Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 268/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 par 1 pkt 5 k.p.a., art. 149 par 1 i 2 k.p.a. i art. 150 k.p.a.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wyrażającą zgodę na sytuowanie cmentarza 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) numer (...) (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104, 105 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) Nr (...) z dnia (...), w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) Nr (...) z dnia (...) w sprawie oceny terenu obejmującego część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny 0012 Miasta (...) pod względem spełnienia wymagań sanitarnych i wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na tym terenie.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) (zwany dalej PPIS w (...)) ostateczną decyzją Nr (...) z dnia (...) wyraził zgodę na sytuowanie cmentarza, zlokalizowanego w (...) przy ul. (...), obejmującego teren, działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta (...).

W dniu 1 grudnia 2017 r. do PPIS w (...) wpłynął wniosek M. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją PPIS w (...), czego wynikiem zdaniem wnioskodawcy, winno być uchylenie przedmiotowej decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy oraz o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Swój interes prawny M. S. wywiódł z tego, iż jego zdaniem naruszenie wymagań określonych w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315; zwanego dalej r.t.s.c.) stwarza sytuację, w której działki, będące jego własnością, pozostają w strefie oddziaływania sanitarnego przedmiotowego cmentarza. Oddziaływanie to, polegające na negatywnym wpływie cmentarza na posiadany przez niego sad czereśniowy, powoduje ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu jego nieruchomości, a zatem ogranicza prawa właściciela do władania nieruchomością, określone w przepisach: prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa ochrony środowiska, kodeksu cywilnego.

PPIS w (...) postanowieniem znak: (...) z dnia (...) odmówił wznowienia postępowania na mocy art. 61 a §1 i 2 oraz art. 123 k.p.a. wskazując, iż wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od podmiotu będącego stroną postępowania.

W dniu 12 stycznia 2018 r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) (zwanego dalej PWIS w (...) oraz ŁPWIS) wpłynęło zażalenie M. S. (pismo z dnia 2 stycznia 2018r.) na ww. postanowienie PPIS w (...), zarzucające organowi pierwszej instancji naruszenie: art. 150 § 2 w związku z art. 19 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 28 k.p.a.

PWIS w (...) postanowieniem z dnia (...) znak: (...) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie podtrzymując stanowisko organu I instancji o braku przymiotu strony skarżącego.

W dniu 6 marca 2018 r. za pośrednictwem PWIS w (...) wpłynęła skarga M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji w przedmiotowej sprawie, uchylając wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 227/18 zaskarżone postanowienie PWIS w (...) oraz poprzedzające je postanowienie PPIS w (...).

Stosując się do wskazań zawartych w uzasadnieniu orzeczenia sądu PPIS w (...) ponownie rozpatrzył wniosek M. S. z dnia 1 grudnia 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Nr (...) z dnia (...) i postanowieniem z dnia (...) znak: (...) orzekł o wznowieniu postępowania.

W dniu 5 listopada 2018 r. PPIS w (...) przeprowadził oględziny działek nr 124, 125 obręb 12 w (...) przy ul. (...), usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza, w wyniku których stwierdzono brak śladów użytkowania ww. działek. Z oględzin sporządzono adnotację na podstawie art. 72 k.p.a. W toku wznowionego postępowania organ pierwszej instancji powtórnie nie podzielił stanowiska skarżącego w kwestii uznania go za stronę postępowania zakończonego uprzednio ostateczną decyzją Nr (...) z dnia (...) i w konsekwencji decyzją Nr (...) z dnia (...) umorzył w całości wznowione postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość z przyczyn podmiotowych.

W dniu 10 stycznia 2019 r. do ŁPWIS wpłynęło odwołanie M. S. od ww. decyzji PPIS w (...), w którym skarżący zarzucił:

- niewykonanie wiążących zaleceń WSA w Łodzi, zawartych w wyroku z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 227/18 przez uchylenie się przy ponownym rozpoznaniu sprawy od wzięcia pod uwagę treści wniosku M. S., dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a następnie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie adekwatnym do żądania skarżącego, jak również niewykonanie prośby ŁPWIS o zastosowanie się do wskazań zawartych w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku,

- naruszenie art. 150 § 2 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. przez nieprzestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej,

- naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niewyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji,

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poprzez niezawiadomienie o wznowieniu postępowania administracyjnego wszystkich stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., w szczególności właścicieli/użytkowników wieczystych działek objętych strefą sanitarną cmentarza przy ul. (...) w (...) oraz działek, na których zlokalizowano nielegalne pole grzebalne,

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 2 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie stron, w szczególności M. S., o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem oraz uniemożliwienie stronom, w szczególności M. S. brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań stronom oraz składania wyjaśnień,

- naruszenie art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. przez sporządzenie adnotacji z czynności dowodowej w postaci oględzin dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej,

- naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 i 144 k.c, art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z § 3 pkt 1 r.t.s.c. oraz w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez błędną wykładnię.

Skarżący zażądał wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr (...) z dnia (...) na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem jego zdaniem został pozbawiony statusu strony i z tego powodu bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu.

Rozpatrując przedmiotowe odwołanie, mając na względzie ustalenia faktyczne organ drugiej instancji stwierdził, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. W ocenie ŁPWIS nie można bowiem mówić o pozbawieniu statusu strony podmiotu, któremu status ten nie przysługuje.

Przede wszystkim organ nie podzielił stanowiska skarżącego o niewykonaniu wiążących zaleceń WSA w Łodzi zawartych w wyroku z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 227/18 przez uchylenie się przy ponownym rozpoznaniu sprawy od wzięcia pod uwagę treści wniosku M. S. z dnia (...) o wznowienie postępowania. Zdaniem ŁPWIS, organ pierwszej instancji zrealizował wszystkie wytyczne zawarte w ww. wyroku sądu. Zgodnie z zaleceniami WSA w Łodzi zawartymi w wyroku z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 227/18, PPIS w (...) postanowieniem z dnia 15 października 2018 r. znak: (...), wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone wydaniem decyzji Nr (...) z dnia (...). W toku wznowionego postępowania organ pierwszej instancji dokonał badania, czy osoba wnioskująca o wznowienie postępowania posiada przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym to jest w postępowaniu dotyczącym oceny pod względem spełnienia wymagań sanitarnych przez teren oznaczony w ewidencji gruntów numerami działek 117/1, 118, 120, 123 obręb geodezyjny 0012 Miasta (...) i wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na ww. terenie. PPIS w (...) ustalił, że M. S. składający wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Nr (...) z dnia (...) nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, a zatem postępowanie to zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu, dlatego umorzył je na podstawie 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych decyzją Nr (...) z dnia (...). Taki tok postępowania jest zgodny ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Łodzi.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PPIS w (...) odniósł się ponadto do wszystkich przedstawionych we wniosku o wznowienie postępowania zagadnień i zarzutów postawionych przez M. S. Szczegółowo wyjaśnił bowiem bezzasadność zarzutu o naruszeniu art. 150 § 2 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewyłączenie z udziału w sprawie pracownika, który brał udział w wydaniu ostatecznej decyzji PPIS w (...) z dnia (...) Nr (...). Uzasadnił ponadto, iż skarżący nie może przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją wywodzić z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 i 144 k.c, art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z § 3 pkt. 1 r.ts.c. oraz w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W zakresie naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. przez nieprzestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej, ŁPWIS zaakceptował stanowisko PPIS w (...) zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie PPIS w (...) dokonał z urzędu badania swojej właściwości i uznał, że nie zachodzą przesłanki do przekazania sprawy do organu wyższej instancji. Podstawą do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. jest m.in. wystąpienie jednej z przesłanek skutkujących wyłączeniem organu administracji (art. 25 i 27 w zw. z art. 24 k.p.a.). Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu, w myśl art. 150 § 2 k.p.a., jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w postępowaniu (zob. wyr. WSA w Warszawie z 22 czerwca 2005 r., IV SA/Wa 388/05, Legalis). W przedmiotowej sprawie w ocenie organu odwoławczego ta okoliczność nie miała miejsca, zatem nie było podstaw do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy odnosząc się dalej do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niewyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż z metryk sporządzonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 7 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy (Dz. U. z 2012 r., poz. 250) dotyczących postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji PPIS w (...) Nr (...) z dnia (...) oraz postępowania zakończonego wydaniem decyzji umarzającej wznowione postępowanie Nr (...) z dnia (...) wynika, iż w obu z nich uczestniczył kierownik Sekcji Nadzoru Higieny Środowiska Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w (...) (SNHŚ PSSE w (...)) – M. D. Z art. 24 k.p.a. nie wynika, iż organ czy pracownik organu podlega wyłączeniu w sprawie wznowienia postępowania, które toczyło się przed tym organem. Postępowanie administracyjne nie jest postępowaniem sądowym, w którym strony mogą zgłaszać wnioski o wyłączenie sędziego podlegające rozpatrzeniu w specjalnym trybie. Przesłanki wyłączenia pracownika wynikają z art. 24 § 1 k.p.a., ale ich oceny dokonuje bezpośredni przełożony danego pracownika. Przełożonym M. D. jest PPIS w (...) i zdecydował on, iż nie istnieją żadne przyczyny uzasadniające wyłączenie jej ze wznowionego postępowania prowadzonego przez ten organ, bowiem nie zachodzi prawdopodobieństwo braku bezstronności tego pracownika. ŁPWIS rozpatrując przedmiotowe odwołanie i analizując całość akt sprawy również nie dopatrzył się żadnych przesłanek mogących podważyć bezstronność kierownika SNHŚ PSSE w (...). Nie zachodzą również żadne inne okoliczności wymienione w art. 24 § 1 k.p.a. Organ II instancji zważył również, iż wniosek M. S. z dnia 01 grudnia 2017 r. o wznowienie postępowania nie zawierał żądania wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, o którym mowa w art. 24 § 3 k.p.a.

Z kolei w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia z dnia (...) znak: (...) o odmowie wznowienia postępowania na wniosek M. S., M. D. nie brała udziału, co również wynika z metryki sprawy. ŁPWIS podzielił w tym zakresie wyjaśnienia PPIS w (...) zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ze względu na nieliczną kadrę urzędników ww. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało podpisane przez osobę, która brała udział w wydaniu decyzji Nr (...) z dnia (...) PPIS w (...) nie ma zastępców. W przypadku jego nieobecności zastępowany jest przez kierowników komórek organizacyjnych, działających na podstawie udzielonego przez PPIS w (...) pełnomocnictwa i upoważnienia. Podpisanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, przez kierownika SNHŚ PSSE w (...) świadczy jedynie o zastępstwie w tym dniu Inspektora, a nie o uczestnictwie w wydaniu rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Organ II instancji wskazał, iż kierownik SNHŚ podpisując postanowienie z dnia (...), którym PPIS w (...) odmówił wznowienia postępowania na wniosek M. S. działał w imieniu organu, którym jest PPIS w (...), zgodnie z upoważnieniem nr 10/2017 oraz pełnomocnictwem Nr 1/2017, a nie jako pracownik PSSE w (...). Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych art. 24 k.p.a. mogą podlegać zaś wyłącznie pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy. Natomiast zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., nie obejmuje osoby będącej personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, co do zasady, nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Powołując się na orzecznictwo sądowe należy wskazać, że z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu.

W ocenie ŁPWIS w postępowaniu prowadzonym przez PPIS w (...) nie nastąpiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poprzez niezawiadomienie o wznowieniu postępowania administracyjnego wszystkich stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., w szczególności właścicieli /użytkowników wieczystych działek objętych strefą sanitarną cmentarza przy ul. (...) w (...) oraz działek, na których zlokalizowano, zdaniem skarżącego, nielegalne pole grzebalne. Organ pierwszej instancji zgodnie ze wskazaniem WSA w (...) uznał M. S. za osobę uprawnioną do wniesienia żądania wznowienia postępowania administracyjnego i na jego wniosek wznowił postępowanie. W toku wznowionego postępowania, po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego uznał, że zarówno skarżący jak i inni właściciele działek sąsiednich nie mają przymiotu strony, a zatem nie miał w stosunku do nich zastosowania przepis art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji PPIS w (...) umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszenie ewentualnych żądań zawiadamiając je pismem z dnia 13 listopada 2018 r. Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki skierowanej do M. S. adresat nie odebrał zawiadomienia. Brak doręczenia pisma miał zatem miejsce bez winy organu. W związku z powyższym, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uznano za dokonane, a pismo pozostawiono w aktach sprawy. Organ II instancji nadmienił również, iż inni właściciele sąsiednich działek położonych w sąsiedztwie przedmiotowego cmentarza nie składali do PPIS w (...) wniosków z żądaniem wznowienia postępowania.

Również w zakresie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 i 144 k.c., art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z § 3 pkt. 1 r.t.s.c. oraz w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez błędną wykładnię, ŁPWIS podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący składając do PPIS w (...) wniosek z dnia 1 grudnia 2017 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Nr (...) z dnia (...) swój interes prawny wywiódł z tego, iż jego zdaniem naruszenie wymagań określonych w § 3 pkt 1 r.t.s.c. stwarza sytuację, w której działki, będące jego własnością, pozostają w strefie oddziaływania sanitarnego przedmiotowego cmentarza. Oddziaływanie to polegające na negatywnym wpływie cmentarza (zagrożenie sanitarne) na jego nieruchomość, a szczególnie na posiadany przez niego sad czereśniowy, powoduje ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu posesji, a zatem ogranicza prawa właściciela do władania nieruchomością, określone w przepisach prawa budowlanego, ochrony środowiska, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu powyższego ŁPWIS wyjaśnił, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr (...) z dnia (...) weryfikowane było zagadnienie, czy grunt przeznaczony na cmentarz spełnia wymagania r.t.s.c. Po przeprowadzonym postępowaniu i dokonanej ocenie przedmiotowego terenu, z której wynika, iż oceniane tereny spełniają ww. wymagania sanitarne, PPIS w (...) wyraził zgodę na sytuowanie cmentarza, o której mowa w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912 z późn. zm.). Opiniując pozytywnie pod względem sanitarnym wskazany wyżej teren przeznaczony na cmentarz PPIS w (...) wziął pod uwagę m.in.: zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, odległość od granicy cmentarza do ujęć wody służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej. Na podstawie opinii hydrologicznej dot. przydatności terenu na lokalizację cmentarza przy ulicy (...) w (...) oraz Mapy sytuacyjno-wysokościowej, na której zostały naniesione m.in. zabudowania mieszkalne oraz ujęcie wody służące jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej stwierdzono, że wymagania sanitarne określone w przywołanym wyżej rozporządzeniu dla terenu przeznaczonego na cmentarz w przedmiotowym przypadku są spełnione.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż jego interes prawny w sprawie wywodzi się z faktu posiadania przez niego zakładu produkującego żywność w postaci sadu czereśniowego, który jest położony w 50-metrowej strefie oddziaływania przedmiotowego cmentarza ŁPWIS również podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji. Powołując dalej treść art. 61 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2018 r. poz. 1541 ze zm.) organ stwierdził, że w rejestrze zakładów nadzorowanych przez PPIS w (...) nie figuruje żaden zakład produkcji lub obrotu żywnością zlokalizowany w (...) przy ul. (...) należący do M. S., zatem należący do niego sad czereśniowy nie można uznać za zakład produkujący artykuły żywności, o którym mowa w § 3 pkt 1 r.t.s.c, dla którego określono minimalną odległość od cmentarza na 50 m. Skarżący nie przedstawił ponadto żadnych dowodów, iż sąsiedztwo cmentarza względem sadu czereśniowego, którego jest właścicielem, powoduje negatywny wpływ na produkowaną w nim żywność.

W sytuacji spełnienia przepisów przez tereny, na których zlokalizowany jest przedmiotowy cmentarz określonych w r.t.s.c. nie można stwierdzić negatywnego oddziaływania cmentarza, a zatem również naruszenia praw skarżącego do użytkowania i zagospodarowania jego nieruchomości, tak więc nie można przyznać mu przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przedmiocie wniesionego przez niego żądania.

Decyzja PPIS w (...) dot. wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na ocenionym pod względem sanitarnym terenie została przedłożona organom architektoniczno-budowlanym przez władze kościelne jako dokumentacja niezbędna w prowadzonym przez te organy postępowaniu. Zgoda PPIS w (...) nie posiada charakteru samodzielnie funkcjonującego orzeczenia, a ma jedynie charakter subsydiarny w stosunku do dokumentacji o pozwolenie na budowę i zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/G/804/12 powinna być wdrożona w drodze decyzji najpóźniej do chwili wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę cmentarza. Przepisy regulujące kwestię wydania zgody w trybie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych przez inspektora sanitarnego nie wskazują jako strony postępowania innych osób poza wnioskodawcą. W uzupełnieniu do powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, iż dokonana przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej ocena pod względem sanitarnym terenów przeznaczonych na lokalizację cmentarza nie jest równoznaczna z udzieleniem zgody na użytkowanie obiektu budowlanego jakim jest cmentarz. Zatem wydana przez PPIS w (...) decyzja Nr (...) z dnia (...) oceniająca, iż teren w niej uwzględniony spełnia wymogi r.t.s.c. i wyrażająca pod tym względem zgodę na sytuowanie cmentarza, jest tylko oceną stanu faktycznego w zakresie warunków sanitarnych dotyczących ww. terenu, jednak nie stanowi wyrażenia zgody na użytkowanie cmentarza tj. dokonywanie na nim pochówków. Decyzja taka nie rozstrzyga więc czy na ocenionym terenie powstanie cmentarz. Zatem w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej w powyższym zakresie właściciele i użytkownicy sąsiednich działek nie są stroną, bowiem z takiej decyzji nie wypływają dla nich żadne skutki prawne mające poparcie w obowiązujących przepisach. Stroną postępowania jest tylko wnioskodawca ubiegających się o zgodę na sytuowanie cmentarza pod względem spełnienia wymogów sanitarnych przez teren przeznaczony na jego lokalizację.

Reasumując ŁPWIS stanął na stanowisku, że skarżący nie ma w przedmiotowej sprawie przymiotu strony bowiem nie dowiódł naruszenia swego interesu prawnego wywodzącego się z konkretnego przepisu prawa materialnego. Wyrazem istnienia interesu prawnego skarżącego mogłoby być w przedmiotowej sprawie naruszenie uprawnień właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości i wówczas niewątpliwie istniałaby możliwość zastosowania normy prawa materialnego w związku z pozostawaniem jego nieruchomości w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu. Jednak w przedmiotowym przypadku nie doszło do naruszenia ww. uprawnień bowiem spełnione zostały wymagania sanitarne. Organ wyjaśnił, że sam fakt bycia właścicielem nieruchomości położonej w pobliżu cmentarza nie stanowi o istnieniu interesu prawnego i nie przesądza o byciu stroną w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczącego wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza w świetle spełnienia wymagań sanitarnych przez teren, na których jest on zlokalizowany. Nie można uznać za stronę postępowania osobę lub podmiot, który zamiast wymaganego interesu prawnego może wskazać na interes faktyczny, czyli taki stan w którym wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale nie może tego zainteresowania poprzeć konkretnym wskazaniem naruszonego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Istnienie interesu faktycznego nie stanowi przesłanki do przyznania takiemu podmiotowi lub osobie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 6 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię;

2. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. przez uchylenie się od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie powodu, dla którego PPIS w (...) wystąpił w dniu 13 czerwca 2017 roku z pismem do Prezydenta Miasta (...) pismo w aktach sprawy) oraz przyczyny prowadzenia postępowania wznowieniowego przez blisko 2 miesiące;

3. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez błędną wykładnię;

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji ŁPWIS z dnia (...) oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji, a także rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że decyzja (...) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) oraz poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) Nr (...) z dnia (...), nie mogły być utrzymane w obrocie prawnym.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, unormowanym w art. 145 i nast. k.p.a. Postępowanie prowadzone w tym trybie jest szczególnym i samodzielnym postępowaniem, mającym na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie przed organem było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi, wyliczonymi wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a.

Stosownie do treści 149 § 1 k.p.a., w razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu, postanowienie takie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z kolei na podstawie art. 150 § 1 k.p.a., organem właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

Dokonując sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej skład orzekający podzielił stanowisko skarżącego, iż w wydaniu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) Nr (...) z dnia (...), w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) Nr (...) z dnia (...) w sprawie wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na terenie działek nr 117/1, 118, 120 i 123 obręb geodezyjny [...] Miasta (...), brał udział pracownik, który uczestniczył w wydaniu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) Nr (...) z dnia (...) w sprawie oceny terenu obejmującego część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...]Miasta (...) pod względem spełnienia wymagań sanitarnych i wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na tym terenie, t.j. M. D. - Kierownik Sekcji Nadzoru i Higieny Środowiska PPIS w (...).

Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, wymieniony pracownik PPIS w (...) sporządził decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) Nr (...) z dnia (...) w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego, a w ramach wznowionego postanowieniem z dnia (...) postępowania: w dniu 22.10.2018 r. sporządził w imieniu PPIS w (...) pisma kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) i Prezydenta Miasta (...) o udzielenie informacji, czy organy te prowadzą postępowanie związane z cmentarzem zarządzanym przez Parafię Katolicką (...) w (...), w dniu 26.10.2018 r. sporządził i podpisał pismo kierowane do Sekcji Nadzoru Higieny Żywienia Żywności i Przedmiotów Użytku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w (...) o udzielenie informacji, czy M. S. posiada zakład produkujący artykuły żywności, w dniu 13.11.2018 r. sporządził zawiadomienie kierowane do M. S. na podstawie art. 10 k.p.a., w dniu 26.11.2018 r. sporządził pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) i Prezydenta Miasta (...) o udzielenie informacji , na jakim obecnie etapie znajduje się prowadzone przez ten organ postępowanie związane z cmentarzem zarządzanym przez Parafię Katolicką (...) w (...) i jakiego obszaru dotyczy.

W odniesieniu do decyzji, podlegającej kontroli w ramach wznowionego postępowania, t.j. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) Nr (...) z dnia (...) w sprawie oceny terenu obejmującego część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta (...) pod względem spełnienia wymagań sanitarnych i wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na tym terenie, p. M. D. opracowała projekt decyzji z dnia (...), w dniu 27.09.2017 r. opracowała projekt zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego umożliwiającego wydanie decyzji, w dniu (...) opracowała projekt postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, w dniu 20.07.2017 r. opracowała projekt pisma do GEOBIOS w sprawie uzupełnienia opinii hydrologicznej, w dniu 19.07.2017 r. opracowała projekty pism: do strony z wezwaniem do uzupełnienia materiału sprawy, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) w sprawie legalizacji cmentarza, do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w (...) w sprawie legalizacji cmentarza, w dniu 17.07.2017 r. opracowała projekty pism: do Parafii Katolickiej (...) w (...) w sprawie zachowania odległości, do GEOBIOS w sprawie uzupełnienia opinii hydrologicznej, w dniu 26.06.2017 r. opracowała projekt postanowienia o zawieszeniu postępowania, w dniu 13.06.2017 r. opracowała projekt pisma do Prezydenta Miasta (...) w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz rozpoznała wniosek strony w sprawie wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza i dokonała analizy zgromadzonej dokumentacji.

Kierownik Sekcji Nadzoru i Higieny Środowiska PPIS w (...) była zatem osobą, która prowadziła postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) w przedmiocie wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza, zakończonego wydaniem (opracowanej przez M. D.) decyzji z dnia (...), a następnie aktywnie uczestniczyła (sporządzała projekty pism i rozstrzygnięć) w toku wznowionego postępowania, którego celem była kontrola prawidłowości działań podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) w ramach postępowania zakończonego decyzją z dnia (...).

Rozstrzygając sprawę Sąd powziął zatem wątpliwości, czy organ respektował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika organu. Instytucja ta uregulowana została w art. 24 § 1- 4 ww. ustawy. Dla badanej sprawy istotny jest przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga właściwej interpretacji pojęcia "brania udziału w wydaniu decyzji". Wątpliwości wzbudza kwestia, czy w sytuacji, w której ten sam pracownik opracowuje decyzję ostateczną a następnie sporządza decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania, wypełniona zostaje dyspozycja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a konkretnie, czy "brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji".

Podkreślić należy, że Sądowi znane są rozbieżne stanowiska w tej kwestii. Wedle pierwszego z nich pojęcie "zaskarżonej decyzji" dotyczy wyłącznie jej kwestionowania w ramach administracyjnego toku instancji. Nie odnosi się ono natomiast do ochrony uruchamianej w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2014 r., II FSK 622/13 [LEX nr 1532669]; dostępny także w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według NSA użyte w tym przepisie pojęcie "zaskarżonej decyzji" dotyczy wyłącznie jej kwestionowania w ramach administracyjnego toku instancji. Nie odnosi się ono natomiast do ochrony uruchamianej w trybie nadzwyczajnym. W przypadku trybów nadzwyczajnych nie chodzi wszak o zaskarżenie decyzji jako takiej, lecz o złożenie wniosku, którego celem jest rozpoznanie odmiennej od rozstrzygniętej uprzednio sprawy (ustalenie, czy samo postępowanie lub wydana w jego wyniku decyzja dotknięte są jedną z kwalifikowanych wad prawnych). Nie jest to więc rozpoznanie sprawy co do meritum w jej pełnym zakresie przedmiotowym. Przedmiot tej sprawy jest nowy w stosunku do sprawy, która została załatwiona decyzją ostateczną.

Odmienny pogląd zaprezentowano m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r., II FSK 506/17 (LEX nr 2352581), zgodnie z którym określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 130 § 1 pkt 6 O.p. (odpowiednio art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) dotyczy również udziału pracownika w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak, np. wznowienie postępowania. Istotą instytucji wznowienia postępowania jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistniały określone w O.p. (k.p.a.) podstawy wznowienia postępowania. Żądanie wznowienia postępowania należy zatem uznać za środek zaskarżenia, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Skład orzekający w pełni podziela to stanowisko.

Zaskarżona decyzja, w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., to taka decyzja, która została objęta środkiem zaskarżenia. Kodeks postępowania administracyjnego normuje system weryfikacji rozstrzygnięć w toku instancji oraz weryfikację poza tokiem instancji, w trybach nadzwyczajnych. W ten system weryfikacji rozstrzygnięć organów administracji wpisane są środki zaskarżenia. Środki zaskarżenia są to instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć, co może doprowadzić do ich wzruszenia. Nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych jest tryb wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia decyzją sprawy, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania, jeżeli decyzja taka zawiera wadę określoną w art. 145 § 1 k.p.a. (240 § 1 O.p. - v. WSA w Lublinie w wyroku z 18 listopada 2016 r., I SA/Lu 329/16).

W badanej sprawie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, jakim jest wznowienie postępowania, objęta zastała ostateczna decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) Nr (...) z dnia (...) w sprawie oceny terenu obejmującego część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta (...) pod względem spełnienia wymagań sanitarnych i wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na tym terenie. Zarówno tę decyzję, jak również decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) Nr (...) z dnia (...) w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego, zakończonego wskazaną decyzją ostateczną, będącą decyzją wydaną w I instancji w toku rozpoznawania nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest wznowienie postępowania, sporządziła (opracowała) ta sama osoba. Z kolei wyrażenie "brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" trzeba odnieść do nie tylko do samego stadium decyzyjnego postępowania administracyjnego, ale i do wykonywania czynności procesowych poprzedzających wydanie decyzji. Wskazany wyżej pracownik Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) opracowując i sporządzając decyzje z dnia (...) i (...) niewątpliwie wziął udział w prawnie wiążącym rozstrzygnięciu sprawy. Adnotacje dotyczące tego samego pracownika (tu: Kierownik Sekcji Nadzoru i Higieny Środowiska PPIS w (...)) złożone pod tymi decyzjami, stanowią ewidentne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Osoba, która działa w postępowaniu z upoważnienia organu wydającego decyzję, skoro opracowuje i sporządza rozstrzygnięcia, zamieszcza o tym fakcie stosowne informacje w aktach sprawy, to zdaniem Sądu stanowią one świadectwo aktywnego uczestnictwa tej osoby w formułowaniu finalnej konkluzji, co do kierunku załatwienia spawy. Pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu (w drugiej instancji) podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby, wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Uznanie, że w przypadku nadzwyczajnego środka zaskarżenia jakim jest wznowienie postępowania, nie ma zastosowania instytucja wyłączenia pracownika unormowana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzić może do sytuacji, w której ten sam pracownik dokonuje oceny własnego rozstrzygnięcia, zawartego w zaskarżonej decyzji ostatecznej. Z punktu widzenia obiektywizmu i bezstronności w relacjach z jednostką, której gwarancją są przepisy o wyłączeniu pracownika byłoby to nie do przyjęcia. Sąd podziela zatem pogląd, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy również udziału pracownika w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak wznowienie postępowania. Istotą instytucji wznowienia postępowania jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistniały podstawy wznowienia postępowania. Żądanie wznowienia postępowania należy zatem uznać za środek zaskarżenia, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por. także wyroki NSA z 23 sierpnia 2016 r., II FSK 2078/14; z 3 lutego 2016 r., II GSK 1825/14 oraz z 27 października 2015 r., I FSK 1133/14). Również w wyroku z 28 listopada 2017 r., II FSK 2954/15 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że omawiany przepis stosuje się do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., II FSK 2078/14). Słusznie wskazuje się w doktrynie, że "ustawodawca nie ogranicza się (...) wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak również nadzwyczajne" (por. J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel, C. Kosikowski, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX 2013).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2017 r. (II FSK 506/17) podkreślił, że dla dokonania prawidłowej wykładni art. 130 § 1 pkt 6 O.p. (odpowiednio art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), należy mieć na uwadze cel wprowadzenia przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 lipca 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, na tle regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.) "istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki z dnia: 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 19/02 i 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SK 53/04). Orzekając o zgodności art. 24 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w wyroku z 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ.

Biorąc zatem pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy uznać, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy również udziału pracownika w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak wznowienie postępowania. Istotą instytucji wznowienia postępowania jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistniały określone w Kodeksie postępowania administracyjnego podstawy wznowienia postępowania. Żądanie wznowienia postępowania należy zatem uznać za środek zaskarżenia, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd zdecydował o uchyleniu decyzji wydanych w obu instancjach (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a.), ponieważ wadą wynikającą z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. była dotknięta decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) wydana w trybie wznowieniowym, tj. Nr (...) z dnia (...). Wyeliminowanie zatem z obrotu prawnego jedynie decyzji zaskarżonej ((...) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z (...) nr (...)) nie eliminuje rozpatrywanego naruszenia procesowego. Z tego też względu zachodziła konieczność uchylenia również decyzji, która poprzedzała zaskarżone rozstrzygniecie.

Sąd nie rozważał zasadności innych podnoszonych w skardze zarzutów, ponieważ odniesienie się do kwestii, których one dotyczą zaktualizuje się dopiero po wyeliminowaniu omówionych wyżej nieprawidłowości.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a., a zasądzone koszty postępowania obejmują zwrot wpisu od skargi.

R.T.