Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 71/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku
Powołane przepisy: article: art 13 ust. 1, art 15 ust. 2, art 21
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. H. z dnia [...] marca 2018 r. w zakresie dotyczącym uzasadnienia przyznanych nagród dla pracowników Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...]; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałej części skargę oddala; IV. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Dyrektora OW NFZ") w przedmiocie informacji publicznej.

Wniesienie skargi poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 27 marca 2018 r. złożonym drogą elektroniczną skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji w zakresie:

I. wysokości (kwot) sumarycznych nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej: "OW NFZ") w okresie od 1 stycznia 2015 roku do dnia merytorycznej, pełnej odpowiedzi (w ujęciu rocznym: 2015, 2016, 2017, 2018),

II. zestawienie pracowników (imiona i nazwiska/stanowisko) OW NFZ pełniących funkcje publiczne (czyli nie pełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z podziałem na komórki organizacyjne oraz kwotą nagród przyznanych w roku 2015, 2016, 2017 i 2018 wraz z uzasadnieniem ich przyznania

III. wynagrodzenia brutto za miesiąc marzec 2018 r. każdego z pracowników OW NFZ pełniących funkcje publiczne (czyli nie pełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia (ze wszystkimi dodatkami, w rozbiciu na nie: specjalne/funkcyjne/stażowe, itp.),

IV. zestawienie pracowników OW NFZ pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska/stanowisko) z podziałem na komórki organizacyjne wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (+ specjalność, + ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych - jeśli dotyczy) tego pracownika, wedle przykładowego, rekomendowanego przeze mnie wzoru: 1) Komórka A - Pracownik X Y - kierunek: prawo (Uniwersytet Warszawski) - studia podyplomowe: dziennikarstwo (Uniwersytet Gdański) 2) Komórka A - Pracownik Z W - kierunek: filologia polska (Uniwersytet...) 3) Komórka B - Pracownik T R - kierunek: informatyka (Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie) 4) Stanowisko ds.- Pracownik U D - kierunek: finanse i rachunkowość - specjalność: rachunkowość, itd.

V. zestawienie osób nie pełniących funkcji publicznych pracujących w OW NFZ wraz ze wskazaniem stanowiska pracy oraz komórki, w której dany pracownik pracuje (bez imion i nazwisk)

VI. zestawienie pracowników (bez imion i nazwisk) OW NFZ nie pełniących funkcji publicznych (czyli pełniących funkcje usługowe, techniczne, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z podziałem na komórki organizacyjne oraz kwotą nagród przyznanych w roku 2015, 2016, 2017 i 2018 wraz z uzasadnieniem ich przyznania, aktualnych na dzień udzielenia "pełnej merytorycznej".

Jednocześnie podkreślił, że wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej lecz prostej, gdyż wnioskowane dane dotyczą podstawowych kwestii organizacyjnych lub wydatkowania środków publicznych (gospodarka finansami publicznymi jest jawna) i są "do wyciągnięcia w zasadzie od ręki z segregatorów, czy programów (w tym księgowych/finansowych), a także chociażby z wykazu pracowników, który zapewne w OW NFZ funkcjonuje i jest dostępny, ewentualnie również z tabliczek umiejscowionych przy drzwiach do pokojów pracowników".

Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Dyrektor OW NFZ poinformował wnioskodawcę, że do udzielenia odpowiedzi konieczna jest analiza dokumentacji kadrowej, w związku z czym odpowiedź zostanie udzielona do 28 maja 2018 r.

W dniu 28 maja 2018 r. organ wystosował pismo, w którym podał informacje dotyczące wynagrodzenia brutto za m-c marzec 2018 r.: Dyrektora Oddziału, Zastępcy Dyrektora ds. Ekonomiczno – Finansowych, Zastępcy Dyrektora ds. Medycznych, Zastępcy Dyrektora ds. Służb Mundurowych z wyszczególnieniem, imion i nazwisk osób pełniących te funkcje, wykształcenia oraz wysokości wynagrodzenia.

W dalszej kolejności udzielił informacji dotyczących sumarycznie wypłaconych nagród i premii w latach: 2018, 2017, 2016 i 2015 z wyszczególnieniem stanowisk pracowniczych. Jednocześnie wyjaśnił, że analiza udzielonych pełnomocnictw i upoważnień pracownikom OW NFZ wykazała, że osobami pełniącym funkcje publiczne w OW NFZ są wyłącznie Dyrektor oraz jego Zastępcy wykonujący zadania na podstawie udzielonych pełnomocnictw. Pozostali pracownicy nie posiadają takiego zakresu uprawnień, który pozwalałby na kształtowanie zadań nałożonych na OW NFZ.

Wnioskodawca powołując się na orzeczenia sądów wskazał, że wszyscy pracownicy OW NFZ z wyłączeniem pracowników na stanowiskach pomocniczych należą do osób pełniących funkcje publiczne. Dodatkowo przytaczając art 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazał, że jawne są takie informacje dotyczące osób nie pełniących funkcji publicznych jak: liczba stanowisk pracy danego rodzaju, zanonimizowane informacje o kosztach utrzymania danego stanowiska oraz łączne kwoty nagród dla danej kategorii tych pracowników, żądając udzielenia odpowiedzi w terminie 10 dni.

Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. Dyrektor OW NFZ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące kwalifikacji osób pełniących funkcje publiczne, podkreślając, że samo zatrudnienie na stanowisku urzędniczym nie oznacza, że osoba pełni funkcje publiczną, a informacja o niej ma charakter informacji publicznej. Podkreślił przy tym, że OW NFZ nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu systemowym.

Dodatkowo za pismem z dnia 17 lipca 2018r. Dyrektor OW NFZ przekazał uzasadnienie przyznanych nagród dla osób wykonujących funkcje publiczne.

W skardze do Sądu skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności organu w zakresie udzielonej informacji, w związku z czym żąda:

1. zobowiązania organu do dokonania czynności zgodnie z wnioskiem z dnia 27 marca 2018 r. ,

2. wymierzenia organowi grzywny oraz,

3. zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Podtrzymał swoje stanowisko, że wszystkie osoby zatrudnione w OW NFZ z wyjątkiem osób pełniących funkcje pomocnicze pełnią funkcje publiczne ponownie przytaczając treść art 33 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu w sposób obszerny przedstawił przebieg postępowania oraz udzielanych skarżącemu odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej P.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania.

Równocześnie, podkreślenia wymaga, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 K.p.a. i art. 53 § 2b P.p.s.a., ponieważ w tych sprawach przepisy K.p.a. stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., dalej u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej jako "ustawa" udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, Baza NSA).

W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. (do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 marca 2018 r., wnosząc o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 27 marca 2018 r. wysłanego ePUAP, wymierzenie odpowiedniej kary grzywny organowi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W dniu 28 maja 2018r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia - dalej Dyrektor OW NFZ, udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 27 marca 2018 r.

W piśmie z dnia 6 czerwca 2018r. Skarżący wezwał Organ do ponownego udostępnienia informacji publicznej, kwestionując, że w rozumieniu Organu jedynie Dyrektor OW NFZ i jego zastępcy są osobami pełniącymi funkcje publicznymi i jedynie informacje o wysokości ich wynagrodzenia i o ich wykształceniu zostały mu udostępnione.

W odpowiedzi z dnia 15 czerwca 2018r. Dyrektor OW NFZ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko odnośnie osób pełniących funkcje publiczne w oddziale wojewódzkim Funduszu.

W dniu 2 lipca 2018r. wpłynęła do Organu skarga na bezczynność Dyrektora OW NFZ złożona przez M.H., w której skarżący zarzuca naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP

2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W dniu 17 lipca 2008 r. Narodowy Fundusz Zdrowia Oddział Wojewódzki z siedzibą (OW NFZ) w uzupełnieniu odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 28 maja 2018 r. znak: [...] na wniosek z dnia 27 marca 2018 r. (wpływ do OW NFZ za pośrednictwem platformy ePUAP 27 marca 2018 r.) w sprawie udostępnienia informacji publicznej przekazał skarżącemu:

- uzasadnienia przyznanych nagród dla osób wykonujących w OW NFZ funkcje publiczne,

- uzasadnienie przyznanych nagród dla pozostałych pracowników OW NFZ nie pełniących funkcji publicznych. Treść tego uzasadnienia była jednolita dla wszystkich pracowników z rozróżnieniem treści związanej z wkładem pracy wniesionym przy realizacji zadań: Oddziału/Wydziału.

W odpowiedzi na skargę organ zarzucił ponadto, że wniosek o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej nazw i kierunków szkół lub studiów przez pracowników Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej jako OW NFZ) był już przedmiotem orzekania tut. Sądu. Dnia 28 lutego 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok oddalający skargę M.H. na bezczynność Dyrektora OW NFZ w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (sygn. akt II SAB/Rz 6/18). Tym samym Sąd podzielił stanowisko prezentowane przez organ. Dyrektor OW NFZ udzielił wówczas Skarżącemu informacji w trybie dostępu do informacji publicznej wyłącznie w zakresie wykształcenia osób pełniących funkcje publiczne w OW NFZ, tj. Dyrektora i jego zastępców.

Bezsporne między stronami było, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w terminie wynikającym z art. 13 § 2 u.d.i.p. Termin do 2 miesięcy przedłużono bowiem prawidłowo pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. do dnia 28 maja 2018 r.; dzień 27 maja 2018 r. był dniem wolnym od pracy - niedzielą – art. 115 k.c. Żądaną informację przekazano w postaci tabel przedstawiających:

1. wysokość sumarycznie nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom OW NFZ od początku 2015r. do dnia pisma - odpowiedź na pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 27 marca 2018r.

2. zestawienie pracowników we wskazaniem stanowiska pełniących w OW NFZ funkcje publiczne z podziałem na komórki organizacyjne oraz kwotą nagród przyznanych w roku 2015, 2016, 2017 i 2018 - odpowiedź na pkt 2 wniosku

3. wysokość wynagrodzenia brutto za miesiąc marzec 2018 r. każdego z pracowników OW NFZ pełniących funkcje publiczne we wskazaniem stanowiska służbowego i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia ze wszystkimi dodatkami - odpowiedź na pkt 3 wniosku

4. informację o pracownikach OW NFZ pełniących funkcje publiczne we wskazaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego z podziałem na komórki organizacyjne wraz podaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły wg schematu wskazanego we wniosku - odpowiedź na pkt 5 wniosku

5. zestawienie pracowników bez wskazania imion i nazwisk niepełniących funkcji publicznych z podziałem na komórki organizacyjne oraz kwotą nagród przyznanych w roku 2015, 2016, 2017 i 2018 - odpowiedź na pkt 5 i 6 wniosku.

Imiona i nazwiska osób pełniących funkcje publiczne w OW NFZ zostały wskazane w tabeli "Wykształcenie Dyrekcji OW NFZ z siedzibą ".

Kwestią sporną między stronami było uznanie przez organ za osoby pełniące w Oddziale Wojewódzkim NFZ funkcje publiczne jedynie Dyrektora i jego zastępców. Zdaniem Sądu nie można bez zapoznania się ze strukturą organizacyjną i zadaniami Oddziału Wojewódzkiego NFZ uznawać, jak to czyni skarżący, że "wszyscy pracownicy OW NFZ z wyłączeniem osób na stanowiskach pomocniczych" pełnią funkcje publiczne. Narodowy Fundusz Zdrowia jest swoistą państwową jednostką organizacyjną posiadająca osobowość prawną, której organizacje i zadania określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Funduszowi Zdrowia (Dz. U. poz. 1840). Oceniając jakie osoby pełnią funkcje publiczne w Oddziale Wojewódzkim Funduszu należy wziąć pod uwagę, że jest on częścią osoby prawnej jaką jest Narodowy Fundusz Zdrowia w Warszawie. Oddział Wojewódzki Funduszu jest jednostką organizacyjną zarządzaną przez Dyrektora z wydzielonym budżetem. Nie prawidłowe więc jest porównywanie go do samorządowej jednostki organizacyjnej. W Oddziale Wojewódzkim Funduszu nie ma wyodrębnionych kolejnych komórek organizacyjnych na czele których stałyby osoby z uprawnieniami do samodzielnego podejmowania decyzji i gospodarowania mieniem państwowym. Te czynności zastrzeżone są dla Dyrektora Oddziału, który może upoważnić swoich zastępców do określonych czynności. Podkreślić przy tym należy, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu systemowym. Realizuje jedynie te zadania w sferze administracyjnej, które wynikają wprost z ustawy z świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Organ przekazał skarżącemu informacje dotyczące wykształcenia, pobieranego wynagrodzenia oraz nagród Dyrektora OW NFZ , Z-cy Dyrektora ds. Ekonomiczno-Finansowych oraz Z-cy Dyrektora ds. Służb Mundurowych oraz Z-cy Dyrektora ds. Medycznych uznając, że jedynie te osoby pełnią funkcje publiczną w OW NFZ w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałym zakresie udzielił informacji o wysokości przyznanych pozostałym pracownikom premii i nagród za lata 2015-2018r. z podziałem na poszczególne wydziały we wskazaniem wszystkich istniejących w OW NFZ stanowisk pracy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje co prawda pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. "W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. II SA/Wa 1282/16).

Odnosząc powyższe rozważania do struktury organizacyjnej OW NFZ a także jego zadań i kompetencji należy uznać, że osobami pełniącymi funkcje publiczne są tylko Dyrektor i jego zastępcy. Nie pełnią natomiast funkcji publicznych pozostali pracownicy Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, ponieważ nie posiadają oni uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wnioski takie Organ wysunął po analizie pełnomocnictw i upoważnień udzielonych pracownikom OW NFZ przez Dyrektora Oddziału, o czym poinformował Wnioskodawcę w pismach z dnia 28 maja oraz 15 czerwca 2018r.

W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji".

Należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne,

Poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji pub licznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek, z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15)

Na wstępie tej części rozważań Sąd stwierdza, że niezasadny jest wniosek organu o odrzucenie skargi w zakresie, w jakim skarżący domaga się zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej co do nazw i kierunków ukończonych szkół lub studiów przez pracowników organu z uwagi na wyrok tut. Sądu o sygn. II SAB/Rz 6/18 (w odpowiedzi na skargę omyłkowo wskazano sygnaturę II SAB/Rz 6/17). Sprawa ta dotyczyła wniosku M.H. do Narodowego Funduszu Zdrowia Oddziału Wojewódzkiego o niezwłoczne udostępnienie w ramach informacji publicznej liczby wszystkich pracowników Narodowego Funduszu Zdrowia , a także ich imion i nazwisk z podziałem na wydziały/sekcje/działy/stanowiska ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (z uwzględnieniem specjalności, ewentualnie nazwy kierunku ukończonych studiów podyplomowych). Informacje przekazane miały być drogą elektroniczną wg rekomendowanego przez autora wniosku wzoru.

W odpowiedzi przesłaną drogą e-mail dnia 10 sierpnia 2016r. Skarżącemu zostało doręczone pismo Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia - dalej Dyrektor OW NFZ, z dnia 9 sierpnia 2016r., w którym udzielono informacji odnośnie liczby pracowników POW NFZ na dzień 10 sierpnia 2016r. ze wskazaniem komórki organizacyjnej, w której dany pracownik jest zatrudniony. Ponadto udzielono informacji dotyczących wykształcenia Dyrektora OW NFZ , Z-cy Dyrektora ds. Ekonomiczno-Finansowych oraz Z-cy Dyrektora ds. Służb Mundurowych. W pozostałym wnioskowanym zakresie Dyrektor OW NFZ odmówił udzielenia informacji, wskazując, że nie mogą być one udzielone jako informacja publiczna, bowiem jej nie stanowią. We wskazanym piśmie Organ uzasadnił swoją odmowę.

W odpowiedzi z dnia 12 sierpnia 2016r. przekazaną także drogą e-mail Skarżący niezadowolony z odmowy udzielenia wszystkich wnioskowanych danych poinformował organ, że albo złoży skargę na bezczynność organu do WSA albo prosi o wydanie decyzji odmownej w kwestii informacji, które nie zostały mu udzielone.

W piśmie z dnia 26 sierpnia 2016r. doręczonym Skarżącemu 30 sierpnia 2016r. pocztą zwykłą Dyrektora OW NFZ w sposób szczegółowy, powołując się na orzecznictwo sądowe, uzasadnił odmowę udzielenia informacji w zakresie wykształcenia pracowników OW NFZ .

Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. o sygn. II SAB/Rz 6/18 WSA oddalił skargę M.H. w tej sprawie. Przedmiotem rozpatrzenia Sądu była bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku M.H. z 27 lipca 2016 r., którego zakres tylko częściowo pokrywał się z zakresem jego nowego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 27 marca 2018 r.

Przedmiot obu wniosków jest więc różny, co więcej dotyczą one stanu faktycznego aktualnego na inną datę (2016 r. – pierwszy wniosek, 2018 r. – drugi wniosek).

Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zarzut stanu res iudicata w tej części jest więc bezzasadny.

Do prawomocnego wyroku z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 6/18 nie sporządzono uzasadnienia. Ale bezspornie oddalając skargę Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. w Oddziale m NFZ byli jego dyrektor oraz zastępcy.

Informacje o wykształceniu czy o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej (w tym również o wysokości przyznanej nagrody pracownikowi zatrudnionemu przez podmiot publiczny) należą do sfery prywatnej osoby. O ile zatem zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy wynika ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie to (a więc ze względu na prywatność) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu.

Gdy wniosek skarżącego dotyczy wskazania wykształcenia i wysokości przyznanych nagród wszystkim pracowników urzędu oznaczonych z imienia i nazwiska poza personelem pomocniczym to dotyka to w sposób bezpośredni sfery ad personam tych osób. Przedmiotem zainteresowania jest zatem - nie jawność funkcjonowania organów czy jawność wydatkowania środków publicznych na nagrody pracowników urzędu. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika. Nie jest ono tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt. I OSK 1380/17). Żądanie informacji o wykształceniu osób, z podaniem rodzaju szkoły czy uczelni dotyczy sfery prywatności osoby fizycznej.

Oznacza to, że wniosek skarżącego obejmujący żądanie udostępnienia z imienia i nazwiska danych o wykształceniu i wynagrodzeniu z nagrodami pracowników Oddziału NFZ za wyjątkiem osób pełniących funkcje publiczne w Oddziale, tj. dyrektora i jego zastępców – nie ma charakteru informacji publicznej.

Jeśli wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, to jedyną dopuszczalną formą odniesienia się podmiotu, do którego wniosek został złożony, jest zawiadomienie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacja publiczną (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1323/15).

Obowiązkowi temu w kontrolowanej sprawie organ zadośćuczynił. W pozostałym zakresie informacja żądana przez skarżącego została mu w terminie udzielona przez organ za wyjątkiem uzasadnienia przyznanych nagród dla pracowników organu. W tej, niewielkiej części, informacja została udzielona po 28 maja 2018 r., w dniu 17 lipca 2018 r. – po wniesieniu skargi przez skarżącego. Przesadza to o konieczności wydania rozstrzygnięcia jak w pkt I i II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.

Stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, dotyczyła minimalnego wycinka żądanej informacji, opóźnienie w jej udzieleniu nie było nadmierne. Organ starał się z szacunkiem i uwagą, wyczerpująco zadośćuczynić żądaniom skarżącego, co wynika jasno z lektury akt przekazanych Sądowi.

Okoliczności te przesądzają także o braku możliwości wymierzenia grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt III wyroku).

Oddalenie w pozostałej części skargi jak w pkt III na podstawie art. 151 P.p.s.a. jest zasadne z podanych wyżej przyczyn.

Wobec częściowego uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a. obciążył organ kosztami postępowania (pkt IV wyroku).