Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 961/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 162
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] stycznia 2010 r. 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

Komendant Rejonowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] , działając na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 76, poz. 708), z dniem 10 stycznia 1998 r. przyznał J. N. (dalej jako skarżący) równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek.

Następnie Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] , na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 91 i 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), z dniem [...] grudnia 2005 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] nr [...] . W uzasadnieniu podał, że rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r., uchylony został § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919), co jest równoznaczne z brakiem uprawnień emeryta policyjnego do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wobec powyższego decyzja z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] jest bezprzedmiotowa.

Skarżący od powyższej decyzji złożył odwołanie, po którego rozpatrzeniu [...] Komendant Policji w [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zaakcentował, że mocą § 1 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylony został § 8 pierwotnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. i z chwilą wejścia w życie tego rozporządzenia decyzja z dnia [...] stycznia 1998 r. przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stała się bezprzedmiotowa. Organ podał, że stwierdzenie wygaśnięcia wskazanej decyzji wynika z § 1 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. z uwagi na uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., a nie dlatego, że skarżący przestał spełniać warunki określone w rozporządzeniu.

Pismem z dnia 2 grudnia 2009 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] , gdyż została ona wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że w sytuacji uchylenia przepisu stanowiącego podstawę do przyznania określonego uprawnienia, wygaśnięcie takiej decyzji następuje tylko wówczas, gdy taki skutek przewidziano w przepisach prawa.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] , działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz § 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] .

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] . W uzasadnieniu podał, że w wyniku dokonanej nowelizacji, z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni zostali pozbawieni uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji – w ocenie organu – w odniesieniu do tej grupy osób zachodziła konieczność orzekania o utracie prawa do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Zdaniem organu właściwą proceduralną drogą realizacji skutku prawnego wskazanego w rozporządzeniu jest zastosowanie postanowień art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie bezprzedmiotowość dotychczasowego stosunku prawnego, opartego na prawomocnym orzeczeniu o przyznaniu świadczenia wynikała ze zmiany przepisów rozporządzenia, w wyniku której emeryci i renciści policyjni zostali pozbawieni uprawnień do równoważnika za remont lokalu.

Samo zaistnienie bezprzedmiotowości nie prowadzi jednak do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie organu takie rozstrzygnięcie powinno znaleźć uzasadnienie w regułach określanych jako interes społeczny lub interes strony. Zdaniem Komendanta Głównego Policji w rozpatrywanej sprawie zaistniała jedna z przesłanek uprawniających organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej świadczenie, ponieważ za wygaśnięciem decyzji przemawiał interes społeczny. Komendant podkreślił, że działanie organu administracji publicznej, które polegałoby na realizacji świadczenia, którego przepisy prawa już nie przewidują, nie mogłoby być uznane za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. W świetle powyższego, w sytuacji zmiany stanu prawnego polegającego na cofnięciu uprawnienia przysługującego do tej pory określonej kategorii podmiotów, organy orzekające obowiązane są z urzędu uchylać zapadłe w sprawach orzeczenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem decyzje takie stały się bezprzedmiotowe, a stan ten powoduje naruszenie interesu społecznego. W konsekwencji nie można przyjąć, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. N. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wygaśnięciu z dniem [...] grudnia 2005 r. decyzji z [...] stycznia 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji w [...] przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te wiążą nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi nakazywać przepis prawa, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżanej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga J. N. rozpatrywana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy wspomniana decyzja została obarczona określonymi enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., przesłankami nieważności. Organ nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258).

W rozpatrywanej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji, dokonały odmiennej interpretacji wskazanego przepisu prawa, ponieważ podjęły próbę konwalidowania decyzji wygaszającej uprawnienie skarżącego do przedmiotowego równoważnika pieniężnego i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., na podstawie którego została wydana decyzja podlegająca kontroli organów pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Pod pojęciem bezprzedmiotowości, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i doktryną prawa administracyjnego, należy rozumieć wynik ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu wygaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2006, s. 785). Natomiast w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości, w rozumieniu art. 162 § 1 k.p.a., następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07, Lex nr 489773).

W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie cytowany art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy prawnej do wygaszenia decyzji przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Należy bowiem podkreślić, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniające rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 226, poz. 2246), uchyliło jedynie z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., będącego podstawą do posiadania omawianego uprawnienia przez emerytów i rencistów policyjnych. Powyższa zmiana nie była jednak połączona z ustawowym nakazem cofania dotychczas posiadanych uprawnień lub z wygaśnięciem decyzji je przyznających. Ponadto organ wygaszający przedmiotową decyzję nie wykazał, w ocenie Sądu, by jego działanie podyktowane było interesem społecznym jako przesłanką konieczną, obok ewentualnej bezprzedmiotowości, przewidzianą w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Oczywistym jest bowiem, iż w omawianej sytuacji nie można mówić o interesie strony. Próbę uzupełnienia decyzji w tym zakresie podjął Komendant Wojewódzki Policji w [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., do czego, na co zwrócono uwagę powyżej, nie był jednak uprawniony.

W tych okolicznościach uznać należy, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2006 r., stwierdzająca wygaśnięcie decyzji przyznającej prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 162 § 1 k.p.a. Rozszerzająca wykładnia wskazanego powyższej przepisu jest niedopuszczalna z uwagi na charakter instytucji tu uregulowanej, będącej wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż zarówno Komendant Wojewódzki Policji w [...] , jak i Komendant Główny Policji, nie dostrzegli tej istotnej wady decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2006 r. Dlatego też, ponownie rozpoznając powyższą sprawę, organy winny dokonać wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego pod kątem przesłanek stosowania art. 162 § 1 k.p.a., mając na względzie poczynione powyżej uwagi.

Odnosząc się do wniosków skargi, wskazać należy, że Sąd w ramach postępowania sądowoadministracyjnego kontrolował zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] . Przedmiotem tych decyzji była nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2006 r. To zatem organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, a Sąd do kontroli legalności rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.