Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 110/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 1, art. 200, art. 64a-e,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1 pkt 1 i 2  oraz par. 2, art. 136 par. 1 i 2 , art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 47 ust. 1 i  2, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Sygn. [...] IV SA/Po 110/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2018 roku sprawy ze sprzeciwu W. P. - Delegatura w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 listopada 2017r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na odzysk odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. P. - Delegatura w L. kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 23 listopada 2017r. na podstawie art. 6, art. 7, art. 8, art. 104, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 127 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r. poz. 21 ze zm.) uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia 11 lipca 2017 r. w przedmiocie cofnięcia Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. bez odszkodowania zezwolenia na odzysk odpadów wydanego decyzją Starosty [...] z 26 lutego 2014r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] w dniu 26 lutego 2014 roku decyzją nr [...] zezwolił Spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na prowadzenie przetwarzania odpadów w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne na warunkach opisanych w tej decyzji. W decyzji określone zostały rodzaje i masa odpadów przewidzianych do przetworzenia poprzez odzysk w ciągu roku, miejsce przetwarzania odpadów, miejsce i dopuszczalną metodę przetwarzania odpadów oraz opis procesu technologicznego, roczną moc przerobową instalacji, dodatkowe warunki przetwarzania odpadów, miejsce i sposób magazynowania odpadów oraz rodzaj magazynowanych odpadów. Jako czas obowiązywania zezwolenia wskazano do dnia 31 maja 2022r.

W dniu 09 lipca 2015r. W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia [...] sp. z o.o. powyższego zezwolenia na odzysk odpadów oraz o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu wystąpienia wskazano m.in. że w dniach 04 marca - 19 marca 2014r. WWIOŚ przeprowadził w zakładzie Spółki kontrolę. Protokół z przedmiotowej kontroli wskazuje następujące naruszenia i nieprawidłowości:

1. brak pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własności Grodziskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o.o. substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego,

2. nieselektywne zbieranie odpadów komunalnych,

3. kwalifikowanie mieszanek rekultywacyjnych z grupy [...], uzyskanych po procesie przetwarzania odpadów, jako produkty, pomimo niespełnienia kryteriów utraty statusu odpadów,

4. magazynowanie "[...], który nie utracił statusu odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym,

5. błędy rachunkowe w prowadzeniu ewidencji odpadów,

6. niesporządzanie i niewprowadzanie do "Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarniach i innych substancji" raportu.

Następnie WWIOŚ wskazał, że w wyniku oględzin oraz kontroli interwencyjnej działki nr [...] w miejscowości T. na powyższej nieruchomości magazynowano "[...]" w ilości około 80 ton. W lutym 2015r. do Inspektoratu wpłynęły zawiadomienia mieszkańców Gminy G. W. oraz funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w G. W. dotyczące wylewania "ciemnych osadów" na pola - działka nr [...] w Kobylnikach, działka nr [...] w miejscowości Z. oraz nr [...] w [...] Wsi.

Decyzją Starosty [...] z dnia 19 września 201r., na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r. poz 21 ze zm.) cofnięto Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. bez odszkodowania zezwolenie na odzysk odpadów wydane decyzją Starosty [...] z dnia 26 lutego 2014 roku zezwalającą na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne.

Na skutek odwołania pełnomocnika Spółki [...] sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 grudnia 2016 r. znak [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia 19 września 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zarzucił Staroście, że nie uzasadnił należycie zaskarżonej decyzji oraz dokonał ustaleń nieuwzględniających stanu faktycznego i prawnego sprawy, bezpodstawnie pomijając niektóre dowody. W szczególności organ I instancji nie wykazał, w jakim zakresie zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy w stosunku do tego, w jakim wydana została decyzja z 26 lutego 2014r. Skutkiem powyższego organ I instancji błędnie uznał, że wymagany jest obowiązek Spółki do rejestracji środka [...], podczas gdy takie obowiązki nie wynikają ani z przepisów dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie odzysku odpadów ani z postanowień wydanej decyzji z 26 lutego 2014r. Uwzględnić należy, że Spółka uzyskała w dniu 7 listopada 2016r. decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] pozwolenie na wprowadzenie do obrotu środka organicznego poprawiającego właściwości gleby [...] i SKO wskazało by przeprowadzić dowód z tej decyzji. Zdaniem Kolegium organ I instancji pominął także dowód z opinii biegłego prof. UAM dra hab. W. U., przeprowadzonej w ramach postępowania o wykroczenie prowadzonego przed sadem Rejonowym w W. (sygn. akt II W [...]). Jeżeli organ I instancji uznał opinię za nieprzydatną winien był to uzasadnić. Uwzględnić także należy rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w P. z 25 lipca 2016r. w sprawie XVII Kz [...]. W ocenie Kolegium rozważyć należy przeprowadzenie dowodu z opinii zespołu biegłych lub instytutu na okoliczność, czy odpady poddane procesowi odzysku przez Spółkę zgodnie z decyzją z dnia 26 lutego 2014r., w wyniku którego powstaje produkt [...], [...] oraz [...], tracą status odpadu w rozumieniu art. 14 ustawy o odpadach, a także odnieść się do dowodu z opinii prof. UAM dra hab. W. U.. Organ I instancji rozważyć także powinien wniosek o dokonanie oględzin zakładu Spółki w Grodzisku Wlkp. oraz wyprodukowanej organiczno-mineralnej masy glebotwórczej [...] w celu powzięcia własnych ustaleń i zbadać, czy to co powstaje w wyniku przetwarzania odpadów przez Spółkę jest produktem spełniającym kryteria nałożone w decyzji z 26 lutego 2014r.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy sprawy o wskazane przez Kolegium pozwolenie Ministra ds. Rolnictwa z 7 listopada 2016r., nr [...], na wprowadzanie do obrotu [...] jako nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin; opinii biegłego przedłożonej do akt postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w W. w sprawie sygn. akt II W [...]; postanowienia Sądu Okręgowego w P., XVII Wydział Karny Odwoławczy z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt XVII Kz [...]. Organ I instancji od Spółki [...] sp. z o.o. uzyskał informacje, że w wyniku prowadzenia odzysku odpadów w zakładzie w G. W. powstają produkty [...], [...], [...] Decyzja MRiRW z 7 listopada 2016 r. dotyczy tylko [...] oraz że po dniu 7.11 2016 r. a ściślej po dniu 30.11.2016 r. odbiorcom przekazywany jest [...] do stosowania zgodnie z powyższą decyzją. Produkty [...], [...] produkowane są na potrzeby własne Spółki, w celu prowadzenia prac rekultywacyjnych.

Starosta [...] decyzją z dnia 11 lipca 2017 r. znak [...] na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach ponownie cofnął Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. bez odszkodowania zezwolenie na odzysk odpadów wydane decyzją Starosty [...] z dnia 26 lutego 2014 roku zezwalającą na prowadzenie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne.

Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji złożyła Spółka [...] Sp. z o.o. zarzucając dokonanie ustaleń wyłącznie w oparciu o stan faktyczny ustalony przez WWIOŚ w P., poczynienie błędnych ustaleń, że Spółka narusza warunki decyzji Ministra ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7.11.2016 r. na wprowadzanie do obrotu [...] oraz bezpodstawne ustalenie obowiązku Spółki uzyskania przez [...] oraz [...] atestów jak dla materiałów budowlanych, skoro obowiązek taki nie wynika z treści decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów oraz obowiązujących przepisów prawa w zakresie prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów. Nadto Spółka zarzuciła niepełne i nieprzekonywujące uzasadnienie rozstrzygnięcia decyzji, a także nieodniesienie się do wniosków dowodowych złożonych przez Spółkę. Następnie Spółka podniosła liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego ustawy o odpadach oraz złożyła wnioski dowodowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym zapoznaniu się z odwołaniem oraz aktami przedmiotowej sprawy na podstawie art. 138 §2 K.p.a. postanowiło uchylić decyzję Starosty [...] z dnia 11 lipca 2017 r. cofającą Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. bez odszkodowania zezwolenie na odzysk odpadów wydane decyzją Starosty [...] z dnia 26 lutego 2014 roku i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium uznało, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 6 Kpa, art. 7 Kpa, art. 75 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie rozpoznając wszystkich zgłaszanych uwag i zarzutów, nie wyjaśniając dostatecznie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy i oceniając go tym samym w sposób naruszający zasadę art. 80 K.p.a. oraz bez należytego uzasadnienia.

Kolegium ponownie wskazało, tak jak przy poprzednim uchyleniu decyzji Starosty, że jeżeli organ I instancji ma zamiar wywieść, że przedsiębiorca działa niezgodnie z uzyskanym zezwoleniem winien to wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, a przede wszystkim wskazać, który punkt zezwolenia i w jaki sposób strona postępowania go narusza.

Kolegium rozumiejąc stanowisko organu I instancji, że nie można dawać ochrony prawnej w sytuacji, prowadzenia działalności sprzecznej z prawem i zmierzającej do uzyskania nieokreślonego preparatu, co do którego zachodzą wątpliwości, czy spełnia określone normy, w tym w szczególności w zakresie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz dla środowiska, wskazało, że nie może być tak, iż organ I instancji mając wątpliwości w tym zakresie nie wykazuje, że to co Spółka nazywa preparatem jest w rzeczywistości odpadem i to zagrażającym środowisku, w szczególności zdrowiu i życiu ludzi. Organ zaś u podstaw cofnięcia zezwolenia posługuje się pojęciami nieokreślonymi, bądź też wskazuje na obowiązki uzyskania atestów, certyfikatów itp., które to obowiązki nie wynikają z zezwolenia, a zatem nie mogą stanowić podstawy jego cofnięcia, jako naruszenie warunków zezwolenia.

Zdaniem Kolegium organ I instancji ponownie nie dokonał oceny opinii Uniwersytetu im. A. M. w P., Wydziału Chemii Zakładu Chemii Analitycznej pod kierunkiem prof. dra hab. W. U.. W postępowaniu administracyjnym wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem może być traktowane jako dowód. Zatem organ I instancji uznał, za niewątpliwe, to co stanowi istotę sporu, jednocześnie nie dokonując prawidłowej, w ocenie Kolegium, analizy stanu faktycznego, w szczególności wydając zezwolenie, że mamy do czynienia z produktem, który jest odpadem.

Ponownie Kolegium wskazało, że okoliczność, iż opinia została wydana w ramach postępowania karnego, nie wyklucza, że opinia ta może stanowić dowód w niniejszej sprawie, tym bardziej, że osobą ją sporządzającą jest niezależny ekspert, dysponujący specjalistyczną wiedzą. Jeżeli zaś organ uznał, ją za nieprzydatną w niniejszym postępowaniu winien był uzasadnić dlaczego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji brak wyjaśnienia dlaczego nie uwzględnił tej opinii w toku postępowania, przyjmując całkowicie odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Ponadto Kolegium uznało, że doszło do naruszenia przepisu art. 47 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o odpadach poprzez niewezwanie Spółki do zaniechania naruszenia zezwolenia poprzez (rzekome) naruszanie warunków decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 listopada 2016 r., a tym samym niewyczerpanie środka sanacyjnego - albowiem naruszenie w postaci niewypełnienia warunków powyższej decyzji Ministra zostało przez organ wskazane po raz pierwszy dopiero w treści samej decyzji.

Zdaniem Kolegium zasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa procesowego przepisu art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 76 § 3 K.p.a., art. 107 § 3, bowiem organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego i dokonał ustaleń wyłącznie w oparciu o stan faktyczny ustalony przez WWIOŚ w P. w trakcie wykonywanych czynności kontrolnych stwierdzonych protokołami, których treść Spółka każdorazowo kwestionowała przedkładając dowody na przeciwne okoliczności, które zostały przez organ pominięte. Organ I instancji w sposób niepoparty dowodami ustalił, że Spółka narusza warunki decyzji Ministra ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 listopada 2016 r. na wprowadzanie do obrotu [...]

Kolegium już we wcześniejszej decyzji wskazało również, że w ustawie o odpadach brak jest delegacji umożliwiającej przyjęcie aktu generalnego, na podstawie którego następowałaby konkretyzacja kryteriów utraty statusu odpadu. W ocenie Kolegium utrata statusu odpadu następuje zatem na podstawie art. 14 ustawy o odpadach z mocy prawa, po spełnieniu kryteriów określonych w ustawie, które powinny zostać uszczegółowione w decyzji administracyjnej wydawanej dla danego przedsięwzięcia. Taką decyzją winno być pozwolenie na przetwarzanie odpadów.

Organ I instancji nie może jednocześnie, nie podejmując się ustalenia, że mamy do czynienia z odpadem a dokładnie z przedmiotem lub substancją, które przestały spełniać warunki, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, w szczególności w kontekście i przy rozważeniu wcześniej wydanej decyzji zezwalającej, cofać zezwolenia i de facto wszystkie wnioski o naruszeniach wyprowadzając jedynie z twierdzenia, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z odpadami.

Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien w szczególności zbadać, czy to co powstaje w wyniku przetwarzania odpadów przez Spółkę [...] Sp. z o.o. na podstawie decyzji Starosty w 26 lutego 2014r. jest rzeczywiście produktem spełniającym kryteria wynikające z tej decyzji oraz materiałów dowodowych będących podstawą jej wydania, czy jest innym produktem, który nie utracił statusu odpadów. Organ I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe i odnieść się do uprzednio wydanej przez siebie decyzji, która w sposób ostateczny odnosiła się do produktu uzyskanego w wyniku przetworzenia odpadów, a także uwzględnić ewentualną zmianę stanu faktycznego.

Decyzja Kolegium została doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu 12 grudnia 2017r. wraz z pouczeniem o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2018 r., zatytułowanym "skarga" (które to pismo jest w istocie wniesionym w terminie "sprzeciwem od decyzji", o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia), W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, wyrażając swoje niezadowolenie z ponownego kasacyjnego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, nakazanie Kolegium przeprowadzenia prawidłowego postępowania odwoławczego oraz wydania decyzji cofającej bez odszkodowania Spółce [...] Sp. z o.o. posiadanego zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów oraz rozstrzygniecie o kosztach postępowania.

Inspektor prócz zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucił obrazę przepisów postępowania, w tym w szczególności przepisów art. 136 §1 K.p.a. i art. 138 §2 K.p.a. w związku z rezygnacją z przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego i związane z tym nieuprawnione wydanie decyzji kasacyjnej, pomimo, że nie zaszły przesłanki wymienione w art. 138 §2 K.p.a., tj. zarzucane Staroście [...] błędy proceduralne nie miały istotnego wpływu na jego rozstrzygnięcie w obliczu zgromadzenia materiału dowodowego, co sprowadza się do unikania wydania przez skarżony organ II instancji decyzji merytorycznej w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje argumenty jako zasadne i aktualne. Waga sprawy i charakter naruszeń organu I instancji, a także braki postępowania I instancji wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej instancji by nie naruszać zasady dwuinstancyjności.

Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 05 lutego 2018r. (k. 10 akt sąd.) z uwagi na błędne pouczenie w decyzji II instancji uznano sprzeciw za złożony w terminie.

Sprzeciw od decyzji został na wezwanie Sądu (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 05 lutego 2018 r.) opłacony w terminie wymaganym wpisem w wysokości [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw jest zasadny.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów orzeczenia Sądu, należy wyjaśnić istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia formalne. Otóż, wprawdzie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. Delegatura w L. wniósł w niniejszej sprawie pismo procesowe zatytułowane "skarga", jednakże od dnia 1 czerwca 2017 r. znowelizowana ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm. – dalej "P.p.s.a.") wyłącza prawo do wniesienia skargi na decyzje kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), a w to miejsce wprowadza nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji (art. 64a P.p.s.a.). Z uwagi na brzmienie przepisów przejściowych (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) i datę wydania zaskarżonej decyzji Kolegium, "skargę" W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska należy traktować jako wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 64c § 1 P.p.s.a. (termin 14-dniowy od daty doręczenia zaskarżonej decyzji) sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tj. środek zaskarżenia określony w art. 64a P.p.s.a.

Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpływał z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, istnieje obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu (por. post. NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17; 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17; 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OZ 1483/17; 10 stycznia 2018r., sygn. akt II OZ 1592/17; 27 lutego 2018r., sygn. akt I OZ 164/18, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl).

Zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego w ramach niniejszej sprawy tutejszy Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Nowelizacja przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skłania do bardziej restrykcyjnego podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Jak wyjaśnił to już, z odwołaniem się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

W obowiązującym stanie prawnym kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów bądź umorzenia postępowania w tym przedmiocie o ile brak ustawowych przesłanek do cofnięcia takiego zezwolenia, może być wydana przez organ II instancji rozpatrujący odwołanie od decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne.

Problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ II instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego także w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 §1 i §2 K.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Jeszcze raz należy podkreślić, że omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. To, że w danej sprawie organ I instancji cofnął (dwukrotnie) zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów nie oznacza, że wyłączone jest ustalenie przez organ II instancji spełnienia bądź nie spełnienia przesłanek wydania decyzji, w której dojdzie do utrzymania decyzji I instancji w mocy bądź jej uchylenia i stwierdzenia braku ustawowych podstaw do cofnięcia zezwolenia w powyższym zakresie, co powinno skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia.

Z charakteru unormowania dotyczącego zasad rozstrzygania sprawy o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, wynika stosownie do art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2018r., poz. 21 ze zm.), że jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, pomimo wezwania przez właściwy organ do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania.

Idąc dalej, należy podkreślić, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie kasacyjne zostało umotywowane przez Kolegium dwukrotnie głównie następującymi argumentami.

Jeżeli organ I instancji ma zamiar wywieść, że przedsiębiorca działa niezgodnie z uzyskanym zezwoleniem z 26 lutego 2014r. na prowadzenie przetwarzania odpadów w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne na wymienionych w tej decyzji warunkach, winien to wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, a przede wszystkim wskazać, który punkt zezwolenia i w jaki sposób Spółka narusza.

Zdaniem Kolegium organ I instancji ponownie nie dokonał oceny opinii prof. Uniwersytetu im. A. M. w P., Wydziału Chemii Zakładu Chemii Analitycznej dra hab. W. U., a w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak wyjaśnienia dlaczego nie uwzględnił tej opinii w toku postępowania w niniejszej sprawie, przyjmując całkowicie odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien w szczególności zbadać, czy to co powstaje w wyniku przetwarzania odpadów przez Spółkę [...] Sp. z o.o. na podstawie decyzji Starosty w 26 lutego 2014r. jest rzeczywiście produktem spełniającym kryteria wynikające z tej decyzji oraz materiałów dowodowych będących podstawą jej wydania, czy jest innym produktem, który nie utracił statusu odpadów.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko Kolegium mogłoby zostać uznane za trafne w innej sprawie, gdyż z perspektywy zasady dwuinstancyjności postępowania niewątpliwie celowe jest, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy zaakceptowanie decyzji kasacyjnej Kolegium prowadziłoby do rozpatrywania sprawy w pierwszej instancji po raz trzeci – w sytuacji, w której organ I instancji konsekwentnie podejmuje decyzje o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne.

Starosta [...] podtrzymywał swoje stanowisko, że Spółka zastosowała się w części do wezwania Starosty z dnia 31 lipca 2015r., ale zabrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że Spółka dalej kwalifikuje [...] (BIQMIN-28) z grupy SH i DG, uzyskany po procesie przetwarzania odpadów, jako produkt, pomimo niespełnienia kryteriów utraty statusu odpadów określonych w art. 14 ustawy o odpadach. Wytworzenie produktu, wiąże się z obowiązkiem dopełnienia obowiązujących dla tego produktu warunków jakościowych i norm bezpieczeństwa, których spełnienie potwierdzone być musi uzyskaniem stosownych pozwoleń czy aprobat. Starosta konsekwentnie nie zgadza się z twierdzeniami SKO, iż utrata statusu odpadu następuje z mocy prawa na podstawie art. 14 ustawy o odpadach, po spełnieniu kryteriów określonych w ustawie, a doprecyzowanych w decyzji administracyjnej, zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Organ administracji właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie ma kompetencji do jednoczesnego określania wymogów jakie winien spełniać powstały w wyniku przetworzenia produkt. Zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia 26 lutego 2013r. w wyniku przetwarzania przez Spółkę odpadów nie mogą powstawać odpady, tylko mieszanki rekultywacyjne.

Starosta w zabranym materiale dowodowym uwzględnił, że w dniu 07 listopada 2016r. Spółka uzyskała decyzję nr [...] wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozwalającą na wprowadzanie do obrotu organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby pod nazwą "[...]". Natomiast na wprowadzanie "[...]" i "[...]" produkowanych i wprowadzanych "na potrzeby własne spółki" w celu prowadzenia prac rekultywacyjnych Spółka nie uzyskała zezwolenia na wprowadzanie do obrotu, czy aprobaty dla wyrobu budowlanego.

Nadto Starosta podtrzymał tezę, że nawet wykorzystywanie preparatu [...] przez [...] sp. z o.o. jest niezgodne z decyzją Starosty [...] z 26 lutego 2014r. Zarówno w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowanie, jak i w jego toku szereg podmiotów zgłaszało problem wylewania na grunty "mazistej substancji" o charakterze ciekłym. Substancja ta miała konsystencję luźną, galaretowatą, spływała na grunt pokryty koleinami, w których gromadziły się wody opadowe oraz odcieki z pryzm. Tymczasem zgodnie z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zatwierdzony przez niego produkt [...] ma mieć postać stałą, ziemistą, przechowywaną w pryzmach uformowanych na utwardzonym, wyrównanym i nieprzepuszczalnym podłożu, po ich przykryciu materiałem wodoszczelnym. Charakter [...] potwierdza nawet opinia prof. UAM dra hab. W. U., który w piśmie z dnia 30 września 2015r. wyraźnie wskazał, że [...] jest substancją stałą, a co za tym idzie oznacza to, że nie może być wylewany.

Starosta podkreślał, że uwzględnił w materiale dowodowym powyższą opinię prof. UAM dra hab. W. U..

Starosta stoi na stanowisku, że rola organu ochrony środowiska kończy się w momencie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów i całą procedurę potwierdzenia, że "to" co otrzymuje w toku produkcji Spółka jest produktem, przedsiębiorca musi przeprowadzić sam, poddając "to" badaniom w laboratorium akredytowanym. Jeżeli uzyska potwierdzenie, że "to" jest produktem, nie musi uzyskiwać kolejnego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jeżeli nie uzyska dokumentów potwierdzających uzyskanie produktu, a nie odpadu, to niezależnie od tego, czy faktycznie "to" będzie spełniało wymagania przewidziane dla produktu, efektem procesu przetwarzania będzie odpad, na przetwarzanie którego przedsiębiorca będzie musiał uzyskać zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Jeżeli dojdzie do kontroli przedsiębiorcy przez WIOŚ na etapie stosowania "tego", to tym razem WIOŚ wystąpi z żądaniem przedstawienia dokumentów potwierdzających, że "to" jest produktem. Jeżeli takich dokumentów przedsiębiorca nie przedstawi, to poniesie odpowiedzialność administracyjną za prowadzenie działalności bez zezwolenia, w tym za nieprawidłową ewidencję odpadów, brak rocznych sprawozdań do marszałka województwa, za magazynowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (brak decyzji na gospodarowanie odpadami, itd.).

Starosta podkreślał, że zgodnie z wnioskiem Spółki w decyzji z 26 lutego 2014r. zawarto, że w wyniku przetwarzania odpadów nie będą powstawały odpady, a produkty do rekultywacji składowisk i terenów zdegradowanych. Uznanie, iż podmioty zajmujące się odzyskiem odpadów mogą w sposób dowolny (tj. niepoparty żadnymi dowodami w postaci np. badań laboratoryjnych prowadzonych w ramach procedury oceny zgodności w certyfikowanych jednostkach) kwalifikować efekt prowadzonego odzysku jako produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach, byłoby zagrożeniem dla środowiska, co stoi wprost w sprzeczności z nadrzędnym celem ustawy o odpadach, określonym w jej art. 1. Podobne zasady muszą być stosowane w odniesieniu do spełnienia wymogów utraty statusu odpadów, o której mowa w art. 14 ustawy o odpadach. Inne rozumienie tego zagadnienia skutkowałoby niekontrolowanym pozbywaniem się "produktów" powstałych w wyniku odzysku odpadów, bez wiarygodnej weryfikacji spełnienia jakichkolwiek norm jakościowych.

Podsumowując, organ I instancji konsekwentnie stoi na stanowisku, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, by preparaty [...] SH i [...] utraciły status odpadów. Spółka wytwarza te "preparaty" w celu prowadzenia rekultywacji składowisk, a następnie wykorzystuje "na potrzeby własne" nie posiadając żadnej decyzji administracyjnej o rekultywacji składowiska, ani aprobaty dla wyrobu budowlanego. Zatem w tym zakresie Spółka naruszała i nadal narusza art. 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a i lit. c oraz ust. 2 ustawy o odpadach poprzez kwalifikowanie mieszanek rekultywacyjnych z grupy "[...] (BIQMIN-28)", uzyskanych po procesie przetwarzania odpadów, jako produkty, pomimo niespełnienia kryteriów utraty statusu odpadów.

Starosta [...] wyjaśnił przy tym, że nie przeprowadził, sugerowanego przez SKO przy poprzednim uchyleniu decyzji, do rozważenia dowodu z opinii zespołu biegłych lub instytutu na okoliczność czy odpady poddane procesowi odzysku prowadzonego przez Spółkę tracą status odpadu. Wytworzony w procesie odzysku "[...]" uzyskawszy decyzję nr [...] wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozwalająca Spółce na wprowadzanie do obrotu organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby pod nazwą "[...]" wypełnił przesłanki wskazane w art. 14 ustawy o odpadach i utracił status odpadu. Natomiast "[...]" i "[...]" nie uzyskawszy aprobaty [...] nie utraciły na mocy art. 14 ustawy o odpadach statusu odpadu. W tej sytuacji Starosta konsekwentnie argumentował, że jako organ właściwy do wydawania zezwoleń na odzysk odpadów, nie jest właściwy do potwierdzania, czy efekt przetwarzania odpadów stanowi produkt w rozumieniu przepisów odrębnych, czy nadal jest odpadem.

W ocenie Sądu, w powyższych okolicznościach sprawy zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uznane być musiało za nieuprawnione. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że argumentacja organu odwoławczego w istocie zmierza do odmiennej od organu I instancji interpretacji istotnych dla sprawy przepisów prawa materialnego. Organ II instancji ma przede wszystkim na uwadze, że cofnięcie zezwolenia na przetwarzania odpadów ma dalekosiężne skutki dla przedsiębiorcy, polegające na zakończeniu działalności objętej tym zezwoleniem oraz brakiem możliwości uzyskania przez okres 2 lat od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna, zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W ocenie Sądu, zebrany w niniejszej sprawie obszerny materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7 K.p.a., art. 77 §1 K.p.a. art. 75 §1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. W konsekwencji zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jaki ewentualnie miałby przeprowadzić organ II instancji w niniejszej sprawie nie wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 §1 K.p.a.

Należy bowiem wskazać, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a nadto że organ I instancji naruszył przy tym przepisy postępowania. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W ocenie Sądu, jeżeli organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie ocenił włączonej do materiału dowodowego opinii biegłego, bądź błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego (już trzykrotnego) przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium może bowiem samodzielnie dokonać takich ocen zebranego materiału dowodowego i merytorycznie rozpatrzyć niniejszą sprawę co do jej istoty.

Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest wykazanie, że przedsiębiorca narusza przepisy ustawy o odpadach w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem i pomimo wezwania przez właściwy organ do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Zatem wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie naruszenia przepisów ustawy o odpadach lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów określone winny być przez organ na podstawie skrupulatnie zebranego materiału dowodowego potwierdzającego konkretne naruszenia. Wobec tego ewentualne braki w zebranym materiale dowodowym mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli tylko zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu taka sytuacja nie miała już miejsca w niniejsze sprawie. Wskazać bowiem należy organowi II instancji, że fakt, iż kolejna wydana w sprawie decyzja organu I instancji dotknięta jest zdaniem Kolegium wadami, nie oznacza, że organ odwoławczy zmuszony jest przekazać sprawę ponownie Staroście i nie może posiłkować się art. 136 §1 K.p.a. dla podjęcia próby usunięcia stwierdzonych niedostatków postępowania rozpoznawczego przeprowadzonego przez organ I instancji. Wynika to z faktu, że postępowanie administracyjne w obydwu instancjach ma bowiem w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia uzupełniającego materiału dowodowego przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Wobec tego przeprowadzenie takiego dodatkowego postępowania dowodowego, jeżeli zdaniem organu II instancji jest to konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przez organ odwoławczy oraz dokonanie oceny wniosków z niego płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito.

W ocenie Sądu, podstawą do zastosowania art. 138 §2 K.p.a. nie może być wskazanie dla organu I instancji obowiązku dokonania oceny opinii biegłego prof. UAM dra hab. W. U., czy też brak porównania konkretnych warunków decyzji Starosty z 26 lutego 2014r. z obecnym stanem faktycznym w zakresie wykazania jego zmiany, jak tego dwukrotnie wymagało Kolegium. Nałożenie na organ I instancji w wytycznych organu odwoławczego obowiązku wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego nie zawiera się bowiem w dyspozycji art. 138 §2 K.p.a. i nie stanowi koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięci. Chodzi bowiem o nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, czyli zabranie materiału dowodowego w takim zakresie który nie wystarcza na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, przy czym organ I instancji naruszył jednocześnie przepisy postępowania.

Stąd też brak podstaw do bezwzględnego przyjęcia, że to organ I instancji jest wyłącznie zobligowany do przeprowadzenia dowodu na okoliczność tego, że "to" co wytwarza Spółka nie jest odpadem, skoro Kolegium utrzymuje, że przeprowadzenie takiego dowodu na powyższą okoliczność jest konieczne. Dowód ten - jeżeli dla organu odwoławczego jest szczególnie istotny – może zostać przeprowadzony przez organ II instancji. Tym bardziej w sytuacji, gdy po pierwszym uchyleniu decyzji organu I instancji, organ ten uzupełnił materiał dowodowy o opinię biegłego sądowego prof. UAM dra hab. W. U., decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 listopada 2016r. oraz rozważył, że nie ma potrzeby uzyskania opinii zespołu biegłych na okoliczność badania, czy w wyniku przetworzenia odpadów powstaje odpad, czy produkt. Tym bardziej, że Starosta dwukrotnie argumentował, że stoi konsekwentnie na stanowisku, że nie jest organem właściwym do dokonywania takich ustaleń. Trzeba pokreślić, że ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też w ustawie o odpadach ustawodawca nie zastrzegł takiego ograniczenia kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne zdaniem Kolegium dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu w pierwszej instancji (w postępowaniu głównym), zaś rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji.

Nadto należy wskazać, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 §1 K.p.a., czego w istocie Kolegium nie uczyniło ograniczając się jedynie do przytoczenia art. 15 K.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania, co jest niewystarczające dla prawidłowego uzasadnienia zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd ponadto zauważa, że rozpoznając niniejszą sprawę, miał na względzie, iż informacje o naruszeniu warunków decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne zostały zgłoszone już 09 lipca 2015r. (data wpływu wystąpienia WWIOŚ do organu I instancji). Do dziś sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozstrzygnięcia Starosty i Kolegium. W końcowym efekcie, po upływie dwóch i pół lat - z jednej strony - organy jednoznacznie nie ustaliły, że Spółka naruszyła warunki decyzji z 26 lutego 2014r., zatem, że naruszone jest bezpieczeństwo i zdrowie ludzi oraz środowiska, a z drugiej Spółka znajduje się niepewności co do prawidłowości prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne z posiadanym zezwoleniem, co ma istotny i zapewne negatywny wpływ na prowadzoną przez nią działalność.

Wobec powyższego, powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę, Kolegium powinno rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje cofnięcie bez odszkodowania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne, wydanego przez Starostę Grodziskiego 26 lutego 2014r. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego Kolegium uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający dla rozstrzygnięcia powinno uzupełnić materiał procesowy przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 §1 K.p.a.), w tym może w szczególności zlecić Staroście jego uzupełnienie (art. 136 §1 in fine K.p.a.).

W ocenie tutejszego Sądu, organ II instancji, rozpatrując odwołanie od decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przetwarzania odpadów, może sam dokonać oceny zasadności cofnięcia zezwolenia. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) stronie przysługuje prawo, by w jego sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu drugiej instancji, jak już wyżej wskazano, nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ właściwy orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z przywołaną zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1299/11, dostępny jw.).

Reasumując, zdaniem Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia przepisów art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 136 §1 K.p.a. Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję błędnie, gdyż co najmniej przedwcześnie uznało, że zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do przeprowadzenia czyni niemożliwym wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w drugiej instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd, po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.), uchylił na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję, jak orzekł w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy i wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów sądowych (kwota należnego uiszczonego wpisu od sprzeciwu wynoszącego [...] zł na podstawie §2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), jak orzekł w punkcie II wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu i zmierzać będzie do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, posiłkując się dyspozycją art. 136 §1 K.p.a., jeżeli uzna za stosowne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawy. Organ odwoławczy zobowiązany będzie zatem poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji przedstawi w sposób klarowny i wyczerpujący tok rozumowania i zastosowane przepisy prawa materialnego oraz przyjęty przez Kolegium sposób ich rozumienia. Rzeczą Kolegium będzie wszechstronne uzasadnienie przyjętego stanowiska w sprawie oraz wyjaśnienie stronom postępowania zgłoszonych wątpliwości z uwzględnieniem wymagań art. 107 §3 K.p.a. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy w procesie decyzyjnym.