Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1481/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

W dniu 24 maja 2007r NSA Izba Gospodarcza w sprawie II GSK 16/07 uchyliła wyrok do ponownego rozpoznania. W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Asesor WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...], 2) określa, że decyzje, których nieważność stwierdzono, nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

III SA/Wa 1481/06

UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 138 § 11 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2005 r. odmawiającą panu A. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres marzec - listopad 1995 r.; z konta pracowniczego za okres listopad 1994 r. - sierpień 1995 r.; odsetek z powodu niewykonania zobowiązań wobec ZUS oraz dodatkowej opłaty. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami osoby prowadzące działalność gospodarczą są zobowiązane do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Z tytułu nieopłaconych składek na koncie strony powstało zadłużenie, które podlega ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Organ wskazał, że z analizy sprawy wynika, że brak jest stwierdzenia Naczelnika Urzędu Skarbowego lub komornika sądowego o braku majątku, z którego można byłoby prowadzić egzekucję. Nie zachodzą także okoliczności uzasadniające umorzenie należności pomimo braku jej całkowitej nieściągalności. Trudna sytuacja materialna strony nie ma bowiem charakteru stałego i może ulec poprawie, co rokuje szanse na ściągnięcie należności w przyszłości

W dniu 8 kwietnia 2006 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył pan A. S. Skarżący wskazał, że nie ma żadnego majątku, ani żadnego źródła utrzymania, z którego mógłby spłacić zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a więc w jego przypadku istnieją przesłanki do umorzenia zaległości.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Niezależnie od doniosłości zarzutów i argumentów obu stron, przede wszystkim zbadania wymagała kwestia, czy Zastępca Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. - D. M. - był osobą uprawnioną do wydania decyzji w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W aktach sądowych sprawy, bowiem znajduje się upoważnienie dla Zastępcy Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. - D. M. - do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w zakresie zadań powierzonych na podstawie innych ustaw, udzielone przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. - A. P.

Według treści art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68 - 71 ustawy, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (ust. 4). W systematyce ustawy jest to pierwszy przepis w rozdziale 7 zatytułowanym "Zakład Ubezpieczeń Społecznych", statuujący fundamenty ustrojowe tej instytucji, a zatem dotyczący wszystkich dalszych regulacji, szczegółowo określających jej sposób funkcjonowania.

Art. 67 ust. 1 ustawy stanowi, że w skład Zakładu wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje go na zewnątrz (art. 73 ust.1).

Wypływa z tego wniosek, że ZUS będąc organem administracji publicznej, realizuje swoje zadania w ramach, tzw. struktury wielozakładowej. W ramach opisanej powyżej struktury organizacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych funkcjonuje jako całość, a fakt wyodrębnienia terenowych jednostek organizacyjnych wskazuje jedynie na potrzebę realizacji zadań w ramach właściwości miejscowej. Dlatego też funkcjonujące w terenie oddziały Zakładu zostały wyposażone w odpowiedni zakres kompetencyjny, który umożliwia pracę każdego z nich w takim rozmiarze, w jakim jest to konieczne dla sprawnej obsługi całego systemu ubezpieczeń społecznych. W tym celu dyrektorzy oddziałów - jako pracownicy poszczególnych jednostek - organizują pracę nadzorowanych placówek, działając z upoważnienia Prezesa Zakładu, realizują jego ustawowe kompetencje, założenia i cele. Centrala zaś, za pośrednictwem każdego oddziału, zarówno realizuje, jak i koordynuje całość zadań Zakładu.

W świetle art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących, m. in. umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 4).

Wydawanie decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek mieści się w zakresie prowadzonej przez ZUS działalności, o której mowa we wspomnianych wcześniej art. 68 - 71 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a zatem jest działalnością organu administracji publicznej ze wszelkimi tego konsekwencjami.

Z treści art. 83 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej ustawy wynika, że decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wydaje Zakład. Skoro, więc uprawnionym do reprezentowania Zakładu jest Prezes, to tym samym decyzja o umorzeniu, bądź o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne winna być sygnowana jego podpisem, gdyż to on personifikuje działania organu administracji publicznej. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o decyzję wydawaną nie przez Zakład, lecz przez Prezesa ZUS po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oczywiście nie oznacza to, że Prezes nie może upoważnić pracownika Zakładu, który będzie reprezentował go w rozpoznawaniu indywidualnych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji.

Zgodnie z brzmieniem art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powołana ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych inaczej nie stanowi, toteż procesową regułą jest stosowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

Nawet gdyby ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie odsyłała wprost do Kodeksu postępowania administracyjnego i nie określała, że Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej, to i tak w sprawie miałyby zastosowanie jego przepisy.

Art. 5 § 2 pkt 3 kpa stanowi, że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Art. 1 kpa wskazuje, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych,

2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (por. także art. 180 i art. 181 kpa).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych z mocy prawa został powołany do załatwiania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, m. in. dotyczących umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie ma zatem wątpliwości co do stosowania w sprawach uregulowanych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 268 a kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten jest podstawą udzielania przez organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom. Mówi on, że "organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników (...)", chodzi w nim zatem o każdy organ administracji publicznej, a więc zarówno o organ o strukturze monolitycznej, jak i wielozakładowej. Przepis ten w żaden sposób nie różnicuje organów administracji publicznej pod tym kątem.

Z samego faktu wielości jednostek organizacyjnych organu nie można wnosić, że każda z jego jednostek jest innym (odrębnym) organem administracji. O tym, że tak jest musiałaby stanowić sama ustawa. Jeśli jednak brak wyraźnych uregulowań w tym zakresie, zatem dla skuteczności i prawidłowości działań jednostki organu, podejmowanych w jego imieniu, kierujący nią pracownik musi posiadać imienne upoważnienie pochodzące od samego organu (osoby pełniącej funkcję organu). Takie samo upoważnienie organu musi posiadać zastępca osoby kierującej jednostką organizacyjną organu. Z istoty zastępstwa wcale nie wynika, że zastępca pracownika kierującego jednostką organizacyjną organu uzyskuje plenipotencje organu, w imieniu którego działa tenże kierujący jednostką pracownik. Czym innym, bowiem jest ustalenie zakresu obowiązków pracownika kierującego daną jednostką, jak również jego zastępcy (nawet gdy ten zakres wynika z istoty zastępstwa), a czym innym uzyskanie plenipotencji organu administracji publicznej do działania w jego imieniu w ramach ustawowych kompetencji.

Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268 a kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu (z jego upoważnienia), ale nie jest ich piastunem. Innymi słowy, pracownik organu administracji publicznej upoważniony przez ten organ działa tylko w jego imieniu, nie uzyskując jednak przymiotu organu administracji publicznej. Skoro upoważnienie ma pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia, tzw. upoważnienia substytucyjnego przez pracownika, który działa jedynie w imieniu organu, gdyż takie upoważnienie nie będzie upoważnieniem organu administracji publicznej. Co więcej, przepis ten w ogóle nie stanowi o możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ.

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. - A. P. - będąc upoważniony przez Prezesa, zgodnie z art. 268 a kpa, nie mógł udzielić swemu Zastępcy - D. M. - pełnomocnictwa do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Dla skuteczności czynności podejmowanych w imieniu Zakładu Zastępca Dyrektora Oddziału - D. M. - m usiałby posiadać upoważnienie samego Prezesa, jako jedynej osoby personifikującej organ. Takiego upoważnienia, wyrażonego w trybie art. 268 a kpa, jednak nie ma. Toteż Zastępca Dyrektora Oddziału - D. M. nie mógł wydać i podpisać decyzji w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Przepisy kpa oraz przepisy zawarte w aktach z zakresu ubezpieczeń społecznych pozostają względem siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Z faktu tego można wyprowadzić dwa oczywiste wnioski. Pierwszy, że przepis szczególny (zawarty w regulacji ubezpieczeniowej) ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem ogólnym (zawartym w kpa), i drugi, że niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca regulację szczególną na sytuacje wprost w tej regulacji nieprzewidziane.

W ustawie ubezpieczeniowej nie zawarto jednak innego uregulowania, dotyczącego kwestii udzielania konkretnym pracownikom upoważnień przez Prezesa ZUS do działania w imieniu Zakładu niż to, które wynika z art. 268 a kpa. Gdyby ustawodawcy zależało na wprowadzeniu w tej mierze odmiennych uregulowań z pewnością dałby temu wyraz w ustawie, gdyż tylko mocą ustawy mógłby zmienić istniejącą w tym zakresie regulację zawartą w procedurze administracyjnej.

W art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawarta jest delegacja dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do wydania rozporządzenia w sprawie nadania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych statutu. Mocą tego przepisu zezwolono na określenie nim w szczególności: struktury organizacyjnej Zakładu oraz zakresu rzeczowego działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, trybu funkcjonowania i kompetencji organów Zakładu.

Ocena legalności wydanych w sprawie decyzji nie może się odbyć bez kontroli prawidłowości aktu wykonawczego, będącego podstawą udzielonych przez Prezesa ZUS upoważnień dla pracowników wydających te decyzje.

Zgodnie z § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1999 r. Nr 80, poz. 914 z późn. zm.), Prezes Zakładu może upoważnić, m. in. dyrektorów komórek organizacyjnych do:

1) reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach,

2) upoważniania innych pracowników Zakładu, w zakresie określonym w pkt 1.

Nie ulega wątpliwości, że § 3 ust. 2 pkt 2 cytowanego załącznika do rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z treścią analizowanego art. 268 a kpa. Prezes ZUS nie może bowiem upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych do upoważniania innych pracowników Zakładu do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach. Udzielając delegacji do wydania rozporządzenia w sprawie nadania statutu Zakładowi, ustawodawca nie wskazał, że organ wykonawczy może w sposób odmienny, niż czyni to ustawa (w tym przypadku kpa), uregulować kwestię udzielania konkretnym pracownikom upoważnień przez Prezesa ZUS do działania w imieniu Zakładu.

W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K. 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U 19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262 - 263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. sygn. K 40/97 - OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego").

Wypływa z tego wniosek, że - po pierwsze - nie można (szczególnie obecnie) dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz - po drugie - że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym.

Jest zatem niewątpliwe, że organ wykonawczy w sposób nieuprawniony wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2). Trybunał Konstytucyjny wyszedł tam z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U 5/86).

Cytowane przepisy załącznika do rozporządzenia modyfikują treść art. 268 a kpa, dlatego też należało odmówić ich stosowania.

W związku z powyższym uznać należy, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Decyzja administracyjna wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania jest z mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa nieważna. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja również dotknięta jest wadą nieważności (została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa), albowiem jej mocą utrzymano decyzję nieważną. W takiej sytuacji zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1996 r. sygn. akt SA/Lu 691/95, LEX nr 26790).

Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, gdyż sprawa z wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek musi zostać ponownie przez Zakład rozpoznana wedle wskazań poczynionych przez Sąd.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.