Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 247/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
odrzucono skargę 1 skarżącego
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art.61 ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skarg W. B. i L. B. oraz Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. odrzuca skargę W. B.; II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 16 lipca 2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmianami), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek [.....] Spółdzielni [.....] w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku magazynowo - produkcyjno - biurowego w dobudowie do istniejącego budynku magazynowo - produkcyjno - biurowego oraz nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku wraz z budową naziemnych miejsc postojowych na części działki nr [.....] obr. [.....] wraz z budową zjazdu na działkach nr nr [.....] oraz zjazdu na działkach nr [.....] obr. j.w. przy ul. [.....] w K. ". Załączniki Nr 1- warunki zabudowy terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-arch. stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane przez inwestora w dniu 2 stycznia 2012 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 10 lutego 2012 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 29 marca 2012 r., i z 16 lutego 2012 r. w zakresie ochrony środowiska. Organ ustalił, że zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Strony postępowania - W.T. oraz M.S. w toku postepowania podnieśli, iż nie wyrażają zgody na zamierzenie inwestycyjne, a w szczególności na przeprowadzenie drogi dojazdowej po działkach będących ich własnością. Poinformowali również, iż w Sądzie Cywilnym toczy się postępowanie o oddanie działki nr [.....] oraz, że właściciele działki nr [.....] również wytoczyli proces przeciwko Spółdzielni o oddanie ich nieruchomości. Zakład produkcyjny Spółdzielni znajduje się w strefie mieszkaniowej, wobec czego konieczna jest ochrona tej strefy przed negatywnym oddziaływaniem środowiska przemysłowego. Rozbudowa zakładu będzie generować dodatkowy ruch samochodów ciężarowych, a układ drogowy jest przystosowany do ruchu samochodów o masie do 3,5 tony. Planowana ilość 30 miejsc parkingowych jest niewystarczająca. Obecny budynek nie powinien być nadbudowywany. Konieczne jest również urządzenie zielonego ekranu akustycznego wzdłuż północnego i zachodniego ogrodzenia. Również H.J. i M.J. wnieśli, iż nie zgadzają się na sytuowanie zjazdu na działce nr [.....] , będącej ich własnością. Teren sąsiedni jest terenem niskiej zabudowy mieszkaniowej. Po zrealizowaniu przedmiotowego zamierzenia, drogi staną się nieprzejezdne. Wzmożony ruch samochodowy powoduje duże zanieczyszczenia powietrza.

Odnosząc się do powyższych zastrzeżeń organ wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli terenu objętego wnioskiem, nie jest również wymagana zgoda współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ zacytował również treść art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 3 w/w ustawy. Ponadto wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Na etapie wydawania pozwolenia na budowę wnioskodawca winien wykazać się prawem do terenu. W odniesieniu do kwestii ustalenia parametrów projektowanego budynku wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne, której wiedza ma dać gwarancję właściwego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. W odniesieniu do kwestii generowania dodatkowego ruchu kołowego organ odwołał się do pozytywnej opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostało również zaopiniowane przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli: M.J. i H.J. etc......, wniósł o uchylenie decyzji, wskazując, że jest współwłaścicielem działki nr [.....] i został pominięty w postępowaniu jako strona, gdyż uniemożliwiono mu wniesienie uwag w postępowaniu. Ponadto w kolejnym piśmie K.A. wraz B.C. domagali się zmiany decyzji. Wskazali, że rozbudowa zakładu przez [.....] Spółdzielnię [.....] stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa zatrudnionych tam niewidomych osób. Nadto zjazd na działkę nr [.....] to droga wewnętrzna, wąska i nie przystosowana do zwiększonego natężenia ruchu. W związku tym poddali pod wątpliwość rzetelność opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu oraz Wydziału Ochrony Środowiska UMK.

W.B. oraz L.B. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 , art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 , art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 106, art. 107 § 3 kpa , art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 kpa, art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazali, iż ZIKiT w innej sprawie dot. inwestycji [.....] na tej samej działce i działkach sąsiednich negatywnie zaopiniował dostęp do drogi publicznej. Na potwierdzenie swego stanowiska dołączyli decyzję z 9 listopada 2011 r., w której odmawia się ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez Spółdzielnię inwestycji. Ponadto zdaniem odwołujących się decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż otaczająca teren inwestycji zabudowa ma charakter zabudowy jednorodzinnej i lokalizowanie budynku magazynowo - produkcyjno - biurowego jest sprzeczne z ww. przepisem. Realizacja planowanej inwestycji pogorszy bezpieczeństwo na ulicy z uwagi na zwiększenie ruchu drogowego generowanego przez planowaną inwestycję, co dla niewidomych stwarza dodatkowe niebezpieczeństwo. Zdaniem odwołujących się stronami postępowania winni być również właściciele działek sąsiadujących z działką nr [.....] .

M.J. i H.J. wnieśli o uchylenie decyzji. Wskazali, że na działkach stanowiących połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną nie ma ustanowionej służebności przejazdu. Dodatkowo wskazali, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy interesy osób zamieszkałych w sąsiedztwie, gdyż pogorszy warunki życia i zdrowia, a także komunikację.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 3 grudnia 2012 r. znak: [.....] , na podstawie na podstawie art. 53 ust. 4 i ust. 5, art 59 ust. 1, art. 60 ust 1, i 4, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w punkcie 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej warunki zabudowy określone w pkt 4 lit d. dotyczącym obsługi komunikacyjnej inwestycji i w tym zakresie orzekło w sposób następujący: "obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji zapewni droga publiczna, jaką jest ul. [.....] , poprzez:

- drogę wewnętrzną ul. [.....] , następnie poprzez istniejący zjazd na dz. nr [.....] obr. [.....] , prowadzący na teren inwestycji;

- istniejący zjazd na drogę dojazdową przebiegającą po terenie działki nr [.....] obr. [.....] , prowadzącą na teren inwestycji;

- ewentualna przebudowa zjazdu z ul. [.....] na dz. nr [.....] obr. j.w. wymaga uzgodnienia z ZIKiT w K. projektu budowlanego oraz uzyskania zgody nawejście w teren w działkę drogową nr [.....] obr. j.w. (ul.....);

- w przypadku projektowania zjazdu na teren inwestycji z działki nr [.....] obr [.....] (działka drogowa w zarządzie ZIKiT) projekt budowlany zjazdu należy uzgodnić w ZIKiT i uzyskać zgodę na wejście w teren w ww. działkę;

-Inwestor winien zapewnić miejsca postojowe w ilości dostosowanej do planowanego zagospodarowania, na własnym terenie lub poza pasami drogowymi dróg

publicznych."

W punkcie 2 organ wskazał, że w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymuje w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że w przedmiotowej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyli wymóg kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej (zasada "dobrego sąsiedztwa") nie ma zastosowania z uwagi na treść art. 61 ust. 2 ustawy. Z analizy wynika, że zgodnie z ustaleniami planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , który utracił moc 31 grudnia 2002 r. na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. teren inwestycji znajduje się w obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego o symbolu "PS". Inwestycja będzie kontynuować funkcję produkcyjną czyli pkt 1 ust. 1 art. 61 ww. ustawy nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Niemniej jednak z uwagi na fakt, iż w wyznaczonym analizowanym obszarze występuje liczna zabudowa, przeprowadzono analizę architektoniczno- urbanistyczną w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy tego rejonu miasta celem sprawdzenia czy możliwa jest kontynuacja tych cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wnioskowanej inwestycji.

W sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej dokonano weryfikacji planowanej inwestycji z uwzględnieniem przepisów odrębnych oraz przedstawiono w sposób szczegółowy, jak kształtuje się zabudowa w obszarze objętym analizą w zakresie funkcji tej zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Do analizy dołączono załączniki graficzne, z wyznaczeniem obszaru analizowanego. Organ odwoławczy wskazał, że analiza przedstawia sposób zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, w tym funkcje, cechy i parametry tej zabudowy. Ponadto obszar analizowany wyznaczono zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odzwierciedlono na załączniku graficznym do analizy. Z powyższych przyczyn Kolegium uznało sporządzoną analizę za prawidłową i nie znalazło podstaw do jej kwestionowania. Ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieszczą się w parametrach i wielkościach istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest częściowo wadliwa. O ile ustalenia organu I instancji dotyczące dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej tj. do ul. [.....] poprzez drogę wewnętrzną – ul. [.....] są prawidłowe, to brak jest podstaw prawnych do ustalenia, aby obsługa koniunkcyjna inwestycji odbywała się poprzez istniejący zjazd na drogę dojazdową przebiegającą po działkach nr nr [.....] obr. [.....] . Działki te stanowią własność osób fizycznych i bezsporne jest, że nie ma na niej ustanowionej służebności drogowej na rzecz właściciela działki nr [.....] , którym jest Inwestor - [.....] Spółdzielnia Niewidomych [.....]. Z powyższego wynika, że Inwestor nie posiada tytułu prawnego, uprawniającego go do korzystania z drogi dojazdowej biegnącej po działkach [.....] , [.....] . Z przedstawionych map terenu wynika, że droga dojazdowa przebiega również po działce drogowej nr [.....] , będącej w zarządzie ZIKiT. W świetle powyższego Kolegium korzystając ze swoich uprawnień wynikających z art. 138 § 1 pkt. 2kpa zmieniło zaskarżoną decyzję w części obejmującej warunki zabudowy określone w pkt 4 lit d. dotyczącym obsługi komunikacyjnej inwestycji poprzez wyeliminowanie działek nr [.....] obr. [.....] .

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli osobnymi pismami L.B. i W.B. oraz Stowarzyszenie Mieszkańców [.....] w K. Skargi te mają tożsamą treść.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie uchylenia decyzji II instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1art. 4 ust. 1 oraz .4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 oraz naruszenie art. 106 i 107 § 3 Kpa oraz art. 6 , 7, 8 oraz 11 i 145 § 1 pkt 4 Kpa.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że usytuowanie obiektów przemysłowych w otoczeniu jednorodzinnych domów narusza rażąco art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, niezasadne powołanie się organu odwoławczego na przepis art. 61 ust. 2 ustawy, skoro dotychczasowa zabudowa produkcyjna zrealizowana w latach 50-tych XX wieku. Ponadto w odniesieniu do planowanej inwestycji nie chodzi o kontynuację dotychczasowej funkcji produkcyjnej, lecz o jej zwiększenie ponad dotychczasowy zakres. O ile zrozumiała może być z przyczyn ekonomicznych, przynajmniej chwilowo, niemożność usunięcia istniejącej zabudowy przemysłowej z centrum osiedla mieszkaniowego, o tyle nie do przyjęcia jest rozbudowywanie obiektów przemysłowych w takim miejscu. Istniejąca niczym nieusprawiedliwiona opieszałość organów publicznych w uchwaleniu planów miejscowych, nie powinna skutkować drastyczną degradacją obszaru miejskiego mieszkaniowego, Podkreślili, że analizowany obszar to wyłącznie osiedle mieszkaniowe w większości o zabudowie jednorodzinnej, a w niewielkim stopniu - wielorodzinnej, leżący bezpośrednio obok podlegającej szczególnej ochronie M. .

Ponadto, w ocenie skarżących, planowana inwestycja nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w innej sprawie dot. inwestycji [.....] na tej samej działce i działkach sąsiednich negatywnie zaopiniował dostęp do drogi publicznej. Dojazd do planowanej inwestycji przemysłowo-magazynowej zakłada nie tylko intensywny ruch samochodów osobowych, ale również ciężarowych o dużej ładowności.

Organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach. Bezpodstawnie pominięto w charakterze stron postępowania właścicieli działki nr [.....] obr. [.....] .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a

W ramach dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji

nie odpowiadają prawu.

Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w tym art. 6 ust. 1 i art. 61 ust 1. Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 cyt. u.p.z p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. , jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego, aby zagwarantować ład przestrzennego, o którym mowa w przepisie art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Warunki zabudowy można zatem ustalić dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w powołanym przepisie w tym m.in. wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już terenów nowa zabudowa powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej w otoczeniu wnioskowanej.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że ustawodawca przewidział kilka wyjątków od ww. zasady kontynuacji funkcji i powielania cech dotychczasowej zabudowy dla inwestycji nierealizującej celu publicznego, mających na celu łagodzenia skutków utraty mocy obowiązującej przez plany miejscowe, obowiązujące przed 1 stycznia 1995 r. Zgodnie zatem z przepisem art. 61 ust. 2 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. - czyli ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze. zm.).

Już na wstępie należy także wskazać, że w rozpatrywanej sprawie także organy obu instancji wskazały (aczkolwiek niekonsekwentnie), że w sprawie występują warunki do zastosowania szczególnego unormowania określonego w przepisie art. 61 ust. 2 u.p.z.p.

Jak wskazano wyżej w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż w Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. Nr VII/58 z 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. K. nr 27, poz. 108 z 16.12. 1994 r. ), który utracił moc z dniem 31. 12. 2002 r. ( na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.) teren objęty planowaną inwestycją został oznaczony symbolami: "PS" stanowił " obszar Produkcji i Zaplecza Technicznego". Jak wynika z przedłożonych do akt dokumentów w tym wyrysu nieobowiązującego planu ogólnego teren oznaczony symbolem 1PS obejmuje powierzchnię działki o nr ewid. [.....] i [.....] stanowiących teren inwestycji kubaturowej. Trzeba także wskazać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 3 grudnia 2012 r. – utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. K. z 16 lipca 2012 r. zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. [.....] Spółdzielni [.....] w K. ustala warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego jako budowa budynku magazynowo-produkcyjno- biurowego w dobudowie do istniejącego budynku magazynowo-produkcyjno-biurowego oraz nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku wraz z budową naziemnych miejsc postojowych na części działki nr [.....] obr. [.....] wraz z budową zjazdów.

Mając powyższe na uwadze należy przede wszystkim wskazać, że w takiej sytuacji kwestią zasadniczą jest ustalenie czy planowane zamierzenie ma w całości szczególny charakter pozwalający na ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 2 u.p.z.p. z wyłączeniem stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ustawie z 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest legalnej definicji zarówno pojęcia : "inwestycji produkcyjnej" jak "celu produkcyjnego", zatem treść powyższej normy prawnej należy ustalić w drodze wykładni. Należy zauważyć, że zgodnie z wnioskiem inwestora planowana inwestycja będzie obejmować budowę w dobudowie hali produkcyjno-magazynowo-biurowej oraz nadbudowę istniejącego już budynku na dz. nr [.....] . Tak określone zamierzenie wskazuje, że przynajmniej w części planowana nowa zabudowa będzie wykorzystywana na cele produkcyjne. Wynika to bowiem wprost z treści wniosku, w którym inwestor wskazał, że " teren będzie wykorzystany pod budowę produkcyjno-magazynowo-administracyjno-biurową". Nie określono jednak w żaden – nawet b. ogólny - powiązania pomiędzy zabudową przeznaczoną w części na biura i magazyny oraz na działalność produkcyjną, nie określono również proporcji w jakiej te różne funkcje będą realizowane w planowanej zabudowie. Z wniosku i dokonanych ustaleń wynika, że przynajmniej w części planowanej hali w dobudowie oraz nadbudowie - o powierzchni określonej w załączniku nr 1 do decyzji pierwszoinstancyjnej na 9283 m ² - realizowany będzie cel (funkcja) produkcyjny o jakim mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie Sądu uwadze organów umknęło jednak zupełnie to, że inwestor planuje również we wnioskowanych obiektach realizację innych celów , które mogą być funkcjonalnie powiązane z inwestycją produkcyjną, ale wcale nie muszą. Mogą również w części lub w całości stanowić samodzielne inwestycje, a wtedy już nie będą podlegać wyłączeniu wskazanym w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Mimo braku legalnej definicji inwestycji produkcyjnej przyjęcie, iż jest to prowadzenie działalności produkcyjnej nie budzi wątpliwości podobnie jak wyróżnienie inwestycji mającej na celu magazynowanie czy prowadzenie działalności biurowej stanowiących inwestycje inne niż produkcyjne. W tym miejscu należy zważyć, że akcentowanie zróżnicowania poszczególnych rodzajów inwestycji (produkcyjna, biurowa, magazynowania) nie jest bynajmniej równoznaczne ze stwierdzeniem, iż ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcie w trybie art. 61 ust. 2 jest dopuszczalne wyłącznie gdy wnioskowane zamierzenie w całości jest inwestycją produkcyjną. Trzeba bowiem przyjąć, że inwestycja produkcyjna wymaga w zakresie do niej dostosowanym także pomieszczeń biurowych i magazynowych. Nie można jednak uznać, że szczególny tryb ustalania warunków zabudowy z art. 61 ust. 2 będzie miał zastosowanie gdy we wnioskowanym zamierzeniu inwestycyjnym cel produkcyjny będzie tylko jednym z celów, natomiast w planowanych obiektach powstaną magazyny i biura nie związane bezpośrednio działalnością produkcyjną. Należy zważyć, że szczególny tryb ustalania warunków zabudowy z ust. 2 przewidziany został dla realizacji inwestycji produkcyjnej, a nie magazynowej czy biurowej. A zatem nawet gdy w nieobowiązującym planie ogólnym przewidziana byłaby realizacja magazynów czy biur, to takie zapisy nie miałyby znaczenia dla ustalania przedmiotowych warunków zabudowy. Oznacza to, że gdyby [.....] Spółdzielnia [.....] zamierzała zrealizować magazyny lub biura na terenie działek nr [.....] i [.....] to organ byłby zobowiązany zastosować bardziej rygorystyczny tryb z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Zwrócić należy uwagę na fakt, że inwestor nie podał żadnych orientacyjnych danych w jakiej części planowana rozbudowa i nadbudowa będzie uwzględniać cel produkcyjny , a w jakim magazyny i biura w szczególności gdy w opisie wnioskowanej inwestycji inwestor wskazał, iż kubatura planowanej nadbudowy będzie wynosić21 310 m³, a dobudowy 4065 m³. W związku z tym trzeba podkreślić, że w załączniku nr 3 do decyzji pierszoinstancyjnej– sporządzonym przez mgr inż. arch. M.P. , wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, która sporządziła projekt decyzji I instancji wraz z załącznikami - wskazano, że "na terenie inwestycji planuje się kontynuację produkcji na niewielką skalę w powiązaniu z rehabilitacją osób niepełnosprawnych". W tej sytuacji w ocenie Sądu organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący czy wnioskowane do ustalenia warunków przedsięwzięcie stanowi inwestycję produkcyjną czy także inwestycję o innym celu. A zatem rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i dokonanie jego oceny pozwalającej na ustalenie czy i w jakim zakresie planowana zabudowa będzie uwzględniać cel (funkcję) produkcyjny, a w jaki biura i magazyny nie wiążące się z produkcją realizowaną na przedmiotowym obszarze. W szczególności, ze względu na wnioskowane gabaryty planowanego przedsięwzięcie konieczne jest ustalenie czy przedsięwzięcie to ma charakter inwestycji produkcyjnej ( z funkcjonalnie powiązanymi biurami i magazynem)ponieważ tylko w takim przypadku możliwe jest odstąpienie od zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p. W ocenie Sądu okoliczności powyższe nie zostały w rozpoznawanej sprawie dostatecznie wyjaśnione.

Nadto w kontekście powyższych rozważań należy także wskazać na brak konsekwencji w postępowaniu organów obu instancji. Otóż, o ile w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania szczególnego trybu ustalania warunków zabudowy, to przy założeniu, że wnioskowane przedsięwzięcie ma charakter produkcyjny- warunki zabudowy powinny zostać ustalone zgodnie z normą z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. przy pominięciu zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (dostosowania zabudowy nowej do charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich), a w konsekwencji również przy pominięciu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Natomiast jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy organ I instancji, a za nim organ odwoławczy podjęły próbę równoczesnego zastosowania obu trybów. I tak w sprawie została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna a jej wyniki wraz z częścią graficzną zostały dołączone do decyzji pierwszoinstancyjnej jako załączniki nr 3 i 4. W ocenie Sądu takie ustalanie warunków zabudowy nie odpowiada prawu i prowadzi do trudnych do zaakceptowania niekonsekwencji. W odniesieniu do warunków zabudowy ustalanych przez organ w trybie art. 61 ust. 2 znajdzie bowiem zastosowanie art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Przepisy art. 54 określają treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się je odpowiednio także do decyzji o warunkach zabudowy. Trzeba jednakże wskazać, że treść decyzji o warunkach zabudowy obok przepisu art. 54 jest kształtowana na podstawie art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., przy uwzględnieniu – jak w niniejszej sprawie art. 61 ust. 2 i wskazanego tam wyłączenia art. 61 ust. 1 pkt 1 .

W związku z powyższym odnosząc się do zarzutu podnoszonego w skargach, wskazującego na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, a to ze względu na fakt, że działki nr [.....] i [.....] znajdują się w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i niskiej wielorodzinnej, a więc realizują funkcję odbiegającej znacznie od zabudowy objętej wnioskiem [.....] spółdzielni [.....] – nie można go uwzględnić ponieważ jest przedwczesny. Trzeba przy tym zaznaczyć, że o ile przedmiotowa inwestycja byłaby inwestycją produkcyjną, to - ze względu na fakt, iż teren wnioskowany przez inwestora w poprzednio obowiązującym planie miejscowym przeznaczony był na ten cel - nieuprawnione byłoby ograniczenie inwestora w jego planach zagospodarowania ww. obszaru na cele produkcyjne. Sąd podziela przy tym prezentowane w doktrynie stanowisko, zgodnie z którym "należy się opowiedzieć za konstrukcją uznającą prawo do zabudowy jako element prawa własności, natomiast ewentualne regulacje planistyczne, na równi z innymi regulacjami ustawowymi, jako elementy ograniczenia tego prawa. W konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (vide Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2008, str. 56). W ocenie Sądu, jako nieuprawnione naruszenie istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności należy zatem również traktować zawężające interpretowanie wyłączeń spod ustawowo regulowanych ograniczeń tego prawa w art. 61 ust. 2 cyt. ustawy. Zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa musiałby natomiast zostać wnikliwie rozważony w sytuacji zakwestionowania przez organ produkcyjnego charakteru inwestycji lub jej części.

Ustosunkowując się do zarzutu wskazującego na brak dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej trzeba zauważyć, że zaskarżona decyzja zreformowała ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie dostępu do drogi publicznej i ustaliła obsługę komunikacyjną dla inwestycji nie naruszający warunków opinii ZIKiT z 10 lutego 2012 r. W opinii tej wskazano bowiem , iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [.....] nie tylko poprzez drogę wewnętrzną ul. [.....] przez istniejący zjazd na dz. [.....] obr. [.....], ale także przez istniejący zjazd po terenie działki nr [.....] po uzgodnieniu z ZIKiT. Należy jednak zauważyć, że organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji w części obejmującej warunki zabudowy określone w punkcie 4 lit. d dotyczącym obsługi komunikacyjnej i dokonując w tym zakresie modyfikacji ustaleń dotyczących dostępu do drogi publicznej nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniach. W szczególności rozpoznając sprawę ponownie nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej tj. ul. [.....] . Organ nie odniósł się do zarzutu zbyt dużego ruchu na ul. [.....], z której korzystają również niewidomi pracownicy KSN [.....] poprzez co uchybił przepisom art. 7, 77 § 1 , 80 , a przede wszystkim art. 107 kpa .

Z przytoczonych wyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO w K. z 3 grudnia 2012 r. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 , 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 7 kpa obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten organy realizują w sposób wyznaczony treścią art. 77 i art. 80 k.p.a

Na koniec należy wskazać, że skarga wniesiona przez W.B. podlegała odrzuceniu ponieważ zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 12 czerwca 2013 r. skarżący został wezwany do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 500 zł pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zostało mu skutecznie doręczone w dniu 21 czerwca 2013 r. Mimo upływu zakreślonego terminu wpis nie został uiszczony.

Zgodnie z art. 220 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Skarga, od której pomimo wezwania, nie został uiszczony należny wpis podlega odrzuceniu przez sąd.

Mając na uwadze powyższe orzeczono:

W punkcie I sentencji na podstawie art. 220 § 1 i 2 p.p.s.a.

W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. .

W punkcie III sentencji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a

O kosztach orzeczono w punkcie IV sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.