Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 419/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art.105, art. 7, art, 77, art.80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 28
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 19 ust. 1 pkt 1, par. 9 ust. 3 pkt 2c
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska - spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi H. R. i E. R. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez H. R. i E. R. (zwanymi dalej skarżącymi) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 13 czerwca 2017 r., nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 22 marca 2017 r., nr [...], nakazującą A w [...] (zwanej dalej A) rozbiórkę budynku socjalno-magazynowego (po wadze przemysłowej) i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 29 września 2015 r. skarżący zgłosili PINB do protokołu samowolną, ich zdaniem, budowę budynku wagi na terenie działek nr a i b w [...]. Wskazali, że są właścicielami działki nr a, a działka nr b jest własnością A. Skarżący podali również, że obiekt ten jest obecnie użytkowany przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwaną dalej Spółką).

W dniu 12 października 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę legalności budowy budynku wagi przemysłowej na działkach nr a i b w [...], ustalając, że przedmiotowy budynek jest murowany, posiada wymiary [...], a jego wysokość waha się od [...] do [...]. Organ stwierdził też, że obiekt ten jest usytuowany częściowo na działce nr a, a częściowo na działce nr b. Pełnomocnik Spółki oświadczyła, że budynek jest użytkowany przez Spółkę od 1998 r. na podstawie umowy dzierżawy zawartej ze A. Prezes A wyjaśnił natomiast, że budynek został wybudowany w 1982 r. przez Wojewódzki Związek Gminnych "[...], który w 1990 r. został ustawowo zlikwidowany, a majątek przeszedł na A. Wyjaśnił, że do 2005 r. właścicielem działek nr a i b był Skarb Państwa ([...]), a obecnie skarżący. Zaznaczył, że część obu działek jest przedmiotem postępowania sądowego o zasiedzenie w Sądzie Rejonowym w [...]. Skarżący podali natomiast, że nie znają daty wybudowania przedmiotowego budynku, ale od 2005 r., kiedy zostali właścicielami działki, budynek ten już istniał.

Zawiadomieniem z dnia 28 października 2015 r. PINB poinformował Spółkę, A i skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku socjalno-magazynowego (po wadze przemysłowej) w [...] na działkach nr a i b.

W dniu 26 kwietnia 2016 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem H. J. (Prezes Zarządu A), skarżących oraz ich pełnomocnika, A. P. (członek rady nadzorczej A), H. L. (członek Zarządu A), K. G. (przedstawiciel B S. A. z siedzibą w [...]) i A. K. (przedstawiciel Spółki). Prezes Zarządu A oświadczył, że przedmiotowy budynek stoi w niezmienionej formie od daty jego wybudowania, a A czuje się jego właścicielem, wobec czego nie zamierza go rozebrać. Pełnomocnik skarżących podniósł, że na działce nr a dopuszczono się również innej samowoli budowlanej, odnośnie której prowadzone jest odrębne postępowanie nr [...]. E. R. oświadczyła, że nie miała wiedzy, że w chwili zakupu działki nr a znajdował się na niej przedmiotowy budynek, w związku z czym domaga się jego rozbiórki. Zaś H. R. wskazał, że w 1983 r. przedmiotowy budynek jeszcze nie istniał, a został wybudowany dopiero w 2000 r. H. L. oświadczył, że budynek ten istnieje co najmniej od 25-26 lat. A. K. zeznała, że Spółka dzierżawi plac z budynkami od 1994 r. i już wówczas znajdował się tam przedmiotowy budynek.

W dniu 9 maja 2016 r. E. R. złożyła w siedzibie organu powiatowego kserokopię umowy najmu zawartą 29 kwietnia 1994 r. między A a Spółką, z której wynika między innymi, że dacie zawarcia umowy na przedmiotowym terenie znajdowały się m.in. budynki.

W piśmie z dnia 17 maja 2016 r. Burmistrz [...] wyjaśnił, że w ewidencji ruchu budowlanego nie znaleziono zapisów dotyczących zgłoszenia budowy, ani pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Z kolei w piśmie z dnia 24 maja 2016 r. Dyrektor Archiwum Państwowego w [...] wskazał, że w zasobach archiwum nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowego budynku.

W toku dalszego postępowania w dniu 7 czerwca 2016 r. PINB przesłuchał w charakterze świadków E. P., J. W., R. J., N. J. i M. K.. E. P. oświadczył, że przedmiotowy budynek był wybudowany prawdopodobnie około 1984 r., jednak dokładnie nie pamięta ze względu na upływ czasu. Wskazał, że sam budował ten budynek od fundamentów, będąc pracownikiem A. Natomiast J. W. oświadczył, że w latach 1980-1989 był kierownikiem grupy remontowo-budowlanej, w związku z czym pamięta, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1983 r. Taka data wynika również z książki obiektu budowlanego, której kopie wybranych stron znajdują się w aktach sprawy. R. J. zeznała, że nie ma wiedzy na temat daty budowy przedmiotowego budynku. Zaś N. J. wyjaśnił, że od 1990 r. pracował w Spółce, a od 1994 r. przy ul. [...], gdzie od początku znajdował się przedmiotowy budynek. M. K. wskazał, że budynek istniał przynajmniej od 1999 r.

W odpowiedzi na wezwanie PINB pismem z dnia 8 sierpnia 2016 r. skarżący oświadczyli, że nie wyrażają zgody na pozostawienie przedmiotowego budynku, który ogranicza korzystanie z ich działki. Ponadto podali, że planują zabudowę działki, która prawdopodobnie będzie niemożliwa ze względu na kolizję z budynkiem A.

W piśmie z dnia 9 września 2016 r. Burmistrz [...] wyjaśnił, że w 1983 r. działki nr a i b zgodnie uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia 29 czerwca 1982 r., Nr [...], w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] położone były w strefie o nazwie: [...]. Stacja w [...]. Długość w granicach gminy 5,0 km. Dopuszczalna modernizacja i rozbudowa, /[...]". Organ wskazał też, że aktualnie na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie z dnia 10 października 2016 r. skarżący oświadczyli, że planują na działce nr a w [...] wybudować budynek o wymiarach 14 m x 23 m, w związku z czym wystąpili do Urzędu Miasta i Gminy w [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Kolejne oględziny przeprowadzone przez PINB w dniach 12 października 2016 r. i 3 listopada 2016 r. potwierdziły ustalenia z kontroli z dnia 12 października 2015 r. Dodatkowo H. J. i A. P. oświadczyli, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie gruntu, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek.

Decyzją z dnia 22 marca 2017 r. PINB na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowalne (Dz. U. nr 38, poz. 229, z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) nakazał A rozbiórkę budynku socjalno-magazynowego (po wadze przemysłowej) w [...] przy ul. [...] na działkach nr a i b. W uzasadnieniu organ przedstawił opisany wyżej przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 1983 r. w czasie kiedy właścicielem terenu było [...]. Obecnie stanowi on własność A. Organ ustalił też, że budynek ten został wzniesiony samowolnie. W ocenie PINB, przyjmując lata 1982-1984 jako datę samowolnej budowy(rozpoczęcia i zakończenia) budynku socjalno-magazynowego postępowanie mające na celu doprowadzenie do zgodności z przepisami należało prowadzić przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z którą obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich powstania podlegają rozbiórce jeśli zachodzi co najmniej jedna z dwóch przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2. Organ stwierdził również, że sam fakt, iż budynek jest częściowo posadowiony na działce sąsiedniej nie stanowi podstawy do wydania decyzji o jego rozbiórce. Następnie uznał, że istniejący budynek spełnia warunek określony art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ został zlokalizowany na terenie przeznaczonym pod tego typu zabudowę - inne tereny zabudowane, tereny przemysłowe. Jednakże stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jego lokalizacja - częściowe położenie na działce nr b (przeznaczonej na inne tereny zabudowane) i sąsiedniej działce nr a (przeznaczonej pod tereny przemysłowe) oraz brak możliwości zachowania przepisów przeciwpożarowych powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia na działce nr a. Zdaniem organu, lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji na działce nr a, ze względu na zabudowę budynkiem "po wadze" oznacza konieczność zachowania warunków szczególnych lub uzyskania zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odstępstw od wymaganych przepisów techniczno-budowlanych. Z tych względów organ uznał, że przedmiotowy budynek podlega przymusowej rozbiórce.

W odwołaniu do powyższej decyzji A zarzuciła, że akt ten obarczony jest szeregiem uchybień formalnych i merytorycznych, ale przede wszystkim godzi w interesy gospodarcze odwołującej. Wskazując na naruszenie przepisów K.p.a., w tym art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. A podniosła, że organ nie ustalił należycie stanu faktycznego oraz w sposób dowolny ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Powyższe niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia. A zarzuciła, że organ oparł się wyłącznie na okolicznościach podnoszonych przez skarżących, a dowodem uzasadniającym wydaną decyzję jest planowana przez nich budowa hali przemysłowo-handlowej. A podniosła też, że organ pierwszej instancji nie dowiódł, żeby przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. W zakresie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. odwołująca podniosła, że organ nie odniósł się do jej zarzutów oraz nie przedstawił motywów, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Zdaniem A, decyzja wydana została przedwcześnie, ponieważ nie zostało zakończone postępowanie toczące z wniosku skarżącym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki sąsiadującej z działką, na której znajduje się sporny budynek. W przekonaniu A, organ nie rozważył też, czy zaistniały podstawy do stwierdzenia samowoli budowlanej całego budynku lub jego części w sytuacji braku dokumentów. Natomiast brak możliwości odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemania nielegalności zrealizowanych prac budowlanych. A podkreśliła, że z faktu, iż nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu - przy jednoczesnym braku przepisów obowiązujących w czasie realizacji inwestycji, które obligowałyby inwestora do archiwizowania takich dokumentów - nie można wyprowadzić wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. W sytuacji braku jednoznacznego ustalenia przez organ, że budynek został wzniesiony samowolnie bez znaczenia dla sprawy są zatem kwestie jego posadowienia niezgodnie z przepisami prawa, w tym ewentualnego powodowania zagrożenia. Na poparcie przedstawionego stanowiska i argumentacji A powołała się na poglądy prezentowane w piśmiennictwie oraz licznych orzeczeniach sądów administracyjnych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB decyzją z dnia 13 czerwca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ przedstawił opisany wyżej stan faktyczny sprawy, dodatkowo wyjaśniając, że A bez odpowiedzi pozostawiła wezwanie OWINB z dnia 17 maja 2017 r. dotyczące podania celu, dla którego został wzniesiony przedmiotowy budynek. Następnie organ, powołując się na treść art. 28 K.p.a., stwierdził, że interes prawny w postępowaniu w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego posiada inwestor, właściciel i zarządca obiektu budowlanego, ponieważ do nich może być skierowana stosowna decyzja. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie Spółka jedynie dzierżawi od A działkę nr a w [...]. W związku z tym nie istnieje żaden przepis prawa do domagania się od organu administracji publicznej podjęcia jakichkolwiek czynności, lub uzasadniający nałożenie przez organ jakichś obowiązków na Spółkę. Nieuzasadnione było zatem uznanie przez organ pierwszej instancji Spółki za stronę niniejszego postępowania. Dalej, organ przedstawiając ustalony zakres wykonanych robót budowlanych wskazał, że przedmiotowy budynek jest murowany, posiada dach płaski kryty papą, ma wymiary [...] i wysokość od [...] do [...]. Usytuowany jest częściowo na działce nr a (należącej do skarżących), a częściowo na działce nr b (należącej do A). Zdaniem organu, jako datę powstania przedmiotowego budynku należy przyjąć lata osiemdziesiąte XX wieku. Wynika to z kilku źródeł: oświadczenia E. P. (który budował ten budynek), J. W. (pracownika Spółki w latach 1980-1989), H. J. (winno być J. - dopisek Sądu, prezesa A będącej aktualnym właścicielem budynku). W ocenie organu, również pozostali świadkowie, w tym H. L., wskazywali, że budynek ten istniał przed 1995 r. Ponadto 1983 r. jako datę budowy wpisano do założonej w 2008 r. książki obiektu budowlanego dla przedmiotowego budynku. Również w piśmie [...] w [...] z dnia 5 kwietnia 1983 r., nr [...], wskazano, że budowa budynku wagi była wówczas w toku. Zdaniem organu, na uwzględnienie nie zasługiwała argumentacja skarżących, że budynek powstał około 2000 r., ponieważ nie podali źródła tych twierdzeń, wskazując jedynie, że o istnieniu budynku dowiedzieli się około 2014 r. z portalu geoportal.gov.pl. W tych okolicznościach organ uznał oświadczenia skarżących odnośnie daty budowy za niewiarygodne. Dalej organ wyjaśnił, że w sprawie istotne znaczenie ma ustalenie, czy w dacie budowy wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, lub zgłoszenia budowlanego na budowę takiego budynku. Za niedopuszczalne uznał organ odwoławczy niezbadanie tej kwestii przez PINB, który bez żadnej analizy i podania podstawy prawnej przyjął, że przedmiotowa waga przemysłowa z budynkiem zaplecza socjalnego wymagała pozwolenia na budowę. Odnosząc się do omawianego zagadnienia organ odwoławczy wskazał na treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz wydane na podstawie ust. 4 tego przepisu rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 1975 r. Organ podał, że zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie inwestycji, dla których zgodnie z § 9 jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Natomiast wedle § 9 ust. 3 pkt 2c rozporządzenia z 1975 r. ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej nie wymaga budowa budynków stałych, o kubaturze do 1000 m³, m.in. na obszarach kolejowych. Organ dowodził, że z pisma Burmistrza [...] z dnia 9 września 2016 r., wynika, że w 1983 r. obie działki, zgodnie uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia 29 czerwca 1982 r. Nr [...], w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] położone były w strefie o nazwie: [...]. Stacja w [...]. Długość w granicach gminy 5,0 km. Dopuszczalna modernizacja i rozbudowa, /[...]/". Wówczas (do 14 listopada 1997 r.) obowiązywała natomiast ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1989 r. Nr 52, poz. 310, z późn. zm.), w której w art. 3 pkt 2 wskazano, że pod pojęciem obszaru kolejowego należy rozumieć wydzieloną powierzchnię gruntu, przeznaczoną do utrzymania i eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nim budowlami i urządzeniami służącymi temu celowi. Natomiast podstawową działalnością A był handel detaliczny, a wśród celów statutowych A było zaopatrzenie rolnictwa w środki produkcyjne i zaopatrzenie ludności w artykuły konsumpcyjne, co wynika z pisma [...] w [...] z dnia 5 kwietnia 1983 r., nr [...]. W piśmie tym wskazano również, że realizowany był wówczas montaż 35-tonowej wagi przemysłowej i budowa zaplecza socjalnego dla pracowników składnicy. W ocenie organu, powyższe należy powiązać z przywoływaną już okolicznością, że waga ta razem z zapleczem socjalnym zostały wybudowane na terenie opisanym w planie miejscowym jako "[...]", będącym we władaniu przedsiębiorstwa państwowego [...]. Organ argumentował też, że w poprzednim ustroju państwowym budowanie wag przemysłowych na obszarach kolejowych było powszechne dla umożliwienia sprawnego rozładunku towarów z pociągów towarowych, ich ważenia i składowania, a następnie dalszego obrotu. Zatem przewóz środków produkcyjnych rolnictwa, czy artykułów konsumpcyjnych stanowił jeden z ustawowych celów kolei, a ich rozładunek, ważenie i magazynowanie w składnicy pozwalało ten cel osiągnąć. Oznacza to, że przedmiotowa waga z zapleczem socjalnym, w rozumieniu rozporządzenia z 1975 r., służyła eksploatacji kolei i korzystała, podobnie jak wiele innych obiektów użyteczności społecznej, ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej organ wyjaśnił, że może wydać decyzję uchylającą zaskarżone orzeczenie i umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że bezprzedmiotowość polega na tym, iż w sprawie nie doszło do samowolnej budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z czym postępowanie w przedmiocie legalności przedmiotowej budowy należało umorzyć.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie następujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego:

- art. 6 poprzez naruszenie zasady praworządności, a to na skutek dokonania rozstrzygnięcia wbrew obowiązującym przepisom prawa, a tym samym naruszającego słuszny interes skarżących, jak również na skutek nierozpoznania istoty sprawy;

- art. 7 poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a to na skutek niepodjęcia czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w wyniku niepoddania analizie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ pierwszej instancji przy rozpoznaniu sprawy,

- art. 8 poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej, a to na skutek dokonania sprzecznego z przepisami prawa rozstrzygnięcia ingerującego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości skarżących,

- art. 77 § 1 poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a to na skutek pominięcia w ustaleniach faktycznych postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 kwietnia 2017 r. uchylającego postanowienie Burmistrza [...] z dnia 8 grudnia 2016 r. w przedmiocie zawieszania postępowania wszczętego na wniosek skarżących w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego branży przemysłowej z zapleczem socjalno-biurowym wraz z niezbędną infrastrukturą w [...] przy ulicy [...] na działce nr a,

- art. 80 w zw. z art. 77 poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a to na skutek wyprowadzenia ze zgromadzonego materiału dowodowego wniosków i twierdzeń, które z niego w żaden sposób nie wynikają i dokonanie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie założeń ideologicznych, a nie w oparciu o zaistniały stan faktyczny i zgromadzony materiał dowodowy,

- art. 105 poprzez zastosowanie niniejszego przepisu prawa, podczas gdy brak było przesłanek pozwalających na jego zastosowanie.

Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 32 § 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez organ odwoławczy zasady równości obywateli wobec prawa, w wyniku niczym nieuzasadnionego uprzywilejowania strony przeciwnej ze szkodą strony skarżącej,

- art. 64 § 1 Konstytucji RP poprzez niesłuszne uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości na skutek czego nastąpiła nieuzasadniona ingerencja w prawo własności strony skarżącej,

- art. 103 § 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. poprzez niezastosowanie przez organ odwoławczy przedmiotowych przepisów, podczas gdy z okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynikał obowiązek jego zastosowania w zakresie dotyczącym pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w tym strony skarżącej oraz spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji OWINB i utrzymanie w mocy decyzji PINB z dnia 22 marca 2017 r. Alternatywnie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wnioskowali o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 kwietnia 2017 r. na okoliczność treści w nim zawartych, w tym uchylenia postanowienia Burmistrza [...] z dnia 8 grudnia 2016 r., zawieszającego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego branży przemysłowej z zapleczem socjalno-biurowym wraz z niezbędną infrastrukturą w [...] przy ul. [...], działka a. Końcowo skarżący domagali się zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący opisali przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz podzielili ustalenia faktyczne oraz stanowisko organu pierwszej instancji o konieczności dokonania rozbiórki spornego budynku. Podzielając argumentację PINB skarżący dowodzili, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ samowolnie wzniesiony obiekt budowlany został zlokalizowany w sposób powodujący utrudnienia z tym związane. W tym zakresie skarżący podali, że przedmiotowy budynek uniemożliwia planowaną przez nich zabudowę działki nr a poprzez posadowienie hali. Zrealizowanie zamierzonej przez skarżących inwestycji jest wysoce utrudnione wobec konieczności uzyskania zgodnie z Prawem budowlanym z 1994 r. odstępstw od wymaganych warunków techniczno-budowlanych oraz brak możliwości zachowania przepisów przeciwpożarowych. Odnosząc się do naruszenia przez organ odwoławczy zasady równości obywateli skarżący argumentowali, że nieuzasadnione odstąpienie od rozbiórki budynku socjalno-magazynowego stawia sprawcę przedmiotowej samowoli w sytuacji lepszej niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący podnieśli też, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności, albowiem dokonana w sposób bezprawny samowola strony przeciwnej, przejawiająca się jawną ingerencją w nieruchomość skarżących, w sposób bezpośredni narusza ich własność, a rozstrzygnięcie przyjęte przez organ odwoławczy jest dla nich krzywdzące. Natomiast niewystarczającym argumentem, który miałby przemawiać za odstąpieniem od rozbiórki jest fakt, że obiekt ten istnieje od wielu lat a właściciele sąsiednich nieruchomości nabywając je, już o nim wiedzieli i do tej pory im to nie przeszkadzało. Zdaniem skarżących, skoro zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom obowiązującego prawa to doszło do naruszenia art. 6 K.p.a. Poza tym organ odwoławczy nie odniósł się do ustaleń poczynionych przez PINB, a przeanalizował wyłącznie konieczność uzyskania ewentualnego pozwolenia na budowę. W przekonaniu skarżących, ustalenia faktyczne OWINB wykraczają poza zgromadzony materiał dowodowy i nie pozwalają na przyjęcie tezy, że sporna waga miała służyć eksploatacji, czy też stanowiła własność [...]. Stanowią co najwyżej niczym nie poparte przypuszczenia organu, swego rodzaju ideologiczne założenia, które nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Końcowo skarżący dowodzili, że organ powołał się nietrafnie na rozporządzenie z 1975 r., które - pomijając iż nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie - stanowi o braku obowiązku posiadania warunków realizacji inwestycji budowlanej o kubaturze do 1000 m³ na obszarach kolejowych, podczas gdy z pisma Burmistrza [...] wynika, że przedmiotowe nieruchomości położone były w strefie [...] [...]. Zdaniem skarżących, powyższe pojęcia nie są tożsame, gdyż mając na uwadze racjonalnego ustawodawcę, terminy "obszar" i "strefa" musi cechować inny zakres znaczeniowy. Inaczej ustawodawca nie posługiwałby się dwoma odmiennymi określeniami.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 18 października 2017 r. A podniosła, że w pełni podziela argumentację OWINB wyrażoną w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie zwróciła uwagę, że w aktach sprawy znajduje się jej pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego z dnia 17 maja 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja OWINB z dnia 13 czerwca 2017 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. in fine, którą uchylono decyzję PINB z dnia 22 marca 2017 r. nakazującą A rozbiórkę budynku socjalno-magazynowego (po wadze przemysłowej) w [...] przy ul. [...] na działkach nr a i b i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Wyjaśnić należy, że ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., związane jest z naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji i łączącą się z tym wadliwością jego decyzji oraz z przesłanką umorzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a., tj. bezprzedmiotowością postępowania. Podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu jest zasadne wówczas, gdy organ pierwszej instancji podjął - po dokonaniu błędnej oceny - nieprawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sytuacji, gdy są podstawy do umorzenia postępowania. W takim tylko przypadku organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do samowolnej budowy spornego budynku i ta właśnie okoliczność uzasadniała umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia było zatem ustalenie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zaistniały przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i wydania orzeczenia co do istoty sprawy.

W ocenie Sądu, poczynione w niniejszej sprawie ustalenie organu odwoławczego, że sporny budynek wybudowany został w latach 80-tych ubiegłego wieku jest prawidłowe. W kwestii daty wykonania ww. budynku organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił zeznania i oświadczenia następujących świadków: E. P., który brał udział w budowie budynku, J. W. (pracownik A w latach 1980-1989), H. J. (prezes A będącej aktualnym właścicielem budynku) oraz H. L. Zasadnie dano wiarę tym zeznaniom, ponieważ są one ze sobą zbieżne, a nadto znajdują potwierdzenie w zapisach zawartych w założonej w 2008 r. książce obiektu budowlanego dla przedmiotowego budynku, gdzie jako datę budowy wpisano 1983 r. Również w piśmie [...] w [...] z dnia 5 kwietnia 1983 r., nr [...], określono, że budowa budynku wagi była wówczas w toku. Z tych względów odmienne twierdzenia skarżących co do daty wykonania budynku, wskazujące, że budynek powstał około 2000 r., nie zasługiwały na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednak dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co powinno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z analizy treści decyzji organu odwoławczego wynika, że powyższe wymogi zostały zachowane. Natomiast skarżący poza negacją ustaleń w powyższym zakresie nie przedstawili innego dowodu (przeciwdowodu) obalającego ustalenia OWINB.

W tak ustalonej dacie zrealizowania spornego budynku obowiązywały przepisy cyt. już wyżej ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo budowlane, a wedle jej art. 28 ust. 1, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, chyba że obowiązek ten został wyłączony na podstawie przepisów cyt. wcześniej rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 4 wskazanej regulacji. W § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1975 r. określono, że uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie inwestycji, dla których stosownie do § 9 jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 3 pkt 2 lit. c ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej nie wymaga budowa budynków stałych, o kubaturze do 1000 m³ - w obrębie zakładów energetycznych, górniczych, przemysłowych oraz na obszarach kolejowych i na lotniskach. Obowiązująca w czasie powstania przedmiotowego budynku ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76, z późn. zm.) w art. 3 pkt 2 zawierała definicję legalną pojęcia obszar kolejowy, wedle której jest to wydzielona powierzchnia gruntu, przeznaczona do utrzymania i eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nim budowlami i urządzeniami służącymi temu celowi. W niniejszej sprawie, jak wynika z pisma Burmistrza [...] z dnia 9 września 2016 r. działki nr a i nr b, na których posadowiono sporny budynek, zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia 29 czerwca 1982 r. Nr [...], w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]mpołożone były w strefie o nazwie: "[...]. Stacja w [...]. Długość w granicach gminy 5,0 km. Dopuszczalna modernizacja i rozbudowa, /[...]". Zdaniem Sądu, wobec braku definicji legalnej pojęcia "strefa" ustalając jej znaczenie należy kierować się jej powszechnym rozumieniem. Zgodnie zatem z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego (pod red. Stanisława Dubisza, tom 3, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 1414) "strefa" jest to pewien obszar wydzielony z większego obszaru ze względu na charakterystyczne cechy. Mając na uwadze powyższe znaczenie pojęcia strefa, uznać należy, że określony w miejscowym planie z dnia 29 czerwca 1982 r. termin strefa kolei normalnotorowej oznacza wydzielony obszar powierzchni gruntu, który został ustanowiony na potrzeby kolei. Posadowienie w tej strefie spornego budynku niewątpliwie związane było z przeznaczeniem go do celów eksploatacji kolei. Powyższe pozwala na przyjęcie - wbrew twierdzeniom skarżących - że pojęcie strefa kolei normalnotorowej mieści się w definicji pojęcia obszar kolejowy, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o kolejach. Z tych względów w niniejszej sprawie uznać należało, że zastosowanie miał przepis § 9 ust. 3 rozporządzenia z 1975 r., a więc budowa przedmiotowego budynku z uwagi na jego parametry, jak i cel któremu miał służyć, była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W świetle tych wywodów stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że omawiany budynek nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ na jego realizację nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Brak natomiast naruszenia prawa polegającego na samowoli przy budowie przedmiotowego budynku, wyklucza ingerencję ze strony organu nadzoru budowlanego, a tym samym zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., określającego przesłanki do orzeczenia przymusowej rozbiórki.

Skoro zatem w niniejszym przypadku brak było materialnoprawnych podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez budowę przedmiotowego obiektu, słusznie stwierdził organ odwoławczy, że postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Zdaniem Sądu, nie doszło zatem do zarzucanego przez skarżących naruszenia art. 6 i art. 105 K.p.a. Nieuzasadnione okazały się również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, uwzględniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Natomiast dokonana przez organ ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia art. 37 § 1 pkt 2 Prawa budowalnego stwierdzić przyjdzie, że nie mógł on znaleźć zastosowania w sprawie wobec prawidłowego przyjęcia przez organ odwoławczy, że nie doszło do samowolnej budowy, co skutkowało umorzeniem postępowania organu pierwszej instancji w całości. Natomiast decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy. Wywiera wyłącznie skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego.

Końcowo już tylko wskazać trzeba, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu w postaci postanowienia Kolegium z dnia 25 kwietnia 2017 r., ponieważ nie był on konieczny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.