Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3708/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił wyłączenia stosowania wobec J. M. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu: [...] lutego 2017 r.) skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że [...] listopada 1986 r. został przyjęty do Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB"). Od września 1988 r. do czerwca 1989 r. był słuchaczem Wyższej Szkoły Oficerskiej w L. Po pozytywnej weryfikacji w 1990 r., skarżący został przyjęty do służby do Policji, gdzie realizował zadania w Wydziale [...], a następnie w Wydziale [...] Komendy Miejskiej Policji w P. Skarżący podkreślił, iż swoje obowiązki wykonywał z narażeniem życia i zdrowia, m.in. biorąc udział w zatrzymaniach przestępców, przeszukiwaniach oraz zabezpieczaniu mienia. Za rzetelną służbę był wielokrotnie nagradzany i awansowany. W 2005 r. został mianowany na stanowisko Naczelnika Wydziału [...] ww. Komendy, którym to Wydziałem kierował przez 7 lat. Skarżący zaznaczył, że był zawsze bardzo dobrze oceniany przez przełożonych i nigdy nie był karany dyscyplinarnie.

W piśmie z [...] czerwca 2017 r. adwokat R. G. zgłosił się jako pełnomocnik skarżącego, załączając pełnomocnictwo.

W toku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem organ ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w P. [...] lutego 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] marca 2017 r., stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] listopada 1986 r. do [...] października 1989 r., tj. 2 lata, 11 miesięcy i 5 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 25 lat, 2 miesiące i 19 dni (od [...] listopada 1986 r. do [...] lutego 2012 r.). Do wysługi emerytalnej skarżącemu zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze roku, 11 miesięcy i 19 dni (od [...] października 1977 r. do [...] października 1979 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przy piśmie IPN z [...] lutego 2017 r. nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania obwiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Z kolei Komendant Główny Policji w piśmie z [...] marca 2018 r. (L.dz.[...]) wskazał, że skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W trakcie służby miał podwyższone uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy i funkcyjny, był też awansowany na stanowisku służbowym oraz w stopniu służbowym, a także wyróżniano go nagrodami pieniężnymi. Otrzymywał również pozytywne opinie służbowe. Jednocześnie odnotowano, iż skarżący nie został wyróżniony orderem, odznaczeniem państwowym, odznaką lub medalem. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów potwierdzających wprost udział skarżącego w zdarzeniach służbowych z narażeniem zdrowia i życia, przy czym Komendant Główny Policji podał, że charakter zadań wykonywanych przez skarżącego może z dużym prawdopodobieństwem wskazywać na możliwość zaistnienia takich sytuacji.

Po rozpoznaniu ww. wniosku, Minister decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie trzyletni czas wykonywania zadań i obowiązków nie może być, zdaniem organu, uznany za tymczasowy. Skarżący mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby.

Jednocześnie Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ zaakcentował również, iż skarżącemu nie zostały nadane ordery/odznaczenia państwowe lub odznaki/medale resortowe.

Konkludując, Minister uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Podkreślił przy tym, iż uprawnienie z art. 8a ust. 1 tej ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Powyższa decyzja Ministra z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2271/19 uchylił ją.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Zdaniem Sądu, okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, pełnionej przez niecałe 3 lata, ma charakter krótkotrwały, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego.

Ponadto Minister odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] listopada 1986 r. do [...] października 1989 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Okoliczność tę należało ocenić przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku, czego organ nie uczynił.

Nie jest również jasne stanowisko Ministra w kwestii rzetelności służby skarżącego. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest także konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.

Sąd zalecił Ministrowi, aby ponownie rozpoznając sprawę, dokonał wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w aspekcie krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Orzeczenie tut. Sądu stało się prawomocne wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] lutego 2017 r., Minister wydał powołaną na wstępie decyzję odmowną o nr [...].

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wszczętego na wniosek skarżącego. Przy piśmie z [...] października 2020 r. IPN uzupełnił akta osobowe skarżącego.

Minister podkreślił, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Badając pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej, należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Ponadto przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest odwołanie się też do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę jest wpisane ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, organ wskazał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister podał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, iż krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. Organ powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ zaznaczył również, iż przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie należy pomijać rezultatów przeprowadzonej przez NSA wykładni systemowej.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister powtórzył - za prawomocnym wyrokiem Sądu z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2271/19 - że została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ stwierdził też zaistnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

W aspekcie przesłanki "szczególne uzasadnionego przypadku" Minister podał, że skarżący był świadomy przyjęcia do struktur państwa totalitarnego, o czym świadczy jego podanie z [...] sierpnia 1986 r. (vide karta nr 0009 akt IPN). Został mianowany na stanowisko młodszego inspektora Wydziału [...] SB (vide karta nr [...] akt IPN), a następnie – jak wynika z opinii służbowej z [...] października 1989 r. - przedterminowo awansowany do stopnia starszego sierżanta (vide karty nr [...] akt IPN). W ww. opinii wskazano również: "Prezentowana postawa, osiągane wyniki w nauce i pracy dają gwarancję, iż będzie dobrym i samodzielnym pracownikiem Służby Bezpieczeństwa. W pełni zasługuje na mianowanie funkcjonariuszem stałym resortu spraw wewnętrznych." Organ zaakcentował, iż skarżący był zaangażowany w podejmowaną działalność, a jego przełożeni wyrażali zadowolenie z poziomu realizacji przez niego zadań. Skarżący zajmował stanowisko merytoryczne (młodszego inspektora), uczestniczył w pełni w realizacji zadań charakterystycznych dla SB, de facto współtworzył tę formację. Potwierdza to uzasadnienie zawarte we wniosku personalnym z [...] października 1987 r.: "Wymieniony bardzo szybko poznał i przyswoił sobie zasady pracy operacyjnej i z dużym powodzeniem wykorzystuje je w bieżącej pracy prowadząc sprawy operacyjne, pozyskując i organizując osobowe źródła informacji. Posiada wyczucie i zmysł operacyjny do podejmowania bardziej złożonych przedsięwzięć" (vide karty nr [...] akt IPN).

Minister zwrócił także uwagę, że podczas służby na rzecz totalitarnego państwa skarżącego awansowano na stopień starszego kaprala, plutonowego oraz starszego sierżanta (vide karta nr [...] akt IPN). We wniosku o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej - plutonowego odnotowano: "Młodszy inspektor starszy kapitan M. J., pomimo krótkiego stażu pracy i braku doświadczenia z pełnym zaangażowaniem realizuje powierzane zadania służbowe. W roku bieżącym ukończył kurs >>0<< i zdał egzamin podoficerski z wynikiem dobrym. Jest członkiem ZSMP i uczestniczy w działalności organizacji partyjnej. Strona etyczno-moralna bez zastrzeżeń".

Skarżący złożył egzamin na podoficera Milicji Obywatelskiej z wynikiem ogólnym bardzo dobrym (vide karta nr [...] akt IPN). W dniu [...] listopada 1987 r. przyznano mu dodatek specjalny w wysokości 1000 zł z uwagi na fakt, że "bardzo szybko poznał i przyswoił sobie zasady pracy operacyjnej i z dużym powodzeniem wykorzystuje je w bieżącej pracy prowadząc sprawy operacyjne, pozyskując i organizując osobowe źródła informacji. Posiada wyczucie i zmysł operacyjny do podejmowania bardziej złożonych przedsięwzięć" (vide karty nr [...] akt IPN). Skarżący wystąpił też [...] stycznia 1988 r. o zezwolenie na podjęcie studiów w Wyższej Szkole Oficerskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych im. [...] w L., motywując to wystąpienie chęcią: dalszej pracy zawodowej w resorcie, podniesienia poziomu wiedzy zawodowej i lepszego wykonywania zleconych zadań służbowych (vide karta nr [...] akt IPN). W ww. szkole skarżący należał do "grupy wyróżniających się podchorążych" oraz do "grona najlepszych studentów II-go roku". Za bardzo dobre wyniki w nauce, prezentowany wysoki poziom dyscypliny, jak też wyróżnianie się podczas wykonywania zadań specjalnych został przedterminowo awansowany do stopnia starszego sierżanta (vide karta nr [...] akt IPN).

Minister odnotował również, iż skarżący był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (dalej: "ZSMP") oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR") - vide karty nr [...] i nr [...] akt IPN. Organ skonstatował, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, zaś jego argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji nie mają kluczowego znaczenia wobec zaangażowania i świadomego uczestnictwa w strukturach SB. Całokształt służby skarżącego, w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., nie pozwalają na wyłączenie stosowania względem niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Decyzja Ministra z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez błędną wykładnię tego przepisu: (1) błędne ustalenie przez organ wydający decyzję, że przepis art. 8a tej ustawy nie obowiązuje w przedmiotowej sprawie; (2) błędną interpretację treści i znaczenia tego przepisu - co miało oczywisty wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że dane w zaskarżonej decyzji zostały przez organ przedstawione tendencyjnie i błędnie, bez ich analizy, a ich interpretacja miała udowodnić założony z góry wniosek. Zastrzeżenia skarżącego budzi stworzenie samodzielnej przesłanki z zapisu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ta trzecia przesłanka została rozszerzona do innych okoliczności (dowolnie wybranych), które można dowolnie interpretować. Według skarżącego, szczególne przypadki zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym są uzasadnione poprzez równoczesne spełnienie przesłanek: 1) krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Na poparcie tego poglądu przywołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Wa 1448/18 i II SA/Wa 3/19.

Skarżący podniósł, iż w okresie od [...] listopada 1986 r. do lipca 1988 r., tj. przez 21 miesięcy pełnił służbę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w P. na stanowisku młodszego inspektora, które było najniższym stanowiskiem w strukturze tego organu. Jako nowo przyjęty i niemający żadnego przeszkolenia, został skierowany do prac pomocniczych na rzecz innych funkcjonariuszy, a więc nie mógł wykonywać samodzielnych czynności. Z uwagi na brak kompetencji, nie podejmował w tym okresie działań operacyjnych czy procesowych przeciwko podstawowym prawom i wolnościom człowieka. Jego awanse były wówczas rutynowe ("terminowe"), a ten przedterminowy stanowił nagrodę za bardzo dobre wyniki na studiach (tj. średnią ocen powyżej 4,5).

Skarżący przyznał, iż ocena przebiegu służby oraz charakteru czynności, wykonywanych przez niego w latach 1986-1989, jest obecnie - czyli po upływie ok. 35 lat - trudna, gdyż przełożeni z ww. okresu nie żyją i nie mogą potwierdzić podnoszonych przez niego okoliczności służby. Jednak pomocna w tej ocenie jest jego pozytywna weryfikacja w 1990 r. i zakwalifikowanie go do służby w Policji.

W latach 2005-2012 skarżący był Naczelnikiem Wydziału [...]; jego dane i fotografia znajdowały się na stronie internetowej Komendy Miejskiej Policji w P. Zatem osoby pokrzywdzone jego ewentualną działalnością mogły podjąć stosowne działania. Przez ok. 7 lat pełnił funkcję rzecznika dyscyplinarnego dla korpusu oficerów, co świadczy o tym, że jego postawa moralno-zawodowa cieszyła się uznaniem, ponieważ na tę funkcję powołuje się osoby o nieskazitelnej opinii i wysokich kwalifikacjach.

Skarżący dodał, że w "tamtym" okresie przynależność do organizacji takich jak ZSMP i PZPR była w istocie obowiązkowa. Sam organ przyznał, iż w jego przypadku wystąpiły dwie przesłanki: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań", a w związku z tym, zdaniem skarżącego, zachodzą podstawy do zastosowania wobec niego przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i wydania decyzji zgodnie z jego wnioskiem z [...] lutego 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że wobec wydania w ramach przedmiotowej sprawy prawomocnego wyroku z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2271/19, Minister był związany oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania, wyrażonymi w ww. orzeczeniu, stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."). W ww. orzeczeniu Sąd przede wszystkim nakazał organowi zbadanie, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Sąd wyraził też pogląd, iż okres 2 lat, 11 miesięcy i 5 dni służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa - na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 25 lat, 2 miesiące i 19 dni - powinien być oceniony jako służba krótkotrwała. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na niejasne stanowisko organu w kwestii rzetelności służby skarżącego po 31 lipca 1990 r.

W kontekście wytycznych prawomocnego orzeczenia, wiążących (m.in.) Ministra, chybiona jest argumentacja skarżącego, iż spełnienie dwóch przesłanek "krótkotrwałości" i "rzetelności" świadczy o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ww. prawomocnym wyroku tut. Sąd powołał się na wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym wskazano, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Sąd akceptuje ustalenia Ministra, iż w sprawie zostały spełnione kryteria krótkotrwałości i rzetelności stypizowane w art. 8a ust. 1 odpowiednio pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ, w ocenie tut. Sądu, zastosował się także do zalecenia zbadania przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Sąd również podziela stanowisko Ministra, że w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Lektura akt archiwalnych przedłożonych przez IPN wskazuje, iż postawa skarżącego w okresie służby na rzecz państwa totalitarnego (mimo że była to służba krótkotrwała, bo niespełna trzyletnia) nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, lecz polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Potwierdza to w szczególności treść cytowanego już wyżej wniosku personalnego z [...] października 1987 r., wskazująca, iż skarżący bardzo szybko poznał i przyswoił sobie zasady pracy operacyjnej oraz z dużym powodzeniem wykorzystywał je w bieżącej pracy, prowadząc sprawy operacyjne, pozyskując i organizując osobowe źródła informacji, a nadto posiadał wyczucie i zmysł operacyjny do podejmowania bardziej złożonych przedsięwzięć (vide karty nr [...] akt IPN).

Natomiast nie ma istotnego znaczenia, jakie stanowisko służbowe zajmował wówczas skarżący. Podobnie, w ocenie Sądu, zdobywanie wykształcenia, chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, dobre wyniki w nauce, przynależność do PZPR lub ZSMP, świadome wstąpienie do SB czy świadoma realizacja zadań służbowych nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przeciwne założenie prowadziłoby do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji odnosi się do pozostałych osób, które pełniły służbę w formacjach określonych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Zasadnie, według Sądu, organ zwrócił uwagę na ponadprzeciętne zaangażowanie skarżącego w ramach służby na rzecz totalitarnego państwa, co potwierdza wniosek z [...] lipca 1987 r. o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej, wniosek personalny z [...] września 1989 r. i opinia służbowa z [...] października 1989 r. Z ww. dokumentów jednoznacznie wynika, iż pomimo bardzo krótkiego stażu pracy i braku doświadczenia, skarżący "z pełnym zaangażowaniem" realizował powierzone zadania służbowe, a jego ówczesna postawa, osiągane przez niego wyniki w pracy, wysoki poziom dyscypliny, a także wyróżnianie się podczas wykonywania zadań specjalnych, dawały gwarancję należytego i samodzielnego działania w ramach SB w charakterze stałego funkcjonariusza resortu spraw wewnętrznych (vide karty nr [...], nr [...] i nr [...] akt IPN). Także treść podania skarżącego z [...] stycznia 1988 r. świadczy o dążeniu skarżącego do doskonalenia wykonywania zleconych zadań służbowych (vide karta nr [...] akt IPN).

W opinii służbowej za okres od [...] sierpnia 1988 r. do [...] października 1989 r. wprost podano, że skarżący przez dwa lata wykonywał pracę operacyjną w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. Wykazywał przy tym umiejętności organizatorskie i kierownicze, jak również własną inicjatywę. Potrafił też mobilizować kolektyw do osiągania lepszych wyników w pracy i nauce (vide karty nr [...] akt IPN).

Aprobując ocenę Ministra w przedmiocie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja organu nie narusza granic uznania administracyjnego i realizuje zalecenia prawomocnego wyroku z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2271/19.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.