Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 28/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Andrzej Kuba (spr.) NSA Czesława Socha Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 725/11 w sprawie ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 725/11, oddalił skargę D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie wydobywania kopalin – wznowienia postępowania, z następującym uzasadnieniem.

Starosta Sz. decyzją z dnia [...] października 2010 r. udzielił koncesji D. L. – F. T.-Z. U. T. i R. Z. (dalej: skarżący, przedsiębiorca) na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża "[...]" oraz wyznaczył granice obszaru i terenu górniczego "[...]".

W dniu [...] grudnia 2010 r. M. D. i P. K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty Sz., wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Zdaniem wnioskodawców, nie można przyjąć, że stroną postępowania koncesyjnego w zakresie wydobywania kopalin jest wyłącznie przedsiębiorca starający się o uzyskanie koncesji, bowiem nie wynika to z przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Podniesiono, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności położenia ich nieruchomości w strefie bezpośredniego oddziaływania szkodliwych wpływów robót górniczych. Wskazano, że z uwagi na fakt, iż wnioskodawcy są współwłaścicielami działek sąsiadujących z działką, na której ma się odbywać wydobywanie kopalin ze złóż, przedsięwzięcie gospodarcze będzie mogło mieć wpływ na wykonywanie ich prawa własności (działki wnioskodawców znajdują się na terenach zabudowy mieszkaniowo-letniskowej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla J., gm. D.).

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Starosta Sz. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r., przyjmując za podstawę prawną art. 149 § 3 oraz art. 150 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że koncesji udzielono przedsiębiorcy po uzgodnieniach z Wójtem Gminy D., Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w W. oraz Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego w K. Zdaniem organu I instancji, stroną postępowania koncesyjnego jest wyłącznie podmiot występujący o jej wydanie, wobec czego podmioty wnoszące o wznowienie postępowania nie mają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2010 r. Udzielona koncesja nie nakłada żadnych obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień nikomu poza wnioskodawcą, zaś w aktualnych przepisach nie istnieje instytucja zgody sąsiadów na prowadzenie działalności gospodarczej w ich sąsiedztwie. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, uzgodnił z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego granice obszaru i terenu górniczego rozpatrywanego złoża. Poza terenem górniczym nie przewiduje się występowania szkodliwych oddziaływań związanych z funkcjonowaniem zakładu górniczego. Granica terenu górniczego "[...]" w całości znajduje się na części nieruchomości nr [...] w obrębie geodezyjnym J., gm. D., do której tytuł prawny posiada przedsiębiorca, i któremu została udzielona koncesja na wydobywanie kopaliny. Zdaniem organu, M. D. i P. K. nie posiadali interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z wydania decyzji koncesyjnej na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża "[...]". Brak przymiotu strony uniemożliwia zatem występowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z żądaniem wznowienia postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania M. D. i P. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że podstawę wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania stanowi niedopuszczalność wznowienia postępowania, wynikająca z przyczyn przedmiotowych oraz podmiotowych, a także z powodu upływu terminu. Organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania - co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem wznowione postępowanie jest prowadzone w kierunku zbadania określonej w podaniu o wznowienie przyczyny wznowienia i wpływu tej okoliczności na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Zdaniem SKO, organ I instancji jeszcze przed wznowieniem postępowania orzekł w kwestii interesu prawnego wnoszących o wznowienie, co stanowi istotną wadę procesową, gdyż o posiadaniu interesu prawnego przez wnioskodawcę organ może orzekać dopiero po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia. Kolegium dodało również, że organ I instancji nie wyjaśnił, kiedy strony dowiedziały się o istnieniu decyzji z dnia [...] października 2010 r., co ma znaczenie z uwagi na to, że złożenie podania o wznowienie postępowania po terminie przewidzianym w k.p.a., stanowi negatywną przesłankę wznowienia postępowania. Nawet jeżeli organ oparł się na uprawdopodobnieniu zawartym w podaniu o wznowienie, powinien się do tego ustosunkować.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł D. L., domagając się jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. - oddalając skargę - podniósł w uzasadnieniu wyroku, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, kiedy organ powinien badać, czy podmiot występujący z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiada interes prawny, a zatem czy jest stroną tego postępowania.

Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie zarysowała się w tym zakresie rozbieżność. Według jednego stanowiska dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że osoba żądająca wznowienia nie jest stroną postępowania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., II OSK 23/08). Prezentowany jest też pogląd, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 359/09). Trzecie stanowisko przewiduje, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji wnioskodawcy domagającego się wznowienia postępowania - wydanie decyzji powinno być poprzedzone postanowieniem z art. 149 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., II OSK 1286/09).

WSA w zaskarżonym wyroku przychylił się do ostatniego z poglądów. Rozważając tę kwestię Sąd I instancji wskazał, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, umożliwiającym uchylenie decyzji ostatecznej w przypadku, gdy prowadzone przed jej wydaniem postępowanie dotknięte było którąś z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub gdy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. bądź w art. 145b § 1 k.p.a. Sąd uznał, że pierwszą fazą postępowania o wznowienie jest zbadanie, czy wniosek o wznowienie opiera się na podstawach wymienionych w przepisach k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko zaś wówczas, gdy z samego wniosku wynika, że nie ma ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ odmawia wznowienia postępowania, zgodnie z treścią art. 149 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że w przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie, stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie w tej kolejnej fazie, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia, skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może zatem nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych, a także może do niej dojść wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. Sąd podkreślił, że powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem określonym w art. 149 § 1 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania odnośnie przyczyn wznowienia.

W ocenie Sądu I instancji, Starosta Sz. - odmawiając wznowienia postępowania - naruszył art. 149 § 3 k.p.a., bowiem we wstępnym etapie postępowania dokonał oceny, że M. D. oraz P. K. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2010 r. Zdaniem Sądu, ocena taka powinna nastąpić w następnym etapie, tj. po wznowieniu postępowania, gdyby organ stwierdził, że nie występują przesłanki do wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony. Przedmiotowa decyzja powinna zapaść dopiero po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a.

D. L. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

- naruszenie art. 28 w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną mogącą żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją jest każdy, kto twierdzi, że taka decyzja narusza jego interes prawny, bez uprzedniego zbadania rzeczywistego interesu strony żądającej wznowienia;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i 147 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sytuacji, gdy w sposób oczywisty wynika, iż nie strona

złożyła wniosek o wznowienie postępowania:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie odniesieniu się do teorii i orzecznictwa sądów administracyjnych regulującego zagadnienie wznowienia postępowania na wniosek strony, bez odniesienia się do stanu faktycznego jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się z przyjęciem przez Sąd I instancji w postępowaniu wznowieniowym koncepcji tzw. subiektywnej legitymacji procesowej strony. W jego ocenie zbyt daleko idące jest przyjęcie, że stroną mogącą żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją jest każdy, kto twierdzi że taka decyzja narusza jego interes prawny i powołanie się na naruszenie takiego interesu jest wystarczającą przesłanką do wznowienia postępowania. Twierdził, że gdy jest oczywiste, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, zbędne jest prowadzenie postępowania rozpoznawczego i wyjaśnianie tej kwestii.

W skardze kasacyjnej podniesiono też, że zarówno organ II instancji jak i Sąd I instancji nie odnieśli swych rozważań do stanu faktycznego, tzn. do tego, że wnioskodawcy w sposób oczywisty nie są stroną w postępowaniu, którego wznowienia żądają. Nadto po dniu 11 kwietnia 2011 r. interpretacja art. 147 k.p.a. musi ulec zmianie w związku z wejściem w życie nowego przepisu art. 61a k.p.a., co winno być uwzględnione przy orzekaniu przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

I tak, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 147 k.p.a. – sformułowany w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem – wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej – że Sąd I instancji uznał, że stroną mogącą żądać wznowienia jest każdy, kto twierdzi, że taka decyzja narusza jej interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. w tej sprawie jednoznacznie opowiedział się jedynie za poglądem, że wznowienie postępowania w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., ma miejsce gdy zachodzi potrzeba badania legitymacji podmiotu występującego z wnioskiem o wznowienie postępowania, a zatem gdy istnieją wątpliwości w tym zakresie i gdy nie jest oczywiste, że po stronie podmiotu domagającego się wznowienia postępowania brak jest interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Tak zaprezentowane stanowisko – co do zasady – uznać należy za trafne.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni należy przychylić się do wywodu, że po złożeniu podania o wznowienie postępowania - a przed wydaniem postanowienia w tym przedmiocie - organ podejmuje określone czynności proceduralne, mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Nie są one jednak podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Zasadnie przyjmuje się w doktrynie, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny. Zgodzić należy się i z tym, że w trakcie tych czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Na tym etapie organ może wprawdzie również uznać, że żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania – ale może to mieć miejsce jedynie wówczas gdy brak legitymacji procesowej po stronie tej osoby nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli natomiast istnieją wątpliwości, co do tego czy wnioskodawca ma przymiot strony danego postępowania, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia". W związku z tym, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału (v. uzasadnienie wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09 i powołane tam orzecznictwo, w tym wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz poglądy doktryny: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331).

Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w gruncie rzeczy zgadza się z poglądem wyrażonym w powołanym wyroku NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09. Nie kwestionuje więc stanowiska, że o tym, na jakim etapie badany jest interes prawny podmiotu występującego z wnioskiem o wznowienie postępowania decyduje to, na ile kwestia posiadania czy też braku legitymacji jest oczywista (v. str. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Z punktu widzenia podstaw skargi kasacyjnej istota sporu sprowadza się zaś do tego, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy wynika w sposób oczywisty, że z wnioskiem o wznowienie postępowania nie wystąpiły osoby mające przymiot strony.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu, że - z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. – orzekając, nie odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy. Wskazany przepis określa wymogi uzasadnienia wyroku i jest przepisem procesowym. Jego uchybienie zatem może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko, gdy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można jednak wywieść, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem, z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpili - powołując art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - współwłaściciele działek sąsiadujących z działką, której dotyczy koncesja. W tych właśnie okolicznościach WSA uznał, że zaskarżona decyzja SKO, uchylająca odmowę wznowienia postępowania, odpowiada prawu.

Tak więc zarzut, że wobec uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. brak jest możliwości kontroli kasacyjnej wyroku – jest niezasadny. Uznać należy natomiast, że gdyby Sąd I instancji – jak chce tego strona wnosząca skargę kasacyjną - poddał ocenie, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, to doszłoby nie tylko do naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, ale i uchybiałoby to zakresowi kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.).

Uzupełniająco dodać należy, że na gruncie art. 28 k.p.a. przyjmuje się, że gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu - postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego podmiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni.

Na tym tle w doktrynie wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej". Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. W sprawach dotyczących koncesji na wydobywanie kopalin interes prawny w byciu stroną w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., z tzw. "prawa refleksowego" bywa też wywodzony z praw właścicielskich. Wymaga to jednak odniesienia się do konkretnych okoliczności konkretnej sprawy i zbadania, jakie ewentualnie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji koncesyjnej (v. wyrok NSA z dnia 28 września 2009 r., II GSK 62/09 i powołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny).

W tym stanie rzeczy trafne jest więc stanowisko, że legitymacja osób wnoszących w tej sprawie o wznowienie postępowania wymaga zbadania w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania – na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Sądowi I instancji nie można więc skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd ten nie miał bowiem podstaw do stwierdzenia naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis wskazuje zatem jedną z prawem przewidzianych przesłanek, powołanie których jest konieczne do wznowienia postępowania.

Istotnie, według ostatniego z powołanych przepisów (art. 147 k.p.a.) wznowienie postępowania - m.in. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - następuje tylko na żądanie strony. W świetle poczynionych wyżej rozważań nie można jednak przyjąć, że w treści przytoczonego przepisu ustanowiono wymóg badania czy wniosek pochodzi od strony w toku czynności poprzedzających wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania – bez względu na okoliczności sprawy, dotyczące interesu prawnego wnioskodawcy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia fakt, wprowadzenia w k.p.a. zmian przez wprowadzenie art. 61a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że wznowienie postępowania jest regulacją odrębną od wszczęcia postępowania na zasadach określonych art. 61 k.p.a. Ponadto także na gruncie unormowania zawartego w art. 61a k.p.a. podnosi się, że w przypadku gdy, kiedy to do organu administracji publicznej będzie należał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w kwestii podmiotowej, to jest legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, takie żądanie wszczyna postępowanie, gdyż tylko w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia (v. A. Plucińska-Filipowicz; Komentarz do zmiany art. 61(a) Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18; opubl. Lex/el. 2011).

W tym stanie rzeczy, skoro żadna z podstaw, na których skargę kasacyjną nie znajduje usprawiedliwienia, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.