Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1364/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez C. sp. z.o.o. z siedzibą w W. - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2011 r. Postanowieniem tym Prezydent odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2005 r. dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji obiektów sportowych oraz budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej i usługowej wraz z zapleczem parkingowym i technicznym: zadanie I obejmuje zachodnią część terenu - adaptację i modernizację istniejącego stadionu piłkarskiego i lekkoatletycznego, urządzenia trawiastego boiska treningowego oraz urządzenie ogólnodostępnych terenów rekreacji biernej; zadanie II obejmuje wschodnią część terenu - realizację zespołu zabudowy wielorodzinnej i usługowej wraz z niezbędnym zapleczem parkingowym i technicznym na dz. ew. nr [...] i [...] oraz części dz. ew. nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] stycznia 2011 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu P., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady W. z [...] listopada 2010 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] pod poz. [...], który obejmuje teren przedmiotowej inwestycji. Ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2005 r. W związku z powyższym organ administracji publicznej wszczął postępowania w oparciu o art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.], tj. w sprawie wygaśnięcia decyzji z [...] grudnia 2005 r.

Jednocześnie skarżąca Spółka wezwała - pismem z 25 listopada 2010 r. - organ planistyczny do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego ww uchwałą z [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania rejonu P. oraz uchwałą Rady W. z [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.

Mając na względzie powyższe ustalenia Spółka C. sp. z.o.o. w W. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy do czasu zakończenia będącego w toku postępowania w sprawie usunięcia naruszenia prawa zgodnie z ww wezwaniem.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Prezydent W. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji wskazując, iż należało rozważyć czy w sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. czy mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym obligującym organ do zawieszenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji uznał, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie stanowi zagadnienia wstępnego w toczącym się postępowaniu w trybie art. 65 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i wiąże jak każdy akt normatywny. Zatem plan taki musi być respektowany do czasu jego zmiany bądź stwierdzenia nieważności przez inny organ lub sąd.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - ponownie rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego zażalenia - podtrzymało stanowisko organu I instancji. Kolegium - powołując treść art. 65 u.p.z.p. - wskazało, iż skutek wygaśnięcia decyzji z [...] grudnia 2005 r. o warunkach zabudowy o ustaleniach innych niż ustalenia w planie miejscowym, nastąpił z dniem wejścia w życie tego planu, tj. w dniu [...] stycznia 2011 r. Zatem nawet fakt ewentualnego późniejszego kwestionowania ustaleń tego planu, nie zniweczyłby skutku w postaci wygaśnięcia ww decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji wskaże jedynie na fakt takiego wygaśnięcia z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc z mocą wsteczną (decyzja deklaratoryjna), o ile ustalenia tego planu są inne aniżeli w decyzji o warunkach zabudowy.

C. sp. z.o.o. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji z [...] kwietnia 2011 r. Skarżąca Spółka wskazała na naruszenie przez organ I instancji art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 7 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi Spółka, przytaczając stan sprawy, wskazała, iż postępowanie w sprawie usunięcia naruszenia prawa jest w toku. Wojewoda [...] - jako organ nadzoru - stwierdził, że uchwała nr [...] w sprawie uchwalenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. została podjęta z naruszeniem prawa. Mając na uwadze treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Spółka wywiodła, że również miejscowy plan uchwalony został z naruszeniem prawa. Sprzeczne z wykładnią art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest, w ocenie Spółki, przyjęcie, iż naruszenie prawa spowodowane uchwałą o zmianie Studium jest nieistotne. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem w sytuacji, gdy organ stwierdziłby, że uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego (a konkretnie § 27 uchwały z [...] listopada 2010 r.) jest niezgodna z prawem to rozstrzygnięcie to bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Nadto niezależnie od tego czy decyzja o wygaśnięciu ma charakter deklaratoryjny czy konstytutywny to powinna być wydana zgodnie z prawem. Nie jest zaś, w ocenie skarżącego, zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu, które pomija fakt, że toczy się postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść wydawanej decyzji (art. 7 K.p.a.). Konkludując skarżąca dodała, że poza pismami z 29 listopada 2010 r. i 6 grudnia 2010 r., nie otrzymała od organu żadnej informacji w sprawie toczącego się postępowania o usunięcia naruszenia prawa uchwałą zatwierdzającą plan miejscowy, pomimo upływu 7 miesięcy (skarga z dnia 29 lipca 2011 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. przedstawiciel skarżącej oświadczył, iż Spółka nie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwały W. z [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 97 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie:

• w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 (...),

• w razie śmierci przedstawiciela ustawowego,

• w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych,

• gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Przepis ten enumeratywnie wymienia sytuacje, w których możliwe jest zawieszenie przez organ postępowania. Postępowanie administracyjne jest uregulowanym prawem procesowym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zawieszenie natomiast postępowania jest to taki stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. W okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną, a po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo.

Odnosząc się do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. podnieść należy, iż kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego". Przez pojęcie to należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Tak sformułowana zasada nakłada na organ obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. A więc w myśl powołanego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe.

W rozpoznawanej sprawie należało uznać, w ocenie Sądu, iż nie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ prowadząc postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy musiałby oczekiwać na uprzednie rozstrzygnięcie wstępnego zagadnienia prawnego. Nadto dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia bez znaczenia pozostaje charakter prawny (deklaratoryjność, konstytutywność) decyzji wydanej na podstawie art. 65 u.p.z.p., albowiem kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest w ogóle istnienie bądź nie, postępowania, którego wynik będzie rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego istotnego dla rozstrzygnięcia postępowania głównego. Innymi słowy problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie - czy toczy się jakiekolwiek postępowanie, które można byłoby określić mianem zagadnienia wstępnego, od którego wyniku zależałoby wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu o wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2005 r.? Na tak postawione pytanie należy udzielić, w opinii Sądu, odpowiedzi negatywnej.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego

w myśl art. 53 § 2 P.p.s.a.- wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usuniecie naruszenia prawa. Wyjaśnić także należy relację między dwoma terminami, o których mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. 2 analizy tego przepisu wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, publ. O NSA i WSA z 2007 r., nr 3, poz. 60).

W rozpoznawanej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż skarżąca Spółka skierowała z dnia 25 listopada 2010 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady W. z [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania rejonu P. oraz uchwałą Rady W. z [...] października 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Wezwanie to zostało złożone między innymi do Wojewody [...], który pismem z 6 grudnia 2010 r. przekazał pismo skarżącej do Rady W., jako organu właściwego do jego rozpatrzenia. Niezależnie od powyższego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone bezpośrednio w Urzędzie Miasta W. i przy piśmie z 29 listopada 2010 r. przekazane do właściwej komórki organizacyjnej tego Urzędu. Z akt sprawy, a także z treści skargi i wyjaśnień przedstawiciela skarżącej złożonych na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. wynika, że organ właściwy do rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. Rada W. w terminie otwartym sześćdziesięciu dni nie udzieliła skarżącej żadnej odpowiedzi. Na rozprawie prezes zarządu skarżącej Spółki oświadczyła, iż Spółka nie złożyła do sądu skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Termin zatem do złożenia skargi do Sądu administracyjnego na obie ww uchwały Rady W. upłynął bezskutecznie.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia, jak i w chwili obecnej nie toczy się żadne postępowanie mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady W. z [...] listopada 2010 r. Tym samym nie można w niniejszej sprawie stwierdzić, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od jakiegokolwiek postępowania, wobec którego należałoby rozważyć - czy stanowi ono zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w kontrolowanej sprawie.

Jednocześnie, w kontekście twierdzeń skarżącej, wyjaśnienia wymaga kwestia działania organu nadzoru w postępowaniu planistycznym, tj. Wojewody [...], do którego skarżąca Spółka również złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Otóż wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami (art. 12 ust 2 u.p.z.p.) bądź odpowiednio uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych (art. 20 ust 2 u.p.z.p.) w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa. Z kolei stosownie do treści art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Ocena zatem, czy doręczona uchwała wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tego organu, postępowanie zaś w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu. Powyższe oznacza, iż złożenie przez skarżącą Spółkę wezwania do usunięcia naruszenia prawa do Wojewody [...] nie mogło uruchomić postępowania nadzorczego, co z resztą jednoznacznie wynika z pisma Wojewody z 6 grudnia 2010 r. Podnieść nadto należy, iż w myśl art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenia wydano z naruszeniem prawa. Treść powołanego przepisu bezspornie wskazuje, iż o nieistotności naruszenia prawa przy uchwalaniu zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała Rady W. z [...] października 2010 r.) nie przesądził Prezydent W. w postanowieniu z [...] kwietnia 2011 r, o odmowie zawieszenia postępowania, a organ nadzoru - Wojewoda [...] wydając rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Powołany art. 91 rozróżnia dwie wadliwości uchwał i zarządzeń przedkładanych organom nadzoru (por. ust. 1 i ust. 4), tj. nieistotne naruszenia prawa i naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Z rozstrzygnięciem o rodzaju wadliwości danej uchwały czy zarządzenia wiąże się kwestia skutków, jaki akt nadzoru wywołuje dla bytu prawnego kontrolowanego rozstrzygnięcia jednostki samorządu terytorialnego stopnia gminnego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa wywołuje ten skutek, że uchwała, choć wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne.

Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2011 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2011 r., pomimo że ich uzasadnienia nie odpowiadają wymogom z art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 126 K.p.a., odpowiadają prawu. Wskazane bowiem uchybienie rozważono w kategoriach naruszenia, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zaś w przedstawionym stanie rzeczy poza oceną Sądu pozostać musi wpływ ewentualnego postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego zapisów uchwały zatwierdzającej plan miejscowy na rozstrzygnięcie w sprawie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 65 u.p.z.p., albowiem z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wywiedziono wyżej obecnie nie toczy się żadne postępowanie, które należałoby rozważać w kategoriach zagadnienia wstępnego w sprawie prowadzonej w trybie powołanego art. 65 u.p.z.p., w szczególności sytuacji takiej nie tworzy samo wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 25 listopada 2011 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - skargę, jako pozbawioną podstaw, oddalił.