Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 54/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 132
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi A Spółki Komandytowo – Akcyjnej z siedzibą w S. na decyzję Wojewody z dnia 27 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki Komandytowo – Akcyjnej z siedzibą w S. kwotę 6.648 (sześć tysięcy sześćset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej jako "u.g.n."), Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia na rzecz A. (dalej określanej jako "skarżąca") odsetek w kwocie 62.361,17 zł tytułem opóźnienia w zapłacie kwoty 278.024,00 zł przyznanej B. (dalej w skrócie B.) na podstawie decyzji tego samego organu z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [..] oraz odsetek od odsetek od dnia złożenia wniosku do dnia zapłaty.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, podstawą negatywnego rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 9 października 2015 r. o przyznanie na jej rzecz ww. odsetek było stwierdzenie przez organ, że zobowiązanie Powiatu wynikające z decyzji Starosty z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [..] zostało w całości spełnione wskutek dokonanego potrącenia.

Wyjaśniając swoje stanowisko Starosta przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że na mocy decyzji tego organu z 19 września 2012 r., wydanej na podstawie art. 12 ust. 4d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), na nieruchomościach położonych w C., oznaczonych jako działki nr: [..]-[..], wydzielonych pod realizację inwestycji drogowej z nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym B., wygasło prawo użytkowania wieczystego tej spółki z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W związku z tym Starosta - decyzją z 10 kwietnia 2013 r., nr [..] ustalił odszkodowanie na rzecz B. w wysokości 278.024,00 zł za powyższe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.

Organ stwierdził też, że w dniu 28 września 2012 r. B., Powiat i Gmina Miejska zawarli porozumienie - umowę partnerską nr [..], której przedmiotem była współpraca przy realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa ulicy D. wraz ze skrzyżowaniem z ulicami: [..]-[.] oraz przebudowa ulicy Z. wraz ze skrzyżowaniem z ulicą S.w C.". Na mocy tego porozumienia B. zobowiązana była do partycypowania w kosztach realizacji ww. projektu.

Następnie, na podstawie umowy o współpracy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 18 kwietnia 2013 r., Rep. A nr [..], B. zobowiązała się do przekazania na rzecz Powiatu kwoty 900.000 zł w formie darowizny środków pieniężnych oraz kwoty 940.000 zł w formie przekazania środków pieniężnych jako odpłatność za świadczenia związane z wykonaniem projektu określonego w tym porozumieniu. W § 2 ust. 8 umowy wskazano, że kwota środków, które będą ulegały przekazaniu przez Spółkę na rzecz Powiatu, ulega obniżeniu o kwotę odszkodowania ustaloną w decyzji Starosty z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [..]., to jest o kwotę 278.024 zł.

Pismem z 22 sierpnia 2013 r. Powiat, po wezwaniu w dniu 7 sierpnia

r. Spółki do dokonania przelewu kwoty 114.554,24 zł w związku z realizacją projektu, złożył Spółce oświadczenie, że dokonuje potrącenia wierzytelności w kwocie 278.024 zł (przysługującej Spółce) ze swoją wierzytelnością w kwocie 252.010 zł. Pismem z 2 października 2013r. Powiat oświadczył natomiast, że dokonuje potrącenia pozostałej części wierzytelności w kwocie 26.014 zł (przysługującej Spółce) ze swoją wierzytelnością w kwocie 114.554,24 zł.

Organ wskazał też, że wierzytelność wynikająca z decyzji odszkodowawczej z 10 kwietnia 2013 r. została przeniesiona, na podstawie umowy cesji z 30 października

r. na skarżącą. Postanowieniem z 28 października 2014 r., sygn. akt [..], referendarz sądowy Sądu Rejonowego zaopatrzył decyzję Starosty z dnia 10 kwietnia 2013 r. w klauzulę wykonalności. Kolejną umową przelewu wierzytelności w miejsce innego świadczenia z 30 czerwca 2015 r. B. przelała na skarżącą wierzytelność przysługującą jej wobec Powiatu w wysokości 62 361,17 zł, wynikającą z noty odsetkowej z 26 lutego 2015 r. dotyczącej wierzytelności z decyzji odszkodowawczej z 10 kwietnia 2013 r. (§ 1 ust. 2 tej umowy). Postanowieniem z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt [..] Sąd Rejonowy nadał klauzulę wykonalności decyzji odszkodowawczej na rzecz następcy wierzytelności, tj. skarżącej.

Organ ustalił też, że wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I ACa 330/16, wydanym po rozpoznaniu apelacji B. od wyroku Sądu Okręgowego z 6 listopada 2015 r., sygn. akt [..], umowa o współpracy z 18 kwietnia 2013 r. sporządzona w formie aktu notarialnego rep.A nr [..] zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, została w całości pozbawiona wykonalności. Jednocześnie Sąd zaznaczył jednak, że takie rozstrzygnięcie nie przesądza o nieistnieniu zobowiązania wynikającego z przedmiotowego aktu notarialnego, lecz jedynie pozbawia wierzyciela osobistego możliwości przeprowadzenia egzekucji wprost z tego aktu na podstawie art. 777 § 1 pkt 5 k.p.c. Wyrok ten nie ma w związku z tym charakteru prejudycjalnego w sporach zainicjowanych przez wierzyciela o zapłatę przeciwko dłużnikowi osobistemu i rzeczowemu (hipotecznemu).

Mając to wszystko na uwadze organ I instancji uznał, że skoro obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty ewentualnych odsetek od ustalonego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter, co umożliwia wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie organu, zobowiązanie Powiatu wynikające z decyzji Starosty z 10 kwietnia 2013 r. zostało jednak w całości spełnione w wyniku potrącenia, które ma skutek tożsamy z zapłatą. Obie strony, co wynika z treści § 2 ust. 8 umowy o współpracy z 18 kwietnia 2013 r., wyraziły wolę dokonania potrącenia wierzytelności Powiatu z wierzytelnością Spółki z tytułu ustalonego w decyzji Starosty odszkodowania. W konsekwencji powyższego, wierzytelność skarżącej przysługująca jej od Powiatu na podstawie decyzji ustalającej odszkodowanie w wysokości 278.024 zł uległa umorzeniu wskutek dokonanego potrącenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca domagała się zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez przyznanie jej odsetek zgodnie z wnioskiem.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 132 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.; dalej jako: "ustawa o finansach publicznych") polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że możliwe jest skuteczne oświadczenie o potrąceniu należności z decyzji wydanej w przedmiocie odszkodowania ze środkami zaliczonymi do nie podatkowych należności budżetowych (jej zdaniem środki na przebudowę układu drogowego, jakie Powiat winien otrzymać od Spółki zgodnie z treścią umów z 28 września 2012 r. i 18 kwietnia 2013 r., stanowią niepodatkowe należności budżetowe zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych) bez wydania postanowienia w tym przedmiocie, a także naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 216 Konstytucji RP oraz art. 217 Konstytucji RP poprzez pominięcie braku ustawowej podstawy do żądania sfinansowania zadania publicznego (przebudowy układu drogowego) przez Spółkę.

Skarżąca zarzuciła też, że organ błędnie uznał, iż wierzytelności przedstawione przez Powiat do potrącenia istniały. Organ administracji publicznej w ramach wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie przyznania odszkodowania czy też odsetek od odszkodowania nie jest uprawniony do rozstrzygania o istnieniu zobowiązania, które miało zostać potrącone. W przedmiocie tego zobowiązania zostały co prawda wydane tytuły wykonawcze, jednakże prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego (przywołanym powyżej) tytuły te zostały pozbawione wykonalności. Zatem organ -przyjmując, że przysługiwały mu roszczenia wynikające z umowy, wszedł w kompetencje wymiaru sprawiedliwości, z naruszeniem art. 175 ust. 1 Konstytucji RP rozstrzygając spór co do ważności umowy z 18 kwietnia 2013 r. a nadto wydał decyzję w sposób oczywisty sprzeczną z ustaleniami znajdującymi się w przywoływanym przez skarżącą postanowieniu Prokuratury Apelacyjnej, postanowieniu Sądu Okręgowego a także ww. wyroku Sądu Apelacyjnego. Jej zdaniem, decyzja organu podważa prawomocne rozstrzygnięcia organów ścigania oraz prawomocne rozstrzygnięcia sądowe. Organ niezasadnie pominął przy tym okoliczności, że zobowiązania B. wynikały z umowy z 28 września 2012 r., tj. trójstronnego porozumienia partnerskiego, które to porozumienie przestało wiązać strony, zaś umowa z 18 kwietnia 2013 r. miała być uszczegółowieniem zapisów porozumienia i wobec wygaśnięcia zapisów porozumienia także nie mogła wiązać stron. Pominął też okoliczności uchylenia się przez B. od skutków prawnych umowy z 18 kwietnia 2013 jako zawartej pod wpływem błędu oraz wnioski jakie wynikają z ww. dokumentów urzędowych, które to dokumenty przesądzają o związaniu umowy z 18 kwietnia 2013 z umową z 28 września 2012 a nadto o pozbawieniu wykonalności umowy z 18 kwietnia 2013 r. jako tytułu egzekucyjnego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Wojewoda - zaskarżoną w tej sprawie sądowej decyzją z dnia 27 listopada 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna z dniem 25 kwietnia 2013 r. i od tego dnia liczony jest 14-dniowy termin, w którym Powiat był zobowiązany do wypłaty Spółce wynikającego z tej decyzji odszkodowania. Natomiast 8 dni po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, Powiat i B. zawarli umowę o współpracy (akt notarialny Rep. A nr [..]), w której uwzględniono, że Powiat ma wypłacić Spółce kwotę 278.024,00 zł tytułem odszkodowania z ww. decyzji, a w związku z tym kwota środków, które Spółka ma przekazać Powiatowi przekazaniu (1.840.000 zł) ulegnie obniżeniu o kwotę odszkodowania. Wojewoda zaznaczył przy tym, że między stronami postępowania istnieje spór co do ważności umowy o współpracy - aktu notarialnego z 18 kwietnia 2013 r., Rep. A nr [..] oraz skuteczności potrącenia należności wynikających z ww. umowy o kwotę ustalonego odszkodowania.

Wojewoda wyjaśnił, że jako organ administracji publicznej nie jest władny do tego, aby w toku przedmiotowego postępowania dokonywać oceny jakichkolwiek stosunków prawnych o charakterze zobowiązaniowym pomiędzy stronami postępowania. Tym bardziej zatem nie jest właściwy do oceny skuteczności oraz wywodzenia skutków prawnych z potrącenia wzajemnych wierzytelności między stronami. Oceny takiej dokonać bowiem może wyłącznie sąd powszechny, zatem do momentu prawomocnego rozstrzygnięcia sporu sądowego miedzy stronami, ocena wzajemnej argumentacji, jako wyłączna domena sądu powszechnego, pozostaje poza zakresem rozpoznania w niniejszym postępowaniu.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że w dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostają - zarówno decyzja odszkodowawcza z 10 kwietnia 2013 r., jak i umowa z 18 kwietnia 2013 r., którą Sąd Apelacyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I [..], pozbawił wykonalności, co jednak nie przesądza o nieistnieniu zobowiązania wynikającego z przedmiotowego aktu notarialnego, a jedynie pozbawia wierzyciela osobistego możliwości przeprowadzenia egzekucji wprost z tego aktu na podstawie art. 777 § 1 pkt 5 k.p.c.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że nie jest w stanie ocenić, czy doszło do opóźnienia w wypłacie odszkodowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Spółka podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu, a dotyczące naruszenia art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, art. 7 w zw. z art. 216 Konstytucji RP oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi Spółka zakwestionowała możliwość dokonania potrącenia przedmiotowej wierzytelności na drodze cywilnoprawnej. Zdaniem strony, z uwagi na charakter odszkodowania oraz wierzytelności Powiatu, ewentualne potrącenie mogło zostać dokonane jedynie w trybie ustawy o finansach publicznych. Wobec niezachowania tego trybu w sprawie nie doszło do zapłaty odszkodowania na skutek potrącenia, a tym samym odszkodowanie w ten sposób nie zostało zapłacone.

Spółka wskazała też, że skoro organ odwoławczy nie był w stanie samodzielnie ocenić, czy doszło do skutecznej zapłaty odszkodowania, jego obowiązkiem było przyznanie jej odsetek. To dłużnik bowiem musi wykazać, że spełnił świadczenie. Jeżeli nie jest w stanie tego wykazać, odsetki się należą.

Spółka zarzuciła też, że organ nie doniósł się do kwestii braku podstawy do żądania sfinansowania zadania publicznego przez B., która to kwestia ma charakter materialny. Przebudowa układu drogowego należy do zadań własnych podmiotów prawa publicznego, a finasowanie takiego zadania przez podmiot prywatny musi mieć podstawę prawną o charakterze ustawowym. W ocenie Spółki w niniejszej sprawie taką podstawą dla zawartych umów z dnia 28 września 2012 r. i 18 kwietnia 2013 r. nie mogła być ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym, ani ustawa o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty, odmawiającą ustalenia na rzecz skarżącej odsetek w kwocie 62 361,17 zł tytułem opóźnienia w zapłacie kwoty 278.024,00 zł przyznanej B. na mocy decyzji z dnia 10 kwietnia 2013 r. oraz odsetek od odsetek od dnia złożenia wniosku do dnia zapłaty. Z akt sprawy wynika przy tym, że skarżąca nabyła wierzytelności wynikające z ww. decyzji odszkodowawczej na podstawie cesji z 30 października 2014 r. (należność główna) oraz przelewu wierzytelności w miejsce innego świadczenia z 30 czerwca 2015 r. (odsetki).

Podstawę orzekania przez organy w niniejszej sprawie stanowił art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) - dalej jako "u.g.n.". Przepisy art. 132 u.g.n. regulują kwestie związane z zapłatą odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego. Przewidują one, że zapłata ustalonego w decyzji organu odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1 a i 1 b (ust. 1). W myśl ust. 1 a i 1 b tego artykułu w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, natomiast gdy wydano decyzję o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na wniosek osoby wywłaszczanej wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji o wywłaszczeniu. Zapłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 50 dni licząc od dnia złożenia wniosku o wypłatę zaliczki. Wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości pomniejsza się o kwotę wypłaconej zaliczki.

Przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. stanowi zaś, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Mając na uwadze przedmiot rozpatrywanej sprawy, zakreślony wnioskiem skarżącej, oraz przyjętą przez organy podstawę prawną orzekania, w pierwszej kolejności rozważyć należy, czy zastosowany administracyjny tryb rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 9 października 2015 r. o przyznanie odsetek był prawidłowy, tj. czy wniosek o przyznanie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego winien być rozstrzygany w drodze decyzji administracyjnej, czy też w orzeczeniu sądu powszechnego. Wątpliwości na tym tle, wynikające z użytego w ww. przepisie zwrotu "stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego" doprowadziły do wyodrębnienia się w judykaturze dwóch przeciwstawnych stanowisk.

Zgodnie z pierwszym z nich, roszczenia o zapłatę odsetek wynikających ze zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym (zob. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1841/05, Baza Orzeczeń LEX nr 232921; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/GI 432/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie zaś z drugim, który Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje, sprawa, której przedmiotem jest żądanie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie, jest sprawą administracyjną. Skoro bowiem obowiązek zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstaje na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie w art. 132 ust. 2 u.g.n. do przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w Kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05, Baza Orzeczeń LEX nr 198159; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 232/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1115964; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1026/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1512768; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 1993 r., sygn. akt III CZP 50/93, publ. OSNCP 1993, nr 12, poz. 221; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2018).

Skutki opóźnienia w zapłacie odszkodowania określa art. 481 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.; dalej jako "k.c"). Według tego przepisu, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Tak więc żądanie odsetek nie jest zależne od poniesienia przez wierzyciela szkody jako następstwa opóźnienia. Wynika z tego, że odsetki należą się wierzycielowi w każdym wypadku opóźnienia niejako automatycznie i stanowią dla dłużnika sankcję za sam fakt niespełnienia świadczenia w terminie, chociażby dłużnik nie popadł w zwłokę (wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r., I SA 2378/00, Lex nr 81740).

W świetle powyższych rozważań oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organy prawidłowo przyjęły, iż żądanie skarżącej dotyczące przyznania jej odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją Starosty z 10 kwietnia 2013 roku za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości winno zostać rozstrzygnięte w drodze władczej decyzji organu administracji kończącej postępowanie administracyjne.

Przechodząc do oceny czynności procesowych podjętych przez organy w celu rozstrzygnięcia sprawy oraz prawidłowości wydanych decyzji wskazać należy, że obowiązkiem organów rozpoznających wniosek o ustalenie odsetek za opóźnienie w zapłacie przedmiotowego odszkodowania było w pierwszej kolejności zbadanie: w jaki sposób, kiedy i w jakiej wysokości ustalono odszkodowanie, jaki podmiot został zobowiązany do jego zapłaty, kiedy miało nastąpić spełnienia świadczenia (termin zapłaty), a także kiedy - i czy w ogóle - doszło do zapłaty odszkodowania. Organy winny były także ustalić, za jaki okres wnioskodawca domaga się odsetek, gdyż usunięcie skutków opóźnienia czy zwłoki w zapłacie odszkodowania poprzez zapłatę odsetek może obejmować tylko okres po upływie terminu zastrzeżonego do wypłaty należności z tego tytułu. Odsetki należą się bowiem od dnia wymagalności długu czyli dnia następnego po dniu, w którym dłużnik miał wykonać zobowiązanie pieniężne i mogą być naliczane do dnia zapłaty zobowiązania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 475/16 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem podmiot zobowiązany ma zapłacić odszkodowanie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (vide art. 132 ust. 1a u.g.n.), to żądanie odsetek może być zasadne, o ile zapłata należnej kwoty nastąpiła po upływie 14 dni od uzyskania waloru ostateczności przez decyzję ustalającą odszkodowanie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania w niniejszej sprawie jest bezsporne, że odszkodowanie na rzecz B. zostało ustalone decyzją Starosty z dnia 10 kwietnia 2013 r. Z decyzji tej wynika, że kwotę odszkodowania organ ustalił w wysokości 278.024 zł i zobowiązał do jego wypłaty Powiat, nakazując Zarządowi Powiatu wypłatę odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna, co nastąpiło - jak wskazał Wojewoda -w dniu 25 kwietnia 2013 r. Wobec tego, prawidłowo rozpoznając przedmiotową sprawę, organ odwoławczy powinien był dalej ustalić, za jaki okres wnioskodawca domaga się odsetek (informacja ta nie wynika ani z treści wniosku, ani z uzasadnień decyzji organów obu instancji) oraz czy i w jakiej dacie doszło do zapłaty przedmiotowego odszkodowania, a w okolicznościach niniejszej sprawy, przede wszystkim - czy i w jakiej dacie doszło do potrącenia wierzytelności wynikającej z wydanej decyzji odszkodowawczej z wierzytelnością lub wierzytelnościami Powiatu, a więc zapłaty odszkodowania. Jednak tego nie uczynił.

Wprawdzie bowiem zgodzić się trzeba z Wojewodą, że w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego organ administracji nie jest władny do dokonywania oceny stosunków prawnych o charakterze zobowiązaniowym istniejących pomiędzy stronami postępowania, a więc nie jest uprawniony do badania ważności umów zawieranych przez strony, ponieważ takiej oceny może dokonać tylko sąd powszechny, jednak obwiązany jest ustalić, gromadząc w tym zakresie niezbędne dowody i je analizując, czy doszło do potrącenia wierzytelności, skoro zobowiązany z decyzji dłużnik na taką formę rozliczenia się powołuje. Nie ulega bowiem wątpliwości, że potrącenie jest jedną z form zapłaty zobowiązania. Jego efektem jest taki stan, jaki by nastąpił, gdyby obaj dłużnicy spełnili swoje zobowiązania (funkcja zapłaty) i choć wprawdzie żadna ze stron nie uzyskuje należnego jej świadczenia, to jednak każda zwolniona zostaje ze swojego długu. Tym samym potrącenie - jako sposób wygaszenia stosunku zobowiązaniowego, uznaje się za równoważny spełnieniu świadczenia (zapłacie). Potrącenie można więc uznać za surogat wykonania zobowiązania - zapłaty (zob. J. Ciszewski, Kodeks cywilny. Komentarz, LexisNexis 2014, wyd. 14; A. Janiak [w:] A. Kidyba (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część ogólna, wydanie II, LEX 2014 r.; wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt I ACa 384/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1552076). Skoro więc potrącenie jest formą zapłaty (w tej sprawie odszkodowania za użytkowanie wieczyste), a kwestia jej dokonania jest, co oczywiste, kluczowym elementem ustaleń faktycznych dokonywanych przez organy rozpoznające wniosek o odsetki za opóźnienie w zapłacie odszkodowania, to Wojewoda był uprawniony i zobowiązany w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym do dokonania oceny, czy doszło do potrącenia, czyli zapłaty odszkodowania. Kwestia formy w jakiej doszło do spełnienia świadczenia nie może bowiem stanowić podstawy uchylania się przez organ administracji od swoich obowiązków procesowych nałożonych nań w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a mających na celu prawidłowe rozpatrzenie sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały jednak wyjaśnione istotne wątpliwości w zakresie ustalenia po pierwsze, za jaki okres odsetki mają być ustalone, gdyż nie wynika to ani z wniosku Spółki, ani też z wydanych decyzji, a po drugie nie zbadano, czy doszło do skutecznego potrącenia wierzytelności i w konsekwencji odszkodowanie za wywłaszczenie zostało zapłacone przez podmiot zobowiązany w terminie, co stanowi o braku podstaw do ustalenia odsetek za opóźnienie. W związku z tym, na obecnym etapie postępowania nie można jednoznacznie stwierdzić, czy brak jest podstaw do pozytywnego rozpoznania przedmiotowego wniosku Spółki A. o ustalenie odsetek z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie. W niniejszej sprawie organy nie zbadały także, czy potrącenie (kompensata) nie powinno nastąpić w trybie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czy też na zasadach ogólnych wynikających z Kodeksu cywilnego, mimo że skarżąca Spółka konsekwentnie wskazywała na konieczność zastosowania w sprawie art. 60 pkt 7, art. 62 oraz art. 63 ustawy o finansach publicznych.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że sąd administracyjny nie może w powyższych kwestiach zastąpić organu, bowiem zgodnie z art. 184 Konstytucji RP sprawuje on, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania lub zaniechania organu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować pod względem legalności działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice sądowej kontroli administracji publicznej.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że rozpoznając odwołanie organ II instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób na tyle istotny, że zasadne jest uchylenie kontrolowanej decyzji. Skoro bowiem w sprawie dotyczącej ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie istotną okolicznością stanu faktycznego jest zbadanie, czy doszło do tego opóźnienia, a w decyzji organ odwoławczy wprost stwierdza, że "na dzień dzisiejszy nie jest w stanie ocenić, czy doszło do opóźnienia w zapłacie odszkodowania" (vide: str. 6 decyzji Wojewody) nie można uznać, że organ ten podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ani że w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że uzasadnienie decyzji Wojewody narusza art. 107 § 3 k.p.a. Analiza treści kontrolowanej decyzji wskazuje bowiem na brak logicznej spójności między wydanym rozstrzygnięciem, a jego uzasadnieniem faktycznym. Skoro bowiem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji to oznacza, że akceptuje zaprezentowane w kontrolowanej decyzji stanowisko w pełni, albo prezentuje swoje, które pozwala uznać rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty - gdzie stwierdzono, że nie doszło do opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie, bowiem zobowiązane Powiatu wynikające z decyzji Starosty z dnia 10 kwietnia 2013 r. zostało spełnione w całości w wyniku potrącenia - lecz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, że organ odwoławczy w ogóle nie ocenił, czy do opóźnienia w wypłacie odszkodowania doszło (vide: str. 6 uzasadnienia decyzji organu II instancji). Z uzasadnienia tego wynika także, że organ II instancji dostrzega cywilny aspekt sprawy, lecz fakt ten sam w sobie nie może w ocenie Sądu stanowić uzasadnienia dla utrzymania w mocy decyzji organu niższej instancji zawierającą rozstrzygnięcie o ww. treści. Jeżeli bowiem organ administracji uznaje, że przedmiotowy wniosek winien być rozpatrywany przez sąd powszechny, to jest zobowiązany po pierwsze należycie uzasadnić swoje stanowisko podając jego merytoryczne podstawi, a następnie wskazać, w jakim trybie sądowym należy procedować taki wniosek, bądź też przyjmując, że określona kwestia związana ze złożonym wnioskiem stanowi dlań zagadnienie prejudycjalne, podjąć stosowne czynności procesowe.

Tym samym, w ocenie Sądu Wojewoda nie tylko wydał decyzję, której treść jest wewnętrznie sprzeczna i nie odpowiada ustawowym wymogom sporządzania uzasadnień decyzji administracyjnych, lecz tym samym nie poczynił żadnych własnych ustaleń i w konsekwencji nie rozpoznał merytorycznie przedstawionej mu sprawy, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Wobec stwierdzonych uchybień przepisom postępowania, przedwczesnym byłoby rozpoznawanie zawartego w skardze zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 2 u.g.n. albowiem prawidłowość jego zastosowania w przedmiotowej sprawie może podlegać ocenie dopiero po dokładnym wyjaśnieniu jej stanu faktycznego i stwierdzeniu, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo w jej procesowym aspekcie. Także rozpatrywanie zarzutu naruszenia art. 62 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest przedwczesne na obecnym etapie, bowiem dopiero przy badaniu, czy w sprawie doszło do opóźnienia bądź też, że zobowiązanie zostało spełnione na skutek potrącenia, organ będzie odnosił się do kwestii możliwości zastosowania w tej sprawie i jej okolicznościach potrącenia z uwagi na treść ww. przepisu. Brak ustaleń organów w zakresie charakteru przedmiotowego świadczenia jako środków publicznych powoduje, że Sąd nie może odnieść się do kwestii zastosowania w sprawie art. 62 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, ani też - jak już wyjaśniono - zastępować organów w wyjaśnianiu tej kwestii.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem opisanych powyżej przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi (1.248 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika 5.400 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z przepisami § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Wskazać trzeba, że w sprawach takich jak niniejsza, zasadą jest konieczność ustalenia wartości przedmiotu sprawy, czego konsekwencją było pobranie wpisu stosunkowego (vide: zarządzenie Przewodniczącej Wydziału z dnia 19 marca 2018 r. wydane na podstawie art. 220 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 221, poz. 2193) i na tej samej zasadzie zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Powyższe wynika z treści art. 216 p.p.s.a., skoro przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, jako należność główna, mimo że wynika z obliczenia odsetek od kwoty odszkodowania (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt I OPS 1/16, publ. ONSAiWSAz2017 r., Nr 1, poz. 1).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ organ zgłosił wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron postępowania (skarżąca) w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie więc z art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W szczególności rzeczą organu odwoławczego będzie rozpatrzenie odwołania z dnia 18 lipca 2017 r., tj. dokonanie ponownej - samodzielnej - merytorycznej oceny żądania zapłaty odsetek na gruncie art. 132 ust. 2 u.g.n. W tym celu, w ponownym postępowaniu, przeprowadzonym zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy jednoznacznie ustalić, czy w sprawie doszło do opóźnienia w zapłacie odszkodowania bądź też, czy wierzytelność z tego tytułu uległa umorzeniu na skutek potrącenia. Rozważając tę kwestię organ oceni także, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym oraz rozważy, czy do potrącenia o którym mowa w umowie o współpracę z dnia 18 kwietnia 2013 r. zastosowanie ma tryb wskazany w ustawie o finansach publicznych, czy też ogólne zasady potrącania zobowiązań wynikające z Kodeksu cywilnego.