Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1074/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Rozpatrując wniosek K.W. (dalej: strona, skarżący) z dnia 5 maja 2021 r. o udzielenie pomocy finansowej w związku z ciężką sytuacją życiową, po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit.c., art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego a także Uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...]r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznawania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023 postanowił odmówić wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 17 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy wypłacanie zasiłków celowych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, jak np. pokrycie części kosztów zakupu posiłku i żywności w ramach programu rządowego. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...]r. oraz na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, że dochód strony wynosi 1247,80 zł i przekracza kryterium dochodowe (wynoszące w tym przypadku 1051,50 zł dla osoby samotnie gospodarującej) określone w uchwale nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r.

Dalej organ pierwszej instancji stwierdził, że ustalona kwota dochodu wynikła z pomniejszenia uzyskanego przez stronę wynagrodzenia strony (2.079,67zł) o kwotę alimentów 831,87zł przekazanych w kwietniu w 2021 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przy ustalaniu dochodu strony nie została odjęta kwota 1247,80zł pobrana przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla K. Z informacji komornika (data wpływu do organu w dniu 1 czerwca 2021 r.) wynika, że powyższa kwota pobrana została na pokrycie kosztów egzekucyjnych, naliczonych z tytułu umorzenia postępowania na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletnich wierzycieli, w związku z czym nie stanowią alimentów i nie są świadczone na rzecz innych osób. Odwołując się do zapisu art. 8 ustawy organ wyjaśnił jak wyliczył dochód, co do niego doliczając i jak go pomniejszając. Podkreślił, że wyliczenie w przywołanym art. 8 ustawy jest enumeratywne – zarówno w zakresie katalogu obciążeń pomniejszających dochód jak i katalogu przychodów odliczanych od dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej. W katalogach tych nie uwzględniono kwoty pobranych przez komornika kwot na pokrycie kosztów egzekucyjnych.

Dalej organ wskazał jaką kwotą dysponuje na wypłatę zasiłków celowych w roku 2021, stwierdzając przy tym, że kwota ta przeznczona jest na wypłatę zasiłków celowych w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ustawa o pomocy społecznej w art. 39 ust. 1 i ust. 2 zakłada, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, na pokrycie kosztów wskazanych w ustawie. Podkreślenia wymaga, że zasiłek ten może, ale nie musi być przyznany. W przypadku strony organ poinformował o możliwości skorzystania z paczek żywnościowych wydawanych w ramach programu FEAD przez Stowarzyszenie "A" w Z.

Reasumując organ stwierdził, iż ustalony stan faktyczny uzasadnia zastosowanie wymienionych przepisów i uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji skarżący wniósł odwołanie. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a w rezultacie przyznanie wnioskowanej pomocy i tym samym nie przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania zarzucił, iż organ błędnie ustalił kryterium dochodowe z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku na kwotę 1247,80zł i uznał, że przekracza ono kryterium dochodowe wynoszące w tym przypadku 1.051,50 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Wyjaśnił, iż mimo przedstawienia dowodów, iż 60% jego pensji w trybie egzekucji administracyjnej przekazywane jest komornikowi, a pozostałe 40% wpłaca małoletnim synom w postaci alimentów, organ nie uwzględnił tego faktu. Powołując się na korespondencję z komornikiem, który błędnie zaksięgował całość sumy na pokrycie kosztów egzekucyjnych, pomimo, iż w dalszej korespondencji komornik przyznaje błędne rozliczenie i zaksięgowanie ściągniętych z wynagrodzenia skarżącego kwot w miesiącu kwietniu, maju i czerwcu 2021 r., dodając, zostało to skorygowane w ten sposób, iż kwota w łącznej wysokości 3.532,15zł została przekazana na rachunek Urzędu Miasta K. Wydziału Spraw Społecznych Referatu ds. Świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego jako świadczenie alimentacyjne wypłacone przedstawicielowi ustawowemu małoletnich alimentowanych. Wyjaśnił, iż płaci bieżące alimenty oraz alimenty zalegle, które na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (chyba art. 8 ust. 3 pkt 3) pomniejszają sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W tym zakresie odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3593/18.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dłużnik alimentacyjny zobowiązany jest do zwrotu należności w wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, łącznie z ustawowymi odsetkami. Skarżący odwołując się do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz przepisów Kodeksu postępowania cywilnego stwierdził, że niezasadne są twierdzenia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., iż analizowanie alimentów pod kątem tego czy są to alimenty bieżące czy zalegle jest naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na poparcie swego stanowiska odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Podkreślił, iż jego sytuacja jest ciężka, zagrożony jest jego byt i zdrowie, gdyż od 3 miesięcy żyje w skrajnym ubóstwie, a nadto wobec obniżonej odporności – choruje – [...], a także podjął leczenie w poradni [...]. Wobec powyższego odwołanie jest w pełni zasadne.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało i potwierdziło ustalenia organu pierwszej instancji oraz przytoczyło treść zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 8 oraz art. 41 tej ustawy. Następnie Kolegium podkreśliło, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi ewentualnie zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczową, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty lub wydatków na pomoc rzeczową. Przy czym po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek celowy muszą być spełnione łącznie określone przesłanki, tj. przy przekroczonym dochodzie musi zaistnieć szczególnie uzasadniony przypadek, a z drugiej strony organ rozpatrując sprawę o przyznanie tego zasiłku kierują się uznaniem administracyjnym, co jednak nie oznacza całkowitej dowolności. Z jednej strony organ winien brać pod uwagę niezbędną pomoc umożliwiającą zaspokojenie potrzeb zainteresowanego, a z drugiej strony możliwości finansowe, pozwalające na zaspokojenie tych potrzeb. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że rozstrzygnięcie w kwestii specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a pole do podejmowania decyzji uznaniowej otwiera się dopiero po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki w postaci szczególnie uzasadnionych przypadków.

Dalej Kolegium odwołało się do treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się możliwościach pomocy społecznej. Podkreśliło, że organ pierwszej instancji przyznając zasiłki celowe musi brać pod uwagę swoje możliwości finansowe, aby wykorzystać je dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb jak największej liczby potrzebujących. Dalej Kolegium wskazało na zadania i cele pomocy społecznej, podkreślając, iż uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego powoduje, iż nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego, Kolegium stwierdziło, że istnieją przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w świetle okoliczności podniesionych przez stronę w odwołaniu, jak również faktu, iż organ pierwszej instancji nie rozważył szczególnych okoliczności dotyczących przyznania świadczenia z art. 41 ustawy.

W skierowanym, pismem z dnia 11 września 2021 r. , do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciwie skarżący wniósł o: "wykładnię prawa, co do stosowania art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej oraz wykładnię prawa co do braków finansowych MOPR a odmowę przyznania zasiłku okresowego oraz o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i w rezultacie przyznanie wnioskowanego świadczenia okresowego od dnia złożenia wniosku o ww świadczenie".

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu, podkreślając, że podstawowym problemem do rozwiązania w niniejszej sprawie jest kwestia odliczenia od dochodu alimentów, a w szczególności tych płaconych w wysokości 60% przez skarżącego. Skarżący podkreślił, iż organ odwoławczy w ogóle nie wypowiedział się w tej kwestii. Ogólnikowe stwierdzenie Kolegium, iż istnieją podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie wnosi nic do sprawy w zakresie ustalania dochodu, w szczególności w zakresie odliczania alimentów – tzn. bieżących, zaległych czy świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie uwzględniania przy obliczeniu dochodu strony tylko alimentów bieżących jest w ocenie skarżącego na tle orzecznictwa nie do zaakceptowania. Stąd też w ocenie skarżącego złożenie sprzeciwu jest konieczne, wobec łamania przepisów ustawy o pomocy społecznej przez MOPR oraz unikaniu ustosunkowania się do problemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych skarżący podniósł, iż wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji tak bieżące jak i zaległe alimenty winny być uwzględnione przy obliczaniu dochodu strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, musiał zostać uwzględniony.

W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne.

Tak więc w przypadku, gdy organ drugiej instancji wydaje decyzję kasacyjną, stanowiącą wyjątek od merytorycznego rozstrzygania sprawy w drugiej instancji, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania decyzji kasacyjnej i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń czy wyjaśnień. Zobligowany jest on jednocześnie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tylko bowiem to pozwoli na realizację zasady szybkości postępowania i uniknięcie błędów poczynionych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a tym samym umożliwi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Stosowanie więc do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów. Wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w żadnym zakresie nie odniósł się do zarzutów odwołania, a uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia pominął zasadniczą kwestię podnoszoną przez skarżącego w odwołaniu, na co słusznie skarżący zwrócił uwagę w sprzeciwie, nie odnosząc się z najmniejszym w stopniu do twierdzeń skarżącego dotyczących złego wyliczenia jego dochodu warunkującego ubieganie się o wnioskowaną pomoc, tzn. problemu odliczenia od jego dochodu alimentów, tak bieżących, jak i zaległych czy świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powyższa kwestia, jak słusznie zauważył skarżący w sprzeciwie jest zasadniczym problemem w sprawie, a stąd jej rozstrzygnięcie jest najbardziej istotne. Tymczasem w tym zakresie, pomimo wyraźnych zarzutów przedstawionych w odwołaniu, organ odwoławczy nie zajął w ogóle stanowiska.

Tymczasem podniesienie w odwołaniu konkretnych zarzutów rodziło po stronie organu drugiej instancji obowiązek ustosunkowania się do nich - czego jednak organ nie uczynił, natomiast obowiązek odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych elementów dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym.

Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do istotnych zarzutów odwołania uzasadniał nie tylko uznanie, że zaskrzona decyzja został wydana z naruszeniem zasad postępowania odwoławczego, ale też powodował, że iluzoryczne stały się gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się również z określoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej uchyleniu.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu zasady i przesłanki zastosowania 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę w szczególności, że decyzja kasacyjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe, oparte na przesłankach proceduralnych, że jest odstępstwem od wymogu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy oraz, że może być wydana w sytuacji wykazania przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (które to naruszone przepisy należy wskazać w decyzji) i jednocześnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium weźmie też pod uwagę, że podstawy i motywy rozstrzygnięcia powinny być sformułowane i wyjaśnione w sposób jasny, konkretny oraz zindywidualizowane do przedmiotu sprawy, adekwatnie do stawianych w odwołaniu zarzutów.