Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 449/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1223/09 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K.S. złożył w dniu [...] listopada 2008 r. wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością stanowiącą jego własność, obejmującą działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], a nieruchomościami sąsiednimi tj. działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] należącymi do A. Ż. i działką nr [...] i [...] należącymi do G.W. Skarżący zażądał też sprostowania wpisu w księdze wieczystej dotyczącego powierzchni działki na [...] ara tj. do stanu z 1936 r., sprostowania mapy katastralnej, która została sfałszowana i przerysowana bez jego wiedzy i zgody, a także wypłacenie [...] zł odszkodowania za wyrządzone krzywdy, rekultywację terenu oraz pokrycie utraconych plonów za [...] lat, ponieważ nie wie gdzie są granice tych działek i dlatego jego działka leży odłogiem.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., adresowanym do skarżącego wyjaśnił, że w opisanej sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, albowiem sprawa dotyczy sporu granicznego pomiędzy właścicielami sąsiadujących ze sobą nieruchomości i może być przeprowadzona tylko na wniosek właścicieli. Odnośnie do pozostałych żądań skarżącego, organ uznał je za bezzasadne.

W dniu [...] czerwca 2009 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy rozgraniczeniowej w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., [...], uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji miesięczny termin do załatwienia przedmiotowego wniosku.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 29, art. 30 ust.1, art. 31 ust.1, 2, 3, art. 33 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z poźn. zm.) Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości objętej KW Nr [...], składającej się z działek nr [...]i nr [...], położonych w obrębie [...] (jedn. ewid. K.-P.) z nieruchomościami sąsiednimi, składającymi się z działek nr [...] i nr [...] – objętych KW NR [...] oraz działek nr [...] i [...] – objętych KW Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Przy czym możliwość wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego została określona w art. 30 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem postępowanie może być przeprowadzone z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych przesłanek nie zachodzi. Jest to bowiem indywidualna sprawa wnioskodawcy, który nie zna przebiegu granic swojej nieruchomości, a swoje roszczenia opiera na różnicy pomiędzy powierzchnią parcel katastralnych a powierzchnią działek ewidencyjnych. Stąd też zasadnym jest odmówienie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K.S. W odwołaniu podtrzymał swoje stanowisko zawarte w wniosku i pismach. Podkreślił, że przy sporządzaniu nowego operatu został okradziony z [...] ara z jego własności. Podaje także, że właściciel działek [...] i [...] wkopał słupki w jego działkę nr [...] i [...] bez jego obecności, wiedzy i zgody. W konkluzji wnosi o pozytywne załatwienie jego sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2009 r., [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie K.S. nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy swoją nieruchomością a nieruchomościami sąsiednimi, tylko zażądał wszczęcia postępowania z urzędu. Słusznie organ I instancji uznał, ze brak jest podstaw prawnych do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Skoro wyraźny przepis wymaga wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, dopuszczalna jest możliwość wydania przez organ rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia takiego postępowania z powodu braku możliwości zastosowania przepisu art. 30 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do wszczęcia postępowania z urzędu. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że K. S. ma interes prawny, a co za tym idzie i uprawnienie do żądania wszczęcia na wniosek postępowania rozgraniczeniowego.

K. S. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2009 r. W skardze wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu skargi m.in. podał, że jest pokrzywdzony, wskazując, iż "Geodezja dokonała fałszerstwa w dokumentacji i w zapisach w księgach wieczystych przez co ja nie wiem gdzie jest granica ponieważ słupki graniczne zostały usunięte nie wiadomo kiedy i przez kogo bez mojej wiedzy i zgody". Podaje, ze przy zmianie numeracji nie było konieczne zmniejszenie areału z [...] ara na [...] ara; wystarczyło tylko wpisać nowy nr [...], [...] w miejsce starego numeru. Podnosi, że za odebranie własności powinien otrzymać zadośćuczynienie, co mu gwarantuje Konstytucja RP oraz Konwencja Europejska o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu decyzji podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia dotycząca możliwości żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i rozstrzygnięć jakie mogą w tej materii zapaść na gruncie art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postępowanie rozgraniczeniowe może być wszczęte zarówno na wniosek strony jak i z urzędu, a możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu została ograniczona do sytuacji wskazanych w art. 30 ust. 2 ustawy tj. przy scalaniu gruntów, oraz jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Ustawodawca nie określił w sposób jednoznaczny w jakiej sytuacji i w jakiej formie prawnej organ może odmówić wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

W sytuacji gdy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pochodzi od osoby, która nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, albowiem nie przysługuje jej cywilnoprawny tytuł własności do nieruchomości, której granice stały się sporne, na gruncie orzecznictwa pojawiły się wątpliwości w jaki sposób organ ma orzec o tym wniosku, czy wydając decyzję o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego czy decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, przy czym orzecznictwo raczej skłania się za poglądem, że ma to być decyzja o umorzeniu postępowania. Podobnie w sytuacji gdy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dotyczy np. nieruchomości, które nie mają wspólnej granicy. Powyższe przeszkody nie pozwalają na prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego bez względu na to, czy postępowanie miałoby być prowadzone na wniosek strony, czy też z urzędu.

Bardziej spornym zagadnieniem jest sytuacja w której osoba składa wniosek zawierający żądanie wszczęcia przez organ postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, lecz organ nie wydaje postanowienia o wszczęciu takiego postępowania. Pojawia się wówczas pytanie, czy można prawnie skutecznie wystąpić z takim żądaniem oraz jaką formę prawną powinno przybrać ewentualne nieuwzględnienie takiego żądania, w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby, która posiadałaby przymiot strony i dotyczy nieruchomości, która byłaby przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, gdyby postępowanie to zostało wszczęte z urzędu.

Ustawa nie reguluje formy prawnej odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Przewiduje tylko, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego następuje w formie postanowienia. Prezentowany jest w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w przypadku gdy właściciel nieruchomości wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu powołując się na interes społeczny, organ może uwzględnić wniosek i wszcząć z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe bądź też wydać decyzję o odmowie dokonania rozgraniczenia, wskazując w uzasadnieniu powody nieuwzględnienia wniosku. Możliwość wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego została bowiem ograniczona poprzez wskazanie w art. 30 ust. 2 ustawy przesłanek, które muszą być spełnione, aby wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego było dopuszczalne. Tym samym wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego może mieć miejsce przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Oznacza to, że swobodne uznanie organu administracji co do wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego zostało jeżeli nie wyłączone, to co najmniej wyraźnie ograniczone, co czyni zasadnym kwestię możliwości skontrolowania stanowiska organu. Taka możliwość powstanie wówczas gdy odmowa wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego nastąpi w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją wyłączenia dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego będzie wyłączenie możliwości kontroli odmowy wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego na gruncie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skłania to do przyjęcia poglądu, że odmowa wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił występujący w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że domniemania wydania decyzji nie można oprzeć wyłącznie na art. 104 k.p.a., ale konieczne jest sięgnięcie do stosownych przepisów prawa materialnego celem wywiedzenia z tych przepisów formy, w jakiej ma działać organ, co ma sens wówczas, gdy przepisy prawa upoważniające organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia (komentarz bieżący do art. 104 k.p.a., stan prawny 2010.09.13 LEX/el2010. pkt 10). W rozpoznawanej sprawie zachodzi powyższa sytuacja. Tym samym to domniemanie, że odmowa wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego następuje w formie decyzji administracyjnej może być wywiedzione z przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że wskazane w tym przepisie i wiążące organ materialnoprawne przesłanki spełnienie których powoduje obowiązek wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu pozostawałyby poza sferą kontroli.

Tym samym dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należy ocenić ją z punktu widzenia zgodności z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Czyli ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie została spełniona jedna z przesłanek, o jakich mowa w powołanym przepisie. Organy administracyjne obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji słusznie wskazały, że przedmiotem sporu jest przebieg granicy pomiędzy trzema nieruchomościami, których właścicielami są osoby fizyczne. Spór ten nie dotyczy nieruchomości, która byłaby przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a więc nieruchomości publicznych. Przeprowadzenie rozgraniczenia nie jest również związane ani z potrzebami gospodarki narodowej ani z interesem społecznym, który uzasadniałby przeprowadzenie rozgraniczenia z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika K. S., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

-1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § l pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § l k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd winien uchylić zaskarżoną decyzję w sprawie, ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepoczynieniu kompletnych i wszechstronnych ustaleń faktycznych odnośnie okoliczności i przyczyn zmniejszenia powierzchni działek skarżącego w wyniku procesu założenia ewidencji gruntów.

-2) przepisu prawa materialnego art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię przesłanki wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu ze względu na interes społeczny, uzasadniający przeprowadzenie rozgraniczenia.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazano, że w niniejszej sprawie skarżący żądał wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, a także wysuwał inne roszczenia, powołując się na błędy organów administracyjnych, które doprowadziły do zmniejszenia powierzchni jego działek. Jak wynika z twierdzeń skarżącego, o żadnym takim postępowaniu nie był informowany, co więcej, dowiedział się o nim po upływie dopiero kilkunastu lat.

Odnośnie do drugiego zarzutu autor skargi kasacyjnej podał, że ocena prawna nawet szczątkowych ustaleń wskazuje na przyjęcie przez WSA w Krakowie w niniejszej sprawie błędnej wykładni przesłanki wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu ze względu na interes społeczny, uzasadniający przeprowadzenie rozgraniczenia, określonej w art. 30 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, przyjął bowiem wykładnię tej przesłanki zaprezentowaną przez organy administracyjne, polegającą na tym, że nie ma zrealizowanej przesłanki wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu uzasadnionej interesem społecznym, gdy sprawa o rozgraniczenie toczy się między właścicielami będącymi osobami fizycznymi. Niewątpliwie nie leży w interesie społecznym naprawianie przez obywateli błędów organów administracyjnych na swój wniosek i swój własny koszt. W tym wypadku nie istnieje tylko i wyłącznie interes strony, ale także interes społeczny, dla naprawienia tych błędów. Wykładnia ta ma oparcie w podstawowych przepisach k.p.a.: zasady legalności określonej w art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela określonych w art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, określonej w art. 8 k.p.a. oraz zasady informowania stron, określonej w art. 9 k.p.a.

Strona skarżąca kasacyjnie przytoczyła ponadto fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1186/09, odnośnie do rozumienia przesłanki "interes społeczny" i jej roli w sądowej kontroli administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny - określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty odnoszące się do naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Są one ze sobą treściowo powiązane, przy czym wskazanie naruszenia przepisów postępowania, wiążące się z brakiem ustalenia faktów, które w ocenie strony skarżącej wpłynęły na zmniejszenie powierzchni przedmiotowej działki, aktualizowałoby się wówczas, gdyby zasadnym okazał się zarzut błędnej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). W tym kontekście zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 tej ustawy ma znaczenie zasadnicze dla konstrukcji skargi kasacyjnej oraz, wiążąc się bezpośrednio z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, wymaga szerszej analizy.

Nie była natomiast przedmiotem zarzutu kwestia zaakceptowania przez Sąd I instancji (w wyniku oddalenia skargi) faktu wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu jako reakcji na wniosek o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu złożony przez właściciela nieruchomości. Na marginesie zasadniczych aspektów kontroli kasacyjnej należy powiedzieć, iż wyrażone w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, w kontekście tej konkretnej sprawy należy zaakceptować. Sąd I instancji w szczególności prawidłowo odniósł się do wszystkich przesłanek wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, nie negując tym samym możliwości przeprowadzenia tego postępowania na wniosek strony na gruncie art. 30 ust. 1 ustawy. Wskazując niejako przy okazji i poddając tę kwestię szczegółowej analizie Sąd I instancji podniósł, iż ustawodawca nie określił jednoznacznie sytuacji i formy odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W tym kontekście, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozróżnionych zostało kilka sytuacji wyjściowych, którym przypisano formy: umorzenia postępowania, odmowy rozgraniczenia nieruchomości oraz odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, wiążąc tę ostatnią formę, polegającą na wydaniu decyzji administracyjnej z sytuacją, gdy wniosek składa wprawdzie strona, ale brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu. W związku z tym, mimo, że prawidłową formą reakcji na wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu jest pismo informujące o braku podstaw do wszczęcia (które zresztą w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym zostało wystosowanie na wcześniejszych etapach, tyle, że na skutek postanowienia SKO organ I instancji zobowiązany został do wydania decyzji kwalifikującej ów wniosek) przyjęcie przez Sąd I instancji (s. 8-9 uzasadnienia wyroku) konstrukcji domniemania, w określonych warunkach, podstawy wydania decyzji (por. Por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s.610-611) zasługuje na akceptację w kontekście sprawy administracyjnej poddanej kontroli WSA w Krakowie. Nie zmienia bowiem finalnego wyniku kontroli sądowej oraz rezultatu samego postępowania administracyjnego, jednoznacznie wskazującego na brak podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Nie można zatem byłoby w żadnym wymiarze określić istotnego wpływu braku bezpośrednich podstaw w art. 30 ustawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania (na co zresztą Sąd I instancji wyraźnie wskazuje) na treść samego rozstrzygnięcia sądowego oraz treść i skutki rozstrzygnięcia organów administracji, zwłaszcza że, jak to stwierdza WSA, w konsekwencji prowadzi to do możliwości dokonania sądowej kontrolki wykładni oraz przyjętej roli decyzyjnej kryteriów określonych w art. 30 ust. 2 ustawy w kontekście przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania rozgraniczającego z urzędu.

Powracając do zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej w kontekście naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy należy podnieść, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na aspekt wykładni, który przesądzałby o jej błędnym charakterze, nie odnosząc argumentacji do przebiegu wykładni, zastosowania poszczególnych reguł czy jej wyniku. W ocenie Składu Orzekającego jednak, podniesienie w skardze kasacyjnej kwestii błędnego ustalenia treści przesłanki "interes społeczny", uzasadniającej w ocenie jej autora przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, pozwalając na skojarzenie istoty tego zarzutu z błędnym wynikiem wykładni samego zwrotu oraz całego przepisu art. 30 ust. 2 ustawy, umożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej mimo braku rozwiniętej argumentacji co do istoty błędnego charakteru wykładni. Zarzut jest jednak całkowicie niezasadny.

Kwestia przesłanek zawartych w art. 30 ust. 2 ustawy wyrażona została przez Sąd I instancji w postaci akceptacji stanowiska organów administracji. Sąd I instancji wprawdzie nie odnosi się bezpośrednio do treści kryterium interesu społecznego, niemniej wyraźnie wskazuje (s. 9 uzasadnienia) na fakt, iż rozgraniczenie dotyczyło nieruchomości będących własnością osób fizycznych a nie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (jako nieruchomości publicznych), a skarga wiąże się z niezadowoleniem skarżącego z operatu ewidencji gruntów wprowadzonego do ewidencji w 1977 r., co powoduje brak możliwości zastosowania obu wskazanych w tym przepisie kryteriów – tak interesu społecznego jak i potrzeb gospodarki narodowej, jako podstawy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu.

Stanowisko Sądu I instancji w tym kontekście jest trafne, mimo dość oszczędnej argumentacji w tym zakresie. Należy bowiem wskazać, iż w kognicji sądów administracyjnych nie leży definiowanie czy też nawet ustalanie precyzyjnej treści pojęć normatywnych, zawartych w administracyjnym prawie materialnym, zwłaszcza, jeśli te pojęcia są składnikami klauzul generalnych, odsyłających do kryteriów otwartych, z natury nie definiowalnych. Sądowa kontrola administracji obejmuje bowiem przede wszystkim sprawdzenie, czy organy należycie określiły treść tego pojęcia w kontekście określonego stanu faktycznego oraz czy poprawnie nałożyły tak ustaloną treść na te fakty, co na gruncie analizy stanowiska Sądu I instancji, zostało przez organy ustalone prawidłowo.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji należy więc rozumieć jako akceptację ustaleń organów administracyjnych przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie i mimo braku odpowiednio rozwiniętej argumentacji uzasadniającej to stanowisko (co jednak nie wywołało zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.), niezbędne elementy uzasadnienia zostały wyrażone.

W tym kontekście argumenty wskazane w skardze kasacyjnej nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Nie jest w szczególności zasadne wiązanie ewentualnych błędów organów administracji przy sporządzaniu operatu w 1977 r. z jednoznacznym naruszeniem tak interesu społecznego jak i wskazanych na s. 4 skargi kasacyjnej (co nie zostało jednak rozwinięte argumentacyjnie) przepisów k.p.a., zwłaszcza w sytuacji gdy możliwe jest na gruncie art. 30 ust. 1 ustawy prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek. W kontekście oceny przesłanek wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu na gruncie art. 30 ust. 2 ustawy należy także wskazać, że nie występuje tu sytuacja scalenia gruntów. Wskazany natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok (IV SA/Wa 1186/09), na gruncie którego wyprowadzono tezę o powinności wszczęcia w urzędu postępowania w sytuacji, gdy z winy organu nie ustalono prawidłowo przebiegu granicy, podjęty został w odmiennej od niniejszej sytuacji, bowiem powyżej wskazane nieprawidłowości zostały wyraźnie wykazane w decyzji stwierdzającej wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z naruszeniem prawa.

Niezasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego prowadzi do niezasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepoczynienie kompletnych i wszechstronnych ustaleń faktycznych odnośnie do okoliczności i przyczyn zmniejszenia powierzchni działek skarżącego w wyniku procesu założenia ewidencji gruntów. Zarzut powyższy wprawdzie nie precyzuje kontekstu naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji, niemniej należy go rozumieć jako zarzut wiążący się z niewłaściwą kontrolą przez Sąd I instancji realizacji zasady prawidłowego ustalania stanu faktycznego przez organy administracji.

Jest on jednak nietrafny, ponieważ w istocie odnosi się do weryfikacji wcześniejszych działań, wiążących się z powstawaniem operatu oraz zakładaniem ewidencji gruntów. Ustalenia powyższe miałyby zatem służyć nie tyle przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, ile zbadaniu przyczyn pomniejszenia w wyniku tych działań powierzchni działki skarżącego oraz sprostowaniom wpisów w księdze wieczystej, sprostowania sfałszowanej w ocenie skarżącego mapy katastralnej, a nawet wypłaceniu odpowiedniego odszkodowania na jego rzecz. Jednocześnie z argumentów wysuwanych przez skarżącego wynika, że w istocie nie zna on prawidłowego przebiegu granic swojej nieruchomości, m.in. w wyniku bezprawnego działania sąsiada (przesunięcie słupków granicznych), skutkującym pomniejszeniem powierzchni jego działki.

Nie ma w związku z tym podstaw do przyjęcia, iż nieustalenie tych faktów przez organ administracji, odmawiający wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu z powodu niespełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 ustawy, a zwłaszcza przesłanki interesu społecznego, stanowi naruszenie prawa, a akceptacja takiego stanowiska przez Sąd I instancji powinna prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W żadnym bowiem zakresie podnoszone nietrafnie uchybienia nie mogłyby wpłynąć w sposób istotny na treść rozstrzygnięcia, co na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, jest warunkiem skuteczności takiego zarzutu.

W związku z powyższym i w świetle zaprezentowanej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.