Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2824/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października2010r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. , w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: K.p.a. ):

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...] " określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wydał decyzję w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych tzw. dopalaczy oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów,

Decyzję pozostawiono właścicielowi sklepu "[...]" w M. przy ul. [...] J.K. podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w sklepie w dniu [...] października2010r, podczas której stwierdzono obecność produktów kolekcjonerskich. Produkty te zabezpieczono do badań i zaplombowano obiekt. Nie stwierdzono w obiekcie wyrobu o nazwie "[...] ".

W dniu 6 października 2010r. Powiatowy Inspektor Sanitarny ponownie przeprowadził w obiekcie kontrolę zabezpieczając do depozytu wyroby kolekcjonerskie stwierdzone w sklepie w dniu [...] października2010 r.

W dniu 8 października 2010r. Powiatowy Inspektor Sanitarny powiadomił J.K., ze w związku z decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] październikanie może sklepu otworzyć.

W dniu 29 października przeprowadzono w lokalu sklepowym ponowną kontrolę w wyniku której stwierdzono, że wszystkie wyroby kolekcjonerskie zabezpieczono, sprzęt i wyposażenie usunięto, sklep przygotowano do malowania, sklep nie został oplombowany.

Pełnomocnik J.K. złożył, za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 16 października 2010r. (data wpływu 25 .10.10) wniosek do Głównego Inspektora Sanitarnego o ponowne rozpatrzenie sprawy i wstrzymanie wykonania decyzji.

Decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

a. art. 20 Konstytucji, art. 22 Konstytucji oraz art. 64 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Międzynarodowy Pakt Praw Ekonomicznych, Socjalnych i Kulturalnych uchwalony przez ONZ 16 listopada 1966 r., poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności gospodarczej oraz bezpodstawne naruszenie prawa własności, przejawiające się w faktycznym uniemożliwieniu kontynuowania wnioskodawcy prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym pozbawieniu go władztwa nad produktami, których obrót jest prawnie dopuszczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej;

b. art. 27 ust 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji:

uznanie, iż " wyrób o nazwie [...] określany jako produkt przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz podobne wyroby..." mogą mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi, gdy de facto brak jest definicji oraz możliwości zindywidualizowania tych produktów, przy czym powołany przepis należy do przepisów abstrakcyjnych i rolą decyzji jest zindywidualizowanie takiego środka, co najmniej z podaniem jego składu, czego organ administracyjny nie uczynił, przy jednoczesnym nie wykazaniu, do jakich konkretnie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych doszło;

zastosowanie powołanego przepisu pomimo tego, iż z samej decyzji wynika, iż produkty wskazane w pkt 1 sentencji mogą, a nie jak wymaga tego przepis spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi;

nakazanie zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu, gdy o obiektach takich nie ma mowy w powołanym przepisie, co najwyżej ustawodawca wskazuje na środek zapobiegawczy w postaci unieruchomienia zakładu pracy jego części, zamknięciu obiektów użyteczności publicznej, z którymi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, przy jednoczesnym kryjącym się za tym nakazem ograniczeniem swobody działalności gospodarczej;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 6-11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez działanie Głównego Inspektora Sanitarnego z naruszeniem przepisów prawa wskazanych w pkt 1 petitum wniosku, co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych, przy jednoczesnym braku inicjatywy organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, choćby ustalenia i wskazania definicji środka "[...] oraz wszystkich podobnych wyrobów" oraz okoliczności przemawiających za uznaniem, iż środki te mogą mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi;

b. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie w treści przedmiotowej decyzji wskazania strony do której jest ona skierowana, braku faktycznego oraz prawnego uzasadnienia decyzji, min. np. z powołaniem się na fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów będących podstawą rozstrzygnięcia.

Ponadto według strony, środka "[...] " nie stwierdzono w punkcie "wyrobów kolekcjonerskich" - "[...]", natomiast pozostałe środki posiadały odpowiednie certyfikaty. Strona wskazała, iż co do zasady przedmiotowa decyzja nie jest kierowana do wnioskodawcy, albowiem nie prowadził on handlu środkami wskazanymi w sentencji decyzji. Według strony zastosowano tak szeroką i nieostrą definicję produktu [...] " oraz "wszystkich podobnych wyrobów", że skutkuje to wręcz jej niewykonalnością.

Po rozpatrzeniu wniosku strony, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2011r. znak [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję znak: [...]z dnia [...] października2010 r. stwierdzając , ze :

wydanie decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Powyższe stwierdzenie wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione. Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, iż produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985r. Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "[...] ", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Decyzja ta została dostarczona do punktu sprzedaży, należącego do J.K. tj. do prowadzonego przez niego punktu sprzedaży "wyrobów kolekcjonerskich" - "[...]" ul. [...] w M.

W dniu [...] października2010 r. w punkcie sprzedaży produktów kolekcjonerskich należącym do Pana J.K. po dostarczeniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października2010 r. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich nakazano unieruchomienie obiektu.

Badania przeprowadzone przez Instytut Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich wykazały, w produktach tych znajduje się substancja: MDPV - kontrolowana przez ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Substancja ta wykazuje działania psychoaktywne. Zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii działanie psychoaktywne substancji oznacza zakwalifikowanie jej jako środka zastępczego, którego wytwarzanie i produkcja jest zakazane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Odnosząc się do zarzutów strony Główny Inspektor Sanitarny zauważył, iż przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem,wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 ww. ustawy), a przez art. 3la - również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ustawy. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, iż przesłanką wydania wskazanej decyzji było stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Może stanowić ono rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy PIS, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny (wyrok WSA z dnia 3 marca 2009 r., II S.A./Kr 64/09), przy czym ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego.

Zaniechanie działania i niewydanie decyzji z dnia [...] października2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Co więcej, stan zagrożenia - po przebadaniu zabezpieczonych produktów - okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny wymiar i rzeczywisty charakter.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał, ze decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej realizują szczególną funkcję ochroną. Mają one na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia czynności w przepisie przewidzianych (np. wycofanie z obrotu produktu), ale również może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Ze względu na powyższe, decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości. Państwowa Inspekcja Sanitarna jako organ administracji państwowej, obowiązana jest do ochrony życia i zdrowia obywateli. Stosuje ona przy tym władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach.

Jednym z elementów tych przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji kompetencji przez organy tworzące inspekcję. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 3la ustawy i: dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy organem pierwszej instancji. W przypadku szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego i centralizowani a ustroju inspekcji sanitarnej.

Mając na uwadze zarzuty strony GIS zauważył, iż konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur w administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia, gwarancje procesowe strony postępowania która owe zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań bowiem organy administracji państwowej mogą odstąpić od zasad określonych w K.p.a. , gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od tej zasady . Wyjątki te dotyczą przypadków konieczności natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnił również , że zastosował w sprawie instytucję współuczestnictwa będącą przejawem uproszczenia i przyśpieszenia postępowania . W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 k.p.a. stwarza to podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw administracyjnych.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że wydana decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia.

W przypadku gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania, to wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej istotne jest również to, że decyzje te choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku.

W przypadku decyzji w których występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji.

GIS wskazał również, że doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

Zdaniem organu na uwagę zasługuje także fakt, iż produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał J.K. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne, że wprowadzanie ich do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...] października2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

W skardze skierowanej do zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 20 Konstytucji, art. 22 Konstytucji, art. 64 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności gospodarczej oraz bezpodstawne naruszenie prawa własności przejawiające się faktycznym uniemożliwieniem kontynuowania skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym pozbawieniu go władztwa nad produktami, których obrót jest prawnie dopuszczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2. art. 27 ust 2 Ustawy z dnia 14 marca 1985r. O Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż:

a. "wyrób o nazwie [...] określany, jako produkt przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz podobne wyroby..." stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz stwierdzenie iż ustalenie przez organ stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia może nastąpić w jakikolwiek sposób tj. może stanowić rezultat kontroli przez organy PIS i może być wynikiem innych ustaleń (ocen);

b. zastosowanie powołanego przepisu pomimo tego, iż brak jest poparcia odpowiednim materiałem dowodowym spowodowania przez wskazane produkty bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi;

c. nakazanie zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu, gdy o obiektach takich nie ma mowy w powołanym przepisie, co najwyżej ustawodawca wskazuje na środek zapobiegawczy w postaci unieruchomienia zakładu pracy w części, zamknięciu obiektów użyteczności publicznej,

z którymi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, przy jednoczesnym kryjącym się za tym zakazem ograniczeniem swobody działalności gospodarczej;

3. art. 6-11 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 107 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych oraz braku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, a w szczególności na braku ustalenia i wskazania definicji środka "[...] oraz wszystkich podobnych wyrobów" oraz uzasadnienia okoliczności przemawiających za uznaniem, iż środki te mogą mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi;

4. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez braki formalne w decyzji tj. pominięcie w jej treści decyzji wskazania strony, do której jest decyzja kierowana, jak również baraku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego z powołaniem się na fakty, które organ uznał za udowodnione, podaniem dowodów będących podstawą rozstrzygnięcia.

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego I instancji,

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...].10.2010 r. dotyczyła wycofania z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...] " określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich" oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, tzw. dopalaczy. Przeprowadzona w sklepie skarżącego kontrola wykazała, iż znajdują się w nim produkty kolekcjonerskie".

Decyzja została dostarczona do punktu sprzedaży p.n. [...] w M. przy ul. [...], należącym do Strony, w którym oferowano do sprzedaży wyroby, których nazwy i oznaczenia na opakowaniach, wskazywały , że są przedmiotem decyzji z dnia [...] października2010 r. Wyroby te na opakowaniach miały napisy , że są produktem kolekcjonerskim . W związku z tym, przedstawiciele Powiatowej Stacji Sanitarno- ]Epidemiologicznej pobrali próbki wyrobów do badań laboratoryjnych i zaplombowali pomieszczenia sklepu, uniemożliwiając dalszą sprzedaż wyrobów, które mogły powodować bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Próbki pobranych wyrobów zostały poddane badaniom laboratoryjnym w Instytucie Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich w Poznaniu.. Zgodnie ze świadectwami analizy z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] i [...] w pobranych próbkach stwierdzono : substancje kontrolowane przez ustawę z dn.29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii tj., MDPV oraz Bk-MDEA - związki o działaniu psychoaktywnym.

Organ wskazał, że wydanie decyzji stało się konieczne w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po i życiu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " , który był określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych tzw. dopalaczy. Powyższe stwierdzenie wynikało ze zgłaszanych przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji, które w sprzedaży funkcjonowały jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich".

Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało , że zachorowania charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki odurzające lub substancje psychotropowe. Zgodnie z informacją Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec - wrzesień 2010 r. stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze' / dane 6 polskich Ośrodków Toksykologii Klinicznej/. Zatrucia te należało wiązać z lawinowo rosnącą liczbą punktów oferujących do sprzedaży substancje o działaniu psychoaktywnym. W listopadzie 2008 r. było 120 takich sklepów, w czerwcu 2009 r. - 260 sklepów, w styczniu 2010 r. - 460 sklepów, a w październiku 2010 r. - 854 sklepy z dopalaczami. Szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Ma to istotne znaczenie z uwagi na krąg konsumentów tych wyrobów tj. młode osoby sporadycznie i często przypadkowo spożywające te środki.

Powyższe uzasadniało uznanie, iż przesłanką wyróżniającą wyroby, jako podlegające zapisom decyzji z dnia [...] października2010 r. jest ich skutek zdrowotny, związany z ich spożyciem. jednak , przy egzekwowaniu decyzji, polegającej na zabezpieczaniu wyrobów i unieruchamianiu obiektów, w których je sprzedawano, były zewnętrzne oznaki kwalifikujące je do grupy wyrobów stwarzających bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Wyroby takie były wprowadzane do obrotu jako dopalacze, o czym informowały ogłoszenia na sklepach, zaś sugestywne napisy i rysunki na opakowaniach, wskazywały na cel w jakim mają być użyte tj. w celu odurzania się. Cechy te zatem jednoznacznie te wyroby charakteryzowały. Nie miała przy tym znaczenia nazwa wyrobu, bo była ona wynikiem swoistej fantazji producenta, a przy tym ta sama nazwa nie oznaczała wyrobów o tym samym składzie.

Wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały w sklepie należącym do strony, znalezione, niezależnie od nazw na opakowaniach, nosiły cechy, o których mowa wyżej. Były także opatrzone napisami, że jest to wyrób kolekcjonerski. Ponadto zawierały ostrzeżenia, że nie nadają się do spożycia przez ludzi. Zdaniem organu jasne zatem było, ze wyroby, które mogły mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i jako takie nie mogły znajdować się w obrocie.

Twierdzenie, że Strona nie posiadając w sprzedaży wyrobu o nazwie "[...] ", nie była stroną omawianej decyzji, mimo że oferowała do kupna kilkanaście innych produktów, równie szkodliwych, ma na celu, zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, wprowadzenie Sądu w mylne przekonanie o zgodnym z prawem i zasadami współżycia społecznego postępowaniu strony. Wyniki badań laboratoryjnych jednoznacznie jednak wskazują, iż wyroby, którymi handlowała strona zawierały substancje, które w wyniku badań zostały uznane za środki zastępcze z uwagi na ich działanie psychoaktywne, a więc podobne do działania narkotyków.

W świetle powyższego , zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, decyzja z dnia [...] października2010 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] września 2011 r. muszą być w pełni akceptowane jako wydane przez organ praworządnego państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 upis w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31 a ust. 1 upis, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

Działając na podstawie powyższych przepisów Główny Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] października2010 r. decyzję na mocy której wycofywał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...] " określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz nakazał zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została dostarczona do punktu sprzedaży p.n. [...] w M. orzy ul. [...], należącym do Strony, w którym oferowano do sprzedaży wyroby, których nazwy i oznaczenia na opakowaniach, wskazywały , że są przedmiotem decyzji z dnia [...] października2010 r. Wyroby te na opakowaniach miały napisy , że są produktem kolekcjonerskim . W związku z tym, przedstawiciele Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej pobrali próbki wyrobów do badań laboratoryjnych w Instytucie Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich w P. Zgodnie ze świadectwami analizy z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] i [...] w pobranych próbkach stwierdzono : substancje kontrolowane przez ustawę z dn.29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii tj., MDPV oraz Bk-MDEA - związki o działaniu psychoaktywnym.

Powyższe badania potwierdziły, że wydanie zaskarżonej decyzji i stało się konieczne w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po i życiu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " , który był określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych tzw. dopalaczy. Powyższe stwierdzenie wynikało ze zgłaszanych przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji, które w sprzedaży funkcjonowały jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich". Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało bowiem , że zachorowania mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki odurzające lub substancje psychotropowe.

Zgodnie z informacją Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec - wrzesień 2010 r. stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze' / dane 6 polskich Ośrodków Toksykologii Klinicznej/. Zatrucia te należało wiązać z lawinowo rosnącą liczbą punktów oferujących do sprzedaży substancje o działaniu psychoaktywnym. W listopadzie 2008 r. było 120 takich sklepów, w czerwcu 2009 r. - 260 sklepów, w styczniu 2010 r. - 460 sklepów, a w październiku 2010 r. - 854 sklepy z dopalaczami. Szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Wyroby takie były wprowadzane do obrotu jako dopalacze, o czym informowały ogłoszenia na sklepach, zaś sugestywne napisy i rysunki na opakowaniach, wskazywały na cel w jakim mają być użyte tj. w celu odurzania się. Cechy te zatem jednoznacznie te wyroby charakteryzowały. Nie miała przy tym znaczenia nazwa wyrobu, bo była ona wynikiem swoistej fantazji producenta, a przy tym ta sama nazwa nie oznaczała wyrobów o tym samym składzie.

Postępowanie administracyjne wykazało, ze wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały w sklepie należącym do strony, znalezione, niezależnie od nazw na opakowaniach, nosiły cechy, o których mowa wyżej. Były także opatrzone napisami, że jest to wyrób kolekcjonerski. Ponadto zawierały ostrzeżenia, że nie nadają się do spożycia przez ludzi. Jasne zatem dla organu było, że te wyroby mogły mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i jako takie nie mogły znajdować się w obrocie.

Wyniki badań laboratoryjnych jednoznacznie jednak wskazują, iż wyroby, którymi handlowała strona zawierały substancje, które w wyniku badań zostały uznane za środki zastępcze z uwagi na ich działanie psychoaktywne, a więc podobne do działania narkotyków.

Analizując powyższy stan faktyczny zauważyć należy, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części, zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wycofanie z obrotu środka spożywczego, a także podjęcie lub zaprzestanie innych działań (art. 27 ust. 2 ustawy.).

Przepis art. 27 ust. 2 upis stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego nakazania m.in. wycofania z obrotu środka spożywczego lub użytku innego wyrobu, mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, a także zamknięcie zakładu( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007r. II OSK 268/06). Stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych następuje w drodze różnorodnych czynności podejmowanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w szczególności przeprowadzania kontroli.

Główny Inspektor Sanitarny rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zapoznał się z wynikami przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego oraz wynikami badań zabezpieczonych próbek , w których stwierdzono obecność substancje kontrolowane przez ustawę z dn.29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Wyniki tych badań i przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego, potwierdziły trafność decyzji organu pierwszej instancji, a także stanowiły dowód, iż środki tak zwane "dopalacze" stanowiły zagrożenie dla zdrowia ludzkiego.

Tym samym, słusznie Główny Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej swojej decyzji. Podkreślić, że po wydaniu decyzji z dnia [...] października2010 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw) było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Akta administracyjne sprawy zawierają wyniki badań próbek dopalaczy pobranych z punktów skarżącego wykonane przez Instytut Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich. Główny Inspektor Sanitarny, który - jak wskazano wyżej - mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącej rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu.

Z akt sprawy kontrolowanej przez Sąd wynika, że Główny Inspektor Sanitarny przeprowadził we własnym zakresie odpowiednie postępowania i wyjaśnił jakie substancje znajdowały się w poszczególnych "dopalaczach". Wykazano także jednoznacznie, że substancje te powodują działanie psychoaktywne i zgodnie z art. 4 pkt 27 ww. ustawy są kwalifikowane jako środek zastępczy, którego wytwarzanie i produkcja są zakazane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Odnosząc się zatem do zarzutów strony dot. naruszenia prawa procesowego tj nie wskazania definicji środka "[...] " oraz wszystkich podobnych wyrobów pominięcia w treści decyzji wskazania strony do której decyzja jest kierowana jak również braku uzasadnienia faktycznego i prawnego , zauważyć należy ,że w świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny postępowanie administracyjne prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa.

Należy także wskazać, że dopuszczalne jest wymienienie strony w tzw. rozdzielniku do decyzji jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. /wyrok z dnia 25.11.2009 r. - III OSK 1418/07/ stwierdza, że "wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie". W wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. NSA potwierdził, że wskazanie stron postępowania w "rozdzielniku", nie stanowi podstawy do usunięcia decyzji z obrotu prawnego / II OSK 1067/07/.

W kwestii zarzutu braku uzasadnienia faktycznego decyzji, a w szczególności w związku z brakiem zdefiniowania podobieństwa wyrobów tzw. kolekcjonerskich, należy stwierdzić, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października2010 r. organ wskazał, że wydanie decyzji stało się konieczne w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po i życiu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " , który był określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych tzw. dopalaczy.

Niewątpliwie uzasadnienie pierwszej decyzji z dnia [...] października2010r. było niewyczerpujące i zawierało braki wskazujące na naruszenie art. 107 § 3 w szczególności dot. uzasadnienia faktycznego decyzji to jednak zauważyć należy ,że ponowna decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011r. która potwierdziła zasadność pierwszego rozstrzygnięcia konwalidowała te braki. Organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi rozpoznał ją w jej całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego i wykazał to w swoim uzasadnieniu,

W rezultacie organowi nie można postawić zarzutu naruszenia art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i 80 kpa.

Odnosząc się zaś do ewentualnego naruszenia art. 107 § 3 kpa przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieco ogólnikowe, a organ mógł w sposób bardziej szczegółowy opisać wyniki uzyskanych badań laboratoryjnych i ich wpływ na ludzki organizm. Tym niemniej w ocenie Sądu nie wpływa to na prawidłowość rozstrzygnięcia. Uchylenie bowiem decyzji wyłącznie z powodu zbyt ogólnych rozważań i braku szczegółowego opisu wyników badań laboratoryjnych w jej uzasadnieniu, w sytuacji włączenia wyników tych badań do akt postępowania administracyjnego, byłoby niecelowe i w istocie naruszałoby art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa, gdyż prowadziłoby do wydania przez organ tożsamej decyzji, lecz zawierającej obszerniejsze uzasadnienie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.