Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2408/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.J., R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 882/10 w sprawie ze skargi P. J., R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., o sygn. akt II SA/Sz 882/10, oddalił skargę P.J. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Decyzją z dnia [...]czerwca 2010 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej ustawa o drogach publicznych), Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. nałożył na P.J. oraz R.T. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", (dalej zwanych skarżącymi) karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie - pasa drogowego ulicy G. w K.(działka nr [...] w obrębie [...]), tj. drogi publicznej o kategorii krajowej, polegającego na umieszczeniu reklam bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, w okresie od dnia 15 września 2009 r. do dnia 24 listopada 2009 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że w oparciu o protokoły oględzin z dnia [...] września 2009 r., a także protokoły z dnia [...] oraz [...] listopada 2009 r. oraz inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy ustalił, że w pasie drogi krajowej [...] i umieściła reklamę jednostronną [...] o wymiarach 5,185 m x 2,5 m, a także reklamę jednostronną [...] o wymiarach 5,185 m x 2,5 m oraz reklamę jednostronną [...] o wymiarach 5,185 m x 0,5 m. Umieszczenie tej reklamy obejmowało okres 71 dni. Jednocześnie organ podając dokładne wyliczenie wskazał, że przy ustaleniu wysokości kary uwzględnił stawkę opłaty wynikającą z uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr [...] podnosząc, że w przypadku umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi krajowej, stawka ta wynosi dziennie 2,50 zł za każdy m2 powierzchni reklamy.

Wobec powyższego, sumując kwoty [...] zł oraz [...] zł przy jednoczesnym uwzględnieniu treści art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego karę pieniężną wymierza się w wysokości dziesięciokrotności opłaty, organ I instancji ustalił jej wysokość określoną w sentencji decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z urzędu, po dokonaniu kilku kontroli pasa drogowego w dniach [...] września, [...] listopada 2009 r. Organ zaznaczył, że podczas pierwszej kontroli pracownicy nie ustalili, kto jest właścicielem ustawionych w pasie drogowym reklam, gdyż to nie wynikało z ich treści. Dopiero na skutek podjętych czynności, w tym pisma skierowanego do jednego z podmiotów wskazanych na reklamie, tj. [...] uzyskano informację udzieloną również pismem, które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2009 r., że reklama została ustawiona przez skarżących. Powyższa informacja została następnie potwierdzona przez pracownika skarżących uczestniczącego w oględzinach pasa drogowego w dniu [...] listopada 2009 r., a także w piśmie skarżących dołączonym do protokołu.

Kolegium stwierdziło, że zarzut umieszczenia reklam poza pasem drogowym nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że teren przy ul. G. w K., na którym umieszczono reklamy, stanowi część pasa drogowego. Potwierdzają to rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach, jak również decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w sprawie ustanowienia trwałego zarządu, do której załączono graficzny szkic obrazujący ten teren, a także szkice na których zaznaczono między innymi granicę pasa drogowego i usytuowanie reklam w pasie drogowym.

Podobnie Kolegium nie uznało argumentu odwołania dotyczącego bezczynności organu polegającej na niepodejmowaniu czynności w sprawie od dnia stwierdzenia zajęcia pasa drogowego. W ocenie Kolegium, w tym czasie organ poszukiwał informacji na temat podmiotów odpowiedzialnych za zajęcie pasa u innych podmiotów, o czym świadczy korespondencja z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz Wydziałem Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w K.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu mylnego określenia strony postępowania, którą zdaniem odwołujących winien być M.Z., Kolegium również uznało go za niezasadny. W ocenie organu odwoławczego, dla rozpoznania przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia umowa zawarta pomiędzy M. Z. a skarżącymi, bowiem reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym, czyli na terenie sąsiadującym z terenem będącym własnością M. Z. Organ zaznaczył, że jeżeli nawet wskutek błędu właściciele reklam przeświadczeni byli, że ustawili je na posesji należącej do M.Z., a nie w pasie drogowym to brak jest podstaw do zwolnienia skarżących z odpowiedzialności za ustawienie reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 882/10 oddalił skargę. Jak wskazał Sąd I instancji podstawę materialnoprawną podjętych decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3). Stosowanie zaś do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W tym kontekście Sąd I instancji zgodził się z twierdzeniem Kolegium, że powołane przepisy wskazują, kto jest podmiotem będącym stroną postępowania o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i że jest nim bezsprzecznie podmiot, który zajął pas drogowy.

W ocenie WSA analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że organy prawidło przyjęły, iż w niniejszym postępowaniu podmiotem, który zajął pas drogi przy ul. G. w K., poprzez umieszczenie w jego obrębie trzech reklam, nie legitymując się przy tym zezwoleniem, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych była agencja reklamowa prowadzona przez skarżących. Okoliczność ta została ustalona w oparciu o pismo wyjaśniające [...] z dnia [...] listopada 2009 r., w którym wskazano, że realizacja i wykonanie reklamy tej firmy zostało zlecone skarżącym prowadzącym agencję reklamową. Fakt ten został również potwierdzony oświadczeniem pracownika skarżących P.D., zawartym w protokole oględzin z dnia [...] listopada 2009 r. Dodatkowym potwierdzeniem jest również dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołów z oględzin przeprowadzonych w dniach [...] września 2009 r., [...] listopada 2009 r. oraz [...] listopada 2009 r. Zatem w ocenie WSA nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżących, według których podmiotem niniejszego postępowania winien być M. Z., z którym skarżący zawarli umowę dotyczącą dzierżawy terenu działki nr [...] obręb [...] przy ul. G. w K., na umieszczenie dwóch nośników reklam. Jak wynika bowiem z materiału sprawy, przedmiotowe reklamy umieszczone były w odległości 6,9 metra od krawędzi jezdni. W tej sytuacji należało uznać, że skarżący umieścili przedmiotowe reklamy w pasie drogowym ul. G., a nie na terenie należącym do M.Z., znajdującym się w dalszej odległości.

Odnosząc się do podniesionego dopiero w skardze zarzutu mylnego uznania skarżących za stronę niniejszego postępowania, którą ich zdaniem powinna być [...], Sąd I instancji wskazał, że organy nie mogły się do tych twierdzeń ustosunkować. Poza tym z ustalonych w sprawie okoliczności nie wynika, że były to reklamy umieszczone przez Fundację lub na jej rzecz. Przede wszystkim jednak, zasadą wynikającą z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest, że karę za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ponosi ten, kto pas drogowy zajął, a nie podmiot, z którym zajmującego pas drogowy łączy umowa cywilno-prawna.

Zdaniem Sądu I instancji nie ma również podstaw do przyjęcia takiej opieszałości organu, w świetle której uzasadnione byłoby korygowanie czasookresu samowoli. Do zarzutu tego odniosło się Kolegium wykazując okoliczność, że po przeprowadzeniu pierwszych oględzin miejsca w dniu [...] września 2009 r., podczas których stwierdzono zajęcie pasa, organ I instancji podjął działania zmierzające do ustalenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania. W tym celu zwrócił się pismem z tej samej daty do Urzędu Miejskiego, aby uzyskać informację dotyczącą m.in. inwestora przedsięwzięcia. Odpowiedź od organu uzyskał dopiero w dniu [...] października 2009 r., w którym wpłynęło pismo od organu. Następnie prowadził korespondencję z organem nadzoru budowlanego celem rozważenia decyzji o rozbiórce. Po dokonaniu kolejnej kontroli w dniu [...] listopada 2009 r. organ skierował pisma do reklamodawców widniejących na nośnikach reklamowych, w konsekwencji powyższych czynności firma [...] pismem z dnia [...] listopada 2009 r. oświadczyła, że realizacja i wykonanie reklamy jej firmy zostało wykonane przez firmę skarżących, która potwierdziła to pismem skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich.

II

Skarżący wystąpili ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

I. Przepisów postępowania, (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i rozpoznanie sprawy wyłącznie w granicach określonych zarzutami i wnioskami skargi, a także podstawą prawną powołaną przez skarżących, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., przez jego niezastosowanie wynikające z uznania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez jego nieprawidłowe zastosowanie wynikające z uznania, że nie ma podstaw do przyjęcia, że to [...] (względnie M. Z.), a nie skarżący powinna być stroną postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, pomimo braku prawnomaterialnej podstawy do uznania skarżących za stronę.

II. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

4) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie i zaniechanie kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.i wydanej przez niego decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, w szczególności z art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, gdy wydana decyzja w sposób oczywisty narusza prawo,

5) art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez błędne przyjęcie, że skarżący są stroną postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawili w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz obciążenie skarżących kosztami postępowania.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Niezasadny jest wskazany w punkcie 3 petitum skargi ksacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie sprawy wyłącznie w granicach określonych zarzutami i wnioskami skargi, a także podstawą prawną powołaną przez skarżących, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie zwraca uwagę, że z zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a. regulacji o braku związania Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wynika m. in. to, że Sąd ten niejako "z urzędu" dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji słusznie stwierdzając, że jest ona zgodna z prawem, podobnie jak decyzja organu I instancji. Wbrew temu co podnosi autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, Sąd I instancji podzielił i uzasadnił stanowisko organów, że to skarżący są stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia oraz że postępowanie to nie było prowadzone przewlekle.

Niezasadne są zarzuty wskazane w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej powinien powiązać te przepisy z odpowiednimi przepisami prawa materialnego i procesowego, uzasadnić, na czym ich naruszenie polegało i jako miało to wpływ na wynik sprawy. Jednakże autor skargi kasacyjnej tego nie uczynił. Wymaga podkreślenia, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zatem skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności przepisu art. 176 p.p.s.a., w konsekwencji skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna.

Za niezasadne należy uznać również zarzuty wskazane w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę skarżących nie znajdując podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Uznanie za nieusprawiedliwione tych podstaw kasacyjnych, które odnosiły się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do stosowania prawa materialnego przez organy orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należy uznać je za całkowicie nieuzasadnione. Sprowadzają się one w istocie do naruszenia art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że skarżący są stroną postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżący są stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia. Wynika to z jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej i to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (por. m. in. wyroku NSA: z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11; z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08).

Sąd I instancji słusznie stwierdził, podzielając stanowisko organów, że podmiotem, który zajął pas drogi przy ul. G. w K., poprzez umieszczenie w jego obrębie trzech reklam, nie legitymując się przy tym zezwoleniem, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, była [...] K. należąca do P. J. oraz R. T. Zostało to potwierdzone w toku postępowania w oparciu o pismo wyjaśniające [...] z dnia [...] listopada 2009 r., w którym wskazano, że realizacja i wykonanie reklamy tej firmy zostało zlecone skarżącym prowadzącym agencję reklamową (k. 43 akt administracyjnych). Ponadto, fakt ten został również potwierdzony oświadczeniem pracownika skarżących – P. D., zawartym w protokole oględzin z dnia [...] listopada 2009 r. Dodatkowe potwierdzenie stanowi również dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołów z oględzin przeprowadzonych w dniach [...] września 2009 r., [...] listopada 2009 r. oraz [...]listopada 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela również stanowisko Sądu I instancji i organów, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia nie jest M.Z., z którym skarżący zawarli umowę dzierżawy działki nr [...] przy ul. G. w K. na umieszczenie dwóch nośników reklam. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10). Wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych, na podstawie których nałożono na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru wskazanych przepisów nie może zmienić umowa, jaką skarżący zawarli z M. Z., wywodząc na tej podstawie, iż postępowanie o nałożenie kary pieniężnej winno się toczyć w stosunku do niego, nie zaś do skarżących. Zatem, na okoliczność braku po stronie skarżących przymiotu strony w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy bez zezwolenia, na co powołują się skarżący, nieskuteczna jest umowa dzierżawy, jaką zawarli oni M. Z. na potrzeby umieszczenia reklamy (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; wyrok NSA z 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.