Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 894/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1  3b; art. 32
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. art. 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Inne z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie umorzenia [...] należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 45.596,44 zł, w tym z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 39.630,58 zł za okres od października 2009 r. do maja 2010 r. oraz za okres od grudnia 2011 r . do września 2014 r., z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 12.977,90 zł za różne okresy od października 2006 r. do września 2014 r., z tytułu składek na Fundusz Pracy za różne okresy od października 2006 r. do września 2014 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zakład podniósł, że sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności składek określone w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 121 z późn. zm.) - dalej wymienianej także jako u.s.u.s. lub ustawa - z uwagi na trwające postępowanie egzekucyjne. Ponadto zadłużenie wnioskodawczyni zostało zabezpieczone poprzez dokonanie w dniach 21 stycznia 2009 r., 26 lutego 2010 r., 9 lutego 2012 r., 25 stycznia 2013 r., 19 września 2014 r. oraz w dniu 3 kwietnia 2015 r. wpisów hipoteki przymusowej w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, która stanowi własność wnioskodawczyni. Wobec powyższego brak całkowitej nieściągalności zadłużenia skutkuje brakiem podstawy do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s.

Dalej Zakład podniósł, że pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), dalej powoływanego także jako "rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.". Umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić w sytuacji wykazania, że ze względu na stan majątkowy i stan rodzinny zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Są to w szczególności sytuacje, w których opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Płatnicy składek ubiegający się o umorzenie należności z uwagi na trudną sytuację materialną, która uniemożliwia im spłatę zaległości powinni wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną i zdrowotną nie są w stanie opłacić tych należności.

W kontekście oceny spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek umorzenia należności, pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności Zakład wskazał, że w złożonym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej wnioskodawczyni podała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz córką. Jedynym źródłem dochodu rodziny jest prowadzona przez męża działalność gospodarcza, przy czym zgodnie z wyjaśnieniem wnioskodawczyni działalność ta jest małodochodowa, a mąż pobiera wsparcie pomostowe na opłatę należności ZUS oraz księgowość i inne wydatki. Z bazy danych Zakładu wynika, że wnioskodawczyni i jej córka są zgłoszone do ubezpieczeń przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] jako osoby bezrobotne bez prawa do zasiłku. Nadto, z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że miesięczne wydatki związane ze stałymi opłatami wynoszą 516,71 zł, a koszty związane z leczeniem – 150 zł. Na ich potwierdzenie wnioskodawczyni przedłożyła prognozowaną fakturę VAT z dnia 28 października 2014 r. wystawioną przez zakład energetyczny na kwotę 516,71 zł. Wynikający z faktury okres rozliczeniowy wskazuje, że prognozowane miesięczne wydatki za energię wynoszą 258,55 zł miesięcznie. Zdaniem Zakładu, wnioskodawczyni nie udokumentowała wskazanych w oświadczeniu wydatków z tytułu opłat stałych. Wnioskodawczyni przedłożyła natomiast pismo z banku z dnia 21 października 2014 r., z którego wynika, że spłaca ona kredyt w ratach po 547,41zł miesięcznie.

Zakład stwierdził, że sytuacja materialna [...] i jej rodziny jest trudna, co wynika z tego, że nie wnioskodawczyni osiąga dochodów, a jej mąż osiąga tylko niewielkie dochody z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Zakład wskazał jednak, że pomimo tego wnioskodawczyni spłaca kredyt bankowy w ratach po 547,41 zł i nie wykazuje zaległości z tego tytułu. Nie wykazała ona także zaległości w opłatach stałych. Ponadto jej rodzina nie korzysta już z żadnych form pomocy oferowanej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Zakład zwrócił nadto uwagę na fakt utrzymywania przez wnioskodawczynię dorosłej córki, co wiąże się z ponoszeniem zwiększonych wydatków związanych ze stałymi opłatami.

Powyższe zdaniem Zakładu wskazuje, że sytuacja finansowa nie może stanowić podstawy do umorzenia zadłużenia na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Posiadanie zobowiązań wobec innych wierzycieli i związane z tym problemy finansowe nie mogą obligować Zakładu do umorzenia zadłużenia z tytułu nie opłaconych należności składkowych. Nie jest bowiem do zaakceptowania stan, w którym regulowane są zobowiązania wobec innych wierzycieli, a zaległe składki wobec ZUS nie są opłacane.

Odnosząc się do wyjaśnień wnioskodawczyni w zakresie sytuacji zdrowotnej Zakład podniósł, że zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., przesłanką umorzenia należności jest m.in. przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przedłożone wyniki badań nie pozwalają uznać, że ze względu na stan zdrowia wnioskodawczyni jest całkowicie i trwale niezdolną do pracy lub że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny nie ma ona możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Dalej Zakład podniósł, że nie wykazano także wystąpienia innych okoliczności wyszczególnionych w przepisach rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności, jako przesłankę skutkującą umorzeniem należności [...] wskazała także fakt powodzi w 2010 r. i strat materialnych z tym związanych. Wyjaśniła, że otrzymała środki finansowe przeznaczone na pokrycie kosztów związanych z odbudową domu jednorodzinnego, zasiłki celowe oraz okresowe z pomocy społecznej, otrzymała także pożyczkę na wznowienie działalności gospodarczej.

Jak zauważył Zakład, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku m.in. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności.

Z powyższego wynika, że okoliczności takie jak klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia stanowią przesłankę umorzenia należności jeżeli poniesione w ich wyniku straty materialne powodują, że zobowiązany znalazł się w tak trudnej sytuacji finansowej, iż bezwzględna konieczność uregulowania zobowiązań doprowadziłaby do likwidacji przedsiębiorstwa, a co za tym idzie do utraty jednego źródła dochodu, czego zdaniem Zakładu w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z analizy zgromadzonych dokumentów wynika, że wnioskodawczyni wznowiła prowadzenie działalności gospodarczej po powodzi w 2010 r. i wyrejestrowała tę działalność dopiero z dniem 1 października 2014 r. Wnioskodawczyni nie wykazała zatem, że konieczność uregulowania zobowiązań doprowadziłaby do likwidacji przedsiębiorstwa i utraty jedynego źródła dochodu.

Nadto Zakład podniósł, że decyzją z dnia 20 czerwca 2010 r. umorzył część zaległości figurujących na koncie rozliczeniowym wnioskodawczyni, to jest zaległości których nie opłacenie było następstwem powodzi, stwierdzając jednocześnie brak podstaw do umorzenia pozostałego zadłużenia na podstawie z § 3 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zdaniem Zakładu nie jest bowiem następstwem powodzi zadłużenie za okres sprzed zaistnienia tego zdarzenia. Organ wyjaśnił, że składając w dniu 9 czerwca 2010 r. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek [...] wskazała okres zadłużenia od marca 2009 r. do 21 maja 2010 r. i wyłącznie w tym zakresie został on rozpoznany. Natomiast we wniosku złożonym w dniu 16 lutego 2015 r. wniesiono o umorzenie całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych należności składkowych, co skutkowało wydaniem w dniu 2 kwietnia 2015 r. decyzji obejmującej całość zadłużenia figurującego na koncie rozliczeniowym wnioskodawczyni.

Zakład wskazał, że zadłużenie figurujące na koncie wnioskodawczyni niewątpliwie stanowi obciążenie finansowe, jednak nie zachodzi konieczność spłaty zadłużenia jednorazowo, jeśli nie pozwala na to aktualna sytuacja zobowiązanego. Spłata należności może bowiem następować w ramach dobrowolnych wpłat w wysokości uzależnionej od sytuacji finansowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] zakwestionowała stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że jej sytuacja majątkowa i stan zdrowia nie wyczerpuje przesłanki uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania; ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".

W świetle powyższego, kontrola legalności decyzji zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie prowadzi do wniosku, że decyzja ta powinna być uchylona, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 ust. 1 – 3a u.s.u.s. Przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do umorzeń między innymi składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, przewidującego wyjątek od tej zasady. Wyjątek polega na tym, że pomimo braku całkowitej nieściągalności składek możliwe jest ich umorzenie w uzasadnionych przypadkach, przy czym taka możliwość dotyczy tylko składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek.

Według art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1/ dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2/ sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3/ nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4/ nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5/ wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6/ naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7/ jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jak wcześniej już wyjaśniono, wyjątek od zasady, że umorzeniu podlegają należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności dotyczy składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Wówczas należności mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W ustawie nie określono bliżej uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3b tej ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego otrzymał upoważnienie ustawowe do określenie w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania składek, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1/ gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2/ poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3/ przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Analiza wskazanych przepisów pozwala stwierdzić, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował bliżej w ustawie uzasadnionych przypadków dających podstawę do umorzenia składek na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s., jednak skorzystał z konstrukcji upoważnienia ustawowego zobowiązującego właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu, w ramach szczegółowych zasad umarzania składek, także przesłanek uzasadniających umorzenie. Oznacza to w gruncie rzeczy delegację ustawową do zdefiniowania uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że takie uzasadnione przypadki dające podstawę do umarzania składek zachodzą wówczas, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. We wskazanym przepisie przykładowo wymieniono takie sytuacje, o których mowa wyżej, w tym przypadek, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Użycie sformułowania w "szczególności" wskazuje, że nie jest to zamknięty katalog sytuacji, które można uznać za spełniające przesłankę umorzenia składek opisaną w § 3 ust. 1 rozporządzenia in principio, a przechodząc na grunt ogólnego sformułowania z art. 28 ust. 3a ustawy - przesłankę uzasadnionego przypadku.

Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma, a ściślej rzecz biorąc, może mieć charakter uznaniowy, a więc do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wówczas wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zarówno sytuacji kiedy podstawą umorzenia jest art. 28 ust. 1- 3 u.s.u.s.( całkowita nieściągalność składek), jak i art. 28 ust. 1 i 3a ustawy (uzasadniony przypadek przy braku nieściągalności). Oznacza to, że nawet ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opisane we wskazanych przepisach, nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia zaległości. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia składek, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne dla umorzenia, określone w przepisach ustawy zostały spełnione.

Jednak jak wcześniej wspomniano decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jedynie może mieć charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze ma taki charakter. Jest tak dlatego, ponieważ uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po prawidłowym ustaleniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 albo w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek lub przesłanka uzasadnionego przypadku zdefiniowanego w rozporządzeniu jako sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Można stwierdzić, że wystąpienie opisanych przesłanek jest konieczne dla podjęcia decyzji o umorzeniu składek, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

W związku z powyższym należy wskazać, że ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3a ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może działać w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) oraz czy występuje sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia), to nie jest kwestia wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Jeżeli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że nie są spełnione omawiane przesłanki umorzenia składek, to wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych. Może wówczas tylko odmówić umorzenia. Decyzja wydana w takiej sytuacji faktycznej i prawnej ma charakter decyzji związanej.

Natomiast wykazanie istnienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek, choć pozwala Zakładowi na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. Dopiero i jedynie po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2–3a u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działa w ramach uznania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że kontrolą sądu objęte zostały decyzja i prowadzące do wydania tej decyzji postępowanie, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że nie ma podstawy do umorzenia składek, ponieważ nie tylko nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ale także ustalił, że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Co do tego drugiego ustalenia Zakład Ubezpieczeń stwierdził, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna ale nie wskazuje na brak możliwości spłaty zadłużenia w okolicznościach, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zakład ponadto ustalił, że skarżąca ma problemy zdrowotne, jednak nie wykazała, że jest niezdolna do samodzielnej egzystencji oraz wymaga opieki osób drugich albo że musi sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Jak podniósł Zakład Ubezpieczeń, złożona dokumentacja medyczna (wyniki badań) nie wykazuje dostatecznej przesłanki do umorzenia należności. Zakład stwierdził także, że skutki powodzi w 2010 r. nie dają obecnie podstawy do umorzenia składek.

W ocenie Sądu ustalenie braku przesłanek umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest co do zasady prawidłowe, ponieważ znajduje potwierdzenie w ustaleniach faktycznych opartych na materiale zebranym w aktach sprawy. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby organ egzekucyjny stwierdził bezskuteczność egzekucji wynikającą z braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Takiego stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego lub przez komornika sądowego wymaga przepis art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Wprawdzie, nie wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, lecz należy stwierdzić, że brak jest również dowodów, a nawet twierdzeń skarżącej, że w sprawie wystąpiły inne okoliczności pozwalające na ustalenie nieściągalności składek na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 1-4a ustawy.

Co do ustalenia, że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że nie ma podstawy do umorzenia składek z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w przepisie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., według którego organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli sytuacja rodzinna i majątkowa zobowiązanego, w której opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny wywołana jest poniesieniem strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności.

Z powyższego wynika, że okoliczności takie jak klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia stanowią przesłankę umorzenia należności, jeżeli poniesione w ich wyniku straty materialne powodują, że zobowiązany znalazł się w tak trudnej sytuacji finansowej, iż bezwzględna konieczność uregulowania zobowiązań doprowadziłaby do likwidacji przedsiębiorstwa, a co za tym idzie do utraty jednego źródła dochodu. Wnioskodawczyni po powodzi w 2010 r. otrzymała środki finansowe przeznaczone na pokrycie kosztów związanych z odbudową domu jednorodzinnego, zasiłki celowe oraz okresowe z pomocy społecznej, otrzymała także pożyczkę na wznowienie działalności gospodarczej. Wnioskodawczyni wznowiła prowadzenie działalności gospodarczej po powodzi i wyrejestrowała tę działalność dopiero z dniem 1 października 2014 r. Nie zachodzi zatem sytuacja, że dopiero uregulowanie zobowiązań mogłoby doprowadzić do pozbawienia możliwości dalszego prowadzenia działalności. do likwidacji przedsiębiorstwa i utraty jedynego źródła dochodu.

Prawidłowe jest również ustalenie, że nie zachodzi sytuacja, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Według tego przepisu przewlekła choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest jedną z tych okoliczności, które sprawiają, że zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuacją rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki. W rozpoznawanej sprawie nie było mowy o konieczności opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Wprawdzie, analiza akt administracyjnych potwierdza problemy zdrowotne skarżącej, niemniej jednak nie wykazała ona, że jest dotknięta przewlekłą chorobą pozbawiającą ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Jednakże nie są wystarczające i nie zostały przekonująco uzasadnione ustalenia faktyczne, które doprowadziły organ do stwierdzenia, że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zakład ustalił bowiem, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Takie ustalenie można by zaakceptować, tylko gdyby zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., to jest gdyby organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności istotne dla ustalenia istnienia bądź braku omawianej przesłanki.

W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Wyrazem tej zasady są obowiązki nałożone na organ administracji publicznej w art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Według tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a.

W ocenie Sądu, powyższych wymogów w omawianym zakresie nie spełnia zaskarżona decyzja, bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uzasadnił w przekonujący i logiczny sposób swojego ustalenia, że w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja kiedy zobowiązana ze względu na stan majątkowy i sytuacją rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej w okolicznościach przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Według tego przepisu jedną z tych okoliczności, które sprawiają, że zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuacją rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki jest taka sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W kontekście tego przepisu podkreślić należy dotychczasowe ustalenia faktyczne organu, z których wynika, że skarżąca oraz jej córka są zarejestrowane jako osoby bezrobotne bez prawa do zasiłku i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe z mężem skarżącej Jedynym źródłem dochodu rodziny jest prowadzona przez męża działalność gospodarcza, przy czym zgodnie z niezakwestionowanymi przez organ wyjaśnieniami wnioskodawczyni działalność ta jest małodochodowa, a mąż pobiera wsparcie pomostowe na opłatę ZUS oraz księgowość i inne wydatki. Z oświadczenia skarżącej wynika, że miesięczne wydatki związane ze stałymi opłatami wynoszą 516,71 zł, a koszty związane z leczeniem – 150 zł. Na ich potwierdzenie wnioskodawczyni złożyła prognozowaną fakturę VAT z dnia 28 października 2014 r. wystawioną przez zakład energetyczny na kwotę 516,71 zł. Wynikający z faktury okres rozliczeniowy wskazuje, że prognozowane miesięczne wydatki za energię wynoszą 258,55 zł miesięcznie Zakład zauważył, że wnioskodawczyni nie udokumentowała wskazanych w oświadczeniu wydatków z tytułu opłat stałych. Przy tym jednak oczywiste jest, że takie inne wydatki stałe muszą występować (np. na ogrzewanie, telefon, wodę) Wnioskodawczyni złożyła natomiast pismo z banku z dnia 21 października 2014 r., z którego wynika, że spłaca ona kredyt w ratach po 547,41zł miesięcznie. W sytuacji kiedy organ ustalił, że skarżąca nie ma żadnego przypisanego wyłącznie do niej źródła dochodu, to oczywiste jest, że w ramach obowiązku pomocy między małżonkami wszystkie wymienione wydatki wnioskodawczyni pokrywane są z dochodów jej męża. Nie można też wykluczyć, że dochody z działalności męża są w rzeczywistości dochodami wspólnymi małżonków, jeżeli łączy ich mający taki skutek małżeński ustrój majątkowy. Niezależnie od tego z jakiego tytułu wydatki na utrzymanie i leczenie wnioskodawczyni oraz na spłatę kredytu pokrywane są z dochodów z działalności męża, to ustalenie tych dochodów ma znaczenie dla stwierdzenia stanu majątkowego wnioskodawczyni. Takiego dokładnego ustalenia w sprawie zabrakło, bowiem organ ograniczył się do stwierdzenia za wnioskodawczynią, że działalność jest małodochodowa oraz jest wspomagana przez wsparcie pomostowe na opłatę składek ZUS oraz księgowość i inne wydatki.

Zauważyć również należy, że posiadanie przez wnioskodawczynię nieruchomości, na której są ustanowione hipoteki zabezpieczające należności ZUS samo w sobie nie wyklucza stwierdzenia, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w szczególności, jeżeli jest to nieruchomość, na której zaspokajane są potrzeby mieszkaniowe rodziny, a jej sprzedaż nie pozwoliłaby na równoczesną spłatę zobowiązań i zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w innym miejscu. Co do tej okoliczności Zakład nie poczynił żadnych ustaleń.

W takiej sytuacji nie sposób uznać za logicznie wypływający z ustaleń wniosek organu, że analiza sytuacji materialnej skarżącej nie wskazuje na brak możliwości spłaty zadłużenia w okolicznościach, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie wskazał jakie kwoty i w jakich sytuacjach życiowych skarżąca może przeznaczać choćby na bardziej lub mniej systematycznie ratalne spłaty zadłużenia, przekraczającego obecnie ponad 45 tys. zł, bez pozbawienia siebie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Przy czym, wyjaśnić należy, że oceniając sytuację majątkową zobowiązanej dla potrzeb rozstrzygnięcia o przesłance skonkretyzowanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy również mieć na uwadze, że zobowiązana, nie opłacając zadłużenia z tytułu składek, może być w stanie zaspokajać niezbędne potrzeby życiowe, a dopiero opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tak należy rozumieć treść omawianego przepisu, który dotyczy nie tylko sytuacji, w której opłacenie składek pogłębi stan niemożności zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanej. Dotyczy bowiem również sytuacji, w której dopiero opłacanie składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W związku tym ustalenie, że zobowiązana, nie opłacając składek zaspokaja niezbędne potrzeby życiowe, nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem również zawsze ustalać czy nastąpiłaby zmiana sytuacji polegająca na tym, że dopiero opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Wymaga podkreślenia, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności organ, ustalając sytuację majątkową dłużniczki, powinien między innymi porównać stwierdzoną aktualną sytuację materialną zobowiązanej z wysokością zaległej należności i wskazać dochody zobowiązanej (uzyskiwane rzeczywiście czy możliwe realnie do uzyskania), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r. w sprawie II GSK 176/07, publ. SIP LEX nr 399183). Przy tym oczywiste jest, że pokrycie tego zadłużenia mogłoby nastąpić w dłuższej perspektywie czasowej, a nie tylko jednorazowo lub w krótkim okresie. Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez dłużniczkę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy strona jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez pozbawienia siebie możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ w ogóle nie rozważył jakie znaczenie w sytuacji majątkowej i życiowej skarżącej ma okoliczność, że jej łączne zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest stosunkowo duże w konkretnej sytuacji majątkowej, bowiem przekracza 45 tysięcy złotych, przy czym dłużniczka jest osobą bezrobotną.

Organ zaniechał również wskazania czy i jaka kwota pozostaje miesięcznie skarżącej po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która to kwota mogłaby być przeznaczona na choćby ratalną spłatę zadłużenia, przy uwzględnieniu stosunkowej dużej wysokości tego zadłużenia. Nie wiadomo więc czy i na jakiej podstawie organ przyjął, że spłata zadłużenia jest możliwa jednorazowo czy nawet w dłuższym okresie bez pozbawienia zobowiązanej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W takich okolicznościach dotyczących ustaleń faktycznych dokonanych przez organ oraz dotyczących treści uzasadnienia decyzji nie można zaakceptować przedstawionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniosku, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Omówione okoliczności wskazują, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem reguł proceduralnych określonych w art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także w art. art. 107 i 11 K.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do ustalenia, że brak jest przesłanki odmowy umorzenia składek, bez potrzeby analizy sprawy w ramach kompetencji organu wynikających z uznaniowości decyzji o umorzeniu.

W rozpoznawanej sprawie Zakład niezależnie od ustalenia, że nie zachodzą przesłanki umorzenia składek określone w art. 28 ust. 1 – 3 a u.s.u.s. niejako alternatywnie przedstawił obszernie okoliczności mogące w rzeczywistości uzasadnić odmowę umorzenia składek w ramach uznania administracyjnego organu. Tak skonstruowana podstawa odmowy umorzenia nie może być zaaprobowana, ponieważ zasadniczym elementem motywacji skorzystania z prawa do odmowy umorzenia składek w ramach uznania jest skonfrontowanie okoliczności powodujących, że według ustaleń istnieją konieczne przesłanki umorzenia z okolicznościami, które uzasadniają w ocenie organu podjęcie decyzji negatywnej dla strony. Zatem istotnym elementem rozumowania organu, uzasadniającego odmowną decyzję podjętą w ramach uznania administracyjnego, jest uwzględnienie okoliczności, że przesłanki umorzenia zostały wykazane. Inaczej należałoby uznać, że wykazywanie przesłanek jest nieistotne, bo i tak organ może odmówić umorzenia, nie biorąc w ogóle pod uwagę wykazania przesłanek. Takie stwierdzenie jest nieuprawnione, ponieważ przeciwny wniosek wynika z konstrukcji przepisów u.s.u.s.

Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalając istnienie lub brak przesłanek umorzenia składek, w szczególności przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia powinien, biorąc pod uwagę poczynione wyżej zastrzeżenia i wskazania sformułowane przez Sąd, rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy wynikające z twierdzeń skarżącej oraz przeprowadzonych dowodów. Ustalenie istnienia lub braku przesłanek umorzenia powinno być logicznym wynikiem dokonanych ustaleń faktycznych. Jeżeli okoliczności faktyczne sprawy dotyczące kwestii istotnych dla oceny stanu majątkowego oraz zdolności skarżącej do opłacenia składek bez pozbawienia jej możliwości pozbawienia zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, nadal będą wskazywać na trudną sytuację majątkową skarżącej, to organ powinien albo przekonująco uzasadnić, że mimo wszystko skarżąca jest w stanie spłacać należności, choćby ratalnie, bez pozbawienia się możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, albo powinien – ustalając, że istnieje konieczna przesłanka pozwalająca na umorzenie składek - podjąć decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działając (dopiero w takiej sytuacji) w ramach uznania administracyjnego – i uzasadnić, z jakiej przyczyny wybrał określony sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślić należy, że to wskazanie Sądu co do dalszego postępowania nie wyznacza w żaden sposób kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza jedynie konieczność wyczerpującej oceny stanu faktycznego sprawy i wyciągnięcia logicznych wniosków z dokonanych ustaleń. Dopiero wyczerpująca i logiczna ocena istnienia lub braku przesłanek z art. 28 ust. 1 – 3a u.s.u.s. pozwoli Zakładowi odmówić umorzenia składek (w razie braku wszystkich przesłanek) albo przejść do uznaniowego umorzenia, bądź odmowy umorzenia składek (jeżeli któraś z przesłanek zostanie stwierdzona).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.