Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 491/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 106 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. spraw ze skarg I. T. i K. T.i na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 maja 2015 r. nr[...]; nr[...]; nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi decyzjami z dnia 4 maja 2015 r. (nr [...], nr [...] i nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzje Prezydenta Miasta z dnia 7 sierpnia 2014 r. (nr [...], nr [...] i nr [...]) orzekające o odmowie I. i K. T. przyznania zasiłków okresowych, oraz przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W sprawach zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzjami z dnia 7 sierpnia 2014 r. (nr [...], nr [...] i nr [...]) Prezydent Miasta odmówił I. i K. T. (małżonkom) przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 1, art. 38 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Decyzje dotyczyły wniosków złożonych w miesiącach: maj, czerwiec i lipiec 2013 r.

Organ wskazał, że ww. decyzje zostały wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 30/14).

W uzasadnieniach decyzji organ wskazał, że dochód rodziny w miesiącach poprzedzających złożenie wniosków wynosił odpowiednio: marzec - 1.354,39 zł, kwiecień oraz maj - 1.454,04 zł miesięcznie, zaś kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 1.824 zł.

Odmowa przyznania zasiłków okresowych została podjęta w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, po ustaleniu przez organ pomocy społecznej, że rodzina nie wykorzystuje własnych możliwości i uprawnień, a także nie podejmuje wystarczających wysiłków w celu rozwiązania własnej trudnej sytuacji materialnej. Organ wskazał, że K. T. nie podjął kroków związanych z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego na córkę A., a córka A. w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, że wnioskodawców nie przekonują argumenty, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest prawomocne. Ponadto, córka M. nie podejmuje i nie poszukuje pracy, tłumacząc się koniecznością sprawowania opieki nad matką. Brak działania tłumaczy oczekiwaniem na rozstrzygnięcie kolejnego odwołania w kwestii przyznania świadczenia z tytułu opieki nad matką. W ocenie organu opieka jednego z członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi w rodzinie jest wystarczająca, zaś M. T. powinna podjąć kroki w celu znalezienia pracy, czego nie chce uczynić. Organ wielokrotnie wyjaśniał, że istnieje możliwość skorzystania przez rodzinę z usług opiekuńczych.

Organ wskazał, że rodzina korzysta regularnie z pomocy w postaci zasiłków celowych, pomocy rzeczowej i pracy socjalnej, a od maja do grudnia 2013 r. uzyskiwała pomoc w formie żywności z Banku Żywności.

Ponadto organ wskazał również, że pomoc społeczna nie może stanowić źródła utrzymania, a prawo do świadczeń uwarunkowane jest aktywnością osób korzystających z pomocy społecznej w zakresie rozwiązywania trudnej sytuacji materialnej. Rodzina wnioskodawców zamiast starać się poprawić swoja sytuację i korzystać ze stosownych projektów wspomagających, cały czas oczekuje pomocy ze strony tutejszego ośrodka pomocy społecznej.

Odwołania od powyższych decyzji złożyli I. i K. T. wskazując, że w czteroosobowej rodzinie, trzy osoby są przewlekle chore, w tym dwie z nich są niepełnosprawne i wymagają stałej opieki i leczenia. Dochód rodziny jest dużo niższy od kryterium dochodowego i minimum egzystencji. Odwołujący przede wszystkim zaprzeczyli, aby rodzina nie współpracowała w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. W szczególności sprawa dotycząca ustalenia stopnia niepełnosprawności córki A. jest obecnie w sądzie, gdzie oczekuje na rozpatrzenie. Zatem nieprawdą jest, że córka posiada prawomocne orzeczenie o niepełnosprawności, gdyż wniesiono od niego odwołanie. Niesłuszne są też zarzuty dotyczące braku współdziałania ze strony córki M., która opiekuje się chorą matką i dlatego nie może podjąć pracy zarobkowej. K. T. także choruje przewlekle, więc nie jest w stanie opiekować się dwiema osobami niepełnosprawnymi. Zarzucili też sprzeczność rozstrzygnięć z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 30/14.

Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 4 maja 2015 r. (nr [...], nr [...] i nr [...]) - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 pkt 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - uchyliło ww. decyzje i przekazało sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W odniesieniu do decyzji rozpoznającej wniosek z dnia 2 maja 2013 r. (nr [...]) organ odwoławczy stwierdził, że nieprawidłowo został przyjęty dochód z kwietnia 2013 r., gdyż rodzina do końca kwietnia 2013 r. otrzymywała zasiłek okresowy, co jest wiadomym Kolegium ze sprawy o nr [...], a zatem zakończenie okresu zasiłkowego spowodowało utratę dochodu, tak więc w myśl art. 8 ust. 3 ustawy za dochód należy przyjąć dochody z maja 2013 r.

W uzasadnieniach swoich decyzji organ odwoławczy stwierdził, że sprawy przyznania zasiłku okresowego na wnioski z dnia: 2 maja, 7 czerwca i 8 lipca 2013 r. były już przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji. Decyzje w sprawie tego zasiłku zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. III SA/Gd 30/14. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W rozpatrywanych sprawach organ pierwszej instancji powielił natomiast argumenty użyte w decyzji uchylonej przez Sąd ww. wyrokiem.

Wiadomo jest organowi odwoławczemu, że K. i M. T. są bierni zawodowo. Z kolei I. i A. T. są osobami niepełnosprawnymi. Cała rodzina utrzymuje się wyłącznie z różnorakich świadczeń socjalnych. M. T. twierdzi, że nie może pracować bowiem opiekuje się niepełnosprawną matką. Ta zatem okoliczność ma usprawiedliwiać niepodejmowanie przez nią pracy jak i służyć uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a obecnie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Kolegium istnieje wątpliwość czy słowa M. T., jak również twierdzenia K. T. zawarte w rozlicznych pismach odnoszące się do konieczności sprawowania opieki w sposób uniemożliwiający aktywność zawodową przynajmniej jednej osoby w rodzinie zdolnej do pracy, są prawdziwe. Organ odwoławczy wskazał, że zaniepokojenie budzi wieloletnia bierna zawodowo, a jednocześnie roszczeniowa względem ośrodka pomocy społecznej postawa członków rodziny. Z treści licznych wywiadów środowiskowych sporządzanych na przestrzeni lat 2011–2013 nie wynika, aby w istocie I. T. lub A. T. wymagały stałej, całodobowej opieki nad nimi i wiążącej się z tym obecności i aktywności aż dwóch osób z rodziny. Najprawdopodobniej członkowie rodziny, w tym także niepełnosprawna matka są w stanie opiekować się sobą wzajemnie, co oznacza, że stała obecność M. T. w domu przy matce lub siostrze nie jest konieczna. Skarżący jak dotąd nie wykazali również, że nie są w stanie tak zorganizować codziennych czynności życiowych rodziny aby umożliwić podjęcie zatrudnienia jedynej w rodzinie osobie, która otrzymała propozycję zatrudnienia. Niezrozumiała jest postawa członków rodziny, którzy mając szansę zatrudnienia córki mającej wyższe wykształcenie (tak aby zatrudnienie to mogło poprawić sytuację finansową rodziny, a także szanse zawodowe oraz przyszłość M.) zasłaniają się koniecznością sprawowania opieki w dość enigmatycznie określonych granicach. W ocenie Kolegium może to oznaczać, że rodzina nie jest zainteresowana niczym innym jak tym, by utrzymywać się z pomocy społecznej i innych świadczeń socjalnych. Taka postawa stanowiłaby o braku współdziałania w rozwiazywaniu trudnej sytuacji życiowej i byłaby podstawą do zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i odmowy przyznania pomocy.

W związku z tym istotnym dla rozstrzygnięcia spraw przyznania wnioskowanych zasiłków okresowych (a także innych spraw, dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego) jest ustalenie, jak w rzeczywistości wygląda opieka sprawowana przez członków rodziny nad I. i A. T. Istotne jest ustalenie, kto i jakie czynności wykonuje oraz jaki jest zakres samoobsługi osób niepełnosprawnych. Ponadto należy ustalić, ile czasu zajmują czynności opiekuńcze oraz jak rodzina te czynności organizuje. Materiał zawarty w wywiadach środowiskowych jest w tej materii niewystarczający.

W ocenie Kolegium konieczne jest sporządzenie wywiadu środowiskowego, w którym pracownicy socjalni szczegółowo zbadają zakres opieki, jak i wzajemne relacje pomiędzy członkami rodziny w zakresie organizowania życia codziennego i czynności opiekuńczych. Organ pierwszej instancji winien ustalić jak przebiega przeciętny dzień rodziny oraz czy osoby niepełnosprawne zdolne są do czynności samoobsługowych. W tym zakresie należy ustalić czy osoby te mogą się same umyć, załatwić potrzeby fizjologiczne, ubrać oraz samodzielnie jeść i pić. Jeżeli nie są w stanie wykonywać ww. czynności należy ustalić kto pomaga im w obsłudze i na czym konkretnie pomoc ta polega. Organ winien zatem ustalić kto robi zakupy, kto sprząta mieszkanie, pierze, kto przygotowuje posiłki. Ponadto, należy ustalić czy osoby niepełnosprawne korzystają z rehabilitacji, czy osoby te są w stanie wyjść z domu bez opieki a jeżeli tak to czy wychodzą z domu i na jaki czas. Jeżeli zaś K. T. twierdzi, że nie może sprawować opieki z powodu schorzeń na które cierpi (tj. nadciśnienia i łuszczycy) należy wyjaśnić, jakie konkretnie czynności są niemożliwe do wykonania z powodu tych schorzeń i czy takie czynności w rzeczywistości są wykonywane przez inne osoby. Konieczne jest także zasięgnięcie informacji w środowisku wśród sąsiadów rodziny, co do sprawowania realnej, stałej opieki wymagającej osobistego zaangażowania członków rodziny przez cały dzień. Dopiero ustalenie ww. okoliczności pozwoli na pełny obraz życia rodziny, tak by możliwe stało się wyjaśnienie okoliczności sprawowania opieki w sposób uniemożliwiający podjęcie aktywności zawodowej.

Organ odwoławczy wskazał, że chybiona jest argumentacja organu pierwszej instancji odnośnie braku współdziałania rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, przejawiająca się brakiem działań w kierunku uzyskania świadczeń pielęgnacyjnych. Świadczenie pielęgnacyjne w istocie nie jest należne za samo sprawowanie opieki, bowiem wiąże się z rezygnacją z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad osobą najbliższą. Uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji są w tej materii wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony organ uważa, że rodzina powinna starać się o to świadczenie przy rezygnacji z aktywności zawodowej, z drugiej zaś uważa, że rodzina winna wykazywać aktywność zawodową. Zdaniem organu odwoławczego, nie można mieć pewności, że strony takie świadczenie by uzyskały.

W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta nie poczynił żadnych nowych ustaleń i nie wykonał nakazów wynikających z wyroków sądów administracyjnych dotyczących stron, m.in. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 30/14).

W związku z powyższym organ odwoławczy zalecił, że po zgromadzeniu materiału dowodowego, który w sposób pełny i wyczerpujący zilustruje sytuację rodzinną wnioskodawców, w szczególności w zakresie opieki nad chorymi członkami rodziny, organ pierwszej instancji dokona oceny tego materiału, w tym oceni wiarygodność wyjaśnień stron i zeznań świadków. Organ pierwszej instancji oceni czy członkowie rodziny, w tym także niepełnosprawna matka, są w stanie opiekować się sobą wzajemnie, czy w istocie stała obecność M. T. w domu przy matce lub siostrze jest konieczna. Zaistniała zatem potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W skargach na powyższe decyzje organu odwoławczego wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. i K. T. wskazali, że w sprawach nie występują żadne braki, które stanowiłyby przeszkodę dla przyznania zasiłku okresowego, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wydłuża okres, przez który członkowie rodziny nie otrzymują należnej pomocy. Skarżący opisali swoją sytuację zdrowotną i rodzinną, ponownie wskazując, że nie można im czynić zarzutu braku współdziałania. Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem Kolegium, jakoby I. i A. T., będące osobami niepełnosprawnymi, posiadającymi orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji, mogły się opiekować sobą wzajemnie. W ocenie skarżących Kolegium przekazując sprawy do ponownego rozpoznania powiela te same wytyczne i nakazuje przeprowadzić taki sam wywiad jaki nakazało w poprzednich decyzjach, np. w sprawie nr [...] dotyczącej zasiłku okresowego. Wywiad taki został już przeprowadzony i Kolegium – na skutek złożenia odwołania przez skarżących w tamtej sprawie – ma już go w swoim posiadaniu. To wszystko bardzo przedłuża rozstrzygnięcie sprawy przyznania zasiłku okresowego, który powinien być przyznany właśnie teraz, w okresie oczekiwania przez skarżących na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tak, by osoba, która opiekuje się niepełnosprawną miała z czego przeżyć.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wskazało także na treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 879/14), z dnia 12 lutego 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 913/14), z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 7/15, III SA/Gd 234/15, III SA/Gd 218/15). Kolegium wyjaśniło, że w aktach spraw toczących się z odwołań skarżących znajduje się wywiad środowiskowy i ocena sytuacji rodziny dokonana przez pracownika socjalnego lecz wyłącznie na dzień jego sporządzenia, tj. październik 2014 r., tak więc na tej podstawie nie można ustalić, jak wyglądała sytuacja rodziny w okresie ubiegania się o zasiłek okresowy w niniejszych sprawach, tj. w maju, czerwcu i lipcu 2013 r..

Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt: III SA/Gd 491/15, III SA/Gd 492/15 i III SA/Gd 493/15 i postanowił prowadzić sprawy pod jedną sygnaturą III SA/Gd 491/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonych decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością ich eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 4 maja 2015 r. trzy decyzje (nr [...], nr [...] i nr [...]), którymi organ odwoławczy uchylił pierwszoinstancyjne decyzje odmawiające skarżącym przyznania zasiłków okresowych (odpowiednio: w maju, czerwcu oraz lipcu 2013 r.) i przekazał te sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Podstawę prawną do wydania takiego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a." – zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Podkreślenia wymaga, że zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku przepis art. 138 § 2 k.p.a., pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Przepis art. 138 k.p.a. realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12, LEX nr 1235416). Prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (na co zezwala art. 136 k.p.a.) nie może oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza bowiem swoiste "dodanie" pewnych działań do działań, które na wcześniejszym etapie postępowania zostały już przeprowadzone. Brak jest tym samym upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ pierwszej instancji dowodów w ramach postępowania administracyjnego. Zasadą wynikającą z regulacji zawartych w k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji (w realiach sprawy przez Prezydenta Miasta). Postępowanie dowodowe przed organem wyższego stopnia powinno mieć w związku z tym ograniczony zakres i być postępowaniem uzupełniającym.

Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego wymaga łącznego zaistnienia dwóch przesłanek. Pierwsza – o charakterze negatywnym - to brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części. Druga - pozytywna - to istniejące po dokonanej ocenie materiału dowodowego zebranego w pierwszej instancji wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Należy mieć również na uwadze, że zasadniczo organ odwoławczy obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 k.p.a.). Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów) czy też uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w tym przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że prowadzenie przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. nie było w rozpatrywanym przypadku możliwe, gdyż postępowanie to z uwagi na szereg zasadnych zastrzeżeń co do działań poczynionych przez organ pierwszej nie miałoby charakteru postępowania dodatkowego (uzupełniających) lecz zasadniczego postępowania dowodowego.

Ponadto – co nader istotne w realiach rozpoznawanych spraw – sprawy dotyczące rozstrzygnięć organów w przedmiocie udzielenia pomocy skarżącym w formie zasiłku okresowego na maj, czerwiec i lipiec 2013 r. były już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 30/14) uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji odmawiające skarżącym przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w ww. okresie. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji Sąd tym samym przesądził, że zgromadzony materiał dowodowy jest na tyle niepełny (niewystarczający), że nie istnieją podstawy do prowadzenia li tylko uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Z uzasadnienia Sądu wynikało, że oprócz błędnego wyliczenia dochodu rodziny przy rozpoznawaniu wniosku z dnia 2 maja 2013 r., organy mają przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu wszechstronne zbadanie i rozważenie okoliczności podejmowanych przez rodzinę starań o polepszenie jej sytuacji bytowej.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skargi, jak i subiektywnym odczuciom skarżących jest prawidłowa i stanowi, z jednej strony realizację art. 153 p.p.s.a. poprzez wypełnienie wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku tut. Sądu z dnia 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 30/14), a z drugiej zaś strony wyraz racjonalnego dążenia do "uporządkowania" działań organu - Prezydenta Miasta w zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego stanowiącego podstawę do należytego rozpoznania złożonych przez skarżących wniosków o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego i wydania przez organy w tym przedmiocie decyzji.

Istotnym jest w związku z tym wskazanie, że organ pierwszej instancji wydając decyzję o odmowie przyznania skarżącym zasiłku okresowego nie poczynił de facto żadnych "nowych" ustaleń dotyczących sytuacji rodziny skarżących, powielając w istocie argumenty użyte uprzednio w decyzjach uchylonych przez Sąd. W tej sytuacji organ odwoławczy w sposób zasadny przyjął, że organ I instancji nadal nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, czym naruszył dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co jest o tyle istotne, że organ odmawiając przyznania świadczenia oparł się na regulacji zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W świetle tego przepisu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej jak i nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że szereg okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie zainicjowanej sprawy potraktowano w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób bezrefleksyjny. Trudno ponadto uznać, aby decyzja organu I instancji zawierała należyte i przekonujące uzasadnienie. Wskazanie to jest istotne, gdyż organ pierwszej instancji odmawiając skarżącym zasiłku okresowego podnosi brak starań związanych z przyznaniem świadczeń rodzinnych tj. świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego, a także brak starań M. T. związanych z podjęciem zatrudnienia. Uzasadnienie decyzji, co zauważył organ odwoławczy, jest zatem wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony organ pierwszej instancji uważa, że rodzina powinna starać się o określone świadczenia uzależnione od braku aktywacji zawodowej, z drugiej zaś strony organ wskazuje, że rodzina winna wykazywać aktywność zawodową, która – tak jak podkreślił to organ odwoławczy - wyklucza możliwość uzyskania świadczeń opiekuńczych.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu w pełni zasadne było nakazanie organowi pierwszej instancji - w oparciu o instytucję wywiadu środowiskowego - przeprowadzenie szeregu czynności mających na celu w pełni prawidłowe i definitywne ustalenie szczegółowego zakresu opieki sprawowanej przez członków rodziny nad I. T. i A. T. Zasadne było również wskazanie, że organ pierwszej instancji winien ustalić, jakie konkretnie czynności opieki są niemożliwe do wykonania przez K. T. z powodu sygnalizowanych przez niego schorzeń i czy takie czynności w rzeczywistości są wykonywane przez inne osoby. Prawidłowe było również wskazanie ze strony organu odwoławczego, że w realiach rozpatrywanych spraw koniecznym jest zasięgnięcie obiektywnych informacji od sąsiadów rodziny co do sprawowania realnej i stałej opieki, wymagającej osobistego zaangażowania członków rodziny przez cały dzień.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w aktach sprawy brak jest wywiadu środowiskowego, który wyjaśniałby wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestie dotyczące zakresu opieki sprawowanej przez poszczególnych członków rodziny nad I. T. i A. T. Przeprowadzone przez organ I instancji aktualizacje wywiadu środowiskowego są niewystarczające w zakresie sygnalizowanych powyżej ustaleń faktycznych, koniecznych dla rozstrzygnięcia przyznania skarżącym wnioskowanej pomocy, gdyż zostały przeprowadzone w innych sprawach i nie odzwierciedlają – na co zwraca uwagę organ odwoławczy – sytuacji rodziny w okresie ubiegania się o świadczenie, tj. w okresie maj-lipiec 2013 r.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji zawartej w skargach wskazać należy, że organ odwoławczy nie mógł wydać w rozpatrywanych sprawach decyzji merytorycznych w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyżej wskazane uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego, których dopuścił się organ pierwszej instancji nie mogły być bowiem konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Sąd podzielił tym samym pogląd organu odwoławczego, że w rozpoznawanych sprawach organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia czy postawa członków rodziny rzeczywiście przemawia za uznaniem braku współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. To ustalenie było z kolei absolutnie niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia zainicjowanych spraw, tym bardziej że skarżący kwestionowali i nadal kwestionują wszelkie ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie.

Na marginesie Sąd wskazuje, że skarżący zdają się nie dostrzegać, że w rozpatrywanych sprawach wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia służą tak naprawdę zapewnieniu możliwości obrony ich praw w imię zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Ponadto skarżący nie dostrzegają, że kwestią sporną nie jest w rozpatrywanych sprawach ocena należycie zgromadzonego materiału dowodowego a stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego rozpatrywanych spraw uniemożliwiające wydanie w pełni prawidłowych rozstrzygnięć. W sytuacji sporu co do oceny materiału dowodowego, który zostałby przez organ pierwszej instancji w pełni zgromadzony organ odwoławczy nie mógłby zastosować instytucji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji rację należałoby przyznać skarżącym, że niezasadne jest uchylanie zakwestionowanych decyzji organu pierwszej instancji i przekazywanie spraw do ponownego rozpatrzenia. W rozpatrywanych sprawach spór co do oceny należycie zgromadzonego materiału dowodowego - z uwagi na wskazane wyżej okoliczności - nie miał jednakże miejsca. To stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych ze sprawowaniem opieki nad członkami rodziny przez organ pierwszej instancji upoważniały organ odwoławczy do zastosowania instytucji określonej w art. 138 § 2 k.p.a.

Podsumowując należy wskazać, że uchylając decyzje organu pierwszej instancji organ odwoławczy zobowiązany był do określenia swego stanowiska w sprawie oraz wskazania koniecznego do przeprowadzenia zakresu postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie Kolegium zobowiązane było wykazać, że konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcia. Obowiązki te zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zrealizowane. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji Kolegium wskazało bowiem w precyzyjny i jasny sposób na konieczny do wyjaśnienia spraw zakres okoliczności faktycznych, a także zwróciło uwagę na to, że po zgromadzeniu materiału dowodowego, który w sposób pełny i wyczerpujący zilustruje sytuację rodzinną wnioskodawców, w szczególności w zakresie opieki nad chorymi członkami rodziny, organ pierwszej instancji winien dokonać oceny tego materiału, w tym oceny wiarygodności wyjaśnień stron i zeznań świadków. Ponadto Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji winien ocenić czy członkowie rodziny, w tym także niepełnosprawna matka, są w stanie opiekować się sobą nawzajem, czy w istocie stała obecność M. T. w domu przy matce lub siostrze jest niezbędna. Kolegium zobligowało również organ pierwszej instancji do ustalenia czy K. T. może wykonywać czynności opiekuńcze, a także te związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Te bowiem okoliczności muszą zostać należycie wyjaśnione dla prawidłowego zastosowania w sprawie art. 11 ust. 2 ustawy.

W świetle wskazanych okoliczności Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji, uzasadniając przy tym dlaczego na gruncie badanej sprawy zaszły przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji brak było podstaw do rozpoznania przez Kolegium żądań skarżących co do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w miesiącach: maj, czerwiec i lipiec 2013 r. i wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a.