Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 66/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1, art 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 września 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 25 października 2006 r., nr LXIII/863/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1/ stwierdza nieważność § 4 ust. 1, 2, 3, 5 i 6, § 28 pkt 3 oraz § 31 zaskarżonej uchwały, 2/ oddala skargę w pozostałej części, 3/ orzeka, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia 25 października 2006 r., działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.), uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 12 lutego 2007 r., nr [...], poz. [...].

Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 31 stycznia 2007 r. zmieniono uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 25 października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta. Uchwałę zmieniającą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 15 maja 2007 r., nr [...], poz. [...]. Uchwalony regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. określał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S. na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Okręgowy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku czystości w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236 ,poz. 2008 ) oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 10, poz. 908), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz powtórzenie przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych w tym:

1/ art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a poprzez powtórzenia w § 2 i § 4 pkt 5 i 6 uchwały zasad zbierania i odbierania zużytych baterii i przeterminowanych leków, które zostały określone w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. 2005 r. Nr 180, poz. 1495 ) oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 kwietnia 2003r. w sprawie sporządzenia planów gospodarki odpadami (Dz.U. Nr 66, poz. 620),

2/ art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit b poprzez powtórzenie w § 6, § 7, § 8, § 9 uchwały zagadnień uregulowanych w przepisach art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 4 pkt 1, 2, 3 oraz częściowo w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236 , poz. 2008 ze zm.),

3/ w art. 4 ust 2 pkt. 6 poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 25 uchwały nakazu, iż w miejscach publicznych zwierzęta domowe, zwłaszcza psy, mogą przebywać wyłącznie pod nadzorem osoby dorosłej, która jest zdolna do kontroli zachowania zwierzęcia przy przestrzeganiu następujących zasad, takich jak, że pies powinien być prowadzony na smyczy, psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającego otoczeniu należy prowadzić w kagańcu, zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest jedynie na terenie mało uczęszczanym przez ludzi i tylko w przypadku, gdy właściciel lub opiekun psa ma możliwości kontroli nad jego zachowaniem, co stanowi częściowe powtórzenie przepisu art. 77 Kodeksu wykroczeń, który określa zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia,

4/ art. 4 ust. 2 pkt 2 poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 13 uchwały normatywów odpadów oraz uregulowanie kwestii związanych ze sposobem ustalania ilości odpadów produkowanych na terenie nieruchomości,

5/ art. 4 ust. 2 pkt 8, poprzez nie określenie w § 31 uchwały obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił argumentację przemawiającą za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z prawem.

W pierwszej kolejności wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta bez prawidłowego przytoczenia podstawy prawnej, gdyż oprócz przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r., wskazać należało również art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.), a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 15 wskazanej ustawy stanowiący podstawę prawną uprawnienia rady gminu do stanowienia prawa w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Wskazano, że ustawowe upoważnienie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje radę gminy do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących jedynie kwestii wyliczonych w tym przepisie w pkt od 1-8. Oznacza to, że regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego i regulować jedynie zagadnienia, które wynikają z tego przepisu. Podkreślono przy tym, że postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Podjęta uchwała natomiast wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz narusza zasady techniki prawodawczej.

Odnośnie do wymagań prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów (art. 4 ust 2 pkt 1 lit. a) w uchwale w sposób nieuprawniony zawężono pojęcie odpadów niebezpiecznych do wskazania dwóch przykładów. Ponadto, w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz.U. Nr 66, poz. 620 ze zm.) wskazano podmioty zobligowane do przekazywania odpadów, takich jak zużyte baterie. W kontekście postanowień ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. 2005 r. Nr 180, poz. 1495 ), obligujących mieszkańców do oddania zużytego sprzętu każdego typu i w każdej ilości (w tym zużytych baterii) do jednego z punktów zbiórki prowadzonej przez miasto lub w sklepie RTV przy kupnie nowego sprzętu tego samego rodzaju stwierdzono, że zapisy regulaminu, które określają miejsca gromadzenia zużytych baterii, wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a.

W zakresie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b) uznano, że regulacja zawarta w uchwale stanowi naruszenie zakazu powtarzania przepisów innych aktów normatywnych i wprowadzenie do zaskarżonej uchwały uregulowań ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i dotyczy powtórzenia dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 4 pkt 1, 2, 3, art. 5 ust. 5 powołanej wyżej ustawy.

W odniesieniu do zarzutu przekroczenia w § 25 uchwały delegacji ustawowej do określenia szczegółowych zasad dotyczących obowiązków osób otrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku wskazano, że w sposób nieuprawniony ograniczono regulacje uchwały do psów, podczas gdy winny się one odnosić do wszystkich zwierząt domowych, przez które rozumienie się w myśl art. 3 ust 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 103 poz. 1002 ) zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Nadto, dopuszczono się powtórzeń regulacji art. 77 Kodeksu wykroczeń, który określa zwykłe środki ostrożności przy utrzymaniu zwierząt. Ograniczając natomiast postanowienia § 25 uchwały wyłącznie do miejsc publicznych nadużyto upoważnienia ustawowego, w którym takiego ograniczenia nie ma.

W ocenie skarżącego w § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie ustalając normatywy nieczystości wytwarzanych przez gospodarstwa domowe przez jednego mieszkańca (65 l odpadów komunalnych) zaś w § 13 pkt 4 normatywy tygodniowe wytwarzania odpadów przez inne podmioty - pomimo braku stosownego upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Ze wskazanego przepisu wynika upoważnienie rady gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń. Przy określeniu tych zagadnień rada gminy jest obowiązana uwzględnić, a nie ustalać, średnią ilość odpadów. Norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy nie może stanowić upoważnienia do regulowania kwestii związanych ze sposobem ustalania ilości odpadów produkowanych na terenie nieruchomości. Nie jest ona równoznaczna z prawem ustalania norm ilościowych odpadów produkowanych przez każde gospodarstwo domowe, gdyż każdy zleceniodawca, który korzysta z usługi wywozu odpadów ma prawo do określonego jej zakresu tj. ustalenia wyboru wielkości pojemnika na odpady, który będzie adekwatny do potrzeb gospodarstwa domowego.

W zakresie zasad wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania nie wypełniają one ustawowego upoważnienia, albowiem nie określono w rozdziale X uchwały, które obszary podlegają deratyzacji.

W podsumowaniu skarżący stwierdził, iż zakres i waga stwierdzonych istotnych naruszeń prawa uzasadniania stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. skarżący dodatkowo zarzucił przekroczenie przez regulację zawarta w § 30 w zw. z § 28 ust. 3 regulaminu delegacji ustawowej poprzez określenie liczby zwierząt gospodarskich, które mogą być utrzymywane na terenie nieruchomości. Zarzucił także, że delegację ustawową przekroczył § 4 ust. 3 regulaminu. W tym zakresie powołał się na wyrok WSA w Gliwicach, wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gi 531/07.

Na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. skarżący wskazał także na sprzeczność regulacji zawartej w § 6 regulaminu, dotyczącej definicji chodnika, z regulacją art. 4 pkt. 6 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty i wnioski tam sformułowane nie są uzasadnione. Postanowienia regulaminu nie wykraczają bowiem poza upoważnienie ustawowe. Regulamin nie powtarza przepisów ustawowych, w szczególności w sposób, który może być uznany za istotne naruszenie prawa. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, że powtórzenie przepisów ustawy stanowi jedynie superfluum ustawowe, które nie może być jednak oceniane jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową. Powtórzenie przez przepisy regulaminu art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie może być rozpatrywane jako naruszenie postanowień rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w "Zasad techniki prawodawczej", w szczególności § 118 w zw. z § 143 tego rozporządzenia.

W ocenie Rady Miejskiej zawarte w uchwale powtórzenia wskazanej ustawy były uzasadnione, albowiem czyniły tą uchwałę aktem prawnym czytelnym i zrozumiałym, jak również spowodowało przekształcenie obowiązków o charakterze administracyjnym w obowiązki (czyny) zagrożone odpowiedzialnością wykroczeniową. Nawet jeśliby uznać zarzuty skargi za uzasadnione, to nie mogłyby one powodować nieważności uchwały w całości, a jedynie nieważność konkretnych postanowień regulaminu.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów wyjaśniono, że w § 2 oraz w § 4 ust. 5 i 6 regulaminu nie miało miejsce przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz nie dopuszczono się niezgodnych z prawem powtórzeń przepisów ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami, albowiem postanowienia regulaminu dotyczą selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, a nie tylko zużytych baterii i przeterminowanych leków, a ponadto materie regulaminu i wskazanego rozporządzenia są różne. Rozporządzenie dotyczy gospodarowania odpadami na poziomie całej jednostki samorządu terytorialnego (województwa, powiatu, gminy), a postanowienia regulaminu dotyczą zbierania i odbierania odpadów z nieruchomości.

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez powtórzenie w § 6 i 7 odpowiedni art. 5 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 3 ustawy jest nieuzasadniony ze względu na celowość przekształcenia obowiązku ustawowego w obowiązek regulaminowy zagrożony odpowiedzialnością wykroczeniową z art. 10 ust. 2 ustawy. Wskazanie w § 8 regulaminu Zarządu Dróg Miejskich stanowi konkretyzację przepisu ustawy poprzez wskazanie podmiotu zobowiązanego do utrzymania czystości i porządku na ulicach z ramienia miasta.

Zdaniem Miasta niesłuszna jest również ocena postanowień § 13 regulaminu i ustalenie w nim normatywów odpadów. Ustalone w regulaminie wielkości to nic innego, jak średnie ilości wytwarzanych odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych i w innych źródłach, które uwzględnia się przy określeniu rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i drogach publicznych. Określenie normatywów odpadów nie wykracza poza upoważnienie ustawowe, gdyż służy wyłącznie ustaleniu minimalnej pojemności urządzeń do zbierania odpadów komunalnych.

W zakresie naruszenia przez § 25 regulaminu dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz art. 77 Kodeksu wykroczeń niezasadność powyższego zarzutu uzasadniono odmiennością materii regulowanych przez przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – obowiązki administracyjne i Kodeks wykroczeń – odpowiedzialność za wykroczenia. Zaznaczono, że ujęcie w regulaminie środków ostrożności nakazanych powoduje, że ich niezastosowanie pociągnie sankcje przewidziane w art. 10 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Również zarzut ograniczenia regulacji do psów i miejsc publicznych jest nieusprawiedliwiony. Uregulowano obowiązki posiadaczy psów w miejscach publicznych, ponieważ to pies jest najbardziej rozpowszechnionym zwierzęciem domowym, a ewentualne zagrożenie ze strony psów jest najbardziej powszechne w miejscach publicznych.

Odnosząc się do braku wyznaczenia miejsc podlegających obowiązkowi deratyzacji wyjaśniono, że zamiarem uchwałodawcy było objęcie deratyzacją całego obszaru Miasta S., którego dotyczy cały regulamin.

Odnośnie zarzutu odmiennej definicji pojęcia chodnika, zawartej w O 6 Regulaminu pełnomocnik gminy stwierdził, że zapis ten jest powtórzeniem definicji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

W końcowej ocenie Rada Miejska stwierdziła, że wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały jest nieuzasadniony, albowiem abstrahując już od zasadności zarzutów, dotyczą one jedynie kilku spośród 31 paragrafów regulaminu.

W wykonaniu zobowiązania Sądu z dnia 26 marca 2009 r. Rada Miejska w piśmie z dnia 10 kwietnia 2009 r. wyjaśniła, że uchwała w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta S. z dnia 25 października 2006 r., jak i uchwała ją zmieniająca z dnia 31 stycznia 2007 r., były opiniowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Ponadto, wyjaśniono, że wskazany w § 13 regulaminu wskaźnik nagromadzenia odpadów w wysokości 65 l na 1 mieszkańca wynika z danych w planie gospodarki odpadami dla miasta S. z dnia 22 lutego 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały.

Skarga jest zasadna, pomimo tego, że Sąd nie podzielił wszystkich argumentów i zarzutów skargi.

Z treści art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 521/06).

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 25 października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S., podjęta w oparciu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236, poz. 2008 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wyliczając komponenty uchwały o regulaminie, ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone w art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwalonym przez radę gminy regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy, a z drugiej strony w uchwale rady gminy muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy.

Głównym zarzutem formułowanym przez skarżącego jest naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908) poprzez niedopuszczalne powtórzenia w regulaminie przepisów ustawy i innych aktów normatywnych. W pierwszej kolejności zatem należy odnieść się do wskazanego naruszenia Zasad techniki prawodawczej.

Rozważania powyższe rozpocząć należy od wyjaśnienia, że zasady techniki prawodawczej są zespołem reguł (dyrektyw) wskazujących, jak poprawnie konstruować akty normatywne i włączać je do systemu prawa lub eliminować z niego. Podstawowym celem techniki prawodawczej jest dostarczanie prawodawcy środków nadających się do adekwatnego wyrażania jego rozstrzygnięć w formie aktów normatywnych. Dyrektywom techniki prawodawczej nadano rangę rozporządzenia w przekonaniu, że nakazując ich respektowanie aktem powszechnie obowiązującym, zapewni się im większą skuteczność. Ujęcie tych dyrektyw w rozporządzenie jest wyrazem przekonania ustawodawcy, że spełniają one doniosłą rolę w staraniach o dobre prawo, ale nie zmienia ich charakteru. Zgodnie ze swoją naturą pozostają regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych i rzetelnego dokonywania zmian w systemie, a nie regułami konstruowania "ważnych" aktów normatywnych. Ich naruszenie powoduje przede wszystkim to, że akt normatywny staje się wadliwy, jest – mówiąc obrazowo – złej jakości, ale jest ważny (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Warszawa 2004, s. 20). Akty normatywne skonstruowane z naruszeniem Zasad techniki prawodawczej pozostają ważnymi aktami prawnymi, choć ich interpretowanie i stosowanie będzie nasuwało w praktyce trudności. Powyższe stanowisko doktryny znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2433/05, LEX nr 229603, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasada techniki prawodawczej" nie jest aktem normatywnym, ale odzwierciedla standardy kultury prawnej".

Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko, które jest odmienne od linii orzeczniczej prezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2006 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 471/06, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 974/08, LEX nr 478533.

W kwestii powtórzeń przepisów rangi ustawowej w przepisach aktów podstawowych wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że w sytuacji, gdy przepis aktu podstawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, wówczas mamy do czynienia z wyraźnym superfluum prawodawcy, które, będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak oceniane jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową. Powtórzenie normy rangi ustawowej w akcie prawnym niższego rzędu nie może być uznawane za kreację nowej normy, co stanowi dopiero aktualny problem wykraczania poza delegację. Takie powtórzenie może być traktowane jedynie jako informacja o normach już istniejących (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 1991 r., U 8/90, OTK 1991, nr 1, poz.8, s. 139; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r., U 10/00, OTK ZU nr 3/2001, s. 371; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2002 r., T 69/01, OTK-B 002/2118).

W świetle powyższego zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 4 pkt 1, 2, 3 i częściowo art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez powtórzenie ich treści w postanowieniach § 6 - § 9 regulaminu są niezasadne. Normy zawarte w kwestionowanych paragrafach regulaminu powtarzając wiernie kwestie ustawowe dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego nie kreują bowiem żadnych nowych norm powszechnie obowiązującego prawa, a zatem niczego nie normując nie mogą naruszać przepisów upoważniających do ich uchwalenia. Zaistniałe powtórzenia mogą być kwalifikowane jedynie jako uchybienie Zasadom techniki prawodawczej, co nie czyni jednak postanowień wskazanych paragrafów nieważnymi, a wpływa jedynie na ocenę jakości uchwały o regulaminie jako aktu powszechnie obowiązującego z punktu widzenia zasad techniki ustawodawczej. W literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, że w odniesieniu do sposobu postępowania właścicieli nieruchomości ze śniegiem, lodem itp. trudno jest się nie odwołać do treści przepisu ustawowego regulującego tą materię. Nieodwołanie się w takim przypadku do treści przepisów ustawowych przez ich przytoczenie uniemożliwiłoby uregulowanie sposobu wykonywania takiego obowiązku, gdyż norma wyjęta z kontekstu byłaby zupełnie nieczytelna (tak B. Dziadkiewicz, [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 160).

Z podobną sytuacją mamy do czynienia w § 2 regulaminu, który stanowiąc, że prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych dotyczy papieru i tektury, szkła, tworzyw sztucznych oraz innych odpadów powstających w gospodarstwach domowych, odpadów roślinnych, odpadów niebezpiecznych takich, jak zużyte baterie i przeterminowane leki, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, powtarza częściowo regulację zawartą w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz.U. nr 219, poz. 1858), a w szczególności § 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 1 powyższe rozporządzenie określa szczegółowy sposób postępowania obejmujący zbieranie oraz odzysk, w tym recykling, odpadów opakowaniowych: z papieru, ze szkła, z tworzyw sztucznych, z aluminium, ze stali, w tym z blachy stalowej, wielomateriałowych oraz odzysk, w tym recykling, odpadów opakowaniowych z drewna. Wprowadzenie do regulaminu zapisu dotyczącego selektywnego zbierania i odbierania odpadów w postaci papieru, tektury, szkła i tworzyw sztucznych nie wykreowało nowej normy prawnej, ale powtórzyło przepis już istniejący. Taki zabieg legislacyjny, wadliwy z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej, nie może przesądzać jednak o nieważności powołanego postanowienia regulaminu.

Problem naruszenia delegacji ustawowej stanowiącej upoważnienie do uregulowania wycinka życia społecznego i naruszenie przepisów dotychczas obowiązujących aktualizuje się dopiero wówczas, gdy postanowienia aktu niższego rzędu wprowadzają do systemu prawnego nowe normy, bądź regulują zagadnienia pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulują określone zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku uregulowania z § 4 ust. 1, 2, i 3 regulaminu oraz § 4 ust. 5 i 6 regulaminu. Zgodnie z § 4 ust. 1, 2 i 3 regulaminu odpady z papieru i tektury należy zbierać do pojemników w kolorze niebieskim, szkło należy zbierać do pojemników w kolorze zielonym, a tworzywa sztuczne należy zbierać do pojemników w kolorze żółtym. Z postanowienia § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi wynika, że odpady opakowaniowe z papieru zbiera się do pojemników w kolorze niebieskim, oznakowanych napisem "PAPIER", wykonanych z materiałów trudnopalnych, zabezpieczonych przed zawilgoceniem, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że odpady opakowaniowe ze szkła, z wyłączeniem ampułek, zbiera się do dwóch rodzajów pojemników: szkło bezbarwne do pojemników w kolorze białym, oznakowanych napisem "SZKŁO BEZBARWNE", oraz szkło kolorowe do pojemników w kolorze zielonym, oznakowanych napisem SZKŁO KOLOROWE. W myśl § 8 rozporządzenia odpady opakowaniowe z metali i tworzyw sztucznych oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe zbiera się do pojemników w kolorze żółtym, oznakowanych napisem "METALE, TWORZYWA SZTUCZNE", wykonanych z materiałów trudnopalnych. Z prostego zestawienia dyspozycji wskazanych postanowień regulaminu oraz odpowiednich przepisów rozporządzenia wynika, że regulamin w sposób odmienny od rozporządzenia reguluje szczegółowe kwestie dotyczące pojemników przeznaczonych na zbieranie odpadów z papieru, szkła oraz metali i tworzyw sztucznych. Regulamin wprowadził więc nowe normy prawne, w sposób odmienny od dotychczasowego, regulujące przedmiotową materię w rozporządzeniu. W tej sytuacji zachodzi zatem sprzeczność z prawem rozumiana jako niezgodność postanowień aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym, w tym wypadku rozporządzeniem, która skutkować musi nieważnością wskazanych postanowień (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891).

Sąd, zobligowany dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. do uwzględnienia z urzędu wszelkich naruszeń prawa wobec niezwiązania przy rozstrzyganiu sprawy zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozważył również naruszenie przez postanowienia § 4 ust. 5 i 6 regulaminu rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz.U. z 2004 r., nr 16, poz. 154 ze zm.). § 4 ust. 5 regulaminu stanowi, że do gromadzenia przeterminowanych leków przeznaczone są pojemniki ustawione w aptekach. Wskazane rozporządzenie określa rodzaje odpadów, których zbieranie lub transport nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów oraz podstawowe wymagania dla zbierania lub transportu tych rodzajów odpadów. Z załącznika do rozporządzenia określającego szczegółowe rodzaje odpadów wynika, że należą do nich również odpady w postaci "leków cytotoksycznych i leków cytostatycznych – 20 01 31 oraz innych leków – 20 01 32". Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika zasada, że zbieranie odpadów odbywa się w placówkach handlowych prowadzących sprzedaż wyrobów przemysłowych oraz produktów w opakowaniach, po zużyciu których powstają odpady określone w załączniku do rozporządzenia oraz w § 2 ust. 2. Odnosząc te postanowienia do odpadów w postaci leków stwierdzić należy, że zgodnie z rozporządzeniem ich zbiórka odbywać winna się w placówkach handlowych prowadzących sprzedaż wyrobów przemysłowych oraz produktów w opakowaniach, po zużyciu których powstają odpady z leków. Dyspozycja tego przepisu nie ogranicza miejsc zbiórki odpadów z leków wyłącznie do aptek, jak to uczyniono w regulaminie. Taki zapis regulaminu narusza postanowienia rozporządzenia prowadząc w konsekwencji do nieważności § 4 ust. 5 regulaminu. Dodatkowo, zapis ten po raz kolejny ograniczono odnosząc go wyłącznie do leków przeterminowanych, czym naruszono przepisy ustawy z dnia 27 września 2001 r. o odpadach (tj.: Dz.U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.). Ustawa ta bowiem odnosi się nie tylko do produktów, których termin przydatności do właściwego użycia upłynął (Q3), ale również do pozostałości z produkcji lub konsumpcji, niewymienionych w pozostałych kategoriach (Q1), produktów nieodpowiadających wymaganiom jakościowym (Q2) oraz substancji lub przedmiotów, które zostały rozlane, rozsypane, zgubione lub takie, które uległy innemu zdarzeniu losowemu, w tym zanieczyszczone wskutek wypadku lub powstałe wskutek prowadzenia akcji ratowniczej (Q4).

Zarzutu naruszenia przez § 13 regulaminu postanowień art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Sąd w niniejszym składzie uznał za niezasadny, prezentując odmienne stanowisko od wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławie w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 585/06, OwSS 2007/2/34, LEX nr 243159.

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń.

Powyższy przepis obliguje uchwałodawcę m.in. do ustalenia minimalnej pojemności zbiorników na odpady komunalne przy uwzględnieniu dwóch wartości: średniej ilości odpadów komunalnych oraz liczby osób korzystających z tych urządzeń. Wydaje się jednak, że oprócz ustalenia norm określających minimalny rozmiar urządzenia przypadającego na konkretną liczbę osób w gospodarstwie domowym rada gminy (miasta) powinna także ustalić współczynnik ilości odpadów przypadających na 1 mieszkańca. Ustalenie tego współczynnika jest potrzebne po to, aby każdy wytwórca odpadów (właściciel nieruchomości) wiedział, jakiego rozmiaru pojemnik ma zastosować (tak B. Dziadkiewicz, [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy..., op. cit., s. 171).

W § 13 ust. 1 regulaminu ustalono, że pojemniki i kontenery do zbierania odpadów komunalnych w zabudowie mieszkaniowej powinny być rozmieszczone w ilości wynikającej z tygodniowej normy 65 l odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwie domowym na 1 mieszkańca i częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, z zastrzeżeniem ust. 2-3. W świetle ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach postanowienie § 13 ust. 1 regulaminu nie stanowi naruszenia przepisu upoważniającego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, a jedynie jego prawidłowe i racjonalne wykonanie i uszczegółowienie.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez § 25 regulaminu upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz powtórzenia art. 77 Kodeksu wykroczeń.

Z dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika, że rada gminy ma określić w regulaminie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W regulaminie utrzymania czystości porządku na terenie Miasta S. traktują o tym postanowienia rozdziału VIII. W § 24 regulaminu określono obowiązki właścicieli bądź opiekunów zwierząt domowych w sposób ogólny. W § 25 regulaminu określono natomiast, że w miejscach publicznych zwierzęta domowe, zwłaszcza psy, mogą przebywać wyłącznie pod nadzorem osoby dorosłej, która jest zdolna do kontroli zachowania się zwierzęcia przy przestrzeganiu następujących zasad:

1) pies powinien być prowadzony na smyczy;

2) psy rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającego otoczeniu należy prowadzić w kagańcu;

3) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest jedynie na terenie mało uczęszczanym przez ludzi i tyko w przypadku, gdy właściciel lub opiekun psa ma możliwość kontroli nad jego zachowaniem.

Postanowienia § 25 regulaminu mają charakter szczegółowy, podyktowany rzeczywistymi potrzebami gminy i jej mieszkańców. Regulując w sposób szczególny obowiązki właścicieli psów oraz sposób sprawowania opieki nad psami, które w świetle art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2003 r., nr 103, poz. 1002 ze zm.) są zwierzętami domowymi, prawidłowo wypełniono upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wykonano upoważnienie ustawowe do skonkretyzowania postanowień ustawy. Regulując obowiązki właścicieli i opiekunów psów na terenie gminy uchwałodawca musiał kierować się największym stopniem upowszechnienia tych zwierząt domowych wśród mieszkańców gminy i w optymalny sposób zadbać o realizację celów określonych w upoważnieniu, czyli zapewnić ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast co do nieuprawnionego powtórzenia dyspozycji przepisu art. 77 Kodeksu wykroczeń, w ocenie Sąd nie ma ono miejsca, a nawet gdyby miało nie mogłoby stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności postanowień § 25 regulaminu z powodów, o których była mowa wyżej. Zgodnie z przepisem art. 77 Kodeksu wykroczeń kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. W art. 77 Kodeksu wykroczeń znajdujemy rozróżnienie między środkami ostrożności "zwykłymi" i "nakazanymi". Te nakazane to właśnie środki wskazane w uchwale rady gminy (regulaminie) podjętej na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mogą one dotyczyć stosowania kagańców, prowadzenia psów na smyczy, umieszczania ostrzeżeń itp. Jeżeli stosowanie tego rodzaju środków zostanie ujęte w uchwale rady gminy jako obowiązek, to jego niewykonywanie będzie wykroczeniem z art. 77 Kodeksu wykroczeń pozostającym w jednoczesnym zbiegu eliminacyjnym ze znacznie poważniejszym, bo zagrożonym karą grzywny do 5000 zł (a nie do 250 zł) wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Karę wymierzać się będzie na podstawie tego ostatniego jako surowszego. Jeżeli rada gminy nie nakazałby stosowania przez siebie wskazanych środków ostrożności, to niezachowanie "zwykłych", tj. wymaganych ze względu na zdrowy rozsądek i doświadczenie życiowe, środków ostrożności wyczerpywałoby znamiona wykroczenia z art. 77 Kodeksu wykroczeń (tak W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Wolters Kluwer Polska 2008, s. 178-179). Powyższe skłania do wniosku, że postanowienie § 25 regulaminu nie jest powtórzeniem norm prawnych zawartych w art. 77 Kodeksu wykroczeń. Przepis powyższy wprowadza jedynie dychotomiczny podział na środki ostrożności "zwykłe" i "nakazane", czyli przewidziane w przepisach prawa. Art. 77 Kodeksu wykroczeń nie określa "nakazanych" środków ostrożności.

Podkreślić należy, że przedmiotowa uchwała badana jest jedynie w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Granicą nieważności jest ustalenie, że przepis regulaminu w sposób istotny narusza prawo. Kognicja Sądu nie obejmuje natomiast badania poszczególnych przepisów regulaminu pod względem ich merytorycznej treści, oraz konsekwencji ich obowiązywania dla mieszkańców gminy.

Sąd nie podzielił zarzutu przekroczenie przez regulację zawartą w § 30 w zw. z § 28 ust. 3 regulaminu delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez określenie liczby zwierząt gospodarskich, które mogą być utrzymywane na terenie nieruchomości.

Z ustawy wynika nakaz szczegółowego uregulowania kwestii utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. W przekonaniu Sądu określenie maksymalnej liczby zwierząt gospodarskich, które mogą być utrzymywane na terenie nieruchomości położonych na terenie zabudowy jednorodzinnej reguluje powyższe zgodnie z upoważnieniem ustawowym.

Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez § 31 regulaminu. Ustawa upoważnia organ gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis wyraźnie określa, co w przedmiotowej materii w regulaminie znaleźć się powinno, a mianowicie obszary i terminy deratyzacji. W § 31 regulaminu określono wyłącznie terminy obowiązkowej deratyzacji pomijając całkowicie kwestię obszarów podlegających deratyzacji. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Z analizy całego art. 4 ustawy wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, gdyż – jak wskazuje Rada Miasta– sam regulamin odnosi się do całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Uchwałodawca winien zrealizować upoważnienie ustawowe pozostając ściśle w jego granicach, co oznacza, nie tylko zakaz regulowania materii nie określonych w upoważnieniu, ale i nakaz uregulowania wszystkiego, co zostało w nim wskazane. Tym samym, zapis § 31 regulaminu naruszył ustawę i jako taki jest nieważny.

Sąd z urzędu uznał, że postanowienie § 28 pkt 3 regulaminu jest sprzeczne z powszechnie obowiązującym prawem, albowiem wykracza poza materię upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie ze wskazanym paragrafem regulaminu istnieje możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich w nieruchomościach o zabudowie jednorodzinnej o powierzchni działki co najmniej 500 m2, m.in. w razie uzyskania pisemnej zgody właścicieli działek sąsiednich.

Przepisy ustawy nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, ze swej istoty będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Wyłącznie bowiem prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a w ich ramach kwestie tzw. immisji. Nałożenie w § 28 obowiązku uzyskania pisemnej zgody właścicieli działek sąsiednich nadaje sąsiadom oderwane od konkretnych okoliczności faktycznych uprawnienie do ingerowania w sferę uprawnień właścicielskich osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie. Przepisy regulaminu nie mogą natomiast regulować stosunków sąsiedzkich. Mają tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego. Mogą to czynić wyłącznie za pomocą regulacji administracyjnoprawnych. Wymóg uzyskania zgody właścicieli działek sąsiednich nie służy realizacji celu ustawy, a mianowicie zapewnieniu czystości i porządku na terenie gminy. Czystość i porządek na terenie gminy jest nadrzędnym celem ustawy, którego realizacja nie może być uzależniona od czyjejkolwiek zgody. Uzależnienie przyznanego przez ustawodawcę prawa do utrzymywania zwierząt gospodarskich od zgody właścicieli działek sąsiednich w sposób nieuprawniony wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach, co czyni postanowienie § 28 pkt 3 regulaminu nieważnym.

W innym wymiarze w sferę regulacji prawa cywilnego wkraczają postanowienia § 11 ust. 1 oraz § 28 pkt 2 regulaminu. Zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może odbywać się na terenie nieruchomości nie służących do użytku publicznego wyłącznie w miejscach wyznaczonych przez właściciela pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia lub groźby zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. W § 28 pkt 2 uzależniono natomiast możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich na nieruchomościach od uzyskania zgody właściciela nieruchomości. Zapisy powyższe należałoby kwalifikować jako superfluum ustawowe, konieczne powtórzenie dyspozycji art. 144 Kodeksu cywilnego dotyczącej prawa sąsiedzkiego, istotnie uzupełniającej postanowienia wskazanych paragrafów. Powtórzeń tych jednakże nie można traktować jako naruszeń prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że skutecznie zakwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały nie mogą być wykonane.