Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 993/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 140aa ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1879/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z [...] maja 2018 r., nr [...], 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. Sp. z o.o. w K. 6092 (sześć tysięcy dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1879/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że [...] marca 2017 r. w R. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z dwuosiowego samochodu ciężarowego Man nr rej. [...] i dwuosiowej przyczepy Wielton nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował M. B., który wykonywał krajowy przejazd drogowy na trasie O.-J. z ładunkiem stłuczki szklanej (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy M. B. W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnych norm:

- nacisk na pojedynczą oś napędową – 12,5 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 2,5 t – przekroczenie dopuszczalnej wartości o 25%,

- rzeczywista masa całkowita pojazdu wyniosła 37 t - przekroczenie dopuszczalnej wartości o 2,77%.

Podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

W związku z tym, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) nałożył na C. Sp. z o.o., jako załadowcę, karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z [...] czerwca 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, WITD decyzją z [...] maja 2018 r. nałożył na spółkę A., jako załadowcę, karę w wysokości 15 000 zł.

Zaskarżoną decyzją GITD, m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 140 aa ust. 1, 3 pkt 2, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c, ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440; dalej: u.d.p.), § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję WITD.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), stwierdził, że uznaje za prawidłowe ustalenia organu, co do okoliczności zatrzymania do kontroli zespołu pojazdów na drodze wojewódzkiej nr [...]. Sąd przyznał, że dopuszczalny nacisk pojedynczej osi na tej drodze krajowej w R. wynosi 10 t (zgodnie zarówno z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 21 kwietnia 2017 r., jak i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 13 maja 2015 r.), zaś w wyniku ważenia kontrolowanego pojazdu stwierdzono, że nacisk na pojedynczą oś napędową pojazdu wyniósł 12,5 t, co dało przekroczenie o 2,5 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 25 %), rzeczywista masa całkowita pojazdu członowego wyniosła 37 t, co oznacza przekroczenie o 1 t (stosownie do § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia), a pojazd wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych.

Wobec powyższego Sąd ocenił, że organy prawidłowo uznały, że istniała podstawa do nałożenia na skarżącą kary za przejazd pojazdu nienormatywnego, wobec wypełnienia przesłanek z art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.

Przechodząc do dalszych rozważań, WSA zaznaczył, że skarżąca kwestionowała swoją odpowiedzialność jako załadowcy.

Stosownie do art. 43 Prawa przewozowego, jeżeli umowa lub przepis szczególny nie stanowią inaczej, czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy. W niniejszej sprawie, jak przyjął Sąd, na podstawie zawartej przez skarżącą z C. Sp. z o.o. umowy świadczenia usług pomocniczych w postaci czynności segregacji odpadów poprodukcyjnych z [...] listopada 2015 r. czynności ładunkowe należały do obowiązków skarżącej, a nie do C. Sp. z o.o., D. (odbiorcy), czy też "[...]" B. (przewoźnika).

Co więcej, według WSA, załącznik nr 1 do tej umowy wskazuje, że skarżąca odnośnie gospodarki odpadami na terenie zakładu (zewnętrznej strefy gromadzenia odpadów) dokonuje załadunku na samochód ciężarowy zgromadzonych koszy z PVC (zgodnie z zapotrzebowaniem), przygotowuje kosze do transportu, składa kosze. W pkt 12 wspomnianego załącznika wskazano również, że do skarżącej należy "Gromadzenie do ilości transportowych, załadunek" (na bieżąco). Tym samym z umowy tej zdaniem Sądu wnika jednoznacznie, że C. czynności załadunkowe powierzyła innemu podmiotowi, czyli skarżącej. Skarżąca natomiast nie przedstawiła żadnych dowodów dla wykazania, że nie miała wpływu i nie godziła się na wyjazd przeładowanego pojazdu. Nie podjęła żadnych czynności weryfikacyjnych, czy pojazd po załadunku nie stał się pojazdem nienormatywnym. Pojazd nie został zważony po załadowaniu kontenerów, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, żeby kierowca doładowywał inny towar. Sąd uznał, że ilość załadowanej do kontenerów stłuczki szklanej zależała od skarżącej a nie od kierowcy kontrolowanego pojazdu, D., "[...]" B. czy C. Urządzenie HDS umożliwiało kierowcy zabranie kontenerów z załadowanych towarem (stłuczką szklaną), jednakże to, ile tego towaru znalazło się w kontenerze, zależało od skarżącej, gdyż to należało do jej obowiązków.

W ocenie WSA, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na to, że skarżąca nie poczyniła żadnych czynności, aby upewnić się, czy nie "wypuszcza" na zewnątrz nieprawidłowo załadowanego pojazdu. Skarżąca jako podmiot profesjonalnie wykonujący czynności załadunku powinna znać powszechnie obowiązujące przepisy prawne, powinna także zorganizować pracę na terenie gdzie wykonuje czynności, tj. aby pojazd po wykonaniu tych czynności, opuszczający teren zakładu był normatywny. Załadowanie zbyt dużej ilości stłuczki szklanej i brak czynności weryfikacyjnych, czy podstawiony pojazd nie jest nienormatywny, czy też brak wyłączenia własnej odpowiedzialności odpowiednimi zapisami w umowie, oznacza, jak zdaniem Sądu słusznie przyjęły organy, ze skarżąca miała wpływ i godziła się na powstanie naruszenia. Przez "wpływ" na powstanie naruszenia należy rozumieć istnienie bezpośredniej zależności między działaniem załadowcy a naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu. Godzenie się na naruszenie polega na jego akceptacji. Chodzi zatem o świadomość przeciążenia i brak przeciwdziałania wyjazdowi przeciążonego pojazdu na drogę publiczną.

Wobec powyższego, Sąd nie dopatrzył się naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, jak też wskazanych w skardze przepisów procesowych tj. art. 6, art. 7a § 1, art. 75, art. 77 § 1 i 3, art. 78 § 1 i 2, art. 81a § 1 k.p.a. Zawarta przez skarżącą umowa o świadczenie usług pomocniczych w postaci czynności segregacji odpadów poprodukcyjnych z [...] listopada 2015 r. jest jednoznaczna, nie dowodzi odpowiedzialności innych podmiotów, tym samym nieuwzględnienie wniosku organu o przesłuchanie w charakterze świadków M. W., A. Ł. było przez organ uzasadnione. Ponadto wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A., zarzucając Sądowi I Instancji naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. na skutek bezzasadnego i abstrakcyjnego uznania odpowiedzialności skarżącej za przeładowanie pojazdu, w sytuacji braku ustalenia, kto faktycznie dokonywał czynności załadunku, jak również bez należytego zbadania określonych w tym przepisie przesłanek "godzenia się" i "wpływu",

II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie organy zebrały dostateczny materiał dowodowy, w sytuacji gdy pozostaje on niekompletny, w tym na skutek nieprzeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącą oraz nieustalenia roli innych uczestników przewozu odpadów,

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy przepisów art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. za sprawą nieprzeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, jak również niepodjęcia z urzędu inicjatywy dowodowej w zakresie ustalenia okoliczności mającej istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, a to ustalenia, kto faktycznie dokonywał czynności załadunkowych, jak również ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki "wpływu" i "godzenia się" określone w przepisie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d., oraz nieustalenia roli innych uczestników przewozu odpadów,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażające się w pominięciu przez WSA wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wyroku, tj. niewskazania, jakie okoliczności faktyczne wpłynęły na uznanie, że wystąpiła przesłanka "godzenia się" lub "wpływu" skarżącej na przejazd pojazdem nienormatywnym na drodze publicznej,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przypisanie skarżącej obowiązku prawnego dokonania załadunku lub faktycznego dokonania załadunku, jak również poprzez przyjęcie, że do przeciążenia osi pojazdu doszło na skutek zwiększonego ciężaru pojemników z opadami, w sytuacji gdy przeciążenie wynikało z rozkładu ładunku,

5. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza poprzez brak dążenia organu do ustalenia roli innych uczestników procesu przewozu odpadów, jak również ustalenia faktycznej roli skarżącej przy załadunku,

6. art. 75 § 1 w zw. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy administracji przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącą, które miały znaczenie dla wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów I i II instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że dokonując analizy zgromadzonego (choć niepełnego) materiału dowodowego, uznać należy, że podmiotem dokonującym załadunku była firma przewozowa "[...]" B., bowiem załadunek kontenerów zbiorczych na placu spółki C. dokonywał pracownik tej firmy za pomocą urządzenia samozaładowczego typu HDS, tj. dźwigiem zamontowanym na pojeździe transportowym. Co więcej, umowę z firmą transportową zawarł zarządca gospodarki odpadami firma D., a dokument WZ "Wydano na zewnątrz" wystawił C. Termin transportu, jak również odbioru w ogóle nie były uzgadnianie ze skarżącą. W myśl umowy łączącej skarżącą i C., do zadań pracowników spółki A. należało tylko zbieranie odpadków po halach produkcyjnych na 1 i 2 zmianie do zbiorczych pojemników. Zebrany materiał dowodowy wskazuje też zdaniem spółki na poważne zaniedbania przewoźnika. Przy niewielkim bowiem przeładowaniu (niecałe 3 %) użył pojazdu o zbyt małej ilości osi i nośności. Poza tym, pojemniki jakie w [...] marca 2017 r. ujawniono na pojeździe służyły do zbierania stłuczki a nie PCV, a więc zgodnie z załącznikiem do umowy pomiędzy skarżącą a A. sp. z o. o., obowiązki pracowników skarżącej ograniczały się w tym wypadku jedynie do zgłoszenia odbiorcy tych odpadów – D. - napełniania pojemników odpadami. Nie były zatem obowiązkiem umownym objęte czynności załadowcy.

Według skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie, jak również organy I i II stopnia dokonały również szeregu naruszeń przepisów postępowania zwłaszcza w zakresie oceny i gromadzenia materiału dowodowego, w szczególności art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie dowodów zgłoszonych przez skarżącego, a także brak inicjatywy dowodowej samych organów, które winny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, nie ustalono roli innych uczestników załadunku. Nie ustalono dokładnie, kto faktycznie dokonywał czynności załadunku, a więc w istocie kto ponosi odpowiedzialność za "wypuszczenie’' nienormatywnego pojazdu do ruchu określoną w przepisie przepisu art. 140aa ust. 3 pkt. 2 p.r.d.

Na żadnym etapie postępowania nie dążono też do ustalenia, czy zaszły przesłanki niezbędne do zastosowania powyższego przepisu, tj. "godzenia się" i "wpływu". Ustalenia w zakresie odpowiedzialności skarżącego ograniczyły się jedynie do analizy umowy łączącej A. Sp. z o. o. z C. sp. z o. o., co w kontekście podnoszonych przez skarżącego twierdzeń, że czynności załadunkowych realnie dokonywał inny podmiot winno skutkować inicjatywą dowodową organów w zakresie wyjaśnienia tych okoliczności, a przynajmniej dopuszczeniem dowodów zgłoszonych przez skarżącego.

W piśmie z 17 listopada 2020 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, w sytuacjach określonych w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że skład orzekający nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których oparto skargę kasacyjną usprawiedliwiają wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku - mimo częściowo nietrafnych zarzutów.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - sformułowane w punktach 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.

W przepisie tym ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skład orzekający podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej.

Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Sposób sformułowania zarzutów wskazuje zaś, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie zmierza do podważenia ustalenia, że była załadowcą, a nadto miała wpływ i godziła się na przejazd pojazdem nienormatywnym na drodze publicznej.

Jednakże okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji nie wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia tego przepisu nie można mianowicie skutecznie podważyć ustaleń faktycznych sprawy ani prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego Skład orzekający w pełni podziela ugruntowany już w orzecznictwie jest pogląd, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (por. np. wyroki NSA: z 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1740/17, z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II FSK 2020/18).

Za nietrafny uznać należało też zarzut prawa materialnego, a to art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.

W myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszeniem prawa materialnego jest błędna jego wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza przy tym niewłaściwe odczytanie treści przepisu, a prawidłowo konstruowany zarzut tego typu naruszenia prawa materialnego powinien wskazać, jak wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy powinny być rozumiane i na czym polegał błąd Sądu pierwszej instancji przy ich interpretacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że wadliwie zrozumiał art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.

W uzasadnieniu wyroku WSA przytoczył treść powyższego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli) wskazując, że zgodnie z nim, karę pieniężną, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, nakłada się na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (to znaczy za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez stosownego zezwolenia).

W świetle pisemnych motywów rozstrzygnięcia brak podstaw by twierdzić, że WSA wadliwie zrozumiał przytoczone unormowanie.

Nie można się natomiast zgodzić ze skarżącą kasacyjnie spółką, że "załadowcą" - w rozumieniu powołanego przepisu (jak wskazano w omawianym zarzucie) - jest ten "kto faktycznie dokonywał czynności załadunku".

Według składu orzekającego NSA, zasadne jest przyjęcie, że skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie definiuje pojęć użytych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. - w tym pojęcia "załadowcy" - to zgodnie z obowiązującymi regułami wykładni systemowej odczytanie znaczenia tego pojęcia winno uwzględniać regulację prawną właściwą z uwagi na przedmiot jej normowania.

Należy zatem wskazać, że ustawa z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe w art. 43 stanowi, że jeżeli umowa lub przepis szczególny nie stanowią inaczej, czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy (ust. 1). Nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi (ust. 2).

Na gruncie powołanego przepisu przyjmuje się, że obowiązek wykonania czynności ładunkowych przypisuje się nadawcy, natomiast czynności związanych z rozładunkiem na odbiorcy - o ile w ramach swobody umów umownie nie uregulowano tych kwestii odmiennie, przykładowo w umowie przewozu strony mogą postanowić, że czynności - o których mowa w przytoczonym art. 43 ust. 1 - wykona przewoźnik.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zarzutem naruszenia przepisów postępowania – a to 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 151 p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. wskazanymi w punktach 1-2 i 5-6 petitum środka zaskarżenia - skutecznie kwestionuje prawidłowość oceny przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym podjęto wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stany faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy. Podkreślenia wymaga, że z treści art. 80 k.p.a. zasadnie wywodzi się, że "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego /art. 80 k.p.a./, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący /art. 77 § 1 k.p.a./, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści /art. 7 k.p.a./" (por. wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94).

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne oparto na treści "umowy świadczenia usług pomocniczych w postaci czynności segregacji odpadów poprodukcyjnych" - zawartej przez nadawcę towaru (C.) ze skarżącą kasacyjnie spółką - czyniąc założenie, że czynności ładunkowe spoczywać miały na nadawcy, który z kolei swe obowiązki powierzył spółce A. na mocy wskazanej umowy.

Przypomnieć trzeba, że Sąd I instancji - aprobując ustalenia postępowania administracyjnego - stwierdził, że zgodnie z załącznikiem do ww. umowy, skarżąca odnośnie gospodarki odpadami na terenie zakładu (...) dokonuje załadunku na samochód ciężarowy zgromadzonych koszy z PVC (zgodnie z zapotrzebowaniem), przygotowuje kosze do transportu, składa kosze, zgodnie zaś z jego pkt 12, do skarżącej należy "Gromadzenie do ilości transportowych, załadunek" (na bieżąco). Zdaniem NSA analiza omawianej umowy, stanowiącej - co należy jeszcze raz podkreślić - jedyną podstawę ustalenia relewantnej prawnie okoliczności co do tego, kto był załadowcą w sprawie, nie daje podstaw do jednoznacznego ustalenia, że była nim skarżąca spółka. Organy oraz WSA skupiły się na kilku postanowieniach omawianej umowy, tracąc z pola widzenia, zarówno ogólny jej przedmiot, którym - co nie budzi wątpliwości NSA - były usługi polegające na segregacji odpadów na terenie spółki C. (prowadzącej działalności w zakresie zbierania odpadów) jak i nie dostrzegając, że te punkty, na których skupiono uwagę, w istocie niejednoznacznie wykazują okoliczności, na które zostały przywołane.

Po pierwsze, przedmiotem umowy jest - co wynika z § 1 umowy -gospodarowanie odpadami poprodukcyjnymi, w tym ich gromadzenie, selekcja, maganyzowanie i odpowiednie przygotowanie do transportu odpadów z produkcji C. Zakres usług określono w załączniku nr 1 do umowy. W załączniku tym wymieniono takie czynności jak: demontaż produktów, a zatem rozbiórka okien, na poszczególne elementy, jak szkło, stal, aluminium zanieczyszczone, profile PCV, cięcie profili aluminiowych i segregacja na elementy do odzysku i odpad, opróżnianie koleb ze szkłem i pojemników z gniazd gromadzenia odpadów, gromadzenie surowca w miejsce belowania, wtórna segregacja odpadów i dbałość o jakość surowców, belowanie folii, makulatury i pasków pp, gromadzenie odpadów ze szkła w zbiorczych kontenerach z podziałem na czyste, brudne, kolorowe, zanieczyszczone, gromadzenie odpadów PCV do ilości transportowej, oraz gromadzenie PCV na poszczególne frakcje: zanieczyszczone, czyste, pyły, białe, kolorowe, utrzymanie porządku na zewnętrznej strefie odpadów.

Szerokie przytoczenie zadań powierzonych skarżącej na podstawie umowy wraz z załącznikiem jest celowe, ponieważ zarówno organy jak i Sąd I instancji nie wzięły pod uwagę generalnego charakteru i celu tej umowy, którym było szeroko pojęte gospodarowanie odpadami poprodukcyjnymi spółki C. Skupiono się jedynie na dwóch postanowieniach umownych, tj.: przewidzianym w załączniku nr 1 obowiązku załadunku na samochód ciężarowy zgromadzonych koszy z PCV oraz obowiązku: gromadzenia do ilości transportowych, załadunek.

Tymczasem, już z literalnego brzmienia powyższych postanowień wynika, że po pierwsze: jak trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, załadunek na samochód ciężarowy dotyczył zgromadzonych koszy z PCV, zaś w niniejszej sprawie pojazdem nienormatywnym dokonywano przewozu stłuczki szklanej, co w sprawie nie jest sporne. Po drugie, odnośnie do obowiązku gromadzenia do ilości transportowych i załadunku, to wobec braku innych dowodów, zdaniem Sądu kasacyjnego zdecydowanie przedwcześnie przyjęto, że chodzi o załadunek koleb ze stłuczką na samochód ciężarowy, a nie na przykład o załadunek zgromadzonej stłuczki, czy innego tworzywa do koleb. Tym bardziej, że w innym postanowieniu umownym - co do załadunku na samochód ciężarowy ale w odniesieniu do koszy z PVC - zostało to wyraźnie wyartykułowane.

W tej sytuacji wnioskowanie, że skarżąca kasacyjnie spółka była załadowcą pojazdu nienormatywnego, było przedwczesne, co trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej. Trzeba mieć na uwadze, że już w postępowaniu administracyjnym spółka podnosiła, że charakter czynności podejmowanych przez jej pracowników na podstawie zawartej umowy nie wypełniał w żaden sposób definicji załadowcy. Spółka składała również wnioski o poszerzenie materiału dowodowego, które to wnioski zostały uznane za niecelowe z uwagi na - jak przyjęto - jednoznaczne ustalenia wynikające z postanowień umownych.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jednak argumenty spółki wnoszącej skargę kasacyjną, że wskazane wyżej postanowienia umowy nie były jednoznaczne. Jeżeli zaś faktyczne czynności ładunkowe koszy przygotowanych do transportu przez spółkę A. były wykonywane przez kierowcę kontrolowanego samochodu - jak twierdził strona skarżąca kasacyjnie i jak wynika to z wyjaśnień kierowcy złożonych w "analogicznej" sprawie II GSK 604/19, znanych organom i sądowi z urzędu – to nie można wykluczyć sytuacji, że umowa przewozu zawierała postanowienia co do obowiązków załadunku. Kwestia ta musi być wyjaśniona. Trafne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące uchybień w procesie dokonania ustaleń faktycznych w sprawie.

Niewątpliwie w myśl podniesionych w zarzutach skargi kasacyjnej art. 7, 77 § 1 k.p.a. organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, są przy tym zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1) i żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Skarżąca w toku postępowania administracyjnego składała wnioski dowodowe, które zmierzały do ustalenia czy obowiązków załadunku na mocy umów nie powierzono innym podmiotów, w szczególności przewoźnikowi. Pomijając ocenę trafności tez dowodowych formułowanych wraz z wnioskami dowodowymi przez spółkę A., zdaniem NSA trzeba zauważyć, że organy uchybiły opisanej wyżej zasadzie oficjalności przez zaniechanie podejmowania z urzędu czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wobec pojawiających się w sprawie wątpliwości.

Należy również dodać, że możliwość nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. powstaje wtedy, gdy właściwy organ wykaże, w pierwszej kolejności, że strona postępowania była podmiotem, o którym mowa w tym przepisie, na przykład - załadowcą, czego w niniejszej sprawie jak już wyżej wskazano, zabrakło, a dopiero po drugie, wykazać że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. W omawianej sprawie przesądzanie kwestii "wpływu" na naruszenie, czy "godzenia się" na to naruszenie może być przedmiotem rozważań dopiero po ewentualnym prawidłowym ustaleniu, że skarżąca w istocie załadowcą była.

W ocenie NSA trzeba też zauważyć, że sposób sformułowania, jak i uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. - mimo wskazania na naruszenie tego przepisu przez wadliwą jego wykładnię (co było już przedmiotem rozważań) - w istocie sprowadza się do kwestionowania zasadności jego zastosowania wobec skarżącej i nałożenia na nią kary pieniężnej.

Wypada zatem przypomnieć, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy lub ewentualnie, gdy nie został w skardze kasacyjnej skutecznie podważony.

W rozpoznawanej sprawie tymczasem - jak już wskazano - zarzuty naruszenia prawa procesowego zmierzające do podważenia prawidłowości ustaleń przyjętych za podstawę faktyczną orzekania okazały się zasadne i uzasadniały wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Skład orzekający podziela pogląd, że o dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy - w rozumieniu powołanego przepisu - można mówić gdy sprawa jest wyjaśniona w stopniu umożliwiającym zweryfikowanie kontroli legalności zaskarżonego aktu, dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny (oczywiście z uwzględnieniem charakteru postępowania kasacyjnego). Wyjaśnienie istoty sprawy należy przy tym odnosić do stanu po uwzględnieniu zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zachodziła możliwość jej merytorycznego załatwienia.

Stwierdzone i wyżej omówione uchybienia postępowania dowodowego, a w konsekwencji także przedwczesność zastosowania przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej, uzasadniały uchylenie wydanych przez organy obu instancji decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ - dokonując ustaleń co do spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. - zobligowany będzie do uwzględnienia uwag przedstawionych w dotychczasowych rozważaniach.

Ponadto - nie przesądzając ustaleń faktycznych poczynionych w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i wszechstronnej jego ocenie - przy ponownym rozpoznaniu sprawy i ewentualnym nałożeniu kary, organy wezmą pod uwagę konsekwencje wynikające z wyroku TSUE w sprawie C-127/17, wydanym co prawda na tle zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, tymczasem przejazd kontrolowany w rozpoznawanej sprawie, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym, jednakże skład orzekający przychyla się też do stanowiska, że - w świetle konstytucyjnej (art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz wspólnotowej (art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej) zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji - nie ma podstaw do akceptowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu - w zależności od tego, czy jest on wykonywany w ruchu międzynarodowym czy krajowym (tak też m.in. NSA w wyroku z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 733/17).

Z tych wszystkich względów działając na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 3 sentencji) rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Koszty postępowania obejmowały wynagrodzenie pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną za sporządzenie skargi kasacyjnej (1800 zł) i reprezentowanie skarżącej przed Sądem I instancji (3600 zł), zwrot wpisów od skargi (450 zł) i skargi kasacyjnej (225 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).