Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 957/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1054/13 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od J. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1054/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy postanowienie Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczące negatywnego uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji J. S. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej, zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz zjazdem z drogi publicznej, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...], położonych w obrębie P., gmina J.

Sąd wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta Jędrzejowa, w ramach postępowania prowadzonego na wniosek J. S. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 dalej - "u.p.z.p."), przedstawił Staroście Powiatu Jędrzejowskiego projekt decyzji o warunkach zabudowy ww. inwestycji, do uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta Jędrzejowski odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia użytków rolnych klasy II, IIIa i IIIb na cele nierolnicze.

Rozpatrując zażalenie J. S. na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że z treści art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r., nr 102 poz. 651 ze zm. dalej - "u.g.n."), wynika konieczność uzgodnienia planowanej inwestycji w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. Przedmiotem uzgodnienia była jedynie ocena zgodności projektowanego zamierzenia z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienie uregulowane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu ochronę, o jakiej mowa w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dalej ustawa o ochronie gruntów (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm. dalej "u.o.g.r.l."). Zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega między innymi na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Zadaniem organu było więc najpierw ustalenie, czy planowana inwestycja będzie przebiegać przez grunty rolne i czy nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych oraz czy nie koliduje z rolnym charakterem gruntu. W oparciu o wypis z rejestru gruntów organ ustalił, że działka nr [...] o powierzchni 0,0393 ha stanowi użytek rolny oznaczony symbolem S-RII o pow. 0,0004 ha, RIIIa o pow. 0,0393 ha, RIIIb o pow. 0,0899 ha, B-RIVa o pow. 0,0012 ha, natomiast działka nr [...] o pow. 0,47 ha stanowi użytek rolny oznaczony symbolem S-RII o pow. 0,2292 ha, RIIIa o pow. 0,0033 ha, B-RIVa o pow. 0,2375 ha. Organ wyjaśnił również, że według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Jędrzejów, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. teren, na którym znajdują się obie przedmiotowe działki zlokalizowany był na obszarze oznaczonym symbolem 23.3-R – "teren upraw polowych...", a tym samym w trybie tego planu nie była wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Nie było w związku z tym możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji planowanej na obszarze wymagającym zgody na przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ zauważył dalej, że według nowego, obowiązującego od dnia 26 maja 2013 r. brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.l., wyłączone zostało kryterium obszarowe dotyczące możliwości odrolnienia użytków rolnych klas I-III. Powodem takiej zmiany ustawodawczej było uznanie za konieczne poddania wzmocnionej ochronie możliwości przeznaczania na cele nierolne i nieleśne gruntów rolnych o najwyższej klasie bonitacyjnej. Dotychczasowe unormowanie powodowało bowiem obchodzenie konieczności uzyskiwania zgody ministra na wyłączenie poprzez dokonywanie podziału większych nieruchomości na działki nie przekraczające powierzchni 0,50 ha w celu przekształcania ich na grunty o innym charakterze niż rolny. W efekcie w obecnym stanie prawnym, każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości podnosząc zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kpa poprzez niepodejmowanie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez pominięcie istotnej okoliczności mającej wpływ na rozstrzygnięcie przez przyjęcie, iż planowana inwestycja przewidziana jest na działce [...] oraz na części działki nr [...] na użytkach rolnych zamiast gruntach rolnych zabudowanych, co skutkowało błędnym ustaleniem, iż przewidziany pod realizację inwestycji obszar na w/w działkach stanowi użytek rolny klasy II, IIIa, IIIb i że dla tych działek wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, którą uzyskuje się w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 3 u.o.g.r.l. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja inwestycji skarżącego narusza zakaz zmiany przeznaczenia gruntu i koliduje z charakterem gruntu, a nadto poprzez błędną wykładnię wyłączającą możliwość zabudowy działki skarżącego poza istniejącym siedliskiem, gdy tymczasem możliwość taka istnieje.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawa o ochronie gruntów rolnych w art. 7 ust. 1 stanowi, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody właściwych organów i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgody takiej nie wymaga jednak przeznaczenie gruntów rolnych pod zabudowę siedliskową.

Uchybień organów rozpoznających sprawę autor skargi dopatrzył się w błędnym ustaleniu, iż teren inwestycji stanowi użytek rolny, podczas gdy działka [...], a po podziale pod rozbudowę drogi [...] działka [...] i [...] jest siedliskiem zabudowanym trzema budynkami, w tym jednym mieszkalnym, który dotychczas stanowił ośrodek życia skarżącego. Z załącznika - mapy sytuacyjno - wysokościowej do celów projektowych wynika, że na działce [...] zlokalizowane są trzy budynki. Obowiązkiem organów było zweryfikowanie twierdzeń skarżącego i ustalenie czy jest to użytek rolny, czy też może działka siedliskowa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1054/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Jędrzejowskiego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że podstawą materialno-prawną postanowienia organu I instancji utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem, był przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 5 i 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienie to dotyczy inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n., gruntami takimi są nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak stanowi art. 5 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., starosta wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, jest organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych, jeżeli przepisy cytowanej ustawy nie stanowią inaczej. Według natomiast art. 7 ust. 2 i ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, przy czym przeznaczenia takiego dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie uznał, że przy rozstrzyganiu sprawy zastosowanie miały przepisy ustawy o ochronie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie w dniu 26 maja 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz.503). Wynikało to bowiem z powszechnie respektowanej zasady bezpośredniego działania przepisów prawa administracyjnego oraz braku jakichkolwiek przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej z dnia 8 marca 2013 r.

Następnie należy zauważyć, że z przytoczonego wyżej przepisu art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. wynika a contrario, że przewidzianej w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. zgody, nie wymaga przeznaczenie gruntów rolnych na cele rolnicze.

Przytoczone wyżej przepisy przewidują konieczność oceny wniosku o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. na dwóch płaszczyznach. Najpierw konieczne jest stwierdzenie, czy dla danego gruntu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymagane jest uzgodnienie z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. O tym, które grunty wymagają takiego uzgodnienia przesądza treść przytoczonego wyżej art. 92 ust. 2 u.g.n. Jeżeli uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. okaże się konieczne, organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w trybie art. 106 § 2 Kpa zwraca się do właściwego organu o zajęcie w tej kwestii stanowiska. Następnie właściwy organ, czyli w sprawach ochrony gruntów rolnych właściwy starosta ocenia, czy wniosek o uzgodnienie zasługuje na uwzględnienie, czy też nie.

Z treści art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. wynika, że pozytywną przesłanką takiego uzgodnienia w toku postępowania z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., nie jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgoda ta bowiem istotnie warunkuje możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale dokonywanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. nie dotyczy natomiast przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, dokonywanego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., a więc w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Nie oznacza to jednak, że pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych nie jest możliwe. Organ dokonujący tego uzgodnienia ma bowiem również obowiązek stwierdzić, czy planowane przedsięwzięcie rzeczywiście polega na przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze, czy też może jednak na cele rolnicze. W razie pozytywnej odpowiedzi na takie pytanie obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o uzgodnienie, będzie jego uwzględnienie poprzez pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji wskazał, że taka sytuacja może mieć miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne zostało natomiast zdefiniowane w tej ustawie jako ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.). W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, że nie każda zabudowa wiąże się z utratą przez działkę charakteru rolnego, bowiem może być na niej nadal prowadzona działalność rolnicza (wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 r., II SA/Lu 424/09. Lex nr 589177). Należy w szczególności przyjąć, że przeznaczenie działki gruntu pod budowę siedliska gospodarstwa rolnego, w czym mieści się również budowa domu mieszkalnego, również stanowi ustalenie rolniczego sposobu użytkowania gruntów rolnych w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów. Uzgodnienie więc projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej, zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz zjazdem z drogi publicznej, na działkach wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, może być pozytywne jeżeli okaże się, że planowany budynek mieszkalny miałby stać się częścią siedliska gospodarstwa rolnego.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów (k. 9 akt administracyjnych), działka nr ewid. [...] położona w miejscowości P., obejmująca grunty rolne stanowiące użytki rolne w większości klas II-III, będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej, zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz zjazdem z drogi publicznej, stanowi własność skarżącego J. S., ale pozostaje w dzierżawie W. G., dotyczącej gospodarstwa rolnego. Natomiast druga działka oznaczona numerem [...], której część tylko jest przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., w związku z planowaną budową na niej drogi ekspresowej [...]. Jak wynika z zażalenia J. S., a także z postanowienia Sądu Rejonowego w J. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. Akt [...] i postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] (k. 24 i 26 akt administracyjnych), działka nr [...] zabudowana domem i budynkami gospodarczymi skarżącego, który prowadził wcześniej gospodarstwo rolne, została nabyta przez Skarb Państwa pod budowę drogi krajowej [...] na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...]. W efekcie J. S. utracił budynki stanowiące wcześniej siedlisko jego gospodarstwa rolnego, co zmusiło go do przeprowadzenia się do pobliskiej miejscowości D. Nie można w tej sytuacji wykluczyć, że jego zamiarem jest odtworzenie tego siedliska na sąsiedniej działce oznaczonej numerem [...], która pozostała jego własnością. Na przeszkodzie takiemu przypuszczeniu nie stoi też w ocenie Sądu fakt wydzierżawienia przez skarżącego gospodarstwa rolnego wraz z działką nr [...], na rzecz osoby trzeciej. Na skutek bowiem braku jakichkolwiek ustaleń organów w tej kwestii, nie jest w sprawie wiadome na jak długo została zawarta ta dzierżawa i czy skarżący po wybudowaniu planowanego domu nie planuje podjęcia działalności rolniczej osobiście, czy też przy pomocy innych osób. Należy bowiem zauważyć, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie musi polegać wyłącznie na osobistym wykonywaniu wszelkich prac niezbędnych dla jego funkcjonowania, ale może być również realizowane poprzez zarządzanie takim gospodarstwem, zwłaszcza w sytuacji zamieszkiwania w nim.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), przez uchylenie decyzji Kolegium i decyzji organu I instancji, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 7 i 77 Kpa.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że stosownie zaś do art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przytoczonych przepisów wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości konieczność uzgodnienia planowanej inwestycji w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w odniesieniu do działki nr [...] i nr [...]. Wykonując dyspozycje cytowanych wyżej przepisów, organ prowadzący postępowanie główne - Burmistrz Jędrzejowa, zwrócił się do organu właściwego - Starosty Jędrzejowskiego - o uzgodnienie wyżej opisanej inwestycji. Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego była jedynie ocena zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienie uregulowane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu ochronę, o jakiej mowa w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 3 tej ustawy ochrona gruntów polega na:

- ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne,

- zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Kolegium podkreśliło, że granice rozpoznania wniosku w trybie art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. określa treść wniosku. Kolegium podniosło, iż strona nie wnioskowała o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym. A zatem Sąd nakazując organowi dokonanie ustaleń faktycznych w przedmiocie wniosku wychodzi poza zakres, wniosku strony. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego rozszerzania zakresu wniosku. A zatem skoro strona ani we wniosku ani w odwołaniu nie podnosiła, że zamierza odbudować siedlisko gospodarstwa rolnego to Sąd bezpodstawnie uznał, że Kolegium nie dopełniło wymogów określonych w art. 7 i 77 Kpa bowiem stosownie do art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy I i II instancji związane były treścią wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze. zm. dalej - "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, co oznacza, że istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zasadnie podnosi, że Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 Kpa albowiem nie poczyniły ustaleń istotnych dla wyniku sprawy, a mianowicie m.in. nie ustaliły czy inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego, o jakiej powierzchni i czy planuje odbudowanie utraconego siedliska.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej należy wskazać na wstępie na charakter i zakres przedmiotowy postępowania uzgodnieniowego. Z art. 60 w związku z art. 53 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, który zwraca się do organu właściwego do dokonania uzgodnienia, o wyrażenie zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Organ uzgadniający dokonuje więc oceny projektu decyzji pod kątem jego zgodności z przepisami szczególnymi. Zaznaczyć należy, że przedmiotem takiego uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzgadniający nie bada czy zamierzona inwestycja jest możliwa do realizacji na określonym terenie, a jedynie czy przedłożony mu do uzgodnienia projekt decyzji uwzględnia ograniczenia w zakresie przepisów szczególnych (por wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 878/11 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej – "CBOSA").

Stąd też podstawowym zagadnieniem organu prowadzącego postępowanie główne jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków, to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, co nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Dlatego też dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków, czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji (vide: wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 125/11 oraz z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 3204/14, CBOSA).

Sąd I instancji przyjął, że organ uzgodnieniowy nie ustalił, czy ewentualnym zamiarem inwestora mogło być odtworzenie siedliska, wobec czego uznał, iż niezbędnym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia, a rolą organu uzgodnieniowego będzie ustalenie zamiarów inwestora dotyczących planowanej inwestycji.

Takiego stanowiska nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że rolą organu uzgadniającego jest ustalenie, czy przedsięwzięcie rzeczywiście polega na przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze, czy też jednak na cele rolnicze. Wskazać trzeba, że organ uzgadniający projekt decyzji nie jest władny bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, natomiast może potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych. Rolą takiego organu jest bowiem stwierdzenie, czy wskazana w projekcie decyzji zmiana zagospodarowania terenu daje się pogodzić z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych. Jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie nie było obowiązkiem organu uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy dokonywanie własnych ustaleń dotyczących ewentualnych zamiarów inwestora. Organ uzgadnia bowiem konkretny projekt decyzji pod kątem możliwości pogodzenia rolniczego przeznaczenia gruntów z konkretnie wskazaną w tym projekcie zmianą zagospodarowania teren. Natomiast to z jakiego rodzaju zmianą zagospodarowania terenu mamy do czynienia w konkretnej sprawie zależy od woli inwestora, którą wyraża on we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W pełni zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że organ uzgadniający nie jest uprawniony do samodzielnego rozszerzenia zakresu wniosku, a inwestor w toku postępowania nie wskazywał, aby zamierzona inwestycja dotyczyła siedliska gospodarstwa rolnego. Wniosek ten dotyczył inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej, zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz zjazdem z drogi publicznej i taki projekt decyzji został przedstawiony do uzgodnienia.

Sąd I instancji w sposób nieuprawniony zobowiązał organ do dokonywania dodatkowych ustaleń w zakresie: rodzaju inwestycji planowanej na terenie objętym wnioskiem, zamiaru prowadzenia przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego czy taż zawartej przez wnioskodawcę umowy dzierżawy. Takie działanie organu uzgadniającego wykraczałoby poza zakres dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 106 § 4 kpa. Przedmiotem uzgodnienia jest bowiem projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7 kpa i art. 77 § 1 Kpa uznać należało za zasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwalało na zastosowanie art. 188 Ppsa. – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Jak bowiem wynika z treści art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, na cele nierolnicze i nieleśne, wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zasady nie istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla trenu stanowiącego grunty rolne o klasie I-III. W art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustawodawca przewidział wyjątek od zasady wynikającej z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. wskazując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku gdy teren objęty wnioskiem został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] o powierzchni 0,0393 ha stanowi użytek rolny oznaczony symbolem S-RII o pow. 0,0004 ha, RIIIa o pow. 0,0393 ha, RIIIb o pow. 0,0899 ha, B-RIVa o pow. 0,0012 ha, natomiast działka nr [...] o pow. 0,47 ha stanowi użytek rolny oznaczony symbolem S-RII o pow. 0,2292 ha, RIIIa o pow. 0,0033 ha, B-RIVa o pow. 0,2375 ha. Bezspornym pozostaje również, że grunty te nie zostały objęte zgodą na nierolnicze ich przeznaczenie uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego też względu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zasadnie orzekł o negatywnym uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa i art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 Ppsa jak w punkcie 2 sentencji.