Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 919/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych R. D. oraz B. O. i A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1301/17 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną R. D., 2. odrzuca skargę kasacyjną B. O. i A. O., 3. zasądza od R. D. na rzecz Gminy O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. oddala wniosek Gminy O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od B. O. i A. O., 5. Zwraca solidarnie B. O. i A. O. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr 319 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 1991 r. przekazał nieodpłatnie na własność Miasta i Gminy O. nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej - O. - obrębie ewidencyjnym wieś D., jako działki nr [...] i nr [...], uregulowane w księdze wieczystej D., opisane w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...] (aktualnie działki nr [...] i [...]), z rażącym naruszeniem prawa zwróciła się R D..

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2017 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., w części przekazującej nieodpłatnie na własność Miasta i Gminy O. nieruchomość oznaczoną w jednostce ewidencyjnej O., obrębie ewidencyjnym wieś D., jako działka nr [...] (aktualnie działki nr [...] i [...]), została wydana z naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu wniosku Miasta i Gminy O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził, aby sporna działka nr [...] (aktualnie działki nr [...] i [...]) była w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", tj. 27 maja 1990 r., a także w dniu komunalizacji, własnością ogólnonarodową. Minister podkreślił, iż w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] nie wskazano podstawy prawnej, na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem spornej działki nr [...]. Podstawę wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela spornej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej dekretem stanowiło zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z 23 sierpnia 1946 r. Decyzją z [...] maja 2015 r., która stała się ostateczna 2 czerwca 2015 r., Wojewoda [...], na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" orzekł, że działka nr [...] oraz działka nr [...], położone w obrębie D., gmina O., na których znajduje się zespół dworsko - parkowy w D. (były właściciel A. z M. O.), nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zatem 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu, nie przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Zdaniem organu, skoro sporne działki nie przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu, prawidłowa była konstatacja, że nie wchodziły one również w skład Państwowego Funduszu Ziemi, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15 ustawy, umożliwiające komunalizację mienia państwowego na wniosek gminy.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Gmina O. 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na wniosek R D., przeprowadził postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. o przekazaniu, w trybie art. 5 ust. 4 i art. 15 ustawy, na własność Miastu i Gminie O. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i w tej sprawie wydał decyzję merytoryczną, o której mowa w art. 158 § 2 K.p.a.. Uszło jednak uwadze organu nadzoru, że R D. nie była ani właścicielem, ani spadkobiercą właściciela, który utracił sporną nieruchomość na skutek objęcia tejże nieruchomości zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z 23 sierpnia 1946 r., stwierdzającym przejście, z mocy prawa, na rzecz Skarbu Państwa spornego gruntu, w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jak wynika z akt sprawy, R D. na mocy umowy darowizny z 19 listopada 2012 r. nabyła od A. O., B. O. i Z. O. - spadkobierców właściciela przeddekretowego spornego gruntu – A. O. wszelkie prawa i roszczenia związane z odebraniem przez Państwo Polskie przedmiotowej nieruchomości, w tym w szczególności prawo do wydania tego mienia, unieważnienia toczących się postępowań administracyjnych, na mocy których Państwo Polskie odebrało ten majątek rodzinie zbywców, w tym roszczenia o zwrot tego majątku i o odszkodowania.

Sąd I instancji wskazał, że zarówno dekret, jak i rozporządzenie, a także inne przepisy odnoszące się do problematyki nacjonalizacji mienia w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie przewidywały istnienia roszczenia uprawniającego singularnych następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości do obalenia w trybie postępowania administracyjnego skutku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nie można pominąć i tego, że do spraw nieruchomości przejętych przez Państwo w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie mają zastosowania przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości (art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.), ani przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 112 ust. 2 i art. 128 ust. 1 u.g.n., odnoszący się jedynie do przypadków ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, ale dokonane na mocy indywidualnego aktu administracyjnego. Wobec tego, że przepisy odnoszące się do problematyki nacjonalizacji nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie kreują zbywalnego w drodze czynności cywilnoprawnej roszczenia o unieważnienie decyzji blokujących możliwość odzyskania w naturze tego rodzaju nieruchomości, podmiot nabywający tak określone w umowie cywilnoprawnej roszczenie w istocie nie nabywa interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną wszelkich postępowań administracyjnych odnoszących się do gruntu przejętego przez Państwo w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przepisy prawa materialnego nie kreują takiego roszczenia.

Sąd I instancji stwierdził, że R D. nie mogła na podstawie umowy darowizny nabyć prawa do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. o przekazaniu spornego mienia Miastu i Gminie O.. Stroną w tego rodzaju postępowaniu, o której mowa w art. 157 § 2 K.p.a., mógł być albo właściciel znacjonalizowanego mienia albo jego spadkobiercy lub nabywcy spadku po tymże właścicielu.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji inicjując na wniosek nieuprawnionego podmiotu postępowanie nieważnościowe i wydając w tymże postępowaniu decyzję o charakterze merytorycznym (uznając zasadność wniosku R D.) orzekał o prawach podmiotu, który nie miał statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.. Wobec tego organ nadzoru wydał decyzję stwierdzającą wydanie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. z naruszeniem prawa w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając jako organ odwoławczy zaakceptował taką decyzję, to również jego decyzja została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Z tych względów Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", stwierdził nieważność wydanych w tej sprawie decyzji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: R D. oraz B. O. i A. O.

R D. zaskarżając wyrok w całości zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji pomimo braku wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną które to naruszenie miało, w ocenie Sądu, wystąpić poprzez wszczęcie postępowania "nieważnościowego" i wydanie decyzji o charakterze merytorycznym na wniosek R D., która zdaniem Sądu, nie miała statusu strony postępowania administracyjnego (nieważnościowego); gdy tymczasem R D. posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania nieważnościowego wynikający z przysługujących jej nabytych praw roszczeń w związku z odebraniem przez Państwo Polskie majątków ziemskich należących do rodziny O., wśród których to uprawnień mieści się oprócz praw do żądania wydania nieruchomości i/lub odszkodowania za bezprawne przejęcie przez Państwo nieruchomości na cele reformy rolnej, również uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji "blokujących" możliwość odzyskania nieruchomości/uzyskania odszkodowania;

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 235 § 1 w zw. z art. 233 K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji pomimo braku wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną pomimo, że:

a. zaskarżone decyzje nie zostały "skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie" albowiem odnoszą się one do innej decyzji, tj. decyzji komunalizacyjnej;

b. samo poinformowanie organu o wadzie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. przez R. D. oznacza, że jeżeli organ dostrzega wadę naruszenia prawa powinien takie postępowanie wszcząć i prowadzić z urzędu;

c. w postępowaniu nieważnościowym wszczętym z urzędu lub na żądanie spadkobierców po A. z M. O., organ byłby obowiązany wydać dokładnie taką samą decyzję, jaka zapadła zaskarżonym rozstrzygnięciem, tj. stwierdzenie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. z naruszeniem prawa (co oznacza, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji narusza dodatkowo zasadę sprawności i ekonomiki postępowania, albowiem wydłuża czas niezbędny do oczekiwania na wydanie t uprawomocnienie się tej decyzji);

d. sam fakt wszczęcia postępowania z inicjatywy określonego podmiotu ma drugorzędne znaczenie wobec istnienia wady decyzji będącej przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym, i postępowanie w trybie nadzwyczajnym powinno zostać w takim wypadku wszczęte na zasadzie art,.235 § 1 w zw. z art. 233 K.p.a., gdyż obliguje do tego organy zasada legalizmu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 21 § 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwą wykładnię i brak zastosowania, oraz wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem zasad demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony prawa własności - skutkującymi pozbawieniem R D. oraz spadkobierców po A. z M. O. możliwości dochodzenia roszczeń w związku z bezprawnym przejęciem przez Państwo Polskie majątków ziemskich należących do rodziny O. na cele reformy rolnej i/iub znacznym oddaleniem w czasie możliwości uzyskania odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości;

2. art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: K.c.), art. 510 K.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia faktu, że na mocy umowy przelewu wierzytelności R D. wstąpiła w ogół praw i obowiązków spadkobierców po A. z M. O. oraz jest uprawniona do dochodzenia wszelkich roszczeń w związku z bezprawnym przejęciem przez Państwo Polskie majątków ziemskich należących do rodziny O., z czego też wynika jej interes prawny w niniejszym postępowaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

B. O. i A. O. zaskarżyli wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K,p.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji pomimo braku wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną,

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 235 § 1 i art. 233 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji pomimo braku wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz pomimo, że spadkobiercy po A. z M. O. (tj. uczestnicy postępowania – B. O. i A. O.) wyrazili zgodę na złożenie przez R. D. wniosku o wszczęcie postępowania "nieważnościowego" oraz nie kwestionują decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzeniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. z naruszeniem prawa, a także pomimo że w ewentualnym postępowaniu wszczętym na wniosek B. i A. O. musiałaby dokładnie taka sama decyzja, tj. decyzja stwierdzająca wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. z naruszeniem prawa, co wskazuje dodatkowo na naruszenie zasady szybkości i ekonomiki postępowania,

II. naruszenie przepisów praw materialnego, tj. art. 509 K.c., art. 510 K.c. w zw. z art. 21 § 1 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia faktu, że na mocy umowy przelewu wierzytelności, R D. wstąpiła w ogół praw i obowiązków spadkobierców po A. z M. O. oraz jest uprawniona do dochodzenia wszelkich roszczeń w związku z bezprawnym przejęciem przez Państwo Polskie majątków ziemskich należących do rodziny O.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.

Istotą sporu w niniejszej sprawie było czy R D. mogła na podstawie umowy darowizny nabyć prawo do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. o przekazaniu spornego mienia Miastu i Gminie O.. Konieczne w tym celu było dokonanie oceny czy na mocy umowy przelewu wierzytelności R D. wstąpiła w ogół praw i obowiązków spadkobierców po A. z M. O. oraz czy w związku z tym jest uprawniona do dochodzenia wszelkich roszczeń w związku z przejęciem przez Państwo Polskie majątków ziemskich należących do rodziny O.

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. W sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek, podmiot domagający się od organu określonego działania, musi wykazać, że przysługuje mu przymiot strony. Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądań zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 678/17). Zatem interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji w określonym przedmiocie postępowania. Dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06). Interes prawny oparty więc jest na normach prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (wyrok NSA z 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00).

Zaaprobować należało stanowisko kontrolowanego Sądu, że przepisy odnoszące się do problematyki nacjonalizacji nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie kreują zbywalnego w drodze czynności cywilnoprawnej roszczenia o unieważnienie decyzji blokujących możliwość odzyskania w naturze tego rodzaju nieruchomości. Z tego względu, podmiot powołujący się nabycie w trybie umowy cywilnoprawnej roszczenia w istocie nie nabywa interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną wszelkich postępowań administracyjnych odnoszących się do gruntu przejętego przez Państwo w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodzić należy się z kontrolowanym Sądem, że prawo domagania się ustalenia, iż nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu nie ma charakteru zbywalnego roszczenia. Dla tego rodzaju żądania, zgodnie z § 5 rozporządzenia, właściwa jest droga postępowania administracyjnego. Jednak przepis § 5 rozporządzenia to przepis proceduralny, który sam w sobie nie kreuje podstawy materialnoprawnej uzasadniającej przyjęcie posiadania interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego.

Z tego względu, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, R D. nie nabyła na podstawie umowy darowizny prawa do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. o przekazaniu spornego mienia Miastu i Gminie O. Wielokrotnie powtarzano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować decyzję komunalizacyjną w toku postępowania nadzwyczajnego, winien dysponować wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. jak i na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej. Brak przedłożenia powyższego dokumentu uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na wyżej wymienione dni nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Tylko bowiem na taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (np. wyroki NSA z: 16 listopada 2018 r., I OSK 190/17; 9 maja 2017 r., I OSK 1181/15; 10 lutego 2017 r., I OSK 2099/16; 16 maja 2012 r., I OSK 660/11; 13 kwietnia 2012 r., I OSK 511/11).

Kontrolowane postępowanie nadzwyczajne zostało więc wszczęte na wniosek osoby nieuprawnionej, bo niemającej statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Prawidłowa zatem była konstatacja Sądu I instancji, że kontrolowane decyzje wydano w warunkach art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Na obecnym etapie postępowania poza zakresem badania pozostają zagadnienia związane z oceną czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991r. jest zgodna z prawem, czy też obarczona jest wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Jedynym przedmiotem weryfikacji w tym stanie rzeczy być może, czy podmiotowi wnoszącemu o stwierdzenie nieważności tej decyzji przysługuje przymiot strony postępowania. W ogóle nie podlega sądowej kontroli konieczność wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest prawem organu i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie.

Niezasadnym okazał się zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 235 § 1 w zw. z art. 233 K.p.a.

Wbrew autorowi kasacji nie doszło również do naruszenia art. 509 K.c. R D. na mocy umowy darowizny nie wstąpiła w prawa spadkobierców dawnego właściciela do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 1991 r., o czym rozważano powyżej.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia zasad z art. 2, art. 21 § 1 i art. 64 Konstytucji.

Stąd, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną R D. należało oddalić i dlatego orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

Skargę kasacyjną B. O. oraz A. O. odrzucono na podstawie art.180 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanek wskazujących na istnienie u obu podmiotów interesu prawnego warunkującego przymiot strony w rozumieniu art. 173 § 2 P.p.s.a. B. O. i A. O. nie byli z tej przyczyny legitymowani do wniesienia skargi kasacyjnej do Sądu II instancji. Żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności złożyła bowiem R D. powołując się na nabycie w wyniku darowizny od B. O. i A. O. m.in. prawa do żądania unieważnienia decyzji blokujących możliwość odzyskania gruntu przejętego przez Państwo w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Stwierdzenie braku związku normatywnego pomiędzy interesem prawnym R D., a wszczętym postępowaniem skutkowało przyjęciem, że postępowanie to toczyło się na wniosek podmiotu nieuprawnionego, a kontrolowane decyzje wydano w warunkach art. 156§1pkt.4 K.p.a. Niniejsza sprawa nie miała więc bezpośredniego wpływu na sferę prawną B. O. i A. O., postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego tych podmiotów.

Podkreślić należy, że B. O. i A. O. nie mogli w niniejszym postępowaniu uzyskać przymiotu strony tylko z tego względu, że Sąd I instancji, wskutek błędnej oceny w kwestii istnienia interesu prawnego, doręczył B. O. i A. O. odpis wyroku z uzasadnieniem. Tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to czy jest to sąd pierwszej, czy drugiej instancji.

Jak w pkt. 3 sentencji wyroku rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

Z uwagi na brak podstawy prawnej w normach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek Gminy O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od B. O. i A. O. oddalono (pkt 4 sentencji).

Na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zwrócono solidarnie B. O. i A. O. wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 (sto) zł ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (pkt 5 sentencji).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).