Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 343/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2022 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy O. z dnia 10 grudnia 2021 r. nr [...] znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy O. (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r., nr [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a." ) odmówił C. sp. z o.o. z siedzibą w R. , [...] (dalej jako skarżąca, strona lub spółka) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie murów oporowych, na terenie położonym w O., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - obręb Miasto O. .

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pismem złożonym w dniu 11 października 2021r. Ponieważ obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy ustala się w trybie postępowania administracyjnego. W celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Wyznaczono obszar analizowany, przedstawiony na załączniku graficznym do analizy. Organ uznał, że obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003r. nr 164 poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r."). Szerokość frontu działki objętej terenem inwestycji (nr [...] obr. O.) wynosi ok. 143 m. Trzykrotna szerokość tego frontu wynosi zatem ok. 429 m. W tej sytuacji - biorąc pod uwagę istniejące zainwestowanie - granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości nieco powyżej 429 m wokół terenu inwestycji, po naturalnych elementach zagospodarowania terenu - jeżeli było to możliwe, głównie po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. Organ stwierdził, że wyznaczone granice obszaru analizowanego wynikają z układu funkcjonalnego tej części miejscowości w kontekście istniejącego zagospodarowania.

Przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa (w ramach której zrealizowano budynki mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze, garażowe, inwentarskie, stodoły), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ramach której występuje budynek mieszkalny jednorodzinny, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w ramach której występują budynki mieszkalne, gospodarcze i garażowe oraz zabudowa usługowa i produkcyjna. W ramach ww. zabudowy zrealizowane są ogrodzenia ażurowe o wysokości do ok. 1,5 m i ogrodzenia pełne o wysokości do ok. 2,2 m. W obszarze analizowanym nie występują mury oporowe o wysokości do 3,0 m i szerokości ok. 0,3 m. Zatem wnioskowane mury oporowe o wysokości do 3,0 m nie znajdują odzwierciedlenia w obszarze analizowanym.

Zdaniem organu realizacja wnioskowanego muru oporowego na długości 150 m, wysokości do 3,0 m i szerokości 0,3 m, narusza wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe jak również kompozycyjno-estetyczne. Zatem wnioskowana inwestycja nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym formy architektonicznej obiektów budowlanych w obszarze analizowanym. Brak łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. uzasadnia odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy.

C. Sp. z o.o. - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołała się od decyzji Burmistrza, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez: 1. jego błędną wykładnię sprowadzającą się do stwierdzenia, że kontynuacja funkcji zabudowy polega na tożsamości zabudowy projektowanej i istniejącej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że skoro w obszarze analizowanym nie występują mury oporowe o wysokości do 3,0 m i szerokości ok. 0,3 m, to brak jest występowania w obszarze analizowanym cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, podczas gdy warunek kontynuacji nie może być postrzegany i wykorzystywany jako instrument ograniczania czy tamowania działań inwestorskich;

2. jego błędną wykładnię i przyjęcie, że inny rodzaj tej samej zabudowy, pełniącej tą samą funkcję, stanowi o niespełnieniu przesłanek zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, podczas gdy niedopuszczalne jest wymaganie tożsamości zabudowy w realizacji przesłanek zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, a jedynie dla stwierdzenia spełnienia tychże przesłanek konieczna jest ocena projektowanej zabudowy jako umożliwiającej uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób pełny, co skutkowało brakiem ustaleń, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W odwołaniu argumentowano, że ocena dokonana przez organ I instancji jest nieprawidłowa, prowadzi do całkowicie błędnych wniosków, zaś za absurdalne należy uznać twierdzenia, że brak murów oporowych na danym terenie mimo usytuowania na nim różnego rodzaju ogrodzeń - powoduje brak występowania formy architektonicznej obiektów budowlanych o porównywalnym parametrze. Skarżąca podniosła, że za formę architektoniczną obiektu budowlanego należy uznać jego bryłę, zarys, nie zaś to - w jaki sposób dany rodzaj ogrodzenia jest nazywany (czy jest nazywany murem oporowym, czy też płotem, czy jeszcze w inny sposób). Tymczasem rozumowanie organu I instancji sprowadza się do tego typu absurdalnych wniosków.

Zdaniem skarżącej nie można się zgodzić z Burmistrzem, iż planowana zabudowa nie realizuje przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak bowiem sam organ ustalił, na obszarze analizowanym występuje Zróżnicowana zabudowa, w tym zabudowa usługowa oraz produkcyjna. Co więcej, organ również wskazał, że w ramach ustalonej zabudowy występują ogrodzenia - ażurowe oraz pełne o różnej wysokości. Jako całkowicie nieuzasadnione jawi się w takiej sytuacji uznanie, że ogrodzenie w postaci muru oporowego nie realizuje zasady kontynuacji. Przede wszystkim niezrozumiałym jest stanowisko organu, zgodnie z którym brak występowania jednego konkretnego rodzaju ogrodzenia na obszarze analizowanym dyskwalifikuje ten obiekt budowlany pod kątem spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mur oporowy jest ogrodzeniem, zaś ogrodzenia znajdują się na obszarze analizowanym - w postaci ogrodzeń ażurowych czy ogrodzeń pełnych. Mur oporowy jest niewątpliwie typem ogrodzenia pełnego, a zatem wniosek, iż na obszarze analizowanym nie znajduje się zabudowa porównywalna, jest absurdalny. Skarżąca stanęła na stanowisku, że w przypadku realizowania przesłanki kontynuacji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest konieczna tożsamość obiektów budowlanych. Wskazano, że ogrodzenia pełnią określoną funkcję - niezależnie od tego, z jakich materiałów zostały wykonane (czy są to ażurowe ogrodzenia stalowe, czy wykonane z prefabrykatów betonowych, czy też z innych dostępnych na rynku materiałów) - mają one ogradzać nieruchomość, rozgraniczać sąsiadujące nieruchomości, zapewniać prywatność właścicielom nieruchomości, osobom je zamieszkującym, prowadzonej działalności gospodarczej czy rolniczej. Mur oporowy jako ogrodzenie właśnie taką funkcję niewątpliwie będzie pełnić, taki też jest cel wykonania tego typu zabudowy. Podkreślono, że wysokość ogrodzeń również na obszarze analizowanym jest zróżnicowana - od ok. 1,5 m do ok. 2,2 m. Planowana wysokość ogrodzenia w postaci muru oporowego wynosi maksymalnie 3,0 m, co nie powoduje jednakże - i nie może powodować - samoistnej przesłanki stwierdzenia naruszenia zasady kontynuacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako Kolegium, SKO, organ II instancji) decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że zweryfikowało sprawę pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. i uznało, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Odnosząc się do niespełnienia warunku kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium zwróciło uwagę, że z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, iż w obszarze analizowanym zabudowa nieruchomości sąsiednich nie jest ogrodzona za pomocą pełnych przegród budowlanych o wysokości do 3,0 m oraz szerokości ok. 0.3 m. Zainwestowane działki budowalne są ogrodzone ogrodzeniami wykonanymi z prefabrykatów betonowych lub ażurowymi ogrodzeniami stalowymi. Brak jest w obszarze objętym analizą ogrodzeń o wnioskowanej przez odwołującą wysokości 3 m, szerokości 0,3 m i długości 150 m, zrealizowanych w formie murów oporowych.

Zdaniem Kolegium planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo- społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów.

Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na charakter planowanej inwestycji organ I instancji odstąpił od analizy wskaźników: linii zabudowy, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, ponieważ parametry te nie będą ustalane dla planowanego obiektu. Zdaniem Kolegium dopuszczalne było odstąpienie przez organ I instancji od analizowania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 2-6 u.p.z.p. z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów Kolegium stwierdziło, że nie znajdują one uzasadnienia. Organ I instancji właściwie zastosował przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rację ma spółka, że z zasady kontynuacji funkcji wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z istniejącymi obiektami. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że warunek ten nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić, nie wymaga się natomiast przy projektowaniu nowych inwestycji powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenach sąsiednich. W ocenie Kolegium w obszarze analizowanym nie ma zabudowy podobnej do planowanej, polegającej na budowie murów oporowych, a dopuszczenie tak wysokiego ogrodzenia wpłynie niekorzystnie na istniejący ład przestrzenny.

Spółka C. wniosła w terminie skargę na wyżej opisaną decyzję SKO [...] z dnia 28 lutego 2022 r., zaskarżając ją w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, zarzucając wydanym w sprawie decyzjom:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do jego niezastosowania, a polegającą na uznaniu, że budowa murów oporowych na terenie objętym istniejącą stacją paliw zlokalizowaną w zachodniej części działki, o wysokości od 0,3m do 3,0 m nad poziomem przyległego terenu, co doprowadzi do tego, że wody opadowe z projektowanych terenów utwardzanych będą w całości zagospodarowane na terenie działki nr [...], nie powodując zalewania pasa drogowego ul. [...] ani terenów sąsiednich i zostaną odprowadzane do systemu skrzynek rozsączających na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego, nie jest inwestycją celu publicznego, a zatem nie stosuje się wobec niej zakazu odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko na podstawie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych i innych, podczas gdy budowa murów oporowych, zabezpieczających teren przed osuwaniem się ziemi jest inwestycją celu publicznego ze względu na cel budowy tychże murów, a tym samym nie stosuje się wobec takiego rodzaju zabudowy m.in. warunku tzw. dobrego sąsiedztwa dla wydania decyzji lokalizacyjnej;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wobec inwestycji celu publicznego możliwa jest jej ocena pod kątem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa podczas gdy wobec inwestycji celu publicznego nie stosuje się tejże zasady dla wydania decyzji o lokalizacji;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 54 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy mimo wniosku strony w tym przedmiocie oraz poprzez samodzielną zmianę przedmiotu postępowania, sprowadzającą się do prowadzenia postępowania wyłącznie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bez rozstrzygnięcia złożonego wniosku strony o ustalenie lokalizacji celu publicznego;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób pełny, polegające na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń co do charakteru inwestycji, tj. czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego, czy mury oporowe, które mają zostać zlokalizowane na terenie objętym wnioskiem, mają spełniać rolę zabezpieczającą teren przed osuwaniem się ziemi, czy we wskazanym miejscu planowanego posadowienia murów oporowych występują różnice w wysokości poziomu terenów i jak kształtują się te wysokości;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób pełny, w tym niepoczynienie prawidłowych ustaleń co do wysokości i szerokości planowanych murów oporowych oraz całkowicie błędne ustalenie, że ogrodzenia wnioskowane przez skarżącego miałyby mieć wysokość 3 m oraz szerokość 0,3 m, podczas gdy z wniosku wprost wynika, że mury oporowe miałyby mieć wysokość od 0,3 m do 3,0 m nad poziomem przyległego terenu, a zatem ustalenia organów w zakresie wymiarów tychże murów są całkowicie dowolne i nieodpowiadające rzeczywistości;

niezależnie od powyższego zaskarżonej decyzji zarzucono:

6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do stwierdzenia, że kontynuacja funkcji zabudowy polega na tożsamości zabudowy projektowanej i istniejącej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że skoro w obszarze analizowanym nie występują mury oporowe o wysokości do 3,0 m i szerokości ok. 0,3 m, to brak jest występowania w obszarze analizowanym cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, podczas gdy warunek kontynuacji nie może być postrzegany i wykorzystywany jako instrument ograniczania czy tamowania działań inwestorskich;

7) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że inny rodzaj tej samej zabudowy, pełniącej podobną funkcję stanowi o niespełnieniu przesłanek zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, podczas gdy niedopuszczalne jest wymaganie tożsamości zabudowy w realizacji przesłanek zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, a jedynie dla stwierdzenia spełnienia tychże przesłanek konieczna jest ocena projektowanej zabudowy jako umożliwiającej uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję, tym bardziej, że rodzaj zabudowy (tj. mury oporowe) i przede wszystkim jej cel (zabezpieczenie przed uskokami gruntu) świadczy o uzupełniającym zagospodarowaniu terenu i niewchodzącym z nim w kolizję.

W skardze wskazano, że organy nie zapoznały się szczegółowo z treścią złożonego pismem z 21 września 2021 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy - o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Po pierwsze, skarżący żądał ustalenia lokalizacji celu publicznego i ustalenia warunków zabudowy (nie zaś, jak to przyjął organ, samego ustalenia warunków zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji niemającej charakteru inwestycji celu publicznego), po drugie, całkowicie błędnego i niezgodnego z treścią wniosku stwierdzenia, że planowana inwestycja w postaci murów oporowych ma mieć wysokość 3,0 m oraz szerokość 0,3 m. Wysokość murów miała się mieścić w przedziale od 30 cm do 3 metrów i jest ona zróżnicowana ze względu na charakter inwestycji. Stwierdzenie zatem organu (i wyprowadzanie na tej podstawie dalszych wniosków), że mury te miały mieć wysokość 3 m oraz szerokość 0,3 m, jest niezgodne z treścią dokumentów zgromadzonych w sprawie, co tylko świadczy o braku przeprowadzenia postępowania w sposób pełny i rzetelny.

Skarżąca zarzuciła, że organy nie podjęły żadnych czynności dowodowych w celu ustalenia, czy projektowana inwestycja może być zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. Nie zostało ustalone jaka będzie rola murów oporowych zlokalizowanych na terenie objętym wnioskiem, czy między terenem objętym wnioskiem, a terenami sąsiednimi istnieją różnice w poziomach, prowadzące do powstania ryzyka osuwania się ziemi. Zwrócono uwagę, że to wniosek skarżącej zakreśla ramy postępowania i organy w niniejszej sprawie winny procedować zgodnie z wnioskiem, nie zaś czynić dowolne i niepoparte niczym ustalenia. Skoro skarżąca wniosła o ustalenie lokalizacji celu publicznego i powiązane z tym ustalenie warunków zabudowy, to organ nie był uprawniony zmieniać przedmiotu tego postępowania - jako ustalenie warunków zabudowy. Ustalenie lokalizacji celu publicznego powiązane z ustaleniem warunków zabudowy to postępowanie odrębne od postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla jakiejkolwiek innej inwestycji, o czym świadczy chociażby wskazanie w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosowania odpowiednio m.in. przepisów art. 52 (i szeregu innych przepisów) u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy. Dla wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawodawca konstruuje odrębne wymagania niż wobec decyzji o warunkach zabudowy (np. art. 53 ust. 4 u.p.z.p.), których spełnienie należy zbadać w postępowaniu z wniosku inwestora. W niniejszej sprawie zaś organ nie czynił żadnych ustaleń w tym zakresie.

Zdaniem skarżącej organy winny stosować przepisy odnoszące się do lokalizacji celu publicznego, w tym art. 56 u.p.z.p., a nie stosować art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niezależnie od tego skarżąca stwierdziła, że ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach, a w następnej kolejności po ustaleniu listy tych budynków i obiektów rolą organu jest zbadanie funkcji, jaką poszczególne te obiekty pełnią. W niniejszej sprawie zaś organy w ogóle nie zbadały funkcji, jaką ma pełnić projektowana zabudowa (mury oporowe), stwierdzając bez żadnej refleksji, że stanowią one ogrodzenie. Ich funkcja tymczasem jest dwojaka – z jednej strony rzeczywiście stanowią ogrodzenie, jednakże jest to ich funkcja uzupełniająca, z drugiej zaś strony i przede wszystkim mają one na celu zabezpieczyć teren przed osuwaniem się ziemi (ze względu na różnice terenów, o czym świadczy planowana wysokość murów od 30 cm do 3 m). Mimo iż w analizowanym obszarze brak jest murów oporowych, to niewątpliwie ich funkcja jest uzupełniającą do istniejącej już zabudowy (przypomnieć należy, iż w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa usługowa, produkcyjna, mieszkaniowa wielo- i jednorodzinna, zabudowa zagrodowa) - albowiem ma chronić tę zabudowę przed ryzykiem osunięcia się gruntu). Co więcej, na gruncie, na którym miały zostać posadowione mury oporowe, znajduje się stacja paliw wraz z istniejącą infrastrukturą towarzyszącą. Biorąc pod uwagę również te okoliczności, dziwi stwierdzenie, że budowa murów oporowych zabezpieczających przed osuwaniem się gruntu oraz ubocznie stanowiących ogrodzenie działki nie stanowi o kontynuacji funkcji i nie jest uzupełniająca względem istniejącej zabudowy.

Zdaniem skarżącej wszystkie naruszenia, jakich dopuścił się organ odwoławczy, są właściwe również decyzji organu I instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie - mimo wyraźnie zakreślonego przedmiotu wnioskiem skarżącej z 21 września 2021 roku - toczyło się od początku nieprawidłowo w kierunku wyłącznie ustalenia warunków zabudowy, zaś organy, tak I, jak i II instancji, nie podjęły żadnych rozstrzygnięć w zakresie wniosku o lokalizacji inwestycji celu publicznego - tak kwestia została całkowicie zignorowana. W odniesieniu zaś do rozważań organów dotyczących spełnienia zasady wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oba organy błędnie ograniczyły funkcję murów oporowych wyłącznie do funkcji ogrodzenia, jak również poczyniły nieprawidłowe ustalenia co do formy tychże murów (przywoływanie niewłaściwych wymiarów, niezgodnych z treścią wniosku skarżącej). Wobec tego skarżąca wnosi też o uchylenie decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. W ocenie Kolegium nie było podstaw do uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego. Organ przyznał, że inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał wysokość 0,3m do 3m, jednak podstawą odmowy nie była tylko niezgodność w zakresie wysokości planowanej inwestycji z istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym, ale brak murów oporowych zbudowanych z pełnych przegród betonowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021r poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza Gminy O. z dnia 10 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie murów oporowych na terenie położonym w O., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - obręb Miasto O..

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy zasadny jest zarzut skargi ukierunkowany na kwestionowanie trybu, w jakim wniosek Spółki został przez organy obu instancji zakwalifikowany oraz rozpatrzony. W tym zakresie Spółka wywodzi, że jej wniosek z dnia 21 września 2021 r. powinien zostać rozpatrzony jako wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stanowiska tego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. Po pierwsze wskazać należy, że dopiero na etapie skargi skarżąca podnosi, iż wnosiła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym na poparcie tej kwalifikacji wskazuje na treść formularza wniosku. Brak jest natomiast w skardze argumentacji, dlaczego planowane mury oporowe, mające zabezpieczać nieruchomość Spółki, na której prowadzi ona działalność gospodarczą (stację benzynową), mają zostać uznane za inwestycję celu publicznego. Sam argument o osuwaniu się ziemi, czy odprowadzaniu wód opadowych wewnątrz działki skarżącej, co ma uchronić pas drogowy ul. [...] od zalewania (pkt 2.2 wniosku o WZ – karta nr [...] akt admin.) jest niewystarczający. Brak jest argumentacji, że zbudowanie murów oporowych ma zabezpieczyć interesy lokalnej społeczności. Nie wykazano również, że inwestycja realizuje cele wskazane w art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1889, dalej "u.g.n."). W orzecznictwie wskazuje się, że pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego. W realiach niniejszej sprawy Spółka nie wykazała, że przesłanki te zostały spełnione, zatem prawidłowo organy rozpoznały wniosek skarżącej jako wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

W odniesieniu do tej kwestii Sąd nie podzielił również stanowiska pełnomocnika skarżącej Spółki, który odwołując się do formularza wniosku (gotowego, pobranego z Internetu, lecz nie ze strony BIP O.) podnosi, że jego treść determinowała zakwalifikowanie wniosku skarżącej jako wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego. Samo wskazanie tam podstawy prawnej, czy wymienienie rodzaju decyzji, w żaden sposób o tym nie świadczy, ani nie obligowało organu do rozpoznania wniosku w tym trybie. W opinii Sądu zarzuty skargi w tym zakresie jawią się jako próba obejścia konieczności spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p

Już poza zarzutami skargi Sąd wskazuje, że w przypadku spornego muru oporowego nie mamy również do czynienia z obiektem liniowym, którego definicję legalną zawiera art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu obiekt liniowy to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa. Zatem w rozpatrywanym przypadku nie ma również zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., pozwalający na odstąpienie od spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.pz.p.

Jak już wyżej wyjaśniono, odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organy uznały, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.pz.p. oraz, że stwierdzenie to uprawniało od odstąpienia od analizowania pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 – w punktach 2 - 6 u.p.z.p. W opinii Sądu stanowisko to uznać należy co najmniej za przedwczesne.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W świetle natomiast art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest zatem wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. Analiza składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne, i stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że jako ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy organ wskazał budowę murów oporowych, przy czym zarówno w analizie, jak i w wynikach analizy oraz w wydanych w sprawie decyzjach w zakresie oceny spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa ograniczono do funkcji ogrodzenia. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku należało przyjąć, że planowany mur oporowy to element zagospodarowania terenu w zabudowie usługowej. Jako ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu organ również ograniczył się do funkcji ogrodzenia. Nie ustalono i nie przeprowadzono postępowania dowodowego, czy poza funkcją ogrodzenia planowany mur oporowy pełnić ma również inne funkcje - zabezpieczenie przed osuwaniem się gruntu w obrębie terenu o funkcji usługowej; zapewnienie spływu wód opadowych na teren działki inwestora; ochrona drogi publicznej przed spływem wód opadowych. Nie zbadano, czy budowa muru oporowego jest uzasadniona – z uwagi na ukształtowanie terenu oraz sposób odprowadzania wód opadowych. W konsekwencji nie oceniono w tym zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o funkcji muru oporowego – w odniesieniu do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przedmiotowy mur oporowy jako konstrukcja oporowa jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego i ustalenie dlań warunków zabudowy powinno nastąpić z poszanowaniem przesłanek określonych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Podkreślić w tym miejscu należy, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza wcale tożsamości czy identyczności z zabudową istniejącą, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa bądź istniejąca zabudowa (zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

Jak wynika z treści sporządzonej na potrzeby sprawy analizy, w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa: "zabudowa zagrodowa (w ramach której zrealizowano budynki mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze, garażowe, inwentarskie, stodoły), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ramach której występuje budynek mieszkalny jednorodzinny, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w ramach której występują budynki mieszkalne, gospodarcze i garażowe i zabudowa usługowa oraz zabudowa produkcyjna". Skarżąca na trenie działki inwestycyjnej (nr [...]) prowadzi stację paliw. Jak wynika z dostępnych w internecie map i zdjęć (zob. Google maps O.) w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej (identyfikator [...]) znajduje się: A. PPHU (dz. nr [...]), dalej T. PPHU (dz. nr [...] i [...]) a naprzeciwko duży zakład C. SA (wg zdjęć gogle H. , dz. nr [...]). Za działką skarżącej znajduje się las, naprzeciwko znajduje się dom jednorodzinny, który sąsiaduje z zakładami produkcyjnymi C. (dz. nr [...]). W najbliższym sąsiedztwie nie ma przeważającej zabudowy jedno/wielorodzinnej - jest zabudowa usługowa i produkcyjna. Ponadto na tym terenie, występują różne rodzaje ogrodzeń i płotów - przykładowo zakłady H. są otoczone jednolitym płotem. W opinii Sądu w takich uwarunkowaniach argument organów, iż budowa ogrodzenia w formie muru pełnego jest niezgodna z istniejącym sposobem zagospodarowania mógłby zostać zaakceptowany przez Sąd, o ile zostałoby w sposób pewny ustalone, że planowany obiekt budowlany miałby pełnić wyłącznie funkcje ogrodzenia i w sposób istotny różni się od innych obiektów pełniących funkcje ogrodzeń w tym rejonie, czego dotąd nie ustalono.

Ponadto słusznie zwróciła uwagę skarżąca, że we wniosku była określona wysokość muru oporowego od 0,3m do 3m, a nie, jak organy obu instancji przyjęły, że na całej długości będzie jedna wysokość muru - 3m. Wysokość muru będzie zależała od ukształtowania działki skarżącej Spółki. Niewątpliwie co do wysokości muru organ w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa rozpatrywał sprawę wyłącznie w odniesieniu do wysokości 3m. Nie ustalono wysokości muru na całym jego planowanym przebiegu. Mając na uwadze treść wniosku Spółki należało rozważyć, czy mur o zmiennej wysokości od 0,30 m do 3m może powstać, co wymagało doprecyzowania wniosku przez skarżącą Spółkę, a potem ewentualnie jego modyfikacji – w zależności od ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej.

Uwzględniając zatem specyfikę sprawy niniejszej, ocena zasady "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna ograniczyć się do oceny, czy planowany do realizacji mur oporowy odpowiada wymogowi kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym przy uwzględnieniu, że stanowiłby element zagospodarowania terenu w zabudowie usługowej. Oceny wymaga również, jaka byłaby jego funkcja – czy byłoby to ogrodzenie, czy (i ewentualnie na jakich odcinkach) stanowiłby mur oporowy jako zabezpieczenie przed osuwaniem ziemi i zalewaniem. Oceny w tym zakresie niewątpliwie zabrakło w realiach niniejszej sprawy, co obligowało sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji. Postępowanie dowodowe nie zostało bowiem przeprowadzone zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie zbadano i nie ustalono, czy poza funkcją ogrodzenia budowa muru oporowego wynikała również z innej potrzeby. Powtórzenia wymaga również przeprowadzenie analizy, która nie uwzględniała wnioskowanych przez Spółkę parametrów planowanego muru. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedwczesne było stwierdzenie przez organy braku potrzeby określenia pozostałych parametrów dla spornej inwestycji.

W tym kontekście zauważyć należy, że zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza stan, w którym występuje brak sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu wprowadzonymi w przepisach odrębnych. O braku sprzeczności można zaś będzie mówić w sytuacji, w której przepisy odrębne nie będą sprzeciwiały się realizacji określonej inwestycji. Zgodność taka jest konieczna, gdyż zasada państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, której realizację ma zapewniać również art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymaga uwzględniania uregulowań obowiązujących w całym systemie prawa. Jednocześnie w sytuacji, w której przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji określonej inwestycji, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy (vide: Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Arkadiusz Despot-Mładanowicz – Lex).

Kontynuując postępowanie organ I instancji zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku i zweryfikować, czy planowany mur oporowy spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Należy ustalić, czy jest możliwa bez naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. lokalizacja inwestycji o funkcji oraz o parametrach, jakie zostaną końcowo wskazane przez inwestora – w odniesieniu do całego planowanego przebiegu muru oraz w odniesieniu do planowanej jego funkcji (w tym zakresie wniosek wymaga doprecyzowania).

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak punkcie I. wyroku mając na względzie regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w pkt II. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę 997 zł składają się: 500 zł – uiszczony wpis sądowy od skargi, 480 zł – koszty zastępstwa procesowego, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2095), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału zarządzeniem z dnia 13 maja 2022 r. (k. [...] akt sądowych).