Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 306/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 105 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. G., E. D., B. S., A. B., B. G., R. G., P. G., M. G., M. G., K. G., I. G., D. K. na decyzję Wojewody z dnia 9 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 21 zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2020 roku znak [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postepowania administracyjnego (dalej "kpa") w zw. z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej "ugn") orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Pana Z. G., Pani B. S., Pani E. D., Pani A. B., Pana B. G., Pani K. G., Pani D. K., Pani M. G., Pani I. G., Pani M. G., Pana R. G. i Pana P. G. ustalonego w kwocie [...]zł na rzecz Pani Z. G. na mocy decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K.-Ś. z dnia 27 lipca 1975 roku nr [...] za wywłaszczoną decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K.-Ś. z dnia 8 października 1974 roku nr [...] część działki nr [...] o pow. 238 m2 (oznaczoną jako działka nr [...]) obj. KW [...] stanowiącą współwłasność Z. G., J. R., B. M., D. M. – za udział przypadający z tytułu dziedziczenia po Pani Z. G. oraz o umorzeniu postepowania o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Pana Z. G., Pani B. S., Pani E. D., Pani A. B., Pana B. G., Pani D. K., Pani M. G., Pani I. G., Pani M. G., Pana R. G. i Pana P. G. ustalonego w kwocie [...]zł na rzecz Pana J. R. na mocy decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K.-Ś. z dnia 27 lipca 1975 roku nr [...] za wywłaszczoną decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K.-Ś. z dnia 8 października 1974 roku nr [...] część działki nr [...] o pow. 238 m2 (oznaczoną jako działka nr [...]) obj. KW [...] stanowiącą współwłasność Z. G., J. R., B. M., D. M. – za udział przypadający z tytułu dziedziczenia po Panu J. R.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalił, iż na mocy decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K.-Ś. z dnia 8 października 1974 roku nr [...] została wywłaszczona pod budowę Przychodni Rejonowej przy ul. [...] część działki nr [...] o pow. 238 m2 (oznaczona jako działka nr [...]) obj. KW [...] stanowiąca współwłasność Z. G., J. R., B. M., D. M. za odszkodowaniem w łącznej kwocie [...]zł z tytułu w/w wywłaszczenia, w tym na rzecz J. R. w kwocie [...]zł i na rzecz nieznanej z miejsca pobytu Z. G. w kwocie [...]zł. Pismem z dnia 6 maja 1975 roku Pan J. R. oraz Pani B. M. K. i Pani D. M. M. oświadczyli, że nie wnoszą zastrzeżeń do decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość wywłaszczoną pod przychodnię przy ul. [...] i nie będą się od niej odwoływać. W związku z tym proszą o wcześniejsze wypłacenie odszkodowania, jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji o odszkodowaniu. Powyższa decyzja została uchylona w części dotyczącej odszkodowania. Z kolei decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K.-Ś. z dnia 27 lipca 1975 roku nr [...] orzeczono o przyznaniu odszkodowania w łącznej kwocie [...]zł z tytułu wywłaszczenia w/w nieruchomości decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K.-Ś. z dnia 8 października 1974 roku nr [...], w tym na rzecz J. R. w kwocie [...]zł i na rzecz nieznanej z miejsca pobytu Z. G. w kwocie [...]zł. Do zapłaty w/w odszkodowania na rzecz w/w osób została zobowiązania Dyrekcja Inwestycji Miejskich IV w K. z siedzibą przy ul. [...]. W toku kwerendy akt archiwalnych Urzędu Dzielnicowego K.-Ś. o sygnaturze [...] nie ujawniono żadnych dokumentów dot. realizacji decyzji z dnia 27 lipca 1975 roku nr [...] o przyznaniu odszkodowania za w/w działkę. Ujawniono jedynie pismo Dyrekcji Inwestycji Miejskich IV w K. z dnia 19 lutego 1976 roku skierowane do Urzędu Dzielnicowego K.-Ś. zawierające prośbę o niezwłoczne przesłanie decyzji z dnia 27 lipca 1975 roku nr [...] o odszkodowaniu z klauzulą ostateczności, albowiem brak prawomocnej decyzji uniemożliwia wypłatę odszkodowania oraz egzemplarz w/w decyzji z adnotacją "Decyzja niniejsza jest prawomocna z dniem 23 lutego 1976 roku". Z pisma Sądu Okręgowego w K. z dnia 2 lipca 2020 roku nr adm. [...] wynika, że kwerenda posiadanych archiwalnych środków ewidencyjnych z lat 1975-1980 nie doprowadziła do odnalezienia sprawy o przyjęciu do depozytu sądowego kwoty [...]zł na rzecz Pani Z. G.. Organ ustalił, że spadkobiercami Pani Z. G. są Z. G., A. B., B. G., B. S., E. D., K. G., D. K., M. G., I. G., M. G., R. G., P. G.. Z kolei w kręgu spadkobierców Pana J. R. są spadkobiercy Pani Z. G. z wyjątkiem Pani K. G.. W dalszej kolejności organ wskazał, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest roszczeniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi na następców syngularnych ani uniwersalnych. W tej sytuacji należy uznać, że roszczenie o waloryzację z tytułu wywłaszczenia nieruchomości określone w art. 132 ust. 3 ugn również przysługuje tylko i wyłącznie osobie wywłaszczonej. W związku z tym wnioskodawcy jako spadkobiercy osób wywłaszczonych tj. Pani Z. G. i Pana J. R. nie posiadają legitymacji procesowej do bycia stroną w postepowaniu o waloryzację odszkodowania. Podstawą do uznania, że danej osobie przysługuje prawo do bycia stroną w postepowaniu administracyjnym jest ustalenie jej legitymacji procesowej. Legitymacja procesowa strony to uprawnienie określonego podmiotu do wszczęcia postepowania administracyjnego (legitymacja czynna) lub uczestniczenia w tym postepowaniu jako strona (legitymacja bierna) ze względu na dysponowanie interesem prawnym lub obowiązkiem znajdującym umocowanie w materialnym prawie administracyjnym. W sytuacji, gdy organ nie stwierdzi w sprawie interesu prawnego osoby żądającej wszczęcia postepowania albo wobec której wszczął postępowanie należy postepowanie umorzyć. W związku z tym organ na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie umorzył. Na marginesie organ wskazuje także, że brak lub nie odnalezienie bezpośrednich dowodów zapłaty odszkodowania nie świadczy o tym, że nie zadośćuczyniono roszczeniom właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, jeśli można to wywnioskować z innych dokumentów, co potwierdza przywołane przez organ orzecznictwo. W niniejszej sprawie zdaniem organu fakt, że decyzja o wypłacie odszkodowania uzyskała walor ostateczności, a także, że pismem z dnia 19 lutego 1976 roku Dyrekcja Inwestycji Miejskich IV w K. zwracała się do Urzędu Dzielnicowego K.-Ś. o niezwłoczne przesłanie decyzji celem wypłaty odszkodowania, powinny prowadzić do wniosku, że odszkodowanie zostało wypłacone, pomimo braku dokumentu bezpośrednio ten fakt potwierdzającego. O powyższym ma świadczyć także fakt, że brak jest dokumentacji świadczącej o tym, aby Pan J. R. od dnia wydania decyzji do dnia swojej śmierci tj. przez okres 10 lat, starał się bezskutecznie i wypłatę odszkodowania, tym bardziej, że wcześniej oświadczeniem datowanym na 6 maja 1975 roku wnosił o wcześniejszą wypłatę odszkodowania.

Od tej decyzji pismem z dnia 7 września 2020 roku zostało złożone odwołanie. W odwołaniu decyzja została zaskarżona w całości i zarzucono jej naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadne przyjęcie, że zgodne z prawem jest pozbawienie spadkobiercy osoby wywłaszczonej możliwości nabycia prawa do odszkodowania, jako innego prawa majątkowego o charakterze publicznym po śmierci osoby, której prawo to przysługiwało za życia; naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 28 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 ugn w zw. z art. 922 § 1 kodeksu cywilnego poprzez nieuzasadnione zawężenie kręgu osób uprawnionych do występowania w charakterze strony w postepowaniu o odszkodowanie, poprzez uznanie, że spadkobiercy właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie są uprawnieni do uzyskania przyznanego im odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w sytuacji, gdy odszkodowanie to zostało już przyznane, ale nie zostało wypłacone ani osobom wywłaszczonym ani ich spadkobiercom; naruszenie zasady pewności prawa, wyrażonej w art. 8 § 2 kpa poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej wieloletniej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i nieuzasadnione powołanie się na odosobnione orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2019 roku, które to orzeczenia są wyjątkiem na tle jednolitej, utrwalonej linii orzeczniczej w zakresie przyznawania uprawnień spadkobiercom do składania roszczeń odszkodowawczych po śmierci osoby wywłaszczonej; naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji dowodów, na których oparł się organ, a dotyczących możliwości wnioskowania, że odszkodowanie przyznane Z. G. zostało zapłacone; naruszenie art. 7, 8 oraz 77 § 1 kpa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieprawidłowe uznanie, iż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający, aby uznać, iż ustalone odszkodowanie dla Z. G. i J. R. zostało wypłacone lub złożone do depozytu sądowego. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że prawo własności i prawo dziedziczenia podlegają szczególnej ochronę przyznaje przez Konstytucję RP, na co zwracał uwagę w swoich orzeczeniach także TK. Szczególnie uregulowano także problematykę wywłaszczenia, jako wyjątkowej formy ingerencji władzy publicznej we własność, prowadzącej do pozbawienia tego podstawowego prawa jednostki. W dalszej kolejności odwołujący wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno przed jak i po 2019 roku utrwalone było stanowisko, znajdujące odzwierciedlenie w doktrynie, że w skład masy spadkowej wchodzi uprawnienie do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Budzi zatem zdziwienie odwołującego fakt, że w niniejszej sprawie organ od tej utrwalonej praktyki odstąpił, zwłaszcza w sytuacji, gdy w toku postepowania ustalał następstwo prawne po Z. G. i nawet w tym celu uznał za zasadne zawieszenie postepowania do czasu ustalenia kręgu spadkobierców. Odnośnie zaś uwag organu co do przyjęcia, że dowody pośrednie wskazują na fakt wypłaty odszkodowania, odwołujący wskazali, że to na organie ciąży obowiązek udowodnienia, że odszkodowanie zostało wypłacone, a posłużenie się w tym celu dowodami pośrednimi uznać należy za niewystarczające.

Decyzją z dnia 9 grudnia 2020 roku znak [...] Wojewoda jako organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji o konieczności umorzenia postępowania w sprawie wobec faktu, że przepisy ugn nie przewidują uprawnienia następców prawnych osób wywłaszczonych do ubiegania się o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, a odpowiednie zarzuty podnoszone w odwołaniu należało uznać za niezasługujące na uwzględnienie. W cytowanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że uprawnienie do otrzymania odszkodowania zgodnie z ugn przysługuje jedynie podmiotowi wywłaszczonemu. Jako uprawnienie publicznoprawne może ono podlegać sukcesji tylko na podstawie wyraźnego przepisu ustawy, którego w ugn brak. W związku z tym uprawnienie to nie może przejść na następców prawnych pod jakimkolwiek tytułem. W związku z tym postepowanie należało umorzyć, gdyż jak wskazuje się w orzecznictwie, w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego okaże się, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien w takim przypadku zastosować art. 105 § 1 kpa i umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek ze wskazaniem, że przeprowadzone postepowanie wyjaśniające nie dało podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa z uwagi na brak interesu prawnego. Organ II instancji podziela ponadto stanowisko organu I instancji o możliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu okoliczności, wobec braku dowodów bezpośrednich potwierdzających wypłatę odszkodowania. Co do zarzutów natury procesowej organ II instancji wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji prawidłowo odniesiono się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ wskazuje, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży co prawda na organie administracji publicznej, jednak nie prowadzi to do całkowitego zwolnienia z tego obowiązku strony postępowania.

Pismem z dnia 27 stycznia 2021 roku została wniesiona skarga na decyzję organu II instancji, zaskarżająca powyższą decyzję w całości wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K.. Decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadne przyjęcie, że zgodne z prawem jest pozbawienie spadkobiercy osoby wywłaszczonej możliwości nabycia prawa do odszkodowania jako innego prawa majątkowego o charakterze publicznym po śmierci osoby, której prawo to przysługiwało za życia; naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 28 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 ugn w zw. z art. 922 § 1 kodeksu cywilnego poprzez nieuzasadnione zawężenie kręgu osób uprawnionych do występowania w charakterze strony w postepowaniu o odszkodowanie, poprzez uznanie, że spadkobiercy właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie są uprawnieni do uzyskania przyznanego im odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w sytuacji, gdy odszkodowanie to zostało już przyznane, ale nie zostało wypłacone ani osobom wywłaszczonym ani ich spadkobiercom; naruszenie zasady pewności prawa, wyrażonej w art. 8 § 2 kpa poprzez odstąpienie be uzasadnionej przyczyny od utrwalonej wieloletniej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i nieuzasadnione powołanie się na odosobnione orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2019 roku, które to orzeczenia są wyjątkiem na tle jednolitej, utrwalonej linii orzeczniczej w zakresie przyznawania uprawnień spadkobiercom do składania roszczeń odszkodowawczych po śmierci osoby wywłaszczonej; naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez uznanie, że na skarżących ciąży ciężar dowodów w postepowaniu administracyjnym, podczas gdy z treści tego przepisu wynika wprost, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie administracji publicznej, a ponadto że przyjęcie uprawdopodobnienia istnienia okoliczności faktycznych na podstawie dowodów pośrednich może dotyczyć rozstrzygnięcia istoty sprawy, podczas kiedy uprawdopodobnienie może dotyczyć jedynie kwestii wpadkowych; naruszenie art. 7, 8 oraz 77 § 1 kpa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieprawidłowe uznanie, iż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający, aby uznać, iż ustalone odszkodowanie dla Z. G. i J. R. zostało wypłacone lub złożone do depozytu sądowego; naruszenie art. 78 § 1 kpa polegające na nieuwzględnieniu wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność aktualnej wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, pomimo, że był to tak naprawdę jedyny możliwy dowód na tą okoliczność, mającą kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 79a § 1 kpa poprzez zignorowanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji zaniedbał obowiązku wskazania skarżącym przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co skutkować może wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; naruszenie art. 105 kpa albowiem postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, nie nastąpiło bowiem żadne zdarzenie, w wyniku którego skarżący utracili przymiot strony lub też ich żądanie stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji nie odniósł się do merytorycznych argumentów odwołującego, wskazujących, że istnieje utrwalona linia orzecznicza przyznająca spadkobiercom prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a gdyby takie prawa ustawodawca chciał spadkobierców pozbawić, musiałby to wyraźnie wyartykułować, gdyż przepisy ugn nie stanowią lex specialis dla przepisów spadkowych zawartych w kodeksie cywilnym. Dalej wskazano, że w toku postepowania administracyjnego organ zawiesił postępowanie w celu ustalenia kręgów spadkobierców, co prowadzi do wniosku, że nie traktował faktu dziedziczenia jako przesłanki wyłączającej interes prawny i legitymację skarżących. W przeciwnym razie organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżących organ nieprawidłowo rozkłada ciężar dowodowy w postępowaniu bezzasadnie próbując przerzucić go na wnioskodawców, a ponadto stosuje uprawdopodobnienie, które może być stosowane jedynie do kwestii wpadkowych, a nie jak w tym przypadku, do kwestii mających znaczenie podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżących organ zebrał jedynie szczątkowy materiał dowodowy który nie może być podstawą merytorycznej oceny żądania. Zdaniem skarżących brak dokumentów świadczących o wykonaniu decyzji stanowi silny argument przemawiający za tym, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, a jego obalenie powinno mieć podstawę w innych zebranych dowodach. Zdaniem skarżącego strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przez co naruszono także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Pismem z dnia 3 marca 2021 roku organ II instancji wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych roszczenie dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie ma charakter publicznoprawny i w związku z tym nie może być dziedziczone, beż wyraźnej podstawy prawnej. Przyjęcie poglądu, że ma ono charakter cywilnoprawny prowadziłoby z kolei do wniosku, że ulega ono przedawnieniu na zasadach ogólnych. Organ wskazuje, że ugn nie zawiera żadnego przepisu, z którego można by wywodzić, że uprawnienie odszkodowawcze podlega dziedziczeniu.

Organ wskazuje także, że podtrzymuje stanowisko o możliwości ustalania stanu faktycznego na podstawie dowodów pośrednich, wobec braku dowodów bezpośrednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panowały rozbieżne stanowiska co do charakteru roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie oraz co do kręgu osób, które z takim roszczeniem mogą występować. Wątpliwości te znalazły swój finał w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 roku sygn. I OPS 1/20. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny udzielając odpowiedzi pytania zadane przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekł, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (teza pierwsza).

W swoim wywodzie Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje na rozbieżności jakie pojawiły się w orzecznictwie.

"W myśl pierwszego poglądu - por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2018 r.: sygn. akt I OSK 4191/18, I OSK 402/17, I OSK 352/17; z 27 lutego 2019 r., sygn. akt 875/17; z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1905/17; z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 993/19; z 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 740/19; z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2701/17 i z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 809/18 (część z nich cytowana przez organy w niniejszej sprawie – przyp. wł.) - podmiotem legitymowanym do uzyskania odszkodowania jest tylko ten, który doznał ograniczenia własności nieruchomości w chwili jej zajęcia. Prawo do odszkodowania, co do zasady, nie przechodzi bowiem na następców ani syngularnych, ani uniwersalnych.

W myśl drugiego poglądu - por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2781/15; z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3233/15; z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1627/17; z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17; z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1735/17; z 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2899/16; z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 972/17; z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19; z 20 listopada 2019 r., sygn. akt 2930/18 i z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3110/18 - żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Za bezzasadne Sąd uznaje natomiast żądanie ustalenia takiego odszkodowania przez następców prawnych właściciela nieruchomości, których następstwo nie jest pod tytułem ogólnym. W myśl trzeciego poglądu - por. wyroki NSA: z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3233/15; z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16; z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 693/17; z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1735/17 i z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3935/18 - zaspokojenie roszczeń zgłoszonych przez właściciela lub użytkownika wieczystego co prawda wyłącza dopuszczalność ich zgłoszenia w przyszłości przez następców prawnych tych osób, jeżeli jednak roszczenia te nie zostały dotychczas zgłoszone - a nieruchomość została zbyta na rzecz innego podmiotu - to wówczas takie roszczenie może zgłosić nabywca nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej kolejności wskazał, że każdy z tych poglądów ma swoje uzasadnienie w interpretacji przepisów prawa oraz, że przyjęcie każdego z nich ma inne, równie istotne konsekwencje. Na pierwszy plan Naczelny Sąd Administracyjny wysuwa fakt, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Konstytucja RP w art. 64 w sposób szczególny chroni prawo własności oraz prawo dziedziczenia. przepisów tych wynika przy tym równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia. Ochrona prawa dziedziczenia stanowi więc uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Bez ochrony prawa dziedziczenia, ochrona własności i innych praw majątkowych byłaby bowiem niepełna. Szczególnie podkreśla się ścisły związek prawa dziedziczenia z własnością, ponieważ to ochrona dziedziczenia zapewnia między innymi, że prawo własności nie wygaśnie wraz ze śmiercią właściciela. Konstytucja chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Natomiast z konstytucyjnej ochrony prawa dziedziczenia wynika dla ustawodawcy obowiązek kształtowania praw majątkowych jako dziedzicznych i wprowadzenia określonego modelu i zasad dziedziczenia. Jakkolwiek więc ustawodawca dysponuje pewną swobodą w tym względzie, to granicą tej swobody jest zakaz naruszania wartości konstytucyjnie chronionych. W dalszej części uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia.

Należy zwrócić uwagę, że powyższa uchwała nie rozstrzyga w pełni zagadnienia prawnego, które pojawiło się w niniejszej sprawie. Organy obu instancji opowiedziały się za umorzeniem postępowania, jako bezprzedmiotowego, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, gdyż ich zdaniem na spadkobierców nie przechodzi nie tyle uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ile uprawnienie do dochodzenia odszkodowania już ustalonego ostateczną decyzją administracyjną. Sytuacja ta jest jakościowo odmienna od tej, którą w powyższej uchwale rozważa Naczelny Sąd Administracyjny. Otóż to, co znalazło się w zakresie omówienia uchwały nie dotyka bezpośrednio problematyki dziedziczenia uprawnień przyznanych decyzją administracyjną, a przynajmniej nie wprost. Sytuacja, w której dochodzi do podzielenia decyzji wywłaszczeniowej na decyzję o wywłaszczeniu i decyzje o ustaleniu odszkodowania sprawia, że mamy do czynienia ze stanem, w którym norma konstytucyjna mówiąca o ochronie własności i o dopuszczalności wywłaszczenia, jako wyjątku i jedynie za słusznym odszkodowaniem, realizuje się w pełni dopiero po wydaniu obu tych decyzji. Oczywistym jest zatem, że w razie śmierci uprawnionego przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, pozbawienie spadkobierców prawa do wstąpienia w uprawnienia zmarłego prowadziłoby do zaprzeczenia zasadom ustanowionym w Konstytucji i w konsekwencji powodowałoby dokonanie wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania.

W niniejszej sprawie jednak odszkodowanie zostało ustalone i decyzja ta stała się ostateczna. Oznacza to, że zostało przyznane odszkodowanie za wywłaszczenie z prawa własności nieruchomości. Odszkodowanie to zostało ustalone decyzją administracyjną na rzecz ówczesnego właściciela nieruchomości. Odszkodowanie to nie ma jednak charakteru cywilnoprawnego, gdyż jego podstawą jest decyzja wydana w wyniku konkretyzacji normy prawnej zawartej w ustawie, przez organ cechujący się władztwem administracyjnym, orzekający jednostronnie o uprawnieniach jednostki. Zgodnie zatem ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, doktrynie oraz przez organy w niniejszej sprawie, uprawnienia wynikające z decyzji administracyjnej mogą podlegać dziedziczeniu jedynie wówczas, gdy przepisy prawa przewidują podstawę do ich dziedziczenia. Jeżeli natomiast przepisy takiej podstawy nie przewidują, to dziedziczenie jest wykluczone.

Z drugiej jednak strony można wskazać, że wypłata odszkodowania jest zobowiązaniem o charakterze majątkowym. Gdyby przyjąć, że organ ma możliwość zwlekania z wypłatą odszkodowania przyznanego ostateczną decyzja administracyjną doszłoby do sytuacji, w której organ może niejako oczekiwać na śmierć adresata takiej decyzji, co pozwoli mu na uniknięcie obowiązku zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazać należy, że nie w każdym przypadku zwłoka ta musi być długotrwała, gdyż uprawniony do odszkodowania może umrzeć niedługo po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności. Niedopuszczenie w takiej sytuacji do dziedziczenia roszczenia przez spadkobierców zmarłego prowadziłoby do sytuacji obejścia przepisów prawa konstytucyjnego, którego skutek byłby tożsamy, ze skrytykowanym powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy wyraźnie podkreślić, że sytuacja niniejsza znacząco różni się do typowej decyzji administracyjnej np. w sprawach podatkowych, gdyż w odróżnieniu od tamtej materii w niniejszej sprawie mamy do czynienia z roszczeniem odszkodowawczym za szczególną i wyjątkową sytuację pozbawienia prawa własności nieruchomości, jako podstawowego prawa jednostki. Z uwagi zatem na wyjątkowość instytucji wywłaszczenia, mającą swoje korzenie w ustawie zasadniczej, oraz z uwagi na istotę chronionego prawa jakim jest własność i prawo dziedziczenia, należy w tym miejscu uczynić wyjątek od ogólnej reguły niemożności dziedziczenia uprawnień z indywidualnych decyzji administracyjnych, gdyż tylko w taki sposób dojdzie do zagwarantowania realnej możliwości uzyskania przez jednostkę należnego jej odszkodowania za tak wyjątkowa formę ingerencji władz publicznych w jej prawa. Jeszcze raz należy podkreślić, że wobec charakterystyki ustroju obowiązującego przed rokiem 1989, kiedy to dochodziło do wielu sytuacji wywłaszczenia, sytuacje zwłoki z wypłatą odszkodowania lub tylko nawet istotnych opóźnień w ich wypłacie, nie stanowią sytuacji marginalnych. Przyjęcie odmiennej interpretacji prawa prowadziłoby zatem do sytuacji wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości bez należnego, gwarantowanego przez ustawę zasadniczą odszkodowania. Sytuacja taka jest natomiast w demokratycznym państwie prawa nie do zaakceptowania.

Wobec powyższego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zdecydował się na uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownym postępowaniu organy powinny przyjąć, że wnioskodawcy posiadają legitymację czynną w sprawię o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i w konsekwencji ustalić wszelkie okoliczności wskazujące na to, czy odszkodowanie to zostało już wypłacone osobie wskazanej w decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdyż tylko taka konkluzja czyniłaby wniosek bezzasadnym.

Odnosząc się do zarzutów związanych ze sposobem gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie zarzuty zgłoszone przez skarżących należy uznać za bezprzedmiotowe i w pewnym zakresie przedwczesne, gdyż decyzja organu o umorzeniu postępowania opiera się na stanowisku, że skarżący nie mieli legitymacji czynnej w postępowaniu. Organ zatem, nawet jeśli badał materiał dowodowy, to nie na nim opierał swoja decyzję, wobec czego uzasadnienie w tym zakresie należy uznać za poboczne i jedynie sygnalizujące, a nie stanowiące o rozstrzygnięciu uprawnień strony postępowania i dlatego nie może być badane w niniejszej sprawie.

Nieuzasadniony jest także zarzut, że organ nie odmówił wszczęcia postępowania już na etapie wniesienia wniosku. Organ oczywiście powinien był to uczynić, skoro nie widział legitymacji czynnej wnioskodawcy, jednak nie oznacza to, że w toku analizy sprawie nie mógł dojść do takie przekonania następczo. W takiej sytuacji z kolei umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa było jedyną i słuszną forma zakończenia sprawy. To samo tyczy się zarzutów związanych z niewłaściwym ustaleniem ciężaru dowodowego i niewskazaniem stronie na ryzyko niewykazania pewnych okoliczności w sprawie, gdyż wobec decyzji o umorzeniu postępowania wobec braku legitymacji czynnej prowadzenie sprawy przez pryzmat ustalania okoliczności fatycznych byłoby bezprzedmiotowe.