Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 838/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 27 stycznia 2022 r. nr KKU-94/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w [...], decyzją z 27 stycznia 2022 r. nr KKU-94/20, utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 kwietnia 2020 r. nr WS-VII.7532.1.720.2019.PK stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] miasto, obręb nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1348 ha, która jak wynika z mapy z projektem podziału, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Burmistrza Gminy [...] pod nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. powstała z podziału działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zawiadomieniem z [...] listopada 2004 r., nr [...] przed Wojewodą Małopolskim zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) dalej: "ustawa o komercjalizacji", stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Mając na uwadze art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), który wprowadził zmianę do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) dalej: "ustawa komunalizacyjna", poprzez dodanie art. 17a, zawiadomieniem z [...] marca 2018 r., nr [...], przed Wojewodą Małopolskim zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa - przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Decyzją z 6 kwietnia 2020 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...], własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ujawniona jest na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę [...]. Prawo własności tej nieruchomości przeszło na podstawie kontraktu zamiany - akt notarialny [...] z [...] września 1929 r. na rzecz Gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) na rzecz Skarbu Państwa. Zaznaczył, że z wypisu z rejestru gruntów Burmistrza Gminy [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...] wynika, że w obrębie [...] w dacie 27 maja 1990 r. figurowała działka nr [...] z wpisem na rzecz Okręgowej Dyrekcji Kolei Państwowych. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych, sporządzonym w ramach operatu z [...] kwietnia 2002 r., nr [...] działka ta podzieliła się na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Następnie operatem nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...], [...] (będąca przedmiotem niniejszego postępowania) i [...]. Wojewoda zwrócił uwagę, że jak wynika z zaświadczenia Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...], działka nr [...] w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] nr [...] z [...] sierpnia 1983 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...], poz. [...]) w dacie 27 maja 1990 r. położona była w terenach o funkcji podmiejska dzielnica mieszkaniowa o dodatkowej funkcji letniskowo-rekreacyjnej (symbol planu: F).

Powołując się na korespondencję z P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., Starostwem Powiatowym w O. oraz Burmistrzem Gminy [...], Wojewoda stwierdził, że brak jest dokumentów na potwierdzenie prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości wg stanu na dzień 27 mają 1990 r. (vide: pismo z 9 stycznia 2020 r., znak: [...]; pismo z 20 grudnia 2019 r., znak: [...] i pismo z 10 lutego 2020 r., znak: [...]). Wskazał, że co prawda Starostwo poinformowało o istnieniu dokumentacji dotyczącej opłat za użytkowanie gruntów dla P., jednak brak w nich wskazania jakich konkretnych działek one dotyczą. W związku z tym, powołując się na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd nieruchomością, pozostaje bez wpływu na komunalizację przedmiotowej nieruchomości.

Zatem w ocenie Wojewody, w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P., a zatem podmiotem, do którego ona należała jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej). Podkreślił, że określenie "należały" oznacza, że organy te wykonywały w stosunku do nieruchomości uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Wobec istniejącego zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego uznał, że nieruchomość ta stanowiła zasób gruntów państwowych, o którym mowa w art. 13 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Na przedmiotowej nieruchomości to Naczelnik Miasta i Gminy w [...] jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego wykonywał uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Wojewoda dodał jeszcze, że zmiana oznaczenia ewidencyjnego, która następuje po 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. To jest część tego samego mienia, tylko inaczej oznaczona w obowiązującym operacie ewidencji gruntów.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem P. S.A. wniosły odwołanie zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji poprzez brak zastosowania, w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez PP P. z dniem 27 maja 1990 r. Zwróciły uwagę, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda zobowiązany był do ustalenia stanu posiadania nieruchomości oraz jego przeznaczenia na dzień 27 października 2000 r. Podkreśliły, że dz. [...] w ww. dacie stanowiła działkę [...], która to nieruchomość w całości była w posiadaniu skarżącego. Nieruchomość przeznaczona była na cele kolejowe, co oznacza, że nie stała się ona własnością gminy z mocy prawa w dacie 27 maja 1990 r. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjny z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 stwierdził, że grunty o których mowa w art. 34 ustawy o komercjalizacji są to grunty określone treścią art. 5 ust 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej jako grunty, które nie stały się własnością gminy z mocy prawa. Terenowe organy administracji nie wykonywały bowiem wobec tych nieruchomości czynności władczych. Skarżący podniósł, że z treści uzasadnienia wyroku TK, a przede wszystkim z przywołanego orzecznictwa wynika, iż Wojewoda błędnie przyjął, że postępowanie toczy się w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i badał jedynie czy skarżący legitymuje się prawem zarządu przedmiotowego gruntu. W jego opinii pominął on analizę przesłanek art. 34 ustawy o komercjalizacji. Wobec czego zaskarżona decyzja nie ma prawa się ostać. W ocenie skarżącego, przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie P. w dniu 5 grudnia 1990 r., co udowodnione zostało decyzją o naliczeniu opłat. Skarżący podkreślił, że fakt ponoszenia przez odwołującą opłat oznacza, że przedmiotowa nieruchomość należała do P. w sensie prawnym. Wobec tego, wbrew twierdzeniom organu, przedmiotowe nieruchomości pozostawały w nieprzerwanym zarządzie P.

Decyzją z 27 stycznia 2022 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego, wskazując jako jej podstawę materialno-prawną art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stwierdziła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Wskazała, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W tym miejscu powołując się na dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11 wykładnię pojęcia "należące do", wskazał, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Podniosła, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki P. S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreśliła, że żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy o gospodarce gruntami P. S.A. nie przedstawiła. Faktyczne władanie mieniem przez skarżącego bądź przez jego poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Podkreśliła również, że dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie może stanowić przywoływana w odwołaniu decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie terenu państwowego z uwagi na fakt, że opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu.

Przywołała również uchwałę Siedmiu Sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Podkreśliło, że prawo zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

Komisja stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wskazała, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz.U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego P.

Wskazała, że P. S.A. w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywało zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (vide: wyrok NSA z 13.05.2008 r., sygn. akt I OSK 760/07).

Zatem w ocenie Komisji brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy [...], w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, że nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego;

2. art. 4 i art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak zastosowania prowadzący do błędnego uznania, że nieruchomości przeznaczone do użytku kolei nabyte z mocy prawa przez P. podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.;

3. art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji poprzez brak zastosowania, w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez PP P. z dniem 27 maja 1990 r.

oraz naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a." poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącej, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej;

2. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącą nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo, że jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie;

3. art. 15 i art. 107 § 2 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w motywach skargi wniosły o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazały, że organ całkowicie pominął dowód w postaci decyzji z [...] marca 1987 r. nr [...] ustalającej opłatę dla P. Oddziału Rachunkowo-Handlowego w [...] z tytułu zarządu gruntu państwowego oznaczonego jako działka nr [...] (oznaczenie przed podziałem). Ich zdaniem organ również błędnie przyjął, że informacja zawarta w piśmie Starostwa Powiatowego w O. wyklucza, iż dokumenty dotyczą tej konkretnej działki. Podkreśliły, że fakt iż nie wymienia konkretnych działek nie oznacza z automatu, że dokumentacja ta nie dotyczy przedmiotowej działki, organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego dowodu. Podniosły, że wbrew twierdzeniom organu, przedłożone oświadczenie oraz decyzja z 19 marca 1987 r. stanowią dowody przewidziane przepisem Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, a zatem stanowi ona dowód wystarczający dla potwierdzenia prawa zarządu P. S.A. na dzień 5 grudnia 1990 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skargę jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

Organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny w sprawie i dokonały niewadliwej wykładni przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy.

Spór dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy P. legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. P. wywodzi, że nieruchomość nie należała do rad narodowych, co wyklucza komunalizację, Gmina nie posiada żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości, a mienie to zostało powierzone w zarząd P. na mocy przepisów kreujących powstanie P. Mienie służyło funkcjonowaniu kolei, a więc wykonywaniu zadań publicznych co wykluczało komunalizację.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie rację ma organ II instancji, że skarżąca nie wykazała, aby grunty te pozostawały w zarządzie P. na datę komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji.

W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wydanym przez Radę Ministrów z dnia 16 września 1985 r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie.

W ocenie Sądu ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. P. nie posiada żadnych dokumentów na podstawie których dałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć prawo zarządu P. do tej nieruchomości.

Rodzaj dokumentów na podstawie których można udowadniać prawo zarządu stanowi rozporządzenie z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Żadnego z tam wymienionych dokumentów P. nie przedstawiło.

Powoływana przez skarżącego decyzja z [...] marca 1987 r. nr [...] ustalająca opłatę dla P. Oddziału Rachunkowo - Handlowego w [...] z tytułu zarządu gruntu państwowego oznaczonego jako działka nr [...], nie stanowi, w ocenie Sądu, dowodu na pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w zarządzie P. W uzasadnieniu uchwały NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 wprost stwierdzono, że zgodnie z art. 244 § 1 i § 2 K.p.c. dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, a przepis ten stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez podmioty, inne niż wyżej wymienione, w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej. Jak wynika z powyższego, dokumenty, przedstawiane przez stronę mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Dopóki jednak z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić, że akt jest dowodem na powstanie zarządu.

Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie P. zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na podstawie których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej – art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie bowiem z § 4 ww. rozporządzenia stwierdzenia prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następnie wymienionych dokumentów. Przy tym w pkt 1 ww. regulacji wymieniono decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd, a w pkt 6 decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Powyższe zapisy rozporządzenia uwłaszczeniowego determinowały zatem ustalenia faktyczne co do zarządu w decyzji uwłaszczeniowej, co - zwłaszcza wobec braku podstaw do stosowania rozporządzenia uwłaszczeniowego w postępowaniu komunalizacyjnym - nie ma bezpośredniego przełożenia na ustalenia w decyzji komunalizacyjnej.

Stanowisko powyższe znajduje także potwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. Ts 116/14, OTK-A 2015/5/461. Akceptując pogląd wyrażony przez sąd administracyjny Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro P., będąca posiadaczem gruntu państwowego w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu tego gruntu w formie przewidzianej prawem, to mogła wystąpić z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego (art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu zmienionym przez ustawę z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz.U. Nr 24, poz. 170, tj. od dnia 20 lipca 1988 r.). Tego jednak nie uczyniła, konsekwencją czego było objęcie posiadanej przez nią nieruchomości komunalizacją z mocy prawa.

Brak tego rodzaju dokumentów ma decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie nie świadczy ani przeznaczenie gruntu ani wykorzystywanie go pod potrzeby kolei. Powyższe stanowisko ma odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie NSA, w tym uchwałach składu Siedmiu Sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W których wprost stwierdzono, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 uggiwn oznacza, że nieruchomość należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Wskazano także że do czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta R.P. z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P. nie został uchwalony żaden akt prawa przyznający P. nabycia zarządu ex lege.

Także faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16).

Prawidłowe jest stanowisko organów, że przepisy kreujące podmiot P. oraz argumenty o konieczności wyposażenia tego przedsiębiorstwa w majątek niezbędny do funkcjonowania nie stanowią podstawy do przyjęcia tezy o przysługującym prawie zarządu nieruchomości. Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości.

Trzeba przypomnieć, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdział 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie P. jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości, ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P. przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P. miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości.

W postępowaniu komunalizacyjnym organ nie rozstrzyga czy P. spełnia przesłanki z art. 34a ustawy o komercjalizacji. Jest to zupełnie inne postępowanie a dopiero w sytuacji gdyby P. uzyskało na podstawie tych przepisów prawo do nieruchomości tego rodzaju dowód mógłby stanowić przedmiot oceny organu komunalizacyjnego, choć regulacja ta dotyczy stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. podczas gdy komunalizacja odnosi się do stanu faktycznego na datę 27 maja 1990 r. a więc komunalizacja "wyprzedza" komercjalizację. Poza tym w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. K 30/03 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Przepis art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. wprowadził do powołanej ustawy z dnia 8 września 2003 r. przepis art. 34a w następującym brzemieniu "Grunty o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...)". Prawidłowe rozumienie powyższych przepisów z uwzględnieniem stanowiska Trybunału oznacza więc, iż przepisy art. 34 i 34a nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej), lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy. (wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11).

Tytułu do odmowy komunalizacji nie da się także wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa P. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011 r., I OSK 1003/10; z 8 maja 2014 r., I OSK 2504/14.

Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 k.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 k.p.a.

Podsumowując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższych na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).