Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 950/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 7 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skarg M.N. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. oddala skargi; 2. przyznaje a następnie wypłaca z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata M. R.-R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją [...], z dnia [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M N. od decyzji Nr [..] z dnia [...] wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej w Ł. przez Zastępcę Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Ł.— G. w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku stałego wyrównawczego, na podstawie art. 138 par. l pkt. l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 27 ust. 4 i ust.6 oraz art. 43 ust. 2 "a" ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z 1998 roku, poz. 414 ze zm.) utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Jednocześnie decyzją [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. N. od decyzji Nr [...] z dnia [...] wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej w Ł. przez Zastępcę Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Ł. – G. w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego bezzwrotnego w miesiącu [...] na zakup opału, na podstawie art. 138 par. l pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) art. 2 ust. 4, art. 4 ust. l oraz art. 32 ust. l i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z 1998 roku, póz. 414 ze zm.) utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu pierwszej z powyżej wskazanych decyzji organ odwoławczy podał, iż decyzją z dnia [...], Nr [...] organ I instancji, po rozpatrzeniu sprawy M. N. zmienił decyzję z dnia [...], Nr [...] i przyznał zasiłek stały wyrównawczy w wysokości 43.97 złotych miesięcznie od kwietnia 2003 r. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia stwierdzono, iż decyzję zmieniono w związku ze zmianą kwoty najniższej emerytury i renty oraz kwoty zasiłku pielęgnacyjnego obowiązującą do dnia 1 marca 2003 roku. Rozpatrując niniejszą sprawę w następstwie wniesionego przez M.N. odwołania, organ odwoławczy podniósł, iż w myśl przepisów art. 27 ust. 4 pkt. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z 1998 roku, poz. 414 ze zm.) zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie pełnoletniej, samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1. Zasiłek stały wyrównawczy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. l, a posiadanym dochodem przez tę osobę. Kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 4 ust. l ustawy ustalone zostało zgodnie z obwieszczeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2002 roku (M.P. Nr 19, poz. 338) i od dnia 1 czerwca 2002 roku wynosi ono kwotę 461 złotych. Organ wskazał, iż przez dochód rozumie sumę miesięcznych dochodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Oprócz kryterium dochodowego drugą przesłanką do uzyskania zasiłku stałego wyrównawczego jest spełnienie kryterium dotyczącego stanu zdrowia. Organ w tym zakresie podał, iż osobą całkowicie niezdolną do pracy z powodu wieku w myśl art. 2a pkt. 4a omawianej ustawy o pomocy społecznej jest osoba, która osiągnęła wiek emerytalny - w przypadku kobiet - 60 lat, a w przypadku mężczyzn - 65 lat. Natomiast osobą całkowicie niezdolną do pracy z powodu inwalidztwa, zgodnie z art. 2a ust. 4 ustawy, jest osoba całkowicie niezdolna do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z ZUS oraz posiadająca stopień znaczny lub umiarkowany niepełnosprawności. Organ odwoławczy ustalił, iż M.N. został uznany za inwalidę II grupy na stałe. Konkludując organ wskazał, iż M. N. spełnił obie przesłanki wynikające z art. 27 ust. 4 pkt. l ustawy o pomocy społecznej, a zatem prawidłowo w dniu [...] organ I instancji decyzją Nr [...] przyznał stronie zasiłek stały wyrównawczy. Z uwagi na zmianę kwoty najniższej emerytury i renty oraz kwoty zasiłku pielęgnacyjnego obowiązującą od dnia [...], organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w formie wywiadu środowiskowego, w celu ustalenia aktualnej sytuacji finansowej wnioskodawcy. Z załączonej do akt dokumentacji wynika, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wnioskodawca ma ustaloną II grupę inwalidzką na stałe, z powodu reumatyzmu, schorzeń serca i zaburzeń psychicznych -z tego tytułu otrzymuje rentę inwalidzką w kwocie 552,63 złote pomniejszoną o zaliczki na podatek oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 44,21 złotych oraz alimenty w kwocie 120,16 złotych. Organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji ustalił, iż łączny dochód strony to: renta inwalidzka w kwocie 360,16 złotych oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 46,87złotych, co stanowi łącznie 417,03 złotych. Dalej organ ustalił, iż strona zajmuje mieszkanie składające się z jednego pokoju i kuchni w starym budownictwie ogrzewane piecem węglowym. Świadczenia związane z mieszkaniem wynoszą: czynsz 88,27 złotych i energia 35,00 złotych. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie strony zgodnie z powołanym powyżej obwieszczeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2002 roku w sprawie wskaźnika waloryzacji, kwot dochodu po waloryzacji i wysokości świadczeń pomocy społecznej oraz kwoty stanowiącej podstawę ustalania wysokości niektórych świadczeń pomocy społecznej od dnia l czerwca 2002 roku wynosi kwotę 461,00 złotych, a zatem zasiłek stały wyrównawczy ustalony według powyższego przepisu, od dnia l czerwca 2002 roku wynosił kwotę 43,97 złotych, według następującego wyliczenia: 461,00 złotych - 417,03 złotych - 43,97zlotych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. organ pomocowy, po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania słusznie uznał, że w związku ze zmianą kwoty najniższej emerytury i renty od dnia 1 marca 2003 roku konieczne stało się ustalenie nowej wysokości dochodu strony, a tym samym należało dokonać przeliczenia wysokości przyznanego wcześniej zasiłku stałego wyrównawczego i dokonać zmiany jego wysokość na kwotę 43,97 złotych.

Zgodnie z art. 43 właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji osobistej i majątkowej osób pobierających świadczenie. Zmiana lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony, z powodu zmiany przepisów prawa odnosi się do tych decyzji, w których podstawa prawna przyznania świadczenia z pomocy społecznej zmieniła się. Przez zmianę przepisów prawa należy rozumieć zmianę konkretnego przepisu lub uchylenie tego przepisu. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, w związku ze zmianą przepisów o emeryturach i rentach oraz zasiłkach pielęgnacyjnych organ pomocowy prawidłowo zmienił swoją wcześniejszą decyzję i przyznał stronie świadczenie w nowej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż kwota zasiłku stałego wyrównawczego jest ściśle reglamentowana i nie jest ustalana uznaniowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podniósł, iż ich nie może podzielić, gdyż żadne względy zdrowotne, rodzinne czy finansowe nie mogą być podstawą do podwyższenia zasiłku wyrównawczego, bowiem jego wysokość jest uzależniona od dochodu osoby ubiegającej się czy też pobierającej już określone świadczenie. Kolegium nie zgodziło się też z poglądem odwołującego się, iż wysokość zasiłku wyrównawczego jest stała. W tym zakresie wskazało, że wysokość tegoż świadczenia jest uzależniona do posiadanego przez stronę faktycznego dochodu i zmienia się wraz ze zmiana wysokości dochodu strony.

Ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż rozumie trudną sytuację odwołującego się ale nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji z powodów wyżej podniesionych. W uzasadnieniu drugiej z wydanych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, iż decyzją z dnia [...], Nr [...] organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku M. N., odmówił przyznania zasiłku celowego bezzwrotnego na zakup opału w miesiącu [...]. Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji przyznał, iż strona spełnia formalne wymogi do ubiegania się o ten rodzaj pomocy, jednakże odmowa przyznania pomocy nastąpiła, z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych. Ponadto wyjaśniono, że z uwagi na niewystarczającą ilość środków finansowych będących w dyspozycji Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Ł. – G., kierowane są one głównie do osób nie posiadających żadnego źródła dochodu i wyłącznie z przeznaczeniem na zakup żywności. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez M. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż zgodnie z przepisem art. 2 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z 1998 roku, poz. 414 ze zm.), celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej i które same nie są w stanie samodzielnie jej rozwiązać. Jednocześnie organ wyjaśnił, że potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli tylko odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Zadania realizowane przez Ośrodki Pomocy Społecznej dzielą się na zadania

o charakterze obligatoryjnym, a więc takie, które bezwzględnie muszą być wykonane oraz zadania o charakterze fakultatywnym czyli takie, które mogą być zrealizowane dopiero po zaspokojeniu podstawowych potrzeb podopiecznych. Do zadań o charakterze fakultatywnym zaliczane są zasiłki celowe. Pomoc w tej postaci może być udzielona wnioskodawcy, dopiero po wykonaniu przez Ośrodek zadań o charakterze obligatoryjnym i tylko w takiej wysokości na jaką zezwalają posiadane na ten cel fundusze. Konkludując organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 32 cytowanej ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej (art. 32 ust. 1). Oznacza to, że potrzeby osób ubiegających się o pomoc społeczną, zwłaszcza uznaniową mogą być uwzględnione, ale tylko w granicach finansowych jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Ustalając sytuację rodzinną i majątkową M. N., podobnie jak we wcześniej przedstawionej decyzji organ stwierdził, iż wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ma ustaloną II grupę inwalidzką na stałe, z powodu reumatyzmu, schorzeń serca i zaburzeń psychicznych i z tego tytułu otrzymuje rentę inwalidzką w kwocie 552,63 złotych pomniejszoną o zaliczki na podatek oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 44,21 złotych oraz alimenty w kwocie 120,16 złotych. Tym samym kwota renty inwalidzkiej po potrąceniach wynosi 370,10 złotych. Ponadto strona otrzymuje dodatek mieszkaniowy podwyższający jej łączny dochód do kwoty 417,03 złotych. Ponadto posiada również prawo do zasiłku stałego wyrównawczego, który po zmianie od dnia 1 marca 2003 roku kwoty najniższej emerytury i renty oraz zasiłku pielęgnacyjnego wynosi 43,97złotych. Łączny dochód strony organ oszacował na kwotę 461,00 złotych. Ponadto organ ustalił, iż odwołujący się zajmuje mieszkanie składające się z pokoju i kuchni w starym budownictwie, ogrzewane piecem węglowym. Świadczenia związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą: czynsz w wysokości 88,27złotych, oraz energia elektryczna 35,00 złotych. Dodatkowo organ ustalił, iż strona do dnia 30 kwietnia 2003 roku była objęta pomocą w formie gorącego posiłku w Centrum Służby Rodzinie w Ł. przy ulicy A. Od miesiąca maja 2003 roku M. N. zrezygnował z tej formy pomocy. Również w oświadczeniu z 15 maja 2003 roku złożonym w organie I instancji, zainteresowany przyznał, iż nie zamierza ubiegać się o dodatek mieszkaniowy na następny okres.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło ponadto, bazując na informacji uzyskanej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.- G. z dnia [...], iż na wypłatę świadczeń finansowanych z zakresu zadań zleconych gminie (to jest zasiłków obligatoryjnych i okresowych nieobowiązkowych) Filia Ł.- G. dysponuje kwotą ogółem 7.742.975 złotych, co stanowi 97,4% funduszu ubiegłorocznego. Miesięcznie Ośrodek może przeznaczyć na ten cel kwotę 645.248 złotych. Tymczasem miesięczne potrzeby Filii Ośrodka na wypłaty tylko zasiłków obligatoryjnych wynosiły do marca 2003 roku średnio 670.000 złotych miesięcznie, a w kwietniu 2003 roku 682.000 złotych. Natomiast na wypłatę świadczeń finansowanych z zakresu zadań własnych gminy o charakterze zarówno obowiązkowym jak i fakultatywnym - według planu na 2003 rok - Filia Ł.- G. dysponuje kwotą ogółem l .078.365 złotych. Z powyższego pisma wynika, iż miesięcznie organ I instancji może przeznaczyć na ten cel kwotę 89.863 złotych, przy czym w pierwszej kolejności organ pomocowy zobowiązany jest z tych środków opłacić koszty pogrzebów, zrefundować obiady dzieci w szkołach, udzielić zasiłków w związku ze zdarzeniami losowymi, zaś pozostałe fundusze mogą być przeznaczone na pomoc w formie zasiłku celowego - jednorazowego.

Dalej organ wskazał, iż w okresie od stycznia do kwietnia 2003 roku na realizację wszystkich świadczeń finansowanych z zakresu zadań własnych - o charakterze zarówno obowiązkowym jak i fakultatywnym - Filia Ł. – G. otrzymała faktycznie kwotę 316.000 złotych, zaś zobowiązania podjęte przez Ośrodek w tym okresie wyniosły 332.880 złotych, w tym koszty pochówków sprawionych w tym okresie wyniosły kwotę 22.270 złotych. Od stycznia do kwietnia 2003 roku zasiłki celowe nieobowiązkowe zostały przyznane 1.612 gospodarstwom domowym (wypłacono ogółem 5.401 świadczeń) - średnia wysokość zasiłku celowego wynosiła 54 złote. W zaistniałej sytuacji, przy tak nie wystarczającej ilości środków finansowych, organ I instancji musiał je kierować do rodzin bez własnych źródeł utrzymania i z przeznaczeniem na zakup żywności.

W przypadku M. N., który posiada prawo do renty inwalidzkiej oraz do zasiłku stałego wyrównawczego a także otrzymywał dodatek mieszkaniowy, organ pomocowy oceniając sytuację finansową wnioskodawcy oraz swoje środki finansowe przewidziane dla wszystkich mieszkańców dzielnicy doszedł do przekonania, iż nie przekroczył granic uznania administracyjnego i orzekł prawidłowo odmawiając prawa do zasiłku celowego na zakup opału. Konkludując organ wskazał, iż uwzględnienie potrzeb osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej następuje wówczas, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. W tej sytuacji zrozumiałe jest, że do obowiązków pomocy społecznej należy szczególna dbałość o racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami w taki sposób, aby świadczeniami objąć jak najliczniejszą grupę pomocy tej potrzebujących. Obecnie priorytetową sprawą dla organu pomocowego stała się pomoc finansowa przeznaczona przede wszystkim na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych osób nie mających jakichkolwiek źródeł dochodu i przeznaczenie tych środków na zakup żywności.

Powyższe decyzje zostały przez M. N. zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Skarżący podniósł, iż naruszają one jego prawo do spokojnego i godnego życia i wniósł o ich uchylenie. Ponadto skarżący wniósł o złożenie zapytania do Trybunału Konstytucyjnego "czy i komu jest wolno łamać art. 5 k.c.", o dołączenie do niniejszej sprawy innych spraw zawisłych przed tutejszym sądem zainicjowanych przez skargi M. N. oraz o odstąpienie od obciążenia kosztami postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż jest "inwalidą II grupy stałej od 1986 r. i nadal z głodową rentą", Skarżący wskazał, iż "pomiędzy wierszami w otrzymanych decyzjach 11II instancji jest zawarte pytanie tejże treści: dlaczego jeszcze żyję". Zdaniem skarżącego organ pomija zastosowanie wobec niego "pełnego prawa", w szczególności przepisów Konstytucji i Kodeksu cywilnego. Skarżący pyta jak można "dyskryminować osobę chorą i na niej przeprowadzać eksperymenty". Zdaniem skarżącego otrzymane decyzje administracyjne wskazują na to, że celowe pomijane są oczekiwania skarżącego zawarte w moim odwołaniu. W szczególności organy pomijają ten fragment odwołanie gdzie skarżący powołuje się na przepisy kodeksu cywilnego dotyczące odpowiedzialności deliktowej (art. 415 i nast. k.c.) w związku z art.252 par. 1,2 k.p.a. Ponadto w wydanych decyzjach jest nieuwzględniane "wykonanie ustawy o zapobieganiu i ochronie zdrowia psychicznego" tym ludzi, którzy już są chorzy. Dalej skarżący podnosi, iż skoro zadaniem i celem organów pomocy społecznej jest wyłącznie pochówek i wspieranie finansowe fundacji pozarządowych to dlaczego do dziś nie otrzymał trumny, o którą ustnie się już dopominał, "by nie zrobiono (...) pochówku w worku foliowym".

Dalej skarżący podniósł, iż ulga w opłacie czynszu mieszkaniowego nie stanowi dochodu. Wywodzi, iż "na dzień dzisiejszy" jego dochodem jest renta w kwocie 570,16 złotych netto, z której na bieżąco spłaca czynsz w kwocie 96,54 złotych oraz należność za energię elektryczną w wysokości około 55,00 złotych, co łącznie stanowi kwotę 151,54 złotych. Po opłaceniu obowiązkowych opłat skarżącemu pozostaje kwota w wysokości 258,82 złotych powiększona o "wsparcie" w postaci zasiłku wyrównawczego wypłacanego przez organ pomocy społecznej, o stanowi łącznie kwotę 529,66 złotych netto na miesięczne utrzymanie, z których to pieniędzy skarżący zmuszony jest do wyżywienia się, zakupów odzieży i bielizny, zaopatrzenia się w opał (drzewo i węgiel) oraz zakupów najpotrzebniejszych (czyli pierwszego użytku) urządzeń gospodarstwa domowego. Zdaniem skarżącego organy administracji w wydanych decyzjach nie wskazują jak ma żyć i zaopatrywać się w powyższe niezbędne da życia elementy "za te nędzne dochody". Zdaniem skarżącego taka postawa organu stanowi arogancję urzędników państwowych. Skarżący podnosi, iż pracownicy organów pomocy społecznej zapewne nie wiedzą o tym, że co miesiąc skarżącemu jest brak środków na żywność przez okres jednego tygodnia. Na koniec skarżący pyta dlaczego organy pomocy społecznej pomijają zasadę, która mówi to, że jednoosobowe gospodarstwo domowe winno posiadać dochód nie niższy od 150% najniższej emerytury. Pomijanie tej zasady stanowi ewidentne nastawanie na życie skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skarg wywodząc jak w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, (art. 97 par, l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.)

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. l par. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. l p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonych decyzjach opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skarg oddalił je (art. 151 p.s.a.). Organy administracji ferujące decyzje w niniejszym postępowaniu, prawidłowo wskazały na przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z 1998 roku, poz. 414 ze zm.), jako na podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma rodzajami świadczeń z pomocy społecznej o odmiennym charakterze i częściowo różnych przesłankach omówić wypada oddzielnie zasadność rozstrzygnięć organów w kwestii obu zasiłków.

Analizę niniejszej sprawy wypada rozpocząć od przybliżenia treści przepisu art. 2a ust l pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 roku, Nr 64, poz. 414 ze zm.) stanowiącego, iż ilekroć w dalszych przepisach tejże ustawy jest mowa o "dochodzie rodziny" - oznacza to sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych,

2) składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób,

3) jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze,

4) kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego.

Stosownie do treści art. 27 ust. 6 pkt. l ustawy o pomocy społecznej -zasiłek stały wyrównawczy ustala się w wysokości - w przypadku rodziny -jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym tejże rodziny, określonym w art. 4 ust. l ustawy, a rzeczywistym dochodem tej osoby.

Zgodnie z dyspozycją art.4 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza:

- 1. na osobę samotnie gospodarującą - 461 złotych,

-2. na pierwszą osobę w rodzinie - 418 złotych,

-3. na drugą i dalsze osoby powyżej 15 lat - 294 złotych,

-4. na każdą osobę w rodzinie poniżej 15 lat - 210 złotych,.

przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art.3 pkt.2 - 11 tejże ustawy, to jest: sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezrobocia, upośledzenia fizycznego lub umysłowego, długotrwałej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo - wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmowi i narkomanii, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Kwestie powyższe zostały prawidłowo przywołane przez organ w kwestionowanej decyzji i w światłe przytoczonej argumentacji nie powinny budzić wątpliwości. Przytoczony powyżej przepis art. 2a ust l pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej jednoznacznie wskazuje co należy zaliczyć do dochodu rodziny. Definicja pojęcia "dochód rodziny" ma w omawianej ustawie charakter autonomiczny. Zatem wbrew temu co podnosi skarżący, do dochodu rodziny na potrzeby pomocy społecznej zalicza się także dodatek mieszkaniowy należy skarżącemu na podstawie innych przepisów. Skoro przytoczony powyżej przepis art. 2a ust l pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku nie wyłącza tej należności z dochodu rodziny, to stanowisko skarżącego należy w tym zakresie uznać za dowolne, bowiem nie oparte na przepisach prawa.

Fundamentalna kwestią oceny zasadności wniesionej skargi jest udzielenie odpowiedzi na pytanie jaki charakter ma zasiłek wyrównawczy. Z samej jego nazwy można wyprowadzić wniosek, iż służy on "wyrównaniu dochodu" uzyskiwanego przez osobę do niego uprawnioną. Stąd właśnie przepisy regulujące kwestię tego zasiłku odnoszą się do pojęcia "kryterium dochodowego", jako do górnej granicy dochodu. Uzyskiwanie dochodu poniżej tego kryterium uzasadnia przyznanie - przy spełnieniu jeszcze dalszych warunków -zasiłku stałego wyrównawczego. Wyrównywanie dochodu osoby korzystającej z pomocy społecznej do wysokości "kryterium dochodowego" oznacza także i to, że kwota przyznanego zasiłku wyrównawczego nie ma charakteru stałego, ustalonego w pierwszej decyzji przyznającej stronie prawo do tego świadczenia, lecz jest zmienna i zależy z jednej od wysokości "kryterium dochodowego", zaś z drugiej od wysokości uzyskiwanych dochodów. Zmiany powyższych parametrów muszą prowadzić do zmiany wysokości zasiłku wyrównawczego. Taka właśnie sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie po dniu 1 marca 2003 roku, na co zasadnie zwracały uwagę organy ferujące kwestionowane decyzje.

W toku niniejszego postępowania organ precyzyjnie ustalił "kryterium dochodowe". Nie wzbudza również zastrzeżeń kwota uzyskiwanych przez skarżącego dochodów, w rozumieniu przepisów omawianej ustawy. Niewątpliwe jest również samodzielne prowadzenie przez skarżącego gospodarstwa domowego. Skoro tak, to ustalenie wysokości należnego skarżącemu zasiłku wyrównawczego jest następstwem działań arytmetycznych. Te zaś przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ uznać należy za prawidłowe. Skarżący zresztą nie kwestionował poprawności owych działań arytmetycznych, ani w toku postępowania administracyjnego, ani we wniesionej do sądu skardze. Tak więc konkludując należy wskazać, iż zaskarżonej decyzji odnoszącej się do zmiany wysokości zasiłku wyrównawczego nie można postawić zarzutu sprzeczności z prawem, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Drugim rodzajem zasiłku, o który ubiegał się skarżący jest zasiłek celowy na zakup opału. Zasiłek celowy z opieki społecznej może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek ten może być przyznany również osobie i rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi, (art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej)

Jest w niniejszej sprawie okolicznością niekwestionowaną, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe, o którym stanowi przepis art. 4 omawianej ustawy, a więc tym samym prawidłowo skonstatowały organy w obu kwestionowanych decyzjach, iż przysługuje mu prawo do świadczeń z opieki społecznej. Prawo to jednak nie ma charakteru bezwzględnego, skutecznego erga omnes i w każdej sytuacji. Mając na uwadze treść przepisu, która stanowi, iż w razie spełnienia przez stronę określonych przesłanek "organ administracji może" przyznać konkretny zasiłek, wskazać należy, iż mamy do czynienia w tym przypadku z tak zwanym "uznaniem administracyjnym".

Przyznanie organowi uprawnienia do zdecydowania w ramach uznania administracyjnego o przyznaniu bądź odmowie przyznania niektórych świadczeń z opieki społecznej nie jest władzą dyskrecjonalną organu. Nie znaczy to w szczególności, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny. Organ jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 par. l k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2 stanowiącym , iż celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc ta powinna w miarę możliwości doprowadzić między innymi do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. (vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2001 roku w sprawie I SA 2116/00, Lex Nr 79609)

Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika to z przepisu art. 7 k.p.a., w związku z art. 77 par. l k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (vide wyrok NSA z dnia 26 września 2000 roku w sprawie I SA 945/00, Lex Nr 79608). Organ administracji ferując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy zarówno z punktu widzenia słusznego interesu obywatela, mając w szczególności na uwadze cele pomocy społecznej, jak i z punktu widzenia interesu społecznego, a zwłaszcza możliwości organu w zakresie posiadanych środków. Wskazane przez organ z jednej strony wielkości dostępnych środków finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną, a z drugiej wielkości samych tylko potrzeb w zakresie świadczeń obligatoryjnych, a więc tych, których przyznania organ nie może stronie odmówić powołując się chociażby na brak środków, jednoznacznie wskazuje, iż środków tych jest o wiele za mało w stosunku do potrzeb. W takiej sytuacji przyznanie stronie świadczenia o fakultatywnym charakterze w zakresie, który zdaniem strony jest niewystarczający, znajduje oparcie w przepisach prawa i nie może być uznane za dowolne działanie organu.

Podnoszona przez skarżącego kwestia przyznanie stosownego świadczenia w oparciu o przepisy Konstytucji oraz innych ustaw nie może zakończyć się dla skarżącego powodzeniem. Przepis art.67 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, ponadto obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego. Regulacje te stanowią jednak, iż zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Stosownie natomiast do ugruntowanego już poglądu przepisy art. 32 ust. l i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 roku w sprawie III RN 141/01, OSNP 2002/24/584). Ponadto przepisy innych ustaw, w szczególności kodeksu cywilnego, nie mogą stanowić podstawy do ubiegania się o określony rodzaj świadczenia z pomocy społecznej. Stosowanie tych przepisów, z uwagi na ich cywilnoprawny charakter nie należy do domeny organów administracji. Wykazanie przez skarżącego ewentualnej szkody powstałej na skutek działań organów pomocy społecznej nie jest przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym, a zatem argumenty zgłoszone w tym zakresie pozostają bez wpływu na ocenę legalności działań organów administracji.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej (art. 151 p.s.a.).