Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1352/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Miejskiej w Nieszawie z dnia 30 stycznia 2015 r. nr IV-21/2015 w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Nieszawa stwierdza nieważność § 1, § 3 ust. 1, § 15, § 21, § 22, § 25, § 26, § 27 i § 28 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr IV-21/2015 z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Nieszawa, Rada Miejska Nieszawy przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Nieszawa, będący załącznikiem do uchwały.

Powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Prokuratury Rejonowej w Aleksandrowie Kujawskim, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1, § 3.1, § 15, § 21, § 22, § 25, § 26, § 27 i § 28 załącznika do uchwały. Prokurator zarzucił:

1. rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej powoływana jako u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej jako u.c.p.g.) w zw. z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) poprzez powtórzenie w § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zawierającej wynikający z ustawowego upoważnienia zakres materii przekazanej do regulacji w drodze uchwały;

2. rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 3.1 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt. 4 u.c.p.g. stanowiącego, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń wzdłuż nieruchomości;

3. rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nakładających na właścicieli powinnoś zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczenia ich ilości, w tym utylizację we własnym zakresie odpadów ulegających biodegradacji;

4. rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 21 i § 22 załącznika do zaskarżonej uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe powinności utrzymywania zwierząt;

5. rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 25 załącznika do zaskarżonej uchwały zakazu zanieczyszczania terenu nieruchomości, domów, ulic i innych miejsc publicznych wydalinami zwierząt, karmą, ściółką lub innymi odpadami pochodzącymi z chowu i hodowli;

6. rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 26-28 załącznika do zaskarżonej uchwały zabudowanego obszaru Gminy Miejskiej Nieszawa jako podlegającego obowiązkowi deratyzacji, a ponadto wskazanie, iż obowiązek deratyzacji uznaje się za wykonany, jeżeli właściciel wyłoży trutkę przeciw gryzoniom we wskazanym okresie czasu, jak również wskazanie, że deratyzację przeprowadza się we wszystkich obiektach znajdujących się na terenie nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że art. 4 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz wyczerpująco określa zakres zagadnień danej uchwały. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze tych organów. Zasada ta została powtórzona w art. 40 ust 1 u.s.g. stanowiącym, że "na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Dlatego też organ uchwałodawczy nie może regulować materii niewynikającej wyraźnie z upoważnienia ustawowego, jak również w inny sposób niż wskazany w delegacji uchwałodawczej. Nie może również powtarzać materii uregulowanej przepisami aktu wyższego rzędu.

Uzasadniając poszczególne zarzuty, Prokurator wskazał, że § 1 i § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały powtarzają treść przepisów ustawy, co w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto, kwestie uregulowane w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały pozostają poza zakresem upoważnienia ustawowego.

Z kolei § 15 załącznika do uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego, ponieważ żaden z punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wymaga, aby regulamin miał zawierać postanowienia w przedmiocie zapobiegania przez właścicieli powstawania nowych odpadów. Dodatkowo redakcja przepisu narusza zasady techniki prawodawczej, gdyż nie zawiera jasno określonych nakazów bądź zakazów, co rodzi trudności interpretacyjne.

Co do zarzutów wskazanych w pkt 4 skargi, Prokurator zwrócił uwagę, że stopień ogólności dyspozycji § 21 załącznika do uchwały powoduje niemożliwość określenia wymaganego zachowania. Z kolei organicznie § 22 załącznika do uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego, a także normuje kwestie uregulowane w art. 10 ustawy o ochronie zwierząt oraz w art. 77 i art. 91 Kodeksu wykroczeń. Nadto, § 22 jest zbyt rygorystyczny, ponieważ nie uwzględnia indywidualnych cech zwierzęcia, zawiera pojęcia nieostre, a także nakłada na właścicieli obowiązki naruszające zasadę proporcjonalności.

Zdaniem skarżącego, § 25 załącznika do uchwały pozostaje poza zakresem upoważnienia ustawowego, ponieważ zakaz zanieczyszczania terenów w nim wskazanych wynika z przepisów rangi ustawowej, a dokładniej z art. 91 i art. 145 Kodeksu wykroczeń.

Odnosząc się do zarzutów związanych z § 26-28 załącznika do uchwały Prokurator wskazał, że art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nakazuje jedynie wskazanie obszarów i terminów przeprowadzania deratyzacji, natomiast gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją całego obszaru gminy, poprzestałby tylko na określeniu terminów. Zdaniem skarżącego, zaskarżone przepisy są zbyt ogólne i nie precyzują typu budynków podlegających deratyzacji. Ponadto, nałożenie obowiązku deratyzacji na właścicieli nieruchomości we wszystkich obiektach znajujących się na terenie nieruchomości nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej będące aktami prawa miejscowego. Natomiast stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Powyższy przepis precyzowany jest przez art. 91 ust 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że istotne naruszenie to takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W myśl art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Akty te, stosownie do art. 94 Konstytucji, są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Art. 4 ust 1 u.c.p.g. stanowi podstawę ustawową uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania".

Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że jedynie w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy rada gminy ma kompetencje do regulowania zasad porządku i czystości na terenie gminy. Dlatego też gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej.

Dwa pierwsze zarzuty skargi, dotyczące § 1 i § 3 ust. 1 Załącznika do uchwały, można rozpoznać łącznie. Zgodnie z § 1 "Określa się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Nieszawa, w szczególności dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b)liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania."

Z kolei w myśl § 3 ust. 1 Załącznika do uchwały "Właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymania czystości chodnika przyległego do nieruchomości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym chodników położonych wzdłuż nieruchomości, właściciele nieruchomości realizują poprzez:

1) usuwanie tych zanieczyszczeń z chodników, przejść bram i umieszczenie ich przy krawężniku chodnika od strony jezdni w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów;

2) podjecie działań likwidujących lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika

3) zadania wymienione w pkt. 1 i 2 powinny być realizowane niezwłocznie po ustaniu opadów."

Należy zauważyć, że ww. zaskarżone zapisy regulaminu powtarzają, a miejscami nieznacznie modyfikują, regulację ustawową, dokładniej cytowany wyżej art. 4 ust. 2, a także art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: (...) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Powtórzenie zaś przepisów ustawy jest naruszeniem § 118 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Natomiast zgodnie z § 143 ww. rozporządzenia, powyższą zasadę stosuje się również do aktów prawa miejscowego. Ponadto, § 3 ust. 1 Załącznika do uchwały rozszerza obowiązki właściciela nieruchomości względem ustawy. Dzieje się tak, gdyż regulamin nie zwalnia właściciela z obowiązku dbałości o czystość, gdy chodnik jest przeznaczony na płatny postój lub parkowanie pojazdów oraz zobowiązuje właścicieli nieruchomości do dbania o czystość chodnika jako części drogi publicznej, gdy ten nie jest położony bezpośrednio przy granicy nieruchomości (co przewiduje cyt. art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Zgodnie z § 15 załącznika do uchwały "1. Właściciele nieruchomości mogą zagospodarować odpady zielone we własnym zakresie, a w szczególności w kompostownikach przydomowych na terenach z zabudową jednorodzinną. 2. Właściciel nieruchomości, prowadzący selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika, powinien zarejestrować go w gminie." Należy zauważyć, że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust 2 pkt 1-3 u.c.p.g. uprawnia radę gminy jedynie do określenia szczegółowych zasad dotyczących prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienia przyjmowania w inny sposób co najmniej wyszczególnionych i określonych w tym przepisie odpadów komunalnych. Dodatkowo regulacja dotycząca wykorzystania kompostownika znajduje się w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 t.j.), dokładniej w jej art. 18 pkt 4 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 i ust. 3. Zatem nie można przyjąć, aby zasady prowadzenia selektywnego zbierania, odbierania lub przyjmowania obejmowały prowadzenie kompostowników, a co za tym idzie mieściły się w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Dlatego też unormowanie zasad kompostowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy pozostaje poza zakresem delegacji ustawowej z art. 4 ust 2 u.c.p.g., zarazem powtarzając częściowo regulacje ustawy o odpadach. Ponadto, ust. 1 wyżej wspomnianego paragrafu zawiera normę zezwalającą na zakładanie kompostowników domowych, jednakże z redakcji § 15 ust. 2 nie wynika, czy zarejestrowanie kompostownika jest nakazane, czy fakultatywne. W przypadku uznania za nakaz - niedostosowanie się do niego oznacza naruszenie normy, co może skutkować sankcją, podczas gdy fakultatywność zachowania pozostaje bez wpływu na sytuację adresata. Z wyrażenia "powinien zarejestrować" nie sposób wyprowadzić jednoznacznego wzorca zachowania, ponieważ zawiera ono tylko postulat pewnego działania.

Mając na uwadze powyższe, § 15 załącznika do uchwały należy uznać za niezgodny z zasadami techniki prawodawczej. Zgodzić się należy z wyrokiem WSA w Olsztynie z 12.03.2019 r., II SA/Ol 123/19, w którym stwierdzono, że akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego powinny być formułowane jasno, precyzyjnie i jednoznacznie, tak, aby nałożone obowiązki były zrozumiałe i możliwe do wykonania.

Zgodnie z § 21 Załącznika do uchwały "Utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi." Podobnie jak poprzednio należy wskazać, że redakcja tego przepisu jest zbyt ogólna i wieloznaczna, nie pozwalając na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej.

Stosownie do § 22 Załącznika do uchwały "1. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe, a w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości. 2. Właściciel nieruchomości ma obowiązek zabezpieczyć nieruchomość przed wydostaniem się zwierząt na zewnątrz. 3. W przypadku wyprowadzenia psa poza teren nieruchomości, do obowiązków osób utrzymujących psy należy wyprowadzanie psa na smyczy, a psów uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu. 4. Zwolnienie psa ze smyczy możliwe jest w miejscach mało uczęszczanych pod warunkiem, że pies jest w kagańcu i pod bezpośrednim nadzorem właściciela lub opiekuna oraz gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. 5. Zobowiązuje się właścicieli zwierząt do natychmiastowego usunięcia nieczystości pozostawionych w miejscu publicznym przez zwierzę."

Odnośnie kwestii uregulowanych w ust. 3 i 4 wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.09.2012 r., II OSK 1492/12. W orzeczeniu tym NSA odwołał się do stanowiska doktryny prawa karnego nawiązującego m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Komentator wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie autora komentarza, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122) czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, Rada Gminy posłużyła się pojęciem psów zachowujących się w sposób agresywny, które jest pojęciem niedookreślonym i może być interpretowane w wieloraki sposób. Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Ponadto, zapis zawarty w § 22 ust. 4 zawiera ocenne, nie dające się zweryfikować określenia miejsc mało uczęszczanych oraz możliwości sprawowania kontroli nad zachowaniem psa.

Ponadto, obowiązek trzymania wszystkich zwierząt na terenie nieruchomości jest przyjęty w § 22 ust. 1 jako zasada, natomiast wyjątek dotyczy jedynie psów. Przy takim zapisie można by dojść do wniosku, że nie ma możliwości wyprowadzania poza nieruchomość innych zwierząt, co należy uznać za rażące przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. naruszające zasadę proporcjonalności. Zwrócić uwagę należy, że regulamin, o czym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., winien nakładać obowiązek tylko na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, natomiast § 22 ust. 2 Załącznika do uchwały adresowany jest do właścicieli wszystkich nieruchomości, czym Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe. Obowiązki właścicieli nieruchomości zostały unormowane w art. 5 u.c.p.g., w którym brak jest wyżej opisanego obowiązku.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zapisy § 22 regulaminu są sprzeczne z prawem.

Zgodnie z § 25 ust. 1 i 2 Załącznika do uchwały, "1. Zabrania się zanieczyszczania terenu nieruchomości, domów, ulic, i innych miejsc publicznych wydalinami zwierząt, karmą, ściółką lub innymi odpadami pochodzącymi z chowu i hodowli. 2. Osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie są zobowiązani do usuwania zanieczyszczeń powodowanych przez te zwierzęta". Powyższy zapis stoi w sprzeczności z zakresem kompetencji wskazanym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz stanowi powtórzenie art. 91 Kodeku wykroczeń: "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1.500 złotych albo karze nagany". Właściciele zwierząt zobowiązani są wobec powyższego do usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku publicznego w drodze przepisu rangi ustawowej. Natomiast ust. 2 § 25 nie ogranicza obowiązków osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, o czym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zatem stanowi to przekroczenie zakresu ustawowej delegacji.

Ostatni zarzut skarżącego dotyczy zapisów regulujących obszar i termin przeprowadzenia deratyzacji. Z uwagi na powiązanie zapisów regulaminu, ich redakcyjne wyodrębnienie w jednym rozdziale i niemożność ich funkcjonowania oddzielnie Sąd zbadał zapisy łącznie. Zgodnie z rozdziałem VIII uchwały:

"§ 26. Wyznacza się zabudowany obszar Gminy miejskiej Nieszawa, jako obszar podlegający obowiązkowi przeprowadzenia deratyzacji w terminach od dnia 30 kwietnia do 31 października.

§ 27. Obowiązek powyższy uznaje się za wykonany, jeżeli właściciel nieruchomości wyłoży trutkę przeciw gryzoniom od dnia 30 kwietnia od do dnia 31 października.

§ 28 Deratyzację przeprowadza się we wszystkich obiektach znajdujących się na terenie nieruchomości."

Rację należy przyznać prokuratorowi, że na radę gminy nałożono obowiązek wskazania w regulaminie konkretnych obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Natomiast gdyby intencją ustawodawcy było to, aby obowiązek ten rozciągał się na cały obszar gminy, poprzestałby tylko na wskazaniu terminów wykonania deratyzacji. Zgodzić należy się również z zarzutem zbyt daleko idącej ogólności postanowień regulaminu, który nie precyzuje, jaki typ zabudowy ma podlegać deratyzacji. Za przekraczający zakres delegacji ustawowej należy uznać nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości, albowiem zgodnie z art. 4 ust 2 pkt. 8 u.c.p.g. ogranicza się do wskazania obszarów, pomijając podmioty obowiązane do deratyzacji. Ponadto, obowiązki właścicieli nieruchomości zostały unormowane w art. 5 u.c.p.g., w którym brak jest wyżej opisanego obowiązku.

Mając na uwadze powyższe, Sąd podzielił zarzuty Prokuratora i stosownie do art. 147 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 1, § 3 ust. 1, § 15, § 21, § 22, § 25, § 26, § 27 i § 28 załącznika do zaskarżonej uchwały.