Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1400/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2014r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania U. B. oraz M. W. od decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. wydanej przez Wójta Gminy W. ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] oraz [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, budynku hali składowo- magazynowo-handlowej wolnostojącej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wójt Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. Ustalił warunki zabudowy dla działek ew. nr [...] oraz [...] w obrębie [...], gmina W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, budynku hali składowo- magazynowo-handlowej wolnostojącej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie przez p. M. W. oraz p. U. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. Sygn. Akt [...], po rozpatrzeniu odwołania U. B. oraz M. W. od decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. wydanej przez Wójta Gminy W., działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył p. M. W. WSA wyrokiem z dnia 22 października 2013r. sygn. Akt IV SA/Wa 585/13 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2014r. Sygn. Akt [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż "wprawdzie nie ulega wątpliwości, że z formalnego punktu widzenia postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było dwuinstancyjne w tym sensie, że sprawa o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji była przedmiotem orzeczeń organów dwu instancji (Wójta i SKO), a decyzja odwoławcza zapadła na skutek rozpoznania przez SKO odwołania uczestników postępowania od decyzji Wójta. Niezależnie jednak od powyższego uznać należy, że wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie został dochowany w niniejszej sprawie w sensie materialnym, merytorycznym. Treść uzasadnienia decyzji odwoławczej prowadzi bowiem do wniosku, że rozpatrując przedmiotowe odwołanie SKO nie dokonało, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji, ponownej (tj. odrębnej od dokonanej w I instancji przez Wójta) pełnej oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w części kwestionowanej odwołaniem. (....)

W zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej nie dokonano oceny, czy kwestionowana odwołaniem część planowanej inwestycji spełnia kryterium kontynuacji funkcji zabudowy. Stwierdzić należy, że w uzasadnieniu decyzji, poświęconym w zasadzie w całości zrelacjonowaniu uregulowań ustawy o planowaniu oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego znalazło się zaledwie jedno zdanie, które można by zakwalifikować, jako ocenę przez organ odwoławczy zebranego w sprawie materiału dowodowego (tj. w szczególności sporządzonej w postępowaniu prowadzonym przez Wójta analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu). "Z analizy dokonanej przez organ I instancji wynika, iż obszarze analizowanym istnieją budynki o funkcji, jako wskazano dla planowanej zabudowy" (str. 3 uzasadnienia, czwarty akapit od dołu, zadnie ostatnie).

W oczywisty sposób ocena ta jest niewystarczająca, albowiem ogranicza się wyłącznie do sformułowania końcowego wniosku, bez wskazania szczegółowych przesłanek do niego prowadzących. SKO nie dokonało zatem analizy funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, w tym nie odniosło się do zarzutów odwołania. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że poza kwestią oceny funkcji nowej zabudowy SKO winno było dokonać również oceny prawidłowości ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do kwestionowanej hali w całości, tj. we wszystkich aspektach (parametrach), o których mowa w rozporządzeniu.

Co do zasady podkreślenia wymaga również, że ustalenie przez organ, iż w obszarze analizowanym istnieją budynki o funkcji tożsamej z funkcją zabudowy planowanej, nie stanowi automatycznej przesłanki do uznania, że zabudowa planowana stanowi kontynuację funkcji zabudowy obszaru analizowanego w sytuacji w której obszar ten wykazuje zróżnicowanie pod względem funkcji zabudowy. W takim wypadku szczególnego znaczenia nabiera konieczność oceny funkcji zabudowy w tej części obszaru analizowanego, która stanowi bliskie sąsiedztwo terenu inwestycji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał czego dotyczy i jaki jest zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy, powołując się na art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jak również orzecznictwo sądów administracyjnych.

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ wskazał, że obszar przyjęty do analizy w zakresie funkcji i zagospodarowania terenu charakteryzuje się zróżnicowaniem pod względem sposobu wykorzystania poszczególnych działek. W obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa - zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności, jak również towarzyszy jej zabudowa budynkami garażowo - gospodarczymi i usługowymi (działki ew. nr [...]) Na działce ew. nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji znajduje się zabudowa budynkami o funkcji handlowo-magazynowo-biurowej - [...].

Stąd też planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, budynku hali składowo-magazynowo-handlowej wolnostojącej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej odpowiada pod względem funkcji, zabudowie znajdującej się w obszarze analizowanym. Planowana zabudowa stanowi zatem kontynuację funkcji znajdującej się w obszarze. Okoliczność, iż w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi nie determinuje sposobu zagospodarowania obszaru i tym samym, nie wyklucza możliwości lokalizacji inwestycji o funkcji usługowej i handlowej.

W świetle przytoczonych powyżej wywodów nie można uwzględnić zarzutów stron skarżących, albowiem pojęcie funkcji obszaru i sąsiedztwa należy interpretować funkcjonalnie. Jeżeli zatem planowana inwestycja nie koliduje z dotychczasową funkcją obszaru, to w ocenie organu odwoławczego, wobec braku sprzeczności nie ma potrzeby zakwestionowania możliwości realizacji inwestycji.

Wskazać również należy, iż zgodnie z §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym organ I instancji wyznacza podstawowe parametry inwestycji linię zabudowy §4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., która wyznacza granice potencjalnej zabudowy danego terenu, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy - powołanego rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej - 6, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - §7 oraz geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki § 8 .

Nadto, przepisy powołanego powyżej rozporządzenia dopuszczają możliwość wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy w oparciu o dane z przeprowadzonej analizy obszaru, co oznacza, iż dla wyznaczenia podstawowych wskaźników dla nowej zabudowy możliwe jest przyjęcie do obliczeń danych z części działek, znajdujących się w obszarze analizowanym, o ile znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy.

Rozpoznając ponownie sprawę w zakresie wyznaczenia podstawowych parametrów dla planowanej zabudowy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I instancji. Zważywszy na charakter inwestycji, łączącej zabudowę mieszkaniową z budową hali składowo-magazynowo-handlowej wolnostojącej, zasadne jest, jak to uczynił organ I instancji, określenie wskaźników zabudowy, określonych w §4 - 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w oparciu o dane uzyskane z działek o podobnej zabudowie - funkcji mieszkaniowo-gospodarczej. Z tych względów, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania parametrów dla planowanej inwestycji, przyjętych w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem prawa lokalnego. Wydawana jest ona na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) na wniosek inwestora, który określa zakres planowanej inwestycji i jest zobowiązany do podania elementów dotyczących planowanej inwestycji, jakie wynikają z przepisów prawa. Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż decyzja ta konkretyzuje możliwość zabudowy terenu inwestycji wskazanego przez inwestora w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw - aktami wykonawczymi. Wykonując analizę organ przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji lub też, o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wniosek inwestora, wszczynający postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy określa, w jakim zakresie będzie prowadzone postępowanie, a więc jakie przepisy prawa umożliwiają, lub też nie, realizację przedmiotowej inwestycji.

Zwrócić też należy uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie koncepcję zabudowy poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Stąd też na obecnym etapie nie jest możliwe przesądzenie kwestii związanej z usytuowaniem budynku - a w szczególności rozstrzygnięcie kwestii jego posadowienia w bliskim sąsiedztwie nieruchomości strony skarżącej.

Podkreślono także, iż decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga kwestie związane z lokalizacją planowanej inwestycji, jednakże nie odnosi się do kwestii związanych z funkcjonowaniem przyszłej zabudowy, a więc problemów związanych z hałasem, spalinami i nadmiernym ruchem kołowym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. Domagając się jej uchylenia skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 24§1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, iż w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydającego zaskarżoną decyzję, znajdowały się osoby, które na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27§ 1 k.p.a podlegały

wyłączeniu z postępowania. W wyniku bowiem uchylenia decyzji Samorządowego

Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. wyrokiem

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 585/13, sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Przy ponownym rozpoznaniu w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., występowały dwie osoby, które brały udział w wydaniu, uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r.. Tym samym doszło do naruszenia w/w przepisów.

Z ostrożności, Skarżący ponownie wskazał zarzuty merytoryczne, których oceny nie dokonało SKO, wskazując, że w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określona została zasada ładu przestrzennego, która ma za zadanie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Bezsporne zdaniem skarżącego jest, iż wzniesienie hali składowo-magazynowo-handlowej naruszy, opisaną wyżej zasadę, jak również zasadę dobrego sąsiedztwa zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Na wszystkich działkach objętych obszarem analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jak już Skarżący wspomniał w pkt 1 odwołania jedynie na działce nr [...], która bezpośrednio graniczy z drogą krajową nr [...] dopuszczalne było zlokalizowanie nie uciążliwego obiektu usługowego związanego z obsługą komunikacyjną w postaci restauracji. Istotny przy tym jest fakt, iż działka ta ma powierzchnię [...] m2 i ze wskaźnikiem zabudowy 19,5 % zagospodarowanie tej działki pod zabudowę usługową nie narusza zasady ładu przestrzennego jak i zasady dobrego sąsiedztwa.

Tymczasem działka, którą wnioskodawczyni pragnie zagospodarować pod zabudowę usługową - jak się może tylko domyślać Skarżący - ma powierzchnię ok. [...] m2 wraz z dojazdem. Organ nie ustalił w żaden sposób na czym ma polegać planowana przez Wnioskodawczynię działalność usługowa, pomimo, że powinien poczynić takie ustalenia w kontekście zbadania ewentualnego oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Z całą pewnością inwestycja na działce nr [...] spowoduje znaczne wzmożenie ruchu komunikacyjnego.

Niezgodne z obowiązującymi przepisami są również ustalenia poczynione przez organy w zakresie ustalenia dopuszczalnych parametrów planowanych przez wnioskodawczynię inwestycji, a mianowicie:

W myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice tego obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie organ wyznaczył ten sam obszar analizowany dla obu działek pomimo, że przepis wyraźnie wskazuje, iż powinien być wyznaczony dla każdej działki z osobna. W treści decyzji nie ustalono frontu działki nr [...], a tym samym nie ma możliwości zweryfikowania poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego. Wątpliwości zresztą budzi wskazane uzasadnienie dla sposobu wyznaczenia tego obszaru - zamieszczone w części tekstowej Analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu - a mianowicie Granice obszaru analizy wyznaczono w odległości obejmującej obiekty tej samej funkcji pozwalającej na określenie cech dla projektowanej zabudowy. Sposób być może nowatorski, ale jak na razie nieznany ustawodawcy, a tym samy niezgodny z zacytowanymi wyżej przepisami.

Zdaniem skarżącego, organ ustalając granice obszaru analizy powinien, precyzyjnie wskazać sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (uwzględniając fakt, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. Powyższego wymogu decyzja nie spełniła. Dodatkowo w części graficznej analizy organ ograniczył jej zakres i obszar wskazując na 5 budynków, które poddał analizie, natomiast w części tekstowej w pkt II tej analizie poddano trzy działki. Jest to rozwiązanie niezgodne z rozporządzeniem, które wskazuje, iż to w obszarze analizowanym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Analizie więc należało poddać cały obszar, a nie tylko trzy działki z 12.

Skarżący zakwestionował także okoliczność, iż odnosząc się do istniejącej zabudowy na działce nr [...] organ wskazał, iż jest to zabudowa handlowo-magazynowo-biurowa, pomimo faktu, iż jest to zabudowa usługowa - restauracja. Organy są zobowiązane do przeprowadzenia analizy zabudowy nie tej, która im się wydaje, że jest, ale tej która naprawdę istnieje. Ponadto Skarżący pragnie wskazał, iż

obowiązującym przepisom nie jest znana definicja zabudowy "handlowo- magazynowo-biurowej".

Zarzucił także organom, że nie dokonały ustaleń w zakresie linii zabudowy na działce nr [...], tym samym nie wiadomo w jaki sposób miałaby zostać ewentualnie zlokalizowana hala. Analiza przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej), a dla niektórych istotne są parametry charakteryzujące działki najbliższe (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej).

I tak, stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (czyli wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym). Z części opisowej analizy funkcji wynika, iż średniej w analizowanym obszarze w ogóle nie ustalono, pomimo tego stwierdzono, iż wynosi ona od 16% do 27%, (wynika z tego, iż pojęcie średniej arytmetycznej jest organom nieznane). Natomiast w treści decyzji w pkt 2 lit. a - organ ustalił ten wskaźnik maksymalnie do 50% pomimo, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Organ w zakresie więc ustalenia tego parametru dwukrotnie naruszył prawo, najpierw poprzez nie ustalenie średniej, a następnie poprzez wskazanie parametru nie wynikającego z analizy.

Skarżący wskazał, że również szerokość elewacji frontowej, zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia, wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (czyli wszystkich działek), z tolerancją do 20%. Podobnie jak w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, analiza średniej nie ustaliła. Natomiast wskazała, że ta szerokość wacha się od 10 m dla zabudowy mieszkaniowej do 33 m dla zabudowy handlowo- magazynowo-biurowej. Należy więc uznać, iż w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych ma rozpiętość od 10 m do jakiej szerokości nie wiadomo. Natomiast górna granica szerokości elewacji w przypadku zabudowy handlowo- magazynowo-biurowej (która nie istnieje w analizowanym obszarze jak juz wyżej wskazano) może wynieść 33 m. Natomiast w treści decyzji w pkt 2 lit. d - organ ustalił ten wskaźnik na 10 m z tolerancją do 20% dla budynku mieszkalnego oraz 25 m z tolerancją do 20% dla hali pomimo, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Organ w zakresie więc ustalenia tego parametru ponownie dwukrotnie naruszył prawo, najpierw poprzez nie ustalenie średniej, a następnie poprzez wskazanie parametru nie wynikającego z analizy.

Dodatkowo skarżący wskazał, że według §7 ust.1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Ustalona została wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych na od 3 m do 6 dla zabudowy mieszkaniowej oraz na 5 m do 8 m dla budynku hali przy czym nie wiadomo na jakich wyliczeniach i na podstawie jakich danych organy te wartości ustaliły. Organ po prostu uznał, iż górna krawędź elewacji dla budynków ma mieć wyżej wskazane wartości ze względu na fakt, iż w obszarze analizowanym występują takie budynki nie wskazując jednakże na jakich działkach wystąpienia takie mają miejsce. Nie wiadomo dlaczego ta wysokość nie jest przedłużeniem krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w konsekwencji nie wiadomo również dlaczego nie została wyliczona jako średnia.

Również zagadnienie związane z geometrią dachu o której mowa w § 8 rozporządzenia, budzi zastrzeżenia skarżącego. Przepis wskazuje, iż zasadą jest, że ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym przy czym stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonując ustaleń w tym zakresie należy stosować wymagania odnośnie kontynuacji zabudowy. Organ nie wskazał którą zabudowę pragnie kontynuować ani w zakresie geometrii dachu, ani w zakresie wysokości budynków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., która wydana została na skutek uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia tegoż organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2013r. Sygn. akt IV SA/Wa 585/13.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Sąd podzieli zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) z uwagi na to, że w składzie kolegialnego organu II instancji wydającego zaskarżoną decyzję znajdowały się 2 osoby, które powinny były podlegać wyłączeniu od orzekania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013r. Sygn. akt I OSK 96/13 cyt. " Celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienia, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 sygn. akt II GPS 2/06, ZN NSA nr 3 (12)/2007, s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy więc przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie. Należy tu wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym orzeczono, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza się członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, był niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok został zrealizowany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska - Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011)."

Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. W przedmiotowej sprawie decyzja SKO w W. została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 października 2013r. Sygn. akt IV SA/Wa 585/13 i sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez ten organ. W składzie ponownie rozstrzygały zaś Pani B. S. i M. N., a więc doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. Należy więc uznać, że w sprawie wystąpiła przesłanka, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Na marginesie należy przy tym przypomnieć, iż rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA zgodnie z art. 153 p.p.s.a

Przez ocenę prawną, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1591/11, opub. Lex nr 1339558).

Ocena prawna dotyczyć może stanu faktycznego sprawy, jak i wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego.

Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12, Lex nr 1333866).

Postanowienia art. 153 p.p.s.a. oznaczają, że orzeczenie Sądu obejmuje swoim zasięgiem przyszłe postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Jednocześnie należy podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Lex nr 1277944, z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11, Lex nr 1293568).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że obowiązkiem organu będzie ponowne rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a, bowiem jak wskazał Sąd cyt. "nie dokonało, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji, ponownej (tj. odrębnej od dokonanej w I instancji przez Wójta) pełnej oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w części kwestionowanej odwołaniem. (....) oraz ponownie nie dokonano rzetelnej oceny, czy kwestionowana odwołaniem część planowanej inwestycji spełnia kryterium kontynuacji funkcji zabudowy". W tym zakresie organ mając na uwadze, że w obszarze analizowanym na działce ew. nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji istnieje jak zabudowa okreśłona przez organ I instancji jako o funkcji handlowo-magazynowo-biurowej - [...], odnieść się również do zarzutu, podniesionego w odwołaniu, że zajazd ten to restauracja (działalność gastronomiczna), położona przy drodze krajowej nr [...]. Kwestionowana inwestycja dotyczy zaś budowy hali składowo-magazynowo-handlowej. Organ winien także dokonać ustalenia prawidłowości sporządzonej analizy pod względem wszystkich parametrów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego enumeratywnie dla każdego przepisu począwszy od § 3 do §8, na co szczególną uwagę zwrócił Sąd wskazując cyt. " Niezależnie od powyższego wskazać należy, że poza kwestią oceny funkcji nowej zabudowy SKO winno było dokonać również oceny prawidłowości ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do kwestionowanej hali w całości, tj. we wszystkich aspektach (parametrach), o których mowa w rozporządzeniu".

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. zasadnym było jej uchylenie. Jednocześnie na podstawie art.152 i 200 w/w ustawy Sąd rozstrzygnął w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zwrotu kosztów postępowania sądowego.