Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 676/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 210 par. 4, art. 247 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 3, art. 14 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2020 poz 2094
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 roku sprawy ze skargi T. T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu urządzania gier hazardowych na automacie bez koncesji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w Ł. z [...] wymierzającej T. T. karę pieniężną w wysokości 100.000 zł z tytułu urządzania gier hazardowych bez koncesji na automacie HOTSPOT [...] w lokalu przy A 22 w B.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktyczny i prawnym. Decyzją z [...] Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w Ł. wymierzył T. T. karę pieniężną w kwocie 100.000 zł za urządzanie gier hazardowych bez koncesji na automacie HOTSPOT nr [...] w lokalu przy A 22, [...] B. W decyzji wyjaśnił, że gry rozgrywane na automacie zawierały element losowości, na ułożenie się kart gracz nie miał wpływu, wyniki w grach były nieprzewidywalne dla gracza i niezależne od jego zdolności psychomotorycznych, w grach padały wygrane rzeczowe w postaci punktów, które umożliwiały grającemu przedłużenie gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, ponadto wygraną punktową można było zamienić na wygraną pieniężną. Naczelnik wskazał, że T. T. uznać należy za urządzającego gry na wskazanym automacie, bowiem działając wspólnie ze swoim znajomym M. B., przyczynił się do tego, że gry faktycznie się odbywały. Obaj wynajęli lokal, odpowiednio przystosowali lokal oklejając go z zewnątrz symbolami nawiązującymi do gier hazardowych, do lokalu wstawili automat, zajmowali się sprawnym i nieprzerwanym działaniem automatu poprzez zasypywanie go monetami na wypłaty i poprzez usuwanie awarii, wypłacali wygrane, których nie mógł zrealizować automat, wyjmowali z automatu pieniądze, zatrudnili też osoby do obsługi lokalu, mające czuwać nad porządkiem w lokalu oraz aby automat nie został uszkodzony. Powyższa decyzja doręczona została adresatowi w trybie zastępczym 10 grudnia 2018 r. Od decyzji tej T. T. nie złożył odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna z upływem 24 grudnia 2018 r.

Decyzją z [...] Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w Ł. wymierzył również M. B. karę pieniężną w kwocie 100.000 zł za urządzanie gier hazardowych bez koncesji na automacie HOTSPOT nr [...] wyjaśniając, że za urządzającego gry na automatach uznaje się każdą osobę, która aktywnie podejmuje czynności zmierzające do uruchomienia gier i każda z tych osób ponosi odrębnie odpowiedzialność za urządzanie gier.

16 listopada 2020 r. T. T. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w Ł. z [...]. Jako podstawę swojego wniosku wskazał art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.2020r. poz.1325 ze zm., dalej O.p.) wywodząc, że decyzja wymierzająca mu karę pieniężną wydana została z rażącym naruszeniem art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (dalej: u.g.h.). W uzasadnieniu wniosku zwrócił uwagę, że organ wydając dwie odrębne decyzje względem T. T. i M. B. wymierzył dwie kary pieniężne za jeden i ten sam automat na ogólną kwotę 200.000 zł, w sytuacji, gdy art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.g.h. stanowi, że wysokość kary pieniężnej w przypadku gier na automatach wynosi 100.000 zł od każdego automatu. Przepis ten nie dopuszcza możliwości nałożenia tylu kar w tej wysokości za jeden automat, ile jest osób współdziałających przy urządzaniu gry na tym jednym automacie do gier. Wnioskodawca nawiązał do odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej, wobec których sądy akceptują stanowisko nałożenia tylko jednej kary pieniężnej za jeden automat, solidarnie na wszystkie osoby będące stroną umowy spółki. Nałożenie kary pieniężnej na dwie lub więcej osób urządzających grę na tym samym automacie, które nie są związane umową spółki, sytuuje te podmioty w gorszej pozycji niż osoby związane umową spółki. Działanie takie jest niezgodnie z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wymierzając więc T. T. i M. B. dwie odrębne kary pieniężne, na ogólną kwotę 200.000 zł za jeden automat, organ rażąco naruszył art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.g.h. poprzez wymierzenie kary pieniężnej, której nie przewiduje ustawa.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. decyzją z [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w Ł. z [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sytuacji, gdy w lokalu przy A 22 w B. urządzane były gry hazardowe na automacie HOTSPOT nr [...] w tym samym czasie przez dwie osoby, tj. T. T. i M. B., Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w Ł. był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., w wysokości przewidzianej w art. 89 ust. 4 pkt 1 lit a) u.g.h., oddzielnie na każdą z tych osób. Na gruncie powyższych przepisów dopuszczalne jest nałożenie kar pieniężnych osobno na więcej niż jeden podmiot. Karze mogą podlegać wszystkie podmioty, które współdziałają w urządzaniu gier, a ich odpowiedzialność będzie miała niezależny (odrębny) charakter. Jedynie w przypadku wspólników spółki cywilnej będzie to odpowiedzialność solidarna. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wyjaśnił, że skoro T. T. i M. B. nie działali w ramach umowy spółki cywilnej, to brak było podstaw do wymierzenia im kary w jednej decyzji.

Od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z [...] T. T. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem strony z 19 listopada 2020 r Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.g.h., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że karze pieniężnej, o której mowa w tym przepisie, podlega każdy kto urządza gry hazardowe bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia, a w zależności od tego ilu będzie urządzających gry hazardowe, tyle kar będzie można wymierzyć od jednego i tego samego automatu, w sytuacji, gdy:

a) art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.g.h. nie dopuszcza możliwości nałożenia tylu kar w tej wysokości za jeden automat, ile jest osób współdziałających przy urządzaniu gry na tym samym automacie do gier,

b) wykładnia tego przepisu, wedle której więcej niż jedną karę w wysokości 100.000 zł za jeden automat można wymierzyć na dwie lub więcej osób urządzających grę na jednym i tym samym automacie poza stosunkiem umowy spółki jest sprzeczna z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż bezzasadnie w gorszej pozycji sytuuje podmioty niezwiązane umową spółki niż te osoby, które urządzają gry na automatach w ramach umowy spółki.

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 864 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że strony umowy spółki ponoszą solidarną odpowiedzialność za zobowiązanie o charakterze deliktowym, o którym mowa w art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.g.h., tj. z tytułu urządzania gier na automatach, w sytuacji, gdy art. 864 k.c. stanowi o solidarnej odpowiedzialności stron umowy spółki za zobowiązania mające charakter zobowiązań cywilnoprawnych.

W uzasadnieniu odwołania strona podkreśliła, że działanie T. T. i M. B. w urządzaniu gier na automacie HOTSPOT nr [...] było wspólne i stwierdziła, że skoro obaj wspólnie zorganizowali lokal pod automat, wspólnie przystosowali ten lokal oklejając symbolami nawiązującymi do gier hazardowych, wspólnie wstawili automat i wspólnie zajmowali się sprawnym i nieprzerwanym działaniem automatu, to również wspólnie i solidarnie powinni ponosić odpowiedzialność za ten delikt. Tymczasem organ wymierzył karę pieniężną każdemu z nich z osobna po 100.000 zł, tj. łącznie 200.000 zł od jednego automatu, podczas gdy przepis art. 89 ust. 4 pkt 1 lit a) u.g.h. stanowi, że wysokość kary pieniężnej w przypadku gier na automatach wynosi 100.000 zł od każdego automatu. Odwołujący się nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.g.h. nie wyłącza zastosowania tego przepisu do więcej niż jednego podmiotu. W ocenie pełnomocnika strony solidarna odpowiedzialność za czyn z art. 89 u.g.h. powinna więc obowiązywać na takich samych zasadach osoby niezwiązane umową spółki jak i wspólników spółki cywilnej.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w Ł. z [...] wymierzającej T. T. karę pieniężną w wysokości 100.000 zł z tytułu urządzania gier hazardowych bez koncesji.

Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie ostatecznie zakończonej sprawy administracyjnej, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Ten tryb postępowania nie ma charakteru konkurencyjnego względem postępowania odwoławczego i nie może go zastępować. Organ nadzoru, uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 248 § 2 O.p., nie podejmuje czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, nie kontroluje merytorycznie rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu zwykłym, ani dowodów będących podstawą tego rozstrzygnięcia.

Dyrektor wyjaśnił, iż jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wymienioną w art. 247 § 1 pkt 3 O.p., na którą powołał się T. T., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta odnosi się do sytuacji, gdy treść decyzji w sposób oczywisty jest sprzeczna z przepisem prawa i wywołuje gospodarcze lub społeczne skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa i gdy wbrew wszystkim przesłankom tego przepisu nadano stronie jakieś prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę jakimś obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Analizując decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w Ł. z [...] wymierzającą T. T. karę pieniężną w kwocie 100.000 zł za urządzanie gier hazardowych bez koncesji na automacie HOTSPOT nr [...] pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.g.h. organ odwoławczy stwierdził, że przesłanka ta nie zaistniała w przypadku powyższej decyzji. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. przepis art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.g.h. zastosowany został prawidłowo, a odmienna interpretacja tego przepisu przez stronę postępowania nie daje podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Organ drugiej instancji podkreślił, że z przepisów art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 lit. a-c oraz art. 90 ust. 1 pkt 1) u.g.h. wynika, że naczelnik urzędu celno-skarbowego, na którego obszarze urządzana jest gra hazardowa lub znajduje się niezarejestrowany automat, nakłada w drodze decyzji karę pieniężną na urządzającego gry hazardowe bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia. W przypadku gier na automatach wysokość kary pieniężnej wynosi 100.000 zł od każdego automatu (art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a), w przypadku gier urządzanych bez dokonania wymaganego zgłoszenia wysokość kary wynosi do 10.000 zł (art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. c), a w przypadku gier innych niż określone w lit. a) i c) wysokość kary wynosi 5-krotność opłaty za wydanie koncesji lub zezwolenia (art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. b). Z usytuowania uregulowań precyzujących w pierwszej kolejności podmioty podlegające karze pieniężnej, a następnie wysokość kary pieniężnej wymierzanej za wskazane naruszenia wynika, że ustalenie podmiotu urządzającego gry jest pierwotne w stosunku do ustalenia wysokości kary. W pierwszej kolejności bowiem należy ustalić, kto jest urządzającym gry hazardowe i w jaki sposób naruszył przepisy, a w drugiej kolejności do danego naruszenia należy przyporządkować wysokość kary przewidzianej w u.g.h. Ponadto art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. określa urządzającego gry hazardowe w sposób indywidualny. Zgodnie z tym przepisem każdy, kto podejmuje czynności zmierzające do nielegalnego uruchomienia gier, jest odrębnie odpowiedzialny za swój czyn.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że skoro solidarna odpowiedzialność T. T. i M.B. przy urządzaniu gier hazardowych, nie wynikała z ustawy, jak też nie wynikała z umowy, bowiem działali oni indywidualnie we własnym imieniu i we własnym interesie, a nie wyrazili woli współpracy w umowie, to niezgodne z prawem byłoby stosowanie wobec nich odpowiedzialności solidarnej, wskutek domniemania tej solidarności. Każdy z nich bowiem ponosi odpowiedzialność za swoje działanie odrębnie i na każdego z nich odrębnie nałożona została kara pieniężna w wysokości 100.000 zł od automatu, pomimo że grę urządzali na tym samym automacie. Organ drugiej instancji podkreślił, że działalność T. T. i M. B. przy urządzaniu gier hazardowych bez koncesji była nielegalna, co wyłącza wszelką ochronę prawną i udzielanie jakichkolwiek uprawnień w tym zakresie.

Odnosząc się do powołanych przez pełnomocnika orzeczeń sądów administracyjnych na potwierdzenie możliwości solidarnego nałożenia tylko jednej kary pieniężnej za jeden automat na wszystkie osoby będące stroną umowy spółki cywilnej, w ramach której urządzano grę na automacie do gier bez koncesji, organ odwoławczy zauważył, że przytoczone orzeczenia w większości przypadków dotyczą innego stanu faktycznego, a mianowicie oznaczenia strony postępowania podatkowego w przypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną, które nastąpiło po zaistnieniu deliktu administracyjnego w postaci urządzania gier na automatach w sposób sprzeczny z ustawą o grach hazardowych. Orzeczenia te nie znajdują więc zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wśród przytoczonych orzeczeń wymienione zostało natomiast orzeczenie NSA z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 5517/16, z uzasadnienia którego wynika, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wykładnia tego pojęcia powinna uwzględniać skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji i mieć realny charakter, mając na uwadze sytuacje zmierzające do eliminowania obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w organizowaniu działalności hazardowej.

W skardze na powyższą decyzję T. T., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 247 § 1 pkt 3 O.p. poprzez przyjęcie przez organ, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w Ł. w sposób oczywisty i rażący, nieprawidłowo zastosował art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.g.h. w ten sposób, że wydał dwie odrębne decyzje względem skarżącego i M. B., który wspólnie i w porozumieniu ze skarżącym przejawiał aktywność w urządzaniu gier na ww. automacie, wymierzając dwie kary pieniężne po 100 000 zł za jeden i ten sam automat na ogólną kwotę 200 000 zł, w sytuacji, gdy art. 89 ust. 4 pkt 1 lit a. u.g.h. wyraźnie stanowi, że wysokość kary pieniężnej w przypadku gier na automatach wynosi 100 tys. zł od każdego automatu,

2. art. 233 § 1 pkt 1 i art. 248 § 3 O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której odmówiono skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w Ł.z [...], którą organ wymierzył karę pieniężną w wysokości 100.000 zł z tytułu urządzania gier hazardowych bez koncesji na automacie, pomimo że w niniejszej sprawie decyzja ostateczna została obarczona wadą wymienioną w art. 247 § 1 pkt 3 O.p., która nie dość że stanowi oczywiste i rzucające się w oczy naruszenie prawa, to dodatkowo pociąga za sobą negatywne konsekwencje natury gospodarczej dla skarżącego,

3. art. 121 § 1, art. 122, art. 124 O.p. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy prowadzące do naruszenia zasady zaufania, w związku z nieuwzględnieniem przytaczanej przez skarżącego linii orzeczniczej sądów administracyjnych,

4. art. 120, art., 121 § 1, art. 124, art. 210 § 1 pkt i § 4 O.p. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, sporządzonego w sposób jasny dla strony postępowania w zakresie podstaw prawnych, na podstawie których organ uznaje, że karze pieniężnej w wysokości 100 000 zł podlega każdy, kto urządza gry hazardowe bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia, a w zależności od tego, ilu będzie urządzających gry hazardowe, tyle kar można wymierzyć od jednego i tego samego automatu, przez co skarżący nie jest w stanie odkodować motywów rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie,

5. dokonaniu błędnej wykładni art. 89 ust. 4 pkt 1 lit a) u.g.h. polegającą na uznaniu, że karze pieniężnej, o której mowa w tym przepisie, podlega każdy kto urządza gry hazardowe bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia, a w zależności od tego ilu będzie urządzających gry hazardowe, tyle kar będzie można wy-mierzyć od jednego i tego samego automatu, w sytuacji, gdy:

a) art. 89 ust. 4 pkt 1 lit a. u.g.h. nie dopuszcza możliwości nałożenia tylu kar w tej wysokości za jeden automat, ile jest osób współdziałających przy urządzaniu gry na tym samym automacie do gier,

b) wykładnia tego przepisu, wedle której więcej niż jedną karę w wysokości 100 tys. zł za jeden automat można wymierzyć na dwie lub więcej osób urządzających grę na jedynym i tym samym automacie poza stosunkiem umowy spółki (jak w niniejszej sprawie) jest sprzeczna z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż bezzasadnie w gorszej pozycji sytuuje podmioty niezwiązane umową spółki niż te osoby, które urządzają gry na automatach w ramach umowy spółki.

6. dokonaniu błędnej wykładni art. 864 k.c polegająca na uznaniu, że strony umowy spółki ponoszą solidarną odpowiedzialność za zobowiązanie o charakterze deliktowym, o którym mowa w art. 89 ust. 4 pkt 1 lit a. u.g.h. tj. z tytułu urządzania gier na automatach, w sytuacji, gdy art. 864 k.c. stanowi o solidarnej odpowiedzialności stron umowy spółki za zobowiązania spółki mające charakter zobowiązań cywilnoprawnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola nie wykazała, aby zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z [...], jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] Urzędu celno-Skarbowego w Ł. z [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier hazardowych bez koncesji, zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie należy odnotować, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi formę nadzoru i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzyga sprawę merytorycznie, natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem działania organu jest ustalenie, czy decyzja wydana została z kwalifikowanymi wadami, wymienionymi enumeratywnie w art. 247 § 1 O.p., których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Tym samym w toku tego postępowania nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym oceny przysługujących stronie praw, czy ciążących na niej zobowiązań, a jedynie ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Podkreślenia wymaga, że postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i tylko istnienie przyczyn nieważności wymienionych w ustawie może prowadzić do jej stwierdzenia. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), stąd może mieć ono miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 247 O.p. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Zasada ta uchodzi za jedno z fundamentalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wyznaczone przepisami odstępstwa od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako stanowiące wyjątek od zasady, podlegają więc ścisłej wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, publ: Prob. Praw. 1984 r. nr 10 s. 28; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 47887).

Zarówno we wniosku inicjującym kontrolowane postępowanie jak i w swojej skardze skarżący wskazuje na zaistnienie w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 247 § 1 pkt 3 O.p., a mianowicie wydanie kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a u.g.h. polegającym na wymierzeniu dwóch odrębnych kar nałożonych na skarżącego i M. B. po 100.000 zł każda za urządzanie gier na jednym i tym samym automacie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, i poglądy te sąd w składzie niniejszym podziela, że "rażące" naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III SA 2293/03, Monitor Podatkowy 2004/11/3; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III SA 907/00, powołany w: Ordynacja podatkowa. Komentarz; S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 635). Ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 247 § 1 pkt 3 O.p. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego (por. B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 s. s.721). Ustalone jest w doktrynie i orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. W sposób bezsprzeczny rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2475/04, LEX nr 173255).

Przystępując do oceny zarzutu rażącego naruszenia art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a u.g.h. wskazać należy, że norma ta została ustanowiona w cytowanej ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Przy czym 1 kwietnia 2017 r. weszły w życie przepisy ustawy z 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 88), na mocy których został zmieniony przepis art. 89 u.g.h. ustanawiający odpowiedzialność podmiotu urządzającego gry. Z akt sprawy wynika, że ujawnienie zdarzenia będącego przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach bez wymaganej koncesji nastąpiło 29 kwietnia 2017 r., a zatem jest ono objęte zakresem stosowania omawianego przepisu o treści zmodyfikowanej przez ww. ustawę zmieniającą.

Zgodnie z art. 3 u.g.h. urządzanie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier w karty i gier na automatach oraz prowadzenie działalności w tym zakresie jest dozwolone na podstawie właściwej koncesji, zezwolenia lub dokonanego zgłoszenia. W myśl art. 14 ust. 1 u.g.h. urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, w tym turniejów gry w pokera, gier w kości oraz gier na automatach jest dozwolone wyłącznie w kasynach gier na zasadach i warunkach określonych w zatwierdzonym regulaminie i udzielonej koncesji lub udzielonym zezwoleniu, a także wynikających z przepisów ustawy, z wyjątkiem ust. 4 i 5. Jak stanowi art. 32 ust. 1 u.g.h. koncesji na prowadzenie kasyna gry udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. W myśl art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. karze pieniężnej podlega urządzający gry hazardowe bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia, przy czym zgodnie z art. 89 ust. 4 pkt 1a u.g.h. wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadku gier na automatach wynosi 100.000 zł od każdego automatu.

Jak wynika z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. karze pieniężnej podlega urządzający gry hazardowe bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Uznać zatem należy, że przepis ten jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry hazardowe. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Tym samym, za wciąż aktualny uznać należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 2736/16 (publ. w ONSAiWSA 2018/1/19) na tle uprzednio obowiązującego stanu prawnego, zgodnie z którym sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Jak wskazał NSA wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach", jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ustawy hazardowej, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji np. sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, podczas gdy w rzeczywistości gry na automacie urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu jako element wspólnego przedsięwzięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo musi takie działania obejmować swoim zakresem i tworzyć realne możliwości ich kontroli. Jednocześnie nie może zostać poczytana za przeszkodę w takim rozumieniu wskazanego pojęcia, użyta w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. liczba pojedyncza – "urządzający gry na automatach". Wykładnia tego zwrotu musi bowiem uwzględniać sens regulacji sankcjonującej określone zachowanie, w którym bez wątpienia mieści się również działanie więcej niż jednego podmiotu, o ile można w sprawie ustalić i przypisać określonym osobom cechę wspólnego urządzania gier na automacie poza kasynem (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 892/17 LEX nr 2311965).

W ocenie sądu przyjąć należy, że także na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 lit. a u.g.h., określona w nich sankcja administracyjna może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w sposób sprzeczny z ustawą.

Odnosząc się do zaprezentowanej przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji argumentacji odwołującej się do solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej można jedynie wskazać, że ustawa o grach hazardowych nie zawiera regulacji ustanawiającej solidarną odpowiedzialność za zobowiązania, w tym kary pieniężne wymierzane w oparciu o art. 89 ust. 1 u.g.h. Nie zawiera ich także w tym zakresie Ordynacja podatkowa. Zatem na każdego z urządzających należy nałożyć pełną karę w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, w przewidzianej w tym przepisie wysokości (por. wyrok NSA z 13 października 2020 roku sygn. akt II GSK 3386/17 LEX nr 3094525).

Podstawą wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa jest w art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 lit. a u.g.h. jest zaistnienie w sposób łączny następujących przesłanek: - ustalenie konkretnego podmiotu urządzającego gry na automatach; - ustalenie w sposób jednoznaczny charakteru urządzanych gier, tj. muszą to być gry na automatach w rozumieniu cytowanej ustawy; - ustalenie, że gry na automatach urządzane były bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia.

W rozstrzyganej sprawie zarówno skarżący jak i M. B. zostali uznani za urządzających gry na ujawnionym w toku kontroli 29 kwietnia 2017 roku automacie HOTSPOT w lokalu przy A w miejscowości B., a zatem zasadnie organ wymierzył każdemu z nich określoną w zakwestionowanym przez stronę przepisie karę. W rozstrzyganej sprawie skarżący nie skorzystał z procedury odwoławczej w celu obalenia prawidłowości ustalenia, że był osobą urządzającą gry hazardowe. A skoro tak to prawidłowo organ nałożył na niego karę w przewidzianej w art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a u.g.h. wysokości.

Wobec powyższego kontrolowane rozstrzygnięcie organu uznać należy za prawidłowe. W rozstrzyganej sprawie nie doszło bowiem do rażącego naruszenia w art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a u.g.h. W ocenie sądu w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła jakakolwiek sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem organu zawartym w decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący.

Na kanwie rozstrzyganej sprawy można jeszcze wskazać, iż pogląd o zakazie multiplikowania kary od jednego automatu za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych został wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 kwietnia 2017 roku. WSA w Krakowie w swoich orzeczeniach (sygn. akt III SA/Kr 67/16, III SA/Kr 52/16, III SA/Kr 197/16) przyjął, że nie można kary 12.000 zł od jednego automatu rozszerzać do wielokrotności tej kwoty (WSA przyjął, że karę dla współwłaściciela lokalu i właściciela automatu należy nałożyć solidarnie). Powyższe stanowisko zostało uznane za nieprawidłowe przez Naczelny Sąd Administracyjny który wyrokami w sprawach sygn. akt II GSK 5517/16 (LEX nr 2632945), II GSK 5616/16 (LEX nr 2653416) i II GSK 5617/16 (LEX nr 2654067) uchylił wyrażające je orzeczenia sądu I instancji wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przyjmuje, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot w sytuacji, gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach", jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter.

Sąd nie dopatrzył się także zarzucanych skargą naruszeń przepisów prawa procesowego - art. 121§ 1, art. 122, art. 124 O.p. Zarzuty te sprowadzają się do zakwestionowania ustaleń faktycznych, które zdaniem autora skargi były niepełne, gdyż pomijały przytaczaną przez skarżącego linię orzeczniczą sądów administracyjnych dotyczącą solidarną odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o art. 89 ust. 1 u.g.h. Formułując te zarzuty, autor skargi zdaje się nie zauważać, że w zaskarżonej decyzji organ badał jedynie wystąpienie w sprawie wskazanej przesłanki rażącego naruszenia art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a u.g.h. W rozstrzyganej sprawie skarżącego i M. B. nie łączyła umowa spółki cywilnej, a więc już choćby z tego powodu brak było podstaw do czynienia rozważań w tym zakresie. Nadto zgodnie z wymogami art. 210 § 4 O.p. w uzasadnieniu skarżonej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz mające zastosowanie w sprawie przepisy prawne, dokonano ich wykładni oraz przytoczono znajdujące w sprawie zastosowanie orzecznictwo sądowe. Organ odniósł się również do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, dokonując ich analizy i przedstawiając własne stanowisko wraz z adekwatną argumentacją.

Na zakończenie wskazać jeszcze należy, że nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu także zarzut odnoszący się do wadliwej wykładni art. 864 k.c. Jak już była o tym mowa na wstępie rozważań, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może być poświęcone jedynie zbadaniu i ocenie, czy w danej sprawie występują ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności, określone w art. 247 O.p. Przedmiotem takiego postępowania nie może być zatem powtórne merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż w sposób oczywisty naruszałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Skoro zatem w tej sprawie uznano, że art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a u.g.h. nie został naruszony, nie było możliwe ponawianie postępowania uprzednio zakończonego decyzją ostateczną w zakresie innych elementów i dokonywanie ich ponownej oceny.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że prawidłowo w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z [...] organ uznał, że skoro treść decyzji Naczelnika [...] Urzędu Celno-skarbowego w Ł. z [...] odpowiada prawu, to nie można skutecznie postawić jej zarzutu rażącego naruszenia art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a u.g.h. Tym samym w ocenie sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

d.j.