Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 288/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 5 ust. 1 i 2, par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 roku sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K. A. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania K.A., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta Ł. ustalił na wniosek K.A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi, układem komunikacyjnym oraz zewnętrznymi parkingami wielostanowiskowymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy A nr 547 na części działki nr ewid.192/2 w obrębie [...]

Od powyższej decyzji odwołał się inwestor wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z pewnością nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w przepisach. Jego zdaniem nie został należycie uzasadniony obszar analizowany wzięty do oceny przez organ, tym bardziej, że inwestor wnioskował o jego rozszerzenie. Odwołujący poddał w wątpliwość ustalone parametry wskaźnika powierzchni zabudowy, podnosząc, że w obszarze analizowanym występuje wskaźnik o wartości 0,14, 0,15 i 0,21, co dawałoby podstawę do ustalenia tego parametru wyższego, niż w zaskarżonej decyzji.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t Dz.U. z 2015 r., poz. 199) – w skrócie "u.p.z.p", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że według części opisowej analizy urbanistyczno-architektonicznej granice obszaru analizowanego wyznaczono w oparciu o szerokość frontu działki - 3 x 97m = 291 m. Organ wyjaśnił, że tak wyznaczony obszar odpowiada przepisom ustawy i rozporządzenia oraz zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania. Przeprowadzona w jego granicach analiza urbanistyczna pozwoli stwierdzić, czy został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że obszar przyjęty do analizy może oczywiście, być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jednakże organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie może stanowić jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". W niniejszej sprawie organ wskazał, iż wyznaczenie w ten sposób obszaru analizowanego nastąpiło nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy i było nacelowane na utrzymanie istniejącego ładu przestrzennego. Jest to - zdaniem Kolegium - prawidłowe uzasadnienie przyjętego stanowiska. Organ II instancji odnosząc się w tym miejscu do zarzutów odwołania wskazał, że wyznaczony obszar analizowany, daje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, zatem brak było podstaw do jego rozszerzenia. Kolegium nadmieniło, że pomimo, iż organ stwierdził, że dominującą formą zabudowy w obszarze jest jednorodzinna, to jednak ocena zgodności z prawem inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy nie jest sprzeczna z istniejącą zabudową, co ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie.

SKO analizując działania organu administracji wskazało, że działka nr ewid. 192/2, której część stanowi teren objęty wnioskiem - ma dostęp do drogi publicznej - ul. A (droga powiatowa) przez planowany zjazd indywidualny na działkę nr ewid. 192/2 (część nie objęta wnioskiem). Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; przedłożono opinie gestorów sieci w zakresie dostaw mediów do działki nr ewid. 192/2: sieci wodociągowej, kanalizacji ogólnospławnej i deszczowej - pismo ZWiK z dnia 11 lipca 2014 r., sieci energetycznej - pismo PGE z dnia 16 maja 2014 r. i sieci gazowej - pismo z dnia 15 maja 2014 r.

Dalej organ zauważył, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów część działki nr ewid. 192/2 obręb [...]objęta wnioskiem oznaczona jest jako RV. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) - przepisów rozdziału 2 pt. "Ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium stwierdziło następnie, że według art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., który to organ nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uważa się za dokonane. Projekt decyzji uzgodniono także z Miejskim Konserwatorem Zabytków - Biuro Architekta Miasta Oddział Ochrony Zabytków w Ł. na mocy postanowienia z dnia [...]. Ponadto projekt decyzji został zaopiniowany przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł., o czym świadczy pismo z dnia 24 sierpnia 2015 r.

Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że elementami, które kształtują ład przestrzenny jest między innymi kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepisy rozporządzenia przewidują ustalenie niektórych wymaganych wskaźników - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni nieruchomości, szerokości elewacji frontowej, wysokość jej górnej elewacji - w wielkości innej, niż średnie dla danego obszaru (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4), jednakże prawodawca wprost wskazał, że odmienność ta za każdym razem musi wynikać z analizy. Wobec tego uzasadnienie analizy i decyzji winno za każdym razem wyczerpująco wyjaśnić zastosowanie odstępstwa od ogólnej zasady. W tej sprawie organ ustalił parametry opierając się na wartościach średnich z obszaru analizy: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (część działki nr ewid. 192/2 o pow. 19 950 m2) od 0,01 do 0,04, szerokości elewacji frontowych - od 12,0 m do 23,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów, attyk, głównych okapów - od 5,0 m do 6,0 m.

Przyjęcie wartości średnich jest uzasadnionym działaniem organu. Organ na poparcie swojego stanowiska wskazał, iż działka jest obecnie w słabo zurbanizowanym terenie, a zatem ustalenie dla nowej zabudowy parametrów na podstawie najwyższych wskaźników występujących w obszarze analizowanym na wybranych działkach/terenach (najwyższy wskaźnik powierzchni zabudowy dla pojedynczej, stanowiącej wyjątek działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, największą szerokość elewacji frontowej na podstawie zabudowy o funkcji usługowej i wysokość elewacji na podstawie najwyższego budynku jednorodzinnego) byłoby niewłaściwe. Zwrócono uwagę, że nie zostanie zachowana spójność architektoniczna oraz przestrzenna zabudowy planowanej z tą już istniejącą, nie stworzy z nią harmonijnej całości i nie zachowa ładu przestrzennego terenu, do którego przynależy teren inwestycji. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w postanowieniu z dnia [...]. Miejskiego Konserwatora Zabytków w Ł. zauważono, iż teren, na którym odwołujący planuje budowę zespołu budynków mieszkalnych leży na terenie unikatowego w skali kraju historycznego układu urbanistycznego wsi N., wpisanego do gminnej ewidencji zabytków w Ł.. Do czasów obecnych zastała zachowana zasada przyjęta przy zakładaniu wsi i usytuowania budynków. Mając na uwadze powyższe oraz z uwagi na niepowtarzalność i dużą historyczną wartość, układ urbanistyczny dawnej wsi z jego integralnymi elementami jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej. Wszelkie zatem działania na powyższym terenie winny zmierzać do jego poszanowania i utrzymania wartości, zaś działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej, podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim. Skoro przedmiotem niniejszego uzgodnienia był projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji przedmiotowego obiektu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w kształcie wskazanym w projekcie decyzji, z parametrami podanymi w tymże projekcie, to w warunkach niniejszej sprawy istotne znaczenie dla ochrony konserwatorskiej przedmiotowego terenu miało określenie wskaźnika zabudowy w taki sposób, ażeby organ nadzoru konserwatorskiego mógł ocenić, czy wartość ta nie spowoduje zakłócenia relacji przestrzennych, koniecznych dla zachowania charakteru i struktury historycznego układu urbanistyczno-architektonicznego. W sytuacji, gdy przedmiotem uzgodnienia był projekt zakładający wskaźnik zabudowy maksymalny tj 0,04 i taki uzgodniono, to - zdaniem Kolegium - organ słusznie uznał, iż planowana inwestycja w tym kształcie nie przyczyni się do degradacji historycznego układu, poprzez nowe rozwiązania architektoniczne.

Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania o nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji i stwierdziło, że w tej sprawie uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W tej sprawie motywy decyzji odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania organu I instancji, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji są tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zdaniem Kolegium zawarte w decyzji rozstrzygnięcie stanowi logiczną konsekwencję stanu faktycznego, ustalonego w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w przedmiocie wniosku i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa.

W kwestii zaś zarzutu o niezgodności z prawem wymogu Miejskiego Konserwatora Zabytków co do zabudowy do dwóch kondygnacji to jest on o tyle niezrozumiały, że postanowienie z dnia [...]. nie zawiera takiego wymogu. Organ zauważył, że z akt sprawy wynika, iż sam inwestor w dniu 15 września 2015 r. zmodyfikował wniosek w zakresie parametrów projektowanej zabudowy i wystąpił o budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych o min. wysokościach elewacji frontowych od 5,0m do 6,0m, dachach o kątach nachylenia połaci dachowych od 20° do 35° i wysokościach głównych kalenic od 9,0m do 11,0m. Sama decyzja zaś ustala ten parametr w metrach, a nie jak twierdzi skarżący w kondygnacjach. Skoro zaś decyzja organu I instancji nie narusza prawa, Kolegium utrzymało ją w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.A. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 81 K.p.a. w zw. z art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie parametrów dla nowej zabudowy w sposób niezgodny z przepisami w/w rozporządzenia. Autor skargi wskazał, że po złożeniu wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji uzyskał decyzję odmowną. Skarżący w toku postępowania wnosił pisma, na które organ nie odpowiedział w sposób przekonujący. Z tego też powodu K.A. uznał, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wskazań art. 107 § 3 K.p.a. Jego zdaniem organ wydał decyzję bez podstawy prawnej, nie wyjaśniając rzetelnie kto i w oparciu o jaki przepis prawa ustala wielość obszaru analizowanego. Organ dopuszcza jako właściwą dla złożonego wniosku mapę, która zgodnie z rozporządzeniem o analizie urbanistycznej zawiera obszar trzykrotnej szerokości frontu działki, czyli odgórnie zakłada się obszar analizowany, przed przystąpieniem do analizy. Z danych wyjściowych do wniosku obowiązujących w UM[...] wynika, że jeżeli dołączy się mapę z czterokrotną szerokością długości działki może to przesądzić o obszarze analizowanym. Pojawia się zatem pytanie, dlaczego urząd "z góry" narzuca trzykrotność bez przeanalizowania wniosku. Ustalone zaskarżoną decyzją parametry nowej zabudowy nie zasługują na uwzględnienie, zwłaszcza błędnie określono wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, pomijając występujące w terenie analizowanym wartości 0,14, 0,15 i 0,21, co pozwoliłoby ustalić wyższe parametry aniżeli uczynił to organ w kontestowanej decyzji. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie odniósł się, podobnie jak w prowadzonym pierwszy raz postępowaniu, do całości zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie wykazał z jakich przyczyn rzeczona zabudowa nie może być potraktowana jak zabudowa po przeciwnej stronie ulicy A , dla której pełnomocnik inwestorów mgr inż. B. J. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, która byłaby pozytywną odpowiedzią na wniosek skarżącego. Poza tym organ powinien odnieść się do wniosku dowodowego zgłoszonego po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym, czyli stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartego w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 843/10 oraz wyroku NSA z dnia 15 listopada 2012 r. oddalającego skargę kasacyjną SKO w Ł. od w/w wyroku WSA.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący poparł skargę i przedłożył trzy decyzje o warunkach zabudowy dla sąsiednich terenów. Oświadczył, że dla spornej nieruchomości w 2010 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy, gdzie wskaźnik zabudowy ustalono na ok. 0,20 powierzchni działki. Oświadczył, że decyzje te były uzgadniane z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Ł..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z powyższym sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Analiza akt sprawy dokonana w świetle obowiązujących przepisów prawa uzasadnia wniosek, że poddana kontroli tutejszego sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej usunięcie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy - dla terenu, na którym tak, jak w realiach rozpoznawanej sprawy, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Wyznaczony dla potrzeb sprawy niniejszej obszar analizowany i uzasadnienie organu w tym zakresie – wbrew stanowisku skarżącego – nie naruszają przepisów prawa. W motywach zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wskazał przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną ustalenia granic tego obszaru jako odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki, cytując przy tym jego brzmienie w analizie urbanistycznej, a następnie w wynikach analizy, które są integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy, stanowiąc jej załącznik, następnie zaś wyjaśnił jak wspomniany przepis należało zastosować do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Ponadto w analizie urbanistycznej organ powołał art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., na podstawie którego następuje wyznaczenie granic terenu analizowanego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. W rozpoznawanej sprawie szerokość frontu działki wynosi 97m, zatem jego trzykrotność stanowi 291 m. Jak wynika z wyjaśnień organu granice wyznaczonego w ten sposób obszaru analizowanego skorygowano tak, aby obejmował on powierzchnie całych nieruchomości zabudowanych i w przekonaniu sądu było to wystarczające dla zbadania cech zabudowy występującej w jego graniach oraz określenia parametrów nowej zabudowy.

Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11.03.2015 r. sygn. akt II SA/Go 57/15 – LEX nr 1937389, wyrok WSA w Krakowie z 22.10.2016r. sygn. akt II SA/Kr 922/15 – LEX nr 1939359 ).

Mając powyższe na uwadze, brak było tym samym jakichkolwiek podstaw prawnych do poszerzenia granic terenu analizowanego, jak wnioskował o to skarżący, zresztą co istotne dla potrzeb rozpoznawanej sprawy, potrzeba taka nie wynikała z analizy urbanistycznej. Z poczynionych przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń wynika bowiem, że w granicach obszaru analizowanego dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zagrodowa z towarzyszącą zabudową gospodarczą. W najbliższym otoczeniu terenu inwestycji po obu stronach ul. A nr znajdują się tereny o funkcji przemysłowej i magazynowej. Spośród 35 nieruchomości poddanych analizie, aż 26 zabudowanych jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną, w tym zabudową zagrodową. Niewątpliwie zatem funkcja mieszkaniowa istniejącej zabudowy jest zbieżna z projektowaną przez skarżącego zabudową polegającą na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą, co pozwalało uznać, że zasada dobrego sąsiedztwa w realiach rozpoznawanej sprawy jest spełniona. Zresztą kwestia ta na obecnym etapie postępowania nie była sporna pomiędzy stronami.

Chybiony w przekonaniu sądu jest także zarzut skarżącego, że organ powinien ustosunkować się do wszystkich zgłaszanych przez niego w toku postępowania wniosków dowodowych, zwłaszcza tych podnoszonych na etapie postępowania odwoławczego od pierwotnej decyzji organu I instancji, usuniętej z obrotu prawnego mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Jeśli według wnoszącego skargę organ II instancji we wspomnianej wyżej decyzji nie ustosunkował się do wszystkich jego wniosków, to mógł on zaskarżyć ją do sądu administracyjnego, z możliwości tej jednak nie skorzystał. Odnosząc się jednak do wyroku tutejszego sądu sygn. akt II SA/Łd 843/10 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 125/11, które – zdaniem skarżącego - powinny mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, to wskazać przede wszystkim trzeba, że zostały one wydane w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym. Nie są one zatem wiążące w tej sprawie.

W świetle zebranego materiału dowodowego na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut odwołania, powielony również w skardze dotyczący wyznaczonego decyzją o warunkach zabudowy w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie od 0,01 do 0,04. Skarżący, co nie budzi wątpliwości wnioskował o ustalenie rozważanego parametru na poziomie 0,20. W zaskarżonej decyzji natomiast organ orzekający zaaprobował ustalenia organu I instancji i dość lakonicznie odniósł się do tego zarzutu, bagatelizując załączony do akt sprawy materiał dowodowy. Organ II instancji odwołał się mianowicie do stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, który uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy zakładający wskaźnik zabudowy o maksymalnej wielkości 0,04 oraz do zasady ustalania parametrów nowej zabudowy na podstawie średnich wartości z obszaru analizowanego. Organ I instancji w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy argumentował zaś, że wnioskowana wartość wskaźnika powierzchni zabudowy przewyższa zarówno średni wskaźnik wyliczony na podstawie zabudowy wszystkich działek zabudowanych, jak również wartość najwyższego wskaźnika dotyczącego zabudowy mieszkaniowej w analizowanym obszarze. Jego zdaniem wskaźniki najwyższe – 0,21, 0,15 i 0,14 dotyczą nieruchomości zlokalizowanych przy ul. A nr 557, 563, 554, wykorzystywanych na cele usługowe i produkcyjne, zatem nie mogą stanowić wzorca dla zamierzonej inwestycji. Uwadze organów I jak i II instancji umknął jednak fakt, że według tabeli załączonej do analizy urbanistycznej, parametr 0,15 występujący na nieruchomości przy ul. A nr 563 dotyczy zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i usługowej, zaś parametr 0,21 – ul. A nr 554 odnosi się wyłącznie do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (zabudowa usługowa została skreślona przez architekta wykonującego analizę i opatrzona jego podpisem). Ponadto dla nieruchomości przy ul. A nr 544 zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,12. Nie jest wobec tego prawdą jak twierdziły organy orzekające w sprawie, że najwyższe wartości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu odnoszą się do nieruchomości wykorzystywanych na cele produkcyjne i usługowe. Takie zachowanie organów świadczy o naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Uchybienia te rzutowały bez wątpienia na wynik sprawy. Skoro zatem w obszarze analizowanym znajdują się – wbrew błędnemu stanowisku organów orzekających - nieruchomości objęte zabudową mieszkaniową mogące stanowić wzorzec dla nowej zabudowy, na których wskaźnik powierzchni zabudowy przekracza wartości średnie z terenu analizowanego, to nie budzi wątpliwości, że organ winien rozważyć z należytą starannością możliwość ustalenia rzeczonego parametru na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, jak wnosił o to skarżący, bowiem na taką konkluzję pozwalały wyniki analizy urbanistycznej. Dodatkowym argumentem przemawiającym zaś za koniecznością dogłębnej oceny tego zagadnienia jest fakt, że dla tej samej nieruchomości (a więc i tego samego obszaru analizowanego) Prezydent Miasta Ł. w dniu [...] wydał decyzję nr [...], znak [...] ustalającą na wniosek Z.L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu maksymalnie 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, z poddaszami użytkowymi i z garażami, przyłączy energetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych i gazowych do projektowanych sieci, układu komunikacji wewnętrznej włączonego do projektowanej drogi wewnętrznej z istniejącym zjazdem z ulicy A , przewidzianej do realizacji na części działki nr 192/2 w Ł. przy ul. A nr 547, której zachodnią granicę wyznacza linia poprowadzona równolegle w odległości 100 m od ulicy A, zgodnie z załącznikiem graficznym i wytycznymi architektoniczno-urbanistycznymi. Według wytycznych urbanistycznych powierzchnia zabudowy 1 budynku została określona przez organ do 200 m2. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że wskaźnik powierzchni zabudowy określono w decyzji z 2010 r. na znacznie wyższym poziomie, aniżeli średnie wartości ustalone zaskarżoną decyzją. Takie działanie organów administracji publicznej bez wątpienia podważa zaufanie obywateli do organów państwa i narusza w istotny sposób art. 8 K.p.a.

Poprawność pozostałych parametrów projektowanej zabudowy nie budzi uzasadnionych zastrzeżeń sądu. Zresztą, co istotne sam skarżący poza ogólnikowym sformułowaniem zarzutu wadliwego ustalenia parametrów nowej zabudowy nie wyjaśnił, na czym uchybienia te miałyby - w jego ocenie – polegać.

Na marginesie poczynionych wyżej uwag zauważyć trzeba, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają decyzje o warunkach zabudowy wydane dla innych nieruchomości, którymi dysponuje skarżący. Nie mogą one bowiem stanowić wzorca dla ustalenia parametrów nowej zabudowy.

Stwierdzone wyżej uchybienia natury procesowej jak i materialnej miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy i obligowały sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Kontynuując postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. winno uwzględnić poczynione wyżej uwagi i w oparciu o posiadany materiał dowodowy ustalić wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu rozstrzygnięto w trybie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 1000 zł składają się: 500 zł wpis sądowy od skargi, 500 zł – koszty zastępstwa adwokackiego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).

IB