Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 966/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r.,nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S.A., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., o odmowie odroczenia wymienionej Spółce terminu płatności części opłaty podwyższonej w wysokości 12.388.379,75 zł, w jakiej przewyższa ona kwotę opłaty, którą ponosiłby podmiot w przypadku posiadania pozwolenia lub innej decyzji, należną za odprowadzanie ścieków nieoczyszczonych do rzeki W. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wylotami burzowymi kanalizacji ogólnospławnej lewobrzeżnej W. w 2015 r. w związku z realizacją przedsięwzięcia "Budowa K. "B." w ulicy [...] na odcinku ul. [...] - trasa [...]" do dnia [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu podano, iż wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. M. S.A. wystąpiło o odroczenie do dnia [...] grudnia 2015 r. terminu płatności opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska, które zostały naliczone za korzystanie ze środowiska w zakresie odprowadzania ścieków nieoczyszczonych do odbiornika bez pozwolenia wodnoprawnego. Wnioskodawca wskazał, że "przyczyną naliczenia opłat podwyższonych jest odprowadzanie w 2015 roku ścieków nieoczyszczonych do rzeki W. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wylotami burzowymi kanalizacji ogólnospławnej lewobrzeżnej W.. Wysokość wnioskowanych opłat podwyższonych o odroczenie terminu płatności wynosi 12.388.379,70 zł.

Przedsięwzięcie, którego realizacja zapewniła usunięcie przyczyny ponoszenia opłat podwyższonych, tj. budowa k. "B.", zostało umieszczone w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych wśród inwestycji kanalizacyjnych planowanych do zrealizowania na terenie aglomeracji W. ([...]) i zostanie zakończone do dnia [...].12.2015 r. Budowa kolektora jest zadaniem kluczowym z punktu widzenia ochrony środowiska. Jego realizacja przyczyni się do ograniczenia ryzyka wystąpienia zagrożenia ekologicznego oraz poprawy funkcjonowania systemu kanalizacji lewobrzeżnej W., w wyniku czego zredukowana zostanie liczba obecnie występujących zrzutów burzowych oraz ładunek zanieczyszczeń kierowany do rzeki W.. Wskazano, iż w trakcie realizacji zadania, z uwagi na konieczność zapewnienia ciągłości pracy systemu kanalizacyjnego podczas wykonywania robót oraz uniknięcia niekontrolowanego wypływu ścieków w rejonie inwestycji i zalewania terenu budowy w czasie prowadzonych robót, niezbędnym okazało się dokonanie przełączenia ścieków, powodujące zrzut bezpośrednio do W. poprzez wyloty przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej, wykorzystywane podczas deszczy nawalnych. Wobec braku alternatywy podjęto zakrojone na szeroką skalę działania zmierzające do maksymalnego ograniczenia napływu ścieków do k. w czasie trwania robót, w celu zmniejszenia wielkości zrzutów kierowanych bezpośrednio do W.. Zrzuty prowadzono w trzech seriach: . [...].04.2015 r. – [...].04.2015 r., . [...].06.2015 r. – [...].06.2015 r" . [...].11.2015 r. –[...].11.2015 r. Spółka nadmieniła, iż posiada pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej do rzeki W., nie obejmują one jednak ciągłego odprowadzania nieoczyszczonych ścieków komunalnych. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z posiadanymi informacjami, powyższe zrzuty wynikały z konieczności zapewnienia możliwości prawidłowej realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie K. "B.".

Decyzją nr [...] z dnia [....] czerwca 2016 r. Marszałek Województwa [...] odmówił odroczenia M. S.A. terminu płatności części opłaty podwyższonej w wysokości 12.388.379,75 zł, w jakiej przewyższa ona kwotę opłaty, którą poniosłoby w przypadku posiadania pozwolenia lub innej decyzji, należną za odprowadzanie ścieków nieoczyszczonych do rzeki W. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wylotami burzowymi kanalizacji ogólnospławnej lewobrzeżnej W. w 2015 r. w związku z realizacją przedsięwzięcia "Budowa K. "B." w ulicy [...] na odcinku ul. [...] - trasa [...]" do dnia [...] grudnia 2015 r. Organ stwierdził, że przedstawiony materiał dowodowy nie daje podstaw do oceny, że strona realizuje przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonej opłaty. Powyższej inwestycji nie można zakwalifikować jako inwestycji podejmowanej w celu usunięcia przyczyn ponoszenia podwyższonej opłaty za rok 2015, gdyż opłaty podwyższone powstały w związku z jej realizacją. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest inwestycją podejmowaną w celu usunięcia przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat z tytułu korzystania ze środowiska. Jego celem jest zmodernizowanie systemu kanalizacji sanitarnej w ramach ciągu technologicznego oczyszczalni ścieków, w związku z częstymi awariami istniejącego kolektora, zatem realizowane przez Spółkę przedsięwzięcie, nawet przy założeniu, że przyczyni się do zwiększenia bezpieczeństwa pracy sieci, nie pozostaje w żadnym związku przyczynowo - skutkowym z przyczyną wymierzenia opłaty podwyższonej. W odwołaniu M. S.A. skarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: art. 317, art. 318 ust. 6, art. 318a ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne zastosowanie i odmowę odroczenia terminu płatności opłaty pomimo zachodzących ustawowych przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o odroczenie opłaty, oraz art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nie poddanie ocenie całości zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie części dowodów złożonych przez [...] oraz nie wyjaśnienie na jakich dowodach organ się oparł, którym dowodom organ odmówił wiary oraz brak ze strony organu opisu stanu faktycznego sprawy. Zdaniem odwołującego, budowa K. II zwiększyła dotychczasową przepustowość układu oraz pojemność retencyjną, co ogranicza zrzuty nieoczyszczonych ścieków burzowych w czasie opadów nawalnych oraz była konieczna z uwagi na awaryjny stan K. - grożący jego całkowitym wyłączeniem z eksploatacji. Oznacza to, że istnieje ścisły związek przyczynowo skutkowy pomiędzy usunięciem przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat a realizacją zadania w postaci budowy K. II. W trakcie budowy K. II nastąpił zrzut nieoczyszczonych ścieków do W.. Taki zrzut ścieków miałby miejsce w dalszym ciągu gdyby inwestycja nie została dokończona. Tym samym bezsprzeczne jest, że dokończenie inwestycji spowodowało usunięcie przyczyn, które powodowały wymierzenie podwyższonych opłat. Wobec tego spełniona została przesłanka do zastosowania przepisu art. 317 ust. 1 ustawy i odroczenie terminu płatności opłat obciążających skarżącego. Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, tym samym brak jest podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Organ wskazał, iż zgodnie do art. 276 ust. 1 ustawy, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Opłatę taką ponosi się m.in. - w świetle art. 292 pkt 2 ustawy - za wprowadzanie ścieków do wód w przypadku braku wymaganego pozwolenia. Termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do jej uiszczenia, jeżeli: - realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku (art. 317 ust. 1 ustawy); - przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat, jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne, i zostanie zrealizowane w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. (art. 317 ust. 1a ustawy). Odroczenie terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska jest zatem możliwe - bez względu na to, który z wymienionych przypadków ma miejsce - tylko w związku z realizacją przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. Przyczyny ponoszenia opłat muszą zaistnieć przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, ewentualnie - zaistnieć w trakcie tej realizacji, jednakże każdorazowo muszą być niezależne od tego przedsięwzięcia, tj. nastąpiłyby również wtedy, gdyby przedsięwzięcie nie było realizowane, jednym ze skutków realizacji takiego przedsięwzięcia będzie usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat, które zostały naliczone i nadal byłyby naliczane, gdyby do jego realizacji nie doszło. Organ stwierdził, że jeśli do naliczenia opłaty podwyższonej doszło wyłącznie w wyniku działań podejmowanych w ramach realizacji zadania, nawet jeśli działania te uznać należy za w pełni usprawiedliwione i racjonalne, to podmiot dopuszczający się działania skutkującego naliczeniem takiej opłaty z dobrodziejstwa odroczenia terminu jej płatności nie może skorzystać. Zasadą jest bowiem płacenie naliczonych opłat z terminach wynikających z przepisów prawa; odroczenie tego obowiązku jest wyjątkiem od tej zasady. Jak każdy wyjątek, powinien być interpretowany ściśle, bez rozszerzenia katalogu sytuacji, w których może znaleźć zastosowanie, ponad to, co wynika wprost z odpowiedniego przepisu. Jeśli w konkretnej sprawie zaistnieją wątpliwości co do możliwości jego zastosowania, uznać należy, że zastosowanie znajduje zasada (zapłata w terminie) niż wyjątek (odroczenie terminu płatności). Organ wskazał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że opłata podwyższona, o odroczenie terminu płatności której wystąpiło M. S.A., została naliczona za wprowadzenie do rzeki W., w okresie między [...] kwietnia a [...] listopada 2015 r., nieoczyszczonych ścieków komunalnych pomimo braku wymaganego na takie działanie pozwolenia. Okoliczności tej wnioskodawca nie kwestionuje. Z treści pism składanych przez wnioskodawcę wynika również, że: konieczność dokonania wspomnianego zrzutu ścieków zaistniała z uwagi na konieczność zapewnienia ciągłości pracy systemu kanalizacyjnego podczas wykonywania robót oraz uniknięcia niekontrolowanego wypływu ścieków w rejonie inwestycji i zalewania terenu budowy w czasie prowadzonych robót. Wnioskodawca nie posiadał on zezwolenia na odprowadzanie ścieków komunalnych do W., ze względu na brak możliwości uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków nieoczyszczonych do odbiornika. Powyższe zrzuty wynikały z konieczności zapewnienia możliwości prawidłowej realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie K. "B.". Oznacza to, że realizacja przedsięwzięcia o nazwie Budowa K. "B." nie miała na celu usunięcia przyczyn ponoszenia opłat podwyższonych z tytułu odprowadzania ścieków komunalnych do W., opłaty te bowiem zostały naliczone na skutek działań podejmowanych w trakcie owej realizacji, wyłącznie dla zapewnienia prawidłowego toku prac z nią związanych. Okoliczności powyższych nie kwestionuje odwołujący. Organ stwierdził, że w tej sytuacji nie widzi potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym - powołania biegłego na okoliczności wskazane w odwołaniu. Zebrany w toku niniejszego postępowania materiał dowodowy wystarcza do wydania prawidłowego, zgodnego z obowiązującym prawem rozstrzygnięcia. Bez znaczenia zatem pozostaje ocena zasadności powołania przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji na art. 318a ustawy. Kolegium stwierdziło, że ograniczy się zatem do stwierdzenia, że w tym względzie podziela stanowisko zaprezentowane w rozpatrywanym odwołaniu. pozostaje to jednak bez wpływy na wynik niniejszej sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S.A. zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: 1) art. 317 ust. 1 i 1a Prawa ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie; 2) art. 318 ust. 6 ustawy poprzez uznanie, że decyzja nie narusza wskazanego przepisu i odmowa odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie za środowiska była zasadna ( błędne zastosowanie); 3) art. 6, art. 7 w zw. z art. 6, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że odstąpienie przez Marszałka Województwa [...] od zebrania całego materiału dowodowego w sprawie jest zasadne, co spowodowało, że SKO dopuściło się do pozostania decyzji wydanej w oparciu o spekulacje organu, a nie dowody; poprzez pominięcie części dowodów złożonych przez [...] niewyjaśnienie na jakich dowodach SKO oparło się, którym dowodom odmówił wiary oraz poprzez uznanie, że decyzja nie narusza wskazanych przepisów. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżone decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że istniejącym K. II został wybudowany wzdłuż ul. [...]. w 1961 roku. W ostatnim czasie stan techniczny K. uległ tak daleko idącemu pogorszeniu, że zaistniała konieczność interwencyjnej jego naprawy i wyłączenia części ul. [...] z eksploatacji ze względu na zagrożenie katastrofą budowlaną, że względu na możliwość jego zawalenia się pod tą ulicą. Budowa K. II zatem zwiększała dotychczasową przepustowość układu oraz pojemność retencyjną, co ogranicza zrzuty nieoczyszczonych ścieków burzowych w czasie opadów nawalnych, jak również była konieczna z uwagi na awaryjny stan K. – grożący jego całkowitym wyłączeniem z eksploatacji. Powyższe wskazuje na istnienie ścisłego związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy usunięciem przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat, a realizacją zadania w postaci budowy K. II. Skarżący wskazał, iż celem art. 371 ust. 1 ustawy jest wpływanie na podmioty korzystające ze środowiska aby podejmowały inwestycje ograniczające negatywny wpływ prowadzonej przez te podmioty działalności na środowisko, Stąd z pewnością nie można przypisać ustawodawcy, że intencją było wyłącznie spod dobrodziejstwa przepisu art. 317 ust. 1 i 1 a ustawy sytuacji takich gdy podmiot w celu uniknięcia grożących mu w przyszłości opłat za korzystanie ze środowiska rozpoczyna inwestycję, która pozwoli na uniknięcie takich opłat. Skarżący podkreślił, iż w doktrynie , jak i w orzecznictwie podkreśla się, że powyższy przepis nie ma charakteru fiskalnego, ale ma służyć zmobilizowaniu podmiotu korzystającego ze środowiska do usunięcia przyczyny powodującej przekroczenie dopuszczalnych warunków. W trakcie budowy K. II nastąpił zrzut nieoczyszczonych ścieków do W.. Taki zrzut miałby miejsce w dalszy ciągu gdyby inwestycja nie została dokończona. Tym samym bezsprzeczne jest, że dokończenie inwestycji spowodowało usunięcie przyczyn, które powodowały wymierzenie podwyższonych opłat. Przepis art. 317 ustawy przewiduje, że jeżeli korzystający ze środowiska realizuje terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar, to jest uprawniony do skorzystania z dobrodziejstwa odroczenia opłat. Tym sam samo zrealizowane przedsięwzięcie również może być przyczyną ponoszenia podwyższonych opłat i jeśli zostanie ono zrealizowane, to usunie przyczynę naliczenia podwyższonych opłat. Wskazany przepis nie wyłącza takiej możliwości. W ocenie skarżącego przesłanka do zastosowania przepisu art. 317 ust. 1 została przez niego spełniona, tym samym ma zastosowanie wobec niego odroczenie terminu płatności opłat go obciążających.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 317 ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., dalej jako p.o.ś.), zgodnie z którym termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się także na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat lub kar, jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne, i zostanie zrealizowane w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do odroczenia na rzecz skarżącego terminu płatności opłat podwyższonych naliczonych za odprowadzenie ścieków nieoczyszczonych do rzeki W. w związku z realizacją przedsięwzięcia pn. Budowa K ."B." w ul. [...] na odcinku od ul. [...]- Trasa [...]". W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że przedmiotowe przedsięwzięcie ujęte jest w krajowym programie oczyszczania ścieków. Wobec tego należy rozważyć, czy budowa tego kolektora jest przedsięwzięciem, o którym mowa w ust.1a art. 317 p.o.ś. i w związku z tym uzasadnia odroczenie terminu płatności naliczonych opłat podwyższonych. Organy obu instancji uznały, że tego przedsięwzięcia nie można zakwalifikować jako inwestycji podejmowanej w celu usunięcia przyczyn ponoszenia opłaty podwyższonej za odprowadzenie ścieków komunalnych do W. w 2015 r., gdyż opłata podwyższona powstała w związku z jej realizacją. Z takim stanowiskiem organów w realiach rozpoznawanej sprawy nie można się w zgodzić. Otóż w orzecznictwie i doktrynie podkreśla, że celem dyspozycji art. 317 p.o.ś. jest motywowanie podmiotów zobowiązanych do ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska, do podejmowania działań eliminujących przyczyny powstawania tych opłat. Powołany przepis stanowi rodzaj premii dla podmiotów, które nakładem własnych sił i środków osiągnęły ten rezultat. Zamierzeniem ustawodawcy jest bowiem odstąpienie od stosowania dolegliwych środków (podwyższonej opłaty) wobec tego podmiotu, który zrealizował inwestycję eliminującą zagrożenia dla środowiska, przy czym z treści tego przepisu nie wynika aby prawodawca uzależnił to odstąpienie od tego, czy przyczyna ponoszenia opłaty podwyższonej miała miejsce przed realizacją, czy też w trakcie realizacji danego przedsięwzięcia. Dla ustawodawcy znaczenie ma wyłącznie to, czy w wyniku realizacji danego przedsięwzięcia doszło do usunięcia przyczyny ponoszenia podwyższonej opłaty, z punktu widzenia nadrzędnego celu, jakim jest niewątpliwie ochrona środowiska. Warto przy tym zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego przedstawione w wyroku z dnia 7 października 1997 r., sygn. akt III RN 51/97 (OSNAP 1998/11/320), w którym wyraźnie podkreśla się, iż zakład który z należytą sprawnością zrealizował odpowiednie inwestycje i usunął w ten sposób przyczyny (zagrożenia środowiska stanowiące o podwyższonych opłatach) nie może tylko z tego powodu być gorzej traktowany od zakładu, który powstrzymywał się od realizacji odpowiednich inwestycji. Sąd Najwyższy stwierdził również, że skoro realizowanie inwestycji wyposaża zakład w uprawnienia do ubiegania się o odroczenie terminu płatności (podwyższonej opłaty), to tym bardziej uprawnienie takie usprawiedliwia wykonanie inwestycji podjętej w celu zapewnienia usunięcia naruszeń środowiska, które to naruszenia spowodowały wymierzenie podwyższonej opłaty. Stanowisko to nie straciło na aktualności pomimo zmiany stanu prawnego. W świetle powyższego, wbrew stanowisku organów obu instancji, należy stwierdzić, że skoro bezsprzecznie zrealizowane przez skarżącą przedsięwzięcie spowodowało usunięcie przyczyny powstałej w toku jego realizacji podwyższonych opłat, to nie może budzić wątpliwości, że została spełniona przesłanka do zastosowania art. 317 ust. 1a p.o.ś. i odroczenia terminu naliczonych tego rodzaju opłat. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.