Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 919/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2, 5 i 5c
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi X. S. A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 7 września 2018r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 997zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 7 września 2018 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania X. S.A. od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z 20 sierpnia 2018 r. znak: [...] wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy kanalizacji telekomunikacyjnej w rejonie ulic [...] i [...] w P. (działki nr [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb J.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach.

Dnia 8 sierpnia 2018 r. X. S.A. zgłosiła zamiar wykonania ww. budowy. W zgłoszeniu wskazano, że kanalizacja kablowa budowana będzie w technologii mikrokanalizacji światłowodowej, czyli układania wiązki mikrorurek z tworzywa HDPE. Dołączono opis techniczny, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, pełnomocnictwa, projekt zagospodarowania terenu wykonane przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, a także uzgodnienia:

1) pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków (MKZ) z 15 lutego 2018 r., w którym nakazano uzyskać na ww. prace archeologiczne pozwolenie konserwatorskie przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę i przystąpieniem do realizacji inwestycji,

2) decyzję Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) z 1 czerwca 2018 r. zezwalającej na lokalizację urządzenia – obiektu: kanalizacja telekomunikacyjna z przyłączami na warunkach uzgodnionych w protokole z posiedzenia narady koordynacyjnej z 20 kwietnia 2018 r.,

3) odpis protokołu z ww. narady koordynacyjnej z 20 kwietnia 2018 r., w którym ZDM wskazał, że uzgodnienie na warunkach podanych w piśmie [...],

4. pismo [...] z 12 kwietna 2018 r. w którym wskazano uzgodnienie na warunkach podanych w piśmie [...] z 14 kwietnia 2018 r.,

5. pismo [...] z 14 kwietnia 2018 r. "Uwagi do uzgodnienia ...", w których wskazano, że projekt odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych należy opracować i przedstawić do uzgodnienia ZDM przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę uzbrojenia.

Postanowieniem z 21 czerwca 2018 r. Prezydent M. P. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: p.b.) wezwał X. S.A. do uzupełnienia zgłoszenia o:

1. projekt zagospodarowania terenu na mapach ze znamionami dokumentu,

2. ostateczne pozwolenie konserwatorskie (zgodnie z pismem MKZ z 15.02.2018r.),

3. uzgodniony z ZDM projekt odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych, zgodnie z uwagami do uzgodnienia z 12 kwietnia 2018 r.

Pismem z 6 lipca 2018 r. spółka wystąpiła o odstąpienie od nałożonych w pkt 2 i 3 postanowienia obowiązków wskazując, że nie mają one umocowania w prawie, a stanowią nieadekwatne obciążenie finansowe oraz wydłużają czas trwania prac projektowych. Równocześnie spółka uzupełniła dokumentację projektową o mapy projektu zagospodarowania terenu.

Prezydent M. P. decyzją z 20 lipca 2018 r. na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. wniósł sprzeciw wskazując, że inwestor uzupełnił zgłoszenie jedynie w zakresie pkt 1. Organ uznał, że mógł odstąpić od wymogów pkt 2 i 3 postanowienia, gdyż zostały one nałożone na zgłaszającego w trakcie uzgodnień przebiegu kanalizacji telekomunikacyjnej z MKZ i ZDM i związany jest zapisami art. 30 ust. 5c p.b.

W odwołaniu od powyższej decyzji X. S.A. zarzuciła naruszenie:

- art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 2 p.b. poprzez bezpodstawne żądanie dokumentu wskazanego w pkt 3. postanowienia,

- art. 30 ust. 5c p.b. w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej: u.d.p.) poprzez bezpodstawne żądanie dokumentu wskazanego w pkt 3. Postanowienia,

- art. 30 ust. 5c p.b. w zw. z art. 6-8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych wskazanego żądania w postanowieniu.

Spółka dołączyła do odwołania decyzję MKZ z 2 lipca 2018 r. na prowadzenie badań archeologicznych w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda stwierdził w pierwszej kolejności, że decyzję sprzeciwu wydano z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 i 5c p.b. Następnie wskazano, że art. 29 ust. 1 pkt 20 i pkt 20b w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. uzasadniały zastosowanie dla budowy kanalizacji kablowej i przyłączy telekomunikacyjnych procedury zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Wojewoda przytoczył treść art. 30 ust. 2 i ust. 5c p.b., by uznać, że postanowieniem z 21 czerwca 2018 r. organ I instancji zażądał uzupełnienia wniosku o dokumenty,, których w jego ocenie było brak, a wynikały one bezpośrednio z uzgodnień załączonych przez stronę. Stąd zdaniem Wojewody zarzuty spółki są niezasadne w obliczu materiału dowodowego. Nadto organ II instancji stwierdził, że zarzut, iż 14-dniowy termin na uzupełnienie zgłoszenia był niewykonalny jest nie do końca trafny przy procedurze zgłoszeniowej, gdyż jest to tryb uproszczony, który ma na celu przyspieszenie realizacji inwestycji, bez wprowadzania zbędnych przedłużeń. Na podstawie art. 30 ust. 1a p.b. inwestor ma prawo wyboru pomiędzy procedurą zgłoszenia a pozwolenia na budowę.

Reasumując Wojewoda uznał, że sprzeciw Prezydenta M. P. był zasadny i zgodny z prawem. Wyjaśnił przy tym, że nie zamyka on inwestorowi drogi do ponownego zgłoszenia inwestycji po zebraniu całości wymaganych dokumentów.

X. S.A. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody podniosła zarzuty tożsame do zaprezentowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 20 lipca 2018 r., a także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że wbrew stanowisku organów orzekających zgłoszenie składane w niniejszej sprawie nie wymagało przedstawienia uzgodnionego z ZDM projektu odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych, zgodnie z uwagami do uzgodnienia z 12 kwietnia 2018 r. Żaden bowiem przepis nie ustanawia takiego obowiązku w związku z procedurą zgłoszeniową. Z kolei decyzja MKZ z 2 lipca 2018 r. udzielająca pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji została przedłożona organowi architektoniczno-budowlanemu. W związku z powyższym zdaniem skarżącej decyzje w sprawie wydano z naruszeniem art. 30 ust. 5c i 2 p.b., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodano, że spółka spełniła wymóg wynikający z art. 39 ust. 3 u.d.p. pozyskania od zarządcy drogi w drodze decyzji zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej (dec. ZDM z 1.06.2018 r.). Obowiązku przedłożenia wraz ze zgłoszeniem uzgodnionym z ZDM projektu odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych nie można wyprowadzić ani z art. 30 ust. 2 p.b., ani z przepisów odrębnych. Skarżąca zaznaczyła, że u.d.p. nie przewiduje podstawy prawnej dla wydania uzgodnienia dotyczącego lokalizacji kanalizacji telekomunikacyjnej w sytuacji rozstrzygania tej kwestii w decyzji wydawanej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Niedopuszczalne jest bowiem w dwóch różnych aktach (decyzja, uzgodnienie) rozstrzygać tej samej materii w sytuacji wskazania przez ustawodawcę, że jest to materia regulowana aktem administracyjnym na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Rolą organów orzekających było zweryfikowanie w świetle art. 30 ust. 2 p.b. wymogów, jakie znalazły się w uzgodnieniu ZDM. Tego zaś organy nie dokonały i w rezultacie bezzasadnie zastosowały art. 30 ust. 5c p.b. Naruszono w ten sposób zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę wzbudzania zaufania obywateli do organów państwa tj. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5c p.b. Uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają zaś wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Co do zaś pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie badań archeologicznych skarżąca podniosła, że zgłoszenie było kompletne i Wojewoda błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody z 7 września 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 20 sierpnia 2018r. wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia przez X. S.A. zamiaru budowy kanalizacji telekomunikacyjnej w rejonie ulic [...] i [...] w P. (działki nr [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb J.) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

W realiach kontrolowanej sprawy X. S.A. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] ze zgłoszeniem zamiaru budowy ww. kanalizacji telekomunikacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20b p.b. Organ I instancji prawidłowo przyjął, że tego rodzaju inwestycja podlega procedurze zgłoszenia przewidzianej przepis art. 30 p.b., albowiem stanowi budowę kanalizacji kablowej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20b p.b. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. stanowi, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 20b p.b.

Spór w niniejszej sprawie pomiędzy organami orzekającymi a inwestorem powstał na gruncie art. 30 ust. 2 i ust. 5 c p.b. i zogniskował się na problemie, czy wymagane było żądanie przez organy architektoniczno-budowlane dołączenia przez inwestora do zgłoszenia pozwolenia konserwatorskiego oraz projektu odtworzenia naruszeń powierzchni utwardzonych w pasie drogowym na trasie obejmującej lokalizację przedmiotową kanalizację telekomunikacyjną.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 p.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c p.b.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie, jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ są wymagane przepisami p.b. lub ustaw szczegółowych i o ile mają zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2612/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 30 ust. 2 p.b. wynika, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy po wniesieniu przez X. S.A. dnia 6 czerwca 2018 r. zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowej kanalizacji telekomunikacyjnej, Prezydent M. P. postanowieniem wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. nałożył na spółkę obowiązek uzupełnienia – w terminie 14 dni - zgłoszenia o wymagane zdaniem organu dokumenty:

1. projekt zagospodarowania terenu na mapach ze znamionami dokumentu,

2. ostateczne pozwolenie konserwatorskie (zgodnie z pismem MKZ z 15.02.2018r.),

3. uzgodniony z ZDM projekt odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych, zgodnie z uwagami do uzgodnienia z 12 kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu postanowienia nie wyjaśniono, z jakich powodów organ uznaje dokumenty te za niezbędne. Wskazano przy tym, że nieuzupełnienie zgłoszenia w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem decyzji o sprzeciwie.

W zakreślonym przez organ terminie inwestor przedłożył odpowiedni projekt zagospodarowania terenu (odpowiednie mapy noszące znamiona dokumentów opieczętowane i podpisane przez projektanta) i jednocześnie zakwestionował pozostałe wymogi postawione przez organ I instancji.

W ocenie Sądu choć organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji z 20 lipca 2018 r. nie wyjaśnił, na podstawie jakich przepisów prawa (czy to budowlanego, czy przepisów szczególnych) zażądał od inwestora uzupełnienia zgłoszenia, Sąd uznał, że miał ku temu podstawy w zakresie pkt 1. i 2. tzn. co do projektu zagospodarowania terenu oraz pozwolenia konserwatorskiego.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj. Dz. U. poz. 462 ze zm.) każdy projekt budowlany powinien zawierać metrykę, która zawiera: 1) nazwę i adres obiektu budowlanego; 2) tytuł (nazwę), skalę i numer rysunku; 3) imię i nazwisko projektanta (projektantów), specjalność i numer uprawnień budowlanych; 4) datę i podpis. Projekt zagospodarowania działki lub terenu (stanowiący część projektu budowlanego) powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Powyższe przepisy dawały zatem organowi I instancji podstawę do żądania w oparciu o przepis art. 30 ust. 5c p.b. uzupełnienia zgłoszenia o projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapach ze znamionami dokumentu.

Co do obowiązku przedłożenia przez spółkę pozwolenia konserwatorskiego należy wskazać, że Prezydent M. P. choć również nie wyjaśnił podstaw żądania w tym przedmiocie, to miał ku temu podstawy. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., dalej: u.o.z.o.z.) określa, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie badań archeologicznych. Z załączonego przez X. S.A. do zgłoszenia pisma MKZ z 15 lutego 2018 r. wynika, że teren zaplanowanej inwestycji znajduje się w strefie występowania zewidencjonowanego stanowiska archeologicznego [...] – [...] P. – G. stan. [...]. Z uwagi na to inwestor zobowiązany jest zlecić prace archeologiczne monitorujące oraz zabezpieczające i dokumentacyjne towarzyszące budowlanym pracom ziemnym. MKZ stwierdził, że ww. prace archeologiczne należy uzyskać pozwolenie konserwatorskie jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę i przystąpieniem do realizacji planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu powyższe wskazania MKZ odpowiadają treści powołanego art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z. z racji lokalizacji inwestycji w strefie zewidencjonowanego stanowiska archeologicznego. Skarżąca nie miała zatem podstaw do żądania od organu I instancji odstąpienia od powyższego wymogu uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Żądanie spółki było tym bardziej niezrozumiałe, że z jej upoważnienia z 18 czerwca 2018 r., a więc jeszcze w terminie, w którym spółka mogła uzupełnić zgłoszenie bądź zwrócić się do organu I instancji o przedłużenie terminu tej czynności, "A. " Pracownia Archeologiczna A. J. działająca z upoważnienia X. S.A. zwróciła się do MKZ o wydanie pozwolenia na prowadzenie badan archeologicznych w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Powyższe wynika z dołączonej przez spółkę do odwołania decyzji MKZ z 2 lipca 2018 r. udzielającej pozwolenia w tym zakresie. Zważywszy zatem na zasadność żądania organu w tym zakresie nie można stwierdzić, że wydając sprzeciw decyzją 20 lipca 2018 r. Prezydent M. P. dopuścił się naruszenia art. 30 ust. 5c p.b.

Niemniej w ocenie Sądu brak było podstaw do żądania przez organ I instancji przedłożenia przez inwestora projektu odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych. Wprawdzie faktycznie w uwagach do uzgodnienia z ZDM z 12 kwietnia 2018 r. przyjęto, że spółka winna przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i rozpoczęciem budowy uzyskać ów projekt odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych, to obowiązek ten na tym etapie procedowania nie miał umocowania w przepisach prawa.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. X. S.A. dołączyła do zgłoszenia decyzję ZDM z 1 czerwca 2018 r. nr [...] zezwalającą na lokalizację urządzenia – obiektu: kanalizacja telekomunikacyjna z przyłączami w pasie drogowym ulic: [...], [...], [...], [...], wydaną na tej podstawie. Na etapie zgłoszenia budowy decyzja zarządcy drogi dysponującego pasem drogowym w zakresie lokalizacji urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami była wystarczająca. Wyjaśnić należy, że żądanie projektu odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych dotyczyło w rzeczywistości decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o której mowa w art. 40 ust. 1 i n. u.d.p. Zgodnie z tym przepisem zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jak precyzuje przepis art. 40 ust. 14a u.d.p. zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14, oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4. Zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie (art. 40 ust. 15 u.d.p.). W przepisie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264 ze zm.) prawodawca sprecyzował, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności m.in. warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności (§ 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W warunkach tych określa się zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności, a także zasady usuwania usterek i wad technicznych, powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego (§ 2 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia). Co istotne owo zezwolenie na zajęcie pasa drogowego uzyskuje się po zgłoszeniu robót budowlanych właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Przepis § 1 ust. 5 pkt 2 lit. b) rozporządzenia stanowi bowiem, że w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót do wniosku o wydanie zezwolenia załącza się m.in. oświadczenie o zgłoszeniu budowy lub robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z przepisów tych wynika zatem, że już po zgłoszeniu budowy, na etapie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie na etapie lokalizacji urządzenia w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego inwestor zobowiązany jest przedstawić sposób na przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Nie jest bowiem dopuszczalne, jak wskazał trafnie tutejszy Sąd w wyroku z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1248/18 (dostępny j.w.), aby dwukrotnie na dwóch różnych etapach wyrażania zgody przez organ na ingerencję w przestrzeń pasa drogi publicznej, zarządca drogi miał wypowiadać się o tym samym aspekcie tej ingerencji.

Reasumując, mając na względzie powyższe przepisy art. 39 i art. 40 u.d.p. Sąd uznał, że brak było podstaw do żądania od inwestora uzupełnienia zgłoszenia o projekt odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych. Zważywszy jednak, że organ I instancji miał podstawę do żądania od spółki X. S.A. przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego, a spółka pozwolenia tego nie przedłożyła w wymaganym 14-dniowym, ani nie wniosła o jego przedłużenie, względnie przywrócenie, prawidłowo organ I instancji wydał sprzeciw decyzją z 20 lipca 2018 r.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd pragnie podkreślić, że zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. strona odwołująca się ma prawo do tego, aby jej sprawa była po raz drugi rozpatrzona pod względem merytorycznym przez organ II instancji. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Wskazany w art. 30 ust. 5 p.b. 21-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, po upływie którego właściwy organ traci kompetencje do wniesienia sprzeciwu, a więc faktyczną możliwość jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, dostępny j.w.). Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. W sytuacji kiedy upływa termin z art. 30 ust. 5 p.b. organ odwoławczy powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub o uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. Tego rodzaju ograniczenie uprawnień organu odwoławczego wynika ze specyfiki instytucji zgłoszenia robót budowlanych, która służyć ma przyspieszeniu i uproszczeniu procesu inwestycyjnego i możliwości wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót budowlanych w ściśle określonych ramach czasowych wynikających z prawa materialnego (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2767/12, dostępny j.w.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zważyć należy, że organ odwoławczy nie zbadał sprawy w jej całokształcie. Podobnie jak organ I instancji Wojewoda nie uzasadnił, dlaczego w jego ocenie niezbędnym było żądanie na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. uzupełnienia zgłoszenia o wskazane wyżej dokumenty (projekt zagospodarowania, pozwolenie konserwatorskie, projekt odtworzeniowy). Uchybienie organu II instancji w tym zakresie jest tym bardziej znaczące, że zarzut bezzasadności nałożenia obowiązków postanowieniem Prezydenta M. P. z 21 czerwca 2018 r. został przez stronę wyraźnie postawiony w odwołaniu.

Ponadto, choć Wojewoda dostrzegł, że strona wraz z odwołaniem przedłożyła wymaganą decyzję MKZ o pozwoleniu na prowadzenie badan archeologicznych w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, to zaniechał oceny, na ile owa konwalidacja wady zgłoszenia wpływa na rozstrzygnięcie sprawy. Ocena ta była o tyleż konieczna, że jak już wyżej Sąd stwierdził, brak było podstaw do żądania uzupełnienia zgłoszenia o projekt odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych, a projekt zagospodarowania terenu (na odpowiednich mapach mających znamiona dokument) inwestor przedłożył w wymaganym terminie. Innymi słowy, obowiązkiem organu II instancji była ocena, czy istnieją podstawy do utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego okazałoby się, że zgłoszenie jest kompletne. Okoliczność przedłożenia przez inwestora wraz z odwołaniem wymaganego pozwolenia konserwatorskiego jest tym bardziej istotna, że pozwolenie to (decyzja MKZ z 2.07.2018 r.) zostało wydane przed wydaniem przez organ I instancji decyzji o sprzeciwie (z 2.07.2018 r.).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 i 5c p.b., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i uwzględni wskazany przez Sądu kierunek rozpoznania sprawy.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania jak sumy: wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).