Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 120/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 128 ust. 1, art. 131 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 28 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

G. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 28 grudnia 2016 r., nr [..], uchylającą decyzję Starosty z dnia 23 września 2015 r., udzielającą skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód – piętrzenie wód rzeki S. jazem betonowym zlokalizowanym w km [..] ww. rzeki, dla potrzeb stawów rybnych w J., i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta decyzją z dnia 23 września 2015 r. udzielił G. D. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - piętrzenie wód rzeki S. jazem betonowym, dla potrzeb zaopatrzenia w wodę powierzchniową stawów rybnych znajdujących się w miejscowości J. W decyzji ustalono, że piętrzenie odbywa się za pomocą jazu zlokalizowanego w km [..] ([..]"). Określono warunki piętrzenia:

- maksymalny poziom piętrzenia - 71,47 m n.p.m.,

- normalny poziom piętrzenia - 71,47 m n.p.m.,

- wysokość piętrzenia na jazie 1,25 m,

- przepływ nienaruszalny w rzece S. 0,148 m3/s.

Starosta określił charakterystykę jazu, zobowiązał uprawnionego do prowadzenia stałej kontroli przepływu w celu zachowania wartości przepływu nienaruszalnego na poziomie nie mniejszym niż 0,148 m3/s, utrzymywania jazu w prawidłowym stanie technicznym i eksploatacyjnym oraz utrzymywania znaku kontrolnego we właściwym stanie technicznym. Starosta zatwierdził instrukcję gospodarowania wodą jazem na korzystanie z wód powierzchniowych Rzeki S. do chowu pstrąga w J., opracowaną przez A. G. Pozwolenia udzielono na 20 lat do dnia 20 września 2035 r., a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołania od tej decyzji wnieśli M. i G. B. oraz Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej reprezentowany przez pełnomocnika.

M. i G.B. wnieśli o uchylenie decyzji Starosty w całości zarzucając, że:

- pozwolenia na piętrzenie dla potrzeb stawów pstrągowych udzielono pomimo braku pozwolenia na pobór wody dla tych obiektów. Według odwołujących udzielone pozwolenie de facto uprawnia do poboru wody na stawy, choć decyzja nie spełnia wymogów pozwolenia na pobór wód powierzchniowych;

- organ nie odniósł się do argumentów, co do nieprawdziwości twierdzenia, że wnioskowane piętrzenie jest tożsame z wykonywanym dotychczas, a dotychczasowe piętrzenie jest długotrwałe i doprowadziło do ustabilizowania wód;

- wyjaśnienie wnioskodawcy, że piętrzenie nie wywoła skutków negatywnych, ponieważ obecny stan wody nie ulegnie zmianie, pomija kwestie nielegalności dotychczasowego piętrzenia, które negatywnie wpływa na grunty sąsiednie;

- organ naruszył art. 128 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym obowiązek wykonania robót lub uczestnictwa w kosztach utrzymania wód, nakłada się stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji pozwolenia;

- należało uzyskać opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ponieważ udzielone piętrzenie oddziałuje na tereny objęte ochroną konserwatorską;

Ponadto na podstawie art. 142 k.p.a. odwołujący zakwestionowali postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 kwietnia 2014 r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, w części zakazującej prowadzenia konserwacji koryta rzeki S. w zasięgu oddziaływania piętrzenia i w tej części wnieśli o jego uchylenie. Twierdzą, że brak konserwacji prowadzi do kolmatacji dna i wywołuje skutek negatywny dla chronionych siedlisk.

Odwołujący się Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o sformułowanie w decyzji zobowiązania uprawnionego do usuwania wszelkich pływających zanieczyszczeń mogących doprowadzić do uszkodzenia jazu, w zasięgu cofki - na odcinku 310 m i na odcinku 50 m poniżej jazu oraz usuwania zatorów m.in. z powalonych drzew. Odwołujący wniósł również o skrócenie czasu obowiązywania decyzji w zakresie określenia przepływu nienaruszalnego do czasu wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód na stawy, aby uwzględnić obecnie obowiązujące rozporządzenie nr [..] Dyrektora RZGW w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Dolnej W. Zarzucono również, że decyzja nie zawiera zobowiązania uprawnionego względem administratora rzeki S. Odwołujący zwrócił również uwagę na nieprawidłowości w instrukcji gospodarowania wodami poprzez brak określenia sposób w jaki ma być kontrolowane zachowanie przepływu nienaruszalnego w korycie rzeki S.

Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe gromadząc informacje o jazie i warunkach jego funkcjonowania. Z pisma kierownika oddziału Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa z dnia 30 maja 2016 r. wynika, że zgodnie z prowadzoną ewidencją środków trwałych jaz został oddany do użytku w 1965 r. Zarząd Melioracji przesłał kopie posiadanych dokumentów dotyczących wydanych uzgodnień i pozwoleń.

W zakresie oddziaływania planowanego korzystania z wód na tereny objęte ochroną konserwatorską kierownik delegatury Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. wyjaśnił, że działki [..]-[..]składają się na park w J. ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków województwa. Z tego względu wszelkie działania podejmowane w granicach obiektu nie mogą oddziaływać na niego w sposób negatywny, mogący zagrozić zachowaniu wartości przestrzennych, kulturowych oraz przyrodniczych.

W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego do uzupełnienia operatu o plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu oraz precyzyjnego określenia stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli (obowiązek wynikający z art. 132 ust. 2 pkt 2) lit. c ustawy Prawo wodne), oraz o informacje, w jaki sposób będzie prowadzona kontrola zachowania przepływu nienaruszalnego na obiekcie, G. D. w piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r. wyjaśnił odnosząc się do analizy wpływu na grunty sąsiednie, że w obszarze oddziaływania działalności w obrębie cofki są działki nr: [..]-[.] i nie występuje na nich negatywne oddziaływanie. Wnioskodawca poinformował, że na działkach nr [..]-[.] woda występuje w starym korycie S. Jako sposób kontroli zachowania przepływu nienaruszalnego w obiekcie wnioskodawca wskazał pomiar rzeczywisty otworu przelewowego, ponieważ przelew na jazie będzie odbywać się szczeliną pod dolną krawędzią szandoru.

Odwołujący M. i G. B. na wezwanie organu przedłożyli również dowody obrazujące oddziaływanie piętrzenia wód rzeki na ich grunty, w tym operat określający wysokość szkody spowodowanej piętrzeniem rzeki S. jazem betonowym. Organ odwoławczy odnosząc się do nowych dowodów w piśmie z dnia 10 sierpnia 2016 r. wskazał, że przedstawiony operat szacunkowy jest niewystarczający na potwierdzenie stawianych przez odwołujących zarzutów. Operat, wskazywał na szkodę wyrządzoną określonym zdarzeniem, ale nie precyzował samego zdarzenia i nie opisywał wpływu piętrzenia na grunty skarżących. Do pisma dołączono również mapę sytuacyjno-wysokościową sporządzoną przez geodetę. Mapa obrazuje występowanie wody rzeki S. na działkę skarżących i wskazuje inny poziom wód niż operat wodnoprawny wnioskodawcy, co wymaga wyjaśnienia. Organ odwoławczy ustalił, że mapy nie wykonał geodeta uprawniony, zaś brak daty pomiarów stanów wody w rzece uniemożliwił ustalenie przyczyny podwyższonego stanu wód.

Pełnomocnik odwołujących wyjaśniła, że mapa została sporządzona jedynie do celów informacyjnych oraz że jaz został najprawdopodobniej przebudowany przez wnioskodawcę bez pozwolenia. Wniosła o przeprowadzenie kontroli gospodarowania wodami przez Dyrektora RZGW w toku niniejszego postępowania.

W zakresie uwarunkowań środowiskowych w piśmie z dnia 13 września 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że jako konserwację należy rozumieć działania zmieniające przekrój podłużny i poprzeczny oraz układ poziomy cieku, co jest bardziej nawet regulacją niż konserwacją, ponieważ prace w takim zakresie mogłyby doprowadzić do trwałych lub długookresowych zmian w stosunkach wodnych przedmiotowego obszaru, a tym samym mogłyby niekorzystnie wpłynąć na stan ochrony i zachowanie siedliska przyrodniczego. Prace polegające np. na usuwaniu zatorów itp. są dopuszczalne.

Ustosunkowując się do zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego odwołujący M. i G. B. w piśmie z dnia 21 listopada 2016 r. wyjaśnili, że podstawowym celem złożenia odwołania było przywrócenie możliwości korzystania z zabytkowej nieruchomości dworku w J. Piętrzenie wód rzeki S. do rzędnej 71,47 m n.p.m. spowoduje ich zdaniem trwałe zalanie gruntów przyległych do rzeki i znajdujących się w granicach działki ewidencyjnej [..]. Uniemożliwia to prawidłowe wykorzystanie tych terenów jako rekreacyjnych, zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Informacje jakoby woda nie występowała z koryta S. w granicach działki [..] są nieprawdziwe, a organ pierwszej instancji nie podjął żadnych kroków w celu przeprowadzenia weryfikacji stanu faktycznego. Wykonane przez odwołujących pomiary potwierdzają ich zdaniem, że planowany poziom piętrzenia powoduje zalewanie gruntów na działce [..] oraz powiązany z tym trwały wzrost poziomu wód gruntowych, co z kolei powoduje przekształcenia szaty roślinnej i wpływa na zwiększenie zawilgocenia fundamentów budowli o charakterze zabytkowym poprzez podsiąkanie kapilarne. Jaz piętrzący w km [..] rzeki S. został przebudowany przez jego nadbudowanie w wysokości ok. 0,5 m. Nadbudowa została wykonana dla potrzeb zasilania stawów karpiowych wnioskodawcy i jest widoczna na urządzeniu. Brak jest dokumentacji związanej z podwyższeniem rzędnej piętrzenia, a sama rzędna jest zbyt wysoka i powoduje trwałe zalewanie gruntów stanowiących jego własność. Za kolejną przyczynę zalewania swoich gruntów odwołujący uznają zaślepienie i zabudowę rowów przydrożnych przez przebudowane doprowadzalniki wody do stawów wnioskodawcy. Odwołujący wskazują, że w operacie wodnoprawnym w opisie technicznym jazu (rozdz. 12, str. 18) znajduje się informacja, jakoby całkowita wysokość stopnia wynosiła 92 cm, co kłóci się z całkowitą wysokością piętrzenia wynoszącą 125 cm. Zdaniem odwołujących starosta błędnie zinterpretował postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a zakaz konserwacji w treści nałożonej przez organ przy jednoczesnym niewyposażeniu jazu w rozwiązania techniczne umożliwiające przeprowadzanie materiału dennego przez próg piętrzący, będzie powodowało trwałą sedymentację osadów i wypiętrzanie dna rzeki w zasięgu cofki, co z biegiem czasu będzie powodowało dalsze przekształcanie szaty roślinnej i zalewanie kolejnych powierzchni obiektu parkowego. W przypadku gdyby wartości przyrodnicze związane z występowaniem siedlisk objętych ochroną w ramach programu Natura 2000 uniemożliwiły prowadzenie prac refulacyjnych, skarżący postulują nałożenie obowiązku wyposażenia jazu w urządzenia umożliwiające prowadzenie okresowych bądź trwałych spustów dennych.

Pełnomocnik wnioskodawcy nie podzielił zarzutów odwołań, wnosząc o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Na podstawie wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy decyzją z dnia 28 grudnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy powziął wątpliwości co do prawidłowości pokreślenia parametrów jazu, w tym maksymalnej i normalnej rzędnej piętrzenia przyjętej w decyzji organu pierwszej instancji zwłaszcza wobec faktu, że w decyzji Wojewody z dnia 27 grudnia 1990 r., udzielającej pozwolenia na piętrzenie określono inne parametry - rzędną piętrzenia 71,20 m p.p.m. oraz rzędną dna 70,48 m p.p.m., a według wnioskodawcy jaz nie uległ przebudowie. Z dokumentacji złożonej w celu uzyskania aktualnego pozwolenia wodnoprawnego wynika, że poziom piętrzenia nie uległ zmianie, natomiast w przeszłości niepoprawnie określono jego rzędną - jednakże wysokość rzędnej progu wynosi 70,48 m. n.p.m, czyli tyle samo, ile rzędna dna określona w decyzji z 1990 r.

Co do oceny dotychczasowego piętrzenia nie podzielono stanowiska organu pierwszej instancji, że wykonanie pomiaru geodezyjnego o określonym rezultacie, stanowi dowód, że w przeszłości w tym samym miejscu niepoprawnie określono wysokość piętrzenia. Z takim samym prawdopodobieństwem mógłby to być bowiem dowód, że poziom piętrzenia uległ zmianie. Argument zawarty w operacie wodnoprawnym, o istniejących wówczas innych układach wysokościowych, które były w przeszłości dwukrotnie przeliczane, wymaga wskazania, jakie układy wysokościowe zostały zastosowane i ile wynoszą różnice z obecnym układem wysokościowym. Nie rozwiązuje to również problemu wysokości rzędnej dna. Jeżeli zaś przyjąć, że rzędna progu jest wyższa niż rzędna dna, tym bardziej wysokość ta powinna być znaczenie wyższa niż dotychczasowa rzędna dna.

Odnosząc się do zarzutów odwołań wskazano, że brak jest prawnych przeciwskazań do udzielenia pozwolenia na piętrzenie dla potrzeb stawów, pomimo braku pozwolenia na pobór wody dla tych obiektów. Pobór wód powierzchniowych jako szczególne korzystanie z wód również wymaga pozwolenia wodnoprawnego, jednak postępowanie wodnoprawne toczy się na wniosek, którego organy nie mogą zgodnie z własnym uznaniem rozszerzać. Jednak kolejne pozwolenie wodnoprawne udzielone wnioskodawcy powinno uwzględniać obecnie obowiązujące rozporządzenie Dyrektora RZGW nr [..]. W sytuacji, gdy poprzednie pozwolenie na pobór już wygasło, według organu najrozsądniejszym wydaje się rozszerzenie wniosku i wystąpienie o oba pozwolenia z uwzględnieniem aktualnie obowiązującego rozporządzenia, w celu zapewnienia spójności decyzji regulujących korzystanie z wód rzeki S. dla potrzeb stawów w J. W przeciwnym wypadku, na podstawie samego tylko pozwolenia na piętrzenie brak będzie możliwości poboru wód, a niezależnie od wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne na pobór wód, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego będzie mógł nałożyć na uprawnionego obowiązek aktualizacji instrukcji gospodarowania wodą, która z kolei może doprowadzić do modyfikacji zakresu korzystania z wód.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie było wymogu uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ponieważ pałacowo-parkowy obiekt w sąsiedztwie przedmiotowego piętrzenia nie jest wpisany do rejestru zabytków, a jedynie do ewidencji zabytków, która jest niższą formą ochrony. Niemniej, uzyskano stanowisko organów ochrony zabytków w sprawie, z którego wynika, że działania podejmowane w granicach obiektu nie mogą oddziaływać na niego w sposób negatywny, mogący zagrozić zachowaniu wartości przestrzennych, kulturowych oraz przyrodniczych. W niniejszej sprawie należało określić zarówno, czy działalność wnioskodawcy oddziałuje w granicach obiektu jak również, w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy oddziałuje na niego w sposób negatywny.

Organ odwoławczy uznał, że na tym etapie postępowania nie został należycie wykazany zasięg oddziaływania piętrzenia - wnioskodawca w piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r. stwierdził, że woda występuje w starym korycie S., nie przedstawił jednak graficznie zasięgu oddziaływania, jak tego wymaga art. 132 ustawy Prawo wodne, ponieważ w dokumentach nie wskazał, gdzie faktycznie znajduje się stare koryto S., a więc gdzie woda występuje z obecnego koryta rzeki. Organ nie podzielił też stanowiska pełnomocnika wnioskodawcy co do tego, że nie można przenosić kwestii naruszenia posiadania na grunt postępowania administracyjnego. Potencjalne szkody ponoszone przez inne strony są przedmiotem postępowania wodnoprawnego w takim zakresie, w jakim determinuje to Prawo wodne.

Organ odwoławczy za nieudowodniony uznał związek przyczynowo - skutkowy między stosunkami wodnymi na działce odwołujących się a szczególnym korzystaniem z wód rzeki S. W piśmie z dnia 4 września 2015 r. odwołujący przedstawił organowi pierwszej instancji stanowisko, że nie zgadza się z twierdzeniem, że tereny wzdłuż brzegów S. to nadrzeczny pas bagienny z glebami hydrogenicznymi oraz oświadczył, że zlecił wykonanie opinii na temat stanu gruntów w cofce i jej wpływu na grunty i drzewostan i po wykonaniu natychmiast przekaże ją do Starostwa. W toku postępowania nie przedstawiono dokumentów, z których wynikałoby szkodliwe oddziaływanie wytworzonych stosunków wodnych na gleby na gruntach odwołujących. Jeżeli negatywne oddziaływanie zostałoby wykazane, w związku ze stanowiskiem organu ochrony przyrody, podkreślającym pozytywny wpływ piętrzenia na obszar Natura 2000, należałoby rozważyć określenie obowiązków wnioskodawcy zapewniających należytą dbałość o stan koryta rzeki w zasięgu oddziaływania piętrzenia.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika odwołujących o przeprowadzenie kontroli gospodarowania wodami organ odwoławczy podkreślił, że kontrola gospodarowania wodami stanowi odrębny od pozwolenia wodnoprawnego instrument zarządzania zasobami wodnymi (ustawa Prawo wodne art. 2 ust. 2), w związku z czym brak podstawy prawnej, aby przeprowadzać ją w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na przedmiotowy wniosek. Zaślepienie i zabudowa rowów przydrożnych przez przebudowane doprowadzajniki wody, na którą wskazywali odwołujący, nie stanowi przedmiotu tego postępowania, ale może wpływać na stany wód na przyległych terenach, gdyby faktycznie zostało wykonane.

W skardze na powyższą decyzję G. D. zarzucił:

1. nieważność w części na mocy art. 156 pkt 2 in fine k.p.a. wynikającą z rażącego naruszenia prawa, tj. art. 186 ust. 3 i 4 ustawy Prawo wodne, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu tego przepisu i uznaniu, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją winna zostać rozstrzygnięta kwestia odszkodowania na rzecz M. i G. B. z tytułu wydania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy postępowanie administracyjne w sprawie tego odszkodowania zostało już zakończone ostateczną i niezaskarżalną decyzją Starosty nr [..] z dnia 19 września 2016 r. Decyzja zaskarżona obarczona jest nieważnością w części, w której organ drugiej instancji uznał, że kwestie dotyczące tego odszkodowania wymagają jeszcze dodatkowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia,

2. naruszenie przepisów prawa, tj. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. polegające na uznaniu przez organ drugiej instancji, że:

a. zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do wykazania normalnego poziomu piętrzenia na poziomie wnioskowanym przez skarżącego,

b. w postępowaniu niniejszym nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego do rozstrzygnięcia w przedmiocie żądań M. i G. B. konserwacji koryta i brzegów rzeki S. w zasięgu oddziaływania cofki przedmiotowego jazu oraz ewentualnej przebudowy jazu w celu wyposażenia go w urządzenia umożliwiające prowadzenie okresowych bądź trwałych spustów dennych,

c. pominięciu przez organ dowodu w postaci sporządzonej zgodnie z art. 132 ustawy Prawo wodne mapy zawierającej graficzne przedstawienie zasięgu oddziaływania cofki powyżej przedmiotowego jazu i bezzasadnym przyjęciu, iż skarżący nie przedstawił graficznie zasięgu oddziaływania,

co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 4 ustawy Prawo wodne poprzez ich niezastosowanie i nieudzielenie skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód przy użyciu jazu będącego przedmiotem postępowania przed organami.

Wniósł skarżący o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zarzutu z punktu 1 petitum skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zarzutów z punktu 2 lit. a-c petitum skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu drugiej instancji na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz innych niezbędnych do celowego prowadzenia sprawy według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że kwestia odszkodowań M. i G. B. za szkody powstałe w związku z piętrzeniem wody na istniejącym jazie, co powodowało podtapianie ich nieruchomości, została już prawomocnie rozstrzygnięta decyzją odmowną Starosty z dnia 19 września 2016 r. Poza tym kwestię tę regulują odrębne przepisy, art. 186 Prawa wodnego, w trybie których należy procedować o odszkodowaniu. Wobec tego w ocenie skarżącego nie występuje jakakolwiek konieczność zbadania "potencjalnych szkód" związanych z oddziaływaniem piętrzonej przedmiotowym jazem wody na nieruchomości małżonków B. Organ drugiej instancji twierdząc natomiast, że kwestie potencjalnych szkód tych stron wymagają dodatkowego wyjaśnienia naruszył art. 186 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Przepis ten bowiem wyraźnie odsyła stronę niezadowoloną z decyzji odmownej na drogę postępowania przed sądem powszechnym, a nie na drogę innego postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego. Jest to jednocześnie rażące naruszenie, powodujące nieważność decyzji. Organ bowiem w istocie twierdzi, że sprawa należąca już wyłącznie do właściwości sądu powszechnego ma zostać rozpatrzona przez organ administracyjny. Naruszone w ten sposób zostaje sfera kompetencji organów wydających pozwolenia wodnoprawne przez pozaustawowe przypisanie im kompetencji do rozpatrywania danej sprawy. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja jest nieważna w części, w której została oparta na błędnej wykładni art. 186 ust. 4 ustawy Prawo wodne.

W odniesieniu do zastrzeżeń organu odwoławczego co do ustalonej wysokości piętrzenia ustalonej dla jazu skarżący wskazał, że nie jest prawdziwe twierdzenie organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji wyłącznie na podstawie samych pomiarów geodezyjnych i bez dodatkowych wyjaśnień przyjął, że wnioskowany poziom piętrzenia może nie być kontynuacją dotychczasowego poziomu. Organ pierwszej instancji przyjął to na podstawie całokształtu okoliczności, tj. aktualnego pomiaru geodezyjnego bolca określającego normalny poziom piętrzenia oraz bezpośredniej okolicy jazu, ze szczególnym uwzględnieniem stabilizacji stosunków przyrodniczych i wodnych w aktualnym zasięgu cofki.

Oceny tych okoliczności organ odwoławczy dokonał z uchybieniem przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie uwzględnił dowodów wskazujących na brak zmian w piętrzeniu wód przedmiotowym jazem.

Również w odniesieniu do zastrzeżeń organu odwoławczego co do nieobciążenia skarżącego obowiązkiem konserwacji koryta i brzegów rzeki S. skarżący wskazał, że jest ona wykluczona, a wręcz byłaby szkodliwa dla stosunków wodnych i przyrodniczych, co potwierdziły występujące w sprawie organy, przede wszystkim Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Zespół Parków Krajobrazowych, Oddział Park Krajobrazowy "[..]", Zarząd Polskiego Związku Wędkarskiego Oddział S. oraz Wojewódzki Konserwator Zabytków. Wszystkie organy opiniujące w tej sprawie są całkowicie zgodne, że ze względu na trwałe ustabilizowanie szaty roślinnej i stosunków wodnych prace konserwacyjne są wysoce niewskazane i ryzykowne, zagrażające środowisku w zbyt dużym stopniu, by dopuścić do ich przeprowadzania. Ta część materiału dowodowego jest w całości wystarczająca do pominięcia żądania w zakresie konserwacji koryta rzeki powyżej jazu.

Skarżący podkreślił również, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika wyraźnie, że sama konstrukcja przedmiotowego jazu umożliwia prowadzenie spustów dennych, co czyni dalsze postępowanie dowodowe w sprawie żądania wyposażenia w nie jazu bezpodstawnym, albowiem zebrany dotychczas materiał dowodowy w całości przemawia za pominięciem tego żądania w pozwoleniu na piętrzenie wód.

Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że nie przedstawił graficznie zasięgu oddziaływania cofki. Przedstawił mapę obrazującą graficznie zasięg cofki zgodnie z art. 132 ustawy Prawo wodne, co potwierdza załączona płycie CD do pisma skarżącego z dnia 6 czerwca 2016 r. Mapa ta zawiera oznaczenie graficzne zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.

Odnośnie niewskazania na przedmiotowej mapie, gdzie faktycznie znajduje się stare koryto S., skarżący wyjaśnił, że w świetle graficznego przedstawienia zasięgu cofki jest to okoliczność nieistotna. Jeśli bowiem zasięg oddziaływania został przedstawiony w sposób umożliwiający pełną ocenę jej skutków, to dodatkowe oznaczanie starego koryta rzeki S. jest już zbędne. Istotnym dla niniejszej sprawy jest wyłącznie to, że cofka oddziałuje wyłącznie na pobliże brzegów tej rzeki, a nie na sam dworek w J., jak bezzasadnie twierdzą odwołujący małżonkowie B. nie podając na to żadnych dowodów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Kontrola legalności przeprowadzona przez sąd w przedmiotowej sprawie doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja w istocie swojej odpowiada obowiązującemu prawu.

Przedmiotem kontroli uczyniono w niniejszej sprawie decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołań od decyzji Starosty z dnia 23 września 2015r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki S., uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja kasacyjna została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy uznał, że udzielenie inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki S. jazem zlokalizowanym w km [..] tej rzeki dla potrzeb stawów rybnych w J. nastąpiło przedwcześnie, z uchybieniami, które czyniły tę decyzję wadliwą. Według organu odwoławczego pozostały niewyjaśnione kwestie istotne dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora o pozwolenie wodnoprawne, a mianowicie parametry kluczowe dla urządzenia piętrzącego, w tym maksymalny i normalny poziom piętrzenia, zasięg oddziaływania urządzenia oraz będący jego odzwierciedleniem zakres obowiązków właściciela urządzenia piętrzącego.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie sądu skorzystanie z dyspozycji powyższego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

W świetle ujawnionych w sprawie okoliczności faktycznych znajdujących uzasadnienie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sąd doszedł do wniosku, że stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Sąd nie dostrzegł w rozstrzygnięciu organu odwoławczego uchybień, które dyskwalifikowałyby go prawnie i naruszały przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzją są przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), zwanej dalej Prawem wodnym, regulujące m.in. kwestie udzielania pozwoleń na szczególne korzystanie z wód (art. 122 ust. 1 pkt 1), którego przykładem jest niewątpliwie piętrzenie śródlądowych wód powierzchniowych takich jak wody rzeki S. O tego rodzaju kwalifikacji piętrzenia wód śródlądowych powierzchniowych stanowi przepis art. 37 pkt 4 Prawa wodnego. W takiej sytuacji należało zastosować wszystkie przepisy regulujące w sensie proceduralnym, jak i materialnym, kwestie udzielania pozwoleń wodnoprawnych, co organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie prawidłowo przeanalizował.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do wskazanych przez niego okoliczności podlegających w niniejszej sprawie wyjaśnieniu w celu prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Podjęte bowiem przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie oparte zostało o materiał dowodowy niedający wyczerpujących podstaw do zastosowania konsekwencji prawnych przewidzianych w przepisach Prawa wodnego i niepodlegający uzupełnieniu w trybie i na zasadach wynikających z art. 136 k.p.a.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 Prawa wodnego w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności m.in. sposób gospodarowania wodą, w tym charakterystyczne rzędne piętrzenia oraz przepływy (pkt 1a), ograniczenia wynikające z konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego (pkt 2), opis urządzenia wodnego, w tym położenie za pomocą współrzędnych geograficznych oraz podstawowe parametry charakteryzujące to urządzenie i warunki jego wykonania (pkt 6), niezbędne przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko (pkt 8).

Z powołanych przepisów wynika, że ustalenie parametrów piętrzenia jazu jest jednym z podstawowych elementów składowych pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód determinującym warunki korzystania z tego pozwolenia i współokreślającym obszar oddziaływania urządzenia. Od parametrów jazu zależeć będzie bowiem obszar jego oddziaływania, a dalej idąc również obowiązki, którymi winien zostać obciążony korzystający z urządzenia. W konsekwencji wszelkie wątpliwości co do tych kluczowych parametrów jazu piętrzącego powinny zostać wyjaśnione przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie popartej wyjaśnieniami organów wynika, że jaz na rzece S., który objęty jest weryfikowanym pozwoleniem wodnoprawnym, oddany został do użytku już w 1965 r. Z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na korzystanie z tego jazu w 1990 r. wynikało, że rzędna piętrzenia wynosiła wówczas 71,20 m n.p.m., a rzędna dna 70,48 m n.p.m. Tymczasem w kontrolowanej decyzji przy niezmienionej rzędnej dna rzędną piętrzenia ustalono na poziomie 71,47m n.p.m. wyjaśniając przy tym, że jaz nie podlegał żadnym przebudowom a poziom piętrzenia nie uległ zmianie. Organ pierwszej instancji powyższą różnicę wytłumaczył błędnym określeniem w przeszłości rzędnej piętrzenia i zmianami w układach wysokościowych, czego nie potwierdzają jakiekolwiek dowody zgromadzone w sprawie. W tym kontekście organ pierwszej instancji nie skonfrontował stanowiska właściciela działki nr [..], według którego powodem tej zmiany jest nadbudowa jazu o około 0,5 m w stosunku do stanu który istniał w dacie wydawania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego w 1990 r. Właściciel ten zwrócił uwagę na brak w aktach dokumentacji związanej z realizacją przedsięwzięcia polegającego na podwyższeniu rzędnej piętrzenia oraz na potrzebę jej pozyskania. Twierdził bowiem, że podwyższenie tej rzędnej do poziomu ustalonego w pozwoleniu powoduje negatywne oddziaływania na jego nieruchomość, będącą zabytkiem.

W tych okolicznościach organ odwoławczy zasadnie powziął wątpliwości co do przyjętych w decyzji parametrów piętrzenia i miał podstawy do zakwestionowania ustaleń organu pierwszej instancji, co do których stwierdził, że wymagają one przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przekraczającego zakres jego kompetencji w postępowaniu odwoławczym. Istnieje bowiem konieczność poczynienia wnikliwych ustaleń faktycznych i wyjaśnienia kwestii dotyczącej parametrów piętrzenia na jazie objętym niniejszym postępowaniem na przestrzeni lat, ustalenia, czy podlegał on zmianom, a jeśli tak to ustalenia przyczyn tych zmian i ich wpływu na warunki korzystania z jazu.

Ze względu na treść pozwolenia wodnoprawnego określoną w art. 128 ust. 1 Prawa wodnego, w którym ustawodawca wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się m.in. warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, istotną dla rozstrzygnięcia sprawy była kwestia ustalenia zasięgu i charakteru oddziaływania przedmiotowego jazu w warunkach piętrzenia zaproponowanych przez wnioskodawcę w oparciu o przedłożony operat wodnoprawny.

Przepis art. 131 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego wymaga, ażeby do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołączyć operat wodnoprawy, którego część graficzna, z mocy art. 132 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, powinna zawierać plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że wnioskodawca nie sprostał obowiązkowi graficznego przedstawienia w materiałach dołączonych do wniosku obszaru oddziaływania urządzenia wodnego i zamierzonego korzystania z wód. Żadna z map, w tym ta przedłożona na wezwanie organu odwoławczego, tego warunku nie spełnia. Obszar oddziaływania wskazany na tych mapach pokrywa się z przebiegiem koryta rzeki S. i nie uwzględnia oddziaływania na tereny przyległe, podczas gdy z istoty działania urządzenia piętrzącego wynika, że piętrzone nim wody rzeki zmieniają przebieg nurtu, co wpływa zasadniczo na zasięg oddziaływania. Graficzny obraz oddziaływania urządzenia, zgodnie z oznaczeniami na mapie, obejmuje wyłącznie działkę nr [..] pokrytą wodami rzeki S., co nie koreluje z wyjaśnieniami wnioskodawcy, według którego oddziaływaniem jazu, i to o charakterze nienegatywnym, objęte są działki w zakresie cofki, tj. działki o nr [..]-[..]. Przy czym wnioskodawca zaznaczył, że na działkach nr [.]-[..] woda występuje w starym korycie, co wskazywałoby na to, że praca jazu na tym kilometrze rzeki S. nie wywołałaby żadnej zmiany w panujących stosunkach wodnych okolicy, co samo w sobie przeczy zakładanemu celowi jazu piętrzącego wody rzeki na potrzeby stawów pstrągowych.

W ocenie sądu przedstawione stanowisko wnioskodawcy zawiera tego rodzaju sprzeczności, które wymagały wyjaśnienia przy pomocy wszelkiego rodzaju środków dowodowych, w tym oględzin w terenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy właściciel działki nr [..] znajdującej się w sąsiedztwie jazu konsekwentnie podważał brak objęcia jego działki zasięgiem jego oddziaływaniem obrazując swoje twierdzenia materiałem dowodowym.

W tym miejscu wskazać należy, że przedstawione przez właściciela działki nr [..] okoliczności i dowody potwierdzające, w jego ocenie, negatywny wpływ piętrzonej na jazie wody rzeki na jego działkę w kontrolowanym postępowaniu nie miały służyć zastosowaniu konsekwencji prawnych określonych w art. 186 Prawa wodnego, ale zweryfikowaniu twierdzeń właściciela co do wpływu działalności jazu na działkę nr [.] i konsekwencji rzutujących na zakres obowiązków, którymi w pozwoleniu wodnoprawnym powinien być obciążony wnioskodawca. W tym właśnie kierunku powinien zostać zweryfikowany, chociażby w terenie, materiał dowodowy do tej pory przedłożony przez właściciela działki nr [..].

Sąd podzielił wyżej przedstawione zastrzeżenia organu odwoławczego stwierdzając, że w tych okolicznościach faktycznych i prawnych ziściła się hipoteza przepisu art. 138 § 2 k.p.a., której konsekwencje prawne organ odwoławczy prawidłowo zastosował.

Odnosząc się do pozostałych twierdzeń organu odwoławczego zawartych w zaskarżonej decyzji sąd zgodził się z jego stanowiskiem w kwestii konsekwencji istnienia na działkach nr [..]-[..] objętego ochroną parku w J. Z informacji uzyskanych w toku postępowania administracyjnego od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków park ten wpisany jest do wojewódzkiej ewidencji zabytków województwa, co oznacza, że wszelkie działania podejmowane w granicach obiektów nie mogą na niego oddziaływać w sposób negatywny, mogący zagrozić zachowaniu wartości przestrzennych, kulturowych oraz przyrodniczych. W ocenie sądu, jeśli po prawidłowym ustaleniu obszaru oddziaływania jazu piętrzącego okaże się, że w obszarze tym znajdują się działki składające się na park, to wymogi wynikające z tej formy ochrony zabytków będą musiały znaleźć odzwierciedlenie w ustalonych w pozwoleniu obowiązkach podmiotu korzystającego z tego uprawnienia w stosunku do osób trzecich.

Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego w kwestii konserwacji koryta, której zakazał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem uzgadniającym z dnia 21 kwietnia 2015 r. Przy czym wyjaśniono w toku postępowania odwoławczego, że przez konserwację w tym wypadku należy rozumieć działania zmieniające przekrój podłużny i poprzeczny oraz układ poziomy cieku, które mogłyby doprowadzić do trwałych lub długookresowych zmian w stosunkach wodnych przedmiotowego obszaru, a tym samym mogłyby niekorzystnie wpłynąć na stan ochrony i zachowanie siedliska przyrodniczego. Organ ochrony środowiska w tej sytuacji uznały usuwanie zatorów za dopuszczalne, co pozostaje w zgodzie i przemawia za prawidłowością obowiązku utrzymywania jazu w prawidłowym stanie technicznym i eksploatacyjnym nałożonego decyzją organu pierwszej instancji.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego co do wpływu braku pozwolenia na pobór wód na toczące się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na piętrzenie wód na jazie. Otóż, oba wymienione pozwolenia są od siebie niezależne w tym sensie, że żaden przepis prawa nie uzależnia obu tych postępowań od siebie, nie nakazuje uzyskać któregoś z nich w pierwszej kolejności. Oznacza to, że uzyskanie któregokolwiek z tych pozwoleń determinuje, w zakresie wymaganym przepisami Prawa wodnego, postępowanie i treść ustaleń w przedmiocie drugiego z nich. Tak też jest w niniejszej sprawie i brak jest podstaw prawnych, aby sugerować wnioskodawcy potrzebę łącznego złożenia wniosku o pozwolenie na pobór i na piętrzenie wód.

Podobnie rzecz ma się z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, które organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany stosować zgodnie z zasadą praworządności. Zasada ogólna praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a., mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), implikuje powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego, z wyjątkami wynikającymi z odpowiednich przepisów intertemporalnych. O zastosowaniu tych przepisów winien decydować w ramach kompetencji orzeczniczych organ pierwszej instancji ponownie rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy, któremu zgodnie z zasadą dwuinstancyjności przekazano do rozstrzygnięcia sprawę pozwolenia wodnoprawnego prawidłowo uznał, że zarówno pozostały do wyjaśnienia istotny zakres sprawy przekraczający jego kompetencje w zakresie postępowania wyjaśniającego określone w art. 136 k.p.a., jak też skala naruszeń przepisów postępowania uzasadniały skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. celem zapewnienia stronom prawidłowych dwóch instancji administracyjnych. Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że organ pierwszej instancji przedwcześnie podjął rozstrzygnięcie w sprawie, niedysponując kompletnym materiałem dowodowym, co nie pozwoliło na usunięcie istotnych wątpliwości w zakresie stanu faktycznego.

Z przedstawionych względów sąd uznał zarzuty skargi za nietrafne. Uwzględniając wskazane okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dni 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.