Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1853/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2808/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia oddala skargę kasacyjną 2


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2808/16 oddalił skargę M. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] na mocy której, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1953 r., nr [...] (dalej: "decyzja wywłaszczeniowa" lub "orzeczenie wywłaszczeniowe") w części dotyczącej nieruchomości położonej w osiedlu [...] w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...], blok nr [...], działki: nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² oraz nr [...] o pow. [...] m² oraz stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1961 r., nr [...] o sprostowaniu orzeczenia wywłaszczeniowego:

1. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 1961 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części, oraz

2. utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Ministra infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] kwietnia 1953 r., wydanym w następstwie rozpatrzenia wniosku [...] w [...] z [...] maja 1949 r., przejęło na własność Państwa, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, m.in. nieruchomości położone w osiedlu [...], w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...], blok nr [...], działki: nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² oraz nr [...] o pow. [...] m² (dalej: "przejęte nieruchomości"). W ww. orzeczeniu przedmiotowe nieruchomości zostały określone jako własność nieustalonej osoby. Orzeczeniem z [...] maja 1961 r. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...], działając na podstawie art. 81 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341), dokonał sprostowania orzeczenia wywłaszczeniowego w zakresie wskazanej w nim ogólnej powierzchni przejętych nieruchomości stwierdzając, iż w miejsce [...] m2 winno być [...] m2.

Skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej ww. nieruchomości wskazując, iż jest następcą prawnym Z. S. syna B., który był właścicielem przedmiotowych nieruchomości 9 maja 1945 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej podanych tam działek z bloku nr [...] oraz stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1961 r. o sprostowaniu orzeczenia wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie doszło do rażącego naruszenia dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz. U. z 1948 r., Nr 20, poz. 138 ze zm.; dalej: "Dekret z 1948 r.") oraz stosowanego odpowiednio rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. R.P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. R.P. Nr 31, poz. 205; dalej: "rozporządzenie z 1934 r."). Zdaniem Ministra, przejęte nieruchomości zostały zajęte w okresie II wojny światowej na cele komunikacji kolejowej (tj. rozbudowę infrastruktury kolejowej - stacji rozrządowej [...]) oraz pozostawały zajęte na cele kolejowe również w dacie wejścia w życie Dekretu z 1948 r., tj. 16 kwietnia 1948 r. Z kolei powodem stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 1961 r. było wydanie go na podstawie nieobowiązujących w dacie jego wydania przepisów, tj. art. 81 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem Dz. U. z 1928 r. Nr 36 poz. 341 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 1928 r."). Minister zaznaczył równocześnie, iż orzeczenie z [...] maja 1961 r. miało wyłącznie charakter sprostowania oczywistej omyłki rachunkowej, która w żaden sposób nie wpływała na zakres, czy skuteczność odjęcia prawa własności nieruchomości zajętych w okresie wojny na cele kolejowe.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r.

Minister w decyzji z [...] sierpnia 2016 r. wskazał, że w przedmiotowym orzeczeniu wywłaszczeniowym nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a.

Badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., Minister stwierdził, iż kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu był bowiem, w myśl art. 3 § 1 rozporządzenia z 1934 r., właściwy miejscowo wojewoda. Kompetencje wojewodów przejęły zaś, stosownie do art. 37 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. nr 14, poz. 130) prezydia wojewódzkich rad narodowych. Z kolei do Prezydium Rady Narodowej w [...] stosowano przepisy dotyczące wojewódzkich rad narodowych i ich organów - stosownie do art. 38 ust. 2 ww. ustawy z dnia 20 marca 1950 r. Przedmiotowe orzeczenie zostało zaś wydane po wejściu w życie ww. ustawy z dnia 20 marca 1950 r., tj. po 13 kwietnia 1950 r. Ponadto, właściwość ww. organu wynikała z okoliczności przyłączenia do [...] terenu obejmującego m. in. przedmiotowe nieruchomości - na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1951 r. w sprawie zmiany granic miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 1951 r. Nr 27. poz. 199).

W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie zaistniała także przesłanka o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ podał, że istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów Dekretu z 1948 r. Wskazał, że w zakresie nieunormowanym dekretem zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia z 1934 r., pomimo uchylenia tego aktu prawnego ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25).

Zwrócił także uwagę, że z treści akt archiwalnych wynika, iż wniosek [...] o wywłaszczenie nieruchomości z [...] maja 1949 r., nr [...] wskazuje, iż przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte przez okupanta w okresie wojny 1939-1945 (od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r.) na cele budowy i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, zaś 16 kwietnia 1948 r. (w dniu wejścia w życie dekretu z 1948 r.) znajdowały się we władaniu [...]. Analogiczne ustalenia zawiera orzeczenie wywłaszczeniowe. Z pozyskanych przez organ zdjęć lotniczych z 1945 r., nadesłanych przez Centralne Archiwum Wojskowe przy piśmie z [...] września 2011 r., nr [...], wynika, że przedmiotowe nieruchomości, wykorzystywane były w 1945 r. na cele kolejowe jako część rozległego terenu kolejowego liczącego wiele hektarów. Z treści opinii geodety uprawnionego E. R. z [...] lutego 2012 r., sporządzonej z wykorzystaniem ww. zdjęć lotniczych, wynika jednoznacznie, że przedmiotowe nieruchomości znajdowały się na terenie wykorzystywanym na cele komunikacji kolejowej - stacji rozrządowej [...], w tym działki nr [...] z bloku nr [...] zajęte były w całości lub w części pod tory kolejowe. Podkreślił, że stacja rozrządowa znajdująca się na przedmiotowym terenie istniała już w 1944 r., co potwierdzają wydruki zdjęć lotniczych wykonanych przez okupanta (źródło: zdjecia.geoportal.edu.pl). Z akt archiwalnych wynika, że przynajmniej część gruntów wywłaszczonych pod stację rozrządową [...] została zajęta nawet wcześniej - już w lipcu 1942 r. Świadczy o tym treść pisma J. W. z [...] stycznia 1958 r. Z mapy sytuacyjnej pt. "[...]'', sporządzonej w 1948 r., nadesłanej przy piśmie [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], wynika zaś, że wszystkie działki objęte przedmiotowym postępowaniem nadzorczym, znajdowały się we władaniu [...]. Powyższą okoliczność potwierdza również treść pisma [...] z [...] maja 1949 r., nr [...], wskazującego, iż grunty m.in. [...], zaznaczone na szkicu kolorem różowym, zostały zajęte przez okupanta w okresie wojny i w chwili wejścia w życie dekretu (16 kwietnia 1948 r.) pozostawały w użytkowaniu (władaniu) [...]. Część działek z [...] oraz część gruntów wsi [...] (których niniejsze postępowanie nie dotyczy) na ww. mapie została oznaczona z kolei jako teren, który nie pozostawał w użytkowaniu [...] w chwili sporządzenia mapy. Stąd orzeczeniem z [...] grudnia 1961 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] oddaliło wniosek [...] o wywłaszczenie niektórych nieruchomości położonych na obszarze wsi [...] oraz [...]. Potwierdza to, że organ wywłaszczeniowy dokonywał ustaleń w tym zakresie w celu dojścia do prawdy materialnej. Tym samym, organ nie akceptował w sposób automatyczny każdego wniosku złożonego przez [...]. Z powyższych dowodów wynika, że przedmiotowe nieruchomości pozostawały we władaniu [...] 16 kwietnia 1948 r. Wniosek taki wynika z faktu, że budowa urządzeń kolejowych na przedmiotowym terenie przesądziła w sposób trwały o sposobie korzystania z tych nieruchomości. Z treści załącznika graficznego (nr 4) do opinii geodety uprawnionego E. R. [...] lutego 2012 r. wynika, że ww. infrastruktura kolejowa istnieje również współcześnie. Zdaniem organu przy braku dowodów na okoliczność radykalnej zmiany stanu zagospodarowania ww. nieruchomości w okresie od 1945 r. do chwili obecnej, zgodnie z doświadczeniem życiowym i dyrektywami prawidłowego rozumowania przyjąć należy, że w sposób ciągły ww. nieruchomości przynajmniej od 1944 r. aż do czasów współczesnych (2011 r.) były zajęte pod urządzenia kolejowe, który to fakt wyklucza możliwość władania tymi nieruchomościami przez inne podmioty niż [...]. Dodatkową okolicznością potwierdzającą władanie tym terenem przez [...] jest dokonana na przestrzeni lat rozbudowa przedmiotowej stacji rozrządowej, w tym m.in. na terenie przedmiotowych nieruchomości, gdzie nastąpiło "zagęszczenie" torów kolejowych, które obecnie zajmują całość terenu objętego przedmiotowym postępowaniem nadzorczym. W toku postępowania wnioskodawca nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów negujących prawidłowość powyższej tezy. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala - w konsekwencji - na wysnucie tezy, iż każda z przedmiotowych nieruchomości była zajęta pod urządzenia kolejowe w okresie wojny 1939-1945 r., a także 16 kwietnia 1948 r. Skoro zaś jednym z celów uzasadniających wywłaszczenie była - stosownie do art. 2 pkt 1 lit. a Dekretu z 1948 r. - budowa, rozwój i utrzymanie urządzeń komunikacji publicznej, to należy przyjąć, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 1 i 2 dekretu, stanowiące o dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości.

W ocenie organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, znajdujący się w aktach sprawy szkic gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...] stanowił załącznik do wniosku wywłaszczeniowego. Jak wynika bowiem z pierwszego wniosku z [...] maja 1949 r. [...] przedłożyła "w załączeniu szkic gruntów nr [...]". Dopisany przy tytule numer [...] jest tożsamy ze sporządzonym później (6 kwietnia 1949 r.) rejestrem i stanowi uzupełnienie informacji znajdujących się na ww. dokumencie, potwierdzające spójność zebranego materiału dowodowego. Wymogi z art. 3 ust. 2 Dekretu z 1948 r. zostały spełnione, albowiem wniosek o wywłaszczenie z [...] maja 1949 nr [...], zatwierdzony przez Ministra Komunikacji [...] lipca 1949 r., został złożony do Wojewody [...] w terminie przewidzianym w dekrecie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 3 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

Za nietrafny organ uznał zarzut skarżącego nieprzeprowadzenia "pertraktacji"' w przedmiocie dobrowolnego zbycia nieruchomości. Podał, że skoro skutek prawnorzeczowy przewidziany w przepisach dekretu następował 9 maja 1945 r., to tym samym niemożliwe było nabycie w drodze umowy nieruchomości, która już stanowiła własność Skarbu Państwa, a który to fakt należało jedynie potwierdzić przez wydanie decyzji (formalnie wywłaszczeniowej, a w istocie nacjonalizacyjnej). Podkreślił, że przepisy rozporządzenia z 1934 r. należało stosować odpowiednio, a więc w rozważanym przypadku nie było możliwości zastosowania przepisów o pertraktacjach (jako bezprzedmiotowych).

Podał, że wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 4 Dekretu z 1948 r. sposób zawiadamiania o toczącym się postępowaniu i decyzjach, które w nim zapadły, został zachowany. Ogłoszenie Wojewody [...] z [...] stycznia 1950 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości zostało bowiem opublikowane w Warszawskim Dzienniku Urzędowym z 1950 r. Nr 3, poz. 33, a także zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń: Starostwa Powiatowego [...] - w dniach [...] stycznia 1950 r. – [...] stycznia 1950 r., Zarządu Gminy w [...] - w dniach [...] stycznia 1950 r. – [...] marca 1950 r., - Urzędu Gminy [...] - w dniach [...] stycznia 1950 r. – [...] lutego 1950 r. Obwieszczeniem z [...] września 1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (następca prawny Prezydenta [...] działającego jako organ szczebla wojewódzkiego, a także Wojewody [...] - w odniesieniu do terenu przedmiotowych nieruchomości z uwagi na włączenie obszarów [...] i [...] do [...] rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 1951 r.) poinformowało strony o wyznaczeniu na [...] października 1951 r. rozprawy wywłaszczeniowej w lokalu Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...]. Powyższe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Gminnej Rady Narodowej w [...] w terminie [...] października 1951 r. — [...] października 1951 r. W związku z brakiem znaków granicznych i niemożnością rozgraniczenia części terenów należących do osób fizycznych rozprawa wywłaszczeniowa została odroczona. Obwieszczenie z [...] października 1951 r., informujące o nowym terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonym na [...] listopada 1951 r., wywieszone zostało zaś na tablicy ogłoszeń Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] w terminie [...] listopada 1951 r. – [...] listopada 1951 r. Wskazując na powyższe Minister stwierdził, iż organ wywłaszczeniowy nie naruszył w stopniu rażącym ówczesnego prawa dotyczącego sposobu powiadamiania strony o toczącym się postępowaniu i jego wynikach. Z akt archiwalnych wynika, że przynajmniej niektórzy właściciele nieruchomości, objętych wywłaszczeniem powzięli wiedzę o prowadzonym postępowaniu, w tym m.in. S. B. (właściciel nieruchomości nieobjętej przedmiotowym postępowaniem nadzorczym), który skierował do organu pismo z 3 kwietnia 1950 r., zawierające zastrzeżenia do wszczęcia ww. postępowania. Z treści ww. pisma wynika, że S. B. uzyskał wiedzę o postępowaniu wywłaszczeniowym od innych osób zainteresowanych, a zatem informacja o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym dotarła do adresatów. W konsekwencji możliwość czynnego udziału stron w postępowaniu wywłaszczeniowym została zapewniona przez organ wojewódzki, a zatem brak jest podstaw do uznania rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu.

Dodatkowo organ wskazał, iż organ wywłaszczeniowy przeprowadził rozprawę wywłaszczeniową [...] listopada 1951 r., tj. w dniu wskazanym w zawiadomieniu o rozprawie. W rozprawie wzięli udział pracownicy organu, a także osoby reprezentujące inwestora. Podczas rozprawy inwestor oświadczył, że nieruchomości objęte przedmiotowym wnioskiem o wywłaszczenie były zajmowane sukcesywnie w dłuższym okresie czasu, w każdym razie przed 16 kwietnia 1948 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotem rozprawy było wywłaszczenie m.in. przedmiotowych nieruchomości. Wniosek taki wypływa z treści protokołu rozprawy, z którego wynika, iż inwestor oświadczył, że wywłaszczenie dotyczy dawnych gruntów parcelacyjnych S. Nie doszło zatem do naruszenia art. 22 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego. Podniósł, iż w prowadzonym postępowaniu organ wymienił w treści orzeczenia, a także zawiadomień informujących o wszczęciu postępowania oraz o terminie rozprawy właściciela przedmiotowych nieruchomości - Z. S. syna Bogumiła (wg stanu na dzień odjęcia praw do nieruchomości, tj. 9 maja 1945 r.), a zatem prawidłowo został on określony. W konsekwencji spadkobiercy Z. S., tj. A. S., T. S. oraz H. S., mieli możliwość dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym oraz o jego wyniku. Bez wpływu na ocenę legalności orzeczenia z [...] kwietnia 1953 r. pozostaje fakt. iż organ przy oznaczeniu poszczególnych nieruchomości zaniechał wskazania właściciela w odniesieniu do każdej z nich z osobna, albowiem zabieg ten nie miał znaczenia w kontekście dopuszczalności wywłaszczenia. Treść przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego spełnia wymogi art. 22 § 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego, albowiem zawiera określenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz celu wywłaszczenia. Z uwagi na specyfikę Dekretu z 1948 r., który przewidywał wywłaszczenie z mocy prawa (potwierdzane przez wydanie decyzji deklaratoryjnej) i miał charakter w istocie nacjonalizacyjny, zaś przesłanki odnosiły się do stanu istniejącego w przeszłości (przed datą orzekania), nie mógł zostać określony rodzaj projektowych robót (art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia). Nie doszło zatem do naruszenia art. 22 § 2 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu. Orzeczenie z [...] kwietnia 1953 r. zostało wprowadzone do obrotu prawnego przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w terminie [...] maja 1953. – [...] maja 1953 r. Zdaniem organu nie można uznać, aby brak ogłoszenia przedmiotowego orzeczenia skutkował rażącym naruszeniem prawa, albowiem wadliwe wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji może stanowić co najwyżej przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Odnosząc się do kwestii skierowania orzeczenia do osoby zmarłej, tj. do Z. S., zmarłego w 1948 r., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2680/12 (wydanym w podobnej sprawie, dotyczącej tego samego orzeczenia) uznał, że wskazanie jako właściciela jednej z nieruchomości objętych wywłaszczeniem zmarłego Z. S. nie może skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowego orzeczenia, zwłaszcza mając na uwadze fakt, że żył on w dacie odjęcia praw (9 maja 1945 r.), oraz uwzględniając rzeczowy charakter decyzji wywłaszczeniowej, wydanej w trybie Dekretu z 7 kwietnia 1948 r. Ukształtowane zostały bowiem w rzeczywistości prawa spadkobierców Z. S. (syna B.), tj. A. S., T. S. oraz H. S., zaś ich niewskazanie w treści orzeczenia może co najwyżej skutkować uznaniem, że nie brali oni bez własnej winy udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Minister podniósł, że nie stwierdzono naruszenia innych przepisów prawa ówcześnie obowiązującego.

W odniesieniu do kwestii stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 1961 r. o sprostowaniu ww. orzeczenia z [...] kwietnia 1953 r., Minister stwierdził niedopuszczalność prowadzenia kolejnego postępowania w tym przedmiocie. Nieważność powołanego orzeczenia z [...] maja 1961 r. została bowiem stwierdzona decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tego samego organu z [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. Tym samym w powyższym zakresie zachodzi bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania nadzorczego, skutkująca uchyleniem decyzji w tej części i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w tej części.

W skardze na ww. decyzję (co do punktu 2 dotyczącego utrzymania w mocy decyzji Ministra z [...] listopada 2014 r.) skarżący wniósł o jej uchylenie (w części dotyczącej rozstrzygnięcia o orzeczeniu wywłaszczeniowym) i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. (również w tej części).

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż orzeczenie wywłaszczeniowe, w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, wydane na podstawie art. 6 ustawy z 29 grudnia 1951 r. o zmianie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 25) oraz art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 4 Dekretu z 1948 r., nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, iż:

1) przedmiotowa nieruchomość w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. nie została zajęta na cele, o których mowa w art. 2 pkt 1 Dekretu z 1948 r., a w dniu wejścia w życie Dekretu z 1948 r. nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, ani nie była nadal użytkowana na cele, o których mowa w art. 2 pkt 1 tego Dekretu;

2) przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca tego postępowania nie podjął pertraktacji z właścicielem przedmiotowych nieruchomości w celu dobrowolnego nabycia tej nieruchomości zgodnie z art. 4 ust. 1 Dekretu z 1948 r. w zw. z art. 10 § 2 pkt 5 rozporządzenia wywłaszczeniowego;

3) zawiadomienia o rozprawach co do wywłaszczenia z [...] października 1951 r. i z [...] listopada 1951 r. oraz orzeczenie z [...] kwietnia 1953 r. nie zostały ogłoszone zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 Dekretu z 1948 r. w zw. z art. 21 § 1 i 2 oraz art. 25 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego;

4) w obwieszczeniu o wywłaszczeniu z [...] stycznia 1950 r., ani w orzeczeniu z [...] kwietnia 1953 r. nie został podany konkretny cel wywłaszczenia zgodnie z art. 4 ust. 1 Dekretu z 1948 r. w zw. z art. 14 § 1 pkt 1 oraz art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego,

5) Prezydium Rady Narodowej [...] nie ustaliło właściciela przedmiotowych nieruchomości zgodnie art. 4 ust. 1 Dekretu z 1948 r. w zw. z art. 4 rozporządzenia wywłaszczeniowego oraz art. 44 rozporządzenia z 1928 r.;

6) orzeczenie z [...] kwietnia 1953 r., w części dotyczącej przedmiotowych nieruchomości, nie zostało skierowane do jej właściciela, co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącej naruszenie wyżej wskazanych przepisów, jak również art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

b) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do większości zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego jakoby "niedopuszczalne było akceptowanie jakichkolwiek naruszeń (...) procedury wywłaszczeniowej". W ocenie Sądu I instancji kluczowe dla stwierdzenia nieważności decyzji w ramach tzw. postępowań reprywatyzacyjnych winny mieć uchybienia normom prawa materialnego. Chodzi tu o sytuacje, gdy w nie budzącym wątpliwości stanie faktycznym i prawnym prawo majątkowe w sposób oczywisty nie powinno być jednostce odjęte na rzecz Państwa w świetle obowiązujących wówczas przepisów. Popełnione wówczas ewentualne rażące uchybienia proceduralne mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności tylko wówczas, gdy zdeterminowały one treść decyzji. Uchybieniem takim nie jest w szczególności per se pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. Niezależnie od tego, że przesłanka ta jest przyczyną wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), to jej zaistnienie nie przesądza, że w realiach danej sprawy wydanie decyzji naruszało normy prawa materialnego. Innymi słowy, rzeczone uchybienie proceduralne nie determinuje jeszcze tego, że brak było podstaw faktycznych i prawnych do przejęcia danej nieruchomości na rzecz Państwa.

Zdaniem Sądu z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowe nieruchomości spełniały wymagania określone w art. 1 i 2 Dekretu z 1948 r., a wniosek wywłaszczeniowy został złożony w terminie. Powyższe znajduje potwierdzenie przede wszystkim w następujących dokumentach: wniosku do Ministerstwa Komunikacji z [...] maja 1949 r., gdzie cześć gruntów w os. [...] wskazuje się jako zajęte w okresie wojny przez okupanta i będące w użytkowaniu [...] w dniu wejścia w życie Dekretu (grunty te na załączonym szkicu Nr [...] zostały oznaczone kolorem różowym); wniosku wywłaszczeniowym do Wojewody [...] z [...] maja 1949 r.; szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...] Nr [...]; rejestru pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] zajętych w latach 1939-1945; protokołu z rozprawy z [...] listopada 1951 r.; zdjęć lotniczych wykonanych w 1944 i 1945 r.; opinii geodety uprawnionego E. R. z [...] lutego 2012 r. wraz z załącznikami.

Sąd podał, że zasada trwałości decyzji administracyjnej i domniemanie jej legalności prowadzą do przyjęcia, że tylko jednoznaczne stwierdzone (dowiedzione) uchybienia mogą być rozważane jako podstawa zastosowania art. 156 K.p.a. Zarzuty skargi w żadnym razie nie podważają skutecznie mocy dowodowej wskazanych dokumentów. Za bezzasadne Sąd uznał w szczególności zarzuty skargi dotyczące rozbieżności w odniesieniu do numeru szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia. Wskazał, że oryginalny numer tego szkicu to "Nr [...]" i jest on naniesiony na tabeli znajdującej się na tym szkicu w jego dolnej prawej części obok np. skali oraz nazwisk autorów tego szkicu. Z kolei numer "[...]" został naniesiony odręcznie w górnej części szkicu (pod jego tytułem) i odpowiada numerowi późniejszego dokumentu w postaci rejestru pomiarowego. Dodał, że szkic ten został uznany za istotny dowód w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11, powoływanego przez skarżącego. W świetle tego szkicu, a zwłaszcza jego pełnych kolorowych kopii, nie budzi najmniejszych wątpliwości, że działki objęte zaskarżoną decyzją Ministra znajdowały się na terenie oznaczonym kolorem różowym, czyli zgodnie z legendą szkicu były to "grunty zajęte w latach 1939-1945 użytkowane przez P.K.P.". Również zarzuty co do opinii geodety uprawnionego E. R. sprowadzają się do bezzasadnego kwestionowania obiektywizmu tej osoby, a nie do ewentualnych wad merytorycznych sporządzonej opinii uprawnionego geodety. Opinia ta potwierdza przy tym tylko to, co wynika już z innych wskazanych wyżej dokumentów, w tym zwłaszcza ze szkicu. W opinii tej naniesiono granice spornych działek na zdjęcie lotnicze z 1945 r., co dodatkowo potwierdza istnienie podstaw prawnych i faktycznych do odjęcia tych nieruchomości na rzecz Państwa na mocy Dekretu z 1948 r. Z opinii tej wynika również, że infrastruktura kolejowa znajdowała się na tych działkach również w 2012 r. Za bezzasadne Sąd uznał także zarzuty dotyczące zdjęć lotniczych – zdaniem Sądu sprowadzają się one w istocie do podważania źródeł ich pochodzenia bez wskazywania jednak rzeczowych argumentów przeciwko ich wiarygodności. Podał, że w aktach sprawy znajduje się w szczególności pismo Centralnego Archiwum Wojskowego z [...] września 2011 r. oraz notatka służbowa pracownika Ministerstwa z [...] września 2011 r. dotyczące tych zdjęć. Są to dokumenty sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych i strona - bez rzeczowego wykazania podstaw takich twierdzeń - nie może podważać wiarygodności oświadczeń zawartych w tych dokumentach. Powołanych wyżej dowodów nie podważa również decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1961 r., tym bardziej, że dotyczy ona innych nieruchomości niż te objęte zaskarżoną decyzją. Zaznaczył, że na szkicu obok gruntów oznaczonych kolorem różowym ("grunty zajęte w latach 1939-1945 użytkowane przez [...]") w odmienny sposób (tj. ukośnymi różowymi liniami, według terminologii wniosku wywłaszczeniowego: "kolorem różowym – kreskowanym") oznaczono grunty co prawda zajęte w latach 1939 – 1945, ale równocześnie "nieużytkowane przez [...]"). Działki objęte kwestionowaną decyzją ponad wszelką wątpliwość mieściły się w obszarze "gruntów zajętych w latach 1939-1945 użytkowanych przez [...]", a zatem spełniały przesłanki do objęcia ich Dekretem z 1948 r. To samo dotyczy w szczególności aktu notarialnego z [...] grudnia 1947 r. rep. nr [...] (dotyczącego jednej działki z bloku nr [...];) oraz protokołu oględzin z [...] października 1951 r. (mającego bardzo ogólny charakter i nie opisującego wprost przedmiotowych działek). W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne Ministra mają oparcie we wskazanych wyżej dowodach i zostały poczynione w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących aspektów proceduralnych, Sąd wskazał, że specyfika postępowania przewidzianego w dekrecie z 1948 r. była przedmiotem analizy m.in. w wyroku NSA z 11 czerwca 2014 r., I OSK 2680/12 (wydanym w odniesieniu do tego samego orzeczenia wywłaszczeniowego, ale w zakresie innej nieruchomości, tj. [...]). W wyroku tym NSA stwierdził m. in., że orzeczenia wydane na podstawie Dekretu z 1948 r. miały charakter deklaratoryjny, gdyż nieruchomość przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r. Ponadto, przepisy te miały nacjonalizacyjny charakter, a akty administracyjne wydawane na podstawie tego Dekretu były aktami rzeczowymi, które regulowały sytuację prawną rzeczy (nieruchomości). Regulatywne oddziaływanie takiego aktu rozciąga się na każdoczesnego właściciela, czy posiadacza nieruchomości. NSA podniósł również, że taki właśnie charakter miało orzeczenie wywłaszczeniowe, które wskazywało także nieruchomości, których właścicieli nie dało się ustalić. Obecnie obowiązują inne standardy w prawie materialnym i procesowym, lecz przypomnieć należy, że ocena dokonywana jest na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Sąd I instancji podzielił ww. ocenę.

W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze powyższe, za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące niepodjęcia pertraktacji w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości. Po pierwsze, w świetle deklaratoryjnego charakteru orzeczenia, instytucja dobrowolnego nabycia nieruchomości w ogóle nie miał zastosowania do postępowania na podstawie Dekretu z 1948 r. (odjęcie prawa własności następowała z dniem 9 maja 1945 r.). Po drugie, skoro co do działek wskazanych w zaskarżonej decyzji nie ustalono właściciela, to rozważanie o dobrowolnym nabyciu nieruchomości jest bezprzedmiotowe. Po trzecie, ewentualne nieprzeprowadzenie negocjacji może być uznane za uchybienie procesowe, ale do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej koniecznym byłoby jeszcze ustalenie, że uchybienie to przesądziło o treści decyzji (tj. odjęciu prawa własności).

Za nietrafny Sąd uznał także zarzut dotyczący braku dowodów o dokonaniu ogłoszeń (poza ogłoszeniem o wszczęciu postępowania) w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Podniósł, że są to kwestie związane z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, a więc okoliczności mogące ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem Sądu, bezzasadny jest również zarzut niewskazania konkretnego celu wywłaszczenia w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania oraz w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Podał, że po pierwsze, w obwieszczeniu wskazano, że wywłaszczenie następuje na "cele kolejowe". Po drugie, w orzeczeniu wywłaszczeniowym wskazano, że wywłaszczenie następuje na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej. Po trzecie, uchodzi uwadze skarżącego konieczność odpowiedniego stosowania przepisów rozporządzenia wywłaszczeniowego do postępowania na gruncie Dekretu z 1948 r. W szczególności nie ma podstaw do kreowania obowiązku wskazania w orzeczeniu wydawanym na gruncie tego Dekretu "rodzaju projektowanych robót". Po czwarte, dla ewentualnego stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego kluczowe znaczenie ma to, czy cel wywłaszczenia rzeczywiście istniał, a nie to, czy był wskazany w decyzji. Ta druga sytuacja może być kwalifikowana jako uchybienie procesowe, ale nie determinujące rażącego naruszenia prawa w aspekcie materialnym (jeżeli w realiach danej sprawy cel taki faktycznie występował, a taka sytuacja ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie).

Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut niewskazania właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Ocenił, że w świetle materiałów, którymi dysponował organ w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, takie ustalenie było prawidłowe (protokół z rozprawy z [...] listopada 1951 r., gdzie kwestia ta była wyjaśniana). Ponadto Sąd powołał się na wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2680/12 gdzie wskazano na nacjonalizacyjny charakter dekretu i deklaratoryjność i rzeczowy charakter wydawanego na jego podstawie orzeczenia. Za bezzasadne Sąd i instancji uznał w tym aspekcie odwoływanie się przez skarżącego do wyroku NSA z 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1905/15 oraz wyroku NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3047/14 Podał, że ww. orzeczenia wydane zostały w innym stanie prawnym i faktycznym. Ponadto analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ prowadzący przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe tam, gdzie dysponował danymi aktualnych właścicieli, uwzględniał ich w decyzji, a nadto dokonywane ogłoszenia były skuteczne, skoro część właścicieli brała czynny udział w postępowaniu. Jednocześnie zwrócił uwagę, że postępowanie spadkowe po zmarłym w 1948 r. Z. S. zostało przeprowadzone już po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego. Sąd podał, że nawet współcześnie obowiązujące przepisy dotyczące wywłaszczeń przewidują możliwość wywłaszczenia nieruchomości, których stan prawny jest nieuregulowany lub jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowego.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. i innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w punkcie II petitum skargi. Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się wnikliwie do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie narusza także standardów wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Również motywy rozstrzygnięcia podane zostały w sposób zgodny z art. 107 § 3 K.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżacy wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, w zw. z:

a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 Dekretu z 1948 r.;

b) art. 4 ust. 1 pkt 4 Dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. w zw. art. 21 § 1 i 2 w zw. z art. 25 § 1 rozporządzenia z 1934 r.;

c) art. 4 ust. 1 Dekretu z 1948 r. w zw. z art. 14 § 1 pkt 1 rozporządzenia z 1934 r. w zw. z art. 22 § 2 pkt 2 tego rozporządzenia,

d) art. 4 ust 1 Dekretuz 1948 r. w zw. z art. 4 rozporządzenia z 1934 r. w zw. z art. 44 rozporządzenia z 1928 r.;

e) art. 28 K.p.a.

przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na tym, że Sąd i instancji, dokonując kontroli decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. pominął okoliczność, że orzeczenie wywłaszczeniowe, w części dotyczącej nieruchomości, jest obarczone wadą nieważności, ponieważ:

nieruchomości nie spełniały przesłanek wywłaszczenia wymienionych w Dekrecie z 1948 r., wobec czego wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 Dekretu z 1948 r.;

w toku postępowania wywłaszczeniowego obwieszczenia o rozprawach co do wywłaszczenia z [...] października 1951 r. i z [...] listopada 1951 r. ani orzeczenie nie zostały ogłoszone w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, co stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 pkt4 Dekretu w zw. z art. 21 § 1 i 2 rozporządzenia z 1934 r. w zw. z art. 25 § 1 tego rozporządzenia;

w obwieszczeniu o wywłaszczeniu z [...] stycznia 1950 r., ani w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie został szczegółowo określony cel wywłaszczenia, co stanowi rażące naruszenie art. 4 ust 1 Dekretu z 1948 r. w zw. z art. 14 § 1 pkt 1 rozporządzenia z 1934 r. w zw. z art. 22 § 2 pkt 2 tego rozporządzenia;

w toku postępowania wywłaszczeniowego organ wywłaszczeniowy nie ustalił właściciela nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 Dekretu z 1948 r. w zw. z art. 4 rozporządzenia z 1934 r. w zw. z art. 44 rozporządzenia z 1928 r.;

orzeczenie, w części dotyczącej nieruchomości, nie zostało skierowane do właściciela nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie art. 28 K.p.a.;

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 K.p.a., przez jego błędną wykładnię, polegającą na rozróżnieniu stopnia naruszenia prawa w zależności od tego, czy miało miejsce przy wydaniu decyzji o charakterze rzeczowym, czy przy wydaniu decyzji o charakterze osobowym, pomimo braku podstawy prawnej dla takiego rozróżnienia, co prowadziło do przyjęcia, że nie jest rażącym naruszeniem prawa brak skierowania decyzji wywłaszczeniowej do właściciela rzeczy;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie, że z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wynikają odmienne, szczególne zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny stanu faktycznego na podstawie zebranych dowodów, a także domniemanie spełnienia przesłanek wywłaszczenia przez wywłaszczoną nieruchomość i domniemanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że nie zostało wykazane, że orzeczenie wywłaszczeniowe, w części dotyczącej nieruchomości, jest obarczone wadą nieważności, co z kolei skutkowało uznaniem, że decyzja Ministra z 12 sierpnia 2016 r. jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty zostały szczegółowo omówione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Na wstępie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1286/16 oddalił skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę skarżącego w przedmiotowej sprawie od decyzji Ministra odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] kwietnia 1953 r. w części dotyczącej działki nr [...] z bloku nr [...]. Z uwagi na zbliżony stan faktyczny, częściowo wspólny materiał dowodowy obu spraw, jak i tożsame w zasadniczym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej będzie odwoływał się do rozważań poczynionych w wyroku z 13 stycznia 2017 r., w pełni je podzielając.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga natomiast wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące natomiast naruszenie prawa, stanowiące przyczynę nieważności decyzji administracyjnej, musi nosić znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym unicestwiającym nawiązany stosunek administracyjnoprawny. W doktrynie prawa administracyjnego ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, albowiem jest to odstępstwo od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98). Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 13 stycznia 2017 r. podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak w postępowaniu zwykłym. Odmienny jest bowiem przedmiot obydwu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie zostały dokonane m.in. na podstawie Rejestru pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] w gm. [...] z [...] kwietnia 1949 r., obrazującego okoliczność, że nieruchomość, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, znajduje się w pasie terenów zajętych w latach 1939 – 1945 i użytkowanych przez [...]. Potwierdzenie zajęcia przedmiotowych działek przez władze okupacyjne na cele kolejowe już w lipcu 1942 r. wywiedziono również z pisma J. W. z [...] stycznia 1958 r. i oceny obecnego kształtu stacji rozrządowej [...], zwłaszcza że na wszystkich przejętych działkach gruntu, jak wskazał organ administracji, znajdują się obecnie tory kolejowe. Na okoliczność ustaleń stanu faktycznego istniejącego w 1945 r. posłużono się zdjęciami lotniczymi z Centralnego Archiwum Wojskowego w [...] mającymi obrazować ten stan na wskazaną datę. Ponadto wskazano na odnalezienie Szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...], który stanowił załącznik do wniosku wywłaszczeniowego i potwierdzał zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod rozbudowę stacji rozrządowej [...]. Odwołano się również do samego wniosku [...] z [...] maja 1949 r., w którym podano, że przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte przez okupanta w okresie wojny 1939-1945 na cele budowy i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, zaś w dniu wejścia w życie dekretu z 1948 r. znajdowały się we władaniu [...].

Jakkolwiek więc ustalenia faktyczne w przedmiotowej sprawie nie spełniają oczekiwań skarżącego kasacyjnie w zakresie ich wnikliwości i precyzyjności, z którymi skarżący kasacyjnie polemizuje i podważa ich wiarygodność, to należy pamiętać, że postępowanie nadzorcze nie stanowi kontynuacji zwykłego postępowania administracyjnego zakończonego ocenianą decyzją, lecz służy jedynie ustaleniu, czy decyzja ta, a nie całe postępowanie poprzedzające jej wydanie, dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie można zatem oczekiwać ponownego sprawdzenia w postępowaniu nadzorczym, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania ocenianej decyzji, w tym czy zachowane zostały wszystkie wymogi proceduralne, lecz czy decyzja ta nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa określającymi te przesłanki, bądź też, czy jest dotknięta innymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11 brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę ich wzruszenia.

W tym zakresie ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie wykazały, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez okupanta na cele kolejowe w okresie wojny 1939 – 1945.

Podkreślenia dodatkowo wymaga, że zajęcie nieruchomości na cele dekretowe nie musiało trwać przez cały okres okupacji. Z art. 1 ust. 1 Dekretu z 1948 r. wynika bowiem dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli były zajęte w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdowały się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. W omawianym przepisie zajęcie nieruchomości na określone cele nie zostało związane wyłącznie z działalnością okupanta, dlatego nie ma znaczenia, czy tego zajęcia dokonały władze okupacyjne.

Z tak skonstruowanej treści przepisu nie sposób wyprowadzić wniosku o rażącym jego naruszeniu, jeżeli zajęcie nieruchomości na wskazane cele nie trwało przez cały wskazany okres, ponieważ nie byłoby w ogóle możliwe, aby na określonych terenach Polski, w granicach ustalonych po zakończeniu II wojny światowej, do których znajdował zastosowanie omawiany Dekret z 1948 r., zajęcie tego terenu miało miejsce przez cały okres od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., niezależnie od tego, kto dokonał zajęcia nieruchomości na te cele.

Za wystarczające należy zatem uznać zajęcie nieruchomości na cele wymienione w art. 2 pkt 1 w takim czasie, który mieścił się we wskazanym okresie, jeżeli jednocześnie nieruchomość znajdowała się we władaniu podmiotów określonych w art. 1 ust. 1 powołanego dekretu w dniu 16 kwietnia 1948 r., jako dniu wejścia w życie tego dekretu.

Tak samo należy przyjąć rozumienie przesłanki zajęcia nieruchomości w tym samym okresie, o którym traktował art. 1 ust. 2 omawianego dekretu. Z tego przepisu wynikała jednak dopuszczalność wywłaszczenia, jeżeli nieruchomość, poza jej zajęciem na stosowne cele we wskazanym okresie, była przewidziana w dniu 16 kwietnia 1948 r. na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa.

W przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości ze względu nie tylko na jej zajęcie przed 9 maja 1945 r. na cele kolejowe, jako cele m.in. komunikacji publicznej, lecz także ze względu na odbudowę i rozbudowę stacji rozrządowej [...], jako cel nadal kolejowy w dniu wejścia w życie omawianego Dekretu z 1948 r. Okoliczność ta nie pozostawała zatem w oczywistej sprzeczności zarówno z art. 1 ust. 1 i 2, jak i art. 2 pkt 2 powołanego Dekretu z 1948 r., ponieważ ujęcie jej w zgromadzonych dokumentach wywłaszczeniowych, które zdołano odnaleźć, potwierdza, że nieruchomość była przewidziana, jako nadal niezbędna pod odbudowę i rozbudowę stacji rozrządowej [...] w dniu wejścia w życie Dekretu z 1948 r., niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został tak precyzyjnie określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Jakkolwiek obecny stan zagospodarowania tego terenu w całości pod tory kolejowe, nie musi być adekwatny do stanu nieruchomości i zamiarów w zakresie sposobu jej zagospodarowania z dnia jej wywłaszczenia, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy specyfika stanu zagospodarowania tego terenu pod rozległą infrastrukturę kolejową nie wyklucza, aby taki sposób zagospodarowania istniał już w 1948 r., skoro doszło w owym czasie do wywłaszczenia ze wskazaniem na cel publiczny, którym okazał się w istocie cel odbudowy i rozbudowy infrastruktury kolejowej stacji rozrządowej [...].

O ile zatem w uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych poddano bardzo wnikliwej analizie poszczególne okoliczności faktyczne i czynności organu wywłaszczeniowego oraz wnioskodawcy wywłaszczenia, to jednak – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zgromadzony dotychczas materiał dowodowy i ustalony stan faktyczny nie dają podstaw do uznania, aby wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pozostawało w oczywistej i rażącej sprzeczności z przepisami prawa materialnego dopuszczającymi dokonanie takiego wywłaszczenia na podstawie Dekretu z 1948 r.

Zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 K.p.a., nie okazały się zatem wystarczające do ich uwzględnienia.

Nie sposób również pominąć okoliczności, że w czasie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jego właściciel nie był ujawniony w stosownych rejestrach przyjmowanych za podstawę do ustalenia stanu własnościowego. Nie można zatem uznać za rażące naruszenie prawa braku ustalenia stanu własnościowego przedmiotowej nieruchomości przez wnioskodawcę wywłaszczenia lub organ wywłaszczeniowy, skoro nie było wiadome w owym czasie, kto jest jej właścicielem. Dodatkowo wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że "orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. miało charakter deklaratoryjny, gdyż nieruchomość przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r. Przepisy te miały charakter nacjonalizacyjny, a akty administracyjne wydawane na podstawie tego dekretu były aktami rzeczowymi, które regulowały sytuację prawną rzeczy (nieruchomości). Regulatywne oddziaływanie takiego aktu rozciąga się na każdoczesnego właściciela, czy posiadacza nieruchomości" (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r., I OSK 2680/12). Analiza unormowań Dekretu z 1948 r., w tym przyjęty w nim ogłoszeniowy tryb prowadzenia postępowania, bez konieczności doręczania rozstrzygnięć indywidualnym adresatom (art. 4 ust. 1 pkt 4 Dekretu), wykazuje ponadto, że w dekrecie określono odformalizowaną procedurę odjęcia prawa własności w realiach powojennych, w których ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a istniała konieczność zagospodarowania nieruchomości. Okoliczności tych nie można pomijać przy ocenie kwestii rażącego naruszenia prawa w zakresie stosowania przepisów dekretu.

Nie można również podzielić zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie zarzucił przyjęcie przez Sąd prymatu zasady trwałości decyzji administracyjnej mającego rzutować na zakres postępowania dowodowego w postępowaniu nadzorczym. Jakkolwiek bowiem ocena zawarta w zaskarżonym wyroku nie jest równie szczegółowa i obszerna, jak rozważania zawarte w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji, to jednak jest ona wystarczająca do uznania zaskarżonego wyroku za prawidłowy, szczególnie co do zawartego w nim rozstrzygnięcia, które znajduje swoje uzasadnienie w dotychczas zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym.

Nie sposób pominąć okoliczności podniesionej w zaskarżonym wyroku, że istotna część zarzutów skargi skierowanej do Sądu pierwszej instancji, tak samo, jak w skardze kasacyjnej, dotyczy czynności organu wywłaszczeniowego. Przedmiotem tych zarzutów jest bowiem przede wszystkim naruszenie przy wywłaszczeniu nieruchomości przepisów ówczesnego postępowania administracyjnego stosowanych w procedurze wywłaszczeniowej. Zasadą, przyjętą w wieloletnim już orzecznictwie sądów administracyjnych, jest, że przepis prawa, którego rażące naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w ocenianej decyzji. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., może być natomiast przyjęte tylko takie naruszenie, w następstwie którego dochodzi do zniweczenia podstawowych gwarancji procesowych strony, jeżeli naruszenie to nie stanowi okoliczności kwalifikowanej, jako wada mogąca skutkować wznowieniem postępowania.

W rozpatrywanej sprawie oceniana przez organ administracji decyzja dotyczy wywłaszczenia nieruchomości, dlatego każde naruszenie przepisów procedury może tworzyć wrażenie zniweczenia podstawowych gwarancji procesowych strony, skoro skutkiem przeprowadzonego postępowania było pozbawienie prawa własności nieruchomości. Nie można jednak uznać podniesionego w skardze kasacyjnej braku wypełnienia przez organ wywłaszczeniowy wszystkich wymogów proceduralnych, jako niweczącego gwarancje procesowe byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, który to brak miałby nie stanowić przy tym okoliczności spełniających kryteria do wznowienia postępowania. Zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 Dekretu z 1948 r. do wniosku o wywłaszczenie wnioskodawca winien dołączyć dane właścicieli gruntów objętych wnioskiem, tylko o tyle, o ile jest w ich posiadaniu. Jak wynika z protokołu rozprawy z [...] listopada 1951 r. kwestia ta była wyjaśniana w trakcie rozprawy i z wyjaśnień przedstawiciela wnioskodawcy wynika, że nie udało ustalić się wszystkich właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem z [...] maja 1949 r. Jak zasadnie zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 11 czerwca 2014 r., obecnie obowiązują inne standardy w prawie materialnym i procesowym, ale ocena dokonywana jest na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. W wyroku tym NSA zajął stanowisko, które Sąd w tym składzie w pełni podziela, iż skierowanie orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] września 1953 r. do osób zmarłych – wymienienie ich w orzeczeniu, było następstwem opisu nieruchomości wynikającego z rejestru pomiarowego i z danych z księgi wieczystej. Charakteru rażącego prawa nie można przypisać ogólnemu określeniu celu wywłaszczenia, gdyż zarówno w obwieszczeniu o wywłaszczeniu, jak i w orzeczeniu z [...] kwietnia 1953 r. cel został określony, w pierwszym jako cel kolejowy, w drugim jako cel budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej. Nadto zważyć należy, że precyzyjne określenie celu, jeżeli jest on zgodny z przepisami Dekretu z 1948 r., jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie stanowi zaprzeczenia obowiązującego wówczas stanu prawnego sprawy. Zgodne z tym stanem prawnym było dokonanie ogłoszeń, tak w toku trwającego postępowania, jak i informujących o wydanym orzeczeniu. Forma ogłoszeń przez obwieszczenie dawała możliwość uzyskania informacji o toczących się postępowaniu i podejmowanych czynnościach. Niedokonanie ogłoszeń we wszystkich przewidzianych w Dekrecie z 1948 r. formach można ewentualnie rozpatrywać w kategoriach zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowieniową, nie świadczy natomiast o nieważności orzeczenia wydanego w toku tak prowadzonego postępowania.

W związku z powyższym, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku