Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 868/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67, art. 207 ust.1 i ust.8-10
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 9, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Przedbórz na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 6 sierpnia 2019 roku nr 6/2019/PR w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 6 sierpnia 2019 r. Zarząd Województwa Łódzkiego utrzymał w mocy decyzję własną z 31 maja 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę Przedbórz środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w związku z realizacją projektu pn.: "Rewitalizacja zabytkowego parku przy ulicy Trytwa w Przedborzu".

Z akt sprawy wynika, że Województwo Łódzkie, reprezentowane przez Zarząd Województwa Łódzkiego działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego - dalej "Instytucja Zarządzająca" lub "IZ RPO WŁ", na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr UDA-RPLD.05.04.02-10-0008/16-00 z 29 lipca 2016 r. ze zm., w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 przyznało Gminie Przedbórz dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 386 239,21 zł na realizację projektu pn. "Rewitalizacja zabytkowego parku przy ulicy Trytwa w Przedborzu".

W dniach od 9 do 12 oraz 15 i 16 stycznia 2018 r. IZ RPO WŁ przeprowadziła kontrolę planową projektu. Zespół kontrolujący wykrył naruszenia skutkujące koniecznością zobowiązania do zwrotu przez beneficjenta części przyznanego dofinansowania. Za niekwalifikowalne uznano m.in. sporne w sprawie wydatki:

w kwocie 116.388 zł z poniesiony na dokończenie wykonania nawierzchni alejek inną technologią niż zakładano pierwotnie we wniosku o dofinansowanie. Kwota do zwrotu za przedmiotowe naruszenie wyniosła 69.832,80 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków;

wydatek w kwocie 1.738,14 zł z tytułu zakupu i montażu halogenów w sposób niezgodny z wnioskiem o dofinansowanie projektu. Kwota do zwrotu za przedmiotowe naruszenie wyniosła 1.042,88 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

26 lutego 2018 r. zespół kontrolny wydał informację pokontrolną znak: RPIV.44.2.22.2017.MKu, która została przekazana beneficjentowi 1 marca 2018 r.

Pismem z 19 marca 2018 r. Gmina Przedbórz złożyła zastrzeżenia do informacji pokontrolnej.

4 kwietnia 2018 r. zespół kontrolny wydał ostateczną informację pokontrolną znak: RPIV.44.2.22.2017.MKu, w której odniósł się do wniesionych przez beneficjenta zastrzeżeń. Jednocześnie Instytucja Zarządzająca podtrzymała swoje stanowisko co do stwierdzonych naruszeń oraz zalecenia pokontrolne dotyczące konieczności zwrotu przyznanego dofinansowania w zakresie kwot wskazanych w informacji pokontrolnej z 26 lutego 2018 r.

Pismem z 17 kwietnia 2018 r. beneficjent poinformował, iż kwoty, co do których zasadności zwrotu się zgadza, zostaną przekazane na wskazane przez IZ RPO WŁ konto bankowe, natomiast w odniesieniu do spornych w sprawie kwot dotyczących wykonania alejek i montażu halogenów, zwrócił się z prośbą o wskazanie numeru konta depozytowego, na które będzie mógł wpłacić środki do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z 8 maja 2018 r. beneficjent ponowił prośbę o wskazanie danych rachunku depozytowego w celu wpłaty kwot, co do których zwrotu nie podziela stanowiska IZ RPO WŁ.

Pismem z 11 maja 2018 r. Instytucja Zarządzająca w związku z niewykonaniem części zaleceń pokontrolnych wskazanych w ostatecznej informacji pokontrolnej z 4 kwietnia 2018 r. przekazała beneficjentowi wezwanie do zapłaty środków w wysokości 70.875,68 zł. Jednocześnie poinformowała, że beneficjent nie ma możliwości dokonania wpłaty na rachunek depozytowy. W przedmiotowym piśmie pouczono beneficjenta również, iż wpłata środków winna być dokonana na rachunek podany w wezwaniu do zapłaty ze wskazaniem czego dotyczy, natomiast odrębnym pismem należy wystąpić z wnioskiem o przekazanie spornej kwoty na rachunek depozytowy celem zabezpieczenia środków do czasu rozstrzygnięcia sprawy.

14 maja 2018 r. Gmina Przedbórz dokonała zwrotu przedmiotowej należności wpisując w tytule przelewu: "Zwrot dofinansowania projektu nr RPLD.05.04.02-10-0008/16 – 70.875,68 zł, zwrot odsetek – 2.445,00 zł. Jednocześnie pismem z tej samej daty beneficjent zwrócił się z prośbą o przekazanie spornej kwoty na rachunek depozytowy celem zabezpieczenia do czasu rozstrzygnięcia sprawy.

Pismem z 1 czerwca 2018 r. Zarząd Województwa Łódzkiego zawiadomił Beneficjenta o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu kwoty należności głównej wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu, a także poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do jego treści przed wydaniem decyzji o zwrocie środków dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869) - dalej "u.f.p.".

Decyzją z 31 maja 2019 r. Zarząd Województwa Łódzkiego działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej "k.p.a." w zw. z art. 207 ust. 10 u.f.p., umarzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwoty 70.875,68 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Dla uzasadnienia swojego stanowiska powołał się na przepis art. 207 ust. 10 u.f.p. zgodnie z którym nie wydaje się decyzji, jeżeli dokonano zwrotu środków przed wydaniem tej decyzji.

Gminy Przedbórz 24 czerwca 2019 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła naruszenie:

art. 207 ust. 10 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do zwrotu środków, gdy tymczasem cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności prowadzona korespondencja wskazuje, iż Gmina Przedbórz dokonała jedynie wniesienia spornej kwoty 69832,00 zł i 1.042,88 zł wyłącznie jako depozytu do czasu rozstrzygnięcia sprawy, cały czas podkreślając niezasadność żądania Instytucji, nie dokonała zaś zwrotu środków, jak wskazuje to w zaskarżonej decyzji organ;

art. 105 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, beneficjent nie dokonał bowiem zwrotu środków przed wydaniem decyzji, a jedynie za zgodą Instytucji Zarządzającej wniósł depozyt, by uniknąć płacenia wysokich odsetek jak dla zaległości podatkowych przez okres prowadzenia postępowania administracyjnego;

art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie beneficjenta o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w konsekwencji wprowadzenie beneficjenta w błąd co do przysługujących mu uprawnień skutkujących poniesieniem szkody przez beneficjenta, poprzez zezwolenie na złożenie przez beneficjenta depozytu, a następnie nieuprawnione uznanie przez IZ RPO WŁ, iż sporne należności na depozycie stanowią zwrot środków, gdy tymczasem beneficjent w zastrzeżeniach do informacji pokontrolnych wskazał, iż zarzuty co do pkt 1 i 5 informacji pokontrolnych są całkowicie bezzasadne, tym samym nałożenie na beneficjenta korekt finansowych z tytułu realizacji projektu było całkowicie bezpodstawne.

W związku z powyższym Gmina Przedbórz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej w sprawie.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z 6 sierpnia 2019 r. Zarząd Województwa Łódzkiego utrzymał w mocy własną decyzję z 31 maja 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie mógł dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia toczącego się postępowania administracyjnego, bowiem w sprawie została spełniona przesłanka z art. 207 ust. 10 u.f.p., w myśl którego decyzji nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Powyższe spowodowane było dokonaniem przez beneficjenta w dniu 14 maja 2018 r. zwrotu całości kwoty dofinansowania wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, określonej w wezwaniu do zwrotu z 11 maja 2018 r. IZ RPO WŁ zauważyła jednocześnie, że wprawdzie uiszczenie zobowiązania jeszcze przed wszczęciem postępowania winno skutkować brakiem wszczęcia postępowania, niemniej jednak, w sytuacji gdy wadliwie wszczęto postępowanie to i tak zgodnie z dyspozycją art. 207 ust. 10 u.f.p. nie można wydać decyzji zwrotowej. W ocenie organu wobec postępowania bezprzedmiotowego w dacie jego wszczęcia należy zastosować sankcję wynikającą z art. 105 k.p.a. Zatem w przedmiotowej sprawie, pomimo wszczęcia postępowania, IZ RPO WŁ miała obowiązek podjąć decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu jako bezprzedmiotowego, z uwagi na jej wcześniejszy zwrot przez stronę.

Organ zaznaczył również, że beneficjent ma możliwość dochodzenia swoich praw i zanegowania zasadności nałożenia korekty finansowej na realizowany projekt, w tym celu może skorzystać z instytucji zwrotu nadpłaty przewidzianej w dziale III Ordynacji podatkowej.

Odpowiadając na zarzut naruszenia przez organ art. 9 k.p.a. IZ RPO WŁ wskazała, iż korespondencja z 11 maja 2018 r., na treść której powołuje się beneficjent była prowadzona przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Ponadto organ przypomniał, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, i nałożenia korekty finansowej oraz w przypadku, o którym mowa w ust. 11, nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego organ zgodził się z twierdzeniem beneficjenta, iż został on niewłaściwie poinformowany w piśmie z 11 maja 2018 r. w zakresie możliwości przekazania wpłaty środków na konto depozytowe do momentu wyjaśnienia sprawy. Niemniej jednak organ wskazał, że beneficjent może zanegować zasadność nałożonej korekty poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 6 sierpnia 2019 r. wniosła Gmina Przedbórz, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 207 ust. 10 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do zwrotu środków przez skarżącą, gdy tymczasem cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności prowadzona korespondencja wskazują, iż skarżąca dokonała jedynie wniesienia spornych kwot 69.832,00 zł i 1.042,88 zł, wyłącznie jako depozytu do czasu rozstrzygnięcia sprawy, cały czas podkreślając niezasadność żądania Instytucji Zarządzającej, nie dokonała tym samym zwrotu środków, jak wskazuje to w zaskarżonej decyzji Instytucja Zarządzająca;

2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Beneficjent nie dokonał bowiem zwrotu środków przed wydaniem decyzji, a jedynie za zgodą Instytucji Zarządzającej wniósł depozyt, by uniknąć płacenia wysokich odsetek, jak dla zaległości podatkowych przez okres prowadzenia postępowania administracyjnego;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nieuwzględnienie interesu społecznego oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez wskazanie, iż Instytucja Zarządzająca błędnie uznała, iż wniosek o złożenie zabezpieczenia zobowiązania stanowił zwrot środków przez skarżącą;

b) art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie beneficjenta o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w konsekwencji wprowadzenie beneficjenta w błąd co do przysługujących mu uprawnień skutkujących poniesieniem szkody przez beneficjenta, poprzez zezwolenie na złożenie przez beneficjenta depozytu, a następnie nieuprawnione uznanie przez Instytucję Zarządzającą, iż sporne należności na depozycie to zwrot środków, gdy tymczasem beneficjent w zastrzeżeniach do informacji pokontrolnych wskazał, iż zarzuty co do pkt 1 i 5 informacji pokontrolnych są całkowicie bezzasadne, tym samym nałożenie na beneficjenta korekt finansowych z tytułu realizacji projektu było nieuzasadnione.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego z 31 maja 2019 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że IZ RPO WŁ przyjęła w sposób całkowicie nieuprawniony i dowolny, iż skarżąca dokonała zwrotu środków przed wydaniem decyzji. W okolicznościach sprawy nie doszło do dobrowolnego zwrotu spornych środków pieniężnych. Wpłacone kwoty 69.832,00 zł i 1.042,88 zł stanowiły jedynie depozyt, co było wielokrotnie zaznaczane zarówno w prowadzonej korespondencji, jak i w opisach przelewów. Dokonując tych czynności skarżąca zastosowała się do wskazówek i wytycznych Instytucji Zarządzającej. Tym samym całkowicie błędne są twierdzenia Instytucji Zarządzającej, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 207 ust. 10 u.f.p. W ocenie wnoszącej skargę całkowicie błędne jest również przyjęcie przez Instytucję Zarządzającą, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Nadal bowiem nie nastąpił zwrot środków i z tej przyczyny zachodzi konieczność rozpoznania sprawy poprzez wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Niezależnie od powyższego skarżąca zwróciła uwagę, iż możliwość wniesienia przez Gminę Przedbórz zabezpieczenia wynika z obowiązujących przepisów, wskazując w tym zakresie na treść art. 67 ust. 1 u.f.p. i art. 33 d § 2 pkt 6) ustawy Ordynacja podatkowa.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest prawidłowość wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę Przedbórz środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w związku z realizacją projektu pn.: "Rewitalizacja zabytkowego parku przy ulicy Trytwa w Przedborzu".

Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie w związku ze stwierdzonymi w toku kontroli wskazanego projektu nieprawidłowościami i niewykonaniem części zaleceń pokontrolnych wskazanych w ostatecznej informacji pokontrolnej z 4 kwietnia 2018 r doręczonej beneficjentowi 13 kwietnia 2018 roku. Instytucja Zarządzająca 11 maja 2018 roku wezwała do zapłaty środków w wysokości 70 875,68 zł. Kwota dofinansowania uzyskana przez Gminę Przedbórz w związku z realizacją projektu pn.: "Rewitalizacja zabytkowego parku przy ulicy Trytwa w Przedborzu" przeznaczona do zwrotu w rozstrzyganej sprawie określona została w trybie bezdecyzyjnym przewidzianym w art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których moa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Z kolei art. 207 ust. 8 u.f.p. stanowi , że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9 lub 11 wzywa do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W myśl art. 207 ust. 9 u.f.p. po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcje instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7.

W ust. 10 art. 207 ustawy o finansach publicznych natomiast wskazano, że decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 października 2014 r. sygn. akt II GPS 2/14 (publ w ONSAiWSA z 2015 r., nr 2, poz. 17) działania instytucji zarządzającej w razie zaistnienia jednej z określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p. przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu podzielić można na dwa etapy. Przepis art. 207 ust. 8 u.f.p. przyznaje odpowiedniej instytucji uprawnienie do żądania zwrotu środków lub do wyrażenia zgody przez beneficjenta na pomniejszenie kolejnych płatności, wyznaczając mu 14 – dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania. W razie niezwrócenia dofinansowania, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.) - dalej "u.z.p.p.r." i skorelowanym z nim art. 207 ust. 9 u.f.p., do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się tryb administracyjnoprawny zwieńczony wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Konkludując NSA podkreślił, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy.

Ustalenie kwoty korekty finansowej nie rodzi bezpośrednio publicznoprawnego zobowiązania do jej zwrotu. Instytucja Zarządzająca w trybie art. 207 ust.8 u.f.p. wezwała skarżącą gminę do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z praznaczeniem w terminie 14 dni na wskazany w wezwaniu rachunek bankowy. 14 maja 2018 r. Gmina Przedbórz dokonała zwrotu przedmiotowej należności, wpisując w tytule przelewu: "Zwrot dofinansowania projektu nr RPLD.05.04.02-10-0008/16 – 70.875,68 zł, zwrot odsetek – 2.445,00 zł". Zaznaczyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela, fakt dokonania zwrotu kwoty żądanej przez Instytucję Zarządzającą w trybie i z zachowaniem warunków art. 207 ust. 8 u.f.p. w każdym przypadku stanowi przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 8 u.f.p.), co potwierdza wprost art. 207 ust. 10 u.f.p., w którym wskazano, że decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem (por. wyroki NSA z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1382/15 i z 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 2728/14, WSA w Warszawie z 21 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 42/17, WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 620/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60)- dalej "k.p.a." i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.)- dalej "O.p.". Należności, o których mowa w art. 60, to między innymi należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich określone jako środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. W sprawach dotyczących tego rodzaju należności, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych, dopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej.

W ocenie sądu prawidłowo zatem w rozpoznawanej sprawie w związku ze stwierdzeniem, iż stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 207 ust.10 u.f.p., organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Wszczęte przez organ 1 czerwca 2018 roku postępowanie w sprawie zwrotu kwoty należności głównej wraz z odsetkami stanowiło niewątpliwie administracyjne postępowanie jurysdykcyjne do którego miały zastosowanie przepisy k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania to innymi słowy brak przedmiotu postępowania, który stanowi konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Zwrot "z jakiejkolwiek przyczyny" zawarty w treści art. 105 § 1 k.p.a. oznacza każdą przyczynę powodującą brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Z kolei użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie zwrotu "organ administracji publicznej wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania jest obligatoryjne. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Przyczyna bezprzedmiotowości postępowania może być znana organowi już przed wszczęciem postępowania, może też ujawnić się lub zaistnieć dopiero w toku postępowania. Mimo użytego w art. 105 § 1 k.p.a. zwrotu "stało się" należy przyjąć, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe również wtedy, gdy organ w jego toku stwierdzi, że od początku brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania. Bezprzedmiotowość odnosząca się do postępowania ma ten skutek, że wydana decyzja nie ma merytorycznego charakteru rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jest formalnym zakończeniem wszczętego postępowania (por. wyroki NSA: z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 3274/16, z 21 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1014/17, z 24 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 1909/15, z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2648/14, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie uregulowanie kwoty dofinansowania określonego w wezwaniu do zwrotu w żądanej przez Instytucję Zarządzającą RPO WŁ wysokości kończyło procedurę dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Bezprzedmiotowość postępowania była wynikiem stwierdzenia, że w sprawie doszło do zwrotu korekty finansowej przed wydaniem decyzji, z czym należy się w pełni zgodzić. W stanie faktycznym sprawy wystąpiła przesłanka z art. 207 ust. 10 u.f.p., tj. zwrot środków przed wydaniem decyzji z czym ustawodawca wiąże jednoznaczny skutek w postaci zakazu wydawania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Wprawdzie, jak słusznie zauważył organ, zwrot całości kwoty dofinasowania wraz z odsetkami na skutek wezwania do zwrotu środków, winien skutkować brakiem wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu, jednakże wadliwe wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie nie mogło prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy z uwagi na treść art. 207 ust. 10 u.f.p. Z tych przyczyn za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania.

Zgodzić się również trzeba z twierdzeniem Instytucji Zarządzającej RPO WŁ, że art. 207 ust. 10 u.f.p. nie przewiduje wyjątków od obowiązku niewydawania decyzji przez organ w przypadku uprzedniego zwrotu środków. Ze zwrotem środków w żądanej kwocie ustawodawca jednoznacznie wiąże skutek w postaci obligatoryjnego umorzenia postępowania w sprawie zwrotu środków. Tym samym wnioskowanie przez Gminę Przedbórz o przekazanie zwróconej 14 maja 2018 r. kwoty środków na konto depozytowe celem dokonania zabezpieczenia pozostawało bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w sytuacji bezspornego zwrotu całości żądanych środków przed wydaniem decyzji.

Odnosząc się do kwestii możliwości złożenia kwoty korekty na konto depozytowe organu wskazać należy, że jak już wyżej wspominano w sprawach dotyczących należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych, dopuszczalne jest odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej. We wskazanym dziale zawarte są m.in. przepisy dotyczące zabezpieczenia wykonania zobowiązań podatkowych i stwierdzenia nadpłaty. Art. 33 d § 2 pkt 6 O.p. przewiduje możliwość dokonania zabezpieczenia wykonania decyzji przez przyjęcie przez organ podatkowy, na wniosek strony, zabezpieczenia wykonania zobowiązania wynikającego z tej decyzji wraz z odsetkami za zwłokę, w formie uznania kwoty na rachunku depozytowym organu podatkowego. Jednakże należy zwrócić uwagę, że przepis ten dotyczy dwóch rodzajów decyzji, których wykonanie może zostać zabezpieczone, a mianowicie decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu i decyzji o zabezpieczeniu środków, co potwierdza treść art. 33 d § 1 O.p., zgodnie z którym zabezpieczenie wykonania decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu (...) lub wykonanie decyzji o zabezpieczeniu, o którym mowa w art. 33, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo w formie określonej w § 2. Tymczasem w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy organ nie wydał żadnej decyzji, która mogłaby stanowić podstawę do zabezpieczenia środków w świetle art. 33d O.p., tj. decyzji ostatecznej, decyzji nieostatecznej lecz posiadającej rygor natychmiastowej wykonalności ani decyzji o zabezpieczeniu. Wpłata środków ustalonych korektą nastąpiła w wyniku wezwania do zwrotu środków, w trybie bezdecyzyjnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale z 27 października 2014 roku sygn. akt II GPS 2/14 ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 u.f.p., co wynika z podstawy faktycznej korekty, która także stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Nie do pogodzenia byłby dwie kolejne decyzje, dotyczące tego samego przedmiotu (decyzja o nałożeniu korekty i decyzja o zwrocie), zważywszy na fakt, że zwrot, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 ust. 1 u.f.p. dotyczy tych samych środków uznanych za nienależne z powodu tych samych naruszeń, które stwierdzono dokonując korekty. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie i nałożenie korekty decyzją, określającą kwotę środków, które podlegają zwrotowi, oznaczałoby nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu tej kwoty, podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej i w tej sytuacji bezprzedmiotowe byłoby zarówno wezwanie beneficjenta przez instytucję, która zawarła umowę o dofinansowanie, do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 u.f.p.), jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzji zobowiązującej do zwrotu.

Podkreślić należy, że wskazana wyżej uchwała ma charakter wiążący w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. Wynikająca z przywołanego przepisu moc ogólnie wiążąca uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Instytucja przyjęcia na wniosek strony zabezpieczenia ma na celu zabezpieczenie wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji organu podatkowego, a więc zagwarantowanie wierzycielowi - Skarbowi Państwa, że obowiązek określony w decyzji zostanie przez podatnika zrealizowany (por. wyroki NSA: z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 1858/10, z 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 1976/10, z 24 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 1684/08, dostępne w CBOSA). Skoro ustalenie kwoty korekty finansowej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, nie rodzi bezpośrednio publicznoprawnego obowiązku jej zwrotu, a co za tym idzie nie podlega egzekucji w trybie egzekucji administracyjnej, wobec powyższego uznać należy, że w stanie faktycznym sprawy Instytucja Zarządzająca nie była zobowiązana do uznania zwróconej przez beneficjenta kwoty dofinasowania za depozyt. W tej sytuacji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 207 ust. 10 u.f.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do zwrotu środków, gdy tymczasem Gmina Przedbórz dokonała jedynie wniesienia spornej kwoty wyłącznie jako depozytu do czasu rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie sądu słuszne jest stanowisko organu, że skarżąca w okolicznościach sprawy może skorzystać z instytucji zwrotu nadpłaty przewidzianej w dziale III Ordynacji podatkowej. Skoro bowiem kwota do zwrotu została określona w trybie bezdecyzyjnym w drodze wezwania do zwrotu środków przez instytucję, która podpisała umowę z beneficjentem, i strona dokonała jej zwrotu, to podmiot, który wykonał wezwanie do zwrotu środków nie powinien być w gorszym położeniu niż ten, który wezwania nie wykonał, i nie może być pozbawiony możliwości dochodzenia swych praw jeśli wykonał wezwanie w jego ocenie nieuzasadnione by uniknąć naliczania odsetek za okres prowadzenia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalone uznać należy stanowisko, zgodnie z którym w razie niewykonania wezwania do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p., organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3 (art. 207 ust. 9 u.f.p.). Od decyzji tej, zgodnie z art. 207 ust. 12 i 12a u.f.p., przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w przypadku wykonania wezwania do zwrotu środków nie wydaje się decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, jednakże beneficjent na mocy art. 67 u.f.p. w zw. z art. 75 § 1 O.p. może skorzystać z instytucji zwrotu nadpłaty przewidzianej w dziale III Ordynacji podatkowej. W postępowaniu w sprawie zwrotu nadpłaty właściwy organ czyni ustalenia co do zasadności oraz wysokości zastosowanej korekty kwoty otrzymanego przez beneficjenta dofinasowania. Tym samym beneficjent, który dobrowolnie zwrócił kwotę dofinansowania określoną do zwrotu, będzie mógł domagać się merytorycznego rozpoznania sprawy zwrotu dofinansowania w trybie stwierdzenia nadpłaty (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 703/12, Wyrok WSA w Gliwicach z 8 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 154/16 – dostępne w CBOSA).

Zdaniem sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie beneficjenta o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w konsekwencji wprowadzenie beneficjenta w błąd co do przysługujących mu uprawnień skutkujących poniesieniem szkody przez beneficjenta. W tym miejscu wskazać trzeba, że wprawdzie w treści pisma Instytucji Zarządzającej z 11 maja 2018 r. beneficjent rzeczywiście został niewłaściwie poinformowany o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przekazanie spornej kwoty dofinansowania na rachunek depozytowy celem zabezpieczenia do czasu rozstrzygnięcia sprawy, jednakże okoliczność ta nie świadczy o naruszeniu art. 9 k.p.a. Podkreślić bowiem trzeba, że wskazana korespondencja prowadzona była przed wszczęciem postępowania w sprawie, a na tym etapie organ nie był zobowiązany do stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, i nałożenia korekty finansowej oraz w przypadku, o którym mowa w ust. 11, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto zauważyć trzeba, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ, rozpatrując ponownie sprawę, poinformował beneficjenta o możliwości zanegowania zasadności nałożonej korekty poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty, udzielając w tym zakresie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, a tym samym czyniąc zadość zasadzie informowania stron, o której mowa w art. 9 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., bowiem postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad, o których mowa we wskazanych przepisach. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ w sposób wyczerpujący zebrał, a następnie rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa celem podjęcia rozstrzygnięcia. Zajęte w sprawie stanowisko organ przedstawił w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. zawierającym wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł, oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów mających w sprawie zastosowanie. Jednocześnie organ ustosunkował się do wszystkich okoliczności i zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie sądu ocena okoliczności sprawy jest prawidłowa i logiczna, zaś wnioski z niej płynące konsekwentne, jasne i zrozumiałe. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie określenia kwoty zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania stanowiło rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. Prawidłowo zatem organ nie odniósł się w nim do podnoszonej przez stronę kwestii zasadności nałożonej korekty, bowiem zagadnienie to wykraczało poza granice uzasadnienia rozstrzygnięcia sprowadzające się do wykazania bezprzedmiotowości postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.

EC