Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1185/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2595/15 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r. (sygn. akt V SA/Wa 2595/15) w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych w pomniejszonej wysokości oddalił skargę.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] (zwana dalej: "skarżącą", "grupą", "stroną") – działająca jako grupa producentów rolnych – 28 marca 2014r. złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 1 marca 2013r. do 28 lutego 2014r., tj. w pierwszym roku korzystania z pomocy. Zgodnie z wnioskiem o płatność wartość rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grup produktów, ze względu na które została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków wynosiła 6.443.407,98 zł.

W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że siedziby stada członków grupy tj. [...] oraz [...] znajdują się pod tym samym adresem; siedziba grupy oraz odbiorcy [...] i [...], znajduje się pod tym samym adresem; zaś członkowie grupy [...] i [...] są również członkami (jedynymi wspólnikami) spółki jawnej ([...]), która jest odbiorcą grupy produktów oraz ustalono, że na liście członków grupy widnieją osoby, zamieszkałe pod tym samym adresem tj. [...] i [...].

W dniu 12 maja 2014r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do Grupy wezwanie celem wyjaśnienia przez Grupę powiązań osobowych i kapitałowych członków grupy [...] i [...] z podmiotem [...], do którego grupa dostarczała bydło w okresie wnioskowanym.

W odpowiedzi pismem z 21 maja 2014 r. grupa złożyła wyjaśnienia, uzupełnione pismami z dnia 27 maja 2014 r., 5 sierpnia 2014r. oraz 10 października 2014r.

Decyzją z [...] grudnia 2014r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał skarżącej środki finansowe z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" ze okres od 1 marca 2013r. do 28 lutego 2014 r. w zmniejszonej wysokości, tj. do kwoty 74.550,44 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w myśl § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm., określanego jako "rozporządzenie") – do wniosku o płatność dołącza się wykazy faktur VAT i rachunków potwierdzających przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa producentów została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Z kolei zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącymi członkami grupy. Przychody uzyskane przez grupę producentów, jak podkreślił organ, ze sprzedaży produktów wytworzonych w gospodarstwach swoich członków do osób powiązanych osobowo/kapitałowo z członkami grupy - nie mogą stanowić podstawy dla wyliczenia wysokości pomocy udzielanej grupie producentów w danym roku prowadzenia działalności.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, że część produktów wytworzonych przez członków Grupy Producentów Bydła Mięsnego [...] (wyprodukowanych w gospodarstwach [...] i [...]) sprzedanych zostało do podmiotu: [...], w której [...] i [...] mają prawo reprezentować spółkę, a zatem produkty wytworzone przez [...] i [...] nie zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z celami pomocy.

W ocenie organu I instancji Grupa zamiast sprzedawać swoje produkty odbiorcom zewnętrznym, odsprzedaje część swojej produkcji - do podmiotu nadzorowanego przez dwóch swoich członków tj. podmiotu - [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że członkowie grup producentów rolnych mają prawo prowadzić działalność na wielu płaszczyznach, niemniej jednak w sytuacji ubiegania się przez grupę producentów rolnych o pomoc finansową nie mogą oni jednocześnie angażować się jako członkowie grupy producentów rolnych w wytwarzanie w swoich gospodarstwach produktów, ze względu na które grupa została utworzona i występować jako odbiorcy tych produktów, niezależnie od formy prawnej prowadzonej działalności. Zaakceptowanie takiej sytuacji stanowi – zdaniem organu - naruszenie przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że powyższe ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania pomniejszenia płatności o kwotę 95.196,13 zł na podstawie art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011r ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (...) i § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji

Prezes ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powtórzył, opisany szczegółowo w decyzji z [...] grudnia 2014r. organu I instancji, stan faktyczny i prawny. Ponadto wyjaśnił, że do wartości kwalifikowanych przychodów netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów nie można zaliczyć przychodów pochodzących ze sprzedaży produktów dostarczonych przez [...] i [...], a następnie sprzedanych do podmiotu: [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno Grupa, jak i Spółka [...] mają ten sam adres siedziby. A zatem fakt "powiązań" osobowych między Spółką [...] a Grupą powoduje, w ocenie Prezesa ARiMR, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek, a jedynie do dokonania sprzedaży między wzajemnie wobec siebie "powiązanymi" osobowo podmiotami poprzez osoby [...] i [...]. W związku z tym faktyczne wprowadzenie towarów do obrotu i na rynek następowało dopiero poprzez Spółkę [...], zatem wyliczany w oparciu o sprzedaż do tego podmiotu przychód netto nie może być brany pod uwagę, przy obliczaniu płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych dla strony.

W niniejszej sprawie - co podkreślił organ odwoławczy - część przychodu netto deklarowana we wniosku o płatność przez Grupę, udokumentowana była sprzedażą do [...], czyli w tej części nie mogła zostać uwzględniona w płatności.

Prezes ARiMR odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazał, że nie dopatrzył się ich naruszenia gdyż przeprowadził postępowanie w oparciu o dokumenty m.in. KRS, wniosek o płatność wraz z załącznikami oraz wyjaśnień przedstawionych przez stronę. Organ wskazał, które okoliczności faktyczne wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy oraz przeprowadził analizę zgromadzonego materiału dowodowego, dążąc przy tym do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w decyzji wskazał, dlaczego określone dane i informacje są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR w części odmawiającej przyznania pomocy finansowej w kwocie 190.392,26 zł oraz w części obejmującej zastosowanie wobec Grupy zmniejszenia płatności w kwocie 95.196,13 zł.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a) art. 8 § 1 i 2 i 22 § 1 Kodeksu spółek handlowych, poprzez jego niezastosowane, w wyniku czego organ nieprawidłowo przyjął, iż nabycie produktów przez [...], powoduje ich nabycie do majątku osobistego jej wspólników, podczas gdy majątek Spółki jawnej jest majątkiem odrębnym od majątków jej wspólników;

b) § 8 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie Grupa nieprawidłowo dokonuje wprowadzenia do obrotu części produktów wyprodukowanych przez członków Grupy;

c) art. 35 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez uznanie, że produkty wytworzone przez [...] oraz [...] nie zostały wprowadzone do obrotu zgodnie ze wskazanymi w przepisie celami;

d) art. 30 ust. 1 zdanie trzecie i czwarte rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. (...) poprzez ich zastosowanie mimo, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowania środka penalizującego;

e) § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie Grupie pomocy finansowej, mimo spełniania przez Grupę warunków do jej przyznania.

2. przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania obywateli do organów Państwa poprzez dokonanie istotnych w sprawie ustaleń w oparciu o wybiórczo wybrane i wykreowane elementy materiału dowodowego;

b) art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o błędną interpretację obowiązujących, a wskazanych w skardze, przepisów w tym zakresie;

c) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy, z pominięciem jej uzasadnienia prawnego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy;

d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez zaniechanie rozpatrzenia przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym, a polegających na przyjęciu, iż fakt, że nabywcą znacznej ilości produktów zakupionych przez Grupę od członków była Spółka jawna stanowi obrót wewnętrzny.

Mając na względzie wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. uznał, że skarga jest niezasadna i ją oddalił.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm.) (dalej "rozporządzenie nr 1698/2005") wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu:

dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup,

wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych,

ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I.

WSA wskazał, że przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 1698/2005, zostały zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011, z późn. zm.) (dalej "rozporządzenie nr 65/2011").

Natomiast na gruncie prawa krajowego, zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm.) (dalej "ustawa GPR"). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy GPR, grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem, że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego lub grupy produktów. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm.) (dalej "rozporządzenie GPR").

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia GPR, pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia GPR, pomoc wypłacana w formie rocznych płatności obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru.

Stosownie z kolei do § 7 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia GPR, do wniosku dołącza się wykazy faktur VAT i rachunków, uporządkowanych w ujęciu chronologicznym, potwierdzających przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.

Natomiast § 8 ust. 1 rozporządzenia GPR stanowi, iż wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.

WSA wskazał, że regulacje krajowe w zakresie grup producentów rolnych uzupełniają jedynie zagadnienia zawarte w rozporządzeniach unijnych, w zakresie w nich nieokreślonym lub przewidzianym do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Zatem, interpretacja przepisów rozporządzenia GPR, w tym § 8 ust. 1 i § 7 ust. 2 pkt 1 lit c musi być dokonywana w ścisłym powiązaniu z przepisami unijnymi, w tym w szczególności w zakresie zgodności wykładni ww. przepisów z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005.

Mając powyższe na uwadze, za trafny Sąd I instancji uznał pogląd organu odwoławczego, iż grupa producentów rolnych zobowiązana jest nie tylko do wykazania, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 lit c i § 8 ust. 1 rozporządzenia GPR, przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy, ale także, iż sprzedaż ta powodowała wprowadzenie tych produktów do obrotu. Nie każdy bowiem przychód ze sprzedaży przez Grupę produktów może zostać uwzględniony przy obliczaniu wysokości płatności, a jedynie taki, który wynikał będzie z wprowadzenia przez Grupę tych produktów na rynek. WSA wskazał, że w niniejszej sprawie [...] i [...] są członkami grupy producentów rolnych, tj. [...]. Nie jest również okolicznością sporną, iż część produktów wytworzonych przez członków [...] (w tym wyprodukowanych w gospodarstwach [...] i [...]) sprzedawanych było do podmiotu: [...]. W konsekwencji powyższych ustaleń WSA stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż produkty wyprodukowane w gospodarstwach [...] i [...] i dostarczone do grupy, a następnie sprzedane do podmiotu: [...] nie zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z celami wskazanymi w rozporządzeniu nr 1698/2005, a do wartości kwalifikowanych przychodów netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów nie można zaliczyć przychodów pochodzących ze sprzedaży produktów dostarczonych przez [...] i [...] w kwocie 1.903.922,62 zł.

W ocenie WSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 i 22 § 1 Kodeksu spółek handlowych. WSA wskazał, że niesporne jest, iż spółka jawna może być samodzielnie, jako odrębny podmiot, stroną wszelkich transakcji handlowych, zaś majątek spółki jawnej jest majątkiem odrębnym od majątków jej wspólników. Istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest natomiast okoliczność, iż fakt powiązań osobowych między Spółką [...] a skarżącą powoduje, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu, a jedynie dokonaniem sprzedaży pomiędzy wzajemnie wobec siebie "powiązanymi" osobowo, poprzez osoby [...] i [...], podmiotami.

WSA wskazał, że spółka pominęła w wywodach dotyczących zarzutów naruszenia Kodeksu spółek handlowych regulację art. 22 § 2 k.s.h., w świetle której wspólnicy spółki jawnej ponoszą odpowiedzialność za zobowiązania spółki bez ograniczenia, całym swoim majątkiem. WSA dokonał analizy normatywnej w tym zakresie i wskazał, że odpowiedzialność wspólników spółki jawnej za zobowiązania spółki jest odpowiedzialnością osobistą, nieograniczoną, solidarną i subsydiarną. WSA wskazał, że na podstawie art. 31 § 1 k.s.h., wierzyciel spółki może prowadzić egzekucję z majątku wspólnika w przypadku, gdy egzekucja z majątku spółki okaże się bezskuteczna (subsydiarna odpowiedzialność wspólnika). Subsydiarna odpowiedzialność wspólników spółki jawnej za jej zobowiązania ma szczególny charakter, gdyż wspólnicy nie tylko odpowiadają za zobowiązania spółki, ale z racji tej odpowiedzialności mają status dłużników, a zatem wierzyciel spółki może domagać się od nich spełnienia świadczenia. Wspólnik spółki jawnej jest wobec wierzyciela tej spółki dłużnikiem w rozumieniu art. 527 i 530 Kodeksu cywilnego. Subsydiarność odpowiedzialności wspólników rzutuje jedynie na kolejność zaspokojenia wierzyciela z określonych mas majątkowych. Oznacza to, że odpowiedzialność wspólników za dług spółki ma charakter gwarancyjny.

WSA wskazał, że powyższy zakres odpowiedzialności wspólników spółki jawnej dowodzi trafności tezy organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie faktyczne wprowadzenie przez grupę produktów na rynek następowało poprzez [...], co powoduje, że część przychodu netto deklarowana we wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 1 marca 2013 r. do 28 lutego 2014 r., udokumentowana sprzedażą do [...], nie może zostać uwzględniona w płatności.

W konsekwencji powyższych ustaleń organów obu instancji za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia § 3 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia GPR.

Ponadto, jako nietrafny uznał WSA zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, wskazując, że organ odwoławczy zasadnie dokonał obliczenia wsparcia, zgodnie z art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I.

Jako niezasadny został uznany również zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 zdanie trzecie i czwarte rozporządzenia nr 65/2011. Zdaniem WSA wyliczona została w prawidłowy sposób procentowa różnica pomiędzy deklarowaną wartością przychodów ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, a wartością przychodów ze sprzedaży produktów lub grupy produktów odrzuconych; wynosi ona 56,08%, co powoduje, iż organy były zobligowane do zastosowania zmniejszenia w kwocie stanowiącej różnicę między kwotą, którą należało wypłacić beneficjentowi wyłącznie w oparciu o wniosek o płatność a kwotą, którą należało wypłacić beneficjentowi po sprawdzeniu kwalifikowalności wniosku o płatność. Beneficjent nie udowodnił przy tym w trakcie toczącego się postępowania, że nie ponosi winy za włączenie niekwalifikującej się kwoty.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, w tym w szczególności art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. WSA wyjaśnił , że postępowanie w sprawie przyznania płatności regulowane ustawą PROW oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniem wykonawczym, jest postępowaniem szczególnym. Świadczy o tym, między innymi, treść regulacji zawartej w przepisie art. 21 ustawy PROW. Z przepisu tego wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, wskazanych w art. 1 pkt 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odrębność tego postępowania, w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego, szczegółowo wskazane w ust. 2 art. 21, wyraża się również w tym, że jak wynika z art. 21 ust. 3 ustawy PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne.

WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie w oparciu o dokumenty oraz twierdzenia przedstawione przez skarżącą. Ponadto, dokonano ustaleń faktycznych w oparciu o przeprowadzone z urzędu czynności dowodowe (weryfikacja Krajowego Rejestru Sądowego). W związku powyższym WSA stwierdził, że nie można uznać zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW za zasadny. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 6, art. 8, art. 11 oraz 107 § 1 k.p.a. Organy orzekające w sprawie wskazały, które okoliczności faktyczne wzięły pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy oraz zawarły analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd I instancji uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny ww. wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. oddalił skargę.

Od powyższego Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została złożona skarga kasacyjna przez pełnomocnika spółki - [...] na podstawie art. 173 § 1 i § 2, art. 175 § 3 pkt 1, art. 176, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako "ppsa"). Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżony został w całości.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) § 7 ust. 2 pkt 1 lit c i § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ",Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, (dalej jako ‚"Rozporządzenie GPR") poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązkiem Grupy w ramach postępowania o płatność jest wykazanie, że:

i. sprzedane przez nią produkty pochodzące z gospodarstw członków, ze względu na które Spółka została utworzona, nie zostały sprzedane na rzecz jej członków oraz

ii. zostały one wprowadzone do obrotu,

zaś wprowadzeniem do obrotu przez Grupę nie jest sprzedaż na rzecz podmiotu działającego w formie spółki prawa handlowego (spółki jawnej), jeżeli członek grupy posiada status wspólnika w takiej spółce i w konsekwencji uznanie, że przychody uzyskane ze sprzedaży zrealizowanej przez grupę na rzecz podmiotu powiązanego, jako rzekomo uzyskane bez wprowadzenia na rynek, winny być wykluczone z podstawy pomocy finansowej zgodnie z dyspozycją w/w przepisów, podczas gdy przepisy te wprowadzają wyłącznie dwa ograniczenia w kalkulacji podstawy pomocy finansowej, tj. (i) przychody powinny pochodzić ze sprzedaży produktów wytworzonych w gospodarstwach członków, (ii) przychody powinny pochodzić ze sprzedaży zrealizowanej na rzecz podmiotu innego, aniżeli członek grupy;

b) art. 35 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez jego błędną wykładnię polegającą uznaniu, że przepis ten wspólnie z § 7 ust. 2 pkt 1 lit c i § 8 ust. 1 Rozporządzenia GPR określa warunki wypłaty pomocy finansowej na rzecz grupy producentów rolnych, podczas gdy przepis ten określa wyłącznie cele systemu wsparcia oraz cele tworzenia grup producentów rolnych, natomiast tryb i warunki wypłaty pomocy wynikają z ww. przepisów polskich; tym samym przepis ten nie powinien być stosowany przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie;

c) art. 35 ust. 1 pkt b Rozporządzenia GPR poprzez jego błędną wykładnię, tj. wykładnię zawężającą, polegająca na przyjęciu, iż sprzedaż na rzecz podmiotu, w którym członek grupy posiada status wspólnika, nie stanowi "wprowadzenia do obrotu", podczas gdy brzmienie ww. przepisu nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie odbiorców produktów grupy, a co więcej, nie definiuje pojęcia "wprowadzenia do obrotu" na potrzeby tego systemu wsparcia, co oznacza, iż pojęcie to winno być rozumianie zgodnie z jego literalnym brzmieniem.

2. W oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa i 141 § 4 ppsa w zw. z art. 104 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej określanego jako "kpa") poprzez zaniechanie zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia, co do całości sprawy;

b) art. 3 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 77 § 1, art. 80, w zw. z art. art. 30 ust. 1 zdanie trzecie i czwarte rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2011 r., dalej jako ‚"Rozporządzenie Komisji"), uznając, że organy I i II instancji prawidłowo w niniejszej sprawie zastosowały środek penalizujący w postaci zmniejszenia, podczas gdy Grupa wykazała, że przychody uzyskane ze sprzedaży produktów do podmiotu powiązanego, winny być wliczone do podstawy pomocy finansowej, a nawet gdyby uznać odmiennie, Grupa wykazała, że nie ponosi winy za ewentualne zawyżenie kwoty wnioskowanej pomocy;

c) art.3 § 1 i § 2pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu administracyjnego pomimo, że nie ustalono w pełni stanu faktycznego i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz z uwagi na dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji Prezesa ARiMR.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

2) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

3) o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie

4) o wydane orzeczenia w trybie art. 188 ppsa tj. uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji organów administracji publicznej w przedmiocie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w pomniejszonej wysokości stwierdził, że decyzje te są zgodne z prawem.

Przedstawione w ramach skargi kasacyjnej zarzuty zbudowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, oraz naruszenia prawa materialnego. Wobec tak skonstruowanych zarzutów w pierwszej kolejności należało odnieść się zarzutów o charakterze procesowym.

Dokonując analizy zarzutów o charakterze procesowym, które zdaniem skarżącego kasacyjnie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, należy wskazać, że zarzuty te są niezasadne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów wskazanych w pkt 2 a – c petitum skargi kasacyjnej, związanych z wadliwością wyroku WSA wskazać trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Przepis ten wymienia zatem elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA z 19 marca 2012 r., II GSK 85/11). Podkreślić należy, że uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 25 listopada 2015 r. spełnia wszystkie normatywne wymogi. Sąd I instancji dokonał analizy całego postępowania administracyjnego, a także odniósł się do zrzutów wskazanych w skardze z dnia 7 maja 2015 r.

Zarzuty wskazane w pkt 2 ppkt a petitum skargi kasacyjnej sprowadzają się do stanowiska skarżącego kasacyjnie, że organy administracji publicznej nie zawarły rozstrzygnięcia w zakresie całości wnioskowanej pomocy. Zarzut ten należy uznać jako niezasadny albowiem jak wynika z uzasadnień decyzji organu I, jak i II instancji w sposób szczegółowy zostały dokonane przez organy obliczenia w zakresie wysokości udzielonej pomocy grupie producentów rolnych wskazując przesłanki i wysokość zmniejszenia pomocy finansowej, z podaniem podstaw normatywnych, wskazując że przyznana została kwota w wysokości 74.550,44 zł. Taka też wysokość przyznanej pomocy wynika z sentencji decyzji organu I instancji. Do problematyki wysokości pomocy finansowej oraz mechanizmu jej obliczenia odniósł się także, w uzasadnieniu wyroku, WSA w Warszawie.

Analizując wskazany w pkt 2 ppkt b petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 77 § 1, art. 80, w zw. z art. art. 30 ust. 1 zdanie trzecie i czwarte rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej zmierza, do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie spornych kwestii tj. w zakresie wliczenia do podstawy pomocy finansowej także przychodów uzyskanych ze sprzedaży produktów do podmiotu powiązanego z grupą. Zarzut ten obejmuje jednak elementy o charakterze materialnoprawnym, wpływające na zasadność oraz wysokość przyznanej grupie płatności. Dlatego też zarzuty te nie mogą być objęte zarzutami kasacyjnymi o charakterze formalnoprawnym. W związku powyższym należy uznać ja za niezasadne.

Dokonując analizy ostatniego z zarzutów formalnoprawnych, który wskazany został w pkt 2 ppkt c petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że także i ten zarzut nie jest zasadny. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, omawiane zarzuty, jak i przedstawione w ich uzasadnieniu argumenty, nie podważają trafności oceny Sądu I instancji, że organy ustaliły prawidłowy stan faktyczny sprawy, rozważyły cały materiał dowodowy, a następnie zastosowały właściwe przepisy prawa. Także kontrola Sądu I instancji w ww. zakresie została, jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, dokonana w sposób prawidłowy i znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku.

W zakresie analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym NSA - z uwagi na funkcjonale powiązanie tych zarzutów – dokona łącznej ich oceny.

Na wstępie rozważań w tym zakresie należy scharakteryzować instytucję grupy producentów rolnych. Należy wskazać, że celem prawodawstwa unijnego oraz krajowego - w zakresie wspierania określonych grup producenckich - jest rozwój producentów rolnych, którzy w celu zwiększenia efektywności gospodarowania mogą tworzyć grupy producentów rolnych. Grupa ta w rozumieniu przepisów prawa zarówno unijnego, jak i krajowego uznawana jest jako jeden organizm gospodarczy, którego celem powstania, a następnie działania w obrocie gospodarczym jest - poprzez skupienie większej ilości małychpodmiotów funkcjonujących na rynku i spełniających normatywne przesłanki występowania w tym obrocie – doprowadzenie do zwiększenia konkurencyjności takiego podmiotu (tj. grupy producentów rolnych). Powyższego celu nie udałoby się bowiem osiągnąć w sytuacji, gdyby poszczególni producenci rolni nie działali w grupie, a występowali w obrocie gospodarczym samodzielnie. Producenci nie osiągnęliby bowiem takiej pozycji i siły rynkowej aby samodzielnie skutecznie konkurować na rynku określonych produktów z innymi przedsiębiorcami rolnymi funkcjonującymi w obrębie państw członkowskich UE.

Powyższe cele tworzenia i działania grup producenckich potwierdza zarówno preambuła rozporządzenia nr 1698/2005, jak i uzasadnienie projektu ustawy z 2000 r. o grupach producenckich, jak i analiza poszczególnych przepisów zawartych w ww. aktach normatywnych.

Rozporządzenie RADY (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2005 r.) stanowi, że celem wspólnotowej pomocy dla inwestycji w gospodarstwa rolne jest modernizacja gospodarstw rolnych w celu poprawy ich sytuacji ekonomicznej poprzez lepsze wykorzystanie czynników produkcji, w tym wprowadzenie nowych technologii i innowacji, ukierunkowanie na jakość, produkty organiczne i różnicowanie w ramach gospodarstwa rolnego i poza nim, z uwzględnieniem sektorów nieżywnościowych oraz roślin energetycznych, jak również poprawienie statusu gospodarstw rolnych pod względem środowiska naturalnego, bezpieczeństwa pracy, higieny oraz dobrostanu zwierząt, przy jednoczesnym uproszczeniu warunków uzyskania pomocy inwestycyjnej w porównaniu z warunkami ustanowionymi w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (pkt 21 preambuły). Prawodawca unijny wskazał, że zgodnie z zasadą pomocniczości i z zastrzeżeniem wyjątków powinny istnieć przepisy krajowe dotyczące kwalifikowalności wydatków. W celu zapewnienia skuteczności, uczciwości i trwałego wpływu pomocy z EFFROW powinny istnieć przepisy gwarantujące, że operacje związane z inwestycjami są trwałe oraz uniemożliwiają korzystanie z tego funduszu w celu wprowadzenia nieuczciwej konkurencji (pkt 61 preambuły). Zdecentralizowanej realizacji działań w ramach EFFROW powinny towarzyszyć gwarancje związane w szczególności z jakością realizacji, rezultatami, należytym zarządzaniem finansami i kontrolą (pkt 63 preambuły).

Zasady wsparcia na gruncie prawa unijnego określa art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zgodnie z art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwiania tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup,

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

W zakresie istotnym dla rozważanego problemu, zwrócić należy także uwagę na treść art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, który wskazuje, że wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I.

NSA wskazuje, że także w zakresie przepisów krajowych stworzony został (w uzupełnieniu i w celu konkretyzacji prawa unijnego) normatywny system wspierania grup producentów rolnych. Podstawowymi aktami prawnymi regulującymi tę problematykę są: ustawa o grupach producentów rolnych z 2000 r. (Dz.U. 2000, Nr 88, poz. 983 z późn. zm.) oraz ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (tj. Dz.U.2013, poz. 173 z późn. zm.). Szczególnie istotny w aspekcie niniejszej sprawy jest art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych, który stanowi, że osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.

Stosownie natomiast do art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych, grupa producentów rolnych, zwana dalej "grupą", prowadzi działalność, jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem że:

1) została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego, zwanego dalej "produktem", lub grupy produktów w celach określonych w art. 2,

2) działa na podstawie statutu lub umowy, zwanych dalej "aktem założycielskim", spełniających wymagania określone w art. 4,

3) składa się z członków, udziałowców lub akcjonariuszy, zwanych dalej "członkami grupy", z których żaden nie może mieć więcej niż 20% głosów na walnym zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników,

4) przychody ze sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy stanowią więcej niż połowę przychodów grupy ze sprzedaży produktów lub grup produktów, dla których grupa została utworzona,

5) określi obowiązujące członków grupy zasady produkcji, w tym dotyczące jakości i ilości produktów lub grup produktów oraz sposoby przygotowania produktów do sprzedaży.

Tak więc warunkiem istnienia grupy jest dokonywanie sprzedaży produktów. Istotą pomocy przyznawanej w ramach działania "grupy producentów rolnych" jest wsparcie wspólnej produkcji określonego produktu realizowanej za pośrednictwem grupy przez wszystkich producentów zakładających grupę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r. V SA/Wa 1293/10, LEX nr 787234).

Zgodnie z art. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich akt ten określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia oraz warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej.

W art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zawarta została delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia wykonawczego. Delegacja ta stanowi, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań.

Na podstawie tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm.).

W § 7 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. unormowane zostały elementy formalne wniosku o płatność. Do tego wniosku dołącza się:

1) wykazy faktur VAT i rachunków, uporządkowanych w ujęciu chronologicznym, potwierdzających:

a) przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona,

b) wartość i ilość dostarczonych grupie produktów lub grupy produktów przez poszczególnych jej członków,

c) przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy (§ 7 ust. 2).

Dane wskazane w § 7ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia stanowią podstawę ustalenia wysokości udzielanej pomocy grupie producentów rolnych. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Z cytowanego wyżej § 8 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. wynika jednoznacznie, że określa on jedynie sposób ustalenia wysokości pomocy i w wypadku jeżeli produkt został sprzedany odbiorcy będącemu członkiem grupy to czynność ta nie stanowi przychodu w rozumieniu powyższego przepisu.

Dokonując analizy ww. przepisu należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności organów administracji publicznej w tym zakresie oraz w sposób zasadny zaaprobował sposób wykładni zaskarżonych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa.

W niniejszej sprawie odbiorcą części bydła była spółka jawna działająca w obrocie pod firmą – [...]. Z danych zawartych w KRS wynika, że w spółce jawnej jest dwóch wspólników tj. [...] oraz [...]. Jako przedmiot działalności tej spółki wskazano m.in. hodowlę bydła i sprzedaż hurtową zwierząt. Podkreślić należy, że spółka jawna w realiach niniejszej sprawy nie jest – z perspektywy przepisów podlegających zastosowaniu w sprawie administracyjnej, a podlegających najpierw kontroli przez Sąd I instancji, a następnie – w ramach zarzutów kasacyjnych o charakterze materialnoprawnym - przez NSA - podmiotem, który może być uznany jako podmiot, niezwiązany ze zbywającym produkty, a więc odbiorcą niebędącym członkiem grupy.

Podkreślić należy, że spółka jawna, poprzez osobę zarówno [...], jak i [...] jest powiązana z grupą producencką. Odbiorca, który nie jest członkiem grupy producenckiej, jest to taki podmiot, który w żaden sposób, w jakimkolwiek zakresie (tj. organizacyjnym, finansowym, czy też w zakresie uprawnień oraz odpowiedzialności prawnej) nie jest powiązany z tą grupą producencką, która dokonuje sprzedaży produktów.

W niniejszej sprawie po stronie nabywcy występuje spółka jawna, w której jej wspólnik tj. [...] jest jednocześnie producentem rolnym, który wchodzi w skład grupy producenckiej (której jest wspólnikiem i członkiem zarządu), natomiast drugi wspólnik spółki jawnej tj. [...] jest także – jako osoba fizyczna - członkiem grupy producenckiej. Podkreślić należy, że ww. osoby jako wspólnicy spółki jawnej odpowiadają na podstawie art. 22 § 2 k.s.h., w świetle której to regulacji wspólnicy spółki jawnej ponoszą odpowiedzialność za zobowiązania spółki bez ograniczenia, całym swoim majątkiem. Odpowiedzialność wspólników spółki jawnej za zobowiązania spółki jest odpowiedzialnością osobistą, nieograniczoną, solidarną i subsydiarną.

W niniejszej sprawie nie mamy więc do czynienia z odbiorcą, który jest podmiotem zewnętrznym, nie związanym - biorąc pod uwagę powyższe rozważania w tym zakresie - z grupą producencką. Aby uznać za spełniony warunek, wynikający z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r., w zakresie podmiotów – stron stosunku zobowiązaniowego, którego przedmiotem jest umowa sprzedaży produktów lub grupy produktów – NSA wskazuje, że stosunek ten powinien być zawarty pomiędzy grupą producencką (występującą jako sprzedawca produktów) oraz odbiorcą produktu(ów) (jako podmiotem kupującym). Przy czym odbiorcą produktu(ów) od grupy producenckiej może być, w rozumieniu § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia wyłącznie podmiot, nie będący członkiem grupy, a więc podmiot całkowicie niezależny od grupy producenckiej.

Podkreślić należy, że szczegółowe zasady, jak i warunki przyznawania wsparcia dla grup producenckich zostały przekazane przez prawodawcę krajowego do aktu normatywnego podustawowego tj. rozporządzenia wykonawczego. Zasady te, jak i warunki przyznawania wsparcia dla grup producenckich określone zostały przede wszystkim w § 7 ust. 1 i 2 (w aspekcie proceduralnym) oraz w § 8 ust. 1 (w aspekcie materialnoprawnym) ww. rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. Tak więc wykładnia przepisu § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, dokonywana w celu ustalenia treści normy prawnej, powinna uwzględniać przede wszystkim aspekt celowościowy, wynikający z interpretacji wskazanych powyżej przepisów zarówno prawa unijnego, jak i krajowego w zakresie instytucji grup producenckich funkcjonujących w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Jak zostało wyżej wskazane normatywnym warunkiem istnienia grupy jest dokonywanie sprzedaży produktów, i uzyskiwanie przychodów ze sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy które muszą stanowić więcej niż połowę przychodów grupy ze sprzedaży produktów lub grup produktów, dla których grupa została utworzona (por. art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych).

Biorąc pod uwagę powyższy sposób wykładni istotnych i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawnych należy stwierdzić, że – w określonym zakresie, wskazanym w decyzjach organów administracji publicznej, jak i w uzasadnieniu wyroku WSA - nie została spełniona normatywna przesłanka, konieczna do uzyskania płatności tj. sprzedania produktów lub grupy produktów odbiorcom niebędącym członkami grupy.

Z powyższych, wskazanych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawi art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.