Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1605/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 2
journal: Dz.U. 1920 nr 7 poz 44
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 293/12 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2011 r. 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz M. A. kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. IV SA/Wa 293/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku rozpoznania wniosku M. A. z dnia 17 maja 2007 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., działając na podstawie art. 1 w związku z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), stwierdził, że wnioskodawca posiada obywatelstwo polskie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., którą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako organ nadzoru, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że wskazana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z nieprzeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego odnośnie do przesłanek utraty obywatelstwa polskiego przez ojca wnioskodawcy na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w kopii palestyńskiego aktu ślubu, rubryce zawód, ojciec skarżącego (W. K. A.Z. W.) miał wpisane "urzędnik", natomiast kopia zaświadczenia o obowiązkowej służbie rezerwowej wymienionego, którą odbywał on w okresie pomiędzy 10 października 1950 r. a 14 marca 1952 r. nie obejmowała okresu od uzyskania obywatelstwa izraelskiego (15 maja 1948 r.). Ustalenie powyższych okoliczności miało wpływ na nabycie obywatelstwa polskiego przez skarżącego, urodzonego w dniu [...] kwietnia 1944 r. w T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. IV SA/Wa 418/09, po rozpoznaniu skargi M. A., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez Wojewodę Mazowieckiego postępowanie wyjaśniające nie naruszyło w sposób rażący art. 7 i art. 77 k.p.a. Ojciec skarżącego podczas pobytu w Izraelu pracował jako urzędnik w prywatnym banku, co nie stanowiło przyjęcia urzędu publicznego w obcym państwie. Organ nadzoru, w ocenie Sądu, powinien jednakże rozważyć, czy decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. nie narusza w sposób rażący art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego w związku z tym, że wskazany przepis nie zawęża przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do czynnej służby wojskowej. Każde wstąpienie do służby wojskowej rodzi konsekwencje w postaci utraty obywatelstwa polskiego z mocy prawa, co odnosi się również do służby w siłach rezerwy. Sąd stwierdził jednocześnie, że o rażącym naruszeniu prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas, gdy doszło do naruszenia prawa w sposób oczywisty i bezsporny, a przy tym niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2009 r. nie został zaskarżony przez strony postępowania.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją [...] października 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r., którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. Organ nadzoru uznał, że wskazana decyzja rażąco naruszyła art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego w związku z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 6, poz. 46 ze zm.) wobec faktu, że Wojewoda Mazowiecki stwierdził posiadanie obywatelstwa polskiego przez M. A. w sytuacji, gdy jego ojciec w dacie wstąpienia do rezerwowej służby wojskowej w Izraelu utracił obywatelstwo polskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. IV SA/Wa 1925/09 oddalił skargę M. A. na powyższą decyzję. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. II OSK 1013/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ww. wyroku NSA stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Konieczność dokonania wykładni przepisu prawa oznacza, że przepis nie jest jednoznaczny. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, w ślad za organami orzekającymi, nie ocenił, czy zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie podał bowiem żadnych argumentów, które świadczyłyby, że decyzja stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącego została wydana z naruszeniem prawa, które należy kwalifikować jako rażące. W uzasadnieniu wyroku zostało przywołane pojęcie rażącego naruszenia prawa, lecz nie miało ono odzwierciedlenia w rozważaniach dotyczących oceny legalności decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Ponownie rozpoznając skargę M. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. IV SA/Wa 718/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. wskazując, że brak odniesienia się przez organ nadzoru do wymogu wykazania, iż naruszenie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego miało charakter rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), stanowiło naruszenie art. 153 p.p.s.a., stanowiącego o związaniu organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. Organ nadzoru podniósł, że ocena skutków wstąpienia ojca skarżącego do armii izraelskiej przed 19 stycznia 1951 r. wynikała z jednoznacznego brzmienia art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego w związku z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym, w którym brak jest zapisów, które mogłyby sugerować, że użyte w tych przepisach pojęcie służby wojskowej nie obejmuje któregokolwiek z jej rodzajów, w tym rezerwowej formy tej służby. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych, decyzja Wojewody Mazowieckiego stoi z tych względów w oczywistej sprzeczności z treścią wskazywanego przepisu prawa materialnego. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że nie można przyjąć, by Wojewoda Mazowiecki, jako organ I instancji, oparł się na jednej z dopuszczalnych wykładni art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w omawianym zakresie nigdy nie doszło bowiem do jakichkolwiek rozbieżności. W dacie wydania przez Wojewodę Mazowieckiego spornej decyzji obowiązywała interpretacja zawarta w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1783/06, która nie pozwalała na pominięcie zaświadczenia o służbie rezerwowej w wojsku państwa obcego jako dokumentu nie wpływającego na stwierdzenie przesłanki utraty obywatelstwa polskiego. Jeżeli Wojewoda Mazowiecki przyjął własną, dowolną interpretację art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, nieznajdującą oparcia w brzmieniu powołanego przepisu, zdaniem organu nadzoru, decyzja administracyjna w takiej sytuacji wydana jest rozstrzygnięciem dotkniętym wadą kwalifikowaną, niedającą się pogodzić z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Organ podniósł, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana również z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj, art. 7 i 77 k.p.a., albowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na wydanie decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez M. A.

Oddalając skargę M. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że rozstrzygając ponownie sprawę organ nadzoru prawidłowo zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. IV SA/Wa 718/11, gdyż dokonał oceny decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. z punktu widzenia przesłanki zawartej w art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie zawężał przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do odbycia szczególnego rodzaju służby wojskowej, a w szczególności nie ograniczał pojęcia wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do czynnej służby wojskowej. Oznacza to, że każde wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zezwolenia, bez względu na rodzaj służby, rodzi konsekwencję w postaci utraty z mocy prawa obywatelstwa polskiego. Mając na uwadze, że ojciec skarżącego wstąpił jako obywatel Izraela do obowiązkowej służby rezerwowej w armii izraelskiej, Minister słusznie uznał, że utracił on obywatelstwo polskie z dniem wstąpienia do wojska izraelskiego. W konsekwencji, na podstawie art. 13 tej ustawy, który stanowił, że nadanie i utrata obywatelstwa polskiego, o ile inaczej nie zastrzeżono w akcie nadania lub w orzeczeniu o utracie obywatelstwa, rozciąga się na żonę nabywającego lub tracącego obywatelstwo polskie, tudzież na jego dzieci, w wieku do lat 18, obywatelstwo polskie utracił także małoletni syn Z. A., skarżący M. A. W świetle powyższych ustaleń oraz unormowań prawnych Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo uznał, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. rażąco naruszyła jednocześnie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, a także art. 7 i 77 k.p.a. w związku z tym, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na wydanie decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącego.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższy wyrok złożył M. A., zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych dnia [...] stycznia 2012 r. oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie: art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, a także art. 135 p.p.s.a. w związku z błędnym ustaleniem i ocenieniem przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, bez uwzględnienia naruszenia art. 6, art. 7, art. 16, art. 77, art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku dostatecznych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że z treści uzasadnienia wyroku nie wynika, by Sąd poczynił wywody odnośnie do stopnia i charakteru naruszonego prawa. W szczególności, czy w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, czy też można co najwyżej mówić o błędnej wykładni przepisu lub jego niewłaściwym zastosowaniu. Pozostaje to w związku z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem, zgodnie z którym jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę na to, że naruszenie przez Wojewodę Mazowieckiego art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego nie przybierało charakteru naruszenia prawa w stopniu oczywistym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje na to, że skarżący zmierza do wykazania, iż naruszenie prawa, którego dopuścił się Wojewoda Mazowiecki miało charakter niesporny, niemniej nie może być oceniane jako kwalifikowane naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W sytuacji tak formułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu rozważenia wymaga kwestia tego, czy w sprawie niniejszej można mówić o zaistnieniu rażącego naruszenia art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego w związku ze stwierdzeniem posiadania przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego.

Odniesienie się do wskazanej kwestii wymaga w pierwszym rzędzie odwołania się do oceny prawnej dotyczącej sposobu rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa", które zostało wyrażone w prawomocnych orzeczeniach Sądów kontrolujących prawidłowość decyzji wydanych przez organ nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. Ma ona bowiem bezpośredni wpływ na sposób dokonywania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w rozstrzyganej obecnie sprawie. W wyroku z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. IV SA/Wa 418/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że o zaistnieniu przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić gdy, naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a jednocześnie niemożliwe jest dokonanie odmiennej wykładni przepisu prawa. Tak sformułowana interpretacja wiązała organ nadzoru, jak też Sądy orzekające w sprawie (art. 153 p.p.s.a.). W wyroku z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. II OSK 1013/10 Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do powyższej oceny, stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wyłącznie w odniesieniu do przepisów niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, cyt: " [...] konieczność dokonania wykładni przepisu prawa materialnego oznacza, iż przepis nie jest jednoznaczny. W takich przypadkach błąd w wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie tegoż przepisu.". Przedstawiona wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którą Sąd ponownie rozpoznający sprawę był związany na podstawie art. 190 p.p.s.a. została powtórzona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. IV SA/Wa 718/11. Jako ocena prawna dotycząca sposobu rozumienia przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy ocena ta wiązała, stosownie do art. 153 p.p.s.a., Ministra Spraw Wewnętrznych wydającego zaskarżoną decyzję, jak też Sąd w postępowaniu będącym obecnie przedmiotem kontroli instancyjnej.

Odnosząc przedstawioną wyżej ocenę prawną do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił odmiennej interpretacji przesłanki "rażącego naruszenia prawa", wadliwie jednak odniósł przyjęty sposób rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do okoliczności sprawy dotyczącej oceny wadliwości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdzającej posiadanie przez M. A. obywatelstwa polskiego. Stanowisko dopatrujące się naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie ma związek ze stwierdzeniem, że art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, stanowiący podstawę prawną wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., nie był przepisem, który w odniesieniu do treści w nim zawartej miał charakter jednoznaczny, przez co mógł podlegać różnej interpretacji przez podmioty (organy, sądy administracyjne) go stosujące. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął w swoich rozważaniach, że użyte w art. 11 pkt 2 cyt. ustawy sformułowanie odwołujące się do "wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym" było na tyle wieloznaczne, że mogło prowadzić do uznania, że jedynie odbywanie służby czynnej w obcych siłach zbrojnych wiązało się z utratą obywatelstwa polskiego. Powyższa norma pozostawała w związku z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. RP Nr 25, poz. 220), który odnosząc się do "przyjęcia obowiązków w wojsku obcym" nie formułował dyrektyw pozwalających w sposób niebudzący wątpliwości określić zakres znaczeniowy czynności polegających na "wstąpieniu" do sił zbrojnych innego państwa. To, że obecnie za prawidłowy uznaje się pogląd, według którego wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym miało miejsce także w sytuacji, gdy obywatel polski dobrowolnie przyjął obywatelstwo obce, skutkiem czego było objęcie go obowiązkiem wojskowym w państwie obcym i powołanie do służby rezerwowej w tym państwie, nie może być argumentem przesądzającym kwalifikowaną wadliwość decyzji interpretacyjnej opowiadającej się za stanowiskiem odmiennym. Na tle art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego możliwa była bowiem interpretacja nie wiążąca służby wojskowej, do której wstępowała określona osoba w państwie obcym, z jej rodzajami przewidzianymi w polskich przepisach dotyczących powszechnego obowiązku wojskowego (w tym rezerwową służbą wojskową). Mogła ona jednocześnie zastrzegać, że wstąpienie do służby wojskowej łączyć należy nie tyle z formalnym przyjęciem do struktur wojskowych i biernym podleganiem określonym obowiązkom, ale z czynnym wykonywaniem w tych strukturach zdań mieszczących się w potrzebach o charakterze wojskowym państwa obcego. Nie można przyjąć, by taka wykładnia art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego zupełnie nie znajdowała oparcia w ww. przepisie i ewidentnie pozostawała z nim sprzeczna (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 1612/11). Wykładnia językowa sformułowania "wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym", inaczej niż ocenił to Sąd I instancji, nie dostarczała bowiem wystarczających argumentów, które wskazywałyby na istnienie wyłącznie jednego możliwego sposobu rozumienia omawianego przepisu. Przy wskazywanej wieloznaczności, ustalenie prawidłowego rozumienia art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, a więc rozumienia zgodnego z intencją ustawodawcy, wymagało sięgnięcia do innych metod wykładni, których użycie wyłączało możliwość uznania, że wskazywany przepis był przepisem jednoznacznym w swojej treści.

Odnosząc się do przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów, nie można tracić z pola widzenia także tego, że kwalifikowanie danego sformułowania (przepisu prawa) jako jasnego jest możliwe w sytuacji, gdy ocena taka znajduje potwierdzenie w praktyce jego stosowania. Chodzi zatem o stwierdzenie, że dany przepis jest jednoznaczny, jeżeli jest jednolicie rozumiany przez podmioty, które dokonują jego wykładni operatywnej. W rozstrzyganym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał jednak podstaw do przyjęcia tego rodzaju ustalenia. W orzecznictwie sądowym dostrzegalna była bowiem linia orzecznicza, która skutek prawny polegający na utracie obywatelstwa polskiego łączyła z obowiązkiem wykazania przez organy właściwe do stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, że dana osoba wstąpiła do czynnej służby wojskowej w państwie obcym (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 18 grudnia 2007 r. sygn. IV SA/Wa 2254/07, z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. IV SA/Wa 2057/07, z dnia 25 września 2007 r. sygn. IV SA/Wa 1304/07, z dnia 13 września 2007 r. sygn. IV SA/Wa 1222/07, z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. IV SA/Wa 1016/07, z dnia 29 stycznia 2007 r. sygn. IV SA/Wa 2333/06, z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. IV SA/Wa 2361/05). W przywołanych orzeczeniach Sądy nie wskazywały wprawdzie w sposób wyraźny, że odbywanie rezerwowej służby wojskowej nie mieściło się w zakresie zastosowania art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, niemniej zapatrywanie tego rodzaju pośrednio można było wyinterpretować z uzasadnienia przywołanych wyroków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalenie skargi uzasadniał bowiem zaniechaniem przedstawienia przez skarżących zaświadczenia wydanego przez Armię Obrony Izraela o pełnym przebiegu służby wojskowej, w szczególności o przebiegu służby czynnej. Sam fakt odbycia przez skarżących (lub ich ojców) rezerwowej służby wojskowej, wynikający z przedstawianych przez nich zaświadczeń o przebiegu służby rezerwowej, nie dawał podstawy do przyjęcia, czy doszło do utraty przez te osoby obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.

W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych uznał, że w dacie wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nie istniała rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1783/06, w którym zostało zaprezentowane stanowisko, iż każde wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu, bez względu na rodzaj tej służby, rodziło skutek w postaci utraty obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Tak formułowany argument nie uwzględnia jednak tego, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydawany wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej strony, nie dokonuje powszechnie wiążącej wykładni prawa. Wykładnia określonego przepisu zawarta w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego nie jest jedynym dopuszczalnym sposobem rozumienia tego przepisu. Może być ona przyjmowana przez inne organy lub sądy, jeżeli nie zachodzi związanie tych podmiotów oceną prawną zawartą w wyroku na podstawie art. 153 lub art. 190 p.p.s.a., wyłącznie ze względu na siłę argumentów, które uzasadniają ocenę interpretacyjną, za którą opowiedział się sąd. W rozpoznawanej sprawie mieć należy na uwadze zbieżność czasową między datą orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny (21 grudnia 2007 r.) oraz datą wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego ([...] lutego 2008 r.), jak też to, że wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r. nie był orzeczeniem opublikowanym w zbiorze urzędowym wydawanym przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 42 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r. w odniesieniu do prawidłowej treści sformułowania "wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym" organ prowadzący postępowanie wszczęte wnioskiem M. A. z dnia 17 maja 2007 r. o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego mógł zatem nie zapoznać się z powodów innych aniżeli oczywiste zaniedbanie w ustaleniu sposobu dokonywania wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej w sprawach pozostających we właściwości rzeczowej tego organu. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, po dacie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., problem zakresu zastosowania art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego także nie był rozstrzygany w sposób w pełni jednolity. W prawomocnym wyroku z dnia 5 marca 2008 r. sygn. IV SA/Wa 87/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że wyjaśnienie przebiegu czynnej służby wojskowej skarżącego miało istotne znaczenie dla sprawy, albowiem ustalenia odnoszące się odbywania przez stronę służby rezerwowej w armii izraelskiej nie są okolicznością, która przesądzałaby kierunek rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej utraty obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Uwzględniając stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., zapatrywanie Sądu wyrażone w wyroku z dnia 5 marca 2008 r. należy zatem uznać za w całości sprzeczne z wykładnią wskazanego przepisu, do której nawiązał Minister Spraw Wewnętrznych w zaskarżonej decyzji.

Wskazane powyżej względy prowadzą do wniosku, że treść art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego mogła budzić istotne wątpliwości interpretacyjne. Organ nadzoru przy ocenie zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), której podstawa prawna oparta była na ww. przepisie, nie mógł zaprzeczyć powyższej okoliczności, jak też negować jej skali poprzez nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy stwierdzenie, że rozbieżność w sposobie interpretacji art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego dotyczyła jedynie "orzecznictwa organów I instancji". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób wadliwy odniósł się do powyższych kwestii, albowiem w zakresie wiążącej go oceny dotyczącej sposobu rozumienia "rażącego naruszenia prawa" nie określił poprawnie rodzaju wątpliwości interpretacyjnych, jakie wiązały się ze stosowaniem spornej normy ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Stwierdzenie, że przepis może budzić wątpliwości interpretacyjne i nie mają one charakteru jedynie pozornego każe przyjąć, że nadanie przepisowi znaczenia odbiegającego od sposobu jego rozumienia przez inny podmiot (organ nadzoru) uniemożliwia postawienie organowi administracji zarzutu podjęcia rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011r. sygn. II OSK 1155/10; wyrok NSA z dnia 14 września 2011r. sygn. II OSK 1779/10; wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r. sygn. II OSK 2007/10).

W tym stanie sprawy należy uznać, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się zasadny. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione, co dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego). Wadliwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego w stosunku do decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. poddanej kontroli organu nadzoru uzasadnia uchylenie obu decyzji. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ nadzoru powinien ustalić i ocenić, czy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mając na uwadze rozważania przyjęte w niniejszym orzeczeniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru powinien mieć jednocześnie na uwadze przedmiot decyzji i skutki prawne, jakie wiążą się z wyeliminowaniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. z obrotu prawnego w aspekcie konstytucyjnej zasady względnej niezbywalności obywatelstwa polskiego – art. 34 ust. 2 Konstytucji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1155/10, ONSAiWSA 2012/1/9).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.