Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 631/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt. 2c, art. 48, 50 i 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 463/19 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 463/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – wiaty o wymiarach 10,30 m x 4,90 m, stanowiącej zadaszenie dla utwardzonych miejsc postojowych, zrealizowanej na działkach nr [...] i [...] w Z., gmina S. oraz rozbiórkę utwardzonej nawierzchni ww. działek, wybudowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] i zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 50-51 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego zobligowane są do zbadania przesłanek niezbędnych do legalizacji obiektu (zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi), w sytuacji gdy w zaskarżonej decyzji [...]WINB z [...] maja 2019 r., znak: [...], organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do kwestii braku możliwości legalizacji obiektu z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (uchwała Nr XXXVIII Rady Miejskiej w S. z dnia 30 października 2013 r.), oraz naruszenie przepisów techniczno-budowlanych (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie);

2) § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i nakazanie organom nadzoru budowlanego wdrożenie procedury legalizacyjnej, w sytuacji gdy inwestycja jest niezgodna z powołanym przepisem i odległość obiektu od granicy działek wynosi 60 cm. zamiast wymaganych 3 m;

3) uchwały Nr XXXVIII Rady Miejskiej w S. z dnia 30 października 2013 r. poprzez jej niezastosowanie i nakazanie organom nadzoru budowlanego wdrożenie procedury legalizacyjnej, w sytuacji gdy inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż powierzchnia zabudowy działek przekracza 30% ich powierzchni (powierzchnia działek ozn. nr geodezyjnym [...] i [...] wynosi 129 m2, obiekty na niej zlokalizowane mają łączną powierzchnię 60,20 m2, co oznacza, że powierzchnia zabudowy wynosi 46,79%);

4) art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą interpretację skutkującą uchyleniem decyzji organów nadzoru budowlanego z uwagi na pominięcie M. P. jako inwestora, w sytuacji gdy brał on udział w postępowaniu administracyjnym, składając odwołanie i uczestnicząc w oględzinach, w trakcie których to czynności nigdy nie wskazywał, że jest inwestorem, a za takiego uznany został wyłącznie skarżący, R. W., który również w toku postępowania legalizacyjnego nie kwestionował faktu uznania go za wyłącznego inwestora;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, gdyż ewentualne przyjęcie i wdrożenie procedury legalizacyjnej określonej w zaskarżonym wyroku WSA z dnia 24 października 2019 r., tj. w trybie art. 48 Prawa budowlanego, będzie skutkowało koniecznością uiszczenia przez skarżącego opłaty legalizacyjnej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi, a w konsekwencji o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, z ostrożności procesowej, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz o zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające i ustalił, że przedmiotowa inwestycja narusza zarówno przepisy prawa miejscowego, jak i przepisy dotyczące warunków technicznych, a więc nie może ona podlegać legalizacji. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, także kwestia inwestora, na etapie postępowania administracyjnego, nie budziła wątpliwości stron – dopiero w toku postępowania właściciele nieruchomości zmienili swoje stanowisko, licząc na korzystny wyrok.

W piśmie z [...] stycznia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, A. P. wniosła o jej oddalenie.

W piśmie z [...] stycznia 2020 r., uczestnik postępowania, R. W., przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie organ całkowicie bezzasadnie zarzuca naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, który należy podzielić, iż niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zajść wówczas, gdy zawarta w wyroku ocena, jak też wskazania co do dalszego postępowania (w przypadku uchylenia decyzji administracyjnej), mogą doprowadzić do wydania aktu pogarszającego sytuację faktyczną lub prawną skarżącego, w stosunku do tej, która wynikała z decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z powodu prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w niewłaściwym trybie, naruszenia przez nie prawa materialnego. Sąd, wskazując organom administracji właściwe przepisy prawa, które w sprawie mają zastosowanie nie naruszył zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a., tym bardziej, że prowadząc postępowanie na podstawie art. 48 prawa budowlanego organ będzie zobowiązany również do oceny zgodności budowli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi.

Przypomnieć należy, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany – przedmiotem postępowania jest wiata pełniąca funkcję zadaszonych czterech miejsc parkingowych. Wybudowanie tego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, również są one niezasadne i co ważne wadliwie skonstruowane w punkcie 1) skargi kasacyjnej z tego względu, że przepisy te wykluczają się wzajemnie i odnoszą się do zupełnie różnych stanów faktycznych. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd.

Przypomnieć należy, że art. 48 prawa budowlanego reguluje kwestię tzw. samowoli budowlanej i skutków prawnych wybudowania lub budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z samowolą budowlaną w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wtedy gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak wskazano wyżej, stan faktyczny nie jest kwestionowany w sprawie zaistniała ewidentna samowola budowlana.

Przepisy art. 50 prawa budowlanego natomiast, znajdują zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 i art. 49b ust. 1 oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia. W hipotezie art. 50 mieszczą się obiekty niewymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia, a art. 50 ust. 1 pkt 1 odnosi się również do takich robót budowlanych, które wymagają wprawdzie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 (np. remont obiektu budowlanego lub rozbiórka). W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji choć ustaliły, że obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej to prowadziły postępowanie w trybie art. 50-51 (tak zwanym naprawczym), a nie trybie legalizacyjnym. Prawidłowo zatem sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. i nakazał organom właściwe przeprowadzenie postępowania. Jeszcze raz należy podkreślić, że obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę może być zalegalizowany tylko wtedy gdy spełnione są łącznie warunki z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdzi, że odniósł się szczegółowo do kwestii braku możliwości legalizacji wiaty z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów techniczno-budowlanych (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jest to jednak bez znaczenia, gdyż wydane przez organy nadzoru budowlanego decyzje zawierały podstawę prawną nie mającą w sprawie zastosowania.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 52 prawa budowlanego, który wskazuje adresata decyzji rozbiórkowej stanowiąc - inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ustawodawca nie wprowadza w tym przepisie sztywnej hierarchii osób do których kierowana ma być taka decyzja. To w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że kolejność wyliczenia podmiotów nie jest przypadkowa, a zatem adresatem obowiązku wynikającego z art. 48 prawa budowlanego powinien być na ogół inwestor, ale taki który posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem (vide wyroki NSA: sygn. akt. II OSK714/16 z 6 grudnia 2017r., II OSK2324/15 z 16 maja 2017r., II OSK 704/15 z 14 grudnia 2016r.). Wskazany wyżej przepis wprost pozwala na nałożenie obowiązku na aktualnego właściciela działki. Podkreślić należy, że wybór adresata decyzji ze wskazanej regulacji zależy zawsze od okoliczności konkretnej sprawy. W przedmiotowej sprawie niekwestionowane jest, że sporna wiata garażowa położona jest na dwóch działkach o nr [...] stanowiącej własność M. P. i nr [...] stanowiącej własność R. W. Ma racje sąd I instancji, że nałożenie nakazu rozbiórki wyłącznie na tę drugą osobę, jest w możliwe, ale pod warunkiem ustalenia, że posiada ona prawo do dysponowania obiema nieruchomościami, na których posadowiony jest obiekt budowlany. Prawidłowe są wskazania sądu wojewódzkiego zawarte na stronie 10 uzasadnienia, że ponownie rozpoznając sprawę "W odniesieniu do działki nr [...], kluczowe znaczenie będą tu miały ustalenia dotyczące wyrażenia zgody przez jej właściciela (lub braku takiej zgody) na budowę na niej części przedmiotowej wiaty oraz uwzględnienie, lub ewentualnie zweryfikowanie, jego oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. co do tego, że pozostaje on inwestorem w odniesieniu do budowy wiaty na działce stanowiącej jego własność".

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.