Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2340/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: §2 ust. 1, §207 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 2-4, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 22, art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 12a §2, art. 134 §1, art. 138 §1 pkt 2, art. 138 §2, art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 145a, art. 145b, art. 183 §1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 66a, art. 77 §1, art. 79, art. 80, art. 86, art. 89, art. 104, art. 105, art. 138 §1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1622/16 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., II SA/Rz 1622/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyznał również od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnikowi z tytułu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Orzeczenie to zapadło w poniższym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności istnienia altany na działce nr [...] w G. Z.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 29 lipca 2016 r. zostały przeprowadzone oględziny na działce nr [...] w G. Z. w sprawie legalności zlokalizowanej tam altany oraz niwelacji terenu działki nr [...]. Ta ostatnia kwestia została wyłączona do odrębnego postępowania. W trakcie oględzin ustalono, że altana znajduje się od strony południowej granicy działki, w odległości odpowiednio 4,92 m i 4,86 m (przebieg granicy został wskazany przez A. M.). Obiekt ten ma wymiary 2,71 m x 2,86 m i składa się ze stalowych rur zabetonowanych w fundamentach punktowych. Przykrycie stanowi dach czterospadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty blachodachówką. Wokół altany wykonano betonową płytkę odbojową, a wewnątrz – wylewkę betonową. Podczas oględzin właściciel altany przedłożył zgłoszenie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], dokonane Staroście S., na podstawie którego zrealizowano omawiany obiektu budowlany. Zgłoszenie to dotyczy posadowienia altany o wymiarach 3,0 m x 3,0 m na działce nr [...] na słupkach metalowych i wybetonowania podłoża. Załączony szkic sytuacyjny wskazuje ponadto, że konstrukcja powinna znajdować się 3,0 m od granicy nieruchomości. Termin rozpoczęcia robót budowlanych wyznaczono na dzień 17 czerwca 2015 r. Według informacji A. M. roboty te rozpoczęły się w dniu 20 czerwca 2015 r. Wobec tego należy uznać, że altana została wykonana na podstawie zgłoszenia. Zmiany wprowadzone w trakcie jej budowy, polegające na zmianie lokalizacji i oddaleniu obiektu budowlanego od granicy działki, nie wpłynęły negatywnie na interes prawny E. S., właścicielki sąsiedniej działki nr [...]. Zmniejszenie wymiarów zewnętrznych także należy uznać za nieistotne odstąpienie. Brak zatem podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego, co przekłada się na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania i konieczność umorzenia go.

Od powyższej decyzji odwołała się E. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. została zawiadomiona o oględzinach działki nr [...] w dniu 29 lipca 2016 r. w związku ze sprawą legalności wybudowania altany oraz legalności niwelacji terenu na wymienionej posesji. Ze względu na stan zdrowia E. S. nie mogła wziąć udziału we wspomnianych oględzinach i przekazać organowi I instancji, że kwestia niwelacji terenu działki nr [...] w ogóle jej nie dotyczy. Po otrzymaniu zaskarżonej decyzji skarżąca doszła do wniosku, że rozstrzygnięcie jest błędne. Organ I instancji oparł się wyłącznie na dowodach przedłożonych przez inwestora, nie uwzględniając okoliczności zgłaszanych przez E. S. Pominięto fakt, że działka nr [...] graniczy z działką nr [...] zarówno od strony południowej, jak i od strony zachodniej. Ponadto organ I instancji nie określił odległości między altaną i sąsiednimi działkami, budynkami mieszkalnymi, budynkiem inwentarskim, ustępem drewnianym i szambem. W konsekwencji postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie, a uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia jest niezrozumiałe i błędne. Skarżąca zaznaczyła również, że uniemożliwiano jej wgląd w akta sprawy z uwagi na brak urządzeń dla osób niepełnosprawnych w siedzibie organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wyraz "altana" nie została zdefiniowany w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Należy zatem odwołać się do znaczenia, w jakim słowo to występuje w języku powszechnym. Przez altanę rozumie się zatem niewielką budowlę ogrodową, zwykle drewnianą o ażurowych ścianach, służącą do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. Rozważany obiekt budowlany na działce nr [...] odpowiada temu opisowi; jest bezpośrednio związany z ogrodem i wykorzystywany do celów rekreacyjnych. Altana ta nie stanowi budynku lub budowli w rozumieniu przepisów powołanej ustawy – Prawo budowlane. Można natomiast przyjąć, że konstrukcja ta została wzniesiona na działce niebędącej miejscem publicznym i pełni funkcję zbliżoną do obiektu małej architektury, służąc codziennej rekreacji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 22 pr. bud. budowa altany o powierzchni do 35 m2 oraz obiektów małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę. W celu wybudowania altany należy jednak w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud. dokonać zgłoszenia. Inwestor w niniejszej sprawie wykonał ten obowiązek, co potwierdza zgłoszenie z dnia 15 maja 2015 r., od którego Starosta S. nie wniósł sprzeciwu. Ponadto w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) przepisy tego aktu wykonawczego nie znajdują zastosowania do altany jako budowli niepełniącej funkcji użytkowej budynku albo jako obiektu małej architektury. Odległość przedmiotowej altany względem innych obiektów budowlanych i granicy działki nie jest zatem objęta przepisami powołanego rozporządzenia. Zmiana lokalizacji altany i zmniejszenie jej wymiarów zewnętrznych, dokonane w trakcie budowy, nie naruszają uzasadnionych interesów E. S. Wobec tego brak było podstaw merytorycznych do wydania decyzji, co z kolei uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji zauważył, że zawiadomienie z dnia 18 lipca 2016 r. o planowanych oględzinach zostało odebrane przez skarżącą w dniu 21 lipca 2016 r. Skarżąca nie wzięła udziału w oględzinach i nie zwracała się do organu I instancji o zmianę daty dokonywania tej czynności procesowej na późniejszą ze względu na swój stan zdrowia. Kwestia ta nie może zatem stanowić podstawy uchylenia decyzji z dnia 18 sierpnia 2016 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyła E. S., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 105 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała na zły stan zdrowia oraz powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. S.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 105 § 2 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie można również stwierdzić, by w toku postępowania nie respektowano zasady rzetelnej procedury z art. 7 k.p.a. Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów ustawowych, co pozwoliło organom administracji publicznej na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Za chybiony uznano zarzut naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy brak materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji publicznej. Ocena, czy strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego, powinna być przeprowadzona w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. W sprawie niniejszej takimi przepisami są art. 29 ust. 1 pkt 2 i 22 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud., a także § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Kontrolowane postępowanie zostało umorzone, gdyż A. M. dopełnił obowiązku z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud., tj. dokonał zgłoszenia planowanej budowy altany Staroście S., a organ ten nie wyraził sprzeciwu. Zgodnie z tym zgłoszeniem przedmiotowa altana powinna mieć szerokość 3 m, długość 3 m i znajdować się w odległości 3 m od południowej granicy działki nr [...], a jej konstrukcja powinna składać się ze słupów metalowych oraz wybetonowanego podłoża. Z akt sprawy wynika, że inwestor zmniejszył zewnętrzne wymiary altany, tj. z projektowanych 3 m x 3 m na 2,71 m x 2,86 m. Ponadto odległość od południowej granicy działki nr [...] zwiększono z projektowanej odległości 3 m na 4,86 m. Zmiany te w stosunku do odległości podanych w zgłoszeniu nie są istotne i nie naruszają uzasadnionych interesów skarżącej. Doprowadziły one raczej do zwiększenia ochrony interesów E. S. Prawidłowo wyjaśniono przy tym, że przepisy powołanego rozporządzenia nie znajdują zastosowania do przedmiotowej altany w zakresie odległości tego obiektu od obiektów znajdujących się na działce nr [...], a także od granicy działki. Wobec tego postępowanie prowadzone w sprawie legalności rozważanej altany stało się bezprzedmiotowe i jego zakończenie było w myśl art. 105 § 1 k.p.a. prawidłowe. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich właścicieli działek przylegających do działki nr [...]. Uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić, o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ogólnikowy zarzut naruszenia przepisów prawa budowlanego nie nadaje się do kontroli, a zatem nie mógł odnieść spodziewanego przez skarżącą skutku. Takiego skutku nie mógł odnieść zarzut o przeprowadzeniu oględzin z "naruszeniem licznych art. prawnych", a także "jednostronnie, z udziałem właściciela altany". Uwagi te nie wskazują na wadliwe przeprowadzenia wymienionej czynności procesowej; w szczególności nie oznacza to, że organ działał stronniczo i uwzględnił tylko interesy jednej ze stron. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie daje podstaw do przypisania organom administracji publicznej zaniedbań w tym zakresie. Skarżąca w sposób prawidłowy została poinformowana o przeprowadzeniu oględzin, lecz nie wnosiła o zmianę terminu tej czynności. Poinformowano ją także o możliwości przeglądania akt sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła E. S., zarzucając sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 12a § 2 p.p.s.a. przez nieuzasadnione nieudostępnienie skarżącej kasacyjnie akt postępowania (w tym kopii, odpisów pism zalegających w aktach) i w efekcie uniemożliwienie odniesienia się do istoty sprawy. Jak wskazuje skarżąca kasacyjnie od samego początku, została ona pozbawiona wglądu do akt sprawy i mimo kilku podań kierowanych do organów nadzoru budowlanych dostęp do akt sprawy nie został jej umożliwiony. W szczególności wyjaśnienia wymaga okoliczność, dlaczego mimo pisemnych próśb kierowanych do organu dostęp ten nie został zapewniony osobie niepełnosprawnej, co skarżąca kasacyjnie rzetelnie udokumentowała;

2. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez jego niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy w zakresie, w jakim domagała się tego skarżąca kasacyjnie, formułując zarzuty (zarówno w samej skardze, jak i pozostałych pismach), a w efekcie nierozważenie wszystkich zarzutów strony i niedokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy. W szczególności sąd I instancji pominął okoliczność, że skarżąca kasacyjnie bez własnej winy nie brała udziału w oględzinach, w trakcie których mogłaby składać odpowiednie (korzystne dla niej) wnioski oraz wnosić zarzuty. Rozstrzygnięcia tak organu I instancji, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie opierały się jedynie na stanowisku zaprezentowanym przez stronę przeciwną i zupełnym pominięciu podstawowych zasad przysługujących skarżącej kasacyjnie, jak choćby wglądu do akt sprawy czy jej czynnego udziału w czynnościach w każdym stadium postępowania. O toczącym się postępowaniu nie zostały powiadomione wszystkie strony postępowania (właściciele nieruchomości sąsiednich);

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., a następnie Podkarpackiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie art. 7, art. 8, art. 10, art. 15 art. 66a, art. 7, art. 79, art. 80, art. 86, art. 89 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że sąd I instancji nie rozpoznał i nie odniósł się do jej zarzutów podniesionych w skardze, dlatego zmuszona jest w znacznej części powtórzyć te zarzuty w celu odniesienia się do nich przez Naczelny Sąd Administracyjny. E. S. zarzuciła zatem sądowi I instancji naruszenie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez naruszenie przez organ II instancji zasady swobodnej oceny dowodów oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, które doprowadziło do dokonania przez organ II instancji istotnych błędów w ustaleniach faktycznych, a w szczególności polegających na bezzasadnym przyjęciu, że dokonana podczas budowy altany zmiana lokalizacji i zmniejszenie wymiarów zewnętrznych nie naruszają uzasadnionych interesów skarżącej kasacyjnie. Pomiary, na których oparł się organ I instancji i sąd I instancji nigdy nie zostały zweryfikowane w terenie przez organ I instancji i organ II instancji, lecz zostały podane przez A. M. Wszelkie dalsze ustalenia organu I instancji i organu II instancji polegały na powieleniu powyższych informacji w dalszych dokumentach bez weryfikacji prawidłowości tych ustaleń w stanie faktycznym;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 79, art. 80, art. 86 i art. 89 k.p.a. w części przez ich niezastosowanie, a w części przez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w tym, że organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję w znacznej mierze ustalając stan faktyczny sprawy w oparciu o oświadczenie A. M. złożone do protokołu oględzin, które odbyły się w dniu 29 lipca 2016 r., bez udziału skarżącej kasacyjnie. Zachowanie organu administracji publicznej narusza prawo strony do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu i możliwości zadawania pytań stronie, gdyż skarżąca kasacyjnie nie uczestniczyła przy ich składaniu. Organ rozpatrując całokształt materiału dowodowego w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego powinien wyznaczyć i przeprowadzić rozprawę administracyjną, w trakcie której należało przeprowadzić dowód z przesłuchania skarżącej. Powyższe oświadczenie może być uznane wyłącznie za stanowisko (wyjaśnienie) strony, równoważne innym wniesionym pismom, a nie za dowód;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 86 i art. 89 k.p.a. przez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu przesłuchania stron, mimo widocznych wątpliwości co do faktów, a nadto oparcie decyzji na wyjaśnieniach strony niemających żadnego waloru dowodowego w sytuacji, gdy jej przesłuchanie było możliwe, a zważywszy na argumentację podniesioną w stanowisku skarżącej kasacyjnie – również celowe i konieczne. Powyższe umożliwiłoby również skonfrontowanie stanowisk stron i rozbieżności, które organ I instancji oraz organ odwoławczy z niewiadomych przyczyn rozstrzyga na korzyść A. M.

E. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi merytorycznie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie sposób zgodzić z zaskarżonym wyrokiem, gdyż jest on sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i rażąco krzywdzący. Skarżąca kasacyjnie podała, że mimo zawiadomienia o terminie oględzin z dnia 29 lipca 2016 r., nie mogła wziąć udziału w tej czynności procesowej ze względu na stan zdrowia. Nie była ona również w stanie powiadomić organu administracji publicznej o tym, że nie stawi się na powyższe oględziny. Dowód ten został zatem przeprowadzony bez jej udziału, mimo że strona postępowania administracyjnego ma zapewniony czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Oględziny zostały przeprowadzone w sposób nierzetelny i nieobiektywny, gdyż organ I instancji nie zweryfikował rzeczywistego przebiegu granicy między działką A. M. i działką skarżącej kasacyjnie. Kwestionowane rozstrzygnięcia zostały przy tym wydane wyłącznie w oparciu o bezpodstawne twierdzenia właściciela działki nr [...], które nie zostały zweryfikowane przez organy administracji publicznej. W szczególności nie ustalono, gdzie przebiega granica między nieruchomościami. W sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania. Skarżąca kasacyjnie została uwzględniona w toku postępowania jako właścicielka działki nr [...], ale pominięto ją jako właścicielkę działki nr 285. Nieprawidłowa była odmowa skarżącej kasacyjnie wglądu do akt sprawy. Negatywnie załatwiona także żądanie doręczenia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Skarżąca wniosła także o ponowne przeprowadzenie oględzin z udziałem biegłego geodety, który obiektywnie i jednoznacznie wskazałby rzeczywisty przebieg granicy między nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną.

E. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie art. 12a § 2 p.p.s.a. przez bezpodstawną odmowę dostępu do akt sprawy, co uniemożliwiło odniesienie się do istoty sprawy. Argument ten okazał się jednak bezpodstawny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 12a § 2 p.p.s.a. akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy kopie lub wyciągi z tych akt. Przepis ten nie został naruszony w niniejszej sprawie, gdyż sąd I instancji w żaden sposób nie ograniczył dostępu skarżącej kasacyjnie do materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. Co więcej, E. S. nie zwracała się nawet o udostępnienie kopii dokumentów zgromadzonych w aktach. W pismach z dnia 12 września 2016 r. i 30 listopada 2016 r. skarżąca kasacyjnie podnosiła, że organ II instancji nie umożliwił jej wglądu w akta administracyjne. Kwestia udostępniania akt sprawy w toku postępowania administracyjnego nie jest jednak regulowana przez art. 12a § 2 p.p.s.a., który dotyczy wyłącznie postępowania sądowoadministracyjnego.

Podobnie nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w zakresie, w jakim domagała się tego skarżąca kasacyjnie i w konsekwencji nie uwzględnienie jej wywodów. Uwagi te nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że na etapie postępowania przed organem I instancji E. S. złożyła jedynie wniosek inicjujący to postępowania, w którym wskazała na niszczenie ogrodzenia w wyniku prac prowadzonych na działce nr [...]. Zaznaczyła również, że o wspomnianych pracach nie została powiadomiona. Organy administracji publicznej odniosły się do tych wywodów, przeprowadzając oględziny na działce inwestora oraz ustalając zakres wykonanych robót budowlanych. Dopiero w odwołaniu E. S. podniosła kwestię zachowania minimalnej odległości między altaną i działkami sąsiednimi. Zagadnienie to zostało rozważone przez organ odwoławczy, który wyjaśnił, że przepisy powołanego rozporządzenia nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W pismach z dnia 26 sierpnia 2016 r. i 12 września 2016 r. E. S. nie przedstawiła żadnych argumentów merytorycznych, zarzucając organom administracji publicznej utrudnianie dostępu do akt sprawy. Tym samym zarzut nieuwzględnienia wywodów skarżącej okazał się bezpodstawny.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że strona ma prawo wzięcia czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Nie oznacza to jednak, że uczestniczenie strony przy dokonywaniu czynności procesowych stanowi bezwzględny warunek ich skuteczności. Ustawodawca dopuszcza w szczególności gromadzenie dowodów bez udziału strony, o ile jednak ta ostatnia ma możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także zagwarantowano jej możliwość składania wniosków dowodowych. Wymogi te zostały spełnione w niniejszej sprawie. Organ I instancji zawiadomił skarżącą kasacyjnie o terminie przeprowadzania oględzin, w których E. S. nie wzięła udziału. Umożliwiono jej także wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów. Nie negując stanu zdrowia skarżącej kasacyjnie, trzeba jednak zauważyć, że strona postępowania administracyjnego podjęła środki zmierzające do zabezpieczenia jej interesów. Z pisma z dnia 12 września 2016 r. wynika bowiem, że ustanowiła ona pełnomocnika w osobie swojego męża. Mógł on zatem brać udział w toczącym się postępowaniu i reprezentować interesy skarżącej kasacyjnie. E. S. mogła również wnosić o przeprowadzenie innych dowodów, załączając np. dokumenty potwierdzające jej stanowisko lub przesyłając organom administracji publicznej własne stanowisko. Działania te nie zostały jednak podjęte, wobec czego trudno podważać ustalenia organów orzekających w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w braku podważenia protokołu oględzin z dnia 29 lipca 2016 r. przez sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje w tej mierze przebieg granicy, ustalony na podstawie oświadczenia inwestora. Należy od razu wyjaśnić, że organy administracji publicznej mogły poprzestać na informacjach przekazanych przez podmiot realizujący przedsięwzięcie, jeżeli dane te pozostają w zgodzie z pozostałymi dowodami. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych dokumentów, które podważałyby przebieg granicy przedstawiony w protokole oględziny. Tym samym poprzestanie na oświadczeniu inwestora jako takie nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że kwestia oddalenia altany od nieruchomości skarżącej kasacyjnej jest okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego w kontrolowanym postępowania. Trafnie bowiem organ odwoławczy oraz sąd I instancji zwrócili uwagę na § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w świetle którego przepisy wymienionego aktu wykonawczego stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 3 pkt 2 pr. bud. budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przedmiotowa altana nie odpowiada temu opisowi, choćby ze względu na brak ścian pełniących funkcję przegród budowlanych. Wniosek ten potwierdza zarówno protokół oględzin z dnia 29 lipca 2016 r., jak i załączona do niego dokumentacja fotograficzna.

Przez obiekt małej architektury rozumie się z kolei w myśl art. 3 pkt 4 pr. bud. niewielkie obiektu, a w szczególności obiekty kultu religijne (kapliczki, krzyże przydrożne, figury), posągi wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej oraz użytkowej służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki). Z uwagi na rozmiary omawianej altany nie kwalifikuje się ona jako obiekt małej architektury, wobec czego należy ją uznać za budowle, o której mowa w art. 3 pkt 3 pr. bud. Trzeba jednak zaznaczyć, że nie każda budowla objęta jest przepisami powołanego rozporządzenia. Jak wynika bowiem z § 2 ust. 1 tego aktu wykonawczego, rozporządzenie to znajduje zastosowanie tylko w odniesieniu do tych budowli, które pełnią funkcję użytkową budynku. Wymóg ten nie został natomiast spełniony w rozpatrywanej sprawie. Altana pełni bowiem funkcję rekreacyjną. Tym samym normy techniczne dotyczące odległości obiektu budowlanego od działki sąsiedniej, o którym mowa w powyższym rozporządzeniu, nie odnosiły się w ogóle do przedmiotowej konstrukcji. W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że wywody skarżącej kasacyjnie w zakresie prawidłowości określenia przebiegu granicy nie miały istotnego znaczenia w niniejszej sprawie.

Z tej perspektywy zatem należy odmówić aprobaty dla zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 86 i art. 89 k.p.a. w zakresie, w jakim opierają się one również na argumencie bezpodstawnego poprzestania wyłącznie na oświadczeniu inwestora przy ustalaniu przebiegu granicy jego działki.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie faktu, że nie wszyscy właściciele sąsiednich działek zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu. Okoliczność ta w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi bowiem co do zasady podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie uruchomienie tego trybu nadzwyczajnego musi nastąpić z inicjatywy osoby pominiętej przez organ administracji publicznej. Wniosek ten potwierdza art. 147 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania następuje co do zasady z urzędu lub na żądanie strony. Niemniej wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje wyłącznie na żądanie strony. Organ administracji publicznej nie może zatem z urzędu uchylić wydanego rozstrzygnięcia z powołaniem się na pominięcie określonego podmiotu jako strony. Podobnie sąd administracyjny nie może uchylić decyzji administracyjnej, jeżeli skarżąca w istocie wskazuje na naruszenie cudzego interesu, tj. interesu właścicieli działek sąsiednich, którzy jednak sami nie powołują się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Trafnie zatem sąd I instancji nie przychylił się do wywodów skarżącej kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że zmiana lokalizacji i wymiarów altany dokonana w trakcie jej budowy nie narusza uzasadnionych interesów skarżącej kasacyjnie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tej mierze stanowisko organów administracji publicznej i sądu I instancji. Wzniesienie nowego obiektu budowlanego stanowi potencjalne źródło oddziaływań na okoliczne nieruchomości. Zmniejszenie wymiarów altany i oddalenie jej od nieruchomości skarżącej, bez względu na sposób obliczenia odległości konstrukcji od działki E. S., co do zasady przekłada się na ograniczenie wspomnianego oddziaływania. Opisana modyfikacja parametrów obiektu budowlanego przekłada się bowiem na słabszy wpływ na otoczenie. Trzeba ponadto zauważyć, że skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniała, w jaki sposób altana ta miałaby niekorzystnie oddziaływać na jej posesję. Nie wskazała ona również dokładnie, dlaczego zmiana wymiarów i lokalizacji altany niekorzystnie wpłynęła na jej nieruchomość.

Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego co do przebiegu granicy między nieruchomością inwestora i nieruchomością skarżącej kasacyjnie. Jak wskazywano bowiem wcześniej, okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wobec tego nietrafne byłoby przeprowadzanie rozprawy administracyjnej.

Za niesłuszne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 79, art. 80, art. 86 i art. 89 k.p.a. przez nieprawidłowe prowadzenie postępowania dowodowego, polegającego w szczególności na braku możliwości zadawania pytań inwestorowi i nieprzesłuchaniu skarżącej kasacyjnie jako strony. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że celem oględzin jest bezpośrednie zapoznanie się organu administracji publicznej z określoną osobą lub określonym przedmiotem, do których odnosi się postępowanie. Wymieniona czynność procesowa nie polega zatem na zadawaniu pytań inwestorowi. Swoje wątpliwości skarżąca mogła przedstawić organowi administracji publicznej w piśmie lub osobiście bądź też wnioskować o przeprowadzenie odpowiedniego dowodu. Należy jednak zaznaczyć, że przesłuchanie stron może nastąpić w świetle art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym organ administracji publicznej nie ma obowiązku przesłuchania strony. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodziła potrzeba odwołania się do środka z art. 86 k.p.a. Materiał zebrany w aktach administracyjnych był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Kluczową rolę w tej mierze miały bowiem dokumenty potwierdzające dokonanie zgłoszenia budowy altany z dnia 15 maja 2015 r., gdyż wskazywały one na bezprzedmiotowość kontrolowanego postępowania.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny.