Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1145/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 1, art. 19, art. 20, art. 105 § 1, art. 157 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1157
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi B. G. i H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej scalenia działek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. G. i H. G. kwotę 697 ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku J. K. i E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdzającą, że w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. 702 i 703 (odpowiednio przed scaleniem działki nr ew. 3150 i 3156) decyzja scaleniowa Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, uchyliło w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. i umorzyło postępowanie objęte wymienioną decyzją.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. H. G. i B. G. zwrócili się do Wojewody L. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów położonych na terenie wsi B. w części dotyczącej scalenia działek oznaczonych aktualnie numerami 702 i 703, ewentualnie o stwierdzenie, że decyzja została podjęta z naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Wojewoda L. przekazał sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako organu właściwego w sprawie. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, po przekazaniu, wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] grudnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]

Skarga wniesiona od decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. przez H. G. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 560/10.

Na skutek skargi kasacyjnej zgłoszonej przez H. G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 837/11 uchylił wyrok z dnia 25 listopada 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż "grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela, a zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy, co oznacza, że przyjęcie przez sąd I instancji, iż wystarczającym warunkiem włączenia do scalenia gruntów zabudowanych był wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, nawet jeśli wniosku o włączenie gruntów zabudowanych do obszaru scalenia nie złożyli indywidualnie właściciele tych gruntów, w oczywisty sposób narusza art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że treść żądania w postaci stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. w przedmiocie scalenia gruntów wsi B. z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), wymaga ustalenia nie tylko tego, czy przy scaleniu doszło do oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ale też wymaga ustaleń, czy decyzja zawierająca tego typu uchybienie wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jak wskazano tego ostatniego aspektu – skutków społecznych, gospodarczych, jakie wywołała kwestionowana decyzja – sąd I instancji w ogóle nie rozważał, gdyż uznał, że do naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie doszło. Oceny w tym zakresie, niejako "zamiast" sądu I instancji, nie mógł wyrazić Naczelny Sąd Administracyjny, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, jeżeli zaś skutków tych nie będzie w stanie ocenić na podstawie akt sprawy również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, powinien dać temu wyraz w orzeczeniu wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 855/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, odwołując się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wytknął Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., nie przedstawiło w zaskarżonej decyzji ustaleń ani rozważań, które odnosiłyby się do skutków społecznych i gospodarczych objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i pozwalałyby na ocenę czy decyzja ta wywołała skutki, w świetle których nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W uzasadnieniu wyroku zwrócono także organowi uwagę na naruszenie przepisu art. 28 k.p.a.

W toku dalszego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdziło, że w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (odpowiednio przed scaleniem działki nr ew. 3150 i 3156) decyzja scaleniowa Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zgłosili: J. i E. K. oraz H. i B. G..

W wyniku rozpoznania zgłoszonych wniosków Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]

Wniesiona od powyższej decyzji przez H. i B. G. skarga została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 912/16, przy czym wyrokiem tym uchylono jedynie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r. przesądzono, że decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r., obejmująca bez wymaganego przepisami ustawy wniosku grunt zabudowany, w sposób oczywisty narusza przepis art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przy czym, że dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie wystarczy sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia dokonując oceny w tym zakresie przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by nieodwracalne skutki prawne miały miejsce w odniesieniu do działek nr 702 i 703, w związku z czym nie można wykluczyć stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło bowiem, czy na skutek podziałów działek sąsiednich (nr 701 i nr 704) uległy zmianie ich granice z działkami nr 702 i nr 703 stanowiącymi własność skarżących w niniejszej sprawie. Stwierdzenie, iż kwestionowana decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne budzi zatem wątpliwości, zwłaszcza w odniesieniu do działek nr 702 i nr 703.

Z drugiej strony Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie jest jednoznaczne stanowisko organu co do rażącego charakteru naruszenia prawa przy wydaniu decyzji scaleniowej mimo treści zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz zastosowanych przepisów prawa albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dalszym ciągu nie przedstawiło, na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., ustaleń ani rozważań, które odnosiłyby się do skutków społecznych i gospodarczych objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i pozwalałyby na ocenę, czy decyzja ta wywołała skutki, w świetle których nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek B. i H. G. oraz J. i E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważy, czy naruszenie prawa decyzją scaleniową Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] w odniesieniu do działek posiadających aktualne numery 702 i 703 miało charakter rażący i stanowisko swoje w tym względzie szczegółowo uzasadni kierując się zwłaszcza przedstawioną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 837/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 855/12. W przypadku zaś ustalenia, że naruszenie prawa miało charakter rażący ponownie oceni, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących) uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku J. K. i E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] kwietnia 2016 r. nr [...], decyzją z dnia [...] września 2017 r. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. i umorzyło postępowanie objęte wymienioną decyzją.

Organ stwierdził, że rozpoznając wniosek J. i E. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] kwietnia 2016 r. nr [...] należy przyjąć, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 11. poz. 80 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia decyzja wydana została na wniosek H. i B. G. z dnia [...] listopada 2009 r. Zasadą jest, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jako nadzwyczajny tryb postępowania prowadzący do usunięcia z obrotu prawnego decyzji ostatecznej na podstawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązuje organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji do jej oceny merytorycznej w dacie wydawania decyzji. Natomiast właściwość organu umocowanego do stwierdzenie nieważności decyzji ocenia się na podstawie przepisów procesowych w dacie orzekania przez ten organ.

Bezsporne w sprawie jest to, iż w stosunku do organu samorządu terytorialnego, tj. Naczelnika Gminy L. (obecnie Wójta Gminy L.) organem wyższego stopnia, właściwym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, w dacie składania wniosku przez małż. G., było Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Na podstawie jednak art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), art. 3 ust. 1 zmienionej ustawy otrzymał następujące brzmienie: "Postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5 -7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda"'.

Wymieniona ustawa zmieniająca ustawę o scalaniu i wymianie gruntów do art. 33 tej ustawy dodała ust. 2 o treści:" Do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat".

Zdaniem Kolegium w świetle przytoczonych przepisów jest bezsporne, iż z woli ustawodawcy nastąpiła zmiana właściwości organu uprawnionego do orzekania w sprawach postępowań scaleniowych (starosta) oraz organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach tego zakresu (wojewoda).

Konsekwencją tych regulacji jest brak właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego do orzekania w przedmiotowej sprawie, co zobowiązuje Kolegium do umorzenia prowadzonego z wniosku małż. G. postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy L. i przekazania sprawy do Wojewody L., jako organowi właściwemu, do jej załatwienia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. została zaskarżona skargą do sądu administracyjnego przez B. G. i H. G..

W skardze zarzucono organowi rażące naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności zarzucono naruszenie prawa tj. art. 153 i art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi poprzez dokonanie ustaleń i wyrażenie poglądu prawnego sprzecznych z ustaleniami i wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 912/16 oraz zawartymi w powoływanych w uzasadnieniu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2012 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 855/12 .

Jak podkreślono obowiązkiem Kolegium było ponowne rozpoznanie wniosku B. i H. małżonków G. oraz J. i E. małżonków K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 przez dokonanie ustaleń czy naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy L. z dnia [...].10.1989 r. w odniesieniu do działek 702 i 703 miało charakter rażący oraz czy decyzja scaleniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności.

Wskazano także, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ rozpoznał jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez J. i E. małżonków K., mimo iż organ miał obowiązek rozpoznać również w jednym postępowaniu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez skarżących H. i B. małżonków G..

Skarżący zarzucili organowi również niezastosowanie normy zawartej w art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jak też podnieśli, że mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydając wyrok w sprawie II SA/Lu 912/16 w dniu 16 lutego 2017 brał pod uwagę obowiązujące przepisy kompetencyjne, wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o braku kompetencji organu do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z dnia [...] kwietnia 2016, są całkowicie nietrafne. Nadal organ jest obowiązany jako właściwy rzeczowo i miejscowo do rozpoznania wniosków zarówno skarżących H. i B. małżonków G. jak i J. i E. małżonków K. , przy czym organ ma stosować przepisy dotychczasowe - szczegółowo wskazane w powoływanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i powoływanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu lub o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ uchylił wydaną uprzednio decyzją stwierdzającą wydania decyzji scaleniowej z dnia [...] października 1989 r. z naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie w sprawie.

Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania stanowił art. 105 § 1 k.p.a., przy czym u podstaw uznania bezprzedmiotowości postępowania legło stwierdzenie organu o braku właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego do orzekania w sprawie, z uwagi na zaistniałe - z woli ustawodawcy - zmiany właściwości organu uprawnionego do orzekania w sprawach postępowań scaleniowych (starosta) oraz organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach tego zakresu (wojewoda).

W konsekwencji dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne jest ustalenie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostaje właściwe dla rozpoznania wniosku H. i B. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia.

Począwszy od dnia [...] lipca 2003 r. organem przeprowadzającym postępowanie scaleniowe pozostaje starosta.

W przedmiotowej sprawie istotne jest nie tyle to kto jest organem prowadzącym postępowanie scaleniowe lecz to, kto jest organem wyższego stopnia nad tym organem albowiem zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a., właściwy jest organ wyższego stopnia.

W latach 2003-2013 przepisy określające właściwość organów administracji publicznej w tym przedmiocie podlegały znaczącym zmianom, przy czym w okresie tym przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 908 – dalej jako: "ustawa o scalaniu i wymianie gruntów") bądź wprost wskazywały samorządowe kolegium odwoławcze lub wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego, bądź też w ogóle nie regulowały tej kwestii. W tym ostatnim przypadku właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wynikała z przepisów ogólnych, a mianowicie z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a.

Do sierpnia 2009 r. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego był wojewoda, co wynikało wprost z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592) stanowił: "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2, starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda".

Stan ten zmienił się z dniem [...] sierpnia 2009 r.

W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753) art. 3 ust. 1 ustawy scalaniu i wymianie gruntów otrzymał brzmienie: "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2".

W konsekwencji w tym okresie właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wynikała z przepisów ogólnych, tj. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a.

Stan taki utrzymywał się do dnia 16 października 2013 r., gdy w wyniku kolejnej nowelizacji ustawy o scalaniu i wymianie gruntów organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego ponownie ustanowiono wojewodę.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym rodzajem postępowania administracyjnego w związku z czym dla ustalenia właściwości rzeczowej organu właściwego do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji istotna jest data wszczęcia tego właśnie postępowania.

W sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wszczęte na żądanie strony, a zatem za datę jego wszczęcia należy uznać, stosownie do treści art. 61 § 3 k.p.a., dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, przy czym w sytuacji – gdy tak jak w niniejszej sprawie - podanie wpłynęło do organu niewłaściwego, a ten przekazał je organowi właściwemu, za dzień doręczenia podania organowi właściwemu należy uznać dzień, w którym podanie faktycznie wpłynęło do organu właściwego.

Zatem za datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy uznać dzień [...] grudnia 2009 r., kiedy to do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przekazany przez Wojewodę L..

W konsekwencji w sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że w dacie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego było samorządowe kolegium odwoławcze. W tej dacie brak było bowiem przepisu szczególnego wskazującego na organ wyższego stopnia w stosunku do starosty wydającego decyzje w sprawach scaleń gruntów, zatem organ wyższego stopnia należało wyznaczyć na podstawie przepisów ogólnych, tj. art. 157 § 1 i art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a.

W tej sytuacji do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia tego, czy w związku z kolejnymi zmianami przepisów określających właściwość organów administracji publicznej w tym przedmiocie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadal pozostaje organem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu analogicznego do art. 15 § 1 kodeksu postępowania cywilnego ustanawiającego tzw. zasadę utrwalenie właściwości.

Powyższe daje podstawy do przyjęcia, że zmiana właściwości miejscowej lub rzeczowej organu w trakcie trwającego postępowania powinna co do zasady skutkować przekazaniem sprawy organowi właściwemu.

Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości. Odnosi się to do wszystkich stadiów postępowania. W sytuacji więc, gdy organ właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo lub rzeczowo do rozpatrzenia sprawy, organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu.

W tym kontekście należy jedynie zauważyć, że nawet gdyby podzielić wywody organu (do czego brak jest podstaw) to i tak zaskarżona decyzja byłaby wadliwa z tego względu, że ograniczała się jedynie do umorzenia postępowania, bez jednoczesnego przekazania sprawy organowi właściwemu.

Wracając do zasadniczego nurtu rozważań stwierdzić należy, że pomimo zmiany stanu prawnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostało organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia albowiem utrwalenie właściwości tego organu jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego wynika z przepisu szczególnego, a mianowicie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1157 - dalej jako: "ustawa zmieniająca z dnia 30 sierpnia 2013 r.").

Jak wskazano już wyżej właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty utrzymywała się do dnia 16 października 2013 r., tj. do czasu wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

W wyniku zmian wprowadzonych powyższym aktem art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów otrzymał brzmienie: "Postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda".

Wprawdzie zatem przedmiotową ustawą dokonano zmiany właściwości organów administracji publicznej, jednakże jednocześnie w ustawie zawarto przepis przejściowy regulujący kwestie intertemporalne.

W art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 30 sierpnia 2013 r. postanowiono bowiem, że:

1. Do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

2. Do postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z powyższej regulacji wynika zatem, że przepisy dotychczasowe, a więc poprzednio obowiązujące stosuje się nie tylko do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 30 sierpnia 2013 r.), lecz także do wszczętych i niezakończonych przed dniem 16 października 2013 r. postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, w tym również postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 154-156 k.p.a. (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 30 sierpnia 2013 r.).

Skoro w niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wszczęte i niezakończone przed dniem 16 października 2013 r. to do postępowania tego należy stosować przepisy dotychczasowe, tj. przepisy obowiązujące przed dniem 16 października 2013 r., przy czym przez pojęcie "przepisów dotychczasowych" rozumieć należy także przepisy o właściwości organu.

W sytuacji zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 30 sierpnia 2013 r. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów toczyło się zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym to organem właściwym do załatwienia przedmiotowego wniosku nadal pozostaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Podkreślić należy, że w taki też sposób kwestia ta jest postrzegana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II OW 19/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dokonując odmiennej wykładni przywołanych wyżej przepisów Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Nietrafnie również Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwoływało się do treści aktualnie obowiązującego art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który wyklucza możność wzruszenia ostatecznej decyzji scaleniowej jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stała się ostateczna, upłynęło 5 lat.

Przepis ten został wprowadzony ustawą zmieniającą z dnia [...] sierpnia 2013 r., co oznacza, że również do niego ma zastosowanie reguła intertemporalna z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Z powyższego wynika, że art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i statuowane w nim wyłączenie ma jedynie zastosowanie do postępowań nieważnościowych wszczętych po dniu 15 października 2013 r. (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2842/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W zakończeniu powyższej kwestii wskazać należy, że złożony przez Wojewodę L. wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego został odrzucony postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OW 135/17 (k.61-66 akt sądowych). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano z jednej strony, że już we wcześniej prowadzonej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał (w sposób dorozumiany), że decyzję wydał organ właściwy i nakazał temu organowi dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego z uwzględnieniem wytycznych Sądu, z drugiej strony podkreślono, że kwestia właściwości organu do rozpatrzenia tej sprawy będzie przedmiotem orzekania w sprawie obecnie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, czego niniejszym dokonano.

Wytknąć należy także organowi, że zaskarżoną decyzję wydał po rozpatrzeniu jedynie wniosku J. i E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, gdy wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zgłosili tak J. i E. K., jak i B. i H. G. (k.332 akt administracyjnych).

Jak wskazano już wyżej stwierdzone naruszenia zakwalifikować należy jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu brak było natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o co wnosili skarżący.

Rażąca naruszenie prawa zachodzi tylko wtedy, gdy decyzja, akt lub inna czynność organu wydana została na skutek rażąco błędnej wykładni prawa lub rażąco niewłaściwego zastosowania prawa, tj. uchybień odnoszących się do regulacji prawnych istotnych i nieuzasadniających odmiennych ocen. W szczególności nie stanowi takiego uchybienia opowiedzenie się przez organ za jedną z możliwych interpretacji przepisów prawa, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni przedstawione powyżej oceny i wnioski, w tym w szczególności przyjmie, że jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej.

Organ wykona także wskazania zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 855/12 oraz z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 912/16, które nadal pozostają aktualne.

W szczególności zatem organ rozważy, czy naruszenie prawa decyzją scaleniową Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] w odniesieniu do działek posiadających aktualne numery 702 i 703 miało charakter rażący i stanowisko swoje w tym względzie szczegółowo uzasadni kierując się zwłaszcza przedstawioną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 837/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 855/12. W przypadku zaś ustalenia, że naruszenie prawa miało charakter rażący ponownie oceni, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących) uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się w zakończeniu do kwestii proceduralnych związanych z prowadzonym postępowaniem sądowym wskazać należy, że dokonanie na początkowym etapie rozpoznania sprawy niewłaściwych doręczeń pełnomocnikowi J. i E. K. - adw. A. K. spowodowane zostało faktem nie wskazania przez pełnomocnika ani na rozprawie, ani w złożonym do akt sprawy pełnomocnictwie (k.37 akt sądowych) adresu kancelarii pełnomocnika.

Po zawiadomieniu Sądu o powyższym błędzie dokonano ponownych doręczeń na adres właściwej kancelarii pełnomocnika (k.81, 84, 89 akt sądowych). Zawiadomienie o rozprawie zostało doręczono pełnomocnikowi uczestników w dniu 4 września 2018 r. (k. 89 akt sądowych), co w sytuacji, gdy uczestnicy reprezentowani byli przez zawodowego pełnomocnika, zapewniało uczestnikom możność należytego przygotowania się i wzięcia udziału w rozprawie wyznaczonej na dzień 11 września 2018 r. Z tych też względów Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy.

Jeżeli chodzi natomiast o spóźnienie pełnomocnika uczestników na rozprawę spowodowane "korkami" to wskazać należy, że dotycząca powyższego informacja została przekazana Sądowi już po przeprowadzeniu i zamknięciu rozprawy. W ocenie Sądu na tym etapie rozpoznania sprawy informacja taka nie dawała wystarczającej podstawy do otwarcia zamkniętej rozprawy na nowo (art. 133 § 3 p.p.s.a.).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.