Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 461/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 668/18 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 668/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. J. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej także: "MWINB", z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach, dalej także" "PINB", decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestora D. O. obowiązku wykonania dodatkowych czynności mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem - wykonanych robót budowlanych związanych z odbudową, rozbudową, przebudową i nadbudową budynku jednorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego na działce nr A w miejscowości Lanckorona, zrealizowanych na podstawie uchylonej decyzji nr [...] Starosty Wadowickiego z dnia [...] lutego 2016 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie ww. robót.

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane" lub "P.b."

D. J. od opisanej wyżej decyzji wniósł odwołanie.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją nr [...], z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: "Działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakładam na inwestora robót P. D. O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia budowlanego polegającego na odbudowie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z wewnętrznymi instalacjami, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr A w miejscowości Lanckorona; projekt budowlany winien być kompletny i posiadać wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia przewidziane prawem. Projekt budowlany należy przedłożyć w terminie do dnia 30 czerwca 2018 r."

D. J. wniósł skargę na powyższą decyzję. Zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego tj.:

- art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego zamiast nakazania zaniechania prowadzenia robót budowlanych do czasu zakończenia przez Starostę Wadowickiego postępowania w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

- § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez legalizację zrealizowanej budowy, pomimo braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla zrealizowanej zabudowy, zwłaszcza wobec planowanej funkcji usługowej budynku;

- § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) w zw. z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja budowlana nie ogranicza w sposób sprzeczny z tymi normami nasłonecznienia i zacieniania działek sąsiednich, w tym pomieszczeń znajdujących się w budynkach zlokalizowanych na działkach sąsiednich;

- naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lanckorona zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w Lanckoronie nr VII/62/2003 z dnia 15 maja 2003 r., tj.:

- § 7 ust. 1 m.p.z.p. poprzez legalizację zrealizowanej budowy budynku na działce, której powierzchnia nie spełnia wymagań określonych w tej normie;

- § 16 ust. 2 pkt a m.p.z.p. poprzez legalizację zrealizowanej budowy budynku znajdującego się w terenie objętym ścisłą ochroną konserwatorską, pomimo braku występowania w obrocie prawnym stosownej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

- § 27 m.p.z.p. poprzez legalizację zrealizowanej budowy budynku o funkcji sprzecznej z przeznaczeniem podstawowym terenu,

- § 57 m.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i legalizację zrealizowanej budowy budynku, pomimo niespełnienia wymagań określonych w tej normie.

2. prawa procesowego tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do przedmiotowej inwestycji realizowanej na działce nr A w miejscowości Lanckorona, zostało wszczęte w związku prowadzeniem przez inwestora robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 874/16. Sam fakt wykonywania robót, które prowadzone były pomimo ww. wyroku Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 874/16, w przedmiocie uchylenia decyzji I i II instancji, stał się samoistną przesłanką do wydania postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...]. o wstrzymaniu robót budowlanych na podst. art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. Postanowienie to nie zostało zaskarżone. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane tylko raz w warunkach budowy tego samego obiektu budowlanego (wykonywania robót budowlanych).

W ramach prowadzonego postępowania organ I instancji stwierdził, że inwestor w toku budowy zrezygnował z wykonania lukarny od strony północno – zachodniej, co prowadziło organ do wniosku, że inwestor dopuścił się również istotnego odstępstwa od warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę (zmiana kubatury obiektu). Brak wykonania lukarny nie stanowił podstawy wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to jednak okoliczność ta została stwierdzona i winna być również uwzględniona w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w stosunku do tej inwestycji na dalszym jego etapie.

Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę powstał stan, w którym obiekt nie posiada legalnej dokumentacji projektowej odnoszącej się do już zrealizowanego zakresu robót. Organy stwierdziły, że w obecnym stadium realizacji, sporny obiekt pozostaje w zasadniczej części zrealizowany. Budowa obiektu objętego niniejszym postępowaniem została wstrzymana na etapie stanu surowego zamkniętego. Elewacje budynku były w większości wykończone, a do dokończenia budowy pozostało m.in. wykonanie wewnątrz budynku instalacji, tynków, ocieplenia, okładzin wewnętrznych, podłóg i innych robót wykończeniowych.

Sąd zwrócił uwagę, że organ architektoniczno-budowlany, tj. Starosta Wadowicki, umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], a decyzja ta stała się ostateczna. Zatem zarzut skargi, iż winna być wydana decyzja nakazująca zaniechanie prowadzenia robót budowalnych do czasu zakończenia przez Starostę Wadowickiego postępowania w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego Sąd uznał za chybiony z uwagi na wydaną już decyzję przez Starostę Wadowickiego, a także okoliczność, iż dla tego typu decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych do czasu wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego – w okolicznościach niniejszej sprawy - nie ma podstaw prawnych.

Sąd doszedł do przekonania, że zastosowany przez organ nadzoru budowlanego tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest – wbrew zarzutom skargi – prawidłowy. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy obszernie i prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie, uwzględniając stan faktyczny niniejszej sprawy i podając wyczerpujące uzasadnienie prawne decyzji odwoławczej.

Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1199/15 Sąd wskazał, że zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego już po zakończeniu robót budowlanych i także wówczas, gdy eliminacja nastąpiła ze skutkiem wstecznym ex tunc, powoduje powstanie sytuacji zrealizowania robót bez pozwolenia, niebędącej klasyczną samowolą budowlaną z art. 48 Prawa budowlanego. Jest to sytuacja objęta zakresem zastosowania art. 51 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gwarantuje najdalej idącą ochronę prawną zarówno inwestora, jak i osób trzecich, poprzez obowiązek sporządzenia i zweryfikowania przez organy nadzoru budowlanego takich dokumentów, jakie byłyby sporządzane, gdyby inwestycja jeszcze nie istniała (projekt budowlany wraz ze wszystkimi uzgodnieniami, opiniami i zezwoleniami). W zaskarżonej decyzji MWINB wskazał cały szereg (w tym wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 874/16) okoliczności (takich jak kwestia usytuowania obiektu na działce, wyznaczenie miejsc postojowych, nasłonecznienie, zacienienie, odprowadzenie wód opadowych; ponadto wskazano na konieczność uzyskania akceptacji Małopolskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w stosunku do wykonanych robót i obecnego kształtu obiektu budowlanego), które winny być wzięte pod uwagę w przedkładanym projekcie budowlanym, a następnie winny podlegać weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego.

Sąd podkreślił, że zarzut skargi naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez jego zastosowanie i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego zamiast nakazania zaniechania prowadzenia robót budowlanych do czasu zakończenia przez Starostę Wadowickiego postępowania w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – jest całkowicie chybiony – wskutek jego umorzenia ostateczną decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W ocenie Sądu, także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów techniczno-budowlanych (w tym kwestii odległości budynku od zabudowy sąsiedniej; kanalizacji na wody opadowe; braku aktualnego pozwolenia konserwatorskiego; miejsc postojowych; analizy zacienienia i nasłonecznienia) nie są trafne na tym etapie postępowania, jako że ich ocena będzie możliwa dopiero na etapie weryfikacji przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego zamiennego.

Sąd podkreślił, że – wbrew twierdzeniom skargi – zaskarżoną decyzją MWINB nie dokonał legalizacji zrealizowanej budowy. Organ nadzoru budowlanego uznał, iż z uwagi na stan faktyczny sprawy, zwłaszcza okoliczność stanu zaawansowania wykonanych robót oraz wydanie przez Starostę Wadowickiego ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak. [...], umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, właściwym do rozpatrzenia sprawy jest organ nadzoru budowlanego. Organ ten nałożył więc na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, na podstawie którego oceni możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano zakres koniecznych do zbadania okoliczności i obowiązek wyeliminowania nieprawidłowości wskazanych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 874/16.

Zaskarżona decyzja odnosi się do I etapu postępowania legalizacyjnego, w którym organ decyduje o zastosowaniu właściwego trybu, przesądza o zaistnieniu podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, dając tym samym inwestorowi możliwość legalizacji obiektu. Na tym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego nie przesądza o legalności zrealizowanej inwestycji, gdyż to uzależnione jest od późniejszego przedłożenia dokumentacji projektowej.

Nawet fakt złożenia projektu budowlanego zamiennego nie legalizuje wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Sąd zaznaczył, że niniejszy wyrok nie rozstrzyga, jaka będzie decyzja organu po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego. Nieprzedłożenie przez inwestora kompletnego projektu budowlanego zamiennego, spełniającego powyższe wymogi powoduje, że będzie miał zastosowanie przepis art. 51 ust. 5 P.b., zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ II instancji był obowiązany ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, czego w niniejszej sprawie należycie dokonał. Organ odwoławczy rzetelnie i w sposób pełny wyjaśnił przyczyny swojego rozstrzygnięcia, w tym wskazał, dlaczego nie uwzględnił argumentów odwołania. Przywołał też adekwatne orzeczenia sądów administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. J. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego stwierdzenie zamiast nakazania zaniechania prowadzenia robót budowlanych do czasu zakończenia przez Starostę Wadowickiego postępowania w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

II. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

2) art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, iż istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (orzeczenie co do istoty sprawy), podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczeniu, co do istoty sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania D. O. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną MWINB wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 24 września 2021 r. Wójt Gminy Lanckorona oświadczył, że dysponuje urządzeniem technicznym pozwalającym na udział w rozprawie w formie wideokonferencji i wskazał adres poczty elektronicznej. Dodał, że na podstawie art. 96 § 2 P.p.s.a. nie wyraża zgody na odbycie posiedzenia przy drzwiach zamkniętych.

Pismem z dnia 27 września 2021 r. pełnomocnik Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie poinformowała, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Wskazała adres elektroniczny na platformie ePUAP.

Pismem z dnia 1 października 2021 r. pełnomocnik uczestnika D. O. oświadczył, że podtrzymuje wszystkie wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Dodał, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy, posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie na odległość. Podał adres elektroniczny na platformie ePUAP.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zdaniem wnoszącego kasację istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem została ona wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

Ocena o bezpodstawności przytoczonego zarzutu wynika z tego, że sformułowany w nim opis naruszenia nie odpowiada rzeczywistej treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji MWINB nr [...], z dnia [...] marca 2018 r. Powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania D. J. od decyzji PINB w Wadowicach nr [...], z dnia [...] listopada 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na D. O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia budowlanego polegającego na odbudowie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr A, w miejscowości Lanckorona.

Teza skarżącego o nieprawidłowym oddaleniu skargi, oparta na twierdzeniu o naruszeniu polegającym na wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zamiast na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest nie tylko bezpodstawna ale także niezrozumiała. We wstępnej części skargi kasacyjnej, określającej przedmiot i zakres zaskarżenia wnoszący kasację wskazał bowiem, że MWINB uchylił decyzję PINB w Wadowicach nr [...] oraz przytoczył treść orzeczenia merytorycznego MWINB opartego na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podobnie określił czynność procesową organu odwoławczego przedstawiając stan faktyczny w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (pkt I.6).

Z drugiej strony, nie ma mowy o pomyłce pisarskiej w zakresie sformułowania procesowej podstawy kasacji. W opisie naruszenia skarżący wyczerpująco określił akty organu odwoławczego, tzn. decyzję, którą jego zdaniem MWINB wydał oraz decyzję, która powinien był wydać, wskazując podstawy prawne tych aktów (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), a także treść rozstrzygnięć stosowną do tych podstaw prawnych (utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy). W rozważaniach prawnych skargi kasacyjnej wnoszący kasację nie rozwinął w ogóle tezy o naruszeniu procesowym sformułowanym w procesowej podstawie kasacji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowalnego zamiennego zamiast nakazania zaniechania prowadzenia robót budowlanych do czasu zakończenia przez Starostę Wadowickiego postępowania w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przytaczając zarzut Naczelny Sąd Administracyjny pominął słowo "stwierdzenie" użyte w opisie naruszenia z uwagi na brak jakiegokolwiek związku logicznego tego słowa z pozostała treścią wypowiedzi zawartej w tym opisie.

Abstrahując na razie od tego, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy należało wydać decyzję opartą na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czy też decyzję, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, konieczne jest spostrzeżenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji, nie toczyło się przed Starostą Wadowickim postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., Starosta Wadowicki, rozpatrując wniosek inwestora, umorzył postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzja ta w chwili wydania zaskarżonej decyzji MWINB nr [...], z dnia [...] marca 2018 r. była ostateczna.

Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do tak samo sformułowanego zarzutu skargi (w skardze zarzut 1.1.1) – w skardze kasacyjnej zarzut I.1), dla decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robot budowlanych do czasu wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego, brak jest podstaw prawnych. Dodać można, że dla innego rodzaju stanów faktycznych przewidziana jest jedna z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisu stanowiącego podstawę dla decyzji "nakazującej zaniechanie prowadzenia robot budowlanych do czasu zakończenia przez Starostę Wadowickiego postępowania w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego".

Niezależnie od okoliczności wskazanych w analizowanej podstawie kasacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma także innych przyczyn dla których uprawniona byłaby teza o naruszeniu prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od uwagi, że zaskarżona decyzja została wydana w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym tą nowelą, w przypadku:

1) określonym w ust. 1 albo

2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę

- rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.

W stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia wejścia w życie noweli nastąpiła zmiana polegająca na tym, że także wznowienie budowy mogło nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2111/17).

Odnotować trzeba również, że na mocy noweli dodano do art. 37 przepis art. 37 ust. 3, według którego, w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

W rezultacie dokonanych zmian, usunięte zostały wątpliwości co do podstawy materialno-procesowej oraz właściwości organu w odniesieniu do stanu, w którym miałoby nastąpić rozpoczęcie budowy lub wznowienie budowy.

Nie budzi także wątpliwości rodzaj decyzji wydawanej w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2.

W dalszym ciągu jednak brak było niebudzącego wątpliwości unormowania odnoszącego się do sytuacji, w której stwierdzenie nieważności decyzji lub uchylenie decyzji miały miejsce po zakończeniu budowy. Wówczas nie wchodziłoby w grę rozpoczęcie budowy lub wznowienie budowy. Bezprzedmiotowe byłoby zatem wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie budowy.

W niniejszej sprawie teza przyjęta przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, według której doszło do wykonania obiektu budowlanego, nie została w skardze kasacyjnej podważona, ani w aspekcie faktycznym, ani prawnym. Do wykonania pozostały, na etapie postępowania odwoławczego, roboty wykończeniowe. Można odnotować, że podobna była w tym zakresie konstatacja zawarta w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 874/16, uchylającego pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę.

W tym miejscu przypomnieć warto pogląd, według którego, uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkodzić częściowy brak wykonania niektórych robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 20 marca 1997 r., sygn. akt SA/Ka 2178/95; Z. Niewiadomski [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. C.H. Beck 2006, s. 831).

W stosunku do stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie noweli z dnia 20 lutego 2015 r. wyrażono w orzecznictwie pogląd, według którego, przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2792/16).

Pogląd ten, jak wynika z poprzedzających uwag, pozostał aktualny na gruncie stanu prawnego obowiązującego po wejściu w życie noweli z dnia 20 lutego 2015 r. Pamiętać trzeba, że w dalszym ciągu nie kwestionowano utrwalonego stanowiska, według którego, pozwolenie na budowę stanowiło zezwolenie na realizację przyszłych zamierzeń budowlanych. Wyjątki od tej reguły powinny być więc traktowane ściśle, jako wprost sformułowane w normie niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. Jest to tym bardziej pożądane, że wybór trybu postępowania wiąże się z różną właściwością organów administracji publicznej (w przypadku art. 37 ust. 2 właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, zaś w odniesieniu do art. 37 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 organ nadzoru budowlanego).

Warto zauważyć, że dopiero ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), z dniem 19 września 2020 r., w art. 37 ust. 2 w części wspólnej dodano zdanie drugie w brzmieniu: "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robot budowlanych".

Przedstawione stanowisko powinno być w okolicznościach konkretnej sprawy, zgodne z celem postępowań unormowanych w art. 37 oraz w art. 50-51 Prawa budowlanego. Zasadniczym celem tego trybu jest zaś doprowadzenie obiektu budowlanego, którego wykonanie obarczone było naruszeniami prawa, do stanu zgodnego z prawem.

W kontrolowanej sprawie niewątpliwie wszczęcie trybu naprawczego i wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, stanowiło realizację wskazanego celu. Po wydaniu przez Starostę Wadowickiego decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. o umorzeniu postępowania z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, konieczne było zweryfikowanie zgodności wykonanego obiektu z prawem. Pamiętać trzeba, że przyczyną uwzględnienia skargi oraz uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 874/16, były naruszenia prawa związane z udzielonym pierwotnie pozwoleniem na budowę. W obrocie prawnym nie można było pozostawić obiektu niemającego oparcia w legalnej dokumentacji. W takiej sytuacji należało uruchomić procedurę legalizującą albo eliminującą obiekt.

W okolicznościach niniejszej sprawy pierwszym etapem tej procedury było wydanie decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gwarantuje ochronę prawną zarówno inwestora, jak i osób trzecich, poprzez sporządzenie i zweryfikowanie przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, tj. projektu budowlanego wraz ze wszystkimi uzgodnieniami, opiniami i zezwoleniami. Sąd, nawiązując do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdził, że w przedkładanym projekcie powinny być brane pod uwagę okoliczności wskazane w wyroku WSA z dnia 31 października 2016 r. (usytuowanie obiektu na działce, wyznaczenie miejsc postojowych, nasłonecznienie, zacienienie, konieczność uzyskania akceptacji Małopolskiego Konserwatora zabytków w Krakowie), a następnie okoliczności te powinny podlegać weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego.

W zależności od wyniku tej weryfikacji, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 lub decyzję opartą na art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Stosowanie trybu naprawczego wobec obiektu, w stosunku do którego uchylono decyzje o pozwoleniu na budowę, a który nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie budowy nie było kwestionowane w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie noweli z dnia 20 lutego 2015 r. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 905/04; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 560/11).

Jak wynika z poprzedzających rozważań uprawnione jest oparcie się na tym stanowisku także w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego do daty wejścia w życie noweli z dnia 13 lutego 2020 r.

Jest oczywiste, że przepisy art. 50-51 powinny być stosowane w sposób odpowiedni. Dotyczą wszak przede wszystkim usuwania naruszeń prawa budowlanego innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Takie odpowiednie stosowanie prowadzi do konstatacji, że nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu budowlanego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ten sposób przecież otwiera się możliwość weryfikacji zgodności z prawem wykonanej budowy na podstawie dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę. Oczywiste jest zaś, że w pewnym sensie stosowana jest w ten sposób odpowiednio także dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Również zatem w aspekcie wyboru dyspozycji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wyrok akceptujący zaskarżoną decyzję odpowiada prawu (por. powołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1199/15; wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3116/14; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12) .

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.