Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 56/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1, art. 19, art. 31 par. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 25
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności w części decyzji Wójta Gminy [...] znak: [...] zezwalającej przedsiębiorcy działającemu pod firmą [...] na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt – utrzymało w mocy ww. decyzję własną.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 11 września 2015r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek ww. przedsiębiorcy o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie gminy [...] w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt. W punkcie I wniosku przedsiębiorca jako obszar działalności wskazał teren kraju - Polski. W konsekwencji w udzielonym zezwoleniu (w pkt 1 decyzji) ustalono obszar prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, zlokalizowanego w [...] – jako teren Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia 10 maja 2016r., skierowanym do Kolegium, [...] wniosło o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zezwolenia w części – na podstawie z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. Zdaniem wnioskodawcy w decyzji tej w sposób sprzeczny z prawem określono obszar działalności objętej zezwoleniem jako teren Rzeczypospolitej Polskiej – to jest teren wykraczający poza właściwość terytorialną organu gminy [...]. Wyrażono przy tym pogląd, że "obszar działalności" (będący miejscem pochodzenia bezdomnych zwierząt, znajdującym się na obszarze gminy lub jej części) nie może być określony szerzej niż terytorium gminy – co wynika z kompetencji organów, gdyż organ jednej gminy nie może wydawać zezwoleń na działanie w innej gminie.

Decyzją z dnia [...] organ, działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1, art. 156 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności w części decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy złożyło [...], wskazując że pkt 1 decyzji Wójta Gminy [...] określający "przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem" nigdzie nie wskazuje terenu Gminy [...] jako obszaru prowadzenia działalności schroniska. Ponadto z językowej analizy pkt 1 tego rozstrzygnięcia wynika, że wolą organu było określenie obszaru działalności schroniska jako "terenu Rzeczypospolitej Polskiej". W konsekwencji w sposób rażący naruszono przepisy o właściwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję własną, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, że w niniejszej sprawie miejscem świadczenia usług jest miejsce prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, zlokalizowanego w Strzelcach, na działce o nr ewid. 879, obręb Strzelce. W rezultacie Wójt Gminy [...] jest właściwy zarówno rzeczowo, jak i miejscowo do wydania ww. przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie gminy [...] w zakresie prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt. Takiej właśnie treści zezwolenie zostało udzielone decyzją z dnia [...] W pkt 1 tej decyzji ustalono obszar prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, zlokalizowanego w [...] - teren Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji Kolegium stwierdziło brak przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., podkreślając zarazem, że z treści samego rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...], decyzji oraz jej uzasadnienia wynika, iż wyłapywanie zwierząt ma następować z terenu gminy [...]. Wskazuje na to również pkt 3.4 decyzji, w którym organ wyjaśnił, że przedsiębiorca zapewni miejsce w schronisku wszystkim bezdomnym zwierzętom wyłapanym na terenie gminy [...]. Podobnej treści regulacja znajduje się na str. 5 uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, użyty przez Wójta Gminy [...], zwrot "teren Rzeczpospolitej Polskiej", przy wyraźnym udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy [...], może oznaczać jedynie doprecyzowanie położenia schroniska, które niewątpliwie znajduje się na terenie Polski. Ponadto Kolegium stwierdziło również brak występowania wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wyjaśniając że rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi, aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniosło [...], wskazując na naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia w części nieważności decyzji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

2. art. 19 K.p.a., poprzez uznanie, że organ gminy nie narusza przepisów o właściwości miejscowej, wydając na obszar całego kraju zezwolenie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwanej dalej: u.c.p.g.

W uzasadnieniu skargi powtórzono dotychczasową argumentację, wskazując ponadto, że Kolegium:

- ma rację twierdząc, że Wójt Gminy [...] jest właściwy zarówno rzeczowo jak i miejscowo do wydania ww. przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie gminy [...] w zakresie prowadzenia schroniska dla bezdomnych,

- kwestionując dalsze twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, że takiej właśnie treści zezwolenie zostało temu przedsiębiorcy udzielone.

Zezwolenie to wskazuje bowiem expressis verbis obszar działalności objętej zezwoleniem jako teren Rzeczypospolitej Polskiej, w którym, zdaniem strony, zawiera się nie tylko teren Gminy [...], ale również obszar 2477 pozostałych polskich gmin – gdzie Wójt Gminy [...] nie ma żadnych zdolności do ułatwiania spraw indywidualnych, a więc właściwości miejscowej. Natomiast traktowanie określenia "teren Rzeczypospolitej Polskiej" jako "doprecyzowania" położenia schroniska strona oceniła jako zabieg chybiony i co najmniej karkołomny. Idąc dalej tym tokiem rozumowania, Kolegium równie dobrze za prawidłowe "doprecyzowanie" umiejscowienia schroniska mogłoby bowiem przyjąć dowolne niedorzeczne określenie, jakiego zapragnąłby użyć organ gminy, np. "Europa, Ziemia, Układ Słoneczny". Kolegium umknęło, że zadanie publiczne gminy bynajmniej nie ogranicza się do wyłapywania bezdomnych zwierząt i umieszczania ich w schronisku, lecz obejmuje także bezterminową opiekę nad nimi po umieszczeniu w schronisku (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt i wykonawcze rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt z dnia 26 sierpnia 1998r.). Schroniska nie są więc niezależnymi od gmin instytucjami publicznymi, gwarantującymi opiekę każdemu, bez względu na pochodzenie bezdomnemu zwierzęciu. Są one jedynie wykonawcami publicznego zadania zapewnienia bezdomnym zwierzętom opieki w imieniu i na rachunek konkretnych gmin. Te zaś zasadniczo nie mogą finansować opieki nad zwierzętami pochodzącymi z innych gmin. Ten fakt wyznacza, zdaniem skarżącej, realną "właściwość" relacji gmina-schronisko, która powinna znajdować formalne odbicie w udzielonym zezwoleniu – poprzez odpowiednie określenie miejsc pochodzenia zwierząt (tj. właśnie "obszaru działalności objętej zezwoleniem"). Jakkolwiek Kolegium powoływało się na tezy uzasadnienia wyroku NSA z dnia 17 marca 2015r. o sygn. akt. II OSK 2136/13, to mylnie oceniło faktyczne skutki interpretacji pojęcia "obszaru działalności objętej zezwoleniem". W skardze podkreślono, że wydawane przez organ gminy zezwolenia na prowadzenie schronisk przez przedsiębiorców są aktami stosowania prawa miejscowego, tj. uchwał rad gminnych o warunkach wydawania takich zezwoleń (art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwanej dalej u.c.p.g.). Skoro prawo miejscowe gminy może być i z zasady jest różne od prawa miejscowego innych gmin, to również akty stosowania tego prawa nie mogą naruszać prawa innych gmin do uchwalania i stosowania właściwych sobie, często odmiennych, rozwiązań prawnych dotyczących zadania zapewnienia bezdomnym zwierzętom opieki. Choćby z tego powodu określany w zezwoleniach obszar działalności schronisk nie może przekraczać obszaru obowiązywania prawa miejscowego właściwej gminy. Dzieje się tak również dlatego, że pojęcie obszaru działalności schroniska dla zwierząt musi być rozumiane tak samo, jak rozumiane jest konsekwentnie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do innych usług komunalnych (np. art. 3 ust. 2 pkt 8, art. 4 ust. 2 pkt 7 i 8, art. 6 ust. 4a, art. 6d ust. 2, art. 6k ust. 1 pkt 1, art 7 ust. 5 tej ustawy), tj. jako terytorium obejmujące część gminy lub całą gminę. Końcowo strona skarżąca zarzuciła organowi sprzeczność z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1477/13 (zapadłym w analogicznych okolicznościach faktycznych i identycznym stanie prawnym).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Na wstępie, odnosząc się do legitymacji skargowej [...] stwierdzić należy, że choć [...] nie brało udziału w postępowaniu pierwotnym zakończonym wydaniem zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, to stosownie do art. 31 § 1 pkt 1, § 2 i § 3 K.p.a., będąc uczestnikiem postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego zezwolenia, jest uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 50 § 1 P.p.s.a. Do celów statutowych tego [...] należą bowiem m. in. działania na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, ich poszanowania oraz zapewnienia im opieki, kształtowanie wśród społeczeństwa właściwego stosunku do zwierząt.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] w części zezwalającej przedsiębiorcy działającemu pod firmą [...] na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Należy zwrócić uwagę, że rozpoznawana sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym – dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jego celem było ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek nieważności enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd winien jedynie ocenić czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.

Skarżące [...] domaga się stwierdzenia nieważności ww. zezwolenia w części, konsekwentnie wskazując na sprzeczne z przepisami o właściwości określenie obszaru działalności objętej zezwoleniem jako teren Rzeczypospolitej Polskiej – to jest teren wykraczający poza właściwość terytorialną organu gminy [...]. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g. poprzez wydanie przedmiotowego zezwolenia na obszar całego kraju. Zgodnie z tym przepisem na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Z kolei stosownie do art. 7 ust. 3 u.c.p.g. rada gminy określi, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4.

Analizując treść udzielonego zezwolenia w kontekście obowiązujących przepisów nie sposób podzielić przedstawionej przez [...] argumentacji, w której zarzucono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 19 K.p.a.

Z akt sprawy wynika, że w udzielonym zezwoleniu - pkt 1 decyzji (k-I-23) ustalono obszar prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, "zlokalizowanego w Strzelcach, na nieruchomości [...] – teren Rzeczypospolitej Polskiej". W myśl art. 9 ust 1 pkt 2 u.c.p.g. wydane zezwolenie powinno określać między innymi przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem. To ostatnie pojęcie nie zostało jednak przez ustawodawcę zdefiniowane. W niektórych orzeczeniach sądowych utożsamia się "obszar działalności objętej zezwoleniem" z miejscem prowadzenia działalności tj. z konkretną nieruchomością, na której będzie prowadzona działalność gospodarcza w postaci schroniska dla zwierząt (NSA w wyroku z dnia 23 października 2015r., II OSK 390/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA), w innych (dotyczących głównie cofnięcia zezwolenia) przyjmuje się, że ten obszar to po prostu obszar danej gminy (NSA w wyroku z dnia 17 marca 2015r., II OSK 2136/13, dostępny j.w.). Tym samym, jak słusznie zauważyło Kolegium, brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), skoro dopuszczalna jest różna wykładnia ww. przepisów (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006r. sygn. akt I FSK 439/05, ONSAiWSA 2007/1/13).

Odnosząc się do podnoszonych przez [...] zarzutów wskazać trzeba, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Z kolei stosownie do art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Stosownie do art. 7 ust. 6 u.c.p.g. zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, udziela, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na świadczenie usług. Uwzględniając treść powyższych regulacji – w zestawieniu z cyt. przepisami u.c.p.g. brak podstaw by zakwestionować stanowisko Kolegium co do braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Jak już to wyżej wskazano, w udzielonym zezwoleniu pod pozycją 1. Przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem ustalono "obszar prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, zlokalizowanego w Strzelcach, na nieruchomości [...] – teren Rzeczypospolitej Polskiej". Tym samym, wobec odniesienia się – w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami – do konkretnej nieruchomości, położonej w konkretnej miejscowości – dodanie przez Wójta Gminy [...] zwrotu "teren Rzeczypospolitej Polskiej" należy uznać wyłącznie za doprecyzowanie – w sposób ogólny – położenia schroniska, które bez wątpienia znajduje się na terenie Polski.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela również zaprezentowanej przez stronę skarżącą rozszerzającej interpretacji pojęcia "obszar działalności objętej zezwoleniem". W tym zakresie należy odwołać się do stanowiska przedstawionego przez: WSA w Kielcach w wyroku z dnia 1 września 2016r. o sygn. akt II SA/Ke 417/16, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 listopada 2013r. o sygn. akt II SA/Łd 558/13, NSA w wyroku z dnia 23 października 2015r. sygn. akt II OSK 390/14 (dostępne j.w.). Zasadnicze znaczenie ma bowiem usytuowanie obiektu lub obiektów, w których prowadzone jest schronisko. Jak wynika bowiem art. 4 pkt 25 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003r. nr 106, poz. 1002 ze zm.) schronisko dla zwierząt jest to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniającymi warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008r. nr 213, poz. 1342 ze zm.). Wspomniana ustawa definiuje również pojęcie "zwierzęta domowe" oraz "zwierzęta bezdomne", stanowiąc w tym ostatnim zakresie, że są to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zwierzętami domowymi są zaś zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Z przywołanych definicji wywieść należy, że schronisko należy rozumieć jako element stateczny definicji schroniska dla bezdomnych zwierząt, schronisko jako obiekt, w którym bezdomne zwierzę znajdzie schronienie, bez względu na miejsce, miejscowość, w której zostanie odnalezione, odłowione czy porzucone. Inne rozumienie omawianego pojęcia prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, stojącej w sprzeczności z ideą ustanowienia instytucji w postaci schronisk dla bezdomnych zwierząt, które przecież mają umożliwić opiekę nad zwierzętami, które nie mają właściciela, a co za tym idzie - stałego domu i opiekuna.

Odnosząc się do powołanego w skardze wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1477/13, wskazać trzeba, że w pkt 3.4 kwestionowanego zezwolenia organ zastrzegł, że "przedsiębiorca zapewni miejsce w schronisku wszystkim bezdomnym zwierzętom wyłapanym na terenie gminy [...]". Obowiązek ten dodatkowo potwierdzono na str. 5 uzasadnienia tej decyzji. W konsekwencji brak podstaw by zarzucić w niniejszej sprawie niezgodność podjętych rozstrzygnięć ze stanowiskiem przedstawionym w ww. orzeczeniu, w którym stwierdzono, powołując się na art. 7 ust. 6 u.c.p.g., że udzielone zezwolenie powinno odnosić się do możliwości prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt do terenu gminy, której wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję w tym zakresie. Jednocześnie WSA w Krakowie zaznaczył, że wadliwość rozstrzygnięcia w tym zakresie w żadnym razie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności całej decyzji.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.