Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3308/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [....] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 23/16 w sprawie ze skarg [...] z siedzibą w K. i M.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2017 r. sygn. VII SA/Wa 23/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] w K. i M.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), dalej: specustawa drogowa, po rozpatrzeniu odwołań P.M., A.P., Z.P, M.S., M.M., R.K. oraz [...]w K. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Budowa autostrady A1 na odcinku Tuszyn - Pyrzowice. Cześć II - odcinek projektowy nr 2 długości 42,8 km - granica woj. Łódzkiego/Śląskiego - węzeł Zawodzie (z węzłem) odcinek "F" - węzeł Rząsawa (z węzłem) - węzeł Blachownia (z węzłem), od km 417+530,00 do km 437+800,00", sprostowanej postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2014 r.: I. uchylił - rysunki nr 1.1, 1.3, 1.17 i 1.18 mapy określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji, stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 15, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt. II dotyczącego linii rozgraniczających teren i orzekł w tym zakresie poprzez: - zatwierdzenie rysunków zamiennych nr 1.1, 1.3, 1.17 i 1.18 mapy określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji, stanowiących załączniki nr 1.1 - 1.4 do niniejszej decyzji, - ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "II. Linie rozgraniczające teren Linie rozgraniczające teren inwestycji - linia przerywana koloru różowego - określające powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji planowanej inwestycji zostały uwidocznione na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:2000, stanowiącej integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej" II. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się w pkt VII dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego, w ppkt 1, na stronie 65, w wierszu 13 licząc od dołu strony, zapis: "Niniejszą decyzją zatwierdza się", - i orzekł w tym zakresie poprzez: ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 65, zapisu: "Decyzją o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej zatwierdza się", - ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, poprzez dodanie, na stronie 68, po zapisie znajdującym się w wierszu 8 licząc od góry strony, nowego zapisu: "Tom C. Projekt budowlany - Geologia" - zatwierdzenie, Tomu C Projektu budowlanego - Geologia, która stanowi integralną część niniejszej decyzji jako załącznik nr 2, III. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przedstawił ustalony stan faktyczny wskazując, że wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa autostrady A1 na odcinku Tuszyn - Pyrzowice. Cześć II - odcinek projektowy nr 2 długości 42,8 km - granica woj. Łódzkiego/Śląskiego - węzeł Zawodzie (z węzłem) odcinek "F" - węzeł Rząsawa (z węzłem) - węzeł Blachownia (z węzłem), od km 417+530,00 do km 437+800,00". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, inwestor uzyskał następujące opinie: - Zarządu Województwa Śląskiego, wyrażoną w uchwale Nr 1529/157/IV/2012 z dnia 5 czerwca 2012 r., Zarządu Powiatu w Kłobucku z dnia 21 września 2012 r., znak: AB.673.1.032.2012, Zarządu Powiatu w Częstochowie z dnia 18 lipca 2012 r., znak: OK.0724.1.2012, Prezydenta Miasta Częstochowa z dnia 10 kwietnia 2012 r., znak: MZDiT.WI.2214-71/11-12, Wójta Gminy Mykanów z dnia 13 kwietnia 2012 r., znak: GKZ.7226.16.2012, Burmistrza Kłobucka z dnia 28 marca 2012 r., znak: ZPI.KW-0193/12. Niewydanie opinii przez Burmistrza Blachowni, Wójta Gminy Rędziny oraz Wójta Gminy Wręczyca Wielka w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez inwestora o jej wyrażenie, zgodnie z art. 11b ust. 2 specustawy drogowej, należało potraktować jako brak zastrzeżeń do wniosku. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:2000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W myśl art. 11d ust. 1 pkt. 8 specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku także opinie: Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach z dnia [...] marca 2012 r., znak: [....], Zastępcy Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP Polskie Koleje Państwowe S.A z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], Dyrektora Zakładu Linii Kolejowych w Częstochowie PKP Polskie Linie Kolejowe S.A z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...]. Planowana inwestycja zlokalizowana jest poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, nie znajduje się w obszarze miejscowości uzdrowiskowych, co powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie są wymagane opinie dyrektora właściwego urzędu morskiego oraz ministra właściwego do spraw zdrowia. Do wniosku inwestor dołączył również, wymagane przepisami odrębnymi, akty administracyjne: decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A - 1 na odcinku od granicy woj. łódzkiego/śląskiego w km 399+742,51 do węzła Pyrzowice (z węzłem) w km 475+327,65 oraz odcinka drogi ekspresowej S-1 od węzła Pyrzowice w km 0 + 000 do węzła Lotnisko w km 2 + 158, zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ", decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], dalej: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ" uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, decyzję Marszałka Województwa Śląskiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodno-prawnego, postanowienie Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], oraz postanowienie Starosty Częstochowskiego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], uzgadniające projektowane rozwiązania dla obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt. 7 specustawy drogowej. Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji Wojewody Śląskiego, Minister uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Z uwagi na wniosek inwestora o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 89 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, pismem z dnia 7 listopada 2012 r. Wojewoda Śląski zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. inwestor zmienił swój wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej w zakresie ekranów akustycznych. Powyższa zmiana, jak wyjaśnił inwestor, wynikła z wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r. poz. 1109), ustającego nowe normy hałasu oraz zmian wynikających z optymalizacji dokumentacji projektowej autostrady. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach, działając na podstawie art. 90 ust. 2 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, pismem z dnia 12 listopada 2013 r. zwrócił się do Wojewody Śląskiego o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia drogowego w trybie art. 33-36 i 38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Spełniając powyższy obowiązek, obwieszczeniem z dnia 4 grudnia 2013 r. Wojewoda Śląski poinformował o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach następnie postanowieniem uzgadniającym RDOŚ z dnia [...] marca 2014 r. uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda Śląski wydał w dniu [...] sierpnia 2014 r. decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, nadając swojej decyzji jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja Wojewody Śląskiego została następnie sprostowana postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2014 r. z uwagi na występującą w treści przedmiotowej decyzji oczywistą omyłkę pisarską polegającą na błędnym wskazaniu jednej z projektowanych działek jako znajdującej się w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda Śląski doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody Śląskiego organ pierwszej instancji poinformował o wydaniu decyzji również w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości.

Odnosząc się do treści odwołania złożonego [...] w K. (dalej: stowarzyszenie), organ wyjaśnił, że w swoim odwołaniu uzupełnionym pismem z dnia 24 listopada 2014 r., Stowarzyszenie przekazało wyniki badań chiropterologicznych wykonanych z wykorzystaniem metody nasłuchów detektorowych w rejonie planowanej autostrady A-1. Stowarzyszenie wskazało, że przeprowadzone badania świadczą o tym, iż planowana droga przetnie istotne szlaki migracyjne i żerowiska nietoperzy. Wobec powyższego, Stowarzyszenie zwróciło uwagę na brak informacji o nietoperzach w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego na środowisko. Z tego powodu Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie w decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej rozwiązań, które zapewnią ochronę nietoperzy opisanych przykładowo w publikacji G. G. "Budowa dróg w Polsce a ochrona nietoperzy". Jednocześnie Stowarzyszanie wskazało, iż posiada również wyniki niezależnych obserwacji herpetologicznych z odcinka F planowanej Autostrady A-1. W piśmie z dnia 4 grudnia 2014 r., stanowiącym kolejne uzupełnienie złożonego odwołania, Stowarzyszenie złożyło wniosek o dodatkowe doposażenie pasa drogowego w przepusty dla płazów w wygrodzenia herpetologiczne w kilometrażu szczegółowo wskazanym w tym piśmie. Ponadto Stowarzyszenie wniosło o "narzucenie konieczności" zachowania szczelnych połączeń pomiędzy ekranami akustycznymi i gruntem oraz ciągłej obecności nadzoru herpetologicznego na placu budowy w okresie aktywności płazów. W kolejnym piśmie z dnia 15 stycznia 2015 r. Stowarzyszenie złożyło wnioski o przeanalizowanie możliwości i zasadności doprojektowania przepustów dla płazów i wygrodzeń herpetologicznych w kilometrażach szczegółowo wskazanych w tym piśmie. Powyższe, według Stowarzyszania, wynika z błędów w wykonanych inwentaryzacjach przyrodniczych w zakresie miejsc występowania i rozrodu płazów. Ponadto, Stowarzyszenie zgłosiło zastrzeżenia do wykonanych inwentaryzacji chiropterologicznej, gdyż jego zdaniem nie zastosowano prawidłowej metodyki badań chiropterologicznych (np. brak nasłuchów detektorowych), stąd też uzyskano niemiarodajne wyniki. Fakt ten - jako wskazało Stowarzyszenie - został potwierdzony przez chiropterologa Stowarzyszenia, który wykonał obserwacje (z wykorzystaniem detektora) i podważył ustalenia zawarte w dokumentach przedstawionych przez inwestora. W piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. Stowarzyszenie wniosło o nałożenie na inwestora obowiązku ciągłego nadzoru przyrodniczego, gdyż praktyka z budowy innych odcinków dróg pokazuje, że nadzór przyrodniczy na budowie pojawia się "okazjonalnie". Z tego powodu, według Stowarzyszenia, konieczne jest nałożenie na inwestora obowiązku zapewnienia ciągłego nadzoru przyrodniczego w okresie aktywności płazów. Poza tym okresem zasadna jest również obecność nadzoru przyrodniczego na budowie, jednak w mniejszym stopniu. Stowarzyszenie wniosło o nałożenie na inwestora obowiązku kontroli separatorów co dwa tygodnie w celu sprawdzenia, czy nie znajdują się w nich uwięzione małe kręgowce oraz o umieszczenie w separatorach tratw, co umożliwi małym zwierzętom, jeśli zostaną uwięzione w odwodnieniu, "oszczędzanie energii". Ponadto, Stowarzyszenie wniosło o nałożenie na inwestora obowiązku budowy rur ucieczkowych z separatorów, w których zostanie wykazana obecność uwięzionych drobnych zwierząt kręgowych oraz o wprowadzenie obowiązku stosowania pokryw separatorów z otworami rewizyjnymi, gdyż takie rozwiązanie pozwala dokonywać kontroli separatorów bez konieczności podnoszenia pokrywy. Stowarzyszenie wniosło również o weryfikację rozwiązań projektowych w kontekście ich funkcjonalności dla fauny. Odnośnie zapisu I.2. postanowienia uzgadniającego RDOŚ Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że zapewnienie nadzoru ornitologicznego nie powinno być warunkiem dopuszczenia wycinki, lecz brak zasiedlonych gniazd potwierdzony przez nadzór ornitologiczny. Według Stowarzyszenia, dyskusyjny jest brak płazów w rejonie km 424+100 (ulica L.), gdyż jego przedstawiciele podczas obserwacji terenowych stwierdzili martwe ropuchy, stąd też dopuszczenie braku wygrodzeń herpetologicznych w tym rejonie wymaga weryfikacji przez organ odwoławczy. Odnośnie do pkt. 1.11 postanowienia uzgadniającego RDOŚ Stowarzyszenie wskazało, że w dotychczasowych jego uwagach podawano błędnie na km 435+500. Według Stowarzyszenia zbiornik dopuszczony do likwidacji stanowi miejsce rozrodu płazów niewykazane w inwentaryzacji. Co więcej, w opinii Stowarzyszenia, planowanie zbiornika kompensacyjnego w rejonie doliny Gorzelanki wzmacnia jego argumentację zastosowania wygrodzeń herpetologicznych wokół Miejsca Obsługi Podróżnych "Gorzelanka". Stowarzyszenie wniosło, by nałożyć obowiązek monitorowania śmiertelności płazów podczas migracji wiosennych i jesiennych (od 15 marca do 30 kwietnia), codziennie lub co 2 dni, przy temperaturze powietrza powyżej 5 stopni, natomiast jesienią w dni deszczowe. Stowarzyszenie wskazało również na brak konsekwencji w postanowieniu RDOŚ odnośnie do wygrodzeń herpetologicznych, gdyż docelowe wygrodzenia będą obejmować wyłącznie krótkie odcinki przedmiotowej inwestycji, natomiast cały analizowany odcinek projektowanej autostrady musi zostać objęty wygrodzeniami tymczasowymi na czas budowy. Ponadto, Stowarzyszenie wyraziło wątpliwości, czy postanowienie uzgadniające RDOŚ może zmienić warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i umożliwić rezygnację z przepustów z uwagi na przebieg autostrady po powierzchni terenu. W opinii Stowarzyszenia, konieczne byłoby postępowanie w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, umożliwiające odwołanie do organu odwoławczego kompetentnego w zakresie środowiska przyrodniczego. Według Stowarzyszenia, całkowita rezygnacja z przejścia powinna skutkować działaniami kompensacyjnymi np. budową nowych siedlisk. Wraz z pismem z dnia 13 lutego 2015 r., stanowiącym kolejne uzupełnienie złożonego odwołania, Stowarzyszenie przesłało tabelę z zasięgami migracji gatunków płazów oraz pliki graficzne w celu wzmocnienia argumentacji o zasadności wprowadzenia dodatkowych wygrodzeń herpetologicznych. W kolejnym piśmie z dnia 23 marca 2015 r. Stowarzyszenie - w nawiązaniu do pkt. 7.11 postanowienia RDOŚ – z kolei podniosło, że kraty o usytuowaniu prętów w odstępie 50 mm nie zabezpieczają otworów wlotowych przed dostępem płazów. Wobec powyższego, Stowarzyszenie założyło, iż pochylnie (lub rury wyjściowe) będą zamontowane we wszystkich studniach wpadowych i nieckach wpadowych. Według Stowarzyszenia, postanowienie uzgadniające RDOŚ nie precyzuje minimalnego zakresu obecności nadzoru przyrodniczego. Stowarzyszenie podniosło, że w "decyzji derogacyjnej", będącej następstwem uzgodnienia, zaznaczone są zbiorniki wodne, na które nie wskazywało podczas procedury ponownej oceny oddziaływania na środowisko, gdyż zbiorniki te zostały wskazane w procedurze odwoławczej. Zatem analiza merytoryczna w tym zakresie, według Stowarzyszenia, powinna odbyć na poziomie organu odwoławczego. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że w przypadku zbiorników GTP-38 i GTP-39 - wbrew ustaleniom postanowienia uzgadniającego RDOŚ - stwierdzono obecność godujących płazów, co upoważnia Stowarzyszenie do postawienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Katowicach zarzutu niedokładnego rozpoznania stanu faktycznego. Stowarzyszenie podniosło, że wykonywało badania terenowe po wydaniu postanowienia uzgadniającego RDOŚ, zatem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach nie mógł się odnieść do jego uwag wniesionych w toku postępowania odwoławczego, natomiast Stowarzyszenie nie miało formalnej możliwości zażalenia na postanowienie uzgadniające RDOŚ. Ponadto, Stowarzyszanie wskazało, że domaga się wprowadzenia zapisu nakładającego na zarządcę drogi obowiązek monitorowania śmiertelności płazów w okresie masowych migracji wiosennych. Stowarzyszanie zwróciło się również z zapytaniem, czy zweryfikowano projekt budowlany pod kątem prawidłowości zastosowanych rozwiązań i kto tego dokonał (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach, czy organ architektoniczno - budowlany).

Odnosząc się do odwołania Stowarzyszenia wskazującego błędy w inwentaryzacjach przyrodniczych oraz zarzuty dotyczące postanowienia uzgadniającego RDOŚ, Minister Infrastruktury i Rozwoju zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę (za które w niniejszej sprawie uznać trzeba zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku są w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten bowiem nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, gdyż w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Organ wydający pozwolenie na budowę bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdyż po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1, nie zezwala na to art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. W tym zakresie ww. przepis nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Treść art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wyklucza w stosunku do postanowień w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia obowiązywanie rozwiązań wynikających z art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a., w następstwie czego przedmiotowe postanowienia będą wypowiadane w trybie współdziałania pomiędzy organami, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a.. Nie będzie jednak przysługiwała możliwość wniesienia zażalenia. Nie oznacza to jednak, że strona posiadająca w tym interes prawny nie będzie miała możliwości kwestionowania prawidłowości ich wydania. Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że błędy popełnione na tym etapie postępowania będą mogły bowiem zgodnie z ogólnymi regułami być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w jednej ze spraw wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Istotą takiej kontroli będzie jednak wykazanie błędów, które by powodowały, iż wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby niezgodna z przepisami prawa. Dlatego też organ architektoniczno-budowlany tylko przy wykazaniu przez stronę postępowania bardzo istotnych błędów w postępowaniu przed organami badającymi oddziaływanie inwestycji na środowisko mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w celu ewentualnego wyjaśnienia zarzutów, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji czy też postanowienia, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie do prowadzonego postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organ stwierdził, że nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia uzgadniającego RDOŚ, zaś w ramach niniejszego postępowania Minister Infrastruktury i Rozwoju nie jest organem uprawnionym do oceny postanowienia uzgadniającego RDOŚ pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych, które zostały szeroko zakwestionowane przez Stowarzyszenie. Podkreślił, że w toku postępowania w sprawie ponownej oceny przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego na środowisko Stowarzyszenie wniosło swoje zastrzeżenia i uwagi, które Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez Stowarzyszenie. Według Ministra Infrastruktury i Rozwoju, z treści postanowienia uzgadniającego RDOŚ wynika, że we właściwy sposób omówiono w nim kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska, w tym wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że właściwa ocena oddziaływania inwestycji na środowisko została przeprowadzona na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś przedstawione w raporcie rozpoznanie środowiskowe jest wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zostały zmienione na etapie projektu budowlanego w stosunku do założeń z etapu związanego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie, w myśl zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach przedstawił w zaskarżonym rozstrzygnięciu proces ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa, wskazując, że rozstrzygnięcie, mimo że jest niekorzystne dla Stowarzyszenia, gdyż nie uwzględniono podniesionych przez niego uwag i wniosków, jest zasadne, ponieważ w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym, nie mógł postąpić inaczej. Organ równocześnie podkreślił, że Stowarzyszenie, podnosząc zarzuty skierowane wobec postanowienia uzgadniającego RDOŚ, nie powołało żadnych przepisów prawa, które jego zdaniem zostały naruszone przy wydawaniu postanowienia uzgadniającego realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Powyższe zarzuty mają charakter generalnych postulatów odnoszących się do zasad, jakie należy uwzględnić przy ustaleniu warunków realizacji przedsięwzięć drogowych. Nie negując zatem wiedzy oraz dorobku naukowego przedstawicieli skarżącej organizacji ekologicznej, powyższe zarzuty nie mogą świadczyć o wadliwości wykonanych inwentaryzacji przyrodniczych, czy też wydanego postanowienia uzgadniającego realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Niezależnie od powyższego, Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że zarzuty podniesione przez Stowarzyszenie w toku postępowania odwoławczego stanowią de facto polemikę z ustaleniami raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w oparciu o który to dokument zastało wydanie postanowienie uzgadniające RDOŚ. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono jednakże pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne, powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r. sygn. II OSK 383/08). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r. sygn. II OSK 2564/12). Co w tym zakresie istotne, Stowarzyszenie nie przedłożyło kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych, które zostały zawarte w raporcie przedłożonym przez inwestor. Organ dodał, że w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko przeanalizowano raport oraz wyjaśnienia i uwagi złożone w toku postępowania. Analiza przedmiotowego raportu z wyjaśnieniami, sporządzonego na potrzeby określenia warunków realizacji przedsięwzięcia wskazuje, że dokument ten był przygotowywany oparciu o inwentaryzację przyrodniczą z lat 2010 - 2011 z uwzględnieniem faktycznego zakresu planowanych prac, której celem było wykazanie występowania lub braku chronionych siedlisk i stanowisk chronionych roślin i zwierząt stwierdzonych w trakcie inwentaryzacji przyrodniczej wykonanej w 2010 r. oraz 2011 r. Inwentaryzacja pozwoliła zweryfikować wcześniejsze badania i kierunki zmian w środowisku. Raport opisuje środowisko przyrodnicze w faktycznym stanie istniejącym w roku 2011. Organ zaznaczył ponadto, że inwentaryzacja ta stanowiła podstawę do określenia zagrożeń, jakie może spowodować budowa autostrady m.in. dla herpetofauny oraz wykazała konieczność zaprojektowania działań minimalizujących w postaci: przejść dla zwierząt, płotków naprowadzających czy zbiorników rozrodczych dla płazów. Przeprowadzone obserwacje, co należy podkreślić, zostały uzupełnione dodatkową wizją terenową w czerwcu i wrześniu 2013 r. Flora i fauna została opisana w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przygotowanym na potrzeby ponownej oceny oddziaływania na środowisko z naciskiem na występowanie najcenniejszych i jednocześnie najwrażliwszych na przewidywane zmiany środowiska ekosystemów. W ocenie Ministra, rozpoznanie fauny i flory jest wystarczające dla oceny zagrożenia środowiska przyrodniczego i analizy metod jego ochrony. W takiej sytuacji, skoro organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej uznały, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie o wydania postanowienia uzgadniającego RDOŚ i decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Według Ministra Infrastruktury i Rozwoju, informacje dotyczące wizji terenowej wykonanej przez M.S. i G.G. nie są podstawą do podejmowania jakichkolwiek działań oraz nie mogą podważać ustaleń raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, w oparciu o który zostało wydane postanowienie uzgadniające RDOŚ. Organ stwierdził, że w wykonywaniu oraz opracowywaniu inwentaryzacji przyrodniczych w latach 2010 i 2011 na potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji brali udział specjaliści i eksperci z wielu dziedzin m.in. z zakresu herpetologii (zespół przyrodników pod kierownictwem dr inż. W.S. z Zakładu Zoologii, Wydziału Nauk o Zwierzętach Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie oraz zespół przyrodników pod kierownictwem prof. dr hab. S.C.). Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności i wiarygodności sporządzonych dokumentacji. Także kwestie związane z lokalizacją miejsc rozrodu, bytowania oraz szlaków migracji płazów i konieczności zastosowania wygrodzeń, przejść i przepustów zostały szczegółowo wyjaśnione i rozpatrzone na etapie toczącego się postępowania uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Katowicach, zgodnie zaś z przytoczonym powyżej orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ architektoniczno-budowlany, jakim w niniejszej sprawie jest Minister, nie jest władny do merytorycznej oceny postanowienia uzgadniającego pod kątem szczegółowych uwarunkowań dotyczących ochrony środowiska w nim zawartych. Według organu odwoławczego, analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie daje tym samym podstaw, by przyjąć, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami nie spełnia wymogów stawianych art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie można też uznać, że ww. raport został sporządzony w sposób nierzetelny, zawiera niejasności i nieścisłości. W konsekwencji stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na etapie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym w szczególności przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ich ocena nie narusza art. 80 k.p.a. Istotny w tym zakresie jest wzgląd na to, że środowisko przyrodnicze ulega ciągłym zmianom i przekształceniom. Rozbieżności pomiędzy wynikami inwentaryzacji wykonanych w ramach raportu a wynikami inwentaryzacji Stowarzyszenia z lat 2014 i 2015 są zjawiskiem naturalnym. Oczywistym jest, że środowisko ulega ciągłym zmianom, dlatego kluczowa jest rola nadzoru przyrodniczego współpracującego z wykonawcą na budowie, który w przypadku konieczności będzie podejmował stosowne działania - w trakcie realizacji przedsięwzięcia zapewniony będzie nadzór przyrodniczy przez osoby legitymujące się wykształceniem lub doświadczeniem odpowiednim do zakresu wykonywanego nadzoru.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego metodyki badań chiropterologicznych, organ wskazał, że w raporcie dla ustalenia wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na siedliska nietoperzy wykorzystano wyniki badań wykonanych przez chiropterologów w ramach cyklicznych zimowych liczeń pod egidą ISEZ PAN Kraków dla Wyżyny Krakowsko-Wieluńskiej oraz zespołu "Pro Natura" Wrocław w ramach pracy pt. "Ochrona stanowisk nietoperzy i sów płomykówek w obiektach sakralnych woj. śląskiego", a także obserwacje bez wykorzystania detektora w ramach inwentaryzacji wykonanych na potrzeby raportu. Inwestor wyjaśnił, że wytyczne i metodyki dopuszczają wykonywanie inwentaryzacji na podstawie liczenia na powierzchniach próbnych lub transektach oraz na podstawie szczegółowej penetracji terenu, jak miało to miejsce podczas opracowywania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na uwzględnienie, w ocenie organu odwoławczego, nie zasługiwały również wnioski Stowarzyszenia dotyczące doprojektowania wygrodzeń herpetologicznych, przepustów i przejść dla płazów w kilometrażach szczegółowo wskazanych przez skarżąca organizację ekologiczną. Za niezasadne uznał również organ wnioski dotyczące nałożenia na inwestora obowiązku budowy rur ucieczkowych z separatorów, w których zostanie wykazana obecność uwięzionych drobnych zwierząt kręgowych, oraz wprowadzenia obowiązku stosowania pokryw separatorów z otworami rewizyjnymi. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, postanowienie uzgadniające RDOŚ jednocześnie precyzyjnie opisuje zakres inwentaryzacji. W roku 2010 pas obserwacji herpetologicznych wynosił 500 m, a niekiedy do 1500 m, co odzwierciedlał załącznik graficzny, zaś w roku 2011 był to pas 500 m od linii rozgraniczającej, a w miejscach cennych przyrodniczo, do których zaliczono doliny dwukrotnie przekraczanej rzeki Szarlejki (ok. km 426+500, 429+600) oraz miejsca planowanej lokalizacji zbiorników zastępczych - dolinę potoku Gorzelanka (km 433+375) i teren w rejonie hałdy kopalnianej "Jerzy" w Łojkach (km 435+000+600)/P), gdzie rozszerzono badania do 850 m. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty Stowarzyszenia dotyczące prawidłowości zapisów w części punktów postanowienia uzgadniającego RDOŚ, a także tego, że w postanowieniu uzgadniającym nie można modyfikować warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej w zakresie rezygnacji z przepustów i przejść dla zwierząt, gdyż wymagałoby to zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedstawione wyżej uwagi w ocenie organu odwoławczego prowadziły do wniosku, iż niezasadny był zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (EIA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2017 r. oddalił skargi M.S. oraz [...] w K. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., uznając, że nie zasługiwały one na uwzględnienie, albowiem zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko zasługuje na pełną aprobatę.

W zakresie w jakim dotyczyło to zrzutów skargi złożonej przez [...] w K., Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestionowane decyzje organów w przedmiocie pozwolenia budowlanego miały swoje oparcie tw treści art. 93 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, gdyż to w tym przepisie określona została relacja między (w znacznej mierze autonomicznymi) postępowaniami prowadzonymi w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a postępowaniem w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, uwzględnia warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Nie ocenia jednak - jak twierdzi skarżące Towarzystwo ponownie przesłanek, które doprowadziły do wydania wskazanej wyżej decyzji środowiskowej oraz postanowienia uzgadniającego. Bezpośrednim odzwierciedleniem uwzględnienia warunków wynikających z przeprowadzonej oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko są nałożone przez organ w decyzji budowlanej obowiązki, wskazane w art. 93 ust. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Sąd I instancji zaakcentował, że możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej), w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku są ograniczone, ponieważ organ ten nie może wchodzić w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji, a zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ wydający pozwolenie na budowę bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości, nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, ponieważ po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak stanowi art. 35 ust. 4 tej ustawy. W tym zakresie przepis nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, do którego to postanowienia nie stosuje się – zgodnie z ust. 8 – art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a., czyli postanowienia będą wypowiadane w trybie współdziałania pomiędzy organami, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., bez możliwości wniesienia zażalenia. Ewentualne błędy popełnione na tym etapie postępowania będą mogły być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w jednej ze spraw wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Istotą takiej kontroli będzie jednak wykazanie błędów, które by powodowały, iż wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby niezgodna z przepisami prawa.

Odnosząc się do przedstawionych przez Towarzystwo zarzutów, Wojewódzki Sąd Administracyjny zastrzegł, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny merytorycznej treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych. Stąd ocena raportu dotyczy w szczególności kwestii tego, czy jest on kompletny i spójny, tj. czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r., a więc nie może to być ocena merytoryczna (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2013 r. sygn. II OSK 2105/11, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 85/12). Dokonując oceny raportu we wskazanym zakresie wskazać należy, że analiza raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko prowadzi do wniosku, iż został on sporządzony kompleksowo. Odnosząc się zaś do argumentów Stowarzyszenia na poparcie zarzutów dotyczących postępowania uzgodnieniowego podnieść należy, że zarówno kwestia dotycząca populacji wskazanych w skardze nietoperzy i płazów były przedmiotem zarówno raportu, jak i pogłębionej analizy organów środowiskowych, co znalazło swoje odzwierciedlenie w obszernym materiale dowodowym zebranym w sprawie. Wydając decyzje organy oparły się bowiem nie tylko na stanowisku inwestora i przedstawionym przez niego raporcie, ale wzięły także pod uwagę opinie, informacje czy opracowania zebrane bądź dokonane przez inne podmioty, w tym od [...] oraz materiały pozyskane w związku z udziałem społeczeństwa w tym postępowaniu. Nadto inwestor był wzywany do złożenia wyjaśnień odnośnie do planowanej inwestycji. W toku postępowania przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach zakończonego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. uzgadniającym realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, Towarzystwo przestawiało swoje zastrzeżenia. Zatem w tym postępowaniu badane były zarzuty sformułowane przez skarżące Towarzystwo. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach, jak zauważył Sąd I instancji, w ww. postanowieniu wskazał, że w trakcie procedury oceny oddziaływania projektowanej autostrady na środowisko przyrodnicze przeprowadzono szczegółową analizę możliwych do zastosowania środków ochronnych, które zminimalizują wpływ inwestycji na przyrodę ożywioną. Wybrano wariant ograniczający do minimum ingerencję w obszary cenne przyrodniczo, przez które przebiega planowana trasa autostrady, jak również niekorzystny wpływ na gatunki chronione oraz korytarze migracyjne zwierząt. Zastosowano wszelkie możliwe środki minimalizujące negatywne oddziaływanie inwestycji na siedliska i gatunki roślin i zwierząt objętych ochroną oraz obszary objęte ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1020 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwości raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Sąd wyjaśnił, że aby zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r. sygn. II OSK 383/08). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r. sygn. II OSK 2564/12). W niniejszej sprawie skarżącego Stowarzyszenie takiego twz. kontrraportu nie przedłożyło. Za taki dowód nie mogą być uznane pisma złożone w toku postępowania sądowego, te kilkustronicowe opracowania przygotowane zostały bowiem na postawie wybiórczego materiału dowodowego przedstawionego przez Towarzystwo i co do zasady sprowadzają się do oceny innych opracowań. W żadnej mierze nie mogą być uznane za równoważne do raportu. Słusznie zatem organ uznał, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych. W tej sytuacji raport nie mógł nie zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Nie było w związku z tym konieczności powoływania biegłego.

W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju zasadnie zatem nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia RDOŚ z dnia [...] marca 2014 r., zaś w ramach postępowania organ ten nie jest organem uprawnionym do oceny pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych kwestionowanych przez Towarzystwo. Podkreślić jednak należy, że organ odwoławczy w zakresie wszystkich zarzutów formułowanych w odwołaniu przytoczył odpowiednie zapisy w postanowieniu uzgadniającym regulujące zagadnienia podnoszone przez Towarzystwo. W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne. Właściwa ocena oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko została przeprowadzona na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś przedstawione w raporcie rozpoznanie środowiskowe jest wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zostały zmienione na etapie projektu budowlanego w stosunku do założeń z etapu związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w przypadku, gdy wymagana jest ocena oddziaływania na środowisko, wykonawca przygotowuje i składa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko na etapie postępowania administracyjnego nie został skutecznie podważony. W związku z tym w sposób naturalny stał się podstawą rozstrzygnięć środowiskowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] w K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 3 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i stwierdzenia:

2. art. 3 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i stwierdzenia naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i art. 142 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia, że postanowienie uzgadniające, od którego na podstawie art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie służy zażalenie, wydane w toku postępowania, może być zaskarżone w ramach odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, skutkującego brakiem realnej możliwości zakwestionowania przez skarżącego w sposób merytoryczny rozstrzygnięć organów administracji dotyczących ochrony środowiska,

2) art. 3 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i ustalenia istotnych w sprawie okoliczności oraz poprzez brak dokonania oceny na podstawie całokształtu gromadzonego materiału dowodowego.

3) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju w granicach danej sprawy, niezależnie od treści i zarzutów skargi w tym:

- naruszenia art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego w sytuacji, w której dla merytorycznej oceny kwestionowanego postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ z dnia [...] marca 2014 r. konieczne były wiadomości specjalne,

- naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i ustalenia istotnych w sprawie okoliczności oraz poprzez brak dokonania oceny na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego,

- naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania Towarzystwa, że Minister oczekuje od niego przedstawienia dowodów w konkretnej formie.

4) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię stojącą w sprzeczności m.in. z artykułem 12 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (tzw. Dyrektywy Siedliskowej) oraz artykułem 2 1. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniającej dyrektywę 2011/52/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, tj.: art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skoro, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ wydający pozwolenie na budowę nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy spełnione są wymagania określone w art. 35 ust. 1 i w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (czyli m.in. uzyskano wymagane uzgodnienia innych organów), to Minister Infrastruktury i Rozwoju nie ma podstaw, aby kwestionować prawidłowość owych uzgodnień.

5) art. 191 Wersji Skonsolidowanej Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie zasady przezorności i zaakceptowanie braku sprawdzenia pochodzących od skarżącego informacji świadczących o możliwości wystąpienia szkody w środowisku i negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko skutkującej potrzebą działań kompensacyjnych, nieuwzględnionych w raporcie środowiskowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi I instancji oparcie się na błędnej wykładni art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 142 k.p.a., której skutkiem miało być przyjęcie przez Sąd, że w ramach rozpatrywania odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ odwoławczy (Minister Infrastruktury i Rozwoju) zwolniony jest z badania zasadności zarzutów stawianych przez stronę postępowania postanowieniu uzgadniającemu warunki realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 cyt. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w brzmieniu aktualnym dla prowadzonego postępowania, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 przeprowadza się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji. Jednocześnie, zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W myśl art. 91 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, powyższe postanowienie wymaga uzasadnienia, które powinno m.in. zawierać informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, a także informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie do art. 92 ustawy, postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy. Powyższe związanie realizuje się w tym, że organ wydający decyzję, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 zobowiązany jest uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w przywołanym postanowieniu (art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy). Jednocześnie art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku formułuje zastrzeżenie, że do wskazanego postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powołanych przepisów sformułowane zostało stanowisko, zgodnie z którym postanowienie określone w art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie kwestii środowiskowych wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i praktycznie tę decyzję w odniesieniu do rozstrzygniętych w postanowieniu zagadnień kształtuje. Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z powodu wyłączenia stosowania odnośnie do niego dyspozycji art. 106 § 5 k.p.a., niemniej nie może to oznaczać, że postanowienie to zostało wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia jest bowiem dostępna dla stron postępowania prowadzonego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w toku złożenia odwołania od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.). W konsekwencji zakres rozstrzygania powyższej sprawy w toku postępowania odwoławczego będzie poszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego o zarzuty jakie wraz z odwołaniem zostały sformułowane przez stronę w stosunku do postanowienia uzgadniającego (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. II OSK 1828/16; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2544/11; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 2365/10).

Nie można się zgodzić ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, by w rozpoznawanej sprawie wykładnia powyższych przepisów przyjęta przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odbiegała od przedstawionej, w szczególności, by Wojewódzki Sąd Administracyjny sprzeciwił się temu, że obowiązkiem Ministra Infrastruktury i Rozwoju było odniesienie się do zarzutów kierowanych przeciwko postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] marca 2014 r. Potwierdza to ta ocena prawna Sądu I instancji zamieszczona w uzasadnieniu wyroku, w której Sąd jednoznacznie wskazał, że ewentualne błędy popełnione przez organ działający w trybie współdziałania, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ze względu na brak cechy zaskarżalności postanowienia w sprawie uzgodnienia, mogą być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w jednej ze spraw wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 cyt. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje jednocześnie powodów, by przyjąć, że stanowisko Sądu stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania z tego względu, że istota kontroli przeprowadzanej przez organ odwoławczy, jak wskazał Sąd, opiera się na analizie podniesionych przez stronę błędów powodujących, iż wydana w oparciu o uzgodnienie środowiskowe decyzja jest niezgodna z przepisami. Powyższa ocena jest wynikiem potrzeby rozróżnienia zakresu rzeczowego postępowania oraz rozstrzygnięcia wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jako organu współdziałającego od przedmiotu sprawy głównej dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Okoliczność, że organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ramach kontroli instancyjnej zobowiązany jest poddać analizie zarzuty dotyczące postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie oznacza, że jego właściwość rzeczowa w tym zakresie odpowiada działaniu organu współdziałającego, który rozstrzyga o warunkach środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. Należy zauważyć, że współdziałanie jest wynikiem podziału kompetencji pomiędzy różnymi organami administracji publicznej, która służy włączeniu określonego organu w proces rozpatrywania indywidualnej sprawy ze względu na potrzebę uzgodnienia projektowanego rozstrzygnięcia z uwagi na jego szczególny charakter, co wymaga np. włączenia w proces orzekania wyspecjalizowanego organu administracji. Zasadą klasycznego postępowania uzgodnieniowego jest to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej nie weryfikuje prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ dokonujący uzgodnienia i nie ma wpływu na jego treść. Może być ona poddana kontroli i ewentualnie zmieniona wyłącznie w toku postępowania zażaleniowego zainicjowanego złożeniem przez stronę postępowania środka odwoławczego, które to prawo nie przysługuje organowi orzekającemu w sprawie głównej. Jeżeli przepisy prawa materialnego nie tylko kreują obowiązek współdziałania przy wydaniu decyzji administracyjnej, ale również stanowisku przyjętemu przez organ uzgodnieniowy nadają charakter wiążący, to tego rodzaju forma współdziałania oddziaływuje nie tylko na treść decyzji organu I instancji, ale również na decyzję organu odwoławczego, którego także obejmuje obowiązek podporządkowania się stanowisku organu współdziałającego. Ustawodawca w art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przyjął, niezaskarżalne postanowienie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co prima facie nakazywałoby uznać, że także Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrujący odwołanie od decyzji wojewody jest związany postanowieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska i powinien uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia wiążąco w nim określone. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą skargę kasacyjną akceptuje jednakże racje, które w przywołanych wyżej wyrokach tego Sądy zostały uznane za uzasadnienie, by taki kierunek wykładni przepisów ww. ustawy odrzucić. Ma to związek z koniecznością uwzględnienia obowiązków, które na każde państwo członkowskie UE w zakresie zagwarantowania udziału społeczeństwa nakładają postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L. 26 z 28.01.2012 r., Nr 26, str. 1). Art. 11 ust. 1 ww. dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes lub ewentualnie; b) podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. Jednocześnie, państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania (art. 11 ust. 2 dyrektywy). Nie powinno budzić wątpliwości, że powyższe uprawnienie należy odnosić do "procedur podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2" (art. 6 ust. 2 dyrektywy). Oznacza to, że dotyczy ono zarówno oceny oddziaływania na środowisko, jak i procedury krajowej, z którą została ona zintegrowana (udzielanie zezwolenia na inwestycję). Postanowienia przywołanej dyrektywy 2011/92UE tworzą zatem prawo do zakwestionowania decyzji, działań lub zaniechań stanowiących część oceny oddziaływania na środowisko i procedury krajowej, która została zintegrowana z oceną oddziaływania na środowisko. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości jednocześnie wynika, że o ile nie wyklucza się, by członkowie zainteresowanej społeczności mogli w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji wnieść formułowane przez siebie zarzuty, to istotą wymagania określonego w art. 11 dyrektywy 2011/92/UE jest nie tyle zapewnienie kontroli tychże zarzutów w toku postępowania administracyjnego, ile przyznanie ww. podmiotom prawa do podważenia przed sądem zgodności rozstrzygnięcia z prawem pod względem materialnym lub formalnym, w szczególności w takim jego aspekcie, który wiąże się z oceną skutków wywieranych na środowisko przez przedsięwzięcie mogące mieć istotny wpływ na to środowisko (por. wyrok TS z dnia 15 października 2015 r., C-137/14, Komisja przeciwko Niemcom, ECLI:EU:C:2015:683). O ile zatem, w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona została wykładnia art. 92 w zw. z art. 90 ust. 1 i 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nakazująca objęcie postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska kontrolą przez organ odwoławczy, o tyle zakresu tejże kontroli nie powinno się utożsamiać z zakresem merytorycznego postępowania, jakie w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia mogłoby być prowadzone, gdyby postępowanie uzgodnieniowe wskutek złożenia zażalenia było przeprowadzane przez organ wyższego stopnia względem regionalnego dyrektora ochrony środowiska (ponowne rozpoznanie sprawy). Zasadnicze znaczenie dla analizowanej kwestii ma możliwość

postawienia przez stronę decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia zarzutu, że ocena skutków wywieranych na środowisko została przeprowadzona nieprawidłowo oraz uprawnienie do objęcia tejże decyzji z tego względu kontrolą sądu administracyjnego, która w sytuacji wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zostaje wdrożona na warunkach przewidzianych w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. W przypadku, gdy zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uprawnienia zainteresowanej społeczności, w tym organizacji ekologicznej przewidziane w dyrektywie 2011/92/UE w toku postępowania administracyjnego realizują się poprzez możliwość zgłaszania uwag i zastrzeżeń w postępowaniu prowadzonym przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz możliwości formułowania zarzutów w stosunku do postanowienia tego organu. Okoliczność, że kontrola instancyjna decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmuje wskazane postanowienie, nie sprzeciwia się jednakże temu, by kompetencja kontrolna organu odwoławczego była węższa aniżeli kompetencja przysługująca organowi badającemu oddziaływanie inwestycji na środowisko i określającemu warunki realizacji przedsięwzięcia w powiązaniu z wydaną wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

W toku postępowania administracyjnego Minister Infrastruktury i Rozwoju odniósł się do tych zarzutów formułowanych w sprawie przez skarżące stowarzyszenie, które dotyczyły postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] marca 2014 r., uznając je za niezasadne, przez co zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jako przepisu prawa materialnego, którego wykładnia ma uniemożliwiać organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości dokonanego uzgodnienia należy uznać za nieuprawniony. Dotyczy to również zarzutów nawiązujących do wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów UE, gdyż w sprawie zostały poddane merytorycznej kontroli wszystkie informacje pochodzące od skarżącego stowarzyszenia wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania inwestycji drogowej na środowisko, niemniej przyjęte rozwiązania zostały uznane za wystarczające i adekwatne.

Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna została uznana za nieuzasadnioną także w granicach, w jakich zarzuciła Sądowi I instancji niedostrzeżenie, że kwestionowane postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] marca 2014 r., jak również rozważania poczynione w tym zakresie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sposób wszechstronny i wnikliwy nie oceniły twierdzeń i wniosków wysuniętych przez stowarzyszenie względem rozwiązań przyjętych w decyzji. Należy zauważyć, że w przywołanym postanowieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach w sposób szczegółowy wyjaśnił, jakie uwagi w trakcie procedury z udziałem społeczeństwa wniosło skarżące stowarzyszenie oraz z jakich powodów cześć tychże uwag nie została uwzględniona. Dotyczyły one m.in. sposobu określenia wielkości obszaru objętego inwentaryzacją przyrodniczą, lokalizacji siedlisk płazów i ich miejsc rozrodu, technik prowadzenia badań chiropterologicznych, a także wymaganych działań kompensacyjnych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska umotywował swoje wnioski w zakresie, w jakim określił, które działania ograniczające oddziaływanie inwestycji drogowej powinny zostać zmienione/doprecyzowane, jak również wskazał, które warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dlaczego powinny być uznane za adekwatne dla potrzeb ochrony środowiska. Wiązało się to z uznaniem części twierdzeń skarżącego stowarzyszenia za trafne, co wpłynęło na przyjęcie nowych rozwiązań projektowych ze względu na ich uzasadnienie przyrodnicze ocenione w toku procedury ponownej oceny oddziaływania na środowisko, a części zastrzeżeń jako błędnych, niezweryfikowanych (mających charakter przypuszczeń), niemożliwych do zrealizowania ze względów technicznych, a wreszcie - nakładających na inwestora konieczność zastosowania środków zbędnych z punktu widzenia potrzeby ochrony zasobów środowiska, w tym obszarów cennych przyrodniczo. Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższe stanowisko zaakceptował, uznając je za merytorycznie przekonujące, mając na uwadze, że organ swoją analizę oparł nie tylko na treści raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, będącego podstawą rozstrzygnięć środowiskowych, ale także na uwagach inwestora, opiniach, informacjach i opracowaniach zebranych i sporządzonych przez inne podmioty, w tym także wykorzystał materiały dostarczone przez skarżące stowarzyszenie. W złożonej skardze kasacyjnej stowarzyszenie powyższego stanowiska Sądu skutecznie nie zakwestionowało, zważywszy, że większość sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwag pozbawiona była wymaganej szczegółowości. Nawiązywanie do "całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego" nie pozwala zwalczać stanowiska Sądu I instancji odnoszącego się do niestwierdzenia w sprawie naruszenia przepisów postępowania dowodowego, jeżeli nie wiąże się z wykazaniem konkretnych przesłanek uzasadniających np. że ocena konkretnego dowodu przez organ administracji była wadliwa lub też, że określona okoliczność faktyczna nie została wyjaśniona. Dotyczy to również wymogu oparcia orzeczenia na opinii biegłego ze względu na konieczność traktowania określonego zagadnienia jako wchodzącego według strony w zakres "wiadomości specjalnych". W niniejszym postępowaniu takich przesłanek w skardze kasacyjnej nie wskazano ze względu na ogólny charakter sformułowanych zarzutów odwołujących się do "niekompletnego" raportu, czy też istnienia dowodów "na braki raportu". W odniesieniu natomiast do tych kwestii, w których strona przedstawiła szczegółowe zastrzeżenia (występowanie niewziętych pod uwagę miejsc rozrodu płazów; sporność metodologii badania miejsc bytowania nietoperzy), wymagane jest, z jednej strony, określenie znaczenia, jakie przypisać należy raportowi oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustaleniom regionalnego dyrektora ochrony środowiska dokonywanym przy ponownie przeprowadzanej ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z drugiej zaś zwrócić uwagę trzeba na konieczność prawidłowego odczytywania wniosków wynikających z tejże oceny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie dysponuje raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz nawiązującym do niego stanowiskiem uzgadniającym wyspecjalizowanego organu administracji, które to dokumenty uznaje za logiczne i spójne pod względem formalnym i merytorycznym, to uwagi kwestionujące ich treść nie stanowią o konieczności powołania biegłego (art. 81 k.p.a.), jeżeli nie zostały sformułowane w dokumentacji, której wartość dowodowa może być oceniana jako porównywalna z wartością przypisywaną raportowi. Stanowisko to odpowiada poglądowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie stwierdził, że szczególny charakter nadawany raportowi oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie pozwala większości zastrzeżeń kierowanych przeciwko niemu przez stowarzyszenie uznać za mogące mieć wpływ na jego poprawność, gdyż nie zostały one udokumentowane w sposób naukowy (ekspercki) w równie pogłębionej analizie uwarunkowań przyrodniczych inwestycji. Niewystarczające jest w tym zakresie wykazywanie, że stowarzyszenie, formułując swoje opinie, opierało się na analizach dokonanych przez "osoby posiadające wykształcenie, kompetencje i wieloletnie doświadczenie [...]". Należy przypomnieć, że pogląd ten odpowiada utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, przez co musiał mieć wpływ na kierunek oceny legalności zaskarżonego wyroku. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 2343/17 Sąd trafnie zauważył, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest wyspecjalizowanym organem ochrony środowiska oraz przyrody, przez co polemika z ustalonymi przez niego warunkami realizacji inwestycji nie może sprowadzać się do ogólnego zakwestionowania zajętego przez niego stanowiska i sformułowania na tej podstawie żądania procesowego w postaci powołania w sprawie biegłego. Podważenie ustaleń raportu, co do zasady, mogłoby nastąpić jedynie poprzez przedstawienie analizy uwarunkowań przyrodniczych, sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2156/15; wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r. sygn. II OSK 2032/13).

Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zauważa, że argumentacja skargi kasacyjnej uwypuklająca sprzeczność ustaleń przyjętych w sprawie przez organy orzekające z ustaleniami poczynionymi przez stowarzyszenie nie zauważa, że jest ona w pewnym zakresie tylko pozorna, przez co trudno, by można ją było traktować jako potwierdzenie, że w sprawie odstąpiono od czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i ustalenia istotnych w sprawie okoliczności. Należy przypomnieć, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w swoim rozstrzygnięciu wskazał, z czego wynikają rozbieżności pomiędzy wynikami inwentaryzacji przyrodniczej a ustaleniami przedstawionymi przez stowarzyszenie. Dotyczy to także nowych ustaleń zgłoszonych po wydaniu postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. Wbrew odmiennej ocenie strony skarżącej, nie podważają one bowiem jego prawidłowości. Zastrzeżenia dotyczące ujawnienia nowych miejsc rozrodu płazów, niezależnie o tego, że nie zostały w pełni potwierdzone, nie wpływają bowiem na wadliwość sporządzonej oceny, skoro opierała się ona na dopuszczeniu odstępstw od wyników dokonanych sprawdzeń, a także akceptacji istnienia zmian w środowisku, które tylko w koniecznym a zarazem faktycznie możliwym do uchwycenia z punktu widzenia tak sposobu badań, jak i realizacji inwestycji zakresie mogły zostać uwzględnione przy określaniu rozwiązań projektowych. Nie budzi również wątpliwości Sądu twierdzenie, że niezinwentaryzowane w toku postępowania nowe miejsca występowania płazów mogą zostać niezależnie zweryfikowane w ramach monitoringu na etapie eksploatacji, co zakłada przyjęta przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ocena. Powyższe kwestie powinny były zostać rozważone przez skarżące stowarzyszenie, albowiem wpływają na przyjętą prawidłowość zaskarżonego wyroku z tego względu, że nie pozwalają "pominięcia konkretnych siedlisk płazów", jak ujmuje to skarga kasacyjna, sprowadzić do zaistnienia w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ odwoławczy oczywistego "braku".

Z przedstawionych przyczyn, uznając zarzuty postawione Sądowi I instancji za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.