Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 964/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.134 § 1, art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.3 § 1, art.15, art.18, art.27 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art.69
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratura Prokuratury Apelacyjnej w K. J.K. skargi kasacyjnej M.T.K. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 2536/10 w sprawie ze skargi M.T.K. Spółki z o.o. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.T.K. Spółki z o.o. w K. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r. (sygn. akt III SA/Gl 2536/10) wydanym w prowadzonej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K. sprawie ze skargi M. T. K. Sp. z o.o. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej- oddalił skargę.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (jako stacio fisci Skarbu Państwa), po tragicznej katastrofie budowlanej, która miała miejsce w hali wystawienniczej nr [...] na terenie M. T. K. Sp. z o. o. w K., w dniu [...] stycznia 2006 r. i po wydatkowaniu przez ten organ w trybie art. 69 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) kwoty 1.857.908,70 zł tytułem wykonania robót zabezpieczających niezbędnych z punktu widzenia akcji ratowniczej i ratowania życia i zdrowia ludzkiego, podjął działania zmierzające do odzyskania od spółki, jako zarządcy obiektu budowlanego poniesionych środków publicznoprawnych poczynionych celem zabezpieczenia interesu publicznego i społecznego.

W tym celu organ wystawił tytuły wykonawcze nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., obejmujące należności za wykonanie robót zabezpieczających i likwidujących zagrożenie na miejscu katastrofy budowlanej. Egzekucję pieniężną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K., jako organu egzekucyjnego.

Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. spółka złożyła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. uznał za nieuzasadnione.

Po rozpatrzeniu zażalenia spółki, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. uchylił powyższe postanowienie organu I instancji w części dotyczącej nieuznania zarzutu doręczenia zobowiązanej spółce wadliwego upomnienia, a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. uznał zarzut wadliwego doręczenia zobowiązanej upomnienia i umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. (nr [...]) Wojewoda [...] rozłożył spółce na raty należność z tytułu kosztów rozbiórki pawilonu nr [...], według określonego w decyzji harmonogramu, na trzy lata. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, która domagała się rozłożenia spłaty należności na sześć lat Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Skarga spółki na powyższą decyzję Ministra Finansów została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawomocnym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2009 r. (sygn. V SA/Wa 744/08).

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wystosował do pełnomocnika spółki drugie upomnienie nr [...], zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. zw. z art. 18 u.p.e.a.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r., pełnomocnik spółki udzielił odpowiedzi, w której zanegował żądanie organu jako całkowicie bezpodstawne i bezprawne.

Następnie po wystawieniu tytułu wykonawczego z dnia [...] marca 2010 r. (nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. skierował do Naczelnika Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S., jako organu egzekucyjnego, wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego obowiązków o charakterze pieniężnym, doręczając odpis wniosku do wiadomości pełnomocnikowi zobowiązanej. We wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego organ wskazał, że był zobligowany do podjęcia niezwłocznych działań w oparciu o art. 69 Prawa budowlanego w związku z niewykonaniem przez zobowiązaną spółkę obowiązków określonych decyzją z [...] stycznia 2006 r. (nr [...]) z rygorem natychmiastowej wykonalności w zakresie wyłączenia z użytkowania pawilonu, ogrodzenia, oznakowania, wykonania robót zabezpieczających i likwidujących zagrożenie na miejscu katastrofy, wykonanie robót porządkujących, w tym usunięcia ściany osłonowej północnej i porządkowania terenu wokół pawilonu. W tym celu organ zawarł z P. B. O. i U. T. "[...]" Sp. z o.o. umowę na wykonanie robót polegających na zabezpieczeniu i likwidacji zagrożenia na miejscu katastrofy, w tym wykonaniu robót porządkujących. Wykonawca wycenił koszty wykonanych prac na kwotę 1.857.908,72 zł. Koszty prac poniósł Skarb Państwa.

Naczelnik Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr [...]) przedłużył termin do rozstrzygnięcia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne do dnia [...] sierpnia 2010 r.

Następnie, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., w oparciu o treść art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a., uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. Organ wskazał, że wystawiony tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., a zobowiązana nie powinna mieć wątpliwości co do treści podlegającego egzekucji obowiązku. Przypomniał, że egzekucja kwoty 1.857.908,70 zł dotyczy wykonania robót zabezpieczających związanych z katastrofą budowlaną, która wydarzyła się w dniu [...] stycznia 2006 r. Organ wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, z którego jednoznacznie wynika przedmiot postępowania egzekucyjnego został doręczony zobowiązanej. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut nieistnienia obowiązku i braku orzeczenia tworzącego obowiązek zapłaty. Wskazał, że art. 3 § 1 u.p.e.a. przewiduje, iż egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, które mogą wynikać bezpośrednio z przepisu prawa, którym jest w tym przypadku art. 69 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wskazał ponadto, że ustawodawca w treści art. 69 Prawa budowlanego nie przewidział możliwości wydawania decyzji administracyjnej, a zatem poniesione trybie tego przepisu wydatki mogą być ściągnięte w drodze egzekucji administracyjnej.

Organ zwrócił też uwagę, że w 2006 r. (kiedy miała miejsce katastrofa i zostały poniesione egzekwowane koszty) w rozdziale 7 Prawa budowlanego nie istniała regulacja, która umożliwiałaby podjęcie działań zabezpieczających, mających na celu ratowanie życia i zdrowia ludzkiego.

Organ podkreślił, że zobowiązany mógł we własnym zakresie zlikwidować niebezpieczeństwo. Zaznaczył, że w czasie posiedzenia Wojewódzkiego Zespołu Reagowania Kryzysowego, w dniu [...] stycznia 2006 r. spółka została poinformowana o zaistniałej sytuacji i konieczności pilnego rozpoczęcia demontażu elementów hali wystawowej, aby umożliwić poszukiwanie nieodnalezionych jeszcze ciał ludzi. Mimo tego, spółka nie udzieliła pomocy organom nadzoru budowlanego i z tej przyczyny zaszła potrzeba podjęcia działań w trybie art. 69 Prawa budowlanego.

W dalszej kolejności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., za nieuzasadniony uznał zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z należnościami o charakterze publicznoprawnym.

Również za nieuzasadniony organ uznał zarzut braku doręczenia skarżącej spółce upomnienia wskazując, że upomnienie doręczono na adres jej profesjonalnego pełnomocnika.

Od powyższego postanowienia zażalenie wniósł pełnomocnik Spółki.

W dniu [...] lipca 2010 r. Prokuratura Okręgowa w K., działając na podstawie art. 183 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. zgłosiła wolę udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, wywołanym zażaleniem M. T. K. Sp. z o.o. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2010r. (nr [...]) w sprawie uznania zarzutów zgłoszonych przez spółkę na tytuł wykonawczy za nieuzasadnione.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2010 r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu zażalenia M. T. K. Sp. z o.o. w K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] maja 2010 r. (nr [...]) uznające zarzuty zgłoszone przez spółkę w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w całości podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżanego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r. oddalił skargę spółki.

Sąd rozpatrujący sprawę podkreślił, że należności pieniężne obejmujące koszty obciążające właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a poniesione przez właściwy organ nadzoru budowlanego w trybie art. 69 Prawa budowlanego, jako pozostające we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, podlegają egzekucji administracyjnej (zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.

Sąd zaznaczył, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela, na podstawie tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru, o czym stanowi art. 26 § 1 p.p.e.a. Elementy składowe tytułu wykonawczego określa przepis art. 27 § 1 pkt 1- 11 p.p.e.a. W związku z treścią art. 27 § 3 p.p.e.a. tytuł wykonawczy powinien zawierać m.in. treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie tytuł wykonawczy, na podstawie którego wszczęto egzekucję administracyjną spełnia powyższe wymogi formalne.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z treścią (powołanego jako podstawa prawna tytułu wykonawczego) art. 69 Prawa budowlanego w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, właściwy organ zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. W związku z powyższym Sąd wskazał, że w sytuacji niebezpieczeństwa prawodawca zezwolił grupie określonych organów na podejmowanie działań mających na celu oddalenie negatywnych skutków zagrożenia. Czynności te wykonywane są na koszt i ryzyko właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego jako, że te podmioty ponoszą odpowiedzialność za stan należących do nich obiektów budowlanych.

Z treści art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wynika natomiast, że organem uprawnionym i zobowiązanym jednocześnie do podjęcia działań w pierwszej kolejności jest organ pierwszej instancji nadzoru budowlanego, a w dalszej kolejności policja i Państwowa Straż Pożarna (przy czym te podmioty zostały zobowiązane do zawiadomienia o podjętych działaniach właściwego terytorialnie organu nadzoru budowlanego). Zatem zastosowanie trybu określonego w art. 69 p.n. przewidziane jest, jak wskazał Sąd, dla sytuacji, gdy podjęcie natychmiastowych działań zabezpieczających przed grożącym niebezpieczeństwem zastępuje konieczność prowadzenia długotrwałego postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji adresowanej do właściciela, bądź zarządcy obiektu budowlanego. Sąd zaznaczył, że adresatem normy zawartej w art. 69 ust. 1 tej ustawy nie jest właściciel, ani zarządca obiektu budowlanego lecz właściwy organ, czyli w niniejszej sprawie- właściwy inspektor nadzoru budowlanego, zobowiązany w pierwszej kolejności podjąć działania zmierzające do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.

Wskazując na rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie co do sposobu i trybu realizacji obowiązków organu nadzoru budowlanego wynikających z art. 69 Prawa budowlanego Sąd zaprezentował pogląd, że skoro z treści tego przepisu nie wynika wprost sposób i forma działania adresatów tej normy prawa, to nie mogą być one przedmiotem domniemania. Sąd podzielił pogląd, że brak wskazania formy działania należy uznać za argument wspierający tezę, że nie chodzi tutaj o administracyjną formę działania. Odwołując się do licznego w tej materii orzecznictwa Sąd wskazał, że nie można przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, albowiem taka forma działania musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego. W ocenie Sądu, należy zwrócić uwagę na pilność usunięcia zaistniałego zagrożenia, która eliminuje wymóg wydania decyzji administracyjnej.

Sąd zaznaczył ponadto, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca od początku brała udział w postępowaniu zmierzającym do usunięcia stanu zagrożenia i zminimalizowania skutków katastrofy budowlanej i nie tylko znała rozmiar katastrofy, ale także wysokość przewidywanych i ostatecznie poniesionych przez organ kosztów, których celem było natychmiastowe usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Sąd zauważył, że skarżąca brała udział w posiedzeniach Wojewódzkiego Zespołu Reagowania Kryzysowego, a bezpośrednio po tragicznej katastrofie budowlanej, podkreślała jedynie brak środków na pokrycie należności za przeprowadzenie robót zabezpieczających. W czasie posiedzenia tego Zespołu, w dniu [...] stycznia 2006 r. wykonawca robót określił szacunkowy koszt koniecznych robót jako ok. 50- 100.000,00 zł dziennie. Wobec niemożności sfinansowania przez skarżącą nagłych i pilnych działań wywołanych katastrofą, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (działając w trybie art. 69 Prawa budowlanego) zawarł umowę z wykonawcą robót i poniósł koszty koniecznych robót wynikających z wystawionych faktur. Natomiast jak wskazał Sąd spółka, nie kwestionując poniesionych kosztów ani co do wysokości ani co do zasady, wystąpiła do Wojewody [...] pismem z dnia [...] maja 2006 r. o rozłożenie na raty całej egzekwowanej kwoty. W ocenie Sądu I instancji spółka dobrowolnie nie wywiązała się z określonego powyższymi decyzjami harmonogramu płatności rat, z których ostatnia przypadała na [...] stycznia 2010 r.

Sąd podkreślił, że w sprawie spełniony został wymóg określony w art. 15 §1 p.p.e.a., gdyż wobec bezskutecznego upływu terminu do zapłaty należności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. upomnieniem (drugim), wezwał skarżącą do zapłaty informując, że brak zapłaty w terminie 7 dni spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Sąd podkreślił, że upomnienie o jakim mowa w art. 15 § 1 p.p.e.a. jest czynnością poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego i przesyłane jest zobowiązanemu jeden raz, a ewentualne umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje zniweczenia skutków upomnienia doręczonego zobowiązanemu przed wszczęciem umorzonego postępowania egzekucyjnego.

Ponadto Sąd zaznaczył, że organ egzekucyjny jest zobligowany do badania dopuszczalności egzekucji z urzędu i jeżeli stwierdzi, że tytuł wykonawczy zawiera braki formalne, bowiem nie spełnia wymogów stawianych przez ustawodawcę (art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a.), wówczas nie przystępuje do egzekucji, a tytuł wykonawczy zwraca wierzycielowi.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zarzut skarżącej, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 p.p.e.a. jest w okolicznościach sprawy nieuzasadniony.

Zdaniem Sądu nieuzasadnione są również zarzuty podniesione w skardze, dotyczące niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego jako wszczętego bez podstawy prawnej i bez upomnienia. Sąd wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy zarzut braku decyzji administracyjnej kreującej po stronie spółki obowiązek zapłaty egzekwowanej kwoty stanowi przejaw nadużycia prawa do takiej formy rozstrzygnięcia w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik spółki M. T. K., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając:

I. w oparciu o podstawę kasacyjną wymienioną w 174 pkt 2 p.p.s.a. na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Spółki pomimo naruszenia przez organ art. 3 § 1 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że w sprawie dopuszczalna jest egzekucja administracyjna należności, która nie powstała z mocy prawa ani na mocy orzeczenia organu administracyjnego,

3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia w sprawie art. 27 § 1 pkt 3 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że w tytule wykonawczym nr [...] prawidłowo określono podstawę prawną i treść egzekwowanego obowiązku,

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia w sprawie art. 15 § 1 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że skarżącej doręczono upomnienie przed wszczęciem egzekucji administracyjnej,

5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 10 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

II. w oparciu o podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi spółki mimo naruszenia przez organ zaskarżonym postanowieniem przepisów prawa materialnego tj.:

a. art. 69 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w styczniu i lutym 2006 r. art. 69 Prawa budowlanego mógł być podstawą dokonania przez organ nadzoru budowlanego prac związanych z katastrofą budowlaną,

b. art. 69 prawa budowlanego w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie, że art. 69 Prawa budowlanego jest źródłem obowiązku zapłaty powstającego z mocy prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna M.T.K. została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych przez kasatora w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.134 § 1 p.p.s.a. oraz art.141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, której przedmiot jest zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Jednocześnie należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie wypowiadany był pogląd, który NSA w składzie orzekającym w sprawie podziela, że sąd administracyjny I instancji nie musi, aczkolwiek jest to pożądane z uwagi na potrzebę wszechstronnego strony o jej sytuacji procesowej, odnosić się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, postanowienia czy innego aktu lub czynności (vide wyrok NSA z 24.06.2005 r. FSK 2633/04, wyrok NSA z 31.05. 2011 r. II GSK 881/11)

W tym miejscu należy podkreślić, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art.134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż Sąd i instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też, że w okolicznościach konkretnej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a tego nie uczynił, a owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej kasator wskazuje, że Sąd I instancji pobieżnie i ogólnikowo odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów oraz, że nie odniósł się do zarzutu wskazującego na to, iż przepis art.69 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy prawnej do dokonania przez organ nadzoru budowlanego prac związanych z katastrofą budowlaną. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył przepisu art.134 § 1 p.p.s.a. bowiem nie dokonał kontroli legalności innej sprawy ani z przekroczeniem granic danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji ocena zgłoszonych w skardze zarzutów nie jest ogólnikowa ani pobieżna, a w szczególności uzasadnienie stanowiska Sądu I instancji jest zgodne z wymogami określonymi w art.141 § 4 p.p.s.a. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że Sąd I instancji szczegółowo odniósł się zarówno do zarzutu naruszenia art.69 Prawa budowlanego jak i do zarzutu naruszenia art.3 § 1 i art.27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odmienny pogląd kasatora w tej materii nie może uzasadniać zasadności stanowiska w omawianym zakresie. Przepis art.141 § 4 p.p.s.a. określa elementy które powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia mógłby okazać się zasadny jedynie wówczas, gdyby z powodu w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie prawa zaskarżone orzeczenie nie poddawało się kontroli kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie miała miejsca.

Również pozostałe zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. a szczegółowo opisane w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na ich uwzględnienie. Przedstawione przez kasatora zarzuty odnoszą się do prawidłowego określenia podstawy prawnej tytułu wykonawczego, przy czym strona wnosząca skargę kasacyjną w ramach tych zarzutów stara się wykazać, iż przepis art.69 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania tytułu wykonawczego. W związku z powyższym wskazać należy, że ewentualne wady w zakresie oceny podstawy prawnej tytułu wykonawczego nie mogą uzasadniać naruszenia wskazanych przepisów postępowania bowiem odnoszą się do oceny warstwy merytorycznej i winny być rozpatrywane w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zasadnie także Sąd I instancji uznał, że upomnienie raz doręczone zobowiązanemu wywołuje także i ten skutek, iż dopuszczalne jest ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego w oparciu o ten sam tytuł wykonawczy bez konieczności kolejnego doręczania upomnienia, o którym mowa w art.15 § 1 p.p.e.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA, że postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, przy niezmienionej tożsamości przedmiotu i podmiotu oraz podstaw wszczęcia nie uchyla faktu ani znaczenia prawnego zrealizowanego przez wierzyciela obowiązku wystosowania upomnienia (vide powołany przez Sąd I Instancji wyrok NSA z 8.07.2009 r. II K 315/08).

W związku z powyższym za bezzasadny należało także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art.151 p.p.s.a. w związku z art.145 § 1 lit.c p.p.s.a. Na marginesie należy zwrócić uwagę na to, że strona wnosząca skargę kasacyjną wadliwie powołuje przepis art.145 p.p.s.a, bowiem wskazany w podstawie kasacyjnej przepis posiada jednostkę redakcyjną oznaczoną jako punkt i winien zostać powołany prawidłowo jako art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Odnosząc się do treści art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy podkreślić, że powołany przepis prawa uzależnia uchylenie decyzji lub postanowienia od stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia przez organ przepisów postępowania, przy czym to naruszenie musi być na tyle istotne aby miało wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy sąd administracyjny nie stwierdza takiego naruszenia przepisów prawa to nie jest władny uchylić decyzji lub postanowienia. Zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny nie daje podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego akceptując naruszenie przez organy opisanych w skardze kasacyjnej zasad postępowania administracyjnego. W szczególności należy wskazać, że ustawodawca nakazuje w postępowaniu egzekucyjnym stosować przepisy Kodeksu postępowania egzekucyjnego nie wprost a odpowiednio, to jest z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, polegającego przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków (art.18 p.p.e.a.). W doktrynie podkreśla się, że ta reguła powinna być także uwzględniona przy interpretacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego (vide R.Hauser, A.Skoczylas- Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji- System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck 2004, s.204 i nast.). Podkreśla się przy tym, że sposób stosowania tych przepisów kodeksu należy uznać za cechujący się znacznym ograniczeniem z uwagi na inną funkcję procesową. Treść wydanych w sprawie postanowień organów, w ocenie NSA, nie potwierdza w sposób jednoznaczny uchybień proceduralnych wskazywanych przez skarżącą a odnoszących się do postanowień wydanych w obu instancjach, a przede wszystkim istotnego wpływu jaki mogły one wywrzeć na wynik sprawy. W szczególności wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, zawierający oznaczenie przedmiotu egzekucji, został doręczony zobowiązanej spółce, jak również zostało zobowiązanej spółce doręczone upomnienie, o którym mowa w art.15 u.p.e.a oraz zostały jej doręczone zaskarżone postanowienia.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej określonych w art.174 pkt 1 p.p.s.a. uznać należy, iż są one bezzasadne. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że przepis art.69 Prawa budowlanego mógł stanowić podstawę prawną do wystawienia tytułu wykonawczego w stosunku do skarżącej Spółki. Z treści art.69 ust.1 Prawa budowlanego wynika, że w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, właściwy organ zapewni na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Do zastosowania tych środków na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego upoważnione są również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej, zaś o podjętych działaniach organy te powinny niezwłocznie powiadomić właściwy organ-art.69 ust.2 Prawa budowlanego. Niewątpliwie konstrukcja przepisu art.69 Prawa budowlanego wskazuje na zamiar ustawodawcy odnoszący się do ochrony życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia w sytuacji, gdy zachodzi realna groźba wystąpienia niebezpieczeństwa narażenia wskazanych wyżej dóbr. Czynności o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie prawa są podejmowane w zastępstwie właściciela lub zarządcy obiektu, czyli podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Ponadto są to czynności podejmowane odpłatnie, to jest na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego i w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie prawa. W związku z powyższym poza sporem pozostaje okoliczność, że adresatem obowiązku nakładanego w trybie określonym art.69 ust.1 Prawa budowlanego nie jest właściciel lub zarządca obiektu tylko właściwy organ, czyli jak trafnie wskazuje Sąd I instancji właściwy organ nadzoru budowlanego. Podkreślić należy, że po stronie właściwego organu nadzoru budowlanego występuje obowiązek bezzwłocznego zorganizowania środków zabezpieczających i podjęcia takich czynności faktycznych, które służyłyby tej organizacji. Jednocześnie ustawodawca wskazał wyraźnie, że czynności oraz działania, o których mowa w tym przepisie prawa, podejmowane są na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Na tych podmiotach spoczywa więc finansowy ciężar związany z realizacją zadań określonych w art.69 ust.1 Prawa budowlanego. O kosztach i obciążeniu nimi wskazanych wyżej podmiotów rozstrzyga organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji. Wydanie takiej decyzji umożliwia właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego kwestionowanie w drodze odwołania, nie tylko wysokości kosztów ale także zasadności zastosowania określonych środków jako niezbędnych. W rozpatrywanej sprawie istnieje ostateczna decyzja o rozłożeniu na raty należności pieniężnej z tytułu kosztów rozbiórki pawilonu numer [...], który uległ zawaleniu w wyniku katastrofy budowlanej [...] stycznia 2006 roku. Decyzja ta określa należność pieniężną z tytułu kosztów rozbiórki i ustala płatność kolejnych rat wraz z odsetkami. Skoro kasator uchybił ciążącym na nim obowiązkom w zakresie spłaty to koniecznym stało się uruchomienie trybu postępowania egzekucyjnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej przepisy rozdziału 7 Prawa budowlanego- Katastrofa budowlana- nie wyłączają zastosowania przepisu art.69 Prawa budowlanego w sytuacji opisanej w tym przepisie prawa. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie przepis art.69 Prawa budowlanego mógł stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.