Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2490/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi F. [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania F. Sp. z o.o. w W. od decyzji Prezydenta W. [...] stycznia 2010 r. nr [...] o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2010 z tytułu niezagospodarowania przez użytkownika wieczystego w terminie nieruchomości gruntowej położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...] stycznia 2010 r. Prezydent W. ustalił F. Spółce z o.o. w W. dodatkową opłatę roczną za rok 2010 z tytułu niezagospodarowania przez nią w terminie nieruchomości gruntowej położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], uregulowanej

w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], oddanej w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym Rep. A nr [...] z [...] kwietnia 2002 r., stanowiącej własność m. W., znajdującej się w użytkowaniu wieczystym F. Spółce z o.o.

w W. przy ul. [...] nr [...]. Jednocześnie organ I instancji określił wysokość dodatkowej opłaty rocznej na kwotę [...] zł, co stanowi [...] % wartości nieruchomości i wskazał, iż opłatę należy wnieść w terminie do [...] marca 2011 r. na rachunek bankowy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że nieruchomość gruntowa położona w W. w Dzielnicy [...] przy

ul. [...], została oddana w użytkowanie wieczyste umową na 99 lat (do dnia

[...] kwietnia 2101 r.) z przeznaczeniem na budownictwo o funkcjach usługowych

i obsługi technicznej Spółce F. (będącej wcześniej dzierżawcą tej nieruchomości) w wyniku przeprowadzenia przetargu pisemnego nieograniczonego.

W dniu [...] kwietnia 2002 r. została zawarta, w formie aktu notarialnego, umowa

o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste. W umowie użytkownik wieczysty zobowiązał się do dokonania zabudowy nieruchomości w ciągu 5 lat od dnia zawarcia umowy, w tym do rozpoczęcia zabudowy (wykonania ław fundamentowych) w terminie 2 lat oraz jej zakończenia (wykonania budynków w stanie surowym zamkniętym)

w ciągu dalszych 3 lat. Nieruchomość jednakże nie została zagospodarowana we wskazany sposób w tym terminie. Organ I instancji wykazał, że użytkownik wieczysty nie podejmował działań zmierzających bezpośrednio do zrealizowania zabudowy.

Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 63 ust. 2-4 i art. 64 ustawy

z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła F. Spółka z o.o. w W. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 62 ust. 4 oraz art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że odwołanie nie może zostać uwzględnione. Organ II instancji podniósł, że użytkownik wieczysty z tytułu oddania mu nieruchomości w wieczyste użytkowanie uiszcza opłatę roczną, co wynika

z art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddanej w wieczyste użytkowanie mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Opłaty takie ustala właściwy organ w drodze decyzji na co wskazuje art. 63 ust. 4 ustawy. Organ wyjaśnił, że z przepisu art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w umowie

o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. W umowie z [...] kwietnia 2002 r. (Repertorium A Nr [...]) termin zabudowy określono na 5 lat od dnia zawarcia umowy tj. do dnia [...] kwietnia 2007 r.

Organ wskazał, że ustalony w umowie termin może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. W niniejszej sprawie użytkownik wieczysty nie wystąpił z wnioskiem

o przedłużenie terminu. W razie niedotrzymania powyższych terminów zagospodarowania nieruchomości, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Zarówno przedłużenie terminu, jak i wyznaczenie terminu dodatkowego, oznacza zmianę terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej, który został określony

w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i wymaga zmiany tej umowy z zachowaniem formy aktu notarialnego. Do dokonania zmiany umowy niezbędna jest zgodna wola obu jej stron.

Organ przytoczył treść przepisu art. 63 ustawy i wyjaśnił, że dopiero w przypadku niedotrzymania terminów, w tym pierwotnego (bądź przedłużonego lub dodatkowego) mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego i to niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Podejmowana w tej kwestii decyzja ma charakter uznaniowy, co nakazuje, by organ administracji publicznej rozpatrując sprawę zbadał czy użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem

o przedłużenie ustalonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości

z przyczyn niezależnych od niego, a także czy istnieją przesłanki wyznaczenia terminu dodatkowego. Skarżąca Spółka występowała o wyznaczenie dodatkowego terminu do dnia [...] grudnia 2010 r., co wynika z pisma z 16 czerwca 2009 r. Organ I instancji odniósł się do kwestii wyznaczenia dodatkowego terminu w uzasadnieniu decyzji i podał przesłanki uzasadniające odmowę w tym zakresie. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2006 r., sygn, akt I OSK 1263/05, z którego wynika, że "Przedłużenie terminu, o jakim mowa w art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543) nie jest możliwe w decyzji, gdyż jest to termin wynikający ze stosunku zobowiązaniowego stron. Na taki charakter terminu wskazuje ust. 4 art. 63, który jedynie, co do ustalania opłat, o których mowa w ust. 2 przewiduje tryb decyzyjny. Nie można skutecznie stawiać zarzutów, że termin nie został przedłużony (art. 62 ust. 4) lub też nie został wyznaczony dodatkowy termin z art. 63 ust. 1, gdyż te nie wynikają z władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, lecz są wynikiem umowy stron i powstałych warunków." (LEX nr 321151).

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę zbadał czy użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o przedłużenie ustalonego

w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości z przyczyn niezależnych od niego, a także czy istnieją przesłanki wyznaczenia terminu dodatkowego. Po dokonaniu takiej oceny organ I instancji mógł podjąć decyzję w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości.

Kolegium podniosło, że użytkownik wieczysty został prawidłowo powiadomiony

o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia opłaty rocznej.

Organ powołując treść art. 64 ustawy wskazał, że dodatkowa opłata roczna za rok 2010 z tytułu niezagospodarowania przez użytkownika wieczystego w terminie nieruchomości gruntowej położonej w W. w Dzielnicy [...] przy

ul. [...], ustalona w wysokości [...] % wartości nieruchomości gruntowej, została określona w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożyła F. Spółka z o.o. w W.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła:

1) obrazę przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6 k.p.a. albowiem cechuje je całkowita dowolność, sprzeczność z materiałem dowodowym oraz obowiązującymi przepisami prawa – art. 63 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

- art. 7 k.p.a. albowiem pomija słuszny interes strony,

- art. 8 kpa albowiem zamiast pogłębienia zaufania strony do organów Państwa, wzbudza jej nieufność;

- art. 77 i 80 K.p.a. albowiem nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, przez co dokonano błędnej oceny stanu faktycznego, a przede wszystkim prawnego sprawy;

- art. 105 §1 k.p.a. gdyż, mimo istnienia podstaw do udzielenia skarżącej dodatkowego terminu na zagospodarowanie nieruchomości oddanej

w użytkowanie wieczyste i nieobciążanie jej opłatą dodatkową – organ rozstrzygnął sprawę merytorycznie i wydał decyzję – zamiast ze względu na bezprzedmiotowość postępowanie umorzyć.

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 62 ust. 4 oraz

art. 63 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca podniosła, że na datę składania skargi tj. listopad 2010 r. budynek postawiony był już w stanie surowym, a spółka podjęła prace zmierzające do oddania budynku w stanie developerskim oraz złożenia dokumentów o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Na potwierdzenie powyższego przedłożyła kopię dziennika budowy którego wynika zakres prac już zrealizowanych oraz zdjęcia z placu budowy. Dlatego

w ocenie skarżącej dodatkowa opłata za rok 2011 z tytułu niezagospodarowania nieruchomości jest bezprzedmiotowa i spółka nie powinna zostać nią obciążona.

Skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmując próbę wyjaśnienia kwestii możliwości ustalenia dodatkowego terminu przewidzianego w art. 62 ustawy – w żaden sposób nie odniosło się do kwestii, czy argumentacja podniesiona przez Prezydenta Miasta [...] W. w decyzji nr [...] w zakresie odmowy udzielenia dodatkowego terminu (przedłużenia terminu) ustalonego w umowie o użytkowanie wieczyste była prawidłowa i w pełni uzasadniona.

Jednocześnie argumentacja przedstawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie właściwego działania organu administracyjnego oraz nałożenia dodatkowej opłaty za użytkowanie wieczyste jest ze sobą sprzeczna

i rozbieżna.

Skarżąca podniosła, że dopiero w przypadku niedotrzymania terminów (pierwotnego, przedłużonego lub dodatkowego), mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nakazuje, by organy administracji publicznej rozpatrując sprawę zbadały czy użytkownik wieczysty wystąpił

z wnioskiem o przedłużenie ustalonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości z przyczyn niezależnych od niego, a także czy istnieją przesłanki wyznaczenia terminu dodatkowego. Brzmienie tych przepisów jasno oznacza, że organ albo przedłuża termin zagospodarowania nieruchomości w przypadku jego niezachowania albo wyznacza dodatkową opłatę roczną. Decyzje wydane w oparciu

o uznanie administracyjne powinny wskazywać dlaczego takie a nie inne rozstrzygnięcie zostało przez organ wybrane.

W przepisach art. 62 i 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami użyte jest sformułowanie "organ może" nałożyć na podmiot opłatę dodatkową, z tytułu użytkowania wieczystego. Oznacza to, że organ ten działa według uznania administracyjnego, a więc ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy, byleby wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło, że Prezydent W.

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał przesłanki uzasadniające odmowę w tym zakresie, jednak w żaden sposób nie odniosło się do zasadności odmowy.

Skarżąca zarzuciła, że organy dokonały błędnej wykładni przepisu 63 ustawy

o gospodarce nieruchomościami a dodatkowo – na podstawie wyjaśnień złożonych przez spółkę oraz okoliczności przez nią przedstawionych, że prace budowlane zostały wszczęte a nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste, zostanie zagospodarowana do końca 2010 r. – dokonały całkowicie dowolnej oceny tej okoliczności i uznały, że obiektywnie nie zaistniały realne przyczyny niezależne od użytkownika wieczystego, które wpływałyby na trudności oraz niemożliwość zagospodarowania nieruchomości zgodnie z postanowieniami umowy.

Skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji

z [...] października 2010 r. całkowicie pominęło kwestię oceny okoliczności, ustaleń faktycznych oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów potwierdzających, że Prezydent W. wydając decyzję o nałożeniu na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty za użytkowanie wieczyste postąpił wbrew przepisom art. 6, art. 7 i 8 k.p.a. Dodatkowo organ II instancji w wydanej przez siebie decyzji nie oceniał czy działanie organu I instancji – mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz złożone przez F. Sp. z o.o. w W. wyjaśnienia – nie narusza art. 105 par 1 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 62 ust. 4 oraz art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną jego wykładnię. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanej decyzji uznało prawidłowość działania Prezydenta W., jednak wydając decyzję nie odniosło się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności do okoliczności podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącej istniały okoliczności w oparciu o które Prezydent W. – na podstawie wyjaśnień oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – mógł wyrazić zgodę na przedłużenie terminu na zagospodarowanie nieruchomości oddanej F. Sp. z o.o. w W. w użytkowanie wieczyste lub uprawniony był do wyznaczenia dodatkowego terminu na takie działania oraz nieobciążania spółki dodatkową opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego.

Skarżąca podniosła, wskazując na przepis art. 105 § 1 kpa, że w niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ I instancji powinien wyznaczyć dodatkowy termin za zagospodarowanie nieruchomości oddanej

w użytkowanie wieczyste, a nie przeprowadzić postępowanie administracyjne oraz wydać decyzję o nałożeniu opłaty dodatkowej.

W ocenie skarżącej – Prezydent W., a następnie organ II instancji dokonały błędnej wykładni przepisów 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis odnosi się do sytuacji, gdy użytkownik z niezależnych od siebie przyczyn nie zachował terminu zagospodarowania nieruchomości i zwraca się do organu o jego przedłużenie. Organ I instancji nie odniósł się do przedstawionych przez F. okoliczności uniemożliwiających jej zachowanie terminu, stwierdzając jedynie, że decyzja wydana przez Prezydenta W. jest prawidłowa.

Skarżąca zarzucając organowi naruszenie art. 63 ustawy podniosła, że Prezydent W. wyliczył wysokość dodatkowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w oparciu o operat szacunkowy sporządzony [...] sierpnia 2009 r., a nie na podstawie wartości nieruchomości określonej w umowie o oddaniu w użytkowanie wieczyste zawartej [...] kwietnia 2002 r.

Skarżąca dodała, że podjęła pilne działania zmierzające do zrealizowania planów

i zabudowania nieruchomości - do końca 2010 r. Na chwilę obecną tj. listopad 2010 r. budynek postawiony jest już w stanie surowym a Spółka podjęła prace do oddania budynku w stanie developerskim oraz złożenia dokumentów o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Wobec czego już w listopadzie 2010r. F. Sp. z o.o. zrealizowała plan dotyczący zagospodarowania nieruchomości, którą otrzymała w użytkowanie wieczyste. Powyższe, zdaniem skarżącej, potwierdza, że dodatkowa opłata z tytułu użytkowania wieczystego za rok 2011 z tytułu niezagospodarowania nieruchomości jest bezprzedmiotowa i spółka nie powinna zostać nią obciążona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią umowy notarialnej z [...] kwietnia 2002 r. o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, skarżąca zobowiązała się do zabudowy działki [...] w terminie 5 lat od dnia zawarcia tej umowy, tj. do [...] kwietnia 2007 r., przy czym rozpoczęcie budowy powinno nastąpić w ciągu 2 lat, a jej zakończenie w ciągu dalszych 3 lat.

Z przepisu art. 62 ust. 1-3 ustawy wynika, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania,

w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy, przy czym za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym.

Przepis art. 63 ustawy przewiduje konsekwencje w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej.

Właściwy organ może wyznaczyć dodatkowy termin (art. 63 ust. 1), natomiast

w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania użytkowanej nieruchomości, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego (art. 63 ust. 2). Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi [...] % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze [...] % wartości nieruchomości (art. 63 ust. 3 ustawy). Postanowienie zawarte w art. 64 ustawy określa termin wnoszenia dodatkowych opłat rocznych, wskazując, że za dany rok opłatę tę wnosi się do dnia 31 marca każdego roku.

Ustalane na podstawie cytowanych powyżej przepisów ustawy dodatkowe opłaty roczne są swoistą sankcją typu finansowego i mają charakter dyscyplinujący użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu działki na cel, który został określony

w umowie.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca w terminach określonych w § 7 umowy notarialnej z [...] kwietnia 2002 r., budowy nie rozpoczęła i nie zakończyła. Potwierdzają to notatki z oględzin nieruchomości z [...] września 2007 r. (k. 95 akt adm.) i [...] czerwca 2008 r. (k. 105 akt adm.), pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Urzędu W. z 21 lutego 2008 r.(k.103 akt adm.) i pismo skarżącej

z 16 czerwca 2009 r. (k. 146 akt adm.).

Nie wykonanie warunków umowy skutkowało wszczęciem postępowania

w przedmiocie opłaty dodatkowej.

Zdaniem Sądu, obowiązki nałożone na skarżących w umowie o oddanie działki

w użytkowanie wieczyste sformułowane zostały przez strony jednoznacznie. Według

§ 7 umowy użytkownik wieczysty zobowiązał się do zabudowania działki na cele magazynowo usługowe w terminie do dnia [...] kwietnia 2007 r.

Bezsporne jest, że skarżąca nie zrealizowała inwestycji w tym terminie, a dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia dodatkowej opłaty złożyła wniosek z 16 czerwca 2009 r. (k.146 akt adm.) o wyznaczenie dodatkowego terminu na zagospodarowanie nieruchomości. Zważyć należy, że przepis art. 63 ust. 1 ustawy nie ustanawia roszczenia dla skarżącej o wyznaczenie terminu dodatkowego.

Nie można zgodzić się ze skarżącą, a także ze stanowiskiem organu, że decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 2 i 4 ustawy ma charakter uznaniowy. To, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy opłata taka "może być ustalona" nie oznacza, że decyzja organu w tej mierze ma charakter uznaniowy. Przez "uznanie administracyjne" rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne mogą być skonstruowane w ten sposób, że zawierają sformułowanie "organ może". Nie w każdej jednak sytuacji owa "możliwość" będzie równoznaczna z działaniem w ramach uznania administracyjnego.

W sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego organy administracji obowiązane są do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ustawy). Przepisy rozdziału 1 i 2 działu II ustawy statuują szczegółowe obowiązki organu wypływające z tej zasady. W szczególności, skoro z przepisu art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika obowiązek naliczania należności za nieruchomości udostępniane z zasobu

i prowadzenia windykacji tych należności, to w świetle wyżej wskazanych przepisów decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie może być uznaniowa. Z analizy przepisów art. 33 ust. 3, art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika bowiem, że "uznanie" organu dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Stwierdzić zatem należy, że decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter decyzji fakultatywnej, a nie zaś uznaniowej. Oznacza to, że Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z 23 grudnia 2005 r., sygn. l OSK 623/06, że "ustalenie dodatkowych opłat ma charakter uznaniowy".

Podnieść należy, że z przepisu art. 63 ust. 2 ustawy, stanowiącego podstawę prawną dla ustalenia dodatkowej opłaty, nie wynikają inne przesłanki zastosowania tej sankcji przez organ niż tylko uchybienie terminu. W szczególności nie wynika z tego ani z żadnego innego przepisu, aby ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Dodatkowa opłata roczna stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z czym użytkownik wieczysty powinien się liczyć (wyroki WSA w Krakowie z 3 listopada 2008 r., sygn. akt. II SA/Kr 677/08, z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt. II SA/Kr 216/10). Wobec czego stanowisko skargi co do braku winy i obiektywnych trudnościach w dochowaniu terminu zabudowy nie mają dla niniejszej sprawy istotnego znaczenia.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z regulacją art. 62 ust. 4 ustawy brak zawinienia użytkownika wieczystego w zakresie zagospodarowania nieruchomości jest uwzględniany przy przedłużaniu terminu zabudowy terenu. W razie niedotrzymania terminu określonego w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz terminu przedłużonego, o którym mowa w art. 62 ust. 4 ustawy, organ może wyznaczyć termin dodatkowy, jednakże, co należy mocno podkreślić, nie ma on takiego obowiązku. A zatem, jak wyżej zaznaczono, dla nałożenia dodatkowej opłaty z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości kwestia zawinienia w tym względzie przez spółkę pozostaje bez znaczenia. Wystarczające jest samo obiektywne stwierdzenie niezagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego

w wyznaczonym terminie.

Niezasadny i nie podlegający ocenie w niniejszym postępowaniu jest zarzut skargi odnośnie nie udzielenia przez właściciela nieruchomości dodatkowego terminu na zagospodarowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z 21 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1263/05 (publ. LEX nr 321151), nie można skutecznie stawiać zarzutów, że termin nie został przedłużony na podstawie przepisu art. 62 ust. 4 ustawy lub też nie został wyznaczony dodatkowy termin, o którym mowa

w art. 63 ust. 1, gdyż te nie wynikają z władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, lecz są wynikiem umowy stron. Stanowisko takie prezentowane jest również w doktrynie, gdzie przyjęte zostało, że miejsce oraz brzmienie art. 62 ust. 4 ustawy

o gospodarce nieruchomościami wykluczają wydawanie decyzji administracyjnych

w przedmiocie przedłużania terminu do zagospodarowania gruntu oddanego

w użytkowanie wieczyste (zob. J. Kremis, glosa do wyroku SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 9/99., OSP 2000/12/179, E. Gniewek: Obrót nieruchomościami skarbowymi

i samorządowymi, Kraków 1999, s. 276 i nast.). A więc, skoro ze skarżącą, pomimo złożonego wniosku, nie został zawarty aneks do umowy o oddanie terenu

w użytkowanie wieczyste, przedłużający termin zabudowy, to zarzut skargi, że organ powinien udzielić skarżącemu dodatkowego terminu lub termin przedłużyć, nie może być skuteczny. Wobec tego organy nie naruszyły przepisu art. 63 ust 1 ustawy.

Również z przyczyn wyżej omówionych nieuprawniony jest zarzut naruszenia

art. 105 § 1 kpa, bowiem brak było podstaw faktycznych i prawnych do umorzenia postępowania. Istniały podstawy do ustalenia opłaty, a zabudowanie nieruchomości po terminie nie czyniło postępowania bezprzedmiotowym.

W zaistniałych okolicznościach sprawy, wobec niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości, to jest jej zabudowy w sposób wskazany w umowie, możliwe było już w 2008 r. wydanie decyzji ustalającej dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowych, na podstawie wyżej przywołanych przepisów prawa. Stanowiący podstawę materialnoprawną ustalenia dodatkowej opłaty rocznej art. 63 ustawy nie ogranicza właściciela gruntu ani terminem, w którym ma on prawo wydać decyzję ustalającą tę opłatę, jak i okresem, za który opłata może zostać naliczona. Jedynym warunkiem w tej materii, który musi być spełniony, jest bezskuteczny upływ terminu zagospodarowania nieruchomości oraz ustalenie wartości nieruchomości gruntowej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu. Tak było w niniejszej sprawie.

Z operatu rzeczoznawcy T.R. wynika, że wysokość opłaty wyliczono na podstawie wartości nieruchomości gruntowej, wynoszącej [...] zł. Wobec czego wysokość opłaty prawidłowo została ustalona na kwotę [...] zł. ([...] % od wartości). Wbrew twierdzeniom skargi nie jest to opłata za rok 2011 r. lecz za rok 2010 , a jedynie stosownie do art. 64 ust 2 opłatę wnosi się w terminie do 31 marca każdego roku, a więc w niniejszej sprawie do 31 marca 2011 r.

Chybiony jest zarzut skargi, że wysokość opłaty powinna być wyliczona od wartości nieruchomości określonej w umowie. Otóż przepis art. 63 ust. 3 ustawy stanowi, że wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi [...] % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie. Oznacza to, że miernikiem wartości jest pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania, tj. po [...] kwietnia 2007 r., a nie pierwszy rok po zawarciu umowy.

Wbrew stanowisku skarżącej, organ wyczerpująco wyjaśnił w decyzji dlaczego ustalił opłatę dodatkową. Nie naruszył żadnej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8 kpa) ani przepisów normujących prowadzenie postępowania dowodowego (art. 77 i 80 kpa). Stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności, czy też sprzeczności z materiałem dowodowym oraz sprzeczności z przepisem art. 63 ustawy.

Skarżąca wskazała, że budynek został wzniesiony w stanie surowym w listopadzie 2010 r. Jednakże zgodnie z umową skarżąca zobowiązana była do jego wzniesienia

w tym stanie do [...] kwietnia 2007 r. Wobec tego istniały przesłanki do ustalenia opłaty na podstawie art. 63 ust. 2 i 4 ustawy. Zabudowa po terminie może mieć tylko takie znaczenie, że nie zostanie rozwiązana umowa użytkowania wieczystego.

Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm..), Sąd skargę oddalił.