Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1176/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 w związku z art. 86b ust. 9
journal: Dz.U. 1997 nr 133 poz 885
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 1008/04 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w przedmiocie opłat za emisję zanieczyszczeń do powietrza 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od K. Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2004 roku w przedmiocie opłat za emisję zanieczyszczeń do powietrza.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 19 lipca 2004 r. Marszałek Województwa Łódzkiego określił K. Z., dzierżawcy Gospodarstwa Rolnego L., Zakładu Pracy Chronionej w Lu., wysokość zaległości w opłacie za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza w roku 2001 (I, II i III kwartał). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż strona nie dopełniła obowiązku związanego z wprowadzaniem substancji zanieczyszczających do powierza i nie posiadała decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do środowiska. Decyzja taka została wydana jedynie na poprzedniego dzierżawcę, którym była "B." Spółka z o.o.

K. Z. odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, wskazując, iż techniczny i prawny przedmiot decyzji z 14 stycznia 1997 r. obejmował kotłownię, kocioł i emitor (komin), co zdaniem strony oznacza, że za adresata tej decyzji należy uznać także kolejnego dzierżawcę.

Decyzją z dnia [...] września 2004 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach aktu organ odwoławczy wyjaśnił zasadność stosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (tj.: Dz. U. z 1994 roku Nr 49, poz. 196 z późn. zm.), mimo obowiązującej od dnia 1 października 2001 roku ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085), która przesądziła o utracie mocy obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dniem 1 października 2001 roku. Organ wskazał na treść art. 9 ust. 1 w/w ustawy wprowadzającej, zgodnie z którą w sprawach opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, należnych za okres do dnia wejścia w życie art. 272-321 Prawa ochrony środowiska, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczy opłaty należnej za gospodarcze korzystanie ze środowiska w 2001 roku, należy stosować przepisy dotychczasowe ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wraz z aktem wykonawczym - rozporządzeniem z dnia 30 grudnia 1997 roku w sprawie opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew i krzewów (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 z późn. zm.).

Organ odwoławczy wywiódł dalej, że w świetle przepisów art. 86 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, jednostki organizacyjne ponoszą opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian, które są uiszczane między innymi za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza. W razie niedopełnienia przez jednostkę organizacyjną obowiązku wniesienia opłaty lub złożenia informacji, lub w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia, marszałek województwa na podstawie własnych ustaleń wydaje decyzję, w której określa wysokość niewniesionej opłaty, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Natomiast jednostki organizacyjne nieposiadające decyzji ustalającej rodzaje i ilość substancji zanieczyszczających powietrze dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza, a obowiązane do jej posiadania, ponoszą opłaty podwyższone.

W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu 22 maja 2002 roku, w tej bowiem dacie doręczono K. Z. postanowienie organu I instancji o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości niewniesionej opłaty za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza. Stawki opłat, jakie zastosowano w sprawie, wynikają z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 roku w sprawie opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew i krzewów (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 z późn. zm.) za poszczególne kwartały, według stanu na koniec każdego kwartału.

Organ II instancji podkreślił, iż wysokość opłaty jest związana z brakiem decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza, wymaganej na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy. W ocenie Kolegium za decyzję taką nie sposób uznać bowiem decyzji wydanej dla poprzedniego dzierżawcę zakładu, czyli "B." Spółki z.o.o. Z brzmienia art. 30 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wynika w sposób jednoznaczny, że obowiązek posiadania decyzji ustalającej rodzaje i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza ciąży na jednostce organizacyjnej wprowadzającej do powietrza substancje zanieczyszczające. Jest oczywiste, iż decyzja taka jest związana z podmiotem, a nie przedmiotem działalności, z którą wiąże się emisja zanieczyszczeń. To zatem, że decyzja taka miałaby nawet taką samą treść, jak decyzja wydana dla poprzedniego dzierżawcy, nie może mieć w sprawie znaczenia, jeżeli brak jest decyzji imiennie skierowanej do jednostki wprowadzającej zanieczyszczenia.

K. Z. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia art. 86b ust. 9 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji określającego zaległość w opłacie za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza i podwyższającego tę opłatę, w sytuacji, w której strona dysponowała decyzją ustalającą rodzaje i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza. W uzasadnieniu skargi powołano się na informację z dnia 7 października 1998 roku, udzieloną przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Płocku o uregulowaniu stanu prawnego gorzelni decyzją Wojewody Płockiego z dnia 14 stycznia 1997 roku oraz na wyrok NSA z dnia 27 października 1998 roku o sygn. akt IV SA 1938/96, w którym Sąd stwierdził, iż postawienie w stan likwidacji czy upadłości nie oznacza utraty bytu prawnego przez dany podmiot gospodarczy, nie można w związku z tym przyjąć, że wydana decyzja o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza utraciła moc wiążącą. Również wydzierżawienie zakładu nie powoduje wprost utraty mocy obowiązującej takiej decyzji. Strona skarżąca podkreśliła, iż jest dzierżawcą zakładu, a działalność gospodarcza jest prowadzona przy zastosowaniu technologii takich samych, jak technologie stosowane przez dzierżawcę, dla którego została wydana decyzja o dopuszczalnej emisji. Stąd też, skoro prowadzona działalność opiera się o umowę dzierżawy zakładu, a zakład ten uzyskał dla prowadzonej działalności gospodarczej decyzję o dopuszczalnej emisji, to nie można postawić zarzutu, że strona skarżąca prowadzi działalność bez decyzji i nie można z tego tytułu nakładać podwyższonych opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, regulującymi zagadnienia związane z opłatami za gospodarcze korzystanie ze środowiska i za wprowadzanie w nim zmian oraz przepisami postępowania administracyjnego, a w konsekwencji brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd I instancji uznał, iż prawidłowo zostały zastosowane przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 roku w sprawie opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew i krzewów. W ocenie Sądu I instancji Marszałek Województwa Łódzkiego zasadnie wydał rozstrzygnięcie, w którym określił wysokość opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska oraz za wprowadzanie w nim zmian, stosując podwyższone stawki z uwagi na niedopełnienie przez skarżącego obowiązku uzyskania odpowiedniej decyzji.

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 104 k.p.a., decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Decyzja rozstrzyga konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.

W ocenie Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi prawidłowo przyjęło, iż nie nastąpiło przejęcie przez skarżącego uprawnień od poprzednika, tj. "B." Spółki z o.o. Decyzja wydana dla "B." Spółki z o.o jest bowiem decyzją wydaną tylko w stosunku do konkretnej jednostki organizacyjnej. Zmiana adresata, na skutek określonej czynności cywilnoprawnej (w tym przypadku umowy dzierżawy), powoduje wygaśniecie starej decyzji jako bezprzedmiotowej. Skarżący, jako nowa jednostka organizacyjna, powinien zatem wystąpić o wydanie nowej decyzji o dopuszczalności emisji zanieczyszczeń. Niedopełnienie powyższego obowiązku spowodowało, iż organy administracji naliczyły opłaty za emisję zanieczyszczeń do powietrza na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 roku w stawkach podwyższonych. Zdaniem Sądu I instancji powoływanie się przez pełnomocnika skarżącego na wyrok NSA z dnia 27 października 1998 roku o sygn. akt IV SA 1938/96 należy uznać nietrafne. Sąd uznał, iż w sprawie nie mamy do czynienia z następstwem prawnym skarżącego po "B." Spółce z o.o., która uzyskała stosowną decyzję zezwalającą na emisję zanieczyszczeń do powietrza. Spółce tej wygasała umowa dzierżawy gorzelni z dniem 30 września 1998 roku. Nowym dzierżawcą, na mocy stosownej umowy z właścicielem - Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, stał się skarżący z dniem 1 października 1998 roku. To nie Spółka "B." wydzierżawiała gorzelnię, a więc skarżący nie mógł od niej przejąć żadnych uprawnień.

Sąd stwierdził ponadto, iż zupełnym nieporozumieniem faktycznym, ale i prawnym jest powoływanie się przez skarżącego na informację z dnia 7 października 1998 roku udzieloną przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Płocku, który przyjął, że jest uregulowany stan "formalno - prawny" gorzelni w zakresie emisji zanieczyszczeń, z powołaniem się na decyzją Wojewody Płockiego z dnia 14 stycznia 1997 roku. Sąd zauważył, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Płocku nie jest organem powołanym i uprawnionym do sankcjonowania decyzji innych organów, zaś w tym konkretnym przypadku źle zinterpretował przedłożoną mu przez skarżącego decyzję wydaną na rzecz Spółki "B.".

W skardze kasacyjnej wniesionej przez K. Z., reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 30 ust. 1 w związku z art. 86b ust. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (tj.: Dz. U. z 1994 roku Nr 49, poz. 196 z późn. zm.), jak również naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegających na naruszeniu przez organy administracji art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż K. Z. w dniu 1 października 1998 roku zawarł umowę dzierżawy Gorzelni Ś., a jednym z warunków umowy było zobowiązanie się skarżącego do niezmieniania przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. Skarżący zbadał treść decyzji wydanej dla Spółki "B." i uznał, że wyłącznymi przesłankami jej wydania było wskazanie źródła zanieczyszczenia, emitora oraz ilości emisji, nie zaś jakakolwiek okoliczność dotycząca podmiotu, który wystąpił o wydanie decyzji. Co więcej, w punkcie 4 decyzji mowa jest o nałożeniu dodatkowych obowiązków na właściciela kotłowni (podczas, gdy Spółka "B." była tylko dzierżawcą), co potwierdza, iż rozstrzygnięcie to dotyczyło każdorazowego użytkownika kotłowni, nie zaś wyłącznie Spółki "B.". Skarżący podniósł, iż Sąd I instancji zasadniczą wagę przykłada do kwestii interpretacji zakresu podmiotowego decyzji Wojewody Płockiego z dnia 14 stycznia 1997 roku, która wysłana została na adres podmiotu, który w tym czasie korzystał z gorzelni, tj. "B." Spółki z o.o. Z treści art. 30 ust. 1 ustawy nie wynika jednakże wcale jakoby decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie obejmowała kolejnych podmiotów, pod warunkiem, że niezmienione pozostają wszelkie kryteria, w oparciu o które decyzję wydano. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż decyzja określa dopuszczalne wielkości emisji dla kotłowni Gorzelni Ś ., nie zaś dla Spółki "B.". Dla treści decyzji znaczenie posiadały wyłącznie kryteria przedmiotowe (źródła, emitor, zanieczyszczenie, emisja), nie zaś kryteria dotyczące podmiotu, który w danym czasie użytkował czy też posiadał inny tytuł prawny do gorzelni. Sąd I instancji stwierdził, iż umowa dzierżawy ze Spółką "B." wygasła w dniu 30 września 1998 roku, tymczasem decyzja z dnia 14 stycznia 1997 roku obejmowała okres do dnia 31 grudnia 2001 roku. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji, iż błędnie odczytuje znaczenie powołanego w skardze wyroku NSA o sygn. akt IV SA 1938/96, który odnosił się do sytuacji faktycznej zbliżonej do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

Niezależnie od powyższych zarzutów strona podniosła, iż w trakcie całego postępowania rażąco naruszono fundamentalne w państwie prawa zasady postępowania organów administracji w stosunku do obywatela, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony został w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niewadliwy bądź też nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd i instancji przepisy prawa materialnego.

Analiza zarzutów naruszenia przepisów procesowych prowadzi jednakże do wniosku, iż nie mogą one spowodować rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynikających z naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Skarżący podkreślił we wniesionym środku zaskarżenia, że nigdy nie uchylał się od obowiązków ponoszenia opłat związanych z zanieczyszczeniem środowiska, wręcz wykazywał w tym zakresie zapobiegliwość, przejawiającą się w tym, iż wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Płocku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego spełnianie wymogów formalnych w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza. Odpowiedź tegoż organu, powołująca się na decyzję z dnia 14 stycznia 1997 roku, pozostawiła go w przekonaniu, iż wszelkie wymogi są spełnione. Natomiast po trzech latach inny organ administracji stwierdził, iż wymogi nie są spełnione, a decyzja z dnia 14 stycznia 1997 roku nie obowiązuje w stosunku do skarżącego. Zajęcie skrajnie odmiennych stanowisk przez dwa organy administracji w tej samej sprawie, w opinii strony, w sposób rażący narusza zaufanie do organów Państwa oraz słuszny interes obywateli.

Rozpatrując tak sformułowany zarzut stwierdzić należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oczywistym jest, iż organ załatwiając sprawę ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jednakże musi mieć również wzgląd na to, aby na przeszkodzie temu nie stał interes społeczny. Należy pamiętać, że ochrona środowiska, zgodnie z treścią art. 74 Konstytucji RP, jest obowiązkiem władz publicznych, a więc obowiązkiem konstytucyjnym, a zapobieganie nadmiernej emisji zanieczyszczeń do powietrza leży przecież w interesie wszystkich obywateli. Stąd też, z uwagi na niemożność przyznania w tym zakresie prymatu interesowi poszczególnej jednostki, należy uznać, iż zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie może spowodować oczekiwanego rezultatu.

Za niezasadny należy również uznać naruszenia przepisu art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Istotnie, pismem z dnia 7 października 1998 roku Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Płocku poinformował skarżącego, iż "stan formalno - prawny uregulowany jest decyzją Wojewody Płockiego z dnia 14 stycznia 1997 roku". Zauważyć jednak należy, iż to nie Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska właściwa była do wydania decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza, lecz wojewoda, a od dnia 1 stycznia 1999 roku - starosta.

Skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., wskazał natomiast, iż w przedmiotowej sprawie organy nie czuwały nad tym, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Odnosząc się do tego zarzutu warto przede wszystkim podkreślić, iż to na przedsiębiorcy, który podejmuje działania gospodarcze związane z wprowadzaniem zanieczyszczeń do środowiska, spoczywa obowiązek dochowania szczególnej staranności w zakresie ochrony środowiska, w tym spełnienia uwarunkowań formalnoprawnych. Ponadto, stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. wymierzony jest nie przeciwko orzeczeniu Sądu, który nie dostrzegł naruszenia tegoż przepisu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, lecz przeciwko orzeczeniu Sądu I instancji, który nie dostrzegł naruszenia przepisu przez inny organ (Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska), którego działania nie były przedmiotem kontroli Sądu meriti. Taka konstrukcja zarzutu skutkuje tym, iż nie może on spowodować rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Przedstawiony w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 30 ust. 1 w związku z art. 86b ust. 9 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez jego błędną interpretację również nie jest zasadny.

Autor skargi kasacyjnej wywiódł, że decyzja z dnia 14 stycznia 1997 roku dotyczy nie tylko Spółki "B.", lecz także skarżącego, gdyż jej treść stanowi o dopuszczalnych wielkościach emisji zanieczyszczeń dla kotłowni, nie zaś dla Spółki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet jeśli podzielić w tym zakresie stanowisko skarżącego, to podkreślenia wymaga, że postanowienia ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wyłączają wymogu uzyskania odrębnej decyzji. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jednostka organizacyjna wprowadzająca do powietrza substancje zanieczyszczające jest obowiązana posiadać decyzję ustalającą rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza.

Jednostką organizacyjną na gruncie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r.- Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) oraz jednostki organizacyjne nieprowadzące działalności gospodarczej, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki. Skarżący prowadząc działalność gospodarczą jest przedsiębiorcą, a zatem i jednostką organizacyjną, która emitując zanieczyszczenia do środowiska podlega rygorom ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w tym obowiązkowi uzyskania decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza. Ustawodawca posługując się w ustawie pojęciem decyzji, nakazuje rozumieć przez to decyzję administracyjną (art. 3 pkt 13 ustawy). Zatem za prawidłowe należy uznać rozważania Sądu I instancji dotyczące istoty decyzji administracyjnej jako indywidualnego aktu stosowania prawa, stanowiącego rozstrzygnięcie prawne dla oznaczonego jej adresata.

Za zupełnie nietrafny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji zbytnio skoncentrował się na rozważaniach dotyczących indywidualnego charakteru decyzji. Przyznać przecież wypada, iż podejmując określone rozstrzygnięcia na gruncie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska czy dokonując interpretacji przepisów ustawy nie można abstrahować od podstawowych pojęć stanowiących fundament prawa administracyjnego.

Niezależnie do powyższego należy zauważyć, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że zakres i rodzaj emitowanych przez zakład skarżącego zanieczyszczeń do powietrza uległ zmianie, a zatem zmianie uległy kryteria, w oparciu o które została wydana decyzja dla Spółki "B.". Wskazuje na to porównanie treści decyzji ustalających rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających powietrze wydanych dla Spółki "B.", a następnie dla skarżącego w 2001 r., a także fakt, iż skarżący już w 1998 r. informował o zamiarze zwiększenia wielkość produkcji spirytusu; to musiało wiązać się ze wzrostem emisji zanieczyszczeń do powietrza.

Brak jest również podstaw do tego, aby antycypować, że skoro umowa dzierżawy zawarta przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa a Spółką "B." ekspirowała w dniu 30 września 1998 roku, a decyzja z dnia 14 stycznia 1997 roku zachowywała swą ważność do dnia 31 grudnia 2001 roku, to intencją organu ją wydającego było objęcie jej postanowieniami kolejnego dzierżawcy gorzelni. Jak już bowiem wcześniej wskazano i co Sąd I instancji słusznie wywiódł w zaskarżonym wyroku, decyzja administracyjna dotyczy indywidualnego, konkretnego adresata i tym różni się od aktów ogólnych i generalnych.

Za nietrafione należy także uznać posiłkowanie się przez autora skargi kasacyjnej treścią orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 roku o sygn. akt IV SA 1938/96. Przede wszystkim zauważyć należy, iż wskazane orzeczenie zapadło na gruncie odmiennego stanu faktycznego i prawnego. W sprawie o sygn. akt IV SA 1938/96 adresatem decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających powietrze był właściciel zakładu, który następnie wydzierżawił ten zakład innemu podmiotowi, sam zaś został postawiony w stan upadłości. Dzierżawca, jak wynika z motywów wyroku, legitymował się uprawnieniami wydzierżawiającego.

W rozpatrywanej sprawie, umowa dzierżawy zawarta między Spółką "B.", dla której została wydana decyzja z dnia 14 stycznia 1997 roku, a Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa wygasła, została natomiast zawarta nowa umowa z innym dzierżawcą. Podmiot ten, co oczywiste, nie jest następcą prawnym poprzedniego dzierżawcy, co do którego nawet brak ustaleń, czy jego byt prawny nie ustał. Skoro tak, brak jest podstaw do przyjęcia, iż strona skarżąca weszła w wynikające z decyzji z dnia 14 stycznia 1997 roku prawa Spółki "B.". Jednocześnie warto zauważyć, iż postanowienia wynikające z tej decyzji, z woli samego skarżącego, nie mogły mieć dla niego charakteru wiążącego, skoro zamierzał on zwiększyć limit produkowanego spirytusu, a tym samym przekroczyć określone dla poprzedniego dzierżawcy wielkości dopuszczalnych emisji zanieczyszczeń (k. 3 akt administracyjnych).

Jeżeli zatem skarżący nie posiadał wymaganej art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających powietrze, dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza, a obowiązany był do jej posiadania, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż zastosowanie znajduje przepis art. 86b ust. 9 tejże ustawy, nakładający obowiązek uiszczenia podwyższonych opłat (o 100 %, a począwszy od stycznia 1999 roku - o 200 %, natomiast od 1 stycznia 2000 roku - o 500 %). Przepis ten wprowadza odpowiedzialność za wprowadzania do środowiska zanieczyszczeń bez uprzedniego uzyskania decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, ustalając sankcję administracyjną za czyn stanowiący delikt administracyjny. Podwyższenie opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń, której obowiązek uiszczania determinuje jedynie fakt emisji zanieczyszczeń, ma charakter sankcji ekonomicznej, niezależnej od obowiązku poniesienia samej opłaty.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.