Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1504/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 14
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 827/15 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na dożywianie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 827/15, oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na dożywianie.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 24 marca 2015 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), art. 3 ust. 4, art. 8 ust 1 pkt 3 i ust. 2-4, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 41 pkt 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.), § 1 pkt 1 ppkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U.. z 2012 r., poz. 823) oraz uchwały nr XXXIX/813/14 Rady Miasta Gdyni z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 2014 r., poz. 681), decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], odmówił M. T. przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego/specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na żywność.

Na skutek wniesienia przez M. T. od powyższej decyzji odwołania, sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 u.p.s., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie przyznania M. T. zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w latach 2014-2020.

W uzasadnieniu decyzji podało, że rodzina wnioskodawczyni składa się z czterech osób. Dochód rodziny wyniósł 2.584,89 zł. Na jedną osobę w rodzinie stanowi to kwotę 646,22 zł, która nie przekracza 150% kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. - 456 zł na osobę w rodzinie. Dodatkowo w grudniu 2014 r. rodzina otrzymała kwotę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości około 33.000 zł. W marcu 2015 r. rodzina otrzymała kwotę 2.400 zł zaległych świadczeń z pomocy rządowej dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Z kolei w kwietniu 2015 r. z tego samego tytułu rodzina otrzymała 800 zł.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że rodzina ma możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych przy wydatnym wsparciu budżetu domowego ze środków wypłaconych w ciągu niespełna czterech miesięcy w łącznej kwocie ponad 35.000 zł. Niezasadne byłoby zatem udzielenie pomocy rodzinie mającej obok dochodów bieżących znaczne zasoby pieniężne, w sytuacji gdy ośrodek udziela jednocześnie pomocy dużej ilości rodzin znajdujących się w gorszej sytuacji niż rodzina wnioskodawczyni. W ciągu pierwszych czterech miesięcy 2015 r. ośrodek udzielił pomocy 103 rodzinom. Kwota miesięcznego wsparcia na rodzinę wyniosła przeciętnie ok. 140 zł.

Ponadto Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że M. T. nie prowadzi odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego, nie posiada bowiem własnego dochodu. Mieszka z rodzicami i siostrą w trzypokojowym mieszkaniu stanowiącym własność rodziców. Nie ma swojego pokoju, nie ma swojego łóżka ani żadnych innych sprzętów gospodarstwa domowego. Rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Otrzymuje również dodatek mieszkaniowy. Wydatki mieszkaniowe są opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny.

Z ustaleń dotyczących sytuacji rodziny wynika, że M. T. oprócz czynności związanych z pielęgnacją matki, gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie - wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego, wspólnie robi zakupy i korzysta z magazynu odzieży.

Kolegium wyjaśniło, iż oświadczenie K. i A. T., że nie będą finansować składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne na rzecz M. T. nie stanowi o utrzymaniu członka rodziny. Przedmiotowe składki są związane z tytułem do ubezpieczenia wynikającym z zabezpieczenia socjalnego samej wnioskodawczyni, a nie z dochodem innych członków rodziny. W konsekwencji stwierdziło, że nieopłacanie składek ZUS i NFZ przez innych członków rodziny, którzy nie są do tego zobowiązani, nie ma znaczenia dla ustalenia, że w świetle zebranego materiału dowodowego cała rodzina wspólnie gospodaruje i zamieszkuje, tworząc rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem organu odwoławczego M. T. działa za namową ojca, który próbuje uzyskać w ten sposób dostęp do kolejnych świadczeń z pomocy społecznej, ponieważ sam po otrzymaniu stałego świadczenia pielęgnacyjnego oraz zaległych świadczeń w wysokiej kwocie nie może uzyskać kolejnych świadczeń z pomocy społecznej w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. Mając ogromny wpływ na wnioskodawczynię może dopuszczać się przemocy psychicznej wobec córki. Przypuszczenie takie wynika z faktu wszczęcia procedury "Niebieskiej karty".

Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skoro dochód rodziny nie przekraczał kryterium dochodowego podwyższonego do kwoty 150 % kwoty kryterium ustawowego na cele udzielenia pomocy na dożywianie z programu rządowego, to art. 41 u.p.s. przewidujący udzielanie pomocy finansowej osobom i rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Z uwagi na to naruszenie prawa oraz sformułowanie rozstrzygnięcia o specjalnym zasiłku celowym, mimo braku podstaw prawnych do zastosowania art. 41 u.p.s., organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 u.p.s.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego. Nie zgodziła się z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami. Podniosła, że przeprowadzone w sprawie wywiady środowiskowe były nieaktualne, gdyż odnosiły się do sytuacji na dzień wniesienia wniosku, kiedy pozostawała we wspólnym gospodarstwie z rodzicami. Przyznała, iż mieszka pod tym samym adresem, ale prowadzi osobne gospodarstwo. Podała, że nie znała treści wywiadu środowiskowego, podpisała go w ciemno. Zaprzeczyła, aby została zmuszona przez ojca do złożenia wniosku o pomoc.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż organ odwoławczy zasadnie uznał, że przedmiotowe świadczenie nie powinno zostać skarżącej przyznane. Pogląd ten wyprowadził z dokonanych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych poczynionych na tle celów pomocy społecznej określonych w art. 2 ust. 1, art. 3 u.p.s. oraz reguł przyznawania zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.), w tym gradacji potrzeb indywidualnych i możliwości finansowych. Wskazał, iż w sprawie prawidłowo przyjęto, że skarżąca nie prowadzi odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego. Mieszka z rodzicami i siostrą w trzypokojowym mieszkaniu stanowiącym własność rodziców. Nie ma swojego pokoju, nie ma własnego łóżka ani żadnych innych sprzętów gospodarstwa domowego. Skarżąca korzysta ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. Nie ma własnego dochodu. Cała rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Wydatki mieszkaniowe są opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego. Dochód czteroosobowej rodziny skarżącej, ustalony na podstawie art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. - w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku - wyniósł 2.584,89 zł (zatem dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi 646,22 zł), czyli przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. na kwotę 456 zł na osobę w rodzinie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie prawidłowo stwierdzono brak podstaw do przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Rodzina skarżącej ma możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych przy stosunkowo dużym wsparciu budżetu domowego ze środków wypłaconych w ciągu niespełna czterech miesięcy w łącznej kwocie ponad 35.000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skoro bowiem dochód rodziny nie przekraczał kryterium dochodowego podwyższonego do kwoty 150 % kwoty kryterium ustawowego na cele udzielenia pomocy na dożywianie z programu rządowego, to art. 41 pkt 1 u.p.s. wskazany w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Przepis ten reguluje bowiem udzielanie pomocy finansowej osobom i rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Z uwagi na wskazane naruszenie oraz sformułowanie w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia o "specjalnym zasiłku celowym przeznaczonym na żywność" - organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. T., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 14 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rodzinę w rozumieniu tego przepisu stanowią "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące" w tym znaczeniu, iż czynnik wspólnego gospodarowania nie obejmuje pozostawania na utrzymaniu osób, z którymi się wspólnie gospodaruje, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że definicja wspólnego gospodarowania zawiera w sobie także i tę cechę, a w konsekwencji brak w tym przedmiocie ustaleń faktycznych Sądu oraz oceny zeznań skarżącej, członków jej rodziny i oświadczenia K. T. z dnia 23 lutego 2015 r., w którym stwierdza on, że odmawia finansowania skarżącej oraz opłacania jej składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, co spowodowało przyjęcie przez Sąd, iż skarżąca z pozostałymi zamieszkującymi ją osobami (posiadającymi dochody) stanowi rodzinę w rozumieniu u.p.s. i tym samym posiada łącznie dochód wprawdzie nieprzekraczający 150% kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania pomocy w zawnioskowanej formie, jednak jest na tle wysoki, że pozwala na samodzielne zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych,

ponadto z ostrożności procesowej – na wypadek nieuwzględnienia zarzutu określonego wyżej – zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła także:

2. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 81 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, pomimo iż ta podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na ustaleniu z przekroczeniem zasady swobody oceny dowodów, iż zeznania skarżącej kasacyjnie są niewiarygodne na tej tylko podstawie, że "wyjaśnienia strony bezpośrednio zainteresowanej wynikiem sprawy mają nikłą wartość dowodową", a także że niewiarygodne są zeznania jej ojca K. T., ponieważ "Kolegium zna postawę K. T. z innych postępowań, w tym jego zdolność do zaprzeczania oczywistym okolicznościom", a zatem z całkowitym pominięciem przy dokonywaniu oceny dowodu jego analizy z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego oraz uznanie na zasadzie dowolności, iż dowody te nie stanowią wiarygodnej podstawy ustaleń faktycznych, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, iż skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami i siostrą oraz tworzy z nimi rodzinę w rozumieniu u.p.s., podczas gdy z zeznań skarżącej oraz jej rodziny wynika zgodny wniosek, iż osoby te rozdzieliły gospodarstwa domowe i obecnie prowadzą je oddzielnie;

3. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 81 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, pomimo iż ta podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na ustaleniu z naruszeniem zasad doświadczenia życiowego, że skarżąca i członkowie jej rodziny tworzą wspólne gospodarstwo domowe na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego wcześniej do sprawy prowadzonej przez SKO w [...] pod sygn. akt SKO [...], podczas gdy z zasad doświadczenia życiowego wynika, iż gospodarstwo domowe prowadzone wspólnie, może ulec rozdzieleniu pod wpływem nowych okoliczności, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, iż skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami i siostrą oraz tworzy z nimi rodzinę w rozumieniu u.p.s., podczas gdy z zeznań skarżącej oraz jej rodziny wynika zgodny wniosek, iż osoby te rozdzieliły gospodarstwa domowe i obecnie prowadzą je oddzielnie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na podstawie art. 188 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia zarzutu opisanego w pkt 1;

2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku ,

3. przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów świadczenia pomocy prawnej z urzędu powiększonych o należny podatek VAT według norm przepisanych, ponieważ koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentując poszczególne zarzuty wskazała na wadliwość ustaleń dotyczących prowadzenia przez nią wspólnego gospodarstwa z rodzicami i w tym zakresie powołała szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto podniosła, że w rozpoznawanej sprawie błędnie oparto się na wywiadzie środowiskowym z innej sprawy, a także dokonano nieprawidłowej oceny wiarygodności przeprowadzonych dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w myśl art. 176 § 2 P.p.s.a., poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 81 K.p.a. Po pierwsze, zarzut ten jest nieprawidłowo sformułowany. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu art. 145 § 1 lit. c, a jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Z uwagi jednak na treść skargi kasacyjnej można uznać takie przedstawienie zarzutu za omyłkę pisarską. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku ani prawa poszukiwania właściwego przepisu objętego zarzutem, ani domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej - może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Po drugie, jeżeli autor skargi kasacyjnej chciał zaskarżyć błędne jego zdaniem ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji orzekające w sprawie to winien wskazać odpowiednie w tej kwestii przepisy procedury administracyjnej w powiązaniu ze stosownym przepisem P.p.s.a. Takim przepisem procedury administracyjnej z pewnością nie jest 81 K.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Należy wskazać, że stosownie do art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 K.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, umożliwić im udział w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawanie pytań świadkowi i składanie wyjaśnień. Okoliczność faktyczna zaś może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przy czym – po myśli art. 10 § 2 K.p.a. odstąpienie do tej zasady może nastąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na bezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Takie przypadki w sprawie nie mają miejsca. Zachowanie generalnych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. Ani z akt sprawy ani ze skargi do Sądu I instancji nie wynika, aby skarżąca była pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, czy też nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Sama stwierdziła, że uczestniczyła w czynnościach procesowych, lecz wywiad podpisała "w ciemno", co nie może stanowić żadnego usprawiedliwienia ani argumentu na poparcie tego zarzutu. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej organ wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia i dostatecznie ją rozważył, uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury, a zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko właściwie umotywował. Nie ominął też reguły z art. 81 K.p.a., bo poczynione ustalenia mają oparcie w prawidłowo zebranym i ocenionym pod kątem wiarygodności materiale dowodowym, zaś skarżąca bądź nie zaprzeczyła ustalonym faktom, bądź uczyniła to nieskutecznie. Trzeba zważyć, iż tym dowodom i ich ocenie organ dał wyraz poprzez szczegółowe ich omówienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do jej wzruszenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s., rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 618/13 (CBOSA), stwierdzono że faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólnie gospodarować oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej taki stan udowodniono w niniejszej sprawie. W wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 626/14 (publ. CBOSA) wskazano natomiast, że na okoliczność wspólnego gospodarowania składają się różne elementy, jak ponoszenie kosztów i opłat za mieszkanie, opieka udzielana w chorobie, wykonywanie zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, dysponowanie wspólnym dochodem z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb życiowych. Zdaniem zaś doktryny wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także – jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem – gospodarstwa rolnego (W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 72-73).

Mając powyższe na uwadze w rozpoznawanej sprawie zasadnie oceniono, że skarżąca, jej rodzice i siostra stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Skarżąca zamieszkuje wraz z nimi w trzypokojowym mieszkaniu. Rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Skarżąca otrzymuje też dodatek mieszkaniowy przyznany na podstawie stosunku wydatków mieszkaniowych i dochodów czteroosobowego gospodarstwa domowego. Wydatki mieszkaniowe są zatem opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny. Ponadto, jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, sprawuje opiekę nad matką. Z oceny sytuacji rodziny dokonanej przez organy administracji wynika, że oprócz czynności związanych z pielęgnacją matki skarżąca gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie - wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego, wspólnie robi zakupy i korzysta z magazynu odzieży. Podkreślenia wymaga, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą także gospodarstwo się tworzy, co niewątpliwie w sprawie niniejszej ma miejsce. Takie stanowisko prezentowane było w wielu orzeczeniach (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2836/12 i z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 801/13, publ. CBOSA). Odmienne twierdzenia skarżącej kasacyjnie są prezentowane na użytek niniejszego postępowania.

Zwrócić ponadto należy uwagę, iż podstawowym środkiem dowodowym pozwalającym na poczynienie ustaleń faktycznych jest wywiad środowiskowy, który w tej sprawie do przedstawionych przez organ ustaleń przekonuje. Nie ma znaczenia, dla jakiej sprawy go sporządzono, bo generalnie zawsze chodzi o fakty dla potrzeb spraw z zakresu pomocy społecznej. W sprawie zatem należało uwzględnić dochód rodziny skarżącej, który nie przekroczył kryterium dochodowego dla zgłoszonej potrzeby (150% kwoty, o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s., czyli 3.084 zł - 150% kwoty 2.056 zł dla czteroosobowej rodziny), wynosi bowiem 2.584,89 zł. Tak więc pomoc należałaby się przy spełnieniu przesłanki niezbędnej potrzeby, jakiej strona nie jest samodzielnie zaspokoić. Z niewadliwych ustaleń i rozważań organów wynika, iż taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżąca ma bowiem możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Świadczą o tym nie tylko bieżące dochody rodziny, ale przede wszystkim duża kwota uzyskana z tytułu zaległego świadczenia. Rozważania te nie naruszają granic uznania administracyjnego, które cechuje tego rodzaju decyzje. Swoboda organów pomocowych nie została tu przekroczona, a ich stanowisko zostało przekonująco uzasadnione. Z tych też względów Sąd pierwszej instancji zasadnie skargę oddalił.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.