawie spełnione zostały wszystkie wskazane wyżej przesłanki. Do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie podpisania protokołu końcowego odbioru robót, to jest 26 lipca 2007 r.; a w tym czasie obowiązywała też uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Kolegium następnie wyjaśniło, że w myśl art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, a zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Dalej organ stwierdził, że ustawa nie definiuje pojęć drogi oraz budowy drogi, zatem ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji co do tego, że na ul. [...] w [...] doszło w 2007 r. do wybudowania drogi. Odwołując się do pojęcia droga, zdefiniowanego w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jako budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowana w pasie drogowym oraz do treści art. 3 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym droga jest budowlą należącą do obiektów liniowych, organ wyjaśnił, że na czym polega budowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych (wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę) i przebudowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 18 tej ustawy (wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego) i odwołał się do definicji budowy z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Kolegium dla stwierdzenia, czy doszło do przebudowy drogi konieczne jest ustalenie, czy uprzednio istniejący obiekt służący komunikacji został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i regulacjami prawa budowlanego, nie zaś sam fakt użytkowania obiektu. W tym zakresie odwołał się do poglądów orzecznictwa. W ocenie organu brak dokumentów wymaganych przez Prawo budowlane świadczy jedynie o tym, że przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2007 r. na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana i trudno w takiej sytuacji oczekiwać od organów by dowodziły tzw. faktów negatywnych. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu uprawniony jest wniosek, że najwcześniej w dniu 26 lipca 2007 r. stworzono stronie warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi.

Ponadto Kolegium rozważyło, czy w wyniku stworzenia skarżącemu warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości nieruchomości należącej do stron postępowania. Zdaniem organu, sporządzony na zlecenie organu I instancji operat szacunkowy z dnia 22 lutego 2012 r., którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 6 marca 2013 r., stanowi opracowanie rzetelne, a wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości; rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego, a dobrane transakcje nie budzą wątpliwości co podobieństwa nieruchomości i zastosowanego przedziału czasowego, z którego zostały wybrane. Organ w tym zakresie odwołał się do treści art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2005 r. nr 196, poz. 1628, z późn. zm.), objaśniając na czym polega zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej. Ponadto organ wskazał na fakt potwierdzenie aktualności operatu, stosownie do wymogów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Co do zarzutów odwołania dotyczących operatu szacunkowego organ II instancji stwierdził, że ze względu na cel i sposób wyceny zarzuty te nie mają znaczenia w sprawie i sprowadzają się przy tym jedynie do polemiki z rzeczoznawcą.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia trzyletniego terminu do wydania decyzji, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Kolegium odwołało się do uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 oraz wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1117/11 i powołanego w nim orzecznictwa. Organ stwierdził, że z treści przywołanych orzeczeń wynika, iż warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji, gdyż wówczas ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień i bez znaczenia pozostaje okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji, i to bez względu na to, który organ dokonuje uchylenia decyzji. Kolegium stwierdziło, że jest świadome rozbieżności pojawiających się w orzecznictwie w tym zakresie, jednakże podkreśliło, że przywołana uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r. jest uchwałą składu siedmiu sędziów, co nie może pozostać bez wpływu na jej wagę. Wskazując, że pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Dyrektora Zarządu w dniu [...] 2010 r. i doręczona stronom w dniu 5 lipca 2010 r., a zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego koniec przypadał na dzień najwcześniej na 26 lipca 2010 r., Kolegium uznało, że w3 sprawie może być wydana decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W swojej skardze I. H. i S. H., kwestionując prawidłowość decyzji Kolegium, podnieśli zarzuty wcześniej sformułowane w odwołaniu, domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie skarżący podtrzymali wnioski i argumentację skargi, przedstawiając zastrzeżenia co do wiarygodności rzeczoznawcy majątkowego, który przy wycenie ich nieruchomości uwypuklił okoliczności niekorzystne z punktu widzenia interesu skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Skarżący podnieśli w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze, że w zaskarżonej sprawie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. oraz że postępowanie w związku z tym należało umorzyć. Zarzut ten, jako najdalej idący, należało rozpatrzyć w pierwszej kolejności.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Natomiast w myśl art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, że opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak to trafnie zauważyło Kolegium, nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1648/99, Lex nr 55778; z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA1684/99, Lex nr 55738; z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 273/99, Lex nr 57190; z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 408/05, Lex nr 194020; z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie stan faktyczny co do omawianej kwestii można określić w tym względzie jako "typowy", gdyż droga na ul. [...] w [...] została oddana do użytku w konkretnej dacie, a fakt ten został stwierdzony w protokole potwierdzonym przez uprawnionych przedstawicieli podmiotów uczestniczących w drogowym procesie inwestycyjnym. Organy obydwu instancji stwierdziły, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest dzień 26 lipca 2007 r., a tego dnia sporządzono bowiem protokół dotyczący odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu obejmującego m.in. drogę na ul. [...] w [...]. Kolegium przekonująco wyjaśniło, jaki charakter miała zrealizowana inwestycja i ustaliło, że w wyniku wykonania szczegółowo opisanych robót budowlanych doszło do wybudowania w 2007 r. nowej drogi na ul. [...] w [...]. W tym zakresie zarzuty skargi są niezasadne.

Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 26 lipca 2007 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ I instancji upłynął z dniem 26 lipca 2010 r. Stąd też wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu w dniu [...] 2013 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Formułując powyższy wniosek, Sąd miał na względzie, że organ I instancji, prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżących, wydał już raz - w dniu [...] 2010 r. decyzję określającą wysokość tej opłaty, jednakże Sąd miał również na uwadze to, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r.

W tym miejscu wskazać należy, że Sądowi znany jest pogląd, iż termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko, wskazuje się, że funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona – przy czym, jak się przyjmuje, wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji – to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto sądy administracyjne, przedstawiając taką wykładnię, wskazują, że przemawia za nią potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 634/08, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu. Nie ulega wątpliwości, że trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko, skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09, w której przesądzono, że "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarto zostało również stanowisko co do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. NSA uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie również w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Zauważyć również należy, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Wykładnia zaprezentowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 634/08 prowadzi do wniosku, że wydanie przez organ I instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., warunkującego możliwość jej wydania. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tak jak to ma miejsce m.in. w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm.), przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu.

Ponadto, odnosząc się do twierdzenia, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień, zauważyć należy, że jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

Dodać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty [...]". Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 22/99, OTK ZU nr 1999/7/166, s. 904-905).

Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 – stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji – Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "ustawa stwarzała jednak stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego - co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. [...] Ustawodawca wyznaczał jednocześnie trzyletni horyzont czasowy dla takiego stanu. W tym okresie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. [...] W rezultacie właściciele oraz użytkownicy wieczyści podzielonych nieruchomości musieli przez cały ten czas rezerwować odpowiednie środki pieniężne na ewentualną opłatę".

W ocenie Sądu, z wymienionych wyżej przyczyn, nie można ze stanowiska wyrażonego w uchwale NSA sygn. akt I OSP 4/09 wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby decyzja organu I instancji została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie takiej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się).

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dniu [...] 2013 r. (dacie poprzedzającej wydanie drugiej decyzji przez organ I instancji), a zatem ponad sześć lat od oddania drogi na ul. [...] w [...] do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedzieli, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona. W ocenie Sądu to właśnie takim sytuacjom jak ta, ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3-letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. Zatem w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że dla zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem terminu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już ustawowy termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3-letniego okresu liczonego od stworzenia warunków do korzystania z danego urządzenia infrastruktury technicznej. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zobacz: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 183/12; z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 200/12; z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 510/12; z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 822/12; z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 6/13; z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 664/13; z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 650/13; z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 30/14; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie: z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 266/13 - dostępne w Internecie: orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej "Finanse Komunalne" z 2013 r. nr 6, s. 32).

Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z przywołanymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, że kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienia wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w przepisie art. 145 ust. 2 u.g.n. przedmiotowy termin ustalony został na aż 3 lata, który – przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 K.p.a., z dopuszczoną możliwością ich wydłużenia – jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obydwu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur.

Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej Dyrektor Zarządu wydał dopiero w dniu [...] 2010 r., a więc niespełna miesiąc przed upływem trzyletniego terminu dla dokonania tej czynności, podejmując w ten sposób ryzyko, że w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty. W tych okolicznościach spóźnione działanie organu i wszczęcie postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej dopiero w dniu 8 marca 2010 r. (data zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie) spowodowało, że organ utracił kompetencję do ustalenia przedmiotowej opłaty.

Ponadto trzeba również zwrócić uwagę na to, że organ realizujący inwestycję (Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką organizacyjną Miasta P.) ma wiedzę o jej zakończeniu - a co za tym idzie informacje wskazujące na początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wobec powyższego organ wydający decyzje i reprezentujący jednocześnie jednostkę samorządu terytorialnego, dbający należycie o interesy tej jednostki, powinien w sprawie działać starannie i odpowiednio wcześnie skorzystać ze swoich uprawnień.

Wobec powyższego uznać należy, że wydanie w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu decyzji w dniu [...] 2013 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a Kolegium, utrzymując w mocy powyższą decyzję, również dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O niemożności wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Co do kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.