Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1986/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 167 3, art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 97 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
article: art. 16 ust. 3 i ust. 1, art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. Z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymała w mocy orzeczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] października 2013 r. - wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - o odmowie uzgodnienia dla zmierzania inwestycyjnego polegającego na budowie:

1) pomostu (tarasu) do wędkowania częściowo zadaszonego wiatą - istniejącego,

2) pomostu do wędkowania - łącznika komunikacyjnego - istniejącego,

3) pomostu do wędkowania - projektowanego,

4) pomostu pływającego do cumowania niewielkich jednostek pływających w ilości 5 sztuk - projektowanego,

5) opalowania nadbrzeża - projektowanego

na terenie działek ew. nr [...], [...] w obrębie wsi [...], gm. [...]. Wnoszącym o ustalenie warunków zabudowy była p. B. G., zwana dalej "Inwestorem".

W uzasadnieniu decyzji zreferowano przebieg sprawy. Wskazano m.in., że:

- ze względu na położenie działek nr ew. [...], [...] w [...] Parku Krajobrazowym i w obszarze Natura 2000 [...] wskazana w projekcie inwestycja musi być zgodna zarówno:

- z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanym dalej "rozporządzeniem nr [...]";

- jak również z art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), zgodnie, z którym zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami,

- wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest możliwe tylko w przypadku, kiedy określone dla niej warunki nie spowodują naruszenia wartości przyrodniczych, będących przedmiotem ochrony zarówno [...] Parku Krajobrazowego, jak i obszaru Natura 2000 [...],

- przedmiotowe uzgodnienie jest związane z legalizacją oraz planowaną realizacją obiektów budowlanych; organ odwoławczy rozstrzygał przedmiotową sprawę w sytuacji, gdy została już przeprowadzona zmiana zagospodarowania terenu wraz z wybudowaniem na działce ew. nr [...] obiektu budowlanego; zatem w sytuacji, gdzie istniejące na tym terenie warunki przyrodnicze zostały już poddane przeobrażeniom; w toku badania możliwości uzgodnienia projektu decyzji organ zobowiązany był wziąć pod uwagę już przeprowadzone zmiany przez Inwestora i odnieść je do stanu pierwotnego,

- teren działek, objętych projektem decyzji, był już przedmiotem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej jako: budowa parterowego budynku noclegowego z tarasem widokowym (pomostem), stanowiącego jednocześnie zaplecze gospodarcze przystani, pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków), pomostu do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi, kładki dla pieszych nad wodą, altany do grillowania z tarasem widokowym, oczka wodnego, hangaru do przechowywania łodzi i kajaków, zbiornika na nieczystości płynne, parkingu o powierzchni gruntowej na części działek ew. nr [...], [...] i [...]; nie uzyskał on aprobaty organów obu instancji, zaś Wojewódzki Sad Administracyjny wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 932/11, oddalił skargę; wówczas (26 października 2009 r.) zostały przeprowadzone przez organ I. instancji oględziny w terenie, z których sporządzono dokładną dokumentację fotograficzną wraz z protokołem,

- organ odwoławczy zlecił organowi I. instancji, na podstawie art. 136 K.p.a., wykonanie oględzin w terenie; w obecności pełnomocnika inwestora; 14 lutego 2014 r. wykonano oględziny terenu objętego inwestycją,

- orzekając w przedmiotowej sprawie oparto się na materiale pochodzącym z oględzin terenu wykonanych latach 2009 i 2014, mapach topograficznych i zdjęciach lotniczych zamieszczonych na stronie Geoportal (www. geoportal.gov.pl) prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii oraz na portalu www.googfemaps i www.zoomi; zdjęcia lotnicze ułatwiły dokonanie analizy porównawczej w zakresie dokonanych przez Inwestora przekształceń warunków przyrodniczych,

- analiza materiałów doprowadziła do stwierdzenia, że klasyfikacja istniejącego, jak i planowanych obiektów, jako służących (czy też jako niesłużących) turystyce wodnej jest kwestią drugorzędną; sposób klasyfikacji istniejących i planowanych obiektów, ze względu na spowodowanie naruszenia przez zrealizowaną inwestycję innych przepisów niż zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...], nie ma wpływu na wynik przedmiotowego uzgodnienia; Inwestor, pomimo braku pozwoleń, sukcesywnie wykonywał i wykonuje prace, wprowadzające zmiany w zagospodarowaniu terenu działki ew. nr [...],

- walorem przyrodniczym danej części [...] Parku Krajobrazowego jest dolina rzeki [...] z rozbudowanym systemem koryta; szerokość doliny [...] na odcinku od [...] do [...] waha się od 1,5 do 7 km, zaś szerokość samego koryta wynosi 80-100 m.; [...] bywa nazywana [...]; o jej unikalnym charakterze decydują typowe dla tej rzeki wypłycenia, łachy, wyspy porośnięte trwałą roślinnością, liczne meandry i starorzecza, tworzące rozgałęziającą się i łączącą sieć; są one terenami cennymi przyrodniczo,

- działki, dla których ustalano warunki zabudowy, są położone w nurcie rzeki [...], na jednej z wysp ukształtowanej pod wpływem zachodzących w rzece procesów; jest to jednocześnie obszar ujściowy rzeki [...], która uchodzi do [...] nieopodal miejsca inwestycji; teren uzgadnianej inwestycji otoczony wodami rzeki [...] i [...] w całości znajduje się w 100 m. od ich brzegów; powyższe potwierdza zarówno informacja zawarta w projekcie decyzji zgodnie, z którą "Teren w obszarze analizowanym zróżnicowany, zaniżenia terenowe wypełniają wody połączone z rzeką [...]. Po stronie południowej teren graniczy z rzeką [...], po wschodniej stronie teren działek objętych wnioskiem graniczy z rzeką [...]", jak również sama skarżąca, wskazując w zażaleniu, że "dostęp od strony lądu (dz. Nr ewid. [...]) jest cały czas pod wodą"; na mapach topograficznych obszar działki ew. nr [...] został określony jako obszar podmokły z zadrzewieniami, odnogą rzeki [...] i starorzeczem tworzącym półwysep (wyspę) pokrytą zadrzewieniami; wyspa czy półwysep, pokryta zadrzewieniami, jest otoczona od północy obszarem podmokłym; natomiast na zdjęciu lotniczym, zamieszczonym na portalu zoomi.pl, widoczna jest tylko odnoga rzeki [...] wraz z obszarem pokrytym zadrzewieniami, którego część tworzy półwysep,

- analiza porównawcza tych informacji z załącznikiem graficznym do projektu decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że obszar działki ew. nr [...], w wyniku działań inwestorskich, został całkowicie przeobrażony; prace przebiegały dwutorowo; objęły przygotowanie części działki, jako miejsca do lokalizacji programu funkcjonalno-przestrzennego i wybudowania na nim obiektów budowlanych, oraz ukształtowanie otoczenia wyspy,

- w zakresie prac związanych z ukształtowaniem otoczenia wyspy, z części obszaru podmokłego usunięto zadrzewienia i utworzono otwarte lustro wody, które połączono z odnogą rzeki [...]; w wyniku wykonanych prac od strony północnej powstało boczne koryto rzeki; przeprowadzone prace skutkowały zlikwidowaniem obszaru wodno-błotnego; jednocześnie - nawiązując do istniejącego kształtu półwyspu (wyspy) - dokonano ukształtowania linii brzegowej wyspy; Inwestor, między innymi, ściął skarpy i umocnił brzeg poprzez jego opalisadowanie; jak wynika z projektu wykonał to w części północnej wyspy oraz w jej zachodnio-południowej części tworzącej cypel; nadto wykonał ogrodzenia; wykonany zakres robót niezbicie przedstawia dokumentacja fotograficzna,

- doprowadzając do obecnego stanu wokół istniejącej wyspy i ukształtowania jej linii brzegowej (kształtu wyspy) Inwestor dopuścił się naruszenia wielu zakazów obowiązujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego - likwidowania i niszczenia zadrzewień nadwodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...]), wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 3 ust. 1 pkt 5), dokonywania zmian stosunków wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 6) oraz likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych (§ 3 ust. 1 pkt 8),

- przedmiot i zakres wykonanych robót, które doprowadziły do obecnego stanu zagospodarowania działek, w żaden sposób nie był związany z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, wodnej i rybackiej (uwzględniającej wartości istniejących siedlisk) i nie służył ochronie przyrody (§ 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nr [...]); nie stanowił, także prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym, a także budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych (w myśl § 3 ust 1 pkt 6 rozporządzenia); jakkolwiek Inwestor posiada zgodę Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (z [...] lipca 2013 r.) w zakresie zwolnienia z zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, to jednak wykonane prace i obiekty budowlane nie stanowią urządzeń wodnych i działań przeciwpowodziowych,

- także zakres dotychczasowych prac na terenie wyspy wiąże się z naruszeniem przepisów dotyczących [...] Parku Krajobrazowego; jak ukazują zdjęcia, inwestor na jej obszarze oraz przy jej brzegach wybudował obiekty budowlane i zagospodarował całość wyspy; teren ten - ze względu na swoje położnie - cechowała obecność naturalnie ukształtowanych siedlisk, tworzących zadrzewienia nadwodne; jak wynika ze zdjęć, terenowi dawnego półwyspu (wyspy) nadano cechy miejskiego, przydomowego założenia ogrodowego, całkowicie pozbawiając go cech charakterystycznych dla siedlisk związanych z ekosystemami rzeki [...]; wprowadzono gatunki roślin typowe dla założeń ogrodowych (w tym obcych), które nie są tożsame dla siedlisk nadwodnych i wodnych (brzozę, sosnę, wierzbę pogiętą oraz tawułę, dereń przy brzegach wyspy); z pierwotnego siedliska pozostały jedynie 3 wierzby położone na środku wyspy oraz kilka sztuk w jej północnej części; całość porasta trawnik, tworzący jednolitą, równą powierzchnię (zielony dywan); by doprowadzić do takiego stanu nawierzchnię trawnika i obecności wskazanych roślin Inwestor przeprowadził wycinkę i zniszczył istniejącą szatę roślinną (drzewa, krzewy i rośliny naczyniowe) oraz wykonał prace ziemne, polegające na nawiezieniu ziemi i niwelacji terenu; potwierdza to notatka służbowa z przebiegu patrolu Społecznej Straży Rybackiej (z 22 czerwca 2005 r.), w której wskazano: "Na prawym brzegu rz. [...] w km [...] poniżej ujścia rzeki [...] na wyspie prowadzona jest wycinka drzew i krzewów oraz prace ziemne sprzętem mechanicznym"; poprzez doprowadzenie do obecnego ukształtowania terenu wyspy inwestor wykonał prace ziemne, które nie tylko trwale zniekształciły istniejącą rzeźbę terenu, ale również zmieniły stosunki wodne; stanowi to naruszenie § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia nr [...]; doprowadzając do likwidacji istniejących zadrzewień Inwestor naruszył § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...], mówiący o zakazie "likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych"; naturalnie ukształtowana roślinność na wyspie stanowiła część ekosystemu rzeki [...], będący dogodnym miejscem siedliskowym dla zwierząt, związanych ze środowiskami wodnymi i mokradłowymi; pełnią ona rolę ochronną, która została całkowicie zniszczona,

- wskazane zadrzewienia stanowiły naturalne siedliska, które są objęte obszarem Natura 2000 [...], ustanowionym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U. Nr 25, poz. 133 ze zm.) dla ochrony gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.Urz. UE z 2010 r. L. Nr 20 str. 7); wobec treści art. 33 ustawy o ochronie przyrody, na terenie [...] zabrania się podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000; bezsporna jest w przedmiotowej sprawie likwidacja naturalnie występujących siedlisk, jak również rozpoczęcia i realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego na obszarze Natura 2000; zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235), zwanej dalej "ustawą o ocenach", przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; ocenę oddziaływania na obszar Natura 2000 przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 wskazanej ustawy, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy; ocena taka nie została przeprowadzona,

- już dotychczas wykazany zakres przekształceń, które przeprowadził Inwestor jest zniszczeniem wartości przyrodniczych [...] Parku Krajobrazowego i terenu chronionego obszarem Natura 2000; sam ten fakt, uniemożliwia pozytywne uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji; wobec dokonanego ogromu zmian, jakich dopuścił się Inwestor na terenie cennym przyrodniczo, kwestia kwalifikacji obiektów budowlanych, jako służących, bądź nie, turystyce wodnej (czy też możliwość lokalizacji jakichkolwiek innych obiektów budowlanych) jest sprawą drugorzędną,

- wskazana w projekcie legalizacja jak i budowa obiektów budowlanych jest jedynie finalnym efektem działań niezgodnych z ustawą o ochronie przyrody, polegających na przekształceniu i zniszczeniu środowiska przyrodniczego; wskazane w projekcie decyzji zamierzenie inwestycyjne narusza również przepisy o [...] Parku Krajobrazowym,

- położenie budynków mieszkalnych czy mieszkalno-gospodarczych (np. służących świadczeniu usług agroturystycznych) czy też budynków usług (np. gastronomicznych, szkółek żeglarskich) w strefie 100 m, od brzegu nie stanowi elementu determinującego turystykę wodną; o tym, czy dany akwen bądź rzeka będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, decydują stosowne budowle i urządzenia służące żeglowaniu wraz z odpowiednio przystosowanym brzegiem; jednocześnie realizacja, w ramach odstępstwa od zakazu, w strefie 100 m. od rzeki czy jeziora obiektów uznanych za związane z turystyką wodną winna mieć funkcjonalne uzasadnienie, a sam obiekt spełniać określone kryteria przynależne temu obiektowi - posiadać cechy, którym ma on rzeczywiście służyć,

- choć na gruncie prawa budowlanego pojęcie pomostu nie jest jednoznacznie rozumiane (pomosty mogą być np. obiektami zapewniającymi dojścia i przejścia do dźwignic i innych urządzeń technicznych w budynkach, służącymi komunikacji ogólnej w budynkach, mogą też być obiektami związanymi z drogami, budowlami kolejowymi lub strzelnicami) i mają one różną funkcję, to w ramach odstępstwa od zakazu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] będą to takie pomosty, które tylko i wyłącznie mają umożliwić bezpośredni dostęp do wody (w głąb zbiornika wodnego) w celu umożliwienia przybijania i cumowania do brzegu sprzętowi wodnemu; realizacja obiektów uznanych za związane z turystyką wodną - pomostów, w ramach odstępstwa od zakazu, winna mieć nie tylko funkcjonalne uzasadnienie, ale również spełniać kryteria takiego obiektu; wskazywanie pomostów oraz innych obiektów budowlanych takich jak: np. tarasy, kładki, rampy, schody, jako obiektów służących turystyce wodnej - w sytuacji, kiedy są one dostosowane (pod względem usytuowania, konstrukcji itp. oraz zagospodarowania terenu) do spełnienia innych funkcji użytkowych niż bezpośredni dostęp do wody, w celu umożliwienia cumowania i pływania po rzece rowerami wodnymi czy też żeglowania - przeczy celowi, dla którego owe odstępstwo zostało wprowadzone na terenie [...] Parku Krajobrazowego; pomostami służącymi turystyce wodnej, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, będą budowle, których zadaniem jest umożliwienie dostępu do otwartej powierzchni wody, czyli usytuowane ponad powierzchnią wody, ale w głąb jezior czy rzek od ich linii brzegowej; istniejące w terenie obiekty - określone w projekcie decyzji, jako "pomost (taras) do wędkowania częściowo zadaszony wiatą", "pomost do wędkowania - łącznik komunikacyjny - istniejący" - nie spełniają kryteriów pomostów służących turystyce wodnej i dlatego nie ma do nich zastosowania odstępstwo zawarte w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...],

- "pomost do wędkowania - łącznik komunikacyjny - istniejący" został zrealizowany wyłącznie w celu umożliwienia przedostania się na zagospodarowaną przez Inwestora wyspę (przywołano wskazanie skarżącej: "dostęp na półwyspem od strony lądu (dz. Nr ew. [...]) jest cały czas pod wodą"), a poprzez nadanie mu m.in. łukowatej formy (...) "utworzenie atrakcyjnej widowiskowo bramy do projektowanej mariny"; bezsprzecznym jest, że podstawową funkcją istniejącego "pomostu do wędkowania - łącznika komunikacyjnego" jest zapewnienie łączności pomiędzy działkami ew. nr [...] i [...], a lądem; dlatego słuszne było wskazanie przez organ I. instancji, że jest to obiekt, który służy do ruchu pieszego, rowerowego; taka jest jego zasadnicza funkcja, co wynika także z jego konstrukcji; potwierdza to zresztą Inwestor wskazując w zażaleniu, że ewentualna funkcja wędkarska pomostu stanowi jedynie element dodatkowy, wskazany z ostrożności, ze względu na wcześniejsze stanowisko organu I. instancji, jak również mówiąc, że "przedmiotowy łącznik, stanowi jedynie połączenie pomiędzy wnioskowanymi pomostami do wędkowania"; z tego jasno wynika, że istniejący obiekt nie jest pomostem; powoduje to, że obiekt nie spełnia wymogu do zastosowania odstępstwa wskazanego w rozporządzeniu nr [...]. "Ewentualna funkcja wędkarska" istniejącego obiektu nie daje podstaw do zastosowania odstępstwa od zakazu § 3 ust. 1 pkt 7; nawet gdyby przyjąć, że istniejąca kładka, jako obiekt służący do ruchu pieszego, mogłaby stanowić potencjalne miejsce do wędkowania, to jak słusznie wskazał organ I. instancji istnieje "zakaz wędkowania z mostów" (zgodnie z Regulaminem Zarządu Głównego Polskiego Związku Wędkarskiego z 2011 roku); w świetle powyższego istniejący łącznik komunikacyjny nie może być wykorzystywany, jako miejsce służące do wędkowania; wskazywanie go zatem, jako obiektu służącego turystyce wodnej nie daje podstaw do zastosowania odstępstwa; nadto lokalizacja istniejącego łącznika komunikacyjnego oraz istniejące obecnie warunki przyrodnicze w obrębie tej konstrukcji (na które miały wpływ prace przeprowadzone przez Inwestora) powoduje, że stanowi on miejsce bardzo mało atrakcyjne dla wędkarza; jego lokalizacja (przy samym brzegu rzeki, gdzie możliwe jest wędkowanie bez wchodzenia na mostek), jak i samo miejsce do wędkowania jest w tym położeniu nieuzasadnione, a argumentacja inwestora nielogiczna,

- również obiekt objęty procedurą legalizacyjną, wskazany w projekcie decyzji, jako "pomost (taras) do wędkowania częściowo zadaszony wiatą" nie może być uznany jako obiekt budowlany, do którego ma zastosowanie odstępstwo wskazane w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...]; określenie istniejącego obiektu budowlanego nie odpowiada jego rzeczywistej funkcji jaką pełni; stanowi on w terenie de facto inny obiekt niż wskazany w projekcie decyzji; w rzeczywistości jest to budynek mieszkalny z tarasem; jak wynika ze zdjęć i protokołu oględzin (z 14 lutego 2014 r.) obiekt składa się z części mieszkalnej (zbudowanej na planie kwadratu, wydzielonej z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i płaskiego dachu), z której wychodzi się na taras rozciągający się do linii rzeki; część tarasu, która przylega do budynku jest zadaszona (tak jak budynek dachem płaskim), i posiada przeszklone ściany (od strony północnej i zachodniej) o wysokości ok. 3,5 m (2 szt.); część tarasu, która jest wysunięta poza bryłę budynku i dochodzi do linii rzeki jest pozbawiona dachu, ale zaopatrzona w balustradę; pomiędzy budynkiem, a tarasem znajdują się schody prowadzące na dach budynku, na którym znajduje się metalowa konstrukcja, klimatyzator, reflektory do oświetlania brzegów i rzeki; obiekt jest całkowicie uzbrojony (energia elektryczna, woda); z dokumentacji fotograficznej wynika, że istniejący budynek, wraz ze schodami i tarasem, stanowią jedną całość techniczno-użytkową; nieuzasadnionym jest twierdzenie skarżącej, że "w rzeczywistości mamy do czynienia z pomostem do wędkowania częściowo zadaszonym wiatą"; w rzeczywiści jest to parterowy budynek z tarasem widokowym,

- również samego tarasu widokowego, tworzącego całość funkcjonałno-użytkową z budynkiem nie można uznać za "pomost zadaszony wiatą"; jak widać z dokumentacji fotograficznej, obiekt ten przede wszystkim jest posadowiony na gruncie i nie wchodzi daleko w głąb rzeki (kończy się tuż za skarpą tworzącą brzeg wyspy) oraz, co najbardziej istotne: nie umożliwia bezpośredniego dostępu do wody (jest zwieszony ponad lustrem wody i jest ogrodzony od strony wody); jest to taras z zadaszeniem ogrodzony balustradą (przez to jest wydzielony z przestrzeni) i pełni funkcję miejsca wypoczynkowego a pomost tych cech nie posiada; cech pomostu nie posiada również istniejący budynek; istniejący obiekt, z całą infrastrukturą techniczną, nie posiada również cech wiaty; usunięcie przez Inwestora przeszklenia (wskazywana przez organ I. instancji w protokole z oględzin) nie zmieni oceny, co do braku posiadania przez ten obiekt cech charakteryzujących pomost czy wiatę,

- lokalizacja istniejącego obiektu nazwana w projekcie decyzji "pomostem do wędkowania częściowo zadaszonym wiatą" jest niezgodna z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...],

- odnosząc się do innych obiektów budowlanych, mających powstać na działce ew. nr [...], [...] - "pomostu do wędkowania - projektowanego", "pomostu pływającego do cumowania niewielkich jednostek pływających w ilości 5 szt - projektowanego", wskazano, że - jakkolwiek z nazwy obiekty te mieszczą się w odstępstwie od zakazu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] - w uzgadnianym projekcie decyzji nie zostały wskazane żadne ich parametry; nie znając jakichkolwiek parametrów np. całkowitej długości, powierzchni wysokości od dna rzeki do korony trudno jest, określić czy obiekty te nie spowodują naruszenia innych zakazów zawartych w rozporządzeniu nr [...], jak również czy ich lokalizacja jest rzeczywiście uzasadniona, ze względu na realizację potrzeb turystyki wodnej; uwzględniając, że miejscem lokalizacji inwestycji jest wyspa w nurcie rzeki, wskazane jest określenie planowanych miejsc ich lokalizacji,

- projekt decyzji zawiera również informacje, że w ramach inwestycji projektuje się "opalowanie nadbrzeża", nie określając jednoczenie jego miejsca, jak również żadnych dokładnych warunków; z wniosku, uzupełnionego pismem z 2 października 2013 r. (do którego dołączono mapę z zaznaczeniem miejsca "opalowania nabrzeża"), wynika, że miałoby to nastąpić od strony południowej - niemalże na całej długości wyspy (na odcinku około 125 metrów); jak wskazywano wcześniej, Inwestor doprowadził do zmiany jej linii brzegowej i wykonał już w innych częściach wyspy palisadę; wskazane prace w projekcie decyzji były kontynuacją negatywnych przekształceń środowiska przyrodniczego dokonywanych przez skarżącego,

- wykonanie palisady jest niezgodne z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nr [...] (zmiana rzeźby terenu); nie sposób się zgodzić z argumentacją skarżącej, że "w ramach infrastruktury niezbędnej do uprawiania turystyki wodnej mieszczą się objęte wnioskiem (....) opalowanie nabrzeża"; przedmiotowe palisady (projektowana, jak i już wykonane) nie stanowią obiektów służących turystyce wodnej, jak również obiektów związanych z odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, do których miałyby zastosowanie odstępstwa, zawarte w regułach zakazu § 3 ust. 1 pkt 5 i 7; ich obecność nie jest uzasadniona, jeśli chodzi o możliwość wykorzystania rzeki [...] w celach turystyki wodnej; teren inwestycji położony w nurcie rzeki podlega ciągłym przeobrażaniem ze względu na działanie płynącej wody; zarówno projektowane, jak i wykonane przez inwestora "opalowanie nabrzeża" ma na celu jedynie ochronę brzegów przed erozją i ograniczenie działania napierającej wody na brzegi, by zapobiec zmianie linii brzegowej w krótkim czasie,

- na marginesie wskazano, że Wojewoda [...], postanowieniem z [...] września 2009 r., nie uzgodnił inwestycji polegającej na budowie "umocnienia skarpy brzegu rzeki [...] na szerokości od 3 do 4 metrów w postaci brzegoskłonu krytego lub narzutu kamiennego w płotkach na ścieli faszynowej lub materaca brzegowego oraz budowie umocnienia w postaci pali drewnianych o średnicy do 30 cm na nieruchomości składającej się z działki oznaczonej nr ewd. [...] we wsi [...], gm. [...]"; wówczas też w projekcie decyzji była informacja, że "teren działki stanowią wody otwarte, łąki, tereny zakrzaczone",

- Inwestor, występując o przedmiotowe warunki zabudowy, dokonał - poprzez zmianę nazwy funkcji istniejących budowli - zmiany zakresu inwestycji, która wcześniej, (co było wskazane) nie została uzgodniona przez organy ochrony przyrody; określony w niniejszym projekcie "pomost (taras) do wędkowania częściowo zadaszony wiatą - istniejący" był wówczas "parterowym budynkiem noclegowym z tarasem widokowym (pomostem), stanowiącym jednocześnie zaplecze gospodarcze przystani", zaś "pomost do wędkowania - łącznik komunikacyjny - istniejący" był "kładką dla pieszych nad wodą"; jak wynika z postanowień PINB [...] z 2011 roku, podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że "na terenie przedmiotowej nieruchomości wybudowano budynek drewniany, który jak oświadczył inwestor, ma służyć jako zaplecze gospodarcze przystani wodnej wraz z pomostem służącym celom rekreacji (kategoria obiektu III)"; do kategorii III należą inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie" oraz "kładkę dla pieszych (kategoria obiektu VIII)" - to inne budowle.

W skardze Inwestor sformułował zarzuty naruszenia następujących przepisów:

- § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] poprzez przyjęcie, jakoby wnioskowana inwestycja nie stanowiła obiektu służącego turystyce wodnej, a w konsekwencji nie mogła być zlokalizowana w pasie szerokości 100 m. od linii brzegów,

- art. 33 ustawy o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie, że inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000,

- art. 11 w zw. z art. 107 K.p.a., poprzez niepełne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie motywów faktycznych i prawnych, jakie legły u podstaw zaskarżonego postanowienia,

- art. 7 i 9 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a w szczególności niewyjaśnienie kwestii miejsca i warunków wykonania opalowania nabrzeża, nieustalenie parametrów pomostu do wędkowania i pomostu pływającego do cumowania jednostek pływających, jak również ich lokalizacji,

- art. 124 K.p.a., poprzez wadliwe i niepełne uzasadnienie, niewyjaśniające stanowiska organu i zapadłego rozstrzygnięcia w sposób dostateczny,

- art. 138 § 2 K.p.a., polegające na merytorycznym rozstrzygnięciu zażalenia pomimo, uznania przez organ II. instancji, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi sformułowano szeroką argumentację zarzutów. Podniesiono m.in.:

- chybiona jest, prezentowana przez organ, zawężająca wykładnia pojęcia obiektów służących turystyce wodnej; pojecie to obejmuje wszelką infrastrukturę, przydatną do uprawiania turystyki wodnej np. także pomost, służący dojściu do portu, przystani (w danym przypadku są one – co bezsporne - oddzielone od stałego lądu), czy obiekty przydatne do spędzania czasu na ladzie przez osoby wykorzystujące sprzęt wodny (w tym urządzenia sanitarne),

- organ bezzasadnie skoncentrował się na opisie rzekomych nieprawidłowości, jakich dopuścił się Inwestor (w granicach prawem przewidzianych poniósł on już tego konsekwencje) miast skupić się na meritum sprawy; organ nie jest właściwy do oceny, jaki jest aktualnie charakter istniejących obiektów (np. czy wiata jest budynkiem mieszkalnym); organ winien natomiast rozstrzygnąć, przy zachowaniu jakich cech istniejące już obiekty mogą funkcjonować nadal,

- twierdzenia o negatywnym wpływie na obszar Natura 2000 są gołosłowne, nie wskazano, jakie siedliska gatunków chronionych znajdowały się na terenie inwestycji przed przekształceniami,

- uzasadnienie postanowienia jest wewnętrznie sprzeczne; organ ocenia pewne kwestie jako nieistotne – w tym ewentualne naruszenie zakazów wynikających z rozporządzenia nr [...] - aby następnie analizować, czy realizacja przedsięwzięć ich nie narusza,

- nie wezwano inwestora, aby sprecyzował, jakie są plonowane parametry poszczególnych przedsięwzięć a jednocześnie odmówiono uzgodnienia z uwagi na ich brak,

- organ odwoławczy zajął stanowisko w kwestiach, które nie były przedmiotem rozważań organu I. instancji, czym naruszono zasadę dwuinstacyjnosci,

- pominięto w sprawie, że podjęte działania, polegające na uporządkowaniu terenu wyspy, były w istocie korzystne dla środowiska, ponieważ teren uprzednio był zaniedbany i zaśmiecony,

- nie zasadne jest egzekwowanie tak daleko idących ograniczeń w zagospodarowaniu terenu (rygorystyczna wykładnia zapisów), mając na uwadze, że w niedalekiej odległości usytuowany jest zakład produkcyjny.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że planowana palisada może służyć, jako miejsce do cumowania jednostek, jak i do wędkowania. Oświadczył, że Inwestor nie jest uprawniony do wykonywania rybactwa na danym terenie. Chodzi o możliwość wędkowania dla osób przebywających w stanicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć sformułowane zarzuty są trafne tylko w nieznacznym stopniu.

W kwestii przedsięwzięć zrealizowanych bądź planowanych na działkach ew. nr [...], [...] orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjnych i - choć w danym przypadku postępowanie zainicjowane jest nowym wnioskiem o uzgodnienie - w ocenie sądu - w stosownym zakresie należy uwzględnić oceny sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt. IV SA/Wa 932/11. Wskazano w nim m.in., że - o ile uzgadniany projekt decyzji obejmuje szereg przedsięwzięć, a realizacja niektórych obiektów nie może być zaakceptowana - zasadne jest orzeczenie odmowne.

W tym świetle trafne jest rozstrzygnięcie organu, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wynika to z następujących uwarunkowań faktycznych i formalnych.

Prawidłowe są konstatacje organu, że na terenie objętym wnioskiem (na terenie wyspy oznaczanej na mapach, jako półwysep) nie jest dopuszczalna realizacja następujących spośród objętych projektem decyzji przedsięwzięć:

1) pomostu (tarasu) do wędkowania częściowo zadaszonego wiatą - istniejącego,

2) pomostu do wędkowania - łącznika komunikacyjnego - istniejącego,

3) opalowania nadbrzeża – projektowanego.

Trafnie organ ocenił, że odstępstwo od zakazu realizacji zabudowy w odległości 100 m. od brzegów nie dotyczy wskazanych obiektów. Przy tym, w przypadku realizacji opalowania, trafnie wskazano, że mogłoby powadzić to także do naruszania zakazu zmiany rzeźby terenu (§ 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nr [...]).

W sprawie trafne są ustalenia organu, co do istotnych faktów, jak i ich oceny w świetle regulacji materialnych, zakreślających granice uzgodnienia. Organ administracji przytoczył stosowne regulacje normatywne, dokując trafnej ich wykładani. Z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie jego stanowiska, ponowne powtarzanie nie byłoby zasadne. Sąd przyjmuje je za własne, z zastrzeżeniem w kwestiach szczególnych, wskazanych w dalszej części uzasadnienia.

Odnosząc się do szerokich wywodów skargi należy jedynie skonstatować, co następuje.

Trafnie zauważa organ, że granice odstępstwa od zakazu nie mogą być wykładane rozszerzająco, lecz w sposób wąski. Tak też należy rozumieć określenie obiekty służące turystyce wodnej.

Słusznie zauważono, że nie jest ono definiowane aktami normatywnymi, jednak poprawne jego odkodowanie, z odwołaniem do jego powszechnego znaczenia, nie nastręcza zasadniczych trudności.

W judykaturze przyjmuje się, że "przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej" (tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK2830/12 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Trafnie wskazuje organ, że nie można uznawać, za obiekty służące turystyce wodnej budowli, które wprawdzie mogą być przydatne dla tych celów, lecz nie jest to ich podstawowym przeznaczeniem, bądź, gdy dany rodzaj obiektów - ze swej istoty mogących pozostawać w związku z turystyką wodna - może być w istocie zrealizowany poza miejscami objętymi ograniczeniami w zabudowie (np. elementy zaplecza, miejsca noclegowe, sanitariaty). Chodzi np. o budowle przydatne dla osób uprawiających turystykę wodną, lecz także dostępne dla realizacji innych celów (wypoczynek stacjonarny, inne formy turystyki, wędkowanie SPA itp.). Podkreślenia wymaga, że odmienne rozumienie zapisów, zakreślających grancie odstępstw od zakazu zabudowy brzegów, prowadziłoby do konieczności uznania, jakoby realizacja każdego obiektu, mogącego potencjalnie służyć turystyce wodnej, była dopuszczona na terenach generalnie wyłączonych z zabudowy, nawet bez spełnienia warunku pozostawania realizacji obiektu w związku z osiągnięciem konkretnego, celu – umożliwieniu uprawiania turystyki wodnej. Metoda dowodzenia reductio ad absurdum potwierdza, że sposób rozumienia zakresu zakazu (wyznaczonego granicami odstępstw) prezentowany przez Inwestora jest błędny.

Nie można uznać za obiekty służące turystyce wodnej pomostu do wędkowania z zadaszoną wiatą, czy obiektów inżynierskich przydatnych dla dotarciu na wyspę, gdzie Inwestor chce zorganizować port (wniosek obejmuje także realizację małej przystani). Trafnie zauważa Strona, że obiekt ten może być przydatny do wykorzystywania przystani gdyż zapewnia komunikację z lądem. Jednak nie pozostaje on w bezpośrednim związku z turystyką wodną, bowiem dla osób ją uprawiających możliwe jest dotarcie do lądu drogą wodna. Uznanie, jakoby realizacja danego rodzaju obiekt była uzasadniona, oznaczałoby konieczność rozważania też – przy zmianie koncepcji inwestora - czy nie byłoby przydatne zapewnienie także dojazdu do przystani, a więc budowa w związku z tym drogi dojazdowej łącznie z mostem na wyspę itp. Tego rodzaju szerokie rozumienie dopuszczenia możliwości realizacji obiektów służących turystyce wodnej podważa ratio legis wykładanej regulacji. Skonstatować, więc wypada, że – w danym przypadku - wybór miejsca na realizacje urządzeń służących uprawianiu turystki wodnej (półwysep w istocie stanowiący wyspę) determinuje - wobec istniejących w parku krajobrazowego zakazów – zakres możliwości organizacji usług w tym zakresie. Istnieje mianowicie konieczność uwzględnienia ustanowionych na danym terenie ograniczeń, które wykluczają realizację infrastruktury, wykraczającej poza wyegzemplifikowane cele w tym turystyki wodnej. Prawodawca dopuścił przekształcenie terenów przybrzeżnych jedynie w zakresie, w jakim służy to turystyce wodnej. Wyklucza to realizację takich obiektów, które pozostawać mogą jedynie w związku z uprawianiem turystyki wodnej, a których budowa prowadziłaby do przekształcenia terenów objętych ochroną w sąsiedztwie wód, przez zmiany cech przyrodniczych, krajobrazowych, czy urbanizację.

W tym świetle trafnie odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla istniejących obiektów, oceniając aktualna ich funkcje jak i możliwe ich wykorzystanie. Słusznie wywodzi Inwestor, że organ nie jest uprawniony do oceny aktualnie istniejącego obiektu, jako mieszkalny i dokonywania uzgodnienia z uwagi na obecny stan faktyczny, lecz ma określić, pod jakimi warunkami budowla mogłaby być zrealizowana. Wobec tych uwarunkowań faktycznych i prawnych organ trafnie wywiódł, że oba obiekty – wskazywane jako istniejące - nie mogą być zaakceptowane na zasadzie uzgodnienia. Obiektywnie nie służą bowiem celom turystyki wodnej. Budowla - określona, jako zadaszona wiata i pomost do wędkowania - ma takie cechy techniczne, że nie może służyć bezpośrednio turystce wodnej – wysokość pomostu i jego konstrukcja (barierki) stanowią o braku przydatności do cumowanie jednostek wodnych zaś tzw. zadaszona wiata jest obiektem mieszkalnym – możliwym do wykorzystania nie tylko dla celów turystki wodnej. Z kolei pomost do wędkowania, łącznik komunikacyjny służy, jak wskazano, do skomunikowania wyspy z lądem. Może być on wykorzystywany także przez osoby uprawiające turystkę wodną, lecz nie jest w tym celu konieczny a jednocześnie służyć może innym celom. Bez znaczenia pozostaje z kolei okoliczność, czy pomost może służyć do wędkowania a wywody organu w tym zakresie są wobec tego chybione. Wędkarstwo nie stanowi bowiem formy turystyki wodnej. Sąd, orzekając w tym skaldzie, podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdzie wskazano: "Turystyka to działania związane z ruchem, przemieszczaniem się, ale ukierunkowane jednoznacznie na poznawania określonych miejsc (obszarów, obiektów). Aktywność człowieka jest tu podejmowana konkretnie dla osiągnięcia wskazanego celu. W przypadku wędkarstwa (formy amatorskiego połowu ryb) celem aktywności (w ramach której może także mieć miejsce, w pewnym zakresie, przemieszczanie się, ruch) jest osiągnięcie celu w postaci schwytania ryb, co jedynie wiązać się może także z poznawanie, zwiedzaniem określonych miejsc. Wobec takich uwarunkowań wędkarstwa nie należy uznać za formę turystyki wodnej" (wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 673/14 - dostępny w CBOSA). Podkreślenia wymaga także, że zapewnienie miejsc (stanowisk infrastruktury) do wędkowania - o ile osoba zamierzająca realizować inwestycje nie jest uprawniona do rybołówstwa - nie może być kwalifikowane, jako objęte odstępstwem od zakazu, gdy chodzi o prowadzenie racjonalnej gospodarki rybackiej (analogicznie przywołany już wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 673/14). Pełnomocnik strony potwierdził na rozprawie, że nie jest ona uprawniona do rybactwa na akwenie przy wyspie (półwyspie) w myśl stosownych regulacji.

Trafnie organ ocenił, że nie służy celom turystki wodnej realizacja palisady wzdłuż brzegów. Z przedłożonych akt wynika jednoznacznie, że planowana palisada ma się znaleźć po południowej stronie wyspy (półwyspu). Wynika to m.in. z treści mapy przy uzupełnieniu wniosku przedłożonego przez Inwestora 2 października 2013 r. (załącznik do pisma 17 października 2013 r. – oznaczonego w aktach adm. nr 16). Znajduje się tam obiekt, określany mianem częściowo zadaszonego pomostu do wędkowania i wiaty, którego – jak wskazano - nie można uznać za służący turystyce wodnej. Z kolei sama palisada nie jest obiektem służącym cumowaniu jednostek (patrz stanowisko na rozprawie). Jak wskazywano, może być tylko w tym celu ewentualnie użytkowana. Z kolei bez znaczenia pozostaje przydatność palisady dla celów wędkarstwa. Trafnie zauważa także organ, że o ile miałaby ona zostać zrealizowana w ten sposób, że doszłoby do przekształcenia kształtu brzegu (jeżeli jego naturalne ukształtowanie nie stanowi skarpy) lub utrwalenia nielegalnie dokonanych uprzednio zmian, realizacja palisady byłaby niemożliwa, z uwagi na zakaz z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nr [...] (wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu). Wyjątki w tym zakresie dotyczą – jak trafnie wywodzi organ - jedynie urządzeń przeciwpowodziowych, w rozumieniu przepisów prawa wodnego Wypada zauważyć, że realizacja palisady byłaby możliwa jedynie gdyby stanowiła ona integralną część urządzeń, obiektów służących w istocie turystyce wodnej np. umocnienie brzegu bezpośrednio przy pomoście do cumowania itp.

W tym świetle zasadne było wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji a następnie jego utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy.

W rozpoznawanej sprawie trafne są jednak zarzuty gdzie wskazano, że organ w części wadliwie uzasadnił swoje orzeczenie. W pewnym zakresie uchybienia w tym zakresie, może - w ocenie Sądu - mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozumianej jako proces ustalania warunków zabudowy dla szeregu przedsięwzięć, objętych wnioskiem inwestora. Zasadne są i mają znacznie, w kontekście uchylenia zaskarżonego aktu, zarzuty, gdzie wskazuje się, że gdy chodzi o dwa z planowanych przedsięwzięć - pomost określany obecnie mianem "do wędkowania" i pomost pływający do cumowania niewielkich jednostek (w ilości 5 sztuk) - organ administracji wadliwie uzasadnił swoje stanowisko, co może mieć istotny wpływ na dalszy przebieg postępowania. Słusznie wskazano w skardze, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ - wydając negatywne orzeczenie – podaje, jako przyczynę, nie sprecyzowanie określonych warunków technicznych, a przy tym zainteresowany nie uzyskuje informacji, pod jakimi warunkami może zrealizować obiekty – jak ma być zmodyfikowany projekt decyzji (w wyniku sprecyzowania wniosku bądź z urzędu, przez organ prowadzący postępowanie główne), aby organ uzgadniający zajął w przyszłości stanowisko pozytywne. Godne podkreślenia, że obowiązek przedłożenia przez Inwestora - na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy - przedmiotowych danych nie wynika z mocy prawa. Dopuszczalne jest uwarunkowanie przez wyspecjalizowany organ uzgodnienia od zawarcia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy określonych warunków, co do realizacji przedsięwzięcia. Nie znajduje jednak podstaw prawnych żądanie ich określenia przez samego inwestora. Wyjątek, gdy to inwestor obowiązany jest samodzielnie rozpoznawać warunki, na których realizacja przedsięwzięcia jest dopuszczalna, stanowi np. przypadek przeprowadzania procedury ocen oddziaływania na środowisko, w myśl rozdziału 5 w dziale V ustawy o ocenach, co w rozpoznawanym przypadku nie miało dotąd miejsca (patrz w szczególności art. 97 ust. 3). Organ nie wskazał również wprost że w jego ocenie w przypadku wskazanych przedsięwzięć (obu pomostów) przeprowadzenie takiej procedury byłoby niezbędne, a nie spełnienie tego wymogu jest przesłanką odmowy uzgodnienia, gdy chodzi o przedmiotowe obiekty.

Wobec zbyt ogólnikowej treści uzasadnienia postanwienia w pozostałej części, co odzwierciedla szczegółowość ustaleń faktycznych organu orzekającego, przyczyną uzasadniająca odmowę uzgodnienia, gdy chodzi o pomost określony mianem "do wędkowania" i pomost pływający do cumowania niewielkich jednostek nie może być w szczególności zakaz, wskazany w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...] (likwidowania i niszczenia zadrzewień nadwodnych). Organ administracji przywołał wprawdzie dokumentację, obrazującą uprzedni stan zagospodarowania wyspy (półwyspu), jeszcze przed dokonaniem nielegalnych – jego zdaniem - przeobrażeń. Nie wskazał jednak, gdy chodzi o konkretne obiekty, w lokalizacji proponowanej we wniosku inwestora, czy pozostają one w kolizji z istniejącymi uprzednio a podlegającymi ochronie zadrzewieniami nadwodnymi, do których odtworzenia może być zobligowany w przyszłości Inwestor w stosownym trybie np. art. 37 ustawy o ochronie przyrody bądź ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r. poz. 210 ze zm.). Jeżeli realizacja obiektów jest możliwa, bez kolizji ze wskazanym zakazem, tylko przy spełnieniu określonych warunków, rolą organu wyspecjalizowanego jest ich wskazanie, jako przesłanki ewentualnego uzgodnienia zmodyfikowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy. To samo dotyczy uwzględnienia ograniczeń wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nr [...] (wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu). W tym świetle nie można uznać, aby w rozpoznawanej sprawie wykazano, że istnieją przesłanki odmowy uzgodnienia, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji. W kwestii ograniczeń wynikających z funkcjonowania obszaru Natura 2000 Sąd zajmie jeszcze stanowisko w dalszej części uzasadnienia.

Reasumując, wyspecjalizowany organ administracji winien wskazać, pod jakimi warunkami proponowane przedsięwzięcia (spośród wnioskowanych przez Inwestora) mogą być zrealizowane tak, aby projekt decyzji o ustaleniu dla nich warunków zabudowy mógł zostać uzgodniony. W przedmiotowej sprawie trafnie wywodzi organ, że realizacja wnioskowanego pomostu określonego obecnie mianem "do wędkowania" prawdopodobnie generalnie może być dopuszczona, w kontekście zakazu z § 1 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...]. Takie stanowisko zostało zresztą także wyrażone w prawomocnym orzeczeniu o sygn. akt IVSA/Wa 932/11. Sąd wymienił w nim expressis verbis pomost do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi, co zapewne stanowi odpowiednik obecnej inwestycji. Wobec drugiej, ze wskazanych w pierwotnej nazwie, funkcji pomostu mieści się on w granicach odstępstwa od zakazu. Nie sposób a priori wykluczyć, że takie funkcje ma pełnić także nadal projektowany pomost (cumowanie łodzi). Na marginesie jedynie trzeba dodać, że - w ocenie sądu orzekającego obecnie - użycie w poprzednim orzeczeniu nazwy pomost do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi, jako przedsięwzięcia generalnie dopuszczalnego, nie oznacza, jakoby ówcześnie Sąd uznawał samo wędkarstwo, za działalność uzasadniająca odstępstwo od zakazów. Posłużenie się tym określeniem było następstwem przytoczenia nazwy nadanej temu przedsięwzięciu przez Inwestora w jego wniosku oraz jej zastosowania w uzgadnianym projekcie decyzji.

Wobec przywołanych wyżej uwarunkowań, rolą organu uzgadniającego było precyzyjne wskazanie, jakie warunki techniczne (np. także przez wskazanie maksymalnych czy minimalnych parametrów) czy lokalizacyjne (o ile akceptowano by proponowane w przedłożonej dokumentacji należałoby to wskazać - jako warunek przyszłego uzgodnienia) muszą być zachowane z uwagi na ograniczenia, istniejące na danym terenie, a z których nie wynika wprost generalny zakaz realizacji tego rodzaju obiektów.

Uchybienie przepisom, postępowania w tym zakresie (art. 107 par. 3 w zw. z art. 140, 144 oraz. 8, 9 i 11 K.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie bowiem, z danym uzasadnieniem, skutkuje potrzebą niejako "badanie" przez Inwestora, w dalszym postępowaniu w przedmiocie wniosku, poprzez kolejne modyfikowanie proponowanych warunków, przy jakich to organ wyspecjalizowany uzgodni projekt decyzji. Taka sytuacja w praworządnym państwie jest nie do zaakceptowania. Stąd Sąd ocenił także - jako istotne - uchybienie przepisom art. 8 i 9 K.p.a.

Nie mogą odnieść natomiast zamierzonych skutków pozostałe zarzuty skargi (choć część z nich jest zasadna), z następujących powodów:

- trafnie zauważono w skardze, że uzasadnienie postanowienia zawiera wewnętrzne niespójności; z jednej strony wskazuje się, jakoby kwestia zakazów wynikających z samego rozporządzenia nr [...] nie mogła mieć istotnego znaczenia (wobec regulacji dotyczących ochrony obszarów Natura 2000), z drugiej zaś przeprowadza się analizę, czy planowane przedsięwzięcia pozostają w sprzeczności z tymi zakazami; uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, rozumiany jako odmowa uzgodnienia, gdyż - jak wskazano - w przypadku szeregu przedsięwzięć, dokonano prawidłowej oceny, zaś wskazane przez Sąd wadliwości, nie pozostają w związku ze wskazanym uchybieniem,

- zasadne są także zarzuty skargi, że uzasadnienie skarżonego postanowienia dotyczy w części kwestii, niemających istotnego znaczenia dla meritum sprawy; dotyczy to wskazania szeregu nieprawidłowości, jakich dopuścił się - zdaniem organu – Inwestor; zarzuty są trafne, bowiem przedmiotem orzekania było przesądzenie, czy mogą być zrealizowane określone, wymienione w projekcie decyzji przedsięwzięcia, nie zaś ogólna ocena działań zrealizowanych na wyspie (półwyspie); wobec ustalenia określonych nieprawidłowości, rolą organu było podjęcie prawem przewidzianych środków (wszczęcie postępowań w zakresie własnej kompetencji bądź wnioskowanie o ich wszczepcie przez organy właściwe) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem; natomiast odmowa uzgodnienia realizacji określonych inwestycji nie może być następstwem generalnie negatywnej oceny dotychczasowych działań inwestora, jako quasi sankcja administracyjna,

- nie wykazano także w uzasadnieniu postanowienia w sposób precyzyjny, jak konkretne, objęte projektem decyzji, obiekty będą negatywnie oddziaływać na wartości przyrodnicze będące przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000; może mieć to przy tym znacznie jedynie, co tych obiektów, których realizacja nie jest wykluczona z mocy generalnych, rodzajowych zakazów, zakreślonych w rozporządzeniu nr [...], a więc pomostu określonego mianem "do wędkowania" i pomostu pływającego do cumowania niewielkich jednostek pływających; o ile przyczyną odmowy uzgodnienia miałby być wzgląd na ochronę wartości przyrodniczych będących przedmiotem ochrony obszarami Natura 2000, rolą organu byłoby wskazanie np., jak określony obiekt (w powiązaniu z konkretnymi obiektywnymi warunkami jego użytkowania) będzie oddziaływać na istniejące obecnie (bądź zlikwidowane w wyniku samowolnego zrealizowania wcześniejszych działań) stanowiska gatunków dla celu ochrony których utworzono obszar; organ przywołał wprawdzie ogólnie, jaki był stan siedlisk przed dokonaniem szerokich ingerencji przez Inwestora; nie powiązał jednak ewentualnej realizacji wskazanych w projekcie decyzji konkretnych obiektów z niekorzystnymi oddziaływaniami, jakie mogą być tego następstwem dla obszaru Natura 2000; wypada też odnotować, że o ile - zdaniem organu wyspecjalizowanego - uzgodnienie nie jest możliwe, gdyż zachodzę przesłanki dla przyprowadzenia procedury ocen oddziaływania, w myśl art. 96 ust. 1 i 3 ustawy o ocenach (przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000), stanowisko takie powinno być wyartykułowane wprost i uzasadnione; nie jest wystarczające odnotowanie, że stosowna procedura nie była prowadzona; wskazane nieprawidłowości, co do treści uzasadnienia (uchybienie treści 124 § 1 wobec art. 107 § 3 w zw. z 140 i 144 K.p.a.), nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdy chodzi o zasadność odmowy uzgodnienia całego projektu decyzji; wystarczającą przesłanką odmowy uzgodnienia dla szeregu objętych projektem decyzji obiektów są bowiem przywoływane w postanowieniu przepisy rozporządzenia nr [...],

- chybiony jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., bowiem - w ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie - w postępowaniach, gdzie po upływie określonego terminu domniemywa się uzgodnienie (tak art. 53 ust. 5 zd. 2 i ust. 5c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), nie jest dopuszczalne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (patrz tak samo, gdy chodzi o regulacje analogiczne, wyrok NSA o sygn. akt II OSK 724/08 dostępny w CBOSA, a opubl. w ONSAiWSA z 2011 r. nr 2 poz. 26); Sąd stoi na tym stanowisku mając jednocześnie na uwadze, że w judykaturze bywa także prezentowane stanowisko odmienne (patrz np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 441/13 – dostępny w CBOSA); jednocześnie, w ocenie sądu, organ odwoławczy nie wykroczył w sposób istotny poza zakres spraw, będących przedmiotem rozważań organu I. instancji; w sprawie bowiem (wbrew ocenie organu odwoławczego) pierwszorzędne znaczenie mają kwestie zakazów wynikających z rozporządzenia nr [...]; dopiero w przypadku, gdy realizacja obiektu nie jest wykluczona konkretnym zakazem, celową jest ocena, czy nie może mieć to wpływu na wartości przyrodnicze, będące przedmiotem ochrony w ramach obszaru Natura 2000,

- trafny jest zarzut skargi, że poza ocena organu jest kwestia, czy obecnie istniejący na wyspie obiekt stanowi pomost z zadaszoną wiatą, czy też budynek mieszkalny; przedmiotem postępowania było bowiem ustalenie, czy budowla o cechach wskazanych w projekcie decyzji może być zlokalizowany; trafnie jednak organ administracji przywołał pewne cechy obiektu – sposób jego posadowienia, cechy tarasu - determinujące przeznaczenie np., gdy chodzi o przydatność do cumowania jednostek:; skoro chodziło o uzgodnienie warunków zabudowy dla obiektu istniejącego (to wynikło wprost z projektu decyzji), rolą organu administracji była – wobec uwarunkowań prawnych - ocena jego potencjalnej przydatności (bez ingerencji zmieniającej istotę istniejącej konstrukcji) dla celów, których dotyczą odstępstwa od istniejącego, generalnego zakazu,

- jak trafnie podniesiono w skardze, bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest ogólna ocena dotychczasowych działań inwestora na wyspie (półwyspie); w tym kontekście poza rozważaniami - jako nieistotna - pozostaje także podnoszona przez Stronę okoliczność, jakoby – jak to wywodzi – jej dotychczasowe działania były korzystne dla chronionych walorów danego obszaru,

- nie może mieć znaczenia w sprawie sformułowana w skardze argumentacja, dotycząca braku zasadności egzekwowania daleko idących ograniczeń na danym terenie (zasadność jego przekształcenia i uporządkowania, kwestia bliskości zakładu produkcyjnego); kwestie legalności aktów normatywnych (w tym aktu prawa miejscowego – rozporządzenia nr [...]), z mocy których dany teren jest objęty istotnymi ograniczeniami, wykracza poza granice niniejszej sprawy; mogłyby być ono wyłącznie oceniane przez sąd administracyjny w razie zaskarżenia aktu prawa miejscowego (rozporządzenia nr [...]) w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Sąd rozpoznając tego rodzaju skargę mógłby odnosić się do zarzutów właściciela działki, jakoby brak było przesłanek dla ustanowienia tak daleko idących zakazów zabudowy (w tym – nie uwzględnienie w treści aktu stosownego wyjątku), gdy chodzi o daną lokalizację; miałby on na uwadze nie tylko twierdzenia strony skarżącej - kwestionującej zasadność zakazu - lecz równocześnie m.in. stanowisko organu właściwego do stanowienia danego prawa (obecnie strona przeciwną w sprawie byłby sejmik województwa, jako kompetentny w sprawie ustanowienia tej formy ochrony przyrody, w myśl art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody – patrz: tak postanowienie NSA o sygn. akt II OSK 3108/13 – dostępne w CBOSA) i dokumentację, na jakiej się oparto, oceniając, że dany teren spełnia warunki do objęcia go stosowną formą ochrony przyrody a ustanowienia określonego zakazu, jedynie z wyjątkami przewidzianymi ustawowo (a więc najdalej idącego dla danej formy ochrony przyrody), w odniesieniu do określonego miejsca (gdzie znajduje sie działka inwestycyjna) było adekwatne do potrzeb - zapewnienia stosownej ochrony wartości przyrodniczych czy krajobrazowych, wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody; Sąd - badający legalność zaskarżonego aktu prawa miejscowego - byłby uprawniony rozważać, czy ograniczenie konstytucyjnego prawa własności było uprawnione – proporcjonalne do potrzeb; nie jest to natomiast możliwe w przedmiotowej sprawie, z uwagi na jej zakres i przedłożoną w związku z nią dokumentację (tu - akta sprawy administracyjnej); nadmienić jedynie wypada, że zakazy, jakie mogą być wprowadzone na danych rodzajach obszarowych form ochrony przyrody, mają charakter fakultatywny; poszczególne zakazy nie muszą dotyczyć całego terenu, objętego daną formą ochrony lub mogą być ustanawiane generalne wyjątki od zakazów (pogląd taki jest dominujący - patrz np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 2091/11 i II OSK 774/13 - dostępne w CBOSA); celowość wprowadzenia konkretnego zakazu (w określonym zakresie) ocenia organ właściwy do jego ustanowienia i daje temu wyraz w treści aktu prawa miejscowego; jak wskazano, właściwym w przedmiotowej sprawie był uprzednio wojewoda (forma rozporządzenia); natomiast ustanowione już ostatecznie aktem prawa miejscowego – tu rozporządzenia - zakazy mają, w okresie obowiązywania aktu, generalnie charakter bezwzględny; nie są one uzależnione normatywnie od indywidualnej oceny w konkretnych sprawach, czy np. zabudowa w stosownym pasie spowoduje określone skutki dla środowiska (patrz a contrario wyjątek – warunkowy zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – art. 17 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody); problematyka legalności ustanowienia samych zakazów wykracza więc poza granice niniejszej sprawy, której przedmiotem jest to, czy postanowienie o odmowie uzgodnienia znajdowało podstawy na gruncie obowiązujących przepisów, nie wyłączając aktów prawa miejscowego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.

Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.