Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 269/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 art. 33 ust. 1,3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...], wydane na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), którym – po rozpatrzeniu sprawy na skutek zażalenia G. T. – utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...], którym organ ten zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek G. T. z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 280, obręb K.-3, dla której w Sądzie Rejonowym w J. VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...], do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w J. wniosku złożonego przez Gminę K. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu postanowienia kolegium podano, że w dniu 17 grudnia 2013 r. G. T. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości. Organ I instancji wyjaśnił jednak, że wcześniej, bo w dniu 3 lipca 2013 r., Urząd Miejski K. przekazał do kancelarii prawnej dokumenty dotyczące tej nieruchomości z wnioskiem o skierowanie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego gruntu do sądu. Dokumenty te wraz z wnioskiem zostały złożone w Sądzie Okręgowym w J. w dniu 19 listopada 2013 r., a sprawa nie została jeszcze prawomocnie zakończona. W dalszej części uzasadnienia organ gminny wyjaśnił, że w jego ocenie spór sądowy stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem od jego rozstrzygnięcia zależy ustalenie, czy G. T. będzie nadal przysługiwało prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej działki, czy też nie. Zdaniem organu, zagadnienie istnienia prawa, które ma zostać prawnie przekształcone, jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności, bowiem przekształcić można prawo, które istnieje, zaś formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym, mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji złożyła G. T.. Pełnomocnik strony zaskarżyła postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie postępowania przed Sądem Rejonowym w J. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności.

Dalej podano, że w dniu 13 lutego 2014 r. do kolegium wpłynęło pismo pełnomocnika G. T., w którym pełnomocnik informuje o zapadłym w dniu [...] r. postanowieniu Sądu Okręgowego w J. o zawieszeniu postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. orzekając w sprawie stwierdziło, że istota rozpoznawanego zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uprzednie uruchomienie postępowania sądowego w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości stanowi przesłankę zawieszenia wszczętego następnie postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia owego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Słowem, istota zagadnienia sprowadza się do ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości a postępowaniem sądowym o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. W ocenie Burmistrza K. związek taki istnieje i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania przez sąd. Zdaniem strony, związek taki nie występuje - wręcz przeciwnie, w jej ocenie to postępowanie sądowe winno ulec zawieszeniu do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na drodze administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. uznało, że w pełni podziela w tym zakresie pogląd organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę oceny związku przyczynowego między konkurencyjnymi postępowaniami stanowić będzie przede wszystkim przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że bezsporna pozostaje w niej okoliczność, iż G. T. jest użytkownikiem wieczystym opisanej na wstępie nieruchomości, zaś podstawę prawną przysługującego jej prawa stanowi umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu z dnia 23 lutego 2005 r. Podobnie, nie jest kwestionowane, że wnioskiem z dnia 12 grudnia 2013 r. (który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 17 grudnia 2013 r.) G. T. wystąpiła do Burmistrza K. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Wreszcie, poza sporem pozostaje także okoliczność, że pozew Gminy K. o rozwiązanie umowy ze względu na niewywiązanie się użytkownika wieczystego z obowiązku zabudowy nieruchomości został złożony do Sądu Okręgowego w J. w dniu 19 listopada 2013 r. (co wynika z kolei ze znajdującej się w aktach sprawy kopii pozwu wraz z potwierdzeniem złożenia go do sądu), zaś sprawa, zarejestrowana pod sygn. akt [...], nie została jeszcze prawomocnie zakończona.

Kolegium stwierdziło, że w świetle powyższego jest niewątpliwe, iż postępowanie sądowe w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości uruchomione zostało jako pierwsze - jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego na skutek wniosku strony o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W takim przypadku należy przyjąć, że zainicjowane uprzednio przez właściciela nieruchomości postępowanie sądowe, zmierzające do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, stanowi zagadnienie wstępne, od którego uzależnione jest bezpośrednio rozstrzygnięcie, wydawane w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kolegium w pełni podzieliło przy tym ocenę organu pierwszej instancji, że zagadnienie istnienia prawa, które ma zostać prawnie przekształcone, jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Słuszne jest wprawdzie twierdzenie pełnomocnika Strony, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje zasadniczą przesłankę możliwości żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, którą to przede wszystkim należy zbadać w tym postępowaniu - tj., czy prawo użytkowania wieczystego przysługiwało wnioskodawcy w dniu 13 października 2005 r. Niemniej nie jest to okoliczność przesądzająca. Przekształcić można bowiem tylko prawo, które w dalszym ciągu istnieje i jest przy tym bezsporne. Tymczasem skorzystanie przez właściciela nieruchomości z przysługującego mu prawa do żądania rozwiązania umowy przez sąd - jeśli miało miejsce przed zgłoszeniem żądania przekształcenia na drodze administracyjnej - statuuje spór o prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, który wyklucza podjęcie decyzji w sprawie przekształcenia tego prawa w prawo własności, do czasu jego zakończenia.

Kolegium dodało, że wbrew wywodom zażalenia, powyższe stanowisko zdecydowanie przeważa nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych, ale jest również reprezentowane przez Sąd Najwyższy (zacytowano wyrok z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt V CKN 1284/00).

Organ wskazał również, że jego stanowiska nie zmienia fakt, o którym w dniu 13 lutego 2014 r. poinformowała pełnomocnik strony, tj. okoliczność, iż postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Okręgowy w J. zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Na dzień orzekania przez kolegium postanowienie to nie ma bowiem przymiotu prawomocności, a zatem nie jest dla organu rozpatrującego zażalenie wiążące.

W ostatniej części uzasadnienia kolegium stwierdziło, że mając na względzie treść art. 365 § 1 Kodeksu postępowania, zgodnie z którym, prawomocne orzeczenia sądowe wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy, organy państwowe i organy administracji publicznej, przyjąć należy, iż uprawomocnienie się orzeczenia Sądu Okręgowego w J. w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego stanowić będzie podstawę do podjęcia - z urzędu lub na wniosek strony - postępowania administracyjnego zawieszonego przez Burmistrza K. zaskarżonym do kolegium postanowieniem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. wniosła G. T.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie postępowania przed Sądem Okręgowym w J. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności.

Zarzucając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Burmistrza K. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się wymóg istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O "zagadnieniu wstępnym" możemy mówić tylko wówczas, gdy jego rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracji publicznej. Dla prejudycjalnego charakteru danego zagadnienia prawnego konieczny jest zatem nie jakikolwiek jego związek z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz musi to być związek bezpośredni - ten zaś istnieje wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Jednakże w niniejszej sprawie nie istnieje taki bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem w postępowaniu cywilnym sprawy z powództwa gminy o rozwiązaniem umowy użytkowania wieczystego a sprawą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie jest zatem zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności.

Zdaniem skarżącej rozpatrzenie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wymaga jedynie ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. czy osoba, która wystąpiła z wnioskiem o przekształcenie, była użytkownikiem wieczystym gruntu w dniu 13 października 2005 r. Ustawa nie przewiduje żadnych innych okoliczności, które muszą być spełnione, aby można było wydać decyzję o przekształceniu prawa. Burmistrz zawieszając postępowanie wskazał, że istnienie po stronie wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powinno być bezsporne, a zatem "istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem prawnym rozstrzyganym przez sąd powszechny, a ewentualną możliwością jego późniejszego przekształcenia". Taki sam pogląd zaprezentowało SKO w zaskarżonym postanowieniu.

Tymczasem – w ocenie skarżącej – zawisłość sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie statuuje sporu co do istnienia prawa. Wyrok uwzględniający powództwo w sprawie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jest wyrokiem kształtującym; innymi słowy taki wyrok rozwiązuje umowę użytkowania wieczystego na przyszłość, nie niweczy wszakże skutków prawnych umowy użytkowania wieczystego ex tunc. Umowa użytkowania wieczystego nie rozwiązuje się też z mocy prawa mimo zaistnienia przesłanek uzasadniających złożenie pozwu o rozwiązanie. Ponadto żądanie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego jest jedynie uprawnieniem właściciela gruntu, który nie ma obowiązku wystąpienia z takim powództwem, nawet pomimo zaistnienia przesłanek do rozwiązania umowy. Wynika z powyższego, że dzisiaj organ wydający decyzję powinien rozstrzygnąć, czy zostały spełnione przesłanki w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania, a nie oczekiwać na to, czy w przyszłości umowa użytkowania wieczystego nie zostanie rozwiązana.

Według przekonania skarżącej to wszczęcie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi podstawę do zawieszenia postępowania sądowego w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Skarżąca wskazała również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest także stanowisko zbieżne ze stanowiskiem skarżącej (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r. I SA/Wa 1915/12).

Ponadto w związku z zawartymi w uzasadnieniu postanowienia SKO twierdzeniami, iż znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma również kolejność wszczęcia postępowania sądowego i postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kontekście podejmowania przez użytkownika wieczystego albo przez właściciela gruntu działań noszących znamiona nadużycia prawa, skarżąca podniosła, iż w niniejszej sprawie to Gmina K. - jako właściciel gruntu działa w warunkach, które należy określić nadużywaniem prawa. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości skarżąca nabyła na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu z dnia 23 lutego 2005 r., sporządzonej przed notariuszem (Rep. A nr [...]), zawartej w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] r. (Rep. A nr [...]). Skarżąca nie była zatem stroną umowy zamiany z dnia 11 września 2002 r. (Rep. A nr [...]2), która w § 8 ustalała terminy zabudowy nieruchomości: 2 lata na rozpoczęcie budowy oraz 5 lat na jej zakończenie, licząc od dnia zawarcia umowy zamiany. Skarżąca nie została poinformowana przez zbywającą M. K. (ani działającego jako jej pełnomocnik J. K.) o jakichkolwiek zobowiązaniach wynikających z umowy zamiany z dnia 11 września 2002 r. Umowa zamiany z dnia 11 września 2002 r. nie została przedstawiona ani notariuszowi, ani skarżącej, w dacie nabywania nieruchomości przez skarżącą. Świadczy o tym brak jakiejkolwiek adnotacji o umowie zamiany w treści warunkowej umowy sprzedaży z dnia 4 września 2005 r. oraz w umowie przenoszącej prawo użytkowania wieczystego z dnia 23 lutego 2005 r. W warunkowej umowie sprzedaży, w § 1, wskazano, że prawo do nieruchomości wolne jest od wszelkich obciążeń i roszczeń. Informacji w przedmiocie terminów zabudowy nieruchomości nie udzieliła skarżącej również Gmina K., pomimo wiedzy o zmianie użytkownika wieczystego nieruchomości. Żadnego wpisu ani wzmianki o wniosku o wpis ograniczeń w zakresie terminów zabudowy nieruchomości, czy chociażby sposobu korzystania z nieruchomości nie zawierała i nadal nie zawiera księga wieczysta prowadzona dla Nieruchomości, choć z art. 30 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarne nieruchomościami wynika, że postanowienia umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste dotyczące sposobu korzystania z tej nieruchomości podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej. Skarżąca nie posiadała zatem żadnej wiedzy o ustaleniu jakichkolwiek terminów zagospodarowania nieruchomości, działała w pełnym zaufaniu do prawdziwości wpisów w księdze wieczystej oraz do sporządzającego umowę sprzedaży i umowę przenoszącą prawo użytkowania wieczystego notariusza, który nie zażądał od strony sprzedającej okazania umowy nabycia prawa użytkowania wieczystego. Gmina K. nigdy, od dnia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez skarżącą aż do otrzymania odpisu pozwu, nie sygnalizowała w żaden sposób, że skarżąca powinna zagospodarować nieruchomość w określonym terminie. Nadto nie zadbała o to, aby sposób korzystania z nieruchomości został ujawniony w księdze wieczystej. Pierwszym i jedynym pismem dotyczącym stanu nieruchomości (przed otrzymaniem odpisu pozwu) było wezwanie z dnia 8 maja 2013 r., do stawienia się na wizji lokalnej, bez zaznaczenia obowiązkowego stawiennictwa skarżącej. Skarżąca nie wiedziała, w jakim celu ta wizja lokalna się odbywa, nie spodziewała się, że chodzi o kontrolę stanu zagospodarowania nieruchomości, ponieważ nie posiadała - jak już wyżej wskazywano - jakiejkolwiek wiedzy o jakichkolwiek obowiązkach w zakresie terminów jej zagospodarowania. Notatki służbowej z przeprowadzonej wizji lokalnej pozwana nie otrzymała. Kolejnym pismem dotyczącym zagospodarowania nieruchomości był dopiero odpis pozwu w sprawie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Gmina nie kontaktowała się ze skarżącą wcześniej w przedmiocie nieruchomości, nie próbowała dociekać, z jakich przyczyn nie rozpoczęła budowy, nie wskazywała na ryzyka z tym związane. Od gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego oraz od jej organów - organów władzy publicznej, należy oczekiwać postępowania kształtującego zaufanie obywateli do organów władzy, uczciwości i przejrzystości działania. Gdyby skarżąca wiedziała o grożących jej konsekwencjach w postaci rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości, to pomimo trudności osobistych, podjęłaby działania zmierzające do zabudowania nieruchomości, ewentualnie do umownego przedłużenia terminu jej zagospodarowania. Takie rozwiązanie wchodziło teoretycznie w rachubę, skoro przysługujące właścicielowi gruntu roszczenie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jest jego prawem, a nie obowiązkiem. W związku z powyższym nie sposób uznać, aby działania użytkownika wieczystego podjęte w celu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (które to przekształcenie nota bene następuje odpłatnie) nosiło w okolicznościach niniejszej sprawy charakter nadużywania prawa.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie i oświadczyło, że podtrzymuje swoje rozstrzygnięcie i dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz powołaną na jego uzasadnienie argumentację.

Kolegium dodało, że pogląd o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w okolicznościach, jakie zaistniały w rozpoznanej sprawie, jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Na jego potwierdzenie zostały przywołane w uzasadnieniu postanowienia Kolegium liczne fragmenty wyroków sądowych. Z wyrażonymi w nich poglądami kolegium w pełni się zgadza. Orzeczenie WSA w Warszawie, powoływane w tym zakresie przez skarżącą, uznać należy za odosobnione, a przede wszystkim oderwane od stanowiska Sądu Najwyższego. Tymczasem kontynuowanie linii orzeczniczej zgodnej z poglądami Sądu Najwyższego jest o tyle istotne, że w przypadku jej przełamania może dochodzić - jak w niniejszej sprawie - do problemów będących konsekwencją równoległego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowego oraz możliwości ich - również równoległego - zawieszania, co może prowadzić do sytuacji patowych.

Z kolei argumenty skarżącej, powoływane w ostatniej części skargi, mające świadczyć o tym, że złożenie przez nią wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi nadużycia przez nią prawa podmiotowego, nie wpływają, w przekonaniu kolegium, na ocenę zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego. Okoliczność braku wiedzy strony o obowiązku zabudowy nieruchomości w określonym terminie oraz brak jakichkolwiek uprzednich działań ze strony gminy w kierunku wyegzekwowania umówionego sposobu zagospodarowania nieruchomości, powinny być co najwyżej rozważane przez Sąd Okręgowy w J. w kontekście zasadności/niezasadności powództwa Gminy K. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Okoliczności te w żaden natomiast sposób nie zmieniają tego bezspornego faktu, że to Gmina K. jako pierwsza wytoczyła powództwo o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, w odpowiedzi na które złożony został przez skarżącą wniosek o przekształcenie tego prawa w prawo własności nieruchomości.

Po ponownym rozważeniu zaprezentowanej w uzasadnieniu skarżonego postanowienia argumentacji, kolegium doszło natomiast do przekonania, że za nazbyt daleko idące uznać należy to wskazanie kolegium, które znalazło się na końcu uzasadnienia skarżonego postanowienia, w którym omówiono skutki ewentualnej prawomocności postanowienia sądu okręgowego w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego. Jest to o tyle istotne, że jak wynika z informacji uzyskanych przez kolegium w rozmowie telefonicznej z Urzędem Miasta w K., Sąd Apelacyjny we W. oddalił zażalenie Gminy K. na postanowienie Sądu Okręgowego w J. w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przyjmowanie automatyzmu w postaci obowiązku podejmowania zawieszonego postępowania administracyjnego tylko ze względu na okoliczność uprawomocnienia się postanowienia sądu powszechnego w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego nie byłoby uzasadnione ani ze względów merytorycznych, ani formalnych. Nie można wszak w takim wypadku uznać, że ustała przyczyna, dla której postępowanie administracyjne zostało zawieszone (tj. fakt zawisłości sporu sądowego co do przysługującego wnioskodawczyni prawa użytkowania wieczystego nieruchomości), a tylko w takim wypadku Kodeks postępowania administracyjnego pozwala podjąć postępowanie zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odmiennie aniżeli ma to miejsce na gruncie art. 359 § 1 k.p.c., nie przewidują wprost możliwości zmiany ostatecznego postanowienia na skutek późniejszej zmiany okoliczności (poza postanowieniami dowodowymi). Nie ma również w Kodeksie przepisu, który - analogicznie do przepisu art. art. 180 § 1 pkt 4 k.p.c. - pozwalałby organom administracji podjąć postępowanie, zawieszone z uwagi na zagadnienie wstępne w postaci zawisłego sporu sądowego, przed uzyskaniem merytorycznego rozstrzygnięcia sądu powszechnego. Biorąc zatem pod uwagę przepisy proceduralne, to przepisy Kodeksu postępowania cywilnego wyposażają sąd powszechny w możliwość podjęcia zawieszonego postępowania sądowego z uwagi na ostateczność postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Na gruncie K.p.a., późniejsza prawomocność postanowienia sądu powszechnego w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego nie daje natomiast podstaw do zmiany postanowienia organów administracji publicznej o zawieszeniu postępowania administracyjnego, ani też do podjęcia zawieszonego postępowania.

Ewentualność podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego należałoby zatem rozważać dopiero, gdyby Sąd Okręgowy w J. - znając już stanowisko organów administracyjnych obydwu instancji - nie podjął zawieszonego postępowania sądowego.

W dniu 5 czerwca 2014 r. do akt sądowych wpłynęło pismo procesowe pełnomocniczki skarżącej, do którego dołączono postanowienie Sądu Okręgowego w J. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) o zawieszeniu postępowania z powództwa Gminy K. przeciwko G. T. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, wydane na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c., któremu w dniu 28 maja 2014 r. nadano klauzulę prawomocności.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 26 czerwca 2014 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była kontrola legalności zaskarżonego postanowienia. Przy czym wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Organy obu instancji podstawą prawną swoich rozstrzygnięć uczyniły przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z akt administracyjnych doręczonych sądowi, Burmistrz K. w dniu 17 grudnia 2013 r. otrzymał wniosek G. T. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności i postanowieniem z dnia [...] r. organ postępowanie w tym przedmiocie zawiesił z uwagi na to, że w dniu 19 listopada 2013 r. Gmina K. wytoczyła powództwo przed Sądem Okręgowym w J. przeciwko G. T. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Zdaniem organów administracyjnych obu instancji zawisłość sprawy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego stanowi przesłankę do zawieszenia – na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – postępowania administracyjnego dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności.

Oceniając zaskarżone postanowienie zgodnie z kryterium legalności, należy na wstępie wskazać, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem, na mocy którego i w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać (art. 233 Kodeksu cywilnego). W myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej: u.g.n.), w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się okres użytkowania wieczystego zależnie od celu, na który nieruchomość gruntowa zostaje oddana w użytkowanie wieczyste, oraz określa się sposób korzystania z nieruchomości, stosownie do art. 236 i art. 239 Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 240 k.c. umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. W art. 33 ust. 1 u.g.n. zawarto więc przepis, w myśl którego użytkowanie wieczyste wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. Przy czym właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie (art. 33 ust. 3 u.g.n.).

Uwzględniając powyższe należałoby powiedzieć, że prawo użytkowania wieczystego jest to prawo pośrednie pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi, chociaż w tej hierarchii jest bliższe prawu własności (tak: E. Gniewek, komentarz do art. 233 k.c., LEX/el.). Nadto w literaturze prawniczej wskazuje się, że za pomocą umowy ustanowienia użytkowania wieczystego interes użytkownika wieczystego, który ma być realizowany w ramach tego prawa, jest kojarzony z interesem społecznym polegającym na określonym wykorzystaniu gruntu uzyskanego z zasobów publicznych na korzystnych warunkach. Z tej racji użytkowanie wieczyste jest prawem celowym w tym znaczeniu, iż użytkownik wieczysty zostaje obciążony obowiązkiem wykorzystywania otrzymanej nieruchomości w sposób określony w umowie. Wskazanie sposobu, w jaki użytkownik wieczysty może korzystać z otrzymanej nieruchomości gruntowej, jest zawsze elementem umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego (T. Filipiak, komentarz do art. 233 k.c., LEX/el.).

Idąc dalej należałoby jednak zwrócić uwagę, że prawo użytkowania wieczystego wygasa nie tylko z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu, ale również na skutek wydania ostatecznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83) osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zdaniem sądu, skutek cywilnoprawny "przekształcenia", o jakim mowa w cytowanej ustawie sprowadza się w istocie do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego i przyznania prawa własności danej nieruchomości (dotąd należącej do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) osobie fizycznej lub prawnej będącej jej użytkownikiem wieczystym. Z chwilą kiedy decyzja o przekształceniu staje się ostateczna, właściciel nieruchomości zostaje swojego prawa własności pozbawiony, albowiem przechodzi ono na dotychczasowego użytkownika wieczystego, który z tą chwilą przestaje być użytkownikiem wieczystym, a staje się właścicielem nieruchomości.

W kontekście powyższego trzeba zatem powiedzieć, że może dojść do sytuacji, w której jednocześnie toczyć się będą dwa postępowania dotyczące wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, a mianowicie postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu (art. 33 ust. 3 u.g.n.) i postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności (art. 1 cyt. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.). Wydanie rozstrzygnięć w każdym z tych postępowań tamuje możliwość wydania rozstrzygnięcia w drugim postępowaniu. I tak, jeśli umowa użytkowania wieczystego zostanie rozwiązana, to niedopuszczalne stanie się orzekanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. I odwrotnie: jeśli prawo użytkowania wieczystego zostanie "przekształcone" w prawo własności, to niedopuszczalne stanie się rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy powiedzieć, że istotne znaczenie ma okoliczność, że Gmina K. wystąpiła z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego wcześniej niż G. T. zażądała przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wręcz – jak wynika z akt sprawy – wystąpienie z wnioskiem o przekształcenie nastąpiło w reakcji na pozew gminy o rozwiązanie umowy. W tym stanie rzeczy sąd administracyjny doszedł do przekonania, że skoro dla orzeczenia o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności konieczne jest istnienie prawa użytkowania wieczystego, to jeśli przed złożeniem wniosku o przekształcenie zażądano rozwiązania umowy, to postępowanie z wniosku o przekształcenie należało zawiesić.

Kwestią wstępną, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest w tym wypadku nie – jak chciałyby organy – istnienie prawa użytkowania wieczystego, ale jest nią zawisły spór co do dalszego trwania stosunku prawnego użytkowania wieczystego nieruchomości. Kwestia wstępna oznacza bowiem istnienie pewnego związku przyczynowego pomiędzy oboma postępowaniami i zawieszenie jednego z postępowań do czasu zakończenia drugiego jest wyrazem właśnie owego związku o charakterze formalnym lub materialnym. Zdaniem sądu można – tytułem przykładu – wskazać, że nie ma związku przyczynowego między decyzją, która zostanie wydana w postępowaniu w przedmiocie unieważnienia prawa z rejestracji wzoru przemysłowego, a postępowaniem sądowym, w którym powód dochodzi roszczenia z przysługującego mu prawa z rejestracji wzoru przemysłowego. Dla oceny tego roszczenia, w sytuacji gdy powód wykazał, że przysługuje mu prawo chronione na wzór przemysłowy, ewentualna decyzja unieważniająca to prawo, notabene wywołująca skutki prawne ex nunc, nie ma znaczenia prejudycjalnego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2009 r., V CSK 241/08, niepubl.).

Podobne rozumowanie można przeprowadzić w niniejszej sprawie i powiedzieć, że dla oceny roszczenia gminy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie ma prejudycjalnego znaczenia późniejsze wszczęcie postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednak ewentualne rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd posiada owo znaczenie prejudycjalne dla trwania postępowania w przedmiocie wydania decyzji przekształcającej.

Podkreślić należy, że twierdzenie sądu w tym zakresie odnosi się ściśle do realiów niniejszej sprawy, to znaczy do sytuacji, w której najpierw zawisł spór o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, a dopiero później zażądano przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Stwierdzić bowiem należy, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zależy od rozstrzygnięcia uprzednio wszczętego postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Nie bez znaczenia dla oceny, które postępowanie winno mieć pierwszeństwo, są przy tym cywilnoprawne skutki konkurencyjnych trybów wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Ewentualne rozwiązanie umowy użytkowania powoduje wygaśnięcie użytkowania przy zachowaniu prawa własności nieruchomości po stronie gminy, gdy tymczasem ewentualne przekształcenie powoduje wygaśnięcie użytkowania przy jednoczesnym pozbawieniu gminy prawa własności nieruchomości. Stąd, jeśli wcześniej wszczęto postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, to postępowanie to powinno mieć pierwszeństwo przed dalej idącym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, albowiem to drugie postępowanie wszczęto – w realiach niniejszej sprawy – w reakcji na zainicjowanie postępowania sądowego o rozwiązanie umowy. Nie do zaakceptowania byłoby danie prymatu instytucji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji, gdy wnioskodawca tego przekształcenia został już pozwany na drodze cywilnej o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Składanie przez pozwanego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nie może znaleźć ochrony w postaci wydania decyzji administracyjnej, zanim nie zakończy się postępowanie na drodze cywilnej, co – zdaniem sądu – wynika z konieczności respektowania prawa Gminy K. i G. T. do ukształtowania łączących te podmioty stosunków w sposób zapewniający czynienie z przysługujących im praw (własności i użytkowania wieczystego) użytku, który jest zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tych praw i z zasadami współżycia społecznego.

Natomiast odnosząc powyższe uwagi do kwestii zawieszenia postępowania cywilnego, do którego doszło na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w J. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), należy powiedzieć, że w myśl art. 177 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania cywilnego sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniej decyzji organu administracji publicznej. Mowa tu o sytuacji, w której treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowi konieczny element podstawy rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnego sprawy cywilnej. Przy tym sąd administracyjny w niniejszej sprawie jest związany omawianym postanowieniem Sądu Okręgowego w J. (art. 365 § 1 k.p.c.) w zakresie jego sentencji, a to oznacza, że sąd w sprawie niniejszej nie ocenia przesłanek zawieszenia postępowania cywilnego z powództwa Gminy K.. Nadto uzyskanie przymiotu prawomocności przez wspomniane postanowienie nastąpiło po wydaniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. i nie może rzutować na ocenę legalności aktu kontrolowanego w niniejszym postępowaniu. Pamiętać przy tym należy, że w myśl art. 180 § 1 pkt 4 k.p.c. sąd powszechny podejmie postępowanie z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne; sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie.

Wracając jeszcze do argumentacji zaprezentowanej w skardze należy zauważyć, że okoliczności braku wiedzy skarżącej o ciążących na niej obowiązkach z tytułu ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego nie mają w sprawie znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Prawo użytkowania wieczystego podlega obrotowi cywilnoprawnemu i w ramach tego obrotu rolą stron jest takie kształtowanie łączących je stosunków prawnych, aby jak najlepiej dbać o własne interesy. Interesem gminy oddającej grunt w użytkowanie wieczyste jest realizacja celu oddania nieruchomości w użytkowanie (najczęściej wzniesienie określonej budowli) w pewien określony sposób. Osoba, na rzecz której ustanawia się prawo użytkowania wieczystego dysponuje wiedzą w zakresie ciążących na niej obowiązków. Natomiast relacje między tą osobą a ewentualnym nabywcą prawa użytkowania wieczystego mają formę stosunków cywilnoprawnych, o których już była mowa i nie jest rolą sądu administracyjnego badanie, z jakich powodów skarżąca (jak twierdzi) nie wiedziała o ciążących na niej obowiązkach z tytułu użytkowania wieczystego. Nadto nietrafne są próby podważenia istnienia owych obowiązków za pomocą zarzutu, że nie ujawniono ich w księdze wieczystej nieruchomości. Trzeba przypomnieć, że w księdze wieczystej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ustroju ksiąg wieczystych, nie ma miejsca na wpisanie tego rodzaju informacji (ujawnieniu w księdze wieczystej nie podlegają też inne informacje, jakie zgodnie z art. 239 § 2 pkt 1-4 k.c., które powinny się znajdować w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste).

Podsumowując należy więc stwierdzić, że w ocenie sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. W szczególności nie doszło bowiem w postępowaniu przed organami administracji publicznej do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, jakim było zawieszenie postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W tym stanie rzeczy oraz w świetle poczynionych rozważań należało skargę oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.