Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 702/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg B. G., J.G., E. P.l, K. P., S. P. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.na rzecz skarżących B. G., J. G., E. P., K. P., S. P. kwotę 1065 zł (słownie: jeden tysiąc sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 października 2016 r. A. S. zażądał od Burmistrza S. wydania decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. S.w miejscowości G. Zawiadomieniem z dnia 6 grudnia 2016 r. Burmistrz S. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania dokonał oględzin na przedmiotowej nieruchomości, a poczynione ustalenia odnotowano w sporządzonym na tą okoliczność protokole. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., (dalej SKO lub Kolegium) wyznaczyło Burmistrzowi S. termin na załatwienie sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

W dniu [...] r. Burmistrz S. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) nakazał właścicielom działek nr [...], [...],[...]oraz użytkownikom wieczystym działek nr [...], [...], [...], obręb G., gmina S. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek do funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, krawężników, blatów kuchennych, parapetów i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji (bloki granitowe) oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia przedmiotowej działalności. Na skutek wniesionego odwołania SKO w W. w dniu [...]r. wydało decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego wskazano na szereg uchybień proceduralnych, które zdaniem organu odwoławczego spowodowały konieczność poszerzenia postępowania wyjaśniającego.

Realizując uwagi organu odwoławczego w dniu [...] r. przeprowadzono ponowne oględziny nieruchomości oraz przesłuchiwano świadków. Po dokonaniu wskazanych czynności w dniu [...]r. Burmistrz S.wydał decyzję nr [...], którą nakazał właścicielom nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...], [...], obręb G., gmina S. oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...], [...], obręb G., gmina S. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. G.do funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, krawężników, blatów kuchennych, parapetów i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji (bloki granitowe) oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia przedmiotowej działalności. Także i to rozstrzygniecie zostało oprotestowane odwołaniem, zaś SKO w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego w toku prowadzonego postępowania nie wyjaśniono w sposób dostateczny zmiany sposobu użytkowania nieruchomości jako podstawowej przesłanki do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, opisując konkretne nieruchomości, przyjęto brak ustaleń do stwierdzenia zasadności wydanego nakazu. Dodatkową okolicznością, na jaką zwrócił uwagę organ II instancji było prowadzenie postępowania przez nadzór budowlany.

Wskazane wyżej rozstrzygnięcie nie ostało się w obrocie prawnym, bowiem zostało oprotestowane sprzeciwem, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia z dnia 12 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 113/18) uwzględnił sprzeciw i uchylił decyzję SKO. Zdaniem Sądu nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, natomiast organ odwoławczy dysponował materiałem pozwalającym na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Po powrocie sprawy do organu w dniu [...] r. SKO w W.wydało decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło w sprawie, w ten sposób, że w pkt 1 nakazało B. i J. G. - właścicielom nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i części działki [...], na których składowany jest materiał przeznaczony do obróbki, gotowy asortyment i sprzęt przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, zaś w pkt 2 umorzono postępowanie organu I instancji w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu rzeczonej decyzji zrelacjonowano przebieg postępowania i wskazano na istotne elementy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W ramach własnych rozważań Kolegium omówiło regulacje dotyczące możliwości wydania nakazu przywrócenia sposobu zagospodarowania nieruchomości oraz przepisy procedury administracyjnej wskazujące na możliwość wydania rozstrzygnięcia reformacyjnego.

W dalszej kolejności wyjaśniono, że na objętych postępowaniem nieruchomościach od 2005 r. prowadzona jest działalność gospodarcza w branży obróbki kamienia. Jako niesporne uznano to, że dla nieruchomości obejmujących działki o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. nr [...] (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2005 r., nr 9, poz. 255). W § 10 uchwały ustalono przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. Na terenie oznaczonym symbolem 2MU4, który obejmuje wyżej wskazane działki, ustalono przeznaczenie podstawowe zabudowa mieszkaniowo-usługowa, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, mieszkaniowo-usługowych oraz usługowych. Dopuszcza się prowadzenie działalności gospodarczej związanej z obsługą kamieniarstwa. Dla terenu obejmującego m.in. działki oznaczone nr [...], [...] i [...] uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w S. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi G. (Dz.Urz. Woj. Doln. poz. 3584). Teren wymienionych działek oznaczony został symbolem 2M/U. Dla tego terenu przeznaczenie podstawowe obejmuje zabudowę mieszkaniową i usługową. Przewidziano także zakaz lokalizacji zakładów kamieniarskich, składowania i magazynowania materiałów i wyrobów z kamienia oraz obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych mogących pogarszać stan środowiska lub powodować konflikty sąsiedzkie.

Po opisaniu stanu prawnego wynikającego z zapisów planu miejscowego organ wskazał na ustalenia poczynione w trakcie oględzin, gdzie zagospodarowanie nieruchomości odnotowano jako:

- działka nr [...] - budynek na niej położony zagospodarowany zgodnie z przeznaczeniem,

- działka nr [...] - w położonym na niej budynku znajduje się maszyna do polerowania kamienia,

- działka nr [...] - położone na niej są obiekty magazynowe, w których znajdują się piły do cięcia kamienia, również w budynku znajdują się piły do ciecia kamienia,

- działka nr [...] - położony jest na niej budynek socjalno-biurowy,

- działka nr [...] - ustawione są na niej urządzenia do polerowania kostki granitowej i płyt, oraz zgromadzony jest materiał do obróbki,

- działka [...] - w budynku położonym na tej działce przechowywany jest materiał i sprzęt, pod wiatą przechowywane są łupiarki i materiał kamienny, w budynku o konstrukcji metalowej znajduje się trak linowy. Ponadto na działce znajdują się materiały oraz sprzęt.

Według Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji pozostaje w sprzeczności z dokonanymi ustaleniami. Burmistrz S.nakazał właścicielom działek nr [...], [...] i [...] oraz użytkownikom wieczystym działek nr [...],[...] i [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] do funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, krawężników, blatów kuchennych, parapetów i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji (bloki granitowe) oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia przedmiotowej działalności. Wedle organu odwoławczego w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można było orzec o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w stosunku do działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...] i części działki nr [...], na których posadowione są obiekty budowlane. Działka nr [...] użytkowana jest zgodnie z przeznaczeniem, z kolei na działkach o numerach [...], [...], [...] i części działki nr [...], na których posadowione są obiekty budowlane, doszło do samowoli budowlanej, bądź do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. W takiej sytuacji organ I instancji powinien zawiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do którego kompetencji należą sprawy z zakresu samowoli budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych.

Wskazując na art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrócono uwagę na konieczność ustalenia czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Odróżniono przy tym zmianę sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych od zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz od zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem SKO Burmistrz Miasta S.mógł orzec o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania terenu działek o numerach ewidencyjnych [...]i części działki nr [...], na których składowany jest materiał kamienny przeznaczony do dalszej obróbki, gotowe wyroby kamienne, oraz sprzęt mechaniczny przeznaczony do obróbki kamienia. Właściciele działek nr [...], [...] i [...] użytkują je wbrew przeznaczeniu wynikającemu z obowiązujących dla nich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dla tych działek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza prowadzenie działalności gospodarczej związanej z obsługą kamieniarstwa, a nie prowadzenie działalności w zakresie zakładu kamieniarskiego. Przy omawianiu pojęcia obsługi posłużono się definicją zaczerpniętą ze ,,Słownika języka polskiego", by następnie ocenić, że działalność w zakresie obsługi kamieniarstwa to np. sprzedaż sprzętu i maszyn do obróbki kamienia, remonty i naprawy i inne czynności na rzecz zakładów kamieniarskich. Składowanie materiału kamiennego przeznaczonego do obróbki oraz składowanie gotowych wyrobów z kamienia nie mieści się w definicji "obsługi kamieniarstwa".

Działający przez pełnomocnika właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych postępowaniem zaskarżyli powyższą decyzję w części dotyczącej pkt 1.1 sentencji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Żądania i wnioski skargi oparto na szczegółowo opisanych i uzasadnionych zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procedury administracyjnej. Zdaniem skarżących nie doszło do naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodujących możliwość wydania nakazu, a dodatkowo wskazywano na prowadzenie działalności kamieniarskiej na nieruchomościach jeszcze przez poprzedniego właściciela.

Odrębną skargę na powyższą decyzję wywiódł także zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika A. S. żądając jej uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Także i w przypadku tej skargi żądania poparto zarzutami naruszeniem przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Autor skargi nie zgodził się z umorzeniem postępowania w stosunku do niektórych nieruchomości dowodząc, że istniały ustawowe przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. Dodatkowa argumentacja związana była z redakcją sentencji decyzji, która jako nieczytelna nie pozwala na ustalenie faktu jej wykonania oraz ewentualne wyegzekwowanie.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie odwołując się do argumentacji zamieszczonej w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu połączył sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dopuścił wnioskowany przez stronę dowód z dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje;

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - w skrócie "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W niniejszej sprawie oprotestowano skargą decyzję reformacyjną, gdyż uchylono nią nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek umarzając w stosunku do części nieruchomości postępowanie, zaś w stosunku do dwóch z nich orzeczono przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Z punktu widzenia procedury administracyjnej organ odwoławczy dość swobodnie poruszał się w możliwościach jakie daje mu treść art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej – k.p.a.) i nie do końca miał chyba świadomość skutków własnego rozstrzygnięcia. Skoro organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania także części działek [...] i [...] to wydana przezeń decyzja posiada względem tych działek skutek praktycznie taki sam jak kształtowała to uchylona decyzja. Organ w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego uchylił całą decyzje, by następnie w stosunku do części orzec w sposób zbliżony jak miało to miejsce w decyzji Burmistrza S. Decyzje te w pewnej części z pełną świadomością należy uznać za zbliżone, nie zaś tożsame, o czym później.

Orzekając w sprawie organy działy w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej - u.p.z.p.. Na wstępie rozważań dotyczących zagadnień prawa materialnego należy podkreślić, że kwestia zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. także do stanów faktycznych, w których dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu sprzecznego z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obecnie jednolicie i jednoznacznie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych np. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2017 r. II OSK 2882/15 - LEX nr 2338359, z dnia 15 lutego 2018 r. II OSK 1028/16 - LEX nr 2469255 z dnia 3 lutego 2017 r. II OSK 1250/15 - LEX nr 2328913). Zgodnie z tym, utrwalonym poglądem, przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku niewymagającej pozwolenia na budowę zmiany zagospodarowania terenu, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem należy uznać, że organy właściwie prowadziły postępowanie w sprawie, mimo że dla objętych nim nieruchomości istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Z orzecznictwa wynika jednak możliwość ,,odpowiedniego" stosowania przepisów, zatem "odpowiednie" stosowanie określonej normy nie jest bynajmniej jej dowolnym stosowaniem. Obszar różnic pomiędzy hipotezą wprost regulowaną przepisem art. 59 ust. 3, a tą, do której przepis ten ma być odnoszony "odpowiednio" dotyczy okoliczności, w których do zmiany zagospodarowania dochodzi. W pierwszym przypadku sankcjonowana jest zmiana zagospodarowania dokonana bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, w drugim sankcjonowana jest zmiana zagospodarowania niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jednym i drugim wypadku przesłanką do zastosowania jednej z sankcji wymienionych w ust. 3 art. 59 jest zmiana zagospodarowania terenu.

Dla porządku zaznaczyć należy, że pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" nie zostało ustawowo zdefiniowane. Mimo to, a właściwie rzec można - tym bardziej, brak ustawowej definicji zmiany zagospodarowania terenu winien skutkować koniecznością dołożenia przez orzekający w sprawie organ szczególnej staranności przy kwalifikowaniu dokonanych na nieruchomości zmian jako podlegających regulacjom zastosowanego przepisu. W realiach niniejszej sprawy Kolegium dostrzega regulacje wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (a nawet dwóch), i zmianę zagospodarowania nieruchomości próbuje uzasadniać słownikową definicją ,,obsługiwania". Dla obiektywnej oceny stanu faktycznego sprawy dokonanej przez orzekający w sprawie organ taki zabieg zdaniem składu orzekającego Sądu jest niewystarczający. Wiadomym jest, że nałożenie na adresata decyzji konkretnych sankcji wiązać się musi z naruszeniem konkretnych reguł obwarowanych przepisem prawa. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie dla konkretnej kategorii nieruchomości dopuszczono prowadzenie działalności gospodarczej związanej z obsługą kamieniarstwa. Skoro tak, to nie można poprzez proste użycia pojęcia słownikowego odkodowywać woli gminnego prawodawcy, która przybrała formę uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tok rozumowania organu zaprezentowany w uzasadnieniu kwestionowanej skargą decyzji jest nieprawidłowy, a w pewnym sensie wręcz nielogiczny. Kolegium twierdzi bowiem, że pośród sposobów zagospodarowania nieruchomości w ramach obsługi działalności związanej z zakresem zakładu kamieniarskiego mieści się sprzedaż sprzętu i maszyn do obróbki kamienia, remonty i naprawy i inne czynności na rzecz kamieniarstwa, ale już składowanie materiału kamiennego przeznaczonego do obróbki oraz składowanie gotowych wyrobów z kamienia nie mieści się w definicji obsługi kamieniarstwa. Przykładowe zagospodarowanie terenu wskazane przez organ jest mocno nietrafne. Dla działek nr [...] i [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z grudnia 2004 r., w którym nie zawarto zakazów składowania i magazynowania materiałów i wyrobów kamieniarskich. Zapisy tego rodzaju zamieszczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2017 r.. Kolegium interpretując plan z 2004 r. funkcję obsługi odkodowuje stosując zakazy zawarte w uchwale z 2017 r.. Tego rodzaju działanie nie jest prawidłowe bowiem prowadzi do wypaczenia zapisów planu miejscowego, a w konsekwencji nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Nie można przecież zakładać aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. w kształcie jakim został uchwalony dopuszczał składowanie sprzętu kamieniarskiego do sprzedaży czy naprawy ale wykluczał gromadzenie gotowych wyrobów kamieniarskich. W ramach własnych rozważań organ odwoławczy posłużył się pewnego rodzaju skrótami myślowymi i nie wiadomo z jakich przyczyn zakładał możliwość gromadzenia maszyn czy innego sprzętu służącego obróbce kamienia, ale materiału kamieniarskiego czy gotowych wyrobów już nie. Zdaje się, iż Kolegium dla poparcia zajętego stanowiska użyło przykładów, które niweczą możliwość zaakceptowania tego poglądu, i co istotne stoją w sprzeczności z procesową zasadą przekonywania.

Kolejna nieprawidłowość dyskwalifikująca skarżoną decyzję dotyczy samej sentencji i słusznie jest sygnalizowana w jednej ze skarg. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że przynajmniej część z nieruchomości, których dotyczy postępowanie użytkowana jest na potrzeby działalności kamieniarskiej. W toku postępowania w swoich decyzjach (uchylanych przez Kolegium) Burmistrz S. precyzyjnie artykułował kierowany do strony postępowania nakaz. Podawał on mianowicie, że nakazuje przywrócenie konkretnie opisanych działek do funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, krawężników, blatów kuchennych, parapetów i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji (bloki granitowe) oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia przedmiotowej działalności. Z kolei SKO w swojej decyzji z dnia [...] r. nakazało li tylko przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Z treści decyzji zarówno jej sentencji jak i uzasadnienia nie wynika jaki to ma być sposób zagospodarowania. Organ II instancji zatem nie tylko w sposób swoisty interpretuje zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale też ma wątpliwości do jakiego stanu nakazać przywrócenie zagospodarowania terenu. Dlatego też, jak już sygnalizowano, można powiedzieć, że decyzje organów obu instancji w pewnym zakresie są zbliżone ale już nie tożsame. Zgodzić należy się w tym stanie rzeczy z twierdzeniami jednej ze skarg, że tak zredagowana sentencja decyzji jest nieczytelna i mogą powstać problemy przy jej ewentualnej egzekucji.

Organ odwoławczy nie ustrzegł się też nieprawidłowości umarzając w części postępowanie. Judykatura i doktryna wypracowały jednoznaczne stanowisko dotyczące przesłanki jaką winien się kierować organ umarzający postępowanie tj. zaistnienia sytuacji, w której wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Na tym nie kończy się jednak analiza art. 105 k.p.a., gdyż jako niezbędny element umożliwiający zakończenie postępowania przez jego umorzenie podaje się konieczność oceny sprawy przez pryzmat kompletnego materiału dowodowego. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 23 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Łd 508/18) wyraził trafny pogląd, że ,,Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia", patrz - LEX nr 2549090.

Analizując zebrane akta administracyjne przy ocenie podstaw umorzenia postępowania jakie przyjęło Kolegium Sąd uznał, iż decyzja o umorzeniu postępowania jest co najmniej przedwczesna. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowania dotyczące obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomościach, których dotyczyło postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Fakt objęcia tych samych nieruchomości postępowaniami dwóch organów jest jedynym elementem wspólnym. Racjonalny ustawodawca przypisał organom uprawnienia w ściśle określonym zakresie, zaś konstrukcja obowiązujących przepisów ma zmierzać do wyeliminowania dublowania się uprawnień czy powstania sporów kompetencyjnych. Zasada ta dotyczy również uprawnień służb nadzoru budowlanego oraz starosty. Konstrukcja przepisów ustawy Prawo budowlane i u.p.z.p. nie prowadzi do kolizji uprawnień wskazanych organów lecz wręcz przeciwnie pozwala na ich swobodne i jednoznaczne rozróżnienie. Pobodnie rzecz się ma z interwencją w przypadku efektu poczynań inwestora w postaci wykonania konkretnych robót budowlanych oraz zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Kolegium ma świadomość, czego dowodem jest uzasadnienie decyzji, kompetencji służb nadzoru budowlanego. Nie jest jednak podstawą do umorzenia postępowania sugestia dla organu I instancji aby zawiadomić o samowoli budowlanej czy zmianie sposobu użytkowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Faktycznie taka rada jest właściwa, ale tylko wówczas, gdy organ nie znajdzie podstaw do własnej interwencji. Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie wyklucza przecież postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W niniejsze sprawie SKO umorzyło postępowanie tylko dlatego, że niektóre z działek objęte są postępowaniami nadzoru budowlanego. Nie pokusił się zaś organ do wykazania przesłanek bezprzedmiotowości postępowania w zakresie posiadanych przezeń kompetencji. W argumentacji zastosowanej przez Kolegium brak przecież wskazania, że na działce oznaczonej takim czy innym numerem brak kolizji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co czyni jego postępowanie bezprzedmiotowym.

Co istotne organ II instancji wcześniej uchylając decyzję Burmistrza S. wskazywał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W sytuacji gdy decyzja ta została uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym samo Kolegium nie widziało już potrzeby zbierania nowych dowodów lecz praktycznie orzekało w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy. Co prawda protokolarnie przesłuchano strony, ale już nie podjęto działań zmierzających do jednoznacznego ustalenia, czy poza robotami budowlanymi pozostającymi w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działkach, w stosunku do których postępowanie umorzono miała miejsce zmiana sposobu zagospodarowania.

Z poczynionych uwag wynika, że postępowanie w sprawie winno być przeprowadzone ponownie, a organ musi w sposób jednoznaczny ustalić czy miało miejsce, a jeżeli tak to w jakim zakresie naruszenie przepisów pozostających w jego kompetencjach orzeczniczych. Istotne, a wskazane wyżej okoliczności nie zostały wyjaśnione, co rodzi skutek w postaci naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.. Organ winien więc ponownie przeprowadzić postępowanie, którego istotą będzie jednoznaczne ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości. Jego kolejnym etapem będzie skonfrontowanie poczynionych ustaleń z zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla danej nieruchomości.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy uwzględniając kwoty wpisów oraz wynagrodzenie ustanowionych w sprawie pełnomocników.