Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2149/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 art. 189 art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1348/15 w sprawie ze skargi G. S. oraz J. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1348/15, oddalił skargę G. S. oraz J. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...]w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], Starosta A. zezwolił Wójtowi Gminy A. na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] - ul. H. od km 0+000 do km 0+787,64 w miejscowości R. - P. w zakresie budowy drogi gminnej wraz z obustronnymi chodnikami oraz zjazdami do posesji prywatnych w ilości 38 szt. i zjazdami publicznymi w ilości 11 szt., budowy murków oporowych, budowy sieci kanalizacji deszczowej wraz z uzbrojeniem oraz przebudowy sieci wodociągowej w granicach administracyjnych gminy A.".

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: G. M., który oświadczył, iż poprzedni właściciele nieruchomości przejmowanych na potrzeby realizacji inwestycji powinni być w równym stopniu pozbawiani swoich nieruchomości oraz podniósł niezgodność zakresu inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego i zażądał oświadczenia, że droga nie uniemożliwi mu dostępu do jego działki, a woda deszczowa nie będzie dostawała się do jego garażu; G. S. i J. S., którzy zarzucili naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niezastosowanie. W ocenie odwołujących się w niniejszej sprawie wywłaszczenie nie może nastąpić z uwagi na brak celu publicznego, wynikający z faktu, iż wszystkie posesje położone przy ul. H. mają dojazdy i, w ocenie skarżących, nie ma potrzeby poszerzania czy przebudowy istniejącej drogi. Dalej zarzucili niezrealizowanie obowiązku rokowań przewidzianych w art. 114 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz fakt, iż przedmiotowa droga mogła zostać powiększona kosztem nieruchomości niezabudowanych.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia [...] września 2015 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty A. Organ odwoławczy powołał się na art.11d i art. 11 f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) – dalej: "specustawa" – i stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazał, że strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, spełniony został również warunek udziału społeczeństwa w postępowaniu przez zawiadomienie stron postępowania i podanie do publicznej wiadomości obwieszczeń o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem organu, brak opinii właściwego wojskowego zarządu transportowego dla planowanej inwestycji nie powinien być traktowany jako znaczące uchybienie, mogące rzutować negatywnie na ważność skarżonej decyzji, bowiem inwestycja nie ma istotnego znaczenia dla obronności państwa. Organ ustalił ponadto, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco lub choćby potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zakres objętej inwestycją przebudowy sieci wodociągowej i realizacji kanalizacji deszczowej nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego, a z załączonych do projektu map wynika, że urządzenia te realizowane będą w pasie drogowym, podobnie jak zjazdy z rozbudowywanej drogi gminnej. Inwestycja nie jest realizowana na obszarze objętym ryzykiem powodzi. Wojewoda stwierdził nadto, że przeprowadzone w sprawie postępowanie uwzględniało zasady określone w specustawie, a wydana decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa we wskazanych przepisach.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że inwestycja posiada charakter publiczny. Z dostarczonej przez strony odwołujące się dokumentacji fotograficznej obszaru objętego inwestycją wynika, iż komunikacja na kluczowym obszarze odbywa się drogą gruntową. Położenie odpowiedniej nawierzchni i zapewnienie odwodnienia drogi, przyczyni się do ułatwienia oraz zwiększenia komfortu i bezpieczeństwa ruchu na drodze, podobnie jak budowa chodników i oznakowanych przejść dla pieszych. Zdaniem organu należy odróżnić zapewnienie możliwości dojazdu do nieruchomości od zapewnienia drogi dojazdowej do niej prowadzącej.

Za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych, bowiem sama konstrukcja tego przepisu wskazuje, że dotyczy on wyłącznie sytuowania obiektów budowlanych w otoczeniu istniejących już dróg. Nie ma natomiast żadnych przesłanek pozwalających interpretować ten przepis rozszerzająco i stosować do sytuowania drogi względem istniejących już na danym obszarze obiektów budowlanych.

Wojewoda uznał również za nieuzasadniony zarzut niezrealizowania obowiązku rokowań. Wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest w trybie specustawy, która nie nakłada obowiązku prowadzenia rokowań ani negocjacji społecznych. W art. 11d ust. 1 specustawa wskazuje, jakie wymogi musi spełnić zarządca drogi, nie wymieniając wśród nich obowiązku rokowań, czy wcześniejszego wykupu nieruchomości przeznaczanych na cele inwestycji, a w art. 11e ustawodawca wyraźnie wskazał, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nierównego traktowania stron postępowania poprzez nierównomierne pozbawianie ich nieruchomości przejmowanych na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie dają organowi wydającemu decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji celu publicznego prawa do ingerowania w treść projektu budowlanego i zmianę przebiegu inwestycji. Słusznie też, zdaniem Wojewody, zauważył organ I instancji, że ograny administracji nie są upoważnione do badania zasadności rozwiązań budowlanych przyjętych w projekcie budowlanym. Osobami odpowiedzialnymi za zgodność projektu budowlanego z normami prawa i zasadami wiedzy technicznej są projektant i sprawdzający. Odnośnie natomiast zarzutu niezgodności zakresu inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że specustawa w art. 11i ust. 2 wskazuje, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na powyższą decyzję G. S. oraz J. S., zarzucili: naruszenie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, w ten sposób, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej - w przypadku drogi gminnej – 6m, podczas gdy odległość między słupem energetycznym znajdującym się na działce [...] (należącej do skarżących) a zewnętrzną krawędzią drogi jest mniejsza niż 4m od pasa drogowego, a co za tym idzie, założenia organu co do poszerzenia drogi stoją w sprzeczności z art. 43 ustawy. Skarżący podnieśli, że wywłaszczenie nie może być stosowane, gdy cel publiczny już został na nieruchomości zrealizowany – droga gminna nr [...] ul. H., nie wymaga żadnej rozbudowy z tego względu, że wszystkie posesje prywatne mają dojazdy, co w sposób oczywisty musi wynikać z decyzji o warunkach zabudowy. Z założenia, że nieruchomości znajdujące się przy ul. H. zostały wybudowane legalnie skarżący wywiedli, że każda z nich posiada drogę dojazdową do posesji, a planowana inwestycja jest chybiona i nieuzasadniona, a nadto w obliczu planowanego wywłaszczenia – bezprawna. Uważają również, że tylko obiekty budowlane przy ul. H. wzniesione w warunkach samowoli budowlanej powinny zostać rozebrane. Nieuprawnione jest konwalidowanie stanu poprzez wywłaszczanie cudzych nieruchomości. Skarżący podkreślili, że organ powinien w pierwszej kolejności zbadać potrzebę wywłaszczenia. Podnieśli, że nie przeprowadzono na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący nie zgadzają się z tym, że przeznaczono na cel publiczny część ich nieruchomości, która ma zostać wywłaszczona, a nie przeznaczono na ten cel niezagospodarowanych działek po drugiej stronie ul. H. tj. nr [...]. Dodali również, że projekt budowlany przewiduje wybudowanie muru oporowego do wysokości od 0,50m do 2,15m, czym narusza interes publiczny i nakazuje się funkcjonowanie skarżącym na ograniczonej murem przestrzeni, tylko po to by wybudować drogę dojazdową o szerokości 5m z chodnikami, pomimo istniejącego pasa drogowego o szerokości 6,20m. Dojazd do posesji usytuowanych przy ul. H. odbywa się od ul. K., od ul. K. o nowo wybudowanej nawierzchni asfaltowej o szerokości 4m bez chodników oraz drogi gruntowej tj. z trzech istniejących dróg. Podnieśli, że ul. H. o szerokości 6,20m spełnia wymogi dojazdowe dla transportu dzieci do szkół.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w art. 11f ust. 1 specustawy określone zostały elementy, jakie winna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu analiza decyzji prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie to zawiera wszystkie wymagane ustawowo elementy, tak obligatoryjne (art. 11f ust. 1 pkt 1-7), jak i te, które zostały określone w związku z potrzebą ich ustalenia w rozpoznawanej sprawie (art. 11f ust. 1 pkt 8). Sąd podniósł, że z mocy art. 12 ust. 4 specustawy, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1) bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych ( pkt 2) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości - art. 12 ust. 3 specustawy. Skoro zatem nabywanie nieruchomości pod drogi zostało unormowane w specustawie, to do nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy tej ustawy nie znajduje zastosowania art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 23 specustawy zawiera normę o charakterze odsyłającym, zgodnie z którą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Kwestii zaś nabywania nieruchomości pod drogi – w świetle powyższych przepisów specustawy - nie można uznać za nieuregulowaną w tym rozdziale.

Sąd podkreślił również, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć przesądzającego wpływu na treść rozwiązań technicznych dotyczących przebiegu projektowanej inwestycji drogowej, w tym przyjętych w decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Przepis art. 11 i ust. 2 ustawy jednoznacznie przesądza, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo powyższego Sąd wskazał, że realizacja planowanej inwestycji wpisuje się w gospodarkę przestrzenną gminy - projekt jezdni jednoprzestrzennej, dwukierunkowej o szerokości 5m z obustronnymi chodnikami 1,5m, wpisuje się w założenia planistycznie gminy określone w planie miejscowym, a pisemne zapewnienia Wójta Gminy A., na które powołują się skarżący, zawarte w pismach z dnia 25 listopada 2008 r. i z dnia 17 października 2011 r., nie mogą podważyć ustaleń planu i nie są źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu wynikające z charakteru sprawy dobro ogólne, dotyczące rozbudowy istniejącej drogi gruntowej poprzez pas jezdni i chodniki utwardzone kostką brukową, którego podstawowym celem jest usprawnienie komunikacji, zestawione z możliwymi negatywnymi skutkami wykonania przedmiotowej decyzji dla stron, przemawiają, co do istoty, za stwierdzeniem, że decyzja służy właśnie realizacji celu publicznego, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu realizacji inwestycji drogowych. Sąd podkreślił, że Starosta był związany wnioskiem Gminy o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie ar. 11b specustawy. Stosownie do art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zatwierdzony na potrzeby inwestycji podział nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających inwestycję, w tym podział nieruchomości skarżących (z działki nr [...] wydzielone zostały: działka nr [...] - zajęta pod drogę i działka nr [...] - pozostała przy dotychczasowym właścicielu), doprowadził do ograniczenia prawa własności. Prawo to nie jest prawem bezwzględnym, gdyż w art. 64 ust. 1 Konstytucja RP przewiduje się możliwość jego ograniczenia. Specustawa drogowa służy budowie dróg publicznych, a jej skutki są rekompensowane w formie odszkodowania. Przy realizacji dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a sferą praw i wolności. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Rozbudowa zatem istniejącej drogi gruntowej będzie stanowiła cel publiczny. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 specustawy ukształtowała się jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych - przepisy tej ustawy mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r., poz. 460 ze zm.). Sporna inwestycja jest zatem inwestycją celu publicznego, polegającą na rozbudowie drogi gminnej. W projekcie zagospodarowania terenu (opis techniczny) wskazano, że planowana budowa ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu kołowego i pieszego poprzez wykonanie nawierzchni jezdni i chodników - oddzielenie ruchu pieszego i kołowego, poprawę równości, zwiększenie przyczepności pojazdów, poprawę geometrii skrzyżowań, budowę chodników i oznakowanie przejść dla pieszych. Wskazano na poprawę stanu środowiska naturalnego w zakresie płynności ruchu pojazdów, co wpłynie m.in. na poprawę klimatu akustycznego w bezpośrednim sąsiedztwie oraz zmniejszy się emisja zanieczyszczeń pyłowych i gazowych wprowadzonych do powietrza przez pojazdy oraz drgań, powstanie kanalizacja deszczowa z przepompownią, a przez wykonanie chodników i jezdni zmniejszy się prawdopodobieństwo wystąpienia wypadków, które mogą być przyczyną skażenia środowiska. Poprawi się również wygląd estetyczny ul. H.. Skarżący tracą w następstwie wydania zaskarżonej decyzji uprawnienia właścicielskie w stosunku do swojej nieruchomości. W ocenie Sądu organ wykazał, że odjęcie im praw jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Organ uznał, że zasadna jest realizacja drogi o szerokości 5m z obustronnymi chodnikami o szerokości 1,5m. Z uwagi na to, że planowana inwestycja poprawi stan bezpieczeństwa ruchu kołowego i pieszego, spełniona została przesłanka uzasadniająca przyjęcie określonych rozwiązań – wystąpienie istotnego interesu publicznego, który przeważyłby za ograniczaniem prawa własności.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie. W ocenie Sądu nie narusza przepisów prawa istnienie już budynków na nowopowstałej działce nr [...] w odległości mniejszej od krawędzi jezdni, niż przewiduje to art. 43 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten nie dotyczy bowiem sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego, a jedynie normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym a krawędzią jedni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Zatem niezachowanie odległości wynikającej z art. 43 ustawy o drogach publicznych przy budowie drogi na podstawie przepisów specustawy względem istniejących budynków na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji drogowej, nie świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. Sąd wyjaśnił również, że w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Wobec powyższego nieuzasadnione są zarzuty dotyczące przebiegu drogi, czy też przyjętych rozwiązań technicznych przez projektanta poprzez zrealizowanie muru oporowego.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia rokowań na podstawie art. 114 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd podkreślił, że przepisy regulujące tryb wywłaszczania nieruchomości czy też podziału nieruchomości, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie mają zastosowania w sytuacji realizacji inwestycji drogowej w ramach specustawy drogowej, tak jak w tej sprawie.

Skargą kasacyjną G. S. oraz J. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego tj. art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędne tego przepisu niezastosowanie i nierozważenie celowości lokalizacji inwestycji drogowej na działkach osób trzecich,

2. prawa materialnego tj. art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niezastosowanie tego przepisu i zatwierdzenie realizacji inwestycji drogowej, której projekt przewiduje usytuowanie zewnętrznej krawędzi jezdni (będącej drogą gminną) w odległości od obiektów budowlanych mniejszej aniżeli przewidziane w tym przepisie 6m, tj. z pominięciem względów bezpieczeństwa,

3. przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 77 k.p.a. poprzez pobieżne, a nie wyczerpujące zebranie niezbędnego materiału dowodowego, w szczególności odstąpienie od ustalenia zasadności inwestycji drogowej w świetle wszystkich wartości i interesów wymienionych w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej,

4. przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 7, art. 8 i art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z zupełnym pominięciem racji i twierdzeń skarżących, jako strony postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym wprowadzaniu w błąd skarżących przez organy administracji publicznej,

5. przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a w szczególności procesowej zasady ogólnej dotyczącej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowiącej wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, przez nieuwzględnienie wszystkich dowodów ujawnionych w toku postępowania, a przede wszystkim faktu, iż skarżący zostali wprowadzeni w błąd treścią informacji udzielonej im przez Wójta Gminy A., a ponadto organ administracji naraził skarżących na pozbawienie realnej ochrony ich praw poprzez pomijanie w postępowaniu pełnomocnika,

6. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie istoty przysługującego skarżącym prawa własności polegającego na poszerzeniu drogi kosztem nieruchomości należącej do skarżących, przy błędnym przyjęciu przy ustalaniu projektu planu miejscowego, że w sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na dokonanie wywłaszczenia skarżących z uwagi na konieczność poszerzenia drogi gminnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2015 r. i decyzji Starosty A. z dnia [...] stycznia 2015 r.; 2. stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty wydane zostały z naruszeniem prawa w zakresie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] na nowe działki i wywłaszczenia skarżących z części działki nr [...] oraz zatwierdzenia projektu budowlanego w części dotyczącej przesunięcia granicy działki [...]; 3. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 4. zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że projekt, w którym dokonano podziału działki należącej do skarżących nie uwzględniał żadnej alternatywy dla przyjętego rozwiązania, a przecież znacznie bardziej racjonalnym byłoby dokonanie podziału działki sąsiedniej w stosunku do drogi i ograniczenie konieczności podziału działki skarżących (lub też odstąpienie od jej podziału). Podkreślono, że w trakcie postępowania dotyczącego zmian dokonywanych w miejscowym planie Wójt Gminy A. świadomie wprowadzał w błąd skarżących (pismo z 25.11.2008r. oraz 17.10.2011 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687) – dalej: specustawa drogowa.

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 1 ust. 1). Specustawa drogowa przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych, w tym uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje ( m.in.) także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego (art. 11f ust. 1 pkt 7), zatwierdzenie podziału nieruchomości (art. 11f ust. 1 pkt 5), oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego ( art. 11f ust. 1 pkt 6). Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych. Zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisów innych ustaw i instytucji prawnych uregulowanych w tych ustawach jest uwarunkowane zawarciem w specustawie drogowej przepisu odsyłającego do ich stosowania. Przepisy specustawy drogowej wskazują przepisy innych ustaw znajdujących zastosowanie w stosunku do inwestycji drogowej określając przypadki ich zastosowania. A zatem, z woli ustawodawcy sprawy dotyczące realizacji inwestycji drogowej są regulowane przepisami specustawy drogowej i jedynie w sytuacjach braku uregulowań w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy innych ustaw.

Jak stanowi art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podkreślić należy, iż kwestia nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy specustawy drogowej została unormowana w tej ustawie. A mianowicie, przepis art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, zamieszczony w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" jednoznacznie stanowi, iż decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości – ust. 2.

Z mocy art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1) bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych ( pkt 2) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości - art. 12 ust. 3 specustawy drogowej. Skoro zatem nabywanie nieruchomości pod drogi zostało unormowane w specustawie drogowej, to do nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy tej ustawy nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 23 specustawy drogowej zawiera normę o charakterze odsyłającym, zgodnie z którą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Kwestii zaś nabywania nieruchomości pod drogi – w świetle powyższych przepisów specustawy drogowej - nie można uznać za nieuregulowaną w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi".

Powyższe koresponduje z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 2 u.g.n. ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 687, ze zm.) – art. 2 pkt 11 u.g.n. Z powyższego wynika, że jeśli specustawa drogowa ma własny przedmiot regulacji, to ustawa o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania w materii objętej specustawą drogową.

Mając na względzie sposób zredagowania niektórych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podnieść należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami wymaga prawidłowego określenia ich w tej skardze. Koniecznym staje się wobec tego powołanie konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd i precyzyjne ich określenie ze wskazaniem odpowiednich jednostek redakcyjnych, takich jak artykuły, paragrafy czy ustępy i punkty. Sąd kasacyjny, związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy badać czy w danej sprawie doszło do naruszenia jeszcze innych niż wskazane w skardze kasacyjnej przepisów. Formułując podstawy skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę powinien więc wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego ewentualnie procesowego i uzasadnić zarzut ich naruszenia. Część podniesionych w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutów przedstawionych wymogów nie spełnia, bowiem powołane tam przepisy nie zostały precyzyjnie określone.

Wskazany - w powiązaniu z art. 77 k.p.a. - jako naruszony art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych składa się z 8 punktów regulujących odmienne elementy - wymogi decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nadto punkt 8 posiada kolejne jednostki redakcyjne (litery a do h). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy tym, który z nich został jego zdaniem naruszony. Nie wynika to również z uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Już tylko z tych powodów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powyższych przepisów nie może odnieść zamierzonego skutku.

Podobne uwagi odnieść należy do powołanego w skardze kasacyjnej art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (składającego się z trzech ustępów). W tym jednak przypadku uzasadnienie zarzutu i przytoczenie treści przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pozwala na odniesienie się do tego zarzutu.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowy powinny być sytuowane w odległości co najmniej 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Podkreślić należy, iż norma zawarta w tym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego, a mianowicie sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym.

Nie usprawiedliwione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że podnoszone przez skarżących okoliczności dotyczące wprowadzenia w błąd skarżących przez organy administracji publicznej (wprowadzenie w błąd skarżących treścią informacji udzielonej im przez Wójta Gminy A.) nie mogą mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Są to bowiem okoliczności nie objęte hipotezą przepisów mających zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której kontroli legalności dokonywał Sąd pierwszej instancji.

Nadto w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd administracyjny nie może oceniać, czy budowa lub rozbudowa drogi jest potrzebna czy też zbędna i czy prace związane z budową drogi są zgodne z interesem skarżących, czego oczekiwali skarżący. Zasadnie także Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ orzekający w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonuje sprawdzenia czy wniosek spełnia przewidziane prawem wymagania i dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej, a także, czy projekt jest zgodny ze specustawą drogową. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych ustawą specjalną obliguje organ do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby charakter pozaprawny, nie przewidziany obowiązującymi w zakresie inwestycji drogowych przepisami.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. Zatwierdzenie podziału nieruchomości należących do skarżących i następnie przejście z mocy prawa na własność Gminy działki powstałej z podziału działki będącej własnością skarżących nie stanowi o naruszeniu tych norm. Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej). A zatem, specustawa drogowa dopuszcza ingerencję w prawa własności i czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem. W specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.