Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 982/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi ,,A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt [....] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r., wydaną wobec Stowarzyszenia A (dalej: Strona, Stowarzyszenie), Wójt Gminy S, działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), dalej u.f.p., określił do zwrotu kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 11.269,00 zł.

W uzasadnieniu Wójt Gminy wskazał, że w dniu 16 litego 2016 r. zawarta została ze Stowarzyszeniem umowa o wsparcie realizacji zadania publicznego pn. "Razem gramy w piłkę nożną", na podstawie której przyznana została dotacja w kwocie 73.000 zł. Stowarzyszenie przedstawiło harmonogram i kosztorys zadania, zgodnie z którymi dotacja miała być przeznaczona na realizację 11 elementów zadania publicznego z określeniem kwot na każde zadanie. W trakcie realizacji zadania doszło do różnic między wysokością środków wskazanych w kosztorysie, a faktycznie poniesionymi wydatkami, co zobrazowano w tabeli na str. 2 decyzji. Nieprawidłowości dotyczyły następujących rodzajów kosztów: usługi transportowe (kwota udzielonej dotacji 12.000 zł, faktyczne wykorzystanie środków z dotacji 15.149,89 zł); zakup odzieży i sprzętu sportowego (kwota udzielonej dotacji 10.000 zł, faktyczne wykorzystanie środków z dotacji 14.568,30 zł); wynagrodzenie trenerów (kwota udzielonej dotacji 30.000 zł, faktyczne wykorzystanie środków z dotacji 23.718 zł); wynagrodzenie księgowej (kwota udzielonej dotacji 1.500 zł, faktyczne wykorzystanie środków z dotacji 1.500 zł); opłaty sędziów (kwota udzielonej dotacji 7.000 zł, faktyczne wykorzystanie środków z dotacji 8.733,92 zł); opieka medyczna (kwota udzielonej dotacji 1.500 zł, faktyczne wykorzystanie środków z dotacji 1.677 zł); badania lekarskie (kwota udzielonej dotacji 2500 zł, faktyczne wykorzystanie środków z dotacji 3.536 zł); składki członkowskie (kwota udzielonej dotacji 850 zł, faktyczne wykorzystanie środków z dotacji 63 zł); wynajem boiska (kwota udzielonej dotacji 1.150 zł, faktyczne wykorzystanie środków z dotacji 0 zł); ubezpieczenia zawodników (kwota udzielonej dotacji 500 zł, faktyczne wykorzystanie środków z dotacji 450 zł); opłaty regulaminowe (kwota udzielonej dotacji 6.000 zł, faktyczne wykorzystanie środków z dotacji 3.000 zł). Ponadto zakupiono środki czystości za kwotę 50,49 zł oraz poniesiono wydatki na zakup wody mineralnej i tuszu do drukarki w kwocie 553,96 zł, w sytuacji, w której wydatki te nie były przewidziane w kosztorysie. Łącznie z kwoty dotacji 73.000 zł, 11.269,00 zł zostało wykorzystane w sposób niezgodny z przedstawionym kosztorysem.

Od decyzji odwołało się Stowarzyszenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z dnia 31 sierpnia 2018r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zdaniem SKO, nie może budzić wątpliwości, że 11.269,00 zł zostało wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Kwestia ta nie jest sporna i znajduje także potwierdzenie w dołączonej do akt sprawy dokumentacji z kontroli przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem nie polega na przekroczeniu przyznanej kwoty, gdyż jest to obiektywnie niemożliwe. Sytuacja, o której mowa będzie miała miejsce, gdy na realizację poszczególnych zadań przeznaczone zostaną środki w innej - niż wynikająca z przyznanej dotacji - wysokości lub też gdy zostaną sfinansowane zadania, które nie były ujęte w kosztorysie. W rozpatrywanej sprawie jest to zakup środków czystości czy zakup wody mineralnej, tuszu do drukarki.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Strona zarzuciła organowi odwoławczemu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego interesu społecznego oraz słusznego interesu strony jakim był skutek zrealizowania dofinansowanego zadania,

obrazy art. 80 k.p.a. poprzez dobrowolne przyjęcie, iż kwota 11.269 zł została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, gdy tymczasem z przedstawionych dokumentów wynika, że wyłącznie nieznaczna część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, tj. na pozycje nie ujęte w kosztorysie (zakup wody mineralnej i tuszu do drukarki),

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie przenoszenie środków pomiędzy konkretnymi pozycjami finansowymi zawartymi w kosztorysie w ramach kwoty udzielonej dotacji jest równoznaczne z wykorzystaniem jej niezgodnie z przeznaczeniem, gdy tymczasem zdaniem Strony termin ten należy rozumieć jako zapłata ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. W dniu 16 lutego 2016 r. pomiędzy skarżącym Stowarzyszeniem a Gminą S zawarta została umowa o realizację zadania publicznego pod tytułem "Razem gramy w piłkę nożną" określonego szczegółowo w ofercie złożonej przez Stowarzyszenie w dniu 27 stycznia 2016 r. z uwzględnieniem aktualizacji opisu poszczególnych działań, obejmującego okres od dnia 16 lutego do 30 listopada 2016r. Załącznikiem do tej umowy był sporządzony przez Stowarzyszenie kosztorys. Otrzymana dotacja została w całości wykorzystana, przy czym organy dopatrzyły się dwojakiego rodzaju nieprawidłowości. Po pierwsze wskazały, że dotacja wykorzystana została wprawdzie na realizację kosztów ujętych w kosztorysie, w innych jednakże kwotach, aniżeli przewidywał to kosztorys (w niektórych punktach faktycznie poniesione wydatki były większe, w innych mniejsze niż przewidziane w kosztorysie, przy czym łączna suma wydatków nie przekroczyła kwoty udzielonej dotacji). Po drugie, z dotacji sfinansowane zostały wydatki w kwocie 604,45 zł, które nie były przewidziane w kosztorysie.

Zdaniem Stowarzyszenia natomiast, jedynie środki wydatkowane na wydatki nie ujęte w kosztorysie mogły mieć przymiot "wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem". Pozostałe natomiast zakwestionowane przez organ wydatki takiego przymiotu nie mają.

Rozstrzygając zaistniały spór w pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 221 ust. 1 u.f.p. podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zgodnie zaś z ust. 2 ww. przepisu zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu, umowa, o której mowa w ust. 2, powinna określać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;

2) wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności;

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

4) tryb kontroli wykonywania zadania;

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż terminy zwrotu dotacji określone w niniejszym dziale.

W myśl art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Natomiast ust. 5 tego przepisu stanowi, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami. Wobec takiego uregulowania omawianej instytucji pierwszorzędne znaczenie w procesie wykładni ma odtworzenie znaczenia pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Na tej podstawie można określić zakres niezbędnych ustaleń a następnie zastosować przepis. W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 777/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025, por. L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el 2008 oraz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 455/12, LEX nr 1374782, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 717/14, LEX nr 1654608, jak i wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1231/10, LEX nr 992022).

Dodać do powyższego należy, że w pojęciu "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", którym posłużył się ustawodawca w art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), nie mieści się naruszenie procedur obowiązujących na podstawie umowy o udzielenie dotacji, w tym zasady kasowości, zgodnie z którą dochody i wydatki ujmowane są w terminie ich zapłaty (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 711/12, ONSAiWSA 2015/3/49).

Z powołanego orzecznictwa i literatury jednoznacznie wynika, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Wprawdzie przedstawione poglądy dotyczą regulacji zawartej w poprzedniej ustawie o finansach publicznych, jednak ze względu na tożsamą treść aktualnego uregulowania art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, są aktualne dla potrzeb ustalenia rozumienia pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Istotne jest też to, że w ramach tego pojęcia nie mieści się naruszenie procedur określonych w umowie o udzielenie dotacji. Naruszenie zatem warunków umowy przy zachowaniu wydatkowania środków z dotacji na zadania objęte umową o udzielenie dotacji, nie stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Uznać należy zatem, że przesunięcia pomiędzy pozycjami kosztorysu wydatków na realizację zadania publicznego czyli inaczej naruszenie procedury (dyscypliny wydatków) nie mieści się w pojęciu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W sprawie nie jest sporne, iż wydatkowanie dotacji nastąpiło na cel, na jaki została ona udzielona, z wyjątkiem wydatków na zakup środków czystości, wody mineralnej oraz tuszu do drukarki, które to wydatki zostaną omówione oddzielnie. Rozważania w tym miejscu dotyczyć będą natomiast wydatków na usługi transportowe, zakup odzieży i sprzętu sportowego, wynagrodzenie trenerów, księgowej, opłaty sędziów, opiekę medyczną, badania lekarskie, składki członkowskie, wynajem boiska, ubezpieczenia zawodników, opłaty regulaminowe, czyli punkty od 1-11, które ujęte zostały w kosztorysie.

W ocenie Sądu organy przy ocenie wydatkowania dotacji w powyższym zakresie nieprawidłowo ustaliły znaczenie pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", a w konsekwencji błędnie zastosowały przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. do ustalonego stanu faktycznego. Istotne jest w sprawie, że wszystkie zakwestionowane przez organy wydatki znajdowały się w kosztorysie, a ich łączna wartość nie przekroczyła wartości ujętych w tym kosztorysie. Nie można zatem twierdzić, że dotacja wykorzystana została na cel inny aniżeli ten, na który została przyznana, a zatem niezgodnie z przeznaczeniem. Przesunięcia kwot pomiędzy poszczególnymi punktami kosztorysu nie świadczą o tym, że są to wydatki nieprzewidziane w kosztorysie, a zatem przeznaczone na inne zadanie niż określone w umowie. Zadania, które zostały sfinansowane z dotacji, pozostały niezmienione, różniła się jedynie kwota, jaka faktycznie została wydatkowana, przykładowo na usługi transportowe wydano o 3.149,89 zł więcej niż przewidziano w kosztorysie, a na wynagrodzenie trenerów o 6.282 zł mniej niż przewidziano w kosztorysie. Organy nie wykazały, aby cel przyznania dotacji w zakresie realizacji zadania publicznego nie został przez to osiągnięty.

W piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku dotacji celowych a taki ma charakter udzielona w rozpoznawanej sprawie, określenie przeznaczenia środków przekazywanych w tej formie stanowi kryterium wyodrębnienia tych dotacji, dlatego najłatwiej można potwierdzić zgodne z przeznaczeniem ich wykorzystanie, co będzie miało miejsce wtedy, gdy środki te posłużą jako zapłata za zrealizowanie zadania, na które dotacja została udzielona. Podkreśla się przy tym, że przeznaczenie dotacji, rozumiane jako określenie celu, któremu mają służyć środki przeznaczone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinno być określone w sposób niebudzący wątpliwości (por. Ustawa o finansach publicznych Komentarza, M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka - Pressom Sp. z o.o. Wrocław 2010 oraz Ustawa o finansach publicznych Komentarz, Ludmiła Lipiec Warzecha Warszawa 2011). W przekonaniu Sądu, nie można zatem w okolicznościach faktycznych sprawy zasadnie twierdzić, że dotacja została przeznaczona na inne zadanie niż określone w umowie. Nie da się tej tezy obronić na gruncie stanu faktycznego tej sprawy.

Sytuacja natomiast jest odmienna w odniesieniu do wydatków na zakup wody, tuszu do drukarek, środków czystości, wydatki te bowiem nie były przewidziane w kosztorysie i nie mogą zostać uznane za wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Skarżące Stowarzyszenie w tym zakresie żadnych zarzutów nie podnosi. Stanowisko organu w odniesieniu do tych wydatków uznać należy zatem za prawidłowe.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponieważ skarżące Stowarzyszenie nie poniosło żadnych kosztów związanych ze swoim udziałem w sprawie (nie było reprezentowane przez pełnomocnika a nadto korzystało ze zwolnienia od kosztów sądowych), brak było podstaw do zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.