Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1656/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi K.F. i M.F. – następców prawnych D.F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] nakazał D. F. oraz P. B. rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor realizują budowę tego budynku bez pozwolenia na budowę i bez dokumentacji technicznej.

W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy podnosił, że budynek powstaje na fundamentach dawnej kotłowni oraz mnożarki i jest to w istocie nie budowa ale odbudowa budynku oraz że fundamenty te pozostały po dawnym, powstałym zgodnie z prawem budynku.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB") utrzymał powyższą decyzję w mocy.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2003/12 oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego, zaś wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015r., sygn. akt: II OSK 1508/13 NSA oddalił skargę kasacyjną D. F. od tego wyroku.

W dniu 20 maja 2016 r. do [...]WINB wpłynął wniosek D. F. P. B, o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...]WINB nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] Jako podstawę wniosku wskazano art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej "k.p.a." Strony podniosły, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania ww. decyzji, nieznane organowi. Dowodami tym jest decyzja Powiatowej Rady Narodowej w [...] z[...] października 1971 r. o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany i pismo Banku [...] w [...] z [...] grudnia 1971 r. Zdaniem stron dokumenty świadczą o tym, że część obiektu budowlanego objęta nakazem rozbiórki wybudowana została na podstawie pozwolenia na budowę.

Do wniosku dołączono kopię decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1971 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku szklarni i kotłowni na działce położonej przy ul. [...] w [...] wraz z kopią okładki projektu szklarni, której inwestorem była D. F. oraz zaświadczenie o pożyczce udzielonej w dniu [...] grudnia 1971r. na budowę szklarni z kotłownią.

[...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...] odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lica 2012r., znak: [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji [...]WINB wskazał, że w chwili orzekania w przedmiotowej sprawie zarówno PINB w [...], jak organ II instancji posiadali wiedzę dotyczącą posadowienia spornego budynku gospodarczego na fundamencie kotłowni, zaś w treści skarżonej decyzji wskazano, że bez znaczenia dla okoliczności przedmiotowej sprawy jest fakt, że istniejące fundamenty powstały w sposób legalny czy też nie, bowiem przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego jest cała inwestycja.

PO rozpatrzeniu odwołanie od tej decyzji, Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") decyzją z dnia [...] września 2016rv znak: [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania powinien być zbadany w zakresie zachowania terminu do jego wniesienia. Podniósł, że strona nie udowodniła, że o istnieniu nowych dowodów dowiedziała się 20 kwietnia 2016 r. Zdaniem organu nie można przyjąć, że za datę w której strona dowiedziała się o nowym dowodzie, datę odnalezienia tego dokumentu , który faktycznie otrzymała prawdopodobnie w 1971 r.

Rozpatrując sprawę ponownie [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] umorzył postępowanie wznowieniowe zainicjowane postanowieniem [...]WINB Nr [...] z uwagi na uchybienie przez skarżących terminowi określonemu w art. 148 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją GINB z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...].

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1018/17 uchylił decyzję GINB z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...]WINB Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] wskazując, że: "sama okoliczność, iż D. F. otrzymała powyższą decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] czy też pismo Banku [...] w [...] w 197lr. nie mogła mieć w okolicznościach niniejszej sprawy wpływu na ocenę kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. (...) Zauważyć trzeba, że skarżący nie twierdzili, że dowiedzieli się o istnieniu ww. decyzji dopiero w dniu 20 kwietnia 2016 r. Wręcz przeciwnie, już w 2012 r. skarżący wskazywali organom na istnienie tej decyzji, jednocześnie wówczas jej nie przedłożyli, wskazując na jej zagubienie, co uznać trzeba za prawdopodobne, biorąc pod uwagę, że chodzi o decyzję wydaną kilkadziesiąt lat wcześniej. Mimo podjętych prób, decyzji tej nie udało się odnaleźć również organom. Dopiero zatem fizyczne odnalezienie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] - które w świetle oświadczenia skarżących miało miejsce w dniu 20 kwietnia 2016r., a której to okoliczności organy skutecznie nie podważyły - pozwoliło D. F. i P. B. na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r. (...) Nie może przy tym budzić wątpliwości, że dokumenty, na które strony powołały się we wniosku o wznowienie postępowania, stanowią nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a jednocześnie nieznane organowi, który wydał decyzję."

Ponownie rozpatrując sprawę [...]WINB, działając na podstawie art. 151 § 2, w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 1 k.p.a., stwierdził wydanie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia, z uwagi na fakt, iż od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Dalej organ podniósł, że upływ terminu o którym mowa w art. 146 k.p.a. jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy określone w ww. przepisie są terminami materialnymi, co oznacza, że ich upływ powoduje skutki w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Złożenie wniosku o wznowienie nie przerywa biegu terminu. Termin przedawnienia, o którym mowa w art. 146 k.p.a., należy liczyć od daty wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, a nie od daty złożenia przez stronę wniosku o wznowienie.

Po rozpatrzeniu odwołania P. B. oraz D. F. od powyższej decyzji GINB decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję [...]WINB z dnia [...] lipca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że organ wojewódzki, prowadząc ponownie postępowanie wznowieniowe, nie dokonał żadnych ustaleń co do przyczyn wznowienia i nie ocenił czy ziściła się przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ nie ustalił przede wszystkim czy wnioskodawcy są w posiadaniu oryginałów dokumentacji i jaki faktycznie obiekt został ujęty w projekcie budowlanym i decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedłożone przez strony dokumenty stanowią kopię, a co więcej do wniosku załączono tylko stronę tytułową projektu.

Zdaniem GINB przedwcześnie tym samym [...]WINB uznał, że przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia rzeczywiście została spełniona. Organ wojewódzki prowadząc postępowanie dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.).

Organ wskazał, też że ustawodawca w art. 146 k.p.a. określił negatywne przesłanki, stojące na przeszkodzie do uchylenia decyzji ostatecznej, mimo zaistnienia przesłanek pozytywnych. Stosownie do brzmienia art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. O ile zatem nie zostanie udowodnione zaistnienie przesłanek pozytywnych, nie ma podstaw do podejmowania ustaleń co do zaistnienia przesłanek negatywnych.

Następnie organ stwierdził, że zaniechanie podjęcia przez organ podstawowych czynności wyjaśniających w celu ustalenia czy przedłożona dokumentacja dotyczyła obiektu budowlanego (szklarni i kotłowni) usytuowanego w tym samym miejscu co budynek objętym nakazem rozbiórki, o podobnych parametrach charakterystycznych uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wyjaśniającego, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia. GINB zwrócił przy tym uwagę, że nakaz rozbiórki dotyczy budynku w [...] przy ul.[...], gm. [...], zaś przedłożona przez wnioskodawców decyzja z dnia [...] października 1971 r. obejmowała budynek szklarni i kotłowni przy ul. [...].

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu sprzeciwu od ww. decyzji GINB wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2402/18, uchylił decyzję GINB z dnia [...] września 2018 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego wskazanych wyżej okoliczności, będących powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie może wyjaśnić we własnym zakresie. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, zanim skorzysta z uprawnienia kasatoryjnego określonego w art. 138 § 2 k.p.a., w pierwszej kolejności winien rozważyć i dać temu następnie wyraz w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uważa, iż zastanej sytuacji i jej następstw nie może wyjaśnić/usunąć samodzielnie, bądź poprzez uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. czy też poprzez własne działania w sprawie.

Sąd podkreślił, iż jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ upatruje głównej podstawy do uchylenia decyzji przede wszystkim w braku oryginalnych dokumentów, bądź ich kompletności i odniesienia zapisów pozwolenia na budowę dotyczących szklarni i kotłowni do treści decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie Sądu nie sposób uznać, że okoliczności te nie mogą być ustalone w postępowaniu odwoławczym.

W zasadzie chodzi bowiem o podjęcie działań w celu uzyskania oczekiwanej dokumentacji i ewentualnie porównania jej z ustaleniami postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki.

GINB rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], wydaną podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił w całości decyzję [...]WINB z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], znak: [...] i odmówił uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że prowadząc ponownie postępowanie pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o wypożyczenie kompletnych akt administracyjnych dotyczących decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1971 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku szklarni i kotłowni na działce przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi pismem Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r., poinformowano, że ww. akta administracyjne nie są w posiadaniu ani Starostwa Powiatowego w [...], ani Urzędu Miejskiego w [...].

Następnie pismem z dnia 22 lutego 2019 r., GUNB zwrócił się do Archiwum Państwowego w Warszawie Oddział w [...] o wypożyczenie kompletnych akt administracyjnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę ww. budynku. W odpowiedzi Archiwum Państwowe w Warszawie pismem z dnia 19 marca 2019 r. poinformowało, że po przeprowadzeniu kwerendy w zespole nr [..] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] 1945-1975, nie odnaleziono pozwolenia na budowę szklarni i kotłowni w [...] przy ul. [...]. Ponadto wskazano, że akta dotyczące pozwoleń na budowę inwestorów prywatnych z lat 1958-1973 zostały w 1996 r. wybrakowane.

W dalszej kolejności GUNB pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r., [...] zwrócił się do pełnomocnika skarżących o przesłanie oryginału lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii:

1. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1971 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku szklarni i kotłowni na działce przy ul. [...] w [...]

2. projektu budowlanego ww. inwestycji

3. pisma Banku Rolnego w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r.

Powyższe pismo zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 18 kwietnia

2019 r., jednak nie udzielono na nie odpowiedzi. Organ zaznaczył, że w związku z tym odwołanie zostało rozpatrzone w oparciu o posiadany materiał dowodowy.

GINB stwierdził, że biorąc pod uwagę powyższe niemożliwe jest porównanie dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę budynku szklarni i kotłowni na działce przy ul. [...] w [...] z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu dotyczącym budynku gospodarczego na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Adres inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę (ul. [...]) jest inny od adresu obiektu, którego dotyczy nakaz rozbiórki (ul. [...]), jednak działki [...]i [...] znajdują się pomiędzy ulicą [...] i ulicą [...]. Działka nr [...] przylega do ul. [...] natomiast działka nr [...] do ul. [...]. Jak wynika z kopi aktu notarialnego z dnia [...] marca 1984 r., rep. A nr [...] nieruchomość przy ul. [...]stanowiła działka o nr [...], która została w dniu 1 marca 1984 r. podzielona na dwie działki o nr [...] i [...]. Dlatego też można przyjąć, że pomimo rozbieżności adresowych, zgromadzone dokumenty dotyczą analogicznych budynków. Ponadto w treści pełnomocnictw udzielonych w dniu 14 marca 2012 r., przez Skarżących adwokatowi P.Z, jako adres zamieszkania wskazano ul. [...] w [...], tym samym podnoszony we wniosku o wznowienie zarzut dotyczący wyjaśnienia adresu nakazu rozbiórki należy uznać za nieuzasadniony.

Organ podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor wybudował przedmiotowy budynek na fundamentach uprzednio istniejącego w tym miejscu budynku. Zdaniem GINB przedłożone wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania pozwolenie na budowę nie przesądza o legalności pozostałych fundamentów, ponieważ pozwolenie na budowę nie określa dokładnej lokalizacji projektowanego budynku, natomiast z uwagi na brak projektu budowlanego niemożliwe jest ustalenie gdzie dawny budynek był zlokalizowany. W decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2012 r., co prawda wskazano, że realizowany budynek gospodarczy powstał z wykorzystaniem fundamentów pozostałych po poprzednim obiekcie budowlanym jednak nałożony nakaz rozbiórki odnosi się do całości inwestycji, co potwierdza zarówno uzasadnienie decyzji organu powiatowego jak również decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2012 r.

GINB zwrócił uwagę, że zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1508/13 wskazał, że "zarówno same rozstrzygnięcia decyzji organów obu instancji, jak też ich uzasadnienia jednoznacznie określają przedmiot nakazanej rozbiórki". Ponadto NSA wskazał, że brak dokumentów potwierdzających legalność wykonanych w przeszłości robót budowlanych skutkować musiał oceną, że w rezultacie cały obiekt zrealizowany w ramach odbudowy stanowi samowolę budowlaną.

Organ wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy kopie rysunków podpisane przez projektanta nie dotyczą pozwolenia na budowę, którego kopię przedłożono wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania. Ponadto z ustaleń dokonanych przez GUNB wynika, że akta dotyczące wskazanego przez skarżących pozwolenia na budowę nie zostały odnalezione. Organ zwrócił też uwagę na brak współdziałania skarżących z organem w zbieraniu dowodów, co nie pozwala na porównanie czy aktualnie istniejący obiekt budowlany faktycznie został posadowiony na fundamentach pozostałych po dawnym budynku, a tym samym stwierdzenie czy doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Zdaniem GINB strona skarżąca ma obowiązek nie tylko współdziałania z organem w zbieraniu dowodów, ale też obowiązek podjęcia własnej inicjatywy dowodowej celem wykazania prawdziwości swoich twierdzeń. Skoro - według skarżącej - materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym nie był kompletny, to nie było przeszkód, aby skarżąca stosowną dokumentację przedstawiła. Jeżeli tego nie uczyniła, to nie mogła skutecznie podważać stanu faktycznego ustalonego przez organy w postępowaniu administracyjnym.

Dalej organ podniósł, że jakkolwiek tylko kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, to niemniej jednak sama kserokopia takiego dokumentu może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Brak oryginału nie przesądza, że nie było go w ogóle, kopia jest jednak dowodem istnienia dokumentu wyjściowego z którego powstała. Brak tego dokumentu należy oceniać w świetle całego materiału dowodowego. Zdaniem GINB w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy należy uznać, że brak jest dokumentów potwierdzających, aby pozostałe po poprzednim obiekcie budowlanym fundamenty powstały legalnie. Brak jest oryginalnych egzemplarzy dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania, natomiast kserokopie dokumentów nie mogą stanowić wystarczającego dowodu w sprawie, ponieważ brak projektu budowlanego nie pozwala porównać czy obecnie istniejący budynek gospodarczy posiada takie same wymiary jak poprzedni obiekt budowlany, którego elementy konstrukcyjne zostały wykorzystane.

Reasumując GINB stwierdził, że powołana przez skarżących podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § pkt 5 k.p.a., czyli ujawnienie nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, nie potwierdziła się. Wskazane przez skarżących we wniosku o wznowienie postępowania, dokumenty wskazujące na legalność fundamentów na których powstał budynek gospodarczy objęty nakazem rozbiórki stanowiące nowe dowody, co prawda nie było znane organowi wojewódzkiemu w dacie wydania decyzji, jednak nie mogą przesądzić o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. Przedłożone dokumenty są kopiami, natomiast odnośnie projektu budowlanego została przedłożona jedynie kopia pierwszej strony dlatego okoliczności wskazywane przez skarżących nie dowodzą o legalności fundamentów, na których powstał budynek gospodarczy tym samym nie stanowią istotnych dowodów w sprawie.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ podniósł, że w ocenie GINB reformacja zaskarżonej decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2018 r. i w konsekwencji odmowa uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2012 r., nie stanowi naruszenia zasady wynikającej z art. 139 k.p.a. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej, byłoby rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, a taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca.

W przypadku niezaistnienia przesłanki wznowieniowej, nie było podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., a tym samym doszło do naruszenia prawa, w tym zakresie, przez organ wojewódzki. Ponadto GINB będąc związanym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2402/18 nie mógł orzec kasacyjnie i zobowiązany był do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do żądania zawartego w odwołaniu od decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2018 r., dotyczącego "stwierdzenia wydania decyzji nr [...] PINB w [...] z dnia [...] marca 2012 r. z naruszeniem prawa i uchylenie tej decyzji oraz następującej po niej decyzji [...]WINB nr [...] z [...] lipca 2012 r." GINB wyjaśnił, że nie jest możliwe zgodnie z przepisami k.p.a. w postępowaniu wznowieniowym jednoczesne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i jej uchylenie. W świetle powyższego uznano za zasadne uchylić w całości decyzję [...]WINB z dnia [...] lipca 2018 r. i odmówić uchylenia (na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], gdyż podstawa wznowienia postępowania nie potwierdziła się.

Na powyższą decyzję D. F. wniosła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się;

2) mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

a) zaniechanie wyjaśnienia dlaczego zebrane materiały - w szczególności rysunki - nie potwierdzają, iż objęty decyzją o rozbiórce powstał z wykorzystaniem fundamentów legalnie wybudowanej kotłowni,

b) nieuzasadnione w świetle całokształtu materiału dowodowego zdeprecjonowanie wiarygodności i mocy dowodowej przedłożonych przez stronę materiałów;

3) mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dowodów z oględzin oraz z przesłuchania D. F., na okoliczność wybudowania kotłowni na podstawie pozwolenia na budowę oraz że obiekt objęty decyzją o rozbiórce powstał z wykorzystaniem fundamentów legalnie wybudowanej kotłowni.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2018 r.

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez [...]WINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez GINB.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że skarżąca zamarła w dniu 13 grudnia 2019 r.

Pełnomocnik skarżącej przy piśmie z dnia 31 stycznia 2020 r. złożył do akt sprawy kopię aktu zgonu skarżącej. Ponadto w piśmie tym pełnomocnik podał nazwiska i adresy spadkobierców skarżącej: K. F., M.F., oraz S. F.

Przy piśmie z dnia 29 kwietnia 2020 r. Sąd doręczył wskazanym wyżej spadkobiercom skarżącej kopię skargi wniesionej w sprawie wraz z wezwaniem, czy podtrzymują oni skargę.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie do Sądu wpłynęło pismo z dnia 12 maja 2020 r. w, w którym znalazło się oświadczenie podpisane przez K. F. oraz M. F. wskazujące, że podtrzymują oni skargę wniesioną przez D. F.

W piśmie tym wymieniony został również S. F., jednakże nie podpisał on powyższego oświadczenia. W tej sytuacji pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. został on wezwany do podpisania pisma z dnia 12 maja 2020 r. Wezwanie to zostało doręczone w dniu 2 lipca 2020 r. jednakże S.F. nie udzielił na nie odpowiedzi. Wobec powyższe na podstawie zarządzenia z dnia 28 lipca 2020 r. S. F. został zarejestrowany w sprawie jako uczestnik postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest nie zasadna.

Ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należy rozpocząć od ustalenia, czy w sprawie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a., formułującego na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zakaz reformationis in peius.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Zakaz reformationis in peius jest jedną z podstawowych gwarancji procesowych strony w zakresie prawa do obrony. Instytucja ta tworzy swobodę realizowania przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji. Istotą tej instytucji jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, polegających na tym, że w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może natomiast wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się, niż decyzja dotychczasowa.

Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony, ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., II GSK 2918/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mówiąc inaczej, do naruszenia zakazu dochodzi, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu.

W niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdził, działając na podstawie art. 151 § 2, w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 1 k.p.a., wydanie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia, z uwagi na fakt, iż od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. Zaskarżoną zaś decyzją GINB uchylił decyzję organu I instancji i odmówił uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], znak: [...].

Decyzja organu I instancji w swej istocie potwierdzała zasadność wniosku o wznowienie postępowania. Potwierdzała ona, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Z powodu zaistnienia przesłanki negatywnej określonej w art. 146 § 1 k.p.a. organ nie uchylił jednak decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., a zastosował art. 151 § 2 k.p.a. i stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa.

Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Art. 151 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Wydana w trybie wznowienia postępowania decyzja stwierdzająca wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny. Stanowi ona jednak podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym.

W niniejszej sprawie sytuacja materialnoprawna skarżącej po wydaniu zaskarżonej decyzji niewątpliwie uległa pogorszeniu. Decyzją tą GINB uchylił bowiem decyzję organu I instancji i odmówił uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], znak: [...]. Zaskarżona decyzja stwierdza zatem niezasadność wniosku o wznowienie postępowania, tj. że decyzja [...]WINB z dnia [...] lipca 2012 r. nie została wydana z naruszeniem prawa. W efekcie tego skarżąca traci możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

Należy jednak pamiętać, że art. 139 k.p.a. dopuszcza odstępstwo od zakazu refermetionis in peius w dwóch przypadkach: rażącego naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję oraz rażącego naruszenia interesu społecznego.

Z rażącym naruszenie prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że sporna decyzja nie może być akceptowana jako akt władczy wydany przez organ działający w państwie prawa. Podkreślenia przy tym wymaga to, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89, ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślił, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można rozważać w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu decyzja [...]WINB w z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], uchylona na podstawie zaskarżonej decyzji była wadliwa. Wadliwość ta polegała na tym, że organ I instancji w jej uzasadnieniu przytoczył jedynie opis dotychczasowego postępowania i rozważył kwestię negatywnej przesłanki uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], określonej w art. 146 § 1 k.p.a. W decyzji tej nie przytoczono żadnych dowodów przemawiających za wydanym przez organ rozstrzygnięciem ani też tym bardziej nie dokonano ich oceny. Organ nie rozważył w żaden sposób, czy przedstawione przez stronę dokumenty dawały podstawę do stwierdzenia, że decyzja [...]WINB w z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Powody z jakich [...]WINB zastosował w niniejszej sprawie art. 151 § 2 k.p.a. są w istocie nieznane.

Sąd stwierdza, że wskazane powyżej uchybienia mają charakter rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., albowiem organ I instancji całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że GINB wydając zaskarżoną decyzję mógł dokonać odstępstwa od zakazu refermetionis in peius, określonego w art. 139 k.p.a.

Należy także mieć na uwadze, że GINB dostrzegając uchybienia organu I instancji nie mógł zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. GINB związany był bowiem oceną prawną wyrażona w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2402/18. Wyrokiem tym Sąd, po rozpoznaniu sprzeciwu od wcześniej wydanej decyzji GINB z [...] września 2018 r., znak: [...] (uchylającej w całości decyzję [...]WINB z dnia [...] lipca 2018 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji), uchylił tę decyzję.

W wyroku tym Sąd stwierdził, że "organ odwoławczy, zanim skorzysta z uprawnienia kasatoryjnego określonego w art. 138 § 2 k.p.a., w pierwszej kolejności winien rozważyć i dać temu następnie wyraz w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uważa, iż zastanej sytuacji i jej następstw nie może wyjaśnić/usunąć samodzielnie, bądź poprzez uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. czy też poprzez własne działania w sprawie". Dalej Sąd poniósł, że: (...) jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ upatruje głównej podstawy do uchylenia decyzji przede wszystkim w braku oryginalnych dokumentów, bądź ich kompletności i odniesienia zapisów pozwolenia na budowę dotyczących szklarni i kotłowni do treści decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie sposób uznać, że okoliczności te nie mogą być ustalone w postępowaniu odwoławczym. W zasadzie chodzi o podjęcie działań w celu uzyskania oczekiwanej dokumentacji i ewentualnie porównania jej z ustaleniami postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki".

W tej sytuacji procesowej GINB zobowiązany był do uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a" ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Odnosząc się natomiast do podstawowego problemu w niniejszej sprawie,

w ocenie Sądu przedstawione przez stronę wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania dokumenty, nie pozwalały na stwierdzenie, iż decyzja [...]WINB z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa.

Na wstępie tej części rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, o których mowa w powyższym przepisie, mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych. Nowy dowód, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to taki dowód, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o dowód istotny w takim znaczeniu, że jego istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1631/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powodem wydania decyzji PINB nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] (utrzymanej w mocy decyzją [...]WINB nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], nakazującej D. F. oraz P. B. rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości [...], było ustalenie przez organ, że budowa w tym przypadku następuje bez pozwolenia na budowę i bez dokumentacji technicznej.

Złożony w sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zmierzał do wykazania, że cześć przedmiotowego budynku wybudowana została na podstawie pozwolenia na budowę. Chodzi w tym przypadku o fundamenty, które pozostały po kotłowni i mnożarce. Przedstawione przez stronę dokumenty, nieznane wcześniej organowi, winny zatem potwierdzać, że istotnie ta część budynku została wybudowana legalnie.

Do wniosku o wznowienie postępowania strona dołączyła kopię decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1971 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku szklarni i kotłowni na działce przy ul. [...] w [...], kopia okładki projektu budowlanego szklarni z wbudowaną kotłownią i kopia pisma Banku Rolnego w [...] z [...] grudnia 1971 r. przyznającego pożyczkę na budowę szklarni z kotłownią.

W ocenie Sądu GINB w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, że przedłożone przez stronę dokumenty nie potwierdziły, że decyzja [...]WINB nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa. Wskazane wyżej pozwolenie na budowę nie określa dokładnej lokalizacji projektowanego budynku. Nie może zatem potwierdzić, że to po budynku wybudowanym na jego podstawie pozostały fundamenty, na których realizowana była inwestycja objęta nakazem rozbiórki. Kopia okładki projektu budowlanego szklarni wraz z kotłownią nie potwierdza w istocie żadnych istotnych dla sprawy okoliczności. Treść projektu nie jest znana albowiem nie udało się organowi tego dokumentu uzyskać. Organ występował w tej sprawie do Starostwa Powiatowego w [...], do archiwum Państwowego w [...] oraz do stron postępowania. Działania te nie przyniosły jednak żadnego efektu. Istotnych dla sprawy okoliczności nie potwierdza też przedłożona przez stronę kopia pisma Banku Rolnego w [...] z [...] grudnia 1971 r. w sprawie pożyczki.

Reasumując należy stwierdzić, że przedłożone przez stronę kopie dokumentów były niewystarczające do ustalenia, że sporne fundamenty wybudowane zostały legalnie.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że istotnie fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji w postaci "Znajdujące się w aktach sprawy kopie rysunków podpisane przez projektanta nie dotyczą pozwolenia na budowę, którego kopię przedłożono wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania" jest nieprecyzyjny. Nie jest bowiem jasne jakich rysunków ta wypowiedź organu dotyczy. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy albowiem kluczowe znaczenie ma w sprawie to, że żaden ze zgromadzonych dokumentów nie potwierdził legalności spornych fundamentów. Wypowiedź organu na ten zaś temat jest kompletna, spójna i poparta przekonującymi argumentami. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest zatem niezasadny.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 § 1 oraz 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenia dowodów z przesłuchania skarżącej D. F. oraz z oględzin. Przypomnieć bowiem należy że zaskarżona decyzja wydana została w trybie wznowienia postępowania z podstawą określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Rzeczą organu w tym postępowaniu była zatem ustalenie, czy nowe, przedstawione przez stronę dowody, istniejące w dniu wydania decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wskazują na wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Dowody z oględzin oraz przesłuchania strony były zaś dowodami dostępnymi dla organu w dniu wydania powyższej decyzji.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.