Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1973/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi C.G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju znak [...] z [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zarządzeniem nr [...] z dnia 23 września 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych budownictwa mieszkaniowego przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi [...], [...] i [...], gmina [...] (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Suwałkach z 22 października 1976 r. Nr 9, poz. 45, zwane dalej: zarządzeniem), Naczelnik Gminy w [...] przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,7572 ha.

Decyzją znak [...] z [...] grudnia 1976 r., Naczelnik Gminy w [...] (zwany dalej: Naczelnik, organ I instancji), działając na podstawie art. 9 i art. 10 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm., zwana dalej: u.t.b.o.w.), § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. nr 20, poz. 117, zwane dalej: rozporządzeniem MR), art. 12 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 74, zwana dalej: ustawą wywłaszczeniową) oraz art. 57 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o ustaleniu na rzecz [...] odszkodowania w wysokości 66.860 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,7572 ha, przejętą na własność Państwa.

Decyzją znak [...] z [...] grudnia 1976 r. (zwana dalej także: decyzją ostateczną) Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Pismem z 20 marca 2017 r. (data wpływu do organu) [...] (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca) będący następcą prawnym byłego właściciela nieruchomości, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] grudnia 1976 r., oraz decyzji Naczelnika z [...] grudnia 1976 r., orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] w wysokości 66.860 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,7572 ha, przejętą na własność Państwa na podstawie zarządzenia nr 6/76 Naczelnika Gminy w [...] z dnia 23 września 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych budownictwa mieszkaniowego przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi [...], [...] i [...], gminy [...]. Jako podstawę wniosku wnioskodawca podał, iż wydane w przedmiocie odszkodowania decyzje rażąco naruszają prawo, bowiem wysokość odszkodowania ustalono w nieprawidłowej wysokości, na podstawie nieaktualnych aktów prawnych, bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego.

Decyzją znak [...] z [...] maja 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (zwany dalej: Minister, organ), działając na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 k.p.a., orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody z [...] grudnia 1976 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika z [...] grudnia 1976 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie po przedstawieniu specyfiki postępowania nieważnościowego Minister wskazał, że przejmowanie terenów w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości określonej w ustawie wywłaszczeniowej. Podobnie uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 u.t.b.o.w. odszkodowanie za przejęte grunty było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie wywłaszczeniowej z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Z regulacji ustawy wywłaszczeniowej wynika, że zasady dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowania zostały zawarte w rozdziale drugim zatytułowanym "odszkodowanie". Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału trzeciego "Postępowanie wywłaszczeniowe" i zawierały m.in. wymogi dla decyzji wywłaszczeniowej, w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. Przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się zatem ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Ponadto użyty w art. 9 ust. 1 u.t.b.o.w. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Zarówno przepisy ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Tym samym wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, budzi wątpliwości interpretacyjne. Zaś wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Powyższe oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do kwestii ustalonej wysokości odszkodowania, Minister wyjaśnił, iż decyzją Naczelnika na rzecz uprawnionego przyznane zostało odszkodowanie w wysokości 66.860 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Przepis art. 9 ust. 2 u.t.b.o.w. stanowił natomiast, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Cena za grunt, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54, zwane dalej: zarządzeniem MR). Zatem właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Według zarządzenia MR cena nieruchomości uzależniona była od rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu, którą ustalało się w myśl przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów, a także od grupy powiatów i strefy ekonomicznej - ustalanych w myśl przepisów w sprawie podatku gruntowego (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego, Dz. U. Nr 31, poz. 282, zwane dalej: rozporządzeniem RM). Jak wynika z załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia RM, powiat [...] został zaliczony do V grupy powiatów, natomiast miejscowość [...] została zaliczona do strefy ekonomicznej wiejskiej oddalonej. Nadto zgodnie z § 2 pkt 4 zarządzenia nr 3/74 Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu, stawki odszkodowania wynikające z § 1 zarządzenia MR zostały podwyższone pięciokrotnie między innymi dla wsi [...]. Z materiału dowodowego sprawy (rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny szczegółowy, dotyczący przedmiotowej nieruchomości) wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,7572 ha składała się z klasy gruntów klasy RIVa, RIVb, RV, LVI, PslV oraz N. Wartość odszkodowania za grunt została obliczona – w odniesieniu do każdej z czterech działek - przez przemnożenie przejętej powierzchni, z uwzględnieniem rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu przez stawkę określoną w tabeli, co ostatecznie dało kwotę 66.860 zł. Zatem odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa.

Minister stwierdził, iż specyfika opinii wydawanych w dacie wydania decyzji ostatecznej polegała na tym, że nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni przejmowanej ziemi przez stałą i niezmienną stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Tak więc ewentualny brak opinii szacunkowej dotyczącej wartości gruntu nie mógłby mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Ocenił także, iż wydając decyzję ostateczną Wojewoda ustosunkował się do zarzutów dotyczących odszkodowania wskazując, iż ustalone odszkodowanie zostało obliczone według zasad określonych w przepisach ustawy wywłaszczeniowej i nie jest zaniżone. Jednocześnie Wojewoda poinformował właściciela przedmiotowej nieruchomości, iż odszkodowanie ustalone w zaskarżonej decyzji nie jest odszkodowaniem za działki budowlane, lecz za użytki rolne.

W konsekwencji Minister stwierdził, iż decyzja Wojewody z [...] grudnia 1976 r., oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Naczelnika z [...] grudnia 1976 r., orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] w wysokości 66.860 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,7572 ha, przejętą na własność Państwa nie są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Badane decyzje nie wypełniają także pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje te wydane zostały przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo, powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Decyzje te nie dotyczyły sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierały wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania (ich mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji z [...] grudnia 1976 r. oraz z [...] grudnia 1976 r.

W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołaną decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, w związku z art. 5 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 250, zwana dalej: u.s.p.n.), w związku z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia RM oraz art. 9 ust. 1 u.t.b.o.w.;

2. naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy

- art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej.

W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący podał, że wydane przez organ I instancji i organ odwoławczy decyzje rażąco naruszały prawo, bowiem wysokość odszkodowania ustalono w nieprawidłowej wysokości oraz bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy odszkodowawczej, a także bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego.

Zdaniem skarżącego nieuprawnione jest stanowisko organu, iż obowiązujące w 1976 r. przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu, w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Przepisy były bowiem w tym zakresie precyzyjne. Wymóg powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał z art. 9 ust. 1 ww. ustawy, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy wywłaszczeniowej. Odesłanie to obejmuje m. in.: art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych oraz rozporządzenie MR wydane na podstawie art. 16 u.t.b.o.w. Uważa, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest § 1 rozporządzenia MR, stanowiący, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 u.t.b.o.w. oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że ww. rozporządzenie MR, jeśli chodzi o tryb postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania, odsyła do przepisów ustawy wywłaszczeniowej.

W ocenie skarżącego tożsamy pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z 16 listopada 2016 r. sygn. IV SA/Wa 2007/16, z 5 maja 2016 r., sygn. IV SA/Wa 450/16, z 4 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3760/15, z 14 lipca 2010 r., sygn. I SA/Wa 286/10. Wydając zaskarżoną decyzję Minister pominął aktualną linię orzeczniczą, zgodnie z którą decyzja odszkodowawcza wydana bez przeprowadzenia rozprawy wymaganej przez art. 22 ustawy wywłaszczeniowej stanowi rażące naruszenie prawa. Pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej stanowi naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. nakazującego prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Skarżący podał, iż wbrew stanowisku organu, wieś [...] należało zaliczyć do strefy wiejskiej, a nie do strefy wiejskiej oddalonej. Wyjaśnił w tym zakresie, iż na wysokość odszkodowania miały wpływ dwa przydziały: do grupy powiatów (od I do V) oraz do jednej ze stref ekonomicznych (wielkomiejska, miejska, wiejska, wiejska oddalona), które zgodnie z § 2 zarządzenia MR należało ustalić według zasad określonych w przepisach o podatku gruntowym, czyli w rozporządzeniu RM. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do ww. rozporządzenia powiat sejneński należało zaliczyć do grupy V, tak też prawidłowo postąpił Minister. Jednak, jako że w 1976 r. [...] liczył więcej niż dwa tysiące mieszkańców, miejscowość tą, zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia RM, należało zaliczyć do strefy ekonomicznej wiejskiej, a nie do strefy wiejskiej oddalonej, tak jak to uczynił organ. Zdaniem wnioskodawcy powyższe uzasadnia zarzut niewłaściwego zastosowania przez Ministra art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 5 i 8 u.s.p.n.r.

Stwierdził, iż w oparciu o ww. regulacje kwota odszkodowania winna była wynieść 72.093 zł, czyli o 5.233 zł więcej od kwoty odszkodowania faktycznie przyznanego (66.860 zł).

Za nietrafiony skarżący uznał także argument organu, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała podobne rozwiązania w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27). Rozwiązania te były bowiem odmienne. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/14, w przypadku ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nie było obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Stosowny przepis regulujący kwestię odszkodowania (art. 10 ust. 1) stanowił bowiem, że "za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości". Odmienna sytuacja miała miejsce w przypadku odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przeprowadzonego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepis regulujący kwestię odszkodowania (art. 9 ust. 1) stanowił, iż odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy wywłaszczeniowej. Różnica jest zatem istotna. Ustawodawca dodając słowo "ustala się" w istocie zdecydował, iż ustalając wysokość odszkodowania należało stosować pełną procedurę określoną w ustawie wywłaszczeniowej, w tym w szczególności należało powołać biegłych, a ich opinie dotyczące wartości wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, przedstawić na rozprawie administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż kontroli sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia

- czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98).

Wśród wad kwalifikowanych, stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa). Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, wyrok WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, wszystkie publ. cbosa). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zatem stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 30 października 1998 r., I SA 409/98). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki NSA z: 8 listopada 2017 r., I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., II OSK 336/16). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. Rażące naruszenie prawa nie występuje zatem wówczas, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, zatem błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak przedstawiono wyżej omawiając stan faktyczny sprawy, istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do wykładni przepisów prawa materialnego

- norm zawartych w ustawie o terenach budowlanych na obszarach wsi, w odniesieniu do obowiązku przeprowadzenia (w ramach postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania) opinii szacunkowej gruntu podlegającego wywłaszczeniu oraz obowiązku przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej.

W ocenie skarżącego niewłaściwe jest stanowisko organu, że obowiązujące w dacie wydania decyzji ostatecznej przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Przepisy były bowiem w tym zakresie precyzyjne. Wymóg powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał z art. 9 ust. 1 tego aktu prawnego, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy wywłaszczeniowej. Nadto przy ustalaniu odszkodowania w decyzji ostatecznej i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika, wieś Puńsk nieprawidłowo zaliczona została do strefy wiejskiej oddalonej zamiast do strefy wiejskiej (kryterium wiążącym w tym wypadku zgodnie z załącznikiem 2 do rozporządzenia RM była liczba mieszkańców wynosząca według skarżącego ponad 2.000).

Minister uważa natomiast, że przejmowanie terenów w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi miało charakter uproszczony, a zatem nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości, unormowanej w ustawie wywłaszczeniowej. Uproszczony charakter miało też przyznanie odszkodowania. Jego ustalenie następowało bowiem przez przemnożenie powierzchni nieruchomości i stawki określonej w obowiązujących tabelach. W związku z tym postępowanie to nie wymagało przeprowadzania rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie było też wymagane sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłego.

W ocenie Sądu kwestia wykładni art. 9 ust. 1 i 2 u.t.b.o.w. w kontekście regulacji zawartej w art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej nie jest oczywista. Pewne racje przemawiają bowiem za jednym, jak i za drugim poglądem. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że postępowanie regulowane ustawą o terenach budowlanych na obszarach wsi mogło być prowadzone w trybie tzw. uproszczonym. W postępowaniu takim skracane bowiem były niektóre terminy, określone ustawowo dla dokonania pewnych czynności urzędowych oraz istniała możliwość podjęcia w niektórych sprawach łącznej decyzji (zob. S. Mizer, W. Ramus, Ewidencja i gospodarka terenami - Zbiór przepisów z objaśnieniami, Wyd. Prawnicze, Warszawa1978, s. 373). Nie można zatem wykluczyć, że wprowadzenie w art. 9 ust. 2 u.t.b.o.w. możliwości podwyższenia wysokości należnego odszkodowania miało właśnie na celu uproszczenie, a przez to przyśpieszenie procedury odszkodowawczej. Okoliczność tę wydaje się potwierdzać fakt, że przepisy tego aktu prawnego odwoływały się nie do ustawy wywłaszczeniowej w ogólności, a tylko do zawartych w tej ustawie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a więc do regulacji zawartych w rozdziale drugim "Odszkodowanie". Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1750/16, wyrok z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2040/16).

Dla rozpoznawanej sprawy rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że wyżej wskazane przepisy ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi musiały być interpretowane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, wykładnia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, w kontekście regulacji zawartej w art. 21 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej nie była oczywista, to nie można stwierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco – w rozumieniu art. 156 § pkt 2 k.p.a. - naruszała prawo. Przepis art. 9 ust. 1 u.t.b.o.w. nie mógł być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, ponieważ jego zastosowanie w każdym przypadku ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa w opisanym nią trybie wymagało uprzedniego przeprowadzenia jego wykładni. Dlatego trafne jest stanowisko, że nie doszło do jego rażącego naruszenia.

Nie znajduje oparcia w aktach sprawy i w mających w sprawie zastosowanie przepisach prawa także stanowisko skarżącego, że wieś [...] należało zaliczyć do strefy wiejskiej, a nie do strefy wiejskiej oddalonej.

Trafnie dostrzegł [...], że na wysokość odszkodowania miały wpływ dwa przydziały: do grupy powiatów (od I do V) oraz do jednej ze stref ekonomicznych (wielkomiejska, miejska, wiejska, wiejska oddalona), które zgodnie z § 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaż państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 7, poz. 54), należało ustalić według zasad określonych w przepisach o podatku gruntowym, czyli w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. Nr 31, poz. 282 ze zm.). Jak również prawidłowo zauważył skarżący, zgodnie z załącznikiem nr 1 do powołanego rozporządzenia, powiat sejneński należał do grupy V.

Mylnie jednak [...] wywiódł, że z uwagi na to, że w 1976 r. [...] liczył więcej niż dwa tysiące mieszkańców, miejscowość tę, zgodnie z załącznikiem nr 2 do powołanego rozporządzenia, należało zaliczyć do strefy ekonomicznej wiejskiej, a nie do strefy wiejskiej oddalonej, tak jak to uczynił organ administracji.

Otóż, wedle załącznika nr 2 (tabela zaliczenia miejscowości do stref ekonomicznych), kolumna nr 3, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. do strefy wiejskiej należało zaliczyć miasta nie wymienione w kol. 1 i 2 oraz m.in. miejscowości położone dookoła miast i ośrodków przemysłowych i uzdrowisk liczących powyżej 2 do 5 tys. mieszkańców, w odległości do 10 km od centrum. Z przywołanej regulacji wynika zatem, że dla zakwalifikowania określonej miejscowości do strefy wiejskiej istotna była nie tylko liczba jej mieszkańców (jak wywodzi skarżący), lecz również status tej miejscowości, jako miasta, bądź – o ile nie była miastem - jej odległość od centrum miasta (ośrodka przemysłowego lub uzdrowiska).

Zgodnie z kolei z § 40 (obowiązującego w dacie wydania kwestionowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. i Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1976 r.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia miast oraz gmin wchodzących w skład województw (Dz. U. Nr 17, poz. 92), w skład województwa [...] wchodziły następujące miasta: [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (pkt 1) oraz gminy: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (pkt 2).

Nie ulega zatem wątpliwości, że miejscowość [...] nie była miastem. Nie była też położona w odległości do 10 km od centrum miasta liczącego od 2 do 5 tys. mieszkańców. Spośród miast wymienionych w § 40 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. odległość dwóch ([...] i [...]) mogła być - ewentualnie - istotna z punktu widzenia kwalifikacji [...], jako miejscowości zaliczonej do strefy wiejskiej, zgodnie z kol. 3 załącznika nr 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (maksymalnie 40 km). Z pewnością jednak, ze względu na charakter postępowania nieważnościowego, które nie może polegać na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju nie był uprawniony do podejmowania w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją czynności dowodowych, mających na celu ustalenie, jaka była w 1976 r. dokładna odległość [...] od centrum [...] lub [...], ani jaka była wtedy liczba mieszkańców tych miast. Ewentualne uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie nie mogłyby być zakwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa - naruszenie oczywiste i bezsporne.

Minister Inwestycji i Rozwoju trafnie stwierdził także, że decyzje Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. i Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. nie są dotknięte żadną inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Nie naruszają one bowiem przepisów o właściwości, ani nie zostały wydane bez podstawy prawnej. Zostały skierowane do strony postępowania, nie zawierają wady powodującej nieważność z pomocy prawa, a ich wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą. Nie były też niewykonalne w dniu wydania.

Tym samym prawidłowa była ocena organu administracji, że w sprawie nie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.