Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 705/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2007-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a, ust. 3, 5, 6 i 7
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 7 i art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 24 stycznia 2006r. R. F. "[...]", wystąpił do Marszałka Województwa z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej przebiegającej przez teren trzech powiatów: a., b. oraz c., na trasie A. – B. – A. przez F., według rozkładu jazdy obejmującego 6 par kursów. Do wniosku załączył wymaganą dokumentację.

Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Geodezji Urzędu Marszałkowskiego Województwa, działając z upoważnienia Marszałka Województwa, na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia, uzasadniając, że zwiększenie liczby przewoźników na trasie ujemnie wpłynie na rentowność już istniejących firm. W ocenie organu wprowadzenie 12 nowych połączeń spowoduje zagęszczenie kursów, co stanowić będzie realne zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Podniósł, iż rozpatrując propozycję uruchomienia nowej linii, stosownie do wymogów art. 22a ust. 3 cyt. ustawy, przeprowadzono analizę sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na wnioskowanej trasie. Z ustaleń organu wynika, iż projektowany rozkład jazdy odbywać miałby się w odstępie 5-10 minutowym w stosunku do już istniejących połączeń, które obsługiwane są przez Spółkę A, przewoźnika A, PPKS A, PPKS B, PPKS C oraz PKS A. Organ podał, iż z danych udostępnionych przez przewoźników za okres od września 2005r. do lutego 2006r., wynika, że średnie zapełnienie w kursach przewoźnika prywatnego A, który realizuje przewozy najbliżej do projektowanych kursów, nie przekraczało 50 % pojemności pojazdów, natomiast wyższe było w Spółce A. Wskazał, że badania potoków podróżnych potwierdziły informacje udzielone przez przewoźników i nie wykazały zwiększenia natężenia przewozów podróżnych w stosunku od września 2005r. do lutego 2006r. Ponadto zauważył, iż z informacji podanych przez Spółkę A wynika, że wpływ z wozokilometra wyniósł 2,32 zł netto (przy koszcie 2,67 zł netto), co skutkowało ujemną rentownością przewozów - 13,1%. Zaś po doliczeniu dopłat do przewozów rentowność wzrosła do 5,7 %, a w miesiącach grudniu i lutym mimo dopłat komunikacja była deficytowa.

Organ podał też, iż stosownie do wymogów art. 18 ust. 1 pkt 1 lit f powołanej ustawy wniosek został uzgodniony z Prezydentem Miasta, Starostą A oraz Starostą B, którzy pozytywnie zaopiniowali go. Ponadto, wypełniając zapis art. 22a ust. 6 tej ustawy wystąpiono do Federacji Konsumentów z prośbą o opinię w sprawie zaproponowanych zmian. W odpowiedzi Federacja poinformowała, że nie jest w stanie zaopiniować przedstawionych zmian w rozkładzie jazdy z uwagi na brak możliwości dokonania samodzielnej analizy materiału.

W dalszej części organ wskazał, że wnioskodawca wniósł uwagi do sporządzonej analizy, zarzucając, iż w punkcie mówiącym o dostosowaniu komunikacji do potrzeb społecznych, nie opiera się ona na potwierdzonych informacjach, a jedynie na rozkładach jazdy innych przewoźników i na informacjach od nich uzyskanych. Poddał w wątpliwość autentyczność tych informacji. Skrytykował również obecnych przewoźników, zarzucając im spóźnienia, słabej jakości pojazdy i długi czas przejazdu. Stwierdził także, iż w związku z prowadzeniem przez przewoźników innej, dochodowej działalności, obecność nowego przedsiębiorstwa przewozowego nie wpłynie na pogorszenie ich sytuacji finansowej. Zarzucił, iż ustalając prognozę natężenia przewozów nie wzięto pod uwagę zamknięcia linii PKP na trasie A.– B., jak również pozytywnych opinii organów uzgadniających przebieg linii.

Odnosząc się do tych uwag, organ wyjaśnił, że rozstrzygając sprawę opierał się na aktualnych i jak najbardziej prawdziwych danych, nie ma bowiem podstaw, aby sądzić, iż informacje podane przez przewoźników są niezgodne z prawdą. Podniósł, że badania potoków podróżnych metodą obserwacji bezpośredniej potwierdziły uzyskane dane. Zaznaczył też, że linia kolejowa została zamknięta już wcześniej, ponadto przebiegała inną trasą niż planowane przewozy drogowe. Ponadto stwierdził, że w postępowaniu uwzględniono stanowisko organów uzgadniających, jednakże nie jest ono wiążące dla organu zezwalającego.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. F. nie zgodził się, iż uruchomienie wnioskowanych kursów spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Zarzucił, że organ oparł się jedynie na informacjach uzyskanych od przewoźników, oraz jednodniowej obserwacji przeprowadzonej przez pracowników Urzędu. Natomiast innych niezależnych analiz nie przeprowadzono. Podniósł, że jego firma wraz z innymi przewoźnikami opracowała zestawienie połączeń w trosce o dobro pasażerów, dostosowując rozkład jazdy do ich potrzeb i wymagań. Zwrócił uwagę na faworyzowanie przewoźników, którzy otrzymują dotacje z budżetu państwa. Podał, że w miesiącu wrześniu 2006r. spółka A uzyskała zezwolenie na promocyjne kursy na linii A.-B.-A., a ponadto bez problemu uzyskała zezwolenie na otwarcie linii C.-D.-C., mimo że jest konkurencją dla działającego już na tej trasie przewoźnika. Wyraził także zdziwienie, że spółka A nie zlikwidowała swoich kursów skoro są one nierentowne. Stwierdził, że rynek przewozów jest podzielony w taki sposób, aby uniemożliwić dostęp innym konkurencyjnym przewoźnikom. Skarżący zarzucił ponownie, że nie uwzględniono w sprawie uzgodnień organów opiniujących. Ponadto wskazał, że w niniejszej sprawie Federacja Konsumentów nie wydała negatywnej opinii, co w ocenie odwołującego spowodowane było brakiem możliwości jej przeprowadzenia w oparciu o ustalenia poczynione w ciągu jednego dnia, tak jak to zrobił organ, badając dzień 28 lutego 2006r., kiedy trwały ferie zimowe i młodzież nie dojeżdżała do szkół. Podkreślił, że wprowadzenie konkurencji przyczyni się do obniżenia cen biletów i jakości świadczonych usług przewozowych.

Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż uruchomienie 12 nowych połączeń spowoduje zagęszczenie kursów, co stanowić będzie realne zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Wyjaśnił, iż istotą art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym jest stwierdzenie istnienia "zagrożenia" dla już istniejących linii regularnych. Przy czym zwrot ten należy odczytywać jako "stwarzanie stanu niebezpieczeństwa" (Słownik Języka Polskiego PWN z 1995r.) dla funkcjonujących na danej linii przewoźników. Zatem istotą postępowania w tym przedmiocie będzie udowodnienie, że uruchomienie proponowanych kursów spowoduje taki spadek rentowności wykonywanych kursów, który skutkować będzie nierentownością usług wykonywanych na tej linii przez innych przewoźników. Zdaniem Kolegium przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Jak wynika bowiem ze sporządzonej analizy sytuacji rynkowej z dnia 10 października 2006r. (w tym informacji od przewoźników już realizujących przewozy na wnioskowanej trasie) średnie zapełnienie w kursach przewoźnika A, nie przekracza 50 % pojemności pojazdów, natomiast z danych udostępnionych przez spółkę A wynika, że wpływ z wozokilometra wyniósł 2,32 zł netto (przy koszcie 2,67 zł netto), co skutkowało ujemną rentownością przewozów - 13,1%. Organ podkreślił, iż niewątpliwie wprowadzenie konkurencji na linii, której usługi miałyby być wykonywane w niewielkim odstępie czasowym, bezpośrednio wpływałoby na rentowność przewozów innych przewoźników, a zwłaszcza Spółkę A oraz przewoźnika A i jako takie stanowiło dla nich zagrożenie.

Ponadto wyjaśnił, iż nie mógł w niniejszym postępowaniu ustosunkować się do zarzutów dotyczących udzielenia zezwoleń spółce A, albowiem sprawy te wykraczają poza ramy postępowania odwoławczego.

Reasumując Kolegium podniosło, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności faktyczne, które uzasadniają odmowę wydania zezwolenia w oparciu o art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym.

R. F. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w związku z naruszeniem: art. 7 kpa - wobec niedopełnienia obowiązków spoczywających na organie administracji państwowej z mocy tego artykułu; art. 8 kpa - polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niewzbudzający zaufania od organów państwowych; art. 12 kpa - poprzez brak wnikliwości przy rozpatrywaniu sprawy; art. 77 § 1 kpa - poprzez niewyczerpujace zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji w sprawie; art. 79 § 1 kpa - poprzez niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu oraz art. 32 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na dyskryminacji skarżącego. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ograniczając się tylko do przeprowadzenia dowodów, które wymusił na nim art. 22 a ust. 3 i 6 ustawy o transporcie drogowym – tj. sporządził analizę sytuacji rynkowej oraz zasięgnął opinii Federacji Konsumentów. Zdaniem skarżącego organ I instancji, dla lepszego ustalenia i zapoznania się z sytuacją, mógł zwrócić się do innych kompetentnych organizacji, np. Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji, która bada rynek transportu i z pewnością mogłaby dostarczyć informacje przydatne w sprawie (chociażby jak kształtuje się dana sytuacja w kraju). Nie zgodził się, z poczynionym przez organ ustaleniem, że zwiększenie liczby połączeń stanowić będzie realne zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Stwierdził, iż organ nie przeprowadził dokładnej analizy zaproponowanego rozkładu jazdy. Wynika bowiem z niego, że faktycznie istnieją zbliżone godziny kursów, ale zostały one tak ułożone, że w większości kursów następują po odjeździe obecnych przewoźników, czyli nie dojdzie do sytuacji "podbierania klientów". Natomiast pozostałe kursy zostały zaprojektowane w ten sposób, że następować miałyby równomiernie przed odjazdami raz jednego przewoźnika, raz drugiego. Zdaniem skarżącego, w takiej sytuacji, projektowana linia będzie bezpośrednio konkurencyjna tylko dla niektórych połączeń innych przewoźników i z pewnością nie będzie stanowiła zagrożenia dla już istniejących linii.

Skarżący zarzucił, iż organy bezkrytycznie oparły się na danych uzyskanych od przewoźników, w których interesie jest posiadanie jak najmniejszej konkurencji. Stwierdził, iż brak jest logiki we wnioskach poczynionych przez organy na podstawie przekazanych im informacji. Zauważył, iż skoro przewozy na wnioskowanej trasie są tak mało rentowne, to przewoźnik A powinien już dawno zlikwidować połączenia jako nieopłacalne, tym czasem przewoźnicy nawet zwiększają liczbę kursów. Podał, że Dyrektor Departamentu Infrastruktur i Geodezji Urzędu Marszałkowskiego, we wrześniu 2006r. zezwolił spółce A na kursy promocyjne na wnioskowanej trasie. W związku z tym skarżący nie rozumie, dlaczego dwa podmioty, znajdujące się w tej samej sytuacji – ubiegające się o wykonywanie kursów – zostały inaczej potraktowane.

Skarżący zakwestionował też, prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji badania potoku podróżnych. Zaznaczył, że badanie to zostało przeprowadzone w ciągu jednego dnia i w dodatku w okresie ferii zimowych. W związku z tym, zdaniem strony, w żadnym wypadku nie może być uznane za wiarygodne, ponieważ jego wynik nie odzwierciedla stanu faktycznego. W takim dniu bowiem młodzież nie dojeżdża do szkół i wiadomo ogólnie, że wówczas jest mniejszy ruch. Ponadto zarzucił, iż organ, z naruszeniem art. 79 § 1 kpa, nie zawiadomił, a tym samym nie dopuścił go do udziału w przeprowadzeniu badania potoku podróżnych.

Podniósł również, iż przy wydaniu decyzji nie uwzględniono interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a takim z pewnością byłoby powstanie nowych połączeń, które mogłyby konkurować z dotychczasowymi pod względem jakości usług i ceny. Stwierdził, iż tylko "zdrowa" konkurencja wymusi lepsze warunki podróży. Podkreślił, że takie działanie byłoby z korzyścią dla obywateli i nie stanowiłoby zagrożenia dla istniejących przewoźników, którzy mają ugruntowaną pozycję na rynku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja zasadniczo odpowiada zarzutom odwołania i jako taka była przedmiotem rozważań Kolegium.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niezapewnienia skarżącemu udziału w badaniu potoku podróżnych, wyjaśnił, iż był to jeden z elementów postępowania w sprawie sporządzenia analizy sytuacji rynkowej, z którym to opracowaniem skarżący miał możliwość zapoznania się i ustosunkowania do twierdzeń w nim zawartych. Organ wyraził też niezrozumienie dla żądania likwidacji kursów wykonywanych przez spółkę A. Podniósł, iż ustawodawca wprowadzając regulację art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, miał na celu zagwarantowanie pewnego minimalnego poziomu rentowności przewoźnikom, którzy wcześniej uzyskali zezwolenia na obsługę danej linii komunikacyjnej w taki sposób, aby późniejsze działania konkurencji nie podważały rachunku ekonomicznego, który decydował o obsłudze danej linii i związanych z jej uruchomieniem nakładach na tabor i kadrę pracowniczą.

Na rozprawie w dniu 27 września 2007r. pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo zarzucił, że kierowcy Spółki A jeżdżą bez zezwoleń. Ponownie argumentował, że, gdy tylko Spółka A złożył wnioski na nowe kursy, dostała na nie zezwolenie. Podniósł, iż aby uzyskać zezwolenie na przewóz osób przedsiębiorca musi kupić autobusy, a w sytuacji, gdy nie dostaje zezwolenia, musi te autobusy sprzedać. Stwierdził, iż za przyznaniem stronie skarżącej wnioskowanego zezwolenia przemawiają takie okoliczności, jak: krótszy czas przejazdu wnioskowanej trasy – Spółka A wykonuje przejazd w czasie 1 ha 20 min, natomiast strona skarżąca w ciągu 40-50 min, możliwość zapewnienia lepszego standardu wykonywanych usług, gdyż posiada samochody marki "[...]" z klimatyzacją, a także oferuje tańsze bilety w cenie 7 zł, podczas gdy w Spółce A cena biletu wynosi 9,80 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu.

Należy podkreślić, iż celem postępowania administracyjnego jest zarówno wydanie prawidłowej decyzji, zgodnej z obowiązującym prawem, jak i ochrona interesów prawnych strony.

Zakres badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wyznacza art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a oraz ust 3, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na przewóz osób.

Zgodnie z unormowaniem art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy właściwe organy, mogą odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Przepis ten stanowi fakultatywną podstawę do odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Zatem decyzja wydana w jego oparciu ma charakter uznaniowy. Zasadnym jest zauważyć, że decyzja uznaniowa jest to decyzja, która podejmowana jest na podstawie normy prawnej, która nie determinuje jednego ściśle określonego skutku prawnego zastosowania tej normy, a wskazuje na możliwość danego rozstrzygnięcia, a wybór w tym zakresie zależy od swobodnego uznania organu administracyjnego. Uznanie administracyjne jest więc, przewidzianym przez przepisy prawa, uprawnieniem organu administrującego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na brak uprawnień Sądu do podejmowania, w zakresie sądowej kontroli decyzji i postanowień, rozstrzygnięć reformatoryjnych, należy stwierdzić, że sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ograniczona jest do zbadania, czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające.

W rozpoznawanym przypadku tryb postępowania dowodowego został uregulowany przez ustawodawcę, który w art. 22a ust. 3 ustawy wskazał, iż podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Stosownie do ust. 5 tego unormowania analiza taka powinna uwzględniać:

1.istniejącą komunikację, w tym rodzaj pojazdów, godziny ich odjazdów lub częstotliwość kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;

2.dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;

3.przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych oraz 4.miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

Z ust. 7 powołanego artykułu wynika, iż organ może zlecić opracowanie takiej analizy własnym jednostkom lub innym wyspecjalizowanym podmiotom. Ponadto stosownie do wymogów ust. 6 tego przepisu, organ obowiązany jest zasięgnąć opinii w sprawie proponowanych zmian w zakresie udzielanych lub zmienianych zezwoleń od organizacji konsumentów.

Zaznaczyć też trzeba, że na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f właściwy organ powinien uzgodnić wniosek ze starostami powiatów, przez które przebiegać ma projektowana linia komunikacyjna.

W niniejszej sprawie organ I instancji uzgodnił wniosek, wystąpił też o jego zaopiniowanie do Federacji Konsumentów, a także opracowana została analiza sytuacji rynkowej, w oparciu o którą odmówiono wydania skarżącemu wnioskowanego zezwolenia.

Mogłoby się więc wydawać, że organy orzekające wypełniły przed wydaniem decyzji wszystkie obowiązki nałożone przez ustawodawcę. Jednakże, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tylko pobieżna ocena Analizy stanowiącej podstawę orzeczenia mogłaby prowadzić do przekonania, iż dokument ten wyczerpująco wyjaśnia wszystkie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia. Dokładne zapoznanie się z tym opracowaniem prowadzi jednak do odmiennych wniosków.

Organy orzekające, w oparciu o poczynione ustalenia, doszły do przekonania, że zwiększenie liczby przewoźników na trasie ujemnie wpłynie na rentowność już istniejących firm. Z wywodów organów wynika, że na wnioskowanej trasie jest małe natężenie podróżnych i w zasadzie komunikacja jest mało rentowna, a nawet deficytowa. W ocenie organów wprowadzenie 1 - 2 nowych połączeń spowoduje zagęszczenie kursów, co stanowić będzie realne zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Z powyższego wywnioskować można, iż zdaniem organów mało rentowne linie, staną się jeszcze mniej dochodowe po wejściu na rynek nowego przewoźnika. Stwierdzić należy, iż organy powołując się na niską rentowność przewozów na wnioskowanej linii, nie wyjaśniły w zasadzie dlaczego tak się dzieje i jakie okoliczności miały na to wpływ. Przyczyny niskiej rentowności przewoźników mogą być różnorodne (np. wysokie koszty działalności gospodarczej, niewystarczające wykorzystanie posiadanego taboru z uwagi na niski jego standard lub zły stan techniczny, niska jakość świadczonych usług przewozowych, przekładająca się na zmniejszenie ilości podróżnych korzystających z usług danego przewoźnika, itp.). Trudno obciążać takimi okolicznościami nowego przewoźnika, ponieważ zagrożenia te nie pochodzą od owego przewoźnika ubiegającego się o zezwolenie. Ustawodawca zezwala natomiast na odmowę udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym tylko w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych (cytowany już art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy). Redakcja tego przepisu wskazuje, iż okoliczności wpływające na niską rentowność istniejących już przewozów tkwiące po ich stronie, a nie mające źródła we wprowadzeniu na rynek nowego przewoźnika, nie powinny być w rozpatrywanej sprawie brane pod uwagę.

Z argumentacji powołanej w decyzjach obu instancji wnioskować można, iż przyczyny niskiej rentowności istniejących przewoźników organy upatrują w niewielkiej ilości podróżnych. Jednak z ustaleniem takim nie zgadza się skarżący, kwestionując prawdziwość informacji udzielonych organowi I instancji przez przewoźników realizujących przewozy na przedmiotowej trasie. Skarżący nie zgadza się także z wynikami przeprowadzonego przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego badania potoku podróżnych. Twierdzi, że linia jest dochodowa i dlatego ubiega się on o przedmiotowe zezwolenie.

Jeśli chodzi o pierwszy z zarzutów, to jest on gołosłowny. Z drugim natomiast należy się zgodzić. W analizie sytuacji rynkowej, przedstawiono przebieg badania potoku podróżnych metodą obserwacji bezpośredniej, przeprowadzonego w dniu 28 lutego 2006r. oraz w dniu 2 marca 2006r. (wbrew twierdzeniom skarżącego, zgodnie z komunikatem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 lutego 2005r., były to dni nauki szkolnej), pracownik organu I instancji sprawdził tylko wybiórczo poszczególne kursy – w sumie przez te dwa dni 10 kursów, odnotowując ilość podróżnych i liczbę miejsc. Przy czym w pięciu przypadkach były to połączenia, przed którymi w niewielkim odstępie czasowym nastąpiły już odjazdy w tym samym kierunku. Dlatego zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż przeprowadzone badanie nie odzwierciedliło rzeczywistego potoku podróżnych na wnioskowanej trasie. Organ nie wyjaśnił też, dlaczego obserwacji poddano tylko dane kursy, a nie akurat inne – jeżeli był w tym jakiś zamiar. W ocenie Sądu badanie potoku podróżnych powinno być kompleksowe, objąć wszystkie kursy w danym dniu, a nawet tygodniu, zwłaszcza, że skarżący kwestionuje rzetelność informacji podanych przez przewoźników i twierdzi, że linia jest dochodowa.

W tym miejscu, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 § 1 kpa, stwierdzić należy, iż skarżący nie ma racji domagając się dopuszczenia go do udziału w badaniu potoku podróżnych. Jak słusznie zauważyło Kolegium czynność ta przeprowadzona została w ramach analizy sytuacji rynkowej. Zaznaczyć należy, iż opracowanie takiej analizy organ mógłby zlecić innemu wyspecjalizowanemu podmiotowi, którego nie wiązałby wskazany przepis procedury. Za brakiem udziału wnioskodawcy w przeprowadzeniu takiego badania przemawia także argument natury praktycznej – uniknięcie ewentualnego wpływu na wynik badań. Ponadto w ocenie Sądu kwestionowana czynność dowodowa nie stanowiła oględzin, które mogą dotyczyć danego miejsca, danej rzeczy, czy też osoby.

Zasadnym jest podnieść, iż dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej za odmową udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów. W myśl art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a właściwe organy uwzględniają interes przewoźników realizujących już przewozy na danej trasie. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż komentowany przepis ma na celu zagwarantowanie pewnego minimalnego poziomu rentowności przewoźnikom, którzy wcześniej uzyskali zezwolenia na obsługę danej linii komunikacyjnej. Jednak przede wszystkim, choć nie zostało to wyartykułowane wprost w tym unormowaniu, rozpatrując wniosek organy winny kierować się także interesem społecznym. Wynika to pośrednio z ust. 5 omawianego artykułu, który w pkt 1 nakazuje przeanalizować dostosowanie istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów do potrzeb społecznych, a w pkt 2 zweryfikować dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników z realizacji przewozów. Natomiast z powołanych przez organy argumentów, jak również z lektury analizy sytuacji rynkowej wynika, iż organy skupiły się głównie na wykazaniu, że projektowana linia będzie zagrożeniem dla już istniejących linii regularnych. Nie przeanalizowano w ogóle wniosku skarżącego pod kątem zaspokojenia potrzeb obywateli. W zasadzie w toku postępowania administracyjnego zbadana została jedynie częstotliwość kursów, ustalono, że miałyby się one odbywać w odstępach 5-10 minutowych od połączeń przewoźników już funkcjonujących na rynku, a przecież zgodnie z cyt. ust. 5 to tylko jeden z elementów, które organ winien mieć na uwadze podejmując decyzję w sprawie. Rację ma skarżący, iż rozpatrując wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozu osób, organy orzekające powinny rozważyć, jaki standard usług oferuje wnioskodawca i porównać go ze standardem usług wykonywanych przez przewoźników realizujących przewozy na danej trasie. Organy winny przede wszystkim mieć tu na uwadze jakość posiadanego przez nich taboru oraz czas realizacji przejazdu –okoliczności te, w ocenie Sądu, mieszczą się w pojęciu "dostosowania do potrzeb społecznych" i powinny zostać rozważone przy podejmowaniu decyzji. Podnieść należy bowiem, że sprawna i wygodna komunikacja wpływa znacząco na poziom i jakość życia na danym terenie. Jednak w rozpoznawanej sprawie brak ustaleń w tym zakresie.

Co prawda, wymagana przez ustawodawcę analiza sytuacji rynkowej została wykonana, lecz wynika z niej, iż autor tego opracowania skupił się głównie na częstotliwości kursów, zestawiając połączenia proponowane przez skarżącego oraz wykonywane przez funkcjonujących już przewoźników pod względem godziny odjazdu i dni kursowania. Na podstawie tych danych autor analizy, jak i organy orzekające doszli tylko do konkluzji odnośnie bliskości czasowej wnioskowanych i obecnych połączeń.

Nie rozważono natomiast w ogóle, jakie znaczenie w sprawie ma okoliczność, iż część proponowanych połączeń została zaplanowana po odjeździe kursów realizowanych przez obecnych przewoźników, że niektóre kursy pokrywają się tylko w soboty (dotyczy przewoźnika A), albo że przewoźnik proponuje o danej godzinie dodatkowo przejazdy w niedziele i święta, czego nie oferują inni przewoźnicy. Okoliczności te w ocenie Sądu, powinny także zostać dostrzeżone i omówione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Jeszcze raz należy podkreślić, że ustawodawca wymaga bowiem w art. 22a ust. 5 pkt 1 ustawy, aby analizie były poddane nie tylko godziny odjazdów i częstotliwość kursów, ale także rodzaj pojazdów oraz dostosowanie rodzaju pojazdów i kursów do potrzeb społecznych. W tym zakresie istotne znaczenie będzie miało ustalenie między innymi, jakimi samochodami dysponują dotychczasowi przewoźnicy i skarżący, czasu trwania przejazdu na takim samym odcinku trasy (z poszanowaniem przepisów prawa o ruchu drogowym), czy skarżący i istniejący już przewoźnicy oferują w tym samym lub przybliżonym czasie kursy osobowe, czy pospieszne. Koniecznym też będzie ustalić i ocenić pozostałe przesłanki określone w art. 22 a ust. 5 ustawy, czyli dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf oraz przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych, a także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

Wbrew bowiem ustawowym wymogom brak jest także ustaleń w tym zakresie. W analizie ograniczono się w tym zakresie tylko do wnioskodawcy.

Powyższe oznacza, iż stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mogącym mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały w rozpoznawanym przypadku naruszone, a nadto stanowiło naruszenie wskazanych przepisów prawa, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić wnikliwą analizę sytuacji rynkowej, zgodnie z wymogami art. 22a ust. 5 ustawy oraz z uwzględnieniem uwag wynikających z powyższych rozważań i biorąc pod uwagę wszystkie przesłanki określone w omawianym przepisie. Ponadto należy wyjaśnić, czy rzeczywiście spółka A, w czasie ubiegania się przez skarżącego o wydanie zezwolenia, otrzymała zgodę na dodatkowe kursy i ewentualnie odnieść się do tej okoliczności.

Poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z regulacją art. 107 § 3 kpa.