Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 101/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4, ust. 12 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 189g § 1, art. 189h § 4 i § 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 4136 zł (cztery tysiące sto trzydzieści sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Zastępcę Dyrektora ds. Zarządzania Siecią Zarządu Dróg Wojewódzkich, nr [...] z dnia [...] r., którą organ I instancji wymierzył spółce A karę pieniężną w wysokości 17.859,78 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy o drogach publicznych, poprzez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], dz. drogowa nr [...], miejscowość L., urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. linii kablowej nN 0,4 kV o łącznej powierzchni 2,76 m2, w okresie od dnia 23 sierpnia 2014 r. do dnia 23 sierpnia 2019 r.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy: pismem z 27 czerwca 2019 r. organ I instancji zawiadomił spółkę A (dalej jako: "skarżąca", "spółka") o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Decyzją z [...] r. organ I instancji orzekł o wymierzeniu stronie kary pieniężnej w wysokości 17.859,78 zł. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy tę decyzję.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, którą Kolegium uwzględniło w trybie autokontroli i uchyliło własną decyzję i decyzję organu I instancji. Kolegium zobowiązało organ I instancji do ustalenia czy w okresie, którego dotyczy decyzja, spółka miała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie przedmiotowej linii kablowej. Wskazało, że należy zweryfikować decyzję

nr [...] z [...] r., dołączoną do skargi, jak również akta sprawy zgromadzone przez organ przed wydaniem tej decyzji. Organ I instancji winien przeanalizować przedstawiony na mapie dołączonej do tej decyzji przebieg linii kablowej i ustalić, czy jest on zgodny z przebiegiem linii kablowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jak również - czy zbieżna jest powierzchnia urządzenia infrastruktury technicznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] r. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich orzekł o wymierzeniu kary w tej samej wysokości i za ten sam okres, jak uprzednio.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazano na potrzebę jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez spółkę, w tym ustalenie, na podstawie jakiego wniosku wydane zostało zezwolenie z 2012 r. oraz czy w analizowanym okresie skarżąca zajmowała pas drogowy w dwóch miejscach, czy też w jednym, lecz w innej lokalizacji niż uzyskała zezwolenie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z [...] r. organ I instancji wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 17.859,78 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, poprzez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości L. linii kablowej nN 0,4 kV, o powierzchni 2,76 m2, w okresie od dnia 23 sierpnia 2014 r. do dnia 23 sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu organ I instancji argumentował, że decyzja z [...] r. została wydana na wniosek spółki, w nawiązaniu do decyzji lokalizacyjnej znak [...] z dnia [...] r. Decyzja nr [...] z [...] r. zezwala na umieszczenie w pasie drogowym DW nr [...], miejscowość L., linii kablowej nN 0,4 kV, o powierzchni zajęcia 1,78 m2, zgodnie z przebiegiem wskazanym w załączniku mapowym do decyzji z [...] r. Przebieg ten jest niezgodny z przebiegiem linii kablowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto powierzchnia zajęcia wynikająca z zezwolenia wynosi 1,78 m2 (jezdnia - 0,88 m2, pobocze - 0,33 m2, zieleniec - 0,57 m2), zaś powierzchnia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wynosi 2,76 m2 (jezdnia - 0,91m2, chodnik i pobocze - 1,03 m2, pozostałe elementy - 0,82 m2). Podkreślono, że spółka zajmowała pas drogowy w innej lokalizacji niż uzyskała zezwolenie. Podniesiono, że do Zarządu Dróg Wojewódzkich

nie został złożony nowy wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację linii kablowej, o przebiegu zgodnym z załącznikiem nr 1 do zawiadomienia

o wszczęciu postępowania z 27 czerwca 2019 r.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik spółki zarzucił:

- naruszenie art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nałożenie kary pieniężnej, w sytuacji gdy upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa oraz skutków prawnych z tym związanych;

- błąd w ustaleniach faktycznych, tj. ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy w wymiarze 2,76 m2, podczas gdy skarżąca uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa o powierzchni 1,78 m2 i taka powierzchnia jest w rzeczywistości zajęta.

W uzasadnieniu podniósł, że przed rozpoczęciem budowy linii kablowej służącej do zasilania budynku mieszkalnego w miejscowości L., dz. nr [...], wykonawca złożył w ZDW wniosek o zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót w tym pasie oraz wniosek o umieszczenie urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu. Do wniosku został dołączony załącznik z decyzji zezwalającej. We wniosku o umieszczenie urządzeń została podana powierzchnia 1,78 m2, która różni się w sposób oczywisty od powierzchni wyliczonej przez ZDW - 2,76 m2, gdyż podstawę ich wyliczenia stanowi pomiar geodezyjny powykonawczy wybudowanej na podstawie projektu budowlanego linii kablowej. Podkreślono, że droga została zajęta w jednym miejscu pasem o pow. 1,78 m2. Mapa dołączona do wniosku nie jest mapą z projektu budowlanego, co wynika z porównania map z załączników 1 i 2. Mapa dołączona do wniosku do decyzji [...] z [...] r., stanowiąca załącznik do decyzji zezwalającej, nie dotyczy opisu przejścia linii kablowej przez drogę. Z kolei EW MAPA przedstawia obiekty po inwentaryzacji geodezyjnej. Linia kablowa została wybudowana zgodnie z projektem, więc pomiar geodezyjny będzie odzwierciedlał taki przebieg trasy jak był pierwotnie w projekcie. Wariant zajęcia pasa był jeden - w oparciu o mapę z decyzji zezwalającej, stąd rozbieżność ze złożonym wnioskiem o zajęcie pasa drogowego. Pełnomocnik oświadczył, że trasa w miejscu przejścia przez drogę DW [...] (mapa 1) różni się od tej z projektu budowlanego (mapa 2). Różnica dotyczy zmiany lokalizacji słupa istniejącej linii napowietrznej, z którego bierze początek projektowana linia kablowa. W ocenie skarżącej organ I instancji w sposób nienależny naliczył karę. Powierzchnia zajęta przez linię wynosi 1,78 m2. Linia kablowa została posadowiona na podstawie decyzji, tj. z pozwoleniem zarządcy, prawidłowość posadowienia potwierdzona pomiarem geodezyjnym z 15 czerwca 2012 r. Zaznaczono, że spółka dokonywała cyklicznych płatności uwzględniających powierzchnię 1,78 m2. Dokonane przez organ ustalenia w przedmiocie wskazania linii granicznych pasa drogowego oraz miejsce przebiegu linii kablowej nN są błędne. Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała, iż nawet jeśli doszło do zajęcia pasa w powierzchni 2,76 m2 to kara powinna zostać zredukowana o uiszczane płatności za zajęte 1,78 m2, tj. powinna dotyczyć 0,98 m2 zajętego pasa. Początek biegu terminu przedawnienia powinien być liczony po pomiarze geodezyjnym przedmiotowej sieci elektroenergetycznej, który miał miejsce 15 czerwca 2012 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji w całości. Podniosło, że w przypadku zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, skutek naruszenia prawa występuje każdego dnia bezprawnego zajęcia pasa drogowego i dlatego organ I instancji naliczył prawidłowo karę pieniężną za okres 5 lat wstecz od dnia wydania decyzji. Kolegium nie zgodziło się ze skarżącą, że początek biegu terminu przedawnienia w tej sprawie powinien być liczony po pomiarze geodezyjnym przedmiotowej sieci elektroenergetycznej. Uznało, że nie sposób przyjąć jedynie daty rozpoczęcia naruszenia prawa i od tej daty liczyć ewentualny termin przedawnienia, w sytuacji kiedy naruszenie prawa trwało przez cały okres zajęcia pasa drogowego i nie zostało przerwane.

W ocenie składu orzekającego Kolegium organ I instancji prawidłowo stwierdził, że spółka zajmowała pas drogowy poprzez umieszczenie linii kablowej nN 0,4 kV

o łącznej powierzchni 2,76 m2 w okresie od dnia 23 sierpnia 2014 r. do dnia 23 sierpnia 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy. Powyższe potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przede wszystkim dokument geodezyjny, określający linie graniczne pasa drogowego oraz miejsce przebiegu linii kablowej nN 0,4 kV. Na wydruku mapy geodezyjnej pozyskanej ze Starostwa Powiatowego Zamiejscowy Oddział wskazano linie graniczne pasa drogowego działki drogowej Nr [...], będącej drogą wojewódzką nr [...], miejsce przebiegu linii kablowej nN 0,4 kV oraz miejsce przebiegu linii kablowej, na którą strona uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego według mapy załączonej do wniosku

o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym (decyzja

nr [...] z [...] r.). Umieszczenie przedmiotowej linii kablowej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] potwierdziły także oględziny przeprowadzone przez pracowników Zarządu Dróg Wojewódzkich w dniu 23 lipca 2019 r., podczas których stwierdzono, że przedmiotowa linia kablowa nie została usunięta i pozostaje nieprzerwanie w pasie drogowym od dnia wbudowania, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Strona, prawidłowo zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin, nie brała w nich udziału.

Kolegium wskazało, że załączona do akt sprawy decyzja nr [...] z [...] r., wraz załączonym do tej decyzji wnioskiem strony oraz mapą z wywiadu terenowego w skali 1:1000, na której zaznaczono miejsce zajęcia pasa drogowego, w zestawieniu z ustaleniami organu I instancji, w tym z wydrukiem z mapy geodezyjnej pozyskanej ze Starostwa Powiatowego Zamiejscowy Oddział załączonym do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 27 czerwca 2019 r. potwierdza, że spółka zajęła pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...], miejscowość L., w innym miejscu i o większej powierzchni, niż posiadała zezwolenie. Z wyjaśnień organu wynika, że do Zarządu Dróg Wojewódzkich nie został złożony nowy wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację linii kablowej, o przebiegu zgodnym z załącznikiem nr 1 do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 27 czerwca 2019 r. Strona zajmowała zatem pas drogowy w miejscu ustalonym przez organ I instancji bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak słusznie zauważył organ I instancji decyzja nr [...] z [...] r. została wydana w oparciu o decyzję [...] z [...] r., zgodnie z wnioskiem strony, w którym wnioskodawca sam wskazał na jaką decyzję się powołuje, wnosząc o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym i do tego wniosku załączył mapę, na której przedstawił miejsce zajęcie pasa drogowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione

w odwołaniu. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."), na wniosek organu przy braku sprzeciwu strony skarżącej.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r. poz. 137) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających, że skarżąca spółka zajmowała pas drogowy o powierzchni 1,78 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak ustalił organ I instancji sporna linii kablowa nN 0,4 kV jest jedyną tego typu inwestycją występującą w obszarze analizowanym, przebiegającą w poprzek drogi. Jej cel, czas posadowienia i przebieg, mimo stwierdzonego przesunięcia, odpowiadają wydanemu

w dniu [...] r. zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (decyzja nr [...]). Skarżącej można jedynie przypisać zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz. U. z 2020 r. poz. 470).

Przedmiotowa linia kablowa posadowiona została 15 czerwca 2012 r. Jak podało Kolegium, jest to data stwierdzonego posadowienia linii przez Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego i odpowiada dacie początkowej określonej w ww. zezwoleniu. Skarżąca wykazała też, że linia ta służy doprowadzeniu energii elektrycznej do działki nr [...]. Tej samej, która została wymieniona jako docelowa w ww. zezwoleniu. Na podstawie tego zezwolenia spółka miała prawo umieścić w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości L. (dz. nr [...]) km 51+940, linię kablową nN 0,4 do działki nr [...] (przejście poprzeczne pod drogą) o powierzchni 1,78 m2, na okres od 15 czerwca 2012 r. do 31 grudnia 2047 r. W zezwoleniu tym ustalono skarżącej opłatę roczną, którą skarżąca uiszczała do czasu wszczęcia niniejszego postępowania i uzyskania w dniu [...] r. nowego zezwolenia obejmującego już prawidłowo linię kablową o powierzchni 2,76 m2 (k. 37-38 akt administracyjnych). Aktualnie obowiązujące zezwolenie wydane zostało na wniosek skarżącej i potwierdza, że przedmiotowa linia kablowa zajmuje pas drogowy o powierzchni 2,76 m2. Potwierdzają to też znajdujące się w aktach sprawy pomiary geodezyjne. W związku z tym, nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącej, że zajęła pas drogowy o powierzchni 1,78 m2. Niemniej jednak czas posadowienia linii kablowej, cel zamierzenia, szczegółowa lokalizacja oraz fakt corocznego uiszczania opłaty określonej w ww. zezwoleniu, pozwalają przyjąć, że sporna linia kablowa jest właśnie tym urządzeniem infrastruktury technicznej, o którym mowa najpierw w decyzji lokalizacyjnej z [...] r., a następnie w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego z [...] r. Mimo dostrzeżonych rozbieżności pomiędzy deklarowanym pierwotnie przebiegiem linii i związaną z tym powierzchnią zajęcia pasa drogowego, a stwierdzonym faktycznie jej przebiegiem powykonawczym, należy uznać, że jest to jedna i ta sama inwestycja, na którą skarżąca ubiegała się o pozwolenie na umieszczenie w pasie drogowym. Na mapie w skali 1:1000, załączonej do decyzji z 2011 r., a następnie do wniosku o zajecie pasa drogowego, przebieg linii kablowej pod drogą oznaczony został prostopadle do drogi. W rzeczywistości zaś linia kablowa posadowiona została po skosie przez drogę. Mapa obrazująca przebieg obydwu linii (wnioskowanej i wykonanej; k. 73 akt administracyjnych) uwidacznia, że

z jednej strony pasa drogowego doszło do przesunięcia o niecałe 14 m, natomiast

z drugiej strony pasa drogowego linie spotykają się. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że przesunięcie miejsca przebiegu linii pod drogą spowodowane było zmianą lokalizacji słupa elektroenergetycznego, co zostało uwzględnione na etapie ubiegania się

o pozwolenie na budowę. Ostatecznie linia kablowa została wykonana zgodnie

z zatwierdzonym projektem budowlanym. Okoliczności te także uzasadniają przyjęcie, że mamy do czynienia z tą samą inwestycją, za którą spółka uiszczała należną opłatę

i w sprawie doszło do przekroczenia zakresu zezwolenia, a nie działania bez zezwolenia.

Wbrew przekonaniu organów ani decyzja zezwalająca na lokalizację ww. linii kablowej w zakresie przejścia pod drogą wojewódzką, ani decyzja zezwalająca na umieszczenie tej linii w pasie drogowym nie ustalały precyzyjnego jej przebiegu.

W decyzjach tych mowa jest tylko o miejscowości i km 51+940. W decyzji lokalizacyjnej co prawda jest mowa o tym, że projektowaną linię kablową należy wykonać zgodnie z przedłożonym projektem. Jednak w dalszych jej pkt jest wyraźnie mowa o konieczności uzyskania odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z [...] r., w decyzji lokalizacyjnej określało się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Z przytoczonych unormowań wynika, że celem decyzji lokalizacyjnej było ustalenie dopuszczalności zamierzenia budowlanego w pasie drogowym. Decyzja lokalizacyjna nie rozstrzygała w ogóle o zakresie zajęcia pasa drogowego. Doprecyzowanie kwestii technicznych i lokalizacyjnych obiektu lub urządzenia mogło nastąpić na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Natomiast zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, dotyczy faktycznego umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i służy ustaleniu należnej opłaty za umieszczenie określonej inwestycji w pasie drogowym. Wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na ten cel następuje na wniosek zajmującego pas drogowy. Wniosek ten należy złożyć przed planowanym zajęciem pasa drogowego (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego; t. j. Dz. U z 2016 r. poz. 1264). Wobec tego decyzja w przedmiocie zezwolenia także odnosi się do planowanego przedsięwzięcia. Może się więc zdarzyć, że na etapie realizacji robót budowlanych, dojdzie do przesunięć spowodowanych różnymi czynnikami. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują zaś w ogóle obowiązku dokładnego precyzowania

w zezwoleniu, a następnie sprawdzania dokładności lokalizacji obiektu czy urządzenia w pasie drogowym. Nie ma mowy o tym, aby przesunięcie położenia obiektu stanowiło istotne odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w zezwoleniu

i wymagało legalizacji. Przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, wskazuje enumeratywnie, że karę pieniężną zarządca drogi wymierza za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenie lub umowy, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub umowie oraz 3) o powierzchni większej niż określona

w zezwoleniu lub umowie. Już sam pkt 3 wskazuje, że powierzchnia zajęcia, a tym samym położenie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym może się różnić od przyjętych pierwotnie założeń. Ustawodawca nie kwalifikuje w takim przypadku całego zamierzenia jako zajęcie bez zezwolenia, a tylko część, która wykracza ponad zezwolenie.

Przepisy § 1 ust. 2 cytowanego rozporządzenia określają jakie dane powinien zawierać wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Są to: 1) imię

i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy; 4) planowany okres zajęcia pasa drogowego. Stosownie do § 1 ust. 3 rozporządzenia do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy załączyć: 1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500,

z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów;

2) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych.

W ocenie Sądu powyższe przepisy zobowiązują inwestora do podania orientacyjnego umieszczenia obiektu lub urządzenia w pasie drogowym. Przekonuje co do tego też fakt, że w zezwoleniu nie określa się precyzyjnej lokalizacji. Wydane

w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie zawierają żadnych załączników obrazujących w formie graficznej przebieg zajęcia. W zezwoleniu z 2012 r. ograniczono się do wskazania drogi, miejscowości i km 51+940, w nowym zezwoleniu z [...] r. jako miejsce zajęcia podano tylko nr drogi i miejscowość. Nie chodzi tu więc o wiążące ustalenie lokalizacji zamierzenia według dokładnych współrzędnych. Dlatego przesunięcie miejsca przejścia linii kablowej przez pas drogowy względem pierwotnego zamierzenia nie powinno być postrzegane jako działanie bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodzić należy się ze skarżącym, że na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, z uwagi na większą powierzchnię zajęcia, niż ustalona w zezwoleniu z 2012 r., kara powinna dotyczyć 0,98 m2 zajętego dodatkowo pasa. Stosownie do art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Drugą kwestią sporną w sprawie jest termin za jaki zarządca drogi mógł naliczyć karę za zajecie pasa drogowego, w sytuacji gdy zajęcie z przekroczeniem zezwolenia trwało nieprzerwanie od 15 czerwca 2012 r. do uzyskania nowego zezwolenia, czyli do 23 sierpnia 2019 r., a organ orzekał ostatecznie o nałożeniu kary w 2021 r. Rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy w stanie faktycznym sprawy przedawniło się uprawnienie zarządcy drogi do wymierzenia kary.

Zastosowany przez organy orzekające art. 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.", stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepis ten stanowi o przedawnieniu karalności. Od przedawnienia karalności należy odróżnić przedawnienie wszczynania postępowania, do którego nawiązuje § 2 tego artykułu. W myśl art. 189g § 2 k.p.a. przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa,

w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna. Takiego przedawnienia wszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary czy przedawnienia stwierdzenia naruszenia prawa nie przewidują przepisy ustawy o drogach publicznych. W art. 40d ust. 3 tej ustawy ustawodawca unormował jedynie przedawnienie wykonania kary. Przepis ten ma zastosowanie do ustalonych już kar w drodze decyzji. Ustawa

o drogach publicznych nie określa natomiast możliwości przedawnienia wszczynania postępowania ani przedawnienia nałożenia kary. Dlatego w myśl art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 189g § 1 k.p.a. Wskazany w tym przepisie okres 5 lat liczony jest od dnia naruszenia prawa lub wystąpienia skutków naruszenia prawa. Dla prawidłowego ustalenia początku biegu terminu przedawnienia karalności, konieczne jest uwzględnienie czasu naruszenia prawa lub czasu wystąpienia skutków naruszenia prawa. W doktrynie wskazuje się, że naruszenie prawa może być działaniem lub zaniechaniem mającym charakter działania (zaniechania) jednorazowego lub charakter działania (zaniechania) ciągłego, trwałego albo powtarzającego się. W przypadku naruszeń jednorazowych polegających na działaniu czas działania jest czasem naruszenia prawa (niedopełnienia obowiązku, naruszenia zakazu), od którego biegnie termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (karalności). Termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie prawa polegające na zaniechaniu biegnie od czasu zakończenia zaniechania, a zatem od ostatniego dnia, w którym należało dokonać zaniechanego działania (zob. M. Bojarski, J. Giezek, Z. Sienkiewicz, Prawo karne materialne. Część ogólna i szczególna, red. M. Bojarski, Warszawa 2010, s. 404). W przypadku naruszeń o charakterze trwałym, ciągłym lub powtarzającym się, czyli naruszeń rozciągniętych w czasie, termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej biegnie od czasu ostatniego zachowania wchodzącego w skład tego rodzaju naruszenia prawa (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020, por. także np. art. 24 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE)

nr 646/2012 z 16.07.2012 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze dotyczące grzywien

i okresowych kar pieniężnych nakładanych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, Dz.Urz. UE L 187, s. 29, zgodnie z którym: "Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia").

W związku z powyższym, w realiach niniejszej sprawy uwzględnić trzeba, że naruszenie prawa polega na zajęciu pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Zgodnie z art. 40 ust. 12 in fine, wysokość kary stanowi

10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Dlatego stosownie do art. 40 ust. 4 omawianej ustawy karę nalicza się za każdy dzień zajęcia pasa drogowego. Tym samym omawianego naruszenia prawa nie można wiązać tylko z jednorazowym działaniem polegającym na umieszczeniu linii kablowej w pasie drogowym, ale też

z pozostawaniem przewodu elektroenergetycznego w tym pasie. Zasadnym jest wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, że dla ustalenia wymiaru kary bez znaczenia jest co do zasady upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreśla się, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16, z 11 grudnia 2018 r. , sygn. akt II GSK 4517/16, II GSK 1569/18, z 9 lipca 2020 r., II GSK 4287/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopóki więc część linii kablowej pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia lub umowy zawartej z zarządcą drogi, dopóty trwał stan naruszenia prawa. Tym samym nie rozpoczął się bieg terminu przedawnienia do nałożenia kary. Skoro jednak kara naliczana jest za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, czyli za każdy dzień naruszenia prawa, a art. 189g § 1 k.p.a. zabrania nakładania kary po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa, to zasadnie organy orzekające uznały, że kara może obejmować okres do 5 lat wstecz. Przy tym błędnie naliczono karę za okres 5 lat, licząc wstecz od daty wydania pierwszej decyzji w sprawie przez organ I instancji, która jest jednocześnie datą ostatniego dania naruszenia, wobec obowiązywania nowego zezwolenia od 24 sierpnia 2019 r. Pierwsza decyzja organu I instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Uwzględnić należy, że wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary ani wydanie po raz pierwszy decyzji wymierzającej karę, następnie uchylonej, czy uzyskanie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie zawieszały biegu terminu przedawnienia.

Zgodnie z art. 189h § 4 k.p.a., bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu

z dniem: 1) wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej; 2) wniesienia żądania ustalenia przez sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa; 3) doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy odrębne przewidują możliwość zarządzenia zabezpieczenia. W myśl art. 189h § 5 k.p.a. termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu: 1) uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, albo odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej, albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku

i orzeczenia co do istoty sprawy; 2) uprawomocnienia się orzeczenia lub ogłoszenia prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w sprawie ustalenia istnienia

lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa; 3) zakończenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Mając powyższe na uwadze, prawidłowo termin 5-letni przedawnienia powinien być liczony każdorazowo wstecz od dnia kiedy organ I instancji orzeka w przedmiocie wymierzenia kary, z uwzględnieniem ustawowego zawieszenia biegu terminu i wydania spółce nowego zezwolenia. Ponieważ decyzją z [...] r. spółka uzyskała zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości L. kabla elektroenergetycznego o powierzchni 2,76 m2 na okres od dnia 24 sierpnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2054 r., kara nie może obejmować okresu od 24 sierpnia 2019 r.

Z powyższych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią

w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy orzekające, na podstawie art. 153 p.p.s.a., zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach postępowania sądowego obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi oraz należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).