Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1756/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Zarząd [...] W., działając na podstawie art. 52 i 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), odmówił ustalenia na rzecz T. sp. z o.o. w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługowym parterem, zielonymi dachami parkingiem podziemnym i naziemnym na działkach ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] W..

Organ wskazał, że inwestor określił charakterystykę inwestycji, tj.:

- wysokość - ok. 17,2 m,

- powierzchnia zabudowy - ok. 34% (zabudowa projektowana i istniejąca),

- szerokość elewacji frontowej - ok. 100 m (zgodnie z załączoną do wniosku koncepcją zagospodarowania główne wejścia do budynku usytuowane są od uI. [...]),

- powierzchnia całkowita projektowanego budynku - ok. 9.800 m2 (powierzchnia całkowita nadziemna i dwie kondygnacje podziemne),

- dach - płaski (zgodnie z koncepcją).

Dalej wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m i wkreślono na kopię mapy złożonej przez wnioskodawcę w skali 1:1000 stanowiącej załącznik graficzny nr 2 do decyzji.

Zdaniem organu, warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Planowana zabudowa nie będzie kontynuowała podobnej intensywności wykorzystania terenu oraz cech i wskaźników zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Teren inwestycji znajduje się w północnej [...], składa się z kilku działek (w tym jednej zabudowanej dużym budynkiem handlowym) i zlokalizowany jest w kwartale ulic [...], [...], [...]. Front "działki" objętej wnioskiem stanowiący podstawę ustalenia granic obszaru analizowanego składa się w istocie z frontów dwóch działek (w tym jednej zabudowanej). Z tej przyczyny obszar poddany analizie jest znacznie większy niż ustalony na podstawie jednej (wskazanej do zabudowy) działki.

Cały obszar poddany analizie ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami jest podzielony pod względem urbanistycznym na kilka rejonów o zróżnicowanym sposobie zagospodarowania. Rejony te wydzielone zostały pasami drogowymi ulic o znaczeniu ponadlokalnych oraz ulic leżących na przedłużeniu takich ciągów komunikacyjnych.

Pierwszy istotny z urbanistycznego punktu widzenia podział wprowadza ulica [...], po przeciwnej stronie tej ulicy (o kategorii GP) znajduje się osiedle mieszkaniowe wielorodzinne, Xl kondygnacyjne, powstałe w latach 70-80 ubiegłego wieku. Zagospodarowanie tego wydzielonego terenu jest charakterystyczne dla osiedli projektowanych w tym okresie i znacząco odbiega od zagospodarowania pozostałego obszaru poddanego analizie. Osiedle to stanowi zamkniętą całość i ze względu na nietypowe dla całego obszaru analizowanego zagospodarowanie - osiedle to nie powinno stanowić wzorca do ustalania parametrów dla nowej zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie o odmiennym charakterze zabudowy.

Po północnej stronie inwestycji wzdłuż ul. [...] położonej na przedłużeniu ulicy [...] (klasy Z) znajduje się cmentarz oraz obszar zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej średniowysokiej wraz z dużym obiektem oświatowym. Teren ten tworzy całość urbanistyczną wydzieloną ulicami [...], [...] i [...], a elementami zamykającymi całość obszaru są cmentarz i tereny oświatowe.

Wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie działek [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Teren wskazany jako obszar inwestycji zabudowany jest budynkiem handlowym, a zamierzenie dotyczy budowy na tym terenie drugiego budynku o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z usługowym parterem. Teren inwestycji położony jest w obszarze wydzielonym ulicami: [...] (kl. G),[...] (kl. Z) i ul. [...] (L). Ulica [...] mimo że obecnie jest ulicą lokalną, docelowo (zgodnie z planem miejscowym) łączy ul. [...] (klasy Z) z projektowaną ulicą [...] Gp). Obszar wydzielony ww. ulicami o wyższej kategorii niż dojazdowe stanowi zgodnie zasadami wiedzy urbanistycznej teren reprezentatywny do ustalenia jednolitych zasad zagospodarowania. Rejon ten zabudowany jest w znaczącej części budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kilkoma budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi średniowysokimi oraz budynkiem handlowym o wysokości jednej kondygnacji. Planowana funkcja stanowić będzie kontynuację istniejących w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej i usługowej.

Wskazany przez wnioskodawcę obszar inwestycji położony jest w centralnej części rejonu wydzielonego ulicami [...], [...] i [...] w związku z tym właśnie ten obszar, ze względu na najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji powinien mieć w ocenie organu znaczący wpływ na ustalanie parametrów nowej zabudowy.

Organ podkreślił, że budynki mieszkalne wielorodzinne oddziałują na swoje otoczenie w sposób odmienny od zabudowań jednorodzinnych. Do cech, na które wpływają nowe zespoły zabudowy wielorodzinnej należy zaliczyć wpływ na kształt architektoniczny i urbanistyczny osiedla, zmiany w sposobie użytkowania przestrzeni publicznych oraz funkcjonowaniu układu komunikacyjnego. Projektowanie tego typu obiektów wśród zabudowy kameralnej jednorodzinnej, jest komercjalizacją przestrzeni. W art. 2 pkt. 1 u.p.z.p., ustawodawca wskazał, że jako ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo- społeczne, środowiskowe, kulturowe, oraz kompozycyjno-estetyczne. Ponieważ wartości te i dążenia są w dużej mierze wspólne dla poszczególnych jednostek, ład potraktować można jako pewne dobro wspólne, które stać się powinno udziałem wszystkich mieszkańców i użytkowników danego obszaru i przy kształtowaniu którego uwzględniać należy kryteria racjonalności społecznej. Kształtowanie tak rozumianego ładu wymaga jednak postawienia interesu ogólnospołecznego ponad interesem indywidualnym inwestora.

Organ wyliczył w analizie średnie wskaźniki dla całego obszaru, ale również odrębnie dokonano analizy i wyliczono średnie arytmetyczne dla rejonu wydzielonego ul. [...], [...] i [...]. Te bowiem wskaźnik wraz z cechami zagospodarowania na ww. terenie powinny być wiodącym wyznacznikiem nowej zabudowy.

Przy wyraźnie zróżnicowanych funkcjonalnie obszarach (co ma miejsce w tym przypadku) nie należy stosować dla nowej zabudowy uśrednionych parametrów z całego obszaru analizowanego lecz po merytorycznych przemyśleniach należy określać parametry dla nowej zabudowy wg. kwartału wyodrębnionego funkcjonalnie.

W ocenie organu I instancji należałoby wyznaczyć parametr wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, tj. zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588 ze zm. - dalej jako rozporządzenie). Zgodnie ze średnią dla obszaru analizowanego oraz terenu wydzielonego ul. [...], [...] i [...], należałoby ustalić wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji od 23% do 25,5%. Biorąc jednak pod uwagę wskaźnik powierzchni zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi w obszarze uznanym za wiodący, maksymalny możliwi wskaźnik wynosi 31%. Brak jest uzasadnienia do zwiększenia tego wskaźnika nawet o kilka punktów procentowych. Ponadto należy wziąć pod uwagę powierzchnię zabudowy projektowanego budynku, tj. ok. 2.100 m2, która zgodnie z przeprowadzoną analizą obszaru wydzielonego ul. [...], [...] i [...] znacznie przekracza powierzchnię zabudowy największego budynku o tej samej funkcji (tj. 790 m2) w tym obszarze. Przy przyjętej planowanej szerokości 21 m od strony ul. [...] i [...] długość budynku od strony ul. [...] nie powinna przekraczać 37 m. Wobec powyższego należałoby podzielić budynek na trzy sekcje (każda z sekcji do 37 m szerokości od ul. [...]) na wspólnej płycie garażowej, przy czym odległość pomiędzy sekcjami budynku nie może być mniejsza niż 1/3 maksymalnej wysokości projektowanego budynku.

Wnioskowany wskaźnik nie jest zgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnośnie do szerokości elewacji frontowej organ wyjaśnił, że wskaźnik szerokości zabudowy budynków wynosi od 5 m do 102 m. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi około 21,2 m. Średnia szerokość elewacji dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w rejonie wyznaczonym przez ulice [...], [...] i [...] wynosi 21 m. W treści wniosku inwestor wskazał główny wjazd od strony ul. [...] i ul. [...] wobec czego zgodnie z definicją szerokości elewacji frontowej jej szerokość należy ustalić od strony ul. [...]. Szerokość tej elewacji należy ustalić zgodnie ze średnią arytmetyczną dla całego obszaru analizowanego, ponieważ wielkość ta została potwierdzona wyliczeniami dla zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie planowanego zamierzenia.

Z uwagi na to, że inwestor wnosi o szerokość elewacji ok. 100 m od stronu ul. [...] (gdzie zgodnie z koncepcją znajdować się mają wejścia do budynków) przy zastosowaniu od ul. [...] i [...] szerokości około 21 m powierzchnia zabudowy budynku wynosić będzie około 2.100 m2 powierzchni zabudowy. W związku z tym organ zobowiązany był przeanalizować wielkość powierzchni budynków o tej samej funkcji w najbliższym sąsiedztwie. Budynek o największej powierzchni zlokalizowany w tym obszarze (łącznie z garażem wyniesionym) ma powierzchnię 790 m2. Przy przyjętej planowanej szerokości 21 m od strony ul. [...] i [...] długość budynku od strony ul. [...] nie powinna przekraczać 37 m.

Wobec powyższego organ wskazał, że może dopuścić realizację budynku w formie trzech sekcji budynku (każda z sekcji do 37 m szerokości), na wspólnej płycie garażowej, przy czym odległość pomiędzy sekcjami budynku nie może być mniejsza niż 1/3 maksymalnej wysokości projektowanego budynku. Tego typu zmiany koncepcji zabudowy wymagają jednak wniosku inwestora.

Inwestor planuje budowę budynku o powierzchni zabudowy około 2.100 m2 i długości około 100 m. Parametry te istotnie odbiegają od wyników analizy urbanistycznej. Realizacja budynku o długości około 100 m powierzchni zabudowy jako jednolitej bryty ( w parterze) nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy.

W odniesieniu do parametru wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz liczby kondygnacji wyjaśniono, że w całym obszarze analizowanym wysokości budynków wynoszą od 1-11 kondygnacji. Średnia wysokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi 10,5 m natomiast w kalenicy 12,6 m. Dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego przeprowadzono również odrębną analizę obszaru wydzielonego ulicami [...], [...] i [...].

Średnia arytmetyczna wysokości elewacji frontowych w tym rejonie urbanistycznym wynosi 6,5 m, a w kalenicy 9 m. Średnia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyliczona dla części mieszkalnych budynków wielorodzinnych w wyznaczonym obszarze wynosi 12,3 m, natomiast średnia arytmetyczna wysokości tych budynków w kalenicy wynosi 12,9 m (III kondygnacje).

Inwestor planuje wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na wysokości ok. 17,2 m oraz dach płaski. Parametry te istotnie odbiegają od proponowanych, w oparciu o analizę urbanistyczną.

Dalej organ wyjaśnił, że żaden z parametrów wniosku nie został przez Stronę zmieniony. W piśmie z 3 sierpnia 2020 r. wpłynęło zastrzeżenie inwestora co do wyników analizy. Zarzucono w nim nieuprawnione zawężenie obszaru analizowanego do wybranego fragmentu i błędne określenie frontu działki. Ponadto inwestor powołując się na decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. twierdzi, że wyniki analizy dla przytoczonej wyżej sprawy oraz dla przedmiotowego postępowania są zupełnie różne. Zdaniem organu granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m (zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, frontem terenu jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Inwestor określił, że wjazdy na działkę będą odbywały się od ul. [...] i ul. [...]. Front terenu inwestycji (około 57 m) przylegający bezpośrednio do drogi ustalono od ul. [...] i oznaczono na załączniku graficznym nr 2.

Obszar analizowany został podzielony na 3 rejony o zróżnicowanym sposobie zagospodarowania tj. na rejon zabudowy wielorodzinnej do Xl kondygnacji, rejon cmentarza, usług oświaty i zabudowy wielorodzinnej do max. 7 kondygnacji oraz na rejon wydzielony ulicami [...], [...] i [...], w którym zlokalizowana jest głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w mniejszym zaś stopniu zabudowa wielorodzinna oraz pojedyncza zabudowa handlowa i usługowa, tworząca urbanistyczną całość. Wydzielenie ww. rejonów wynika ze szczegółowej analizy funkcji oraz cech istniejącej zabudowy oraz szeroko rozumianego ładu przestrzennego. W związku z wyszczególnieniem w przedmiotowej analizie trzech obszarów zróżnicowanych funkcjonalnie oraz przeprowadzeniu szczegółowej analizy jednego z nich, tj. obszaru ograniczonego ul. [...], [...] i [...], analiza urbanistyczna została poszerzona o trzy zabudowane nieruchomości ([...], [...] oraz [...]) w tym obszarze, w celu przedstawienia urbanistycznej całości. Poszerzenie obszaru analizowanego o 3 nieruchomości nie miało wpływu na wyniki analizy. Wskazany przez wnioskodawcę obszar inwestycji położony jest w centralnej części rejonu wydzielony ulicami [...], [...] i [...] w związku z tym właśnie ten obszar, ze względu na najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji powinien mieć znaczący wpływ na ustalanie parametrów dla nowej zabudowy.

W ocenie organum, decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. dotyczyła budowy budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego z parkingiem. Inwestor w piśmie z 25 maja 2020 r. sam uznał, że przedmiotowa inwestycja nie jest tożsama z inwestycją, dla której wydana została wskazana decyzja. W związku z powyższym na etapie ustalania parametrów mogło dojść do rozbieżności wynikających z odmiennego przedmiotu wniosku obu inwestycji.

Rekapitulując zajęte stanowisko organ wyjaśnił, że parametry zabudowy przedstawionej we wniosku, znacząco odbiegają od parametrów wynikających z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Nie jest zatem możliwe wydanie decyzji pozytywnej, gdyż inwestycja planowana jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa, zasadami ładu przestrzennego i nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

II.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a polegające na wydaniu decyzji w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, przejawiające się w ustaleniu średnich parametrów zabudowy analizowanej nieruchomości w sposób skrajnie odmienny od parametrów ustalonych w toku wydawania poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej nieruchomości (decyzja nr [...]), co stanowi przejaw dostosowywania wyników analizy urbanistycznej do z góry przyjętej przez organ tezy i jest sprzeczne z zasadą obiektywizmu i bezstronności organu administracji publicznej, a także zasadą tzw. uprawnionych oczekiwań co do treści rozstrzygnięcia;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, polegającego na uznaniu, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem jej parametry są odmienne od parametrów zabudowań istniejących w rejonie wydzielonym przez ul. [...], [...] i [...], podczas gdy ww. obszar stanowi jedynie fragment obszaru wyznaczonego stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, który powinien podlegać analizie jako urbanistyczna całość, a na terenie którego występuje zabudowa o funkcji, parametrach, cecha i wskaźnikach tożsamych bądź zbliżonych do zabudowy projektowanej na dz. ew. [...].

III.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zdaniem SKO w niniejszej sprawie organ I instancji po uzyskaniu informacji od wnioskodawcy, zawartej w jego piśmie z 29 lipca 2020 r., z której wynika że główny dojazd do całej posesji znajduje się od strony ul. [...] wyznaczył granice obszaru analizowanego zgodnie z § 3 rozporządzenia jako trzykrotną szerokość frontu działki, tj. od strony ulicy [...]. Organ przeprowadził w tak wyznaczonym obszarze analizę funkcji i cech zabudowy.

Organ w obrębie ww. obszaru analizy dodatkowo wyodrębnił rejon najbliższej okolicy planowanej inwestycji, wydzielony ulicami: [...], [...] i [...] oraz przeprowadził w nim analizę urbanistyczną, wyliczając średnie arytmetyczne parametrów istniejącej zabudowy. Ponadto średnie wskaźniki parametrów obliczył także dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w rejonie ulic [...], [...] i [...].

Inwestor we wniosku wskazał, że planowana wielkość powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki wynosi ok. 34 %. Średni wskaźnik tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 25,5% zaś dla rejonu wydzielonego ulicami: [...], [...] i [...] wynosi 23%. Natomiast dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej rejonu ulic [...], [...] i [...] wskaźnik ten wynosi 31%.

Wnioskodawca wystąpił o ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 14 m dla 4 kondygnacji i 17 m dla 5 (cofniętej względem frontu) kondygnacji.

W całym obszarze analizy średnia wysokość elewacji wynosi 10,5 m natomiast w kalenicy 12,6 m. Natomiast w rejonie wydzielonym ulicami: [...], [...] i [...] średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 6,5 m, zaś wysokość w kalenicy 9,0 m. Średnie arytmetyczne tych parametrów dla rejonu ograniczonego tymi ulicami, obliczone dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynoszą odpowiednio 12,3 m i 12,9 m.

Parametry o jakie wnioskuje Spółka określone we wniosku znacząco odbiegają od średnich arytmetycznych ww. parametrów zabudowy wyliczonych zarówno dla całego obszaru analizy wyznaczonego w zasięgu trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji, jak również kwartału ulic [...], [...] i [...], jak również dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w tym kwartale tj. dla wszystkich obszarów poddanych analizie urbanistycznej.

W tym miejscu wskazać należy, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy należy w pierwszej kolejności ustalić podstawowe wskaźniki i wielkości dla działek w obszarze analizowanym, o ile zaś wyniki analizy przemawiają za dokonaniem odstępstwa - dopiero wówczas można ustalić odmienne wskaźniki i wielkości. Za takim kierunkiem wykładni przemawia nie tylko wykładnia gramatyczna tych przepisów, ale również dokonana na płaszczyźnie celowościowej i funkcjonalnej. Chodzi wszak o zachowanie istniejącego ładu przestrzennego w taki sposób, by nowa zabudowa funkcjonalnie komponowała się z istniejącą. Użyty w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, zwrot "dopuszcza się" oznacza więc, że można odstąpić od ustalonych zasad, jednakże dopuszczalność tego odstępstwa uzależniona jest od uprzedniego ustalenia podstawowych wskaźników wielkości Umożliwia to jednocześnie ocenę trafności przyjęcia odmiennych parametrów na gruncie konkretnej, indywidualnej sprawy.

IV.

Skargę na powyższą decyzję wniosła T. Sp. z o.o. w W. kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. z art. 81 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na braku rozważenia i ustosunkowania się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

2. przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych sformułowanych przez Skarżącego w treści odwołania, a w konsekwencji - oparciu orzeczenia o niepełny materiał dowodowy, a także niewskazaniu powodów pominięcia zgłoszonych przez Skarżącego wniosków dowodowych,

3. przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, wydanej w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co przejawia się w ustaleniu średnich parametrów zabudowy analizowanej nieruchomości w sposób skrajnie odmienny od parametrów ustalonych w toku wydawania poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej nieruchomości (decyzja nr [...]), co stanowi przejaw dostosowywania wyników analizy urbanistycznej do z góry przyjętej przez organ tezy i jest sprzeczne z zasadą obiektywizmu oraz bezstronności organu administracji publicznej, a także zasadą tzw. uprawnionych oczekiwać co do treści rozstrzygnięcia;

4. przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3, w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 4 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia, polegające na zaniechaniu przez organ II instancji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia przesłanek umożliwiających zastosowanie do wskaźników zabudowy planowanej inwestycji odstępstw od norm ogólnych przemawiają za zastosowanie indywidualnego podejścia przewidzianego w § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

W ocenie Skarżącego, organ ograniczył się jedynie do przywołania treści zarzutów podniesionych w odwołaniu, bez szczegółowego odniesienia się do nich i wyjaśnienia sposobu ich rozpoznania.

O wadliwości postępowania organu II instancji świadczy także okoliczność milczącego pominięcia wniosku dowodowego zgłoszonego w treści odwołania. Skarżący zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania, a także znajdujących się w aktach innej sprawy administracyjnej, tj. wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działkach ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...], wyników analizy urbanistycznej przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie oraz decyzji ostatecznej kończącej przedmiotowe postępowanie, tj. decyzji Zarządu [...] W. nr [...]. Zgłoszone dowody zmierzały do wykazania, iż w toku analizy urbanistycznej prowadzonej na potrzeby rozpoznania poprzedniego wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji na terenie nieruchomości, której dotyczy także niniejsze postępowanie, organ ustalił parametry zabudowy dla obszaru analizowanego w sposób odmienny od parametrów ustalonych w niniejszym postępowaniu, mimo braku zmiany charakterystyki zabudowy na inkryminowanym obszarze w okresie pomiędzy prowadzeniem obu analiz, co w ocenie Skarżącego świadczy o naruszeniu przez organ zasady wzbudzania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady tzw. uprawnionych oczekiwań co do treści rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie odniósł się do tych wniosków.

Odnosząc się szerzej do kwestii naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady tzw. uprawnionych oczekiwań co do treści rozstrzygnięcia - jakiego dopuścił się organ I instancji, a następnie powielił organ odwoławczy - wskazano, że postępowanie zakończone skarżoną decyzją to już drugie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługowym parterem na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Poprzednie postępowanie, zainicjowane analogicznie do niniejszego - wnioskiem Skarżącego - zakończone zostało decyzją nr [...]. Zarówno w toku niniejszego postępowania, jak w trakcie postępowania zakończonego ww. decyzją, organ I instancji przeprowadzał analizę urbanistyczną, której wyniki okazały się jednak skrajnie odmienne. Ustalone średnie wartości parametrów zabudowy zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej na której znajdować się ma inwestycja, znacząco odbiegają od parametrów ustalonych w toku rozpoznawania wniosku Skarżącego o wydanie pierwszej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Skarżącego, powyższe okoliczności stanowią przejaw dostosowywania przez organ I instancji wyników analizy do z góry przyjętego założenia jakim jest odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Takie działanie organu I instancji, a także jego milczące aprobowanie przez organ II instancji, jest dla Skarżącego nie tylko niezrozumiałe, ale przede wszystkim stojące w opozycji do zasady bezstronności, rzetelności i równego traktowania, o których mowa w art. 8 ust. 1 k.p.a., a także - zasady przewidywalności rozstrzygnięć, o której mowa w art. 8 ust. 2 k.p.a. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której organy badając pod kątem parametrów zabudowy tą samą nieruchomość, dochodzą do zupełnie odmiennych wniosków, mimo, że w okresie pomiędzy pierwszą a drugą analizą zabudowa na przedmiotowym obszarze nie uległa żadnym znaczącym zmianom.

Zdaniem Strony, w odniesieniu do obszaru analizy, organ I instancji działał wadliwie, albowiem dokonał arbitralnego wyboru fragmentu tego obszaru, który jednostronnie uznał za miarodajny do oceny parametrów jakie winna spełniać nowa zabudowa. Uchybienie to zostało przez organ II instancji milcząco pominięte. Co więcej - w skarżonej decyzji także organ II instancji omawiając poszczególne parametry inwestycji (wysokość, wskaźnik wielkości nowej zabudowy) odwoływał się nie tylko do parametrów istniejących na całym obszarze analizowanym, ale także odrębnie do parametrów dla zabudowy w rejonie wydzielonym przez ul. [...], [...] i [...].

Działanie takie jest sprzeczne z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniem. W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla ustalenia, że przesłanka dobrego sąsiedztwa została spełniona wystarczy, aby choćby jedna z działek sąsiednich (w szerokim rozumieniu tego słowa) była zabudowana w sposób pozwalający na wniosek, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowych funkcji, czyli posiada cechy pozwalające uznać, że projektowana inwestycja spełnia cechy dobrego sąsiedztwa. Bezpośrednio z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, a także z orzecznictwa sądów administracyjnych, wynika z kolei, iż w toku analizy urbanistycznej prowadzonej na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy, badaniu podlegają wszystkie nieruchomości w granicach wyznaczonych zgodnie z rozporządzeniem. Konieczność badania cech zabudowy wszystkich nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizowanego determinuje już sam sposób wyznaczenia tego obszaru. W orzecznictwie podkreśla się także, iż tylko w taki sposób możliwe jest zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego.

Zdaniem Skarżącego organy nie są uprawnione do ograniczania w jakimkolwiek stopniu obszaru analizowanego, którego granice ustalone zostały w ramach analizy urbanistycznej zgodnie z minimalnymi parametrami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Zdaniem Strony oceniając parametr w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, organ II instancji odniósł dane planowanej inwestycji do średniej arytmetycznej wysokości zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Działanie takie jest błędne, albowiem stoi w sprzeczności z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem pierwszeństwo przy wyznaczaniu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma przedłużenie krawędzi elewacji frontowych istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich. Dopiero gdy wysokości tej nie da się ustalić w powyższy sposób, to wysokość tą ustala się na podstawie średniej wysokości występującej na całym obszarze analizowanym.

W kwestionowanej decyzji organ odwoławczy nie wskazał jakie elementy analizy architektonicznej zdecydowały o potrzebie odejścia od wskazanego w § 7 ust. 1 rozporządzenia zasadniczego kryterium ustalającego wysokości zabudowy. Bez wątpienia taki sposób ustalania przez organ administracji publicznej elementów wydanego rozstrzygnięcia narusz rozporządzenie.

W ocenie Skarżącego również konkluzja organu o braku podstaw do odejścia od zasady średniej wysokości zabudowy jest nie tylko nieuzasadniona, ale także błędna. W tożsamy sposób należy ocenić analogiczne stanowisko organu II instancji w przedmiocie braku podstaw do zastosowania odstępstwa od średnich parametrów istniejącej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia).

Przepisy Rozporządzenia dopuszczają możliwość indywidualnego podejścia do nowej zabudowy, nie wprowadzając szczególnych wytycznych co do możliwości zastosowania odstępstw. W ocenie Skarżącego, niewątpliwie miejsce położenia działki, jej kształt wielkość, dogodne dojście oraz dojazd, a także zróżnicowane sąsiedztwo urbanistyczne przemawiają za zastosowanie indywidualnego podejścia przewidzianego przepisami § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Interpretacja zasady dobrego sąsiedztwa mająca służyć organizacji i zachowaniu ładu przestrzennego, w istotny sposób wpływa na treść wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości. Ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości powinno być wyraźnie uzasadnione, zwłaszcza, że stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., uwzględnienie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedną z podstawowych zasad obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w szczególności wówczas, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien mieć na uwadze zarówno "słuszny interes strony" wynikający z jej praw podmiotowych także do zagospodarowania swojej nieruchomości, jak i zgodność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego (nowej zabudowy) z ładem przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. W sytuacji istnienia tak zróżnicowanej przestrzeni miejskiej jak na analizowanym obszarze, zarówno w skali urbanistycznej jak i formy zabudowy, nie można poprzestać tylko na matematycznym uśrednianiu parametrów dla projektowanej zabudowy uzupełniającej. W celu podnoszenia ładu przestrzennego można wszak korzystać z indywidualnego podejścia przy określeniu cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest uzasadniona, albowiem organ odwoławczy w istocie uchylił się od oceny istoty sprawy, sformułowanych przez Stronę Skarżącą zarzutów odwołania i kluczowych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Stosownie do sensu i znaczenia art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Tym samym również w postępowaniu odwoławczym, wydanie decyzji spełniającej wymagania prawa, powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania natomiast jest zobowiązany przeprowadzić powtórnie merytoryczną analizę sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji i dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, na podstawie oceny całego materiału dowodowego. Kompetencje organu odwoławczego obejmują bowiem zarówno uprawnienie do korygowania wad prawnych rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, bądź postepowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych sprawy. Na mocy zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja organu odwoławczego musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

VII.

Mając na uwadze powyżej wskazane uprawnienia organów odwoławczych, za zasadne należało uznać zarzuty skargi wskazujące na naruszenie zasad procesowych określonych w art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Nadto, uzasadnienie decyzji SKO zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. brak jest w nim bowiem odniesienia się do kluczowych elementów stanu faktycznego i zarzutów odwołania, przez co merytoryczna sądowa kontrola tego aktu jest w chwili obecnej niemożliwa.

W zasadzie organ ograniczył się do zrelacjonowania przebiegu postępowania przed organem I instancji, przytoczenia wybranych elementów analizy urbanistycznej i podkreślenia związania jej postanowieniami. Brak jest natomiast jakiejkolwiek oceny tego, czy organ I instancji zasadnie określił obszar analizy i przyjęte współczynniki, a także jakie znaczenie ma w sprawie wcześniejsza decyzja ustalająca warunki zabudowy. Brak jest też rzetelnej i przede wszystkim krytycznej weryfikacji analizy urbanistycznej, w szczególności zasadności przyjętych w niej założeń i wyliczeń, co niewątpliwie było obowiązkiem organów obu instancji, zwłaszcza że odwołanie zwracało szczególną uwagę na wadliwość tego dokumentu.

Analizując powyższe kwestie szczegółowo należy przede wszystkim wskazać, wbrew temu co podkreśla skarga, że organ I instancji co do zasady w sposób prawidłowy ustalił obszar analizowany. W znajdującym zastosowanie w sprawie § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się (...), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front działki to natomiast część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W kontekście tego, Sąd nie ma wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo ustalił obszar analizowany. Inną jednak rzeczą jest to, czy mógł w ogóle przyjąć do analizy funkcji i współczynników zabudowy tylko wybrane elementy z tego całego obszaru, charakterystyczne dla części terenu ograniczonego kwartałem ulic: [...], [...] i [...]. Jak bowiem wskazuje organ I instancji, cały obszar poddany analizie ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami jest podzielony pod względem urbanistycznym na kilka rejonów o zróżnicowanym sposobie zagospodarowania. Rejony te wydzielone zostały pasami drogowymi ulic o znaczeniu ponadlokalnym oraz ulic leżących na przedłużeniu takich ciągów komunikacyjnych, co jego zdaniem uzasadnia przyjęcie do dalszej analizy tylko rejonu, w którym znajduje się nieruchomość Spółki, ograniczonego wskazanymi ulicami. Organ I instancji wprost wskazał, że wyliczył w opracowanej analizie średnie wskaźniki dla całego obszaru, ale również odrębnie dokonał analizy i wyliczył średnie arytmetyczne dla rejonu wydzielonego ul. [...], [...] i [...]. W jego ocenie to te właśnie wskaźnik wraz z cechami zagospodarowania na ww. terenie powinny być wiodącym wyznacznikiem nowej zabudowy. Przy wyraźnie zróżnicowanych funkcjonalnie obszarach nie należy więc stosować dla nowej zabudowy uśrednionych parametrów z całego obszaru analizowanego lecz należy określać parametry dla nowej zabudowy wg. kwartału wyodrębnionego funkcjonalnie.

SKO odnośnie do tej kwestii i takiego spojrzenia organu I instancji, w ogóle się nie wypowiedział. Brak jest w szczególności jakiejkolwiek oceny, czy organ mógł przyjąć takie właśnie współczynniki i ograniczyć je w istocie do części obszaru analizy. Brak wykazania, z czego taka możliwość by wynikała i czy przede wszystkim jest ona uzasadniona okolicznościami. Skarżąca Spółka wyraźnie przy tym wskazywała w odwołaniu (zarówno decyzja I instancji jak i odwołanie po ro właśnie zostały przez Sąd obszernie zrelacjonowane w części historycznej), że taki sposób analizy jest wadliwy, albowiem nie znajduje uzasadnienia w u.p.z.p. oraz rozporządzeniu. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc odniesienie się do zasadności przyjętych przez organ I instancji współczynników, zwłaszcza że Strona kwestionowała wyraźnie prawidłowość działania organu stopnia podstawowego.

Powyższe stanowi naruszenie zarówno art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. statuujących zasadę prawdy obiektywnej i obowiązek wyjaśnienia istoty sprawy. Organ odwoławczy winien więc w sposób jednoznaczny ocenić i wypowiedzieć się co do ważnych dla rozstrzygnięcia kwestii, a taką jest niewątpliwie to, czy możliwe w istocie było ograniczenie współczynników wymaganych przy analizie do tych wynikających z zabudowy istniejącej jedynie w kwartale ul. [...], [...] i [...]. Sąd w niniejszym wyroku nie rozstrzyga przy tym o prawidłowości takiego stanowiska organu stopnia podstawowego.

Zachodzi także naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., który wymaga od organów prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie jest spełnieniem tego wymagania działanie, które w sposób dowolny ignoruje obowiązek odniesienia się do kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii, tym bardziej w sytuacji gdy Strona wyraźnie na to wskazuje.

W kontekście powyższego, już z tej przyczyny decyzja SKO podlegała uchyleniu. Nie jest natomiast możliwe równoczesne uchylenie decyzji organu I instancji, bowiem wobec braku stanowiska SKO w kwestii prawidłowości dokonanej analizy, stanowiłoby to w istocie rozstrzygnięcie tej kwestii po raz pierwszy w postępowaniu sądowym, z pominięciem organu odwoławczego i jego obowiązków.

W ponownym postępowaniu SKO dokona zatem oceny sporządzonej analizy i wypowie się co do tego, czy organ I instancji mógł w ogóle ograniczyć z przyczyn przez niego wskazywanych tę analizę jedynie do obszaru funkcjonalnego ograniczonego granicami ulic [...], [...] i [...]. Dopiero wówczas organ wypowie się co do każdego z elementów analizy uwzględniając stanowisko Spółki, która wskazuje na to, że z uwagi na charakterystyczne elementy terenu uzasadnione jest odstępstwo od współczynników średnich. Wówczas organ oceni wymagania dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Organ winien również pamiętać, że jakkolwiek sporządzona analiza urbanistyczna jest kluczowym elementem każdego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, to jednak jej postanowienia nie mogą być bezkrytycznie przyjmowane i akceptowane. Sprawy warunków zabudowy nie załatwia bowiem urbanista sporządzający analizę, a organ, opierając się na owej analizie i odnosząc ją do konkretnych okoliczności sprawy. Wskazuje na to § 3 ust. 1 rozporządzenia określający, że to organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. To więc, że sporządzona przez urbanistę analiza przewiduje określone wartości średnie, nie zwalnia organu od ich własnej weryfikacji, w tym rozważenia cech szczególnych terenu. Nie jest też tak, że jeżeli analiza urbanisty nie przewiduje możliwości odstępstw od przyjętych współczynników średnich (bez względu czy w sposób wyraźny tego zakazuje czy poprzez milczenie w tym względzie), to organ może na takim wskazaniu poprzestać. Jak już wskazano, a co jeszcze raz Sąd podkreśla, to organ dokonuje ostatecznej analizy terenu, w tym czy odstępstwo od ustalonych współczynników średnich jest uzasadnione z punktu widzenia wartości, jakie przyświecają potrzebie zachowania ładu przestrzennego przy jedoczesnym uwzględnieniu interesu strony. Inaczej mówiąc, to organ ostatecznie załatwia sprawę a nie urbanista przygotowujący jedynie analizę wedle swej najlepszej wiedzy.

Na marginesie należy także zwrócić uwagę, że oceniając analizę urbanistyczną jakkolwiek uwzględnia się zabudowę istniejącą, to jednak organ może również rozważyć to, w jaki sposób zabudowa sąsiednia jest ukształtowana przepisami planu miejscowego. Jest to zwłaszcza istotne z punktu widzenia możliwości przyjęcia innych niż średnie współczynników kształtujących zabudowę dla danej inwestycji. Część terenu analizowanego w tym postępowaniu znajduje się na obszarze (na wschód i północ od ul. [...]) objętym postanowieniami uchwały Rady [...] W. nr [...] z [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów poprzemysłowych w rejonie ulicy [...] - część I ([...]). Postanowienia tego planu mogą służyć ocenie, czy przyjęcie współczynników średnich służy utrwalaniu ładu przestrzennego czy też inne wartości będą lepiej spełniać ten warunek.

VIII.

Sąd uznaje również za istotne uchybienie procesowe, brak odniesienia się przez SKO do zarzutów odwołania wskazujących na nierówne potraktowanie Skarżącej Spółki w tym postępowaniu, z punktu widzenia sposobu przeprowadzenia analizy w analogicznej sprawie zakończonej decyzją organu I instancji z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]. Skarżąca twierdzi, że wyniki analizy dla przytoczonej sprawy oraz te wyznaczone w niniejszym postępowaniu są skrajnie różne, co narusza zasadę z art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Przede wszystkim, wobec istnienia w obrocie prawny wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy dla w zasadzie dokładnie takiego samego terenu i zamierzenia (różniącego się jedynie działkami, na których jest zjazd - nr ew. [...] i [...]) i wydanej dla tego samego podmiotu, niezbędne było odniesienie się do ustaleń tej decyzji w kontekście przyjętej tam analizy i współczynników oraz porównanie ich ze sprawą niniejszą. Organ nie ma przy tym ani prawa ani obowiązku badania legalności tej wcześniejszej decyzji, jednak powinien zidentyfikować elementy stanu faktycznego i prawnego tej sprawy i sprawy wcześniejszej i w kontekście tego wyjaśnić, czy sposób procedowania we wcześniejszym postępowaniu i czynione w nim ustalenia są odrębne i jakie to ma ewentualne przełożenie na obecną sprawę.

Należy nadto wskazać na treść art. 63 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości.

Niewątpliwie w ocenie Sądu art. 63 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza w sposób wyraźny możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu zarówno kilku wnioskodawcom, jak również jednemu wnioskodawcy, który wystąpił z wnioskiem lub też uzyskał już wcześniej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu. Niemniej jednak warunkiem dopuszczalności wystąpienia z więcej niż jednym wnioskiem przez tego samego wnioskodawcę odnośnie do tego samego terenu jest odmienność planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Istotną okolicznością umożliwiającą wydanie kilku decyzji temu samemu podmiotowi jest wiec to, aby wnioski dotyczyły innych inwestycji na tym samym terenie. Zarówno teren jak i zamierzenie należy przy tym oceniać funkcjonalnie a nie stricte literalnie.

W ponownym postępowaniu SKO odniesie się zatem zarówno do decyzji organu stopnia podstawowego z [...] kwietnia 2020 r. i do sporządzonej w niej analizie. W razie ustalenia rozbieżnego sposobu analizy i przyjętych współczynników organ wyjaśni, dlaczego takie działanie jest lub nie jest prawnie dopuszczalne.

Organ oceni również, czy obecnie procedowany wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z wnioskiem już wcześniej przez tego inwestora złożonym. Stanowisko Strony co do istnienia odmienności w tym zakresie nie jest tu jednak wiążące.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie prowadził dowodów wskazanych w skardze ze względu na formalny zakres orzeczenia, eliminujący decyzję SKO z przyczyn procesowych.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł.