Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 339/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30  ust. 6  pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi sp. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 339/21

UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2019 r. [...] [...] S.A. w W. zgłosiła Staroście B. zamiar zainstalowania konstrukcji wsporczych na istniejącej wieży telekomunikacyjnej na działce o nr [...] w miejscowości D. C. gm. D. C.. W wyniku doprecyzowania wniosku ustalono, że przedsięwzięcie dotyczy zainstalowania konstrukcji wsporczych o wysokości powyżej 3m w celu dowieszenia anten.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw.

Z przedłożonej opinii technicznej wynika, że zgłoszenie dotyczy konstrukcji wsporczych pod nowe anteny. Zwiększenie ilości anten i w konsekwencji emisji pola elektromagnetycznego jest przebudową lub rozbudową stacji bazowej a nie montażem urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, które pozwalałoby zakwalifikować roboty jako nie wymagające pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 punkt 15 Prawa budowlanego i art. 29 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Organ ustalił zatem, że inwestor zamierza wykonać roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 k.p.a. wniósł sprzeciw.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] [...] S.A. zarzuciła naruszenie:

1. przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięcia, na które wymagane jest pozwolenie na budowę i w konsekwencji bezpodstawne wniesienie sprzeciwu;

2. przepisu art. 5 pkt 2 lit. b w zw. z art. 38 ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw poprzez pominięcie faktu zmiany treści zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane i oparcie rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy o wykładnię nieaktualnego brzmienia przepisu;

3. przepisu art. 107 § 3 KPA poprzez brak pełnego i logicznego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego dla wydania decyzji o odnośnej treści w szczególności:

• brak uzasadnienia dla stwierdzenia, że wskutek przeprowadzenia planowanych zmian w obrębie stacji bazowej dojdzie do przebudowy lub rozbudowy stacji bazowej a nie montażu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane,

• brak uzasadnienia przyczyn kwalifikacji planowanego montażu jako przebudowę lub rozbudowę,

• brak wyjaśnienia sposobu wykładni art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane oraz odniesienia się do znowelizowanej treści przepisu jak również aktualności przywoływanego w uzasadnieniu orzecznictwa,

co uniemożliwia skarżącemu zrozumienie sposobu wykładni znowelizowanego przepisu, motywacji organu w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy oraz analizę prawidłowości dokonanej wykładni i subsumcji, a w szczególności weryfikacji zastosowania przez organ aktualnego brzmienia przepisu prawa materialnego;

4. przepisu art. 7, 77 § 1 kpa poprzez zupełnie swobodne, poczynione bez oparcia o jakikolwiek materiał dowodowy stwierdzenie, że:

- planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć jako przebudowę lub rozbudowę;

- zwiększenie ilości anten na obiekcie budowlanym powoduje zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] Wojewoda Kujawsko – P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wstępnie organ ocenił, że opis zakresu robót w zgłoszeniu z dnia [...].06.2020 r. odpowiada przesłankom wskazanym w obecnie obowiązującym art. 29 ust 3 pkt 3 ppkt a) prawa budowlanego, (również przesłankom obowiązującego w chwili wydania skarżonej decyzji art. 29 ust. 2 pkt 15 pb. ), zgodnie z którym "nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m". Za kluczowe dla oceny zakresu robót należy uznać wyjaśnienia inwestora z dnia [...].07.2020 r., w których wskazano, że "przedsięwzięcie dotyczy zainstalowania podantenowych konstrukcji wsporczych o wysokości powyżej 3m wraz z urządzeniami (antenami) co zgodnie art. 29 ust. 2 pkt 15, nie wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę". W załączonym materiale wskazano m.in. na montaż anten sektorowych mocowanych za pomocą istniejących oraz projektowanych konstrukcji wsporczych (strona 8 załącznika). Ostatecznie, to wyżej wskazane wyjaśnienie przesądza o tym, że zakres robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu stanowi rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.05.2020 r, sygn. akt II OSK 925/20, oceniając zakres zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 w podobnym przypadku "w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową stacji telefonii komórkowej w rozumieniu art. 3 pkt. 6 uPb. Powyższe przepisy uPb. mogą mieć wyłącznie zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają wyłącznie charakter urządzeń odbiorczych, jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych". Już powyższe wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z robotami spełniającymi warunki zawarte w art. 29 ust 3 pkt 3 ppkt a) prawa budowlanego. Inwestor nie określił w materiałach przedłożonych do zgłoszenia mocy promieniowania izotropowego jaką emitują projektowane anteny sektorowe. Analizując załączone do pisma z dnia [...].06.2020 r. rysunki oraz wskazany przez odwołującego zamiar montażu anten na istniejących oraz projektowanych konstrukcjach wsporczych, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w ramach przedmiotowej inwestycji dojdzie nie tylko do montażu nowych urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, lecz nastąpi istotna zmiana parametrów obiektu dotycząca osi głównej promieniowania elektromagnetycznego emitowanej przez antenę sektorową zamontowaną nowej konstrukcji wsporczej. Fakt instalacji anten sektorowych i analiza sposobu montażu projektowanych uchwytów anten (wskazana na rysunku załączonym do pierwszego pisma) przesądza o zmianie (powstaniu nowej) osi głównej promieniowania elektromagnetycznego od tak montowanej anteny sektorowej, a także o zmianie rozkładu pól elektromagnetycznych emitowanych przez stację bazową. Wyżej wskazane fakty przesądzają o tym, że wskazany przez zgłaszającego zakres robót budowlanych nie odpowiada zakresowi określonemu w art. 29 ust 3 pkt 3 ppkt a) prawa budowlanego, a w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejącej stacji bazowej. Zmiany dotyczą istotnych parametrów technicznych stacji bazowej, co oznacza jednocześnie, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem z dnia [...].06.2020 r. wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Podsumowując, organ odwoławczy w wyniku analizy materiału dowodowego oraz przepisów prawa podzielił opinie organu I instancji, że zgłoszenie z dnia [...].06.2020 r., uzupełnione w dniu [...].07.2020 r. dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Inwestor złożył skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie:

- przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane oraz przepisu art. 5 pkt 2 lit. b w zw. z art. 38 ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw poprzez pominięcie faktu zmiany brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane i błędne ustalenie, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięcia, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, co doprowadziło do bezpodstawnego wniesienia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie;

- przepisu art. 107 § 3 KPA poprzez brak pełnego i logicznego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego dla wydania decyzji o odnośnej treści w szczególności:

1) brak uzasadnienia dla stwierdzenia, że wskutek przeprowadzenia planowanych zmian w obrębie stacji bazowej dojdzie do przebudowy lub rozbudowy stacji bazowej a nie montażu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane,

2) brak uzasadnienia przyczyn kwalifikacji planowanego montażu jako przebudowę lub rozbudowę,

3) brak wyjaśnienia sposobu wykładni art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane oraz odniesienia się do znowelizowanej treści przepisu jak również aktualności przywoływanego w uzasadnieniu orzecznictwa,

4) brak wyjaśnienia na jakiej podstawie organ II instancji ustalił, że na skutek inwestycji "nastąpi istotna zmiana parametrów obiektu dotycząca osi głównej promieniowania elektromagnetycznego emitowanej przez antenę sektorową", co rzekomo przesądza o zmianie osi głównej promieniowania elektromagnetycznego od tak montowanej anteny sektorowej a także o zmianie rozkładu pól elektromagnetycznych,

co uniemożliwia skarżącemu zrozumienie sposobu wykładni znowelizowanego przepisu, motywacji organu w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy oraz analizę prawidłowości dokonanej wykładni i subsumpcji a w szczególności weryfikacji zastosowania przez organ aktualnego brzmienia przepisu prawa materialnego;

- przepisu art. 7, 77 § 1 kpa poprzez zupełnie swobodne, poczynione bez oparcia o jakikolwiek materiał dowodowy stwierdzenie, że:

1) planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć jako przebudowę lub rozbudowę;

2) zwiększenie ilości anten na obiekcie budowlanym powoduje zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego;

3) nastąpi istotna zmiana parametrów obiektu dotycząca osi głównej promieniowania elektromagnetycznego emitowanej przez antenę sektorową" co rzekomo przesądza o zmianie osi głównej promieniowania elektromagnetycznego od tak montowanej anteny sektorowej a także o zmianie rozkładu pól elektromagnetycznych emitowanych przez stację bazową.

Skarżący wskazał, że organy obu instancji ustaliły, że zgłoszenie dotyczy rozbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego, do którego rzekomo nie można stosować art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane. Już w odwołaniu od decyzji organu I instancji inwestor wskazał, że ww. przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 uległ znaczącej zmianie. Otóż wcześniej (przed [...] października 2019 r.) przepis ten brzmiał: instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, natomiast po zmianie brzmi: instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Mimo tej zmiany organ I instancji powoływał się na orzecznictwo sądów administracyjnych bazujące na poprzednim brzmieniu powyższego przepisu, wskazującym jakoby powyższy przepis mógł mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy instalacja nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy. Inwestor nie zgadza się z powyższą wykładnią przepisu wskazując, że nawet z poprzedniego jego brzmienia nie wynika aby ustawodawca rozróżniał sytuacje rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy od instalacji wskazanej w przepisie. Przyjęcie w treści przepisu ogólnego pojęcia "instalacji" w przekonaniu skarżącego miało na celu wskazanie szerokiego zakresu zastosowania odnośnego przepisu. Poza tym szereg ostatnich zmian w prawie, jak również wprowadzenie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wskazuje wyraźnie na trend polegający na ułatwieniach procedur związanych z lokalizacją stacji bazowych telefonii komórkowej. Na dodatek, podane przez organy I i II instancji orzecznictwo z całą pewnością nie można nazwać jednolitym lub pełnym z uwagi choćby na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22.03.2017 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Sz 1434/16 gdzie stwierdzono, że: z obowiązujących przepisów ustawy - Prawo budowlane nie wynika aby dobudowanie kolejnych antenowych konstrukcji wsporczych i dodanie nowych anten oraz instalacji radiokomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor całkowicie zgadza się z powyższym poglądem dotyczącym jeszcze poprzedniego stanu prawnego.

Na dodatek, w przekonaniu inwestora znowelizowany przepis powstał jako odpowiedź w stosunku do tez stawianych przez sądy administracyjne m. in. we wspomnianych przez organ orzeczeniach. Nowelizacja tego przepisu zdecydowanie wskazuje na rozszerzenie zakresu przedsięwzięć, które na podstawie tego przepisu mogą zostać wzniesione wyłącznie na podstawie zgłoszenia.

Z nowego brzmienia przepisu ewidentnie wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga instalacja urządzeń niezależnie od tego, czy stanowią one czy też nie całość techniczno-użytkową. Przedmiotowa sprawa dotyczy instalacji konstrukcji wsporczej oraz anten, które nie stanowią całości użytkowej, jednak zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu nie ma przeszkód do realizacji również takich zamierzeń bez pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że powyższe doprecyzowanie przepisu sprawia, że zupełnie nieuprawnione staje się dotychczasowe stanowisko części sądów administracyjnych. Zgodnie z tym stanowiskiem, w sytuacji gdy dochodzi do rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego zamierzenie można wykonać wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę. Jednak instalacja urządzeń niestanowiących całości techniczno- użytkowej na obiekcie budowlanym sama przez się przekracza granice rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy. Na dodatek instalacja urządzeń w przekonaniu inwestora zawsze będzie wpływała na zmianę istotnych parametrów techniczno-użytkowych obiektu. Zatem dotychczasowe orzecznictwo wskazujące na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, gdy dojdzie do zmiany istotnych parametrów obiektu bądź jego rozbudowy albo przebudowy, zupełnie nie przystaje do aktualnego brzmienia przepisów. Wszak stosowanie wykładni wskazanej w tych orzeczeniach jest wprost sprzeczne z dyspozycją znowelizowanego przepisu i praktycznie uniemożliwia jego zastosowanie. Nie ma żadnych wątpliwości, że antena telekomunikacyjna stanowi "instalację radiokomunikacyjną" w rozumieniu tego przepisu. Zatem nie powinno być żadnych wątpliwości, że przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje montaż instalacji radiokomunikacyjnych wraz z osprzętem w rozumieniu powyższego przepisu. Poza tym aktualny przepis wskazuje na możliwość instalowania bez pozwolenia na budowę nie tylko konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, ale również związanego z tymi urządzeniami osprzętu, do którego bez wątpienia należy zaliczyć również anteny.

Mimo podnoszonych już w odwołaniu od decyzji organu I instancji powyższych okoliczności, organ II instancji w zakresie wykładni przepisu powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.05.2020 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 925/20, który również odnosi się do poprzedniego stanu prawnego, gdzie wyraźnie wskazano, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 25 w zw. z art. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw poprzez niedostrzeżenie przez sąd wojewódzki, że dokonana mocą ww. ustawy zmiana brzmienia przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb znajdzie zastosowanie do postępowania ocenianego w niniejszej sprawie. Sąd Naczelny zauważa, że powołany przepis uPb istotnie w dniu 25 października 2019 r. na mocy cyt. ustawy uległ zmianie, jednak nie mogło to wypływać na sądową kontrolę działań ŚWINB ze względu na zasadę orzeczniczą tempus regit actum. Zatem zacytowanie powyższego orzeczenia w żaden sposób nie uzasadnia sposobu wykładni przepisu wskazanego przez organ II instancji.

Na marginesie należy stwierdzić, że aktualnie obowiązuje przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym: Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Przepis ten wskazuje na coraz dalej idące ułatwienia w procesie inwestycyjnym dotyczącym instalacji anten, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a co za tym idzie na realizacje zamysłu ustawodawcy, którym była możliwość instalowania anten telekomunikacyjnych na istniejących budowlach bez konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z całą pewnością aktualny na dzień wydania zaskarżonych decyzji przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego umożliwia wykonanie odnośnej inwestycji bez pozwolenia na budowę.

W takiej sytuacji w przekonaniu skarżącego nie sposób twierdzić, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli ta spełnia przesłanki wskazane w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Zatem doszło do naruszenia przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez błędne wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia zamierzenia budowlanego (i utrzymanie tego sprzeciwu przez Wojewodę).

Zdaniem skarżącego, organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się w uzasadnieniach decyzji do znowelizowanego brzmienia ww. przepisu. Organ I instancji co prawda zacytował aktualne brzmienie przepisu, jednak w późniejszych rozważaniach powołał się na starsze orzeczenia, w żaden sposób nie komentując ich aktualności. Z kolei organ II instancji przywołał wydane niedawno orzeczenie, jednak zapadłe na gruncie nieobowiązującego brzmienia przepisu, na dodatek w żaden sposób nie skomentował zmiany przepisu. W takim stanie rzeczy skarżący jest przekonany, że organy obu instancji przy wydawaniu decyzji oparły się na poprzednim, nieaktualnym brzmieniu odnośnego przepisu i wykładni nieaktualnego przepisu. W związku z tym należy stwierdzić, że organ naruszył art. 5 pkt 2 lit. b w zw. z art. 38 ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw poprzez jej pominięcie. W przekonaniu skarżącego zacytowanie prawidłowego brzmienia przepisu bądź wyłącznie zaznaczenie w treści orzeczenia faktu zmiany treści przepisu nie oznacza automatycznie jego zastosowania. Z kolei dalszy proces wykładni i subsumcji nakazuje sądzić, że organy opierały się na brzmieniu i wykładni poprzednio obwiązującego przepisu.

W przekonaniu skarżącego sytuacja, gdy zmianie podlega podstawowy przepis prawa materialnego stosowany w danym postępowaniu, wymusza pogłębioną analizę treści przepisu oraz jego wykładni w decyzji. Niestety w uzasadnieniu zarówno decyzji organu I jak i II instancji nie znalazła się żadna analiza stanu prawnego, zaś wykładnię przepisu de facto zastąpiło powołanie się na orzeczenia sądów administracyjnych. Podstawa prawna orzeczenia oraz cała subsumcja, w przypadku decyzji obu organów, ograniczyła się do lakonicznego stwierdzenia, że zmiana parametrów istniejącej stacji bazowej poprzez zwiększenie ilości anten stanowi przebudowę lub rozbudowę a nie montaż. Jednak jak wskazano powyżej, nowe brzmienie przepisu uniemożliwia stosowanie (i tak niewłaściwej w ocenie skarżącego) wykładni poprzedniego brzmienia przepisu, ponieważ wykładnia ta staje się sprzeczna z treścią znowelizowanego przepisu. W takiej sytuacji organy winny były pogłębić analizę prawną dotyczącą wykładni prawa materialnego i jego subsumcji.

Na próżno w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji szukać uzasadnienia na jakiej podstawie stwierdzono, że wskutek planowanych zmian stacji bazowej dojdzie do przebudowy lub rozbudowy i czym różni się taka sytuacja od instalacji w rozumieniu aktualnego brzmienia przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Poza tym brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ II instancji ustalił, że na skutek inwestycji "nastąpi istotna zmiana parametrów obiektu, dotycząca osi głównej promieniowania elektromagnetycznego emitowanej przez antenę sektorową", co rzekomo przesądza o zmianie osi głównej promieniowania elektromagnetycznego od tak montowanej anteny sektorowej a także o zmianie rozkładu pól elektromagnetycznych. W przekonaniu skarżącego, w materiale sprawy brakuje dowodów na tego rodzaju okoliczność, na dodatek organ nie uzupełnił dokumentacji w tym zakresie, nie przeprowadził żadnych dowodów oraz nie wezwał inwestora do przedstawienia jakichkolwiek innych dokumentów. Braki uzasadnień orzeczeń organów obu instancji uniemożliwiają skarżącemu szczegółowe odniesienie się do sposobu oceny materiału dowodowego oraz sposobu zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego.

Skarżący zarzucił też naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa. Analiza stanu faktycznego w zakresie orzeczeń organów obu instancji jest bardzo uboga. Organy arbitralnie stwierdziły, że doszło do rozbudowy nie wskazując konkretnie, na jakiej podstawie poczyniono takie ustalenia. Twierdzenie jakoby samo zwiększenie liczby anten na stacji bazowej powodowało zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego zostało dokonane zupełnie dowolnie bez oparcia na jakimkolwiek dowodzie. W tym zakresie należy wskazać, że sam fakt instalacji nowej anteny nie musi wiązać się ze zwiększeniem emisji pola elektromagnetycznego. Jak sygnalizowano powyżej, organ nie uzasadnił pojęcia "przebudowy" oraz "rozbudowy" na tle obecnie obowiązujących przepisów, przede wszystkim nie uzasadnił kwalifikacji planowanego montażu jako zaliczającego się do ww.

Skarżący nie może się również zgodzić ze stwierdzeniem organu II instancji, jakoby na skutek wykonania zamierzenia miała nastąpić istotna zmiana parametrów obiektu dotycząca osi głównej promieniowania elektromagnetycznego emitowanej przez antenę sektorową, co rzekomo przesądza o zmianie osi głównej promieniowania elektromagnetycznego od tak montowanej anteny sektorowej, a także o zmianie rozkładu pól elektromagnetycznych emitowanych przez stację bazową, a tym samym miałoby przesądzić o konieczności pozyskania pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenie nie wynika wprost z materiałów sprawy a stanowi przejaw dowolnego uznania organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs ? pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z dniem 25 października 2019 r. (na mocy art. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815 zmianie uległ art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym do 24 października 2019 r.), zwolnieniu od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę podlegało m.in. instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. W wyniku nowelizacji ww. art. 29 ust. 2 punkt 15 , nadano mu nowe brzmienie: Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych.

We wniosku zgłoszono budowę trzech konstrukcji wsporczych na istniejącej wieży, pomijając umieszczenie anten, które miałyby być na nich zamontowane, co wynika z wyjaśnienia inwestora i opinii technicznej określającej możliwości dowieszenia anten i sprzętu telekomunikacyjnego.

Inwestor nie określił jednak w materiałach przedłożonych do zgłoszenia mocy promieniowania izotropowego jaką emitują projektowane anteny sektorowe. Istotny natomiast jest fakt, że konstrukcje wsporcze będą służyły umieszczeniu na nich anten. W konsekwencji, finalnie dojdzie do zmiany parametrów obiektu dotyczących osi głównej promieniowania elektromagnetycznego emitowanej przez antenę sektorową zamontowaną na nowej konstrukcji wsporczej. Wskazany przez zgłaszającego zakres robót budowlany nie odpowiada zatem zakresowi, który funkcjonalnie będzie stanowił pewną całość użytkową i o którym mowa jest w załączonej opii.

Anteny jako urządzenia telekomunikacyjne oraz pozostały sprzęt pozwoli na sprawne i właściwe korzystanie ze stacji bazowej telefonii komórkowej. Konstrukcje wsporcze są elementem właściwego funkcjonowania inwestycji i są funkcjonalnie z nią związane. Tym samym, wskazane przedsięwzięcie inwestycyjne nie może być uznane ani za zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani za podlegające jedynie obowiązkowi zgłoszenia (w związku z treścią przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy pr. bud., nawet w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2019 r.). Działanie anten umieszczonych na konstrukcjach wsporczych nie jest bowiem działaniem obojętnym dla środowiska. To zaś implikuje konieczność takiej interpretacji tego przepisu, by nie doprowadzić do obejścia prawa w ujęciu systemowym.

Postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowy udzielenia takiej zgody jest ściśle sformalizowane i opiera się na analizie przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego, który musi spełniać określone wymogi. Jednym z nich, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest zgodność rozwiązań projektowych z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.).

Do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy zwłaszcza w przypadkach wątpliwych, ocena czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższej oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują na każdym z etapów procesu inwestycyjnego. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są do oceny kwestii środowiskowych, w tym do kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów dotyczących oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Oceny przedsięwzięcia w postaci rozbudowy stacji bazowej poprzez montaż dodatkowych anten sektorowych dokonuje się natomiast w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uznanie, że jakakolwiek instalacja anten, które funkcjonalnie są związane z konstrukcją wsporczą jest zwolnione z obowiązku pozwolenia na budowę i oceny z punktu widzenia skutków środowiskowych, niwelowałoby systemowe rozwiązania w tym zakresie. Oczywiście nie da się wykluczyć, że nie nastąpi zmiana dotychczasowych parametrów inwestycji np. przy instalacji urządzeń obojętnych dla środowiska lub wymiany istniejących już anten, ale dowieszanie nowych anten należy ocenić w szerszym zakresie.

Nowe brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud. w ocenie Sądu nie może być zatem intepretowane bez uwzględnienia okoliczności, czy instalacja taka, jeżeli dotyczy już istniejącej stacji bazowej, stanowi rozbudowę lub przebudowę stacji. W sytuacji bowiem gdy instalacja dodatkowych anten prowadzi do zmiany parametrów użytkowych obiektu, jakim jest stacja bazowa, to stanowi ona rozbudowę tej stacji, a nie instalowanie, o którym stanowi ww. przepis (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3991/19; z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1212/20; z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1101/18, będące aktualne w podanym ujęciu, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane w orzecznictwie jako rozbudowa stacji bazowej, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 Prawa budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, dostępne w CBOSA).

W przedmiotowej sprawie inwestor wystąpił tylko z wnioskiem o instalację konstrukcji wsporczych, natomiast nie ulega wątpliwości, że na nich miały być zawieszone anteny i taki faktyczny zakres robót wynika z przedłożonej opinii. W takich warunkach nie mógł więc być zastosowany art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud., bowiem przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, ale nie budowy (przebudowy, rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej jako całego zamierzenia budowlanego. Stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z montażem anten, a to w rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, gdyż stanowi funkcjonalną całość, wykracza poza pojęcie "instalacji urządzeń na obiektach budowlanych", o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.