Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 636/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Koszty sądowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.267
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia WSA del. Arkadiusz Blewązka, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 175/16 w sprawie ze skargi W. C., E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 lipca 2016 r. oddalił skargę W. C. i E. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] czerwca 2015 r., po uprawomocnieniu się decyzji wydanych [...] maja 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami, Wójt Gminy L. wydał postanowienia:

1. nr [...], którym ustalił wysokość kosztów postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M. Z. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] w L., stanowiące własność M. Z., z nieruchomością oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], stanowiące własność W. i E. C., na kwotę 2.440,00 zł brutto. Kwota ta obejmowała wynagrodzenie za wykonanie przez upoważnionego geodetę czynności ustalenia granic przedmiotowych nieruchomości oraz sporządzenie dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia. Równocześnie organ zobowiązał ww. właścicieli rozgraniczonych nieruchomości do pokrycia kosztów po połowie, tj. po 1.220 zł każdy. Należność M. Z. została rozliczona z zaliczki wpłaconej przez niego w dniu [...].07.2014 r.

2. nr [...], którym ustalił wysokość kosztów postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek E. W. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w L., stanowiącej własność E. W., z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność W. i E. C., na kwotę 1.230,00 zł brutto. Kwota ta obejmowała wynagrodzenie za wykonanie przez upoważnionego geodetę czynności ustalenia granic przedmiotowych nieruchomości oraz sporządzenie dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia. Równocześnie organ zobowiązał ww. właścicieli rozgraniczonych nieruchomości do pokrycia tych kosztów po połowie, tj. po 615 zł każdy. Należność E. W. została rozliczona z zaliczki w kwocie 307,50 zł wpłaconej przez nią w dniu [...].07.2014 r.

3. nr [...], którym ustalił wysokość kosztów postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek P. Z. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w L., stanowiącej własność P. Z., z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca własność W. i E. C., na kwotę 1.230,00 zł brutto. Kwota ta obejmowała wynagrodzenie za wykonanie przez upoważnionego geodetę czynności ustalenia granic przedmiotowych nieruchomości oraz sporządzenie dokumentacji geodezyjnej. Równocześnie organ zobowiązał ww. właścicieli rozgraniczonych nieruchomości do pokrycia tych kosztów po połowie, tj. po 615 zł każdy. Należność P. Z. została rozliczona z zaliczki w kwocie 307,50 zł wpłaconej przez niego w dniu [...].07.2014 r.

Pismem z [...] czerwca 2015 r. W. C. i E. C. wnieśli o zwolnienie ich od ponoszenia kosztów postępowań rozgraniczeniowych ze względu na duże obciążenie finansowe związane z poważną chorobą E. C.

Postanowieniem z [...] października 2015 r. Wójt Gminy L. odmówił zwolnienia W. C. i E. C. z kosztów postępowań rozgraniczeniowych. Organ I instancji ustalił, że średnie miesięczne dochody w gospodarstwie W. i E. C. wynoszą: [...] zł (renta W. C.), [...] zł (wynagrodzenie E. C. z tyt. zatrudnienia), [...] zł (dochód z tytułu pożyczki otrzymanej przez E.C.), [...] zł (dochód z gospodarstwa rolnego, który od 1.10.2015 r. wynosi [...] zł miesięcznie). Zatem stały średni miesięczny dochód W. i E. C. to kwota 3.589,46 zł. Z kolei średnie miesięczne wydatki to 1.985,12 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że nie wziął pod uwagę innych wskazywanych przez W. i E. C. wydatków takich jak: koszty sądowe, koszty służebności gruntowych, wpłata dla syna B., ponieważ nie są to stałe wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Również nie wzięto pod uwagę kosztów biletu miesięcznego syna E., ponieważ były one ponoszone tylko do miesiąca czerwca 2015 r. Natomiast wydatki poniesione na zakup materiału siewnego, na naprawę ciągnika również nie są stałymi wydatkami i zostały one wkalkulowane w przyjętym dochodzie z 1 ha przeliczeniowego. Organ I instancji stwierdził, że po odliczeniu średnich miesięcznych wydatków w wysokości 1.985,12 zł, W. i E. C. pozostaje kwota 1.604,34 zł, tj. 534,78 zł na osobę na miesiąc. W ocenie organu I instancji trudna sytuacja wnioskodawców, w szczególności z uwagi na chorobę E. C. i wysokie koszty leczenia, nie usprawiedliwia zwolnienia od kosztów postępowania. Biorąc pod uwagę fakt osiągania przez wnioskodawców stałych dochodów w postaci wynagrodzenia za pracę E.C., renty W.C., dochodów z gospodarstwa rolnego oraz możliwość pozyskania znacznych ilości drzewa z lasu stanowiącego ich własność, nie można w opisanej sytuacji stwierdzić "niewątpliwej niemożności" poniesienia przez strony kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Organ I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę przepis art. 267 k.p.a. oraz fakt, iż w sytuacji zwolnienia strony z opłaty za rozgraniczenie, koszty te musiałyby zostać pokryte ze środków publicznych tj. z budżetu Gminy, brak możliwości pokrycia tych kosztów przez stronę nie może budzić wątpliwości a w omawianej sprawie taka sytuacja nie występuje.

W zażaleniu na powyższe postanowienie W. i E. C. podnieśli, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinni ponosić wyłącznie wnioskodawcy, bowiem to w ich interesie nastąpiło ustalenie przebiegu granic. Wskazali również, że nie uwzględniono w postępowaniu wszystkich ich wydatków, w szczególności tych związanych z chorobą E. C.

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy L. Kolegium stwierdziło, że ustalenia organu I instancji należy skorygować o przyjętą do dochodu kwotę pożyczki, bowiem kwota ta nie powinna być traktowana jako dochód, skoro z istoty pożyczki wynika, że wymaga ona zwrotu. Zatem dochód wynosi: [...] zł (renta), [...] zł (wynagrodzenie) i [...] zł (dochód z gospodarstwa rolnego). W sumie jest to kwota: 3.089,46 zł. Z kolei wydatki powinny być, zdaniem Kolegium, pomniejszone o kwoty spłacanej przez E. C. pożyczki, co jest konsekwencją niewliczenia tej pożyczki do dochodu. Zatem wydatki te stanowią kwotę: 1.720,12 zł. Kolegium uznało zatem, że miesięcznie W. i E. C. pozostaje kwota 1.369,34 zł, która to kwota nie jest wydatkowana na comiesięczne udokumentowane potrzeby strony. Kolegium nie wliczyło do dochodu kwoty otrzymywanej dopłaty z Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa, ani też hipotetycznego dochodu, który możliwy jest do uzyskania w przypadku sprzedaży drewna pozyskanego z lasu, stanowiącego własność stron.

Z kolei do wydatków nie zostały wliczone obciążenia, które nie są wydatkami stałymi: na naprawę ciągnika, zakup materiału siewnego, koszty służebności gruntowej. Zdaniem organu odwoławczego, organ l instancji prawidłowo przyjął, że mimo niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej i finansowej, W. i E. C. mogą ponieść koszty rozgraniczenia, a zatem brak jest podstaw do umorzenia wobec nich tych kosztów.

W. i E. C. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Sąd podkreślił, że ze znajdującego w sprawie zastosowanie art. 267 k.p.a. wynika, że zwolnienie z opłat ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd nie stwierdził, by organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie przekroczyły granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazali w przekonujący sposób, aby w sprawie występowała przesłanka zawarta w art. 267 k.p.a., czyli niewątpliwa niemożność poniesienia przez skarżących kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

W ocenie Sądu, organy dokonały w tej sprawie rzetelnej analizy sytuacji majątkowej skarżących. Dla oceny zdolności do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego konieczne było zestawienie uzyskiwanych przez skarżących dochodów oraz ponoszonych przez nich wydatków na codzienne utrzymanie. Trafnie organy uwzględniły w tej sprawie nie tylko realne wpływy pieniężne skarżących, lecz także posiadany majątek oraz właściwe wykorzystanie posiadanych zasobów, tj. zasobów drewna pozyskanego z lasu będącego ich własnością. W odniesieniu do skarżących organ II instancji prawidłowo skorygował przyjęty przez organ I instancji zakres uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków. Zdaniem Sądu, oceniając zdolność do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego organy prawidłowo wywiązały się z obowiązku wzięcia pod uwagę uzyskiwanych przez skarżących dochodów oraz posiadanego majątku. Prawidłowo przeanalizowały wysokość miesięcznych dochodów i wydatków skarżących oraz zasadnie uwzględniły fakt, że skarżący są właścicielami lasu, z którego możliwe jest pozyskiwanie drewna. Uwzględniono podawane przez skarżących stałe ich wydatki związane z chorobą. Pozostałe natomiast wydatki, o których piszą skarżący w skardze, niezbędne do codziennego utrzymania, zostały przez organ uwzględnione w kwocie dochodów, która pozostaje skarżącym po odjęciu wyodrębnionych przez organ wydatków stałych.

Konkludując, Sąd stwierdził, że na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż uzyskiwane przez skarżących dochody, przy uwzględnieniu ich majątku, nie wskazują na zaistnienie po stronie skarżących niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 267 k.p.a. Sąd podkreślił, że "niewątpliwa" niemożność, to inaczej: granicząca z pewnością. Ciężar dowiedzenia tych okoliczności spoczywał na wnioskodawcach, jednakże nie wykazali oni zachodzenia tej przesłanki w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie są wydatkiem koniecznym do pokrycia w krótkim okresie, ponieważ od wszczęcia takiego postępowania do jego zakończenia z reguły upływa dłuższy czas pozwalający na przygotowanie się do uiszczenia jego kosztów.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zatem, że organy obu instancji przy ocenie sytuacji majątkowej skarżących wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności i nie można zarzucić im naruszenia art. 7 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji przyjął, że organy te nie przekroczyły granic uznania administracyjnego zakreślonych treścią art. 267 k.p.a. i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku W. C., działająca również w imieniu męża E. C., reprezentowana przez radcę prawnego z urzędu, podniosła następujące zarzuty:

1. obrazę przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niejasność uzasadnienia w zakresie odwoływania się przez Sąd do zasady tak zwanej prawdy materialnej i obowiązku organu administracji publicznej podjęcia wszelkich celowych działań celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego bez wyjaśnienia relacji z ustaleniem, iż wnioskodawczyni nie wykazała części wydatków rodziny, na które się powoływała, a organ administracji II stopnia nie wskazywał na taką konieczność wnioskodawczyni, co Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe, przyjmując, że ciężar dowodu leży po stronie wnioskodawczyni;

2. obrazę przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez faktyczne pominięcie oświadczeń wnioskodawczyni co do stanu faktycznego podnoszonych przez nią zarzutów i akceptację dowolnego wnioskowania organów administracyjnych;

3. obrazę przepisu art. 267 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezbadanie spełnienia przesłanek ewentualnego częściowego zwolnienia wnioskodawczyni od ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego.

Jednocześnie, powołując się na art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o dopuszczenie dowodu z szeregu dokumentów: wyniku badania USG i badania cytologicznego skarżącej, faktury za wykonaną biopsję, zaświadczenia o stanie zdrowia skarżącego, wyniku badania TK klatki piersiowej skarżącego, decyzji ZUS o przyznaniu świadczenia rehabilitacyjnego oraz innych dowodów wskazujących na liczne obciążenia finansowe skarżących.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu.

Pismem z 1 lutego 2017 r. pełnomocnik oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek przewidzianych przepisem art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Stwierdzić należy, że zarzuty jakie zostały podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zdołały podważyć zasadności zaskarżonego wyroku.

Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu przedstawionego jako samodzielna podstawa nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera. Wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wyprowadzić z odmiennego stanowiska co do obowiązków organu w zakresie prowadzenia działań pozwalających na ustalenie istotnych okoliczności faktycznych w zakresie wydatków rodziny.

Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który jedynie zdawkowo został wyprowadzony z faktu pominięcia stanowiska wnioskodawczyni i podnoszonych przez nią zarzutów. Brak wyprowadzenia dalszej argumentacji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w sposób oczekiwany przez skarżących kasacyjnie, szerokie odniesienie się do postanowionego zarzutu. Tym niemniej zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Uważna lektura akt administracyjnych oraz uzasadnienia wyroku wydanego w tej sprawie pozwala na przyjęcie, że Sąd sprostał obowiązkowi orzekania "na podstawie akt sprawy" dostatecznie wnikliwie odnosząc się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego oraz uwzględniając racje podnoszone przez skarżących. Twierdzenia skarżących istotne dla przeprowadzonej oceny prawnej zostały przez Sąd przedstawione, a następnie rozważone. Powyższe świadczy o braku usprawiedliwionych podstaw dla omawianego zarzutu.

Skarga kasacyjna pozostawała nieskuteczna również w zakresie, w jakim podnosi zarzut naruszenia art. 267 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu pomijając możliwość ewentualnego częściowego zwolnienia od ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego.

Z taki stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wpada podkreślić, że o ile analizowany przepis pozwala na zwolnienie strony nie tylko z całości, ale również z części opłat, kosztów i należności związanych z prowadzonym postępowaniem, to powyższe uprawnienie należy wiązać z konkretnymi okolicznościami faktycznymi. W warunkach tej sprawy Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ustalenie organów, że udokumentowane wydatki rodziny w zestawieniu z uzyskiwanym stałym dochodem, jak również wynikające z niego wartości, nie pozwalały na przyjęcie, iż zachodzi "niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów". Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednakże, jak sugeruje skarga kasacyjna, że nie doszło do rozważenia możliwości częściowego zwolnienia z kosztów postępowania. Ta ewentualność, wobec wynikającego z dokonanych analiz sytuacji materialnej rodziny wnioskodawców, nie mogła być zastosowana. Ostatecznego rezultatu wyprowadzonych twierdzeń nie mogły podważyć przedstawione wraz ze skargą kasacyjną dokumenty przedstawiające aktualną sytuację materialną wnioskodawców. Jak wskazano powyżej, w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał zgromadzony przez organ w toku prowadzonego postępowania. Powyższe wyznacza zatem zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Przedstawione wraz ze skargą kasacyjną dokumenty wystawione po wydaniu zaskarżonej decyzji, czy też po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, mogą stanowić jedynie obraz zmian stanu faktycznego, który zasadniczo nie podlega uwzględnieniu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, dlatego też oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu. Wniosek ten, zważywszy na treść art. 254 § 1 p.p.s.a., rozpozna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.