Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 233/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 233/16

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] AM KZ Prezydent M. T., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 oraz art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), ustalił J. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o numerze geodezyjnym 23 z obrębu 32, położonej przy ul. [...] w T..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż inwestycja nie stanowi celu publicznego i nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.).

W toku dalszych czynności dokonano analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także warunków i zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Stwierdzono, że działka nr [...] obr. 32, przy ul. [...] w T., położona jest na terenie, dla którego od dnia [...].01.2004 r. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma obowiązku jego sporządzenia. W związku z powyższym, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy określono w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że:

. działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane, co pozwoliło na określenie warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,

. teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ulicy [...],

. istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego,

. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, działka nr [...] obr. 32 sklasyfikowana jest w rejestrze gruntów jako "B" - tereny mieszkaniowe,

. nie stwierdzono braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Z uwagi na powyższe stwierdzono, że spełnione są łącznie wszystkie warunki wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto omawiany teren, zgodnie z wygasłym dnia [...].01.2004 r. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T., zlokalizowany był w obrębie jednostki planistycznej o symbolu i ustaleniach: C.30.MN - "Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Realizacja zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu". Zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T." zatwierdzonym Uchwałą Rady M. T. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. wnioskowany teren przeznaczony jest pod obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Prezydent stwierdził ponadto, że planowana inwestycja polega na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i z tego względu wokół działki budowlanej wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z przepisem § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do tej decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. G. wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją i zarzucił jej:

1) wadliwie sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - poprzez nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, o którym stanowi § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) wadliwie sporządzenie załącznika graficznego do decyzji - poprzez wykreślenie granic obszaru objętego analizą urbanistyczną kolorem żółtym, a nie czarnym, tj. niezgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, jak również poprzez wykreślenie miejsca położenia projektowanego obiektu usługowego i magazynowego niezgodnie z pkt 1.1., Tablica 1 Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.;

3) błąd, co do ustalenia parametrów planowanej rozbudowy - poprzez niewykazanie przez organ pierwszej instancji sposobu, w jaki ustalił on wysokość górnej granicy elewacji fontowej dla nowej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opowiedziało się za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej", jako nieruchomości lub jej części położonej w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie, a nie jako działki bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowane jest przeprowadzenie inwestycji (tak też por. Komentarz do art. 61 u.p.z.p., w: Z. Niewiadomski red., K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 494 i 496). Działki sąsiednie w stosunku do działki o numerze geodezyjnym 23 z obrębu 32 położonej przy ul. [...] w T., dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane, co pozwoliło organowi pierwszej instancji na określenie warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazano, że w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowiono, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Szerokość frontu działki, to ta jej część, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Drogą tą w niniejszej sprawie jest ul. [...], a szerokość frontu działki o numerze geodezyjnym 23 z obrębu 32 wynosi około 13 m. W związku z tym w ocenie organu obszar analizowany wokół terenu objętego wnioskiem należało wyznaczyć w odległości nie mniejszej, niż 50 m od granic tego terenu. Z dokonanych przez Kolegium ustaleń wynikało, że Prezydent M. T. wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości wahającej się od około 50 m do około 66 m, tj. większej niż odległość minimalna, o której stanowi § 3 ust. 2 wyżej przywołanego rozporządzenia.

W kontekście omawianego problemu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony m.in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/11, LEX nr 1367298, w którym sąd ten zauważył, iż prawnie dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż normatywnie określone minimum. Jednocześnie jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 610/13, LEX nr 1493109, niedopuszczalne jest takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych dających podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku.

Z taką sytuacją w przekonaniu kolegium nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż z części graficznej wyników analizy stanowiącej załącznik nr 2a do zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego w sposób spójny i logicznie uzasadniony. Opierając je m.in. na swego rodzaju naturalnych granicach, tj. ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Co szczególnie istotne, Prezydent M. T. włączył do obszaru analizowanego całe działki zabudowane, w sytuacji gdy tylko częściowo znalazły się one w odległości 50 m od granic terenu objętego wnioskiem.

Brak uzasadnienia dokonanego przez organ pierwszej instancji wyznaczenia granic obszaru analizowanego w części tekstowej zaskarżonej decyzji, w ocenie Kolegium nie jest wystarczającą podstawą do skorzystania z instytucji z art. 138 § 2 k.p.a., tj. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, w której rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] AM KZ, jest prawidłowe.

W nawiązaniu do zarzutu wadliwie sporządzonego załącznika graficznego do decyzji zaznaczono, że w myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Organ odwoławczy zauważył, że wbrew stanowisku skarżącego, w części graficznej zaskarżonej decyzji linię wyznaczającą obszar analizowany wykreślono kolorem czarnym, a nie żółtym - czyniąc zadość przytoczonej regulacji normatywnej. Ponadto organ pierwszej instancji zastosował prawidłowe linie obrysu i przekroju projektowanego obiektu budowlanego (pkt 1.1, Tablica 1 Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.) oraz linie granic terenu inwestycji (pkt 2.7, Tablica 2 Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.).

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., której wyniki zawarto w załącznikach do zaskarżonej decyzji została wykonana poprawnie, ponieważ taki sam walor mają określone na tej podstawie wymagania dotyczącej nowej zabudowy, o jakich stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - dotyczące linii zabudowy, funkcji zabudowy, wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, kolegium wskazało na § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie wyjaśnione już i aprobowane, "szerokie" rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji w załączniku nr 2b do zaskarżonej decyzji (s. 1) wyjaśnił, że wysokość górnej granicy elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich względem działki oznaczonej numerem geodezyjnym 23 z obrębu 32 położonej przy ul. [...] w T. przebiega tworząc uskok. Z uwagi na to, w oparciu o treść § 7 ust. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia Prezydent M. T. w ocenie Kolegium zastosował poprawny sposób ustalenia górnej granicy krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, jako średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. Wyjaśniając szczegółowo w załączniku nr 2b do zaskarżonej decyzji (s. 1), że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi: około 4,5 m (budynek na działce nr [...]), około 6,5 m (budynki na działkach nr [...]) oraz około 8 m (budynki na działkach nr [...]).

Z powyższego zdaniem organu odwoławczego wynika, że średnia wysokość krawędzi elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi 7,70 m, tj. pokrywa się z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej wnioskowaną przez J. S. dla nowej zabudowy, a w konsekwencji Prezydent M. T. należycie wyznaczył w zaskarżonej decyzji maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o numerze geodezyjnym 23 z obrębu 32 położonej przy ul. [...] w T., jako 7,70 m.

Ponadto ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego zdaniem organu II instancji wynikało, że:

1) teren inwestycji, której dotyczy wniosek z dnia [...] marca 2015 r. posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...];

2) istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego;

3) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; działka o numerze geodezyjnym 23 z obrębu 32 położona przy ul. [...] w T. jest sklasyfikowana w rejestrze gruntów jako "B" - tereny mieszkaniowe;

4) nie stwierdzono braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Tym samym spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazano również, że z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio art. 56 tej samej ustawy, który stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi z czego wynika w sposób bezsporny, iż decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i pozbawiony jest tzw. "luzu decyzyjnego". W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził w niniejszej sprawie taką zgodność i w konsekwencji miał obowiązek wydania decyzji odpowiadającej żądaniu wnioskodawcy (por. też Komentarz do art. 61 u.p.z.p., w: Z. Niewiadomski red., K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 452).

W skardze do sądu Z. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentu, tj. zdjęcia obszaru objętego planowaną inwestycją.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego; w szczególności błędną interpretację przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie") poprzez uznanie, że w rozpatrywanej sprawie został spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" dotyczący wysokości planowanej inwestycji, w sytuacji gdy planowana inwestycja dotyczy rozbudowy tylko jednej części budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej.

Zdaniem skarżącego podstawową kwestią w sprawie jest fakt, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy domu jednorodzinnego, który powstał w zabudowie bliźniaczej, która to kwestia rzutuje na całość ustaleń faktycznych i wydanego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślenia zdaniem strony wymaga, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.pz.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia przesłanki istnienia conajmniej jednej działki sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

Ustalenie warunków zabudowy tylko dla jednej części budynku w zabudowie bliźniaczej, zdaniem skarżącego zakłóci gabaryty istniejącego już obiektu.

Skarżący podniósł, że zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Powyższą wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, lecz w rozpatrywanej sprawie zdaniem skarżącego organ nie wykazał w jaki sposób ustalił wysokość; nie wyznaczył wysokości jako przedłużenie istniejącej wysokości na nieruchomości sąsiedniej co powinno być zasadą w przypadku zabudowy mieszkaniowej o charakterze bliźniaczym.

Zdaniem skarżącego, co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy, a odstępstwa, jako wyjątki od zasady, winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4.02.2015 r., sygn. akt ll SA/Łd 993/14, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie w ocenie skarżącego nie wynika, w jaki sposób organ wyznaczył wysokość planowanej inwestycji w sposób przedstawiony w rozporządzeniu, bowiem "przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" powinno oznaczać, że wysokość powinna zostać wyznaczona jako przedłużenie wysokości drugiej części budynku bliźniaczego, jednak zarówno decyzja organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego nie zawiera wyjaśnienia dlaczego w rozpatrywanej sprawie zastosowano odstępstwo wynikające z przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych prawem, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. W swoim działaniu musi jednak mieć na uwadze chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich, a także warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istotę sporu stanowi kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl zaś § 2 pkt 2 rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W myśl zaś § 2 pkt 3 rozporządzenia przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Aby przeprowadzić właściwą analizę urbanistyczną należy ocenić cechy zabudowy na obszarze analizowanym, oraz funkcję obiektu. W razie ustalenia, że tego rodzaju zabudowa występuje na obszarze analizowanym, określa się cechy takiej zabudowy, to jest jej parametry.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3073/15, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przy gospodarowaniu przestrzenią zachować dwie zasady:

- zachowanie ładu w kwestii estetyki przestrzeni - temu służy obwarowanie warunkiem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

- możliwość optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości, zarówno sąsiednich, dotąd zagospodarowanych, jak i planowanych do zabudowy - poprzez ustanowienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy.

Punktem odniesienia dla oceny, czy spełniony jest postulat "dobrego sąsiedztwa" ma być sposób zagospodarowania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej. Prawodawca, formułując taką zasadę expressis verbis, wyraził stanowisko, że to drogi publiczne, jako przestrzenie ogólnodostępne, mają kluczowe znaczenie, gdy chodzi o postulat tworzenia założeń przestrzennych, postrzeganych jako harmonijna całość (v. pojęcie ładu przestrzennego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wprawdzie w orzecznictwie bywają prezentowane poglądy odmienne, np. co do możliwości nawiązywania do innych obiektów znajdujących się na terenie objętym analizą urbanistyczną, lecz - skoro nie znajdują one stosownego oparcia w obowiązującym porządku prawnym - nie sposób ich podzielić. Jak słusznie podkreślił Sąd nie sposób z treści rozporządzenia o nowej zabudowie wywodzić skutków w postaci zmian reguł ustawowych, w szczególności tam, gdzie są one jasne, a jednoznacznie sformułowany zakres upoważnienia do wydania danego aktu na to nie pozwala. Z treści samego rozporządzenia nie wynika też, aby intencją prawodawcy było dokonanie określonych modyfikacji reguł ustawowych. Wobec tego wzgląd na cechy budowli, dostępnych z innych ulic, może mieć jedynie znaczenie w kontekście wyboru funkcji czy parametrów zabudowy, gdy przy ulicy, do której zapewniono dostęp do drogi publicznej, są one zróżnicowane, a oceny wymaga, które obiekty miałyby stanowić odniesienie dla określenia istotnych cech nowego przedsięwzięcia, w ramach ustalenia warunków zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie obszar objęty analizą, wyznaczony stosownie do § 3 rozporządzenia ma spójny i uporządkowany charakter. Przy ulicy [...] występuje zabudowa bliźniacza a w dalszym obszarze zabudowa o charakterze szeregowym.

Inwestor wnioskował o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Działka ta jest zabudowana budynkiem w zabudowie bliźniaczej (z budynkiem posadowionym na działce [...]). W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się działki [...] oraz działki [...], zabudowane również budynkami bliźniaczymi. Wymienione działki mają dostęp do ulicy [...]. Po przeciwnej stronie ulicy [...] również znajduje się zabudowa bliźniacza na działkach [...] oraz 30 i 29 oraz budynki wolnostojące na działach 26 i 34. Z analizy wysokości ogólnej krawędzi elewacji frontowej wynika, że przy ul. [...] – po stronie gdzie znajduje się budynek inwestora, wysokość budynków wynosi ok. 4,5 m (budynek na działce [...]) oraz 6,5 m (budynki na działach 20,21,22,25). Po przeciwnej stronie ul. [...] wysokość budynków wynosi ok. 8 m tak jak innych budynków w obszarze analizowanym. Ś. wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 7,70 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działach sąsiednich. Stosując tę zasadę należy wskazać na wysokość budynków bezpośrednio sąsiadujących, a więc wysokość obiektów pozwalających na ustalenie tego parametru jako przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wynosi ona 6,5, przy czym budynek w sąsiedztwie (bliźniaczy) wraz z budynkiem inwestora wynosi ok. 4,5 m. W § 7 ust. 3 przyjmuje się, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Aktualna wysokość obu obiektów w zabudowie bliźniaczej jest na tej samej wysokości.

W tych warunkach sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko wtedy, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś wyłącznie w celu poszukiwania obiektów czy parametrów, które umożliwią realizację celów zakładanych przez danego inwestora. Po tej stronie ulicy, przy której znajduje się nieruchomość inwestora nie ma żadnego budynku o wysokości 7,70 m. Z analizy nie wynika też, by w obszarze analizowanym był budynek w zabudowie bliźniaczej ze zróżnicowanym poziomem wysokości a już w ogóle w takim stopniu zróżnicowania wysokości jaki przewidziany jest w decyzji.

§ 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 4).

Zapewnienie ładu przestrzennego, nie może być postrzegane wyłącznie poprzez wykazanie istnienia na terenie objętym analizą urbanistyczną (abstrahując od zachowania warunku dostępności z tej samej drogi publicznej) jakichkolwiek obiektów o zróżnicowanych parametrach w ramach których mieści się planowana zabudowa. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie zróżnicowanych obiektów w obszarze analizy. W rozpoznawanej sprawie nawet nie wskazano, by na obszarze analizowanym były budynki w zabudowie bliźniaczej o tak dużej dysproporcji wysokości zabudowy.

Rozpoznając sprawę organy administracji, bez stosownej podstawy prawnej, potraktowały w istocie - jako nadrzędny - interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem konkretnej nieruchomości na cele budowlane w jak najszerszym zakresie. Nie zapewniono zaś ochrony właścicielom terenów sąsiednich przed znaczniejszym, niż przewidywane aktualnymi przepisami, oddziaływaniem uciążliwości, będących typowym następstwem użytkowania nieruchomości przyległej. Dopuszczalne granice tej uciążliwości zostały zdefiniowane normatywnie m.in. warunkiem zapewnienia dobrego sąsiedztwa.

Przyjęcie prymatu prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywateli prowadzi do naruszenia swobody wykonywania prawa własności przez podmioty dysponujące działkami sąsiednimi m.in. do niekorzystnych oddziaływań pomiędzy zabudową mieszkaniową wysoką i niską

Należy podkreślić, że strona skarżąca podniosła w toku postępowania, że parametry planowanej zabudowy - jej wysokość - nie odpowiadają wysokości obiektów na terenach przyległych a zwłaszcza zaburzają ład przestrzenny przez znaczną dysproporcję wysokości budynku w zabudowie bliźniaczej.

Z treści analizy urbanistycznej (jak również uzasadnienia skarżonego aktu) nie sposób wywieść, wobec jakich cech terenu analizowanego uznano, że ustalony decyzją wskaźnik będzie realizował postulat ładu przestrzennego. Inwestor dostosował wniosek do zawartego w analizie urbanistycznej parametru średniej wysokości zabudowy w obszarze analizy a organ ten wniosek zaakceptował. Nie może być wystarczające wyłącznie przywołanie występowania tego rodzaju parametru na terenie analizowanym. Przewidywana w stosownych przepisach możliwość odstąpienia od sztywnych reguł jest uzależniona od ustalenia, na podstawie analizy urbanistycznej, że jest to możliwe a przede wszystkim konieczne.

Wyjaśnieniem nie może być np. wskazanie, że określony parametr na terenie analizowanym jest zróżnicowany; taka sytuacja nie determinuje bowiem możliwości przyjęcia, że określenie dowolnego parametru zrealizuje postulat uwzględnienia ładu przestrzennego. O ile wolą prawodawcy byłoby stosowanie dla oceny możliwości realizacji nowej zabudowy tego rodzaju "kryteriów", nie powierzałby obowiązku sporządzania analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie o stosownej wiedzy czy wykształceniu; argumentem nie może być także wyłącznie intencja wykorzystania działki o określonych cechach dla celów inwestycyjnych, preferowanych przez wnioskodawcę (v. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 843/08 - dostępny w CBOSA).

Określenie parametrów brył zabudowy jest istotnym elementem kształtowania ładu przestrzennego, a stosowne przepisy rozporządzenia o nowej zabudowie, precyzując zasady określania parametrów, potwierdzają potrzebę ich ustalenia, mając na uwadze nawiązywanie do gabarytów zabudowy przy tej samej drodze. Przy ustalaniu parametrów wysokości elewacji frontowej trzeba mieć na uwadze w pierwszym rzędzie wysokość i proporcje występujące już przy ulicy przy której znajduje się obiekt inwestora, które w stosownej perspektywie będą tworzyły kompozycyjną całość z planowaną zabudową, chyba że z analizy urbanistycznej wynikałyby inne wnioski - mianowicie ujawnione zostaną szczególne uwarunkowania w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, przemawiające przeciw prostemu powielaniu występujących cech zabudowy przyległej, tworzącej oś widokową wzdłuż danej ulicy. Jedynym kryterium nie może być w danym przypadku interes inwestora.

Przy poszukiwaniu obiektów, do których cech mogłaby nawiązywać nowa zabudowa, trzeba mieć na uwadze przede wszystkim te, które są dostępne z tej samej drogi publicznej (tak art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Do nich w pierwszym rzędzie powinna nawiązywać linia zabudowy oraz wysokość elewacji frontowej (§ 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie), a uzasadnienie odstępstw od tej reguły musi wynikać z analizy urbanistycznej bądź innych enumeratywnie wyliczonych powodów (§ 4 ust. 2 i § 7 ust. 2-4).

Nie sposób bowiem uznać, aby poziom dominanty wysokościowej pozostawał bez znaczenia dla ładu przestrzennego; zasadne jest nawiązanie do gabarytów innych, występujących na terenie osi widokowej, tego rodzaju brył geometrycznych o porównywalnej wysokości.

Skoro obiekt ma charakter bliźniaczy a na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej znajduje się taka zabudowa, to organ musi przekonująco uzasadnić, że na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, zasadne jest odstąpienie od obecnej wysokości obiektu i przyjęcie jej na poziomie wskazanym przez inwestora (w odniesieniu do jego części budynku). W świetle powyższego za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

W ocenie Sądu wyznaczenie wysokości planowanego budynku w odniesieniu do średniej wysokości w obszarze analizowanym zamiast do linii wyznaczonej wskutek przedłużenia górnej krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących w sytuacji, gdy planowany budynek przylega do istniejącego, stanowiło naruszenie zasady wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Naruszało też regulacje zawarte w § 7 ust. 3 w związku z § 3 rozporządzenia.

Takiego rozwiązania nie uzasadnił właściwie organ także w uzasadnieniu decyzji pomimo wyraźnie zgłoszonych w odwołaniu zarzutów.

Z wymienionych wyżej względów Sąd uznał za zasadny zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez organy art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie wyczerpującego wyjaśnienia, jakie argumenty skłoniły organy do zaakceptowania jako prawidłowej zróżnicowanej wysokości budynku w zabudowie bliźniaczej i przyjęciu jako dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej budynku na działce na poziomie 7,70 m, a więc poziomie wyższym aniżeli wysokość elewacji budynków na działkach sąsiednich oraz wysokości średniej dla tego parametru dla zabudowy na całym obszarze analizowanym (według danych z analizy urbanistycznej). Brak wyjaśnień w aktach sprawy w tym zakresie (za wyjątkiem wzmianki w analizie, iż parametr odpowiada średniej wysokości na obszarze analizowanym) powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowiły naruszenie wskazanych przepisów.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi zawarte w uzasadnieniu orzeczenia, mając na uwadze realizację celów ustawy i potrzebę wszechstronnego uzasadnienia odstępstw od zasad określonych w rozporządzeniu w zakresie kształtowania parametrów zabudowy, zwłaszcza w przypadku oceny obiektu, który stosownie do art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość.