Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1615/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Maria Werpachowska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a.", w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej "u.d.i.p.", po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej "Minister", wskazał, że Stowarzyszenie [...], dalej "Stowarzyszenie", 1 lipca 2014 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciło się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: "kalendarza Ministra Spraw Wewnętrznych za okres od 1 stycznia 2014 do 30 czerwca 2014 r. Ewentualnie (...) o udostępnienie informacji o każdym odbytym w/w okresie spotkaniu Ministra Spraw Wewnętrznych poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce". W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ 14 lipca 2014 r. poinformował Stowarzyszenie, że prowadzony w urzędzie kalendarz Ministra Spraw Wewnętrznych nie stanowi informacji publicznej.

Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 564/14 zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z 1 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W wykonaniu przedmiotowego wyroku Minister 31 maja 2017 r. poinformował Stowarzyszenie, że żądana informacja zawarta we wniosku z 1 lipca 2014 r. stanowi informację publiczną przetworzoną i stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał stroną do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Na wezwanie to Stowarzyszenie nie udzieliło odpowiedzi.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] odmówił udzielenia informacji publicznej o każdym odbytym spotkaniu Ministra za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym ograniczenia prawa do informacji publicznej, art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie prowadzące do ograniczenia dostępu do istniejących informacji w sytuacji w jakiej nie zachodzą przesłanki ograniczenia prawa do informacji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w przypadku jakim wniosek dotyczy istniejących informacji, zachodzi przesłanka do uznania, iż jest to informacja publiczna przetworzona.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji posiada kalendarz, z którego może wyciągnąć/przepisać wnioskowane informacje. Zatem udzielenie odpowiedzi wymaga jedynie prostego zabiegu technicznego - udostępnienia wnioskowanych informacji. Stąd wniosek dotyczył informacji prostych, których udostępnienie nie wiąże się z przetworzeniem.

Po ponownej analizie akt sprawy Minister nie podzielił argumentacji Stowarzyszenia przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, że przetworzenie informacji publicznej może polegać także na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów informacji, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Podniósł, że Stowarzyszenie nie wykazało kwalifikowanej przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z czym próba wykazania istnienia tej przesłanki spoczęła na organie.

Dalej Minister wskazał, że nie ma jednolitego zbioru danych zawierającego żądaną przez Stowarzyszenie informację. Prowadzony kalendarz Ministra Spraw Wewnętrznych (i Administracji) jest nośnikiem informacji roboczych i pomocniczych odnotowywanych przez najbliższych współpracowników Ministra, zwłaszcza w zakresie wydarzeń innych niż bieżące, które mogą zostać pominięte podczas organizacji pracy sekretariatu. Kalendarz nie jest podpisywany, a uwzględniane w nim spotkania nie zawsze mają miejsce. Zaplanowane czynności są przekładane, odwoływane lub zastępowane innymi, co nie zawsze (jeśli dotyczy to bieżących wydarzeń) jest aktualizowane w kalendarzu. Stąd też nie ma on charakteru wiążącego. Informacje zawarte w kalendarzu dotyczą jedynie spraw organizacyjnych oraz porządkowych, zatem z uwagi na brak dokumentów na temat danego spotkania mogłaby w istocie powstać informacja niepełna, tj. nieobejmująca wszystkich spotkań Ministra, która mogłaby wprowadzić w błąd osobę postronną, zainteresowaną pozyskaniem takich informacji. Udzielenie informacji w sposób zgodny z żądaniem zawartym we wniosku z 1 lipca 2014 r. wymagałoby sięgnięcia po wiele różnych dokumentów źródłowych innych niż kalendarz, dokonania ich analizy i selekcji, skopiowania oraz przygotowania zupełnie nowej informacji wedle wskazanych przez Stowarzyszenie kryteriów o odbytych spotkaniach przez Ministra.

Żądanie Stowarzyszenia zawierać winno jedynie te informacje na temat spotkań Ministra, które odbywały się w ramach wykonywania przez organ konstytucyjnych i ustawowych obowiązków, bowiem walor informacji publicznej mają te spotkania Ministra, które są związane z realizacją zadań publicznych. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagałby znaczącego zaangażowania zasobów ludzkich i materialnych, co stanowi przesłankę do uznania przetworzonego charakteru żądanej informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Dalej organ wskazał, że odpowiednie przygotowanie zażądanej przez wnioskodawcę informacji, polegające na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, zarówno wtedy gdy ich wytworzenie lub uzyskanie wymaga wyszukania odpowiednich materiałów w formie papierowej, jak i zgromadzonych w zbiorach elektronicznych, a także uprzednia merytoryczna analiza dokumentów (pod względem wyselekcjonowania informacji odpowiadających żądanemu zakresowi) w celu przedstawienia nowej informacji w postaci zestawienia w żądanym przez Stowarzyszenie zakresie wyłącznie na jego potrzeby, wiązałoby się z nieproporcjonalną wysokością nakładów pracy, czasochłonnością podejmowanych czynności technicznych oraz koniecznością dodatkowego zaangażowania pracowników, co przesądza, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Organ zwrócił uwagę, że reprezentacja w wydarzeniach i spotkaniach zaplanowanych przez Ministra może się zmieniać co powoduje, iż udział w nich będzie brała inna osoba. Wytworzenie żądanej informacji przetworzonej wymagałoby przeprowadzenia wewnętrznego i zewnętrznego w istocie "śledztwa" w zakresie poziomu reprezentacji ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych. Wymagałoby to analizy całości przychodzącej i wychodzącej korespondencji z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych bez gwarancji uzyskania rezultatu w postaci ustalenia zupełnej i miarodajnej listy spotkań i wydarzeń, w których reprezentację ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych zapewniono na najwyższym poziomie. Zatem także ze względów faktycznych wniosek o udostępnienie żądanej informacji publicznej można rozważać jako obiektywnie niemożliwy do zrealizowania.

W ocenie Ministra realizacja celu jakiemu służyć mają przepisy ustawy i wynikające z niej uprawnienia do żądania informacji o działalności organów władzy publicznej nie może stać się przyczyną uniemożliwiającą normalne funkcjonowanie tych organów. Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej nie może prowadzić do zakłócenia funkcjonowania organów administracji, w tym podejmowania określonych środków organizacyjnych i ponoszenia nakładów finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów.

Organ zwrócił uwagę, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie można traktować jako normy ustanawiającej nieograniczone prawo dostępu do informacji publicznej, co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Nieuzasadnionym jest zatem zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa dostępu do informacji, w sytuacji, gdy takie ograniczenia przewiduje już sama Konstytucja RP w przywołanym przepisie art. 61 ust. 3. Organ, w trybie określonym przez ustawę, poinformował Stowarzyszenie, że żądana informacja wymaga podjęcia dodatkowych czynności, które stanowią o uznaniu jej za informację przetworzoną, której udostępnienie wiąże się z koniecznością wykazania przez Stowarzyszenie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Powyższe nie jest tożsame z ograniczaniem przez prawa dostępu do informacji posiadanej przez organ. Dlatego też nie można uznać, by organ pominął art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy sprzecznie z Konstytucją RP. Zgodność przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. z normami konstytucyjnymi nie została dotychczas zakwestionowana.

Organ uznał, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w sprawie nie występuje. Dokonana analiza zakresu przedmiotowego żądania doprowadziła do stwierdzenia, że udostępnienie żądanych informacji wręcz godziłoby w interes publiczny. Minister Spraw Wewnętrznych (i Administracji) jest bowiem centralnym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo i porządek publiczny. Ma to szczególne znaczenie w okresach newralgicznych (przykładowo wynikających z zagrożenia terrorystycznego etc.) Toteż udostępnienie żądanych informacji mogłyby godzić w ww. wartości, narażając tym samym bezpieczeństwo osoby sprawującej funkcję tego organu. W trybie dostępu do informacji publicznej można byłoby bowiem pozyskać informacje umożliwiające "rozpracowanie" planu dnia danej osoby, wychwytując powtarzające się elementy.

Końcowo organ wskazał, że przygotowanie oraz udostępnienie informacji w zażądanej przez Stowarzyszenie formie oraz konfiguracji wymagałoby przeprowadzenia czasochłonnej i szczegółowej analizy, a to przesądza o uznaniu, że jest to informacja przetworzona, której udzielenie wiąże się z wykazaniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Stowarzyszenie nie wykazało tej przesłanki, zaś organ nie można stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie istnieje szczególny interes publiczny przemawiający za przygotowaniem i udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez Stowarzyszenie zakresie.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wydanej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż:

1. informacja wymaga zaangażowania w proces uzyskania znacznych środków finansowych, osobowych i organizacyjnych organu oraz kompleksowej analizy, podczas gdy żądana informacja ma cechy informacji prostej wymagającej jedynie udostępnienia prostego zestawienia, które może być utworzone w krótkim czasie przez jednego pracownika oraz nie wymaga dodatkowego zaangażowania intelektualnego, podczas gdy aparat pomocniczy organu składa się z około 900 osób, co czyni bezzasadnym twierdzenie, iż udostępnienie żądanej informacji doprowadzi do zaburzenia możliwości wykonywania zadań realizowanych przez organ,

2. ujawnienie żądanej informacji godziłoby w interes publiczny z uwagi na możliwość "rozpracowania" planu dnia osoby sprawującej funkcje publiczne, podczas gdy organ nie uwzględnił okoliczności, iż żądana informacja:

- dotyczy w istocie danych archiwalnych z uwagi na zmiany personalne organu, a brak jest podstaw do uznania, iż każdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powtarza ten sam schemat dnia oraz, że ten schemat dnia obowiązuje już kilka lat;

- alternatywnego żądania wniosku poprzez podanie daty - "dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania" - co umożliwiało organowi udostępnienie informacji w formie dziennej uniemożliwiającej utworzenie schematu dnia pracy osoby piastującej stanowisko publiczne, a zatem przy prawidłowej ocenie wskazanych okoliczności należało uznać, iż udostępnienie żądanej informacji w żadnym zakresie co nie było sprzeczne z interesem publicznym;

3. udostępnienie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy żądana informacja dotyczy informacji o spotkaniach Ministra, które były związane z wykonywaniem przez niego jego konstytucyjnych zadań, a podmiot ubiegający się o udostępnienie - [...] jest organizacją działającą w interesie publicznym na rzecz prawa do informacji w Polsce, której celem jest wzmacnianie w obywatelach poczucia, że mają prawo do wiedzy na temat funkcjonowania władzy oraz instytucji publicznych, a także mogą wpływać na decyzje podejmowane przez wskazane organy oraz sposób gospodarowania przez nie majątkiem publicznym, a co za tym idzie sam zakres działalności skarżącego uzasadnia twierdzenie, iż skarżący posiada szczególny interes publiczny do uzyskania żądanej informacji.

Naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 3 ust 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną, podczas gdy żądana informacja wykazuje cechy informacji prostej, gdyż jej udostępnienie nie wymaga szczególnego procesu intelektualnego oraz nie wiąże się z poniesieniem przez organ znacznych kosztów finansowych, bądź organizacyjnych destabilizujących działalność organu,

2. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż brak jest szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, podczas gdy Konstytucja wprost wskazuje expressis verbis, iż prawo do informacji obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne, a ich ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu "na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a zatem wobec niezaistnienia żadnej z powyższych przesłanek prawo do uzyskania żądanej informacji nie może zostać ograniczone.

Z powołaniem się na powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2017 r. oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] lipca 2017 r. i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że pomiędzy stronami postępowania bezsporne jest, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a Stowarzyszenie [...] było uprawnione do złożenia wniosku z dnia 1 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie. Natomiast przedwczesna jest ocena czy informacja zawarta we wniosku podlega udostępnieniu i przekazaniu przez podmiot zobowiązany, czy też podlega ograniczeniu na zasadach określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozważenia stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było odformalizowanie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zatem generalnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom. Nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. i na tym etapie, na jakim następuje udostępnienie informacji publicznej, a zatem dokonanie czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (v. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 50/14). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi też na tym etapie spełniać wymogów formalnych.

Wówczas natomiast, gdy podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, a zatem zamierza wydać akt administracyjny, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązany jest zbadać, czy wniosek wszczynający to postępowanie jest podpisany i czy nie zawiera innych braków formalnych. Forma decyzji administracyjnej nakazana jest, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w razie gdy organ władzy publicznej odmawia żądanej informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3111/12, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na tle tego uregulowania ukształtowało się orzecznictwo sądowoadministracyjne, które znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Dotyczy ono m.in. kwestii w jaki sposób należy interpretować zwrot "do decyzji" użyty w art. w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Wprawdzie orzecznictwo to nie jest jednolite, jednakże w przeważającej liczbie orzeczeń przyjmuje się, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do sytuacji, kiedy organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 ustawy. Zatem dopiero gdy organ zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej należy wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego np. w postaci podpisu (orzeczenia: NSA z dnia 16.03.2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 16.12.2009 r. sygn. akt 1002/ 09, orzeczenia WSA: II SA/Wa 2167/14 z dnia 16 grudnia 2014, dostępne w CBOSA).

Sąd w obecnym składzie podziela również pogląd przedstawiony w Komentarzu Sergiusza Szustera LEX/el 2003, odnoszący się do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wykładnia tej normy, nakazująca stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wskazanych w ww. przepisie prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, iż od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne.

W tej sytuacji uznając, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają w pełni zastosowanie do decyzji określonych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Minister obowiązany był, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a. wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie wniosku złożonego w postaci elektronicznej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 64 k.p.a. podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w piśmie tym nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2).

Skoro Minister nie wezwał Stowarzyszenia do usunięcia braku formalnego wniosku, to wniosek ten dotknięty brakiem podpisu wnioskodawcy nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2061/09 - LexPolonica nr 2553243, por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 328).

W świetle powyższego, już tylko z tego powodu stwierdzić należało, że decyzja Ministra z dnia [...] lipca 2017 r. obarczona jest przesłanką nieważności. Wydana została bowiem na wniosek, który nie zawierał podpisu, a zatem jak już wcześniej wskazano, nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania.

Brak spełnienia wymagań podania określonych w art. 63 k.p.a. (czy to wniesionego osobiście, drogą pocztową, czy też w formie dokumentu elektronicznego), oczywiście po wezwaniu przez podmiot rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej do jego uzupełnienia w wyznaczonym terminie, powoduje, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego na podstawie art. 16 u.d.i.p. Decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. można bowiem wydać tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany dysponuje podaniem spełniającym wymogi określone w art. 63 k.p.a. Tylko wówczas uzasadnione jest – z punktu widzenia istoty dostępu do informacji oraz na gruncie procedury administracyjnej – wydanie kwalifikowanego aktu, jakim jest decyzja. Natomiast zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] sierpnia 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. bowiem organ utrzymał w mocy własną decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, Minister rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie, zarówno decyzję wydaną [...] lipca 2017 r., jak i decyzję wydaną [...] sierpnia 2017 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał i podpisał z upoważnienia Ministra P.Z., będący Zastępcą Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie zaś sam piastun organu – czyli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (por. W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). Na podkreślenie zasługuje przy tym, że pojęcie pracownik, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., ma szeroki zakres znaczeniowy. Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych w tym przepisie mogą zatem podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji, a także organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 k.p.a. Chodzi tu przy tym nie o wszystkich pracowników wskazanych jednostek, lecz tylko tych, którzy zostali upoważnieni do załatwiania spraw indywidualnych.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (publ. ONSAiWSA 2010/5/82; LEX nr 579940) przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 20 maja 2010 r. stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, (publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały, stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie".

Wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania przez Ministra, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd stwierdza że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zastosowanie znajduje także przepis art. 24 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 230/15 wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego instytucja wyłączenia pracownika ma odpowiednie zastosowanie do pracownika podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, który nie jest organem administracji publicznej, jeżeli pracownik ten wydawał w imieniu tego podmiotu decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten nie traci, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na aktualności także w przypadku, gdy decyzja podpisana została z upoważnienia piastuna organu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wykazane rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przypadku gdy w ocenie Ministra żądane informacje stanowią informację przetworzoną i organ zmierzać będzie ponownie do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, rozpatrując sprawę należy zbadać, czy wniosek Stowarzyszenia z dnia 1 lipca 2014 r. spełnia wymogi formalne, a w przypadku stwierdzenia braków wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. W skład wchodzi wpis 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego – 480 zł, łącznie 680 zł.