Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2206/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 16 ust. 5a, art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 1 pit. z, art. 68
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 257/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 257/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

Sad przyjął następujący stan faktyczny i prawny.

M. K. w dniu 20 marca 2012 r. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko M. K., zaliczoną do osób niepełnosprawnych na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 16 października 2009 r. Wnioskodawczyni, bezrobotna bez prawa do zasiłku, wraz z córką mieszkają w Polsce, natomiast mąż strony i ojciec dziecka P. K. – w Irlandii, gdzie wykonuje działalność zawodową od dnia 12 kwietnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] przekazał powyższy wniosek celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością do instytucji właściwej innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej – Irlandii. Organ irlandzki decyzją z dnia [...] maja 2013 r. odmówił P. K. przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ M. K. nie wymaga dodatkowej opieki przez cały czas, wykraczającej poza opiekę, jaką należy otoczyć dziecko w tym samym wieku, które nie jest niepełnosprawne.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Marszałek Województwa [...] odmówił przyznania stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w postaci dodatku dyferencyjnego w okresie od 1 marca 2012 r. do 14 maja 2017 r. na dziecko M. K.. Organ wyjaśnił, że P. K. od dnia 1 maja 2010 r. jest uprawniony do pobierania na M. K. świadczeń rodzinnych w Irlandii, w wysokości: 140 euro miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2012 r., 130 euro miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2013 r. do nadal, stosownie do art. 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, s. 1, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 883/2004, w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skarżącej, jako osobie niewykonującej działalności zawodowej lub handlowej, przysługuje jedynie dodatek dyferencyjny (nadwyżka) powyżej wysokości świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo irlandzkie, które w przeliczeniu wynoszą: 588,07 zł miesięcznie w okresie od 1 marca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., 534,51 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2013 r. do nadal. Porównując kwoty świadczeń rodzinnych, jakie przysługują ojcu dziecka w Irlandii z kwotami świadczeń rodzinnych, o jakie wnioskuje skarżąca, organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni nie przysługuje wynikające z art. 68 ust. 2 ww. rozporządzenia prawo do dodatku dyferencyjnego.

W odwołaniu M. K. zarzuciła pominięcie okoliczności wydania w Irlandii decyzji z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Podniosła, że zgodnie z prawem polskim zasiłek pielęgnacyjny ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją osób. W związku z tym, że nie wystąpiła o zasiłek rodzinny, organ I instancji niezasadnie jej zdaniem potraktował prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jako dodatek dyferencyjny do zasiłku rodzinnego otrzymywanego przez męża w Irlandii i przeliczył jego kwoty, tym bardziej że mąż za granicą nie pobiera żadnych świadczeń na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją i leczeniem dziecka.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Organ II instancji uznał, że osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne nie mogą decydować, z którego państwa będą pobierać świadczenia na dzieci. Skoro zatem organ I instancji przekazał wniosek skarżącej z dnia 20 marca 2012 r. wg właściwości do organu irlandzkiego – zgodnie z zasadą pierwszeństwa wyrażoną w art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, to nie był uprawniony do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego.

W ocenie Kolegium, zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie opiekuńcze, jest świadczeniem rodzinnym w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456, zwanej dalej u.ś.r.) i podlega przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy unijne przewidują porównywanie ogólnych kwot należnych świadczeń rodzinnych, a nie ich rodzajów. Zatem świadczenia rodzinne, niezależnie od ich rodzaju, należą się z tego państwa, którego ustawodawstwo w danej sprawie jest wyznaczone jako mające zastosowanie w pierwszej kolejności.

Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec braku wniosku strony o ustalenie prawa do dodatku dyferencyjnego, organ I instancji nie był uprawniony do rozstrzygania w jego przedmiocie, ponieważ żaden przepis nie przewiduje działania organu z urzędu. Powyższe oznacza zdaniem Kolegium bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 68 ust. 1 lit. a i ust. 3 w zw. z art. 1z rozporządzenia nr 883/2004 oraz dodatkowo art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy wniosek nie dotyczył dodatku dyferencyjnego, ale zasiłku pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżoną decyzję powołał się na przepis art. 2 pkt 2 u.ś.r. i wskazał, iż zasiłek pielęgnacyjny stanowi rodzaj świadczenia opiekuńczego, które jest jednocześnie świadczeniem rodzinnym. Zasiłek pielęgnacyjny mieści się w kategorii świadczeń rodzinnych zdefiniowanych w art. 1 lit. z rozporządzenia nr 883/2004. Określone w nim pojęcie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Powyższe rozporządzenie stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do określonych w art. 3 pkt a – j działów zabezpieczenia społecznego, w tym wymienionych w pkt j świadczeń rodzinnych.

Sąd Wojewódzki uznał, że z uwagi na treść art. 16 ust. 5a u.ś.r. do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego znajdującą zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, s. 1, zwanego dalej rozporządzeniem nr 987/2009), o których mowa w art. 3 pkt 15a u.ś.r.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż z materiału dokumentacyjnego wynika, że mąż skarżącej wykonuje działalność zarobkową w Irlandii i na podstawie powołanych wyżej regulacji w odniesieniu do członków swojej rodziny (dzieci) pobierał w tym kraju zasiłki rodzinne. Jednocześnie organ w Irlandii, działając na wniosek P. K. odmówił mu przyznania na dziecko zasiłku pielęgnacyjnego. W sytuacji, gdy pozostająca w Polsce skarżąca zgłosiła wniosek o przyznanie tego rodzaju świadczenia na niepełnosprawne dziecko, wystąpił zbieg uprawnień do świadczeń przysługujących na podstawie art. 67 zd. 1 rozporządzenia. W rezultacie – zdaniem Sądu -obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie konkretnego świadczenia rodzinnego, w sytuacji, gdy w sprawie występuje element transgraniczny, jest ustalenie czy osobie ubiegającej się o takie świadczenie przysługuje dodatek dyferencyjny, określony w art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 i ewentualnie w jakiej wysokości. Uwzględniając więc okoliczność, że skarżąca wnioskiem z dnia 20 marca 2012 r. wystąpiła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego w zakresie stwierdzenia, że postępowanie zainicjowane jej wnioskiem stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach organ I instancji prawidłowo potraktował wniosek skarżącej z dnia 20 marca 2012 r. jako wniosek o przyznanie dodatku dyferencyjnego, o którym mowa w art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004. Sąd podkreślił, że P. K. złożył w Irlandii odrębny wniosek na urzędowym formularzu, który został załatwiony decyzją z dnia [...] maja 2013 r. W rzeczywistości więc wniosek skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie był przedmiotem postępowania przed organem irlandzkim i powinien zostać potraktowany jako wniosek o przyznanie dodatku dyferencyjnego, skoro świadczenia rodzinne przewidziane przez prawo polskie są zawieszane do kwoty przewidzianej przez mające pierwszeństwo ustawodawstwo irlandzkie i określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy przekraczającej tę kwotę. W sytuacji gdy strona występuje o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a jedynym świadczeniem, jakie w okolicznościach niniejszej sprawy może uzyskać jest dodatek dyferencyjny, za nadmierny rygoryzm Sąd uznał stwierdzenie, że brak jest w aktach sprawy wniosku o przyznanie dodatku dyferencyjnego.

Skargę kasacyjną wywiodła M. K. zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 1z w zw. z art. 3 ust. 1c i j rozporządzenia nr 883/2004 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zasiłek pielęgnacyjny stanowi świadczenie rodzinne w rozumieniu przepisów tego aktu, podczas gdy świadczeniami rodzinnymi w rozumieniu tego aktu są wyłącznie świadczenia, które mają odpowiadać wydatkom rodziny natomiast zasiłek pielęgnacyjny przysługuje bezpośrednio uprawnionemu, bez względu na obecność lub brak relacji rodzinnych, z uwagi na indywidualne cechy osoby uprawnionej (wiek, niepełnosprawność) i nie odpowiada wydatkom rodziny, a jedynie osoby uprawnionej, a zasiłek pielęgnacyjny - w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2004 - może być traktowany jedynie jako świadczenie z tytułu inwalidztwa;

b) przepisu art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu tego, że przedmiotowy przepis może mieć zastosowanie wyłącznie wówczas gdy świadczenia są przyznawane dla tych samych (a nie np. "na tych samych") członków rodziny, podczas gdy zasiłek rodzinny przyznawany jest, co do zasady, rodzicom, a zasiłek pielęgnacyjny uprawnionemu (w tym przypadku małoletniemu dziecku), co wyklucza tożsamość osobową przewidzianą w dyspozycji przepisu art. 68 rozporządzenia nr 883/2004;

c) naruszenie przepisu art. 16 ust. 5a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskazany przepis stanowi podstawę odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, podczas gdy przepis ten jest przesądzający dla uznania, iż jedyną podstawę odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego może stanowić sytuacja, w której członek rodziny uprawnionego otrzymuje za granicą, z tytułu niepełnosprawności uprawnionego, świadczenie o charakterze pielęgnacyjnym, co w warunkach przedmiotowej sprawy nie ma miejsca;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) naruszenia przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") obligującego sąd do rozstrzygania w granicach danej sprawy, w tym również rozpoznania całokształtu zarzutów skarżącego, poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu rozpoznania zarzutu skargi w zakresie braku podstaw do zastosowania przepisu art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 z uwagi na brak tożsamości osób uprawnionych do poszczególnych świadczeń, podczas gdy prawidłowe rozpoznanie przedmiotowego zarzutu powinno prowadzić do uwzględnienia wniesionej skargi administracyjnej poprzez uznanie, że skarżącej przysługuje zasiłek pielęgnacyjny dla niepełnosprawnego dziecka,

- niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu, iż wniosek skarżącej powinien zostać rozpoznany jako wniosek o przyznanie dodatku dyferencyjnego, podczas gdy skarżąca od początku postępowania administracyjnego wskazywała, iż wnosi o przyznanie nie dodatku dyferencyjnego, ale zasiłku pielęgnacyjnego dla jej córki M. K., który to wniosek znajduje pełne uzasadnienie w przepisie art. 16 u.ś.r., a samowolna modyfikacja żądania wniosku przez sąd administracyjny jest całkowicie bezpodstawna;

b) naruszenia przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348) poprzez niezastosowanie polegające na przyznaniu skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego przy zastosowaniu stawki wynagrodzenia adwokackiego właściwej dla każdego rodzaju spraw z pominięciem tego, iż przedmiotem sprawy jest należność pieniężna przysługująca małoletniemu dziecku skarżącej od Skarbu Państwa, co powinno skutkować zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego według stawki obliczonej proporcjonalnie do wartości przedmiotu zaskarżenia;

M. K. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi M. K.; ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia żadnego z powyższych wniosków: o uchylenie punktu III zaskarżonego wyroku i zasądzenie od organu na rzecz M. K. kwoty 1200 zł (słownie: jeden tysiąc dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w każdym z w/w przypadków zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów wynagrodzenia adwokackiego, o ile pełnomocnik skarżącej nie przedłoży przed zakończeniem rozprawy odrębnego spisu kosztów.

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował pogląd sądu I instancji, iż uzyskiwanie przez męża skarżącej zasiłku rodzinnego w Irlandii, wyklucza możliwość uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego dla M. K., a uzasadnia wyłącznie celowość ustalenia, czy skarżącej przysługuje zasiłek dyferencyjny. Ponadto powoływanie się na brak zdolności postulacyjnej niepełnosprawnego dziecka uznał za całkowicie bez znaczenia dla możliwości zakwalifikowania zasiłku pielęgnacyjnego jako świadczenia rodzinnego w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Zastępowanie osób małoletnich przez przedstawicieli ustawowych jest zasadą całkowicie elementarną i nie prowadzi do uznania, że określone prawo nie przysługuje osobie reprezentowanej, ale jej reprezentantowi.

Jednocześnie sąd l instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem mającym odpowiadać wydatkom rodziny. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem indywidualnym i nie ma na celu pokrycia wydatków rodziny jako całości, ale wydatków koniecznych dla zapewnienia opieki i pomocy innej osoby dla jednej konkretnej osoby. To, czy osoba uprawniona do otrzymania zasiłku rodzinnego jest jednocześnie członkiem jakiejkolwiek rodziny pozostaje bez znaczenia dla możliwości uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy twierdzenie, że zasiłek pielęgnacyjny ma na celu pokrycie wydatków rodziny, a nie samej osoby uprawnionej pozostaje sprzeczne z art. 16 ust. 1 u.ś.r.

Ponadto, sąd l instancji powinien wskazać, dlaczego zasiłek pielęgnacyjny nie jest uznawany za świadczenie z tytułu inwalidztwa w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2004, skoro jedyną przesłanką przyznania tego zasiłku jest stan inwalidztwa (niepełnosprawności) małoletniego dziecka. Powyższa okoliczność jest w ocenie skarżącej przesądzająca dla uznania, że zasiłek pielęgnacyjny nie jest świadczeniem rodzinnym, ale świadczeniem z tytułu inwalidztwa w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 883/2004.

W ocenie skarżącej kasacyjnie składnia art. 16 ust. 5a u.ś.r. prowadzi do jednoznacznych wniosków. Jeśli członkom rodziny nie przysługuje świadczenie na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją osób niepełnosprawnych - zasiłek pielęgnacyjny przysługuje. Abstrahując od kwestii bezpodstawności zakwalifikowania zasiłku pielęgnacyjnego jako świadczenia rodzinnego w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2004, autor kasacji zwrócił uwagę, iż zasiłek rodzinny przysługuje przede wszystkim rodzicom, zaś zasiłek pielęgnacyjny przysługuje bezpośrednio uprawnionemu, a więc w tym przypadku córce skarżącej. Przesądza to o bezpodstawności zastosowania przepisu art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 przez organy administracji publicznej obu instancji, jak również nieprawidłowości wykładni dokonanej przez sąd l instancji.

W ocenie skarżącej uznanie, że złożony wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego stanowi w istocie wniosek o przyznanie świadczenia dyferencyjnego również narusza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. obligujący sąd do rozpoznawania skargi w granicach sprawy. Granice sprawy, w przypadku spraw administracyjnych wszczynanych na żądanie strony, wyznacza każdorazowo treść wniosku. Tymczasem w warunkach przedmiotowej sprawy skarżąca od początku wnosiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla niepełnosprawnego dziecka, nigdy nie wnosiła o przyznanie dodatku dyferencyjnego.

W kwestii wynagrodzenia pełnomocnika wskazano, że w sprawie zastosowanie powinien znaleźć przepis § 18 ust. 1a rozporządzenia w sprawie wynagrodzenia adwokackiego, bowiem przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 marca 2012 r. do 14 maja 2017 r., w łącznej kwocie 9945 zł. Tym samym wysokość wynagrodzenia adwokackiego powinna zostać obliczona od wartości przedmiotu zaskarżenia. Minimalna wysokość wynagrodzenia adwokackiego wynosi w tym przypadku kwotę 1200 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Jednak nie zasługują one na uwzględnienie.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż zasiłek pielęgnacyjny, którego domaga się skarżąca mieści się w kategorii "świadczeń rodzinnych" zdefiniowanych w art. 1 lit. z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EWG) nr 883/2004. W okolicznościach niniejszej sprawy, zasiłek pielęgnacyjny dotyczy niepełnosprawnego dziecka, a więc osoby niepełnoletniej, która musi pozostawać pod opieką osoby pełnoletniej w rodzinie naturalnej albo w warunkach ją zastępujących. Zatem wydatki niepełnosprawnego dziecka, będącego członkiem rodziny, odpowiadają w tym przypadku wydatkom rodziny, co pozwała na zakwalifikowanie zasiłku opiekuńczego dla dziecka niepełnosprawnego do świadczeń rodzinnych w rozumieniu art. 1 lit. z rozporządzenia 883/2004. Powyższe potwierdza kwalifikacja prawna wynikająca z art. 2 pkt 2 u.ś.r., a także pogląd Trybunału Sprawiedliwości UE wyrażony w sprawie C-333/00 Maaheimo z dnia 7 listopada 2002 r., opublik. ECR 2002/11A/1-10087, dotyczącej zasiłku opiekuńczego na dziecko przebywające w domu.

Świadczenia rodzinne przyznawane w oparciu o ustawę o świadczeniach rodzinnych są świadczeniami, które podlegają koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i ma do nich zastosowanie rozporządzenie nr 883/2004 (art. 3 ust. 1 pkt j). W żadnym razie zasiłek pielęgnacyjny – w rozumieniu przepisów rozporządzenia 883/2004 nie może być traktowany jako świadczenie z tytułu inwalidztwa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt c rozporządzenia 883/2004. Świadczenia z tytułu inwalidztwa udzielane są zgodnie z przepisami rozdziału 5 rozporządzenia 883/2004 (dotyczącego emerytur i rent) w sytuacji, gdy u osoby ubezpieczonej (dorosłej) wystąpiła niezdolność do pracy, po której nastąpiło inwalidztwo i wówczas przyznawane są renty z tytułu niezdolności do pracy (inwalidzkie) aż do chwili, gdy zainteresowany spełni warunki kwalifikujące go do otrzymywania świadczenia z tytułu starości (emerytury).

Natomiast zasiłek pielęgnacyjny jest jednym ze świadczeń, które przysługuje niezależnie od wcześniejszego ubezpieczenia czy zatrudnienia osoby ubiegającej się o jego przyznanie. Stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, czyli osobie która nie ukończyła 16 roku życia i została zaliczana są do osób niepełnosprawnych, jeżeli ma naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku, w myśl art. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j.t. Dz.U.2011.127.721). Zgodnie z treścią tego artykułu w przypadku osób, które nie ukończyły 16 roku życia, nie określa się stopnia niepełnosprawności, lecz zalicza się je do kategorii osób niepełnosprawnych. Podstawą zaliczenia do osób niepełnosprawnych jest orzeczenie o niepełnosprawności.

Instytucja irlandzka odmawiając P. K. prawa do świadczenia z tytułu niepełnosprawności M. K. oceniła na podstawie dokumentacji przestawionej przez stronę, że mimo istnienia niepełnosprawności dziecko nie wymaga dodatkowej opieki, to znaczy takiej która przekracza opiekę jaką należy poświęcić dziecku w tym samym wieku, które nie jest niepełnosprawne. Z akt sprawy nie wynika, by strona kwestionowała tę ocenę odwołując się od decyzji z [...] maja 2013 r., zgodnie z zawartym w niej pouczeniem.

Ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji między organami państwa polskiego i irlandzkiego (pismo z dnia 19 lipca 2012 r.) wynika, że świadczenie odpowiadające zasiłkowi pielęgnacyjnemu to zasiłek opiekuńczy (DCA), który jako świadczenie rodzinne jest wypłacany też wtedy gdy rodzina mieszka w innym unijnym kraju członkowskim. Odpowiada to zasadzie zawartej w art. 67 rozporządzenia nr 883/2004, iż osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Tak więc fakt zamieszkiwania dziecka uprawnionego do świadczenia rodzinnego na terenie państwa polskiego nie stanowił przyczyny odmowy jego przyznania ojcu, który zamieszkuje w Irlandii w związku z zatrudnieniem na terenie tego państwa, gdyż osoby wykonujące pracę w Państwie Członkowskim podlegają ustawodawstwu tego państwa i są uprawnione w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa. Irlandia była więc krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych ze względu na wykonywanie pracy w tym państwie przez P. K.

Wynika to z zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń, zawartej w art. 68 rozporządzenia nr 883/2004. W przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa: w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania (art. 68 ust. 1 lit. a).

Tak więc wnioskodawca nie miał możliwości wyboru z jakiego systemu prawnego będzie pobierał świadczenie, gdyż decydowały o tym zasady unijne. W sprawie niniejszej, zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia Irlandia była krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych ze względu na wykonywanie pracy w tym państwie przez P. K..

Odmienne zasady, w różnych państwach unijnych, przyznawania poszczególnych rodzajów świadczeń w ramach świadczeń rodzinnych nie dają podstaw do ich porównywania. Przepisy rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie przewidują możliwości porównania rodzajów świadczeń rodzinnych i w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę (art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004). Wobec tego, iż ustawodawca unijny nie przewidział możliwości analizy, czy dany rodzaj świadczenia występuje na terytorium danego państwa lecz zastosował ogólne zasady porównywania całych grup świadczeń bez możliwości porównywania warunków nabywania konkretnego świadczenia i jego celu, to nie ma podstaw do porównania poszczególnych rodzajów świadczeń rodzinnych lecz jedynie wysokości tych świadczeń, czyli kwoty które można uzyskać w ramach świadczeń rodzinnych w poszczególnych państwach. Ponieważ ojciec dziecka wykonując działalność zawodową na terytorium Irlandii od 12 kwietnia 2010 r. podlegał ustawodawstwu tego państwa i był uprawniony, w odniesieniu do członków swojej rodziny, do świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo tego państwa, które nie mogły zostać przyznane na gruncie ustawodawstwa polskiego, bowiem pierwszeństwo miało ustawodawstwo miejsca pracy ojca dziecka. Słusznie więc przyjęto pierwszeństwo prawa Irlandii do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. Co istotne jednak instytucja tego państwa rozpoznając wniosek złożony przez P. K. obowiązana była kierować się warunkami przewidzianymi przez własne ustawodawstwo. W następnej kolejności należało porównać ogólną kwotę świadczeń rodzinnych i w przypadku różnicy winien być wypłacony dodatek dyferencyjny przez drugie państwo. Dlatego analiza wysokości otrzymywanych świadczeń rodzinnych dokonana przez organy była zasadna. Jednak świadczenia rodzinne przysługujące na podstawie ustawodawstwa irlandzkiego są wyższe niż świadczenia przysługujące w Polsce, dlatego stronie nie przysługiwało świadczenie wyrównawcze w postaci dodatku dyferencyjnego. Natomiast brak podstaw do przyznania świadczenia powoduje odmowę jego przyznania, o czym orzekł organ I instancji, a co zaakceptował Sąd Wojewódzki jako prawidłowe. Słusznie też sąd I instancji ocenił, iż nie ma znaczenia dla odmowy przyznania świadczenia wyrównawczego w oparciu o przepisy prawa krajowego, czy w konkretnym przypadku wniosek o przyznanie tego świadczenia został złożony. Żaden z przepisów obowiązującego prawa nie uzależnia istnienia uprawnienia od tego rodzaju okoliczności. Nie zasługuje więc na uwzględnienie argumentacja skarżącego kasacyjnie, że granice sprawy zostały przekroczone, co spowodowało naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zwrócić uwagę należy również, że zgodnie z art. 16 ust. 5a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 2 i 3, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, jeżeli członkom rodziny przysługują za granicą świadczenia na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją tych osób, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W Irlandii, czyli państwie pierwszeństwa przewidziany jest w ramach świadczeń rodzinnych zasiłek opiekuńczy (DCA) będący świadczeniem z tytułu niepełnosprawności dziecka, przeznaczony na pokrycie wydatków związanych z dodatkową opieką nad nim. Jednak instytucja irlandzka w wyniku rozpoznania wniosku o takie świadczenie stwierdziła, że dziecko wnioskodawcy nie wymaga dodatkowej opieki i nie kwalifikuje się do świadczenia z tytułu niepełnosprawności.

Fakt, że członkowi rodziny, któremu w związku z jego zatrudnieniem za granicą przysługuje świadczenie w kraju zatrudnienia, na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej (mimo że nie spełnia warunków do jego otrzymania), to nie ma podstaw do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w kraju zamieszkania na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. A wobec tego, iż wysokość świadczeń rodzinnych w Irlandii jest wyższa niż w Polsce, to nie ma też prawa do dodatku dyferencyjnego, o czym prawidłowo rozstrzygnął organ I instancji i co zostało zaaprobowane przez Sąd Wojewódzki.

W związku z tym, iż ustawodawstwo wewnętrzne państwa pierwszeństwa przewiduje świadczenie na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją osób niepełnosprawnych, chociaż warunki przyznawania tych świadczeń, jak się wydaje, są zaostrzone w stosunku do wymogów przewidzianych w prawie polskim, to jednak skutkuje to niemożnością przyznana tych świadczeń na podstawie prawa polskiego.

Brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu § 18 ust. 1 p. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348) poprzez niezastosowanie polegające na przyznaniu skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego przy zastosowaniu stawki wynagrodzenia adwokackiego właściwej dla każdego rodzaju spraw z pominięciem tego, iż przedmiotem sprawy jest należność pieniężna przysługująca małoletniemu dziecku skarżącej od Skarbu Państwa, co powinno skutkować zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego według stawki obliczonej proporcjonalnie do wartości przedmiotu zaskarżenia. Wbrew twierdzeniom strony przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna, gdyż niniejsza sprawa dotyczy uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego co do zasady, a nie co do wysokości.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.