Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 615/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust 1, art. 89 ust 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 1045
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 858/14 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 listopada 2014 r. (sygn. II SA/Kr 858/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ II instancji) z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta [...] (dalej: organ I instancji) w decyzji z [...] lutego 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej: u.o.p.), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306), w zw. z obwieszczeniem Ministra Środowiska z 25 września 2012 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2013 (Monitor Polski z 2012 r. poz. 747) wymierzył T. B. administracyjną karę pieniężną za usunięcie 1 szt. drzewa, gatunek sosna zwyczajna, bez wymaganego zezwolenia w wysokości 10 697,49 zł.

Organ ustalił, że w okresie od 20 czerwca 2013 r. do 22 czerwca 2013 r. z działki nr [...] obr. [...] P. została usunięta 1 sztuka drzewa ozdobnego, gatunek sosna zwyczajna w wieku przekraczającym 10 lat. Sosna zwyczajna jest drzewem zakwalifikowanym do kategorii drzew ozdobnych i wymieniona jest wprost w załączniku do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew. Właścicielami działki są T. B. i A. B.. T. B. i A. B. byli posiadaczami nieruchomości, uprawnionymi do złożenia wniosku o zezwolenie na usunięcie tego drzewa. T. B. usunął drzewo bez zezwolenia. A. B. wyjaśniła, że usunięcie drzewa nastąpiło bez jej wiedzy i zgody, w tym dniu była w pracy. Organ podkreślił, że bezspornym jest, że usunięcia przedmiotowego drzewa dokonał T. B..

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył T. B., domagając się umorzenia postępowania w sprawie. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione interesem społecznym wkroczenie w jego uprawnienia jako właściciela nieruchomości, naruszenie art. 83 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. poprzez wymierzenie kary za usunięcie drzewa w wieku młodszym niż 10 lat, naruszenie art. 89 ust. 2 u.o.p. przez bezpodstawne podwyższenie kary oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie wieku drzewa.

SKO w [...] w decyzji z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że dla usunięcia 1 szt. drzew gatunku sosna zwyczajna było wymagane zezwolenie. Wiek tego drzewa był sporny. Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji. Wskazało, że funkcjonariusze Straży Miejskiej w czasie interwencji w dniu 1 lipca 2013 r. zliczyli 12 widocznych słoi przyrostu rocznego, co dowodzi minimalnego wieku drzewa - 12 lat.

T. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję SKO w [...]. Nie zgodził się z ustaleniem, że drzewo miało więcej niż 10 lat, wskazał, że nie został poinformowany o konieczności zachowania pniaka, a jedynie powiedziano mu, że jeżeli nikt z Wydziału Środowiska nie przyjdzie w ciągu tygodnia to może go usunąć. Tak też zrobił. Na okoliczność wieku drzewa przedłożył w toku postępowania zdjęcia z internetu oraz mapę, na której w 2005 r. nie zaznaczono żadnych drzew.

W piśmie z 8 września 2014 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie wieku drzewa i brak ustalenia okoliczność wycięcia drzewa; art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami; art. 77 § 1, art. 81 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie dowodów; art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów znanych organom z urzędu lub powszechnie znanych oraz ich pominięcie w analizowaniu materiału dowodowego; art. 83 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. poprzez wymierzenie kary za usunięcie drzewa w wieku młodszym niż 10 lat i nieprawidłowe ustalenie wieku drzewa; art. 89 ust. 2 u.o.p. poprzez bezpodstawne podwyższenie kary; art. 101 § 3 i art. 145a k.p.a. poprzez błędną interpretacją. Odwołano się również do wydanego w dniu 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należy uchylić jednak z innych powodów niż podniesiono w skardze.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji oparły rozstrzygnięcie w tej sprawie na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 i 2 u.o.p. W ocenie Sądu I instancji, kwestionowany przez skarżącego stan faktyczny w zakresie okoliczności dotyczących usunięcia z terenu działki ewid. nr [...] obr. [...] P. bez wymaganego zezwolenia jednego drzewa gatunek sosna zwyczajna został przez organy obu instancji prawidłowo ustalony. W sprawie poza sporem jest, że skarżący usunął bez wymaganego pozwolenia z terenu działki ewid. nr [...], której jest współwłaścicielem, drzewo gatunku sosna zwyczajna.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12. W wyroku tym Trybunał wskazał bowiem, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia w sztywno określonej wysokości bez względu na okoliczność takiego czynu – nie są zgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. utracą moc obowiązywania dopiero z upływem 18 miesięcy od daty ogłoszenia tego wyroku, to jednak w tej sprawie Sąd I instancji uznał, że sama okoliczność przesądzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności w powołanym zakresie tych przepisów z normami konstytucyjnymi uzasadnia uznanie, że zaskarżone decyzje nie są prawidłowe.

Sąd I instancji podniósł, że nie można do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził. Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazał, że fakt uznania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu prawa za niezgodny z przepisami konstytucyjnymi musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Sąd I instancji wskazał również, ze Sąd Najwyższy w wyroku z 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61, zaprezentował pogląd, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tak oznaczonego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania, a samo odroczenie utraty mocy obowiązującej ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok NSA z 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09). Obowiązywanie przepisu nie musi zatem zawsze oznaczać nakazu jego stosowania i taka właśnie sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale już jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem szczegółowej analizy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 70 i n.).

Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny uznał, że ww. przepisy nie są zgodne z Konstytucją, to mając na uwadze hierarchiczny układ aktów prawnych, nakaz jego stosowania nie może być uznany za realizację zasady państwa prawnego. Sąd I instancji zgodził się z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/10, Lex nr 1080864), zgodnie z którym w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Sąd I instancji w niniejszej sprawie uwzględnił przedmiot regulacji prawnej: karę za wycinkę drzew bez wymaganego prawem zezwolenia oraz jej znaczną wysokość w porównaniu z możliwą wysokością kary grzywny wymierzanej w postępowaniu przed sądem powszechnym za przestępstwa kryminalne.

Sąd I instancji powołał się na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit.b, p.p.s.a. Taką podstawę wznowieniową w tej sprawie zawiera art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Okoliczność orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie budzi najmniejszych wątpliwości. W zaistniałej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że nie może wypowiedzieć się czy i jakie okoliczności winny być uwzględnione przy miarkowaniu kary w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji w niniejszej sprawie takie wskazówki nie mogły być przez Sąd I instancji udzielone.

W skardze kasacyjnej z 26 stycznia 2016 r. SKO w [...] (dalej: skarżący kasacyjnie) na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji.

Skarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 i 2 k.p.a. i art. 190 ust. 3 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że decyzja SKO w [...] z [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt Kolegium: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2014 r. znak: [...] były wadliwe ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego i w związku z tym podlegały uchyleniu.

W trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, to jest art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te utraciły moc, choć z powodu odroczenia utraty ich mocy obowiązującej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12 o 18 miesięcy, wyrok Trybunału nie wszedł jeszcze w życie, a wskazane przepisy dalej obowiązują i obowiązywały w datach wydania decyzji SKO w [...] z [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt Kolegium:[...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2014 r. znak: [...].

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Nadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano powody, dla których Kolegium nie podzieliło interpretacji Sądu I instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z wykładni literalnej art. 190 ust. 3 Konstytucji wynika jasno, że w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej przez Trybunał Konstytucyjny, wyrok Trybunału nie wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia.

Musi zatem istnieć inny dzień i zdaniem Kolegium, jest to dzień, w którym niekonstytucyjne przepisy winny utracić moc. W związku z powyższym Kolegium wskazuje, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przez art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., orzeczone mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt 6/12 SK, spowodowało, że wyrok ten nie wszedł jeszcze w życie, a zatem w czasie wyrokowania przez Sąd I instancji nie istniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145a § 1 k.p.a. Skoro zatem na dzień wyrokowania przez Sąd I instancji nie było podstaw do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na przesłankę z art. 145a § 1 k.p.a., gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt 6/12 SK nie wszedł jeszcze w życie, to Sąd I instancji nie mógł wyrokować na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 i 2 k.p.a. i art. 190 ust. 3 Konstytucji, gdyż nie było jeszcze podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt Kolegium: [...]. Skarżący kasacyjnie wskazuje także, że w przypadku, gdyby przyjąć, że można odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów prawa administracyjnego, które nadal obowiązują, byłoby to sprzeczne z podstawową cechą przepisów należących do gałęzi tego prawa, a mianowicie tym, że wszystkie przepisy prawa administracyjnego powinny być stosowane bezwzględnie.

W opinii skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji przytacza argumentację odnośnie tego, kiedy przepisów prawa administracyjnego, które są dalej przepisami bezwzględnie obowiązującymi, nie stosować. Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że tylko Trybunał Konstytucyjny jest związany jedynie Konstytucją RP, natomiast pozostałe sądy i trybunały wiążą także ustawy. Dlatego też, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. winny być stosowane przez organy administracji publicznej i sądy, aż do utraty ich mocy obowiązującej.

Według skarżącego kasacyjnie, przyjęcie innej wykładni czyniłoby przepisem pustym, i to nie przepis ustawy, a przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż na początku sądy, a następnie kontrolowane przezeń organy administracji publicznej, chcące orzekać w duchu orzeczeń sądów, odmawiałyby stosowania przepisów dalej powszechnie obowiązujących. Spowodowałoby to powstanie faktycznej luki prawnej, przed którą ma chronić instytucja odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów.

Stosowanie wykładni proponowanej przez Sąd I instancji, prowadzi do powstawania luki w prawie, gdzie nie może on wykonywać swoich ustawowych kompetencji (o obowiązku udzielania przez Sąd wskazówek w przypadku uchylenia decyzji). Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że zna orzecznictwo sądowe, wskazane przez Sąd I instancji, mówiące o możliwości niestosowania niekonstytucyjnych przepisów przez sądy przed datą utraty przez te przepisy mocy obowiązującej, to jednak organy administracji publicznej są tymi przepisami bezwzględnie związane do końca ich obowiązywania i muszą je stosować. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, kwestia stosowania przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, których utratę mocy obowiązującej Trybunał odroczył, budzi poważne wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie nie tylko organów administracji, ale i sądów, na co zwracają uwagę same wojewódzkie sądy administracyjne orzekając w takim sprawach.

W piśmie z 17 lutego 2015 r. zatytułowanym "Odpowiedź skarżącego na skargę kasacyjną organu" T. B. reprezentowany przez pełnomocnika M. B. wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej organu jako całkowicie bezzasadnej oraz o "zasądzenie wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika na rzecz organu". Na wypadek uwzględnienia skargi wniesiono o zwolnienie skarżącego z obowiązku zapłaty jakichkolwiek kosztów związanych z postępowanie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną obszernie przedstawiono stanowisko skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione wart. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, albowiem uznał, że w sprawie organ powinien wziąć pod uwagę stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12. Odnosząc się do treści skargi kasacyjnej podnieść należy, że niezależnie od przedstawionych w kasacji zarzutów stwierdzić trzeba, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie m. in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. Jest to okoliczność na tyle istotna, że przed złożeniem w sprawie skargi kasacyjnej zgodność ww. przepisów z ustawą zasadniczą była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny.

W tym wyroku Trybunał orzekł, że: "I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej". Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny, przed wszczęciem postępowania kasacyjnego, wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przedmiot niniejszej sprawy stanowi nałożenie kary za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Nie jest to, wprawdzie sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. SK 6/12, w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody – a więc zapobiegania potencjalnym, nieuprawnionym usunięciom drzew lub krzewów – ale stanu już po jego zniszczeniu.

Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona kara była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nieprawidłowa jest wykładnia art. 88 ust. 1 w z w. z art. 89 ust. 1 u.o.p. polegająca na przyjęciu, że uprawniony organ ma decydować o zasadności nałożenia kary administracyjnej, nie miarkując przy tym jej wysokości w zależności od stopnia zawinienia i społecznej szkodliwości czynu.

Trzeba mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Oznacza to, że dokonana przez Trybunał Konstytucyjny ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. powinna odgrywać istotne znaczenie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Zagadnienie stosowania przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest niezgodny z Konstytucją RP i jednocześnie określił inny niż dzień ogłoszenia w organie urzędowym termin utraty jego mocy obowiązującej, nie jest jednakowo rozstrzygane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przyjęte w niektórych orzeczeniach NSA (w wyroku z 23 lutego 2006 r., sygnatura akt II OSK 1403/05 oraz w wyroku z 12 września 2006 r., sygnatura akt I OSK 365/06), według którego Sąd w konkretnej sprawie może odmówić zastosowania przepisu, którego domniemanie zgodności z Konstytucją RP zostało obalone przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ale moc obwiązująca została na określony czas zachowana poprzez zastosowanie drugiej części art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym o odmowie zastosowania takiego przepisu Sąd rozstrzyga po rozważeniu okoliczności sprawy oraz motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym powodów odroczenia utraty mocy obowiązującej niezgodnego z Konstytucją RP przepisu. Istotne jest też, że to stanowisko o ogólnym charakterze zyskało niemal jednolite zastosowanie w sprawach, w których chodziło o ocenę prawnego znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12. Np. wyroki NSA z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1188/14, z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 536/14, z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 263/14, z 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 263/14 i z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2721/14.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że uznając zasadność stanowiska zajmowanego przez sądy w powołanym przez ten Sąd orzecznictwie, a także uznając, że jego przedmiot obejmuje zakresem stan faktyczny niniejszej sprawy – pomimo odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny, zachodzi sprzeczność przepisów ustawy zasadniczej z przepisem, który sztywno, bez uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy nakazuje organom administracji ustalać wysokość kary pieniężnej. Zarówno ze zgromadzonych materiałów dowodowych, jak i z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że skarżący podważa zasadność wymierzenia kary pieniężnej, która jego zdaniem, jest nieadekwatnie wysoka w stosunku do wyrządzonej szkody, jednocześnie wyjaśnia, że kara wielokrotnie przekracza jego dochody miesięczne. Jest emerytem, który nie może pracować ze względu na stan zdrowia.

Organ powinien zatem rozważyć, czy w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy, aby wymierzoną karę pieniężną uznać za nieproporcjonalnie wysoką, w świetle wartości wskazanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12. Weźmie przy tym pod uwagę, czy i ewentualnie, jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć aktualne brzmienie zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów.

Należy stwierdzić, że fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie może pozostawać bez znaczenia dla oceny ich legalności i dlatego w tym zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Skoro fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, ma istotne znaczenie i wymaga uwzględnienia w pierwszej kolejności.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia organów administracji oparte na podstawie prawnej, której niekonstytucyjność następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny nie mogą pozostać w obrocie prawnym i podlegają uchyleniu. Z tego względu nie było uzasadnionych i racjonalnych podstaw do eliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr 858/14, którym uchylono decyzje organów obydwu instancji, a w konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Organ powinien ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie rozważyć, czy w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy, aby wymierzoną karę pieniężną uznać za nieproporcjonalnie wysoką, w świetle wartości wskazanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12. Weźmie przy tym pod uwagę, czy i ewentualnie, jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć aktualne brzmienie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów wynikające z ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r. poz. 1045). W art. 29 tej ustawy wprowadził bowiem zmiany w u.o.p. Przedmiotowe zmiany dotyczą przede wszystkim obniżenia wysokości opłat za usunięcie drzew lub krzewów, jak i kar administracyjnych z tym związanych, zróżnicowania wysokości kary w zależności od charakteru deliktu administracyjnego, uregulowania kwestii usuwania drzew w stanie wyższej konieczności oraz usprawnienia procedur związanych z wydawaniem zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów. Zmiana wynikała m. in. z potrzeby zróżnicowania wysokości kary w zależności od kwalifikacji deliktu administracyjnego. Zauważyć również trzeba, że uwzględnienie w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność kontroli sądowoadministracyjnej, a wręcz powodowałoby jej dysfunkcyjność. Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja podlegałaby bowiem i tak, chociaż w dalszej perspektywie, uchyleniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a na stronie spoczywał dodatkowo obowiązek podjęcia stosownej aktywności (złożenia wniosku), we właściwym terminie. Odsyłanie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, ss. 52 i 102).

Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania pozostają w bezpośrednim związku ze sposobem zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., których stwierdzenie niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny było podstawą oddalenia w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji uchylającego decyzje wydane na podstawie tych przepisów, a także uwzględniając specyfikę niniejszej sprawy, w której rozstrzyganiu Naczelny Sąd Administracyjny nie był związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zajęcie stanowiska wobec problemów prawnych objętych zarzutami skargi kasacyjnej nie jest – również w świetle wyrażonego wyżej stanowiska - istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a w konsekwencji jest zbędne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na brak potrzeby odnoszenia się do zarzutów skargi kasacyjnej, które są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 21 lipca 2010 r., I GSK 878/09).

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ponieważ uznał, że w sprawie należy wziąć pod uwagę stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt: SK 6/12, którego wyrazem jest nowe brzmienie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów.