Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2276/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 i 5, art. 133 par. 1, art. 135,141 par. 4, art. 155 par. 1, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1246
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
article: art. 6,7,8,11,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1020/16 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1020/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę P. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Na mocy tej decyzji ustalono klasyfikację gruntów w działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiących własność skarżącej, położonych w obrębie [...] (gmina S., powiat [...]), zgodnie z mapą klasyfikacyjną przechowywaną w oryginale w operacie klasyfikacyjnym przyjętym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. [...] listopada 2015 roku za numerami [...].

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła P. Z., zaskarżając go w całości. Podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066) dalej zwanej "p.u.s.a." w związku z art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe sprawowanie kontroli legalności działania organów administracji publicznej, oddalenie skargi, a tym samym doprowadzenie do udziału w obrocie prawnym nieprawidłowego rozstrzygnięcia opartego na niepełnym materiale dowodowym;

2. art. 133 § 1 i art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody, które należy przeprowadzić w sposób prawidłowy oraz co do których należy się wypowiedzieć - zastrzeżenia do opinii Instytutu [...] - Państwowego Instytutu Badawczego w P., zwanego dalej "Instytutem";

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi jako skutek niedostrzeżenia lub zaakceptowania istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez organy administracji w toku postępowania przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zwłaszcza wybiórcze potraktowanie zebranego materiału dowodowego przez ignorowanie regularnie składanych zastrzeżeń do czynności organu, co narusza zasady procedury i ma istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, podczas gdy czynności podejmowane przez organ temu przeczą, ponieważ organ nie przekazał Instytutowi zastrzeżeń zgłoszonych do opinii z dnia [...] września 2015 roku nr [...], by ten - jako podmiot właściwy i posiadający odpowiednią wiedzę specjalistyczną - mógł się do nich odnieść;

- art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podczas gdy postępowanie organu w niniejszej sprawie powoduje, że słabsza strona postępowania nie ma żadnego wpływu na toczące się czynności;

- art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują przy załatwieniu sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie organ nie podjął nawet czynności, które odpowiadałyby na zarzuty składane na czynności związane z prowadzeniem badań gleboznawczych;

- art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób nierzetelny - z przekroczeniem zasad logiki, a także w sposób dowolny - z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, ponieważ starosta nie mógł odnieść się do zarzutów złożonych do opinii Instytutu z uwagi na brak odpowiednich kompetencji, a zatem nie wyjaśnił wszelkich okoliczności mających kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy;

4. art. 155 p.p.s.a. przez nieuzasadnione niepoinformowanie właściwych organów o uchybieniach w postępowaniu dowodowym zgłaszanych przez stronę, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

5. art. 141 § 4 w związku z art. 134 p.p.s.a. przez ogólnikowe i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz brak wskazania czytelnych argumentów, które pozwoliłyby poznać przyczyny nieuwzględnienia skargi, będące skutkiem niepełnego rozpatrzenia materiału dowodowego i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

6. art. 151 i art. 153 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie, poprzestanie na ustaleniach faktycznych organu i oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na naruszone przepisy skarga powinna być uwzględniona.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. 2012, poz. 1246 ze zm.) w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2016, poz. 1629 ze zm.) zwanej dalej "p.g.k." w związku z "art. 44 pkt 2 i 6" (powinno być: "§ 44 pkt 2 i 6") rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2016, poz. 1034 ze zm.) przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie zaskarżonych opinii jako podstawy do dokonania klasyfikacji gruntów, mimo że nie zostały wyjaśnione wszelkie wątpliwości i zastrzeżenia do opinii, a tym samym strony postępowania doznały ograniczenia w udziale w postępowaniu i wpływie na czynności organu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano ustalenia organu, zgodnie z którymi strona skarżąca kasacyjnie nie brała udziału w czynnościach, w sposób dorozumiany oddając te kwestie przydzielonym osobom. Podniesiono, że strona zajmowała stanowisko co do każdego pisma organu w sposób jednoznacznie krytyczny. Wskazano również, że organ ograniczał prawo strony do swobodnego wglądu w dokumentację. Ignorował też jej jednoznacznie sformułowane uwagi.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zasadne było oczekiwanie strony, że jej zastrzeżenia rozstrzygnie podmiot, który posiada odpowiednią wiedzę. Organ zaś odniósł się do nich samodzielnie, mimo braku fachowej wiedzy w tym zakresie. Wskazał, że gdyby Instytut miał pełną świadomość zastrzeżeń strony i możliwość zapoznania się z całokształtem materiałów zebranych w sprawie (w tym protokołu z dnia [...] maja 2012 roku stwierdzającego szereg nieprawidłowości, które kwalifikowały czynności do ponownego badania), jego opinia byłaby odmienna.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nieodniesienie się Instytutu do zgłaszanych przez stronę zarzutów i uwag powoduje, że organ nie może zgodnie z prawem twierdzić, że rozpoznał wszechstronnie materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły wielu wątpliwości, które przemawiały na korzyść strony skarżącej kasacyjnie. Nie przeprowadziły żadnych dodatkowych dowodów zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zignorowały też wniosek skarżącej kasacyjnie o zobowiązanie Instytutu do zajęcia stanowiska w ramach opinii uzupełniającej, w którym odniósłby się jako podmiot profesjonalny do złożonych zastrzeżeń. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie powyższe świadczy o arbitralności działań organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna P. Z. okazała się niezasadna. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nie może odnieść zamierzonego skutku pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe sprawowanie kontroli legalności działania organów administracji publicznej i oddalenie skargi. Zgodnie z art. 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Cytowane przepisy są normami o charakterze nie procesowym, a ustrojowym. Określają podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania.

Wyjaśnić wypada, że Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., odmawiając rozpoznania skargi pomimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją z zastosowaniem innego kryterium kontroli aniżeli zgodność z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Nie ulega wątpliwości, że żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1035/16).

Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Argumentacja autora skargi kasacyjnej sprowadzająca się do zakwestionowania wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie ma związku z normą zawartą w cytowanym przepisie. Dodatkowo wskazać należy na ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela, że przepis art. 135 p.p.s.a. dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten nie reguluje zatem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1899/17). W przedmiotowej sprawie zapadł wyrok oddalający skargę, zatem zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. tak czy inaczej nie mógł być skuteczny.

Nie zasługuje na uwzględnienie również drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 i art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody, które należy przeprowadzić w sposób prawidłowy oraz co do których należy się wypowiedzieć. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, nie pominął przy tym żadnego z nich. Natomiast nie może być kwestionowana za pomocą tego przepisu ocena materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w tym ocena prawidłowości przeprowadzenia przez organy poszczególnych dowodów. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, ale z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego w nich zawartego. Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2153/17, z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11, z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07, z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1381/04).

W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, czyli podlega ścisłej wykładni. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania dowodowego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, że zarzut nieprzeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego, w dodatku w bliżej nieokreślonej formie i zakresie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011, Art. 106, Pkt 10 oraz powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że strona skarżąca kasacyjnie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie złożyła jakichkolwiek wniosków dowodowych. Uzasadniając swój zarzut kasacyjny, powołała się jedynie na jeden dokument, tj. sporządzone przez jej pełnomocnika zastrzeżenia do opinii Instytutu. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem w przypadku zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do ich naruszenia, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (por. M. Niezgódka-Medek, Art. 174 [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer Polska, 2018, Pkt 17 oraz powołane tam orzecznictwo). Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć uchybienie Sądu pierwszej instancji polegające jakoby na nieprawidłowym przeprowadzeniu dowodu z powołanego przez nią dokumentu i niewypowiedzeniu się co do niego. Nie przybliżono nawet treści tego dokumentu czy zawartej w nim argumentacji.

Nie może odnieść zamierzonego skutku trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi jako skutek niedostrzeżenia istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez organy administracji art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Również w tym przypadku autor skargi kasacyjnej nie uprawdopodobnił istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

W szczególności, podnosząc nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, nie wyjaśniono, jakiej treści zastrzeżenia były przez organ ignorowane. Nie wskazano nawet, do których konkretnie czynności organu się odnosiły. Zarzucając z kolej nieprzekazanie Instytutowi zastrzeżeń do sporządzonej przez ten podmiot opinii, nie podano, jakie zarzuty w stosunku do tej opinii zostały w tym dokumencie sformułowane ani jakie dowody przedstawiono na ich poparcie. Za zdecydowanie niewystarczające i gołosłowne należy uznać zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że: "Zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, iż gdyby Instytut miał pełną świadomość zastrzeżeń skarżącej, miał możliwość zapoznania się z całokształtem materiałów zebranych w niniejszej sprawie, w tym między innymi protokołu z [...] maja 2012 r. stwierdzającego szereg nieprawidłowości, które kwalifikowały czynności do ponownego badania, jego opinia byłaby odmienna". Strona nie sprecyzowała treści swoich zastrzeżeń, nie wyjaśniła, dlaczego uznała, że Instytut nie miał możliwości zapoznania się ze wszystkimi potrzebnymi materiałami zgromadzonymi w sprawie, nie wymieniła konkretnie, jakie to były dokumenty. Powołała jedynie "protokół z [...] maja 2012 r.", nie podała przy tym jednak ani jakiej czynności dotyczył, ani do czego odnosiły się stwierdzone w nim nieprawidłowości. Ponadto nie wyjaśniono, w jakich okolicznościach organ ograniczał stronie wgląd do akt sprawy, z jakimi dokumentami strona nie mogła się w związku z tym zapoznać, ani w jaki sposób mogło to wpłynąć na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że składane przez nią zastrzeżenia do podejmowanych przez organ w toku postępowania czynności były ignorowane.

Z akt sprawy wynika, że do zastrzeżeń strony skarżącej do projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów opracowanego przez klasyfikatora M. W. odniósł się w pierwszej kolejności autor tego projektu. Ponadto organ w odpowiedzi na zastrzeżenia strony i złożony przez nią wniosek dowodowy, w celu sprawdzenia poprawności prac klasyfikatora zlecił wykonanie opinii przez niezależną jednostkę - Instytut [...] - Państwowy Instytut Badawczy w P. Z treści znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu dotyczącego projektu kontroli ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla obrębu ewidencyjnego [...], gmina S., powiat [...] wynika, że Instytut podczas oceny technicznej wykonanego operatu analizą objął również uwagi i zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie (por. k. 322 akt adm.). Co do zastrzeżeń do tej opinii złożonych przez pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie przed jej wydaniem, wskazać należy, że wysyłane były zarówno do Instytutu, jak i do Starosty [...]. Dyrektor Instytutu pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. poinformował, że nie będzie udzielał żadnych informacji i odpowiedzi na korespondencję otrzymaną od pełnomocnika strony, bowiem umowa dotycząca kontroli projektu klasyfikacji gruntów podpisana została ze Starostą [...]. Pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r. Dyrektor Instytutu wskazał jednak, że korespondencja ta będzie brana pod uwagę przy dokonywaniu kontroli projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów wsi [...]. Powyższych okoliczności strona nie kwestionowała.

Jeśli chodzi zaś o zastrzeżenia zgłoszone przez stronę już po sporządzeniu przez Instytut opinii, wskazać należy, że odniósł się do nich (jak sama przyznała strona skarżąca) Starosta [...] - zarówno w piśmie z dnia 20 listopada 2015 r., jak i w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji (por. k. 46 akt adm.). Wypowiedział się w tym zakresie również organ II instancji - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wskazując między innymi, że stanowisko strony nie zostało poparte konkretnymi dokumentami (por. s. 16 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom organy, będące wyspecjalizowanymi w rozpatrywanej przez nie materii, których pracownicy mają odpowiednie kwalifikacje, miały nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek odniesienia się do zgłoszonych zastrzeżeń. Autor skargi kasacyjnej nawet nie wyjaśnił, jakie konkretnie zarzuty zostały wystosowane wobec opinii Instytutu, na które organ nie mógłby odpowiedzieć samodzielnie. Co jednak najważniejsze w skardze kasacyjnej nawet nie podjęto próby wykazania jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało nieprzesłanie Instytutowi zastrzeżeń z dnia [...] września 2015 r. Jak już wyżej wyjaśniono, stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest to przesłanka konieczna do uwzględnienia skargi kasacyjnej

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 155 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zarzut ten obarczony jest uchybieniem w zakresie precyzyjnego wskazania zarzucanego naruszenia przepisu prawa (powołany przepis składa się bowiem z trzech jednostek redakcyjnych). Niezależnie od tego wyjaśnić wypada, że w myśl art. 155 § 1 p.p.s.a. w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym niewydanie przez sąd na podstawie powołanego przepisu postanowienia sygnalizacyjnego w zakresie istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie nie może stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego. Jest to bowiem uprawnienie sądu pozostające bez związku z treścią rozstrzygnięcia wydanego co do istoty sprawy (por. B. Dauter, Art. 155 [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer Polska, 2018, Pkt 6, a także wyrok NSA z 11 marca 2014 r. sygn. akt I FSK 313/13).

Za niezasadny uznać należy także piąty zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 p.p.s.a. przez ogólnikowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Nie można stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Pamiętać należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011, Art. 141, Pkt 7, a także wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 487/08).

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał istnienia takiego związku. Nie wyjaśnił w szczególności, które stwierdzenia Sądu pierwszej instancji są w jego ocenie zbyt ogólne lub nieczytelne. Nie sprecyzował też, jakie sprzeczności w uzasadnieniu wyroku miał na myśli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę uzasadnienie zapadłego wyroku umożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

W zarzucie naruszenia art. 134 p.p.s.a., który składa się z dwóch paragrafów nie wskazano, której jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy naruszenie. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie nawiązano do naruszenia art. 134 p.p.s.a. To uniemożliwia odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu i czyni go nieuzasadnionym.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten reguluje związanie organów oceną prawną i wskazaniami sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tymczasem sprawa niniejsza była rozpoznawana przez Sąd po raz pierwszy.

W konsekwencji powyższego nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał naruszenia przez Sąd przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności nie zdołał skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Zatem Sąd zasadnie oddalił skargę, bowiem brak było przesłanek do jej uwzględnienia wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Za nieusprawiedliwiony uznać należy ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w związku z art. 20 ust. 3 p.g.k. w związku z § 44 pkt 2 i 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W pierwszej kolejności wskazać wypada, że naruszenie prawa materialnego, będące następstwem jego błędnej wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu. Polega ono zatem na mylnym zrozumieniu zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też terminu występującego w jego treści. W uzasadnieniu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (por. wyrok NSA z 28 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 1345/16, wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1010/10). Autor skargi kasacyjnej takiego wywodu nie przeprowadził. Stwierdzenie, że błędnie przyjęto zaskarżone opinie jako podstawę do dokonania klasyfikacji gruntów w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione wszelkie wątpliwości i zastrzeżenia do tych opinii, nie stanowi uzasadnienia błędnej wykładni zarzucanych przepisów, tylko co najwyżej może przemawiać za ich niewłaściwym zastosowaniem. Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał na brak zastosowania w niniejszej sprawie § 44 pkt 2 i 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie odniosła się do tego stanowiska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do niewłaściwego zastosowania § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w związku z art. 20 ust. 3 p.g.k. W myśl art. 20 ust. 3 p.g.k. grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje (między innymi) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji.

W niniejszej sprawie zastrzeżenia strony skarżącej do projektu klasyfikacji opracowanego przez klasyfikatora M. W. zostały rozpatrzone przez klasyfikatora. Dodatkowo organ prowadzący postępowanie w odpowiedzi na pisma strony i zgłoszony przez nią wniosek dowodowy zlecił wykonanie opinii przez niezależną jednostkę - Instytut [...] - Państwowy Instytut Badawczy w P. celem sprawdzenia poprawności prac klasyfikatora. Z treści opinii wynika, że biegli dokonując kontroli przeprowadzonej klasyfikacji, bazując na wykonanych odwiertach w punktach wyznaczonych losowo oraz wskazanych przez pełnomocnika skarżącej, nie stwierdzili podstaw do podważenia ustaleń klasyfikatora. Uznali jego operat klasyfikacyjny za poprawny, niewymagający korekt i uzupełnień. Informacja o sposobie rozpatrzenia tych zastrzeżeń, stosownie do § 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia, została zawarta w uzasadnieniu decyzji Starosty i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Okoliczności powyższe nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że cytowany przepis odnosi się wyłącznie do rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu klasyfikacji. Nie ma natomiast zastosowania do zastrzeżeń strony do dowodu z opinii instytutu badawczego powołanego w celu zbadania poprawności projektu klasyfikacyjnego. W rezultacie należy uznać, że organy administracji prawidłowo przyjęły wskazany operat klasyfikacyjny za podstawę ustalenia klasyfikacji gruntów skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.