Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3070/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 171/18 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. M. i G. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 171/18 oddalił skargę Z. S. (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 20 czerwca 2017 r. M. i G. M. (dalej inwestorzy) złożyli wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami - na dz. nr [...] w obr. ewid. [...], gmina [...].

Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając ograniczenie jej prawa własności z uwagi na naniesienie błędnych, nieaktualnych granic, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z załącznika do odwołania, tj. m.in. protokołu granicznego oraz szkicu granicznego z czynności ustalenia przebiegu granic jej działek z nieruchomościami inwestorów.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej zwanej: "Pr. bud.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Z. S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Podniósł również, że projekt zagospodarowania działki był zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności sporządzony został z zachowaniem wymogów określonych w § 12, § 13 oraz § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1492, dalej jako rozporządzenie).

Organ wyjaśnił, że o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić wyłącznie wówczas, gdy naruszone zostały konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. Tymczasem dokonana analiza zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego wykazała zachowanie obowiązujących przepisów, w tym przepisów dotyczących warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu. Wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę nie jest właściwy do ustalania przebiegu granic nieruchomości, oznaczeń działek, numerów porządkowych wzniesionych budynków. Z kolei za treść mapy do celów projektowych odpowiada uprawniony geodeta, który sporządził mapę, zaś opracowania geodezyjno-kartograficzne do celów projektowych obejmują przygotowanie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wykonania projektu budowlanego. Podkreślił, że mapę do celów projektowych stanowi kopia aktualnej mapy zasadniczej z naniesioną dodatkową treścią, opatrzoną odpowiednią klauzulą. Wskazał, że za prawidłowe wykonanie mapy odpowiada uprawniony geodeta, który ustala czy dane z zasobu geodezyjnego, dotyczące położenia punktów granicznych spełniają kryteria dokładnościowe. Ponadto mapa do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, została sporządzona przez uprawnionego geodetę i opatrzona została klauzulą Starosty [...] zaświadczającą o przyjęciu treści mapy do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 maja 2017 r. (identyfikator [...]).

Odnosząc się do wniosku, dołączonego przez skarżącą do odwołania, o przeprowadzenie dowodu z przedłożonego protokołu granicznego, opracowanego przez uprawnionego geodetę, organ odwoławczy uznał, że nie stanowił on samodzielnego dokumentu dotyczącego ustalenia nowych granic działek objętych rozgraniczeniem. Wskazał, że projektowany budynek mieszkalny inwestorów na dz. nr [...] został usytuowany w najmniejszej odległości ok. 5,7 m (przy nierównoległym usytuowaniu budynku względem granicy) od granic z dz. nr [...], będącą własnością Z. S. Organ podał także, że nawet ewentualna zmiana przebiegu granic objętych rozgraniczeniem, zatwierdzoną decyzją ostateczną, z uwagi na zakres ewentualnej zmiany, nie spowoduje żadnych istotnych zmian w usytuowaniu projektowanego budynku z powodu ww. odległości budynku projektowanego do granicy nieruchomości. Dodał, że inwestor przedstawił stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś przedłożony projekt budowlany był kompletny i został wykonany oraz sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego.

Skarżąca wniosła na opisaną wyżej decyzję Wojewody Małopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. M. M. i G. M. wnieśli o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, a skarżącą jest okoliczność polegająca na tym, że skarżąca kwestionuje przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] do której posiada tytuł prawny, a działką dz. nr [...] w obr. ewid. [...], gmina [...], objętą pozwoleniem na budowę, podnosząc, że inwestorzy nie dysponują tytułem prawnym do terenu, na którym mają być prowadzone roboty budowlane.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w kwestii związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej pozwolenia na budowę, a sprawą o rozgraniczenie pomiędzy działką, na której planowana jest inwestycja a działką sąsiednią, w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy. Według pierwszego z nich, w razie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja - mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Według drugiego, dominującego poglądu, ewentualny spór o granice działki (który podnosi skarżąca) na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Sąd opowiedział się za drugim poglądem uznając, że skoro jednym z wymogów wniosku o zatwierdzenie pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest to w zakresie wykazania takiego prawa wymóg wystarczający, to dopóki takie oświadczenie nie zostanie skutecznie zakwestionowane, korzysta ono z domniemania jego zgodności ze stanem prawnym. W ocenie Sądu zakwestionowanie takiego oświadczenia, a więc obalenie wynikającego z niego domniemania nie może jednak nastąpić poprzez samo twierdzenie strony niepoparte jakimkolwiek dokumentem, decyzją administracyjną, czy orzeczeniem sądu.

Dalej Sąd wskazał, że podziela stanowisko organu II instancji, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę nie jest właściwy do samodzielnego ustalania przebiegu granic nieruchomości, oznaczeń działek, numerów porządkowych wzniesionych budynków. Trafny i oparty na prawie jest także pogląd, że za treść mapy do celów projektowych odpowiada uprawniony geodeta, który sporządził mapę, z kolei opracowania geodezyjno-kartograficzne do celów projektowych obejmują przygotowanie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wykonania projektu budowlanego. Mapę do celów projektowych stanowi kopia aktualnej mapy zasadniczej z naniesioną dodatkową treścią, opatrzoną odpowiednią klauzulą, przy czym za prawidłowe wykonanie mapy odpowiada uprawniony geodeta, który ustala czy dane z zasobu geodezyjnego, dotyczące położenia punktów granicznych spełniają kryteria dokładnościowe. To geodeta zgłasza pracę do właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, dokonuje porównania mapy z terenem, wykonuje pomiary uzupełniające, wprowadza dodatkowe elementy związane z inwestycją i składa wyniki swojej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tak złożona dokumentacja podlega weryfikacji w zakresie zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Po przyjęciu operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uprawniony geodeta składa stosowny wniosek o uwierzytelnienie dokumentów urzędową klauzulą. W ocenie Sądu, mapa do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, została sporządzona przez uprawnionego geodetę i opatrzona została klauzulą Starosty [...] zaświadczającą o przyjęciu treści mapy do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 maja 2017 r.

Sąd I instancji stwierdził także, że protokół graniczny nie stanowi samodzielnego dokumentu dotyczącego ustalenia nowych granic działek objętych rozgraniczeniem. Takim dokumentem mógłby być przykładowo oryginał lub odpowiedni odpis ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] wypowiadającej się wyraźnie o przedmiotowych działkach, wydanej na podstawie m.in. protokołu granicznego wraz ze szkicem granicznym. Zarazem takiego samodzielnego i wystarczającego charakteru nie posiadają kserokopie ww. dokumentów załączonych przez skarżącą do skargi. Zarówno ich forma, w postaci kserokopii nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem, brak informacji w przedmiocie ostateczności kopii przedłożonej decyzji i brak nawiązania w jej treści do działki nr [...] jak i w związku z tym odformalizowana treść, z której skarżącą chce wywieść dla siebie korzystne skutki prawne - nie dezawuuje w żadnym stopniu, w ocenie Sądu, mocy dowodowej ustaleń podjętych przez właściwe organy.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, inwestorzy przedstawili stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej, w aktach sprawy brak jest ostatecznych i odpowiednio prawomocnych dokumentów urzędowych, lub ich prawidłowo sporządzonych odpisów, w postaci aktów administracyjnych lub wyroków sądowych wskazujących na inny przebieg granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami, niż to wynika z mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i opatrzonej klauzulą Starosty [...] zaświadczającą o przyjęciu treści mapy do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 maja 2017 r. (identyfikator [...]), nie ma także wiarygodnego dowodu wskazującego bezpośrednio na toczące się przed sądem postępowanie w przedmiocie kwestionowanej przez skarżącą granicy, a przedłożony projekt budowlany jest zarazem kompletny i został wykonany oraz sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania, sprawdzenia zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego. Sąd I instancji stwierdził, że skoro jednym z wymogów wniosku o zatwierdzenie pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest to w zakresie wykazania takiego prawa wymóg wystarczający, to dopóki takie oświadczenie nie zostanie skutecznie zakwestionowane, korzysta ono z domniemania jego zgodności ze stanem prawnym. W ocenie Sądu, zakwestionowanie takiego oświadczenia, a więc obalenie wynikającego z niego domniemania nie może jednak nastąpić poprzez samo twierdzenie strony niepoparte jakimkolwiek wiarygodnym dowodowo dokumentem, decyzją administracyjną, czy orzeczeniem sądu.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu II instancji, że nawet ewentualna zmiana przebiegu granic objętych rozgraniczeniem, zatwierdzoną decyzją ostateczną, z uwagi na pośrednio wynikający z akt sprawy potencjalny zakres ewentualnej zmiany, nie spowoduje żadnych istotnych zmian w usytuowaniu projektowanego budynku z powodu ww. odległości budynku projektowanego do granicy nieruchomości.

W konsekwencji Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Wraz ze skargą kasacyjną złożyła też wniosek o zwolnienie jej od ponoszenia kosztów sądowych. Jednocześnie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 33 Pr. bud. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż kwestia przebiegu granic w przedmiotowej sprawie, mająca znaczenie dla parametrów działki inwestora nie stanowi zagadnienia wstępnego, podczas gdy skarżąca udowodniła, iż granice biegną odmiennie aniżeli podają to inwestorzy, co skutkuje poważnymi wątpliwościami co do wadliwości prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 33 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż inwestorzy ubiegając się o wydanie pozwolenia na budowę, przedłożyli kompletną, wymaganą dokumentację, opracowaną zgodnie z przepisami prawa oraz wymaganymi standardami, podczas gdy dokumentacja ta jest wadliwa, co przejawia się w opracowaniu projektu budowlanego na mapie z wrysowanymi granicami pomiędzy nieruchomościami, wskazującej przebieg granic przed rozgraniczeniem nieruchomości inwestorów i skarżącej, które miało miejsce w 2016 roku, a co istotnie wpływa na parametry działki inwestora,

3. dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie jego wszechstronnego rozważenia, skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów, a w szczególności analiza przedłożonych przez nią dokumentów, winna doprowadzić zarówno organy postępowania administracyjnego uczestniczące w sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, do wątpliwości w zakresie prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji uwzględnieniem skargi,

4. dokonanie dowolnej oceny dowodów polegającej na przyjęciu, iż skarżąca nie przedłożyła ostatecznych i odpowiednio prawomocnych dokumentów wskazujących na inny przebieg granicy pomiędzy jej działką, a działką inwestora, podczas gdy skarżąca prawidłowo udowodniła ten fakt, przedkładając decyzję wójta gminy [...] oraz protokół graniczny z rozgraniczenia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestorzy wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Podstawa kasacyjna odnosząca się do naruszenia art. 33 Pr. bud. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz art. 35 ust.1 pkt 3 Pr. bud., pomijając jej wadliwą konstrukcję (brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz wskazanie niepełnych jednostek redakcyjnych art. 33 i art. 35 Pr. bud.), nie zasługiwała na aprobatę z racji na to, że w sprawie po pierwsze nie zaistniało "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na działce nr [...] w obr. ewid. [...], gmina [...] oraz po drugie wobec braku przesłanek do przyjęcia, że organ architektoniczno-budowlany dokonał wadliwej kontroli przedłożonego projektu budowlanego.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie wbrew temu co sugerowałby zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczył kwestii istnienia zagadnienia wstępnego w postaci prowadzonego równolegle postępowania rozgraniczeniowego, ale tego czy możliwe jest zakwestionowanie przez organ architektoniczno-budowlany na etapie kontroli projektu budowlanego, treści mapy zasadniczej, w oparciu o który sporządzono projekt zagospodarowania działki w sytuacji, gdy mapa ta została przyjęta do zasobów geodezyjnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie mapa zasadnicza, która została wydana inwestorom przez organ geodezyjny do celów projektowych, jest niezgodna ze stanem rzeczywistym wynikającym z przeprowadzonego na wniosek skarżącej w 2016 r. postępowania rozgraniczeniowego. Zatem skarżąca nie powołuje się na trwający proces rozgraniczeniowy, ale kwestionuje prawidłowość przebiegu granic wskazanych w wydanej do celów projektowych mapie.

Na tak postawione pytanie prawne należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ustawodawca uzależnia między innymi od przedłożenia przez inwestora projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie ewidencyjnej 34 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. To właśnie aktualne dane ewidencyjne, w tym przebieg granicy (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2017 r. poz.2101 ze zm.), stanowią dla organu administracji punkt odniesienia w ocenie zgodności projektu z warunkami techniczno-budowlanymi, w tym co do odległości projektowanego obiektu od granicy. Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Także więc i z tego punktu widzenia postrzeganie toczącego się postępowania rozgraniczeniowego jako zagadnienia wstępnego nie znajduje uzasadnienia. Mapa zasadnicza, zdefiniowana w art. 2 pkt 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jako wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów, jest elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 tej ustawy, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. W myśl art. 12b powołanej ustawy przyjęcie wszelkich materiałów do zasobu następuje w wyniku ich pozytywnej weryfikacji przeprowadzanej przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficzne pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ ten wydaje materiały przyjęte do zasobu, uwierzytelniając je za pomocą stosownej klauzuli, która daje pewność organowi zatwierdzającemu projekt budowlany, że został on sporządzony na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1088/18, Legalis nr 2195755).

Dlatego podzielić trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, nie można kwestionować treści mapy zasadniczej opatrzonej taką klauzulą. Należy przyjąć, że mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w którym naniesiono na niej projektowaną inwestycję. To w odniesieniu do tego stanu ujawnionego poza postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, w szczególności granic i numerów działek, wytyczono projektowany budynek, wyznaczając linie rozgraniczające teren inwestycji od pozostałych działek. Projekt budowlany, a także zatwierdzająca go decyzja nie kreują stanu, który poprzedza realizację inwestycji, lecz jedynie ten stan odnotowują i uwzględniają. Projekt sporządza się bowiem niejako na bazie czy w uwarunkowaniach zilustrowanych na mapie zasadniczej i nieistotne z jego punktu widzenia jest to, jak te okoliczności przedstawiały się wcześniej, czy też później oraz jakie zdarzenia do nich doprowadziły, m.in. to, jakie były wcześniej granice i numery działek uwidocznionych na mapie, z jakich innych działek je wydzielono i w drodze jakich decyzji. Organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę musi się jedynie upewnić, czy projekt budowlany sporządzono z wykorzystaniem aktualnej mapy zasadniczej (opatrzonej klauzulą) i nie może badać jej prawidłowości, gdyż do tego uprawniony został organ Służby Geodezyjnej i Kartograficzne, działający w odrębnym trybie. Zatem w sytuacji gdy inwestor przedłożył projekt zagospodarowania terenu nawiązujący do stanu aktualnie wynikającego z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie może kwestionować tych ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3257/19, LEX nr 2785314). Jeżeli skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość przedłożonej przez inwestora mapy zasadniczej, w sytuacji gdy mapa ta posiada klauzulę zgodności z danymi przyjętymi do zasobu geodezyjno-kartograficznego, powinna dochodzić swoich praw w odrębnym postępowaniu przed organem geodezyjno-kartograficznym.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew stanowisku strony skarżącej - w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sposób w jaki przedstawiono to skardze kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przywołanego przepisu prawa stanowiącego wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w którym decyzja ta została wydana, w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa - jak w pełni zasadnie należałoby wnioskować na podstawie jego treści, a także rodzaju, a tym samym istoty przeszkody procesowej, o której w nim mowa - zagadnienie wstępne, to zagadnienie, którego elementy konstrukcyjne są następujące, a mianowicie: wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy; istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), które - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - stanowi tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), a które może stanowić odrębny przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd jest - co trzeba podkreślić - koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Przy tym, co również ma swoje znaczenie, zależności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tego ostatniego na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" - co trzeba podkreślić - rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1792/19). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14). To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy tym, rekonstrukcja treści przywołanego przepisu, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać wynikającego z tego przepisu obowiązku ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza - co należy stanowczo zaakcentować - treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, tj. decyzji wydawanej w sprawie głównej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2018), co oznacza, że kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się, nie może być rozstrzygnięta - zgodnie z zasadą aktualności - sprawa administracyjna (por. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2003/10, s. 31). Przedstawione podejście do rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie uzasadnia więc, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiska strony skarżącej, że jest nim w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu prawa, okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z treścią mapy zasadniczej wydanej przez organ geodezyjno-kartograficzny do celów projektowych. Nawet gdyby przyjąć, że w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3957/18, LEX nr 3199877).

W tej sytuacji ustaleń organów, które zasadnie nie zakwestionowały mapy zasadniczej opatrzonej klauzulą zgodności z zasobami geodezyjno-kartograficznymi, nie można uznać za dowolne, co czyni również bezzasadnymi zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które również wprost w zarzutach kasacyjnych nie zostały wymienione. Jak również nie zostały przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, co oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą precyzyjnie wskazywać przepisy, których naruszenie stanowi podstawę kasacyjną. W tej sprawie skarżąca nie wskazała w podstawie kasacyjnej podnoszącej naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, żadnego z naruszonych przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów p.p.s.a. Nie jest natomiast rolą sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżącej kasacyjnie. Należy również zauważyć, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. W niniejszej sprawie brak jest takiego uzasadnienia, a z całą pewnością za takie nie można uznać przywołanie treści przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie oddalił również wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na brak podstaw prawnych takiego orzeczenia. Stosownie bowiem do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.