Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 973/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 24 f ust. 1, art. 98a ust.  3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 190
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: Art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 214 poz 1806
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: Art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
article: Art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 60, art. 65
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skarg Gminy i M. R. – B. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego skargi oddala


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 września 2008 r.

Pismem z dnia 8 września 2003 r. Komisarz Wyborczy poinformował Wojewodę, że radna Miasta M. R. – B. naruszyła ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. Wskazał również, że w dniu 17 lipca 2003 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miasta z prośbą o przekazanie uchwały Rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. W odpowiedzi Przewodniczący Rady poinformował go, że na sesji w dniu [...] Rada Miasta odrzuciła projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej M. R. – B.

Przewodniczący Rady Miasta w piśmie z dnia 23 września 2003 r. poinformował Wojewodę, że M. R. – B. jest prezesem Zarządu C. M. "A" Spółka z o.o. i kieruje również Z. O. Z. "A". N. Z. O. Z. "A" prowadzi działalność gospodarczą w budynku dawnej Przychodni Rejonowej przy ul. [...] wynajmowanym od Miasta będącego jego właścicielem. Umowę najmu budynku w imieniu N. Z. O. Z. "A" podpisała M. R. – B. jako osoba reprezentująca ten podmiot. Zważywszy na okoliczności sprawy i opinię prawną Zespołu Radców Prawnych Urzędu Miasta z dnia [...], Przewodniczący Rady wniósł do Rady Miasta projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej M. R. - B. Na sesji w dniu [...] Rada Miasta odrzuciła projekt uchwały.

Pismem z dnia 7 października 2003 r. Wojewoda wezwał Radę Miasta do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnej M. R. – B. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania.

Zdaniem Wojewody fakt pełnienia przez M. R. – B. funkcji prezesa Spółki z o.o. N. Z. O. Z. "A" oraz kierownika tego Zakładu stanowi naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W takim przypadku Rada Miasta, stosownie do art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) winna stwierdzić w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu radnego w terminie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny uzasadniającej wygaśnięcie mandatu. Wojewoda wskazał, iż projekt uchwały w tej sprawie był już przedmiotem obrad sesji Rady Miasta w dniu [...], jednak uchwała nie została podjęta. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Wojewoda został zmuszony do wysłania do Rady Miasta niniejszego wezwania.

Równocześnie Wojewoda stwierdził, że w przypadku nie podjęcia przez Radę Miasta stosownej uchwały, zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wyda (po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej), zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego radnej M. R. - B.

Pismem z dnia 17 listopada 2003 r. Wojewoda zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż w związku z niepodjęciem przez Radę Miasta uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnej M. R. – B. konieczne stało się wydanie zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie.

Następnie w dniu [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547), wydał zarządzenie zastępcze nr [...]. Stwierdził w nim wygaśnięcie mandatu radnej M. R. – B. wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą, która jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wskazał, iż M. R. – B. pełni funkcję prezesa Spółki z o.o. N. Z. O. Z. "A" oraz jest kierownikiem tego Zakładu. Zakład ten prowadzi swoją działalność w budynku stanowiącym własność Gminy w oparciu o umowę dzierżawy. Organ nadzoru wskazał, iż wezwał Radę Miasta do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej M. R. – B. Projekt przedmiotowej uchwały został umieszczony w porządku obrad sesji Rady w dniu [...]. Jednakże Rada Miasta nie podjęła stosownej uchwały, mimo upływu 30 dni od wezwania.

W tej sytuacji wydanie zarządzenia zastępczego stało się, zdaniem Wojewody, konieczne.

Pismem z dnia 2 stycznia 2004 r. M. R. - B. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa i uchylenie zarządzenia zastępczego nr [...] z dnia [...]. Wydanemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie zasad działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak podstawy prawnej (tj. art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, art. 7 i 60 Konstytucji RP, art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 24f ustawy o samorządzie gminnym).

Rada Miasta w skardze z dnia 15 stycznia 2004 r. na zarządzenie zastępcze nr [...] Wojewody w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wniosła o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu nie wskazał przepisów ustawy, które jego zdaniem miały powodować wygaśnięcie mandatu. W § 1 zarządzenia jest wprawdzie mowa o naruszeniu zakazu ustawowego, ale ani z treści ani z uzasadnienia nie wynika z jakiego przepisu ustawy zakaz taki miałby wynikać w odniesieniu do radnej M. R. - B. Zdaniem strony skarżącej w zarządzeniu nie wskazano prawidłowej podstawy prawnej, bowiem za taką podstawę nie można uznać art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Ponadto w skardze wyjaśniono, iż przyczyną nie podejmowania uchwały przez Radę Miasta był przede wszystkim fakt złożenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP tych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które potencjalnie mogłyby zostać w niniejszej sprawie naruszone. Mając na względzie możliwość nadania przez Trybunał Konstytucyjny mocy wstecznej swojemu orzeczeniu o ewentualnej utracie mocy obowiązującej kwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów – z dniem złożenia do Trybunału wymienionego wniosku powstała sytuacja zależności rozstrzygnięcia w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego od orzeczenia TK. To zaś, zdaniem strony skarżącej, winno uzasadniać postanowienie o zawieszeniu postępowania nadzorczego w tej sprawie do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Odmienne postępowanie w niniejszej sprawie prowadziłoby do możliwości powstania nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem uzupełnienie składu Rady Miasta – w trybie przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, a w dalszej kolejności po ewentualnej utracie mocy obowiązującej przepisów, na których można by się ewentualnie opierać w tej sprawie, doprowadziłoby do sytuacji, w której skład Rady byłby niezgodny z przepisami ustawy zarówno co do liczby radnych jak i podstaw uzyskania mandatu.

Zdaniem strony skarżącej w toku postępowania nadzorczego Wojewoda nie uwzględnił licznych argumentów i zastrzeżeń podnoszonych przez M. R. – B. w piśmie skierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta z dnia 5 listopada 2003 r. oraz z dnia 18 listopada 203 r., które zostały przekazane organowi nadzoru. Poruszone w nich kwestie winny zostać wnikliwie rozpatrzone co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia.

Zdaniem Rady Miasta rozstrzygniecie niniejszej sprawy przez Sąd jest uzasadnione ze względu na konieczność zajęcia przez Radę stanowiska wobec niebezpiecznego precedensu ustalania składu Rady Miasta decyzjami administracji rządowej. Bez zweryfikowania zarządzenia zastępczego Wojewody przez Sąd wszelkie podejmowane odtąd rozstrzygnięcia Rady Miasta mogłyby być kwestionowane.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wojewoda w piśmie z dnia 21 stycznia 2004 r. stwierdził, iż nie znajduje podstaw do uchylenia zarządzenia zastępczego nr [...] albowiem jest ono zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Odnosząc się do argumentu M. R. – B. dotyczącego błędnej podstawy prawnej zarządzenia zastępczego, organ nadzoru wskazał, iż w podstawie prawnej omyłkowo został wpisany zamiast pkt 2a, pkt 3 tego samego ust. 1 art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547). Jest to jednak omyłka pisarska, która nie może mieć wpływu ani na zasadność, ani też na skuteczność zarządzenia. Organ nadzoru wskazał również, iż zarówno z treści zarządzenia, jak też publicznej dyskusji w tej sprawie oraz również z pism M. R. – B. jednoznacznie wynika, iż wyłączną przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest naruszenie przez M. R. – B. ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą, która jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Z treści wezwania do uchylenia zarządzenia wynika, że również M. R. – B. nie ma wątpliwości co do tego jaka przesłanka była podstawą wygaszenia jej mandatu.

W odpowiedzi na skargę Rady Miasta Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ nadzoru ponownie stwierdził, iż wpisanie w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia pkt 2a zamiast pkt 3 tego samego ust. 1 art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jest omyłką pisarską. Niemniej jednak z uzasadnienia zarządzenia i z korespondencji wymienianej między stronami, jasno wynika co było przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej M. R. – B. Zdaniem Wojewody, gdyby przyjąć, iż tego typu oczywiste omyłki w aktach organów administracji rządowej czy też samorządowej skutkują ich nieważnością to znaczny procent tych aktów musiałby zostać wyeliminowany z obrotu prawnego tylko z tego powodu, co w jego ocenie, wydaje się niczym nieuzasadnione, a nadto sprzeczne z zasadą adekwatności rygoru w stosunku do skali uchybienia.

W dalszej części odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, iż w jego opinii, złożenie przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP "przepisów antykorupcyjnych" zawartych m.in. w ustawie samorządzie gminnym nie może mieć wpływu na podejmowane przez niego działania w tym zakresie.

Organ nadzoru wyjaśnił, że w toku postępowania nadzorczego zapoznał się zarówno ze stanowiskiem Miasta jak i stanowiskiem M. R. – B. wyrażonym w przesłanych mu pismach. Odnosząc się do argumentów M. R. – B. stwierdził, iż się z nimi nie zgadza.

Wojewoda wskazał, iż w jego opinii oraz w opinii Komisarza Wyborczego czy nawet Przewodniczącego Rady Miasta M. R. – B. będąc prezesem Spółki z o.o. N. Z. O. Z. "A" oraz kierownikiem tego Zakładu, który swoją działalność prowadzi w budynku stanowiącym własność Gminy naruszyła zakaz zarządzania działalnością gospodarczą, która jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a który to zakaz wynika z art. 24 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Wedle tej normy radni gmin nie mogą podejmować się sprawowania zarządu działalności gospodarczej jeśli łączy się ona z wykorzystaniem mienia gminy.

Również M. R. – B. wniosła skargę na zarządzenie zastępcze nr [...] Wojewody domagając się jego uchylenia w całości.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, art. 60 oraz art. 65 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 24 f i art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a także art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie.

Skarżąca zakwestionowała prawidłowość działania Wojewody przede wszystkim ze względu na wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej. Wprawdzie w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wojewoda wskazał, iż podstawa prawna podana w zarządzeniu jest następstwem omyłki, to jednak sama treść zarządzenia pozostaje niezmieniona i zawiera nadal nieprawidłową podstawę prawną. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że w tym przypadku wystarczające będzie odwołanie się do pomyłki, bowiem zaskarżone zarządzenie jest aktem zastępującym uchwałę rady gminy, o daleko idących skutkach prawnych, które przy tym są zróżnicowane w zależności od przyjęcia jako podstawy prawnej działania w trybie art. 190 ust. 1 pkt 3 lub art. 190 ust. 1 pkt 2a i dla wydania którego przewidziany jest w ustawie szczególny tryb (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). W opinii skarżącej już z tego powodu zarządzenie powinno być uchylone w celu nadania mu prawidłowej formy.

W opinii skarżącej wskazana w piśmie Wojewody (nie będącym zarządzeniem zastępczym) informacja, iż podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia stanowi art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie jest wystarczająca. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że nie może on stanowić samoistnej podstawy materialnoprawnej dla stwierdzenia wygaśnięci mandatu radnego rady gminy. Konieczne jest bowiem wskazanie "ustawowego zakazu łączenia" oraz przepisu określającego niemożliwe do pogodzenia "funkcję" lub "działalność". Skarżąca podkreśliła, że nie pełni żadnej "funkcji" czy "działalności" odnośnie których istniałby przepis zakazujący łączenia ich z mandatem radnego.

Zdaniem skarżącej mandat uzyskany w wyborach powszechnych pozostaje pod ochroną nie tylko przepisów rangi ustawowej, ale także przepisów konstytucyjnych. Zwłaszcza art. 60 gwarantuje obywatelom prawo dostępu do służby publicznej. Pojęcie służby publicznej na gruncie tego przepisu obejmuje również stanowiska w pochodzących z wyborów organach stanowiących samorząd terytorialny. Skarżąca oparła swoją skargę na założeniu, że wprawdzie przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzające zakaz łączenia stanowisk i zajęć z mandatem radnego rady gminy zgodne są z Konstytucją RP, to jednak przy ich stosowaniu przyjmować należy, że ograniczenie podstawowych wolności i praw nie może opierać się na domniemaniu, ale musi wyraźnie wynikać z przepisów ustawowych.

M. R. – B. wskazała, iż pełni funkcję w organie zarządzającym spółki prawa handlowego (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością). Spółka ta utworzyła w trybie i na zasadach ustawy o zakładach opieki zdrowotnej niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. W dalszej kolejności zawarta została umowa najmu. Zdaniem skarżącej fakt zasiadania w organie zarządzającym spółki z o.o., która następnie utworzyła zakład opieki zdrowotnej, prowadzący działalność z wykorzystaniem mienia udostępnionego przez podmiot nie będący gminą, nie jest objęty ustawowym zakazem łączenia działalności lub funkcji z wykonywaniem mandatu radnego. Ustawodawca wyróżnia sytuację, w której "bycie członkiem organu zarządzającego spółki prawa handlowego" nie może być łączone z mandatem radnego. Zakaz taki wprowadzony jest w art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Chodzi w nim co prawda o szczególny rodzaj spółek (tzn. z udziałem gminnych osób prawnych), jednak sposób opisania "funkcji" radnego ma charakter uniwersalny tzn. że gdyby ustawodawca zamierzał zakazać łączenia wykonywania mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności uczyniłby to np. przez wprowadzenie zakazu "bycia członkiem organu zarządzającego spółki prawa handlowego prowadzącej działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego". Ustawa o samorządzie gminnym (ani żadna inna) nie wprowadza tymczasem wyraźnego zakazu łączenia mandatu radnego z pełnieniem funkcji członka organu zarządzającego spółki prawa handlowego będącej tzw. "organem założycielskim" dla niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej działającego w lokalach udostępnionych przez działający w imieniu gminy podmiot.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie art. 7 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnej oraz art. 60 Konstytucji RP. Jej zdaniem przepisy dotyczące ograniczeń w pełnieniu funkcji publicznych winny, jako ingerujące w podstawowe prawa obywatelskie i polityczne być wykładane w sposób ścisły a wykładnia rozszerzająca nie może mieć tu zastosowania. Ograniczenia tego typu winny wynikać z literalnego brzmienia ustawy a nie być następstwem żmudnej wykładni prowadzącej do wyjaśniania niejasnych przepisów na niekorzyść podstawowych wolności i praw jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Kolejny zarzut skarżącej dotyczył naruszenia art. 7 Konstytucji, art. 6 i 7 Kpa oraz art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie tych przepisów nastąpiło przez błędne wskazanie podstawy prawnej zarządzenia oraz nie wskazanie, jaki ustawowy zakaz miałaby naruszyć skarżąca. W kwestionowanym rozstrzygnięciu jako okoliczność powodującą wygaśnięcie mandatu wskazuje się "naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzeniem działalnością gospodarczą, która jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy". Zdaniem skarżącej najprawdopodobniej (choć nie wynika to ani z podstawy prawnej zarządzenia, ani z jego treści) Wojewoda dopatruje się "ustawowego zakazu" z treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten odnosi się do kilku przypadków, w których prowadzenie działalności gospodarczej nie może być łączone z mandatem radnego. Bez wątpienia w tym przypadku nie występuje ani kwestia prowadzenia działalności gospodarczej, ani bycia pełnomocnikiem lub przedstawicielem w prowadzeniu takiej działalności. Ponadto, nie znajdzie tu zastosowania zakaz, o którym mowa w tym przepisie tj. "a także zarządzać taką działalnością". Po pierwsze dokonując wykładni językowej cytowanego przepisu należy stwierdzić, iż pod pojęciem "taką działalnością" należy rozumieć działalność określoną w pierwszej części zdania, a więc "działalność gospodarczą (prowadzoną) na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami". Skoro więc skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej w ogóle to tym bardziej "taką" (w rozumieniu tego przepisu) działalnością nie zarządza.

Za taką interpretacją przemawia także przepis art. 24f ust. 2, w którym wprost określono sytuacje, w których zasiadanie we władzach osób prawnych koliduje z wykonywaniem mandatu radnego. Zdaniem skarżącej gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie zakazu łączenia mandatu z funkcją jaką pełni, stosowny przepis winien wprost mówić o tym iż "radni nie mogą być członkami władz zarządzających (...) spółek prawa handlowego prowadzącymi działalność.....". Taki zakaz nie jest wyrażony w przepisach prawa i został przyjęty przez Wojewodę w sposób dowolny. Tym samym Wojewoda powołuje się na "ustawowy" zakaz nie wskazując jednak żadnego przepisu, z którego miałby on wynikać.

M. R. – B. wskazała również, iż opisana w § 1 zaskarżonego zarządzenia sytuacja "zarządzania działalnością" została przyjęta bezpodstawnie i w efekcie rozszerzającej wykładni. Zarządzanie działalnością nie zostało prawnie zdefiniowane, tym niemniej można przyjąć, że chodzić tu może o prowadzenie działalności, dokonywanie całokształtu czynności prawnych i faktycznych dotyczących danej sfery życia. W sprawie tej nie ustalono, na jakiej podstawie przypisuje się osobie fizycznej zasiadającej w kolegialnym organie osoby prawnej cechę "zarządzania" działalnością gospodarczą. W świetle kodeksu spółek handlowych oraz statutu spółki A spółka z o.o. spółką kieruje zarząd wybrany przez wspólników. Ponadto prawo reprezentowania spółki posiada zarząd. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przypisania poszczególnym jego członkom uprawnienia do samodzielnego zarządzania działalnością.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie, że w toku postępowania nadzorczego nie ustalono jaki stosunek prawny łączy ją ze spółką, co nie jest bez znaczenia dla oceny jej sytuacji prawnej w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca pozostaje ze spółką w stosunku pracy. Umowa ta nie ma przy tym charakteru umowy o zarządzanie przedsiębiorstwem spółki, lecz jest typową umową o pracę.

Wydanym zarządzeniem Wojewoda naruszył także konstytucyjnie chronioną wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki od tej zasady winny być określone ustawami.

Nieprawidłowo w uzasadnieniu do Zarządzenia wskazano jakoby działalność spółki A prowadzona była z wykorzystaniem mienia gminnego w oparciu o umowę dzierżawy. Świadczy to o błędach ustaleń faktycznych poczynionych w toku wydawania zarządzenia zastępczego i również z tego powodu uzasadnia jego uchylenie. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że działalność zakładu opieki zdrowotnej prowadzona jest w ramach ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w Narodowym Funduszu Zdrowia i polega na wykonywaniu zadań wynikających z tej ustawy w stosunku do osób ubezpieczonych. Działalność ta finansowana jest na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia o świadczenie usług medycznych i w ocenie skarżącej nie ma charakteru typowej działalności gospodarczej. Skarżąca wskazała również, iż umowa najmu zawarta przez Spółkę (a nie przez skarżącą) dotyczy lokali położonych w budynku przychodni. Umowa najmu nie przewiduje przy tym prawa pobierania korzyści z tego tytułu przez skarżącą. Umowa ta została zawarta jeszcze przed wyborami w 2002 r.

Skarżąca zarzuciła, iż w zaskarżonym zarządzeniu nie wskazano prawidłowo w jakiej dacie doszło do wygaśnięcia mandatu. Ponadto w przypadku jego wykonania zostaje otwarta droga do obsadzenia mandatu w trybie ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Spowoduje to w konsekwencji uzupełnienie składu Rady Miasta do liczebności określonej ustawą. W przypadku pozytywnego dla skarżącej orzeczenia sądu administracyjnego doprowadzi to do sytuacji, w której jeden z mandatów zajmowany byłby niejako przez dwie osoby.

W odpowiedzi na skargę M. R. – B. Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ nadzoru ponownie stwierdził, iż wpisanie w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia pkt 2a zamiast pkt 3 tego samego ust. 1 art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jest omyłką pisarską.

Ponadto Wojewoda wskazał, że N. Z. O. Z. "A", którego kierownikiem jest M. R. – B. prowadzi działalność gospodarczą, którą można zakwalifikować jako działalność gospodarczą, o której mowa w ustawie z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.). Do zakładów opieki zdrowotnej stosuje się przepisy niniejszej ustawy, ponieważ wyłączenia wynikające z jej przepisów nie obejmują usług świadczonych przez zakłady opieki zdrowotnej. Podobny pogląd jest wyrażany w piśmiennictwie (C. Kosikowski: Pojęcie przedsiębiorcy w prawie polskim, Pip 2001, nr 4, s. 15) oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (III CZP 115/95; OSNC 1996/1/6).

N. Z. O. Z. "A" prowadzi działalność gospodarczą w budynku dawnej Przychodni Rejonowej przy ul. [...] wynajmowanym od właściciela – Miasta. Nie ulega więc wątpliwości, iż działalność ta jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Wojewoda podkreślił, iż M. R. – B. będąc prezesem A Spółka z o.o., jak również kierując N. Z. O. Z. "A" zarządzała działalnością gospodarczą a także była przedstawicielem w prowadzeniu działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, w której uzyskała mandat. Zakaz "zarządzania taką działalnością" wyrażony w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy interpretować jako zakaz sprawowania zarządu działalnością gospodarczą o szerokim zakresie normowania. Obejmuje on w sensie przedmiotowym zarówno zarządzanie w charakterze pracownika, jak też w innym charakterze, odpłatnie i nieodpłatnie, a dotyczy także działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Fakt, iż M. R. – B. sprawuje zakazany prawnie zarząd działalnością gospodarczą potwierdza okoliczność, iż umowę najmu zawartą w dniu [...] budynku położonego przy ul. [...] stanowiącego własność Miasta w imieniu N. Z. O. Z. "A" Sp. z o.o. podpisała M. R. – B. jako osoba reprezentująca wyżej wymieniony podmiot.

Natomiast zgodnie z § 10 ust. 1-4 Statutu N. Z. O. Z. "A" Spółką kieruje i ma prawo jej reprezentowania Zarząd wybrany przez wspólników. Zakładem kieruje Zarząd Spółki a funkcję kierownika Zakładu pełni Prezes Zarządu, do którego kompetencji należy m.in. administrowanie majątkiem Zakładu – czyli zarządzanie nim oraz reprezentowanie Zakładu na zewnątrz.

Ponadto zgodnie z umową Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A" do składania oświadczeń w imieniu Spółki w zakresie wszelkich praw i obowiązków upoważnieni są m.in. Prezes Zarządu łącznie z dwoma Członkami Zarządu (§14 ust. 4 umowy spółki). Zarząd, w skład którego wchodzą Prezes Zarządu, Zastępca Prezesa Zarządu i Członkowie, kieruje działalnością Spółki i reprezentuje ją na zewnątrz (§ 15 ust. 1 umowy spółki). Ponadto każdy Członek Zarządu prowadzi samodzielnie sprawy Spółki i dokonuje czynności nie przekraczających zakres zwykłego zarządu (§ 15 ust. 2 umowy spółki).

Organ Nadzoru podkreślił, iż przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia nie została zastosowana wykładnia rozszerzająca przepisów prawa dotyczących ograniczeń w pełnieniu funkcji publicznych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które w tym względzie jest stabilne nie pozostawia wątpliwości, iż osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej. Ich celem jest "zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania". Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ograniczenia, które muszą wynikać z ustawy, podyktowane są interesem publicznym i zgodnie z poglądami przedstawicieli doktryny prawa pracy są powszechnie akceptowane i nie mogą budzić wątpliwości. Funkcje i działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w ustawie z dnia 16 lipca 1991 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na których Wojewoda oparł zarządzenie zastępcze w sprawie M. R. - B.

W ocenie Wojewody M. R. – B. utraciła mandat radnej Miasta w dniu [...]. Wynika to z treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806), zgodnie z którą M. R. – B. powinna zaprzestać prowadzenia wskazanej powyżej działalności gospodarczej w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli z dniem 1 kwietnia 2003 r.), jeżeli do dnia wejścia w życie tejże ustawy radna wybrana w wyborach przeprowadzonych dnia [...] nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której została wybrana.

W związku z niewypełnieniem przez M. R. – B. powyższego obowiązku oraz niepodjęcia przedmiotowej uchwały w tym zakresie przez Radę Miasta, Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu skarżącej zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...]. Zdaniem organu nadzoru wygaśnięcie mandatu nastąpiło z mocy prawa z dniem [...] wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności określonej w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Tym samym wydane zarządzenie zastępcze miało jedynie charakter deklaratoryjny.

W piśmie procesowym z dnia 16 września 2004 r. Rada Miasta podniosła te same argumenty co M. R. – B. w swojej skardze.

WSA w Krakowie w dniu 28 września 2004r. zarządził połączenie sprawy ze skargi M. R. – B. (sygn. III SA/Kr 150/04) ze sprawą ze skargi Gminy (sygn. III SA/Kr 26/04) do wspólnego rozpoznania i orzekania pod sygnaturą III SA/Kr 26/04, a następnie postanowieniem z tej samej daty zawiesił postępowanie sądowe w sprawie z tych skarg z tego powodu, że przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie dotyczące dopuszczalności zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody wydanego w oparciu o art. 98a ustawy o samorządzie gminnym przez podmiot inny niż gmina czy związek międzygminny.

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2007r., WSA w Krakowie podjął pod sygnaturą III SA/Kr 973/02 zawieszone postępowanie sądowe w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 17 lipca 2007r., P 19/04.

Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008r. pełnomocnik Gminy wskazał, że kwestionowane zarządzenie zastępcze oparte zostało na niewłaściwej podstawie prawnej i nie zawiera daty wygaśnięcia mandatu. Wyjaśnił, że wygaśnięcie mandatu nastąpiło z mocy prawa, ale data wygaśnięcia powinna być zawarta w zarządzeniu. Strona nie może jej domniemywać, gdyż zbyt istotne są skutki takiego zarządzenia. Ponadto zarządzenie nie ma podstawy prawnej uzasadnienia.

Z kolei pełnomocnik M. R. – B. wyjaśnił, iż obecnie przedmiotowa nieruchomość jest współwłasnością spółki A Spółka z o.o. oraz Województwa. Natomiast w chwili wydawania zarządzenia zastępczego nieruchomość ta była własnością Gminy i Województwa. Wyjaśnił również, że w związku z wątpliwościami dotyczącymi podstawy prawnej zarządzenia Wojewody składali środki prawne przewidziane w art. 190 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 1 ordynacji wyborczej, jednak odwołanie zostało odrzucone.

Pełnomocnik organu wskazał, że stan własności przedmiotowego budynku ustalono na podstawie treści umowy najmu, jak również wyjaśnień Przewodniczącego z 23.09.2003r., który powołuje się na wyjaśnienie samej M. R. -B.

Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia pełnego odpisu z ksiąg wieczystych nieruchomości będącej przedmiotem umowy najmu, z uwzględnieniem stanu prawnego na dzień wydania zarządzenia zastępczego.

Odpis z księgi wieczystej wraz z wypisem z rejestru gruntów wystawionym na dzień 17 grudnia 2003r. pełnomocnik organu dołączył do pisma procesowego z dnia 23 lipca 2008r. W piśmie tym wskazał, iż z dokumentów tych oraz umowy najmu lokalu wynika, iż w dacie wydania zarządzenia zastępczego lokal użytkowy wynajmowany przez M. R. – B. usytuowany był w budynku położonym przy ul. [...]. Przedmiotowy budynek znajdował się na nieruchomości stanowiącej współwłasność Gminy (954/1000 udziału) oraz Skarbu Państwa (46/1000 udziału). W ocenie pełnomocnika organu mienie pozostające we współwłasności gminy należy do mienia, z którego korzystanie w celu prowadzenia działalności gospodarczej wyczerpuje znamiona "korzystania z mienia komunalnego". Powyższe zatem uzasadniało wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje :

Na wstępie należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie Sąd łącznie rozpoznawał dwie skargi na Zarządzenie Zastępcze nr [...] Wojewody z dnia [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnej Rady Miasta Pani M. R. – B.: Gminy oraz M. R. - B. W związku z brzmieniem art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wątpliwość sądu budziła możliwość zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia zastępczego Wojewody przez M. R. - B. W wyroku z dnia 17 lipca 2007r., P 19/04 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Złożona zatem w niniejszej sprawie skarga M. R. – B. jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez Sąd.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 145, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że obydwie skargi, a więc zarówno skarga Gminy, jak i M. R. – B. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody nie jest dotknięte wadą powodującą konieczność jego uchylenia przez Sąd.

Zgodnie z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 2 cytowanego przepisu wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003r., nr 159, poz. 1547 z późn. zm.).

Oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie należy uznać, że radna M. R. -B. naruszyła ustawowy zakaz zarządzania przez radnych działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, Pani M. R. – B. jest kierownikiem N. Z. O. Z. "A", którego organem założycielskim jest "A" spółka z o.o., w której Zarządzie jako Prezes zasiada Pani M. R. - B. Zgodnie zaś z § 10 ust. 1-4 Statutu N. Z. O. Z. "A" Spółką kieruje i ma prawo jej reprezentowania Zarząd wybrany przez wspólników. Zakładem kieruje Zarząd Spółki a funkcję kierownika Zakładu pełni Prezes Zarządu, do którego kompetencji należy m.in. administrowanie majątkiem Zakładu – czyli zarządzanie nim oraz reprezentowanie Zakładu na zewnątrz. Ponadto zgodnie z umową Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A" do składania oświadczeń w imieniu Spółki w zakresie wszelkich praw i obowiązków upoważnieni są m.in. Prezes Zarządu łącznie z dwoma Członkami Zarządu (§14 ust. 4 umowy spółki). Zarząd, w skład którego wchodzą Prezes Zarządu, Zastępca Prezesa Zarządu i Członkowie, kieruje działalnością Spółki i reprezentuje ją na zewnątrz (§ 15 ust. 1 umowy spółki). Ponadto każdy Członek Zarządu prowadzi samodzielnie sprawy Spółki i dokonuje czynności nie przekraczających zakresu zwykłego zarządu (§ 15 ust. 2 umowy spółki).

W ocenie Sądu nie może ulegać wątpliwości, że N. Z. O. Z. "A" prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm., (por. m.in. uchwała SN z dnia 22 września 1995r., III CZP 115/95, OSNC 1996/1/6; uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 24 września 2001r., OPK 13/01). Podmiot ten prowadzi działalność gospodarczą w budynku przy ul. [...] wynajmowanym od właścicieli, którymi w chwili wydawania zarządzenia zastępczego byli Gmina i Skarb Państwa. Nie ulega więc wątpliwości, iż działalność ta jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W ocenie Sądu statusu przedmiotowego budynku jako mienia komunalnego nie zmienia fakt, że Gmina była jedynie współwłaścicielem, a nie jedynym właścicielem przedmiotowego budynku.

M. R. – B. będąc prezesem zarządu A Spółka z o.o., jak również kierując N. Z. O. Z. "A" zarządzała działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, w której uzyskała mandat. Zakaz "zarządzania taką działalnością" wyrażony w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy interpretować jako zakaz sprawowania zarządu działalnością gospodarczą w szerokim tego słowa znaczeniu. Nie można zatem podzielić argumentu skarżącej M. R. – B., że pozostaje ona poza zakresem tego przepisu, albowiem była tylko jednym z członków kilkuosobowego zarządu, nie ona zatem "zarządza" tą działalnością, lecz organ spółki- zarząd. Niewątpliwie bowiem sprawowanie funkcji jednego z kilku członków kolegialnego organu spółki prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego mieści się w zakresie ustawowego zakazu zarządzania taką działalnością przez radnego jako podmiot sprawujący funkcję publiczną. Ustawowy zakaz łączenia prowadzonej działalności z wykonywaną funkcją publiczną ma szeroki zakres i obejmuje zarówno zarządzanie samodzielne, jak też w ramach kolegialnego organu, w charakterze pracownika jak też w innym charakterze, odpłatnie i nieodpłatnie.

Fakt, iż M. R. – B. sprawowała zakazany prawnie zarząd działalnością gospodarczą potwierdza zresztą bardzo wyraźnie okoliczność, iż umowę najmu zawartą w dniu [...] budynku położonego przy ul. [...] stanowiącego współwłasność Gminy i Skarbu Państwa w imieniu N. Z. O. Z. "A" Sp. z o.o. podpisała M. R. – B. jako osoba reprezentująca wyżej wymieniony podmiot.

Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy, i tak właśnie jest w niniejszej sprawie. Te ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w ustawie z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. To na tej regulacji ustawowej Wojewoda oparł zaskarżone Zarządzenie Zastępcze w sprawie M. R. - B. W ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonego Zarządzenia – wbrew zarzutom skargi - nie została zastosowana wykładnia rozszerzająca przepisów prawa dotyczących ograniczeń w pełnieniu funkcji publicznych. Nie naruszono zatem art. 7, art. 60, art. 65 Konstytucji, ani też art. 7 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) M. R. – B. utraciła z mocy prawa mandat radnej Miasta w dniu [...] wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności określonej w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, albowiem nie zaprzestała prowadzenia wskazanej powyżej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której została wybrana. W związku z niewypełnieniem przez M. R. – B. powyższego obowiązku oraz niepodjęciem przez Radę Miasta uchwały o wygaśnięciu mandatu, Wojewoda prawidłowo zatem stwierdził wygaśnięcie mandatu skarżącej zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...].

Za nieuzasadniony należy uznać także wniosek skarżącej M. R. – B. o stwierdzenie nieważności skarżonego zarządzenia Zastępczego z tego powodu, że wskazano w nim nieprawidłową podstawę prawną. Przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu istniałaby bowiem tylko wtedy, gdyby nie istniała w systemie prawnym podstawa prawna do wydania zaskarżonego aktu. Tylko bowiem wówczas można mówić o braku więzi formalnej zaskarżonego aktu z podstawą prawną na podstawie której został wydany. Tymczasem w niniejszej sprawie istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonego Zarządzenia Zastępczego, a to art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Samo zaś powołanie w treści Zarządzenia Zastępczego innej podstawy prawnej tj. art. 190 ust. 1 pkt 3 tej ustawy nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Wady powodującej konieczność uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie stanowi także brak wyraźnego wskazania w tym zarządzeniu daty wygaśnięcia mandatu radnej, data ta wynika bowiem z cytowanej powyżej regulacji ustawowej.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone Zarządzenie Zastępcze Wojewody jest zgodne z prawem. Z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.