Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2251/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 200 i art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 432/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. S. kwotę 1710 (tysiąc siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 432/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta Krakowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. J. w K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn. "Budowa budynku usługowego z pomieszczeniami produkcyjnymi i wbudowanym garażem wraz z wewnętrznymi instalacjami w budynku: elektryczną, wod-kan, gaz, c.o., wentylacją mechaniczną i klimatyzacją i wewnętrznymi instalacjami poza budynkiem: WLZ instalacji elektrycznej, kanalizacją deszczową, szczelnym zbiornikiem na wody opadowe, z terenem utwardzonym, drogami wewnętrznymi z parkingiem zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości M., gmina [...]".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. S. oraz Wójt Gminy Wielka Wieś.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego ponieważ przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi przepisami nie można było odmówić wydania pozwolenia na budowę. Odnośnie natomiast podniesionych zarzutów, Wojewoda wyjaśnił, że podniesienie poziomu terenu nie zostało ujęte w zakresie robót objętych pozwoleniem, miało charakter czasowy i nie było związane z niniejszym zamierzeniem inwestycyjnym. Także jako niezasadny organ odwoławczy ocenił zarzut pominięcia faktu, iż aktualnie prowadzone jest postępowanie o zmianę stanu wody na gruncie i kierunku jej odpływu dla gruntów sąsiednich.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. S., zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 6 k.p.a., art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie.

Inwestor wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazał na wstępie podstawy i tryb wydawania pozwolenia na budowę uregulowany art. 28, 32–36 Prawa budowlanego oraz zasady prowadzenia postępowania administracyjnego określone w art. 6–9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., uznając, że w niniejszej sprawie organy sprostały wymogom określonym w tych przepisach. Sprawdziły też zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymogami ochrony środowiska, jak również zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Następnie Sąd pierwszej instancji przywołał treść decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. i Starosty Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz oświadczenie projektanta złożone w sprawie, przyjmując, że obie te decyzje mają związek z przedmiotową inwestycją, albowiem w ich wykonaniu powstanie do niej zjazd publiczny oraz droga wewnętrzna. Oświadczenie to nie budziło zastrzeżeń Sądu, a dodatkowo pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. projektant oświadczył, że po rozpoczęciu prac związanych z budową drogi materiał składowany na działkach nr [...] i [...], a przeznaczony na tę budowę, został z nich usunięty. Z uwagi natomiast na zarzuty kwestionujące fakt tymczasowości zmian gruntowych Wojewoda Małopolski uzupełnił zgromadzone dowody o kolejne dokumenty. Pismem z dnia 14 lipca 2015 r. organ odwoławczy zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o kontrolę działek nr [...] i [...] w zakresie tego, czy rozpoczęto roboty związane ze zmianą ukształtowania terenu poprzez podniesienie i wyrównanie jego poziomu. Organ nadzoru budowlanego ustalił w trakcie kontroli, że na przedmiotowych działkach wyrównano poziom gruntu i utwardzono część terenu. Nie stwierdził natomiast podniesienia poziomu terenu (pismo z dnia 28 lipca 2015 r.). Pismem z dnia 15 września 2015 r. z kolei inwestor wyjaśnił, że nie wykonywał żadnych prac związanych z realizacją spornego budynku usługowego, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest jeszcze ostateczna. Wskazał natomiast, że nawiezienie ziemi wykonał Michał Zawadzki, wykonawca drogi dojazdowej, a ziemia została nawieziona bez decyzji właścicieli działek, na czas trwania budowy drogi, tymczasowo. Wojewoda Małopolski otrzymał też kolejne pismo z dnia 30 września 2015 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informujące, że nie można jednoznacznie stwierdzić podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, ponieważ nie da się ustalić, czy roboty na działce stanowią realizację nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolejnym dowodem zgromadzonym w postępowaniu odwoławczym jest mapa do celów projektowych, przesłana przez inwestora wraz z pismem z dnia 9 października 2015 r. sporządzona według stanu na datę 3 grudnia 2014 r., z naniesioną jednocześnie korektą obrazującą stan na datę jej wykonania w przesłanej postaci. Na mapie tej oznaczono i wyróżniono odrębnymi kolorami – odpowiednio czarnym i czerwonym – rzędne terenu według pomiaru z dat 3 grudnia 2014 r. i 22 września 2015 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił także strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów w sprawie, ale żadna ze stron nie skorzystała z tego prawa i nie zakwestionowano ich.

Analizując natomiast zebrany materiał dowodowy, Sąd pierwszej instancji uznał, że istotne znaczenie ma stan faktyczny terenu sprzed realizacji inwestycji, przyjęty jako istniejący do sporządzenia projektu budowlanego, a także stan projektowany. Stan rzędnych terenu zobrazowany, jako wyjściowy w momencie sporządzenia projektu budowlanego powinien istnieć także w dacie orzekania, nie mniej jednak nie wszelkie zmiany w tym zakresie dyskwalifikują projekt budowlany i mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe dotyczy zwłaszcza zmian przejściowych związanych z korzystaniem z rzeczy przez właściciela albo osoby trzecie, a także zmian celowych lub losowych prowadzających do nieznaczących różnic rzędnych, których niwelacja nie jest samodzielnie uznawana za prowadzenie odrębnych robót budowlanych. Stan taki miał miejsce w niniejszej sprawie albowiem, jak ustalono, zmiany ukształtowania terenu inwestycji miały charakter przejściowy, a związane były ze składowaniem materiału budowlanego służącego realizacji innej inwestycji, tj. budowie drogi wewnętrznej. Jeżeli teren po przywróceniu go do stanu poprzedniego wykazuje nieznaczne różnice wysokości rzędnych w relacji do istniejących przed zmianami, to stan taki pozostaje bez wpływu na aktualność dokumentacji budowlanej. Za stan relewantny w zakresie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy można by natomiast uznać zmiany skutkujące niewykonalnością decyzji, która ma charakter trwały, względnie zmiany zagospodarowania tego rodzaju, co do których wydano nakaz rozbiórki. Zmiany takie nie miały jednakże miejsca w sprawie. I o ile decyzja Starosty budziła zastrzeżenia w kwestii wyczerpującego ustalenia okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy, o tyle w postępowaniu odwoławczym braki te usunięto i wyjaśniono stan faktyczny w stopniu pozwalającym na wydanie właściwego orzeczenia. Przedłożona przez inwestora wraz z pismem z dnia 9 października 2015 r., wykonana przez uprawnionego geodetę mapa pozwala na stwierdzenie kompletności i niewadliwości zatwierdzanego projektu budowlanego. Nie jest to – jak podnosi skarżąca – mapa z dnia 3 grudnia 2014 r., chociaż opiera się na sporządzonym wówczas dokumencie, albowiem uprawniony geodeta naniósł na niej rzędne terenu ustalone w dniu 22 września 2015 r. Analiza rzędnych z tych dwóch dat pozwala stwierdzić, że różnice pomiędzy stanem terenu z dnia 3 grudnia 2014 r. – stanem uwidocznionym w projekcie budowlanym – oraz z dnia 22 września 2015 r. są minimalne, tj. sięgające 2 cm. Stan taki pozwala na uznanie, że dokumentacja projektowa jest prawidłowa, a owe drobne różnice mogą zostać zniwelowane w trakcie realizacji inwestycji. Przywołując natomiast art. 81 K.p.a., Sąd podkreślił, że w sprawie zawiadomiono strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a., co przy braku negatywnych uwag pozwoliło organowi odwoławczemu uznać opisaną mapę za podstawę do ustaleń. Strony, nie zakwestionowały prawidłowości pomiarów 22 września 2015 r. Nadto Sąd zaznaczył, że ww. mapa, jako dowód włączony do akt sprawy nie stanowi elementu projektu budowlanego, ale potwierdza jego prawidłowość i oceniana w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie pozwala na ustalenie, że zmiany w ukształtowaniu terenu, których strony, w tym inwestor nie kwestionował, nie miały charakteru trwałego, zaś aktualny na dzień orzekania przez organ II instancji stan faktyczny był zbliżony do tego, który jako stan wyjściowy uwidoczniono w projekcie budowlanym i który umożliwia realizację inwestycji bez potrzeby wykonania nakazu rozbiórki, względnie uzyskania odrębnego projektu budowlanego dla realizacji określonych robót. Projekt budowlany w kwestionowanym zakresie nie budzi więc zastrzeżeń, brak bowiem powodu, dla którego miałby uwzględniać nieznaczne zmiany w ukształtowaniu terenu.

Zdaniem Sądu, zgromadzone dowody pozwoliły ustalić, że projekt zagospodarowania sporządzono na mapie nadal aktualnej co do stanu projektowanego, a wobec tylko nieznacznych różnic w niektórych rzędnych nie było powodów do nakładania na inwestora obowiązku usunięcia rzekomych nieprawidłowości. Natomiast twierdzenia o nadal zalegającej na przedmiotowym terenie ziemi pozostają bez wpływu dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Również zdaniem Sądu wynik postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie zawsze bowiem zmiany ukształtowania ternu na gruntach, także czasowe, ale istotne z uwagi na przesłanki z art. 29 Prawa wodnego, są równoznaczne z rozpoczęciem robót budowlanych przy inwestycji.

Dowody zgromadzone w postępowaniu odwoławczym, w tym uzyskane od organu nadzoru budowlanego, wskazują natomiast, że pomimo kontroli, co do jakichkolwiek robót na terenie inwestycji nie orzeczono nakazu rozbiórki, ani nie wydano innej decyzji czyniącej niewykonalnym trwale rozstrzygnięcie wydanie w niniejszej sprawie.

Ponieważ zarzuty skargi okazały się być niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o jej oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a,, oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Krakowie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego zgodnie z wnioskami skargi, co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Wojewoda Małopolski oraz Starosta Krakowski przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę;

2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego ww. przepisów k.p.a., polegającego na tym, że:

a) organ administracji utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (bezzasadnie stosując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), podczas gdy powinien był (zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) uchylić ww. decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania;

b) organ ten bezzasadnie uznał, iż zmiana ukształtowania terenu poprzez podniesienie poziomu terenu projektowanej inwestycji w wyniku składowania ziemi i gruzu na działkach stanowiących teren inwestycji miało charakter jedynie czasowy, podczas gdy brak było podstaw do takiego wniosku, gdyż ziemia wraz z gruzem zalega od ponad 3 lat na obszarze inwestycji oraz terenach sąsiednich, a projektowana inwestycja w związku z którą podniesiono poziomu gruntu w konsekwencji doprowadziła do zaburzenia stosunków wodnych na działce skarżącej;

c) organ ten błędnie uznał, iż składowanie ziemi wraz z gruzem nie było związane z zamierzeniami inwestycyjnymi, którego dotyczy niniejsze postępowanie, podczas gdy podwyższenie poziomu gruntu oraz jego utwardzenie wynikało z konieczności wyrównania poziomów terenu inwestycji z planowaną budową drogi wewnętrznej i projektowanym zjazdem na drogę krajową;

d) organ ten bezzasadnie uznał, ze przywrócono ukształtowanie terenu do stanu pierwotnego, podczas gdy masy ziemne nie zostały w całości usunięte z terenu inwestycji, a powstała na granicy działek nr [...] i nr [...] skarpa nie została dotychczas zniwelowana (tj. do sierpnia 2016 roku)

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego w całości, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dostrzegł, iż Wojewoda Małopolski niezasadnie uznał, że inwestor przywrócił ukształtowanie terenu do stanu poprzedniego, a ziemia wraz z gruzem składowana była wyłączenie czasowo, wówczas zmuszony byłby uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia z [...] kwietnia 2015 r.

3. naruszenie art. 151 p.p.s.a, oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego ww. przepisu k.p.a., polegającego na tym, że organ ten nie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., mimo iż przepis ten przewiduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego w całości, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Wojewodę Małopolskiego oraz Starostę Krakowskiego i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji istotnego naruszenia ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

a) organ ten nie dopełnił obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

b) organ pominął fakt, że w trakcie trwania postępowania Wójt Gminy Wielka Wieś decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], orzekł o zmianie stanu wody na gruncie i kierunku jej odpływów ze szkodą dla gruntów sąsiednich poprzez podwyższenie poziomu i zmianę ukształtowania powierzchni działek nr [...], nr [...] oraz nr [...];

c) pominięto pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., w którym organ nadzoru budowlanego wyraźnie stwierdził, że na działkach nr [...] i nr [...] rozpoczęto roboty budowlane związane ze zmianą ukształtowania oraz utwardzeniem terenu;

d) organ oparł się wyłącznie na załączonej przez inwestora nieaktualnej mapie z dnia 3 grudnia 2014 r., podczas gdy posiadał wiedzę o toczącym się przed Wójtem Gminy Wielka Wieś postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych, będących efektem składowania ziemi na terenie inwestycji, a także przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kontrolach, z których jednoznacznie wynikało, iż nawiezione masy ziemne zalegają na działkach nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...];

e) organ nie przeprowadził oględzin terenu objętego inwestycją, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych wniosków o przywróceniu do stanu pierwotnego przedmiotowego obszaru, mimo iż taki wniosek dowodowy został przez skarżącą – kasatora złożony;

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego w całości, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art, 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2016 r. poz. 290; dalej: pr. bud.) w zw. z § 8 ust 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462; dalej: rozp. ws. proj. bud.), poprzez błędne wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawidłowo organy zastosowały normy prawa materialnego, udzielając pozwolenia na budowę inwestorowi i zatwierdzając projekt budowlany, podczas gdy

a) projekt budowlany jest niekompletny, bowiem nie zawiera opisu prac obejmujących podwyższenie poziomu gruntu oraz utwardzenie terenu inwestycji;

b) nie został uwzględniony w projekcie budowlanym wpływ znacznego ciężaru nawiezionej masy ziemi, przede wszystkim na specyfikę gruntu w kontekście możliwości osuwania się terenu oraz zmian geologicznych obszaru budowy i ich wpływu negatywnego wpływu na działkę skarżącej.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] spółka jawna wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako zasadne należało uznać zarzuty kasacyjne podważające stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do wyników postępowania wyjaśniającego oraz oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

W toku całego postępowania okolicznością sporną stało się to, czy dokumentacja projektowa przedmiotowego zamierzenia budowlanego sporządzona została na prawidłowej mapie i czy jest zgodna z faktycznym stanem zagospodarowania terenu przeznaczonego pod realizację inwestycji. Mianowicie strony postępowania wskazywały na znaczne podwyższenie terenu inwestycji wskutek wykonanego nasypu ziemnego oddziałującego negatywnie na działki sąsiednie. Wobec powyższego kontrola decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę wymagała w niniejszej sprawie uwzględnienia przez Sąd Wojewódzki w szczególności art. 34 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z wymienionych przepisów wynika bowiem, że jednym z podstawowych obowiązków organu architektoniczno-budowlanego jest sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przy czym projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na aktualnej mapie i powinien wskazywać m.in. charakterystyczne elementy, wymiary, rzędne i wzajemnie odległości projektowanych obiektów budowlanych.

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462) projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Dalsze szczegółowe unormowania § 8 ust. 2 stanowią, że część opisowa projektu powinna zawierać zakres całego zamierzenia budowlanego (pkt 1), istniejący stan zagospodarowania terenu z opisem projektowanych zmian (pkt 2), projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym m.in. ukształtowanie terenu, inne konieczne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego (pkt 8). Z kolei część rysunkowa sporządzona na mapie powinna określać stosownie do § 8 ust. 3 (pkt 2 i 3) charakterystyczne rzędne i wymiary projektowanych obiektów budowlanych, ukształtowanie terenu z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu.

Przytoczone unormowania potwierdzają, że kwestia aktualności mapy oraz wymogi projektu zagospodarowania terenu inwestycji, w tym jego ukształtowania stanowią istotne elementy dokumentacji projektowej, podlegające weryfikacji przez organ udzielający pozwolenia na budowę.

Analiza akt sprawy nie pozwoliła zaakceptować oceny Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą organ pierwszej instancji, a zwłaszcza organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępu dowodowego wyjaśnił istotne okoliczności stanu faktycznego, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

W szczególności zgodzić się należało z zarzutami kasacyjnymi, że wskutek niewłaściwej oceny materiału dowodowego Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż stwierdzone w postępowaniu zmiany ukształtowania terenu inwestycji miały charakter przejściowy, a mapa służąca do sporządzenia projektu zagospodarowania terenu była prawidłowa, co w konsekwencji pozwoliło organowi odwoławczemu na utrzymanie w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornego przedsięwzięcia.

Przede wszystkim należy zaakcentować, że organ drugiej instancji mimo podjętych czynności wyjaśniających nie doprowadził do rzetelnego zweryfikowania stanu faktycznego sprawy i nie odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów postawionych w odwołaniach.

Przypomnieć trzeba w tym miejscu, że zarówno skarżąca, jak też Wójt Gminy Wielka Wieś w odwołaniach wskazali na fakt zmiany ukształtowania terenu inwestycji wskutek nawiezienia ziemi i odpadów, potwierdzony dokumentacją zgromadzoną w równolegle prowadzonym postępowaniu dotyczącym zmiany stosunków wodnych. Wójt Gminy w odwołaniu stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji jest nieaktualny w zakresie rzędnych wysokościowych. Opierając się na ekspertyzie podniósł, że już mapa sytuacyjno-wysokościowa z 2014 r. nie odpowiadała sytuacji terenowej, która miał miejsce przed dokonaniem nasypu, a porównanie materiałów pierwotnych z 2011 r. i wcześniejszych świadczy o tym, że teren zmienił swoją wysokość w stosunku do stanu pierwotnego, do którego odnoszą się zapisy planu miejscowego. Ponadto Wójt Gminy wskazał, że oświadczenie projektanta z 29 kwietnia 2015 r. dotyczące kwestii nasypu nie odpowiada rzeczywistemu stanowi w terenie.

Wobec takich zarzutów organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności uwzględnić ekspertyzę wykonaną przez uprawnionych geodetów, a następnie materiał dowodowy powołany w decyzji Wójta Gminy z [...] lipca 2015 r., wydanej w sprawie zmiany stanu wody na gruncie poprzez podwyższenie i zmianę ukształtowania powierzchni działek nr [...] obr. [...]. O ile stanowisko Wojewody co do niezasadności zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę było słuszne, to jednak nie oznaczało, że przy rozstrzyganiu mniejszej sprawy organ odwoławczy mógł zignorować fakt wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek zaprojektowania i wykonania systemu drenażu odwadniającego m.in. na działce przewidzianej pod realizację spornego zamierzenia budowlanego.

Wprawdzie powołana decyzja Wójta Gminy z [...] lipca 2015 r. nie była ostateczna, to jednak zawarto w niej konkretne ustalenia dotyczące wykonania na działkach objętych planowaną inwestycją nasypu ziemnego o powierzchni ok. 22 667 m2, objętości 23 tys. m3 i wysokości dochodzącej miejscowo do 5 m. Okoliczność przeprowadzenia robót budowlanych związanych ze zmianą ukształtowania terenu potwierdzona została również w piśmie PINB z 28 lipca 2015 r. oraz dokumentacji fotograficznej. Niezależnie od końcowego wyniku postępowania prowadzonego w trybie art. 29 Prawa wodnego, organ odwoławczy powinien skonfrontować materiał dowodowy zgromadzony w tym postępowaniu z dokumentacją złożoną przez inwestora w sprawie pozwolenia na budowę. Tymczasem Wojewoda uznał za miarodajną mapę przedstawioną do celów projektowanych i uaktualnioną na stan z 22 września 2015 r. w sytuacji, gdy w ekspertyzie dołączonej do odwołania Wójta Gminy Wielka Wieś wskazano na nieprawidłowość pierwszej mapy wykorzystanej przez inwestora.

Dla wyjaśnienia spornych okoliczności związanych z podwyższeniem terenu przewidzianym do zabudowy nie mogły posłużyć oświadczenia inwestora oraz projektanta, gdyż pozostawały one w sprzeczności z dokumentacją wskazującą na wykonanie nasypu o bardzo dużych rozmiarach. W szczególności nie zebrano dowodów, które pozwoliłyby w sposób rzetelny ocenić, w jakim zakresie zmiana ukształtowania terenu wiązała się z budową dróg. Również pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 lipca 2015 r., 30 września 2015 r. i 5 października 2015 r. z uwagi na ich niejednoznaczną treść nie zwalniały organu odwoławczego od samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego odnoszącego się do ukształtowania terenu inwestycji. Nieprzeprowadzenie wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału i dokumentacji projektowej skutkowało przyjęciem nieuprawnionej oceny co do kompletności projektu budowlanego i prawidłowości projektu zagospodarowania terenu inwestycji.

W szczególności trzeba podkreślić, że wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie dawały podstawy do stwierdzenia przez organ odwoławczy, że składowanie ziemi i gruzu na działkach stanowiących teren inwestycji miało charakter czasowy i nie było związane z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym.

Zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji nie podjęły czynności dowodowych pozwalających w sposób obiektywny ustalić zgodność projektu zagospodarowania terenu inwestycji ze stanem rzeczywistym, ale też stanem legalnym. Trzeba bowiem założyć, że mapa używana dla celów projektowanych powinna odzwierciedlać stan istniejący faktycznie przed rozpoczęciem robót budowlanych. Dlatego w rozpatrywanej sprawie należało wnikliwie wyjaśnić to, czy przed sporządzeniem dokumentacji projektowej doszło ewentualnie do samowolnych robót związanych z przygotowaniem terenu inwestycji do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego. Z przyczyn omówionych wyżej nie zasługiwało na akceptację wnioskowanie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji, a oparte zasadniczo na oświadczeniu inwestora o doprowadzeniu ukształtowania spornych działek do stanu pierwotnego.

Trzeba zaakcentować, że ustalenia dotyczące rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu inwestycji nie wynikały z oględzin organu prowadzącego niniejsze postępowanie, lecz dokonywane były tylko na podstawie informacji uzyskanych podczas kontroli wykonanych przez organ nadzoru budowlanego, ale bez udziału stron. Wbrew zatem ocenie Sądu Wojewódzkiego całokształt materiału dowodowego nie pozwalał na stwierdzenie, że: "zmiany ukształtowania terenu inwestycji miały charakter przejściowy, a związane były ze składowaniem materiału budowlanego służącego realizacji innej inwestycji, tj. budowie drogi wewnętrznej".

Konstatacja Sądu Wojewódzkiego jest o tyle nietrafna, że cały obszerny wywód w zakresie analizy materiału dowodowego dokonany został bez uwzględnienia ekspertyzy złożonej do akt wraz z odwołaniem Wójta Gminy oraz dokumentacji fotograficznej obrazującej wykonanie nasypu o znacznych rozmiarach. Dodać przy tym należy, że materiał zgromadzony w aktach nie pozwalał na ustalenie, że zmiana ukształtowania przedmiotowego terenu miała wyłącznie związek z budową drogi.

Ponadto Sąd niewłaściwie zinterpretował pismo PINB z 28 lipca 2015 r., wywodząc w uzasadnieniu, że organ nie stwierdził podniesienia poziomu terenu. Tymczasem wymienionym pismem PINB poinformował, że na oznaczonych działkach "rozpoczęto roboty budowlane związane ze zmianą ukształtowania terenu – wykonano nasypy ziemne w celu wyrównania poziomu gruntu oraz utwardzono część terenu tłuczniem kamiennym".

W takim stanie sprawy weryfikacja wykorzystanych do dokumentacji projektowej map, jak też ustalenie rzeczywistego stanu w zakresie ukształtowania i zagospodarowania terenu inwestycji, wymagały dalszych czynności wyjaśniających i fachowej analizy.

Rzeczą więc organu było przeprowadzenie takich dowodów, które pozwoliłyby w sposób rzetelny sprawdzić prawidłowość projektu zagospodarowania działek przeznaczonych pod sporne przedsięwzięcie budowlane, przy uwzględnieniu przytoczonych na wstępie wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r.

Zaznaczyć należy, że organ architektoniczno-budowlany powinien wyjaśnić okoliczności stanu faktycznego dotyczące terenu inwestycji w taki sposób, aby wykluczyć sytuację mogąca prowadzić do wydania pozwolenia na budowę po samowolnym zrealizowaniu przez inwestora robót budowlanych związanych z ukształtowaniem i zagospodarowaniem gruntu przeznaczonego pod dane przedsięwzięcie budowlane.

Z przyczyn wyżej omówionych uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok, gdyż Sąd Wojewódzki nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., mimo że organ odwoławczy rozpatrzył sprawę z naruszeniem przepisów art. 34 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z regulacją § 8 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188, art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.