Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 803/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski - sprawozdawca Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.J. i T.J. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miejska w B. w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawę o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) i po stwierdzeniu zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K..

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. i T.J. w zakresie § 7 ust. 12 wskazanej wyżej uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności w tej części i zasądzenie kosztów postępowania sądowego zarzucając naruszenie przepisów: art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.o.p.i.z.p.) w zw. z art. 4 ust. 1 u.o.p.i.z.p. oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.o.p.i.z.p. w zw. z art. § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez ustanowienie w § 7 ust. 12 zaskarżanej uchwały ograniczeń, które ukierunkowane są na uniemożliwienie prowadzenia przez skarżących, w ramach władanej przez nich nieruchomości - teren oznaczony symbolem RM 1.01, hodowli i chowu zwierząt w liczbie przekraczającej 170 dużych jednostek przeliczeniowych, i w korelacji do powyższego wprowadzenie ograniczeń w zakresie parametrów elewacji w zabudowie zagrodowej, a uznanej per facta concludentia przez organ gminy za znacząco oddziaływującej na środowisko i w konsekwencji za szkodliwą dla środowiska lub mogąca pogorszyć stan środowiska, w sytuacji gdy stanowi to o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy, a pozbawia wymienionych możliwości wykonywania swoich nienaruszalnych uprawnień właścicielskich które ukierunkowane mogą być nie tylko na utrzymaniu dotychczasowej produkcji zwierzęcej, lecz również na jej modernizacji, unowocześnieniu czy rozbudowie zgodnie ze standardami i wymogami stosownych norm prawa.

W uzasadnieniu skargi podano, że za niedopuszczalne uznać należy określenie w § 7 ust. 12 wskazanej wyżej uchwały, że dla terenu zabudowy zagrodowej (symbol RM 1.01) ustala się przeznaczenie podstawowe: "zabudowa zagrodowa z wykluczeniem chowu lub hodowli zwierząt w liczbie przekraczającej 170 dużych jednostek przeliczeniowych wraz z zielenią, niezbędnymi obiektami pomocniczymi, infrastrukturą techniczną w tym urządzeń melioracyjnych, drenażu itp. oraz komunikacją wewnętrzną" oraz ustalenie parametrów elewacji w zabudowie zagrodowej, gdy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na podjęcie przez gminę takich ustaleń kompleksowych odnoszących się do szerokości i wysokości elewacji budynku w zabudowie zagrodowej albowiem stanowi to przekroczeniu władztwa planistycznego gminy.

Wiadomym jest, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, zaś przepisy o planowaniu przestrzennym pozwalają gminie na ograniczenie w konkretnych sytuacjach uprawnień właścicielskich wynikających z prawa cywilnego. Tym niemniej należy stanowczo podkreślić, że "plan zagospodarowania przestrzennego nie może jednak zawierać zapisów wprowadzających dowolne ograniczenia właścicieli, zakazy lub nakazy nie przewidziane w ustawie. Takim ograniczeniem jest określenie w zaskarżonej uchwale górnego pułapu produkcji inwentarza w fermie hodowlanej" (por. szerzej m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2005 r. II SA/Lu 386/05).

Podnieść należy, że w korelacji do powyższego pozostają normy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko a także regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które to w sposób szczegółowy odnoszą się do przedsięwzięć mogących choćby potencjalnie oddziaływać na środowisko.

I tak w § 2 ust. 1 pkt 51 w/w rozporządzenia wskazano jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko - chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), a w § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 w/w rozporządzenia - liczbę odpowiednio 60 DJP oraz 40 DJP.

Posługując się, tak jak Rada Miejska w B., stosownymi regulacjami prawnymi uzasadniającymi stanowisko skarżących wskazać należy, że ustawodawca chroniąc środowisko dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie wprowadza górnego limitu produkcji lecz li tylko obowiązek uzyskiwania odpowiednich uzgodnień, raportów czy decyzji właściwych organów administracyjnych. Dlatego określenie limitu produkcji zwierzęcej na terenie oznaczonym symbolem RM 1.01, a nadto w celu zapewnienia nieprzekraczalności tego limitu ustalenie parametrów elewacji w zabudowie zagrodowej, stanowi bezsprzecznie przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Powyższego naruszenia w żadnym stopniu nie uzasadnia wspomniana w uchwale z dnia [...] r. nr [...] "lektura przepisów, w szczególności zaznaczonych fragmentów", albowiem ustanowienie wskazanych rygorów prawnych w zaskarżanej uchwale stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.o.p.i.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.o.p.i.z.p. oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.o.p.i.z.p. w zw. z art. § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W tym miejscu jasno wskazać należy, że podjęcie przez Radę Miejską w B. uchwały - w szczególności w kontekście brzmienia § 7 ust. 12 uchwały, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ nie tylko przekroczył swoje kompetencje w zakresie władztwa planistycznego, lecz co budzi szczególne wątpliwości - wkroczył w uprawnienia innych organów administracji publicznej, w szczególności m.in. Regionalnego Inspektora Ochrony Środowiska, który to w ramach przyznanych mu kompetencji jest władny każdorazowo ocenić, czy prowadzona lub planowana przez skarżących działalność gospodarcza spełnia wymogi związane z ochroną środowiska. Jednakowoż jedynie na marginesie podnieść należy, że "z faktu, iż inwestycja jest zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko absolutnie nie wynika, iż jest to inwestycja szczególnie szkodliwa dla środowiska lub mogąca pogorszyć stan środowiska" (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., VII SA/Wa 403/05). Tym bardziej zatem za bezpodstawne uznać należy przyjęte bez jakiegokolwiek uzasadnienia arbitralne ograniczenia wskazane w zaskarżanej uchwale.

W korelacji do zarzutów w przedmiocie wspomnianego wyżej arbitralnego zakazu chowu i hodowli zwierząt w liczbie przekraczającej 170 dużych jednostek przeliczeniowych pozostaje zarzut dotyczący przekroczenia władztwa planistycznego gminy przez ustalenie parametrów elewacji w zabudowie zagrodowej. Ograniczenie to zmierza do wzmocnienia w/w zakazu, co więcej należy uznać że przyjęte parametry zostały określone właśnie w związku z ograniczeniem produkcyjnym w chowie i hodowli zwierząt, w sytuacji gdy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na podjęcie przez gminę takich ustaleń kompleksowych odnoszących się do szerokości i wysokości elewacji budynku w zabudowie zagrodowej. Wskazać bowiem należy, że "wyliczenie w art. 15 u.p.z.p. materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radą gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez u.p.z.p. i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2010 r., II SA/Kr 915/10). W niniejszym przypadku Rada Miejska w B. również dopuściła się przekroczenia swoich uprawnień planistycznych.

W związku z powyższym konieczne jest dochodzenie przez sądem administracyjnym ochrony przed wspomnianą uchwałą i wystąpienie przez M. i T.J. o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr uchwały [...] - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. w zakresie obejmującym § 7 ust. 12 zaskarżanej uchwały, albowiem zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu przestrzennym w szczególności uwzględnia się prawo własności, a prawo to zostało bezsprzecznie w sposób rażący naruszone niniejszym ograniczeniem zawartym w zaskarżanej uchwale.

Wskazać należy, że zakres przedmiotowy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określony w art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyrazem kompleksowego podejścia ustawodawcy do problematyki zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest regulacją podstawową w zakresie prawa zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego realizujących zadania planistyczne oraz organów administracji rządowej wyposażonych w kompetencje do wydawania aktów z zakresu planowania przestrzennego, nie można jednak stracić z pola widzenia wielu unormowań ustawowych i podustawowych o charakterze szczególnym jako lex specialis. Ponadto wartości, które wytyczają kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, zostały wskazane w art. 1 w ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Grupa ta również wyznacza katalog czynników, które powinny być uwzględniane przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z nich jest wszak prawo własności, naruszone ograniczeniem zawartym w § 7 ust. 12 zaskarżanej uchwały Rady Miejskiej w B. - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. z dnia [...] r. nr uchwały [...].

Jednocześnie, jak słusznie wskazał WS A we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r., II SA/Wr 144/10 : "Fakt nadania gminie (...) tzw. władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Resumując podnieść należy, że przepisy określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze polityki przestrzennej i mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Jednakże "podkreślić należy, że władztwo to nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie, ingerencja ta nie może bowiem prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Innymi słowy - gmina kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, nie może tego władztwa nadużywać. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak by nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego" (por. A.Królczyk, Glosa do wyroku NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, CASUS 2011/1/21-28). Jednocześnie bowiem podkreślić należy, że "władztwo pianistyczne gminy nie pozwała na dowolność przy ustalaniu planu miejscowego. Każde istotne ograniczenie prawa własności, tj. zakaz budowy, musi mieć odpowiednie uzasadnienie" (tak w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 21/12). Próżno szukać takiego uzasadnienia w rozwiązaniu przyjętym przez Radę Miejską w B. w zaskarżanej niniejszym środkiem odwoławczym uchwale jak również w uchwale nie uwzględniającej wezwania skarżących do usunięcia naruszenia sformułowanego w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, argumentując to koniecznością uwzględnienia przez organ planistyczny interesu ogólnego miejscowej społeczności, która domagała się wręcz likwidacji hodowli prowadzonej przez skarżących oraz uwzględnienia wymogów ochrony środowiska. Poza tym nie naruszono interesu prawnego skarżących, ponieważ nieznacznie zwiększono dopuszczalną wielkość produkcji hodowlanej. Organ planistyczny ma nie tylko prawo ale wręcz obowiązek określenia gabarytów zabudowy. Skarżący w toku prac planistycznych nie brali żadnego udziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w artykułu). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na uchwałę organu gminy istotne jest, że skarga taka złożona została na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwałę do sądu administracyjnego może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy wniesiona skarga spełnia w/w wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zaliczyć niewątpliwie do uchwał podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również należy, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, co nastąpiło pismem z dnia 9 listopada 2012 r., które wpłynęło do Rady Miejskiej w B. w dniu 31 lipca 2012 r. Powyższego jednak wezwania Rada nie uwzględniła, czemu dała wyraz w uchwale z dnia 15 listopada 2012 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W dalszej części Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, która wywodzi to z faktu bycia właścicielem terenu oznaczonego w części tekstowej i graficznej jako RM 1.01. objętego planem, ograniczenia wielkości hodowli na przyszłość i parametrów zabudowy zagrodowej.

W tym kontekście wskazać należy, że dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, publ. Lex nr 470949).

W niniejszej sprawie niewątpliwie takie ograniczające zapisy w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera, a to ze względu na podjęte już 2010 r. starania skarżącego o rozbudowę istniejącej na działce 210/4 fermy drobiu.

Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA stwierdził, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego).

Innymi słowy, stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Badając, czy zaskarżona uchwała narusza obowiązujący porządek prawny, Sąd w pierwszym rzędzie uznał za konieczne odniesienie się do zarzutów skarżącego, sprowadzających się do przekroczenia przez Radę jej władztwa planistycznego zawartego w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie gabarytów zabudowy zagrodowej i ograniczenia wielkości produkcji hodowlanej.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 k.c, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.

W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska (podkr. Sądu), zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, nsa.gov.pl).

Jedną z ustaw mających istotny wpływ na ograniczenie własności nieruchomości jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej jako u.p.z.p., przyznająca organom gminy prawo sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, nsa.gov.pl). Dlatego samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych (przyznanego jej w art. 3 u.p.z.p. uprawnienia zwanego doktrynalnie władztwem planistycznym) nie jest nieograniczona, a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. W demokratycznym państwie prawa, wszelkie działania władzy publicznej muszą doznawać ograniczeń przewidzianych prawem (patrz art. 7 Konstytucji RP). W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej (ma swoje źródło w ustawie), to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym także chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., II SA/Bk 42/08, Lex nr 483139, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Gl 178/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynalnym ujęciu wymóg proporcjonalności zwany jest także zakazem nadmiernej ingerencji i oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28).

W związku z zarzutami skargi odnoszącymi się do ograniczenia wielkości produkcji hodowlanej, należy wskazać na art. 22 Konstytucji RP, według którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej w Polsce jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ochrona środowiska w świetle art. 5 Konstytucji RP niewątpliwie stanowi realizację ważnego interesu publicznego. Przywołany wcześniej przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP także powołuje się na potrzebę ochrony środowiska mogącą być przesłanką ograniczenia korzystania z konstytucyjnych praw i wolności.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust, 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

W tym kontekście Sąd nie podziela zarzutu skargi, że skarżona uchwała treścią § 7 ust. 12 narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Skarżący nie wskazał przede wszystkim, na podstawie jakiego przepisu wykluczone jest stosowanie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy wobec zabudowy zagrodowej. Z tego przepisu takie wykluczenie nie wynika, zaś nowelizacja tego przepisu na podstawie art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) dotyczyła sprecyzowania pojęcia "intensywności zabudowy" na działce budowlanej, ponieważ na działce zagrodowej jest to zbędne. Do czasu tej nowelizacji mowa była w tym przepisie ogólnie o parametrach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu bez precyzowania wskaźnika intensywności zabudowy działki budowlanej.

Należy przy tym dodać, że w przypadku braku planu miejscowego gmina zasadniczo nie rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, natomiast funkcją aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne (art. 4 ust. 2 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.).

W art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłącza się stosowanie parametrów określonych w ust. 1 pkt 1 tego artykułu do zabudowy zagrodowej, ale tylko w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Takiego ograniczenia w ustawie w odniesieniu do planowania brak. Wobec powyższego plan miejscowy objęty skargą przewidujący parametry elewacji w zabudowie zagrodowej w niczym nie narusza prawa, albowiem jest to przewidziane w przepisach ustawy, wymienionych wcześniej.

Ponadto rozpoznając niniejszą sprawę, w szczególności kwestię wprowadzonych nakazów i zakazów zwrócić należy uwagę na ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), a przede wszystkim na art. 72 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.

Ponadto przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Przepisy te korespondują z treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza (podkr. Sądu) m. in. wymagania ochrony środowiska.

Zgodzić należy się z poglądem przyjmowanym w literaturze, iż jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi planem. Jednym z elementów ograniczenia prawa własności jest administracyjna ochrona środowiska naturalnego. Jak wspomniano wyżej, normy ochrony środowiska są istotnym elementem planowania przestrzennego. Znajdują one swoje oparcie także w szeroko pojętym interesie publicznym zawierającym się w dążeniu do zapewnienia jak najkorzystniejszych warunków bytowania człowieka (stąd regulacje o charakterze administracyjnoprawnym). Istnienie norm prawa administracyjnego regulujących sferę życia publicznego jest więc uzasadnieniem dla implementacji ich zasad do planu w pożądanym zakresie. Tak rozumiany interes publiczny znajduje priorytet przed partykularnym interesem właściciela, który korzystając ze swego prawa własności chce prowadzić działalność uciążliwą lub stwarzającą ryzyko uciążliwości albo wręcz niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi. W przypadku chowu zwierząt problemem nieodmiennie pozostają odpady, które powodują uciążliwości w postaci emisji substancji zanieczyszczających powietrze (fetoru) i niebezpieczeństwo w postaci możliwego zatrucia wód powierzchniowych (stojących, płynących) i podziemnych. W warunkach istnienia takiej działalności na obszarze planu zasadnym jest prawnie (Prawo ochrony środowiska art. 72 i art. 137, 138, 141 i nast.) i społecznie oczekiwanym, stosowanie ograniczeń intensyfikacji takiej działalności w przyszłości. Podkreślić także należy, że chów zwierząt przekraczający wskaźnik 60 DJP (Duże Jednostki Przeliczeniowe) jest działalnością prawnie zakwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (patrz: § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Dz.U. Nr 213, poz. 1397), co oczywiście samo w sobie nie jest podstawą materialnoprawną określenia górnej granicy wielkości produkcji hodowlanej, ale musi być brane pod uwagę przez organ uchwałodawczy w sytuacji protestów okolicznych właścicieli terenów o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, jaka dominuje w rejonie działki nr 210/4, należącej do skarżącego (mieszkańcy domagali się wręcz likwidacji hodowli).

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, że przepis § 7 ust. 12 zaskarżonej uchwały wynika z przekroczenia przez organ władztwa planistycznego oraz z naruszenia zasad kompetencji, w szczególności poprzez wykluczenie chowu, lub hodowli zwierząt w liczbie przekraczającej 170 DJP. Sąd wcześniej w niniejszym wyroku powołał się na przepisy chroniące środowisko, które w tym względzie były podstawą takiego przepisu prawa miejscowego. Na te przepisy powołuje się ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i mają one tu pełne zastosowanie; nie mają one charakteru dekoracyjnego czy też formalnego wypełnienia obowiązku wynikającego z przynależności Polski do Unii Europejskiej. Skutki zastosowania tych przepisów ochrony środowiska w ustaleniach planu dotykają skarżącego, ale jak wykazano to wcześniej ustawa o planowaniu to dopuszcza. W związku z tym należy wyrazić pogląd, że organ planistyczny w oparciu o przepisy art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, 3 i 9 u.p.z.p. i wyniki przeprowadzonej po myśli przepisów Działu IV ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu, może określić w uchwalonym planie miejscowym górną granicą wielkości hodowli na danym terenie, przy uwzględnieniu także charakteru i przeznaczenia terenów najbliższych, np. zabudowy mieszkaniowej.

Wbrew zarzutom skargi o dowolności przyjętej w planie miejscowym górnej granicy wielkości dopuszczalnej hodowli drobiu należy wyraźnie stwierdzić, że ta granica jest o parę DJP większa aniżeli dotychczasowa wielkość produkcji skarżącego. Istotniejsze jest jednak to, że wielkość ta znajduje swoje uzasadnienie w materiałach przeprowadzonej w toku prac planistycznych strategicznej oceny oddziaływania projektu planu miejscowego na środowisko. Z prognozy oddziaływania na środowisko tego projektu z marca 2011 r. autorstwa mgra inż. A.K. wynika, że dominującą rolę pełniły i będą pełnić tereny rolne i leśne, zaś mieszkalnictwo oraz usługi będą niejako uzupełnieniem struktury obszarowej całej miejscowości. Ponadto przestrzeganie zapisów dotyczących intensywności zabudowy, pozostawienia określonej powierzchni biologicznie czynnej na terenach wskazanych do zabudowy, w sposób maksymalny ograniczy ingerencję na środowisko i nie spowoduje większych zmian w dotychczasowych proporcjach użytkowania terenów.

Odnośnie terenów oznaczonych symbolem RM prognoza postuluje (s. 12) uzupełnienie zapisów dotyczących ilości dopuszczonych DJP w taki sposób, aby maksymalnie ograniczyć i przeciwdziałać (podkr. Sądu) skali jego oddziaływania (np. poprzez określenie wielkości DJP na poziomie aktualnej obsady). Ponadto zwraca się uwagę iż fermy drobiu powinny być chronione przez roślinność – drzewa i krzewy, które rozpraszają gazy lub inne zanieczyszczenia. Także poziom hałasu na granicy z zabudową mieszkalną (a tak jest usytuowana działka nr 210/4) nie powinien przekraczać dopuszczalnych norm, podobnie jak emisja zanieczyszczeń, np. amoniakiem, siarkowodorem, pyłem itp. Działka skarżącego znajduje się w granicach strefy "K" ochrony krajobrazu. Nowa zabudowa powinna harmonizować z istniejącą historyczną zabudową wsi, projektowane budynki powinny być wpisane w lokalną tradycję architektoniczno-budowlaną.

Prognoza oddziaływania oraz projekt planu były przedmiotem opiniowania i uzgodnień z właściwymi organami, m.in. z organami ochrony środowiska, a także przedmiotem uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa. Dlatego Sąd uznał, że skarżący nietrafnie powołał się w niniejszej sprawie na wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 września 2005 r. II SA/Lu 386/05 tym bardziej, że w niniejszej sprawie organ musiał mieć na względzie stanowisko lokalnej społeczności, domagającej się likwidacji fermy hodowlanej. Wnioski i sugestie prognozy nie mogły być pominięte przez organ uchwałodawczy.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego miał prawo wprowadzić określone wcześniej nakazy i zakazy, jak również określone zalecenia, które zmierzają do ukształtowania określonego ładu przestrzennego zgodnie z wymogami ochrony środowiska, na które powołała się Rada. Tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II OSK 1598/12). Jednakże w niniejszej sprawie Sąd takich zapisów nie stwierdził, co omówiono we wcześniejszej części wyroku.

W tej sytuacji Sąd uznając skargę za nietrafną oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.