Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 678/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. P.-N. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zwraca skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody, po rozpatrzeniu odwołania E.P. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" r., którą organ I instancji, działając w trybie wznowienia postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia "[...]" r., nr "[...]", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu sp. j. pozwolenia na budowę budynku garażowo-magazynowego do celów gospodarki rolnej wraz z projektowaną infrastrukturą (I etap projektowanej zabudowy zagrodowej) na działce nr "[...]", obręb K., gmina I.

Organ II instancji podzielił w całości stanowisko organu I instancji

o braku legitymacji procesowej skarżącej do kwestionowania postępowania zakończonego wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że projektowany budynek gospodarczo-magazynowy nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działek sąsiednich, to jest nr "[...]", będących własnością skarżącej. Stwierdził, że obszar oddziaływania budynku zamyka się w granicach działki inwestycyjnej nr "[...]". Zaznaczył, że budynek garażowo-magazynowy zlokalizowany jest w odległości 10 m od granicy działki skarżącej nr "[...]". Natomiast zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dla przyjętej przez projektanta gęstości obciążenia ogniowego projektowanego budynku, wynoszącej 500 MJ/m2, minimalna odległość od budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce skarżącej powinna wynosić 8 m. Tym samym oddziaływanie tego budynku w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie wykracza poza granice działki inwestycyjnej. W zakresie podnoszonych przez skarżącą immisji (hałas, oświetlenie nocą), organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowany budynek garażowo-magazynowy nie posiada urządzeń, które generowałyby hałas, jak również sam budynek (fundamenty, ściany, dach) takiego hałasu nie generuje. Brak jest także przepisu regulującego ilość światła, która może być kierowana na działkę sąsiednią. Ponadto projektowany budynek nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie ochrony środowiska, gdyż nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie, skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła organom orzekającym naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Wskazała na naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, że jej działki nr "[...]" nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Podała, że immisje w postaci nadmiernego oświetlenia nocą oraz emisja spalin, drgań i hałas stanowczo ograniczą, a w przypadku dalszej rozbudowy inwestycji uniemożliwią skarżącej dalsze prowadzenie hodowli indyków. Podkreśliła, że budynki, w których hoduje drób, są zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie zaprojektowanego budynku garażowo-magazynowego, co kwalifikuje ją jako stronę postępowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Zadaniem sądu administracyjnego jest też ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W rozpatrywanym przypadku wznowione postępowanie administracyjne dotyczyło etapu, w którym organ decyzyjny nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że została pozbawiona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę budynku garażowo-magazynowego, czyli z naruszeniem określonym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zdaniem organów, nie przysługiwał jej przymiot strony w tym postępowaniu. Organy orzekające obu instancji stanęły na stanowisku, że obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki inwestora, gdyż objęty pozwoleniem budynek garażowo-magazynowy nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działek sąsiednich. Ustalenie takie jest sprzeczne z prawidłową wykładnią art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 cytowanej ustawy Prawo budowlane, co trafnie zarzuciła skarżąca.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

(t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" podaje art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego stanowiącego obszar oddziaływania obiektu, należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę, który nie może zaniechać własnych przemyśleń w tym względzie, co wynika z treści art. 7 k.p.a. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, Lex nr 347949). Obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12, Lex nr 1352906). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11 ; z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2171/11; z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1721/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14 Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, że przepis ten określający jak należy rozumieć obszar oddziaływania obiektu, wskazuje na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego, wynikające z przepisów odrębnych. Są to więc stany ekstremalne, mogące mieć miejsce w przyszłości, kiedy nie ma wątpliwości, że oddziaływanie projektowanego obiektu nie ograniczy się do terenu, na którym ma zostać zbudowany, skoro na terenach w otoczeniu obiektu budowlanego zachodzi konieczność wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu (w zabudowie) na podstawie przepisów odrębnych. W takich stanach faktycznych, przy takim oddziaływaniu obiektu budowlanego w większości przypadków można mówić o podstawach do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Nie można jednak przepisu art. 3 pkt 20 rozumieć tak wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. I dla właścicieli tych nieruchomości nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie, niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia analiz. NSA akcentował, że obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. Czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, powinny mieć możliwość sprawdzenia poprzez udział

w postępowaniu w charakterze strony. Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku zasadnie dostrzegł też, że wąskie rozumienie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane odwołujące się do naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne,

w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). W konsekwencji NSA potwierdził, że stroną postępowania

o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony.

W związku z powyższym wskazać należy, że w toku postępowania skarżąca wielokrotnie kwestionowała odległość budynku garażowo-magazynowego od posadowionych na jej działce zabudowań inwentarskich. Zdaniem skarżącej zgodnie

z cytowanym rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na wymagania przeciwpożarowe, odległość między budynkami powinna wynosić 20 m, a nie jak zaprojektowano 16 m.

W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że inwestor musiał przestrzegać zachowania odległości od zabudowań inwentarskich posadowionych uprzednio na działce skarżącej. Dopuszczalne odległości określa powoływany w zaskarżonej decyzji § 271 rozporządzenia. Już tylko ta okoliczność uzasadniała uznanie skarżącej za stronę postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym - jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem

i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia: 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14; z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 807/15; z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 945/16; z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1255/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych akcentuje się, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Dlatego też, o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, czy zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, to podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Skład orzekający w pełni podziela wyrażone we wskazanych wyrokach stanowisko, iż właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony jego interesu prawnego związanego z prawem własności. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast, czy zarzuty podnoszone przez właściciela działki sąsiedniej przeciwko wnioskowanemu zamierzeniu okażą się zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów.

W świetle powyższych rozważań, nie budzi wątpliwości Sądu, że właściciel zabudowanej działki, która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę, powinien mieć zapewniony udział w tym postępowaniu w celu obrony swoich praw, jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, nowa zabudowa powstaje

w pobliżu granicy działki sąsiedniej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązane są uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Uznanie legitymacji procesowej skarżącej oznacza konieczność zbadania przez organy zgodności z prawem ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę w kontekście przysługujących skarżącej uprawnień do działek nr "[...]". W szczególności organy zweryfikują zarzuty skarżącej co do przyjętych założeń technicznych

i wymaganej odległości między zabudowaniami.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej wpisu od skargi w kwocie 200 zł i kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Ponieważ prawidłowy wpis od skargi, w myśl § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wynosił 200 zł, a skarżąca uiściła 500 zł , Sąd zwrócił na jej rzecz kwotę 300 zł tytułem nadpłaconego wpisu, o czym rozstrzygnięto w pkt III wyroku.