Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 718/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art 113 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1,2 i 4, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.); art. 201 ust. 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 284 ust.1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm.); art. 60a ustawy z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. Nr 130, poz. 1070 ze zm.); tabeli A załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 196, poz. 1217), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], określającą dla A S.A. z siedzibą w Ł. (powoływana także jako Spółka) opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu w I półroczu 2010r. w kwocie [...] zł.

W toku postępowania ustalono, iż Spółka prowadzi instalacje energetycznego spalania paliw na terenie miasta Ł. Ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz przekroczenia obowiązujących wartości progowych dla uwolnień zanieczyszczeń Spółka jest zobowiązana, na podstawie art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, do przekazywania w terminie do 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru.

Następnie ustalono, że Spółka przedłożyła w Urzędzie Marszałkowskim w Ł. wykaz o gazach lub pyłach wprowadzanych do powietrza w I półroczu 2010r. W wykazie, w części dotyczącej instalacji spalania paliw w poszczególnych blokach EC spółka wykazała i wyliczyła opłatę dla zanieczyszczeń: pył, dwutlenek siarki, dwutlenek azotu, tlenek węgla, benzopiren, dwutlenek węgla. Natomiast w sprawozdaniu PRTR za rok 2010 spółka oprócz emisji wymienionych wyżej zanieczyszczeń powstających w procesie energetycznego spalania paliw wykazała emisję metali ciężkich: arsenu, rtęci i jej związków (jako Hg), niklu i jego związków (jako Ni), kadmu i jego związków (jako Cd) oraz emisję podtlenku azotu, PCDD+PCD dioksyn i furanów (jako Teq) oraz chloru i jego związków nieorganicznych (jako HCI). W związku z zaistniałą różnicą w sprawozdawczości polegającą na odmiennym składzie jakościowym gazów i pyłów wprowadzonych do powietrza w roku 2010 wezwano spółkę do sporządzenia i przesłania korekt wykazów. W odpowiedzi Spółka stwierdziła, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym, brak jest podstaw prawnych do sporządzenia korekty sprawozdań za I i II półrocze 2010 r.

Wobec powyższego organ I instancji stanął na stanowisku, że wysokość naliczonej opłaty należy określić dla wszystkich rodzajów substancji, dla których ustawodawca ustalił jednostkowe stawki opłat, a podmiot zobowiązany jest do ponoszenia opłat za wprowadzanie do powietrza wszystkich zanieczyszczeń powstałych w wyniku prowadzenia procesów technologicznych. W związku z tym organ I instancji z urzędu wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości zaległości w opłatach z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza w I i II półroczu 2010r., a następnie decyzją z dnia [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy K.p.a., art. 201 ust. 1, art. 236b ust. 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 284 ust. 1, art. 285 ust.1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 288 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, na mocy Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2010 (M.P. z 2009r., Nr 57, poz. 780), w związku z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, a także art. 53 § 1, 4, art. 55 § 1, 2, art. 63 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), organ I instancji określił opłatę za I półrocze 2010r. na podstawie przesłanego przez spółkę wykazu dotyczącego I półrocza 2010r., sprawozdania PRTR dotyczącego roku 2010 oraz jednostkowych stawek opłat obowiązujących w roku 2010. Do opłaty wyliczonej za zanieczyszczenia z instalacji spalania paliw (określonej przez spółkę w wykazie opłatowym) doliczono opłatę za emisję: podtlenku azotu, chloru i jego związków w przeliczeniu na HCI, dioksyn i furanów oraz za emisję metali ciężkich: rtęci, kadmu, niklu, arsenu. Z uwagi na fakt, że sprawozdawczość PRTR dotyczy całego roku 2010, do określenia opłaty za półrocze 2010r. przyjęto 50% wykazanej emisji rocznej zanieczyszczeń. W tabelach przedstawiono sposób wyliczenia opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu w I półroczu 2010r.

Na decyzję organu I instancji z dnia [...] odwołanie wniósł pełnomocnik Spółki, zarzucając decyzji naruszenie przepisów:

– art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie wydaną decyzją podstawowej zasady postępowania administracyjnego dotyczącej zapewnienia prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

– art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie wydaną decyzją podstawowej zasady postępowania administracyjnego polegającej na obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

– art. 77 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie;

– art. 201 ust. 1, 273 ust. 1 pkt 1, art. 274, art. 275, art. 281, art. 284 ust. 1, art. 285, art. 286, art. 288 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że spółka w sposób niezgodny w prawem dokonała naliczenia opłaty za okres wskazany w decyzji;

– art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną jego wykładnię i żądanie od spółki sporządzenia korekty wykazów, które miały uwzględniać opłatę zanieczyszczeń pominiętych w wykazie zanieczyszczeń, gdy sporządzenie tych dokumentów było niemożliwe za okres wskazany w wezwaniu i nieprzewidziane przepisami prawa.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odwołaniu wskazano, że uzasadnienie dla określenia wysokości opłaty należnej, a wynikającej z wykazu w I półroczu 2010r. organ administracyjny wywodzi z analizy i porównania dwóch dokumentów składanych przez spółkę: sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwolnień i Transferu Zanieczyszczeń oraz wykazu zawierającego informacje i dane o ilości gazów wprowadzonych do powietrza, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat. Pełnomocnik stwierdził, że nie można zgodzić się z przyjętą przez organ administracyjny metodą określenia wysokości opłaty za I półrocze 2010r. W postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji organ administracyjny nie przeprowadził kontroli oraz nie dokonał własnych ustaleń, a ustalenia dokonane przez organ administracyjny opierają się wyłącznie o dane przekazane przez Spółkę w dwóch różnych sprawozdaniach przygotowywanych dla odmiennych celów i innymi metodami. Wykaz zanieczyszczeń stanowiący uzasadnienie dla wnoszonych opłat oraz PRTR są przygotowywane dla innych celów, nie stanowią integralnego systemu ustalania ilości zanieczyszczeń i emisji gazów lub pyłów do środowiska, ilość oraz skład emisji wskazywany w tych dokumentach, z uwagi na cel któremu służy każde z tych sprawozdań jest ustalane w odmienny sposób i nie można na podstawie PRTR dokonywać korekty wykazu zanieczyszczeń za rok 2010. W ocenie pełnomocnika Spółki wykorzystanie przez Marszałka Województwa [...] danych emisyjnych z raportu PRTR, sporządzonego przez spółkę za rok 2010, jako narzędzia do ustalania lub weryfikacji opłat za korzystanie ze środowiska za substancje inne niż podstawowe, jest niezgodne z prawem, a w świetle stanowiska Ministra Środowiska i Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz ukształtowanej praktyki administracyjnej stanowi rażące naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej. Ponadto PRTR stanowi jedynie dokument informacyjny, jednak z uwagi na przyjętą różnorodność metodologii oraz niejednolite podejście przedsiębiorców do danych dotyczących uwolnień, nie może stanowić podstawy do obiektywnego i rzetelnego porównania uwolnień z różnych zakładów w obrębie kraju.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą praworządności działają na podstawie przepisów prawa, wobec tego żadne wydawane przez organy administracji publicznej instrukcje, opinie, stanowiska, komunikaty, wytyczne, itp., nie mając stosownych normatywnych podstaw, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ponieważ nie stanowią źródła prawa. Tym samym organ orzekający w sprawie nie może opierać się na "opiniach" innych organów administracji publicznej.

Następnie organ II instancji powołał się na art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1 i art. 275 ustawy Prawo ochrony środowiska i wyjaśnił, iż opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska, a obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy samego prawa. Wysokość opłaty zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Rodzaje gazów i pyłów, których wprowadzanie do powietrza wiąże się z opłatą za korzystanie ze środowiska, zostały szczegółowo wyliczone w tabeli A załącznika nr l "Jednostkowe stawki opłat za gazy lub pyły wprowadzane do powietrza" do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska wprowadzał do powietrza choćby jeden z 67 rodzajów gazów i pyłów to był zobowiązany do poniesienia stosownej opłaty z tego tytułu. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 284 ust. 1 ustawy podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania przez organ administracji decyzji ustalającej wysokość zobowiązania z tego tytułu, w konsekwencji czego podmiot korzystający ze środowiska we własnym zakresie ustala wysokość opłaty. Oznacza to, że podmiot korzystający ze środowiska musi we własnym zakresie ustalić ilość i rodzaj gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Kolegium podniosło również, iż podmiot korzystający ze środowiska powinien prowadzić, aktualizowaną co pół roku, ewidencję zawierającą odpowiednio informacje o ilości i rodzajach gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości (art. 287 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60a ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji), jednakże ustawodawca nie określił przepisami prawa konkretnego sposobu dokonywania pomiarów dla ustalenia opłaty za korzystnie ze środowiska. Dlatego w ocenie organu odwołąwczego strona może przy ustalaniu opłaty za korzystanie ze środowiska korzystać ze wszelkich, zgodnych z przepisami danych będących w jej posiadaniu. Jeżeli dysponuje sprawozdaniem PRTR może i powinna go wykorzystać.

Dalej organ II instancji podniósł, iż opłatę za korzystanie ze środowiska ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce i wnosi się ją do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza (art. 285 ust. 1 i 2 ustawy). Zgodnie z art. 286 ust. 1 ustawy podmiot korzystający ze środowiska w terminie, do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza, przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287 ustawy, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat. Kolegium podkreśliło, iż z akt sprawy wynika, że dnia 30 lipca 2010r. do Urzędu Marszałkowskiego w Ł. wpłynął sporządzony przez stronę wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska w I półroczu 2010r. Stosownie jednak do art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie wszczął z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie dowiódł w przekonujący sposób, że w wykazie przekazanym przez Spółkę na podstawie art. 286 ust. 1 ustawy zostały zawarte informacje i dane nasuwające zastrzeżenia, w związku z czym zaszła konieczność wymierzenia opłaty na podstawie własnych ustaleń organu. Powyższe ustalenia zostały poczynione na podstawie sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (PRTR). W toku postępowania administracyjnego zasadnie podniesiono, że w świetle danych wykazanych w sprawozdaniu PRTR w okresie, za który należna była opłata, skarżąca wyemitowała więcej rodzajów zanieczyszczeń, aniżeli wynikało to z wykazu sporządzonego na podstawie art. 286 ust. 1 ustawy.

Powołując się na art. 288 ust. 1 i 2 ustawy oraz orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, iż Spółka jest podmiotem, który prowadzi działalność wymienioną w poz. Nr l c (Elektrociepłownie i inne instalacje do spalania paliw) załącznika Nr I do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/68/EWG i 96/61/WE (Dz.U.L. 33 z 04 lutego 2006r. str. 1), co zobowiązuje ją do składania sprawozdań zawierających dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferu zanieczyszczeń (PRTR). Obowiązek ten reguluje przepis art. 236b ust. 1 ustawy, natomiast zgodnie z art. 236b ust. 2 ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska ocenia jakość dostarczonych przez prowadzących instalacje danych do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (PRTR), w szczególności pod względem ich kompletności, spójności i wiarygodności. Następnie Kolegium wskazało, iż w piśmie z dnia 17 października 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował, że zweryfikował sprawozdanie PRTR A S.A. za rok 2010, uznając je za kompletne, spójne i wiarygodne. Sprawozdanie PRTR stanowi materiał dowodowy w sprawie i na jego podstawie można ustalić ilość i rodzaj substancji wprowadzonych do powietrza, a które nie zostały wyszczególnione w wykazie sporządzonym na podstawie art. 286 ust. 1 ustawy.

Kolegium zweryfikowało poprawność obliczeń, które zostały przedstawione w tabelach i uznało je za prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo zakwalifikowano podtlenek azotu, chlor i jego związki nieorganiczne (jako HCI), PCDD+PCDF (dioksyny i furany) (jako Teq; wyrażone jako I-TEQ) oraz rtęć, kadm, nikiel oraz arsen do poszczególnych rodzajów gazów i pyłów tabeli A załącznika nr l do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska.

Zdaniem Kolegium w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ pierwszej instancji prawidłowo natomiast, w pierwszej kolejności informował spółkę o możliwości usunięcia nieprawidłowości w wykazach bez konieczności wszczynania postępowania administracyjnego.

Kolegium wskazało również, iż w myśl art. 281 ust. 1 ustawy do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują w przedmiotowej sprawie marszałkowi województwa. Oznacza to, że zgodnie z przepisem art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej od zaległości podatkowych (od zaległości z tytułu opłaty za korzystanie ze środowiska), naliczane są odsetki za zwłokę. Odsetki za zwłokę nalicza podatnik (korzystający ze środowiska) z zastrzeżeniem art. 53a, art. 62 § 4, art. 66 § 5, art. 67a § 1 pkt 1 lub 2 i art. 76a § 1 i art. 53 § 4 Ordynacji podatkowej. Natomiast w myśl art. 55 § 1 ustawy odsetki za zwłokę wpłacane są bez wezwania organu podatkowego.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożył pełnomocnik A S.A. w Ł., który wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w całości, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji w całości. Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji strona podniosła, że decyzja organu odwoławczego odnosiła się do decyzji nie będącej przedmiotem odwołania, bo oznaczonej nieprawidłową datą [...] co oznacza, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Dalej w uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż organ administracji nie mógł dokonać własnych ustaleń na podstawie analizy danych ze sprawozdania PRTR, które jest tworzone dla innych celów niż decyzje opłato we i przygotowywane w oparciu o inne metody. W Spółce sprawozdanie PRTR oraz wykaz zawierający informacje wskazujące gazy wprowadzone do powietrza, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat za dane półrocze są przygotowywane w oparciu o różne dane (w tym między innymi o skład chemiczny paliwa używanego do spalania, które nie jest powtarzalne i nie można go już odtworzyć, nawet dla potrzeb sprawozdawczych). Obciążenie Spółki opłatami ponad te, które sama wskazała w sprawozdaniach powinno być uzasadnione wraz ze wskazaniem metody na której oparto naliczoną wysokość opłat. W ocenie skarżącej zweryfikowanie poprawności obliczeń w PRTR przez Kolegium nie ma żadnego znaczenia, gdyż w odwołaniu skarżąca podniosła, że dane na których oparto wysokość opłat są przygotowane przez Spółkę dla innych celów, a organ nie wskazał żadnych metod którymi posłużył się w ustaleniu opłat w zaskarżonej decyzji.

W ocenie pełnomocnika skarżącej organ odwoławczy weryfikując prawidłowość obliczeń nie wziął pod uwagę okoliczności, że Spółka mogła już wnieść opłaty za wyszczególnione w decyzji związki chemiczne na podstawie przygotowanego przez siebie wykazu, w których zawarte są opłaty za gazy uwzględnione w PRTR, tylko pod inną pozycją, w szczególności, że dane z tych dwóch dokumentów nie są spójne i porównywalne. Organ odwoławczy nawet nie wskazał w jaki sposób weryfikował prawidłowość obliczeń dokonanych przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej dane wskazane w PRTR nie są ani danymi technicznymi, ani też technologicznymi umożliwiającymi wiarygodne ustalenie emisji gazów i pyłów do powietrza. PRTR stanowi jedynie sporządzony zgodnie z przyjętą metodologią wykaz uśrednionych danych dotyczących przekroczenia wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń, które podlegają ocenie kompletności, spójności i wiarygodności w zakresie ich przydatności (niezbędności) do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (art. 236b ustawy o ochronie środowiska). Natomiast dokonując własnych ustaleń w oparciu o "inne dane techniczne i technologiczne" dla celów opłatowych organ administracji powinien dokonać analizy stosowanej przez skarżącą technologii oraz sposób pracy instalacji emitującej gazy lub pyły do powietrza, nie zaś opierać się na danych wskazanych przez Spółkę dla innego celu niż opłaty, które skarżąca była zobowiązana przygotować w sposób umożliwiający dostosowanie danych do przyjętej metodologii zgodnie ze zobowiązaniem ciążącym na Polsce w związku z Rozporządzeniem (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniające dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Nr 4.2.2006 L33/1). Ponadto odwołując się do dyrektywy IPPC sprawozdawczość PRTR obejmuje wyłącznie dane w zakresie przekroczenia obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferu zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. Zanieczyszczenie, zaś zgodnie z IPPC jest to bezpośrednie lub pośrednie wprowadzenie w wyniku działalności człowieka substancji, wibracji, ciepła lub hałasu do powietrza, środowiska wodnego lub gleby, które może zagrażać zdrowiu ludzi lub jakości środowiska naturalnego lub przejawiać się w postaci uszkodzeń własności materialnej, osłabienia walorów lub kolizji z innymi uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska naturalnego. Wobec powyższego zdaniem pełnomocnika skarżącej opata za korzystanie ze środowiska zgodnie z art. 273 ust. 1 ustawy nie może być traktowana jako opłata za uwolnienie zanieczyszczeń wskazanych w PRTR, które obejmują inne dane oraz przyjmują inną metodologię ustalania tych danych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] określającą dla A S.A. w Ł. opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu w l półroczu 2010r. w kwocie 461.556,00 zł.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, określającego przedmiotową opłatę stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej ustawą.

Przystępując do omówienia mających zastosowanie w sprawie przepisów przywołanej ustawy, należy jednak w pierwszej kolejności odnieść się do podniesionego w skardze zarzutu nieważność zaskarżonej decyzji, w której treści jako decyzja organu I instancji została wskazana decyzja z dnia [...]. Zdaniem pełnomocnika decyzja organu odwoławczego odnosiła się do decyzji niebędącej przedmiotem odwołania, co oznacza, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże w ocenie Sądu błąd polegający na wskazaniu nieprawidłowej daty decyzji organu I instancji, a ściślej mówią nieprawidłowego roku, należy uznać wyłącznie jako błąd pisarski (maszynowy), będący niczym innym, jak tylko oczywistą omyłką, która powinna zostać usunięta przez jej sprostowanie stosownie do art. 113 § 1 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż pomimo wskazania błędnego roku decyzji organu I instancji, to zarówno numer tej decyzji, jak również treść rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazują o jaką decyzję chodzi. Bez żadnego problemu można zatem zidentyfikować, iż decyzja organu odwoławczego bezsprzecznie dotyczy decyzji organu I instancji z dnia [...]. W tym zakresie zarzut rażącego naruszenia prawa przez organ odwoławczy (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) jest oczywiście bezpodstawny tym bardziej, iż żądanie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa dotyczyło również decyzji organu I instancji.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy należy wskazać, iż stosownie do art. 60a. ust. 1 o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji do opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o której mowa w art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, należnej za okres do dnia 31 grudnia 2012 r., stosuje się przepisy art. 285-288 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z ustaleniem opłaty za korzystanie ze środowiska, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za I półrocze 2010r., a więc niewątpliwie obejmującej okres zakreślony przywołanym art. 60a. ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji.

W przedmiotowej sprawie zasadniczym zagadnieniem, a jednocześnie istotą sporu, okazała się możliwość wykorzystania sprawozdania PRTR (Pollution Release and Transfer Register) dla celu ustaleniem opłaty za korzystanie ze środowiska, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wykazaną przez stronę.

Przystępując do omówienia wymienionej kwestii wskazać należy, że w myśl art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy, wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza podlega opłacie za korzystanie ze środowiska. Wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy). Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1 ustawy). Nadto podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust. 1), a opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1). Przy czym podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza (art. 285 ust. 2 ustawy). Podmiot ten w terminie, o którym mowa w art. 285 ust. 2 i 4, przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat ( art. 286 ust. 1 ustawy). Dodatkowo podmiot korzystający ze środowiska powinien prowadzić, aktualizowaną co pół roku, ewidencję zawierającą odpowiednio informacje o ilości i rodzajach gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości (art. 287 ust.1 pkt 1 ustawy, z upoważnienia wynikającego z art. 60a. ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji). Wyjaśnić również należy, iż stosownie do treści art. 288 ust.1 pkt 2 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: 1) pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; 2) innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Jak wynika to z przywołanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, wprowadzają one generalną zasadę ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, którą należy rozumieć jako ekwiwalent za rzeczywiście dokonane emisje. Świadczy o tym konstrukcja przepisów art. 273 ust. 1 pkt 1 i art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreślić należy, że ustawodawca w treści art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozostawił co do tego żadnych wątpliwości posługując się zwrotem: "opłata jest ponoszona". Z kolei wysokość tychże opłat uzależniono, zgodnie z art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy, od ilości i rodzaju gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza, nie wskazując wprost sposobu czy metody pozyskiwania danych dotyczących emisji, przy czym zaznaczyć trzeba, odnosząc się do argumentów skargi, że nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa wytyczne, wskazania czy też opinie ministra czy też inspektora ochrony środowiska.

Niewątpliwie doniosłe znaczenie w systemie ochrony środowiska ma system monitorowania emisji zanieczyszczeń wprowadzony rozporządzeniem (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/68/EWG i 96/61/WE (Dz. U. L. 06.33.1 zm. Dz. U. L. 09.188.14), stanowiący w preambule (4), że zintegrowany i spójny PRTR daje społeczeństwu, przemysłowi, naukowcom, zakładom ubezpieczeniowym, władzom lokalnym, organizacjom pozarządowym oraz innym decydentom solidną bazę dla porównań i przyszłych decyzji w sprawach dotyczących środowiska naturalnego. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa sprawa do takiej kategorii decyzji dotyczących środowiska naturalnego należy. Przyjmuje się przy tym, co podkreślało już Kolegium, że wskazany rejestr winien zawierać dane kompletne, spójne i wiarygodne, a jakość danych dostarczanych przez operatorów zakładów, podlegających wymaganiom sprawozdawczości w zakresie emisji, oceniają właściwe organy (art. 9 rozporządzenia Nr 166/2006) – w tym przypadku dane dotyczące podtlenku azotu, chloru i jego związków w przeliczeniu na HCI, dioksyn i furanów oraz metali ciężkich: rtęci, kadmu, niklu, arsenu zawarte w sprawozdaniu PRTR za 2009 r. znajdują się na stronie internetowej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Powyższe uzasadniało niewątpliwie uruchomienie procedury przewidzianej w art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy. Jak ustalono to w toku prowadzonego postępowania nie budzi wątpliwości, że dane wykazane w wymienionym wyżej sprawozdaniu PRTR odbiegają w sposób istotny, bo zawierają inne jeszcze wyemitowane związki, od danych wskazanych przez skarżącą Marszałkowi Województwa [...] w ramach obowiązku nałożonego przez art. 286 ust. 1 ustawy, co do których to związków stosowna opłata nie została uiszczona.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w przywołanym już przez Kolegium uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 296/11, że "(...) pobieranie opłat za korzystanie ze środowiska w postaci emisji gazów i pyłów do powietrza, połączone z nałożonym na podmioty korzystające ze środowiska obowiązku ujawnienia rozmiarów emisji dokonanej w danym okresie realizuje doniosły interes społeczny, jakim jest z jednej strony reglamentowane bodźcami ekonomicznymi emisji gazów i pyłów do powietrza, z drugiej zaś uzyskiwanie przez organy administracji możliwie najdokładniejszych danych na temat rozmiarów tych emisji. Realizacji tego interesu służy niewątpliwie prawo weryfikowania przez marszałka województwa danych przekazywanych przez podmioty korzystające ze środowiska na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. Szczegółowe instrumenty, za pomocą których weryfikacja taka może być dokonywana, nie są ujęte w katalogu zamkniętym, przy czym sformułowanie <>, o którym mowa w art. 288 ust. 2 pkt 2 ustawy, uznać należy za instytucję o charakterze ogólnym. Powyższe upoważnia do wniosku, że organy uzyskały w tym zakresie pewien zakres swobody, w ramach którego bez wątpienia mieści się analiza danych ujętych w sprawozdaniu PRTR. Za wykorzystaniem tego dokumentu przemawia jego wysoka wiarygodność, wynikająca z faktu, ze jego autorem jest sama skarżąca".

Tym samym wbrew argumentacji skargi należy jednoznacznie opowiedzieć się za możliwością wykorzystania sprawozdania PRTR dla ustalenia opłaty za rzeczywiście wyemitowane do powietrza gazy i pyły.

Powyższe uzasadnia stwierdzenie Kolegium, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo zakwalifikowano (wymienione sprawozdaniu PRTR) związki jak: podtlenek azotu, chlor i jego związki nieorganiczne (jako HCI), PCDD+PCDF (dioksyny i furany) (jako Teq; wyrażone jako I-TEQ) oraz rtęć, kadm, nikiel oraz arsen do poszczególnych rodzajów gazów i pyłów wymienionych w tabeli A załącznika nr l do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska. Zasadnie także przyjęto wielkości emisji z rozdzieleniem na okresy półroczne stosownie do art. 285 ust. 1 i 2 ustawy. Do tak ustalonych wielkości prawidłowo zastosowano stawki wynikające z rozporządzenia w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, bowiem owo rozporządzenie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego, co należy podkreślić, wraz z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, podstawę naliczania opłat za emisję zanieczyszczeń do powietrza.

Wbrew stanowisku skargi wskazane wyżej przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w niniejszej sprawie, przez organy obu instancji. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcia organów obu instancji, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Reasumując, w ocenie sądu, ustalenie dla skarżącej A S.A. w Ł. opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za emisję gazów i pyłów do powietrza w l półroczu 2010r. nastąpiło prawidłowo. Zatem przedmiotowa skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zarzuty w niej zawarte nie znajdują uzasadnionych podstaw.

Z powyższych względów, sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.

j.m.