Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 300/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 21, art. 4 ust. 4, art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 3 art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 2) lit. a)
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 13 stycznia 2022 r. nr SKO.4111.1567.2946.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 listopada 2021 r. nr GOPS.5221.1.68/2021.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E.K. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 13 stycznia 2022 r. nr SKO.4111.1567.2946.2021, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 30 listopada 2021 r. nr GOPS.5221.1.68/2021 odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia 30 listopada 2021 r. skarżąca wystąpiła do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – Z.J., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2021 r.

Decyzją z dnia 30 listopada 2021 r., Wójt, działając w oparciu m.in. o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazując, że w rozpatrywanym przypadku nie została spełniona przesłanka dotycząca momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ z ww. orzeczenia o niepełnosprawności nie wynika, kiedy powstała niepełnosprawność.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że jej mama zmaga się z chorobą zwyrodnieniową stawów i kręgosłupa, problemami układu krążenia oraz cukrzycą. Z powodu stanu zdrowia nie może wykonywać większości czynności dnia codziennego i wymaga stałej opieki. Skarżąca podała, że opieki wymaga również jej ojciec, który leczy się na choroby układu krążenia i zwyrodnienie stawów, utrudniające mu funkcjonowanie. Ojciec skarżącej posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

W wyniku rozpoznania odwołania, SKO wskazaną na wstępie decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 32 ust. 2 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Wójta, co do przyczyny odmowy przyznania świadczenia. Wyjaśniło, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy zaznaczył, że w związku z wejściem w życie powyższego wyroku, w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później niż to wskazano w wymienionym przepisie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Kolegium zauważyło również, że organ I instancji pominął weryfikację przyznania wnioskowanego świadczenia w świetle przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organ wyjaśnił, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki jest niezamężna, a w przypadku osoby zamężnej - gdy współmałżonek tej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w niniejszej sprawie osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium zaznaczyło, że powyższe stanowisko, opierające się na literalnej wykładni przepisu, prezentowane jest w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z powyższym, w ocenie organu, nie mogły odnieść skutku okoliczności wynikające z akt sprawy (w tym z odwołana), akcentujące fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie takiej opieki sprawować, gdyż sam jej potrzebuje. Decydującą okolicznością jest bowiem fakt, że nie posiada on wymaganego przez art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, pomimo dolegliwości zdrowotnych.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca podniosła, że ze względu na zły stan zdrowia mamy oraz zakres sprawowanej opieki nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Zaznaczyła, że jej ojciec ze względu na podeszły wiek 81 lat i choroby, z którymi się mierzy (m.in. [...]) nie jest w stanie zapewnić żonie należytej opieki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę skarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Według art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje, że skarżąca jest córką osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a przy tym niezdolnej do samodzielnej egzystencji, a więc jest z nią spokrewniona w pierwszym stopniu.

Bezsporne jest także, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, oraz że jej współmałżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lecz o stopniu umiarkowanym.

Jak zarzucała skarżąca, ojciec z uwagi na wiek (81 lat) i stan zdrowia (umiarkowany stopień niepełnosprawności, choroby [...], które utrudniają mu funkcjonowanie) nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną.

W przedstawionych do kontroli aktach sprawy znajdują się ponadto: decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 23 lipca 2020 r. nr GOPS.5221.1.27/2020, którą odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką oraz wydana na skutek złożonego od tej decyzji odwołania skarżącej – decyzja SKO z dnia 25 sierpnia 2020 r., nr SKO.4111.897.1559.2020, którą Kolegium uchyliło ww decyzję Wójta Gminy [...] w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką na okres od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 30 listopada 2021 r. Z akt sprawy nie wynika natomiast czy w tamtym okresie czasu matka skarżącej była osoba zamężną z jej ojcem. W ocenie Sądu jest to bardzo istotna okoliczność, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zaś tak było, to już z tego powodu doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Stosownie do § 2 tego przepisu organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Zasady sprawiedliwości nie pozwalają Sądowi na pozostawienie w obrocie decyzji, która – jak się wydaje – w takim samym stanie faktycznym i prawnym aktualnie odmawia stronie prawa do świadczenia, które wcześniej było jej przyznane. Nie może takiego stanu tłumaczyć zmiana orzecznictwa sądów administracyjnych, które wcześniej przez wiele lat było jednolite a opierało się na prokonstytucyjnej wykładni wydawałoby się jasno brzmiącego przepisu, tym bardziej, że – wbrew stanowisku organu – nie jest ono jednolite także w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. I OSK 1750/21 – wszystkie przywołane orzeczenia pochodzą z cbois.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu zawsze należy mieć na uwadze okoliczności konkretnej sprawy, zaś przepisu art. 17 u.ś.r. nie można wykładać w zupełnym oderwaniu od pozostałych przepisów tej ustawy.

Znaczny stopnień niepełnosprawności, do którego odwołuje się negatywna przesłanka świadczeniowa, dla potrzeb wykładni i stosowania przepisów u.ś.r. został zdefiniowany w art. 3 pkt 21 tej ustawy. Zatem przez znaczny stopień niepełnosprawności na gruncie u.ś.r. należy rozumieć: niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. obliguje w pierwszej kolejności do zbadania czy współmałżonek osoby wymagającej opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli jedno z orzeczeń wymienionych w art. 3 pkt 21 ww. ustawy. Jednakże w praktyce mogą zaistnieć przypadki wyjątkowe, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, spełniającemu przesłanki z art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. Byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli, a do takich należy osiągnięty np. wiek, nie jest zdolny do zapewnienia jej bieżącej pomocy i opieki nad nią (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 marca 2021 r., o sygn. II SA/Rz 186/21).

Zdaniem Sądu na dopuszczalność badania takich okoliczności pozwala ustawodawca, który przewidział w art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która ukończyła 75 lat. Ten rodzaj świadczenia rodzinnego został przewidziany dla osób niezdolnych do samodzielnego życia, jako forma rekompensaty wydatków ponoszonych na opłacenie usług opiekuńczych. Otóż zasiłek pielęgnacyjny w myśl art. 16 ust. 1 u.ś.r. przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością uprawnionego do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji jest w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573), jedną z cech kwalifikujących osobę do znacznego stopnia niepełnosprawności. Znaczny stopień niepełnosprawności na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. umożliwia zaś przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż małżonek niepełnosprawnego. Niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza w myśl art. 4 ust. 4 w/w ustawy, naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Niezdolność do samodzielnej egzystencji jest jednocześnie cechą charakteryzującą osoby wymagające opieki od swych najbliższych w rozumieniu art. 17 ust. 1 w/w ustawy.

Ukończenie przez osobę wieku 75 lat jest więc traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji uprawnionego ze względu na osiągnięty wiek. Ustawodawca ma zatem świadomość, że przekroczenie określonego pułapu wiekowego, może wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, bez konieczności stwierdzenia tego stosownym orzeczeniem instytucji publicznej. Powyższy wniosek potwierdza także to, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku 75 lat i więcej, są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przytoczone przepisy zrównują więc w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności albo wieku.

Zauważyć należy, że wiek jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego. Podobnie jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek o jakim mowa opiera się na domniemaniu braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 rok życia. W świetle art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.), dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (...).

Powyższe unormowania świadczą o istnieniu w systemie zabezpieczenia społecznego przepisów zakładających domniemanie braku zdolności do samodzielnej egzystencji właśnie z powodu osiągnięcia wieku 75 lat. Brak zdolności do samodzielnego życia z przyczyn wiekowych, świadczy o braku zdolności do sprawowania opieki nad członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. Ustawowe założenie zrównania osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z osobami, które ukończyły 75 lat życia powoduje, iż w sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia czy małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na osiągnięty wiek 75 lat, a także ze względu na stan zdrowia, jest rzeczywiście zdolny do sprawowania opieki. Stwierdzenie braku takiej zdolności będzie znosić negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. na równi z orzeczeniem o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności.

Dlatego jako nadal aktualne, zasadne i przekonujące Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., o sygn. I OSK 910/15, gdzie pokreślono, że w sytuacji, gdy ustawodawca przyjmuje domniemanie wynikające z art. 16 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 16 ust. 1 u.ś.r., że osoba w wieku 75 lat sama, co do zasady, wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w tym wieku nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem. Rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką powinno zależeć od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę zdolny był sprawować jej mąż, a nie wyłącznie od ustalenia, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tutejszy Sąd analogiczne stanowisko zajmował już wcześniej, m.in. w wyrokach z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 526/21, z dnia 23 września 2021 r., sygn. II SA/Rz 771/21 i innych.

Konieczność dokonania systemowej wykładni przepisów u.ś.r. jest podkreślana w orzecznictwie także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2103/20 NSA zauważył, że przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie można poprzestać na jego literalnym brzmieniu. Wskazał, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Wykładnia prawa jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (zob.: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (zob.: L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob.: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09).

Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni winno prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Podejmując się zrekonstruowania powyższej normy prawnej należy uwzględnić w szczególności stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sprawach odnoszących się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (zob.: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, OTK-A 2008/6/109). Dla samego procesu wykładni powyższej regulacji, a także wartościowania uzyskanych w jego trakcie wyników szczególne znaczenie mają jednak wywody Trybunału zawarte w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob.: postanowienie TK z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09, OTK-A 2010/5/53). Trybunał, w następstwie zbadania orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził istnienie utrwalonej i względnie jednolitej praktyki interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przyznającej pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji, przed jej wykładnią językową. Jakkolwiek stanowisko to zostało wyrażone przed zmianą tegoż przepisu, dokonaną art. 1 pkt 6 lit. b) tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212), to należy wyraźnie zaakcentować kierunek interpretacji owej regulacji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za trafny dla nadania w praktyce sądowej takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., które nie prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności u.ś.r. i pozwoliło urzeczywistnić wartości konstytucyjne. Trybunał badając praktykę orzeczniczą wyraźnie odwołał się m.in. do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiedział się o niezgodności z wartościami konstytucyjnymi wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wskazując, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 18 Konstytucji RP wywiedziono obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa (zob.: wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09). Negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., rozumiana w sposób językowy, wywołuje natomiast daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał, mimo że rezygnuje z zatrudnienia lub go nie podejmuje. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższej normie konstytucyjnej (zob.: wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14).

Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy mieć także na uwadze stanowisko Trybunału, który uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup z najbliższych i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia mimo obiektywnej niemożności sprawowania opieki narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (zob.: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107). Istotne jest także spostrzeżenie Trybunału, wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż samo świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach, co nie zawsze jest przecież możliwe z uwagi na ograniczoną dostępność odpowiednich zakładów. Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów u.ś.r. (zob.: wyrok TK z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, OTK-A 2006/10/151; wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2823/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1378/14).

Uwzględniając powyższe uwagi przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz spokrewnioną w pierwszym stopniu i wobec tego obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. winien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (zob.: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/12).

W konsekwencji literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Nie można bowiem zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Niedopuszczalne jest także dyskryminujące traktowanie osób pozostających w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na obiektywne okoliczności nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, względem osób, które w związku małżeńskim nie pozostają. Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. Wykładnia językowa nie dostrzega zaś także kontekstu systemowego, który nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych, o których mowa była powyżej. Wyniki wykładni językowej prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i sprawują opiekę nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć sprawowanie opieki przez współmałżonka jest obiektywnie niemożliwe.

Mając zatem na uwadze dyrektywę zgodności norm prawnych regulujących świadczenie pielęgnacyjne z konstytucyjnymi zasadami praworządności a przede wszystkim równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a także uwzględniając konieczność poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie, że obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka, nie stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., a niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym tym bardziej, gdy – tak jak w niniejszej sprawie małżonek ma 81 lat i orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności (zob.: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15). Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Podobne stanowisko zajął NSA w wyżej przywołanym wyroku z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. I OSK 1750/21.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę ma świadomość istnienia także odmiennej linii orzeczniczej, która odwołuje się do wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20 i przywołane tam orzecznictwo). Nie podzielając tego stanowiska z powodów wyżej zaprezentowanych, należy dodatkowo zauważyć, że obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi uregulowany w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1359), nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy oprócz wieku małżonka wymagającej opieki matki skarżącej (jej ojca) istotne są także schorzenia, którymi jest on dotknięty.

W świetle powyższego, jeśli skarżącej wcześniej przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych, nie można teraz inaczej interpretować tych samych przepisów, które mają zastosowanie w tożsamej sprawie dotyczącej tej samej osoby sprawującej opiekę, bo ewidentnie narusza to przepisy art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Wymaganie zaś od ponad osiemdziesięcioletniego schorowanego człowieka prawidłowego sprawowania opieki nad małżonką w każdej sytuacji jest wręcz nieżyciowe, gdy jest osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, która taką opieką sprawuje i z tej przyczyny nie może podjąć zatrudnienia. Organy możliwymi do wykorzystania w postepowaniu dowodowym środkami i oceną tych dowodów zgodną z logiką i zasadami doświadczenia życiowego są zaś w stanie ustalić czy istnieje obiektywna możliwość sprawowania opieki przez męża osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i potraktowania go na gruncie przepisów u.ś.r. jak osobę legitymującą się takim orzeczeniem.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organy będą związane przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu i jeśli ustalony stan faktyczny będzie analogiczny jak ten istniejący w czasie rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją SKO z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr SKO.4111.897.1559.2020 powinny wydać odpowiednie do tego rozstrzygnięcie.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.