Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 493/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 34, art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 17, art. 127 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 477[8]
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 3, art. 58 par. 2 pkt 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.

TEZY

Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Wojciech Chróścielewski, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 96/05 w sprawie ze skargi Grażyny K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 28 października 2004 r. (...) w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącej Grażyny K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 493/05

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r. II SA/Lu 96/05 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Grażyny K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Sąd uznał, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ organem właściwym w pierwszej instancji do rozpoznawania spraw dotyczących realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych, jest, zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ustawa nie regulując bezpośrednio postępowania odwoławczego od decyzji organów pierwszej instancji wydanych w sprawach dotyczących realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych, ogranicza się w art. 34 pkt 2 lit. "a" do zmiany brzmienia ar. 477[8] par. 2 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego /Dz.U. 1964 nr 43 poz. 296 ze zm./. W świetle art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc sąd powszechny stał się organem właściwym w sprawach o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz dodatków do zasiłku rodzinnego.

W związku z powyższym Sąd przyjął, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych unormowała postępowanie pierwszoinstancyjne w zakresie spraw regulowanych ta ustawą, a sąd powszechny stał się organem, właściwym do rozpoznawania odwołań w tych sprawach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. orzekało zatem w sprawie z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. i zarzuciło naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, poprzez przyjęcie, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do rozpoznania odwołania, lecz inny organ wskazany w ustawie;

- art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, który to przepis wśród podmiotów realizujących świadczenia rodzinne, od decyzji których odwołanie przysługuje do sądu rejonowego w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, nie wymienia wójta, burmistrza, ani prezydenta miasta, co oznacza, że organem odwoławczym dla tych organów jest samorządowe kolegium odwoławcze na podstawie art. 127 par. 2 Kpa w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa;

- art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, poprzez przyjęcie, że organem odwoławczym od decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych jest sąd rejonowy pomimo, że właściwość sądu nie wynika wprost i wyraźnie z przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./.

Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia,

2. zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w polskim systemie prawnym obowiązuje dwuinstancyjny model postępowania administracyjnego zagwarantowany przepisami art. 78 Konstytucji RP. Ustanawia on zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, dopuszczając ustawowe wyjątki od tej zasady. Odpowiadają temu uregulowania art. 15 Kpa oraz art. 127 Kpa.

Od zasady dwuinstancyjności, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy szczególne wprowadzają wyjątki. Do wyjątków przewidzianych w Kpa należy art. 127 par. 3 Kpa który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast wyjątki uregulowane w przepisach szczególnych, najczęściej przewidują wyłączenie odwołania od decyzji w administracyjnym toku instancji, z przejściem sprawy z drogi administracyjnej do rozpoznania przez sąd powszechny. Przykładem takich regulacji ustawowych są m.in.:

- art. 477[8] Kpc oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, gdzie od decyzji organów rentowych i ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych;

- art. 6c ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./. gdzie od decyzji zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych;

- art. 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. z 2004 r. Dz.U. nr 261 poz. 2603 ze zm./, według którego od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przysługuje sprzeciw będący żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego;

- art. 186 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 115 poz. 1229 ze zm./, gdzie jednoinstancyjna decyzja Wojewody w przedmiocie odszkodowania jest niezaskarżalna, a stronie niezadowolonej z tej decyzji przysługuje droga sądowa;

- art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./, gdzie strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji przekazania sprawy sądowi;

- art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi o tym, że jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, wójt /burmistrz, prezydent miasta/ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi.

Powyższe regulacje w sposób wyraźny i jednoznaczny wyłączają dopuszczalność odwoływania się od decyzji w administracyjnym toku instancji.

Według art. 127 par. 2 Kpa właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Należy przyjąć, że właściwość organu administracji publicznej do rozpatrzenia odwołania należy oceniać według przepisów szczególnych, gdy zaś przepisy te nie określają wprost organu właściwego do rozpatrzenia odwołania, wówczas należy przyjąć, że organem właściwym jest organ /bezpośrednio/ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 Kpa.

W myśl art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Również przepis art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ wskazuje samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy od decyzji wydanej przez wójta z zastrzeżeniem, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej.

Podkreślono, iż w wyroku NSA z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93 - ONSA 1994 Nr 3 poz. 109 wyrażono pogląd, iż "właściwość rzeczową organu odwoławczego ocenia się z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji organu pierwszej instancji, a w odniesieniu do decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przepisów prawa materialnego, według którego wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 par. 1 Kpa".

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11 wskazuje, iż organem właściwym do wydawania decyzji w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta

Ustawa nie określa organu odwoławczego i w tej kwestii na podstawie art. 32 odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zatem błędnie uznał, że z mocy przepisu szczególnego, jakim jest art. 477[8] Kpc, który reguluje materię ubezpieczeń społecznych, postępowanie odwoławcze w takich prawach należy do kompetencji sądu powszechnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje pogląd wyrażony w podobnej sprawie w wyroku I OSK 178/05.

Wniosek o wyłączeniu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych od orzekania w sprawach zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku nie może być wprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego, lecz wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która przyjmuje jako obowiązująca regułę przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych organom administracji. W myśl art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, "organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...). Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11. "Ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne".

Przyznanie kompetencji do orzekania w sprawach świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego - ma swoje konsekwencje dla regulacji toku instancji.

Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego - zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./".

Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji mogą być oczywiście wprowadzone wyjątki polegające na tym, że organ administracji publicznej jest właściwy do rozstrzygania sprawy w formie decyzji administracyjnej, a następnie w wyniku odwołania właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny. Jednak strona skarżąca słusznie zauważa, że wymaga to szczególnej regulacji ustawowej.

Takie rozwiązanie przewidziane jest np. w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1998 nr 137 poz. 887 ze zm./. który stanowi "od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego".

W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak przepisów wprowadzających opisywaną regułę procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe t.j. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Nie ma przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu przysługuje odwołanie do sądu. Takiej regulacji szczególnej nie stanowi art. 34 powoływanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowanym "Zmiany w przepisach obowiązujących", nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego.

Nie wprowadza jej także art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi: "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny, ustanawiający w zakresie enumeratywnie wymienionych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego.

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązuje zatem tok instancji przyjęty w tym Kodeksie.

Brak regulacji szczególnej wyłącza możliwość przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Przepis art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc nie stanowi zatem samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania odwołania od decyzji organu właściwego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 par. 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 207 par. 2 ustawy, gdyż przedmiotem postępowania był zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku.