Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1531/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Mirosław Bator Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. P. i A. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie

z dnia 4 lutego 2014 roku

Prezydent Miasta w dniu 24 kwietnia 2013 roku wydał na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – dalej u.p.z.p.), §1 - 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie w sprawie wymagań), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) decyzję nr [...], którą ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi w zabudowie szeregowej z dojazdem z ul. S. poprzez drogę wewnętrzną - ul. P., na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. S. w K.".

Integralną część tej decyzji stanowiły następujące załączniki:

Nr 1 - Warunki zabudowy terenu (część tekstowa);

Nr 2 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000, stanowiące część graficzną decyzji;

Nr 3 - Wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej, o której mowa w §3 ust. 1 i §9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (część tekstowa);

Nr 4 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiące część graficzną decyzji.

W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta podkreślił, że wniosek o wydanie powyższej decyzji złożył w dniu 27 października 2010 r. A. B. - Wielobranżowe Biuro Projektów.

W postępowaniu tym w dniu 16 listopada 2011 roku wydana została decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, która następnie została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 maja 2012 r., znak [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 7 września 2012 r. Prezydent Miasta ponownie wydał decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] również tą decyzję uchyliło decyzją z dnia 11 stycznia 2013 r., znak [...], a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania w I instancji. Wątpliwości organu odwoławczego dotyczyły braku właściwego powiadomienia stron o toczącym się postępowaniu oraz konieczności doprecyzowania zapisów dotyczących obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

Dlatego też w ponowionym postępowaniu uprawniony architekt przeprowadził analizę, w której skupił się na kwestiach wskazanych przez organ odwoławczy. Dokonano również weryfikacji kręgu stron w niniejszej sprawie.

Dalej organ I instancji podkreślił, że teren określony we wniosku nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało prowadzeniem postępowania w oparciu o treść art. 59 i nast. u.p.z.p.

Następnie organ wskazał, że w toku postępowania uzyskano uzgodnienia i opinie w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 u.p.z.p., tj. opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 5 stycznia 2011 r. znak: [...] - w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, a nadto opinię Biura Planowania Przestrzennego UM znak: [...], z dnia 13 grudnia 2010 r., opinię Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Oddziału Ochrony Zabytków z dnia 13 grudnia 2010 r. znak: [...], w zakresie archeologii oraz opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 21 grudnia 2010r. znak: [...], w zakresie ochrony środowiska.

Prezydent Miasta podkreślił, że spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jakie są konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a projekt decyzji został sporządzony przez architekta wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Miasta złożyli uczestnicy postępowania – M. i A. P.. W stosunku do zaskarżonej decyzji podnieśli oni trzy zarzuty:

1. brak dokonania aktualnego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi (Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.) z uwagi na planowanie inwestycji na terenie przyległym do pasa drogowego – naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

2. brak dostępu terenu do drogi publicznej – sprzeczność z art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. oraz

3. ustalenie szerokości elewacji frontowej niezgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie wymagań.

Podnosząc powyższe zarzuty odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W przedmiocie pierwszego zarzutu skarżący wyjaśnili, że znajdująca się w aktach opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. sporządzona została dnia 5 stycznia 2011 r., a więc została wydana na potrzeby postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy z dnia 16 listopada 2011 roku. Tym samym dokument ten nie może stanowić opinii niezbędnej do wydania zaskarżonej decyzji, skoro sporządzony został na długo przed powstaniem choćby projektu kwestionowanej decyzji. Powołując się na tezy orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych M. i A. P. wskazali, że uzgodnieniu podlega konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, a tym samym wobec uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2011 roku projekt nowej decyzji powinien być odrębnie uzgodniony z zarządcą drogi. Za takim obowiązkiem organu przemawia nie tylko wymóg ustawowy, ale także – zdaniem odwołujących się – fakt, iż od tych uzgodnień do wydania nowej decyzji minęły ponad dwa lata, a sytuacja w terenie uległa zmianie, co ma wpływ na obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu numer 2, uczestnicy postępowania podnieśli, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca nie posiada zapewnionego dostępu do drogi publicznej przez wskazywaną przez niego drogę wewnętrzną – ul. P.. A tym samym powinna zostać w niniejszej sprawie wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Odwołujący się wskazali na pogląd wyrażony w orzecznictwie, że sprzeciw współwłaścicieli działki stanowiącej tzw. drogę wewnętrzną jest niczym innym jak brakiem zgody zarządcy drogi na korzystanie z niej, co implikuje niespełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem tej działki. W ich ocenie fakt, ze organ poprzestał na oświadczeniu wnioskodawcy, który jest jedynie współwłaścicielem działki stanowiącej drogę dojazdową, bez dokonania ustaleń, czy pozostali współwłaściciele nie sprzeciwiają się takiemu korzystaniu z działki stanowiącej przedmiot współwłasności, stanowi rażące naruszenie prawa. Wyrażenie zgody na korzystanie z nieruchomości w zakresie dojazdu do drogi publicznej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a więc w myśl art. 199 Kodeksu cywilnego wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, a więc zgodnie z aktualnym odpisem z księgi wieczystej – 131 podmiotów. Wnioskodawca takiej zgody do akt postępowania nie przedłożył. Tymczasem M. i A. P. jako współwłaściciele działki, po której przebiega ul. P. sprzeciwili się wykorzystaniu jej na cele przedsięwzięcia inwestycyjnego objętego niniejszym postępowaniem, gdyż w ich przyłączenie do komunikacji drogowej kolejnych 6 domów jednorodzinnych spowoduje znaczne natężenie ruchu w tej okolicy, doprowadzi do braku miejsc parkingowych na tej ulicy oraz utrudni odśnieżanie ulicy w okresie zimowym. Co więcej, działka nr [...] nie uzyskała formalnego statusu drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Bowiem działka ta zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi użytek oznaczony literą B, czyli tereny mieszkaniowe. Tymczasem drogi powinny być oznaczone symbolem "dr". Działka ta wykorzystywana jest również w znacznej części przylegającej bezpośrednio do planowanej inwestycji jako parking dla samochodów osobowych. Zorganizowanie dojazdu przez działkę nr [...] do terenu nowej inwestycji zmieni dotychczasowym sposób wykorzystania działki oraz pozbawi wielu mieszkańców miejsc parkingowych.

Argumentując natomiast trzeci zarzut uczestnicy podnieśli, że analiza urbanistyczna zawiera stwierdzenie, że "z przeprowadzonej analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy należy ustalić, na podstawie średniej szerokości zgodnie z § 6 ust. 2 Rozporządzenia". Jednocześnie dokument ten jasno wskazuje, że średnia z elewacji frontowych zabudowy położonej na terenie analizowanym wynosi 42 m. Tymczasem zaskarżona decyzja ustala ostatecznie tę wielkość na poziomie 73-74 m z tolerancją plus/minus 10%, co ma się nijak do ustalonej średniej wielkości elewacji frontowych zgodnie z analizą urbanistyczną. Nadto określenie plus/minus 10% nie spełnia wymagania konkretnego wskazania szerokości elewacji.

Po rozpatrzeniu opisanego odwołania M. i A. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją znak [...] z dnia 11 września 2013 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie zasadą wolności zagospodarowania przestrzennego, każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub interesu osób trzecich. Wolność ta realizowana może być jednak w ramach istniejącego porządku prawnego. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Warunki niezbędne do wydania takiej decyzji określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie na obszarze planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc zastosowanie znajdują tu przepisy rozporządzenia w sprawie wymagań. Zgodnie z jego § 3 ust. 1 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W ocenie organu sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie wymogów. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz funkcję zabudowy w jej obrębie występującej. Ustalone na podstawie niniejszej analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń, których organ odwoławczy nie zakwestionował. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie stanowić elementu obcego w istniejącej zabudowie kształtującej się w obrębie ul. P., a wręcz stanowić będzie jej uzupełnienie w już ukształtowanym ładzie urbanistyczno-architektonicznym w ramach obszaru analizowanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem opinii ZIKiT w K. z dnia 5 stycznia 2011 r. była możliwość obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego poprzez drogę wewnętrzną, tj. ul. P.. Stan faktyczny sprawy co do zakresu zmierzenia inwestycyjnego oraz zasad jego obsługi komunikacyjnej nie uległ zmianie po dacie wydania powyższej opinii. A zatem ponowna opinia w tej sprawie była zbędna.

W ocenie organu teren planowanej inwestycji jest połączony z drogą publiczną, a to ul. S., poprzez drogę wewnętrzną – ul. P.. Definicja drogi zawarta w ustawie o drogach publicznych nie jest tożsama z rozumieniem tego pojęcia dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków. Z pojęcia drogi na gruncie ewidencji wyłączona została wewnętrzna komunikacja poszczególnych nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że nie jest to droga w rozumieniu ustawy o drogach publicznych lecz jedynie, że nie jest to droga, która w ewidencji zostanie opisana symbolem "dr". W konsekwencji geodezyjne wydzielenie gruntu, na którym położona jest droga wewnętrzna jako drogi, tj. oznaczenia symbolem "dr", nie jest koniecznym warunkiem dla uznania, iż taka droga wewnętrzna rzeczywiście istnieje. W konsekwencji organ wskazał, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podzieliło poglądu odwołujących się, że korzystanie przez właściciela działki, która jest wykorzystywana jako ciąg jezdny, na potrzeby obsługi komunikacyjnej innych działek stanowiących jego własność, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 Kodeksu cywilnego. Takie zachowanie właściciela stanowi zwykły zarząd nieruchomością, ponieważ stanowi wyraz korzystania z nieruchomości, zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie inwestor nie był zobowiązany do uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli działki drogowej na wykorzystanie tej działki do obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Organ podkreślił również, że szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji została wyznaczona w zgodzie z przepisami rozporządzenia w sprawie wymogów. Parametr ten został wprawdzie ustalony na poziomi innym, aniżeli średni występujący w obszarze analizowanym, jednak odstępstwo to wynika ze sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a tym samym spełnione zostały warunki określone w § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Mając na uwadze opisane powyżej rozważania Kolegium uznało, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli M. i A. P.. Zaskarżając tą decyzję w całości, podnieśli oni zarzuty obrazy przepisów, a to:

1. prawa materialnego, art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt. 13 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie na skutek uznania, że istniejące uzbrojenie terenu, w tym w szczególności obsługa komunikacyjna oraz dostępność mediów, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego skarżoną decyzji oraz oparcie decyzji na opinii, która utraciły ważność na dzień wydania zaskarżonej decyzji,

2. prawa materialnego, art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie na skutek uznania, że inwestycja posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej,

3. prawa materialnego, § 6 rozporządzenia w sprawie wymagań,

4. prawa procesowego, art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w tym przede wszystkim okoliczności takich jak dostęp do drogi publicznej oraz uzbrojenie terenu oraz ustalenie błędnego statusu drogi zapewniającej dostęp do drogi publicznej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi M. i A. P. wskazali, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Ul. P., po której dojazd ten miałby się odbywać, jest drogą prywatną stanowiącą współwłasność wielu podmiotów, właścicieli nieruchomości stanowiących domy w zabudowie szeregowej. Działka ta została wydzielona do obsługi komunikacyjnej istniejących już zabudowań szeregowych. Nie była natomiast projektowana jako droga, która miałaby zapewnić dojazd wszystkim działkom sąsiednim do drogi publicznej, gdyż jest to droga wąska, w części przeznaczona na parking oraz chodnik, a tym samym niemożliwym będzie zapewnienie istniejącym zabudowaniom jak i planowanej inwestycji wystarczającej obsługi komunikacyjnej.

Skarżący podkreślili również, że za podstawę do ustalenie obsługi komunikacyjnej została przyjęta opinia ZiKIT z dnia 5 stycznia 2011 r., a zatem wydana w ramach toczącego się uprzednio postępowania ustalenie warunków zabudowy. Opinia ta, nie dość, że lakoniczna, była nieaktualna (utraciła ważność) na chwilę wydania zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego nie jest również spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji. Inwestor nie wylegitymował się bowiem prawem do korzystania z tej drogi, stanowiącej współwłasność wielu osób, dla celów opisanego zamierzenia inwestycyjnego. Wymagana jest bowiem zgoda zarządcy drogi wewnętrznej na korzystanie z tej drogi, wyrażona w ramach zawartej umowy z inwestorem lub w oświadczeniu zarządcy. Współwłaścicielami działki drogowej jest bowiem ok. 130 innych osób. Obecnie uzgodnionym sposobem korzystania z drogi wewnętrznej jest prawo przejazdu i przechodu do zabudowanych nieruchomości znajdujących się na przedmiotowym osiedlu jak również wykorzystywanie części przedmiotowej działki jako parkingu. Brak jest natomiast zgody na niejako "rozszerzenie osiedla". W ocenie skarżących do zarządu tą nieruchomością stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 199, zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. A wyrażenie zgody na korzystanie z nieruchomości w zakresie dojazdu do drogi publicznej w ramach procesu inwestycyjnego jak również później w związku ze sprzedażą zabudowanych nieruchomości stanowi czynność dotyczącą rzeczy wspólnej, która przekracza zakres zwykłego zarządu, wymagającą zgody wszystkich współwłaścicieli. Wnioskodawca zgody takiej nie uzyskał.

Autorzy skargi podnieśli, że Samorządowe Kolegium odwoławcze nie odniosło się do zarzuty, że szerokość elewacji frontowej została ustalony sprzecznie z przepisami prawa. Bowiem analiza urbanistyczna zawiera stwierdzenie, że "z przeprowadzonej analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy należy ustalić na podstawie średniej szerokości zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia". Przy czym dokument ten jasno wskazuje, że średnia z elewacji frontowych zabudowy położonej na terenie analizowanym wynosi 42 m, podczas gdy zaskarżona decyzja ustala ostatecznie tę wielkość na poziomie 73-74 m z tolerancją plus/minus 10%. Ponadto określenie plus/minus 10% nie spełnia wymagania konkretnego wskazania szerokości elewacji. Co więcej, biorąc pod uwagę inne ustalenia znajdujące się w zaskarżonej decyzji określenie szerokości elewacji jest niezgodne z przepisami prawa. Decyzja zawiera bowiem stwierdzenie, że teren inwestycji posiada 88 metrów szerokości oraz, że od ulicy S., tj. od krawędzi działki stanowiącej jej szerokość, inwestor winien utrzymać linię zabudowy w odległości 6 metrów. Zatem szerokość działki możliwa do wykorzystania, jeszcze bez uwzględnienia zachowania odpowiedniej odległości od budynków sąsiednich na przeciwległej granicy działki, zmniejsza się już do 82 metrów, podczas gdy decyzja wyznacza linię zabudowy do 81,4 metrów

Ponadto w ocenie skarżących organ administracji publicznej dopuścił się również naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. z uwagi na jedynie wybiorcze zebranie w sprawie materiału dowodowego i nie ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w szczególności zaś organ dokonał błędnych i niepełnych ustaleń w zakresie uzbrojenia terenu, w tym obsługi komunikacyjnej ulicy P..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej, m.in. poprzez badanie legalności decyzji administracyjnych i stosują w tym zakresie środki określone w ustawie. W ramach swych uprawnień sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. nie jest przy tym związany granicami skargi.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy powoływanej już ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanym postępowaniu) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powyższe wymogi, określane w doktrynie i orzecznictwie mianem zasady "dobrego sąsiedztwa", uzależniają zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex nr 171198). Na podstawie analizy takiego obszaru organ administracyjny sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić trzeba, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Nie jest zatem dopuszczalne domaganie się od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zakaz taki wyrażony został wyraźnie w art. 52 ust. 3 u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla ewentualnego przyszłego inwestora określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo przedstawiono podstawowe cechy tego rodzaju decyzji.

Mając na uwadze powyższe zasady Sąd uznał, że przedmiotowa skarga okazała się zasadna o tyle, o ile spowodowała uchylenie zaskarżonej decyzji. Tym niemniej jedynie część zawartych w niej zarzutów była skuteczna, pozostałe natomiast nie mogły zostać podzielone z uwagi na przytoczone poniżej okoliczności.

Nie może zostać uznany bowiem za trafny zarzut, że inwestor nie posiada zgody skarżących na korzystania z drogi wewnętrznej – ul. P., a tym samym planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. W tym miejscu warto wskazać na prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 19 listopada 2013 roku, sygn. II SA/Kr 587/13. W sprawie tej, toczącej się również ze skargi M. i A. P. i również dotyczącej m.in. braku ich zgody na korzystanie przez inwestora z drogi wewnętrznej, jaką jest ul. P., Sąd stwierdził, że ulica ta stanowi obsługę komunikacyjną dla nieruchomości przylegających do niej, w tym także dla terenu planowanej inwestycji. Inwestor jako współwłaściciel tej drogi, ma prawo, podobnie jak pozostali właściciele, do korzystania z niej i nie potrzebuje w tym celu zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli. Skarżący nie mogą zatem skutecznie kwestionować możliwości korzystania z tej drogi przez inwestora, czy też określać sposobu korzystania z niej poprzez przypisywanie ulicy P. charakteru ciągu "pieszo-parkingowego", a nie drogi wewnętrznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w obecnym składzie w pełni zgadza się z zaprezentowanym w zacytowanym wyroku stanowiskiem. W przedmiotowej sprawie inwestor jest współwłaścicielem działki, na której znajduje się droga wewnętrzna. Normalnym przeznaczeniem drogi wewnętrznej jest wykorzystywanie jej do dojazdu do posesji, także dla celów wykonania na tej posesji zamierzonej na niej inwestycji. A skoro jest to normalne korzystanie z rzeczy, to w sposób oczywisty nie może ono przekraczać ram zwykłego zarządu tą rzeczą. Tym samym inwestor, jako współwłaściciel działki nr [...], może korzystać z niej bez uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli, w tym skarżących. Oznacza to, że M. i A. P. nie mogą skutecznie sprzeciwić się wykorzystaniu ul. P. jako drogi dojazdowej do planowanej inwestycji.

Również wbrew stanowisku skarżących należy stwierdzić, że opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 5 stycznia 2011 roku nie utraciła ważności na dzień wydania zaskarżonej opinii. Faktem jest, że opinia ta wydana została w poprzednim postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, które zakończyło się uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Nie jest jednak zasadny argument, że w takim przypadku jest niezbędne uzyskanie kolejnej opinii przed wydaniem ponownej decyzji. Porównanie kwestionowanej opinii z dnia 5 stycznia 2011 roku oraz analizy urbanistyczno-architektonicznej wykonanej na rzecz niniejszego postępowania prowadzi do wniosku, że sytuacja komunikacyjna planowanej inwestycji nie zmieniła się. Tym samym nie było potrzeby zasięgania kolejnej opinii ZIKiT w K., gdyż doprowadziłoby to jedynie do niepotrzebnego wydłużenia postępowania i zwiększenia jego kosztów.

Nie można się również zgodzić, że droga wewnętrzna, jaką jest ulica P. nie jest przystosowana do takiego natężenia ruchu, jaki spowoduje realizacja planowanej inwestycji. Przeciwko takiemu stanowisku świadczą wskazywana już powyżej opinia ZIKit z dnia 5 stycznia 2011 roku oraz Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, będące załącznikiem do decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 roku. Wskazano tam, że szerokość jezdni na działce nr [...] ma ok. 5,0 metrów, która to odległość pozwala na swobodne wyminięcie się dwóch samochodów jadących z przeciwka. Ponadto po obu jej stronach znajdują się chodniki o szerokości ok. 1,50 m (od strony zachodniej) oraz ok. 2,20 m (od strony wschodniej). Chodniki te są również wykorzystywane w charakterze parkingów. Przy wjeździe na ul. P. nie znajdują się żadne znaki informujące o ograniczeniach w ruchu samochodami (choćby ciężarowymi) w tym ciągu komunikacyjnym. Ustalenia te potwierdzone zostały na dokumentacji fotograficznej ujętej w załączniku nr 3 do decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 roku. Należy więc stwierdzić, że ul. P. jest wykorzystywana głównie jako ciąg komunikacyjny dla samochodów, a nadto zapewnia wydolną obsługę komunikacyjną zarówno dla mieszkańców, jak i dla planowanej inwestycji.

Opisane powyżej okoliczności nie stanowią, wbrew opiniom skarżących, naruszenia przepisów prawa, wobec czego zarzuty te nie mogły zostać podzielone.

Trafny natomiast okazał się zarzut naruszenia przepisu § 6 rozporządzenia w sprawie wymogów. W załączniku nr 3 do decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 r. zatytułowanym "Wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej (część tekstowa)" wskazano, iż średnia z elewacji frontowych zabudowy położonej w terenie analizowanym wynosi ok. 42,0 metry, zaś teren inwestycji posiada szerokość ok. 88,0 metrów. Dalej organ wskazuje, że z przeprowadzonej analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy należy ustalić na podstawie średniej szerokości zgodnie z § 6 ust. 2 Rozporządzenia. Toteż w załączniku nr 1 ("Warunki zabudowy") do decyzji, w punkcie "I.1.c. Szerokość elewacji frontowej." zapisano: Wyznacza się szerokość elewacji frontowej na poziomie 73,0-74,0 m (szerokość postulowana przez wnioskodawcę) z tolerancją ± 10%. Szerokość tę wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

W tym miejscu należy zauważyć, że zasadą określoną w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań jest, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wyjątek od tej zasady określa ust. 2 § 6, który stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Należy zatem zauważyć, że w Wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej Prezydent Miasta stwierdza, że szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji określono na podstawie średniej szerokości (a więc zgodnie z zasadą), podając przy tym, że podstawą do takiego ustalenia jest § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymogów (a więc wyjątek). Dodatkowo w Warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej została ustalona na 73,0-74,0 m ± 10%, a więc w sposób wyraźnie odbiegający od wyliczonej średniej. Czyli pomimo odmiennych zapisów uwidocznionych w załącznikach do decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 roku organ I instancji de facto określił szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji na zasadzie wyjątku od reguły określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymogów.

Należy w tym miejscu wskazać na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1525/09, w której Sąd ten orzekł następująco: Przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (LEX nr 583008).

Niestety, w warunkach przedmiotowej sprawy zabrakło szczegółowego uzasadnienia w sporządzonej analizie urbanistyczno – architektonicznej dla przyjęcia na zasadzie wyjątku od reguły ustalania szerokości elewacji frontowej dla nowego zamierzenia w oparciu o inne kryterium niż średnia elewacji frontowych na analizowanym obszarze. Co więcej, zmiana ta nie została praktycznie w żaden sposób uzasadniona, a ponadto organy obu instancji zdają się w ogóle nie zauważać, że w przedmiotowej sprawie zastosowana została regulacja wyjątkowa.

Tym samym zarzut skarżących naruszenia § 6 rozporządzenia w sprawie wymogów należy uznać za w pełni uzasadniony. Choć należy również podkreślić, że nie mają oni racji wskazując, że zapis "± 10%" przy ustaleniu wielkości elewacji frontowej nie spełnia wymogu konkretnego wskazania szerokości elewacji. Sama treść § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymogów wskazuje, że dopuszczalne jest określenie tej wielkości z tolerancją plus/minus do 20%, a więc nawet dwukrotnie większą, niż to zostało ujęte w decyzji.

Podkreślić również trzeba, co umknęło uwadze skarżących i nie zostało w żaden sposób uzasadnione ani przez Prezydenta Miasta, ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że zachodzi sprzeczność pomiędzy postanowieniami załącznika nr 1 do decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 r. oraz załącznika nr 3 do tej decyzji.

Otóż w Warunkach zabudowy (załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji) w punkcie I.1.a "Linia zabudowy" wyznaczono linię zabudowy os strony ul. S. (a więc drogi publicznej) na przedłużeniu zabudowy położonej na dz. Nr [...] i [...], obr. [...] – tj. w odległości 5,0 m od działki nr [...], obr. [...], na której znajduje się ul. S..

Tymczasem w Wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej (załącznik nr 3) w punkcie 3.b. "Linia zabudowy" widnieje zapis wyznaczono również nieprzekraczalną linię zabudowy od strony dz. Nr [...], w odległości ok. 6,0 m.

Taka rozbieżność w treści jednej decyzji nie znajduje żadnego uzasadnienia. Żaden z organów administracyjnych rozpatrujących przedmiotową sprawę nie odniósł się również do zaistniałej sytuacji.

Ustalenie, jaka jest rzeczywiście wyznaczona odległość planowanej zabudowy od ul. S. ma również znaczenie dla określenia, czy ustalenie to pozostaje w zgodzie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten bowiem stanowi, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 metrów, jeśli chodzi o drogi gminne w terenie zabudowanym.

Należy przy tym zauważyć, że ustawa posługuje się pojęciem "zewnętrznej krawędzi jezdni", podczas gdy w decyzji linię zabudowy wyznaczono w odniesieniu do "działki", na której znajduje się ul. S.. Pojęcia te nie są tożsame, gdyż "jezdnia" nie musi zajmować całej szerokości "działki". Na działce drogowej znajdować się mogą również chodnik dla pieszych, parkingi, czy inne urządzenia drogowe. Pomijając już kwestię sprzeczności wewnątrz samej decyzji należy podkreślić, że Prezydent Miasta nie wyjaśnił, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie sprawdziło, czy przyjęta w załączniku nr 1 do decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 roku pięciometrowa odległość linii zabudowy od działki nr [...] jest zgodna z regulacją wskazanego przepisu ustawy o drogach publicznych, tzn. czy granica działki jest również krawędzią jezdni, czy też krawędź ta przebiega w pewnej odległości od granicy działki. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy i powinna zostać wyjaśniona w ponownym postępowaniu przed organem I instancji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, tj. naruszenie przepisu § 6 rozporządzenia w sprawie wymogów, sprzeczność pomiędzy postanowieniami załącznika nr 1 i załącznika nr 3 do decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 roku oraz nie wyjaśnienie, czy ustalenia decyzji nie naruszają przepisów ustawy o drogach publicznych, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 września 2013 roku oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 24 kwietnia 2013 roku obciążone są wadą prawną, a stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzając zaistnienie powyższych uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Wobec orzeczenia w punkcie I wyroku o uchyleniu obu decyzji administracyjnych, a więc uwzględnieniu skargi, Sąd był zobligowany do orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, o czym stanowi punkt II wyroku. Rozstrzygnięcie z art. 152 p.p.s.a. stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę i należy je umieścić w wyroku niezależnie od tego, czy wcześniej wstrzymano wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w drodze postanowienia. W przypadku uwzględnienia skargi, sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. ma obowiązek określić, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie z art. 152 p.p.s.a., które ma ten sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i § 3 p.p.s.a., traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku (postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 916/12, LEX nr 1215848).

W punkcie III wyroku orzeczono o kosztach sądowych na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących zwrot wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego.