Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1169/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 162/16 w sprawie ze skargi Z.W. i J.W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 162/16, po rozpoznaniu skargi Z.W. i J.W. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] września 2012 r. nr [...]) zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Prezydent Miasta Lublin (organ I instancji) po rozpoznaniu wniosku K. Z. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, o powierzchni zabudowy 530 m2 oraz zjazdem z drogi publicznej, na działkach nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania Z. i J. W., A. S. oraz P.i i E. Z. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że stosownie do art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wówczas, gdy ma miejsce łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powyższej ustawy. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki (terenu inwestycji), obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a mianowicie, że wyznacza się je na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (terenu inwestycji) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym przez pojęcie "front działki" (front terenu inwestycji) należy rozumieć tę część działki budowlanej (działek budowlanych), która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (teren inwestycji) - § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany tworząc precyzyjnie okrąg, zakreślając granice obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji w równych odległościach 61,5 m od jego granic, co organ odwoławczy uznał za niebudzące wątpliwości. Powyższą odległość wyznaczono uwzględniając szerokość "frontu działki", który wynosi 20,5 m, a więc w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wątpliwości organu odwoławczego nie budziło także wytyczenie obowiązującej linii zabudowy, którą w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sprawie obowiązująca linia nowej zabudowy stanowi przedłużenie linii zabudowy występującej na działkach bezpośrednio sąsiednich z terenem inwestycji, tj. nr ew. [...]. Odnosząc się do określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, o czym stanowi § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Już z tego przepisu wynika, że przy wyznaczaniu tego parametru należy brać pod uwagę wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko leżące przy ulicy, przy której ma być realizowana inwestycja. Zgodnie z treścią analizy wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek kształtuje się w przedziale 12,5% - 53,5%, dając średnią wartość tego wskaźnika w wysokości 32,4%. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla budynków wielorodzinnych wynosi jednak 34,7% i taki też został wyznaczony dla projektowanej budowy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w analizie obszaru działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], co zdaniem odwołujących pozwoliłoby na zmniejszenie wartości tego parametru, organ odwoławczy zaznaczył, że interpretacja przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie pozostawia wątpliwości, iż w analizie obszaru mogą zostać uwzględnione tylko te działki, które są zabudowane obiektami o takim samym charakterze, jak wnioskowany obiekt. Tymczasem wymienione wyżej działki albo są niezabudowane całkowicie (nr ew. [...]), albo zabudowane obiektami o charakterze gospodarczym (nr ew. [...]) niemogącymi stanowić punktu odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego zamierzenia. Zastrzeżeń, w ocenie organu odwoławczego, nie budzi ustalenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, którą stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W przedmiotowej sprawie parametr ten został wyznaczony - do 14,0 m, a ustalono go na podstawie wyników analizy, z której wynika, iż mieści się on w granicach 8,5 m - 54,5 m, dając średnią 23,2 m. Biorąc pod uwagę rozpiętość terenu inwestycji - 20 m, oznacza to, iż parametr ten nie mógł być wyznaczony stosownie do treści przytoczonego przepisu. Organ odwoławczy za wskazane uznał więc utrzymanie szerokości elewacji frontowej przyszłego budynku w granicach 12-14m (co pozostawia rezerwę 6 m niezabudowanego gruntu terenu inwestycji, przy wykluczeniu posadowienia obiektu w granicach działek sąsiednich wolnych od zabudowy lub w odległości 1,5 m od tychże granic - w myśl części tekstowej analizy: pkt VI ppkt 4). Powyższe rozstrzygnięcie nie narusza treści przepisu, bowiem jego ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Prawidłowo, zdaniem organu odwoławczego, wyznaczono również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z § 7 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasadą jest wyznaczanie tych parametrów jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Organ może przyjąć w drodze wyjątku średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym, tylko wówczas jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (ust. 3). Organ I instancji w pkt 3 lit. d) decyzji wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, w płaszczyźnie obowiązującej linii zabudowy, dopuszczając realizację obiektu o wysokości do 9,4 m powołując się na wyniki analizy. Wynika z niej, że wysokość zabudowy wynosi 4,0 m-34,0 m, przy czym budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają nie więcej, niż V kondygnacji nadziemnych. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi ok.10 m w odniesieniu do budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz 12,9 m dla budynków zamieszkania zbiorowego. Stwierdza przy tym wyraźnie, iż elewacje budynków tworzących wschodnią pierwszoplanową oprawę ul. [...] osiągają wysokość 8,2 m-11,2 m w poziomie gzymsu/attyki, co daje średnią 9,4 m. W ocenie organu, to właśnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków przy ul. [...]w, tworząc uskok, pozwoliła na wyznaczenie omawianego parametru zgodnie z treścią ust. 3, uzasadniając odstąpienie od zasady wyrażonej w ust. 1. Jednocześnie dopuszczono, aby w odniesieniu do realizacji członu inwestycji w głębi terenu i w odległości nie mniejszej niż 12,0 m od obowiązującej linii zabudowy (poza tylną ścianą budynków sąsiednich) część ta miała wysokość nieprzekraczającą 12,0 m. W ocenie organu odwoławczego, wyższa część projektowanego budynku nie powinna zatem kolidować z tą zabudową. Stosownie do wyników analizy ustalono także geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Stosownie do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. parametr ten ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ odwoławczy stwierdził, że według analizy przykrycie większości dachów jest płaskie, z występującymi nielicznie zadaszeniami o spadkach do 40°. Uwzględniono więc wnioskowane rozwiązanie i przez analogię do formy zadaszenia sąsiedniej zabudowy zalecono przykrycie wielopoziomowe, płaskie o spadku do 12°.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili decyzji organu odwoławczego, że ustalone warunki zabudowy nie spełniają warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., tj. warunku kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie cech urbanistycznych, architektonicznych, a więc naruszają zasadę dobrego sąsiedztwa, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o nr ewidencyjnych [...] położonych przy ul. [...]. W szczególności, zdaniem skarżących, wadliwie wyznaczono obszar analizowany, uwzględniono działki nieposiadające dostępu z tej samej drogi publicznej (tj. ulicy [...]) oraz błędnie przyjęto, iż dla ustalenia wskaźnika nowej zabudowy należy brać pod uwagę nieruchomości zabudowane obiektami o tym samym charakterze jak wnioskowany obiekt, podczas gdy treść § 5 w związku z § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wykładnię odmienną, nakazującą uwzględnienie wszystkich działek na terenie objętym analizą, w tym także niezabudowanych, jak i zabudowanych obiektami o innym charakterze, niż wnioskowany, i wyznaczenie powierzchni zabudowy na podstawie "średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego", a nie średniej uwzględniającej jedynie zabudowę jednego rodzaju. Skarżący zwrócili uwagę, że ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, która ma być zrealizowana na powierzchni 430 m2, mimo że analiza wykazała niedopuszczalność ustalenia tej wielkości wskaźnika zabudowy. Zdaniem skarżących obligowało to organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie skarżących błędnie ustalono także sam wskaźnik nowej zabudowy (34,7%), co było efektem nieuwzględnienia wszystkich działek znajdujących się w analizowanym obszarze. Tymczasem z obliczeń uwzględniających także zabudowę na pominiętych działkach nr [...] wynika, że wskaźnik intensywności zabudowy terenu wynosi 32,4 % (odpowiada zatem powierzchni 373 m2, natomiast wskaźnik 34,7 % odnosi się do powierzchni 399 m2). W ocenie skarżących organy nie udowodniły i nie uzasadniły w sposób przekonywujący przyczyn przyjęcia wskaźnika znacznie zwiększającego dopuszczalną powierzchnię zabudowy. Błędnie ustalono również wskaźniki dotyczące wysokości zabudowy, szerokości elewacji, geometrii dachu, które nie znajdują uzasadnienia w analizie i nie odpowiadają wymogom określonym w przepisach wspomnianego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących niezgodnie z § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalono szerokość elewacji frontowej planowanego budynku, które nastąpiło nie w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowej, lecz na podstawie realnych możliwości wynikających z szerokości frontu terenu inwestycji. Tymczasem przepis nie pozostawia możliwości dokonywania jakichkolwiek ustaleń odmiennych - poza wskazaną w przepisie "tolerancją do 20%". W ocenie skarżących organy obu instancji nie udowodniły, iż przyjęta maksymalna wielkość mieści się w dopuszczonym zakresie tolerancji. Wadliwie, zdaniem skarżących, ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, która zgodnie z § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ma stanowić przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem wysokość tę ustalono jako wysokość górnej krawędzi attyki elewacji frontowej na 9,4 m, co znacznie odbiega od ustalonej zasady, opierając się na średniej dla budynków wielorodzinnych, zamiast ewentualnie analizie całości zabudowy na analizowanym terenie - jeżeli odstępstwo od zasady ma stanowić wynik analizy. Organy nie wykazały również istnienia "uskoku" jako podstawy zastosowania przyjętej wysokości, którego istnienie także musi być wynikiem analizy. Skarżący zarzucili także naruszenie § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 162/16. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest uzasadniona w części koncentrującej się na naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., chociaż nie wszystkie jej argumenty można podzielić. Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skarżących, sporządzona w rozpatrywanej sprawie analiza nie pozostawia wątpliwości, że planowana zabudowa wielorodzinna stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji i sposobu zagospodarowania terenu. Ocena ta jest całkowicie uzasadniona, jeśli zważyć, że analizowany obszar już jest intensywnie zabudowany budynkami mieszkaniowymi wielorodzinnymi i jednorodzinnymi. Nie ma żadnych powodów, dla których tego rodzaju zabudowę można uznać za sprzeczną w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Według treści analizy szerokość frontu działki wynosi 20,5 m, zatem obszar analizowany wyznaczono w równych odległościach 61,5 m od jej granic. Opisano stan zabudowy poszczególnych działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., natomiast w tabeli obliczenia wskaźników zabudowy podano średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek, średnią szerokość elewacji frontowej i średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Sąd zauważył, że dla potrzeb analizy w rozpoznawanej sprawie uwzględniono również działki, które jedynie w nieznacznym stopniu są położone w granicach obszaru analizowanego, oznaczonego na mapie kolorem niebieskim. Chodzi tu o działki nr [...] oraz [...] zabudowane budynkami wielorodzinnymi IV- i V-kondygnacyjnymi. Tymczasem w orzecznictwie zwraca się uwagę, że chociaż do organu należy określenie zakresu i granic obszaru analizowanego, to wydaje się, że powinien on obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie będą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1078/09). W tym przypadku organ nie zdecydował się na powiększenie obszaru analizowanego w sposób obejmujący wspomniane działki. Miało to istotne znaczenie dla ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, a to z tego powodu, że ustalono go nie w stosunku do średniej z obszaru analizowanego, jak wymaga tego § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ale przy uwzględnieniu jedynie zabudowy wielorodzinnej. Sąd zaznaczył, że wbrew temu co sądzą skarżący, ustalenie w ten sposób omawianego parametru było uzasadnione. Przekonujące jest bowiem stanowisko, że taka możliwość ma miejsce właśnie w sytuacji zróżnicowanej zabudowy, gdy na terenie objętym analizą znajdują się zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne, jak i wielorodzinne, na co wskazuje się w analizie. Pozbawione racjonalnego uzasadnienia byłoby nawiązywanie przy planowanej budowie budynku wielorodzinnego do powierzchni zabudowy dla budynków jednorodzinnych z reguły o znacznie mniejszych gabarytach. Odmienne założenie mogłoby znacznie ograniczyć lub w istocie uniemożliwić kontynuację istniejącej przecież już na tym samym obszarze zabudowy wielorodzinnej, wpisującej się w ład przestrzenny analizowanego obszaru w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Słuszność takiego stanowiska potwierdzają wyliczenia zawarte w tabeli znajdującej się w części opisowej analizy, gdzie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na terenie analizowanym kształtuje się w przedziale 12,5% - 53,5%, dając średnią wartość tego wskaźnika w wysokości 32,4%, natomiast średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla budynków wielorodzinnych wynosi 34,7%, i taki został wyznaczony dla projektowanej budowy z racji analogicznej jej funkcji z tą zabudową. Co więcej, prawidłowe jest wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie wykraczającym ponad wartość średnią, wynikającą z uwarunkowań urbanistycznych obszaru analizowanego, co umożliwia § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., według którego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Sąd stwierdził, że wyłączenie wspomnianych już działek może jednak skutkować ustaleniem zupełnie innego wskaźnika, niż przyjęty z ogólnego wyliczenia średniej dla zabudowy wielorodzinnej. Ponadto Sąd podkreślił, że przy zachowaniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalonej na 34,7% co przy działkach 13 i 14 o łącznej powierzchni 1151 m2 daje 399 m2, powstaje również sprzeczność z wielkością podaną we wniosku - 530 m2. Obliczenie wskaźnika zabudowy z uwzględnieniem tej powierzchni daje wynik 46,04%, co jest znacząco wyższe nie tylko od wskaźnika wyliczonego dla zabudowy w obszarze analizowanym, ale także dla zabudowy wielorodzinnej. Sąd zauważył, że zarówno w analizie, jak i w decyzji organu odwoławczego wyliczenia wskaźnika dokonano przy uwzględnieniu powierzchni zabudowy wynoszącej 430 m2, która nie była jednak podana we wniosku. Organ zaznaczył wprawdzie, że wskaźnika 34,7% nie określono w decyzji, podobnie zresztą jak i 46,04%, ale nie odniósł się do tego, czy w ogóle możliwa jest realizacja planowanego budynku na tak malej powierzchni 530 m2, czy też wynikającej z analizy i decyzji 399 m2. W uzasadnieniu decyzji nie podano również, dlaczego w analizie działkę [...] połączono z działką [...], działkę [...] z działką [...], działkę [...] z działką [...], działkę [...] oraz działkę [...] razem z działkami [...]. Podobnie postąpiono z działkami [...] oraz [...] Skoro zielonym kolorem zaznaczono na części graficznej analizy lokalizację poszczególnych budynków mieszkalnych, to widać, że zostały zlokalizowane na działkach [...]. W ocenie Sądu, jeśli uznano konieczność uwzględnienia zabudowy budynkami mieszkalnymi kolejnych działek, powinno wynikać to z części opisowej, a następnie znaleźć wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem przy omawianych działkach znajduje się zapis, z którego wynika zabudowa wszystkich razem podanych działek, nawet przeznaczonych pod drogi i zabudowanych garażami. Sąd natomiast zaznaczył, że wbrew temu co twierdzą skarżący, przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, nie bierze się pod uwagę działek niezabudowanych. W ocenie Sądu I instancji, ich uwzględnienie (przy wskaźniku wynoszącym 0%) prowadziłoby do sztucznego zaniżenia wartości powyższego wskaźnika. Tymczasem zgodnie z analizowanym przepisem chodzi o to, aby wielkość powierzchni nowej zabudowy, nie odbiegała drastycznie od wielkości powierzchni zabudowy na innych działkach (zabudowanych), znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu, przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie należy uwzględnić również działek aktualnie niezabudowanych, które jednak mogą w przyszłości być zabudowane. Przyjęcie takiego poglądu powodowałoby, że z biegiem czasu, kiedy kolejne działki zostają zabudowane, wskaźnik ten wzrasta, co w sposób nieuzasadniony i niesprawiedliwy różnicowałoby warunki zabudowy dla kolejnych (późniejszych) inwestorów (wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1857/10).

Sąd I instancji stwierdził, że uwzględnienie w analizie działek [...] oraz [...] nie ma natomiast wpływu na ustalenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, którą stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym również w tym przypadku dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2). Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że taką właśnie możliwość wykorzystano, ustalając szerokość elewacji do 14 m, co zgodnie z analizą zostało podyktowane rozpiętością terenu inwestycji wynoszącą 20 m, przy średniej wynoszącej 23,2 m. Według analizy szerokość elewacji frontowej zabudowy w sąsiedztwie przedmiotowej zabudowy jest zróżnicowana i waha się w przedziale od 8,5 m do 54,5 m, którą wyznacza zabudowa na działce nr [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...]. Budynek wielorodzinny znajdujący się na tej działce posiada najszerszą elewację frontową ze wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Oznacza to, że w istocie tak ustalona szerokość elewacji frontowej zabudowy nie ulegnie zmianie także w sytuacji, gdy wspomniane działki zostałyby pominięte w analizie.

Sąd I instancji wskazał następnie, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w ogóle nie nawiązuje do średniej wynikającej z obszaru analizowanego. Przepis ten stanowi natomiast, że te wskaźniki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w § 7 ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Także w tym przypadku dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z reguły zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustala się w stosunku do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z planowaną budową. W analizie odwołano się do potrzeby utrzymania istniejącej skali zabudowy przyulicznej ul. [...] i wskazano na nawiązanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego do linii gzymsu/okapu obiektów tworzących obowiązującą linię zabudowy o zasięgu 8,0 do 9,4 m nad przyległym terenem. Stąd też dla planowanej inwestycji wskaźnik ten wyznaczono – na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. – na poziomie do 9,4 m w płaszczyźnie obowiązującej linii zabudowy. Sąd stwierdził, że bez wątpienia ustalony w ten sposób wskaźnik podyktowany jest niejednolitością występującej zabudowy. Parametr ten powinno się bowiem ustalić, jako przedłużenie krawędzi sąsiedniego budynku o identycznych funkcjach, niezależnie od tego, jaką wartość przybrał on w wypadku pozostałych budynków o odmiennej formie architektonicznej. Sąd stwierdził, że bliższego wyjaśnienia wymaga natomiast ustalenie omawianej wysokości do 12 m w dalszej części działki. Ten z kolei parametr wynikał z wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym, która dla zabudowy mieszkaniowej wyniosła 11 m, natomiast dla budynków wielorodzinnych 12,9 m. W ocenie Sądu, z analizy nie wynika, dlaczego w tym zakresie nie nawiązano do sąsiednich budynków, ale do całego obszaru analizowanego, czego nie przewiduje powołany przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z analizą obowiązuje utrzymanie gabarytów projektowanego obiektu w grupie budynków niskich do 12 m o zasięgu max. IV kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem usytuowania wyższego członu w odległości co najmniej 12 m od obowiązującej linii zabudowy (poza tylną ścianą budynków sąsiednich). Nie jest jasno wyłożone, jakimi motywami kierowano się wskazując na ten sposób zabudowy, nie wyjaśniono tego także w decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedstawione wyżej uwagi mają zastosowanie również do ustalenia geometrii dachu. Stosownie do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie wskazano na występowanie w obszarze analizowanym dachów płaskich, z nielicznymi zadaszeniami o spadkach do 40°. Projektowany budynek również ma mieć dach płaski o spadku do 12°, wielopoziomowy, nawiązujący do formy zadaszenia sąsiedniej zabudowy. Odnosząc się do zarzutu skargi zaniechania ustalenia wysokości górnej kalenicy i układu połaci dachowej Sąd zauważył, że § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przewiduje w odniesieniu do tego parametru jedynie ogólny wymóg, by dopasować go do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie urbanistyczno-architektonicznej zbadano typy dachów pokrywających budynki na obszarze analizowanym, dochodząc do wniosku, że są one różne, co oznacza, iż nie dominuje na nim jeden rodzaj dachów, do którego trzeba dostosować nową zabudowę.

Sąd stwierdził następnie, że z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., do którego odsyła art. 64 ust. 1, wynika, że to inwestor składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji oraz jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zdaniem Sądu, wniosek inwestora wiąże organy orzekające w sprawie, nie jest to jednak związanie bezwzględne w zakresie parametrów inwestycji. Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w tym, że dla wydania decyzji niezbędne jest dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyników nie można przecież przewidzieć. W konsekwencji wynikające z niej wskaźniki i charakterystyczne parametry mogą się różnić od przedstawionych we wniosku parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej. Wprawdzie organ ustalający warunki zabudowy nie jest związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, lecz decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może w sposób istotny odbiegać od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność. W sytuacji, gdy wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku, organ traci możliwość ustalenia warunków zabudowy. Sąd stwierdził, że biorąc pod uwagę powyższe organ powinien zatem odnieść się do podnoszonego już w toku postępowania zarzutu i wyjaśnić, czy jako widoczną i oczywistą sprzeczność pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora można uznać ustalenie w decyzji powierzchni zabudowy na 34,7 % , co przy działkach 13 i 14 o łącznej powierzchni 1151 m2 daje 399 m2, podczas gdy we wniosku wskazano 530 m2. Do tego nawiązuje również wcześniej wykazana wątpliwość co do możliwości realizacji inwestycji na tak malej powierzchni, przy kubaturze budynku 4500 m3 i wymiarach 11,35 x 46,75 m, które podano we wniosku. Sąd zaznaczył również, że w pkt. VI.A lit. e) wniosku przy określeniu charakterystyki budynku podano 5 kondygnacji nadziemnych. W analizie wskazano natomiast, że obowiązuje utrzymanie gabarytów projektowanego obiektu w grupie budynków niskich do 12 m o zasięgu max. IV kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem usytuowania jego wyższego członu w odległości co najmniej 12 m od obowiązującej linii zabudowy (poza tylną ścianą budynków sąsiednich). W ocenie Sądu, z powyższego ustalenia można sądzić, ze nie jest dopuszczalne wznoszenie budynków ponad 4 kondygnacje nadziemne.

Sąd I instancji uznał także, że wadliwe jest wskazanie w decyzji umiejscowienia planowanej inwestycji przez wykluczenie lokalizacji budynku na granicy działek sąsiednich i w odległości 1,5 m od nich. W ocenie Sądu, zgodnie z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie zaś wskazywać precyzyjnie usytuowanie projektowanego obiektu w terenie.

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2016 r. Sąd pierwszej instancji dopuścił do udziału w postępowaniu następcę prawnego inwestora w osobie A.K., zarządzając doręczenie mu odpisu wydanego wyroku wraz z uzasadnieniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.K. (skarżący kasacyjnie), który zaskarżył go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, stanowiące wadę nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz przejawiające się w prowadzeniu postępowania administracyjnego z pominięciem jednego ze współwłaścicieli działki tj. skarżącego kasacyjnie, będącego następcą prawnym właścicieli działek nr [...] objętych postępowaniem, skutkującym pozbawieniem strony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, które to uchybienie doprowadziło do nieważności postępowania;

II. naruszenie prawa materialnego w zakresie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 i 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jest możliwe tylko zgodnie ze złożonym przez inwestora wnioskiem, a nie zgodnie z warunkami określonymi w decyzji organu, po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na:

1) nieuprawnionym wskazaniu, że organ nie odniósł się do tego, czy w ogóle możliwa jest realizacja planowanego przez inwestora budynku na powierzchni 530 m2, podczas gdy z decyzji wprost wynika, że organ ustalił warunki zabudowy na podstawie analizy obszaru, która wskazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji;

2) ustaleniu, że doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, chociaż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden sposób to nie wynika, a decyzja organu I instancji właśnie tę zasadę miała na względzie przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego;

3) uwzględnieniu skargi, podczas gdy brak było podstaw ku temu, a w szczególności, że wydane w tej sprawie decyzje organów obu instancji nie naruszały art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa;

III. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, w zakresie:

1. art. 101 § 2 p.p.s.a. przez zaniechanie podpisania przez przewodniczącego protokołu ogłoszenia orzeczenia w dniu 20 października 2016 r. (k. 592 akt sprawy);

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie organów administracji nie było dotknięte wadami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie;

3. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez zbędne i wadliwe orzeczenie o uchyleniu także decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy rodzaj stwierdzonych uchybień (których istnienie skarżący kasacyjnie kwestionuje) nadawał się do wyjaśnienia na etapie postępowania przed organem odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a., który mógłby przeprowadzić dowody uzupełniające i przyjąć niezbędne materiały;

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, tj. uchylił zaskarżone decyzje mimo, że brak było podstaw do ich uchylenia;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi, pomimo braku naruszenia przez organ wydający zaskarżone decyzje przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1.

Wskazując na powyższe naruszenia, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przytoczył argumenty, które w jego ocenie miały świadczyć o zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Z.W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności poddano ocenie najdalej idący zarzut nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki miał dopuścić się naruszenia prawa, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., przez "pominięcie" w postępowaniu sądowym, skarżącego kasacyjnie jako następcy prawnego adresata kontrolowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sformułowany wyżej zarzut nieważności postępowania jest oczywiście bezzasadny.

Skarżący kasacyjnie w toku postępowania sądowego (wszczętego 21 stycznia 2013 r.) stał się następcą prawnym inwestora (K.Z.), dla którego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2012 r. ustalił warunki zabudowy. Decyzja ta – będąca przedmiotem skargi – została przeniesiona decyzją z dnia [...] maja 2013 r. na W.C. i R. Ż., a następnie – decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. – została przeniesiona na skarżącego kasacyjnie. W takiej sytuacji skarżący kasacyjnie jako następca prawny pod tytułem szczególnym skarżącego mógł co najwyżej uzyskać w postępowaniu sądowym status uczestnika fakultatywnego, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uzyskał wiedzę na temat opisanego wyżej następstwa prawnego na podstawie pisma procesowego z dnia 12 kwietnia 2016 r., jednak uzyskanie powyższej informacji nie spowodowało, że po stronie Sądu powstał obowiązek prawny zawiadomienia albo wezwania następcy prawnego strony skarżącej do udziału w postępowaniu. Skarżący kasacyjnie zdecydował się dopiero po wydaniu zaskarżonego wyroku (20 października 2016 r.) na złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowania w charakterze uczestnika. Wniosek powyższy został uwzględniony postanowieniem Sądu Wojewódzkiego z dnia 28 grudnia 2016 r., co umożliwiło wnioskodawcy uzyskanie odpisu zaskarżonego wyroku z uzasadnieniem oraz złożenie skargi kasacyjnej.

Sąd administracyjny nie ma ogólnego obowiązku zawiadomienia z urzędu sukcesora szczególnego strony skarżącej (np. nabywcy rzeczy lub prawa, których dotyczy skarga, w toku postępowania sądowego) o toczącym się postępowaniu w celu umożliwienia mu wstąpienia do postępowania w charakterze uczestnika. Procedura sądowoadministracyjna nie zna bowiem instytucji interwencji ubocznej (art. 76 i n. k.p.c.) lub zawiadomienia o postępowaniu podmiotów, które mogą wstąpić do sprawy w miejsce strony skarżącej (por. art. 196 k.p.c. w zw. z art. 32 p.p.s.a.). W konsekwencji należy przyjąć, że wobec braku podstaw do działania przez sąd z urzędu w celu dopuszczenia do postępowania sukcesora szczególnego strony skarżącej, w razie powstania następstwa prawnego pod tytułem szczególnym w toku postępowania sądowego, podmiot będący tego rodzaju sukcesorem może jedynie z własnej inicjatywy ubiegać się o uzyskanie statusu uczestnika fakultatywnego przez złożenie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. Nieodroczenie rozprawy na podstawie art. 110 p.p.s.a. w celu zawiadomienia danego podmiotu (w tym sukcesora szczególnego strony skarżącej) o możliwości ubiegania się o status uczestnika fakultatywnego na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. nie stanowi natomiast podstawy do stwierdzenia wady nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., albowiem skorzystanie z powyższej kompetencji jest pozostawione uznaniu sądu (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2006 r., II OSK 786/05).

Oddalenie powyższego zarzutu pozwoliło Sądowi kasacyjnego na przejście do weryfikacji pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Po przeprowadzeniu powyższej weryfikacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut kasacyjny zrekonstruowany na podstawie wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., niezależnie od niskiego poziomu argumentacyjnego uzasadnienia skargi kasacyjnej, w okolicznościach niniejszej sprawy, zasługuje na uwzględnienie.

Rozważania Sądu Wojewódzkiego, pomimo konstrukcyjnej i formalnej prawidłowości oraz spójności argumentacyjnej, okazały się niewystarczające do stwierdzenia, że niektóre uchybienia kontrolowanych organów w zakresie ustalania stanu faktycznego oraz ocen prawnych są na tyle zasadnicze i prawnie relewantne, że uprawniony jest wniosek, że miały one lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.), a więc na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 11-12) oraz akt sprawy dowodzi, że Sąd pierwszej instancji – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych – zasadnie wskazał na uchybienia organów w zakresie wyznaczania granic obszaru analizowanego zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Istotnie kontrolowane organy nie wyjaśniły przyczyn, które zadecydowały o włączeniu w granice obszaru analizowanego jedynie części działek nr [...], pomimo iż działki te są zabudowane budynkami wielorodzinnymi. Trzeba jednak zauważyć, że uwagi Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie są wyczerpujące. Z części graficznej wyników analizy (załącznik nr do decyzji z dnia 7 września 2012 r.) można wyprowadzić wniosek, że granicami obszaru analizowanego objęto jedynie fragmenty także innych (niewskazanych przez Sąd) działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi (np. działki nr [...] – budynek XI-kondygnacyjny). Powstaje jednak pytanie, na które Sąd pierwszej instancji nie udzielił odpowiedzi: czy i w jakim zakresie powyższe uchybienie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawdą jest, że wskaźnik intensywności zabudowy dla przeznaczonych pod zabudowę działek nr [...] wynosił 34,7 %, natomiast dla działek wybranych jako przedmiot analizy – 32,4 %. Jeśli jednak włączenie w obszar analizowany całych powierzchni wskazanych wyżej działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi zasadniczo skutkowałoby podwyższeniem wskaźnika intensywności zabudowy, to powstaje wątpliwość, czy konieczne było w tym zakresie dyskwalifikowanie sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz w związku z tym – także wartości ustalonego wskaźnika intensywności zabudowy. Należy również zwrócić uwagę, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyraźnie stanowi, że wyznaczenie innego wskaźnika niż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ma wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Z kolei na wyniki analizy składają się nie tylko część tekstowa, lecz także część graficzna sporządzona na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Określone wnioski mogą zostać zatem sformułowane także na podstawie weryfikacji treści załącznika graficznego wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Wątpliwości budzą także rozważania Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie zakresu związania organów treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego inwestora (poprzednika prawnego skarżącego kasacyjnie). W tym zakresie należy podtrzymać wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony (por. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., II OSK 101/13), to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podle-gającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji). Użycie przez ustawodawcę w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odmiennej terminologii niż w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (linia zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometria dachu: kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) nie pozwala na uznanie, że istnieje nieograniczone związanie określonymi we wniosku inwestora parametrami, o których mowa w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu, "pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., II OSK 2433/14). W razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ – po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej.

Odnosząc powyższe uwagi do ustalonego stanu faktycznego, należy zauważyć, że w sytuacji, gdy sam inwestor (poprzednik prawny skarżącego kasacyjnie) nie zakwestionował w odwołaniu lub w skardze do sądu administracyjnego warunków zabudowy ustalonych w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 7 września 2012 r., Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do podważania oceny inwestora, że treść powyższej decyzji nie przekreśliła jego zamiaru inwestycyjnego. Prawidłowo natomiast zauważył kontrolowany Sąd, że istnieje rozbieżność pomiędzy wielkością powierzchni zabudowy określoną we wniosku (530 m kw.) a tego rodzaju wielkością wynikającą z ustalonego wskaźnika intensywności zabudowy (399 m kw.), jednak – pomijając już wymagające ponownej oceny zagadnienie prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz określenia powierzchni terenu i zabudowy działek wybranych jako przedmiot odniesienia (zob. uwagi powyżej) – jeżeli tego rodzaju ustalenie zostało zaakceptowane przez inwestora, to Sąd nie może w tym zakresie dezawuować jego woli. Analogiczne uwagi należy odnieść do rozważań Sądu Wojewódzkiego na temat rzekomej sprzeczności pomiędzy żądaniem inwestora w zakresie kubatury obiektu oraz wysokości i liczby kondygnacji (s. 16-17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że częściowo wadliwe są rozważania Sądu Wojewódzkiego na temat możliwości dopuszczenia w decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji planowanego obiektu w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej lub bezpośrednio przy tej granicy (s. 18-19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stanowisko zaprezentowane w kontrolowanym wyroku jest niejasne, abstrahując od treści § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor w części graficznej wskazał postulowane usytuowanie planowanego obiektu, z którego wynika, że jego zamiarem jest lokalizacja tego obiektu w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy tej granicy, to organ orzekający w sprawie jest uprawniony do oceny tego zamiaru z punktu widzenia wymagań istniejącego porządku urbanistyczno-architektonicznego. Wprawdzie przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. formułuje wyraźnie podstawę do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy jedynie dopuszczalności sytuowania budynku w powyższych odległościach ("Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu"), jednak nie jest wykluczone zawarcie w tego rodzaju decyzji także deklaratoryjnego postanowienia, że tego rodzaju usytuowanie nie jest dopuszczalne. Oczywiście należy pamiętać, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanego obiektu w odległościach, o których mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie oznacza jeszcze, że lokalizacja ta zostanie zatwierdzona w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest to jednak wstępny (urbanistyczny) i konieczny warunek możliwości ustalenia takiego usytuowania w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ orzekający w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bowiem zobowiązany do uwzględnienia dalszych regulacji, w tym przede wszystkim przepisów § 12 ust. 3, 5-7, § 13, 60 i 271–273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. lub przepisów odrębnych. Tak należy również rozumieć stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt II OPS 3/16), w której wyrażono pogląd, że w przypadku, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To, że Naczelny Sąd odniósł się w przedmiotowej uchwale jedynie do relacji przepisów § 12 ust. 2 oraz § 12 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, dostrzegając ich funkcjonalny związek, było konsekwencją granic zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego należy przyjąć, że pkt 3 lit. f) decyzji z dnia [...] września 2012 r. w zakresie, w jakim wykluczono lokalizację spornego budynku na granic działek sąsiednich oraz w odległości 1,5 m od nich, sformułowano niewadliwie. Konsekwencją takiego postanowienia zaskarżonej decyzji było wyłączenie możliwości zastosowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę przepisów § 12 ust. 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 i w zw. z § 12 ust. 3 i 5 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Nie są natomiast uzasadnione dalej idące zarzuty skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 101 § 2 p.p.s.a. przez "zaniechanie podpisania przez przewodniczącego protokołu ogłoszenia orzeczenia w dniu 20 października 2016 r.". Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że protokół ogłoszenia wyroku w dniu 20 października 2016 r. został podpisany tak przez Przewodniczącego, jak i Protokolanta (zob. k. 592 akt sądowych).

Po drugie, pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia "art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zbędne i wadliwe orzeczenie o uchyleniu także decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy rodzaj stwierdzonych uchybień (których istnienie skarżący kasacyjnie kwestionuje) nadawał się do wyjaśnienia na etapie postępowania przed organem odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a., który mógłby przeprowadzić dowody uzupełniające i przyjąć niezbędne materiały".

Powyższy zarzut został skonstruowany w sposób oczywiście wadliwy przez bezpośrednie połączenie podstaw proceduralnych orzekania sądu administracyjnego oraz skarżonego organu. Niezależnie jednak od powyższego uchybienia, trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać wadliwości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że w świetle przyjętych przez Sąd Wojewódzki założeń, ustaleń i ocen prawnych – bez względu na kwestionowanie zaskarżonego wyroku w tym zakresie – realizacja kompetencji do objęcia zakresem orzekania także niebędącej przedmiotem skargi decyzji organu pierwszej instancji nie była niezbędna dla końcowego załatwienia sprawy.

Mając na uwadze całość przedstawionej argumentacji i uwzględniając, że zarzut kasacyjny kwestionujący prawidłowość końcowej oceny Sądu Wojewódzkiego co do istnienia podstaw do wzruszenia kontrolowanych decyzji nie jest w części pozbawiony uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że – wobec niepełnego rozważenia istotnych prawnie przesłanek zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona, orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia oraz przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 206 w zw. z art. 203 pkt 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono natomiast o odstąpieniu od zasądzenia od stron skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie.

Sąd Wojewódzki orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie i dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, uwzględni sformułowane wyżej wytyczne interpretacyjne (art. 190 zd. 1 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd ten weźmie pod rozwagę okoliczności związane z wydaniem i obowiązywaniem ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej na podstawie kontrolowanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zrealizowaniem spornej inwestycji oraz obowiązywaniem ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na jej użytkowanie. Nie są to bowiem – w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie – okoliczności prawnie obojętne dla końcowej oceny legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która mogła stać stała się następnie podstawą do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W celu weryfikacji powyższych okoliczności Sąd Wojewódzki zażąda od właściwych organów przedłożenia akt administracyjnych dotyczących spraw udzielenia pozwolenia na budowę oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Sąd uwzględni również, że postępowanie sądowe pierwszej instancji trwało – w związku z istnieniem podstaw do zawieszenia postępowania – prawie cztery lata (od stycznia 2013 r. do października 2016 r.), co także powinno zostać wzięte pod rozwagę przy formułowaniu końcowego rozstrzygnięcia.