Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 951/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 244 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 136, art. 138 § 2 w zw. z art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Obciążenie wywłaszczonej nieruchomości spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu o treści odpowiadającej dawnemu prawu do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej stanowi negatywną przesłankę zwrotu tej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela (jego spadkobiercy).

TEZY

Obciążenie wywłaszczonej nieruchomości spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu o treści odpowiadającej dawnemu prawu do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej stanowi negatywną przesłankę zwrotu tej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela (jego spadkobiercy).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. N., R. P., J. S., K. S., Z. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących: E. N., J. S., K. S. i Z. W. każdemu po 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz skarżącego R. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") – wskazując na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2011 r., znak [...], i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mocą ww. decyzji Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody z [...] stycznia 2005 r. – z powołaniem się na art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1–4, art. 141, art. 216 ust. 1, art. 217 ust. 2 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") – orzekł o:

I. zwrocie na rzecz H. K., J. K. i A. K., każdemu do 1/3 części, nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] (dalej: "Miasto"), zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb[...], arkusz mapy [...], działki nr: 10/10, 10/20, 10/21, 10/24, 10/29, 10/30, 10/31, 10/32, 10/36, 10/39, 10/40, 10/41, 10/45, 10/46, 10/47, 10/48, 10/49, 10/50, 10/51, o łącznej powierzchni 6.897 m2,

II. odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...],

III. zobowiązaniu osób wymienionych w pkt I decyzji do zwrotu na rzecz Miasta należności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – każdą z tych osób po [...] zł (łącznie [...] zł) – w terminie 21 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na rachunek bankowy wskazany w decyzji, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że wierzytelność ta podlega zabezpieczeniu w drodze ustanowienia hipoteki na zwracanej nieruchomości.

W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia stanu faktycznego. W szczególności wskazał, że wnioskiem z [...] lutego 1989 r. C. K. (dalej: "Wnioskodawca") wystąpił do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") o zwrot nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr 6 o powierzchni 11.000 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Następnie pismem z [...] lipca 1990 r. wystąpił z wnioskiem o zwrot działki nr 10 o powierzchni 62.300 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Działka nr 10 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji [...] z [...] marca 1976 r., znak: [...], wydanej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Celem wywłaszczenia był I etap budowy Uniwersytetu [...] (w skrócie: "[...]"). Natomiast działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji [...] z [...] listopada 1977 r., znak: [...]. Działka nr 10, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny zespołu socjalno-mieszkaniowego [...] z [...] marca 1991 r., została podzielona na działki nr: 10/1, 10/2, 10/3, 10/4 i 10/5, przy czym działki nr: 10/1, 10/2 i 10/4 były przedmiotem zabudowy mieszkalnej dla naukowych i dydaktycznych pracowników [...] w ramach Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej: "Spółdzielnia"), natomiast działki nr 10/3 i 10/5 pozostały do dyspozycji [...] jako niezbędne do realizacji inwestycji dydaktycznych, zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym [...]. Aktem notarialnym z [...] marca 1992 r. działki nr: 10/1, 10/2 i 10/4, o łącznym obszarze 1.2565 ha, zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni (dalej: "umowa z [...] marca 1992 r.").

Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] lipca 1996 r., znak: [...], orzekł o: (I) zwrocie na rzecz Wnioskodawcy części działki nr 6, oznaczonej na projekcie podziału jako projektowana działka nr 6/1 (o pow. 10.967 m2) oraz części działki nr 10/3 oznaczonej na projekcie podziału jako projektowane działki nr 10/6 (o pow. 24.200 m2), nr 10/7 (o pow. 12.000 m2) i nr 10/8 (o pow. 1726 m2); (II) odmówił zwrotu projektowanej działki nr 6/2 o pow. 33 m2; a także (III) zobowiązał Wnioskodawcę do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 31.033,80 zł, stanowiącej zwaloryzowaną część odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja ta uprawomocniła się, gdyż została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Poznańskiego z [...] października 1996 r., od której skargę oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Po 1874/96, a Sąd Najwyższy wyrokiem z 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 164/98, oddalił rewizję nadzwyczajną od tego orzeczenia NSA.

Na skutek pisma pełnomocnika Wnioskodawcy, postulującego zawieszenie postępowania zwrotowego do czasu rozpoznania przez sąd powszechny powództwa o stwierdzenie nieważności umowy z [...] marca 1992 r. w części dotyczącej ustanowienia na rzecz Spółdzielni użytkowania wieczystego na działkach nr 10/1, 10/2 i 10/4, Prezydent Miasta, postanowieniem z [...] sierpnia 1999 r., zawiesił z urzędu to postępowanie w zakresie odnoszącym się do działek nr 10/1, 10/2 i 10/4.

Natomiast co do działek nr 10/5 i 10/9 (część działki nr 10/3) postępowanie było kontynuowane. W rezultacie Wojewoda, decyzją z [...] grudnia 2000 r., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z [...] grudnia 1999 r. i odmówił zwrotu na rzecz Wnioskodawcy nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...]. Decyzja ta stała się prawomocna, w związku z cofnięciem skargi (sprawa o sygn. akt II SA/Po 314/01).

Postanowieniem z [...] czerwca 2004 r. Prezydent Miasta podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a to w związku z otrzymaniem prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego[...] – ustalającego, że umowa z [...] marca 1992 r. o ustanowieniu przez Skarb Państwa na rzecz Spółdzielni użytkowania wieczystego, w części dotyczącej działek nr 10/1, 10/2 i 10/4, o łącznej powierzchni 1.2565 ha, jest nieważna – wraz z wyrokiem Sądu Apelacyjnego z 22 stycznia 2002 r. (sygn. akt I ACa 687/01) oddalającym apelację oraz wyrokiem Sądu Najwyższego z 22 października 2003 r. (sygn. akt II CK 148/02) oddalającym kasację.

W związku ze śmiercią Wnioskodawcy, pismem z [...] października 2004 r. do sprawy przystąpili jego spadkobiercy, legitymujący się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku: H. K., A. K. i J. K. (dalej łącznie: "Wnioskodawcy"), reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika zmarłego Wnioskodawcy, adwokata A. K-G.

Postanowieniem z 17 grudnia 2004 r. Prezydent Miasta przekazał Wojewodzie, według właściwości, podanie Wnioskodawców o zwrot nieruchomości położonych w [...], działki nr: 10/10, 10/12, 10/13, 10/14, 10/15, 10/16, 10/17, 10/18, 10/19, 10/20, 10/21, 10/22, 10/23, 10/24, 10/25, 10/26, 10/27, 10/28, 10/29, 10/30, 10/31, 10/32, 10/33, 10/34, 10/35, 10/36, 10/37, 10/39, 10/40, 10/41, 10/45, 10/46, 10/47, 10/48, 10/49, 10/50, 10/51 i działka nr 368. Wojewoda, postanowieniem z [...] stycznia 2005 r., wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia tej sprawy.

Pismem z [...] grudnia 2006 r. Starosta powiadomił Spółdzielnię o utracie przez nią przymiotu strony w postępowaniu zwrotowym (w związku z sądowym stwierdzeniem nieważności umowy z [...] marca 1992 r.). Natomiast za strony tego postępowania uznano osoby posiadające prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oraz spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Dotyczyło to w szczególności osób, którym na mocy wyroku Stałego Polubownego Sądu Gospodarczego Wielkopolskiej Izby Przemysłowo-Handlowej w Poznaniu z 03 września 1998 r. (sygn. akt SPSG-5.4/98; dalej jako: "wyrok Sądu Polubownego") została oddana w użytkowanie wieczyste część działek objętych postępowaniem zwrotowym.

Decyzją z [...] października 2007 r., znak: [...], Starosta orzekł o zwrocie na rzecz Wnioskodawców, w równych proporcjach, części nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...] stanowiącej własność Miasta, oznaczonej w ewidencji gruntów: [...] działki nr: 10/10, 10/20, 10/21, 10/24, 10/29, 10/30, 10/31, 10/32, 10/36, 10/37, 10/39, 10/40, 10/41, 10/45, 10/46, 10/47, 10/48, 10/49, 10/50, 10/51 i 368 (pkt I decyzji) oraz zobowiązał Wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta po [...] zł (pkt II decyzji). Nadto odmówił Wnioskodawcom zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów: [...] działki nr: 10/15, 10/12, 10/17, 10/13, 10/33, 10/14, 10/16, 10/18, 10/19, 10/22, 10/23, 10/26, 10/25, 10/27, 10/28, 10/34 i 10/35 (pkt III decyzji). Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Wojewody z [...] października 2008 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 21 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1048/08, skargę na decyzję Wojewody oddalił.

Ostateczną decyzją z [...] stycznia 2011 r., znak: [...], Starosta odmówił Wnioskodawcom zwrotu nieruchomości położonych w [...] działki nr: 10/12, 10/13, 10/14, 10/16, 10/17, 10/18, 10/19, 10/22, 10/23, 10/25, 10/26, 10/27, 10/28, 10/33, 10/34, 10/35 i nr 368 (dawna działka nr 10/9A). W uzasadnieniu organ zastrzegł, że "pozostała część wniosku obejmująca działki nr: 10/10, 10/15, 10/20, 10/21, 10/24, 10/29, 10/30, 10/31, 10/32, 10/36, 10/37, 10/39, 10/40, 10/41, 10/45, 10/46, 10/47, 10/48, 10/49, 10/50, 10/51 i 368, [...] zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją."

Opisaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2011 r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz Wnioskodawców działek nr: 10/10, 10/20, 10/21, 10/24, 10/29, 10/30, 10/31, 10/32, 10/36, 10/39, 10/40, 10/41, 10/45, 10/46, 10/47, 10/48, 10/49, 10/50, 10/51 o łącznej powierzchni 6.897 m2 (pkt I decyzji) oraz odmówił zwrotu działek nr 10/15 i nr 368 (pkt II decyzji), a ponadto zobowiązał Wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta określonej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt III decyzji).

Od ww. decyzji Starosty odwołania wnieśli: Miasto [...] (od punktów I i III decyzji), Z. W. (od całości decyzji), E. N., R. P., J. S., K. S., L. W. (od całości decyzji), B. K. (od części decyzji orzekającej o zwrocie działek nr 10/20, 10/47, 10/49, 10/51, 10/21, 10/31) oraz [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (od całości decyzji).

Opisaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2013 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Motywując swe rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził na wstępie, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego podziela pogląd organu I instancji o zaistnieniu przesłanki zbędności przedmiotowych nieruchomości (stanowiących część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 10). W dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości sporne tereny nie były zagospodarowane. Wszelkie działania zmierzające do zabudowy i zagospodarowania terenu miały miejsce już w trakcie toczącego się postępowania zwrotowego.

Zarazem jednak Wojewoda ocenił, że Starosta rozpatrzył sprawę powierzchownie, czego przejawem i skutkiem było niezadowalające uzasadnienie jego decyzji. W konsekwencji uznał, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało orzec o jej uchyleniu.

Przede wszystkim Wojewoda podkreślił istnienie wątpliwości w kwestii oznaczenia działek, które według organu I instancji kwalifikują się do zwrotu, jak i tych, odnośnie do których należałoby orzec o odmowie zwrotu. Starosta nie ustalił jednoznacznie, jakim obecnie działkom odpowiada wywłaszczona działka nr 10. Tymczasem od dnia wywłaszczenia działka ta ulegała podziałom na szereg mniejszych działek o różnych numerach ewidencyjnych. Starosta nie przeprowadził zaś wyczerpujących ustaleń, z których wynikałoby, w jaki sposób dochodziło do podziału spornych działek, z czym zapewne wiąże się błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących działek powstałych z podziału połączonych działek nr 10/2 i nr 228/8 (nieobjętej wywłaszczeniem), który skutkował niewyjaśnieniem tej kwestii w rozstrzygnięciu decyzji. Nadto Starosta pominął w rozstrzygnięciu działkę nr 10/37, co, zdaniem Wojewody, ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem decyduje o prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, przepisów prawa, jakie winny być zastosowane, i kompletności podjętego rozstrzygnięcia. Z drugiej strony Starosta, z niezrozumiałych względów, orzekł ponownie o odmowie zwrotu działki nr 368 (tożsamej z działką oznaczoną jako działka nr 10/9, czy też jako działka nr 10/9a), pomimo, że uczynił to już ostateczną decyzją z [...] stycznia 2011 r. Dalej Wojewoda zarzucił, że Starosta orzekł o zwrocie m.in. działek nr: 10/29, 10/32 i 10/36, mimo że są one obciążone użytkowaniem wieczystym w wykonaniu wyroku Sądu Polubownego (którego wykonalność stwierdził Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z 23 sierpnia 1999 r., sygn. akt [...]), mocą którego nałożono na Spółdzielnię obowiązek złożenia oświadczeń woli o przeniesieniu prawa własności domu jednorodzinnego wraz z prawem użytkowania wieczystego m.in. wskazanych działek: nr 10/29 (na L. i K. małżonków S.), nr 10/32 (na Z. W.) oraz nr 10/36 (na rzecz M. i L. małżonków W.) – co zostało potwierdzone stosownymi wpisami w księgach wieczystych. Powyższe działki zostały błędnie uwzględnione w operacie szacunkowym jako kwalifikujące się do zwrotu, a powinny zostać wyłączone z wyceny – co dodatkowo utrudniałoby wykorzystanie owego operatu w przedmiotowej sprawie, gdyż rzeczoznawca nie dokonał odrębnej wyceny każdej z nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że brak dogłębnego rozważenia, które z działek objętych postępowaniem podlegają zwrotowi, a które są z tego obowiązku zwolnione, powoduje, że nie jest możliwe prawidłowe wyliczenie wartości odszkodowania. Jako niejasne Wojewoda ocenił też powody odmowy zwrotu przez Starostę działki nr 10/15, pomimo że nie została ona objęta wyrokiem Sądu Polubownego i, wbrew twierdzeniom Starosty, na rzecz osób fizycznych wpisane jest tam nie prawo użytkowania wieczystego, lecz prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej. Zdaniem organu II instancji należy również wyjaśnić kwestię związaną z działką nr 228/8 i jej rolą w niniejszym postępowaniu, gdyż jest możliwe, że część działek objętych postępowaniem powstała m.in. z podziału połączonych działek nr 10/2 i nr 228/8. Taka konstatacja miałaby duże znaczenie, bowiem działka nr 228/8 została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni umową z [...] marca 1992 r., której nieważność w części dotyczącej tej działki nie została stwierdzona. Zarazem, według organu, można przypuszczać, że któraś/eś z działek objętych postępowaniem zwrotowym obejmuje/ją swym "zakresem powierzchniowym" dawną działkę nr 228/8 (prawdopodobnie chodzi o część działki nr 10/20), która notabene nie powinna być przedmiotem zainteresowania tego postępowania, gdyż nie znajdowała się na terenie objętym przedmiotowym wywłaszczeniem.

W konsekwencji Wojewoda wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Starosta winien ustalić, czy działka nr 228/8 powinna być objęta przedmiotowym postępowaniem, co zarazem będzie determinowało uznanie, czy za stronę tego postępowania należy też uznać Spółdzielnię, będącą użytkownikiem wieczystym tej działki. Ponieważ obecnie działka ta jest prawdopodobnie objęta postępowaniem, to, w ocenie Wojewody, "z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością" należy przyjąć, że organ I instancji niewłaściwie zakreślił grono uczestników postępowania wyłączając zeń Spółdzielnię. Fakt zaś naruszenia zasad udziału strony w postępowaniu jest przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji przez organ odwoławczy, bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika Wnioskodawców o wyłączenie do odrębnego postępowania i wydanie dwóch samodzielnych decyzji w przedmiocie prowadzonego postępowania zwrotowego – tj. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w części dotyczącej działek nr: 10/21, 10/30, 10/31, 10/39, 10/40, 10/41, 10/46, 10/47, 10/48, 10/49, 10/51, a także decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w części dotyczącej działek nr: 10/10, 10/20, 10/24, 10/29, 10/32, 10/36, 10/37, 10/45, 10/50 – Wojewoda ocenił, że byłoby to niecelowe, jako że na obecnym etapie postępowania stan faktyczny sprawy jest na tyle "skondensowany", iż należy traktować go jako pewną całość. Niewyjaśnione pozostają kwestie związane z jednoznacznym określeniem nieruchomości, które są przedmiotem postępowania zwrotowego.

W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że w tym stanie rzeczy istnieje zasadność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co oznacza konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji. Natomiast z uwagi na fakt, iż, jak wskazał Wojewoda, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasacyjnej ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie rozstrzygając o meritum sprawy, organ nie odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniach zarzutów.

Na opisaną decyzję Wojewody skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jednym pismem, wnieśli: E. N., R. P., J. S., K. S., L. W. i Z. W. Odrębnym pismem skargę wniosła też Spółdzielnia.

Prawomocnym postanowieniem z 01 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 950/13, Sąd skargę Spółdzielni odrzucił z powodu jej wniesienia po terminie. Nadto, prawomocnym postanowieniem z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 951/13, Sąd odrzucił skargę L. W. w związku z nieusunięciem jej braku formalnego. Skargom pozostałych osób Sąd nadał dalszy bieg.

W uzasadnieniu swego pisma-skargi E. N., R. P., J. S., K. S. i Z. W. (dalej jako: "Skarżący") zaznaczyli, że "zaskarżają częściowo" powyższą decyzję Wojewody, zarzucając jej naruszenie "podstaw i zasad prawa administracyjnego" na skutek całkowitego braku odpowiedzi na zarzuty odwołania dotyczące meritum sprawy, co prowadzi jedynie do dalszego przewlekania postępowania trwającego już 23 lata od złożenia pierwotnego wniosku i będzie skutkować powrotem sprawy po raz trzeci do organu I instancji. Wyjaśnili, że nie zaskarżają tej części powołanej decyzji Wojewody [a ściślej: jej uzasadnienia – uw. Sądu] "oznaczonej numerami I, II, IV, V i VI do 3 rzędu na str. 18", przyjmując, że: (i) przesądzona jest odmowa zwrotu działek nr: 10/29, 10/32 i 10/36; (ii) działka nr 10/37 nie została wymieniona w decyzji Starosty, ponieważ obarczona jest poważnym błędem podziału geodezyjnego; (iii) oczywistą pomyłką jest typowanie do zwrotu działki nr 10/45 o powierzchni 4 m2, bowiem nie nadaje się ona do samodzielnego gospodarczego wykorzystania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z jednoczesnym zobowiązaniem Wojewody do uzupełnienia spornej decyzji o odpowiedź na zarzuty postawione w odwołaniach od decyzji Starosty z [...] listopada 2011 r., bądź o uznanie przez Sąd – na podstawie przepisów prawa i zgromadzonych dowodów oraz orzecznictwa sądów – że w tej sprawie brak możliwości dokonania zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu Skarżący podkreślili, że Wojewoda nie odniósł się do żadnego z merytorycznych zarzutów zawartych w ich odwołaniu i późniejszych pismach procesowych, podobnie jak nie uczynił tego w odniesieniu do wcześniejszego odwołania Skarżących od pierwszej decyzji Starosty z 2007 r. Zauważyli, że Wojewoda, kilkukrotnie zarzucając Staroście naruszenie podstawowych zasad postępowania, w gruncie rzeczy postępuje podobnie, koncentrując się w swojej decyzji na zagadnieniach drugorzędnych i pomijając kwestie najbardziej istotne w sprawie, a mianowicie: czy zwrot obecnie jest możliwy oraz czy żądanie zwrotu było zasadne. Skarżący ocenili przy tym, że żądanie zwrotu jest bezzasadne, a, po drugie, zwrot jest niemożliwy, nawet gdyby żądanie zwrotu było zasadne. W tym zakresie powołali się przede wszystkim na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz fakt, że Spółdzielnia nabyła w 1992 r. prawo użytkowania wieczystego spornego gruntu i wpis tego prawa nadal figuruje w księgach wieczystych, a także fakt, że wszystkie sporne działki domowe obciążone są spółdzielczym własnościowym prawem do domu jednorodzinnego i prawo to również zostało ujawnione w księgach wieczystych. Ponadto Skarżący podkreślili, że samodzielną przesłankę odmowy zwrotu przedmiotowych nieruchomości stanowi ich trwałe zagospodarowanie (zabudowa), dokonane, w ocenie Skarżących, zgodnie z celem wywłaszczenia, który polegał na budowie Miasteczka Uniwersyteckiego obejmującego również budowę mieszkań dla kadry [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że przy wydawaniu decyzji kasacyjnej można ograniczyć się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie rozstrzygając o meritum sprawy, a tym samym nie ma potrzeby odniesienia się do podniesionych w odwołaniach zarzutów. Zarazem organ stwierdził, że zarzuty zawarte w skargach i pozostałe argumenty Skarżących stanowią polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji Wojewody, a ponadto nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie w sposób jasny, precyzyjny i wyczerpujący ustosunkowano się do nich.

W pismach procesowych z 12 listopada 2013 r. oraz 18 kwietnia 2014 r. Skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi Wojewody na skargę, w całej rozciągłości podtrzymali zawarte w skardze zarzuty i wnioski. Ponadto zawnioskowali o włączenie do sprawy Spółdzielni oraz ewentualnie pozostałych uczestników postępowania zwrotowego.

Na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. obecne strony i uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody w tak wytyczonych przez ustawodawcę ramach kognicji sądu administracyjnego należy rozpocząć od ustalenia granic niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, a to z uwagi na zadeklarowane w skardze "zaskarżenie częściowe" decyzji Wojewody, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że Skarżący nie zaskarżają "tej części decyzji oznaczonej numerami I, II, IV, V i VI do 3 rzędu na str. 18". W ocenie Sądu takie ujęcie przedmiotu zaskarżenia, wykładane zwłaszcza w kontekście podstawowego wniosku skargi – o uchylenie zaskarżonej decyzji – nakazuje jednak przyjąć, że Skarżący w istocie zaskarżyli rozstrzygnięcie Wojewody w całości. Natomiast poczynione przez nich zastrzeżenie o niezaskarżaniu wyszczególnionych części decyzji – a ściślej: wskazanych fragmentów jej uzasadnienia – oznacza tyle, że Skarżący podzielają zawarte tam konstatacje organu.

Przechodząc do wyjaśnienia motywów niniejszego rozstrzygnięcia Sąd od razu zaznacza, że w zasadniczych punktach podziela stanowisko Wojewody co do wadliwości decyzji Starosty. W szczególności podziela zarzuty dotyczące błędów w ustaleniach faktycznych poczynionych przez ten organ. Jednakże, w ocenie Sądu, Wojewoda co najmniej przedwcześnie z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji, gdyż ani zakres, ani też ranga dostrzeżonych uchybień w postępowaniu przed tym organem nie uzasadniały w dostatecznej mierze takiego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że rozważając zasadność zastosowania w danej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. organ nie powinien również pomijać wskazań płynących z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. I to nie tylko z akcentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale także z zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), która w okolicznościach niniejszej sprawy – tj. w sytuacji, gdy postępowanie zwrotowe toczy się przewlekle już blisko 25 lat – nabiera szczególnej wagi.

W tym kontekście godzi się zauważyć, że w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania – obowiązkiem organu odwoławczego. W konsekwencji organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do jej istoty, stosując właściwe przepisy prawa materialnego, a nie tylko ograniczyć się do wskazania krytycznych uwag odnośnie do postępowania przed organem pierwszej instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Innymi słowy, kompetencja organu odwoławczego obejmuje każdorazowo ponowne, wszechstronne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – ewentualnie po jego uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a. – zachodzą przesłanki do uwzględnienia żądania wnioskodawców (tu: do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości), czy też nie.

Wobec tego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – uwzględniając podniesioną już wyżej okoliczność, że przedmiotowe postępowanie zwrotowe toczy się od blisko 25 lat, oraz że Wojewoda wcześniej już uchylał decyzję Starosty z analogicznych, co obecnie, przyczyn – obowiązkiem organu było dążenie do końcowego załatwienia sprawy, z wykorzystaniem możliwości ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Wniosek ten znajduje pełne oparcie w aktualnym brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. i właściwie rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który w pierwszej kolejności przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź jej uchylenie i zmiana zaskarżonego rozstrzygnięcia (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (zob. wyrok NSA z 20.12.1999 r., IV SA 274/97, LEX nr 48234). Wniesienie odwołania od decyzji wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stanowi wyjątek od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a., co podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 25 maja 1983 r. (II SA 403/83, ONSA 1983/1/38).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle cytowanego przepisu organ odwoławczy ma możliwość zwrotu sprawy do pierwszej instancji jedynie przy łącznym zaistnieniu dwóch przesłanek: (1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz (2) wystąpienia sytuacji, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie – przy czym zaistnienie tej ostatniej przesłanki jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak trafnie wyrok WSA z 10.12.2013 r., II SA/Wr 408/13, CBOSA). Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., wiąże się z koniecznością stwierdzenia przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie wystąpienia braków postępowania, które nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Ten ostatni przepis przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli więc zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co do zasady jednak to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Konkludując, decyzja kasacyjna może zapaść wówczas, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki WSA: z 18.12.2013 r., II SA/Lu 44/13; z 05.09.2013 r., II SA/Wr 349/13; z 28.02.2014 r., II SA/Po 712/13 – CBOSA).

W niniejszej sprawie wątpliwości i zarzuty podniesione przez Wojewodę pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej nie są, w ocenie Sądu, tego rodzaju, iżby dostrzeżone wady nie mogły zostać wyeliminowane we własnym zakresie przez organ odwoławczy. W szczególności uzupełniające badanie sprawy w zakresie wskazanym przez Wojewodę – które to badanie, notabene, w dużej części zostało już przez ten organ przeprowadzone, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – może nastąpić w postępowaniu odwoławczym i nie jest konieczne przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odnosząc się bardziej szczegółowo do zastrzeżeń Wojewody należy stwierdzić, co następuje.

Zarzucany Staroście błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących działek powstałych z podziału połączonych działek nr 10/2 i nr 228/8 (s. 11–12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) może zostać wyjaśniony i usunięty przez organ odwoławczy bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności. Tym bardziej, że Wojewoda jednoznacznie ustalił przedmiotowy zakres postępowania o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej jako dawna działka nr 10, w zakresie działek nr 10/1, 10/2 i 10/4 (s. 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Przypuszczenia Wojewody dotyczące sposobu dalszego podziału działek 10/42 i 10/43, i związany z tym zarzut "rzucającego się w oczy" pominięcia w orzeczeniu organu I instancji działki nr 10/37, także mogły zostać zweryfikowane i rozstrzygnięte przez organ odwoławczy. Zwłaszcza, że Wojewoda stan faktyczny w tym zakresie już dość precyzyjnie ustalił. Sąd podkreśla, że postępowaniem zwrotowym objętych jest aktualnie ponad 20 działek i trzeba liczyć się z tym, że działki te nadal mogą podlegać operacjom dzielenia lub łączenia, a także zbywania, bowiem jest to normalne zjawisko w warunkach gospodarki rynkowej. Dlatego cedowanie wyjaśnienia wynikłych stąd konsekwencji na organ I instancji nie może być uznane za racjonalne i usprawiedliwione. Tym bardziej, że prowadzi do dalszego przedłużania postępowania, i tak już przewlekle prowadzonego, i odsuwa końcowe załatwienie sprawy w bliżej nieokreśloną przyszłość.

Co do działki nr 368 (s. 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), to słusznie Wojewoda zarzuca, że nie można dwa razy orzekać w przedmiocie zwrotu tej samej działki – co jasno wynika z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który jako nieważną kwalifikuje decyzję dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tak długo, jak wcześniejsza decyzja administracyjna pozostaje w obrocie prawnym, niedopuszczalne jest pomijanie jej treści i skutków prawnych. Zarazem jednak godzi się zauważyć, że w analizowanej sytuacji dopuszczalne i wystarczające byłoby uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej (ponownej) odmowy zwrotu działki nr 368.

W kwestii działek nr 10/29, 10/32 i 10/36 oraz działki nr 10/15 (s. 13–15 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) Sąd z aprobatą zauważa, że Wojewoda we własnym zakresie zbadał treść ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych działek, i to także tych, które zostały założone już po dniu wydaniu decyzji przez Starostę (dot. działek nr 10/29, 10/32 i 10/36). Tym bardziej nie było więc przeszkód, które uniemożliwiałyby merytoryczne orzekanie przez organ II instancji w odniesieniu do wszystkich tych działek, skoro organ ten dysponował już tym samym materiałem dowodowym, jakim dysponowałby ponownie rozpoznający sprawę Starosta, tj. treścią wpisów w księgach wieczystych.

Zarzut niewystarczającego wyjaśnienia "zakresu powierzchniowego" dawnej działki nr 228/8 – powiązany z przypuszczeniem, że któraś/eś z działek wchodzących w skład postępowania zwrotowego obejmuje/ją dawną działkę nr 228/8 (s. 15–16 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) – także ma za przedmiot niewystarczające ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji, który to brak mógł, w ocenie Sądu, zostać usunięty w trybie art. 136 k.p.a. Wynikające z tego przepisu normatywne ograniczenia zakresu postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym z pewnością nie idą tak daleko, aby wyłączały dopuszczalność prowadzania nowych dowodów i badania nowych okoliczności faktycznych w tym postępowaniu. Ani z przywołanego art. 136 k.p.a., ani z pozostałych unormowań k.p.a. żadną miarą nie wynika zakaz uwzględniania w postępowaniu odwoławczym nowych faktów i dowodów (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., art. 136 Nb 4).

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia Spółdzielni możliwości udziału w charakterze strony w postępowaniu przed organem I instancji – postawionego przez Wojewodę "z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością" (s. 16–17 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) – Sąd stwierdza, że tego rodzaju, co do zasady istotne uchybienie przepisom postępowania, musi być jednak w każdym przypadku oceniane na tle całokształtu okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie należało w szczególności wziąć pod uwagę, że przedmiotowe postępowanie zwrotowe toczy się już od blisko 25 lat, a jego poszczególne wątki były badane w licznych postępowaniach toczących się przed organami administracji i sądami administracyjnymi, a nawet przed sądami powszechnymi. Już choćby z tego względu uczestnicy tych postępowań, w tym także przedstawiciele Spółdzielni, niewątpliwie doskonale orientują się w realiach tej sprawy, i wielokrotnie na powyższych forach mieli możliwość przedstawienia, i też faktycznie przedstawiali, własne stanowiska w sprawie, które zasadniczo od lat są w pełni ukształtowane i niezmienne. To spostrzeżenie jest szczególnie istotne w odniesieniu do Spółdzielni, która, zauważmy, nie została pozbawiona udziału w całym postępowaniu, lecz wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, i to w jego części (acz, niewątpliwie, dość znacznej, bo obejmującej okres od 2006 r.). Co tu jednak szczególnie istotne, pomimo to Spółdzielnia zachowała praktyczną możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji (z [...] listopada 2011 r.) i faktycznie z tej możliwości skorzystała. Co więcej, w żadnym z fragmentów swego odwołania Spółdzielnia – eksponując pozbawienie jej prawa czynnego udziału w postępowaniu przed Starostą – nie domagała się przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie uczyniła tego również w swej skardze do tut. Sądu z [...] września 2013 r. (w aktach sprawy o sygn. IV SA/Po 950/13). Przeciwnie, to organowi II instancji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak orzeczenia co do istoty sprawy.

Na tym tle Sąd nie podziela kategorycznego stanowiska Wojewody, jakoby stwierdzone przez ten organ ograniczenie czynnego udziału Spółdzielni w postępowaniu zwrotowym bezwzględnie wymagało przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, w imię respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Godzi się bowiem zauważyć, że zasada ta obejmuje swym zakresem szerokie spektrum bardziej szczegółowych elementów proceduralnych, takich zwłaszcza jak: możliwość wniesienia odwołania (ograniczona tylko do jednej instancji), powierzenie funkcji organu odwoławczego organowi bezpośrednio wyższego stopnia, skargowość, pośredni tryb wnoszenia środków prawnych, ograniczony formalizm, ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w całości, zakaz pogarszania sytuacji odwołującego się przy orzekaniu odwoławczym (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 15 i tam powołana literatura). W ocenie Sądu, to właśnie wspomniane wyżej uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji stanowi jedną z najistotniejszych gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania. Tym bardziej, że, zauważmy, to właśnie ten aspekt omawianej zasady został też wyeksponowany w jej konstytucyjnej regulacji, w myśl której: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa" (art. 78 Konstytucji RP). Nie można więc utożsamiać – jak zdaje się czynić to Wojewoda – sytuacji osoby, która wprawdzie nie uczestniczyła na wcześniejszych etapach postępowania pierwszoinstancyjnego, ale miała możliwość wniesienia odwołania (i faktycznie je wniosła), z sytuacją osoby, która wstąpiła do postępowania dopiero w drugiej instancji. Przykładowo, ta pierwsza osoba w pełni korzysta z dobrodziejstwa zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), a ta druga – nie. Już z tych względów nie sposób, w ocenie Sądu, podzielić stanowiska Wojewody, że w analizowanym przypadku doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności w stopniu "rażącym", skutkującym koniecznością bezwarunkowej kasacji decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu zaistniałe uchybienie w procedowaniu przez organ I instancji należy raczej rozpatrywać na płaszczyźnie "zwykłego" naruszenia przepisów postępowania – art. 10 k.p.a., który to przepis nakłada na organy administracji obowiązek zapewnienia stronom udziału w sprawie na każdym etapie postępowania (tu: w postępowaniu przed organem I instancji poprzedzającym wydanie decyzji). Przy tym, inaczej niż twierdzi Wojewoda, naruszenie to – jak każde uchybienie proceduralne – powinno podlegać badaniu z perspektywy jego ewentualnego wpływu na wynik sprawy. Przypomnijmy, że w świetle wskazań płynących z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz całokształtu regulacji art. 138 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jedynie wyjątkowo – wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a.). W świetle przywołanych unormowań pominięcie w danej sprawie strony postępowania nie zawsze musi oznaczać konieczność zwrócenia sprawy przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli przemawiają za tym okoliczności, organ odwoławczy powinien orzekać merytorycznie (por. wyrok WSA z 03.04.2012 r., II SA/Ol 124/12, CBOSA). W szczególności, w ocenie Sądu, z przywołanych wyżej względów samo stwierdzenie przez organ odwoławczy, że udział jednej ze stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym został ograniczony, jednak nie w stopniu uniemożliwiającym wniesienie odwołania, nie uzasadnia jeszcze "automatycznego" przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, o ile organ odwoławczy zarazem nie stwierdzi obiektywnej konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA z 27.06.2013 r., IV SA/Po 312/13, CBOSA).

Odnosząc się z kolei do uwag Wojewody, zgłoszonych na marginesie zasadniczych rozważań, a dotyczących przewidywanych trudności z wykorzystaniem na dalszych etapach postępowania sporządzonego na zlecenie Starosty operatu szacunkowego – z uwagi na to, że zostały w nim uwzględnione także działki nr 10/29, 10/32 i 10/36, które, zdaniem organu II instancji, jako nie kwalifikujące się do zwrotu, z wyceny powinny zostać wyłączone, a rzeczoznawca nie dokonał odrębnej wyceny każdej z działek, co w konsekwencji miałoby uniemożliwiać prawidłowe wyliczenie wartości odszkodowania (s. 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) – należy stwierdzić, że obawy te były co najmniej przedwczesne, i jako takie również nie uzasadniały przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wprawdzie operat rzeczywiście nie zawierał odrębnych wycen każdej z działek geodezyjnych, ale określona została w nim stawka za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Jeśli więc Wojewoda miałby ewentualnie wątpliwości co do możliwości ustalenia wartości tych działek w drodze prostej operacji arytmetycznej (przemnożenia ww. stawki przez powierzchnię działki), to winien najpierw zwrócić się do rzeczoznawcy o stosowne wyjaśnienie tej kwestii i ewentualne uzupełnienie operatu w tym zakresie. Dopuszczalność wyjaśniania, a nawet uzupełniania ustaleń operatu szacunkowego – także na etapie postępowaniu odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a. – nie budzi wątpliwości w orzecznictwie i również Sąd w niniejszym składzie żadnych obiekcji w tej mierze nie zgłasza (por. wyroki NSA: z 14.12.2007 r., II OSK 1753/06; z 11.02.2010 r., I OSK 564/09, CBOSA; z 09.12.2010 r., I OSK 226/10). Wręcz przeciwnie, Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 05 marca 2013 r. (I SA/Wa 1926/12, CBOSA), w myśl którego stwierdzenie, że operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie, a wycena załączona do akt nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania, nie daje podstawy do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli możliwy jest do przeprowadzenia dowód z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy. Tak więc, jak trafnie podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 05 października 2011 r. (II SA/Kr 884/11, CBOSA), nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że uzupełnienie operatu szacunkowego czy jego inna wykładnia stanowić musi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie Sądu, w świetle wszystkich powyższych uwag przekazanie przez Wojewodę niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – z powołaniem się na te wady postępowania i decyzji organu I instancji oraz wytyczne co do dalszego postępowania, jakie podane zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – naruszało art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. Zdecydowany sprzeciw musi budzić taki sposób procedowania przez Wojewodę, przy którym po wnikliwej weryfikacji ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji i po uzupełniającym, niekiedy wręcz bardzo drobiazgowym, wyjaśnieniu wielu istotnych okoliczności faktycznych sprawy, organ ten uchyla się od ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz przekazuje ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W istocie tylko po to, aby stan faktyczny został ponownie udokumentowany, przed wydaniem kolejnej decyzji, przez Starostę. Taki sposób prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy nie może budzić zaufania jego uczestników do władzy publicznej, naruszając tym samym zasadę ogólną z art. 8 k.p.a.

Z pewnością budowaniu takiego zaufania nie służy także uchylenie się przez organ odwoławczy od odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń i zarzutów podniesionych w odwołaniach i dalszych pismach procesowych stron. Jest to brak tym bardziej istotny, że zarzuty i argumentacja odwołujących były najdalej idące – zmierzały bowiem do wykazania bezzasadności zgłoszonego przez Wnioskodawców żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a przynajmniej niemożliwości dokonania takiego zwrotu w obecnym stanie sprawy. Ewentualne uwzględnienie tych zarzutów przesądzałoby zatem niecelowość prowadzenia dalszego postępowania w kierunku zaleconym przez Wojewodę i czynienia wskazanych przezeń ustaleń szczegółowych. W tym kontekście wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przekonanie organu, że odniesienie się do wszystkich podniesionych w odwołaniach zarzutów na obecnym etapie postępowania – wobec wydania decyzji kasacyjnej – byłoby przedwczesne, jest w najwyższym stopniu niezrozumiałe i całkowicie nietrafne. Skarżący celnie wytykają, że organ II instancji skoncentrował się w istocie na kwestiach drugorzędnych, nie rozstrzygając o pryncypiach. Takie działanie organu II instancji nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych i niekwestionowanych komponentów wielokrotnie już tu powoływanej zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a.; art. 78 Konstytucji RP). W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96, CBOSA; por. także wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; z 0212.2008 r., II SA/Rz 502/08, z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13 – CBOSA). Godzi się zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach motywowania podjętej decyzji – ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (tak trafnie: wyrok WSA z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07, CBOSA).

Obowiązek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczy także organu orzekającego kasacyjnie. Odmienny pogląd sformułowany przez Wojewodę, z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 1999 r. (I SA/Gd 546/97, LEX nr 36829), nie może zostać zaakceptowany. Zasadza się on w istocie na nadinterpretacji wyrwanego z kontekstu fragmentu uzasadnienia przywołanego wyroku (którego rozważania o tym, iż organ odwoławczy kasując decyzję pierwszoinstancyjną nie rozstrzyga o meritum sprawy, prowadzone są w kontekście tezy o braku zastosowania wówczas zakazu reformationis in peius, a nie braku obowiązku ustosunkowania się przez organ do zarzutów odwołania). Ponadto nie uwzględnia ostatniej nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. (obowiązującej od 11.04.2011 r.) i związanej z nią ewolucji orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zmierzających w kierunku maksymalnego poszerzenia zakresu merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Na pewno też nie ma charakteru "poglądu utrwalonego w orzecznictwie". Dość powiedzieć, że w innym, pochodzącym z tego samego okresu, co przywołane przez organ orzeczenie NSA, wyroku tego sądu jednoznacznie stwierdzono, że: "Rozpoznając sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Obowiązek taki wynika chociażby poprzez art. 140 k.p.a. bezpośrednio z art. 107 § 1–3 k.p.a., bowiem decyzja kasacyjna podlega takim samym wymogom formalno-prawnym jak każda inna decyzja." (wyrok NSA z 04.11.1997 r., I SA/Lu 1056/97, LEX nr 66934).

Przyjęcie inkryminowanego poglądu o braku obowiązku ustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutów odwołania doprowadziło w okolicznościach niniejszej sprawy do negatywnego skutku w postaci sformułowania przez ten organ wadliwych – bo pomijających najistotniejsze kwestie wymagające wyjaśnienia w tej sprawie (o czym niżej) – wskazań co do dalszego postępowania, a w konsekwencji do błędnego wyznaczenia dalszego kierunku i ram tego postępowania. Udzielenie zaś przez organ odwoławczy w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. błędnych wskazówek wytyczających ramy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ I instancji jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy i jako takie może nawet stanowić samodzielną podstawę do uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. с p.p.s.a. (por.: wyrok NSA z 06.04.2000 r., II SA/Gd 2090/98, LEX nr 44168; wyrok WSA z 13.06.2011 r., II SA/Kr 360/11, ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 27; wyrok WSA z 25.04.2012 r., IV SA/Po 86/12, CBOSA).

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji przede wszystkim rozważy i odniesie się do twierdzeń i zarzutów podniesionych w odwołaniach oraz w dalszych pismach procesowych stron. Weźmie przy tym pod uwagę następujące, bardziej szczegółowe wskazania i oceny prawne:

1. Zasadą jest, że otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie badane przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 979/11, CBOSA). Wobec powyższego w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma zarzut Skarżących bazujący na treści art. 229 u.g.n., a dotyczący ustanowienia na rzecz Spółdzielni w 1992 r. użytkowania wieczystego spornych gruntów, ujawnienia tego prawa w księgach wieczystych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i, co na obecnym etapie postępowania szczególnie istotne, niewykreślenia odnośnych wpisów do dnia wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organy bezpodstawnie i przedwcześnie uznały, że ustanowione na rzecz Spółdzielni prawo użytkowania wieczystego wygasło – ze wszystkimi tego faktu konsekwencjami – w związku ze stwierdzeniem nieważności odnośnej części umowy z [...] marca 1992 r. prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] marca 2001 r. (sygn. akt [...]). W tym zakresie uwadze organów uszły następujące okoliczności i oceny prawne, które Sąd w niniejszym składzie akcentuje i w pełni podziela:

– zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.k.w.h.") domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej [a takim jest niewątpliwie analizowane tu prawo użytkowania wieczystego – uw. Sądu] jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym;

– zasada wyrażona w art. 3 u.k.w.h. wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, która dotyczyłaby treści wpisów praw ujawnionych w tychże księgach Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych. Tylko na gruncie postępowań cywilnych można wykorzystywać wszelkie dostępne środki dowodowe w celu obalenia domniemania prawidłowości wpisu w księdze wieczystej (por. wyroki NSA: z 06.04.1999 r., IV SA 2338/98, LEX nr 47173; z 10.05.2006 r., I OSK 755/2005; z 21.11.2007 r., I OSK 1630/07; z 01.08.2013 r., I FSK 864/2013 – CBOSA; a także wyroki WSA: z 27.12.2007 r. II SA/Kr 1306/06; z 20.04.2011 r., II SA/Gd 974/10; z 06.09.2012 r., VII SA/Wa 1156/12 – CBOSA).

– oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w drodze umowy wymaga m.in. wpisu w księdze wieczystej (zob. art. 27 in fine u.g.n.). Wpis do księgi wieczystej ma w tym przypadku charakter konstytutywny, co oznacza, że bez wpisu prawo użytkowania wieczystego nie powstaje (por. wyrok SN z 04.02.2005 r., I CK 512/04, LEX nr 394484). Jeżeli zaś do powstania danego prawa potrzebny jest wpis w księdze wieczystej, to i do jego wygaśnięcia niezbędne jest wykreślenie wpisu. Nie jest wystarczające do usunięcia niezgodności wpisu konstytutywnego obalenie jego podstawy materialnoprawnej (tu: umowy ustanowienia użytkowania wieczystego), konieczne jest bowiem obalenie także samego wpisu (por. wyrok SN z 09.11.2011 r., II CSK 104/11, LEX nr 1102262).

W świetle tych uwag oraz treści art. 229 u.g.n. w zw. z art. 3 u.k.w.h., figurujący nadal w księdze wieczystej wpis prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni na podstawie umowy z [...] marca 1992 r. stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości obciążonej tym prawem. Nie jest to wszakże przeszkoda nieusuwalna, która czyniłaby niecelowym podjęcie przez organy administracji lub inne zainteresowane podmioty działań zmierzających do wykreślenia odnośnych wpisów, zgodnie z prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w [...]z [...] marca 2001 r. (sygn. akt [...]) unieważniającego tę umowę (w części). Mając na względzie szczególny skutek wyroku stwierdzającego nieważność umowy (ex tunc – z mocą wsteczną), z chwilą wykreślenia dokonanych na podstawie tej umowy wpisów będzie można uznać, że – jak to zwięźle ujął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 12 listopada 2012 r. (II SA/Kr 1019/12, LEX nr 1240907) – "w sytuacji, kiedy w dacie podejmowania decyzji mający podlegać ochronie porządek prawny już nie istnieje, nie ma podstaw do odwoływania się do przepisu art. 229 u.g.n. Wówczas istotne jest tylko to, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, a nie to, czy w przeszłości istniała prawna ku temu przeszkoda."

2. Analogiczną zasadę należy odnieść do sytuacji, gdy dana nieruchomość jest obciążona spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego, stanowiącym odpowiednik dawnego prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej. [W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 172, poz. 1804 z późn. zm.), istniejące w dniu 14 stycznia 2003 r. własnościowe spółdzielcze prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawa do lokalu użytkowego, w tym garażu, oraz prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej stały się spółdzielczymi własnościowymi prawami do lokalu, o których mowa w rozdziale 21 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1222; dalej w skrócie: "u.s.m.")]. W ocenie Sądu również utrzymywanie się na nieruchomości takiego obciążenia – w postaci wspomnianego spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu o treści odpowiadającej dawnemu prawu do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej – stanowi negatywną przesłankę do zwrotu takiej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców. Przemawiają za tym następujące względy natury jurydycznej:

– w analizowanym przypadku mamy w istocie do czynienia z kolizją dwóch dóbr rangi konstytucyjnej: (1) konstytucyjnej zasady zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, która to zasada stanowi oczywistą konsekwencję unormowania art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z 24.10.2001 r., SK 22/01, OTK 2001, nr 7, poz. 216) i jeden z przejawów konstytucyjnie gwarantowanej ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP), z jednej strony, oraz (2) konstytucyjnego prawa do mieszkania, statuowanego w art. 75, a w pewnym zakresie także w art. 76 Konstytucji RP (zob. M. Bednarek, Prawo do mieszkania w konstytucji i ustawodawstwie, Warszawa 2007, s. 231), z drugiej;

– konstytucyjna zasada zwrotu nieruchomości wywłaszczonych nie ma charakteru bezwzględnego, co potwierdza analiza orzecznictwa trybunalskiego. Podkreśla się w nim, że "obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązek dokonania zwrotu. W szczególności nieruchomość wywłaszczona na określony cel publiczny nie musi zostać zwrócona w sytuacji, w której jest ona niezbędna dla realizacji innego celu publicznego, który również uzasadnia wywłaszczenie. Istotne znaczenie dla sposobu ukształtowania prawa do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma ponadto czynnik czasu i konieczność zapewnienia trwałości ukształtowanych stosunków i sytuacji prawnych." (wyrok TK z 09.12.2008 r., SK 43/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 175);

– podstawowy dla ustalenia zakresu oraz treści konstytucyjnego prawa do mieszkania przepis art. 75 Konstytucji RP stanowi, że władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania (ust. 1). Ochronę praw lokatorów określa ustawa (ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 76 Konstytucji RP władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Zakres tej ochrony określa ustawa. Jak z powyższego wynika, realizacja zadań i celów sformułowanych w cytowanych przepisach art. 75 i art. 76 Konstytucji RP stanowi obowiązek "władz publicznych" – do których zalicza się organy i instytucje państwowe (zarówno ustawodawcze, wykonawcze, jak i sądownicze) oraz samorządowe – w zakresie ich kompetencji. Natomiast beneficjentami tych regulacji są głównie osoby fizyczne, gdyż to one mają potrzeby mieszkaniowe (zob. M. Bednarek, Prawo do mieszkania..., s. 231–232);

– z konstytucyjnego prawa do mieszkania wynika wiele wytycznych, adresowanych nie tylko do ustawodawcy, ale do wszystkich organów i instytucji władz publicznych, w tym także do sądów oraz do organów administracji. Najbardziej ogólna dyrektywa wyraża nakaz preferencyjnego traktowania potrzeb mieszkaniowych obywateli, jako jednej z najbardziej elementarnych potrzeb każdego człowieka o charakterze egzystencjalnym, ściśle powiązanej, a nawet warunkującej realizację zasady godności osoby ludzkiej (art. 30 Konstytucji RP). Z nakazu prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (art. 75 ust. 1 in principio Konstytucji RP) wynikają bardziej szczegółowe wytyczne, w tym m.in. taka, że działania podejmowane przez władze publiczne mają w pierwszym rzędzie zmierzać do umożliwienia obywatelom zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, a następnie zapewniać spokojne i stabilne korzystanie z uzyskanego mieszkania (zob. M. Bednarek, Prawo do mieszkania..., s. 231–232). W tym ostatnim przypadku chodzi o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w aspekcie negatywnym, przez co rozumie się umożliwienie zachowania dotychczasowych uprawnień do mieszkania i możliwości faktycznego zeń korzystania (por. wyrok TK z 09.09.2003 r., SK 28/03, OTK-A 2003/7/74). Przy tym "własne mieszkanie" w rozumieniu art. 75 ust. 1 Konstytucji RP oznacza lokal mieszkalny do którego służy tytuł prawny umożliwiający samodzielne zajmowanie tego lokalu, o pewnej trwałości w czasie i takiej ochronie prawnej, która pozwala przyjąć, że potrzeby mieszkaniowe określonej osoby i jej rodziny są zaspokojone (por. wyrok TK z 29.05.2001 r., K 5/01, OTK 2001, nr 4, poz. 87). W tym pojęciu niewątpliwie mieści się także dom jednorodzinny zajmowany na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych uwag – a zwłaszcza wobec silnego powiązania konstytucyjnego prawa do mieszkania z zawartymi w ustawie zasadniczej gwarancjami poszanowania i ochrony godności ludzkiej, przy jednoczesnym braku bezwzględnego charakteru konstytucyjnej zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych – uzasadniony jest wniosek, że w razie kolizji tych dóbr, tj. prawa do mieszkania, wynikającego z spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, oraz prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pierwszeństwo należy przyznać możliwości zachowania dotychczasowych uprawnień do mieszkania oraz stabilnego i spokojnego zeń korzystania, co skutkować powinno odmową zwrotu nieruchomości takim prawem obciążonej.

Przeciwko dopuszczeniu w takim przypadku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przemawiają dalsze jeszcze argumenty, wynikające już z samej konstrukcji jurydycznej spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, a w szczególności z następujących względów:

– w znaczeniu cywilnoprawnym spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym – co jasno wynika z art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej w skrócie; "k.c.") – o treści zbliżonej do prawa odrębnej własności lokalu (tak K. Pietrzykowski, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2013, art. 172, Nb 3). Natomiast w znaczeniu ekonomicznym i konstytucyjnym stanowi ono, podobnie jak użytkowanie wieczyste, prawo o charakterze właścicielskim (prawo podobne do własności) – "swoiste prawo własnościowe" (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25.02.1999 r., K 23/98, OTK 1999, nr 2, poz. 25 i późniejszych orzeczeniach). W konsekwencji treść spółdzielczego prawa do lokalu "powinna być interpretowana w taki sposób, aby jego ochrona zbliżała się do ochrony przewidzianej dla prawa własności" (wyrok TK z 21.05.2001 r., SK 15/00, OTK 2001, nr 4, poz. 85). Również w doktrynie podkreśla się właścicielski charakter omawianego prawa i wynikającą stąd intensywniejszą jego ochronę w porównaniu z innymi prawami majątkowymi, zbliżającą się do ochrony prawa własności (zob. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2003, uw. 9 do art. 64).

– spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu może zostać ustanowione i istnieć tylko w budynku stanowiącym własność spółdzielni mieszkaniowej, a więc wzniesionym na gruncie będącym własnością spółdzielni albo oddanym jej w użytkowanie wieczyste (zob.: K. Pietrzykowski, Spółdzielnie mieszkaniowe, art. 171 Nb 7; por. też A. Jedliński, Własnościowe prawo do lokalu jako ograniczone prawo rzeczowe (Zagadnienia konstrukcji prawnej), "Państwo i Prawo" 1998, nr 4, s. 47). Z tego względu ustawodawca wprowadził w przepisie art. 1718 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych regulację, w myśl której, jeżeli w toku likwidacji, postępowania upadłościowego albo postępowania egzekucyjnego z nieruchomości spółdzielni, nabywcą budynku albo udziału w budynku nie będzie spółdzielnia mieszkaniowa, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu przekształca się w prawo odrębnej własności lokalu lub we własność domu jednorodzinnego;

– w ocenie Sądu cytowany przepis art. 1718 ust. 1 u.s.m. – przewidujący przekształcenie się ex lege spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w (zależnie od tego, co było przedmiotem spółdzielczego prawa): prawo odrębnej własności lokalu albo własność domu jednorodzinnego – znajduje per analogiam zastosowanie także do innych przypadków, gdy nieruchomość dotychczas spółdzielcza (tj. własność albo użytkowanie wieczyste gruntu, na którym wzniesiono budynek obciążony spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu) miałaby przejść na własność (w użytkowanie wieczyste) podmiotu nie będącego spółdzielnią mieszkaniową. Godzi się podkreślić, że także w doktrynie dostrzega się potrzebę i dopuszczalność rozszerzania zastosowania art. 1718 ust. 1 u.s.m. na inne sytuacje, w drodze wnioskowania z analogii (por. K. Pietrzykowski, Spółdzielnie mieszkaniowe, art. 1718 Nb 5);

– spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, jako ograniczone prawo rzeczowe, obciąża całą nieruchomość, na której wzniesiono budynek obejmujący ów lokal (por. K. Zaradkiewicz [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 2011, art. 244 Nb 29). Zgodnie z art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami uostatecznienie się decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pociąga za sobą skutek w postaci wygaśnięcia obciążających tę nieruchomość: trwałego zarząd lub prawa użytkowania (od razu – art. 138 ust. 1 u.g.n.) oraz najmu, dzierżawy lub użyczenia (z upływem 3 miesięcy – art. 138 ust. 2 u.g.n.). Brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni przywołanego art. 138 u.g.n. i do obejmowania jego zakresem także praw w nim wyraźnie nie wymienionych, w tym spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. W związku z tym nie sposób twierdzić, że skutkiem orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości byłoby także wygaśnięcie obciążającego tę nieruchomość prawa spółdzielczego. Tym bardziej, że taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z akcentowaną w doktrynie zasadą numerus clausus przyczyn wygaśnięcia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu (zob. K. Pietrzykowski, Spółdzielnie mieszkaniowe, art. 7 Nb 5).

– wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, z chwilą uostatecznienia się decyzji zwrotowej musiałoby dojść "automatycznie" (ex lege) do przekształcenia się obciążającego tę nieruchomość spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu we własność: domu jednorodzinnego albo odrębną własność lokalu (art. 1718 ust. 1 u.s.m. per analogiam). Zwróćmy uwagę, że w przypadku domu jednorodzinnego powstałe tą drogą prawo własności – obejmujące z oczywistych względów (art. 48 in principio k.c.) nie tylko sam dom, ale i działkę gruntu, na którym ów dom jest posadowiony – "pochłaniałoby" w istocie całość uprawnień właścicielskich do zwracanej nieruchomości. W konsekwencji, na skutek dokonywanego w takich okolicznościach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni jej właściciel otrzymywałby prawo wydrążone z rzeczywistej treści – pozór prawa. Także z tego powodu orzekanie w takim przypadku o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości byłoby tyleż nieracjonalne, co niecelowe.

Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że obciążenie wywłaszczonej nieruchomości spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu o treści odpowiadającej dawnemu prawu do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej stanowi negatywną przesłankę zwrotu tej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela (jego spadkobiercy).

3. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien też wyraźnie uwzględnić fakt, że w niniejszej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – z 21 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1048/08, którym oddalono skargę H. K., A. K. i J. K. na decyzję Wojewody z [...] października 2008 r., znak: [...], uchylającą decyzję Starosty z [...] października 2007 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – i wynikającą stąd konieczność respektowania dyspozycji art. 153 p.p.s.a. W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Utrata mocy wiążącej ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: w razie zmiany stanu prawnego powodującego, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, bądź w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 8 do art. 153).

Dlatego rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie precyzyjne zidentyfikowanie oraz zweryfikowanie aktualności wyrażonych w przywołanym wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 1048/08 ocen prawnych (wyrok ten, z natury swego rozstrzygnięcia – oddalenie skargi – zasadniczo nie zawierał odrębnych wskazań co do dalszego postępowania). W pojęciu "oceny prawnej" mieści się przede wszystkim dokonana przez sąd wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także przedstawiony sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć także ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych (tak trafnie wyrok WSA z 19.12.2013 r., III SA/Po 1401/13, CBOSA).

W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, że wyrażony w uzasadnieniu analizowanego wyroku o sygn. akt II SA/Po 1048/08 pogląd, iż w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające prowadzenie postępowania zwrotowego, opierał się na sformułowanej przez WSA ocenie prawnej, w myśl której "wypełnione zostały określone w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem na terenie objętym postępowaniem zwrotowym nie rozpoczęto, w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia". Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wnikliwie zbadać dalszą aktualność tej oceny prawnej, a to w kontekście niedawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, którego sentencja głosi, że: "Art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Sąd wyjaśnia, że tzw. wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego – do jakich zalicza się niewątpliwie cytowany wyrok TK o sygn. P 38/11 – a więc stwierdzający niekonstytucyjność treści normatywnej zamieszczonej w badanym przez TK przepisie prawnym, wywołuje skutek w postaci utraty mocy obowiązującej przepisu w zakresie tej treści (zob. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 152). Wprowadza tym samym zmianę stanu prawnego, która z kolei może doprowadzić do utraty mocy wiążącej ocen i wytycznych, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nie mógł we własnym zakresie ustalić, czy przywołany wyrok TK doprowadził do zdezaktualizowania się ww. oceny prawnej zawartej w wyroku WSA, gdyż do dnia zamknięcia rozprawy i wydania wyroku w niniejszej sprawie nie było dostępne pisemne uzasadnienie tego orzeczenia TK.

4. W przywołanym wyroku o sygn. II SA/Po 1048/08, WSA wyraził ponadto pogląd, że organy prowadzące postępowanie właściwie zakreśliły grono uczestników postępowania wyłączając z niego Spółdzielnię. W ocenie Sądu ów pogląd prawny utracił moc wiążącą, a to już z uwagi na ujawnioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nową istotną okoliczność faktyczną, jaką było ustalenie przez Wojewodę "z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością", że przedmiotowym postępowaniem zwrotowym objęta jest m.in. dawna działka nr 228/8, do której Spółdzielni przysługiwało prawo użytkowania wieczystego (s. 16 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Sąd podziela stanowisko Wojewody, że wskazana okoliczność dostatecznie legitymuje Spółdzielnię do udział w przedmiotowym postępowaniu zwrotowym w charakterze strony. Nadto godzi się zauważyć, że w świetle oceny WSA do wyłączenia Spółdzielni z grona uczestników postępowania miało dojść na skutek utraty przez Spółdzielnię prawa użytkowania wieczystego terenów objętych postępowaniem w związku z prawomocnym stwierdzeniem nieważności odnośnej części umowy z [...] marca 1992 r. Tymczasem, jak to już wyżej wskazano, do dnia wydania zaskarżonej decyzji ten skutek jeszcze nie nastąpił, gdyż z uwagi na utrzymujący się wpis ww. prawa w księdze wieczystej Spółdzielnia nadal musi być traktowana jak pełnoprawny użytkownik wieczysty tych terenów.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (pkt 1 sentencji wyroku).

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (zob. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu w wysokości po 200 zł (dot. wszystkich Skarżących), a także (nie dot. skarżącego R. P., który w nin. sprawie sądowadministracyjnej nie udzielił pełnomocnictwa) wynagrodzenie reprezentującego Skarżących radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), w wysokości po 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (po 17 zł) – łącznie po 457 złotych.