Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1067/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 1 pkt 4, art. 102 ust. 1d, 1e
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 135 ust. 1 pkt 1a, art. 136 ust. 1, art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. e
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 82/16 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. w przedmiocie zwrotu kosztów oraz przyznania wynagrodzenia za dozór usuniętego z drogi pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz R. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r. syg.akt VII SAB/Wa 82/16, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W., oddalił skargę.

Powyższy wyrok został wydany w nastepującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu września 2016 r. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. w sprawie wniosku z dnia [...] października 2015 r. o zwrot kosztów parkowania samochodu usuniętego z drogi na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ((Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm. dalej jako p.r.d.) i umieszczonego na parkingu strzeżonym w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] maja 2013 r.

Pojazd B. nr VIN: [...], nr rej. [...], został zatrzymany (w terminologii art. 130a ust. 1 pkt 6 p.r.d.: zabezpieczony) w dniu [...] czerwca 2009 r. przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w P. Przyczyną usunięcia pojazdu był brak wykupionego obowiązkowego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej. Usunięcia zatrzymanego pojazdu według dyspozycji funkcjonariusza policji oraz przyjęcia pojazdu na przechowywanie na parkingu strzeżonym dokonał skarżący, w ramach działalności gospodarczej prowadzonej pod firmą "Parking [...]", z siedzibą w K

Policja ustaliła, że posiadaczem zatrzymanego pojazdu był A. K. przebywający uprzednio w ośrodku dla uchodźców, który następnie wyprowadził się w bliżej nieustalone miejsce.

W dniu [...] stycznia 2011 r. Komenda Powiatowa Policji w P. przesłała do Starostwa Powiatowego w P. materiały dotyczące usunięcia w dniu [...] czerwca 2009 r. ww. pojazdu, celem wykonania kompetencji starosty do wystąpienia z wnioskiem do sądu o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10 p.r.d.).

Starostwo Powiatowe w P., Wydział Komunikacji i Transportu, prowadziło postępowanie zmierzające do ustalenia miejsca przebywania właściciela przedmiotowego samochodu, w celu wezwania go do odbioru samochodu i pokrycia kosztów przechowywania, które to postępowanie okazało się bezskuteczne.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Starostwo Powiatowe w P. przesłało materiały do Urzędu Celnego [...] w W.e uznając, że zabezpieczony pojazd stanowi towar celny. W dniu [...] kwietnia 2013 r., po uzupełnieniu informacji o pochodzeniu pojazdu spoza Unii Europejskiej, całość materiałów została przekazana Urzędowi Celnemu wraz ze wskazaniem miejsca parkowania pojazdu.

W dniu [...] maja 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W., właściwy z uwagi na miejsce ujawnienia pojazdu, wszczął z urzędu postępowanie celne i podatkowe w sprawie uregulowania sytuacji towaru w postaci przedmiotowego samochodu osobowego. Przedmiotowy samochód został wydany organowi celnemu przez skarżącego w dniu [...] lipca 2013 r., po czym organ dokonał jego zajęcia dla potrzeb postępowania celno-podatkowego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w P. w sprawie prowadzonej z wniosku organów celnych orzekł przepadek ww. samochodu na rzecz Skarbu Państwa. W związku z wydanym orzeczeniem, organ celny uregulował na rzecz skarżącego należność wynikającą z faktury nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., na kwotę [...]zł, z tytułu parkowania samochodu marki B. nr rej. [...] w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r., tj. za okres, w którym pojazd zabezpieczony na ww. parkingu znajdował się w dyspozycji organów celnych.

Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. skarżący zwrócił się do Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. z wnioskiem o rozliczenie kosztów oraz wynagrodzenie za parkowanie pojazdu za okres od [...] czerwca 2009 r. do [...] maja 2013 r. (w wysokości [...] zł dziennie) i wypłatę wynagrodzenia związanego z usunięciem z drogi ww. samochodu (w wysokości [...] zł). Jako podstawę wniosku wskazał art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm. dalej również jako u.p.e.a.).

W dniu [...] grudnia 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w W. uznał wniosek za niezasadny, wskazując, że w zakresie swojej odpowiedzialności organy celne zapłaciły wynagrodzenie prowadzącemu parking za okres, w którym pojazd pozostawał w dyspozycji tych organów.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., skierowanym jako - wezwanie do zaniechania naruszeń w sprawie wniosku z [...] października 2015 r. skarżący wskazał, że jego żądanie wynika ze stosunku administracyjnego nie zaś cywilnoprawnego, a w konsekwencji domagał się wydania rozstrzygnięcia co do wniosku, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor Izby Celnej w W. powołując się na art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 101 § 1 u.p.e.a. wystosował do wnioskodawcy pismo, w który, odmówił zapłaty żądanej przez skarżącego kwoty.

W dniu [...] maja 2016 r. R. S. skierował do Ministerstwa Finansów zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W., w związku ze złożonym wnioskiem z dnia [...] października 2015 r.

Skarżący, jako podstawę do wypłaty żądanej kwoty za parkowanie przedmiotowego samochodu, wskazał art. 102 § 2 u.p.e.a., w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449). W ocenie wnioskodawcy w związku z tym, że organ celny przeprowadził egzekucję, to zgodnie z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a. zobowiązany był w imieniu Skarbu Państwa do wypłaty całości kosztów jego parkowania. Skarżący wskazał ponadto, że organ odmawiając zapłaty zgodnie z żądaniem, rozstrzygnął niezgodnie z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. dalej jako k.p.a.), bowiem w piśmie brak było m.in. podstawy i uzasadnienia prawnego odmowy wypłaty dalszych kwot. Skarżący wskazał, że organ nie zamieścił jakiegokolwiek pouczenia o przysługującym wnioskodawcy odwołaniu. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które zgodnie z art. 102 § 4 u.p.e.a. przysługuje zażalenie.

Minister Finansów uznał zażalenie za nieuzasadnione, o czym powiadomił skarżącego pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Za podstawę odpowiedzi na zażalenie organ uznał art. 18 u.p.e.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił przy tym, że w okresie wskazanym przez skarżącego ww. pojazd znajdował się w dyspozycji Komendy Policji w P. oraz Starosty Powiatowego w P,, w dyspozycji organów celnych pojazd znajdował się dopiero od dnia [...] maja 2013 r. Za okres od dnia odebrania pojazdu z parkingu skarżącego organ celny zapłacił kwotę wynagrodzenia, zgodnie z wystawioną przez skarżącego fakturą nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., która to zgodnie z prawem, została zapłacona po wydaniu orzeczenia [...] czerwca 2014 r. przez Sąd Rejonowy w P. o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Nadto Dyrektor Izby Celnej w W. opłacając fakturę, wystawioną przez skarżącego nie uczynił tego w drodze orzeczenia administracyjnego, a działanie to nie spotkało się z dezaprobatą skarżącego, który nie domagał się wydania stosownego postanowienia. Tym samym Dyrektor Izby Celnej uznawał, że rozliczenie ze skarżącym ma charakter czynności technicznych, a nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Ministra Finansów, dopiero skierowanie przez skarżącego do Izby Celnej wniosku z dnia [...] października 2015 r. nadało działaniom organów charakter sprawy administracyjnej, która powinna być załatwiona w trybie administracyjnym.

Skarżący w dniu [...] września 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Izby Celnej w W. w sprawie wniosku z dnia [...] października 2015 r. o zwrot kosztów oraz przyznania wynagrodzenia za dozór usuniętego z drogi pojazdu, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni aktu w sprawie ww. wniosku skarżącego, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., przyznanie od organu na rzecz skarżącego na podstawie 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych,

Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził postępowania w określonym przepisami zakresie i nie zachował warunków formalnych przewidzianych przez prawo. Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2016 r. Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i wskazał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do uznania, iż zachodzą podstawy do wydania orzeczenia zgodnie z art. 149 ustawy p.p.s.a.

Sąd meriti podniósł, że warunkami zaktualizowania się prawa do wynagrodzenia podmiotu przechowującego pojazd mechaniczny jest wykazanie, że pojazd został usunięty z drogi ze względu na wystąpienie którejś z okoliczności wskazanej w art. 130a ust. 1 - 2 p.r.d., a także że pojazd został umieszczony się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym, do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Dodatkowo, na podstawie art. 130a ust. 10 i 10e p.r.d. starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 ww. przepisu, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie trzech miesięcy od dnia jego usunięcia. Wykonanie orzeczenia sądu o przepadku pojazdu następuje w trybie i na zasadach określonych w u.p.e.a., zaś do wykonania orzeczenia jest obowiązany starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), co wynika z art. 130a ust. 10f p.r.d. Koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (art. 130a ust. 10h p.r.d.).

Sąd Wojewódzki podniósł, że w niniejszej sprawie wiele okoliczności nie odpowiadało, a przynajmniej uzasadniało uznanie, że nie odpowiada wskazanym wyżej warunkom powstania obowiązku zapłaty wynagrodzenia na rzecz podmiotu sprawującego dozór nad przedmiotowym pojazdem. Przede wszystkim z policyjnej "Dyspozycji usunięcia pojazdu" zawartej w aktach przekazanych Dyrektorowi Urzędu Celnego [...] w W. wynikało, że pojazd został zabezpieczony w trybie art. 129 ust. 5 p.r.d. oraz art. 308 § 1 w związku z art. 217 § 1 kodeksu postępowania karnego (zatrzymanie rzeczy konieczne dla zabezpieczenia śladów i dowodów przestępstwa) (patrz: protokół usunięcia pojazdu, k. 18 akt admin.). Sąd meriti wskazał na powołanie art. 129 ust. 5 p.r.d. nie obowiązującego już w dniu [...] grudnia 2012 r., gdy Starosta Powiatu P. przekazał do organu celnego materiały dotyczące pojazdu marki BMW o numerze rej. [...], co mogło sugerować odrębny tryb zabezpieczenia pojazdu, niż przewidziany w art. 130a p.r.d. Dokumentacja przekazana organowi celnemu wskazywała też, że przyczyną przekazania sprawy organom celnym przez starostę było naruszenie przepisów celnych przez przywóz na polski obszar celny towaru (pojazdu) spoza Unii Europejskiej. Dlatego też zgodnie z art. 130a ust. 10b p.r.d. pojazd przekazano właściwemu miejscowo organowi celnemu, nie pozostawiając go w dyspozycji starosty. Z tego też powodu, to organ celny, a nie starosta, tak jak przewiduje art. 130a ust. 10 p.r.d., wystąpił do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (a nie na rzecz powiatu).

Sąd Wojewódzki wskazał, że wyłączną właściwość organu celnego i swoiste "oderwanie" obowiązków organów celnych od działań Starosty Powiatu P., mogły też sugerować inne przepisy obowiązujące w chwili wszczęcia postępowania celnego, tj. w dniu [...] maja 2013 r. i później. Przede wszystkim, zgodnie z § 4 ust.1 pkt 1a oraz 1c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2011 r., Nr 46, poz. 237 z późn. zm.) w wyniku wyroku sądowego, którym orzeczono o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, organem egzekucyjnym został Dyrektor Izby Celnej w W. Stał się on właściwy rzeczowo, gdyż był wyznaczony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, w zakresie przechowywania i likwidacji ruchomości, które (między innymi):

1) zostały przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu w sprawach celnych lub w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe albo w postępowaniu dotyczącym likwidacji niepodjętych depozytów, a znajdujących się w dyspozycji organów Służby Celnej, oraz

2) znajdują się w dyspozycji organów celnych i podlegają likwidacji na podstawie przepisów o postępowaniu karnym i prawa karnego wykonawczego, prawa karnego skarbowego, prawa celnego oraz przepisów o likwidacji niepodjętych depozytów.

Jednocześnie stan faktyczny uzasadniał przyjęcie przez organ celny, że w stosunku do przedmiotowego pojazdu nie miał zastosowania § 4 ust.1 pkt 2b wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów. Przepis ten stanowi, że w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu (!) na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym organem egzekucyjnym jest starosta. Skoro jednak egzekucję prowadził organ celny, a nie Starosta Powiatu P., to może oznaczać, że do przedmiotowego pojazdu nie mają zastosowania przepisy Prawa o ruchu drogowym dotyczące usuwania pojazdów, a w szczególności art. 130a p.r.d. nakładający na organ egzekucyjny obowiązek wypłaty wynagrodzenia dla podmiotu sprawującego dozór nad przedmiotowym pojazdem. Tym samym uzasadnione było przekonanie, że nie ma przepisu prawa, który nakładałby na organ celny obowiązek pokrywania kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz kosztów przechowania pojazdu w trybie art. 130a ust. 10 p.r.d. Co więcej, przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie regulują bezpośrednio skutków przekazania organowi celnemu pojazdu w trybie art. 130a ust. 10b p.r.d. Jednocześnie nadal obowiązuje (od dnia [...] października 2012 r.) art. 130a ust. 5f, według którego usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Wykładnia systemowa sugeruje zatem, że odpowiedzialność za przechowanie pojazdu usuniętego z drogi publicznej spoczywa wyłącznie na staroście, a organy celne przejmują tę odpowiedzialność dopiero od dnia przejęcia pojazdu i co ważniejsze, wyłącznie za okres od dnia przejęcia pojazdu.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że konsekwentnie, kiedy do organu celnego wpłynęła wystawiona przez skarżącego faktura nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., opiewająca na kwotę [...] zł z tytułu parkowania samochodu marki B. nr rej. [...] w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r., tj. za okres, w którym pojazd zabezpieczony na ww. parkingu znajdował się w dyspozycji organów celnych, organ celny uregulował należność. Wskazana faktura nie dotyczyła wcześniejszego okresu dozoru nad pojazdem, a sam skarżący takiej odpowiedzialności organu celnego bezpośrednio nie sugerował.

Sąd meriti wskazał, że postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się ze skargi na bezczynność organu – Dyrektora Izby Celnej w W. Sąd miał zatem obowiązek oceny przede wszystkim - czy zgodnie z obowiązującymi przepisami doszło do sytuacji, że w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

Zdaniem Sądu meriti, rozpatrując żądanie skargi w świetle przedstawionego kryterium stwierdzenia bezczynności należało wziąć pod uwagę niejednoznaczność przepisów prawa odnoszących się do obowiązków organów celnych wynikających z art. 130 ust. 10b p.r.d. oraz milczenie skarżącego w okresie od lipca 2013 r. do października 2015 r. W tym stanie rzeczy organ miał podstawy przyjąć, że nie ciąży na nim obowiązek pokrycia kosztów przechowywania pojazdu powstałych za okres przed przejęciem przedmiotowego pojazdu. Z tego względu odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia [...] października 2015 r. było pismo Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2015 r. Z uwagi na szczegółowe uregulowanie stawek opłat za przechowywanie pojazdów, zarówno w odniesieniu do stawek maksymalnych (art. 130a ust. 6 – 6d p.r.d.), jak i stosowania stawek przyjętych przez radę Powiatu P., dopuszczalne było przyjęcie, że wyjaśnienie bezzasadności żądania skarżącego, a także przedawnienia roszczenia, mogło być wyrażone zgodnie art. 9 k.p.a. w piśmie organu do skarżącego, a nie w formalnym akcie, tj. postanowieniu. W świetle przedstawionych przepisów, organ mógł przyjąć, że obliczenie należności za przechowywanie pojazdu jest czynnością techniczną i nie wymaga formalnego aktu.

W takim stanie sprawy Sąd meriti stwierdził brak merytorycznych przesłanek stwierdzenia bezczynności i oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a. i uznał, że niezasadne jest zatem również wymierzenie Dyrektorowi Izby Celnej w W. grzywny, zgodnie z postanowieniami art. 149 § 2 p.p.s.a. ani przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. S. i zaskarżył wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przesłankach z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez naruszenie.

a/ art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez ustalenie faktu niewynikającego z akt sprawy, że pojazd został zabezpieczony w trycie art. 129 ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. oraz w związku z art. 308 § 1 wzw. z art. 217 §1 k.p.k., chociaż z protokołu usunięcia pojazdu z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. wynika, że został on usunięty z powodu braku ważnej policy OC, co zostało stwierdzone także przez Organ.

- naruszenie prawa materialnego tj. przesłankach z art. 174 pkt 1 p.p.s.a, poprzez:

a/ niewłaściwe zastosowanie art. 17 § 1 w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przejawiające się w pominięciu ww. przepisu, w sytuacji gdy stanowił on podstawę zobowiązania Organu do wydania zaskarżalnego postanowienia w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków, związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór, a konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie brak było podstawy prawnej do wydania przez Organ aktu administracyjnego i oddalenie skargi.

b/ niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo celne (Dz. U. z 2004 r. Nr 68, poz. 622 z późn. zm.) przejawiające się pominięciem tego przepisu w sytuacji, gdy zajęcie dozorowanego pojazdu nastąpiło w trybie art. 30 ustawy i należało zastosować o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące zajęcia ruchomości

c/ niewłaściwe zastosowanie art. 130a ust 10h p.r.d. przejawiającą się w przyjęciu, że obowiązek pokrycia kosztów przechowania opiera się na powyższym przepisie, podczas gdy przepis ten nie odnosi się do kwestii koszów przechowania pojazdu wobec jednostki prowadzącej parking strzeżony, a jedynie wobec organów administracji.

d/ niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z art. 130a p.r.d. przejawiającą się w przyjęciu, że skoro egzekucję prowadził organ celny, a nie starosta, to do przedmiotowego pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym dotyczące pojazdów, w sytuacji gdy treści przepisu nie wynika taki wniosek.

Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, a według 182 § 3 p.p.s.a. - na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawili odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach (art. 174 p.p.s.a.):

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe

zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu powinien podlegać zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony przejść można do oceny zastosowania przepisów prawa materialnego – innymi słowy przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod wskazany przepis prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem polegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego właśnie naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z zarzutem skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie dopatrzył się Naczelny Sąd Administracyjny.

Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy odpowiada prawu stwierdzenie Sądu I instancji, że organowi celnemu nie można zarzucić bezczynności, bowiem obliczenie należności za przechowywanie pojazdu jest czynnością techniczną i tym samym nie wymagającą formalnego aktu administracyjnego - postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko takie jest błędne, a organ celny był zobowiązany do roztrzygnięcia wniosku skarżącego w drodze postanowienia. Rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art.17 § 1 w zw. z art.102 § 2 tej ustawy, których zastosowanie pominął Sąd meriti.

Z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika dla organu administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem, celem tej skargi jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie orzeczenia (decyzji lub postanowienia), które rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończący sprawę w danej instancji.

Decyzję administracyjną i postanowienie jako oświadczenia woli organu administracji publicznej należy odróżnić od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą szczególnie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie zaś informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych. Zatem nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem pismo informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy czy – jak w niniejszej sprawie infformujące o odmowie uwzględnienia wniosku. Pismo takie uznać należy za uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy podlegającej załatwieniu w drodze aktu administracyjnego.

Stosownie do treści art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć trzeba, że zgodnie z powołanym przepisem, uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu albo dokonania czynności w określonym terminie oraz zobowiązaniu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy zaistniała bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego należy przyjąć, że wnosząc przedmiotowy wniosek z dnia [...] października 2015 r. skarżący domagał się od Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. Przy czym skoro wniosek pochodził od strony, a więc osoby mającej interes prawny materialny (posiadających legitymację) do żądania załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, to co do zasady należało sprawę tę załatwić w drodze wydania aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Nie oznacza to jednak, iż organ zobowiązany był wydać akt w tej sprawie, bez badania na wstępnym etapie postępowania, czy wszczęcie tego postępowania było dopuszczalne. Po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego wniosku. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy wniosek odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 k.p.a.). Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania (art. 1 pkt 1 i art. 28 k.p.a.), w tym także ustalenie zdolności organu do prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania stosownego aktu (art. 19 i 27 k.p.a.). Rzecz jasna organ może również dojść w rezultacie rozpoznania wniosku do przekonania, że on winien zostać oddalony.

W analizowanym przypadku organ celny nie załatwił sprawy z ww. wniosku skarżącego w przewidzianej przepisami formie. Zamiast wydać postanowienie, bądź załatwić sprawę decyzją administracyjną, skierował jedynie do skarżącego pismo informacyjne przedstawiające swoje stanowisko w sprawie. Wobec tego uznać należy, że organ nie załatwił przedmiotowej sprawy w sposób procesowy, nie przestrzegając tym samym terminów określonych w art. 35 k.p.a.

Skoro zatem organ nie zakończył sprawy, to nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Powyższy wniosek od daty, w której wpłynął do organu spowodował rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednocześnie słusznie podniósł Sąd meriti, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd nie wnika w merytoryczną lub procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie, lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności.

Odnosząc się do meritum sprawy, należy przy tym wskazać, że w myśl art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przechowawcy pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym należy się wynagrodzenie i zwrot wydatków z tego tytułu. Przepisy te jednak nie precyzują podmiotu, który jest obowiązany do ich zapłaty. Zgodnie z przywołanym przepisem ustawy organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków ( art..1a pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Należy przy tym zauważyć, że stosownie do art.30 ust.5 ustawy Prawo celne w sprawach o zajęcie towaru, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące zajęcia ruchomości. Wynika z tego, że w sprawie przedmiotowej Dyrektor Izby Celnej winien być traktowany jako organ egzekucyjny i był zobowiązany na podstawie art.17 § 1 w zw. z art.102 § 2 tej ustawy do wydania postanowienia. Zatem Dyrektor Izby Celnej wbrew stwierdzeniom Sądu meriti, podzielającego stanowisko organu pozostawał w bezczynności.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..