Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 8/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 153, art. 145 § 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1504/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Skarbu Państwa - Starosty [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 lutego 2018 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty Myślenickiego (Skarb Państwa) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (Kolegium) z 30 sierpnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu i zasądził od Kolegium na rzecz strony Skarbu Państwa kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w Myślenicach (Spółka) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a:

I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 153 p.p.s.a., polegające na pominięciu przez WSA w Krakowie wcześniejszej oceny prawnej wyrażonej przez ten sam Sąd w wyroku z dnia 3 listopada 2015 roku (sygn. akt: II SA/Kr1264/15) i przyjęciu, że przepis art. 20 ust. 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm., dalej "ustawa") jest przepisem niejednoznacznym, budzącym wątpliwości interpretacyjne, w szczególności co do podmiotu oraz zakresu przekazania na nabywców prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntów praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji, podczas gdy zgodnie ze wcześniejszą oceną prawną przepis ten nie nasuwa takich wątpliwości ponieważ:

"Należy zgodzić się ze skarżącą spółką, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków. Zatem określenie osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz winno korelować z treścią art. 20 ust 1 powołanej ustawy. Natomiast czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej należy stwierdzić o przesłankę zakresu następstwa prawnego między podmiotami i czy w związku z tym czynność prawna dokonana między tymi podmiotami mogła stąnowić także źródło przejścia praw i obowiązków z tytułu rekultywacji gruntów".

W konsekwencji, skoro określenie podmiotu musi korelować z art. 20 ust. 1 ustawy należy badać jedynie, czy zachodzi odpowiednie następstwo prawne, i nie sposób przyjąć, aby art. 20 ust. 6 ustawy budził jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne.

II. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 20 ust. 1 i 6 ustawy polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja Starosty Myślenickiego (Starosta) z 5 marca 2007 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym, mimo, że:

a) jest oczywiście sprzeczna z art. 20 ust. 1 i 6 ustawy gdyż nakłada obowiązek rekultywacji na osobę, która nie spowodowała utraty, ani ograniczenia wartości użytkowej gruntów, jak również nie jest następcą prawnym takiego podmiotu pod tytułem ogólnym, ani nie nabyła od niego prawa do inwestycji rozumianej jako działalność powodująca taką degradację,

b) jest oczywiście sprzeczna z art. 20 ust. 6 ustawy ponieważ:

- nie posiada prawidłowo, tj. w sposób korespondujący z treścią tego przepisu, sformułowanej części dyspozytywnej w tym sensie, że określa jedynie podmiot zobowiązany do wykonania rekultywacji zamiast przekazywać prawa i obowiązki z wcześniej wydanych decyzji,

- nie wskazuje jakie prawa i obowiązki są przekazywane, ani z jakiej ostatecznej decyzji mają wynikać te prawa i obowiązki,

- nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących tego, czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji, a mimo to rozstrzyga o przekazaniu praw i obowiązków na podstawie przepisu, którego zasadniczą przesłanką zastosowania jest taka uprzednia zmiana,

c) została wydana w oparciu o art. 20 ust. 6. ustawy, który nie wymaga przeprowadzenia żadnej wyrafinowanej wykładni prawa, a zatem jest przepisem, który można naruszyć w sposób rażący,

d) wywołała skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w świetle zasad państwa prawnego, czego nie sanuje fakt, że Spółka sama złożyła wniosek o wydanie decyzji, podporządkowała się jej treści, a późnieja złożyła wniosek o jej zmianę.

Spółka wskazała, że powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stosując prawidłowo art. 145 §1. pkt 1 iii a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 20 ust. 1 i 6 ustawy. oraz art. 153 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał obowiązek oddalić skargę.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi, na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Spółka zarzuciła :

III. naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i 6 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

1. nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji błędnej, lecz opartej na art. 20 ust. 6 ustawy, ponieważ przepis ten:

a) nie jest jednoznaczny w tym sensie, że nie jest jasne komu w drodze decyzji mogą być przekazane obowiązki rekultywacji gruntów ciążące pierwotnie z mocy art. 20 ust. 1 ustawy na osobie powodującej utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów,

b) budzi wątpliwości interpretacyjne, w szczególności co do podmiotu oraz zakresu przekazania na nabywców prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntów, a także praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji,

c) wymaga dokonania wyrafinowanej wykładni prawnej,

d) dopuszcza wykładnię, zgodnie z którą przeniesienie obowiązku rekultywacji może ustąpić na osobę inną niż ta, która spowodowała utratę łub ograniczenie wartości użytkowej gruntu, tj. na osobę inną niż ta, o jakiej mowa w art. 20 ust. 1 ustawy

podczas gdy w rzeczywistości naruszenie przepisu art. 20 ust. 6 ustawy może być kwalifikowane jako rażące ponieważ przepis ten:

a) nie budzi wątpliwości w zakresie określenia podmiotu, na który może zostać przeniesiony obowiązek rekultywacji,

b) jego wykładnia w zakresie ustalenia osoby zobowiązanej do rekultywacji, na którą można przenieść obowiązki z wcześniejszej decyzji, nie jest wyrafinowana i sprowadza się do zastosowania definicji takiej osoby zamieszczonej w art. 20 ust. 1 ustawy,

c) nie dopuszcza racjonalnej i zgodnej z ratio legis wykładni, zgodnie z którą przeniesienie obowiązku rekultywacji mogłoby nastąpić na osobę niemieszczącą się w kategorii podmiotów określonych w art. 20 ust. 1 ustawy tj. na taką która nie spowodowała utraty ani ograniczenia wartości użytkowej gruntu, nie jest następcą prawnym tej osoby pod tytułem ogólnym, ani nie nabyła od niego prawa do inwestycji rozumianej jako działalność powodująca taką degradację.

2. niewskazanie w decyzji wydanej na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy jakie prawa i obowiązki są przekazywane, oraz z jakiej ostatecznej decyzji, a nawet sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nie korespondujący z treścią tego przepisu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

IV. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust 1 i 6 ustawy polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie. że decyzja Starosty z 5 marca 2007 roku nie narusza rażąco prawa, mimo że;

a) zachodzi oczywista sprzeczność tej decyzji z art. 20 ust. 1 i ustawy przejawiająca się w nałożeniu obowiązku rekultywacji na osobę, która nie spowodowała utraty, ani ograniczenia wartości, użytkowej gruntów, jak również nie jest następcą prawnym takiego podmiotu, ani nie nabyła od niego prawa do inwestycji rozumianej jako działalność powodująca taką degradację,

b) zachodzi oczywista sprzeczność tej decyzji z art. 20 ust, 6 ustawy. przejawiająca się w :

- braku prawidłowego, tj. w sposób korespondujący z treścią tego przepisu, formułowania części dyspozytywnej decyzji w tym sensie, że określa ona. Jedynie podmiot. zobowiązany do wykonania rekultywacji zamiast przekazywać prawa i obowiązki z wcześniej wydanych decyzji,

- niewskazaniu jakie prawa i obowiązki są przekazywane, ani z jakiej ostatecznej decyzji mają one wynikać,

- całkowitym braku ustaleń dotyczących tego, czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji, a mimo to rozstrzygnięciu o przekazaniu praw i obowiązków na podstawie przepisu, którego zasadniczą przesłanką zastosowania jest właśnie taka uprzednia zmiana,

c) decyzja została wydana na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy a zatem na podstawie przepisu, który nie wymaga przeprowadzenia żadnej wyrafinowanej wykładni prawa i w konsekwencji jest przepisem, który można naruszyć w sposób rażący,

d) decyzja wywołała skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w świetle zasad praworządnego państwa, czego nie sanuje fakt, że Spółka sama złożyła wniosek o wydanie decyzji, podporządkowała się jej treści, a później złożyła wniosek o jej zmianę.

V. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) nie dochodzi do rażącego naruszenia prawa w sytuacjach, gdy decyzja jest niezgodna z przepisami, ale została wydana zgodnie z wnioskiem strony postępowania,

b) przy ocenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa znaczenie mają działania strony podjęte po wydaniu niezgodnej z prawem decyzji, w szczególności podporządkowanie się tej decyzji albo złożenie wniosku o jej zmianę.

Spółka na zasadzie art. 176 §1 pkt 3, art. 185 §1, art. 188 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji z jednoczesnym zasądzeniem kosztów postępowania.

Skarb Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Spółki na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy decyzja Starosty z 5 marca 2007 r. orzekająca, że obowiązek rekultywacji [...] i [...] położonych w Krzyszkowicach spoczywa na Spółce wydana została z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w związku z nabyciem w drodze aktu notarialnego prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] położonych w [...], zgodnie z art. 20 ust. 6 prawa i obowiązki wynikające z wcześniej wydanych decyzji przechodzą na nabywcę gruntów podlegających rekultywacji – czyli na Spółkę.

Sprawa ta dwukrotnie była rozpoznawana przez organy i przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Dodatkowo wyrokiem z 21 grudnia 2016 r. I II SA/Kr 1216/16 WSA w Krakowie uchylił decyzję Kolegium z 4 sierpnia 2016 r. umarzającą postępowanie z wniosku Skarbu Państwa o ponowne rozpoznanie sprawy nakazując merytoryczne rozpoznanie wniosku i przesądzając o istnieniu po stronie tego podmiotu interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy.

Początkowo Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. WSA w Krakowie wyrokiem z 3 listopada II SA/Kr 1264/15 uchylił decyzje Kolegium odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium decyzją z 4 maja 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją z 30 sierpnia 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji z 5 marca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji z 30 sierpnia 2017 r. Kolegium wskazało, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji bowiem obowiązek rekultywacji został nałożony na osobę która nie spowodowała utraty wartości użytkowej gruntu, co jest sprzeczne z art. 20 ust. 1 ustawy.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. W w/w decyzji znalazło się stwierdzenie, że: "zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prawa i obowiązki wynikające z wcześniej wydanych decyzji przechodzą na nabywcę gruntów podlegających rekultywacji". Teza ta jest oczywiście sprzeczna z treścią powołanego przepisu. W przepisie jest mowa o "przypadku zmiany osoby zobowiązanej", a w tezie zawartej przez w uzasadnieniu o "nabyciu gruntu", jako przesłance przejścia obowiązku rekultywacji na inną osobę niż zobowiązany. Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji zgodnie z żądaniem strony, nie może stanowić źródła przejścia obowiązku rekultywacji.

Organ odwołał się do wykładni pojęcia "osoby zobowiązanej do rekultywacji", prezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 marca 2017 r., sygn. akt: II SA/Wr 848/16, podkreślając, że w niniejszej sprawie poprzedni właściciel gruntu zakończył eksploatację złoża i uprawnienia i obowiązki z tytułu koncesji górniczej nie zostały przeniesione na adresata decyzji Starosty z 5 marca 2007 r. O rażącym naruszeniu prawa przepisu art. 20 ust. 6 ustawy świadczy orzeczenie o zmianie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji biorące za podstawę wbrew oczywistej treści przepisu zobowiązanie wynikające z aktu notarialnego, a nie decyzji administracyjnej. W ocenie Kolegium Spółka nie nabyła od poprzedniego właściciela gruntu praw i obowiązków związanych z koncesją, zatem i nie nabyła zdolności do bycia adresatem decyzji z art 20 ust. 6 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając obie wydane przez organ decyzje podkreślił, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała okoliczność, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym. Przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. wskazują na szczególny i wyjątkowy charakter okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, a przepis art. 156 § 1 k.p.a. stanowi normę o charakterze szczególnym (lex specialis) w stosunku do ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Sąd podkreślił, że w związku z tym nie można przepisów o charakterze wyjątku interpretować rozszerzająco, czyli w taki sposób, aby faktyczną podstawą stwierdzenia nieważności było jakiekolwiek naruszenia prawa. Reguła ta ma szczególne znaczenie w odniesieniu do przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. gdy powołaną przesłanką nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wbrew stanowisku Kolegium wykładnia przepisu art. 20 ust. 6 ustawy - przeciwieństwie do wykładni przepisu art. 20 ust. 1 - nie jest jednoznaczna. Zwrócił na to uwagę również WSA w Krakowie w wyroku z 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1264/15, którego ustalenia na mocy art. 153 p.p.s.a mają znaczenie dla niniejszej sprawy. Analizując treść art. 20 ust. 6 ustawy Sąd zauważył, że nie jest jasne komu w drodze decyzji mogą być przekazane obowiązki rekultywacji gruntów – ciążące z mocy art. 20 ust. 1 na osobie powodującej utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntu. Ustawodawca poprzestał bowiem na wprowadzeniu możliwości przekazania praw i obowiązków w drodze decyzji właściwego organu, ustając jednakże, iż prawa i obowiązki muszą wynikać z wcześniej wydanych decyzji. Pozwala to przyjąć, że decyzja o przekazaniu praw i obowiązków może dotyczyć jednej z osób zobowiązanych do rekultywacji na podstawie art. 20 ust. 1 – jak twierdzi Spółka - jak również innego podmiotu, który nie wywodzi tego obowiązku wprost z treści art. 20 ust. 1 ustawy, ale na którego przechodzą te obowiązki o ile wcześniej były ustalone decyzją administracyjną w odniesieniu do osoby zobowiązanej w trybie art. 20 ust. 1 ustawy. Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku Spółki przepis art. 20 ust. 6, będący podstawą materialnoprawną decyzji z 5 marca 2007 nie jest przez przepisem jednoznacznym ponieważ budzi wątpliwości interpretacyjne, w szczególności co do podmiotu oraz zakresu przekazania na nabywców prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntów, a także praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji zobowiązującej poprzedniego właściciela gruntów do ich rekultywacji (por. wyrok NSA z 24.11. 2015 r. II OSK 701/14). Nie ma jednak wątpliwości, że przepis art. 20 ust. 6 ustawy uprawnia do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu oraz, że decyzja wydana w oparciu o art. 20 ust. 6 ustawy musi być poprzedzona wcześniejszą decyzją, w której taki obowiązek był stwierdzony w odniesieniu do podmiotu wskazanego w niej w trybie art. 20 ust. 1.

Podsumowując Sąd wskazał, że ponieważ Starosta wydał decyzję z 5 marca 2007 r. wskazując jako podstawę prawną art. 20 ust. 6 ustawy, w sytuacji gdy zbywca wieczystego użytkowania przedmiotowych działek był podmiotem zobowiązanym do ich rekultywacji, co wynika z wydanych wcześniej decyzji administracyjnych - to nawet wątpliwości interpretacyjne dotyczące podmiotowego zakresu stosowania normy z art. 20 ust. 6 i niekwestionowana niespójność w zakresie wyrzeczenia i uzasadnienia decyzji z 5 marca 2007 r. nie uprawniają do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Jest nadto oczywiste, że ponieważ Spółka składała wniosek o wydanie decyzji o przekazaniu praw i obowiązków do rekultywacji, a następnie wystąpiła o zatwierdzenie projektu rekultywacji ze zmianą jej kierunku (decyzja z 27 maja 2014 r.) to w sprawie nie można przyjąć, iż w wyniku wydania decyzji z 5 marca 2007 r. i wykonania przez Spółkę rekultywacji wystąpiły skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania. Jest bowiem oczywiste, że w Spółka była zainteresowana zrekultywowaniem przedmiotowych działek na cele budowlane i w tym celu występowała o wydanie ww. decyzji.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zaleceń wynikających z wydanego w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 3 listopada 2015 r. II SA/Kr 1264/15.

Każda ze stron postępowania : Spółka, organ oraz Skarb Państwa odmiennie odczytują treść zaleceń i wynikający z wyroku zakres związania. W tej sytuacji zasadne jest przywołanie wprost zaleceń zawartych w wyroku z 3 listopada 2015 r. W wyroku tym wskazano:

"W ocenie Sądu organ administracyjny nie poczynił żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, ograniczając się do stwierdzenia, że skoro skarżący niejako sam zgadzał się na przejęcie obowiązku rekultywacji, to decyzji Starosty Myślenickiemu nie można postawić zarzutu jej nieważności. Tymczasem obowiązkiem organu, także w kontekście zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji (vide: wniosek z dnia 27 listopada 2014 k: 248) było ustalenie czy decyzja ta, z uwagi na okoliczności faktyczne i przyjętą podstawę prawną, została wydana prawidłowo. Nie można tego uczynić bez analizy przepisu art. 20 ust. 1 i art. 20 ust.6 , a następnie odniesienia ich do treści decyzji z dnia 5 marca 2007 r. Zauważyć należy, że już sama lektura treści decyzji, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, nasuwa poważną wątpliwość co do przedmiotu rozstrzygnięcia z uwagi na brak spójności decyzji. Z części dyspozytywnej wynika bowiem, że organ ustala podmiot zobowiązany do rekultywacji, zaś z jej uzasadnienia wynika, że z wcześniej wydanych decyzji następuje przejście obowiązku rekultywacji gruntów na nabywcę użytkowania wieczystego gruntu podlegającego rekultywacji.

Art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że osobą zobowiązaną do rekultywacji jest podmiot powodujący utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Natomiast z ust. 6 wynika, że w drodze decyzji może dojść do zmiany osoby zobowiązanej. Treść przytoczonych regulacji wskazuje na istnienie różnych przesłanek wydania decyzji na ich podstawie i to już winno wzbudzić wątpliwość SKO co do prawidłowości wydanej decyzji, z uwagi na przyjęte w niej motywy rozstrzygnięcia i brak jakichkolwiek poprzedzających je ustaleń faktycznych.

Należy zgodzić się ze skarżącą spółką, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków. Zatem określenie osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz winno korelować z treścią art. 20 ust. 1 powołanej ustawy. Natomiast czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej należy stwierdzić o przesłankę zakresu następstwa prawnego między podmiotami i czy w związku z tym, czynność prawna dokonana między tymi podmiotami mogła stanowić także źródło przejścia praw i obowiązków z tytułu rekultywacji gruntów. Wreszcie jeżeli decyzja z dnia 5 marca 2007 r. miała dotyczyć przejścia określonych praw, to po pierwsze brak jest w niej wskazania aktu prawnego (decyzji administracyjnej), z którego wynikałoby istnienie i podstawa prawna nałożenia praw i obowiązków związanych z rekultywacją, podmiotu uprzednio zobowiązanego i wreszcie zakresu praw i obowiązków, które przechodzą na następcę."

Z przywołanego cytatu wynika zatem, że w wyroku z 3 listopada 2015 r. Sąd stanął na stanowisku, że :

1. organy nie poczyniły istotnych ustaleń w sprawie,

2. odniesienie się do kwestii nieważności decyzji z 5 marca 2007 r. wymaga ustalenia, czy decyzja ta została prawidłowo wydana z uwagi na przyjętą podstawę prawną i okoliczności faktyczne,

3. zachodzi niespójność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia bowiem z sentencji wynika, że organ wskazuje podmiot zobowiązany do rekultywacji zaś z uzasadnienia, że następuje przejście praw z decyzji,

4. obowiązek rekultywacji nie łączy się z prawem własności do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntu skutków, co winno znaleźć odzwierciedlenie we wskazaniu osoby zobowiązanej w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy,

5. zmiana osoby zobowiązanej wymaga ustalenia następstwa prawnego w tym tego, czy czynność prawna między podmiotami mogła stanowić źródło przejścia praw i obowiązków.

Ostatnie zdanie przytoczonego cytatu wyraża pogląd Sądu co do braków, jakimi dotknięta jest decyzja z 5 marca 2007 r.

Zatem wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym obecnie wyroku, że przepis art. 20 ust. 6 ustawy jest przepisem niejednoznacznym nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. W wyroku z 3 listopada 2015 r. nie został wyrażony pogląd o jednoznaczności art. 20 ust. 6 ustawy. Przeciwnie w wyroku tym wskazano, że zmiana osoby obowiązanej wymaga ustalenia następstwa prawnego, w tym tego czy czynność prawna między podmiotami mogła stanowić źródło przejścia praw i obowiązków. Nie zostało natomiast przesądzone, wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że jedynymi rodzajami następstwa, które mogą uzasadniać przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy jest następstwo prawne pod tytułem ogólnym oraz następstwo prawne rozumiane jako nabycie przedsięwzięcia, z którym wiąże się degradacja gruntu i kontynuowanie następnie tego przedsięwzięcia. W konsekwencji, zarzut objęty punktem I petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Przed przystąpieniem do analizy dalszych zarzutów Sąd kasacyjny wyjaśnia, że podziela wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd co do materialnoprawnego charakteru art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu objęty punktem II petitum skargi kasacyjnej oceniany będzie łącznie z pozostałymi podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zarzuty te koncentrują się wokół kwestii wykładni art. 20 ust. 6 ustawy, (zarzut II, III oraz częściowo IV petitum skargi kasacyjnej) wadliwości decyzji z 5 marca 2007 r. (zarzut z punktu IV petitum skargi kasacyjnej) oraz uznania przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja z 5 marca 2007 r. nie wywołuje skutków, których nie można zaakceptować w świetle fundamentalnych, konstytucyjnych zasad państwa prawnego (zarzut z punktu V petitum skargi kasacyjnej).

Kolegium w decyzji z 4 maja 2016 r. wskazało, że określenie osoby zobowiązanej do rekultywacji mogło wynikać z normy prawnej (art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 i 2a ustawy) albo czynność prawnej (umowy). Kolegium uznało, że umowy takiej nie ma w aktach sprawy. Natomiast w decyzji z 30 sierpnia 2017 r. wskazało, że o rażącym naruszeniu art. 20 ust. 6 ustawy świadczy orzeczenie o zmianie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji biorące za podstawę wbrew treści przepisu zobowiązanie wynikające z aktu notarialnego a nie z decyzji administracyjnej. Uznało również, że niewskazanie decyzji z której wynika przejście praw i obowiązków nie było wadą uzasadnienia ale wadą materialnoprawną. Uznało, że jedynie nabycie praw i obowiązków związanych z koncesją górniczą mogłoby uzasadniać przeniesienie praw i obowiązków z decyzji rekultywacyjnej.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że przepis art. 20 ust. 6 ustawy nie jest przepisem jednoznacznym a następnie przeanalizował tenże przepis i wskazał, w jaki sposób może być on wykładany. Co najistotniejsze, sąd wskazał, że prawa i obowiązki mogą przejść również na podmiot, który nie wywodzi tego wprost z art. 20 ust. 1 ustawy, ale na którego obowiązki te przechodzą o ile wcześniej były ustalone decyzją administracyjną.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie kontroli podlegała decyzja nadzorcza i wyrażone w niej stanowisko, co do zaistnienia w decyzji merytorycznej (w tym przypadku w decyzji z 5 marca 2007 r.) wady rażącego naruszenia prawa .

Sąd pierwszej instancji uznał za nieprawidłowe stanowisko wyrażone w decyzji nadzorczej z uwagi na fakt, iż w jego ocenie przepis art. 20 ust. 6 ustawy był niejednoznaczny. Spółka dąży do wykazania, że przepis ten był jednoznaczny, przedstawiając wykładnię, z której wynika, że jedynie następstwo o charakterze generalnym (sukcesja uniwersalna) lub też nabycie przedsiębiorstwa, z działaniem którego związana jest degradacja gruntów może uzasadniać przeniesienie praw i obowiązków z decyzji nakładającej obowiązek rekultywacji. Kolegium wyraziło natomiast pogląd, że źródła przeniesienia praw i obowiązków upatrywać można jedynie w decyzji administracyjnej np. przenoszącej koncesję na wydobycie kopalin.

Już zestawienie powyższych poglądów wskazuje na możliwe rozbieżności w wykładni art. 20 ust. 6 ustawy.

Sąd kasacyjny przypomina, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s.337). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zatem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W orzecznictwie podkreślano również, że ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12).

W niniejszej sprawie dopuszczalne jest zarówno przyjęcie wykładni art. 20 ust. 6 ustawy przedstawianej przez Spółkę ale również wykładni przedstawionej przez Sąd zgodnie z którą przejście praw i obowiązków wynikających z rekultywacji gruntów może być związane z przeniesieniem praw do gruntów. Prawidłowa jest zatem konkluzja Sądu pierwszej instancji, że w takiej sytuacji nie można przyjąć, by decyzja Starosty rażąco naruszała art. 20 ust. 6 ustawy co oznacza, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tejże decyzji, zatem decyzje Kolegium podlegać winny uchyleniu.

Sąd kasacyjny nie neguje racjonalności argumentów przedstawionych przez Spółkę dotyczących możliwości uwolnienia się od obowiązku rekultywacji gruntów poprzez przeniesienie prawa do niego na rzecz podmiotu niemającego zdolności finansowych czy organizacyjnych do wykonania prac. Jednak argumenty dotyczące przyjęcia wadliwej wykładni określonego przepisu mogą być rozpatrywane w ramach postępowania odwoławczego, niniejsza zaś sprawa rozpatrywana była w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Zatem zarzuty objęte punktami II-III petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne.

Spółka powoływała się również w skardze kasacyjnej na wady decyzji z 5 marca 2007 r. dostrzeżone przez Sąd w wyroku z 3 listopada 2015 r., upatrując w nich przyczyny nieważności tejże decyzji. Wady te to niewskazanie w decyzji aktu prawnego (decyzji administracyjnej), z którego wynikałoby istnienie i podstawa prawna nałożenia praw i obowiązków związanych z rekultywacją, podmiotu uprzednio zobowiązanego i wreszcie zakresu praw i obowiązków, które przechodzą na następcę.

Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że w wyroku z 3 listopada 2015 r. Sąd nie wypowiadał się co do tego, czy wymienione przez niego wady decyzji z 5 marca 2007 r. stanowić mogą o jej nieważności. Zatem odnosząc się do tych argumentów wskazać należy, że wykazywane przez Spółkę wadliwości mogłyby podlegać rozpoznaniu w ramach postępowania instancyjnego. Jednak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, szczególnie w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mogły być uznane za zasadne. W realiach niniejszej sprawy niesporne jest bowiem, że Spółka była w pełni świadoma obowiązku rekultywacji gruntów. Z tego też powodu – jak wynika z umowy z 11 stycznia 2007 r. – ustalona została odpowiednio niższa cena sprzedaży. Z akt administracyjnych wynika też, że Spółka znała zakres obowiązków w zakresie rekultywacji gruntów. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Decyzja z 5 marca 2007 r. uwzględniała w całości żądanie Spółki, nie rozstrzygała spornych interesów i nie była wydana w na skutek odwołania. Zatem wskazane przez Spółkę wadliwości decyzji nie mogą być uznane za rażące naruszenie art. 20 ust. 6 ustawy.

Ponownie podkreślić należy, że Kolegium dokonywało kontroli decyzji z 5 marca 2007 r. nie w trybie instancyjnym ale w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, że przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, mają charakter wyjątkowy zaś biorąc pod uwagę zasadę trwałości decyzji administracyjnych nie można przepisów o charakterze wyjątku interpretować rozszerzająco, czyli w taki sposób, aby faktyczną podstawą stwierdzenia nieważności było jakiekolwiek naruszenia prawa.

W konsekwencji, również zarzuty objęte punktem IV peititum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Sąd kasacyjny podziela również w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia by decyzja z 5 marca 2007 r. wywołała skutki nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego spornych działek za cenę uwzględniającą obowiązek dokonania rekultywacji gruntów. Początkowo rekultywacja miała mieć charakter rolniczy. Spółka podnosiła w skardze kasacyjnej, że pozostawała w przekonaniu, iż nabycie prawa użytkowania wieczystego wiąże się z obowiązkiem rekultywacji a gdyby miała świadomość stanu prawnego, wówczas skupiłaby się na poszukiwaniu osoby rzeczywiście zobowiązanej do wykonania rekultywacji i podjęła starania zmierzające do tego by odpowiednie czynności zostały wykonane przez ten podmiot i na jego koszt.

Argumentacja ta stoi jednak w sprzeczności z treścią aktu notarialnego z 11 stycznia 2007 r., w którym wskazane zostało, że cena sprzedaży zostaje obniżona w związku z koniecznością dokonania rekultywacji gruntów. Zatem to nie na skutek działań organu Spółka została "zmuszona" do wykonania rekultywacji. Spółka o tym obowiązku i związanych z nimi kosztach wiedziała jeszcze przed zgłoszeniem wniosku o przeniesienie na nią obowiązku rekultywacji.

Sądowi kasacyjnemu z urzędu, to jest z akt sprawy I OSK 11/21 znany jest fakt, że już w 2013 r. Spółka dokonała rekultywacji gruntów w sposób umożliwiający ich wykorzystanie pod zabudowę kubaturową (mieszkaniową), a następnie wystąpiła o wydanie decyzji określającej nowy kierunek i termin rekultywacji. Jednocześnie zawarła umowę zamiany nieruchomości z Gminą Myślenice, która dotyczyła przedmiotowych nieruchomości i w której zobowiązał się do dokonania rekultywacji gruntów pod zabudowę kubaturową (mieszkaniową), określając wartość zastępczego wykonania tego obowiązku na kwotę 3.000.000 złotych i poddając się w tym zakresie pod rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty, jakoby zmiana kierunku rekultywacji dokonana została wyłącznie w celu uniknięcia wysokich (jak twierdzi Spółka ) kosztów rekultywacji rolniczej uznać należy również za nieracjonalne.

W tej sytuacji uznać należy, że decyzja z 2007 r. nie wywołała skutków nieakceptowalnych z punktu widzenia zasad praworządności.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od Spółki na rzecz skarżącego Skarbu Państwa – Starosty Myślenickiego koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym w kwocie 240 złotych.

Zarządzeniem z 17 stycznia 2022 r. strony postępowania zostały poinformowane, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r.".), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

W niniejszej sprawie, z uwagi na niewyrażenie przez wszystkie strony zgody na przeprowadzenie rozprawy zdalnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosowanie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r.