Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 604/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1177/20 w zakresie oddalenia sprzeciwu w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1177/20 oddalił sprzeciw M. P. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.

Sąd I instancji wskazał, że w dniu 14 czerwca 2018 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym w O. L. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.

Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] przyznał M. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 - jednolitą płatność obszarową w wysokości 19.534,00 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 13.110,02 zł i płatność redystrybucyjną w wysokości 4.753,76 zł oraz przyznał kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 394,48 zł.

Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego było ujawnienie nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi, dotyczących utrzymania w dobrej kulturze rolnej działek ewidencyjnych o nr 2 i 7, które zostały ujawnione w treści pisma Sołectwa Wsi Rybitwy oraz w wynikach Raportu z kontroli na miejscu.

W dniu 15 listopada 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego, w którym wycofał wniosek o przyznanie płatności i wniósł o umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. – wydaną w trybie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) - organ I instancji uchylił decyzję z dnia 7 stycznia 2019 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oraz orzekając merytorycznie w sprawie przyznał skarżącemu: jednolitą płatność obszarową w wysokości 1.626,16 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 8.347.79 zł i płatność redystrybucyjną w wysokości 3.554,83 zł oraz kwotę 68,02 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

M. P. złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Dyrektor Lubelskiego OR ARiMR na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] czerwca 2020 r. W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotychczasowe postępowanie dowodowe okazało się niewystarczające. Rzeczą organu było ocenić dostępne dane GIS to jest poprawność wyznaczenia wektorowych granic odniesienia w powiązaniu z obrazem ortofotomapy (mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych) oraz poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie. Niezbędne jest wyjaśnienie rozbieżności dotyczących kwalifikowalności powierzchni działki nr 126 i 127 w oparciu o weryfikację MKO. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające wymaga ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności.

M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od powyższej decyzji Dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – sprzeciw oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w art. 64e p.p.s.a. ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego zaskarżoną decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadzała się do oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji analiza zaskarżonej decyzji oraz akta sprawy wskazują, że prawidłowo zastosowano w tej sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach wynika, że w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprawne określenie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez skarżącego do wnioskowanych płatności powinno być koniecznym elementem postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy (w tym ustalenia stanu zagospodarowania działek rolnych w danym roku gospodarczym – w niniejszej sprawie roku 2018 ).

W ocenie Sądu, brak dokładnych ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek ewidencyjnych o numerach 2 i 7 zadeklarowanych we wniosku o płatności nie mógł zostać poprawiony w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Zatem organ odwoławczy był uprawniony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po pierwsze, do uchylenia skontrolowanej decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. (wobec stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych) w sytuacji, kiedy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a po drugie, do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy mając do dyspozycji zgromadzony do tej pory materiał dowodowy (w tym m. in. szczegółowe ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu, zeznania świadków, protokół z posiedzenia Rady Sołeckiej z dnia 27 maja 2019 r., dokumentację fotograficzną) wskazał jednocześnie na okoliczności, jakie należy dodatkowo wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut skargi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 142 k.p.a.

W ocenie Sądu bez naruszenia art. 149 § 1 k.p.a. wydano postanowienie Kierownika BP ARiMR w K. z dnia [...] września 2019 r. o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Nowe okoliczności faktyczne wynikały z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w trakcie wizytacji terenowej dokonanej w lipcu 2019 r. oraz z pisma Rady Sołeckiej Wsi R. z dnia [...] lipca 2019 r. W myśl ostatnio wspomnianego przepisu (art. 149 § 1 k.p.a.) wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Prawidłowe jest stanowisko Dyrektora, że zaistniała podstawa do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Nieusprawiedliwiony jest więc zarzut skargi, że z naruszeniem art. 142 k.p.a. (przepis ten określa, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji) odmówiono uchylenia postanowienia Kierownika BP ARiMR w K. z dnia [...] września 2019 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego. Skarżący bezzasadnie też zarzucił, że niezgodnie z dyspozycją art. 142 k.p.a. nie zastosowano tego uregulowania i odmówiono uchylenia postanowienia Kierownika BP ARiMR w K. z dnia [...] listopada 2019 r. o włączeniu materiału dowodowego w postaci kopii protokołów z przesłuchań świadków z dnia [...] października 2019 r., kopii protokołu z posiedzenia Rady Sołeckiej Wsi R., kopii zdjęć załączonych do protokołu, kopii umowy dzierżawy gruntów rolnych z dnia 23 maja 2012 r. kopii pisma do Burmistrza J. nad Wisłą, kopii odpowiedzi Burmistrza J. nad Wisłą z dnia [...] czerwca 2019 r., kopii aneksu do umowy dzierżawy z dnia [...] maja 2019 r. (projekt), kopii pełnomocnictwa M. P. z dnia [...] października 2019 r.

Chybiony okazał się zarzut skargi, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Skontrolowana decyzja nie ma charakteru merytorycznego orzeczenia i nie narusza art. 140 k.p.a. Z odesłania zawartego w tym unormowaniu wynika, że w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co nie oznacza, że rzeczą organu odwoławczego było ustalanie stanu zagospodarowania działek rolnych oraz określenia MKO z zastosowaniem reguł postępowania określonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Skargę kasacyjną wniósł M. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje. W razie nieuwzględnienia wniosku z pkt 1 wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez odmowę jego zastosowania wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż Dyrektor Lubelskiego OR ARiMR naruszył przepisy postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 142 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia postanowienia nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] września 2019 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego, a tym samym przyjęcie, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo ocenił, że zaszła podstawa do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

b) art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu, w szczególności na etapie kontroli na miejscu i weryfikacji jej ustaleń, na którym Skarżący nie mógł wykazać swojego prawa do otrzymania zawnioskowanych płatności;

c) art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Kierownika BP ARiMR w K. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy stan faktyczny sprawy uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji

wszystkie ww. przepisy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem pomimo ww. naruszeń jakich dopuścił się Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że organ prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnego przyjęcia iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - w sytuacji, gdy z ww. w zarzutach względów, wynika, iż jest odwrotnie, albowiem mamy do czynienia z naruszeniem szeregu przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, iż Sąd I instancji winien był sprzeciw uwzględnić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami.

Zdaniem NSA, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR wydana na podstawie zarzucanego art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna organu odwoławczego połączona ze zwrotem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. która to decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Szczególny charakter postępowania, w jakim zapadła powyższa decyzja objawia się tym, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, a następnie ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. wydanym przez organ I instancji zostało wznowione z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2019 r., którą organ orzekł o przyznaniu skarżącemu wnioskowanej płatności. Podstawą wznowienia postępowania była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję. Po wznowieniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję dotychczasową z dnia [...] stycznia 2019 r. i przyznał skarżącemu płatności w bramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Jak wynika z treści art. 149 § 1 wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Zgodnie z art. 149 § 2 postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wydając postanowienie o wznowieniu postępowania organ bada wyłącznie, czy wniosek oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następnie fazę postępowania, tj. postępowania wyjaśniająco-rozpoznawczego. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego jest nim ustalenie, czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a lub 145b k.p.a. W drugiej kolejności przedmiotem takiego postępowania jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jak stanowi art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem warunkiem uchylenia dotychczasowej decyzji i orzeczeniu o istocie sprawy po wznowieniu postępowania, jest stwierdzenie istnienia co najmniej jednej z podstaw do jej uchylenia , wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera więc w sobie de facto dwa elementy: 1) podstawę wznowienia, jak i 2) rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Organ rozstrzyga te kwestie w jednej decyzji administracyjnej.

Zatem za niezasadny należy uznać zarzut zawarty w pkt 1 lit. a) skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia przez Dyrektora Lubelskiego OR ARiMR postanowienia z dnia [...] września 2019 r.

Należy wskazać, że w postanowieniu z dnia [...] września 2019 r. którym wznowiono z urzędu postępowanie organ badał jedynie czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wznowienia wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a., oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Zatem na tym etapie postępowania organ nie rozstrzygał czy rzeczywiście istnieje powoływana przez organ w treści postanowienia z dnia [...] września 2019 r. podstawa wznowieniowa. Dopiero wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego uruchamia postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją, a następnie do merytorycznego załatwienia sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Nieusprawiedliwiony jest też zarzut skargi kasacyjnej, że z naruszeniem art. 142 k.p.a. (przepis ten określa, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji) odmówiono uchylenia postanowienia z dnia [...] września 2019 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego. Wniesienie zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest dopuszczalne. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dotyczącego wznowienia postępowania - nie przewidują zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania. Prawidłowość podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji (art. 142 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi bowiem akt wszczynający postępowanie, nie może natomiast rozstrzygać sprawy co do istoty. Podjęcie przez organ takiego postanowienia stanowi więc zaczątek postępowania zmierzającego do oceny, czy istnieją przesłanki do uchylenia decyzji, którą zakończono postępowanie obecnie wznowione. Dlatego ustawodawca nie przewidział możliwości odrębnego zaskarżania postanowienia o wznowieniu postępowania, jako postanowienia otwierającego jedynie drogę do dalszego postępowania administracyjnego.

Również za niezasadny należy uznać zarzut zawarty w pkt 1 lit. c) skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 poprzez jego zastosowanie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy stwierdzi, że organ I instancji naruszył przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2733/16). Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2150/18).

Zatem kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji sprowadzała się do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. wobec stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w sytuacji, kiedy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a po drugie, przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie organ odwoławczy ocenił, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że sposób prowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, jak i wnioski wyciągnięte przez ten organ z tego materiału dowodowego, budzą istotne zastrzeżenia. Wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 9, 11, 107 § 3 k.p.a. Organ zauważył, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie było wystarczające do ustalenia maksymalnej powierzchni kwalifikowanej, uprawnionej do otrzymania płatności na działkach ewidencyjnych o numerach 126 i 127 położonych w województwie lubelskim.

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ II instancji zasadnie zastosowała art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzję i przekazał sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą lub dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną lub nie istniej już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych (por. Komentarz -Kodeks postępowania administracyjnego, prof. R. Hauser, prof. M. Wierzbowski, wyd. 5). Żadna z powyższych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, w związku z tym organ odwoławczy nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji i umorzyć postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe za chybiony należy uznać także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten określa kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Tym samym NSA stwierdza, że Sąd I instancji właściwie uznał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. spełniało wymogi określone w tym przepisie i wniesiony sprzeciw zasługiwał na oddalenie w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.