Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 440/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 8; art. 9; art. 11; art. 24 § 1 pkt 5; art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184; art. 207 ust 1, 8, 12
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 9 ust. 2 pkt 8 i 9 lit. a; art. 24 ust.1, 5, 7, 9
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36; art. 143 ust. 2
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. C. na decyzję Inne z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Inne z dnia 24 listopada 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Inne na rzecz K. C. kwotę [...]zł ([...] [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 maja 2021 r. nr [...], Zarząd Województwa [...] – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 (dalej: IZ RPO WL, organ), po rozpatrzeniu wniosku K. C. (dalej: beneficjent, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 24 listopada 2020 r. zobowiązującą skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w łącznej kwocie [...]zł, na którą składa się:

- płatność ze środków europejskich w kwocie [...]zł,

- dotacja celowa z budżetu krajowego w kwocie [...]zł,

wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżąca realizowała w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 31 lipca 2018 r. projekt "[...]", na podstawie zawartej w dniu 29 maja 2017 r. umowy o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020. Zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie projektu, celem głównym projektu było nabycie kwalifikacji w zakresie projektowania lokalnych sieci komputerowych i administrowanie sieciami lub tworzenie aplikacji internetowych i baz danych oraz administrowanie bazami w ramach pozaszkolnych form kształcenia przez min. 80% ze 120 osób dorosłych z terenu województwa [...], należących do grupy docelowej, do dnia 31 lipca 2018 r., poprzez uczestnictwo w kwalifikacyjnym kursie zawodowym oraz egzaminie potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie. Projekt był skierowany wyłącznie do osób powyżej 50-go roku życia i osób nisko-wykwalifikowanych, tj. posiadających kwalifikacje na poziomie co najwyżej IS CED 2. Rekrutacja została przewidziana w okresie V-VIII 2017 r. Wnioskodawca w ramach zadań zaplanował do realizacji:

1. kwalifikacyjny kurs zawodowy w zakresie kwalifikacji: projektowanie lokalnych sieci komputerowych i administrowanie sieciami dla 60 uczestników projektu (4 grupy po średnio 15 uczestników projektu). Po ukończeniu kursu uczestnicy projektu mieli przystąpić do zewnętrznego egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie E-13 Projektowanie lokalnych sieci komputerowych i administrowanie sieciami, organizowanego przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną (OKE);

2. kwalifikacyjny kurs zawodowy w zakresie kwalifikacji: tworzenie aplikacji internetowych i baz danych oraz administrowanie bazami dla 60 uczestników projektu (4 grupy po średnio 15 uczestników projektu). Po ukończeniu kursu uczestnicy projektu mieli przystąpić do zewnętrznego egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie E-14 Tworzenie aplikacji internetowych i baz danych oraz administrowanie bazami, organizowanego przez OKE.

Po zdaniu egzaminu z zadania 1, 2 uczestnicy projektu mieli otrzymać świadectwa potwierdzające kwalifikacje w zawodzie.

Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie na realizację założeń przyznano beneficjentowi dofinansowanie (w ramach projektu) w łącznej kwocie nieprzekraczającej [...] zł i stanowiącej nie więcej niż 90,00% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu, w tym płatność ze środków europejskich w kwocie [...]zł oraz dotację celową z budżetu krajowego w kwocie [...]zł. Ponadto beneficjent zobowiązał się do wniesienia wkładu własnego (środki prywatne) w kwocie [...]zł, co stanowiło 10% wydatków kwalifikowalnych projektu (§ 3 ust. 5 umowy).

W związku z realizacją projektu skarżąca złożyła kolejne wnioski o płatność za poszczególne okresy. Wnioski zostały zatwierdzone i środki unijne (w dniach 19 lipca 2017 r., 4 maja 2018 r.) oraz dotacja celowa (w dniach 19 lipca 2017 r., 12 lutego i 4 maja 2018 r.) wypłacone.

Organ wskazał, że pismem z dnia 8 listopada 2017 r. beneficjent zwrócił się do IZ RPO WL z wnioskiem o zaakceptowanie proponowanych zmian w projekcie. Pierwsza zmiana dotyczyła wprowadzenia walidacji efektów kształcenia poprzez egzamin M. T. A. N. F. w miejsce egzaminu państwowego przeprowadzonego przez OKE dla kwalifikacji E.13 Projektowanie lokalnych sieci komputerowych i administrowanie sieciami oraz egzamin [...] w miejsce egzaminu państwowego przeprowadzonego przez OKE dla kwalifikacji E.14 Tworzenie aplikacji internetowych i baz danych oraz administrowanie bazami. Beneficjent podkreślił, że proponowane egzaminy M. walidują identyczne efekty kształcenia co egzaminy OKE dla kwalifikacji E.13 oraz E.14. Poza tym kończą się wydaniem certyfikatów, które mają zasięg międzynarodowy, są powszechnie rozpoznawalne oraz uznane w branży IT, co jest zgodne z wymogami i Regulaminem konkursu. Poza tym, istotnym czynnikiem, jaki zdecydował o zaproponowaniu przez Beneficjenta zmiany sposobu walidacji, było wyrażanie zainteresowania przez osoby zgłaszające akces do uczestnictwa w projekcie, spełniające kryteria grupy docelowej, zdobyciem certyfikatu firmy M.. Z kolei druga zmiana dotyczyła zamiany wskaźnika produktu liczby uczestników projektu, tj. zmiany proporcji 72 kobiety/48 mężczyzn na liczbę 60 kobiet/60 mężczyzn a trzecia zmiana dotyczyła przedłużenia rekrutacji w harmonogramie projektu z dotychczasowego terminu (V-VIII 2017 r.) na nowy (V-XI 2017 r.).

W odpowiedzi na powyższy wniosek IZ RPO WL pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. poinformowała skarżącą, że wyraża zgodę na zmiany zawarte w formularzu wprowadzenia zmian w projekcie dotyczące wprowadzenia walidacji efektów kształcenia poprzez egzaminy M. oraz przedłużenia terminu rekrutacji uczestników projektu. Jednocześnie IZ RPO WL poinformowała, że nie wyraża zgody na zmianę założonych wartości wskaźników w zakresie zmiany proporcji kobiet i mężczyzn. Ponadto IZ RPO WL wskazała, iż na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność zweryfikuje osiągnięcie założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. Wskazano również, że podpisując umowę o dofinansowanie projektu beneficjent zobowiązał się do osiągnięcia celów projektu, a co za tym idzie, będzie z nich rozliczany na zakończenie realizacji projektu w oparciu o regułę proporcjonalności. IZ RPO WL wezwała beneficjenta do złożenia wniosku o dofinansowanie, w którym zostaną uwzględnione zaakceptowane zmiany.

Następnie organ zwrócił uwagę, że beneficjent był wielokrotnie informowany w pismach dotyczących weryfikacji wniosków o płatność, że zgodnie z § 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie w przypadku niewniesienia wkładu własnego w kwocie [...]zł IZ RPO WL pomniejszy kwotę przyznanego dofinansowania, o której mowa w ust. 1 proporcjonalnie z zachowaniem udziału procentowego określonego w ust. 1. Organ wskazał m.in., że w piśmie z dnia 3 stycznia 2019 r. IZ RPO WL poinformowała beneficjenta, iż wniosek o płatność złożony w dniu 27 listopada 2018 r. za okres od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r. wymaga poprawy/uzupełnienia/wyjaśnienia, m.in. beneficjent powinien wyjaśnić dlaczego we wniosku o płatność końcową wykazano do rozliczenia jedynie [...] zł i wezwano beneficjenta do przekazania do IZ RPO WL wyciągu bankowego lub historii z rachunku bankowego potwierdzającego zapłatę faktur rozliczanych w ramach wkładu własnego. W odpowiedzi skarżąca, wyjaśniła, iż opłaciła dwie faktury w ramach wkładu własnego. Ostatnia faktura, którą miała opłacić w ramach wkładu własnego okazała się o kilka tysięcy za mała, aby wypełnić cały limit wkładu własnego. Tym samym nie miała możliwości uzupełnienia wkładu własnego. Niemniej w celu rozliczenia całego wkładu własnego może skorygować inną pozycję, aby zaliczyć część kosztu jako wkład własny i zwrócić IZ RPO WL brakującą kwotę jako "niewykorzystane środki z dotacji" co pozwoliłoby na osiągnięcie 10% wkładu własnego. Z kolei w nawiązaniu do złożonego w dniu 20 maja 2019 r. wniosku o płatność za okres od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r., pismem z dnia 27 maja 2019 r. IZ RPO WL zwróciła się z prośbą o złożenie wyjaśnień dotyczących braku zgodności zrealizowanych egzaminów z założonym w Regulaminie konkursu kryterium formalnym specyficznym nr 3 dot. konieczności objęcia wszystkich uczestników projektu typem projektu nr 2, tj. możliwością potwierdzenia kwalifikacji w zawodzie poprzez odpowiednie egzaminy, które powinny uwzględniać w szczególności przepisy Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 kwietnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzenia egzaminu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 673 ze zm., zwanym dalej: rozporządzeniem MEN).

W odpowiedzi na powyższe skarżąca w piśmie z dnia 5 czerwca 2019 r. wyjaśniła, iż w listopadzie 2017 r. przekazała do IZ RPO WL proponowany formularz zmiany w kwestii walidacji efektów kształcenia poprzez egzaminy M. oraz przedłużenia terminu rekrutacji uczestników, która zostały zaakceptowane i przedstawiła okoliczności uzasadniające koniczność przedstawionych zmian. Tym samym należy uznać, iż beneficjent realizował projekt zgodnie z założeniami.

W końcu pismem z dnia 27 maja 2020 r. IZ RPO WL poinformowała beneficjenta, że wniosek o płatność złożony w dniu 18 października 2019 r. za okres od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r. został zweryfikowany i zatwierdzony. IZ RPO WL poinformowała też, że dokonano końcowego rozliczenia projektu w odniesieniu do źródeł finansowania wydatków. Z uwagi na niewniesienie wkładu własnego w procencie lub kwocie wynikającej z umowy o dofinansowanie projektu oraz w związku z niezrealizowaniem celu projektu i nieosiągnięciem wskaźnika rezultatu (zastosowanie reguły proporcjonalności) IZ RPO WL uznała za niekwalifikowalne we wniosku o płatność nr [...] (pierwotny nr przed korektą [...]) wydatki w kwocie [...]zł, przy czym z uwagi na fakt, iż [...] zł zostało poniesione z wkładu własnego to beneficjenta wezwano do zwrotu w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma kwoty [...]zł. IZ RPO WL wskazała, że w przypadku niedokonania przez beneficjenta w wyznaczonym terminie zwrotu środków niekwalifikowalnych, na podstawie art. 207 ust. 8 w związku z ust. 1 ustawy o finansach publicznych wezwie beneficjenta do ich zwrotu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Ponadto w piśmie z dnia 27 maja 2020 r., w związku z zastosowaniem reguły proporcjonalności IZ RPO WL poinformowała skarżącą o stwierdzeniu nieprawidłowości we wniosku o płatność nr [...] w kwocie [...]zł poniesioną z dofinansowania i wezwała do zwrotu wydatków uznanych za nieprawidłowość w ramach dofinansowania w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transzy, tj. od 4 maja 2018 r. do dnia zwrotu środków.

W zastrzeżeniach z dnia 15 czerwca 2020 r. do weryfikacji wniosku o płatność nr [...] beneficjent wskazał, że nie zgadza się z uznaniem za niekwalifikowalne wydatków w ramach dofinansowania w łącznej wysokości [...] zł wykazanych w poz. 1,2 i częściowo 5 oraz w proporcjonalnej części kosztów pośrednich. Uznanie tak dużej części wydatków w ramach dofinansowania za wydatki niekwalifikowalne jest nieproporcjonalne do "brakującego" do wniesienia przez beneficjenta wkładu własnego. Beneficjent zaznaczył, że przeprowadzenie kwalifikacji w zawodzie w ramach projektu w postaci certyfikacji MTA zostało poprzedzone dokonaniem zmian w projekcie, na które uzyskano zgodę IZ RPO WL, co powinno zostać przez organ uwzględnione. Pismem z dnia 10 lipca 2020 r. organ poinformował skarżącą o podtrzymaniu swojego stanowiska oraz wezwał do zwrotu kwoty [...]zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 4 maja 2018 r. do dnia zwrotu środków.

W związku z brakiem zwrotu środków uznanych jako nieprawidłowość organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w łącznej kwocie [...]zł powiększonej o odsetki jak dla zaległości podatkowych (kwoty określone w wezwaniu do zwrotu z dnia 27 maja 2020 r. oraz z dnia 10 lipca 2020 r.). Organ odmówił przeprowadzenia w niniejszej sprawie mediacji i decyzją z dnia 24 listopada 2020 r. orzekł co do wskazanego wyżej obowiązku. Organ wyjaśnił, że w świetle § 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązał się do wniesienia wkładu własnego w kwocie [...]zł, co stanowiło 10% wydatków kwalifikowalnych projektu. We wniosku o płatność końcową wykazano do rozliczenia jedynie [...] zł wkładu własnego. W związku z powyższym beneficjent naruszył § 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie oraz Podrozdział 4.1. "Wkład własny" pkt 1 Regulaminu konkursu, a zatem procedury, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. W przypadku niewniesienia wkładu własnego w ww. kwocie IŻ RPO WL pomniejsza kwotę przyznanego dofinansowania, o której mowa w ust. 1 proporcjonalnie (§ 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie), czego w związku ze stwierdzonym naruszeniem dokonano. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z założeniami Regulaminu konkursu nr [...] Oś priorytetowa 12 Edukacja, kwalifikacje i kompetencje Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 Priorytet inwestycyjny 10iv Lepsze dostosowanie systemów kształcenia i szkolenia do potrzeb rynku pracy, ułatwianie przechodzenia z etapu kształcenia do etapu zatrudnienia oraz wzmacnianie systemów kształcenia i szkolenia zawodowego i ich jakości, w tym poprzez mechanizmy prognozowania umiejętności, dostosowania programów nauczania oraz tworzenia i rozwoju systemów uczenia się poprzez praktyczną naukę zawodu realizowaną w ścisłej współpracy z pracodawcami (dalej Regulamin konkursu) - potwierdzenie kwalifikacji w zawodzie poprzez odpowiednie egzaminy było możliwe pod warunkiem uwzględnienia w szczególności przepisów rozporządzenia MEN z dnia 27 kwietnia 2015 r. Jednocześnie zgodnie z zamieszczoną w słowniczku Regulaminu konkursu definicją, kwalifikacje w zawodzie to wyodrębniony w danym zawodzie zestaw oczekiwanych efektów kształcenia, których osiągnięcie potwierdza świadectwo wydane przez OKE, po zdaniu egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie w zakresie jednej kwalifikacji. Tym samym, zgodnie z założeniami Regulaminu konkursu egzaminy przeprowadzone przez beneficjenta w tracie realizacji projektu powinny potwierdzać kwalifikacje w zawodzie, czyli powinny odbyć się przed OKE. Przeprowadzone przez Beneficjenta egzaminy - M. T. A. N. F. oraz M. T. A. H.5 A. D. F. - nie spełniały tego wymogu. Mając na uwadze, że przeprowadzone przez Beneficjenta egzaminy nie potwierdzały kwalifikacji w zawodzie (nie odbyły się przed OKE), tym samym nie został zrealizowany cel główny projektu w postaci nabycia określonych kwalifikacji poprzez uczestnictwo w kwalifikacyjnym kursie zawodowym oraz egzaminie potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie, odzwierciedlony we wskaźniku rezultatu bezpośredniego "Liczba osób, które uzyskały kwalifikacje w ramach pozaszkolnych form kształcenia". W ocenie organu działanie beneficjenta w zakresie przeprowadzenia egzaminów przed innym podmiotem aniżeli OKE było niezgodne z założeniami Regulaminu konkursu, a w rezultacie niezrealizowania celu projektu i nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu - niezgodne także z zapisami § 4 ust. 4 i § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie, co skutkuje naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych i nakazuje uznanie wydatków za niekwalifikowalne. Organ podkreślił, iż nie kwestionuje możliwości jakie daje zapis § 27 ust. 1 umowy o dofinansowanie, a więc możliwości wystąpienia przez beneficjenta z wnioskiem o dokonanie zmian w projekcie, jednakże stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w projekcie niezależnie od przyczyn jej zaistnienia, obliguje organ do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację projektu. Organ wskazał, iż w analizowanym przypadku miał na uwadze dążenia beneficjenta do realizacji projektu, w efekcie czego zastosowano obniżenie wydatków niekwalifikowanych o 50%.

K. C. pismem z dnia 24 listopada 2020 r. (data wpływu: 26 listopada 2020 r.) na podstawie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a." złożyła skargę na działanie Zarządu Województwa [...], a w dniu 17 grudnia 2020 r. (data wpływu: 22 grudnia 2020 r.) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarga na podstawie art. 234 pkt 1 k.p.a. została włączona do przedmiotowego postępowania administracyjnego i rozpoznana.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zaskarżoną decyzją z dnia 5 maja 2021 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 24 listopada 2020 r. Odnosząc się do zarzutów skargi i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż w realiach niniejszej sprawy brak jest możliwości stosowania regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazał, że postanowieniem z dnia 30 marca 2021 r. IZ RPO WL zasadnie odmówiła wyłączenia Zarządu Województwa [...] od rozpoznania niniejszej sprawy. Z odwołaniem do orzecznictwa organ uzasadniał, że w sytuacji, gdy instytucją zarządzającą jest zarząd województwa, beneficjent do tego właśnie organu zwraca się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Ustanawiając powyższe uregulowanie ustawodawca wiedział, że zarząd województwa nie będzie mógł orzekać w składzie innym niż przy wydawaniu pierwszej decyzji, jednak świadomie ustanowił taką właśnie procedurę, mając na względzie konieczność sprawnego i szybkiego prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu. Uregulowanie to jest uregulowaniem szczególnym, wyłączającym stosowanie przepisów k.p.a. dotyczących wyłączenia członków organu kolegialnego. W przedmiocie mediacji organ podtrzymał swoje stanowisko, iż charakter niniejszej sprawy nie pozwala na przeprowadzenie mediacji, gdyż wbrew twierdzeniu skarżącej sprawa w przedmiocie zwrotu środków nie jest sprawą, w której rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Dalej organ - w kontekście odmowy (postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2020 r.) uwzględniania wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka - Dyrektora Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego A. K. na okoliczność udzielonej beneficjentowi zgody na zmianę w projekcie i jej skutków prawnych – wyjaśnił, że okoliczność zgody na zmiany zawarte w formularzu wniosku jest bezsporna i została udowodniona na podstawie dokumentu - pisma z dnia 4 grudnia 2017 r. włączonego do akt niniejszego postępowania, a skutki prawne powyższej zgody organ rozważył w ramach niniejszej decyzji.

Dalej organ wskazał, że w świetle postanowień Regulaminu konkursu, beneficjent był zobligowany do wniesienia wkładu własnego w przypadku projektów nieobjętych pomocą publiczną w wysokości 10% wydatków kwalifikowanych. W niniejszej sprawie beneficjent zobowiązał się do wniesienia wkładu własnego w kwocie [...]zł ze środków prywatnych. IZ RPO WL wielokrotnie pisemnie przypominała beneficjentowi przy weryfikacji wniosków o płatność o treści § 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie, a beneficjent na etapie końcowego wniosku o płatność, który został złożony w siedmiu wersjach miał szansę wykazać wydatki w taki sposób, żeby wnieść wymaganą kwotę wkładu własnego. Pomimo tego beneficjent ostatecznie nie wniósł w ramach projektu wymaganej kwoty wkładu własnego. Beneficjent przyznał, iż w ramach projektu rozliczył jedynie [...] zł.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że zgodnie z założeniami Regulaminu konkursu egzaminy przeprowadzone przez beneficjenta w trakcie realizacji projektu powinny potwierdzać kwalifikacje w zawodzie, czyli powinny odbyć się przed OKE. Przeprowadzone przez Beneficjenta egzaminy - M. T. A. N. F. oraz M. T. A. H.5 A. D. F. - nie spełniały tego wymogu. Organ uzasadniał, że jako cel główny skarżąca wskazała we wniosku o dofinansowanie "Nabycie kwalifikacji w zakresie Projektowanie lokalnych sieci komputerowych i administrowanie sieciami lub Tworzenie aplikacji internetowych i baz danych oraz administrowanie bazami w ramach pozaszkolnych form kształcenia przez min. 80% ze 120 osób dorosłych, z terenu województwa [...], należących do grupy docelowej, do 31 lipca 2018 r., poprzez uczestnictwo w kwalifikacyjnym kursie zawodowym oraz egzaminie potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie". Zaś jako wskaźnik rezultatu wybrano "Liczbę osób, które uzyskały kwalifikacje w ramach pozaszkolnych form kształcenia", określając wartość docelową wskaźnika na 96. Z kolei jako wskaźniki produktu beneficjent określił: "Liczbę osób uczestniczących w pozaszkolnych formach kształcenia w programie" (źródło danych do pomiaru wskaźnika: rejestr dokumentów rekrutacyjnych; listy obecności) i "Liczbę osób objętych szkoleniami/doradztwem w zakresie kompetencji cyfrowych" (źródło danych do pomiaru wskaźnika: rejestr list obecności, zaświadczenia o ukończeniu kwalifikacyjnego kursu zawodowego, świadectwa potwierdzające kwalifikacje w zawodzie). W obydwu powyższych wskaźnikach produktu jako wartość docelową wskazano 72 kobiety/48 mężczyzn, czyli łącznie 120 osób. Następnie organ odwołał się do Podrozdziału 3.5 Regulaminu konkursu oraz definicji kwalifikacji w zawodzie i uzasadniał, że skoro kwalifikacje w zawodzie zdefiniowane są w Regulaminie konkursu jako wyodrębniony w danym zawodzie zestaw oczekiwanych efektów kształcenia, których osiągnięcie potwierdza świadectwo wydane przez OKE, to nie można podzielić zapatrywania skarżącej, zgodnie z którym - tak określony wskaźnik rezultatu nie zakłada obowiązku przeprowadzenia egzaminów potwierdzających fakt nabycia przedmiotowych kwalifikacji przez OKE. W ocenie organu przeprowadzone przez beneficjenta egzaminy nie potwierdzały kwalifikacji w zawodzie (nie odbyły się przed OKE), tym samym nie został zrealizowany cel główny projektu w postaci nabycia określonych kwalifikacji poprzez uczestnictwo w kwalifikacyjnym kursie zawodowym oraz egzaminie potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie, odzwierciedlony we wskaźniku rezultatu bezpośredniego "Liczba osób, które uzyskały kwalifikacje w ramach pozaszkolnych form kształcenia". Działanie beneficjenta było niezgodne z postanowieniami Regulaminu konkursu oraz zapisami § 4 ust. 4 i § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie, co skutkuje naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych.

Reasumując, organ wskazał, że skoro jak wynika z wniosku o dofinansowanie, w ramach każdego z zadań beneficjent miał do osiągnięcia trzy wskaźniki (dwa wskaźniki produktu oraz jeden wskaźnik rezultatu), z czego nie zrealizował jednego wskaźnika tj. rezultatu, to IZ RPO WL uznała za niekwalifikowalną kwotę równą 1/3 wartości wykazanych wydatków w ramach poszczególnych zadań. Wobec wskazania beneficjenta, że przeprowadzone egzaminy walidują te same efekty kształcenia, zdanie egzaminu i otrzymanie dyplomu M. T. A. jest równoważne z posiadaniem dyplomu OKE oraz certyfikaty firmy M. mają zasięg międzynarodowy i są powszechnie rozpoznawalne i uznawane w środowisku IT, IZ RPO WL w związku z nieosiągnięciem przez beneficjenta założeń merytorycznych projektu przy wyliczeniu wysokości wydatków objętych regułą proporcjonalności zastosowała obniżenie wydatków niekwalifikowalnych o 50%. Organ podtrzymał także swoje stanowisko co do tego, że niezależnie od przyczyn zaistnienia nieprawidłowości sam fakt ich zaistnienia , obliguje organ do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację projektu. Wina nie jest przesłanką decyzji o zwrocie. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z uaktualnionym wnioskiem o dofinansowanie walidacja efektów kształcenia mogła nastąpić przez Okręgowe Komisje Egzaminacyjne lub autoryzowane Ośrodki Egzaminacyjne M..

A zatem we wniosku o dofinansowanie pojawiła się informacja odnośnie walidacji również zgodnie z OKE, a zapis ten nie stanowił wprost o złamaniu zasad określonych w Regulaminie. Dopiero faktyczne działanie beneficjenta doprowadziło do sytuacji, w której ostatecznie nie został osiągnięty cel projektu. Organ ponownie przedstawił wyliczenie dotyczące zwrotu środków i podkreślił, że wyliczenia były dokonywane etapowo. Najpierw IZ RPO WL sprawdziła proporcje wniesienia wkładu własnego w stosunku do wykazanej kwoty dofinansowania i wyliczyła proporcjonalne obniżenie kwoty dofinansowania w stosunku do niewniesienia wkładu własnego. Kwota obniżenia dofinansowania w tym zakresie wyniosła [...] zł. Następnie organ przedstawił rachunkowe wyliczenie kwoty wydatków niekwalifikowalnych poniesionych z dofinansowania podlegających zwrotowi (86.120,02 zł) i kwoty odnoszącej się do nieprawidłowości we wniosku o płatność nr [...] poniesionej z dofinansowania (42.656,40 zł) podlegającej zwrotowi. Organ dodał przy tym z odwołaniem do Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, że ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie oraz wynikających z przepisów prawa. Organ podkreślił, że niezrealizowanie celów projektu musi być kwalifikowane jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z 2013 r., Nr 347 str. 320 z dnia 20 grudnia 2013 r. dalej rozporządzenie nr 1303/2013). W ocenie organu w sytuacji nieosiągnięcie celu projektu oraz wskaźnika rezultatu nie można wykluczyć, że naruszenie prawa miało wpływ na budżet, a organ nie jest zobligowany do wykazywania potencjalnych negatywnych skutków finansowych dla budżetu Unii.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. C. zarzuciła decyzji z dnia 5 maja 2021 r.:

- błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu braku realizacji celu projektu oraz nieosiągnięcie założeń merytorycznych przez beneficjenta;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), dalej: "u.f.p.", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, iż beneficjent wykorzystał środki przyznane w ramach dofinansowania z naruszeniem procedur, a w konsekwencji nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu uzyskanego dofinansowania;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 przez poprzestanie na wyłącznym ustaleniu, że doszło do wydatkowania przez skarżącą środków z naruszeniem procedur, podczas gdy nie każda nieprawidłowość powoduje konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania – aby bowiem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak uzasadnienia prawnego w zakresie stwierdzenia czy i w jaki sposób wydatkowanie środków przez beneficjenta wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej, a także brak uzasadnienia prawnego w zakresie ustalenia czy i w jaki sposób wpłynęła na realizację projektu przez beneficjenta, zgodność jego działań z uzyskaną przez beneficjenta zgodą na zmianę w projekcie;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ całokształtu okoliczności mogących mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy sprowadzających się do błędnego przyjęcia braku realizacji celu projektu oraz nieosiągnięciu założeń merytorycznych z przyczyn leżących po stronie beneficjenta w związku z pkt. 8.8. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, zgodnie z którym wysokość wydatków niekwalifikowalnych uzależniona jest od stopnia niezrealizowania założeń merytorycznych projektu (które zostały przez beneficjenta zrealizowane w całości), a Instytucja Zarządzająca zgodnie z ppkt 8) lit. b) podejmuje decyzje o obniżeniu wysokości albo odstąpieniu od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności, jeśli beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykaże swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak wyłączenia Zarządu Województwa [...] od rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W świetle powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu z dnia 24 listopada 2020 r. i umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca potrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreśliła, że skoro sprzeczność zaproponowanej przez beneficjenta zmiany egzaminów z Regulaminem konkursu jest dla organu taka oczywista i prowadzi do braku realizacji wskaźnika rezultatu a w konsekwencji do braku realizacji głównego celu projektu, to organ nie powinien był takiej zgody udzielać. Skarżąca ponosiła, że nawet gdyby uznać, iż doszło do zaistnienia nieprawidłowości, to

ze względu na jej charakter tj. działanie beneficjenta w ramach uzyskanej od organu zgody na zmianę w projekcie oraz fakt, iż przeprowadzone przez beneficjenta egzaminy

M. walidowały te same efekty kształcenia i potwierdzały uzyskanie kwalifikacji zawodowych przez uczestników projektu, IZ RPO WL powinna odstąpić od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych. Skarżąca podtrzymała również swoje stanowisko co do tego, że brak wniesienia zaledwie [...] zł wkładu własnego nie powinien skutkować korektą w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, uzasadniając jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty i podnoszone argumenty są trafne.

Skargą została objęta decyzja Zarząd Województwa [...] z dnia 5 maja 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 24 listopada 2020 r. zobowiązującą skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w łącznej kwocie [...]zł.

Na początek zatem zauważyć należy, że podstawy prawne realizacji programów operacyjnych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego wynikają zarówno z przepisów prawa Unii Europejskiej jak i prawa krajowego państw członkowskich. W zakresie pierwszego z nich ogólne zasady dotyczące funduszy strukturalnych zostały określone w rozporządzeniu nr 1303/2013.

Zgodnie z art. 143 ust. 2 tego rozporządzenia, państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. [...] finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. [...] finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu.

Użyte w ww. przepisie pojęcie nieprawidłowości zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

W konsekwencji wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo - poprzez nałożenie korekty finansowej.

Z kolei w krajowym porządku prawnym, aktem prawa krajowego, który określa zasady realizacji programów jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa". Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 tej ustawy Instytucją zarządzającą jest zarząd województwa – w przypadku regionalnego programu operacyjnego. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 8 i 9 lit. a ustawy wdrożeniowej do zadań instytucji zarządzającej należy: 1. nakładanie korekt finansowych, 2. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w u.f.p. albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych. Z art. 24 ust.1 tej ustawy wynika z kolei, że stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub ust.11. Wartość korekty finansowej wynikającej ze stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej jest równa kwocie wydatków poniesionych nieprawidłowo w części odpowiadającej kwocie współfinansowania UE (ust.5). Wartość korekty finansowej, o której mowa w ust. 5, albo wartość wydatków poniesionych nieprawidłowo, stanowiąca pomniejszenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, mogą zostać obniżone, jeżeli Komisja Europejska określi możliwość obniżania tych wartości. W przypadku gdy kwoty nieprawidłowo poniesionych wydatków nie można określić, wartość korekty finansowej ustala się, z uwzględnieniem ust. 6 i przepisów wydanych na podstawie ust. 13, zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego (ust.7).

Zgodnie z art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność – właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy o finansach publicznych.

Przepis 207 ust 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, jeżeli są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (ust. 9).

Zgodnie z art. 207 ust. 12a pkt 1 u.f.p. w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą służy wniosek do tej instytucji o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak wyłączenia Zarządu Województwa [...] od rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że w dniu 5 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) podjął uchwałę, sygn. akt II GPS 2/16 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), zgodnie z którą przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 u.f.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 września 2014 r., w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA podniósł, że zastosowanie do członków zarządu województwa (instytucji zarządzającej) rozstrzygających wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów k.p.a. o wyłączeniu członków organu kolegialnego jest sprzeczne z treścią art. 207 ust. 12 i art. 61 ust. 4 u.f.p. expressis verbis precyzujących uprawnienia zarządu województwa, ponieważ, ze względu na liczebność tego organu, pozbawia go w każdym przypadku ustawowych kompetencji organu odwoławczego w takich sprawach.

W obecnym stanie prawnym, w świetle treści art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej i art. 207 ust. 12a pkt 1 u.f.p., (dodanego z dniem 13 września 2014 r. przy zmianie ust. 12 tego przepisu) odzwierciedlających regulacje powołanych w uchwale przepisów uchwała ta ma pełne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w zaskarżonej decyzji również nie pozostawia w tym przedmiocie wątpliwości (zob. np. orzeczenia. NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 3723/15, II GSK 1945/14, II GSK 79/14, CBOSA). Tym samym zarzut skargi co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może zasługiwać na uwzględnienie.

W myśl art. 184 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Naruszenie procedur, o których mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, poprzez naruszenie zarówno przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz obowiązujących bezpośrednio przepisów prawa Unii Europejskiej (w tym ww. rozporządzenia nr 1303/2013), postanowień regulaminu konkursu, postanowień umowy o dofinansowanie i wytycznych będących dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por wyroki w sprawach sygn. akt: II GSK 489/16, I GSK 1820/19, I GSK 1607/18, I SA/Sz 436/20 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA). Tym samym stanowisko skarżącej, iż nie miała obowiązku przestrzegania postanowień Regulaminu konkursu jest błędne. Niewątpliwie zarówno skarżąca jak i organ, jako organizator postępowania konkursowego, zobowiązani byli przestrzegać wszelkich procedur z nim związanych w tym Regulaminu konkursu jak i łączącej obie strony umowy o dofinansowanie.

Za trafny natomiast należy uznać zarzut skarżącej, iż w ramach postanowień konkursowych dopuszczalna była zmiana w projekcie. Stanowi o tym § 27 ust. 1 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym beneficjent może dokonać zmian w projekcie pod warunkiem ich zgłoszenia IZ RPO WL nie później niż na miesiąc przed planowanym zakończeniem realizacji projektu oraz przekazania aktualnego wniosku o dofinansowanie i uzyskanie akceptacji IZ RPO WL w terminie 15 dni roboczych. Akceptacja nie wymaga formy aneksu do umowy o ile zmiany nie wpływaj na kwotę dofinasowania. Zgodnie z § 4 ust. 5 umowy o dofinansowanie w przypadku dokonania zmian w projekcie, o których mowa w § 27 beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu zgodnie z aktualnym wnioskiem o dofinansowanie.

Bezspornym jest, że pismem z dnia 8 listopada 2017 r. (k. [...] akt admin.) skarżąca zwróciła się do IZ RPO WL z wnioskiem o zaakceptowanie proponowanych zmian w projekcie pn. "[...]". Jedna ze zmian dotyczyła wprowadzenia walidacji efektów kształcenia poprzez egzamin M. T. A. N. F. w miejsce egzaminu państwowego przeprowadzonego przez OKE dla kwalifikacji E.13 Projektowanie lokalnych sieci komputerowych i administrowanie sieciami oraz egzamin [...] w miejsce egzaminu państwowego przeprowadzonego przez OKE dla kwalifikacji E.14 Tworzenie aplikacji internetowych i baz danych oraz administrowanie bazami. Beneficjent akcentował, że egzaminy M. walidują identyczne efekty kształcenia co egzaminy OKE dla kwalifikacji E.13 oraz E.14, kończą się wydaniem certyfikatów o zasięgu międzynarodowym, są powszechnie rozpoznawalne oraz uznane w branży IT, a osoby zgłaszające akces do uczestnictwa w projekcie są żywo zainteresowane zdobyciem certyfikatu firmy M..

Do przedmiotowego wniosku o zmianę skarżąca dołączyła formularz zmiany, z którego wprost wynikało, że zapis po zmianie w cz.4.1. Zadania stanowi "Egz. walid. efekty kształcenia zg. z kwalif. E13 zost. przepr. przez Ośr. Egz. posiadający uprawn. nadane przez OKE lub autoryz. Ośr. Egzamin. [...] Vue (egz. M. T. A. N. F.)" oraz "Egz. walid. efekty kształc zg. z kwalif. E14 zost. przepr. przez Ośr. Egz. posiadający uprawn. nadane przez OKE lub Autoryz. Ośr. Egzamin. [...] Vue (egz. M. T. A. H.5 A. D. F.)" – k.[...] akt admin.

Bezspornym też jest, że skarżąca zgodę na powyższą zmianę uzyskała pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. (k. [...] akt. admin.), dlatego też zasadnie organ odmówił uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka A. K. na okoliczność udzielonej beneficjentowi zgody na zamianę w projekcie. W zakresie uzyskanej zgody wniosek projektowy został zaktualizowany w dniu 11 grudnia 2017 r.

W tych okolicznościach nie do zaakceptowania jest jednak, zgodnie z zasadą działania strony w zaufaniu do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadą demokratycznego państwa prawego (art. 2 Konstytucji RP) stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji, że "we wniosku o dofinansowanie pojawiła się informacja odnośnie walidacji również zgodnie z OKE, a zapis ten nie stanowił wprost o złamaniu zasad określonych w Regulaminie (...) dopiero faktyczne działanie Beneficjenta doprowadziło do sytuacji, w której ostatecznie nie został osiągnięty cel projektu, bo efekty zostały zwalidowane nie przez OKE, a przez Certyfikowany Ośrodek M." (str. [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Beneficjent, jak trafnie podnoszono w skardze, działając w dobrej wierze i w zaufaniu do stanowiska IZ RPO WL, nie mógł przypuszczać, iż zaproponowany przez niego alternatywny sposób walidacji efektów kształcenia, może być na dalszym etapie przy kontroli realizacji projektu uznany za niezgodny z postanowieniami Regulaminu konkursu i umowy, skoro na przedmiotową zmianę organ udzielił zgody.

Przepis art. 8 § 1 k.p.a. wyrażający zasadę dbałości o utrzymywanie zaufania obywatela do władzy publicznej nie jest jedynie ideologicznym ozdobnikiem dla ścisłych reguł proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada budzenia zaufania do państwa ma swoje zakorzenienie w konstytucyjnym standardzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jest ona też uznawana za miernik rzetelności i staranności organu w prowadzonym postępowaniu. Stanowi klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. też wyroki w sprawach sygn. akt: VII SAB 22/20, I SAB/Wr 87/21, CBOSA).

Brak jakichkolwiek podstaw do innego rozumienia przedstawionej zasady w sprawach dotyczących zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Wręcz przeciwnie, zasada ta nabiera mocniejszego wymiaru i wymaga od organu należytej staranności w działaniu, gdy weźmie się pod uwagę jak bardzo sformalizowanym postępowaniem jest postępowania konkursowe zmierzające do wyłonienia najlepszych projektów do finansowania.

W ocenie Sądu, w okolicznościach tej konkretnie sprawy, zbyt małą wagę przywiązał organ do udzielonej skarżącej zgody na zmianę w projekcie, w kontekście wywiązania się przez nią z obowiązków nałożonych umową o dofinansowanie, zgodnie z aktualnym wnioskiem stanowiącym jej integralną część (§ 4 umowy o dofinansowanie). Zawarta umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem reguluje, o czym była mowa, również procedurę realizacji projektu.

W tym stanie faktycznym nie można przyjąć, jak zrobił to organ, prostego założenia, że samo naruszenie procedur obliguje organ do odzyskania kwot podlegających zwrotowi bez względu na okoliczności, w których do tego doszło. Z jednej strony organ nie kwestionuje możliwości jakie daje zapis § 27 ust. 1 umowy o dofinansowanie, a z drugiej wywodzi z tego faktu negatywne dla strony skutki prawne. W świetle zasady zaufania jednostki do państwa organ nie może obciążać jednostki konsekwencjami swoich wadliwych działań. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się, że wywodzona z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, wyraża się w takim stanowieniu jak i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny.

Pamiętać przy tym należy, że każda sprawa rozstrzygana przez organ administracji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, ma indywidualny charakter, a organ w świetle nałożonych na niego, mocą art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązków, powinien w świetle zasady prawdy obiektywnej nie tylko w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia danej sprawy ale i wszechstronnie go rozpatrzyć mając na względzie nie tylko interes społeczny ale i słuszny interes obywateli.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych uwag, postępowanie organu nie spełnia tych standardów w zakresie zwrotu środków w tej części w jakiej jest to konsekwencją udzielonej przez organ zgody na zmianę w projekcie.

W okolicznościach tego konkretnego przypadku trudno zatem odmówić racji skarżącej, że przeprowadzając egzaminy przez jeden z ośrodków egzaminacyjnych wymienionych we wniosku ([...]), zrealizowała projekt zgodnie z aktualnym wnioskiem o dofinansowanie - do czego była zobowiązana zgodnie z umową o dofinansowanie.

Organ wskazał, że w świetle Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków) ujętych w podstawach prawnych i dokumentach Regulaminu konkursu (stosowanych, zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie - § 3 ust 4 i § 4 ust. 7 pkt 2 umowy) - Podrozdział 8.8 "Reguła proporcjonalności", IZ RPO WL podjęła decyzję o obniżeniu wydatków niekwalifikowalnych o 50%.

Według treści ww. Podrozdziału Wytycznych:

"2) Na etapie rozliczenia końcowego wniosku o płatność kwalifikowalność wydatków w projekcie oceniana jest w odniesieniu do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu, co jest określane jako "reguła proporcjonalności".

3) Założenia merytoryczne projektu, o których mowa w pkt 2, mierzone są poprzez wskaźniki produktu i rezultatu bezpośredniego, określone we wniosku o dofinansowanie.

4) Zgodnie z regułą proporcjonalności, w przypadku nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu właściwa instytucja będąca stroną umowy może uznać wszystkie lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowalne.

5) Wysokość wydatków niekwalifikowalnych uzależniona jest od stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu.

6) Wydatki niekwalifikowalne z tytułu reguły proporcjonalności obejmują wydatki związane z zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego/-ych założenia nie zostały osiągnięte oraz proporcjonalnie koszty pośrednie.

7) Zasadność rozliczenia projektu w oparciu o regułę proporcjonalności oceniana jest przez właściwą instytucję, według stanu na zakończenie realizacji projektu na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność.

8) Właściwa instytucja będąca stroną umowy o dofinansowanie projektu podejmuje decyzję o:

a) odstąpieniu od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności w przypadku wystąpienia siły wyższej,

b) obniżeniu wysokości albo odstąpieniu od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności, jeśli Beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykaże swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu".

IZ RPO WL stwierdziła, że w ramach każdego z zadań beneficjent miał do osiągnięcia trzy wskaźniki (dwa wskaźniki produktu oraz jeden wskaźnik rezultatu), z czego nie zrealizował jednego wskaźnika tj. rezultatu, dlatego też uznano za niekwalifikowalną kwotę równą 1/3 wartości wykazanych wydatków w ramach poszczególnych zadań. Wobec zaś wskazania beneficjenta, że przeprowadzone egzaminy walidują te same efekty kształcenia, zdanie egzaminu i otrzymanie dyplomu M. T. A. jest równoważne z posiadaniem dyplomu OKE oraz certyfikaty firmy M. mają zasięg międzynarodowy i są powszechnie rozpoznawalne i uznawane w środowisku IT, to w związku z nieosiągnięciem przez beneficjenta założeń merytorycznych projektu przy wyliczeniu wysokości wydatków objętych regułą proporcjonalności zastosowano obniżenie wydatków niekwalifikowalnych o 50%.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym byłoby rozważenie przez organ odstąpienia od obciążania skarżącej zwrotem środków. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, że organ taką ewentualność w ogóle rozważał, pomimo że skarżąca, z odwołaniem do regulacji pkt. 8.8.lit.b Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, o to wnioskowała, co jest istotną wadą tego postępowania. Organ nie wyjaśnił również dlaczego w okolicznościach tej konkretnej sprawy 50% to właśnie ta odpowiednia część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu, którą należy uznać za niekwalifikowalne, zgodnie z ww. założeniami Wytycznych.

Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności z obowiązkami należytego sporządzenia uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.) i z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). To w szczególności decyzje niekorzystne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma bowiem kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Zgodzić się należy z organem, że w świetle Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie pkt 6.2. ppk 1 i 2 ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego na rzecz dużego projektu, umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie. Ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta. Niemniej, na etapie oceny wniosku o dofinansowanie dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie oraz wynikających z przepisów prawa.

Nie można jednak w tej sprawie pomijać, że punktem wyjścia dla weryfikacji kwalifikowalności wydatków na etapie realizacji projektu jest zatwierdzony wniosek o dofinansowanie, co wynika wprost z przypisu 18 do ppk 2 pkt 6.2. niniejszych Wytycznych. Skarżąca po uzyskaniu zgody na zmianę w projekcie, zgodnie z umową o dofinansowanie realizowała projekt w oparciu o aktualny zatwierdzony wniosek o dofinansowanie. Tym samym nie można twierdzić, że wprawdzie skarżąca zgodę uzyskała ale jednocześnie pouczono ją w piśmie z dnia 4 grudnia 2017 r., że na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność IZ RPO WL zweryfikuje osiągnięcie założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu, i że beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu zobowiązał się do osiągnięcia celów projektu, a co za tym idzie, będzie z nich rozliczany na zakończenie realizacji projektu w oparciu o regułę proporcjonalności, co uzasadniać miało działanie organu w przedmiocie zwrotu środków. W takiej sytuacji o ile nie można zgodzić się ze skarżącą co do naruszenia art. 5 kodeksu cywilnego, to niewątpliwie takie działanie pozostaje w sprzeczności z zasadą należytej informacji, której wymaga się od organu w świetle art. 9 k.p.a.

Ponadto zgodnie z ww. Wytycznymi wysokość wydatków niekwalifikowalnych uzależniona jest od stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu. Organ również do tej kwestii precyzyjnie się nie odnosi. Jak wskazano we wniosku celem głównym projektu było nabycie kwalifikacji w zakresie Projektowanie lokalnych sieci komputerowych i administrowanie sieciami lub Tworzenie aplikacji internetowych i baz danych oraz administrowanie bazami w ramach pozaszkolnych form kształcenia przez min. 80% ze 120 osób dorosłych (...) poprzez uczestnictwo w kwalifikacyjnym kursie zawodowym oraz egzaminie potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie.

Zgodnie z definicjami regulaminowymi zawartymi w słowniczku Regulaminu konkursu:

- egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie - to egzamin umożliwiający uzyskanie świadectwa potwierdzającego kwalifikację w zawodzie w zakresie jednej kwalifikacji, a w przypadku uzyskania świadectw potwierdzających wszystkie kwalifikacje wyodrębnione w danym zawodzie oraz posiadania wykształcenia zasadniczego zawodowego, o którym mowa w art. 11a ust. 3, lub wykształcenia średniego, o którym mowa w art. 11a ust. 4 – również dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe;

- kwalifikacja - to zestaw efektów uczenia się w zakresie wiedzy, umiejętności oraz kompetencji społecznych, nabytych w edukacji formalnej, edukacji pozaformalnej lub poprzez uczenie się nieformalne, zgodnych z ustalonymi dla danej kwalifikacji wymaganiami, których osiągnięcie zostało sprawdzone w walidacji oraz formalnie potwierdzone przez uprawniony podmiot certyfikujący;

- kwalifikacje w zawodzie - to wyodrębniony w danym zawodzie zestaw oczekiwanych efektów kształcenia, których osiągnięcie potwierdza świadectwo wydane przez okręgową komisję egzaminacyjną , po zdaniu egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie w zakresie jednej kwalifikacji;

- walidacja – to sprawdzenie, czy osoba ubiegająca się o nadanie określonej kwalifikacji, niezależnie od sposobu uczenia się tej osoby, osiągnęła wyodrębnioną część lub całość efektów uczenia się wymaganych dla tej kwalifikacji.

Zgodnie z założeniami konkursu (Podrozdział 3.2. Regulaminu konkursu) Projekty w ramach typu nr 1, tj. organizacja i prowadzenie dla osób dorosłych a) kwalifikacyjnych kursów zawodowych, b) kursów umiejętności zawodowych muszą uwzględniać w szczególności przepisy rozporządzenia MEN z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych, natomiast projekty w ramach typu nr 2, tj. możliwość potwierdzania kwalifikacji w zawodzie poprzez odpowiednie egzaminy –w szczególności przepisy rozporządzenia MEN z dnia 27 kwietnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie.

Organ odwołał się do regulacji ww. rozporządzenia MEN z dnia 27 kwietnia 2015 r., do treści § 1 pkt 2 tego rozporządzenia i powołanego w nim art. 3 pkt 21 ustawy o systemie oświaty i wskazał, że Regulamin konkursu obligował skarżącą do przeprowadzenia egzaminów zgodnych z rozporządzeniem MEN a także zgodnych z definicją kwalifikacji w zawodzie umieszczoną w Regulaminie konkursu (a więc potwierdzoną świadectwem wydanym przez OKE). W konkluzji, w ocenie organu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie został zrealizowany cel główny projektu odzwierciedlony we wskaźniku rezultatu bezpośredniego. Z kolei niezrealizowanie celu projektu musi być kwalifikowane jako nieprawidłowość.

Przy czym skarżąca konsekwentnie podnosiła, że powyższe rozporządzenie MEN nie zostało naruszone. Wskazywała, że w świetle definicji "egzaminu zawodowego" zawartej w rozporządzeniu MEN egzamin zawodowy to egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie, o którym mowa w art. 3 pkt 21 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tj. egzamin umożliwiający uzyskanie certyfikatu kwalifikacji zawodowej w zakresie jednej kwalifikacji, a w przypadku uzyskania certyfikatów kwalifikacji zawodowych ze wszystkich kwalifikacji wyodrębnionych w danym zawodzie oraz posiadania wykształcenia zasadniczego zawodowego, wykształcenia zasadniczego branżowego, wykształcenia średniego branżowego lub wykształcenia średniego - również dyplomu zawodowego. Podnosiła, że z przepisów tych nie wynika aby jedynym podmiotem uprawnionym do przeprowadzania egzaminów zawodowych były okręgowe komisje egzaminacyjne, skoro ustawowa definicja wskazuje na przedmiot egzaminu a nie podmiot, który ma egzamin przeprowadzić. Zarzuciła, że organ w ogóle nie dokonał jakiejkolwiek wykładni w tym zakresie. Konsekwentnie podkreślała, że przeprowadzone przez beneficjenta egzaminy M.

walidują te same efekty kształcenia i są równoważne z egzaminami OKE. Organ w istocie temu stanowisku nie zaprzecza, nie podważa tożsamości walidacji i wskazuje, że mając na względzie te wskazania zasadnym jest zastosowanie obniżenia wydatków niekwalifikowalnych o 50%.

W tym stanie rzeczy zwrócić uwagę również należy, że o ile trafnie organ wskazuje, że zaistnienie szkody potencjalnej jest wystarczające, by można było stwierdzić wystąpienie nieprawidłowości o tyle nie można zgodzić się z organem, że nie jest zobowiązany do wykazania potencjalnych negatywnych skutków finansowych dla budżetu Unii. Sam organ z odwołaniem do orzecznictwa TS UE wyjaśnia, że można poprzestać na wykazaniu, iż nie można wykluczyć, że naruszenie prawa miało wpływ na budżet. Tym samym istotne jest wykazanie potencjalnego wpływu naruszenia na budżet Unii. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Przepis ten wprowadzając definicję nieprawidłowości, wyraźnie połączył ją nie tylko z naruszeniem prawa, ale także wymaga, aby to naruszenie miało lub mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej. Chodzi tu o szkodę rzeczywistą lub potencjalną, jednak tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione w okolicznościach sprawy przesłanki do stwierdzenia, że naruszenie prawa mogło spowodować szkodę (por. wyrok w sprawie I SA/Op 157/21, CBOSA) .

Skarżąca zarzucała organowi, że stwierdzenie faktu naruszenia procedur to za mało, że organ nie wykazał, iż zarzucane naruszenie miało wpływ na budżet choćby potencjalny, że nie wziął pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości, do czego był zobowiązany w świetle regulacji art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013. Istotnie z analizy uzasadniania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu z dnia 24 listopada 2020 r. nie można wyprowadzić odpowiedzi na przedmiotowe zarzuty. Organ w kontekście obowiązku ustaleń wysokości wydatków niekwalifikowalnych w odniesieniu do stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu nie przeprowadził, zgodnie z oczekiwaniem skarżącej, a przede wszystkim w świetle przepisów prawa materialnego dotyczących zasad zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur i przepisów postępowania, analizy konsekwencji zarzucanego jej naruszenia. Trudno zatem przyjąć, że organ wykazał zaistnienie w okolicznościach niniejszej sprawy nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że nawet gdyby uznać, iż doszło do zaistnienia nieprawidłowości, to ze względu na jej charakter tj. działanie beneficjenta w ramach uzyskanej od organu zgody na zmianę w projekcie oraz fakt, iż przeprowadzone przez beneficjenta egzaminy M. walidowały te same efekty kształcenia i potwierdzały uzyskanie kwalifikacji zawodowych przez uczestników projektu, IZ RPO WL powinna odstąpić od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych.

Jak już wskazano organ w ogóle takiej możliwości nie rozważał. Tym samym, mając na względzie powyższe, na obecnym etapie działanie organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 24 listopada 2020 r. narusza nie tylko powołane wyżej przepisy postępowania ale i przepisy prawa materialnego, w tym art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.

Ponadto zaskarżona decyzja uchybia zasadzie przekonywania i z tego powodu, że przedstawione w końcowej jej części wyliczenia nie poddają się sądowej kontroli pod względem legalności. Organ dokonuje rachunkowego rozliczenia i wskazuje na poszczególne kwoty, ale nie w pełni twierdzenia organu co do wyliczeń dają się zweryfikować.

Organ bez odwołania się do poszczególnych kart akt administracyjnych wskazuje np., że "W związku z zastosowaniem reguły proporcjonalności we wniosku o płatność nr [...] za niekwalifikowalne uznano wydatki wykazane do rozliczenia w kwocie [...]zł, z czego:

- kwota [...]zł dotyczyła kosztów bezpośrednich (w tym [...] zł poniesionych z dofinansowania, wykazanych w poz. 5, 6, 7, 8 i częściowo 9 oraz [...] zł poniesionych z wkładu własnego, wykazanych w poz. 5 i częściowo 10);

- kwota [...]zł dotyczyła kosztów pośrednich, poniesionych z dofinansowania w związku z niekwalifikowaniem kosztów bezpośrednich w stosunku do których zostały one naliczone." – str.[...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Organ nie wskazuje jednak z czego dokładnie powoływane kwoty wynikają, w jakiej części zakwestionowano wydatki z pozycji 9 i 10. Nie wskazuje wyliczenia kwoty [...]zł.

Wprawdzie nie jest sporne, że skarżąca nie wniosła wkładu własnego w pełnej wysokości, zgodnie z postanowieniami umowy, niemniej jednak, jak trafnie zarzuca organ nie wyjaśnił dlaczego brak wniesienia kwoty rzędu [...] zł tytułem wkładu własnego skutkował korektą w wysokości [...] zł. Zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie beneficjent był zobowiązany do wniesienia wkładu własnego w kwocie [...]zł, co stanowiło 10% wydatków kwalifikowalnych (§ 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie). We wniosku o płatność końcową wykazano do rozliczenia jedynie [...] zł wkładu własnego. Zgodnie z dalszymi postanowieniami § 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie w przypadku niewniesienia wkładu własnego w pełnej wysokości kwocie, Instytucja Zarządzająca pomniejsza kwotę przyznanego dofinansowania, o której mowa w ust. 1 proporcjonalnie (§ 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie). Organ w końcowym rozliczeniu wskazał, że wyliczył "proporcjonalne obniżenie kwoty dofinansowania w stosunku do niewniesienia wkładu własnego. Kwota obniżenia dofinansowania w tym zakresie wyniosła [...] zł. (...) IZ RPO WL uznała za niekwalifikowalną w ramach dofinansowania kwotę w łącznej wysokości [...] zł wykazaną we wniosku o płatność nr [...] (po dokonaniu korekt zmianie uległ numer wersji wniosku z: [...] na: [...]), z czego:

- kwota [...]zł dotyczy kosztów bezpośrednich, wydatek wykazany w poz. 1, 2 oraz częściowo w poz. 5 Zestawienia dokumentów, jako pomniejszona kwota przyznanego dofinansowania, o której mowa w § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie proporcjonalnie, z zachowaniem działu procentowego określonego w ust. 5 wkład własny.

- kwota [...]zł dotyczy kosztów pośrednich w związku z niekwalifikowaniem kosztów bezpośrednich w stosunku do których zostały one naliczone (28 603,04 zł x 25% = [...] zł)." - str. [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Ponownie brak jest wskazań ze strony organu w jakiej części zakwestionowany został wydatek z poz. 5.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organ nie uzasadnił, swojego stanowiska, iż takie wyliczenie pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Poprawności działania organu nie może uzasadniać samo twierdzenie, że taki sposób wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych działa na korzyść beneficjenta, ponieważ kwota niekwalifikowalna z tytułu zastosowania reguły proporcjonalności obejmuje zarówno wkład własny, jak i dofinansowanie a kwota do zwrotu na konto IZ RPO WL jest pomniejszona o kwotę niekwalifikowalnego wkładu własnego w wysokości [...] zł.

Zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena powinny - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie powinno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane.

Z tych samych powodów bliższego wyjaśnienia ze strony organu wymaga wykazanie zasadności zwrotu kwoty [...]zł poniesionej z dofinansowania jako nieprawidłowości we wniosku o płatność nr [...] Organ wskazuje kwoty bez wykazania o jaką nieprawidłowość we wniosku chodzi, bez konkretnego odniesienia się do dokonanych wyliczeń i ich zasad.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną. Rozważy odstąpienie od żądania zwrotu tej kwoty wydatków uznanych za niekwalifikowalne, która była wynikiem zaakceptowania proponowanej przez skarżącą zamiany we wniosku o dofinansowanie. Swoje wnioski zawrze w uzasadnieniu spełniającym wymogi stawiane art. 107 § 3 k.p.a. Dokonując jakichkolwiek wyliczeń przedstawi je w taki sposób by stanowisko organu było zrozumiałe dla skarżącej i poddawało się sądowej kontroli pod względem legalności. Przyporządkuje poszczególne kwoty do należnych pozycji z odwołaniem do odpowiednich kart administracyjnych.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu z dnia 24 listopada 2020 r., o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie [...]zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018 r. poz. 265) i opłata od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl tych regulacji sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym został zgłoszony przez organ a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.