Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 422/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 1, art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Korfantowa z dnia 28 stycznia 2015 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2015 r. H. O. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Korfantowie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad synem T. O., urodzonym 5 marca 1984 r. Do wniosku dołączyła m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nysie z dnia 11 marca 2014 r., zaliczające T. O. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 6 stycznia 2014 r. do 31 stycznia 2017 r.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 17 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), zwanej dalej ustawą, Burmistrz Korfantowa odmówił przyznania H. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, wnioskowanego na T. O. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Następnie stwierdził, że ze gromadzonych dokumentów wynika, iż strona nie spełnia ww. warunku.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, H. O. podniosła, że wydając decyzję odmowną, organ pierwszej instancji powołał się na przepis, który został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, o czym przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W związku z tym orzeczeniem domaga się ustalenia prawa do żądanego świadczenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 24 marca 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie, w tym zacytowało art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na który to przepis prawidłowo - zdaniem Kolegium - powołał się organ pierwszej instancji. Kolegium wywodziło, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełnić łącznie wszystkie ustawowe przesłanki określone w art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy, a jednocześnie nie mogą zaistnieć przesłanki zawarte w art. 17 ust. 5 ustawy. Zaznaczyło, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na niepełnosprawnym synem – T. O., urodzonym 5 marca 1984 r., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem, rozstrzygając sprawę, należało - zdaniem Kolegium - ustalić, czy spełnione zostały warunki określone w art. 17 i art. 17b ustawy oraz czy wyrok Trybunału ma w niniejszej sprawie zastosowanie.

Kolegium podało, że niepełnosprawność syna H. O. powstała w dniu, kiedy miał on ukończone 29 lat. Jednocześnie strona nie dostarczyła dokumentów potwierdzających, że niepełnosprawność ta występowała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25 roku życia. W ocenie Kolegium, oznacza to, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy.

Odnosząc się do argumentacji strony, organ odwoławczy stwierdził, że wskazane przez nią orzeczenie nie stwarza podstaw prawnych do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Odnotował przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w komentowanym wyroku orzekł jedynie, że część przepisu art. 17 ust. 1b ustawy jest niezgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika natomiast, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Wskazał również Trybunał, że orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy, a także stwierdził, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który został zobowiązany do precyzyjnego określenia racjonalnych przesłanek, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Skoro zatem przepis art. 17 ust. 1b ustawy, będący podstawą odmowy przyznania świadczenia nie został uznany w całości za niekonstytucyjny i jest nadal obowiązujący, to organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zastosował go do ustalonego stanu faktycznego sprawy i odmówił stronie prawa do wnioskowanego świadczenia. Nadto Kolegium podkreśliło, że organy stosujące prawo, szczególnie w przypadku wyroków zakresowych, są związane nie tylko sentencją orzeczenia, lecz także tymi wszystkimi tezami uzasadnienia, które określają skutki prawne orzeczenia dla obrotu prawnego. Organy działają też na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), co oznacza m.in., że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu przesłanek wynikających z ustawy.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, H. O. ponownie wskazała, że odmowne załatwienie jej wniosku nastąpiło na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy, który uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W związku ze stwierdzoną niekonstytucyjnością tego przepisu domagała się przyznania świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i akcentując, że strona nie spełnia podstawowych warunków do przyznania świadczenia, określonych w art. 17 i art. 17b ustawy, a ponadto w sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W wyniku przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że decyzje te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Przedmiot kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Korfantowa z dnia 28 stycznia 2015 r. o odmowie przyznania H. O. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem T. O.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy cyt. wcześniej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do ust. 1a art. 17 ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei, po myśli art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W ust. 5 art. 17 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia opiekuńczego. Dodać jeszcze trzeba, że z końcowej części zacytowanego przepisu art. 17 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, iż stwierdzenie niepełnosprawności, w tym również jej daty, od której występuje, powinno być zawarte w orzeczeniu właściwego organu, tj. zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721, z późn. zm.). Powyższe oznacza, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w dalszej kolejności także sąd administracyjny, nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, czy też jej stopnia, ponieważ związane są w tym zakresie orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę.

W przedmiotowej sprawie odmowne załatwienie wniosku H. O. oparto o dokonane przez organy obu instancji ustalenie, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nysie z dnia 11 marca 2014 r. określono, że niepełnosprawność T. O. - urodzonego 5 marca 1984 r. - istnieje od 6 stycznia 2014 r., czyli od dnia, w którym miał on już skończone 29 lat. Jednocześnie w obu wydanych decyzjach powołano się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym - jak zaznaczył organ odwoławczy - stwierdzono wprawdzie, że "Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 (o świadczeniach rodzinnych - dop. Sądu) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji", jednak przepis ten jest nadal obowiązujący, a z uzasadnienia tego wyroku wynika, że poprawienie stanu prawnego w kwestionowanym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Kolegium jednocześnie akcentowało, że organy stosujące prawo, szczególnie w przypadku wyroków zakresowych, są związane nie tylko sentencją orzeczenia, lecz także tymi wszystkimi tezami uzasadnienia, które określają skutki prawne orzeczenia dla obrotu prawnego.

Stanowisko to zakwestionowała H. O., wskazując na niekonstytucyjność przepisu stanowiącego podstawę prawną wydanej decyzji i domagając się ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Badając legalność podjętych w sprawie decyzji, odnotować na wstępie przyjdzie, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż skarżąca wnioskiem z dnia 2 stycznia 2015 r. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad synem – T. O., urodzonym 5 marca 1984 r., który został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Spór między stronami sprowadzał się zatem do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów matce przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, pomimo że niepełnosprawność jej syna powstała po zakończeniu nauki w szkole, jak i po ukończeniu przez niepełnosprawnego syna 18 roku życia. Słusznie przyjęły organy obu instancji, że dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie istotne znaczenie ma treść wyroku Trybunał Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r., a także skutki z niego płynące, w celu określania ich wpływu na sytuację prawną skarżącej, która jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej. Sąd był zatem zobowiązany do zbadania, czy organy w prawidłowy sposób ustaliły zakres normy prawnej, na podstawie której powinien zostać rozpoznany wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się do tego zagadnienia w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), dokonując charakterystyki tzw. wyroku zakresowego, z jakim niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, że "Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu". Wyrok zakresowy wydany w sprawie K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, a istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. WSA w Bydgoszczy słusznie odnotował, że "Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. (ustawy o świadczeniach rodzinnych - dop. Sądu) i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. (...) W sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję >>negatywnego prawodawcy<< (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o >>prawodawcy negatywnym<<, PiP nr 10/2008 ). Podkreślić również należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu, to Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę."

Jak już wcześniej wskazano, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak i organ pierwszej instancji, za wyłączny powód odmowy przyznania świadczenia uznały okoliczność zbyt późnego powstania niepełnosprawności u syna skarżącej. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził, że strona nie spełnia przesłanek m.in. z art. 17b ustawy, a w decyzji wskazał na konieczność zbadania sprawy także pod tym kątem, jednak w tym zakresie nie przedstawił żadnej argumentacji. Organy obu instancji zgodnie natomiast stwierdziły, że warunkująca przyznanie świadczenia przesłanka wymagająca wcześniejszego powstania niepełnosprawności wynika wprost z art. 17 ust. 1b ustawy, wedle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Formułując stanowisko co do istnienia podstaw prawnych do zastosowania tego przepisu, Kolegium powołało się na treść uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym zaznaczono, że konsekwencją wyroku nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani też wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś poprawienie stanu prawnego w tym zakresie pozostawił wyłącznie ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, skutkiem wyroku Trybunału nie jest utrata mocy wiążącej art. 17 ust. 1b ustawy, dlatego przepis ten, w jego dotychczasowym brzmieniu, należało uwzględnić przy weryfikacji prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się z dokonaną przez Kolegium interpretacją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Z cyt. wcześniej sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. wynika bowiem, że we wskazanym zakresie Trybunał stwierdził niekonstytucyjność omawianego przepisu, a jego dalsze stosowanie wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego. Co istotne, komentowany przepis - zmodyfikowany orzeczeniem TK - w dopełnieniu z ust. 1 art. 17 ustawy może być stosowany. Oceniając pewne stwierdzenia, jakie znalazły się w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a dotyczące kwestii "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", celnie wywodził WSA w Bydgoszczy w przywołanym już wcześniej wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., że "dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym." Dalej, zasadnie też WSA w Bydgoszczy wywodził, odwołując się do funkcjonalnych argumentów przemawiających za uznaniem bezpośredniego skutku omawianego wyroku, że honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu, godzącym w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010 r., s. 46 i nast.). Natomiast, wskazując na argument natury prakseologicznej, trafnie ponadto dostrzegł, że instytucja sygnalizacji ma charakter postulatywny, nie zaś normatywny, a w sytuacji gdy sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego, będą stosować przepis art. 17 ust. 1b ustawy w dotychczasowym brzmieniu i jednocześnie ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału, to jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony.

W związku z powyższym należało przyjąć, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok zmienił sytuację prawną H. O. Skarżąca nie musi czekać na nowe rozwiązania ustawowe, bo skutkiem tego wyroku jest obowiązek zbadania przez organy, czy spełnia ona warunki do przyznania żądanego świadczenia, określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem takiego rozumienia ust. 1b tej regulacji, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organy rozpoznające sprawę nie wywiązały się z tego obowiązku, ograniczając się do wskazania, że skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia z uwagi na przekroczenie przez T. O. granicy wieku, o jakim mowa w spornym przepisie. Warunek ten - co należy podkreślić - nie powinien jednak mieć w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ jest niekonstytucyjny, gdyż w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację prawną w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Zasadnie zatem skarżąca uznała, że w jej konkretnej sprawie orzekające organy działały wadliwie, bo wydając decyzję na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy, nie uwzględniły zmiany stanu prawnego, czyli wyeliminowania z porządku prawnego niekonstytucyjnego fragmentu tego przepisu. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organ pierwszej i drugiej instancji prawa materialnego, przy czym naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji. Jednocześnie dostrzec należy, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji Burmistrza Korfantowa nie rozważano, czy skarżąca spełnia pozostałe, wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki przyznania przedmiotowego świadczenia. Uzasadniając stanowisko o braku wpływu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sytuację skarżącej, Kolegium powołało się m.in. na przedstawiony wyżej fragment jego uzasadnienia, dotyczący skutków wyroku. Jednak zdaniem Sądu, treść uzasadnienia wyroku nie może modyfikować jednoznacznej treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. W przywołanym w niniejszym wyroku orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2008 r., Wydawnictwo Naukowe UAM) prezentowany jest zasługujący na aprobatę pogląd, wedle którego uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnym sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), bowiem brak jest przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji. Dostrzec ponadto trzeba, że stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, co w rozważanym przypadku nastąpiło 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powtórzyć też przyjdzie, że Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów.

Akcentując prawotwórczy charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niekonstytucyjność przepisów, przekonująco argumentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (patrz: wyrok z 17 września 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 551/15, CBOSA), że poważnym błędem jest twierdzenie, iż wejście w życie przedmiotowego wyroku, który ma charakter zakresowy negatywny i nie tworzy nowych przepisów prawa, nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę, tak, aby również w czasie oczekiwania na wprowadzenie nowych rozwiązań systemowych w ustawie o świadczeniach rodzinnych wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, tj. zarówno tych, które stały się niepełnosprawne przed i po ukończeniu 18 lat, byli traktowani jednakowo. Nie bez racji również wywodził, że problematyczny fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na który powołało się Kolegium także w niniejszej sprawie, nie stoi w sprzeczności z przestawionym wyżej stanowiskiem Sądu, ponieważ można go rozumieć wyłącznie jako postulat podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które w przyszłości doprowadzą do kompleksowego zreformowania systemu świadczeń dla osób i opiekunów osób niepełnosprawnych, w sposób zasygnalizowany przez Trybunał. W konsekwencji trafnie podsumował, że poprzez swoje uzasadnienie Trybunał nie mógł przesądzić o tym, że sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jasnych zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują również Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania.

W efekcie powiedzianego dotąd Sąd uznał, że z uwagi na spoczywający na organach administracji publicznej obowiązek podejmowania działań na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), należało w kontrolowanej sprawie uwzględnić stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu w przedmiotowym zakresie i rozpoznać wniosek skarżącej na podstawie obowiązujących przepisów ustawy.

Sądowi znane jest odmienne, prezentowane w podobnych stanach faktycznych stanowisko orzecznictwa, według którego wejście w życie wyroku K 38/13 nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów z uwagi na zawarte w uzasadnieniu tego wyroku wyjaśnienia Trybunału (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 2 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 527/15; wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14, wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14, CBOSA), jednak skład orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela. W pełni natomiast akceptuje poglądy przeciwne, zbieżne z wyrażonymi w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 327/15, wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15 czy wyrok WSA w Gliwicach z 13 października 2015 r., sygn. akt IV SA/GL 764/15 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA).

Z przedstawionych rozważań wynika, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie wyraźnie mówi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zasygnalizowano już wcześniej, że z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powinny więc być respektowane przez wszystkich adresatów, a źródła takiego obowiązku należy poszukiwać nie tylko we wskazanym przepisie, ale również w innych normach konstytucyjnych, tj. art. 2 (zasada państwa prawnego), art. 7 (zasada legalizmu) i art. 8 ust. 1 (zasada nadrzędności Konstytucji RP). Zgodnie zaś z ust. 4 art. 190 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie, ponieważ wyrokiem o sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania przez organy obu instancji w sprawie wniosku H. O. Wobec skarżącej zastosowano bowiem przewidziany tym przepisem niekonstytucyjny warunek, od spełnienia którego uzależniono przyznanie prawa do żądanego świadczenia, stawiając ją tym samym w gorszej sytuacji niż osoby sprawujące opiekę nad dorosłym członkiem najbliższej rodziny, którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, ewentualnie przed ukończeniem 25 roku życia w wypadku nauki w szkole lub szkole wyższej.

Z uwagi na powiedziane dotychczas wskazać trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wykazano powyżej, że organy obu instancji - w świetle treści komentowanego orzeczenia TK - wadliwie zastosowały wobec skarżącej przepis prawa materialnego, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego określone są w przepisach art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 K.p.a. Pośród okoliczności wymienionych w tych przepisach należy zwrócić uwagę na art. 145a § 1 K.p.a., wedle którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w zakresie zakwestionowanym przez Trybunał stanowił podstawę orzekania przez organy obu instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 135 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a następnie rozważenia, czy skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie w świetle wszystkich wymagań ustawy o świadczeniach rodzinnych.