Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 937/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 627/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 627/18, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły, w pkt.: 1. uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] listopada 2017 r., 2. zasądził od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy [...] 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] lutego 2017 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2017 r. Szkoły Podstawowej z oddziałem przedszkolnym im. [...] w szkołę podstawową obejmującą strukturą organizacyjną klasy l-IV. W uchwale wskazano, że uczniom klas V-VIII Szkoły Podstawowej w [...] zapewni się możliwość realizacji obowiązku szkolnego w Szkole Podstawowej w [...]. Uzasadnieniem dla zamiaru przekształcenia jest niemożność utworzenia ośmioletniej szkoły podstawowej o pełnej organizacji obejmującej klasy l-VIII w budynku Szkoły Podstawowej w [...] i konieczność polepszenia warunków lokalowych uczniów klas I - III oraz dzieci w wieku przedszkolnym (uruchomienie dodatkowego oddziału przedszkolnego, zorganizowanie sali zabaw dla najmłodszych, świetlicy i kuchni).

Pismem z [...] lutego 2017 r., znak: [...] Wójt Gminy [...] wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że Szkoła Podstawowa w [...] nie dysponuje odpowiednią liczbą pomieszczeń na zorganizowanie w niej klas l-VIII i oddziału przedszkolnego. Brak jest też możliwości dostosowania innych pomieszczeń w szkole do celów dydaktycznych spełniających wymagania budowlane i sanitarne. W szkole brakuje dodatkowych sal przedmiotowych dla uczniów klas starszych, sali zabaw dla dzieci z oddziałów przedszkolnych i odpowiedniej świetlicy. Planowana reorganizacja zagwarantuje uniknięcie dwuzmianowości w szkole. Jednocześnie stwierdził, że warunki nauczania w Szkole Podstawowej w [...] są bardzo dobre.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] lutego 2017 r., nr [...] negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] z oddziałem przedszkolnym, argumentując, że szkoła ta ma odpowiednie warunki do przekształcenia jej w ośmioletnią szkołę podstawową.

Na powyższe postanowienie Wójt Gminy [...], pismem z [...] marca 2017 r., wniósł zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej.

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] września 2017 r., znak: [...], uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia [...] Kuratorowi Oświaty.

[...] Kurator Oświaty, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] listopada 2017 r. wydał postanowienie nr [...] negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia przez Gminę [...] Szkoły Podstawowej z oddziałem przedszkolnym im. [...].

Kurator uznał, że liczba dzieci uczęszczających do poszczególnych klas ww. szkoły nie wskazuje na konieczność utworzenia podwójnych oddziałów w każdej klasie. W ocenie organu Szkoła Podstawowa w [...] posiada bardzo dobre warunki lokalowe, a przy właściwej organizacji pracy szkoły jest możliwe funkcjonowanie jej jako szkoły o pełnej strukturze organizacyjnej z jednym oddziałem przedszkolnym bez konieczności wprowadzenia zmianowości. Organ wskazał, że pomieszczenie w budynku szkolnym, które aktualnie jest wykorzystywane na cele Gminnej Biblioteki, mogłoby być dostosowane i wykorzystane na oddział przedszkolny z własną szatnią, toaletą i oddzielnym wyjściem na boisko szkolne. Sala nr 6, która pełni funkcję świetlicy szkolnej, mogłaby również pełnić funkcję sali lekcyjnej w godzinach: 8:05 - 14:00.

W ocenie Kuratora, zamiar uruchomienia w szkole w [...] dwóch dodatkowych oddziałów przedszkolnych nie może być uzasadnieniem do przeprowadzenia zamierzonego przekształcenia szkoły. Obecnie do oddziału przedszkolnego uczęszcza 19 dzieci, co oznacza, że jest w nim jeszcze 6 wolnych miejsc. Ponadto, liczba urodzeń dzieci w gminie nie wskazuje na konieczność tworzenia dodatkowych oddziałów przedszkolnych w miejscowości [...].

Organ pierwszej instancji odniósł się do treści opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zgorzelcu, w zakresie możliwości wystąpienia hałasu i zbyt wysokiego stężenia CO2 przy zbyt dużym zagęszczeniu dzieci w szkole w [...]. Kurator podał, że z uwagi na brak norm co do tych wskaźników, nie uwzględnił ww. stanowiska jako istotnego dla sprawy. Wskazał, że z pisma Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Zgorzelcu wynika, że stan pomieszczeń ww. szkoły nie narusza przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Odrzucił argumenty Gminy [...] co do niespełniania przez budynek szkolny w [...] części wymogów określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego, z uwagi na brak wskazania, które to normy zdaniem Gminy nie są spełnione.

Wójt Gminy [...] pismem z 27 listopada 2017 r., wniósł zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej na ww. postanowienie. Skarżący zwrócił m.in. uwagę, że pomieszczenie Biblioteki Gminnej (które rozdysponował Kurator) nie znajduje się w dyspozycji szkoły, a jest przynależne do Gminnego Ośrodka Kultury.

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Szkoła Podstawowa w [...] posiada: 7 sal lekcyjnych, w tym: 5 klasopracowni (sale nr: 15, 17, 18, 19, 21), pracownię informatyczną, świetlicę szkolną (sala nr 5) oraz pomieszczenie do dyspozycji oddziału przedszkolnego (sala nr 6). Ponadto szkoła dysponuje salą gimnastyczną (296 m2) z zapleczem, oddzielnymi toaletami dla chłopców i dziewcząt oraz innymi pomieszczeniami (gabinety: logopedy, pedagoga szkolnego i pielęgniarki, sekretariat, księgowość, pokój nauczycielski, pokój dyrektora, biblioteka, jadalnia, szatnie oraz pomieszczenia pomocnicze tj. gospodarczo-techniczne). W łączniku szkoły (pomiędzy budynkiem głównym a salą gimnastyczną), znajduje się pomieszczenie będące w dyspozycji Gminnej Biblioteki. Szkoła jest wyposażona w odpowiednie pomoce dydaktyczne, sprzęt i wyposażenie niezbędne do realizacji podstawy programowej oraz realizacji statutowych zadań szkoły.

W ocenie Ministra, szkoła wymaga jedynie odpowiedniego doposażenia w pomoce dydaktyczne do nauczania chemii, fizyki, biologii i techniki, co leży w kompetencjach i zadaniach Gminy [...] jako organu prowadzącego. Oznacza to, że brak odpowiedniego doposażenia szkoły nie może stanowić głównego powodu przekształcenia szkoły. Według organu odwoławczego w szkole w [...] zapewnione są bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pobytu uczniów, co potwierdzają protokoły kontrolne właściwego miejscowo inspektora straży pożarnej i inspektora sanitarnego, a budynek nadaje się do dalszej eksploatacji i nie stwarza zagrożenia życiu i zdrowiu osób w nim przebywających. Ponadto, z materiału dowodowego wynika, że pracownia informatyczna, 5 klasopracowni, sala gimnastyczna oraz świetlica (odpowiednio dostosowana do prowadzenia zajęć lekcyjnych) umożliwiają jednoczesne nauczanie uczniów z ośmiu oddziałów, z zachowaniem jednozmianowości w szkole. Powyższe oznacza, zdaniem organu, że Szkoła Podstawowa w [...], biorąc pod uwagę liczbę uczniów i liczebność poszczególnych oddziałów, dysponuje bazą lokalową odpowiednią do nauki w klasach I-VIII. Liczba pomieszczeń w Szkole Podstawowej w [...] nie uzasadnia zatem konieczności ograniczenia struktury klas ww. szkoły.

Organ wyjaśnił dodatkowo, że do Szkoły Podstawowej w [...] w roku szkolnym 2017/2018 (wg stanu na [...] stycznia 2018 r.) uczęszcza 89 uczniów (w tym: oddział przedszkolny - 18 wychowanków, kl. I - 13 uczniów, kl. II - 10 uczniów, kl. III - 20 uczniów, kl. IV - 17 uczniów, V - 11 uczniów). Podał, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż w szkole w [...] nie wystąpią "podwójne oddziały" jak założyła Gmina, gdyż aktualna liczba uczniów w oddziałach oraz liczba urodzonych dzieci na to nie wskazują (liczba dzieci urodzonych i zamieszkałych w obwodzie ww. szkoły w latach 2012-2017 wynosi odpowiednio: 18, 24, 11, 10, 19, 12). Ponadto nie występuje - na co wskazuje gmina [...] - konieczność uruchomienia w szkole w [...] trzech oddziałów przedszkolnych, gdyż aktualnie do jednego oddziału przedszkolnego uczęszcza 18 dzieci w wieku 5-6 lat. Ponadto liczba dzieci 3 - letnich (10 urodzonych w 2015 r.) i 4 - letnich (11 urodzonych w 2014 r.) zamieszkałych w miejscowościach należących do obwodu Szkoły Podstawowej w [...] łącznie wynosi 21 dzieci, co nie powoduje konieczności tworzenia od 1 września 2018 r. dwóch dodatkowych oddziałów przedszkolnych, aby zapewnić miejsca edukacji dla dzieci 3-4- letnich. W całej gminie dzieci 4-letnich (urodzonych w 2014 r.) jest 86, a dzieci 3-letnich (urodzonych w 2015 r.) jest 75, przy czym liczba urodzeń w latach 2014-2015 jest nieco niższa niż w latach poprzednich: 95 dzieci w 2013 r., 88 dzieci w 2012 r., 98 dzieci w 2010 r.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] lutego 2018 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Gminy [...] reprezentowana przez Wójta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż organy obydwu instancji nie podołały ciążącym na nich obowiązkom w zakresie wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że oceniając możliwość prowadzenia w szkole w [...] nauczania w zakresie klas I–VIII organ odwoławczy nie zweryfikował wniosków organu pierwszej instancji, że nauczanie może być prowadzone m.in. w pomieszczeniach Biblioteki Publicznej pomimo tego, iż w odwołaniu skarżąca wyjaśniła, że pomieszczenie zajmowane przez Bibliotekę nie znajduje się w dyspozycji szkoły, a przynależy do Gminnego Ośrodka Kultury. Sąd zwrócił uwagę, iż zarówno Kurator, jak i Minister Edukacji Narodowej w niniejszym postępowaniu mogą wypowiadać się jedynie w zakresie sposobu wykorzystywania przez organ prowadzący szkołę tych powierzchni, które przynależą do danej placówki oświatowej. Organy administracji nie mogą zaś w imieniu gminy decydować o sposobie użytkowania wszelkich nieruchomości będących własnością samorządu. Stanowiłoby to bowiem niedozwoloną ingerencję w sferę niezależności organu administracji samorządowej.

Powyższe uchybie stanowi, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, samoistną przesłankę do uchylenia przedmiotowych rozstrzygnięć. Jeżeli bowiem przyjąć, że dokonane przez Kuratora wyliczenia powierzchni możliwej do użytkowania na cele edukacyjne, zostały oparte na niepoprawnie ustalonych danych (danych zawyżonych co do ilości pomieszczeń możliwych do wykorzystania), to oczywistym jest, że także konkluzje tego organu zawarte w opinii, będą jawić się jako niepoprawne, bo nieuwzględniające rzeczywistego stanu faktycznego. Skoro więc organ odwoławczy nie zweryfikował powyższych okoliczności, to tym samym dopuścił się uchybienie przepisów postępowania regulujących materię prowadzenia postępowania dowodowego, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu organy obydwu instancji uchybień ww. rodzaju dopuściły się także w odniesieniu do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Pomimo bowiem tego, iż w opinii tej zawarte zostały poważne wątpliwości co do możliwości prowadzenia w budynku szkoły nauczania w klasach od I do VIII (Inspektor Sanitarny wskazał przecież na realne zagrożenie dla zdrowia dzieci w postaci nadmiernego zagęszczenia, nadmiernego hałasu i niezapewnienia niezbędnej ilości tlenu), organ nie uwzględnił tej opinii w procesie rozpoznawania sprawy. Wnioski Inspektora Sanitarnego organ odwoławczy za organem pierwszej instancji zdyskredytował, przywołując jedynie fakt braku przepisów prawnych określających stosowne normy w tym zakresie. Żaden z organów nie dopuścił zaś dowodu z opinii innego fachowego podmiotu, dla ustalenia istnienia zagrożenia dla zdrowia dzieci. Sąd podał, że dowody w postaci opinii fachowych gremiów, mogą podlegać weryfikacji jedynie w drodze dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii innego fachowego podmiotu (np. biegłego). Takiej weryfikacji nie może zaś dokonywać samodzielnie organ administracji, gdyż nie posiada stosownej wiedzy specjalistycznej. Tylko więc kontropinia sporządzona przez uprawnionego fachowca, zawierająca wnioski sprzeczne z tymi, jakie wynikały z pierwotnej opinii, może stanowić dla organu podstawę do nieuwzględnienia konkluzji owej pierwszej opinii. Sąd podniósł, że brak stosownych norm nie dyskredytuje wniosków z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Wręcz przeciwnie, skoro, Inspektor Sanitarny jest organem zarówno fachowym, jak i uprawnionym do wypowiadania się w przedmiotowym zakresie, to w sytuacji braku przepisów określających konkretne normy, opinia Inspektora nabiera cech quasi opinii biegłego. Tym bardziej więc powinna zostać uwzględniona w procesie decyzyjnym przez organy administracji państwowej. Zarówno bowiem Kuratorowi, jak i Ministrowi Edukacji Narodowej wypowiadającym się w przedmiocie przekształcenia szkoły, nie może umykać podstawowa kwestia jaką jest zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauczania.

W ocenie Sądu uchybieniem w sposób istotny rzutującym na rozstrzygnięcie był też brak dokonania przez organy oceny opinii technicznej dotyczącej budynku szkoły. Sąd podał, że Kurator co prawda zauważył, że autor tej opinii stwierdził niespełnianie przez budynek szkoły przepisów obowiązującego prawa, lecz nie podjął żadnych kroków w celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości. W szczególności, mimo że potraktował te opinię jako mało szczegółową, nie zwrócił się do organu prowadzącego szkołę o uzupełnienie tej opinii przez jej autora o elementy niezbędne. Nadto Kurator nie zwrócił się też do innego fachowego podmiotu aby ten zbadał powyższą kwestię i ewentualnie usunął zaistniałe wątpliwości co do możliwości bezpiecznego prowadzenia zajęć w szkole. Skoro więc organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny ww. dowodu (a uchybienia tego nie usunął Minister), to stanowi to kolejny argument przemawiający za stwierdzeniem uchybienia mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Sąd jednocześnie zwrócił uwagę, że sposób sformułowania podsumowania, dokonanego w uzasadnieniu postanowienia przez Kuratora, może prowadzić do wniosku, iż kluczowe i przesądzające o konieczności wydania negatywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły, były dowody z oświadczeń części rodziców (nie sprecyzowanych co do liczby), jak też jednej osoby nauczającej. Kurator nie wyjaśnił natomiast tego, dlaczego przyznał powyższym dowodom wyższą wagę niż dowodom chociażby z ekspertyzy technicznej, opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, opinii ZNP, Zarządu Oddziału w Gminie [...] opiniującego z up. Rady OPZZ Województwa [...], czy opinii Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w [...]. Za wyjaśnienie powyższej kwestii nie sposób uznać, iż organ pierwszej instancji ujawnił profesję osoby nauczającej, na której oświadczeniu się oparł. W Kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca nie zawarł zaś przepisów, które uzależniałyby moc dowodową zeznań czy oświadczeń świadka, od piastowanej przez niego funkcji czy wykonywanej profesji.

Końcowo Sąd stwierdził, iż bez wpływu na poprawność przedmiotowego rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja Ministra, iż szkoła w [...] aktualnie jest szkołą kształcącą w zakresie klas I–VIII. Ta okoliczność nie niweluje bowiem wątpliwości co do istnienia zagrożeń dla zdrowia uczniów wyrażonych m.in. w opiniach fachowych podmiotów (w tym Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego).

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Edukacji Narodowej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przez uwzględnienie skargi pomimo, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

przez przyjęcie, iż organ nie przestrzegał zasady dochodzenia do prawdy materialnej, tj. nie ustalił w sposób poprawny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.),

przez przyjęcie, iż organ w sposób niewyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i uznanie, że organy "w niniejszym postępowaniu mogą wypowiadać się jedynie w zakresie sposobu wykorzystywania przez organ prowadzący szkołę tych powierzchni, które przynależą do danej placówki oświatowej", pomimo iż Minister Edukacji Narodowej nie rozdysponowywał mieniem samorządowym oraz uznanie, że "jeśli przedmiotem weryfikacji dokonywanej przez organ są opinie wydane przez uprawnione i fachowe podmioty, organy administracji winne odnosić się do nich w drodze powoływania się na kontropinie", oraz brak oceny opinii technicznej dotyczącej budynku szkoły i "niezwrócenie się do innego fachowego podmiotu, aby ten zbadał powyższą kwestę i ewentualnie usunął zaistniałe wątpliwości, co do możliwości bezpiecznego prowadzenia zajęć w szkole", pomimo braku obowiązku zlecania kontropinii wynikającego z obowiązujących przepisów prawa i braku, w ocenie organu, potrzeby zlecania kontropinii, dokonania oceny opinii technicznej budynku i braku wątpliwości organu co do stanu technicznego budynku;

art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak dokonania przez Sąd wszechstronnej kontroli ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ instancji i uznanie skargi, pomimo braku naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, pomimo częściowej zasadności jej zarzutów, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – mimo częściowo wadliwego uzasadnienia - odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia, determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta jedynie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznać należy, że jest on bezpodstawny.

Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem wszystkie powyższe elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, a dokonując oceny prawnej zawarł jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania. To, że organ skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z wykładnią mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego naruszeniu.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. stwierdzić należy, że nie mógł on stanowić wystarczającej postawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy nie podołały w pełnym zakresie obowiązkowi wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Podkreślenia jednakże wymaga, że uchybienia te nie odnosiły się do wszystkich aspektów wskazanych w zaskarżonym wyroku.

Za bezzasadne uznać należy stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż oceniając możliwość prowadzenia w szkole w [...] zajęć w klasach I-VIII Minister nie zweryfikował wniosków organu pierwszej instancji, że nauczanie może być prowadzone m.in. w pomieszczeniach Biblioteki Publicznej pomimo tego, iż w odwołaniu skarżąca wyjaśniła, że pomieszczenie zajmowane przez Bibliotekę nie znajduje się w dyspozycji szkoły bowiem przynależy do Gminnego Ośrodka Kultury.

Wskazać trzeba, że w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji faktycznie stwierdzono, że w budynku szkoły znajduje się pomieszczenie Gminnej Biblioteki, które mogłoby być wykorzystane na oddział przedszkolny, jednakże Minister zweryfikował powierzchnię możliwą do wykorzystania na cele edukacyjne i w zaskarżonym postanowieniu uwzględnił już tylko te pomieszczenia, które faktycznie pozostają w dyspozycji szkoły. Nie zakwalifikował do niej Gminnej Biblioteki. W uzasadnieniu postanowienia jedynie podał, że Biblioteka ta znajduje się w budynku, jednakże przyjął, że szkoła do dyspozycji posiada: 7 sal lekcyjnych (w tym 5 sal lekcyjnych, pracownia informatyczna, świetlica szkolna), pomieszczenie oddziału przedszkolnego, salę gimnastyczną z zapleczem, gabinet logopedy, pedagoga szkolnego i pielęgniarki, sekretariat, księgowość, pokój nauczycielski, pokój dyrektora, bibliotekę szkolną, jadalnię, szatnię oraz pomieszczenia pomocnicze (gospodarczo-techniczne), jak również oddzielne toalety dla chłopców i dziewcząt - i tylko do tych pomieszczeń się odnosił. Tym samym nie można uznać, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że zasadne były twierdzenia zawarte w zaskarżonym wyroku, iż organ odwoławczy rozdysponował mieniem będącym w posiadaniu innej jednostki (gminy). Rozważania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie są błędne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadna jest także argumentacja Sądu pierwszej instancji, iż organy w niniejszej sprawie nie uwzględniły opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Zwrócić należy uwagę, że w opinii z [...] października 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, że pomieszczenia, w których prowadzone są zajęcia dydaktyczne spełniają wymagania pod względem higienicznym i zdrowotnym. Ocenił, że szkoła jest bardzo dobrze wyposażona w sprzęt dydaktyczny, który jest bezpieczny, nowoczesny i dostosowany do zasad ergonomii. Stołówka szkolna spełnia standardy higieny i bezpieczeństwa. Infrastruktura sportowa w 2016 r. uległa także znacznemu polepszeniu przez budowę hali sportowej wraz z zapleczem sanitarnym, połączonej łącznikiem z budynkiem szkoły. Biorąc pod uwagę ww. opinię, jak i protokoły kontrolne właściwego miejscowo inspektora straży pożarnej, Minister stwierdził, że w szkole zapewnione są bezpieczne i higieniczne warunki do nauki oraz pobytu uczniów. Tym samym nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie została pominięta ww. opinia.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że brak jest podstaw do podzielenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zawarte zostały "poważne wątpliwości" co do możliwości prowadzenia w budynku szkoły nauczania w klasach I-VIII (realne zagrożenie dla zdrowia dzieci w postaci nadmiernego zagęszczenia i hałasu oraz niezapewnienia odpowiedniej ilości tlenu). Podnieść należy, że wprawdzie, w ww. opinii Inspektor Sanitarny wskazał, że zwiększenie liczby dzieci i młodzieży "może mieć negatywny wpływ" na stan higieniczny i zdrowotny uczniów przez m.in. utrudniony dostęp do urządzeń sanitarnych, korzystanie z pomieszczeń sanitarnych przez różne grupy wiekowe, a także może powodować inne uciążliwości związane z występowaniem zagęszczenia (np. hałas, niezapewnienie niezbędnej ilości tlenu, zbyt wysokie stężenie CO2), jednakże nie jest właściwym pomijanie wskazania, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisów określających m.in. wielkość powierzchni, która powinna przypadać w klasie na jednego ucznia oraz szerokości ciągów komunikacyjnych. Nie zostały również opracowane aktualne normy zagęszczenia dotyczące liczby dzieci w szkołach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi, iż nie ma regulacji w powyższym zakresie, teoretyczne rozważania organu w tym przedmiocie (o czym stanowi użyty przez Inspektora zwrot "może mieć negatywny wpływ"), będą mogły być przedmiotem badań w przypadku gdy faktycznie w szkole będą funkcjonować klasy I-VIII. Dopiero wówczas będzie możliwość dokonania kontroli, czy szkoła spełnia wymagania pod względem higienicznym i zdrowotnym przy zwiększonej liczbie uczniów. Do tego czasu stanowisko organu uprawnionego ma walor hipotetyczny, nie oparty na jakichkolwiek ustaleniach.

W tym stanie rzeczy, skoro organy nie podważyły ustaleń czy też oceny dokonanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, jak również brak jest przepisów regulujących powyżej wskazane kwestie, uznać należy, że nie miały one obowiązku dokonywania weryfikacji opinii z [...] października 2017 r., jak to wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w drodze dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii innego fachowego podmiotu (biegłego).

Za prawidłowe należy uznać natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy nie dokonały oceny opinii technicznej sporządzonej przez inż. W. J., co w konsekwencji powoduje, że w sprawie nie został dostatecznie ustalony stan faktyczny sprawy w zakresie spełniania przepisów techniczno-budowlanych i wytycznych rozporządzeń.

Zwrócić należy uwagę, że Gmina [...] przedstawiła opinię techniczną sporządzoną przez inż. W. J. w marcu 2017 r., dotyczącą budynku szkoły. W opinii tej jej autor dokonał m.in. oceny uwarunkowań budynku pod względem powiększenia liczby oddziałów szkolnych uznając, że "w związku z planowanym powiększeniem liczby oddziałów szkolnych z 6 do 8 a co za tym idzie liczby uczniów w tych oddziałach z 93 do 135 istniejący budynek może nie spełniać obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych i wytycznych rozporządzeń. Wykonana analiza aktualnych uwarunkowań budynku pokazuje, że w stosunku do już występującej liczby użytkowników obiekt nie dysponuje odpowiednią powierzchnią zapewniającą komfort pracy i nauki". Kurator pomimo iż odnotował stanowisko autora opinii o niespełnieniu przez budynek szkoły przepisów obowiązującego prawa, to nie odniósł się do powstałych wątpliwości, wskazując tylko, że nie wynika z niej wprost, do jakich naruszeń miałoby dojść. Nie przedstawił natomiast żadnych rozważań w tym zakresie, nie zwrócił się do autora opracowania o jego uzupełnienie (skoro w jego ocenie nie zawiera ono konkretnie jakich naruszeń przepisów się dopatrzył), jak również nie przedstawił argumentacji podważających tę opinię. Nie powołał się także na m.in. kontropinię pomimo, iż takową dysponował (opinia mgr inż. L. P. z [...] maja 2017 r.). Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, za dokonaniem poprawnej oceny ww. dowodu nie może przemawiać podniesiona jedynie przez Kuratora okoliczność, iż szkoła powstała w 1945 r., a w latach 70 XX wieku była szkołą zbiorczą, która prowadziła w tym okresie po dwie klasy z danego rocznika, świetlicę, stołówkę, bibliotekę i była w stanie w ten sposób funkcjonować.

Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokonał analizy i odniósł się szczegółowo do ww. opinii. Argumentacja ta nie mogła mieć jednak wpływu na prawidłowość wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że skarga kasacyjna nie może uzupełniać ani zastępować uzasadnienia decyzji/postanowienia (por. wyroki NSA z: 30 października 2019 r., II GSK 2821/17; 22 czerwca 2017 r. I OSK 230/17; 14 listopada 2013 r., II GSK 1112/12). Organ powinien bowiem dokonać oceny ww. dowodu w toku toczącego się postępowania administracyjnego, i w razie potrzeby wyjaśnić powstałe wątpliwości, a ich rezultat winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia. Skoro jednak organ pierwszej instancji nie wykonał tego obowiązku, a Minister nie usunął tego uchybienia, to tym samym stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organy obu instancji nie ustaliły wyczerpująco stanu faktycznego w niniejszej sprawie co do spełniania przez budynek szkoły przepisów techniczno-budowlanych i wytycznych obowiązujących rozporządzeń. Zasadnym zatem było uchylenie przedmiotowych postanowień, w celu uzupełniania postępowania administracyjnego w powyższym zakresie.

Końcowo wyjaśnić należy, że mimo częściowej zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bez wątpienia orzeczenie odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Niewątpliwie taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Skutkiem uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylającego zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu pierwszej instancji, pomimo oddalenia skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a., będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, która obejmuje uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej. Oznacza to, że organy, ponownie rozpoznając sprawę oraz Sąd, nie są związani, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w tej części uzasadnienia. W to miejsce bowiem wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku.

Biorąc zatem pod uwagę, że rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku, pomimo częściowo wadliwego uzasadnia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.