Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 909/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 16, art. 37, art. 98, art. 104 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 1/21 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnego zasiłku stałego oraz jego zwrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 1/21, oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2020r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnego zasiłku stałego oraz jego zwrotu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dyrektor MOPS w Ł., działając z upoważnienia Burmistrza Ł., decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] przyznał R. K. prawo do zasiłku stałego od dnia 1 października 2018 r. do dnia 31 października 2020 r. w kwocie 645 zł miesięcznie.

W dniu 20 maja 2020 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ponownego ustalenia prawa do zasiłku stałego oraz stwierdzenia, czy doszło do podjęcia zatrudnienia przez zainteresowanego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Dyrektor MOPS w Ł., działając z upoważnienia Burmistrza Ł., uchylił z dniem 1 czerwca 2020r. w/w decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. o przyznaniu zasiłku stałego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji, w tym z informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne z systemu ZUS, wynika, że wnioskodawca podlega ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu ze stosunku pracy od dnia 27 listopada 2018 r. do 30 kwietnia 2020 r. oraz od 1 maja 2020 r., o czym nie poinformował MOPS-u w Ł. Podano ponadto, że w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym oświadczył, że jest osobą niepracującą i bez dochodu.

W związku z brakiem współpracy oraz składaniem fałszywych zeznań organ I instancji uchylił decyzję przyznającą zasiłek stały oraz wystąpił o wyrejestrowanie wnioskodawcy z ubezpieczenia zdrowotnego, które było opłacane przez MOPS, z dniem 1 czerwca 2020 r.

Następnie, w decyzji z [...] lipca 2020 r. (znak: [...]), organ I instancji ustalił wysokość nienależnie pobranego zasiłku stałego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 maja 2020 r. na kwotę 10 965 zł. i zobowiązał stronę do jego zwrotu w ciągu 30 dni.

W uzasadnieniu organ stwierdził zbieżność świadczeń w tym okresie pobieranego zasiłku stałego oraz osiągniętego dochodu z tytułu zatrudnienia, a także przekroczenie kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Organ I instancji ustalił, że R. K. w dniu 27 listopada 2018 r. podjął zatrudnienie i pracował do 30 kwietnia 2020 r., a następnie od dnia 1 maja 2020 r. podjął kolejne zatrudnienie na podstawie umowy o pracę i uzyskał wynagrodzenie za miesiąc maj 2020 r. w kwocie 2637.04 zł netto. Organ podkreślił również, że strona nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie odbiera telefonów i nie stawiła się na wezwanie. Wobec tego, organ zażądał zwrotu zasiłku stałego wypłaconego w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 maja 2020 r. na kwotę 10 965 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. K., wskazując, że nie został poinformowany o dopuszczalnym kryterium dochodowym w kwocie 701 zł, a w czasie zatrudnienia przebywał na zwolnieniu lekarskim, które było dostarczone do MOPS w Ł., zatem organ powinien wiedzieć o podjęciu przez niego pracy. Jednocześnie podkreślił, że jego sytuacja finansowa nie pozwala na zwrot kwoty zasiłku stałego, albowiem nie posiada żadnych oszczędności, ani majątku. Zaznaczył, że ze względu na stan zdrowia, w październiku 2020 r. zamierza ponownie ubiegać się o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z [...] sierpnia 2020 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji powinien ustalić jaki dochód za pracę osiągnął skarżący za okres od 27 listopada 2018 r. do 30 kwietnia 2020 r. Zdaniem SKO w okolicznościach sprawy nie było bowiem możliwe stwierdzenie, czy doszło do przekroczenia dopuszczalnego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej i w jakim zakresie.

Organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie, na podstawie zaświadczenia wystawionego przez byłego pracodawcy skarżącego, ustalił, że był on zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas określony od 27 listopada 2018r. do 30 kwietnia 2020 r. na stanowisku pomocnik drukarza z wyszczególnieniem otrzymanego w tym okresie wynagrodzenia brutto oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz zaliczek na podatek dochodowy.

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy, Dyrektor MOPS w Ł., działając z upoważnienia Burmistrza Ł., decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr: [...], ustalił wysokość nienależnego zasiłku stałego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 maja 2020 r. na kwotę 10 965 zł (pkt 1) oraz zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w okresie 30 dni (pkt 2).

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w okresie od 27 listopada 2018 r. do 30 kwietnia 2020 r., skarżący pracował i osiągnął miesięczny dochód netto wyższy od kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a od dnia 1 maja 2020r. podjął pracę osiągając wynagrodzenie za pracę w wysokości 2637,04 zł.

Na w/w decyzję skarżący wniósł zażalenie, wyjaśniając, że nie posiada środków na spłatę zadłużenia, a pobrany zasiłek stały przeznaczył na bieżące koszty utrzymania oraz leczenie. Wniósł także o umorzenie należności. Skarżący podkreślił jednocześnie, że dotychczas współpracował z MOPS w Ł. i udzielał wszelkich informacji, jednak ze względu na chorobę oraz obecną sytuację epidemiczną jest zmęczony próbami ponownych wizyt i rozmów z pracownikami socjalnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając:

- błędną ocenę materiału dowodowego oraz brak uwzględnienia jego części, co doprowadziło do uznania, że skarżący świadomie wprowadził w błąd MOPS w Ł. i pobrał nienależne świadczenie,

- nieuwzględnienie przez Kolegium przyczyny, która doprowadziła do jego trudnej sytuacji życiowej wynikającej z jego choroby (schizofrenia), która wywołuje problemy z pamięcią i kojarzeniem faktów.

Skarżący podniósł, iż błędnie zrozumiał pouczenie dotyczące informowania o zmianie jego sytuacji majątkowej, nie odnosząc tego do faktu podjęcia zatrudnienia. Wyjaśnił, że lekarze orzecznicy zachęcali go do podjęcia pracy jako formy terapii. Wskazał też, że po podjęciu pracy, utracił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i był przekonany, że to jedyna konsekwencja w zakresie prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Dopiero zaś na etapie postępowania przed Kolegium stało się jasne, że powinien poinformować MOPS o podjęciu pracy.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nienależnie pobranym przez skarżącego świadczeniem w wysokości 10.965 zł z tytułu zasiłku stałego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 maja 2020 r. Sąd podkreślił, że skarżący nie ujawnił faktu podjęcia zatrudnienia, zatem wypłata przedmiotowego świadczenia w postaci zasiłku stałego realizowana była wobec niepowiadomienia przez skarżącego o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Sąd zaznaczył, że skarżący kilkakrotnie składał oświadczenie dla celów świadczeń z pomocy społecznej, w których wprost oświadczał, że jest bierny zawodowo z powodu niepełnosprawności, nie posiada stałego źródła dochodu i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ostatnie takie oświadczenie złożył w dniu 23 czerwca 2020 r., pomimo, że w tym czasie pozostawał w stosunku pracy.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie ustalające, iż pobrany przez skarżącego zasiłek stały we wskazanym okresie i kwocie jest świadczeniem nienależnie pobranym, podlegającym obowiązkowi jego zwrotu, odpowiada prawu.

Sąd wskazał że co prawda z art. 104 ust. 4 u.p.s. wynika, iż wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające dotyczące aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważenie możliwości odstąpienia od żądania takiego zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, zaznaczył jednak, że w niniejszej sprawie wszelkie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na tę okoliczność okazały się bezskuteczne z powodu niewyrażenia zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu przez skarżącego. Sąd podkreślił, że pracownicy organu I instancji kilkakrotnie próbowali przeprowadzić wywiad środowiskowy ze skarżącym osobiście oraz telefonicznie, lecz skarżący wprost oświadczył, że nie stawi się na spotkanie w ośrodku w uzgodnionym terminie i odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Wobec tego Sąd uznał, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu wynikający z jednoznacznej odmowy jego przeprowadzenia, uniemożliwiał w sposób oczywisty ustalenie aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Kwestie, o których stanowi art. 104 ust. 4 u.p.s. nie mogły być zatem przedmiotem jakichkolwiek rozważań i oceny organów administracji, która znalazłaby odzwierciedlenie w rozstrzygnięciach oraz uzasadnieniach wydanych decyzji. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że na tle zgromadzonego materiału, według stanu faktycznego istniejącego na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie można było też wykazać, że skarżący znajduje się w sytuacji szczególnej, uzasadniającej umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, o co zawnioskował w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 104 ust. 3 i 4 u.p.s. w zw. z art. 98 u.p.s., poprzez oddalenie skargi i niedopatrzenia przez Sąd niezastosowania przez organ przepisów prawa, w sytuacji gdy Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość nienależnego świadczenia w postaci zasiłku stałego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na zasadność odstąpienia od żądania takiego zwrotu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej, w jakiej znajduje się skarżący, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, bowiem wbrew twierdzeniom organu, wywiad środowiskowy został przeprowadzony, skarżący w trakcie postępowania wpuścił do mieszkania i rozmawiał z pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., nie można więc mówić, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z winy skarżącego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 pkt 16 u.p.s. w zw. z art. 98 u.p.s., poprzez oddalenie skargi i niedopatrzenie przez Sąd naruszenia przez organ przepisów prawa, bowiem organ administracji publicznej dochodząc do przekonania, że spełnione zostały przesłanki z art. 6 pkt 16 u.p.s., powinien mieć na względzie stan świadomości skarżącego oraz jasność i klarowność pouczeń organu, zaś w przedmiotowej sytuacji, okoliczności te nie zostały uwzględnione, tj. nie zostało zbadane, czy skarżący w wyczerpujący sposób został pouczony o swoich prawach i obowiązkach, w szczególności o obowiązku powiadomienia organu o podjęciu zatrudnienia, co skutkowało tym, że skarżący nie miał świadomości, że zasiłek stały, który pobiera jest świadczeniem nienależnym,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 pkt 16 u.p.s. w zw. z art. 98 u.p.s. w zw. z art. 104 ust. 3 i 4 u.p.s., poprzez oddalenie skargi i niedopatrzenie przez Sąd naruszenia przez organ przepisów prawa, mianowicie niewłaściwym zastosowaniu polegającym na przyjęciu, że pobrane przez skarżącego świadczenie w formie zasiłku stałego stanowi nienależnie pobrane świadczenie, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem, że świadczenie to winno być zwrócone przez skarżącego w terminie 30 dni.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. jednego z podstawowych obowiązków, jakim jest obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwania, żeby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania stosownych wyjaśnień i wskazówek, co w konsekwencji doprowadziło do braku odpowiedniego pouczenia skarżącego o obowiązku poinformowania organu o podjęciu zatrudnienia, bowiem organ nie dokonał zindywidualizowanego pouczenia, zawierając jedynie standardowe pouczenie na decyzji, brak było zwrotów zrozumiałych dla skarżącego, organ nie wziął pod uwagę sytuacji zdrowotnej skarżącego, tj. choroby schizofrenii, co doprowadziło do tego, że pouczenie zamieszczone na zaskarżonej decyzji przez organ nie było dopasowane do skarżącego oraz uwzględniające jego chorobę, a tym samym nie można uznać, że skarżący został skutecznie pouczony o swoich obowiązkach, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 91 § 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie dokładniejszego wyjaśnienia sprawy i braku zarządzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stawienia się skarżącego w celu ustalenia zaistniałego stanu faktycznego oraz dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, co doprowadziłoby do uznania przede wszystkim, że skarżący nie miał świadomości i nie został skutecznie pouczony o obowiązku powiadomienia organu o podjęciu zatrudnienia, ustalenia, że organ administracji publicznej dużo wcześniej posiadał informacje o podjęciu zatrudnienia z uwagi na składane przez skarżącego zwolnienia z pracy ustalenia, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony przez pracownika organu w mieszkaniu skarżącego, podczas którego skarżący udzielił wszystkich niezbędnych informacji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81a § 1 K.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, pomimo zaniechania przez organ administracji publicznej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozważenia całości zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co doprowadziło do pomięcia faktu, iż skarżący nie miał świadomości i nie został skutecznie pouczony o obowiązku powiadomienia organu o podjęciu zatrudnienia, oraz ustalenia, że organ administracji publicznej dużo wcześniej posiadał informacje o podjęciu zatrudnienia z uwagi na złożone przez skarżącego zwolnienie z pracy, co mogło mieć Istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wbrew twierdzeniom organu, wywiad środowiskowy został przeprowadzony – skarżący w trakcie postępowania wpuścił do mieszkania i rozmawiał z pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., nie można więc mówić, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z winy skarżącego,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego prawidłowo ustalono, że z winy skarżącego nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, bowiem nie wyrażał on zgody na jego przeprowadzenie, w sytuacji gdy, wywiad środowiskowy odbył się w mieszkaniu skarżącego, który wpuścił pracownika organu i przeprowadził z nimi rozmowę, co doprowadziło do nieustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i niedokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, pomimo, że organ naruszył przepisy postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że: - niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy z pominięciem stanowiska skarżącego i oparł się jedynie na twierdzeniach organu I instancji; - dokonał oceny dowodów w sposób dowolny, co doprowadziło do przyjęcia, że świadczenie zostało przez skarżącego pobrane nienależnie, iż skarżący nie współpracuje z organem w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, podczas gdy skarżący wpuścił do domu pracowników organu i udzielił wywiadu,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 98 i art. 104 ust. 4 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo utrzymania w mocy przez organ II instancji decyzji, przy której wydaniu organ I instancji nie zebrał całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nie zbadał, czy pracownik socjalny wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, nie poinformował skarżącego o możliwości złożenia takiego wniosku, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej skarżącego pod kątem możliwości odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, pomimo że ustalenia takie powinien przeprowadzić, nie zrobił tego mimo przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, które odbyło się w mieszkaniu skarżącego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto w/w zarzuty.

W piśmie z dnia 23 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że błędnie wskazał podstawę prawną zarzutów przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Podał: "w miejscu podania art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., wskazuję, że we wszystkich miejscach powinien być podany art. 151 p.p.s.a."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Rozpoczynając rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały ustala się w wysokości – w przypadku osoby samotnie gospodarującej – różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n.).

Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 16 u.p.s., świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub w przypadku niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W kontekście drugiego członu powołanej regulacji istotną rolę odgrywa również art. 109 u.p.s., nakładający na świadczeniobiorcę obowiązek niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Zatem zmiana sytuacji dochodowej osoby pobierającej zasiłek, polegająca na zwiększeniu wysokości dochodu ponad limit uprawniający do pobierania tego zasiłku, stanowi ustawową przesłankę zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu omawianego zasiłku, na podstawie której jest on wypłacany, co wynika z art. 106 ust. 5 u.p.s. Skutek prawny zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku musi być zatem powiązany z datą, w której nastąpiło przekroczenie ustawowego limitu wysokości dochodu uprawniającego do pobierania tego zasiłku, skoro zasiłek ten może być wypłacany tylko wtedy, gdy wysokość dochodu nie przekracza ustawowego limitu. Z tego względu w art. 109 u.p.s. na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej został nałożony obowiązek niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń, aby w ten sposób zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej nastąpiła niezwłocznie po zaistnieniu sytuacji wykluczającej dalsze pobieranie zasiłku. Należy bowiem podkreślić, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej ma charakter konstytutywny, który powoduje, że dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu tego świadczenia na określony czas, dopóty świadczenie wypłacane na podstawie tej decyzji jest należne, jako efekt wykonania tej decyzji.

W niniejszej sprawie ustalono wysokość nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku stałego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 maja 2020 r. na kwotę 10.965,00 zł i zobowiązano skarżącego do zwrotu w/w świadczenia w terminie 30 dni. Uzasadnieniem takiego stanowiska organów jest fakt podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Skarżący zarzuca natomiast organom, że nie został w sposób wyczerpujący i dokładny pouczony o obowiązku powiadomienia organu o podjęciu zatrudnienia. Sądowi natomiast zarzuca, że przyjął za właściwe ustalenia organów, które nie wzięły pod uwagę sytuacji zdrowotnej (schizofrenia) oraz majątkowej skarżącego, która uzasadnia – w jego ocenie odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia terminu płatności, albo rozłożenia na raty. Zarzucono także, iż niewłaściwie w sprawie przyjęto, że skarżący utrudniał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wskazując, że wywiad taki został przeprowadzony.

W kontekście zarzutu niewłaściwego pouczenia należy wskazać, że w niniejszej sprawie pouczeniem zawartym przy decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. przyznającej zasiłek stały, skarżący został prawidłowo powiadomiony o obowiązku informowania organu o każdej zmianie jego sytuacji osobistej lub majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Taką zmianą jest z pewnością podjęcie zatrudnienia przez skarżącego i osiąganie z tego tytułu dochodu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść tego pouczenia jest jasna, precyzyjna i logiczna, nie wymagająca żadnych wyjaśnień, czy też dalszego skonkretyzowania, zindywidualizowania, wyjaśnienia, wytłumaczenia. Do jego zrozumienia nie jest też konieczne wykształcenie prawnicze. Poza tym, w razie zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości co do treści w/w pouczenia, czy też powstania innych związanych ze sprawą wątpliwości, skarżący w każdym czasie mógł skontaktować się z organem celem ich wyjaśnienia, czego jednak nie uczynił. W aktach sprawy nie znajduje się natomiast żaden dokument stwierdzający, że stan zdrowia skarżącego uniemożliwia mu kontakt z organem, czy też uniemożliwia prawidłowe postrzeganie i rozumienie przekazywanych mu przez organ treści. Z prowadzonego postępowania, dokumentów i oświadczeń, które skarżący składał do akt, taka okoliczność również nie wynika. Ponadto w oświadczeniach z dnia 8 listopada 2018 r. (k. 4), 6 maja 2019 r. (k.17), 6 listopada 2019 r. (k. 23) skarżący oświadczył, że został poinformowany przez pracownika socjalnego MOPS w Ł. o obowiązku informowania organu o każdej zmianie jego sytuacji osobistej i majątkowej, mieszkaniowej, która wiąże się z podstawą przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Jednocześnie oświadczył, że jest świadomy, iż świadczenia nienależnie pobrane, to świadczenia uzyskane na podstawie nieprawdziwych informacji, nie poinformowanie organu o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej, powoduje konieczność ich zwrotu niezależnie od dochodu rodziny. Faktem natomiast jest, że skarżący – pomimo prawidłowego pouczenia – nie poinformował organu o podjęciu zatrudnienia i – jak wynika z akt – pozostawał zatrudniony w ramach umowy o pracę. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżący od dnia 27 listopada 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. był zatrudniony w firmie [...] Sp.j., natomiast z zaświadczenia z dnia 25 czerwca 2020 r. wynika, że skarżący został zatrudniony w firmie [...] S.A. od dnia 1 maja 2020 r. do dnia 30 października 2020 r. W obu przypadkach nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego kryterium dochodowego wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 701 zł. Przy czym podkreślić należy, że okoliczności zatrudnienia oraz przekroczenia kryterium dochodowego skarżący nie kwestionował na żadnym etapie postępowania. Natomiast z akt wynika, że skarżący kilkakrotnie składał oświadczenie o swojej bierności zawodowej z powodu niepełnosprawności. W oświadczeniu z dnia: 6 listopada 2019 r., 5 maja 2020 r., 23 czerwca 2020 r. skarżący oświadczył, że jest bierny zawodowo z powodu niepełnosprawności, nie pracuje, nie posiada stałego źródła dochodów.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 98 u.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s.. Podkreślić jednak należy, że trudna sytuacja dochodowa nie zawsze stoi na przeszkodzie domaganiu się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Stosownie bowiem do art. 104 ust. 4 u.p.s., w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Zaznaczyć jednak w tym miejscu należy, że decyzje wydane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Takie zaś rozstrzygnięcia organów administracji charakteryzują się tym, że po dokonaniu ustalenia, iż strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania instytucji z art. 104 ust. 4 u.p.s., organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony. Nawet zatem trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Z kolei sądowa kontrola takiej decyzji ogranicza się do zbadania, czy w toku postępowania organy należycie przeprowadziły postępowanie, a w szczególności, czy podjęły wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a także czy dokonana przez te organy ocena prawna tych ustaleń została wyczerpująco uzasadniona. O ile więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonywujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności.

Istotnym zatem elementem odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, jest ewentualność powstania nadmiernego obciążenia lub zniweczenia skutków udzielanej pomocy, co uzasadnia rozważenie możliwości odstąpienia od żądania zwrotu. Warunkiem zaś zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. jest wystąpienie szczególnych okoliczności, które czyniłyby żądanie zwrotu nieuzasadnionym. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają definicji legalnej tego określenia, jednak biorąc pod uwagę przepisy art. 98 i art. 104 ust. 4 u.p.s. należy przyjąć, że pod określeniem tym można rozumieć takie sytuacje, które mają charakter nadzwyczajny i w takim stopniu rzutują na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu, że nieuzasadnionym byłoby egzekwowanie nienależnie pobranego świadczenia. Wymaganej w świetle w/w przepisu oceny wyjątkowości ("szczególności") danego przypadku, w którym określona osoba lub osoby zwracają się o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków, należy dokonywać na tle sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej. Oceny tej jednak nie można dokonać bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei nie może nastąpić bez aktywnego udziału wnioskodawcy. Taką formą udziału strony jest m.in. umożliwienie przeprowadzenia pracownikom socjalnym wywiadu środowiskowego. Jest on bowiem szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy.

Zatem, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi się liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego.

W niniejszej sprawie z jej akt wynika, że prowadząc postępowanie, zanim organ wydał decyzję z dnia [...] października 2020 r., ustalającą wysokość nienależnie pobranego świadczenia i zobowiązującą do jego zwrotu, pracownicy socjalni we wrześniu 2020 r. kilkakrotnie kontaktowali się ze skarżącym celem umówienia wywiadu środowiskowego, za każdym razem bezskutecznie. Skarżący albo nie otwierał drzwi, albo nie odbierał telefonu, wreszcie odmówił przeprowadzenia wywiadu (notatki z 11, 14, 18, 21, 22 i 25 września 2020 r. k- 63,64,65,66, 68 i 69 akt adm.). Uznać zatem należy, że organ podjął właściwe, niezbędne kroki w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zaś skarżący uniemożliwił przeprowadzenie takiego wywiadu przed wydaniem decyzji ustalającej zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Skoro zatem strona unika przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, tym samym uniemożliwiając dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, to nie może kwestionować negatywnych skutków wynikających ze swojej biernej, czy negatywnej postawy. W skardze kasacyjnej skarżący wskazywał, że wywiad środowiskowy odbył się w mieszkaniu skarżącego, który wpuścił pracownika organu i przeprowadził z nim rozmowę. Z akt sprawy wynika, że istotnie wywiad był przeprowadzony, lecz przed przyznaniem zasiłku stałego, natomiast po wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego zasiłku skarżący już wywiadu środowiskowego nie udzielił, a wręcz odmówił jego udzielenia (k. 69 akt adm.).

Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 6 pkt 16 u.p.s. i art. 98 u.p.s.

W związku z powyższymi rozważaniami, za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 104 ust. 3 i 4 u.p.s. Przypomnieć bowiem raz jeszcze należy, że art. 104 ust. 4 u.p.s. stanowi, iż "(...) na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, (właściwy organ) może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty." W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie składał wniosku w tym zakresie. Natomiast przewidziana w art. 104 ust. 4 u.p.s. możliwość złożenia wniosku przez pracownika opieki społecznej dowodzi szczególnego uprzywilejowania osoby zobowiązanej; dotyczyć to ma w szczególności takich przypadków, w których osoba zobowiązana ze względu na wiek, stan zdrowia, czy inne okoliczności nie jest w stanie wyartykułować takiego żądania samodzielnie. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Natomiast – co wskazano powyżej – skarżący skutecznie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zatem organy nie miały możliwości uaktualnienia jego sytuacji materialnej. Ustalony zaś w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny dowodzi jedynie, że sytuacja skarżącego była i jest trudna, ale nie dowodzi jeszcze, że przypadek ten można byłoby określić mianem "szczególnie uzasadnionego". Pojęcie to, jak już wskazano, wprawdzie nie ma definicji legalnej i ma charakter niedookreślony, ale niewątpliwie pod tym pojęciem można rozumieć sytuację: nadzwyczajną, nietypową wręcz wyjątkową, a więc sytuację, której nie można było przewidzieć, ani jej zapobiec. Rozumiejąc zatem w tym kontekście treść art. 104 ust. 4 u.p.s. – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – przepis ten nie mógł być odnoszony do osoby, która w pełni świadomie zataiła przed organem pomocowym fakt uzyskiwania dochodu, a następnie unikała kontaktu z pracownikami organu, nie współpracując z nim przy dokonywaniu ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przyjęcie w niniejszej sprawie odmiennej wykładni art. 104 ust. 4 u.p.s. prowadziłoby w istocie rzeczy do promowania zachowań niezgodnych z celami tego przepisu. Powyższa regulacja prawna ma bowiem chronić tych podopiecznych, którzy na skutek kumulacji różnych, obiektywnych przeciwności losu znaleźli się w nadzwyczaj trudnym położeniu, a któremu nie mogli przeciwdziałać. Taki stan zaś nie zachodził w rozpatrywanym przypadku.

Z tych powodów również zarzut kasacyjny oparty na art. 104 ust. 3 i 4 u.p.s. należało ocenić jako nieuzasadniony.

Skoro zatem niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, przed wydaniem decyzji w przedmiocie nienależnego świadczenia, uniemożliwiła organowi administracji dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej strony, zaś odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym i tym samym uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu skutkuje wydaniem decyzji odmownej z powodu niewykazania ustawowych przesłanek przyznania świadczenia, to z tych względów należy także uznać zarzut naruszenia art. 7, 77§ 1 oraz art. 80 K.p.a. za bezzasadny.

W odniesieniu do naruszenia art. 81a § 1 K.p.a. należy wskazać, że zasada rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony nie ma zastosowania w tych sytuacjach, gdy strona ma do spełnienia określone, wymagane prawem wymogi, bez których organ nie może wydać pozytywnej decyzji. W tej sytuacji strona musi te przesłanki spełnić. Wyjątek od powyższego mogą stanowić jedynie przypadki, gdy obowiązek, jaki spoczywa na stronie, nie jest obiektywnie możliwy do wykonania, także w przypadku siły wyższej. Ponadto, przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zatem nie może być mowy o naruszeniu w/w przepisu.

Nie został także naruszony art. 91 § 3 K.p.a., nie miał on bowiem zastosowania w niniejszej sprawie.

Co do naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., to także nie można uznać zasadności jego naruszenia w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi bowiem o elementach składowych decyzji administracyjnej. Takie elementy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja zawiera. Argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu pozwala – zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję – odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu.

Odnosząc się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., należy wskazać, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd zasadnie podzielił stanowisko organów, uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. W związku z tym zarzut o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uznać należy za niezasadny. Ponadto przepis ten, podobnie, jak art. 151 p.p.s.a., jest przepisem ogólnym, wynikowym, stanowiącym jedynie prawną podstawę rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.