Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 696/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a, art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 62 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 3 pkt 6 i  8
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania urządzenia wodnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 sierpnia 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił decyzję Starosty z 24 marca 2014 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania urządzenia wodnego na działce nr [...], obręb ewidencyjny W. B. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Starosta decyzją z dnia 31 października 2011 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu powtórnego postępowania wyjaśniającego Starosta decyzją z dnia 17 maja 2012 r. umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 3 sierpnia 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał Staroście sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że prace wykonane na działce nr [...], obręb W. B., przez A. D. nie kwalifikują się do robót związanych z utrzymaniem urządzenia wodnego w celu zachowania jego funkcji. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym między innymi przeanalizować, czy właściciel działki nr [...], obręb W. B., poprzez ułożenie spornej rury nie naruszył przepisów ustawy Prawo wodne. Nadto, winien zbadać zakres wykonanych robót na przedmiotowej działce, ich cel oraz funkcję jaką spełnia istniejące urządzenie wodne.

W następstwie skargi K. D. na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 573/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że niezbędne jest w niniejszej sprawie wyjaśnienie, czy wykonane prace nie stanowiły wykonania urządzenia wodnego służącego do odprowadzania wód powierzchniowych lub podziemnych z obszaru działki nr [...]. W tym celu niezbędne jest ponowne przeprowadzenie dokładnych oględzin działek nr [...] i [...], a także zasadnym jest rozważenie uzyskania opinii biegłego odpowiedniej specjalności, który stwierdzi, jaki był charakter spornych prac wykonanych na działce nr [...].

W trakcie ponownego postępowania organ I instancji uzyskał wyjaśnienia K. D. z których wynikało, że nie posiada ona żadnych dokumentów dotyczących urządzenia wodnego znajdującego się na w/w działce oraz, że w chwili przejęcia gospodarstwa w 2005 r. na w/w działce znajdowały się działające urządzenia wodne oraz rów graniczny pomiędzy działką nr [...] a sąsiednią działką nr [...]. Z upływem czasu w 2010 r. urządzenia wodne odprowadzające wodę ze źródła powystrzałowego przestało funkcjonować. W związku z powyższym drenarki były kilkakrotnie czyszczone co nie przynosiło rezultatu. W 2011 r. rury drenarskie zostały odkryte celem ich udrożnienia lecz okazało się, że większość drenarek jest uszkodzona. W marcu 2012 r. ułożone zostały nowe rury drenarskie o tej samej średnicy, w tym samym miejscu. Oświadczenia w przedmiotowej sprawie złożyli również W. Cz., S. W., W. K. i J. G. W/w oświadczenia potwierdzają, że na przedmiotowej działce w latach 60-tych były przeprowadzone odwierty w celu poszukiwania złóż gazu i ropy a po zakończeniu prac z otworów powystrzałowych wydobywała się woda podtapiając łąkę. W. K. ówczesny właściciel działki nr [...] oświadczył, że po wielokrotnych interwencjach przedsiębiorstwo poszukujące ropę i gaz zleciło zmeliorowanie przedmiotowego gruntu. J. G. - były właściciel działki nr [...] oświadczył, że pomiędzy działką nr [...] i [...] znajdował się rów graniczny, do którego były podłączone drenarki, które do dnia sprzedaży działki działały nie powodując szkody na gruncie. Z oświadczenia R. B. wynikało, że wykopany na działce nr [...] rów odprowadzał wyłącznie wodę z drenarki prowadzącej wodę z działki nr [...] i innego dopływu drenarki do w/w rowu granicznego do lipca 2005 r. nie było, R. B. wskazywał, że na działce nr [...] były prowadzone prace geologiczne w celu poszukiwania ropy i gazu, a po zakończeniu prac teren został nieuporządkowany, co spowodowało powstanie nieużytku (zalewiska).

W wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 19 września 2013 r. ustalono, że w południowo-wschodniej części działki nr [...], obręb W. B., znajduje się pozostałość (zmiana terenu) po ułożeniu rury drenarskiej o długości ok. 30 m wchodzącego do rowu bez nazwy usytuowanego około (pomiędzy) działkami nr [...] i [...]. Ustalono, że zwierciadło wody w pobliżu wylotu rury drenarskiej znajduje się 40 cm poniżej krawędzi brzegu rowu, przy działce nr [...]. Stwierdzono wypływ wody z wylotu drenarskiego warstwą do 3 cm, średnica wylotu rury PVC wynosi 110 mm. Do w/w rowu uchodzi również inny wylot drenarski betonowy o średnicy ok. 12,5 cm, z którego nie wypływa woda, wylot jest częściowo skorodowany. W dniu oględzin nie stwierdzono, aby działki nr [...] i [...] były zalane czy podmokłe. Działki nr [...] i [...] porośnięte są roślinnością łąkową o podobnym składzie gatunkowym z tym, że na działce nr [...] występuje dodatkowo skrzyp. Przeprowadzono oględziny sąsiednich rowów melioracyjnych znajdujących się w ewidencji urządzeń melioracyjnych, które były również niekonserwowane. Stwierdzono w terenie, że do zewidencjonowanych rowów melioracyjnych uchodzą wloty urządzeń drenarskich, które nie są naniesione w ewidencji urządzeń melioracyjnych prowadzonej przez Marszałka Województwa. Nie stwierdzono istnienia w terenie naniesionego w w/w ewidencji rowu bocznego [...] mającego znajdować się na działce nr [...]. Organ przesłuchał również świadków: J. G., W. K., S. W. i W. Cz. Zeznania świadków zgodne sa ze złożonymi przez nich wcześniej pisemnymi oświadczeniami.

Starosta dopuścił w przedmiotowej sprawie środek dowodowy w postaci opinii rzeczoznawcy budowlanego w specjalności melioracji wodnych obejmującej projektowanie i wykonawstwo. Ze sporządzonej opinii technicznej wynika m.in., że drenaż na działce nr [...] został wykonany w latach 60-tych w wyniku zaistniałego zakłócenia stosunków wodnych spowodowanych badaniami geotechniczno-poszukiwawczymi. W opinii wskazano, że rurociągi drenarskie na działce nr [...] z powodu daty ich wykonania podlegały przepisom ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 34, poz. 158) oraz ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), którego art. 133, ust. 1 stanowił, że nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne na istniejące w dniu wejścia w życie ustawy urządzenia wodne. Oznacza to legalizację wykonanych urządzeń wodnych bez pozwoleń wodnoprawnych przed wejściem w życie prawa wodnego, tzn. przed 1 stycznia 1975 r., którą zostały objęte rurociągi drenarskie na działce nr [...]. Na skutek braku konserwacji rowów odpływowych, na których znajdowały się wyloty rurociągów drenarskich, nastąpiło zamulenie i niedrożność tych rurociągów. Odprowadzenie nimi wody uległo w przypadku rurociągu odprowadzającego wodę do rowu między działkami nr [...] i [...] całkowitemu zahamowaniu, a w przypadku rurociągu odprowadzającego wody do rowu [...] odpływ wody w formie sączenia poniżej całkowicie zamulonego wylotu.

Rzeczoznawca wskazał, że drenaż na działce nr [...] jest ściśle powiązany z wykonanymi na niej badaniami geofizycznymi w latach 60-tych ubiegłego wieku, w ramach których odwiercono 10 otworów strzałowych o głębokościach dochodzących do 30 m. Na skutek przeprowadzonych badań nastąpił wypływ wód na powierzchnię terenu. Wykonane w czasie badań podziemne odstrzały spowodowały rozluźnienie gruntu, przerwanie warstw izolacyjnych gruntu i nadmierne uwilgotnienie na obszarze wykonanych badań położonych na działce nr [...] przejawiające się wypływem wód w formie źródełek. Ujęcie tych wód ceramicznymi rurociągami drenarskimi z odprowadzeniem do najbliżej położonych rowów wykonało Przedsiębiorstwo Melioracyjne na koszt firmy, która wykonywała odwierty - Przedsiębiorstwa "A". Według oświadczenia W. K., rurki ceramiczne były układane na deskach. Podany sposób ułożenia rurek na deskach ma istotne znaczenie w sprawie, uwiarygodniając jego wykonanie w warunkach glebowo-wodnych tej działki. Na zdjęciu nr [...] wykonanym w czasie oględzin w dniu 7 września 2011 r. w lewym dolnym rogu został ujęty kawałek deski częściowo zbutwiałej, stanowiącej podkład rurek ceramicznych. Na tym samym zdjęciu są widoczne skorupy rurek w dnie wykopu, przypuszczalnie uszkodzonych w czasie wykonywania robót ziemnych. Na powiększeniu komputerowym zdjęcia nr [...] wykonanego w tym samym dniu widoczna jest w skarpie wykopu uszkodzona, częściowo zamulona drenarska rurka ceramiczna świadcząca o istniejącym w tym miejscu drenażu. Rzeczoznawca stwierdził, że zmiana rurek z ceramicznych na rurę PVC nastąpiła na skutek braku na rynku i zaniechania produkcji rurek ceramicznych. Dokonana zmiana nie doprowadziła do zmiany warunków przepływu wody. Rzeczoznawca wskazał, że odprowadzenie wody rurociągiem drenarskim do rowu położonego między działkami nr [...] i [...] nie ma wpływu na stan uwilgotnienia działki nr [...]. Wpływ ten ma niewłaściwy stan rowu położonego między tymi działkami, którego zawężony przekrój poprzeczny, zbyt mała głębokość i ukorzenienie roślinności wodnej uniemożliwiają swobodne odprowadzanie wód z przyległych terenów i utrzymanie zwierciadła wody gruntowej na optymalnym poziomie dla tych gleb i użytków.

Rzeczoznawca wskazał, że w dniu 26 września 2013 r. na zlecenie rzeczoznawcy przeprowadzono badania terenowe. W trakcie prac odnaleziono ceramiczny sączek drenarski o średnicy zewnętrznej 7 cm i średnicy wewnętrznej 5 cm. Sączek znaleziono po wykonaniu odkrywki przed rowem [...] ok. 3 m na południowy-zachód od rowu. Następnie śladem sączka zlokalizowano wylot drenarski o średnicy zewnętrznej 20 cm średnicy wewnętrznej 15 cm. Wylot jest usytuowany ok. 25 m na południe od drogi dojazdowej. Wylot ma długość ok. 85 cm z "węzłem", który łączy dochodzące do niego sączki. Wylot drenarski posiada numerację widoczną na dokumentacji zdjęciowej. Wyniki dodatkowych badań potwierdzają istnienie starych, dawniej wykonanych rurociągów drenarskich na działce nr [...] po przeprowadzeniu wierceń na działce w latach 60-tych, a których rysunki powykonawcze z powodu znacznego upływu czasu nie mogą być odszukane.

Według Starosty zebrane dowody w sprawie oraz opinia techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę wskazują, że przeprowadzone prace na działce nr [...] nie stanowiły wykonania urządzenia wodnego - zdefiniowanego w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), gdyż rurociąg drenarski na tej działce istniał od lat 1960-1965, natomiast stanowiły one prace związane z utrzymaniem urządzenia wodnego w celu zachowania jego funkcji. Organ zakwalifikował udrożnienie rurociągu drenarskiego na przedmiotowej działce za generalną konserwację urządzenia wodnego, mającą w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane cechy remontu, którego celem było odtworzenie stanu pierwotnego przy użyciu materiałów innych niż użyto w stanie pierwotnym (rura PVC), gdyż użycie takich samych (rurek ceramicznych) ze względu na wycofanie ich z produkcji było niemożliwe.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. K., kwestionując w całości dokonaną przez organ I instancji ocenę materiału dowodowego - zeznań przesłuchanych świadków i przytaczając szeroką argumentację w tym zakresie. J. K. zarzucił, że zawarta w aktach sprawy opinia biegłego rzeczoznawcy jest stronnicza, a zawarte w niej stwierdzenia są niezgodne ze stanem faktycznym. Według odwołującego się, roboty geologiczne były przeprowadzone w 1959 r. (na działkach [...] i [...]), na żadnej z działek nie były instalowane rurociągi, przez wszystkie lata łąki były zalewane i nie nadawały się do użytku. Inwestorka winna zatem uzyskać pozwolenie wodnoprawne na wykonanie przedmiotowych robót.

Rozpatrując złożone odwołanie organ odwoławczy ustalił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego - zeznań przesłuchanych świadków jednoznacznie wynika, że przed 1975 r. na działce nr [...] były wykonywane odwierty, wskutek których z otworów powystrzałowych wydobywała się woda. Odnośnie wykonania rurociągów drenarskich świadkowie składali sprzeczne oświadczenia. Świadek R. B. i A. M. twierdzili, że na działce nr [...] nie było nigdy systemu drenarskiego, natomiast inni świadkowie potwierdzali fakt wykonania drenarek przez 1975 r., a z informacji telefonicznej uzyskanej od przedstawiciela Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Terenowy wynikało, że urządzenia melioracyjne były wykonywane na terenie miejscowości W. B. na przełomie lat 60 i 70-tych przez przedsiębiorstwo Melioracyjne.

Dyrektor RZGW stwierdził, że z zebranego przez Starostę w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że wykonane przez K. D. w 2011r. czynności, należy zakwalifikować jako wykonanie nowego urządzenia wodnego (jeżeli urządzenia drenarskie nie istniały) albo jako odbudowę urządzenia wodnego (jeżeli urządzenia istniały), zaś zarówno na wykonanie jak i na odbudowę urządzenia wodnego wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.

Organ wskazał, że z opinii rzeczoznawcy nie wynika, aby system drenarski działał przed jego wymianą. Wręcz przeciwnie, rzeczoznawca sugeruje, że butwienie desek jak również zamulanie cząsteczkami gruntu doprowadziło do całkowitego zatrzymania wody.

W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, Starosta błędnie uznał, że wymiana rur drenarskich stanowi jedynie roboty związane z utrzymaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Urządzenie wodne przed wykonaniem robót swojej funkcji nie spełniało, co potwierdza oświadczenie K. D. z 12 lutego 2013 r., z którego jednoznacznie wynika, że "z upływem czasu w roku 2010 urządzenia wodne odprowadzające wodę ze źródła powystrzałowego przestało funkcjonować przez co łąka była ciągle podtapiana, co uniemożliwiło uprawę i zbiór trawy.

Zdaniem organu, wymiana rur drenarskich na nowe nie może zostać uznana za konserwację urządzenia wodnego w celu zachowania jego funkcji, gdyż urządzenie to nie spełniało swej funkcji. W rozpatrywanym przypadku wymiana rur drenarskich na nowe stanowi odbudowę urządzenia wodnego zgodnie z teścią art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Taka odbudowa wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie złoży wniosku o legalizację urządzenia i nie uzyska decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego winien nałożyć na niego, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.

W konsekwencji uznał organ odwoławczy, że Starosta naruszył przepis art. 105 § 1 k.p.a. uznając błędnie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Starosta nieprawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dlatego też, zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła K. D. zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędną interpretację definicji odbudowy i remontu oraz niewystarczające wyjaśnienie, jakimi argumentami i dowodami kierował się organ II instancji zaliczając przeprowadzone prace do odbudowy urządzenia wodnego. Skarżąca zarzuciła, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie przedstawił wyczerpujących przesłanek, na podstawie których przyjął, że wykonane prace nie są remontem a odbudową lub wykonaniem nowego urządzenia. Argument, że przedmiotowe urządzenie przed wykonaniem prac nie spełniało swojej funkcji, organ II instancji błędnie przyjął jako przesądzający o tym, że wykonanie jakichkolwiek prac prowadzących do używalności urządzenia musi być odbudową w rozumieniu art. 9 ust. pkt 2 ustawy Prawo wodne. Powołując się na przepisy art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne i art. 3 pkt 7 i pkt 1b ustawy Prawo budowlane skarżąca wskazała, że przeprowadzone prace miały charakter remontu części całego systemu melioracyjnego istniejącego w tym terenie. Celem przeprowadzonych prac było odtworzenie stanu pierwotnego odcinka w/w systemu przy użyciu materiałów innych niż użyto w stanie pierwotnym (rura PVC), gdyż użycie takich samych (rurek ceramicznych) ze względu na wycofanie ich z produkcji było niemożliwe.

W skardze zarzucono naruszenie art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.). Skarżąca stwierdziła, że interpretacja przepisów przez organ II instancji wskazywałaby na to, że w celu wykonywania prac polegających na utrzymaniu drenarek w należytym stanie zawsze każdy właściciel nieruchomości, na której znajdują się urządzenia melioracji wodnych szczegółowych musiałby występować z wnioskiem i operatem wodnoprawnym o pozwolenie wodnoprawne. Takie podejście do sprawy nie było zamysłem ustawodawcy, ponieważ drenarki jako urządzenie wodne zamknięte nie podlega stałym pracom konserwacyjnym, jak w przypadku rowów melioracyjnych otwartych. Prawo nakłada obowiązek wykonywania tych prac przez właścicieli gruntów rolnych. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne - utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek utrzymywania w stanie sprawności technicznej urządzeń melioracji szczegółowych ciąży na właścicielu gruntów, na których znajdują się te urządzenia. Obrany kierunek załatwienia sprawy przez organ II instancji prowadzić może do tego, że właściciele zmeliorowanych gruntów rolnych nie będą mogli w sytuacji awarii urządzenia wodnego (drenarek) dokonać stosownego remontu by zapobiec podtapiania gruntów rolnych.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. poprzez niewystarczające i pobieżnie przeanalizowanie opinii technicznej sporządzonej przez W. S. - rzeczoznawcę budowlanego w specjalności melioracji wodnych obejmującej projektowanie i wykonawstwo. Przeprowadzona ekspertyza potwierdziła ocenę Starosty, że wykonane prace były remontem. Opinia techniczna jednoznacznie stwierdza, że przedmiotowa drenarka była wykonana przed 1975 r. na działce nr [...] po przeprowadzonych pracach poszukiwawczych ropy i gazu a wykonane prace w 2011 r. mieściły się w ramach wykonania remontu analizowanego urządzenia wodnego. Dowodem tego są min. stwierdzone w wykopie pozostałości systemu drenarskiego jego sposób wykonania i rodzaj użytych materiałów. Organ II instancji nie wyjaśnił i nie uzasadnił odrzucenia wyników przeprowadzonej ekspertyzy.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez stronniczość w rozpatrywaniu odwołania J. K., wskazując, że organ II instancji bez przeprowadzenia wymaganych wyjaśnień i zebrania odpowiednich dowodów stwierdził, że rów wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] jest własnością J. K.

W odpowiedzi na skargę Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, że sąd w ocenie legalności zaskarżonej decyzji nie ogranicza się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale kontroluje prawidłowość zaskarżonego aktu z urzędu.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sprawy jest kwestia oceny legalności wykonania przez skarżącą robót na działce nr [...] polegających na wymianie rur drenarskich z ceramicznych na PCV odprowadzających wodę do rowu usytuowanego pomiędzy działkami nr [...] i [...].

Istota sporu sprowadza się do oceny przeprowadzonych przez skarżącą robót. Według organu I instancji, który umorzył postępowanie z powodu bezprzedmiotowości oraz skarżącej, przeprowadzoną wymianę rur ze względu na to, że urządzenie melioracyjne istniało na nieruchomości już wcześniej należało zakwalifikować jako prace związane z utrzymaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Organ odwoławczy uznał natomiast, że prace te ze względu na okoliczność, że urządzenie melioracyjne nie działało przed wymianą rur, należy uznać za wykonanie nowego urządzenia wodnego, na które należało uzyskać pozwolenie wodnoprawne.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit a) ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, przez urządzenia wodne rozumie się m.in. urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Natomiast urządzenia melioracji wodnych, o których mowa w art. 70 ust. 2 Prawa wodnego, to urządzenia wodne służące do regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochrony użytków rolnych przed powodziami.

Rurociągi drenarskie, do których odnosi się przedmiot kontrolowanej sprawy, stanowią urządzenie wodne przeciwpowodziowe i regulacyjne, zaliczane jednocześnie w myśl art. 73 ust. 1 pkt 1a Prawa wodnego do urządzeń melioracji wodnych szczególnych jako tzw. drenowania.

Prawo wodne w dziale IV zawiera normy dotyczące budownictwa wodnego polegającego na wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych.

Przepis art. 64 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Ze względu na to, że przepisy Prawa wodnego nie definiują pojęcia remontu, interpretacji przepisu art. 64 ust. 1 Prawa wodnego należy dokonać przy użyciu definicji sformułowanych na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Jest to tym bardziej uprawione, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 2001 r. – Prawo wodne, w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 Prawa wodnego przepisy art. 63-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że przy barku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Zatem roboty służące utrzymaniu funkcji urządzeń wodnych nie są traktowane na gruncie Prawa wodnego jako wykonanie urządzenia wodnego i wówczas nie ma potrzeby uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego.

Skoro utrzymywanie urządzeń wodnych polega m.in. na remontach w celu zachowania ich funkcji należy odwołać się do definicji remontu na gruncie Prawa budowlanego. W myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z powyższego wynika przede wszystkim, że remont może dotyczyć wyłącznie obiektu istniejącego i może polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że nie stanowi remontu sytuacja, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego zalicza się do budowy. Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych (zużytych) fragmentów obiektu. Rozebranie takie wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie, które obejmuje rozebranie, a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1483/10, LEX nr 1151902; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., II OSK 693/10, LEX nr 1096821).

Za remont nie mogą zatem zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że do ustalenia w przedmiotowej sprawie, czy mamy do czynienia z remontem urządzenia wodnego czy z jego odbudową, niezbędne jest wyjaśnienie czy wymieniona rura drenarska stanowiła samodzielne urządzenie wodne, czy też była ona jednym z elementów systemu urządzeń melioracyjnych. W sytuacji bowiem, gdyby rura drenarska stanowiła integralne urządzenie wodne niepowiązane z żadnym innym mielibyśmy do czynienia z jej odbudową, która wymagałaby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast, jeśli wymieniona rura stanowiła element systemu urządzeń melioracyjnych, wówczas jej wymianę należałoby zakwalifikować jako remont wchodzący w zakres szeroko rozumianego utrzymywania urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Remont polega bowiem na wymianie określonych elementów większej całości. Skarżąca kwestionowała, iż wymianie podlegało całe urządzenie, wskazując na fakt, że wymianie podlegał wyłącznie jeden z elementów sieci drenarskiej.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało podjęte z naruszeniem prawa, albowiem przedwcześnie, bez wszechstronnego rozważenia zabranego materiału dowodowego i oceny kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, uznano, że wykonane prace stanowiły budowę nowego urządzenia wodnego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Natomiast w myśl z art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści ww. przepisów wynika, że postępowanie dowodowe przed organem administracji oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zrealizował obowiązków wynikających z powyższych unormowań.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona szczegółowych ustaleń w tym zakresie.

Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, że wymiana rur drenarskich na nowe stanowiła odbudowę wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Niewystarczającym w tej sprawie było bowiem ustalenie przez organ, że przed wymianą rur urządzenie drenarskie nie spełniało swojej funkcji. Cecha ta nie jest charakterystyczna dla odbudowy. Przywróceniu właściwego działania urządzenia dla realizacji przypisanej mu funkcji w rozumieniu art. 64 ust. 1 Prawa wodnego służy właśnie obok konserwacji również remont. Zatem zarówno remont, jak i odbudowa służą przywróceniu utraconych właściwości przez obiekt.

Rozstrzygnięcie problemu tkwi jednak w wyjaśnieniu, czy wymieniona rura stanowiła odrębne urządzenie wodne, czy też była elementem większego systemu urządzeń melioracyjnych. Jeśli okoliczności potwierdzą, że zniszczona rura była samodzielnym urządzeniem wodnym, to jej demontaż i zastąpienie nową rurą uznać należy za odbudowę, gdyż nie jest możliwe remontowanie urządzenia, które zostało w całości rozebrane.

Nadto w przypadku ustalenia, że wymienione elementy stanowiły część większego urządzenia wodnego, organ winien ustalić, czy przedmiotowe rury wykonano w tym samym miejscu, w którym istniały one poprzednio, czy też w innej lokalizacji. Jeżeli inwestorka wykaże, że nowe rury wykonano w tym samym miejscu, w jakim były poprzednio ułożone stare elementy, wykonane prace organ zakwalifikuje jako remont. Natomiast w sytuacji przełożenia elementów urządzenia w inne miejsce dochodzi do przebudowy, a nie remontu urządzenia, wymagającej uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ewentualny brak możliwości wykazania przebiegu poprzednio istniejącego elementu urządzenia, winien obowiązać inwestorkę, która dokonała jego usunięcia, bez zabezpieczenia w tym zakresie stosowych dowodów.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że organ winien przed wydaniem decyzji dokonać szczegółowego rozważenia całość zebranego w sprawie materiału dowodowego. Rozbieżność zeznań świadków, wskazywana w odwołaniu nakazywała wnikliwą ich ocenę. Nadto organ winien dokonać oceny sporządzonej przez rzeczoznawcę opinii, która jak każdy przeprowadzony dowód podlega, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., ocenie organu. Mimo zarzutów odwołania, organ zaniechał wnikliwej oceny w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszył przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu wyroku.