Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2237/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 183 , art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 2, art. 18 ust. 1, ust. 7 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Siedlce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2011/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miasta Siedlce z dnia 23 stycznia 2003 r. nr V/36/2003, zmienionej uchwałami: z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr XL VIII/740/2006 z dnia 25 maja 2007 r. nr XI/133/2007 z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr XXXII/402/2008 z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr VII/164/2011 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 1 ust. 6 i 7, § 2 uchwały Rady Miasta Siedlce z dnia 23 stycznia 2003 r. nr V/36/2003, zmienionej uchwałami: z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr XL VIII/740/2006, z dnia 25 maja 2007 r. nr. XI/133/2007, z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr XXXII/402/2008, z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr VII/164/2011 oraz załączników nr 1 i nr 2 do uchwały; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2011/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miasta Siedlce z dnia 23 stycznia 2003 r. nr V/36/2003 w przedmiocie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Uchwałą z dnia 23 stycznia 2003 r. nr V/36/2003 Rada Miasta Siedlce (dalej: Rada) ustaliła zasady usytuowania na terenie miasta Siedlce miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jako podstawę uchwały wskazano art. 12 ust. 2-4 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., nr 147 poz. 1231 ze zm.; dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości, ustawa). Uchwała została zmieniona uchwałami z 31 sierpnia 2006 r., z 25 maja 2007 r., z 29 sierpnia 2008 r. i z 29 kwietnia 2011 r.

W ostatecznym brzmieniu uchwała z 23 stycznia 2003 r. stanowiła:

- w § 1 ust. 1, że obiektami chronionymi są: przedszkola; szkoły podstawowe; gimnazja; szkoły ponadgimnazjalne (z wyjątkiem szkół policealnych, szkół dla dorosłych oraz szkół wyższych); placówki opiekuńczo-wychowawcze; kościoły z przynależnymi im terenami; kaplice; cmentarze; place zabaw rozumiane jako zorganizowane ogólnodostępne miejsca zabawy i rekreacji dzieci i młodzieży wyposażone w co najmniej dwa urządzenia, tj.: huśtawki, piaskownice, drabinki, ramki i kosze do gry w piłkę;

- w § 1 ust. 2, że miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 100 m od obiektów chronionych, z zastrzeżeniem ust. 3 stanowiącym, że miejsce podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 m od placów zabaw;

- w § 1 ust. 4, że odległość, o której mowa w ust. 2 mierzona jest utwardzoną drogą dojścia, z której mogą korzystać lub korzystają piesi nie naruszając przepisów powszechnie obowiązujących, od drzwi wejściowych/wyjściowych punktu podawania lub sprzedaży napojów alkoholowych do najbliższego punktu granicy obiektu chronionego. Jeżeli drzwi wejściowe/wyjściowe do obiektu chronionego lub punktu sprzedaży napojów alkoholowych znajdują się wewnątrz budynku, odległość ta mierzona jest od/do najbliższych ogólnodostępnych drzwi wejściowych/wyjściowych budynku wiodących do punktu lub obiektu chronionego;

- w § 1 ust. 5, że odległość, o której mowa w ust. 3 mierzona jest od wejścia/wyjścia z miejsca podawania napojów alkoholowych w linii prostej z zachowaniem kontaktu wzrokowego do najbliższego punktu ogrodzenia placu lub urządzenia na nieogrodzonym placu zabaw;

- w § 1 ust. 6, że ograniczenie wskazane w ust. 2 nie dotyczy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży gdy, usytuowane są w odległości nie mniejszej niż 25 m od przedszkola lub placówki opiekuńczo-wychowawczej (pkt 1) i sprzedaż alkoholu odbywa się nie wcześniej niż po upływie godziny od zakończenia ostatnich zajęć w przedszkolu lub placówce opiekuńczo-wychowawczej (pkt 2). Przy czym czas zakończenia ostatnich zajęć ma być ustalany z dyrektorem przedszkola lub placówki opiekuńczo-wychowawczej;

- w § 1 ust. 7, że ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy usytuowanie miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży nie spełnia warunków wskazanych w ust. 2 i 3 w stosunku do innych niż przedszkola i placówki opiekuńczo-wychowawczej obiektów chronionych wymienionych w ust. 1 tej uchwały;

- w § 2, że wyznaczone miejsca, w których za zezwoleniem może być dokonywana sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych zawierających więcej niż 4,5% alkoholu na imprezach na otwartym powietrzu określone zostały w załącznikach nr 1 i 2 do tej uchwały.

Prokurator Rejonowy w Siedlcach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.- dalej jako u.s.g.) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz uchwał ją zmieniających tj. uchwał: z 31 sierpnia 2006 r., z 25 maja 2007 r., z 29 sierpnia 2008 r. i z 29 kwietnia 2011 r. w całości jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie wskazując, że treść zaskarżonej uchwały nigdy nie nasuwała w praktyce wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto Rada zarzuciła, że zaskarżona uchwała nie zawiera treści, o której mowa w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. podejmowanie uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Z kolei przepisy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości upoważniają radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży (ust. 1), a także zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2).

Jak dalej zaznaczył WSA obowiązujące przepisy nie określają kryteriów, jakimi rada powinna kierować się przy ustalaniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jednak w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Ponadto wskazał, że uchwała nie może powodować niepewności co do miejsca usytuowania sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a przy podejmowaniu uchwał w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rady gminy powinny mieć na uwadze konstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że zasadny jest zarzut skargi co do braku dostatecznej jasności, precyzji i jednoznaczności użytego w § 1 ust. 2 uchwały określenia "w odległości mniejszej niż 100 m od obiektów chronionych (...)". W uchwale nie wskazano jasnego sposobu pomiaru wskazanej odległości. W tym zakresie wątpliwości mogą powstać w związku z brzemieniem przepisu § 1 ust. 4 uchwały wprowadzającego sposób mierzenia tej odległości, a mianowicie, co to jest "utwardzona droga dojścia". Sformułowanie to jest nieprecyzyjne, bowiem może przyczynić się do dokonywania różnych interpretacji tego sformułowania przez organy stosujące prawo miejscowe.

WSA wskazał, że jak przyjmuje się w orzecznictwie, na terenach gmin istnieją obszary, w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( dalej u.d.p.), lecz drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Zatem brak przeszkód, by uchwała zawierała dostatecznie jasne określenie, że w przypadku, w którym na danym obszarze brak jest dróg publicznych, owa odległość winna być mierzona wzdłuż osi drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.), bądź wzdłuż osi "ciągu komunikacyjnego".

W zaskarżonej uchwale również nie powołano się na ustalenia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, zatem nie wiadomo, czy i jakie cele przyświecały radzie przy określaniu minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Okoliczności te zaskarżona uchwała pomija, co może powodować wątpliwości przy jej stosowaniu. W praktyce może też prowadzić do sytuacji obchodzenia celów określonych w art. 1 i 2 ustawy. Za trafne WSA uznał stanowisko Prokuratora co do nieprecyzyjności określenia w § 1 ust. 5 uchwały, że odległość od miejsca podawania napojów alkoholowych mierzona do placu zabaw mierzona jest "z zachowaniem kontaktu wzrokowego", które to określenie nie jest wystarczająco precyzyjne i może stanowić źródło rozbieżności interpretacyjnych.

Stwierdził, że wątpliwości powstają także przy interpretacji § 1 ust. 6 uchwały gdzie odwołano się do informacji udzielanej przez dyrektora przedszkola lub placówki opiekuńczo-wychowawczej dotyczącej czasu zakończenia ostatnich zajęć. Taki warunek wykracza poza ramy delegacji ustawowej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości bowiem w przepisie tym ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych, przez co należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego. Ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu rada gminy/miasta nie może uzależniać takiej lokalizacji od zgody określonego podmiotu czy grupy podmiotów, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje przepis zawierający upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały, tj. art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Sąd stwierdził, że również regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wyznaczenie w § 2 uchwały miejsc do sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu na imprezach odbywających się na otwartym powietrzu - (w załącznikach nr 1 i 2 do uchwały) było nieuprawnione. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Możliwe zatem jest wyznaczenie punktów sprzedaży i podawania alkoholu np. w parkach, na rynku miejskim itd., ale uchwała powinna wyraźnie zaznaczać, że chodzi o miejsca przeznaczone do ich spożycia na miejscu, bez możliwości sprzedaży do spożycia poza miejscem zakupu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miasta Siedlce wniosła o jego zmianę i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do uznania, że skarżona uchwała narusza wskazany przepis w sposób istotny, powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Prokurator nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

W zaskarżonym wyroku chodzi o kwestię granic kompetencji organu stanowiącego gminy realizowanych na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Zdaniem Sądu I instancji uwzględniającego skargę prokuratora rejonowego, określony w § 1 ust. 2, 4 i 5 uchwały nr V/36/2003 Rady Miasta Siedlce z dna 23 stycznia 2003 r. r. (zmienionej kolejnymi uchwałami) w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Siedlce, sposób mierzenia minimalnej odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych, a obiektami "chronionymi" określonymi w uchwale jest niejasny, nieprecyzyjny i niejednoznaczny i może pozwalać na dowolność na etapie realizacji uchwały, to jest przy wydawaniu decyzji zezwalających na sprzedaż napojów alkoholowych w konkretnie określonych miejscach.

WSA braku tej, niezbędnej w jego ocenie jasności, precyzji i jednoznaczności dopatrzył się w tym, że w uchwale nie wskazano w sposób jednoznaczny sposobu pomiaru określonej w § 1 ust. 2 uchwały odległości mniejszej niż 100 metrów od obiektów chronionych, posługując się określeniem "utwardzoną drogą dojścia", za niewystarczająco jasne WSA uznał również określenie mierzenia odległości "z zachowaniem kontaktu wzrokowego".

W uzasadnieniu tego stanowiska Sąd I instancji stwierdził, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Sąd ma niewątpliwie rację, że tego rodzaju zadania i obowiązki ciążą na gminie. Zostały one określone w art. 1 § 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który stanowi, że organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Z kolej w art. 41 tej ustawy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych zaliczono do zadań własnych gminy. Jest również bezsporne, że określone w art. 12 kompetencje rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 1) i zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2) służyć miały realizacji tych zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 12 ust. 4 ustawy). Trzeba podkreślić, że ograniczanie spożycia alkoholu to zadanie własne gminy, a więc jego wykonanie nie należy wyłącznie do rady gminy, ale również do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) i powołanej przez niego w tym celu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 3 ustawy).

Prawna reglamentacja sprzedaży napojów alkoholowych w zakresie przypisanym gminie nie ogranicza się zatem do działania rady gminy, w tym do określania w drodze uchwały zaopiniowanej przez jednostkę pomocniczą gminy zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Sprzedaż napojów alkoholowych wymaga bowiem indywidualnego zezwolenia, które wydaje organ wykonawczy gminy (art. 18 ust. 1). Organ wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2, a więc również z uchwałą określającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 3a). W zezwoleniu określa się m.in. lokalizację (adres) punktu sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 7 pkt 6).

Procedura prowadząca do określania miejsca sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy obejmuje zatem wydanie przez radę gminy (miasta) aktu prawa miejscowego, zaopiniowanego przez jednostkę pomocniczą i aktów wykonawczych (opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych i indywidualnej decyzji organu wykonawczego gminy).

Uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej. W tym sensie jest to akt abstrakcyjny (niekonkretny), odnoszący się do zbioru różnych podmiotów i okoliczności, w tym miejsc, w których napoje alkoholowe będą sprzedawane. Dlatego też w art. 12 ust. 2 ustawy jest mowa o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady to z istoty regulacje o dużym stopniu ogólności, tym właśnie różniące się od norm konkretnych, szczegółowych. Same określone przez radę gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie są wystarczające dla podjęcia takiej sprzedaży w określonym miejscu. Jak była już o tym mowa, wymagają konkretyzacji w indywidualnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych.

Kierując pod adresem rady miasta wymaganie precyzyjnego określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w tym sposobu wyznaczania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektami uznanymi przez radę za "chronione" należy mieć również na uwadze, że jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP).

W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku Rada Miasta Siedlce wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu podstawowe znaczenie ma jednak fakt, że ustawodawca wcale nie wymaga, aby wśród określanych przez radę gminy zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych znalazły się zasady ustalające odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami. W ustawie poświęconej wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uznano, że z punktu widzenia tych celów i zadań znaczenie ma przede wszystkim wyeliminowanie drogą zakazów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach, miejscach i obszarach oraz ewentualnie w innych obiektach, miejscach i obszarach określonych (fakultatywnie) przez gminę (art. 14).

Kwestię usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami ustawodawca pozostawił więc w zupełności prawodawcy samorządowemu – radzie gminy (art. 12 ust. 2). Prowadzi to do wniosku, że w stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu - nie zawiera wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 2, granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, wspomniane konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle tych zasad i mając na uwadze treść art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, trudno byłoby zakwestionować legalność uchwały rady miasta określającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w której posłużonoby się innymi sposobami określenia usytuowania punktów sprzedaży niż wyłącznie określoną w jednostkach miary ich odległością od pewnych obiektów i miejsc uznanych przez radę za chronione. Wszak celem regulacji przewidzianej w art. 12 ust. 2 ustawy nie jest ochrona określonych obiektów i miejsc przed sąsiedztwem punktów sprzedaży napojów alkoholowych (w rozpatrywanym przypadku szkół, przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych, placów zabaw, kościołów, kaplic, cmentarzy), lecz ograniczenie spożycia alkoholu, co wprost wynikało z treści art. 12 ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia spornej uchwały. Tym bardziej nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 12 ust. 2 przez nieprecyzyjne określenia sposobu ustalania odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych.

Podejmując więc próbę uzasadnienia tego zarzutu, należałoby przede wszystkim wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione, np. od kościoła lub szkoły. W szczególności należałoby wykazać, że mniej lub bardziej dokładny sposób ustalenia tej odległości, jest czynnikiem istotnie ważącym na realizacji celów ustawy - ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury tego spożycia. Dopiero wówczas uchwała nieprecyzyjna w tym zakresie mogłaby być rozważana jako nierealizująca ustawy i z tego względu naruszająca art. 12 ust. 2 ustawy. Ponadto, ze względu na treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym to "naruszenie" wymagałoby zakwalifikowania do kategorii istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 2934/16, publ. CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.)

Sąd I instancji takich rozważań i ocen nie przeprowadził, przyjmując za pewnik tezę, że przyjęty w uchwale sposób ustalania odległości pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży napojów alkoholowych nie dąży do realizacji celów ustawy. Nie podał prawnego uzasadnienia stawianego Radzie Miasta Siedlce podejmującej uchwałę na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wymagania określenia zarówno odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od pewnych obiektów uznanych za chronione, jak i precyzyjnego sposobu ustalania tej odległości.

WSA uznając, że nieprecyzyjne jest określenie "utwardzona droga dojścia", wskazał, że nie ma przeszkód, aby dla ustalenia pomiarów odległości od punktu sprzedaży alkoholu bądź podawania napojów alkoholowych do obiektów uznanych za chronione przyjąć drogi publiczne, a w ich braku drogi wewnętrzne ze wskazaniem, że odległość winna być mierzona wzdłuż osi wewnętrznej drogi lub wzdłuż osi ciągu komunikacyjnego. W świetle przedstawionego wyżej wywodu stanowisko Sądu I instancji pozbawione jest podstawy prawnej. Za nieprecyzyjne Sąd I instancji uznał też określenie, że odległość od miejsca podawania napojów alkoholowych do placu zabaw ma być mierzona "z zachowaniem kontaktu wzrokowego", nie uzasadniając jednak na czym polega nieprecyzyjność tego oczywistego przecież określenia.

WSA stwierdził również, że nieprecyzyjny sposób mierzenia tej odległości nie dąży do realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ustawy i może służyć omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny obaw, że organy wykonujące uchwałę będą, pod pozorem działania zgodnego z prawem, podejmować działania polegające na omijaniu prawa, nie podziela. Pomijając już to, że wyrażają one niczym nieuzasadniony brak zaufania do organu miasta wydającego zezwolenia, posiadającego mandat do wykonywania swoich zadań udzielony w powszechnych wyborach i realizującego, tak jak rada gminy, obowiązki nałożone na gminę ustawą o wychowaniu w trzeźwości, trzeba zauważyć, że zakwestionowane przez Sąd określenie dotyczące sposobu ustalenia odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych na dowolność przy udzielaniu zezwoleń nie pozwala. Nie powinno rodzić trudności ustalenie w konkretnym przypadku, która z możliwych dróg pomiędzy obiektem uznanym za chroniony a punktem sprzedaży alkoholu jest drogą utwardzoną, a konkretnie, jak wskazuje uchwała "utwardzoną drogą dojścia, z której mogą korzystać lub korzystają piesi, nie naruszając przepisów powszechnie obowiązujących"

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego za uzasadnione. Dlatego też na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

W wyniku rozpoznania skargi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ona uzasadniona w zakresie w jakim prokurator domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części zawierającej przepis, odwołujący się do informacji udzielanej przez dyrektora przedszkola lub placówki opiekuńczo -wychowaczej, dotyczącej czasu zakończenia ostatnich zajęć (§ 1 ust. 6) oraz przepis którym wyznaczono miejsca podawania i sprzedaży alkoholu na świeżym powietrzu (§ 2 i załączniki 1 i 2 do uchwały).

Jak już zostało wyjaśnione, regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości sprowadza się do tego, że rada gminy jest upoważniona do ustalenia w drodze uchwały wyłącznie zasad usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zawarta w § 1 ust. 6 zaskarżonej uchwały regulacja uzależniająca rozpoczęcie sprzedaży alkoholu w określonych lokalizacjach od godzin zakończenia ostatnich zajęć w przedszkolu lub placówce opiekuńczo-wychowaczej, ustalała w istocie nie zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, ale godziny rozpoczęcia sprzedaży alkoholu w określonych lokalizacjach, a legitymacji do czynienia takich ustaleń Rada Miasta Siedlce nie posiadała. NSA stwierdził również nieważność ust. 7 § 1 zaskarżonej uchwały jako odnoszącego się wyłącznie do ust. 6 i tracącego rację bytu w sytuacji stwierdzenia nieważności ust. 6.

Nie jest ustaleniem zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, wyznaczenie miejsc, w których (za zezwoleniem) może być dokonywana sprzedaż i spożywanie napojów alkoholowych, zawierających więcej niż 4,5% alkoholu na imprezach na otwartym powietrzu, co było powodem stwierdzenia nieważności § 2 uchwały oraz załączników nr 1 i 2 do uchwały.

Rada Miasta Siedlce podejmując uchwałę o treści wskazanej w ust. 6 § 1 i § 2 oraz załącznikach nr 1 i 2 wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

Ponieważ – jak zostało wyżej wyjaśnione - nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności pozostałych przepisów zaskarżonej uchwały, NSA na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ Prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego (patrz: uchwała NSA z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17, publ.j.w.).