Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 357/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 67, art. 252 ust. 1 pkt 1-2, ust. 6 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2019 poz 1481
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tj
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca), Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz, WSA Andrzej Niezgoda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "A" w L. kwotę 3596 zł (trzy tysiące pięćset dziewięćdziesiąt sześć złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (organ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I Instancji) z [...] zobowiązującą [...] Izbę [...] (izba) do zwrotu dotacji oświatowych z odsetkami za lata 2017-2019.

Organ I instancji powołał się na art. 67, art. 252 ust. 1 pkt 1-2, ust. 6 pkt 1-2 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2019.869 ze. zm. - u.f.p.), art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (Dz.U.2019.1481 ze zm. - u.s.o.), art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2020.2029 - u.f.z.o.) i w kontekście tego stanu prawnego określił wysokość dotacji oświatowych:

1. pobranych w nadmiernej wysokości:

a) od 1 kwietnia do 31 grudnia 2017 r. w kwocie [...] zł z odsetkami jak od zaległości podatkowych;

b) od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. w kwocie [...] zł z odsetkami jak od zaległości podatkowych;

c) od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r. w kwocie [...] zł z odsetkami jak od zaległości podatkowych;

2. pobranych nienależnie:

a) od 1 września do 31 grudnia 2017 r. w kwocie [...] zł z odsetkami jak od zaległości podatkowych;

b) od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. w kwocie [...] zł z odsetkami jak od zaległości podatkowych;

c) od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r. w kwocie [...] zł z odsetkami jak od zaległości podatkowych;

3. wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem:

a) od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. w kwocie [...] zł z odsetkami jak od zaległości podatkowych;

b) od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. w kwocie [...] zł z odsetkami jak od zaległości podatkowych;

c) od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r. w kwocie [...] zł z odsetkami jak od zaległości podatkowych.

Następnie organ I instancji określił obowiązek zwrotu przez izbę dotacji oświatowych z odsetkami jak od zaległości podatkowych:

1. pobranych w nadmiernej wysokości w kwotach: [...] zł i [...] zł odpowiednio za wymienione wyżej lata 2017, 2018 i 2019;

2. pobranych nienależnie w kwotach: [...] zł i [...] zł odpowiednio za wymienione wyżej lata 2017, 2018 i 2019;

3. wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem za czerwiec, wrzesień, listopad 2017 r. w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ I instancji motywował, że od 9 lipca do 30 sierpnia 2019 r. pracownicy Biura Kontroli Urzędu Miasta [...] przeprowadzili kontrolę doraźną w zakresie zasadności i prawidłowości wykorzystania w latach 2017-2019 dotacji udzielonej [...] Szkole Branżowej I Stopnia w [...] prowadzonej przez izbę. Kontrolujący ustalili, że [...] marca 2016 r. [...] Szkoła Zawodowa w [...] - ponadgimnazjalna trzyletnia zasadnicza szkoła zawodowa została wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Miasto [...] pod nr [...]. Decyzją organu I instancji szkole tej z dniem [...] września 2016 r. nadano uprawnienia szkoły publicznej. Następnie [...] lipca 2017 r. wydano zaświadczenie o zmianie w ewidencji szkół i placówek niepublicznych nazwy i typu szkoły na [...] Szkołę Branżową I Stopnia w [...] - ponadpodstawową trzyletnią branżową szkołę I stopnia w [...] (szkoła).

W 2017 r. szkoła otrzymała dotację oświatową z budżetu Miasta [...] w kwocie [...] zł. W złożonym rozliczeniu dotacji ujęto ogółem 87 uczniów oraz liczby uczniów w poszczególnych miesiącach. Kontrolujący przeanalizowali dokumentację przebiegu nauczania, którą szkoła powinna prowadzić, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U.2014.1170 ze zm.) oraz kolejnym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U.2017.1646), w tym księgę uczniów i dzienniki lekcyjne. Na tej podstawie stwierdzono, że 1 września 2016 r. została założona księga uczniów [...] Szkoły Zawodowej w [...] Dla [...] Szkoły Branżowej I Stopnia w [...] nie została założona odrębna księga uczniów. W związku z tym do księgi uczniów [...] Szkoły Zawodowej w [...] wpisywano uczniów [...] Szkoły Branżowej I Stopnia w [...] Księga uczniów nie była opatrzona pieczęcią szkoły, zawierała niekompletne wpisy dotyczące uczniów (brak imienia i nazwiska rodzica/prawnych opiekunów - poz. 7, 8, 26, 27/2018, daty oraz przyczyny opuszczenia szkoły przez ucznia). W księdze uczniów ujęto ogółem 84 uczniów za 2017 r.

Organ I instancji motywował, że stosownie do wymienionych wyżej rozporządzeń MEN szkoła powinna prowadzić dla każdego oddziału dziennik lekcyjny i dokumentować w nim przebieg nauczania w danym roku szkolnym. W dzienniku lekcyjnym należy odnotowywać między innymi obecność uczniów na zajęciach edukacyjnych, liczbę godzin usprawiedliwionych i nieusprawiedliwionych nieobecności uczniów na tych zajęciach, tematy zajęć edukacyjnych, oceny bieżące, śródroczne i roczne. Przeprowadzenie zajęć edukacyjnych nauczyciel każdorazowo potwierdza podpisem. Wyniki kontroli wykazały, że w dziennikach lekcyjnych za styczeń i luty 2017 r. odnotowano obecność poszczególnych uczniów na zajęciach edukacyjnych w sposób umożliwiający ustalenie rzeczywistej liczby uczniów w miesiącu. Natomiast od kwietnia do grudnia 2017 r. dzienniki lekcyjne zawierają częściowe wpisy nauczycieli w zakresie realizacji zajęć edukacyjnych oraz stopni uczniów lub nie zawierają żadnych wpisów poza nazwiskami uczniów. Przeprowadzenie zajęć w kilku przypadkach nie było poświadczone podpisem nauczyciela oraz nie wpisano tygodniowego planu zajęć. Obecność uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych bądź nie była odnotowana, bądź była ewidencjonowana w sposób uniemożliwiający ustalenie rzeczywistej liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% zajęć edukacyjnych w miesiącu. Oznacza to, w ocenie organu I instancji, że od 1 kwietnia do 31 grudnia 2017 r. dotacja w wysokości [...] zł została pobrana przez szkołę w nadmiernej wysokości (por. tabela nr 1).

W 2018 r. szkoła otrzymała dotację w kwocie [...] zł. W złożonym rozliczeniu dotacji ujęto ogółem 303 uczniów oraz liczbę uczniów w poszczególnych miesiącach. Na podstawie księgi uczniów ustalono 323 uczniów w odniesieniu do 2018 r. Dzienniki lekcyjne zawierają częściowe wpisy nauczycieli w zakresie realizacji zajęć edukacyjnych oraz stopni uczniów lub nie zawierają żadnych wpisów poza nazwiskami uczniów. W kilku przypadkach przeprowadzenie zajęć nie zostało poświadczone podpisem nauczyciela i nie wpisano tygodniowego planu zajęć. Wyniki kontroli wykazały, że w dziennikach lekcyjnych bądź nie odnotowano obecności uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, bądź sposób ewidencjonowania frekwencji uczniów uniemożliwiał ustalenie rzeczywistej liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% zajęć edukacyjnych w poszczególnych miesiącach. Wobec tego, zdaniem organu I instancji, w 2018 r. kwota [...] zł stanowi dotację pobraną przez szkołę w nadmiernej wysokości (por. tabela nr 2).

Od stycznia do czerwca 2019 r. szkoła otrzymała dotację w kwocie [...] zł. Bazując na księdze uczniów, kontrolujący stwierdzili, że w tym czasie nauczaniem było objętych 273 uczniów. W złożonym rozliczeniu dotacji wykazano 269 uczniów. Dzienniki lekcyjne zawierały częściowe wpisy nauczycieli dotyczące realizacji zajęć edukacyjnych oraz stopni uczniów lub nie zawierały żadnych wpisów poza nazwiskami uczniów. Przeprowadzenie zajęć w kilku przypadkach nie było poświadczone podpisem nauczyciela, jak również nie wpisano tygodniowego planu zajęć. W dziennikach lekcyjnych albo nie była odnotowana obecność uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, albo sposób ewidencjonowania frekwencji uczniów nie dawał możliwości ustalenia rzeczywistej liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% zajęć edukacyjnych w poszczególnych miesiącach. W następstwie, według organu I instancji, szkoła pobrała dotację w nadmiernej wysokości w zakresie kwoty [...] zł (por. tabela nr 3).

W dalszej kolejności organ I instancji odnotował, że w roku szkolnym 2017/2018 w I klasie kształcił się uczeń w zawodzie monter suchej zabudowy (por. zapisy w dziennikach lekcyjnych oraz arkusz ocen). Natomiast taki zawód nie był przedmiotem działalności edukacyjnej szkoły, bowiem nie został wymieniony w ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W następstwie dotacja dotycząca tego ucznia pobrana przez szkołę od 1 września do 31 grudnia 2017 r. w wysokości [...] zł stanowi dotację nienależną. Uczeń ten kontynuował naukę wymienionego zawodu w kolejnych latach szkolnych, co w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie, że dotacja dotycząca tego ucznia została pobrana przez szkołę nienależnie za 2018 r. w kwocie [...] zł oraz za 2019 r. w kwocie [...] zł (por. tabele nr 1, 2, 3, kolumna 8.).

Przechodząc do dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, organ I instancji tłumaczył, że szkoła za 2017 r. pobrała dotację oświatową w kwocie [...] zł. Jednocześnie kwota [...] zł była dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, a dodatkowo kwota [...] zł dotacją pobraną nienależnie. Zatem pozostała do zwrotu przez izbę kwota [...] zł, która jest częścią dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za czerwiec, wrzesień, listopad 2017 r. i obejmuje wynagrodzenie wypłacone za zajęcia edukacyjne niepotwierdzone wpisami nauczycieli w dziennikach lekcyjnych (por. tabela nr 4, 5) oraz wydatki na zakup: środków czystości, materiałów biurowych, dzienników lekcyjnych, księgi uczniów, arkuszy ocen, legitymacji szkolnych udokumentowane fakturami wystawionymi nie na rzecz szkoły jako odbiorcy.

Organ, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przytoczył art. 90 ust. 3d, 3e, 3f ust. 4 u.s.o., art. 252 ust. 1 u.f.p. i art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Następnie podkreślił, że strona odwołująca się nie sformułowała merytorycznych zarzutów dotyczących ustaleń kontroli szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, dotyczących poszczególnych kwot dotacji podlegających zwrotowi. W odwołaniu wywodziła, że nie zostały wyjaśnione okoliczności sprawy. Jednocześnie przyznała, że dokumentacja szkoły prowadzona była w sposób wadliwy, a nawet dzienniki lekcyjne "były fałszowane".

Organ wyjaśnił, że dzienniki lekcyjne i listy obecności są dowodami wiarygodnymi, korzystającymi z domniemania prawdziwości stosownie do art. 76 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 ze zm. - K.p.a.) jako dokumenty urzędowe. Do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości takich dokumentów urzędowych organ jest związany ich treścią, a tym samym nie ma obowiązku prowadzenia innych dowodów na okoliczność obecności słuchaczy na zajęciach edukacyjnych. Organ zaznaczył, że do kontrolujących nie należy ustalanie liczby uczniów uczestniczących w zajęciach edukacyjnych na podstawie innych dowodów niż dzienniki lekcyjne i listy obecności. Zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe (Dz.U.2019.1148 - u.p.o.) szkołą niepubliczną, niebędącą szkołą artystyczną, jest szkoła, która prowadzi dokumentację przebiegu nauczania ustaloną dla szkół publicznych. Sposób dokumentowania obecności słuchaczy na poszczególnych zajęciach edukacyjnych regulowało rozporządzenie MEN. W aktach sprawy znajdują się potwierdzone za zgodność kserokopie dzienników lekcyjnych (tom 1-3). Organ motywował, że "(...) Organ prowadzący miał prawo oczekiwać, ze przedłożone mu w trakcie kontroli SA rzetelne i odzwierciedlają rzeczywisty przebieg procesu nauczania. Należy podkreślić, że organ prowadzący odwołujący się od decyzji nie przedłożył dowodów podważających ustalenia protokołu. (...)".

W przekonaniu organu, treść wniosku o wszczęcie postępowania przez Prokuraturę Rejonową w [...] z [...] lutego 2020 r., pisma do byłego dyrektora szkoły z [...] lipca 2019 r. i pisemne wyjaśnienia organu prowadzącego potwierdzają, że dotacja nie była rozliczana rzetelnie. Potwierdza to również protokół kontroli doraźnej z 20-21 maja 2019 r. przeprowadzonej przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w [...] i pismo Kuratora w [...] z [...] czerwca 2019 r. skierowane do organu I instancji z wnioskiem o cofnięcie szkole uprawnień szkoły publicznej.

W podsumowaniu prezentowanej argumentacji organ stwierdził, że "(...) Ustalenia kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, przeniesione później do uzasadnienia decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznaje za wystarczające i wiarygodne. (...)". Natomiast powoływane przez stronę odwołującą się zawiadomienie skierowane do Prokuratury Rejonowej w [...] i związane z tym wszczęte postępowanie nie podlega kontroli przez organ w tej sprawie.

Izba (skarżąca) złożyła skargę na zrelacjonowaną wyżej decyzję organu.

Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności.

Zarzuciła naruszenie:

- art. 26 u.p.o.;

- przepisów postępowania ze względu na nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, nieuwzględnienie istotnych okoliczności, niezebranie kompletnego materiału dowodowego, "złą" ocenę dowodów i faktów, przy czym w dalszej części skargi, w uzasadnieniu formułowanych zarzutów skarżąca wymieniła w tym kontekście art. 7 i art. 77 K.p.a.

Zasadniczo, w ocenie skarżącej, organ nie wziął pod uwagę, że:

- w przypadku tej konkretnej szkoły prawo do dotacji oświatowych nie łączyło się z koniecznością udowodnienia co najmniej 50% uczestnictwa uczniów w zajęciach, bowiem tego rodzaju wymóg dotyczy tylko szkół dla dorosłych;

- obowiązujący system obsługi dotacji dla placówek niepublicznych nie pozwala, aby uczeń był przypisany do więcej niż jednej szkoły;

- brak imienia i nazwiska rodzica lub opiekuna prawnego ucznia w księdze uczniów nie oznacza, że pobrana dotacja była nienależna;

- rozliczenia dotacji za kolejne miesiące nie były kwestionowane przez organ I instancji i dotacje wypłacano bez zastrzeżeń;

- suma dotacji nienależnej, pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w poszczególnych latach przewyższa otrzymaną dotację i jeszcze doliczono odsetki;

- dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem mieści się w kwocie dotacji nienależnie pobranej;

- uczniowie uzyskiwali promocję do wyższych klas, co oznacza, że uczęszczali na zajęcia edukacyjne, a zajęcia edukacyjne były przeprowadzane;

- nauczyciele otrzymywali comiesięczne wynagrodzenie na podstawie wystawianych przez siebie rachunków;

- skarżąca odprowadzała zaliczki na podatek dochodowy i należne składki ZUS od wynagrodzeń wypłacanych pracownikom szkoły;

- pracownicy szkoły otrzymywali PIT-11 i dochody w nich wykazane rozliczali każdego roku w urzędzie skarbowym;

- nauczycieli nie obowiązuje ewidencjonowanie czasu pracy;

- brak poświadczenia przeprowadzenia zajęć edukacyjnych w dzienniku lekcyjnym nie uzasadnia stwierdzenia, że nie zostały przeprowadzone;

- według oświadczeń nauczycieli, okazane kontrolującym dzienniki lekcyjne nie są tymi, z którymi pracowali w analizowanych latach, a z dyrektorem szkoły odpowiedzialnym za tę sytuację nie ma kontaktu;

- Rada Pedagogiczna szkoły zbierała się na posiedzenia w sprawie ocen i promowania uczniów do następnej klasy,

- Kuratorium Oświaty w [...] Delegatura w [...] nalegała na skarżącą, aby promowała uczniów z pominięciem uchybień w zakresie uczęszczania na zajęcia edukacyjne i realizacji programu nauczania;

- kontrola Kuratorium Oświaty w [...] Delegatura w [...] przeprowadzona w marcu 2017 r. nie wykazała uchybień w działalności szkoły;

- faktury dokumentujące przeznaczenie dotacji zostały skorygowane w zakresie ich odbiorcy, co jest prawnie dopuszczalne i powszechnie stosowane;

- Ośrodek Szkolenia, Doradztwa i Promocji [...] Izby [...] z siedzibą w [...] (ośrodek), którego dyrektorem był dyrektor szkoły, korzystał z c. adresu szkoły i dlatego w fakturach figurował ośrodek jako nabywca zamiast szkoły;

- zeznania świadków na okoliczność prowadzenia przez szkołę zajęć edukacyjnych z udziałem uczniów mają taką samą moc dowodową jak inne dowody, nawet jeśli są składane po upływie dłuższego czasu;

- równocześnie trwa postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w [...] w wyniku zawiadomienia złożonego przez skarżącą, w którym będą przesłuchiwani pracownicy szkoły i ich zeznań nie można z góry uznać za niewiarygodne;

- wszystkie rzeczy zakupione z dotacji znajdowały się w szkole i zostały okazane kontrolującym;

- pismem z 20 marca 2020 r. organ poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 21 kwietnia 2020 r., a następnie przekroczył ten termin bez poinformowania skarżącej o przyczynach i o nowym terminie załatwienia sprawy.

Na zakończenie skarżąca wykazywała, że wydatki na: sprzątanie szkoły, rolety do szkoły, opłaty za media, naprawę i konserwację kserokopiarki, ogłoszenia promujące szkołę, artykuły do stylizacji paznokci na potrzeby prezentacji uczennicom, materiały biurowe, środki czystości, ubezpieczenie uczniów, odzież i obuwie ochronne dla uczniów, badania profilaktyczne uczniów, wynagrodzenia za prowadzenie zajęć praktycznych z uczniami, wodę do picia dla uczniów i pracowników, najem pomieszczeń na funkcjonowanie szkoły, karnety na siłownię dla uczniów - wszystkie służyły działalności edukacyjnej prowadzonej przez szkołę i wobec tego podlegały finansowaniu z dotacji.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem.

Sądowa kontrola decyzji wydanej przez organ przede wszystkim wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo zgodnie przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Skonstruowana w ten sposób zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu odwoławczym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą stanowiska i argumentów faktycznych, prawnych organu I instancji. Natomiast zadanie organu odwoławczego polega na ponownym, samodzielnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty niezależnie od ustaleń faktycznych i sposobu zastosowania przepisów prawa przyjętych przez organ I instancji.

Na potrzeby dalszych rozważań przypomnieć należy, że zgodnie z art. 138 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (§ 2a). Przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4 (§ 2b). Jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści (§ 4, przy czym § 3 został uchylony).

Natomiast art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§ 4).

W art. 140 K.p.a. ustawodawca przyjął, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Zatem art. 140 K.p.a. wyraźnie zobowiązuje organ odwoławczy do respektowania art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a.

Wobec tego przypomnieć trzeba, że według art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W tym celu, stosownie do art. 77 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1). Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (§ 2). Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania (§ 3). Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (§ 4).

Z kolei art. 80 K.p.a. wymaga, aby organ administracji publicznej ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Natomiast w art. 107 § 1 pkt 6, § 3 K.p.a. ustawodawca przewidział, że o istocie sprawy organ rozstrzyga mocą decyzji, która zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie w myśl art. 107 § 4, § 5 K.p.a. ustawodawca pozwolił organowi odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony oraz w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny.

W przytoczonym stanie prawnym na organie rozpatrującym i rozstrzygającym sprawę w instancji odwoławczej spoczywa ustawowy obowiązek samodzielnej, niezależnej od organu I instancji oceny całokształtu materiału dowodowego w granicach ustawowej swobody, a w razie potrzeby jego uzupełnienia, dokonania własnych ustaleń faktycznych oraz samodzielnej wykładni i samodzielnego zastosowania przepisów prawa adekwatnie do zrekonstruowanego obrazu faktycznego sprawy. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala organowi trafnie zdecydować czy objęta odwołaniem decyzja organu I instancji podlega utrzymaniu w mocy czy też wymaga uchylenia (art. 138 § 1, § 2 K.p.a.).

W ocenie sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji odniesiona do przedstawionych sądowi akt oraz decyzji organu I instancji prowadzi do konstatacji, że organ nie wywiązał się z omówionych wyżej ustawowych obowiązków. W motywach kontrolowanej decyzji organ nie omówił treści poszczególnych dowodów, nie ocenił ich wiarygodności w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego przy uwzględnieniu powiązań między nimi, nie przedstawił żadnych konkretnych ustaleń faktycznych, z których miałyby wynikać konkretne wielkości składające się na dotacje pobrane nienależnie, w nadmiernej wysokości czy wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Na obecnym etapie sprawy argumenty organu sprowadzają się do ogólnikowych twierdzeń, że dokumentacja prowadzona przez szkołę nie jest rzetelna, ustalenia kontrolujących są prawidłowe, materiał dowodowy znajduje się w trzech tomach akt, a twierdzenia skarżącej i inne wnioskowane przez nią dowody nie mają znaczenia.

W tym stanie rzeczy organ nie rozpatrzył istoty sprawy w instancji odwoławczej. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ przede wszystkim nie wykazał, z jakiego konkretnego materiału dowodowego i z jakich konkretnych okoliczności faktycznych wynikają poszczególne składowe dotacji podlegających zwrotowi w odniesieniu do kolejnych miesięcy objętych decyzją. W motywach kontrolowanej decyzji organ nie omówił konkretnych błędów czy luk w dokumentacji prowadzonej przez szkołę z nawiązaniem do konkretnych zajęć, konkretnych uczniów, a w rezultacie do konkretnych kwot otrzymanych przez szkołę pod tytułem dotacji oświatowych.

Organ pominął również, że dowody z zeznań świadków - w zależności od indywidualnych okoliczności każdej rozpatrywanej sprawy - mogą wpłynąć na ocenę wiarygodności dowodów z dokumentów. Sformułowanie przez organ prawidłowych ocen dotyczących wiarygodności materiału dowodowego, jego zupełności, a w dalszej kolejności wyprowadzenie z niego trafnych ustaleń faktycznych wymaga przede wszystkim przeprowadzenia dowodów i wnikliwej, rzetelnej analizy ich treści w całokształcie, przy uwzględnieniu powiązań między poszczególnymi dowodami, z perspektywy logiki i zasad doświadczenia życiowego, co finalnie powinno (w rozumieniu obowiązku organu) znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. W realiach analizowanego postępowania odwoławczego tak się nie stało.

W świetle powyższego przy wydaniu kontrolowanej decyzji organ naruszył art. 15 w powiązaniu z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób, który niewątpliwie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla dopełnienia oceny prawnej należy zatrzymać sią na art. 252 u.f.p., który stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1). W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 2). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6).

W świetle przytoczonego unormowania dotacja pobrana nienależnie czy w nadmiernej wysokości nie może stanowić jednocześnie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Co do zasady bowiem wykorzystać niezgodnie z przeznaczeniem można tylko dotację uprzednio pobraną należnie i w prawidłowej wysokości.

W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Samodzielnie, niezależnie od organu I instancji przeanalizuje i oceni wszystkie dotąd zgromadzone dowody w granicach ustawowej swobody, rozważy przy tym potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. Na tej podstawie organ również samodzielnie, niezależnie od organu I instancji odtworzy konkretne okoliczności faktyczne świadczące o obowiązku skarżącej zwrotu konkretnych kwot dotacji, a następnie zastosuje adekwatne przepisy prawa materialnego. Przyjęty tok rozumowania, wynikające z niego wnioski faktyczne i prawne organ zwięźle, dokładnie i wyczerpująco przedstawi w uzasadnieniu podjętej decyzji w odniesieniu do poszczególnych dotowanych miesięcy, konkretnych uczniów i konkretnych wydatków, a więc do poszczególnych składowych kwot dotacji podlegających zwrotowi. Do organu należy przy tym rozważenie na ile wymagane będzie zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., a więc uchylenie decyzji organu I instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W zaistniałym stanie sprawy sąd nie miał przesłanek ani faktycznych, ani prawnych do zajmowania merytorycznego stanowiska w kwestii najistotniejszej dla skarżącej, a więc czy i jakie kwoty otrzymanych dotacji oświatowych podlegają zwrotowi. Rozpatrzenie i rozstrzygnięcie istoty sprawy w instancji odwoławczej należy do ustawowych obowiązków organu, zaś sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu w realizacji tych obowiązków.

Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.).

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 i art. 210 § 2 tej ustawy. Koszty te obejmują wpis od skargi ([...] zł).