Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 869/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52a
journal: Dz.U. 2017 poz 149
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18  art. 7 ust. 1 i 3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2774/17 w sprawie ze skargi [...] w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 września 2018 r., VII SA/Wa 2774/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę K. B. – [...] w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego (GIS) z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. (decyzja I instancji) [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. (ŚPWIS), orzekł o wymierzeniu stronie kary pieniężnej w łącznej wysokości 5 000 zł, za nieprawidłowe znakowanie suplementu diety: "Bofonginn kompleks" w zakresie:

- art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52a ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ("Ubż"), który stanowi, iż środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (sprost., Dz. Urz. UE L 12 z 18 stycznia 2007 r., ze zm., "rozp. nr 1924/2006") - karę pieniężna w wysokości 3 000 zł,

- art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c Ubż w zw. z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011, s. 18, ze zm., "rozp. nr 1169/2011") - karę pieniężną w wysokości 2 000 zł.

Od ww. decyzji K. B. wniósł odwołanie.

GIS powołaną na wstępie decyzją z [...] września 2017 r.

- uchylił decyzję I instancji w części dotyczącej wysokości wymierzonej kary i orzekł wymierzenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 4 000 zł, na którą złożyły się: kara pieniężna w wysokości 2 000 zł, za czyn wymieniony w art. 103 ust. 1 pkt 1 Ubż w zw. z art. 52a Ubż, oraz kara pieniężna w wysokości 2 000 zł, za czyn wymieniony w art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c Ubż w zw. z art. 7 ust. 3 rozp. nr 1169/2011.

W wyroku przywołano treść oznakowania będącego przedmiotem sporu środka spożywczego (suplementu diety), wskazując iż ocenie urzędowej kontroli żywności poddana została prawidłowość stosowania wykorzystanych przez stronę stwierdzeń w oznakowaniu suplementu diety m. in. o następującej treści: "Bofonginn kompleks ze względu na zawartość ekstraktów z owoców aronii, skórek winogron i liści zielonej herbaty wspomaga organizm w obronie przed wolnymi rodnikami", którego treść organy uznały za niezgodną z wymaganiami rozp. nr 1924/2006, a wobec wprowadzania do obrotu środków spożywczych oznakowanych oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi, które nie spełniają wymagań określonych w cyt. rozporządzeniu narusza art. 52a Ubż. GIS podkreślił, że w dokumencie z 19 czerwca 2012 r. "GENERAL PRINCIPLES ON FLEXIBILITY OF WORDING FOR HEALTH CLAIMS", opracowanym przez Komisję Europejską przy współpracy z ekspertami ze wszystkich państw członkowskich, wskazane zostały ogólne zasady dotyczące elastyczności brzmienia treści oświadczeń zdrowotnych. Klauzula zamieszczona w Unijnym Rejestrze oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności stwierdza, że oświadczenia zdrowotne powinny odnosić się wyłącznie do składnika odżywczego, substancji, żywności lub kategorii żywności, dla których uzyskały autoryzację, nie zaś do produktu, który je zawiera. Wynika to z zasady, że autoryzowane oświadczenie opisuje określony związek przyczynowo-skutkowy ze zdrowiem, który Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności ("EFSA"), poprzez naukową ocenę uznał za uzasadniony.

Przytoczono stanowisko organu II instancji, wedle którego Komisja jako autor prawa unijnego ma prawo do wyjaśniania jego zapisów państwom członkowskim oraz innym zainteresowanym stronom np. poprzez opracowanie ww. przewodników, dodatkowo eksponując, iż przedmiotowy suplement diety nie był przedmiotem naukowej oceny przez EFSA. W kontekście prawidłowości zamieszczonych w oznakowaniu przedmiotowego suplementu diety oświadczeń zdrowotnych GIS zwrócił uwagę na informację przekazywaną konsumentom, że: "Składnikiem Bofonginnu kompleks jest również ekstrakt z borowików zawierający selen, który pomaga w prawidłowym funkcjonowaniu układu odpornościowego, tarczycy oraz w ochronie komórek przed wolnymi rodnikami". Organ ten uwypuklił, że zgodnie z unijnym wykazem dozwolonych oświadczeń zdrowotnych, który został opublikowany w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 432/2012 z 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz. Urz. UE L 136 25.05.2012, ze zm., "rozp. nr 432/2012"), w odniesieniu do selenu zostały autoryzowane następujące oświadczenia w brzmieniu: "selen pomaga w ochronie komórek przed stresem oksydacyjnym; selen pomaga w prawidłowym funkcjonowaniu układu odpornościowego; selen pomaga w prawidłowym funkcjonowaniu tarczycy; selen pomaga zachować zdrowe włosy; selen pomaga zachować zdrowe paznokcie; selen przyczynia się do prawidłowego przebiegu spermatogenezy". W tym zakresie organ ten ocenił, że doszło do zmiany sensu zaakceptowanego przez EFSA oświadczenia zdrowotnego, zaś jako potwierdzenie dla powyższej tezy przywołano dokument pt.: "GENERAL PRINCIPLES ON FLEXIBILITY OF WORDING FOR HEALTH CLAIMS" w sprawie ogólnych zasad dotyczących zatwierdzonych oświadczeń zdrowotnych (tzw. elastyczność brzmienia). W wyroku, w ślad za organem II instancji, przywołano motyw 9 preambuły rozp. nr 432/2012, stwierdzając iż klauzula zamieszczona w Unijnym Rejestrze oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności stwierdza, że elastyczne brzmienie (uwzględniające takie czynniki jak językowe i kulturowe rozbieżności oraz populację docelową) jest możliwe pod warunkiem, że zostało ono zastosowane w celu ułatwienia konsumentowi zrozumienia znaczenia oświadczenia. Ogólnie zalecane jest przestrzeganie przez przedsiębiorców zasady, by brzmienie stosowanych przez nich oświadczeń zdrowotnych było możliwie jak najbardziej zbliżone do tego, które zostało autoryzowane. Takie podejście zapewni konsumentom odpowiedni stopień poinformowania, natomiast właściwym organom kontrolnym ułatwi ocenę czy dane oświadczenie stosowane jest zgodnie z przepisami. Istotne jest, by zmienione brzmienie autoryzowanego oświadczenia przedstawiało ten sam związek pomiędzy żywnością/kategorią żywności lub jednym z jej składników, a zdrowiem. W praktyce oznacza to, że oświadczenie takie nie może mieć "mocniejszego" przekazu niż to, które zostało autoryzowane.

W ocenie GIS w związku z powyższym organ I instancji słusznie uznał, iż w niniejszej sprawie strona złamała zasadę elastyczności brzmienia, co w żaden sposób nie może zostać zaakceptowane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Odnośnie pozostałych oświadczeń, które: nawiązują do wspomagania organizmu w obronie przed wolnymi rodnikami (ekstrakt z owoców aronii, skórki winogron, liście zielonej herbaty); utrzymania dobrego stanu naczyń krwionośnych (ekstrakt ze skórek winogron); wspomaganie odporności organizmu (ekstrakt z liści zielonej herbaty); odtruwanie organizmu (ziele skrzypu); ochrona wątroby przed związkami toksycznymi (ziele skrzypu); eliminowanie metali ciężkich z organizmu (miód); wspomaganie naturalnej odporności (miód), należałoby przyjąć, iż mimo braku ich treści w rozp. nr 432/2012, GIS wskazał, że można by zgodzić się na ich wykorzystywanie przez stronę, z uwagi na nieukończenie procesu ich oceny przez EFSA (obecność na tzw. liście pending). Jednocześnie organ ten zaznaczył, że warunkiem byłoby, aby ww. oświadczenia zostały zgłoszone do oceny przez EFSA w cytowanym brzmieniu, były zgodne z ogólnymi warunkami stosowania oświadczeń, a także opierały się na dowodach naukowych, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Organ odwoławczy przywołał bowiem, że przeanalizowanie zbioru "Register of Questions" znajdującego się na stronach internetowych EFSA przez organ I instancji wykazało, że dla miodu nie zgłoszono propozycji oświadczeń dotyczących metali ciężkich ani wspomagania naturalnej odporności. Strona wskazała numer oświadczenia z tzw. "listy pending" - ID 1321, który zawiera następujące propozycje oświadczeń: 1. Helps increase the antioxidative capacity of the body, 2. Has antioxidant properties, 3. Contains naturally occuring antioxidants, 4. Antioxidants help protect you from radicals which cause cell damage, 5. Antioxidants contribute to the total antioxidant capacity of the body and help strenghthen our body's defences, 6. Antioxidants help to protect our body by reinforcing the body's natural defence against the harmful effects of free radicals, 7. Acts as an antioxidants, 8. Good source of antioxidant, 9. Show antioxidative activity and help protect against oxidative stress. Powyższe w wolnym tłumaczeniu na język polski oznacza odpowiednio: 1. Pomaga zwiększyć możliwości antyoksydacyjne organizmu, 2. Posiada właściwości przeciwutleniające, 3. Zawierają naturalnie występujące przeciwutleniacze, 4. Antyoksydanty pomagają chronić przed rodnikami, które powodują uszkodzenia komórek, 5. Przeciwutleniacze przyczyniają się do całkowitej zdolności antyoksydacyjnej organizmu i pomagają wzmocnić siły obronne naszego organizmu, 6. Antyoksydanty pomagają chronić nasze ciało poprzez wzmacnianie naturalnej ochrony organizmu przed szkodliwym działaniem wolnych rodników, 7. Działa jako antyoksydanty, 8. Dobre źródło antyoksydantów, 9. Wykazuje aktywność antyoksydacyjną i pomaga w ochronie przed stresem oksydacyjnym. W związku z powyższym organ ocenił, że żadna z propozycji zastosowanych przez stronę na opakowaniu przedmiotowego produktu nie odnosi się do eliminowania metali ciężkich z organizmu poprzez spożywanie miodu i nie ma takiego samego sensu.

GIS zauważył ponadto, że organ I instancji wykorzystał przekazaną przez stronę informację pisemną, iż przy ustalaniu treści opisujących działanie produktu posłużono się oświadczeniami z tzw. "listy pending" o następujących numerach ID, tj.: 2652 (aronia); 2664 (zielona herbata); 2158, 2157 (winogrona); 4316, 2782 (skrzyp). Z analizy brzmienia ww. oświadczeń zdrowotnych dokonanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, iż brzmią one następująco:

- Aronia - ID 2652 - Extract from Aronia melanocarpa antioxidant effects.Helps to protect cells from the fee-radical damage by oxidative stress, co w wolnym tłumaczeniu na język polski oznacza: ekstrakt z Aronia melanocarpa efekt antyoksydacyjny. Pomaga chronić komórki przed wolnorodnikowym uszkodzeniem przez stres oksydacyjny. Zaś na opakowaniu przedmiotowego suplementu diety znalazła się informacja: "wspomaga organizm w obronie przed wolnymi rodnikami". Tak więc strona po raz kolejny zastosowała odmienne brzmienie oświadczenia, które zostało zgłoszone do zaopiniowania przez EPSA, a tym samym samowolnie użyła sformułowania dotyczącego rozszerzenia ochrony komórek na obronę całego organizmu.

- Herbata - ID 2664 - green tea extract (Camelia sinensis) - natural antioxidant. Powerful antioxidants beneficial to human health, due to antioxidant activity helps to protect against early aging, co w wolnym tłumaczeniu na język polski oznacza: ekstrakt z zielonej herbaty (Camelia sinensis) naturalny przeciwutleniacz. Moc antyoksydantów korzystnych dla zdrowia ludzi, dzięki aktywności przeciwutleniaczy pomaga w ochronie przed wczesnym starzeniem. Zamieszczony przez stronę tekst na opakowaniu przedmiotowego preparatu odnosi się do wspomagania odporności w obronie przed wolnymi rodnikami w odniesieniu do spożywania liści zielonej herbaty, które z oczywistych przyczyn ma nieco inną wymowę niż powyżej cytowane oświadczenia zgłoszone do oceny przez EFSA.

- Vitis vinifera - 2158 - (Common Name: Grape) - Skin health/ Antioxidative properties. Helps improve the overall health and appearance of the skin, co w wolnym tłumaczeniu na język polski oznacza odpowiednio: winogrono - Zdrowa skóra/ właściwości antyoksydacyjne. Pomaga poprawić ogólną zdrowotność i wygląd skóry;

- Vitis vinifera - 2157 - (Common Name: Grape) - Vein health/ Red vine leaf contributes to a good blood flow in the legs / can reduce the feeling of tired and heavy leggs/ traditionaly used to support skin capillatory function/ helps to maintain healthy leg-vein functions/ heavy legs, co w wolnym tłumaczeniu na język polski oznacza odpowiednio: winogrono - Zdrowe żyły/Liście czerwonych winogron mają udział w dobrym przepływie krwi w nogach/ potrafią redukować uczucie zmęczonych i ciężkich nóg/ tradycyjnie stosowany do wspomagania kapilarnych funkcji skóry/pomaga w utrzymaniu zdrowego funkcjonowania żył nóg/ ciężkie nogi. Zamieszczony zaś przez stronę tekst na opakowaniu przedmiotowego produktu dotyczy utrzymania dobrego stanu naczyń krwionośnych w stosunku do spożycia ekstraktu ze skórek winogron i rozszerza wskazanie działania Vitis vinifera o ochronę przed wolnymi rodnikami, a przez to uogólnia działanie ww. składnika roślinnego na całe naczynia krwionośne, podczas gdy propozycja zastosowania oświadczeń zdrowotnych, które zgłoszone zostały do zaopiniowania przez EFSA dotyczą prawidłowego funkcjonowania żył nóg, a nie całych naczyń krwionośnych.

- Equisetum arvense (horsetail) green and sterile areal stems - 4316 - Hepatic system: has a protective effect on hepatocyts - improves liver function thanks to its protective effect/ is rich of protective compounds that protect liver cells against toxic substances, co w wolnym tłumaczeniu na język polski oznacza odpowiednio: wątroba: posiada działanie ochronne na hepatocyty/poprawia funkcjonowanie wątroby dzięki jego działaniu ochronnemu/jest bogaty w ochronne związki, które ochraniają komórki wątroby przed substancjami toksycznymi; wraz z zaznaczeniem, że poddane ocenie EFSA mają być oświadczenia dotyczące konkretnej części ww. rośliny, tj. zielone pędy i sterylne rozłogi, a nie cała roślina;

- Equisetum arvense (horsetail) green and sterile areal stems - 2782 - élimination Facilite les fonctions d'élimination de l'organisme. Help the elimination functions of the organism, co w wolnym tłumaczeniu na język polski oznacza odpowiednio: pomaga w funkcji wydalniczej organizmu; wraz z zaznaczeniem, że poddane ocenie EFSA mają być oświadczenia dotyczące konkretnej części ww. rośliny, tj. zielone pędy i sterylne rozłogi, a nie cała roślina;

- Equisetum arvense (horsetail) - 3912 - Urinary health - Increase in renal water elimination, co w wolnym tłumaczeniu na język polski oznacza odpowiednio: Zdrowie układu moczowego - zwiększenie usuwania wody przez nerki; wraz z zaznaczeniem, że poddane ocenie EFSA mają być oświadczenia dotyczące konkretnej części ww. rośliny, tj. suszone łodygi, a nie cała roślina. Na opakowaniu suplementu diety znajduje się natomiast stwierdzenie o wspomaganiu przez odwar z ziela skrzypu wydalania wody przez nerki i ich odtruwającej funkcji oraz o ochronie wątroby przed związkami toksycznymi. Należy zatem zaznaczyć, iż pierwsza część ww. informacji użyta przez stronę, tj. "odwar z ziela skrzypu wspomaga wydalanie wody przez nerki i ich odtruwającej funkcji" odbiega od propozycji oświadczenia zgłoszonego do oceny przez EFSA.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w ocenie GIS słusznie organ I instancji stwierdził, że sformułowanie powyżej zacytowanego oświadczenia zdrowotnego posiada również brzmienie "mocniejsze", rozszerzające od oświadczenia zdrowotnego będących w trakcie oceny przez EFSA, a zatem nie spełnia wymagań rozporządzenia nr 1924/2006.

W kwestii stosowania oświadczeń organ II instancji dodatkowo podkreślił, że sam fakt, iż dana treść oświadczenia znajduje się na tzw. "liście pending" nie oznacza automatycznie, że można ją zastosować. Po pierwsze, treść ta niekoniecznie musi być oświadczeniem w rozumieniu rozp. nr 1924/2006 (np. dotyczy to wybranych treści odnoszących się do biodostępności i przyswajania, lub treści o charakterze oświadczeń leczniczych). Po drugie, koniecznie trzeba uwzględnić kwestię poziomu zawartości składnika aktywnego w porcji zalecanej do spożycia w ciągu dnia. Poziom ten powinien być odpowiednio uzasadniony.

W związku z powyższym, GIS podzielił ocenę organu I instancji i uznał, iż w niniejszej sprawie strona w sposób oczywisty złamała zasady stosowania oświadczeń zdrowotnych obecnych na tzw. "liście pending".

Wg GIS naruszenie drugiego przepisu dotyczącego znakowania przedmiotowego preparatu niezgodnie z wymaganiami rozp. nr 1169/2011 wiąże się ze sposobem użycia przez stronę terminu: "choroby nowotworowe". Wyróżnienie tego określenia w stosunku do całego tekstu, przez zastosowanie innego schematu graficznego stanowi element przykuwający uwagę potencjalnego nabywcy. Organ podkreślił, że przy reklamowaniu środków spożywczych, w tym suplementów diety, nie umieszcza się jakichkolwiek treści na opakowaniu, bez ich związku z tymi konkretnymi środkami. Odniesienie do chorób nowotworowych można tutaj więc traktować jako informację dobrowolną zastosowaną przez stronę, stanowiącą podpowiedź udzieloną konsumentowi odnośnie kategoryzacji wyrobu. Wskazał jednocześnie , że w świetle art. 7 ust. 1 i ust. 2 rozp. nr 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd (...), przy tym muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.

Organ II instancji podkreślił, że choroby nowotworowe to poważny problem dla naszego społeczeństwa. Powyższe jest zgodne ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości, wedle którego "z produktem leczniczym mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy produkt ten posiada właściwości terapeutyczne czy diagnostyczne, ale również wtedy, gdy produkt posiada takie właściwości w niewystarczającym stopniu, bądź nie posiada ich w ogóle, ale został on przedstawiony w sposób, który sugeruje średnio poinformowanemu konsumentowi, że produkt te właściwości posiada" (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie C-369/8 Jean-Marie Delattre). Ww. stanowisko związane jest z funkcjonowaniem zarówno w prawodawstwie europejskim jak i polskim definicji produktu leczniczego. Odnosząc powyższe do przypadku produktu pn.: "Bofonginn kompleks", organ II instancji zwrócił uwagę na zamieszczenie przez stronę określenia odwołującego się do "chorób nowotworowych", użycie czcionki podkreślonej na opakowaniu suplementu diety należącego do specjalnej kategorii środków spożywczych, o postaci podobnej do leków, w opakowaniu również zbliżonym do tej grupy produktów.

W ocenie organu II instancji suplementy diety są środkami spożywczymi łatwo dostępnymi. Ich sprzedaż odbywa się m. in. w aptekach, sklepach zielarskich, poprzez strony internetowe. Grupą docelową nabywców ww. środków spożywczych oczywiście są osoby zdrowe, jednakże poprzez nieprawidłowe ich oznakowanie, tj. przypisujące właściwości lecznicze, czy też zawierające nieautoryzowane, "mocniejsze" oświadczenia zdrowotne, po suplementy diety mogą również sięgać osoby chore.

W świetle powyższego GIS ocenił, że organ I instancji słusznie przywołał art. 7 ust. 3 rozp. nr 1169/2011, który stwierdza, że informacje na temat żywności nie mogą, w szczególności przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości (z wyjątkiem pewnych zagadnień odnoszących się do naturalnych wód mineralnych i żywności specjalnego przeznaczenia żywieniowego, którymi jednakże "Bofonginn kompleks" nie jest). W przypadku przedmiotowego preparatu kwestionowane treści informacyjne odwołują się do właściwości leczenia chorób nowotworowych poprzez aspekt historyczny i geograficzny wykorzystywania czarnej huby stanowiącej jego składnik.

Dodatkowo organ wskazał, że naczelną zasadą prawa farmaceutycznego oraz prawa żywnościowego jest zapewnienie odpowiedniej ochrony pacjentom, bądź też konsumentom oraz zagwarantowanie, aby produkty podlegające wprowadzeniu do obrotu były skuteczne oraz bezpieczne. Na podstawie art. 29 ust. 1 Ubż w odniesieniu do zamiaru wprowadzenia po raz pierwszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej m.in. suplementów diety obowiązuje przedsiębiorców obowiązek złożenia stosownego powiadomienia GIS. Strona dopełniła ww. obowiązku i powiadomiła GIS 29 lipca 2014 r. Jednakże w sprawie powiadomienia dotyczącego tego suplementu diety organ ten miał szereg uwag do jego oznakowania wskazując m. in. na art. 7 ust. 3 rozp. nr 1169/2011, czyli przypisywanie środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływania się do takich właściwości, a także art. 7 ust. 2 rozp. nr 1169/2011, który stanowi, iż informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta. Ponadto organ ten zaznaczył, iż wszelkie oświadczenia zdrowotne i żywieniowe podawane na etykiecie, w prezentacji lub reklamie produktu stanowią informację dobrowolną, jednakże powinny opierać się one na ogólnie przyjętych dowodach naukowych oraz mieć swoje uzasadnienie w tego typu dowodach - artykuł 6 rozp. nr 1924/2006. (...) wszelkie oświadczenia powinny się odnosić do składników zawartych w produkcie a nie do całego produktu lub grupy składników - niekoniecznie zawierających tożsame oświadczenia, ponieważ to właśnie składniki były przedmiotem oceny EFSA w wyniku czego zostały wydane oświadczenia na konkretne składniki.

Organ podkreślił, że zgodnie z dokumentem Rady Europy z 7 lutego 2008 r. pt.: "Homeostasis, a model to distinguish between foods (including food supplements and medicinal products)" odbudowywanie prawidłowych funkcji fizjologicznych jest działaniem produktów leczniczych, a stan homeostazy występujący u człowieka charakteryzuje się pozostawaniem wszystkich parametrów życiowych w normach, określonych dla osoby zdrowej.

Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że argumenty strony w szczególności dotyczące braku odniesienia się organu I instancji do przedłożonych opinii w zakresie analizy treści opisu produktu pod kątem językowym, stylistycznym i kulturowym, a także opinii wykazującej, że tekst z oznakowania suplementu diety nie sugeruje posiadania przez ten preparat właściwości leczniczych, jak również opinii odnośnie kwalifikacji i bezpieczeństwa stosowania produktu jako suplementu diety, opracowanej przez Instytut Medycyny Wsi, czy udostępnione pozycje literaturowe wskazują, że strona nie rozróżnia dwóch odmiennych kwestii, tj. istnienia związków pomiędzy żywnością/składnikami żywności, a zdrowiem i wymaganiami prawa żywnościowego w zakresie znakowania takich produktów.

GIS wskazał, że organ I instancji nie kwestionował prozdrowotnego charakteru składników suplementu, dlatego organ ten słusznie nie widział konieczności polemiki ze stwierdzeniami zawartymi w ww. opinii Instytutu Medycyny Wsi, czy też publikacją dotyczącą miodu w sprawie wpływu przedmiotowego preparatu na funkcjonowanie organizmu. Decyzja wydana przez organ I instancji wynikała bowiem z konieczności dostosowania przez stronę oznakowania przedmiotowego preparatu do obowiązujących przepisów w zakresie znakowania środków spożywczych, które muszą być zgodne z przepisami prawa żywnościowego. Stąd też opinie przygotowane przez komercyjne firmy doradcze, nie mogą być dla organu urzędowej kontroli żywności wyznacznikiem stopnia spełnienia, czy też niespełnienia wymagań przepisów prawa, bowiem to organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, są organami kompetentnymi do kontroli znakowania środków spożywczych, a tym samym do zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie. Jedynym wiążącym dla organu urzędowej kontroli żywności opracowaniem mogłaby być opinia upoważnionej jednostki naukowo-badawczej, tj. Instytutu Medycyny Wsi przedłożona przez stronę, jednakże opinia ta nie zawiera odniesień do znakowania przedmiotowego produktu, natomiast wyraża stanowisko na temat kwalifikacji i stosowania przedmiotowego suplementu diety.

Ponadto GIS ocenił, iż decyzja wydana przez organ I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 K.p.a., w tym oznaczenie strony. Nałożona kara pieniężna jest sankcją administracyjno-karną. Organ I instancji słusznie przyjął, iż w przypadku przedsiębiorców odpowiedzialność za delikty administracyjne ponosi osoba, która faktycznie kieruje zakładem podmiotu działającego na rynku spożywczym, a więc prowadzi działalność, sprawuje nad nim faktyczną kontrolę. W niniejszej sprawie osobą tą jest bezsprzecznie K. B., co również wynika z wpisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że zapłata nałożonej kary staje się tutaj bezprzedmiotowa wobec uiszczenia wcześniej należnej kwoty kary pieniężnej.

Przytoczenie przez organ I instancji brzmienia niektórych oświadczeń z rejestru "Register of nutrition and health claims" opublikowanego i aktualizowanego przez EFSA stanowić miało w niniejszej sprawie dodatkowy dowód, co organ I instancji podkreślał także w uzasadnieniu swej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał także, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny dokonanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej była analiza zgodności znakowania przedmiotowego suplementu diety, w tym poprawności zastosowanych przez stronę oświadczeń zdrowotnych w odniesieniu do wymagań przepisów prawa żywnościowego. W niniejszej sprawie przeanalizowany został tekst z opakowania suplementu diety, który porównywany był przez organy sanitarne z konkretnymi propozycjami brzmienia oświadczeń zdrowotnych, wskazanych przez stronę, ze stosownymi opiniami EFSA, które dotyczyły konkretnych propozycji zastosowania danego oświadczenia zdrowotnego. W ocenie GIS wskazana przez stronę opinia uzasadniająca użycie m.in. oświadczeń zdrowotnych odnoszących się do uszkodzeń oksydacyjnych białek i lipidów dotyczy tych propozycji, wśród których nie ma propozycji zastosowania oświadczenia zdrowotnego w odniesieniu do selenu.

GIS ocenił, że postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie prowadzone było w sposób prawidłowy. Wskazano, że w trakcie postępowania ocenione zostały wszystkie informacje zebrane w trakcie postępowania wyjaśniającego oraz umożliwiono stronie ustosunkowanie się do poszczególnych twierdzeń. Tym samym zapewniono czynny udział w postępowaniu, a także możliwość wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ponadto organ urzędowej kontroli żywności prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.

Kolejno wskazano, że strona nie przestrzegała wymagań określonych w przepisach prawa żywnościowego. GIS stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz słusznie uznał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz art. 103 ust. 1b lit. c Ubż. W związku z powyższym zasadnym było przyjęcie górnej granicy wymiaru kary, która została określona w art. 103 ust. 2 pkt 1 Ubż, czyli do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego (w ocenie organu odwoławczego). Mając powyższe na uwadze, organ I instancji ustalił, że wartość zakwestionowanego suplementu diety wynosiła 260 895,44 zł, gdzie pięciokrotność wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego stanowiła kwota - 1 304 477,20 zł.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 2774/17 przywołano, że organ II instancji wskazał także, iż ustalając wysokość kary pieniężnej jest zobligowany uwzględnić przesłanki wskazane w art. 104 ust. 2 Ubż, tj.: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Zdaniem GIS, stopień szkodliwości czynu w niniejszej sprawie jest znaczny, bowiem strona dopuściła się naruszenia przepisu, który ma na celu ochronę konsumenta. Uchybienie temu przepisowi należy do jednych z cięższych przewinień w zakresie prawa żywnościowego. Przypisywanie właściwości leczniczych produktom, które takich właściwości nie mają oraz stosowanie nieautoryzowanych oświadczeń zdrowotnych przez stronę, może mieć bowiem istotny wpływ na zdrowie i życie ludzkie, gdyż informacje te mogą decydować o wyborze takich produktów przez konsumentów m.in. w określonych stanach chorobowych. Zatem konsument wierząc, że informacje zamieszczone w oznakowaniu przedmiotowego produktu są prawdziwe, może stosować preparat do leczenia konkretnych chorób np. w chorobie nowotworowej, czego skutkiem może być nie tylko brak poprawy stanu zdrowia, ale również jego pogorszenie z uwagi na brak właściwości leczniczych.

Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę na funkcjonujący w obrocie model przeciętnego konsumenta, zaznaczył przy tym, iż w grupie odbiorców przedmiotowego produktu mogą znaleźć się osoby chore, czyli bardzo wrażliwa grupa konsumentów, które to osoby często podejmują się rożnych sposobów na odzyskanie zdrowia. Natomiast pozostali nabywcy mogą próbować leczyć się samodzielnie, zwlekając z zasięgnięciem porady lekarza, w efekcie opóźniając proces leczenia farmakologicznego. Osoby takie znacznie odbiegają od ww. modelu świadomego, wyedukowanego konsumenta, posiadającego umiejętność odczytywania informacji reklamowych, nie poddającego się łatwo sugestiom zawartym w reklamie.

Ponadto GIS podkreślił okoliczność, że strona sama przyznała się do naruszenia przepisów prawa względem przedmiotowego suplementu diety, wskazując w odwołaniu, iż okres naruszenia przepisów prawa w stosunku do znakowania przedmiotowego produktu to okres od 2014 r. do końca 2016 r., "w sytuacji, gdy od końca ubiegłego roku obowiązuje nowa etykieta, w części zaakceptowana przez PPIS w Ż.".

Oceniając stopień zawinienia strony GIS zważył, że odpowiedzialność administracyjna powstaje na zasadzie winy obiektywnej. Strona niewątpliwie posiada wieloletnią praktykę na polskim rynku w branży farmaceutycznej jak i produkcji środków spożywczych, w tym suplementów diety, a także kosmetyków, jak sama wskazuje na oficjalnej swej stronie internetowej, zatem bez wątpienia doskonale odróżnia produkty lecznicze od tych o działaniu "wspomagającym". Tym bardziej niezrozumiałe jest przypisywanie suplementowi właściwości upodabniających go do produktu leczniczego.

W ocenie GIS stronę należy uznać za podmiot profesjonalny, który prowadząc działalność farmaceutyczną i spożywczą winien mieć świadomość istnienia przepisów regulujących kwestie nie tylko znakowania produktów leczniczych, ale również znakowania suplementów diety, a także wynikające z nich ograniczenia. Organ przyjął, że strona mając świadomość istnienia ww. przepisów dopuściła się ich naruszenia. Zachowanie podmiotu profesjonalnego, gdzie oferowane są zarówno produkty lecznicze, jak również suplementy diety, powinno podlegać wyższym standardom niż podmiotów, które nie posiadają tak bogatego doświadczenia. Tym samym organ uznał, że strona działała umyślnie wprowadzając na polski rynek produkt oznakowany w niepoprawny sposób. Organ II instancji wskazał, iż jeśli K. B. samodzielnie nie opracował treści znajdujących się na opakowaniu przedmiotowego produktu, to na pewno wskazał zakres takich informacji, później je aprobując jako jedyny właściciel firmy. Niemniej jednak, przy ocenie stopnia zawinienia strony organ wziął pod uwagę, że podjęto działania mające na celu dostosowanie znakowania przedmiotowego produktu do obowiązujących wymagań prawa żywnościowego i uznał tą okoliczność za wpływającą na wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Organ II instancji podkreślił ponadto, że wielkość produkcji zakładu strony wskazuje na konieczność powiązania wysokości nałożonej kary pieniężnej z wielkością produkcji zakładu, a zatem ze skalą prowadzonej działalności, a pośrednio także z jego przychodami i możliwościami finansowymi, w tym aspekcie przywołano informacje uzyskane przez organ I instancji. W świetle powyższego GIS uznał, że działalność jest prowadzona przez stronę na nieznaczną skalę, to było czynnikiem obniżającym wysokość kary pieniężnej.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, mające wpływ na wymiar nałożonej kary, GIS uznał, że zastosowana wobec strony winna być kara pieniężna w dolnej granicy ustawowego zagrożenia, tj. w łącznej wysokości 4000 zł, co stanowi około 0,3% maksymalnego wymiaru kary możliwej do wymierzenia w niniejszej sprawie, jest to karą adekwatną do ustalonego zawinienia, jest również odpowiednio dolegliwa i spełnia swoją funkcję prewencyjną.

Skargę na powyższą decyzję GIS wniósł K.B..

Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(a) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., które polegało na pominięciu dowodów przedstawianych przez stronę skarżącą (opinii językowej i prawnej), co skutkowało brakiem dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i wyjaśnienia odnośnie zakresu zastosowania decyzji;

(b) naruszenie art. 9, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nieprawidłowym zastosowaniu zaskarżonych przepisów i niespełnieniu obowiązku informowania oraz przekonywania co do zasadności wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, poprzez:

- brak przedstawienia szczegółowego wyjaśnienia faktycznego oraz prawnego, w tym wskazania w jaki sposób zostały naruszone poszczególne przepisy Ubż (art. 52a) oraz rozp. nr 1169/2011 (art. 7 ust. 1 lit a.) i rozp. nr 1924/2006 (art. 9 ust. 2);

(c) naruszenie art. 15 K.p.a. (istotą postępowania kontrolnego jest reformatoryjny charakter, co powinno skutkować ponownym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, z uwzględnieniem stanu faktycznego, w tym przedstawionych przez stronę argumentów oraz wykładni przepisów prawnych w szczególności dotyczących oświadczeń zdrowotnych wskazujących, że zastosowane przez stronę skarżącą sformułowania nie stanowią naruszenia prawa),

(d) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (wcześniej GIS uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - PWIS nie wziął pod uwagę tych okoliczności, a pomimo tego GIS wydał decyzję reformatoryjną);

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

(a) art. 7 ust. 3 rozp. nr 1169/2011 poprzez zastosowanie go w sytuacji, gdy nie było to uprawnione ze względu na stan faktyczny sprawy, a w szczególności wyjaśnienia (opinie) przedstawione przez stronę, których organy w ogóle nie rozpatrzyły, ani nie ustosunkowały się do nich;

(b) rozp. nr 1924/2006 poprzez częściowe nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisu tj. uznanie, że sformułowania zastosowane przez skarżącego mają nieprawidłowe brzmienie w sytuacji, gdy z językowego i naukowego punktu widzenia brzmienie to jest zgodne z prawem tj. rozp. nr 432/2012;

3. brak wskazania i udowodnienia konkretnych naruszeń prawa i oparcie się na przeświadczeniu czy też wyobrażeniu osoby sporządzającej decyzję (w szczególności w zakresie tego, co oznaczają sformułowania użyte przez skarżącego takie jak "zwalczanie wolnych rodników", a nie na rzeczywistym i ustalonym naukowo oraz językowo znaczeniu tych sformułowań;

4. zastosowanie analogii do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji oraz zastosowanie subiektywnej oceny luk w ustawie;

5. uciekanie w sferę abstrakcji zamiast konkretnych naruszeń prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369, Ppsa) oraz art. 135 Ppsa, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu rozwinięto zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie.

Pismem z 27 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z 29 marca 2018 r., nr [...], dotyczących suplementów diety. GIS wniósł o oddalenie ww. wniosku dowodowego strony skarżącej. W uzasadnieniu podniesiono, że opinia załączona do wniosku dowodowego jest opinią prywatną stworzoną na potrzeby interpelacji poselskiej, przez co nie można przeprowadzić przedmiotowego dowodu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwą kwalifikację prawną, w następstwie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych. Sąd wojewódzki w pełni podzielił stanowisko GIS w odniesieniu do dokonanej przez ten organ oceny prawnej stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji w toku kontroli nie dostrzegł także naruszenia przepisów proceduralnych, które mogłyby wpływać na wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem WSA w Warszawie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozwalały na ocenę, że w zaskarżonej decyzji organ trafnie uznał, iż strona skarżąca dopuściła się naruszenia obowiązujących przepisów prawa żywnościowego, dotyczących znakowania przedmiotowego suplementu diety. Mając na uwadze zawarte w nim definicje sąd wojewódzki wskazał, że organy obu instancji w trafny sposób odróżniły ogólne właściwości i przeznaczenie środków spożywczych, w tym suplementów diety, od produktów leczniczych. Wywołanie bowiem przez suplement diety zamierzonego efektu "odżywczego", a w szczególności "innego efektu fizjologicznego", oznacza uzyskanie efektu w postaci utrzymania i optymalizacji prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu, a zatem zachowania zdrowia. Powyższe zaś wprost prowadzi do wniosku, że suplementy diety przeznaczone są dla osób zdrowych, w celu zachowania przez te osoby podstawowych fizjologicznych funkcji organizmu.

Sąd pierwszej instancji w całej rozciągłości podzielił przy tym ustalenia organów obu instancji, że sposób znakowania suplementu diety "Bofonginn kompleks" sugeruje przeciętnemu konsumentowi, że produkt ten posiada właściwości zapobiegania chorobom, czy też nawet ich leczenia. W tym zaś zakresie uznał, że w świetle przywołanych w zaskarżonej decyzji regulacji prawa krajowego i wspólnotowego – wskazany sposób oznaczania produktu żywnościowego może wprowadzać przeciętnego konsumenta w błąd. Odwołuje się bowiem do stanu organizmu, w którym występuje brak homeostazy, przypisuje suplementowi zdolność zapobiegania chorobom lub ich leczenia, sugeruje także wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu.

Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z unijnymi regulacjami, oświadczenia żywieniowe i zdrowotne dotyczące żywności mogą zyskiwać elastyczne brzmienie z uwagi na uwarunkowania językowe lub kulturowe, jednakże pod warunkiem ich sformułowania bez uszczerbku dla zachowania tożsamości pomiędzy opisywaną żywnością lub jej składnikiem, a stanem zdrowia. Naruszające obowiązujące przepisy prawa oznakowanie, prezentacja i reklama środków spożywczych stoi w oczywistej sprzeczności z celem stanowienia tego prawa, którym jest udzielenie konsumentowi rzetelnej informacji o produkcie lub jego składniku i w konsekwencji ochrona konsumenta. Trafnie zatem – zdaniem tegoż sądu – organ ocenił, że uchybienie powyższemu musi być uznane za jedno z cięższych przewinień w zakresie prawa żywnościowego.

W ocenie sądu wojewódzkiego fakt nieprzestrzegania przez stronę skarżącą przepisów prawa żywnościowego w odniesieniu do znakowania produktów, co zostało ustalone przez organy urzędowej kontroli żywności, stanowiło w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją wystarczającą podstawę do zastosowania przepisów art. 103 ust. 1 pkt 1, 103 ust. 1 pkt 1b lit. c Ubż w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 Ubż.

W ocenie WSA w Warszawie wydając zaskarżoną decyzję GIS słusznie wskazał na art. 17 w zw. z art. 16 rozp. nr 178/2002 oraz kierował się postulatem wymierzenia kary zarówno represyjnej, a jednocześnie spełniającej rolę prewencyjną i dyscyplinującą. Organ ten szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, które jednocześnie w pełni zyskało aprobatę tego sądu.

Zwrócono w zaskarżonym wyroku uwagę, że strona skarżąca podjęła faktyczne działania wprost zmierzające do dostosowania oznakowania omawianego suplementu diety do obowiązujących przepisów prawa żywnościowego, a także aktywnie podejmowała czynności zmierzające do pozyskania opinii właściwych ekspertów, których celem było dowiedzenie zgodności oznakowania spornego suplementu diety z przepisami prawa żywieniowego. Trafnie jednak, zdaniem sądu pierwszej instancji, organ ocenił taką postawę jako przejaw poczucia odpowiedzialności za produkt wprowadzany na rynek, która ostatecznie znacząco wpłynęła na wymiar kary, ograniczając jej wysokość do relatywnie niskiej kwoty łącznej - 4000 zł. Oceny tej nie zmienia to, że strona skarżąca nie jest dużym zakładem, zatrudnia bowiem 29 osób, w tym 14 w produkcji i produkuje rocznie 35852 szt. suplementów.

Stanowisko prezentowane przez skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, pozwalało sądowi a quo na podzielenie oceny GIS, że skarżący nie dostrzega rozróżnienia pomiędzy żywnością lub jej składnikami, a zdrowiem oraz wymogami dotyczącymi znakowania żywności, które były przedmiotem postępowania w sprawie. W ocenie sądu pierwszej instancji organy obu instancji w wystarczający sposób odniosły się do postulowanego w toku postępowania przez stronę materiału dowodowego. Wyjaśniły przy tym także przyczyny braku aprobaty dla lansowanych przez stronę tez. Argumentacja zaś skargi w tym zakresie sprowadza się wyłącznie do próby przeforsowania odrębnego stanowiska wobec kluczowych zagadnień sprawy. Ponadto sąd ten uznał, że organ II instancji w prawidłowy sposób ustalił wysokość kary pieniężnej, uwzględniając przy tym stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji przedmiotowego zakładu, tj. przesłanki określone w treści art. 104 Ubż.

Z tych wszystkich względów i działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) skargę oddalono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.B., zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu:

naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 7 ust. 3 rozp. nr 1169/2011 poprzez jego zastosowanie, chociaż nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ oznaczenie suplementu diety "Bofonginn kompleks" nie przypisywało mu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób, ani też nie odwoływało się do takich właściwości;

art. 52a Ubż:

w zw. z art. 5 i w zw. z art. 13 ust. 1 rozp. nr 1924/2006 poprzez jego błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że oświadczenia mogą dotyczyć tylko poszczególnych składników preparatu i nie mogą odnosić się do całego wyrobu, podczas gdy użycie nazwy wyrobu jest dopuszczalne, zwłaszcza jeśli występuje wraz ze wskazaniem poszczególnych składników preparatu objętych zatwierdzonymi oświadczeniami zdrowotnymi;

• w zw. z motywem 9 preambuły rozp. nr 432/2012 poprzez błędną wykładnię tego przepisu i wynikającej z niej zasady elastyczności w wyniku przyjęcia, że oświadczenia, w którym używa się sformułowań podobnych, odnoszących się do tego samego zjawiska czy do tej samej kategorii, w szczególności odwołań do wolnych rodników zamiast do stresu oksydacyjnego, a także do naczyń krwionośnych zamiast kapilar i żył, nie podlegają takim samym warunkom stosowania jak dopuszczone oświadczenia zdrowotne, podczas gdy tego rodzaju zmiany w rzeczywistości powodują, że oświadczenia są bardziej zrozumiałe dla konsumenta, nie wprowadzają go w błąd, ani nie zawierają mocniejszego przekazu, a zatem są dopuszczalne na gruncie rozp. nr 432/2012;

art. 7 ust. 1 rozp. nr 1169/2011 poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, że oceny możliwości wprowadzenia w błąd w przypadku suplementu należy dokonywać z perspektywy konsumenta, który jest osobą chorą, łatwowierną, odbierającą rzeczywistość w sposób nieprawdziwy, mogącą opóźnić leczenie w związku z wyobrażonym działaniem suplementu, a tym samym odbiegającą od modelu świadomego, wyedukowanego konsumenta, posiadającego umiejętność odczytywania informacji reklamowych;

art. 103 ust. 1 pkt 1 Ubż poprzez jego zastosowanie, choć nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący nie naruszył wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w szczególności w art. 52a Ubż;

art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c Ubż poprzez jego zastosowanie, choć nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący nie naruszył wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozp. nr 1169/2011, w szczególności w art. 7 ust. 3 rozp. nr 1169/2011;

naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez:

• zaniechanie przez WSA szczegółowego rozpoznania zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, w szczególności zarzuconych naruszeń prawa materialnego, i bezkrytyczne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji "w całej rozciągłości" ustaleń organów obu instancji, a także wybiórczą ocenę materiału dowodowego dokonaną najpierw przez GIS, a w całości podtrzymaną przez sąd wojewódzki, która doprowadziła do kategorycznego przyjęcia, iż skarżący zastosował nieprawidłowe znakowanie suplementu diety, wprowadzające konsumentów w błąd co do tego, że produkt posiada właściwości zapobiegania chorobom czy też nawet ich leczenia, podczas gdy w rzeczywistości produkt nie był oznakowany w ten sposób, na co skarżący przedstawił liczne twierdzenia i dowody w postaci opinii ekspertów. Tymczasem prawidłowe rozpoznanie zarzutów skarżącego oraz właściwa interpretacja materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych, powinny doprowadzić WSA do przekonania, iż nie miał racji GIS wskazując na nieprawidłowe oznakowanie suplementu diety;

b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez uzasadnienie wyroku w sposób, który sprowadza się do obszernego skopiowania i powielenia argumentacji organów I i II instancji, bez dokonania przez sąd wojewódzki własnej oceny sprawy oraz wyjaśnienia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe uchybienia proceduralne WSA w Warszawie miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziły do oddalenia skargi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prowadziłoby do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z żądaniem skarżącego, w przypadku uznania przez sąd, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 § 1 Ppsa), tj.: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, względnie uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie (art. 185 § 1 Ppsa).

Ponadto wnosi się o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że znakowanie suplementu nie zawiera żadnych odwołań do tego, że jego zażywanie gwarantuje zdrowie, ani - wbrew sugestiom GIS zawartym na s. 7 odpowiedzi na skargę - że powoduje odbudowanie prawidłowych funkcji fizjologicznych. W opinii skarżącego kasacyjnie całkowicie nieuprawione są twierdzenia GIS, podzielone następnie przez sąd pierwszej instancji, że "znakowanie suplementu odwołuje się do stanu organizmu, w którym występuje brak homeostazy poprzez przypisywanie temu produktowi właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia oraz wskazuje, że ma on wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych, czym z oczywistych względów wprowadza w błąd potencjalnych konsumentów".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd wojewódzki błędnie przyjął, że oświadczenia zdrowotne wskazane w rozp. nr 1924/2006 mogą dotyczyć tylko poszczególnych składników preparatu i nie mogą w ogóle występować w kontekście całego wyrobu. W ocenie skarżącego kasacyjnie organy ani sąd pierwszej instancji nie przeanalizowały stanowiska skarżącego (wspartego cytatem z opinii EFSA), że stres oksydacyjny jest powodowany przez wolne rodniki. Strona skarżąca kasacyjnie stwierdza, że wywody dotyczące spodziewanych zachowań konsumentów - potencjalnych nabywców suplementu - mają charakter abstrakcyjny, dowolny, oparty na wyobrażeniu organów oraz WSA w Warszawie dopasowanym do przyjętej tezy o niewłaściwym oznakowaniu suplementu i nie znajdują oparcia ani w przepisach prawa, ani w badaniach naukowych.

W odpowiedzi GIS na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnej i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W ocenie organu centralnego sąd pierwszej instancji właściwie rozpoznał sprawę i wydał prawidłowy wyrok oddalający skargę.

Po uzyskaniu skierowanych do stron informacji od Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie reguł przeprowadzania rozpraw wobec występującej pandemii wirusa, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że strona ta zrzeka się rozprawy.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2022 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, albowiem została skierowana do takiego trybu stosownym zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15 zzs4 uCOVID-19, nadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wyrok oddalający skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) oraz wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Nie stanowi o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa przekonanie skarżącego kasacyjnie o naruszeniu cyt. przepisu, z samego faktu podzielenia przez sąd pierwszej instancji stanowiska organu centralnego prezentowanego w zaskarżonej decyzji. To, że sąd wojewódzki zaakceptował w całości wywody zawarte w zaskarżonej decyzji, wcale automatycznie nie oznacza, że nie dokonał własnej oceny sprawy. Nie jest także trafne, jakoby w zaskarżonym wyroku nie dokonano wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skoro sąd a quo w całej rozciągłości uznał zaskarżoną decyzję, jako opartą o właściwą kwalifikację prawną, w następstwie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych, to uznając ją za zgodną z prawem, zatem legalną, musiał oddalić skargę po myśli art. 151 Ppsa. Nie jest także uzasadnione zarzucanie sądowi pierwszej instancji, jakoby miał się nie odnieść do materiału dowodowego, czemu przeczy lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku. To, że skarżący kasacyjnie subiektywnie podnosi brak podjęcia w wyroku "głębszej analizy" jego argumentów, w żadnym razie nie dowodzi naruszenia roztrząsanego przepisu przez sąd wojewódzki, sprowadza się zaś faktycznie do polemiki z argumentacją organu centralnego, zaakceptowaną przez sąd pierwszej instancji. Stronie skarżącej kasacyjnie umyka uwadze to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Jeśli zatem sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową i dostatecznie komunikatywnie motywy swej oceny wyłożył w pisemnym uzasadnieniu, na co wskazują zresztą liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej, za nietrafny uznać przyjdzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Z przepisu art. 134 § 1 Ppsa wynika nakaz rozstrzygania w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oddalając skargę sąd wojewódzki nakazu wynikającego z cyt. przepisu nie naruszył, nie dowodzi tego w żaden sposób argumentacja wyłożona we wniesionym środku odwoławczym, sprowadzająca się do zarzucenia organom naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Skarżący kasacyjnie podnosi, że organy nie dbały o dokładne wyjaśnienie sprawy, pominęły "niezależne i zewnętrzne opinie" przedstawione przez skarżącego. Dalsza argumentacja w tym zakresie dowodzi jednak, że przez tak skonstruowaną podstawę kasacyjną w istocie skarżący kasacyjnie zwalcza ocenę meriti organów odnośnie naruszenia przez stronę przepisów prawa materialnego, ziszczającego się kompetencyjnie w nałożeniu kary pieniężnej. Wbrew tak skonstruowanej podstawie kasacyjnej nieskutecznie zarzuca się sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Trafnie sąd wojewódzki ocenił, że w toku postępowania zebrano dostateczny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie wszechstronnej oceny w aspekcie naruszenia rygorów ujętych stosownymi przepisami prawa materialnego, gdy idzie o znakowanie suplementu i wynikających z tego konsekwencji w postaci nałożenia kary pieniężnej. Organy orzekające w sprawie nie pominęły przedstawianych w toku postępowania przez stronę opinii, odniesiono się do nich, na co wskazuje zresztą lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 19 i n.). O takim odniesieniu się i ocenie trafności stanowiska organów w podjętych przez nie decyzjach, traktują motywy zaskarżonego wyroku na s. 39 uzasadnienia. Z racji treści tych opinii, odnoszących się do składników suplementu, a nie do kwestii wymogów prawnych w aspekcie oznakowania środka spożywczego, nie mogły one zakwestionować prawidłowości zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji prowadzi to do wniosku o nieskuteczności powyżej przywołanej podstawy kasacyjnej.

C. Zarzuty naruszenia przepisów art. 103 ust. 1 pkt 1 i pkt 1b lit. c Ubż, poprzez ich zastosowanie, ocenić przyjdzie dopiero po rozważeniu zasadności naruszenia innych przepisów prawa materialnego, jakie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej.

D. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutów naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 i 3 rozp. nr 1169/2011 oraz art. 52a Ubż. Z tego ostatniego przepisu wynika, że środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozp. nr 1924/2006. Nie jest w szczególności skuteczny zarzut naruszenia art. 52a Ubż w zw. z błędną wykładnią art. 5 rozp. nr 1924/2006. Podnosząc taki zarzut skarżący kasacyjnie przywołuje zakwestionowane przez organy określenie reklamujące przedmiotowy suplement ("Bofonginn kompleks ze względu na zawartość ekstraktów z owoców aronii, skórek winogron i liści zielonej herbaty wspomaga organizm w obronie przed wolnymi rodnikami") oświadczając, iż zarówno sąd pierwszej instancji, jak i organy, nie dostrzegły, że to sformułowanie odnosi się do składników suplementu. Wbrew akcentowaniu w skardze kasacyjnej tej okoliczności, nie jest wadliwe ustalenie organów, podzielone następnie przez sąd pierwszej instancji, że oświadczenie zdrowotne wyraźnie jednak odnosi się do suplementu jako produktu.

Zarzut błędnej wykładni art. 5 rozp. nr 1924/2006 nie poddaje się kontroli, umknęło uwadze autorowi skargi kasacyjnej, że do wymogów tego środka odwoławczego należy precyzyjne wskazanie przepisów prawa, które miały zostać naruszone w zaskarżonym orzeczeniu poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. W przypadku zarzutu błędnej wykładni art. 5 rozp. nr 1924/2006 pominięto, że jest on zbudowany z trzech ustępów, sama zaś skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami kasacyjnymi, nie może zastępować strony w poprawnym pod względem formalnym oznaczeniem granic skargi kasacyjnej. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 52a Ubż w zw. z błędną wykładnią art. 5 rozp. nr 1924/2006, wymyka się kontroli.

E. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 52a Ubż w zw. z błędną wykładnią art. 13 ust. 1 rozp. nr 1924/2006, jak również w zw. z motywem 9 preambuły do rozp. nr 432/2012. Z art. 52a Ubż wynika m. in., że oświadczenia zdrowotne opisujące lub powołujące się na rolę składnika odżywczego lub innej substancji we wzroście, rozwoju i funkcjach organizmu, mogą być stosowane bez konieczności zachowania procedur określonych w art. 15-19, jeżeli są: (i) oparte na ogólnie zaakceptowanych dowodach naukowych; oraz (ii) zrozumiałe dla przeciętnego konsumenta. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie jest trafne stwierdzenie, że oświadczenie zdrowotne odnoszące się do przedmiotowego suplementu ograniczone było wyłącznie do jego składników, czemu przeczy jednoznaczne językowo sformułowanie użyte przez producenta suplementu. Słusznie tak oceniły tę okoliczność organy orzekające w sprawie, a następnie zaakceptował to sąd pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie prezentuje przy tym wywód, w którym przekonuje, iż użyte przezeń sformułowania zachowują ten sam sens, co dopuszczony w dokumencie "Ogólne zasady dotyczące formułowania zatwierdzonych oświadczeń zdrowotnych (tzw. Elastyczność brzmienia) – Zalecenia opracowane przez ekspertów z państw członkowskich UE uczestniczących w pracach grupy roboczej Komisji Europejskiej ds. oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych". Nadto kwestionuje możliwość posłużenie się owymi zaleceniami, przy ocenie treści oświadczenia zdrowotnego dotyczącego przedmiotowego suplementu. Sąd Naczelny w tym składzie tak rozumiany zarzut kasacyjny ocenia jako nietrafny.

Słusznie sąd wojewódzki ocenił, że sposób znakowania przedmiotowego suplementu sugeruje przeciętnemu konsumentowi, że produkt posiada właściwości zapobiegania chorobom, jak również ich leczenia, odwołując się do chorób nowotworowych. Trafnie także w zaskarżonym wyroku zaakceptowano stanowisko organów orzekających w sprawie administracyjnej, które dopuszczają elastyczność brzmienia oświadczenia zdrowotnego dotyczącego środka spożywczego, jednakowoż pod warunkiem ich sformułowania bez uszczerbku dla wymogów, jakie przewidują w tym zakresie przepisy rozp. nr 1924/2006. Z motywu 9 do preambuły rozp. nr 432/2012 wynika bowiem, że tzw. elastyczne brzmienie oświadczenia żywieniowego i zdrowotnego dotyczącego żywności (uwzględniające takie czynniki jak językowe i kulturowe rozbieżności oraz populację docelową), jest możliwe pod warunkiem, że zostało ono zastosowane w celu ułatwienia konsumentowi zrozumienia znaczenia oświadczenia, z jednoczesnym uwzględnieniem, aby brzmienie stosowanych przez przedsiębiorców oświadczeń zdrowotnych było możliwie jak najbardziej zbliżone do tego, które zostało autoryzowane. Słusznie oceniły organy orzekające w sprawie, a następnie zaakceptował to sąd wojewódzki oddalając skargę, że użyte przez stronę skarżącą oświadczenie zdrowotne dla przedmiotowego suplementu, poprzez odwołanie się do wolnych rodników, zamiast do stresu oksydacyjnego, oraz do naczyń krwionośnych zamiast kapilar i żył, miało w praktyce charakter "mocniejszego" przekazu niż to, które zostało autoryzowane.

W zaskarżonej decyzji wyczerpująco odniesiono się do użytych przez stronę skarżącą określeń dotyczących poszczególnych składników suplementu, w związku z brakiem ich treści w rozp. nr 432/2012. W decyzji tej przeanalizowano posłużenie się przez stronę w opisie działania suplementu oświadczeniami z tzw. listy pending, co sąd pierwszej instancji obszernie przywołał w motywach swego wyroku (s. 9-13). Nie sposób przeto podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że zastosowane oświadczenie było bardziej zrozumiałe dla konsumenta, ani nie wprowadzało go w błąd, nadto nie zawierało "mocniejszego" przekazu. Sąd Naczelny, w ślad za sądem pierwszej instancji, ocenia, iż organy obu instancji słusznie uznały, że strona skarżąca złamała zasadę tzw. elastyczności brzmienia, tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 52a Ubż w zw. z motywem 9 preambuły rozp. nr 432/2012.

F. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 rozp. nr 1169/2001 poprzez jego zastosowanie. Z cyt. przepisu wynika m. in., że informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zamieszczone przez niego oświadczenie odnoszące się do terapeutycznych właściwości suplementu było - zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 rozp. nr 1924/2006 – oświadczeniem zdrowotnymi, gdyż stwierdzało (sugerowało, dawało do zrozumienia), że istnieje związek pomiędzy tym produktem lub jednym z jego składników, a zdrowiem. Słusznie sąd a quo zwrócił uwagę, że użycie terminu "choroby nowotworowe" w oświadczeniu produktu poprzez użycie graficznego wyróżnienia tego sformułowania, czy użycie opakowania zbliżonego do opakowań środków leczniczych, stanowiło działanie mające przykuwać uwagę potencjalnego nabywcy, nadto mogło sugerować iż produkt posiadać ma właściwości produktu leczniczego. Trafna jest i ta uwaga sądu pierwszej instancji, iż ponadto z art. 7 ust. 2 rozp. nr 1169/2011 wynika, że informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.

Sąd Naczelny w tym składzie podziela te wywody zaskarżonego wyroku, w którym przyjęto, iż trafna była ocena orzekających organów, wedle których przedmiotowy produkt sugeruje przeciętnemu konsumentowi, że posiada właściwości zapobiegania chorobom czy też nawet ich leczenia. Nawet posłużenie się określeniem odwołującym się do oznakowania ujętego w aspekcie "historycznym", jak to wywiedziono w skardze kasacyjnej, nie zmienia trafności takiej oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, wyraźnie bowiem sugeruje się konsumentowi, że suplement może być stosowany w procesie leczenia takich chorób współcześnie, skoro posłużono się takimi sformułowaniami, które słusznie oceniły organy, iż sugeruje się właściwości lecznicze produktu.

G. Nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 1 rozp. nr 1169/2011 w tym aspekcie, w jakim sąd a quo, w ślad za organami, oceniał możliwość wprowadzania w błąd nabywców suplementu, dokonywaną z perspektywy konsumenta, który jest osobą chorą, łatwowierną, odbierającą rzeczywistość w sposób nieprawdziwy, mogącą opóźniać leczenie w związku z wyobrażonym działaniem suplementu. Tak rozumiany zarzut nie jest skuteczny z dwóch względów. Po pierwsze, przywołany przepis zawiera regułę zakazującą wprowadzania w błąd odnośnie informacji na temat żywności, dodatkowo w drodze enumeracji przykładowej wskazując obszary, w których takie informacje mogą wprowadzać w błąd. Przywołany przepis nie zawiera odniesienia do konsumenta, takie odniesienie zawarte jest w art. 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia, z którego wynika, że "Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta". Po drugie, sąd w zaskarżonym wyroku nie dokonywał takiej wykładni, która została mu przypisana w skardze kasacyjnej, skoro posługiwał się określeniem "przeciętnego konsumenta" (s. 37 uzasadnienia).

H. W konsekwencji wszystkich powyższych ustaleń i stwierdzeń, za nieskuteczny uznać przyjdzie zarzuty naruszenia przepisów art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c Ubż, poprzez ich zastosowanie, skoro zarzuty te sformułowano wyłącznie przyjmując założenie, że skuteczny będzie zarzut naruszenia art. 52a Ubż. Trafnie sąd wojewódzki ocenił, że doszło do naruszeń, ujętych w cyt. przepisach, z którymi wiązała się kompetencja organów sanitarnych do orzekania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

I. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.

J. Wniosek organu centralnego zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, potraktowano jako żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Tak rozumiany wniosek podlegał oddaleniu, albowiem odpowiedź nie została sporządzona przez fachowego pełnomocnika. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 (OSAiwsa 2013/3/38) wskazano m. in., że profesjonalny pełnomocnik, który przygotuje odpowiedź na skargę kasacyjną, ma prawo do otrzymania zwrotu kosztów opracowania takiego pisma, a przy ustalaniu podstawy zwrotu kosztów od przygotowania odpowiedzi na kasację należy brać pod uwagę stawki analogiczne jak przy sporządzeniu samej kasacji. Odpowiedź GIS na skargę kasacyjną nie sporządzał profesjonalny pełnomocnik, sprawę rozstrzygnięto na posiedzeniu niejawnym, zatem brak podstaw do tego, aby obciążać stronę skarżącą kasacyjnie kosztami tegoż postępowania.