Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1265/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 2 ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 549/15 w sprawie ze skargi M. G. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Wr Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. G. G.na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją z dnia [...] marca 2014r. Nr [...], wydaną po uprzednim dwukrotnym uchyleniu w postępowaniu odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji , podjętej w tej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104§2 kpa orzekł o nałożeniu na M. G. G.r - właściciela lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego na drugiej kondygnacji budynku mieszkalno- usługowego wielorodzinnego przy ulicy J. [...] we W. - obowiązku doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego w niżej określonym zakresie, poprzez:

• demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego wykonanego w obrębie pomieszczenia sypialni lokalu mieszkalnego nr [...], w ścianie szczytowej budynku przy ulicy J.[...] we W.usytuowanej na granicy z działką nr [...], [...], obręb [...], od strony ulicy D.

W osnowie decyzji organ wskazał dodatkowo, że wyszczególnione roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane, a także zgodnie z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa prowadzenia robót, a o wykonaniu powyższego obowiązku należy zawiadomić organ nadzoru budowlanego, załączając oświadczenie osoby uprawnionej o jego wykonaniu.

W szczegółowym uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił m.in., że w związku z pisemną skargą "[...]" Sp. o.o. - zarządcy przedmiotowej nieruchomości, działającej w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. J. [...] we W., zostało wszczęte postępowanie w sprawie przebudowy w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. J. [...] we W . W toku postępowania- w dniu 27 czerwca 2011 r. - przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, podczas których ustalono, że w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym wielorodzinnym przy ulicy J. [...] we W. wykonano otwór okienny w ścianie szczytowej budynku od strony ulicy D. W przedmiotowym otworze osadzono stolarkę okienną o wymiarach 1,36 x 1,5 m. Pomieszczenie, w którym wykonano otwór okienny pełni obecnie funkcję sypialni (jak wynika z posiadanej dokumentacji wcześniej było to pomieszczenie "nyży").

Nie stwierdzono w obrębie wykonanych robót spękań, zarysowań, ubytków, stwierdzono natomiast poprawność techniczną wykonanych prac oraz ich zgodność ze sztuką budowlaną.

W trakcie przeprowadzania czynności dowodowych M. G. G. (wówczas pełnomocnik inwestora) oświadczyła do protokołu pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż przedmiotowe roboty budowlane związane z wykonaniem otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku zostały wykonane w 1988 roku - w chwili obecnej nie posiada żadnych dokumentów dotyczących ww. robót (pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych). Powyższą informację potwierdzały również będące w posiadaniu organu nadzoru budowlanego pisma kierowane do Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych "[...]" we W. oraz Urzędu Miejskiego W. - Wydziału Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego we W. z 1988 roku. Przyjęto wobec powyższego, iż przedmiotowy otwór okienny został wykonany przed 1 stycznia 1995 roku. Organ orzekający wyjaśnił następnie, że w dacie wykonania opisywanych robót budowlanych obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, z których wynikało, że wykonanie robót budowlanych dotyczących ściany konstrukcyjnej (nośnej) budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę - zgodnie z przepisem § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - aktu wykonawczego do ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. Zgodnie z cyt. przepisem - pozwolenia na budowę wymagało jedynie wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmujących: "wymianą fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych (...).

Z uzasadnienia wynika również, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [....] z dnia [...] maja 2011 roku wezwał inwestora przedmiotowych robót, do dostarczenia dokumentów potwierdzających datę wykonania przedmiotowych robót budowlanych związanych z wykuciem otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku. W dniu 6 czerwca 2011 roku do organu wpłynęło pismo, w którym M. G. G. (pełnomocnik inwestora) podała, iż przedmiotowy otwór okienny został wykonany w 1988 roku na podstawie zezwolenia Zarządu Budownictwa Mieszkaniowego we W.

Ponadto w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. o akta archiwalne budynku mieszkalno-usługowego przy ulicy J. [...] we W. celem ustalenia, czy było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie wykucia otworu okiennego będącego przedmiotem postępowania. W powyższych aktach archiwalnych brak było dokumentów wskazujących, że inwestor wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie wykucia otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku.

Z zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynikało bezspornie, że w obrębie lokalu nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ulicy J. [...] we W. wykonano roboty budowlane związane z przebudową obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż w wyniku ich wykonania nastąpiła zmiana parametrów technicznych i użytkowych budynku. W ramach przeprowadzonych czynności dowodowych ustalono również, iż przedmiotowy otwór okienny został wykonany w 1988 roku, natomiast inwestorem opisywanych robót budowlanych była W. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia decyzją nr [....] z dnia [...] sierpnia 2011 roku nakazał W. K. wykonanie w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, demontażu istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ulicy J. [...] we W., usytuowanej na granicy działki nr [...], [...], obręb P., pustakami w klasie odporności ogniowej wypełnienia E 60. Decyzja ta została uchylona decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, przy czym w uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na pominięcie w postępowaniu właściciela działki nr [...], w granicy której usytuowana jest ściana szczytowa budynku z przedmiotowym otworem okiennym oraz wyjaśnił, że w jego ocenie materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym był niewystarczający i wymaga uzupełnienia, a uznanie wykonanych robót za samowolne w obliczu zebranych dowodów było zbyt daleko idące.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia zastosował się do wszystkich wskazań organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

Ponadto w dniu 12 czerwca 2012 r. w trakcie przeprowadzania czynności dowodowych stwierdzono, iż stan faktyczny w sprawie nie uległ zmianie. Obecna w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin M. G. G. podtrzymała swoje wcześniejsze oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż inwestorem robót związanych z wykonaniem opisywanego otworu okiennego była W. K., a roboty budowlane wykonano w 1988 r.

Ponadto złożyła do protokołu postanowienie Sądu Rejonowego dla [...], Wydział[...] Cywilny z dnia [...] listopada 2011 r. (sygn. akt [...]), którym stwierdzono, że spadek po W. K.., zmarłej w dniu 14 września 2011 r., nabyła córka M. G. G.

W ramach prowadzonego postępowania dowodowego organ dokonał ponownej analizy akt archiwalnych pozyskanych od Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową wykonaną w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy J. [...] we W.

Decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez [...] Sp. o.o - właściciela działki nr [...], [...], obręb P. Po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 roku, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, iż istotą przedmiotowej sprawy jest ustalenie czy sporne roboty budowlane związane z wykonaniem otworu okiennego i zamontowaniem stolarki okiennej stanowiącej doświetlenie pomieszczenia sypialni lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy J. [..] we W. wykonano legalnie - tj. po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej o pozwoleniu na budowę, czy zostały one zrealizowane samowolnie. Natomiast w przypadku stwierdzenia, iż w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi - celem prowadzonego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane będzie doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, rozumianego jako zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie orzekania przez tut. organ. Przedmiotowe postępowanie prowadzone na podstawie przepisów rozdziału V ustawy Prawo budowlane ma bowiem na celu przywrócenie porządku prawnego, a więc winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa.

Kontynując czynności postępowania organ przeprowadził ponownie dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości, podczas których potwierdzone zostały wszystkie poprzednio dokonane w tym zakresie ustalenia.

Organ ponownie też podkreślił, że faktem bezspornym w sprawie jest wykonanie przedmiotowych robót w 1988r., zatem przed 1 stycznia 1995 roku. Wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi też wątpliwości osoba inwestora tych robót, którym była W. K.- ówczesna właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...].

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia- odnosząc się do istoty podjętego w sprawie rozstrzygnięcia opisanego na wstępie - wyjaśnił, że ze względu na niewątpliwe wykończenie przedmiotowych robót przed dniem 1 stycznia 1995 roku przy dokonywaniu oceny realizacji tych robót należy odwołać się do stosownych przepisów obowiązujących w dacie ich wykonywania (t.j. wykucia otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ul. J. '[...] we W.), czyli do ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budow!ane (tekst jedn. Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawię. Organ wskazał, że zgodnie art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórki, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Uzupełnienie powyższej regulacji zawiera rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego, które zawiera katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia przedmiotowe roboty budowlane nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie otworu okiennego wiąże się bowiem z ingerencją w ścianę nośną przedmiotowego budynku oraz wymaga zamontowania nadproża, a więc elementu konstrukcyjnego, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń oddziałujących na fragment ściany ponad otworem na mur po obu stronach otworu (wykonywanie robót o charakterze konstrukcyjnym wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 2. rozporządzenia). Ponadto takiego pozwolenia wymaga również wykonywanie robót budowlanych wiążących się z możliwością wprowadzenia lub zwiększenia uciążliwości pogarszającej warunki bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz wykorzystania terenów sąsiednich (§ 44 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia). W ocenie organu orzekającego dokonując wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów obwiązujących w dacie wykonania spornych robót budowlanych należy w sposób jednoznaczny stwierdzić, że wykonanie otworu doświetlającego w ścianie szczytowej budynku przy ulicy J. [...] we W. nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu należało wskazać, iż W. K. inwestor powyższych robót była informowana przez zarządcę przedmiotowych budynków mieszkalno- usługowych, iż może wystąpić o uzyskanie pozwolenia czasowego na wykucie otworu okiennego do czasu zabudowy rejonu P.i ulicy D., gdyż powyższy rejon objęty jest planem inwestycyjnym i do ściany szczytowej przedmiotowego budynku będzie dostawiony nowy obiekt mieszkalno - usługowy (pismo Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych "[...]" we W. z dnia 30.08.1988 r. [...]). Jednocześnie inwestor został również poinformowany, iż w celu uzyskania wymaganego prawem pozwolenia musi przygotować niezbędną dokumentację techniczną i wystąpić do właściwego terenowo organu administracji państwowej. Oczywistym jest bowiem, że Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych był w dacie wykonywania robót budowlanych jedynie podmiotem zarządzającym zasobami mieszkaniowymi, natomiast nie miał kompetencji, aby wydawać pozwolenia na budowę. Ponadto organ orzekający zwrócił uwagę, że analiza przepisów obowiązujących w dacie wykonania spornych robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku prowadzi do wniosku, że takie pozwolenie i tak nie mogło być wydane, ponieważ przepisy te nie pozwalały na wykucie otworu w ścianie szczytowej zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. projektowana zabudowa (oraz zmiany zabudowy istniejącej) uwzględniać musiały uzasadniony interes sąsiedniej nieruchomości. Natomiast wykonanie rzeczonego otworu okiennego i osadzenie w nim stolarki okiennej uniemożliwiało optymalną zabudowę nieruchomości sąsiedniej.

Ponadto zrealizowana inwestycja była niezgodna z przepisami wykonawczymi do ww. ustawy - rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z § 12 tego rozporządzenia budynki mieszkalne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Jak stanowi przepis § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia budynki mieszkalne i inne budynki, w których znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, należy sytuować w takiej odległości od siebie ażeby ograniczyć lub wyeliminować uciążliwość. Z kolei w myśl § 13 powołanego rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem z pokryciem z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ściany takiego budynku graniczące z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi. Co prawda przepis ten odnosi się do budynków gospodarczych, to jednak zgodnie z zasadą wnioskowania jeżeli wymagania dotyczą obiektów o mniejszym stopniu skomplikowania, uciążliwości i niebezpieczeństwa w użytkowaniu to muszą one być spełnione również przy obiektach gdzie są one wyższe (jeżeli nie wolno czynić mniej, to tym bardzie nie wolno czynić więcej). Ponadto ściana z oknami w granicy działki nie spełnia warunków oddzielenia pożarowego, o czym mówi § 203 ww. rozporządzenia.

Organ podkreślił przy tym, iż wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory porządków prawnych, a zatem zarówno z aktualnie obowiązującym § 12 ust. 3 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi przynajmniej 4 m jak i aktami prawnymi to rozporządzenie poprzedzającymi, to jest m.in. rozporządzeniami z dnia 3 lipca 1980 roku, co oznacza, że realizacja takiego otworu była i jest niedopuszczalna.

Następnie organ wyjaśnił, że w jego ocenie w niniejszej sprawie należy zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie wydania rozstrzygnięcia, to jest przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Zdaniem organu nadzoru budowlanego wykonane roboty nie zmieniły charakterystycznych parametrów budynku i są przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wykonanie otworu okiennego w obiekcie istniejącym nie jest związane z budową nowego obiektu, lecz wykonaniem tam innych robót budowlanych, co sprawia, że w przedmiotowym postępowaniu będzie miał zastosowanie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, dotyczące tzw. postępowania naprawczego.

W rozpatrywanej sprawie roboty budowlane zostały wykonane bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę wobec czego zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane tj. wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W zaistniałych okolicznościach organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który nakazuje odpowiednie stosowanie ustępu 1 pkt 1 i 2 oraz ustęp 3 tego przepisu. Oznacza to, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 może zostać nakazane zaniechanie dalszych robót budowlanych (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu (jego części) lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie naprawcze w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Oczywistym jest przy tym, że zakres ewentualnych robót naprawczych, wykonanie których organ może nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, winien ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych. Przy czym przez roboty naprawcze nie można rozumieć wykonania dodatkowych robót, mających na celu dokończenie podjętego w warunkach samowoli zamierzenia inwestycyjnego. Organ dodał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, a zatem staje się on wymagalny z chwilą, gdy decyzja uzyska przymiot ostateczności.

Obowiązek określony w sentencji niniejszej decyzji powinien być skierowany zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego przy czym zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że alternatywne wymienienie w art. 52 ustawy inwestora, właściciela lub zarządcy nie oznacza dowolności w wyborze jednego z nich jako zobowiązanego do dokonania rozbiórki. W rozpatrywanym przypadku - jak wynika z akt sprawy-inwestor nie żyje, zatem decyzją wydaną w sprawie należało skierować do M. . G. jako obecnego właściciela lokalu mieszkalnego objętego robotami, która jest jednocześnie spadkobierczynią inwestora W. K.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.G. G., która zaskarżając decyzję organu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie materialnego tj.

- art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- prawo budowlane (Dz.U. 1994 Nr 89, poz. 414)

(dalej: pr. bud. z 1994 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w zakresie oceny prawnej przedmiotowych prac zastosować należy przepisy prawa budowlanego obowiązujące od 1 stycznia 1995 r., pomimo tego, że zgodnie z prawem winny być zastosowane przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U, 1974 Nr 38, poz. 229)- prawo budowlane;

- przepisów art. 2 ust. 3 pr. bud. z 1974 r. w zw. z par. 44 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. 1975 Nr 8, poz. 48) w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego w zw. z art. 28 pr. bud. z 1974 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do zakwalifikowania wykonywanych prac w ww. lokalu mieszkalnym nr [...], polegających na:

wykonaniu otworu w konstrukcji ściany nośnej budynku mieszkalnego; montażu stolarki okiennej; jako prac wymagających uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji uznanie, iż skoro zostały przeprowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, to stanowią one samowolę budowlaną;

- art.28 pr. bud. z 1974 r. w zw. z art. 77 oraz art. 107 par. 3 kpa poprzez bezzasadne i niepotwierdzone uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana przez właściwy organ decyzja o pozwoleniu na wykonanie spornych prac, w szczególności w sytuacji, gdy istnieje wiele przesłanek świadczących o tym, że decyzja taka mogła zostać wydana, po czym uległa ona zaginięciu lub zniszczeniu; §13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez bezzasadne i niedopuszczalne jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy wyłącznie .budynków gospodarczych, a nie budynków mieszkalnych, takich jak przedmiotowy budynek, w konsekwencji czego organ bezpodstawnie przyjął, iż przedmiotowe prace naruszały normy techniczne i dlatego nie można było wydać dla nich pozytywnego pozwolenia na budowę;

- § 203 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez bezpodstawne i gołosłowne przyjęcie, ze przedmiotowe prace naruszyły normy przeciwpożarowe, przez co nie można było wydać dlań pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy zarówno okoliczności, jak i materiał dowodowy sprawy nie pozwalają na przyjęcie tak jednoznacznego wniosku;

art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1994 r. w zw. z art. 107 kpa poprzez nieuprawnione i ogólnikowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie istniała możliwość nałożenia na Skarżącą mniej dotkliwego obowiązku, aniżeli obowiązek zamurowania okna oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. :

- art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez selektywne, ogólnikowe i wybiórcze przeprowadzenie czynności dowodowych, brak dostatecznie dogłębnego przeanalizowania zasięgu i celu przeprowadzonych prac oraz wyprowadzenie zbyt dalece idących wniosków z niejasnych i nielicznych okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie, tym bardziej, że nakaz usunięcia samowoli budowlanej ma charakter sankcji karnej, w szczególności poprzez: brak dogłębnej analizy, czy w omawianym stanie faktycznym prace nie miały charakteru remontu części budynku i jako takie nie podlegały obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bez przeanalizowania i odpowiedniego uzasadnienia prawnego, czy np. dopuszczalne jest w omawianym przypadku zalegalizowanie samowoli budowlanej, tym bardziej, że od daty utworzenia otworu okiennego upłynęło 26 lat.

Wskazując na opisane naruszenia prawa odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto w przypadku uwzględnienia drugiego z wniosków M. . G. zwróciła się w odwołaniu o przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji w trybie art. 84 kodeksu postępowania administracyjnego dowodu z opinii biegłego:

z zakresu budownictwa, na okoliczność tego, czy przedmiotowe prace w świetle przepisów obowiązujących w chwili ich przeprowadzenia, miały charakter prac konstrukcyjnych, obejmujących wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych, czy też czy były to prace poboczne, związane np. z konserwacją czy remontem przedmiotowego lokalu mieszkalnego;

z zakresu instalacji i bezpieczeństwa przeciwpożarowego na okoliczność tego, czy sporne okno wykonane jest w technologii odpowiedniej dla tego typu budynku mieszkalnego oraz czy wykorzystane materiały spełniają wymogi ochrony ogniowej, określone dla danych oddzieleń przeciwpożarowych, w stanie prawnym właściwym dla chwili wykonania przedmiotowych prac, z zakresu bezpieczeństwa sanitarnego oraz bezpieczeństwa ludności w zakresie tego, czy wykonanie rzeczonych prac przez inwestora pogorszyło warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludności lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..]maja2014r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138§1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z uwzględnieniem wszystkich podjętych przez organy właściwe instancyjnie czynności orzeczniczych. Wykonanie przedmiotowego otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ulicy J.[..] we W. narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności z przepisy działu VI - odnoszącego się do przepisów bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych (ściana oddzielenia przeciwpożarowego). Stan obecny narusza również przepis § 12 ww. rozporządzenia, ustalający możliwość usytuowania ściany z otworem okiennym w stosunku do granicy nieruchomości. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia - ściana z otworami okiennymi (drzwiowymi) winna znajdować się w odległości 4m od granicy nieruchomości.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowania odwoławczym zakwestionowała M. G. G. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi powołane zostały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, identyczne ze sformułowanymi wcześniej w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, poprzedzającej decyzję zaskarżoną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje - doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które uprawniły właściwy organ nadzoru budowlanego do zastosowania w sposób legalny dyspozycji uwzględnionej w powołanym w podstawie prawnej decyzji przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. z jednoczesnym skonkretyzowaniem czynności, stosownie do dokonanych w sprawie ustaleń.

Istotne jest, że objęte przedmiotowym postępowaniem roboty budowlane, polegające na wykonaniu okna poprzez wykucie otworu okiennego i zamontowanie stolarki okiennej w obrębie pomieszczenia sypialni lokalu mieszkalnego nr [...], w ścianie szczytowej budynku przy ul. J.[...] we W. usytuowanej na granicy z działką nr [...], , obręb P., od strony ulicy D. zrealizowane zostały - jak wynika w sposób nie budzący wątpliwości z materiału sprawy - w 1988 roku.

Czynności wyjaśniające podjęte w toku prowadzonego postępowania wykazały ponadto, że inwestorem przedmiotowych robót była W. K., której następcą prawnym jest M.G. G. oraz, że inwestor dysponowała zgodą na zrealizowanie tych prac ówczesnego zarządcy nieruchomości- Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych "[...]" we W., który zastrzegał jednak, że możliwe jest wystąpienie do właściwego terenowo organu administracji państwowej o uzyskanie czasowego pozwolenia na budowę t.j. na wykucie otworu okiennego ze względu na przewidywaną w planie inwestycyjnym zabudowę rejonu P.i ulicy D. m.in. poprzez dobudowanie do ściany szczytowej budynku usytuowanego przy ul. J. od strony ul. D. nowego obiektu mieszkalno-usługowego. Akta sprawy potwierdzają również, że zarządca nieruchomości informował W. K. o konieczności przygotowania niezbędnej dokumentacji technicznej wymaganego prawem pozwolenia właściwego terenowo organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie zamierzonych robót budowlanych tj, wykucia w ścianie szczytowej otworu okiennego i zamontowanie stolarki okiennej.

Starannie zebrany w sprawie i obszerny materiał dowodowy nie wykazał jednak, aby W.K.podjęła sugerowane przez zarządcę nieruchomości działania, a także aby uzyskała pozwolenie na budowę udzielone przez właściwy organ administracji.

Podkreślić przy tym należy, że ze względu na datę wykonania przedmiotowego okna aspekt prawny dla rozważań dotyczących legalności tej inwestycji tworzą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, obowiązującej do dnia 31 grudnia 1994r. oraz wydane z jej upoważnienia przepisy wykonawcze.

Z treści przepisu art. 28 ust. 1 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy wynika, że bezwzględnym warunkiem legalnego rozpoczęcia robót budowlanych (z wyjątkiem rozbiórek podlegających zgłoszeniu) jest dysponowanie pozwoleniem na budowę. Dla możliwości ich wykonania istotna była też treść art. 6 ust. 1 pkt 6 powoływanej ustawy stanowiącego, że projektowana zabudowa oraz zmiany zabudowy istniejącej uwzględnić musiały uzasadniony interes sąsiednich nieruchomości.

Zgodnie z treścią §12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 7, poz. 62 z późn. zm.), budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na działce sąsiedniej w odległości większej niż 4m od granicy działki ww odległości mogły ulec zmniejszeniu, z tym, że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m. W myśl natomiast § 13 powołanego rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem z pokryciem z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ściany takiego budynku graniczące z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi.

W toku postępowania ani W. K.-inwestor, ani M. G. G.działająca w postępowaniu jako pełnomocnik W. K., a po jej śmierci jako następca prawny inwestora nie przedstawiły pozwolenia właściwego terenowego organu administracji na wykonanie otworu okiennego (nawet tymczasowego, na jakie wskazywał zarządca nieruchomości), powołując się konsekwentnie na kolejnych etapach postępowania na zgodę na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji wydaną w Dzielnicowym Zarządzie Budynków Mieszkalnych - [...]. Jednostka ta administrująca zasobem mieszkaniowym w dzielnicy [...] we W. nie dysponowała nigdy kompetencjami przyznanymi organom architektoniczno - budowlanym, w tym uprawnieniem do udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec zrealizowania przedmiotowej inwestycji w obrębie lokalu mieszkalnego nr [..] (w części pokoju stanowiącej nyżę) w budynku mieszkalno- usługowym wielorodzinnym położonym przy ul. ...J. we W. w sposób uznany za samowolny, prawidłowe było wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia postępowania tzw. legalizacyjnego przy zastosowaniu przepisów art. 50 -51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu nie można również kwestionować prawidłowości kwalifikowania działań jako roboty budowlane, a ich rezultatu jako przebudowy, zdefiniowanej w przepisie art. 3 pkt 7 a ustawy - Prawo budowlane, obecnie obowiązującej, jako wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonanie przedmiotowego okna umożliwiło doświetlenie lokalu mieszkalnego nr [...] zmieniając jego parametry użytkowe i techniczne, ale jednocześnie spowodowało zmianę parametrów bezpieczeństwa pożarowego obiektu. Uznanie wykonanych prac za przebudowę odpowiada również sposobowi rozumienia tego pojęcia w warunkach określonych przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r., Prawo budowlane, które typizowały taki rodzaj robót budowlanych, nie definiując ich w sposób legalny.

Czynności postępowania naprawczego i ich kolejność zostały wskazane w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, przy czym - poprzez przepis art. 51 ust. 7 ustawodawca nakazał stosowanie powołanych powyżej przepisów również do robót budowlanych już wykonanych (zakończonych). W rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie uznały, że wobec niemożliwego do usunięcia naruszenia prawa, wynikającego z niezgodności zrealizowanych robót, polegających na wykonaniu otworu okiennego i zamontowania stalówki okiennej w ścianie szczytowej budynku wielorodzinnego, usytuowanej w granicy działki budowlanej, z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w czasie wykonywania przedmiotowych prac, jak i obowiązującymi obecnie, zbędne jest formułowanie obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, bowiem jedynym sposobem doprowadzenie do stanu zgodności z prawem jest nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych orzeczonych decyzyjnie tj. demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego, wykonanego w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...], w ścianie szczytowej budynku usytuowanego przy ul. J. [..] od strony ulicy D. Zdaniem Sądu - z powodów szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, które to wyjaśnienia Sąd I instancji bezwzględnie zaakceptował.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. G. G. zaskarżając go w całości i zarzucając na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa sądowi I instancji :

- naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tego przepisu, a to art. 2 ust. 3 w zw. z art. 28 prawa budowlanego z 1974 r. i przyjęcie przez sąd I instancji, że wykonane przez poprzednika prawnego skarżącej prace polegające na wykonaniu otworu okiennego i montażu stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym skarżącej są pracami wymagającymi pozwolenia na budowę, a także przyjęcie, że skarżąca takiego pozwolenia nie miała, bez przeprowadzenia dostatecznego i pełnego postępowania dowodowego w sprawie przez organy administracyjne, zwłaszcza w kontekście sankcjonowania przez organy administracji wykonanego identycznego otworu okiennego i montażu stolarki okiennej przez sąsiada skarżącej na czwartej kondygnacji przedmiotowej nieruchomości, wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].08.2006 r. nr [....] wydanej dla inwestycji sąsiedniej konieczności uwzględnienia w planowanej inwestycji otworów okiennych skarżącej i jej sąsiada, a także w kontekście pisma Urzędu Miejskiego W. z dnia 14.11.2007 r. informującym o wydanej dla poprzednika prawnego skarżącej czasowej zgodzie na przeprowadzenie przez niej przedmiotowej inwestycji.

- naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 par. 1 ppsa w zw. z art. 77 par. 1 kpa poprzez wydanie przez sąd I instancji wyroku w sprawie bez zebrania całościowego materiału dowodowego przez organy administracji, w szczególności bez zasięgnięcia w sprawie opinii z dowodu biegłego z zakresu budownictwa celem ustalenia czy przeprowadzone przez poprzednika prawnego skarżącej prace polegające na wybiciu otworu okiennego spełniają wymogi techniczne obowiązujące w dacie ich wykonania i czy wymagały w czasie ich wykonywania uzyskania pozwolenia na budowę w kontekście wymogów par. 44 ust. 1 pkt 4 lit.d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. tj inwestycji mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki korzystania z terenów sąsiednich a także par. 12 i 13 rozporządzenia Ministra Administracji., Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz kancelarii Adwokackiej B. S. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca w treści skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji:

1) przepisu art. 2 ust. 3 w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku poprzez przyjęcie, że wykonane przez poprzednika prawnego skarżącej prace polegające na wykonaniu otworu okiennego i montażu stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym skarżącej są pracami wymagającymi pozwolenia na budowę, a także przyjęcie, że skarżąca nie miała takiego pozwolenia, bez przeprowadzenia dostatecznego i pełnego postępowania dowodowego przez organy administracyjne, zwłaszcza w kontekście wykonanego przez sąsiada skarżącej identycznego otworu okiennego i montażu stolarki okiennej na IV piętrze oraz

2) przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 kpa, tj. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez wydanie wyroku bez zebrania całościowego materiału dowodowego przez organy administracji, w szczególności bez zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu budownictwa, na podstawie której dokonano by ustalenia, czy prace budowlane wykonane przez poprzednika skarżącej spełniają wymogi techniczne obowiązujące w dacie ich wykonania.

Przede wszystkim zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy administracji w sposób wyczerpujący i pozwalający na ustalenie stanu faktycznego niebudzącego żadnych wątpliwości, w szczególności na ustalenie, iż wykonane prace były pracami wymagającymi pozwolenia na budowę, a skarżąca nie miała takiego pozwolenia. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż okoliczność istnienia okna sąsiada na czwartej kondygnacji nie ma wpływu na sytuację skarżącej kasacyjnie, ani na sytuację uczestnika, a w konsekwencji nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

Zarzuty skarżącej kasacyjnie pozostają ze sobą we wzajemnej sprzeczności, bowiem z jednej strony skarżąca podnosi, iż nie było konieczności uzyskania takiego pozwolenia (na wykucie okna), a z drugiej sugeruje, że skarżąca miała takie pozwolenie, jednak na skutek niedokładnego przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego nie zostało "odnalezione".

Ponadto, zarzuty te nie mają uzasadnienia w sytuacji faktycznej i prawnej.

Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, iż Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie - zbadał dokładnie stan faktyczny i prawny sprawy i na tej podstawie doszedł do prawidłowych wniosków, że na wykonanie przez skarżąca robót budowlanych wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę oraz że prace te zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca oświadczyła, że przedmiotowy otwór okienny został wykonany w 1988 roku. I przytoczyła treść przepisu art. 2 ust. 3 prawa budowlanego z 1974 r., wprowadzającego definicję robót budowlanych na gruncie tejże ustawy, która to definicja obejmuje m.in. budowę obiektu lub jego części. Zwrócić jednak należy uwagę na treść art. 2 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym przez budowę rozumie się nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego ale także jego przebudowę i rozbudowę. Nie może ulegać wątpliwości, że prace budowlane wykonane przez inwestora stanowią przebudowę budynku. W pojęciu przebudowy obiektu (a więc i robót budowlanych) mieści się wykucie okna w ścianie szczytowej jako ściany nośnej budynku, które stanowi ingerencję w konstrukcję budynku. Jednocześnie nie jest to pojęcie, które mogło diametralnie zmienić swoje powszechnie rozumiane znaczenie na przestrzeni dwudziestu kilku lat.

Nie ma również racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że kwestię konieczności uzyskania pozwolenia na budowę należało rozstrzygać w oparciu o treść § 44 ust. 1 pkt 4) lit. d) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1974 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, który to przepis stawia wymóg uzyskania takiego pozwolenia w przypadku wykonywania inwestycji budowlanych mogących m.in. wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Wybicie okna w sposób oczywisty wiąże się z pogorszeniem warunków wykorzystania terenów sąsiednich, ponadto cytowany § 44 ust. 1 pkt 4) lit. d) jest przepisem rozporządzenia wydanego na podstawie przepisu art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a zgodnie z treścią tego przepisu, rozporządzenie mogło jedynie określać rodzaje robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie zaś wskazywać kategorie robót, co do których takie pozwolenie jest wymagane. Zważyć należy, że w myśl art 28 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., roboty budowlane (z wyjątkiem rozbiórek) można było rozpocząć wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zatem zasadą określoną w ustawie była konieczność uzyskania pozwolenia na budowę na prowadzenie wszelkich robót budowlanych. Z pewnością treść rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy i będącego aktem podrzędnym nie mogła zmieniać treści ustawy i w razie kolizji pomiędzy treścią tych dwóch aktów znaczenie rozstrzygające należy nadać ustawie. Ponadto z żadnego przepisu zarówno ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jak i rozporządzenia cytowanego przez skarżącą, a wydanego na podstawie tej ustawy nie wynika, że roboty budowlane polegające na wybiciu okna w ścianie szczytowej budynku znajdującej się na granicy działek miałyby być zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do kwestionowania przez skarżącą konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę w omawianym przypadku.

Analiza przepisów obowiązujących w dacie wykonania przedmiotowych prac polegających na wykuciu okna w ścianie konstrukcyjnej budynku prowadzi do oczywistego wniosku, że pozwolenie na budowę nie mogło być wydane, ponieważ przepisy te nie pozwalały na wykucie okna w ścianie nośnej zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zgodnie z treścią § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, "budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne (...) powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych". Jak stanowi przepis § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, "budynki mieszkalne i inne budynki, w których znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, należy sytuować w takiej odległości od siebie ażeby ograniczyć lub wyeliminować uciążliwości". Z kolei w myśl przepisu § 13 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia, "dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego (...) jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", przy czym w takim wypadku "ściany budynku gospodarczego graniczące z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi". Należy też zwrócić uwagę, że ściana przedmiotowego budynku stanowiła i nadal stanowi drogę oddzielenia przeciwpożarowego, a zgodnie z treścią § 202 i 203 omawianego rozporządzenia z 3 lipca 1980 r., otwory w ścianach oddzieleń przeciwpożarowych powinny mieć zamknięcia zapewniające spełnienie wymagań dotyczących odporności ogniowej dla budynku o klasie odporności "C". Przepisy te pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że wybicie otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanego na granicy działek nie było prawnie możliwe. Należy podkreślić, że powołane wyżej przepisy § 10, § 12, § 13 ust. 1 i 2 oraz § 202 i § 203 rozporządzenia ustanawiały dopuszczalne odległości pomiędzy budynkami (z uwzględnieniem obowiązku eliminacji lub ograniczenia uciążliwości), statuowały zakaz sytuowania w granicy działki budynku posiadającego okna lub drzwi oraz przewidywały szczególne wymagania dla otworów w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego. Przepis § 10 rozporządzenia nakazuje ponadto sytuować budynki w takiej odległości aby nie doszło do związanych z tym uciążliwości. Należy w tym miejscu podkreślić, że obecny właściciel działki sąsiedniej - uczestnik postępowania: Spółka [...] Sp. z o.o. posiada decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. numer [...], zgodnie z którą ma on prawo wybudować na tej działce budynek przylegający boczną ścianą konstrukcyjną do istniejącego budynku. Istnienie okien w ścianie budynku uniemożliwia mu jednak wykonanie tego prawa, ponieważ w takiej sytuacji nie uzyska on pozwolenia na budowę takiego budynku, jaki przewiduje decyzja o warunkach zabudowy. Oczywistym jest zatem, że po stronie właściciela sąsiedniej działki powstałaby (i w istocie powstała) nie dająca się usunąć uciążliwość z tym związana, gdyż w ten sposób doznaje on znacznego ograniczenia w wykonywaniu swojego prawa własności, i to zarówno na podstawie przepisów obowiązujących w 1988 r., jak i obecnych.

Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej numer XXI/104/88 z dnia 10 czerwca 1988 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wrocławskiego z dnia 30 czerwca 1988 r. Nr 11/88 poz. 165) został wprowadzony miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, który z całą pewnością obowiązywał w trakcie wykonywania przez skarżącą prac (należy bowiem zauważyć, że wniosek [...] o wydanie "czasowego pozwolenia na budowę" w zakresie prac polegających na wybiciu przedmiotowego okna nosi datę 30 sierpnia 1988 r.).

Z treści tego planu wynika w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, że działka stanowiąca obecnie własność uczestnika postępowania jest przeznaczona pod zabudowę jako "ośrodki i ciągi handlowo - usługowe" oraz "zabudowę mieszkaniową wysoką" i "zabudowę mieszkaniową średnią". Ponadto, również wniosek [...] o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie wybicia przedmiotowego okna, był sformułowany w ten sposób, że wnoszono o wydanie w tym zakresie pozwolenia do czasu zabudowy działki sąsiedniej, a więc powszechnie znany byt fakt, iż działka ta jest przeznaczona do zabudowy. Na tę okoliczność wskazują również oba organy w wydanych decyzjach. Nie ma więc prawnej możliwości zakwestionowania prawa właściciela sąsiedniej działki do jej zabudowy i to istniejącego w dacie prowadzenia przez skarżącą samowolnych prac.

Fakt, iż uczestnik postępowania w trakcie nabywania nieruchomości wiedział o fakcie wybicia otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku, w którym znajduje się lokal skarżącej, co podniosła skarżąca w skardze, nie ma tu najmniejszego znaczenia. Skoro bowiem okno zostało wybite w sposób samowolny, to obowiązkiem skarżącej jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutu objętego skargą kasacyjną, iż postępowanie dowodowe było niedostateczne i niepełne w kwestii stwierdzenia okoliczności, czy skarżąca dysponowała pozwoleniem na budowę, stwierdzić należy, iż zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.

Sama skarżąca kasacyjnie .G. (pierwotnie pełnomocnik inwestora W. K., a obecnie jej spadkobierczyni) oświadczyła, że przedmiotowy otwór okienny został wykonany w 1988 r. na podstawie zezwolenia Zarządu Budownictwa Mieszkaniowego we W., nie zaś na podstawie pozwolenia na budowę. Z oświadczenia tego wynika wprost, że inwestor wybił okno w ścianie budynku wyłącznie w oparciu o zgodę [..]. Oczywistym jest, że Zarząd Budownictwa Mieszkaniowego nie miał najmniejszych kompetencji, aby wydawać pozwolenia na budowę, a był wyłącznie podmiotem administrującym zasobem mieszkaniowym obejmującym budynek położony we W. przy ul. J.. Kompetentny do wydawania pozwoleń na budowę był odpowiedni Wydział Urzędu Miejskiego W., a takiego pozwolenia inwestor nie posiadał.

Na marginesie w tym miejscu należy wskazać, że nawet gdyby przyjąć, że na rzecz skarżącej zostałaby w 1988 r. wydana decyzja o pozwoleniu na budowę w zakresie wybicia okna w ścianie szczytowej budynku znajdującego się w granicy działek, to, byłaby ona decyzją oczywiście nieważną. Decyzja taka, zgodnie z wnioskiem zarządcy budynku z dnia 30 sierpnia 1988 r., znajdującego się w aktach sprawy, byłaby z całą pewnością jedynie tzw. decyzją tymczasową - do czasu zabudowy działki sąsiedniej. Zlikwidowanie okna warunkuje bowiem uzyskanie przez uczestnika pozwolenia na budowę w zakresie wybudowania budynku przylegającego ścianą boczną do budynku, w którym znajduje się wybite okno i skorzystanie w ten sposób w pełnym zakresie z przysługującego mu prawa własności.

Nie sposób zgodzić się również z argumentem skarżącej zawartym w skardze kasacyjnej, iż w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie zebrał całościowego materiału dowodowego w sprawie, z uwagi na okoliczność, iż nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, a taka opinia - zdaniem skarżącej kasacyjnie - była potrzebna z uwagi na rzekomo skomplikowany charakter sprawy. Przede wszystkim charakter niniejszej sprawy nie jest skomplikowany i nie wymagał wiadomości specjalnych. Wobec oczywistości naruszenia prawa nie było żadnych podstaw do przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci powołania biegłego, który miałby się wypowiedzieć na temat zgodności z warunkami technicznymi wykonanych robót budowlanych. Stan przedmiotowego obiektu po wykonaniu robót ustalony został jednoznacznie - wiadomo i nikt temu nie zaprzeczał, że przedmiotowe okno wybite zostało w ścianie budynku usytuowanej na granicy działki, treść wymagań prawnych również jest jednoznaczna i to na organie nadzoru budowlanego ciążył obowiązek dokonania konfrontacji sposobu wykonania robót z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca kasacyjnie powołała się na treść przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1974 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego. Przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie, natomiast podstawę taką stanowił przepis art. 28 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. wprowadzający generalną zasadę, iż wszelkie roboty budowlane (z wyjątkiem rozbiórek) można rozpocząć wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nie było też potrzeby ustalania przez biegłego przebiegu działek, bowiem okoliczność ta była bezsporna.

W takiej sytuacji legalizacja przedmiotowych robót nie była możliwa. Przepisy techniczno-budowlane mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dopuszczają żadnych odstępstw w zakresie odległości ściany budynku posiadającej otwór okienny od granicy. Jedynym sposobem na usunięcie wyżej wskazanego stanu naruszenia prawa był nakaz wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego wykonanego w obrębie pomieszczenia sypialni lokalu mieszkalnego nr [...], w ścianie szczytowej budynku usytuowanej na granicy z działką nr [...].

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.