Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2641/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z [...] września 2020 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. stwierdzającą, że Powiat [...] nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną relacji [...], położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonych jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wydzielona z działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...][...] oraz jako działka nr [...]o pow. [...] ha, wydzielona z działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Zgodnie z ustaleniami organów wnioskiem z [...] marca 2012 r. Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna), stwierdzającej nabycie przez Powiat [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nr [...], odpowiadającą dawnej drodze nr [...] relacji "[...]", która do dnia [...] grudnia 1998 r. posiadała kategorię drogi wojewódzkiej.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. Odwołanie od tej decyzji złożyła J. S.. Minister Infrastruktury

i Rozwoju decyzją z [...] października 2015 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] ponownie stwierdził nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Powiat [...] z mocy prawa, z dniem

1 stycznia 1999 r. Od decyzji tej J. S. złożyła odwołanie. Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z [...] stycznia 2019 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją tą organ odwoławczy zobligował Wojewodę do ponownego zbadania przesłanki dotyczącej władania przedmiotowym gruntem przez podmiot publicznoprawny

w dacie [...] grudnia 1998 r.

Wobec powyższego organ I instancji na potwierdzenie przesłanki zajęcia

w dacie [...] grudnia 1998 r. wnioskowanych nieruchomości pod drogę publiczną przyjął:

- dwie mapy z projektami podziału nieruchomości, sporządzone w trybie art. 73 ustawy komunalizacyjnej,

- wyrys z mapy ewidencyjnej, wydanej przez Starostę [...],

- oświadczenie zarządcy drogi z [...] marca 2012 r., zgodnie z którym w dniu

[...] grudnia 1998 r. wnioskowane nieruchomości wchodziły w skład pasa drogowego ww. drogi publicznej i w terenie stanowiły: jezdnię, pobocza, rowy i skarpy,

- oświadczenie geodety uprawnionego K. K. wraz z załącznikiem graficznym w postaci kopii mapy zasadniczej, na której wkreślone zostały granice ewidencyjne działek nr [...] i nr [...]. Z treści dokumentu wynika, że ww. mapa "...przedstawia stan drogi aktualny na dzień [...] grudnia 1998 r.", natomiast na załączniku graficznym geodeta zamieścił adnotację: "Mapa zasadnicza (archiwalna) jest częścią operatu [...] przyjętego do zasobu w dniu [...] VI 1996 r.".

Dalej organ zaznaczył, że jak wynika z poglądowych ortofotomap z lat: 1996, 2002/2003 i 2009 zamieszczonych w serwisie Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], przebieg ww. drogi publicznej, na wysokości opisanych nieruchomości, nie uległ zmianie we wskazanym okresie czasowym. Z porównania ww. ortofotomap ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją geodezyjną wynika, że w dniu [...] grudnia 1998 r. wnioskowany grunt stanowił część drogi wojewódzkiej. Powyższe dowody oceniane łącznie obrazują i potwierdzają zajęcie wnioskowanych działek pod drogę publiczną, według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r.

W ocenie Wojewody, w dniu [...] grudnia 1998 r. Skarb Państwa, za pośrednictwem Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], wykonywał faktyczne władztwo nad opisaną nieruchomością drogową, co potwierdza:

1. oświadczenie zarządcy drogi z [...] marca 2012 r. Zgodnie z treścią oświadczenia, do dnia [...] grudnia 1998 r. droga wojewódzka (w tym przedmiotowe nieruchomości), była zarządzana przez nieistniejącą już Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych

w [...], Zarząd Dróg w [...]. Czynności związane z ww. zarządem, w tym prace z zakresu bieżącego utrzymania drogi tj. remonty cząstkowe, odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, są obecnie kontynuowane przez Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w [...]. Dodatkowo zarządca drogi poinformował, że nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów, potwierdzających wykonywanie czynności o charakterze władczym przed [...] stycznia 1999 r.

2. oświadczenie z [...] lipca 2019 r. Pani E. P., byłego pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], Rejonu Dróg Publicznych w [...], złożone na podstawie art. 75 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią "przed dniem [...].01.1999 r. na całej długości i szerokości wczesnej drogi wojewódzkiej [...] relacji [...] (w tym również na działkach [...] i [...] w [...], stanowiących wówczas część działek odpowiednio [...] i [...]) wykonywane były przez zarządcę dróg prace w ramach bieżącego utrzymania dróg wojewódzkich (czyli remonty, koszenie poboczy, uzupełnianie ubytków w nawierzchni, konserwacja rowów przydrożnych, odśnieżanie, zwalczanie śliskości itp.).

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nabywana jest przez jednostkę samorządu terytorialnego część nieruchomości przedstawiona w projektach podziału, dlatego zastosowanie znajduje art. 73 ust. 3a ustawy komunalizacyjnej. Zatem, ostateczna decyzja w przedmiotowej sprawie zatwierdza podział:

- działki nr [...] o powierzchni [...] ha na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działkę nr [...] o powierzchni [...] ha,

- działki nr [...] o powierzchni [...] ha na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działkę nr [...] o powierzchni [...] ha.

Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności organ uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 73 ustawy komunalizacyjnej.

Minister Rozwoju podzielając stanowisko organu I instancji podkreślił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), zarówno w dniu [...] grudnia 1998 r., jak i obecnie stanowi własność J. S.. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność J. S. i S. S., co wynika z księgi wieczystej nr [...]. Tak więc, w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowe działki nie stanowiły własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Dalej Minister wskazał, że kolejną przesłanką z art. 73 ust. 1 ww. ustawy komunalizacyjnej jest zajęcie nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. W tym zakresie organ potwierdził, że w dniu [...] grudnia 1998 r. droga nr [...] relacji [...] stanowiła drogę publiczną wojewódzką, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151). Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową.

Analizując sprawę pod kątem spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną Minister stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza z operatu [...], przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 1996 r. wraz z oświadczeniem geodety uprawnionego z dnia [...] kwietnia 2017 r., iż przedstawia ona stan drogi aktualny na dzień [...] grudnia 1998 r. Z mapy tej wynika, że działki nr [...] i [...] znajdują się w granicach pasa drogowego.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy podkreślił, że odwołująca nie przedstawiła dowodów, które mogłyby podważać powyższe ustalenia geodety.

W odniesieniu do ostatniej przesłanki – pozostawania nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, organ odwoławczy zaznaczył, że spełnienie powyższego wymogu ustalono na podstawie oświadczenia E. P. z dnia [...] lipca 2019 r., od [...] lipca 1982 r. do [...] grudnia 1998 r. pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], Rejon Dróg Publicznych w [...], zgodnie z którym na drodze [...] wykonywane były przez zarządcę prace w ramach bieżącego utrzymania dróg, tj. remonty, koszenie poboczy, uzupełnianie ubytków w nawierzchni, konserwacja rowów przydrożnych, odśnieżanie i zwalczanie śliskości. Władanie potwierdza też oświadczenie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w [...] z dnia [...] marca 2012 r., z którego wynika, że przedmiotowa droga zarządzana była przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych [...] Zarząd Dróg w [...]. Działania zarządcy zmierzały do jej utrzymania w należytym stanie w ramach letniego i zimowego utrzymania dróg, poprzez remonty cząstkowe, odśnieżanie i zwalczanie śliskości. Tak więc, w ocenie organu odwoławczego, ustalenia dokonane w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego w zakresie występowania w przedmiotowej sprawie wszystkich wymaganych przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej są prawidłowe.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r. wywiodła J. S. domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej, organy nie zgromadziły żadnej dokumentacji, która stanowiłaby dowód poświadczający wykonywanie władania publicznego nad przedmiotowymi nieruchomościami. Przede wszystkim brak jest jakichkolwiek umów zawartych przed dniem [...] grudnia 1998 r. dot. urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi, a także rachunków czy faktur za wykonanie ww. prac zleconych przez zarządcę drogi. Brak jest również umów ubezpieczenia dróg publicznych zawartych przed dniem [...] grudnia 1998 r., dokumentacji powykonawczej, metryki drogi wskazującej na prowadzenie robót w okresie obejmującym [...].12.1998 r. Organy nie zdołały przedstawić także żadnych zeznań świadków (np. pracowników firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikałby zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień [...] grudnia 1998 r.). Przyjęte zaś za dowód w sprawie oświadczenia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w [...] oraz byłego pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], Rejonu Dróg Publicznych w [...] (będącego następnie pracownikiem Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w[...]) w istocie pochodzą od Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w [...] będącego beneficjentem decyzji Wojewody [...]. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organy nie dokonały ustaleń w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, ponieważ np. całkowicie zostały pominięty dowód z zeznań świadków uczestniczących w rozprawie administracyjnej w dniu [...] października 2012 r. - potwierdzających opisane wyżej przez skarżącą fakty.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie wskazując, iż wyczerpująco wyjaśnił swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, który ma charakter wywłaszczeniowy. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmowane jest szerokie rozumienie pojęcia "wywłaszczenie". W wyroku z dnia 14 marca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt P 5/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 60) potwierdzając zgodność z Konstytucją powyższego przepisu użył pojęcia "wywłaszczenie faktyczne", podobnie co do przejęcia nieruchomości z mocy prawa w tym trybie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/06 (OSN 2006, nr 12, poz. 195). Odjęcie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa dotychczasowym właścicielom własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowiło w istocie wywłaszczenie ex lege, nie było zależne od okresu władania nieruchomością przez jednostkę publiczną ani od sposobu zachowania uprawnionego. Omawiane unormowanie, mające charakter incydentalny, służyło uporządkowaniu stosunków własnościowych wszystkich nieruchomości zajętych w różnym czasie i okolicznościach pod drogi publiczne, a które nie stanowiły własności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa zatem przesłanki, spełnienie których powoduje nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, tj.:

- zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną,

- władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu [...] grudnia 1998 r. oraz

- nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Analiza ustalonej powyższym przepisem przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, wobec braku definicji drogi publicznej w ustawie komunalizacyjnej, wymaga posiłkowania się przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., tj. Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W orzecznictwie przyjmuje się więc, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1255/19, CBOSA).

W warunkach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że do [...] grudnia 1998 r. droga [...], w pasie której usytuowane są nieruchomości oznaczone aktualnie numerami [...] i [...], posiadała status drogi wojewódzkiej. Natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r., jako że droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz.1071), zgodnie z treścią art. 103 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową.

Zgodnie z zapisami ksiąg wieczystych, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, projektowana do wydzielenia z działki nr [...], ([...]) położona w powiecie [...], v, jedn. ewid. [...],[...] – [...] wiejski, w obrębie Nr [...], stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własność J. S.. Z kolei zaś działka nr [...] o powierzchni [...] ha, projektowana do wydzielenia z działki nr [...], (KW [...]) położona w powiecie [...],[...], jedn. ewid. [...],[...] – [...] wiejski, w obrębie Nr [...], stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. ustawową współwłasność małżeńską J. i S. S.. W świetle powyższych ustaleń, ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało wówczas prawo własności do przedmiotowych nieruchomości.

Kwestią sporną w sprawie jest natomiast, czy przedmiotowe działki w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęte były pod drogę publiczną, a w konsekwencji, czy jednostka samorządu terytorialnego nimi władała. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że pojęcie władania rozumieć należy jako wykonywanie faktycznych czynności związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Dla jego zrozumienia należy sięgnąć do ustawowych pojęć wykonywania zarządu drogą określonych przepisami ustawy o drogach publicznych. Wypada zatem zauważyć, że do zarządcy drogi należała w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zatem gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Wyraźnie zaakcentował to także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 (CBOSA) zauważając, że przez władanie należy rozumieć wykonywanie czynności związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie podnosiła skarżąca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Minister Rozwoju podejmując decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie rozważył wszechstronnie i z należytą uwagą wszystkich dowodów, jakie zostały zgromadzone w tej sprawie celem wykazania władania przez Powiat [...] przedmiotowymi nieruchomościami.

Wypada podkreślić, że zarówno ustawa komunalizacyjna, jak również ustawa o drogach publicznych, nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl natomiast art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie zaś ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Jako dowód na potwierdzenie spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organy wskazały na dwie mapy z projektem podziału nieruchomości – z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną w obrębie położenia przedmiotowych nieruchomości według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r., sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do ewidencji zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...], z których wynika, że dz. nr [...] i [...] na ww. datę były zajęte pod drogę publiczną (ul. [...]). Dodatkowo jako dowód organ przyjął wyrys z mapy ewidencyjnej wydanej przez Starostę [...], oświadczenie zarządcy drogi z [...] marca 2012 r., że wnioskowane nieruchomości we wskazanej dacie wchodziły w skład pasa drogowego (stanowiły jezdnię, pobocza, rowy i skarpy) oraz oświadczenie geodety uprawnionego z załącznikiem graficznym. Przebieg drogi publicznej poglądowo ustalono w oparciu o ortofotomapy z lat: 1996, 2002/2003 i 2009. Wypada jednak zauważyć, że powyższe dokumenty, w szczególności zaś kopia mapy zasadniczej, czy mapy podziałowe nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu na spornym gruncie wedle stanu na [...] grudnia 1998 r. i w związku z tym, zwłaszcza w sprawie spornej między stronami, nie mogły mieć przesądzającego znaczenia dla wyjaśnienia przesłanki zajęcia opisanego wyżej terenu pod drogę publiczną. Nakreślone na tych mapach linie rozgraniczające obrazują geodezyjny przebieg dróg i działek ewidencyjnych w terenie, nie pokazując "z bliska" stanu faktycznego na gruncie. W szczególności nie wynika z nich, czy [...] grudnia 1998 r. tereny wydzielone z działek nr [...] i [...], ewentualnie w jakiej części były zajęte pod konkretne elementy składające się na ustawową definicję drogi lub pasa drogowego, czy też ulicy. Kwestie te są o tyle istotne, że skarżąca od początku trwania postępowania administracyjnego kwestionuje zajętość części przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. Konieczne jest zatem, aby sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości okoliczność ta została ustalona.

Analizując zaś przesłankę władania organ I instancji, a za nim organ odwoławczy, powołały się na oświadczenie zarządcy drogi (Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w [...]) z [...] marca 2012 r. oraz oświadczenie byłego pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] Rejonu Dróg Publicznych w [...] z [...] lipca 2019 r., w świetle których na całej długości i szerokości ówczesnej drogi wojewódzkiej relacji [...], w tym na przedmiotowych działkach, wykonywane były przez zarządcę drogi prace w ramach bieżącego utrzymania dróg wojewódzkich. Nie przedstawiono jednakże żadnych dowodów na prowadzenie na przedmiotowych nieruchomościach działań związanych z prowadzeniem napraw czy remontów, bieżącym utrzymaniu drogi poza bardzo ogólnymi w swej treści oświadczeniami Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu [...] i byłego pracownika Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w [...], niepopartymi żadnym innym dowodem. Z zasady swobodnej oceny dowodów wynika zaś, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1138/11, CBOSA). Wykonywanie przez zarządcę drogi władztwa nad gruntem w formach określonych w ustawie o drogach publicznych nie sposób zaś domniemywać. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje uchybiły przepisom prawa procesowego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że organ I instancji rozpoznając sprawę po raz trzeci uzupełnił materiał dowodowy o oświadczenie z 2019 r. złożone przez byłego wówczas pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], które wraz z oświadczeniem złożonym w 2012 r. przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w [...] były przywołane przez organ odwoławczy jako dowód potwierdzający władztwo publiczne zarządcy drogi nad przedmiotowymi nieruchomościami. Jednocześnie należy zauważyć, że organ poza rozważaniami pozostawił część materiału dowodowego w postaci zeznań świadków i stanowiska strony wyrażanego w toku rozprawy administracyjnej powiązanej z oględzinami nieruchomości na gruncie, gdzie osoby te twierdziły, że część działki nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. była ogrodzona i wykorzystywana przez właścicieli gruntu, którzy na własny koszt wykonywali prace związane z utrzymaniem skarpy.

W sytuacji, gdy stanowiska stron postępowania administracyjnego są przeciwstawne, a przedstawione dowody prowadzą do odmiennych ustaleń faktycznych w sprawie, to obowiązkiem organu jest wnikliwa ocena zgromadzonego materiału dowodowego, celem wyjaśnienia dlaczego ustalenia faktyczne zostały oparte na części materiału dowodowego, a pozostałej grupie dowodów odmówiono wiary. Organ w sytuacji, gdy pomija w swoich ocenach pewną część materiału dowodowego naraża się na skuteczny zarzut selektywnej oceny materiału dowodowego, błędów w ustaleniach faktycznych, co pozwala uznać, że zostały naruszone zasady procesowe wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie przedwcześnie przyjęto, iż zaistniały wszystkie przesłanki uregulowane w art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, gdyż okoliczności dotyczące zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, a w konsekwencji i fakt władania nią przez Powiat [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. wymagają dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i w razie konieczności uzupełni materiał dowodowy dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 73 ustawy komunalizacyjnej. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które wyjaśni w sposób niebudzący wątpliwości wszystkie okoliczności sprawy, organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w jej uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając zwrot wpisu sądowego od wniesionej skargi w wysokości 200 złotych.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).