Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1513/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a ust. 1, 13b, 15c ust. 1, 22a ust. 1, 24a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, , Elwira Sipak, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U.2017 poz.1257 ze zm. dalej k.p.a.) w zw. z art.8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.; dalej "ustawa zaopatrzeniowej") po rozpatrzeniu wniosku Pana J.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy J.D. (strona, skarżący) art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Pan J.D. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. przekazanym za pośrednictwem Instytutu Pamięci Narodowej (data wpływu do organu w dniu 10 kwietnia 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz.132, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że służył w Milicji a następnie w Policji. Jako funkcjonariusz ruchu drogowego i prewencji pełnił służbę w nocy, w różnych warunkach atmosferycznych, w stresie, z narażeniem na uszczerbek na zdrowiu lub utratę życia. Wyjaśnił, że krótkotrwały pobyt w Wydziale Przestępstw Gospodarczych i Służby Bezpieczeństwa WUSW w Z., nie był dla niego służbą, a jedynie karą za jego praworządność, ponieważ był obiektywny w stosunku do wszystkich użytkowników dróg, bez względu na przynależność partyjną.

Z akt sprawy wynika, że skarżący został zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] października 2000 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanego uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia 16 października 1985 r. do dnia 16 października 1986 r., tj. przez okres 1 roku, 1 dnia . Całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata, 6 miesięcy i 16 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby Pan J.D. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Ponadto z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to zgromadzone dokumenty. Strona wielokrotnie otrzymała zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody pieniężne w ramach wyróżnienia. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego kar dyscyplinarnych, czy też postępowania karnych, czy karno-skarbowych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec Pana J.D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, gdyż w ocenie organu skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariusz, przy czym organ nie kwestionował rzetelności wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r. organ nie ocenił przesłanki krótkotrwałości służby.

W dniu [...] października 2018 r. (data nadania w placówce pocztowej) Pan J.D. przesłał za pośrednictwem Poczty Polskiej, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w którym wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r.

W uzasadnieniu swojego wystąpienia wnioskujący wskazał na "nieobiektywne i ogólnikowe wyjaśnienie" przez organ w zaskarżonej decyzji jego wniosku oraz dowodów w nim zawartych, wnosząc jednocześnie o uwzględnienie jako dowód zeznań świadków, którzy "uczestniczyli w jego służbie" oraz "treści zapisów w notatnikach służbowych (...) mających istotne znaczenie" w przedmiotowej sprawie "o czym Pan Komendant nie był informowany."

Ponadto Pan J.D. zwrócił się z prośbą o uwzględnienie przez organ odwoławczy jego działalności w "Związku Policjantów przy Sekcji Ruchu Drogowego w Z." oraz usiłowanie jego aresztowania przez Prokuratora Pana J.R. z Prokuratury Rejonowej w B., co świadczy o tym, iż "za to, że prawdę ujawnił i mówił, był ofiarą tego systemu, gnębioną psychicznie i fizycznie."

Do wniosku dołączono kserokopię pisma Pana J.D. z dnia [...] lipca 2017 r., skierowanego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dot. wyjaśnień strony, iż "nie był funkcjonariuszem państwa totalitarnego, a jego ofiarą" w związku z czym w pełni spełnia wymogi art. 8a ust.1 ww. ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Minister wskazał między innymi, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że przy rozstrzyganiu spraw

z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest

art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wyjaśnił, że przesłanki zawarte w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mają charakter nieostry W dalszej części uzasadnienia przytoczył jak należy rozumieć przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Wskazał, że przesłanka krótkotrwałości musi być oceniana każdorazowo

w sposób indywidualny. Winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Organ powołał się również na Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r. przytaczając synonimy słowa "krótkotrwały"

tj.; doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Analizując drugą z przesłanek formalnych organ wyjaśnił, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia to sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

Również w tym przypadku organ przytoczył ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa "rzetelny": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Zdaniem organu postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania

i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy

i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym zagrożenie musi być normalnym następstwem służby.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie

art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami

w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ podkreślił, że przywołane wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną

i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania

i pewnego stopnia elastyczności – uzasadnionej względami słuszności –

w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach.

Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że cały okres służby skarżącego wynosił 23 lata 6 miesiąc i 16 dni, służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku i jednego dnia, całości służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Abstrahując od jednoznacznej oceny krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, organ wskazał, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podkreślił, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej. Ocena powyższego winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza.

Organ wskazał ,że do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w L. zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] listopada 2017 r.

Rzetelność wykonywanych przez Pana J.D. obowiązków służbowych została w sposób niejednoznaczny oceniona zarówno przez Komendanta Głównego Policji jak i Wydział Kadr i Szkolenia KWP w L.

Komendant Główny Policji w ww. piśmie wskazał bowiem, iż w 1998 r. Prokuratura Rejonowa w Z. umorzyła śledztwo prowadzone przeciwko ww. z uwagi na brak ustawowych znamion przestępstwa w czynie zarzucanym podejrzanemu. Powyższe zostało potwierdzone przez Wydział Kadr i Szkolenia KWP w L., gdzie w opinii służbowej dot. Pana J.D. z dnia [...] marca 1998 r. stwierdzono: "Aktualnie Prokuratura Rejonowa w Z. przeciwko opiniowanemu prowadzi śledztwo. W dniu [...].02.1998 r. wydała postanowienie o przedstawieniu zarzutów w kierunku art. 184 § 1 kk. Na tej podstawie decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Z. z dnia [...].03.1998 roku skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych na okres od [...] marca 1998 roku do [...] kwietnia 1998 r." Ponadto w ww. "Informacji dot. przebiegu służby" z dnia [...] listopada 2017 r. stwierdzono: "Z akt osobowych wynika, iż Prokuratura Rejonowa w Z. za nr [...], prowadziła śledztwo p-ko J.D., podejrzanemu o popełnienie przestępstwa z art. 184 § 1 kk. Zarzuty ogłoszono w dniu [...] marca 1998 roku. W dniu [...] marca 1998 roku postępowanie zostało umorzone wobec braku ustawowych znamion przestępstwa w czynie zarzucanym podejrzanemu."

Organ wyjaśnił, iż w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w L. z dnia [...] listopada 2017 r. znajduje się także opinia służbowa dot. Pana J.D. za okres od dnia [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] sierpnia 1991 r., z której wynika, iż ww. "przejawia pewne niedociągnięcia w sporządzanej dokumentacji (...) nie przejawia odpowiedzialności i własnej inicjatywy (...) należy do grupy osiągającej przeciętne wyniki", a także w jego postępowaniu można zauważyć "niezrównoważenie i nerwowość" oraz "malkontencką postawę."

Jednocześnie organ wskazał, że sam charakter zadań realizowanych przez ww. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] października 2000 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Potwierdza to również Komendant Główny Policji oraz Wydział Kadr i Szkolenia KWP w L., wskazując, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskującego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, brak jest również zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury.

Organ prowadzący niniejsze postępowanie stwierdził, że przebieg służby ww. funkcjonariusza nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi bowiem wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Skargę wniósł ,,na treść i uzasadnienie wydanej decyzji". W uzasadnieniu skargi podkreślił, że był ofiarą systemu totalitarnego w uwagi na fakt odmowy pójścia do szkoły SB w S. oraz na ślub kościelny. Zakwestionował treść opinii przełożonych o skarżącym za okres od [...] stycznia 1988 r. do dnia [...] sierpnia 1991 r., w jego ocenie informacje tam zawarte to zemsta przełożonych za brak lojalności. Skarżący domagał się przesłuchania świadków w jego sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2019 r. działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego, gdyż przed sądem nie przeprowadza się dowodu z zeznań świadków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się

do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin przewiduje obniżenie emerytur

i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie

z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa

w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru

za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się

z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa,

o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia

1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy

do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku

do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

ust. 2 Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (por. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdująca zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne

i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 8a ust. 1 ww. ustawy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na zwrotach niedookreślonych, nieostrych, ocennych. Interpretacja tych zwrotów, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) w uzasadnieniu decyzji jest obligatoryjne.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu jej interpretacji. W przypadku zwrotów nieostrych (niedookreślonych) mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, publ. CBOSA).

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu wymienia w ocenie Sądu przesłanki konieczne do jego zastosowania, przesłanki te zawierają w sobie pojęcia niedookreślone.

W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że w wypadku zastosowania przez ustawodawcę w akcie normatywnym zwrotów niedookreślonych to na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia

na tle okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy administracyjnej. Bez zdefiniowania przez organ pojęć niedookreślonych Sąd nie ma możliwości przeanalizowania toku rozumowania organu, który doprowadził go do konkretnych wniosku i dlatego też decyzja taka nie poddaje się kontroli Sądu. W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie organ co prawda dokonał interpretacji pojęć niedookreślonych zawartych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jednak w ocenie Sądu, interpretacji tej nie przeniósł na stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu obu decyzji Minister uchylił się bowiem od oceny krótkotrwałości służby skarżącego. W uzasadnieniu decyzji z dnia 5 września 2018 r. organ ograniczył się jedynie do wskazania, że "służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku i 1 dnia, a całkowity okres służby strony wynosił 23 lata, 6 miesięcy i 16 dni", oraz stwierdził "abstrahując od oceny przesłanki ,,krótkotrwałości", co w ocenie Sądu oznacza, że Minister wprost nie kwestionuje "krótkotrwałości" służby skarżącego. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wprost nie kwestionuje "krótkotrwałości" służby skarżącego, posługując się stwierdzeniem "abstrahując od oceny krótkotrwałości" co – zdaniem Sądu – nie stanowi prawidłowej, zgodnej z art. 80 k.p.a., oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniowej, której powinien dokonać organ, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego. Skoro bowiem Minister podkreśla na wstępie zaskarżonej decyzji, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie zindywidualizowanego podejścia do uprawnionego, powinien być konsekwentny i ocenić krótkotrwałość służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b omawianej ustawy, zarówno w ujęciu bezwzględnym, abstrakcyjnym, jak też w ujęciu proporcjonalnym do całości służby. Ocen tych brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego zaakceptować nie sposób z uwagi na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także ze względu na zasadę zaufania do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a., jak również z uwagi na zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Tym samym już z tego powodu możliwe było uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią decyzji oraz uznanie, że Minister naruszył ww. przepisy procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak zindywidualizowanej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wątpliwości Sądu wzbudza również sposób oceny spełnienia przez skarżącego drugiej z przesłanek z art. 8 a ust. 1 tj. przesłanki z pkt 2. W decyzji z dnia [...] września 2018 r. organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Pana J.D. w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. W tym zakresie organ podpiera się opinią Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz "Informację dotycząca przebiegu służby z dnia [...] listopada 2017. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ dokonując oceny przesłanki powołał się na stanowisko Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. wyjaśniając, że skarżący nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, gdyż rzetelność wykonywania przez Pana J.D. obowiązków służbowych została w sposób niejednoznaczny oceniona zarówno przez Komendanta Głównego Policji jak i Wydział Kadr i Szkoleń KWP w L. W ocenie Sądu, odmienna ocena przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej dokonana przez organ w oparciu o ten sam materiał dowodowy budzi uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości jednej z tych ocen. Tego typu interpretacja organu dokonana w oparciu o ten sam stan faktyczny istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podkreślenia wymaga również fakt, że organ rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje, a więc podzielił również rozważania organu z uzasadnienia tej decyzji, bowiem nie wskazał, że nie podziela stanowiska Ministra zawartego w decyzji z dnia [...] września 2018 r. w zakresie rzetelność wykonywania przez Pana J.D. zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Zgodnie bowiem z art. 81 a k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania jest odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, wątpliwości te należy tłumaczyć na korzyść strony, czego w ocenie Sądu nie uczyniono w zaskarżonej decyzji. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 266/19 "Przez rozstrzygnięcie wątpliwości "na korzyść strony" w rozumieniu normy art. 81 a k.p.a. należy rozumieć wybór takiego sposobu oceny zebranego materiału dowodowego, przy którym prawa strony są najpełniej chronione."

Organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na takiej podstawie oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona. Wydane w sprawie decyzje nie zostały również należycie umotywowane. Uzasadnienia obu decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Innymi słowy z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do oceny przesłanki z art. 8 a ustawy zaopatrzeniowej tj. krótkotrwałości oraz zajmie jednoznaczne stanowisko co do przesłanki rzetelności.

Biorąc powyższe pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.