Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 850/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. zart. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej JANEX sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 888/17 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..] r., nr [..] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [..] r. nr [..]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz JANEX sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie kwotę 727 (siedemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 888/17, oddalił skargę T. T. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (organ odwoławczy) z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

I. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [..] r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami parkingowymi, zbiornikiem szczelnym wybieralnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [..] Podgórze oraz zjazdem z działki nr [..] i drogą dojazdową na działkach nr [..] w rejonie ulic św. J. i . w Krakowie". W dniu 22 listopada 2011 r. skarżąca zmieniła program inwestycji oraz parametry techniczne projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W dniu [..] r. Prezydent Miasta Krakowa (organ I instancji) wydał decyzję nr [..] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z [..] r. nr [..] organ odwoławczy uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, wskazując na wątpliwości związane z wyjaśnieniem parametrów drogi publicznej. W dniu [..] r. organ I instancji wydał drugą w sprawie decyzję o nr [..] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z [..] r. nr [..] organ odwoławczy uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. W dniu [..] r. organ I instancji wydał trzecią w sprawie decyzję o nr [..] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z [..] r. nr: [..] organ odwoławczy uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r. skarżąca dokonała zmiany programu inwestycji, poszerzając go o budowę chodnika. Pismem z dnia 31 lipca 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r., skarżąca dokonała zmiany programu inwestycji i wskazała, że wniosek dotyczy budowy dwóch garaży podziemnych. W związku z powyższym skarżąca określiła nazwę inwestycji jako "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dwoma garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami parkingowymi, zbiornikiem szczelnym wybieralnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [..] oraz zjazdem z działki nr [..] i drogą dojazdową na działkach nr [..] oraz budową chodnika na działce nr [..] i działce nr [..] w rejonie ulic św. J. i P. w Krakowie". W dniu [..] r. organ I instancji wydał czwartą w sprawie decyzję o nr [..] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z [..] r. nr [..] organ odwoławczy uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji.

Decyzją nr [..] z dnia [..] r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ I instancji przywołał art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (nie mniej niż 50 metrów) od granic terenu objętego wnioskiem. Organ wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości min. 141 m od granic terenu działek nr [..]. W wyniku ww. analizy stwierdzono, że teren objęty wnioskiem jest zlokalizowany w południowo-zachodniej części Krakowa, między ulicą św. J. do której przylega, a ul. P., z której planowany jest dojazd poprzez planowaną drogę dojazdową, w rejonie terenów o znacznych walorach krajobrazowych i przyrodniczych, tj. zalewu w dawnym kamieniołomie oraz parku "Skały Twardowskiego", oddalonego w kierunku północno- zachodnim. Ponadto teren jest położony w głębi ww. otwartych terenów zieleni po południowej stronie ulicy P., po której to stronie usytuowana jest także nieliczna zabudowa, do której cech nie powinna nawiązywać wnioskowana inwestycja (budynek mieszkalny jednorodzinny w rejonie północnej granicy obszaru analizowanego oraz nietrwała zabudowa usługowo- produkcyjna), w znacznym oddaleniu od położonej po południowej stronie ulicy P. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ ocenił, że obszar analizowany jest wyraźnie podzielony ulicą P. na dwie przestrzenie urbanistyczne o odmiennym charakterze, wynikającym z innych uwarunkowań przestrzennych, krajobrazowych, środowiskowych, walorów ekonomicznych przestrzeni, wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacyjną oraz sieci uzbrojenia terenu, co znajduje odzwierciedlenie w zdecydowanie różnym zagospodarowaniu terenu działek i ich zabudowie. Przestrzeń urbanistyczna usytuowana po południowej stronie ulicy P. jest intensywnie zabudowana wielokondygnacyjną zabudową mieszkalną wielorodzinną z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu działek (dojścia, dojazdy, parkingi, zieleń przyobiektowa, garaże podziemne), zainwestowana jest we wszystkie sieci miejskie niezbędne do jej prawidłowego funkcjonowania, posiada też w pełni ukształtowany układ komunikacyjny. Zabudowa tej części ma charakter zwarty, składa się z kolejno i w uporządkowanym układzie lokalizowanych budynków o dużych gabarytach i jednolitych formach, sytuowanych w bliskich odległościach między sobą, które położone są w niewielkim oddaleniu od działki drogowej ulicy P. i tworzą czytelną, wysoką, wypełnioną i wyraźnie zdefiniowaną obudowę ulicy P.. Zagospodarowanie działek jest jednolite i koresponduje z charakterem tej zabudowy, teren jest w pełni zainwestowany i urządzony, nasycony infrastrukturą techniczną podziemną (sieci, przyłącza, instalacje) i układem wewnętrznych ciągów komunikacyjnych pieszych i jezdnych, którym towarzyszy przyległa zieleń urządzona, głównie w formie trawników. Przestrzeń urbanistyczną usytuowaną po północnej stronie ulicy P. oraz po obu stronach ul. św. J. (w tym teren objęty wnioskiem) stanowią tereny otwarte, porośnięte zielenią nieurządzoną łąkową, krzewami, zadrzewieniem śródpolnym, drzewami oraz zielenią przydrożną, będące częścią większego niezabudowanego otwartego kompleksu o wysokich walorach krajobrazowych i przyrodniczych, który roztacza się aż do zalewu w dawnym kamieniołomie oraz parku "Skały Twardowskiego". Zabudowę tej części obszaru analizowanego stanowią jedynie pojedynczy budynek mieszkalny jednorodzinny, usytuowany w rejonie północnej granicy obszaru i w dużej odległości od ulicy św. J., położony na terenie rozległej działki w otoczeniu przydomowego ogrodu (teren zieleni stanowi ok. 90% powierzchni działki) oraz w dużej części nietrwała zabudowa usługowo- produkcyjna betoniarni dostępna z ulicy P., w sposób przypadkowy i swobodny usytuowana na działkach nie w pełni urządzonych. Ww. zabudowa nie może stanowić kontekstu przestrzennego dla wnioskowanej inwestycji. W tej części obszaru brak jest sieci uzbrojenia terenu oraz dróg o trwałych nawierzchniach. Dalej organ I instancji stwierdził, że zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym (w obydwu przestrzeniach urbanistycznych obszaru) lokalizowana jest na działkach przyległych do dróg publicznych (ulica św. J.) lub dróg wewnętrznych ogólnodostępnych (ulica P.), brak jest natomiast zabudowy sytuowanej w głębi działek, znacznie odsuniętej od dróg publicznych i ogólnodostępnych, która połączona byłaby z nimi kolejnymi drogami wewnętrznymi. Przez ww. tereny otwarte, między ulicami św. J. i P., przebiega uwzględniana w dotychczasowych opracowaniach planistycznych rezerwa terenowa pod budowę Kanału Krakowskiego, stanowiącego inwestycję o charakterze ponadlokalnym, ujmowaną m.in. w rządowych programach ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej Wisły. Jest to inwestycja dotychczas niezrealizowana, co do której brak ostatecznych przesądzeń. Organ I instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze otuliny Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Przedmiotowy teren leży w granicy obszaru wymienionego w "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta Krakowa" opracowanej przez Instytut Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego pod nazwą "Zalew Zakrzówek i Park Skały Twardowskiego", który został zgłoszony w 2006 r. do rejestru Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody jako miejsce licznego występowania gatunków zwierząt i roślin podlegających ochronie. Część terenu zamierzenia inwestycyjnego jest zlokalizowana na obszarze objętym sporządzanym na podstawie uchwały nr [..] Rady Miasta Krakowa z dnia [..] r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa". Organ I instancji wskazał dalej, że planowana inwestycja obejmuje budowę dwóch wolnostojących trzy- i czterokondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i infrastrukturą komunikacyjną na działkach nr [..], zlokalizowanych w głębi ww. rozległych terenów zieleni i znacząco oddalonych od północnej granicy działki drogowej ulicy P. oraz od zabudowy wielorodzinnej położonej po jej południowej stronie, a także budowę zjazdu z ulicy P., drogi dojazdowej i chodnika. W wyniku ww. analizy stwierdzono m.in., że brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu, szerokości elewacji frontowych i wysokości ich górnych krawędzi oraz geometrii dachu, a także form architektonicznych dla przedmiotowej inwestycji o programie przedstawionym we wniosku, tym samym brak jest możliwości spełnienia warunku przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyniku ww. analizy stwierdzono również, że lokalizacja planowanej nowej zabudowy na terenie działek nr [..] nie zapewnia spełnienia uwarunkowań wynikających z konieczności ochrony ładu przestrzennego zgodnie z u.p.z.p. Teren planowanej inwestycji kubaturowej znajduje się w dużym oddaleniu od jedynej w obszarze analizowanym zabudowy, której cechy miałoby kontynuować wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, ale usytuowanej w odmiennej przestrzeni urbanistycznej po południowej stronie ulicy P., tj. wieloobiektowej zabudowy tworzącej harmonijną całość, w której budynki sytuowane są na intensywnie zainwestowanych działkach, w dużym zbliżeniu do siebie, w sposób regularny, uporządkowany, tworząc spójny przestrzennie, zwarty, harmonijny układ urbanistyczny i stanowiącej jednocześnie bardzo czytelną, zdefiniowaną i w całości wypełnioną obudowę ulicy P.. Planowana na działkach [..] wnioskowana zabudowa miałaby być sytuowana jako pojedyncza inwestycja w przestrzeni urbanistycznej o zdecydowanie innym charakterze, obejmującej otwarte rozległe tereny zieleni o szczególnych walorach krajobrazowych i przyrodniczych, znacznie oddalona od ww. zwartego kwartału zabudowy i odsunięta od ulicy P., z którą łączyć miałaby ją planowana droga wewnętrzna prowadzącą w głąb niezabudowanego terenu. Nie mogłaby zatem stanowić ani harmonijnego uzupełnienia ww. zabudowy istniejącej, ani kontynuacji cech urbanistycznych czy też walorów kompozycyjnych przestrzeni przez tę zabudowę ukształtowanej, ani też kontynuacji sposobu zagospodarowania działek w obszarze. Dla prawidłowego funkcjonowania planowanej nowej inwestycji niezbędna byłaby również budowa wszelkiej infrastruktury technicznej, w tym wszystkich sieci oraz drogi dojazdowej, ponieważ te nie występują w północnej części obszaru (obecnie brak jest możliwości realizacji rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej miejskiej, która zapewniłaby prawidłowe odprowadzenie ścieków sanitarnych z planowanej inwestycji). Zdaniem organu I instancji kreowanie przestrzeni poprzez dopuszczenie zabudowy w zielonych terenach otwartych z nieliczną zabudową ekstensywną o odmiennych od wnioskowanych cechach i parametrach, stanowiących odrębną przestrzeń urbanistyczną, w terenie oderwanym od istniejących zabudowań zlokalizowanych po południowej stronie ulicy P. i tworzących odrębną przestrzeń urbanistyczną, nie jest zgodne z przepisami prawa, określonymi w u.p.z.p. Ponadto zgodnie z przyjętą uchwałą nr [..] Rady Miasta Krakowa z dnia [..]r. - zmianą "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", tereny rezerwowane dotychczas pod budowę Kanału Krakowskiego opisane zostały jako ZU (tereny zieleni urządzonej). Zapis taki nie wyklucza realizacji w tym obszarze Kanału Krakowskiego. Zgodnie z dotychczasowymi opracowaniami planistycznymi przeważająca część terenu objętego wnioskiem (ok. 95%) znajduje się w liniach rozgraniczających ww. rezerwy terenowej pod budowę kanału ulgi (tzw. Kanału Krakowskiego) uwzględnionej m.in. w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego. Organ I instancji wskazał, że celem generalnym zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego jest harmonijne gospodarowanie przestrzenią, jako podstawa dynamicznego i zrównoważonego rozwoju województwa. Jednym z celów strategicznych jest ochrona przed powodzią - zwiększenie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego poprzez właściwe zagospodarowanie przestrzenne terenów zagrożonych, zwiększenie retencji powierzchniowej oraz poprawę i rozbudowę systemu regulacji cieków i infrastruktury przeciwpowodziowej. Zwiększenie retencji przeciwpowodziowej winno być realizowane m. in. poprzez rozwój systemu polderów, kanałów ulgi (Kanał Krakowski) i retencji naturalnej. Rezerwę terenu pod realizację ww. kanału ulgi dla poprawy zabezpieczenia miasta Krakowa należy utrzymać np. poprzez tymczasowe wykorzystanie go w formie ciągu komunikacyjnego (w powiązaniu z mostem P.) i terenów zieleni. Organ I instancji podał, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w opinii nr [..] z dnia [..]r. poinformował, że południowa część terenu objętego zakresem wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego znajduje się na planowanym przebiegu Kanału Krakowskiego (tereny zieleni urządzonej ZU) zgodnie z aktualnymi opracowaniami planistycznymi. Natomiast Wydział Gospodarki Komunalnej UMK, w związku z zarządzeniem nr [..] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [..]r. w sprawie wprowadzenia zasad współdziałania komórek organizacyjnych UMK i miejskich jednostek organizacyjnych w sprawie ochrony przed zabudową rezerw terenowych pod planowane inwestycje komunikacyjne, zaopiniował negatywnie zamierzenie inwestycyjne. W wydanej opinii z dnia [..]r. Wydział Gospodarki Komunalnej UMK wskazał, że zgodnie z "Koncepcją oraz studium wykonalności Kanału Krakowskiego" przedmiotowy teren znajduje się na planowanym przebiegu Kanału Krakowskiego - ostateczna decyzja czy Kanał ulgi ma stanowić element ochrony przeciwpowodziowej Krakowa nie leży w gestii Miasta. Obecnie nie jest przesądzone odstąpienie od realizacji Kanału Krakowskiego. Ponadto organ I instancji wskazał, że znaczna część terenu zamierzenia inwestycyjnego jest zlokalizowana na obszarze, który na podstawie uchwały Nr [..] Rady Miasta Krakowa z dnia [..] r. został objęty sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa". Za opracowaniem ww. planu miejscowego przemawia konieczność zapewnienia ochrony planistycznej terenom cennym pod względem przyrodniczo- krajobrazowym. Czynnikiem, który w ostatnich latach szczególnie dotkliwie przyczynia się do uszczuplenia systemu przyrodniczego miasta Krakowa, jest nieplanowa lub planowa zabudowa realizowana niezgodnie z zasadami kształtowania środowiska. Fragmentowanie siedlisk w połączeniu z zabudowywaniem wielu cennych pod względem przyrodniczym obszarów, przecinanie naturalnych korytarzy ekologicznych, przesuszanie siedlisk i zasypywanie zbiorników wodnych prowadzi do katastrofalnego i niezwykle szybkiego zubażania fauny i flory Krakowa. W rezultacie żywiołowego rozwoju zabudowy następują procesy dotkliwie i trwale przeobrażające przyrodę Krakowa.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o wydanie decyzji merytorycznej, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż wyłącznie działki położone najbliżej terenu inwestycji są miarodajne do wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów oraz cech i wskaźników oraz uznanie, że pomimo, iż w obszarze znajduje się zabudowa wielorodzinna - nie ma działki sąsiedniej zabudowanej w sposób umożliwiający ustalenie wymaganych warunków zabudowy; b) art. 6 k.p.a. oraz art. 9 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oparcie odmowy ustalenia warunków zabudowy na zapisach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mimo, że akt ten nie stanowi aktu prawa miejscowego; c) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez oparcie odmowy ustalenia warunków zabudowy o akty nie mieszczące się w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa, w tym o "Koncepcję ochrony różnorodności biotycznej Miasta Krakowa"; d) art. 8 oraz art. 35 k.p.a. oraz art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez powielanie rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia decyzji pomimo kilkukrotnego uchylenia poprzednio wydawanych w sprawie rozstrzygnięć opartych na tych samych podstawach prawnych; e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe uzasadnienie skarżonej decyzji.

Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania decyzją z 12 maja 2017 r., nr SKO ZP/415/106/2017, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, iż w obszarze analizowanym istniały działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które mogły stać się wzorem i podstawą do ustalenia wymaganych parametrów dla projektowanej inwestycji. Zdaniem organu nie ulega też wątpliwości, że inne punkty art. 61 ust. 1 u.p.z.p. były w sprawie spełnione. Powyższe ustalenia w ocenie organu odwoławczego winny stanowić podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej. Tymczasem organ I instancji ustalił, że w badanej sprawie brak jest podstaw z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w związku z tym wydał kolejną decyzję odmowną. W takim przypadku rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy prezentując w dalszym ciągu odmiennie stanowisko stwierdził, że powinien wydać decyzję reformatoryjną, zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i ustalić warunki zabudowy, o jakich mowa we wniosku skarżącej. Działanie takie wymagałoby jednak sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i poddanie go procedurze uzgodnieniowej w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Taki zakres postępowania wykracza jednak poza możliwości działania organu odwoławczego, zaś działanie w ramach art. 136 k.p.a. pozwala tylko na uzupełnienie postępowania w części. W związku z powyższym, wobec braku możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż stan faktyczny nie budzi wątpliwości, organ odwoławczy był zmuszony orzec zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości, zarzucając jej naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia, zwłaszcza wobec wyraźnie wyartykułowanego stanowiska organu II instancji, który stwierdza, że nie podziela ustaleń faktycznych organu I instancji; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy negatywnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji, który uznał błędnie, iż wyłącznie działki położone najbliżej terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są miarodajne do wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy stosunku do powierzchni biologicznie czynnej oraz uznanie, że pomimo, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, w tym zabudowa wielorodzinna, nie ma działki sąsiedniej, zabudowanej w sposób umożliwiający ustalenie cech i parametrów przyszłej zabudowy należy utrzymać w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy; c) art. 6 k.p.a. oraz art. 9 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w oparciu o treść zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, pomimo iż akt ten nie stanowi aktu prawa miejscowego; d) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w oparciu o akty nie mieszczące się w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa: "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta Krakowa" opracowanej przez Instytut Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego; e) art. 8 oraz art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o wielokrotnie zakwestionowane przez organ odwoławczy stanowisko organu I instancji, co prowadzi do przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego w sposób zbiurokratyzowany i wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej; f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 28 września 2017 r. uczestnik postępowania - Janex Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, popierając stanowisko i argumentację skarżącej.

Wyrokiem z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 888/17, Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zasadne było wydanie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji, która - mimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. W konsekwencji Sąd w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie uzasadniały usunięcia jej z obrotu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżąca od 2011 r. dąży do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowych działek. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ustawodawca posługując się na gruncie wskazanego przepisu zwrotem "[...] gdy co najmniej jedna działka sąsiednia [...]" nie używa przy tym pojęcia terenu czy obszaru analizowanego. Sąd ponadto doprecyzował, że przy warunkach zabudowy nie chodzi o dowolną działkę sąsiednią, lecz jedynie o taką działkę, która jest dostępna "z tej samej drogi publicznej". Posiadanie dostępu z drogi publicznej to nic innego jak posiadanie uprawnienia do zjazdu z drogi posiadającej status drogi publicznej zgodnie z ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W przypadku gdy zjazd dokonywany jest na drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 u.d.p. i dalej dopiero na działkę objętą wnioskiem, warunek powyższy uznaje się za niespełniony. Sąd I instancji wyjaśnił, że celem wskazanego przepisu o "dostępie z tej samej drogi publicznej" miało być zatem uniemożliwienie dokonywania zabudowy w głąb terenu przez oddalanie zabudowy od drogi publicznej, na zasadzie parcelacji dużych działek i tworzenia wewnętrznych dróg dojazdowych o charakterze prywatnym. Taka zabudowa byłaby możliwa jedynie wówczas, gdy na działkach sąsiednich istniejąca zabudowa także jest oddalona od drogi publicznej. Brak takiej zabudowy uniemożliwia zaś "urbanizację drugiej linii". Wskazane rozwiązanie, choć bardzo restrykcyjne, jest o tyle uzasadnione, że zabezpiecza nadmierną zabudowę terenów. Odnosząc się do spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, iż teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. św. J., a dostęp do drogi publicznej ul. Norymberskiej jest projektowany i pośredni, poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [..]i dalej przez drogę wewnętrzną ul. P., na działce nr [..]. Takie specyficzne położenie terenu inwestycji sprawia, że za drogę publiczną, z której dostępne są działki planowanej inwestycji, a w konsekwencji także działki sąsiednie, których zabudowa mogłaby uzasadnić kontynuację funkcji, a także określenie parametrów i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, należy w sprawie traktować drogę publiczną - ul. św. J.. Zarówno bowiem działka nr [..] bezpośrednio przylegają do tej drogi. Natomiast droga publiczna - ul. Norymberska, jest położona w dużym oddaleniu, poza obszarem analizy. Sąd I instancji stwierdził, że słusznie wskazano w części tekstowej wyników analizy, iż działki sąsiednie wobec terenu zamierzonej inwestycji, dostępne z ul. św. J., stanowią w przeważającej części niezabudowane otwarte tereny zielone, porośnięte zielenią nieurządzoną łąkową, krzewami, zadrzewieniem śródpolnym, drzewami oraz zielenią przydrożną. Nieliczna występująca zabudowa (budynek mieszkalny jednorodzinny w rejonie północnej granicy obszaru analizowanego na działce nr [..] położony na terenie rozległej działki w otoczeniu przydomowego ogrodu (teren zieleni stanowi ok. 90% powierzchni działki oraz nietrwała zabudowa usługowo-produkcyjna na działkach nr [..])., nie ma cech, do których mogłaby nawiązywać wnioskowana planowana inwestycja przewidująca budowę trzy- i czterokondygnacyjnycyh budynków mieszkalnych z dwoma garażami podziemnymi i naziemnymi miejscami parkingowymi oraz zbiornikiem szczelnym wybieralnym. Zdaniem Sądu I instancji powyższe przesądza, że nie było w sprawie uzasadnione sięganie - w celu poszukiwania działek sąsiednich - do zabudowy położonej na południe od ul. P.. W konsekwencji Sąd stwierdził, że prawidłowe były wnioski z analizy, że brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu, szerokości elewacji frontowych i wysokości ich górnych krawędzi oraz geometrii dachu, a także form architektonicznych dla przedmiotowej inwestycji o programie przedstawionym we wniosku, tym samym brak jest możliwości spełnienia warunku przepisu art. 61. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd I instancji podkreślił, że nawet gdyby przyjąć, że miarodajną dla poszukiwania działek sąsiednich jest dla zamierzonej inwestycji droga publiczna - ul. Norymberska, to z analizy jednoznacznie wynika, że obszar analizowany jest wyraźnie podzielony ulicą P. na dwie przestrzenie urbanistyczne o odmiennym charakterze, wynikającym z innych uwarunkowań przestrzennych, krajobrazowych, środowiskowych, walorów ekonomicznych przestrzeni, wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacyjną oraz sieci uzbrojenia terenu, co znajduje odzwierciedlenie w zdecydowanie różnym zagospodarowaniu terenu działek i ich zabudowie. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Zdaniem Sądu I instancji słusznie w analizie przyjęto, a następnie powtórzono w decyzji I instancji, że faktem jest, iż przestrzeń urbanistyczna usytuowana po południowej stronie ulicy P. jest intensywnie zabudowana wielokondygnacyjną zabudową mieszkalną wielorodzinną z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu działek (dojścia, dojazdy, parkingi, zieleń przyobiektowa, garaże podziemne), zainwestowana jest we wszystkie sieci miejskie niezbędne do jej prawidłowego funkcjonowania, posiada też w pełni ukształtowany układ komunikacyjny. Zabudowa tej części ma charakter zwarty, składa się z kolejno i w uporządkowanym układzie lokalizowanych budynków o dużych gabarytach i jednolitych formach, sytuowanych w bliskich odległościach między sobą, które położone są w niewielkim oddaleniu od działki drogowej ulicy P. i tworzą czytelną, wysoką, wypełnioną i wyraźnie zdefiniowaną obudowę ulicy P. Zagospodarowanie działek jest jednolite i koresponduje z charakterem tej zabudowy, teren jest w pełni zainwestowany i urządzony, nasycony infrastrukturą techniczną podziemną (sieci, przyłącza, instalacje) i układem wewnętrznych ciągów komunikacyjnych pieszych i jezdnych, którym towarzyszy przyległa zieleń urządzona, głównie w formie trawników. Natomiast zupełnym przeciwieństwem powyższego jest przestrzeń urbanistyczna usytuowana po północnej stronie ulicy P. oraz po obu stronach ul. św. J., w tym teren objęty wnioskiem. Przestrzeń ta stanowi teren otwarty, porośnięty zielenią nieurządzoną łąkową, krzewami, zadrzewieniem śródpolnym, drzewami oraz zielenią przydrożną, będący częścią większego niezabudowanego otwartego kompleksu o wysokich walorach krajobrazowych i przyrodniczych, który roztacza się aż do zalewu w dawnym kamieniołomie oraz parku "Skały Twardowskiego". W tej części obszaru brak jest sieci uzbrojenia terenu. Sąd I instancji stwierdził więc, że mamy w sprawie dwie występujące w obszarze analizy przestrzenie urbanistyczne, które mimo że znajdują się w jednym obszarze analizowanym, to stanowią zupełnie odrębne "jednostki urbanistyczne" i nie stanowią "całości urbanistycznej", która mogłaby być traktowana jako jednorodne źródło dla ustalenia cech i wskaźników zagospodarowania terenu oraz parametrów dla nowej zabudowy. W ocenie Sądu powyższe wnioski organ I instancji uzasadnił. Sąd I instancji uznał, że nawet przyjmując za dopuszczalne w niniejszej sprawie poszukiwanie działek sąsiednich przy ul. P., to wobec braku odpowiedniej zabudowy na północ od tej ulicy, zasadnie w analizie i decyzji organu I instancji, że brak odpowiedniej zabudowy sąsiedniej lub innych uwarunkowań, które uzasadniałyby ustalenie - w zgodzie z ładem przestrzennym miejsca - linii dla nowej zabudowy na wnioskowanym terenie. Sąd I instancji podkreślił, że projektowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie mogło przynieść zamierzonych przez skarżącą efektów nawet łączne spełnienie pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ww. przepisu. Sąd stwierdził jednakże, że wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania zarówno organu I jak i II instancji, nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji należało uznać, że organ odwoławczy trafnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, mimo że nie sprostał obowiązkowi rzetelnego i adekwatnego uzasadnienia swojej decyzji, co stanowi naruszenie wymogu art. 107 § 3 k.p.a.

II. Firma Janex Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie (skarżąca Spółka) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) art. 2 pkt 14 w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że dostęp działki z drogi publicznej nie może mieć miejsca przez drogę wewnętrzną, bowiem prowadziłoby to do zabudowy drugiej linii, podczas gdy przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wprost stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dostęp do drogi publicznej może być wyznaczony przez organ w stosunku do innej drogi publicznej, aniżeli ta od strony projektowanego przez inwestora frontu działki, a więc w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - w przedmiotowym przypadku front działki znajduje się od strony ul. P., będącej drogą wewnętrzną, łączącą się z ul. Norymberską jako drogą publiczną - nie zaś jak oczekuje tego Sąd - od ul. św. J.; Sąd naruszył tym samym przedmiotowe przepisy również w ten sposób, że nie przesądził w sposób stanowczy, czy za punkt odniesienia przyjmuje działkę sąsiednią dostępną od strony ul. św. J. czy od strony ul. Norymberskiej, prowadząc równolegle rozważania w zakresie jednej i drugiej opcji, podczas gdy przepisy jasno określają, że dostęp do drogi publicznej ocenia się wyłącznie od strony projektowanego przez inwestora frontu działki wyznaczonego przez główny wjazd na nią, a więc w przedmiotowym przypadku od strony ul. Norymberskiej poprzez ul. P.;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ może w analizie podzielić obszar analizowany na dwie części - po jednej i po drugiej stronie drogi wewnętrznej - i w sposób arbitralny uznać, że pomimo bliskiego sąsiedztwa zwartej zabudowy wielorodzinnej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (tu: ul. N. poprzez ul. P. będącą drogą wewnętrzną), wymagania ładu przestrzennego nie dopuszczają zabudowy sąsiedniego terenu zielonego, który to wniosek prowadzi do absurdalnych wniosków, bowiem z istoty zabudowy wynika, że zabudowie podlega teren wolny od zabudowy, zazwyczaj teren zielony - wniosek wyprowadzony przez organ, a podzielony przez Sąd I instancji jest zatem absurdalny z tego względu, że prowadziłby do całkowitej blokady zabudowy i urbanizacji, zupełnie wbrew ratio legis instytucji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem przepisy o obszarze analizowanym zostały wprowadzone przez ustawodawcę po to, aby traktować obszar analizowany jako całość urbanistyczną i nie wydzielać z niego poszczególnych części;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "działką sąsiednią" w rozumieniu tego przepisu, dostępną z tej samej drogi publicznej, zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest wyłącznie działka sąsiadująca po jednej stronie drogi wewnętrznej z działką, na której ma być prowadzona inwestycja, położona na terenie zielonym, podczas gdy sąsiedztwo w sensie architektonicznym powinno być rozumiane w sposób funkcjonalny, poprzez urbanistyczną bliskość działek, nie tylko po tej samej stronie drogi wewnętrznej i nie tylko w obszarze działek o tym samym charakterze zagospodarowania;

5) art. 43 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowy przepis (przy czym Sąd I instancji nie wskazał, który dokładnie jego ustęp), stanowi przeszkodę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na fakt, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna położona w aglomeracji powinna mieć zaprojektowane przyłączenie do sieci kanalizacji sanitarnej miejskiej, a nie zbiornik szczelny wybieralny, podczas gdy przedmiotowy przepis nie zawiera żadnych norm skierowanych bezpośrednio do inwestora, a jedynie normy dyrektywalne wobec organów samorządu terytorialnego w zakresie zapewnienia dostępu do kanalizacji zbiorczej, nie może być zatem podstawą indywidualnego rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego z dnia [..]r. nr [..]oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [..] r., nr [..]oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono szczegółową argumentację na poparcie zajętego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uznając, że zasadniczo wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego są uzasadnione, co stanowi wystarczającą podstawę do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Po pierwsze, uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 2 pkt 14 w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Nie jest prawidłowy pogląd Sądu Wojewódzkiego, który przyjął, że posiadanie "dostępu do drogi publicznej" na tle oceny warunków ustalenia warunków zabudowy "to nic innego jak posiadanie uprawnienia do zjazdu z drogi posiadającej status drogi publicznej zgodnie z ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych" (u.d.p.), a w przypadku, gdy "zjazd dokonywany jest na drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 u.d.p. i dalej dopiero na działkę objętą wnioskiem, warunek powyższy uznaje się za niespełniony" (s. 23-24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stanowisko to jest oczywiście błędne.

Zgodnie z treścią § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) front działki jest rozumiany jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jest przy tym oczywiste, że organ musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment tej działki objętej wnioskiem, na którym zaplanowano umiejscowienie (zlokalizowanie) wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość albo część terenu inwestycyjnego. Należy jednak pamiętać, że tak rozumiana część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt. 5 cyt. rozporządzenia stanowi front działki (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3075/14). Jednocześnie należy przyjąć, że "przyleganie" działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio – a więc zgodnie z art. 2 pkt. 14) u.p.z.p. – przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. A zatem o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, np. poprzez drogę wewnętrzną (zob. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., II OSK 1163/07; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2017 r., II SA/Rz 735/16).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie ustalenie frontu działki nr [..] jako jej fragmentu graniczącego z działką nr [..] oraz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego przez drogę wewnętrzną na działce nr [..]i działce nr [..] (ul. P.), która prowadzi bezpośrednio do drogi publicznej – ul. Norymberskiej, były w pełni dopuszczalne, a próba podważania powyższego wyboru przez Sąd oraz ustalenie, że dostęp ten powinien odbywać się od strony ul. św. J., były pozbawione podstaw. Dla oceny tej nie miał znaczenia fakt, że sama ulica Norymberska nie była objęta granicami obszaru analizy. Wystarczające było bowiem to, że w granicach tego obszaru w znacznej części znajdowała się powszechnie dostępna ul. P., prowadząca bezpośrednio do ul. N..

Po drugie, w nawiązaniu do wyrażonej już oceny zasadności pierwszego zarzutu, na uwzględnienie zasługiwał zarzut błędnej wykładni i zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Jak już stwierdzono, wybór przez inwestora w zakresie lokalizacji frontu działki determinował również wybór szlaku komunikacyjnego, łączącego ten front z drogą publiczną. Ponieważ – jak już stwierdzono – inwestor wykazał, że dostęp działki inwestycyjnej od strony jej frontu do zlokalizowanej w tym obszarze drogi publicznej (ul. Norymberskiej) został zapewniony przez drogi wewnętrzne (działki nr [..]), dlatego trzeba przyjąć, że wymóg przylegania (pośredniego przez drogi wewnętrzne) frontu działki (tej części, przez którą odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę) został spełniony. Nie mogła więc odnieść zamierzonego skutku próba sądowego ustalenia, że dostęp do terenu inwestycyjnego ma odbywać się od strony ul. św. J.. Na marginesie wypada jedynie dodać, że taka próba wymagałaby narzucenia inwestorowi nowej lokalizacji frontu działki (od strony ul. św. J.), do czego kontrolowany Sąd nie był uprawniony.

Po trzecie, częściowo uzasadniony okazał się również zarzut błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Jakkolwiek pojęcie stref (podobszarów) urbanistycznych w ramach przyjętego obszaru analizowanego w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie ma charakteru normatywnego, to jednak nie można wykluczyć, że – w odniesieniu do wielkoprzestrzennych lub położonych w specyficznym obszarze zabudowy terenów oraz w celu pełnego i najbardziej miarodajnego zapewnienia realizacji ustawowej zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – wyznaczenie tego rodzaju jednostek urbanistyczno-architektonicznych może okazać się uzasadnione. Podział obszaru analizowanego na tego rodzaju strefy musi jednak być stosowany z dużą ostrożnością i rozwagą, aby nie doprowadzić do zniekształcenia obrazu istniejącego w terenie ładu urbanistyczno-architektonicznego lub jego błędnej interpretacji. Przede wszystkim konieczne jest unikanie sytuacji, w której ustalenie swoistych podobszarów obszaru analizowanego dokonywane jest bezpośrednio w celu z góry założonego potwierdzenia albo wykluczenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie nie wykazano wystarczająco uzasadnionych przesłanek przemawiających za koniecznością podziału fragmentu obszaru analizowanego na dwie strukturalnie wydzielone części: pierwszą – po północnej stronie ul. P. oraz drugą – po południowej stronie tej ulicy. Uwzględniając fakt, że powyższe strefy są ograniczone jedynie drogą o niskiej szerokości (ul. P.), a odległość pomiędzy zabudową usługowo-produkcyjną (po północnej stronie ul. P.) i zabudową mieszkaniową wielorodzinną (po południowej stronie ul. P.) wynosi zaledwie 30-40 m, trudno oprzeć się wrażeniu, że wyłącznym celem tego rodzaju podziału urbanistycznego południowej części obszaru analizowanego była odgórnie założona próba wykazania, że nie ma możliwości zapewnienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnej z zamierzeniem inwestora. W sytuacji, gdy zgodnie z treścią przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej zlokalizowana bezpośrednio po południowej stronie ulicy P. "intensywnie zabudowana wielokondygnacyjna zabudowa mieszkalna z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu działek (dojścia, dojazdy, parkingi, zieleń przyobiektowa, garaże podziemne)" jest oddalona zaledwie kilkadziesiąt metrów od zabudowy usługowo-produkcyjnej oraz od samej granicy działki inwestycyjnej nr [..] (ok. 90 m) dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. N. przez ul. P.), nie sposób przyjąć, że w tak ograniczonym wymiarze przestrzennym można przekonująco wyznaczyć odrębne jednostki urbanistyczne i w związku z tym uznać, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie jest spełniony. Przeprowadzone przez Sąd Wojewódzki rozważania, z których wynika, że działki dostępne z ul. św. J. "stanowią w przeważającej części niezabudowane otwarte tereny zielone, porośnięte zielenią nieurządzoną łąkową, krzewami (...), drzewami (...)" (zob. s. 24 i n. uzasadnienia zaskarżonego wyroku), odnoszą się natomiast do drogi publicznej nieodpowiadającej frontowi działki wybranemu przez inwestora. Błędne są również rozważania na temat niemożności ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy wobec "braku odpowiedniej zabudowy na północ" od ul. P. (s. 27 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Rozważania te nie uwzględniają bowiem możliwości ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w nawiązaniu do zabudowy istniejącej po południowej stronie ul. P.

Po czwarte, skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim zakwestionowano prawidłowość jego wykładni i zastosowania na tle sformułowania "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej".

Kategoria "działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma niewątpliwie szeroki zakres znaczeniowy, który odrywa się od sensu ogólnojęzykowego. Sens ten powinien być bowiem wyznaczany przez pojęcie urbanistyczno-architektonicznego sąsiedztwa, które pozwala ustalić dla działki inwestycyjnej warunki zagospodarowania lub zabudowy w nawiązaniu do cech zagospodarowania lub zabudowy co najmniej jednej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, działki znajdującej się – w rozumianej funkcjonalnie na tle istniejącego w terenie ładu przestrzennego – bliskości.

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie należało przyjąć, że dostępne z tej samej drogi publicznej (przez ul. P.), oddalone ok. 90 m od terenu inwestycyjnego, działki zabudowane intensywnie wielokondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, mogły zostać uznane za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Po piąte, częściowo usprawiedliwiony – aczkolwiek niemający wpływu na wynik sprawy – jest zarzut naruszenia art. 43 uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Jakkolwiek przepis ten składał się z wielu podjednostek redakcyjnych (ustępów), to jednak brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnej podjednostki pozwalał autorowi skargi kasacyjnej na ogólne przytoczenie tego przepisu jako całości. Generalnie należy zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że z powyższej regulacji nie można było wyprowadzić wniosku, że planowana inwestycja ma mieć zapewnione podłączenie do sieci kanalizacji sanitarnej miejskiej. Przepis art. 43 cyt. ustawy miał bowiem znaczenie kierunkowe i programowe, a jego adresatami były właściwe jednostki samorządu terytorialnego, ich organy lub inne podmioty administracji publicznej. Na podstawie powyższej regulacji właściwy sejmik województwa wyznaczał w drodze uchwały aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000, dla których powinno zostać zapewnione wyposażenie w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych (zob. art. 43 ust. 1, 2a-3). Zgodnie z art. 43 ust. 5 przepisy art. 43 ust. 1-4 nie naruszały obowiązku gmin w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych. Powyższe regulacje nie mogły być zatem podstawą do formułowania przez Sąd Wojewódzki wniosku na tle art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – uchylił zaskarżone orzeczenie oraz zaskarżoną decyzję z dnia 12 maja 2017 r. i decyzję organu pierwszej instancji z dnia 20 grudnia 2016 r. (punkty pierwszy i drugi wyroku).

Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w punkcie trzecim wyroku zasądzono natomiast od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwotę 727 (siedemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z przeprowadzonej powyżej analizy i jest ostatecznie wiążąca dla kontrolowanych organów orzekających po raz kolejny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Organy te uwzględnią aktualny stan faktyczny i prawny sprawy, a w szczególności fakt, że określona część planowanego obszaru inwestycyjnego znalazła się w granicach objętych uchwałą Nr [..] Rady Miasta Krakowa z dnia [..] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa – etap A" (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z [..] r. poz. [..]).