Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1214/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. - [...] z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1931/09 w sprawie ze skargi D. M. - [...] z siedzibą w M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz D. M. - [...] z siedzibą w M. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1931/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. M. – F.P.U.M. [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2009 r., N [...], Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę dwóch budynków hal montażowych kontenerów na działkach o nr ew. 36, 37 i 38 w Markach przy ul. [...] i [...] oraz sprawę przekazał do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji.

W uzasadnieniu podał, iż wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę wskazanych wyżej obiektów złożono w dniu 22 czerwca 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., organ I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia uchybień projektu budowlanego, a wobec niewykonania obowiązku, decyzją z dnia [...] września 2007 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja została uchylona przez organ odwoławczy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., zobowiązał skarżącego do usunięcia naruszeń w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki. Obowiązek ten został wykonany i organ I instancji, decyzją z dnia [...] września 2008 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wskazanej we wniosku inwestycji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., organ odwoławczy uchylił przedmiotową decyzję i sprawę ponownie przekazał do rozstrzygnięcia przez organ I instancji, z uwagi na jej wydanie w postępowaniu zawieszonym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa.

Rozstrzygając sprawę po raz kolejny, organ I instancji, pismem z dnia 7 marca 2009 r., wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę przez złożenie decyzji na lokalizację zjazdu indywidualnego od zarządcy drogi i oryginału mapy do celów projektowych potwierdzającego wykonanie projektu zagospodarowania na jej kopii oraz poprosił skarżącego o przedstawienie (wobec braku szczegółowego opisu technologicznego dotyczącego montażu baraków) jednoznacznej informacji od organu ochrony środowiska – Burmistrza Miasta Marki o odstąpieniu od konieczności przeprowadzenia procedury środowiskowej dla projektowanej inwestycji albo o przedłożenie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadku uznania przez właściwy organ konieczności jej uzyskania.

Przy piśmie z dnia 6 maja 2009 r. skarżący złożył decyzję na lokalizację zjazdu i oryginał mapy z projektem zagospodarowania działki oraz wyjaśnił, że okres oczekiwania na stanowisko organu ochrony środowiska uniemożliwia złożenie tego dokumentu w zakreślonym terminie.

W tych okolicznościach, organ I instancji, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), z uwagi na niewykonanie obowiązku uzupełnienia dokumentacji budowlanej, nałożonego na skarżącego pismem z dnia 7 marca 2009 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji podkreślił, że przedmiotem wniosku skarżącego jest budowa dwóch budynków hal montażowych kontenerów, w których zgodnie z informacją zawartą w projekcie budowlanym odbywać się będzie: transport samochodowy, transport wózkami widłowymi, cięcie blachy, spawanie elementów, skręcanie elementów, wiercenie otworów w elementach w celu powstania kontenerów i baraków blaszanych. Zauważył, iż jak wynika z przedłożonej dokumentacji fotograficznej na przedmiotowej działce znajdują się również stare i zniszczone kontenery, które jak można się domyślać będą poddane obróbce w celu przywrócenia ich do stanu używalności (czyszczenie ze starej farby i korozji, malowanie, itp.). Dokumentacja fotograficzna przedstawia również różnego rodzaju pojemniki po środkach chemicznych, które mogą być używane we wskazanym wyżej procesie. Po analizie przepisów § 3 ust. 1 pkt 14 i 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2004 r., organ I instancji uznał, że na podstawie przedłożonego projektu budowlanego nie może jednoznacznie stwierdzić, czy inwestycja polegająca na montażu baraków i kontenerów przy użyciu cięcia, spawania, wiercenia oraz ewentualnie czyszczenia i malowania przy użyciu środków chemicznych nie będzie wymagała procedury środowiskowej. Brak informacji dotyczącej ewentualnego oddziaływania projektowanej inwestycji uniemożliwia ponadto określenie obszaru oddziaływania inwestycji na przyległe sąsiednie tereny przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, uznając, że prawidłowe wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Powołując się na treść art. 35 ustawy – Prawo budowlane, stwierdził, iż organ I instancji nie wykonał dyspozycji ust. 3 tego przepisu, tj. stwierdzając braki wniosku nie nałożył na skarżącego obowiązku ich uzupełnienia tylko pismem informacyjnym wezwał go do przedstawienia informacji od organu ochrony środowiska. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien ponadto jednoznacznie ustalić, czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia procedury, określonej w przepisach dotyczących ochrony środowiska.

W skardze na decyzję organu odwoławczego, skarżący, zarzucając naruszenie art. 138 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia organu I instancji z dnia 9 czerwca 2009 r.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, podniósł, iż przedmiotem kontroli legalności jest w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej ograniczona jest zatem do sytuacji, gdy wymagany jest określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka istnieje wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż naruszałoby to zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem wydanie decyzji organu I instancji bez uprzedniego wezwania skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w trybie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane stanowi o naruszeniu przez ten organ prawa materialnego. Sąd wskazał, iż zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Tak więc, jeśli po złożeniu projektu budowlanego, o którego zatwierdzenie występował skarżący organ stwierdził nieprawidłowości, to powinien dopełnić wymogu wskazanego w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Organ I instancji nie wydał natomiast wymaganego postanowienia, za takie Sąd nie uznał również pisma tego organu z dnia 7 marca 2009 r.

Sąd I instancji wyjaśnił również, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy – co podnosił skarżący – dysponował już wprawdzie wydanym przez organ I instancji postanowieniem, uznającym konieczność oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, a także przedstawionym przez niego raportem, jednakże przedmiotowe postanowienie wydane zostało przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2009 r., a więc już po zakończeniu postępowania i wydaniu rozstrzygnięcia przez ten organ. Nie wywoływało ono zatem skutków prawnych w tym postępowaniu i nie mogło być w związku z tym skontrolowane wraz z decyzją merytoryczną przez organ odwoławczy. Wydanie postanowienia po zakończeniu postępowania pozbawiło strony tego postępowania możliwości zgłaszania zarzutów odnośnie tego postanowienia do organu odwoławczego i oceny ich w aspekcie wydanej przez organ I instancji decyzji. Gdyby więc organ odwoławczy, co sugeruje skarżący, merytorycznie rozstrzygnął sprawę biorąc pod uwagę wskazane wyżej postanowienie z dnia [...] czerwca 2009 r. i przedstawiony przez skarżącego w wyniku jego wykonania raport oddziaływania inwestycji na środowisko przeprowadziłby postępowanie w tej części jedynie w I instancji, co naruszałoby zasadę określoną w art. 15 kpa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że może on być stosowany przez organ I instancji wiele razy, nawet w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, i nawet w sprawie, w której organ odwoławczy kontrolował już decyzję organu I instancji i nie widział potrzeby zastosowania tego przepisu,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, w związku z art. 151 ppsa, polegające na nieustosunkowaniu się do zarzutów skarżącego, iż: sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać wyłącznie rodzaje przedsięwzięć wymienione expressis verbis w § 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r.; wszelkie dowody zostały zebrane i w sprawie nie istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, umożliwiająca w świetle art. 138 § 2 kpa uchylenie zaskarżonej decyzji; de lege lata, w szczególności na gruncie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, organ administracji może badać braki wniosku tylko raz, a po wypełnieniu zobowiązania organ musi przystąpić do oceny wniosku w takim kształcie, do jakiego zobowiązał wnioskodawcę; skoro organ odwoławczy, uchylając uprzednio decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę wyłącznie z powodu niepodjęcia zawieszonego postępowania nie wskazał potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to oznacza to, że taka potrzeba nie istniała, a zalecenie tego rodzaju, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, wiązało organ I instancji; korzystający z przymiotu strony – małżonkowie Makowscy, nie wykazali, by przez oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego naruszone zostały jakiekolwiek normy prawa materialnego, a tym samym brak jest podstaw do przyznania im statusu strony w niniejszej sprawie,

b/ art. 151 ppsa w związku z art. 138 § 2 kpa, polegające na oddaleniu skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, pomimo że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części,

c/ art. 135 ppsa, polegające na zaniechaniu uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], w sytuacji, w której postanowienie to, wydane z rażącym naruszeniem prawa, wywołuje dla niego skutek w postaci obowiązku przedstawienia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, podczas gdy tego rodzaju obowiązek nie powinien być stwierdzony.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uprzednim opisaniu przebiegu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, podniósł, iż Sąd I instancji nie odniósł się do przytoczonych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzutów jego skargi, co uniemożliwia polemikę z trafnością rozstrzygnięcia Sądu w tym zakresie, utrudni także w przyszłości rozstrzygnięcie niniejszej sprawy organom administracji. Podniósł, iż w oparciu o uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie można stwierdzić, czy Sąd w ogóle analizował przedmiotowe zarzuty, a to w świetle przywołanego przez niego orzecznictwa sądów administracyjnych świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 ppsa. Skarżący wskazał ponadto, iż w warunkach niniejszej sprawy zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd, nie wyjaśniły, dlaczego uznały, że wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz jakie jeszcze czynności mają być w jego ramach wykonane. Zdaniem skarżącego, wszelkie czynności natury dowodowej zostały przeprowadzone, wszelkie wymagane dokumenty zostały przedstawione. Zauważył, iż Sąd I instancji wskazał jedynie, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie postanowienia z dnia 9 czerwca 2009 r., jednak w ocenie skarżącego takiego rodzaju uchybienie nie powoduje konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, wydanej przed tym postanowieniem, lecz konieczność uchylenia tego postanowienia, wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, powinno być ono wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd na podstawie art. 135 ppsa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, skarżący podniósł, iż w jego ocenie badanie wniosku pod względem formalnym możliwe jest tylko raz, a ponadto w sytuacji, gdy sprawa była już merytorycznie oceniana i organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ ten nie może już oceniać wniosku od strony formalnej, lecz musi rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie istnieje już możliwość zobowiązywania go do przedstawiania kolejnych dokumentów warunkujących formalne rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo skarżący podniósł, iż brak jest ponadto podstaw do żądania od niego raportu o oddziaływaniu na środowisko (postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r.), a stanowisko w tym zakresie szczegółowo uzasadnił.

Na zakończenie, skarżący zauważył, iż w warunkach niniejszej sprawy zarówno organy, jak i Sąd, powinny wykluczyć spośród osób, biorących udział w niniejszym postępowaniu małżonków Makowskich jako osoby, którym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Wskazać należy, iż w świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie uznać należy za usprawiedliwione, mimo że nie wszystkie sformułowane w ich ramach zarzuty są słuszne.

W warunkach niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazać należy, iż przepis ten odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. W tym trybie, co wynika wyraźnie z przytoczonego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej może domagać się od inwestora usunięcia naruszeń wyłącznie w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Stwierdzenie istnienia braków formalnych wniosku obliguje natomiast organ do zastosowania trybu, określonego w art. 64 § 2 kpa, który stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przepisach prawa, w tym także regulujących kwestie związane z ochroną środowiska, ustawodawca może określić bowiem dodatkowe wymagania, w tym m.in. w zakresie niezbędnych załączników wniosku. Powyższe oznacza, że zależnie od okoliczności faktycznych danej sprawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej musi rozważyć, który ze wskazanych trybów powinien zastosować w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń.

Zauważyć również należy, iż na postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nie przysługuje zażalenie, co oznacza, że strona może zaskarżyć przedmiotowe postanowienie tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa). W sytuacji zatem, gdy strona kwestionuje zasadność nałożenia na nią na tej podstawie prawnej obowiązku usunięcia określonych naruszeń może zarzuty w tym zakresie podnieść dopiero w odwołaniu od decyzji, wydanej przez organ I instancji. Organ odwoławczy ma natomiast obowiązek rozważenia ich zasadności. Brak usunięcia określonych naruszeń przez stronę w wyznaczonym terminie rodzi bowiem dla niej poważne konsekwencje – w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, które w sytuacji braku podstaw do nałożenia obowiązku ich usunięcia, nie powinny nastąpić.

Odnosząc się do kwestii możliwości wielokrotnego stosowania tego przepisu w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego o możliwości wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowienia, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, tylko raz w toku tego postępowania. Zauważyć należy, iż ograniczenia takiego nie można wywieść w żaden sposób z omawianego przepisu. Nie można natomiast wykluczyć sytuacji, gdy w wyniku wykonania przez stronę obowiązku usunięcia określonych naruszeń, nałożonego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, rodzi się konieczność wezwania strony do usunięcia kolejnych, które ujawniają się dopiero w związku z wykonaniem przez nią nałożonego wcześniej obowiązku. W pewnych okolicznościach, obowiązek powtórnego, czy też kolejnego wezwania strony do usunięcia stwierdzonych przez organ uchybień może być również konsekwencją wcześniejszego niedostrzeżenia przez organ tych uchybień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji, mimo, że działanie takie nie sprzyja pogłębianiu zaufania strony do władzy publicznej, jest konieczne, gdyż w świetle art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, wydanie prawnie prawidłowej decyzji o pozwoleniu na budowę możliwe jest jedynie wówczas, gdy w sprawie spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe, przejść należy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 ppsa w związku z art. 138 § 2 kpa, polegającego na niedostrzeżeniu przez Sąd, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przedmiotowy zarzut uznać należy za częściowo zasadny.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie Sądu I instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadnia zastosowanie przytoczonego przepisu uznać należy za przedwczesne, gdyż nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą specyficznych w warunkach niniejszej sprawy okoliczności faktycznych. Zauważyć należy, iż powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji było wydanie przez ten organ decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę, wobec stwierdzenia braku uprzedniego nałożenia na niego, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, obowiązku uzupełnienia stwierdzonych uchybień, a jedynie wezwania go (w formie "pisma informacyjnego") do przedstawienia informacji od organu ochrony środowiska – Burmistrza Miasta Marki o odstąpieniu od konieczności przeprowadzenia procedury środowiskowej dla projektowanej inwestycji albo przedłożenia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadku uznania przez właściwy organ konieczności jej uzyskania. Organ odwoławczy uznał jednocześnie, iż organ I instancji powinien ustalić ponadto, czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia procedury, określonej w przepisach dotyczących ochrony środowiska.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji nie dostrzegli, że skarżący już na etapie postępowania administracyjnego, a następnie sądowego, konsekwentnie kwestionował podstawę do domagania się od niego wskazanych wyżej informacji lub decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, podchodząc do niniejszej sprawy nazbyt formalistycznie, i z uchybieniem odnoszącej się do organów administracji publicznej zasadzie szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (wyrażonej w art. 12 kpa), stracili z widoku istotę problemu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, należało najpierw ocenić czy pismo wzywające do uzupełnienia kompletności projektu budowlanego nie spełniało wymogów postanowienia określonego w ust. 3 art. 35 ustawy Prawo budowlane, a ponadto rozważyć, czy w ogóle można żądać od skarżącego tego rodzaju dokumentów. Dopiero po rozstrzygnięciu tych kwestii organ odwoławczy powinien rozważyć ewentualność wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. W przypadku odpowiedzi przeczącej – organ odwoławczy powinien rozważyć natomiast możliwość wydania w warunkach niniejszej sprawy decyzji merytoryczno-reformatoryjnej. W tym zatem kontekście omawiany zarzut uznać należy za zasadny. Okoliczności te wymagają bowiem ponownej całościowej oceny Sądu I instancji. Przy czym do akt przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie załączono nawet projektu budowlanego, którego dotyczyła kwestia uzupełnienia.

W tym też świetle, za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie czyni zadość przedmiotowemu przepisowi. Sąd I instancji w sposób szczątkowy przedstawił bowiem podniesione w skardze liczne zarzuty i w istocie nie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Słusznie podnosi tym samym skarżący, iż w tych okolicznościach trudno stwierdzić, czy Sąd rozważał w ogóle ich zasadność i wpływ na wynik niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcie o słuszności tych zarzutów, w szczególności zaś tych odnoszących się do zasadności nałożonego na niego przez organ I instancji obowiązku oraz konsekwencji tego faktu dla organu odwoławczego, może mieć natomiast, co wskazano wyżej, istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 135 ppsa, polegającego na zaniechaniu przez Sąd I instancji uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podkreślić należy, iż przytoczony przepis odnosi się do naruszeń prawa w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W warunkach niniejszej sprawy, przedmiotowe postanowienie wydane zostało natomiast przez organ I instancji, po wydaniu decyzji, kończącej przed tym organem postępowanie w I instancji. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało zatem poza ramami postępowania przed tym organem i jako takie pozbawione jest kontroli organu odwoławczego, a w konsekwencji także Sądu I instancji. Wbrew też stanowisku skarżącego, stwierdzić należy, mając na uwadze okoliczności jego wydania, iż przedmiotowe postanowienie nie wywołuje dla skarżącego żadnych skutków prawnych.

W świetle powyższego, mimo nie w pełni trafnych zarzutów podniesionych przez skarżącego, ostatecznie z przyczyn wskazanych wyżej podstawa kasacyjna oparta na naruszeniu przepisów postępowania okazała się uzasadniona.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 ppsa.