Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 874/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 41, 42, 43, 110
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego, po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej S. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. K., M. D., A. D. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. znak [...] - odmówił uchylenia ww. decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] lutego 1996 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. z dnia [...] marca 1977 r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] grudnia 1976 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w N., stanowiącego własność M. D.. Pani S. K., reprezentowana przez K. K., Pan M. D. i Pan A. D. wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 1996 r. znak [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że M. D. nie otrzymała decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 1996 r., gdyż decyzja wróciła z adnotacją poczty "adresat nie jest znany pod wskazanym adresem". Wnioskodawcy wskazali, że wiedzę o wydanej decyzji podjęli w następstwie interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., znak [...], wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że M. D. zmarła [...]kwietnia 2000 r. Natomiast decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej została wydana w dniu [...] lutego 1996r. i została skierowana na wskazany przez M. D. adres, ale wróciła z adnotacją poczty "adresat jest nieznany". Organ zauważył, że zgodnie z art. 41 § 1 kpa w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Z kolei w myśl § 2 przywołanego przepisu w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Zatem obowiązek zawiadomienia o zmianie adresu spoczywa na stronie, gdy postępowanie administracyjne jest w toku. Natomiast doręczenie pisma skierowanego pod adresem wskazanym organowi administracyjnemu jest prawnie skuteczne. W świetle powyższego organ uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. została doręczona M. D.. Ponadto M. D. brała udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji orzekających o przejęciu gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha na własność Państwa, gdyż postępowanie to zostało wszczęte na wniosek M. D..

Nadto organ zauważył, że strony powołując w treści wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie wskazały jakie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, które nie znane były organowi wydającemu decyzję.

W związku z powyższym, mając na uwadze granice postępowania w trybie wznowieniowym oraz uznając, że nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa, organ orzekł jak w rozstrzygnięciu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli S. K., M. D. i A. D.. Wnieśli o:

1. ponowne rozpatrzenie sprawy,

2. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również umożliwienie dołączenia do akt sprawy dowodów przedstawionych w przedmiotowym wniosku,

3. przesłuchanie świadków: M. D., C. K., W. B.,

4. uchylenie ostatecznej decyzji i decyzji ją poprzedzających.

W uzasadnieniu wniosku zwrócili uwagę, że ich matka mieszkała pod powołanym adresem od urodzenia do chwili śmierci, na dowód czego załączyli zaświadczenie z Urzędu Gminy o zameldowaniu M. D. oraz kopię odpisu skróconego aktu zgonu. Dlatego też niezrozumiała jest adnotacja poczty "adresat jest nieznany", na którą powołuje się organ. Podnieśli, iż przy wglądzie do akt, którego dokonała K. K. w dniu [...] stycznia 2011 roku, brak jest powoływanego przez Organ potwierdzenia odbioru decyzji z dnia 6 lutego 1996 roku. Ponadto wskazali, że w aktach sprawy brak jest informacji, aby dokonywano prób doręczenia decyzji w trybie art. 43 lub art. 44 kpa, co świadczy o wadliwości doręczenia decyzji. Jednocześnie skoro w aktach sprawy brak jest potwierdzenia odbioru z adnotacją "adresat jest nieznany" na jakiej podstawie wywiedziono, że M. D. zmieniła adres zamieszkania i przywołano w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., przepis kpa tj. art. 41 § 1 kpa, a co w dalszej kolejności pociągało stwierdzenie, że decyzja została prawnie skutecznie doręczona. Wskazali, że już we wniosku o wznowienie postępowania podnosili, iż matka zamieszkiwała pod wskazanym adresem od urodzenia do śmierci. Mimo upływu czasu związanego z prowadzonym postępowaniem organ nie zainteresował się dlaczego pomimo ich informacji o stałym zamieszkiwaniu pod wskazanym adresem oraz kierowaniu wszystkich pism zawartych w aktach sprawy do M. D. na ten sam stały adres zamieszkania oraz wskazanych powyżej uchybień, decyzja z [...] lutego 1996 roku nie dotarła do odbiorcy. Dlatego też nie można przyjąć, iż nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji, skoro okoliczność ta w postępowaniu nie została wykazana żadnym dowodem (wynikającym z akt administracyjnych), a faktu takiego się nie domniemywa. W treści decyzji znak: [...] wskazano, iż M. D. brała udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji orzekających o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa, gdyż postępowanie to zostało wszczęte na wniosek M. D.. Zgodzili się, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji orzekających o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa zostało wszczęte na wniosek ich matki, jednakże nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że brała ona w nich udział, gdyż argumentacja przedstawiana przez ich matkę nigdy nie była brana pod uwagę przy wydawaniu kolejnych decyzji, nie była zawiadamiana o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, jak również została pozbawiona możliwości złożenia skargi do Sądu na decyzję z [...] lutego 1996 roku poprzez nie doręczenie jej przedmiotowej decyzji, co spowodowało, że bez wiedzy i uczestnictwa ich matki ww. decyzja stała się prawomocna. Biorąc po uwagę powyższe nie zgodzili się z tezą zawartą w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. jakoby nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący odnieśli się również do decyzji z dnia [...] lutego 1996 roku, znak: [...], kwestionując prawidłowość poczynionych w nim ustaleń. Wskazując na uchybienia w toku postępowania uznali, że decyzja z dnia [...] lutego 1996 roku wydana została z naruszeniem proceduralnych norm art. 7, art. 8, art. 10, a w szczególności art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 kpa. W konsekwencji naruszone zostały przepisy na podstawie których wydano decyzję z [...] stycznia 2011 roku, tj. art. 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4, co stwarza podstawę do jej uchylenia, jako że naruszenie to miało wpływ i to istotny na wynik sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne, w którym ją wydano obarczone było kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 kpa. Jako jedną z przesłanek stanowiących podstawę prawną wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, powołana została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Zdaniem Skarżących okolicznością potwierdzającą wystąpienie wskazanej wyżej przesłanki jest fakt, że M. D. nie otrzymała decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...], co skutkowało pozbawieniem prawa do złożenia na nią skargi. Odnosząc się do powyższego organ zauważył, że brak fizycznego doręczenia Stronie przesyłki listowej zawierającej decyzję administracyjną nie może sam w sobie stanowić przesłanki uzasadniającej podjęcie żądanego przez Strony rozstrzygnięcia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują bowiem możliwość wystąpienia doręczenia zastępczego, które umożliwia przyjęcie istnienia tzw. fikcji doręczenia pisma w postępowaniu administracyjnym pomimo braku jego fizycznego doręczenia adresatowi. Doręczenie zastępcze następuje m.in. w sytuacji o której mowa w art. 41 kpa. Zgodnie z § 2 tego przepisu w razie zaniedbania obowiązku powiadomienia przez stronę o zmianie swego adresu doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...], zostało wszczęte na wniosek M. D.. Z rozdzielnika zawartego w w/w decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. wynika natomiast, że została ona skierowana do M. D. pod wskazany przez wnioskodawczynię adres w N., [...] Z.. W aktach niniejszej sprawy brak jest wprawdzie pocztowego dowodu doręczenia wnioskodawczyni omawianej decyzji z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...]. Ustalenia zawarte w tym dokumencie zostały jednak przytoczone w treści pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...]. Z ustaleń tych wynika, że korespondencja zawierająca w/w decyzję z dnia [...] lutego 1996 r. została zwrócona przez pocztę z adnotacją, że pod wskazanym adresem adresat jest nieznany. W przedstawionym wyżej stanie faktycznym brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...], nie została doręczona M. D.. Dyspozycja zawarta w cyt. wyżej art. 41 § 2 kpa stanowi bowiem jednoznacznie, że obowiązek zawiadomienia o zmianie adresu spoczywa na stronie, gdy postępowanie administracyjne jest w toku, zaś doręczenie pisma pod adresem wskazanym organowi administracyjnemu jest prawnie skuteczne. Skarżący wskazali, że M. D. mieszkała pod wskazanym adresem od urodzenia do chwili śmierci. Na poparcie powyższego przedstawili zaświadczenie wydane przez Urząd Gminy w Z. z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] oraz kserokopię odpisu skróconego aktu zgonu. Organ zauważył, że przedłożone przez Skarżących dokumenty nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego fakt stałego zamieszkiwania M. D. pod wskazanym adresem. Informacje zawarte w zaświadczeniu z dnia [...] stycznia 2011 r. wydanym przez Urząd Gminy w Z. potwierdzają jedynie fakt zameldowania M. D. w miejscowości N. [...], gmina Z., nie zaś fakt stałego jej zamieszkiwania pod tym adresem. Natomiast dane zawarte w odpisie skróconym aktu zgonu dotyczą okoliczności mającej miejsce ponad dwa lata po wydaniu przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. i potwierdzają jedynie, że M. D. zmarła w dniu [...] kwietnia 2000 r., zaś miejscem jej zgonu był N.. Kolejną przesłanką na podstawie której Skarżący domagali się wzruszenia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...] była przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie w sytuacji gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Powołanie się na tę podstawę wznowienia wymaga od wnioskodawcy nie tylko wskazania normy prawnej lecz również faktycznych zdarzeń czy też dokumentów, które mają stanowić istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. We wniosku o wznowienie postępowania nie zostało jednak wskazane jakie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. wnioskodawcy załączyli natomiast:

1) kopie kwitów dostawy zwierząt rzeźnych do Gminnej Spółdzielni Produkcyjnej z dnia [...] sierpnia 1978 r., [...] grudnia 1979 r. oraz z dnia [...] lipca 1982 r.,

2) kopię zawiadomienia z dnia [...] marca 1983 r. o przyznaniu M. D. odszkodowania w związku z powstaniem szkody polegającej na "padnięciu klaczy".

Powołane wyżej dokumenty nie mogą jednak stanowić "nowego dowodu", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Informacje w nich zawarte odnoszą się bowiem do stanu faktycznego, który istniał po przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa M. D.. Dokumenty te nie mają zatem charakteru istotnego dla rozpoznawanej sprawy. Również żądanie Skarżących dotyczące przeprowadzenia dowodów w postaci zeznań świadków mających wykazać istnienie wysokiego lub średniego poziomu produkcji w gospodarstwie M. D. nie mogło być uznane jako nowy dowód w sprawie. Skarżący nie odwołali się bowiem do treści zeznań istniejących w dacie wydawania decyzji, wnioskowali natomiast o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, którzy potencjalnie mogliby dopiero złożyć zeznania. Pozostałe uwagi skarżących, które zostały zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy również nie mogą stanowić podstawy wydania żądanego przez nich rozstrzygnięcia. Uwagi te stanowią bowiem polemikę z ustaleniami zawartymi w decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...]. Odmienna ocena okoliczności lub dowodów, które były znane organowi, który wydał decyzję nie może natomiast zostać uznana za "nową okoliczność" czy też "nowy dowód" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Osobiste poglądy co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Postępowanie wznowieniowe jest natomiast odrębnym od postępowania zwykłego, postępowaniem nadzwyczajnym, które nie może być poświęcone ponownej ocenie zasadności rozstrzygnięć merytorycznych zapadłych w postępowaniu zwykłym. Nie stanowi bowiem kontynuacji postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jest zaś zupełnie odrębnym postępowaniem szczególnym, którego granice zostały wyznaczone konkretną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kpa. Uznać zatem należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] zasadnie odmówił uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. K. (dalej jako skarżąca), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 9, 10, 75 § 1, 77 § 2 i art. 80 Kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Minister ignoruje zupełnie fakt, iż M. D. nie miała możliwości uczestniczenia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, gdyż o czynnościach dokonywanych w tym postępowaniu nie była informowana. Jak wynika z księgi wieczystej obecnie właścicielem nieruchomości jest Gmina Z.. Zdaniem skarżącej obydwie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostały wydane z naruszeniem prawa i powinny być uchylone z następujących powodów:

1. Przez udział w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 Kpa należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej (v. wyrok WSA w Warszawie, z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1842/09, Lex 606905; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 844/10, Lex nr 675418). W niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że M. D. nie była poinformowana o tym kiedy i gdzie na zlecenie Ministerstwa będą sporządzone notatki służbowe, które następnie użyte będą jako dowody na potwierdzenie tezy, że decyzja Wojewody R. z dnia [...] marca 1977 r. Nr [...], oraz decyzja Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] grudnia 1976 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. D. były zgodne z prawem. Tym samym nie miała ona możliwości uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu. Kwestia ta - mimo jej podnoszenia przez wnioskodawców - została przez Ministra pominięta całkowitym milczeniem.

2. Niesporne też jest, że M. D. nie została powiadomiona przez organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności o jego zakończeniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia własnych wniosków dowodowych. Brak takiego zawiadomienia uniemożliwiło stronie zajęcie stanowiska wobec zgromadzonych dowodów, a w szczególności wobec treści notatek służbowych. Jak stwierdził WSA w Kielcach w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 107/10, publ. LEX nr 577080, "należy podkreślić, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia zarzut, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 Kpa. Realizacją ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest stworzenie przez organ administracji publicznej możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu". Identyczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441.

3. Wyrażany w uzasadnieniu skarżonej decyzji pogląd, iż w niniejszym przypadku decyzja z dnia [...] lutego 1996 r. została w sensie prawnym prawidłowo doręczona nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie organ orzekający, po otrzymaniu zwrotnego potwierdzenia odbioru z adnotacją "adresat nieznany" powinien podjąć czynności wyjaśniające w celu ustalenia, czy strona rzeczywiście nie zamieszkuje pod podanym przez siebie adresem. Podjęcie prób wyjaśnienia tej kwestii było tym bardziej konieczne, iż od momentu złożenia przez M. D. pisma uznanego za wniosek o stwierdzenie nieważności (1992 r.) do dnia wydania decyzji upłynął znaczny okres czasu. Brak próby ustalenia adresu strony stanowi w takim przypadku naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1376/10). Dodała, że powoływanie się przez organ administracji na skutki prawne wynikające z art. 41 kpa jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy strona została prawidłowo pouczona o skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku w nim normowanego. W niniejszej sprawie niesporne jest, że M. D. nie została powiadomiona o treści art. 41 kpa. Tym samym, nawet gdyby zmieniła adres (co w tym przypadku miejsca nie miało) organ administracji nie mógłby powołać się na skutek prawny wynikający z art. 41 § 2 kpa. Ponadto organ nie dostrzegł, że do przyjęcia, iż nastąpiło prawne doręczenia decyzji (fikcja doręczenia) nie jest wystarczający sam fakt zmiany adresu i odesłanie przez pocztę niedoręczonego pisma urzędowi. Jak stanowi przepis art. 41 § 2 kpa skutek prawny odnosi dopiero doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem. Ponieważ w sytuacji, gdy strona zmieniła adres nie jest możliwe dokonanie doręczenia do rąk strony lub doręczenia w sposób określony w art. 43 Kpa należy przyjąć, iż ustawodawca mówiąc o "doręczeniu pod dotychczasowym adresem" ma na myśli doręczenie zastępcze przewidziane w art. 44 Kpa. W aktach sprawy brak jest śladów wskazujących na to, że opisany tryb doręczenia został zachowany. Na doręczenie w tym trybie nie powołuje się także Minister. Biorąc opisane okoliczności faktyczne i prawne pod uwagę należy uznać, że obie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzje nie odpowiadają prawu, wydane bowiem zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a szereg zawartych w tych decyzjach twierdzeń nie znalazło uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. W tej sytuacji wniosek o uchylenie decyzji jest uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6

i art. 7 kpa - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 kpa organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu wydanie decyzji przez organ było przedwczesne wobec niepoczynienia przez niego pełnych ustaleń faktycznych, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach faktycznych tychże decyzji. Niepełne ustalenia faktyczne nie mogły prowadzić do prawidłowej subsumcji przepisów prawnych pod tak ustalony stan faktyczny. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, chyba że kodeks stanowi inaczej. Decyzje są indywidualnymi aktami administracyjnymi o charakterze zewnętrznym, skierowanymi do konkretnego adresata. Jako akty zaadresowane do podmiotów indywidualnych muszą być zakomunikowane stronie w formie określonej w wymienionym przepisie. W ten sposób strona uzyskuje informację o stanowisku organu w danej instancji co do sposobu załatwienia jej sprawy (Por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz, Wydawnictwo CH Beck 2005, str. 524). Oświadczenie stronie treści decyzji przez doręczenie lub ogłoszenie powoduje jej wejście do obrotu prawnego. Taki pogląd został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. akt FPS 10/00, w której Sąd stwierdził, że dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie, jest aktem nie wywierającym skutków prawnych. Uzewnętrznienie decyzji stwarza wobec strony nową sytuację procesową. Od tego momentu dopiero decyzja wiąże organ administracji publicznej.

Zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia M. D. decyzji z [...] lutego 1996 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r., które to postępowanie toczyło się na jej wniosek.

Z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] wynika, że przesyłka wróciła z adnotacją "adresat nieznany". Jak wskazuje organ przyjęto fikcję doręczenia decyzji. Podkreślić należy, że domniemanie doręczenia decyzji jest czym innym od doręczenia właściwego i jest obalane. Ponieważ brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji, w związku z tym nie wiadomo, czy przesyłka była właściwie zaadresowana, co uprawdopodabniałoby treść adnotacji doręczyciela. Słusznie też wskazuje skarżąca, że w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że w prawidłowy sposób nastąpiło doręczenie zastępcze określone w art. 41, art. 42 i art. 43 Kpa. Wbrew stanowisku organu, to na nim ciąży obowiązek wykazania, że decyzja została doręczona zgodnie z procedurą administracyjną. W związku z tym przerzucanie na skarżącą konieczności przedstawienia dowodu pobytu jej matki w miejscu zamieszkania nie znajduje uzasadnienia. Podkreślić należy, że twierdzenie organu o sposobie doręczenia opiera się wyłącznie na treści wcześniej sporządzonego przez organ pisma nie dysponując oryginałem zwrotnego poświadczenia odbioru. Dowód ten w ocenie Sądu jest niewystarczający do ustalenia faktu prawidłowego doręczenia decyzji, zwłaszcza że z akt wynika, iż adresat zamieszkiwał pod wskazanym adresem przez kilkadziesiąt lat i nie jest możliwe by był nieznany pod tym adresem.

W związku z tym organ w pierwszej kolejności winien ustalić wejście decyzji do obrotu prawnego. Brak bezspornych ustaleń w tym zakresie uniemożliwiał dalsze procedowanie w sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 82/10: "1. Aby można było uznać, że zachodzi podstawa do wznowienia postępowania i wzruszenia decyzji ostatecznej, okoliczność lub dowód musi dojść do wiadomości organu w takiej chwili, w której nie jest już możliwa zmiana stanowiska organu w rozpoznawanej sprawie i wydanie decyzji właściwej, uwzględniającej nowe okoliczności (nowy dowód).

2. Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotycząca wyjścia na jaw nowej okoliczności nieznanej organowi w chwili wydania decyzji, nie zostaje spełniona, jeżeli ta nowa okoliczność "wychodzi na jaw" w chwili, gdy organ może ją jeszcze uwzględnić, gdyż, co prawda, sporządził już decyzję, ale jeszcze nie jest nią związany. W sytuacji, gdy organ, nie będąc związany sporządzoną decyzją i mogąc ją zmienić z uwzględnieniem nowej okoliczności, jednak tego nie czyni i świadomie wprowadza decyzję do obrotu prawnego, nie można uznać, że nowa okoliczność nie była znana organowi, który wydał decyzję.

3. Z art. 110 k.p.a. wynika, iż organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia (ogłoszenia). Zatem organ do chwili doręczenia nie będąc związany decyzją ma możliwość dokonania w niej zmian. Sporządzona, ale nie doręczona decyzja, nie wiąże bowiem organu (a contrario z treści art. 110 k.p.a.)." (LEX nr 952864).

Mając te wszystkie względy na uwadze działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.