Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 222/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6-10, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1512
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 171/17 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 171/17, oddalił skargę K. Z. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

K. Z. złożył wnioski o przyznanie płatności na rok 2011. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. przyznał stronie płatności ONW na rok 2011 w wysokości 2 744,79 zł, uwzględniając pomniejszenie wynikające z nieprzestrzegania norm lub wymogów stwierdzonych podczas kontroli Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Jędrzejowie. Środki zostały wypłacone stronie w dniu 26 marca 2012 r. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania.

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] marca 2012 r.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie decyzją z [...] kwietnia 2015 r. przyznał stronie płatności ONW na rok 2011 w kwocie 1 776,04 zł.

W związku z powyższym, decyzją z [...] października 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie ustalił K. Z. łączną kwotę nadmiernie pobranych płatności ONW za rok 2011 do gruntów położonych w strefie I nizinnej w wysokości 968,75 zł .

W wyniku odwołania decyzją z [...] grudnia 2016 r. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2012 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności ONW, wydano nową decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., na mocy której przyznano płatność dla ONW w wysokości 1776,04 zł. Oznacza to, że kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek strony na podstawie decyzji z [...] marca 2012 r. a sumą płatności przyznanych w decyzji z [...] kwietnia 2015 r., wynosząca 968,75 zł, stanowi płatności pobrane nadmiernie i uzasadnia ich zwrot.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., zgodnie z którym "obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności". W tej sprawie płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki ARiMR, gdyż organ działał w zaufaniu do deklaracji rolnika.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia, organ przywołał mający zastosowanie w tej kwestii przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE.L nr 312 poz. 1 ze zm.).

Organ ustalił, że w niniejszej sprawie datą dopuszczenia się nieprawidłowości, o której mowa w wymienionym przepisie, jest dzień 26 marca 2012 r. (wypłata płatności ONW 2011), czyli termin przedawnienia biegł od tej daty i został przerwany zawiadomieniem z dnia 27 maja 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2012 r., a następnie biegł na nowo od dnia 18 maja 2015 r. (data ostateczności decyzji z [...] kwietnia 2015 r.).

Zdaniem organu, w dniu 31 maja 2013r., tj. w dacie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia i okres ten zaczął biec na nowo. Decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2016 r. doręczono stronie w dniu 3 listopada 2016 r., tj. przed upływem czteroletniego okresu przedawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie doszło do nadmiernego pobrania środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Płatność ONW przyznana decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie z dnia [...] marca 2012 r. dla gruntów położonych w strefie nizinnej I wyniosła 2744,79 zł i została w dniu 26 marca 2012 r. przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jednakże w wyniku stwierdzenia nieważności ww. decyzji, organ I instancji wydał [...] kwietnia 2015 r. nową decyzję, przyznając rolnikowi płatność ONW w wysokości 1776,04 zł. Powyższe oznacza, że kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek strony w dniu 26 marca 2012 r. a sumą tych płatności przyznanych w decyzji z [...] kwietnia 2015 r., stanowi płatności pobrane nadmiernie. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości trafność dokonanej przez organ oceny, że różnica pomiędzy kwotą otrzymaną przez skarżącego na podstawie pierwotnej, wyeliminowanej z obrotu prawnego następnie decyzji a wysokością dopłaty przyznanej na podstawie decyzji ostatecznej (968,75 zł), będzie stanowiła kwotę świadczenia nienależnie pobranego (pobranego w nadmiernej wysokości). Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest władny badać zasadności podjętych w pomocowych sprawach rozstrzygnięć, gdyż są one ostateczne.

W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo stwierdził brak okoliczności wyłączających możliwość żądania zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącego płatności. Prawidłowo również w sprawie przyjęto, że ww. płatność ONW przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. Tym samym w odniesieniu do tej płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Kurs euro ogłoszony przez Europejski Bank Centralny na dzień 28 lutego 2012 r. wynosił 4,1410 zł. Zatem równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według ww. kursu euro wynosi 414,10 zł.

WSA w Kielcach podzielił też stanowisko organów co do braku przedawnienia żądania zwrotu pobranych płatności ONW wskazując na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Nr 2988/95 zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie datą dopuszczenia się nieprawidłowości, o której mowa w wymienionym przepisie, jest 26 marca 2012 r. (wypłata płatności ON W 2011), czyli termin przedawnienia biegł od ww. daty i został przerwany zawiadomieniem z dnia 27 maja 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2012 r., a następnie biegł na nowo od dnia 18 maja 2015 r. (data ostateczności decyzji [...] kwietnia 2015 r. ). Przerwanie biegu tego terminu jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, w którym zawiadamia się daną osobę o wykryciu w sprawie nieprawidłowości. W niniejszej sprawie za taki akt należy uznać zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skutecznie doręczone stronie w dniu 31 maja 2013 r. W tym też dniu (tzn. 31 maja 2013 r.) przerwano bieg terminu przedawnienia i okres ten zaczął biec na nowo. Decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie z [...] października 2016 r. doręczono stronie w dniu 3 listopada 2016 r., czyli przed upływem czteroletniego okresu przedawnienia.

WSA podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności kontroli nie podlegają ustalenia organów poczynione w toku postępowania o przyznanie płatności. Kwestia nadania stwierdzonym w gospodarstwie skarżącego nieprawidłowościom kwalifikacji "celowej niezgodności" była natomiast przedmiotem ustaleń w postępowaniach o przyznanie płatności ONW. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności jest odrębnym postępowaniem od postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Jędrzejowie, w której płatności przyznano w mniejszej wysokości. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Skarżący związany jest więc ustaleniami dokonanymi w postępowaniu pomocowym. Nie mógł zatem skutecznie, w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podważyć ustaleń organów poczynionych w postępowaniu o przyznanie płatności. Z tych względów wpływu na treść rozstrzygnięcia nie ma zarzut naruszenia art. 72 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie stanowi on podstawy do ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Zdaniem WSA postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Nie doszło do naruszeń przepisów prawa i to w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

K. Z. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił :

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zamiast uchylenia decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za 2011 r., w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracyjnych było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo tego, że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji niezgodnej z przepisami prawa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;

- art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku kontroli, gdyż nie zapewniono stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, ze względu na odmowę wydania pełnomocnikowi skarżącego kopii instrukcji obiegu dokumentów znajdującej się w Biurze Powiatowym ARiMR w Jędrzejowie, co w konsekwencji uniemożliwiło temu pełnomocnikowi ustosunkowanie się do zgromadzonej dokumentacji w sprawie skarżącego;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego, radcy prawnemu M. S., pomimo tego, że pełnomocnik ten w dniu 14 marca 2016 r. złożył w siedzibie ARIMR w Jędrzejowie dokument pełnomocnictwa upoważniający go do reprezentowania skarżącego toczącym się postępowaniu, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie przez organ administracyjny toczącego się postępowania w sprawie pana K. Z. do czasu zapoznania się z aktami sprawy prowadzonej przez Sąd rejonowy w Jędrzejowie pod sygn. II W 20/12, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;

- art. 145 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przeprowadzony dowód z opinii biegłego z zakresu psychiatrii wykazał, że skarżący nie jest zdolny do rozpoznania znaczenia swojego postępowania;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na odmowie przeprowadzenia zgłoszonych w skardze dowodów z dokumentacji pocztowej Kierownika BP Agencji w Jędrzejowie, książki pocztowej organu, instrukcji obiegu dokumentów organu, dowodów na obieg w organie decyzji Kierownika BP Agencji w Jędrzejowie, pomimo tego, że dowody uzupełniające z tych dokumentów były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawi skarżącego.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 29 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512 ze zm.) poprzez stwierdzenie, że skarżący świadomie naruszył wskazaną podstawę prawną, gdyż doszło do nadmiernego pobrania płatności, podczas gdy nie było to celowe naruszenie ze strony skarżącego;

- art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) poprzez uznanie, iż organ administracyjny prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie doszło do nadmiernego pobrania środków pochodzących z EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR, podczas gdy rolnik K. Z. nie dopuścił się nadmiernego pobrania środków pochodzących z EFR w sposób celowy, gdyż nie był zdolny do rozpoznania znaczenia swojego postępowania ze względu na swój stan zdrowia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014r., I OSK 1420/14). Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., II GSK 2140/13) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r.,I FSK 1448/06).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wprost nie nawiązuje do norm prawnych wymienionych w jej zarzutach. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie uzasadnia wszystkich wskazanych w niej zarzutów, ale też nie wskazuje, w jaki sposób uchybienia wskazanym w nim przepisom mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy ONW jest odrębnym postępowaniem od postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Jędrzejowie z [...] kwietnia 2015r. w ramach, którego przyznano skarżącemu płatności ONW w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Organy miały więc podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych przez rolnika płatności ONW w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR w związku z art. 28 ust 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Skarżący nie mógł zatem skutecznie w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podważyć ustaleń organów poczynionych w postępowaniu o przyznanie płatności ONW. W sprawie nie zaistniały też przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie przyznanej płatności. W tym miejscu należy zauważyć, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków. Jest to postępowanie odrębne od postępowania o przyznanie danej płatności. Postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Tym samym zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczące nieprawidłowych ustaleń co przyznanej na rok 2011r. płatności ONW są nie mogą skutecznie podważać trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał też prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie są trafne. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając rozpatrywaną skargę, nie naruszył zarzucanych mu w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżący podnosił pominięcie pełnomocnika skarżącego, radcy prawnego M. S. w prowadzonym postępowaniu przez Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jędrzejowie. Podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania nie otrzymał decyzji, przez co Kierownik BP w Jędrzejowie, jako organ I instancji, dopuścił się naruszenia w zakresie prawidłowego doręczenia wydanej decyzji w sytuacji, gdy skarżący w dniu 14 marca 2016r., złożył w siedzibie powyższego organu dokument pełnomocnictwa upoważniający radcę prawnego M. S. do reprezentowania skarżącego w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy uznać, że jest on niezrozumiały i jednocześnie niezasadny. Postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności wszczęte zostało w lipcu 2016r. W toku niniejszego postępowania zarówno decyzja organu I instancji z [...] października 2016 r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach z [...] grudnia 2016r. skierowane do pełnomocnika skarżącego radcy prawnego M. S. doręczone mu zostały: pierwsza w dniu 3 listopada 2016r., druga w dniu 5 stycznia 2017r., co wynika z akt administracyjnych. Tym samym zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. okazał się chybiony.

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zawarty w tym przepisie zwrot normatywny "dowody uzupełniające" uzasadnia twierdzenie, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Dlatego na aprobatę zasługuje wyrok NSA z 6 października 2005 r. (II GSK 164/05, ONSA i WSA 2006/2, poz. 45), w którym Sąd wyraził pogląd, że postępowanie uzupełniające z dokumentów będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń. W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym nie było konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów. WSA nie naruszył zatem art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybionym okazał się również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., w. zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie przez organ administracyjny toczącego się postępowania do czasu zapoznania się z aktami sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Jędrzejowie pod sygn. akt II W 20/12.

Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, rozumiana jako niezbędność danej kwestii do rozstrzygnięcia, lub gdy wymaga tego przepis prawa, a nie może to nastąpić w toku danego postępowania. Jest to warunek załatwienia danej sprawy administracyjnej. Natomiast powołany przez skarżącego zarzut nie zawieszenia postępowania dotyczy możliwości zapoznania się z aktami sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Jędrzejowie sygn. akt II W 20/12.

W kontekście braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ponownie zwrócić należy uwagę na brak wykazania w skardze kasacyjnej wpływu wytkniętych uchybień na wynik sprawy. Należy też wskazać, że WSA odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku możliwości ustosunkowania się do zgromadzonej dokumentacji związanego z odmową wydania "kopii instrukcji obiegu dokumentów", co miałoby skutkować nieważnością postępowania, wskazał, że strona, po złożeniu stosownego wniosku zapoznała się z aktami sprawy i mogła się do nich ustosunkować, bez względu na to, czy była w posiadaniu Instrukcji Kancelaryjnej czy nie.

Należy też wskazać, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie przyjmowano, że naruszenie przez organ zasad wyrażonych w art. 9 i art. 10 k.p.a., tj. pozbawienie strony możliwości skorzystania z jej uprawnień może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzić do uchylenia decyzji (wyrok NSA z 19 listopada 2018r. I OSK 1894/07). Na etapie postępowania kasacyjnego jednak o skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Za niezasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Przepis ten ma zatem charakter ustrojowy i mógłby zostać naruszony w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2017r. sygn. akt II GSK 1754/15). W sprawie niniejszej Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy w toku rozpoznawania skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranej płatności ONW nie naruszyły prawa oraz rozstrzygnął spór publicznoprawny podzielając trafność rozstrzygnięcia organów ARiMR .

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Przepis ten nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Art. 6 k.p.a. stanowi, że organy działają na podstawie przepisów prawa. Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął, że organy administracji nie naruszyły prawa w postępowaniu. Z kolei art. 7 k.p.a. nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a którego rozwinięciem i dopełnianiem jest norma art. 77 § 1 k.p.a., która nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaś art. 80 k.p.a. nakazuje mu ocenić, czy okoliczność istotna dla wyniku sprawy została udowodniona. Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budujący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów w procesie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie zostały przez autora skargi kasacyjnej żaden sposób wykazane i uzasadnione, co oznacza, iż nie okazały się skuteczne.

W ramach omawianej wyżej podstawy kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., tj. przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji dotyczące prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej prawa materialnego - art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 a oraz ust 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W niniejszej sprawie zarzut niewłaściwego zastosowania wyżej wymienionych przepisów ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, który to stan faktyczny nie został przez stronę skutecznie podważony. Zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można, uzasadniać kwestionując ustalenia stanu faktycznego. Co prawda naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych, niemniej jednak dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Jeżeli w skardze kasacyjnej skutecznie tego nie uczyniono, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważa ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że WSA w Kielcach akceptując rozstrzygnięcie organu o ustaleniu nienależnie pobranych płatności ONW nie dopuścił się naruszenia wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa.

Niezasadnie również skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o ARIMR w związku z art. art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów w Wiejskich w ramach PROW na lata 2007-2013 (Dz. U z 2013 r., poz. 173) poprzez uznanie, że w sposób celowy naruszył powyższe przepisy, podczas gdy jak wskazał nie był zdolny do rozpoznania znaczenia swojego postępowania, ze względu na swój stan zdrowia.

Należy podkreślić, że konstrukcja tego zarzutu, zmierzająca do wykazania, że skarżący nie jest zdolny do rozpoznania znaczenia swojego postępowania, poprzez brak wskazania na sposób naruszenia poszczególnych norm prawnych, skutkuje tym, iż zarzut ten jest niezrozumiały, gdyż nie spełnia standardów określonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W konsekwencji, ponieważ żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.