Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2274/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 7 , art. 127, art. 140, art. 168 , art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 w związku z art. 168 ust. 4 oraz art. 154 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 23 ust. 1 pkt 2, 4 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 133 , art. 134 § 1 i art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Słubickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1032/17 w sprawie ze skargi Powiatu Słubickiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu Słubickiego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1032/17, oddalił skargę P. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Lubuski decyzją z (...) września 2012 r., wydaną na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm., dalej: u.f.p.), zobowiązał P. S. do zwrotu części rezerwy celowej w łącznej wysokości 58 988,81 zł wraz z należnymi odsetkami, przyznanej przez Ministra Finansów decyzją w sprawie zmian w budżecie państwa na 2010 rok z (...) lipca 2010 r. nr (...)oraz z (...) października 2010 r. nr (...)na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych, w dziale: 700 – Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 – Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 2110 – Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez p W ocenie Wojewody przyznane w ramach dotacji celowej środki, nie zostały przeznaczone na wskazane cele, wykorzystano je bowiem na: określenie w formie operatów szacunkowych wartości nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. (26 840,00 zł), ogłoszenia o przetargach nieograniczonych nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. (32.148,81 zł). W związku z powyższym Wojewoda uznał, że dotacja celowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co oznaczało konieczność jej zwrotu wraz z należnymi odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Minister Finansów, orzekając w sprawie na skutek odwołania P. S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu P. S. do zwrotu części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej wysokości 58.988,81 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od kwot i w terminach takich, jak to wynikało z decyzji Wojewody Lubuskiego, w pozostałej zaś części Minister Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż Wojewoda Lubuski słusznie uznał, że przeznaczenie przez Starostwo przyznanych dotacją celową środków na opłacenie operatów szacunkowych wartości nieruchomości oraz ogłoszeń o przetargach nieograniczonych nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. nie służyło utrzymaniu wskazanych nieruchomości i oznaczało wykorzystanie dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem.

Wyrokiem z 13 lutego 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1950/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P. S. złożoną na tę decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 15 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1387/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd pierwszej instancji przyjął, odwołując się do treści decyzji Ministra Finansów z (...)lipca 2010 r. i (...) października 2010 r. oraz art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami") i art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2006.156.1118 ze zm.), że skarżący mógł przeznaczyć otrzymane środki na cele związane z utrzymaniem obiektów, rozumianym jako odpowiednie ich zabezpieczenie i zachowanie w stanie niepogorszonym. NSA tego stanowiska nie podzielił wyjaśniając, że zamknięty katalog wydatków, na których pokrycie może zostać utworzona rezerwa celowa został określony w art. 140 ust. 2 u.f.p. Rezerwa celowa zasadniczo może być przeznaczona na wydatki związane z celami, dla realizacji których została ona utworzona, a które wynikają z nazwy rezerwy. P otrzymał dotację z rezerwy celowej określonej w załączniku nr 2 do ustawy budżetowej na rok 2010 z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 102). Zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy oraz załącznikiem nr 2 w części 83, dziale 758, rozdziale 75818, poz. 22 przewidziano rezerwę celową, której przeznaczenie określono następująco: Budowa, modernizacja i utrzymanie przejść granicznych (w tym sfinansowanie zobowiązań wynikających z umów dwustronnych dotyczących przejść granicznych oraz utrzymanie i likwidacja obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen. Rezerwa celowa w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy obejmowała więc nie tylko utrzymanie, ale i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen. Świadczy o tym posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem koniunkcji "i".

Zdaniem NSA, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, na jakiej podstawie Sąd uznał, że podział rezerwy celowej obejmuje także zakres przedmiotowy rezerwy celowej określony w ustawie budżetowej. Rezerwa celowa została przeznaczona na utrzymanie i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, tymczasem w decyzjach Ministra Finansów z (...) lipca 2010 r. i (...) października 2010 r. przeznaczenie rezerwy celowej określono jako "utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen". W związku z tym rzeczą Sądu pierwszej instancji było rozważenie czy taka zmiana (zawężenie) zakresu przedmiotowego dotacji mieści się w pojęciu jej podziału oraz czy nie narusza ona art. 154 ust. 7 u.f.p. Rezerwę celową tworzy się w budżecie państwa, czyli na poziomie ustawowym, natomiast organy administracyjne dokonują jedynie jej podziału w aktach niższego rzędu. W związku z tym rozważenia wymagało, czy, a jeżeli tak to w jakim zakresie dopuszczalna była modyfikacja przedmiotu dotacji celowej. W tym zakresie konieczna była także ocena, przy uwzględnieniu przeznaczenia dotacji celowej (utrzymanie i likwidacja), a także planowanego zbycia obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, czy możliwe było zawężenie celu dotacji tylko do utrzymania wspomnianych obiektów. W tym kontekście - w ocenie NSA - konieczna była ocena wniosków skarżącego, w których zwracał się on o środki z rezerwy celowej i informował, że terminal w Ś. jest przeznaczony do sprzedaży zaplanowanej na koniec 2010 r. NSA podkreślił, że w sprawach dotyczących zwrotu dotacji celowych wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem rzeczą Sądu jest zbadanie nie tylko czy cel dotacji został właściwie określony w akcie ją przyznającym, ale także wyjaśnienie, czy podmiot, który ją otrzymywał był świadomy na co została ona przeznaczona. W związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien ocenić jakie znaczenie w sprawie miała podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nigdy nie doręczono mu decyzji Ministra Finansów z (...) lipca 2010 r. i(...)października 2010 r. oraz zarządzeń Wojewody Lubuskiego nr (...) z dnia 21 lipca 2010 r. i nr (...) z dnia 14 października 2010 r. w sprawie zwiększenia dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej.

NSA za wątpliwe uznał, zważywszy na powstały spór co do zakresu zadań jakie mogły być finansowane ze środków z tej dotacji, stanowisko WSA, że określenie przeznaczenia dotacji celowej było jasne i jednoznaczne. Dodał, że Sąd przyjął za organami obu instancji, że dotacja celowa została przyznana na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane. NSA wskazał, że utrzymywanie i użytkowanie obiektów, o którym mowa w art. 61 ustawy Prawo budowlane nie jest zadaniem z zakresu administracji rządowej lub innym zadaniem zleconym ustawami realizowanym przez p.. W powołanym przepisie zostały określone obowiązki właściciela lub zarządcy, nałożone z mocy prawa, związane z użytkowaniem obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska. Użytkowany obiekt budowlany powinien być utrzymany w należytym stanie technicznym i estetycznym, celem niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w tym w zakresie spełniania wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 – 7 ustawy Prawo budowlane. Zapewnienie właściwej eksploatacji użytkowanego obiektu budowlanego, zgodnie z jego przeznaczeniem, oraz jego utrzymywanie w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym należy do obowiązków właściciela lub zarządcy budynku. Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpoznawanej sprawy NSA zauważył, że P. nie jest właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego, co oznacza, że nie jest on adresatem normy wynikającej z art. 61 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym ewentualne określenie przeznaczenia dotacji celowej na utrzymanie nieruchomości w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane wymagałoby wyraźnego odwołania się do powołanego przepisu w akcie przyznającym dotację. W badanej sprawie nie zostało jednoznacznie określone, że pod pojęciem "utrzymania obiektów" należało rozumieć czynności wymienione w art. 61 ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominął te kwestie a tym samym stanowisko odnośnie do znaczenia zwrotu "utrzymanie obiektów" zostało sformułowane bez dostatecznych ku temu podstaw.

NSA zauważył - mając na uwadze klasyfikację udzielonej dotacji, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58 – 60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien był ocenić, czy dotacja udzielona w dziale 700 – Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 – Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 2110 – Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez p., nawiązuje do zakresu gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa określonym w art. 23 ust. 1 pkt 1–9 ustawy o gospodarce nieruchomościami .Wśród czynności składających się na gospodarowanie zasobem nieruchomości Skarbu Państwa ustawodawca wymienia między innymi: zapewnienie wyceny tych nieruchomości (pkt 2), zabezpieczanie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem (pkt 4), zbywanie oraz nabywanie, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzących w skład zasobu (pkt 7). W przypadku gdyby Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o czynności wymienione w powołanym ostatnio przepisie otwarta pozostaje kwestia oceny legalności zaskarżonej decyzji. W sprawie nie jest sporne, że P. przeznaczył środki z dotacji celowej na wycenę nieruchomości i ogłoszenia o przetargach nieograniczonych, a więc czynności związane z przygotowaniem do zbycia nieruchomości, co jak wspomniano mieści się w pojęciu gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa.

Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. , sygn. akt V SA/Wa 2100/16, WSA w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia (...) czerwca 2013 r. W uzasadnieniu tego wyroku WSA powtórzył przytoczoną wyżej ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1387/14

Minister Rozwoju i Finansów, rozpatrując ponownie sprawę po wyrokach sądów administracyjnych, decyzją z dnia (...) marca 2017 r. nr (...)uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego w części i orzekł co do istoty sprawy w zakresie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu przez P.S. do budżetu państwa w łącznej wysokości 58 988,81 zł, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, oraz terminy, od których należy naliczyć odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia (...) września 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając powołanym na wstępie wyrokiem skargę na powyższą decyzję wskazał, że Minister Rozwoju i Finansów zrealizował – w myśl art. 153 p.p.s.a. – obowiązki nałożone na niego wyrokiem WSA z dnia 12 października 2016 r. Organ odwoławczy – w ocenie Sądu – dokonał stosownego wyjaśnienia, iż zmiana (zawężenie) zakresu przedmiotowego dotacji mieści się w pojęciu jej podziału oraz nie narusza art. 154 ust. 7 u.f.p.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz treści zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż dopuszczalna była modyfikacja przedmiotu dotacji celowej, albowiem uwzględniała ona wnioski skarżącego, w których zwracał się on o środki z rezerwy celowej i informował, że terminal w Ś. jest przeznaczony do sprzedaży zaplanowanej na koniec 2010 r. oraz przeznaczenia dotacji celowej (utrzymanie i likwidacja), a także planowanego zbycia obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen.

Sąd podkreślił, iż skarżący został bezspornie poinformowany przez Wojewodę Lubuskiego, iż przyznane środki nie mogą zostać przeznaczone na sfinansowanie wyceny terminala.

W ocenie Sądu organ prawidłowo też wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, iż kwestia doręczenia Skarżącemu decyzji Ministra Finansów z dnia (...) lipca 2010 r. oraz(...)października 2010 r. zmieniłaby kwestię zasadności działań organu w przedmiotowej sprawie.

W powyższym kontekście Sąd nie uznał również za zasadne wskazywane przez skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a już w szczególności, że organ rażąco naruszył wskazane przez Stronę skarżącą przepisy ustawy o finansach publicznych, czy też ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też ustawy budżetowej na 2010 rok.

Zdaniem Sądu przeprowadzone przez Ministra Rozwoju i Finansów postępowanie potwierdziło, że przyznana P. S. część dotacji w kwocie 58 988,81 zł pochodząca z rezerwy celowej przeznaczonej m.in. na utrzymanie i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, nie została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem. Sąd uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej imieniu P. S., na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżono wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 w związku z art. 168 ust. 4 oraz art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2077, dalej: ustawa o finansach publicznych), poprzez wadliwe przyjęcie, że część dotacji celowej przekazanej P. S. w roku budżetowym 2010, opiewająca kwotę 58.988,81 zł została wydatkowana przez skarżącego niezgodnie z przeznaczeniem i jako taka podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął fakt, że to na udzielającym dotacji ciąży obowiązek takiego określenia przeznaczenia środków dotacji, by nie było wątpliwości, na co mają być one przeznaczone, czego, ani Wojewoda Lubuski, ani Minister Finansów nie dokonał, a co w rezultacie doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że część tej dotacji w wysokości 58.988,81 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i w związku z tym powinna podlegać zwrotowi do budżetu państwa,

2) błędną wykładnię, a w rezultacie brak zastosowania przepisów art. 23 ust. 1 pkt 2, 4 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 121 z późn. zm), a tym samym brak uwzględnienia przy określaniu przeznaczenia przedmiotowej dotacji celowej, że do normalnych (zwykłych) czynności gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa zmierzających do właściwego utrzymania tych nieruchomości należy zapewnienie wyceny tych nieruchomości (pkt 2), zabezpieczanie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem (pkt 4), zbywanie oraz nabywanie, za zgodą Wojewody, nieruchomości wchodzących w skład zasobu (pkt 7), co również powinno było być wzięte pod uwagę najpierw przez organy, a następnie przez Sąd I instancji przy ustalaniu celu dotacji udzielonej P. S.,

3) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 127, art. 140, art. 168 i art. 169 ustawy o finansach publicznych, w związku z art. 1 ust. 2 i załącznikiem nr 2 (wydatki budżetu państwa na rok 2010, zestawienie zbiorcze według działów; część 83, dział 758, rozdział 75818, poz. 22) do ustawy budżetowej na rok 2010, w świetle których przeznaczenie dotacji udzielonej P. S można określić w ten sposób, iż dotacja była przeznaczona na finansowanie czynności, o których mowa w art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. dotyczących budowy, modernizacji i utrzymania przejść granicznych (w tym sfinansowania zobowiązań wynikających z umów dwustronnych dotyczących przejść granicznych) oraz utrzymania i likwidacji obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen; środki z tak określonej (przy pomocy spójników koniunkcji) rezerwy celowej można było bowiem podzielić i przekazać na dokładnie w ten sposób określony ustawowo cel, zaś jakakolwiek ingerencja ze strony organów administracji w zakres przedmiotowej rezerwy stanowiła rażące naruszenie art. 154 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, gdyż oznaczała jej wykorzystanie na inny cel niż określony w ustawie budżetowej,

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym sporządzeniu przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku, poprzez wyrażenie ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji, bez podania podstaw i wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd I instancji uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii, co nie pozwała na zbadanie poprawności rozumowania Sądu I instancji w ww. zakresie,

5) naruszenie art. 133 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu przez Sąd I instancji orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, w szczególności na pominięciu faktu, że Starosta S. jasno komunikował Wojewodzie Lubuskiemu potrzebę zwiększenia środków z dotacji na przeprowadzenie wyceny Terminala Towarowych Odpraw Celnych w Ś. (w piśmie z 29 marca 2010 r. wyraźnie przy tym jest mowa, iż Starosta S. właśnie z dotacji zamierzał pokryć koszty wyceny terminala na użytek procedury sprzedaży tej nieruchomości jeszcze w 2010 roku) i, że w odpowiedzi na te pisma Wojewoda Lubuski - w piśmie z 12 kwietnia 2010 r. (mylnie oznaczonym jako pochodzącym z 12 kwietnia 2009 r.) - wykazał "pełne zrozumienie zgłoszonego problemu", zaś jedyną przeszkodę w przekazaniu środków widział nie w braku prawnej możliwości przeznaczenia na ten cel odpowiedniej części dotacji, ale w braku środków finansowych,

6) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie za legalne i prawidłowe zaskarżonych decyzji, a w efekcie oddalenie skargi P. .S w sytuacji, gdy decyzje te są obarczone wadami opisanymi w punktach wskazanych powyżej, zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, co powinno było prowadzić do ich uchylenia przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

1) uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz skarżącego P. S. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie

2) uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem uzasadniony był, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę ponownie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniego wyroku jaki w tej sprawie zapadł. W związku z tym zastosowanie znajdował art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma powyższa w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który rozpatrując ponownie sprawę nie posiada już swobody w zakresie interpretacji prawa, będąc związany wyrażonymi w orzeczeniu sądu kasacyjnego ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe przytoczyć należy w tym miejscu stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1387/14, odnoszące się do istoty rozpoznawanej sprawy, a więc określenia przeznaczenia rezerwy celowej do zwrotu której zobowiązano skarżący kasacyjnie P.. Otóż jak wskazał NSA rezerwa celowa w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy obejmowała nie tylko utrzymanie, ale i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem koniunkcji "i", natomiast w decyzjach Ministra Finansów z (...) lipca 2010 r. i (...) października 2010 r. przeznaczenie rezerwy celowej ograniczono wyłącznie do utrzymania przedmiotowych obiektów. W związku z tym, jak wyraźnie wskazał NSA, rzeczą Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy było rozważenie, przy uwzględnieniu przeznaczenia dotacji celowej (utrzymanie i likwidacja), a także planowanego zbycia obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, czy możliwe było zawężenie celu dotacji tylko do utrzymania wspomnianych obiektów oraz czy taka zmiana (zawężenie) zakresu przedmiotowego dotacji nie narusza art. 154 ust. 7 u.f.p. W tym kontekście jak wskazał NSA konieczne było dokonanie oceny wniosków skarżącego, w których zwracał się on o środki z rezerwy celowej i informował, że terminal w Ś. jest przeznaczony do sprzedaży zaplanowanej na koniec 2010 r.

W odniesieniu do tej kwestii Sąd pierwszej instancji ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do jednego zdania stwierdzając, iż w jego ocenie organ odwoławczy dokonał stosownego wyjaśnienia, iż taka zmiana (zawężenie) zakresu przedmiotowego dotacji mieści się w pojęciu jej podziału oraz nie narusza art. 154 ust. 7 u.f.p.

W związku z powyższym należy podkreślić, że uzasadnienie orzeczenia nie może sprowadzać się jedynie do aprobaty stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prosta akceptacja. Sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na stwierdzeniu, że akceptuje stanowisko organu, bez zaprezentowania własnej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie (a tym samym bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli ich wykładni przez organ). Tym bardziej było to konieczne w rozpoznawanej sprawie, w której NSA w wyroku dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1387/14, wyraźnie wskazał w jakim konkretnie zakresie ma dokonać własnych rozważań Sąd pierwszej instancji.

Należy zauważyć, że NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1387/14 podkreślił, że w sprawach dotyczących zwrotu dotacji celowych wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem rzeczą Sądu jest zbadanie nie tylko czy cel dotacji został właściwie określony w akcie ją przyznającym, ale także wyjaśnienie, czy podmiot, który ją otrzymywał był świadomy na co została ona przeznaczona. W odniesieniu do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "skarżący został bezspornie poinformowany przez Wojewodę Lubuskiego, iż przyznane środki nie mogą zostać przeznaczone na sfinansowanie wyceny terminala." Nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że okoliczność ta jest bezsporna, skoro była ona w toku całego postępowania kwestionowana przez skarżący kasacyjnie P..

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1387/14, NSA w obszernym wywodzie zwrócił uwagę, że błędnie Sąd przyjął za organami, iż dotacja celowa została przyznana na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane. NSA zauważył również, że P. S.przeznaczył środki z dotacji celowej na wycenę nieruchomości i ogłoszenia o przetargach nieograniczonych, a więc czynności związane przygotowaniem do zbycia nieruchomości, co mieści się w pojęciu gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby te przywołane przez NSA przepisy prawa stanowiły przedmiot jakiejkolwiek refleksji Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w tym zwłaszcza zakresie, o którym wypowiedział się NSA. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji faktycznie ograniczył się wyłącznie do bezkrytycznego przyjęcia stanowiska organu. Nie sposób w związku z tym zrozumieć, ani też dociec racji, z powodu których Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem, w świetle oceny prawnej dokonanej w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1387/14.

Opisane wyżej wady uzasadnienia kontrolowanego wyroku są na tyle jasne i wyraźne, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkują naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie skarżonego wyroku, albowiem miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest przy tym możliwe dokonanie i przedstawienie oceny w odniesieniu do powyższych kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, gdyż takie zastąpienie oceny Sądu pierwszej instancji oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Konsekwencją powyższego jest również to, że przedwczesna byłaby ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji, uwzględniając powyższe uwagi, winien zastosować się do przytoczonej wyżej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1387/14 i dokonać rozważań w zakresie tam wskazanym, przy czym podkreślić należy, że obowiązek dokonania takich rozważań został nałożony przez NSA na Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżoną decyzję, nie zaś na organ.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2018.265 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie P. (...) zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie.