Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 22/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2007-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12  ust. 1 ,  art. 18
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 22/07

Uzasadnienie

W. S. złożył w dniu 28 czerwca 2006 r. wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa w lokalu przy ul. W w C.

Burmistrz C. decyzją z dnia [...] odmówił wydania zezwolenia. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w dniu [...] 2006 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zwrócił uwagę na sprzeczności występujące pomiędzy treścią uchwał Rady Miasta i Gminy C.: nr [...] z dnia [...] 2003 r. oraz nr [...] z dnia [...] 2004 r., dotyczących zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ponieważ do akt sprawy nie dołączono żadnych dowodów na okoliczność wejścia w życie wspomnianych uchwał, Kolegium nakazało przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnić i udokumentował tą kwestię.

Decyzją z dnia [...] 2006 r., działając na podstawie art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231; z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą o wychowaniu w trzeźwości") Burmistrz C. ponownie odmówił wydania skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.

Organ wskazał, że Gminna Komisja Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w C. pozytywnie zaopiniowała wniosek, jako zgodny z uchwałą Rady Miasta i Gminy C. Nr [...] z dnia [...] 2003 r., zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] 2004 r.

Jednocześnie Burmistrz uznał, że wątpliwości budzi usytuowanie planowanego punktu sprzedaży i spożywania alkoholu. Punkt ten znajduje się z jednej strony w bezpośrednim sąsiedztwie miejscowego cmentarza (tj. w odległości ok. 20 m), zaś z drugiej strony, w nieco dalszej odległości od budynku parafii rzymsko – katolickiej w C. Cmentarz jest miejscem spoczynku i ciszy, kojarzy się z kultem religijnym, wobec tego sprzedaż i spożywanie napojów alkoholowych grozi uwłaczaniem czci należącej się zmarłym oraz osobom, które czczą tam ich pamięć. Ponadto na działce sąsiadującej z planowanym punktem sprzedaży znajduje się kościół pod wezwaniem świętego Jakuba, gdzie spoczywają zwłoki przed pogrzebem, a wzdłuż wymienionej działki prowadzone są kondukty pogrzebowe.

Zdaniem Burmistrza nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przyszły punkt sprzedaży sąsiaduje ze stadionem sportowym, leżącym po przeciwnej stronie drogi powiatowej z dużym nasileniem ruchu w okresie letnim. Na stadionie odbywają się liczne mecze lokalne. Wobec tego potencjalnie kibice w czasie przerw meczu, bez żadnych utrudnień będą mogli skorzystać z możliwości zakupu alkoholu, a poruszając się po pasie jezdni, stworzą zagrożenie dla ruchu pojazdów.

Organ podniósł, że zbliżone stanowisko przedstawiła parafia rzymsko – katolicka pod wezwaniem świętego D. w C., jak również Przewodnicząca G.

Burmistrz wskazał również, że uchwała Rady Miasta i Gminy z dnia [...] 2003 r. ustalająca liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie Miasta i Gminy C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, weszła w życie od dnia 22 sierpnia 2003 r. tj. 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Została ona zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] 2004 r.. W myśl § 1 tej uchwały zmieniono m.in. § 1 ust. 2 oraz skreślono § 2 ustanowionych wcześniej zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. i obowiązuje od 15 maja 2004 r. Zdaniem Burmistrza uchwały Rady zostały wydane przy zachowaniu zasad techniki prawodawczej w zakresie dotyczącym zmian prawa miejscowego tj. przy odpowiednim zastosowaniu § 82 w związku z § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Także organ nadzoru nie zakwestionował zgodności z prawem powyższych uchwał.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny i prawny, mając na względzie przede wszystkim usytuowanie punktu sprzedaży i spożywania napojów alkoholowych przy obiektach o szczególnym znaczeniu, Burmistrz nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego.

W złożonym odwołaniu W. S. zarzucił decyzji organu pierwszej instancji brak ostatecznego ustalenia treści mających zastosowanie w sprawie przepisów gminnych oraz bezpodstawne uznanie, że proponowana przez niego lokalizacja stoi w sprzeczności z tymi przepisami.

Zdaniem skarżącego organ naruszył także przepisy postępowania pomijając pozytywną opinię G., a jednocześnie zaliczając w poczet dowodów stanowisko Komisji wnioskującej o zmianę uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] 2004 r. oraz notatki ze spotkania Zarządu Samorządu Mieszkańców w C., w którym skarżący nie brał udziału. Zwrócił przy tym uwagę, że opinia Zarządu,

w przeciwieństwie do opinii Komisji, nie jest wymagana przy wydawaniu zezwolenia.

Wydając rozstrzygnięcie organ ponadto przekroczył granice przysługującego mu uznania administracyjnego.

Przedkładając odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. organ pierwszej instancji poinformował, że w dniu [...] 2006 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę nr [...], którą zmieniła uchwałę nr [...] z dnia [...] 2003 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że uchwała z dnia [...] 2006 r. wprowadziła w § 3 pkt 7 zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na odcinku ulicy W. od skrzyżowania z ul. K. do skrzyżowania z ul. A. na wysokości wjazdu w ulicę od strony K. Wniosek o wydanie zezwolenia wskazuje na punkt położony przy ul. W., tj. na odcinku ul. W. od ul. K. do ul. [...] Uchwała wprowadzająca powyższy zakaz została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606; z późn. zm.) weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Oznacza to, że na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy obowiązuje zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w miejscu wskazanym przez skarżącego. Wydanie w tej sytuacji zezwolenia byłoby sprzeczne z aktem prawa miejscowego.

W skardze do sądu administracyjnego W. S. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia 31 października 2006 r. zarzucając jej naruszenie:

- art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości,

- art. 6, art. 7 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."),

- konstytucyjnej zasady państwa prawnego – zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej, a także

- prawa własności gwarantowanego art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego.

Naruszeniem art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest zdaniem skarżącego wymaganie przez organ pierwszej instancji odpowiedniego usytuowania punktu sprzedaży względem kościoła, cmentarza czy stadionu w sytuacji, kiedy na dzień złożenia odwołania (tj. na dzień 28 września 2006 r.) planowana lokalizacja była zgodna z obowiązującym w tej kwestii prawem gminnym.

Uznając przy tym, że przy wydawaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych występuje element uznania administracyjnego, skarżący podniósł, iż organ nie może rozstrzygać o wydaniu zezwolenia całkowicie dowolnie. Materialno – prawne granice uznania organu wyznacza liczba punktów sprzedaży alkoholu dla terenu gminy oraz zgodność z zasadami usytuowania miejsc sprzedaży. Pomijając te okoliczności przy wydawaniu decyzji organ dopuścił się naruszenia prawa.

Do naruszenia przepisów k.p.a. doszło z kolei nie tylko poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału (naruszenie art. 7 i 80 k.p.a.), ale także przez pominięcie oceny skuteczności wydanej na podstawie art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] 2006 r., wskutek czego doszło do naruszenia zasady działania administracji na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Zdaniem skarżącego uchwałę tę podjęto wyłącznie w celu uniemożliwienia mu uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Wprowadzony zakaz jest bowiem jedynym zakazem o charakterze przestrzennym, w przeciwieństwie do już istniejących, mających charakter podmiotowy. Zdaniem skarżącego przez określanie zasad usytuowania na terenie gminy miejsca sprzedaży alkoholu, do czego upoważnia art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, należy rozumieć określanie położenia punktów sprzedaży względem obiektów użyteczności publicznej jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy, jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określenia w sposób jednostkowy nieruchomości nie mających szczególnego charakteru (na poparcie tej argumentacji skarżący powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2818/93, opubl. w OSS z 1994 r., Nr 2 poz. 73). Taka sytuacja miała jednak miejsce w przedmiotowej sprawie. W rzeczywistości zatem, posiłkując się uprawnieniem do wydania przepisu powszechnie obowiązującego, w sposób administracyjny określono, iż skarżący nie może w planowanym przez niego miejscu podjąć działalności gospodarczej związanej ze sprzedażą piwa – co jest praktyką niedopuszczalną (wyrok NSA z dnia 26 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1010/91, opubl. w ONSA z 1992 r., Nr 1 poz. 10).

Naruszono tym samym konstytucyjne oraz ustawowe zasady stanowienia gminnego prawa miejscowego, gdyż zamiast ustanowić klauzulę zakazu o charakterze generalnym w nowelizacji uchwały wprowadzono zapis o zakazie indywidualnym i jednostkowym, skierowanym wyłącznie do skarżącego jako dysponenta nieruchomości przy ul. W.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Słusznie skarżący zwrócił uwagę na wątpliwości co do treści prawa miejscowego, które zastosowano w sprawie.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Stosownie zaś do ustępu 2 powyższego artykułu rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W oparciu o wskazane przepisy Rada Miasta i Gminy C. podjęła w dniu [...] 2003 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 3 uchwały wskazano, że ustala się zasady usytuowania na terenie Miasta i Gminy C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stanowiące załącznik do uchwały. Uchwała (ujęta w 5 paragrafach) wraz z załącznikiem (na który składa się 7 paragrafów), została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]. Stosownie do § 5 treści uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wymienionym Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, tj. z dniem 22 sierpnia 2003 r.

W Dzienniku Urzędowym Województwa [...] została opublikowana uchwała nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 25 lutego 2004 r. "zmieniająca uchwałę nr [...] Rada Miasta i Gminy C. z dnia [...] 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Uchwała ta składa się z części zasadniczej liczącej trzy paragrafy. W pierwszym z nich, w ustępie 1 wskazano nową treść "§ 1 ust. 2". W ustępie 2 paragrafu 1 uchwały zmieniającej Rada zadecydowała, iż "Skreśla się par. 2". Natomiast w pozostałych ustępach tegoż paragrafu dokonano zmiany oznaczeń bliżej nie określonych paragrafów poprzez przypisanie im numeru bezpośrednio niższego tj. stwierdzono, że "Paragraf 3 oznacza się jako paragraf 2" – aż do oznaczenia paragrafu 7 jako "par. 6". Treścią § 2 uchwały zmieniającej jest powierzenie jej wykonania Burmistrzowi Miasta i Gminy, a treścią § 3 – postanowienie o terminie wejścia w życie uchwały.

Bezpośrednio za uchwałą nr [...] został opublikowany tekst oznaczony jako "załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] 2004 r.", zatytułowany "Zasady usytuowania na terenie Miasta i Gminy C. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Tekst ten został podzielony na sześć paragrafów.

W treści uchwały brak jest postanowienia stwierdzającego, że na treść uchwały składa się także treść załącznika.

Stosownie do treści § 3 uchwały zmieniającej weszła ona w życie po upływie 14 dni od jej opublikowania tj. w dniu 15 maja 2004 r.

W dniu 26 lipca 2006 r. Rada Miejska w C. podjęła kolejną uchwałę (oznaczoną nr [...] ) zmieniającą uchwałę nr [...] Rada Miasta i Gminy C. z dnia [...] 2003 r.. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Na mocy § 1 tej uchwały zmieniającej "w załączniku do uchwały nr [...] (...) z dnia [...] 2003 r. (...) zmienionej uchwałą nr [...] (...) z dnia [...] 2004 r. (...)" w § 3 wprowadzono pkt 7 w brzmieniu "na odcinku ulicy Warszawskiej od skrzyżowania z ulicą K.do skrzyżowania z ulicą A. na wysokości wjazdu w ulicę od strony K.". Stosownie do § 3 uchwały z dnia 26 lipca 2006 r. weszła ona w życie po upływie 14 dni od opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym tj. z dniem 14 października 2006 r.

Jak wynika z powyższego, biorąc w szczególności pod uwagę tytuły uchwał nr [...] z dnia [...] 2003 r., nr [...] z dnia [...] 2004 r. oraz nr [...] z dnia [...] 2006 r., określające ich przedmiot – w oparciu o ich treść obywatel powinien móc odczytać normy prawne jednego, spójnego aktu prawa miejscowego, będącego wykonaniem delegacji ustawowej zawartej w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Akt prawa miejscowego należą do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483; z późn. zm.), powinien być zatem ustanowiony z zachowaniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawa oraz wynikającej z niej zasady przyzwoitej legislacji. Jedynie akt prawa miejscowego sformułowany w sposób spełniający wymogi przyzwoitej legislacji może być uznany za ustanowiony "na podstawie i w granicach" upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasady przyzwoitej legislacji obejmują wymaganie należytej określoności przepisów, które winny być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (por. pkt 3 w części III uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt P 13/05, opubl. w "Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego" (Seria A) z 2006 r. Nr 2, poz. 20 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 182474). Zasady przyzwoitej legislacji mają szczególnie doniosłe znaczenie w sferze praw i wolności obywatela. Niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu prawnego rodzi niepewność jego adresatów co do treści praw i obowiązków (por. pkt 5 w części III uzasadnienia wyroku TK z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt SK 43/04, opubl. w "OTK" (Seria A) z 2006 r. Nr 7 poz. 89 oraz w LEX pod nr 198691). Szczególny obowiązek formułowania przepisów prawa z zachowaniem zasad przyzwoitej legislacji ciąży zatem na radach gmin, które na mocy przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (m.in. na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 czy na podstawie art. 14 ust. 6 tej ustawy) mogą wprowadzać zakazy ograniczające ustanowioną w art. 20 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej (co do takiego charakteru zakazów por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2134/05, opubl. w LEX pod nr 193328).

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie jedynie uchwała Rady Miasta i Gminy C. nr [...] z dnia [...] 2003 r. została sformułowana z dostatecznym poszanowaniem zasad przyzwoitej legislacji. Natomiast ani uchwała nr [...]z dnia [...] 2004 r. ani też ściśle z nią związana uchwała nr [...] z dnia [...] 2006 r. tego wymogu nie spełniają.

Jak wynika z dokonanej wyżej analizy paragrafu 1 uchwały z dnia [...] 2004 r., ignoruje on podział pierwotnej uchwały tj. uchwały z dnia 20 marca 2003 r. na "część główną" i załącznik. Nie wskazuje bowiem w żaden sposób, czy wprowadzane zmiany dotyczą poszczególnych jednostek redakcyjnych (paragrafów) "części głównej" czy też załącznika do uchwały. Biorąc pod uwagę fakt, iż ilość paragrafów ulegających zmianie (co do treści lub oznaczenia numerem) odpowiada ilości paragrafów załącznika uchwały pierwotnej można by uznać, że w gruncie rzeczy doszło do oczywistej omyłki prawodawcy gminnego. W przedmiotowej sytuacji oznaczałoby to wszakże, że cała zasadnicza treść uchwały zmieniającej (tj. jej § 1) składa się z ośmiu kolejnych omyłek. W opinii Sądu taki sposób stanowienia prawa nie można w żaden sposób uznać za jasny i precyzyjny. Nie można też uznać, że niejasności treści uchwały zmieniającej mogą być wyjaśnione przy pomocy opublikowanego łącznie z nim "załącznika". Załącznik do uchwały ma wprawdzie taką samą wagę jak sama uchwała (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005 r. , sygn. akt OSK 1356/04, opubl. w LEX pod nr 176132 oraz na stronie internetowej NSA – dostępny w "Bazie Orzeczeń" poprzez formularz wyszukiwania), jednakże w treści uchwały z dnia 25 lutego 2004 r. brak stwierdzenia, iż jej częścią jest załącznik. Jeżeli zatem sam uchwałodawca nie uznał za stosowne włączyć do zakresu uchwały załącznika, to nie ma tym samym powodu, aby opublikowany łącznie z tą uchwałą tekst oznaczony jako "załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] 2004 r." faktycznie za takowy załącznik uważać.

Stwierdzenie, iż uchwała z dnia 25 lutego 2004 r. nie została sporządzona z zachowaniem wymogów przyzwoitej legislacji pociąga za sobą konsekwencję uznania, że nie została ona wydana w granicach upoważnienia ustawowego, a tym samym nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Okoliczność ta jest istotna dla oceny prawidłowości uchwały "zmieniającej" z dnia 26 lipca 2006 r. Zmiana dokonaną tą uchwałą sprowadza się do dodania punktu 7 w § 3 załącznika pierwotnej uchwały, zmienionej uchwałą z dnia 25 lutego 2004 r. Uznanie, że uchwała z dnia 25 lutego 2004 r. nie wywarła skutku prawnego powoduje, iż za obowiązujący należy przyjąć tekst załącznika o treści pierwotnej. W tej wersji § 3 załącznika nie posiada w ogóle jednostek redakcyjnych w postaci punktów i ogranicza się do jednego zdania. W tej sytuacji uzupełnienie treści § 3 załącznika do uchwały o "dodatkowy" punkt nie można uznać za działanie poprawne i racjonalne, a tym samym za działanie w zgodzie z zasadami poprawnej legislacji.

Należy zwrócić uwagę, że nawet gdyby przyjąć, że doszło do zmiany oznaczenia numeracji paragrafów załącznika uchwały pierwotnej (wskutek uchwały z dnia [...] 2004 r.), to nadal aktualny byłby zarzut braku jasności i precyzji zmiany wprowadzonej uchwałą z roku 2006. Przy powyższym założeniu pkt 7 zostałby dodany do paragrafu ustanawiającego w formie sześciu punktów przypadki, w jakich zakazana jest sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych. Działanie takie miałby już cechy racjonalności. Zarzut braku jasności i precyzji utrzymałby się jednak, tyle że dotyczyłby samej treści dodanego punktu 7. Stanowiłby on bowiem zakaz m.in. sprzedaży alkoholu "na odcinku ulicy Warszawskiej". Rodzi się zatem pytanie czy pojęcie "odcinek ulicy" miałoby być rozumiane dosłownie tj. jako pas drogowy, czy też pojęcie to obejmowałoby nieruchomości przyległe do ulicy?

Zasadny jest także zarzut skarżącego odnośnie naruszenia przepisów postępowania dowodowego tj. art. 7 k.p.a. a także art. 77 k.p.a. Ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż nieruchomość skarżącego znajduje się na odcinku ulicy Warszawskiej wskazanym w uchwale z dnia 26 lipca 2006 r. (abstrahując od ww. zastrzeżeń co do samego pojęcia "odcinka ulicy") nie znajduje żadnego oparcia w aktach sprawy, chociażby w postaci wyrysu z mapy geodezyjnej.

Także decyzja organu pierwszej instancji, podjęta przed wejściem w życie uchwały z dnia [...] 2006 r., uchybia przepisom prawa w sposób wpływający na wynik postępowania. Nawet bowiem pierwotny tekst uchwały z dnia [...] 2003 r. nie zawierał zasady usytuowania punktu sprzedaży w odpowiedniej odległości od obiektów sportowych, tras konduktów pogrzebowych, czy cmentarzy. Uchwała ta zawierała wprawdzie wymóg oddalenia wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych co najmniej 30 metrów od granicy wyznaczającej otoczenie budynków kultu religijnego, jakim niewątpliwie jest kościół pod wezwaniem świętego Jakuba, jednakże na okoliczność tę nie było prowadzone postępowanie dowodowe wymagane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu sama treść zmiany (tj. treść "pkt 7") wprowadzanej uchwałą z roku 2006 r. pomimo zastrzeżeń co do jasności jej sformułowania, nie wskazuje w sposób konkretny, iż ustanawiany tym punktem zakaz obejmuje wyłącznie nieruchomość skarżącego. Nie można zatem uznać – a przynajmniej nie bez przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów (wyrysów, dowodów własności itp) – za zasadny zarzut ustanowienia w formie przepisów gminnych zakazu o charakterze indywidualnym i jednostkowym, skierowanym wyłącznie do skarżącego jako dysponenta nieruchomości przy ul. W.

Chybione są także wywody skarżącego wskazujące na uznaniowy charakter rozstrzygania o udzieleniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, treść art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie uzasadnia bowiem takiego wniosku, w szczególności brak w nim typowego dla decyzji uznaniowych określenia, iż organ administracji "może" udzielić zezwolenia. Przepis ten jedynie wskazuje, iż możliwość prowadzenia (przez przedsiębiorcę) sprzedaży napojów alkoholowych jest uzależniona od posiadania stosownego zezwolenia, które jest wydawane wyłącznie wskutek spełnienia ściśle określonych przesłanek ustawowych, a nie w zależności od swobodnego uznania organu (por. także wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/L 2779/94; dostępny na stronie internetowej NSA, w "Bazie Orzeczeń", poprzez formularz wyszukiwania).

Sąd nie dopatrzył się także w przedmiotowej sprawie zasadności ogólnikowo sformułowanych przez skarżącego zarzutów naruszenia konstytucyjnych zasad równości wszystkich obywateli wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, a także ochrony prawa własności gwarantowanego. Co do ostatniej z tych zasad należy jedynie zaakcentować, iż ochrona prawa własności nie jest bezwzględna, albowiem prawo własności może ulegać ograniczeniom w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji).

Jak wynika z wcześniejszych rozważań Sądu, doszło jednakże do naruszenia innych przepisów prawa, a w szczególności art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez odmowę wydania zezwolenia w oparciu o ustanowione z uchybieniem upoważnienia ustawowego prawo miejscowe. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), uchylił decyzje obu organów administracji.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ponownym postępowaniu organy administracji powinny dokonać rozstrzygnięcia w oparciu o istniejący stan prawny, z pominięciem jednakże uchwał Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...] 2004 r. oraz nr [...] z dnia [...] 2006 r. Dokonywane ustalenia faktyczne powinny być oparte o materiał dowodowy, który należy włączyć do akt sprawy.