Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2568/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 12/15 w sprawie ze skargi S. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją znak ... z 6 września 2012 r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku P. W. z dnia 9 marca 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego o podziemną kondygnację o funkcji garażowej i gospodarczej przewidzianej do realizacji na działkach nr ... i ..., obręb G. położonych w P. przy ul. K. ..., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o podziemną kondygnację o funkcji garażowej i gospodarczej wraz z budową szybu windowego dla planowanego garażu podziemnego w miejscu istniejącej części budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji na działkach nr ... i ... położonych w P. przy ul. K. ...

W uzasadnieniu organ wskazał, że na działce objętej wnioskiem znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, usytuowany we frontowej części działki. W tylnej części terenu wzdłuż granic z działkami nr ..., ..., ..., znajduje się jednokondygnacyjny budynek gospodarczy o powierzchni ok. 78 m2. Składa się on z dwóch mniejszych obiektów scalonych ze sobą tworzących jedną bryłę. Jego elewacja rozciąga się na całej szerokości działki z niewielkim uskokiem; głębokość wynosi maks. ok. 5 metrów, długość ok. 20 metrów. Posiada on dach płaski, wysokość nie przekraczająca 3 metrów.

Teren charakteryzuje się niewielkim spadkiem w kierunku zachodnim od rzędnej tuż przy elewacji budynku gospodarczego wynoszącej 79,88 m.n.p.m., do rzędnej przy elewacji budynku mieszkalnego wynoszącej 79,54 m.n.p.m.; rzędna terenu przy granicy frontowej działki wynosi 80,09 m.n.p.m. Garaż podziemny przewidziany jest na powierzchni dwóch działek objętych wnioskiem; jego powierzchnia całkowita została wskazana we wniosku na 667 m2, przy powierzchni terenu składającego się z dwóch działek wynoszących 667 m2. Podziemna kondygnacja sytuowana jest w granicy z działkami sąsiednimi nr ..., ..., ... oraz ... Części budynku gospodarczego na długości ok. 10 metrów do granicy działki nr ..., (o powierzchni ok. 40 m2) zostanie przekształcona na szyb windowy obsługujący planowany garaż podziemny. Szyb ma stanowić integralną część budynku gospodarczego w takiej formie, że podstawowe parametry obiektu nie ulegną zmianie (linia zabudowy, forma dachu, wysokość, lokalizacja w granicy).

Analiza zgromadzonego materiału i złożone przez inwestora wyjaśnienia pozwoliły na przeprowadzenie postępowania dla inwestycji, która faktycznie jest rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o podziemną kondygnację o funkcji garażowej i gospodarczej wraz z budową szybu windowego dla planowanego garażu podziemnego w miejscu istniejącej części budynku gospodarczego.

Teren, na którym ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne zlokalizowany jest na obszarze nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 19 kwietnia 2012 r. przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.).

Organ ustalił, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajduje się zabudowa mieszkaniowa: jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej. Wzdłuż ul. K., R. i B. usytuowane są w jednej linii zabudowy położnej w odległości od 4 metrów do 9 metrów od frontowych granic działek. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. 21% powierzchni działek. Średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy położonej w badanym obszarze wynosi ok. 10 metrów. Budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają maks. 3 kondygnacje nadziemne (ul. B./K. ...). Budynki w zabudowie bliźniaczej posiadają maks. 2 kondygnacje nadziemne (obydwa segmenty bliźniaków posiadają tę samą wysokość). W obszarze analizowanym występują zarówno budynki z dachami płaskimi jak i skośnymi, wielospadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych 25° - 45°.

W granicach działek sąsiednich występują styczne ze sobą budynki bliźniacze, (np. działki nr ... i ...), w głębi posesji budynki gospodarcze (m.in. te na działce objętej wnioskiem, na działkach sąsiednich nr ...). Nie występuje garaż podziemny zrealizowany pod całą powierzchnią działki. W obszarze analizowanym tego typu obiekty najczęściej są zrealizowane w formie samodzielnych obiektów (najczęściej na zapleczu posesji), styczne do budynków mieszkalnych lub stanowią ich integralną część wprowadzoną w główną bryłę budynku mieszkalnego.

Na podstawie analizy ustalono że inwestycja polegająca na budowie kondygnacji podziemnej w całości mieszczącej się pod ziemią bez zmiany parametrów naziemnych obiektów kontynuuje i uzupełnia funkcję mieszkaniową jednorodzinną znajdującą się w terenie analizowanym. Zakres inwestycji nie wpływa na zmianę linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości obiektu oraz geometrii dachu znajdującego się w obrębie posesji objętej wnioskiem. Nie skutkuje też przyrostem powierzchni zabudowy. Może natomiast wpłynąć w sposób nieznaczny na zmianę zagospodarowania terenu, z uwagi na niewielkie podniesienie rzędnej terenu na skutek wyrównania powierzchni działki.

Analizując wniosek uznano, że gwarancją optymalnego wkomponowania nowej zabudowy jest dostosowanie parametrów przedmiotowej inwestycji do zabudowy położonej najbliżej, względem działki objętej wnioskiem. W sprawie planowanej lokalizacji budowy kondygnacji podziemnej o funkcji gospodarczej i garażowej, gdy zastosowanie mają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniono wszystkie aspekty, na podstawie których należało rozstrzygnąć zasadność ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przywołany przepis wprowadza zasadę "dobrego sąsiedztwa", której celem jest dostosowanie planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Spełnienie warunków kontynuacji: funkcji zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu takich jak: gabaryty, forma architektoniczna, linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu zapewni harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w istniejący stan rzeczy. Uznano, że o rozstrzygnięciu sprawy zadecyduje wynik badania predyspozycji wnioskowanego terenu pod wnioskowaną zabudowę oraz ustalenie takich wymagań dla nowej inwestycji, które zapewnią kontynuację funkcji, parametrów oraz cech zagospodarowania sąsiednich terenów z zabudową mieszkaniową.

Istotne dla sprawy było rozstrzygnięcie o predyspozycjach działek objętych wnioskiem dla zmiany zagospodarowania terenu jakie niesie wprowadzenie obiektu podziemnego o wnioskowanych gabarytach w bliskiej odległości od sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej.

Ustalenie lokalizacji kondygnacji podziemnej o funkcji gospodarczej i garażowej, która ma docelowo obsługiwać istniejący na działce budynek mieszkalny - jest w pełni uzasadnione funkcjonalnie. Wprowadzenie miejsc parkingowych pod powierzchnię terenu umożliwia zagospodarowanie powierzchni terenu bez konieczności realizacji budynków pomocniczych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej czy też tworzenia parkingów naziemnych. Ta część terenu może być zagospodarowana jako dojścia, dojazdy, a przede wszystkim jako powierzchnia biologicznie czynna. Istotny jest tutaj pozytywny efekt urbanistyczny, jaki zostanie uzyskany dzięki lokalizacji budowli, która nie wpływa na zwiększenie powierzchni zabudowy i nie jest odczytywana w przestrzeni.

Po potwierdzaniu predyspozycji wnioskowanego terenu pod lokalizację na nim kondygnacji podziemnej, rozstrzygnięto o dopuszczeniu jej parametrów o znacznych rozmiarach. Rozpatrując te sprawy uwzględniono także uwarunkowania wynikające z bliskiego sąsiedztwa z zabudową jednorodzinną położoną przy ul. K., R. i B.

Skala planowanej inwestycji jest ewidentnym odstępstwem względem posesji sąsiednich, znajdujących się w całym obszarze analizowanym, które nie mają garaży podziemnych zbliżonych do wnioskowanego. Jednak z uwagi na jej specyfikę i realizację pod ziemią - nie wpływa ono na zmianę istotnych uwarunkowań przestrzennych. Zatem przy wielkości kondygnacji podziemnej, jej powierzchni całkowitej pokrywającej się z wielkością terenu, w sytuacji nienaruszenia podstawowych parametrów na powierzchni działki, ustalono wymagania zgodnie z wnioskiem.

Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji wnieśli S. K. i S. K. oraz Z. i T. W., którzy zarzucili, że narusza ona przepisy Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W swoim odwołaniu S. i S. K. zarzucili, że zaskarżona decyzja dopuszcza zwiększenie powierzchni zabudowy do 100% powierzchni działek. W najbliższym sąsiedztwie nie ma garaży podziemnych, a jedynie zabudowa jednorodzinna. Ponieważ garaże podziemne wymagają specjalnych instalacji, nie jest możliwe wybudowanie takiego obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Ze względu na swe gabaryty budowa garażu podziemnego powinna być potraktowana jako oddzielna inwestycja a nie jako rozbudowa już istniejącego budynku, a także nie ma w obszarze analizowanym inwestycji o podobnym charakterze. Z. i T. W. podnieśli, że nie zgadzają się z planowaną inwestycją, gdyż będzie ona w sposób znaczny ingerować na działki sąsiednie a także na sposób dojazdu do tych działek.

Decyzją z 27 maja 2014 r. znak ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że S. K. podpisana jest pod odwołaniem, w którym znajdują się także S K. Ponieważ jednak pod odwołaniem podpisała się S. K. a nie S K, uznać należało, że odwołanie złożyła wyłącznie S. K. Drugi podpis pod odwołaniem jest zupełnie nieczytelny i nie sposób przypisać go do którejkolwiek ze stron postępowania.

Kolegium stwierdziło, że postępowanie organu I instancji pozostaje w zgodności z przepisami regulującymi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a organ odwoławczy przychylił się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy na analizowanym obszarze, która wykazała, że planowana inwestycja polegająca na budowie kondygnacji podziemnych w całości mieszczącej się pod ziemią bez zmiany parametrów naziemnych obiektów, nadto kontynuuje i uzupełnia funkcję mieszkaniową jednorodzinną znajdującą się w terenie analizowanym. Wbrew twierdzeniom odwołujących się, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie ocenia się inwestycji pod kątem przepisów ustawy prawo budowlane. Wszystkie argumenty podniesione przez skarżących, o ile zostaną zgłoszone, będą oceniane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Organ prawidłowo ocenił, że budowa garażu podziemnego nie powoduje wzrostu procentu wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż jest budową obiektu podziemnego a nie naziemnego. Ponadto Kolegium zgodziło się ze stwierdzeniem organu I instancji, że kwestie tzw. stosunków sąsiedzkich będą przedmiotem badania na etapie regulowanym przez przepisy Prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli S. K. i S. K. Skarżący zarzucili:

- naruszenie art. 28 i 50 K.p.a. w powiązaniu z art. 128 K.p.a. poprzez odebranie prawa do udziału w postępowaniu odwoławczym na podstawie swobodnego uznania przez organ I instancji poprzez uznanie podpisu strony odwołującej się jako nieczytelnego;

- naruszenie art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy i dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego, opartych bowiem o niekompletne zbadanie obszaru analizowanego, w szczególności pod względem znajdującej się tam zabudowy i sposobu jej użytkowania;

- naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która nie kontynuuje funkcji żadnej sąsiedniej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej;

- naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji;

- naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do faktu przeprowadzonej rozbiórki budynku gospodarczego będącego częścią przedmiotowej działki;

- naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

- naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnienie w związku z tym interesu społecznego oraz przekroczenie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez dowolne i nieprzekonywujące uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane było ponownie zbadać sprawę, a w decyzji nie ma śladu po badaniu sprawy w jakichkolwiek aspektach. Organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum i nie może uchylić się od rozpatrzenia sprawy, tymczasem organ II instancji ograniczył się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu i odpowiedział na nie w sposób lapidarny.

Zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obie decyzje - organów I i II instancji - nie odnoszą się do zasadności rozbudowy budynku mieszkalnego o kondygnację podziemną o tak dużej powierzchni dla funkcji garażowo-gospodarczej. Analiza funkcji oraz cech zabudowy sporządzona przez organ I instancji określa, że na obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominuje funkcja mieszkalna jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej. Występuje też pojedyncza zabudowa mieszkalna wielorodzinna.

Planowana rozbudowa budynku mieszkalnego o kondygnację podziemną o funkcji garażowej gospodarczej, zdaniem skarżących jest zaskakująca o tyle, że ma zająć 667 m2. Powierzchnia ta zaspokoiłaby potrzeby na taką funkcję co najmniej 15 rodzin, co nie jest adekwatne do wielkości domu jednorodzinnego, któremu miałaby towarzyszyć. Średnia wielkość garażu w domu jednorodzinnym w Polsce to ok. 25 m2. Pomieszczenia gospodarcze zajmują w domu jednorodzinnym maksymalnie 10 % powierzchni użytkowej budynku.

Decyzja organu I instancji jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż żadna inna nieruchomość objęta analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie charakteryzuje się tak rażącą dominacją funkcji uzupełniającej w stosunku do podstawowej - mieszkalnej.

Organ odwoławczy nie odróżnia ona powierzchni garażowej od gospodarczej, traktując je równoznacznie. Pomimo, że podstawą wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie są przepisy rozporządzeń technicznych ani prawa budowlanego, to tego rodzaju brak jednoznaczności w ewentualnym dalszym postępowaniu o pozwolenie na budowę rodzi szereg wątpliwości interpretacyjnych tak ze strony inwestora, jak i projektantów oraz organów wydających kolejne decyzje. Fakt ten stanowi naruszenie art. 107 § 1 K.p.a.

W chwili wydawania decyzji przez organ I instancji, mapa była zgodna z faktycznym zagospodarowaniem terenu (choć nie była w takim razie zgodna z drugim punktem części tekstowej analizy, przywołanym powyżej). Jednak niezbadanie sprawy merytorycznie przez organ II instancji skutkuje brakiem jego wiedzy odnośnie rzeczywistej zabudowy na działce. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 4 stycznia 2013 r. nr ... sygnatura ... budynek w głębi działki został rozebrany latem 2013 r. Z uwagi na to, że decyzja ustala warunki zabudowy dla "budowy szybu windowego dla planowanego garażu podziemnego w miejscu istniejącej części budynku gospodarczego" - stała się ona bezprzedmiotowa. Jako taka nie powinna była zostać w ogóle wydana, a postępowanie organ II Instancji powinien był umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w całości oraz Decyzji Prezydenta Miasta P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 12/15, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi S. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 27 maja 2014 r. znak ... w przedmiocie warunków zabudowy w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 6 września 2012 r. nr ..., w pkt II zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w pkt III określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Sąd stwierdził, że organ II instancji w sposób dowolny i swobodny uznał podpis odwołującego się za nieczytelny. Jest to sprzeczne z art. 28 w powiązaniu z art. 128 K.p.a. i ugruntowanym orzecznictwem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zarzuty zawarte w skardze co do co najmniej przedwczesnego wniosku Kolegium, że odwołanie od decyzji organu I instancji nie zostało wniesione przez S. K. O ile organ odwoławczy miał wątpliwości co do tego, kto złożył podpis pod odwołaniem, to powinien wezwać S. K. do złożenia w tym zakresie stosownego oświadczenia lub wezwać go do usunięcia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie (art. 64 § 2 K.p.a.). Już jednak pobieżna analiza podpisu złożonego pod odwołaniem (karta nr 111 akt organu odwoławczego) zdaje się wskazywać, że widnieją tam czytelne podpisy: S. K. i S. K. Trafnie skarżący podnieśli, że Kolegium jedynie lapidarnie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu I instancji.

W tym zakresie Sąd uznał, że ogólnikowe stwierdzenie przez Kolegium, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem nie może być traktowane jako rozpatrzenie precyzyjnie i szczegółowo podniesionych w odwołaniach zarzutów, np. zarzutu dotyczącego błędnego – zdaniem skarżących - określenia planowanej inwestycji jako rozbudowy domu jednorodzinnego. Powyższe naruszenia przepisów proceduralnych niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Kolegium nie odniosło się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów precyzujących wielkość powierzchni użytkowej w stosunku do powierzchni całkowitej budynku. Oceniając merytorycznie ww. zarzut należy zgodzić się ze skarżącymi, że organ I instancji nie doprecyzował jakie konkretnie przeznaczenie będzie miała planowana "rozbudowa", jaką jej część będą zajmowała powierzchnia garażowa, a jaką część ma być wykorzystywana zgodnie z funkcją gospodarczą. Już na tym etapie postępowania stwierdzić należy, że w decyzji organu I instancji pojawiła się rażąca dysproporcja pomiędzy powierzchnią całkowitą budynku mieszkalnego a powierzchnią planowanych pomieszczeń garażowych i gospodarczych. Organ I instancji nie rozważył, czy taka inwestycja w istocie może być kwalifikowana jako rozbudowa, czy też jako budowa. Jest to tym bardziej wątpliwie, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na wskazaną powyżej dysproporcję powierzchni nie może być mowy o tym, że planowane pomieszczenia będą stanowiły kontynuację funkcji mieszkaniowej. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nasuwa się wprost przypuszczenie, że pomieszczenia użytkowe o powierzchni ok. 600 m2 służyć będą innym celom aniżeli uzupełnieniu funkcji mieszkaniowej. Organy obu instancji okoliczności tej nie wyjaśniły, naruszając zarówno przepis prawa materialnego: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy procedury administracyjnej: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 K.p.a.

Trafny jest również zarzut oparcia się przez organ II instancji na - stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy - nieaktualnej mapie zasadniczej. Organ odwoławczy nie uwzględnił bowiem faktu wydania przez Prezydenta Miasta P. decyzji z 4 stycznia 2013 r. decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę znajdującego się na działce inwestorów budynku gospodarczego, który zgodnie z zaskarżoną decyzją miałby być przebudowywany. Wobec ewidentnej w tym zakresie sprzeczności zamierzeń inwestycyjnych, obowiązkiem organu odwoławczego było sprawdzenie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości i określenia czy budynek gospodarczy istnieje, bowiem w sytuacji jego braku, zaistniałaby przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. którą Kolegium - działające jako organ odwoławczy a nie organ nadzoru – winno potraktować jako przesłankę do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji z 6 września 2012 r.

Powyższe naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miało zdaniem Sądu wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. W. zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu względnie oddalenie skargi S. K. i S. K. z dnia 4 sierpnia 2014 r. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 6 września 2012 r. i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a dodatkowo niewłaściwe zastosowanie (podstawa skargi kasacyjnej określona w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: "u.p.z.p."), art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. w związku z § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: "rozporządzeniem"), polegające na błędnym określeniu wymogów i przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy oraz wywiedzeniu błędnych zasad oceny przesłanki kontynuacji funkcji mieszkaniowej w szczególności poprzez;

- błędne przyjęcie, że w decyzji o warunkach zabudowy organ administracji zobowiązany jest określić, czy planowana inwestycja stanowi "budowę" czy "rozbudowę" oraz sprecyzować jaka część planowanych pomieszczeń użytkowych będzie pełniła funkcję garażową, a jaka część funkcję gospodarczą, pomimo że takich wymogów nie wprowadzają przepisy prawa materialnego dotyczące decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 54 u.p.z.p. stosowany w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p.,

- błędne przyjęcie, że ocena kontynuowania i uzupełniania przez planowaną inwestycję funkcji mieszkaniowej uzależniona jest od rozmiaru planowanych podziemnych pomieszczeń użytkowych, pomimo że żadne przepisy prawa materialnego nie wprowadzają takiej reguły, a w szczególności nie określają maksymalnej wielkości pomieszczeń użytkowych (również podziemnych) umożliwiających przyjęcie, że kontynuowana i uzupełniana jest funkcja mieszkaniowa, a co więcej pomimo że kondygnacje podziemne nie naruszają żadnych parametrów zabudowy na powierzchni działki,

- błędne przyjęcie, że nie kontynuują funkcji mieszkaniowej podziemne pomieszczenia garażowe i gospodarcze o powierzchni ok. 600 m2, pomimo braku podstawy do takiego ustalenia w świetle przepisów prawa materialnego oraz faktu, że zabudowa podziemna nie narusza żadnych parametrów zabudowy na powierzchni działki, a wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu może być na podstawie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczony odmiennie niż na odstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 i 2 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia);

- błędne przyjęcie, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ administracji obowiązany jest zbadać faktyczną wykonalność planowanej inwestycji, podczas gdy konkretne rozwiązania projektowe podlegają ocenie na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a nie na etapie decyzji o warunkach zabudowy;

- błędne przyjęcie, że decyzje organów obu instancji naruszają art. 61 ust. 1 u.p.z.p., pomimo że w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustalono warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, organy administracji dokonały wyczerpującej i prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zbadały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w związku z czym wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu, a w konsekwencji nieuzasadnione było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 6 września 2012 r. nr 693/2012 oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 27 maja 2014 r. znak ...;

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa skargi kasacyjnej określona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:

- naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez uchylenie przez Sąd decyzji organu II instancji z dnia 27 maja 2014 r. znak ... oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 6 września 2012 r. na skutek błędnego przyjęcia, że organy obu instancji naruszyły przepisy procedury administracyjnej wyrażone w art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., albowiem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu organy te błędnie przeprowadziły postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a w szczególności nie dokonały ustaleń dotyczących tego, czy planowana inwestycja stanowi "budowę" czy "rozbudowę" i nie sprecyzowały, jaka część planowanych pomieszczeń użytkowych będzie pełniła funkcję garażową, a jaka część funkcję gospodarczą, pomimo że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowania i ustaliły wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy (również określiły, jaką część zamierzenia traktują jako budowę, a jaką jako rozbudowę), natomiast okoliczności wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jako nieustalone pozostają bez znaczenia na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy;

- naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. - poprzez uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na skutek wadliwego przyjęcia, że organy nie uwzględniły, że z uwagi na dysproporcję pomiędzy powierzchnią całkowitą budynku mieszkalnego a powierzchnią planowanych pomieszczeń garażowych i gospodarczych "nie może być mowy o tym, iż planowane pomieszczenia będą stanowiły kontynuację funkcji mieszkaniowej" oraz że "nasuwa się wprost przypuszczenie, iż pomieszczenia użytkowe o powierzchni ok. 600 m2 służyć będą innym celom, aniżeli uzupełnieniu funkcji mieszkaniowej", pomimo że: (a) materiał dowodowy nie dawał podstaw do wysuwania wniosku, że zabudowa służyć będzie celom innym niż deklarowane, (b) przepisy nie określają maksymalnej wielkości pomieszczeń użytkowych umożliwiających przyjęcie kontynuacji funkcji mieszkaniowej, (c) inwestycja dotycząca powstania ok. 600 m2 powierzchni użytkowej nie oznacza automatycznie, że pomieszczenia nie będą uzupełniać funkcji mieszkaniowej, gdyż mogą ją uzasadniać potrzeby konkretnego użytkownika domu mieszkalnego (jak w niniejszej sprawie w związku z posiadaniem przez inwestora i jego domowników 10 samochodów wymagających garażowania) oraz oczywiste właściwości parkingu podziemnego, wymagającego oprócz powierzchni postojowej dodatkowej powierzchni dojazdowo-manewrowej, (d) organ I instancji szczegółowo uzasadnił (a organ odwoławczy przychylił się do ustaleń organu I instancji), z jakich względów skala planowanej inwestycji nie uniemożliwia ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora;

- naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. - poprzez uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na skutek wadliwego przyjęcia, że organy obu instancji naruszyły art. 107 § 1 K.p.a., pomimo że decyzje obu organów zawierają wszystkie wymagane prawem elementy, w tym uzasadnienie prawne i faktyczne, a w szczególności decyzja organu I instancji zawiera wyczerpującą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a uzasadnienie decyzji organu odwoławczego odnosi się do wszystkich kwestii istotnych na etapie wydawania warunków zabudowy (organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo wyłącznie do tych argumentów, które mogą być rozpatrywane ewentualnie na etapie wydawania pozwolenia na budowę, na co wyraźnie wskazał w uzasadnieniu) i wskazuje na przychylenie się przez organ odwoławczy do ustaleń organu I instancji;

- naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. - poprzez uchylenie decyzji organu II instancji na skutek błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył przepisy procedury administracyjnej, albowiem nie ustalił, czy doszło do rozbiórki budynku gospodarczego, a nadto oparł się na nieaktualnej mapie zasadniczej, podczas gdy zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sytuacji dokonania rozbiórki budynku gospodarczego zaistniałaby przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., gdy tymczasem ewentualny brak (dokonanie rozbiórki) budynku gospodarczego nie miał znaczenia dla wydania decyzji organu odwoławczego, gdyż warunki zabudowy nie uzależniają możliwości wykonania inwestycji od istnienia budynku gospodarczego, albowiem decyzja przewiduje budowę szybu windowego "w miejscu" istniejącej części budynku gospodarczego (co wręcz uzasadnia dokonanie rozbiórki), a nadto decyzja dopuszcza alternatywny sposób realizacji inwestycji poprzez budowę pochylni zjazdowej do garażu podziemnego (co całkowicie uniezależnia realizację inwestycji od istnienia budynku gospodarczego). Ponadto faktyczna możliwość realizacji zamierzenia nie stanowi przedmiotu oceny w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy (ale w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę), a ewentualna nieaktualność mapy zasadniczej nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy (to treść decyzji określa bowiem parametry zabudowy, mapa służy natomiast wyznaczeniu obszaru analizowanego, który nie podlegałby zmianie w wypadku rozbiórki budynku gospodarczego);

- naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu II instancji na skutek nieuprawnionego podzielenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawartych w skardze zarzutów dotyczących braku uznania S. K. za stronę postępowania odwoławczego i braku wezwania do uzupełnienia odwołania, podczas gdy wskazanie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że odwołanie złożyła tylko S. K. oraz rzekome uchybienie w postaci braku wezwania do uzupełnienia odwołania nie miały żadnego wpływu na tok postępowania i wynik sprawy, w szczególności nie wpłynęły na zakres uprawnień S. K., który traktowany był w rzeczywistości w toku postępowania odwoławczego jako strona (w szczególności doręczono mu zaskarżoną decyzję organu odwoławczego).

Uzasadniając postawione orzeczeniu zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie zinterpretował i zastosował przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności błędnie określił wymogi i przedmiot decyzji o warunkach zabudowy oraz wywiódł błędne zasady oceny przesłanki kontynuacji funkcji mieszkaniowej (wykluczając kontynuowanie funkcji mieszkaniowej przy rozbudowie budynku mieszkalnego o garaż podziemny o znacznych rozmiarach).

W ocenie autora skargi kasacyjnej zgodnie z art. 54 u.p.z.p. (stosowanym w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna określać rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Decyzja organu I instancji warunki te spełnia, co słusznie potwierdził organ II instancji. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Również powołane przepisy wykonawcze nie wymagają określenia w decyzji o warunkach zabudowy, czy planowana inwestycja stanowi "budowę" czy "rozbudowę" oraz sprecyzowania jaka część planowanych pomieszczeń użytkowych będzie pełniła funkcję garażową, a jaka część funkcję gospodarczą. Co więcej, wymogów takich nie określa również art. 61 u.p.z.p.

Powyższe wynika z faktu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ingeruje w kwestie prawnobudowlane, nie odnosi się do sposobów osiągnięcia zamierzenia inwestora (budowa/rozbudowa), ale określa wymagania dotyczące zabudowy, która ma być efektem inwestycji (tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu - a więc ostateczne parametry zabudowy). Powyższe ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego oraz harmonijnego wkomponowania nowej zabudowy w istniejący stan rzeczy.

Bez znaczenia dla zapewnienia ładu przestrzennego jest to, czy zamierzenie będzie realizowane jako rozbudowa czy budowa oraz to, czy budowane pomieszczenia użytkowe będą w większej części miały charakter garażowy czy gospodarczy. Stosunek wielkości powierzchni garażowej do gospodarczej pozostaje także bez znaczenia dla określenia, czy zamierzenie kontynuuje funkcję mieszkaniową, skoro zarówno powierzchnia garażowa, jak i gospodarcza to powierzchnia użytkowa, która uzupełniać ma funkcję mieszkaniową.

Nakładanie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu na organy administracji obowiązku dokonania ustaleń, które nie są wymagane przez prawo, a nadto są nieistotne ze względu na przedmiot wydawanej decyzji, nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Organ I instancji wyraźnie w decyzji określił, jaką część zamierzenia traktuje jako budowę, a jaką jako rozbudowę. (Zgodnie z treścią decyzji nr 693/2012 z dnia 6 września 2012 r. w decyzji ustalono: "warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o podziemną kondygnację o funkcji garażowej i gospodarczej wraz z budową szybu windowego dla planowanego garażu podziemnego w miejscu istniejącej części budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji na działkach nr ... i ..., ark.23, obręb G., położonych w P. przy ul. K. ..." (por. też pkt 1 decyzji nr ... zatytułowany "Rodzaj inwestycji"), co organ odwoławczy potwierdził utrzymując decyzję w mocy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie przyjął, że ocena kontynuowania i uzupełniania przez planowaną inwestycję funkcji mieszkaniowej uzależniona jest od rozmiaru planowanych podziemnych pomieszczeń użytkowych. Żadne przepisy prawa materialnego nie wprowadzają tymczasem takiej reguły, a w szczególności nie określają maksymalnej wielkości pomieszczeń użytkowych (również podziemnych) umożliwiających przyjęcie, że kontynuowana (uzupełniana) jest funkcja mieszkaniowa.

Określeniu funkcji zabudowy służy całkowita zabudowa terenu inwestycji. Jeżeli na terenie znajduje się budynek jednorodzinny, to brak podstaw do przyjmowania, że nawet duża powierzchnia pomieszczeń użytkowych o deklarowanej funkcji garażowej i gospodarczej skutkować będzie zmianą funkcji zabudowy. Kondygnacje podziemne nie naruszają żadnych parametrów na powierzchni działki, co stanowi przedmiot analizy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji błędnie przyjął także, że nie kontynuują funkcji mieszkaniowej podziemne pomieszczenia garażowe i gospodarcze o powierzchni ok. 600 m2. W świetle przepisów prawa materialnego brak jest podstawy do takiego ustalenia.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wymóg Sądu I instancji, by organ administracji zbadał faktyczną wykonalność planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w związku z wydaniem pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego, który miałby być "przebudowywany", "obowiązkiem organu odwoławczego było sprawdzenie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości i określenia czy budynek gospodarczy istnieje (...)".

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organy obu instancji prawidłowo ustaliły warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, dokonały wyczerpującej i prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zbadały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w związku z czym wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu.

Brak było przesłanek, które mogłyby uzasadniać decyzję nieuwzględniającą wniosku w całości. Organ I instancji słusznie ograniczył decyzję do rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w art. 54 u.p.z.p. (stosowanym w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w postanowieniach powołanego wyżej rozporządzenia, a tym samym pominął sposoby rozwiązań technicznych, zabezpieczenie sąsiednich budynków i inne kwestie, które rozpatrywane będą na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania podano, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. uzasadniono tym, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu organy nie dokonały ustaleń dotyczących tego, czy planowana inwestycja stanowi "budowę" czy "rozbudowę" i nie sprecyzowały, jaka część planowanych pomieszczeń użytkowych będzie pełniła funkcję garażową, a jaka część funkcję gospodarczą. Te zarzuty Sądu skierowane do organów administracji są bezzasadne, albowiem organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowania i ustaliły wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy (w tym określiły, jaką część zamierzenia traktują jako budowę, a jaką jako rozbudowę - por. pkt I decyzji nr ... zatytułowany "Rodzaj inwestycji"). Okoliczności wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pozostają bez znaczenia na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a stanowisko Sądu wynika z omówionej wyżej błędnej wykładni przepisów dotyczących decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Bez znaczenia dla przedmiotu i zakresu tej decyzji są wiec kwestie definicyjne takie jak zastosowanie słowa "budowa" lub "rozbudowa" oraz sposoby powstania zabudowy, której parametry określa decyzja. Kwestie te - czyli zagadnienia wykonawcze - stanowią natomiast przedmiot analizy w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę na podstawie przedłożonego przez stronę konkretnego projektu budowlanego.

Dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy znaczenia nie ma także to, jaka część planowanych pomieszczeń użytkowych będzie pełniła funkcję garażową, a jaka część funkcję gospodarczą. Istotne dla decyzji o warunkach zabudowy jest to, że planowana kondygnacja me pełnić funkcję użytkową uzupełniającą funkcję mieszkaniową zabudowy istniejącej na nieruchomości inwestora. Brak jest natomiast regulacji, które określałyby właściwy wzajemny stosunek wielkości poszczególnych rodzajów powierzchni użytkowych (garażowej i gospodarczej) uzupełniających funkcje mieszkaniowa. Z wniosku inwestora wynika, że w podziemnej kondygnacji garażowanych miałoby być 10 pojazdów osobowych, co pozwala na określenie powierzchni garażowej.

Uchybienie Sądu w powyższym zakresie miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało nieuprawnionym przyjęciem, że organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 K.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji organu II instancji z dnia 27 maja 2014 r. znak ... oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 6 września 2012 r. nr ...

Całkowicie bezzasadnie Sąd I instancji uznał również, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia procedury administracyjnej (art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.), gdyż zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie uwzględniły, że z uwagi na dysproporcję pomiędzy powierzchnią całkowitą budynku mieszkalnego a powierzchnią planowanych pomieszczeń garażowych i gospodarczych "nie może być mowy o tym, iż planowane pomieszczenia będą stanowiły kontynuację funkcji mieszkaniowej" oraz że "nasuwa się wprost przypuszczenie, iż pomieszczenia użytkowe o powierzchni ok 600 m2 służyć będą innym celom, aniżeli uzupełnieniu funkcji mieszkaniowej".

Nie ma bowiem podstaw do przyjmowania, że pomieszczenia użytkowe o planowanym rozmiarze służyć będą innym celom, aniżeli uzupełnienie funkcji mieszkaniowej.

Przypuszczenia Sądu I instancji są całkowicie sprzeczne z doświadczeniem życiowym. Planowanie inwestycji dotyczącej powstania ok. 600 m2 powierzchni użytkowej nie oznacza automatycznie, że pomieszczenia nie będą uzupełniać funkcji mieszkaniowej. Potrzeby konkretnego użytkownika domu mieszkalnego mogą bowiem - jak w niniejszej sprawie w związku z posiadaniem przez inwestora i jego domowników 10 samochodów wymagających garażowania - uzasadniać takie właśnie rozmiary kondygnacji użytkowej. Nadto, uzasadnienie dla wskazanej powierzchni stanowią oczywiste właściwości parkingu podziemnego, wymagającego oprócz powierzchni postojowej dodatkowej powierzchni dojazdowo-manewrowej, której zapewnienie nie jest konieczne w przypadku garażu wolnostojącego. Przepisy nie wprowadzają przy tym żadnych ograniczeń w powyższym zakresie i nie określają maksymalnej wielkości pomieszczeń użytkowych umożliwiających przyjęcie kontynuacji funkcji mieszkaniowej, co czyni wywody Sądu I instancji tym bardziej bezzasadnymi.

Organ I instancji szczegółowo uzasadnił (a organ odwoławczy przychylił się do ustaleń organu I instancji), z jakich względów skala planowanej inwestycji nie uniemożliwia ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W decyzji z dnia 6 września 2012 r. wskazano bowiem, że skala planowanej inwestycji jest ewidentnym odstępstwem względem posesji sąsiednich znajdujących się w całym obszarze analizowanym, ale ze względu na jej specyfikę i realizację zamierzenia pod ziemią nie wpływa ono na zmianę istotnych uwarunkowań przestrzennych. Wyjaśniono, że w ocenie osoby sporządzającej analizę urbanistyczną ustalenie lokalizacji kondygnacji podziemnej o funkcji gospodarczej i garażowej, która ma docelowo obsługiwać istniejący na działce budynek mieszkalny - jest w pełni uzasadnione funkcjonalnie, a wprowadzenie miejsc parkingowych pod powierzchnię terenu umożliwia zagospodarowanie powierzchni terenu bez konieczności realizacji budynków pomocniczych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej czy też tworzenia parkingów naziemnych. Uwagę zwrócono na pozytywny efekt urbanistyczny, jaki zostanie uzyskany dzięki lokalizacji budowli, która nie wpływa na zwiększenie powierzchni zabudowy i nie jest odczytywana w przestrzeni. Tym samym stwierdzić należy, że organ I instancji oraz podzielający jego ustalenia organ odwoławczy - wbrew sugestii Sądu I instancji — przeprowadziły pogłębioną i merytoryczną analizę zamierzenia inwestora pod kątem uwarunkowań przestrzennych i funkcji zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w żaden sposób nie odniósł się do tych merytorycznych argumentów, a swoje stanowisko oparł o bezzasadne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym przypuszczenia.

Uchybienie Sądu w powyższym zakresie miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało nieuprawnionym przyjęciem, że organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 K.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. uzasadniaj wnoszący skargę kasacyjną tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyrażono nieuprawniony pogląd o naruszeniu przez organy obu instancji art. 107 § 1 K.p.a. Tymczasem decyzje obu organów zawierają wszystkie wymagane prawem elementy, w tym uzasadnienie prawne i faktyczne. W szczególności decyzja organu I instancji zawiera wyczerpującą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzja organu odwoławczego odnosi się do wszystkich kwestii istotnych na etapie wydawania warunków zabudowy (organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo wyłącznie do tych argumentów, które mogą być rozpatrywane ewentualnie na etapie wydawania pozwolenia na budowę, na co wyraźnie wskazał w uzasadnieniu).

W świetle powyższego uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na rzekome naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. uznać należy za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. uzasadniany jest tym, że całkowicie bezzasadna jest argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który przyjął, że organ odwoławczy naruszył przepisy procedury administracyjnej, albowiem nie ustalił, czy doszło do rozbiórki budynku gospodarczego, a nadto oparł się na nieaktualnej mapie zasadniczej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sytuacji dokonania rozbiórki budynku gospodarczego zaistniałaby przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. (trwała niewykonalność decyzji), co uzasadniałoby uchylenie bądź zmianę decyzji organu I instancji.

Nawet gdyby przyjąć, że wykonanie szybu windowego w miejscu części budynku gospodarczego musi się wiązać z istnieniem tego budynku gospodarczego (chociaż brak ku temu podstaw), to brak budynku gospodarczego nie stanowiłby o niemożliwości wykonania inwestycji, albowiem decyzja organu I instancji nie wprowadza obowiązku budowy szybu windowego, a jedynie dopuszcza budowę takiego szybu, wprowadzając jednocześnie rozwiązanie alternatywne w postaci budowy pochylni zjazdowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej w zakresie oddalenia skargi S. K. i S. K. z dnia 4 sierpnia 2014 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Po 12/15).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu zaistnienia w tej sprawie jakiejkolwiek przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na wskazaną już zasadę związania Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej.

W bardzo obszernej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku i koncentruje się zasadniczo wokół błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 i ust. 6-7, art. 59 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 212 r. poz. 647, z późn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p." oraz §§ 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm.), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". Jak podnosi skarżący kasacyjnie błędna interpretacja i w konsekwencji błędne zastosowanie ww. przepisów doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych i prawnych.

Mając na uwadze powyższy związek treściowy jak i okoliczność, że część sformułowanych w skardze identycznych zarzutów zarzuca i naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, zostaną one poddane kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania.

Niezasadny jest zarzut skarżącego kasacyjnie, jakoby błędnie Sąd pierwszej instancji wytknął organowi odwoławczemu brak uznania, że wnoszącym odwołanie był także S. K. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście odwołanie pochodziło od S. K. i S. K., obowiązkiem organu II instancji było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. tj. ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy rzeczywiście podpisał się pod odwołaniem także S. K.

Ta wadliwość miała znaczenie dla rozpoznania tej sprawy i stanowisko skarżącego kasacyjnie, które uznaje taką wadę za nieistotną nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznanie odwołań pochodzących od wszystkich stron.

Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o podziemną kondygnację o funkcji garażowej i gospodarczej wraz z budową szybu windowego dla planowanego garażu podziemnego w miejscu istniejącej części budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji na działkach nr ... i ... położonych w P. przy ul. K. ...

Nie ulega wątpliwości, że decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi rozstrzygnięcie dające możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.

Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy planowana inwestycja będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie tych przesłanek następuje na podstawie porównania obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przy czym nieprzypadkowo ustawodawca wymieniając elementy "kontynuacji" zabudowy i zagospodarowania terenu jako pierwszą przesłankę wskazał na kontynuację funkcji. Bez możliwości kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu niedopuszczalnym byłoby ustalenie warunków zabudowy.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07, opub. w LEX nr 465665).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie analiza urbanistyczna nie została przeprowadzona właściwie, a w szczególności nie ustalono, czy planowane zamierzenie inwestycyjne będzie rzeczywiście stanowiło kontynuację istniejących funkcji zagospodarowania na obszarze objętym analizą.

Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia pod pojęciem funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze.

Nie ulega wątpliwości, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie podziemnej kondygnacji o funkcji garażowej i gospodarczej nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy z tej przyczyny, że jak wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej w obszarze analizowanym nie ma tego typu inwestycji. Tym samym w przypadku, gdy wnioskodawca składa wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które stanowi "novum" w obszarze analizowanym, nie można uznać, że takie nowe projektowane zamierzenie stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu.

Organy obu instancji uznały, że projektowane zamierzenie stanowi kontynuację i uzupełnienie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się w obszarze analizowanym, ponieważ docelowo będzie ono obsługiwać istniejący na działce budynek mieszkalny.

Skoro tak, to trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że spełnienie funkcji uzupełniającej wymagało precyzyjnego ustalenia, czy takie planowane zamierzenie będzie uzupełniało podstawową funkcję zabudowy na tym obszarze jaką jest funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Skarżący kasacyjnie wywodzi, że wystarczające jest jedynie wskazanie na planowane przeznaczenie (sposób zagospodarowania) projektowanej inwestycji i ta cecha powinna mieć charakter przesądzający. Tym samym skoro planowane zamierzenie ma mieć przeznaczenie garażowe i gospodarcze, to już takie określenie jest wystraczające dla uznania, że pełni ono funkcję uzupełniająca do zabudowy mieszkaniowej. Sąd w tej sprawie nie podziela tego stanowiska.

Co do zasady zabudowa garażowa ma charakter towarzyszący zabudowie jednorodzinnej, co nie oznacza, że nie mają znaczenia proporcje pomiędzy zabudową "podstawową" a "towarzyszącą". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 518/10, opub. w LEX nr 1080334 stwierdził, że budowa garażu mieści się w jedynie wówczas w zasadzie kontynuacji funkcji mieszkaniowej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jeżeli towarzyszy budowie budynku mieszkalnego. Tym samym jeżeli właściciel niezabudowanej działki projektuje nową zabudowę wyłącznie w formie samych garaży, mających być przedmiotem najmu, uznać należy, że budowa ta pełnić ma funkcję usługową, a nie mieszkaniową. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1440/15, opub. w LEX nr 2270630 stwierdził, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć w taki sposób, że nie jest on spełniony tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie niezależnie od upodobań i ocen inwestora. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej.

Sąd w tej sprawie w pełni podziela ten kierunek wykładni.

Sama istota zabudowy towarzyszącej oznacza, że ma ona charakter pomocniczy (subsydiarny) względem zabudowy podstawowej i służy prawidłowemu korzystaniu z podstawowej funkcji zagospodarowania danego terenu. Takie właśnie znaczenie ma co do zasady zabudowa garażowa pozwalająca na korzystanie z budynku mieszkalnego (zabudowy mieszkaniowej).

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że charakter istniejącej zabudowy mieszkaniowej na obszarze objętym analizą wyraźnie wskazuje, że jeżeli już na tym obszarze istnieją garaże, to ich wielkość pozwala na korzystanie z istniejących budynków zabudowy mieszkaniowej poprzez możliwość pozostawiania w nich pojazdów. W tej natomiast sprawie organy administracyjne ustalając warunki zabudowy uznały, że zabudowa garażowo-gospodarcza będzie miała charakter podstawowego sposobu zagospodarowania terenu działek nr ... i .... Projektowana zabudowa tych działek objęta decyzją ustalającą warunki zabudowy obejmowała cały obszar obu tych działek, tj. 667 m2. Natomiast istniejąca powierzchnia zabudowy domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ... jest wielokrotnie mniejsza.

Tym samym należy stwierdzić, że w przypadku gdy pomiędzy istniejącą lub projektowaną podstawową funkcją zabudowy lub zagospodarowania terenu a projektowaną funkcją uzupełniającą zabudowy lub zagospodarowania terenu miałyby wystąpić oczywiste dysproporcje, z których wynikałoby w sposób nie budzący wątpliwości, że projektowana zabudowa dodatkowa "towarzysząca" dla funkcji podstawowej stawałaby się zabudową zdecydowanie dominującą, a wiec i podstawową, to wówczas ta w założeniu inwestora dodatkowa (uzupełniająca) funkcja powinna być oceniana jako podstawowa.

Składający skargę kasacyjną podnosi, że żaden przepis nie wyznacza proporcji zabudowy "podstawowej" do "uzupełniającej" (towarzyszącej) i z tym Sąd się zgadza. Rzeczywiście żaden przepis nie określa wielkości (powierzchni) zabudowy podstawowej i zabudowy uzupełniającej. Wniosek jednak, jaki z tego założenia wywodzi skarżący kasacyjnie, nie jest jednak zasadny. To, że żaden przepis nie określa jaka to wielkość zabudowy danego terenu pozwala na uznanie za podstawową funkcję jego wykorzystywania nie oznacza, że wielkość istniejącej i planowanej zabudowy nie ma znaczenia. Ma to znaczenie w sytuacji, gdy wielkość projektowanej zabudowy spowoduje zmianę charakteru istniejącej zabudowy z podstawowego na dodatkowy (uzupełniający). Przykładowo, jeżeli na terenie zabudowy mieszkaniowej ustalono by warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego mały obiekt handlowy (np. sklep), to wówczas można by uznać, że tenże obiekt handlowy miały charakter zabudowy uzupełniającej względem zabudowy podstawowej. Gdyby jednak ustalano warunki zabudowy dla obiektu handlowego typu hipermarket w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, to wówczas powstałaby oczywista kolizja pomiędzy zabudową mieszkaniową a zabudową usługową. Analogicznie należy to odnieść do tej sprawy. Ustalone w wydanych w tej sprawie decyzjach warunki zabudowy dla zabudowy garażowej i gospodarczej spowodowały, że podstawowym przeznaczeniem działek nr ... i ... stała by się funkcja usługowa, a nie istniejąca dotychczas jako podstawowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nastąpiło by więc odwrócenie dotychczasowej korelacji między istniejącą a projektowaną zabudową. Ustalenie zaś warunków zabudowy dla funkcji, która jest sprzeczna z istniejącą funkcją w obszarze analizowanym nie może nastąpić w trybie ustalania tych warunków w decyzji administracyjnej. Możliwość zabudowy niekontynuującej zastane funkcje terenu jest dopuszczalna w drodze uchwalenia planu miejscowego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 33/14).

Niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej przez Sąd pierwszej instancji wykładni §§ 1-9 rozporządzenia. Przede wszystkim sam skarżący kasacyjnie nie wskazał, na czym miałaby polegać błędna wykładnia §§ 1-2, 4 i 6-9 ww. rozporządzenia, a to dlatego, że tak w zarzutach skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu nie ma żadnej argumentacji co do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ww. przepisów. Skoro więc skarżący kasacyjnie w ogóle pominął jakiekolwiek uzasadnienia czy chociażby argumentację dotyczącą naruszenia prawa w zakresie ww. §§ 1-4 i 6-9 rozporządzenia, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić trafność tego zarzutu.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię § 5 ust. 1 i 2 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia polegającą na tym, że organy administracyjne ustaliły parametry planowanej inwestycji w sposób odmienny od średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Zarzut ten jest nietrafny, ponieważ Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał wykładni § 5 ust. 1 i 2 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nie można więc skutecznie zarzucić Sadowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni przepisu, którego Sąd nie stosował, a wiec i nie dokonywał wykładni. Przy czym należy wyraźnie stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy przedwczesnym było dokonywanie oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w oparciu o § 5 ust. 1 i 2 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Taka ocena powinna mieć miejsce po ustaleniu, że planowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada funkcji zabudowy lub zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Tym samym skoro sama kwestia kontynuacji funkcji lub jej uzupełniania została skutecznie zakwestionowana przez Sąd pierwszej instancji, to przejście przez ten Sąd do dalszej oceny zaskarżonej decyzji byłoby przedwczesne i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie takiej oceny nie dokonał.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny także i ten pogląd Sądu pierwszej instancji, w którym wyraźne wskazano, że należało ustalać powierzchnię projektowanej zabudowy jako zabudowy o przeznaczeniu garażowym i przeznaczeniu gospodarczym. Inną funkcję pełni zabudowa garażowa, a inną zabudowa gospodarcza. O ile zabudowa garażowa może pełnić funkcję uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o tyle zabudowa gospodarcza mogłaby pełnić taką funkcję uzupełniającą (dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) tylko w wyjątkowych sytuacjach. Określenie przez wnioskodawcę funkcji planowej inwestycji jako garażowej i gospodarczej musiałoby oznaczać, że obowiązkiem organów ustalających warunki zabudowy byłoby zbadanie, czy taka funkcja tzn. funkcja garażowo-gospodarcza w ogóle istnieje w obszarze analizowanym. Mając powyższe należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu prawa materialnego - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz naruszenia przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie są zasadne. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na znaczenie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i jego rozmiarów w kontekście dalszego pełnienia przez projektowaną inwestycję funkcji uzupełniającej wobec funkcji podstawowej jaką w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Nie są trafne także i te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że planowana inwestycja powinna stanowić "budowę" lub "rozbudowę". Nietrafność argumentacji skarżącego kasacyjnie wynika stąd, że już z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wprost wynika, że w przypadku braku planu miejscowego zmiana istniejącego zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga, co do zasady, ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy.

Warunki zabudowy ustala się dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (budowlanego), a takie zamierzenie opisuje się nie tylko podając sam nazwę planowanego obiektu budowlanego, np. "garaż", budynek gospodarczy" lub "dom mieszkalny jednorodzinny", ile dodatkowo poprzez wskazanie, na czym ma polegać zmiana istniejącego zagospodarowania terenu. Taka zmiana może polegać właśnie na np. budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, budowie garażu, rozbudowie garażu, itd. Wynikająca z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana sposobu zagospodarowania wymusza podanie przez wnioskodawcę starającego się o ustalenie na jego rzecz warunków zabudowy na czym ma polegać owa zmiana. Tym samym zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dokonania błędnej wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (bez doprecyzowania, który to punkt tego ustępu został błędnie zinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji) w związku z art. 54 u.p.z.p. (także bez wskazania na konkretny ustęp art. 54 ww. ustawy) oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 u 7 u.p.z.p. nie znajdują uzasadnienia. W tym zakresie także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie są zasadne.

Natomiast rację ma skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędne wytkniecie organom administracyjnym oparcie decyzji ustalającej warunki zabudowy na niekatulanej mapie zasadniczej. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000. Warunek ten został spełniony w tej sprawie. Wnioskodawca do wniosku dołączył, aczkolwiek na wezwanie organu, kopię mapy zasadniczej sporządzonej w przepisowej skali zawierającej klauzulę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i obejmującej zarówno teren, którego wniosek dotyczy jak i obszar niezbędnego do przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Okoliczność, że w czasie prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego wydano odrębną decyzję udzielającą pozwolenia na rozbiórkę jednego z obiektów posadowionych na działce nr ... nie oznaczało, że mapa zasadnicza obejmująca ten obszar stała się nieaktualna. Mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów (art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm.). Na podstawie zgromadzonego w tej sprawie przez organy administracyjne materiału dowodowego przedwczesnym było więc czynienie przez Sąd pierwszej instancji zarzutu organom administracyjnym co do nieaktualności kopii mapy zasadniczej w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna nie tylko wtedy, gdy tak zaskarżone orzeczenie jak i jego uzasadnienie odpowiada prawu, ale także i wtedy, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie tylko jego uzasadnienie lub część uzasadnienia. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (tak NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 682/15).

Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, w której Sąd pierwszej instancji jedynie w części uzasadnienia zajął błędne stanowisko. Nie zmienia to jednak oceny co do prawidłowości samego zaskarżonego wyroku, który mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada więc prawu.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo błędnego częściowego uzasadnienia odpowiada prawu.