Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 929/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2007-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art.10, 18, 26, 67 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.147 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Asesor WSA Jerzy Drwal,, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi P. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza tytułem zwrotu kosztów postępowania od Gminy na rzecz P. Z. i J. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych, a nadto na rzecz J. Z. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych.


UZASADNIENIE

Rada Gminy podjęła w dniu [...[ marca 2004 r. uchwałę Nr [...] o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] października 1988 r. oraz zmianą wprowadzoną uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. (w uchwale podano błędną nazwę organu podejmującego uchwałę z [...] sierpnia 1994r. jako "Gminna Rada Narodowa ") w graniach administracyjnych działek Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], i [...] położonych we wsi Kol. S. w obrębie M. N. Jednocześnie określono, że plan będący efektem zmiany otrzymuje nazwę "Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. – II Etap".

W dniu 24 maja 2004 r. skargę na tę uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. Z. i J. Z., po uprzednim wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego zaskarżoną uchwałą.

Postanowieniem z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 346/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił powyższą skargę stwierdzając, że przedmiotowa uchwała, zarówno w dniu wezwania przez skarżących do usunięcia naruszenia prawa, tj. 7 kwietnia 2004 r. jak i wniesienia skargi do Sądu, tj. 24 maja 2004 r. nie weszła jeszcze w życie, czyli nie wywołała skutków prawnych. Jej promulgacja nastąpiła bowiem w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 93, poz. 1538 z dnia 4 czerwca 2004 r., czyli biorąc pod uwagę okres vacatio legis, weszła w życie dopiero z dniem 18 czerwca 2004 r. Z tego względu akt ten nie mógł naruszać czyjegokolwiek interesu prawnego, czy wywoływać skutków prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 271/05 podzielił powyższą ocenę prawną wyrażoną w cyt. postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2004 r. i oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez P. Z. i J. Z. na to postanowienie.

W związku z powyższym, skarżący pismem z dnia 3 stycznia 2005 r. ponownie wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W odpowiedzi Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. odmówiła skarżącym przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (dokonanego uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2004 r.) oraz w § 1 pkt 2 uchwały podtrzymała stanowisko zajęte w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2004 r.

Na wskazaną wyżej uchwałę z dnia 21 stycznia 2005 r. skargi wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. Z. i Wojewoda. W wyniku rozpoznania skarg Sąd ten wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 364/05 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, uznając ją za pozbawioną podstawy prawnej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że Rada Gminy należycie oceniła kwestię otwartości terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a rozstrzygnięcie co do dopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania wynikało ze związania organu oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Sądu z dnia 30 listopada 2004 r.

Z uwagi na powyższy wyrok, J. Z. i P.Z. pismem z dnia 17 listopada 2005 r. skierowali do Rady Gminy kolejne (trzecie już) wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, na które te wezwanie Rada Gminy odpowiedziała negatywnie w dniu 12 grudnia 2005 r. W takim stanie rzeczy w dniu 19 grudnia 2005 r. skarżący ponownie skierowali do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r. nr [...].

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 53/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę P. Z. i J. Z. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że termin do wniesienia skargi do Sądu należy liczyć w sprawie tej od dnia posiedzenia Rady Gminy, na którym skarżący J. Z. (działający także w imieniu syna P.Z.) został poinformowany o negatywnym stanowisku organu gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że dodatkowo skarżący zostali poinformowani o stanowisku organu w piśmie z dnia 28 stycznia 2005 r., przy doręczeniu uchwały z dnia 21 stycznia 2005 r. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do Sądu można wnieść po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. Wezwanie jest bezskuteczne, gdy organ odmówi usunięcia naruszenia lub nie zajmie żadnego stanowiska. Natomiast w tej sprawie Rada Gminy podtrzymała swoje stanowisko w uchwale z dnia 21 stycznia 2005 r. Dlatego zdaniem Sądu I instancji, skoro Gmina nie uwzględniła żądań skarżących, to skarga z dnia 19 grudnia 2005 r. została wniesiona z uchybieniem 30 dniowego terminu, który rozpoczął bieg w momencie zajęcia negatywnego stanowiska wobec wezwania skarżących (podjęcia uchwały). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, z uwagi na wyrok tego Sądu z dnia 19 października 2005 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 21 stycznia 2005 r., stwierdził też, że termin - 60 dniowy - do wniesienia skargi do Sądu można liczyć również od dnia skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa (co skarżący zrobili w dniu 3 stycznia 2005 r.), które pozostało bez odpowiedzi. Jednak również w takiej sytuacji skarga z dnia 19 grudnia 2005 r. została wniesiona z uchybieniem terminu, który rozpoczął bieg w dniu 4 stycznia 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt II OSK 695/06 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. Z. i J. Z., uchylił powyższe postanowienie i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 133 §1 ppsa Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W związku z art. 166 ppsa przepis ten stosuje się odpowiednio również i do postanowień. Zasada wyrażana w powyższych przepisach, nakazuje Sądowi dokonanie rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy w oparciu o analizę zgromadzonego w sprawie materiału i ocenę tego na tle stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Drugą fundamentalną regułą, która stanowi podstawę orzekania sądów administracyjnych, jest związanie prawomocnymi orzeczeniami, co wynika z brzmienia art. 170 ppsa. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu dotyczy stron postępowania, sądu który je wydał, jak i innych sądów i innych organów państwowych.

Wszystkie te podmioty są z mocy prawa związane prawomocnym orzeczeniem sądu, co do faktu i treści takiego orzeczenia, a sądy i organy stosujące prawo, są zobowiązane bezwzględnie do wzięcia pod uwagę prawomocnych orzeczeń w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Trzecim przepisem, którego brzmienie należałoby w tym kontekście przypomnieć, jest przepis art. 153 w związku z art. 141 § 4 ppsa, stosownie do którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu, są wiążące w danej sprawie dla sądu i organu.

Powyższych uwarunkowań prawnych w stopniu dostatecznym, nie uwzględnił przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Nie można bowiem zapominać, że uchwała Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] została podjęta na skutek błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 346/04. Uchwała ta została skutecznie zaskarżona przez J. Z. i Wojewodę i do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii, J. Z. i P. Z. mieli prawo sądzić, że nie rozpoczął biegu termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w związku z ich pismem z dnia 3 stycznia 2005 r. wzywającym Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zresztą, gdyby nawet J. Z. i P.Z. po podjęciu uchwały Rady Gminy z dnia 21 stycznia 2005 r., wnieśli skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r. (w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), to i tak prawdopodobnie, zostałoby zawieszone to postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, skoro zaskarżona została również uchwała Rady Gminy z dnia 21 stycznia 2005 r.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w tej sprawie, nie można zgodzić się z zaskarżanym orzeczeniem a w szczególności tą częścią uzasadnienia, która dotyczy rozważań na temat terminu do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 25 marca 2004 r. Sąd podejmując rozstrzygnięcie odrzucające skargę, która w praktyce pozbawia stronę prawa do sądu, zagwarantowanego każdemu w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie może nie brać pod uwagę okoliczności, które doprowadziły do takiego stanu, tym bardziej jeżeli strona zachowała się zgodnie z wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażanymi w orzeczeniu sądu. Rozpoznawana sprawa jest skomplikowana, nie z winy skarżących, wymaga więc indywidualnego rozważenia i takiego też rozstrzygnięcia. Należy zgodzić się z poglądem skargi kasacyjnej, iż ostatnie wezwanie Rady Gminy (z dnia 17.11.2005 r.) do usunięcia naruszenia interesu prawnego, było zbędne i w związku z tym nie mogło ono rodzić oczekiwanych skutków prawnych.

Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy i uwarunkowania prawne powyżej przywołane, należy przyjąć, że J. Z. i P.Z . składając skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 19 grudnia 2005 r. nie uchybili terminowi do wniesienia skargi.

W tym miejscu należy omówić zarzuty i wnioski zawarte w powyższej skardze:

W ocenie skarżących Rada Gminy naruszyła zaskarżoną uchwałą zarówno przepisy prawa materialnego – art. 21, 22, 32 i 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5, art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jak również przepis art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.).

Skarżący zarzucają przewodniczącemu Rady Gminy i Wójtowi Gminy, że podczas opracowywaniu planu opierając się wyłącznie na tzw. władztwie planistycznym dowolnie interpretowali zapisy ustawowe narzucając skarżącym własny projekt zagospodarowania ich działek niezgodny z ich oczekiwaniami. P.Z. i J. Z. sformułowali następujące szczegółowe zarzuty przeciwko uchwale Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] marca 2004 roku:

1. blisko 4 ha gruntów rolnych (ornych), zostało przeznaczonych pod zabudowę zagrodową ,

2. przeprowadzono przez nieruchomość należącą do rodziny skarżących drogi publicznej o parametrach drogi dojazdowej i utrzymano służebność drogi koniecznej na nieruchomości należącej do skarżących,

3. dopuszczono na działkach przeznaczonych pod agroturystykę budowę obiektów budowlanych na cele rekreacyjne o powierzchni do 15 m2,

4. dopuszczono lokalizację parterowych obiektów usługowych o powierzchni do 50 m2 wraz z wprowadzeniem funkcji przemysłowej, co w ocenie skarżących znacznie ogranicza rozwój gospodarstwa rolnego.

Skarżący podnieśli nadto, iż zaskarżona uchwala dotyczy uchwalenia zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach obejmujących działki skarżących, a nie tak, jak o uczyniły inne gminy, uchwalenia nowego planu, skoro stary plan z dniem 31 grudnia 2003 r. stracił ważność. Na poparcie tego zarzutu skarżący przedłożyli pismo – opinię Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego skierowaną do Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego uważając, że treść tego pisma potwierdza, iż uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. jest sprzeczna z prawem i jako taka winna być uchylona. Do skargi załączyli nadto uchwały Rady Gmin: S. i G., które maja być ich zdaniem przykładem prawidłowych uchwał o uchwaleniu nowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin.

Do skargi P. Z. i J. Z. załączyli również odpis orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w innej indywidualnej sprawie rozpatrzenia zarzutów do projektu planu miejscowego w Gminie oraz artykuł prasowy, który zdaniem skarżących ma także potwierdzać słuszność ich zarzutów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku uznania przez Sąd, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn formalnych, o oddalenie skargi.

W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przedstawiono szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie podniesiono zarzut uchybienia przez skarżących terminu do wniesienia skargi określonego w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i przytoczono argumentację przemawiającą za trafnością tego zarzutu.

Ponadto Rada Gminy podniosła zarzut niedopuszczalności wniesienia skargi w zakresie objętym tymi samymi zarzutami, które już były przedmiotem skarg wniesionych uprzednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w sprawach oznaczonych sygn. akt: II SA/Lu 1147/02, II SA/Lu 138/03 i II SA/Lu 139/03, które zostały zakończone wyrokami z dnia 16 grudnia 2003 r. poprzez oddalenie złożonych skarg na uchwały Rady Gminy o odrzuceniu zarzutów do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie brak jest jakichkolwiek podstaw do ponownego podnoszenia obecnie tych samych zarzutów, w stosunku do których sprawę rozpatrywał już Naczelny Sąd Administracyjny i nie znalazł żadnych podstaw do ich uwzględnienia.

Podniesiono, że w niniejszej sprawie jest jak najbardziej aktualny i ma zastosowanie pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r. OSA 2/2002 (ONSA 2003/1 poz. 2, Wokanda 2002/11 str. 33, Prokuratura i Prawo – dodatek 2002/11 poz. 49, Glosa 2003/2 str. 47), z treści którego wynika, iż kolejna skarga na tę samą uchwałę pochodzącą od tej samej osoby jest niedopuszczalna i to zarówno w przypadku, gdy sąd administracyjny skargę odrzucił (i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie) jak również w przypadku, gdy sąd administracyjny orzekał już w tej sprawie i skargę oddalił (i z taką sytuacją w odniesieniu do złożonej skargi na uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. mamy do czynienia w części, w której powtórzone zostały te same zarzuty, które były już przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniach związanych z rozpoznaniem skarg na odrzucenie zarzutów do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy).

Ponadto, co jest niezmiernie istotne z mocy uregulowania art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Z sytuacją określoną w tym przepisie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący po raz kolejny domagają się rozpatrywania zarzutów, które już prawomocnie zostały rozstrzygnięte i złożone skargi zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie przed dniem 1 stycznia 2004 roku. Gdyby jednak Sąd nie podzielił powyższych zarzutów i nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi z powodu przekroczenia terminu do jej wniesienia oraz z uwagi na fakt, iż w sprawie orzekał już sąd administracyjny i to dwukrotnie, to Rada Gminy wnosiła o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej i to zarówno z przyczyn formalnych jak i z przyczyn merytorycznych .

Uchwała organu gminy jest nieważna wówczas gdy jest sprzeczna z prawem, a podstawą jej uchylenia jest sprzeczność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Nieważność uchwały organu gminy stwierdza się tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, przy czym należy wykazać, że podjęcie uchwały nastąpiło z rażącym naruszeniem konkretnego przepisu prawa. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż Rada Gminy nie naruszyła żadnego z przepisów powołanych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie na podstawie analizy materiału zgromadzonego w aktach sprawy w zakresie przeprowadzonych procedur planistycznych stwierdził, że opracowując projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy Gminy dochowały wymogów postępowania określonych ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności dokonano niezbędnych ogłoszeń i zawiadomień, wystąpiono do odpowiednich organów o opinie i uzgodnienia. Uchwały Rady Gminy w ocenie Sądu nie naruszały obiektywnego porządku prawnego, a gmina działała zgodnie z obowiązującym prawem w granicach władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położnych na obszarze gminy.

Istniały zatem wszelkie podstawy i przesłanki aby przystąpić do objęcia planem wyłączonych uprzednio spod uchwalenia terenów. Zarzuty skarżących są niesłuszne nieuzasadnione. Zdaniem Rady Gminy jest oczywistym, iż wyłącznym zamierzeniem skarżących jest przeniesienie zakończonego prawomocnie sporu o charakterze cywilno - prawnym o ustanowienie drogi koniecznej na działce skarżącego do postępowania administracyjnego związanego z procedurami planistycznymi i uchwaleniem zmian miejscowego planu.

W odpowiedzi na skargę powołano się ponadto na dołączone przez skarżących do skargi pismo znak RR.II.7041/120/04 z dnia 21 kwietnia 2004 roku Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego stanowiące opinię skierowaną do Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego dotyczącą uchwał Nr [...] i z dnia [..] grudnia 2003 r. i Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. i stwierdzono, że z treści tej opinii jednoznacznie wynika, iż uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku jest zgodna z obowiązującym prawem i została poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą. Natomiast w odniesieniu do uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2004 roku podkreślono, że stanowisko specjalistów - urbanistów co do tego czy należy podejmować uchwały o zmianie istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego czy też należy podjąć uchwałę o uchwaleniu nowego planu były niejednoznaczne i różnorodne.

Podkreślono, że Gmina spełniła ustawowy wymóg pozwalający na uchwalenie nowego planu wobec uprzedniego uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy przeszedł pełną procedurę planistyczną zgodnie z wymogami określonymi w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uchwalonym planie określone zostały wszystkie elementy określone w art. 10 cyt. wyżej ustawy. W związku z tym użyte w treści uchwały słowo "zmiana" nie miało – zdaniem organu gminy – najmniejszego wpływu na jej legalność, merytoryczność i funkcjonalność. Co bardzo istotne użyte stwierdzenie " zmiana planu" może być również interpretowane jako zmiana całego dotychczas obowiązującego planu. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż w treści uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie uchwalenia zmiany planu w § 1 pkt 2 zawarto stwierdzenie: (...) " Plan będący efektem zmiany wspomnianej w pkt 1 otrzymuje nazwę: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy " zwany dalej planem. Świadczy to o tym, że mamy do czynienia z uchwaleniem całkiem nowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Zarzut , że jest to zmiana planu, a nie nowy plan jest więc całkowicie nieuzasadniony i bezpodstawny w świetle obowiązujących przepisów. Ponadto z treści dołączonego pisma wynika tylko sugestia ewentualnego zastosowania przepisu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, o ile w ocenie Wydziału Prawnego i Nadzoru jest to możliwe. Wydział Prawny i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego nie widział ani podstaw ani konieczności zastosowania art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i trybu tego w stosunku do uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. nie zastosował. Ponadto art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy nieistotnego naruszenia prawa, w przypadku wystąpienia którego organ nadzoru ogranicza się jedynie do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. A zatem, nie każde naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ gminy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały, ale tylko takie, które organ nadzoru uzna za istotne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie skargę zważył, co następuje:

Wobec zajętego w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt II OSK 695/06 stanowiska, iż skarżący J. Z. i P. Z. składając skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 marca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 19 grudnia 2005 r. nie uchybili terminowi do wniesienia skargi, zbędne jest ponowne rozważanie okoliczności dotyczących tej kwestii jak również odnoszenie się do obszernej w tym zakresie argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "ppsa", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazane stanowisko NSA oparte zostało na wykładni stosowanych przepisów ppsa w powiązaniu z odpowiednimi normami konstytucyjnymi, dlatego cyt. art. 190 zd. 1 ppsa ma w niniejszej sprawie zastosowanie.

Rozważenia wymaga natomiast inny formalny zarzut zgłoszony przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę, a mianowicie zarzutu niedopuszczalności wniesienia skargi w zakresie objętym sprawami: II SA/Lu 1147/02, II SA/Lu 138/03 i II SA/Lu 139/03 Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie.

Zarzut Rady Gminy w tym względzie jest chybiony, albowiem wskazane sprawy nie są tożsame ze sprawą niniejszą. Dotyczą one skarg P. Z. na uchwały Rady Gminy o odrzuceniu jego zarzutów do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest natomiast inna uchwała Rady Gminy, która dokonuje zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i która zapadła już po rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skarg w sprawie zarzutów. Nie zachodzi także tożsamość podmiotowa w tych sprawach w odniesieniu do J. Z., który nie był stroną w sprawach dotyczących zarzutów. Nieprzydatne zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest cytowane w odpowiedzi na skargę postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt OSA 2/02, w uzasadnieniu którego wypowiedziany został pogląd o niedopuszczalności ponownej skargi na uchwale organu gminy także w przypadku wcześniejszego odrzucenia skargi z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia. Powyższa teza dotyczy bowiem sytuacji, gdy skarga wniesiona została w tej samej sprawie, której już uprzednio nastąpiło odrzucenie skargi. Nie można zatem jej odnieść do sytuacji wcześniejszego rozpoznawania skarg na uchwały w sprawie odrzucenia zarzutów. Gdyby zaś rozpatrywać tę kwestię w aspekcie odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 346/04 skargi na uchwałę z dnia 25 marca 2004 r. (zaskarżoną także w niniejszej sprawie), to zauważyć wypada, że odrzucenie skargi w tej sprawie nastąpiło ze względu na przedwczesność wezwania do usunięcia naruszenia prawa i w związku z tym jego bezskuteczność jak też przedwczesność wniesienia samej skargi, gdyż w tym czasie zaskarżona uchwała nie weszła jeszcze w życie. Nie uniemożliwiało to jednak skarżącym ponownego uruchomienia procedury zaskarżenia uchwały już po jej wejściu do obrotu prawnego, i – w świetle cyt. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt II OSK 695/06 – uczynili to z zachowaniem wymaganych terminów.

Nie można także mówić – wbrew wywodom odpowiedzi na skargę - o związaniu organu oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. , w nawiązaniu do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawach: II SA/Lu 1147/02, II SA/Lu 138/03 i II SA/Lu 130/03, skoro – jak już była o tym mowa – nie zachodzi tożsamość tych spraw ze sprawą niniejszą, zaś powołany przepis mówi o związaniu "w sprawie". Odrębnym zagadnieniem jest oczywiście kwestia skuteczności podnoszenia tych samych argumentów w skardze na uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nieuwzględnione wcześniej argumenty w skargach na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu zmiany planu, składanych we wcześniejszym stadium procesu planistycznego, jednakże nie wchodzi tu w grę formalne związanie na podstawie art. 99 Przepisów wprowadzających (...).

Zdaniem Sądu, trafny jest zarzut skargi, iż dokonana zaskarżoną uchwałą z dnia 25 marca 2004 r. zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy odnosiła się do planu, który stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. , co przesądza o zasadności skargi.

W myśl art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 11 lipca 2003 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej iż do dnia 31 grudnia 2003 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, będący przedmiotem zmiany dokonanej zaskarżoną uchwałą uchwalony został 9 października 1988 r. a następnie zmieniony był uchwałą Rady Gminy z dnia 21 sierpnia 1994 r. , a więc jeszcze pod rządem ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Na podstawie uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. przystąpiono do sporządzenia zmiany planu.

Stosownie do treści art. 67 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995 r.) tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, a jeżeli w tym terminie rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan ten zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Ust. 2 cyt. art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Innymi słowy, plan obowiązujący w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (1 stycznia 1995 r.) zmieniony na zasadach określonych tą ustawą, jest wyłączony z regulacji rozdziału "Przepisy przejściowe i końcowe" tej ustawy. Jest on uważany za plan odpowiadający wymaganiom ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (E.Radziszewski, Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002 , s.160).

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 grudnia 2003 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (k.24). Zmiana ta nie dotyczyła jednak terenu działek skarżących: P. Z. i J. Z. objętych zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą dnia 25 marca 2004 r. z mocy wyraźnego wyłączenia wynikającego z § 1 ust. 1 uchwały (z 12 grudnia 2003r.) Jest to zrozumiałe, gdyż w tym czasie nie było jeszcze zakończone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w sprawach II SA/Lu 1147/02, II SA/Lu 138/03 i II SA/Lu 139/03 dotyczących odrzucenia zarzutów do projektu zmiany planu.

W rezultacie należy stwierdzić, że w odniesieniu do 29 działek objętych zaskarżoną uchwałą z dnia 25 marca 2004 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 9 października 1988 r. zachował ważność tylko do 31 grudnia 2003 r. , gdyż wprawdzie spełnione zostały przesłanki z art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym pozwalające na przedłużenie o rok terminu jego ważności wynikającego z ust. 1 (uchwalono w tym terminie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiono do sporządzenia zmiany planu), jednakże nie jest możliwe uznanie go – w stosunku do tych działek – za plan odpowiadający wymaganiom ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy bowiem przypomnieć, że w myśl art. 67 ust. 2 tej ustawy, przepisu ust. 1 (o utracie mocy obowiązującej planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r.) nie stosuje się tylko do terenów objętych zmianami planów na zasadach określonych w ustawie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy był zaś co prawda zmieniany (jeden raz) na zasadach określonych w ustawie z 7 lipca 1994 r. uchwałą dnia 12 grudnia 2003 r. (podjętą z zastosowaniem art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jednak zmiana ta, jak wyżej zaznaczono, nie obejmowała terenów działek skarżących, do których odnosi się uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie.

Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego w odpowiedzi na skargę, iż użyte w treści zaskarżonej uchwały stwierdzenie "zmiana planu" może być również interpretowane jako zmiana całego dotychczas obowiązującego planu, a treść § 1 ust. 2 określająca tytuł planu będącego efektem zmiany świadczy o tym, że mamy do czynienia z uchwaleniem całkiem nowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Przytoczona argumentacja na poparcie tego stanowiska, iż przeprowadzono pełną procedurę planistyczną zgodnie z wymogami określonymi w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w uchwale określono wszystkie elementy wskazane w art. 10 tej ustawy, jest nieprzekonująca. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (podobnie jak obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) odróżnia jako odrębne akty planistyczne: uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zmianę takiego planu. Rozróżnienia tego nie wyłącza, a wręcz je podkreśla unormowanie art. 18 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego procedurę związaną z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosuje się odpowiednio do jego zmiany. Zaskarżona uchwała zarówno w tytule jak i w treści używa sformułowania "zmiana" odnosząc go do planu z 1988 r. Również uchwała z dnia 29 marca 2001 r. inicjująca postępowanie planistyczne nosiła tytuł: "o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy". Z tego względu nie można też zgodzić się z wyrażoną w odpowiedzi na skargę sugestią, iż może chodzić tylko o nieistotne naruszenie prawa polegające na nadaniu uchwale błędnej nazwy.

Bez znaczenia dla oceny powyższej kwestii jest podnoszone przez organ gminy istnienie rozbieżności wśród specjalistów – urbanistów, czy należy podejmować uchwały o zmianie istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego czy też należy podjąć uchwalę o uchwaleniu nowego planu (także w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje już plan, który ma być zastąpiony innym), jak też okoliczność, że organ nadzoru nie zakwestionował zaskarżonej uchwały.

Tego rodzaju argumentacja jest nie do przyjęcia w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty te stanowią część systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a to winno oznaczać podwyższone standardy ich tworzenia.

Wywody Rady Gminy odwołujące się do pisma Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...] (k.23) , w którym podano, że "... pewna grupa urbanistów uważała, że nie można zrobić nowego planu, skoro jest stary, można tylko zmienić istniejący plan" są zresztą nielogiczne, jeśli się zważy, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały "stary plan" z mocy prawa był już nieważny od blisko trzech miesięcy, a więc nie można go było "zmienić" także w rozumieniu tego pojęcia prezentowanym w cyt. piśmie.

Zaskarżona uchwała nie może pozostawać w obrocie prawnym, gdyż dokonując zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z 1988 r. , w konsekwencji pozostawia w obrocie prawnym także tę uchwałę, która utraciła moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi to naruszenie tych przepisów, a także przepisu art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w zaistniałych warunkach nie było postaw do uchwalenia zmiany planu. To powoduje, że zbędnym staje się rozważanie innych okoliczności podnoszonych w skardze, mających wykazać niezgodność z prawem szczegółowych rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale.

Uchwała narusza zatem interes prawny skarżących przez to, że bez podstawy prawnej ingeruje w ich prawo własności.

Skarżący w tej sytuacji byli uprawnieni do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 ppsa ( w odniesieniu do J.Z. koszty te obejmują także wynagrodzenie adwokata).