Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1283/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1118
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1145/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1145/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w P. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" z siedzibą w P. (dalej jako Stowarzyszenie) w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) wniosło skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w R. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz. [...]). W uzasadnieniu skargi wskazano, że działalność statutowa Stowarzyszenia odpowiada działalności Rady Gminy podejmowanej poprzez stanowienie planów miejscowych, a na gminie ciąży obowiązek konsultowania z organizacjami pozarządowymi, w tym również ze skarżącym Stowarzyszeniem, projektów planów miejscowych. W przedmiotowej sprawie organy gminy nie spełniły tego obowiązku i naruszyły powszednie obowiązujące przepisy prawa, a to:

1. art. 17 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) poprzez brak zamieszczenia ogłoszenia o wyłożeniu projektu przedmiotowego planu miejscowego do publicznego wglądu w prasie miejscowej, gdyż pismo "[...]" nie wyczerpuje znamion prasy;

2. art. 17 pkt 10 u.p.z.p. poprzez brak zachowania wymogu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na okres przynajmniej 21 dni i wadliwe obliczanie tego terminu poprzez wliczenie do terminu również dni wolnych;

3. art. 17 pkt 2 oraz art. 17 pkt 7 lit. "e" u.p.z.p. poprzez brak zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu, a następnie brak uzgodnienia projektu planu z komendantem właściwego oddziału Straży Granicznej;

4. art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów oznaczonych symbolem "U";

5. art. 15 ust. 2-3 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie przepisem § 8 uchwały nakazu prowadzenia badań archeologicznych oraz uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie badań archeologicznych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę; ostatnie nie mieści się w ustaleniach planu miejscowego;

6. art. 15 ust. 2-3 u.p.z.p. poprzez poczynienie przepisem § 26 ust. 2 i 13 uchwały ustaleń nie będących ani obligatoryjnym ani fakultatywnym przedmiotem ustaleń planu miejscowego, tj. w przypadku uzbrojenia terenu odesłania do warunków określonych przez właściwego gestora sieci;

7. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne określenie zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej określonych przedmiotowym planem miejscowym. Rada Gminy przepisem § 3 pkt 2 załącznika nr 3 do przedmiotowej uchwały wskazała iż finansowanie stosownych inwestycji zakłada udział inwestorów w ramach porozumień cywilnoprawnych. Ostatnie nie może się ostać w świetle ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) - w właśnie w zgodzie z tą ostatnią rada gminy winna rozstrzygnąć o zasadach finansowania inwestycji, które, należąc do zadań własnych gminy, nie mogą skutkować obligowaniem inwestorów do partycypowania w kosztach ich realizacji;

8. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak określenia wysokości zabudowy oraz minimalnego lub maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów wyznaczonych w przedmiotowym planie miejscowym. Przepisami § 12-18 skarżonej uchwały rada gminy określiła m.in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Pominięto jednak rzeczone, obligatoryjne elementy planu miejscowego, tj. dla żadnego z wyznaczonych terenów nie określono minimalnego lub maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy;

9. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez doprowadzenie zapisami § 21 ust. 1 pkt 1 oraz § 22 ust. 1 pkt 1 skarżonej uchwały do niezgodności pomiędzy zapisami przedmiotowego planu miejscowego a kierunkami wyznaczonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. W przedmiotowej sprawie studium nie określa stosownych terenów jako wyłączone z zabudowy.

Stowarzyszenie wskazało że zaskarżoną uchwałą naruszono ww. powszechnie obowiązujące przepisy prawne, uniemożliwiając Stowarzyszeniu gwarantowany przepisami prawnymi udział w procedurze sporządzania skarżonego planu miejscowego. Jednocześnie wskazane uchybienia negatywnie wpływają na stan ładu przestrzennego, którego ochrona jest głównym celem statutowej działalności Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że Stowarzyszenie nie wskazało i nie wykazało jakiego interesu prawnego Stowarzyszenia dotyczy skarżona uchwała. Poza tym Stowarzyszenie zostało zarejestrowane [...] października 2013 r., stąd nieuzasadniony jest zarzut dotyczący braku konsultacji projektu planu ze skarżącym Stowarzyszeniem. W procedurze planistycznej Stowarzyszenie nie mogło brać udziału, bo nie istniało.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga wypełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w kontrolowanej sprawie jest uchwała Rady Gminy T. P. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w R. Skarżona uchwała należy do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) i zaskarżony akt podlega kontroli sądowej. Rozpoznawana skarga została wniesiona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa; wezwanie wpłynęło do siedziby organu w dniu 31 lipca 2014 r. Odpowiedź na wezwanie została wysłana w dniu 2 września 2014 r. (k. 32-33) i dwukrotnie awizowana. Skarga została wniesiona w prawidłowym trybie i w terminie.

Legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na jego własną indywidualną sytuację prawną, zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jak i w skardze. Ogólnikowe stwierdzenie o naruszeniu interesu prawnego Stowarzyszenia nie spełnia wymogu udowodnienia legitymacji do złożenia skargi. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją.

Sąd wskazał, że Stowarzyszenie zarejestrowano w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu [...] października 2013 r. (k. 12v), natomiast zaskarżoną uchwałę podjęto w 2011 r. i brak jest bezpośredniego wpływu na prawa i obowiązki skarżącego, które by wynikały z konkretnej normy prawnej. Nadto nie znajdują zastosowania wskazane przez skarżące Stowarzyszenie w skardze przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1118), jak bowiem wynika z odpisu KRS Stowarzyszenia (k. 12v, dział 1, rubryka 1 pkt 5) Stowarzyszenie nie posiada statusu organizacji pożytku publicznego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w P., podnosząc zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że wykazać naruszenie interesu prawnego może tylko osoba prawna będąca powołaną do życia przed dniem podejmowania uchwały z zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działalność statutowa organizacji pożytku publicznego nie ma wpływu na legitymację skargową organizacji pożytku publicznego.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd nie wziął pod uwagę celu działalności statutowej Stowarzyszenia. Zaskarżona uchwałą ma negatywny wpływ na sfery życia odpowiadające celom działalności statutowej Stowarzyszenia. To, że Stowarzyszenie zostało utworzone po podjęciu zaskarżonej uchwały nie wyklucza możliwości wykazania przez nie naruszenia interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina T. P. wniosła o jej oddalenie, podzielając pogląd Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 50 § 2 p.p.s.a. jest powołany przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien więc wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego, a najczęściej z prawa własności nieruchomości. Skarżące Stowarzyszenie takiego naruszenia nie wykazało, w szczególności nie wykazało, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną. To, że Stowarzyszenie ma w zakresie statutowej działalności "udział w kształtowaniu polityki planistycznej", "ochronę ładu przestrzennego" nie świadczy o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. Jeżeli skarżące Stowarzyszenie uważa, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, to może zwrócić się do organu nadzoru lub prokuratora o dokonanie kontroli jej legalności i ewentualnie o podjęcie kroków prawnych zmierzających do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Rację ma strona skarżąca, że nie jest wykluczone, że osoba prawna, która powstała przed dniem podjęcia uchwały z zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie mogła skutecznie wnieść skargę na tę uchwałę, lecz musi spełnić przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak kwestionowany przez stronę w tym zakresie pogląd Sądu I instancji wyrażony został na tle tej konkretnej sprawy i zarzutów podnoszonych przez skarżące Stowarzyszenie. Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie nie mogło wywodzić swojego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z faktu, iż projekt planu nie został z nim skonsultowany, gdyż powstało ono dwa lata po uchwaleniu tego planu, zatem twierdzenie o braku konsultacji jest niezasadne.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działalność statutowa organizacji pożytku publicznego nie ma wpływu na legitymację skargową takiej organizacji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy jedną z form tej współpracy jest konsultowanie z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Wskazany obowiązek organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczy tylko organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy, które prowadzą działalność pożytku publicznego w rozumieniu tej ustawy. W tej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie ma statusu organizacji pożytku publicznego, co wynika z załączonego do akt odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Zatem powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy również z tego względu nie miał w tej sprawie zastosowania i nie mógł być źródłem interesu prawnego Stowarzyszenia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.