Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1863/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art 4 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art 145 § 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2017 r. sprawy ze skargi X Sp. z o. o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz X Sp. z o. o. z siedzibą w B. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...]- po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w powiecie [...], mieście [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę powiatową – ul. [...] w [...]

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarząd Powiatu w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w powiecie[...], mieście [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...] ha, zajętej pod drogę powiatową ul. [...] w [...].

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) - decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości położonej w powiecie [...], mieście [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...]ha zajętej pod drogę powiatową ul. [...] w [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Dodał, że działka nr [...] z obrębu [...] w [...]., w dniu [...] grudnia 1998 r. wchodziła w skład działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej drogę - ulicę [...] w [...], do której w tym dniu w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel figurował Skarb Państwa a jako władający Urząd Miasta i Gminy w [...] Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej.

Podniósł, iż w dniu [...] kwietnia 2012 r. Starosta [...] oświadczył, że Skarbowi Państwa w dniu 31 grudnia 1998 r. nie przysługiwało prawo własności z jakiegokolwiek tytułu do części ani całości działki nr [...].

W dalszej części uzasadnienia wskazał, iż działka ta stanowi część działek nr [...] i [...] opisanych w KW [...] - co potwierdza "mapa do celów prawnych nieruchomości KW [...]" zaewidencjonowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym za nr [...] w dniu [...] kwietnia 2010 r., do których tytuł własności w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwał [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] jest zajęta pod drogę powiatową, ulicę [...] w [...]. Zaś na mocy Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 7 listopada 1986 r. (Dz. U. Nr 42 poz. 205 ze zm.) przedmiotowa działka zajęta była do dnia 31 grudnia 1998 r. pod drogę o kategorii wojewódzkiej. Nie znalazła się jednak z w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów 15 grudnia 1998 r.(Dz. U. Nr 160 poz. 1071). W związku z tym - na podstawie art. 103 ust.3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową.

Następnie organ podniósł, że w dniu [...] maja 2012 r. Zarząd Powiatu [...] poinformował, iż działka nr [...] wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę wojewódzką - część ulicy [...] w [...] i była utrzymywana przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg i Mostów Rejon [...] w zakresie bieżącego utrzymywana dróg – zimowego utrzymania ulic, czyszczenia ulic po zimie, remontów cząstkowych oraz koszenia poboczy. Ponadto przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2013 r. oględziny nieruchomości wykazały, że działka faktycznie zajęta jest pod ciąg pieszo-rowerowy wraz z poboczem i zielenią przydrożną i odgrodzona jest ogrodzeniem z siatki od pozostałego terenu będącego własnością spółki [...].

Ponadto zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną potwierdza również ww. "mapa do celów prawnych nieruchomości KW [...]" z której wynika, że wykazane na niej granice działki są zgodne ze stanem ich zajętości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Podsumowując Wojewoda [...] uznał, iż zebrane w sprawie dowody w sposób jednoznaczny potwierdzają, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji żądając uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie nowej decyzji umarzającej postępowanie pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła oparcie rozstrzygnięcia na:

1) błędzie w ustaleniach faktycznych polegającym na:

- uznaniu, iż Powiat [...] korzystał i użytkował w dacie 31 grudnia 1998 roku działkę nr [...] z obrębu w [...] podczas, gdy jedynym użytkownikiem działki oraz jedynym podmiotem władającym działką był skarżący, który pielęgnował teren, uiszczał podatek od nieruchomości, wycinał drzewa,

- przyjęciu, że na przedmiotowej działce urządzona była droga;

2) naruszeniu przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 oraz 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie wykazanie kiedy na działce nr [...] z obrębu [...] w [...] został zbudowany chodnik oraz w jaki sposób urządzona była działka w dacie 31 grudnia 1998 roku i w jaki sposób działka była użytkowana;

- art. 7 oraz 8 k.p.c. poprzez uznanie, iż organ mógł korzystać z działki nr [...] poprzez bieżące utrzymywanie dróg - zimowe utrzymywanie ulic, czyszczenie ulic po zimie, remont, koszenie poboczy - w sytuacji gdy przedmiotowa działka w dacie 31 grudnia 1998 roku była gęsto porośnięta drzewami, a wykonywanie w/w czynności przez organ było niemożliwe;

- art. 85 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że oględziny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] w [...], dokonane w dniu [...] grudnia 2013 roku stanowią dowód władztwa Skarbu Państwa nad całością tej działki oraz dowód wykorzystywania całego obszaru tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku na pas drogowy w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, podczas, gdy oględziny dokonane po 15 latach nie mogą stanowić dowodu użytkowania działki w dacie 31 grudnia 1998 roku

3) naruszenie przepisu prawa materialnego tj.:

- art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności gruntów, podczas gdy działka o nr [...] w dacie 31 stycznia 1998 roku nie była we władaniu Powiatu [...] jak również nie stanowiła drogi publicznej

W uzasadnieniu rozszerzyła swoją argumentację na okoliczność, że nieruchomość stanowiąca działkę [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była w jej władaniu.

Podniosła, iż to ona zajmowała się utrzymaniem tego terenu poprzez dokonywanie opłat publicznoprawnych i konserwację nieruchomości. W 1998 roku działka była porośnięta drzewami, a z uwagi na fakt, iż niektóre z drzew były spróchniale i występowało realne zagrożenie ich zawalenia, spółka wystąpiła o pozwolenie na wycięcie około [...] drzew.

Ponadto do roku 2010 działki o nr [...], nr [...]i nr [...]były oznaczone nr [...] i nr [...]. W dniu [...] stycznia 1999 r. Zarząd Miasta i Gminy [...] zawarł ze spółką porozumienie, w którym zgodziła się ona na pozostawienie - bez odszkodowania -wybudowanego wodociągu na działce nr [...], w zamian za co Zarząd przyznał spółce prawo do podłączenia się do wodociągu. Powyższe oznacza, że to właśnie spółka była traktowana jak podmiot władający działkami.

W dalszej części odwołania skarżąca podkreśliła, iż Powiat [...] pozostawał bierny, nie wykonywał żadnych czynności świadczących o władaniu tym gruntem. Co prawa, być może wykonywał prawce związane m.in. z utrzymaniem drogi, jej odśnieżaniem, konserwacją itp. - ale dotyczyło to wyłącznie terenów samej drogi tj. działki nr [...], a nie przedmiotowej działki o nr [...], która sąsiaduje jedynie z drogą.

Dodała, że działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. nie wchodziła w skład pasa drogi zaliczonego do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. Nie stanowiła zorganizowanej całości funkcjonalnej, podporządkowanej utrzymaniu i eksploatacji ciągu ruchu pojazdów i pieszych. Nie znajdowały się na niej urządzenia infrastruktury drogowej takie jak: pobocze, zatoki, ciągi dla pieszych, rowy odwadniające, pasy izolacyjne. Brak było również znaków drogowych i sygnalizacji świetlnej. Ponadto dopiero w 2012 r. wybudowano na niej chodnik - co oznacza, iż wcześniej organ w żaden sposób nie korzystał z przedmiotowej nieruchomości. Nie mógł także jej odśnieżać, oczyszczać po zimie czy remontować, gdyż nieutwardzony pas ziemi porośnięty drzewami nie mógł być władany w ten sposób.

Ponadto o władaniu i gospodarowaniu tą nieruchomością przez spółkę świadczy również okoliczność, że w dniu [...] stycznia 2013 r. uzyskała ona decyzję Burmistrza Gminy [...] nr [...] o warunkach zabudowy - zgodnie z którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, wielostanowiskowego budynku garażowego, miejsc postojowych wraz z infrastrukturą techniczną na nieruchomości nr ew. [...] obręb [...] w [...].

Na zakończenie skarżąca wskazała szereg wniosków dowodowych - wnosząc o ich przeprowadzenie oraz o rozważenie zawiadomienia z urzędu Prokuratury o możliwości popełnienia przez pracowników Zarządu Powiatu [...] przestępstwa poświadczenia nieprawdy w dokumencie urzędowym.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Następnie Minister podniósł, iż z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działek nr [...] i nr [...]- z której została wydzielona przedmiotowa działka nr [...]- była [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zatem działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Dodał, że ul. [...] nie figuruje w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich w Rozporządzeniu Rady Ministrów 15 grudnia 1998 r.(Dz. U. Nr 160 poz. 1071). W związku z tym - na podstawie art. 103 ust.3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową.

Analizując zaś spełnienie kolejnej przesłanki z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. - zajętość nieruchomości pod drogę publiczną - organ wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się mapa do celów prawnych, sporządzona przez uprawnionego geodetę w dniu [...] stycznia 2010 r. i włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego - z której wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...]. Podkreślił, iż mapa ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Dodał, że osoba posiadająca uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, może na podstawie dokumentów znajdujących się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym, na aktualnej kopii mapy zasadniczej, odtworzyć faktyczny stan przebiegu granic danego ciągu komunikacyjnego według stanu na określoną datę, którą w tym przypadku będzie dzień 31 grudnia 1998 r. To bowiem biegły geodeta ustala przebieg granic nieruchomości na określony dzień i wrysowuje go na stanowiącą podstawę opracowania mapę zasadniczą, która zawiera aktualne na dzień uzyskania z zasobu informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych (por. art. 2 ust. 7 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, iż brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu.

Następnie Minister podniósł, ze przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. (według którego organ orzekający w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma obowiązek ustalić, czy dany grunt zajęty był pod pas drogowy czy też nie), pojęcie drogi utożsamiał z pojęciem pasa drogowego: "droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób z niej korzystania. Przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicy pasa drogowego ulicy [...] w [...], stanowiła ciąg pieszo-rowerowy wraz z poboczem i zielenią przydrożna - co znajduje potwierdzenie w mapie z dnia [...] marca 2012 r. wraz z opisem stanu zagospodarowania, zainwestowania i uzbrojenia terenu według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., jak również w oświadczeniu Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. Powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują na zajęcie działki nr [...] w dniu 31 grudnia1998 r. pod drogę publiczną.

Ponadto z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne. Poświadczenie tego faktu znajduje odzwierciedlenie w oświadczeniu Starosty [...] w którym wskazano, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę wojewódzką ul. [...] w [...], była utrzymywana przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich Rejon [...] w zakresie bieżącego utrzymania dróg – zimowego utrzymania ulic, czyszczenia ulic po zimie, remontów cząstkowych oraz koszenia poboczy. Ponadto stanowiła w tym dniu ciąg pieszo-rowerowy wraz z poboczem i zielenią przydrożną. Na sprawowanie władztwa publicznoprawnego wskazuje również porozumienie z dnia [...] stycznia 1999 r. zawarte pomiędzy Zarządem Miasta i Gminy [...] a [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] dotyczące podłączenia do wodociągu i pozostawienia go na nieruchomości, na mocy którego spółka zgodziła się na wykonywanie prac remontowych lub eksploatacyjnych.

Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione i w sposób prawidłowy udokumentowane.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania wyjaśnił, że fakt wykonywania przez właściciela gruntu na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w jej części obejmującej pas zieleni) sporadycznie prac pielęgnacyjnych polegających na koszeniu trawy, wycinaniu krzewów czy drzew nie może obalić domniemania, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, nie stanowi bowiem samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. Również opłacanie podatków przez właściciela nieruchomości nie kwestionuje faktycznego władania przedmiotową nieruchomością przez podmiot publicznoprawny.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 75 §1 w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony skarżącej, przesłuchania S. D., K. K., G. C., brak włączenia do niniejszego postępowania Porozumienia z dnia [...] stycznia 199 r. zawartego przez Zarząd Miasta i Gminy [...] ze skarżącą, brak włączenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2013 r., brak wystąpienia do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy w [...] z wnioskiem o przekazanie wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na wycięcie drzew na przedmiotowej nieruchomości;

2) art. 7 w zw. z art. 89 kpa oraz art. 136 kpa - poprzez brak przeprowadzenia rozprawy, pomimo, iż zachodziła potrzeb wyjaśnienia sprawy;

3) art. 7 i art. 77 § 1 kpa - polegające na naruszeniu zasady praworządności, w szczególności poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz na załatwieniu sprawy bez wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieustalenie w czyim władaniu znajdowała się nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r.;

4) art. 7 w związku z art. 77 §1 i art. 80 kpa - przez wydanie zaskarżonej decyzji pozostającej w rażącej sprzeczności z materiałem dowodowym na który wskazywano w odwołaniu i pominięcie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2013 r.;

5) art. 76 § 3 w zw. z art. 77 §1 kpa - poprzez uznanie, że mapa sporządzona przez geodetę jest niepodważalnym dowodem i brak jest podstaw, aby odmówić jej wiarygodności, w sytuacji, gdy art. 76 § 3 kpa dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego dokumentowi urzędowemu, a skarżąca zgłosiła szereg dowodów na obalenie dokumentu, których organ nie przeprowadził, a tym samym uniemożliwił obalenie domniemania zawartego w art. 76 § 1 kpa;

6) art. 11 i art. 107 § 3 kpa - polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym w sposób nienależyty zostały uzasadnione przesłanki treści decyzji oraz braku wskazania z jakich powodów organ nie przeprowadził dowodów i nie dał wiarygodności dokumentom załączonym do odwołania;

7) art. 12 §1 kpa - polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania;

8) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo, że w sprawie brak było do tego przesłanek warunkujących wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a".

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa.

Sąd podzielił zarzuty skargi i argumenty w niej podniesione uznając, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj.;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych w kontekście zastosowanego w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez co najmniej przedwczesne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w powiecie [...], mieście [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę powiatową – ul. [...] w [...].

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej "ustawa".

Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany powyżej przepis określa przesłanki, których tylko łączne wystąpienie powoduje przejście gruntu na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Przesłankami tymi są: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego; zajęcie gruntu pod drogę publiczną i brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu.

Ponadto wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie - a więc sposób jego zagospodarowania, pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organ nie wykazał wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w ww. art. 73 ust. 1 - w odniesieniu do gruntu objętego zaskarżoną decyzją.

Stwierdzić należy, że poza sporem pozostaje, iż ww. nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zatem prawo własności do niej przysługiwało osobie prawnej, a nie Skarbowi Państwa, bądź jednostce samorządu terytorialnego - co oznacza, że pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. została spełniona.

Bezsporne w sprawie jest również to, iż na podstawie art. 103 ust.3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - ulica [...] w [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową.

Natomiast kwestią sporną jest, czy przedmiotowa działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną i czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władały nią.

Przy czym wskazać należy, że z uwagi na to, iż wskazany powyżej przepis ma charakter wywłaszczeniowy, organy orzekające w sprawie zobowiązane były w sposób niezwykle precyzyjny wykazać spełnienie przesłanek w nim określonych.

Badając więc kolejną przesłankę warunkującą zajście skutku wywłaszczeniowego, tj. kwestię zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że fakt, iż ulica [...] w [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową, nie jest wystarczający do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej działki. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dokumentacyjnego nie wynika bowiem bezsprzecznie, aby działka nr [...] wchodziła w skład ulicy [...] w [...].

Jako dowód na potwierdzenie spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organy wskazały:

- mapę do celów prawnych, sporządzoną przez uprawnionego geodetę w dniu [...] stycznia 2010 r., włączoną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2010 r. pod numerem [...] - z której ma wynikać, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości była zajęta pod drogę publiczną ul. [...],

- mapę z dnia [...] marca 2012 r. wraz z opisem stanu zagospodarowania, zainwestowania i uzbrojenia terenu według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. - z której wynika, iż przedmiotowa działka stanowiła ciąg pieszo-rowerowy wraz z poboczem i zielenią przydrożna,

- oświadczenie Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. z którego wynika, że działka nr [...] stanowi część drogi publicznej.

Tymczasem z mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę w dniu [...] stycznia 2010 r. wcale nie wynika, iż przedmiotowa działka w całości była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...]. Jest to tylko mapa, na której zaznaczono granice tej działki - które nie są sporne. Na mapie znajduje się też zapis "dz. [...]– ul. [...][...][...].", natomiast brak jest analogicznego zapisu w odniesieniu do działki nr [...].

Natomiast jeżeli chodzi o mapę z dnia [...] marca 2012 r. - to przedmiotowa działka została na niej zaznaczona kolorem zielonym i została wklejona do niej kartka z adnotacją: "stan zagospodarowania, zainwestowania i uzbrojenia terenu według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., dalej znajduje się kwadrat zaznaczony na zielono i słowa nawierzchnia ciągu pieszo-rowerowego wraz z poboczem i zielenią przydrożną. Na dole kartki znajduje się pieczątka z podpisem Zastępca Naczelnika Wydziału Inwestycji i Drogownictwa Z. B.".

Tak więc ww. zapis nie wynika z mapy - lecz jest to tylko urzędnicza notatka wklejona do mapy przedstawiającej stan nieruchomości na dzień [...] marca 2012 r.

Tymczasem samo oświadczenie Zastępca Naczelnika nie może mieć wpływu na ocenę Sądu. Budzi ono szereg wątpliwości, gdyż nie wykazano, na podstawie jakich dowodów Zastępca Naczelnika doszedł do takiego wniosku, a poza tym nie zostało wykazane, czy złożone zostało przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w dziedzinie geodezji i kartografii – tj. uprawnionego geodetę.

Te same zastrzeżenia dotyczą również oświadczenia Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r.

Tymczasem konieczność, aby w aktach sprawy - w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości - została ustalona okoliczność zajęcia przedmiotowego gruntu pod normatywnie określony pas drogowy, wynika również z faktu, że skarżąca utrzymuje, iż działka nr [...] nie była zajęta pod ulicę [...]. Twierdzenia te zdaje się potwierdzać - przynajmniej częściowo - wycinka drzew znajdujących się na tej działce oraz fakt, że chodnik został położony dopiero w 2013 r. (oświadczenie skarżącej). Ponadto trudno uznać, aby nieutwardzony pas ziemi porośnięty drzewami stanowił ciąg komunikacyjny pieszo-rowerowy zarządzany i utrzymywany przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg i Mostów.

Powyższe wskazuje zatem na różnice w ocenie zajętości terenu pod drogę i te okoliczności organ powinien dokładnie wyjaśnić.

Za przedwczesne uznać również należy stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie wystąpiła ostatnia z przesłanek wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - dotycząca władania gruntem przez Powiat [...] w dniu [...] grudnia 1981 r. W tym zakresie organy orzekające w sprawie powinny zgromadzić materiał dowodowy, który obrazowałby faktyczne działania podejmowane na tym gruncie, które potwierdzałyby występowanie powyższej przesłanki.

Tymczasem oparły się one tylko na ww. oświadczeniu Starosty [...] dnia [...] maja 2012 r. w którym wskazano, iż działka była utrzymywana przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w [...] w zakresie bieżącego utrzymania dróg - zimowego utrzymania ulic, czyszczenia ulic po zimie, remontów cząstkowych oraz koszenia poboczy. Brak jest natomiast innych dokumentów potwierdzających władanie tą nieruchomością. Zdaniem Sądu samo oświadczenie w zakresie "utrzymywania" nieruchomości drogowej nie dowodzi w sposób bezsporny, że organ sprawował nad nią władztwo publicznoprawne. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę okoliczność - jak choćby umowy z podwykonawcami czy też faktur np. za odśnieżanie czy konserwację drogi.

W ocenie Sądu, całkowicie nieuprawnione jest również stanowisko organów, iż o władaniu nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy wskazuje porozumienie z dnia [...] stycznia 1999 r. zawarte pomiędzy Zarządem Miasta i Gminy [...], a [...] Sp. z o.o., dotyczące podłączenia do wodociągu i pozostawienia go na nieruchomości - na mocy którego Spółka zgodziła się na wykonywanie prac remontowych lub eksploatacyjnych. Na tę okoliczność organy przywołały wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1002/15, w którym Sąd stwierdził: "zaopatrzenie ludności w energię, wodę i odprowadzanie ścieków należały do zadań własnych gminy, która przez te czynności wykonywała faktyczne władztwo w stosunku do nieruchomości. Dlatego też, w ocenie Sądu, udowodniono w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem działki we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie."

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela oceny organu przedstawionej w tym zakresie. W ocenie Sądu, całkowicie nieuprawnione jest bowiem stanowisko organu, że wybudowanie wodociągu i ewentualne wykonywanie prac remontowych lub eksploatacyjnych świadczy o władaniu nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Pojęcie władania oznacza wykonywanie faktycznych czynności związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie to należy więc rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) - a to oznacza, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z ww. ustawą o drogach publicznych, należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zatem gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Wyraźnie zaakcentował to także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 zauważając, że przez władanie należy rozumieć wykonywanie czynności związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w pojęciu tym nie będą mieściły się takie czynności faktyczne, które nie odnoszą się do drogi publicznej, a wynikają na przykład z zakresu powierzonych gminie zadań własnych np. budowa wodociągu. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił oceny przedstawionej w zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanki władania nieruchomością.

Reasumując Sąd stwierdza, iż o zaistnieniu tej przesłanki nie świadczy budowa i ewentualne wykonywanie prac remontowych lub eksploatacyjnych wodociągu. Przeprowadzenie przez sporny grunt wodociągu nie ma nic wspólnego z drogami publicznymi, jak i ze sprawowaniem zarządu tym drogami. Dodać także należy, że wodociąg (czy gazociąg) nie stanowił elementu pasa drogowego (v. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 1999 r.).

Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt I SA/WA 54/14, a Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ten pogląd oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2836/14.

W konsekwencji Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie przedwcześnie przyjęto, że zaistniały wszystkie przesłanki uregulowane w art. 73 ust. 1 ustawy, gdyż okoliczności dotyczące zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz fakt władania nią przez Powiat [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. wymagają dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia.

Podjęta przez organ pierwszej instancji decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności przedmiotowej działki oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji są przedwczesne i wydane zostały z naruszeniem ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 7, 77 i 80 - bowiem organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a poza tym w ogóle nie odniosły się do wniosków dowodowych składanych przez skarżącą.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i zgromadzi niezbędny materiał dowodowy. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa, jako dowód dopuści wszystko, co może przyczynić się do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w ww. art. 73. W szczególności mogą to być zeznania świadków na okoliczność ewentualnych prac wykonywanych na tej działce (gdyby okazało się, że nie ma stosownych dokumentów), dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajęcia działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna), "metryka drogi" - w celu ustalenia, czy przedmiotowa działki znajduje się w granicach ul. [...]. Organ odniesie się też do wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą.

Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym - które wyjaśni w sposób nie budzący wątpliwości wszystkie okoliczności sprawy - organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w jej uzasadnieniu - zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe okoliczności na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.