Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 863/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 6 ust. 4 i 5, art. 93 ust. 4 i 5, art. 89a ust. 3.
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 2 pkt 1 - 4.
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 522/14 w sprawie ze skargi P. Sz. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sz. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. oddalił skargę P. Sz. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

w dniu 16 stycznia 2013 r. w Warszawie na terenie Portu Lotniczego im. F. Chopina funkcjonariusz Policji przeprowadził kontrolę drogową pojazdu kierowanego przez skarżącego, który w jej trakcie okazał wydaną na jego rzecz licencję nr 123 na obszar przewozów miasta Pruszków, aneks do umowy o współpracy z dnia 7 marca 2012 r. zawartej pomiędzy G. C. T., a kierującym oraz świadectwo legalizacji ponownej taksometru elektronicznego.

W toku przeprowadzonego postępowania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ustalił, że przeprowadzony w dniu kontroli przez skarżącego kurs realizowany był z centrali radio - taxi G. T. C. w zakresie usług wspomagania systemu "Radio Taxi", z którą łączy go umowa o współpracy. Organ ustalił również, na podstawie pisma Prezydenta Miasta Pruszkowa z dnia 26 lipca 2013 r., że skarżącemu udzielona została licencja o wskazanym numerze na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze miasta Pruszków. Z informacji od Starosty Pruszkowskiego wynikało natomiast, że strona nie widniała w rejestrze licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanych przez Starostę Pruszkowskiego. Z informacją z Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy wynikało natomiast, że skarżącemu nie udzielono licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wskutek czego pojazd, którym wykonywał przejazd nie mógł być zgłoszony do licencji przedsiębiorcy.

Wymienione ustalenia stały się podstawą decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężna w wysokości 8.000 zł wobec naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał na ustalenia, z których wynikało, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał wydanej przez Prezydenta m.st. Warszawy licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką. Strona dysponowała licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze miasta Pruszkowa. Przewóz pasażera odbył się natomiast z ulicy Dzieci Warszawy do Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie. Przejazd ten odbył się za pośrednictwem korporacji "G. T. C. [...]", na co wskazywały między innymi umieszczony na dachu pojazdu baner reklamowy z wymienionym dwustronnym napisem, od którego odchodziły przewody prowadzone do kabiny pojazdu. W czasie kontroli baner był podświetlony i przymocowany do dachu pojazdu za pomocą magnesów. O wiążącej stronę współpracy z firmą G. C. T. J. R. świadczyła umowa i aneks do umowy o współpracy z dnia 7 marca 2012 r., na mocy której G. C. T. zobowiązało się do przyjmowania i przekazywania pracownikom i współpracownikom przewoźnika drogą radiową zleceń i zamówień klientów na przewozy osób na terenie Warszawy i całego kraju.

W takim stanie faktycznym sprawy organ stwierdził, że rozpoczęcie i zakończenie przewozu na terenie miasta Warszawy, przy okoliczności posiadania przez skarżącego licencji na transport drogowy na obszarze miasta Pruszkowa, stanowiło wykonywanie przewozu bez licencji, a w sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowy (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265).

Odnosząc się do zarzutu prawidłowości przesłuchania strony w trakcie kontroli przez funkcjonariusza policji, organ odwoławczy wskazując na treść art. 89a i art. 93 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wskazał, że dowód z przesłuchania strony w charakterze świadka został przeprowadzony w sposób nieuprawniony, niezgodnie z treścią art. 86 k.p.a., co skutkowało jego pominięciem.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za bezsporne uznał ustalenia co do miejscowości (Warszawa) w której został przeprowadzony przez skarżącego przewóz i jego konkretnej trasy oraz faktu posiadania przez stronę licencji na obszar innego miasta – Pruszkowa. Za zasadne Sąd uznał przyjęcie przez organ, że w przypadku skarżącego nie zaistniał przewidziany w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na określonym w licencji obszarze. Skoro bowiem licencja na transport drogowy taksówką została udzielona skarżącemu na obszar miasta Pruszków, to co do zasady mógł on wykonywać przewozy osób taksówką na terenie Pruszkowa, a w drodze wyjątku poza tym obszarem jedynie w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu byłby obszar Pruszkowa.

Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał stanowisko skarżącego, że posiadana przez niego licencja uprawniała go do wykonywania przewozów na obszarze całego kraju. Wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy, licencja, na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący gminę (pkt 1); gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia (pkt 2); miasto stołeczne Warszawę (pkt 3). Immanentną zatem cechą licencji taksówkowej jest to, że udzielana jest na obszar ograniczony do gminy, kilku gmin lub do miasta stołecznego Warszawy. Wobec tego stanowisko strony było w ocenie Sądu sprzeczne z samą istotą licencji taksówkowej oraz z indywidualnie udzieloną mu licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, w której jako obszar prowadzenia przewozów wskazane zostało miasto Pruszków.

Sąd I instancji podzielił zarzut, że przeprowadzenie przez funkcjonariusza Policji przesłuchania skarżącego w toku kontroli drogowej nie znajdowało oparcia w przepisach prawa. Uprawnienia Policji związane z czuwaniem nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowaniem ruchu i jego kontrolowaniem wymienione zostały w sposób enumeratywny w art. 129 ust. 2 pkt 1-14 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), wśród których nie została wskazana czynność w postaci przesłuchania podmiotu poddanego kontroli w charakterze strony, czy świadka. Stwierdził, że przeprowadzenie tej czynności nie delegalizowało samej kontroli drogowej oraz ujawnionych w jej toku nieprawidłowości. Możliwość jej przeprowadzenia przez funkcjonariuszy Policji wynika wprost w art. 89a ust. 3 ustawy o transporcie drogowy. Sąd podkreślił w tym zakresie, że sporny środek dowodowy, złożone przez skarżącego zeznania w toku kontroli, został pominięty przez organy administracji drogowej przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną P. Sz. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabrania on wykonywać przewozów taksówkowy "poza obszarem określonym w licencji", w sytuacji gdy przepis wprost używa wyrazu "poza";

2. przepisów postępowania, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczych ustaleń w prostej linii prowadzących do wymierzenia kary, przy jednoczesnym zaniechaniu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności o znaczeniu materialnoprawnym mieszczących się w ramach drugiego z wyjątków przewidzianych w art.6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym;

3. prawa materialnego, art.93 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez niedostrzeżenie, że funkcjonariusz policji nie mógł przesłuchać strony podczas kontroli drogowej.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w obydwu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

W ramach podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnia w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu sformułowanego w punkcie 2, w którym skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w powiązaniu z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowy, przejawiającym się w jego ocenie "niepodjęciem" ustaleń faktycznych przez organ, odnoszących się do drugiego z wyjątków określonych w powołanym przepisie ustawy o transporcie drogowy.

Ustalony stan faktyczny sprawy, legły u podstaw stwierdzonego naruszenia skutkującego wymierzeniem skarżącemu kary za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia, został ustalony w sposób niewadliwy i wskazujący, że w istocie doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2013 r. wynikało, że skarżący przewozu pasażera, na terenie (obszarze) miasta Warszawa, dokonał rozpoczynając kurs na ulicy Dzieci Warszawa w Warszawie i kończąc go w Porcie Lotniczym im. F. Chopina w Warszawie. Okoliczność ta nie została podważona tak w toku postępowania administracyjnego jak i przed Sądem I instancji. Skarżący nie wykazał bowiem w jakikolwiek sposób aby przewóz pasażera rozpoczął z obszaru miasta Pruszkowa, a który to obszar udzielona została mu licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Sam skarżący również, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przyznał, że "rzeczywiście przewiózł pasażerów na obszarze Warszawy".

Powyższe czyni niezasadnym omawiany zarzut, tak w części odnoszącej się do naruszenia wymienionych w nim przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jak również jego wpływu na prawidłowość stwierdzenia braku podstaw do zastosowania wyjątku określonego w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

Przepis art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym określa, że dopuszczalnym jest wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Niesprzecznym wobec treści powołanej regulacji jest, że przewidziano wyjątek od zasady, określonej w art. 6 ust. 4 ustawy, wykonywania transportu drogowego taksówka na obszarze określonym licencją, jednakże wyjątek ten dotyczył wyłącznie sytuacji w nim opisanych. Dopuszczalne jest wykonywanie transportu poza obszar, którego dotyczy licencja taksówkowa, jak i spoza tego obszaru na obszar objęty licencją. Odstępstwo to nie daje jednak jakiejkolwiek możliwości wykonywania transportu, świadczenia usług, poza obszarem określonym licencji. Nie jest, inaczej rzecz ujmując, w świetle przywołanego przepisu, dopuszczalne rozpoczęcie przewozu taksówką w ramach świadczenia usługi transportowej na obszarze innym niż przewidzianym w posiadanej przez przewoźnika licencji oraz zakończenie takiego przewozu również poza obszarem licencji.

Niesporny fakt rozpoczęcia przez skarżącego przewozu, a więc świadczenia usługi taksówkowej, i jego zakończenie na terenie miasta Warszawy, na który to obszar nie posiadał on licencji, skutkowało brakiem podstaw do czynienia ustaleń zmierzających, jak stara się wykazać autor skargi kasacyjnej, że strona przewóz rozpoczęła z obszaru określonego w licencji. Wymieniona okoliczność przewozu przez skarżącego pasażera wyłącznie na terenie miasta Warszawy wynikał jednoznacznie z protokołu kontroli oraz oświadczenia tegoż pasażera odnośnie punktu początkowego przewozu i miejsca docelowego, w którym jego przewóz został zakończony.

Przenosząc powyższe rozważania, co do interpretacji regulacji z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, za niezasadny również uznać należy zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej akcentując literalną wykładnię tego przepisu i koncentrując się w szczególności na użytym w nim sformułowaniu "poza ten obszar" i "poza obszarem określonym w tej licencji", zdaje się nie dostrzegać kontekstu w jakim zostały one użyte, a tym samym jakie jest ich znaczenie w aspekcie całej treści przepisu i wynikających z niego ram dopuszczalnego zachowania przewoźnika wykonującego przewozy na podstawie udzielonej mu licencji.

Jak już bowiem wskazano, zasadą generalną przewozów osób taksówką jest jego wykonywanie na obszarze objętym licencją. Już sama treść art. 6 ust. 5 ustawy w sposób jasny wskazuje na tą zasadę – dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego licencją poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji.

Określony w ust. 5 art. 6 ustawy, wyjątek dopuszcza wyłącznie możliwość wykonania przewozu na innym obszarze niż określony w licencji, w formie ograniczonej – częściowej z uwagi na ewentualny cel podróży pasażera. Przejawia się ona koniecznością rozpoczęcia lub zakończenia przewozu na obszarze objętym licencją jeśli, odpowiednio, przewóz ma się zakończyć lub rozpocząć na obszarze innymi niż przewidziany w licencji przewoźnika. Autor skargi kasacyjnej zupełnie pomija tą zależność, która warunkuje możliwość wykonania przewozu z lub na obszar inny niż określony w licencji. W konsekwencji, nie znajduje oparcia w treści art. 6 ust. 5 ustawy, stanowisko autora skargi kasacyjnej, że przepis ten nie daje podstaw do uznania, iż pasażer zamawiający taksówkę spoza obszaru określonego w licencji mógł ją zamówić wyłącznie na kurs do obszaru określonego w licencji.

Na marginesie zauważyć należy, że faktycznie przepis ten wprost nie wyłącza prawa potencjalnego pasażera do próby "zamówienia" przewozu obejmującego w całości obszar inny niż ten na który objęty został licencją przewoźnika. Rzeczą przewoźnika w takiej sytuacji jest podjęcie odpowiedniej decyzji co do przewozu, która nie będzie sprzeczna z obowiązkami przewozu wynikającymi z ustawy o transporcie drogowym.

Nie jest również zasadny podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie, w którym kasator wywodzi, że nie dostrzeżono okoliczności, iż funkcjonariusz policji nie mógł przesłuchać strony podczas kontroli drogowej.

Zarówno w objętej skargą decyzji jak i zakwestionowanym wyroku Sądu I instancji, fakt przesłuchania skarżącego w charakterze świadka został wzięty pod uwagę. Konfrontacja podjętej przez funkcjonariusza dokonującego kontroli czynności przesłuchania skarżącego jako świadka i sporządzenia z tejże czynności protokołu z przepisami ustawy o transporcie drogowym spowodowała wykluczenie zarówno samej czynności i dokumentu go potwierdzającego przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji zaś w tym zakresie poza podzieleniem zarzutu strony wskazał również na przepisy ustawy o transporcie drogowym (art. 89a ust. 3) oraz przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 129 ust. 2 pkt 1 – 14), określające uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy policji odnośnie możliwości przeprowadzenia kontroli drogowej, wśród których nie było uprawnienia do przesłuchania podmiotu poddanego kontroli w charakterze strony czy świadka.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku uznając skargę kasacyjną za niezasadną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.