Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 836/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2012 roku, sygn. akt III SA/Łd 945/12 w sprawie ze skargi K.T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 16 sierpnia 2012 roku nr PNK-I.0552.19.2012 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta Gminy Kleszczów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. T. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 945/12 oddalił skargę K. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 16 sierpnia 2012 roku nr PNK-I.0552.19.2012 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta Gminy Kleszczów.

W motywach wyroku Sąd powołał następujący stan faktyczny i ocenę prawna sprawy:

Zarządzeniem zastępczym z dnia 16 sierpnia 2012 r., znak PNK-I-0552/19/2012, wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zw. dalej ustawą o samorządzie gminnym, w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191), zw. dalej ustawą o bezpośrednim wyborze wójta oraz w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), zw. dalej Ordynacją wyborczą do rad gmin, po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r., Wojewoda Łódzki stwierdził wygaśnięcie mandatu wójta Gminy Kleszczów – K.T.

Wojewoda Łódzki wskazał, że wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II K 287/11, Sąd Rejonowy w Bełchatowie II Wydział Karny, na okres próby 2 lat, warunkowo umorzył postępowanie karne wobec K.T. oskarżonej o czyn z art. 233 § 6 w zw. z art. 233 § 1 k.k. Powyższy wyrok, z zastrzeżeniem zmiany dotyczącej wyeliminowania przyjętego w nim ustalenia, iż oskarżona podczas przetargu opisanego w pkt IV aktu oskarżenia zatwierdziła także specyfikację istotnych warunków zamówień, został utrzymany w mocy prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV Ka 70/12. Wojewoda ustalił, że odpisy ww. wyroków Rada Gminy Kleszczów otrzymała w dniu 25 maja 2012 r. Wobec powyższych ustaleń zaistniała obligatoryjna przesłanka pozbawienia K. T. mandatu wójta Gminy Kleszczów. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego nie mają prawa wybieralności. Z kolei z art. 26 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta wynika, że utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów skutkuje wygaśnięciem mandatu wójta (ust. 1 pkt 3) i obliguje radę gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej to wygaśnięcie, najpóźniej po upływie miesiąca od wystąpienia przesłanki wygaśnięcia mandatu.

Pismem z dnia 31 maja 2012 r. Przewodniczący Rady Gminy Kleszczów poinformował Wojewodę, że Rada Gminy Kleszczów na sesji w dniu 31 maja 2012 r. nie podjęła uchwały wygaszającej mandat Wójta Gminy Kleszczów – K.T. oraz oświadczyła, że w innym terminie w tej sprawie takiej uchwały nie podejmie. W związku z powyższym, w dniu 25 czerwca 2012 r. Wojewoda skierował do Rady Gminy Kleszczów wezwanie do podjęcia w tej sprawie uchwały, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania (doręczone 27 czerwca 2012 r.). Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował Wojewodę, że Rada, ponownie zajmując się sprawą wygaśnięcia mandatu wójta K. T. uchwały w tej sprawie nie podjęła i nie podejmie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Rada Gminy Kleszczów uchwały takiej do chwili wydawania zarządzenia zastępczego nie podjęła. Wobec czego Wojewoda zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy samorządzie gminnym, po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r., wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Pismem z dnia 26 września 2012 r. skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego złożyła K. T., zarzucając naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), zw. dalej ustawą - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy lub p.w.k.w., poprzez jego niezasadne zastosowanie, a w konsekwencji również niezasadne zastosowanie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta oraz Ordynacji wyborczej do rad gmin, po ich uchyleniu, podczas gdy zgodnie z zasadą działania nowego prawa do oceny wygaśnięcia mandatu wójta gminy, gdzie zdarzenie prawne oceniane jako przesłanka wygaśnięcia mandatu zaistniało po wejściu w życie Kodeksu wyborczego należało zastosować przepisy tej ustawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi K. T. podnosiła, iż kluczowym zagadnieniem, dla oceny prawidłowości decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia jej mandatu jest poprawne określenie właściwego stanu prawnego sprawy. Zgodnie z pierwotnym stanem prawnym, w myśl art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, wygaśnięcie mandatu następuje w przypadku utraty biernego prawa wyborczego. W myśl tej ustawy w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin. Ustawa ta w art. 7 ust. 2 pkt 2 stwierdza, że prawo wybieralności traci osoba, wobec której wydano prawomocny wyrok umarzający postępowanie w sprawie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Natomiast zgodnie z art. 492 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), zw. dalej Kodeksem wyborczym, wygaśnięcie mandatu wójta następuje m.in. w przypadku utraty biernego prawa wyborczego. Przepis art. 11 Kodeksu wyborczego określający przesłanki biernego prawa wyborczego stanowi, że w wyborach wójta może startować obywatel polski, mający prawo wybierania w tych wyborach, a ponadto osoba ta, nie może być skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Ponadto, nie ma prawa wybieralności osoba, wobec której wydano prawomocne orzeczenie stwierdzające utratę prawa wybieralności na podstawie ustawy lustracyjnej. Wobec powyższego, jak skonstatowała skarżąca, jej mandat wygasłby tylko wtedy, jeśli do oceny jej sytuacji prawnej stosuje się przepisy ustawy o bezpośrednim wyborze wójta i Ordynacji wyborczej, bowiem przepisy Kodeksu wyborczego przyznają bierne prawo wyborcze osobom, wobec których warunkowo umorzono postępowania karne. W związku z tym skarżąca wskazała, że została wybrana na stanowisko wójta pod rządami ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, przy czym w sprawach nieuregulowanych stosowano Ordynację wyborczą. W dniu 1 sierpnia 2011 r. w życie weszła natomiast ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy na podstawie art. 1 p.w.k.w., który to wprowadził 6-miesięczne vacatio legis. Równocześnie w myśl art. 10 pkt 2 p.w.k.w. utraciła moc ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Kodeks wyborczy kompleksowo reguluje kwestie związane z biernym i czynnym prawem wyborczym, w tym również w odniesieniu do wyborów samorządowych. Natomiast kwestie intertemporalne stosowania prawa zostały określone w art. 16 p.w.k.w. Strona skarżąca wskazała, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. K 9/11 przepisy art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. zostały uznane za niezgodne z Konstytucją i wyeliminowane ze stanu prawnego z dniem ogłoszenia wyroku. Trybunał uchylając art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. stwierdził, że w związku z utrzymaniem w mocy art. 10 ustawa o bezpośrednim wyborze wójta nie może być stosowana. Stosowanie uchylonej ustawy stanowi zatem wyjątek od ogólnej zasady stosowania prawa nowego. Szczególnie istotne dla rozpoznania sprawy jest rozstrzygnięcie, czy postanowienia art. 16 ust 3 i ust. 4 p.w.k.w. znajdują zastosowanie do wskazania prawa właściwego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu skarżącej. Jak w związku z tym podniosła, treść art. 16 ust. 3 p.w.k.w. dotyczy "nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego". Dlatego też, jej zdaniem, z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z mandatem wójta, powyższy przepis nie może znaleźć zastosowania, gdyż wójt nie jest organem stanowiącym gminy. Powstaje zatem pytanie o zakres dyspozycji art. 16 ust. 4 p.w.k.w. . Przepis ten z pewnością dotyczy wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, jednakże druga część przepisu stanowi o stosowaniu starego prawa do przedterminowych wyborów wójta przeprowadzonych w trakcie kadencji 2010-2014. Zdaniem skarżącej, w myśl literalnego brzmienia tego przepisu, jeżeli do zdarzenia powodującego wygaśnięcie mandatu doszło po wejściu w życie Kodeksu wyborczego, to do oceny przesłanek wygaśnięcia jak i procedury stwierdzenia wygaśnięcia stosuje się nowe przepisy, natomiast wybory uzupełniające należy przeprowadzić w oparciu o uprzednio obowiązujące przepisy. W związku z uchyleniem ogólnych norm art. 16 ust. 1 i ust. 2 nie ma podstaw, aby stosować uchylone przepisy do oceny czy doszło do wygaśnięcia mandatu wójta wybranego na podstawie Ordynacji wyborczej, a co do którego przesłanki wygaśnięcia powstały po wejściu w życie Kodeksu wyborczego i jednoczesnym uchyleniu Ordynacji wyborczej. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. II SA/Wr 87/12. Zwróciła także uwagę, że w związku z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku TK z 21 lipca 2011 r. w zakresie uchylenia art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. podjęto inicjatywę ustawodawczą mającą na celu dostosowanie systemu prawa do treści tego wyroku i powołała się na uzasadnienie projektu nowelizacji. Skarżąca podkreślała, że przesłanki do wygaśnięcia mandatu zachodzą jedynie w odniesieniu do starego stanu prawnego. Nowe prawo w aspekcie oceny czy doszło do wygaśnięcia mandatu w przypadku warunkowego umorzenia postępowania karnego jest łagodniejsze i zastosowanie powinna znaleźć ustawa względniejsza.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zarządzeniu zastępczym i powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych: wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r. II OSK 1305/12, wyrok NSA z 17 lipca 2012 r. II OSK 1501/12 i wyrok WSA w Łodzi z 29 sierpnia 2012 r. III SA/Łd /12.

W replice na odpowiedź na skargę pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty, wnioski i twierdzenia zawarte w skardze i dodatkowo podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w pkt 9.6 uzasadnienia wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. (K 9/11 ) stwierdził jednoznacznie, że "od 1 sierpnia 2011 r. ordynacja wyborcza traci moc obowiązującą i nie może być już stosowana do jakichkolwiek wyborów powszechnych". Zauważył, że wyroki na które powołał się Wojewoda Łódzki dotyczą innych sytuacji faktycznych i nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonując oceny legalności zaskarżonego zarządzenia stwierdził, że Wojewoda Łódzki nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego, a zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd Wojewódzki wskazał, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy i na jakiej podstawie prawnej Wojewoda Łódzki był uprawniony do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Kleszczów w sytuacji, gdy wobec K.T. toczyło się postępowanie karne zakończone wydaniem przez Sąd Rejonowy w Bełchatowie w dniu 4 listopada 2011 r. (sygn. akt II K 287/11) wyroku warunkowo umarzającego postępowanie, który został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 kwietnia 2012 r. z jedną tylko zmianą, tj. wyeliminowano z wyroku sądu pierwszej instancji ustalenie, że oskarżona K. T. podczas przetargu opisanego w punkcie IV aktu oskarżenia zatwierdziła także specyfikację istotnych warunków zamówień (sygn. akt IV Ka 70/12).

Zaskarżone zarządzenie zastępcze dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Kleszczów wybranego w wyborach samorządowych przeprowadzonych w dniu 21 grudnia 2010 r. na podstawie przepisów ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz Ordynacji wyborczej.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. (art. 26 ust. 2 zd.1). W sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się zaś odpowiednio Ordynację wyborczą do rad gmin (art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta). Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

W rozpatrywanej sprawie - zdaniem Sądu - nie budzi żadnych wątpliwości, że na podstawie powyżej wskazanych przepisów zaistniała obligatoryjna przesłanka pozbawienia K. T. mandatu wójta gminy Kleszczów. A ponieważ Rada Gminy Kleszczów po otrzymaniu w dniu 25 maja 2012 r. odpisów wyroków w sprawie karnej nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy, Wojewoda Łódzki po bezskutecznym upływie wyznaczonego Radzie terminu do podjęcia uchwały, na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wydał w dniu 16 sierpnia 2012 r. zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Stosownie do treści art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie Kodeksu wyborczego, tj. do dnia 1 sierpnia 2011 r.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24 b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r., Nr 216, poz. 1584 ze zm.), w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2 art. 98a ustawy o samorządzie gminnym).

Z mocy art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przepis art. 98 stanowiący o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

Sąd Wojewódzki uwzględnił fakt, że z dniem 1 sierpnia 2011 r. wszedł w życie Kodeks wyborczy, który kompleksowo określił zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów do Sejmu i Senatu RP, Prezydenta RP, do Parlamentu Europejskiego w RP, a także do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Również 1 sierpnia 2011 r. weszła w życie ustawa - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, która w art. 10 ust. 2 normuje, że z datą wejścia w życie Kodeksu wyborczego utraciły moc: m.in. ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190) oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta ( Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 1191). Ustawa wprowadzająca w dacie jej uchwalenia zawierała w art. 16 regulacje wskazujące, które przepisy stosować w trakcie już rozpoczętej kadencji: ustawę Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów; do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe; do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa Kodeks wyborczy weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe; do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa Kodeks wyborczy weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ust 1 i 2 art. 16 p.w.k.w. miały charakter ogólny i odnosiły się zarówno do wyborów samorządowych jak i wyborów do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego, na Prezydenta RP, ust. 3 i 4 odnoszą się tylko do organów samorządu terytorialnego. W takim stanie prawnym nie budziło wątpliwości, że w czasie kadencji samorządu rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego – do wyborów przedterminowych i uzupełniających organów stanowiących oraz do przedterminowych wyborów wójta przeprowadzanych w trakcie tej kadencji oraz w innych sprawach regulowanych przepisami ustaw wyborczych (w tym wygaśnięcia mandatu wójta) stosuje się nadal przepisy Ordynacji wyborczej i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta. Jednak jeszcze przed wejściem w życie ustawy Kodeks wyborczy i ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny odnosił się wyłącznie do kwestii związanych z wyborami do Sejmu i Senatu w 2011 r. W związku z tym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, pojawiają się wątpliwości, które przepisy, czy zmienionego Kodeksu wyborczego, czy Ordynacji wyborczej do rad gmin i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta mają zastosowanie do tych sytuacji, które, jak np. w rozpoznawanej sprawie, wiążą się z wygaśnięciem mandatu wójta, a odmiennie określają przesłanki wygaśnięcia mandatu. Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 492 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, ale już art. 11 tej ustawy określający przesłanki biernego prawa wyborczego różni się w swoim brzmieniu od art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Art. 11 § 2 Kodeksu wyborczego stanowi bowiem, że nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe (pkt 1) oraz osoba wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.). Kodeks wyborczy nie przewiduje zatem utraty biernego prawa wyborczego przez osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego dla skarżącej korzystne byłoby uznanie, że do oceny, czy nastąpiło wygaśnięcie jej mandatu wójta, mają zastosowanie przepisy Kodeksu wyborczego, obowiązującego w dacie uprawomocnienia się wyroku w sprawie karnej i wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Zarówno w orzecznictwie sądów jak i piśmiennictwie zarysowały się jednak w tym przedmiocie dwa stanowiska. Pierwsze, że od 1 sierpnia 2011 r. do rozpoczętych kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego mają zastosowanie przepisy Kodeksu wyborczego, z uwzględnieniem przepisów dotychczasowych jedynie w zakresie określonym w art. 16 ust. 3 i 4 p.w.k.w. , a więc do wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta (burmistrza, prezydenta) stosuje się odpowiednie przepisy Kodeksu wyborczego. Drugie, że od 1 sierpnia 2011 r. do już rozpoczętych kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu Wojewódzkiego więcej argumentów przemawia za drugim stanowiskiem, a więc tym, które przyjmuje, że status skarżącej jako wójta wybranego w wyborach, które odbyły się w dniu 21 grudnia 2010 r. jest regulowany przepisami dotychczasowymi, tj. tymi, które obowiązywały w dniu wyborów. Kwestie te były przedmiotem szczegółowych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 1305/12 stwierdził, że zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej, prokonstytucyjnej, prowadzi do uznania za właściwe poglądu drugiego, sprowadzającego się do przyjęcia, że do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego, rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego, mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin.

Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wyrok TK z dnia 20 lipca 2011 r. K 9/11 , w zakresie dotyczącym art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. został sformułowany w sposób szczególny odnoszący się do "reżimu prawnego wyborów", które mają być zarządzone. Z uzasadnienia wyroku wynika, że chodziło o wybory parlamentarne, które mają być przeprowadzone, tj. wybory parlamentarne, które miały odbyć się w 2011 r., a nie o wybory, które już przeprowadzono i kadencje rozpoczęte po przeprowadzonych wyborach. Trybunał doszedł do wniosku, że orzeczenie o niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1, powoduje, że z uwagi na pozostałe odpowiednie przepisy p.w.k.w. , wybory parlamentarne w 2011 r. mogą odbyć się wyłącznie na podstawie nowego prawa, tj. Kodeksu wyborczego. Wyrok Trybunału w ogóle nie odnosi się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji rozpoczętych przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego. Przemawia to za poglądem, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z art. 2 Konstytucji art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów p.w.k.w. przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, nie powoduje zmiany stanu prawnego co do tego, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętej po tych wyborach mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza do rad gmin oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta.

Po drugie, to że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętych po tych wyborach mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta wynika nie tylko z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy. Wybory samorządowe w listopadzie i grudniu 2010 r. zostały przeprowadzone na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, z uwzględnieniem zmian tych przepisów wprowadzonych ustawami, które weszły w życie w trakcie poprzedniej kadencji, ale miały zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następującej po kadencji, w trakcie której ustawy wprowadzające zmiany weszły w życie. Zmiana przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta była objęta ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111). W art. 6 tej ustawy, podobnie jak w innych ustawach zmieniających Ordynację wyborczą do rad gmin oraz ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, został zamieszczony przepis przejściowy, że zmienione przepisy mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszły w życie. Oznacza to, że w przepisach przejściowych, które są poza Ordynacją wyborczą do rad gmin i ustawą o bezpośrednim wyborze wójta zawarte jest unormowanie, że przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w drodze kolejnych nowelizacji przed wyborami samorządowymi w 2010 r. stosuje się do wyborów samorządowych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego po tych wyborach. Te przepisy przejściowe nie utraciły mocy.

Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na nie budzącą wątpliwości treść art. 16 ust. 3 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy. Stanowią one wprost, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, jak również do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w tracie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe to właśnie Ordynacja wyborcza do rad gmin oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Sąd podkreślił, że stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzenia tych wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów. Nie można zaakceptować poglądu, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, a samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza do rad gmin i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Zakładając racjonalność ustawodawcy, nieuprawniona staje się wykładnia prowadząca do przyjmowania, że choć w trakcie kadencji, rozpoczętej pod rządami starych regulacji, wybory uzupełniające i przedterminowe są przeprowadzane według starych zasad, to do bezpośrednio związanej z nimi sprawy utraty mandatu uzyskanego w tych wyborach według tych starych zasad, stosuje się już przepisy nowe. O tym, że ustawodawca nie chciał aby Kodeks wyborczy (zmieniony ustawą z 31 sierpnia 2011 r.) miał zastosowanie do kadencji rozpoczętej przed jego wejściem w życie świadczy treść art. 5 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 134, poz. 777). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zagadnienia, określane ogólnym pojęciem "wyborów" mają złożony charakter i nie ograniczają się wyłącznie do zasad i trybu przeprowadzania wyborów. Kandydaci na radnych i wójtów muszą wiedzieć na jakich zasadach będą wykonywać mandat i kiedy i w jakim trybie mogą go utracić. Wprowadzanie nowych odmiennych regulacji w trakcie kadencji już rozpoczętej, narusza wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę pewności prawa i zmienia sytuację prawną osób, które mogły spodziewać się, że będą do nich miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wyborów. Także wyborcy mają prawo wiedzieć, w jakich sytuacjach wybrany przez nich radny lub wójt może utracić mandat, a tym samym dojdzie do zniwelowania ich woli wyrażonej w akcie wyborczym. W trakcie rozpoczętej kadencji nie można zmieniać warunków wykonywania uzyskanych mandatów. Ten wymóg oraz konieczność odpowiednio wczesnego, co najmniej 6 miesięcy przed wyborami, wprowadzania istotnych zmian prawa wyborczego Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi do rangi standardów demokratycznego państwa prawnego. Istotne zmiany prawa wyborczego to takie zmiany, które w wyraźny sposób wpływają na przebieg głosowania i jego wyniki, i które w związku z tym wymagają uprzedzenia adresatów normy prawnej o ich wprowadzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. nie rozróżniał w sposób pewny stosowania starego i nowego prawa wyborczego w odniesieniu do przyszłych wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r. i dlatego naruszał zasadę demokratycznego państwa prawnego i związane z nią bezpieczeństwo prawne. To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego potwierdza także powyżej przedstawioną wykładnię odnoszącą się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r.

W przypadku wyborów uzupełniających znaczenie ma kwestia wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta , burmistrza i prezydenta miasta, gdyż to zdarzenie decyduje o przeprowadzeniu tych wyborów. Dlatego stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów uzupełniających w czasie trwającej kadencji organów samorządu terytorialnego oznacza, że wygaśnięcie mandatu i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta regulują przepisy art. 190 i 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin oraz art. 26 i 27 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta.

Po czwarte, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzone przez ustawę z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks Wyborczy oraz niektórych innych ustaw, stosownie do art. 5 ustawy ma zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa ta weszła w życie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do trwającej od 2010 r. kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowana przepisy Kodeksu wyborczego. Skoro zaś przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania do trwającej kadencji, to nie było potrzeb obejmowania przepisem przejściowym tej ustawy (art. 5), także art. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., który zmienia przepisy Kodeksu wyborczego.

Po piąte, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko, że do wygaśnięcia mandatu radnego, wójta stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, które weszły w życie w trakcie kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r. naruszałoby także wartości konstytucyjne. Takie stanowisko oznaczałoby akceptację zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji i akceptację nierównego traktowania osób, które uzyskały mandat w wyborach samorządowych w 2010 r.

Sąd Wojewódzki w całości podzielił powyższe poglądy w rozpatrywanej sprawie, wskazując, iż danie pierwszeństwa wykładni literalnej, co wywodzi i o co wnosi strona skarżąca w pkt 14 i następnych skargi, wskazując na brzmienie art. 16 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, nie byłoby uzasadnione. Wprawdzie wykładnia językowa w orzecznictwie sądów administracyjnych ma nadal pozycję uprzywilejowaną, to jednak podkreśla się, że należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio rozważone zostały aspekty systemowe i funkcjonalne. Zdarzają się bowiem sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych może wydawać się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, i uzyskuje inną treść. Wykładnia językowa musi być zatem uwzględniona wraz z wykładnią systemową i wykładnią funkcjonalną. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 nr 2, poz. 21) wskazywał, że w razie konfliktu trzeba dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeżeli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2008 r. I OSK 93/08, wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. I OSK 1262/10). Reasumując Sąd Wojewódzki wskazał że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta wiąże się z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów, choć jest zagadnieniem odrębnym. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 4 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa w tym przepisie, ale także stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta stanowi uprawnioną rozszerzającą wykładnię tego przepisu, będącą wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. Tylko taka wykładnia gwarantuje spójność i jednolitość reżimu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych, do jakich należy stabilność reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do argumentu podniesionego w pkt 17 skargi, że w związku z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego przygotowany został projekt ustawy o zmianie p.w.k.w. przewidujący dodanie do art. 16 Przepisów wprowadzających ust. 2a w brzmieniu "2a. Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Jak podnosiła strona skarżąca, w uzasadnieniu projektu nowelizacji wskazano, że "W konsekwencji (wyroku TK) w pozostałym zakresie – poza art. 16 ust 3 i 4 – stosuje się prawo nowe, czyli Kodeks wyborczy, co potwierdziło w ocenie strony skarżącej jej stanowisko. Strona skarżąca stwierdziła też, że w uzasadnieniu projektu skrytykowano także stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej wyrażone w uchwale z dnia 28 listopada 2011 r. oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku II OSK 403/12, że przy zmianach w składach rad i stwierdzaniu wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w kadencji 2010- 2014 należy stosować stare przepisy. W związku z powyższym ust. 2a został dodany do art. 16 p.w.k.w. ustawą z dnia 12 października 2012 r. (Dz. U. 2012 poz.1399) zmieniającą ustawę wprowadzającą z dniem 27 grudnia 2012 r. U podstaw projektu zmiany ustawy -Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy legło "naprawienie" skutków wyroku TK, gdyż jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu, "Niezależnie od motywów, którymi kierował się TK, dokonał on całkowitej derogacji art. 16 ust. 1 i 2 . Nie można więc przyjąć, że przepisy te obowiązują nadal w odniesieniu do wyborów i kadencji samorządowych, europejskich i prezydenckich".

W ocenie Sądu Wojewódzkiego uzasadnienie projektu zmiany miało za cel wykazanie potrzeby regulacji prawnej, po wyroku TK, która w sposób nie budzący wątpliwości określi, że przepisy dotychczasowe, a więc przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin oraz przepisy ustawy o bezpośrednim wyborze wójta stosuje się do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójtów, w trakcie której Kodeks wyborczy wszedł w życie. W uzasadnieniu projektu nie dokonywano wykładni istniejących przepisów, a jedynie wykazywano potrzebę uchwalenia ustawy, w związku z obowiązkiem dostosowania systemu prawa do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Treść zmiany (art. 16 ust. 2a ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy), uchwalonej 12 października 2012 r. potwierdza tylko prawidłowość wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., wykładni zgodnej z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Przyjęcie wykładni literalnej art. 16 ust. 4 p.w.k.w., jak tego chce skarżąca, w sytuacji, gdy od 27 grudnia 2012 r. obowiązuje ust. 2a art. 16 powodowałoby zupełnie nieracjonalną dwukrotną zmianę reżimu prawnego obowiązującego w kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta),rozpoczętej w 2010 r. Do 1 sierpnia 2011 r. obowiązywałyby, gdy chodzi o podstawy wygaśnięcia mandatu wójta, przepisy dotychczasowe, od 1 sierpnia 2011 r., przepisy Kodeksu wyborczego, a od 27 grudnia 2012 r. ponownie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin i art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu K. T., podczas gdy od dnia 1 sierpnia 2011 r. do już rozpoczętych kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, mają zastosowanie przepisy Kodeksu wyborczego, z uwzględnieniem przepisów dotychczasowych jedynie w zakresie określonym w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy;

b) art. 11 pkt. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, poprzez jego niezastosowanie i ocenę przesłanek utraty prawa wybieralności na podstawie Ordynacji wyborczej do rad gmin, podczas gdy przepis art. 11 pkt 2 p.w.k.w. w przypadku odesłania do Ordynacji wyborczej do rad gmin nakazuje stosowanie Kodeksu wyborczego;

c) art. 16 ust. 4 p.w.k.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie będące konsekwencją błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że wygaśnięcie mandatu wójta regulowane jest przepisami dotyczącymi przedterminowych wyborów wójta przeprowadzonych w trakcie kadencji, podczas gdy taka rozszerzająca wykładnia art. 16 ust. 4 p.w.k.w. pozbawiona jest podstaw prawnych;

d) naruszenie art. 492 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 11 § 2 p.w.k.w. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie zastosowania ww. przepisów do oceny skutków wydania wyroku warunkowo umarzającego postępowanie wobec skarżącej.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi skarżącego z dnia 26 września 2012 r., tj. uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego z dnia 16 sierpnia 2012 r. na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi Wojewódzkiemu, a w każdym wypadku zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera jednak usprawiedliwionych podstaw.

Wymienione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w istocie do wadliwości zastosowanych przez Sąd Wojewódzki przepisów aktów obowiązujących przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, zamiast przepisów tego właśnie aktu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na dwa wyroki sądów wojewódzkich rozstrzygających podobne sprawy, przy czym za całkowicie chybione należało uznać powołanie się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II S.A./Wr 87/12, co wydaje się być oczywistą omyłką, gdyż wyrok o powołanej sygnaturze zapadł w dniu 20 czerwca 2012 r. i dotyczy zupełnie innej sprawy (rozgraniczenia nieruchomości). W drugim zaś z przywołanych wyroków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jedynie marginalnie i bez głębszej analizy stwierdził, że w przypadku odwołania radnego zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu wyborczego.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrok NSA na który powołał się Sąd Wojewódzki, odnoszące się do omawianej kwestii jest jednolite i sprowadza się do poglądu, że objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 3 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej wykładni tego przepisu.

Interpretacja analizowanego przepisu prowadzi bowiem do zagwarantowania spójności reżimu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji. Nie jest bowiem możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje ordynacja wyborcza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 304/12 z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 1363/12 z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 1501/12 z dnia 17 lipca 2012 r., II OSK 2529/12 z dnia 15 listopada 2012 r., II OSK 2896/12 z dnia 10 stycznia 2013 r.).

Pogląd ten znalazł też odzwierciedlenie w uzupełniającej zmianie art. 16 p.w.k.w. przez dodanie ust. 2a na które powołał się Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wejście w życie reformy prawa wyborczego zostało poprzedzone regulacją intertemporalną ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.), zwanej dalej p.w.k.w. Stosownie do art. 10 pkt 2 p.w.k.w. traci moc ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190). Przepis przejściowy art. 16. ust. 1 p.w.k.w. stanowił, że: "Ustawę wymienioną w art. 1 stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. 2. Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 stosuje się przepisy dotychczasowe. 3. Do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. 4. Do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Intencją ustawodawcy było zatem poddanie nowym regułom dopiero wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 9/11 stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Pogląd Trybunału wiąże się z popełnieniem przez ustawodawcę systemowego błędu, polegającego na niedookreśleniu reżimu prawnego mającego zastosowanie w wyborach parlamentarnych, a przez to doprowadzeniu do powstania stanu niepewności co do treści prawa wyborczego normującego wybory do Sejmu i Senatu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że sposób ukształtowania art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w., widziany w perspektywie terminu na zarządzenie wyborów parlamentarnych w 2011 r., prowadził do ukształtowania normy powierzającej Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborów, lecz także umożliwiającej określenie ich reżimu prawnego. Wynika to z określenia przez ustawodawcę daty wejścia w życie Kodeksu wyborczego w okresie bezpośrednio poprzedzającym ostateczny termin na zarządzenie przez Prezydenta najbliższych wyborów. W rezultacie, zdaniem Trybunału, decyzja o tym, jakie prawo wyborcze ma być stosowane w odniesieniu do wyborów parlamentarnych w 2011 r., nie wynika z rozstrzygnięcia podjętego przez ustawodawcę, ale pozostawiona została Prezydentowi, który samodzielnie określa moment wyznaczenia daty wyborów.

Analiza rozstrzygnięcia Trybunału, a zwłaszcza jego uzasadnienia, wskazuje, że derogacja art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. spowodowała, że reguła stosowania Kodeksu wyborczego dopiero do wyborów zarządzonych po tej dacie i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów, ma odniesienie tylko do wyborów parlamentarnych. Skład orzekający brał pod uwagę to, iż podstawowym motywem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. były ewentualne konsekwencje zastosowania zawartych tam rozwiązań w odniesieniu do wyborów parlamentarnych, niepożądane z punktu widzenia standardów przyjętych w ustawie zasadniczej i zasad, które powinny być respektowane przy tworzeniu prawa wyborczego.

Trzeba również wziąć pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny, związany granicami wniosku (art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), pozostawił w obrocie prawnym regulacje art. 16 ust. 3 i 4 p.w.k.w. dotyczące nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiąc, że stosuje się do nich przepisy ordynacji wyborczej. Skoro do tych wyborów stosuje się prawo dotychczasowe to także do zdarzeń prawnych determinujących przeprowadzenie tych wyborów, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, powinny mieć zastosowanie normy dotychczasowego reżimu wyborczego. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres hipotezy rozważanego przepisu powinien być wyznaczany zasadniczo zgodnie z systemowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest zagadnieniem odrębnym, choć wiążącym się – ewentualnie, w razie uprawomocnienia się aktu (orzeczenia) fakt ten ustalającego – z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 3 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu. Przedstawiona interpretacja analizowanego przepisu prowadzi do zagwarantowania spójności systemu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji.

Dodać trzeba, że interpretacja kwestionowanych w skardze kasacyjnej przepisów przyjęta przez Sąd Wojewódzki nie może budzić zastrzeżeń również z tego powodu, iż dokonywana była w szczególnej sytuacji, kiedy z p.w.k.w. mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego usunięto art. 16 ust. 1 i 2, skutkiem czego rekonstrukcja normy prawnej pozostałej w tym artykule i całej ustawie wprowadzającej Kodeks wyborczy wymagała znacznie głębszej analizy niż tylko przez pryzmat znaczenia językowego przepisów, które w mocy pozostały. Nieodzowne i konieczne stało się w tej sytuacji sięgnięcie do zasad wykładni systemowej i celowościowej, ponieważ tylko w ten sposób można było na nowo odczytać znaczenie norm wprowadzających Kodeks wyborczy, służących celom dla których tę ustawę uchwalono. Nie ma zaś wątpliwości co do tego, że łagodniejszy rygor w zakresie biernego prawa wyborczego dla osób naruszających prawo, wobec których zastosowano dobrodziejstwo warunkowego umorzenia postępowania karnego, ustawodawca przewidywał dopiero na przyszłość, tj. od wejścia w życie Kodeksu wyborczego, a nie dla osób już pełniących samorządowe funkcje wybieralne. Takiego rozumienia norm Kodeksu nie mógł zmienić omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którym usunięto część norm p.w.k.w.

Na gruncie zaś tej wykładni nie był możliwy do zaakceptowania pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje ordynacja wyborcza, skoro z samego założenia Kodeks wyborczy ma stanowić zupełny i zamknięty system wyborczy. Na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi zatem wątpliwości interpretacja norm prawa materialnego dokonana przez Sąd Wojewódzki.

W świetle powyższego nie okazały się usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.