Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2556/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 177/17 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] listopada 1977 r. Prezydent Miasta L. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości stanowiącej własność M. L., oznaczonej jako działki nr ewid.: [...], o łącznej powierzchni 0,5160 ha. Wywłaszczenia dokonano na wniosek P., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, celem budowy toru kartingowego i autodromu.

Wnioskiem z 4 grudnia 2014 r. była właścicielka nieruchomości wystąpiła o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...], wchodzącej obecnie w obszar działki ewidencyjnej nr [...], położonej w L. przy ul. Z. Wnioskodawczyni podniosła, że na wyżej opisanej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został do tej pory zrealizowany.

W dniu 24 kwietnia 2015 r. przeprowadzono oględziny, podczas których uprawniony geodeta wskazał granice projektowanej do zwrotu działki nr [...]. Oględziny wykazały, że przedmiotowy grunt wchodzi w całości w obszar ogrodzonego terenu zajętego pod urządzone parcele ogrodowe Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...].". Projektowana działka obejmuje swym zasięgiem działki ogrodowe nr: [...]. W granicach nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu posadowiono 5 altan i barakowóz. Część ww. parceli posiada obrzeża z płytek betonowych oraz żywopłoty. Przez opisywany grunt przebiegają nieutwardzone alejki trawiaste. Parcele nr [...] są opuszczone, zaniedbane, porośnięte "dziką" roślinnością. Znajdujące się na nich altany i barakowóz są zniszczone. Pozostałe parcele są urządzone, pielęgnowane, z nasadzeniami roślin ozdobnych i ogrodniczych. Znajdujące się na nich altany są niewielkie, ażurowe. Obecny na oględzinach geodeta zauważył, że przez grunt projektowanej działki nr [...] przebiega sieć - tzw. "letnia woda".

W piśmie z 25 maja 2015 r. Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd w L. poinformował organ pierwszej instancji, że ROD "[...]." istnieje od 1984 r. Powstał na gruntach Skarbu Państwa położonych w L., przekazanych na okres czasowy na rzecz Zarządu Wojewódzkiego Związku Działkowców w L. decyzją Urzędu Miejskiego w L. z [...] września 1983 r. Od 1983 r. PZD jest pełnoprawnym użytkownikiem ww, gruntu W tym okresie przedmiotowy teren był zagospodarowywany zgodnie ze swym przeznaczeniem przez indywidualnych działkowców, którzy poczynili na swoich działkach nasadzenia i naniesienia. PZD do ww. pisma załączył decyzję Urzędu Miejskiego w L. z [...] października 1984 r., z której wynika, że zawnioskowany do zwrotu grunt został przekazany w nieodpłatne użytkowanie na okres 10 lat na rzecz Zarządu Wojewódzkiego PZD w L. Następnie ROD "[...].", na mocy art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r, o pracowniczych ogrodach działkowych, stał się ogrodem stałym i został wpisany do rejestru Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców.

W piśmie z 15 września 2015 r. Prezydent Miasta L. poinformował organ pierwszej instancji, że Gmina L. nie dysponuje gruntami odpowiednimi dla odtworzenia części likwidowanego ogrodu działkowego. Do akt sprawy załączono również operat szacunkowy z 7 grudnia 2015 r., określający wartość składników majątkowych stanowiących własność użytkowników parcel ogrodowych oraz wartość praw do działki w ROD. Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym użytkownicy działek ogrodowych nr [...] i [...] wnieśli zastrzeżenia odnośnie sporządzonej wyceny. Po uwzględnieniu wniesionych uwag rzeczoznawca majątkowy złożył do akt sprawy nowy operat datowany na 21 czerwca 2016 r.

W dniu 12 lutego 2016 r. Starosta L. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości, deklarując jednorazową spłatę należnego Gminie L. zwaloryzowanego odszkodowania. Pełnomocnik Gminy L. oświadczył natomiast, że Gmina sprzeciwia się zwrotowi przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie podtrzymał oświadczenie, że Gmina nie dysponuje gruntami niezbędnymi do odtworzenia ogrodu.

Starosta L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. orzekł o zwrocie na rzecz M. S. wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] przy ul. Z. w L. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Z uwagi zaś na to, że funkcjonujący na podlegającej zwrotowi nieruchomości ogród działkowy - ROD "[...]" jest ogrodem działkowym stałym, organ za konieczne uznał dodatkowo orzeczenie o obowiązku odtworzenia ogrodu oraz o przyznaniu odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na zwracanej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda L., po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda stwierdził, że z zapisów Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. (zmienioną następnie uchwałą nr [...] w L. z dnia [...] iipca 1972 r.), wynika, że przedmiotowy teren w dacie wywłaszczenia przeznaczony był pod tereny rolne bez prawa zabudowy (symbol D 129 RP - pow. 80,8 ha). Teren ten nie był objęty planem szczegółowym. Starosta L. przekazał organowi drugiej instancji uwierzytelnione kopie załącznika do decyzji z dnia [...] maja 1977 r. oraz decyzję z dnia [...] marca 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji toru kartingowego przy ul. Z. w L. Na podstawie załącznika graficznego planu realizacyjnego Wojewoda ustalił, te nieruchomość oznaczona nr: [...], w części wchodzącej w areał działki ewidencyjnej nr [...] (projektowana działka nr [...]), przeznaczona była pod park maszyn i parking. Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy przychylił się do stanowiska wyrażonego w decyzji pierwszoinstancyjnej, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie Wojewody, operat szacunkowy z 21 czerwca 2016 r. został sporządzony prawidłowo i jako taki stanowi dowód w niniejszej sprawie. Wojewoda zgodził się ponadto z twierdzeniem organu pierwszej instancji, iż ROD "[...]." funkcjonujący na podlegającej zwrotowi działce stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Organ odwoławczy podniósł także, że wypłata odszkodowania oraz odtworzenie ogrodu działkowego są obowiązkami podmiotu likwidującego (tj. Gminy L.), względem użytkownika parceli ogrodowej oraz stowarzyszenia ogrodowego i wynikają z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Odnośnie ustalenia terminu do wypłaty odszkodowania i odtworzenia ogrodu Wojewoda stwierdził, że skoro proponowany przez Gminę L. termin do wypłaty odszkodowania okazał się dla użytkowników działek ogrodowych zbyt długi, zaś dla PZD zbyt długi był termin na odtworzenie ogrodu, to organ pierwszej instancji miał prawo, a jednocześnie obowiązek, ustalić termin, który w jego ocenie był odpowiedni.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Gmina L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej: u.g.n.). Spór dotyczy zaś tego, czy cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany oraz, czy organ - orzekając o zwrocie tego gruntu - miał prawo zastosować przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm. - dalej jako "u.r.o.d.") i zobowiązać Gminę L. do odtworzenia ogrodu w innym miejscu. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły, że objęta wnioskiem o zwrot działka przeznaczona była pod budowę toru kartingowego i autodromu, co zostało jednoznacznie określone w decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1977 r. Inwestycje te zostały zrealizowane w okolicach sąsiadujących z przedmiotową działką, jednak jej nie objęły. Rację mają więc organy obu instancji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż objęta wnioskiem o zwrot działka wchodzi w obszar Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", który nie był celem wywłaszczenia. Z uwagi na to, że cel wywłaszczenia został określony w sposób jednoznaczny w decyzji wywłaszczeniowej, brak jest podstaw do interpretowania tego celu z uwzględnieniem planu ogólnego czy planu realizacyjnego. Nawet jednak biorąc pod uwagę te dokumenty i tak nie można przyjąć, że celem wywłaszczenia były ogrody działkowe. W Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego P. m. L. sporna działka została bowiem przeznaczona pod tereny rolne bez prawa zabudowy i strzelnicę myśliwską, z kolei w planie realizacyjnym pod park maszyn, a więc nie pod ogrody działkowe. Obowiązujące natomiast w dacie wywłaszczenia przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117) przewidywały tworzenie ogrodów działkowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art.4), a w razie braku "prawomocnego" planu - uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust.1).

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w sprawie mają zastosowanie przepisy u.r.o.d. W tym względzie przytoczył treść art. 21, art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 26 tej ustawy, wskazując, że ogród działkowy "[...]" został utworzony czasowo decyzją z dnia [...] października 1984 r. Ogród ten nie został zlikwidowany, gdyż nie wydano decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W świetle zatem art. 11 ust. 3, stał się on ogrodem stałym. W konsekwencji, organy prawidłowo potraktowały ten ogród jako stały i zastosowały przepisy u.r.o.d. Organy były zobligowane orzec o obowiązku odtworzenia zlikwidowanego ogrodu przez Gminę L. w innym miejscu. Wynika to wprost z art. 26 ust. 1 i 5 u.r.o.d. Wprawdzie w sprawie nie został złożony wniosek Stowarzyszenia, o którym mowa w tym przepisie, ale ze względu na to, że odtworzenie likwidowanego ogrodu wiąże się z zawarciem umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym (art. 26 ust. 5 w zw, z art. 21 ust. 1 u.r.o.d,), a więc uzależnione jest od woli tego Stowarzyszenia, WSA stwierdził, że brak takiego formalnego wniosku nie stoi na przeszkodzie nałożeniu przez organ na podmiot likwidujący obowiązku odtworzenia ogrodu.

W ocenie Sądu I instancji, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, że odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o operat szacunkowy zawierający błędne wyliczenia. Strona skarżąca nie wskazała na czym miałyby polegać te błędy. Nielogiczne jest bowiem twierdzenie (zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji), że skoro teren przewidziany do zwrotu nie we wszystkich przypadkach obejmuje całość wskazanych w protokole oględzin parceli ogrodowych, to biegły powinien obliczyć wartość fragmentu altany, proporcjonalnie do powierzchni działki podlegającej zwrotowi. W przypadku zwrotu stosownej części parceli ogrodowej nie jest bowiem możliwe dokonanie rozbiórki części altany i jednocześnie dalsze użytkowanie części pozostałej po rozbiórce. Za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut zaniżenia odszkodowania należnego Gminie od właścicieli zwracanej nieruchomości. Organ I instancji szczegółowo opisał w uzasadnieniu decyzji sposób wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania i zobowiązał do zwrotu części tego odszkodowania, proporcjonalnej do powierzchni zwracanej (wywłaszczono nieruchomość o powierzchni 0,7790 ha, natomiast zwrotowi podlega część o powierzchni 0,1908 ha). WSA za uzasadniony uznał natomiast zarzut, że organy nie wskazały w decyzji adresów osób (działkowców) uprawnionych do odszkodowania, jednakże stwierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem ich adresy. Są one także w posiadaniu PZD Zarządu Okręgowego w L. Nieuprawnione jest zatem stwierdzenie, że brak ten czyni decyzję niewykonalną. Również bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje błędne wskazanie przez organ odwoławczy numeru arkusza mapy. Z treści decyzji wynika, że utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji, w której numer ten został wskazany prawidłowo. Jest to oczywista omyłka, która może zostać sprostowana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina L. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, iż nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z celem wywłaszczania;

2) art. 140 ust. 4 u.g.n. i niezastosowanie tej normy, a tym samym nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, co doprowadziło do zaniżenia należnego Gminie L. odszkodowania,

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie-mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej: P.u.s.a.) w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, co stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd rozstrzygnięć organów administracyjnych i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, co legło u podstaw uznania przez Sąd, iż zastosowanie normy art. 140 ust. 4 u.g.n. w przedmiotowej sprawie było zasadne, pomimo iż zarzut w tym zakresie formułowano w skardze wskazując uchybienia organów administracyjnych, które nie zastosowały przedmiotowego przepisu prawa materialnego i doprowadziły do zaniżenia należnego Gminie L. odszkodowania.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2021 r. uczestnicy postępowania T. S. i S. P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842, dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 7 kwietnia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: P.p.s.a. – NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.

Autor kasacji podniósł zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego zawartego w art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oparto na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli przez sąd decyzji organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy dokonały nienależytej i powierzchownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Autor kasacji zakwestionował także zgodność kontrolowanego uzasadnienia z przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a wskutek pominięcia w uzasadnieniu wyroku tego co legło u podstaw przyjęcia, że sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 140 ust.4 u.gn.

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego prawidłowość oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób zgodzić się z zarzutem, że zgromadzone dowody pozwalały przyjąć, że utworzenie ogródków działkowych było zgodne z celem wywłaszczenia.

Rację ma kontrolowany Sąd wywodząc, że cel wywłaszczenia można odczytać z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1977 r. Wynika z niej w sposób niewątpliwy, że działkę objętą wnioskiem o zwrot przeznaczono pod budowę toru kartingowego i autodromu. W tej sytuacji, tak określony cel wywłaszczenia należy rozumieć ściśle. Konieczność szerokiego rozumienia celu wywłaszczenia pojawia się wyłącznie wówczas, gdy sama decyzja wywłaszczeniowa formułuje ten cel w sposób niejednoznaczny. W niniejszej sprawie jednak taka sytuacja nie zachodziła. Skoro cel wywłaszczenia był określony ściśle w decyzji wywłaszczeniowej, to brak było podstaw do poszukiwania jego interpretacji na podstawie innych dowodów, w tym postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że ocena celu wywłaszczenia musi się w pierwszej kolejności opierać na dokumentach, w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Inne dokumenty mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty nieodzwierciedlające ustaleń w tym zakresie.

Przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Każda sprawa zaś ma charakter indywidualny i wszelkie ustalenia powinny kończyć się konkluzją odnoszącą się do spornej nieruchomości.

Podkreślenia wymaga, że nie może być mowy o zrealizowaniu celu na danym obszarze, jeżeli w wyniku podjętych działań nie został on zagospodarowany w sposób pozwalający na utożsamienie osiągniętego rezultatu ze wskazanym w akcie wywłaszczeniowym celem. Nie ma przy tym znaczenia, że cel został zrealizowany na sąsiednich działkach. Relewantne są bowiem jedynie działania podejmowane na konkretnie tym terenie, który zawnioskowany został do zwrotu.

Za prawidłowe więc uznać należy stanowisko organów obu instancji, że cel wywłaszczenia polegający na budowie toru kartingowego i autodromu nie został zrealizowany skoro objęte decyzją wywłaszczeniową inwestycje zrealizowane zostały w okolicach sąsiadujących z przedmiotową działką.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a wskazać należało, że wadliwość uzasadnienia wyroku mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. wyłącznie w sytuacji , gdyby sporządzono je w taki sposób, że niemożliwą byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. A zatem, uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie kontrolowany sąd w sposób bardzo ogólny odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, a przez to zaniżenie należnego Gminie odszkodowania. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że zarzut naruszenia tego przepisu nie jest zasadny z powodów podniesionych w decyzji organu I instancji.

Taka ocena, choć niedostateczna pozwoliła jednak poznać motywy rozstrzygnięcia i w konsekwencji umożliwić ich kontrolę.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w niniejszej sprawie nie doszło naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Wskazane w tym przepisie zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (zob. m.in. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. I OSK 1323/13, LEX nr 1769174). W niniejszym wypadku, skoro celem wywłaszczenia nie było urządzenie ogrodów działkowych, nakłady realizujące ten cel nie mogą powiększać wartości nieruchomości, w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n.

Kolejny zarzut sformułowano jako naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, pomimo że materiał dowodowy potwierdzał, iż nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podkreślenia wymaga, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego wymaga wykazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sąd mylnie zrozumiał dany przepis prawa. Wobec tego autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany przepis prawa materialnego, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W przypadku błędnej wykładni Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej.

Zarzut naruszenia prawa materialnego w powyższym rozumieniu nie może mieć na celu zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji.

Tymczasem treść tego zarzutu prowadzi do wniosku, że taki właśnie był zamiar autora kasacji.

Nie mógł on zatem skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku.

W niniejszej sprawie niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji nie popełnił bowiem błędu w subsumcji. Słusznie uznał, że stan faktyczny, przyjęty w niniejszej sprawie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej we wskazanych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, wobec niezrealizowania celów określonych w decyzji o wywłaszczeniu, nieruchomość należało uznać za zbędną i nakazać jej zwrot w trybie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Raz jeszcze podkreślić należy, że nie może być mowy o zrealizowaniu celu na danym obszarze, jeżeli w wyniku podjętych działań nie został on zagospodarowany w sposób pozwalający na utożsamienie osiągniętego rezultatu ze wskazanym w akcie wywłaszczeniowym celem. Nie ma przy tym znaczenia, że cel został zrealizowany na sąsiednich działkach. Relewantne są bowiem jedynie działania podejmowane na konkretnie tym terenie, który zawnioskowany został do zwrotu.

Wobec niezasadności podniesionych w kasacji zarzutów skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.