Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2560/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 i art. 176, art. art. 134 § 1, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: 17 pkt 12 i 13, art. 19, art. 15 ust. 1 i 2pkt 7, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 375/13 w sprawie ze skargi B.P. na uchwałę Rady Gminy Wijewo z dnia 20 listopada 2012 r. nr XXIII/185/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Gminy Wijewo na rzecz B.P. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 375/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B.P. na uchwałę Rady Gminy Wijewo z dnia 20 listopada 2012 r. nr XXIII/185/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 19 lutego 2013 r. B.P. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Wijewo nr XXIII/185/2012 z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej we wsi Miastko. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 17 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") poprzez nierozpatrzenie wszystkich uwag wniesionych do planu;

- § 12 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez odstąpienie od sporządzenia dokumentacji prac planistycznych w postaci rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu z pominięciem obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu;

- art. 15 ust. 1 i 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez niepodjęcie ustaleń w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie;

- art. 17 i 18 u.p.z.p. poprzez ograniczenie prawa udziału w dyskusji publicznej nad projektem planu poprzez nie udostępnianie dokumentów wchodzących w skład dokumentacji planistycznej;

- art. 17, art. 18 i art. 19 u.p.z.p. poprzez brak wyłożenia planu z uwagi na uwzględnienie 1 z uwag w protokole nr 23 z dnia 19.09.2012r. z posiedzenia komisji stałych Rady Gminy Wijewo.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz wstrzymanie jej wykonania.

W uzasadnieniu skargi m.in. podała, iż wniosła 62 uwagi do projektu planu, z czego nie wszystkie zostały indywidualnie rozpatrzone i uchwalone. Za spełnienie bowiem warunku rozpoznania uwag nie może być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag, bez wskazania szczegółowych motywów ich nieuwzględnienia. Taki sposób rozstrzygnięcia uwag prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której wnoszący uwagę nie otrzymuje informacji, z jakich to względów jego uwagi nie zostały uwzględnione. Nadto w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, zatem plan winien zawierać nakazy, zakazy dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Skarżąca wskazała, iż teren objęty m.p.z.p. położony jest w całości na obszarze parku krajobrazowego, obszarze chronionego krajobrazu i obszarze Natura 2000 Pojezierze Sławskie. Jednak przez teren objęty planem przebiega granica obszaru Natura 2000 Ostoja Przemęcka, co na rysunku planu nie zostało zaznaczone, w związku z czym niepoprawnie został zastosowany przepis art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Nadto skarżąca podniosła, że w procesie planistycznym notorycznie ograniczano jej dostęp do dokumentacji planistycznej. Wspomniała o praktyce fałszowania tej dokumentacji, czego przykładem jest protokół z dyskusji publicznej z dnia 6 lipca 2012 r. rozbieżny z rzeczywistym przebiegiem spotkania, a sprawa ta jest aktualnie przedmiotem badania przez Prokuraturę Rejonową w Lesznie. Ponadto podkreśliła, iż w protokole nr 23/2012 jedna ze złożonych przez nią uwag została uwzględniona w procesie planistycznym, a fakt ten nie ma odzwierciedlenia w załączniku do uchwały dotyczącym rozpatrzenia uwag. Dodatkowo uwzględnienie uwag powoduje konieczność ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a taka sytuacja nie nastąpiła. Jako dodatkową argumentację przemawiającą za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały skarżąca wskazała liczne nadużycia i naruszenia prawa zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska, dotyczące rażącej niezgodności pomiędzy ustaleniami studium, a planem miejscowym ustalającym tereny nowej zabudowy letniskowej. Plan przewiduje wydzielenie dużej ilości działek letniskowych/budowlanych, co z pewnością doprowadzi do obniżenia jakości powietrza i wzrostu stężenia zanieczyszczeń komunikacyjnych. Podniosła, iż zaniechano sporządzenia analizy pojemności środowiska naturalnego. Nadto w prognozie oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono przewidywane znaczące oddziaływanie planu zagospodarowania na elementy środowiska przyrodniczego i kulturowego i w przedmiotowej sprawie autor planu i prognozy oddziaływania jednoznacznie wykazał możliwość negatywnego, nie tylko potencjalnego wpływu na środowisko. Dalej skarżąca wskazała, iż ze sporządzonej prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że wszystkie nowo wydzielone działki zostaną sprzedane w przeciągu pięciu lat od momentu uchwalenia planu. Zastanawiająca jest zatem w ocenie skarżącej podstawa przyjęcia takich założeń, biorąc pod uwagę specyfikę czasów i kryzys finansowy. Wątpliwości też budzi skąd wzięły się milionowe kwoty przewidywane w prognozie finansowej oraz brak umowy pomiędzy Gminą a podmiotem tę prognozę sporządzającym. Wobec powyższego w ocenie skarżącej zaskarżona uchwała jako sprzeczna z prawem winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego właściwy organ może z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie uchwały w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania miejscowego, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z jej § 19 (wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego), ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym z dnia 2 stycznia 2013 r. pod poz. 36, zatem weszła w życie z dniem 2 lutego 2013 r. Sąd I instancji zaznaczył, że uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej jako "u.s.g."), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa. Niewątpliwie warunki powyższe zostały przez skarżącą spełnione. Skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a skarga została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Sąd wyjaśnił, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu.

Skarżącej przysługuje prawo własności nieruchomości położonej na obszarze objętym planem – działka nr A. Podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z jej nieruchomości. Skarżąca była zatem uprawniona do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego skarżącej otwiera drogę do rozpoznania skargi i oceny charakteru tego naruszenia. Naruszenia interesu prawnego Skarżącej postanowieniami Planu nie można, oczywiście, utożsamiać z naruszeniem prawa skutkującym automatycznie nieważnością tych postanowień. Sąd podzielił tym samym pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje natomiast wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Ustawodawca powierzył gminom kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołane przepisy statuują tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest jednak absolutna. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (OTK z 2001 r., nr 2, poz. 29) Sąd wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m.in. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, na jego podstawie rozpoczynają się procesy inwestycyjne na obszarze, który plan obejmuje, reguluje on status prawny konkretnych nieruchomości. Każda zatem regulacja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadząca do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się podporządkować wbrew własnej woli, prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich chronionych art. 140 k.c. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Z kolei, zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego przepisu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Natomiast odnośnie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Sąd I instancji wskazał, iż dokonując kontroli kwestionowanej uchwały, nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Z dokumentacji planistycznej wynika, iż 5 marca 2007 r. Rada Gminy Wijewo podjęła uchwałę Nr VI/38/07 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu we wsi Miastko, gm. Wijewo. Obwieszczenie z dnia 8 stycznia 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Wijewo oraz w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Zgodnie z art. 17 pkt 9 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Jednocześnie wyznacza w tym ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11 ustawy). Dokonując oceny prawidłowości czynności podejmowanych przez Wójta Gminy Wijewo w świetle powyższych przepisów, Sąd I instancji nie stwierdził żadnych uchybień w zakresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Z dokumentacji planistycznej wynika, że obwieszczeniem z dnia 29 marca 2010 r. poinformowano o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz o możliwości składania uwag i terminie dyskusji publicznej. W dniu 14 maja 2010 r. i 4 lipca 2012 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy protokoły, w załączniku których odnotowano osoby biorące udział w dyskusji. Z treści tych protokołów wynika, że w dyskusji brała udział Skarżąca, która zadawała pytania i składała wnioski. Niezrozumiałym wobec tego jest zarzut Skarżącej jakoby ograniczono jej prawo udziału w dyskusji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie niniejszej nie doszło również do naruszenia art. 17, 18, 19 u.p.z.p., poprzez brak wyłożenia planu z uwagi na uwzględnienie jednej z uwag na posiedzeniu Komisji. Sąd zaznaczył, iż obowiązek ponowienia procedury planistycznej, w całości albo co do jej poszczególnych czynności, w tym uzgodnień, wynika z art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ustawy. W myśl pierwszego z przywołanych przepisów, w ramach tej procedury wójt (burmistrz albo prezydent miasta) m.in. wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Z kolei zgodnie z art. 19 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1). Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust. 2). W ocenie Sądu I instancji, w świetle cytowanych unormowań, o ewentualnej potrzebie (niezbędności) i zakresie ponowienia określonych czynności procedury planistycznej na skutek wprowadzonych zmian decyduje nie tylko rozmiar tych zmian, ale także ich charakter. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. Jest przy tym jasne, że oceny konieczności ponowienia określonych czynności planistycznych – tak z uwagi na rozmiar, jak i charakter zmian do projektu planu – dokonuje w pierwszej kolejności sam organ wprowadzający te zmiany. Dotyczy to w szczególności oceny konieczności ponownego wystąpienia o opinie lub uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że wprowadzane zmiany – z uwagi na ich rozmiar lub charakter – ewidentnie pozostają bez wpływu na aktualność i treść pozyskanych uprzednio uzgodnień lub opinii, to wówczas organ nie ma obowiązku ponawiania tych czynności, i takie jego zachowanie nie narusza dyspozycji art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Sąd zaznaczył, że zaskarżony w niniejszej sprawie miejscowy plan dotyczy zagospodarowania terenu zabudowy letniskowej we wsi Miastko. Pojęcie "zabudowy letniskowej" nie jest w przepisach prawa zdefiniowane, a jako pojęcie bardzo szerokie, można pod nim rozumieć zarówno domy typu mieszkalnego wykorzystywane okresowo jak też zabudowę pensjonatową, a nawet zabudowę o charakterze domków campingowych. Chcąc uniknąć "wymieszania" tak różnej zabudowy w obrębie jednego, niewielkiego terenu, organ gminy określił w zaskarżonej uchwale warunki dotyczące formy architektonicznej wszystkich budynków w taki sposób, aby wyeliminować obiekty na tym terenie przez Gminę niepożądane, które właśnie mogłyby powodować konflikty przestrzenne. W § 5 uchwały określono, iż na całym obszarze objętym planem obowiązuje, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów, realizacja wyłącznie zabudowy niskiej wolnostojącej. Ponadto na przedmiotowym obszarze zakazuje się lokalizacji: 1) tymczasowych obiektów budowlanych, 2) ogrodzeń pełnych oraz ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych, 3) urządzeń reklamowych. W celu grodzenia nieruchomości ustala się nakaz stosowania ogrodzeń ażurowych lub żywopłotów (§ 5 ust. 3). Projektowana zabudowa winna nawiązywać do tradycyjnych wzorców architektonicznych stosowanych na terenach wiejskich. Należy stosować lokalne detale, konwencjonalną kolorystykę i charakterystyczne rozwiązania materiałowe (...) - § 5 ust. 4. Elementy małej architektury i nawierzchnie utwardzone należy realizować w nawiązaniu do lokalnych wzorców i przy zastosowaniu tradycyjnych materiałów, w sposób spójny z architekturą obiektów podstawowych. Należy dążyć do jak największej różnorodności gatunków roślin i właściwą kompozycję zieleni. W zagospodarowaniu działek należy stosować rodzime gatunki roślin charakterystyczne dla lokalnego siedliska przyrodniczego (§ 5 ust. 6).

Sąd wojewódzki stwierdził, że Rada Gminy Wijewo dokonała stwierdzenia zgodności przepisów projektu miejscowego planu ze Studium, a więc spełniła wymóg określony w art. 20 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wskazał, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określony w art. 20 ust. 1 ustawy, zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie podnosi się również, że art. 20 ust. 1 ustawy wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, wówczas gdy rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Natomiast, gdyby nawet przyjąć, że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy, stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie w poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Sąd dodał, że za przyjęciem takiego stanowiska przemawia zarówno dyspozycja art. 10 ust. 1 ustawy nieprzewidująca wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy, zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Wijewo, realizując wymóg z art. 20 ust. 1 ustawy, stwierdziła zgodność ustaleń planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wijewo w części wstępnej uchwały z dnia 20 listopada 2012 r., po wskazaniu przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Sąd wyjaśnił, że określona w art. 20 ustawy zgodność planu nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiłoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu, tworzonym na podstawie innej procedury, o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Z natury rzeczy plan jest więc bardziej szczegółowy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. Nadto, stopień związania miejscowego planu studium jest uzależniony od szczegółowych zapisów studium, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, którego naruszenie zarzuca skarżąca plan uchwala się rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu". Jednakże z tego unormowania nie można wyprowadzać wniosku, że owo rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag staje się częścią planu miejscowego i że podlega ocenie legalności łącznie z całą uchwałą przyjmująca plan miejscowy. Jeżeli nawet zastrzeżenia co do sposobu rozpatrzenia uwag są słuszne, to jednak nie mogą one rzutować na zgodność planu z prawem. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych (por. wyrok NSA z dnia 01 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1989/11). Sąd I instancji stwierdził, iż w analizowanej sprawie zadość uczyniono cyt. przepisowi, gdyż rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie to stanowi załącznik Nr 2 do uchwały z 20.11.2012 r. wraz z wykazem wniesionych uwag (k. 63-112 akt sądowych). Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy, Sąd zauważył, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Oznacza to, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Jednakowoż w § 6 przedmiotowej uchwały wskazano, iż na obszarze objętym ustaleniami planu, zgodnie z rysunkiem planu obowiązują zasady i ograniczenia wynikające z położenia terenów w: 1) obszarze chronionego krajobrazu – Przemęcko – Wschowskim (na mocy rozporządzenia nr 82/92 Wojewody Leszczyńskiego z dnia 1 sierpnia 1992 r.), 2) Przemęckim Parku Krajobrazowym (na mocy rozporządzenia nr 115a/91 Wojewody Leszczyńskiego z dnia 25 listopada 1991 r. oraz na mocy rozporządzenia nr 166/06 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006r.), 3) Obszarze Natura 2000 – obszarze specjalnej ochrony ptaków "Pojezierze Sławskie" (PLB300011) (na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000) oraz potencjalnym specjalnym obszarze ochrony siedlisk "Ostoja Przemęcka". 4) Obszarach Chronionych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr 304 –Międzymorenowy Zbiornik Zbąszyń, Ponadto ustalono strefę ochrony konserwatorskiej "W", której przedmiotem ochrony są zabytki archeologiczne wpisane do ewidencji pod numerami AZT 62-12/154 i AZT 62-21/153. Wszelkie zamierzenia na tym obszarze powinny być uzgodnione z konserwatorem zabytków, który określi warunki dopuszczające do realizacji inwestycji w zakresie ochrony zabytków archeologicznych (§ 7). Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że plan zawiera również informację o braku potrzeby ustalenia wymagań wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy. I tak, w § 8 uchwały stwierdzono, że w zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych nie podejmuje się ustaleń.

Sąd uznał, iż pożądanego przez skarżącą skutku w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały nie może odnieść również zarzut dotyczący sporządzenia prognozy skutków finansowych. Stosownie do art. 17 pkt 5 ustawy jednym z etapów procedury planistycznej jest sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 ustawy. Szczegóły dotyczące prognozy skutków finansowych określa § 11 rozporządzenia. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Prognoza ta nie ma charakteru wiążącego, normatywnego i pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej. Prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu. Ponadto okoliczność, że prognoza finansowa była błędna, nie stanowi kategorycznej przesłanki do stwierdzenia z tego tytułu nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną. Nawet błędne wyliczenie w prognozie skutków finansowych, dotyczące odszkodowań, nie stanowi okoliczności dyskwalifikującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, Sąd I instancji uznał, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności Skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, na mocy art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B.P. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie przepisu art. 17 pkt 12 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 17 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konsekwencji uznania, że organ rozpatrzył i zawarł w zaskarżonej uchwale rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia wszystkich zgłoszonych uwag;

- niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie przepisu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20

ust. 1 u.p.z.p., polegające na uznaniu, że organ zasadnie i we właściwej formie przyjął zgodność zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

- niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie przepisu art. 15 ust. 1 i 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez uznanie zasadności braku zamieszczenia w uchwale ustaleń w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie,

- niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie przepisu art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p. poprzez brak rozważenia i ponowienia uzgodnień i umożliwienia zgłoszenia uwag w konsekwencji uwzględnienia części uwag na posiedzeniu Rady Gminy Wijewo a także sprzeczność treści planu z kształtem projektu określonym na wcześniejszym posiedzeniu komisji stałych Rady Gminy Wijewo z dnia 19 września 2012 r., a w konsekwencji niezasadne niezastosowanie przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

oraz naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci niewłaściwego zastosowania przepisu art. 134 §1 p.p.s.a. i nierozpoznania skargi w zakresie zgłoszonych w postępowaniu zarzutów dotyczących ograniczenia prawa udziału w dyskusji publicznej w konsekwencji braku odniesienia się do rozbieżności pomiędzy ilością wniesionych uwag oraz rozstrzygnięć odnośnie ich uwzględnienia, nieuzasadnionej odmowy udostępnienia skarżącej informacji publicznej, a także konieczności ponowienia czynności procedury planistycznej w konsekwencji uwzględnienia części uwag na posiedzeniu Rady Gminy Wijewo.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, nadto o rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wijewo wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy z tym, że większość wskazanych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie ma racji skarżących kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż Rada Gminy Wijewo prawidłowo zbadała zgodność zaskarżonej uchwały z zapisami studium i we właściwej prawnie formie ustalenia te wyraziła. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż ustawodawca w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) zobligował radę gminy, przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sprawdzenia czy nie narusza on ustaleń studium, jednakże nie określił formy, w jakiej organ planistyczny winien wyrazić stanowisko, co do tej zgodności. Powyższe prowadzi do wniosku, że stwierdzenie zgodności projektu planu miejscowego ze studium nie musi nastąpić w odrębnej uchwale wydanej przed podjęciem samej uchwały w sprawie planu lecz może nastąpić w samej uchwale, w której jest uchwalany plan. takie stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008r. w sprawie II OSK 1627/07 (Lex 470909), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

W zaskarżonej uchwale, w § 1 pkt 1 znalazł się zapis, że uchwalany plan zgodny jest z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wijewo zatwierdzonego uchwałą XXIII/198/2002 Rady Gminy Wijewo z dnia 25 marca 2002 r. W takiej sytuacji można przyjąć, że zrealizowany został obowiązek wynikający z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie zostało również skutecznie podważone, iż uchwalony plan jest sprzeczny z zapisami Studium. Analiza zarówno podniesionego zarzutu jak i jego uzasadnienia nie wskazuje, w czym ewentualnie skarżąca upatruje tej niezgodności za wyjątkiem stwierdzenia, że plan winien być materialnie zgodny ze Studium. Nie negując prawidłowości tej tezy podkreślić należy, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375). Takiego uzasadnienia rozpatrywany środek odwoławczy nie zawiera, co czyni niemożliwym odniesienie się merytorycznie do jego zasadności. Zważyć przy tym należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (strona 12) Sąd odniósł się do omawianej kwestii (co do zgodności planu z zapisami Studium), a skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co uniemożliwia ocenę wyroku w omawianym zakresie.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że nie można skutecznie zarzucić zaskarżonej uchwale niezgodności ze Studium w zakresie niewyznaczenia obszarów i obiektów chronionych ustalonych w ostatnim z ww. aktów. Na stronie 23 Studium uwarunkowań zawarto rozdział: "Obiekty i tereny chronione na podstawie przepisów szczególnych". Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie takie uszczegółowione ograniczenia, znalazły się również w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jej § 6 ustawodawca miejscowy określił "Zasady ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego" wskazując, że na terenie objętym ustaleniami planu obowiązują zasady i ograniczenia wynikające z położenia terenów na obszarach: chronionego krajobrazu Przemęcko – wschodnim, Przemęckim Parku Krajobrazowym, obszarze Natura 2000 i obszarach chronionych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych – Międzymorenowy Zbiornik Zbąszyń określonych w odrębnych przepisach. W dalszej części tego przepisu określono zakazy obowiązujące na tych terenach. Jeśli akty tworzące tereny objęte ochroną zawierają szczególne zakazy, co do zabudowy lub ochrony środowiska to niewątpliwie w ewentualnym procesie inwestycyjnym będą musiały być respektowane niezależnie od zapisów § 6 ust. 2-6 planu.

Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tego przepisu w planie miejscowym określa się granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczegółowego zagrożenia powodzią (...). Rację ma Sąd pierwszej instancji odwołując się w tym zakresie do § 6 pkt 1 uchwały, w którym wskazuje się, iż na obszarze objętym ustaleniami planu zgodnie z rysunkiem planu obowiązują zasady i ograniczenia wynikające z położenia terenów na terenach szczególnych (jak wyżej). A zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, tereny szczególnie chronione zostały określone. Skarżąca kasacyjnie nie skonkretyzowała, jakie ewentualnie inne tereny winny zostać określone w planie, a których miejscowy ustawodawca nie wyznaczył.

Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie wskazując na wadliwą wykładnię i niezastosowanie art. 17 pkt 13 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przypomnieć, że pierwszy z przywołanych przepisów (art. 17) określa postępowanie organu po podjęciu uchwały o przystąpieniu do planu miejscowego w tym w pkt 13 wskazuje się, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Art. 19 stanowi natomiast, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1). Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust.2).

Analiza wskazanych przepisów, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji nie pozwala na przyjęcie za trafne stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż każde uwzględnienie uwagi do projektu musi prowadzić do powtórzenia procedury planistycznej. Powtórzenie takie w tym uzyskanie ponownie uzgodnień, będzie niezbędne, gdy wprowadzona zmiana ma wpływ na pozostałe postanowienia planu. W przeciwnym razie, jeśli zwłaszcza zmiana dotyczy kwestii indywidualnych, niemających wpływu na pozostałe obszary, uzgodnienia takie nie są niezbędne. Takie, prawidłowe stanowisko zajął Sąd wojewódzki w niniejszej sprawie i pogląd ten nie został skutecznie podważony. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała także, która ewentualnie z uwzględnionych uwag rzutowała na zmiany planu również w pozostałym zakresie w stopniu uzasadniającym konieczność powtórzenia procedury planistycznej.

Nie znajduje również potwierdzenia w aktach sprawy zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w ograniczeniu jej prawa udziału w dyskusji publicznej, a w konsekwencji nie odniesienia się do rozbieżności pomiędzy ilością wniesionych uwag, a rozstrzygnięć odnośnie ich uwzględnienia i odmowy udostępnienia oraz odmowy uwzględnienia skarżącej informacji publicznej. Co najważniejsze wskazać należy, że Sąd wojewódzki w obszernym uzasadnieniu odniósł się do ww. kwestii. Wskazał przy tym, że analiza akt potwierdza, że w dniach 14 maja 2010 r. oraz 4 lipca 2012 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie miejscowego planu, w których to dyskusjach brała udział również skarżąca. Brak zatem podstaw do uznania, że został przez Sąd wojewódzki naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała przepisu, który jej zdaniem został naruszony poprzez uniemożliwienie jej udziału w dyskusji publicznej, a tym samym zarzut taki nie mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania nie mogły być zarzuty dotyczące odmowy udzielenia skarżącej informacji publicznej. W tym przedmiocie skarżącej przysługiwały odrębne środki prawne (z których skorzystała).

Rację ma natomiast skarżąca kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji, co najmniej przedwcześnie, a przez to wadliwie ocenił, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tego przepisu organ na kolejnym etapie postępowania rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Wprawdzie Sąd wskazał, iż rozstrzygnięto w uchwale o sposobie rozpatrzenia uwag, a rozstrzygnięcie to stanowi Załącznik nr 2 do uchwały jednakże Sąd nie poddał analizie tego Załącznika. Rację ma bowiem skarżąca wskazując, iż 24 sierpnia 2012 zgłosiła 62 uwagi do planu natomiast we wskazanym przez Sąd Załączniku rozstrzygnięto o 52 uwagach. Nie można wprawdzie wykluczyć, że część wniesionych uwag powtarza się, co oznacza, że organ zastosował inne liczbowe ich wyliczenie jednakże te okoliczności powinny zostać przeanalizowane przez Sąd pierwszej instancji.

Nie ma także racji Sąd pierwszej instancji twierdząc, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uwag nie staje się częścią planu i nie podlega ocenie łącznie z całą uchwałą w przedmiocie planu. W konsekwencji błędne jest także stanowisko Sądu wojewódzkiego, że nawet jeśli zastrzeżenia do sposobu rozpatrzenia uwag są słuszne to nie mogą one rzutować na zgodność planu z prawem.

W literaturze prawa podkreśla się, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera wskazania, co do formy rozstrzygnięcia o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu jednakże skoro wskazuje, iż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma nastąpić "jednocześnie" to nie może ulegać wątpliwości, że stanowi ono integralną cześć uchwały. O ile zatem, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można skutecznie wnieść skargi na czynność polegająca na nieuwzględnieniu uwag, o tyle rozstrzygnięcie ustawodawca miejscowego o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do projektu studium bądź planu miejscowego może stanowić przedmiot kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w ramach oceny legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 2891/13 Lex 1405137).

W tym stanie rzeczy rację ma skarżąca kasacyjnie twierdząc, że rzeczą Sądu wojewódzkiego była również ocena merytorycznej zasadności sposobu rozstrzygnięcia uwag. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiego zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy, z naruszeniem art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Rzeczą Sądu będzie, zatem dokonanie analizy zgłoszonych przez skarżącą w dniu 24 sierpnia 2012 r. uwag i sposobu ich rozstrzygnięcia w celu stwierdzenia, czy organ odniósł się do wszystkich podniesionych kwestii a jeśli nie, to czy tego rodzaju wada stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego lub naruszenia trybu ich sporządzania. Jedynie w takim wypadku Sąd zobligowany będzie do stwierdzenia nieważności uchwały. Stwierdzenie, że do takiego naruszenia nie doszło skutkować będzie również koniecznością dokonania oceny zasadności rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa.

Z tych wszystkich względów, działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 tej ustawy.