Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1570/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 30 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2381/15 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. znak [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], Prezydenta Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę (I etap) dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Decyzja ta została zmieniona decyzją Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wstąpiła skarżąca Spółka, jako "właściciel" sąsiednich nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca Spółka.

Zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy ww. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca Spółka nie brała udziału w postępowaniu o wydanie ww. pozwolenia na budowę. Po dokonaniu analizy projektu zagospodarowania przedmiotowej inwestycji, organ stwierdził, że nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem ograniczeń wynikających z przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działek należących do skarżącej Spółki. Można bez przeszkód je zagospodarować zgodnie z warunkami technicznymi, a sąsiedztwo inwestycji nie wpływa na zakres – wyznaczony przepisami prawa – dopuszczalnego zagospodarowania.

Zdaniem organu, Spółka nie może powoływać się na naruszenie jej interesu z uwagi na zaprojektowanie inwestycji niezgodnie z § 12 (dot. odległości w jakich ma zostać usytuowany budynek w stosunku do sąsiedniej działki budowlanej), § 13 ust. 1, § 57, § 60 (dot. zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi), § 19 (dot. odległości miejsc postojowych od granicy sąsiedniej działki budowlanej), § 23 (dot. odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od granicy sąsiedniej działki) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Organ wskazał, opierając się na orzecznictwie, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyroki NSA: z 16 listopada 2005 r., II OSK 672/05; z 10 lutego 2005 r., OSK 1118/04; wyroki WSA w Warszawie: z 21 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1217/06; z 24 października 2005 r., VII SA/Wa 26/05; z 22 marca 2005 r., VII SA/Wa 176/04).

W ocenie GINB, skarżąca Spółka nie powołała się na naruszenie jej własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Nie wykazała, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z jej nieruchomości. Podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia czynności kontrolnych (por. wyrok NSA z 14 października 2010 r., II OSK 1572/09).

Odpowiadając na zarzut dotyczący braku możliwości wybudowania na działce sąsiedniej budynku o wysokości 16 m ze względu na konieczność przestrzegania § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia organ stwierdził, że nie ma on wpływu na rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 4 tego rozporządzenia odległości określone w ust. 1 pkt 1 mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Natomiast z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia wynika, że przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Tymczasem z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki skarżącej znajdują się w jednostce ewidencyjnej śródmieścia.

Ponadto przymiot strony należy oprzeć na istnieniu interesu prawnego, który wynika z normy prawa materialnego. Chodzi o skonkretyzowane ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II OSK 1398/10). Powołanie się na przepisy prawa miejscowego (normy planistyczne), które zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do uznania za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dlatego subiektywne odczucia i uciążliwości danego podmiotu spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu niepoparte żadnym ograniczeniem prawnym świadczą jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym, a tylko posiadanie interesu prawnego uzasadnia przyznanie przymiotu strony postępowania (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 1772/11; wyrok WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2013 r., IV SA/Po 1092/12).

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane; art. 61 K.p.a.; § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia; art. 7 i art. 77 K.p.a.; art. 107 § 3 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/15, oddalając skargę, wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też takiego przymiotu nie posiada. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty (przypadek nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie nie dotyczy wnioskodawcy).

Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Weryfikacja legitymacji do występowania skarżącej Spółki w charakterze strony mogła być zatem przeprowadzona w ramach wstępnego, formalnego badania wniosku, nawet jeżeli ocena wpływu inwestycji na sąsiedni obszar obejmowała kilka ustaleń związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Organy dokonały oceny poprzez proste porównanie obowiązujących przepisów określających możliwości sytuowania budynków na działce budowlanej z projektem zagospodarowania terenu inwestycji w odniesieniu do działek skarżącej, uwzględniając przy tym potencjalne możliwości ich zabudowy. Ustalenia te dokonane zostały w związku z treścią art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które niewątpliwie stanowiły podstawę do ustalenia interesu prawnego skarżącej wnioskującej o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę regulacja zawarta w art. 28 K.p.a. doznaje ograniczenia (zob. wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSA i WSA z 2008 r. Nr 1, poz. 12). Dlatego stroną postępowania także o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zaliczają się inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał na projekt zagospodarowania terenu, z którego wynika, że sąsiedniej nieruchomość, będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki, najbliżej położony jest budynek "B" o wysokości 10,43 m. Budynek ten posiadający otwory okienne oddalony o 9,69 m od granicy z ww. działką skarżącej, 9 miejsc postojowych o 6 m i śmietnik o 14,05 m. Takie usytuowanie omawianego obiektu nie ogranicza zatem możliwości zabudowy działki skarżącej zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym również regulacjami zawartymi w ww. rozporządzeniu.

Podobnie, podnoszony w skardze zarzut dotyczący ewentualnego braku możliwości wybudowania na sąsiedniej działce budynku o wysokości 16 m ze względu na konieczność przestrzegania zapisu § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie zaś z § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia odległości określone w ust. 1 pkt 1 mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Natomiast z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia wynika, że przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Dla spełnienia cech śródmiejskiej zabudowy – zdaniem Sądu – wystarczy zatem nie tylko uzupełnienie dotychczasowej intensywnej zabudowy, budowa nowego budynku, który stworzy pierzeję z budynkami już istniejącymi, ale również budowa nowego budynku, który zagęści dotychczas istniejącą luźną zabudowę działek na obszarze funkcjonalnego śródmieścia stanowiącego obszar faktycznego centrum miast lub dzielnicy. Na taki charakter terenu, na którym położone są działki inwestycyjne i działki skarżącej wskazuje nazwa jednostki ewidencyjnej śródmieścia. Ponadto, § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia nie posługuje się terminem "ścisłe" centrum miasta oraz wskazuje nie tylko na obszar faktycznego centrum miasta, ale również dzielnicy. Prawidłowo zatem wskazał organ odwoławczy, że będzie możliwa realizacja na omawianym terenie budynku o wysokości 16 m (przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w odległościach wskazanych § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Należało zatem podzielić stanowisko przedstawione w kontrolowanym postanowieniu, że skarżąca nie posiada legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 K.p.a. co doprowadziło do odmowy skarżącemu przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, co spowodowało przyjęcie, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczy interesu prawnego skarżącego;

- § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia przez błędne uznanie, że należące do skarżącego działki zlokalizowane są w zabudowie śródmiejskiej w rozumieniu tego przepisu.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7 art. 77 i art. 80 K.p.a. przez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 K.p.a. przez zbyt ogólnikowe i nieodnoszące się w sposób konkretny do zarzutów skarżącego sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, jak również przez nie budzący wątpliwości brak części uzasadnienia (str. 12 akapit 2 zdanie ostatnie), co uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się ze wszystkimi motywami rozstrzygnięcia Sądu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. przez nie uchylenie błędnie wydanych postanowień, w których nieprawidłowo uznano, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a czynności sprawdzające podejmowane przez organy administracyjne w tej sprawie nie miały charakteru merytorycznego, a jedynie formalnoprawny. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uznania, że wniosek nie został złożony przez podmiot legitymujący się interesem prawnym do występowania w sprawie;

- art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest pełny i został prawidłowo zebrany, oraz że złożone przez skarżącego do akt sprawy w toku postępowania przez Sądem Administracyjnym wnioski dowodowe nie mają znaczenia w sprawie, co skutkowało wydaniem orzeczenia z całkowitym pominięciem złożonych dowodów i brakiem ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu przez Sąd I instancji,

- art. 141 § 4 p.p.s.a przez nierozważenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu w sposób jasny i pełny podnoszonych w skardze kwestii i brak podania przyczyn nieuwzględnienia argumentów skarżącego i dowodów złożonych w toku postępowania przez Sądem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wydanie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym postępowania nieważnościowego, może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest jednolite. Problem ten nie wymaga zatem szerszego omówienia, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, tj. wtedy gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12; i inne). Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, choć prawidłowo wskazał na istotę zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., jednak dokonał błędnej subsumcji tej normy prawnej pod ustalony stan faktyczny. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, wyłączone jest zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., w sytuacji gdy istnienie interesu prawnego wymaga dokonania określonych ustaleń przez organ administracyjny, a co więcej gdy w sprawie już doszło do takich ustaleń. Jak bowiem wynika z akt sprawy organy administracyjne przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, stwierdzając, że przedmiotowa inwestycja nie ma wpływu na naruszenie praw właściciela/użytkownika wieczystego nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Tą ocenę oparto nie na wstępnej analizie wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, lecz na merytorycznej ocenie zawartości akt dotyczących pozwolenia na budowę pod względem wpływu konkretnych rozwiązań architektoniczno-budowlanych na sąsiednią działkę wnioskodawcy. Oznacza to, że de facto organy nieważnościowe pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania, zastosowały art. 61a § 1 K.p.a. i odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego. Sąd I instancji zaś błędnie taką praktykę organów zaaprobował, co czyni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. uzasadnionym. Należy mieć na względzie, że w sytuacji gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zostanie ustalone, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ powinien w takim przypadku zastosować art. 105 § 1 K.p.a. i umorzyć postępowanie administracyjne. Wtedy powinien wskazać, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dało podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Poza określoną błędną sekwencją czynności procesowych, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, należy też dostrzec, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot legitymujący się tytułem prawnym (użytkowanie wieczyste) do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Taka zaś okoliczność, tym bardziej, że dotyczy etapowej budowy osiedla mieszkaniowego, wyklucza możliwość stwierdzenia, że wnioskodawcy w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony. Mamy bowiem do czynienia z jednym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, która to reguła ma również zastosowanie w powiązaniu z art. 28 K.p.a. na gruncie postępowania nieważnościowego. Ponadto takie zagadnienie w okolicznościach tej sprawy wymaga ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co w przypadku nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną, co do zasady wyklucza możliwość oczywistego stwierdzenia braku przymiotu strony. Z reguły bowiem w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę do obszaru oddziaływania inwestycji zalicza się bezpośrednio sąsiadujące nieruchomości, ponieważ mogą one podlegać oddziaływaniu ze strony inwestycji, np. przez zacienianie, co w tej sprawie było akcentowane przez wnioskodawcę z uwagi na planowaną wysokość przedmiotowej inwestycji, co tym bardziej może mieć miejsce na terenie zabudowy śródmiejskiej. Ustalanie interesu prawnego, który decyduje o przymiocie strony postępowania, nie polega na wykazaniu naruszenia tego interesu. Ponadto ewentualne naruszenie interesu prawnego nie musi oznaczać wady pozwolenia na budowę, jeżeli ograniczenia te wynikają z ustawy. Ocena w tym zakresie zależy od okoliczności konkretnej sprawy. A zatem brak naruszenia interesu prawnego nie daje podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W sytuacji złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przez podmiot powołujący się na własny interes prawny, organ jest obowiązany wszcząć postępowanie, a następnie w jego toku ustalić czy ma on interes prawny do występowania w niniejszej sprawie. Ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy nie mogą być dokonywane poza formami postępowania administracyjnego. Ponadto dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego brak udziału w postępowaniu zwykłym. Stroną w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nie – bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II OSK 177/09). W tej zaś sprawie strona skarżąca, jako wnioskodawca, właśnie wskazała na swoje konkretne uprawnienia wynikające z prawa użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości (art. 233 K.c.). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawierają usprawiedliwione podstawy. Pozostałe zaś zarzuty skargi kasacyjnej i wskazane w nich wady nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

W kontekście przedstawionego powyżej wywodu wskazania wymaga, że dany podmiot powołujący się na swój interes prawny dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego ma prawo do żądania od organu administracyjnego uzyskania merytorycznej oceny wskazywanej argumentacji – w tej sprawie kwestii zacieniania. Na etapie oceny prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego wypowiedzenie merytorycznej oceny co do kwestii zacieniania i związanej z nią problematyki zabudowy śródmiejskiej jest przedwczesne. Dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego i po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego właściwy organ będzie uprawniony do sformułowania w tym zakresie stosownej oceny, która z kolei będzie mogła zostać poddana sądowej kontroli.

Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia, w szczególności dotyczące legalności zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Wojewody.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.