Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 250/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1 pkt 2, art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2019 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 10 grudnia 2018 roku, znak: [...] Prezydent Nowego Sącza, działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096, ze zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej "u.p.z.p.", po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. P. postanowił zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Rozbudowa istniejącego budynku handlowego o część wystawienniczą - trzy wiaty wraz z ogrodzeniem - na części działek nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Nowym Sączu przy ul. [...]" do dnia 2 maja 2019 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 4 lipca 2018 roku A. P. zwrócił się do Prezydenta Miasta Nowego Sącza o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku handlowego o część wystawienniczą - trzy wiaty wraz z ogrodzeniem - na części dziatek nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Nowym Sączu przy ul. [...]. Wniosek został uzupełniony pismami z dnia 24 lipca 2018 r. i 1 sierpnia 2018 r. Jednocześnie pismem z dnia 1 sierpnia 2018 r. A. P. złożył ponaglenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2018 r. znak: [...] wskazało, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania. W tym samym dniu zwrócono się do Miejskiego Zarządu Dróg w N. o wydanie opinii co do możliwości realizacji inwestycji w odniesieniu do obszaru pasa drogowego. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2018 r. zawieszono przedmiotowe postępowanie. Podstawą zawieszenia postępowania była uchwała Rada Miasta Nowego Sącza z dnia 17 października 2017 r. Nr XLV/472/2017 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 58" dla obszaru położonego [...] i ograniczonego: od strony północnej - ulicami: [...], od strony wschodnie i południowej - [...], od strony zachodniej - [...], granicami działek, linią kolejową [...]

Po rozpatrzeniu zażalenia A. P., SKO [...] postanowieniem z dnia 14 listopada 2018 r. znak: [...] uchyliło zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Postanowienie doręczono organowi I instancji 26 listopada 2018 r., nie zwracając akt sprawy. Pismem z tego samego dnia - 26 listopada 2018 r. - A. P. złożył kolejne ponaglenie. Następnie 27 listopada 2018 r. inwestor złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Nowego Sącza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Prezydent Nowego Sącza ustalił, że teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze objętym uchwałą Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 17 października 2017 r. Nr XLV/472/2017 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 58". W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 58" teren planowanej inwestycji został oznaczony symbolem 1.U/UC(58), w sąsiedztwie dróg publicznych: Al. [...] oznaczonej symbolem KDGP(58) oraz ul. [...] oznaczonej symbolem 3.KDL(58). W ustaleniach szczegółowych projektu planu dla terenów zabudowy usługowej, w tym rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 oznaczonych m.in. symbolem 1.U/UC(58) ustalono zakaz realizacji wiat w pasie do 100,0 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem KDGP(58) oraz w pasie do 50,0 m od linii rozgraniczającej drogi oznaczone symbolami: 3.KDL(58), 4.KDL958), 8.KDD(58).

Teren planowanej budowy wiat znajduje się w pasie do 100,0 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem KDGP(58) oraz w pasie do 50,0 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem 3.KDL(58). Obecnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 58" jest na etapie opiniowania przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną.

Organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 58". Wyjaśniono również, że rozstrzygnięcie podjęto na podstawie odpisów akt sprawy. Zastosowano się do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2018 r. ustalając w rozstrzygnięciu termin zawieszenia postępowania na dzień 2 maja 2019 r. liczony od dnia ostatecznego uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. 2 sierpnia 2018 r.

Na opisane wyżej postanowienie zażalenie wniósł A. P., zarzucając naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i domagając się uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia żalący zarzucił, że: projekt planu jest w fazie wstępnej i jest "niemal pewne, że plan nie zostanie uchwalony przed dniem 2 maja 2019 r."; takie postępowanie wstrzymuje bieg rozpatrzenia wniosku, nie uwzględniając faktycznego stopnia zaawansowania procedury planistycznej, przy braku "harmonogramu prac"; art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przewiduje jedynie "możliwość" zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i nie może to być tożsame z dowolnością postępowania organu.

Zdaniem żalącego organ I instancji nie wyjaśnił przy tym przesłanek zawieszenia i nie wyważył słusznego interesu strony i interesu publicznego. Żalący przywołał w tych kwestiach kilka wyroków sądów administracyjnych: w Krakowie z dnia 27.10.2017r., w Warszawie z dnia 29.07.2008r., w Łodzi z dnia 22.01.2013r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02.02.1996r., 08.06.2015r. i 08.06.2017r. Tezą wiodącą owych wyroków jest to, że nie ma obowiązku zawieszenia postępowania, natomiast organ obowiązany jest każdorazowo uwzględnić faktyczne okoliczności sprawy. Żalący zarzucił też, że organ zawiesił postępowanie - nie dysponując aktami sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 31 stycznia 2019 r., znak: [...], działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przekazując zażalenie organ I instancji w piśmie z dnia 04.01.2019 r. przekazał dodatkowy materiał dowodowy, w tym projekt uchwały Rady Miasta oraz rysunek planu "Nowy Sącz - 58". Wyjaśnił też, że projekt znajduje się na etapie opiniowania, a informacje dotyczące okresu z m-ca lipca 2018 r. są już nieaktualne.

Zdaniem SKO zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne podlega regulacji przepisu art. 62. ust. 1 u.p.z.p. o brzmieniu następującym: Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo

w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Z przytoczonego przepisu, w ocenie SKO, wynika, że ma on charakter fakultatywny co oznacza, że organ podejmuje rozstrzygniecie w zależności od faktycznych okoliczności sprawy. Okoliczności te wskazują, że zaawansowanie projektu planu nie jest, jak twierdzi A. P., "na etapie wstępnym", lecz jest to już projekt zakończony merytorycznie (projekt uchwały i rysunek planu). Ocena, czy może być uchwalony do dnia 2 maja 2019 r. należy do wyłącznej właściwości organu sporządzającego ów plan (Prezydenta Miasta Nowego Sącza).

Kolegium zwróciło uwagę na przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ust. 2 u.p.z.p. stanowiący o obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku jej niezgodności z ustaleniami planu miejscowego, gdyby inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2019 r., znak: [...], skargę wniósł A. P., zarzucając Organowi II instancji naruszenie:

1. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji zawieszenie postępowania pomimo, iż w analizowanym stanie faktycznym brak jest podstaw do zastosowania w/w przepisu przede wszystkim ze względu na brak istnienia realnego niebezpieczeństwa sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu zaproponowanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego;

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim wyjaśnienia, czy zaproponowane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy parametry naruszają ład przestrzenny i zagospodarowanie terenu;

3. art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia wraz poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta Nowego Sącza oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie je poprzedzające, naruszają przepisy art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. i art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Projekt planu miejscowego jest na wstępnym etapie opracowywania, gdyż prace projektowe dopiero się rozpoczęły, a dopiero po ich zakończeniu wystąpi opiniowanie i uzgadnianie. Powyższe potwierdza, zdaniem skarżącego, pismo skierowane do właściciela działek, na których planuje swoją inwestycję (w aktach sprawy pismo znak [...] z dnia 05.07.2018 r.). Skarżący jest przekonany, że plan nie zostanie zatem uchwalony w okresie zawieszenia postępowania. W sytuacji zatem, gdy procedura planistyczna osiągnęła daleki stopień zaawansowania, a projektowane zapisy planu miejscowego przewidują dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odmienne zasady zagospodarowania niż te, mieszczące się w zamiarze inwestora - zawieszenie postępowania na podstawie art. 61 ust. 1 jest w pełni zasadne, a to właśnie ze względu na realną możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, po uchwaleniu planu.

Skarżący wskazał, że takie postępowanie naraża go na bezzasadne wstrzymanie biegu postępowania. Uzasadnione jest określenie stopnia zaawansowania prac planistycznych, pozwalające na uzasadnione oczekiwanie na przyjęcie planu w okresie zawieszenia postępowania, a organ, zawieszając postępowanie, nie wypośrodkował słusznego interesu skarżącego jako obywatela, który ma prawo do określonego zagospodarowania terenu wobec braku planu i interesu publicznego. Jeśli bowiem w okresie zawieszenia nie dojdzie z dużą dozą pewności do przyjęcia planu, to wstrzymanie biegu postępowania stanowi nieuzasadnioną ingerencję w sferę praw skarżącego. Prawdopodobieństwo przyjęcia planu powinno być oceniane na podstawie stopnia zaawansowania procedury planistycznej oraz informacji uzyskanych od jednostek wyspecjalizowanych.

Skarżący podkreślił, że organ I instancji nie wskazał, kiedy zakończenie prac nastąpi, co ważne, nawet nie uprawdopodobniono terminu zakończenia prac projektowych nad planem ani nie wskazano, czy został przyjęty jakiś harmonogram prac i czy nastąpi uchwalenie zgodnie z przyjętym harmonogramem. Skarżący przypomniał także, że zgodnie z postanowieniem SKO [...] termin na załatwienie jego wniosku upłynął w dniu 2 października 2018 r., a w tym dniu projekt m.p.z.p. był w fazie wstępnej.

W ocenie skarżącego, w tym stanie rzeczy zawieszenie postępowania jedynie wstrzymuje bieg sprawy, natomiast nie wydaje się, by służyło ochronie władztwa planistycznego gminy, skoro po podjęciu postępowania organ będzie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie z zachowaniem ustawowych terminów.

Budzi wątpliwości skarżącego także, czy obecnie trwające prace nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również nie zakończą się w terminie zawieszenia, a zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy będzie stanowiło jedynie niepotrzebną stratę czasu i zaangażowania inwestora w realizację zamierzenia inwestycyjnego na przedmiotowych działkach.

Skarżący wskazał, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przewiduje jedynie możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, tym samym tworzy możliwość, a nie oblig zawieszenia postępowania. Podniósł, iż to, że określony przepis poddaje rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, nie oznacza jednocześnie całkowitej dowolności w podjęciu decyzji. Niezbędne jest, w ocenie skarżącego, wskazanie jasnych i konkretnych przyczyn, z powodu których organ prowadzący postępowanie uznał za celowe i uzasadnione jego zawieszenie. W przeciwnym razie, zdaniem skarżącego, podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadą dowolności prowadzonego postępowania. Organ wskazał jedynie, że "Rada Miasta Nowego Sącza w dniu 17 października podjęła uchwałę", zatem termin jest bliżej nieokreślonym terminem zakończenia prac.

Skarżący zwrócił także uwagę, że w procesie stosowania prawa administracyjnego organ nie może pomijać słusznego interesu obywateli (w tym przede wszystkim strony postępowania) o czym stanowi art. 7 k.p.a. formułując zasadę prawdy obiektywnej. Należy wyważyć zarówno słuszny interes strony - w tym przypadku chęć realizacji inwestycji, jak również interes publiczny wyrażający się prawie do określenia przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego w drodze planu miejscowego. W przypadku zaskarżonych postanowień organ skupił się jedynie na trwającej procedurze planistycznej z pominięciem słusznego interesu wnioskodawcy w dążeniu do otrzymania decyzji o ustalenie warunków zabudowy w chwili, kiedy procedura planistyczna jest jeszcze na bardzo wczesnym stadium realizacji.

Skarżący przywołał wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 1075/17, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1078/17 oraz z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt. II SA/Kr 1079/17, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2441/13, podnosząc, że wynika z nich, iż konstrukcja prawna zawieszenia postępowania, zastosowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., daje organowi podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu. Nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skoro ustawodawca w treści art. 62 ust. 1 u.p.z.p. posłużył się zwrotem "można zawiesić" to pozostawił sprawę zawieszenia postępowania uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Działanie w granicach uznania administracyjnego oznacza natomiast, że wybór rozstrzygnięcia musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia okoliczności sprawy, w szczególności z wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania bez jakiegokolwiek rozeznania co do etapu i zakresu procedury planistycznej oraz szans na jej zakończenie przed upływem terminu zawieszenia należy ocenić jako przekroczenie uznaniowych uprawnień organu, mogące prowadzić do naruszenia praw strony.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wskazując, że jest ona oczywiście nieuzasadniona, bowiem SKO - wbrew zarzutom skarżącego - dokonało oceny faktycznych okoliczności sprawy dochodząc do przekonania, że istnieje realna możliwość uchwalenia planu miejscowego w terminie do 2 maja 2019 r. Organ I instancji już w grudniu 2018 r. poinformował, że projekt planu miejscowego pn. "Nowy Sącz - 58" jest praktycznie ukończony i już wówczas był na etapie opiniowania przez Miejską Komisję Urbanistyczną. Organ przedstawił gotowy projekt uchwały o zatwierdzeniu planu wraz z częścią graficzną (rysunkiem planu). Mając na uwadze fakt, że przedmiotowy projekt - poza opinią Komisji Urbanistycznej - nie wymaga innych uzgodnień i projekt planu może być wyłożony do wglądu publicznego, a następnie przedstawiony do uchwalenia Radzie Miejskiej. W kwestii zgodności zamierzenia inwestora z ustaleniami procedowanego projektu planu Kolegium wskazało, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w projekcie planu "Nowy Sącz - 58". Plan w ustaleniach dla zabudowy usługowej ,,1U/UC(58)" w § 11 ust. 5 projektu uchwały, wprowadza zakaz realizacji wiat w pasie do 50 m wzdłuż drogi "3 KDL(58)" - co stanowi w istocie o możliwości zniweczenia zamierzenia inwestora, gdyby projekt planu w takiej formie został przez Radę Miejską uchwalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z ww. kategorii, dlatego też niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest kwestia zawieszenia przez organ administracji postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w przypadku rozpoczęcia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kwestię tę reguluje art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako "u.p.z.p.", zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Trafnie skarżący wskazuje na fakultatywny charakter postanowienia, wydawanego na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., o zawieszeniu postępowania, o czym świadczy użycie w ww. przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest więc uzależnione od uznania administracyjnego organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania winno być uzależnione od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia realnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jedną z takich przyczyn jest niewątpliwie prowadzenie przez organ gminy procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego przy jednoczesnym wykazaniu, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie, które miałoby stać się przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami planu. Przewidziana przez ustawodawcę możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma bowiem ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.). Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest zatem podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja.

Zastosowana w art. 62 ust.1 u.p.z.p. konstrukcja procesowa zawieszenia postępowania upoważnia organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia.

Kompetencję tą należy rozpatrywać w łączności z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 98/13).

Analizując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu Sąd uznał, że jest ona przekonująca i uzasadniona poczynionymi przez organ prawidłowymi ustaleniami, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił i uznał za własne; nie jest więc celowym ponowne przytaczanie ich w niniejszym uzasadnieniu.

Z istoty kontroli sądowoadministracyjnej wynika, że legalność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organy obu instancji podjęły ustalenia w przedmiocie stanu zaawansowania prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 58" i wynika z nich, że projekt uchwały, jak i rysunek planu są na etapie opiniowania przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, więc nie można przyjąć, jakby tego chciał skarżący, że ten miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest na wstępnej fazie jego uchwalania.

Okoliczność ta dawała organom możliwość zawieszenia postępowania, ponieważ w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia istniało wysokie prawdopodobieństwo, że miejscowy plan zostanie uchwalony przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym nie można także stwierdzić, że postanowienie o zawieszeniu postępowania miało charakter dowolny czy arbitralny. Organ takie rozstrzygniecie podjął bowiem w oparciu o analizę stanu zaawansowania prac nad uchwalanym aktem prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Celowość zawieszenia postępowania wynikała także w momencie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia z dokonanych przez organ ustaleń o niezgodności planowanej przez skarżącego inwestycji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz – 58". Istotnie jest bowiem, że stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2). Obowiązująca w tym zakresie regulacja art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. nakłada na organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji, jeżeli ustalenia w niej zawarte są sprzeczne z uchwalonym planem miejscowym. Obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy odpada jednak, jeżeli inwestor w oparciu o taką decyzję uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy mogłoby doprowadzić do zniweczenia zamierzenia inwestora, w przypadku przyjęcia przez Radę Miejską miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o treści jak w dotychczasowym jej projekcie, ponieważ ewentualna decyzja o warunkach zabudowy zgodna z oczekiwaniami skarżącego stałaby w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego i podlegałaby obowiązkowi stwierdzenia jej wygaśnięcia.

W odniesieniu do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na brak istnienia realnego niebezpieczeństwa sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu zaproponowanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego należy zauważyć, że skarżący bliżej tego zarzutu nie uzasadnił i nie wykazał, że ustalenia o sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego skarżącego z projektem planu zagospodarowania przyjęte przez organ I instancji i zaaprobowane przez SKO [...], są błędne.

Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. upatrywany w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak dokładnego wyjaśnienia, czy zaproponowane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy parametry naruszają ład przestrzenny i zagospodarowanie terenu, jest niezasadny, ponieważ kwestie te w ogóle nie były przedmiotem badania przez organy na etapie wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Sąd nie dopatrzył się także zarzucanego skargą naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegającego na zbyt skrótowym sformułowaniu uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Postanowienie będące przedmiotem kontroli Sądu zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, z powołaniem się na odpowiednie przepisy, które w sposób dostatecznie jasny i precyzyjny wyjaśnia przesłanki zawieszenia postępowania związane z stanem zaawansowania prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i ewentualnego wpływu sprzeczności ustaleń planu na obowiązywanie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym w przekonaniu Sądu nie można uznać, aby uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, choć stosunkowo krótkie, miało charakter skrótowy i nie wyjaśniało w sposób wystarczający przesłanek jego podjęcia.

Podsumowując należy stwierdzić, że sama niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa prze organy administracji.

Podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadniało zawieszenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 98/13; z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1355/10; z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1266/10; z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1287/06). Istniało bowiem w niniejszej sprawie prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: "Rozbudowa istniejącego budynku handlowego o część wystawienniczą - trzy wiaty wraz z ogrodzeniem - na części działek nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Nowym Sączu przy ul. [...]" z ustaleniami projektowanego planu miejscowego, co wskazał i uzasadnił organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, zasadnie zaaprobowanej przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony, a Sąd nie znalazł innych podstaw do usunięcia zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia SKO nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.