Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1671/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 50,  art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki Sędziowie: WSA Grzegorz Antas (spr.) WSA Artur Kuś Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania K. K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmawiającą w wyniku wznowienia postępowania uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 18 października 2016 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) K. K., właściciel działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] wystąpił o podjęcie interwencji w stosunku do funkcjonującego na działce nr ew. [...], przy ul. [...], oddzielonej ul. [...], uciążliwego warsztatu samochodowego zakłócającego ciszę, warunki sanitarne, jak również zagrażającego bezpieczeństwu ludzi. W ocenie wnioskodawcy warsztat funkcjonuje w sposób niezgodny z prawem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a, po rozpatrzeniu zażalenia K. K. utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] października 2016 r. nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek K. K. postępowania w sprawie nadzoru budowlanego w sprawie budynku warsztatowego usytuowanego przy ul. [...] w [...], uznając, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, ale interes faktyczny do żądania wszczęcia postępowania. Immisje oddziałujące na nieruchomość skarżącego powinny być przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym.

Zawiadomieniem z 20 grudnia 2016 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] i sposobu odprowadzania wód opadowych z jego dachu, a następnie decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] orzekł o jego umorzeniu, stwierdzając, że przeprowadzone 7 grudnia 2016 r. czynności kontrolne na nieruchomości oraz zgromadzona w aktach dokumentacja wskazują, że obecny sposób użytkowania budynków jest zgodny z ich przeznaczeniem, tj. funkcją mieszkalną i warsztatową, wody opadowe są zaś zagospodarowywane na terenie posesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 26 października 2017 r. sygn. VII SA/Wa 292/17, uwzględniając skargę K. K., uchylił zaskarżone postanowienie [...] WINB z [...] grudnia 2016 r. i poprzedzające je postanowienie PINB z [...] października 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone tylko do sytuacji, gdy stwierdzenie przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego, a zatem nie może rozpatrywać kwestii merytorycznych. Tymczasem z akt sprawy wynika, że kontrolowane postanowienia zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego dokonano również oględzin nieruchomości. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła z przyczyn oczywistych. Nie mógł mieć zatem zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Organy obu instancji przedwcześnie jednocześnie uznały, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Skarżący domagał się interwencji w związku z funkcjonowaniem warsztatu samochodowego na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę oraz prowadzeniem uciążliwej działalności usługowej. Organy ograniczyły się natomiast do stwierdzenia, że skoro nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której usytuowany jest warsztat samochodowy, to jest oczywiste, że nie posiada on legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. W opisanej sytuacji, ustalenie interesu prawnego skarżącego wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niezbędnego do dokonania rzetelnej analizy przepisów prawa materialnego mogących stanowić podstawę jego interesu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak wskazał Sąd, oceniając przymiot strony skarżącego do zainicjowania postępowania określonego we wniosku z 18 października 2016 r., organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu, tj. po wszczęciu postępowania zbadają, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w tej sprawie w oparciu o art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego mogących stanowić podstawę jego interesu prawnego.

Pismem z 14 lutego 2018 r. PINB poinformował K. K. w związku z ww. wyrokiem WSA w Warszawie z 26 października 2017 r., że postępowanie prowadzone z jego wniosku w sprawie funkcjonowania warsztatu przy ul. [...] zakończyło się decyzją z [...] stycznia 2017 r. umarzającą postępowanie. Pismem z 16 kwietnia 2018 r. K. K. wezwał PINB do wykonania prawomocnego wyroku z 26 października 2017 r. Pismem z 25 kwietnia 2018 r. PINB poinformował skarżącego, że powinien w sprawie złożyć wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB nr [...]. Odpowiadając na to pismo, K. K. w piśmie z 24 maja 2018 r., odwołując się do treści zapadłego orzeczenia sądowego, wskazał, że PINB ma obowiązek wszczęcia postępowania w odniesieniu do wniosku z 18 października 2016 r., a nie nowego wniosku, który miałby złożyć. Pismem z 1 czerwca 2018 r. PINB wyjaśnił, że nie ma możliwości ponownego wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2017 r., postępowanie takie może zostać wszczęte jedynie na wniosek strony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odpowiadając na powyższe pismo K. K. w piśmie z 21 czerwca 2018 r. stwierdził, że jego pismo należy traktować jako wniosek o wszczęcie postępowania zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 26 października 2017 r. sygn. VII SA/Wa 292/17, dodatkowo zauważając, że decyzja nr [...] zapadła przed wydaniem ww. wyroku przez WSA w Warszawie, a nie po tym orzeczeniu.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] PINB, działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a., wznowił na wniosek K. K. postępowanie zakończone decyzją z [...] stycznia 2017 r., a następnie decyzją z [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o odmowie jej uchylenia. W uzasadnieniu tejże decyzji PINB wskazał, że rozbudowa budynku warsztatu i budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Dzielnicy [...] nie jest samowolą budowlaną. Organ wskazał, że należy jednocześnie sprostować informację podaną w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 26 października 2017 r., zgodnie z którą zaskarżone postanowienia dotyczyły odmowy wszczęcia na wniosek K. K. postępowania w sprawie legalności budynku warsztatowego przy ul. [...] w [...], ponieważ [...] WINB i PINB odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budynku warsztatowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego nie dotyczyło legalności budynku warsztatowego położonego na ww. nieruchomości, a jedynie sposobu użytkowania budynku warsztatowego. Dodanie słowa "legalności" w wyroku Sądu powoduje daleko idące i nieuzasadnione rozszerzenie ww. postępowania, co w rzeczywistości nie miało miejsca. PINB zauważył, że kompetencje organu nadzoru budowlanego zostały szczegółowo określone w art. 83 p.b. W ocenie PINB zakłócanie spokoju w związku z pracami naprawczymi samochodów, czy "kłęby spalin i tumany kurzu podrywane z piaszczystej części ul. [...] w trakcie sprawdzania wyremontowanych samochodów" nie naruszają przepisów, których naruszenie mogłoby uznać zasadność skargi K. K. w odniesieniu do prawa budowlanego. Podnoszona kwestia dotycząca emisji spalin i hałasu powinna być bowiem rozstrzygana na gruncie prawa cywilnego. Analiza art. 28 k.p.a. oraz przepisów prawa budowlanego w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 p.b.) oraz ewentualnego obszaru oddziaływania obiektu prowadzi do wniosku, iż K. K. posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy objętej jego wnioskiem. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy, PINB stwierdził, że postępowanie było prowadzone poprawnie. Obecny sposób użytkowania budynków usytuowanych przy ul. [...] w [...] nie został zmieniony. Przedmiotowe budynki użytkowane są zgodnie z ich przeznaczeniem tzn. pełnią odpowiednio funkcję mieszkalną i warsztatową. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej PINB nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania będzie odpowiadać w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a., mimo istnienia podstaw wznowienia przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

[...] WINB decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] stycznia 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek w aktach sprawy brak jest formalnego wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, to jednak za taki wniosek uznać można pismo skarżącego z 21 czerwca 2018 r., w którym zawarte zostało żądanie wszczęcia i przeprowadzenia z jego udziałem postępowania administracyjnego w sprawie budynku warsztatowego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. W ocenie [...] WINB, opisywana okoliczność wypełnia przesłankę opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze fakt, że o decyzji nr [...] odwołujący dowiedział się już 22 lutego 2018 r. (data odbioru pisma PINB z 14 lutego 2018 r., przy którym przesłano mu kopię ww. decyzji), zaś wniosek, który [...] WINB uznaje za wniosek o wznowienie postępowania, został przez niego złożony 29 czerwca 2018 r., przyjąć można byłoby twierdzenie o przekroczeniu terminu do złożenia podania inicjującego postępowanie nadzwyczajne. Zauważyć jednak należy, według [...] WINB, że w ww. piśmie z 14 lutego 2018 r. nie przekazano odwołującemu informacji o przysługującym mu prawie do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] ani o terminie, w jakim należy to uczynić, przez co przyjąć trzeba, że nie może on ponosić negatywnych w tym względzie skutków. Odmienne stanowisko zamykałoby odwołującemu drogę do kontroli decyzji PINB nr [...]. Odnosząc się do wytycznych zawartych w wydanym w sprawie wyroku WSA w Warszawie, którym uchylono postanowienie [...] WINB nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie PINB nr [...], [...] WINB wskazał, że wyrok nakazujący wszczęcie postępowania i zbadanie w jego ramach posiadania przez odwołującego przymiotu strony został wydany 26 października 2017 r., tymczasem zawiadomieniem z 20 grudnia 2016 r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie sposobu użytkowania budynku i sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], a następnie decyzją nr [...] umorzył postępowanie w ww. sprawie. Obecnie nie istnieje więc możliwość ponownego wszczęcia postępowania w opisywanej sprawie, naruszałoby to bowiem zasadę res iudicata, co dodatkowo przemawia za tym, aby pismo skarżącego z 21 czerwca 2018 r. traktować jako przewidziany w k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, [...] WINB zauważył, że rozbudowa budynku warsztatowego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] została zrealizowana na mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] w z [...] września 1998 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom (T. S. i A. S.) pozwolenia na rozbudowę istniejącego warsztatu i budynku mieszkalnego. Kolejno, po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, decyzją PINB z [...] października 2015 r. nr [...] zatwierdzono przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy ww. obiektów, a następnie decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] udzielono T. S. pozwolenia na ich użytkowanie. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w ramach wznowionego postępowania [...] października 2018 r. ustalono, że w nawiązaniu do protokołu z 7 grudnia 2016 r. stan istniejący nie zmienił się. Stwierdzono, że budynek mieszkalny jednorodzinny, a także budynek warsztatowy użytkowane są zgodnie z przeznaczeniem, układ pomieszczeń zgodny jest zaś z zatwierdzoną dokumentacją projektową.

Po dokonaniu analizy akt sprawy, a także mając na uwadze wskazania zawarte w wydanym przez WSA w Warszawie wyroku [...] WINB doszedł do przekonania, że K. K. nie przysługiwał przymiot strony w sprawie objętej złożonym przez niego wnioskiem z 18 października 2016 r. dotyczącym sposobu użytkowania budynku i sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku mapy ukazującej rozmieszczenie poszczególnych działek wynika, że należąca do skarżącego działka nr ew. [...] nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...], na której usytuowany jest będący przedmiotem rozpoznania budynek warsztatowy. Pomiędzy nieruchomością skarżącego a wskazywaną działką usytuowane są bowiem działki nr ew. [...] i [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, przyjąć należy, że należąca do odwołującego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. budynku. Analiza art. 28 k.p.a. oraz przepisów prawa budowlanego w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 p.b.) oraz ewentualnego obszaru oddziaływania obiektu prowadzi do wniosku, że odwołujący posiada interes mający charakter wyłącznie faktyczny. Wskazywane przez odwołującego immisje powinny być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, [...] WINB zauważył, że przedmiotem pisma z 18 października 2016 r. były wyłącznie uciążliwości związane ze sposobem użytkowania budynku warsztatowego (zakłócanie spokoju, naruszenie warunków sanitarnych, uciążliwy hałas, unoszące się opary paliwa, spalin, kurzu). W tym też przedmiocie prowadzone było z urzędu postępowanie przez PINB. Podnoszona w odwołaniu kwestia konieczności zbadania przez organ legalności ww. budynku wskazana została przez skarżącego dopiero w ramach złożonego środka zaskarżenia, co powoduje, że w niniejszym postępowaniu wznowieniowym organy nadzoru budowlanego nie były zobligowane do badania kwestii legalności spornego budynku warsztatowego. Przedmiotem badania była bowiem decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania i odprowadzania wód opadowych tego obiektu. Niezależnie od powyższego [...] WINB zauważył, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, iż wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu pod kątem legalności ich wybudowania przez organy nadzoru budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] WINB z [...] maja 2019 r. złożył K. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, jak też wydanie decyzji zakazującej użytkowania spornego warsztatu.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) wyroku WSA w Warszawie z 26 października 2017 r. sygn. VII SA/Wa 292/17;

2) art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, niedostatecznej wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę faktu, że budynek warsztatowy zlokalizowany przy ul. [...] w [...] powstał w wyniku samowoli budowlanej, a także niewyjaśnienie statusu przyległej do budynku warsztatowego przy ul. [...] w [...] ul. [...]. Brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez powierzchowne stwierdzenie przez organ przeprowadzenia postępowania z urzędu w sytuacji istnienia realnych zagrożeń ze strony powstałego i użytkowanego budynku warsztatowego przy ul. [...] w [...], a także użytkowanej ul. [...];

3) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez organ administracji publicznej czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania;

4) art. 24 k.p.a. poprzez niewyłączenie pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

5) art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, a jedynie interes faktyczny, co powoduje nieuprawnione uznanie przez organ I instancji i organ odwoławczy, iż nie może być stroną prowadzonego postępowania, a tym samym powoduje odmowę jego wszczęcia;

6) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędne uzasadnienie wydanego postanowienia ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że nieruchomość skarżącego leży poza obszarem oddziaływania budynku warsztatowego przy ul. [...] w [...] i w związku z tym nie posiada on przymiotu strony, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom, a także uzasadnienia dlaczego wskazane przez skarżącego okoliczności i zagrożenia nie stanowią o jego interesie prawnym, w tym również w odniesieniu do użytkowania ul. [...], która jest nieruchomością sąsiednią o wspólnej granicy z nieruchomością skarżącego;

7) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d i e oraz pkt 9 p.b. poprzez dopuszczenie do użytkowania budynku warsztatowego przy ul. [...] w [...], który został wykonany w sposób niezapewniający spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem, poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, mimo że obiekt powinien być zaprojektowany i zbudowany zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając ochronę w wymienionych obszarach;

8) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędne określenie, że nieruchomość skarżącego, która zlokalizowana jest w odległości 8 m od budynku warsztatowego przy ul. [...] w [...], z którego wyjście/wyjazd prowadzi bezpośrednio na ul. [...], naprzeciwko ogrodzenia działki skarżącego, nie stanowi nieruchomości sąsiedniej, a obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego, a tym samym nie może on być stroną postępowania, a także brak podniesienia faktu bezpośredniego graniczenia ul. [...] z nieruchomością skarżącego;

9) art. 66 p.b. poprzez niewydanie zakazu użytkowania budynku warsztatowego przy ul. [...] w [...], a także ul. [...] w związku z wystąpieniem możliwości zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska oraz w związku z ich użytkowaniem w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznawana skarga okazała się zasadna, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się obowiązkiem przeprowadzenia kontroli sądowej wykraczającej poza zakres zarzutów postawionych przez stronę skarżącą, uznał, że oba organy, tj. [...] WINB, wydając zaskarżoną decyzję z [...] maja 2019 r. nr [...] oraz PINB decyzję ją poprzedzającą z [...] stycznia 2019 r. nr [...], dopuściły się naruszenia prawa, które ze względu na swoją postać nakazywało wyeliminować oba wskazane akty ze skutkiem ex tunc, tj. stwierdzić ich nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Taka decyzja procesowa wypływa z uznania, że objęte skargą akty, po pierwsze, rażąco naruszają art. 153 p.p.s.a. w zakresie związania organu po uchyleniu zaskarżonego aktu oceną prawną i wskazaniami co do dalszej postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, a po drugie, rażąco uchybiają konstrukcji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, które jako postępowanie nadzwyczajne może zostać wszczęte wyłącznie na wyraźne żądanie podmiotu, który powołując przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., domaga się jego prowadzenia z uwagi na niebranie udziału bez swojej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.

Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości okoliczność rozpoznania wniosku skarżącego z 18 października 2016 r. ostatecznym postanowieniem [...] WINB z [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmawiającym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia żądanego postępowania, a jednocześnie istnienie prawomocnego orzeczenia sądowego (wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2017 r. sygn. VII SA/Wa 292/17) uchylającego wskazany akt oraz akt go poprzedzający (postanowienie PINB z [...] października 2016 r.). W powołanym wyroku Sąd nie tylko określił wady obarczające zaskarżone postanowienia, ale również zawarł jednoznaczne w swojej treści wskazania co do dalszego postępowania, którymi organ nadzoru budowlanego powinien się kierować, poddając ponownej ocenie wniosek skarżącego z 18 października 2016 r. Ich istotą, po pierwsze, było przesądzenie, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB powinien poddać tenże wniosek z 18 października 2016 r. rozpoznaniu, a po drugie, że przeszkodą do rozpatrzenia go w sposób wskazany w art. 61a § 1 k.p.a. (odmowa wszczęcia postępowania) jest jego treść wymagająca przeprowadzenia czynności o charakterze wyjaśniającym, co powoduje, że wniosek ten powinien prowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego, a sposób jego zakończenia następczo będzie determinowany ustaleniami, jakie organ przeprowadzi w pierwszym rzędzie w odniesieniu do sfery przysługującego wnioskodawcy interesu prawnego, a w dalszej kolejności zagadnień materialnoprawnych, jeżeli ocena kwestii interesu prawnego potwierdzi, że o wszczęcie postępowania wystąpił skarżący jako podmiot posiadający do tego stosowną legitymację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że kontrolę zaskarżonego postanowienia [...] WINB z [...] grudnia 2016 r. WSA w Warszawie przeprowadził z uwzględnieniem faktu wydania przez PINB decyzji z [...] stycznia 2017 r. nr [...], mając na uwadze, że akt ten został podjęty przed wydaniem wskazanego orzeczenia sądowego i znajdował się w aktach przekazanych Sądowi wraz ze skargą. Wszczęcia z urzędu postępowania PINB dokonał zanim zaskarżone postanowienie [...] WINB weszło do obrotu prawnego. W sytuacji, gdy WSA w Warszawie nie zdecydował o równoczesnym uchyleniu ww. decyzji na podstawie art. 135 p.p.s.a. wraz z postanowieniami z [...] grudnia 2016 r. i [...] października z 2016 r., a jednocześnie stwierdził, że rzeczą organu będzie zainicjowanie postępowania dotyczącego wniosku skarżącego z 18 października 2016 r. brak jest podstaw, by uznać, że zastosowaniu się organów nadzoru budowlanego do dyspozycji art. 153 p.p.s.a. stoi na przeszkodzie wydana przez PINB decyzja umarzająca postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że w myśl art. 158 p.p.s.a., sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. Instytucja wniosku o wykładnię wyroku ma na celu rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących jego treści, co jak się przyjmuje, dotyczy nie tylko jego rozstrzygnięcia, ale także zakresu powagi rzeczy osądzonej, a także sposobu jego wykonania, jeżeli sporządzone uzasadnienie nasuwa w tym zakresie określone wątpliwości. W kontrolowanej sprawie [...] WINB nie tylko nie poddał wskazanego orzeczenia kontroli instancyjnej poprzez złożenie od niego skargi kasacyjnej, ale również nie wystąpił z przywołanym wyżej wnioskiem o jego wykładnię, co uniemożliwia jako uprawnionych uznać twierdzeń [...] WINB odnośnie do tego, że zastosowanie się do wytycznych co do dalszego postępowania zamieszczonych w wyroku z 26 października 2017 r. sygn. VII SA/Wa 292/17 jest prawnie niemożliwe, gdyż w ocenie organu obowiązek procesowy wszczęcia postępowania pozostaje w kolizji ze skutkami wydania przez PINB decyzji nr [...]. Odnośnie do tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym decyzja umarzająca postępowanie nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia wprawdzie rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, jednakże w przepisie tym chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z 13 października 2009 r. sygn. II OSK 1521/08). W orzecznictwie jest również prezentowany odmienny pogląd interpretacyjny i powinien być on traktowany, jak się wydaje, jako dominujący (por. wyrok NSA 27 marca 2019 r. sygn. II OSK 1218/17), niemniej w kontrolowanej sprawie zagadnienie to nie podlega na obecnym etapie badaniu, wobec czego stanowisko zamieszczone w analizowanym wyroku z 26 października 2017 r. w tym aspekcie, który ma związek ze sposobem zrealizowania zamieszczonych w nim wytycznych co do dalszej postępowania, powinno było być rozumiane przez [...] WINB jako przychylające się do poglądu interpretacyjnego niedostrzegającego w wydaniu decyzji umarzającej postępowanie przeszkody do wydania decyzji merytorycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że ustawodawca, na gruncie art. 153 p.p.s.a., w żadnym przypadku nie przewiduje zwolnienia organu od obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznawania sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, niezależnie od tego, czy organ się z nimi zgadza, czy nie, w szczególności, czy uważa te wskazania za naruszające prawo w uwagi na prezentowaną przez siebie wykładnię przepisów. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza tym samym, że organ, nie mogąc formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i wytycznymi, jest obowiązany do bezwzględnego podporządkowania się nim w pełnym zakresie. Powyższe determinuje uznanie, że przekształcenie przez organ w kontrolowanej sprawie trybu rozpatrzenia wniosku skarżącego z 18 października 2016 r. we wniosek dotyczący wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] i rozpatrzenie zgłoszonego żądania w toku postępowania w sprawie wznowienia poprzez odmowę uchylenia decyzji z [...] stycznia 2017 r. stanowi rażące naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Naruszenie należy kwalifikować jako rażące, jeżeli dotyczy naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, a jednocześnie skutków wywołanych tymże naruszeniem nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności, co Sąd odnosi do kontrolowanego przypadku, uznając, że jednoznaczność wykreowania przez ustawodawcę obowiązku związania organu oceną i wskazaniami, jak i cel tejże regulacji nie pozwalają czynić od dyspozycji przepisu odstępstw, a ich dopuszczenie się powinno spotkać się z sankcją nie tyle wzruszenia aktu, ale jego unieważnienia (por. J. P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, Administracja: Teoria. Dydaktyka. Praktyka 2011, nr 4(25), s. 192).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że z powyższą wadliwością kwalifikowaną pozostaje w łączności również rażące naruszenie przez organ reguł, według których powinno być prowadzone postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (rozdział 12 Dział II k.p.a.). Naruszenie przez [...] WINB wytycznych co do dalszego postępowania nakazujących PINB wszczęcie postępowania w trybie zwyczajnym celem rozpatrzenia wniosku z 18 października 2016 r., z którym to wymaganiem zharmonizowane pozostawało żądanie formułowane przez skarżącego po uprawomocnieniu się wyroku, prowadziło do prawnej niemożności ustalenia istnienia wniosku o wznowienie postępowania, które dawałoby podstawę PINB do wydania postanowienia opartego o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolejne oświadczenia skarżącego (pismo z 16 kwietnia 2018 r.; pismo z 24 maja 2018 r.; pismo z 21 czerwca 2018 r.), jeżeli poddać je wykładni opartej na ustaleniu tego, czego się skarżący jednoznacznie w nich domaga, nie stanowią w żaden sposób żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z uwagi na niebranie przez wnioskodawcę bez swojej winy udziału w nim, skoro wolą skarżącego powołującego się na treść wyroku WSA w Warszawie z 26 października 2017 r. było wyłącznie rozpoznanie jego wniosku z 18 października 2016 r. Z tego powodu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 147, art. 148 § 1 i 2 i art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nieistnienie podania o wznowienie postępowania uniemożliwiała organowi wznowienie postępowania, a następnie w jego toku przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia. Konsekwencją takiego wniosku jest jednocześnie uznanie, że jeżeli w stanie faktycznym sprawy strona nie domagała się prowadzenia postępowania w trybie wznowienia, ale zastosowania się do jednoznacznych wytycznych zamieszczonych w orzeczeniu sądowym, brak jest faktycznej i prawnej możliwości ustalenia, czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W tej sytuacja decyzja [...] WINB o poddaniu spełnienia przez wnioskodawcę warunku zachowania jednomiesięcznego terminu na złożenie podania ocenie rozmijającej się z treścią wskazanego przepisu rażąco narusza także art. 148 § 1 i 2 k.p.a.

Dla dopełnienia powyższych wyjaśnień, Sąd zwraca uwagę, że [...] WINB podejmując decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji PINB z [...] stycznia 2019 r. nr [...] nie dostrzegł istotnej przeczności w jej rozstrzygnięciu. Jej podstawą nie mógł być jednocześnie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a., albowiem tę pierwszą podstawę prawną organ powinien powołać, jeżeli odmawia uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na niestwierdzenie w sprawie przyczyny wznowienia, która stała za wszczęciem postępowania nadzwyczajnego. Drugi z przepisów powołanych przez PINB (art. 146 § 2 k.p.a.) może być zastosowany jedynie wraz z art. 151 § 2 k.p.a., przy czym decyzja procesowa formułowana przez organ o nieuchylaniu decyzji dotychczasowej ze swojej istoty oparta jest na przeprowadzeniu przez organ postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), które następuje po pozytywnym zweryfikowaniu tego, że przyczyna wznowienia w sprawie wystąpiła. W tym kontekście wydana przez PINB decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (decyzji nr [...]), gdy jej podstawę prawną stanowi art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a podstawę faktyczną z jednej strony uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny, a z drugiej strony uznanie, że decyzja ostateczna po jej merytorycznej kontroli jest w pełni prawidłowa i organ nie ma powodów, by ją zmienić – obarczona jest istotną sprzecznością, której Sąd nie mógł pominąć przy cenie legalności zaskarżonej decyzji.

Przedstawione powody determinują stanowisko Sądu, że zaskarżona decyzja [...] WINB i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co prowadzi do stwierdzenia ich nieważności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z uwagi na takie orzeczenie Sąd odstąpił od merytorycznego rozpatrzenia tych zarzutów skargi, których podzielenie mogło prowadzić wyłącznie do uchylenia zaskarżonej decyzji, uznając, że brak dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie wznowienia czyni bezprzedmiotowym ich rozważenie.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dostosuje się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu i dokona niezbędnych ustaleń, a następnie rozważy je w zakresie szczegółowo określonym w wyroku WSA w Warszawie z 26 października 2017 r. sygn. VII SA/Wa 292/17. Praktycznym wyrazem tego obowiązku powinno być umorzenie przez PINB wadliwie wznowionego postępowania, a następnie wszczęcie zgodnie z już sformułowanymi wytycznymi postępowania w celu rozpatrzenia żądania skarżącego zamieszczonego w jego wniosku z 18 października 2016 r. Tak, jak zostało to już zasygnalizowane we wcześniejszych wyjaśnieniach, merytoryczne rozpatrzenie sprawy poprzez wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty w świetle regulacji przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego powinno zostać poprzedzone zweryfikowaniem, czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny do żądania podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownego działania. Na taki ogólny obowiązek zwrócił już uwagę WSA w Warszawie w przytaczanym wyroku z 26 października 2017 r. Kluczowe znaczenie dla prawidłowego przesądzenia tejże kwestii ma zaś, zdaniem Sądu, ustalenie tego, czego postępowanie ma dotyczyć. Przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego kształtują przepisy prawa budowlanego, wiążąco określając sprawy administracyjne, które mogą zostać na ich podstawie załatwione. Nie jest więc tak, że treść podania prowadzi do zainicjowania postępowania, którego przedmiotem jest sprawa administracyjna wynikająca z zakresu zgłoszonego żądania. To żądanie powinno odpowiadać ramom prawnym, w jakich organ nadzoru budowlanego może dokonywać wiążącej konkretyzacji przepisów prawa administracyjnego materialnego. Z tego powodu, jeżeli podanie nie spełnia tego warunku lub budzi wątpliwości odnośnie do intencji, które przyświecają stronie żądającej stosownej interwencji przez organ nadzoru budowlanego, rolą organu jest wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia żądania tak, by wniosek o wszczęcie postępowania został rozpatrzony w ramach sprawy administracyjnej, której przedmiot jest adekwatny do zgłoszonego żądania lub też prowadził do wszczęcia innych postępowań, jeżeli jego treść wskazuje na różne podstawy prawne działania organu.

Sąd te ogólne uwagi w tym miejscu formułuje w związku z tym, że na gruncie obowiązującego prawa nie może być prowadzone postępowanie "w sprawie budynku warsztatowego" (tak określił PINB przedmiot sprawy zakończonej formalnie postanowieniem nr [...]), czego nie konwaliduje dodanie przez [...] WINB określenia, że w tak określonej sprawie organ prowadził postępowanie "w ramach nadzoru budowlanego". Nie istnieje również sprawa dotycząca sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu obiektu budowlanego, która może podlegać procesowemu umorzeniu, gdyż określone rozwiązania konstrukcyjne stwierdzone w obiekcie mogą być co najwyżej asumptem przy kontroli jego ogólnego stanu technicznego jako zgodnego bądź nie z obowiązującymi wymaganiami techniczno-budowlanymi, w tym przypadku § 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) i uzasadniać w zależności od przyczyn tego stanu rzeczy wszczęcie odpowiedniego postępowania. W pełni trafnie PINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że normy kompetencyjne dla organu nadzoru budowlanego określa art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, co przekłada się na przedmiot spraw administracyjnych, w ramach których organ może rozpoznawać kierowane do niego podania, skutkując wszczęciem określonego postępowania. Poszczególne materialnoprawne kategorie spraw są kształtowane przepisami prawa budowlanego i mogą dotyczyć m.in. samowolnej budowy budynku (art. 48-49 p.b.), budowy budynku w sposób mogący spowodować określone zagrożenie, czy w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, czy przepisach (art. 50-51 p.b.), pozwolenia na użytkowanie budynku (art. 59 p.b.), nieprawidłowego stanu technicznego budynku (art. 62 ust. 3, art. 66 p.b.), czy też samowolnej zmiany jego sposobu użytkowania (art. 71a p.b.). Każda ze wskazanych wyżej spraw może być rozpatrywana również w trybach nadzwyczajnych. W celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w wymienionych sprawach organy nadzoru budowlanego mogą wszcząć czynności kontrolne w ramach nadzoru, co nie oznacza jednakże, że czynności te stanowią czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Oceny tej nie unieważnia stwierdzenie przez WSA w Warszawie, że dokonane przez PINB czynności kontrolne na działce nr ew. [...] powinny być traktowane jako czynność procesowa w postaci oględzin, co stanowi przeszkodę do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. W świetle powyższych uwag organ nadzoru budowlanego zastrzeżeniom sformułowanym przez skarżącego w piśmie z 18 października 2016 r. po dokonaniu czynności sprawdzających powinien nadać odpowiednią z punktu widzenia wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego postać i zainicjować odpowiadające tej postaci postępowanie w sprawie, której przedmiotem nie jest sam budynek warsztatowy na działce nr ew. 15, ale określony przez wnioskodawcę aspekt jego (budowy) funkcjonowania. Te oddziaływania, na które zwrócił uwagę wnioskodawca powinny podlegać ocenie w zakresie, w jakim pozwalają lub nie pozwalają przyznać mu przymiotu strony w tym postępowaniu. Jakkolwiek WSA w Warszawie określił postępowanie zakończone postanowieniem [...] WINB z [...] grudnia 2016 r. nr [...] mianem postępowania "w sprawie legalności budynku warsztatowego", w świetle poczynionych wyżej uwag należy niewątpliwie traktować to jako skrót myślowy, który nie determinuje przedmiotu sprawy, która powinna zostać rozpoznana przez PINB w następnie wydania orzeczenia Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na jeszcze jedną okoliczność, która w sprawie nie może zostać pominięta. Pomimo że w pełni podzielić należy stanowisko organu co do tego, iż w ramach kontrolowanej sprawy, której granice kształtowała treść decyzji z [...] stycznia 2017 r. nr [...], skarżący formalnie nie mógł się domagać, by posłużyć się jego określeniem, "kompleksowego sprawdzenia legalności budynku warsztatowego", to wniosek ten dezaktualizuje się w związku z koniecznością umorzenia wznowionego postępowania i dalszego prowadzenia postępowania przez PINB w trybie zwyczajnym. Nie oznacza to, że obowiązek rozpatrzenia podania z 18 października 2016 r. powinien skutkować procesową weryfikacją wszystkich zastrzeżeń, jakie zgłosił w toku kontrolowanej przez Sąd sprawy skarżący. Przedmiot sprawy, którą w świetle wytycznych co do dalszego postępowania zamieszczonych w wyroku z 26 października 2017 r. jest zobowiązany rozpoznać organ, kształtuje treść złożonego przez skarżącego wniosku nawiązującego do uciążliwości wywoływanych przez funkcjonujący warsztat i zagrożeń dla ludzi i mienia z nim związanych. Nie odbiera to wnioskodawcy jednakże prawa do tego, by pozostałe zastrzeżenia odpowiadające zarzutom formułowanym w toku niniejszego postępowania stały się przedmiotem weryfikacji jako przedmiot odrębnej sprawy, jeżeli skarżący o to formalnie wystąpi. Dotyczy to w szczególności akcentowanej w skardze potrzeby "podjęcia skutecznych działań przywracających porządek prawny", za które skarżący rozumie procesowe potwierdzenie, że rozbudowa budynku warsztatowego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Zgłoszenie przez skarżącego takiego żądania musi się jednakże odbywać we właściwym trybie, jeżeli zakwestionowaniu ma podlegać stan wynikający z obowiązywania decyzji ostatecznej. Nie może również budzić wątpliwości to, że jeżeli nie toczy się postępowanie z urzędu, to takie żądanie może zgłosić wyłącznie podmiot posiadający interes prawny w sprawie.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.