Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 62/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 220, art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z  instalacji nie wymaga pozwolenia
article: art. 76 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi "P. " Sp. z o.o. z siedzibą w N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. S. (zwanej dalej "Spółką" lub "skarżącą") – utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z [...] listopada 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie wymierzenia opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za 2015 r.

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Spółka przedłożyła "Zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat" za rok 2015.

Z kolei w dniu [...] stycznia 2016 r. W. Ś. (dalej w skrócie "WWIOŚ") doręczył Marszałkowi Województwa W. (zwanemu dalej "Marszałkiem Województwa" lub "organem I instancji") wystąpienie nr [...] z [...] stycznia 2016 r., z którego wynikało, że Spółka eksploatuje kotły o łącznej nominalnej mocy cieplnej 5,96 MW (protokół kontroli nr [...]).

W odpowiedzi na wezwanie Marszałka Województwa, Spółka przedłożyła w dniu [...] sierpnia 2016 r. "Zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat" za rok 2015, w którym wskazała, że eksploatuje kotły o łącznej nominalnej mocy mniejszej niż 5 MW. Ponadto w piśmie z [...] września 2016 r. Spółka wskazała, że moc jednego z kotłów ([...]) wynosi 1,95 MW, a nie 2,69 MW jak wskazano w protokole kontroli WWIOŚ.

Pismem z [...] listopada 2016 r. Starosta [...] (zwany dalej Starostą") poinformował Marszałka Województwa, że decyzją z [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) udzielił Spółce, na jej wniosek, pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emitowanych z instalacji o mocy przekraczającej 5 MW.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) Marszałek Województwa wymierzył Spółce opłatę za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat.

Decyzja ta została uchylona decyzją SKO z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]), a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – ze wskazaniem w uzasadnieniu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację wskazywaną przez Starostę, celem ustalenia mocy kotła [...], eksploatowanego w zakładzie Spółki.

Ponownie rozpoznając sprawę, Marszałek Województwa zwrócił się do Starosty o przekazanie kopii sprawozdań z pomiarów energetycznych kotła [...] nr [...] i nr [...] (wykonanych przez O. Sp. z o.o. z R. na zlecenie Spółki) oraz wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza sporządzonego w listopadzie 2015 . i skierowanego do Starostwa Powiatowego w O. W.. Starosta przekazał wnioskowaną dokumentację.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2020 r. Marszałek Województwa wymierzył Spółce opłatę za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, za okres 2015 roku, w kwocie [...]zł.

Od tej decyzji Spółka złożyła odwołanie, w którym – zarzuciwszy organowi I instancji naruszenie art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska (w skrócie "p.o.ś.") oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") – wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Utrzymując w mocy decyzję Marszałka Województwa z [...] listopada 2020 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2021 r. – SKO w uzasadnieniu stwierdziło w pierwszej kolejności, że organ I instancji zrealizował wymogi określone w decyzji SKO z [...] czerwca 2020 r., gdyż uzupełnił postępowanie dowodowe o wskazaną dokumentację i poddał ją szczegółowej analizie. Tym samym niezasadny jest zarzut Skarżącej co do naruszenia art. 7 k.p.a. Następnie – przywoławszy treść art. 180 pkt 1, art. 220 ust. 1 i art. 292 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130, poz. 881; dalej w skrócie "rozporządzenie MŚ"), według których to przepisów pozwolenia nie wymaga wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji o mocy do 5 MW opalanych węglem kamiennym – SKO uznało, że przeprowadzone w postępowaniu dowody wskazują, iż organ I instancji prawidłowo ustalił przedmiotową opłatę. Stosowanie kotłów o mocy powyżej 5 MW oznacza, że skarżąca miała obowiązek uzyskać stosowne pozwolenie, a korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia oznacza konieczność uiszczenia opłaty podwyższonej. Zdaniem SKO z akt sprawy wynika, że Spółka eksploatuje następujące kotły:

- kocioł [...] o nominalnej mocy cieplnej 3,0 MW,

- kocioł [...] o nominalnej mocy cieplnej 2,96 MW.

Moc kotłów powyżej 5 MW została potwierdzona w kontroli przeprowadzonej przez fachowy organ – WWIOŚ. Także badania zlecone przez skarżącą wskazują na nominalną moc kotła [...] o wartości powyżej 2 MW (sprawozdanie nr [...]). Sprawozdania nr [...] oraz nr [...] określają tę moc jako [...] MW, z czego skarżąca wywodzi, że należy brać pod uwagę aktualną moc, z jaką pracuje kocioł. Spółka nie przedstawiła jednak żadnych argumentów prawnych, uzasadniających uwzględnienie w postępowaniu mocy innej niż moc nominalna (fabrycznie). Należy zauważyć, że to sama skarżąca we wniosku do Starosty o wydanie zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza wskazała na moc nominalną kotłów powyżej 5 MW, podając dane zbieżne z ustaleniami WWIOŚ. Starosta wydał stosowne pozwolenie. Nominalna moc kotłów została zatem potwierdzona ostateczną decyzją Starosty, o której wydanie skarżąca wnioskowała. Spółka nie może przyjmować mocy nominalnej kotłów dowolnie na potrzeby różnych postępowań administracyjnych i twierdzić, że moc nominalna kotła jest wyższa lub niższa, w zależności od tego, jaka wersja jest dla skarżącej korzystniejsza. Ustalenie, że kotły w zakładzie Spółki mają moc powyżej 5 MW, oznacza, że skarżąca miała obowiązek uzyskać pozwolenie. Korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia oznacza konieczność poniesienia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska w kwocie wymierzonej przez organ I instancji. Niezasadny tym samym jest zarzut naruszenia art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. – przeprowadzone w postępowaniu dowody potwierdzają, że przedłożone przez Spółkę wykazy budziły zastrzeżenia, w związku z czym Marszałek Województwa miał obowiązek wymierzenia opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu.

W skardze na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Spółka, reprezentowana przez r. C., w szerokim zakresie powtórzyła zarzuty i argumenty odwołania. Przede wszystkim – zarzuciwszy:

- naruszenie art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. przez niewłaściwe zastosowanie, albowiem Spółka przedłożyła wykaz zawierający prawidłowe informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, i informacje te nie nasuwają zastrzeżeń. W szczególności Spółka nie była zobowiązana do naliczenia za 2015 rok na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. opłaty podwyższonej z tytułu braku pozwolenia na wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, w związku z czym w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono, że organ I instancji nie miał podstawy do wymierzenia opłaty w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą wynikającą ze złożonego wykazu za 2015 rok, a opłatą należną według oceny tego organu;

- że przeciwko naliczeniu Spółce opłaty podwyższonej z tytułu braku pozwolenia na wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza przemawia przede wszystkim ta okoliczność, że kocioł [...] nie był przez Spółkę eksploatowany w 2015 roku – kocioł ten po remoncie przechodził próby;

- naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co organy obu instancji nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nie dokonały prawidłowej analizy przesłanek zastosowania art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.;

- że organy dopuściły się błędu w ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy, przez niezgodne ze stanem rzeczywistym ustalenie, że w obu kotłach eksploatowanych przez Spółkę łączna wydajność cieplna przekracza 5 MW. Skarżąca podniosła w tym miejscu, że w obu kotłach eksploatowanych przez Spółkę łączna wydajność cieplna nie przekracza 5 MW, w związku z czym Spółka nie była zobowiązana do posiadania pozwolenia na wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, a wobec tego brak było podstawy do naliczenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś.

– skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od SKO na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności wskazał, że Spółka przedstawiła argumenty prawne w odwołaniu, odnosząc się do rozporządzenia MŚ. Podniósł także, że 10 czerwca 2016 r. Spółka wystąpiła i uzyskała pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ale było to podyktowane daleko posuniętą ostrożnością i miało miejsce wobec decyzji WWIOŚ z [...] kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu Spółce użytkowania instalacji energetycznego spalania paliw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z [...] lutego 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 25 lutego 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2021 r. ([...]), utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z [...] listopada 2020 r. ([...]) w przedmiocie wymierzenia P. Sp. z o.o. za 2015 r. opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś."), zasadniczo w brzmieniu obowiązującym w odniesieniu do okresu, którego dotyczyła przedmiotowa opłata, tj. do roku 2015. W myśl tych przepisów opłata za korzystanie ze środowiska, która stanowi środek finansowo-prawny ochrony środowiska, była (i jest) ponoszona m.in. za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art. 272 pkt 1 w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 1). Jej wysokość zależała (i nadal zależy) od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1), a do jej ponoszenia obowiązane były (i są), zasadniczo, podmioty korzystające ze środowiska (art. 275). Jednakże – jak niezmiennie stanowi art. 276 p.o.ś. – podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 286 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska w terminie, o którym mowa w art. 285 ust. 2, miał obowiązek przedłożyć marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287 p.o.ś., wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat. Natomiast jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia – marszałek województwa wymierzał (i nadal wymierza), w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu (art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.).

Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, gdyż organy obu instancji w niej orzekające uznały, że przedłożone przez Spółkę "Zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat" za okres 2015 roku było nierzetelne, jako oparte na założeniu, że Spółka eksploatowała kotły o łącznej nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 5 MW. Tymczasem w ocenie organów owa łączna mocy wynosiła powyżej 5 MW, gdyż na tę wielkość składały się: (i) kocioł [...] 4600 o nominalnej mocy cieplnej 3,0 MW oraz (ii) kocioł [...] o nominalnej mocy cieplnej 2,69 MW – co wynikało zarówno z odnośnego protokołu kontroli WWIOŚ, jak i z decyzji (pozwolenia) Starosty [...] wydanego dla tej instalacji. Z powyższym ustaleniem co do mocy drugiego z pieców nie zgodziła się skarżąca, zdaniem której choć moc cieplna tego pieca początkowo (fabrycznie) rzeczywiście wynosiła 2,69 MW [gdzieniegdzie powoływana jest też wielkość 2,96 MW; uw. Sądu], to jednak po modernizacji tego pieca "spadła" ona do 1,95 MW – na dowód czego skarżąca przedłożyła sprawozdania ze zleconych przez siebie pomiarów energetycznych kotła.

I to właśnie te kwestie – wielkości nominalnej mocy cieplnej ww. kotła S. , jaką należy uwzględnić przy wymiarze opłaty za wprowadzanie przez Spółkę gazów lub pyłów do powietrza, oraz podstaw do ustalenia tej wielkości – stanowiły przedmiot sporu w niniejszej sprawie.

Od sposobu rozstrzygnięcia tej kwestii zależała zaś odpowiedź na pytanie, czy eksploatując przedmiotową instalację Spółka mogła korzystać z – przewidzianego w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130, poz. 881; w skrócie "rozporządzenie MŚ") w zw. z pkt 1 ppkt 1 załącznika do tego rozporządzenia – zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z opalanych węglem instalacji energetycznych o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW.

W związku z tym należy na wstępie podkreślić, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (tzw. zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wyszczególnionych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.) [por. np. wyrok NSA z 20.04.2021 r., II OSK 1698/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Nie ulega przy tym wątpliwości, że "po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem Sądu Administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy" (zob. wyrok NSA z 25.02.2021 r., I GSK 371/18, CBOSA).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, w kontrolowanej sprawie wymogi te zostały spełnione, tj. został zebrany wystarczający materiał dowodowy, który następnie został należycie rozważony i oceniony.

Przede wszystkim wypada zauważyć, że w przywołanym wyżej przepisie art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. ustawodawca dookreślił zakres środków dowodowych, za pomocą których weryfikuje się rzetelność wykazu przedłożonego przez podmiot korzystający ze środowiska, a w konsekwencji, o ile zaistnieją ku temu podstawy – także wymierza opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Albowiem w myśl ww. przepisu marszałek województwa czyni to "na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska", przy czym – jak wynika z art. 288 ust. 2 p.o.ś. – podstawę "własnych ustaleń" marszałka województwa mogą stanowić: 1) pomiary dokonywane przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; 2) inne dane techniczne i technologiczne. Od razu należy zaznaczyć, że w ocenie Sądu nie widać istotnych przeszkód ("lege non distinguente..."), aby źródłem owych "innych danych technicznych lub technologicznych" mogły być np. decyzje administracyjne innych organów.

Ponadto należy zauważyć, że z cytowanego art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., zawierającego alternatywę nierozłączną (wyrażoną przez użycie spójnika "lub" – cyt.: "własnych ustaleń lub wyników kontroli"), jasno wynika, że marszałek województwa może określić opłatę na podstawie: a) tylko własnych ustaleń, b) tylko wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, albo c) własnych ustaleń i wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Konieczne jest zatem podkreślenie, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół kontroli WWIOŚ z [...] grudnia 2015 r. nr [...] (k. 515-518 akt adm. I inst.; dalej jako "Protokół Kontroli"), dokumentujący przebieg kontroli planowej, przeprowadzonej w zakładzie Spółki w N. S. w dniach 10-23 grudnia 2015 r., a obejmującej okres od [...] października 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. Z utrwalonych w tym protokole ustaleń wynika m.in., że w kotłowni ww. zakładu Spółki eksploatowane były dwa kotły (których eksploatację stwierdzono w dniu rozpoczęcia kontroli): [...] i [...] tj. o łącznej mocy cieplnej przekraczającej 5 MW. W referowanym protokole zaznaczono, że fakt zainstalowania w kotłowni obu ww. kotłów został potwierdzony podczas poprzedniej kontroli WWIOŚ, przeprowadzonej od [...] września do [...] października 2014 r., kiedy to stwierdzono również obowiązek posiadania przez kontrolowanego (Spółkę) pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. "Kontrolowany przyznał się wówczas do popełnienia wykroczenia polegającego na eksploatacji instalacji bez wymaganego pozwolenia, a przedstawiciel kontrolowanego ukarany został za to wykroczenie grzywną w drodze mandatu karnego". W referowanym Protokole Kontroli odnotowano również, że w dniu [...] grudnia 2015 r. kontrolowany złożył Staroście, sporządzony w listopadzie 2015 r., wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z przedmiotowej instalacji (wypada zauważyć, że kopia pisma potwierdzającego złożenie ww. wniosku została wyszczególniona jako załącznik do Protokołu Kontroli – w pkt 4 wykazu jego załączników). Wskazane wyżej moce cieplne zostały określone we wniosku. Wśród stwierdzonych naruszeń – wzmiankowanych w Protokole Kontroli – znalazła się m.in. eksploatacja instalacji energetycznego spalania paliw bez wymaganego pozwolenia (art. 220 p.o.ś.). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (Członek Zarządu Spółki, K. P.) podpisał Protokół Kontroli, nie wnosząc do niego żadnych zastrzeżeń ani uwag.

Jest poza sporem, że Protokół Kontroli został sporządzony przez upoważnionych inspektorów [...]WIOŚ, w zakresie ich kompetencji i w przepisanej formie, oraz podpisany – bez uwag – przez umocowanego przedstawiciela kontrolowanej Spółki. Wypada przy tym zauważyć, że z pewnością nie była to pierwsza kontrola przeprowadzona przez [...]WIOŚ w zakładzie Spółki (dość powiedzieć, że Protokół Kontroli zawiera wzmiankę o poprzedniej kontroli, przeprowadzonej w dniach od [...] września do [...] października 2014 r.). Wszystko to prowadzi do wniosku, że decyzja przedstawiciela Spółki o podpisaniu Protokołu Kontroli bez uwag musiała być w pełni świadoma i podjęta z należytym rozeznaniem skutków takiego działania.

Jest to o tyle istotne, że w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny – które to stanowisko Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – protokół kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska jest niewątpliwie dokumentem urzędowym (zob. np.: wyrok NSA z 17.04.2021 r., II OSK 133/11, CBOSA; Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska. Komentarz, pod red. E.K. Czech, Warszawa 2021, art. 11 Nb 6; por. też wyrok NSA z 14.07.2004 r., OSK 601/04, CBOSA). Stanowi zatem dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (argument z art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 244 § 1 k.p.c.).

Należy zaznaczyć, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy znajduje się inny jeszcze dokument posiadający status dokumentu urzędowego (k. 483–489 akt adm. I inst.) – a mianowicie decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. ([...]; w skrócie zwana "Pozwoleniem") udzielająca, na wniosek Spółki, pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów z należących do Spółki instalacji – z sentencji której to decyzji także wynika, że w zakładzie Spółki eksploatowane są dwa kotły, w tym kocioł [...]

W związku z tym należy podkreślić, iż "nie ulega wątpliwości, że dokument urzędowy w postępowaniu administracyjnym cechuje szczególny reżim dowodowy (swoiste uprzywilejowanie) ustanowione dla tego rodzaju dokumentów. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie, prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: (i) domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn., że dokument pochodzi od organu, który go wystawił oraz (ii) domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 76 Nb 6; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2012, uw. 24 do art. 244). Zarazem z cytowanego art. 76 § 1 k.p.a. wynika zwiększona moc dowodowa dokumentów urzędowych w zakresie tego, «co zostało w nich urzędowo stwierdzone». Stąd w celu stwierdzenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego należy odróżnić część «stwierdzającą (zaświadczającą)» od pozostałej części dokumentu (zob. m.in.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., uw. 6 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks..., uw. 23 do art. 244)" [zob. wyrok NSA z 03.11.2015 r., II OSK 523/14, CBOSA].

W ocenie Sądu w obu ww. dokumentach urzędowych – tj. w Protokole Kontroli oraz w Pozwoleniu – dane dotyczące mocy cieplnej spornego kotła zostały zamieszczone w tak rozumianej "zaświadczającej" części tych dokumentów (odpowiednio: w "Ustaleniach w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza" Protokołu Kontroli oraz w pkt 1 rozstrzygnięcia Pozwolenia: "Rodzaj i parametry instalacji"), cechując się tym samym wspomnianą, zwiększoną mocą dowodową.

Wypada jeszcze podkreślić, w nawiązaniu do cytowanego fragmentu rozstrzygnięcia zamieszczonego w Pozwoleniu – będącym, niewątpliwie, decyzją ostateczną – że podważenie zgodności z prawdą okoliczności stwierdzonych ostateczną decyzją administracyjną, jako postaci dokumentu urzędowego, dopuszczalne jest w postępowaniu administracyjnym jedynie w drodze wzruszenia takiej decyzji w sposób prawem przewidziany (por. wyrok WSA z 26.03.2013 r., IV SA/Po 157/13, CBOSA).

Oczywiście, nie można wykluczyć możliwości obalenia ww. domniemań "przypisanych" dokumentowi urzędowemu – w tym domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi – gdyż przepisy prawa nie wyłączają dopuszczalności przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (por. odpowiednio: art. 76 § 3 k.p.a.). Jednakże – na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie – jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (por. np. wyroki NSA: z 03.03.2011 r., II OSK 389/10; z 27.11.2014 r., II OSK 1142/13 i II OSK 1142/13; z 30.08.2017 r., II GSK 1147/17; dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu takich zdecydowanie przekonywujących dowodów nie stanowią, zalegające w aktach sprawy, protokoły pomiarów wykonanych na zlecenie Spółki. Albowiem – pomijając w tym miejscu nawet okoliczność, że mają one wyłącznie status dokumentów prywatnych (a więc zasadniczo stanowią tylko dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie; por. art. 245 k.p.a.) – to w zakresie dotyczącym mocy spornego kotła zawierają one dane po części zbieżne z ww. ustaleniami organów (zob. np. s. 2 sprawozdania nr [...], k. 388 akt adm. I inst.: "kocioł parowy [...]"), po części nie dość konkluzywne (zob. np. s. 2 sprawozdania nr [...], k. 27 akt adm. I inst., oraz s. 2 sprawozdania nr [...], k. 27 akt adm. I inst.: "Moc cieplna nominalna [MW] 2,[...],95"], a w pozostałej części jawią się jako sprzeczne z wyraźnymi ustaleniami Protokołu Kontroli podpisanego bez zastrzeżeń przez przedstawiciela Spółki oraz z jednoznaczną treścią Pozwolenia wydanego na wniosek Spółki.

Nie są przy tym wiarygodne wyjaśnienia autora skargi, jakoby wystąpienie przez Spółkę o ww. Pozwolenie było jedynie "podyktowane daleko posuniętą ostrożnością i miało miejsce wobec decyzji W. Ś. w P. z dnia [...].04.2016 r. o wstrzymaniu Spółce użytkowania instalacji energetycznego spalania paliw (kotłownia zakładowa)" – skoro w Protokole Kontroli odnotowano, że o takie pozwolenie Spółka wystąpiła już (po raz pierwszy?) [...] grudnia 2015 r., i to na podstawie wniosku sporządzonego w listopadzie 2015 r., w którym to wniosku moc cieplna spornego kotła została określona powyżej 2 MW (zob. s. 3 Protokołu Kontroli, k. 517 akt adm. I inst.; zob. też s. 10 ww. wniosku, k. 68 akt adm. I inst.).

Ustalenia przywołanego Protokołu Kontroli tylko potwierdzają prawidłowość ustaleń organów co do nominalnej mocy cieplnej spornego kotła, a ponadto przeczą tezie autora skargi, jakoby w 2015 r. sporny kocioł "nie był przez Spółkę eksploatowany", a jedynie "po remoncie przechodził próby". Dość powiedzieć, że w Protokole Kontroli brak na ten temat jakiejkolwiek wzmianki (nie mówiąc już o formalnym zastrzeżeniu). A i ze złożonych przez Spółkę wykazów za 2015 rok taka okoliczność żadną miarą nie wynika. Oczekiwanie zaś przez stronę skarżącą, że to organy administracji będą poszukiwać, niezaoferowanych przez Spółkę, dowodów na okoliczność braku "eksploatacji" (a jedynie "przeprowadzania prób") spornego pieca – pomijając nawet wątpliwą relewancję prawną takiego rozróżnienia – świadczy o nader uproszczonym pojmowaniu zasady prawdy obiektywnej (zasady oficjalności) w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza o niedostrzeżeniu, że w praktyce na taką okoliczność tylko Spółka byłaby w stanie przedstawić ewentualne dowody.

Powyższe spostrzeżenie jest istotne z tego względu, że jak się trafnie przyjmuje w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14; z 11.04.2017 r., II OSK 2045/15; z 19.12.2017 r., I OSK 1580/17; z 25.09.2018 r., II OSK 2406/16; dostępne w CBOSA).

Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że zgodnie z zalegającymi w aktach administracyjnych sprawy wyjaśnieniami Spółki (pismo z [...] września 2016 r., k. 439 akt adm. I inst.) "[p]ierwsza dwumiesięczna decyzja UDT dopuszczająca kocioł do eksploatacji została wydana w lutym 2015 roku, a po niej kolejne" – co w świetle doświadczenia życiowego również przeczy twierdzeniom strony skarżącej, jakoby sporny kocioł w 2015 r. nie był przez Spółkę eksploatowany.

Odnosząc się jeszcze do podnoszonego przez Spółkę w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego (zwłaszcza w odwołaniu) zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego na okoliczność "rzeczywistej mocy energetycznej spornego kotła", należy zauważyć, że w postępowaniu tym, na jego obecnym etapie, dopuszczenie dowodu z opinii biegłego byłoby nie tylko niezasadne, ale wręcz niecelowe. Wszak ustalenia poczynione przez biegłego w zakresie stanu ("rzeczywistych parametrów") pieca siłą rzeczy mogłyby tylko dotyczyć okresu, w którym biegły sporządza opinię. Niewątpliwie takie badanie nie miałoby więc żadnej wartości w kontekście dokonania oceny zasadności naliczenia opłat za rok 2015. Zbadanie rzeczywistego stanu pieca w okresie, za który naliczono opłatę, jest obiektywnie niemożliwe (por. wyroku NSA z 28.05.2019 r., II OSK 1696/17, CBOSA).

Mając wszystko to uwadze Sąd jako w pełni zasadne ocenił stanowisko organów obu instancji, że eksploatacja przez Spółkę w 2015 r. instalacji, na którą składał się m.in. sporny kocioł – jako prowadzona bez wymaganego pozwolenia, w warunkach nieobjęcia instalacji zwolnieniem przewidzianym w § 1 ust. 1 rozporządzenia MŚ w zw. z pkt 1 ppkt 1 załącznika do rozporządzenia MŚ – uzasadniała naliczenie opłaty podwyższonej, zgodnie z art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 1 p.o.ś. A ponieważ Spółka błędnie nie uwzględniła tej opłaty w przedłożonym przez siebie wykazie, to Marszałek Województwa zasadnie wymierzył tę opłatę w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 288 § 1 pkt 2 p.o.ś. W ocenie Sądu również sam wymiar (wysokość) tej opłaty jest zgodny z prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.