Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 274/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art 128 ust 1 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 509 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art 30 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka partnerska z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 471/16 w sprawie ze skarg A. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka partnerska z siedzibą w [...] oraz B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 6 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości 1) uchylić punkt 2 zaskarżonego wyroku oraz umorzyć postępowanie w tym zakresie; 2) zasądzić od Wojewody Łódzkiego na rzecz [...] Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka partnerska z siedzibą w [...] kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 471/16, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka partnerska z siedzibą w [...] oraz B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 6 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, ze skargi B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); oddalił skargę A. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka partnerska z siedzibą w [...] (pkt 2); zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 7 listopada 2014 r. B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...], na podstawie art. 124 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.") zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr działki [...], obręb 19, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], dokonanego decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 7 maja 1985 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podała, że w/w nieruchomość została obciążona ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz Zakładów Energetycznych Okręgu Centralnego Zakładu Energetycznego [...]. Decyzja z dnia 7 maja 1985 r. została doręczona [...] S.A., która została przekształcona w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa – [...] S.A., a następnie w B. Spółkę z o.o. Spółkę komandytowo-akcyjną.

W dniu 22 grudnia 2014 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęło pismo O. Sp. z o.o., aktualnego użytkownika wieczystego nieruchomości zatytułowane "Uzupełnienie wniosku o odszkodowanie z dnia 7 listopada 2014 r."

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...] orzekł o odmowie wypłaty na rzecz O. Sp. z o.o. odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej numerem działki [...], w obrębie 19. Następnie Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu od powyższej decyzji odwołania, decyzją z dnia 21 maja 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 24 listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił B. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej z siedzibą w [...] wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej numerem działki [...], w obrębie 19.

W uzasadnieniu decyzji podał, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] decyzją z dnia 7 maja 1985 r. nr [...], podjętą w trybie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64), zezwolił Zakładom [...] na wejście w teren w związku z budową linii 110 kV "[...]". Właścicielowi, podlegającemu tego rodzaju szczególnemu wywłaszczeniu, stosownie do treści art. 36 w/w ustawy, przysługiwało odszkodowanie. Stroną tego postępowania była [...], która następnie działała jako spółka akcyjna i spółka komandytowo-akcyjna. Na podstawie art. 551 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm.) w dniu 31 lipca 2012 r., w wyniku uchwały nr l Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki, [...] została przekształcona, zmieniając nazwę i formę prawną na B. Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...]. Następnie uchwałą nr [...] Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia, w/w Spółka została przekształcona w spółkę komandytową pod nazwą: B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...].

W ocenie organu pierwszej instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci: mapy trasy linii 110 kV "[...]", wykonanej w lipcu 1983 r. przez Biuro Studiów i Projektów Energetycznych [...], mapy zasadniczej nr ewidencyjny zasobu [...], roboczego wydruku z mapy [...], operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego jednoznacznie wynika, że linia 110 kV nie jest zlokalizowana na działce nr [...]. Fakt ten powoduje, że w sprawie nie ma możliwości zastosowania art. 128, 129 i następnych u.g.n., dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości musi odnosić się do danej nieruchomości. Nieruchomość, w odniesieniu do której wystąpiono o wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności, położona jest w sąsiedztwie nieruchomości, na której zlokalizowania jest linia 110 kV. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 128 ust. 4 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i z tej przyczyny brak jest podstaw do uwzględnienia żądania strony. Nie ma również istotnego znaczenia okoliczność, czy faktycznie nastąpiło obniżenie wartości nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji do Wojewody Łódzkiego B. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...] zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że odszkodowanie nie przysługuje wnioskodawcy bowiem przez przedmiotową nieruchomość nie przechodzi linia 110 kV, podczas gdy na omawianej działce znajduje się pas ochronny linii 110 kV, który ograniczył prawo użytkowania wieczystego wnioskodawcy, a co za tym idzie zasadne było przyznanie Spółce odszkodowania,

2) art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez uznanie, że ograniczenie prawa własności nieruchomości sąsiedniej nie stanowi podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania, bowiem podstawą taką jest wyłącznie wywłaszczenie (ograniczenie) nieruchomości, na której bezpośrednio zlokalizowana jest inwestycja przesyłowa – w sytuacji, gdy w sprawie winien zostać zastosowany przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewidujący odszkodowanie, gdy nastąpiło pozbawienie (ograniczenie) prawa do nieruchomości, bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, przy czym przepis ten nie uzależnia prawa do wypłaty odszkodowania od lokalizacji inwestycji przesyłowej bezpośrednio na nieruchomości, do której prawa zostały ograniczone,

3) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało przyjęciem, iż odszkodowanie jej nie przysługuje, pomimo że omawiany przepis obejmuje prawo do dochodzenia odszkodowania w przypadku ograniczenia prawa własności,

4) art. 77 i 80 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nierozpatrzenie w sposób dostateczny materiału dowodowego i jego właściwej oceny, w szczególności operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...], w części wskazującej pas ochronny linii energetycznej 110 kV i planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] –w [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 27 czerwca 2012 r. nr XXIII/421/12, który dotyczy m.in. przedmiotowej działki, w zakresie ustalenia w § 14 pkt 4h niniejszego planu pasa ochronnego linii energetycznej 110 kV na przedmiotowej działce,

5) art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny, z pominięciem przyczyn zastosowania art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1 u.g.n i szczegółowego opisu subsumpcji tego przepisu, a także omówienia przyczyn niespełnienia przesłanek z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w sytuacji występowania pasa ochronnego na przedmiotowej działce, a także braku ustosunkowania się do istnienia strefy ochronnej.

Ponadto odwołująca podniosła, że organ pierwszej instancji pominął fakt, że pas ochrony linii 110kV znajduje się na przedmiotowej działce i powoduje ograniczenie prawa użytkowania wieczystego tej działki. Ograniczenie to polega na braku możliwości dysponowania działką w obrębie linii energetycznej i pasa ochronnego tej linii, w szczególności przez niemożność wznoszenia budynków bezpośrednio przy niej co obniża wartość rynkową przedmiotowej działki.

Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia 6 maja 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że na dzień wydania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 7 maja 1985 r. nr [...] obowiązywały przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odwołując się do treści art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1-3 tej ustawy, wyjaśnił ówczesne zasady dysponowania terenami na cele inwestycji związanych m.in. z przesyłem elektryczności i związanych z tym kwestii odszkodowawczych. Wskazał, że decyzja oparta na w/w przepisach była wydawana w celu umożliwienia tzw. przedsiębiorstwu przesyłowemu wstępu na cudzą nieruchomość w celu założenia urządzeń służących do przesyłu różnych postaci energii, a następnie ich eksploatacji i konserwacji. Ostateczna decyzja wywłaszczeniowa dla wywołania przewidzianych tą ustawą skutków prawnych w postaci trwałego ograniczenia prawa własności musiała określać nieruchomość, której dotyczy.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż przepis art. 35 ust. 1 cyt. ustawy z 1958r r. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepisy obu przywołanych ustaw przewidują odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i 124-126 (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Ustawa z 1958 r. rozróżniała w ramach odszkodowania za straty odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Nie ograniczała jednak tego uprawnienia wyłącznie do odszkodowania za wymienione straty. W ustawie o gospodarce nieruchomościami kwestie dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń są uregulowane w art. 124 ust. 1 i ust. 4. Przepis ten nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n. w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Natomiast zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a więc w pełnym zakresie rzeczywistych strat i utraconych korzyści oraz wartości odpowiadającej zmniejszeniu wartości nieruchomości. Wskazane przepisy u.g.n. w sposób podobny uregulowały kwestie odszkodowawcze za ograniczenie własności jak ustawa z 1958 r.

Na gruncie u.g.n. sytuacja, w której nastąpiło ograniczenie własności nieruchomości z przyczyn wskazanych w art. 124 u.g.n., bez odszkodowania przewidzianego w art. 128 ust. 4 u.g.n., wypełnia hipotezę art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. który stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przez użyty w powołanym przepisie termin "pozbawienie praw do nieruchomości" należy rozumieć także częściowe pozbawienie takich praw, polegające m.in. na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości. Tym samym skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej pod budowę infrastruktury technicznej nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym, tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym w pełnym wymiarze, a przepisy u.g.n., w szczególności jej art. 124 ust. 1 w związku z art. 128 ust. 4, nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n., to brak jest przeszkód, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Z akt sprawy wynika, że decyzją Urzędu Wojewódzkiego w [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 1985 r. nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny objęty załącznikami nr 1-18 – linia 110 kV "[...]" i udzielono Zakładowi Energetycznemu [...] pozwolenia na budowę w/w linii. Przebieg inwestycji, a tym samym jej usytuowanie w granicach poszczególnych nieruchomości wyznaczały trzy załączniki graficzne – wyrysy z map miasta [...] w skali 1:200 z nakreśloną trasą linii 110kV. W załączonych do akt sprawy dokumentach źródłowych znajduje się "Wykaz właścicieli użytkowników gruntów nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna", w którym pod pozycją 123 wpisano [...] i określono nieruchomość, przez którą przebiegać będzie linia 110 kV "[...]" – jako działka nr 1. Według w/w mapy, trasa linii 110 kV "[...]" zlokalizowana była na działce nr 1, w jej południowych granicach.

W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego uzyskano pismo Urzędu Miasta [...], Referatu Geodezji, Kartografii i Katastru z dnia 8 lutego 2016 r. nr [...] w sprawie informacji o zmianie numeru działki położonej przy ul. [...]. Ustalono, iż przy odnowieniu ewidencji gruntów przeprowadzonej dla przedmiotowego terenu w latach 1983 – 1984 uległy zmianie numery działek i obrębów. Działka nr [...] z dawnego obrębu nr 87 otrzymała numer [...] w obrębie nr 19 i powierzchnię 10,4622 ha. Na podstawie map przyjętych do Miejskiego Ośrodka Geodezyjno – Kartograficznego działka nr 14 ulegała podziałom. Obecnie w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] figurują działki o numerach: [...]. Natomiast wnioskująca Spółka wystąpiła o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczania prawa własności do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej aktualnie nr działki [...], zatem stanowiącej część dawnej działki nr 1.

Jednocześnie Wojewoda Łódzki wskazał, że z ustaleń obowiązującego aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...], przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 27 czerwca 2012 r. nr XXIII/421/12 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 8 sierpnia 2012 r., poz. 2387) ze zmianą przyjętą uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 24 września 2014 r. nr XLVII/827/14 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 24 października 2014 r., poz. 3697) wynika, iż działka numer [...], w obrębie 19, znajduje się w terenie oznaczonym symbolem UC, oznaczającym tereny zabudowy usługowej o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw. Szczegółowa analiza załącznika graficznego, stanowiącego część w/w dokumentu planistycznego potwierdza, iż będąca przedmiotem sporu działka nr [...] położona jest na terenach usługowych. Stanowiąca przedmiot decyzji z dnia 7 maja 1985 r. nr [...] linia elektroenergetyczna 110 kV zlokalizowana jest w oddaleniu od granicy terenu działki i położona jest, w tym fragmencie, w granicach działek nr [...] oraz [...], co oznacza, że przez teren działki nr [...] nie przebiega linia wysokiego napięcia. Na rysunku planu miejscowego zaznaczono również przebieg strefy ochronnej dla linii elektroenergetycznej, wzdłuż omawianej napowietrznej linii. Strefa ta znajduje się częściowo w granicach ewidencyjnych działki nr [...] i w północnej części nieruchomości. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że strefa ochronna wzdłuż omawianej linii elektroenergetycznej ma łączną szerokość 36 m, po 18 m po obu stronach linii, licząc od osi linii w każdą stronę (rozdz. 3 § 14 pkt 4h). Przedmiotowa strefa stanowi strefę ograniczonego użytkowania od sieci infrastruktury technicznej, tj. obszar, w którym lokalizacja obiektów budowlanych jest dopuszczalna po uzgodnieniu z właściwym operatorem sieci (rozdz. 1 § 1 pkt. 16).

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 u.g.n. ma na celu zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości dla posadowienia pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych w tym przepisie obiektów liniowych lub urządzeń, zaś inwestycje, które przewiduje omawiany przepis mają co do zasady realizować cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 u.g.n. łącznie jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Powołany przepis za cel publiczny uznaje "budowę i utrzymywanie" w/w obiektów. Za cel publiczny nie można uznać jedynie utrzymywania takich obiektów. Ustanowienie samej strefy ochronnej, służącej jedynie utrzymywaniu danych obiektów czy przewodów infrastruktury technicznej, nie stanowi zatem realizacji celu publicznego, o którym mowa w w/w przepisie, rozumianego łącznie jako "budowa i utrzymywanie" określonych inwestycji. Powstanie strefy ochronnej jest wyłącznie wynikiem istnienia urządzenia przesyłowego, stanowiącego własność inwestora. Nie jest ona niezbędna dla wykonania inwestycji celu publicznego, a umożliwia jedynie prawidłowe utrzymanie urządzeń publicznych po ich zrealizowaniu.

W sprawie jest niesporne, że na przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], brak jest jakichkolwiek urządzeń, czy obiektów służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, czy też innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W jej granicach znajduje się jedynie fragment strefy ochronnej, tj. pasa terenu niezagospodarowanego bez elementów architektury. Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że brak jest definicji strefy ochronnej. Co do zasady strefa ta służy ograniczeniu form i sposobów korzystania z obszarów przyległych do jakiegoś ważnego obiektu lub obszaru, z tej przyczyny, że jest to konieczne lub potrzebne dla prawidłowego funkcjonowania tego obiektu lub obszaru. Stefa ochronna zwana jest dla linii elektroenergetycznych pasem technologicznym, czy strefą eksploatacyjną.

Prawidłowo skonstruowana decyzja, wydana w trybie art. 124 u.g.n., określa obszar ograniczenia sposobu korzystania z danej nieruchomości tzn. w sposób jednoznaczny opisuje zarówno przebieg linii elektroenergetycznej przez daną nieruchomość jak i szerokość pasa technologicznego (strefy ochronnej), którego obszar stanowi minimalne niezbędne obciążenie przedmiotowej nieruchomości. Wyznaczenie takiej strefy ograniczonego korzystania z nieruchomości uwzględnia zarówno potrzeby przedsiębiorstwa przesyłowego, rozumiane w kontekście odpowiedniego dostępu do urządzeń przesyłowych, korzystania z nich w niezbędnym zakresie, potrzebę ich naprawy, konserwacji i bieżącej eksploatacji oraz interes obecnego i przyszłych właścicieli gruntu, który został ograniczony w możliwości rozbudowy czy zadrzewienia, a więc pełnego wykorzystania przedmiotu swojego prawa zgodnie z przeznaczeniem.

Obowiązek wykazania i szczegółowego opisania wszelkiego rodzaju obciążeń, jakich doznaje nieruchomość, na której ma być zrealizowana dana inwestycja przesyłowa wprowadziły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższych wymogów w żaden sposób nie można odnieść do poprzednio obowiązujących uregulowań prawnych, w tym wynikających z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z tego względu będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja Urzędu Miejskiego w [...], Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 7 maja 1985 r. nr [...], na mocy której zezwolono [...] Zakładowi Energetycznemu [...] – Teren na budowę linii 110 kV "[...]", w swojej treści nie zawierała żadnych szczegółowych wytycznych odnośnie obszaru objętego zajęciem z przeznaczeniem pod linię elektroenergetyczną.

Przedmiotem w/w decyzji była jedynie linia wysokiego napięcia 110 KV i jej przebieg został zobrazowany na załączniku graficznym. Z analizowanej mapy nie wynika natomiast zakres uszczuplenia swobodnego dysponowania nieruchomościami, przez których teren planowana jest trasa inwestycji. Brak jest jakichkolwiek ustaleń co do szerokości strefy ochronnej. Zasięg strefy ograniczonego użytkowania linii energetycznej 110 kV w pasie terenu 18 m od osi linii w każdą stronę został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w [...] z dnia 27 czerwca 2012 r.

Wbrew stanowisku Spółki, wyznaczenie w 2012 r. na działce nr [...] części samej strefy ochronnej napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV, służącej utrzymywaniu tej linii w stanie umożliwiającym jej prawidłowe użytkowanie, nie stanowiło ograniczenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stwarzającego przedsiębiorstwom przesyłowym możliwość przeprowadzania ciągów elektrycznych, a następnie utrzymania na cudzym gruncie takich ciągów i towarzyszących im urządzeń.

Ponadto, ustanowienie strefy ochronnej w świetle aktualnie obowiązującej ustawy nie stanowi celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., zatem w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie został spełniony warunek uzależniający ustalenie odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej Spółki, dotyczącego nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] z dnia 29 lutego 2012 r., Wojewoda Łódzki stwierdził, że operat ten został sporządzony dla określenia jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu dla PGE Dystrybucja S.A. Służebność przesyłu stanowi instytucję Kodeksu cywilnego, zaś ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym i całkowicie samodzielnym cywilistycznym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości obciążonej w oznaczonym zakresie, zgodnie z przeznaczeniem urządzeń przesyłowych – art. 305¹ Kodeksu cywilnego. Możliwe zatem, iż w/w dokument mógłby być wykorzystany jako dowód w postępowaniu cywilnym, nie stanowi zaś dowodu w niniejszym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg A. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka Partnerska z siedzibą w [...] oraz B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 124 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż ustanowienie strefy ochronnej w świetle cyt. ustawy nie stanowi celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt. 2 u.g.n., a także ograniczenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, które są warunkami sine qua non zastosowania w/w przepisu, podczas gdy wybudowana linia energetyczna 110 kV w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy spowodowała ograniczenia prawa własności opisanej przedmiotowej nieruchomości, wynikające zarówno z bezwzględnych przepisów prawa (§ 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pacy – Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650; § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych – Dz. U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401; § 48 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 marca 1972 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu robót budowlano-montażowych i rozbiórkowych – Dz. U. z 1972 r. Nr 13, poz. 93), jak i aktów prawa miejscowego (planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w [...], przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 27 czerwca 2012 r. nr XXIII/421/12), co wypełnia dyspozycję w/w przepisów i warunkuje zasadność wypłaty odszkodowania;

2) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nierozpatrzenie materiału dowodowego i jego właściwej oceny, w szczególności operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...], poprzez bezzasadnie przyjęcie, iż nie może on stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy jego przedmiot pozwala ustalić wysokość szkody powstałej w wyniku przedmiotowego ograniczenia nieruchomości;

3) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż właścicielowi nieruchomości (jego następcy prawnemu) nie przysługuje odszkodowanie, pomimo iż omawiany przepis obejmuje prawo do dochodzenia odszkodowania w przypadku ograniczenia prawa własności.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podali, że B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa (cedent) na podstawie umowy cesji zawartej w dniu 11 maja 2016 r. przeniosła na rzecz A. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka Partnerska z siedzibą w [...] (cesjonariusz) wierzytelność w stosunku do Prezydenta Miasta [...] w postaci odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności dokonanego decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki przy Urzędzie Miejskim w [...] z dnia 7 maja 1985 r. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, z ostrożności procesowej, niniejsza skarga została wniesiona przez oba podmioty, posiadające interes prawny w zaskarżeniu decyzji, tj. zarówno przez adresata skarżonej decyzji – B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, jak i jego następcę prawnego pod tytułem szczególnym – A. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka Partnerska z siedzibą w [...].

W ocenie skarżących, uchwała z 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w zasadzie pas ochronny, który został w niej wskazany, jest tylko egzemplifikacją ograniczenia prawa własności przedmiotowej działki. Bez względu na to, czy uchwała ta zostałaby podjęta przez Radę Miasta [...], prawo własności omawianej działki zostało ograniczone już na skutek wybudowania przedmiotowej linii energetycznej, bowiem bezwzględne przepisy prawa, które istniały od momentu wydania decyzji wywłaszczeniowej i wybudowania przedmiotowej linii energetycznej i istnieją aktualnie, kształtują te ograniczenia i są one uzależnione od istnienia linii energetycznej. Innymi słowy prawo własności przedmiotowej działki zostało ograniczone z momentem wydania decyzji wywłaszczeniowej i posadowienia przedmiotowej linii energetycznej, co spełnia wskazany przez organ warunek "budowy i utrzymania" obiektów przesyłowych.

Zdaniem skarżących, organy obu instancji błędnie uznały, iż przedmiotowa nieruchomość nie leży w obszarze linii energetycznej tylko z tego powodu, że nie przechodzi przez nią oś linii, a położenie działki w strefie ochronnej linii nie wystarcza do ustalenia odszkodowania (mimo, iż tak samo ograniczone jest korzystanie z nieruchomości zarówno bezpośrednio pod osią linii jak i jej strefie ochronnej). Niewłaściwe również wywiodły, że ograniczenia w korzystaniu z przedmiotowej nieruchomości powstały dopiero od momentu uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2012 r., podczas gdy ograniczenia te istniały już od momentu wydania decyzji i posadowienia linii energetycznej, a wynikały m.in. z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odnosząc się do skargi A. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka Partnerska z siedzibą w [...] wskazał, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest posiadanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi przy tym istnieć związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Prawo o charakterze zobowiązaniowym (np. do nieruchomości, wierzytelności etc.) nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, jego treść jest kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Twierdzenie, że źródło interesu prawnego stanowi umowa cywilnoprawna, jest bezzasadne. Umowa jest stosunkiem zobowiązaniowym, nie dającym podstaw do występowania przed organami w przedmiocie wydawania nakazów czy zakazów, które organy administracji publicznej mogą kierować jedynie do podmiotów zobowiązanych bądź uprawnionych.

Sąd pierwszej instancji podał, że A. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka Partnerska z siedzibą w [...] legitymuje się umową przelewu wierzytelności, zawartą z B. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...], obejmującą m.in. wierzytelność w stosunku do Prezydenta Miasta [...] w postaci odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności w stosunku do nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Pomijając kwestie prawidłowości określenia ewentualnego podmiotu obowiązanego do wypłaty odszkodowania (art. 132 ust. 6 u.g.n. jako zobowiązanego wskazuje osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie), zauważyć należy, iż istota roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (lub też ograniczenia prawa do nieruchomości) wyklucza możliwość jego przelewu, skutecznego względem organów administracji, orzekających w przedmiocie jego ustalenia i wypłaty. Wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu właścicielowi lub też jego następcom prawnym pod tytułem ogólnym. Nie jest to zatem roszczenie, którym uprawniony może skutecznie rozporządzać, co jest uzasadnione charakterem zobowiązania odszkodowawczego. Ponieważ prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawa do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (względnie ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy (wywłaszczonego właściciela). Powyższe oznacza, że A. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka Partnerska z siedzibą w [...] nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję, dotyczącą sfery uprawnień B. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...], co skutkuje oddaleniem jej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

Sąd pierwszej instancji oceniając zasadność skargi B. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...] stwierdził, że jakkolwiek podniesione w niej zarzuty są nietrafne, to jednak zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Zgodnie z art. 132 ust. 6 u.g.n., obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych m.in. w art. 124 u.g.n. (obejmujących swą dyspozycją zdarzenia regulowane w przepisie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiącym podstawę wywłaszczania) oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 (m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej).

W rozpoznawanej sprawie zezwolenie na "wejście w teren w związku z budową 110 kV [...]" udzielone zostało [...] Zakładowi Energetycznemu [...] decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 7 maja 1985 r., wskazując, iż trasa budowy linii będzie przebiegała m.in. przez nieruchomość, stanowiącą własność [...] z siedzibą przy ul. [...], oznaczoną geodezyjnym numerem 1 (akta archiwalne tom 1). Oznacza to, po pierwsze, że osobą wywłaszczoną w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. pozostawała [...], po drugie, że ograniczenie prawa własności dotyczyło działki o numerze 1. Kluczowe pozostawało zatem ustalenie, czy skarżąca B. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...] istotnie jest następcą prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie skutkowałaby uznaniem, że służy jej żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości, określonej w decyzji z dnia 7 maja 1985 r. jako działka nr 1, wszelkie zatem następcze podziały nieruchomości, czy też jej późniejsze zbycie nie mają istotnego znaczenia. Ustalenie natomiast, że skarżąca nie jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym podmiotu wywłaszczonego, czyniłoby jej żądanie bezzasadnym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w niniejszej sprawie organy, w ślad za skarżącą Spółką B., przeprowadziły wywód, mający w/w następstwo prawne wykazać, przechodząc do porządku nad okolicznością, iż następstwo to (wskazywane zresztą jedynie przez stronę, a nie dowiedzione) odnosi się do [...] S.A., podczas gdy stroną postępowania, w stosunku do której wydana była decyzja ograniczająca prawa do nieruchomości, była [...].

Zgodnie z powszechnie dostępnymi informacjami, w 1985 r. [...] działała jako przedsiębiorstwo państwowe, utworzone w 1951 r. zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego. W 1994 r. przekształcono państwową [...] w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, a w ramach Programu Powszechnej Prywatyzacji we wrześniu 1995 r. akcje spółki wniesiono do Narodowych Funduszy Inwestycyjnych (informacje dostępne w Wikipedii).

W sprawie należy zatem ustalić, czy skarżąca B. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...] istotnie jest następcą prawnym [...] oraz czy następstwo to ma charakter sukcesji uniwersalnej. Brak stosownych ustaleń w tym zakresie narusza art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., czyniąc postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie wadliwym, co z kolei uniemożliwia ocenę zasadności żądania odszkodowawczego, zgłaszanego przez skarżącą Spółkę, skutkując w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W związku z powyższym, bezprzedmiotowym jest odnoszenie się do zarzutów skargi związanych z charakterem "stref ochronnych" czy nieprzeprowadzeniem linii energetycznej na terenie działki nr [...] w obrębie 19 w [...]. Przy przyjęciu generalnego następstwa prawnego wywłaszczonego właściciela, kwestia późniejszych podziałów działki, objętych inwestycją, na której realizację zezwolono decyzją z dnia 7 maja 1985 r., pozostaje bez znaczenia.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne, a w zależności od poczynionych ustaleń, podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1804).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka Partnerska z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w zakresie punktu 2, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.) w związku z treścią art. 509 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 380), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że odszkodowanie wypłaca się bezpośrednio osobie wywłaszczonej, pomijając tym samym ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, iż wierzytelność odszkodowania jest prawem zbywalnym, w konsekwencji czego zawarcie umowy przelewu wierzytelności powoduje, iż cesjonariuszowi wierzytelności (w niniejszej sprawie skarżącej kasacyjnie) przysługuje legitymacja procesowa do występowania w przedmiotowej sprawie;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. w związku z art. 30 § 4 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuznanie, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów. Wskazała, że zgodnie z art. 509 § 1 i 2 K.c., wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania oraz wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa, w szczególności roszczenie o zaległe odsetki. Punktem wyjścia do udzielenia prawidłowej odpowiedzi na to, czy prawo do odszkodowania z art. 128 ust. 1 u.g.n. może być przedmiotem umowy cywilnoprawnej uregulowanej w przepisach art. 509 K.c. i następnych, jest ustalenie, czy prawo to jest wierzytelnością. Skoro osoba uprawniona może domagać się ustalenia i zapłaty odszkodowania za utraconą własność nieruchomości, przysługuje jej określona wierzytelność. Fakt, że osoba uprawniona może dochodzić swoich praw w trybie postępowania administracyjnego, a nie w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie ma w tym zakresie żadnego znaczenia.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał błędnej wykładni przepisów u.g.n., gdyż niemożliwość dokonania przelewu powinna wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, a skoro ustawodawca nie zakazuje dokonywania w tym zakresie czynności prawnych, to tym samym a contrario udziela zezwolenia na ich dokonywanie.

W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że cesją mogą być objęte wszelkie wierzytelności zbywalne (E. Łętowska, w: System prawa cywilnego. Tom III. Część 1. Prawo zobowiązań. Część ogólna, Ossolineum 1981, s. 903), w związku z czym jest rzeczą bezsporną, że "prawo do odszkodowania" z art. 128 ust. 1 u.g.n. jest zbywalne i może być przedmiotem umowy przelewu wierzytelności, a tym samym jej nabywca może skutecznie domagać się zarówno ustalenia, jak i zapłaty odszkodowania. Przelew wierzytelności jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. Zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Z art. 509 K.c. jednoznacznie wynika, że wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa. Innymi słowy stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Tym samym – z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, całkowicie nieuzasadnionym jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawa do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie, nie zaś w przypadku nabycia konkretnej nieruchomości, czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy.

Ponadto autor skargi kasacyjnej powołując treść art. 30 § 4 K.p.a. wskazał, że warunkiem skutecznej cesji wierzytelności jest w tym przypadku istnienie prawa do odszkodowania. W dacie przelewu cedent przenosi na cesjonariusza jedynie ekspektatywę przyszłego prawa. Pełny skutek umowy cesji wierzytelności przyszłej należy łączyć z powstaniem wierzytelności określonej w umowie cesji. Jednocześnie, na podstawie art. 30 § 4 K.p.a., w związku z przeniesieniem prawa do wierzytelności z tytułu wspomnianego odszkodowania, skarżąca kasacyjnie wstąpiła we wszystkie prawa w związku z cesją omawianej wierzytelności, a w związku z tym uzyskała także status strony postępowania administracyjnego.

Prawo do odszkodowania za działkę wywłaszczoną lub ograniczoną w sposobie korzystania jest względnym, samoistnym, wolnym, majątkowym i zbywalnym prawem podmiotowym. Następnie prawo to może być przedmiotem pochodnego i translatywnego obrotu pod tytułem szczególnym i ogólnym. Prawo to może podlegać cesji w trybie art. 509 K.c. O możliwości traktowania roszczenia o odszkodowanie jako wierzytelności, której przelew jest możliwy, jednoznacznie wypowiedziała się judykatura – wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1485/06, I OSK 687/11, I OSK 1484/06, a także wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 1/08, wszystkie w odniesieniu do roszczenia odszkodowawczego, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., przy czym nie ma to znaczenia, skoro geneza wszystkich roszczeń tego rodzaju, ustalanych na drodze administracyjnej, jest taka sama – wywłaszczenie (w rozumieniu sensu largo), o ile przepis szczególny nie przewiduje inaczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który przyjął, że odszkodowanie wypłaca się bezpośrednio osobie wywłaszczonej, pomijając fakt, iż wierzytelność odszkodowania jest prawem zbywalnym, a w konsekwencji zawarcie umowy przelewu wierzytelności powoduje, iż cesjonariuszowi wierzytelności, tj. skarżącej kasacyjnie, przysługuje legitymacja procesowa do występowania w niniejszej sprawie, bowiem wstąpiła w miejsce dotychczasowej strony jak jej następca prawny w zakresie wypłaty odszkodowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, są zasadne.

Prawo do odszkodowania wynikające z art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Właściwość ta jest wpisana w naturę odszkodowania, a więc jest immanentnie z nią związana. Prezentowanie odmiennego stanowiska narusza art. 509 K.c., w świetle którego przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. Zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to przykład sukcesji singularnej o translatywnym charakterze. Z art. 509 K.c. jednoznacznie wynika, że wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie przyjmuje się, że w wyniku przelewu w rozumieniu art. 509 K.c. przechodzi na nabywcę ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu wierzycielowi, który zostaje wyłączony ze stosunku zobowiązaniowego jaki wiązał go z dłużnikiem. Oznacza to, że stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela. Niewątpliwie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Ustawodawca w art. 509 § 1 K.c. jednocześnie wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, a więc tym samym przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności jest fakt, czy zostanie ona zbyta, czy też nie. Na skutek cesji wierzytelności o ustalenie i wypłacenie odszkodowania nabywca tej wierzytelności jest osobą uprawnioną do odszkodowania. Jak w niniejszej sprawie cesja taka może stanowić odrębną umowę. Skoro prawo cywilne (art. 509 K.c. i następne) przewiduje możliwość zbycia roszczenia o odszkodowanie, to nabywca takiego roszczenia ma prawo domagać się uzyskania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Nabywca roszczenia może w takim postępowaniu uzyskać konkretne korzyści prawne, albo może być ich pozbawiony, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym istotnego znaczenia okoliczność, że art. 509 K.c. normuje prawa obligacyjne, a nie rzeczowe, skoro wiąże się bezpośrednio z sytuacją prawną nabywcy roszczenia, kształtowaną decyzją administracyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06 oraz 26 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1195/11).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zatem przyjąć, że skarżąca kasacyjnie ma interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu, który wynika z art. 128 u.g.n. w zw. z art. 509 K.c. W związku z tym, że nabycie roszczenia odszkodowawczego nastąpiło na podstawie art. 509 K.c., to A. Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów Spółka partnerska z siedzibą w [...] – zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. – uzyskała status strony w postępowaniu rozstrzygniętym decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 6 maja 2016 r. nr [...], jako następca prawny B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...].

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku. Z uwagi jednak na treść pkt 1 i 3 tego wyroku, które nie zostały zaskarżone do Sądu drugiej instancji i w związku z tym wyrok w tym zakresie stał się prawomocny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3, art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. i art. 193 P.p.s.a., umorzył postępowanie objęte pkt 2 zaskarżonego wyroku – pkt 1 sentencji postanowienia.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o przepis art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1804) – pkt 2 sentencji postanowienia.