Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 357/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A., z siedzibą w V., B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006r. w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 8.000 (osiem tysięcy) złotych 2. stwierdza, że opisane w punkcie 1 decyzje nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A., z siedzibą w V., B. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

VI SA/WA 357/07

Uzasadnienie

A. z siedzibą w V., B. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w zakresie nałożonej kary pieniężnej 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia.

Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] marca 2006 r. w m. B. na drodze krajowej nr [...] przeprowadzono kontrolę pojazdu marki S. o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] należącego do skarżącej spółki, którym kierował kierowca L. L. Pojazdem tym wykonywany był międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Polski do Bułgarii. Kierowca do kontroli okazał zezwolenie nr [...] na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy ważne do dnia 31 stycznia 2007 r. wydane dla skarżącej spółki. Okazane zezwolenie nie było wypełnione w rubryce nr 5, gdzie posiadacz zezwolenia winien wpisać datę pierwszego przekroczenia granicy. W związku z tym kontrolujący stwierdzili, powołując się na pouczenie znajdujące się na awersie zezwolenia, że jest ono nieważne, a strona wykonuje międzynarodowy transport drogowy rzeczy bez wymaganego zezwolenia. Ponadto na podstawie analizy okazanych do kontroli tarcz tachografu stwierdzono skrócenie przez kierowcę dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 8.100 zł w tym: karę pieniężną 8000 zł na podstawie lp. 2.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia oraz karę pieniężną 100 zł na podstawie lp. 10.2. lit. a załącznika do ustawy o transporcie drogowym za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny.

A. wniosła odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie nałożonej kary pieniężnej 8.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

W odwołaniu podniesiono, że rubryka 5 zezwolenia nie mogła być wypełniona przez spółkę przed rozpoczęciem przejazdu, gdyż data przekroczenia granicy Polski nie była z góry znana. Rubrykę te mógł więc wypełnić tylko kierowca. Pouczenie znajdujące się na awersie zezwolenia sporządzone jest natomiast w językach polskim, niemieckim i angielskim, nie ma na nim pouczenia w języku bułgarskim. Kierowca nie znał żadnego z tych języków i przez pomyłkę wpisał datę przekroczenia granicy do rubryki 6, zamiast do rubryki 5. Data przekroczenia granicy wynikała jednak w sposób nie budzący wątpliwości ze stempla kontroli celnej na zezwoleniu oraz ze stempla wstawionego do paszportu kierowcy. Ponadto ustawa o transporcie drogowym przewiduje tylko karę za brak zezwolenia, a nie przewidziano w niej kary za nieprawidłowe wypełnienie zezwolenia. W ustawie tej nie przewidziano też upoważnienia dla Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych, jakimi są zezwolenie.

Do odwołania strona załączyła poświadczoną notarialnie za zgodność z oryginałem kopię zezwolenia nr [...] z wypełnioną już rubryką 5.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.

Z kolei na mocy art. 4 ust. 1 i 2 Umowy między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Ludowej Republiki Bułgarii o międzynarodowych przewozach drogowych podróżnych i ładunków z dnia 22 grudnia 1972 r. przewozy ładunków między obu Państwami oraz tranzytem przez ich terytoria, z wyjątkiem przewozów wymienionych w artykule 5 tej umowy, podlegają systemowi zezwoleń. Właściwe władze umawiających się stron przekazują sobie wzajemnie in blanco zezwolenia na wykonywanie przewozów ładunków w granicach określonych we wzajemnym porozumieniu kontyngentów. Władze te również określają we wzajemnym porozumieniu rodzaje stosowanych zezwoleń.

Powołując się na treść pouczenia na zezwoleniu organ wskazał, iż wynika z niego, że zezwolenie, w którym nie wypełniono rubryk 2 ,3, 5 jest nieważne. Bezspornym jest natomiast w niniejszej sprawie, że okazane przez kierującego pojazdem do kontroli zezwolenie nie zawierało wymaganego wpisu w rubryce numer 5, a więc organ I instancji słusznie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Argumenty strony podniesione w odwołaniu nie mogą natomiast stanowić podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, gdyż przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego jako profesjonalista, jest zobowiązany do należytej staranności przy wykonywaniu tej działalności gospodarczej, w tym także do znajomości podstawowych przepisów prawa. Na nim też spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Kierowca wykonujący w imieniu przedsiębiorcy przewozy międzynarodowe wielokrotnie jest zmuszony do posługiwania się dokumentami sporządzonymi w innym języku niż ojczysty. W interesie przedsiębiorcy jest więc właściwy dobór kadry pracowniczej oraz odpowiednie jej przeszkolenie aby zważając na specyfikę przewozów przekraczających granicę państwa ojczystego unikać sytuacji tożsamych z powyższą, gdy kierowca nie rozumie treści zezwolenia, którym się posługuje, a także nie potrafi go prawidłowo wypełnić.

Odnośnie zarzutu strony dotyczącego sporządzenia pouczenia na zezwoleniu w języku polskim organ wskazał, iż według art. 27 Konstytucji RP, w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski, zaś zakres podmiotowy obowiązku posługiwania się językiem polskim jako językiem urzędowym określa 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim.

Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Jeżeli natomiast strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może - w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 117, poz. 791) - wystąpić ze stosownym wnioskiem w tym trybie.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. z siedzibą w V., B. powtórzyła zarzuty, które przedstawiła już wcześniej w odwołaniu wniesionym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wskazując na błędną praktykę administracyjną polegającą na wydawaniu zezwoleń na międzynarodowy przewóz rzeczy w formie decyzji In blanco, bez wskazania adresata.

Podkreślono jednocześnie, że zezwolenie jest drukiem ścisłego zarachowania oraz, że nie ma urzędowego wzoru zezwolenia.

Dane, które należy wpisać w rubryce 5 zezwolenia wynikają natomiast ze stempla stawianego w wyniku kontroli celnej na awersie zezwolenia w momencie przekroczenia granicy. Zezwolenie okazane do kontroli w dniu [...] marca 2006 r. zawierało taki stempel i stanowiło podstawę do przekroczenie granicy RP. Datę wjazdu do Polski w tym przypadku można więc było ustalić w sposób nie budzący wątpliwości. Strona skarżąca podkreśliła też ponownie, że nałożona kara jest nieproporcjonalna do czynu, a w ustawie o transporcie drogowym nie ma przewidzianej kary za wadliwe wypełnienie zezwolenia.

Główny Inspektor transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponownie podkreślił, że wadliwie wypełnione zezwolenie w zakresie rubryk 2, 3, i 5 nie jest zezwoleniem ważnym, a więc kara nakładana jest w takim przypadku za brak zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje, w ocenie Sądu, na uwzględnienie, gdyż organy administracji obu instancji rozpoznając sprawę dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 z późn. zm.) stanowi, że wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 4 Umowy międzynarodowej z dnia 22 grudnia 1972 r. podpisanej miedzy Polską a Bułgarią w sprawie międzynarodowych przewozów drogowych podróżnych i ładunków przewozy ładunków między obu Państwami oraz tranzytem przez ich terytoria, z wyjątkiem przewozów wymienionych w artykule 5 umowy, podlegają systemowi zezwoleń. Właściwe władze Umawiających się Stron przekazują sobie wzajemnie in blanco zezwolenia na wykonywanie przewozów ładunków w granicach określonych we wzajemnym porozumieniu kontyngentów. Władze te również określają we wzajemnym porozumieniu rodzaje stosowanych zezwoleń. Zezwolenia te wydawane są przewoźnikom przez właściwe władze Państwa rejestracji pojazdu samochodowego. Zezwolenie na przewóz ładunków między obu Państwami daje również prawo do wykonania przewozu w przeciwnym kierunku z terytorium drugiej Umawiającej się Strony do kraju przewoźnika.

Z powołanych wyżej przepisów wynika wiec wyraźnie, że przewoźnik wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy między Polską a Bułgarią musi posiadać stosowne zezwolenie.

Ustawa o transporcie drogowym w załączniku lp. 2.7. przewiduje natomiast karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia.

W sprawie niniejszej jest okolicznością niesporną, iż przewoźnik zagraniczny A. okazał w czasie kontroli konkretny, oryginalny, wystawiony przez polski organ dokument zezwolenia, będący drukiem ścisłego zarachowania i uprawniający do jednorazowego wykorzystania, na jeden przewóz dwustronny. Zezwolenie to stało się podstawą przekroczenia granicy Polski przez stronę i znajduje się na nim pieczątka Urzędu Celnego wskazującą datę wjazdu do Polski.

W zezwoleniu tym brakowało jednak wpisu w rubryce 5 – data pierwszego przekroczenia granicy Polski.

Strona skarżąca podkreślała w toku postępowania administracyjnego, iż kierowca przez pomyłkę oraz z powodu nieznajomości języków w których sporządzone było zezwolenie wpisał datę przekroczenia granicy w rubryce 6.

W rubryce 6 okazanego do kontroli zezwolenia faktycznie wpisana była data 20 marca 2006 r., taka sama jak na pieczątce kontroli celnej.

Z zezwolenia okazanego do kontroli wynikała więc data pierwszego przekroczenia granicy Polski i to w sposób nie budzący wątpliwości.

Pouczenie na awersie zezwolenia sporządzone w językach polskim, angielskim i niemieckim stwierdza natomiast, że zezwolenie, w którym nie wypełniono rubryk 2, 3, 5 jest nieważne. W pouczeniu brak jednak wskazania normy prawnej, z której taki skutek wynika.

Organ powołując się na to pouczenie na awersie zezwolenia stwierdził, że z uwagi na brak wpisu w rubryce 5 okazane do kontroli zezwolenie jest nieważne.

Zapis umieszczony w formie pouczenia na awersie zezwolenia nie stanowi jednak normy prawnej, a więc nie może być powoływany przez organ kontrolujący jako podstawa prawna stwierdzenia nieważności okazanego zezwolenia, a konsekwencji uznania, że kontrolowany przewóz wykonywany był bez zezwolenia i nałożenia w związku z tym kary pieniężnej 8.000 zł na podstawie lp. 2.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Powołane przez organ pouczenie może być tylko instrumentem służącym wyjaśnieniu treści ustanowionych norm prawnych, nie może natomiast samo w sobie kreować warunku ważności zezwolenia.

W niniejszej sprawie organ nie wskazał konkretnego przepisu prawa, który stanowiłby, iż zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy w którym nie wypełniono rubryk 2, 3, 5 jest nieważne. Nie wynika to z treści przywołanych w decyzjach organów obu instancji przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia prawnego jest więc wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (Dawidowicz – Postępowanie Administracyjne, s. 103).

Należy jednocześnie pamiętać, że przepisy o charakterze administracyjnokarnym, a takim są przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidujące kary pieniężne za określone naruszenia, muszą być stosowane przez organy administracji w sposób precyzyjny, tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej, bez stosowania wykładni rozszerzających, analogii lub domniemań.

Zgodnie bowiem z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.

Skarżąca spółka okazała w czasie kontroli drogowej zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy wydane przez Ministra Transportu i Budownictwa Rzeczpospolitej Polskiej, a więc skutek w postaci nieważności posiadanego przez nią zezwolenia, z uwagi na brak wpisu daty w rubryce 5, musi wynikać wprost z konkretnej normy prawnej, którą organ powinien wskazać w podstawie prawnej swojej decyzji.

Ustawa o transporcie drogowym przewiduje bowiem w załączniku lp. 2.7. tylko karę pieniężną za wykonywanie przewozu bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, a nie za wykonywanie przewozu z nieprawidłowo wypełnionym zezwoleniem.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.