Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1500/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145, art. 288, art. 287, art. 289
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 519/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 5 marca 2020 r., nr WI-I.7840.3.162.2019.AO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 519/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 3 czerwca 2019 r., znak: B.6740.348.2019.IF, Starosta Kartuski zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu (inwestorowi) pozwolenia na budowę obejmującego utwardzenie działki rolnej na działce o nr ew. gr. [...] w miejscowości G., gmina S..

W ocenie organu I instancji, zostały spełnione prawne przesłanki do wydania pozwolenia na budowę, tym w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji stwierdził, że służebność gruntowa uprawnia do wykonania robót umożliwiających wykonywanie tej służebności. W związku z powyższym organ uznał roboty budowlane objęte przedmiotowym postępowaniem, polegające na utwardzeniu działki rolnej, za roboty umożliwiające wykonywanie służebności wpisanej w KW nr [...]. Inwestor wyjaśnił bowiem, że obszar utwardzenia działki rolnej mieści się w zakresie służebności gruntowej (działka władnąca nr [...]), zawartej w ugodzie sądowej oraz akcie notarialnym.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli uczestnicy – H. i Z. F., właściciele działki nr [...].

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję organu I instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie organu odwoławczego, służebność przechodu i przejazdu przez działkę nie może być utożsamiana z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Interpretacja taka prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia uprawnień właściciela nieruchomości władnącej poza zakres określony w ustanowionej służebności. To służebność powinna jednoznacznie określać nieruchomość oraz charakter i robót i obiektów budowlanych, jakie mają być na niej wykonywane. W celu realizacji zamiaru utwardzenia drogi stanowiącej służebność drogi koniecznej niezbędna jest więc zgoda właścicieli nieruchomości obciążonej lub odpowiednie orzeczenie sądu w tym zakresie (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Istnienia tego uprawnienia nie można natomiast domniemywać. Organ wskazał, że odwołujący się, wyraźnie sprzeciwiali się realizacji przedmiotowej inwestycji. Ponadto Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym, który ustala, że obsługa komunikacyjna działek położonych na terenie C.08.MU (a więc działki nr [...]) ma się odbywać po terenie 08/1.1.KDW, usytuowanym wzdłuż terenu, na którym zaplanowano przedmiotową inwestycję.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, podnosząc, że wydana przez Wojewodę decyzja jest niesprawiedliwa, gdyż godzi w prawo strony do użytkowania prawa służebności nieruchomości gruntowej, która nie nadaje się do użytku bez stosownego utwardzenia jej części.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2020 r. strona skarżąca uzupełniła skargę, wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji organu II Instancji; zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszego pisma, tj. dowodu w postaci aktu notarialnego rep. [...] oraz dowodu w postaci ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Kartuzach w sprawie prowadzonej pod sygn. [...] na potwierdzenie faktów: treści służebności gruntowych, okoliczności zawarcia umowy i ugody ustanawiających służebności, wspólny zamysł stron przy zawieraniu umów i ugód, mających na celu prawidłowe skomunikowanie działki o nr [...] z drogą publiczną, w tym zapewnienie prawa do wytworzenia stosownej infrastruktury umożliwiającej korzystanie ze służebności gruntowych.

Strona skarżąca sformułowała zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej przejazdu i przechodu oraz służebności gruntowej nie stanowi samoistnej podstawy posiadania prawa do dysponowania gruntem objętym służebnością na cele budowlane niezbędne do wykonywania służebności;

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz jednocześnie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji dokonanie wykładni przepisów prawa w sposób nadmiernie ograniczający prawo własności skarżącego służebności należącej do skarżącego, w szczególności poprzez odmowę mu prawa do utwardzenia nieruchomości w celu umożliwienia korzystania ze służebności gruntowej w celach komunikacyjnych;

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 100 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy wymagało zawieszenia sprawy oraz zobowiązania skarżącego do wystąpienia przed sąd cywilny w celu dookreślenia zakresu służebności gruntowej;

- § 58 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 pkt 1 oraz pkt 3 uchwały nr XLVI/485/10 z dnia 4 listopada 2010 r. Rady Gminy Sierakowice w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Gowidlina poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 519/20, oddalając skargę, wskazał, że właściciele działki, której dotyczy przedmiotowa inwestycja, w toku postepowania wyraźnie sprzeciwili się inwestycji i oświadczyli, że nie wyrażają na nią zgody. W tej sytuacji należało uznać, że skarżący, jako podmiot nie będący właścicielem działki, na której planuje roboty, i nie posiadający zgody właścicieli, nie dysponuje nieruchomością w celach budowlanych. Oceny tej nie zmienia fakt, że w księdze wieczystej zostało ujawnione ograniczone prawo rzeczowe – służebność na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], a której aktualnie właścicielem jest skarżący. W ocenie Sądu, istotne znaczenie ma treść tego ograniczonego prawa rzeczowego. Zostało ono opisane jako "prawo przejazdu, przechodu i przeprowadzania wszelkich mediów przez działkę nr [...]", co wynika także z protokołu z dnia 14 maja 2018 r. sporządzonego przed Sądem Rejonowym w Kartuzach Wydział I Cywilny w sprawie sygn. akt [...]. Zatem zakres służebności został jednoznacznie określony i wszelkie inne działania oprócz wymienionych naruszają owo prawo. Taki charakter, przekraczający ustanowioną służebność, mają zaplanowane przez właściciela działki nr [...] roboty utwardzające na działce nr [...], a służebność przechodu i przejazdu o treści wskazanej i opisanej w uzasadnieniu decyzji Wojewody nie może być utożsamiana z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 8 maja 2014 r., II OSK 2939/12; wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2020 r., VII SA/Wa 2876/19). Dlatego ustalenia Wojewody co do braku prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane były prawidłowe. Źródłem tych praw nie mogła być bowiem ustanowiona na jego rzecz służebność gruntowa, gdyż zaplanowane roboty nie mieściły się w granicach tej służebności. Co więcej, analiza projektu budowlanego i mapy obrazującej zakres służebności na działce nr [...] prowadzi do wniosku, że utwardzenie miało dotyczyć dłuższego odcinka, niż objęty służebnością. Według projektu utwardzenie będzie przebiegać przez działkę [...] wzdłuż działki [...],[...] i [...] oraz na południowym odcinku działki nr [...], która dochodzi do ul. [...], na wysokości działki nr [...]. Natomiast na mapie ewidencyjnej z 16 listopada 2017 r. zaznaczono, że służebność obejmuje wyłącznie ten odcinek działki [...], który biegnie od działki nr [...] do ul. [...], na wysokości działki nr [...]. Oczywistym jest zatem, że teren inwestycji dotyczy obszaru działki nr [...], który nie jest objęty służebnością. W takim wypadku tym bardziej zasadne jest twierdzenie, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo, w toku postępowania pozyskano stanowisko właścicieli działki nr [...], którzy jednoznacznie oświadczyli, że nie wyrażają zgody na projektowaną inwestycję, co potwierdza ustalenia organu odwoławczego, że rzeczona służebność nie dotyczyła możliwości wykonywania przez właściciela nieruchomości władnącej na terenie objętym służebnością robót budowlanych. W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że oświadczenie złożone wraz z wnioskiem nie wypełniało przesłanki z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż wskazane w nim prawo nie mogło stanowić źródła prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec zaś niespełnienia wymogu określonego w tym przepisie nie było możliwe wydanie decyzji zatwierdzającej przedłożony projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Poczynienie powyższych ustaleń na etapie postępowania odwoławczego uzasadniało zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie o odmowie udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Przy tym, zdaniem sądu, przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie nie narusza zasad określonych w kodeksie, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zaś uzasadnienie wydanej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 285 oraz art. 287 K.c. w zw. z art. 145 K.c. przez ich błędną wykładnię i ustalenie, że obciążająca działkę nr [...] służebność przejazdu i przechodu oraz służebność drogowa nie uprawniają skarżącego do utwardzenia (budowy) drogi – na odpowiedniej części działki nr [...], tj. robót budowlanych koniecznych do korzystania ze służebności, a w konsekwencji niewłaściwego ustalenia zakresu służebności obciążającej działkę nr [...] (w sposób sprzeczny z celem ustanowienia odpowiednich służebności, zasadami współżycia społecznego oraz zwyczajami), skutkującego bezzasadną odmową skarżącemu prawa dysponowania nieruchomością obciążoną na cele budowlane w zakresie, w jakim jest to konieczne do wzniesienia infrastruktury do korzystania ze służebności;

- art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 285 oraz art. 287 K.c. w zw. z art. 145 K.c. polegające na dokonaniu błędnej wykładni i w konsekwencji ustalenie, że "według projektu utwardzenie będzie przebiegać przez działkę [...] wzdłuż działki [...],[...],[...] oraz na wysokości południowym odcinku działki o nr [...], która dochodzi do ul [...], na wysokości działki o nr [...]. Natomiast na mapie ewidencyjnej z dnia 16 listopada 2017 roku zaznaczono, że służebność obejmuje wyłącznie ten odcinek działki [...], który biegnie od działki nr [...] do ul. [...], na wysokości działki o nr [...]. Oczywistym jest zatem, że teren inwestycji dotyczy obszaru działki o nr [...], który nie jest objęty służebnością" podczas gdy zgodnie z dyspozycją przepisu, skoro skarżący posiada dwie służebności – jedną służebność drogi na wysokości działek [...],[...],[...], oraz służebność przejazdu i przechodu, na wysokości działki o nr [...] – a w tym kontekście, teren inwestycji dotyczy obszaru objętego w całości istniejącymi dwoma służebnościami (a nie tylko tą, która została wykazana na mapie z dnia 16 listopada 2017 r.) – służebność drogowa oraz służebność przejazdu i przechodu mogą łącznie stanowić tytuł prawny do dysponowania częścią nieruchomości o nr [...] na cele budowlane;

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji dokonanie dalszej wykładni art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w związku z art. 285 oraz art. 287 K.c. w sposób, który w rezultacie nadmiernie ograniczają prawo własności skarżącego do służebności gruntowej drogi oraz służebności gruntowej przejazdu i przechodu, a w konsekwencji, pozbawienie skarżącego prawa do pełnego korzystania z prawa służebności zgodnie z treścią tego prawa, jak również pozbawienie skarżącego realnego prawa pobierania pożytków z prawa własności służebności gruntowej, czym nadmiernie ograniczono prawo własności skarżącego, tj. z naruszeniem wskazanych ogólnych zasad prawa wskazanych w ustawie zasadniczej.

W konsekwencji powyższych zarzutów, na wypadek uznania przez Sąd, że istnienie służebności gruntowych przejazdu i przechodu oraz służebności gruntowej drogi może, ale nie musi uprawniać skarżącego do dysponowania nieruchomością obciążoną na cele budowlane, skarżący sformułował także z ostrożności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku niewzięcia pod rozwagę z urzędu naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania administracyjnego, czyli zaniechanie zastosowania przez organ wydający decyzję art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a. oraz przekroczenie przez organ przyznanych mu uprawnień, naruszenia zasady autonomii orzecznictwa administracji publicznej i sądownictwa cywilnego, wkroczenie przez organ w kompetencje sądu cywilnego – przez dokonanie samodzielnej wykładni postanowień umowy cywilnoprawnej sprzedaży nieruchomości [...] (zawierającą oświadczenia dot. ustanowienia służebności na działce nr [...]) oraz postanowień ugody sądowej zawartej przed Sądem Rejonowym w Kartuzach i ustalenie zakresu cywilnoprawnych uprawnień wynikających z ww. służebności, co stanowiło naruszenie art. 1 pkt 1 K.p.a. art. 1 i 2 K.p.c. i art. 177 Konstytucji RP;

- art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 2, art. 145 § 1 oraz art. 287 K.c. polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji ustaleń: - sprzecznych z treścią materiału zebranego w sprawie z tej przyczyny, że nieuwzględniających okoliczności; - sprzecznych z cywilnoprawnymi zasadami wykładni oświadczeń woli (ustalenia zgodnego zamiaru stron oraz celu ustanowienia służebności - art. 65 § 2 K.c.) oraz; - sprzecznych z zasadami określania zakresu służebności i sposobu jej wykonywania (z uwzględnieniem zwyczajów i zasad współżycia społecznego - art. 287 K.c.) - w zakresie ustalenia, że ustanowiona w ugodzie sądowej służebność nie uprawnia skarżącego do utwardzenia (wybudowania) odcinka drogi na działce o nr [...] (dysponowania nią na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego).

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, które w zasadzie dotyczą jednego zagadnienia prawnego, a mianowicie, czy ustanowione prawo służebności przechodu i przejazdu – zdaniem skarżącego – uprawnia właściciela nieruchomości władnącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, polegające na utwardzeniu terenu nieruchomości obciążonej w zakresie ustanowionej służebności. W tym jednak zakresie ocena Sądu I instancji opiera się na aktualnym i jednolitym poglądzie orzeczniczym Sądów Administracyjnych, zaś powołanie się w skardze kasacyjnej na wyimkowe wyroki Sądów Administracyjnych, w których wyrażono odmienny pogląd, nie niweczy dotychczasowego dorobku orzeczniczego. Jakkolwiek warunkiem wydania pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie tego prawa, to niepodważalną regułą jest, że prawo zabudowy nieruchomości gruntowej przysługuje tylko temu, kto w istocie posiada prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego). W sytuacji zatem, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej poweźmie wiadomość, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, jego obowiązkiem jest wyjaśnić tę kwestię (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2021 r., II OSK 2664/18). Jeżeli zatem w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor swoje oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oparł na ustanowionym ograniczonym prawie rzeczowym, tj. służebności przechodu i przejazdu, to tym samym zaistniały uzasadnione przesłanki do zbadania prawdziwości złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Taka ocena wynika z tego, że istnienia tego uprawnienia nie można domniemywać i wywodzić – jak chce tego strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie "specyfiki cywilistycznej" i okoliczności towarzyszących ustanowieniu przedmiotowej służebności, w sytuacji, gdy zakres ustanowionej służebności został określony jasno, zaś przyjęcie takiego domniemania wiązałoby się wprost z przyznaniem większych niż to przewidziano w oświadczeniu ustanawiającym służebność uprawnień (por. wyroki NSA: z 22 listopada 2017 r., II OSK 473/17; z 5 września 2017 r., II OSK 3060/15). W tym zakresie należy podzielić stanowisko orzecznicze, zgodnie z którym zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., II OSK 1395/09). Wydanie zaś pozwolenia na budowę w przypadku gdy bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości nie został spełniony stanowi rażące naruszenie prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 1628/15). Jeżeli nie została spełniona podstawowa przesłanka wydania pozwolenia na budowę, wyliczona w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, to wydanie pozwolenia na budowę jest dotknięte kwalifikowanym naruszeniem prawa – rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności (por. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., II OSK 1882/11). Ponadto na uwagę zasługuje, że skutecznemu podważeniu prezentowanemu powyżej poglądowi orzeczniczemu nie mogą służyć wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu cywilnego, tj. art. 285 i art. 287, ponieważ ewentualne pole do wykładni omawianego zagadnienia może stanowić art. 289 K.c. – co tyczy się "odpowiedniości dostępu" z nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 K.c., jak i zakresu "obowiązku utrzymania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności" drogi koniecznej (por. wyrok SN z 15 czerwca 2010 r., II CSK 30/10; orzeczenie SN z 26 listopada 1959 r., 1 CR 516/59) – do którego zupełnie skarga kasacyjna się nie odwołuje. Poza tym tego rodzaju odwołanie się i tak wymagałoby wykazania, że zachodzą w sprawie okoliczności faktyczne, z których wynika "nieodpowiedniość" dotychczasowego dostępu, czy też jego nieproporcjonalność do potrzeb nieruchomości władnącej. Sama w sobie okoliczność budowy utwardzenia drogi w oparciu o służebność gruntową, i tak nie uprawnia do stwierdzenia, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli w skardze kasacyjnej mowa jest w sposób abstrakcyjny o robotach budowlanych koniecznych do korzystania ze służebności, to tego rodzaju kwestia powinna wiązać się z konkretnym wskazaniem z czego wynika konieczność utwardzenia drogi koniecznej, tak aby możliwym było stwierdzenie czy stosowne działania inwestora (właściciela nieruchomości władnącej) nie będą wykraczały poza zakres ustanowionej służebności. W tym zakresie działania inwestycyjne muszą stanowić określone minimum udogodnień tak aby zapewnić jedynie realizację prawa przechodu i przejazdu, a nie subiektywnych oczekiwań właściciela nieruchomości władnącej (wynikłych z braku utwardzenia drogi i niedogodności związanych z warunkami atmosferycznymi). Trudno zatem w niniejszej sprawie doszukać się także naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm konstytucyjnych dotyczących prawa do własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), jak i związanych możliwym ograniczeniem konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zresztą kwestia możliwości ograniczania praw to wyjątek od zasady ogólnej ochrony tych praw, co w zasadzie potwierdza konieczność doprecyzowania zakresu ograniczeń związanych ze służebnością, które jako ograniczone prawo rzeczowe stanowi jedną z form ingerencji w prawo własności.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw aby w okolicznościach niniejszej sprawy wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wymagałoby przedstawienia w trybie art. 187 p.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Co się zaś tyczy podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii istnienia przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na możliwość zawiśnięcia przed sądem cywilnym sprawy dotyczącej ustalenia zakresu służebności, należy wskazać, że tego rodzaju okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego, które wymagałoby zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 K.p.a. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18). Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia w odniesieniu do prawa własności lub innego tytułu prawnego do gruntu, który może mieć wpływ na istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest zaś wymagane w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. To najpóźniej w dacie orzekania przez organ w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestor powinien wykazać, że dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Brak spełnienia tego wymogu uzasadnia odmowę udzielenia pozwolenia na budowę i nie stanowi w żadnym razie "zagadnienia wstępnego", które uprawniałoby organ architektoniczno-budowlany do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 285 oraz art. 287 K.c. w zw. z art. 145 K.c.; art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 2, art. 145 § 1 oraz art. 287 K.c. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.