Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 548/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1457
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 656/19 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasad udzielania dotacji przedszkolom niepublicznym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 października 2019r. sygn. akt I SA/Gd 656/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r., poz. 1302, obecnie Dz.U. 2019r., poz.2325 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "skarżąca", "strona"), na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej też: "organ") z [...] grudnia 2008r. nr [...]w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości i udzielania dotacji przedszkolom niepublicznym, punktom przedszkolnym i zespołom wychowania przedszkolnego prowadzonym przez osoby prawne lub fizyczne.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z [...] grudnia 2008r. nr [...]w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości i udzielania dotacji przedszkolom niepublicznym, punktom przedszkolnym i zespołom wychowania przedszkolnego prowadzonym przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Gminy Miasta [...], Rada Miasta [...] uchwaliła m. in zasady i kwoty przyznawania dotacji przedszkolom niepublicznym. Przepisy uchwały dotyczyły prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne przedszkoli niepublicznych oraz innych form wychowania przedszkolnego. W § 3 pkt 1 uchwały wskazano, że przedszkola niepubliczne otrzymują dotacje z budżetu gminy na każdego ucznia w wysokości 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia. Natomiast w § 4 pkt. a organ stwierdził, że wysokość dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym na rok 2009 wynosi 311 zł miesięcznie.

Pismem z 18 stycznia 2019r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, bowiem w jej ocenie nieprawidłowo w § 4 pkt a uchwały ustalono konkretną, liczbowo dookreśloną kwotę dotacji na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego na rok 2009.

Pismem z 12 lutego 2019r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której zaskarżyła wskazaną uchwałę w części, to jest w zakresie § 4 pkt a, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (dalej: "u.s.o.") przez konkretyzację kwoty dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym, co stanowiło modyfikację ustawowych zasad udzielania dotacji. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że prowadziła niepubliczne przedszkole pod nazwą [...] w [...] na podstawie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2007r. Skarżąca otrzymywała w związku z prowadzeniem niepublicznego przedszkola dotacje podmiotowo - celowe od Gminy, zgodnie z powołaną ustawą u.s.o. (art. 90 ust. 2b). W ocenie skarżącej w § 4 pkt a wskazanej uchwały Rada Miasta ustaliła konkretną liczbowo dookreśloną kwotę dotacji na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego na rok 2009, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Uchwała podjęta została bowiem na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Zdaniem skarżącej przepis art. 90 ust. 4 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 grudnia 2008r. (data podjęcia uchwały), wskazywał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji. Natomiast nie upoważniał do wskazywania w akcie prawa miejscowego, w formie uchwały konkretnej kwoty dotacji na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego. Ponadto zdaniem skarżącej w sytuacji, gdy organ ustala konkretną kwotę dotacji, bez wskazania, jakie wydatki wziął pod uwagę podczas jej ustalenia, utrudnione jest zweryfikowanie, czy w istocie kwota ta stanowi 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Z uwagi na brak w uchwale wyjaśnienia sposobu obliczenia kwoty dotacji skarżąca nie ma możliwości odnieść się bezpośrednio do sposobu obliczenia, a jedynie przypuszcza, że nie uwzględniono wszystkich ustalonych w budżecie wydatków, w tym zapisanych w innych niż [...] rozdziałach klasyfikacji budżetowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu, skarżąca w żaden sposób nie udowodniła swojego interesu prawnego w złożeniu skargi na wskazaną uchwałę. Organ wyjaśnił, że żaden przepis ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie nakładał obowiązku zawarcia w uchwale "wyjaśnienia sposobu obliczenia kwoty dotacji", tym samym brak takiego wyjaśnienia w zaskarżonej uchwale nie stanowi naruszenia przepisów, a dokonanie takiego wyjaśnienia w uchwale byłoby przekroczeniem granic delegacji ustawowej. Ponadto zdaniem organu skarżąca powinna przedstawić dowody na "zaniżenie wysokości dotacji", a nie oferować w skardze swoje przypuszczenia.

Wyrokiem z dnia 16 października 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Uzasadniając rozstrzygnięcie WSA wskazał, że skarżąca występująca jako prowadząca przedszkola niepubliczne na terenie gminy mogła kwestionować wskazaną uchwałę, wywodząc interes prawny z prowadzenia na terenie gminy placówki oświatowej dotowanej przez gminę. Następnie Sąd stwierdził, że w jego ocenie uchwała nie przekracza granic delegacji ustawowej zawartej w treści przepisów ustawy o systemie oświaty, a stanowi wykonanie przepisów nakazujących organowi dotującemu ustalenie szczegółowych zasad ustalania wysokości i udzielania dotacji przedszkolom niepublicznym, punktom przedszkolnym i zespołom wychowania przedszkolnego. Kwota dotacji nie została ustalona dowolnie, lecz wynika z realizacji zapisów art. 90 ust. 2b (w brzmieniu z 2009r.) u.s.o., zgodnie z którym dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, natomiast § 3 pkt 1 wskazanej uchwały przewiduje ogólną zasadę dotyczącą otrzymywania przez przedszkola niepubliczne dotacji z budżetu gminy w przeliczeniu na jednego ucznia.

Następnie Sąd I instancji podniósł, że istota takiej uchwały polega na ustaleniu wysokości stawek, natomiast sposób ich wyliczenia może być wskazany w załączniku do uchwały lub innych dokumentach, a do wyboru organu pozostawiona zostaje metoda udzielenia informacji. W opinii WSA żaden z przepisów u.s.o. nie wyłączył możliwości wskazania w uchwale konkretnej kwoty dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym. Stwierdził, że ustalenie stawki w konkretnej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne, natomiast wyliczając wysokość stawki dotacji organ działa z urzędu, jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację. Zdaniem WSA kwestią drugorzędną był sposób, w jaki organ informuje podmiot o wysokości dotacji.

Końcowo WSA zaznaczył, że rola podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne w procesie ustalenia i wypłaty dotacji była ograniczona jedynie do czynności określonych w uchwałach, zaś odnosząc się do wyliczeń przedstawionych przez skarżącą stwierdził, że stanowią jedynie jej subiektywne przekonanie w przedmiocie zaniżenia kwoty dotacji, bowiem brak dowodów w skardze, aby dotacja ta była faktycznie zaniżona.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżąca złożyła skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a., zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Dodatkowo oświadczyła, że zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. i oddalenie skargi, mimo wydania uchwały Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2008r., nr [...] w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości i udzielania dotacji przedszkolom niepublicznym, punktom przedszkolnym i zespołom wychowania przedszkolnego prowadzonym przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Gminy Miasta [...] z naruszeniem prawa w zakresie przyzwoitej legislacji i z przekroczeniem delegacji ustawowej;

2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że konkretyzacja kwoty dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym jest dopuszczalna, nie stanowi modyfikacji ustawowych zasad udzielania tych dotacji i może być dokonana w uchwale, mimo że stanowi ona akt stosowania prawa i winna być dokonana w formie czynności materialno - technicznej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie gdyby nawet przyjąć, że skoro ustawa nie wyłączała wprost takiej możliwości, to konkretyzacja kwoty dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym mogła nastąpić w uchwale, to i tak uchwała ta nie odpowiadałaby prawu. Nie sposób bowiem zweryfikować prawidłowości dokonanych przez organ j.s.t. obliczeń. W uchwale podano jedynie wynik końcowy zastosowania przez organ ustawowego algorytmu, natomiast nie wiadomo, jakich zmiennych (które wydatki) organ uwzględnił. Zdaniem skarżącej kasacyjnie taka uchwała wymyka się spod kontroli zgodności z prawem. W istocie jedyną, dostępną metodą "weryfikacji" jest przeciwstawienie wyniku (ustalonej kwoty dotacji) z uchwały, własnym obliczeniom skarżącej i wskazanie, że wyniki te są różne. To jednak nie daje odpowiedzi, czy, a jeśli tak to gdzie - organ stosujący prawo popełnił błąd (czy jest to błąd jedynie rachunkowy, czy metodologiczny). Podniosła również, że gdyby nawet przyjąć, że skarżąca przeprowadziłaby obliczenia, uzyskała wynik różny od stawki określonej w uchwale - to wówczas Sąd stanąłby przed nierozwiązywalnym problemem. Jeśli założyć, że obliczenia skarżącej są prawidłowe, to jak odnieść się do prawidłowości obliczeń organu? Gdzie popełniono w uchwale błąd i na czym on polegał? Dlaczego uchwała z ostatecznie nieprawidłową kwotą dotacji jest niezgodna z prawem? Sąd, nie mając dostępu do całego aktu stosowania prawa i wyliczenia dotacji (działania matematycznego), dysponując jedynie wynikiem końcowym, nie jest w stanie wskazać, na czym polega ewentualne naruszenie prawa. To kolejny argument potwierdzający słuszność tezy, że ustalenie w uchwale jedynie kwoty dotacji (a więc jedynie wyniku obliczeń, bez ich pełnego przedstawienia), uniemożliwia kontrolę od kątem legalności aktu.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach, odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sadów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca wskutek wadliwego zrekonstruowania przepisów prawa administracyjnego. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest też jak w niniejszej sprawie udzielenie odpowiedzi na abstrakcyjne pytania kasatora (zawarte in fine w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) mające świadczyć o zasadności zarzutów w niej podniesionych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego pkt 2 art. 174 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania pkt 1 art. 174 p.p.s.a., czyli tak, jak na gruncie rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. polegający na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji zaakceptowaniu w procesie oceny legalności uchwały zgodności z prawem zapisu jej § 4 pkt a. Nie wskazano, jakie przepisy postępowania w procesie oceny legalności tego zapisu Sąd I instancji naruszył. Naruszenie przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie powiązała z art. 90 ust. 4 u.s.o. jako przekroczenie delegacji ustawowej.

Uwzględniając natomiast to, że przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego i to ten akt podlega ocenie z punktu widzenia jego zgodności z prawem naruszenie prawa procesowego może w tym przypadku sprowadzać się do naruszenia reguł oceny okoliczności sprawy. Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca wprowadzenia zaskarżoną uchwałą wykroczenia przez organ poza ustawowe upoważnienie w istocie wskazuje, że poprzez zarzut procesowy skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć ocenę zastosowania prawa materialnego. Za pomocą naruszenia przepisu procesowego nie jest jednak dopuszczalne kwestionowanie tej oceny. Temu bowiem służą odpowiednie zarzuty wadliwej subsumpcji normy materialnoprawnej. Pogląd ten jest akceptowany w judykaturze, która stwierdza, że zarzut błędów w przeprowadzeniu lub ocenie dowodów i ustaleniu stanu faktycznego, winien być formułowany w ramach podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie nie możne służyć kwestionowaniu przyjętego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2018r., I FSK 1014/16, LEX nr 2483899). Podnieść nadto trzeba, że przepisy art. 151 czy art. 147 § 1 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, a błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005 i wyrok NSA z dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743). Wobec tego nie sposób uznać za zasadne zarzuty naruszenia tych przepisów wyłącznie w oparciu o stwierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji bezzasadnie oddalił skargę choć zaskarżona uchwała w opinii skarżącej kasacyjnie narusza delegację ustawową. A zatem na tle zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się przede wszystkim do przesądzenia tego, czy uchwała Rady Miasta [...] w zaskarżonym zakresie została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej przewidzianej w art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy poczynić kilka uwag ogólnych. Uchwały podejmowane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierające przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów – są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

W piśmiennictwie podkreśla się, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej umożliwiającej działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie “ (art. 94), ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw“. Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustawy. Niemniej jednak konstytucyjne zróżnicowanie kształtu upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego i rozporządzeń wskazuje wyraźnie, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odniesieniu do rozporządzeń przewidziano, bowiem, że ich wydawanie następować może "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania“, precyzując dalej, że takie "upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu“ (art. 92 ust. 1), w odniesieniu zaś do prawa miejscowego przewidziano tylko, że ich wydawanie ma następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie“ (art. 94). Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy“ i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego“ upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, opubl. Oficyna 2007).

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z powyższego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. CBOSA). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu udzielania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że kwota dotacji nie została ustalona dowolnie, lecz wynika z realizacji zapisów art. 90 ust. 2b (w brzmieniu z 2009r.) u.s.o. zgodnie z którym, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. WSA powołał § 3 pkt 1 uchwały przewidującej ogólną zasadę dotyczącą otrzymywania przez przedszkola niepubliczne dotacji z budżetu gminy w przeliczeniu na jednego ucznia. Zasadnie wskazał, że żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wyłączył możliwości wskazania w uchwale konkretnej kwoty dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym. Uchwała, co zasadnie podkreślił Sąd I instancji nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji, w tym zasady przyznawania dotacji na każde dziecko. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony, zatem ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Rola podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne w procesie ustalenia i wypłaty dotacji była ograniczona jedynie do czynności określonych w uchwałach. Jednostka ta była zobowiązana do terminowego złożenia wniosku o udzielenie dotacji, zgłoszenia zmian wszelkich danych zawartych we wniosku, przekazywania informacji o liczbie uczniów przedszkola oraz rozliczenia dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2014r., sygn. akt II GSK 1147/13 wyraził następujące stanowisko, które skład orzekający w pełni podziela: "Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy (...). Zaznaczyć należy, że podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia w uchwale budżetowej miasta z uwzględnieniem oświatowej subwencji ogólnej i powinna odpowiadać faktycznej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że art. 90 ust. 4 u.o.s.o. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały upoważniał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz rozliczeniu wykorzystanych dotacji. Istotnym jest przy tym, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262).

Uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP w myśl którego, stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należy podkreślić, że treść art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Wynika zatem z niego to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji.

Wprowadzona w § 4a kwestionowanej uchwały kwota dotacji na jednego ucznia w przedszkolach niepublicznych mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej, bowiem tryb rozliczenia i prawidłowości wykorzystania dotacji oraz zasady kontroli są elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w tej sprawie, podzielił zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie przekroczył delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie stanowiska tego nie podważyły.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.