Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 111/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta B. (dalej: "organ I instancji", "Starosta") decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej: "P.b.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a." ), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę dla Świadków [...]w P. (dalej jako "inwestor" lub "strona") budynku zboru z instalacjami wewnętrznymi: gazową, wentylacji, ogrzewania, wodno-kanalizacyjną i elektryczną) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (obejmującą zewnętrzne doziemne instalacje elektryczne: linia zasilająca WLZ, zewnętrzna instalacja oświetleniowa, zewnętrzne doziemne instalacje sanitarne: gazowa, wodociągowa, kanalizacji sanitarnej oraz zbiornik szczelny na nieczystości ciekłe o poj. 8 m3) na działce o nr ewid. [...] położonej w B. gm. B..

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że w dniu 18 września 2017 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę ww. budynku zboru. Do wniosku dołączono 4 egz. projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie Starosta przytoczył brzmienie art. 35 ust. 1 P.b. Wyjaśnił, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obszaru miasta B. zatwierdzonego uchwałą Nr XV/82/2004 Rady Miasta i Gminy B. w dniu 2 marca 2004 r. (Dz. Urz. woj. [...] z 26 marca 2004 r., Nr 68, poz. 1725 ze zm., Dz. Urz. z 2006 r., Nr 61, poz. 1938, dalej jako "m.p.z.p."), działka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę leży w terenach o symbole planu MM - tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej gdzie podstawowym przeznaczeniem terenów m.in. jest:

a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza oraz zwarta: szeregowa lub atrialna,

b) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o charakterze małych domów kilkumieszkaniowych,

c) usługi podstawowe wolnostojące i wbudowane, dostosowane do programu mieszkaniowego.

Uzupełniającym przeznaczeniem terenów są :

a) zabudowa wielorodzinna;

b) administracja i usługi ogólnomiejskie, gminne i rejonowe, stanowiące uzupełnienie i wzbogacenie przeznaczenia podstawowego z zielenią towarzyszącą;

c) terenowe, liniowe i kubaturowe obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji, ogólnomiejskie i związane z obsługą terenów MM.

Z kolei dopuszczalnym przeznaczeniem terenu są: obiekty kubaturowe towarzyszące obiektom o funkcji podstawowej i uzupełniającej oraz obiekty usługowo - produkcyjne nie kolidujące z funkcją mieszkaniową terenu w których można prowadzić nieuciążliwą działalność gospodarczą o charakterze usługowo - rzemieślniczym.

Starosta wyjaśnił, że w § 11 ust. 4 pkt 4 m.p.z.p. zawarto zapis, iż obiekty i urządzenia o funkcji uzupełniającej i dopuszczalnej można realizować pod warunkiem spełnienia jednocześnie następujących przesłanek: a) są niezbędne do funkcjonowania obiektów o funkcji podstawowej; b) nie będą zajmowały więcej niż 40% strefy.

Zdaniem organu I instancji, ponieważ podstawowym przeznaczeniem terenu na którym znajduje się działka inwestora jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także zabudowa wielorodzinna z usługami podstawowymi wolnostojącymi i wbudowanymi, nie ma możliwości dopuszczenia zgodnie z ustaleniami powołanego wyżej planu realizacji obiektów kultu religijnego. Dopuszczalne przeznaczenie terenu opisane w kolejnych punktach ustaleń m.p.z.p. także nie przewiduje możliwości realizacji na wskazanym terenie obiektów z kategorii X. Nadto Starosta podniósł, że w zapisach ustaleń ww. planu przewiduje się jedynie na terenie oznaczonym symbolem MM "usługi podstawowe wolnostojące i wbudowane, dostosowane do programu mieszkaniowego". Budynek zboru Świadków [...] jest obiektem przeznaczonym, jak jednoznacznie określono w projekcie "obiektem przeznaczonym do organizowania zgromadzeń o charakterze religijnym", zatem należy jak słusznie też określono w projekcie do kategorii X czyli obiektów kultu religijnego. Obiekty kultu religijnego choć są to obiekty służące części ludności - nie są obiektami usługowymi, tym bardziej iż zapisy planu precyzują że obiekty usługowe dotyczą "obiektów wolnostojących i wbudowanych dostosowanych do programu mieszkaniowego".

W ocenie organu I instancji, punkt zboru Świadków [...] nie stanowi usługi podstawowej dla ludności. Jest to w istocie swojej "niematerialna usługa sakralna" lecz nie może być ona zaliczana do usług podstawowych dla ludności. Ustalenia § 5 pkt 18 m.p.z.p. precyzują co należy rozumieć przez pojęcie "obiekty usługowe i usługowo - komercyjne" gdzie nie wymienia się obiektów kultu religijnego. Obiekt kultu religijnego nie może być uznawany za usługi podstawowe związane z programem mieszkaniowym i jego lokalizacja winna wynikać z ustaleń planu miejscowego. Brak zgodności realizacji inwestycji z ustaleniami planu, skutkuje obowiązkiem wydania przez organ odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, wnosząc o jej uchylenie i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem z 18 września 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 P.b. w związku z § 11 ust. 4 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b m.p.z.p. przez nieprawidłową wykładnię skutkującą ich nieprawidłowym zastosowaniem.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że planowany obiekt wpisuje się w przewidzianą w § 11 ust. 4 pkt 1 lit. c m.p.z.p funkcję usług podstawowych dostosowanych do programu mieszkaniowego. Służyć on będzie przede wszystkim udostępnianiu swoistej usługi o charakterze niekomercyjnym oraz dobroczynnym - tzn. "usługi sakralnej". Obiekt będzie pełnił funkcję zaspokajania potrzeb duchowych i religijnych lokalnej społeczności i jako taki będzie dostępny dla wszystkich mieszkańców.

Zdaniem inwestora projekt objęty wnioskiem z [...] września 2017 r. nie narusza ładu przestrzennego, ponieważ nie odbiega w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, czy intensywności wykorzystania terenu od obiektów charakterystycznych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Pomimo przeznaczenia do celów świadczenia usługi o charakterze sakralnym, nie posiada bowiem elementów charakterystycznych dla innego rodzaju obiektów kultu religijnego. W praktyce oznacza to, że jego forma architektoniczna stanowi kontynuację funkcji miejscowej zabudowy. Jest on zatem dostosowany do programu mieszkaniowego zarówno w zakresie rozwiązań architektonicznych, jak i funkcji przeznaczenia.

Strona za nieuzasadnioną uznała argumentacją opartą na treści § 5 pkt 18 m.p.z.p. Przepis ten nie wyłącza w żadnym wypadku możliwości zakwalifikowania obiektów sakralnych jako obiektów usługowych. Ponadto, definicja obejmuje "wszelkie obiekty", co dodatkowo nakazuje przyjąć szeroki zakres znaczeniowy pojęcia obiektów usługowych i usługowo - komercyjnych. Należy zatem przyjąć, że celem przepisu było wskazanie, że obiektami usługowymi są po prostu obiekty umożliwiające korzystanie z różnego rodzaju usług (w tym między innymi wymienionych w przepisie, ale bez wyłączenia innych rodzajów usług), a kryterium to niewątpliwie spełnia budynek zboru Świadków [...], którego głównym przeznaczeniem ma być umożliwienie mieszkańcom korzystania z usług sakralnych.

Za niezasadny strona uznała argument, że klasyfikacja obiektu do kategorii X wg załącznika do P.b. wyłącza możliwość zakwalifikowania danego obiektu jako wpisującego się w funkcję usługową. Podniosła, że załącznik do P.b. nie zawęża budynków usługowych do jednej kategorii obiektów budowlanych. Zabudowa usługowa obejmuje szereg różnych kategorii obiektów budowlanych np. usługi sakralne (X), usługi kultury, nauki i oświaty (IX), usługi sportu i rekreacji (XV), usługi handlu, usługi turystyczne (XIV), usługi administracji publicznej (XII) itp. Nie wprowadzono osobnej kategorii funkcjonalnej terenów, gdzie umiejscawiane mają być obiekty kultu religijnego (sakralne), a skoro tak, to obiekty kategorii X mogą być budowane w ramach terenów dopuszczających zabudowę usługową (tak jak - w określonych ramach - dopuszcza taką zabudowę przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem MM w m.p.z.p.). Funkcjonowanie budynku zboru Świadków [...] posiada również cechy pokrewnych usługowych obiektów budowlanych, takich jak: usługowe budynki kultury, nauki i oświaty - kategoria IX oraz usługowe budynki konferencyjne - kategoria XVI, co dodatkowo potwierdza prawidłowość klasyfikacji budynku jako obiektu usługowego.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania inwestora orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, podobnie jak wcześniej organ I instancji przytoczył brzmienie art. 35 ust. 1 P.b. wyjaśniając, że działka inwestycyjna o nr ewid. [...] obręb [...] w B. oznaczona jest w m.p.z.p. symbolem MM, oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej oraz położona jest na obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina rzeki [...] i [...] ". Na ww. obszarze dopuszczalna jest też zabudowa uzupełniająca tj.: zabudowa wielorodzinna; administracja i usługi ogólnomiejskie, gminne i rejonowe, stanowiące uzupełnienie i wzbogacenie przeznaczenia podstawowego z zielenią towarzyszącą; terenowe, liniowe i kubaturowe obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji, ogólnomiejskie i związane z obsługą terenów MM; zieleń przydomowa na działkach zabudowy jednorodzinnej i małych domów kilkumieszkaniowych.

Organ odwoławczy przypomniał, że przedmiotowa inwestycja polegać będzie na budowie budynku zboru Świadków [...] z ww. instalacjami. Projektant zalicza przedmiotową inwestycję do "obiektu usługowego", z czym nie zgadza się Wojewoda, ponieważ budynki usług zaliczane są do kategorii nr XVII wg załącznika do P.b. Ponadto plan zagospodarowania terenu określa obiekty usługowe i usługowo - produkcyjnych jako "wszelkie obiekty administracji, kultury, gastronomii, handlu, rekreacji itp. oraz obiekty, w których prowadzić można nieuciążliwą działalność gospodarczą o charakterze usługowo-rzemieślniczym, nie wywołującą zjawisk fizycznych lub stanów utrudniających życie, nieuciążliwą dla środowiska, a przede wszystkim nie powodującą przekroczenia dopuszczalnych norm". Powyższy opis obiektów usługowych potwierdza, zdaniem Wojewody, że przedmiotowego budynku nie można zakwalifikować do obiektu usługowego.

W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p. Nadto stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor (dalej jako "skarżący"), który pismem z 24 stycznia 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z [...] grudnia 2017 r. Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentacji odwołania oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w jej uzasadnieniu;

- § 11 ust. 4 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 z 1997 r., poz. 483 ze zm., dalej jako "Konstytucja RP").

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że brak wyjaśnienia przez Wojewodę podstawy prawnej oraz odniesienia się do argumentów odwołania rodzi poważne wątpliwości co do faktu przeprowadzenia odpowiedniego procesu decyzyjnego w toku przygotowywania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zauważył, że zawarte w § 11 ust. 4 pkt 1 lit. c m.p.z.p. wyliczenie ma charakter przykładowy, tworząc katolog otwarty. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że wśród różnego rodzaju usług można wyróżnić również "usługi kultu religijnego". Dokonując interpretacji m.p.z.p. uwzględnić należy art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika m.in. zasada wolności zagospodarowania terenu, jak również zakaz rozszerzającej interpretacji ustawowych ograniczeń prawa własności.

Skarżący zauważył, że w art. 60 pkt 4 projektu Kodeksu Urbanistyczno-Budowlanego przygotowanego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, przewidziano wprowadzenie do polskiego prawa definicji obiektów usługowych. Według proponowanej definicji, obiekty usługowe to "obiekty budowlane służące świadczeniu usług w tym usług o charakterze publicznym, w szczególności sklep, centrum handlowe, bar, restauracja, kawiarnia, stacja benzynowa, myjnia samochodowa, hala targowa, budynek administracji publicznej, dom kultury, obiekt kultu religijnego, żłobek, przedszkole, szkoła, uniwersytet, przychodnia, szpital, stadion, boisko, skocznia, basen, dworzec kolejowy, budynek biurowy". Oznacza to, że obiekty kultu religijnego postrzegane są przez (projektodawcę jako równoprawne obiekty usługowe, podobnie jak domy kultury, szkoły czy uniwersytety.

Następnie skarżący wskazał, że klasyfikacja obiektów budowlanych przedstawiona w Załączniku do P.b. została stworzona dla celów tej właśnie ustawy, tj. Prawa Budowlanego i z założenia służyć miała m.in. wyliczaniu należnych na jej podstawie opłat legalizacyjnych. Intencją ustawodawcy nie było wykorzystywanie klasyfikacji zawartej w ww. załączniku do P.b. dla celów planistycznych, nie odwołuje się do tej klasyfikacji także m.p.z.p. Nie ma zatem żadnych podstaw do korzystania z Załącznika do P.b. przy dokonywaniu wykładni m.p.z.p., ponieważ przepisy załącznika w ogóle nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Gdyby ustawodawca traktował obiekty kultu religijnego jako odmienny rodzaj zabudowy niż usługowa, to wyraziłby to wprost. Załącznik do P.b. nie wprowadza jednej, osobnej kategorii obiektów budowlanych, które można określić jako obiekty usługowe. Wręcz przeciwnie, zabudowa usługowa obejmuje szereg różnych kategorii obiektów budowlanych np. usługi sakralne (X), usługi kultury, nauki i oświaty (IX), usługi sportu i rekreacji (XV), usługi handlu, usługi turystyczne (XIV), usługi administracji publicznej (XII) itp. Innymi słowy, zbiór obiektów, które zaliczyć można do zbioru mieszczącego się w zakresie pojęcia "obiekt usługowy" jest znacznie szerszy, niż zbiór obiektów, które należą do kategorii XVII obejmującej "budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe".

Nadto skarżący podniósł, że funkcjonowanie budynku zboru Świadków [...] posiada również cechy pokrewnych usługowych obiektów budowlanych, takich jak: usługowe budynki kultury, nauki i oświaty - kategoria IX oraz usługowe budynki konferencyjne - kategoria XVI, co dodatkowo potwierdza prawidłowość uznania obiektu za obiekt wpisujący się w funkcję usługową. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako oczywistą przyjmuje się zaś możliwość posadowienia na terenach mieszkaniowych obiektów o innych funkcjach, uzupełniające funkcję wiodącą na danym terenie i mieszczących się przez to w granicach panującego na danym obszarze zagospodarowania terenu. Jako przykład tego rodzaju innych funkcji uzupełniających, sądy administracyjne wymieniają funkcję sakralną (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 4 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Ol 1314/16, wyrok NSA z 15 marca 2017 r., sygn. 1798/15, czy wyrok WSA w Olsztynie z 1 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Ol 65/15 utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 15 marca 2017 r., sygn. akt. II OSK 1798/15). Orzecznictwo potwierdza także, że budynek służący do zaspokajania potrzeb religijnych jest elementem infrastruktury miejskiej podobnie jak żłobki, przedszkola, przychodnie zdrowia, sklepy, itp. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 11 września 1992 r., sygn. IV SA 404/92).

Dlatego też, w ocenie skarżącego, poczynione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wnioski dotyczące niemożności usytuowania obiektu przeznaczonego do pełnienia funkcji usługowej o charakterze sakralnym na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną, pozostają w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę dla Świadków [...] w P. budynku zboru z instalacjami wewnętrznymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć powołują się na art. 35 ust. 1 P.b., zgodnie z którym to przepisem, organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W powyższym przepisie ustawodawca nałożył na organ administracji architektoniczno - budowlanej m.in. obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowalnymi.

Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 P.b., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno - budowlanej, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty, jedynym powodem, dla którego wydano powyższe rozstrzygnięcia, było uznanie przez organy, że zaistniała niezgodność projektu budowlanego z postanowieniami m.p.z.p. Organy obu instancji uznały bowiem, że objęty wnioskiem obiekt nie może zostać wybudowany na terenie, na którym m.p.z.p. dopuszcza zabudowę usługową.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do rozstrzygnięcia, czy objęty wnioskiem skarżącego obiekt może zostać wybudowany na terenie, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę usługową.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przede wszystkim zauważyć należy, że projekt skarżącego objęty wnioskiem z 18 września 2017 r. nie narusza ładu przestrzennego, ponieważ nie odbiega w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, czy intensywności wykorzystania terenu od obiektów charakterystycznych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Pomimo bowiem przeznaczenia do celów świadczenia usługi o charakterze sakralnym, nie posiada elementów charakterystycznych dla innego rodzaju obiektów kultu religijnego. W praktyce oznacza to, że jego forma architektoniczna stanowi kontynuację funkcji miejscowej zabudowy. Jest on zatem dostosowany do programu mieszkaniowego zarówno w zakresie rozwiązań architektonicznych, jak i funkcji przeznaczenia.

W zaskarżonej decyzji organ nie kwestionuje faktu, że na terenie, na którym wybudowany ma być obiekt, mogą zostać wybudowane obiekty usługowe. Zdaniem organu, sporny obiekt nie stanowi jednak "obiektu usługowego", ponieważ nie mieści się on w zawartej w m.p.z.p. definicji "obiektów usługowych i usługowo-produkcyjnych".

W § 11 ust. 4 pkt 1 lit. c m.p.z.p. zdefiniowano obiekty usługowe i usługowo- produkcyjne jako "wszelkie obiekty administracji, kultury, gastronomii, handlu, rekreacji, itp. oraz obiekty, w których prowadzić można nieuciążliwą działalność gospodarczą o charakterze usługowo-rzemieślniczym".

Zauważyć należy, że zawarte w cytowanym przepisie m.p.z.p. wyliczenie ma charakter przykładowy, tworząc katalog otwarty. Świadczy o tym chociażby zakończenie wyliczenia skrótem "itp.", przesądzającym że także obiekty o funkcjach podobnych - a nie jedynie identycznych - do wymienionych, służące zapewnieniu dostępu do różnego rodzaju usług, stanowią obiekty usługowe w rozumieniu tego przepisu. Obiekt kultu religijnego czy obiekt sakralny spełnia zaś funkcję podobną, do wskazanej wprost w przepisie funkcji obiektów kultury. Możliwość stosowania do tego przepisu wykładni ograniczającej wolność zagospodarowania terenu, została poddana dalszym restrykcjom także przez wskazanie, że w definicji mieszczą się "wszelkie" obiekty o charakterze usługowym, co dodatkowo nakazuje przyjąć szeroki zakres znaczeniowy pojęcia obiektów usługowych. Wśród różnego rodzaju usług można więc wyróżnić również "usługi kultu religijnego".

Dokonując interpretacji uchwał zatwierdzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, należy brać pod uwagę pewne szczególne zasady dotyczące wykładni ich postanowień. W szczególności uwzględnić należy art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika m.in. zasada wolności zagospodarowania terenu, jak również zakaz rozszerzającej interpretacji ustawowych ograniczeń prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"), jednym z ograniczeń sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być interpretowane tak, aby w maksymalnie możliwym stopniu została zrealizowana zasada wolności zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2611/11). Zaprezentowana w zaskarżonej decyzji wykładnia pozostaje więc w sprzeczności ze wskazaną powyżej wynikającą z Konstytucji RP wskazówką interpretacyjną, w zakresie w jakim wprowadza niewynikające z treści przepisu m.p.z.p. wymogi zakwalifikowania obiektu jako obiektu usługowego. Ustalenie rzeczywistego sensu przepisu nakazuje przyjąć, że obiektami usługowymi są obiekty umożliwiające korzystanie z różnego rodzaju usług (w tym między innymi wymienionych w przepisie, ale bez wyłączenia innych rodzajów usług), a kryterium to niewątpliwie spełnione jest przez budynek zboru Świadków [...], którego głównym przeznaczeniem ma być umożliwienie mieszkańcom korzystania z usług kultu religijnego (usług sakralnych).

Sąd podziela pogląd skarżącego, że obiekt kultu religijnego to obiekt budowlany służący świadczeniu usług, w tym usług o charakterze publicznym, równoprawny innym obiektom usługowym, takim jak np. jak domy kultury, szkoły czy uniwersytety. Skarżący trafnie w tym zakresie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Z powołanego przez niego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. II SA/Po 270/06 wynika bowiem, że budynki religijne (np. kościół, kaplica, synagoga, dom rekreacyjny) są z założenia przeznaczone do użytkowania przez społeczność lokalną. Podobne stanowisko potwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z 13 września 2013 r., sygn. II SA/Po 16/13, który wskazał, że pojęcie zabudowy usługowej należy ujmować relatywnie szeroko, nie ograniczając tego pojęcia jedynie do obiektów handlowych lub biurowych. Funkcję usługową mogą bowiem również pełnić obiekty służące zaspokajaniu potrzeb duchowych, niematerialnych, okolicznych mieszkańców, w szczególności obiekty sakralne lub kulturalne" (patrz również wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Wa 1814/14).

W ocenie Sądu obiekt objęty wnioskiem skarżącego może więc stanowić obiekt usługowy w rozumieniu § 11 ust. 4 pkt 1 lit. c m.p.z.p. Powyższe potwierdza sama treść przepisu, a w szczególności przewidziany w nim otwarty katalog obiektów usługowych, podobieństwo funkcji obiektu do przewidzianej wprost w przepisie funkcji usług kultury, a także obowiązek dokonywania wykładni postanowień m.p.z.p. w zgodzie z przepisami Konstytucji RP oraz uznawanie istnienia "usług kultu religijnego" jako jednego z rodzajów usług w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stwierdzić więc należy, że wydane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia stanowią wynik błędnej wykładni polegającej na interpretacji przepisu w sposób uniemożliwiający zaliczenie do kategorii obiektów usługowych obiektów kultu religijnego/obiektów sakralnych. Organy nieprawidłowo zastosowały § 11 ust. 4 pkt 1 lit. c m.p.z.p. przez uznanie, że sporny obiekt nie mieści się w przewidzianej tym przepisem definicji obiektów usługowych.

Rację ma też skarżący, że klasyfikacja obiektów budowlanych przedstawiona w Załączniku do P.b. została stworzona dla celów tej właśnie ustawy (tj. ustawy Prawo budowlane) i z założenia służyć miała m.in. wyliczaniu należnych na jej podstawie opłat legalizacyjnych. Intencją ustawodawcy nie było wykorzystywanie klasyfikacji zawartej w Załączniku do P.b. dla celów planistycznych, również do tej klasyfikacji nie odwołuje się m.p.z.p. Nie ma zatem żadnych podstaw, jak to uczynił organ odwoławczy do korzystania z Załącznika do P.b. przy dokonywaniu wykładni m.p.z.p., bowiem przepisy tego załącznika w ogóle nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Podstawą uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem poszukiwanie w ramach wykładni systemowej wskazówek interpretacyjnych dotyczących pojęć zawartych w m.p.z.p., powinno koncentrować się na tej właśnie ustawie oraz aktach wykonawczych do niej. Wskazane akty prawne mają w tym zakresie pierwszeństwo przed ewentualnymi wskazaniami wynikającymi z P.b.

Podstawowym przeznaczeniem terenu, którego dotyczy niniejsza sprawa jest zabudowa mieszkaniowa. Zauważyć zaś należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jako oczywistą przyjmuje się możliwość posadowienia na terenach mieszkaniowych obiektów o innych funkcjach, uzupełniających funkcję wiodącą na danym terenie i mieszczących się przez to w granicach panującego na danym obszarze zagospodarowania terenu. Jako przykład tego rodzaju innych funkcji uzupełniających, sądy administracyjne wymieniają funkcję sakralną (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 4 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Ol 1314/16, wyrok NSA z 15 marca 2017 r., sygn. 1798/15, czy wyrok WSA w Olsztynie z 1 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Ol 65/15 utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 1798/15). Orzecznictwo potwierdza także, że budynek służący do zaspokajania potrzeb religijnych jest elementem infrastruktury miejskiej podobnie jak żłobki, przedszkola, przychodnie zdrowia, sklepy, itp. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 11 września 1992 r., sygn. IV SA 404/92).

Reasumując uznać należy, że ustalenia dokonane przez organy obu instancji skutkujące odmową zatwierdzenia projektu budowlanego przedstawionego przez skarżącego są nieprawidłowe oraz pozostają w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych. Organ odwoławczy dodatkowo naruszył art. 138 k.p.a. bowiem nie rozpoznał w całości sprawy - nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, a tym samym nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji) i art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania).

W związku z powyższym, w ponownym postępowaniu, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz art. 153 p.p.s.a. po raz kolejny rozpozna wniosek skarżącego z 18 września 2017 r.

Z wyżej powołanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). Na koszty te składają się wpis od skargi [...] zł, koszty zastępstwa procesowego [...] zł oraz 17 tytułem opłaty od pełnomocnictwa.