Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 47/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2006-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.

1591 ze zm.) stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżący musi zatem wykazać się nie tylko

indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu

prawnego lub uprawnienia.

TEZY

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.

1591 ze zm.) stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżący musi zatem wykazać się nie tylko

indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu

prawnego lub uprawnienia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 listopada 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części osiedli S. i B. w B. (w rejonie ulic: J., W., O. i N.) oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] lipca 2005 roku nr [...] Rada Miejska w B. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedli: S. i B. w B. (w rejonie ulic: J., W., O. i N.).

W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2005 roku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wezwała Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale, a mianowicie:

1. rażącego naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. naruszenia zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3. rażącego naruszenia art. 12 ust. 1 (zdanie pierwsze) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 8 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

4. naruszenie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym i innych przepisów z zakresu prawa samorządu terytorialnego w ten sposób, że bez żadnej podstawy prawnej podano reasumpcji głosowanie w sprawie przyjętej uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." zgłoszonych przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. T.,

5. naruszenie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) i preferencyjnego traktowania niektórych podmiotów poprzez wyjątkowe uprzywilejowane traktowanie Klubu Sportowego [...],

6. naruszenie zasady równego traktowania wszystkich podmiotów w toku głosowania na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] czerwca 2005 roku w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.",

7. naruszenie gwarancji bezstronności w toku głosowania przez Radę Miejską uchwał w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." w ten sposób, iż w głosowaniu brał udział radny K. B. – J., który powinien wyłączyć się z głosowania.

Uchwałą Nr [...] Rada Miejska B. w dniu [...] października 2005 roku na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym stanęła na stanowisku, że:

1. wezwanie [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] lipca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: S. i B. w B. (w rejonie ulic: J., W., O. i N.) - poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej, równości oraz prawa własności, a także naruszenie zasad i trybu sporządzania studium jest nieuzasadnione;

2. uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. oraz uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: S. i B. w B. (rejon ulic J., S., W., O. i N.) nie powinny podlegać zmianie z przyczyn określonych w pkt l.

W skardze na powyższą uchwałę, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B, [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zarzuciła:

I. rażące naruszenie art. 24 ust. 1 (zdanie 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) w ten sposób, że w postępowaniu planistycznym uzgodnień projektu planu z organami wymienionymi w art. 17 pkt 7 tej ustawy nie dokonano w trybie art. 106 kpa;

II. naruszenie w zaskarżonej uchwale z [...] lipca 2005 r. Nr [...] artykułu 28 ust. 1 ww. ustawy z 27 marca 2003 roku w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

III. naruszenie zasady bezstronności Radnych w szczególności w aspekcie naruszenia artykułu 25a oraz pozostałych ustawy o samorządzie gminnym w toku głosowania nad zaskarżoną uchwałą,

IV. naruszenie § 143 oraz innych elementarnych zasad rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100,poz.908), w ten sposób, iż w toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszono podstawowe zasady poprawnej i racjonalnej legislacji;

V. nadużycie władztwa planistycznego gminy poprzez przeznaczenie i zagospodarowanie terenu abstrahujące od walorów ekonomicznych przestrzeni;

VI. wykluczenie możliwości realizacji zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w rozumieniu ustawowych definicji zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

VII. zaprzeczenie idei tworzenia planów miejscowych poprzez rozwiązania planistyczne będące konsekwencją niepoprawnych merytorycznie uchwał Rady Miejskiej B. z dnia [...] grudnia 2004 roku (Nr [...] oraz Nr [...]) co do zakresu terytorialnego planów miejscowych;

VIII. degradacja terenu objętego uchwalonym planem poprzez ograniczenia powierzchni zabudowy i powierzchni sprzedaży oraz możliwości budowy galerii handlowej;

IX. pozbawienie możliwości realizacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy i uniemożliwienie inwestycji, złożonego przez skarżącą [...] spółka z o.o.;

X. niezachowanie wymogów dotyczących skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego;

XI. wprowadzenie do zapisów planu miejscowego na terenie 3.3U ustaleń umożliwiających budowę galerii handlowo-usługowej pozbawionej podstawy prawnej definicji, zgodnie z którą "pod pojęciem galerii handlowo-usługowej należy rozumieć obiekt usługowy, który jest jednolitym technicznie i funkcjonalnie budynkiem, w którym dopuszczone jest usytuowanie dowolnej liczby pomieszczeń lub grupy pomieszczeń z przeznaczeniem dla celów handlu o nieprzekraczalnej jednostkowej powierzchni sprzedaży 2000m2".

XII. rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na nieoptymalnym wykorzystaniu danego obszaru;

XIII. naruszenie konstytucyjnej zasady prawa własności wynikającej z art. 21 Konstytucji i innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 6 tej ustawy, a także ustawy Prawo budowlane;

XIV. naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji, polegające na uprzywilejowaniu Sportowej Spółki Akcyjnej [...], który również miał plany inwestycyjne poprzez to, że w uchwałach podjętych w dniu [...] grudnia 2004 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia planów miejscowych umożliwiono Klubowi Sportowemu [...] realizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych i osiągniecie korzyści majątkowych z terenów, które otrzymał na statutowe cele sportowe na preferencyjnych warunkach;

XV. oczywiste naruszenie art. 3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sprzeczne z podstawowymi zasadami ładu przestrzennego ustalenia przeznaczenia terenu w zaskarżonej uchwale;

XVI. naruszenie art. 4 ustawy z dnia 4 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych ustaw (tekst jednolity Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez pozbawienie prawa zabudowy nieruchomości gruntowych objętych zakresem terytorialnym uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: S. i B. w B.;

XVII. skrajną stronniczość Radnych B. przejawiających się w otwartej niechęci do zamierzeń strony skarżącej, przejawiające się w treści zaskarżonej uchwały oraz uchwał poprzedzających ze szkodą dla mieszkańców B. oraz Miasta B.

Na tej podstawie skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. od Rady Miejskiej B. kosztów postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Rada Miejska B. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swego stanowiska Rada Miejska B. wskazała, że nie jest w stanie odnieść się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 106 kpa w związku z art. 24 cytowanej ustawy w trakcie sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem strona skarżąca nie wskazała sposobu tegoż naruszenia, ograniczając swój zarzut jednie do stwierdzenia, iż "bezspornie uchwała z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] Rady Miejskiej B. narusza tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego chociażby w ten sposób, iż w toku uzgadniania oraz opiniowania nie stosowano art. 106 KPA". Również organ wskazał, iż nie może się odnieść merytorycznie do zarzutu naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, ze względu na brak odniesienia do konkretnych norm prawnych.

W ocenie Rady Miejskiej B. skarżąca nie wyjaśnia ponadto, dlaczego działalność zawodowa jednego z radnych Rady Miejskiej B. skutkuje powstaniem po jego stronie interesu prawnego uniemożliwiającego głosowanie w radzie, jak i nie wskazuje jakie elementarne zasady poprawnej i racjonalnej legislacji zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) zostały naruszone uchwalonym planem. Wyeksponowany zaś § 143 rozporządzenia określa zasady obowiązujące przy redagowaniu aktów prawa miejscowego, lecz skarżąca milczy co do zakresu i sposobu naruszenia tych zasad.

W dalszym ciągu organ podniósł, iż skarżąca spółka nie wykazała także w jaki sposób zostało nadużyte władztwo planistyczne gminy oraz w jaki sposób poprzez zapisy planu doszło do wykluczenia możliwości realizacji ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w rozumieniu ustawowych definicji ustawy, a ponadto na czym polega owe wykluczenie. Podkreślił, iż kwestionowane uchwały stanowiły wyraz woli większości wybranych przedstawicieli społeczeństwa lokalnego. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 ustawy w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwały wskazane w skardze rozpoczęły jedynie procedurę planistyczną. Procedura zaś zawiera elementy udziału czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Udział ten odbywa się poprzez składanie wniosków do planu, a następnie poprzez możliwość wnoszenia uwag do opracowanego już projektu planu. Organ zwrócił przy tym uwagę, iż skarżący nie skorzystali z prawa do składania wniosku, a więc możliwości wyartykułowania własnego zdania na temat sposobu zagospodarowania terenu objętego planem. Ponadto przedmiotowe uchwały nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru – Wojewodę P. w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, iż uchwały o których mowa wyżej są "niepoprawne merytorycznie".

Odnosząc się do kolejnych zarzutów Rada Miejska B. podniosła, iż skarżąca nie wskazuje również na czym miałaby by polegać degradacja terenu objętego uchwalonym planem. Wobec tego strona przeciwna nie jest w stanie odnieść się merytorycznie i prawnie do sformułowanego tak zarzutu. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu została sporządzona zgodnie z wymogami ustawowymi oraz określonymi w § 11 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w oparciu o ustalenia projektu planu z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania i przeznaczenia terenów w obowiązujących wcześniej planach zagospodarowania przestrzennego. Wnosząca skargę nie wskazała zaś w jaki sposób zostały naruszone przepisy ustawy w wyżej wskazanym zakresie. Wobec powyższego również w tej kwestii strona przeciwna nie jest w stanie odnieść się do sformułowanego tak zarzutu. Zgodnie z obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.", na obszarze objętym planem nie przewiduje się lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Na podstawie art. 20 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Możliwość roszczeń właścicieli nieruchomości, wynikających ze skutków uchwalenia planu miejscowego została zagwarantowana przepisami ustawy. Przytoczona przez skarżącego definicja galerii handlowo - usługowej, jako obiektu usługowego, który jest jednolitym technicznie i funkcjonalnie budynkiem, w którym dopuszczone jest usytuowanie dowolnej liczby pomieszczeń lub grupy pomieszczeń z przeznaczeniem dla celów handlu o nieprzekraczalnej jednostkowej powierzchni sprzedaży 2000m2 jest niezgodna z definicją powierzchni sprzedaży określonej w art. 2 pkt.19 ustawy. Ponadto pojęcie "galerii handlowo - usługowej" nie jest zdefiniowane w treści ustawy.

Na tej podstawie organ podniósł, iż zaskarżony plan miejscowy daje możliwość optymalnego wykorzystania terenu. Przewidziano lokalizowanie inwestycji kształtujących śródmieście o najwyższej jakości przestrzeniach publicznych, funkcjach centrotwórczych i ogólnomiejskich oraz uporządkowanie obsługi komunikacyjnej centrum miasta. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony zatem i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OSS 2000, nr 1, poz. 4). Trzeba jednak pamiętać o tym, iż każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy więc dokonywać wykładni na korzyść zasady.

Ponadto Rada Miejska B. podkreśliła, iż uprzywilejowanie Sportowej Spółki Akcyjnej [...] jest odczuciem subiektywnym. Możliwość lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych na terenie należącym do [...] wynika z ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.". Ponadto skarżony plan miejscowy nie obejmuje zakresem opracowania terenu należącego do [...].

Końcowo organ podkreślił, iż przepis art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy przewiduje trzy rodzaje wad miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodujących nieważność tych aktów. Są nimi naruszenie zasad sporządzania aktów planowania gminnego, istotne naruszenie trybu (procedur) ich sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy. Strona skarżąca w treści skargi wskazała jedynie na jedną z powyższych przesłanek - naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże nie wskazała ani sposobu tegoż naruszenia, ani też jego wpływu na interes prawny skarżącej spółki[...] sp. z o. o. wniosła skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który daje uprawnienie skargowe każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem. W nauce prawa pojecie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Wskazuje się na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny. Zdaniem zatem Rady Miejskiej B. skarżąca nie wykazała w żadnym miejscu skargi swojego interesu prawnego bądź też naruszenia uprawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przed omówieniem zarzutów skargi koniecznym jest poczynienie ogólnych uwag o charakterze wezwania do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

Przepis art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W art. 101 ust. 1 legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Na wstępie zadaniem Sądu administracyjnego jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne tj. czy zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, czy istnieje wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto Sąd jest obowiązany ustalić, czy strona skarżąca posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Skarżąca [...] spółka z o.o. w W. zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia [...] lipca 2005 roku, nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: S. i B. w B. (w rejonie ulic: J., W., O. i .N).

Podkreślić należy, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są uchwały lub zarządzenia organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. (sygn. W 10/93. OTK 1994, cz. II, poz. 46). W literaturze przedmiotu opowiedziano się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej, wskazując na konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem uchwały organu gminy, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego (Komentarz do art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II.

W literaturze także, na podstawie unormowań zawartych w ustawie o samorządzie gminnym starano się stworzyć katalog spraw z zakresu administracji publicznej. Ustalono, iż katalog ten obejmuje: akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy (przepisy gminne) na podstawie upoważnień zawartych w art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym uchwały, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o samorządzie gminnym, czyli dotyczące budżetu gminy, programów gospodarczych, uchwały, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 11-14, a więc dotyczące przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej, współdziałania z innymi gminami, herbu gminy, nazw ulic i placów, nadania honorowego obywatelstwa gminy (mają one charakter indywidualny, ale są zaliczane do kategorii "spraw publicznych", ponieważ gminy wykonują je zgodnie z przekazaną im częścią władztwa państwowego), uchwały w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, ale tylko te z nich, które ustalają ogólne zasady zarządu majątkiem i reguły gospodarowania mieniem.

Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy niewątpliwie należy również zaliczyć przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] lipca 2005 roku, nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: S. i B. w B. (w rejonie ulic: J., W., O. i N.). Jest to akt planowania różniący się od przepisów normatywnych tym, że ma on charakter generalny, ale i jednocześnie konkretny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże właścicieli nieruchomości położonych na jego obszarze. Do czasu kiedy nie zostanie zmieniony lub uchylony, wiąże także gminy oraz organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych. Uchwalając zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska działała w ramach władztwa planistycznego, na podstawie którego jest ona uprawniona do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Pierwsza zatem przesłanka formalna w niniejszej sprawie została spełniona. Ponadto skarżąca spółka dopełniła także wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – które to wezwanie wystosowała do Prezydenta Miasta B. w dniu [...] sierpnia 2005 roku (data wpływu do organu [...] września 2005 r.), a Rada Miejska B. uchwałą z dnia [...] października 2005 r. nr [...] uznała to wezwanie za nieuzasadnione. Uchwałę negatywną z dnia [...] października 2005 roku doręczono skarżącej spółce [...] listopada 2005 r., (potwierdzenie odbioru). Zatem 30 – to dniowy termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) upłynął w dnia [...] grudnia 2005 r. i w tym dniu skarga została złożona (k. 6 akt sprawy).

Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego. W następnej kolejności obowiązkiem sądu zatem było zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. (w sprawie sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż skarżącym - na jego podstawie - może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem (uchwałą, zarządzeniem). Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4.02.2005 roku, OSK 1563/04, Lex nr 171196).

Pomiędzy osobami, których interes prawny lub uprawnienie zostały dotknięte uchwałą, a organem gminy podejmującym tę uchwałę zachodzą relacje dwustronne. Każda z tych osób reprezentuje swój zindywidualizowany interes i tylko naruszenie tak zindywidualizowanego interesu, nie zaś obiektywna wadliwość prawna uchwały, może stanowić legitymację do wniesienia skargi. Osobie, której zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie naruszono uchwałą organu gminy, przysługuje publiczne prawo podmiotowe do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego, pod warunkiem wcześniejszej "remonstracji" oraz przedmiotowej zgodności uchwały z "zakresem administracji publicznej" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 25 maja 1991 r. sygn. akt SA/Wr 601/92 i ONSA 1992 nr 3-4, poz. 89).

Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. nr 7 – 8, str. 69; ).

Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie podjęcia uchwały z zakresu administracji publicznej, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuacje prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/ 2637/02, Lex nr 80699).

Przedstawione stanowiska w tym przedmiocie zyskały aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podziela je także skład orzekający w niniejszej sprawie.

Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny po analizie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie uznał, [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. nie wykazała, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej B. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, polegający na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego, wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały nie była właścicielem nieruchomości objętych powyższą uchwałą. Z niekwestionowanych przez skarżącą oświadczeń pełnomocników organu wynika, iż przedmiotowe nieruchomości nabyła aktami notarialnymi z 2005 roku, po uchwaleniu zaskarżonej uchwały (protokół rozprawy k. 177 akt sprawy).

Fakt podzielenia terenu na kilka części, pierwotnie objętych uchwałą z dnia [...] listopada 2003 roku i w konsekwencji uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego do jednej z tych części nie jest zabronione przez ustawodawcę. Powyższe działania również nie przekraczają władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że sytuacja prawna skarżącej spółki – bez względu na ich tytuł prawny do gruntu – nie zmieniła się, bowiem i w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w planie będącym przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej, obowiązywał na spornym terenie zakaz budowy obiektów wielopowierzchniowych.

Dodatkowo należy podnieść, że studium, na podstawie którego uchwalono przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zapisu o budowie obiektów o powierzchni powyżej 2000m2 na obszarze nabytym przez skarżącą stronę po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Studium zaś jest wiążące dla uchwalenia tegoż planu.

Naruszenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego lub uprawnienia winno być związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego tj. konkretnej normy prawa materialnego. Obowiązku uwzględnienia zarzutu rada gminy nie ma wówczas, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego (vide: wyrok NSA z 6 kwietnia 1998 r. sygn. IV SA 2237/97, wyrok NSA z 21 grudnia 1998 r. sygn. IV SA 1024/98). Wprawdzie wyroki te zapadły pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) niemniej jednak zachowały aktualność pod rządami obecnie obowiązującej w tym zakresie ustawy. W ramach zatem władztwa planistycznego organ gminy jest uprawniony do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Należy podkreślić, że władztwo planistyczne gminy jest uprawnieniem gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie jest to władztwo absolutne i nieograniczone, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględnić aspekt racjonalnego działania i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wyżej wymienione elementy winny być rozpatrywane łącznie a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana poprzez pryzmat ogólnych założeń planu.

Tak, jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03.11.1999 r. sygn. akt IV SA 1638/98, tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. W procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Tak więc ustalenia objęte zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako niezmieniające zasadniczo przeznaczenia spornego terenu, w odniesieniu do ustaleń poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mają wpływu na sytuację skarżącego, nawet jako ewentualnego właściciela nieruchomości objętych tych planem, w momencie jego uchwalania. Fakt bowiem przyznania takich uprawnień stronom objętym planem nie tworzy po stronie skarżącej interesu prawnego uprawniającego do kwestionowania przedmiotowej uchwały. Jej interes ma w tym przypadku charakter interesu faktycznego, a nie prawnego jak tego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skoro spółka z o.o. [...] nie wykazała, aby nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jej interesu prawnego – nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym jej skarga podlegała oddaleniu, z uwagi na brak legitymacji skargowej w sprawie. W związku z powyższym brak było podstaw do oceny merytorycznych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia procedury planistycznej.

Na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono zatem jak na wstępie.