Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 258/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 90, art. 91, art. 93, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 10, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 6, pkt 8, par. 7, par. 12 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.), Protokolant Aplikant radcowski Justyna Supera-Steinhauer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w N. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi S. 1. stwierdza nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy w N. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi S.; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy w N. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w N. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar wsi S., stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., obejmującego obszar wsi S., uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi S., położonej w gminie N. oraz określając (w części graficznej, stanowiącej załącznik graficzny do uchwały) granice obszaru objętego planem miejscowym. Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art.18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm.).

Powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżył w całości Wojewoda [...], zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 1 i art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 4 pkt 6 i pkt 8, § 7, § 12 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). W konkluzji wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W ocenie Wojewody [...] naruszone zostały zasady i tryb uchwalania aktu planistycznego, bowiem załączniki graficzne do przedmiotowej uchwały są niespójne, np. granice terenu objętego wyniesieniem na rysunku nr 2 nie są zgodne z granicami wyznaczonymi na rysunku nr 1, prócz tego plan obejmuje tereny z podwójnymi ustaleniami.

Ponadto występuje rozbieżność pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną projektu planu, co stanowi naruszenie § 8 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym projekt rysunku planu powinien być zgodny z tekstem projektu planu. Dotyczy to terenów oznaczonych symbolem "1.14.RM" na rysunku planu nr 5 oraz terenu o symbolu "1.09U" na rysunku planu nr 3. Tereny te zostały oznaczone na rysunkach planu, natomiast brak jest ustaleń dla tych terenów w tekście planu. W konsekwencji brak jest obowiązkowych ustaleń w projekcie planu, które wynikają z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Co więcej, na rysunku planu nie oznaczono terenu o symbolu "1.14 ZR", ale ustalono dla tego terenu zasady w tekście planu (§ 56 pkt 12).

Rysunki planu nie spełniają także wymogów określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ustawa mówi, że dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000 wyłącznie w celu przeznaczania gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Stąd tereny oznaczone symbolami "1.01.R", "1.02.R", "1.06.Re" powinny być sporządzone na mapach w skali 1:1000, a zostały sporządzony w skali 1:5000.

Dalej Wojewoda [...] wskazał, że ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych symbolami "1.01.R", "1.02R" i "1.06.Re" nie ustanawiają całkowitego zakazu zabudowy, bowiem w niniejszym planie nieprawidłowo zostało zdefiniowane pojecie "zakaz zabudowy". Naruszono zapis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pod pojęciem budowy należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, dlatego zakaz zabudowy z jednoczesnym utrzymaniem istniejących obiektów i zakazem zwiększania wskaźnika intensywności zabudowy, faktycznie nie jest zakazem zabudowy. Definicja utrzymania obiektów dopuszcza wykonywanie na istniejących obiektach budowlanych remontów, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy. Dla w/w terenów brak jest oznaczenia wskaźników zabudowy, co stanowi uchybienie § 4 pkt 6 powołanego wyżej rozporządzenia oraz naruszenie art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu przestrzennym.

Zapis § 21 tekstu planu jest niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami w szczególności z § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Dopuszcza się, bowiem zabudowę w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki na działkach o szerokości 16,0 m lub mniejszej.

W odniesieniu do § 28 tekstu planu, Wojewoda podniósł zarzut nieprawidłowego określenia warunków podziału terenu na działki budowlane, albowiem zamiast ustalić szerokość frontu działek, określono minimalną szerokość drogi obsługującej teren "RMj", naruszając tym samym dyspozycje § 4 pkt 8 rozporządzenia.

W przedmiotowym planie brak jest określenia maksymalnej wysokości dla masztów oraz urządzeń telekomunikacyjnych, określanie wysokości w odniesieniu do innych obiektów jest niewystarczające. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 pkt 6 nakłada obowiązek określania, w planie miejscowym, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy.

Zdaniem Wojewody, do dokumentacji prac planistycznych nie załączono również prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, pomimo tego, że taki obowiązek wynika z § 12 pkt 8 cytowanego wcześniej rozporządzenia.

Nadto przepis art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że projekt planu winien być wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Natomiast tryb w jakim dokonuje się opracowywania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko określają przepisy art. 46 i art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Dokumentacja planistyczna załączona do przedmiotowego planu miejscowego nie zawiera informacji na temat przeprowadzenia procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Brak właściwego trybu sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania aktu planistycznego.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy wskazał, że zapis dotyczący zakazu zabudowy jest wypełnieniem ustawowego obowiązku wprowadzenia takiego zakazu na obszarze planu, której część graficzną sporządzono na mapie w skali 1:5000. Podkreślił przy tym, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zakaz zabudowy". Wskazanie w planie zakazu zabudowy na terenach posiadających mapy w państwowym zasobie geodezyjnym wyłącznie w skali 1:5000 spowoduje, że na tych terenach nie tylko, że nie będzie można budować nowych obiektów budowlanych ale też nie będzie możliwa przebudowa już istniejących dróg, linii energetycznych, sieci wodociągowych itp. Nadto wątpliwa stanie się możliwość zmiany sposobu użytkowania budynków czy odbudowa obiektów, które mogą ulec katastrofie budowlanej. Dlatego też mając na względzie racjonalność stanowienia prawa przez ustawodawcę powyższe względy spowodowały wprowadzenie do ustawy pojęcia zakazu zabudowy bez sprecyzowania na tym etapie tegoż pojęcia. Ponadto uwzględniając fakt, że potrzeby przeprowadzenia remontu, odbudowy istniejących obiektów, czy też prowadzenia nowych inwestycji są wyjątkowo rzadkie nie istniała - zdaniem Wójta - potrzeba ustalania wszystkich parametrów jak dla nowej zabudowy. Wprowadzono jedynie ograniczenie w zakresie nie powiększania istniejącego wskaźnika intensywności zabudowy. Według Wójta, pojęcie "budowy" zdefiniowane przepisami Prawa budowlanego nie ma nic wspólnego z pojęciem "zakaz zabudowy" użytym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwsze z tych pojęć zostało określone w ustawie je powołującej, natomiast drugie z nich takiej regulacji ustawowej (określenia znaczenia) nie uzyskało; stąd przekonanie, że ustawodawca w sposób świadomy i zamierzony pozostawił możliwość takiego zapisu w ustaleniach przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Ustosunkowując się następnie do zarzutu nie uwzględnienia przy sporządzaniu planu przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; organ wskazał, że przy sporządzaniu planu uwzględniono wymagania art. 39 ust.1 pkt 1 oraz art. 46 i art. 54 w zw. z art. 58 pkt.3 i art. 55 ust. 3 tej ustawy. Informacja o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania fragmentów gminy N. podana została do publicznej wiadomości, spełniając kryteria określone w ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku (...). Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ukazało się na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w N. w dniu 30 października 2006 r., w Biuletynie Informacji Publicznej i w prasie ("Dziennik Łódzki" z dnia 3 listopada 2006 r.) - strony 18 i 19 w przedstawionej "Dokumentacji planistycznej". W terminie do dnia 30 listopada 2006 r. zbierano wnioski do planu, które następnie rozpatrzono w dniu 20 grudnia 2006 r. Ponadto projekt poddany został uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz Wojewodą poprzez wydział ochrony środowiska Urzędu Wojewódzkiego i Dyrektora Regionalnego Ochrony Środowiska. Informacja o przyjęciu planu miejscowego i o możliwościach zapoznania się z jego treścią, jak też zapoznania się z treścią "Uzasadnienia i podsumowania" podana została do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w N. oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy N. Do odpowiedzi na skargę załączono wymagane przepisami art. 43 i art. 55 ust. 3 wspomnianej wyżej ustawy "Uzasadnienie i podsumowanie".

Na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. stawił się pełnomocnik Wojewody [...], który poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik oświadczył, że nie dysponuje prognozą skutków finansowych oraz prognozą oddziaływania na środowisko, albowiem gmina poinformowała jedynie o sporządzeniu tych dokumentów. Wobec powyższego na podstawie postanowienia Sądu, Rada Gminy w N. została zobowiązana do nadesłania w terminie 7 dni prognozy skutków finansowych uchwalenia planu i prognozy oddziaływania na środowisko. Obowiązkom tym zadośćuczyniła w dniu 21 czerwca 2010 r., składając żądaną dokumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd – nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia – bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda [...], jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organowi temu wójt gminy zobowiązany był przedstawić uchwałę rady gminy w trybie przepisu art. 90 tejże ustawy, w celu zbadania jej zgodności z prawem. Stosownie do treści przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 tejże ustawy).

W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminy nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę [...] skargi w niniejszej sprawie uznać wypada przepis art. 93 tejże ustawy. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (zob: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 roku, w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 roku, w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, Lex nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną.

Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała w dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 p.p.s.a.

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Stosownie też do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Mając na uwadze to, co zostało wskazane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Rozważania o charakterze merytorycznym poprzedzić też należy w niniejszej sprawie ogólną uwagą, iż procedura planistyczna, która ostatecznie doprowadziła do podjęcia zaskarżonej uchwały przebiegała w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przechodząc natomiast do szczegółowej analizy legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., obejmującego obszar wsi S. " oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. Żadna z powyższych uchwał nie precyzuje ani też szczegółowo nie określa, jakim aktem przyjęto przywołane jedynie ogólnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. Studium nie zostało również załączone do dokumentacji planistycznej, przekazanej tak organowi nadzoru jak i sądowi administracyjnemu, kontrolującemu legalność zaskarżonej uchwały. Nie ulega zaś wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającym zasady polityki przestrzennej gminy jest uchwała w sprawie studium, w którym określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego (art. 10 ust. 2 omawianej ustawy). Istotne z punktu widzenia kolejności działań przy uchwalaniu planu jest to, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 tejże ustawy). Powyższe uwagi zamyka treść przepisu art. 17 pkt 4 omawianej ustawy, który jednoznacznie wskazuje, iż wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym istotne dla prawidłowości tworzenia planu, na tym etapie postępowania jest ustalenie, iż projekt planu uwzględnia ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro wszakże zarzuty organu nadzoru w tej materii nie zostały sformułowane, te podniesione w skardze dotyczą natomiast merytorycznych zapisów zaskarżonej uchwały, odstąpiono od badania zgodności uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z tej samej przyczyny nie analizowano szczegółowo procedury planistycznej.

Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów, związanych z wadliwością poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały, wskazać należy, iż są one zasadne, rodząc konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w całości.

Przepis art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, iż wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego,

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych,

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy,

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym,

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy,

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów,

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. (art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Szczegółowe wymagania, dotyczące projektu precyzuje zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując postanowienia zaskarżonej uchwały należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż w sposób wadliwy sporządzone zostały jej załączniki graficzne, albowiem granice terenu objętego wyniesieniem na rysunku nr 2 nie przystają do granic, wyznaczonych na rysunku nr 1.

Faktem pozostają również zasadnicze rozbieżności pomiędzy częściami tekstową i graficzną planu. Dotyczy to terenu oznaczonego symbolem "1.14.RM" na rysunku nr 5 planu, którego przeznaczenie określono jako zabudowę zagrodową, natomiast w tekście planu, a mianowicie w § 53 pkt 1 lit. b teren oznaczony symbolem "1.14" przeznaczono na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zaś w § 56 pkt 12 teren "1.14" przeznaczono pod zabudowę rekreacyjną. Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o tereny oznaczone symbolem "1.04Re" i "1.05.Re" na rysunkach planu nr 1 i 2, których przeznaczenie określono jako zabudowę rolniczo-ekologiczną, zaś w tekście planu - § 53 pkt 1 lit. b wspomniane tereny przewidziano na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej, jakkolwiek już w § 56 pkt 5 przeznaczenie owych terenów koresponduje z mapą. Rację należy również przyznać Wojewodzie, jeśli chodzi o teren o symbolu 1.09. W świetle załącznika graficznego rysunku nr 2 przeznaczony on został pod tereny zieleni parkowej (ZP), na rysunku nr 3 pod zabudowę usługową (U), zaś w tekście § 56 pkt 9 wyłącznie pod zieleń parkową (ZP). Wewnętrznie niespójne są ponadto zapisy § 56 pkt 6 teksu planu dla terenu o symbolu "1.06Re", który przeznaczono pod zabudowę rolniczo - ekologiczną (Re) z jednoczesnym zakazem zabudowy. Tożsamy zarzut dotyczy brzemienia § 56 pkt 1 w odniesieniu do terenów "1.01R" i "1.02R" przewidzianego pod zabudowę rolniczą (R) z jednoczesnym zakazem zabudowy.

Powyższe wadliwości świadczą wobec tego niewątpliwie o naruszeniu dyspozycji § 8 ust. 2, stanowiącego, iż na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.

W ocenie Sądu, podzielić należy również zarzuty organu nadzoru, iż rysunek planu nr 1, sporządzony w skali 1:5000 nie spełnia generalnych wymogów, określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących skali map, na których sporządza się plan miejscowy. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowane map w skali 1:5000. W rozpoznawanej sprawie brak jest natomiast uzasadnienia dla zastosowanej skali 1:5000 albowiem ustalony na obszarach, oznaczonych symbolami 1.01R, 1.02R i 1.06.Re zakaz zabudowy faktycznie nim nie jest. Trudno bowiem za zakaz zabudowy uznać możliwość wykonywania w istniejących obiektach budowlanych m.in. rozbudowy, nadbudowy i odbudowy a do takiej konkluzji skłania porównanie definicji, zawartych w pkt 22 i 28 § 4 zaskarżonej uchwały. Stanowisko Rady Gminy w N., dopatrujące się uzasadnienia dla tego rodzaju rozwiązania planistycznego we względach celowościowych, nie ma oparcia w przepisach prawa, stanowiąc de facto ich obejście. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują pojęcia "zakazu zabudowy", jego leksykalne brzmienie nie pozostawia wątpliwości: pod pojęciem zakazu rozumieć należy "zabronienie komuś czegoś" (zob. Mały słownik języka polskiego pod redakcją S.Skorupki, H.Auderskiej, Z.Łempickiej Warszawa 1969, str. 967); pojęcia "zabudowy" nie można natomiast wykładać w oderwaniu od definicji budowy, zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Budowa oznacza zaś wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jego rozbudowę, odbudowę oraz nadbudowę. Również leksykalne określenie pojęcia zabudowy oznacza zresztą wznoszenie na jakimś terenie budowli, ich części lub zespołów (zob. Mały słownik języka polskiego pod redakcją S.Skorupki, H.Auderskiej, Z.Łempickiej Warszawa 1969, str. 969).

Trafne jest również stanowisko organu nadzoru, co do sprzeczności regulacji, zawartej w § 21 części tekstowej planu z przepisem § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezależnie więc od intencji organu stanowiącego, wprowadzenie rozwiązania wprost sprzecznego z przepisami prawa nie można usprawiedliwić "omyłką pisarską", skutkującą jedynie "pominięciem" części regulacji miejscowej.

Sąd analizując następnie zarzut Wojewody [...] dotyczący nieprawidłowego określenia w § 28 tekstu planu, warunków podziału terenu na działki budowlane uznał, że jest on niezasadny, a to z tego powodu, że pomimo nieprecyzyjnego sformułowania § 28, z jego zapisu wynika, że minimalna szerokość działki graniczącej z ulicą wynosi 30 m. Zatem nie sposób podzielić stanowiska organu nadzoru o naruszeniu regulacji § 4 pkt 8 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, bowiem warunki ustalone tą norma prawną zostały spełnione.

Nietrafny jest ponadto zarzut naruszenia w przedmiotowym planie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe określenie maksymalnej wysokości dla masztów oraz urządzeń telekomunikacyjnych. Ustawa nie precyzuje bowiem w jaki sposób parametry i wskaźniki kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym m.in. gabaryty obiektów winny być określone. Nie wymaga także by były to wielkości niezmienne. Ich odniesienie do wysokości najbliższego budynku lub drzewa (§ 19) mieści się w granicach swobody planistycznej gminy.

Wskazane powyżej uchybienia w sporządzaniu miejscowego planu stanowią naruszenie zasad jego tworzenia i prowadzą do konieczności stwierdzenia jego nieważności. Mając na uwadze, iż owe uchybienia dotyczą rysunków planu oraz znacznej części jednostek planistycznych konieczne stało się – również z powyższej przyczyny – stwierdzenie nieważność miejscowego planu w całości.

Zważywszy przy tym na stwierdzone wady, dotyczące treści zaskarżonej uchwały, odstąpiono od szczegółowego badania prawidłowości przeprowadzonej procedury strategicznego oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 46 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Faktem jest wszakże, iż zgodnie z treścią art. 46 pkt 3 powołanej ustawy, projekty m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Informacje zawarte w treści odpowiedzi na skargę, załączone postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a także załączona na wezwanie Sądu dokumentacją w postaci Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy N. wskazują, iż procedura taka została przeprowadzona. Dotyczy to również zarzutu niesporządzenia prognozy skutków finansowych projektu, która podobnie jak Prognoza oddziaływania na środowisko została załączona do akt sądowoadministracyjnych na wezwanie Sądu, pomimo tego, że uprzednio nie została przedłożona organowi nadzoru. Zważywszy wszakże na to, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pozostaje, jak wskazano, w związku z jej wadliwością merytoryczną, odstąpiono od oceny tejże dokumentacji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Konsekwencją natomiast uwzględnienia skargi było stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,-zł.

k.o.