Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1493/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2 , 3 i 3a
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 246/19 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 246/19 oddalił skargę J. J. (dalej: "skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ("ZUS", "organ", "Zakład") z [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z [...] marca 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz odsetek za okres od listopada 2017 r. do lipca 2018 r. w łącznej kwocie 10.626,89 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że skarżący we wniosku z 10 sierpnia 2018 r. zwrócił się o umorzenie całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek uzasadnił niesłusznym rozwiązaniem umowy o pracę przez pracodawcę w dniu 10 kwietnia 2007 r. Wskazał, że sam utrzymuje całą rodzinę: dwoje dzieci oraz żonę chorą na mukowiscydozę, rozstrzenie oskrzeli i zwłóknienie płuc. Wskazał, że żona potrzebuje ciągłej opieki, co uniemożliwia należyte prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, a tym samym osiąganie dochodów. Oświadczył, że nie jest w stanie utrzymać siebie i swojej rodziny i nie jest w stanie zapłacić zaległości.

Organ ustalił, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, z której w 2017 r. wykazał dochód w wysokości 6.827,99 zł, nie pobiera świadczeń i zasiłków z pomocy społecznej. Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną i córką. Syn nie mieszka z pozostałymi członkami rodziny. Żona osiąga miesięczny dochód netto w kwocie 651,50 zł. Skarżący ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu czynszu w kwocie 704,35 zł, z tytułu opłat eksploatacyjnych w kwocie 250,00 zł, koszty związane z leczeniem w kwocie 1 000 zł oraz inne w kwocie 350 zł. Posiada zobowiązania pieniężne w bankach w łącznej kwocie 69 444,18 zł, płacąc miesięczne raty w wysokości 2 338,45 zł. Spłaca też zadłużenie względem spółdzielni mieszkaniowej w kwocie 1 325,00 zł miesięcznie. Inne zobowiązania wynoszą 2 658,65 zł. Skarżący nie posiada środków transportu. Jest współwłaścicielem mieszkania spółdzielczego-własnościowego w Nowej Rudzie o powierzchni 20 m2, właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości gruntowych położonych w Nowej Rudzie o powierzchni 71 m2, nabytej w 2012 r. oraz o powierzchni 67 m2, garażu (udział 1/8), apartamentu w ośrodku turystycznym w Międzyzdrojach o powierzchni 78,30 m2, przysługuje mu prawo współużytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w Nowej Rudzie o powierzchni 646 m2. Wobec skarżącego nie jest obecnie prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ponadto decyzją z [...] lutego 2018 r. ZUS umorzył skarżącemu zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek za okres od stycznia 2011 r. do października 2017 r. w łącznej kwocie 97 169,77 zł.

Organ ustalił również, że nie istnieje podstawa do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300, dalej: "u.s.u.s."), ponieważ nie zachodzi żadna z okoliczności przewidzianych w art. 28 ust. 3 ustawy wskazujących na całkowitą nieściągalność składek. W związku z tym organ rozpatrzył wniosek skarżącego także w oparciu o podstawę prawną dającą możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności - art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

ZUS wskazał, że zgodnie z tym przepisem należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wyłącznie w uzasadnionych przypadkach z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej. Przytoczył regulację zawartą w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365, dalej także jako "rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.") oraz wyjaśnił, że umorzenie składek jest zasadne w stosunku do tych dłużników, u których zapłata składek ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie pozwala na egzystencję, ponieważ powoduje ciężkie, negatywne skutki dla ich rodzin. Oznacza to stan, w którym spłacanie zadłużenia z tytułu składek na własne ubezpieczenie pozbawia rodzinę dłużnika niezbędnych środków utrzymania i nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Po analizie sytuacji finansowej (materialnej) dłużnika organ stwierdził, że jego sytuacja materialna jest "niełatwa", wydatki wydają się realne i nie pozwalają na jednorazowe uregulowanie należności z tytułu składek bez ryzyka pozbawienia zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednak – według organu – sam brak środków finansowych nie przesądza o możliwości umorzenia składek, gdyż brak ten oraz istnienie zaległości nie zmienia sytuacji majątkowo-rodzinnej skarżącego a jedynie wpływa na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji.

Organ wskazał, że zadłużenie skarżącego nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych lecz było związane z nieopłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Pomimo umorzenia skarżącemu składek za okres od stycznia 2011 r. do października 2017 r., skarżący nadal świadomie nie opłaca należnych składek, licząc na kolejne umorzenie zaległości. Według organu skutki finansowe działalności skarżącego nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Organ podkreślił, że skarżący uzyskuje dochody z tytułu prowadzonej działalności zarówno w roku 2018 jak również w latach poprzednich oraz walczy o przywrócenie do pracy na poprzednim stanowisku, co wskazuje, że może pogodzić opiekę nad żoną z pracą zawodową. Organ podkreślił przy tym, że nie neguje wystąpienia problemów zdrowotnych u żony skarżącego. Wskazał, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej, a korzystanie z takiej formy wsparcia stanowi dodatkowe potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Dodatkowo organ wskazał, że skarżący posiada kilka nieruchomości, które nabył w czasie wystąpienia – jak wskazywał – kłopotów finansowych. Brak środków na opłacanie składek – o których skarżący pisze w uzasadnieniu – pozostaje w sprzeczności z faktem nabywania nieruchomości. Organ podkreślił, że skarżący spłaca zobowiązania innych wierzycieli. Dalej ZUS podkreślił, że nie można stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek perspektyw na przystąpienie do spłaty zadłużenia, bowiem istnieje możliwość spłaty ratalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę złożoną przez J. J., stwierdził, że w świetle art. 28 ust.1 u.s.u.s. nie budzi wątpliwości, że decyzja ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Nie oznacza to jednak pozostawienia Zakładowi pełnej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej, to jest posiadanej przez organ swobody wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, wyznaczone są bowiem ściśle przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć zarzutu dowolności decyzji, organ musi wyjaśnić przyczyny z powodu których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu zobowiązanego, jak i stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Następnie Sąd pierwszej instancji przedstawił przesłanki umorzenia składek wynikające z przepisów art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. a także z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz przepisów wymienionego wcześniej rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez ZUS, że nie wystąpiła po stronie skarżącego którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności składek enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Sąd przytoczył ustalenia organu co do prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej oraz jego sytuacji rodzinnej i majątkowej, w tym dochodów i zobowiązań. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ ocenił zgromadzone dowody, odniósł się do obecnego stanu majątkowego i zdrowotnego strony i jego żony. W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że skarżący uzyskuje i uzyskiwał w latach poprzednich dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, oraz walczy o przywrócenie do pracy na poprzednim stanowisku, co wskazuje, że może pogodzić opiekę nad żoną z pracą zawodową. Organ prawidłowo ustalił, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna jednak nie ma charakteru trwałego i ma jedynie wpływ na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji. Skarżący nie korzysta z pomocy społecznej, posiada kilka nieruchomości, spłaca zobowiązania wobec innych wierzycieli oraz ma perspektywy na przystąpienie do spłaty zadłużenia, bowiem istnieje możliwość spłaty ratalnej.

Według Sądu pierwszej instancji, aby mówić, że strona znajduje się w stanie ubóstwa, stan taki musiałby mieć charakter trwały, nie rokujący poprawy. Trudna sytuacja materialna (finansowa) nie stanowi automatycznie o umorzeniu, a subiektywne przekonanie strony o spełnieniu przesłanek i brak bieżących wolnych środków pieniężnych u dłużnika nie uzasadnia rezygnacji z dochodzenia zaległości.

Podsumowując Sąd stwierdził, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. Według Sądu pierwszej instancji okoliczność, że skarżącemu umarzono zaległości z tytułu składek za poprzednie okresy rozliczeniowe nie może skutkować automatycznym umarzaniem nieopłacanych składek za następne okresy.

J. J. złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wnosił także o przekazanie temu Sądowi wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego a mianowicie: art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez ich błędną wykładnię i odmowę umorzenia należności, w sytuacji gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jak również okoliczności, że skarżący sprawuje opiekę nad chorą żoną i nie ma możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej; "k.p.a.") przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i niezastosowanie środka określonego w ww. przepisie p.p.s.a. w postaci uchylenia decyzji, mimo że organ niewłaściwie zebrał materiał dowodowy i niewłaściwie ocenił zebrany materiał dowodowy, w tym dotyczący sytuacji materialnej skarżącego, co skutkowało odmową umorzenia należności.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując między innymi, że mimo przedstawienia dowodów nie zostało uwzględnione, że w stanie faktycznym sprawy zachodzi sytuacja, w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawi skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W związku z treścią zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie art. 145 § 2 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegało, według skarżącego kasacyjnie, na niewłaściwej kontroli działalności ZUS i zaniechaniu uchylenia decyzji, mimo że organ niewłaściwe zebrał i ocenił materiał dowodowy, co skutkowało odmową umorzenia należności.

Zarzut ten jest usprawiedliwiony. Ocena tego zarzutu wymaga w pierwszej kolejności przedstawienia jakie okoliczności i w jakiej kolejności powinny być rozważane w postępowaniu w sprawie o umorzenia składek.

Podstawą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne są przepisy art. 28 ust. 1 – 3 albo art. 28 ust. 1 i 3a u.s.u.s. Przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do umorzeń między innymi składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, przewidującego wyjątek od tej zasady. Wyjątek polega na tym, że pomimo braku całkowitej nieściągalności składek możliwe jest ich umorzenie w uzasadnionych przypadkach, przy czym taka możliwość dotyczy tylko składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek.

Według art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność jest pojęciem zdefiniowanym prawnie i zachodzi tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Jeżeli Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po dokonaniu ustaleń faktycznych dotyczących podstawy umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s. ze względu na ich całkowitą nieściągalność, stwierdzi, że takie podstawy nie zachodzą, ponieważ nie występuje żadna z przesłanek wyczerpująco wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., to wówczas – jeżeli wnioskodawcą jest, tak jak w rozpoznawanej sprawie, ubezpieczony będący równocześnie płatnikiem składek – może i powinien zbadać, czy pomimo braku całkowitej nieściągalności składek, istnieje przesłanka do ich umorzenia na podstawie art. 28 ust. 1 i 3a u.s.u.s. ze względu na okoliczności pozwalające na ustalenie występowania uzasadnionego przypadku.

W ustawie nie określono bliżej uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3b tej ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego otrzymał upoważnienie ustawowe do określenie w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania składek, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Analiza wskazanych przepisów pozwala stwierdzić, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował bliżej w ustawie uzasadnionych przypadków dających podstawę do umorzenia składek na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s., jednak skorzystał z konstrukcji upoważnienia ustawowego zobowiązującego właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu, w ramach szczegółowych zasad umarzania składek, także przesłanek uzasadniających umorzenie. Oznacza to w gruncie rzeczy delegację ustawową do zdefiniowania uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. wskazuje, że taki uzasadniony przypadek dający podstawę do umarzania składek zachodzi wówczas, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. We wskazanym przepisie przykładowo wymieniono takie sytuacje, o których mowa wyżej, w tym przypadek, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz przypadek przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Użycie sformułowania w "szczególności" wskazuje, że nie jest to zamknięty katalog sytuacji, które można uznać za spełniające przesłankę umorzenia składek opisaną w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. in principio, a przechodząc na grunt ogólnego sformułowania z art. 28 ust. 3a ustawy - przesłankę uzasadnionego przypadku.

Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że jedynie pozytywna dla wnioskodawcy decyzja administracyjna ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek ma zawsze charakter uznaniowy. Natomiast decyzja o odmowie umorzenia może mieć niekiedy – w zależności od ustaleń faktycznych w sprawie – charakter decyzji związanej, a w innych przypadkach może mieć charakter uznaniowy, kiedy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zarówno sytuacji kiedy podstawą umorzenia jest art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s.( całkowita nieściągalność składek), jak i art. 28 ust. 1 i 3a ustawy (uzasadniony przypadek przy braku nieściągalności). Oznacza to, że nawet ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opisane we wskazanych przepisach, nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia zaległości. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia składek, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne dla umorzenia, określone w przepisach ustawy zostały spełnione.

Różny charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek wynika z tego, że uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po prawidłowym ustaleniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 albo w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek lub przesłanka uzasadnionego przypadku zdefiniowanego w rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. jako sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Można stwierdzić, że wystąpienie przynajmniej jednej z opisanych przesłanek jest konieczne dla podjęcia decyzji o umorzeniu składek, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

W związku z powyższym należy wskazać, że ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3a ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może działać w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) oraz czy występuje sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.), to nie jest kwestia wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Jeżeli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że nie są spełnione omawiane przesłanki umorzenia składek, to wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych. Może wówczas tylko odmówić umorzenia. Decyzja wydana w takiej sytuacji faktycznej i prawnej ma charakter decyzji związanej. Natomiast wykazanie istnienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek, choć pozwala Zakładowi na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. Dopiero i jedynie po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek, działa w ramach uznania administracyjnego. Jednak, jak wcześniej wyjaśniono, możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia składek, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne dla umorzenia, określone w przepisach ustawy, zostały spełnione.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności prawne i odnosząc się do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że według treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie jest jasne, czy Sąd pierwszej instancji oceniał prawidłowość zaskarżonej decyzji, przyjmując, że ZUS odmówił umorzenia należności jedynie ze względu na ustalenie, że nie ma przesłanki umorzenia, określonej w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (przesłanki całkowitej nieściągalności), czy ze względu na ustalenie, że nie ma jakiejkolwiek przesłanki umorzenia, a więc także i tej określonej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. (przesłanki istnienia uzasadnionego przypadku opisanego w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. jako stan, w którym zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny), czy też przyjął, że według ustaleń organu spełniona została (jako konieczna) przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust. 3b u.s.u.s., jednak organ odmówił umorzenia należności, korzystając z takiej możliwości w ramach uznania administracyjnego, prawidłowo uzasadniając decyzję w tym zakresie.

Wskazana wyżej niejasność wynika z tego, że Sąd pierwszej instancji, przenosząc na grunt rozpoznawanej sprawy swoje słuszne rozważania co do treści przepisów prawa i przedstawiając swoją ocenę zaskarżonej decyzji, stwierdził, że w tej sprawie przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez ZUS, że nie wystąpiła po stronie skarżącego którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności składek enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (strona 6 uzasadnienia). Następnie w powiązaniu ze swoim pierwszym stwierdzeniem, bowiem nie wskazując, że rozważania dotyczą czego innego, Sąd przytoczył ustalenia organu co do prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej oraz jego sytuacji rodzinnej i majątkowej, w tym dochodów i zobowiązań. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że organ prawidłowo przyjął, że skarżący może pogodzić opiekę nad żoną z pracą zawodową oraz, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna jednak nie ma charakteru trwałego i ma jedynie wpływ na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji. Podsumowując Sąd podkreślił, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. Wprawdzie treść tych stwierdzeń wskazuje, że powinny one mieć inne znaczenie niż opis przyczyny niestwierdzenia całkowitej nieściągalności składek i aprobata dla takiego ustalenia. Jednak w żadnym fragmencie omawianych rozważań Sąd pierwszej instancji nie odnosił swoich stwierdzeń do innej przesłanki umorzenia składek, to jest określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie stwierdził, że przesłanka ta została wykazana bądź niewykazana ani też nie wskazywał, czy ocenia odmowę umorzenia składek w kontekście skorzystanie przez organ ze swoich uprawnień w ramach uznania administracyjnego.

Wskazać należy, że stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było ustalenie przez ZUS, że nie wystąpiła po stronie skarżącego którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności składek enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jest jedynie częściowo prawidłowe. Niewątpliwie z uzasadnienia decyzji ZUS wynika, że organ ustalił, że nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności składek, ponieważ brak jest którejkolwiek z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednak nie jest to jedyne ustalenie organu, bowiem w dalszej kolejności prawidłowo przystąpił on do ustalenia, czy istnieje przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Kwestia jakie w tej materii było ustalenie organu, czy nastąpiło bez naruszenia przepisów postępowania i czy miało oparcie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym, powinna być rozstrzygnięta przez Sąd pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że organ z jednej strony stwierdził, że sytuacja materialna zobowiązanego jest "niełatwa", wydatki wydają się realne i nie pozwalają na jednorazowe uregulowanie należności z tytułu składek bez ryzyka pozbawienia zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Mogłoby to wskazywać (choć nie jest to oczywiste), że według organu wykazana została okoliczność, której dotyczy przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Za takim rozumieniem ustaleń organu przemawiałoby również to, że w dalszej części uzasadnienia decyzji organ omawia również i te okoliczności, które są istotne dla usprawiedliwienia skorzystania z prawa do odmowy umorzenia składek w ramach uznania administracyjnego, a nie dla oceny czy zachodzą okoliczności określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.

Z drugiej jednak strony organ wskazał na majątek zobowiązanego oraz na to, że brak środków na opłacanie składek pozostaje w sprzeczności z nabywaniem w przeszłości nieruchomości i ze spłacaniem innych wierzycieli a także na możliwość skorzystania z układu ratalnego skonstruowanego w sposób odpowiadający sytuacji finansowej skarżącego. To z kolei mogłoby wskazywać, że według organu nie zachodzą okoliczności określone w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Takie ustalenie przy równoczesnym ustaleniu, że brak jest okoliczności określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (skarżący to również kwestionuje) oraz innych okoliczności, które mogą być podstawą do stwierdzenia uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przy braku całkowitej nieściągalności składek (art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.) czyniłoby całkowicie zbędnym rozważanie przez organ tych okoliczności, które są istotne dla usprawiedliwienia skorzystania z prawa do odmowy umorzenia składek w ramach uznania administracyjnego. Takie okoliczności zostały jednak szeroko omówione, choć bez jasnego wskazania, że przyczyną tego jest usprawiedliwienie skorzystania z prawa do odmowy umorzenia składek w ramach uznania administracyjnego. Do tych okoliczności należy, według uzasadnienia decyzji organu, np. powstanie zadłużenia przy braku nadzwyczajnych zdarzeń losowych, konieczność liczenia się z obowiązkiem opłacania składek niezależnie od tego, czy działalność gospodarcza jest podstawowym źródłem utrzymania, czy tylko przynosi dodatkowe dochody, potrzeba gromadzenia dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej jako priorytet dla przedsiębiorcy, wcześniejsze skorzystanie przez skarżącego z umorzenia składek oraz niewyciągnięcie z tej sytuacji żadnych wniosków i dalsze uporczywe i świadome nieopłacanie należnych składek z liczeniem na kolejne umorzenie zaległości, niemożność przerzucania na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych a w konsekwencji na ogół obywateli skutków finansowych działalności osoby zobowiązanej, powinność układania interesów i podejmowania decyzji finansowych w taki sposób, by możliwe było wywiązywanie się z należności publicznoprawnych, wywiązywanie się przez innych zobowiązanych będących w trudnej sytuacji z zobowiązań publicznoprawnych w sposób należyty i terminowy, wskazanie, że brak środków finansowych nie przesądza o możliwości umorzenia składek, gdyż brak ten oraz istnienie zaległości nie zmienia sytuacji majątkowo-rodzinnej skarżącego a jedynie wpływa na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji, wskazanie na zasadę sprawiedliwości społecznej i równości obywateli.

Dodać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie ustalenia, że nie zachodzą konieczne przesłanki umorzenia składek określone w art. 28 ust. 1 – 3 a u.s.u.s. nie jest prawidłowe alternatywne (na wypadek innej oceny kwestii istnienia przesłanek) przedstawianie okoliczności mogących uzasadnić odmowę umorzenia składek w ramach uznania administracyjnego organu. Tak skonstruowana podstawa odmowy umorzenia nie może być zaaprobowana, ponieważ jednym z zasadniczych elementów motywacji skorzystania z prawa do odmowy umorzenia składek w ramach uznania administarcyjnego jest skonfrontowanie okoliczności powodujących, że według ustaleń faktycznych istnieją konieczne przesłanki umorzenia – z okolicznościami, które uzasadniają w ocenie organu podjęcie decyzji negatywnej dla strony. Istotnym elementem rozumowania organu, uzasadniającego odmowną decyzję podjętą w ramach uznania administracyjnego, jest uwzględnienie okoliczności, że przesłanki umorzenia zostały wykazane. Inaczej należałoby uznać, że wykazywanie przesłanek jest nieistotne, bo i tak organ może odmówić umorzenia, nie biorąc w ogóle pod uwagę wykazania przesłanek. Takie stwierdzenie jest nieuprawnione, ponieważ przeciwny wniosek wynika z konstrukcji przepisów u.s.u.s.

Te wszystkie sprzeczności i niekonsekwencje w decyzji organu nie zostały dostrzeżone i ocenione oraz rozstrzygnięte przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym, przy uwzględnieniu ustalenia w uzasadnieniu wyroku, że przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez ZUS, że nie wystąpiła po stronie skarżącego którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności składek enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz przy uwzględnieniu, że Sąd nie odniósł omówionych przez siebie okoliczności do innej przesłanki odmowy umorzenia należności, nie można stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zastosowania przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i ustalenia stanu faktycznego w kontekście przesłanki umorzenia składek określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., oraz ewentualnie, w razie potrzeby, oceny prawidłowości skorzystania z możliwości odmowy umorzenia należności, w ramach uznania administracyjnego. Powyższe sprawia, że usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej a także wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni prawa albo niewłaściwego jego zastosowaniu albo obu tych postaci naruszenia jednocześnie. Z treści zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej wynika, że dotyczy on obu postaci naruszenia jednocześnie, ponieważ do błędnej wykładni odnosi się wprost a zarzut dotyczący odmowy umorzenia składek należy odczytywać jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Jednak skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w jaki sposób Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni prawa, w czym dopatruje się błędu tej wykładni oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia przepisów. Ponadto z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby dokonywał on wykładni wskazanych w zarzucie przepisów. Przytoczenie przepisów, czy omówienie ich treści nie oznacza dokonania wykładni, która mogłaby być przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. W związku z powyższym w tym zakresie omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony.

Natomiast ocena zarzutu w drugiej postaci, to jest odnoszącego się do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jest przedwczesna, ze względu na skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania prowadzącą do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, mającego na celu, w pierwszej kolejności, zbadanie prawidłowości zastosowania przepisów postępowania administracyjnego przez organ i prawidłowości ustalenia stanu faktycznego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien, biorąc pod uwagę przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawne, ocenić, czy możliwe jest i ewentualnie w jaki sposób usunięcie wyżej omówionych sprzeczności wynikających z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zrekonstruowanie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jednoznacznych ustaleń faktycznych, które zostały ostatecznie przyjęte jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W szczególności należy jednoznacznie ustalić, czy przyczyną odmowy umorzenia składek jest brak koniecznych przesłanek umorzenia, a ściślej czy również i tej określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., bowiem brak przesłanki opisanej w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy nie jest kwestionowany, czy też zostało stwierdzone istnienie jednej z koniecznych przesłanek umorzenia, a podjęcie negatywnej dla skarżącego decyzji nastąpiło w ramach uznania administracyjnego. W obydwu przypadkach Sąd powinien ocenić czy ustalenia faktyczne dokonane zostały z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego i czy były prawidłowe, a w razie przyjęcia, że negatywna dla skarżącego decyzja została wydana w ramach uznania administracyjnego, należy ocenić czy przedstawione przesłanki takiej decyzji wyjaśniają w dostateczny sposób skorzystanie przez organ z możliwości odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przekazanie Sądowi pierwszej instancji wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu jest bezprzedmiotowy, ponieważ oczywiste jest, że taki wniosek jest kierowany do Sądu pierwszej instancji i przez ten Sąd powinien być rozpoznany – zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a.