Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 319/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 par. 1 pkt 6 i 6a, art. 183 par. 2 pkt 4, art. 185 par..2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 667/08 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

II OSK 319 / 09

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2008 r., którą uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2007 r. w całości i odmówiono nałożenia na A. i J. D. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], polegających na wymianie pokrycia dachowego (z dachówki karpiówki na dachówkę esówkę) oraz przemurowaniu dwóch kominów od wysokości 2,5 m powyżej poziomu posadzki na strychu, decyzją z dnia [...] maja 2003 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nałożył na inwestorów A. D. i J. D., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem obowiązek wykonania w terminie do dnia 21 lipca 2003 r. określonych czynności poprzez przedłożenie wskazanych dokumentów.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez T. G.- współwłaściciel budynku, decyzją z dnia [...] września 2003 r. uchylił decyzję z dnia [...] maja 2003 r. w całości i nakazał A. i J. D. przedłożenie w terminie do dnia 10 listopada 2003 r. oprócz dokumentów żądanych przez organ I instancji, również przedłożenie pozytywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie.

Skarga na powyższą decyzję, wniesiona przez T. G., została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1946/03.

W wyniku wniesionej przez T. G. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt II OSK 995/05 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w zaskarżonym wyroku przedstawiono błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwe zinterpretowanie zamieszczonego tam pojęcia "czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem", a w efekcie, czego przepis ten został także niewłaściwie zastosowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1018/06 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r., wskazując organom na konieczność rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przedstawioną w nim wykładnię przepisu art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 - zwanej dalej Prawem budowlanym), umorzył prowadzone postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż w dniu [...] czerwca 2003 r. inwestorzy dostarczyli m.in. inwentaryzację powykonawczą i ocenę stanu technicznego (ekspertyzę), z których wynika prawidłowość wykonanych prac.

Odwołanie pod powyższej decyzji wniósł T. G., wskazując, iż decyzja ta naruszyła prawo materialne i została wydana wbrew przepisom k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił w całości powyższą decyzję organu I instancji i odmówił nałożenia na A. i J. D. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia powyżej wskazanych, wykonanych samowolnie robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż wadliwe jest orzeczenie organu l instancji o umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Zdaniem organu złożona do akt inwentaryzacja z oceną techniczną potwierdziła prawidłowość wykonania przedmiotowych robót budowlanych, a opinię tą potwierdził, biorący udział w odbiorze robót, legitymujący się uprawnieniami budowlanymi inż. [...]. Tym samym nie jest konieczne wykonanie czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Skargę na powyższą decyzję złożył T. G., wnosząc o jej uchylenie i wskazując, iż organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu odwoławczym naruszył przepisy prawa to jest art.7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 3 , art. 77 § 1, 2, 3 art. 78 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 136 k.p.a. oraz art. 55 pkt 1 ust. 4, art. 81c pkt 4, art. 49b ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania A. i J. D. wnieśli o oddalenie skargi, podnosząc, iż dokonany przez nich remont i naprawa dachu, były konieczne, gdyż ich mieszkanie znajduje się na piętrze domu, a wskutek jego złego stanu technicznego dochodziło do zalań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę wskazał, w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało przez organ nadzoru budowlanego na wniosek skarżącego, będącego współwłaścicielem nieruchomości na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją tego przepisu, dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2003 r. w ramach "nałożenia czynności" nałożył na sprawcę samowoli obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, jednakże decyzja ta w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r. jako wydana z naruszeniem prawa materialnego na skutek błędnej wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w czasie ponownego rozpoznania sprawy obowiązywała nowa treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji organ może obecnie nałożyć na sprawcę samowolnie wykonanych robót budowlanych zarówno wykonanie określonych robót budowlanych, jak i określonych czynności.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając okoliczności dopuszczenia się przez A. i J. D. przedmiotowej samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu remontu dachu lub komina bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej, co wynikało w ocenie uczestników ze złego stanu technicznego dachu i komina, powodującego zalewania ich mieszkania, usytuowanego na piętrze, wskazał, iż skarżący, mimo, iż jest współwłaścicielem w budynku tym nie zamieszkuje. Zdaniem Sądu, jeżeli samowolnie wykonany remont obiektu budowlanego stanowi wywiązanie się przez właściciela (przez co należy rozumieć również współwłaściciela obiektu budowlanego) z obowiązku nałożonego przepisem art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, to brak jest podstaw do wydania w takiej sprawie decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, iż rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji nie zostały prawidłowo sformułowane, bowiem zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego organ stwierdzając brak podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem, powinien wydać decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku w tym zakresie. Stwierdzenie to znajduje się jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem uchybienie to nie miało wpływ na wynik sprawy.

Tym samym w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, a więc Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że w danej sprawie nie zachodzi obowiązek wykonania robót budowlanych, co stanowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a jednocześnie sprzeczność z wyrokiem NSA II OSK 995/05 z dnia 25 lipca 2006r. w danej sprawie,

2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie okoliczności, że skarżącego nie poinformowano w toku postępowania przed organami obu instancji o możliwości przedstawienia opinii biegłych ustanowionych przez skarżącego co do wykonania w sprzeczności z przepisami prawa robót wykonanych przez inwestorów. Stanowi to naruszenie art. 9 k.p.a. i naruszenie zasady pełnej kontroli decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.,

3. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi przez nierozpatrzenie zarzutu strony, że przeprowadzono rozprawę administracyjną, mimo braku zwrotnego zawiadomienia skarżącego o rozprawie podczas postępowania w I instancji,

4. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi przez nie rozpatrzenie zarzutu skarżącego o wykonaniu robót sprzecznie z zaleceniami konserwatora zabytków,

- obu powyższych przypadkach nastąpiło naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.,

5. Sąd pierwszej instancji przyznał niewłaściwą treść rozstrzygnięcia zarówno organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji, już na tej podstawie decyzje winny być uchylone, stanowi to naruszenie przepisów art. 138 k.p.a. i zarazem kolejne naruszenie przepisów art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli uczestnicy postępowania A. i J. D., wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie od T. G. na rzecz uczestników postępowania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia zaistnienia przesłanek nieważności, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Badając powyższą kwestię w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.ps.a., bowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością tego postępowania.

Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy, sędzia NSA H. D. orzekał w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który oddalił skargę T. G. wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1946/03 na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2003 r. Powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 995/05 na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez T. G. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1018/06 uchylił powyżej wskazaną, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2003 r. Następnie po wydaniu na skutek tego wyroku kolejnych decyzji, sędzia NSA H. D. orzekał w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 667/08 oddalił skargę T. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2008 r.

Udział sędziego NSA H. D. w wydaniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku oznacza, że wystąpiła podstawa nieważności z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 2 p.p.s.a. W myśl wskazanych przepisów, z nieważnością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Z kolei przepis art. 185 § 2 p.p.s.a. stanowi, iż w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje ją w innym składzie.

Powyżej wskazaną sytuację, określoną w art. 183 § 2 pkt 4 należy odnieść do treści art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż art. 18 p.p.s.a. umiejscowiony jest w Rozdziale 5 poświęconym regulacjom dotyczącym wyłączenia sędziego. Instytucja ta - w aspekcie procesowym - ma gwarantować realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ustanawiającej prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W tym miejscu należy wskazać, że przywołany zapis Konstytucji RP stanowi odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.- zwanej dalej Konwencją).

Już sama ranga powołanych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania tak, aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich. Określenie to wymaga jednak uzupełnienia o wykładnię ukształtowaną przez orzecznictwo.

Zagadnienie bezstronności sędziowskiej było przedmiotem rozważań sądów i trybunałów zarówno europejskich, jak i krajowych. Europejski Trybunał Praw Człowieka stawał na stanowisku, że bezstronność w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji należy pojmować tak w oparciu o kryterium subiektywne - rozumiane jako osobiste przekonanie sędziego w danej sprawie, jak i w oparciu o kryterium obiektywne, to jest ustalając, czy sędzia spełniał wystarczające gwarancje umożliwiające wyłączenie jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości w tej mierze (por.: wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: z dnia 1 października 1982 r. w sprawie nr 8692/79 Piersack przeciwko Belgii, z dnia 26 października 1984 r. w sprawie nr 9186/80 De Cubber przeciwko Belgii, z dnia 25 czerwca 1992 r. w sprawie nr 13778/88 Thorgeirson przeciwko Islandii). W orzecznictwie Trybunału wyraźnie odpowiedziano się za domniemaniem "osobistej bezstronności sędziego", przyjęto jednak równocześnie, że domniemanie to może być obalone w sytuacji, gdy zajdą określone wątpliwości. Odnosząc się do kryterium obiektywnego, w przypadku zastosowania do ciała kolegialnego, w wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie nr 73797/01 Kyprianou przeciwko Cyprowi, Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że: "oznacza ono rozstrzyganie, czy w oderwaniu od osobistego zachowania któregokolwiek z członków tego organu, istnieją dające się ustalić fakty, które mogą wzbudzić wątpliwość w odniesieniu do bezstronności tego organu. W tej mierze nawet pozory mogą mieć pewne znaczenie. W przypadku podejmowania decyzji, czy w danej sprawie istnieje uprawniony powód do obawy, iż określonemu organowi brakuje bezstronności, stanowisko osób zarzucających brak bezstronności jest ważne, lecz nie rozstrzygające. Rozstrzygające jest to, czy obawa ta może zostać uznana za obiektywnie uzasadnioną". Przywołane orzeczenia wskazują, więc na doniosłe znaczenie bezstronności w porządku prawnym i sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, z czym wiąże się potrzeba takiego działania organów, które będzie wzbudzało zaufanie społeczeństwa do instytucji powołanych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

Powyższe rozważania znalazły odzwierciedlenie w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, odnoszących się do zagadnienia prawa do sądu w ujęciu proceduralnym oraz do instytucji wyłączenia sędziego (por.: wyrok z 16.03.1999r., sygn. akt SK 19/98, publ.: OTK ZU nr 3/1999, poz. 36, wyrok z 27.01.1999r. sygn. akt K 1/98, publ.: OTK ZU nr 1/1999, poz. 3, wyrok z 11.12.2002r., sygn. akt SK 27/01, publ.: OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 93, wyrok z 20.07.2004 r., sygn. akt SK 19/02, publ.: OTK-A 2004/7/67).

Dla ustalenia jednak, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, mogła wystąpić przesłanka obligatoryjnego wyłączenia sędziego, koniecznym jest odniesienie się do pojęcia sprawy, o której mowa w art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w jej znaczeniu materialnym.

Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W okolicznościach niniejszej sprawy w sensie formalnym nie zachodzi, więc tożsamość spraw pomiędzy postępowaniem prowadzonym pod sygn. akt SA/Sz 1946/03 i sygn. akt II SA/Sz 667/08, jednakże w znaczeniu materialnoprawnym oba te orzeczenia dotyczą kontroli legalności decyzji ostatecznych odnoszących się do tych samych stanów faktycznych.

Z powyżej wskazanej tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, zakończonej konkretnym aktem administracyjnym wypływa, więc zakaz orzekania, po uchyleniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez tych samych sędziów w "tej sprawie", a więc w sprawie w znaczeniu materialnym, zakończonej konkretnym aktem administracyjnym.

W konkretnym przypadku "sprawę administracyjną" wyznaczył przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, zaś elementy podmiotowe, jak i przedmiotowe, nie uległy żadnej zmianie. Oznacza to, że ta sama sprawa była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pod sygn. akt SA/Sz 1946/03, następnie Naczelnego Sądu Administracyjny pod sygn. akt II OSK 995/05, ponownie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pod sygn. II SA/Sz 1018/06 i wreszcie Sądu pierwszej instancji pod sygn. akt II SA/Sz 667/08. Zatem w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2005 r., sędziowie orzekający w sprawie sygn. SA/Sz 1946/03 objęci byli zakazem orzekania w "tej sprawie" niezależnie od tego, ile razy sprawa, a dokładniej akt administracyjny w tej sprawie wydany, był przedmiotem skargi i kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny.

Wobec tego, skoro w rozpoznawanej sprawie, po uchyleniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekał ten sam sędzia, to wystąpiła przyczyna nieważności z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegająca na tym, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa (art. 185 § 2 p.p.s.a.).

Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wystąpienia nieważności postępowania i uwzględnienie skargi z tego powodu oznacza, że podniesione skargą kasacyjną zarzuty nie mogą być rozpatrywane.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni poczynione wyżej uwagi dotyczące składu sądu, jak również będzie miał na uwadze brzmienie przepisu art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. (wprowadzonego ustawą z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 1736).

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.