Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1923/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 957/08 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 957/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr DOA/ORZ/711/179/08, uchylającą decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Działdowskiego z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego inwestorowi – M. B. oraz umarzającą postępowanie organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] Starosta Działdowski, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu wniosku M. B. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego w Działdowie przy ul. [...], na działce nr [...], o poddasze użytkowe. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Działdowskiego z dnia [...] maja 2004 r. złożył właściciel sąsiedniej nieruchomości R. D..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 157 §1 i art. 158 §1 w związku z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 §1 K.p.a. Organ l instancji za nietrafny uznał zarzut, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Działdowskiego winno nastąpić z powodu niezapewnienia udziału w postępowaniu R. D. oraz innym sąsiadom. Odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (przedmiotowy obiekt znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej) Wojewoda Warmińsko-Mazurski przyznał, że było to uchybienie. Nie stanowiło jednak rażącego naruszenie prawa, bowiem projekt spełniał w zakresie ochrony konserwatorskiej wszystkie wymogi określone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta z dnia 24 maja 2002 r., Nr XXXVI/445/02 (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego nr 78, poz. 1166). Plan ten w pkt 2a narzucał między innymi zasady kształtowania dachów, nakazując aby dachy płaskie istniejącej zabudowy jednorodzinne sukcesywnie zmieniać na dachy wysokie z poddaszem użytkowym. Przedmiotowy budynek miał formę "klocka" z płaskim dachem, zaś zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę przewidywała budowę dachu o wysokim kącie nachylenia - 45°, z poddaszem użytkowym, kalenicą do ulicy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., wydaną na podstawie, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że R. D. nie posiada przymiotu strony, bowiem decyzja Starosty Działdowskiego z dnia [...] maja 2004 r. dotyczyła jedynie nadbudowy o poddasze użytkowe. Budynki R. D., jak i M. B. już wówczas istniały.

W wyniku rozpoznania skargi R. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 71/05, uchylił zaskarżoną decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 107/06, oddalił skargi kasacyjne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Małgorzaty B..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu l instancji. Z dokonanej ponownie przez organ odwoławczy analizy akt sprawy wynikało, że obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu zamyka się w działce inwestora, zaś działka R. D. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Potwierdzały to dwie ekspertyzy, w których stwierdzono, że projektowana nadbudowa budynku usytuowanego przy ul. [...] w Działdowie nie zmienia istniejącego stanu wzajemnego zacienienia budynków usytuowanych przy ul. [...] i [...]. Istniejący stan jest rezultatem usytuowania budynku skarżącego R. D. w tzw. ostrej granicy działki, czyli bezpośrednio na granicy, gdy tymczasem budynek M. B. objęty inwestycją - usytuowany jest w odległości 4,7 m od tej granicy.

W wyniku rozpoznania skargi R. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1573/07, uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując iż organ odwoławczy nie odniósł się do ekspertyzy technicznej sporządzonej na zlecenie R. D. przez rzeczoznawcę budowlanego Jana S..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2004 r. i umorzył postępowanie organu l instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w aktach zgromadzono trzy ekspertyzy dotyczące oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego autorstwa: rzeczoznawcy budowlanego wpisanego do rejestru GINB, inż. Z. S., Warmińsko-Mazurskiej Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych NOT oraz rzeczoznawcy budowlanego inż. bud. ląd. J. S.. Według dwóch pierwszych ekspertyz projektowana nadbudowa nie zmienia istniejącego zacieniania budynków usytuowanych przy ul. Skłodowskiej 27 i 29 w Działdowie. Stan wzajemnego zacieniania jest wynikiem położenia budynku przy ul. [...] w tzw. ostrej granicy działki, gdy tymczasem budynek objęty inwestycją zlokalizowany jest w odległości 4,7 m od tej granicy. Ekspertyza sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego inż. bud. ląd. J. S. na zlecenie skarżącego ograniczała się do stwierdzenia - po dokonaniu pomiarów - że budynek przy ul. Skłodowskiej 27 jest przesłaniany przez budynek przy ul. [...] i nie jest spełniony warunek, o którym mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz.690 ze zm.). Ekspertyza ta nie odnosi się jednak do kwestii, czy zostały zachowane wartości określone w § 57 i 60 rozporządzenia. Oceniając tę ekspertyzę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli zostały zachowane warunki określone w pkt 1 § 13 oraz zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Ponieważ w ekspertyzie J. S. nie zostały uwzględnione wszystkie warunki wymienione w § 13 rozporządzenia oraz wobec znajdujących się w aktach sprawy dwóch ekspertyz, w których uprawnione osoby zajęły odmienne stanowisko, organ uznał iż nie miała ona decydującego znaczenia dla sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy. W tym kontekście organ odniósł się do pojęcia strony postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Jeżeli z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, to wówczas nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Działka o nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a R. D. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kwestionowanej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponowił zarzuty w stosunku do decyzji z dnia [...] maja 2004 r. i domagał się przeprowadzenia na tę okoliczność uzupełniającego dowodu z dokumentów. Zarzucił Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego uchylenie się od przeprowadzenia dowodu z protokółu wewnętrznej kontroli w Starostwie z dnia 30 lipca 2004 r. i naruszenie art. 7, art.77 , art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a.

Oddalając skargę Sąd stwierdził, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonał zalecenia wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2007 r., poddał analizie wszystkie opracowania eksperckie załączone do akt sprawy i uznał, że stan wzajemnego zacieniania jest wynikiem położenia budynku skarżącego przy ul. [...] w tzw. ostrej granicy działki, gdy tymczasem budynek objęty inwestycją zlokalizowany jest w odległości 4,7 m od tej granicy. Organ zasadnie wskazał na § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia, a skoro w ekspertyzie, na którą powołuje się skarżący nie zostały uwzględnione wszystkie warunki wymienione w tym przepisie oraz wobec znajdujących się w aktach sprawy dwóch ekspertyz z odmiennymi ocenami, prawidłowo organ uznał, że nie mogła mieć ona decydującego znaczenia dla sposobu załatwienia sprawy. Sąd przyjął, że skoro tak, to działka R. D. nie znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji i przywołał w tym względzie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz

definicję obszaru oddziaływania obiektu sformułowaną w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej R. D. wskazał na podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności przepisów art. 106 § 3, art. 113 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. i w oparciu o powyższe domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji, tak jak organ administracyjny, bezzasadnie przyjmuje, że jeśli w ekspertyzie brak jest odniesienia do wymogów § 57 i 60 rozporządzenia, to wymogi te nie są spełnione. Prawidłowy i logiczny wniosek winien być taki, że jeśli nie są uwzględnione wszystkie wymogi, a są zdaniem sądu ważne, to należy je uzupełnić i wyjaśnić. W tym przypadku w istocie Sąd I instancji przyjął, że nie wszystkie okoliczności sprawy są wyjaśnione, wymienia te braki, i wywodził z takiego stanu określony skutek w postaci odmowy przyznania skarżącemu statusu strony, z drugiej zaś dokonał stanowczej oceny tego stanu wyprowadzając z niej wniosek o nie przysługującym R. D. statusie strony postępowania. Sąd ten z jednej strony stwierdził, że ekspertyza inż. J. S. jest niewiarygodna bo nie uwzględnia wszystkich warunków wymienionych w § 13 tj. wymogów § 57 i 60 rozporządzenia i dla uzasadnienia wyroku oddalającego skargę przywołuje dwie inne ekspertyzy z odmiennymi ocenami, chociaż i te ekspertyzy pomijają wymogi § 57 i 60; nie ma w nich ani słowa czy te wymogi są spełnione czy nie są spełnione. Sąd I instancji nie stosował więc tego samego kryterium do przyznania wiarygodności wszystkim ekspertyzom złożonym w aktach sprawy. Ani organ administracyjny ani Sąd I instancji nie wskazały dlaczego przyznały walor wiarygodności i szczegółowości ekspertyzom innym niż inż. S., który jako jedyny swe ustalenia i wnioski opiera na przeprowadzonych pomiarach, a pozostali żadnych pomiarów nie wykonali. Rzetelna i wnikliwa analiza ekspertyzy inż. J. S. nie pozwala na postawienie zarzutu o nieuwzględnieniu wymogów z § 57 i 60 cyt. rozporządzenia, gdyż uszło uwadze Sądu I instancji, że jest to wyraźnie zaznaczone na stronie 5 wers 5 przedmiotowej ekspertyzy. Wniosek inż. J. S. w zakresie wysokości przesłaniania jest słuszny, gdyż wynika z pomiaru i obliczenia stosunku powierzchni okien i podłogi. Jeśli organ administracyjny twierdzi, że warunek wymaganego stosunku powierzchni okien do podłogi, nie jest spełniony, to winien to udowodnić, zgodnie z zasadą, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z faktu tego wywodzi skutki prawne. Przy skardze R. D. złożył uzupełnienie ekspertyzy inż. J. S. w zakresie dokonanych pomiarów na dowód spełnienia wymogu z § 57 rozporządzenia. Złożył też otrzymany z Urzędu Miasta Działdowo wykaz placówek oświatowych i ich adresy, tj. placówek o których mowa w § 60 cyt. rozporządzenia, na dowód, że pod jego adresem żadna tego typu placówka nie jest prowadzona. Skoro dla WSA spełnienie wymogów § 57 i 60 było istotne, bo jak wynika z uzasadnienia stanowi to podstawę wyroku, to Sąd ten winien przynajmniej odnieść się i wyjaśnić dlaczego owo uzupełnienie jest bezprzedmiotowe i pominięte. W tej też sytuacji uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania było przedwczesne i nie miało wystarczającego uzasadnienia w materiale sprawy, a także nie znalazło odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniu tej decyzji. Zarzut naruszenia art.113 § 1 P.p.s.a. wynika z tego, że R. D. wielokrotnie zwracał się o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, stanowiącego Protokół wewnętrznej kontroli z dnia 30 lipca 2004 roku, przeprowadzonej na polecenie Starosty Działdowskiego z dnia 29 lipca 2004 roku. Wnioski o przeprowadzenie takiego dowodu kierował zarówno do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dowód taki nie został przeprowadzony ani przez organ administracyjny ani przez sąd. Protokół zawiera ustalenia co do poprawności lub wadliwości kwestionowanej decyzji, stanowiąc dokument pochodzący od organu, który wydał decyzję i ma szczegółową wiedzę faktyczną o okolicznościach jej wydania. Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku dlaczego pominął wniosek o przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego z tego dokumentu. Zawierał on m. in. wniosek, że błędy i uchybienia ujawnione w trakcie kontroli uzasadniają celowość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Aktualna pozostała zatem uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2006 roku, stwierdzająca, że nie zostały dotychczas wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy i sąd bez podania racji, wobec braku wiarygodności jednego dowodu, a contrario, przyznały wiarygodność innym ekspertyzom, przy czym jak wynika z ustaleń kontroli wewnętrznej autor jednej z nich nie posiada wymaganych uprawnień do projektowania obiektów o kubaturze ponad 1000 m3, zaś druga ekspertyza pochodzi od spółki prawa handlowego, która w swoim przedmiocie działalności nie posiada sporządzania ekspertyz prawnych. WSA nie przeprowadził żadnych ustaleń w zakresie podnoszonym w skardze tj. odnośnie wszczęcia postępowania z urzędu, zgodnie z treścią zawiadomienia z 19 lipca 2004 roku, w zakresie prawdopodobieństwa zawarcia w projekcie budowlanym i decyzji o pozwoleniu na budowę nieprawdziwej kubatury budynku i związanego z tym skutku braku wymaganych prawem uprawnień budowlanych projektanta inż. Z. S. oraz w zakresie braku w projekcie budowlanym opracowań branżowych. Z ustaleń kontrolnych wynika, iż decyzja o pozwoleniu budowlanym została odebrana w dniu 26 maja 2004 r. przez J. L., którego uprawnienie do odbioru decyzji nie zostało w aktach sprawy w żaden sposób udokumentowane, co może sprowadzać się do wniosku, że postępowanie nadzwyczajne prowadzone jest wobec decyzji niedoręczonej zgodnie z przepisami K.p.a. o doręczeniach, a zatem decyzji nieostatecznej. Może to oznaczać rażące naruszenie prawa i nieważność postępowania, co NSA musi brać pod uwagę z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

W pierwszym rzędzie należało rozważyć kwestię nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Zarzut taki został wprawdzie w kasacji postawiony pobocznie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale Naczelny Sąd Administracyjny winien go brać pod rozwagę także z urzędu. Nieważności postępowania skarżący dopatrywał się w tym, że będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, decyzja o pozwoleniu budowlanym nie została doręczona inwestorowi i tym samym jest to decyzja nieistniejąca. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zostały uregulowane w art. 183 § 2 P.p.s.a. w sposób odmienny od przesłanek nieważności postępowania administracyjnego, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazywana przez skarżącego okoliczność doręczenia przez organ administracyjny decyzji o pozwoleniu budowlanym nieprawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi inwestora nie mieści się w żadnej z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., jako że nie dotyczy ona postępowania przed sądem I instancji. Nie sposób też w takim wypadku mówić, że Sąd ten orzekał o decyzji nieistniejącej, gdyż przedmiotem skargi była decyzja odwoławcza, sprowadzająca się merytorycznie do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu budowlanym, a nie decyzja o pozwoleniu budowlanym. Ta ostatnia zawiera zresztą wszystkie niezbędne elementy konstytutywne i formalne, przewidziane w art. 104 i art. 107 § 1 K.p.a., rozstrzyga sprawę co do istoty oraz weszła do obiegu prawnego w sposób nie zakwestionowany przez jej adresata, a zatem nie można tu mówić o decyzji nieistniejącej.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nie zaistniała wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należało, że podniesione zostały one tylko i wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., która to podstawa obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przykładowo przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, a zatem tylko w kontekście takiej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny mógł ustosunkować się do zgłoszonego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza do kwestii ewentualnego wpływu zgłoszonego naruszenia na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na to, że Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na przepisie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez ten obszar zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego.

Przepis powyższy stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i wyłącza możliwość stosowania tego ostatniego przepisu w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę w zakresie określania kręgu podmiotów posiadających status strony w takim postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny od przepisu art. 28 K.p.a. i nie wprowadza możliwości przyjęcia domniemania, że wszyscy właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy pozwolenie budowlane, stają się niejako z urzędu stronami. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 2007 r. w sprawie II OSK 1321/06 (nie publ.), stwierdził, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem. Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt lub inwestycja polegająca na rozbudowie obiektu istniejącego może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Nabycie statusu strony nie następuje na skutek faktycznego dopuszczenia przez organ do tego postępowania, lecz oparte być musi na przepisie prawa materialnego.

Za wiążący, wobec niezaskarżenia w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, uznać przy tym należało pogląd Sądu I instancji, że tego rodzaju ustalenie kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia budowlanego ma zastosowanie także w przypadku rozpatrywania sprawy w jednym z trybów nadzwyczajnych. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji) krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a więc - przykładowo - osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym. Krąg tych podmiotów winien jednak być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Prawidłowe ustalenie tego kręgu ma o tyle istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, że w wypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot niebędący stroną w sprawie, zachodzi niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych, leżących po stronie osoby, która domaga się stwierdzenia nieważności.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podstawowym zarzutem pod adresem organów administracji i Sądu I instancji było nie oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na opinii inż. J. S. i przyjęcie za wiarygodne dwóch innych opinii przedłożonych przez inwestora. Konkretyzując tak postawiony zarzut skarżący podniósł, iż z opinii J. S., popartej matematycznymi wyliczeniami, wynika fakt posadowienia posesji skarżącego w obszarze oddziaływania nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej własność inwestorki, a to ze względu na niezachowanie tzw. linijki słońca. W tym miejscu należy odnieść się do uwag zawartych w części uzasadnienia, dotyczącej materialnoprawnych uwarunkowań, związanych z inwestycją, polegającą na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego. W takim wypadku do oceny czy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością przebudowywaną może być stroną takiego postępowania nie jest wystarczające wykazanie, że nieruchomość ta – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – na skutek niezachowania norm odległościowych i co wykazała m. in. ekspertyza J. S. na skutek niezachowania linijki słońca, znajdowała się w obszarze oddziaływania nieruchomości sąsiedniej. W takim wypadku obszar oddziaływania, o którym mowa jest w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, musi być wyznaczony z uwzględnieniem oddziaływania samej inwestycji, a nie na podstawie stanu istniejącego w wyniku wcześniejszych zaszłości, w wyniku których doszło do nadmiernego zbliżenia i wzajemnego zacieniania budynków sąsiadujących stron. W tym względzie organ odwoławczy i Sąd I instancji trafnie zwróciły uwagę na to, że opinie inż. Z. S. i Warmińsko – Mazurskiej Federacji Stowarzyszeń Naukowo – Technicznych NOT dotyczą wprost inwestycji polegającej na przebudowie dachu, podczas gdy opinia J. S. ocenia ogólnie wzajemne oddziaływanie nieruchomości skarżącego i inwestora M. B.. Z tej ostatniej opinii nie wynikało bowiem, czy i jaki wpływ na opisane zacienienie nieruchomości oraz na niezachowanie tzw. linijki słońca w jednym z pomieszczeń miała inwestycja polegająca na zmianie konfiguracji dachu. Nie odniosła się ona także do stwierdzanej w pozostałych opiniach zasadniczej okoliczności, że nie ulegnie zmianie wysokość przebudowywanego i rozbudowywanego dachu (kalenica pozostała na dotychczasowym poziomie), a w konsekwencji inwestycja ta nie wprowadza żadnych dodatkowych, poza już istniejącymi, ograniczeń w zagospodarowaniu terenu należącego do strony skarżącej. Sama nieprecyzyjność uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia przyczyn, dla których zarzucono ekspertyzie J. S. nie spełnienie przesłanek wynikających § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz.690 ze zm.), nie może stanowić usprawiedliwionej przesłanki uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro uchybienie to nie miało wpływu na treść odpowiadającego prawu rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Nie jest usprawiedliwiony także ostatni zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., polegający na odmowie dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzupełniającego dowodu z dokumentu – protokołu kontroli wewnętrznej przeprowadzonej na polecenie Starosty Działdowskiego, gdyż zgodnie z przywołanym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że dokument ten miał wskazywać na wady prawne decyzji nr [...] z [...] maja 2004 r., podczas gdy merytoryczne badanie tego rodzaju wad byłoby możliwe dopiero po skutecznym wykazaniu przez skarżącego posiadania przymiotu strony uprawnionej do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie nieważności tej decyzji. Skoro skarżący, ze względu na wykazane podmiotowe przyczyny niemożności domagania się stwierdzenia nieważności decyzji, a przede wszystkim z uwagi na brak możliwości skutecznego powoływania się na posiadanie nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania inwestycji, nie został uznany za stronę postępowania, to nie można zarzucić Sądowi I instancji, że bezpodstawnie odmówił dopuszczenia dowodu na okoliczności związane z meritum decyzji mającej podlegać unieważnieniu. Kontroli podlegała tylko i wyłącznie zasadność stanowiska organu odwoławczego, który odmówił skarżącemu przymiotu strony i nie badał tym samym merytorycznej prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1869/07 (LEX nr 478284) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że "celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji". Można przy tym podnieść, że samo subiektywne przekonanie o tym, że decyzja administracyjna w sposób rażący narusza prawo nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania statusu strony osobie, która to naruszenie prawa zgłasza właściwemu organowi, a do tego ewentualnie zdawał się zmierzać skarżący, składając wniosek o przeprowadzenie wzmiankowanego wyżej dowodu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.