Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 243/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 47
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. R. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2016 r., sygn. akt [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 23 października 2014 r. o cofnięciu bez odszkodowania J. R. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [..] zezwolenia na zbieranie i transport odpadów w części dotyczącej zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr ewidencyjny [..] w miejscowości R. obręb J., ul. S.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 23 października 2014 r., nr [...], Starosta cofnął bez odszkodowania zezwolenie udzielone J. R. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [..], na podstawie decyzji z dnia 25.08.2010 r., znak [..] zmienionej decyzją z dnia 8.03.2013 r. [..]., udzielającej zezwolenia na zbieranie i transport odpadów w części dotyczącej zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr ewidencyjny [..] w miejscowości R. obręb J., ul. S. Jednocześnie zobowiązano J. R. do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności na terenie działki nr [..] obręb J., położonej w R. przy ul. S., na własny koszt w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Z uzasadnienia decyzji oraz z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że wskutek informacji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o uciążliwości działalności prowadzonej przez J. R. w R., Starosta zawiadomił J. R. o zamiarze wszczęcia kontroli egzekwowania zapisów decyzji z dnia 25.08.2010 r. udzielającej zezwolenia na zbieranie i transport odpadów na terenie działki nr [..] w R. obręb J.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 7.10.2013 r. ustalono, iż przedsiębiorca zbiera przede wszystkim zmieszane odpady z placów budowy; według jego oświadczenia nie przyjmuje odpadów od osób fizycznych. Przywiezione na działkę nr [..] w R. odpady magazynuje w big bagach, kontenerach lub luzem na nieutwardzonym podłożu. Teren działki jest ogrodzony. Na miejscu odpady są segregowane i przygotowywane do przekazania dalszym odbiorcom; część odpadów, takich jak folia, plastiki i makulatura w celu zmniejszenia objętości poddawane są belowaniu. Posegregowane odpady składane są luzem na nieutwardzonym podłożu, w sposób chaotyczny, nie posiadający wydzielonych sektorów. Ponadto na działce sąsiedniej nr [..] magazynowana jest makulatura. Podsumowując wynik kontroli organ I instancji stwierdził, że przedsiębiorca działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Pismem z dnia 21.10.2013 r. wezwano J. R. do przedłożenia dokumentów za okres wrzesień 2010 r. do wrzesień 2013 r. dotyczących ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, kart przekazania odpadów, zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów składanych corocznie do Urzędu Marszałkowskiego. W aktach sprawy znajdują się kopie kart ewidencji odpadów za lata 2010 i 2011.

Pismem z dnia 4.11.2013 r. wezwano J. R. do zaniechania naruszeń zapisów decyzji 25.08.2010 r. zezwalającej na prowadzenie zbierania i transportu odpadów polegających na:

prowadzeniu na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów - w trybie natychmiastowym,

magazynowaniu odpadów zgodnie z wydanym zezwoleniem w szczególności: a) odpady z grupy 15 01 oraz 20 01 (opakowania) magazynować w kontenerach ustawionych pod wiatą na utwardzonym podłożu; b) odpady z grupy 16 02 (urz. elektryczne) oraz 17 04 (metale) magazynować w kontenerach; c) pozostałe odpady magazynować w oznakowanych pojemnikach (kontenerach, beczkach) ustawionych pod wiatą - w trybie natychmiastowym;

utwardzeniu części działki, na której magazynowane są odpady - w terminie do 1 maja 2014 r.;

zaprzestaniu magazynowania odpadów na działce [..] obr. J. - w trybie natychmiastowym

magazynowaniu odpadów selektywnie, w sposób uporządkowany, nie utrudniający swobodnego poruszania się po terenie - w trybie natychmiastowym.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 1 września 2014 r., której celem było sprawdzenie, czy przedsiębiorca zaprzestał dokonywania naruszeń określonych w wezwaniu z dnia 4.11.2013 r., ustalono, że przedsiębiorca prowadzi głównie działalność polegającą na przywożeniu zmieszanych odpadów pochodzących z terenu różnych budów. Na place budów podstawia kontener lub big bagi i odbiera zmieszane odpady. Świadczy też usługi sprzątania placów budów, z których odpady również przywozi do R. Na terenie zakładu pracownicy wstępnie segregują odpady. Przywiezione odpady zmieszane zrzucane są bezpośrednio na nieutwardzone podłoże lub w big bagach rozrzuconych w różnych miejscach terenu. Niektóre odpady, jak folia, PCV, tektura, papier, styropian, zostają poddane sprasowaniu w belownicy dwukomorowej. Zbelowane odpady magazynowane są częściowo "pod chmurką" na utwardzonym podłożu, częściowo na nieutwardzonym i częściowo w kontenerach. Przedsiębiorca posiada jedną wiatę o wymiarach około 2,5 x 9 m, gdzie znajdują się silniki z samochodów ustawione na paletach oraz big bag z plastikowymi zakrętkami. Zgodnie z oświadczeniem przedsiębiorcy w jedynej hali na terenie zakładu nie prowadzi zbierania odpadów. Hala nie została udostępniona do kontroli, na terenie zakładu nie ma wydzielonych sektorów na poszczególne rodzaje odpadów. Przedsiębiorca okazał karty przyjęcia odpadów między inn. takich jak makulatura, tworzywa sztuczne, metal, opony, opakowania, gruz budowlany. Przedsiębiorca nie posiada kart przyjmowania odpadów zmieszanych, które przywozi z placów budów. Okazał także karty przekazania do innych odbiorców odpadów takich jak makulatura, folia, opakowania, styropian. Oświadczył, iż odpadów gruzu nigdzie nie przekazuje, gdyż wykorzystuje je do utwardzenia dróg wewnętrznych na terenie własnego zakładu. Kontrola nie wykazała magazynowania odpadów na działce nr [..], obręb J.

Podsumowując wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 1.09.2014 r. organ I instancji stwierdził, że obowiązki określone w pkt 1, 2, 3 i 5 wezwania do zaniechania naruszeń zapisów decyzji nie zostały spełnione. Nadal nieprawidłowo była prowadzona ewidencja odpadów. Przedsiębiorca nie posiadał kart przyjmowania odpadów zmieszanych przywożonych z placów budów; odpady z grupy 15 01 (odpady opakowaniowe włącznie z selektywnie gromadzonymi komunalnymi odpadami opakowaniowymi) oraz 20 01 (odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie z wyłączeniem 15 01) nie są magazynowane w kontenerach ustawionych pod wiatą, na utwardzonym podłożu. Część opakowań zalega luzem w różnych miejscach placu -dokumentacja fotograficzna z dnia 01.09.2014 r. (zdjęcie nr 3, 11, 23, 32, 34, 42, 45). Zbelowane odpady opakowaniowe magazynowane są "pod chmurką" (zdjęcie nr 12, 21, 22, 26, 46, 49, 51, 52, 55, 65, 66, 69, 72, 78). Część odpadów przeznaczona do dalszego transportu gromadzona jest w kontenerach. Odpady z grupy 17 04 (odpady i złomy metaliczne oraz stopów metali) składane są luzem na nieutwardzonym placu w różnych jego miejscach (zdjęcie nr 1, 6, 8, 9, 13, 17, 48, 50, 60), a po segregacji przeprowadzonej przez pracowników -magazynowane w kontenerach przygotowanych do wywiezienia (zdjęcie nr 76). Nie stwierdzono zbierania odpadów z grupy 16 02 - odpady urządzeń elektrycznych i elektronicznych. Pozostałe nieposegregowane odpady magazynowane są luzem bezpośrednio na gruncie (zdjęcie nr 2, 4, 6, 8, 11, 13, 14, 17, 18, 28, 29, 32, 33, 34, 36, 37, 39, 42, 43, 44, 45, 47, 48, 50, 53, 54, 80, 81, 82, 84). Przedsiębiorca nie posiada wydzielonych sektorów na poszczególne odpady. W wyznaczonym terminie do dnia 31.05.2014 r. nie została też utwardzona część działki, na której są magazynowane odpady, są one w większości gromadzone luzem, na nieutwardzonej powierzchni, nieselektywnie (zdjęcie nr 2, 4, 6, 8, 11, 13, 14, 17, 18, 28, 29, 32, 33, 34, 36, 37, 39, 42, 43, 44, 45, 47, 48, 50, 53, 54, 80, 81, 82, 84). Przedsiębiorca wywiązał się jedynie z nałożonego na niego obowiązku dotyczącego zaprzestania magazynowania odpadów na działce nr [..] obr. J.

Na wniosek J. R. w dniu 13 października 2014 r. przeprowadzono ponowną kontrolę, w trakcie której ustalono, że droga dojazdowa na placu i ścieżki są utwardzone gruzem i częściowo płytami. Wskazano, że nie można stwierdzić, czy pod zgromadzonymi luzem odpadami i big bagami teren jest utwardzony, gdyż wymagałoby to przemieszczenia zgromadzonych odpadów na inne miejsce. Na działce znajdują się nieposegregowane odpady między innymi metale, części maszyn, plastiki, papier, folie (dokumentacja fotograficzna z dnia 13.10.2014 r.). J. R. w dalszym ciągu nie posiada kart ewidencyjnych zmieszanych odpadów przyjmowanych z budów i od osób fizycznych. Pod kontenerem leżą zmieszane kartony wraz z cegłami (zdjęcie nr 58, 63). Pod wiatą znajdują się silniki, big bagi z plastikowymi zakrętkami oraz część bramy, ogrodzenia (zdjęcie nr 21, 23). W opisanym kontenerze "papier, makulatura, kartony" nie było nic (zdjęcia nr 46, 48, 51). Część opakowań zalegała luzem w różnych miejscach placu (zdjęcia nr 1, 2, 5, 25, 26, 29, 31, 32, 44, 75, 82). W kontenerach, na paletach znajdowały się zbelowane folie i papier (zdjęcia nr 17, 25, 26, 27, 29, 31, 45, 47). Podczas kontroli nie ustalono, by na terenie działki nr [..] składowane były odpady. Pozostałe nieposegregowane odpady w dalszym ciągu magazynowane są bezpośrednio na gruncie, co przedstawiono w dokumentacji zdjęciowej.

Organ I instancji podsumowując wyniki dwóch ostatnich kontroli uznał, że przedsiębiorca nie wykonał obowiązków określonych w pkt 1, 2 i 5 wezwania do zaniechania naruszeń zapisów decyzji z dnia 25.08.2010 r. Z powodu odpadów magazynowanych luzem na placu organ I instancji uznał, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, czy obowiązek zawarty w pkt 3 w/w wezwania został zrealizowany.

W tych okolicznościach organ I instancji uznał za spełnione przesłanki określone w art. 47 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach i stwierdzając, że J. R. narusza warunki zezwolenia w części dotyczącej zbierania odpadów - nie prowadzi bowiem prawidłowo ewidencji odpadów, nie magazynuje odpadów z grupy 15 01 i 20 01 w kontenerach ustawionych pod wiatą na utwardzonym podłożu, nie magazynuje odpadów z grupy 17 04 w kontenerach, nie magazynuje pozostałych odpadów w oznakowanych pojemnikach, nie magazynuje odpadów w sposób selektywny, cofnął bez odszkodowania udzielone mu zezwolenie na zbieranie i transport odpadów, w części dotyczącej zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr [..] w miejscowości R. obręb J.

Odwołanie od tej złożył J. R. wskazując, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. W dniu 7.10.2013 r. została przeprowadzona kontrola i wydano zalecenia pokontrolne, które w jego ocenie zostały zrealizowane. W dniu 1.09.2014 r. miała miejsce kolejna kontrola i odwołujący się podał, że nie wie, na jakiej podstawie stwierdzono, iż zbiera przede wszystkim odpady z placów budowy. Odpady te stanowią bowiem jedynie około 20% ogólnej masy zbieranych odpadów. Wyjaśnił, że głównym jego zajęciem jest natomiast odbiór posegregowanych odpadów takich jak: tworzywa sztuczne, makulatura, szkło, złom, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, a także inne odpady, jakie odbiera od firm, z którymi ma podpisane stosowne umowy. J. R. wyjaśnił, że dodatkowym zajęciem jego firmy jest wyburzanie i sprzątanie placów budowy, w wyniku czego odbierane są odpady zmieszane. Oprócz tego sprząta on społecznie odpady budowlane, sprzęt elektryczny i elektroniczny, części samochodowe - zderzaki, opony i inne z przydrożnych rowów i obrzeży lasów z terenu gminy P. i sąsiednich. J. R. podkreślił, iż nie zgadza się z tym, jakoby nie wykonał zaleceń pokontrolnych. Co do nakazu prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów podał, że w trakcie kontroli udostępnił do wglądu karty przekazania odpadów oraz sprawozdania roczne do Urzędu Marszałkowskiego oraz do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska - półroczne. Co do magazynowania odpadów zgodnie z wydanym zezwoleniem - odpady z grupy 15 01, 20 01, tj. makulatura - w praktyce okazało się, że odpad ten nie może dłuższy czas być zbelowany i składowany w kontenerze metalowym, ponieważ nasiąka wilgocią i firmy odbierające taki odpad obniżają ceny z powodu zawilgoceń albo wcale go nie przyjmują, co naraża firmę na straty. Z tego powodu odpady te magazynowane są "pod chmurką", ustawiane na drewnianych paletach i przykryte folia na utwardzonym podłożu (fot. 1); odpady z grupy 16 02 magazynowane są w plastikowych pojemnikach, a odpady z grupy 17 04 w pojemnikach metalowych; pozostałe odpady magazynowane są w oznakowanych pojemnikach, kontenerach czy też beczkach (fot. 2). Odnośnie utwardzenia części działki J. R. podał, że zalecenie to zostało wykonane, nie sprecyzowano, jaką powierzchnię należy utwardzić. W kwestii zaprzestania magazynowania odpadów na działce [..]; odpady nie są na tej działce magazynowane. Co do nakazu selektywnego magazynowania odpadów, odpady magazynowane są w sposób uporządkowany, nie utrudniający swobodnego poruszania się po terenie, (fot. 4). Zdaniem strony można mu jedynie zarzucić brak porządku. Przyczyną tego jest fakt, że z trzech pracowników zatrudnionych na umowę o pracę dwóch przebywa na zwolnieniach lekarskich. Ponadto miała miejsce awaria belownicy, naprawa trwała dwa miesiące, w związku z czym nazbierało się niezbelowanych odpadów. J. R. zaznaczył, że spadło na niego zbyt dużo obowiązków, samemu z jednym pracownikiem jest mu ciężko wszystko ogarnąć. Ponadto sam też ma problemy ze zdrowiem. W dniu 13.10.2014 r. na prośbę strony została przeprowadzona kontrola, która stwierdziła fakt utwardzenia działki. J. R. podał, że aby to udowodnić, musiał na czas kontroli poprzerzucać odpady leżące luzem, przygotowane do belowania. Odpady te leżące na gruncie, doprowadziły do powstania bałaganu i bezsensowne jest ich przerzucanie z powrotem na utwardzony grunt. Niezrozumiałe dla strony jest także, jak można nazywać części maszyn, kompletne koła od przyczep rolniczych i samochodów ciężarowych oraz żelazo użytkowe tj. przęsła płotu, kątowniki, ceowniki, rury na słupki ogrodzeniowe, rury polipropylenowe na przepusty, więźby dachowe na wiaty - odpadem, (fot. 5 i 6). Podkreślił ponadto, że wskutek prowadzonej działalności na jego działce oprócz odpadów, znajdują się również przedmioty, które mogą sprawiać wrażenie odpadów, ale nimi nie są. W związku z prowadzoną działalnością polegającą między innymi na sprzątaniu placów, odbioru odpadów z prowadzonych prac remontowo-budowlanych od osób fizycznych, powstają odpady o kodzie 20 03 99, na które nie muszą być wystawione karty odpadów i takich kart on nie posiada. J. R. wyjaśnił, że zakupił materiały niezbędne do budowy wiaty i jest w trakcie budowy (fot. 7). Zdaniem strony dokumentacja zdjęciowa została zrobiona wybiórczo i ilościowo tak, żeby jak najwięcej zdjęć robiło negatywne wrażenie. Podał, że są sektory wydzielone na odpady, tylko nie widać napisów, bo są zasłonięte żywopłotem lub workami z odpadami (fot. 8). Odwołujący się wyjaśnił, że ma kłopoty z sąsiadami, którzy piszą na niego donosy. W związku z nimi miały miejsce liczne kontrole. Ponadto na jego pismo złożone do Starostwa w P. z dnia 14.10.2005 r. dotyczące zaśmiecania przez sąsiadów parku i spalania w nim odpadów do tej pory nie otrzymał odpowiedzi. Podkreślił on, że prowadzona przez niego działalność nie zagraża zdrowiu ani życiu ludzkiemu i otaczającej przyrodzie. Dowodem na to jest istniejąca pasieka pszczół w odległości 50 m jego od nieruchomości, a także graniczący z nieruchomością park chroniony przez konserwatora zabytków, w którym schronienie znajdują ptaki, wiewiórki oraz żaby i inne płazy. J. R. wyjaśnił także, że ma pozaciągane kredyty na zakup samochodu ciężarowego z przyczepą do przewozu odpadów w kontenerach, balownicy dwukomorowej oraz kontenerów.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 6 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium wydana decyzja jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Ze szczegółowych ustaleń i zebranych dowodów bezsprzecznie wynika, że J. R. naruszył zapisy decyzji z dnia 25.08.2010 r., [..] zmienionej decyzją z dnia 08.03.2013 r. [..]. zezwalającej na prowadzenie zbierania i transportu odpadów polegające na: prowadzeniu na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów; magazynowaniu odpadów zgodnie z wydanym zezwoleniem; magazynowaniu odpadów selektywnie, w sposób uporządkowany, nie utrudniający swobodnego poruszania się po terenie. Tych naruszeń nie zaprzestał pomimo wezwania organu do ich zaniechania i kilkukrotnych kontroli przeprowadzonych w miejscu wykonywania działalności przez przedsiębiorcę. W konsekwencji zasadnym było zastosowanie przez Starostę sankcji wynikających z art. 47 ustawy o odpadach. Wobec bezzasadności zarzutów odwołania decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy.

W skardze decyzji Kolegium zarzucono obrazę przepisów ustawy o odpadach oraz przepisów postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi skarżący przede wszystkim zwrócił uwagę, że wezwanie do zaprzestania naruszeń skierował do niego zamiast Starosty - Urząd Starostwo Powiatowe, a w wezwaniu nie wskazano konkretnego terminu usunięcia nieprawidłowości co do czterech z pięciu naruszeń, co jest niezgodne z ustawą, która wprost wskazuje, że należy wyznaczyć termin usunięcia nieprawidłowości. Termin natomiast oznacza bądź datę, bądź skonkretyzowany okres czasu. W związku z powyższym brak zachowania prawidłowej procedury opisanej w art. 47 ustawy o odpadach poprzedzającej cofnięcie decyzji, powoduje, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżący nie podzielił twierdzeń Kolegium, że odpady na jego nieruchomości leżały luzem na nieutwardzonej powierzchni. Jak to wynika również z załączonej przez niego dokumentacji zdjęciowej plac jest utwardzony i odpady znajdowały się na części utwardzonej. W protokole z 1 września 2014 r. w punkcie 1 opisano, że "odpady opakowaniowe /folia, PCV, tektura/ zbelowane magazynowane są na wolnym powietrzu, część na terenie utwardzonym płytami, a część na nieutwardzonym". Przy czym jak to opisano we wcześniejszych protokołach, teren ten jest utwardzony gruzem, tak że odpady nie mają żadnej styczności z ziemią. Osoby kontrolujące w jednym z protokołów nie potrafiły stwierdzić, czy odpady leżą na utwardzonym czy na nieutwardzonym terenie. Specjalnie więc skarżący przerzucił odpady w inną część placu, aby pokazać, że teren jest utwardzony. Podkreślił również, że w wezwaniu Starostwo nie wskazało, jaka powierzchnia placu ma być utwardzona. W dniu kontroli 1 września 2014 r. była utwardzona cała powierzchnia placu, przeznaczonego pod magazynowanie odpadów. Wskazał nadto, że nie składuje odpadów, jedynie magazynuje je w celu ich dalszej segregacji i dalszego przekazania kolejnym odbiorcom. Wyjaśnił, że prowadzi ewidencję odpadów w formie zeszytu, w którym wpisywane są wszystkie dane wymagane przepisami ustawy. W zeszycie jest prowadzona ewidencja na podstawie karta odpadów. W załączeniu przedłożył kopie wybranych stron ewidencji, deklarując możliwość przedłożenia całości zeszytu na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. skarżący okazał zeszyt, w którym prowadzi ewidencję odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne i przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli przed sądem administracyjnym w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2016 r., sygn. akt [..], mocą której utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 23 października 2014 r. o cofnięciu skarżącemu bez odszkodowania zezwolenia udzielonego mu na zbieranie i transport odpadków decyzją z dnia 25 sierpnia 2012 r., zmienionej decyzją z dnia 8 marca 2013 r., w części dotyczącej zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr [..] w miejscowości R. obręb J., ul. S.

Materialnoprawną podstawą powyższych rozstrzygnięć był przepis art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013, poz. 21) zwanej dalej ustawą, który w ust. 1, 2 i 3 stanowi, że:

1. Jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub

zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności

objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ

wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia

nieprawidłowości.

W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania.

Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem.

W przepisach tych ustawodawca przewidział postępowanie sankcyjne, skutkujące cofnięciem zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów bez odszkodowania, przed upływem czasu, na jaki zostało ono wydane. Cofnięcie takiego zezwolenia może nastąpić w ściśle określonych sytuacjach, tj.: 1) naruszenia przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub 2) działania niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Skutkiem cofnięcia zezwolenia jest zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem. Posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest zobowiązany do usunięcia skutków działalności na własny koszt. Zgodnie z art. 47 ust. 7 ustawy nie wydaje się zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jeżeli wniosek dotyczy uprawnień wnioskodawcy objętych decyzją o cofnięciu zezwolenia, o której mowa w ust. 2, a nie minęły 2 lata od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna.

Skutki wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia są zatem dwojakie - posiadacz odpadów jest zobowiązany do zakończenia działalności oraz usunięcia na własny koszt odpadów i skutków prowadzonej działalności, nadto w okresie 2 lat od uzyskania przez decyzję cofającą zezwolenie przymiotu ostateczności nie może on uzyskać nowego zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Stanowi to dodatkową sankcją za naruszenie przepisów ustawy lub warunków zezwolenia. Trzeba zatem stwierdzić, że skutki cofnięcia zezwolenia są daleko idące. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą nie tylko zobowiązany jest zakończyć prowadzoną działalność, lecz nie będzie mógł uzyskać zezwolenia na jej prowadzenie przez okres kolejnych 2 lat. Doniosłość powyższych skutków nakłada na rozstrzygające sprawę organy administracji obowiązek szczególnej dbałości o przestrzeganie zasad postępowania administracyjnego i prawidłowe stosowanie prawa materialnego.

Organ właściwy do wydania zezwolenia zobowiązany jest do stałego monitorowania sposobu wykonywania uzyskanego przez podmiot indywidualny zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 47 ust. 6 ustawy postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia wszczynane jest z urzędu. Wobec tego, jeśli wyniki takich cyklicznych kontroli działalności prowadzonej w oparciu o zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów wykażą nieprawidłowości skutkujące zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy koniecznością cofnięcia zezwolenia, to organ właściwy powinien wezwać do usunięcia nieprawidłowości. Wezwanie to powinno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, mającym na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym zapewnieniu czynnego udziału strony. Przeprowadzenie przez organ dowodów potwierdzających istnienie naruszenia umożliwia właściwe sformułowanie treści kierowanego do posiadacza odpadów wezwania do zaniechania naruszeń. Należy podkreślić, że ze względu na doniosłość skutków prawnych związanych z niezastosowaniem się do wezwania jego treść nie może budzić wątpliwości i winna zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 47 ust. 1 ustawy.

Z powołanych przepisów wynika natomiast, że wezwanie powinno zawierać:

1. opis stwierdzonych naruszeń, w sposób jasny i szczegółowy objaśniający ich istotę,

2. termin usunięcia nieprawidłowości.

Z treści art. 47 ust. 1 ustawy nie wynika uprawnienie organu do wskazania w tym opisie sposobu usunięcia nieprawidłowości, co nie zwalnia go jednak z precyzji i szczegółowości w ujęciu nieprawidłowości, których usunięciu ma służyć wezwanie. Niedopuszczalne w tym zakresie jest posługiwanie się pojęciami nieostrymi i zbiorami otwartymi bądź przykładami, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W wezwaniu z dnia 4 listopada 2013 r. poprzedzającym wydanie decyzji o cofnięciu pozwolenia na zbieranie odpadów organ posłużył się przy określaniu rodzaju zidentyfikowanych naruszeń w pkt 2 terminem "w szczególności" dla opisania prawidłowego sposobu magazynowania określonych rodzajów odpadów. Użycie takiego sformułowania nasuwa wniosek o przykładowym charakterze wskazanych naruszeń, poza którymi są jeszcze jakieś inne naruszenia w zakresie magazynowania odpadów. Tymczasem stwierdzone nieprawidłowości, które należy usunąć, muszą być niewątpliwe, bezsporne i wyraźnie określone, po to, aby adresat obowiązku nie miał wątpliwości co do jego treści.

Ponadto w art. 47 ust. 1 ustawy ustawodawca wskazał, że przedmiotowym wezwaniem organ wzywa posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń

1 wyznacza mu termin usunięcia nieprawidłowości. Przy tym w przepisie tym nie wskazano żadnego konkretnego terminu usunięcia nieprawidłowości, pozostawiając organowi dobór odpowiedniego okresu. Należy przyjąć, że powinien to być termin rzeczywiście umożliwiający posiadaczowi odpadów usunięcie nieprawidłowości, jakkolwiek dla określenia tego terminu ma znaczenie stopień ryzyka wynikający ze stwierdzonych nieprawidłowości dla bezpieczeństwa człowieka i środowiska. Termin ten z uwagi na sankcyjny charakter postępowania, powinien być wyznaczony precyzyjnie poprzez wskazanie daty dziennej "do dnia" bądź przy zastosowaniu odniesienia miesięcznego np. "w ciągu 1 miesiąca od doręczenia decyzji". Ustawodawca pozostawił organom swobodę w tym zakresie przewidując konieczność dostosowania treści wezwania do różnorakich sytuacji faktycznych. Termin ten z tych samych względów nie podlega zmianie.

Tymczasem w wezwaniu skierowanym w niniejszej sprawie do skarżącego na pięć sformułowanych nieprawidłowości, tylko w stosunku do jednego określono dokładny termin ich usunięcia, a w odniesieniu do pozostałych czterech nakazano ich zaniechania "w trybie natychmiastowym". Taki sposób określenia terminu usunięcia naruszeń nie odpowiada wymogom wezwania z art. 47 ust. 1 ustawy i świadczy o jego nieprawidłowości skutkującej uznaniem, że cofnięcie zezwolenia nastąpiło w sposób wadliwy.

Dodatkowo wskazać należy, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie po doręczeniu wezwania skarżącemu w trakcie przeprowadzonych na jego nieruchomości kontroli z wykonania wezwania nie uprawniał do sformułowania wniosków uzasadniających cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów. Otóż po pierwsze bowiem, protokoły kontroli przeprowadzonych w dniach 1 września 2014 r. i 13 października 2013 r. są rozbieżne. W trakcie kontroli wrześniowej stwierdzono niewykonanie obowiązków określonych w pkt 1, 2, 3 i 5 wezwania stając m.in. na stanowisku, że nie utwardzono części działki, na której są magazynowane odpady. Natomiast po kontroli przeprowadzonej w październiku organ stwierdził, że przedsiębiorca nie wykonał obowiązków określonych w pkt 1, 2 i 5 wezwania. Co do obowiązku utwardzenia działki organ wskazał, że z powodu magazynowania odpadów luzem na placu organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, czy obowiązek ten został wykonany czy nie.

W ocenie sądu zastosowanie bezwzględnej sankcji cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów w sytuacji, która nie dawała podstawy do niewątpliwego stwierdzenia niewykonania wszystkich wskazanych w wezwaniu nieprawidłowości było przedwczesne i tym samym naruszające art. 47 ust. 2 ustawy. Przy tym wskazać należy, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dokładnie kwestii ewidencjonowania ilościowej i jakościowej odpadów, a Kolegium to w sposób bezrefleksyjny powieliło, pomimo tego, że w odwołaniu skarżący zwracał uwagę na przedkładane w trakcie kontroli karty przekazania odpadów i sprawozdania roczne. W świetle zarzutów skargi, w której skarżący wyjaśnił, że prowadzi również ewidencję przyjmowanych odpadów w formie zeszytu, co też okazał sądowi na rozprawie, okoliczność ta wymagała pogłębionych dociekań i nie można było stwierdzić, że skarżący odpadów w ogóle nie ewidencjonuje.

W ocenie sądu Kolegium rozpoznając sprawę na etapie postępowania odwoławczego naruszyło przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., nie rozpoznając zarzutów odwołania, nie wyjaśniając dostatecznie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy i oceniając go tym samym w sposób naruszający zasadę art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z nałożonego na organ administracyjny obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji wynika konieczność rozpoznania wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ustalenia w tym zakresie powinny być konkretne i precyzyjne, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższym wymogom Kolegium uchybiło w całości, wyłącznie przytaczając chronologicznie ustalenia organu pierwszej instancji i wyjaśnioną przez ten organ podstawę prawną. Uzasadnienie faktyczne i prawne organu odwoławczego to ostatnie zdania decyzji na ostatniej stronie zaczynające się od słów "W ocenie Kolegium...". Zdaniem sadu Kolegium nie wyjaśniło zupełnie kwestii, na które zwrócił uwagę skarżący w odwołaniu. Nie dokonało kompleksowej oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów, z których wynikały rozbieżne ustalenia faktyczne w zakresie wykonania obowiązków wskazanych w wezwaniu, nie wyjaśniło tych rozbieżności, nie zwróciło uwagi na brak oznaczenia terminu wykonania obowiązków w wezwaniu do usunięcia naruszeń, przedwcześnie przyjmując za spełnione przesłanki cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów.

Ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego Kolegium zobowiązane będzie do uwzględnienia oceny sądu co do rozpoznania sprawy merytorycznie z uwzględnieniem argumentów odwołania oraz konieczności uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a więc między innymi z odniesieniem się do wszelkich zarzutów, żądań i argumentów skarżącego, przy równoczesnej ocenie konsekwencji prawnych ustalonych niewątpliwie okoliczności faktycznych sprawy. Z uzasadnienia takiej decyzji powinno wynikać, że wszelkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.