Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 461/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 33 ust 1 i 2 ustawy z 16.04.2004 r. o ochornie przyrody, art 61 ust 4, art 62 ust 2, art 96 ust 1 i 3, art 97 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, art 6,7,8, 77 par 1, 107 par 3 kpA
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151 ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A.S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2015 r. (nr [...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz obszaru Natura 2000 [...] ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy jest następujący:

Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr. ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że inwestycja zlokalizowana jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], na którym obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., nr [...], poz. 720 z późn. zm.) oraz na obszarze Natura 2000 [...].

Po analizie dokumentacji Organ I stopnia stwierdził, że przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy nie stoi w sprzeczności z wymienionym rozporządzeniem nr [...]. Jednakże podkreślił, że planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony ww. obszaru Natura 2000 tj.: orlika krzykliwego i derkacza. W odległości 285 metrów od obszaru inwestycji znajduje się strefa gniazdowa pary orlików (gniazdo jest zasiedlane regularnie od 2010 r.), natomiast przed rozpoczęciem oględzin terenowych orlik krążył nisko nad terenem inwestycji następnie oddalił się w kierunku północno — wschodnim — czyli w stronę lasu stanowiącego ww. strefę gniazdową. Organ I instancji podkreślił, że z dokumentacji zebranej na potrzeby sporządzenia projektu planu zadań ochronnych wynika, że wskazany teren jest żerowiskiem dla orlika, natomiast powstanie planowanej inwestycji może przyczynić się do uszczuplenia obszaru żerowiskowego, co niesie za sobą ryzyko znacząco negatywnego wpływu na parę ptaków gnieżdżącą się w pobliskim lesie.

W odniesieniu do derkacza, który także stanowi przedmiot ochrony ww. obszaru Natura 2000, organ I instancji wyjaśnił, że oględziny przeprowadzone zostały poza sezonem lęgowym ww. gatunku, co uniemożliwiło stwierdzenie na omawianym terenie obecności tego gatunku, niemniej z uwagi na charakterystykę siedliskową obszaru i jego sąsiedztwo należy stwierdzić, że jest to siedlisko derkacza, a postępująca zabudowa terenów łąkowych może spowodować znacząco negatywne oddziaływanie na ten gatunek.

Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651) zabrania się "podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami". W związku z powyższym po analizie akt sprawy organ I instancji stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji w tym miejscu budzi wątpliwości w zakresie możliwego wpływu na obszar Natura 2000 [...]. Tym samym inwestycja wymaga szczegółowej analizy występowania w jej obrębie gatunków ptaków objętych ochroną w ramach obszaru Natura 2000 tj. orlika krzykliwego i derkacza, z jednoczesną oceną wpływu planowanej inwestycji na stan ochrony tych gatunków.

Wskutek zażalenia wniesionego przez A.S. organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie RDOŚ. Stwierdził, że w przypadku, gdy planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarach Natura 2000 oraz innych obszarowych formach ochrony przyrody, w pierwszej kolejności bada się czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego. Po dokładnym przeanalizowaniu zakazów wprowadzonych omawianym rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza żadnego z ww. zakazów. W związku z tym, iż planowane przedsięwzięcie nie narusza żadnego z zakazów określonych w rozporządzeniu, koniecznym jest rozpatrzenie przez organ ochrony przyrody, czy inwestycja ta może znacząco oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...].

Zgodnie z informacjami znajdującymi się w standardowym formularzu danych, Obszar Natura 2000 [...] obejmuje polską część [...] w granicach zwartego kompleksu leśnego, a dużej mozaikowości i różnorodności siedlisk towarzyszy wysoki stopień różnorodności biologicznej oraz duży udział starodrzewów i drzewostanów naturalnych. Gniazduje tu około 240 gatunków ptaków, oraz występuje co najmniej 45 gatunki ptaków z załącznika I dyrektywy Rady [...], a w okresie lęgowym obszar zasiedla 4 % krajowej populacji orlika krzykliwego, który jest przedmiotem ochrony omawianego obszaru Natura 2000.

Orlik krzykliwy jest gatunkiem terytorialnym, monogamicznym, wykazującym silne przywiązanie do miejsca lęgowego. Łowiskami orlika są tereny otwarte — łąki, zabagnienia w lasach, a także zróżnicowane obszary rolnicze - mozaika wilgotnych łąk, pastwisk, zabagnień oraz upraw rolnych z niską roślinnością. Do głównych zagrożeń dla omawianego gatunku zalicza się utratę siedlisk żerowania w wyniku intensyfikacji rolnictwa, likwidacji różnorodności otwartego krajobrazu, zmianę stosunków wodnych. W ocenie Organu odwoławczego przedmiotowa działka wraz z działkami sąsiadującymi stanowi optymalne warunki żerowiskowe dla orlika krzykliwego i jest wraz z nieopodal położonym lasem siedliskiem ww. gatunku co potwierdzają badania terenowe oraz wizja terenowa przeprowadzona w dniu 3 września 2015 r.

Podkreślono, że w przypadku obszarów Natura 2000, organ, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. ustawy o planowaniu, powinien ograniczyć się do zbadania czy dane przedsięwzięcie mieści się w granicach określonych w art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, co powinno być uzasadnione wystąpieniem przesłanek wskazujących na możliwość takiego znaczącego oddziaływania. Jeżeli organ uzna, że przedsięwzięcie możne znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, wobec niemożności wykluczenia takiego ryzyka, powinien o powyższym powiadomić organ prowadzący postępowanie główne, uznając, iż przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 i jest to kwestia prejudycjalna dla dokonania przedmiotowego uzgodnienia.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że podstawową zasadą jaką organy administracji kierują się przy ocenie możliwych oddziaływań przedsięwzięć jest tzw. "zasada przezorności" (inaczej: "zasada ostrożności"). Powyższa zasada została m. in. wskazana w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.). Sformułowana jest nade wszystko w art. 174 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (aktualnie: art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). W stosunku do obszarów Natura 2000, zasada ostrożności ujęta została w art. 6 Dyrektywy Siedliskowej oraz jego wykładni dokonywanej w wyrokach Trybunału Sprawiedliwości. Zgodnie z zasadą ostrożności, jeśli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji".

Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.S.

Skarga zarzuca postanowieniu naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez a) naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej, polegające na oparciu się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia na niepełnym materiale dowodowym co w konsekwencji doprowadziło do oparcia decyzji na błędnie ustalonym stanie faktycznym, a mianowicie poprzez pominięcie poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych odnośnie zgłaszanej przez Skarżącą okoliczności uzgodnienia przez organ projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich, które znajdują się w identycznym stanie faktycznym i prawnym jak działka skarżącej,

b) uchylenie się od dokonania oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i całkowicie dowolne przyjęcie, bez rzetelnego uzasadnienia swojego stanowiska, że nie można wykluczyć znaczącego negatywnego wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000, podczas gdy z twierdzeń i dowodów zgłaszanych przez skarżącą (a przede wszystkim z faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiedniej działki) wynika w sposób jednoznaczny, że potencjalny wpływ inwestycji na środowisko jest rozpoznany i można wykluczyć jej potencjalny znaczący wpływ na obszar Natura 2000, a w konsekwencji nie jest konieczne przeprowadzanie procedur określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą o.o.ś,

2) art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a także brak wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej,

3) art. 32 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i nierówne traktowanie obywateli, którzy z identycznym stanem faktycznym zwrócili się do organów administracji publicznej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a polegające na wydaniu odmiennych decyzji w takich samych stanach faktycznych

4) naruszenie art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013, poz. 1232 t.j.), które formułują i definiują zasadę zrównoważonego rozwoju poprzez ich niezastosowanie i pominięcie rozważenia przez organy skali zamierzeń inwestycyjnych skarżącej (budowa domu jednorodzinnego) z lokalizacją gniazda orlika krzykliwego (ok. 1200 m),

5) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska a contrario w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu linii Europejskiej i w zw. z art. 5 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione odwołanie się do zasady przezorności i w konsekwencji odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy potencjalny wpływ inwestycji na środowisko - obszar prawnie chroniony Natura 2000 jest w pełni rozpoznany i można w pełni zasadnie twierdzić, że projektowana inwestycja nie wywrze na powyższy obszar negatywnego wpływu,

6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody a contrario w zw. z art. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez niezasadne przyjęcie, że do uzgodnienia planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego konieczne jest uprzednie przeprowadzenie procedury określonej w art. 96-103 o.o.ś. pomimo tego, że z materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, iż w przedmiotowej sprawie można zasadnie twierdzić, że planowana inwestycja z pewnością nie będzie oddziaływała znacząco na obszar Natura 2000.

W konsekwencji powyższych zarzutów skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w całości w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i c) p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. bowiem nie odniósł, się do zarzutu zażalenia, iż na sąsiadującej działce oraz działce, która jest położona jeszcze bliżej lasu, w głębi łąki wydano warunki zabudowy dla tożsamej inwestycji. Organ mając taki zarzut powinien ustalić czy faktycznie takie decyzje zostały wydane, a jeśli tak - to czy stan faktyczny różni się od stanu w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym doszło do naruszenia zasady równości obywateli wobec państwa wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Wobec tego sytuacja trzech podmiotów występujących o warunki zabudowy jest jednakowa, a decyzje są różne. Ponadto skarżąca podnosi, że ma zamiar zagospodarować jedynie ok. 1/4-1/3 powierzchni działki, a na pozostałej części będzie znajdować się koszona łąką, a więc lepszy teren do polowania dla orlika krzykliwego niż obecnie niekoszona łąka.

Naruszenie powyżej wskazanych przepisów postępowania oraz Konstytucji RP doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ II instancji, że postanowienie RDOS jest zgodne z prawem i prawidłowe, podczas gdy postanowienie to narusza art. 33 ust 1 Ustawy o ochronie przyrody.

Zdaniem skarżącej organ II instancji powielił błędne rozumowanie RDOŚ i błędnie przyjął, że brak jest pewności, że projektowana inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Pewność taką można oprzeć chociażby o poprzednie decyzje organu uzgodnienie projektów decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiednich działek o takim samym stanie prawnym i odległości od strefy gniazdowej pary orlika krzykliwego, gdzie organ nie zgłaszał żadnych uwag i nie widział potrzeby powoływania się na zasadę przezorności i przeprowadzania procedury z przepisów art. 96-103 ustawy ooś.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze Chronionego Krajobrazu [...], na którym obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., nr [...], poz. 720 z późn. zm.) oraz na obszarze Natura 2000 [...]. Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 2b ustawy o ochronie przyrody obszar Natura 2000 to obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty; zaś obszar mający znaczenie dla Wspólnoty to projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk, zatwierdzony przez Komisję Europejską w drodze decyzji, który w regionie biogeograficznym, do którego należy, w znaczący sposób przyczynia się do zachowania lub odtworzenia stanu właściwej ochrony siedliska przyrodniczego lub gatunku będącego przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także może znacząco przyczynić się do spójności sieci obszarów Natura 2000 i zachowania różnorodności biologicznej w obrębie danego regionu biogeograficznego; w przypadku gatunków zwierząt występujących na dużych obszarach obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty jest obszar w obrębie naturalnego zasięgu takich gatunków, charakteryzujący się fizycznymi lub biologicznymi czynnikami istotnymi dla ich życia lub rozmnażania (ust. 2c). Innymi słowy, celem wyznaczenia takiego obszaru jest ochrona populacji dziko występujących gatunków ptaków, utrzymanie i zagospodarowanie ich naturalnych siedlisk zgodnie z wymogami ekologicznymi, przywracanie zniszczonych biotopów oraz tworzenie biotopów. Ochrona obszarów Natura 2000 polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, które mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych taką ochroną. W tym miejscu podkreślić należy, iż art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obowiązek dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym nakłada nie tylko na organy administracji publicznej lecz również na osoby prawne i inne jednostki organizacyjne oraz także na osoby fizyczne.

Przedmiotowy obszar specjalnej ochrony Natura 2000 objęty jest ochroną właściwą dla tego obszaru na zasadach określonych w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowi samodzielną podstawę ochrony obszarów Natura 2000. Z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Wykładnia powyższego przepisu musi być poprowadzona w taki sposób, że nie wynika z niego, że ustawa o ochronie przyrody zawiera bezwzględny zakaz zabudowy w obszarze Natura 2000. Przepis ten jedynie zabrania lokalizacji inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony.

W myśl ust. 3 powołanego art. 33 przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, mogące znacząco oddziaływać na te obszary, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż organy zasadnie przyjęły w ramach postępowania uzgodnieniowego, iż planowana inwestycja w negatywny sposób wpłynęłaby na stan opisywanych dwóch gatunków ptaków tj.: orlika krzykliwego i derkacza, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000. Wbrew zarzutom skargi organy postępowanie wyjaśniające przeprowadziły zgodnie z przepisami art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a jego wyniki znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sporządzonego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

Przy czym organ nie stwierdził w sposób kategoryczny, że planowana inwestycja obiektywnie nie może zostać realizowana. Trafnie organ podkreślił, że zakres jego kompetencji w ramach postępowania uzgodnieniowego ogranicza się do zbadania projektu decyzji w granicach przede wszystkim normy art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz tych materiałów, którymi dysponuje z racji posiadania wiedzy specjalistycznej. Jak się wskazuje w orzecznictwie organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (vide wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1941/11). Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. W ramach posiadanej kompetencji organ ochrony przyrody stwierdził, że te informacje, które zgromadził w postępowaniu uzgodnieniowym nakazują powołanie się na zasadę przezorności, która determinuje ocenę możliwych oddziaływań wszelakich przedsięwzięć. W konsekwencji odmowę uzgodnienia warunków zabudowy uzasadnił zastosowaniem zasady przezorności. Zasada ta została ukonstytuowana w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.). Zakres zasady przezorności należy rozpatrywać z punktu widzenia podmiotu, który podejmuje się określonego działania oraz organu administracji. W przypadku, kiedy pewne jest, na podstawie aktualnej wiedzy i naukowych dowodów, iż przy wykorzystaniu najlepszych i najnowocześniejszych rozwiązań oraz dostępnej wiedzy naukowej, nie uniknie się potencjalnych zagrożeń wobec środowiska, wynikających z planowanej działalności, podmiot, który taką działalność chce rozpocząć powinien we własnym zakresie podjąć decyzję o tym, aby z tego działania zrezygnować. Zasada przezorności jest powiązana z zasadą prewencji.

Prewencja wymaga szacowania ryzyka negatywnych oddziaływań opartego na istniejącej wiedzy i doświadczeniu, stosowania optymalnych rozwiązań niezależnie od stopnia zagrożenia środowiska, wiąże się z zakazem pogarszania stanu środowiska. Zasada przezorności nie oznacza jednak w każdym przypadku bezwzględnego nakazu wyeliminowania działalności, która może wywołać negatywny wpływ na zasoby przyrody. Działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 u.o.p. powinny być każdorazowo ocenione zgodnie z treścią wszystkich zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a w szczególności z zasadą zrównoważonego rozwoju (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 1785/15).

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, o których mowa w pkt 1-9. Wynika z tego, że ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrona przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej oraz programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych.

Z tych wszystkich podanych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem wbrew przekonaniu skarżącej organ dokonał prawidłowego wyważenia jej słusznego interesu i interesu społecznego. Jednakże nie zdecydował kategorycznie, że zamierzona przez skarżącą inwestycja nie może zostać zrealizowana. Oczywistym jest, że odmowa uzgodnienia inwestycji oznacza brak możliwości realizacji budowy domu jednorodzinnego, co w konsekwencji niewątpliwie ogranicza prawo własności skarżącej do dysponowania sporną działką Jednakże prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zasada ustrojowa stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności musi być ocenia także z punktu widzenia przesłanek z art. 31 ust. 3 Konstytucji, szczególnie z punktu widzenia zasady proporcjonalności (patrz: wyrok TK z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98, OTK 2000/1/3).

Przy czym, co wymaga ciągłego podkreślania, brak pozytywnego uzgodnienia, nie oznacza, że ta konkretna inwestycja nie zostanie zrealizowana. Dokonując rozważań w zakresie negatywnego potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji organ skoncentrował się na konkretnych ustaleniach faktycznych i dokładnie je przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W zasadzie fundamentalną przeszkodą w realizacji spornej inwestycji jest para orlika krzykliwego, która niefortunnie dla inwestora założyła w pobliżu gniazdo. Organ szczegółowo wyjaśnił specyfikę funkcjonowania tego gatunku i ze względu m.in. na owego orlika uznał, że nawet tak niewielka obiektywnie inwestycja jaką jest budowa domu jednorodzinnego w tych konkretnych uwarunkowaniach (specyfika gatunku, posadowienie gniazda) może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Organ zatem słusznie twierdzi, że w tym wypadku konieczne jest zastosowanie art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i tym samym przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Dopiero ta ocena, w tym wnioski sporządzonego w toku tej procedury raportu, pozwoli na wywiedzenie, czy w istocie budowa domu jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Jak się wskazuje w orzecznictwie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko co do zasady sporządzany jest w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i nie stanowi on elementu postępowania uzgodnieniowego dla decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (vide wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1941/11). Ze względu zatem na zakres swojej kompetencji organ uzgodnieniowy nie był władny przeprowadzić samodzielnie procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Przepisy bowiem przewidziały w tym zakresie właściwość innego organu oraz inne normy prawa materialnego tj. o.o.ś.

Z art. 61 ust. 4 o.o.ś. wynika, iż ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, o której mowa w art. 62 ust. 2 o.o.ś., przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 (m. in. decyzja o warunkach zabudowy), jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1. Ocena wpływu na obszar Natura 2000 przeprowadzana jest w takim przypadku w toku postępowania o wydanie decyzji wskazanych w art. 96 ust. 1 ustawy. Źródłem tego obowiązku nie jest ustawa lecz stwierdzenie tego obowiązku z formie postanowienia wydanego na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska (vide: Bartosz Rakoczy Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Komentarz Lexis Nexis Warszawa 2010 str. 167).

Zgodnie z art. 96 ust. 1 i 3 ustawy, zainicjowanie postępowania przewidzianego w art. 97 ustawy następuje w przypadku gdy organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, rozważa przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli organ ten uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentacji wskazanej w art. 96 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 97 ust. 1, 3 i 4 ustawy po otrzymaniu tych dokumentów, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i nakłada obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określa zakres tego raportu, przy czym zakres raportu powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. I jak podkreślił organ uzgadniający w rozważnej sprawie taka ocena nie została przeprowadzona – a jego zdaniem jest wymagana. W tym postępowaniu bowiem będzie możliwe rzetelne zbadanie czy planowana inwestycja będzie wpływała znacząco negatywnie na gatunki objęte ochroną. Takie ustalenia wymagają zaś sporządzenia raportu oddziaływania na obszar Natura 2000.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi naruszenia przepisów procesowych, jak i prawa materialnego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnoszą się m.in. do kwestii podnoszonej zarówno przy powoływaniu norm procesowych i materialnych, a dotyczącej posadowienia innych domów jednorodzinnych w najbliższej okolicy. Organy słusznie nie kwestionowały, że taka sytuacja może mieć miejsce. Jednakże każde postępowanie administracyjne stanowi indywidualną sprawę w konkretnych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych. Aby dokonać oceny legalności tamtych procedur konieczne byłoby zweryfikowanie ich wskutek zaskarżenia do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że zdaniem Sądu akty administracyjne stanowiące podstawę realizacji tamtych inwestycji są wydane z naruszeniem prawa. Taki wniosek zdecydowanie byłby zbyt daleko idący. Sąd jedynie podkreśla, że każda sprawa ma indywidualnych charakter i wobec tego nie może ten argument przemawiać za błędnym obecnie ocenianym rozstrzygnięciem. Ponadto Sąd jeszcze raz podkreśla, że bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie jest możliwe definitywne przesądzenie stopnia oddziaływania planowanej budowy na gatunki chronione prawem unijnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.