Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1244/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na decyzję Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepompownia G. , gmina T. 1. stwierdza nieważność § 10 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepompownia G. , gmina T. w całości; 3. zasądza od Gminy T. na rzecz Wojewody W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

U Z A S A D N I E N I E

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepompownia G. .

Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepompownia G. (dalej: Uchwała). Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] stycznia 2020 r.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.. dalej: u.p.z.p.),

W zakresie zgodności z u.p.z.p., po sprawdzeniu procesu planistycznego sporządzenia ww. planu Wojewoda stwierdził, że w dniu [...] grudnia 2019 r. Rada Miasta uchwaliła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepompownia G. , gmina T.. Następnie [...] stycznia 2020 r. Rada Miejska uchwaliła uchwałę Nr [...], w której zgodnie z § 10 zapisano, że traci moc uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.

Zgodnie z art. 27 ustawy, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Uchylenie przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło wbrew obowiązującym przepisom prawa, regulującym tryb i zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy. Podstawowym aktem regulującym proces gospodarowania przestrzenią jest ustawa, której przedmiotem jest m.in. określenie sposobu postępowania w sprawach ustalania przeznaczania terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca unormował szczegółowo zasady i tryb sporządzania planu miejscowego, a także organy odpowiedzialne za przygotowanie i uchwalenie tego aktu planistycznego. Należy bowiem pamiętać, że uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem złożonym proceduralnie, w którego toku organy gminy dokonują wielu czynności o doniosłych skutkach prawnych. Procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy została szczegółowo uregulowania w art. 14 - art. 20 u.p.z.p. Kolejne etapy wskazanej procedury planistycznej zamyka podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przekazanie uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wojewodzie, w celu oceny jej zgodności z przepisami prawnymi.

Uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nie została jednak opublikowana w dzienniku urzędowym województwa, lecz na kolejnej sesji rady gminy, w dniu [...] stycznia 2020 r. uchylono jej postanowienia w drodze nowej uchwały rady gminy. W tej sytuacji należy jednoznacznie stwierdzić, że proces legislacyjny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakończył się podjęciem uchwały, w rezultacie czego uchwała stała się aktem prawa miejscowego, ale nieopublikowanym. Nie wynika z tego jednak, że niepublikowaną jeszcze uchwałę można dowolnie zmieniać lub uchylać. Uchwalony plan, mimo że nie został jeszcze ogłoszony i nie wszedł wżycie, znalazł się już wśród aktów prawa miejscowego, wywołując określone skutki prawne, w tym obowiązek wojewody publikacji planu w organie promulgacyjnym województwa. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego, ale jeszcze nieobowiązującego, również z powodu oczekiwania na ogłoszenie w organie promulgacyjnym województwa, może nastąpić - w myśl art. 27 ustawy tylko w trybie przewidzianym dla jego uchwalenia. W konsekwencji rada gminy, chcąc zmienić uchwalony, ale jeszcze nieopublikowany plan, powinna podjąć uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany, a uchwałę o uchyleniu planu, o jakim mowa, podjąć dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej procedury planistycznej.

Dodatkowo skarżący wskazał na wadliwą numerację w treści uchwały. W § 1 uchwały, po ust. 4 powinien być ust. 5, a nie jak błędnie wskazano ust. 2.

Mając na względzie powyższe, w ocenie skarżącego uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz T. wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego faktu, że proces legislacyjny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakończył się na etapie podjęcia uchwały Rady Miasta z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepompownia G. gmina T., Burmistrz powołał się na wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1501/15 LEX nr 2328901) stwierdzający, iż procedura związana z uchwaleniem planu miejscowego nie kończy się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie, lecz dopiero po przekazaniu wojewodzie przez właściwy organ gminy uchwały z załącznikami w formie dokumentu elektronicznego. Jedyną uchwała podjętą zaś przez organ stanowiący gminy i przekazaną wojewodzie wraz z załącznikami w celu ogłoszenia w organie promulgacyjnym województwa była uchwala Rady Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepompownia G. gmina T. to ona więc zakończyła proces legislacyjny w niniejszej sprawie. Uchwała Rady Miasta z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] [powinno być: [...] – uw. Sądu] wraz z załącznikami nigdy nie została przekazana. Wojewodzie w celu ogłoszenia w organie promulgacyjnym województwa bowiem zauważono w niej błędy redakcyjne które wyeliminowano uchwalając uchwałę nr [...] [powinno być: [...] – uw. Sądu] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Ponadto zgodnie z przepisem art. 29 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia wżycie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Nie sposób więc podzielić poglądu iż nieopublikowany akt prawny może wywoływać określone skutki prawne.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nie uznania powyższych argumentów, organ podniósł również, że zaskarżona uchwała wprawdzie uchyliła uchwałę z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepompownia G. gmina T. jednak badając merytorycznie treść obu uchwał należy uznać je za tożsame, bowiem różnią się tylko prawidłowym wprowadzeniem jednostek redakcyjnych i sprostowaniem oczywistej omyłki pisarskiej w uchwale będącej przedmiotem skargi, powyższe błędy nastąpiły w wyniku transkrypcji tekstu uchwały z programu służącego do edycji tekstu do programu Legislator

Zgodnie z przepisem art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W opinii Rady Miasta owa ,,zmiana", o której mowa w cytowanym przepisie dotyczy jednak zawartości merytorycznej aktu normatywnego a nie sprostowania oczywistej omyłki lub właściwego określenia jednostek redakcyjnych. Porównując zaś treści obu uchwał należy uznać, że merytorycznie uchwała będąca przedmiotem skargi nie wprowadziła żadnych zmian do uchwały którą uchyliła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W świetle art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 - CBOSA).

Należy podkreślić, że Wojewoda [...] w złożonej skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie trybu podjęcia zaskarżonej uchwały oraz omyłki redakcyjnej, nie kwestionując samej zawartości aktu.

W efekcie kontroli Sąd nie podziela poglądu sformułowanego w skardze, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą skutkująca jej nieważnością w całości.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie – w ocenie Sądu – mają dwie okoliczności: tożsamości treści uchwały z dnia 30 grudnia 2019 r., Nr 0007.76.2019 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r., Nr 0007.1.2020 oraz kwalifikowanej wadliwości pierwszej z tych uchwał.

Regulacje rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w § 6, § 7, § 55, § 56 oraz § 58 przewidują:

- przepisy redaguje się tak, aby dokładnie w zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy;

- zdania redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych;

- każdą samodzielną myśl ujmuje się w odrębny artykuł;

- jeżeli samodzielną myśl wyraża zespół zdań, dokonuje się podziału artykułu na ustępy (paragrafy §);

- podział artykułu na ustępy wprowadza się także w przypadku, gdy między zdaniami wyrażającymi samodzielne myśli występują powiązania treściowe, ale treść żadnego z nich nie jest na tyle istotna, aby wydzielić ją w odrębny artykuł.

- w obrębie artykułu (ustępu) zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty. Wyliczenie może kończyć się częścią wspólną, odnoszącą się do wszystkich punktów. Po części wspólnej nie dodaje się kolejnej samodzielnej myśli; w razie potrzeby formułuje się ją w kolejnym ustępie;

- w obrębie punktów można dokonać dalszego wyliczenia, wprowadzając litery;

- w obrębie liter można dokonać kolejnego wyliczenia, wprowadzając tiret;

- każdą jednostkę redakcyjną zapisuje się od nowego wiersza i poprzedza jej oznaczeniem umieszczonym w tym samym wierszu;

- artykuły i ustępy rozpoczyna się od akapitu.

Dodać jeszcze należy, że z § 143 w zw. z § 124 ust. 1 ZTP wynika, że podstawową jednostką redakcyjną aktu prawa miejscowego jest paragraf.

Uchwalony przez Radę tekst uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...] powyższym wymogom nie odpowiada i jest to – w ocenie Sądu – uchybienie rażące. Sposób zredagowania zaskarżonej uchwały de facto uniemożliwia posługiwanie się nią jako aktem prawnym, ze względu na niemożność powołania jednostek redakcyjnych. Treść uchwały podzielona została jedynie na ustępy i punkty, przy czym występują trzy ustępy oznaczone numerem 1 – każdy o innej treści. Podobnie ma się rzecz z ustępem 2. W ustępie 4 wyodrębniono 8 punktów o numeracji 1 – 5, a następnie 1 – 3. Podobna sytuacja (zdublowanej numeracji punktów) zaistniała w jednym z ustępów 2.

Skłania Sąd do przyjęcia, że brak możliwości efektywnego posługiwania się tak zredagowanym aktem prawa jest naruszeniem, wprawdzie formalnym lecz fundamentalnym, zasad sporządzania planu miejscowego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na brak publikacji uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...]. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2010 r. w sprawie I OSK 988/10 (CBOSA) o charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań (rodzaj zamieszczonych w niej norm), a nie okoliczność, czy uchwała ta została w prawidłowy sposób opublikowana. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd, że właściwym trybem eliminacji aktu prawa miejscowego, którego publikacji zaniechano, jest stwierdzenie jego nieważności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r. w sprawie I OZ 862/18, CBOSA). Nie jest w sprawie sporne, że brak publikacji aktu wyniknął z woli prawodawcy lokalnego, by podjętej dnia [...] grudnia 2019 r. uchwały nie przesyłać wojewodzie w celu ogłoszenia w organie promulgacyjnym. Przesłana została natomiast (i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. pod pozycją [...]) uchwała Nr [...] podjęta dnia [...] stycznia 2020 r. Także te okoliczności – w ocenie Sądu – przemawiają za koniecznością stwierdzenia w całości nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...] – jako aktu prawa miejscowego, którego publikacji zaniechano.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ze względu na podjęcie obu uchwał (Nr [...] i Nr [...]) w ramach tej samej procedury planistycznej należy przyjąć, że podjęte one zostały "w granicach sprawy" w rozumieniu art. 135 p.p.s.a.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...] następuje ze skutkiem ex tunc. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 listopada 2019 r. w sprawie I OZ 1115/19 (CBOSA) sąd administracyjny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego władny jest stwierdzić nieważność tego aktu, co powoduje, że od samego początku (ex tunc) akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291).

Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...] powoduje, że bezprzedmiotowy staje się § 10 zaskarżonej uchwały. Oparty on był zresztą na przyjęciu błędnej przesłanki obowiązywania uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r. od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Skutkuje to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego § 10 uchwały z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...].

Konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...] jest także teza, że uchwała z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...]. podjęta została w wyniku prawidłowo przeprowadzonej procedury planistycznej. Możliwość podjęcia uchwały w ramach tej procedury nie została bowiem skonsumowana przez podjęcie uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r. (jej wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc pozwala na przyjęcie – w aspekcie przeprowadzenia procedury – że uchwała z dnia [...] grudnia 2019 r. nie została podjęta).

Co do zasady Sąd podziela pogląd Wojewody, że Rada, chcąc zmienić uchwalony, ale jeszcze nieopublikowany plan, powinna podjąć uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany, a następnie przeprowadzić ustawowo określoną procedurę planistyczną. W sprawie niniejszej należy jednak zwrócić uwagę na szczególne okoliczności – fundamentalną wadliwość pierwotnej uchwały (skutkującą nieważnością) oraz tożsamość merytoryczną obu uchwał (która to tożsamość pozwala na przyjęcie, że nowa uchwała może zostać podjęta w oparciu o przeprowadzoną już procedurę, w szczególności uzgodnienia, opinie i wyłożenie –jako, że nie jest ona w istocie zmianą planu. Wymóg powtórzenia procedury planistycznej, przy niezmienionych postanowieniach planu, uznać należy w takiej sytuacji na nazbyt formalistyczny.

Zasadnie też Wojewoda zwrócił uwagę na uchybienie redakcyjne w obrębie § 1 Uchwały. Ta jednostka redakcyjna liczy 5 ustępów, przy czym ostatni oznaczono numerem 2, dublując w ten sposób numerację. Stanowi to ewidentnie uchybienie w zakresie powołanych wyżej zasad techniki prawodawczej. W przeciwieństwie jednak do wad, jakimi cechowała się uchwała z dnia [...] grudnia 2019 r., nie uniemożliwia to funkcjonowania w obrocie aktu prawnego. Zachowany jest prawidłowy podział tekstu na paragrafy, a paragrafów na ustępy i/bądź punkty, a tym samym możliwe jest np. zacytowanie tej jednostki redakcyjnej jako "§ 1 ust. 5 błędnie oznaczony jako 2". Ta jednostka redakcyjna dotyczy zresztą wskazania załącznika do uchwały, nie zas merytorycznych ustaleń planu. Należy więc uznać omawiane uchybienie za nieistotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. i art. 135 orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 poz. 265) zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).