Postanowienie NSA, sygn. akt II OPP 47/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania i przyznano od Skarbu Państwa odpowiednią sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2, art. 12 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 179 poz 1843
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Zofia Flasińska (spr.) Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi J. W. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 57/12 w sprawie ze skargi J.W. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę postanawia: 1. stwierdzić przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, 2. przyznać skarżącej J. W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sumę pieniężną w wysokości 3 000 (trzech tysięcy) zł.


UZASADNIENIE

Skarga J. W. na bezczynność Wojewody Podlaskiego wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy została przekazana przez organ do Sądu w dniu 24 maja 2011 r. (sygn. akt II SAB/Bk 28/11). W tym samym dniu Przewodniczący Wydziału II WSA w Białymstoku wydał zarządzenie o wezwaniu skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. W dniu 31 maja 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przyznał J. W. prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w kwocie powyżej 50 złotych, a w pozostałym zakresie odmówił przyznania prawa pomocy.

W dniu 4 lipca 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki w treści uzasadnienia postanowienia z dnia 28 czerwca 2011 r. Referendarz sądowy postanowieniem z dnia 6 lipca 2011 r. oddalił powyższy wniosek. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprzeciwu, postanowieniem z dnia 13 września 2011 r. sprostował oczywistą omyłkę w uzasadnieniu postanowienia referendarza sądowego z dnia 28 czerwca 2011 r. Skarżąca złożyła w dniu 16 września 2011 r. kolejny wniosek o sprostowanie sentencji postanowienia z dnia 13 września 2011 r. w zakresie określenia przedmiotu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 29 września 2011 r. sprostował swoje postanowienie z dnia 13 września 2011 r. w części określającej przedmiot sprawy.

Zarządzeniem z dnia 19 października 2011 r. Przewodniczący Wydziału wyznaczył termin rozprawy na dzień 1 grudnia 2011 r. Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. skarżąca złożyła pisemny wniosek o wyłączenie od orzekania w sprawie sędziego Stanisława Prutisa. Sąd rozprawę odroczył, a wniosek skarżącej skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W dniu 23 listopada 2011 r. J. W. złożyła skargę na przewlekłość postępowania sądowego w tej sprawie. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę, uznając, że w tej sprawie nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku przewlekłości postępowania, ponieważ poszczególne czynności sądowe podejmowane były prawidłowo i terminowo. Przedłużenie czasu trwania tego postępowania wynikało z konieczności rozpoznania wniosków skarżącej o sprostowanie oczywistych omyłek pisarskich zapadłych w tej sprawie postanowieniach (od lipca do września 2011 r. wydano trzy postanowienia w tym zakresie). Termin rozprawy w tej sprawie na dzień 1 grudnia 2011 r. wyznaczono 19 października 2011 r., czyli 5 miesięcy od dnia wniesienia skargi. Pomimo wyznaczonego terminu rozprawy, postępowanie sądowoadministracyjne w pierwszej instancji nie zostało zakończone, bowiem skarżąca złożyła wniosek o wyłączenie sędziego. Rozprawę odroczono z uwagi na konieczność rozpoznania wniosku o wyznaczenie sędziego.

Po zakończeniu postępowania ze skargi na przewlekłość akta sprawy zostały zwrócone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w dniu 27 grudnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wniosek skarżącej o wyłączenie od orzekania w sprawie sędziego Stanisława Prutisa.

W dniu 9 lutego 2012 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 20 marca 2012 r. Na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydał postanowienie o umorzeniu postępowania w tej sprawie.

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2012 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 2 kwietnia 2012 r. o ustanowienie adwokata, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyznał skarżącej prawo pomocy w tym zakresie. W dniu 22 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącej wniósł skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Postanowieniem z dnia 31 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przywrócił skarżącej ten termin. Skarga kasacyjna wraz z aktami sprawy została przekazana do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 27 lipca 2012 r. Postanowieniem z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1953/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 20 marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Akta sprawy zostały zwrócone do Sądu I instancji w dniu 24 września 2012 r. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Bk 57/12.

W dniu 2 października 2012 r. przeprowadzono losowanie składu orzekającego w tej sprawie. W dniu 8 października 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o wyłączenie od orzekania w tej sprawie sędziów Stanisława Prutisa i Mirosława Wincenciaka, a w dniu 15 października 2012 r. – wniosek o wyłączenie sędzi Anny Sobolewskiej-Nazarczyk. Postanowieniem z dnia 30 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyłączył od orzekania w tej sprawie sędziego Mirosława Wincenciaka i oddalił wniosek skarżącej o wyłączenie sędziów Stanisława Prutisa i Anny Sobolewskiej-Nazarczyk. W dniu 8 listopada 2012 r. skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie, które zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r., II OZ 1044/12. Akta sprawy zostały zwrócone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w dniu 10 grudnia 2012 r.

W dniu 29 stycznia 2013 r. przeprowadzono losowanie uzupełniające składu orzekającego w sprawie. W tym samym dniu wyznaczono termin rozprawy na dzień 28 marca 2013 r. W dniu 22 marca 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o zdjęcie sprawy z wokandy z uwagi na niedoręczenie przez organ pełnych akt administracyjnych i niemożliwość zapoznania się z nimi przez jej pełnomocnika oraz wniosek o wyłączenie od orzekania w tej sprawie sędziego Jacka Pruszyńskiego. W związku z wnioskami skarżącej sprawa została zdjęta z wokandy posiedzenia jawnego w dniu 28 marca 2013 r. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wniosek o wyłączenie od orzekania w tej sprawie sędziego Jacka Pruszyńskiego. W dniu 11 kwietnia 2013 r. skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie, które zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., II OZ 393/13.

Akta sprawy zostały zwrócone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w dniu 11 czerwca 2013 r., a w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawę skierowano do oczekujących na wyznaczenie terminu rozprawy. W dniu 9 sierpnia 2013 r. wyznaczono rozprawę na dzień 8 października 2013 r. W dniu 2 października 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o wyłączenie od orzekania w tej sprawie sędziego Marka Leszczyńskiego. Postanowieniem z dnia 16 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił wniosek skarżącej.

Po ponownym przeprowadzeniu losowania składu orzekającego w tej sprawie, w dniu 16 października 2013 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 11 grudnia 2013 r.

W dniu 21 października 2013 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 57/12 (poprzednio II SAB/Bk 28/11 i II SAB/Bk 10/10). Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że w tej sprawie naruszono jej prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz o zasadzenie na jej rzecz od Skarbu Państwa kwoty 20 tysięcy zł.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że od daty wpływu jej skargi w sprawie II SAB/Bk 10/10 do Sądu, tj. 12 marca 2010 r. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość postępowania upłynęło 3 lata 7 miesięcy i 9 dni. Skarżąca wskazała, że postanowieniem z dnia 2 września 2010 r. wydanym w sprawie II SAB/ Bk 10/10 ze skargi na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie niezałatwienia jej wniosku z dnia 18 grudnia 2008 r. o wznowienie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Sąd bezpodstawnie oddalił jej skargę z dnia 1 marca 2010 r., a Naczelny Sąd Administracyjny – postanowieniem z dnia 3 lutego 2011 r. - bezpodstawnie oddalił jej skargę kasacyjną (sygn. akt II OSK 107/11). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Wojewodzie Podlaskiemu 30-dniowy termin do rozpatrzenia jej wniosku z dnia 18 grudnia 2008 r. W związku z niewykonaniem tego obowiązku przez organ, skarżąca wniosła kolejną skargę (z dnia 7 maja 2011 r.) na bezczynność Wojewody Podlaskiego (sygn. akt II SAB/Bk 28/11).

Skarżąca podniosła, że od dnia 24 września 2012 r. tj. od dnia zwrotu akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 18 września 2012 r. uchylił postanowienie Sądu I instancji o umorzeniu postępowania sądowego w tej sprawie (sygn. akt II SAB/BK 28/11) upłynął rok i 25 dni, a sprawa ta nie została nadal rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Zdaniem skarżącej, Sąd ten podjął szereg wadliwych czynności, które miały wpływ na wydłużenie postępowania w tej sprawie. Ustalając skład sędziowski w dniu 24 września i 2 października 2012 r., nie wzięto pod uwagę, że sędziowie Stanisław Prutis i Anna Sobolewska – Nazarczyk orzekali już w sprawie zapoczątkowanej wnioskiem skarżącej z dnia 18 grudnia 2008 r. o wznowienie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Podlaskiego (sprawa II SAB/Bk 10/10 zakończona postanowieniem z dnia 2 września 2010 r. oddalającym skargę). Bezpodstawnie zatem oddalono wniosek o ich wyłączenie. Skarżąca podniosła, że pomimo tego, że jej wniosek o wyłączenie sędzi Anny Sobolewskiej-Nazarczyk został oddalony, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 listopada 2012 r. oddalił jej zażalenie w tej sprawie, zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 8 sierpnia 2013 r. (k.485) uznano, że sędzia Anna Sobolewska-Nazarczyk jest wyłączona od orzekania w tej sprawie z mocy ustawy.

Skarżąca podniosła ponadto, że po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nastąpił 7 grudnia 2012 r. dopiero w dniu 29 stycznia 2013 r. przeprowadzono losowanie uzupełniające składu sędziowskiego. W ocenie skarżącej, okres od dnia 24 września 2012 r. do dnia 29 stycznia 2013 r. (4 miesiące i 5 dni) należy uznać za czas stracony w procedowaniu Sądu.

W dniu 29 stycznia 2013 r. został wyznaczony nowy skład sędziowski, któremu przewodniczył sędzia Marek Leszczyński. Na dzień 28 marca 2013 r. zostało wyznaczonych pięć spraw z udziałem skarżącej z tym samym składem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie prawo skarżącej do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone.

Na wstępie należy wskazać, iż skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania może być uwzględniona, jeśli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności tego sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Konieczne jest więc ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz, że zwłoka ta jest nieuzasadniona. Stosownie do przepisu art. 2 ustawy, o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, jeśli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do jego zakończenia, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także zachowań stron, a w szczególności strony, która zarzuca przewlekłość postępowania. Ocena ta nie może być oderwana od obowiązku sądu rozpoznawania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznawanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach.

Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ustawy, który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływnie 12 miesięcy. Oznacza to, iż ustawodawca uznał za przewlekłe takie postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy (por. postanowienia NSA: z dnia 24 kwietnia 2008 r., I OPP 16/08, Lex 479698, z dnia 4 czerwca 2008 r., I OPP 20/08, Lex 479136, z dnia 24 lipca 2008 r., II OPP 20/08, Lex 493700).

W tej sprawie od dnia wpływu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (24 maja 2011 r.) do dnia wniesienia przez skarżącą skargi na przewlekłość postępowania (21 października 2013 r.) upłynęło 2 lata i 5 miesięcy, a więc został znacznie przekroczony termin 12 miesięcy. Jest to kolejne postępowanie ze skargi J. W. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie nierozpoznania jej wniosku z dnia 18 grudnia 2008 r. o wznowienie postępowania. Poprzednie postępowanie w tym przedmiocie (sygn. akt II SAB/Bk 10/10) toczyło się przed Sądem I instancji od 12 marca 2010 r. i zostało zakończone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r. (sygn. akt II OSK 107/11).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku wystąpiła nieuzasadniona zwłoka w prowadzeniu postępowania sądowego na skutek nieprawidłowości w wyznaczaniu sędziów do składów orzekających w tej sprawie. W szczególności wskazać należy, iż w tej sprawie pomimo przeprowadzenia postępowania o wyłączenie sędziego Stanisława Prutisa i oddalenia przez Sąd w dniu 19 stycznia 2012 r. wniosku skarżącej o jego wyłączenie, zarządzeniem o wyznaczeniu rozprawy z dnia 9 lutego 2012 r. wyznaczono w składzie orzekającym w miejsce tego sędziego inną osobę. W dniu 2 października 2012 r., po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 20 marca 2012 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wyznaczono nowy skład orzekający (sędziowie Anna Sobolewska-Nazarczyk, Stanisław Prutis, Mirosław Wincenciak), który po wyłączeniu na wniosek skarżącej sędziego Mirosława Wincenciaka (postanowienie z dnia 30 października 2012 r.) i w związku z przejściem w stan spoczynku sędziego Stanisława Prutisa został następnie zmieniony w dniu 31 października 2012 r. (sędziowie Anna Sobolewska-Nazarczyk, Urszula Rymarska, Jacek Pruszyński). Po prawomocnym zakończeniu postępowania w przedmiocie wyłączenia sędziów Anny Sobolewskiej-Nazarczyk i Stanisława Prutisa i zwrocie akt przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 10 grudnia 2012 r., w dniu 29 stycznia 2013 r. przeprowadzono losowanie uzupełniające składu orzekającego i w miejsce sędzi Anny Sobolewskiej-Nazarczyk (co do której oddalono wniosek skarżącej o wyłączenie) wylosowano sędziego Marka Leszczyńskiego.

Istotne wątpliwości budzi zarządzenie wydane przez Zastępcę Przewodniczącego Wydziału II dopiero dnia 8 sierpnia 2013 r., w którym uznał on, że w związku z wyłączeniem od orzekania w sprawach II SAB/Bk 5/12 i II SAB/Bk 81/11 (a nie jak błędnie podano w zarządzeniu w sprawie II SAB/Bk 81/12) również w tej sprawie wyłączeniu podlegają sędziowie: Mirosław Wincenciak, Elżbieta Trykoszko, Małgorzata Roleder, Grażyna Gryglaszewska, Danuta Tryniszewska-Bytys, Anna Sobolewska-Nazarczyk. Okoliczność wyłączająca z urzędu udział sędziego w rozpoznawaniu sprawy powinna była zostać wzięta pod uwagę już przy wyznaczaniu pierwszego składu orzekającego w tej sprawie. Ponadto podkreślenia wymaga, że treść tego zarządzenia jest sprzeczna z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r. dotyczącym wyłączenia sędzi Anny Sobolewskiej-Nazarczyk, w którym Sąd nie dopatrzył się powodów jej wyłączenia w tej sprawie.

Te wszystkie okoliczności przemawiają za uznaniem, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podjął szereg nieprawidłowych czynności w zakresie wyznaczania składów orzekających w sprawie, co spowodowało, że postępowanie to trwa blisko 2 i pół roku. Istotne zastrzeżenia budzi dokonywanie zmian w składach orzekających poprzez zastępowanie sędziego, co do którego było prowadzone postępowanie wpadkowe o wyłączenie i został oddalony wniosek strony w tym zakresie, innym sędzią.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie tej nastąpiła przewlekłość postępowania (art. 12 ust. 2 ustawy) oraz przyznał skarżącej kwotę 3 000 zł jako odpowiednią sumę pieniężną od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (art. 12 ust. 4 ustawy). Określając wysokość tej sumy pieniężnej, Sąd miał na uwadze czas trwania postępowania, rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość, jej znaczenie dla skarżącej, a także to, że przyczyną przewlekłego postępowania było również to, że skarżąca składała liczne wnioski o wyłączenie sędziów, często na kilka dni przed wyznaczonym terminem rozprawy i liczne zażalenia, które wymagały rozpoznania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.