Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 5010/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dalkowska, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych Rady Miasta [...] i Prokuratora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 2569/20 w sprawie ze skarg [...], [...], [...], [...], Prokuratora [...], [...], [...], [...], [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza solidarnie od [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]na rzecz Rady Miasta [...] kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 2569/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") w sprawie ze skarg:

I. [...],

II. [...],

III. [...],

IV. [...],

V. Prokuratora [...],

VI. [...],

VII. [...],

VIII. [...],

IX. [...],

na uchwałę Nr [...] (dalej: "Uchwała") Rady Miasta [...] (dalej: "Rada Miasta") z 15 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne,

1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym przepisy jej § 1 pkt 1, § 1 pkt 3, a także § 2,

2) odrzucił skargi w zakresie, w jakim dotyczą one przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej Uchwały,

3) odrzucił skargi: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 4 Uchwały,

4) oddalił skargę Prokuratora [...] w zakresie, w jakim dotyczy ona przepisu § 1 pkt 4 Uchwały.

Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Rada Miasta w dniu 15 października 2020 r., podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Maz. z 23 października 2020 r., poz. 10647).

Skargi na Uchwałę wnieśli:

1) [...],

2) [...],

3) [...],

4) [...],

5) Prokurator [...],

6) [...],

7) [...],

8) [...],

9) [...].

Skarżący wnieśli o uwzględnienie skarg i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania w całości oraz (poza Prokuratorem) o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skargach zostały podniesione, w szczególności, zarzuty naruszenia przepisów:

1) art. 2 ust. 3, art. 2 ust. 3a w zw. z art. 6h, art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 2b i art. 6j ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b, art. 6n ust. 1 i 2, art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6k ust. 1, art. 6j ust. 3e, art. 6k ust. 2a pkt 1, art 6j ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3e w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6k ust. 2a pkt 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3e, art. 6 ust. 2a, art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 2, art. 6h, art. 6j, art. 6k ust. 1 i 2 - ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1439 z późn. zm.) [powoływana jako: "Ucpg"];

2) art. 2, art. 7, art. 8, art. 32 ust. 1, art. 84, art. 94, art. 168 oraz art. 217 Konstytucji,

3) art. 5a ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 713 z późn. zm.) [dalej: usg].

W zaskarżonym wyroku WSA uznał, że podczas orzekania należało respektować merytoryczny związek sprawy niniejszej ze sprawą o sygn. III SA/Wa 333/21. Skoro zaś WSA w tamtej sprawie stwierdził nieważność § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej, to konsekwencją takiej oceny dla niniejszej sprawy stała się, zdaniem WSA w niniejszej sprawie, konieczność stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 Uchwały.

Wskazując, że skarżące Strony uzyskały merytoryczną wypowiedź sądu w kwestiach wynikających z § 1 pkt 2 Uchwały i w związku z zarzutami ich dotyczącymi w wyroku wydanym w sprawie III SA/Wa 333/21, WSA odrzucił wszystkie skargi w zakresie dotyczącym § 1 pkt 2 Uchwały.

Wskazując, że Skarżące Wspólnoty i Spółdzielnie nie wykazały interesu prawnego i obiektywnie nie dysponowały żadnym takim interesem w zaskarżeniu Uchwały w zakresie jej § 1 pkt 4, WSA uzasadnił odrzucenie skargi Spółdzielni i Wspólnot w zakresie, w jakim dotyczą one § 1 pkt 4 Uchwały. Końcowo WSA uzasadnił dlaczego oddalił skargę Prokuratora w zakresie wskazanym w punkcie 4 sentencji orzeczenia, tj. w zakresie, w jakim skarga dotyczyła § 1 pkt 4 uchwały (WSA wskazał, że zmiana wprowadzona w Uchwale ma charakter stricte redakcyjny, legislacyjny, a nie merytoryczny, skoro ulga pozostaje na tym samym poziomie 4 zł i nie jest uzależniana od jakichkolwiek nowych kryteriów materialnych).

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku przez Radę Miasta zaskarżono wyrok w części co do:

1) stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1, § 1 pkt 3 oraz § 2 Uchwały (pkt 1 sentencji);

2) nieodrzucenia w całości skarg wniesionych przez:

a) [...] - skarga z dnia 29 października 2020 roku;

b) [...] - skarga z dnia 12 listopada 2020 roku;

c) [...] - skarga z dnia 13 listopada 2020 r. (w skardze jednocześnie Spółdzielnia zaskarżyła Uchwałę [...] oraz Uchwałę [...]);

d) [...] - skarga z dnia 13 listopada 2020 roku (w skardze jednocześnie Spółdzielnia zaskarżyła Uchwałę [...]);

e) [...] - skarga z dnia 19 listopada 2020 r. (w skardze jednocześnie Spółdzielnia zaskarżyła Uchwałę [...] oraz Uchwałę [...]);

f) [...] - skarga z dnia 20 listopada 2020 roku (w skardze jednocześnie Spółdzielnia zaskarżyła Uchwałę [...] oraz Uchwałę [...]);

g) [...] - skarga z dnia 23 listopada 2020 roku (w skardze jednocześnie Spółdzielnia zaskarżyła Uchwałę [...] oraz Uchwałę [...]);

3) odrzucenia w części skargi podmiotów, o których mowa w pkt 2 powyżej, tj. w zakresie w jakim skargi te dotyczą § 1 pkt 4 Uchwały (pkt 3 sentencji) - skargi te bowiem powinny zostać odrzucone w całości (patrz wyżej), a nie w części;

4) zasądzenia od m. [...] zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz poszczególnych Skarżących (pkt 5 sentencji).

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1.1. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: "p.p.s.a."] w zw. z art. 101 ust. 1 usg poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji nieodrzucenie skarg wniesionych przez Skarżących:

a) [...];

b) [...];

c) [...];

d) [...];

e) [...];

f) [...];

g) [...]

- pomimo niewykazania, że Uchwała dotycząca Nieruchomości niezamieszkanych naruszała interes prawny lub uprawnienia ww. Skarżących w sposób przesądzający o legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie;

1.2. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137 z późn. zm.) w związku z art. 184 oraz 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej Uchwały przez pryzmat jej zgodności z nieprawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, nie zaś pod względem jej zgodności z prawem, przez co ograniczono Miastu [...] gwarantowaną konstytucyjnie ochronę sądową samodzielności;

1.3. art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nieprawomocny wyrok WSA wydany w sprawie o sygn. III SA/Wa 333/21 jest wiążący przy wydawaniu zaskarżanego wyroku w niniejszej sprawie;

1.4. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie w sytuacji, w której WSA stwierdził zależność rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego;

1.5. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej uzasadnienia pkt 1 sentencji orzeczenia w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewykazanie podstaw stwierdzenia nieważności części przepisów Uchwały,

1.6. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 usg poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych w zaskarżanym Wyroku przepisów Uchwały, w sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności);

1.7. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skarg, które nie podlegały odrzuceniu w sytuacji, w której zaskarżona Uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Z ostrożności procesowej - na wypadek przyjęcia przez NSA, że w zaskarżonym wyroku WSA dokonał samodzielnej oceny zgodności zakwestionowanych przepisów Uchwały z przepisami ustaw, w tym Ucpg, Rada Miasta zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie:

2. art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 2 oraz art. 6j ust. 3e oraz art. 6j ust. 2a Ucpg w związku z art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994. Nr 124, poz. 607) [dalej: EKSL] oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez:

- błędne przyjęcie, że Uchwała narusza zakaz retroaktywności prawa daninowego niekorzystnego dla adresata normy prawnej,

- dokonanie wykładni przepisów Ucpg w sposób sprzeczny z postanowieniami EKSL,

- bezpodstawne uznanie, że przepisy Uchwały rażąco naruszają art. 6j ust. 2a Ucpg, który nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania,

- bezpodstawne przyjęcie, że Uchwała nie odpowiada standardom prawidłowej legislacji poprzez brak wystarczającej precyzji i niebudzących wątpliwości co do treści normy prawnej przepisów.

W związku z powyższym Rada Miasta wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części w jakiej nie odrzuca skarg wniesionych przez:

a) [...];

b) [...];

c) [...];

d) [...];

e) [...];

f) [...];

g) [...]

i odrzucenie skarg ww. podmiotów;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 sentencji i oddalenie w tym zakresie skarg, które nie podlegają odrzuceniu, tj. skargi [...] oraz skargi Prokuratora [...];

3) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3 sentencji w zakresie w jakim odnosi się do wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych wymienionych powyżej w pkt 1;

4) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 5,

ewentualnie - w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 sentencji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;

5) zasądzenie zwrotów kosztów postępowania na rzecz Rady Miasta [...] według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

6) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej przez Prokuratora zaskarżono powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 144 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu w pkt 1 kwestionowanego wyroku nieważności § 1 pkt 1, § 1 pkt 3, a także § 2 zaskarżonej uchwały pomimo braku merytorycznego rozpoznania sprawy w powyższej części i oparciu rozstrzygnięcia w tym zakresie w całości na treści wyroku WSA z 8 lipca 2021 r. sygn. III SA/Wa 333/21, który został wydany w innej sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne, ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się w treści uzasadnienia do przyczyn dla których sąd stwierdził nieważność § 1 pkt 1, § 1 pkt 3, a także § 2 zaskarżonej uchwały oraz odesłanie w tym zakresie do argumentacji sądu, którą kierował się przy wydaniu wyroku WSA z 8 lipca 2021 r. sygn. III SA/Wa 333/21, zapadłego w innej sprawie, co uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej kwestionowanego orzeczenia;3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a. poprzez odrzucenie w pkt 2 kwestionowanego wyroku skarg w zakresie, w jakim dotyczyły one przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, z uwagi na stwierdzenie braku substratu zaskarżenia, pomimo tego, że rozstrzygniecie sprawy w powyższym zakresie zależało od wyniku toczącego się równolegle przed WSA postępowania o sygn. III SA/Wa 333/21 rozstrzygniętego wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., w związku z treścią którego, przepisy § 1 pkt 2 Uchwały, w zakresie w jakim wprowadzały do uchwały nowelizowanej § la ust. 2 i 3 odzyskały byt prawny;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności przepisów § 1 pkt 1, § 1 pkt 3, a także § 2 Uchwały, które dotyczyły wyboru metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody oraz wprowadzenia normy zużycia wody, przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym pozostałych przepisów ww. uchwały, oraz funkcjonowania aktu prawa miejscowego który jest niekompletny i w znacznym stopniu nie wypełnia delegacji ustawowej;

5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 6k ust. 4a Upcg w zw. z art. 7 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi Prokuratora [...] w pkt 4 wyroku, w zakresie w jakim dotyczyła ona zawartej w § 1 pkt 4 Uchwały regulacji wysokości zwolnienia częściowego z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługującej z uwagi na kompostowanie bioodpadów, oraz przyjęcie, że rada gminy, w przypadku braku stosownych danych dotyczących wpływu kompostowania bioodpadów na obniżenie kosztu gospodarowania odpadami komunalnymi jest upoważniona do stanowienia przepisów na próbę.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady [...] nr [...] z dnia 15 października 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 10647), w całości, alternatywnie zaś uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Prokurator wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora, Rada Miasta wniosła o jej uwzględnienie wyłącznie w części dotyczącej punktu 1 sentencji wyroku, oddalenie skargi kasacyjnej Prokuratora [...] w pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej 2-5 sentencji wyroku oraz zasądzenie zwrotów kosztów postępowania na rzecz Rady Miasta wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miasta Prokurator wniósł o jej oddalenie w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego przed NSA wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego przed NSA wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne [...] wniosła o:

1. oddalenie w całości skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Radę Miasta,

2. nieuwzględnianie wniosku Rady Miasta o odrzucenie skargi do WSA wniesionej przez [...];

3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji nr - [...] dla wykazania faktu istnienia w zasobach [...] tzw. "nieruchomości mieszanych", tj. w których występują zarówno lokale mieszkalne jak również lokale użytkowe oraz legitymacji [...] do zaskarżenia uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 15 października 2020 r.;

4. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia nr [...] dla wykazania faktu istnienia w zasobach [...] tzw. "nieruchomości mieszanych", tj. w których występują zarówno lokale mieszkalne jak również lokale użytkowe oraz legitymacji [...] do zaskarżenia uchwały [...] z dnia 15 października 2020 r.

[...] oświadczyła, że przyłącza się do skargi kasacyjnej z 29 września 2021 r. wywiedzionej przez Prokuratora [...].

W odpowiedzi na skargi kasacyjne [...] wniosła o:

1. oddalenie wniesionych skarg kasacyjnych,

2. w przypadku uwzględnienia skarg kasacyjnych rozpoznanie skargi Wspólnoty i stwierdzenie nieważności Uchwały w całości zgodnie z wniosek zawartym w skardze kasacyjnej z dnia 29 września 2021 r. wniesionej przez Prokuratora [...],

3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne są uzasadnione w zakresie uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje kontrolę działalności w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów samorządowych i terenowych organów administracji rządowej.

Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku WSA z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III Sa/Wa 2569/20 Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] będąca przedmiotem kontroli w wymienionej sprawie została zmieniona uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...], która także została zaskarżona do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, sygn. akt III SA/Wa 333/21 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1 oraz oddalił skargi w pozostałym zakresie. Wskazany wyrok, wskutek skargi kasacyjnej, został wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 5060/21, uchylony w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu wymienionego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie było jednoznaczne i prawidłowo uzasadnione, zaś WSA w Warszawie nie wykazał również, zgodnie z wymogami i standardami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a., niedozwolonego – w myśl zasad konstytucyjnego państwa prawa – działania analizowanego prawa wstecz.

Zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie. Związanie dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 19.05.1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z 13.01.2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej. Należy w związku z tym przywołać tezę orzeczenia sądu istotną z punktu widzenia strony postępowania, że jeżeli nie zgadza się ona z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z 26.01.2012 r., II SA/Lu 936/11, LEX nr 1113957; wyrok NSA z 18.12. 2018 r., I OSK 2289/18).

Powyższa okoliczność ma istotne znaczenia dla oceny zarzutów zawartych w obu złożonych w niniejszej sprawie skargach kasacyjnych. Wskazać należy, że częściowo zarzuty w wywiedzionych skargach kasacyjnych są tożsame i dlatego też zostaną one poddane wspólnej analizie i ocenie dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zarówna skarga kasacyjna Rady Miasta [...] jak i Prokuratora [...] zawiera zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 9.03.2005 r., FSK 618/04, ONSA WSA 2005/6, poz. 120; z 4.06.201-4 r., II GSK 402/13).

Odnosząc się do kwestii związania sądu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III FSK 5060/21, powtórzyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 170 p.p.s.a. związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 5060/21. W wymienionym wyroku NSA dokonując kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 333/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] zmieniającej uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W następstwie dokonanej kontroli WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1 i oddalił skargi w pozostałym zakresie.

Związanie sądu w niniejszej sprawie wynika wprost z dyspozycji art. 170 p.p.s.a. Uzasadniania je ponadto powiązanie przedmiotów spraw (sygn. akt III FSK 5060/21 oraz sygn. akt III FSK 5010/21). Pierwsza z nich dotyczyła kontroli uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] zmieniającej uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Druga natomiast, będąc przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, dotyczy uchwały o numerze [...] Rady Miasta [...] z dnia 15 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w całości oparł swoją merytoryczną argumentację na podstawie nieprawomocnego wyroku WSA z dnia 8 lipca 2021r. sygn. akt III SA/Wa 333/21, który został następnie prawomocnie uchylony wyrokiem NSA z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt III FSK 5060/21.

W zaprezentowanej we wskazanym wyroku (sygn. akt III FSK 5060/21) ocenie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie uzasadnił w sposób niezbędnie pełny, wnikliwy, wyczerpujący i przekonujący przyjętej tezy o niedopuszczalnej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) retroaktywności przewidzianej w analizowanej Uchwale Rady Miasta [...] z dnia 26 listopada 2020 r.". Wskazał ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie sprzeciwiał się w ogólności stosowaniu metody historycznej dla konstytuowania zasad odpowiedzialności prawnej, jednak stwierdził, że zaskarżona regulacja rażąco narusza zakaz retroaktywności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa wynikające z art. 2 Konstytucji RP stanowiąc, e na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – bez zastrzeżenia, że nie jest brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed wejściem w życie uchwały nr [...] w brzmieniu ustalonym zaskarżoną uchwałą".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że WSA aprobował metodę historyczną z tym tylko zastrzeżeniem, że dla ustalenia opłat będzie brane pod uwagę wyłącznie zużycie wody mierzone od dnia wejścia w życie Uchwały i nie będzie brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed jej wejściem w życie. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz. Właściciele nieruchomości pozbawieni zostali możliwości dostosowania się do tych norm prawnych na skutek ich nieznajomości w całym okresie 12 miesięcy poprzedzających ich wejście w życie. W ten sposób zostało naruszone bezpieczeństwo prawne obywateli, którzy mają prawo działać w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że WSA nie rozważył w sposób normatywnie istotny, co znaczy sformułowanie "skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz", w szczególności, co rozumie w tym (prawnym) kontekście przez "de facto". Nie wyjaśnił także, w jaki sposób i w jakiej formie właściciele nieruchomości mieliby się prawnie i/lub faktycznie dostosować do norm ustanowionej analizowaną Uchwałą regulacji dotyczącej rozumienia pojęcia zużytej wody jako średniomiesięcznego zużycia wody obliczanego za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W kolejnym przedmiocie analizowanego sporu WSA w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 333/21, na podstawie którego sąd pierwszej instancji dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie, stwierdził, że: zasada równości wynika z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. np. wyrok TK z dnia 16 marca 2017 r., Kp 1/17, OTK-A 2017/28). Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania (por. np. wyrok TK z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku dopuszcza zróżnicowanie stawki opłaty. Rada gminy może bowiem na mocy art. 6j ust. 2a Ucpg. zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Przepis ten, jak i inne przepisy tej ustawy, nie przewiduje jednak jakiegokolwiek rodzaju zróżnicowania wysokości opłaty ze względu na zróżnicowanie w czasie ilości zużycia wody na nieruchomości. Zasadą jest obowiązek poniesienia opłaty w tej samej wysokości w przypadku zużycia wody w takiej samej ilości.

Sąd pierwszej instancji wskazał zatem, że Rada rażąco naruszyła art. 6j ust. 2a Ucpg w zakresie, w jakim przyjęte w uchwale regulacje nie określają które 6 miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowią podstawę do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody. Wyjaśniono, że przepis § 1a ust.1 uchwały Nr [...] w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą nie został sformułowany w sposób wystarczająco precyzyjny i niebudzący wątpliwości co do treści normy prawnej w nim zawartej. Nie jest bowiem jednoznacznie określony sposób ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody oraz zakres sytuacji, w których takie średniomiesięczne zużycie wody winno być ustalane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt III FSK 5060/21 stanowisko WSA nie jest w istocie jednoznaczne i prawidłowo uzasadnione, a więc nie jest bezbłędne. Po pierwsze, nie wynika z niego, czy równość wysokości opłaty rozważana być powinna od odniesieniu do każdego zobowiązanego do jej uiszczenia, czy równość opłaty należy analizować w relacji do: konkretnej nieruchomości, grupy nieruchomości, spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej, miasta. Po wtóre, WSA nie przykłada wagi do tego, że podmioty prawa są w spornej Uchwale traktowane równo – w tym kontekście, że dotyczy ich ten sam system obliczania zużycia wody: za okres kolejnych 6 miesięcy przypadający w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty, po trzecie, że każdy z pomiotów posiadałby prawo wyboru wzmiankowanych 6 kolejnych miesięcy, po czwarte, faktyczne zużycie wody w relacji do każdego korzystającego z wody jest lub co najmniej może być różne, po piąte, system wyboru miesięcy i mierzenia zużytej wody stanowić może w grupie objętych tymi samymi zasadami sposób optymalizacji opłat, który może mieć również wpływ na zużycie wody.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA nie wykazał, zgodnie z wymogami i standardami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, niedozwolonego – w myśl zasad konstytucyjnego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) – działania analizowanego prawa wstecz. Rozważenie wskazanych powyżej pozostałych spornych zagadnień sprawy dotknięte jest, jak uzasadniono w tym wyroku, naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz mogło pozostawić w niepewności strony niniejszego postępowania, w szczególności Radę Miasta zobowiązaną do zgodnego z prawem uregulowania metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Znaczenie skonstatowanych naruszeń art. 141§ 4 p.p.s.a. jest poważne również w kontekście zmieniających się unormowań obowiązującego prawa oraz wielości orzeczeń sądów administracyjnych w analizowanym przedmiocie – przypomnieć warto, że na tym samym posiedzeniu, na którym zapadł uzasadniany niniejszym wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał trzy (takie same lub zbliżone) sprawy uchwał Rady Miasta [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pewność prawa oraz zaufanie do prawa i do sądów płyną także z prawidłowych uzasadnień wydanych wyroków. Dostrzeżone naruszenia prawa nie mogły zostać naprawione w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ tak istotnie dotykają one meritum sprawy, że sanowanie ich przez sąd administracyjny drugiej instancji ograniczałoby faktycznie prawa stron postępowania do realnie dwuinstancyjnego postępowania sądowego.

Wymieniony wyżej wyrok wraz z uzasadnieniem, będąc nim związany na podstawie art. 170 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości akceptuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie nieprawomocnego wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego w innej sprawie, wyrażający się w skardze kasacyjnej Rady Miasta [...] wskazaniem naruszenia art. 1 § p.p.s.a. w zw. z art. 184 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 170 p.p.s.a, zaś w skardze Prokuratora [...] naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 144 p.p.s.a. jest uzasadniony.

Słusznie w skardze kasacyjnej, powołując się na art. 170 p.p.s.a., Rada Miasta [...] argumentowała, że nieprawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym również wyrok uwzględniający skargę, nie wywołuje do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych w postaci pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności, co oznacza, że zaskarżony akt nadal istnieje, przy czym – co wynika z art. 152 § 1 powołanej wyżej ustawy – w razie uwzględnienia skargi nie wywołuje on skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Ponadto – co trzeba odnotować – w powiązaniu z art. 170 p.p.s.a. należy interpretować wynikające z art. 153 tej ustawy, wyrażone w orzeczeniu sądu "związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania". Dopiero uprawomocnienie się wyroku sądu pierwszej instancji powoduje, że zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153, lecz również wobec organów wymienionych w art. 170 powołanej wyżej ustawy. Zasadnie również Prokurator [...] w swojej skardze kasacyjnej zauważył, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest wyłącznie wypadkową stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 333/21. W konsekwencji należy uznać zasadność podniesionych przez skarżących kasacyjnie naruszeń.

Zarzut dotyczący wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewykazanie podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżenia uchwały a także przez niedokładne, ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się w treści uzasadnienia do przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uzasadniony.

W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że Sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3 poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wskazanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

W przedmiotowej sprawie WSA bezkrytycznie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia argumentację zawartą w wyroku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 333/21. Słusznie Rada Miasta [...] w swojej skardze kasacyjnej zauważyła, że Sąd pierwszej instancji zamiast dokonać samodzielnej wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i skonfrontować jej wyników z rozwiązaniami przyjętymi w Uchwale poprzestał na odwołaniu się do powyżej wspomnianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie przedstawiając jakichkolwiek argumentów związanych z przyjętą w nim wykładnią. Brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zasadności lub braku tejże zasadności zarzutów zawartych w skardze do Sądu pierwszej instancji powstała uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełną kontrolę zaskarżonego wyroku. Zasadnie Prokurator [...] podniósł w skardze kasacyjnej, że ze względu na powyższe uchybienie nie można stwierdzić, czy Sąd pierwszej instancji w istocie rozpoznał i osądził sprawę w zakresie zarzutów do których zasadności nie odniósł się w uzasadnieniu swojego wyroku. W związku z powyższym należy uznać, że zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. były w pełni zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy nie są uzasadnione. Zarzuty natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego są przedwczesne (podobnie jak wniosek dowodowy) z uwagi na częściowe uwzględnienie przez NSA zarzutów w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 170 p.p.s.a., sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 5060/21, w którym prawomocnie uchylono wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 333/21. Jak słusznie zauważyła Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora [...], sąd administracyjny nie może merytorycznie skontrolować legalności aktów prawa miejscowego lub ich części, nie dokonując własnych merytorycznych ustaleń sprawie pozwalających na kontrolę sądową zaskarżonego rozstrzygnięcia, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji w całości oparł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na innym, nieprawomocnym wyroku, który został prawomocnie wyeliminowany przez NSA w dniu 7 kwietnia 2022 r. Z tego względu zarzuty prawa materialnego nie mogły zostać merytorycznie rozpoznane w niniejszej sprawie.

Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.g. oraz art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, sąd uwzględniając skargę między innymi na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naruszenie tego przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3590/19). Zgodzić się należy z argumentacją zawartą w odpowiedzi Prokuratora [...] na skargę kasacyjną Rady Miasta [...], że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, tymczasem w niniejszej sprawie nie można się zgodzić ze stwierdzeniem by WSA jakkolwiek rozpoznał merytorycznie zarzuty skargi, powielił jedynie argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku III SA/Wa 333/21.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a. zawarty w skardze kasacyjnej Prokuratora [...]. Jak już zostało to powyżej wspomniane, nieprawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym również wyrok uwzględniający skargę, nie wywołuje do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych w postaci pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności, co oznacza, że zaskarżony akt nadal istnieje, przy czym w razie uwzględnienia skargi nie wywołuje on skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjnych uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji winien zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonać samodzielnej kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały biorąc pod uwagę przedstawione powyżej analizy i oceny Sądu drugiej instancji oraz zarzuty zawarte w skargach.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Anna Dalkowska Paweł Borszowski Sławomir Presnarowicz