Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1046/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 3 pkt 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: art. 791 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Teza: Decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego oparta o przepis art. 95 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) winna precyzować w osnowie wszystkie osoby zobowiązane do tej czynności, gdyż określenie iż obowiązek ten ma wykonywać strona i pozostałe osoby w nim zamieszkałe narusza przepis art. 95 ust. 4 tej ustawy.

TEZY

Decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego oparta o przepis art. 95 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) winna precyzować w osnowie wszystkie osoby zobowiązane do tej czynności, gdyż określenie iż obowiązek ten ma wykonywać strona i pozostałe osoby w nim zamieszkałe narusza przepis art. 95 ust. 4 tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 237/12 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz B. P. kwotę 854 (osiemset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. P. na opisaną w sentencji decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2011 r.

Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd ten podał, iż pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. B. P. zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w B. B. o "scedowanie praw głównego najemcy lokalu mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w B. B. po zmarłych rodzicach...". W jego wyniku decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. tenże organ nakazał B. P. opróżnienie wymienionego wyżej lokalu wraz ze wszystkimi osobami w nim zamieszkującymi. Jednak Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją z dnia [...] września 2011 r., uwzględniając odwołanie B. P., uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż w postępowaniu przed tym organem nie zapewniono wszystkim stronom udziału w nim i nie zbadano ewentualnych uprawnień innych osób do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2011 r. Komendant Miejski Policji w B. B., na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, [poz. 277 ze zm.), ponownie zobowiązał stronę do opróżnienia tego mieszkania wraz ze wszystkimi zamieszkałymi tam osobami. W uzasadnieniu tej decyzji podał, iż część tego lokalu została decyzją z dnia [...] czerwca 1961 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. B. przekazana do dyspozycji Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej, ze wskazaniem przydziału dla ówczesnego funkcjonariusza K. D. (ojca strony). Zarówno on, jak i jego żona K. D., nie żyją. W mieszkaniu zamieszkują: ich córka i jej dzieci, którzy utracili prawo do zajmowania go. Nie są bowiem członkami rodziny policjanta w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, jak też nie spełniają przesłanek określonych w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania od tej decyzji i zaskarżonym orzeczeniem utrzymał ją w mocy. Powołał się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, 268a K.p.a., art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż po śmierci dotychczasowych najemców, odwołująca się i jej dzieci utraciły tytuł do zamieszkiwania w spornym lokalu. Uprawnionymi do zamieszkiwania po śmierci funkcjonariusza b. Milicji Obywatelskiej byli tylko uprawnieni do renty rodzinnej członkowie rodzin po zmarłych funkcjonariuszach, emerytach i rencistach milicyjnych. Zatem mogła zamieszkiwać w nim wdowa po K. D., która na podstawie umowy z dnia [...] października 1998 r. stała się głównym najemcą lokalu. Jednakowoż po jej śmierci dotąd zamieszkujące z nią osoby utraciły to uprawnienie, a swych własnych nie mają. Nie są bowiem ani policjantami ani osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po takim funkcjonariuszu. Nie posiadając tytułu do zamieszkiwania, nie mogą kontynuować najmu, który wygasł. Przeto należało orzec o opróżnieniu przez nich tego lokalu. W ocenie organu, wobec szczególnej regulacji wynikającej z brzmienia art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) – p. art. 3 ust. 2 tej ustawy – jak też przepisu art. 691 K.c.

W skardze na tę decyzję ostateczną B. P. zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy – pozostawania lokalu będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w dyspozycji organów Policji. Dowodziła bowiem, iż lokal należy do Gminy B. B., co potwierdza umowa najmu z dnia [...] października 1998 r. Jeżeli tak, to organy Policji nie są władne orzekać w przedmiocie opróżnienia tego lokalu, stąd zapadłe decyzje naruszają prawo materialne. Poza tym dowodziła prawa do dalszego zajmowania go.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną. W jego opinii nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym co do wyjaśnienia sprawy, ani przepisów prawa materialnego. Jak głosi art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także: w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 tej ustawy, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego. Zatem decyzja taka może zostać wydana wówczas, gdy będący w dyspozycji organów Policji lokal mieszkalny jest zajmowany przez osoby niemające doń tytułu prawnego. Rozważając cel przepisów Rozdziału 8 ustawy o Policji, którym jest zapewnienie prawa do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom Policji i członkom jego rodziny, Sąd wskazał, iż tytułem prawnym do lokalu jest decyzja o jego przydziale, a nie umowa. Załatwianie spraw mieszkaniowych dokonywane jest w trybie decyzyjnym, na co wskazują przywołane przezeń normy. Przy czym umowę najmu zawiera się na podstawie decyzji o przydziale (§ 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. Nr 167, poz. 1754). Zdaniem Sądu meriti sporny lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji, bo wyraźnie wynika to z brzmienia decyzji z dnia 8 czerwca 1961 r. o "przydziale na rzecz Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej" części spornego lokalu. Przyznała to skarżąca w swym wniosku z dnia 7 czerwca 2011 r., nie kwestionując tamże zresztą zamieszkiwania w lokalu bez tytułu prawnego. Nie wykazała ona także uprawnień do jego zajmowania wynikających z przepisu art. 29 cytowanej wyżej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., jak też z art. 89 ustawy o Policji. Dalej Sąd meriti wywiódł, iż postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo, pozwoliło na wyjaśnienie sprawy, toteż nie doszło do uchybień w tym zakresie, zaś skoro z poprawnie ustalonego stanu faktycznego organ wysnuł trafną konkluzję, nie znalazł Sąd ten podstaw do stwierdzenia uchybień skutkujących wzruszeniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – dalej: P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła B. P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. prawa materialnego, a to

a) art. 95 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z art. 107 K.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu, poprzez naruszenie wymogów formalnych decyzji o opróżnieniu lokalu i niewskazanie wszystkich stron postępowania, które zobowiązane są do opróżnienia lokalu,

b) art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, iż przepis ten ma zastosowanie w sprawie, podczas gdy skarżącej służy tytuł do spornego lokalu, skoro tak stanowi umowa najmu z dnia 1 października 1998 r.,

c) art. 691 §1 i 2 K.p.c. (winno być K.c.) poprzez jego niezastosowanie, gdyż skarżąca i jej dzieci wstąpiły w stosunek najmu lokalu po zmarłych najemcach,

d) art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na nieposzanowaniu prawa do mieszkania i nieuwzględnienie służącego skarżącej tytułu do zajmowania go wynikającego z przywołanej wyżej umowy najmu,

2. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., wynikające z niepodjęcia przez organy wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, w tym oceny charakteru wspomnianej umowy najmu, nadto z niedostatecznego zebrania materiału dowodowego i nierozpatrzenia go w sposób wnikliwy, w wyniku czego podjęto wadliwą decyzję.

Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie go i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te podstawy szeroko umotywowano, a podniesiono przede wszystkim wadliwość zapadłych w sprawie decyzji polegającą na błędnym wyrzeczeniu, iż opróżnienie lokalu dotyczy wszystkich osób w nim zamieszkałych, bez ich bliższego sprecyzowania i zindywidualizowania. Tym samym doszło do naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. i art. 95 ust. 4 ustawy o Policji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zapadłe w sprawie decyzje są wadliwe także i z tego powodu, że dotyczą lokalu niebędącego w dyspozycji organów Policji. Wskazuje na to zawarta w dniu 1 października 1998 r. pomiędzy matką skarżącej kasacyjnie a Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej w B. B. umowa najmu z czynszem regulowanym. Brak jest decyzji administracyjnej o przydziale tego mieszkania funkcjonariuszowi Milicji, Policji czy innym uprawnionym osobom, co prowadzi do wniosku, iż ma ona prawo zamieszkiwać w tym lokalu. Wstąpiła bowiem w stosunek najmu po zmarłych najemcach na podstawie art. 691 § 1 i 2 K.c. Organy i Sąd meriti tego faktu nie uwzględniły, czym dodatkowo uchybiły prawu do poszanowania mieszkania gwarantowanemu przez przepis art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W konsekwencji czego zaskarżony wyrok, akceptujący te uchybienia nie powinien, jego zdaniem się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a także żadna z przesłanek ujętych w przepisie art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny także obowiązany jest rozważyć z urzędu. W tej sytuacji kontrola zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zamknęła się w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty procesowe. Są one chybione. Jako naruszone podano bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których nie stosują sądy administracyjne. Procedują one przecież na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Toteż tylko te przepisy mogą przez nie być naruszone. Przepisy K.p.a. mogą natomiast być podnoszone w ramach zarzutu pominięcia albo niedostrzeżenia przez sąd administracyjny uchybienia im przy wydaniu zaskarżonej decyzji, wszak wówczas konieczne jest powiązanie ich z odpowiednimi przepisami P.p.s.a. Orzecznictwo w tej materii jest już utrwalone (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 18/09, z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 262/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednakowoż z uwagi na treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. jw.) należało się odnieść do tych zarzutów, lecz w odpowiednim zakresie. Zakres ten sprowadza się do konkluzji, iż skoro zarzuty kasacyjne dowodzą niewyjaśnienia sprawy, to ustalony dotąd stan faktyczny sprawy nie jest przesądzony, stąd co do przesłanek materialnoprawnych rozstrzygnięcia wymaga rozważenia również w tym kontekście. Skarżąca kasacyjnie prezentuje stanowisko, wedle którego sporny lokal nie pozostaje w dyspozycji organów Policji, a w konsekwencji, że nie mogą one decydować o jego przydziale i opróżnieniu. Sąd Wojewódzki tę okoliczność rozważył i swój odmienny pogląd umotywował. W istocie zgromadzone dowody w tej materii doń przekonują, bo lokal może przecież należeć do zasobu gminy i pozostawać w dyspozycji Policji, a umowy najmu czy dokumenty stwierdzające warunki najmu, mają wówczas charakter porządkujący i stanowiący podstawę do ustalenia wysokości czynszu oraz opłat związanych z najmem. Wszak ta kwestia winna być, i może zostać, jednoznacznie wyjaśniona, jak też wnikliwiej rozważona w świetle prezentowanych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów przez organ ponownie rozpoznający sprawę. Istotnie bowiem nie jest ona oczywista w świetle zawartej w dniu 1 października 1998 r. umowy, jak i poprzednich, oraz sposobu uiszczania czynszu i jego charakteru. Nie jest to jednak okoliczność, z powodu której doszło do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Bowiem Naczelny Sąd Administracyjny uznał trafność tylko podstawy naruszenia prawa materialnego, a to uchybienia przepisowi art. 95 ust. 4 ustawy o Policji. Stanowi on, że decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Dostrzegły ten zapis organy, skoro powodem uchylenia pierwszej zapadłej w sprawie decyzji przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach decyzją z dnia [...] września 2011 r. była konieczność zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu, w tym pozostałym osobom zamieszkującym w nim, a obie decyzje Komendanta Miejskiego Policji w B. B. zawierają wyrzeczenia o konieczności opróżnienia przedmiotowego lokalu przez skarżącą kasacyjnie (acz też niezbyt precyzyjnie określoną) "ze wszystkimi osobami w nim zamieszkującymi". Wszak tego rodzaju treść osnowy decyzji nie jest prawidłowa, gdyż egzekucji podlega tylko obowiązek nałożony na konkretnie wskazanego zobowiązanego (dłużnika), przeto nie nadaje się do przymusowego wykonania nakaz opróżnienia lokalu przez niewymienione wprost w niej osoby. Jak trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej konieczne jest wyraźne określenie w osnowie decyzji o opróżnieniu lokalu wszystkich osób, które mają to uczynić. Samo tylko posłużenie się ustawowym zwrotem jest niewystarczające. Tym bardziej, gdy treść decyzji z dnia [...] października 2011 r. nawet jednoznacznie nie precyzuje, kto jest "stroną" zobowiązaną do opróżnienia lokalu, bo decyzja nie zawiera określenia, do kogo jest skierowana, a oznaczenie sprawy jest wątpliwe, skoro powołuje się na wniosek B. P. o stwierdzenie jej uprawnień do lokalu. Zatem nie na sprawę w przedmiocie opróżnienia lokalu. Przy czym godzi się podnieść, że wniosek ów nie wszczął postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu, bo nie to było intencją strony, a co najwyżej w jego wyniku mogło dojść do wszczęcia tego postępowania z urzędu. Kontynuując, trzeba stwierdzić, że jeżeli w spornym lokalu zamieszkują osoby dorosłe, które również nie mają tytułu do zajmowania lokalu policyjnego, to należało je wymienić w decyzji z imienia i nazwiska, bowiem matka nie reprezentuje ich w tym zakresie w taki sposób, który ten obowiązek by wyłączał, mimo że są członkami rodziny i domownikami. Ubocznie warto dodać, że spotykane przez długi czas w orzecznictwie sądów powszechnych sformułowanie zobowiązujące do opuszczenia i opróżnienia lokalu także "osób i rzeczy reprezentujących prawa pozwanego", choć mające pewne oparcie w przepisie art. 791 § 2 K.p.c., już dawno zostało wyparte z obiegu, jako co najmniej niefortunne. Obecnie zarówno na gruncie egzekucji sądowej, jak i administracyjnej, wymaga się precyzyjnego określenia osób podlegających eksmisji; jest to niezbędne dla prawidłowej realizacji ewentualnego tytułu wykonawczego. Zatem treść tytułu musi być precyzyjna i jednoznaczna co do osoby dłużnika, przeciwko któremu wyłącznie egzekucja może się toczyć (p. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II CRN 194/95, OSNC z 1996 r. nr 6, poz. 83). W tym miejscu wypada stwierdzić, że jakkolwiek przepis art. 141 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2012 r., poz. 1015) stanowi, iż egzekucję prowadzi się przeciwko zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane, to jednak jego brzmienie nie zwalnia od powyższego obowiązku. Organ egzekucyjny nie jest władny do badania ani poprawności tytułu wykonawczego, ani zasadności i wymagalności obowiązku nim objętego (p. art. 804 K.p.c. i art. 29 § 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.). Zatem organom tym nie wolno pozostawiać w omawianym zakresie swobody, bo mogłaby ona prowadzić do nieuzasadnionej dowolności w realizacji tytułów wykonawczych. Poza tym przywołany przepis określa tylko, kogo można objąć tytułem, nie zwalniając organu go wydającego z identyfikacji tych osób. Zaprezentowane powyżej stanowisko jest już utrwalone w judykaturze (p. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 837/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1204/11, publ. jw.). Zatem stwierdzając, że decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego oparta o przepis art. 95 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) winna precyzować w osnowie wszystkie osoby zobowiązane do tej czynności, gdyż określenie iż obowiązek ten ma wykonać strona i pozostałe osoby w nim zamieszkałe narusza przepis art. 95 ust. 4 tej ustawy, a zapadłe w sprawie decyzje temu wymogowi nie sprostały, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, przyszło dojść do przekonania, że zaskarżony wyrok z tego powodu nie nadaje się do obrony. W konsekwencji czego skarga kasacyjna musiała odnieść skutek.

Zarzut uchybienia temu przepisowi mieści się w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, bowiem taki ma on charakter. Wskazuje na to nie tylko zamieszczenie go w jednostce redakcyjnej przepisu o takich cechach (regulującego przesłanki opróżnienia lokalu), ale i skutek w postaci objęcia konkretnych osób decyzją nakazującą wykonanie obowiązku podlegającego przymusowej realizacji. Zatem, mimo iż literalnie reguluje on zagadnienie elementu decyzji administracyjnej, to nosi cechy materialne. Pozwoliło to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie skargi, którą z wyłożonych powodów uznał za zasadną.

Nietrafne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Materia tytułu skarżącej kasacyjnie do zajmowania spornego mieszkania jest pochodną ustalenia przynależności do zasobu mieszkaniowego i pozostawania w dyspozycji określonego podmiotu. Ta okoliczność, jak to wyżej wskazano, winna zostać jednoznacznie wyjaśniona. Na tym etapie postępowania jej roztrząsanie jest wszak nie na miejscu. Dość więc powiedzieć, że w sytuacji podzielenia stanowiska organów i Sądu meriti, skarżąca nie ma tytułu do dalszego jego zajmowania, gdyż nie legitymuje się stosownymi uprawnieniami, wynikającymi z art. 29 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 18 lutego 1984 r. W przeciwnym zaś wypadku organy Policji nie są właściwe do orzekania w tej materii. Zatem nie mogło dojść do naruszenia art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, bo zarzut ten jest przedwczesny. Oczywiście chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 691 § 1 i 2 K.c., albowiem w przedmiocie wstąpienia w stosunek najmu po pierwsze lokalu gminnego nie orzekają ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne, po wtóre w odniesieniu do lokali policyjnych tego przepisu się nie stosuje. Jest on instytucją prawa cywilnego, wynikającą ze stosunku najmu "cywilnego" lokalu, podczas gdy prawo do lokali służb mundurowych jest uregulowane w sposób szczególny. Stanowisko w tej materii jest jednolite (p. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1122/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2330/12, publ. jw.). Toteż w żadnym wypadku nie mógł przepis ten znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania. Wreszcie chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż prawo do poszanowania mieszkania nie oznacza uprawnienia do korzystania z lokalu bez tytułu prawnego. Inaczej chroniłoby osoby naruszające prawo, bo zajmowanie lokalu bez podstawy prawnej kłóci się z obowiązującym porządkiem prawnym i zasadami współżycia społecznego, zatem w państwie prawa nie może mieć miejsca. Niemniej jednak należy w razie eksmisji zapewnić zobowiązanym minimum praw człowieka według aktualnych standardów, a więc w tej sprawie ewentualnie (bo bardziej stosowny ku temu wydaje się być etap egzekucji) rozważyć zagadnienie proporcjonalności stosowanego środka (p. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt 48833/07, w sprawie Orlić v. Chorwacja (LEX nr 846300). Przy czym może to nastąpić tylko na skutek zgłoszenia takiego zarzutu, czego dotąd nie uczyniono. Jednakowoż trzeba wyrazić pogląd, że aktualnie polski porządek prawny dostatecznie zabezpiecza interesy osób eksmitowanych.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 w związku z art. 193 i art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na koszty te składają się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony w kwocie 240 zł za I instancję, 180 zł za II instancję, oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw 2x17 zł.