Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 367/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 31zq ust. 5, ust. 6, ust. 7 , ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi P. w R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr 170000/71/14068/2020/RDZ w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r. Nr 170000/71/14068/2020/RDZ, wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "K.p.a.", w zw. z art. 83 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz.423 ze zm.) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") z dnia 8 marca 2022 r. Nr 170000/71/2022/NIP 253022614 o odmowie wszczęcia postępowania.

Z akt sprawy wynika następujący przebieg postępowania.

Decyzją z dnia 2 czerwca 2020 r. nr 170000/71/367220/2020RDZ, wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), ZUS odmówił "P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 do maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji przywołał treść art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19, i powołując się na regulacje UE stwierdził, że ze zwolnienia nie korzystają firmy, które znajdują się w trudnej sytuacji w grudniu 2019 r .

W piśmie z dnia 12 października 2020 r. (doręczonym w dniu 23 października

2020 r.) ZUS poinformował Spółkę - w odniesieniu do wniosku Spółki z dnia 22 kwietnia 2020 r., powołując się na wyjaśnienia Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów -

o konieczności przekazania dodatkowych informacji, których nie zawierał wniosek RDZ. Jedocześnie zwrócił się do Spółki z prośbą o wypełnienie formularza i przesłanie go w terminie 7 dni na wskazany adres organu. Organ pouczył Spółkę, że pozwoli to na ustalenie, czy firma znajduje się (bądź nie) w trudnej sytuacji; "Jeżeli trudna sytuacja nie wystąpi, będziemy mogli zwolnić Państwo z opłacania składek. Nie przesłanie formularza w wyznaczonym terminie spowoduje, że decyzja o odmowie zwolnienia z opłacania składek zostanie utrzymana w mocy".

Spółka złożyła do ZUS w dniu 27 października 2020 r. wypełniony formularz informacji dotyczących pomocy publicznej związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz jej skutków.

W piśmie z dnia 13 listopada 2020 r., nr 170600/71/2020/WRKS, organ poinformował Spółkę, że decyzja z dnia 2 czerwca 2020 r. jest prawidłowa, ponieważ "na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek firma była także w trudnej sytuacji, tj. wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego".

W dniu 10 lutego 2022 r. Spółka złożyła wniosek z dnia 31 stycznia 2021 r.

o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 listopada 2020 r.

Decyzją z dnia 8 marca 2022 r. ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 listopada 2020 r., wskazując, że w tej dacie nie wydano decyzji, a jedynie poinformowano Spółkę o prawidłowości merytorycznej decyzji z dnia 2 czerwca 2020 r.

W dniu 25 marca 2022 r. wpłynął wniosek Spółki z dnia 21 marca 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 listopada 2020 r. wydanej w sprawie o sygnaturze 17600/71/14068/2020 i odmawiającej wnioskodawcy prawa do zwolnienia z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r.

W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, iż wniosek składa z ostrożności procesowej, ponieważ nie zostało jeszcze zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2020 r. odmawiającej Stronie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres marzec - maj 2020 r.

Prezes Zakładu nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.

Zdaniem Prezesa ZUS w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 a § 1 K.p.a.

W świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzenie nieważności nie jest dowolne i może wywrzeć skutek tylko wobec decyzji rozstrzygającej w danym zakresie. Spółka we wniosku z dnia 31 stycznia 2021 r. kieruje swój wniosek do pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 listopada 2020 r., w którym ZUS potwierdził prawidłowość decyzji wydanej 2 czerwca 2020 r. znak: 170000/71/367220/2020/RDZ o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za miesiące marzec - maj 2020 r. Pismo ZUS miało charakter informacyjny. Merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia ze składek za okres od marca do maja 2020 r. zawarto w decyzji 2 czerwca 2020 r., wydanej na podstawie wniosku Spółki.

Ponadto, Prezes ZUS wskazał, że Spółka w dniu 31 stycznia 2022 r. złożyła odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r. i w tym zakresie toczy się odrębne postępowanie. Tym samym w sprawie nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2020 r. w zakresie zwolnienia ze składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. występują te same podmioty co w niniejszej sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Okoliczność, że postępowanie równoległe nie zostało zakończone nie daje podstaw do zmiany decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności odnoszącej się do ww. pisma ZUS z dnia 13 listopada 2020 r.

Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń z dnia 8 kwietnia 2022 r., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 marca 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Jednocześnie wniosła o uwzględnienie skargi na decyzję w całości przez Prezesa ZUS i wszczęcie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 listopada 2020 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 104 K.p.a. oraz art. 31zq ust. 5 oraz ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w związku z art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że pismo datowane na dzień 13 listopada 2020 r. stanowi jedynie informację, a nie decyzję administracyjną, pomimo jednoznacznego brzmienia przepisu art. 31 zq, który dopuszcza poinformowanie płatnika jedynie o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek zastrzegając, że odmowa zwolnienia następuje w drodze decyzji.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Zdaniem Skarżącej wysyłając do płatnika pismo datowane na dzień 12 października 2020 r. wraz z nowym formularzem do wypełnienia, ZUS wszcząć musiał postępowanie dotyczące sprawy zakończonej pierwotnie decyzją z dnia 2 czerwca 2020 r. Jeżeli zatem w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku w tym zakresie nastąpiłoby zwolnienie z obowiązku opłacania składek we wskazanym okresie, ZUS - zgodnie z art. 31 ust. 5 zq - mógłby ograniczyć się do "poinformowania" płatnika, chociaż w ocenie skarżącej winien wówczas w pierwszej kolejności uchylić pierwotną decyzję w formie decyzji administracyjnej i dopiero w następstwie tego uchylenia mógłby poinformować wnioskodawcę o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek. Jednakże w przypadku uznania - wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy wobec przesłania płatnikowi z urzędu nowego formularza po Trzecich zmianach Komunikatu Komisji - a więc de facto wobec ponownego rozpatrywania sprawy zakończonej już raz decyzją - że płatnik nie spełnia kryteriów do zwolnienia z opłacania składek, na podstawie art. 31 zq ust. 7 winna zostać wydana decyzja odmawiająca zwolnienia z tego obowiązku czy też utrzymująca w mocy pierwotną decyzję.

Zgodnie bowiem z art. 104 K.p.a organy rozstrzygają sprawy w drodze decyzji, a nie "pisma". Inne stanowisko pozbawia stronę jakichkolwiek możliwości obrony swoich słusznych praw i stanowi naruszenie podstawowych zasad obowiązujących w toku postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, uwzględniania interesu społecznego, rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony oraz zasady zaufania do władzy publicznej.

W kwestii ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej z 2 czerwca 2020 r. czy też zaskarżenia pisma organu z 13 listopada 2020 r. Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 554/21.

Wskazała także na uporczywe ignorowanie jej zdaniem przez ZUS treści Komunikatu Komisji Unii Europejskiej, w tym Trzecich zmian do tego komunikatu, uwzględnianego w powołanych orzeczeniach WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 737/20, III SA/Po 609/20, III SA/Po 489/21, III SA/Po 535/2, a także z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 686/20, oraz z dnia 8 września 2021 roku w sprawie III SA/Po 67/21, WSA w Krakowie wydanych w dniu 30 września 2021 roku w sprawach I SA/KR 916/21 oraz I SA/Kr 917/21.

Wobec tego, w ocenie Spółki, jej pierwotny wniosek o zwolnienie ze składek powinien zostać pozytywnie rozpatrzony przez ZUS. Przecież to właśnie organ z urzędu przesłał wnioskodawcy formularz do wypełnienia w związku z nowym komunikatem Komisji.

Spółka zauważyła, że również jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2020 roku został przez ZUS rozpoznany negatywnie, również w toku ponownego rozpatrzenia sprawy - decyzją z dnia 4 maja 2022 roku, tym samym - pomimo spełniania kryteriów dla przyznania pomocy w zakresie składek należnych za okres od dnia 1 marca do dnia 31 maja 2020 r. - ZUS konsekwentnie odmawia Skarżącej przyznania jej wskazanego zwolnienia argumentując to poprawnością wydanej decyzji w dacie jej wydania, czyli z kompletnym pominięciem wskazywanego orzecznictwa, które również odnosi się każdorazowo do pierwotnych decyzji zapadłych przed wydaniem Komunikatu Komisji UE, a dokładniej jego Trzecich zmian.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), na mocy którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z 8 kwietnia 2022 r. – utrzymującej decyzję ZUS z 8 marca 2022 r. wydanej po rozpoznaniu wniosku Spółki, datowanego na 31 stycznia 2021 r., a wniesionego w dniu 10 lutego 2021 r. w siedzibie organu, o stwierdzenie nieważności pisma z 13 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia ze składek ZUS za okres od marca do maja 2020 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Lektura akt sprawy dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły Skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności, stojąc na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a.

Zdaniem organów orzekających przeszkodą do wszczęcia postępowania jest ustalenie, że po pierwsze pismo z 13 listopada 2020 r., do którego skierowany jest wniosek nie stanowi decyzji administracyjnej. Po drugie – istnieje przeszkoda w prowadzeniu postępowania, w związku z tym, że Skarżąca w dniu 31 stycznia 2021 r. złożyła już wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS z 2 czerwca 2020 r. w zakresie zwolnienia od składek za okres od marca do maja 2020 r. i sprawa jest przedmiotem odrębnego postępowania, które jest w toku.

W odpowiedzi na skargę, organ wskazał, że ZUS decyzją z dnia 4 maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję dnia 5 kwietnia 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia 2 czerwca 2022 r.

Zatem kolejny wniosek złożony w sprawie opatrzony datą 31 stycznia 2021 r., który wpłynął do organu 10 lutego 2021 r. o stwierdzenie nieważności w sprawie zwolnienia od składek, uzasadnia stwierdzenie, że wydana na skutek jego rozpoznania decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Wobec tak zakreślonej istoty sporu wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 i 2 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Z przywołanego unormowania jasno wynika że organ ma obowiązek wydać (użyty zwrot "wydaje") postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdy stwierdzi, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Po drugie, gdy ustali, że w sprawie występują inne uzasadnione przyczyny. Wymienione wyżej przesłanki są od siebie niezależne i autonomiczne. Użyte w art. 61a § 1 K.p.a. pojęcie "inne uzasadnione przyczyny" nie zostało co prawda zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w literaturze oraz ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie administracyjne, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 - Lex nr 1497293, 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14 - Lex nr 1517991, 28 października 2015 r. II OSK 2465/15 - Lex nr 1987140, 6 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3032/19 - Lex nr 30478, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14 - Lex nr 1485980). Według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (vide: Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (vide: wyrok NSA z 10 października 2012 r. sygn. II OSK 1087/11 - Lex nr 1234059).

Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc wówczas, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym "wydanie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym postępowania nieważnościowego, ma miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego" (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2022 r., I GSK 2218/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie oraz doktrynie, wszczęcie postępowania na żądanie strony może nastąpić jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji. Tymczasem w sytuacji, gdy w tej samej sprawie toczy się postępowanie i zapadło już rozstrzygnięcie, zachodzi przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania, a tym samym zastosowania przez organ trybu przewidzianego w art. 61a K.p.a. (por. wyroki NSA z 24 maja 2022 r., II GSK 1979/18 i II GSK 2070/18, CBOSA). Ujmując rzecz w sposób bardziej ogólny, celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną kwalifikowaną. W konsekwencji do "innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. zalicza się m.in. wniesienie żądania załatwienia sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. G. Łaszczyca, Postanowienia administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 189). Albowiem w przeciwnym razie (tj. wszczęcia postępowania) doszłoby - jak trafnie zauważył Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia - do wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie, która z tego powodu dotknięta byłaby wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W ocenie Sądu taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że Spółka w dniu 31 stycznia 2021 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS z dnia 2 czerwca 2020 r., w sprawie odmowy zwolnienia ze składek za okres od marca do maja 2020 r. W dniu 10 lutego 2021 r. zwróciła się z kolejnym wnioskiem o uruchomienie trybu nadzwyczajnego w sprawie zwolnienia od składek za okres od marca do maja 2020 r.

Sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia 31 stycznia 2021 r. zakończyła się wydaniem decyzji z 5 kwietnia 2022 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymanej w mocy decyzją Prezesa ZUS z dnia 4 maja 2022 r.

Jak wynika z urządzeń rejestrowych tut. Sądu, ww. decyzja ostateczna ZUS z dnia 4 maja 2022 r. została zaskarżona do tut. Sądu, i zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Sz 422/22 i wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na dzień 26 października 2022 r.

Podkreślić należy, na co zasadnie zwróciły uwagę organy, że zarówno postępowanie zakończone decyzją z 4 maja 2022 r., jak i ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczą stwierdzenia nieważności w tej samej sprawie zwolnienia ze składek za okres od marca do maja 2020 r. W obu przypadkach sprawa dotyczy tego samego podmiotu - strony postępowania, jak również tego samego stanu prawnego.

Zachodzi więc tożsamość obu spraw. Zgodnie z przepisami art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z powyższego wynika, że ewentualne wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie obciążone byłoby wadą kwalifikowaną. Wspomniane unormowanie spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a.

Zdaniem Sądu, tego, że wniosek dotyczy tej samej sprawy świadoma była sama Skarżąca, wskazując w jego uzasadnieniu, że składa go z ostrożności procesowej, ponieważ nie zostało jeszcze zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2020 r. odmawiającej Stronie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres marzec - maj 2020 r.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy zasadnie uznały, iż zachodzi w tym przypadku podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 61a § 1 K.p.a., gdyż obecny wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności dotyczy sprawy będącej w toku, a obecnie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (decyzją z 4 maja 2022 r.).

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji za przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności pisma z dnia 13 listopada 2020 r., uznały również, że nie jest ono decyzją, a czynnością materialno - techniczną.

W kwestii charakteru pisma z 13 listopada 2020 r. wypowiedział się pośrednio już WSA w Szczecinie, jak słusznie zauważyła Skarżąca, w wyroku z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 554/21, zasadniczo kontrolując legalność decyzji w sprawie uchybienia przez Spółkę terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i uchylenia decyzji z 2 czerwca 2020 r. Ww. orzeczenie jest prawomocne.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę był związany prawomocnym ww. wyrokiem, z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby".

Powyższe oznacza, że kwestia uznania pisma z 13 listopada 2020 r. została przesądzona, w ww. orzeczeniu, gdzie Sąd przyjął, że kolejne pisma ZUS, po wydaniu decyzji ostatecznej z 2 czerwca 2020 r. noszą znamiona decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że pismo zawiera rozstrzygnięcie w zakresie odmowy zwolnienia od składek, stwierdzając m.in., że decyzja z dnia 2 czerwca 2020 r. jest prawidłowa.

Nadto, w art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 przewidziano, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji i nie ma żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja, o której mowa w tym przepisie, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Stosownie do art. 1 pkt 1 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Zgodnie natomiast z art. 180 § 1 i 2 K.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Poza tym, w art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych prawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Nie powinno też budzić wątpliwości to, że sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawy zwolnień z opłacania należności z tytułu składek uregulowane w ustawie COVID-19. Wynikają one bowiem ze stosunku publicznoprawnego, stosunku na mocy którego płatnik zobowiązany jest do uiszczania należności z tytułu składek. Ustawodawca w przepisach ww. ustawy przewidział zaś instytucję zwolnienia z opłacania tych składek. Nie ma znaczenia to, że przedmiotowe zwolnienie zostało umieszczone poza przepisami ściśle normującymi ubezpieczenia społeczne, gdyż są to regulacje z tej materii, a ustawodawca ma prawo zawrzeć je także w przepisach normujących inne dziedziny prawa (zob. w tym względzie np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I GSK 498/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ustawie COVID-19 przewidziano przy tym prawo do zaskarżenia decyzji wydanej przez Prezesa ZUS w pierwszej instancji, jako realizację "ścieżki administracyjnej" postępowania z ewentualną możliwością zaskarżenia do sądu administracyjnego, postanawiając, że: "Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (art. 31zq ust. 8).

Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia 2 czerwca 2020 r. nie została skutecznie zaskarżona, Spółka nie złożyła wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w terminie 14-dniowym liczonym od doręczenia ww. decyzji, tj. od dnia 4 czerwca 2020 r.

ZUS, działając z urzędu, za pismem z dnia 12 października 2020 r., uwzględniając zmiany, dotyczące zwolnień, które weszły w życie 2 lipca 2020 r. (na podstawie Komunikatu Komisji Europejskiej oraz wyjaśnień UOKIK), przesłał stronie formularz, w uzupełnieniu pierwotnie złożonego wniosku z kwietnia 2020 r. w celu uzyskania dodatkowych informacji, których nie zawierał wniosek RDZ, po czym podjął czynności weryfikujące prawo do zwolnienia bez formalnego zainicjowania postępowania administracyjnego. Przy tym decyzja z dnia 2 czerwca 2020 r. w tym okresie była już ostateczna, więc ZUS nie mógł już w tym czasie wydać decyzji w toku instancji, o czym mogłoby sugerować zdanie zawarte w piśmie z dnia 12 października 2020 r. ("nie przesłanie formularza w wyznaczonym terminie spowoduje, ze decyzja o odmowie zwolnienia z opłacania składek zostanie utrzymana w mocy"). Wydanie w tym czasie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji z 2 czerwca 2020 r. obarczone byłoby wadą nieważności.

Przepisy art. 31zq ust. 5 i 6 ustawy COVID-19, wprowadzają wprawdzie rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom, niemniej jednak ustawa ta nie wykluczyła stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wobec czego, zdaniem Sądu, organ po przesłaniu formularza mógł rozważyć zastosowanie w sprawie trybów nadzwyczajnych, w celu wzruszenia decyzji ostatecznej.

W związku z tym, że przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie wydane rozstrzygnięcie o charakterze procesowym w sprawie wniosku z 10 lutego 2021 r., Sąd pominie kwestię prawidłowości zastosowanego przez organ trybu postępowania, w związku z wysłanym pismem z 12 października 2020 r. i formularzem. Jednakże, respektując zarówno ww. regulacje prawne, jak i ww. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 października 2021 r., Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stanął na stanowisku, że ZUS, procedując już po wydaniu decyzji ostatecznej, powinien załatwić sprawę odmowy zwolnienia ze składek, wydając decyzję, a nie przesyłając zwykłe pismo informacyjne, o czym stanowi wprost ww. art. 31 zq ust. 7 ustawy o COVID.

Z tego względu, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie w zakresie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w tej części jest wadliwe. Przeszkodą do prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku Spółki z 10 lutego 2021 r. nie mogło stanowić twierdzenie organu, że pismo z 13 listopada 2020 r. nie jest decyzją administracyjną.

Powyższe Sąd uznał jednak za wadę, która nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem nawet uznanie, że ww. pismo jest decyzją, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie mogło spowodować innego załatwienia przedmiotowego wniosku z dnia 10 lutego 2021 r., aniżeli wydania procesowego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 61a K.p.a., skoro tryb stwierdzenia nieważności w przedmiocie odmowy zwolnienia ze składek od marca do maja 2020 r. został już uruchomiony i postępowanie to było w toku.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi dotyczące zaskarżonego rozstrzygnięcia nie są uzasadnione. Z opisanej wyżej przyczyny, niedopuszczalne było wszczęcie postępowania w zakresie określonym przez Skarżącą we wniosku z dnia 10 lutego 2021 r., co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia na mocy art. 61a § 1 K.p.a.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.