Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2113/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 141 par. 4 w zw. z art. 134 par. 1, art. 106 par. 3, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 5 i art. 8
journal: Dz.U. 1998 nr 51 poz 318
law: Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie NSA Małgorzata Miron (spr.) del WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Klasztoru Sióstr Dominikanek "Na Gródku" (Klasztor Mniszek Zakonu Kaznodziejskiego) z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1659/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie solidarnie na rzecz Klasztoru Sióstr Dominikanek "Na Gródku" (Klasztor Mniszek Zakonu Kaznodziejskiego) z siedzibą w Krakowie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. z o.o. i W. Spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w punkcie II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. z o.o. i W. Spółka z o.o. kwoty po 740 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...] stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...] listopada 2007 r., znak [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym na terenie działki nr A obr. 1 przy ul. M. w Krakowie". W podstawie prawnej wskazano art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 89, poz. 415) w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), art. 5 i art. 8 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993r. (Dz. U. z 1998 r., Nr 51, poz. 318) oraz art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."). Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że w dniu 13 lipca 2011r. wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji złożył Klasztor Sióstr Dominikanek (Klasztoru Mniszek Zakonu Kaznodziejskiego) z siedzibą w Krakowie. We wniosku podano, że budynek zakonny klasztoru znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a jej realizacja zagraża przeznaczeniu i istocie zakonu jako miejscu kultu religijnego o charakterze klauzurowym. Zakon powoływał się na przepisy Konkordatu o ochronie kultu publicznego oraz na nadrzędny charakter tego aktu prawnego. Zdaniem wnioskodawcy, planowana nadbudowa zwiększy wysokość kamienicy i spowoduje, że widok na zabudowania klasztoru, w tym dziedziniec wewnętrzny, naruszy jego klauzurowy charakter. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte. Inwestor – "W." sp. z o.o. w Warszawie wniósł o odmówienie stwierdzenia nieważności. Powołał się na porozumienie, zawarte między Klasztorem a A. sp. z o.o. (obecnym inwestorem), gdzie uzgodniono, że z tarasu nie będzie możliwy widok na dziedziniec. Nadto żądania Klasztoru zmierzają do uniemożliwienia korzystania z prawa własności, a zdaniem inwestora sprawowania praktyk religijnych nie determinuje otoczenie architektoniczne. Klasztor przedłożył natomiast dokumenty z których wynika, że Mniszki Zakonu Kaznodziejskiego są zakonem o klauzurze papieskiej. Obejmuje ona cały dom wraz z ogrodem i wirydarzem, do których dostęp zastrzeżony jest mniszkom, jest tak urządzona, by stanowiła materialne oddzielenie od zewnątrz. Kolegium stwierdziło dalej, że ponieważ inwestor złożył wniosek o warunki zabudowy w dacie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jej przepisy z uwagi na normy międzyczasowe należy stosować, dokonując merytorycznej oceny kwestionowanych decyzji. Przytoczył treść art. 40 ust. 1 i ust. 2, art. 42 ust. 1 ustawy, podkreślając, że decyzja administracyjna powinna określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, nadto zaś wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Organ wskazał, że Konkordat stanowi umowę międzynarodową, ratyfikowaną przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą, wyrażoną w ustawie. Stanowi on – zgodnie z art. 87 Konstytucji RP – źródło prawa powszechnie obowiązującego, zatem jego regulacje mogą stanowić podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Nadto, w myśl art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, Konkordat korzysta z pierwszeństwa z ustawą, jeżeli nie da się jej z nim pogodzić. Ze względu na rangę umów międzynarodowych, ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, dokonując wykładni norm ustawowych i innych, należy interpretować je zgodnie z normami tych umów. Kolegium zaznaczyło, że jak wynika z art. 5 Konkordatu, Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego. Z art. 8 ust. 1 i 3 wynika natomiast, że Rzeczpospolita Polska zapewnia Kościołowi wolność sprawowania kultu zgodnie z art. 5, a miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność. Zdaniem Kolegium treść pojęcia "nienaruszalności kultu" wyraża przepis Kan. 667 § 3 Kodeksu prawa kanonicznego, zgodnie z którym klasztory mniszek, ukierunkowane całkowicie na życie kontemplacyjne, powinny zachować klauzurę papieską. Odesłanie, zawarte w art. 5 i art. 8 ust. 1 Konkordatu powoduje recepcję prawa kanonicznego w krajowym porządku prawnym. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie treścią nienaruszalności kultu jest klauzura papieska, a miejscom nią objętym Państwo gwarantuje nienaruszalność. Zgodnie z orzecznictwem zapewnienie nienaruszalności może obejmować również takie kształtowanie nowej zabudowy, aby nie stanowiła jej naruszenia. Kolegium wskazało, że w świetle art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać warunki wynikające z przepisów szczególnych. Organy prowadzące postępowanie w celu ustalenia takich warunków w sąsiedztwie miejsca objętego klauzurą papieską są zobowiązane dokonać merytorycznej oceny, czy charakter przyszłej zabudowy, jej parametry, a w szczególności wysokość nie będą stanowić faktycznego naruszenia ochrony tego miejsca, gwarantowanej przez art. 8 w zw. z art. 5 Konkordatu. Ustalenia takie wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego, mającego stanowić odzwierciedlenie dla merytorycznej oceny w tym względzie, zawartej w decyzji administracyjnej. Kolegium uznało, że wymienione przepisy Konkordatu są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy, a także przepisami odrębnymi w rozumieniu obecnie obowiązującego art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ przez ich pryzmat należy dokonywać oceny dopuszczalności wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organy administracji są zobowiązane tak ukształtować treść decyzji, by zapewniła nienaruszalność miejsca przeznaczonego przez władzę kościelną do sprawowania kultu religijnego. Kolegium wskazało, że wydane w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decyzje umożliwiły takie ukształtowanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, które może naruszać art. 8 Konkordatu, poprzez naruszenie klauzury papieskiej. Dla oceny tej nie ma znaczenia, że faktycznie istnieje możliwość zapewnienia nienaruszalności tego miejsca przez wykonanie dodatkowych robót budowlanych, to jednak uzależniono wyłącznie od woli inwestora. Zawarte w kwestionowanych decyzjach stwierdzenie o braku innych ograniczeń, wynikających z przepisów szczególnych, stanowi zdaniem Kolegium istotne i rażące naruszenie normy prawnej, wynikającej z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 i 8 Konkordatu oraz Kan. 667 § 3 Kodeksu prawa kanonicznego. Nadto planowana inwestycja powinna dopasować się do zlokalizowanego w jej bezpośrednim sąsiedztwie miejsca kultu. W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie spełnia wymogów, określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wymienione uchybienia mają, zdaniem Kolegium, walor rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec czego konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanych decyzji.

A. sp. z o.o. oraz W. sp. z o.o. nie zgodziły się z powyższym rozstrzygnięciem i złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strony skarżące podniosły zarzuty:

- naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie jako stronę postępowania współwłaściciela nieruchomości K.Ż. – D.;

- naruszenia Konstytucji RP, a w szczególności art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Kodeks prawa kanonicznego Kościoła Katolickiego oraz inne wewnętrzne kościelne akty stanowią źródło powszechnie obowiązujących norm prawnych na terenie Polski oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konkordatu poprzez nieuwzględnienie zasady ochrony praw i wolności człowieka oraz zakazu ich ograniczania w inny sposób niż wyraźnym przepisem rangi ustawowej, w tym uznanie, że inwestor podlega przepisom Kodeksu prawa kanonicznego;

- nieuzasadnioną rozszerzającą wykładnię art. 8 Konkordatu poprzez uznanie, że budynek klasztorny jest miejscem kultu;

- naruszenie art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że wydane decyzje pozostają z nimi w sprzeczności;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji przy braku przesłanek, uzasadniających takie rozstrzygnięcie, braku przeprowadzenia postępowania oraz wyjaśnienia skutków gospodarczo – ekonomicznych stwierdzenia nieważności decyzji oraz – w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, jakoby niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa spowodowało nieważność tego orzeczenia administracyjnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, A. sp. z o.o. oraz W. sp. z o.o. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 u.p.z.p., art. 5 i art. 8 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną.

Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie przedstawił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wynikające z art. 156 § 1 k.p.a., zwracając uwagę na szczególność takiego trybu, pozwalającego na odstąpienie od fundamentalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Kolegium wskazało, że w sposób rażący może zostać naruszony przepis, który nadaje się do zastosowania w bezpośrednim rozumieniu. Kolegium zaznaczyło, że zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane w bezpośrednim sąsiedztwie Klasztoru Sióstr Dominikanek, zatem konieczne było uwzględnienie postanowień umowy międzynarodowej – Konkordatu. Ponownie organ omówił miejsce tego aktu w systemie prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażące naruszenie prawa w sprawie niniejszej polegało na tym, że żaden z organów, wbrew wyraźnej dyspozycji art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wziął pod uwagę przepisów szczególnych, które winny być zastosowane, tj. przepisów Konkordatu. Naruszenie to oceniono jako oczywiste, ponieważ można je stwierdzić przez proste zestawienie treści przepisów ustawy. Jednocześnie organy administracji publicznej nie uczyniły zadość ich zobowiązaniom, wynikającym z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 5 i art. 8 Konkordatu. Nie jest zatem możliwe zaakceptowanie tych decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia oraz ranga naruszonych przepisów prawa uprawniają do konkluzji, że naruszenie prawa ma charakter rażący. W ostatniej części uzasadnienia Kolegium ustosunkowało się do zarzutów, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazało, że zawiadomienie o zmianie stron postępowania zostało złożone dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczyło, że nie wskazało ani Kodeksu prawa kanonicznego, ani innych przepisów kościelnych jako aktów prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Kolegium, należy też rozróżnić miejsce kultu od miejsca sprawowania kultu. Dom mieszkalny nie jest typowym miejscem kultu, ale z uwagi na kontemplacyjne ukierunkowanie zakonu jest miejscem sprawowania kultu. Sprawowanie kultu natomiast jest chronione art. 8 i art. 5 Konkordatu. Kolegium wskazało też, że oceniło negatywnie sporne decyzje co do zgodności z art. 107 § 3 k.p.a., jednak okoliczność ta sama w sobie nie stanowiła o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w terminie wniosły A. sp. z o.o. oraz W. sp. z o.o. Domagały się uchylenia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dotyczących stwierdzenia nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżące spółki zarzuciły w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 i art. 16 k.p.a. Miało ono polegać na uznaniu, że w sprawie doszło do oczywistego złamania jednoznacznych przepisów o zasadniczym znaczeniu, czyli art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 i art. 8 Konkordatu, uznaniu, że w sprawie możliwe jest i wystarczające proste zestawienie tego, co nakazują przepisy ustawy, pominięciu wyjaśnienia wątpliwości interpretacyjnych przepisów na rzecz kategorycznych twierdzeń o ich znaczeniu, całkowitym pominięciu ustaleń i analizy przesłanki społecznych i gospodarczych skutków stwierdzenia nieważności decyzji, a także przełamaniu zasady trwałości decyzji administracyjnych przy braku ku temu podstaw. Zdaniem stron, miało to oczywisty wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez nieposzanowanie zasady ochrony własności przysługującej właścicielowi nieruchomości (inwestorowi) i ograniczenie jego prawa własności pomimo braku szczególnego przepisu, nie pozwalającego na określone zabudowanie nieruchomości, a także art. 8 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 5 i art. 8 Konkordatu poprzez nieuwzględnienie zasady ochrony praw i wolności człowieka oraz zakazu ich ograniczania w inny sposób niż wyraźnym przepisem rangi ustawowej w tym uznanie, że zamierzona inwestycja winna być badana w odniesieniu do wewnętrznych aktów prawnych Kościoła Katolickiego. W skardze zarzucono następnie naruszenie art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że kwestionowane decyzje pozostają z nimi w sprzeczności. Jak również art. 75 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez skarżących dowodów świadczących o tym, że Klasztor nie jest odizolowany od świata zewnętrznego, a inne klasztory objęte klauzurą papieską nie sprzeciwiają się temu, że ich zewnętrzne zabudowania są widoczne dla osób postronnych, a także nieuwzględnienie dowodu z porozumienia zawartego między inwestorem a Klasztorem, w którym Klasztor wyraził zgodę na inwestycję w kształcie, określonym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w efekcie czego nie została dokonana wszechstronna i prawidłowa wykładnia pojęć takich jak ochrona i nienaruszalność miejsc kultu czy swoboda sprawowania kultu w świetle stosowania tych pojęć w praktyce. Naruszono też zdaniem skarżących stron art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu, z jakiej przyczyny organ nie wziął pod uwagę przedłożonych w sprawie dowodów ani nie rozważył kwestii skutków społecznych i gospodarczych stwierdzenia nieważności decyzji, co ograniczyło obu spółkom polemikę z orzeczeniem.

Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. uwzględnił skargę. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kontrolowany akt został wydany w trybie nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznych – stwierdzała nieważność zakwestionowanych przez Klasztor Sióstr Dominikanek (Klasztoru Mniszek Zakonu Kaznodziejskiego) z siedzibą w Krakowie rozstrzygnięć, wydanych w trybie zwykłym. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji stwierdził, iż kontrola zaskarżonej decyzji polega na ustaleniu, czy rozstrzygnięciom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r. oraz Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r., można przypisać rażące naruszenie prawa w takim właśnie rozumieniu. Sąd I instancji zaznaczył, iż obie kwestionowane w trybie nadzwyczajnym decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała na gruncie przepisów tej ustawy charakter związany (podobnie jak obecnie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy); zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Art. 2 ust. 2 tej ustawy przewidywał, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, natomiast art. 42 ust. 1 pkt 5 przewidywał, że w takiej decyzji zostaną określone też wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć, czy – jak chciała tego strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności – przepisy Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998r., nr 51, poz. 318) są przepisami prawa, z którymi decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być zgodna i czy w takim wypadku zostały one naruszone w sposób rażący. Sąd I instancji stwierdził, iż Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji przeprowadziło trafny wywód co do miejsca Konkordatu w polskim systemie prawa. Ratyfikowane umowy międzynarodowe są wymieniane w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast stosownie do art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Z całą zatem pewnością Konkordat jest elementem prawa powszechnie obowiązującego, zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinna naruszać jego przepisów. Wniosek o stwierdzenie nieważności oparty został w niniejszej sprawie na zarzutach naruszenia art. 5 i art. 8 Konkordatu. Zgodnie z art. 5 Konkordatu, przestrzegając prawa do wolności religijnej, Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego. Do treści tego artykułu nawiązuje także art. 8 ust. 1, w myśl którego Rzeczpospolita Polska zapewnia Kościołowi Katolickiemu wolność sprawowania kultu zgodnie z art. 5 oraz art. 8 ust. 3, z którego wynika, że miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność. Sąd I instancji wskazał, że pierwotny wniosek inwestora (wówczas W. sp. z o.o.) określał sporną inwestycję jako "modernizację budynku wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową oficyny". W formularzu wniosku wskazano również jako funkcję zabudowy: "Budynek apartamentowy z parkingiem podziemnym pod oficyną i podworcem". Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. określała inwestycję jako "przebudowę dachu w budynku frontowym oraz przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym" na terenie działki nr A obr. 1 przy ul. M. w Krakowie. Sprecyzowanie parametrów planowanej inwestycji znalazło się w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (załączniku nr 1 do decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r.). Wskazano tam m. in., że inwestycja kubaturowa obejmuje przebudowę dachu budynku frontowego od strony ulicy M. oraz przebudowę, rozbudowę i nadbudowę lewej oficyny. Wysokość budynku frontowego miała nie ulec zmianie, zaś budynek oficyny miał zostać nadbudowany o dwie kondygnacje. Dach budynku frontowego miał otrzymać łukowy kształt z cofnięciem od strony elewacji, przy czym zmiana miała nie być widoczna z ul. M., zaś dach budynku oficyny miał posiadać kształt analogiczny. Innych szczegółowych rozwiązań odnośnie przebudowy dachu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przewidywała. Sąd I instancji uznał, że ani wniosek inwestora, ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wskazywały, aby w ramach zamierzenia inwestycyjnego miał powstać taras, umożliwiający wgląd na teren klasztoru objętego klauzurą. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie podstawowe parametry planowanej inwestycji, nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach projektowych. Te ostatnie są określane dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, a zatem w odrębnym postępowaniu. Jest ono prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wówczas, gdy organ kontroluje konkretny projekt budowlany, może ocenić, czy przyjęte w nim rozwiązania (np. taras, otwory okienne) umożliwiają np. wgląd na teren objęty klauzurą. W ocenie Sądu przy ogólności rozstrzygnięć podejmowanych na wcześniejszym etapie planowania inwestycji, tj. w sprawie niniejszej na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, takie ustalenia nie są możliwe. Nie mogą zatem naruszać ochrony kultu religijnego i jego sprawowania, skoro nie przesądzają o konkretnym kształcie rozwiązań projektowych. Tę kwestię rozważać należałoby dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę. Zatem nie można przypisać organom administracji publicznej, orzekającym na etapie wydawana decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszenia art. 5 i art. 8 Konkordatu w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej – naruszenia o charakterze rażącym. Sąd I instancji dodał, że powoływane przez stronę wnioskującą oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisy Konkordatu mają bardzo ogólny charakter. Sytuacje, kiedy dane rozwiązanie koncepcyjne czy projektowe będą w sposób jednoznaczny i oczywisty naruszać te przepisy wydają się być stosunkowo rzadkie. Wyżej podkreślany ogólny charakter ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że nie można organom orzekającym w postępowaniu zwyczajnym postawić zarzutu, iż nie rozważyły wpływu unormowań Konkordatu przez pryzmat przepisów szczególnych oraz konieczność ochrony interesów osób trzecich (art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a tym samym, iż uzasadnienie ich decyzji nie zawierało wystarczającego uzasadnienia prawnego w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a., skoro na tym etapie postępowania nic nie wskazywało, że w ramach inwestycji ma być realizowany sporny taras, którego usytuowanie może naruszać klauzurowość sąsiedniego Klasztoru. Sąd I instancji stwierdził, iż bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pozostaje to, czy inne klasztory objęte klauzurą papieską sprzeciwiały się inwestycjom, realizowanym w ich sąsiedztwie. Odnośnie kwestii uznania przepisów Kodeksu prawa kanonicznego za powszechnie obowiązujące Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swej pierwszej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaprezentowało podejście zbyt daleko idące. W świetle art. 87 Konstytucji RP nie ma podstaw do takiego stwierdzenia. Niewątpliwie jednak art. 5 Konkordatu odwołuje się do przepisów prawa kanonicznego. Na mocy tego przepisu wykonywanie przez Kościół Katolicki jego misji, sprawowanie jurysdykcji, zarządzenie i administrowanie jego sprawami zgodnie z prawem kanonicznym i w sposób swobodny oraz publiczny, ma być przez Państwo zapewnione. Sąd I instancji przyjął, że normy prawa kanonicznego są istotnym elementem, z uwzględnieniem którego należy dokonywać wykładni konkretnych przepisów Konkordatu. To jednak nie wystarcza do uznania je za przepisy obowiązujące powszechnie. Podsumowując powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., błędnie uznając własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., oraz decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r., za naruszające prawo w stopniu rażącym i w konsekwencji nieważne. Naruszenie przepisów postępowania miało w tym wypadku wyraźny wpływ na wynik sprawy. Należało zatem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2012r., wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Klasztor Sióstr Dominikanek "Na Gródku" (Klasztor Mniszek Zakonu Kaznodziejskiego) z siedzibą w Krakowie reprezentowany przez radcę prawnego.

Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (poprzez bezzasadne zastosowanie) oraz art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na bezzasadnym uchyleniu decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzających, nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przy ul. M. w Krakowie (dalej jako "decyzja WZ") oraz decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję WZ (dalej jako "decyzja WZ SKO") w wyniku błędnie wykonanej kontroli działalności organów administracji publicznej i nieprawidłowego uznania, że kontrolowany organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji WZ i WZ SKO, podczas gdy obie uchylone decyzje były niewadliwe i prawidłowa kontrola winna doprowadzić Sąd do wniosku, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji WZ i WZ SKO i oddalenia skargi uczestników na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

- art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. względnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy ustalonego prawidłowo przez kontrolowane organy administracyjne oraz nieprawidłowe jego odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, co doprowadziło sąd do mylnych konkluzji oraz na nieuprawnionym dokonaniu przez WSA w Krakowie własnych ustaleń faktycznych wykraczających poza zakres kontroli administracji pod względem przestrzegania prawa, tj. ustalenie sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, i sprzecznie z ustalonymi prawidłowo przez organy kontrolowane okolicznościami faktycznymi iż:

- wniosek inwestora nie przewidywał tarasu, jako elementu planowanej nadbudowy, podczas gdy z Koncepcji architektonicznej załączonej do wniosku (karta 23 akt sprawy) w szczególności szkiców tam zamieszczonych - strona 2 i 9 wynika jednoznacznie, wniosek obejmował budowę tarasu, a także okoliczność ta była przyznana przez Inwestora i wniosek ten wyznaczał zakres kognicji organów w niniejszej sprawie;

- organy w zaskarżonych decyzjach nieważnościowych kierowały się jedynie kwestią planowanego tarasu, co przesądziło, o ograniczeniu rozważań sądu także tylko do tej kwestii, podczas gdy SKO w Krakowie przede wszystkim uznała (prawidłowo), że już sama zaplanowana wysokość nadbudowy o 2 kondygnacje (3,5 metra) narusza klauzurowość zakonu, skoro przewyższy mur klasztoru i umożliwi (choćby tylko stawkowo) wgląd na teren Klasztoru;

- nie jest możliwe na etapie ustalania warunków zabudowy ocenienie czy planowana inwestycja narusza klauzurowość Klasztoru, podczas gdy już sam fakt podwyższenia sąsiedniej zabudowy o 3,5 metra przesądza o możliwości naruszenia klauzurowego charakteru Klasztoru;

- naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz z pominięciem znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (w szczególności dołączonej do wniosku koncepcji architektonicznej karta 23) przedstawienie stanu faktycznego sprawy, oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów Zakonu przedstawionych w odpowiedzi na skargę Uczestników a w szczególności, do argumentacji, iż sam fakt podwyższenia linii zabudowy sąsiedniej narusza klauzurowość Zakonu, oraz przeoczenie okoliczności, iż planowana budowa tarasu była okolicznością bezsporną i wynikała chociażby z załączonej do wniosku Koncepcji architektonicznej, czym określała zakres sprawy;

- naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez WSA arbitralnego i samodzielnego ustalenia faktycznego w postaci ustalenia, że:

- wniosek inwestora nie przewidywał tarasu, jako elementu planowanej nadbudowy, podczas gdy z Koncepcji architektonicznej załączonej do wniosku (karta 23 akt sprawy) w szczególności szkiców tam zamieszczonych - strona 2 i 9 wynika jednoznacznie, wniosek obejmował budowę tarasu, a także okoliczność ta była przyznana przez Inwestora i wniosek ten wyznaczał zakres kognicji organów w niniejszej sprawie;

- organy w zaskarżonych decyzjach nieważnościowych kierowały się jedynie kwestią planowanego tarasu, co przesądziło, o ograniczeniu rozważań sądu także tylko do tej kwestii, podczas gdy SKO w Krakowie przede wszystkim uznało (prawidłowo), że już sama zaplanowana wysokość nadbudowy o 2 kondygnacje (3,5 metra) narusza klauzurowość zakonu, skoro przewyższy mur klasztoru i umożliwi (choćby tylko skrawkowo) wgląd na teren Klasztoru;

- nie jest możliwe na etapie ustalania warunków zabudowy ocenienie czy planowana inwestycja narusza klauzurowość Klasztoru, podczas gdy już sam fakt podwyższenia sąsiedniej zabudowy o 3,5 metra przesądza o możliwości naruszenia klauzurowego charakteru Klasztoru;

- mimo, iż takiego ustalenia nie poczyniły wcześniej nawet działające w sprawie organy administracji, a Sąd I instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego podczas gdy w takiej sytuacji nie był uprawniony do tego typu samodzielnych ustaleń;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z art. 9, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegająca na błędnym przyjęciu, iż decyzja WZ i aprobująca ją decyzja WZ SKO, ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji W. Sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o. polegająca na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. M. w Krakowie nie narusza istotnego dobra Skarżącego, jakim jest nienaruszalność miejsc kultu, podczas gdy realizacja inwestycji, uwarunkowana wydaniem przedmiotowych decyzji WZ zagraża przeznaczeniu i istocie Skarżącego kasacyjnie Zakonu, jako miejsca kultu religijnego o charakterze klauzurowym;

- art. 1 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 oraz 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne uznanie, iż przepisy Konkordatu nie są przepisami, które należy badać na etapie ustalania warunków zabudowy (pomimo formalnego zaakceptowania poglądu SKO stwierdzającego, że przepisy Konkordatu są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 40 ust 1 i 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowani przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 u.p.z.p., poprzez bezzasadne uchylenie przez WSA w Krakowie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2012 r., stwierdzających prawidłowo nieważność decyzji własnej SKO w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r. oraz utrzymanej tą decyzją w mocy pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r., w której organ błędnie ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym na terenie działki nr A obr. 1 przy ul. M. w Krakowie", podczas gdy prawidłowo wykonana kontrola działalności administracji publicznej powinna doprowadzić do oddalenia skargi Uczestników.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych, względnie w przypadku uznania przez tut. Sąd, że doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego w oparciu o art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi uczestników. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. sp. z o.o. z siedziba w Krakowie i W. sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie reprezentowane przez adwokata wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest, zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło nieważność własnej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, którym to rozstrzygnięciem organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne z garażem podziemnym". Organ ocenił i w tej części Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy postanowienia Konkordatu stanowiły przepisy szczególne w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), której przepisy stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ administracji przeprowadził szeroki wywód, co do miejsca Konkordatu w polskim systemie prawa. Kolegium uznało przy tym, iż Konkordat, jako ratyfikowana umowa międzynarodowa, w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji, stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego. Powyższe oznacza, że decyzje administracyjne w tym decyzja ustalająca warunki zabudowy winna uwzględniać zapisy takiej umowy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia nie pozostawia wątpliwości, że omawiana kwestia nie jest sporna w niniejszej sprawie. Spór sprowadza się natomiast do oceny czy decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów prawa w tym m.in. przepisów Konkordatu w szczególności art. 5 i 8, a jeśli tak to czy naruszenie to miało charakter rażący. Nie może bowiem ujść uwadze, że przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym a zatem decyzja, którą organ ocenia czy zaistniała któraś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzje będące przedmiotem oceny organów w postępowaniu nieważnościowym nie naruszają wskazanych przez skarżący Klasztor przepisów Konkordatu albowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter ogólny, określa jedynie kształt inwestycji i jej podstawowe parametry. Powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza, że postanowienia badanej decyzji nie mogą naruszać ochrony kultu religijnego i jego sprawowania ponieważ nie przesądzają o konkretnym kształcie rozwiązań projektowych.

Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie Sąd wojewódzki prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie charakteru inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy. Niezasadnie także zarzucono wykroczenie poza zakres kontroli administracji pod względem przestrzegania prawa. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji twierdząc, iż w sposób wadliwy organ administracji ocenił decyzję ustalającą warunki zabudowy jako decyzję zawierającą kwalifikowaną wadę prawną odnosząc powyższe naruszenie do zamiaru realizacji w ramach spornej inwestycji tarasu, z którego istniałby widok na zabudowania klasztoru. Nie jest sporne, że Klasztor objęty jest klauzulą papieską, a zatem cały jego teren został uznany za miejsce sprawowania kultu religijnego. W ocenie organu fakt, że z tarasu budynku stanowiącego przedmiot postępowania istnieje widok na nieruchomość objętą klauzulą papieską narusza prawo do ochrony kultu religijnego. Nie można zarzucić wadliwości odmiennym ustaleniom Sądu niż dokonane przez organy administracji co do tego, ze przedmiotowa inwestycja nie obejmowała budowy tarasu umożliwiającego wgląd na teren klasztoru. Z niewadliwych ustaleń Sądu wojewódzkiego wynika, że organy ustaliły warunki zabudowy dla przebudowy dachu w budynku frontowym oraz rozbudowy i nadbudowy budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne z garażem podziemnym – zgodnie z załącznikami nr 1 i nr 2 do decyzji. Jak dalej stanowią akta administracyjne załącznik nr 1 stanowią opracowane przez uprawnionego urbanistę "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu". W opracowaniu tym określono m.in. warunki przestrzenne oraz gabaryty projektowanej kubatury. W dokumencie tym nie widnieje żaden zapis o zamiarze realizacji tarasu. Załącznik nr 2 do decyzji stanowi natomiast mapa ewidencyjna, na której naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi kasacyjnej co do wadliwości ustaleń Sądu pierwszej instancji, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie obejmował budowy tarasu. Na powyższe nie wskazuje ani treść wniosku, ani decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wprawdzie rację ma autor skargi kasacyjnej, iż do wniosku dołączona została koncepcja architektoniczna, która przewidywała zamiar realizacji tarasu jednakże dołączona koncepcja nie była wiążąca dla organów administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ administracji ustalający warunki zabudowy jest wprawdzie związany zakresem wniosku jednakże jedynie w zakresie parametrów planowanej inwestycji. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, iż kwestia zgodności realizacji tarasu z przepisami Konkordatu, w szczególności art. 5 i 8 tej umowy może być oceniana jedynie w postępowaniu, którego przedmiotem jest decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. To w tym postępowaniu zadaniem organów architektoniczno – budowlanych była ocena zgodności przedmiotowej decyzji m.in. z omawianymi przepisami. W świetle bowiem art. 5 ust. 1 pkt 9 tego prawa obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy (...) projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich (...).

Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie wskazując, iż w sposób nieuprawniony Sąd wojewódzki uznał, że oceniając niezgodność planowanej inwestycji z przepisami Konkordatu organy administracji kierowały się jedynie kwestią budowy tarasu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co trafnie podnoszono w skardze kasacyjnej, organ wskazał na konieczność dokonania merytorycznej oceny czy charakter przyszłej zabudowy, jej parametry, w szczególności wysokość planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie będzie stanowić faktycznego naruszenia ochrony miejsca kultu religijnego zagwarantowanego na mocy art. 8 w zw. z art. 5 Konkordatu. Sąd pierwszej instancji, który w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną ograniczył się, jak zasadnie wskazał skarżący kasacyjnie do kontroli zaskarżonej decyzji jedynie w aspekcie zamierzonej realizacji tarasu. Mimo, że Sąd niewadliwie ustalił, że przedmiotowa inwestycja polegać będzie m.in. na ustaleniu, że wysokość budynku frontowego nie ulegnie zmianie w stosunku do stanu istniejącego (planuje się przebudowę dachu poprzez zmianę jego kształtu), zaś zasadnicze zmiany dotyczyć będą budynku oficyny. Ten budynek podlegać będzie nadbudowie o dwie kondygnacje i jego wysokość wyniesie ok. 16-16,5 m nad poziom terenu i będzie wyższa o ok. 3 – 3,5 m. od stanu istniejącego. Do tych aspektów sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w żaden sposób się nie odniósł.

Powyższe czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy. Uzasadnienie wyroku winno bowiem zawierać m.in. wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przez "wyjaśnienie" należy natomiast rozumieć zarówno wskazanie przyczyn, dla których Sąd uznał rozstrzygnięcie organu za prawidłowe lub naruszające prawo jak i odniesienie się do wszystkich twierdzeń stron postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia tych wymogów. A zatem ocena Sądu pierwszej instancji, iż będąca przedmiotem kontroli decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może naruszać ochrony kultu religijnego jest wyrażone co najmniej przedwcześnie. Uszło bowiem uwadze Sądu wojewódzkiego, iż oprócz kwestii możliwości realizacji tarasu winien ocenić czy podwyższenie obiektu o dwie kondygnacje nie spowoduje naruszenia omawianego przepisu, a jeśli tak to czy naruszenie to ma charakter rażący.

Trafność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tym więcej uzasadniona, że Sąd nie ocenił czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób kwalifikowany art. 42 ust. 1 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja powinna określać

1. rodzaj inwestycji;

2. warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został ustalony;

3. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych;

4. warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji;

5. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich

6. linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali;

7. okres ważności decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. zawiera te elementy, przy czym część z nich jest wskazana w sposób niepełny, a przez to wadliwy. I tak z załącznika nr 1, do którego odnosi się decyzja wynika (pkt 8) że na omawianym terenie nie występują inne ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych. Podobnie w pkt 7 warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 1) określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ale nie odniesiono się do kwestii ochrony kultu religijnego, Tymczasem, jak zostało wskazane wyżej, przepisami szczególnymi, które mogą wprowadzać ograniczenia zabudowy oraz z których mogą wynikać obowiązki związane z ochroną interesów osób trzecich są przepisy Konkordatu. Obowiązkiem Sądu była zatem ocena czy nie niewskazanie takich przepisów szczególnych i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich nie stanowiło kwalifikowanego naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy. Jedynie na marginesie wskazać bowiem należy, że wprawdzie decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa kształtu rozwiązań projektowanych jednakże w wyjątkowych przypadkach może nakładać takie obowiązki na inwestora, które muszą być zrealizowane w fazie projektowej, a które będą miały za zadanie zapewnienie szczególnej ochrony osób trzecich, np. zaprojektowanie odpowiedniego ekranu, osłony, muru itp.

Ubocznie dodać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na błędnej ocenie, że decyzje ustalające warunki zabudowy zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który odnosi się do naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w piśmiennictwie przyjmuje się, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad o charakterze materialnoprawnym albowiem tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego (tak m.in. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 704). Konsekwencją zatem uznania, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno być wskazanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwym ustaleniu stanu faktycznego przez Sąd. Ani opisany w petitum zarzut ani jego uzasadnienie nie wskazują na naruszenie przepisów postępowania polegającym na przeprowadzeniu lub nieprzeprowadzeniu jakiegoś dowodu. Zarzut ten jest natomiast de facto powtórzeniem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i 134 § 1 p.p.s.a. w takim kształcie został uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedwczesna byłaby również ocena czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób kwalifikowany. Dopiero uzasadnienie sporządzone, zgodnie z zasadami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a., które zawierać będzie rozważania dotyczące kwalifikowanego naruszenia prawa w pozostałych (poza tarasem) aspektach sprawy pozwoli na ocenę trafności zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za częściowo uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd wojewódzki związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Oceniając czy zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną Sąd weźmie pod uwagę, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Nie można natomiast mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku niejasnej treści przepisu oraz występujących w związku z tym rozbieżności interpretacyjnych.

Zadaniem Sądu będzie zatem ocena czy zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 i 8 Konkordatu oraz czy treść tych ostatnich przepisów, które w niniejszej sprawie winny być przez organy administracji wskazane jako przepisy szczególne jest jasna w swej treści i niewymagająca skomplikowanej wykładni, a przez to czy ewentualne naruszenie tych przepisów mogło być ocenione jako naruszenie rażące.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny – działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 tej ustawy.