Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 335/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 7, art.12, art. 18 ust. 2 i 3, art. 25, art. 27
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. w zakresie wyznaczenia korytarza technicznego dla przebiegu gazociągu wysokiego i średniego ciśnienia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubuski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, 1591 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w L. [...] w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w zakresie wyznaczenia korytarza technicznego dla przebiegu gazociągu wysokiego i średniego ciśnienia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, powołując się na istotne naruszenie prawa tj. art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), dalej zwanej u.p.z.p.

W uzasadnieniu Wojewoda Lubuski wskazał, iż po przedłożeniu mu zaskarżonej uchwały wraz z dokumentacją planistyczną, działając jako organ nadzoru stwierdził zgodność z prawem w/w uchwały wraz z dokumentacją techniczną i załącznikami. W konsekwencji powyższego zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z dnia 19 lipca 2004 r., Nr 49, póz. 889.

Skarżący podał, iż pismem z dnia [...] r. Starosta S. wystąpił do Wojewody Lubuskiego o zbadanie prawidłowości procedury planistycznej dotyczącej uchwalenia i ogłoszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. W wyniku przeprowadzonej przez Wojewodę Lubuskiego kontroli w Urzędzie Miasta i Gminy L. stwierdzona została rozbieżność pomiędzy załącznikiem graficznym do przedmiotowej uchwały podjętej na sesji Rady Miejskiej w dniu 16 kwietnia 2004 r., a załącznikiem graficznym przekazanym organowi nadzoru celem dokonania kontroli i następnie ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego. Jednocześnie podczas przeprowadzonej kontroli Wojewoda Lubuski stwierdził brak oryginalnych dokumentów związanych z procedurą tworzenia planu miejscowego, co zdaniem skarżącego, stanowi naruszenie treści art. 31 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie kopia dokumentacji planistycznej znajdującej się w Urzędzie Miasta i Gminy L.

jest zgodna z egzemplarzem dokumentacji przekazanym organowi nadzoru. Zdaniem skarżącego opublikowanie i wejście w życie prawa miejscowego innego niż uchwalone przez radę gminy stanowi istotne naruszenie art. 29 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Miejskiej w L. pełnomocnik - radca prawny A.B., wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, iż do wykonania zapisu art. 20 ust. 2 u.p.z.p., którego naruszenie zarzucił organowi skarżący, zobligowany był Burmistrz, a nie Rada Miejska. Zdaniem organu procedura uchwalania oraz przekazania dokumentacji przez Burmistrza została dochowana. Pełnomocnik podkreślił, iż organowi nadzoru przekazana została uchwała wraz z załącznikiem graficznym przyjęta na sesji przez Radę Miejską w L., jednak załącznik opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego odbiega od tego przyjętego przez Radę Miejską. Pełnomocnik zwrócił uwagę, iż pismem z dnia 31 maja 2008 r. wystąpił do Wojewody Lubuskiego z wnioskiem o wyjaśnienie w/w niezgodności.

Dodatkowo pełnomocnik organu podniósł, iż naruszenie art. 31 ust. 1 u.p.z.p. nie powoduje nieważności uchwały w sprawie sporządzania planu miejscowego na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przepis ten nie należy do regulujących zasady sporządzania planu, ani też kompetencji organów gminy w tym zakresie.

Na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. pełnomocnik skarżącego podał, iż Rada Miejska w L. przesłała organowi nadzoru przedmiotową uchwałę wraz z częścią graficzną jako załącznikiem, która znajduje się w na k.6 akt administracyjnych. Pełnomocnik wskazał, iż różnica pomiędzy w/w załącznikiem, a tym znajdującym się w Radzie Miejskiej przy uchwale Nr [...] (k.20 akt administracyjnych), polega na odmiennym wyznaczeniu korytarza technicznego dla przebiegu gazociągu, w okolicy działki [...]. Pełnomocnik oświadczył ponadto, iż przebieg w/w korytarza uchwalony został w linii prostej, zaś w egzemplarzu przesłanym Wojewodzie Lubuskiemu i opublikowanym wygięty jest on w kierunku północnym, podobne załamanie istnieje w dokumentacji planistycznej. Pełnomocnik zwrócił także uwagę, iż na k.64 akt administracyjnych w wyciągu z protokołu przebiegu sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, jest wypowiedź radnego i burmistrza, dotycząca zmiany przebiegu gazociągu z uwagi na brak zgody na przebieg gazociągu przez jednego z właścicieli gruntu.

Natomiast pełnomocnik Rady Miejskiej oświadczył na rozprawie, iż do przedmiotowej uchwały przedłożono załącznik graficzny, w którym przebieg

gazociągu umiejscowiony jest w linii prostej, zgodnie z podjętą uchwałą i taki załącznik został podpisany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej.

W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2008 r. pełnomocnik organu wskazał, iż opracowany i uzgodniony był jeden projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. przyjęty przedmiotową uchwałą, z przebiegiem gazociągu jaki został przedstawiony Radzie Miejskiej do podjęcia i jaki został uchwalony. Nadto podał, iż na sesji, na której podjęta została zaskarżona uchwała nie głosowano poprawek dotyczących przebiegu trasy gazociągu.

Na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. pełnomocnik Rady Miejskiej oświadczył, iż nagrania z posiedzenia Rady Miejskiej zostały skasowane po zakończeniu kadencji, zaś protokół z obrad sesji Rady Miejskiej, na której uchwalono zaskarżoną uchwałę, a znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, jest jedynym sporządzonym egzemplarzem, nie był też zmieniany, ani prostowany.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy.

Mając na uwadze tak zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych, przyjąć należy, iż sąd - nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia - bada jedynie legalność zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z

prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Oprócz powyższej zasady warto zwrócić uwagę na kolejną zawartą w art. 134 p.p.s.a. zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie, z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 wskazuje na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Odnośnie uchwał rady gminy przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53

§ 1 - 3 p.p.s.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, póz. 7).

Istotna wydaje się jeszcze jedna uwaga natury ogólnej, a mianowicie to, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy.

W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w L. nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubuskiego, a skarga wniesiona została do sądu przez ten organ już po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Pomimo tego w świetle wyżej przytoczonych wywodów skargę uznać należało za skuteczną.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 16 kwietnia 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w zakresie wyznaczenia korytarza technicznego dla przebiegu gazociągu wysokiego i średniego zasięgu.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.Dz. U. z 2001 r. Nr 142 póz. 1591, ze zm.), art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15 póz. 139, ze zm.), w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 póz. 717, ze zm.)

A zatem ocena zgodności z prawem przedmiotowej uchwały powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 z późn zm.). Przepisy tej ustawy, która wprawdzie w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały już nie obowiązywała, stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, a postępowanie nie zostało zakończone przed terminem wejścia w życie ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późno zm.) - stosownie do art. 85 ust. 2 tej ustawy.

Nadesłane wraz ze skargą akta administracyjne nie budzą wątpliwości, iż prace planistyczne prowadzone były w oparciu o przepisy starej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., gdyż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w zakresie wyznaczenia korytarza technicznego dla przebiegu gazociągu wysokiego i średniego ciśnienia została wydana w dniu [...] r., natomiast zawiadomienie o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu ogłoszono dnia [...] r., a więc jeszcze przed dniem wejścia w życie nowej ustawy.

Rozważania o charakterze merytorycznym poprzedzić należy w niniejszej sprawie jeszcze ogólnymi uwagami na temat procedury planistycznej.

Zacząć należy od tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001, III RN 203/00, OSNP 2001/20/606). Stąd, omawiana zaskarżona uchwała stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły i nie różni się od innych przepisów uchwalanych przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poza tym, że szczegółową procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sformalizowanie przez ustawodawcę procesu legislacyjnego przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego jest uzasadnione charakterem podejmowanej uchwały, stąd niezbędne jest rygorystyczne przestrzeganie etapów przygotowania takiej uchwały, które stanowią także gwarancję dla podmiotów uczestniczących w procesie tworzenia prawa lokalnego. Warto odnotować także, iż z uwagi na charakter prawny omawianej uchwały, ustalenia planu zagospodarowania, mimo że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. "W tym ujęciu plan miejscowy jest jakby zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętych w drodze uchwały." (zob. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 140).

Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999r. Nr 15, póz. 139 ze zm. ) przepisem art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustalenie przeznaczenia zagospodarowania terenu powierza gminom jako ich zadanie własne, wykonywane w formie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego a w razie jego braku - w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach tych uprawnień gmina samodzielnie decyduje o sposobie zagospodarowania terenu, ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na jej obszarze.

Samodzielność planistyczna gminy nie może być jednak utożsamiana z całkowitą dowolnością i nieskrępowaną władzą. Organy władzy publicznej - w tym również wspólnoty samorządowe i ich organy - zobowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej- Polskiej). Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 7 przywołanej wyżej ustawy z dnia 7 lica 1994 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Plan ten jest zatem uchwalany po przeprowadzeniu, szczegółowo określonej przepisami tej ustawy, sformalizowanej procedury.

Zgodnie z art. 12 cytowanej wyżej ustawy zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga podjęcia przez radę gminny uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, zaś po podjęciu tej uchwały zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje kolejno czynności składających się na procedurę planistyczną. Zgodnie zatem z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wykonawczy gminy zobowiązany jest podjąć w prawem ustalonym porządku określone czynności mające na celu sporządzenie projektu takiego planu. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 1-6 wynika, że organ wykonawczy gminy, na pewnym etapie procedury planistycznej, obowiązany jest wyłożyć projekt planu i prognozę do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, dokonując stosownych ogłoszeń i zapewniając o tym zdarzeniu informacje (ust. 2 pkt 6). Do publicznego wglądu wykłada się projekt planu w wersji powstałej po uzyskaniu wcześniejszych opinii i uzgodnień właściwych organów (ust. 2 pkt 3 i 4). Jest to istotny etap tworzenia planu, gdyż umożliwia on - jeszcze w toku prac nad planem - poznanie przez wszystkie zainteresowane podmioty przewidywanych do uchwalenia funkcji i przeznaczenia terenu. Z wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu wiążą się również konkretne uprawnienia - możliwość wniesienia zarzutów i protestów. W rozwiązaniu prawnym obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. (w przeciwieństwie do aktualnego stanu prawnego) ustawodawca poddał bowiem ochronie prawnej interes prawny osób władających nieruchomościami objętymi projektem planu, jeszcze na

8

etapie tworzenia planu. Jest to kolejny etap tworzenia planu (art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz art. 23 i art. 24 ustawy), gdyż korzystając z omawianych środków obywatele mogą wpływać na treść planu, a jednocześnie mają prawo do obrony swoich interesów. Wniesione protesty i zarzuty podlegają rozpatrzeniu przez organ wykonawczy gminy, w wyniku czego mogą zostać uwzględnione w projekcie planu (art. 18 ust. 2 pkt 8). W przypadku ich nieuwzględnienia przekazywane są do rozpoznania radzie, która może podjąć uchwałę o ich uwzględnieniu bądź nie (art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 3). Oczywistym jest, że uwzględnienie protestów lub zarzutów - obojętnie czy przez radę, czy przez organ wykonawczy - może powodować istotne zmiany w treści projektu planu wyłożonego uprzednio do publicznego wglądu. Poczynione na tym etapie planowania zmiany odnoszące się do tak istotnych ustaleń, jak np. przeznaczenie terenu, jego funkcje czy określenie warunków zabudowy mogą również prowadzić do nieaktualności dokonanych wcześniej uzgodnień, jeżeli wprowadzone zmiany dotykają spraw będących przedmiotem tych uzgodnień. Może się więc okazać, że właściwy organ - w zakresie swoich merytorycznych kompetencji - dokonał w istocie kontroli innego projektu planu niż ten, który zostanie przedstawiony do uchwalenia radzie. W takim przypadku trzeba przyjąć, że uchwalenie planu nastąpiło bez wymaganego uzgodnienia. Przede wszystkim zaś, skoro - jak wcześniej wykazano - przepisy omawianej ustawy poddawały ochronie interes osób władających nieruchomościami jeszcze w toku sporządzania planu, to dokonanie zmian w projekcie planu dotyczących funkcji i przeznaczenia terenu oraz warunków jego zagospodarowania, bez możliwości wniesienia zarzutu i protestu do projektu w nowym kształcie, należy niewątpliwie uznać za kwalifikowane naruszenie procedury uchwalenia planu.

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na przepis art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym który stanowi, że w razie stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności o których mowa w art. 18 ust. 2 ponawia się, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wskazana norma odnosi się bezpośrednio do rady gminy, jednak przyjęcie wykładni systemowej i celowościowej pozwala wywieść wniosek, że nakaz ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie obowiązuje również w przypadku dokonania zmian w projekcie planu przez organ wykonawczy gminy. Powyższe wskazuje też na wymóg powtórzenia koniecznych czynności planistycznych, po dokonaniu zmian kształtu projektu planu, jeszcze zanim zostanie on przedstawiony do uchwalenia radzie.

Naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ustawy, powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 27 prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego (jak też w procesie wprowadzania zmian do tego planu) powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 maja 1997 r., III RN 21/97 (OSNP 1997/22/492) stwierdził, że: "Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę, że każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania, nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część ex legę stawała się w odpowiednim zakresie nieważna". Podobne stanowisko przyjęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że wobec kategorycznego brzmienia art. 27, należy uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszać wykładni gramatycznej oraz systemowej przywołanych wyżej przepisów (por. wyrok z dnia 16 listopada 2005 r., II OSK 229/05 i II OSK 230/05).

Jakkolwiek przepis art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozwalał na dokonywanie pewnych zmian w projekcie planu, jednak nie może to naruszać podstawowych norm proceduralnych określonych w art. 18 ust. 2 ustawy i jedynym uzasadnieniem tego nie może być "władztwo planistyczne" gminy, które nie może być rozumiane jako władztwo absolutne ( por. wyrok z dnia 24 października 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie II OSK 1037/06 ).

Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną, w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonał oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów obowiązującego prawa procesowego i materialnego oraz trafności ich wykładni i uznał, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia16 kwietnia 2004r. nr Xlll/116/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w zakresie wyznaczenia korytarza technicznego dla przebiegu gazociągu wysokiego i średniego

10

ciśnienia narusza przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym co do prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazują art. 18 ust. 2 i art. 27 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpoznawanej sprawie istnieją różnice pomiędzy projektem planu, który został wyłożony do publicznego wglądu, a planem uchwalonym przez Radę Miejską w L.. Projektowaną trasę przebiegu gazociągu na terenie Gminy L. przedstawia dołączona do akt sprawy dokumentacja planistyczna i Opracowanie ekofizjologiczne sporządzone przez firmę PPU K. w Gorzowie Wlkp. Ze znajdujących się w tych aktach załączników graficznych, w szczególności oznaczonego nr 2 jednoznacznie wynika, iż przebieg korytarza technicznego gazociągu DN 400 nie biegnie w linii prostej, lecz na odcinku pomiędzy drogami oznaczonymi symbolami S 21 i S 24 ulega załamaniu, omijając działkę oznaczoną nr ewidencyjnym [...]. O takim projekcie przebiegu korytarza technicznego omawianego gazociągu świadczy również wypowiedź Burmistrza L. na [...] sesji Rady Miejskiej w L. z dnia [...] w części dotyczącej omawiania uchwały w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. w zakresie wyznaczenia korytarza technicznego dla przebiegu gazociągu wysokiego i średniego ciśnienia, z której wynika, iż wykonano obejście działki nr [...] z uwagi na brak zgody jej właściciela na to, aby gazociąg przebiegał przez jego działkę.

Natomiast zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w L. wyznaczyła zupełnie inny przebieg korytarza technicznego na wskazanym wyżej odcinku, a mianowicie w linii prostej, co wynika z załącznika graficznego stanowiącego integralną część zaskarżonej uchwały.

Niewątpliwie dokonano istotnej zmiany w projekcie planu. Sąd stwierdził, że istnieją różnice pomiędzy planem opiniowanym i wyłożonym do publicznego wglądu a planem ostatecznie uchwalonym. Różnice te nie znajdują uzasadnienia w dokumentacji planistyczne, bowiem nie zostały one wprowadzone na skutek opinii, uzgodnień, wniosków, protestów i zarzutów. Wobec tak istotnych zmian w rysunku planu winien on być po zmianie ponownie przedłożony do opiniowania i uzgodnienia przez odpowiednie służby. Ponowienie procedury w niezbędnym zakresie winno nastąpić z uwzględnieniem ustawowego trybu.

W świetle przytoczonych wyżej argumentów i poglądów prawnych należało uznać, iż wprowadzenie zmian w projekcie planu miejscowego po jego wyłożeniu do

11

publicznego wglądu i uchwalenie planu miejscowego w nowym kształcie, bez ponowienia etapów postępowania planistycznego w niezbędnym zakresie (art. 18 ust. 2 pkt 3-6), jest jednoznaczne z niedopuszczalnym zakwestionowaniem wcześniejszych ustaleń i wyeliminowaniem z tej procedury uprawnionych podmiotów, które prowadzi do kwalifikowanego naruszenia określonego w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym trybu postępowania. Jak wyżej wskazano, ustawodawca w art. 18 ustawy zobowiązał organ egzekucyjny gminy do wystąpienia o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, uzgodnienia projektu planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych, zawiadamiania na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu etc.

W myśl art. 27 ust. 1 tej ustawy każde naruszenie przepisów jej art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Nieważna zatem jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalona w sposób nieodpowiadający normie art. 18 ustawy. Ustanowienie tego rodzaju zasady jest ze wszech miar uzasadnione. Skoro bowiem plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. Nie można przy tym pominąć, że ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania własności, a w rezultacie niejednokrotnie ograniczają prawo własności (por.: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, st. 73).

W konsekwencji uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. w zakresie wyznaczenia korytarza technicznego dla przebiegu gazociągu wysokiego i średniego ciśnienia zostało obarczone istotną wadą prawną, dlatego uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia [...] musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Nadto odnośnie niespornych zmian w sposobie zagospodarowania terenu, objętego zmianą w/w planu, wskazać można na kolejny wyrok Sądu Najwyższego, w myśl którego "zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia koncepcji urbanistycznej i form zabudowy nie mogą być zmieniane bez zachowania ustanowionego trybu wprowadzania zmian do planu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7

12

maja 1997 r., III RN 21/97, OSNP 1997/22/429). W wyroku tym Sąd Najwyższy wyjaśnił, że ustawa o planowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe unormowania regulujące procedurę dokonywania zmian w obowiązującym planie. Przewiduje obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez radę, jak i przez zarząd Miasta. Czynności te mają również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów i to dokonywanymi pośpiesznie, nawet bez przekazania im właściwej informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany planu. Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce często dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę (art. 27), iż każde naruszenie przepisów art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady w całości lub w części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia, wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała ex legę stawała się w odpowiednim zakresie nieważna.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 147 § 1 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, póz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.