Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 18/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 1.
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Starosty na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy C. działając w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) zatwierdził podział nieruchomości, zgodnie z projektem podziału stanowiącym integralną część decyzji, przedstawionym na mapie w skali 1:2000 zaewidencjonowanej dnia [...] r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w C. za numerem P.0603.2015.169, w następujący sposób: działka nr [...] o powierzchni 0,0256 ha na poszerzenie drogi krajowej GP12, działka nr [...] o powierzchni 1,11 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0700 ha na powiększenie sąsiedniej działki nr [...]. Działka nr [...] o powierzchni 0,0256 ha przechodzi z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Przeniesienie praw do działki nr [...] o powierzchni 0,0700 ha powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wójt między innymi poinformował, że postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] zaopiniowano pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...] a przedłożony projekt podziału zatwierdza się w myśl przepisów art. 93 ust. 2a wyżej wymienionej ustawy.

Wnioskiem z dnia [...] r. znak: [...] S. C. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wójta a w przypadku stwierdzenia braku posiadania przez S. C. odpowiedniej legitymacji do złożenia niniejszego wniosku, prosi o wszczęcie postępowania z urzędu. Zdaniem starosty brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego informacji o przeznaczeniu działki nr [...] w części pod poszerzenie drogi krajowej stanowi brak podstaw do pozytywnego zaopiniowania a następnie zatwierdzenia podziału działki, w wyniku którego została wydzielona działka na poszerzenie drogi krajowej. Ponadto w ocenie starosty brak też było podstaw do orzeczenia przez wójta o przejściu własności wydzielonej działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna. Poza tym starosta zarzucił naruszenie art. 107 Kpa oraz poddał w wątpliwość przedwczesne uprawomocnienie ww. decyzji oraz postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki.

W piśmie z dnia [...] r. znak: [...], Wójt Gminy C. poinformował, że podziału działki nr [...] o powierzchni 1,21 ha dokonano po raz pierwszy w 2011 r. w trybie przepisów ustawy z dnia [...] r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - zgodnie z przepisami ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem wydzielenia gruntu na poszerzenie drogi krajowej GP 12 oznaczonej w operacie w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] Operat techniczny z wykonania czynności podziałowych został włączony do Państwowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego prowadzonego przez PODG-K w C. za numerem ewidencyjnym [...] Wobec konieczności wydzielenia gruntu na powiększenie sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [...] o powierzchni 0,0700 ha na powiększenie działki nr [...], geodeta na zlecenie M. P., właścicielki działki nr [...], przeprowadził kolejny podział, zgodnie z wytycznymi PODG-K w C. uwzględnienia podziału z 2011 r. W konsekwencji, zdaniem wójta, decyzja zatwierdzająca projekt podziału została umocowana na art. 93 ust. 2a oraz art. 98 ust. 1-3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] r. sygn. akt [...] zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w tego typu sprawach staroście nie przysługuje status strony.

Kolegium, na podstawie przekazanych przez Wójta Gminy C. akt sprawy, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 Kpa w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w dniu [...] r. podjęło z urzędu decyzję stwierdzającą nieważność decyzji wójta części orzekającej, iż "działka nr [...] o powierzchni 0,0256 ha przechodzi z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna". Kolegium dopatrzyło się występowania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to jest ww. decyzja Wójta [...] w C. została wydana w części bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa. Zatem w trybie art. 98 ust. 1 przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału ale z mocy prawa. Zaznaczono, że kwestie przejścia, czy też nie, działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 są rozstrzygane przez sądy powszechne w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy lub Skarbu Państwa. W związku z powyższym stwierdzono, iż tych kwestii nie rozstrzygają organy administracji publicznej, w związku z tym decyzję unieważniono jako wydaną bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu ww. decyzji stwierdzono też, że nie dopatrzono się innych przesłanek z art. 156 § 1 Kpa do stwierdzenia nieważności ww. decyzji wójta. Zdaniem kolegium, nie wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności decyzji jest poruszona w piśmie starosty kwestia planistyczna.

Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów, kolegium wyjaśniło, iż uprawomocnienie ww. decyzji wójta oraz postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki nastąpiło istotnie przedwcześnie, jednak uchybienie to, w świetle art. 130 § 4 Kpa, nie ma istotnego wpływu. W niniejszym postępowaniu stroną była tylko M. P. - wnioskodawca. Kolegium poinformowało też, że tym bardziej fakt ten nie ma istotnego znaczenia, jeśli zważyć na wyjaśnienia wójta, iż przeniesienie praw do działki nr [...] nastąpiło dopiero w dniu [...] r. (księga wieczysta [...]). Podobnie, zwrócono uwagę na lakoniczne uzasadnienie decyzji wójta, iż fakt ten nie może stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Od powyższej decyzji kolegium, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył zarówno S. C., jak i M. P.. S. C. we wniosku w swojej istocie powtórzył wcześniejszą argumentację, natomiast M. P., powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, iż w decyzji organ winien zamieścić informację dotyczącą podmiotu, który jest właścicielem drogi, czyli o skutkach wynikających z art. 98 ust. 1 w\V. ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższych wniosków decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że wskazane przez M. P. orzecznictwo odnosi się do odmiennych stanów faktycznych. Natomiast w uzupełnieniu argumentacji dotyczących zarzutów starosty, podzieliło pogląd, iż w tego typu postępowaniach podziałowych staroście nie przysługuje uprawnienie strony. Status strony w tego typu postępowaniach podziałowych dotyczy osoby (podmiotu) posiadającego interes prawny (art. 28 kpa). W tym względzie należy przyjąć wąski krąg podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, status strony w tego typu postępowaniach przysługuje tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi.

Ponadto organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił na czym polega rażące naruszenie w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a następnie przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy za zasadne uznał stanowisko kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Wójta Gminy C. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Dopatrzono się jej wydania i to wyłącznie tylko w części, jako bez podstawy prawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. S. C. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenia art. 28 Kpa, poprzez nieprzyznanie S. C. uprawnień strony postępowania podziałowego toczącego się przed Wójtem Gminy C., zaś zgodnie z treścią art. 28 stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie a w wyniku przedmiotowego postępowania podziałowego powstaje obowiązek S. C. w postaci zobowiązania wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną a także obowiązek ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w stosunku do działki wydzielonej pod drogę publiczną.

- naruszenia art. 130 § 1 Kpa, poprzez uznanie za nieistotny fakt uprawomocnienia decyzji Wójta Gminy C. oraz postanowienia prostującego przed upływem terminu do wniesienia odwołania powołując się na art. 130 § 4, podczas gdy M. P. nie była jedynym podmiotem otrzymującym decyzję a zatem nie można stwierdzić, że decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron,

- naruszenia art. 7, 77, 80 Kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania jego jednostronnej oceny w postaci nie uznania braku faktycznego uzasadnienia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd zobligowany jest do: uchylenia zaskarżonej decyzji gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a, b i c); stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach (pkt 2) oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach. Badając legalność zaskarżonej decyzji według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, ze kwestionowana decyzja, wbrew zarzutom skargi, jest prawidłowa.

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość aktu administracyjnego (w niniejszej sprawie - decyzji) powstałą wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ, wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z [...] r. IV SA 905/02). Inaczej mówiąc o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, a ma to miejsce wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym z urzędu, którą to utrzymano w mocy (po ponownym rozpoznaniu) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] r. w części orzekającej, iż działka nr [...] przechodzi z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Organ pierwszej instancji, jako podstawę prawną takiego zdarzenia prawnego wskazał art. 98 ust. 1 ustawy z dnia [...]. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.). Tymczasem przywołany przepis nie upoważniał do rozstrzygania we wskazanej materii w procesowej formie decyzji administracyjnej. Także żaden inny przepis prawa materialnego nie dawał podstawy organowi administracji do orzekania w tym zakresie. Stosownie do art. 98 ust. 1 wskazanej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W myśl takiego unormowania własność działek gruntu wydzielonych na skutek podziału pod przyszłe inwestycje drogowe, które już uprzednio zaplanowane zostały pod budowę drogi publicznej, przechodzi na wymienione podmioty z mocy samego prawa, co oznacza, że to nie decyzja administracyjna rozstrzyga o powstaniu prawa własności jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa do nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe. W konsekwencji, jeśli przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę, następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - jako wydanej bez podstawy prawnej. Tę też podstawę nieważności decyzji prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kontrolowanych orzeczeniach. Wypowiedzenie się przez organ zatwierdzający podział odnośnie przejścia prawa własności, nie ma w ogóle żadnego znaczenia prawnego, gdyż przejście prawa własności, jak już wskazano, nie dokonuje się w takim przypadku z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (tak też: NSA w wyroku z dnia [...]., sygn. akt I OSK 276/05, publ. Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała również kwestia, czy organy orzekające w sprawie w sposób właściwy i zgodny z prawem dokonały rozstrzygnięcia zagadnienia posiadania prze skarżącego S. C. przymiotu strony. Przy czym zauważenia wymaga fakt, że ocenie tej podlegało nie tylko to, czy skarżący był stroną postępowania zwykłego (tu w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości) zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Wójta Gminy C., ale czy interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W judykaturze przyjmuje się, że pojęcie strony wiąże się wyraźnie z posiadaniem interesu prawnego, zaś interes prawny wyprowadza się z przepisów prawa materialnego. Interes prawny powinien się móc wyrażać w możliwości zastosowania w konkretnej sytuacji w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny (zob. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn.. akt IV SA 1106/97, postanowienie NSA z dnia [...] r., sygn. akt Po 1247/97).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko SKO w C., że status strony w postępowaniu podziałowym przysługuje tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi. Zdaniem Sądu okoliczności wskazane przez skarżącego, że S. C. reprezentujący Skarb Państwa powinien w postępowaniu podziałowym mieć status strony z uwagi na troskę o prawidłowe gospodarowanie środkami publicznymi, nie stanowią interesu prawnego, który uprawniałby do jego uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że podmiot, który powołuje się na swoje prawo do gruntu, wynikające wprost z przepisu prawa, w tym z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym podziału tego gruntu. Z powyższego nie wynika jednak, by przymiot strony postępowania w omawianej sprawie przysługiwał Zarządowi Powiatu.

Bezsporne jest, że na podstwie art. 26 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), art. 15 ust. 2 ustawy z dnia [...] Prawo budżetowe (Dz. U. z 1993 r.) z dniem [...] r. powstała jednostka organizacyjna Zarząd Dróg Powiatowych w C..

Stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Ustawodawca wyposażył jednak zarządcę dróg powiatowych, a także zarządców innych kategorii dróg, w uprawnienie do wykonywania swoich obowiązków poprzez jednostki organizacyjne będące zarządem drogi, utworzone przez odpowiedni organ stanowiący samorządu, w tym wypadku radę powiatu. Zauważyć przy tym trzeba, że uprawnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, stanowi uprawnienie o charakterze fakultatywnym, o czym świadczy brzmienie tego przepisu, wskazujące, że "zarządca drogi [...] może". Niewątpliwie jednak, skorzystanie z tego uprawnienia ma skutek imperatywny. Wskazuje na to bowiem, interpretowane a contrario ostatnie zdanie ustępu pierwszego artykułu 21, z którego wynika, że jeżeli jednostka, jaką jest zarząd drogi, nie została utworzona, to wówczas zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Z powyższego wynika więc, że w przypadku, gdy rada powiatu utworzyła jednostkę organizacyjną będącą zarządem drogi, oczywistym jest, że zadania zarządu drogi wykonuje tylko ta jednostka. Nie można przyjąć przy tym, by owa jednostka wykonywała jedynie niektóre zadania zarządu drogi, wspomniany przepis w tym zakresie w sposób jednoznaczny przesądza, że "zadania zarządu drogi" oznaczają wszystkie zadania, a nie tylko niektóre z nich.

Treść pojęcia "zadań zarządu drogi" należy ustalić w oparciu o stosowne przepisy ustawy o drogach publicznych. Zakres zadań rzeczowych zarządu drogi wyznacza zwłaszcza art. 20 tej ustawy, a zawarte w nim wyliczenie ma niewątpliwie charakter przykładowy ("do zarządcy drogi należy w szczególności"). Natomiast kwestie dotyczące charakteru władania, to jest tytułu prawnego do gruntu, uregulowane zostały w art. 22 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Trwały zarząd jest zaś instytucją unormowaną w przepisach art. 43 - art. 50 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami.

W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy określona jednostka samorządu terytorialnego bądź organ administracji rządowej utworzyli opisaną jednostkę organizacyjną w celu wykonywania obowiązków, jakie na zarządców dróg nałożyła ustawa o drogach publicznych, zadania te wykonuje właśnie ta jednostka organizacyjna. Nie ma zatem podstaw prawnych by uznać, jak tego chce strona skarżąca, że zadania zarządu drogi mogą wykonywać jednocześnie zarówno jednostka organizacyjna, utworzona na podstawie art. 21 ustawy o drogach publicznych, jak i organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – w tym przypadku Zarząd Powiatu. W ocenie Sądu, nie ma przy tym znaczenia, o jakiego rodzaju zadania z zakresu zarządzania drogami chodzi, nie wyłączając zagadnienia nabywania gruntów pod drogi, a więc występowania z roszczeniami w stosunku do gruntów, które jeszcze nie stanowią własności odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (Skarbu Państwa). Za powyższym stanowiskiem przemawia treść art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o podział albo scalenie i podział nieruchomości, jeśli w grę wchodzi nabywanie gruntów przeznaczonych pod pas drogowy. Przepis ten wyraźnie wskazuje więc, że legitymację procesową czynną, o jakiej mowa w art. 28 K.p.a., przysługuje zarządowi drogi, a zatem w przypadku, gdy utworzona została w celu sprawowania tego zarządu stosowna jednostka organizacyjna, legitymacja ta przysługuje wspomnianej jednostce. Niewątpliwie więc przepis art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych należy traktować jako przepis szczególny w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia [...] r., IV CSK 509/10 (Lex nr 1129150), w którym wypowiedział się również w dalej idącej kwestii – nabywania ex lege prawa trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym.

Uznać należy więc, że wykonywanie zadań zarządcy dróg powiatowych powiatu c. należy do kompetencji Zarządu Dróg Powiatowych w C., a więc to ta jednostka ma legitymację procesową w sprawach dotyczących dróg i gruntów już zajętych i nabywanych pod pasy drogowe dróg powiatowych. Wyklucza to tym samym legitymację Zarządu Powiatu w tym zakresie.

Podkreślić bowiem trzeba, że jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, którą wywodzi się z unormowanej w art. 7 Konstytucji oraz art. 6 K.p.a. zasady legalności. Konsekwencją tej zasady jest obowiązek interpretowania w sposób ścisły, literalny norm kompetencyjnych, a tym samym zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Skoro zatem wykonywanie zadań zarządcy dróg powiatowych powiatu c. stanowi zadanie Zarządu Dróg Powiatowych w C., to nie może być ono zarazem zadaniem Zarządu Powiatu C.. W przeciwnym bowiem razie należałoby przyjąć, że przepisy prawa dopuszczają sytuację, w której zadania zarządu drogi mogą wykonywać – jednocześnie i naprzemiennie – dwa odrębne podmioty: jednostka organizacyjna utworzona na podstawie art. 21 ustawy o drogach publicznych oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Taką sytuację, jak wskazano wyżej, wyklucza zaś wspomniana zasada prawa administracyjnego.

Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów podzielić należy stanowisko kolegium, iż uprawomocnienie ww. decyzji wójta oraz postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki nastąpiło istotnie przedwcześnie, jednak uchybienie to, w świetle art. 130 § 4 Kpa, nie ma istotnego wpływu. W niniejszym postępowaniu stroną była tylko M. P. - wnioskodawca. Ten fakt nie ma istotnego znaczenia, jeśli zważyć na wyjaśnienia wójta, iż przeniesienie praw do działki nr [...] nastąpiło dopiero w dniu [...] r. (księga wieczysta [...]. Podobnie, lakoniczne uzasadnienie decyzji wójta, nie może stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), skargę oddalił.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...]. sygn. akt II SA/Lu 18/16.

W moim przekonaniu rozstrzygnięcie sądu nie jest trafne.

Rację ma oczywiście Kolegium, a stanowisko to podzielono również w wyroku, że przejście działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa stosownie do art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie następuje na podstawie decyzji administracyjnej, lecz z mocy samej ustawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie może rozstrzygać o skutkach prawnorzeczowych, wynikających z treści normy prawnej określonej w powołanym przepisie, skoro z woli ustawodawcy skutki te wynikają z mocy samego prawa. Stąd też uważa się, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości dotknięta jest w tej części wadą określoną w art.156 §1 pkt 2 kpa, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. W mojej ocenie dokonana w ten sposób ocena wystąpienia przesłanek wynikających z art. 156 § 1 kpa, nie była jednak wystarczająca. Chodzi tu przede wszystkim o ustalenie, czy w ogóle możliwy był podział przedmiotowej działki nr [...] na poszerzenie drogi krajowej GP 12. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczalność podziału nieruchomości uzależniona jest od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym stwierdzenie takiej zgodności dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Trafnie zaakcentował wnoszący skargę kasacyjną, że art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wymaga określenia w planie miejscowym i to obowiązkowo przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zatem formuła "pod drogi publiczne" powinna być rozumiana jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne, o których mowa w ustawie z dnia [...] r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Nie chodzi więc w tym przepisie o już wybudowaną drogę, będącą drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych, ani nawet o zaprojektowaną drogę, lecz o planistyczne przeznaczenie wydzielonego w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę lub jej poszerzenie z wyznaczonymi granicami (liniami) pasa drogowego. Ustalenia planu muszą być w tym zakresie konkretne i jednoznaczne. Tymczasem z załączonego wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., którego zresztą zażądało Kolegium, nie sposób ustalić przebiegu linii rozgraniczających drogę. Nie sposób także doszukać się w części opisowej planu dotyczącej drogi o symbolu 1 GP 12 zapisu, z którego wynikałaby możliwość jej poszerzenia. Również organ nadzorczy nie zajął w tej kwestii żadnego stanowiska, ograniczając się jedynie do powtórzenia zapisów planu i to dotyczących nie tylko drogi 1 GP 12, ale również S -12 ( E 373 ). Trzeba zwrócić uwagę, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...]. jako podstawy prawnej w ogóle nie powołuje art. 93 ust.1, ale art. 93 ust.2a, dotyczący podziału nieruchomości położonych w obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodującego wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej, niż 0,3000 ha, dopuszczając taką możliwość pod warunkiem przeznaczenia takiej działki na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonania regulacji granic miedzy sąsiadującymi nieruchomościami. Z treści decyzji wynika jednoznacznie, że dzielona działka położona jest w terenie przeznaczonym pod uprawy rolne, a nowopowstała działka nr [...] przeznaczona została na powiększenie sąsiedniej działki nr [...]. Jeśli rzeczywiście plan nie przewiduje poszerzenia wspomnianej drogi, nie było dopuszczalne wydzielenie części działki [...] ( 87/1 ) pod drogę publiczną, na co słusznie zwraca uwagę skarżący. W wyroku z dnia [...]. ( I OSK 1426/06 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyprowadzać uprawnienia właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi do żądania wyznaczenia na nieruchomości drogi publicznej (co miałoby skutkować jej przejęciem za odszkodowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego), jak też domniemywać jej istnienia w przypadku braku wyraźnych postanowień planu miejscowego w tym względzie. Co oczywiste, powyższe stanowisko znajduje zastosowanie również w razie przeznaczenia wydzielanej działki na poszerzenie drogi już istniejącej. W tej sytuacji decyzje Kolegium powinny zostać uchylone, a rzeczą organu powinno być sprawdzenie, w oparciu o czytelne zapisy również części graficznej, czy plan taką możliwość przewiduje. Zgodzić należy się oczywiście z poglądem, według którego w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakres postępowania dowodowego jest bardzo ograniczony. Jest to efektem przyjętego założenia, zgodnie z którym celem postępowania nadzwyczajnego nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym, lecz zbadanie legalności zapadłej w nim decyzji. Zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych. Nie jest zatem zadaniem organu nadzoru korygowanie nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, czy też zastępowanie w tym względzie organów administracji, które wydały decyzje w postępowaniu zwykłym, lecz jedynie ocena, czy dowody w tym postępowaniu zgromadzone dawały podstawę do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 1822/11 opubl. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił jednak możliwość prowadzenia postępowania dowodowego wówczas, gdy z ustaleń faktycznych nie można wyprowadzić, czy odpowiadają hipotetycznemu stanowi zapisanemu w normie prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia w decyzji ( wyrok z dnia [...]. I OSK 2425/13 opubl. w CBOSA ).

Nie można zgodzić się także z poglądem sądu co do ustalenia stron postępowania podziałowego. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja o podziale nieruchomości orzeka o prawach i obowiązkach określonego podmiotu publicznoprawnego, co czyni go stronę takiego postępowania. Skoro decyzja podziałowa wywołuje skutki w postaci przejście własności wydzielonych działek pod drogę publiczną i obowiązek wypłaty odszkodowania, to podmiot na rzecz którego przechodzi własność wydzielonej działki winien brać udział w postępowaniu administracyjnym ( tak w wyroku z dnia [...].I OSK 1693/13 opubl. w CBOSA). W orzecznictwie uważa się, że strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji mogą być ustalone w sposób odmienny, niż w postępowaniu zwykłym, inaczej może bowiem kształtować się ich interes prawny. Ma to miejsce także w okolicznościach sprawy. Z treści art. 98 ust. 3 ustawy wynika, że za działki gruntu o których mowa w ust.1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem i użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Dopiero, jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z mocy art. 129 ust.5 pkt.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, o których mowa w art. 98 ust.3 ustawy, wydaje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z akt wynika, że wniosek o wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod drogę krajową była właścicielka złożyła do S. C.. Brak jest jakichkolwiek informacji, aby wcześniej prowadziła negocjacje o wypłatę odszkodowania. Oznacza to jednak, że Starosta, jako zobowiązany do wypłaty odszkodowania ma interes prawny do występowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.