Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 640/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 15, art. 40 par. 2, art. 131par. 1 pkt 2, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1lit. c, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w U. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Dnia 21 grudnia 1973 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) zawarto umowę sprzedaży w formie aktu notarialnego (Repertorium [...] na podstawie którego małżonkowie W. i H. S. przenieśli na rzecz Państwa Polskiego – Urzędu Powiatowego w P. prawo własności do działek nr [...]i [...], mapa [...], rej. gruntów [...] położonych w J., stanowiących rolę o łącznym obszarze [...]ha, wchodzących w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...] (ciąg dalszy J. tom [...] , karta [...]) oraz działki nr [...], mapa [...], nr rej. [...], położona w J., stanowiącej rolę o obszarze [...]ha, wchodzącej w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...] (ciąg dalszy J. tom [...], karta [...]). W treści aktu notarialnego wskazano, iż z okazanej decyzji z dnia 20 grudnia 1973 r. [...]Urzędu Powiatowego w P. Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska wynika, że powyższe działki przeznaczone są w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie jako użytek rolny bez prawa zabudowy (§ 2) oraz potwierdzono, że wydanie w posiadanie juz nastąpiło, wymienione działki znajdują się w posiadaniu Państwowego Gospodarstwa Rolnego w U. – Kombinat Ogrodniczy w O. (§ 6).

Wnioskiem z dnia 9 marca 1992 r. W. S. zwrócił się do Urzędu Rejonowego Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami w P. o zwrot nieruchomości położonej w J. gm. P., działki o powierzchni [...]ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...]oraz działki o powierzchni [...]ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...]. We wniosku podano, iż w 1956 r. wobec braku możliwości uregulowania świadczeń wobec Państwa wnioskodawca zmuszony był wydzierżawić swoje grunty bezpłatnie na rzecz PGR – U., a w 1973 r. grunty te zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.; wykup nastąpił przymusowo.

Spadek pod zmarłej w dniu 25 sierpnia 1993 r. H. S. nabyli W.S. i B.S. , każdy z nich w ½ części (postanowienie Sądu Rejonowego w G. Wydział I Cywilny z dnia 24 listopada 1995 r., [...]).

Pismem z dnia 20 kwietnia 1998 r. W. S. podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości położonej w J. – działek nr [...],[...] i [...]o łącznej powierzchni [...]ha. Wnioskiem tego samego dnia B.S., jako spadkobierca po H.S., przyłączył się do wniosku jego ojca W.S. powołując się na wyżej wymienione postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 24 listopada 1995 r.

Decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r. Wojewoda Wielkopolski orzekł o zwrocie na rzecz W. S. w ¾ części i B.S. w ¼ części nieruchomości położonej w J. gmina P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...]m² i nr [...]o powierzchni [...]m². Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 5 kwietnia 2000 r. uchylił zaskarżoną przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w P. decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, iż jest nim obecnie Starosta P .

Spadek po zmarłym w dniu 6 września 1999 r. W. S. nabył B.S. (postanowienie Sądu Rejonowego w G. Wydział I Cywilny z dnia 28 października 1999 r[...]).

Starosta P., rozpatrzywszy sprawę jako organ I instancji, decyzją z dnia 16 lutego 2001 r. odmówił B. S. zwrotu przedmiotowej nieruchomości – działek nr [...] i [...]. Po rozpatrzeniu odwołania B.S. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 31 maja 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P .

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Po 2474/01, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w sprawie ze skargi B.S. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 maja 2001 r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty P. z dnia 16 lutego 2001 r. (nr [...]). W uzasadnieniu Sąd nakazał organom ustalenie, czy przejmowane w 1973 r. działki stanowiły w owym czasie istotną część gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego, bowiem do tego, by móc bez zastrzeżeń podzielić wywody organów administracyjnych obu instancji, że wywłaszczenie nastąpiło na cele produkcji rolnej, a więc na cel wówczas jeszcze dopuszczony ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, brak jest niezbędnego ustalenia w zakresie rzeczywistej funkcji, jaką pełniły działki dla poprzedników prawnych skarżącego w czasie dokonywania wywłaszczenia, co rzutowało na ocenę, czy przedmiotowe działki wywłaszczono na ustawowo dopuszczalny cel wywłaszczenia. Sąd wskazał zarazem, iż w aktach sprawy można doszukać się pewnych informacji na ten temat, jak chociażby w § 6 umowy notarialnej z dnia 21 grudnia 1973 r., że "wymienione działki znajdują się w posiadaniu Państwowego Gospodarstwa Rolnego w U.– Kombinat Ogrodniczy w O.".

Ponownie rozpatrzywszy sprawę, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, Starosta P. decyzją z dnia 17 grudnia 2007 r., . [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił B.S. zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w J. gmina P., oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...]m² i działka nr [...] o powierzchni [...]m².

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż: na wniosek W. S. w dniu 9 marca 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w J. gmina P., oznaczonej jako działki o nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...]m²; aktem notarialnym rep. [...] z dnia 21 grudnia 1973 r. W. i H. S. zbyli przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, umowa sprzedaży została zawarta w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z przeznaczeniem dla Państwowego Gospodarstwa Rolnego w U. – Kombinat Ogrodniczy w O.; H.S. zmarła, a spadek po niej nabyli mąż W. S. i syn B.S., każdy z nich po połowie i z żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości wystąpił także B. S.; w wyniku odnowienia ewidencji gruntów działkom wymienionym w akcie notarialnym odpowiadają działki nr [...] o powierzchni [...]m² oraz nr [...] o powierzchni [...]m², o łącznej powierzchni [...]m²; Państwowe Gospodarstwo Rolne w U. zostało zlikwidowane decyzja nr [...]Wojewody Poznańskiego z dnia 29 maja 1992 r., a jego majątek przekazano Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, po przejęciu nieruchomości stanowiącej wyżej wymienione działki Agencja umową z dnia 28 września 1995 r. powierzyła gospodarowanie gruntem w jej imieniu J.M. ; w czasie wizji lokalnej z dnia 2 września 1998 r. stwierdzono, że nieruchomość jest wykorzystywana rolniczo – pole po zbiorze rzepaku.

Organ I instancji wskazał na pismo Urzędu Miasta i Gminy w P. z dnia 4 sierpnia 2006 r. (nr [...]), z którego między innymi wynika, że dla terenu, na którym położone są przedmiotowe działki, brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z Uproszczonym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym zarządzeniem Nr 87/74 z dnia 31 grudnia 1974 r. Naczelnika Powiatu działki nr [...] i [...] przeznaczone były pod uprawy polowe, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Pobiedziskach Nr II/5/78 z dnia 31 marca 1978 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 5/78, poz. 14) z dnia 31 grudnia 1974 r. przedmiotowe działki przeznaczone były pod uprawy polowe na terenie wyznaczonym do deszczowania. Ponadto organ wskazał na informację, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pobiedziska (zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska Nr XXXV/317/00 z dnia 27 października 2000 r.) przewiduje, iż powyższe działki zostaną przeznaczone na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wyłączone z zabudowy i brak w zasobach Urzędu Miasta i Gminy w Pobiedziskach planów zagospodarowania przed rokiem 1974, dlatego też niemożliwe jest ustalenie przeznaczenia przedmiotowych działek w 1973 r.

Następnie organ zauważył, iż w dniu 12 kwietnia 2006 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w której udział wzięli między innymi wnioskodawca oraz J. M. – prezes Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w U , które jest dzierżawcą nieruchomości objętych postępowaniem, wraz z pełnomocnikiem radcą prawnym; J. M. przedłożył do akt między innymi pismo Wojewódzkiego Zjednoczenia Państwowych Gospodarstw Rolnych w P. z dnia 15 lutego 1973 r. skierowane do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w ., decyzje Urzędu Powiatowego w P. z dnia 22 grudnia 1973 r., wypis z rejestru gruntów z 1973 r. i protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 28 grudnia 1973 r. a przekazane Przedsiębiorstwu B w O. o użytkowaniu przez PGR w U. około 100 ha na podstawie protokołu z dnia 25 października 1960 r. Organ podkreślił, iż B.S. stwierdził, że sporne działki stanowiły ok. 60 % pierwotnej całości gospodarstwa jego rodziców, oraz że pełnomocnik Przedsiębiorstwa w U. oświadczył, iż działki nr [...],[...] i [...] od 1960 r. stanowiły przedmiot użytkowania rolniczego przez Kombinat O. zgodnie z treścią pisma Wojewódzkiego Zjednoczenia Państwowych Gospodarstw Rolnych w P. z dnia 15 lutego 1973 r. Dalej organ zauważył, iż w dniu 6 czerwca 2006 r. odbyło się przesłuchanie wskazanych przez strony postępowania świadków: M. A. oświadczył, iż działki nr [...],[...] i [...] w latach 1973-1983 stanowiły pola uprawne , rosło na nich zboże i buraki, a ziemia ta była użytkowana rolniczo przez PGR U. od początku lat 60; B. K. podała, iż przedmiotowe działki w latach 1973-1983 r. były polem uprawnym porośniętym pszenicą i żytem oraz innymi uprawami rolniczymi i były użytkowane przez PGR U., nie pamiętała od którego roku; B. P. oświadczył, iż był pracownikiem PGR U. w latach 1955-1990 i podał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła pole uprawne i użytkowana była rolniczo zarówno przed nabyciem przez Skarb państwa ja i po nabyciu, a PGR U. użytkował ten grunt od 1963 r. lub 1965 r.; Cz. P. podał, iż przedmiotowa nieruchomość w latach 1973-1983 r. stanowiła pole uprawne i użytkowana była rolniczo, rosło tam zboże i buraki, nie pamięta od którego roku wymieniony grunt użytkowany był przez PGR U .

Następnie organ zaznaczył, iż w oparciu o informacje uzyskane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. (pismo z dnia 23 kwietnia 2007 r. nr [...]) ustalono, iż działki nr [...] i [...] wraz z działką nr [...] weszły w skład działki nr [...] o powierzchni [...] m², a łączna powierzchnia działek nr [...] i [...] wynosi [...]m² i nastąpił przybytek powierzchni, a właścicielem tych gruntów jest Skarb Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych; księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. odpowiada obecnie księdze wieczystej KW nr [...] co wynika z pisma nr Dz.Ko [...] z dnia 14 marca 2007 r. Sądu Rejonowego w G., a zgodnie ze skróconym odpisem KW nr [...]właścicielem nieruchomości w niej zapisanych jest Skarb Państwa - Urząd Powiatowy w P . Organ wskazał na pismo Urzędu Miasta i Gminy w P.z dnia 16 lipca 2007 r. (nr [...]), którego treść była analogiczna do treści wcześniejszego pismem z dnia 4 sierpnia 2006 r. (nr [...]- ) oraz wskazywała na Przedsiębiorstwo w U,, jako dzierżawcę nieruchomości objętych postępowaniem na podstawie umowy obowiązującej do 2020 r. Organ wyjaśnił również, iż pozyskał umowę nr [...] dzierżawy nieruchomości rolnej Obiekt Rolny U,, zawartej w dniu 15 maja 2000 r.

W uzasadnieniu prawnym organ I instancji wskazał na art. 142, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i podkreślił, iż cel nabycia nieruchomości w drodze umowy sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity obowiązujący w dacie podpisania aktu notarialnego: Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) nie został w akcie notarialnym rep. [...]dnia 21 grudnia 1973 r. określony precyzyjnie. Odnosząc się do zapisów zawartych w § 2 i 6 aktu notarialnego organ zauważył, iż według zapisu w § 2 tego aktu działki nr [...],[...] i [...] przeznaczone były w planach zagospodarowania przestrzennego jako użytek rolny bez prawa zabudowy, a § 6 wskazuje, iż działki znajdują się w posiadaniu Państwowego Gospodarstwa Rolnego w U, – Kombinat Ogrodniczy w O,, a z innych dokumentów wynika, iż Urząd Powiatowy w ,przekazał nieodpłatnie przedmiotową nieruchomość w trwałe użytkowanie na rzecz Kombinatu Ogrodniczego PGR w O,. Zdaniem organu nieruchomość ta zarówno przed wywłaszczeniem, jak i po wywłaszczeniu, a także obecnie w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P, przeznaczona była i jest pod uprawy polowe bez prawa zabudowy; wprawdzie przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nie jest okolicznością wpływającą na ocenę zbędności nieruchomości, wskazuje ono jednak jedyny możliwy sposób wykorzystywania nieruchomości przez właściciela, w związku z czym organ uznał, iż skoro nieruchomość nie mogła być w żaden sposób zainwestowana i niezmiennie przeznaczona była pod uprawy, a nabyta została przez Skarb Państwa z przeznaczeniem dla Państwowego Gospodarstwa Rolnego w U, – Kombinat Ogrodniczy w O,, to celem jej przejęcia było prowadzenie na niej upraw polowych przez powyżej wskazany podmiot. W ocenie organu cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży ustał z chwilą likwidacji PGR w U, z dniem 29 maja 1992 r., wykreślenie z rejestru przedsiębiorstw państwowych w dniu 27 sierpnia 1992 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w P,, XI Ns Rej. [...]), jednakże z materiału dowodowego wynika, iż w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości PGR U, prowadziło na niej gospodarkę rolną, co wynika z tabel katastralnych, oświadczenia wnioskodawcy B,S, oraz zeznań świadków z dnia 6 czerwca 2006 r. organ podkreślił, iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż przedmiotowa nieruchomość była użytkowana rolniczo jeszcze przed wywłaszczeniem na rzecz PGR U,, co podważa wywłaszczenie nieruchomości położonej w J,, gmina P,, jednak organ podkreślił, iż umowa sprzedaży z dnia 21 grudnia 1973 r. zawarta aktem notarialnym rep. [...]nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Organ zauważył, iż sprawa dotycząca zwrotu nieruchomości nie stanowi kontynuacji postępowania wywłaszczeniowego i w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie bada się legalności decyzji wywłaszczeniowej, a dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, czy wywłaszczenie było zgodne z prawem lub społecznie uzasadnione. Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych organ nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 2474/01 z dnia 10 czerwca 2003 r. co do konieczności ustalenia, czy przejmowane w 1973 r. działki w owym czasie stanowiły istotną część gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego, a na uzasadnienie swojego stanowiska organ powołał wyrok tego samego Sądu z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Po 144-145/00 zapadłego w podobnym stanie faktycznym i prawnym, w którym wyrażono pogląd, iż zagadnienia związane z oceną ważności notarialnej umowy sprzedaży z dnia 20 grudnia 1973 r. nie mogły być przedmiotem rozważań organów administracji, kwestie te bowiem wykraczają nie tylko poza ramy postępowania, ale także poza kompetencje organów administracji, zaś ewentualne wzruszenie umowy cywilnoprawnej należy do kompetencji sądów powszechnych. Zdaniem organu kwestia zasadności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości powinna być rozstrzygana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie w postępowaniu dotyczącym zwrotu.

Odnosząc się do poruszonej przez wnioskodawcę kwestii, iż działki przeznaczone dla Kombinatu Ogrodniczego powinny być wykorzystywane na cele ogrodnicze, organ odwołując się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87) stwierdził, iż skoro rzeczona nieruchomość przejęta przez Państwowy Zakład Gospodarstwa Rolnego – Kombinat Ogrodniczy w O. pod uprawy polowe, to fakt wykorzystywania nieruchomości pod uprawy rolnicze, a nie ogrodnicze, nie oznacza takiego odstępstwa od celu przejęcia, który uprawniałby organ orzekający do uznania, iż cel wywłaszczenia nie był na tej nieruchomości realizowany. Organ podkreślił również, iż pismem z dnia 22 listopada 2007 r. Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w U. poinformowało, iż przedmiotowe grunty nieprzerwanie od daty ich nabycia (a nawet kilka lat wcześniej) są wykorzystywane wyłącznie zgodnie z ich przeznaczeniem, czyli są użytkowane rolniczo.

Z powyższą decyzją organu I instancji nie zgodził się wnioskodawca, który w odwołaniu domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości; w odwołaniu zarzucono, iż organ I instancji nie zastosował się do wskazań NSA zawartych w wyroku z dnia 10 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Po 2474/01, którym był związany z mocy prawa i niedopuszczalne było kwestionowanie tego wyroku poprzez powoływanie się na inny wyrok NSA. Skarżący nie zgodził się również z ustaleniem organu I instancji, iż wywłaszczenie nastąpiło na cele upraw rolnych i cel wywłaszczenia został osiągnięty, bowiem umowa sprzedaży nieruchomości tego nie precyzuje, a jego zdaniem fakt wywłaszczenia na rzecz kombinatu ogrodniczego wskazywałby na cel w postaci działalności ogrodniczej, zaś Staroście nie udało się uzyskać innych dokumentów, w oparciu o które można jednoznacznie ustalić cel wywłaszczenia. Zdaniem odwołującego skoro przed wywłaszczeniem, jak i po wywłaszczeniu nieruchomość wykorzystywana była w tym samym celu, na uprawy polowe przez PGR w U. – Kombinat Ogrodniczy w O., to z pewnością nie została wykorzystana na działalność ogrodniczą, a skoro dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości nie odpowiadał celowi wywłaszczenia, to powinna była nastąpić zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, co jednak nie nastąpiło. W ocenie odwołującego cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w okresie 7 lat od wywłaszczenia i zachodziły przesłanki z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z dnia 15 maja 2008 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy korespondujący z ustaleniami organu I instancji, a w rozważaniach prawnych stwierdził, że organ I instancji rażąco naruszył art. 40 § 2 w zw. z art. 109 § 1 oraz art. 32 kpa, bowiem zaskarżona decyzja została doręczona bezpośrednio stronie postępowania – Przedsiębiorstwu A Sp. z o.o., a nie ustanowionemu pełnomocnikowi, zaś powołany przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków i nakłada na organ administracji obowiązek doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, na uzasadnienie swojego stanowiska organ powołał orzeczenia sądów administracyjnych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji odmówił zwrotu "nieruchomości położonej w J., gmina P., oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów: działka nr [...] o powierzchni [...]m² , działka nr [...] o powierzchni [...]m²", tymczasem w uzasadnieniu organ ten wskazał, że działki nr [...] i [...] wraz z działką nr [...] weszły w skład działki nr [...] o powierzchni [...]m². Organ II instancji uznał za nieprawidłowe odmówienie zwrotu całej działki nr [...] bowiem organ w ten sposób orzekł o działce nr [...], której wniosek o zwrot nie dotyczył i nie była objęta postanowieniami aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 1973 r. Na marginesie Wojewoda wskazał, iż z odpisu KW nr [...]nie można wyprowadzić twierdzenia, że działki objęte wnioskiem o zwrot istotnie są w tej księdze zapisane, co jest możliwe do ustalenia dopiero po bardziej szczegółowym badaniu wymienionej księgi wieczystej (notatka służbowa z dnia 2 kwietnia 2007 r.).

Odnosząc się do meritum sprawy organ wskazał na treść art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na zapis § 6 aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 1973 r., z którego to zapisu organ wywiódł domniemanie, że wywłaszczone działki miały być przeznaczone i wykorzystywane przez Kombinat Ogrodniczy w O. stanowiący część PGR w U . Dalej organ odwoławczy podkreślił, iż przedmiotowa nieruchomość była w okresie 10 lat od zawarcia aktu notarialnego użytkowana przez PGR w U. w sposób typowo rolniczy, działki były obsiewane zbożem i uprawiano na nich również buraki, jednak w ocenie Wojewody organ I instancji nie ustalił przedmiotu i zakresu działalności Kombinatu Ogrodniczego w O., stanowiącego część PGR w U . Organ II instancji nie zgodził się z organem I instancji co do tego, że celem przejęcia nieruchomości było prowadzenie upraw polowych przez Kombinat Ogrodniczy w O.; aby móc podzielić to stanowisko niezbędne jest zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienie, czy począwszy od daty wywłaszczenia podmiot ten prowadził działalność o charakterze ściśle ogrodniczym, czy też również z zakresu szerzej rozumianej produkcji rolnej. Jednocześnie organ stwierdził, iż przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest przez organ II instancji niedopuszczalne, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, na co wskazał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto powołując się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) zwrócił uwagę na związanie organu I instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 2474/01 z dnia 10 czerwca 2003 r., wyłączenie tego związania mogłoby mieć miejsce tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, jak również wzruszenia wyroku w drodze skargi kasacyjnej, Wojewoda w konsekwencji stwierdził, iż Starosta nie był uprawniony do dokonywania oceny trafności poglądów wyrażonych w zapadłym orzeczeniu. Zarazem jednak organ odwoławczy podkreślił, że w zasadzie organ I instancji wykonał wskazania wynikające z powyższego wyroku ustalając, że przedmiotowa nieruchomość od kilkunastu lat przed datą wywłaszczenia była użytkowana przez PGR w U., ale w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło dokonania oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości dla rodziców skarżącego.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, iż konwalidowanie stwierdzonych uchybień przez organ odwoławczy nie jest możliwe, bowiem stanowiłoby uchybienie art. 15 kpa; niemożliwe jest zastosowanie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego z art. 136 kpa, stąd uzasadnione jest wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 kpa.

Skargę na decyzję organu II instancji wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w U., które domagało się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i utrzymania w całości w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy naruszył podstawowe przepisy prawa materialnego, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów postępowania. W ocenie skarżącego brak doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącego nie ma żadnej doniosłości, zwłaszcza że decyzja Starosty jest dla skarżącego korzystna; kwestię oznaczenia działek skarżący uznał za oczywistą omyłkę pisarską. W ocenie skarżącego organ I instancji dokonał prawidłowego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co umożliwiło trafne stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość stała się kiedykolwiek zbędna na cel wywłaszczenia; ponadto organ I instancji prawidłowo ustalił przedmiot i zakres działalności Kombinatu Ogrodniczego w O., na co wskazała strona i świadkowie; również bezsporna okolicznością było zagadnienie, czy przejmowane działki stanowiły istotną część gospodarstwa rolnego rodziców wnioskodawcy, bowiem z materiału dowodowego wynika, że już na 10 lat przed ich nabyciem przez Skarb Państwa były legalnie użytkowane przez PGR w U . Skarżący podkreślił, iż przedmiotowa nieruchomość od dziesięcioleci jest w legalnym posiadaniu Skarbu Państwa, obecnie jest użytkowana przez skarżącego i niezbędna do prowadzenia prawidłowej gospodarki rolnej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie sądowoadministracyjna kontrola dotyczy w istocie decyzji organu odwoławczego mocą, której dokonano uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego.

Decyzję kasacyjną wymieniony organ może wydać jedynie w wypadku ściśle określonym przez przepis zawarty w § 2 cytowanego artykułu. Ma to miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego całości lub znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej winno być rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego( dowodowego).

Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Sformułowanie w "znacznej części" oznacza, że postępowanie nie zostało przeprowadzone w przeważającej, pokaźnej części postępowania.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że odwołanie złożone przez stronę przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzja organu I instancji. Wobec tego administracyjny organ odwoławczy jest obowiązany merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, jego kompetencje kasacyjne ograniczone są tylko do sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie stanowią podstawy do wydania decyzji tego rodzaju.

Organ odwoławczy ma uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, może też zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi I instancji ( art.136 kpa ).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie sposób przyjąć, by Wojewoda Wielkopolski w swej decyzji zakwestionował zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Starostę P . W wydanej przez siebie decyzji zarzucił Staroście, iż w jego rozważaniach zabrakło wywodów co do przedmiotu i zakresu działalności Kombinatu Ogrodniczego w O., stanowiącego część PGR w U., co było okolicznością istotną w zakresie badania zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. ,Nr261., poz.2603 ze zm. ) Zdaniem Wojewody należało w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy począwszy od daty wywłaszczenia podmiot ten prowadził działalność o charakterze ściśle ogrodniczym, czy też z zakresu szerzej rozumianej produkcji rolnej. Wywłaszczenie nastąpiło bowiem na cele ściśle związane z przedmiotem działalności Kombinatu Ogrodniczego w O., Starosta zaś ustalił, że poczynając od zawarcia umowy w 1973r. działki użytkowane były przez ten podmiot w sposób typowo rolniczy. Wojewoda podniósł także, iż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło dokonania oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości dla rodziców skarżącego, jednocześnie wskazał, że Starosta P. w zasadzie wykonał wskazania płynące z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, bowiem ustalił, że przedmiotowa nieruchomość była przez kilkanaście lat przed datą wywłaszczenia użytkowana przez PGR w U .

Zdaniem Sądu z tak sprecyzowanego stanowiska Wojewody nie sposób wywieść, by w jego ocenie niemożliwe było poczynienie powyższych rozważań w oparciu o zgromadzony do tej pory w sprawie materiał. Wręcz przeciwnie wywody Wojewody pozwalają przyjąć, że jego zdaniem niezbędny materiał dowodowy został zebrany, zabrakło tylko jego pełnej oceny.

Tymczasem powyższa ocena działań Starosty, dokonana przez organ odwoławczy nie upoważniała do zastosowania art. 138§2 kpa. Jak wywiedziono wyżej decyzja kasatoryjna mogła zostać wydana jedynie w wypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości bądź znacznej części.

Wobec braku stwierdzenia takich zaniedbań Wojewoda zobligowany był do dokonania samodzielnej oceny zgromadzonych przez organ I instancji dowodów, czego w istocie nie dokonał.

Przedmiotem rozważań organu odwoławczego winny być zarówno dowody zgromadzone we wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego w postaci dokumentów jak i dowody przeprowadzone po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w dniu 10 czerwca 2003r. w sprawie o sygn. II SA/PO2474/01. Organ Odwoławczy nie ocenił zeznań świadków C.P., B. P., B.K., M.A., wyjaśnień prezesa Przedsiębiorstwa A spółka z o.o. w U., złożonych na rozprawie dnia 12 kwietnia 2006r.. Tymczasem przesłuchani w sprawie świadkowie wypowiadali się co do tego, kto uprawiał wywłaszczone działki po 1973r., jaki był po tej dacie sposób ich zagospodarowania. Prezes Zarządu skarżącej spółki podczas rozprawy dnia 12 kwietnia 2006r. wyjaśnił strukturę Kombinatu Ogrodniczego w O., przedmiot działalności poszczególnych, składających się nań zakładów.

Dowody powyższe dotyczyły zatem istotnych dla sprawy okoliczności, w tym przedmiotu działania podmiotu na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o ile wywody organu I instancji w świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego były zdaniem organu odwoławczego nie wystarczające bądź wadliwe należało to wyraźnie zaznaczyć w decyzji, poczym samemu dokonać ich oceny. Jeszce raz podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy ma ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną, co oznacza, że powinien postępować zgodnie z regułami przyjętymi w postępowaniu przed organami administracji I instancji nie zaś oceniać wyłącznie prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Dokonanie przez organ odwoławczy oceny zgromadzonego w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego materiału dowodowego w żadnym razie nie narusza art. 15 kpa. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zachowana konieczne jest, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzonym przez każdy organ postępowaniem. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wywiódł, by w istocie Starosta takiego postępowania nie przeprowadził.

Przesłanek z art. 138§2 kpa nie wyczerpują pozostałe stwierdzone przez organ II instancji uchybienia, których usunięcie przez organ odwoławczy nie naruszy postanowień art. 15 kpa.

Wprawdzie zgodzić należy się z Wojewodą, iż odmowa zwrotu całej działki o aktualnej numeracji [...]była wadliwa, albowiem w skład tej działki wchodzą dawne działki [...],[...],[...], co oznacza, że Starosta orzekł o działce nr [...], której wniosek o zwrot nie obejmował i która nie była objęta postanowieniami aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 1973r. Jednakże dostrzegając niewątpliwą wadliwość tak sformułowanej decyzji organ II instancji winien błąd skorygować w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu na zasadzie art. 138§1pkt.2 kpa.

Także konieczność uzupełniającego badania księgi wieczystej spornej nieruchomości stanowi możliwą do przeprowadzenia czynność w trakcie postępowania odwoławczego w świetle postanowień art. 136 kpa.

Odnosząc się zaś do zarzucanych organowi I instancji naruszeń przepisów prawa procesowego w postaci art. 40 §2 w zw. z art. 109§1 oraz art. 32 kpa, to stwierdzić należy, że sam fakt doręczenia decyzji organu I instancji stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło negatywnych dla niej skutków, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 ust.2 kpa, to jednak nie takim o którym stanowi art.145§1 pkt.1 lit.c) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest mającym wpływ na wynik sprawy.

Reasumując stwierdzić należy, iż organ II instancji dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 §2 kpa, art. 77 § 1 art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art.145§1 pkt 1 lit.c ) p.p.s.a.

Wojewoda wydał decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy w świetle dokonanych przez siebie wywodów brak było do tego podstaw.

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ II instancji uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Przede wszystkim dokona oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w zakresie spełnienia wymogów z art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Będzie miał przy tym na względzie, że do tej pory przeprowadzone w sprawie dowody, w tym zeznania świadków, wyjaśnienia J.M. dotyczą m.in. przedmiotu działalności podmiotu na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, jego struktury, sposobu wykorzystywania spornych nieruchomości przed i po wywłaszczeniu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Sąd nie jest władny dokonać takiej oceny za organ, merytoryczne rozpoznanie należy do organów administracji. Sąd władny jest jedynie do dokonania oceny legalności działań organu, nie może jego w tym względzie zastępować.

Przy ponownym badaniu Wojewoda winien mieć na względzie, że odmienna ocena dowodów w stosunku do dokonanej przez organ I instancji nie oznacza wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego, o której stanowi art. 138§2 kpa.

Konieczność uzupełniającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w rozumieniu art. 136 kpa np. badanie ksiąg wieczystych nie jest tożsame z zaniechaniem przeprowadzenia postępowania w całości bądź znacznej części, o którym w art. 138§2 kpa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., a co do wykonania zaskarżonej decyzji orzeczenie oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.

/-/A. Łaskarzewska /-/J. Szaniecka /-/E. Podrazik