Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1521/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 134, art. 141 par 4, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 105/22 w sprawie ze skargi E. K. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 21 czerwca 2011 r. nr XII/134/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 105/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej P.p.s.a.), oddalił skargę E. K. (dalej jako skarżąca) na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 21 czerwca 2011 r. nr XII/134/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Gminy Tarnowo Podgórne 21 czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr XII/134/2011 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne. Uchwała ta zmieniała pierwotne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne, przyjęte uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr LXV/405/2005 z dnia 29 listopada 2005 r., które wcześniej zostało zmienione uchwałami nr XXXI/263/2008 i XXXI/264/2008 z dnia 20 maja 2008 r. oraz uchwałą nr LXX/683/2010 z dnia 27 kwietnia 2010 r.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 21 czerwca 2011 r., zmienioną następnie uchwałą nr LXXI/936/2014 z dnia 23 września 2014 r. Zaskarżyła ją w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 15.7840 ha, ark. mapy [...], nr [...] i [...], położonej w L., obręb L., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], która stanowi jej własność.

Jednocześnie skarżąca zaskarżyła uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z [...]).

Sąd wojewódzki rozdzielił powyższe skargi na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Sprawa ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 189/20, a następnie postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone z urzędu postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi skarżącej na uchwałę nr Xll/134/2011 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie studium.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II OZ 403/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie WSA w Pozaniu z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 189/20, o zawieszeniu postępowania ze skargi na plan miejscowy.

W skardze obydwu uchwałom zarzucono rażące naruszenie art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej: K.p.a.) "w postaci istotnego naruszenia zasad sporządzania studium i planu miejscowego poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości". Skarżąca domagała się stwierdzenia niezgodności z prawem tego aktu w zaskarżonej części.

Skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki o numerach [...], [...], [...], arkusz mapy [...], obręb ewidencyjny L., dla których prowadzona jest księga wieczysta numer [...]". Działki te powstały w wyniku podziału działki numer [...] o pow. 15.9311 ha, która w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 stycznia 2017 r. oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 21 czerwca 2011 r. "nieruchomość stanowiła jedną działkę". Zauważyła, że z zaświadczenia Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 16 lipca 2019 r. o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym wynika, że część nieruchomości stanowiąca działkę numer [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zalesienie – symbol 1RL, natomiast jej inna część – działka numer [...] stanowiąca niespełna 1% powierzchni nieruchomości (0,1224 ha) – znajduje się na terenie oznaczonym 14MN, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym, zaś działka numer [...] o pow. 0,0247 ha przeznaczona jest pod drogę dojazdową.

Powołując się na pismo Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne z 4 marca 2016 r. kiedy nie obowiązywał dla tej nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zauważyła, że ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XII/134/2011 z dnia 21 czerwca 2011 r. (zmienionej uchwałą nr LXXI/936/2014), "wynikało, że działka ta znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem M1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, indywidualnej i zabudowy zagrodowej (funkcja dominująca) oraz na terenie przeznaczonym pod dolesienie". "Do zaświadczenia wydany został rysunek, na którym zaznaczono nieruchomość (...) [skarżącej] oraz poszczególne obszary terenu o danym przeznaczeniu, na jakich się znajduje". W jej ocenie "z rysunku do zaświadczenia wynika wprost proporcja, w jakiej ówczesna działka nr [...] znajduje się na poszczególnych terenach z przeznaczeniem na budownictwo i na zalesienie"; "około 1% powierzchni działki znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo". Natomiast z uchwały Rada Gminy Tarnowo Podgórne nr [...] z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - część [...] wynika, że nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym do zalesienia oraz na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z tym, że niemal całość działki znajduje się na terenie do zalesienia.

Skarżąca podkreśliła swoją aktywność zarówno podczas uchwalania planu miejscowego a po jego uchwaleniu w celu zmiany ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne. W piśmie z dnia 24 października 2016 r. wniosła uwagę do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część [...], wskazując, że dotyczy ona działki o numerze [...] o pow. 15,9311 ha. Zakwestionowała ustalenia przyjęte w projekcie polegające na przeznaczeniu niemal całej działki pod dolesienie, wnosząc jednocześnie o przeznaczenie całej jej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zwiększenie procentowego udziału powierzchni pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w stosunku do powierzchni przeznaczonej pod dolesienie lub wyłączenie nieruchomości z obszaru objętego tym planem. Po uchwaleniu planu miejscowego skarżąca wniosła o zmianę ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne i przeznaczenie jej nieruchomości w całości lub co najmniej jednej drugiej powierzchni pod zabudowę mieszkaniową. W odpowiedzi urzędnik Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne przedstawił informacje dotyczące spodziewanego czasu dokonania przez Radę Gminy oceny aktualności studium.

Następnie skarżąca przedstawiła argumentację odnośnie do zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzania studium poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie jej prawa własności nieruchomości. Naruszenia ww. zasad upatruje w przeznaczeniu prawie całej jej nieruchomości (99%) pod zalesianie aby zapewnić mieszkańcom dostęp do terenów zielonych jednak nie powinno odbywac się to kosztem terenów prywatnych, obecnie niezalesionych i uprawianych rolniczo. Jej celem jest zabudowa co najmniej w połowie posiadanej nieruchomości, w połowie zalesienie albo zabudowa w terenach zielonych. Nie można oczekiwać, że zalesi swoją nieruchomość aby udostępnić ją ogółowi mieszkańców jako tereny zielone. Skarżąca wskazała, że obecnie nieruchomość jej to pola uprawne a nie teren zielony a wobec jej propozycji przeznaczenia tej nieruchomości w połowie pod zabudowę mieszkaniową w połowie pod dolesienie stosunek terenów zielonych do mieszkaniowych ulegnie znaczącej poprawie.

Rada Gminy Tarnowo Podgórne w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi w całości. Zdaniem organu zaskarżone uchwały "zostały sporządzone i uchwalone na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej również jako: "u.p.z.p.") oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami i nie naruszają konstytucyjnej zasady ochrony własności czy też zasady proporcjonalności". Rada przedstawiła powody przeznaczenia w planie miejscowym działki nr [...] na tereny zalesień oznaczone w planie symbolem 1RL. Wskazując na zasadę związania postanowieniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego, zauważył, że ustalenia studium zatwierdzonego uchwałą nr XII/134/2011 z dnia 21 czerwca 2011 r., wskazują dla przedmiotowej działki nr [...], obręb L., kierunek zalesienia. Organ zwrócił uwagę na treść znowelizowanego art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. W tym względzie podniósł, że przy rozstrzyganiu o kierunkach zagospodarowania przestrzennego organy gminy związane są również wynikami analiz ekonomicznych, środowiskowych czy społecznych, a z aktualnych wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w gminie Tarnowo Podgórne wynika, że chłonność terenów wyznaczonych w studium pod zabudowę mieszkaniową znacznie przewyższa zapotrzebowanie, co w konsekwencji uniemożliwia aktywowanie nowych terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowe. W ocenie organu, plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia 24 stycznia 2017 r. w niczym nie narusza interesu skarżącej, gdyż możliwość w sposobie władania gruntem nie uległa zmianie w stosunku do stanu faktycznego i prawnego sprzed jego uchwalenia – i z całą pewnością nie doszło w tym wypadku do nadużycia władztwa planistycznego. W tym zakresie organ zaznaczył, że "przed uchwaleniem planu miejscowego, jak również obecnie przedmiotowa działka nr [...] stanowiła grunt rolny", co potwierdza również wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym stanowi ona grunty orne RV i RVI. Wskazał również na to, że "nieruchomość nie posiadała prawa zabudowy" i argumentował, że plan miejscowy nie ogranicza ani nie uniemożliwia skarżącej korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy (art. 35 u.p.z.p.).

Rada Gminy nie zgodziła się również z twierdzeniami skarżącej co do tego, że ustalenie przeznaczenia działki nr [...], obręb L., jako teren zalesień wynikało z tego, że "mieszkańcy (właściciele działek budowlanych) chcieliby korzystać z terenów zielonych mających znajdować się na należących do (...) [niej] nieruchomości", co poprawiłoby z pewnością ich komfort życia w tej okolicy. Rada podkreśliła, że zalesienia zaprojektowane na przedmiotowej nieruchomości, będące alternatywą do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości jako gruntu rolnego, "nie zostały ustanowione w kategorii terenów publicznych i plan miejscowy nie stanowi o ogólnodostępności [tych] terenów", a nieruchomość pozostaje nadal prywatną własnością skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 835/20, odrzucił skargę argumentując, że skarżąca nie wykazała bezpośredniego naruszenia jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 466 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne.

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przewidywanego kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) części nieruchomości będącej aktualnie własnością skarżącej, określonej w skardze jako działka nr [...]. Teren ten zachował swoje dotychczasowe, kierunkowe przeznaczenie określone w studium jako dolesienia (przez zmianą studium) i zalesienia (po zmianie studium). Skoro zaś przedmiotowy teren zachował swój dotychczasowy kierunek zagospodarowania (postulowane przeznaczenie), to nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała spowodowała istotną zmianę kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) nieruchomości wynikającego z obowiązującego dotychczas studium. O naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie mogło świadczyć również to, że Rada Gminy Tarnowo Podgórne nie uwzględniła w planie miejscowym uwagi skarżącej do projektu planu miejscowego ani że już po uchwaleniu tego planu nie odpowiedziała pozytywnie na późniejszy wniosek strony w przedmiocie zmiany studium. Skoro zaskarżona uchwała nie ingerowała w sferę uprawnień właścicielskich (rzeczowych) skarżącej, bowiem nie prowadziła do zmiany przeznaczenia nieruchomości względem stanu dotychczasowego (istniejącego przed podjęciem zaskarżonej uchwały), należało uznać, że uchwała ta nie narusza interesu prawnego strony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej skarżącej postanowieniem z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2422/21, uchylił powyższe postanowienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że właśnie brak ustalenia w Studium nowego kierunku zagospodarowania terenu obejmującego działkę skarżącej nr [...], a więc zachowanie dotychczasowych postanowień co do przeznaczenia przedmiotowego terenu pod dolesienia, stanowiło przesłankę do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W takim przypadku odmówienie skarżącej możliwości skorzystania ze skargi na Studium oznaczałoby nieuzasadnione ograniczenie uprawnień przysługujących jej z tytułu prawnej ochrony własności. Dodatkowo należało mieć na uwadze konsekwencje odrzucenia przedmiotowej skargi dla skuteczności dochodzonej przez skarżącą ochrony prawnej w sprawie zainicjowanej skargą na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdyby zaaprobować tok rozumowania Sądu Wojewódzkiego, byłoby to równoznaczne z tym, że właściciele nieruchomości – dążący do zmiany ich zagospodarowania – pozbawieni byliby środków prawnych służących ochronie ich interesu prawnego na drodze sądowej, w razie gdy przez wiele lat w kolejnych uchwałach w przedmiocie studium utrzymywano by to samo kierunkowe przeznaczenie gruntów jako przykładowo teren rolny lub leśny, jak w niniejszej sprawie. Taka zawężająca interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. w przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy byłaby nie do pogodzenia z ustawowymi i konstytucyjnymi standardami kształtującymi prawo do sądu oraz ochronę prawa własności w sprawach aktów podejmowanych przez organy gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Pozaniu oddalił skargę.

Sąd zauważył, że NSA wypowiadając się odnośnie do wykazania przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą zgodnie z wymogami art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakwestionował jedynie wniosek wynikajacy z ustaleń Sądu a nie same ustalenia tego Sądu, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przewidywanego kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) części nieruchomości będącej własnością skarżącej. Uznał, ze ustalenia powyższe mogą w dalszym ciągu stanowić podstawę oceny prawidłwowości zaskarżonej uchwały. NSA nie zakwestionował też ustaleń odnośnie do spełnienia wymogów formalnych skargi.

Sąd zauważył, że skarżąca zarzuca naruszenie zasady proporcjonalności przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część [...] (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z [...]), a przy tym nie wyodrębniła konkretnych zarzutów względem samej uchwały w przedmiocie zmiany studium, poprzestając na stwierdzeniu, że grunty, jakie składają się na jej nieruchomość, są idealne do prowadzenia procesów budowlanych, gdyż stanową grunty rolne (orne) klasy V i VI, które geologicznie i biologicznie najbardziej nadają się pod zabudowę.

Sąd zwrócił uwagę, że ustalenia studium mając charakter wewnętrzny są jednak wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), gdyż jest ono aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i 3 u.p.z.p.). Z powyższego wynika, że co do zasady, z uwagi na charakter norm zawartych w studium, akt taki nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. Sąd podzielił stanowisko, że oddziaływanie powyższe może mieć miejsce, jednakże dla stwierdzenia zaistnienia takiej sytuacji konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w danej sprawie, a nie oceny generalnej na podstawie charakteru studium.

Sąd zauważył, że aby można było stwierdzić, iż uchwała w przedmiocie studium (zmiany studium) w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że na skutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany planowanego przeznaczenia tego terenu względem dotychczasowego kierunku przeznaczenia (oraz powiązanych z nim nakazów i zakazów) wynikającego z wcześniejszego studium lub też projektowana zmiana rażąco pogarsza sytuację właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium względem innych osób znajdujących się w podobnej sytuacji.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca zaskarżyła studium w kształcie wynikającym z uchwały z dnia 21 czerwca 2011 r. nr XII/134/2011, zmienionej uchwałą nr LXXI/936/2014 z dnia 23 września 2014 r. Uczyniła to w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Analiza akt planistycznych wykazała, że w odniesieniu do terenu działki nr [...] studium w kształcie wynikającym z uchwały z dnia 21 czerwca 2011 r. nr XII/134/2011 nie uległo zmianie na skutek uchwały nr LXXI/936/2014 z dnia 23 września 2014 r. Wynika to z dokumentacji planistycznej oraz twierdzeń stron postępowania zawartych w pismach procesowych złożonych w toku postępowania sądowego. Przyjęty uchwałą z dnia 23 września 2014 r. ujednolicony dokument studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne nie wprowadzał żadnych zmian w zakresie dotyczącym kierunku zagospodarowania tego obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej.

Sąd przedstawił jakim zmianom na przestrzeni lat ulegała zaskarżona uchwała z 21 czerwca 2011 r. nr XII/134/2011, wskazując, że już po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie Rada Gminy Tarnowo Podgórne podjęła uchwałę nr XXXIII/553/2020 z dnia 8 grudnia 2020 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne. Sąd zauważył, że ocena postanowień tego ostatniego studium wykracza poza zakres niniejszej skargi a ewentualne odniesienie się do jego treści mogłoby co najwyżej służyć rozważaniom porównawczym w zakresie oceny, czy ustalony w zaskarżonej uchwale kierunek zagospodarowania terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącej, był kontynuowany w dalszych aktach planistycznych gminy. Podjęcie uchwały nr XXXIII/553/2020 z dnia 8 grudnia 2020 r. nie mogło jednak mieć wpływu na ocenę, czy zaskarżona uchwała została podjęta w sposób naruszający zasady jej uchwalenia.

Następnie Sąd dokonał szczegółowej analizy postanowień części tekstowej i graficznej studium z dnia 29 listopada 2005 r. oraz studium, w kształcie wynikającym z uchwały nr XII/134/2011 z dnia 21 czerwca 2011 r.

Sąd zauważył, że studium przyjęte uchwałą z dnia 29 listopada 2005 r. posługiwało się w części tekstowej przede wszystkim pojęciem "zalesienia" czy "zalesianie", a ubocznie terminem "dolesienia", jednak różnice pomiędzy takimi kierunkami zagospodarowania sprowadzają się do kwestii semantycznych, nie powodując żadnej zmiany rodzajowej ani jakościowej pomiędzy takimi formami zadrzewiania terenu. Sam rysunek studium nie zawiera odrębnych oznaczeń dla terenów "zalesień", wskazując jednolite oznaczenie terenów "dolesień". Natomiast studium w wersji z 2011 r. (po zmianie) konsekwentnie posługiwało się w części tekstowej pojęciami "zalesianie", "zalesianie (zadrzewianie)" i "zalesienia", a w części graficznej wskazywało oznaczenie dla terenu "zalesień". Zmiana studium przyjęta uchwałą zmieniającą z dnia 23 września 2014 r. nr LXXI/936/2014 nie wprowadzała żadnych modyfikacji w zakresie dotyczącym terenu, na którym położona jest aktualna działka nr [...].

W ocenie Sądu, analiza porównawcza postanowień studium przyjętego uchwałą nr LXV/405/2005 z dnia 29 listopada 2005 r. oraz wersji studium w brzmieniu wynikającym ze zmiany wprowadzonej zaskarżoną uchwałą nr XII/134/2011 z dnia 21 czerwca 2011 r. wykazała, że w wyniku podjęcia przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne tej ostatniej uchwały nie doszło do żadnej istotnej zmiany kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) przewidzianego dla terenu aktualnej działki nr [...]. Zasygnalizowane różnice pomiędzy określeniem kierunków polityki przestrzennej gminy dla tego terenu sprowadzały się w istocie do kwestii ujęcia językowego (semantycznego czy stylistycznego). Zaskarżona uchwała nie wprowadzała żadnych nowych ograniczeń w zakresie korzystania (użytkowania) z nieruchomości gruntowej (art. 140 Kodeksu cywilnego).

Przed uchwaleniem zmiany studium z dnia 21 czerwca 2011 r. teren ten był kierunkowo (ogólnie) przeznaczony pod dolesienia, co wynikało z uchwały nr LXV/405/2005 z dnia 29 listopada 2005 r. Po uchwaleniu zmiany studium (zaskarżona uchwała nr XII/134/2011 z dnia 21 czerwca 2011 r.) kierunek ten był określony jako zalesienia. Natomiast po kolejnej (fragmentarycznej) zmianie studium uchwałą z dnia 23 września 2014 r. nr LXXI/936/2014, która nie dotyczyła przedmiotowego terenu, dla działki nr [...] nadal przewidziany był w studium kierunek przeznaczenia pod zalesienia. Za istotne Sąd uznał, że wszystkie te akty planistyczne były wprowadzane w czasie, w którym teren aktualnej działki nr [...] był użytkowany w taki sam sposób. Stan faktyczny w zakresie użytkowania i zagospodarowania tej działki nie ulegał żadnym zmianom. Z twierdzeń stron postępowania jednoznacznie wynika, że również przed podjęciem zaskarżonej uchwały nieruchomość ta była wykorzystywana jako rolna, a już w 1999 r. istniało studium, które zakładało przeznaczenie działki skarżącej na zadrzewienie sadowniczo-szkółkarskie oraz strefę archeologiczną. Nie było również sporu co do aktualnego charakteru i zagospodarowania tej działki (grunty orne klasy RV i RVI – co wynika z dołączonego do skargi wypisu i wyrysu z rejestru gruntów i budynków). Dla przedmiotowej działki nie zostały też wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli odpowiednio decyzje, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 50 i art. 59 u.p.z.p.) – i to biorąc pod uwagę cały okres od czasu wprowadzenia pierwotnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne, przyjętego uchwałą nr XXII/190/99 z dnia 7 grudnia 1999 r. W sprawie nie zostało zatem również wykazane, by właściciel nieruchomości dysponował w trakcie uchwalania zmiany studium w 2011 r. skonkretyzowanym uprawnieniem do innego zagospodarowania tego terenu, wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.), które powinno było zostać na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 uwzględnione w ramach uwarunkowań przy uchwalaniu zmiany studium.

Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało też większego znaczenia, jak w zaświadczeniu z dnia 4 marca 2016 r. Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne zostały określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XII/134/2011 z dnia 21 czerwca 2011 r., kierunki zagospodarowania dla poprzedniej działki nr [...]. Przedmiotem kontroli sądowej nie mogła być w niniejszej sprawie prawidłowość zaświadczenia, a tylko zgodność z prawem konkretnej uchwały rady gminy. Poza tym, nawet jeżeli pewna niewielka część poprzedniej działki nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym w studium symbolem M1, tj. pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, indywidualnej i zabudowy zagrodowej (funkcja dominująca), to z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że część ta nie obejmowała aktualnej działki nr [...], dla której w tym studium przewidziano kierunek przeznaczenia terenu pod dolesienia, a następnie pod zalesienia. Taki kierunek został wskazany również w przedmiotowym zaświadczeniu. Sama skarżąca przyznała w skardze, że do zaświadczenia wydany został rysunek, na którym zaznaczono jej nieruchomość oraz poszczególne obszary terenu o danym przeznaczeniu, na jakich się znajduje. Z dołączonego do zaświadczenia wynika wprost proporcja, w jakiej ówczesna działka nr [...] znajdowała się na poszczególnych terenach z przeznaczeniem na budownictwo i na zalesienie, z czego około 1% powierzchni działki na terenie przeznaczonym pod budownictwo. Z późniejszego zaświadczenia Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 16 lipca 2019 r. o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym wynika, że część nieruchomości stanowiąca działkę numer [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zalesienie - symbol 1RL, natomiast jej inna część – działka numer [...] stanowiąca niespełna 1% powierzchni nieruchomości (0.1224 ha) – znajduje się na terenie oznaczonym 14MN, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym, zaś działka numer [...] o pow. 0.0247 ha przeznaczona jest pod drogę dojazdową. Nie było zatem wątpliwości, że niemal całość poprzedniej działki nr [...], jak i całość późniejszej działki nr [...], była konsekwentnie przewidziana w studium, a następnie w planie miejscowym, pod zalesienie.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przewidywanego kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) części nieruchomości będącej aktualnie własnością skarżącej, określonej w skardze jako działka nr [...]. Teren ten zachował swoje dotychczasowe, kierunkowe przeznaczenie określone w studium jako dolesienia (przez zmianą studium) i zalesienia (po zmianie studium). Skoro zaś przedmiotowy teren zachował swój dotychczasowy kierunek zagospodarowania (postulowane przeznaczenie), to nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała zatwierdzająca zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne spowodowała istotną zmianę kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) nieruchomości wynikającego z obowiązującego dotychczas studium. Tymczasem uchwała w przedmiocie studium (zmiany studium) nie ingerowała bezpośrednio w treść prawa własności strony skarżącej. Przede wszystkim w ogóle nie zmieniała sytuacji właściciela nieruchomości w porównaniu do stanu istniejącego przed podjęciem przedmiotowej uchwały. Strona nie zdołała wykazać, że wskutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany kierunku przeznaczenia tego terenu w studium oraz powiązanych z taką zmianą nakazów i zakazów, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia w przyszłości planu miejscowego. Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała nie wprowadziła innego kierunku zagospodarowania tego terenu w stosunku do postanowień uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr LXV/405/2005 z dnia 29 listopada 2005 r. Odmiennego przeznaczenia terenu nie wprowadzono również w później uchwalonym dla części gminy Tarnowo Podgórne planie miejscowym (uchwała nr [...] Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 24 stycznia 2017 r.), w którym teren działki nr [...] został przeznaczony pod zalesienie (symbol 1RL).

Z uwagi na regulację zawartą w art. 35 u.p.z.p., skarżąca może zatem nadal użytkować działkę nr [...] jako grunt orny (użytek rolny) i nie podejmować aktywności w zakresie jej zalesienia. Dopiero uruchomienie procesu inwestycyjnego zaktualizuje potrzebę dostosowania zamierzeń właściciela do uwarunkowań miejscowych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1964/16, Baza NSA).

Dokonując oceny zarzutu skarżącej dotyczącego nieuwzględnienia w studium zmiany zagospodarowania jej działki poprzez odejście od jej zalesienia, pomimo jej aktywnego udziału w procedurze planistycznej, Sąd podkreślił, że w ramach kształtowania polityki przestrzennej konieczne jest każdorazowe wyważenie interesu indywidualnego oraz interesu publicznego. Sąd wskazał, że obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy – co wiąże się z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącej. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami (zob. dotyczący planu miejscowego, ale zachowujące aktualność w niniejszej sprawie wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, Baza NSA).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawnie określonych zasad tworzenia studium. Nawet jeśli - z punktu widzenia strony skarżącej - rozwiązania przyjęte w studium uniemożliwiają najbardziej opłacalne ekonomicznie zagospodarowanie gruntu będącego jej własnością, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi to naruszenia tychże zasad tworzenia zaskarżonego aktu. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że, jak wskazano wyżej, przyjęte przez Radę Gminy rozwiązania w odniesieniu do nieruchomości skarżącej są na przestrzeni lat realizowane konsekwentnie, dając prymat interesowi publicznemu, jakim jest zalesienie gruntów, nad interesem prywatnym (interesem skarżącej). Sąd podkreślił, że kształtowanie zapisów studium nie ma charakteru związanego w tym znaczeniu, że rada gminy nie musi uchwalić studium o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 21 czerwca 2011 r. nr XII/134/2011 w części dotyczącej działki nr [...] nie stanowi aktu podjętego niezgodnie z prawem.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

• art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynika sprawy poprzez nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy Sąd nie będąc co prawda związany zarzutami, powinien je wszystkie rozpoznać,

• art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej lub na nieistniejącej podstawie prawnej, w sytuacji gdy rozpoznanie skargi w granicach sprawy wymaga jej rozstrzygnięcia w oparciu o istniejącą podstawę prawną,

• art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy przepis ten wymaga wskazania podstawy prawnej,

• art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 8 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, w sytuacji gdy doszło do wydania zaskarżonego aktu z naruszeniem art. 8 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyrażonych w nim zasady proporcjonalności i równego traktowania.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpozania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. Wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zwróciła się o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przedstawił argumentację, która jego zdaniem czyni postawione w niej zarzuty uzasadnionymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. K. jest bezzasadna.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd ani organy administracji nie naruszyły zasady proporcjonalności odnoszonej do prawa własności skarżącej do działki nr [...] a po jej podziale do działek [...], [...], [...], arkusz mapy 2, obręb ewidencyjny L., dla których prowadzona jest księga wieczysta numer [...] o łącznej powierzchni 15.9311 ha.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) w brzmieniu z dnia uchwalenia zaskarżonego studium naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższego wynika, że podstawą do uchylenia postanowień studium jest naruszenie zasad jego sporządzania, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Jedną z wartości jakie bierze się pod uwagę przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).

Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. stanowi zaś, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Należy zauważyć, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podlega ograniczeniom w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza się istoty tego prawa. Niewątpliwie poprzez zamieszczone w studium określonego kierunku zagospodarowania terenu gmina nakreśla ogólnie jego przyszłe zagospodarowanie bowiem znajdzie to odzwierciedlenie w uchwalonym zgodnie z takim studium miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Choć postanowienia studium mają charakter ogólny i wewnętrznie obowiązujący, w przeciwieństwie do postanowień planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego, który wprost określająca prawa i obowiązki jego adresatów, to wprowadzając dany kierunek zagospodarowania akt ten ogranicza sposób zagospodarowania danej nieruchomości. Gmina pośrednio ingeruje w sposób przyszłego zagospodarowania danego terenu. Wynikające z tego tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z treści tego przepisu wynika, że ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w tym przepisie celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania m.in. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające ogólnie z zapisów studium są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności.

Zatem ogólne zapisy studium będą naruszały zasadę proporcjonalności jeśli z zapisów tych wynikać będzie, że interes prawny właściciela gruntu przejawiający się w zagospodarowaniu tego terenu w sposób dotychczasowy zostanie ograniczony poprzez nowe zapisy uchwalonego studium. Należy zatem zbadać treść zapisów poprzednio obowiązującego studium dla działki skarżącej w kontekście zapisów nowego studium dla tejże działki. Takie zestawienie pozwoli stwierdzić czy zmiana zagospodarowania dokonana w nowym studium ingeruje w sposób nieuzasadniony w interes prawny skarżącej tj. w jej prawo własności do konkretnej nieruchomości.

Takie same spostrzeżenia odnośnie do oceny zapisów studium pod kątem naruszenia zasady proporcjonalności miał Sąd I instancji. Zatem prawidłowo Sąd określił jaka kwestia będzie przedmiotem jego rozważań. Niesłusznie zatem w skardze kasacyjnej podnosi się, że Sąd nie wykazał postawy prawnej rozstrzygnięcia. O ile można zgodzić się, że Sąd nie wskazał jednego, konkretnego przepisu prawa, który obligowałby go do porównania zapisów studium, to nie można przyjąć, że ustalenia Sądu odpowiadały na zarzut skargi naruszenia art. 8 K.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd I instancji mógł w tym zakresie powołać się np. na art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. ale brak odniesienia się do tego ogólnego przepisu nie jest wadą uzasadniającą uchylenie wyroku. Nie ma bowiem wpływu na rozstrzygnięcie.

Sąd zasadnie wskazał, że aby ocenić wpływ studium na prawo własności skarżącej do działki [...] należało wykazać, że na skutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany planowanego przeznaczenia tego terenu względem dotychczasowego kierunku przeznaczenia (oraz powiązanych z nim nakazów i zakazów) wynikającego z wcześniejszego studium lub też projektowana zmiana rażąco pogarsza sytuację właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium względem innych osób znajdujących się w podobnej sytuacji (str. 12 uzasadnienia).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd na str. 13 i 14 przedstawił szczegółowe zapisy studium Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 29 listopada 2005 r. Nr LXV/405/2005 w brzmieniu zmienionym uchwałami z 20 maja 2008 r. i z 27 kwietnia 2010 r. i zdaniem NSA prawidłowo uznał, że obszar aktualnej działki [...] znajdował się na terenach przeznaczonych pod "dolesienia", a ten sposób zagospodarowania odpowiadał licznym, przywołanym przez Sąd, zapisom studium wskazującym na konieczność zalesiania gruntów gminnych o niskiej klasie bonitacyjnej jak na działce skarżącej.

Odnosząc się do zapisów zaskarżonego studium z 21 czerwca 2011 Nr XII/134/2011 Sąd zauważył, że działka nr [...] znajdowała się na terenach przeznaczonych pod "zalesienia", potwierdza to wprost rysunek studium (wyrys z naniesionym położeniem tej działki). Sąd przytoczył poszczególne zapisy części tekstowej tego studium, z których wynika, że jednym z kierunków rozwojowych gminy jest zwiększanie lesistości gminy, kształtowanie systemu zieleni. Rozwój ekologiczny osiągany jest m.in. poprzez wspieranie zalesień gruntów klas VI, VIz i V na wskazanych w studium terenach i na obszarach, których właściciele złożą wnioski o zalesienie. Zachowaniu i ochronie środowiska naturalnego ma służyć zwiększanie obszaru zadrzewień i terenów zielonych na obszarze gminy. Jak poprzednio przewiduje się dla strefy mieszkaniowo-rekreacyjnej działania obliczone na zalesianie wszystkich gruntów o glebach klas VI, VIz i V nieprzewidzianych na cele zabudowy i bez przeciwskazań natury ekologicznej. Dodatkowo wskazano na wprowadzanie zadrzewień przydrożnych, nadwodnych i śródpolnych. Takie same wskazania dotyczyły strefy rolniczej i mieszkaniowo-rolniczej. Sąd zauważył, że studium kładzie duży nacisk na kształtowanie terenów zielonych a w zakresie prowadzenia gospodarki leśnej na zwiększanie lesistości gminy, zalesianie i zadrzewianie gruntów zdegradowanych i nieużytkowanych rolniczo oraz gleb niskich klas bonitacyjnych.

Z powyższego porównania zapisów ww. studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne wynika, jak słusznie zauważył Sąd, że zaskarżone studium nie prowadzi do żadnej istotnej zmiany kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) przewidzianego dla działki [...]. Różnica sprowadzała się jedynie do odmiennego określenia prowadzonej polityki zagospodarowania jako dolesianie. Funkcjonalnie określenia "zalesianie" i "dolesianie" oznaczają ten sam sposób działania mający na celu zwiększenie lesistości terenów gminnych. Zaskarżona uchwała nie wprowadziła żadnych nowych ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości gruntowej zatem interes prawny skarżącej nie został naruszony w tym sensie, że uległa zmianie możliwość zagospodarowania swojego gruntu. Nadal jest to grunt pod zalesienia a użytkowanie dotychczasowe jako grunty uprawne nie jest sprzeczne z kierunkowym przeznaczeniem na zalesianie skoro studium przewiduje zalesianie gruntów rolnych o niskiej klasie bonitacyjnej takiej jak u skarżącej na zalesianie.

Sąd zauważył, że wszystkie akty planistyczne były wprowadzane w czasie, w którym teren aktualnej działki nr [...] był użytkowany w taki sam sposób. Zatem dla użytkowanej rolniczo nieruchomości niezmiennie studium przewidywało zalesienia. Także sama skarżąca powołuje się na okoliczność, że jej działka przed uchwaleniem zaskarżonego studium była użytkowana rolniczo a w studium z 1999 r. przewidywano dla tej działki zadrzewienie sadowniczo-szkółkarskie oraz strefę archeologiczną. Aktualne zagospodarowanie to grunty orne klasy RV i RVI. Od czasu uchwalenia pierwotnego studium z 1999 r. dla przedmiotowej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, w trakcie uchwalania zaskarżonego studium skarżąca nie dysponowała skonkretyzowanym uprawnieniem do innego zagospodarowania swojej działki. Wobec czego Sąd słusznie przyjął, że zaskarżone studium utrzymując niezmiennie przeznaczenie jakie miała przedmiotowa działka w poprzednich tego rodzaju uchwałach nie doprowadziło do takiej zmiany zagospodarowania, którą można by uznać za zmianę istotną naruszającą zasadę proporcjonalności. Grunt orny przeznaczany było konsekwentnie pod zalesienie, a zatem utrzymanie tego kierunku zagospodarowania nie mogło doprowadzić do naruszenia zasady proporcjonalności a w konsekwencji do naruszenia zasad sporządzenia studium z uwagi na nieuwzględnienie prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Wobec powyższego niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej nierozpoznania przez Sąd I instancji zarzutów skargi sprowadzających się do oceny czy naruszono zasadę proporcjonalności względem prawa własności działki nr [...] przysługującej skarżącej. Sąd przedstawił wprost argumentację, z której wynika, że wobec niezmienności ustaleń studium odnośnie zagospodarowania działki skarżącej do zarzucanego naruszenia zasady proporcjonalności prawa własności nie doszło.

W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 P.p.s.a. albowiem Sąd przedstawił argumentację, która odpowiada na główny zarzut skargi odnośnie do naruszenia zasady proporcjonalności. Poświęca temu zarzutowi niemalże całe uzasadnienie. Wydaje się, że skarżąca nie dostrzega specyfiki dokonanej przez Sąd oceny takiego zarzutu kiedy przedmiotem skargi jest studium i dlatego twierdzi, że jej zarzut nie został w ogóle rozpatrzony. Sąd nie powołał art. 8 K.p.a. ale odnosząc się do ujętej tam zasady proporcjonalności przedstawił w czym może przejawiać się jej naruszenie w kontekście studium. Stanowisko swoje uzasadnił, a zatem niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd skupił się na ocenie zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności przy uchwaleniu zaskarżonego studium i prawidłowo wykazał, że do takiego naruszenia nie doszło.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd nie wytworzył na potrzeby sprawy nieistniejącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawą prawną rozstrzygnięcia było ustalenie i ocena stanu prawnego w sprawie. Sąd przeprowadził analizę zapisów studium sprzed zmiany i po jego zmianie w 2011 r. co pozwoliło mu uznać, że zagospodarowanie działki skarżącej nie uległo zmianie w zapisach tych aktów planistycznych (dolesienie – zalesienie) wobec czego uznał, że nie naruszono zasady proporcjonalności. Te ustalenia skutkowały uznaniem, że nie naruszono zasad sporządzenia studium a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia jego nieważności w stosunku do działki skarżącej i odpadła podstawa do uwzględnienia skargi, a zatem oddalono skargę stosownie do art. 151 P.p.s.a. Niezasadność skargi została wykazana a podstawą jej oddalenia był art. 151 P.p.s.a. Nie można zatem twierdzić, ze wyrok zapadł bez podstawy prawnej rozstrzygnięcia skoro wskazano art. 151 P.p.s.a.

Ponownie należy stwierdzić, że Sąd nie musiał powołać się na art. 8 K.p.a. by oceniać zarzut naruszenia zasady proporcjonalności. Wystarczy, że wskazał do czego taki zarzut w okolicznościach zaskarżenia studium się sprowadza i dokonał analizy sprawy pod tym kątem. Uzasadnienie wskazuje, że nie doszło do naruszenia tej zasady stąd oddalenie skargi. Nie można mówić o ocenie dochowanie tej zasady kiedy nie porówna się postanowień wcześniejszych studium z postanowieniami zaskarżonego studium. Takie porównanie daje obraz tego czy zmiana studium jest proporcjonalna względem prawa własności konkretnej działki. Sąd doszedł do wniosku, ze zagospodarowanie działki skarżącej nie uległo zasadniczym zmianom (nie uległo żadnym zmianom) toteż o jakimkolwiek naruszeniu prawa własności nie mogło być mowy a już tym bardziej o nieproporcjonalnym naruszeniu.

Niezasadnie uważa skarżąca kasacyjnie, że w skardze nie zarzucono studium jakichkolwiek relacji do poprzednich, uchylonych tym studium aktów tego organu. Właśnie ta relacja była przedmiotem zaskarżenia, bo naruszenie zasad sporządzenia studium (jego treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p) pod kątem zasady proporcjonalności wymaga zbadania, czy wprowadzone zmiany są zasadniczo odmienne od dotychczasowych zapisów poprzednich studium i wpływają na prawo własności ograniczając je. W przypadku potwierdzenia mogłoby to oznaczać, że naruszona została właśnie zasada proporcjonalności z art. 8 K.p.a. a raczej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wbrew temu co wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczenie prawa własności jest powiązane z tym czy w nowym studium doszło do zmian w stosunku do poprzednio obowiązującego aktu. Skoro zapisy porównywanych studium z 2005 r. i 2011 r. nie wprowadziły względem prawa własności skarżącej zmian, to nie można twierdzić, że doszło do ingerencji w prawo własności skarżącej. Zasada proporcjonalności ma za zadanie zachowanie równowagi pomiędzy ingerencją w prawo własności a wartościami mającymi przed tym prawem pierwszeństwo, z powodu których musi doznać ono ograniczenia. W kontekście studium należało zatem dokonać porównania czy nowe zapisy studium w stosunku do poprzednich wprowadzają takie kierunki zagospodarowania, które zasadniczo (zatem poprzez ingerencję) odbiegają od dotychczasowych kierunków zagospodarowania. Taki stan potwierdzałby, że doszło do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności. W okolicznościach sprawy takich ustaleń zabrakło.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.