Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 236/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca, Sędziowie NSA Edward Kierejczyk, Jacek Chlebny (spr.), Protokolant Katarzyna Warchoł, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Głowaczów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1822/05 w sprawie ze skargi H. K. P.P.-H.-U. "O." w R. na uchwałę Rady Gminy Głowaczów z dnia 31 marca 2005 r. nr XXVIII/170/05 w przedmiocie określenia miejsc i warunków sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1822/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Głowaczów z dnia 31 marca 2005 r., nr XXVIII/170/05 w przedmiocie określenia miejsca i warunków sprzedaży napojów alkoholowych oraz orzekł, że uchwała ta nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż Rada Gminy Głowaczów zaskarżoną uchwałą z dnia 31 marca 2005 r. zmieniła swoją uchwałę z 14 grudnia 2004 r., nr XXV/147/04, w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zmiana polegała na uzupełnieniu § 1 uchwały z 14 grudnia 2004 r., określającego miejsca, w których nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży alkoholu, przez dodanie punktu d) w którym określono, iż sprzedaż alkoholu zabroniona jest również na terenie stacji paliwowych. Jednocześnie uzupełniono § 2 pierwotnej uchwały poprzez dodanie do § 2 ust. 1 uchwały punktu e) – na mocy tej zmiany ustanowiono zakaz sprzedaży alkoholu w punktach sprzedaży zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 50 metrów od stacji paliw.

W skardze na uchwałę Rady Gminy Głowaczów z dnia 31 marca 2005 r. H. K. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 14 oraz art. 18 pkt 12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm., zwanej dalej: ustawą o wychowaniu w trzeźwości) oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący podniósł, że uchwała nie ma waloru ogólnego oraz że regulacja ta dyskryminuje wyłącznie jego firmę, z uwagi na to, że na terenie Gminy Głowaczów funkcjonują tylko dwie stacje paliw, w tym na jednej z nich - prowadzonej przez skarżącego, od 1995 r. sprzedawany jest alkohol (piwo).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, względnie o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego. Organ podniósł, że sprzedaż alkoholi na stacjach paliw wiąże się z wieloma problemami w zakresie zagrożeń bezpieczeństwa i zakłóceń porządku publicznego. Podkreślił również, że przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, stanowi powszechnie obowiązujące przepisy prawa na terenie gminy i w tym przypadku dotyczy wszystkich podmiotów prowadzących określoną działalność gospodarczą, a nie tylko skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, nie podzielił zastrzeżeń pełnomocników Gminy co do wadliwości trybu w jakim wniesiona została skarga. Sąd uznał, że skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej : p.p.s.a.) bowiem w dniu 12 lipca 2005 r. skierował do organu pismo z prośbą o zmianę uchwały nr XXVIII/170/05, ze względu na to, że narusza ona jego prawa. Sąd uznał, że pomimo nieporadnego i ugodowego sformułowania wniosku, jego sens był jasno wyrażony. Ze względu na to, że odpowiedź na powyższe pismo skarżący uzyskał 29 lipca 2005 r., a skargę do sądu administracyjnego wniesiono 24 sierpnia 2005 r., należało uznać, że został zachowany termin do jej wniesienia.

Sąd przyjął, że zamknięty katalog miejsc, w których zabroniona jest sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych, określony został w art. 14 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Art. 14 ust. 6 tej ustawy wprawdzie zezwala Radzie Gminy na wprowadzenie czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych, niewymienionych miejscach i obiektach lub na określonych obszarach gminy, ale Rada Gminy Głowaczów, ustanawiając na podstawie art. 14 ust. 6 powyższej ustawy ogólny zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie wszystkich stacji paliwowych, wykroczyła poza upoważnienie ustawowe, o którym mowa w tym przepisie. Kreowanie takich generalnych zakazów należy bowiem wyłącznie do ustawodawcy. Zdaniem Sądu, brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, że wszystkie usytuowane na terenie gminy Głowaczów stacje paliwowe wraz z terenem, na którym się znajdują, spełniają przesłankę miejsca/obiektu, które ze względu na swój charakter powinny zostać wyłączone z możliwości sytuowania tam punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Rada Gminy Głowaczów wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

• art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 50 § 2 i art. 52 § 4 p.p.s.a., przez uznanie, że interes prawny skarżącego został naruszony przez zaskarżoną uchwałę oraz przez rozpoznanie skargi bez wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Pismo skarżącego z dnia 12 lipca 2005 r. było potraktowane jako prośba o zmianę uchwały organu, a nie jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie nie wskazano czy zmiana uchwały ma dotyczyć jej części, czy całości oraz nie podano przepisu prawa materialnego, z którego podmiot wywodzi swój interes prawny;

• art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez uznanie, że gmina wykroczyła poza upoważnienie ustawowe przez kreowanie zakazów generalnych.

2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 34 i art. 36 p.p.s.a. przez dopuszczenie do działania w charakterze pełnomocnika strony osoby bez należytego umocowania. Pełnomocnictwo złożone przez adwokata skarżącego –nie wskazuje na jego umocowanie do reprezentowania skarżącego przed sądem administracyjnym. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, pełnomocnictwo to zawiera umocowanie wyłącznie do podejmowania czynności zmierzających do uchylenia uchwały Rady Gminy. Pełnomocnictwo to nie określa jednocześnie jakiej uchwały i jakiej Rady Gminy dotyczy. Wobec powyższego, zdaniem organu, skarga do sądu administracyjnego została wniesienia przez podmiot nieuprawniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. W podstawach kasacyjnych wniesionego środka odwoławczego zgłoszono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. Na wstępie należało zatem ocenić, jako najdalej idące, zarzuty naruszenia art. 34 i 36 p.p.s.a., które gdyby okazały się uzasadnione skutkowałyby stwierdzeniem nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Badając przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 1 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w związku z tym, że w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący osobiście potwierdził czynności dokonane w toku tego postępowania przez pełnomocnika, to nie można było uznać, że zaszła nieważność postępowania na tej podstawie, że pełnomocnik nie był należycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 35 p.p.s.a.). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia w toku postępowania art. 34 p.p.s.a., który stanowi, że strony i ich przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Uznał również, iż podniesienie zarzutu naruszenia art. 36 p.p.s.a., określającego rodzaje pełnomocnictw do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i nie może prowadzić do uznania, że wskutek naruszenia przepisów prawa w rozpoznawanej sprawie strona była pozbawiona możliwości działania.

II. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 § 2 i art. 52 § 4 p.p.s.a., również nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy ma każdy, czyj interes prawny został naruszony. Interes prawny może wyrażać się tak w indywidualnie określonym prawie jednostki, jak i w jej prawach jako członka danej wspólnoty. Interes prawny H. K. w zaskarżeniu uchwały z 31 marca 2006 r. nie był kwestionowany przez organ w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał jego istnienie za niewątpliwe. Sąd II instancji uznał za bezzasadne zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w tym zakresie. Skarżący, prowadzący stację paliw, na której od 1995 r. sprzedaje się napoje alkoholowe (piwo), ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały z 31 marca 2005 r., gdyż jest podmiotem, którego uchwała Rady Gminy dotyczy bezpośrednio, zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo. Już w motywach postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia 4 marca 2005 r., która negatywnie zaopiniowała wniosek H. K. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wyraźnie stwierdzono, że Komisja wystąpiła z wnioskiem o zmianę zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ze szczególnym uwzględnieniem stacji paliw. Skarżący wykazał naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego powołując się na fakt wydania decyzji odmownej na sprzedaż alkoholu na prowadzonej przez niego stacji paliw (decyzja Wójta Gminy Głowaczów z dnia 18 kwietnia 2005 r. o odmowie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % zawartości alkoholu), uchylonej następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzja pierwszoinstancyjna została zatem wprawdzie uchylona, ale postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż 4,5 -18 procentowych napojów alkoholowych nie zostało zakończone wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym samym należy przyjąć, iż uchwała Rady Gminy ma bezpośredni i aktualny wpływ na konkretne uprawnienia strony i w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że interes prawny skarżącego jest wyłącznie hipotetyczny.

Nie można również zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że skarżący nie dochował warunku formalnego wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie budzi wątpliwości prawidłowość zakwalifikowania pisma H. K. z 12 lipca 2005 r. jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle treści tego pisma bezsprzecznym jest, że wniosek skarżącego dotyczy zmiany uchwały z 31 marca 2005 r., w zakresie w jakim modyfikuje ona uchwałę z 14 grudnia 2004 r. ustanawiając zakaz sprzedaży napojów alkoholowych na stacjach paliw. Skargę do sądu administracyjnego skarżący wniósł po otrzymaniu odpowiedzi na pismo z 12 lipca 2005 r. i zachowując termin o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Nie można też uznać, że zakres przedmiotowy skargi jest szerszy niż zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Błąd we wskazanym w skardze numerze zaskarżonej do Sądu uchwały skarżący naprawił w toku postępowania, precyzując na rozprawie (protokół z rozprawy z 16 maja 2006 r.), iż skarga dotyczy uchwały nr XXVIII/170/05 z 31 marca 2005 r. Wątpliwości organu co do przedmiotu skargi byłyby zaś uzasadnione, gdyby w dniu 31 marca 2005 r. Rada Gminy Głowaczów – oprócz uchwały nr XXVIII/170/05 – podjęła inną uchwałę w przedmiocie zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na stacjach paliw.

III. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wnoszący skargę kasacyjną organ podniósł, iż przepis art. 14 ust. 6 powołanej ustawy nie kreuje obowiązku zindywidualizowania miejsca zakazu sprzedaży alkoholu, zaś w ramach obowiązującego prawa gmina korzysta z samodzielności. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Sąd I instancji trafnie przyjął, iż kreując generalny zakaz sprzedaży napojów alkoholowych na stacjach paliw, gmina wykroczyła poza upoważnienie ustawowe wskazane w art. 14 ust. 6 ostatnio powołanej ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego podnosi się, że powszechnie obowiązujące zakazy ustawowe, wymienione w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, mogą być uzupełniane zakazami lokalnymi, wprowadzanymi przez gminy na ich terenie. Tylko ustawodawca, posługując się nazwami ogólnymi, może formułować normy generalne, odnoszące się do niezindywidualizownej grupy odbiorców. Działająca na mocy upoważnienia ustawowego gmina, stanowiąc przepisy lokalne, w których ustanawia się dodatkowe zakazy, powinna używać nazw zindywidualizowanych (jednostkowych bądź grupowych), pozwalających odróżnić je – także ze względu na ich charakter – od innych podobnych miejsc, obiektów i obszarów (wyrok SN z 17 kwietnia 1997 r., III RN 11/97, OSNAP 1997/20/393). Ponadto należy podzielić pogląd prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż nie wszystkie stacje paliw mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze, ani z punktu widzenia posługiwania się kategorią specjalistycznej placówki handlowej, ani z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa porządku publicznego na stacjach paliwowych. Warto zauważyć, że samo przyjęcie szczególnego charakteru stacji paliw mogłoby uzasadniać wprowadzenie bezwzględnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych we wszystkich bez wyjątku tego typu obiektach, w skali ogólnokrajowej, jedynie przez ustawodawcę, na zasadach przewidzianych w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

-----------------------

2