Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 911/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143 b ust. 4 i ust. 5
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 53/10 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz P. B. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 53/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę P. B. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że dnia [...] maja 2006 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek skarżącego, w którym wnioskodawca ubiegał się o przyznanie Jednolitej (JPO) i Uzupełniającej (UPO) Płatności Obszarowej. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz kontrola gospodarstwa na miejscu wykazały, iż wnioskodawca do przyznania dopłat zadeklarował również działkę rolną D o powierzchni 6,55 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr 96, co do której w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2005 ustalono, że na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była ona użytkowana rolniczo. Wykluczało to jakiekolwiek przyszłe ubieganie się w stosunku do tej działki o pomoc obszarową. Powyższe ustalenie powodowało zawyżenie powierzchni zadeklarowanej we wniosku do powierzchni faktycznie uprawnionej do otrzymania dopłat, zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z [...] maja 2007 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W wyniku wniesionego odwołania Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając argumentację w niej wyrażoną.

W następstwie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., Sąd wyrokiem z 14 listopada 2007 r. uznał, że istotne i przesądzające znaczenie w sprawie ma wydana decyzja administracyjna odmawiająca skarżącemu przyznania płatności za 2005 r., bowiem zawarto w jej treści stwierdzenie, że działka D nie była użytkowana rolniczo w dniu 30 czerwca 2003 r., i oddalił skargę.

Po wniesieniu skargi kasacyjnej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 320/08 uchylił zaskarżony wyrok. Uznał, że Sąd I instancji opierając swoje rozstrzygnięcie na treści decyzji i wyroku, które zostały następnie uchylone z tego względu, że nie zawierały podstawowych dla wyniku sprawy ustaleń dotyczących przesłanek warunkujących przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2005, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 17 grudnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdzając, że organy w sposób niewystarczający dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zebrały materiał dowodowy; ponownie rozpoznając sprawę organ miał ocenić, czy poprawnie dokonano identyfikacji przedmiotowej działki D oraz ustalić, kto był jej posiadaczem w analizowanym okresie.

Mając na względzie zalecenia Sądu, organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku tego postępowania organ uzyskał wyjaśnienia A. B., z których wynikało, iż w roku 2006 nie użytkowała ona w żadnym zakresie spornej działki ewidencyjnej nr 96. Wskazała ona ponadto, że działka ta w 2006 roku była użytkowana przez W. U. Organ włączył do akt sprawy o płatności bezpośrednie za 2006 r. dowody zebrane w sprawie o płatności ONW za 2005 r.

Decyzją z [...] lipca 2009 r. Kierownik BP w B. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż działka rolna D była w roku 2006 użytkowana przez P. B., jednakże z uwagi na stwierdzony podczas kontroli na miejscu w roku 2005 błąd DR 10, została skutecznie wykluczona z wniosku. Organ stwierdził, że zaistniała w ten sposób różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną, która wyniosła 33,86% dla JPO oraz 37,46% dla UPO, skutkowała odmową przyznania płatności obszarowych w roku 2006.

W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności wynikających z wniosku z dnia [...] maja 2006 r. wraz z należnymi odsetkami, żądając między innymi podania konkretnego dokumentu wykluczającego działkę rolną D oraz dokumentu informującego przed złożeniem wniosku na rok 2006 o wykluczeniu ww. działki z przyszłych dopłat. Wskazał, że nie wyjaśniono, dlaczego działka nr 96 była ujęta we wniosku spersonalizowanym oraz tabelarycznym zestawieniu jako działka kwalifikująca się do dopłat. Zdaniem odwołującego się organ nie uznał wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 2 września 2008 r., co do naruszenia art. 141 § 4 k.p.a., zwłaszcza w aspekcie naruszenia poziomu informacji o kodzie DR 10 i nałożonych sankcjach.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, powołując się na przepisy regulujące przyznawanie płatności bezpośrednich wskazał, iż do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się tylko i wyłącznie działki rolne, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Podkreślił jednocześnie, że przepis ten ma charakter retroaktywny, czyli uzależnia przyznanie płatności od stanu faktycznego istniejącego w przeszłości tj. badania stanu działek rolnych zgłoszonych we wniosku pod względem utrzymywania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r.

Wskazując na zaistniały w sprawie stan faktyczny organ odwoławczy stwierdził na podstawie wizytacji przeprowadzonych w 2006 r. i 2007 r., iż bezspornym jest, że wnioskodawca był posiadaczem gruntów zgłoszonych we wniosku, w tym działki rolnej "D" o powierzchni 6,55 ha oraz, że działkę tę użytkuje rolniczo. Tym samym w roku 2006 została spełniona przez skarżącego podstawowa przesłanka ubiegania się o płatności do gruntów rolnych tzn. wnioskodawca był faktycznym użytkownikiem wszystkich gruntów zgłoszonych we wniosku.

Natomiast sporne w sprawie jest wykluczenie przez organ I instancji z wniosku działki rolnej D położonej na działce ewidencyjnej nr 96, z uwagi na fakt, iż w ramach kontroli na miejscu, która została przeprowadzona [...] sierpnia 2005 r. stwierdzono błąd DR 10 na ww. działce ewidencyjnej, bowiem działka rolna porośnięta jest kilkuletnimi brzózkami, których zaawansowany rozwój pozwalał stwierdzić, iż również na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Stan zastany podczas wizytacji został utrwalony na zdjęciach, ponadto sporządzony został szkic działki rolnej, na którym naniesione zostały miejsca wykonania zdjęć oraz wskazujące na właściwą identyfikację działki, punkty orientacyjne takie, jak m.in. słupy energetyczne, pomnik przyrody, zabudowania. W ocenie organu kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a dokumentacja pokontrolna jednoznacznie wskazuje na właściwą identyfikację działki ewidencyjnej nr 96. Ponadto w uwagach do protokołu z kontroli na miejscu znajduje się zapis inspektorów, zgodnie z którym lokalizacja działek została dokonana przy współudziale byłego właściciela B. K. O prawidłowej identyfikacji zdjęć świadczą również zeznania E. T. oraz W. U., którzy rozpoznali przedmiotową działkę na okazanych im zdjęciach z kontroli.

Odnosząc się do żądania strony podania konkretnego dokumentu wykluczającego działkę rolną D, organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawą do wykluczenia działki z płatności jest dowód w postaci protokołu z kontroli na miejscu. Działka, w stosunku do której stwierdzony został błąd DR 10 nie jest wykluczana na stałe z płatności na podstawie jednorazowej decyzji czy też postanowienia organu administracji publicznej. Decyzja administracyjna wydana w postępowaniu, w którym stwierdzono błąd DR 10 jedynie prawnie sankcjonuje istnienie ww. okoliczności. O tym, że działka rolna nieużytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. wykluczona jest trwale z płatności, stanowią przepisy prawa unijnego.

Polemizując z argumentacją strony, iż wypełniła ona wniosek na rok 2006 zgodnie z załączonymi do niego materiałami tj. instrukcją wypełniania wniosku oraz tabelarycznym zestawieniem powierzchni kwalifikowanych organ wyjaśnił, że czynność udostępnienia stronie spersonalizowanego wniosku wraz z materiałami informacyjnymi ma pomagać w wypełnieniu deklaracji. Instrukcja wypełnienia wniosku nie jest jednak zbiorem wszystkich przepisów regulujących przyznawanie płatności, czy też dokumentem informującym, które z dotychczas deklarowanych działek kwalifikują się do płatności. W związku z powyższym beneficjent jest zobowiązany do sprawdzenia poprawności danych zawartych we wniosku i ich skorygowania w przypadku niezgodności.

Skarżący ubiegał się o jednolitą płatność obszarową (JPO) dla działek rolnych o łącznej powierzchni 27,83 ha oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) dla działek rolnych o łącznej powierzchni 25,83 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 33,86% dla JPO oraz 37,46% dla UPO. Zgodnie zaś z przepisami regulującymi przyznawanie płatności obszarowych, w sytuacji, gdy różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i inne k.p.a., zgodnie z którymi to na organie ciąży obowiązek udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a strona nie ma obowiązku wywodzenia swoich racji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Wskazał, że spór w sprawie dotyczy ustaleń stanu faktycznego. W tym zakresie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 17 grudnia 2008 r., który w wiążących wskazaniach dla organu stwierdził, że organ ma obowiązek w sposób jednoznaczny ustalić, kto był posiadaczem spornej działki oznaczonej literą D, uprawnionym tym samym do ubiegania się o pomoc obszarową. W zakresie tych okoliczności organ powinien przesłuchać wskazanych świadków. Nadto Sąd wskazał, że organ winien ocenić, czy w sposób poprawny dokonano identyfikacji spornej działki D.

Odnosząc się do powyższych wskazań, które wiążą organ w dalszym postępowaniu, Sąd uznał, że zostały one w pełni uwzględnione w zaskarżonej decyzji.

Natomiast dla oceny problemu identyfikacji spornej działki istotne znaczenie ma stanowisko samego skarżącego w sprawie. Tymczasem zarówno w piśmie do Kierownika BP ARiMR w B. z [...] marca 2007 r., jak i w odwołaniu od decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich za 2006 r., jak i w skardze do sądu administracyjnego i składanym piśmie procesowym, skarżący nie podnosił zarzutu nieprawidłowej identyfikacji działki. Skarżący w trakcie postępowania trwającego od kilku lat nie zgłaszał zastrzeżeń, jakie zawarł w piśmie z [...] lutego 2010 r., że zdjęcia nie mają datownika i nie określają koniecznych parametrów. Konsekwentnie natomiast zarzucał, że postępowanie organu (brak prawidłowych pouczeń, co do sposobu wypełniania wniosku) skutkowało wprowadzeniem go w błąd. Skarżący zarzucał, że poinformowany właściwie o statusie spornej działki i sposobie ujęcia jej we wniosku, nie złożyłby wniosku w takiej postaci, jak to uczynił.

Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie podważał dokonanej przez organ identyfikacji działki, ani jej opisu zgromadzonego przez organy. Zarzut taki pojawił się dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i jest podtrzymywany obecnie.

Uznając kwestię prawidłowej identyfikacji spornej działki "D" dokonanej przez organ, należało dokonać oceny jej stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. Zgodnie z art. 143b ust 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29.09.2003r ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (...) obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. objęty jest systemem jednolitej płatności obszarowej państwa członkowskiego, bez względu na to, czy na ten dzień była prowadzona produkcja czy też nie.

Kontroli działki na miejscu dokonano w sierpniu 2005 r. i obiektywnym materiałem dowodowym jest dokumentacja fotograficzna sporządzona przez inspektorów na tę okoliczność. Dostępne w aktach sprawy zdjęcia obrazują działkę ujętą z kilku stron - obiektywnym punktem odniesienia pozostaje zmienny widok na horyzoncie - na której rosną drzewka brzozy, tzw. samosiejki. Niektóre z nich obrazują wielkość tych drzewek, sięgających wysokości co najmniej ¾ wzrostu dorosłego człowieka. Organ stwierdził, że wysokość tych drzew wskazuje na ich obecność na spornej działce także w czerwcu 2003 r. Takie twierdzenie wydaje się nie kolidować z zasadami doświadczenia życiowego, nie pozwalającymi zaakceptować twierdzenia skarżącego, że rośliny te urosły do wielkości widocznej na zdjęciach w okresie krótszym niż dwa lata. W ocenie Sądu ocena wieku zadrzewień dokonana przez organ nie jest nielogiczna ani niemożliwa. Skarżący nie podnosił w trakcie postępowania administracyjnego zarzutów przeciwko przyjętemu przez organy wiekowi drzew, natomiast w piśmie procesowym z [...] lutego 2010 r. ogólnikowo stwierdził, że "w ocenie fachowców ze zdjęcia Nr 5 wynika, że rośliny tam rosnące mają maksymalnie kilkumiesięczny okres życia". Na poparcie swoich twierdzeń nie zaoferował żadnych konkretnych dowodów. W ocenie Sądu organ, wobec braku dowodów przeciwnych, przy logicznie dopuszczalnych wnioskach z ustalonego stanu faktycznego co do wyglądu spornej działki, nie miał obowiązku wieku drzew ustalać przy pomocy biegłego wobec niesprecyzowanych zarzutów skarżącego w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, w świetle braku podważenia stanu działki ustalonego przez organ i zobrazowanego na zdjęciach, nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów odmowa dania wiary zeznaniom dwóch świadków, że sfotografowane tereny były w maju i we wrześniu 2005 r. koszone przy użyciu "zwykłej kosiarki rotacyjnej". Niewątpliwie błędem organu było niewyjaśnienie, wobec tak znacznej rozbieżności stanu zobrazowanego zdjęciami i treścią zeznań świadków, przyczyny takiej rozbieżności przez rozpytanie świadków w szerszym zakresie, tym niemniej z uwagi na przedstawioną wyżej argumentację dającą dowodom w postaci dokumentacji fotograficznej przymiot obiektywnego dowodu w sprawie, stwierdzone uchybienia nie miały wpływu na ostateczne wnioski i rozstrzygnięcie w sprawie.

Skarżący w trakcie całego postępowania nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie, sporna działka była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. W istocie prezentowane w sprawie stanowisko sprowadza się do polemiki z ustaleniami organów, ale nie zawiera żadnych konkretnych zarzutów ani dowodów, które - wobec zebranego materiału dowodowego - mogłyby podważyć ustalenie zawarte w zaskarżonej decyzji. Ciążący na organie obowiązek zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie nie jest tożsamy z poszukiwaniem z urzędu dowodów, które mogłyby wykazać prawdziwość wszelkich odmiennych twierdzeń strony. Organ wyjaśnił, że w przedmiocie wykluczenia działki z dopłat przez przyznanie jej kodu DR 10 nie wydaje się żadnej decyzji, taka jej kwalifikacja może być przedmiotem oceny w ramach konkretnego postępowania, jest to przesłanka rozstrzygnięcia wniosku o dopłaty. Jest to bowiem efekt ustalenia faktycznego, że działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., który to wymóg nakładał art. 143b ust 4 rozporządzenia WE 1782/2003.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego - wniosek nie został wypełniony w sposób prawidłowy. Okoliczność tę ostatecznie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę wskazując, że w przypadku, gdy działka obarczona błędem DR 10 deklarowana była tylko do płatności ONW, beneficjent powinien w polu "Uwagi wnioskodawcy" poinformować organ o tym, że działka jest obarczona takim błędem i zgłaszana jest tylko do płatności ONW. Również zakres pouczeń, których domagał się od organów skarżący wykracza poza zakres ustawowych obowiązków przypisanych organowi administracji państwowej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ udostępniał wnioskodawcom druki wniosków oraz instrukcje ich wypełniania, jak również (w oparciu o dane złożone przez wnioskodawców w latach poprzednich) przesyłał im personalizowane wnioski na kolejne lata (nie mając pewności, że w ogóle zostaną złożone). Instrukcje zawierały typowe wskazówki dla standardowych sytuacji, nie omawiając wszystkich szczególnych przypadków, które mogą zaistnieć na tle konkretnych stanów faktycznych. Z tego tytułu nie można organom postawić zarzutu nieprawidłowości takiego postępowania, ponieważ zwykle ogólne instrukcje działania czy pouczenia odnoszą się do typowych sytuacji, nie sposób ująć w nich wszelkich możliwych przypadków. Skarżący na etapie wniosku o dopłaty za 2006 rok miał już świadomość, że sporna pozostaje działka nr 96 albowiem taki sam spór dotyczył dopłat za rok 2005. Wnioski o przyznanie płatności pochodzą od producentów rolnych, którzy - bez względu na skalę uzyskanej pomocy przy ich wypełnianiu - sami odpowiadają za zakres sformułowanego żądania. Przesuwanie ciężaru odpowiedzialności na organ za brak prawidłowego sformułowania wniosku przez wnioskującego o dopłaty nie ma uzasadnienia w przepisach prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. B., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 133 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozpatrzenie sprawy jedynie w granicach zarzutów sformułowanych w skardze, z pominięciem innych faktów i wniosków płynących z dokumentacji sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1lit. a p.p.s.a. poprzez rażąco błędną wykładnię art. 143 b ust 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (...);

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zignorowanie przez Sąd faktu naruszenia przez organ art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zaś w przypadku uznania przez Sąd jedynie zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, wniósł alternatywnie o rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a.; oraz o stosowne orzeczenie o kosztach postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zwrócił między innymi uwagę, że w 2005 r. organ odrzucił jego wniosek o przeprowadzenie dodatkowej kontroli na spornej działce D, co zapoczątkowało długoletnie procesy administracyjne. Ponadto konsekwentnie kwestionuje twierdzenie organu, który uznał, że materiał zgromadzony w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2005 r. pozwala na wysnucie wniosku, że kontrolowana działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r., a więc ponad dwa lata wcześniej. Zarzucił, że w sprawie zgromadzono materiał dowodowy, który jest niepełny, zawiera wiele niejasności, co pozwala na stwierdzenie, że organ nie posiadał, ani w dniu dokonania kontroli, ani tym bardzie w dniu wydania decyzji, dostatecznych przesłanek do tego, żeby wyciągnąć daleko idące i dotkliwe dla skarżącego wnioski. Również Sąd I instancji przyjmując za organem pogląd co to wysokości znajdujących się na działce drzew nie podał, ile ich na niej było, co miało znaczenie dla sprawy biorąc pod uwagę obszar spornej działki. Skarżący podkreślił też, że ani z protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2005 r., ani z innego kierowanej do niego korespondencji nie wynikało, że nadanie działce kodu DR 10 powoduje trwałe wyłączenie tej działki z możliwości ubiegania się o płatności w ramach systemu płatności obszarowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na nieprawidłowe sformułowanie jej podstaw lub o jej oddalenie jako bezzasadnej, w razie nieuwzględnienia zarzutów argumentujących za jej odrzuceniem, oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący złożył pismo stanowiące uzupełnienie skargi kasacyjnej załączając opinię prof. dr hab. A. B. – specjalisty w dziedzinie: leśnictwo, nauka o wzroście lasu, dotyczącą informacji o wzroście wysokości młodej brzozy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Kasator oparł ją na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Sąd kasacyjny w pierwszej kolejności ustosunkował się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przejawiającego się w błędnej wykładni art. 143b ust. 4 i ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001,(WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/199, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, jako mającego zasadniczy wpływ na ocenę zarzutów proceduralnych.

Stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym z treści przepisu art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, iż beneficjent pomocy ze środków unijnych ponosi konsekwencje nieutrzymywania zgłoszonej we wniosku w 2006 r. działki w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. jest nieuzasadnione, z następujących powodów :

Tytuł IV A omawianego rozporządzenia reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich, zgodnie harmonogramem określonym w art. 143a oraz system jednolitej płatności obszarowej dla tych Państw zgodnie z art. 143b.

Przepis art. 143b ust. 2 rozporządzenia stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku. Jest ona obliczana poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z nowych Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4. Natomiast z ust. 3 art. 143b rozporządzenia wynikają zasady ustalania rocznej koperty finansowej dla każdego z nowych Państw Członkowskich jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym nowym Państwie Członkowskim. Następnie roczną kopertę finansową dzieli się przez obszar użytków rolnych każdego z nowych Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Przepis ten odnosi się zatem do obszaru użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej. Z tego wynika, że art. 143b ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 odnosi się do Państwa Członkowskiego, a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasady: przyznawania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowania systemu jednolitej płatności oraz rolę Komisji w tym zakresie. Treść art. 143 b ust. 13 wskazuje, że nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu, a w szczególności o środkach podjętych zgodnie z ust. 7.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę na to, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ( Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, stanowi, że " osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Z uregulowania tego nie wynika, że przepis art. 2 cytowanej ustawy stanowi podstawę do przyjęcia stanowiska, że do płatności obszarowych w 2006 r. niezbędne jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanej działki na dzień 30 czerwca 2003 r.

W rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie także, oprócz ww. rozporządzenia 1782/2003, także rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i VI a tego rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców i rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003. Regulacje te mówiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych podkreślają, że beneficjent pomocy musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma powierzchnia gruntów rolnych objęta wnioskiem i utrzymywanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Te okoliczności zgodnie z ustawą mogą być wykazane protokołem z czynności kontrolnych ( por. wyroki NSA : z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 199/10, z 19 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 500/10 ). Bowiem z przytoczonych wyżej regulacji krajowych i unijnych jednoznacznie wynika, że wymagania jakie powinny spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, muszą pozostawać w dobrej kulturze rolnej w roku, który obejmuje wniosek o przyznanie płatności.

W sytuacji, gdy przepis art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1782/2003 jest adresowany do nowego Państwa Członkowskiego, a przepis art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, zawiera postanowienia, że producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, to pogląd Sądu I instancji, że kontrola działki na miejscu przeprowadzona w sierpniu 2005 r. oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona przez inspektorów na tę okoliczność, mogą stanowić podstawę faktyczną decyzji dotyczących płatności obszarowych na rok 2006 r. jest nieprawidłowy. Protokół sporządzony w związku z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych powinien stwierdzać dobrą kulturę rolną gruntów w tym roku, w którym beneficjent płatności obszarowych ubiega się o przyznanie tej płatności. Organ zatem powinien stwierdzić na podstawie kontroli stan gruntu w 2006 r. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej co do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy są uzasadnione, bez konieczności szerszego odniesienia się do uchybień procesowych wymienionych w skardze kasacyjnej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził naruszenie prawa określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. i wobec tego na podstawie art. 185 § 1 ustawy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w celu zbadania czy zadeklarowana we wniosku działka rolna D o powierzchni 6,55 ha, położona na działce ewidencyjnej nr 96, spełniała warunki do przyznania płatności obszarowych na rok 2006 na podstawie przepisów krajowych i unijnych. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 1 p.p.s.a.