Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1612/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: poz. 17.9
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
article: art. 235, art. 237
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 178 ust. 1,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 80/13 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz B. S. kwotę 145,10 (sto czterdzieści pięć i 10/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Op 80/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi B. S., uchylił decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...], o niestwierdzeniu u skarżącej choroby zawodowej wymienionej w pozycji 17.9 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. S., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia u B. S. występowania choroby zawodowej wymienionej w pozycji 16.6 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w sprawie orzekły dwie niezależne od siebie jednostki: WOMP w [...] i Instytut Medycyny Pracy w [...]. Wydały one odrębne, niezależne od siebie orzeczenia lekarskie: orzeczenie lekarskie z dnia [...] września 2004 r., nr [...] - jednostki I szczebla diagnostycznego oraz orzeczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], - jednostki II szczebla diagnostycznego. Treść orzeczenia Instytutu w [...] dowodzi, że jednostka ta dokonała ponownej analizy całej sprawy i ponownej oceny. Zdaniem organu II instancji, dokonanie obliczenia prawdopodobieństwa indukcji raka tarczycy przez inną jednostkę niż Instytut w [...] nie będzie miało takiego wpływu na jego wynik, aby mogło spowodować zmianę prawdopodobieństwa z wielkości rzędu 1% na wielkość dziesięciokrotnie większą, przekraczającą 10%. Głównym czynnikiem wpływającym na wielkość tego prawdopodobieństwa jest bowiem wielkość narażenia zawodowego. Organ podniósł również, że w wykazie chorób zawodowych wymienione są nowotwory złośliwe z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10%, zaś wyliczone dla skarżącej prawdopodobieństwo indukcji wynosi w zaokrągleniu 1%. Ten wynik nie upoważnia do uznania nowotworu rozpoznanego u strony za chorobę, która mieści się w pojęciu choroby zawodowej wywołanej działaniem promieniowania jonizującego w rozumieniu przepisów, pomimo że niezaprzeczalnym jest, iż strona przez 22 lata pracowała w narażeniu na promieniowanie jonizujące. W związku z narażeniem skarżąca objęta była kontrolą dawek indywidualnych promieniowania jonizującego metodą błon dozymetrycznych, która wykazała, że sumaryczna ekspozycja na to promieniowanie w jej przypadku była śladowa, wyniosła sumarycznie 43 mSv w ciągu 22 lat pracy. W ocenie organu, mając na uwadze wielkość dawek, na jakie była narażona skarżąca w trakcie wykonywania obowiązków zawodowych, należało uznać, że ryzyko zachorowania wynikające z ekspozycji zawodowej było znikome.

W wyniku wniesionej przez B. S. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Op 239/08, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że organ naruszył zasadę dwuinstancyjności orzeczniczej, określoną w § 7 rozporządzenia z 2002 r., w sytuacji gdy nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest chora na nowotwór złośliwy. Wydanie orzeczenia lekarskiego przez jednostkę I stopnia, ze wskazaniem "prawdopodobieństwa indukcji", poprzedzone bowiem było wyliczeniem tego prawdopodobieństwa przez Instytut w [...] jako jednostkę specjalistyczną, na podstawie dokumentacji przedłożonej w sprawie przez jednostkę I stopnia. Ten sam Instytut, w oparciu o to samo wyliczenie "prawdopodobieństwa indukcji" wydał przy tym ostateczne orzeczenie lekarskie w wyniku zakwestionowania przez skarżącą orzeczenia lekarskiego I stopnia i żądania ponownego badania. Nadto w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego Instytutu w [...] nie wskazano, dlaczego przyjęta metoda wyliczenia jest jedyną w świetle wiedzy specjalistycznej i nie może być zastosowana inna, podczas gdy skarżąca kwestionowała przyjęte parametry i wielkości natężeń promieniowania oraz czas trwania narażenia, które są najistotniejsze w sprawie dla wyliczenia prawdopodobieństwa indukcji. Ponadto nie podano, dlaczego ten sam Instytut w oparciu o skonsumowaną już autorską opinię w przedmiocie wyliczenia prawdopodobieństwa indukcji przez jednostkę orzeczniczą I stopnia, zajął w tej sprawie powtórnie stanowisko, które nazwał już nie opinią w sprawie, lecz orzeczeniem lekarskim, także autorstwa sporządzającego tę opinię, zawierającą przedmiotowe wyliczenie. Z powyższych względów Sąd zakwestionował, jakoby w sprawie dwie jednostki orzecznicze wydały niezależne od siebie orzeczenia. Sąd uznał również, że organ administracyjny przy ocenie orzeczenia lekarskiego II stopnia nie wziął pod uwagę, czy zostało ono wydane zgodnie z przepisami § 6 i 7 rozporządzenia. Jednostka orzecznicza II stopnia wydała bowiem orzeczenie z dnia [...] listopada 2004 r. nie w wyniku ponownego badania, lecz wyłącznie w oparciu o dokumentację. Zdaniem Sądu, tak istotny element trybu wydania orzeczenia lekarskiego, który wpływa na treść rozstrzygnięcia decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej pracownika, nie został poddany ocenie przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], co skutkowało naruszeniem art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Sąd stwierdził także, że dodatkowa dokumentacja i wyjaśnienia skarżącej były przedmiotem oceny tylko jednej jednostki orzeczniczej, bez zapoznania się z nią i możliwością jej oceny przez jednostkę orzeczniczą I stopnia, co również może budzić wątpliwości w zakresie dochowania dwuinstancyjności postępowania orzeczniczego w zakresie dokumentacji świadczącej o wykonywanej przez skarżącą przez okres 22 lat pracy w środowisku narażenia zawodowego. Reasumując, Sąd uznał, że organy administracji, odmawiając stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej, naruszyły art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. We wskazaniach do ponownego rozpoznania sprawy Sąd stwierdził, że organy administracji powinny - mając na względzie okoliczność, że proces orzeczniczy podlega kontroli - uzupełnić postępowanie rozpoznawcze przez poddanie skarżącej badaniom lekarskim (w obu jednostkach orzeczniczych) i uzyskanie opinii lekarskiej zawierającej opis rozpoznanej choroby wraz z uzasadnieniem i odniesieniem się do wyników badań i sposobu (metody) dokonanego wyliczenia prawdopodobieństwa indukcji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. nie stwierdził u B. S. choroby zawodowej - nowotworu wywołanego działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10%, wymienionej w pozycji 17.9 wykazu chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869), zwanego dalej rozporządzeniem z 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że B. S. będąc zatrudniona w [...] podczas wykonywania obowiązków służbowych była narażona na promieniowanie jonizujące (izotopy promieniotwórcze J-125, J-131, Tc-99m, Sr-89), otrzymując w okresie pracy zawodowej dawkę promieniowania - 43 mSv. Organ wskazał, że oparł się na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Obie jednostki orzekły, że brak jest podstaw do rozpoznania u B. S. nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi - nowotworu wywołanego działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10%. Organ zauważył także, iż ostateczne orzeczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2010 r. wydane zostało na podstawie rozpoznania klinicznego u B. S., jak również przedstawionej dokumentacji lekarskiej, w tym w oparciu o wyjaśnienia strony dotyczące narażenia zawodowego. Reasumując organ stwierdził, że w przypadku B. S. nie został spełniony warunek określony w poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych, zgodnie z którym za nowotwór wywołany działaniem promieniowania jonizującego uznaje się schorzenie, gdzie prawdopodobieństwo indukcji przekracza 10%.

W odwołaniu od decyzji strona podała, że w 2003 r. rozpoznano u niej raka brodawkowatego tarczycy. Od 1981 r. do 2003 r. pracowała w warunkach ekspozycji zawodowej na promieniowanie jonizujące z otwartych źródeł promieniowania, podczas wykonywania badań diagnostycznych na stanowisku asystenta w [...]. Prawdopodobieństwo udziału promieniowania, na które narażona była w pracy, w indukcji rozpoznanego u niej nowotworu zostało wyliczone dnia [...] sierpnia 2004 r. przez Instytut Medycyny Pracy w [...] i na tym wyliczeniu oparły się obie jednostki, które orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Podniosła ponadto, że obie jednostki, które wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej posłużyły się tym samym wynikiem ustalonym przez Instytut Medycyny Pracy w [...], pomimo że był on wcześniej podstawą decyzji administracyjnych uchylonych wyrokiem WSA w Opolu z dnia 29 września 2008 r. Akcentowała, że powyższe wyliczenie nie uwzględnia wyjaśnień dotyczących warunków pracy panujących w [...], które złożyła [...] lutego 2009 r. W piśmie tym wyjaśniła, że co najmniej od 1994 r. z powodu niesprawnej wentylacji mechanicznej nawiewno-wyciągowej wymiana powietrza w pracowniach Zakładu była niewystarczająca i pracownicy ulegali skażeniom wewnętrznym promieniotwórczymi izotopami jodu, dla których tarczyca jest narządem krytycznym, co w konsekwencji zwiększa ryzyko zachorowania na raka tego organu. Ekspozycja radiacyjna spowodowana obecnością materiału promieniotwórczego w organizmie miała charakter ciągły i przewlekły. Natomiast nieuwzględnienie tej drogi skażenia zaniżyło wyliczenia dotyczące prawdopodobieństwa indukcji nowotworu. B. S. zakwestionowała też sposób wyliczenia indukcji nowotworu przez Instytut Medycyny Pracy w [...] z zastosowaniem programu Narodowego Instytutu Zdrowia i Bezpieczeństwa Pracy USA (zwanego dalej w skrócie NIOSH). Stwierdziła, że program ten przeznaczony jest do szacowania prawdopodobieństwa indukcji nowotworów dla pracowników narażonych na promieniowanie jonizujące podczas produkcji broni jądrowej. Poza tym Instytut Medycyny Pracy w [...], wyliczając dawkę udziału promieniowania, nie uwzględnił narażenia zewnętrznego promieniowania fotonowego o energii 360 keV. Odwołująca zwróciła uwagę, że w listopadzie 2006 r. Centralne Laboratorium Ochrony Radiologicznej w Warszawie przeprowadziło w nowej siedzibie [...] badania dozymetryczne gruczołu tarczycowego pracownic na obecność izotopów promieniotwórczych jodu i technetu. Wynik tych badań był pozytywny, co oznacza, że radionuklidy były obecne w tarczycach, pomimo że warunki pracy w nowym budynku są nieporównywalnie lepsze niż warunki pracy w poprzedniej siedzibie Zakładu, w którym pracowała odwołująca. Odnosząc się natomiast do argumentacji Instytutu w [...] o braku doniesień w piśmiennictwie naukowym o znamiennym wzroście zapadalności na raka tarczycy wśród pracowników zatrudnionych przy badaniach diagnostycznych w zakładach medycyny nuklearnej, odwołująca przytoczyła dwa doniesienia wskazujące na istnienie związku pomiędzy powstaniem nowotworów złośliwych a działaniem promieniowania jonizującego. Końcowo podkreśliła, że jest trzecią osobą z czteroosobowego zespołu pracującego w [...] w analogicznych warunkach narażenia zawodowego i o porównywalnym stażu, która zachorowała na nowotwór tarczycy.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny i wskazano, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji przepisy rozporządzenia z 2002 r. utraciły moc w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07, wobec czego podstawą do orzekania były przepisy rozporządzenia z 2009 r. Wprowadzone zmiany w przepisach prawa nie miały jednak istotnego merytorycznego znaczenia dla sprawy. W obowiązującym obecnie wykazie chorób zawodowych, zamieszczonym w rozporządzeniu z 2009 r. pod numerem 17.9 jest wymieniona ta sama jednostka chorobowa, która była wymieniona w poz. 16.6. wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia z 2002 r. Analiza materiału zebranego przez organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2010 r. wskazuje, że w ponownym postępowaniu uwzględnione zostały wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] z siedzibą w [...] wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u strony, również Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] w dniu [...] lipca 2010 r. orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ zwrócił uwagę, że wprawdzie Instytut w [...] nie przeprowadził badań strony i wydał orzeczenie na podstawie dokumentacji, ale zasadne jest stanowisko, że rozpoznanie kliniczne jest bezsporne, udokumentowane wynikiem badania histopatologicznego potwierdzającym rodzaj schorzenia. Natomiast przedmiotem prowadzonego postępowania orzeczniczego nie było ustalenie rodzaju schorzenia, lecz stwierdzenie, czy schorzenie rozpoznane w 2003 r. ma etiologię zawodową, czy też nie. Organ podkreślił, że dwa zapadłe w sprawie orzeczenia lekarskie wydano na podstawie dokumentacji lekarskiej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia, informacji na temat narażenia zawodowego oraz wyników szacowania związku przyczynowo-skutkowego wystąpienia nowotworu tarczycy z narażeniem zawodowym, co spełniło wymóg § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. Dalej wskazał, że faktem jest, iż obie jednostki dysponowały tym samym wynikiem prawdopodobieństwa indukcji, ale każda z nich dokonywała niezależnej oceny tego wyniku. Z kolei, odnosząc się do zarzutów odwołania organ przypomniał, że w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Instytut w [...] wyjaśnił, iż zastosowana przez Instytut Medycyny Pracy w [...] metodologia obliczenia prawdopodobieństwa związku przyczynowego rozpoznanego nowotworu z ekspozycją zawodową na promieniowanie jonizujące w oparciu o program NIOSH jest jedyną dostępną w obecnym czasie w Polsce metodą szacowania tego prawdopodobieństwa, a Instytut w [...] jest jedyną jednostką posiadającą możliwość dokonania tego wyliczenia. Zasadność stosowania spornej metody do pracowników branży medycznej potwierdziły jednostki orzecznicze, tj. Instytut w [...], który przyjął do obliczeń - w opinii uzupełniającej z dnia [...] lipca 2006 r. - sugerowane przez stronę wyższe wartości, a także Instytut w [...], który podkreślił brak przesłanek merytorycznych do podważenia wyników otrzymanych zgodnie z przyjętą metodologią. Organ przypomniał, że zrealizował żądanie strony i zwrócił się Centralnego Laboratorium Ochrony Radiologicznej w Warszawie o dokonanie retrospektywnej oceny dawki wewnętrznej od inhalacji jodu 131I uwalnianego z wydechem pacjentów i ponowne wyliczenie prawdopodobieństwa indukcji nowotworu, jednak przeprowadzenie tego dowodu nie potwierdziło twierdzeń i obliczeń strony. Również spodziewanego przez stronę rezultatu nie przyniosło przeprowadzenie opinii uzupełniającej z dnia [...] września 2012 r. przez Instytut w [...], który ponownie dokonał oszacowania prawdopodobieństwa udziału promieniowania jonizującego w indukcji nowotworu tarczycy strony, uwzględniając przesłane dane o narażeniu. Natomiast jednostki, które orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, po zapoznaniu się z opinią uzupełniającą Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] września 2012 r., nie znalazły podstaw do zmiany treści wydanych wcześniej orzeczeń lekarskich. Odnośnie zarzutów dotyczących oceny narażenia zawodowego B. S. na promieniowanie jonizujące oraz warunków pracy w [...] organ stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe, strona była objęta kontrolą dawek indywidualnych przez Centralne Laboratorium Ochrony Radiologicznej w Warszawie i na podstawie jej wyników wyliczono sumaryczną dawkę promieniowania, którą otrzymała w okresie pracy zawodowej (43 mSv). Natomiast retrospektywna ocena narażenia dokonana przez ww. Centralne Laboratorium nie potwierdziła twierdzeń strony o wysokim narażeniu, wynikającym ze skażeń wewnętrznych w wyniku oddychania zjonizowanym powietrzem w pracowni Zakładu. Poza tym twierdzenia o złych, a wręcz niebezpiecznych warunkach pracy w [...] nie znalazły potwierdzenia w dokumentach zgromadzonych w ramach sprawowanego nadzoru nad tym Zakładem przez Oddział Higieny Radiacyjnej Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...]. Regularnie prowadzono stosowne kontrole, dokonywano pomiarów mocy dawki i skażeń promieniotwórczych. Pracownicy byli objęci kontrolą dawek indywidualnych metodą dawkomierzy fotometrycznych. Treści protokołów kontroli przeprowadzanych przez ww. jednostki w okresie zatrudnienia strony dowodzą, że nie stwierdzono podczas kontrolnych pomiarów dozymetrycznych skażeń rąk i odzieży pracowników. Zdarzały się przypadki, gdy wykrywano zmywalne skażenia powierzchni w pracowni radiochemicznej, głównie w zlewie. Skażenia po wykryciu usuwano. Wyniki pomiarów dawek indywidualnych pracowników wskazywały, że pracownicy Zakładu otrzymywali w kwartalnych okresach pomiarowych najczęściej dawki promieniowania niższe od 0,5 mSv, przy obowiązującej dawce granicznej dla osób zawodowo narażonych na promieniowanie jonizujące wynoszącej 50 mSv/rok. W kwestii psującej się wentylacji organ zauważył, że pomiarów kontrolnych dawek indywidualnych dokonywano w warunkach, w jakich odbywała się praca, a zatem odzwierciedlają i tę sytuację, która wynikała z niesprawnej wentylacji pomieszczeń pracy. Natomiast z dokumentacji nie wynika narażenie na takie dawki promieniowania, jakie wyliczyła strona. Ponadto dane epidemiologiczne dotyczące stwierdzonych chorób zawodowych spowodowanych działaniem promieniowania jonizującego w Polsce w latach 1971-2006 dowodzą, że najczęściej stwierdzanymi rakami zawodowymi spowodowanymi działaniem promieniowania jonizującego były nowotwory skóry, układu limfatycznego i krwiotwórczego, gruczołu piersiowego. Brak doniesień o rakach tarczycy. Z kolei, odnośnie wskazywanego przez stronę pisma z [...] sierpnia 2003 r. oraz informacji internetowych o zmianie lokalizacji Zakładu, organ wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 września 1992 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym oraz sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej nie określało wymogów związanych z ochroną radiologiczną. Reasumując organ stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, by obliczenie indukcji nowotworu wykonane przez inną jednostkę (posiadającą takie możliwości), na podstawie tych samych, udokumentowanych danych, dało znamiennie inny wynik. Do uznania choroby zawodowej wynik ten musiałby być 10 razy większy, co jest nieprawdopodobne, przy udokumentowanej dawce promieniowania, którą otrzymała strona w trakcie 22 lat narażenia zawodowego o wielkości 43 mSv. W tym stanie rzeczy, organ uznał, że nie zachodzi przesłanka warunkująca rozpoznanie i stwierdzenie choroby zawodowej, ponieważ w wykazie chorób zawodowych wymienione są nowotwory wywołane działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10%, podczas gdy prawdopodobieństwo indukcji wyliczone w sprawie wynosi ok. 1%.

W skardze do sądu administracyjnego B. S. zarzuciła, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności orzecznictwa lekarskiego, bo jej podstawą są orzeczenia dwóch jednostek, podjęte w oparciu o wyniki obliczenia prawdopodobieństwa indukcji nowotworu przez Instytut w [...] (z 2004 r. i 2006 r.), które legły u podstaw wydania wcześniejszych decyzji, uchylonych przez Sąd. W motywach skargi skarżąca ponowiła zarzuty i argumentację prezentowane w odwołaniu. Dodatkowo odnotowała swoją interwencję u Rzecznika Praw Obywatelskich co do konieczności dokonania zmian legislacyjnych w zakresie określenia wskazówek metodologicznych odnośnie sposobu wyliczenia współczynnika prawdopodobieństwa indukcji niezbędnego do oszacowania ryzyka zachorowania na nowotwory złośliwe w wyniku narażenia zawodowego. Dalej skarżąca dowodziła, że definicja choroby zawodowej zawarta w rozporządzeniu z 2009 r., jeśli chodzi o poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych, nie jest tożsama z kodeksową definicją choroby zawodowej, gdyż sformułowanie z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10%, indywidualnie po oszacowaniu ryzyka jest pojęciem statystycznym, stosowanym w ochronie radiologicznej, opartym o rachunek prawdopodobieństwa, polegającym na obliczaniu wypadków sprzyjających danemu zdarzeniu (zachorowaniu na chorobę zawodową, np. raka tarczycy) do ogólnej liczby wypadków możliwych, w zależności od dawki promieniowania, jaką otrzymał pracownik. W rozporządzeniu nie ma też żadnych wytycznych co do metody liczenia prawdopodobieństwa wpływu środowiska pracy na zachorowanie pracownika. Konieczne zatem jest jego obliczenie przez lekarza orzecznika, jednak wedle zaleceń konsultanta krajowego w dziedzinie medycyny pracy każdy przypadek podejrzenia choroby zawodowej, tj. nowotworu u pracownika narażonego na promieniowanie jonizujące powinien być kierowany do specjalistycznych jednostek naukowo-badawczych w dziedzinie medycyny pracy. To wyklucza orzeczników jednostek I stopnia z samodzielnego wyliczenia prawdopodobieństwa indukcji nowotworu. Przy czym, w przypadku skarżącej, także Instytut w [...] nie potrafił samodzielnie wyliczyć tego prawdopodobieństwa i oparł się na opinii jedynej w kraju jednostki posiadającej taką możliwość. Z tych powodów wydane w sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wymogu dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że definicja choroby zawodowej zawarta w Kodeksie pracy jest definicją ogólną, natomiast wykaz chorób zawodowych ją uszczegóławia, wprowadzając dodatkowe kryteria, którym w przypadku choroby nowotworowej jest prawdopodobieństwo indukcji nowotworu przekraczające 10%.

W piśmie procesowym z 26 marca 2013 r. skarżąca postawiła pytanie, dlaczego placówki orzecznicze nie wykorzystały łącza internetowego z Instytutem w USA i samodzielnie nie dokonały obliczenia prawdopodobieństwa udziału promieniowania jonizującego. Podkreśliła, że przyjęty w sprawie program NIOSH i wyliczenie dokonane na jego podstawie uwzględnia jedynie narażenie na promieniowanie zewnętrzne, nie uwzględnia natomiast zagrożeń z wchłonięć radioizotopu. Wedle skarżącej, Instytut w [...] nie podał niezbędnej do dokonania szacowania ryzyka zależności: ryzyko - dawka. Natomiast dodatkowa opinia Instytutu w [...] z [...] września 2012 r. została opracowana bez znajomości jej wyliczeń i uwag Centralnego Laboratorium Ochrony Radiologicznej do wyliczonej przez nią dawki skutecznej. Poglądem przeciwnym do prezentowanej przez organ teorii dormezy radiacyjnej jest liniowy model bezprogowy (LNT), według którego promieniowanie jest bezwzględnie szkodliwe, a stopień szkodliwości zależy liniowo od wielkości dawki. W sytuacji zatem, gdy w czteroosobowym zespole zachorowały na raka tarczycy 3 osoby, nie można mówić o obojętnym wpływie małych dawek promieniowania jonizującego w środowisku pracy, taka liczba zachorowań nie może być przypadkowa. W piśmie z 11 kwietnia 2013 r. skarżąca wyraziła pogląd, że definicja choroby zawodowej zawarta w rozporządzeniu z 2009 r. zasadniczo zmienia definicję określoną w Kodeksie pracy, a przepis rozporządzenia zawarty w poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 237 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy.

Zaskarżonym wyrokiem z 22 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Op Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił zakres i kryteria kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne oraz przesłanki uwzględnienia skargi określone w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził, że w związku ze zmianą stanu prawnego obowiązującą od 3 lipca 2009 r. prawidłowo organy obu instancji przy rozpatrywaniu sprawy oparły wydane decyzje na przepisach rozporządzenia z 2009 r. Przypomniał, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., podobnie jak przepisy, w oparciu o które zostało ono wydane, tj. art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, utraciły moc z uwagi na stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. nr 116, poz. 740). Na skutek orzeczenia Trybunału ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 825) w art. 2351 K.p. wprowadzono definicję choroby zawodowej, uzupełniono również delegację ustawową zawartą w art. 237 § 1 K.p. o wytyczne dotyczące treści rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia m. in. wykaz chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych - uwzględniając aktualną wiedzę w zakresie patogenezy i epidemiologii chorób powodowanych przez czynniki szkodliwe dla człowieka występujące w środowisku pracy oraz kierując się koniecznością zapobiegania występowaniu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

Sąd I instancji stwierdził, że zastosowane przez organy uregulowanie zawarte w poz.17.9 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 2009 r., nie jest zgodne z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 237 § 1 K.p., zostało wydane poza zakresem upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie, a tym samym jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Sądu I instancji regulacja zawarta w poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych nie jest również zgodna z definicją choroby zawodowej zawartą w art. 235¹ K.p. Na podstawie delegacji z art. 237 § 1 K.p. powierzono Radzie Ministrów określenie w drodze rozporządzenia jedynie precyzyjnie określonych w tym przepisie kwestii, w tym m.in. wykazu chorób zawodowych oraz okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. W tak opisanym zakresie przedmiotowym upoważnienia nie mieści możliwość określenia wysokości prawdopodobieństwa udziału promieniowania jonizującego w indukcji nowotworu. Tymczasem w poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych jako nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi wymieniono nowotwory wywołane działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10%. Do takiego określenia choroby zawodowej, z powołaniem konkretnej wartości prawdopodobieństwa udziału promieniowania w indukcji nowotworu, Rada Ministrów nie była upoważniona w ramach delegacji wskazanej w art. 237 § 1 K.p. To oznacza, że Rada Ministrów wprowadzając do wykazu chorób zawodowych omawiany przepis uczyniła to z przekroczeniem przyznanego jej upoważnienia ustawowego i w sprzeczności z ustawową definicją choroby zawodowej. Rozporządzenie jako akt podporządkowany ustawie nie może samoistnie zmieniać czy modyfikować treści norm zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, chyba że na taką zamianę czy modyfikację zezwala ustawa upoważniająca do wydania rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie nie można z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 K.p. wyprowadzić wniosku, że ustawodawca dopuścił możliwość modyfikacji w drodze rozporządzenia definicji choroby zawodowej określonej w art. 2351 K.p. Zgodnie z tym przepisem za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Określenie w poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych konkretnej wartości prawdopodobieństwa udziału promieniowania jonizującego w indukcji nowotworu jest niewątpliwe niezgodne z samą definicją choroby zawodowej, w której ustawodawca posługuje się wyłącznie pojęciem "wysokiego prawdopodobieństwa".

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził niezgodność z przepisem art. 237 § 1 K.p., jako aktem wyższego rzędu, przepisu zawartego w załączniku do rozporządzenia z 2009 r. w poz. 17.9 w zakresie, w jakim określa konkretną wysokość prawdopodobieństwa w indukcji nowotworu, gdyż regulacja ta została ustanowiona z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 237 § 1 K.p. i stanowi o braku zgodności w podanej części postanowień poz. 17.9 załącznika z przepisem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisem art. 235¹ K.p. Powołując się na art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd I instancji odmówił zastosowania w sprawie regulacji zawartej w poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 2009 r. Wyjaśnił, że mając na uwadze art. 178 ust. 1, art. 8 i art. 184 Konstytucji RP, w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08 - oba dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa taka nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, albowiem odmowa zastosowania przez Sąd zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy nie skutkuje utratą mocy obowiązującej przez ten przepis, formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Sąd I instancji wskazał, że konsekwencją zakwestionowania konstytucyjności przepisu rozporządzenia w zakresie poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych jest stan, w którym organ jest zobowiązany do ponownej oceny poczynionych ustaleń faktycznych związanych z rozpoznanym u skarżącej schorzeniem w kontekście kryteriów określonych w definicji choroby zawodowej zawartej w art. 2351 K.p. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że dotychczas przeprowadzone przez organy orzekające postępowanie administracyjne ukierunkowane było przede wszystkim na zebranie materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia, czy prawdopodobieństwo udziału promieniowania w indukcji nowotworu przekracza 10%, co dawałoby podstawę do uznania rozpoznanego u skarżącej nowotworu złośliwego za chorobę zawodową. Sąd I instancji dopuścił przy tym, że przyjęte przez organ w ramach poczynionych ustaleń wyniki szacowania związku przyczyno-skutkowego wystąpienia nowotworu tarczycy oraz wyliczenia dokonane przez Instytut Medycyny Pracy w [...] mogą stanowić jeden z dowodów wykorzystanych przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy i ustaleniu, czy w przypadku skarżącej spełnione zostały przesłanki określone w definicji choroby zawodowej.

Sąd I instancji odniósł się także do wypełnienia przez organy wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 23 września 2008 r., do czego obliguje art. 153 p.p.s.a. Stwierdził, że uzupełniono postępowanie rozpoznawcze o orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. oraz o orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W orzeczeniach tych zawarty został opis rozpoznanej choroby wraz z uzasadnieniem i odniesieniem się do wyników badań i sposobu (metody) dokonanego wyliczenia prawdopodobieństwa indukcji. Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego, że nieprzeprowadzenie badania skarżącej i wydanie orzeczenia przez Instytut w [...] jedynie w oparciu o dokumentację nie może mieć wpływu na wynik sprawy. W sytuacji bowiem odmowy zastosowania przez Sąd części uregulowania zawartego w poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych nie można założyć, że wynik przeprowadzonych u skarżącej badań nie będzie mieć znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 2351 K.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie jest wykluczone powstanie choroby zawodowej także w warunkach, w których dopuszczalne normy nie są przekraczane, gdyż znaczenie może mieć także osobnicza wrażliwość na działanie określonego czynnika. Ustalenie indywidualnych cech osobniczych skarżącej może nastąpić właśnie w badaniu lekarskim, nadto wymóg przeprowadzenia badań lekarskich wynika z przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r., zgodnie z którym lekarz wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.

Sąd I instancji stwierdził także, że decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji wymogów tych nie spełnia, ogranicza się wyłącznie do wskazania wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, bez poddania ich jakiejkolwiek ocenie, a następnie do końcowego wniosku, że w przypadku strony nie został spełniony warunek określony w poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych, zgodnie z którym za nowotwór wywołany działaniem promieniowania jonizującego uznaje się schorzenie, gdzie prawdopodobieństwo indukcji przekracza 10%. Organ I instancji nie odniósł się natomiast w żadnej mierze do podnoszonych w toku postępowania zarzutów i argumentacji skarżącej, w konsekwencji czego skarżąca w odwołaniu ponowiła i rozbudowała prezentowane dotychczas stanowisko. To z kolei spowodowało, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji, w związku z zarzutami skarżącej, wystąpił do Instytutu w [...] o wydanie opinii uzupełniającej oraz zwrócił się do Centralnego Laboratorium Ochrony Radiologicznej w Warszawie o dokonanie retrospektywnej oceny dawki wewnętrznej od inhalacji jodu uwalnianego z wydechem pacjentów. Takie działanie stoi w sprzeczności z zawartą w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Z kolei, dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego.

Wskazując na wymienione uchybienia Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 3 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że:

1. do właściwości sądów administracyjnych należy ocena zgodności z ustawą przepisów rozporządzeń wydanych na podstawie delegacji ustawowej,

2. naruszeniem przepisów prawa materialnego jest stosowanie tego prawa, mającego charakter ius cogens, przez organ administracji.

W przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt 1 i pkt 2 wniesiono o uznanie, że nieuzasadnionym jest twierdzenie, jakoby niezgodny z delegacją ustawową był załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zawierający wykaz chorób zawodowych – w formie wskazującej źródła lub skutki tej choroby.

Wyrokowi zarzucono także naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że łamie zasadę dwuinstancyjności postępowania uzupełnienie materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, zwłaszcza w sytuacji gdy następuje na wniosek strony. Stanowisko Sądu I instancji prowadzi do sytuacji, gdy przeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu w postępowaniu odwoławczym nie byłoby możliwe i skutkowało uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydana decyzja w uzasadnieniu nie odnosi się do okoliczności, które fakty uznano za udowodnione, skoro z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika brak choroby zawodowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że strona skarżąca ma poważne wątpliwości do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, przyjmującego niekonstytucyjność rozporządzenia, złamanie zasady dwuinstancyjności i brak prawidłowego uzasadnienia. Wskazano, że ani art. 3 § 2 p.p.s.a., ani żaden inny przepis tej ustawy nie upoważnia sądów administracyjnych do oceny zgodności przepisów wykonawczych z ustawową delegacją. Jeżeli w sprawie zastosowano przepis prawa materialnego powszechnie obowiązujący, to nie można uznać, że naruszono przepisy prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Nawet gdyby takie uprawnienie sądom administracyjnym przysługiwało, to ujęcie w wykazie chorób zawodowych choroby nie tylko w formie nazwy własnej, ale także poprzez wskazanie jej źródeł i skutków mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 237 § 1 pt 3 kodeksu pracy.

Uzasadniając zarzut wskazany w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej stwierdzono, że warunkiem uznania choroby za chorobę zawodową jest wydanie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego jej istnienie (§ 6 i § 7 rozporządzenia). Wydane w trybie rozporządzenia cztery orzeczenia lekarskie nie stwierdziły choroby zawodowej w postaci nowotworu spowodowanego promieniowaniem jonizującym z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10 %. Organ administracji ocenił orzeczenia, uznał je za spójne i logiczne, czemu dał wyraz w uzasadnieniu. Skoro nie rozpoznano choroby zawodowej, to odmówiono jej stwierdzenia. W toku postępowania odwoławczego strona złożyła wniosek o opinię kolejnego instytutu, dotyczącą indukcji wewnętrznej. Dowód taki przeprowadzono, mimo braku obowiązku w tym zakresie. Stronę zapoznano z opinią i aktami sprawy. Ten dodatkowy dowód potwierdził zasadność wcześniejszych orzeczeń lekarskich, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W tej sytuacji nie jest trafny zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. opisała przebieg postępowania w sprawie i powtórzyła uprzednio zgłaszane argumenty. Podkreśliła, że organy orzecznicze I i II stopnia nie wyliczyły samodzielnie prawdopodobieństwa indukcji nowotworu wywołanego działaniem promieniowania jonizującego, a jedynie wykorzystały ponownie wynik obliczenia prawdopodobieństwa udziału promieniowania jonizującego z narażenia zawodowego wykonany przez Instytut Medycyny Pracy w [...] z [...] września 2004 r., który był już wykorzystany przy wydaniu poprzednich decyzji, uchylonych przez Sąd. Wydane w obecnym postępowaniu orzeczenia lekarskie nie były poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów niezależnego i samodzielnego wyliczenia indukcji nowotworu wywołanego promieniowaniem jonizującym. Z tego względu strona uznała, że w jej przypadku dwuinstancyjność orzecznictwa lekarskiego była pozorna, orzeczenia lekarskie zapadły bez samodzielnego wyliczenia prawdopodobieństwa indukcji przez lekarza orzecznika.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, nie określając jednak formy tego naruszenia i obejmując nim także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Pierwszy z zarzutów dotyczy art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności i stany (bezczynność), wymienione w pkt 1-8 przepisu, zarzuca także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wśród aktów objętych kognicją sądów administracyjnych w art. 3 § 2 pkt 1 ustawa wymienia decyzje administracyjne. Niewątpliwie przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja administracyjna, nie jest zatem jasne, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył wskazany przepis. Jest oczywiste, że nie ten przepis stanowi podstawę dla sądów do odmowy zastosowania przepisu aktu podustawowego, uznanego przez sąd za niezgodny z ustawą lub Konstytucją i nie był on zresztą przez Sąd I instancji powoływany jako źródło tej kompetencji, lecz przepisy rangi konstytucyjnej oraz art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Treść zarzutu nie pozostaje zatem w związku z przedmiotem regulacji art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie budzi przy tym kontrowersji, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom, normę analogiczną zawiera także art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Ta pozycja ustrojowa stanowi podstawę do odmowy zastosowania przez sąd aktu uznanego za niezgodny z Konstytucją lub ustawą, zaś zastosowanie przez organy aktu wykonawczego sprzecznego z ustawą stanowi naruszenie prawa materialnego z punku widzenia kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny, co uzasadnia uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przy tym wyjaśnił w uzasadnieniu skutki takiej odmowy zastosowania w sprawie zakwestionowanego aktu wykonawczego, ograniczone do konkretnej sprawy objętej rozstrzygnięciem sądu. Zarzuty naruszenia art. 3 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie znajdują zatem potwierdzenia i nie zostały uzasadnione.

W skardze kasacyjnej zakwestionowano także zasadność stanowiska Sądu I instancji o niezgodności z delegacją ustawową załącznika do rozporządzenia zawierającego wykaz chorób zawodowych, w formie wskazującej źródła lub skutki tej choroby. W uzasadnieniu tego zarzutu stwierdzono, że ujęcie w wykazie choroby zawodowej nie tylko poprzez podanie nazwy własnej, ale także poprzez wskazanie na jej źródła lub skutki mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 237 § 1 k.p. Stanowisko takie stanowi zakwestionowanie tezy zawartej w uzasadnieniu Sądu I instancji i podlega rozpoznaniu ze względu na uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, zgodnie z którą wymienienie w skardze kasacyjnej przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA obowiązek odniesienia się do zarzutów podanych w podstawach kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie nie sformułował jednak żadnych konkretnych zarzutów przeciwko argumentom zawartym w uzasadnieniu, ograniczając się do zanegowania stwierdzenia Sądu I instancji, że w zakresie uregulowanym w poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, rozporządzenie to zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 237 § 1 k.p.

Nie zostały zakwestionowane i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak ku temu podstaw, twierdzenia Sądu I instancji, że upoważnienie ustawowe winno mieć charakter szczegółowy, wskazywać precyzyjnie organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do regulacji, a także wytyczne dotyczące treści aktu. W konsekwencji nie można domniemywać kompetencji do uregulowania spraw w upoważnieniu nie wskazanych, a samo upoważnienie ustawowe nie podlega wykładni celowościowej czy rozszerzającej. Nadto, bez wyraźnego zezwolenia na ingerencję w materię ustawową zawartego w upoważnieniu, akt rangi wykonawczej nie może modyfikować regulacji ustawowej. Te tezy Sądu I instancji zostały właściwie umotywowane, poprzez wskazanie na regulację art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz § 115 i 116 rozporządzenia Prezesa RM z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), a skarżący kasacyjnie nie przedstawił argumentów je zbijających.

W zakresie dotyczącym chorób zawodowych, przepis art. 237 § 1 k.p. upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zawodowych, okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposobu i trybu postępowania dotyczącego zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, podmiotów właściwych do rozpoznania chorób zawodowych. Ta regulacja wyznacza rzeczowy zakres udzielonego upoważnienia. Zawiera ona także wytyczne dla organu wykonawczego, stanowiąc w art. 237 § 1 in fine, iż wydawane rozporządzenie winno uwzględniać aktualną wiedzę w zakresie patogenezy i epidemiologii chorób powodowanych przez czynniki szkodliwe dla człowieka występujące w środowisku pracy oraz wzgląd na konieczność zapobiegania występowaniu chorób zawodowych. Wiedza o szkodliwym wpływie określonych czynników występujących w środowisku pracy była powodem, dla którego w wykazie chorób zawodowych wymieniono w pkt 16 załącznika choroby wywołane działaniem promieniowania jonizującego, a w pkt 17.9 wymieniono nowotwory wywołane działaniem promieniowania jonizującego, przy czym tylko w tym drugim przypadku, dotyczącym nowotworów, wskazano na prawdopodobieństwo indukcji przekraczające 10 %. Kwestionując takie rozwiązanie Sąd I instancji stwierdził, że tego rodzaju kryterium, jakim jest wielkość prawdopodobnej indukcji tego promieniowania w powstaniu nowotworu, nie zostało w ustawowym upoważnieniu zawarte. Istotnie, delegacja z art. 237 § 1 k.p. nie upoważnia literalnie do określenia w wykazie chorób zawodowych także wielkości oddziaływania czynnika szkodliwego na powstanie choroby. Pozostawia kwestię ustalenia oceny narażenia zawodowego lekarzom. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że takie rozwiązanie jest zgodne z definicją choroby zawodowej zawartej w art. 2351 k.p., zgodnie z którym narażenie zawodowe winno wykazywać bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem wywołanie choroby zawodowej przez dany czynnik szkodliwy. Zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji w tym zakresie należy także zwrócić uwagę na regulację dotyczącą dokonywania oceny narażenia zawodowego przez uprawnionego lekarza. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, lekarz wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub jej braku m. in. w oparciu o ocenę narażenia zawodowego. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, narażenie zawodowe podlega ocenie, przy dokonywaniu której uwzględnia się, w odniesieniu do czynników o działaniu rakotwórczym – substancje chemiczne, ich mieszaniny, czynniki lub procesy technologiczne o działaniu rakotwórczym lub mutagennym określone w przepisach wydanych na odstawie art. 222 § 3 k.p. oraz pierwotną lokalizację nowotworu i okres latencji. Wydane na podstawie delegacji z art. 222 § 3 k.p. rozporządzenie Ministra Zdrowia z 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. z 2004 r., nr 280, poz. 2771), obowiązujące w dacie wydawania orzeczeń lekarskich i decyzji organu I instancji, podobnie jak obowiązujące w dacie orzekania przez organ II instancji rozporządzenie Ministra Zdrowia z 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 890), jako czynnik fizyczny o charakterze rakotwórczym wymieniają promieniowanie jonizujące, nie określając przy tym żadnej wielkości czy też prawdopodobieństwa indukcji w wywołaniu nowotworu. Rozpoznanie choroby zawodowej pozostawione jest w kompetencji uprawnionych lekarzy, zobowiązanych w przypadku choroby nowotworowej do uwzględnienia pierwotnej lokalizacji i okresu latencji nowotworu, co może być uznane za wypełnienie delegacji ustawowej zobowiązującej do wydania rozporządzenia z uwzględnieniem wiedzy w zakresie patogenezy chorób zawodowych, mającej niewątpliwie charakter wiedzy medycznej. Natomiast kryterium prawdopodobieństwa indukcji, wprowadzone w zakwestionowanym pkt 17.9 załącznika zawierającego wykaz chorób zawodowych, jak wynika z materiału sprawy administracyjnej, nie poddaje się weryfikacji przez lekarza wydającego orzeczenie, wymaga zastosowania szczególnych metod obliczeń dostępnych jedynie w jednym ośrodku. W przypadku nowotworu wywołanego tym jednym czynnikiem, jakim jest promieniowanie jonizujące, poprzez określenie wielkości indukcji na procentowo ustalonym poziomie, doprowadzono w konsekwencji do ograniczenia roli lekarza orzekającego w zakresie oceny narażenia zawodowego, pozostawiając tę ocenę poza zakresem badań. W skardze kasacyjnej skarżący nie podjął próby wykazania, że takie rozwiązanie znajduje uzasadnienie w stanie wiedzy medycznej, co czyni zarzut skargi kasacyjnej arbitralnym i pozbawionym uzasadnienia. Trzeba też zaznaczyć, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji nie polega na zakwestionowaniu przyjętego w rozporządzeniu rozwiązania ze względu na wskazanie źródła (promieniowanie jonizujące) czy skutku (choroba nowotworowa), ale ze względu na wprowadzenie jednoznacznie określonej wielkości pod postacią prawdopodobieństwa indukcji nowotworu, co pozbawia lekarzy orzekających możliwości dokonania oceny narażenia zawodowego zgodnie z przepisami rozporządzenia i definicją choroby zawodowej zawartą w kodeksie pracy.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, przepis ten nie był stosowany w sprawie przez organ odwoławczy i nie był przedmiotem analizy ze strony Sądu I instancji, w tej sytuacji nie mógł zostać przez Sąd naruszony. Dopuszczalności i zakresu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy dotyczy inny przepis – art. 136 k.p.a., który nie został w skardze kasacyjnej powołany. Po drugie, Sąd I instancji w żadnym miejscu nie postawił tezy, że w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu, bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. Ocenie Sądu I instancji podlegało konkretne postępowanie i dowód w nim przeprowadzony, który Sąd ten ocenił jako dotyczący kwestii nie będących przedmiotem analizy organu I instancji i pozostających poza zakresem jego rozważań. Dla zakwestionowania prawidłowości tego stanowiska Sądu I instancji konieczne byłoby postawienie i uzasadnienie zarzutów naruszenia określonych przepisów postępowania, dotyczących oceny dowodów i wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, lub wykazanie naruszenia prawa materialnego regulującego sposób dokumentowania i stwierdzania choroby zawodowej, ze wskazaniem formy tego naruszenia, i wykazanie, że dowody przeprowadzone przez organ odwoławczy nie dotyczyły kwestii pominiętej przez organ I instancji lub też istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Żadnej takiej argumentacji skarga kasacyjna nie zawiera, Sąd administracyjny II instancji nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów i ich uzasadniania, jakkolwiek ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, to uprzednim warunkiem jest ich sformułowanie przez sporządzającego skargę kasacyjną.

Nie mógł odnieść także skutku zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., dotyczącego elementów, jakie powinna zawierać decyzja, jednym z nich jest uzasadnienie faktyczne (treści uzasadnienia dotyczy art. 107 § 3 k.p.a., do którego nawiązuje uzasadnienie zarzutu). Postawienie w skardze tego zarzutu nie odnosi się do argumentacji Sądu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie zarzuca, że decyzje pozbawione są elementów obligatoryjnych, wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Podnosi natomiast, że uzasadnienie organu I instancji (a nie decyzji organu odwoławczego) nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. z tego względu, że nie odnosi się do zarzutów i argumentów strony, w konsekwencji pozostawia je bez rozważenia i dopiero organ odwoławczy zarzuty te czyni przedmiotem ustaleń i weryfikacji. W skardze kasacyjnej tych okoliczności nie zakwestionowano, nie wykazano także wadliwości stanowiska Sądu I instancji. Nadto analizowany zarzut, jako dotyczący przepisów postępowania, dla swej skuteczności wymagałby wykazania wpływu na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Z podanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie na rzecz B. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie odpowiadającej kosztom przejazdu postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.