Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 220/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. (dalej: organ pierwszej instancji), odmówiono przyznania J. K. (dalej także: skarżący) świadczenia wychowawczego na dziecko – E. K..

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskiem z 21 września 2018 r. skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia wychowawczego na swoje drugie dziecko - E. K., urodzoną [...] r., na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Podał, że jest osobą rozwiedzioną, zaś a w skład jego rodziny wchodzi także córka z pierwszego małżeństwa – I. K., urodzona [...] r. oraz E. W. (matka E. K.). Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Sąd Okręgowy w L. wyrokiem z [...] sygn. akt [...], rozwiązał małżeństwo skarżącego i A. E. W.-K. oraz powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad I. K. obojgu rodzicom, a miejsce zamieszkania małoletniej ustalił przy matce. W wyroku Sąd zobowiązał obie strony do współponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka, pozostawiając w mocy ustalone ugodą z 4 sierpnia 2009 r. alimenty płacone przez skarżącego na rzecz córki I. w kwocie [...]złotych miesięcznie. Ponadto Sąd ustalił kontakty skarżącego z córką I. w co drugi weekend każdego miesiąca od soboty od godz. 9:00 do niedzieli do godz. 20.00, w każdy wtorek i czwartek miesiąca w godz. od 16:00 do 20:00; w latach parzystych w Wigilię i pierwszy dzień Świąt Bożego Narodzenia od godz. 16:00 w Wigilię do godz. 20.00 pierwszego dnia Świąt Bożego Narodzenia oraz w pierwszy dzień Świąt Wielkanocnych od godz. 9:00 do godz. 20:00, a w latach nieparzystych – w drugi dzień Świąt Bożego Narodzenia i w drugi dzień Wielkiej Nocy od godz. 9:00 do godz. 20:00, a także na pierwszy tydzień ferii zimowych i dwa ostatnie tygodnie miesiąca lipca z prawem do zabierania dziecka poza miejsce jego zamieszkania. Zasady określone powyżej zostały zmodyfikowane ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym [...] w dniu [...] r. w ten sposób, że skarżący uzyskał prawo do kontaktów z córką I. w pierwszy, trzeci oraz piąty weekend każdego miesiąca od piątku od godz. 15:00 do poniedziałku, do rozpoczęcia zajęć przedszkolnych, a także w każdy wtorek od godz. 15:30 do godz. 19:30. Nadto przyjęto, że skarżący będzie miał prawo kontaktów z córką w okresie od 12 lipca godz. 9:00 do 31 lipca godz. 20.00 oraz od 20 sierpnia godz. 9:00 do 30 sierpnia godz. 20:00, a także w pierwszy tydzień ferii zimowych od piątku poprzedzającego ferie od godz. 19:00 do soboty następnego tygodnia godz. 9:00.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w tej sytuacji, na podstawie art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134; dalej także: ustawa), brak było podstaw do uwzględnienia jako członka rodziny skarżącego – jego córki z pierwszego małżeństwa – I. K.. Zdaniem organu, opiekę naprzemienną należy wiązać z sytuacją, w której rodzice rozwiedzeni sprawują opiekę nad dzieckiem na przemian w równych, powtarzających się i następujących po sobie odstępach czasu. Wiąże się to z faktycznym zamieszkiwaniem dziecka na przemian u każdego z rodziców. Córka skarżącego nie mieszka ze skarżącym, lecz ze swoją matką, a skarżący sprawuje opiekę nad córką w o wiele mniejszym wymiarze niż jego była żona. W związku z tym, organ pierwszej instancji uznał, że to młodsze dziecko skarżącego – E. K. (na które skarżący chciał uzyskać świadczenie wychowawcze) jest pierwszym dzieckiem w rodzinie w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, co wyłącza możliwość przyznania skarżącemu tego świadczenia.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji pojęcia "opieki naprzemiennej" w rozumieniu przepisów ustawy. Do odwołania dołączył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium) z [...] znak: [...], którą Kolegium przyznało mu prawo do świadczenia wychowawczego na córkę E. K. na okres świadczeniowy od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., stwierdzając istnienie opieki naprzemiennej nad starszą córką – I. K..

Decyzją [...], znak: [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w okresie poprzedzającym rozpoznanie niniejszej sprawy w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do ukształtowania się odmiennej od dotychczasowej linii orzeczniczej, dotyczącej rozumienia pojęcia "opieki naprzemiennej" w świetle przepisów ustawy. Wskutek tego, dla stwierdzenia sprawowania takiej opieki sądy wymagają obecnie wyraźnego wskazania w wyroku sądu rodzinnego zasad wykonywania opieki naprzemiennej, co ma stanowić oficjalne określenie przynależności dziecka do rodzin jego obojga rozwiedzionych już rodziców. Kolegium podniosło, że zdając sobie sprawę z prawotwórczej roli orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaaprobowało wskazaną wyżej nową linię orzeczniczą, która trwale wyparła poprzednią praktykę orzeczniczą, pozwalającą organom przyznać świadczenie wychowawcze przy braku stosownego zapisu w wyroku sądu powszechnego, orzekającego o rozwiązaniu związku małżeńskiego rodziców dziecka. Z tego względu organ odstąpił od stanowiska, zajmowanego dotychczas w tego rodzaju sprawach, m.in. w decyzji dołączonej przez stronę do odwołania.

Skargę do Sądu na decyzję Kolegium [...] złożył J. K., wnosząc o jej zmianę i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. art. 2 pkt 16, 4 pkt 2, art. 15 pkt 1, 19 pkt 2 i 23 pkt 1a ustawy,

2) art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.),

3) art. art. 26 § 2 i 28 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.; dalej także: k.c.),

4) art. art. 32, 33 ust. 1 i 118 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej także: Konstytucja).

Zdaniem strony skarżącej uchybieniem tym przepisom nastąpiło poprzez:

- nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- stwierdzenie, że dla uznania sprawowania opieki naprzemiennej, konieczne jest zawarcie w wyroku sądu rodzinnego rozstrzygnięcia o zakresie opieki sprawowanej nad wspólnym dzieckiem rozwiedzionych małżonków, choć przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie przewidują takich orzeczeń;

- uznanie, że organy są uprawnione do stosowania dodatkowych restrykcji wobec niektórych obywateli, w tym do nakładania obowiązku uzyskania bezprawnego orzeczenia;

- uznanie, że przepis "w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców" jest precyzyjny i pozwala na zastosowanie jako jedynej metody interpretacji – wykładni językowej przepisu, a także zawężenie i zniekształcenie tejże wykładni, poprzez uznanie, że opieka naprzemienna jest realizowana "zgodnie z orzeczeniem sądu" tylko, gdy wydane zostało orzeczenie sądu w przedmiocie opieki naprzemiennej, a brak takiego orzeczenia jest przeszkodą w przyznaniu świadczenia wychowawczego;

- uznanie, że to sąd rodzinny, nie zaś rodzice, władny jest do rozstrzygania o dobru dziecka, a jednocześnie kwestionowanie takich rozstrzygnięć tego sądu, w których oddano rodzicom prawo decydowania o zakresie opieki nad dzieckiem;

- przyznanie organowi pierwszej instancji prawa do dowolnej interpretacji zapisów wyroku rozwodowego o miejscu zamieszkania dziecka, wbrew art. 26 § 2 i art. 28 k.c., w tym przyznanie temu organowi prawa do wywodzenia z zapisu o miejscu zamieszkania stwierdzeń dotyczących zakresu i jakości sprawowanej przez skarżącego władzy rodzicielskiej;

- przyznanie organowi pierwszej instancji prawa do wywodzenia jakościowo różnej opieki sprawowanej przez obydwoje rodziców na podstawie zapisów wyroku, który powierza obydwojgu rodzicom sprawowanie władzy rodzicielskiej w równym zakresie;

- twierdzenie, że ustawodawca błędnie powierzył organom administracji zadanie przyznawania świadczeń wychowawczych dla rodzin pełniących opiekę naprzemienną, poprzez wskazanie, że organ właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego nie ma prawa do samodzielnego rozstrzygania o istnieniu opieki naprzemiennej;

- posługiwanie się językiem niezrozumiałym dla obywatela, stosowanie uogólnień oraz brak bezpośredniego odniesienia się do przedstawionych faktów i zarzutów wobec decyzji organu pierwszej instancji, co uniemożliwiło skarżącemu wskazanie błędów w toku rozumowania Kolegium;

- wskazanie jako podstawy prawnej decyzji orzeczeń NSA wydanych w sprawach, w których stan faktyczny i prawny był rażąco odmienny od sytuacji skarżącego;

- przyznanie orzeczeniom NSA roli prawotwórczej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że zasada ta wyraża się w obowiązku wydania rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Rolą organu odwoławczego nie jest więc kontrola zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. W związku z tym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ ma przy tym obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. To oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).

W związku z tym przeprowadzana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wymaga oceny, czy w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wydanie decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w tym przepisie, było usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Trafnie stwierdziło Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały wyjaśnione wyczerpująco wszystkie okoliczności, istotne dla jej rozstrzygnięcia, co uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Jak wskazano wyżej, wydanie opisanej decyzji kasacyjnej jest obowiązkiem organu odwoławczego w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję organ odwoławczy co do zasady nie wypowiada się na temat wykładni przepisów prawa materialnego, przyjętej przez organ pierwszej instancji, chyba że jest to konieczne dla dokonania oceny zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W takim przypadku zweryfikowanie, w niezbędnym zakresie, trafności przyjętego przez organ pierwszej instancji rozumienia materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Oczywiste jest więc, że kontrola sądu administracyjnego musi odnosić się także do rozważań organu odwoławczego dotyczących tej kwestii.

Podkreślenia wymaga, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ pierwszej instancji odmawiając przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia jako członka rodziny skarżącego (zgodnie z jego wnioskiem) – córki I. K.. Uzasadniając to stanowisko organ wskazał, że skoro skarżący sprawuje opiekę nad tym dzieckiem w znacznie mniejszym wymiarze niż jego była żona (przy której sąd rodzinny ustalił miejsce zamieszkania dziecka), nie sposób uznać starszej córki skarżącego za "pierwsze dziecko w rodzinie" w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Tym samym, jak stwierdził ten organ, brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego.

Rozpoznając odwołanie skarżącego od tej decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił zaliczenia I. K. do składu rodziny skarżącego i wskazał jego młodszą córkę E. K. jako "pierwsze dziecko w rodzinie".

Dokonując oceny tego stanowiska, wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, ilekroć w przepisach ustawy jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Ustalenie, że stosownie do tego przepisu dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rozwiedzionych rodziców, może mieć istotne znaczenie dla ustalenia, czy wnioskujący o świadczenie wychowawcze, ma prawo do tego świadczenia na drugie dziecko i ewentualnie kolejne dziecko (dzieci). W myśl bowiem przepisów ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji), w takim przypadku – odmiennie niż w razie ubiegania się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko – nie jest wymagane spełnienie kryterium dochodowego, a zatem przyznanie tego świadczenia nie jest uzależnione od wysokości dochodu przypadającego na członka rodziny.

Trzeba podkreślić, że Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium co do wykładni powołanego przepisu ustawy. Stanowisko to, przyjęte nie tylko w licznie przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, opiera się na założeniu, że wykładnia art. 2 pkt 16 ustawy pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczną przesłankę uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców istnienie orzeczenia sądu, z którego wynika pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców. Brak stosownego orzeczenia w tym zakresie stanowi przeszkodę do uznania, że tego rodzaju opieka jest sprawowana przez oboje rodziców. Kwestie związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi, gdy chodzi o rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, należą do kategorii spraw cywilnych (rodzinnych), podlegających wyłącznej właściwości sądów powszechnych. W konsekwencji, jeśli fakt opieki naprzemiennej nie wynika ze stosownego orzeczenia sądu cywilnego, wydanego w oparciu o prawo rodzinne i opiekuńcze, to organ rozstrzygający w przedmiocie świadczenia wychowawczego, nie ma żadnych podstaw, by samodzielnie, w ramach tego postępowania, ustalać w jaki sposób faktycznie jest sprawowana opieka nad dzieckiem, w tym czy opieka ta ma charakter opieki naprzemiennej (poza wskazanymi przez Kolegium wyrokami NSA zob. przykładowo wyroki tego Sądu z: 26 lipca 2018 r., sygn. I OSK 575/18, 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1230/17, 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1130/17, 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2145/18, 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2032/17, 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt 1659/17).

Sąd nie podziela przy tym zastrzeżeń skarżącego, co do tego, że Kolegium nie miało podstaw do powołania się na ocenę prawną wyrażoną w cytowanych przez ten organ orzeczeniach NSA, albowiem zostały one wydane "w sprawach, w których stan faktyczny i prawny był rażąco odmienny od sytuacji skarżącego".

Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, że w sytuacji, gdy – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – brak jest orzeczenia sądu rodzinnego, z którego wyraźnie wynika pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców, nie można domniemywać faktu sprawowania takiej opieki. Wyłączone jest w związku z tym prowadzenie przez organy administracji, w toku postępowania administracyjnego o przyznanie omawianego świadczenia, postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy sprawowana przez rozwiedzionych rodziców opieka ma charakter opieki naprzemiennej. Zdaniem Sądu, takie rozumienie art. 2 pkt 16 ustawy wynika nie tylko z jego brzmienia, które w tym zakresie jest jednoznaczne, ale także z jego wykładni przeprowadzonej przy zastosowaniu reguł celowościowo-funkcjonalnych i systemowych.

Niezasadne są zatem podniesione w tym zakresie zarzuty skarżącego. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że wyczerpująca argumentacja w tym zakresie została zawarta w cytowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w przywołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd, w składzie rozpoznającym sprawę, w pełni tę argumentację podziela, nie ma zatem potrzeby powielać jej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W tym miejscu należy wskazać, że na wynik sprawy nie mają wpływu podniesione w skardze zarzuty dotyczące wadliwości argumentacji Kolegium, które odwołując się do licznie cytowanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdziło, że "zdaje sobie sprawę z prawotwórczej roli orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Odnosząc się do tej kwestii wypada jedynie zauważyć, że jakkolwiek Sądowi znane są wyrażane niekiedy w doktrynie odmienne poglądy, to Sąd uznaje, że orzeczenia sądów administracyjnych nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, o czym przekonuje treść art. 87 Konstytucji RP. Nie zmienia tej oceny fakt, że orzeczenia sądowe, w tym zwłaszcza orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywierają istotny wpływ na praktykę stosowania prawa administracyjnego, co potwierdza w istocie również treść zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko dotyczące interpretacji art. 2 pkt 16 ustawy, zasadnie Kolegium stwierdziło, że choć jako pierwsze dziecko w rodzinie (w rozumieniu przepisów ustawy) należało uznać młodszą córkę skarżącego – E. K., to nie musi to oznaczać, że nie będzie mu przysługiwało świadczenie wychowawcze. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w przypadku ewentualnego stwierdzenia, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego, określonego w przepisach ustawy, możliwe byłoby przyznanie mu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Oczywiste jest zarazem, że w tym zakresie – jak trafnie wskazało Kolegium – powinno być przeprowadzone odrębne postępowanie, zmierzające do zweryfikowania, czy spełniona została przesłanka dochodowa warunkująca w takiej sytuacji ustalenie prawa do tego świadczenia, w myśl art. 5 ust. 3 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowane, że organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego w celu stwierdzenia, czy skarżący spełnia kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Akta sprawy nie zawierają przy tym jakiegokolwiek materiału dowodowego, na podstawie którego można byłoby tę kwestię ustalić.

Podkreślenia wymaga, że skoro wskazana wyżej kwestia, mogąca mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, została zupełnie pominięta przez organ pierwszej instancji, zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. To prowadzi bowiem do wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta L. została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania (przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (właściwe ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącego może doprowadzić do przyznania mu wnioskowanego świadczenia na pierwsze dziecko). Wobec tego więc, że organ pierwszej instancji pominął elementy przesądzające o istocie sprawy, prawidłowo organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną.

W ocenie Sądu, niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi.

Ponownie wskazać należy, że organy obu instancji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., zaś organ odwoławczy zgodnie też z art. 136 k.p.a., wyjaśniły wszystkie okoliczności mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób przejrzysty i zrozumiały, umożliwiający prześledzenie toku rozumowania organu i powodów przyjętych przezeń konkluzji co do zastosowanych przepisów prawa procesowego i materialnego.

Na wynik sprawy nie może mieć wpływu podnoszona przez skarżącego argumentacja, z której można wyprowadzić wniosek, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są "nieżyciowe" oraz naruszają zasady słuszności. Wyjaśnić należy, że wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 p.p.s.a., następuje wówczas, gdy dokonywana przez Sąd kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, ale zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ (mogącym mieć istotny wpływ) na wynik sprawy. Takich uchybień nie dopatrzył się Sąd w rozpoznawanej sprawie, a zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Trzeba też podkreślić, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, odmienne rozstrzygnięcie prowadziłoby nie tylko do naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego, ale również do naruszenia zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a., z której wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez te organy. Decyzja o przyznaniu świadczenia wychowawczego jest decyzją związaną. Oznacza to, że w razie niespełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w ustawie, warunkujących ustalenie prawa do tego świadczenia, organy administracji nie mogą go przyznać, kierując się względami słuszności bądź zasad współżycia społecznego. Zarzuty strony dotyczące braku należytego wsparcia dla jego rodziny, nie mogą mieć zatem wpływu na treść wyroku, gdyż Sąd nie może oceniać działań organów administracji publicznej przez pryzmat zasad współżycia społecznego wskazanych w art. 5 kodeksu cywilnego (wyrok NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 113/07).

Trafnie jako niezasadne oceniło Kolegium zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasad określonych w art. 8 k.p.a. Zgodnie z nim, organy administracji prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1); organy te – bez uzasadnionej przyczyny – nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia naruszenia tego przepisu przez organy, ani tym bardziej, by naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać trzeba, że uchybienie cytowanym zasadom postępowania nie wynika z faktu, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję odstąpiło od swojego poglądu wyrażonego w uprzednio wydanej decyzji z [...] r., znak: [...] Wprawdzie Kolegium przyznało wówczas skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na córkę E. K. na okres świadczeniowy od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., stwierdzając istnienie opieki naprzemiennej nad starszą córką – I. K.. Należy jednak mieć na względzie, że obecnie Kolegium w sposób wyczerpujący uzasadniło powody zmiany swojego stanowiska w tym zakresie, pomimo niezmienionych – co do zasady – okoliczności faktycznych sprawy. To prowadzi do wniosku, że zaistniały uzasadnione przyczyny przemawiające, zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. (interpretowanym a contrario), do odstąpienia przez Kolegium od zajętego poprzednio stanowiska.

Całkowicie bezzasadne są zarzuty strony skarżącej co do naruszenia przepisów kodeksu cywilnego wskazujących zasady ustalania miejsca zamieszkania dziecka (art. 26 k.c.) oraz zasadę jednego domicylu (art. 28 k.c.). Nie ulega wątpliwości, że sprawa miejsca zamieszkania małoletniej I. K. została wyjaśniona jednoznacznie w treści powołanego na wstępie wyroku Sądu Okręgowego z [...] Sąd ustalił bowiem miejsce zamieszkania starszej córki skarżącego przy jego byłej żonie. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób – jego zdaniem – zaskarżona decyzja uchybia tym ustaleniom.

Nieuzasadnione są podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów konstytucyjnych.

W świetle art. 32 Konstytucji, wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Z art. 33 ust. 1 Konstytucji wynika, że kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym.

Zdaniem Sądu, nie ma jakichkolwiek podstaw, by stwierdzić, że organy uchybiły wskazanym zasadom konstytucyjnym. Zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad córką I. K. nie uzasadnia uznania tej opieki za opiekę naprzemienną. Przeciwne rozstrzygnięcie prowadziłoby do naruszenia jednoznacznych w swej treści przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Takie rozstrzygnięcie sprzeciwiałoby się nie tylko powołanym wyżej przepisom konstytucyjnym, ale także art. 71 ust. 1 Konstytucji. Niewątpliwie przepis ten nie został na tyle precyzyjnie uregulowany, by mógł być stosowany bezpośrednio, zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji. To oznacza, że udzielanie wsparcia rodzinie przez władze publiczne, o czym mowa w art. 71 ust. 1 Konstytucji, odbywa się na warunkach określonych w odrębnej ustawie. Taką odrębną ustawą jest m.in. cytowana ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, której przepisy – jak wskazano wyżej – nie pozwalały przyznać stronie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko.

Zauważyć jednocześnie należy, że w niniejszej sprawie nie jest wykluczone udzielenie skarżącemu wsparcia ze środków publicznych – w postaci świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Zaskarżona decyzja nie przesądza tej kwestii, a jedynie wskazuje na konieczność przeprowadzenia wymaganego przepisami prawa postępowania wyjaśniającego, celem zweryfikowania zasadności przyznania skarżącemu tego świadczenia, czego organ pierwszej instancji bezsprzecznie nie uczynił.

Nie sposób również przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 118 Konstytucji, który wskazuje komu i w jakich warunkach przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej. Z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że organy administracji obu instancji nie były uprawnione do stosowania tego przepisu, a więc – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie mogły go naruszyć.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.