Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 832/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Burmistrz W. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał do jej uiszczenia B. P. W uzasadnieniu wskazał, że Gmina W. zrealizowała inwestycję – budowę odcinka kanalizacji gminnej, stwarzając w ten sposób warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położnych w W. przy ul. [...], a na podstawie przekazanego przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w W. protokołu nr [...] z ostatecznego odbioru i przekazania do eksploatacji przyłączy domowych kanalizacyjnych do kanału ulicznego zostały stworzone warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości. Powyższe spowodowało wzrost wartości nieruchomości, co potwierdza sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wykazana w nim różnica wartości przedmiotowej działki przed i po wykonaniu inwestycji stanowi [...] zł (wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji wynosiła [...] zł, natomiast wartość nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji wynosiła [...] zł). Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej procentowa stawka opłaty adiacenckiej została ustalona na poziomie 50% wzrostu wartości nieruchomości, co w przedmiotowej sprawie stanowi kwotę [...] zł. Jednocześnie podniósł, że w związku z pismem B. P. z dnia [...] września 2011 r. opłata adiacencka została rozłożona na 6 rat rocznych, jednakże organ nie miał podstaw prawnych do obniżenia ustalonej opłaty w związku z wykonywaną przez B. P. pracą na rzecz komitetu zajmującego się gromadzeniem funduszy na budowę wodociągu i kanalizacji (które następnie zostały zwrócone członkom komitetu).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. P. złożyła odwołanie podnosząc, że wyliczona przez rzeczoznawcę majątkowego kwota opłaty adiacenckiej ([...] zł) jest zawyżona, zgłaszając jednocześnie szereg zarzutów w stosunku do operatu szacunkowego. Po pierwsze jej zdaniem rzeczoznawca zaniżył wartość przedmiotowej nieruchomości oceniając ją przed stworzeniem warunków do podłączenia sieci kanalizacyjnej m.in. poprzez porównanie tejże nieruchomości, która jest zagospodarowana, ogrodzona, z wyjazdem z drogi asfaltowej i podłączona do miejskiego wodociągu, z trzema nieruchomościami, które są niezagospodarowane, nieogrodzone, a tylko w przypadku jednej z nich wyjazd następował drogą asfaltową. Po drugie stwierdziła, że rzeczoznawca zawyżył wartość przedmiotowej nieruchomości oceniając ją po stworzeniu warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej, m.in. poprzez oparcie wyliczenia na wartości dwóch działek położonych w centralnej części miasta (przedmiotowa nieruchomość położona jest 1,5 km od centrum), podanie nieprawdziwej informacji, że w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości była sieć gazowa i telefoniczna. Jednocześnie wniosła o obniżenie wysokości opłaty adiacenckiej, podnosząc, że w piśmie z dnia [...] września 2011 r. wnosiła już o takie obniżenie w związku z pełnieniem przez 10 lat funkcji skarbnika w Społecznym Komitecie Budowy Nr [...] Wodociągu, Kanalizacji i Gazociągu w ul. [...],[...],[...] i [...], jednakże organ odmówił powołując się przy tym na brak podstawy prawnej. Odwołująca wskazała także na trudną sytuację życiową związaną z koniecznością ponoszenia kosztów opieki rehabilitacyjnej nad mężem jako okoliczność, którą organ winien uwzględnić przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu wskazało, że z załączonego do akt sprawy operatu wynika, że szacowana wartość przedmiotowej nieruchomości przed stworzeniem warunków do podłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej wynosiła [...] zł, zaś po ich stworzeniu wynosiła [...] zł, zatem różnica w wartości wyniosła [...] zł. Kolegium podniosło, że przedmiotowy operat sporządzony został w sposób rzetelny, zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny przez rzeczoznawcę, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego, zatem odpowiada przepisom art. 149 – 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ponadto, powołując się na treść paragrafu 40 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. organ wskazał, że brak uwzględnienia przez rzeczoznawcę sposobu zagospodarowania gruntu porównywanych nieruchomości nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, bowiem w wycenie uwzględniono wyłącznie wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków przyłączenia do infrastruktury technicznej – kanalizacyjnej z pominięciem innych czynników, które mogłyby mieć wpływ na zmianę wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków podłączenia do kanalizacji.

Organ wskazał, że do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości zastosowane zostało podejście porównawcze, przy metodzie porównywania parami, rzeczoznawca uwzględnił transakcje obejmujące nieruchomości gruntowe przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne położone na terenie miasta W. zawarte w okresie dwóch lat wstecz od miesiąca wyceny. Do analizy mającej na celu oszacowanie wartości gruntu przed stworzeniem warunków do przyłączenia wybrał trzy transakcje sprzedaży gruntów najbardziej podobnych do wycenianej nieruchomości, uwzględniając w analizie cechy nieruchomości istotne z punktu widzenia ich wpływu na kształtowanie się cen, ustalając je na podstawie analizy cen na rynku lokalnym w obrocie nieruchomościami podobnego rodzaju. Organ wskazał również, że analogicznych ustaleń dokonał rzeczoznawca dokonując oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości po stworzeniu warunków podłączenia, z zastrzeżeniem, że z posiadanego banku danych transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości, stanowiących nieruchomości gruntowe niezabudowane w wybranych rejonach miasta W., wykorzystano jako nieruchomości porównawcze trzy spośród nich najbardziej zbliżone parametrami do przedmiotowej nieruchomości, a których ceny transakcyjne mieszczą się w przedziale cenowym określonym na podstawie badania rynku tego rodzaju transakcji.

Organ stwierdził, że mimo, iż w operacie jedną z cech mających istotne znaczenie (20%), choć niekoniecznie najważniejszą, był dostęp do drogi publicznej, przyznał, że istotnie nie wszystkie nieruchomości porównywane miały zapewniony dostęp do drogi publicznej asfaltowej, jednakże okoliczność ta została uwzględniona przy wartościowaniu. Odnosząc się do znaczących różnic w zakresie odległości od centrum, organ stwierdził, że wątpliwości te nie wystarczyłyby do podważenia prawidłowości przedmiotowego operatu, gdyż lokalizacja działki była tylko jednym z pięciu kryteriów wyceny, a odległość od centrum nie była brana pod uwagę.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że subiektywne odczucie odwołującej o zaniżeniu wartości przed podłączeniem, a zawyżenie po podłączeniu nie może świadczyć o wadliwości operatu, tym samym nie zachodzi w ocenie organu konieczność sporządzenia kolejnego operatu.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że podniesione przez B. P. w piśmie z dnia 6 kwietnia 2011 r. okoliczności (wykonywanie czynności skarbnika w Społecznym Komitecie Budowy Nr [...] Wodociągu, Kanalizacji i Gazociągu ul. [...],[...],[...] i [...]) nie mogą stanowić podstawy do obniżenia ustalonej opłaty adiacenckiej, gdyż przepis art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami obliguje organ do uwzględnienia przy ustalaniu opłaty adiacenckiej wartości nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wskazał przy tym, że wykonywanie czynności skarbnika nie może być traktowane jako nakład w naturze na budowę sieci kanalizacyjnej. Również, zdaniem organu, przepisy regulujące instytucję opłaty adiacenckiej nie przewidują wśród przesłanek umożliwiających obniżenie wysokości takiej opłaty z uwagi na sytuację majątkową, czy trudną sytuację życiową właściciela nieruchomości zobowiązanego do poniesienia jej kosztów.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. P. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że zaskarżoną decyzją Kolegium potwierdziło brak podstaw do obniżenia naliczonej przez Burmistrza W. opłaty adiacenckiej ze względu na sytuację osobistą (podnosząc, że małżonek jest niepełnosprawny, z dodatkiem pielęgnacyjnym, wymagający stałej rehabilitacji) oraz ze względu na długoletnią pracę w Społecznym Komitecie Budowy Wodociągów i Kanalizacji w ul. [...]. Podniosła, że mimo słusznych jej zdaniem uwag dotyczących wyceny nieruchomości, organ uznał operat za wykonany prawidłowo. Jednocześnie stwierdziła, że jako mieszkanka W. czuje się pokrzywdzona przez Burmistrza, który naliczył tak wysoką opłatę adiacencką. Wskazała też, że nieruchomości położone w W. przy ul. [...] zostały podłączone do sieci kanalizacyjnej w 2009 r. po wybudowaniu oczyszczalni ścieków - obiekt wybudowano ze środków Unii Europejskiej, jako wspólny projekt dwóch miast W. i K. Zdaniem skarżącej mieszkańcy K., którzy skorzystali z podłączenia do sieci kanalizacyjnej, nie zostali obciążeni opłatą adiacencką, co stanowi o nierównym traktowaniu obywateli. Jednocześnie wskazała, że nie uchyla się od obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej, jednakże wnioskuje o ustalenie jej wysokości stanowiącej połowę tej z decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2010 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) powoływana dalej jako "u.g.n.", właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Ponadto stosownie do treści art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 cyt. ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2).

W tym miejscu wskazać należy, że początkiem biegu terminu określonego w powołanym art. 145 ust. 2 u.g.n., jest dzień końcowego odbioru inwestycji. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, protokołem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] dokonano ostatecznego odbioru i przekazania do eksploatacji przyłączy domowych kanalizacji do kanału ulicznego w W. przy ul. [...]. W dacie tej obowiązywała z kolei uchwała nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej związanej z udziałem w kosztach budowy infrastruktury technicznej, zgodnie z którą wysokość stawki procentowej została ustalona na 50%.

Podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką była, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca różnicę między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej (w niniejszej sprawie przyłączy domowych kanalizacyjnych), a wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu tego urządzenia.

Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy W. K. wskazał, że dla analizowanego obszaru nie uchwalono obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie podając, że zgodnie z obowiązującym Stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. wprowadzonym uchwałą z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] Rady Miejskiej w W. przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach zabudowanych w strefie budownictwa mieszkaniowo-usługowego (U.1). Przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, obejmując rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenie miasta W. W wyniku przeprowadzonej analizy porównawczej rzeczoznawca ustalił, że na wartość rynkową nieruchomości mają procentowo wpływ takie cechy jak: lokalizacja (30%), dostęp do drogi (20%), wpływ zabudowy i otoczenia (20%), możliwości inwestycyjne (20%) oraz wielkość i kształt działki (10%). Rzeczoznawca przeanalizował kilkadziesiąt transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych w obrębie miasta W. z ostatnich 2 lat. Dokonując oszacowania wartości gruntu przed stworzeniem warunków do przyłączenia wybrał trzy spośród transakcji nieruchomościami gruntowymi bez infrastruktury kanalizacyjnej, najbardziej zbliżonymi parametrami do nieruchomości wycenianej, a których ceny mieściły się w przedziale cenowym określonym na podstawie badania rynku tego rodzaju nieruchomości, określając średnią cenę rynkową 1 m2 takiej nieruchomości na kwotę [...] zł, zaś dokonując oszacowania wartości gruntu po stworzeniu warunków do przyłączenia wybrał trzy spośród transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi (z dostępem do kanalizacji) najbardziej zbliżonymi parametrami do nieruchomości wycenianej, a których ceny mieściły się w przedziale cenowym określonym na podstawie badania rynku tego rodzaju nieruchomości, określając średnią cenę rynkową 1 m2 takiej nieruchomości na kwotę [...] zł. (jednocześnie podając, że w tym przypadku rozbieżność cenowa pomiędzy poszczególnymi transakcjami jest widoczna). Mając powyższe na uwadze rzeczoznawca ustalił, że przed stworzeniem warunków wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wynosiła [...] zł, natomiast po ich stworzeniu wynosiła [...] zł. Tym samym różnica w wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do podłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej ul. [...] wyniosła [...] zł.

Skoro zatem uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2003 r. w ustaliła wysokości stawki procentowej związanej z udziałem w kosztach budowy infrastruktury technicznej na 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury a wartością po ich wybudowaniu, to prawidłowo organ I instancji określił wysokość opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie na kwotę [...] zł, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzję tę utrzymało w mocy.

Zdaniem Sądu, operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia w niniejszym postępowaniu wysokości opłaty adiacenckiej sporządzony został zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), natomiast postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy zgodzić się z organem, że "poczucie pokrzywdzenia" wywołane decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie wpływa na jej wysokość, a podawane przez skarżącą okoliczności pracy w charakterze skarbnika w Społecznym Komitecie Budowy Wodociągu i Kanalizacji oraz trudna sytuacja osobista nie stanowią podstawy obniżenia wysokości niniejszej opłaty. Przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. obliguje organ do uwzględnienia przy ustalaniu opłaty adiacenckiej wartości nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem wolą ustawodawcy było współuczestniczenie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, zrealizowanych z udziałem środków publicznych, poprzez wnoszenie opłat adiacenckich, czyli publicznoprawnych, przymusowych i bezzwrotnych świadczeń pieniężnych na rzecz gminy.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, w ocenie Sądu, jest też sytuacja, w której burmistrz innego miasta nie wydał decyzji ustalającej podobnych opłat adiacenckich na terenie swojego miasta. Art. 145 ust. 1 cyt. ustawy daje bowiem wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi prawo do ustalenia takich opłat. Każdy zatem z wymienionych podmiotów może takie opłaty ustalić albo nie. Z faktu braku ich ustalenia przez jednego burmistrza nie wynika zakaz ich ustalenia przez drugiego. Każdy z nich działa bowiem w granicach własnych uprawnień.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.