Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 884/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 w zw. z art. 64b par. 1 Ppsa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 200 w zw. art. 64b par. 1 ppsa
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium" lub "SKO w [...]") z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja" – w decyzji błędnie wskazano datę wydania: "[...] stycznia 2017 r."). Na mocy tej decyzji Kolegium, rozpoznało odwołania A. F. (dalej: "inwestor" "wnioskodawca"), Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], a także Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Wspólnota") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...][...] (dalej: "Zarząd Dzielnicy") z [...] października 2017 r., nr [...] znak [...] ustalającej dla A. F. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - na działkach nr ewid. [...],[...] i [...]- cz z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...]. W wyniku rozpoznania ww. odwołań Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu 3 sierpnia 2015 r. . F. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...].

II.2. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] Prezydent [...] odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła inwestor. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia zakwestionowano punkt 2.2 decyzji dotyczący wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, punkt 2.3 dotyczący szerokości elewacji frontowych oraz punkt 2.4 dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z [...] października 2016 r., znak [...] uchyliło ww. decyzję z [...] kwietnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

II.2. Zarząd Dzielnicy [...][...] decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] - cz z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano w szczególności, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym, że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Na podstawie wniosków z analizy obszaru określone zostały warunki zabudowy, przy spełnieniu wymogów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 poz. 1566 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). Z analizy wynika możliwość ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, przy ograniczeniu jego projektowanej wysokości oraz wskaźnika powierzchni zabudowy gruntu, z uwagi na konieczność dostosowania nowej zabudowy terenu do lokalnych uwarunkowań.

II.3. Odwołanie od powyższej decyzji Zarządu Dzielnicy złożył inwestor, wnosząc o uzupełnienie brakujących linii zabudowy, uchylenie w całości punktu l.lc wskazujący dopuszczalny wskaźnik zabudowy działki do max 64% dla kondygnacji podziemnej garażu, uchylenie w części 1.1f o treści wysokość górnej krawędzi głównej połaci dachowej do wysokości elewacji frontowej, uchylenie w całości i ustalenie zgodnego z wynikami analizy punktu 1.1 i ustalenie powierzchni biologicznie czynnej, uchylenie punktu 1.11 decyzji oraz uchylenie w całości punktu 1.5b odtworzenie miejsc parkingowych ogólnodostępnych. Odwołanie od powyższej decyzji Zarządu Dzielnicy złożyły również Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. W uzasadnieniu złożonych odwołań wskazano na naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.") poprzez niewłaściwe określenie warunków (parametrów) stanowiących podstawę wydanie decyzji oraz wskazano na naruszenie § 13 i 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r., poz. 1422) poprzez brak zapewnienia odpowiedniego naturalnego oświetlenia wszystkich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przy ul. [...] oraz poprzez brak zapewnienia minimalnego nasłonecznienia wszystkich lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...].

II.4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2018 r. uchyliło ww. decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] października 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powołało się na art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazało, że ocena spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Odnosząc się do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, że działka budowlana [...] położona jest wewnątrz kwartału zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z lokalami usługowymi, ograniczonego ulicami: [...],[...],[...],[...] i [...], na obszarze ekstensywnej osiedlowej zabudowy wysokiej. Teren znajduje się poza obszarami określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jako "centrum miasta" lub "centrum dzielnicy", w strefie "śródmieścia funkcjonalnego". Dominującą funkcją obszaru jest funkcja mieszkaniowa, uzupełniającą jest usługowa: biurowa, handlu, administracji publicznej oraz oświaty. Planowana inwestycja (budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi na parterze) będzie kontynuacją funkcji mieszkaniowo-usługowej występującej w obszarze. Na działce ew. nr: [...] obr. [...] inwestor zaplanował budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi na parterze. Aktualna koncepcja projektowa przewiduje realizację obiektu o wnioskowanej całkowitej wysokości zabudowy 29,8 m (VIII kondygnacji nadziemnych) z jedną kondygnacją podziemną przeznaczoną na garaż dla 37 samochodów osobowych oraz dodatkowe pomieszczenie. Wjazd do garażu zaplanowano od strony ul. [...], wzdłuż wschodniej granicy działki budowlanej, co wymaga realizacji nowego zjazdu z pasa drogowego. Wejścia do budynku zaplanowano od strony ul. [...] (do lokali usługowych) i od strony wschodniej (wejście na klatkę schodową do części mieszkalnej). Według koncepcji z [...] sierpnia 2017 r. projektowana powierzchnia zabudowy to ok. 643 m2 (w obrysie kondygnacji garażu), nad którą przewidziano taras o powierzchni ok. 193 m2, powierzchnia zabudowy kubatury nadziemnej - ok. 432 m2, powierzchnia całkowita łącznie ok. 3395 m2, szerokość elewacji fontowej 17,6 m (w części opisowej), 17,95 m (na szkicu zagospodarowania terenu). Analiza wykazała, że wnioskodawca zaplanował realizację budynku o linii zabudowy usytuowanej na północnej granicy dz. ew. nr [...] i dz. ew. nr [...], która jest terenem mieszkaniowym (użytki B), w odległości ok. 5,8 m od pasa drogowego, bez naruszania przepisów ustawy o drogach publicznych. Linia zabudowy budynku usytuowanego po stronie wschodniej przebiega poza terenem działki ew. nr [...], a linia zabudowy budynku usytuowanego po stronie zachodniej, która znajduje się w większej odległości pasa drogowego pasa drogowego, przebiega w ok. połowie długości działki budowlanej [...]. Wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o usytuowanie budynku po stronie zachodniej ograniczyłoby możliwość racjonalnego zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Wyznaczenie linii zabudowy dla dz. ew. nr [...] od strony drogi publicznej na podstawie § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jako przedłużenie linii zabudowy obiektów usytuowanych w sąsiedztwie nie jest więc właściwe dla planowanej inwestycji. Ze względu na sposób zabudowy terenów w najbliższym sąsiedztwie projektowana linia zabudowy powinna być wyznaczona w sposób odrębny, na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Z uwagi na niewielką szerokość terenu dz. ew. nr [...] położonego pomiędzy dz. ew. nr [...], a pasem drogowym ul. [...] (nie przeznaczonej do zabudowy budynkiem), możliwości jej indywidualnej zabudowy są ograniczone. W związku z tym możliwe jest przybliżenie linii zabudowy dla dz. ew. nr [...] do jej północnej granicy, łącznie z usytuowaniem linii zabudowy na granicy nieruchomości. Ww. linię zabudowy należy wyznaczono na granicy dz. ew. nr [...] i [...] jako linię nieprzekraczalną, w celu umożliwienia optymalnego usytuowania projektowanej bryły budynku względem budynków istniejących, na etapie opracowywania projektu budowlanego. Z powyższych względów, z uwagi na stosunkowo niewielką szerokość działki budowlanej [...] oraz położenie jej granicy w odległości ok. 3 m od istniejącego budynku wielorodzinnego przy ul. [...], uzasadnione byłoby maksymalne odsunięcie projektowanego budynku w kierunku zachodnim, z dopuszczeniem do zabudowy częściowo w ostrej zachodniej granicy nieruchomości, w sposób nie kolidujący interesem prawnym mieszkańców budynku przy ul. [...]. Na obszarze zlokalizowane są nieruchomości o różnych wskaźnikach zabudowy - od 22% do 100%, przy czym w 100% zabudowane są nieruchomości wydzielone wtórnie z terenów mieszkaniowych. Obecnie cały teren po południowej stronie ulicy [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] z zabudową mieszkaniową (wraz z powierzchnią terenu inwestycji) zabudowany jest w ok. 32 %. Średni wskaźnik zabudowy terenów o jednorodnej funkcji wynosi obecnie ok. 33,5 %. Średni wskaźnik zabudowy terenów mieszkaniowych wynosi ok. 30%. Wskaźnik zabudowy terenu mieszkaniowego z zabudową zwartą położonego po wschodniej stronie terenu inwestycji w kwartale ulic: [...] / [...] / [...] obecnie wynosi ok. 41 %, Wskaźnik zabudowy terenu mieszkaniowego z zabudową wolnostojącą położonego po zachodniej stronie terenu inwestycji w kwartale ulic: [...] / [...] / [...] obecnie wynosi ok 23%. Działka ew. nr [...] przeznaczona do realizacji nowej zabudowy położona jest pomiędzy wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi na osiedlu, którym w oparciu o aktualny sposób zagospodarowania i użytkowania terenu mogłyby być orientacyjnie przypisane wskaźniki zabudowy odpowiednio ok. 26% ([...]) oraz ok. 14% ([...]). Projektowany przez wnioskodawcę wskaźnik powierzchni zabudowy dz. ew. nr [...] z uwzględnieniem kondygnacji garażu wynosiłby 66,5% i niemal dwukrotnie przekraczałby średnie wskaźniki zabudowy dla terenów na obszarze analizowanym. Wskaźnik ten zbliżony jest natomiast do średniego wskaźnika zabudowy budynków posadowionych na działkach własnych ewidencyjnych (64,5%). Wskaźnik powierzchni zabudowy tej nieruchomości w odniesieniu do powierzchni zabudowy kondygnacji nadziemnych wynosiłby 44,6%. Wskaźnik ten byłby większy, niż oszacowane dla pozostałych budynków wolnostojących zlokalizowanych na terenach osiedlowych, większy niż średni wskaźnik zabudowy terenów mieszkaniowych na obszarze analizowanym oraz przewyższający wskaźniki obliczeniowe dla wolnostojącej zabudowy osiedlowej. Dla planowanej nowej zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy terenu dz. ew. nr [...] można dopuścić wyłącznie w odniesieniu do kondygnacji podziemnej garażu, ze względu na konieczność zapewnienia miejsc parkingowych na działce własnej inwestora. Wskazane jest, by wskaźnik powierzchni zabudowy dla kondygnacji nadziemnych powinien być znacznie obniżony, do wartości średniej dla terenów mieszkaniowych. Ustalenie wskaźnika zabudowy działki ew. [...] na postawie ww. wskaźnika nie będzie sprzeczne ze sposobem zagospodarowania obszaru. Szerokości elewacji frontowych obiektów istniejących na obszarze analizowanym są zróżnicowane, w zależności od rodzaju zabudowy. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków na obszarze wynosi ok. 34 m. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków wolnostojących na obszarze wynosi ok. 29 m. Kolegium podkreśliło, że w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szerokość elewacji frontowej nowego budynku powinna mieścić się w granicach od 27 m do 41 m. Realizacja budynku o szerokości elewacji określonej zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia na dz. ew. nr [...] byłaby niemożliwa ze względu na szerokość działki budowlanej mniejszą niż 27 m. Z uwagi na duże zróżnicowanie szerokości działek inwestycyjnych oraz form architektonicznych istniejącej zabudowy oraz szczegółowe uwarunkowania lokalizacji i gabaryty działki budowlanej szerokość zabudowy na terenie inwestycji należy ustalić w sposób inny, niż w oparciu o wartości średnie dla obszaru. Wnioskodawca zaplanował budowę obiektu wolnostojącego usytuowanego o łącznej szerokości elewacji frontowej max. 17,95 m (wg rysunku koncepcyjnego). Szerokość działki budowlanej nr ew. [...] wynosi ok. 24,8 m, według pomiarów w systemie [...]. Przy zachowaniu podstawowej odległości wynikającej z przepisów techniczno- budowlanych od granic działki budowlanej do ściany projektowanego budynku, szerokość elewacji frontowej mogłaby wynosić do 16,8 m (ok. 17 m). Projektowana, nieco większa szerokość elewacji 17,95 m (tj. ok. 18 m) także nie naruszy ładu przestrzennego, gdyż szerokość elewacji frontowej nowego budynku powinna być w jak największym stopniu zbliżona do rzeczywistej szerokości elewacji budynków istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie (ok. 22 m), z ew. nawiązaniem w projektowanej elewacji frontowej do szerokości pierwszoplanowej części elewacji budynku [...] i [...] (ok. 12 m) np. przez wycofanie fragmentu ściany frontowej. Wysokości elewacji frontowych obiektów istniejących na obszarze są zróżnicowane (od ok. 4 m do ok. 51 m) Średnia wysokość max. elewacji frontowych budynków wynosi 18,5 m. W bliskim sąsiedztwie i przy tej samej drodze publicznej wysokości elewacji budynków wynoszą: - po południowej stronie ul. [...] zabudowa osiedlowa wolnostojąca: ok 28,5 m (część pierwszoplanowa) i 30 m (część drugoplanowa); na wschód od terenu inwestycji zabudowa pierzejowa od max. 12 m do 18,1 m. po północnej stronie ul. [...] szczyt budynku wysokiego- ok. 45 m; budynek mieszkalny o wys. elewacji ok. 28,5m i 30 m. zabudowa pierzejowa o wysokości elewacji ok. 18 m oraz poniżej 14,6 m, po stronie zachodniej od terenu inwestycji: budynek wielorodzinny - ok. 13,5 m. na południe od terenu dz. ew. [...]: ok. 12 m, ok. 14,5 m i 14,5 m, ok. 14,5 i 15 m oraz 26,6 m. Inwestor zaplanował realizację budynku o wysokości elewacji 28,5 m - jak wysokość pierwszoplanowych części elewacji frontowych budynków wolnostojących w bezpośrednim sąsiedztwie. Górne krawędzie elewacji najbliższych budynków po obydwu stronach dz. ew. [...], wg danych dostarczonych przez wnioskodawcę, znajdują się na wysokości : 29,95 m i 28.5m (budynek [...] ) oraz 30,5 m i 28/7m ([...]). Wysokość elewacji tworzy uskok. W myśl § 7 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowego budynku powinna nawiązywać odpowiednio do wysokości elewacji frontowych budynków w na działkach sąsiadujących. Jeżeli wysokość elewacji budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wysokość występującą na obszarze analizowanym (dla tego obszaru wynosi ona 18,5 m). Zdaniem Kolegium wydaje się właściwe, by budynek projektowany jako uzupełniający w południowej pierzei ulicy nawiązywał do gabarytów wysokościowych zabudowy istniejącej sąsiedztwie, w pierzei tej ulicy. Wysokość południowej pierzei ulicy [...], zbliżona jest do średnic maksymalnej wysokości elewacji budynków na obszarze i wynosi ok. 18 m. Budynek projektowany w południowej pierzei ulicy [...] w rejonie skrzyżowania ul. [...] powinien nawiązywać również do gabarytów wysokościowych zabudów mieszkaniowej istniejącej w najbliższym sąsiedztwie: przy ul. [...] o wysokość elewacji ok. 13,5 m. Z uwagi na mniejsze gabaryty projektowanej zabudowy oraz uwarunkowania lokalizacyjne wysokość nowej zabudowy powinna być wyznaczona w sposób odrębny. Geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym § 8 rozporządzenia. Zabudowa działek w obszarze analizowanym charakteryzuje się dachami płaskimi dla wolnostojących budynków mieszkalnych i administracyjnych oraz o spadku do ok. 30° w budynkach w zwartej zabudowie pierzejowej. Dla projektowanej zabudowy wolnostojącej n; dz. ew. [...] należy zastosować dachy płaskie, z wysokością głównej połaci dachu zbliżoną do wysokości elewacji frontowej. Kolegium podkreśliło, że mając na uwadze ustalenia analizy obszarowej organ I instancji ustalił następujące parametry zabudowy linie zabudowy - wg zał. graficznego nr 1; wyznaczona linia zabudowy dotyczy kondygnacji budynku usytuowanych powyżej poziomu terenu, w tym wykuszy, nadwieszeń itp. usytuowanie projektowanego budynku na granicy z działką budowlaną ew. nr [...]; uwarunkowane jest spełnieniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych dla budynku łub uzyskania odpowiedniego odstępstwa od tych przepisów; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (liczonej wg normy PN-ISO 9836 pkt.5.1.2) do powierzchni dz. ew. nr [...]: dla kondygnacji nadziemnych max. 30 %; dla kondygnacji podziemnej garażu dopuszcza się wskaźnik zabudowy działki do max 64%; szerokość elewacji frontowej: min. 12 m, max. 18 m (jak projektowana); max. wysokość elewacji frontowej do 18 m; zaleca się wycofanie ściany kondygnacji frontowej powyżej 13,5 m n.p.t; dach płaski, wysokość górnej krawędzi głównej połaci dachowej do wysokość elewacji frontowej; określone powyżej maksymalne gabaryty budynku w zakresie jego szerokości wysokości elewacji frontowej oraz wysokości połaci dachowej dopuszczone są wyłącznie pod warunkiem bezwzględnego spełnienia wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczących bezpieczeństwa p.poż, bhp oraz warunków higieniczno-sanitarnych w odniesieniu dla projektowanego budynku oraz istniejących budynków sąsiednich przeznaczonych na pobyt ludzi; analizy dotyczące zapewnienia właściwych dla zabudowy ekstensywnej warunków użytkowania zabudowy sąsiedniej w aspekcie spełnienia wymagań przepisów techniczno-budowlanych dotyczących wzajemnego przesłaniania i nasłonecznienia należy załączyć dc wniosku o wydanie pozwolenie na budowę. Na działce budowlanej należy zapewnić nie mniej niż 25% powierzchni terenu biologicznie czynnej, w tym część na gruncie rodzimym (min. 50%). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium wyjaśniło, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że zaprojektowana przez wnioskodawcę wysokość nowej zabudowy byłaby zbliżona do wysokości budynków zrealizowanych w rozproszonej zabudowie osiedlowej przy ul. [...] i [...] lecz wszystkie inne parametry urbanistyczne oraz cechy architektoniczne projektowanego nowego budynku odbiegają od cech ww. istniejącej zabudowy. Oznacza to, że żądanie ustalenia wysokości projektowanej nowej zabudowy na dz. ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] na podstawie wysokości budynków przy ul. [...] i [...] nie znajduje uzasadnienia w sposobie zabudowy terenu działek. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że analiza wykazała, że na obszarze analizowanym nie ma nieruchomości zabudowanej w sposób analogiczny, jak przyjęto w koncepcji projektowej przedłożonej do wniosku inwestora. Kolegium stwierdziło, iż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, w tym ze wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Zdaniem Kolegium, wbrew woli strony będącej wnioskodawcą, organ nie może zawrzeć w swoim rozstrzygnięciu takich warunków, które nie odpowiadają w żadnej mierze intencji strony. Jest to sprzeczne z istotą sprawy administracyjnej załatwianej na wniosek strony (w danym przypadku inwestora). Organ załatwia wniosek strony decyzją pozytywną, która w pełni uwzględnia żądanie wnioskodawcy, lub też negatywną, w sytuacji, gdy stan prawny lub stan faktyczny nie pozwala na pozytywnie rozstrzygnięcie. Decyzja negatywna to decyzja o odmowie uwzględnienia wniosku. Oczywiście w takiej sprawie administracyjnej, jak ustalenie warunków zabudowy, w przypadku gdy analiza urbanistyczna nie pozwala na uwzględnienie żądań wniosku np. w zakresie wysokości obiektu, linii zabudowy itd., stosownie do art. 9 k.p.a. organ ma obowiązek poinformować o tym wnioskodawcę umożliwiając mu ewentualne skorygowanie wniosku w takim zakresie, który umożliwi wydanie decyzji pozytywnej. Jeżeli do tego nie dojdzie (inwestor kategorycznie podtrzyma żądania zawarte we wniosku) organ, mając na uwadze, że to strona będąca wnioskodawcą, jest gospodarzem wniosku i decyduje o tym jakie jest jej zamierzenie inwestycyjne, nie może wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określającej te warunki sprzecznie z żądaniem inwestora, bowiem faktycznie nie byłaby to decyzja pozytywna, lecz musi orzec o odmowie uwzględnienia wniosku. Organ II instancji wskazał ponadto, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt.3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p. inwestycja wymaga zapewnienia dostaw wody, ciepła z sieci miejskiej, energii elektrycznej, odbioru ścieków oraz bezprzewodowego dostępu do sieci telekomunikacyjnej. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego do akt sprawy załączono kopie pism wydanych przez: [...]. znak: [...] z [...] maja 2015 r., o możliwości zaopatrzenia w wodę z istniejącego przewodu wodociągowego [...] mm w ul. [...] i możliwości odprowadzania ścieków do kanału ogólnospławnego I kl. w tej ulicy, przy konieczności zapewnienia zagospodarowania części wód opadowych w zakresie własnym, [...] znak [...] z [...] lipca 2015 r. informujące o technicznej możliwości zaopatrzenia w ciepło projektowanego budynku w ilości 207 kW. pismo to utraciło ważność po upływie 6 miesięcy od daty wystawienia; [...] znak [...] z [...] maja 2015 r. o możliwości zasilani obiektu mocą przyłączeniową 190 kW, [...] - znak [...], z [...] sierpnia 2017 r., w którym dostawca informuje, że "(...) istnieje możliwość zasilania projektowanego obiektu (...) mocą przyłączeniową ok. 190 kW z przyłącza podstawowego.(...Zakres inwestycji przyłączeniowej zostanie określony na etapie wydawania warunków przyłączenia (...)".[...]- nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. którym spółka poinformowała, że ,,(...) zasilanie w ciepło z sieci ciepłowniczej projektowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] (...) o łącznej mocy zamówionej 207 kW, jest technicznie możliwe. [...] (...) będzie zobowiązana do zawarcia umowy (...) jeżeli będą istniały techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia i dostarczenia ciepła. (...). Na brak aktualności kompletu umów z gestorami sieci (utrata ważności umowy na zaopatrzenie w ciepło projektowanego budynku nie zwrócił uwagi organ I instancji. Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora pozostałych warunków określonych w tym przepisie jedynie częściowo. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, jednakże wątpliwości składu orzekającego budzi kwestia uzbrojenia terenu, z uwagi na fakt upływu ważności umowy z [...] znak [...] z [...] lipca 2015 r. Odnosząc się do zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] dotyczących zawieszenia przedmiotowego postępowania z uwagi na toczące się prace nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego należy wskazać, że przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na okres nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie tych warunków. Możliwość zawieszenia postępowania wiąże się z zamierzonym podjęciem prac nad sporządzeniem i uchwaleniem dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium, chwili obecnej jak wynika z informacji zawartej na stronie internetowej [...] uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Placu [...] planowane jest w 2018 r., uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w 2014 r., natomiast przepis art. 62 u.p.z.p. dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania na 9 miesięcy, od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunku zabudowy, okres ten został przekroczony, zatem zarzut naruszenia art. 62 u.p.z.p. uznać należy za chybiony, bowiem brak było możliwości jego zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego braku zapewnienia odpowiedniego naturalnego oświetlenia wszystkich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przy ul. [...] oraz poprzez brak zapewnienia minimalnego nasłonecznienia wszystkich lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...], Kolegium wyjaśniło, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie zawsze jest możliwe jednoznaczne przesądzenie zakresu wszystkich oddziaływań planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Stwierdzenie to odnosi się m. in. do kwestii wpływu tej inwestycji na naturalne oświetlenie i nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w istniejących i planowanych budynkach na działkach sąsiednich, a to gdy zważy się, że dokładne określenie takiego wpływu jest możliwe dopiero po przesądzeniu w pozwoleniu na budowę dokładnego usytuowania, gabarytów i formy architektonicznej projektowanej inwestycji. Kolegium podkreśliło, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, to jest na etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym bowiem razie, orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w istocie pozbawiłaby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie ewentualne zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei, z punktu widzenia inwestora, jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (o pozwolenie na budowę), były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem w innej sprawie i w innym postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł także, że zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie w takiej sprawie, będącym etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, mającym na celu jedynie przesądzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane w zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, daje dopiero inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane powołaną wcześniej ustawą - Prawo budowlane, zostaną spełnione. Oznacza to, że wykonanie inwestycji realizuje się w dwóch następujących po sobie etapach, w drodze dwóch różnych postępowań, prowadzonych przez różne organy, zobowiązane do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, ale w różnych zakresach, wynikających z obowiązujących przepisów. Odnosząc się natomiast do kwestii sprzeciwu Wspólnot Mieszkaniowych [...] i [...] Kolegium wyjaśniło, iż inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Odnosząc się natomiast do zarzutów i wniosków inwestora zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że orzeczenie reformatoryjne, o które w odwołaniu wnosiła skarżąca w zakresie zmiany poszczególnych parametrów na zgodne z wnioskiem inwestora prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Natomiast do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest bowiem, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Konkludując Kolegium wskazało, że zarzuty odwołania nie mogły mieć bezpośredniego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, przy czym decydowanie w przedmiotowej sprawie zgodnie z żądaniami wnioskodawcy doprowadzić mogłoby do dokonania rozstrzygnięć, do których organy nie były uprawnione. Z akt sprawy zatem wynika, iż organ pierwszej instancji nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co oznacza, iż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, zaś na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. na organie spoczywa obowiązek zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności organ błędnie przyjął, że obszar inwestycji nie ma dostępu do drogi.

III.1. Ze wskazaną wyżej decyzją Kolegium nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. W sprzeciwie wniosła o uchylenie decyzji kasatoryjnej oraz o zawieszenie postępowania z uwagi na zawiśnięcie spraw o sygn. akt IV SA/Wa/131/17 oraz IV SA/Wa/131/17 przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Wspólnota zarzuciła bezzasadne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji braku podstaw prawnych i faktycznych dla takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazała, że w sprawie winno zapaść prawidłowe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i odmowa wydania warunków zabudowy. Z Analizy zagospodarowania terenu Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] (stanowiącej załącznik do zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji) wynika, że planowany przez inwestora obiekt w żaden sposób nie może być posadowiony na działce nr [...], gdyż znacznie przekracza dopuszczalne wskaźniki zabudowy ustalone w tej analizie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a uprawniał organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jedynie przy ziszczeniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Analiza treści decyzji Kolegium wskazuje zdaniem skarżącej, iż przesłanki z tego przepisu nie zostały ziszczone, bowiem w decyzji brak jest wskazania konkretnych przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy które zostały naruszone przez organ I instancji.

III.2. Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny. Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

IV.3.1. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji – w omówionym w punkcie IV.2. zakresie - należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a.

IV.3.2. Zdaniem Sądu, przyjęty przez Kolegium zakres związania granicami wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (tj. przyjęcie, że związanie to obejmuje każdy z parametrów ustalanych w decyzji), nie uzasadniało wydania decyzji kasatoryjnej. W szczególności nic nie stało na przeszkodzie, aby to Kolegium zwróciło się do wnioskodawcy o jednoznaczne wypowiedzenie się, czy podtrzymuje wniosek w dotychczasowym kształcenie. W realiach niniejszej sprawy stanowisko inwestora co do spornych parametrów inwestycji było zresztą klarowne, a znalazło ono dodatkowo potwierdzenie w zarzutach i wnioskach inwestora zawartych w odwołaniu od decyzji Zarządu Dzielnicy. W szczególności w odwołaniu tym wskazano, które punkty decyzji o warunkach zabudowy winny być – zdaniem inwestora – zmodyfikowane. Należy z cała mocą podkreślić, że w sprawie chodzi cały czas o tę samą inwestycję (tj. budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz niezbędna infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...], i [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...]), a spór inwestora z organem I instancji dotyczył kwestii wyznaczenia wybranych parametrów tej inwestycji (m. in. wysokości projektowanego budynku). Przedmiotowe związanie granicami wniosku inwestora nie stanowiło przeszkody do wydania przez Kolegium decyzji co do istoty. W szczególności nie sprzeciwia się temu zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Organ I instancji przeanalizował wniosek inwestora (również w wersji zmodyfikowanej) oraz ocenił go w świetle relewantnych przepisów prawa materialnego. Zarząd Dzielnicy przyjął jednak, inaczej niż Kolegium, że możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwzględnieniem parametrów urbanistycznych i architektonicznych wynikających z analizy urbanistycznej, nawet w sytuacji, gdy strona oczekuje ustalenia innych parametrów. Chodzi tu w szczególności o wykładnię art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które to przepisy przewidują, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora. Należy przypomnieć, że Sąd rozpoznając sprzeciw nie może formułować wiążących ocen prawnych co do wykładni prawa materialnego zaprezentowanej przez organ, który wydał decyzję kasatoryjną. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe jest jednak to, że rzeczywistą przyczyną uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy nie była potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, ale przyjęcie przez Kolegium odmiennych ocen materialnoprawnych w oparciu o zebrany prawidłowo materiał dowodowy (tj. przede wszystkim w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną).

IV.3.3. Podobnie okolicznością uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie mogła być, przyjęta przez SKO w [...], potrzeba przedłożenia przez inwestora kolejnego oświadczenia dostawcy ciepła ([...] w związku z upływem terminu ważności oświadczenia tego podmiotu wskazanego w piśmie z 28 lipca 2015 r. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może formułować wiążących ocen prawnych co do wykładni prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który to przepis nakłada na organ obowiązek sprawdzenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na zasadzie obiter dicta należy tylko wspomnieć, że w orzecznictwie wyrażono pogląd kwestionujący zasadność wymagania od inwestora "aktualizacji", przed wydaniem decyzji, dokumentów dotyczących uzbrojenia terenu (por. np. wyrok NSA z 14 października 2014 r., II OSK 815/13 i cyt. tam orzecznictwo – CBOSA). Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne jest to, że Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. mogło samodzielnie wystąpić do inwestora o przedłożenie, w odpowiednim terminie, zaktualizowanego oświadczenia gestora ciepła. Oczywiste jest, że takie zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego nie prowadziłby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyraził pogląd, że nawet potrzeba sporządzenia nowej analizy urbanistycznej nie musi uzasadniać wydania decyzji kasatoryjnej. Pomimo tego, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to wszakże nie jedynym. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela ten pogląd NSA i wspierającą go argumentację. Argumentacja ta ma a fortiori zastosowanie do uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego (tym bardziej, że w sprawie chodziło tylko o aktualizację oświadczenia jednego z gestorów mediów).

IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł.

IV.5. Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji.