Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 661/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4,  art. 123
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50-51,  art. 59
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA -Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B.G. i T.G. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania Państwu B. i T.G. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie domu jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w O., ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego jakim jest prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego (w szeregu wpadkowych kwestii) w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją właściwego organu projektu budowlanego zamiennego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o przepis art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.)

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że niniejsze postępowanie jest następstwem uchylenia (decyzją Nr [...] z dnia [...] r.) przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. domu mieszkalnego. Jak wskazał DWINB we W. uchylenie decyzji było uzasadnione zmianą stanu faktycznego sprawy albowiem wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 930/08) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...] i wstrzymał jej wykonanie. Decyzja GINB utrzymywała w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Nr [...] z dnia [...] r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla Państwa B. i T.G., obejmujący budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w O. przy ul. [...]. Konsekwencją takiego wyroku WSA w Warszawie było to, że do obrotu prawnego wróciła ostateczna ww. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...] r., a to właśnie fakt nie posiadania w danym momencie przez Państwo B. i T.G. decyzji uprawniającej ich do prowadzenia robót budowlanych było jedną z głównych przesłanek wydania w dniu [...] r. przez PINB w T. ww. decyzji Nr [...]. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w uzasadnieniu decyzji Nr [...] wskazał, że rozpoznając na nowo sprawę organ I instancji winem sprawdzić czy przedłożona dokumentacja przez inwestora razem z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest kompletna.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. dokonując reasumpcji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i działając w oparciu o wytyczne organu odwoławczego stwierdził, że zachodzi w sprawie sytuacja przewidziana w art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj., że w badanej sprawie bezsprzecznie występuje zagadnienie wstępne, jakim jest prowadzenie postępowania sanacyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w stosunku do przedmiotowej inwestycji w oparciu o zapis art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. PINB w T. wskazał, że prowadzone postępowanie sanacyjne wynika z faktu, iż okazało się, że zgłaszana we wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestycja, nigdy nie była w całości objęta decyzją zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę (dotyczy to zarówno pierwotnej decyzją Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. nr [...], jak i ww. decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych). Obie te decyzje obejmowały bowiem swoim zakresem wyłącznie obiekt kubaturowy -budynek mieszkalny jednorodzinny, bo tylko w takim zakresie Państwo B. i T.G. swoją inwestycję we wniosku określili. Natomiast w obrocie prawnym nie pozostaje żadna decyzja, która zatwierdzałaby projekt zagospodarowania terenu oraz znajdujące się na nim media (w szcególności kanalizację deszczową i sanitarną). Istotne było również to, że przywołana infrastruktura techniczna położona jest na działce nr 4/7 AM 60 w O.. Jest to inna działka niż wskazana we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (inwestorzy wskazywali jako teren inwestycji tylko działkę nr 4/8 AM 60 w O.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stwierdziwszy samowolnie wykonanie ww. robót budowlanych wszczął w roku 2006 dwa odrębne postępowania (odnośnie wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza wewnętrznej instalacji wodociągowej oraz wykonania wewnętrznej kanalizacji deszczowej i podłączenia tej kanalizacji do kolektora deszczowego). W toku tych postępowań PINB w O. nałożył na Państwo B. i T.G. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektów budowlanych dotyczących ww. instalacji wraz z uzgodnieniami. W wyniku wniesienia odwołania przez inwestorów DWINB we W. decyzjami z dnia [...] r. uchylił ww. rozstrzygnięcia PINB w O. i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji DWINB we W. wskazał, że "w przypadku ustalenia, iż inwestorzy rzeczywiście dokonali istotnego odstępstwa od istniejącego projektu budowlanego, w postaci zmiany zakresu objętego zagospodarowana działki lub terenu, o którym mowa w art. 36a ust 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji powiniem prowadzić jedno postępowanie administracyjne, obejmujące wszystkie stwierdzone odstępstwa." PINB w T. podkreślił, że odkąd przejął (w wyniku wyłączenia PINB w O. -postanowienie DWINB we W. nr [...] z dnia [...] r.) prowadzenie postępowania w sprawie to podejmuje działania mające na celu jednoznacznego ustalenie stanu rzeczy, który pozwoliłby na wydanie prawidłowej decyzji w kwestii ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (w stosunku do zatwierdzonego decyzją PINB w O. Nr [...]) i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W tym celu m.in. w dniu 11 września 2008 r. dokonał oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego, a w dniu 26 listopada 2008 r. wystosował odpowiednie pisma do właściwych instytucji, mające na celu jednoznaczne ustalenie zakresu oraz legalności wprowadzonych zmian w kwestii podłączenia mediów oraz granic i zmian geodezyjnych działek.

PINB w T. zauważył, że wniosek inwestora o pozwolenie na użytkowanie do czasu zakończenia procedury naprawczej nie może być załatwiony w sposób dla niego pozytywny gdyż zgodnie z brzmieniem art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymagane jest aby została wydana decyzja na podstawie art. 51 ust 4 ww. ustawy a decyzja taka z przyczyn niezależnych od organu nie została jeszcze wydana. O takim sposobie załatwienia wniosku świadczy również zapis art. 59 ust 5 ww. ustawy który odsyła z zachowaniem odpowiedniości do art. 51 ustawy. Organ I instancji podkreślił także, iż do czasu zakończenia prowadzonego postępowania naprawczego nie jest możliwe przeprowadzenie obowiązkowej kontroli o której mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane, bowiem zakres kontroli obejmuje między innymi sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie T.G. podniósł, że nie toczy się żadne postępowanie naprawcze, bo pozostaje w obiegu prawnym decyzja ostateczna nr [...] i jakkolwiek ta decyzja nie podoba się PINB w T., to jest ona ostateczna i nie można w jej ramach powstać żadne zagadnienie prejudycjalne. W ocenie T.G. PINB w T. uchylił się od wskazania, w którym dziesięcioleciu zamierz poczynić owe tajemnicze "ustalenia faktyczne".

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że słusznie organu I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego. W przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym jest wynik postępowania naprawczego prowadzonego w stosunku do przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podniósł, że ostatecznie nie zostały jeszcze rozstrzygnięte przez organ nadzoru budowlanego w T. kwestie dotyczące istotnego odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji (kanalizacja deszczowa i sanitarna na działce nr 4/7 AM 60 w O.). DWINB we W. podkreślił, że celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, tak jak i w każdym innym przypadku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego będącego konsekwencją naruszenia przez inwestora przepisów ustawy Prawo budowlane, jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, tj. naprawienie ewentualnych odstępstw od warunków technicznych, w sposób pozwalający na użytkowanie obiektu, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Tak więc postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane i jego wynik stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do toczącego się postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie (patrz, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 258/07). Zdaniem organu w pierwszym zatem rzędzie powinno zostać zakończone postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji projektowej (postępowanie naprawcze) i dopiero po ostatecznym zakończeniu tego postępowania możliwe będzie prowadzenie na wniosek inwestora postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Do czasu zakończenia postępowania naprawczego postępowanie z wniosku inwestora (o udzielenie pozwolenia na użytkowanie) powinno być zawieszone.

W skardze na powyższe postanowienie złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. i T.G. wnieśli o:

1. ustalenie, iż decyzja nr [...], wydana w trybie naprawczym, pozostaje w obiegu prawnym;

2. uchylenie postanowień obu instancji, ponieważ zawieszają one postępowanie do czasu wydania drugiej ostatecznej decyzji w tej samej sprawie;

3. w związku z powyższym wnieśli o ustalenie zaistnienia bezczynności organu,

4. ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania;

5. ustalenie bezczynności organu, w zakresie zbadania skuteczności dokonanego przez skarżących zgłoszenia zakończenia robót i ewentualnego umorzenia postępowania z tego powodu;

6. ustalenie zaistnienia bezczynności organu — PINB w T. w zakresie zbadania kompletności wniosku o pozwolenie na użytkowanie (wskazanie wnioskodawcom ewentualnie brakujących dokumentów lub czynności);

7. ustalenie, iż DWINB bezpodstawnie przeciągnął postępowanie odwoławcze na czas powyżej 1 miesiąca, jaki dla postępowania odwoławczego wyznacza art. 35 § 3 k.p.a.;

8. nakazanie organowi I instancji zakończenie postępowania w terminie 1 miesiąca;

9. przysądzenie zwrotu kosztów sądowych.

Nadto skarżący zażądali powołania na świadka i przesłuchania Pani A.Z., która podpisała zaskarżone postanowienie, dla wyjaśnienia przyczyn przewlekania – zdaniem skarżących- prostego postępowania przez organa nadzoru budowlanego przez okres ponad czterech lat. Według skarżących jest to niezbędne dla ustalenia rzeczywistych przyczyn przewlekania postępowania. Skarżący chcą dopytać świadka, w jakim czasie decyzja [...] pozostawała w obiegu prawnym i czy istniały jakieś obiektywne przyczyny dla uchylania się PINB w T. od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie domu skarżących. Skarżący zamierzają w ten sposób ustalić, czy łamanie prawa przez PINB i DWINB w tym postępowaniu wynika z niekompetencji pracowników organu, czy jest to efekt celowego szykanowania stron. W ocenie skarżących, Pani Z., działając z upoważnienia DWINB we W., dopuściła się nadużycia władzy, szykanując skarżących działaniami pozornymi i sprzecznymi z prawem.

Skarżący wnieśli, aby Sąd włączył do akt tego postępowania akta postępowania o sygnaturze akt II SA/Wr 11/08, w sprawie przeniesienia decyzji PINB w O. nr [...], jako dowód na okoliczność aktualnego pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej w trybie naprawczym. W ocenie skarżących podstawą prowadzonego postępowania jest wydana w trybie naprawczym decyzja PINB w O. nr [...], zatwierdzająca projekt zamienny i zezwalająca na wznowienie robót budowlanych. W czasie, gdy decyzja [...] pozostawała poza obiegiem prawnym (od ostatecznego jej unieważnienia decyzją GINB, do wyroku WSA), PINB w O. rzekomo ponownie podjął postępowanie naprawcze. Skarżący wskazali, że nie zostali zawiadomieni o podjęciu takiego postępowania i jeśli rzeczywiście zostało ono wszczęte, to -według skarżących- stało się bezprzedmiotowe i z mocy prawa nieważne, gdy decyzja [...] powróciła do obiegu prawnego. Zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego wyszukują idiotyczne preteksty do przewlekania postępowania i piętrzą absurdy mające to postępowanie motać, np. DWINB we W. nie wstydzi się pisać, iż PINB w T. prowadzi postępowanie naprawcze od 2007 r. Skarżący nie rozumieją ile jeszcze lat mają czekać na wydanie prostej decyzji, której wydanie zajmuje zwykle tydzień. Skarżący podkreślili, że w dniu 6 czerwca 2006 r. wystąpili do PINB w O. o wydanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego domu, zlokalizowanego w Oławie przy ul. Strzelnej 1 A. Wniosek opatrzono adnotacją "wykonanie częściowe"- dotyczył on użytkowania parteru budynku. Zdaniem skarżących skutecznie (bez sprzeciwu organu) zgłosili wykonanie robót w tym zakresie, na podstawie decyzji pierwotnej Burmistrza Miasta O. nr [...], która wówczas pozostawała w obiegu prawnym. Skarżący wskazali, że PINB w O. wydał w tym postępowaniu cały szereg absurdalnych (uchylonych) postanowień oraz błędną- uchyloną decyzję końcową i działania takie doprowadziły w końcu do wyłączenia PINB w O. ze sprawy i przekazanie postępowania do PINB w T.. W ocenie skarżących PINB od wielu lat sabotuje postępowanie, prowadząc je w sposób uniemożliwiający jego zakończenie, tj. PINB miesiącami pozostaje w bezczynności i bezczynność tę przerywa jedynie dziwnymi czynnościami, nie mającymi związku z toczącym się postępowaniem. Skarżący podkreśli, że po latach postępowania PINB w T. nie ustalił kompletności wniosku ani nie ustalił harmonogramu czynności postępowania. Nadto ignoruje wnioski skarżących o wskazanie im w trybie art. 9 k.p.a., jakich jeszcze czynności muszą dokonać i ewentualnie jakie dokumenty muszą dostarczyć, aby możliwe było zakończenie postępowania". Zamiast tego- według skarżących- PINB wymyśla coraz to nowe preteksty do przewlekania postępowania i jako przykład wskazali następujące zdarzenia:

1. PINB wystąpił do Starosty O. z zapytaniem o historię podziału działki geodezyjnej, będącej lokalizacją domu skarżących rzekomo w ramach postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Mimo, że PINB takiego postępowania wówczas nie prowadził, to użył tego swojego wystąpienia jako pretekstu do faktycznego zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i nie prowadził postępowania oczekując miesiącami na odpowiedź Starosty O..

2. PINB wystąpił do GINB z zapytaniem o stan postępowania nieważnościowego toczącego się przed NSA. PINB faktycznie zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na odpowiedź GINB.

3. PINB, po wydaniu w tym postępowaniu czterech decyzji przez organa dwóch instancji, wezwał wnioskodawców do "sprecyzowania wniosku". Wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem alternatywnym - o pozwolenie w pełnym zakresie lub choćby w zakresie ograniczonym (jeśli wydanie pozwolenia w pełnym zakresie jest zdaniem organu niemożliwe), uzależniając zakres wniosku od oceny stanu faktycznego przyjętego przez organ. Organ nie udzielił wnioskodawcom żadnych wyjaśnień, za to zagroził umorzeniem postępowania, jeśli skarżący nie wycofają jednego z wniosków. Zdaniem skarżących organ złamał prawo, ponieważ powinien rozpatrzyć oba wnioski i oddalić jeden z nich.

Skarżący podali, że do dnia dzisiejszego PINB w T. nie zbadał kompletności wniosku i na telefoniczne pytania wnioskodawców o termin zakończenia postępowania odpowiada "we właściwym czasie". Z kolei odpowiadając na skargi wnioskodawców DWINB we W. przyjął, iż organ nie pozostaje w bezczynności, jeśli swoją bezczynność przerwie jakąkolwiek, choćby absurdalną, czynnością urzędową. Zdaniem skarżących formuła ta, pozwalająca na "wieczne" prowadzenie postępowania, jest sprzeczna z k.p.a. Według skarżących organ powinien załatwić sprawę w terminie do dwóch miesięcy i termin ten może być przedłużany tylko o ilość dni potrzebną do wykonania dodatkowych, konkretnych czynności procesowych, a nie (jak utrzymuje DWINB) o dwa miesiące od każdej następnej czynności. Przyjętą przez PINB w T. metodą przewlekania postępowania jest wykonywanie kolejno, coraz to na nowo wymyślonych "czynności urzędowych", przedzielonych dwumiesięcznymi przerwami.

Skarżący zarzucili, że PINB w T. nie wykonuje ostatecznej decyzji DWINB we W. nakazującej mu zbadanie kompletności wniosku i PINB odmawia wskazania skarżącym sposobu zakończenia postępowania. Organ ten odmawia także zbadania w tym postępowaniu dokonanego przez skarżących skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych (przy milczącej zgodzie organu), w zakresie parterowej części budynku, której skarżący dokonali bez sprzeciwu organu w czasie, gdy pierwotne pozwolenie na budowę pozostawało w obiegu prawnym. Zdaniem skarżących PINB w T. wymyślił na potrzeby tego postępowania "tryb" milczącego pozostawiania zgłoszenia bez rozpatrzenia. Brak reakcji organu na dokonane zgłoszenie zakończenia robót, PINB zinterpretował jako pozostawienie "sprawy bez rozpatrzenia". Skarżący wnoszą, aby Sąd nakazał PINB w T. zbadanie skuteczności dokonanego zgłoszenia, bowiem skutkuje ono (być może) bezprzedmiotowością postępowania w sprawie użytkowania w ograniczonym (do parteru budynku) zakresie. Skarżący podkreślili, że kwestia przesłania Sądowi kopii, a nie oryginałów dokumentów z akt, jest istotna, ponieważ organa celowo blokują postępowanie wysyłając oryginały akt do Sądów i GINB, a następnie "uprzejmie proszą" o ich wypożyczenie. Charakterystyczne jest, że organa nie wskazują, jakie konkretnie dokumenty są im potrzebne, uniemożliwiając stronom dostarczenie potwierdzonych kopii tych dokumentów. Zamiast rozstrzygnąć sprawę, organa latami "zbierają" dokumentację.

W opinii skarżących DWINB we W. bezpodstawnie przeciągnął postępowanie odwoławcze na czas powyżej 1 miesiąca, jaki dla postępowania odwoławczego wyznacza art. 35 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie może przedłużyć tego terminu, bo przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy zastrzeżone są kodeksowo dla postępowań w I instancji. W ocenie skarżących wynika to z faktu, iż organ II instancji nie może "naprawiać" czy uzupełniać rozstrzygnięcia organu I instancji, poprzez zbieranie dodatkowych dowodów w sprawie lub poprzez przeprowadzanie innych czynności dowodowych, więc w sytuacji ustalenia istnienie braków w materiale dowodym lub w przypadku uznania za konieczne dokonanie dodatkowych czynności procesowych, zmuszony jest on wówczas uznać postępowania organ I instancji za przeprowadzone wadliwie i uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie skierować sprawę do ponownego, poprawnego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie z dnia 18 listopada 2010 r. skarżący wnieśli o to aby:

1. rozpatrzenie skargi na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowań łącznie z wcześniejszą skargą na bezczynność PINB w T. w tej sprawie.

2. Sąd wezwał PINB w T. do osobistego stawienia się i złożenia wyjaśnień w charakterze świadka.

3. Sąd wezwał PINB w T. do przedłożenia Sądowi pisemnego sprawozdania z prowadzonego postępowania, które jest zawieszone, z podaniem konkretnych dat, dokonanych czynności i uzasadnienia bezczynności w poszczególnych okresach od dnia złożenia wniosku, do dnia sporządzenia sprawozdania,

4. Sąd wezwał PINB w T. do przedłożenia Sądowi pisemnego sprawozdania z prowadzonego postępowania, które było uzasadnieniem zawieszenia postępowania głównego, z podaniem konkretnych dat, dokonanych czynności i uzasadnienia bezczynności w poszczególnych okresach od dnia złożenia wniosku, do dnia sporządzenia sprawozdania,

5. Sąd nakazał PINB w T. przesłanie ukrywanych dokumentów, pod rygorem odpowiednich sankcji. Zdaniem skarżących PINB w T. już złamał prawo, ponieważ winien przesłać te akta do DWINB we W. wraz z zażaleniem stron;

6. Sąd nakazał organowi I Instancji natychmiastowe wykonanie ostatecznej decyzji DWINB we W. uchylającej poprzednią decyzję odmowną PINB w T., w zakresie zbadania kompletności wniosku i ostatecznego wezwania strony do ewentualnego uzupełnienia wniosku. Działanie to na na celu uniemożliwienie PINB w T. przewlekania postępowania w nieskończoność, pod pratekstem zbierania dodatkowych, coraz to na nowo wymyślanych, dokumentów;

7. Sąd nakazał organowi I instancji pisemne wyjaśnienie czy istnieje jakaś obiektywna przyczyna, uniemożliwiająca wydanie stronom decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego przez strony 4 lata temu domu mieszkalnego;

8. Sąd nakazał organowi I instancji przedłożenie pisemnego zestawienia wszystkich prowadzonych aktualnie przez ten organ postępowań w sprawie domu wnioskodawców, z podaniem: sygnatury akt, daty wszczęcia, sposobu wszczęcia postępowania, aktualnego stanu tego postępowania, daty ostatniej czynności organu, powodów, dla których postępowania nie zostały jeszcze zakończone. Według skarżących jest to istotne dla ustalenia, czy organ zmierza do załatwienia sprawy, czy też niedopełniając obowiązków służbowych okłamuje i oszukuje skarżących.

9. Sąd nakazał organowi wydanie decyzji końcowej we wskazanym, konkretnie czasie.

Nadto skarżący wnieśli o ustalenie:

1. zaistnienia bezczynności organu w zakresie precyzyjnie wskazanych dat;

2. oraz że czynności pozorne organu nie przerywały biegu bezczynności organu.

Wyjaśnili, że przedmiotem skargi jest bezczynność PINB w T. w całym zakresie działań, które powinny doprowadzić do formalnego zakończenia budowy domu skarżących.

Podkreśli, że decyzja [...] początkowo pozostawała w obiegu prawnym, co pozwalało PINB wydać stronom decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. PINB nie wydał jednak wówczas tej decyzji i pozostając w bezczynności oczekiwał wiele miesięcy na ostateczne unieważnienie tej decyzji. To podstępne działanie przyniosło zamierzony skutek - w końcu decyzja [...] została ostatecznie unieważniona. Zdaniem skarżących PINB w T. powinien wówczas niezwłocznie, wydać w jej miejsce nową, identyczną decyzję, ponieważ decyzja [...] została unieważniona wyłącznie z powodu przedwczesnego (zdaniem organów) jej wydania. PINB nie wydał nowej decyzji i nadal pozostawał w bezczynności. Skarga strony w trybie sądowo administracyjnym doprowadziła do przywrócenia decyzji [...] do obrotu prawnego. Sprawa została zakończona ostatecznie decyzją uchylającą decyzję nieważnościową DWINB we W. i umorzeniem postępowania odwoławczego przez GINB.

Skarżący podnieśli, że przywrócenie decyzji [...] do obrotu prawnego przez WSA w Warszawie nie dało żadnego rezultatu — PINB w T. nadal pozostawał w bezczynności i 9 miesięcy temu PINB w T. zawiesił postępowanie pod kolejnym idiotycznym pretekstem. PINB zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie domu skarżących do czasu wydania przez siebie decyzji w trybie naprawczym, a według skarżących pretekst ten był idiotyczny, ponieważ pozostawała wówczas w obiegu prawnym decyzja nr [...], wydana w trybie naprawczym — organ uznał, że będzie oczekiwał na wydanie- przez siebie drugiej decyzji w sprawie rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją ostateczną.

Dodali, że od dnia wydania przedmiotowego postanowienia PINB w T.y nie uczynił w sprawie objętej "zagadnieniem wstępnym" dokładnie nic. Podkreślili, że DWINB we W. dopiero po 9 miesiącach od wydania postanowienia i zawieszenia postępowania przesyła akta sprawy (niekompletne!) do WSA we Wrocławiu, uniemożliwiając rozstrzygnięcia sprawy przez WSA, gdy tymczasem skarżący reagowali procesowo niezwłocznie. Skarżacy wskazali, że PINB w T. dokonał w tej sprawie czynności pozornej - wydał już w tej sprawię decyzję negatywną, która została przez DWINB we W. uchylona. Zdaniem skarżących wydanie decyzji końcowej wykazało, że organ dokonał już wszystkich czynności procesowych i zebrał cały materiał dowodowy, a więc po uchyleniu swej wadliwej decyzji powinien niezwłocznie wydać nową decyzję - poprawną.

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odniósł się do kilku kwestii podniesionych przez skarżących w piśmie z dnia 28 listopada 2010 r. Przedstawione okoliczności nie wnosiły jednak nic do rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem jedynie w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonego postanowienia Sąd władny jest go wzruszyć. Podkreślenia wymaga to, że sąd administracyjny nie może przyznawać stronie określonych uprawnień lub zwalniać z nałożonych obowiązków. Kompetencje w tym zakresie posiadają tylko właściwe w sprawie organy administracji publicznej. Należy również dodać, że Sąd nie ocenia zaskarżonego postanowienia z punku widzenia jego celowości czy słuszności. Kognicja Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się więc jedynie do oceny legalności zaskarżonego postanowienia wydanego w przedmiocie zawieszenia postępowania (kwestia incydentalna). Sąd nie ma natomiast uprawnień do tego aby badać w tym postępowaniu np. czy w kwestii głównej (tj. wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego) organy administracyjne wszystkie swoje działania wykonują prawidłowo czy też pozostają w bezczynności. Wszelkie więc zarzuty skarżących nie dotyczące stricte przedmiotowego postanowienia nie były przez Sąd badane w tym postępowaniu. Dotyczy to również licznie formułowanych w skardze twierdzeń zarzucających orzekającym w sprawie organom administracyjnym bezczynność w różnorodnych kwestiach. Zresztą przywołane bezczynności są już z incjatywy skarżących przedmiotem innych postępowań toczących się przed tutejszym Sądem.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, to jest oceniając czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które dawałyby podstawę do wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z powyższego konieczność zawieszenia postępowania jest następstwem istnienia czasowej przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Formuła art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazuje podkreślić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:

1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;

2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;

3) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji;

4) rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do innego organu lub sądu.

Podkreślić przy tym należy, iż w doktrynie przyjęto, że "innym organem" może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie (zob. postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1725/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 44). W istocie więc tę część art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w której mowa o "innym organie", należy rozumieć jako "w innym postępowaniu", w tym także prowadzonym przez ten sam organ administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organy administracyjne dokonały prawidłowej oceny, iż w niniejszej sprawie zaistniała konieczność rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dla toczącego się postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącym pozwolenia na użytkowanie domu jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w O. tym zagadnieniem wstępnym bezsprzecznie jest wynik postępowania naprawczego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w stosunku do tej inwestycji w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ zobowiązany jest dokonać sprawdzenia (w tym poprzez osobistą kontrolę na miejscu budowy) tego czy prowadzona budowa przebiegała zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Organ zobowiązany jest ustalić czy dokonana inwestycja jest tożsama (pod względem parametrów technicznych obiektu, zakresu terenu nią objętego, zakresem robót budowlanych, itd.) z inwestycją określoną we wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Nadto organ bada czy wybudowany obiekt spełnia określone prawem wymagania oraz w końcu- czy może on być dopuszczony do eksploatacji i użytkowania.

Z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że zgłaszana przez skarżących jako zakończona inwestycja nie jest tożsama z tą inwestycją, na której realizację skarżący otrzymali pozwolenie. Okazało się bowiem, że część robót budowlanych na przedmiotowej inwestycji wykonano samowolnie lub w sposób odmienny niż w zatwierdzonym zamiennym projekcie budowlanym. Stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości w przedmiotowej inwestycji polegały m.in. na: zmianie w stosunku do przewidzianego w projekcie budowlanym przebiegu przyłączą wodnego i podłączenia do wewnętrznej instalacji w budynku przy ul. [...]; wybudowaniu wewnętrznej kanalizacji burzowej oraz zmianie przebiegu kanalizacji sanitarnej. Co istotne okazało się, że instalacje te zostały umiejscowione na działce nr 4/7 AM 60 położonej w O., nie objętej dotychczasowymi decyzjami o pozwolenie na budowę.

W okolicznościach sprawy niewątpliwym jest zatem, iż inwestorzy w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. zamiennego projektu budowlanego. Sami skarżący nie zaprzeczają, iż ww. odstępstw od projektu się dopuścili. Bronią się jednak twierdząc, że w roku 2004 gdy składali na żądanie organu projekt zamienny i inne wymagane dokumenty dokonali oni wówczas także w sposób dorozumny zgłoszenia ww. zmian w projekcie, a zatwierdzenie przez organ projektu zamiennego - ich zdaniem- usankcjonowało wszelkie odstępstwa jakich zamierzali dokonać w stosunku do pierwotnego projektu załączonego do decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. nr [...]. Argumentacja ta jest jednak zupełnie nietrafna. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest bowiem postępowaniem wnioskowym, co oznacz, że organ rozpoznaje sprawę tylko w zakresie przez stronę we wniosku określonym. Również postępowanie prowadzone w celu zmiany wydanej już decyzji o pozwoleniu na budowę ma wyznaczony zakres poprzez wskazanie jakich odstępstw od projektu pierwotnego dotyczy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie naprawcze zakończone wydaniem w dniu [...] r. ww. decyzji nr [...] prowadzone było dla inwestycji obejmujących działkę nr 4/8 AM 60 w O. i dotyczyło tylko stwierdzonych w toku postępowania istotnych odstępstw polegających na: zmianie powierzchni zabudowy obiektu, jego kubatury, wielkości połaci dachowych i usytuowania schodów. Skarżący nie zgłaszali wówczas dokonania (czy zamiaru dokonania) innego rodzaju odstępstw do zatwierdzonego projektu budowlanego niż wyżej wymienione. Zostali oni zresztą przez organ zobowiązani do sporządzania i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego tylko ww. odstępstwa. Zaznaczyć należy, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36 a ustawy Prawo budowlane). Inwestorzy decyzji takiej (dotyczącej legalizacji stwierdzonych w 2006 r. istotnych odstępstw od projektu zamiennego) nie uzyskali, wobec tego uzasadnionym i koniecznym było wszczęcie i przeprowadzenie (w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane) przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w przedmiocie stwierdzonych odstępstw od projektu. Podkreślić należy, że w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę niemożliwe jest dokonywanie przez stronę czynności w sposób dorozumny. Zgodnie bowiem z treścią art. 36 a ust. 6 ww. ustawy nawet w przypadku dokonania (czy zamiaru dokonania) nieistotnych odstępstw od projektu sporządzający projekt zamienny projektant zobowiązany jest dokonać kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednich informacji (rysunek i opis) dotyczących tego odstąpienia.

A zatem aby móc przystąpić do zgodnego z prawem użytkowania zgłaszanego obiektu budowlanego musi istnieć ostateczna decyzja (lub decyzje) organu administracji architektoniczno- budowlanej o pozwoleniu na budowę dotyczącą całości zgłaszanej inwestycji.

W świetle okoliczności sprawy bezdyskusyjnym jest zatem fakt, że możliwość kontynuowanie procedury w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego uzależnione jest od wyniku postępowania naprawczego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w stosunku do przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący w momencie składania wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie domu jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w O. wiedzieli o tym, że w stosunku do zgłaszanego do użytkowania obiektu budowlanego toczy się postępowanie naprawcze, a mimo to z takim żądaniem wystąpili. W świetle powyższego nie do końca zrozumiałe są zarzuty skarżących, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie długo trwa, a organy wyszukują coraz to nowe powody aby przedłużać procedurę. Podkreślić należy, że organ I instancji - w związku z toczącym się postępowaniem naprawczym- zasadniczo już w momencie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego powinien był rozważyć zastosowanie instytucji zawieszenia postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalsze jego prowadzenie było w świetle okoliczności sprawy bezcelowe. Jeśli bowiem nawet organ nie chciałby zauważać, że toczy się już w stosunku do inwestycji postępowanie naprawcze i sam kontynuowałby procedurę pozwolenia na użytkowanie (w tym np. przeprowadziłby kontrolę na miejscu budowy), to ostatecznie te wszystkie działania i tak doprowadziłoby do tej samej konkluzji, tj., że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na użytkowanie, bowiem wskutek stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu zgłaszana inwestycja nie jest tożsama z określoną w decyzji nr [...] z dnia [...] r., co w konsekwencji z kolei zobowiązywałoby organ do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie i wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Tryb postępowania naprawczego wskazany w tym przepisie ma bowiem na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem.

Podkreślić należy, że błędne są twierdzenia skarżących sugerujące, że do części przedmiotowego obiektu wykonanej- według nich- jeszcze na podstawie nie istniejącej obecnie decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. nr [...] nie istniał wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie i wystarczyło do uzyskania prawa do użytkowania tej części obiektu tylko to, żeby skarżący zawiadomili organ o zakończeniu prac dotyczących tej części, a organ w ustawowym terminie się nie sprzeciwił. Bezspornym w sprawie jest fakt, iż w jedynej istniejącej w obrocie prawnym decyzji uprawniającej skarżących w ogóle do prowadzenia przedmiotowej inwestycji (decyzja z dnia [...] r., nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zobowiązał skarżących do tego aby po zakończeniu budowy a przed rozpoczęciem eksploatacji obiektu uzyskali pozwolenie na jego użytkowanie. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ma charakter bezwarunkowy, dotyczy całej inwestycji skarżących i ma zastosowanie do wszelkich zgłoszeń zakończenia prac jakie miały miejsce po wydaniu ww. decyzji (nie ma tu znaczenia na podstawie jakiej decyzji roboty budowlane wykonano i jakiego zakresu tych robót zgłoszenie dotyczy).

Ustosunkowując się do wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka wskazać należy, że wniosek tego rodzaju jest niedopuszczalny albowiem sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone jedynie do dowodów z dokumentów (art. 106 § 3 u.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazała, by zaskarżone postanowienia wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 u.p.s.a. W ocenie Sądu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w sposób wnikliwy przeprowadził postępowanie administracyjne, co znalazło następnie wyraz w wyczerpujących motywach rozstrzygnięcia.

Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.