Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 15/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2018 r., nr [..], uchylającej decyzję Burmistrza z dnia 28 lutego 2018 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia 28 lutego 2018 r. Burmistrz odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 5 sierpnia 2018 r., nr [..], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] obręb P. i stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr [..], Burmistrz ustalił, na wniosek skarżącego, warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] obręb P. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 24 sierpnia 2016 r. W oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną w decyzji określono następujące warunki zabudowy:

1. budynek parterowy z poddaszem użytkowym, wolnostojący, o powierzchni zabudowy do 185 m2 łącznie z garażem,

2. usytuowanie zabudowy z uwzględnieniem nieprzekraczalnych linii zabudowy, wyznaczonych na załączniku graficznym,

3. dach dwu- lub wielospadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci 30°- 45°; kształt i kąt dachu nie dotyczy daszków na naświetlach w dachu oraz nad gankiem i podcieniami na zewnątrz budynku, a także nad innymi częściami parteru w rozczłonkowanym rzucie budynku, pod warunkiem zachowania oczywistej dominacji dachu głównego o wyżej ustalonych nachyleniach połaci,

4. wysokość budynku do 9 m mierzona we frontowej części działki; usytuowanie budynku na spadku terenu pozwala na uzyskanie z podpiwniczenia częściowo kondygnacji nadziemnej w dolnej części działki,

5. garaż wbudowany, w budynku mieszkalnym,

6. możliwość użytkowego wykorzystania poddasza, z zastosowaniem naświetli połaciowych lub innych form lukarn,

7. powierzchnie biologicznie czynne powinny stanowić co najmniej 60% powierzchni terenu,

8. w realizacji może być zastosowane rozwiązanie architektoniczne, przedstawione przy wniosku, i stanowiące załącznik graficzny nr 2 do decyzji, spełniające ustalane w decyzji warunki.

W decyzji określono również warunki w zakresie infrastruktury i komunikacji, zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz odprowadzenia ścieków, gromadzenia odpadków, ogrzewania oraz dostępu do drogi publicznej, drogi gminnej.

W następstwie wniosku W. R. – D. i M. D. - współwłaścicieli działek sąsiednich o nr [..] i [..], o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją o warunkach zabudowy z powodu pominięcia ich udziału w tym postępowaniu, postanowieniem z dnia 10 lipca 2017 r. wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy decyzją z dnia 28 lutego 2018 r. Burmistrz stwierdził wydanie decyzji własnej z dnia 5 sierpnia 2016 r. z naruszeniem prawa, odmawiając jednocześnie jej uchylenia. Rozstrzygnięcie to organ oparł na wynikach oględzin przeprowadzonych w dniu 14 listopada 2017 r. na działkach nr [..] i [..] obręb ewidencyjny P., na opinii biegłego P. Z. w zakresie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na działce nr [..] na działki sąsiednie oraz na rozszerzonej analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie wskazanych dokumentów organ przeanalizował parametry inwestycji i uznał, że warunki zabudowy dla działki nr [..] ustalone zostały prawidłowo. Organ nie podzielił zastrzeżeń wnioskodawców w zakresie wysokości zabudowy, odprowadzania wód opadowych i zabezpieczenia gruntu przed osuwaniem. Organ potwierdzając, że właściciele działek sąsiednich nr [..] i [..] faktycznie zostali pominięci jako strony postępowania, uznał, że każda nowa decyzja dla tego samego przedsięwzięcia ustaliłaby takie same warunki i byłaby w istocie decyzją odpowiadającą decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.)

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez W. R. – D. i M.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r., nr [..], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium stanęło na stanowisku, że należy wykluczyć zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. w tych przypadkach, gdy wznowienie postępowania odbywa się na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 2 października 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 359/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2018 r. nie podzielając stanowiska Kolegium o braku podstaw do zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. wówczas, gdy podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien zbadać, czy po wznowieniu postępowania zapadłaby decyzja takiej samej treści.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 października 2018 r., nr [..], uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 28 lutego 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wątpliwości Kolegium wzbudził bowiem fakt udokumentowania rozszerzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ zarówno jej część tekstowa, jak i graficzna, stanowią kserokopię dokumentów bez ich potwierdzenia za zgodność z oryginałem, jak również nie zostały właściwie oznaczone i podpisane przez uprawniony podmiot. Według Kolegium wskazane uchybienia mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do tego, czy załączona do akt sprawy analiza urbanistyczna spełnia wymogi dokumentu, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. i czy może stanowić dokument wiążący dla istotnych ustaleń w tym postępowaniu. Według Kolegium powyższe spowodowało, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli administracyjnej, a działanie takie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło jednocześnie, że w zaskarżonej decyzji parametry - wskaźnik zabudowy oraz wysokość obiektu zostały określone wbrew zasadzie nienaruszalności istniejącego ładu przestrzennego. Przyjęcie wskaźników wyłącznie poprzez wskazanie ich wartości maksymalnych, tak jak ma to miejsce w tym przypadku, może spowodować naruszenie harmonii przestrzennej na terenie analizowanym poprzez dowolną zmianę parametrów realizowanego obiektu. Ponadto, może to skutkować tym, że budynek nie będzie charakterystyczny dla obiektów występujących w tym obszarze. Nadto, Kolegium uznało, że dopuszczenie w zaskarżonej decyzji wysokości zabudowy do 9 m nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nieruchomość obejmująca działki nr [..]-[..], którą przyjęto za punktu odniesienia, położona jest poza wyznaczonym obszarem analizowanym, podczas, gdy wysokość budynków położonych w tym obszarze waha się od 5,5 m do 8,5 m.

W odniesieniu do parametru linii zabudowy Kolegium stwierdziło, że w załączonym materiale dowodowym brak jest załącznika graficznego z wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy, a sposób jej określenia nie wynika z rozszerzonej analizy urbanistycznej. Jeśli chodzi o geometrię dachu Kolegium uznało, że ustaleniom w tym w zakresie w decyzji nie towarzyszy uzasadnienie w opracowanej rozszerzonej analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Kolegium powyższe okoliczności uniemożliwiły ocenę, czy w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy i geometrii dachu zapadłoby rozstrzygnięcie tej samej treści co zawarte w decyzji z dnia 5 sierpnia 2016 r. Podobnie, w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że parametry te nie zostały w ogóle w decyzji określone, czym naruszono art. 61 ust. 7 pkt 3, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, Kolegium wskazało na naruszenie przepisów art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowo przywołaną podstawę prawną.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie zabezpieczenia praw odwołujących do bezpiecznego korzystania z nieruchomości poprzez zapewnienie w decyzji o warunkach zabudowy, że projektowana inwestycja będzie uwzględniała zabezpieczenie terenów przyległych przed usuwaniem się gruntów, odprowadzaniem wód opadowych i ich zacienieniem, Kolegium wskazało, że ustalenia decyzji w tym zakresie stanowią wystarczającą gwarancję ochrony interesów osób trzecich na tym etapie.

W sprzeciwie od powyżej decyzji P. N. zaskarżył w całości decyzję Kolegium zarzucając naruszenie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię pojęcia obszaru analizowanego i przyjęcie, że nieruchomości położone poza obszarem minimalnym nie mogą stanowić wyznacznika dla przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji badanie kontynuacji linii zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze mniejszym od objętego analizą urbanistyczną. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

2. art. 80 k.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego i pominięcie okoliczności zawartych w rozszerzonej analizie urbanistycznej w pkt 3.3. oraz w pkt 3.9. w przedmiocie wysokości budynków oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy, jak również poprzez brak uwzględnienia pierwotnej analizy urbanistycznej w zakresie niezbędnym do ustalenia warunków dla nowej zabudowy, podczas gdy prawidłowa ocena pierwotnej analizy i rozszerzonej analizy doprowadziłaby do ustalenia, że w niniejszej sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej,

3. art. 136 § 1 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, podczas gdy uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dokument w postaci analizy urbanistycznej i rozszerzonej analizy urbanistycznej umożliwiłby wydanie decyzji odpowiadającej decyzji dotychczasowej,

4. art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowania,

5. art. 153 w zw. z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wytycznych sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 359/18, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w rezultacie niewłaściwe niezastosowanie art. 151 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania, organ musi rozstrzygnąć istotę sprawy, nie może natomiast orzekać o przekazaniu sprawy organowi niższej instancji do ponownego rozpoznania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zamiast doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Z uzasadnienia sprzeciwu wynika, że istota zastrzeżeń skarżącego sprowadza się do kwestionowania braku rozpoznania całokształtu materiału dowodowego, w tym pierwotnej analizy urbanistycznej, co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie kasacyjnego. Według skarżącego, w razie wątpliwości dowodowych organ winien był podjąć czynności uzupełniające i potwierdzić istniejący materiał bądź go uzupełnić, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2018 r., wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a., którą uchylono do ponownego rozpoznania decyzję Burmistrza z dnia 28 lutego 2018 r. odmawiającą uchylenia, we wznowionym postępowaniu, ostatecznej decyzji tego organu z dnia 5 sierpnia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku jednorodzinnego na działce nr [..] obręb P., stwierdzającą jednocześnie jej wydanie z naruszeniem prawa.

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Z uzasadnienia ustawy nowelizującej wynika, że instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta jest na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a. stosownie do którego, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17 (LEX nr 2408524), stwierdził, że Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Odwołując się raz jeszcze do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Nie ma podstaw prawnych, aby Sąd kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie mógł odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Służy on zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918, wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, póz. 88).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy szczególną sytuację, jaka zaistniała w niniejszej sprawie w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, którego braki w uwierzytelnieniu dokumentów uniemożliwiły, zdaniem Kolegium, kontrolę decyzji organu pierwszej instancji. Otóż, w toku rozpoznawania sprzeciwu od poprzedniej decyzji Kolegium z dnia 11 kwietnia 2018 r. doszło przez tutejszym Sądem do zaginięcia akt sądowoadministracyjnych w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 359/18 oraz dołączonych do nich akt administracyjnych sprawy dotyczącej wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza z dnia 5 sierpnia 2016 r. Na podstawie przepisów p.p.s.a. Sąd dokonał odtworzenia akt sądowych we wskazanej sprawie. Nie był jednak uprawniony do odtworzenia akt administracyjnych. Kolegium wraz ze sprzeciwem inicjującym niniejszą sprawę przekazało do Sądu również akta administracyjne obejmujące zarówno akta organu drugiej, jak i pierwszej instancji. Uprawnia to do wniosku, że organy administracji dysponowały dokumentami składającymi się na materiał dowodowy niniejszej sprawy.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ocena zasadności dowodów i ich znaczenia dla postępowania pozostaje w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne (art. 76 k.p.a.), podobnie jak i ocena wiarygodności i mocy dowodowej zebranych w sprawie materiałów (art. 80 k.p.a. - zasada swobodnej oceny dowodów) w świetle normy prawa materialnego. Podstawowym zadaniem organu jest zatem ustalenie, które fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia oraz jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95, LEX nr 27107). Przypomnieć również należy, że ustawą z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. nr 216, poz. 1676) wprowadzony został art. 76a k.p.a., który wprawdzie ma odniesienie do stron postępowania, ale niewątpliwie powinien też rzutować na ocenę obowiązków organów administracji w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i jego formy. Skoro bowiem z przepisu tego wynika obowiązek stron w zakresie przedstawiania jako dowodu z dokumentu urzędowo poświadczonego przez organ odpisu lub wyciągu z dokumentu, to brak jest podstaw, by uznać, że takie same obowiązki w tym zakresie nie ciążą na organie. Tym samym niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane (Komentarz do art. 76a. k.p.a., C. Martysz, tom I, Lex 2010, wydanie II). W orzecznictwie powszechnie uznaje się, że kopie dokumentu są uznawane za dowód wyłącznie wtedy, gdy są uwierzytelnione. Przy czym należy podkreślić, że status dokumentów mają jedynie ich oryginały i to one stanowią właściwy środek dowodowy (por. uchwała SN z dnia 29 marca 1994 r., III CZP 37/94, OSNC z 1994 r., nr 11, poz. 206, wyrok NSA z dnia 21 września 1999 r., III SA 7375/98, LEX nr 40052, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2005 r., II SAB/Bk 32/05, LEX nr 173673).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie korzysta z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Kserokopia dokumentu może w pewnych okolicznościach zachować charakter środka dowodowego. Dotyczy to sytuacji, gdy organ, z przyczyn faktycznych, czy prawnych, nie może pozyskać oryginałów dokumentów lub odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem. W takich tylko okolicznościach można uznać, że istnieją podstawy do tego, by mimo braku właściwego uwierzytelnienia dokumentu, oceniać go w świetle całego materiału dowodowego. Taka wyjątkowa sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której z powodu zaginięcia akt sądowoadministracyjnych wraz z aktami administracyjnymi, nie ma możliwości uwierzytelnienia zgromadzonych kopii dokumentów z powodu braku ich oryginałów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażony został pogląd, że kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Różnica ich mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., II GSK 1016/11, wyrok WSA z dnia 6 października 2010 r., II OSK 1508/09, wyrok WSA z dnia 31 stycznia 2014 r., I SA/Kr 1821/13, wyrok WSA z dnia 11 marca 2009 r., IV SA/Wa 1936/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu uchwały z dnia 29 marca 1994 r., w sprawie o sygn. akt III CZP37/94, Sąd Najwyższy trafnie stwierdził, że skoro tak odpis, jak kserokopia, stanowią odwzorowanie oryginału, tyle tylko, że pierwszy metodą tradycyjną, a druga metodą nowoczesną, to istnieje podstawa do objęcia pojęciem odpisu także kserokopii. Podobnie zatem, jako odpis należy uznać kserokopię za dokument stanowiący dowód istnienia oryginału i dlatego podlegający stosownej ocenie (podobnie NSA w wyroku z dnia 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1112/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również na gruncie procedury administracyjnej takie podejście jest uzasadnione zwłaszcza w sytuacji, gdy stwierdzony został brak możliwości odnalezienia oryginału decyzji administracyjnej lub akt sprawy administracyjnej, a przepisy k.p.a. nie zawierają regulacji w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznej jak w przepisach 716 - 729 k.p.c. W takich przypadkach, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Wobec powyższego nie można było zaakceptować stanowiska Kolegium, które uchyliło się od rozstrzygnięcia sprawy na podstawie posiadanych nieuwierzytelnionych dokumentów, co do prawdziwości których nie zgłaszano żadnych zastrzeżeń, bez podjęcia jakiejkolwiek aktywności dowodowej w sytuacji wątpliwości, które powziął.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

W ocenie Sądu, Kolegium nie wykazało, ażeby zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić organ drugiej instancji, wykraczał poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zarówno postępowanie pierwszo-, jak i drugoinstancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3012/17 , LEX nr 2408526).

Szczególnie istotna była potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy. To na organach obu instancji w równym stopniu spoczywał ciężar oceny podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty po raz drugi. Od tego obowiązku uchyliło się w sposób bezpodstawny Kolegium pomimo posiadania materiału dowodowego, którego całościowa ocena, a w razie potrzeby uzupełnienie o dodatkowe materiały, umożliwiała merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Co istotne, do takiego działania zobowiązane zostało Kolegium sformułowanymi przez tutejszy Sąd, w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 359/18, wytycznymi i oceną prawną, które z mocy art. 153 p.p.s.a., wiązały Kolegium. W tej sytuacji konsekwencją stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest również stwierdzenie naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Z przedłożonych akt sprawy wynika, że w materiale dowodowym pozostawionym do dyspozycji Kolegium znajdowała się zarówno analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania sporządzona na potrzeby wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 5 sierpnia 2016 r. z wyznaczoną w części graficznej nieprzekraczalną linią zabudowy na działce nr [..], rozszerzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, opinia dotycząca oddziaływania inwestycji na działce nr [..] na działki sąsiednie autorstwa P. Z. oraz odpowiedź tego biegłego na zastrzeżenia sformułowane przez W. R. – D. i M. D. do opinii. W ocenie Sądu, materiał ten powinien był zostać poddany przez Kolegium wszechstronnej ocenie, a w razie wątpliwości również uzupełnieniu, i stać się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Po części uzasadnienie zaskarżonej decyzji potwierdza taką możliwość, albowiem Kolegium, pomimo uchylenia się od merytorycznego rozpoznania sprawy i tak odniosło się do jej istoty zajmując stanowisko co do prawidłowość określenia w decyzji o warunkach zabudowy parametru wskaźnika zabudowy i wysokości zabudowy oraz braku wskazania takich parametrów jak wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy układu połaci dachowych.

W ocenie Sądu, bez wkraczania w sferę oceny prawidłowości merytorycznego stanowiska organu odwoławczego, czego nie dopuszcza przepis art. 64e p.p.s.a., nie zachodziły podstawy do przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albowiem organ odwoławczy uchylił się od poczynienia jakiejkolwiek oceny dowodów uwzględniającej wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie, a tym samym nie wykazał, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie jest poza zakresem kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Sądu, uzasadniony jest zatem zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko organu odwoławczego co do potrzeby uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie może zostać uznane za prawidłowe.

Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno przeanalizować całokształt zgromadzonej dotychczas dokumentacji, w razie potrzeby uzupełniając ją bądź wyjaśniając wszystkimi dostępnymi prawnie sposobami wątpliwości co do mocy dowodowej dokumentów. Tak zgromadzony materiał dowodowy należy poddać ocenie w celu merytorycznego rozpoznania sprawy warunków zabudowy co do jej istoty, w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie aktualnego rozstrzygania sprawy, przy uwzględnieniu związania oceną prawną oraz wskazówkami co do dalszego postępowania wynikającymi z uzasadnienia niniejszego wyroku oraz wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 359/18.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, składa się również opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.