Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 703/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 6 pkt 1 i pkt 11
journal: Dz.U. 2014 poz 1789
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1547/16 w sprawie ze skargi [...] w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od [...] w K. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1547/16) po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

[...] oraz [...] w zawiadomieniu kierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie zgłosiły wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Stan ten nastąpił w wyniku odwodnienia zaistniałego w obrębie ulicy P., w trakcie realizacji inwestycji drogowej, w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 Skawiński Obszar Łąkowy PLH 120079. Stowarzyszenia zarzuciły, iż od ponad tygodnia, dniem i nocą odpompowywana jest woda w obrębie ulicy P.. W wyniku tego poziom wody na wskazanym wyżej obszarze chronionym obniżył się istotnie. Dotychczas stale wilgotna łąka z bagienną roślinnością "zamienia się w pustynię". Według podmiotów zgłaszających zagrożenie wystąpienia szkody w środowisku, dreny zainstalowane wzdłuż całej przebudowywanej części ulicy mają obniżyć poziom wód gruntowych do 2,5 m. Instalacja ta spowoduje całkowite zniszczenie chronionego obszaru. Ponadto wnioskodawcy wskazali, iż prowadzone prace są sprzeczne z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w części dotyczącej zastosowania szalunków szczelnych przy prowadzeniu odwodnienia wykopów.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w chronionych gatunkach i chronionych siedliskach przyrodniczych. Motywem tego rozstrzygnięcia było m.in. uznanie, iż prowadzone przez wykonawcę robót odpompowanie wody, nie mogło mieć znaczącego negatywnego wpływu na chronione siedliska przyrodnicze, z uwagi na krótkotrwałość tego działania. Nadto wskazał, że jest mało prawdopodobne aby teren, na którym występuje siedlisko znalazł się w zasięgu oddziaływania prowadzonego odwodnienia, gdyż siedlisko jest oddalone od miejsca prac o ok. 100 m. Organ administracji powołując się na specjalistyczne opracowania naukowe podał również, że najważniejszą cechą siedliska w postaci zmiennowilgotnych łąk trzęślicowych (Molinion) jest zmienny poziom wody gruntowej, który na początku okresu wegetacyjnego jest bardzo wysoki i łąki mogą być zalane, podczas gdy w lecie opada nisko, często poza zasięg systemu korzeniowego wielu roślin. Zatem w ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, okresowe pozbawienie tego siedliska dopływu wody nie jest równoznaczne z jego zniszczeniem. Pompowanie wody miało miejsce na przełomie lipca i sierpnia 2013 r., a więc w okresie, w którym roślinność w sposób naturalny mogła być pozbawiona zasilania w wodę, bez szkody dla jej stanu. Brak zagrożenia szkodą w środowisku potwierdzają także wyniki Kwartalnego Raportu Nadzoru Przyrodniczego. Z dokumentu tego wynika, że w okresie prowadzenia obserwacji, który zbiegł się również z okresem użycia igłofiltrów do odwodnienia fragmentu rozbudowywanej drogi, łąki występujące na terenie obszaru Natura 2000 wykazują charakter podmokły. Dodatkowo autorzy raportu podali, że okres letni w którym prowadzono obserwacje charakteryzował się małymi opadami i wysokimi temperaturami, a mimo to, na terenie obszaru chronionego wyraźnie zachowana była odpowiednia wilgotność podłoża. W raporcie tym potwierdzono również występowanie chronionych motyli: modraszka telejus, modraszka nausitous oraz czerwończyka fioletka. Również obserwacje przeprowadzone w okresie późniejszym, po zaprzestaniu prowadzenia odwodnienia, potwierdzają, że na przedmiotowym terenie nadal występują chronione siedliska zmiennowilgotnych łąk.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosło [...]. Zarzuciło m.in., że organ I instancji nie dopełnił obowiązku przesłuchania świadków na okoliczność odpompowywania wody i nie sporządził inwentaryzacji przyrodniczej. Skarżący zaprzeczył twierdzeniu organu I instancji, że odwodnienie było krótkotrwałe, bowiem prowadzone było przez okres ok. 3 tygodni. Natomiast osuszanie obszaru Natura 2000 trwa już ponad dwa lata. Realizacja drogi była powodem zniszczenia wielu siedlisk roślin chronionych oraz siedlisk motyli.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że zgłoszenie dokonane przez Stowarzyszenie rozpatrzone było w zakresie szkody w środowisku w wodach, a także obszaru Natura 2000. Podzielił trafność ustaleń dokonanych przez organ I instancji, iż nie można stwierdzić wystąpienia szkody w środowisku w wodach.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż obszar Natura 2000 stanowi jedną z form ochrony przyrody niezaliczonej do chronionych siedlisk przyrodniczych. Z tego względu należy odrzucić koncepcję wystąpienia szkody w środowisku w obszarze Natura 2000 "Skawiński Obszar Łąkowy" PLH120079. Jeżeli natomiast chodzi o siedlisko - zmiennowilgotna łąka trzęślicowa o kodzie 6410, to taki rodzaj siedliska stanowi chronione siedlisko przyrodnicze. Do zagadnienia wpływu na to siedlisko szeroko odniósł się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w zaskarżonej decyzji, a organ II instancji je podzielił. Generalny Dyrektor Ochrony Środowisko podkreślił, iż odpompowywanie wody prowadzone było w stosunkowo niewielkiej odległości od granic obszaru Natura 2000, a najbliżej zlokalizowane siedlisko - zmiennowilgotna łąka trzęślicowa o kodzie 6410 oddalona była od miejsca pompowania o ok. 100 m. Zaprzecza temu skarżący twierdząc, że najbliższe siedlisko (przy czym nie wskazuje jakie) znajdowało się 2 m od linii pompowania. Organ odwoławczy uznał jednak, że w sprawie nie można stwierdzić istnienia zagrożenia szkodą w środowisku dla Obszaru Natura 2000. Wyjaśnił, iż obszar taki wyznaczany jest zawsze szerzej, obszerniej w odniesieniu do chronionych siedlisk będących przedmiotem jego ochrony. Nieistotny jest więc przebieg granicy samego obszaru, a istotne jest to, gdzie występują chronione siedliska. Przyjmując jednak nawet, że chronione siedlisko przyrodnicze występowało w bezpośrednim sąsiedztwie linii pompowania, to i tak, na skutek odwodnienia, nie wystąpiła szkoda w środowisku w tym siedlisku. Zgodnie bowiem z definicją szkody w środowisku, w chronionym siedlisku przyrodniczym (art. 6 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie) przez szkodę rozumie się negatywną, mierzalną zmianę mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych. Definicja właściwego stanu ochrony siedliska zawarta jest w art. 5 pkt 25 ustawy o ochronie przyrody. Najistotniejszym elementem tej definicji, przy uwzględnieniu sumy oddziaływań na siedlisko jest to, że naturalny zasięg siedliska przyrodniczego na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej nie zmienia się lub zwiększa się, struktura i funkcje, które są konieczne do długotrwałego utrzymania się siedliska istnieją i prawdopodobnie nadal będą istniały oraz typowe dla tego siedliska gatunki znajdują się we właściwym stanie ochrony. W świetle definicji szkody w środowisku organ odwoławczy podkreślił, że nie można przyjąć, iż każda negatywna zmiana (o ile w ogóle występuje) może zostać uznana za szkodę w środowisku w chronionym siedlisku przyrodniczym. Wyjaśnił, że wskazany typ siedliska występuje na przedmiotowym obszarze Natura 2000 na powierzchni 1,76 ha, co wynika ze Standardowego Formularza Danych dla tego obszaru. Lokalne i krótkotrwałe odwodnienie prowadzone na odcinku około 200 m, nie doprowadzi do takiego zniszczenia tego typu siedliska. Tym bardziej nie może doprowadzić do negatywnej zmiany, która mieć będzie wpływ na naturalny zasięg występowania tego siedliska, czy też na jego występowanie w kraju lub w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe występują bowiem na terenie całego kraju i są dość pospolite. Przyjmując więc teoretycznie, że odwodnienie w trakcie prowadzenia inwestycji drogowej miałoby wpływ na stan tego siedliska, to i tak nie można byłoby mówić o szkodzie w środowisku. Organ zaznaczył również, że art. 2 ustawy szkodowej stanowi, iż jej przepisy stosuje się do szkód spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska. Zatem, w postępowaniu należałoby wykazać związek przyczynowy pomiędzy wspomnianą wyżej działalnością podmiotu, a powstałą szkodą. Oznacza to, że należałoby jednoznacznie wykluczyć wszelkie inne możliwe oddziaływania na przedmiotowe siedlisko spowodowane chociażby przyczynami klimatycznymi. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie jest to jednak możliwe w rozpatrywanym przypadku.

Przedstawione rozważania, zdaniem organu odwoławczego, dotyczą również drugiego typu siedliska obecnego na przedmiotowym obszarze Natura 2000 na powierzchni 4,41 ha tj. niżowych i górskich świeżych łąk użytkowanych ekstensywnie (siedliska o kodzie 6510). Potwierdzają to również wyniki Kwartalnego Raportu Nadzoru Przyrodniczego przesłanego przez [...]. Z raportu tego wynika, że w okresie prowadzenia obserwacji, który zbiegł się ze stosowaniem igłofiltrów, łąki występujące na terenie obszaru Natura 2000 wykazują charakter podmokły. Ponadto okres letni, w którym prowadzono obserwacje, charakteryzował się małymi opadami i wysokimi temperaturami, a pomimo to była wyraźnie zachowana odpowiednia wilgotność podłoża. Również późniejsze sprawozdanie z nadzoru przyrodniczego prowadzonego w związku z budową w okolicy cmentarza komunalnego i spopielarni potwierdzają, że nadal na tym terenie występują chronione siedliska zmiennowilgotnych łąk.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyże decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniosło [...]. Zarzuciło naruszenie:

- art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania wyłącznie w kierunku ustalenia, czy nastąpiła szkoda w środowisku, z pominięciem ustaleń zmierzających do stwierdzenia, czy nastąpiło bezpośrednie nią zagrożenie – w zakresie dotyczącym chronionych siedlisk przyrodniczych i gatunków chronionych;

- art. 3 ust. 1 pkt. 4 wskazanej wyżej ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z pism skarżącego wynikało, że bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku odnosiło się nie do staniu wód na obszarze Natura 2000, ale do stanu chronionych siedlisk przyrodniczych i gatunków chronionych;

- art. 10 w zw. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego stowarzyszenia przez organ I instancji możliwości udziału w oględzinach, które zostały przeprowadzone dnia 29 lipca 2013 r.;

- art. art. 10 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji braku przeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z przesłuchania świadka zgłoszonego przez skarżącego;

- art. 80 k.p.a. – poprzez niego niezastosowanie i uznanie, że nie nastąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku wyłącznie w oparciu o dowody, których autorem jest Inwestor;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie i brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym zwłaszcza w odniesieniu do sprzecznych wyjaśnień Gminy Kraków dotyczących odwadniania gruntu;

- art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym wyjaśnienia, czy z postępowania dowodowego (a zwłaszcza przeprowadzonych oględzin) wynika brak wystąpienia szkody w środowisku tudzież brak zagrożenia jej wystąpienia;

- art. 8 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej w szczególności poprzez bezkrytyczną akceptację twierdzeń Inwestora i insynuowanie skarżącemu, że przedmiotem jego zgłoszenia nie była szkoda w środowisku, ale niezgoda na inwestycję zrealizowaną przez Inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11.10.2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał na regulacje prawne zawarte w ustawie z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1789; dalej ustawa szkodowa), powołując m.in. definicję szkody w środowisku" i definicję "bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku" (art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej). Zauważył, że w rozpatrywanej sprawie zgłoszone zagrożenie wystąpienia szkody w środowisku dotyczyło gatunków chronionych w chronionych siedliskach przyrodniczych, spowodowanego obniżeniem wód na gruncie w związku z prowadzoną inwestycją drogową. Zatem – podkreślał WSA w Warszawie - zadaniem organu administracji było ustalenie, czy doszło do odwodnienia siedliska przyrodniczego oraz czy w jego konsekwencji wystąpiło zagrożenie szkodą bądź wystąpiła szkoda. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zwrócił uwagę, że zgłoszenie dokonane przez [...] miało na celu wykazanie, że na skutek odwodnienia gruntu spowodowanego inwestycją drogową doszło do szkody w środowisku, bądź że wystąpiło zagrożenie szkodą w środowisku. Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji skupił się na wykazaniu, że odwodnienie było krótkotrwałe, bowiem wiązało się z odpompowaniem wody trwającym przez maksymalnie trzy tygodnie. WSA w Warszawie podkreślił, że organ odwoławczy zamiast zbadać to, jaki był skutek odpompowania wody, czy było nim odwodnienie, w konsekwencji którego wystąpiła szkoda w środowisku, bądź istnieje zagrożenie wystąpienia szkody, organ uznał – utożsamiając odwodnienie gruntu z procesem odpompowania wody – że nie mogło to spowodować szkody w środowisku. Przez "odwodnienie" należy rozumieć zmianę stanu wód na gruntach siedliska chronionego, na skutek odpompowania wody i osuszania tych gruntów. Zadaniem organu było więc ustalenie, czy do takiego odwodnienia doszło. W sprawie ustaleń w tym zakresie nie poczyniono. Organ I instancji uznał bowiem, że zbadanie tej okoliczności, tj. określenie czy i w jakim stopniu doszło do obniżenia zwierciadła wód gruntowych na terenie obszaru Natura 2000, nie jest możliwe, bowiem w trakcie realizacji inwestycji drogowej związanej z rozbudową ulic W. i P., nie prowadzono pomiarów poziomu zwierciadła wód gruntowych w granicach obszaru Natura 2000, ani też w bezpośrednim jego sąsiedztwie. Organ odwoławczy zaś do okoliczności tej w ogóle się nie odniósł. Sąd I instancji uznał, że w zaskarżonej decyzji organ administracji nie uwzględnił i nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy okoliczności, co przejawia się w szczególności w lakonicznych stwierdzeniach dotyczących braku możliwości wystąpienia szkody w środowisku. Przywołane zaś przez organ dokumenty nie odnoszą się do zagrożeń dla gatunków wskazanych przez skarżącego, ani nie dokonują oceny tego, czy poziom wód na skutek prowadzonego odpompowania się obniżył, wpływając negatywnie na chronione siedlisko i występujące tam gatunki. Te okoliczności zdaniem Sądu I instancji powinny zaś zostać wyjaśnione, aby można było ocenić czy wystąpiła szkoda w środowisku, zgodnie z definicją zawartą w ustawie szkodowej. W myśl tej definicji konieczne jest ustalenie stanu początkowego. Tymczasem w niniejszej sprawie okoliczność ta w ogóle nie została rozważona, szczególnie w kontekście podnoszonej przez skarżącego okoliczności, iż posiada on dokumenty pozwalające to ocenić.

Zaakcentował WSA w Warszawie, że skarżący w zgłoszeniu podał, iż zainstalowane wzdłuż całej przebudowywanej części ulicy dreny mają obniżyć poziom wód gruntowych do 2,5 m. co sprawi całkowite zniszczenie chronionego obszaru. Organ okoliczności tej nie sprawdził. Z analizy decyzji organu I instancji wynika, że uznał on, iż zgłaszający nie przedstawił dowodów potwierdzających tę okoliczność. Wskazał WSA w Warszawie, że to na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Brak odniesienia się do powyżej opisanego zarzutu, skwitowany w decyzji I instancji lakonicznym stwierdzeniem o braku możliwości zmierzenia poziomu wody i pominięcie tej okoliczności milczeniem przez organ odwoławczy, również stanowią naruszenia ww. przepisów postępowania.

Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o uznanie, że miejsce pompowania wody znajduje się w odległości 100 m od siedliska, a zatem mało jest prawdopodobne, aby siedlisko znalazło się w zasięgu oddziaływania odpompowania wody. WSA zwrócił uwagę, iż właśnie stwierdzenie istnienia prawdopodobieństwa wystąpienia szkody jest zadaniem organu przyjmującego zgłoszenie o wystąpieniu szkody w środowisku lub o zagrożeniu wystąpieniem tej szkody. Ponadto, w sprawie, organ ma za zadanie ocenić czy odwodnienie terenu ma wpływ na środowisko, a nie czy w zasięgu odpompowania wody znajduje się chronione siedlisko. Podkreślił sąd I instancji, że skarżący w odwołaniu zwrócił uwagę, iż dysponuje inwentaryzacją, wykazującą ilość gatunków i rodzaj gatunków chronionych występujących w omawianym siedlisku. Organ tę okoliczność pominął. Podobnie jak pominął okoliczność, że skarżący do odwołania dołączył dwie opinie, które w jego ocenie mają istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w jej całokształcie, bowiem nie odniósł się do wszystkich twierdzeń podniesionych przez odwołującego.

Sąd I instancji wskazał również, że Kwartalny Raport Przyrodniczy, na który powołują się organy administracji mówi o wilgotności terenu oraz o wystąpieniu na nim gatunków chronionych. Jednak dokument ten nie mówi o tym, czy gatunki te występują w stanie uszczuplonym, co może świadczyć o wystąpieniu szkody w środowisku. Ta okoliczność również wymaga wyjaśnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Organ administracji za niezasadny uznał zarzut sformułowany przez Stowarzyszenie, iż do zniszczenia obszaru Natura 2000 Skawiński Obszar Łąkowy PLH 120079 doprowadzą zainstalowane wzdłuż przebudowywanej części ulicy dreny i wykonane rowy. Powyższa kwestia była bowiem rozpatrywana w prowadzonym przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji drogowej na środowisko. WSA podkreślił, że rolą organu prowadzącego postępowanie w trybie ustawy szkodowej, jest stwierdzenie zaistniałych zmian. Dokonanie ustaleń w oparciu o analizy prowadzone w odrębnych postępowaniach, może być pomocniczo zastosowane, ale tylko wówczas gdy odniesienie wyników tych analiz do rozpatrzonej sprawy, będzie adekwatne. Wskazanie, wobec argumentacji zgłaszającego szkodę, wyłącznie że w odrębnym postępowaniu podnoszona okoliczność była badana i nie wyjaśnienie dlaczego ma to znaczenie w tej sprawie, nie jest wystarczające. Zarzut ten winien być zatem ponownie rozpatrzony.

Zdaniem sądu I instancji, organ rozpatrując niniejszą sprawę skupił się wyłącznie na wykazaniu, że szkoda w środowisku nie wystąpiła, nie odnosząc się do istotnej okoliczności – czy wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku. Tym samym organ dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 2 ustawy szkodowej, w myśl którego przepisy ustawy stosuje się również do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

WSA w Warszawie zalecił, aby organ administracji zebrał dowody pozwalające na ustalenie stanu początkowego, następnie dowody w zakresie wystąpienia (lub braku wystąpienia) odwodnienia oraz czy ewentualne odwodnienie terenu miało wpływ na istniejące siedlisko. Nadto organ winien wyjaśnić – opierając się na właściwych dokumentach – w jakiej odległości od najbliższego siedliska trwało pompowanie wody.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia tego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądał także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Podstawy skargi kasacyjnej określone zostały poprzez zarzuty naruszenia:

I. Prawa materialnego, tj.:

a) wadliwe przyjęcie, iż organ administracji nieprawidłowo zastosował art. 105 k.p.a. oraz art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a., co nastąpiło w wyniku dokonania błędnej oceny, że istniały podstawy do zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, podczas gdy organ odwoławczy odniósł się do kwestii zniszczenia chronionego siedliska, żądań i dowodów wskazanych przez odwołujące się Stowarzyszenie, a nieprawidłowości czy zaniedbania w realizacji ustaleń decyzji zezwalającej na inwestycję drogową, podobnie jak prawidłowość ustaleń dokonanych podczas oceny oddziaływania na środowisko nie mogą podlegać obecnie ocenie, gdyż warunki ustalone taką decyzją winny być przedmiotem egzekucji, decyzja ostateczna ma walor trwałości i nie może być podważana za pomocą wszczęcia postępowania w innej sprawie, co wykluczało wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, tym samym organ nie mógł naruszyć art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, a sąd winien oddalić skargę (art. 151 p.p.s.a.);

b) nieprawidłowe zastosowanie art. 6 pkt 11a ustawy szkodowej w zw. z definicją właściwego stanu ochrony siedliska z art. 5 pkt 25 ustawy o ochronie przyrody, której najistotniejszym elementem jest to, że naturalny zasięg siedliska na terenie kraju lub państw UE nie zmienia się lub zwiększa się, struktura i funkcje, które są konieczne do długotrwałego utrzymania siedliska istnieją i będą istniały oraz typowe dla tego siedliska gatunki znajdują się we właściwym stanie ochrony, tym samym w sprawie nie mogło dojść do takiej zmiany, skoro m.in. kwartalny raport nadzoru przyrodniczego potwierdził stan uwilgotnienia siedliska oraz występowanie w nim chronionych gatunków, co powinno skutkować oddaleniem skargi;

c) niezastosowanie art. 6 pkt 2 ustawy szkodowej w zw. z art. 5 pkt 25 i art. 26 ustawy o ochronie przyrody i odniesienie możliwości zaistnienia szkody w środowisku oraz bezpośredniego nią zagrożenia do obszaru Natura 2000 Skawiński Obszar Łąkowy, co było przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko realizowanej inwestycji drogowej, a nie do zasięgu siedliska chronionego na obszarze kraju i tym samym skoro m.in. kwartalny raport nadzoru przyrodniczego potwierdził stan uwilgotnienia siedlisk (w okolicach realizowanej inwestycji) oraz występowanie na nich chronionych gatunków, to nie było podstaw do badania zmiany w skali lokalnej, co powinno skutkować oddaleniem skargi.

II. Przepisów postępowania tj.:

a) art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył art. 7, 15, 77 par. 1 i 80 k.p.a. poprzez niepełne odniesienie się do przekształcenia chronionego siedliska, dowodów i żądań wskazanych przez skarżące Stowarzyszenie, podczas gdy organ ten szeroko odniósł się do zarzutu zniszczenia chronionego siedliska gdyż nie doszło do odwodnienia terenu, na którym ono występuje, a także wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie bada się prawidłowości realizacji ustaleń decyzji inwestycyjnych, których postanowienia podlegają egzekwowaniu w trybie egzekucji, a także nie bada się prawidłowości ustaleń dokonanych podczas oceny oddziaływania na środowisko;

b) art. 134 par. 1 w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnej oceny decyzji organu odwoławczego, sąd I instancji pominął ocenę dotyczącą braku możliwość potwierdzenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy realizacją inwestycji drogowej, a zmianą stanu siedlisk chronionych w obszarze Natura 2000 oraz braku możliwości zaistnienia zmiany zasięgu chronionego siedliska w skali co najmniej krajowej, gdyż tylko co najmniej taka mierzalna zmiana mogła zostać uznana za szkodę w środowisku lub bezpośrednie nią zagrożenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Trafny bowiem okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania naruszył art. 7, art. 15, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.

Dokonując oceny zaskarżonego wyroku w aspekcie powyżej wskazanej podstawy skargi kasacyjnej, należy na wstępie zauważyć, że trafne były te konstatacje i oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które akcentowały okoliczność, że z uwagi na przedmiot kontrolowanego przez sąd postępowania administracyjnego, określonego treścią wniosku wszczynającego to postępowanie, zadaniem organu administracji w sprawie było ustalenie, czy doszło do odwodnienia siedliska, i czy konsekwencje tej czynności doprowadziły do wystąpienia szkody w środowisku lub spowodowały zagrożenie wystąpienia takiej szkody. Należy bowiem mieć na uwadze, że istotne elementy stanu faktycznego sprawy, które winny zostać ustalone przez orzekające organy administracji, każdorazowo determinuje norma prawa materialnego, mająca w sprawie zastosowanie. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie miała ustawa z dnia 13.04.2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. 2014 r., poz. 1789; dalej ustawa szkodowa). Przepisy tej właśnie ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku (art. 2 ust. 1). Stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy, przez "bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku" rozumieć należy wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Natomiast przez "szkodę w środowisku" – rozumieć trzeba negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, w wodach oraz w powierzchni ziemi (art. 6 pkt 11 lit a-c ustawy). W przypadku gatunków chronionych lub chronionych siedlisk ustawa wymaga aby zmiana funkcji elementów przyrodniczych miała znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie ze stosowną decyzją administracyjną (np. decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że o ile trafnie sąd I instancji zidentyfikował istotne elementy stanu faktycznego, które winny zostać ustalone w toku kontrolowanego postępowania, o tyle jednak nie było już słuszne – w realiach rozpatrywanego przypadku – przyjęcie przez WSA w Warszawie, że oceniana decyzja organu odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na brak analizy przez ten organ wszystkich istotnych okoliczności rozstrzyganej sprawy. Niewłaściwie bowiem uznał sąd I instancji, że organ odwoławczy nie zbadał, ani też nie ustalił skutku dokonanego odpompowania wody, w kontekście normatywnych przesłanek wystąpienia szkody w środowisku lub wystąpienia zagrożenia powstania takiej szkody. Wbrew bowiem stwierdzeniom WSA w Warszawie, przeprowadzone i ocenione przez organy administracji dowody były miarodajne dla oceny tego, czy poziom wód, na skutek dokonanego odpompowania obniżył się, względnie czy nie miało to miejsca oraz czy czynności te miały jakikolwiek wpływ na chronione siedlisko i występujące tam gatunki. Stwierdzić bowiem trzeba, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się tzw. kwartalne raporty nadzoru przyrodniczego. Z raportu oznaczonego nr 01/2013 r., który odnosi się do rozbudowy ul. W.(...) i remontu jezdni ul. P. (...) wynika, że przeprowadzona w nim analiza elementów przyrodniczych (w tym siedlisk) obejmowała okres poprzedzający złożenie wniosku m.in. przez skarżące Stowarzyszenie, w wyniku którego wszczęto postępowanie w sprawie. Na k. 9 tego dokumentu wskazano, że łąki występujące na terenie obszaru chronionego Natura 2000 Skawiński Obszar Łąkowy obecnie wykazują charakter podmokły. (...) Miejsca najbardziej podmokłe na terenie siedliska porośnięte są szuwarem trzcinowym. Wskazano charakterystyczne gatunki występujące na terenie siedliska i podkreślono, że na terenie całego analizowanego obszaru, nie dostrzega się zaburzeń spowodowanych brakiem lub ograniczeniem dostępności napływającej wody. Autorzy raportu akcentowali przy tym, że "tegoroczny okres letni charakteryzuje się małymi opadami i wysokimi temperaturami. Mimo to na terenie obszaru chronionego wyraźnie była zachowana odpowiednia wilgotność powietrza". W sprawozdaniu kwartalnym z nadzoru przyrodniczego w zakresie przestrzegania zasad ochrony Skawińskiego Obszaru Łąkowego podczas budowy cmentarza komunalnego przy ul. W. i ul. P., za okres grudzień – luty 2015 także nie stwierdzono żadnych szkód w środowisku. Identyczne konkluzje wynikają również ze sprawozdania za okres marzec-maj 2015 r. oraz wrzesień-listopad 2015. W tym ostatnim dokumencie wskazano, że "wyjątkowo upalne lato było przyczyną obniżenia się poziomu wód gruntowych ale późną jesienią gleba była ponownie wilgotna". Przytoczona treść zawartych w aktach sprawy dowodów nie potwierdza więc wystąpienia ani szkody w środowisku, ani też bezpośredniego nią zagrożenia. Dokumenty te świadczą bowiem o tym, że nie wystąpiła negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych ani też nie wystąpiło wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Zaakcentować przy tym należy, iż zgłoszenie dokonane przez [...] inicjujące kontrolowane przez sąd postępowanie administracyjne wskazywało na dokonaną przez wykonawcę robót budowlanych czynność polegającą na odpompowaniu wody, które miało mieć miejsce w okresie lipiec/sierpień 2013 r. Ani zatem dokumenty oceniające stan środowiska w okresie bezpośrednio po odpompowaniu wody, ani też później sporządzone materiały tego rodzaju (2015 r.) nie wykazały żadnej szkody w środowisku, w tym w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych. Znaczny upływ czasu między kolejnymi raportami nadzoru przyrodniczego przemawia także za tym, że w sprawie nie miało miejsca również ewentualne bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku. Przywołana wyżej definicja ustawowa tego terminu wskazuje bowiem, że dla stwierdzenia tej przesłanki konieczne jest zaistnienie wysokiego prawdopodobieństwa powstania szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Niewątpliwie upływ ok. 2 lat stanowi wystarczający czas do tego aby można było oceniać wystąpienie tejże przesłanki. Nie znalazła ona jednak żadnego wyrazu w kolejnych raportach nadzoru przyrodniczego

W oparciu zatem o niewadliwie skompletowany materiał dowodowy i jego należytą ocenę, brak było podstaw do postawienia organowi odwoławczemu zarzutu nierozpoznania wszystkich miarodajnych dla sprawy okoliczności. Przyjęta zatem przez sąd I instancji odmienna ocena tej kwestii, nie była poprawna, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej i uchyleniem zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez NSA skargi [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. ([...]), którą utrzymano w mocy pierwszoinstancyjną decyzję orzekającą o umorzeniu postępowania w przedmiocie w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w chronionych gatunkach i chronionych siedliskach przyrodniczych. W świetle wskazanych już wyżej motywów i przyjętych konkluzji, uznać należało, że skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem przeprowadzone postępowanie w sprawie wykazało, że brak było podstaw do przyjmowania, iż wystąpiły normatywne przesłanki do uznania wystąpienia szkody w środowisku lub, że miało miejsce bezpośrednie zagrożenie taką szkodą. Trafnie więc orzeczono o umorzeniu postępowania, z uwagi na jako bezprzedmiotowość.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.