Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 369/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 35 ust. 3, art. 35a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 967
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.
article: art. 16, art. 132
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 184, art. 206 ust. 2 pkt 4a, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7e ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 2, art. 7, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant: Asystent Sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Zarządu z dnia 9 lipca 2020 r. stanowiącą załącznik do uchwały Zarządu z dnia 9 lipca 2020r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr [..] Zarządu z dnia 31 stycznia 2019 r. stanowiącą załącznik do uchwały Zarządu z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Zarządu na rzecz G. S. 4270 ( cztery tysiące dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa, decyzją nr [...] stanowiącą załącznik do uchwały Zarządu Województwa z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...], zobowiązał Gminę do zwrotu środków stanowiących dofinansowanie w wysokości 26.627,80 zł, przyznanych na podstawie umowy z dnia 15 listopada 2016 r. o dofinansowanie projektu pt.: "A" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2014-2020 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie ww. umowy stronie przyznano dofinansowanie na powyższy projekt w kwocie 1.508.919,29 zł, który został poddany audytowi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, weryfikującemu wydatki poniesione w marcu 2017 r., obejmujące koszty poniesione w marcu 2017 r., w szczególności koszty wynagrodzeń dla prowadzących zajęcia. Gmina przeprowadziła 25 postępowań o udzielenie zamówień publicznych przeprowadzonych w trybie przetargów nieograniczonych na świadczenie usług, w wyniku których wyłoniła wykonawców do przeprowadzenia zajęć zgodnie z harmonogramami prac. Godzinowe stawki wynagrodzenia były zgodne z ofertą złożoną przez wybranych wykonawców. Część wykonawców będących nauczycielami bądź pedagogami realizującymi zajęcia w ramach Projektu, wyłonionych w drodze przetargów w trybie nieograniczonym, było równocześnie zatrudnionych na etatach przez dyrektorów szkół z upoważnienia Wójta Gminy na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r., poz. 1379 ze zm.) - dalej: KN. W wyniku audytu operacji stwierdzono, że zaangażowanie nauczycieli poprzez zawarcie umów w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach projektu. Wskazano, że nauczyciel zatrudniony na podstawie KN może być angażowany do realizacji projektu z EFS i przysługuje mu określone ustawowo wynagrodzenie. Zgodnie bowiem z art. 35a ust. 1 KN, nauczycielom zatrudnionym w szkołach publicznych, którzy w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej prowadzą zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, za każdą godzinę prowadzenia tych zajęć przysługuje wynagrodzenie w wysokości ustalonej w sposób określony w art. 35 ust. 3 KN, tj. wg stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Tym samym, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w audycie, przysługujące ustawowo wynagrodzenie nauczycieli powinno wynieść ogółem 47.022,65 zł, a wyniosło 69.212,48 zł. Ostatecznie łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych w ramach projektu wyniosła 26.627,80 zł, w tym 4.437,97 zł z tytułu kosztów pośrednich.

Jak wyjaśnił organ Gmina została wezwana do zwrotu środków dofinansowania, jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, co spowodowało konieczność wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina podała m.in., że nauczyciele wskazani w podsumowaniu ustaleń zostali zaangażowani do realizacji projektu przez beneficjenta, niebędącego ich pracodawcą, w związku z czym nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.) - dalej: "u.p.s.". Gmina, angażująca nauczycieli do realizacji projektu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.) - dalej: "p.z.p.", była zobowiązana do udzielenia zamówienia na realizację zajęć dodatkowych w trybach uregulowanych przepisami tej ustawy. Zaangażowanie nauczycieli do realizacji Projektu na podstawie umów cywilnoprawnych nastąpiło w wykonaniu obowiązków, jakie spoczywają na beneficjencie zgodnie z zapisami Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020, jak również Standardów realizacji wsparcia w zakresie Poddziałania 3.2.1 Jakość edukacji ogólnej RPO dla Województwa na lata 2014-2020. Zwrócono uwagę na konieczność zaangażowania wykonawców zajęć w trybie konkurencyjnym, z uwagi na brak godzin ponadwymiarowych oraz brak zgody nauczycieli w rozumieniu art. 35a ust. 2a KN na realizację zajęć w ramach tej ustawy. Wskazano także na zaangażowanie do projektu nauczycieli przez Gminę będącą zamawiającym, a nie szkołę, która nie uczestniczyła w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na realizację zajęć dodatkowych.

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr [...], stanowiącą załącznik do uchwały Zarządu Województwa z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr [...] Zarząd utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 31 stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020, Podrozdział 6.16. pkt 12 wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom faktycznie stosowanym u beneficjenta poza projektami współfinansowanymi z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na analogicznych stanowiskach lub stanowiskach wymagających analogicznych kwalifikacji. Dotyczy to również pozostałych składników wynagrodzenia personelu, w tym nagród i premii.

Organ stanął na stanowisku, że zaangażowanie nauczycieli poprzez zawarcie umów w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach projektu. A zatem działanie strony, do którego odnoszą się ustalenia poczynione w ramach przeprowadzonego audytu operacji, stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) - dalej: "u.f.p.", z naruszeniem których łączy się materialnoprawna przesłanka ujęta w art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

W efekcie wniesionej skargi przez Gminę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1331/19 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 16 kwietnia 2019 r.

Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku zwrócił uwagę, że organ w żaden merytoryczny sposób nie odniósł się do podniesionych przez stronę argumentów, co stanowi uchybienie obowiązkom wynikającym z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzją z dnia 9 lipca 2020 r., stanowiącą załącznik do uchwały z dnia 9 lipca 2020 r. nr [...], Zarząd Województwa w punkcie 1. uchylił w całości swoją decyzję z dnia 31 stycznia 2019 r. i w punkcie 2. zobowiązał Gminę do zwrotu przyznanych beneficjentowi środków stanowiących dofinansowanie w wysokości 21.754,43 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi: 1) od kwoty 19.463,69 zł od dnia 12 grudnia 2016 r., tj. od dnia przekazania na rzecz beneficjenta środków dofinansowania w ramach transzy w części obejmującej środki europejskie, do dnia całkowitej zapłaty; 2) od kwoty 2.290,74 zł od dnia 10 stycznia 2017 r., tj. od dnia przekazania na rzecz Beneficjenta środków dofinansowania w ramach transzy w części obejmującej środki budżetu państwa, do dnia całkowitej zapłaty.

Organ wyjaśnił, że z ustaleń faktycznych poczynionych przez instytucję audytową wynika, że naruszenie procedur przez Gminę polegało na przedstawieniu do rozliczenia i zatwierdzenia przez instytucję zarządzającą we wniosku o płatność wydatków na kwotę 546.477,56 zł, wśród których znajdowały się wydatki związane z kosztami wynagrodzeń z tytułu wsparcia udzielonego uczestnikom projektu w postaci zajęć rozwijających i wyrównujących, a także zajęć dodatkowych (logopedyczne, terapia pedagogiczna i doradztwo zawodowe) przeprowadzonych w marcu 2017 r. Koszty ww. wsparcia udzielonego uczestnikom projektu - uczniom szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina - zostały zawyżone, gdyż część nauczycieli/pedagogów realizujących zajęcia w ramach projektu wyłonionych w drodze przetargów w trybie nieograniczonym było równocześnie zatrudnionych na etatach przez dyrektorów szkół z upoważnienia Wójta Gminy na podstawie Karty Nauczyciela.

Zarząd zwrócił uwagę, że instytucja audytowa odstąpiła od szczegółowej analizy 25 postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na usługi edukacyjne wychodząc z założenia, że w każdym przypadku, gdy rozliczany jest wydatek na usługę edukacyjną, obowiązkiem strony było zatrudnienie własnych nauczycieli, a nie przeprowadzanie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Zaangażowanie nauczycieli poprzez zawarcie z nimi bezpośrednio przez Gminę umów na realizację usług edukacyjnych w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach Projektu. Nauczyciel zatrudniony na podstawie Karty Nauczyciela może być bowiem angażowany do realizacji projektu z EFS i przysługuje mu limitowane, określone ustawowo wynagrodzenie. Koszt realizacji zajęć ponadwymiarowych - zgodnie ze stanowiskiem instytucji audytowej - powinien zostać oszacowany zgodnie z art. 35a ust. 1 i art. 35 ust. 3 KN. W związku z tym przysługujące ustawowo, tj. na podstawie Karty Nauczyciela, wynagrodzenie nauczycieli powinno wynieść ogółem 47.022,65 zł, a w wyniku zastosowania przez beneficjenta trybu konkurencyjnego (tj. przeprowadzenia postępowania na usługi edukacyjne zgodnie z p.z.p.) wyniosło 69.212,48 zł. Zdaniem instytucji audytowej, zawyżone w projekcie wydatki stanowią wydatki niekwalifikowane w kwocie 22.189,83 zł.

W ocenie organu w tych przypadkach, w których nauczyciele/pedagodzy realizujący zajęcia w ramach projektu wyłonieni w drodze przetargów w trybie nieograniczonym byli równocześnie zatrudnieni na etatach przez dyrektorów szkół z upoważnienia Wójta Gminy na podstawie Karty Nauczyciela i realizowali w tych szkołach, w których są zatrudnieni na stanowiskach nauczycielskich zajęcia dodatkowe (nie wynikające z podstawy programowej, wymagające od nich dodatkowych kwalifikacji i przygotowania), nie zachodziła podstawa do przyznawania im przez Gminę wynagrodzenia wyższego niż to, które powinno zostać naliczone zgodnie z art. 35 ust. 3 KN. W ocenie organu, nawet pomimo tego, że wprowadzenie powyższego ograniczenia do ogłoszeń o zamówieniach publicznych stałoby w sprzeczności ze spoczywającymi na Gminie jako beneficjencie obowiązkami w zakresie realizacji projektu zgodnie z przepisami p.z.p. i narażałoby Gminę jako beneficjenta na ryzyko nałożenia korekt finansowych, to prymat należy dać przyjętej przez instytucję audytową literalnej wykładni przepisów art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 KN. Brzmienie tych przepisów wprost wskazuje, w jakiej wysokości wynagrodzenie przysługuje nauczycielom, którzy w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE prowadzą zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz. W ocenie organu odstępstwa od określonej w sposób wskazany w tym przepisie wysokości wynagrodzenia - nawet jeśli do jej ustalenia doszło w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z p.z.p. - należy uznać za nie spełniające podstawowego, a wynikającego z właściwych wytycznych, warunku zgodności z przepisami prawa krajowego, przejawiającej się w konieczności stosowania wymogu wyeksponowanego w Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020 - Podrozdział 6.16 pkt 12.

Zdaniem organu językowej wykładni przepisów art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 KN nie można jednak zastosować do wszystkich zakwestionowanych przez instytucję audytową wydatków. Instytucja audytowa zakwestionowała kwalifikowalność także tych pozycji, w ramach których usługi edukacyjne na rzecz realizowanego przez Gminę projektu świadczone były przez wybranych zgodnie z przepisami p.z.p. nauczycieli nie będących pracownikami szkoły, w której świadczona była usługa edukacyjna lub przedsiębiorców, którzy w sposób konkurencyjny złożyli swoje oferty w odpowiedzi na upublicznione przez beneficjenta ogłoszenie o zamówieniu.

W ocenie Zarządu, z uwagi na wykładnię językową przepisów art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 KN jedynie w zakresie powierzenia realizacji zajęć dodatkowych/usług edukacyjnych nauczycielom zatrudnionym w danej szkole podzielić można stanowisko instytucji audytowej zawarte w podsumowaniu ustaleń dokonanych w projekcie i uznać, że wydatki na usługi edukacyjne zostały zawyżone, a tym samym poniesiono je z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co z kolei skutkuje ziszczeniem się materialnoprawnej przesłanki określonej w art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Natomiast w zakresie realizacji tego rodzaju zajęć przez nauczycieli niezatrudnionych w danej szkole lub przez zewnętrzne podmioty gospodarcze, którzy zostali wyłonieni w trybie przewidzianym w p.z.p., brak jest podstaw do kwestionowania kwalifikowalności wydatków poniesionych i rozliczonych przez stronę we wniosku o płatność. Dokonana w toku postępowania analiza wskazuje, iż łączna kwota kosztów bezpośrednich poniesionych na usługi edukacyjne i rozliczonych w ramach wniosku o płatność powinna zostać zmniejszona o łączną kwotę 4.061,14 zł.

Tym samym wskazana w decyzji z dnia 31 stycznia 2019 r. kwota niekwalifikowalnych kosztów bezpośrednich sfinansowanych z dofinansowania i podlegających zwrotowi wynieść powinna nie 22.189,83 zł, a 18.128,69 zł.

Ostatecznie łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych w ramach Projektu podlegających zwrotowi wyniosła 21.754,43 zł, w tym 3.625,74 zł z tytułu kosztów pośrednich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję z dnia 9 lipca 2020 r. Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 80 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na ograniczeniu się do powołania się na konkluzję i oceny zawarte w sprawozdaniu instytucji audytowej, bez skontrolowania prawidłowości rozumowania tejże instytucji poprzez jego konfrontację z okolicznościami i dowodami zaprezentowanymi przez skarżącą oraz bez uwzględnienia wzajemnych powiązań pomiędzy zabranymi w sprawie dowodami, przez co organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, dokonując oceny dowolnej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 u.f.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadnia żądanie zwrotu określonej decyzją kwoty dofinansowania, podczas gdy skarżąca nie naruszyła procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;

2. art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 KN, poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którego wynika, że nauczyciele zaangażowani w realizację projektu świadczyli pracę na rzecz beneficjenta, tj. Gminy;

3. art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zarzucane Gminie naruszenie przepisów Karty Nauczyciela oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2010 stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu;

4. pkt 12 podrozdziału 6.16 Załącznika Nr 4 do Zasad Wdrażania RPO WP 2014-2020 - Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działanie skarżącej polegające na zaangażowaniu nauczycieli poprzez zawarcie umów w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych w trybie p.z.p. przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach projektu;

5. pkt 3 lit. b i g podrozdziału 6.2 Załącznika Nr 4 do Zasad Wdrażania RPO WP 2014-2012 - Wytycznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydatek poniesiony przez skarżącą na wynagrodzenie nauczycieli jako niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa krajowego, tj. art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 KN, nie może zostać uznany za wydatek kwalifikowany;

6. art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 KN, poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że dopuszczalne jest różnicowanie wysokości stawek wynagrodzenia przysługującego nauczycielowi zaangażowanemu w realizację projektu od stawek wynagrodzenia innych oferentów niebędących nauczycielami;

7. art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady działania jednostki w zaufaniu do organów państwa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. co do punktu 2., oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Gmina jako zamawiający w rozumieniu art. 3 p.z.p. przeprowadziła postępowanie o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego na usługi w zakresie prowadzenia zajęć w ramach projektu. Umowa na realizację usług w zakresie prowadzenia zajęć w ramach projektu została zawarta przez podmiot nieobjęty systemem oświaty, tj. bezpośrednio przez beneficjenta projektu, jakim jest Gmina. Żaden nauczyciel zaangażowany do prowadzenia zajęć w ramach projektu nie jest pracownikiem beneficjenta, do pracowników będących nauczycielami nie stosuje się bowiem przepisów u.p.s., a ich status prawny w sposób wyczerpujący został uregulowany w Karcie Nauczyciela. Nauczyciele są zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, a za takie uznaje się szkoły i inne placówki oświatowe prowadzone przez samorządy, jednakże brzmienie art. 10 KN jest jednoznaczne i stanowi, że "stosunek pracy z nauczycielem nawiązuje się w szkole, a w przypadku powołania zespołu szkół jako odrębnej jednostki organizacyjnej - w zespole szkół na podstawie umowy o pracę lub mianowania". Nauczyciele nie są pracownikami Gminy, a przepisy ustawowe nie delegują w żaden sposób kwestii zatrudnienia nauczyciela na organ prowadzący szkołę, w tym w zakresie stosowania stawek za godziny ponadwymiarowe. Gmina będąca beneficjentem projektu i stroną umowy o dofinansowanie nie jest szkołą i z uwagi na brak możliwości realizacji zajęć w ramach projektu przez szkoły zmuszona była dokonać wyboru wykonawcy zgodnie z p.z.p.

We wniosku o dofinansowanie beneficjent, tj. Gmina, nie wskazała szkół jako podmiotów realizujących projekt. Szkoły nie były także partnerem projektu w rozumieniu art. 33 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie projektu szkoła występuje jedynie jako miejsce realizacji usługi edukacyjnej, którego udostępnienie wskazane zostało przez Gminę w projekcie jako wkład własny niefinansowy. Co więcej, regulamin konkursu nie nakładał na beneficjentów obowiązku realizacji zajęć edukacyjnych w projekcie wyłącznie w formie powierzenia ich prowadzenia nauczycielom zatrudnionym już w szkole na podstawie Karty Nauczyciela. Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz Wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć także nie nakładają takiego obowiązku na wnioskodawców.

W ocenie skarżącej stanowisko organu promuje mechanizmy zmierzające do wykluczenia możliwości realizacji projektów edukacyjnych przez wykonawców zewnętrznych, w tym przedsiębiorców lub osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej. Wówczas instytucją realizującą projekt nie musi być bezpośrednio szkoła, albowiem projekty te nie są ściśle związane z podstawowym procesem nauczania i wykraczają poza podstawę programową danej placówki. Realizacja zajęć specjalistycznych podnoszących inne umiejętności uczniów stanowi swoiste uzupełnienie procesu nauczania względem standardowej oferty placówki oświatowej. Z uwagi na brak godzin ponadwymiarowych oraz brak zgody nauczycieli w rozumieniu art. 35a ust. 2a KN na realizację zajęć w ramach tej ustawy Gmina była zobowiązana do pozyskania wykonawców w trybie konkurencyjnym. Gmina nie mogła zatem ograniczać konkurencyjności poprzez wprowadzenie jednoznacznego zakazu uczestniczenia w realizacji projektu nauczycieli, którzy są zatrudnieni przez szkołę stanowiącą miejsce realizacji usługi edukacyjnej. Wobec tego brak jest podstaw do uznania, że stawka za realizację przedmiotowej usługi powinna być zgodna z art. 35a KN.

Interpretacja przyjęta przez organ prowadzi także do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi, nie uwzględnia skutków o charakterze społecznym i ekonomicznym i prowadzi do niedorzecznych wniosków.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 958/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy na decyzję Zarządu Województwa z dnia 9 lipca 2020 r. stanowiącą załącznik do uchwały tego Zarządu nr [...] z 9 lipca 2020 r.

W ocenie Sądu wydającego ww. wyrok istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Zarząd prawidłowo zobowiązał Gminę do zwrotu środków stanowiących część dofinansowania Projektu wraz z odsetkami z powodu uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli (zatrudnionych w szkołach z terenu Gminy) ponad limity wynikające z przepisów Karty Nauczyciela.

Przywołując treść art. 7e ust. 1 i 2 u.s.o., art. 35a ust. 1, art. 35 ust. 3 KN, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że działanie skarżącej przejawiające się w poniesieniu w ramach projektu kosztów przeprowadzenia zajęć dodatkowych w szkołach Gminy przez nauczycieli zaangażowanych przez wykonawcę zamówienia publicznego, zatrudnionych jednocześnie w tych szkołach na podstawie Karty Nauczyciela, w zakresie, w jakim koszt ten przewyższa poziom stawek wynikających z przywołanych wyżej przepisów prawa, stanowi naruszenie obowiązujących stronę przepisów prawa krajowego. W konsekwencji powyższe działanie stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., z naruszeniem których to procedur łączy się materialnoprawna przesłanka ujęta w art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stanowiącym podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu przytoczone wyżej przepisy prawa jednoznacznie określają granice zakwestionowanych przez organ wynagrodzeń nauczycieli. Z art. 35a ust. 1 KN wynika bowiem, że dotyczy on nauczycieli, którzy prowadzą zajęcia z uczniami – w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE. W ocenie Sądu z faktu, że nauczyciele wykonują pracę na rzecz podmiotu wybranego przez beneficjenta nie można wywodzić, że ograniczenia z art. 35a ust. 1 KN nie obowiązują, albowiem w dalszym ciągu źródłem wynagrodzenia jest realizacja na rzecz uczniów programu finansowanego ze środków UE. Status podmiotu dokonującego wypłaty wynagrodzenia nie ma znaczenia, skoro pochodzenie środków finansowych na te wypłaty jest oczywiste.

Sąd podkreślił, że art. 35a ust. 1 KN odnosi się do źródła finansowania programu (ze środków pochodzących z budżetu UE), a nie do podmiotu dokonującego wypłaty wynagrodzenia. Zaproponowana przez skarżącą interpretacja spornej regulacji jest sprzeczna z jej semantycznym odczytywaniem. Wykładnia powyższych przepisów zaprezentowana przez organ nie narusza wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 7 i art. 32) i wynikających z nich zasad, albowiem nauczycielom, którzy w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE prowadzą zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, gwarantuje wynagrodzenie w wysokości nie niższej (lecz również nie wyższej), niż wynikająca z art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 KN.

Wskutek wniesienia przez Gminę skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 958/20, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1088/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej podnoszący pobieżne ustosunkowanie się w uzasadnieniu Sądu I instancji do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w skardze skierowanej do WSA w Gdańsku.

NSA zwrócił uwagę, że skardze do WSA zarzucono obrazę art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 KN, poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że dopuszczalne jest różnicowanie wysokości stawek wynagrodzenia przysługującego nauczycielowi zaangażowanemu w realizację projektu od stawek wynagrodzenia innych oferentów niebędących nauczycielami ( pkt 6 skargi) oraz art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady działania jednostki w zaufaniu do organów państwa ( pkt 7 skargi). NSA podał , że skarżący w uzasadnieniu wskazał, że zarzut z pkt 6 znajduje oparcie w art. 32 Konstytucji, statuującym zasadę równości i niedyskryminacji. Stanowisko przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zmierza w jego ocenie do wykluczenia nauczyciela z uczestnictwa w projekcie, w którym nie bierze udziału zatrudniająca go placówka oświatowa. Projekty te stanowią uzupełnienie względem podstawy programowej , wobec czego działania takie miałyby charakter dyskryminujący wobec określonej kategorii osób zatrudnionych i stanowiłoby naruszenie zasady konkurencyjności przewidzianej w prawie zamówień publicznych. Nauczyciele zatrudnieni w szkole publicznej stanowiącej miejsce realizacji usługi edukacyjnej mogli zostać zaangażowani do uczestnictwa w projekcie o charakterze uzupełniającym wobec podstawy programowej poprzez zawarcie stosunku cywilnoprawnego. Wynika to również, zdaniem skarżącego, z semiimperatywności norm prawa pracy, w tym ustawy KN. Nauczyciele w niniejszym przypadku nie świadczyli usług jako pracownicy szkoły, a szkoła nie była podmiotem zlecającym usługi. Zaskarżona decyzja została wydana w przekonaniu skarżącej wbrew konstytucyjnej zasadzie sprawiedliwości społecznej. Zarzuciła także, że Instytucja Zarządzająca jest stroną kierującą postępowaniem na etapie realizacji projektu, a beneficjent musi dostosować się do jej wskazań lub odstąpić od ubiegania się o dofinansowanie. Instytucja Zarządzająca do czasu przeprowadzenia kontroli przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej podejmowała szereg czynności i działań związanych zarówno z kontrolą wniosku, spełnienia przesłanek określonych w instrukcji wypełniania wniosku i regulaminie konkursu, wniosków o płatność, które z powodzeniem zweryfikowano.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednozdaniowe odniesienie się do podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów ustawy zasadniczej przez sąd pierwszej instancji nie może – w świetle regulacji zamieszczonej w art. 141 § 4 p.p.s.a. – zostać uznane za prawidłowe. Uzasadnienie pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia , pomijające całkowicie argumentację skargi nie pozwala na jakąkolwiek kontrolę przyjętego rozstrzygnięcia w zakresie oceny zarzutów ujętych w pkt 6 i 7 skargi wniesionej do WSA.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, że uchylając decyzję z dnia 31 stycznia 2019 r. (pkt 1 decyzji z dnia 9 lipca 2020 r.) organ winien dokonać w sprawie podstawowych ustaleń faktycznych, a następnie stosować przepisy prawa materialnego. Za podstawę ustaleń faktycznych nie może zostać uznany którykolwiek z wcześniej wydanych aktów administracyjnych, bowiem on – w świetle podjętych w sprawie rozstrzygnięć - nie istnieje. Z treści decyzji z dnia 9 lipca 2020 r. wynika, że strona została zobowiązana do zwrotu 21.754,43 zł, lecz nałożony na nią obowiązek jest nieweryfikowalny. Tak np. wskazuje się, że łączna kwota kosztów bezpośrednich poniesionych na usługi edukacyjne (...) powinna zostać zwiększona o łączną kwotę 4061,14 zł stanowiącą sumę następujących elementów (77,95 zł + 84,88 zł + 2606,80 zł + 822,78 zł + 201,39 zł + 267,34 zł) , jednak nie wiadomo , w czym powyższe kwoty znajdują swoje uzasadnienie i czy nie istnieją obiektywnie także inne podstawy do pomniejszenia należności przypadającej do zwrotu, zwłaszcza z uwzględnieniem treści art. 32 Konstytucji RP statuującej zasadę równości i niedyskryminacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że w powyższym kontekście dokonać należy wnikliwej analizy – zwłaszcza protokołu audytu, a także pozostałych ustaleń stanu faktycznego, co powinno znaleźć swoje uzasadnienie sporządzone zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Konstatując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na obecnym etapie – zgodnie z wolą autora skargi kasacyjnej ( konstrukcja zarzutów petitum skargi) – ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest zbyteczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd obecnie rozpoznający sprawę musi mieć na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2022 r, sygn. akt I GSK 1088/21.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina zawarła w dniu 15 listopada 2016 r. z Województwem, reprezentowanym przez Zarząd Województwa, umowę o dofinansowanie projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2014 - 2020 pod nazwą A.

W trakcie realizacji projektu , w wyniku udzielonego zamówienia publicznego w trybie przetargów nieograniczonych na świadczenie usług polegających na przeprowadzeniu zajęć, zawarto umowy z wybranymi wykonawcami. Godzinowe stawki wynagrodzenia były zgodne z ofertami złożonymi przez wybranych wykonawców.

Niesporne było, że skarżąca przedstawiła organowi do rozliczenia m. in. wydatki obejmujące koszty wynagrodzeń z tytułu wsparcia udzielonego uczestnikom projektu w postaci zajęć rozwijających i wyrównujących, zajęć dodatkowych ( logopedycznych, terapii pedagogicznej, doradztwa zawodowego). Koszt przeprowadzenia zajęć pozalekcyjnych przeprowadzonych w marcu 2017 r. został udokumentowany rachunkami wystawionymi przez wykonawców wyłonionych w 25 przeprowadzonych przez skarżącą postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargów nieograniczonych na świadczenie usług polegających na przeprowadzeniu zajęć.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej ( Instytucja Audytowa) przeprowadził audyt dotyczący wydatków wykazanych we wniosku o płatność , który objął wydatki poniesione w okresie od 1 marca 2017 r. do 31 marca 2017 r. Instytucja Audytowa, odwołując się do brzmienia Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, zakwestionowała wydatki poniesione w sytuacji, gdy nauczyciele /pedagodzy realizujący zajęcia w ramach projektu, wyłonieni w drodze przetargu w trybie nieograniczonym, byli jednocześnie zatrudnieni na etatach przez dyrektorów szkół z upoważnienia Wójta Gminy na podstawie ustawy Karta Nauczyciela. Organ za audytem przyjął, że zawarcie umów z nauczycielami w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach projektu, ponieważ nauczyciel zatrudniony na podstawie Karty Nauczyciela może być angażowany do realizacji projektu z EFS jedynie z wynagrodzeniem w wysokości ustawowej, którego wysokość jest niższa od wysokości wynagrodzeń wypłaconych na skutek wyłonienia nauczycieli w trybie przetargu.

Ponadto w audycie oraz w decyzji z dnia 31 stycznia 2019 r. zakwestionowano wydatki dotyczące usług edukacyjnych, świadczonych przez wybranych zgodnie z przepisami ustawy Prawo o zamówieniach publicznych nauczycieli, nie będących pracownikami szkoły, w której świadczona była usługa edukacyjna bądź przedsiębiorców, którzy w sposób konkurencyjny złożyli swoje oferty.

Kwota żądana do zwrotu w decyzji z dnia 31 stycznia 2019 r. obejmowała kwotę dofinansowania w wysokości 26.627,80 zł ( z odsetkami), natomiast zaskarżoną decyzją z dnia 9 lipca 2020 r. uchylono opisaną decyzję w całości ( pkt 1), zobowiązując w pkt 2 Gminę do zwrotu środków dofinansowania w wysokości 21.754,43 zł ( z odsetkami).

Organ w zaskarżonej skargą decyzji uznał bowiem za nieuzasadnione przyjęcie za audytem, że doszło do nieprawidłowości w przypadku, gdy usługi edukacyjne na rzecz realizowanego przez Gminę projektu świadczone były przez wybranych - zgodnie z przepisami ustawy Prawo o zamówieniach publicznych- nauczycieli, nie będących pracownikami szkoły, w której świadczona była usługa edukacyjna bądź przedsiębiorców, którzy w sposób konkurencyjny złożyli swoje oferty w odpowiedzi na upublicznione ogłoszenie o zamówieniu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy Zarząd Województwa, jako instytucja zarządzająca PRO WP 2014-2020, prawidłowo zobowiązał Gminę do zwrotu środków stanowiących część dofinansowania Projektu wraz z odsetkami z powodu uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli będących jednocześnie pracownikami szkół z terenu Gminy ponad limity wynikające z przepisów Karty Nauczyciela ( kwota 21 754,43 zł z odsetkami).

Żądana do zwrotu zaskarżoną decyzją kwota 21.754,43 zł to wydatki uznane z powyższego tytułu za niekwalifikowalne w wysokości 18.128,69 zł ( koszty bezpośrednie) plus koszty pośrednie w wysokości 3625,74 zł (zgodnie z § 5 ust.1 umowy o dofinansowanie- według zryczałtowanej stawki 20% kosztów bezpośrednich).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 ( tj. Dz. U z 2018 r. , poz.1431 ze zm., "ustawa wdrożeniowa") oraz przepisy ustawy o finansach publicznych.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), powoływana dalej jako u.f.p. stanowi w art. 207 ust. 1, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Stosownie do art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu (ust. 1), a przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (ust. 2).

W niniejszej sprawie organ uznał, że zastosowanie będzie miał art. 207 ust.1 pkt 2 u.p.f. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że procedury – jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. – mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania Beneficjenta.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się do realizacji Projektu w sposób zgodny z RPO WP 2014-2020, Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych programu oraz regulaminem konkursu, jak również Standardami Realizacji Wsparcia w zakresie poddziałania 3.2.1. Jakość edukacji ogólnej RPO WP 2014-2020, stanowiących załącznik nr 6 do umowy o dofinansowanie.

W zakresie nieuregulowanym w treści umowy oraz obowiązujących stronę przepisach prawa, zgodnie z § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 umowy, strona - stosownie do art. 206 ust. 2 pkt 4a u.f.p. - była zobowiązana do realizacji Projektu z zastosowaniem:

1) wytycznych horyzontalnych wydanych na podstawie art. art. 5 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (udostępnionych na stronie internetowej ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego);

2) wytycznych programowych wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (dostępnych na stronie internetowej Programu).

Zgodnie z postanowieniami obowiązujących w okresie udzielenia przedmiotowego zamówienia Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020 (wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), rozdział 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatku, pkt 3 lit. b) i g), wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie m. in. następujące warunki: jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie; został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

W myśl obowiązującego w okresie ponoszenia kwestionowanych wydatków art. 7e ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty ( Dz.U. z 2016, poz.1943 ze zm.), dalej jako "u.s.o.", w celu realizacji zajęć w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, w szkole lub placówce publicznej może być zatrudniony nauczyciel, który nie realizuje w tej szkole lub placówce tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, posiadający kwalifikacje określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela oraz spełniający warunki określone w art. 10 ust. 5 pkt 2-4a tej ustawy.

Ustęp 2 przywołanego przepisu stanowi, że nauczyciela, o którym mowa w ust. 1, zatrudnia się na zasadach określonych w Kodeksie pracy, z tym że za każdą godzinę prowadzenia zajęć, o których mowa w ust. 1, nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie nie wyższe niż wynagrodzenie za jedną godzin prowadzenia zajęć ustalone w sposób określony w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela dla nauczyciela dyplomowanego posiadającego wykształcenie wyższe magisterskie i realizującego tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć, o którym mowa w art. 42 ust. 3 w tabeli w Ip. 3 tej ustawy.

Zgodnie z art. 35a ust. 1 Karty Nauczyciela nauczycielom wymienionym w art. 1 ust. 1 (tj. nauczycielom zatrudnionym w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach oraz placówkach doskonalenia nauczycieli działających na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe), którzy w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej prowadzą zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, za każdą godzinę prowadzenia tych zajęć przysługuje wynagrodzenie w wysokości ustalonej w sposób określony w art. 35 ust. 3. Przepis ten stanowi, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy.

Zgodnie natomiast z art. 35a ust. 2 KN zajęcia, o których mowa w art. 35a ust. 1, są przydzielane za zgodą nauczyciela.

Zauważyć należy, że obie strony postępowania zajmowały odmienne stanowiska w kwestii tego, jaką wykładnię stosować w celu prawidłowego odczytania przepisu art. 35 a ustawy Karta Nauczyciela (" KN"). Organ uznał, że prymat należy dać literalnej wykładni art. 35a w zw. z art. 35 ust.3 KN. Skarżąca Gmina – że literalna wykładnia nie może pomijać treści art. 35a ust. 2 KN , a w przypadku spełnienia dyspozycji tego ostatniego przepisu należy odstąpić od wykładni językowej, stosując wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwi realizację norm i wartości konstytucyjnych.

W ocenie Sądu organ miał świadomość treści art. 35 a ust.2 KN , mimo to przychylił się do poglądu Instytucji Audytowej odnośnie do sposobu wykładni art. 35a w zw. z art. 35 ust.3 KN, czyli wykładni literalnej, jak też do stanowiska zaprezentowanego w opracowanym przez Ministerstwo Rozwoju we współpracy z Ministerstwem Edukacji Narodowej kompendium pt. "Angażowanie personelu w projektach edukacyjnych finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego", z którego wynika, że przepis art. 35a KN nie ma zastosowania do szkół niepublicznych , a także szkół publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego. W ocenie organu wykładnia językowa powinna mieć bowiem pierwszeństwo przed wykładnią systemową i funkcjonalną.

Przechodząc w tym miejscu do oceny stanowiska Instytucji Zarządzającej przez pryzmat zarzutu skargi o naruszeniu zaskarżoną decyzją przepisu art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust.3 KN poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że dopuszczalne jest różnicowanie wysokości stawek wynagrodzenia przysługującemu nauczycielowi zaangażowanemu w realizację projektu od stawek wynagrodzenia innych oferentów, jak też zarzutu naruszenia art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa stwierdzić trzeba, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie zarzuty te podziela.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Przepis art. 32 ust.2 Konstytucji stanowi natomiast, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Przepis art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a art. 7 – że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zauważyć w tym miejscu należy, że stan faktyczny w niniejszej sprawie był niesporny, a spór dotyczył w istocie kwestii wykładni i zastosowania przepisów prawa.

Nie budziło wątpliwości, że w ramach ogłoszonego przez Instytucję Zarządzającą konkursu, w którym przyznano dofinansowanie projektowi realizowanemu przez skarżącą Gminę wprowadzono ograniczenie , zgodnie z którym wnioskodawcami nie mogły być szkoły, a jedynie organy prowadzące szkoły lub placówki systemu oświaty.

Nie było też sporu co do tego, że nie zachodziła jedność podmiotowa w zakresie podmiotu będącego pracodawcą nauczyciela uczestniczącego w realizacji projektu i podmiotem będącym organem prowadzącym szkołę , co wynika z art. 10 ust. 1 KN , który stanowi, że stosunek pracy z nauczycielem nawiązuje się w szkole. Nie ma wątpliwości, że do pracowników będących nauczycielami mają zastosowanie przepisy Karty Nauczyciela, nie zaś ustawy o pracownikach samorządowych. Nie było też sporne, że nauczyciele realizujący wsparcie edukacyjne w projekcie nie świadczyli usługi edukacyjnej jako pracownicy szkoły, ponieważ szkoła, w której świadczono tę usługę nie była ani podmiotem zlecającym, ani uczestnikiem postępowania w ramach projektu edukacyjnego finansowanego ze środków unijnych. Organ nie kwestionował też , że Gmina, będąca beneficjentem projektu powinna ponosić wydatki zgodnie z zasadami konkurencyjności, a co za tym idzie dopuszczać do realizacji projektu wszystkie zainteresowane podmioty posiadające odpowiednią wiedzę i doświadczenie, nie ograniczając kręgu potencjalnych wykonawców jedynie do wąskiej grupy nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez beneficjenta.

Na skutek przeprowadzonego postępowania w zakresie prowadzenia zajęć w ramach przedmiotowego projektu skarżąca Gmina, jako podmiot nieobjęty systemem oświaty, zawarła umowy na realizację usług, przy czym podmioty , z którymi umowy zawarła, nie stały się, co oczywiste, jej pracownikami. We wniosku o dofinansowanie skarżąca nie wskazywała szkół jako podmiotów realizujących projekt. Szkoły nie były też partnerami projektu, a jedynie miejscem jego realizacji.

Wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego jest źródłem bardziej szczegółowej zasady - ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa ( zasada lojalności państwa względem obywateli). Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że zasada ta wyraża się m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela.

Jak wynika natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skarżąca Gmina została postawiona właśnie w takiej sytuacji.

Z przywołanych wyżej przepisów ustawy Karta Nauczyciela wynika, że nauczycielom zatrudnionym w publicznych placówkach, prowadzącym zajęcia w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, przysługuje wynagrodzenie w wysokości ustalonej w sposób określony w tej ustawie. Zgodnie natomiast z art. 35a ust. 2 KN zajęcia, o których mowa w art. 35a ust. 1, są przydzielane za zgodą nauczyciela.

Nauczyciel danej placówki nie musi wobec tego wyrazić zgody na przydzielenie mu takich zajęć ( art. 35a ust.2 KN). Prowadzić to może do sytuacji, że w przypadku braku zgody nauczycieli danej placówki na przydzielenie im zajęć w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, konieczne będzie pozyskanie wykonawców do realizacji takich zajęć w drodze trybu konkurencyjnego. Nie było sporne, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zaznaczyć należy, że z uwagi na brak zgody nauczycieli na przydzielenie im przedmiotowych zajęć nie było możliwości dokonania im takiego przydzielenia, bowiem przepisy prawa nie przewidują możliwości "narzucenia" nauczycielom wykonywania tego rodzaju pracy. Wadliwe zatem jest stanowisko, że nie powinno dojść do przetargu, a projekt powinien być realizowany przez nauczycieli już zatrudnionych w szkołach, skoro nauczyciele ci wyrazili swoją wolę w sposób przewidziany art. 35a ust.2 KN. Zarzuty takie nie były też kierowane wobec skarżącej przez Instytucję Zarządzającą w toku realizacji projektu.

Gmina musiała wobec tego wyłonić wykonawców w drodze przetargu nieograniczonego, przeprowadzonego w myśl przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych ( Dz.U. z 2015r., poz.2164 ze zm.), dalej jako "p.z.p."

Zgodnie z definicją ustawową "przetargu nieograniczonego", zawartą w art. 132 p.z.p. , jest to tryb udzielenia zamówienia, w którym w odpowiedzi na ogłoszenie o zamówieniu oferty mogą składać wszyscy zainteresowani wykonawcy.

Z przepisu art. 16 p.z.p. wynika m.in., że zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób - zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców; -przejrzysty; - proporcjonalny.

Gmina, jako zamawiający, nie mogła wobec tego w ogłoszeniu o przetargu przedstawić postanowień, które różnicowałyby wysokość wynagrodzenia w zależności od tego , czy dana osoba była już nauczycielem w szkole, w którym miały być przeprowadzane zajęcia finansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego, czy też nie. Przyznał to sam organ w zaskarżonej decyzji wskazując ponadto, że wprowadzenie ograniczenia płacowego wobec pewnej grupy osób narażałoby Gminę, jako beneficjenta zobowiązanego działać zgodnie z przepisami p.z.p., na ryzyko nałożenia korekt finansowych w trybie przewidzianym rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień ( tj. Dz.U. z 2018 r., poz.971 ze zm.).

Organ mając świadomość, że skarżąca nie mogła dokonać zróżnicowania wysokości wynagrodzeń przeprowadzając przetarg nieograniczony, a następnie musiała wywiązać się z warunków przetargu i zawartych na skutek jego przeprowadzenia umów uznał jednak, że wynagrodzenie wypłacone nauczycielom, realizującym zajęcia w ramach projektu w szkołach, w których byli oni jednocześnie zatrudnieni, należy uznać za wydatki niekwalifikowalne ponad kwotę wynagrodzeń, ustaloną zgodnie z przepisami Karty Nauczyciela. Powoływanie się w tej mierze przez organ na treść audytu czy na treść "Kompendium (...)" jest o tyle nietrafione, że nie stanowią one źródeł prawa.

Organ opowiedział się za literalną wykładnią przepisów prawa, mimo że wyraźnie zaznaczył, że jest świadomy dopuszczalności innej ich wykładni - zwłaszcza funkcjonalnej i celowościowej. Wskazał też wprost, że zdecydował się dać prymat wykładni językowej niezależnie od tego, do jakich konsekwencji społecznych i ekonomicznych prowadzić będzie określona interpretacja.

Tak więc przy założeniu, że w niniejszym przypadku właściwe jest zastosowanie literalnej wykładni omawianych przepisów skarżąca Gmina, jako beneficjent umowy zawartej z organem , przeprowadzając prawidłowo przetarg nieograniczony i stosując się do jego założeń i wyników, i tak będzie poddana sankcji , sprowadzającej się do konieczności zwrotu kwot wynagrodzeń wypłaconych zgodnie z zawartymi umowami, przewyższających wynagrodzenie nauczycieli ustalone w myśl przepisów KN, jako kwot uznanych za niekwalifikowalne.

W ocenie Sądu sytuacja taka jest niedopuszczalna. Nie można zaakceptować stanowiska, które prowadzi do uznania za niekwalifikowalne wydatki, poniesione zgodnie z prawidłowo przeprowadzonym przez skarżącą przetargiem nieograniczonym, szczególnie że wykładnia literalna jest tylko jedną z możliwych. Organ powinien zatem dążyć do takiej wykładni przedmiotowych przepisów, która nie będzie prowadzić do stawiania strony skarżącej każdorazowo w sytuacji dla niej niekorzystnej. Z obowiązku tego organ się nie wywiązał.

Jak już wskazywano wcześniej Gmina nie mogła ograniczyć zasady konkurencyjności poprzez wprowadzenie zakazu uczestniczenia w realizacji projektu przez nauczycieli zatrudnionych przez szkołę stanowiącą miejsce realizacji usługi edukacyjnej.

Należy podzielić stanowisko skarżącej Gminy, że jedną z nadrzędnych zasad realizacji projektów współfinansowanych przez Unię Europejską jest zasada konkurencyjności, polegająca na dopuszczeniu do realizacji projektu wszystkich zainteresowanych podmiotów , posiadających odpowiednią wiedzę i doświadczenie.

Nie było wobec tego możliwe ograniczenie kręgu wykonawców jedynie do nauczycieli już zatrudnionych w szkołach, będących miejscem realizacji projektu, czy też ograniczeń ceny dla nauczycieli jako grupy zawodowej. Skoro Gmina przetarg co do zasady przeprowadziła prawidłowo ( nie było to kwestionowane przez Instytucję Zarządzającą) , nie miała ona także wpływu na ceny poszczególnych oferentów.

Skoro tak, to pogląd, że nauczycielom , którzy zawarli ze skarżącą Gminą umowy na skutek rozstrzygnięcia przetargu, będącym jednocześnie pracownikami szkół, w których realizowali projekt powinno być wypłacone wynagrodzenie w wysokości ustalonej na podstawie przepisów KN ( która to wysokość, co było niesporne, jest niższa niż wynagrodzenie zaakceptowane umowami), prowadzi do ich dyskryminacji i nierównego traktowania przez władze publiczne.

Wynika to z faktu, że w ocenie organu zarówno przedsiębiorcom , którzy zawarli umowy na skutek przeprowadzonego przetargu, jak i nauczycielom - lecz nie będącym pracownikami szkół, w których świadczona była usługa edukacyjna - przysługiwało wynagrodzenie w wysokości przyjętej w umowie zawartej na skutek przetargu.

Skoro tak, to rację ma skarżąca Gmina zarzucając, że takie stanowisko zmierza do wykluczenia nauczycieli w projekcie, w którym nie bierze udziału zatrudniająca ich placówka oświatowa.

Stanowisko organu narusza zakaz dyskryminacji i zasadę konkurencyjności.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że do nauczycieli uczestniczących w projekcie, będących jednocześnie pracownikami szkół nie mogły mieć zastosowania limity wynagrodzeń wynikające z KN, bowiem nie świadczyli oni usługi edukacyjnej jako pracownicy szkoły, a szkoła nie była uczestnikiem postępowania w ramach programu edukacyjnego finansowanego ze środków unijnych.

Podkreślić należy, że przyjęcie stanowiska organu oznaczałoby akceptację zróżnicowanego wynagradzania osób należącej do tej samej grupy zawodowej – nauczycieli , przy czym podstawą zróżnicowania byłoby jedynie to , że część z nich jest pracownikiem danej szkoły, cześć zaś nie, mimo wykonywania takich samych czynności w ramach realizacji projektu.

Należy mieć ponadto na uwadze, że wniosek o dofinansowanie projektu spełniał wymogi określone przez Instytucję Zarządzającą na etapie aplikacji. Regulamin konkursu nie nakładał na beneficjentów obowiązku realizacji zajęć edukacyjnych wyłącznie w formie powierzenia ich prowadzenia nauczycielom już zatrudnionym w szkole na podstawie Kodeksu Nauczyciela. Takiego obowiązku nie nakładały też Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz Wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS. Do czasu przeprowadzenia audytu Instytucja Zarządzająca, mimo podejmowania czynności kontrolnych zarówno wobec wniosku, jak i wniosków o płatność , nie kwestionowała działań Gminy w omawianym zakresie.

W tym stanie rzeczy , w ocenie Sądu , należy zgodzić się ze skarżącą Gminą, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, jak też art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust.3 KN.

Dokonana przez Sąd ocena sprawia, że wbrew stanowisku organu nie można uznać wskazanej do zwrotu kwoty wydatków 18.128,69 zł ( koszty bezpośrednie) za niekwalifikowalne. Co za tym idzie - żądanie zwrotu tej kwoty , jak również naliczonych kosztów pośrednich w wysokości 3625,74 zł ( 20% kosztów bezpośrednich) - w łącznej wysokości 21.754,43 zł z odsetkami było niezasadne i oparte na wadliwie zinterpretowanych i zastosowanych przepisach prawa.

Nadmienić należy, że nie było też podstaw do kwestionowania wydatków na usługi edukacyjne, świadczone przez nauczycieli, wybranych zgodnie z p.z.p., a nie będących pracownikami szkoły, w której świadczona była usługa edukacyjna bądź przedsiębiorców, którzy złożyli swoje oferty.

W konsekwencji, wskazane przez organ działanie skarżącej Gminy nie narusza procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., wobec czego brak było podstaw do oparcia kwestionowanej decyzji o przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Zauważyć należy, że organ nie zarzucał skarżącej Gminie innego rodzaju naruszeń prawa, oprócz omawianych powyżej, a te okazały się bezzasadne.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Sąd, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. , który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego umarza jednocześnie to postępowanie, postępowanie to umorzył.

O kosztach postępowania orzeczono, wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się: kwota wpisu od skargi ( 653 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą adwokata ( 3600 zł) ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ), opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł).