Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2983/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 234 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.A. i R.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 236/20 oddalającego sprzeciw S.A. i R.A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 236/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw S.A. i R.A. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Burmistrza z [...] grudnia 2019r. umorzono w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek K.L., w sprawie naruszenia stosunków wodnoprawnych poprzez nawiezienie ziemi przez S.A. na działkę nr [...], obręb [...], powodując zakłócenie stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, tj. na działce nr [...], obręb [...], należącej do K.L..

W uzasadnieniu organ I wskazał, że [...] lipca 2018 r. K.L. wystąpił do Burmistrza z prośbą i interwencję w sprawie uznania naruszenia stosunków wodnych poprzez nawiezienie ziemi przez S.A. na działkę nr [...]. [...] sierpnia 2019 r. organ przeprowadził wizję lokalną, w toku której dokonano oględzin terenu, opisano stan faktyczny oraz przesłuchano strony w zakresie występującego sporu i oczekiwanych rozstrzygnięć. Organ wyjaśnił, iż sporny teren oddalony jest od drogi gminnej o około 50 m, występuje na nim naturalny spadek w kierunku północno-wschodnim. Nasyp ziemi na działkę nr [...] dokonany przez skarżącego obejmuje obszar 5,50 m na 18,50 m. Ponadto na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] występuje zagłębienie gruntu, w odległości około 1 m od granicy działek. Teren, na który nawieziona została ziemia jest obecnie zachwaszczony, zaś drzewka rosnące na działce nr [...] znajdują się w odległości 1,30 m od ogrodzenia.

Organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy powołano biegłego, który sporządził opinię techniczną. Wynika z niej, że nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych w rozumieniu art. 234 ustawy z dnia 10 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) przez właściciela działki nr [...], bowiem pomimo podniesienia części działki nie został zakłócony kierunek jak również natężenie spływu wód opadowych. Ponadto nie stwierdzono szkodliwego oddziaływania wprowadzonych zmian w ukształtowaniu terenu działki nr [...] na działki sąsiednie. W ocenie organu opinia ta jest spójna oraz logiczna, zaś stwierdzenie, iż brak jest naruszenia stosunków wodnych skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Z decyzją tą nie zgodził się K.L.. Podniósł, iż opinia techniczna, stanowiąca podstawę decyzji zawiera nieścisłości i nie opisuje stanu faktycznego, ponadto nie rozwiązuje powstałego problemu.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Burmistrza [...] z [...] grudnia 2019r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy Prawo wodne (art. 234 ust. 3). Wyjaśniło, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości, o jakiej mowa w treści art. 105 § 1 k.p.a. Wskazało, że przesłanka ta występuje, gdy brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, bowiem istnieje zarówno przedmiot postępowania (podwyższenie terenu na działce nr [...]), jak i podmioty stosunku administracyjnoprawnego (organ administracji oraz właściciele działek [...] i [...]), a także prawna podstawa rozstrzygnięcia w sprawie (art. 234 ust.3 Prawa wodnego). W tych okolicznościach, zdaniem SKO, brak podstaw do nałożenia na uczestnika postępowania obowiązków określonych w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, skutkować powinien wydaniem decyzji odmawiającej nałożenia tych obowiązków.

Organ II instancji wyjaśnił, iż a by można było podjąć taką decyzję należało prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim ustalić w sposób bezsporny, czy właściciel gruntu spowodował zmianę stanu wody na gruncie i czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie SKO stan faktyczny nie został ustalony w sposób prawidłowy. Wskazało, iż nie ulega wątpliwości, że skarżący podwyższył część działki nr [...] poprzez nawiezienie ziemi przy granicy z działką nr [...], zatem należało ustalić czy działania te doprowadziły do zmiany stosunków wodnych, powodujących szkody na gruntach sąsiednich. Zwróciło uwagę, że w opinii biegły stwierdził, że pomimo podniesienia terenu części działki nr [...] nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych, a zatem brak jest podstaw do nałożenia obowiązków o jakich mowa w art. 234 ust. 3 ustawy. Twierdzeniu temu zaprzecza jednak wnoszący odwołanie podnosząc szereg zarzutów pod adresem opinii, a przede wszystkim zarzuca opinii błędy w ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz niekonsekwencję polegającą na stwierdzeniu, że nie zostały zakłócone stosunki wodne na gruncie, przy jednoczesnym zaleceniu zobowiązanie właścicieli działki nr [...] do utrzymywania w pełnej drożności wykonanego zagłębienia na działce nr [...], w celu odpływu wód opadowych z działki skarżącego.

Organ II instancji przypomniał, że nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną treść opinii, jednak ma obowiązek zbadać czy dowód ten zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy biegły dostatecznie wyczerpująco odpowiedział na zadane pytanie, czy zawarta w opinii konkluzja została wystarczająco uzasadniona, czy wywód biegłego nie zawiera niejasności czy pomyłek. Zwróciło również uwagę, że organ administracji nie jest skrępowany opinią biegłego i nie może ograniczyć się do powołania w uzasadnieniu decyzji konkluzji przedstawionej przez biegłego. W ocenie Kolegium, organ I instancji przyjął opinię i jej wnioski, a nadto sformułował sentencję decyzji, która czyni zasadnym ocenę, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 234 ust. 3 Prawa wodnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i nie może być uzupełniony przez Kolegium w trybie art. 136 k.p.a.

Sprzeciw od tej decyzji złożyli skarżący wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.; art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 131 k.p.a.; art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ I instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Wyjaśnił, iż przesłanką zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jest ustalenie przez organy w sposób niebudzący wątpliwości, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie. Przypomniał, iż w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ustalenia te zaś wymagają odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Zauważył, że z tego powodu w postępowaniu takim przeprowadzany jest dowód z opinii biegłego, a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń.

Sąd I instancji wyjaśnił, że opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych. Przypomniał, że w niniejszej sprawie dowód taki został przeprowadzony i organ I instancji przyjął tą opinię i jej wnioski uznając ją za spójną i logiczną. Jednak z opinii wynika, iż właściciel działki nr [...] nawiózł ziemię w celu wyrównania działki i umożliwienia dojazdu w jej południową część, co stworzyło przeszkodę w odpływie dotychczas spływających wód opadowych. Jednocześnie biegły wskazał, iż po interwencji Urzędu Gminy właściciel działki nr [...] wykonał w miejscu podwyższenia bruzdę ziemną, która przywróciła odpływ wód w terenu wyżej położonych działek, w tym działki należącej do K.L. We wnioskach opinii biegły stwierdza zaś, iż w sprawie nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych pomimo podniesienia części działki nr [...]. Przy czym jako zalecenie wskazuje zobowiązanie właścicieli działki nr [...] do systematycznego utrzymywania w pełnej drożności wykonanego zagłębienia (bruzdy ziemnej) w działce nr [...], którą spływa woda opadowa m.in. z działki nr [...]. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania opinii w takim kształcie za spójną i logiczną, zatem trafnie organ podzielił zarzuty odwołania. Ponadto zdaniem Sądu ustalenie, czy doszło do spowodowania zmian w stosunkach wodnych oraz zaistnienia pozostającej w związku z tymi działaniami szkody na gruntach sąsiednich, do tej pory nie zostało jednoznacznie stwierdzone ze względu na nieustalenie przez organ I instancji pełnych okoliczności stanu faktycznego.

Sąd wskazał ponadto, iż brak było podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania, bowiem ustalono, że miało miejsce podwyższenie terenu na działce nr [...], zaś w świetle twierdzeń K.L. ustalenia wymaga czy powyższe działanie wyczerpuje przesłanki z art. 234 ust. 1- 3 ustawy Prawo wodne.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, a co za tym idzie akceptację bezpodstawnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, w szczególności w toku postępowania przed organem pierwszej instancji w sposób należyty zgromadzono oraz zbadano materiał dowodowy i oceniono w kontekście podstawy materialnoprawnej.

W oparciu o przytoczony zarzut wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu podnieśli, iż że materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie był art. 234 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Wskazali, iż prawidłowe ustalenie, wbrew temu co twierdzi organ II instancji, że stan faktyczny w sprawie nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego - tj. zmiany wprowadzone na gruncie nie powodują szkody dla gruntów sąsiednich - prowadzić winno do wniosku, że postępowanie w zakresie przyznania uprawnienia, nałożenia obowiązku, stwierdzenia naruszenia nakazu lub zakazu przewidzianego jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty

W ich ocenie, elementem podstawy materialnoprawnej nie było bowiem, samo istnienie podwyższenia, ale istnienie podwyższenia powodujące szkodę na gruncie sąsiednim i adekwatny związek przyczynowy między nimi. Dopiero bowiem ustalenie, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, daje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, prawo do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom i ustalając termin wykonania tych czynności.

Podkreślili, iż w złożonej opinii biegły jednoznacznie stwierdził, że "podniesienie części działki nr [...] nie powoduje zmiany kierunku spływu wód opadowych. Wody w dalszym ciągu spływają powierzchniowo w kierunku północno-wschodnim do przepustu drogowego i dalej do istniejącego rowu melioracyjnego. Również podwyższenie tej działki nie zakłóca kierunku ani natężenia spływu tych wód (...) Stan wody na działkach objętych postępowaniem nie zmienił się". Zdaniem skarżących w kontekście tego ustalenia organ I instancji nie był władny wydania jakiegokolwiek nakazu, bowiem organ może wydać stosowne nakazy tylko wówczas, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają za grunty sąsiednie, zaś w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, iż po pierwsze - podniesienie części działki nr [...] nie powoduje zmiany kierunku spływu wód opadowych i nie zakłóca kierunku ani natężenia spływu tych wód, zaś po drugie - zmiany te nie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, a zatem nie istniały przesłanki nałożenia nakazu działania na skarżących.

Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem Sądu, że szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych to proces długotrwały, wymagający obserwacji. Zwrócili uwagę, iż przepis wprost wskazuje na szkodę zaistniałą, a nie szkodę ewentualną, zaś sam wnioskodawca przez kilka lat "nie może udowodnić szkodliwego oddziaływania", natomiast wniosek złożył tylko dlatego, że "ma tylko 5 lat na to postępowanie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., w pierwszej kolejności należy ocenić czy organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Przenoszą powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.

Zakres postępowania dowodowego niniejszej sprawy określają przepisy ustawy Prawo wodne. W pierwszej kolejności organ II instancji, a za nim również Sąd I instancji wskazał, iż istotnie braki dostrzeżone w materialne dowodowym nie były możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Organ nie mógł bowiem we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w tak kluczowej kwestii jaką jest wyjaśnienie rozbieżności w opinii biegłego.

Stosownie do treści art. 234 ust. 1 Prawa wodnego -Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1. zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2. odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

W myśl zaś art. 234 ust. 3 Prawa wodnego - Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

W świetle przytoczonych przepisów zastosowanie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego możliwe jest po ustaleniu czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż zastosowanie cytowanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 437/10).

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż ustalenie wspomnianego wyżej związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Słusznie wskazał on również, że w postępowaniu takim koniecznym jest zatem przeprowadzenie dowód z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi bowiem materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem. Zdaniem organu II instancji oraz Sądu I instancji opinia ta jednak jest niespójna, zatem należało wyjaśnić pojawiające się w niej rozbieżności, czego organ I instancji nie uczynił.

Przypomnieć należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, jednak jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu, w szczególności powinien on ocenić czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania bądź czy opinia nie zawiera sprzeczność w swojej treści.

Wyjaśnienia wymaga, że organ władny jest kontrolować opinię, jako dowód, bowiem stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polega ocenie jak każdy dowód. W sytuacji zaś, gdy treść opinii powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów możliwe jest negatywne dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej takiego opracowania. Wartość dowodową opinii biegłego w przedmiotowej sprawie pozytywnie oceniły organy I instancji, jednak zarówno organ II instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznały tę ocenę za nieprawidłową.

Nie sposób bowiem przyjąć, że omawiana opinia jest spójna, logiczna i w sposób wyczerpujący odpowiada na postawione przez organ pytania. Jak zauważył Sąd I instancji wynika z niej, iż właściciel działki nr [...] nawiózł ziemię w celu wyrównania działki i umożliwienia dojazdu w jej południową część. Okoliczność ta stworzyła przeszkodę w odpływie dotychczas spływających wód opadowych, która została usunięta poprzez wykonanie bruzdy ziemnej w miejscu podwyższenia na skutek interwencji Urzędu Gminy. Biegły wskazał, iż przywróciła ona odpływ wód w terenu wyżej położonych działek, również tej należącej do K.L. Jednocześnie we wnioskach opinii biegły stwierdził, iż nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych pomimo podniesienia części działki nr [...], przy czym jednocześnie jako zalecenie wskazał zobowiązanie właścicieli działki nr [...] do systematycznego utrzymywania w pełnej drożności bruzdy ziemnej, którą spływa woda opadowa m.in. z działki nr [...].

Rację ma zatem SKO i Sąd I instancji, że w tak kształtujących się okolicznościach nie było podstaw do uznania opinii za spójną i logiczną, bowiem zawarte w niej twierdzenia wzajemnie wykluczają się. W tych okolicznościach nie sposób bowiem uznać, że wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy. Skoro zaś organ I instancji nie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co umożliwiło mu prawidłowe zastosowanie art. 234 Prawa wodnego, to prawidłowo zatem wskazało SKO, że konieczne jest uzupełnienie przez organ I instancji materiału dowodowego

Tym samym za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.