Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 240/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Jerzy Bujko Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 229/03 w sprawie ze skargi W. K. i Z. B. na uchwałę Rady Gminy w Chmielnie z dnia 30 grudnia 2002 r. Nr III/13/2002 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. oddalił skargę W. K. na uchwałę Rady Gminy Chmielno z dnia 30 grudnia 2002 r. o odrzuceniu zarzutów skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy, z którego wynika, że kwestionowany przez skarżącego projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chmielno przewidywał zmianę przeznaczenia działki nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, z terenu rolnego na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, oraz że uzasadniając zaskarżoną uchwałę o odrzuceniu zarzutów skarżącego Rada Gminy Chmielno, w odpowiedzi na zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z 8 listopada 1994 r., wskazała, iż jest on nieuzasadniony, bowiem lokalizacja zabudowy uzyskała pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w Gdańsku oraz Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, co nastąpiło w dniu 13 listopada 2002 r., natomiast formalne pismo w tej sprawie Gmina uzyskała w dniu 21 listopada 2002 r. Sąd pierwszej instancji przytoczył też zarzuty skargi, które sprowadzały się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie w uzasadnieniu uchwały ustaleń prawnych i faktycznych, w szczególności odnoszących się do treści podniesionego zarzutu braku odniesienia do rozporządzenia Wojewody Gdańskiego, wprowadzającego zakaz wznoszenia nowych obiektów budowlanych w sferze chronionego krajobrazu. Z przedstawionego przez Sąd stanu sprawy wynika też, że zarzuty i skargę do sądu administracyjnego o tej samej treści wniósł skarżący W. K. oraz Z. B. i ich sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Przedstawiając swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że pismo skarżącego, które przez Radę Gminy Chmielno zostało uznane za zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierało w istocie protest. Sąd przytoczył przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mówiące o zarzutach i proteście (art. 23 i art. 24) i stwierdził, że zgodnie z tymi przepisami protest przysługuje każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, zarzut zaś wnieść może jedynie podmiot szczególnie legitymowany, mianowicie ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostają naruszone przez ustalenia projektu planu. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decyduje to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Dalej Sąd stwierdził, że z analizy pisma skarżącego wynika jednoznacznie, iż w istocie zawiera ono protest, bowiem brak w nim wskazania naruszenia przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jakiegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Uznając w związku z tym, że ocena Rady Gminy Chmielno, co do charakteru pism była błędna, Sąd wskazał jednakże, iż zakwalifikowanie protestów jako zarzutów przez organ nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Błędna kwalifikacja pisma nie naruszyła bowiem prawa strony do wniesienia i rozpatrzenia jej uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właściwy organ. Uznanie pisma za zarzut spowodowało, że właściwy organ czuł się zobowiązany do umieszczenia w uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego, które nie jest wymagane przy proteście.

Ponadto Sąd wskazał, że bez względu na to czy pismo skarżącego było protestem, czy też zarzutem brak było możliwości wydania rozstrzygnięcia po jego myśli, bowiem obowiązek uwzględnienia zastrzeżeń do projektu planu powstaje jedynie wówczas, gdy dochodzi do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, w przypadku zaś zarzutu, jednocześnie do naruszenia interesu prawnego wnioskującego podmiotu. Rada gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej prawa oraz uznania, o ile tego nie nadużywa. Natomiast nawiązując do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez projekt planu, Sąd wskazał, iż ograniczenia, jakie skarżący upatruje w wykonywaniu przez nią prawa własności nieruchomości położonej na terenie sąsiadującym z terenem objętym projektem planu, w istocie nie stanowią naruszenia prawa materialnego, lecz wiążą się wyłącznie z jego interesem faktycznym. W ocenie Sądu pierwszej instancji możliwość zwiększenia na terenie osiedla gęstości zaludnienia, większego ruchu pojazdów, wystąpienia strat w istniejącej zieleni w żadnym razie nie wiąże się z interesem prawnym podmiotu kwestionującego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto sam fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczny z uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Konieczne jest tu dokonanie niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu, czego skarżący nie uczynili.

W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera ustalenia faktyczne oraz wyczerpującą argumentację odnoszącą się do wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących do projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez adwokata, skarżący W. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało polegać na naruszeniu lub niezastosowaniu przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, w szczególności jej art. 3, oraz na naruszeniu lub niezastosowaniu przepisów prawa miejscowego, mianowicie rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/95 z 8 listopada 1994 r. Z kolei naruszenie przepisów postępowania miało polegać na naruszeniu art. 134 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie rozpoznanie całości materiału i nie rozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i przez to nieuwzględnienie istotnej dla sprawy okoliczności jaką było prowadzenie prac planistycznych na obszarach chronionego krajobrazu Kaszubskiego Parku Krajobrazowego.

Uzasadniając skargę kasacyjną wywiedziono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie skargi na uchwałę Rady Gminy Chmielno, obowiązany był do rozpoznania skargi w "granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Oznacza to, że był zobowiązany do zastosowania art. 3 ustawy o ochronie przyrody z 16 października 1991 r., która każdemu obywatelowi nadała prawo i obowiązek ochrony przyrody. Zdaniem autora skargi kasacyjnej postanowienia ustawy o ochronie przyrody, konkretyzowane wydanymi na jej podstawie zakazami wprowadzonymi przez § 3 pkt 5 i 8 rozporządzenia Wojewody Gdańskiego i planu ochrony parku, wprowadziły bezwzględnie obowiązujące zakazy wprowadzania nowej zabudowy i ograniczyły władztwo planistyczne organów samorządu terytorialnego. Niezastosowanie przy rozpoznawaniu skargi przywołanych przepisów uzasadnia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Natomiast pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnego dla rozstrzygnięcia ustalenia stanu faktycznego, że zaskarżona uchwała Rady Gminy wprowadza zmiany w obszarze chronionego prawem krajobrazu w Kaszubskim Parku Krajobrazowym, wskazuje, że Sąd orzekał z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, to jest nie rozpoznał sprawy z uwzględnieniem jej istoty i stanowisk prezentowanych przez strony. Zdaniem skarżącego potwierdza to treść uzasadnienia wyroku, który w istocie sanuje dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia występujące w procesie podejmowania zaskarżonej uchwały. Sąd administracyjny, jak wskazuje, akceptuje sytuację, w której organy stanowiące gminy podejmują uchwałę, mimo braku stanowisk i opinii Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i Dyrektora Wydziału Środowiska, niezbędnych do świadomego podjęcia uchwały. W końcu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd nie odniósł się w żadnym miejscu do faktu, że obszar którego dotyczy zaskarżona uchwała znajduje się w strefie chronionego krajobrazu określonym w planie ochrony parku jako oś widokowa, uzasadnia zarzut nie rozpoznania całości sprawy co jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane.

Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oceniając rozpoznawaną skargę kasacyjną w takich granicach Sąd uznał, że nie jest ona zasadna.

Art. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 99 z 2001 r., poz. 1079 ze zm.) stanowił, że ochrona przyrody jest obowiązkiem każdego obywatela, organów administracji publicznej, a także jednostek organizacyjnych oraz osób prawnych i fizycznych prowadzących działalność wpływającą na przyrodę. Przepis ten nie daje podstaw do twierdzenia, iż w ramach ochrony przyrody zakazana jest zmiana przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości z rolnej na budowlaną. Takiego twierdzenia nie uzasadniają też powołane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. nr 5/94 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nim zakazów i ograniczeń (Dz.Urz. Województwa Gdańskiego nr 27, poz. 139 ze zm.). Przepisy te stanowią bowiem, że w wymienionych w § 2 tego rozporządzenia parkach krajobrazowych zabrania się pogarszania walorów krajobrazowych (§ 3 ust. 1 pkt 5) i lokalizowania nowych budynków w oderwaniu od zwartej zabudowy wsi – z wyjątkiem dobudowy pojedynczych siedlisk do już istniejących, w uzgodnieniu z właściwym dyrektorem parku (§ 3 ust. 1 pkt 8). Nie zawierają one więc zakazu zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości z rolnej na budowlaną. Ograniczenia wynikające z tych przepisów mogą mieć natomiast zastosowanie w późniejszym procesie inwestycyjnym.

Powołany w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera wskazania dotyczące koniecznych składników uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisu tego nie naruszył, gdyż uzasadnienie jego wyroku zawiera wszystkie te elementy. Istota tego uzasadnienia i wywodu Sądu sprowadza się do tezy, że skarżący nie był uprawniony do złożenia zarzutu, lecz protestu. W konsekwencji Sąd uznał, że Rada Gminy Chmielno błędnie podjęła uchwałę o odrzuceniu zarzutu. Jednakże, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Cały ten wywód opiera się na tezie, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był przez skarżącego kwestionowany, nie narusza jego interesu prawnego. Skarżący w skardze kasacyjnej tezy tej nie zwalcza. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nierozpoznania istoty sprawy są chybione.

Z tych względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.