Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 814/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja, Sędziowie WSA Beata Kozicka (spr.), Bożena Pindel, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Częstochowa z dnia 29 czerwca 2009 r. nr 500/XLIV/2009 w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A Spółka z o.o. w Ł. (dalej: A’, "Spółka"), powołując się na art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej: "u.s.p.") w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: "u.s.g."), wniosło skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Częstochowie z dnia 29 czerwca 2009 r. nr 500/XLIV/2009 w sprawie szczegółowych zasad i wysokości udzielania, rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym posiadającym uprawnienia szkoły publicznej, szkołom i placówkom publicznym prowadzonym przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego a także innych form wychowania przedszkolnego i zmieniającą ją uchwałę nr 551/XXX/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r., domagając się stwierdzenia nieważności w całości, w szczególności – jak określił autor skargi – w zakresie:

a) "w odniesieniu do uchwały nr 551/XXX/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. jej § 1 ust. 2 punkt a); § 1 ust. 3 punkt a) i b); § 1 ust. 3 punkt c)";

b) "w odniesieniu do uchwały nr 500/XLIV/2009 z dnia 29 czerwca 2009 r. jej § 4 ust. 3; § 4 ust. 5; § 5 ust. 1; § 5 ust. 5", zapewnie błąd oczywisty, albowiem z uzasadnienia wynika, że jest to ust. 2 § 5,

a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale Rady Miasta Częstochowa z dnia 29 czerwca 2009 r. nr 500/XLIV/2009 zarzucił naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej "u.o.s.o.") – zwłaszcza jego ust. 2, 3 i ust. 3g oraz ust. 4 "poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej", a także art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p.") także poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi, jej autor – na wstępie – przytoczył treść art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rozwijając ten wątek, nawiązał do orzecznictwa, cytując rozważania podnoszące konieczność ścisłego przestrzegania zakresu delegacji ustawowej przez prawodawcę lokalnego, stwierdzając, że w uchwałach Rady Miasta Częstochowa wprowadzono uregulowania nie znajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, w związku z czym nie może ona ostać się w obowiązującym porządku prawnym. W dalszej kolejności przytoczył poszczególne jednostki redakcyjne art. 90 u.o.s.o., począwszy od jego ust. 3, wskazał, że "dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju".

Spostrzeżenie to odniósł w pierwszej kolejności do § 1 ust. 2 pkt a) uchwały, z dnia 28 grudnia 2012 r. w zakresie, w jakim – w jego ocenie – w sposób sprzeczny z ustawą o systemie oświaty reguluje kwestie przyznania dotacji oraz nie precyzuje w jaki sposób, w przypadku braku szkoły publicznej danego typu lub rodzaju na terenie Miasta Częstochowy, dokonuje się wyboru najbliższej gminy lub powiatu prowadzących szkoły publiczne danego typu lub rodzaju, których wydatki bieżące są podstawą do ustalenia wysokości należnej dotacji. W dalszych wywodach zakwestionowane zostało rozwiązanie przyjęte w § 1 ust. 3 pkt a), b) i c) tej uchwały, w zakresie w jakim:

po pierwsze: poza podaniem informacji o liczbie uczniów beneficjent dotacji zobowiązany jest do podania pełnych danych osobowych uczniów (punkt a) oraz do prowadzenia listy obecności na poszczególnych obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, które muszą być podpisywane przez uczniów uczestniczących w tych zajęciach.

po drugie: dotacje wypłacone na kolejny miesiąc zostają pomniejszone o kwoty dotacji wypłaconej na uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu.

Autor skargi zacytował art. 90 ust. 2, 3g i ust. 4 u.o.s.o., zaznaczając, że zobowiązanie podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji do podania tak szczegółowych danych oraz nałożeniu dodatkowych obowiązków na etapie przyznania dotacji nie ma odzwierciedlenia w przepisach ustawowych.

Ponadto – w odniesieniu do § 1 ust. 3 pkt c) – podkreślił, że prawodawca lokalny uregulował kwestię zwrotu dotacji w sposób odmienny niż czyni to ustawa o finansach publicznych, albowiem stworzył "konstrukcję zbliżoną do potrącenia, charakterystyczną dla prawa cywilnego, podczas gdy dotacja wypłacana jest w oparciu o przepisy prawa administracyjnego i nie ma możliwości modyfikowania stosunku prawnoadministracyjnego o treści zaczerpnięte z odmiennego reżimu cywilistycznego". Jednocześnie wyraził pogląd, że analiza art. 90 ust. 2 u.o.s.o., wskazuje, że dotacja oświatowa ma charakter podmiotowy, co – jak zaakcentował – oznacza, że podstawowym kryterium jej udzielenia jest liczba wychowanków danej jednostki, którą ustala się w oparciu o dane o planowanej liczbie uczniów wynikające z wniosku o jej przydzielenie, składanym do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Tym samym stwierdził, że są to dane szacunkowe, o czym świadczy zwrot "planowana liczba uczniów". Zgodnie z art. 90 ust. 3c u.o.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Podkreślił także, że dotacje te przysługują w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów, ale jest to – jak uznał – "kwestia do rozważenia na etapie rozliczenia dotacji, a nie jej przyznawania".

Najobszerniejszą część uzasadnienia skargi poświęcono kwestiom związanym z zarzutem odniesionym do § 4 ust. 3 i 5 oraz § 5 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 29 czerwca 2009 r. W tych ramach autor skargi stwierdził, że ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w ustawie o finansach publicznych przesłanki, od których zaistnienia zależy zwrot udzielonej dotacji, który – jak podkreślił – jest katalogiem zamkniętym. Argumentując wskazał także, że dotacje przekazywane szkołom niepublicznym są dotacjami podmiotowymi. Jedynym kryterium rozliczania udzielonych dotacji powinna być liczba uczniów. Brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu dotowanego do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków jak również nałożenia na organ prowadzący szkołę sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji, stanowiącej informację o wydatkach bieżących poniesionych w roku budżetowym ze środków przekazanej dotacji. W jego opinii "rozliczenie tych dotacji powinno nastąpić poprzez zobowiązanie podmiotów spoza sektora finansów publicznych prowadzących przedszkola i szkoły do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ określającego tryb udzielania i rozliczenia dotacji. Żądanie przestawienia dodatkowych informacji nie znajduje umocowania prawnego w przepisach art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, z których w sposób jednoznaczny wynika, że dotacja przysługuje na każdego ucznia".

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi pełnomocnik Spółki, zaznaczył, że wypełnił obowiązek wezwania do usunięcia naruszania prawa.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przedmiotem badania w niniejszej sprawie objęto uchwałę Rady Miasta Częstochowa z dnia 29 czerwca 2009 r. nr 500/XLIV/2009, uwaga ta jest istotna wobec sformułowania jednej skargi w stosunku do dwóch uchwał Rady Miasta Częstochowa wskazanych na wstępie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Częstochowie wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Polemizując ze skargą, organ stanowiący miasta Częstochowa odniósł się do sformułowanych w niej zarzutów w porządku zaproponowanym przez A’. Toteż ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3 u.o.s.o. stwierdził, że jest on bezpodstawny, albowiem – jak zaakcentował – ustawodawca "respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, pozostawił organom samorządu swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej, powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju". Jednocześnie wyraził stanowisko, że za koniecznością uwzględnienia przy wykładni analizowanego przepisu kryterium możliwości finansowych powiatu przemawia art. 2 ust. 3 i art. 51 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 2 ust. 3 i art. 51 ustawy o samorządzie gminnym, a także treść art. 233 i art. 240 u.f.p. Na poparcie wyrażonego poglądu przytoczył wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. GSK 1187/04.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 4 u.o.s.o., wskazał, że zgodnie z zawartą w nim regulacją organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Toteż, jak podał, w ramach tego upoważnienia Rada Miasta Częstochowy zobowiązała podmioty otrzymujące dotacje do składania informacji o aktualnej liczbie uczniów oraz rejestrowania w systemie elektronicznym danych ujętych w informacji o aktualnej liczbie uczniów oraz dane o uczniach obejmujące imię, nazwisko, numer PESEL, adres zamieszkania i zameldowania, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe nazwę zawodu w jakim kształci się uczeń, a także prowadzenia list obecności na poszczególnych obowiązkowych zajęciach edukacyjnych podpisywane przez uczniów uczestniczących w tych zajęciach. Jego zdaniem, "gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez określone w art. 90 ust. 3f u.o.s.o prawo wglądu w dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentacji przebiegu nauczania i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie o systemie oświaty delegacji".

Zaznaczył, że przekazywanie organowi dotującemu przez podmiot otrzymujący dotację danych osobowych uczniów oraz prowadzenie list obecności podpisanych przez uczestników obowiązkowych zajęć edukacyjnych służy weryfikacji liczby uczniów stanowiących podstawę naliczania dotacji ze stanem faktycznym, a tym samym ustaleniu kwoty dotacji należnej i nie ogranicza prawa do otrzymania dotacji. W jego ocenie w ramach upoważnienia zawartego w art. 90 ust.4 u.o.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określił w paragrafie 3 pkt c) uchwały z dnia 28 grudnia 2012 r. tryb rozliczania dotacji wypłaconej na każdego słuchacza szkoły niepublicznej, w której nie jest realizowany obowiązek nauki, uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Obowiązek uwzględniania przy ustalaniu kwoty dotacji wskaźnika określającego poziom uczestnictwa słuchaczy w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu wynika z art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 poz. 979) nadającego nowe brzmienie art. 90 ust. 3 u.o.s.o.

W dalszej kolejności stwierdził, że w celu uporządkowania systemu dotowania szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, zmieniono art. 90 ust. 3 u.o.s.o. poprzez uwzględnienie wskaźnika określającego poziom uczestnictwa słuchaczy w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu.

Z kolei ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych w stosunku do uchwały nr 500/XLIV/2009 Rady Miasta Częstochowy z dnia 29 czerwca 2009 r. w zakresie jej § 4 ust. 3 i ust. 5, a także § 5 ust. 1 i ust. 2 stwierdził, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 90 ust. 4 u.o.s.o., albowiem przepis ten wyraźnie upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Zaakcentował, że skoro ustawodawca wprost upoważnia w nim organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia terminu rozliczenia dotacji, to akt prawa miejscowego ma decydujące znaczenie dla określenia terminu, w jakim następuje rozliczenie dotacji – tak też WSA w Kielcach w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 848/11.

Podsumowując ten wywód wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że zwrot "tryb udzielania i rozliczania" oznacza zasady i terminy zgłaszania danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. W jego ocenie upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zawarte w omawianym artykule do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji powoduje więc, że to akt prawa miejscowego, a nie ustawa o finansach publicznych reguluje zasady i terminy zgłaszania danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła.

Następnie odnosząc się do prawidłowości regulacji zawartej w § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały z dnia 29 czerwca 2009 r. podał, że w ramach przyznanego prawa – zgodnie z delegacją określoną w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. – dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych, niż określone w jej art. 90 ust. 3f, warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten – jak stwierdził – może być osiągnięty chociażby poprzez ustanowienie obowiązku składania comiesięcznego, półrocznego i rocznego rozliczenia z wykorzystania środków pieniężnych oraz obowiązku odpowiedniego opisywania faktur.

Na zakończenie wskazał, że tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji określony został przez Radę Miasta Częstochowy w załączniku Nr 5 do uchwały Nr 801/LXVII/2010 dnia 8 listopada 2010 r. poprzez nadanie nowego brzemienia § 5 ust. 2 uchwały z dnia 29 czerwca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności odnotować należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę radę gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten zawiera zastrzeżenie, że czynność ta może być dokonana po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Ten ostatni warunek w niniejszej sprawie został spełniony. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Powinna zatem spełniać wymagania ustanowione dla tej kategorii aktów prawnych. W szczególności, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie ustaw i w granicach upoważnień tam zawartych.

Ponadto skarga do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12). Skoro strona skarżąca jest organem prowadzącym na terenie miasta Częstochowa szkoły świadczące usługi edukacyjne, którym przysługują "dotacje oświatowe" określone w ustawie o systemie oświaty to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej normującą ten właśnie obszar.

Przechodząc do istoty sporu – z uwagi na zaskarżenie jedną skargą dwóch uchwał, o czym szerzej powyżej – wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie badaniem objęto wyłącznie uchwałę Rady Miasta Częstochowa z dnia 29 czerwca 2009 r. nr 500/XLIV/2009, z kolei druga ze wskazanych w skardze uchwał tego organu z dnia 28 grudnia 2012 r. nr 551/XXX/2012 osądzona została wyrokiem tut. Sądu z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 815/13.

Przechodząc do istoty sporu podkreślenia wymaga, że strona skarżąca kwestionuje prawidłowość regulacji uchwały z dnia 29 czerwca 2009 r. w zakresie jej § 4 ust. 3 i ust. 5 oraz § 5 ust. 1 i ust. 2, a także w części zmienionej uchwałą z dnia 28 grudnia 2012 r., Nr 551/XXX/2012, do których szczegółowo odniesiono się w wyroku tut. Sądu z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 815/13. Tym samym nie widząc potrzeby powtarzania całokształtu przedstawionej tam argumentacji, Sąd doszedł do przekonania, że dla celów dokonywanej kontroli wystarczy przytoczyć najistotniejsze wnioski w nim przedstawione.

Zakwestionowane postanowienia uchwały dotyczą, co do zasady:

a) trybu i sposobu zwrotu przyznanej dotacji,

b) trybu i sposobu kontroli wykorzystania przyznanej dotacji.

Zaskarżony przez Spółkę przepis § 4 ust. 3 uchwały stanowi, że "w przypadku stwierdzenia na podstawie rocznego rozliczenia, że wysokość przekazanej dotacji była wyższa niż należna, kwota ta podlega zwrotowi na konto Urzędu Miasta Częstochowy w terminie 14 dni od poinformowania organu prowadzącego o wysokości nadpłaconej dotacji". Z kolei jego ust. 5, że "przyznana dotacja podlega zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia zaistnienia okoliczności, a w szczególności (....)".

Zdaniem strony skarżącej dotacja przyznawana szkołom ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania co do kierunków jej wykorzystania, co uzasadnia treść przepisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Z kolei wymieniony przepis ustawy stanowi, że: "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji".

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd meritii w pełni podziela stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11, w którym wskazano, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Sąd w pełni akceptuje wyrażony w przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd.

Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednak w tej kwestii jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1609/11, wskazał, że sporna dotacja w swej istocie jest dotacją podmiotową, a jej zadaniem jest dofinansowanie działalności podmiotów wykonujących zadania oświatowe określone w ustawie o systemie oświaty.

W ocenie Sądu omawianej dotacji nie można postrzegać jako jedynie o charakterze podmiotowym, ale o charakterze podmiotowo-celowym, (podmiotowo-przedmiotowym).

Definicję dotacji zawiera art. 126 ustawy o finansach publicznych, w którym ustawodawca wskazał, że: "dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych". Dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej (art. 131 u.f.p.). Oznacza to, że z budżetu samorządowego mogą być udzielane dotacje podmiotowe, o ile odrębne ustawy tak stanowią. Dotacje z wymienionego budżetu wynikają m.in. z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Art. 126 u.f.p. formułuje legalną definicję dotacji, w której ustawodawca akcentuje trzy jej elementy, jak:

pierwszy: szczególne zasady rozliczania tego wydatku,

drugi: podstawę prawną (dotacje mogą być udzielane na podstawie ustawy o finansach publicznych, ustaw odrębnych lub umów międzynarodowych) oraz

trzeci: przeznaczenie (dotacje mogą być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych).

Zakresem tej definicji objęte są dotacje z budżetu państwa, jak również z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych. Ustawowa systematyka dotacji z budżetu państwa obejmuje dotacje celowe, podmiotowe i przedmiotowe. Cechą dotacji jest szczególny sposób rozliczania środków z nich pochodzących. Pojęciem "rozliczenia" dotacji posługują się liczne przepisy, zarówno ustawy o finansach publicznych, jak również ustaw odrębnych. Szczególne zasady rozliczania dotacji polegają również na obowiązku ich zwrotu, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, w razie wykorzystania przez beneficjenta dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji bezpodstawnie lub w nadmiernej wysokości (por. Ludmiła Lipiec-Warzecha Komentarz do art.126 ustawy o finansach publicznych, System Informacji Prawnej LEX).

Przekazanie, udzielenie, wydatkowanie i rozliczenie dotacji należy także do znamion naruszeń dyscypliny finansów publicznych.

W tym miejscu należy podkreślenia wymaga, że dotacje pochodzą ze środków publicznych a zatem nie może budzić wątpliwości, że sposób ich wykorzystania musi być pod szczególną kontrolą. Dotujący jest nie tylko uprawniony ale zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany – zobowiązany do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym. Wydatkowanie dotacji podlega bowiem rygorom wydatkowania środków budżetowych i fakt zawarcia umowy określającej zasady i cele przyznania, i wydatkowania dotacji tego charakteru nie zmienia. Dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych.

W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, publ. ONSA 2003/1, poz. 8).

Mając powyższe na uwadze nie może budzić wątpliwości, że zgodnie z wolą ustawodawcy ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości, podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Z uwagi na zarysowany w sprawie spór Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca zarówno w ustawie o finansach publicznych, jak i w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 168 ze zm., dalej "u.d.f.p.") w sposób jednoznaczny, unormował zasady gospodarowania środkami dotacji. Wskazując, że prawidłowość gospodarowania nimi podlega ochronie określonej m.in. regulacjami normującymi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Na marginesie wskazać należy, że w grę wchodzi również odpowiedzialność karna skarbowa za narażenie finansów publicznych na uszczuplenie poprzez nienależne pobranie lub niezgodne z prawem wykorzystanie dotacji (art. 82 k.k.s.). Z kolei w art. 8 pkt 2 i 3 u.d.f.p. ustawodawca określił zakres podmiotowy tej odpowiedzialności, stanowiąc, że ponosi ją osoba, która - działając w granicach przyznanych kompetencji - jest zobowiązana do rozliczenia dotacji oraz ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. Odpowiedzialność dotyczy również rozliczeń z tytułu odsetek - ich nieustalenie, niepobranie, niedochodzenie, niezgodne z przepisami umorzenie lub dopuszczenie do przedawnienia kwalifikowane może być jako delikt finansowy określony w art. 5 u.d.f.p.

W zakresie ustalonym w art. 9 u.d.f.p. odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych obejmuje również beneficjenta dotacji za wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację, nierozliczenie lub nieterminowe rozliczenie otrzymanej dotacji oraz niedokonanie zwrotu dotacji w należnej wysokości lub nieterminowe dokonanie zwrotu tej dotacji. Nadto w ustawie o finansach publicznych ustawodawca wskazał explicite w art. 252 ust. 1 "podlegają zwrotowi" nie pozostawiając uprawnionym organom żadnego wyboru co do żądania ich zwrotu. Pomiędzy stosowaniem prawa a jego stanowieniem w przedmiotowej sprawie istnieje relacja ścisła, związana, nieuznaniowa.

Z kolei analizując art. 90 u.s.o. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca wprowadził zróżnicowanie w zakresie elementów przesądzających o przyznaniu dotacji oraz o jej późniejszym wykorzystaniu. Przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki ma niewątpliwie charakter podmiotowy, pozostaje bowiem w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy mają uczęszczać do szkoły. Dodatkowo przyznanie dotacji jest ograniczone terminem udzielenia informacji o planowanej liczbie uczniów przez podmiot prowadzący szkołę (art. 90 ust. 2a u.s.o.). Z kolei wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Wskazuje na to expressis verbis ust. 3d art. 90 u.s.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Natomiast dotacje te mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Tym samym łączne odczytanie powyższych regulacji pozwala na uznanie, że dotacja oświatowa jest dotacją podmiotowo-celową. Stanowią one spójną, jednolitą całość. Ustawodawca normując w poszczególnych jednostkach redakcyjnych etapy dotyczące dotacji, od jej udzielenia, poprzez wykorzystanie i rozliczenie, określił jej cechy, sposób wydatkowania i wskazał jej charakter.

Zatem w ramach "dofinansowania realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki" mieści się zasadniczo cała podstawowa działalność statutowa szkoły lub placówki i mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Sąd przy tym przychyla się do stanowiska doktryny, że zmiany wprowadzone w art. 90 na mocy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 458 z późn. zm.) mogą budzić wątpliwości co do konkretnego charakteru prawnego dotacji z art. 90 u.s.o., jednak dotacja, której udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej można zatem przypisać charakter mieszany, podmiotowo-celowy (por. Mateusz Pilich, Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawej LEX).

Ustawodawca w art. 90 ust. 4 u.s.o. wymienił taksatywne powinności dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – wskazując, że "ustala" :

po pierwsze: tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b,

po drugie: tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz

po trzecie: termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z kolei w art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy te są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którymi udzielone dotacje mają służyć.

Skoro organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy do stanowienia uchwały w przedmiocie udzielania, rozliczania i kontroli wykorzystania dotacji na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., to powinien również być upoważniony do kontroli. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1321/11 (przytoczony w wyroku tut. Sądu z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 523/13) pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli.

Należy podzielić stanowisko autora przytoczonego powyżej komentarza do art. 90 u.o.s., że jego nowelizacja z dnia 19 marca 2009 r. nakazuje organom stanowiącym uregulowanie również trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych szkołom i placówkom publicznym nieprowadzonym przez samorządy. Pojęcia "zakres kontroli" staje się wobec niejasnego charakteru prawnego dotacji dość problematyczne i wieloznaczne. Można albo uznać, że ustawodawcy chodziło tylko o wyszczególnienie danych i elementów gospodarki finansowej beneficjentów dotacji, które organom samorządowym będzie wolno badać, albo – co jest już bardziej dyskusyjne – o dobór kryteriów kontroli sprawowanej na podstawie omawianego przepisu. Zatem przyjmując, że dotacje, o których mowa w art. 90 u.s.o., mają mieszany charakter podmiotowo-celowy, organ może żądać wykazania, że dotacja została wydana przez szkołę lub placówkę w tym roku, na który została udzielona, na finansowanie wydatków bieżących oraz, że wydatki te mieszczą się w ramach działalności statutowej.

Należy także zwrócić uwagę, że wobec zawężenia możliwości gospodarowania środkami przyznanymi w ramach dotacji (art. 90 ust. 3d u.s.o.), rozliczenie dotacji nabiera większego znaczenia merytorycznego. Skutkować to winno do zobowiązania podmiotów korzystających z dotacji do podawania w nim dalej idących niż dotychczas danych, dotyczących poziomu poniesionych z dotacji wydatków bieżących. Dotację należy rozliczyć w sposób przewidziany w uchwale, natomiast zakres danych niezbędnych do prawidłowego rozliczenia tej dotacji obejmuje rzeczywistą liczbę uczniów dotowanej jednostki oraz poziom jej wydatków "bieżących" na działalność statutową dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą.

Ponadto nowelizacja ustawy o systemie oświaty z dnia 19 marca 2009 r. miała także na celu przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji na cele gospodarcze osób prowadzących szkoły i placówki oraz czerpaniu, sprzecznie z ogólnymi zasadami ustawy o systemie oświaty, zysków z działalności oświatowej przy rażącym zaniżaniu standardów kształcenia. Problem ten wynikał po prostu z faktu, że szkoły i placówki prowadzone przez osoby fizyczne i niesamorządowe osoby prawne nie są tak organizacyjnie wyodrębnione i wyposażone w prawną autonomię, aby można było oddzielić przepływy finansowe wewnątrz nich od gospodarki finansowej osób prowadzących (por. Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawej LEX).

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zakwestionowane przez Spółkę regulacje § 4 ust. 3 i 5 oraz § 5 ust. 1 i 2 uchwały nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. W ocenie Sądu ustanowienie zaskarżoną uchwałą sposobu dokonywania kontroli mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi.

W przepisach tych Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 252 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z nim dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do ustalenia trybu i zakresu kontroli środków publicznych.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny zasadności omawianego przepisu nie sposób również pominąć art. 254 u.f.p., który określa katalog zasad obowiązujących w toku wykonywania budżetu przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przez zasady wykonywania budżetu rozumie się reguły postępowania, przybierające postać nakazów lub zakazów prawnych, jakie muszą być przestrzegane w procesie realizacji budżetu. Sąd podziela także stanowisko dokryny prezentowane w stosunku do art. 254 u.f.p., w którym wskazuje się m.in. następujące zasady gospodarki finansowej obowiązujące w toku wykonywania budżetu jednostek samorządu terytorialnego: legalności, terminowości, planowości jak również zasady celowości, oszczędności i efektywności – tak L. Lipiec-Warzecha, w komentarzu do omawianego przepisu. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ostatnie z wymienionych zasad (art. 254 pkt 3 u.f.p.) obligują organy do dokonywania wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zatem organy mają obowiązek dokonywania wydatków w przyjętych limitach, przy respektowaniu zasady gospodarności i uwzględnianiu kryteriów ekonomicznych przy realizacji zadań finansowanych z budżetu i reguły celowości, nakazującej takie wydatkowanie środków, które są zasadne pod względem społecznym i gospodarczym.

Mając na uwadze tak określone przez ustawę o finansach publicznych zadania i zasady obowiązujące w toku wykonywania budżetu dla jednostek samorządu terytorialnego, które mają także zastosowanie przy dysponowaniu środkami dotacyjnymi, Sąd uznał, że kwestionowane przepisy uchwały nie naruszają prawa.

Sąd uznał za aktualne stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 1187/04, zarazem je podzielając, jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 657/09 (dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Gramatyczna wykładnia przywołanego przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednym, a nie w kilku najbliższych powiatach na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ustawodawca nie zamieścił w analizowanym przepisie takiego kryterium, lecz respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności powiatu pozostawił organom samorządu powiatowego swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu lub rodzaju. Zatem ustawodawca zapewnił jednostkom samorządu terytorialnego samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu danej jednostki, a więc ustalanie wysokości wydatków, w tym także dotacji dla szkół, na poziomie mającym pokrycie w planowanych dochodach budżetu powiatu. Przedstawione powyżej okoliczności, w ocenie Sądu nie pozwalają na uznanie, by uchwała Rady Miasta Częstochowa, w zaskarżonej części, została wydana z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie o systemie oświaty, a tym samym nie narusza art. 94 Konstytucji RP.

Z tego względu skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.