Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 809/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 219,  art. 217  par. 2  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1391/12 w sprawie ze skargi K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. oddalił skargę K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r.

w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2012 r., K. G. złożył do Prezydenta Miasta Krakowa wniosek o wydanie zaświadczenia o treści: "stwierdza się, że wykonana płyta żelbetowa nad kubaturą IV piętra budynku frontowego [...] będąca elementem konstrukcji tylnej połaci dachowej jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stare Miasto - uchwała Nr XII/131/11". Do wniosku dołączył między innymi rysunek: inwentaryzacja - elewacja wschodnia - ściana szczytowa, sporządzony przez J. B., na którym naniesiono zarys (kolor brązowy) wykonanego stropu oraz kształt projektowanych nowych połaci dachowych (kolor zielony).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści podkreślając, że wydanie takiego zaświadczenia jest możliwe jedynie tylko wtedy, gdy treść żądania jest zgodna ze stanem prawnym, wynikającym z prowadzonych przez organ ewidencji i rejestrów, oraz dowody posiadane przez organ pozwalają na uwzględnienie wniosku. Na podstawie przedłożonych wraz z pismem z [...] lipca 2011 r., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, poglądowych szkiców wykonanych robót budowlanych organ ustalił, że polegały one na rozebraniu tylnej połaci dachu nad budynkiem frontowym, utworzeniu tam tarasu widokowego i wybudowaniu ostatniej płyty naruszającej również płaszczyznę połaci frontowej budynku frontowego przy [...] w Krakowie. Ponadto ze szkiców wynika, iż powstała dodatkowo kubatura - rozbudowa oficyny na wysokość 4. kondygnacji. Rozbudowa obejmowała całą szerokość istniejącego wcześniej podwórca. Ściana zewnętrzna rozbudowy powstała poprzez nadbudowę istniejącej ściany niższej oficyny. Nowo powstałe pomieszczenia na 3 i 4 kondygnacji zostały doświetlone arkadowymi otworami. Ponadto, inwestor poprzez zmianę kąta połaci dachu na budynku frontowym, doprowadził do zwiększenia kubatury ostatniej kondygnacji (poddasza).

Organ wskazał, że porównanie robót budowlanych, których zakres został ogólnie zarysowany w oparciu o szkice przekazane przez organ nadzoru budowlanego, z zakresem robót budowlanych wskazanych we wniosku o wydanie zaświadczenia, wskazuje, że żądanie wnioskodawcy dotyczy jedynie elementu – "płyty żelbetowej nad kubaturą IV piętra budynku frontowego [...] będąca elementem konstrukcji tylnej połaci dachowej". Wykonaną konstrukcję należy utożsamiać z konstrukcją zaznaczoną kolorem brązowym na przekroju stanowiącym kartę: Inwentaryzacja - elewacja wschodnia - ściana szczytowa. Sam przekrój, bez elementów naniesionych odręcznie wraz z ich opisem, został sporządzony przez J. B. Natomiast nie można jednoznacznie ustalić daty powstania ani autora elementów naniesionych później, ponieważ brak jakichkolwiek adnotacji, potwierdzających iż element tzw. konstrukcji wykonanej oraz tzw. projektowanych nowych połaci został wrysowany na przekroju przez J. B. Z przekroju tego nie wynika również, czy tzw. konstrukcja wykonana została wybudowana jedynie nad budynkiem frontowym, czy też została zrealizowana częściowa nad budynkami oficyn. Pozostałe przedłożone przez inwestora dokumenty, również nie pozwalają ustalić parametrów tzw. konstrukcji wykonanej (np. jej wielkości, powierzchni, wysokości ponad poziomem terenu i in.). Ponadto, ponieważ na przekroju nie zaznaczono poszczególnych kondygnacji budynku, nie można jednoznacznie ustalić, czy element tzw. konstrukcji wykonanej jest tożsamy z wykonaną płytą żelbetową nad kubaturą IV piętra budynku frontowego [...].

Wskazane nieścisłości w zakresie precyzyjnego ustalenia katalogu robót budowlanych, podlegających ocenie pod kątem ich zgodności z postanowieniami obowiązującego planu, powodują, w ocenie organu, iż niemożliwym jest dokonanie jednoznacznej oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto". Zapisy planu są bowiem niezmiernie precyzyjne. Zgodnie z rysunkiem planu (Załącznik Nr 1 do uchwały Nr XII/131/11 Rady Miasta Krakowa z 13 kwietnia 2011 r. - Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 255, poz. 2059), działka nr [...] obr. 1 - Śródmieście w Krakowie znajduje się obszarze, oznaczonym symbolem MW/U.25. Dla tego terenu obowiązują ustalenia zostały zawarte w §79. Z przepisu tego wynika, iż posesja przy ul. [...] objęta jest ochroną konserwatorską pełną z wyłączeniem oficyny zachodniej i południowej, objętych ochroną konserwatorską częściową, oraz oficyny wschodniej, nie podlegającej ochronie konserwatorskiej. Pojęcia ochrony konserwatorskiej pełnej, częściowej oraz wyłączenia spod tej ochrony zostały zdefiniowane odpowiednio w § 10 ust. 4 pkt 1, 2 i 5 miejscowego planu. Analiza zawartych w ww. przepisach postanowień wskazuje, iż wykonanie robót budowlanych powodujące naruszenia istniejącego kształtu dachu i naruszenia istniejącego układu urbanistycznego jest niezgodne z postanowieniami planu.

Na przekroju Inwentaryzacja - elewacja wschodnia - ściana szczytowa, sporządzonym przez J. B. zaznaczono tzw. konstrukcję wykonaną, która wymaga nowego ukształtowania połaci dachowych, co zostało potwierdzone poprzez zaznaczenie na rysunku tzw. projektowanych nowych połaci, które opierają się o tzw. konstrukcję wykonaną. Nawet gdyby uznać, iż element tzw. projektowanych nowych połaci, nie zostanie wykonany, a tzw. konstrukcja wykonana będzie pełniła funkcję stropodachu dla istniejącego budynku, w zakresie, w jakim doszło do naruszenia istniejącej konstrukcji dachu, wykonane roboty budowlane są niezgodne z postanowieniami planu.

Organ stwierdził zatem, że skoro nie można jednoznacznie ustalić, które roboty budowlane winny zostać ocenione pod kątem ich zgodności z postanowieniami planu, a tzw. konstrukcja wykonana jest niezgodnie z ustaleniami planu, co najmniej w zakresie dotyczącym zachowania kształtu dachu (§ 10 ust. 4 pkt 1 lit. d)), to zobligowany był do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. G. Nie zgodził się z ustaleniem organu, że z przekroju wykonanego przez J. B. nie wynika, czy konstrukcja wykonana została jedynie nad budynkiem frontowym czy też została wykonana częściowo nad budynkami oficyn. W ocenie skarżącego wątpliwości organu wynikają z braku umiejętności odczytania rysunku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z [...] lipca 2012 r., na podstawie na podstawie art. 219 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskodawca domaga się zaświadczenia określonego w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). Przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie wykonanej płyty żelbetowej nad budynkiem frontowym przy [...] w Krakowie. Taki był bowiem zakres wniosku inwestora, który determinuje granice sprawy rozpatrywanej w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy podzielił ustalenie organu I instancji, że na podstawie przedstawionych przez inwestora danych nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wykonana konstrukcja jest zgodna z miejscowym planem, czy też nie. Podał, że nie jest jasna relacja pomiędzy stanem ujawnionym na szkicu zatytułowanym "Inwentaryzacja - elewacja wschodnia - ściana szczytowa" (rysunek w dorysowaniami w kolorze niebieskim i brązowym) a rysunkiem "Rzut dachu" znajdującym się na karcie 17 akt sprawy. Z pierwszego rysunku wynika bowiem, że przedmiotowa płyta żelbetowa będzie stanowiła podstawę dwuspadowego dachu (połacie zaznaczone kolorem niebieskim). Natomiast z drugiego z wymienionych rysunków wynika, że od frontu budynku frontowego znajdować się będzie dach jednospadowy, który przesłaniać będzie znajdujący się od tylnej strony taras. Rysunki pochodzą od dwóch różnych projektantów. Nie jest zatem jasne, jaką w istocie rolę spełniać ma wspomniana płyta, której dotyczy niniejsze postępowanie. W pierwszym wypadku stanowić by ona miała strop nad strychem budynku frontowego i oparcie dla dwuspadowego, połaciowego dachu. W drugim natomiast taką funkcję miałaby pełnić jedynie częściowo, częściowo stanowiąc podstawę zaplanowanego tarasu. W drugim przypadku z pewnością zaproponowane rozwiązanie nie byłoby zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z jego postanowieniami, dla budynków objętych pełną ochroną konserwatorską, a do takich zalicza się przedmiotowy budynek, wprowadza się nakaz zachowania dotychczasowego kształtu dachów i wysokości kalenicy, z dopuszczeniem zmian wynikających wyłącznie z uwarunkowań historycznych.

Dalej organ I instancji wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że inwestor planuje zrealizowanie w przedmiotowym budynku dachu dwuspadowego, połaciowego, to jednak i tak nie ma jasności, co do zgodności zrealizowanych robót z miejscowym planem. Wspomniany rysunek autorstwa J. B. (karta 33 akt sprawy) z naniesionymi przez inwestora liniami w kolorze niebieskim i brązowym, nie pozwala na jednoznaczną konstatację co do relacji zrealizowanych prac do postanowień planu. O ile bowiem, wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie ma wątpliwości, że przedmiotowa płyta znajduje się nad budynkiem frontowym (kopia tego samego rysunku - karta 10), jednak jej usytuowanie względem dotychczasowych połaci dachowych nasuwa wątpliwości. Z wspomnianego rysunku wynika bowiem, że przedmiotowa płyta znajduje się wyżej, niż analogiczny element konstrukcyjny w poprzednio istniejącym kształcie budynku, co samo w sobie nie wpływa jeszcze na zmianę kształtu dachu. Z rysunku wynika również, że nie ulegnie zmianie w stosunku do stanu poprzedniego (niebieskie linie na rysunku) wysokość kalenicy. Jak się jednak wydaje, zmianie ulegnie kąt nachylenia połaci dachowych. Na rysunku widoczne są połacie w kształcie dotychczasowym. Ich linie nie pokrywają się z niebieskimi liniami oznaczonymi jako "projektowane nowe połacie". Organ podkreślił, że postępowanie nie dotyczy połaci dachowych, nie obejmował ich bowiem wniosek inwestora. Natomiast usytuowanie i kształt objętej wnioskiem płyty żelbetowej może determinować przyszły kąt nachylenia połaci dachowych. Wbrew twierdzeniom inwestora wniosek taki nie jest sprzeczny z zasadami geometrii, co wyraźnie wynika z wspomnianego rysunku. W zależności od wysokości posadowienia płyty, a także od jej rozmiarów, połacie dachu, aby mogły się zamknąć nad budynkiem, będą musiały mieć odpowiedni, różny kąt nachylenia. Na podstawie przedstawionych przez inwestora materiałów nie sposób stwierdzić, jakie są dokładne rozmiary płyty, wysokość na jakiej jest ona usytuowana, a w konsekwencji, jak wpłynie ona na kształt przyszłego dachu. Zatem w kontekście wyraźnego nakazu zachowania dotychczasowego kształtu dachu w przedmiotowej kamienicy, w ocenie organu II instancji, nie można zaświadczyć o zgodności wykonanych robót (płyty żelbetowej) z miejscowym planem obowiązującym na tym terenie. Istnieje bowiem możliwość, że płyta ta, jako element konstrukcyjny dachu, już w chwili obecnej determinuje jego kształt, co jednak nie jest możliwe do pewnego wykazania na podstawie posiadanych danych. Wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji prowadziłoby do urzędowego potwierdzenia okoliczności, która nie zachodzi, a to z kolei naruszałoby ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę legalizmu (art. 6 kpa).

Organ odwoławczy konkludował, że ponieważ to na inwestorze ciąży obowiązek wykazania, że wykonane przez niego prace są zgodne z miejscowym planem, a w przedmiotowej sprawie tego nie uczynił, konieczne jest rozstrzygnięcie odmowne.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem K. G. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił, że postanowienie to zostało wydane bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności oraz bezzasadnie przerzucono na stronę obowiązek wykazania, że wykonane prace są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowi, w jego ocenie, naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 84, art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane, a także błędne rozumienie zapisów uchwały nr XII/131/11 w szczególności jej § 10 i § 8 .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Jak podkreślił Sąd, kontrolowane postępowanie toczyło się w oparciu o art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane konkretyzującym treść cyt. art. 217 ust. 2 pkt 1 w ten sposób, że w związku z postępowaniem prowadzonym w na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Sąd, z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że we wniosku z [...] kwietnia 2012 r. K. G. jednoznacznie napisał, że został zobowiązany do przedłożenia wnioskowanego zaświadczenia "ze względu na fakt, że wykonane i projektowane dalsze roboty zwiększałyby kubaturę budynku". Nadto wskazał, że toczy się postępowanie legalizacyjne "w zakresie art. 48 prawa budowlanego". Także organy obu instancji prawidłowo prowadziły postępowanie w sprawie wydania przedmiotowego zaświadczenia w oparciu o przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, w tym kserokopii postanowienia PINB w Krakowie Powiat Grodzki z [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w związku z wykonaniem nadbudowy ponad poziom IV piętra zabytkowego budynku frontowego zlokalizowanego na działce nr [...] obr 1 – Śródmieście przy [...] w Krakowie, zrealizowanej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając zatem na uwadze treść art. 48 ust 3, w którym mowa, że w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 inwestor jest zobowiązany do przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego należy wskazać, że zaświadczenie takie ma umożliwić legalizację samowoli budowlanej. Przy legalizacji istotne jest aby wykonana samowola nie naruszała obowiązującego ładu przestrzennego. Jednakże, jak podkreślił Sąd, z treści art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że przedmiotem zaświadczenia jest kwestia zgodności zrealizowanej samowolnie budowy, a nie jej poszczególnych elementów konstrukcyjnych. Przy czym zgodnie z treścią art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W tej sytuacji wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego powinien objąć całość robót budowlanych dotyczących zrealizowanej bez pozwolenia nadbudowy budynku frontowego przy [...], a nie tylko jeden z wykonanych elementów konstrukcyjnych tj. płytę żelbetową nad kubaturą IV piętra budynku frontowego. Należy podkreślić, że wydanie ww. zaświadczenia ma sens gdy całość wykonanych nielegalnie robót budowlanych zostanie poddana ocenie w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zawsze jednak organ prowadzący postępowanie w trybie art. 217 § 2 pkt 1 musi dysponować odpowiednim materiałem dowodowym pozwalającym mu w sposób jednoznaczny stwierdzić, że wykonana budowa (w przedmiotowej sprawie nadbudowa) jest zgodna z planem miejscowym, względnie gdy organ nie stwierdzi takiej zgodności - wydać postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające go postanowienie organu I instancji odmawiające wydanie wnioskowanego zaświadczenia zostały wydane bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy Sąd podzielił pogląd doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie przepisu art. 218 § 2 k.p.a. może być prowadzone przez organ, ale z uwzględnieniem specyfiki postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń.

W tym względzie Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie Krzysztof Goszczyński nie tylko nie przedstawił prawidłowej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w ramach dokonanej nadbudowy, ale także przedmiotowej płyty żelbetowej wykonanej nad IV kondygnacją budynku frontowego. Ujawniony przez niego szkic – przedłożony w aktach sprawy - pn. "Inwentaryzacja – elewacja wschodnia- ściana szczytowa" z dorysowaniami w kolorach brązowym i niebieskim przedmiotowej płyty żelbetowej (kolor brązowy) i nie wykonanych połaci dachowych (kolor niebieski) nie zawiera bowiem żadnego owymiarowania. Sam nieowymiarowany "przekrój ściany wschodniej" sporządzony został przez jednego z projektantów firmy [...], natomiast - jak wynika z pism skarżącego - kolorowe dorysowania, które mają dla sprawy kluczowe znaczenie zostały sporządzone przez skarżącego, a nie przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Nadto w aktach sprawy znajduje się przedłożona przez K. G.: "Inwentaryzacja Oficyny Kamienicy przy [...] w Krakowie" z sierpnia 2006 r. oraz fragmenty projektu budowanego z 2005 r. dotyczące dachu w kamienicy przy [...] pn. "Przebudowa i modernizacja kamienicy", które nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy, natomiast z odręcznych, niepodpisanych rysunków przedłożonych w aktach administracyjnych wynika jedynie, że w budynku przy [...] dokonano przebudowy i nadbudowy zarówno w budynku frontowym jak i w oficynach. A zatem z odręcznych szkiców, które nie spełniają kryteriów prawidłowo wykonanej przez osobę uprawnioną inwentaryzacji nie można stwierdzić na czym polegała nadbudowa budynku frontowego, a nawet jak została zrealizowana przedmiotowa płyta żelbetowa oraz jakie będą w związku z tym konsekwencje dla dokonanej nadbudowy w zakresie dachu tj. jego kształtu i wysokości kalenicy. W konsekwencji, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że w sprawie nie było podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia, ponieważ organy nie mogły jednoznacznie stwierdzić czy przedmiotowa płyta żelbetowa nad IV kondygnacją piętra budynku frontowego jest zgodna z wymaganiami obowiązującego miejscowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Stare Miasto wprowadzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XII/131/11 z 13. 04. 2011 r. Z przedstawionych bowiem rysunków i szkiców, które nie spełniają wymagań prawidłowo sporządzonej inwentaryzacji nie sposób stwierdzić nie tylko jakie są rozmiary płyty, ale także na jakiej wysokości została ona zrealizowana, a w związku z tym nie można określić jak wpłynie ona na realizację dachu nad budynkiem frontowym. A kwestia dachu (jego kształtu i wysokości kalenicy) ma znaczenie podstawowe dla wydania zaświadczenia o zgodności nadbudowy z ustaleniami planu miejscowego. Sąd podkreślił, że z obowiązującego planu dla obszaru "Stare Miasto" wynika jednoznaczny nakaz zachowania istniejącego kształtu dachów i wysokości kalenicy, z dopuszczeniem zmian wynikających z uwarunkowań historycznych w posesjach objętych ochroną konserwatorską pełną (§ 10 ust. 4 pkt 1 lit d). W sprawie nie budzi wątpliwości, że budynek frontowy przy [...] jest objęty ochroną konserwatorską pełną. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że powoływany przez skarżącego przepis § 8 ust. 1 pkt 6 lit. a-g ww. planu miejscowego także nie dopuszcza zmiany kształtu dachów w budynkach objętych pełną ochroną konserwatorską, gdyż w ogóle nie reguluje tej kwestii, a odnosi się m. in. do możliwości w zakresie stosowania określonych materiałów na pokrycia dachów, możliwości stosowania okien połaciowych, baterii słonecznych, anten, masztów i innych urządzeń technicznych. Dodatkowo zakaz nadbudowy budynków frontowych objętych ochroną konserwatorską pełną i ochroną konserwatorską częściową za wyjątkiem dopuszczonej planem adaptacji strychów w możliwością wprowadzenia lukarn, facjat i okien połaciowych wynika z § 8 ust. 2 lit. a planu miejscowego.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że dla przedmiotowej sprawy jakiekolwiek znaczenie ma powoływana w skardze decyzja Wojewódzkiego Małopolskiego Konserwatora Zabytków nr [...] i PINB nr [...] i wyrażone tam stanowisko na temat możliwości wykonania robót budowlanych w budynku przy [...]. Odnosząc się wprost do zarzutu niewyjaśnienia przez organy przedmiotowej sprawy Sąd zauważył, iż Prezydent M. Krakowa w piśmie z [...] marca 2012 r. skierowanym do K. G. wezwał go do dostarczenia rysunków i rzutów wykonanej budowy niezbędnych do rozstrzygnięcia co do zgodności wykonanej budowy z planem miejscowym. Pomimo tego wezwania w aktach sprawy nie zostały przedłożone organowi dokumenty pozwalające nie tylko na określenie jakie roboty budowlane wykonał inwestor w ramach przedmiotowej nadbudowy, ale także nie przedłożono wiarygodnych szkiców i rysunków wraz z opisem dotyczącym przedmiotowej płyty żelbetowej. W zażaleniu złożonym od postanowienia organu I instancji K. G. polemizował zaś ze stanowiskiem organu podnosząc, że przedstawione przez niego dokumenty są wystarczające, a nadto organowi znane są z urzędu wykonane roboty budowlane w budynku przy [...]. Wskazał także iż "rysunki określające zakres wykonanych robót budowlanych oraz szkice wykazujące jakie jest umiejscowienie docelowej funkcji są wystarczające." W aktach administracyjnych znajduje się także pismo skarżącego z [...]. 04. 2012 zatytułowane "Uzupełnienie braków" będące pismem przewodnim do przekazanych organowi ww. dokumentów "inwentaryzacji". W takiej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, należy uznać, że organ uczynił zadość nakazowi przeprowadzenia postępowania w koniecznym zakresie, nie było to bowiem postępowanie jurysdykcyjne wymagające przeprowadzenia postępowania w sposób wyczerpujący. Jeśli zatem sam skarżący, będący adwokatem (wynika to z ww. pisma z [...]. 04. 2012 r.) uznał, iż przekazane przez niego dokumenty są wystarczające chociaż nie przedstawił dokumentacji wskazanej mu prawidłowo przez organ I instancji, nie można uznać, że organ naruszył przepisy obowiązujące w tym zakresie. Sąd podkreślił również, że art. 217 § 3 k.p.a. nakazuje wydać zaświadczenie bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 7 dni.

Uznając za niezasadny zarzut, iż w przedmiotowej sprawie nie będzie można ocenić "jaki był poprzedni kształt dachu" ponieważ w dniu wejścia w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Stare Miasto nad elewacją frontową nie było żadnego dachu, Sąd wskazał, że prawidłowo sporządzona inwentaryzacja powinna zawierać zarówno stan poprzedzający wykonanie legalizowanych robót budowlanych jak i dokładny opis wykonanej nielegalnie nadbudowy.

Na koniec Sąd uznał, że organy obu instancji, a w szczególności organ odwoławczy dokonały wyczerpującej interpretacji przepisów planu miejscowego istotnych ze względu na dokonaną nadbudowę frontowego budynku przy [...], objętego indywidualną ochroną konserwatorską konkludując, że w sprawie nie ma możliwości ocenienia czy wykonana płyta nad IV kondygnacją budynku frontowego odpowiada analizowanym przepisom planu miejscowego czy też jest z nim niezgodna.

W tych okolicznościach Sąd uznał odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia jako prawidłową.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K.G. podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie, a to art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.,

2. naruszenie przepisów postępowania: art. 16 § 1, jak i art. 110 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie jej do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła być uwzględniona.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie o mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego lub procesowego. Zaznaczyć przy tym należy, że mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania jako podstawa kasacyjna, dotyczy postępowania przed sądem administracyjnym, a nie postępowania przed organami administracji publicznej, których działanie jest przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mając zaś na uwadze przytoczone wymogi formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że naruszenie przepisów postępowania odnosić się powinno do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym a nie postępowania przed organami administracyjnymi. Dlatego też powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na naruszenie art. 16 § 1 i art. 110 k.p.a. bez powiązania ich z naruszeniem przepisów postępowania określonych w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również nie odniesienie ich choćby w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do postępowania przed Sądem I instancji, nie może wywołać zamierzonego rezultatu przez uwzględnienie tego zarzutu.

Chybionym również okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jakie upatruje autor skargi kasacyjnej w błędnej wykładni, względnie niewłaściwym zastosowaniu, art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim nie sposób zgodzić się z prezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem, że w uproszczonym postępowaniu, jaki to charakter przyjęto dla wydania zaświadczenia, organy mają obowiązek "załatwić sprawę", nie zaś przerzucać na stronę obowiązki związane z ustaleniem stanu faktycznego. Podkreślić należy, że legalizacja samowoli budowlanej prowadzona w oparciu o m.in. art. 48 ustawy Prawo budowlane jest uprawnieniem inwestora, od którego to w dużym stopniu zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy nie. Decyzja inwestora o legalizowaniu samowoli budowlanej implikuje obowiązek wykonania nakazanych czynności, których spełnienie – uzależnione w dużej mierze od inicjatywy i aktywności strony - skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Postępowanie prowadzone celem uzyskania wymaganego przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta, o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy rozpatrywać przez pryzmat przepisów Działu VII kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Podkreślić tu wypada, że postępowanie to ma charakter uproszczony i w dużej mierze odformalizowany, niemniej jednak nie można pominąć, że chodzi w nim o wystawienie dokumentu, który ma urzędowy charakter i który, w myśl art. 76 § 1 k.p.a., stanowi dowód tego, co w nim zostało stwierdzone. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie formalizują samej czynności żądania osoby uprawnionej o wydanie zaświadczenia, a zatem wniosek ten może być złożony na piśmie lub ustnie do protokołu. Jednakże konieczność możliwie precyzyjnego określenia żądania, o jakie dany podmiot występuje, wywodzić należy choćby z interesu samego wnioskodawcy. Nie sposób również pominąć terminu, w jakim organ winien wydać zaświadczenie. Jak bowiem przyjęto w art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Termin ten obowiązuje nawet wówczas, gdy koniecznym okaże się dokonanie dodatkowych czynności technicznych lub przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Nieuprawniona jest również argumentacja autora skargi kasacyjnej, że załatwienie sprawy w tym przypadku oznaczać musi stwierdzenie, że stan faktyczny (wykonane roboty budowlane) jest zgodny z planem lub jest z tym planem niezgodny, nigdy bowiem – jak podniesiono – załatwieniem sprawy nie będzie stwierdzenie, że organ nie jest w stanie się wypowiedzieć. W tej kwestii przytoczyć trzeba tezę, jaką wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2709/98 – "treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia".

Uwzględnienie powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy skutkuje uznaniem, iż prawidłowo Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że przedstawione przez wnioskodawcę rysunki i szkice z odręcznymi naniesieniami, nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, czy płyta żelbetowa nad IV kondygnacją piętra budynku frontowego zrealizowana w ramach inwestycji pn.: "remont, przebudowa i rozbudowa oficyn bocznej i tylnej budynku [...] obejmujący wykonanie tarasu na poziomie IV piętra na oficynie bocznej, rozbudowa ciągów komunikacyjnych (krużganków) między budynkiem frontowym a oficyną tylną wzdłuż oficyny bocznej", pozostaje w zgodzie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zważyć tu w szczególności należy, że wnioskodawca nie wskazał, jaki wpływ na kształt dachu budynku, czy wysokość kalenicy będzie miał zrealizowany element konstrukcyjny. Powyższe dane, które nie są organowi znane, były niezbędne do stwierdzenia, czy owa płyta żelbetowa, jako element konstrukcyjny planowanej inwestycji, jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Wobec braku uzupełnienia powyższych informacji przez wnioskodawcę, żądanie wystawienia zaświadczenia, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, było niemożliwym do spełnienia, co skutkowało odmową wydania zaświadczenia.

Z tych względów należało uznać, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły podważyć zasadności zaskarżonego wyroku, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, co podkreślono na wstępie, orzeka jedynie w granicach skargi kasacyjnej, odnosząc się jedynie do zarzutów sformułowanych w jej podstawach.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.