Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1566/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4ust. 6, ust. 11, art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 99, art. 150 ust. 2, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 818/17 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 818/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] ustalającą dla T. Spółka Akcyjna z siedzibą we W. jednorazową opłatę w kwocie 7360 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia nieruchomości położonej w gminie W. oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], [...], obręb K..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala opłatę w drodze decyzji, niezwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego (art. 37 ust. 6 ustawy).

Następnie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W myśl natomiast regulacji zawartej w art. 87 ust. 3a ustawy, jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zdaniem Kolegium treść przywołanych powyżej przepisów uprawnia do stwierdzenia, że ustalenie przez wójta, burmistrza bądź prezydenta opłaty jednorazowej możliwe będzie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1. uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. zbycie nieruchomości przez właściciela lub zbycie użytkowania wieczystego przez użytkownika wieczystego,

3. zgłoszenie "roszczenia" przez gminę przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (przez co należy rozumieć doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej),

4. wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą planu.

W ocenie Kolegium, podjęte w toku postępowania czynności wyjaśniające wykazały zaistnienie wszystkich wymienionych powyżej, ustawowych przesłanek wymaganych dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej zbyciem.

Kolegium wskazało, że uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] zatwierdzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obrębach K. i P. [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] poz. [...]), w którym stawka procentowa opłaty jednorazowej określona została na poziomie 15 % wzrostu wartości nieruchomości (§ 15 uchwały).

Jednocześnie Kolegium wskazało, że w czasie wejścia w życie ww. planu miejscowego istniała jedna nieruchomość w granicach działki gruntu nr [...] [...], o powierzchni 172,9529 ha. Nowo uchwalony plan objął swoim zakresem obszar tej nieruchomości o powierzchni 121,9075 ha oraz wprowadził następujące funkcje:

– tereny rolnicze, usług sportu, tereny do zalesienia, tereny lasów i zieleni parkowej (symbole "R", "US", "R/ZL", "ZL", "ZP"), o łącznej powierzchni 94,8019 ha;

– tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej (symbole "MN" i "MW") - o łącznej powierzchni 18,5988 ha;

– tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej (symbol "U/MN") – o łącznej powierzchni 3,8613 ha;

– tereny wewnętrznej i publicznej komunikacji drogowej (symbole "KDW" i "KDG") - o łącznej powierzchni 4,6204 ha;

– tereny urządzeń infrastruktury technicznej (symbol "E") - o łącznej powierzchni 0,0251 ha.

Dopiero w wyniku podziału opisanej wyżej nieruchomości (decyzja podziałowa Wójta Gminy z dnia [...] maja 2007 r.) powstała - m.in. - działka gruntu podlegająca zbyciu. Zgodnie z treścią operatu szacunkowego oraz załączonych do niego dokumentów, działka gruntu nr [...] , [...], obręb K., została w nowym planie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - jednostka strukturalna "MN1".

Kolegium zwróciło też uwagę, że wcześniej na tym obszarze obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 1993 r., który określał przeznaczenie tej nieruchomości jako tereny specjalne (poligon wojskowy) – jednostka strukturalna "KR 12 IS" i utracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, który stanowił podstawę dla określenia kwoty przedmiotowej opłaty ustaliła, że faktyczny sposób wykorzystania przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło rolnicze użytkowanie.

W aktach sprawy znajduje się także wypis aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2007 r. (Repetytorium A numer [...]), umowy sprzedaży nieruchomości stanowiącej działki gruntu nr [...] i nr [...] nr [...], nr [...] oraz udziału [...] w nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] która została zawarta pomiędzy odwołującą się Spółką jako sprzedającym, a B. J. S. i J. S. jako kupującymi. Jednocześnie w akcie notarialnym zawarto odrębny wniosek wieczystoksięgowy o odłączenie z pierwotnej księgi wieczystej działki gruntu nr [...], o łącznej powierzchni 0,1036 ha.

Kolegium podkreśliło też, że zgłoszenie "roszczenia" przez gminę bezspornie nastąpiło przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 3 kwietnia 2006 r., a kwestionowaną decyzję wydano wskutek kolejnych decyzji kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz z dnia [...] grudnia 2010 r. A zatem, chociaż pismo organu pierwszej instancji z dnia 31 maja 2011 r. – na które wskazywała w odwołaniu Spółka – powoływało w swojej treści przepis art. 61 § 1 K.p.a. oraz istotnie informowało o "wszczęciu" postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, to nie stanowiło ono pierwszej czynności mającej charakter zgłoszenia "roszczenia" przez gminę. Zresztą w jego treści organ informował stronę o wszczęciu postępowania właśnie w związku z ostatnią decyzją kasacyjną Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r.

Kolegium stwierdziło też, że w rozpoznawanej sprawie wykazany został wzrost wartości nieruchomości na poziomie wynikającym z operatu szacunkowego.

Wzrost wartości nieruchomości, jako różnica wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego uchwaleniu, ustalany jest w operacie szacunkowym wyceny nieruchomości, którego sporządzenie wymaga specjalistycznych wiadomości i uprawnień, a operat ten stanowi podstawowy dowód w tego rodzaju postępowaniach. Jak wynika bowiem z przepisów art. 37 ust. 11 ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie takie oznacza, że dla potrzeb postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej wartość nieruchomości ustalana jest w formie operatu szacunkowego, sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) i w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem".

Wobec powyższego wykazanie wzrostu wartości nieruchomości zostało ograniczone do dowodu w postaci operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, który sporządza rzeczoznawca majątkowy, mający status biegłego w tego rodzaju postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie podstawą do merytorycznych ustaleń organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie był operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2016 r.

Kolegium wskazało jednocześnie, że operat szacunkowy podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie jako "element materiału dowodowego" sprawy (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r., VIII SA/Wa 1134/11, NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., II OSK 1686/11), przy czym przepisy art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują również możliwość oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1.

W tym kontekście Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie skorzystano z tej ustawowej możliwości i operat z dnia [...] maja 2016 r. sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego został poddany takiej ocenie, a do akt sprawy dołączono opinię nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia [...] we W. z dnia [...] września 2016 r., którą dokonano oceny jego prawidłowości.

Analiza opinii Komisji wskazuje, że sformułowała ona zasadniczo jeden zarzut wobec operatu z dnia [...] maja 2016 r. dotyczący błędnie sprecyzowanego obszaru nieruchomości podlegającej wycenie. Rzeczoznawca przyjęła bowiem jako przedmiot wyceny istniejącą w chwili wejścia w życie nowego planu miejscowego całą nieruchomość w granicach działki gruntu nr [...], o powierzchni 172,9529 ha zamiast "obszaru o jednorodnym przeznaczeniu, takim samym jakie w nowym planie mają sprzedane działki" (zob. s. 12-13 i s. 20 opinii). To z kolei spowodowało, że rzeczoznawca nieprawidłowo dokonała analizy rynku oraz przyjęła nieadekwatne nieruchomości porównawcze pod względem powierzchni. Przy tym zarzut ten w zasadzie dotyczył areałów gruntów rolnych przyjętych do wyceny nieruchomości według stanu sprzed wejścia w życie planu miejscowego (zob. str. 22 opinii). Wskazano natomiast, przy wycenie nieruchomości po uchwaleniu planu, że "Mimo nieprawidłowego sformułowania zakresu wyceny, w operacie szacunkowym Autorka objęła analizą rynku tzw. pola inwestycyjne, o wielkościach powierzchni faktycznie zbliżonych do obszaru przeznaczonego pod zabudowę i drogi, których należało uwzględnić w wycenie. Określenie wartości nieruchomości z uwzględnieniem prawidłowej powierzchni przedmiotowej nieruchomości, przy wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w operacie szacunkowym, będzie można uznać za prawidłową procedurę szacowania" (zob. str. 26 opinii).

Jednocześnie Komisja stwierdziła, że "przyjęcie prawidłowego przedmiotu i zakresu wyceny, obejmującego jedynie część nieruchomości w granicach dz. nr [...], odpowiadającą obszarowi przeznaczonemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę oraz funkcje związane z zabudową, a w konsekwencji uwzględnienie tego w procesie wyceny przy zastosowaniu procedury szacowania wykorzystanej w ocenianym operacie szacunkowym, należałoby uznać za prawidłowe" (zob. s. 27 opinii).

Ponadto w swojej argumentacji Kolegium odwołało się do stanowiska judykatury, odnoszącego się do stosowania przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami. Ocenę dokonywaną w trybie art. 157 u.g.n. można uznać za nietypowy akt administracyjny. Stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo zaświadczone i jest dokumentem urzędowym (wyrok NSA z dnia 16 września 2014 r., I OSK 246/13).

Kolegium wskazało, że w świetle powyższych okoliczności było zobligowane respektować istnienie ww. negatywnej opinii Komisji skoro ma ona merytoryczny związek z prawidłowością wyceny sporządzonej na potrzeby wydania weryfikowanej decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji tego, oceniając operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r. należało sprawdzić, czy wskazane przez Komisję błędy metodyczne zostały usunięte przez autorkę operatu przy ponownej wycenie.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium analizując przedstawiony w tej sprawie jako dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2016 r. stwierdziło, że błędy metodyczne wskazane przez Komisję w opinii r. zostały wyeliminowane przez rzeczoznawcę majątkowego.

Przede wszystkim rzeczoznawca majątkowa objęła zakresem wyceny jedynie część nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...], obejmującą obszar o przeznaczeniu pod zabudowę i tereny inwestycyjne, tj. takim samym przeznaczeniu, jakie w nowym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego mają sprzedane działki gruntu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Jak wskazała, jest to obszar tzw. pola inwestycyjnego przeznaczonego pod zabudowę obejmującą tereny oznaczone w nowym planie miejscowym jako "MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, "MW" - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, "U/MN" - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej, "KDW i KDG" - tereny wewnętrznej i publicznej komunikacji drogowej, "E" - tereny urządzeń infrastruktury technicznej. Łączna powierzchnia tego obszaru to 27,1056 ha (zob. str. 13 operatu).

Następnie biegła przeprowadziła prawidłową analizę nieruchomości rolnych na potrzeby wyceny według stanu przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjmując jako przedmiot wyceny część nieruchomości w granicach działki nr [...] , o powierzchni 27,1056 ha (zob. s. 17-24 operatu). Co istotne, uwzględnienie uwag Komisji zawartych w opinii skutkowało wzrostem wartości wycenianej nieruchomości w okresie przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. z 27 512 zł/ha w zakwestionowanym operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2016 r. do kwoty 33 898 zł/ha w operacie z dnia [...] listopada 2016 r.

Odnośnie do wyceny nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rzeczoznawca ograniczyła się jedynie do prawidłowego ustalenia przedmiotu wyceny jako części nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...] o powierzchni 27,1056 ha. Sama natomiast wycena w porównaniu z operatem z dnia [...] maja 2016 r. pozostała bez zmian. Przy tym takie działanie rzeczoznawcy jest zgodne z zaleceniami Komisji, która przecież wyraźnie stwierdziła, że "Autorka objęła analizą rynku tzw. pola inwestycyjne, o wielkościach powierzchni faktycznie zbliżonych do prawidłowego obszaru (przeznaczonego pod zabudowę i drogi), który należało uwzględnić w wycenie. W konsekwencji przeprowadzona w operacie analiza może stanowić bazę do wyceny nieruchomości po uchwaleniu planu" (zob. str. 24 i str. 26 opinii).

W ten sposób autorka operatu przyjęła na niezmienionym poziomie cenę jednostkową nieruchomości - po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w kwocie 50,75 zł/m2.

Kolegium podkreśliło przy tym, że dostosowanie się rzeczoznawcy do zaleceń Komisji, które skutkowało wzrostem wartości wycenianej nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji doprowadziło do obniżenia szacowanego wzrostu wartości nieruchomości, który stanowi w niniejszej sprawie bazę do ustalenia opłaty planistycznej.

Jednocześnie – uwzględniając przedstawione powyżej kwestie Kolegium stwierdziło, że – zgodnie z opinią Komisji – skoro wskazane błędy metodyczne mające wpływ na wartość nieruchomości zostały usunięte, to przedstawiony w tej sprawie operat szacunkowy może zostać wykorzystany w celu w jakim został sporządzony, a zatem może stanowić dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym. Co istotne w świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy, jak stwierdził WSA w Warszawie, przepis art. 157 ust. 1a u.g.n. jest jednoznaczny w swej treści i nie daje organowi administracji publicznej możliwości kontroli prawidłowości oceny dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (zespół oceniający) – wyrok z dnia 5 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 133/13. Skoro w rozpatrywanej sprawie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, która niewątpliwie jest organizacją specjalistyczną, posiadającą wiedzę fachową, uznała, że przedstawiony w tej sprawie operat szacunkowy, po wyeliminowaniu wskazanych przez nią błędów, może stanowić dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w celu ustalenia opłaty jednorazowej, to organy administracyjne prowadzące postępowanie w tej sprawie nie mogą dokonywać oceny tego rodzaju "dokumentu urzędowego" i powinny przyjąć ocenę operatu dokonaną przez Stowarzyszenie.

W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki ustawowe pozwalające na nałożenie przedmiotowej daniny publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu wszystkich wymogów formalnych określonych w przepisach procedury administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów Spółki dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego wyceny nieruchomości Kolegium wskazało, że skoro analizowany operat z dnia [...] listopada 2016 r. stanowi w istocie poprawioną wersję operatu sporządzonego w dniu [...] maja 2016 r., który był przedmiotem oceny przez Komisję, to oceny jego prawidłowości należy dokonać pod kątem wyeliminowania błędów wskazanych przez Komisję, która jest organem posiadającym wiedzę fachową i ustawowo uprawnionym do oceny operatów szacunkowych. Autorka przyjętego w tej sprawie operatu szacunkowego szczegółowo ustosunkowywała się do zarzutów kierowanych przez Spółkę wobec wyceny nieruchomości w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. i w sposób szczegółowy wyjaśniła m.in., że przyjęta metodyka wyceny odzwierciedla wskazania Komisji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne, nie mogą dokonywać oceny zasadności doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być bowiem dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14,). Możliwość ta została w toku niniejszego postępowania wykorzystana i organy do wyceny przyjęły operat, wobec którego organizacja uznała, że po wyeliminowaniu dostrzeżonych nieprawidłowości może on służyć celowi na jaki był wydany (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 620/16). Z tych względów Kolegium uznało, że zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące metodyki wyceny w istocie wiązały się z podważaniem merytorycznej poprawności omawianej opinii Komisji.

Kolegium za nieuzasadnione uznało również sformułowane przez odwołującą się Spółkę wnioski dowodowe. Bezprzedmiotowe byłoby bowiem – w jego ocenie – ponowne przekazanie operatu do zaopiniowania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Zdaniem Kolegium, brak było też podstaw do żądania zobowiązania rzeczoznawcy majątkowego do przedstawienia informacji, czy dla nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, skoro w świetle obowiązujących przepisów prawa zapisy studium nie mają żadnego znaczenia dla określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła T. S.A. z siedzibą we W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i obciążenie skarżącego opłatą jednorazową tytułem wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie zostało wszczęte po upływie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący,

b. art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo faktu, iż opłata jednorazowa została ustalona dla nieruchomości z pominięciem nierozerwalnie związanego z nią udziału w drodze wewnętrznej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej,

c. art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie za podstawę ustalenia wartości nieruchomości oznaczonych geodezyjnie [...] i [...] operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r. określający wartość rynkową ocenianych nieruchomości, podczas gdy nieruchomości te – w zakresie stanowiącym przedmiot zaskarżonej decyzji – nie mogą być przedmiotem obrotu,

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 i 77 – K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, pomimo odpowiednich wniosków skarżącego, jak również poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i oparcie się w takiej ocenie wyłącznie na fakcie sporządzenia opinii nr [...] przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia [...] we W., co w konsekwencji uniemożliwiło weryfikację czy wnioski Komisji zostały prawidłowo uwzględnione w kolejnym operacie,

b. art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przez organ drugiej instancji przeprowadzenia prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, sprowadzające się do przyjęcia, iż usunięcie błędów wskazanych w opinii nr [...] przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia [...] we W. w ramach operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r. powoduje, iż operat ten sporządzony został prawidłowo,

c. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i niewskazanie – pomimo podnoszonych przez stronę zarzutów, na jakich podstawach organ uznał sporządzony w sprawie operat szacunkowy za prawidłowy, jak również przyczyn, dla których organ pominął dalsze wnioski dowodowe składane przez stronę postępowania,

d. art. 104 § 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji częściowej w sprawie, w której wydanie takiej decyzji – z uwagi na brak podzielności przedmiotu sprawy – nie było możliwe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, odniosło się merytorycznie do poszczególnych zarzutów w niej zawartych, wyjaśniając jednocześnie, że zasadniczo stanowią one powtórzenie zarzutów odwołania, które zostały zaskarżone w postępowaniu odwoławczym i podtrzymało stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że podtrzymuje w całości twierdzenia i wnioski zawarte w skardze.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 818/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 tej ustawy można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, a przepis ten – jak wynika z treści art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio do opłat, określonych w art. 36 ust. 4 tej ustawy, czyli opłat planistycznych. W praktyce orzeczniczej sprawowanej z zastosowaniem powoływanych przepisów zaakceptowany został pogląd, zgodnie z którym odpowiednie stosowanie przepisu art. 37 ust. 3 powoływanej ustawy do opłat regulowanych przepisem art. 36 ust. 4 należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, przy czym ustalenie, czy zaistniały przesłanki do wymierzenia opłaty planistycznej w tym, czy faktycznie nastąpił wzrost wartości nieruchomości dokonywane jest już w toku merytorycznego rozpoznania sprawy (np. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 207/10).

Sąd zauważył, że z materiału sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że Wójt Gminy zastosował się do opisanego powyżej wymogu, zawiadamiając właściwy podmiot postanowieniem z dnia 6 lutego 2008 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości opisanej powyżej nieruchomości, której przeznaczenie zostało zmienione postanowieniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2017 r., poprzedzająca decyzję zaskarżoną, została wydana w postępowaniu wszczętym wskazanym powyżej postanowieniem. Postępowanie to – rozumiane jako ciąg czynności procesowych podejmowanych z zachowaniem tożsamości wszystkich elementów kształtujących sprawę administracyjną – nie zostało przed wydaniem decyzji zaskarżonej umorzone decyzją ostateczną, ani zakończone w inny sposób.

Wobec zarzutów formułowanych w skardze i w toku administracyjnego postępowania instancyjnego Sąd stwierdził, że czynności procesowe podejmowane przez właściwy organ pierwszej instancji po decyzji organu odwoławczego, wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., są zawsze kontynuacją postępowania w tej samej sprawie, a podejmowane przez organ pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia na podstawie powołanego powyżej przepisu procesowego, czyli z jednoczesnym uchyleniem decyzji tego organu w postępowaniu odwoławczym, a zatem postanowienie w trybie art. 61 § 1 K.p.a. jest nieprawidłowe i nie może wykreować nowej sprawy administracyjnej.

Za zbędne i nieprawidłowe Sąd uznał czynności Wójta Gminy w postaci zawiadamiania o wszczęciu postępowania z powołaniem się na przepis art. 61 § 1 K.p.a. pismami z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] maja 2011 r. (postanowienie), skierowanymi do skarżącej Spółki po kasacyjnych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia – odpowiednio – [...] grudnia 2008 r. i z dnia [...] grudnia 2010 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zauważył, że czynności te – ze względu na wynikający ze wskazanych powyżej decyzji organu odwoławczego obowiązek kontynuowania czynności postępowania wszczętego w dniu 6 lutego 2008 r. – nie mogły wywołać skutku formalnoprawnego w postaci ponownego wszczęcia postępowania w tej samej, zachowującej tożsamość wszystkich elementów kreujących, sprawie administracyjnej. Taka ocena sytuacji procesowej, wynikającej z nieprawidłowego podejmowania przez organ, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czynności w trybie art. 61 § 1 K.p.a. została też przyjęta przez skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku przywołanym w uzasadnieniu skargi.

Zdaniem Sądu, okolicznością niesporną w sprawie było podjęcie przez Radę Gminy W. w dniu [...] lutego 2006 r. uchwały Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla terenu (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr [...] poz. [...], obowiązującej od dnia 4 kwietnia 2006 r.).

Zgodnie z przyjętymi w tej uchwale ustaleniami planistycznymi działka gruntu oznaczona numerem [...] (o powierzchni 172,9529 ha), położona w obrębie wsi K., z której – na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 7 maja 2007 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki nr [...] – wydzielone zostały przedmiotowe działki gruntu, znajdowała się na terenie oznaczonym w planie symbolem MN1, dla którego przewidziano przeznaczenie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z wykluczeniem funkcji usługowej, przyjmując jednocześnie za zgodną z planem lokalizację niezbędnych obiektów pomocniczych, komunikacji wewnętrznej oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Poprzednio obowiązujący na przedmiotowym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia [...] lipca 1993 r. Nr [...], który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., określał przeznaczenie tego terenu jako teren specjalny – poligon wojskowy (KR 12 JS).

Natomiast w okresie tzw. luki planistycznej tj. od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 2 kwietnia 2006 r. przedmiotowa nieruchomość faktycznie wykorzystywana była rolniczo.

Zdaniem Sądu, Istotny i niebudzący wątpliwości był również fakt zbycia działek, objętych zaskarżoną decyzją przez skarżącą Spółkę w dniu [...] grudnia 2007 r.

Dalej Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą orzekania w tej sprawie w postępowaniu administracyjnym stanowił art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w myśl art. 37 ust.1 tej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu.

Ponadto z treści art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wycena nieruchomości, umożliwiająca ustalenie ewentualnego wzrostu jej wartości, dokonywana jest przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi i do nich także należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (art. 150 ust. 5, art. 154 ust. 1 powołanej powyżej ustawy).

Sąd wskazał, że opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest zatem w formie operatu szacunkowego, stanowiącego dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu. Różnica tych wartości jest podstawą określenia kwoty opłaty (por. wyrok WSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06).

Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony analizą rynku nieruchomości oraz analizą cech nieruchomości wycenionej i nieruchomości podobnych, czyli spełniających wymagania określone w przepisie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca zdefiniował w nim "nieruchomość podobną" jako taką, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Dokonując oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego organy mogą żądać od autora opracowania uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Istotne bowiem jest, że operat szacunkowy powinien być opracowany na podstawie prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz trafnym wyselekcjonowaniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenionej i prawidłowym zastosowaniu współczynników korygujących.

Sąd zauważył, że uwzględniając specjalistyczny charakter tego opracowania ustawodawca umożliwił poddanie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i uzyskanie oceny jego przydatności w danej sprawie administracyjnej.

Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie ta możliwość została wykorzystana w odniesieniu do operatu sporządzonego w dniu [...] maja 2016 r. W opinii Zespołu Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia [...] we W. z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] wskazano na błędne sprecyzowanie obszaru nieruchomości podlegającej wycenie, co spowodowało przeprowadzenie w sposób nieprawidłowy analizy rynku nieruchomości oraz przyjęciu nieadekwatnych pod względem powierzchni nieruchomości porównawczych. Jednocześnie uznano, że określenie wartości nieruchomości "z uwzględnieniem jej prawidłowej powierzchni przy wykorzystywaniu bazy danych zgromadzonych w operacie szacunkowym będzie można uznać za prawidłową procedurę szacowania". Komisja oceniająca uznała też za prawidłową procedurę szacowania wykorzystaną w przedstawionym do kontroli operacie szacunkowym, zalecając ograniczenie zakresu wyceny do tej części nieruchomości, która odpowiada obszarowi przeznaczonemu w obowiązującym dla tego terenu akcie planistycznym pod zabudowę oraz funkcje związane z zabudową.

Sąd zwrócił uwagę, że zalecenia te zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] listopada 2016 r. i przyjętym jako podstawa ustalenia przedmiotowej opłaty.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, rzeczoznawca skorygowała obszar wycenianej nieruchomości przyjmując prawidłowo powierzchnię 27,1056 ha, a wartość nieruchomości określiła w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej poprzez dobór transakcji nieruchomościami spełniającymi ustawowe kryteria podobieństwa.

Sąd podzielił stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie przez organ odwoławczy uznający, że operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r. jest prawidłowy i wykazał wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ta okoliczność obligowała właściwy organ do ustalenia kwoty jednorazowej opłaty przy uwzględnieniu stawki 15% ustalonej w akcie planistycznym.

Sąd za istotne uznał, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Podkreślił, że metodyka i szacowanie nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu czy Sądu, bowiem odnosi się do wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wyłącznie rzeczoznawca. Dokonywanie przez organ administracji lub Sąd oceny dotyczącej doboru nieruchomości zgodnie z wymogiem podobieństwa, zastosowanie współczynników korygujących, czy określenia atrybutów i ich wag byłoby nieuprawnione i oznaczałoby w istocie działanie zmierzające do sporządzenia samodzielnej wyceny nieruchomości.

Sąd zwrócił uwagę, że w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2016 r., wykorzystanym do ustalenia przedmiotowej opłaty rzeczoznawca wyjaśniła, czym kierowała się przyjmując określone nieruchomości do porównania, dokonała też prawidłowej analizy rynku, uwzględniając transakcje nieruchomościami podobnymi. Wyjaśniła też powody poszerzenia obszaru badania rynku nieruchomości na powiat trzebnicki i wrocławski wskazując na niewielki ilościowo obrót nieruchomościami, jaki miał miejsce na terenie gminy W., jako rynku lokalnym. Umotywowała też powody pominięcia przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2007 r. transakcji nieruchomością położoną w obrębie miejscowości M., uznając ją za niereprezentatywną ze względu na uzyskaną ceną wynoszącą 50 zł/m2, (500 000 zł/ha) przy ówczesnej średniej cenie transakcyjnej określonej na 7,03 zł/m2 (70 270 zł/ha). Przeprowadzoną analizę rynku autorka opracowania przedstawiła w tabelach zestawiających nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej z wykazaniem cech odpowiadających kryterium podobieństwa określonym w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wcześniej wskazywanej. Rzeczoznawca zastosowała też współczynniki korygujące określając ich dolne i górne granice, a ponadto wyszczególniła atrybuty i ich procentowe wagi.

Zdaniem Sądu z treści przedmiotowego operatu szacunkowego wynikało również, że rzeczoznawca przy określaniu wartości nieruchomości zastosowała szczególny współczynnik korygujący K, określony w nocie interpretacyjnej dotyczącej podejścia porównawczego z metodą korygowania ceny średniej, który można uwzględnić w przypadkach, gdy nieruchomość ma wady albo zalety wykraczające poza cechy rynkowe. Rzeczoznawca za tak kwalifikowaną cechę (wadę) uznała potwierdzone występowanie na terenie wycenionej nieruchomości niewypałów, amunicji i granatów, mimo że teren nieruchomości i teren okolicy były rozminowywane przez wojska saperskie.

W ocenie Sądu autorka opracowania sporządzając operat szacunkowy uwzględniła w sposób właściwy przeznaczenie nieruchomości w okresie przedplanowym oraz po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po dokonaniu opisanych powyżej czynności prawidłowo określiła wartość rynkową nieruchomości w obu okresach, uwzględniając przy tym datę jej sprzedaży.

W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe wyliczenie różnicy pomiędzy obu wartościami, a następnie kwoty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości.

W uzupełnieniu Sąd uznał za celowe wyjaśnienie, że w warunkach regulacji zawartej w K.p.a. operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 tej ustawy. Zakwestionowanie jego wartości jako dowodu w sprawie jest możliwe i wymaga sformułowania racjonalnych, uzasadniających wiedzę specjalistyczną merytorycznych argumentów albo przedłożenia innej opinii sporządzonej przez osobę uprawnioną, czyli dysponującą wymaganymi kwalifikacjami.

Niezależnie od tego operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego opracowaną stosownie do posiadanych wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości.

Wiedza w tym przedmiocie jest wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego i w zakresie w jakim została zastosowana przy sporządzaniu operatu szacunkowego nie może być weryfikowana przez organy administracji właściwe instancyjnie ani sąd administracyjny. Nie oznacza to w ogóle braku możliwości kontrolowania operatu szacunkowego, który – jak wskazano już wcześniej – jest opinią biegłego, czyli dowodem w konkretnej sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polega ocenie jak każdy dowód. W sytuacji, gdy treść operatu powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów, istotnych dla określenia wartości nieruchomości, możliwe jest dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd, nie stwierdził takiego rodzaju nieprawidłowości w przedstawionym operacie szacunkowym z dnia 7 listopada 2016 r.

Dalej Sąd wskazał, że strona postępowania prowadzonego w sprawie, w której dowodem jest operat szacunkowy, mając zastrzeżenia, co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego może skorzystać z możliwości skontrolowania tego opracowania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można uznać, że jest to obowiązek organu każdorazowo w przypadku, gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza, jeżeli nie przedkłada innego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślono, że o potrzebie weryfikacji operatu szacunkowego w warunkach określonych w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia, a nie żądanie strony (np. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11 i I OSK 2138/11, z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14).

Zdaniem Sądu, na bezwzględną akceptację zasługiwała argumentacja organu odwoławczego przedstawiona w odniesieniu do wniosku skarżącej Spółki o poddanie kontroli organizacji rzeczoznawców majątkowych przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r., w którym autorka opracowania uwzględniła uwagi tej organizacji zawarte w opinii sporządzonej w dniu [...] września 2016 r. po dokonaniu oceny operatu z dnia [...] maja 2016 r.

Sąd wskazał, że z treści opinii wynika, że sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy będzie spełniał warunek prawidłowości po uwzględnieniu właściwej (przyjętej według wskazówek zawartych w opinii) powierzchni wycenianej nieruchomości przy zastosowaniu tej samej procedury szacowania.

Organizacja zawodowa, którą ustawodawca w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wykreował na arbitra w kwestii prawidłowości operatu szacunkowego nie zakwestionowała przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego metodyki szacowania. Wskazana w opinii powyżej opisanej nieprawidłowość obszarowa została wyeliminowana w operacie przyjętym za podstawę ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty. Odpowiednio do skorygowanej powierzchni wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonała doboru nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu materiał sprawy nie zawierał podstaw dla skutecznego podważania rzetelności i prawidłowości przedłożonego operatu szacunkowego, zatem ustalona z wykorzystaniem jego treści kwota przedmiotowej opłaty, stanowiąca pochodną określonych w operacie wartości nieruchomości była właściwa.

Zdaniem Sądu, w toku prowadzonego w sprawie postępowania nie naruszono również zasad procedury administracyjnej, w tym art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. Akta sprawy wskazują, że umożliwiono uprawnionym podmiotom uczestniczenie w czynnościach postępowania, zawiadamiano w każdym przypadku kolejnych pełnomocników strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, uwzględniano też każdorazowo wnioski pełnomocników o przedłużenie terminu wyznaczonego przez organ do zapoznania się z materiałem sprawy, umożliwiano wypowiedzenie się i złożenie wyjaśnień, uzupełniano też materiał sprawy o wyjaśnienia rzeczoznawców odnoszące się do zarzutów formułowanych przez pełnomocników skarżącej Spółki w odniesieniu do operatów szacunkowych, sporządzonych w sprawie i oświadczeń ich autorów.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób wymagający wyeliminowania ich z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosła T. S.A. z siedzibą we W. podnosząc zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego:

a. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i obciążenie skarżącego opłatą jednorazową tytułem wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie zostało wszczęte po upływie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania stał się obowiązujący,

b. art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r poz. 2147 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo faktu, iż opłata jednorazowa została ustalona dla nieruchomości z pominięciem nierozerwalnie związanego z nią udziału w drodze wewnętrznej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej,

c. art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie za podstawę ustalenia wartości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie [...] operat szacunkowy z [...] listopada 2016 r. określający wartość rynkową ocenianej nieruchomości, podczas gdy nieruchomość ta – w zakresie stanowiącym przedmiot zaskarżonej decyzji – nie może być przedmiotem obrotu;

2) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.; dalej P.p.s.a. ) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy organy I i II instancji zaniechały zebrania całego materiału dowodowego w sprawie, pomimo odpowiednich wniosków skarżącej, jak również rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i oparcie się w takiej ocenie wyłącznie na fakcie sporządzenia opinii nr [...] przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia [...] we W.,

b. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ II instancji zaniechał przeprowadzenia prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, poprzestając na przyjęciu, iż usunięcie błędów wskazanych w opinii nr [...] przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia [...] we W. w ramach operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r. powoduje, Iż operat ten sporządzony został prawidłowo,

c. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo niewskazania przez organ II instancji – mimo podnoszonych przez stronę zarzutów – na jakich podstawach organ uznał sporządzony w sprawie operat szacunkowy za prawidłowy, jak również przyczyn, dla których organ pominął dalsze wnioski dowodowe składane przez stronę postępowania,

d. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie została wydana decyzja częściowa, podczas gdy wydanie takiej decyzji – z uwagi na brak podzielności przedmiotu sprawy – nie było możliwe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. S.A. z siedzibą we W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z art. 36 ust. 4 ww. ustawy wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie. Z kolei z art. 37 ust. 3 i 4 tej ustawy wynika, że roszczenie to, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem ww. terminu.

Uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębach K. i P. została opublikowana w Dzienniku Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] poz. [...]. Zgodnie z treścią § 17 tej uchwały wchodziła ona w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, to jest z dniem 3 kwietnia 2006 r. Termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej upływał w dniu 3 kwietnia 2011 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty planistycznej zostało wszczęte 6 lutego 2008 r. (str. 14 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Wszczęte postepowanie administracyjne kończy się dopiero z chwilą wydania przez organ administracji ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia. Jeśli rozstrzygnięcia organów administracji są uchylane czy to przez organ odwoławczy czy to przez sąd administracyjny i zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy, to nie znaczy, że zachodzi konieczność ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego. W takim przypadku ma miejsce kontynuacja już wszczętego postępowania. Nie tylko nie ma potrzeby ponownego wszczynania postępowania ale jest to niemożliwe. Nie można wszcząć postępowania, które zostało już wszczęte. Kolejne powiadomienie skarżącej kasacyjnie Spółki w piśmie z dnia 31 maja 2011 r. o wszczęciu postępowania nie mogło wywołać skutku w postaci zakończenia wszczętego już postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej i wszczęcia nowego postępowania.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Przytoczony wyżej przepis reguluje kwestie związane z podziałem nieruchomości nie zaś kwestie związane z ustaleniem wysokości opłaty planistycznej. Przepis ten nie mógł tym samym mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż jej przedmiotem nie był podział nieruchomości.

Art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji – stanowił, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Z przepisu tego nie można wywodzić wniosku, że w celu ustalenia wysokości opłaty planistycznej konieczne było dokonanie łącznej wyceny nieruchomości wraz z jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Spółka, "nierozerwalnie związanym z tą nieruchomością udziałem w drodze wewnętrznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej". To, że przy wycenie nieruchomości bierze się pod uwagę dostęp tej nieruchomości do dróg publicznych nie oznacza, że nie jest możliwe dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości zajętej pod drogę wewnętrzną. Nie wynika z tego również obowiązek dokonywania wyceny nieruchomości łącznie z wyceną udziału w nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji.

Kwestia naruszenia art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była już przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny i ocena ta zachowuje swoją aktualność.

Art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu.

Skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje naruszenia ww. przepisów w tym, że działka o nr ew. [...] w zakresie stanowiącym przedmiot zaskarżonej decyzji nie może być przedmiotem obrotu, a zatem nie jest możliwe dokonanie oceny jej wartości rynkowej. Na poparcie swojego stanowiska Spółka powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt III CZP 34/09, w którym to wyroku wyrażony został pogląd, że "Jeżeli decyzja o podziale nieruchomości zawiera warunek, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione służebności drogowe zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, umowa przeniesienia własności wydzielonej działki zawarta bez spełnienia tego warunku jest nieważna (art. 58 § 1 k.c. w związku z art. 99 i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.)."

Dokonując oceny podniesionego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzutu ponownie stwierdzić należy, że z przytoczonej uchwały Sądu Najwyższego wynika, że w opisanych w uchwale warunkach niedopuszczalne jest zbycie wydzielonej działki bez jednoczesnego zbycia udziału w działce stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że przedmiotem zbycia jest jednocześnie działka budowlana oraz udział w działce stanowiącej drogę wewnętrzną nie oznacza, że nie jest możliwe dokonanie odrębnej wyceny wzrostu wartości działki budowlanej w związku z uchwaleniem miejscowego planu oraz działki stanowiącej drogę wewnętrzną. To, że działka budowlana nie może być zbyta bez jednoczesnego udziału w działce stanowiącej drogę wewnętrzną nie jest przeszkodą do odrębnej wyceny działki budowlanej oraz działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty planistycznej.

Dokonanie wyceny nieruchomości w celu ustalenia opłaty planistycznej ma na celu wykazanie, czy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości tej nieruchomości. Oczywistym jest, że inaczej wpłynie na wartość nieruchomości przeznaczenie jej pod zabudowę mieszkaniową zaś inaczej przeznaczenie pod drogę wewnętrzną. Zarówno nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym jak również nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne zostały przez Spółkę zbyte.

Dokonanie odrębnej wyceny nieruchomości przeznaczonych na cele budowlane oraz nieruchomości przeznaczonych na utworzenie dróg wewnętrznych w celu ustalenia wysokości opłaty planistycznej nie oznacza, że dokonywana jest wycena nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu. Jest to wyłącznie zabieg techniczny stosowany przy wycenie nieruchomości mający na celu ustalenie czy w związku z uchwaleniem miejscowego planu nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a jeżeli tak, to jaki wpływ na ten wzrost miało przeznaczenie tych nieruchomości w miejscowym planie. Jest to specyfika wyceny nieruchomości w celu ustalenia wysokości opłaty planistycznej.

Analogiczna sytuacja jak ww. będzie miała miejsce np. wówczas, gdy część nieruchomości stanowiąca jedną działkę ewidencyjną zostanie przeznaczona w miejscowym planie tylko pod zabudowę mieszkaniową, a inna cześć tylko pod zabudowę usługową. Oczywistym jest, że odmiennie wpłynie to na wartość tej części nieruchomości, która przeznaczona została w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową a odmiennie na wartość tej części, którą przeznaczono w planie tylko pod zabudowę usługową. Dokonując wyceny takiej nieruchomości w celu ustalenia opłaty planistycznej rzeczoznawca powinien hipotetycznie wyodrębnić cześć działki przeznaczoną na cele mieszkaniowe oraz część przeznaczoną na działalność usługową, dokonać ich odrębnej wyceny, a następnie wyceny te zsumować. Takie postępowanie nie oznacza, że rzeczoznawca dokonuje wyceny rynkowej nieruchomości, które nie podlegają zbyciu, gdyż w efekcie po zsumowaniu dwóch wycen uzyskana zostanie wycena dla całej nieruchomości, która jest nieruchomością zbywalną.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 2007 r. objęte były działki [...],[...], [...],[...], [...],[...] oraz udział w działkach drogowych o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przeznaczonych pod drogę wewnętrzną łączące działki budowlane z drogą publiczną. Tymczasem przedmiotem sprawy jest wyłącznie działka o nr ew. [...] z pominięciem udziału w działkach stanowiących drogę wewnętrzną. Oznacza to, w ocenie Spółki, że decyzje wydane w sprawie nie dotyczą przedmiotu zbycia, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w tym przypadku ww. twierdzenie, że decyzje wydane w niniejszej sprawie nie dotyczą przedmiotu zbycia jest twierdzeniem pozornym. Twierdzenie to byłoby twierdzeniem realnym, gdy organy administracji rzeczywiście dokonały wyceny i ustaliły wysokość opłaty planistycznej tylko w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na cele budowlane bądź tylko w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Tymczasem w odniesieniu do nieruchomości należących do skarżącej Spółki tak nie jest. Dokonano wyceny zarówno działek, które przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jak i działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Suma tych wycen była podstawą do ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Okoliczność, że organ administracji w odrębnych decyzjach ustalił wysokość opłaty planistycznej dla działek budowlanych oraz dla działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne jest wyłącznie kwestią techniczną. Przyjęcie takiego rozwiązania sprzyja uzyskaniu większej przejrzystości wydanych rozstrzygnięć w przedmiocie opłaty planistycznej. Nie zmienia to jednak faktu, że wszystkie wydane decyzje obejmują zarówno działki budowlane jak i działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Organ administracji mógł wydać decyzję o ustaleniu opłaty planistycznej ustalając ją łącznie dla działek budowlanych i związanych z nimi działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, ale mógł też wydać w tym przedmiocie odrębne decyzje. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość ustalonej przez organy administracji opłaty planistycznej.

Za niezasadne zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przede wszystkim za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a.

Z art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji dokonały prawidłowej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki ocena operatu szacunkowego nie sprowadza się wyłącznie "na fakcie sporządzenia opinii przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia [...] we W.". Jest to tylko jeden z elementów tej oceny. Sąd I instancji wskazał, że w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2016 r. rzeczoznawca wyjaśniła, czym kierowała się przyjmując określone nieruchomości do porównania. Sąd stwierdził też, że rzeczoznawca dokonała prawidłowej analizy rynku uwzględniając transakcje nieruchomościami podobnymi. Nadto, jak zauważył Sąd, rzeczoznawca wyjaśniła też powody poszerzenia obszaru badania rynku nieruchomości oraz umotywowała powody pominięcia transakcji z dnia [...] lutego 2007 r. Rzeczoznawca wyjaśniła też powody zastosowania przy wycenie nieruchomości tzw. współczynnika korygującego "K" (str. 19 i 20 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji).

Odnośnie do opinii wydanej przez Komisję Arbitrażową i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia [...] we W. stwierdzić należy, że opinia taka jest przewidzianym prawem sposobem weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego. Art. 157 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami umożliwia dokonanie weryfikacji opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, pozwalając na rozstrzygnięcie uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu, w tym związanych z zarzutami zgłoszonymi przez strony postępowania.

Ocena operatu dokonana przez Komisję jest prawidłowa i nie budzi wątpliwości, co jej rzetelności. Za prawidłowe uznać należy wykorzystanie przez rzeczoznawcę przy sporządzaniu kolejnego operatu zaleceń wskazanych przez Komisję zawartych w ocenie. Aczkolwiek stwierdzenie o "związaniu" ustaleniami zawartymi w ocenie jest zbyt daleko idące, to jednak uwzględnienie uwag Komisji przy sporządzaniu kolejnego operatu było w pełni uzasadnione.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 80 K.p.a.. Jak to już zostało wyżej wskazane opinia Komisji Arbitrażowej była tylko jednym z argumentów, które zostały wzięte pod uwagę przy ocenie operatu szacunkowego. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji i zaakceptowana przez Sąd I instancji nie wykracza poza granicę swobodnej oceny. Dokonując oceny materiału dowodowego organy administracji nie naruszyły zasad logiki, jak również ocena ta nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Operat szacunkowy zasadnie uznany został za dowód, który może posłużyć do poczynienia ustaleń faktycznych.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji organu administracji I oraz II instancji pozwala na odtworzenie toku rozumowania tych organów i ocenę prawidłowości wydanych rozstrzygnięć. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że zasadniczy dowód w postaci operatu szacunkowego został sporządzony prawidłowo i brak było podstaw do kwestionowania tego dowodu. Przeprowadzanie dodatkowych dowodów w celu dalszej weryfikacji prawidłowości tego dokumentu było zbędne.

Nie znajduje również uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 104 § 2 K.p.a. Jak to zostało już wcześniej wskazane organ administracji mógł wydać decyzję o ustaleniu opłaty planistycznej ustalając ją łącznie dla działek budowlanych i związanych z nimi działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, ale mógł też wydać w tym przedmiocie odrębne decyzje, to jest dla działek budowlanych i dla działek przeznaczonych pod drogę wewnętrzną. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość ustalonej przez organy administracji opłaty planistycznej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wobec tego, że strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.