Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 37/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11a ust. 2 pkt 1,7,8 oraz art. 11a ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: part. 115 i par. 116 w zw. z art. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
Teza: 1. Okoliczność, że określony program (akt planowania)  uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego.

2. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno - konkretnych postanowień wynika wprost z  art. 11a ust. 2 pkt 7 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Brak tych niezbędnych na mocy ustawy postanowień stanowi niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego.

3. Uchwalenie przez radę gminy obliatoryjnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami, zawierającego ustawowo określone elementy, w żaden sposób nie narusza kompetencji organu wykonawczego.

TEZY

1. Okoliczność, że określony program (akt planowania)  uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego.

2. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno - konkretnych postanowień wynika wprost z  art. 11a ust. 2 pkt 7 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Brak tych niezbędnych na mocy ustawy postanowień stanowi niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego.

3. Uchwalenie przez radę gminy obliatoryjnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami, zawierającego ustawowo określone elementy, w żaden sposób nie narusza kompetencji organu wykonawczego.


SENTENCJA

Dnia 13 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 591/12 w sprawie ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 591/12 oddalił skargę Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę Lubelskiego na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej: u.s.g.). Jak podkreślił Wojewoda w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, Rada Gminy T. podjęła przedmiotową uchwałę działając m.in. na podstawie art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Przepis art. 11a ust. 2 tej ustawy zawiera katalog zagadnień, które rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinna szczegółowo określić w programie. W ocenie organu nadzoru uchwalony przez Radę Gminy T. program opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie wypełnia zakresu spraw przekazanego do uregulowania przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności tego aktu z prawem.

Wojewoda podkreślił , że z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy wynika konieczność zawarcia w programie uregulowań dotyczących zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Rada powyższego obowiązku nie wypełniła, bowiem nie wskazała w uchwale adresu konkretnego schroniska, do którego należy przewozić bezdomne zwierzęta. Jak wynika z treści załącznika uchwały zadanie realizowane będzie poprzez umieszczanie bezdomnych zwierząt w schronisku zapewniającym miejsca dla zwierząt dostarczonych do schroniska (§ 1 ust. 1 załącznika do uchwały). Uchwała nie zawiera także wskazania miejsca, w którym będą przebywać odłowione zwierzęta ani wskazania, jaki konkretnie podmiot zobowiązany będzie do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej, w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 programu odławianie bezdomnych zwierząt realizują podmioty spełniające wymagania wynikające z odrębnych przepisów na podstawie umowy. Odłowione z terenu Gminy zwierzęta w celu zapewnienia dalszej opieki, będą niezwłocznie umieszczane w schronisku (§ 3 ust. 4 programu). Natomiast w § 8 programu określono, że w celu zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt zostanie zawarta umowa z podmiotem prowadzącym zakład leczniczy dla zwierząt. Powyższe ustalenia zawarte w § 3 ust. 1 i ust. 4 oraz § 8 w ocenie organu nadzoru nie wypełniają upoważnienia określonego w art. 11a ust. 2 pkt 3 i pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt.

W ocenie organu nadzoru nie jest również wypełnieniem delegacji ustawowej określonej w art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy zawarte w § 7 programu postanowienie, iż w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich wskazane będzie gospodarstwo rolne spełniające wymagania wynikające z odrębnych przepisów. Umieszczanie zwierząt gospodarskich we wskazanym gospodarstwie rolnym będzie prowadzone na podstawie umowy zawartej z podmiotem prowadzącym gospodarstwo. Z ustawy wprost wynika bowiem, że wskazanie gospodarstwa rolnego winno nastąpić w programie, a nie w drodze umowy.

Wojewoda podkreślił, że Rada Gminy zobowiązana jest przestrzegać zawartego w ustawie upoważnienia, zaś aby je w pełni zrealizować winna dokładnie określić, do jakich miejsc podmioty zajmujące się wyłapywaniem bezdomnych zwierząt będą mogły je wywozić i jakie podmioty będą dokonywały dalszych czynności z tymi zwierzętami.

Wskazano również, że z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika, iż program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. W analizowanej uchwale Rada Gminy T. nie wskazała sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw zgodnie z obowiązującymi przepisami (§ 9 zd. 2 programu).

W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że Rada nie wypełniła zakresu spraw przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w uchwale. Natomiast organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w przepisach art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, uregulowanie musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem jasne i precyzyjne. Niewyczerpanie wynikającego z ustawy zakresu przedmiotowego uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina T. wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego oraz zasądzenie od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy T. zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Rady Gminy T. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy T. w 2012 r. w sposób istotny narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy przedmiotowa uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i wolna od jakichkolwiek wad prawnych;

2) art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 7, pkt 8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez błędne przyjęcie przez Wojewodę Lubelskiego, iż doszło do niewyczerpania przez Radę Gminy T. delegacji ustawowej wskazanej w przywołanych przepisach, polegającego w szczególności na niewskazaniu przez Radę Gminy konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wskazane w uchwale;

3) art. 15 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie błędnego stanowiska, że Rada Gminy jako organ stanowiący i kontrolny w gminie jest upoważniona i zobligowana do wykonywania czynności wchodzących w istocie w zakres wykonania uchwały, należący do kompetencji wójta;

4) art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez brak w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wymaganych przepisami elementów, w szczególności oznaczenia strony;

5) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez naruszenie zasady zapewnienia Gminie T. czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu;

6) §115 i § 116 w związku z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez wadliwe przyjęcie, że Rada Gminy w przedmiotowej uchwale nie wyczerpała powierzonej jej delegacji ustawowej oraz była zobowiązana do stanowienia regulacji sprzecznych z ustawą o samorządzie gminnym oraz innymi przepisami prawa;

7) art. 2 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez organ nadzoru zakwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym samodzielności Gminy T. w zakresie stanowienia prawa w powierzonym jej delegacją ustawową zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd przytaczając przepis art. 11a ustawy w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Gminy T., wskazał, że treść tego przepisu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r. na skutek zmiany dokonanej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 230, poz. 1373). Wskazana nowelizacja ustawy o ochronie zwierząt miała służyć zwiększeniu odpowiedzialności gminy za realizację zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania. W tym celu między innymi nadana została nowa treść art. 11a ustawy, który wcześniej stanowił jedynie, że rada gminy może w drodze uchwały przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt obejmujący w szczególności: 1) sterylizację albo kastrację zwierząt, 2) poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt oraz 3) usypianie ślepych miotów (ust. 1 ), a także, że koszty realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, ponosi gmina (ust. 2). Zarazem zmianie uległ przepis art. 11 ust. 3 ustawy, który wcześniej przewidywał, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.

W świetle obowiązującej treści przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości stanowisko organu nadzoru o konieczności wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Sąd uznał za słuszną uwagę, że wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich zostało wprost przewidziane w punkcie 7 ust. 2 art. 11a ustawy. Już zatem literalna treść tego przepisu przekonuje, że uchwała Rady Gminy T. nie wypełniła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11 ust. 2 ustawy, a zarzut sformułowany w tym zakresie w rozstrzygnięciu nadzorczym jest słuszny.

Jednocześnie zdaniem Sądu wykładnia celowościowa przepisu art. 11 a, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11 a ustawy winna zawierać wskazanie konkretnego schroniska, jak również podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ustawa przewiduje bowiem krótki – roczny – termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku. Za taką oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się przepis art. 11a ustawy. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają.

Ponadto porównanie poprzedniego i obecnego brzmienia przepisów art. 11 oraz art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że dotychczasowa regulacja z ustępu 3 art. 11 została w istocie przeniesiona do art. 11 a (ust. 2 pkt 1, 3, 4, 5), przy czym zmieniony art. 11 a stanowi o obligatoryjnym określeniu przez radę gminy w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając też szerszy niż dotychczas, a zarazem bardziej szczegółowo określony zakres tego programu. Natomiast już w poprzednim stanie prawnym zwracano uwagę na konieczność wskazania w uchwale dotyczącej wyłapywania zwierząt, której wydanie przewidywał wówczas art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, adresu schroniska, które ma sprawować opiekę nad wyłapanymi zwierzętami. Skoro więc zmiana ustawy z dniem 1 stycznia 2012 r. miała na celu bardziej realną realizację zadania gminy opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie można przyjąć, by regulacja uchwały mogła być mniej szczegółowa, niż to było wymagane przed zmianą ustawy.

Sąd uznał również za trafny przywołany w rozstrzygnięciu nadzorczym argument odwołujący się do powzięcia przez mieszkańców gminy z treści uchwały wiedzy o schronisku oraz podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych. W ocenie Sądu istotne jest również, że przepis art. 11 a w ustępie 7 przewiduje obowiązek przedstawienia programu do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, które to podmioty mają możliwość wydania opinii o projekcie w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu. Przyjęcie, że program miałby zawierać wyłącznie tak ogólną treść, jak to ma miejsce w przypadku zakwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym postanowień uchwały Rady Gminy T., podważałoby sens wydawania przewidzianych ustawą opinii, które w istocie miałyby się odnosić w takim przypadku do treści w istocie odpowiadających zapisom ustawowym.

Sąd nie odmówił również słuszności wyrażonemu w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisku, iż zapis § 9 uchwały nie odpowiada normie art. 11 a ust. 5 ustawy, który oprócz wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu wymaga także zawarcia w nim sposobu wydatkowania tych środków. Niewątpliwie bowiem nie czyni temu zadość samo zawarte w § 9 uchwały stwierdzenie, iż środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw zgodnie z obowiązującymi przepisami, jako zbyt ogólne, nie określające szczegółowo planowanego przez Radę Gminy sposobu wydatkowania środków. Sąd nie zgodził się przy tym z podniesionym w skardze zarzutem, iż podana w § 9 kwota będzie wydatkowana na realizację zadań wynikających z programu, skoro ustęp 5 art. 11 a ustawy wymaga zarówno wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu wydatkowania przeznaczonych na ten cel środków.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że prawidłowe jest organu nadzoru o niewyczerpaniu w zakwestionowanej uchwale zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skoro uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt.

Tym samym jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały. Mając bowiem na uwadze, że postanowienia programu tak co do jego zakresu i podmiotów realizujących określone w nim zadania oraz co do sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, są postanowieniami wzajemnie uwarunkowanymi, nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części.

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego stanowisko organu nadzoru o wadliwym niewskazaniu przez Radę Gminy konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale Sąd wskazał, że ustawa w art. 11 a ust. 2 pkt 7 wprost przewiduje wskazanie w programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zatem Rada winna podjąć czynności w celu wypełnienia normy przepisu art. 11 a. Sąd podkreślił również, że Rada Gminy ma możliwość zrealizowania wynikającego z art. 11 a ustawy obowiązku w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926). Jednocześnie, jak zauważył Sąd, zarzut z punktu 6 skargi nie uwzględnia treści § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), który przewiduje odpowiednie jedynie stosowanie zasad z § 115 i 116 tego załącznika.

Następnie Sąd zauważył, że w świetle literalnej treści przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy oraz przedstawionej wyżej wykładni pozostałych zakwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym punktów ustępu 2 tego artykułu chybiony jest również zarzut, iż wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale stanowi element wykonania uchwały, a zatem należy do kompetencji Wójta Gminy T.. Przepis ustawy nałożył bowiem obowiązek w tym zakresie na Radę, będącą organem stanowiącym Gminy i Rada powinna zawrzeć stosowne postanowienia i elementy w uchwale podjętej na podstawie art. 11 a w związku z art. 11 ustawy o ochronie zwierząt.

Uznając za nieuzasadnione zarzuty odwołujące się do przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP Sąd podkreślił, że wynikająca z powołanych przepisów samodzielność Gminy T. nie może być rozumiana jako możliwość uchwalenia przez Radę Gminy przewidzianego w art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt programu, który nie będzie jednak obejmował istotnych elementów określonych przez ustawę w ust. 2, a także ust. 5 art. 11 a i tym samym nie wyczerpie pełnego zakresu spraw przekazanych ustawą do uregulowania. Przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby zbędnym instytucję nadzoru przewidziana w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem braku w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wymaganych przepisami elementów, w szczególności oznaczenia strony i tym samym naruszenia rozstrzygnięciem nadzorczym przepisu art. 107 § 1 k.p.a., którego odpowiednie stosowanie przez organ nadzoru w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przewiduje art. 91 ust. 5 u.s.g. W końcowej części rozstrzygnięcia zawarto bowiem zapis o skierowaniu go do Wójta Gminy T. i Przewodniczącego Rady Gminy, a przede wszystkim stosowna treść została zamieszczona w nagłówku rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym wskazano, że jest to rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy T.

Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia w kontrolowanym postępowaniu przepisu 10 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. podkreślając, że poza sporem pozostaje, że strona miała możliwość i wyraziła swoje stanowisko w postępowaniu wszczętym przez organ nadzoru, a Wojewoda rozważył argumenty podniesione w piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku pełnomocnik Gminy T. podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyrażające się zaakceptowaniem błędnego stanowiska, iż uchwała Rady Gminy T. z dnia [...] marca 2012 r., nr XIII/111/12 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy T. w 2012 r. w sposób istotny narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy przedmiotowa uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i wolna od jakichkolwiek wad prawnych,

2. błędną wykładnię art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 7, pkt 8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wyrażającą się zaakceptowaniem błędnego stanowiska, iż doszło do niewyczerpania przez Radę Gminy T. delegacji ustawowej wskazanej w przywołanych przepisach, polegającego w szczególności na niewskazaniu przez Radę Gminy konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wskazane w uchwale, podczas gdy przedmiotowa uchwała Rady Gminy T. w sposób wyczerpujący i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa wyczerpuje zakres powierzonej delegacji ustawowej, a także poprzez uznanie za dopuszczalne nałożenie na podmioty spoza struktury samorządu terytorialnego obowiązków w zakresie realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi w drodze uchwały rady gminy nie zaś powierzenie w drodze umów cywilnoprawnych zawartych przez wójta gminy po wejściu w życie przedmiotowej uchwały;

3. błędną wykładnię art. 15 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyrażającą się zaakceptowaniem błędnego stanowiska, że rada gminy jako organ stanowiący i kontrolny w gminie jest upoważniona i zobligowana do wykonywania czynności wchodzących w istocie w zakres wykonania uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt polegający w szczególności na wskazaniu konkretnych podmiotów realizujących program, podczas gdy wykonanie uchwały niewątpliwie należy do kompetencji wójta;

4. błędną wykładnię art. § 115 i § 116 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez zaakceptowanie wadliwego stanowiska, że Rada Gminy w przedmiotowej uchwale nie wyczerpała powierzonej jej delegacji ustawowej oraz była zobowiązana do stanowienia regulacji sprzecznych z ustawą o samorządzie gminnym oraz innymi przepisami prawa; marginalizację § 115 i § 116 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które są stosowane odpowiednio do przepisów aktów prawa miejscowego;

5. błędną wykładnię art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie przez sąd administracyjny naruszenia przez organ nadzoru zakwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym samodzielności Gminy T. w zakresie stanowienia prawa w powierzonym jej delegacją ustawową zakresie;

6. błędną wykładnię art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zaakceptowanie braku w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wymaganych przepisami elementów w szczególności oznaczenia strony;

7. błędną wykładnię "art. 10 ust. 1 k.p.a." w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zaakceptowanie działań organu polegających na naruszeniu zasady zapewnienia Gminie T. czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie w sposób wszechstronny wszystkich zarzutów skarżącego,

2. art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego w sytuacji gdy zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Gminy T. nie narusza prawa i nie jest dotknięta wadą nieważności,

3. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia,

4. "art. 1, art. 3 § 1 i § 2 ust. 7" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie kontroli aktu nadzoru pod względem zgodności z prawem oraz pozostawienie w obrocie prawnym aktu nadzoru rażąco naruszającego przepisy prawa,

5. art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie złożonych przez skarżącą wyjaśnień w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, a także pominięcie argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi znajdujących się w aktach sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Starosty Ś. na rzecz Gminy T. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Pozostając w kręgu zarzutów skargi kasacyjnej należy je uznać za nieuzasadnione a zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Należy podkreślić, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że autor skargi zawęża kompetencje wojewody jako organu nadzoru do stwierdzania nieważności uchwał do przypadków, gdy uchwały te w sposób istotny naruszają prawo. Przeczy temu treść przepisu art. 91 ust.1 zd. pierwsze "Uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne". Z regulacji ust. 4 pow. artykułu, stanowiącej że w razie nieistotnego (np. pomyłka w obliczeniach, dacie ustawy, powołania w podstawie starej regulacji w sytuacji gdy nowa ma takie samo brzmienie) naruszenia prawa wojewoda może poprzestać na wskazaniu, że uchwała lub zarządzenie narusza prawo, nie można wyprowadzać wniosku, że tylko istotne naruszenia prawa dają podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Konkludując, naruszenie prawa daje wojewodzie podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. W sytuacji, gdy wojewoda stwierdzi naruszenie prawa to powinien stwierdzić nieważność uchwały i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z tym zarzutem bezpośrednio powiązane są kolejne zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego – art. 11 a ust. 2 pkt 1, pkt 7, pkt 8 oraz art. 11 a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pomyłkowo wskazano numer i pozycję ustawy o samorządzie gminnym). Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą znowelizowanej regulacji ustawowej i muszą być interpretowane m.in. w nawiązaniu do przepisu art. 11 ust. 3a tej ustawy. Wskazany przepis stanowi, że zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt Już z tego przepisu wynika, że dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m.in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt, usypianie ślepych miotów. W związku z powyższym przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 przewiduje "wskazanie" gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Ponadto wymóg "zapewnienia" bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt może być spełniony tylko w sytuacji gdy takie schronisko już na tym etapie uchwalania programu istnieje i jest to schronisko konkretne, jednoznacznie oznaczone. Tak oznaczonemu schronisku można w programie powierzyć realizowanie określonych w art. 11a ust.2 pkt 3-6 zadań. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi powinien zawierać (ustawa stanowi, że program... "obejmuje") elementy wskazane w art.11a ust.2 pkt 1-8 oraz, fakultatywnie, elementy określone w ust. 3 i 4 tegoż artykułu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarte jest stwierdzenie, że zaskarżony akt jest aktem prawa miejscowego czyli aktem generalno-abstrakcyjnym i m.in. z tego względu nie może zawierać rozwiązań o innym, indywidualno-konkretnym charakterze. Należy w tym miejscu podkreślić że tego typu uchwała musi być zaliczona (co wynika wprost także z ustawowego określenia jej jako "programu") do aktów planowania. Charakter zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego może być zatem dyskusyjny. Akty planowania mają zróżnicowany charakter prawny. Najczęściej, choć nie zawsze, akty planowania mają charakter aktów prawa wewnętrznego. Niektóre akty planowania są ustawowo wprost określane jako akty prawa miejscowego, czasem taki charakter danego aktu należy wyprowadzić w drodze wykładni. Do istotnych cech aktów planowania należy zaliczyć to, że w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnym charakterze znajdują się postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie ma zatem racji skarżący wywodząc, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień o konkretnym charakterze, wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 7 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Brak tych niezbędnych na mocy ustawy postanowień stanowi niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego, którego określenie - w kolejnej nowelizacji ustawy - miało na celu urealnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Takie postanowienia nie pozostają w sprzeczności z żadnymi przepisami prawa, ani ustawy o ochronie zwierząt ani też ustawy o samorządzie gminnym. Zasadnie zatem organ nadzoru i Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy ustawy, miał także rację organ nadzoru i Sąd podnosząc, że wskazanie w takiej uchwale konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych ma także znaczenie informacyjne dla mieszkańców .

Nie ma także racji skarżąca Gmina gdy podnosi w skardze kasacyjnej, że zamieszczenie w programie postanowień o konkretnym charakterze oznaczałoby wkraczanie przez Radę Gminy w zakres kompetencji organu wykonawczego. Uchwalenie przez radę gminy obligatoryjnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami, zawierającego ustawowo określone elementy, w żaden sposób nie narusza kompetencji organu wykonawczego, zobowiązanego do przygotowania programu, przekazania go do zaopiniowania: właściwemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem jest ochrona zwierząt i dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy a następnie, na ogólnych zasadach, wykonaniu określonych w programie zadań. Właśnie na etapie opracowywania projektu programu wójt może np. zawrzeć umowy wstępne z konkretnymi podmiotami, które - po uchwaleniu programu - w oparciu o umowy, będą realizowały przypisane im w programie zadania.

Nie są uzasadnione także zarzuty dotyczące naruszenia poprzez błędną wykładnię § 115 i § 116 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), bo – jak już podniesiono wyżej - przedmiotowa uchwała nie zawierała przewidzianych prawem elementów a dochowanie wymogów ustawowych nie prowadziłoby do jakiejkolwiek sprzeczności z przepisami innych ustaw.

Nieuzasadnione w świetle akt sprawy są też zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji braku oznaczenia strony w rozstrzygnięciu nadzorczym i błędną wykładnię art.10 §1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Przede wszystkim należy podkreślić, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną a odpowiednie stosowanie w postępowaniu nadzorczym dotyczącym uchwał przepisów k.p.a. nie oznacza, że wszystkie zawarte w kodeksie przepisy mają w tym postępowaniu zastosowanie. Stosowanie "odpowiednio" określonych przepisów proceduralnych oznacza, że mogą one być stosowane wprost, ale mogą też nie mieć zastosowania w ogóle lub mogą być stosowane z modyfikacjami. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w "tytule" określa przedmiot jakim jest stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] marca 2012 r. i w sentencji rozstrzygnięcia stwierdza nieważność przedmiotowej uchwały również wskazując, że jest to uchwała Rady Gminy T. Również z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, kto jest stroną postępowania. Dochowana została również zasada udziału stron w postępowaniu: zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone faksem w dniu [...] kwietnia 2012 r. i do dnia [...] kwietnia 2012 r. Rada miała możliwość złożenia wyjaśnień. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem szczególnym, skorzystanie z kompetencji do wszczęcia postępowania nadzorczego i stwierdzenia nieważności uchwały musi się zmieścić w nieprzekraczalnym terminie 30 dni. Nie można w tej sytuacji uznać, że Rada Gminy, powiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego i o możliwości złożenia wyjaśnień (a Wojewoda ustosunkował się do tych wyjaśnień), została pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu. W sytuacji zatem, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z prawem zaskarżony wyrok oddalający skargę Gminy T. nie naruszał samodzielności tej Gminy. Samodzielność samorządu terytorialnego nie jest wartością absolutną, jest to samodzielność w ramach prawa, inaczej ujmując "samodzielność w ramach nadzoru", opartego na kryterium legalności.

Równie nieusprawiedliwione są zarzuty procesowe – naruszenia art. 134, art. 148, art.141 § 4, art. 1, art. 3 § 1 i § 2 oraz art.133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji, gdy rozważane wyżej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, która miała prowadzić do nieuznania wad prawnych aktu nadzoru są bezzasadne, to zarzut nieuchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i tym samym naruszenia art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również musi być uznany za nieuzasadniony. Nie są zasadne także pozostałe zarzuty proceduralne. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, odnosząc się zarówno do argumentów Wojewody jak i do argumentów skargi, tych które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W wystarczający sposób Sąd I instancji wyjaśnił podstawy prawne wyroku.

Z uwagi na powyższe, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.