Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1113/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 16
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr 16/498/15 w przedmiocie unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora teatru 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego, zwany dalej: "Zarządem Województwa", uchwałą nr 16/498/15 z dnia 22 kwietnia 2015 r., w sprawie unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 oraz z 2014 r., poz. 423), zwanej dalej: "u.d.k." oraz § 2 i § 5 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. z 2004 r., Nr 154, poz. 1629), zwanego dalej: "rozporządzeniem wykonawczym", rozdziału III ust. 11 załącznika do uchwały Nr 8/246/15 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 lutego 2015 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu, - w § 1 unieważnił postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu, - w § 2 wykonanie uchwały powierzył Wicemarszałkowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego właściwemu do spraw kultury, - w § 3 stwierdził, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu podjętej uchwały organ wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia, organizator w ogłoszeniu o konkursie określa formalne kryteria wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora oraz termin rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia postępowania konkursowego, a w myśl § 5 ust 1 pkt 4 ww. rozporządzenia zadaniem komisji konkursowej jest przekazywanie wyników konkursu wraz z jego dokumentacją organizatorowi.

Organ stwierdził, ze w rozdziale III ust. 11 ogłoszenia o konkursie, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 8/246/15 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 25 lutego 2015 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu, Zarząd Województwa zastrzegł możliwość unieważnienia konkursu bez podania przyczyn.

Organ dalej wyjaśnił, że 20 i 21.04.2015 r. odbyło się posiedzenie komisji konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu.

Zarząd Województwa po zapoznaniu się z dokumentacją pokonkursową oraz autorską koncepcją kierowania ww. teatrem w perspektywie najbliższych pięciu sezonów artystycznych w aspekcie zarządzania i kształtowania profilu artystycznego instytucji z uwzględnieniem Międzynarodowego Festiwalu Teatralnego "Kontakt" przedstawioną przez rekomendowanego przez komisję kandydata podjął decyzję o unieważnieniu konkursu. Przedstawiona przez osobę rekomendowaną koncepcja nie odzwierciedla oczekiwań samorządowych władz województwa co do misji i repertuaru jedynej prowadzonej przez samorząd województwa sceny dramatycznej.

Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Powołując się na przepisy 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.), w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.", i zarzucając naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) oraz art. 16 ust. 2 u.d.k. i § 5 ust. 1 rozporządzenia, wniósł o: stwierdzenie ważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, skarżący wyjaśnił, że po powiadomieniu Zarządu Województwa o wszczęciu postępowania nadzorczego, wyjaśnienia w sprawie organ ten przedstawił w piśmie z 15 lipca 2015 r. W zakreślonym ustawą terminie 30-stu dni organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały.

W ocenie skarżącego kwestionowaną uchwałę wydano bez podstawy prawnej z naruszeniem przepisów u.d.k.

Jak zaznaczył skarżący, Teatr im. Wilama Horzycy w Toruniu jest ujęty w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 lipca 2012 r., w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuj w drodze konkursu (Dz.U. poz. 889) - w załączniku w rozdziale VIII poz. 34.

Wobec tego, zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.k., wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje obowiązkowo w drodze konkursu, którego organizację i tryb przeprowadza, określa w rozporządzeniu minister właściwy do spraw kultury.

Jak wskazał skarżący, z § 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 6 rozporządzenia, wynika, że komisja samodzielnie ocenia kandydatów i podejmuje rozstrzygnięcie w tej sprawie, a do kompetencji organizatora należy prawo określania szczegółowego trybu pracy komisji (wewnętrznych reguł obradowania).

Jak wywodził skarżący, z przedstawionej regulacji wynika, iż ustawodawca ograniczył swobodę organizacyjną organu powołującego, a także samodzielność w merytorycznej ocenie kwalifikacji kandydatów. Podkreśleniem istnienia ograniczeń organu samorządu jest wyjątkowa alternatywna wobec konkursu, procedura uzyskania zgody ministra na powołanie na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzania konkursu, kandydata wskazanego przez organizatora.

Negocjacje umowy programowej z wybranym kandydatem organ samorządu która określi "warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania" (art. 15 ust. 5 ustawy), stanowi drugi etap procesu powołania.

Skarżący stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem, wynik konkursu w służbie publicznej jest wiążący dla organu powołującego i przedstawił uchwałę Sądu Najwyższego w której podkreślono: "Konkurs jako metoda obsadzania kierowniczych stanowisk w służbie publicznej ma obywatelom zapewnić równy dostęp do tej służby (art. 60 Konstytucji RP), a więc być zaprzeczeniem zjawiska tzw. nomenklatury, czyli istnienia grupy ludzi wyznaczanych do pełnienia takich stanowisk kierowniczych (postanowienie z dnia 29 sierpnia 2001 r., III RN 123/00). (...) Przeprowadzenie konkursu nie jest celem samym w sobie. Wynika z tego podstawowe założenie, że rezultatem konkursu, a ściślej mówiąc jego wygrania przez określonego kandydata, powinien być obowiązek obsadzenia go na stanowisku, którego konkurs dotyczył. Obowiązek ten powinien dotyczyć osoby (organu) uprawnionego do obsadzenia stanowiska, a ściślej mówiąc powstaniu po jego stronie obowiązku nawiązania określonego stosunku prawnego."

Przedstawione wnioski należy konfrontować z konkretnymi regulacjami, "pozwalają jednak na pewne założenie wstępne, że jeżeli jest możliwa różna wykładnia przepisów, to należy się raczej opowiedzieć za interpretacją nakładającą obowiązek nawiązania odpowiedniego stosunku prawnego ze zwycięzcą konkursu, niż przyjmować brak takiego obowiązku (roszczenia po stronie zwycięzcy)." (uchwała SN z dnia 23 listopada 2001 r., sygn. III ZP 16/01)

Jak podkreślił skarżący, proces konkursowy jest działaniem w sferze władztwa publicznego i powołał się na okoliczność, iż w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej (przytoczono wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. IV SA/Po 1173/12).

Organ stwierdził, że przedstawione regulacje uzasadniają wniosek, że Zarząd Województwa nie jest uprawniony do władczego, kasacyjnego ingerowania w pracę komisji - etap konkursowy.

Wobec powyższego, działanie organu władzy publicznej bez upoważnienia stanowi naruszenie art. 7 Konsultacji RP (zasada praworządności) oraz jest sprzeczne z art. 16 ust. 2 ustawy i § 5 ust. 1 rozporządzenia, które ustalają zadania i kompetencje komisji Kwestionowana uchwała ingeruje w ustawowy tryb postępowania i celowość instytucji konkursu.

Jak dalej wywodził skarżący, kompetencji nie można domniemywać i dlatego argument dotyczący podobnych procedur (rozporządzeń), które wprost przyznają kompetencje nadzorcze wobec pracy komisji dowodzą, że uprawnienie takie powinno być bezpośrednio ustalone w przepisach powszechnie obowiązujących, czego w niniejszej sprawie nie uregulowano.

Skarżący przytoczył Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r. (sygn. I SA/Wa 220/07) w którym wskazano, że: "Jednak ustawa o jednostkach badawczo-rozwojowych wyraźnie określa sferę działania organu nadzoru w formie władczej. Analiza przepisów prawa prowadzi do wniosku, że takich uprawnień do działania w formie władczych rozstrzygnięć administracyjnych nie ma wśród przepisów regulujących całe postępowanie konkursowe." "Oznacza to, że przepisy prawa nie przewidują możliwości unieważnienia konkursu w drodze orzeczenia administracyjnego."

Ponadto, w ocenie skarżącego, w systemie prawnym uznanie przeprowadzonego postępowania za "nieważne" powinno być powiązane z wadami prawnymi tego postępowania (ustalenie sprzeczności działań z przepisami). W niniejszej sprawie w uzasadnieniu uchwały nie powołano się na wadliwość postępowania tylko własną ocenę kandydata. Działanie organu samorządu stanowi naruszenie prawa uczestników do równej dla wszystkich i zgodnej z przepisami procedury wyboru kandydata. Kwestionowana uchwała modyfikuje model ustawowy wyłonienia kandydata przez komisję.

Istotnym dla skarżącego jest również to, że organy wykonawcze samorządu terytorialnego nie posiadają kompetencji do stwierdzania nieważności nawet własnych uchwał.

Skarżący dodał, że zupełnie odrębną sprawą jest ocena ewentualnej zasadności roszczeń kandydata, która musi uwzględnić etap negocjacji umowy "programowej", co reguluje art. 15 ust. 5 ustawy, a kwestia wizji artystycznej, jest przedmiotem drugiego etapu procedury powołania dyrektora, a brak konsensusu stanowi podstawę odstąpienia od powierzenia stanowiska.

Wobec powyższego, skarżący uznał, że omawiana uchwała w sposób istotny narusza przepis art. 7 Konstytucji RP oraz art. 16 ust. 2 ustawy i § 5 ust. 1 rozporządzenia i w myśl art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jest nieważna, jako sprzeczna z prawem.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska, Zarząd Województwa, uznał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia spornej kwestii czy na gruncie przepisów u.d.k., oraz rozporządzenia, "ustalenia" dokonane przez komisję konkursową mają charakter rekomendacji/opinii dla organizatora konkursu (jak twierdzi organ) czy też są dla niego wiążące i tym samym brak jest podstaw do unieważnienia konkursu (jak twierdzi skarżący).

W ocenie organu argumentacja prawna skarżącego przytoczona na poparcie tezy o wiążącym charakterze werdyktu komisji konkursowej pomija całkowicie odrębność procedury towarzyszącej powołaniu dyrektora jednostki kultury na tle innych ustaw przewidujących konkursowy tryb powołania dyrektorów.

Przywołane w uzasadnieniu skargi orzecznictwo Sądu Najwyższego i wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczy wykładni zapisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i ustawy o systemie oświaty, które odmiennie lub w innej szczegółowości regulują kwestie powołania dyrektorów tych jednostek.

Przykładowo art. 36a. ust 2 ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2004, Nr.256, poz.2572 ze zm.) stanowi, iż "Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora." W przepisach u.d.k. brak jest analogicznego zapisu.

Podobnie § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012, poz.182) i § 11 rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2013, poz.832) zawierają zamknięty katalog przesłanek unieważnienia konkursu podczas gdy w rozporządzeniu w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury w ogóle brak takich zapisów dotyczących unieważnienia konkursu.

Wywodzono, że z uwagi na racjonalność ustawodawcy brak analogicznych zapisów należy odczytywać, jako dopuszczenie możliwości unieważnienia konkursu w sytuacjach uznanych przez organizatora konkursu za uzasadnione. W tej sytuacji należy uznać, iż wynik postępowania konkursowego ma jedynie charakter rekomendacji dla organizatora podlegającej jego ocenie, a nie wskazanie osoby, której organizator ma obowiązek powierzyć stanowisko.

Powołano uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r., sygn. akt: III ZP 16/01, w której stwierdza, iż "Te założenia wstępne (dotyczące obowiązku zawarcia umowy z kandydatem wyłonionym w drodze konkursu) wymagają oczywiście weryfikacji w świetle konkretnych przepisów prawa dotyczących przeprowadzenia konkursu i skutków jego wygrania. W obowiązującym systemie prawnym konkursy na obsadzenie stanowisk w służbie publicznej (szeroko rozumianej) przewidziane są w licznych przypadkach. Każdy z nich wymaga odrębnej analizy szczegółowych regulacji prawnych." W opinii organu skarżący w niewystarczającym stopniu zwrócił uwagę na te odrębności, które w sposób zasadniczy odróżnia procedurę powołania dyrektora jednostki kultury od innych ustaw regulujących konkursy na stanowiska dyrektorów jednostek sektora finansów publicznych.

Podniesiono, że nieuprawniona jest teza skażanego, iż przytoczona przez niego argumentacja na poparcie tezy o wiążącym charakterze ustaleń komisji konkursowej "potwierdzona jest uniwersalnym zapatrywaniem orzecznictwa, iż wyniki konkursu w służbie publicznej jest wiążący dla organu powołującego". Tym bardziej, że pogląd ten nie znajduje potwierdzenia w jedynym powszechnie dostępnym głosie doktryny dokonującym wykładni przepisów rozporządzenia przedstawionym przez Rafała Golata w artykule "Obsadzanie stanowisk kierowniczych w instytucjach kultury" (Sł.Pracow.2004.11.25) w którym stwierdza on, iż "Werdykt komisji nie wiąże organizatora, który wyłanianego w jawnym głosowaniu kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury powoływać nie musi, choć sytuacje takie należą w praktyce do wyjątkowych, podobnie jak komisja nie musi kończyć swoich obrad wyborem określonych osób - jeśli stwierdzi nieprzydatność na funkcje dyrektora wszystkich kandydatów."

Zarząd Województwa wywodził, że niezasadna jest teza, iż nie jest uprawniony do władczego, kasacyjnego ingerowania w prace komisji, albowiem przepisy u.d.k. i rozporządzania nie są ani jednoznaczne ani szczegółowe, co wymusza na organie ich uzupełnienie.

Podniesiono, że tezie skarżącego o powszechnej i "uniwersalnej" opinii o wiążącym charakterze wyników konkursu w służbie publicznej przeczy praktyka przyjęta na tle wykładni z art. 29a ust 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej ( Dz.U z.U.2014 poz. 1111 ze zm.), stanowiącym, iż "W toku naboru komisja, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 5, wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia dyrektorowi generalnemu urzędu celem zatrudnienia wybranego kandydata." jak wywodził dalej organ, wobec faktu, iż w ustawie tej nie ma zapisu o "nierozstrzygnięciu naboru na stanowisko" (istniejącego np. w ustawie o pracownikach samorządowych) stosując przyjętą przez skarżącego wykładnię należałoby przyjąć, iż dyrektor generalny urzędu ma bezwzględny obowiązek zawarcia umowy z jednym ze wskazanych kandydatów., co nie jest zgodne ze stanowiskiem praktyki i doktryny, stanowiącym, że dyrektor generalny nie jest związany decyzja komisji naborowej.

W ocenie organu na gruncie omawianej sprawy należy zastosować ww. stanowisko właściwe dla interpretacji przepisów ustawy o służbie cywilnej.

Zarząd Województwa wywodził, że ze względu na specyfikę jednostek kultury, ustawodawca celowo dopuścił większą niż w przypadku pozostałych jednostkach publicznych rolę decyzyjną organizatora na wszystkich etapach postępowania wyłaniającego dyrektora jednostki, za czym przemawia wprowadzenie w u.d.k., trójetapowej procedury powierzenia stanowiska dyrektora w instytucjach kultury (konkurs, negocjacje, podpisanie umowy i powierzenie stanowiska dyrektora).

Podkreślono, że wyłoniony w konkursie kandydat uzyskuje jedynie rekomendację komisji konkursowej do dalszych negocjacji w sprawie zawarcia ww. umowy. Aby jednak do negocjacji doszło, przedstawiona w konkursie wizja artystyczna i programowa kandydata oraz jego plany repertuarowe na cały okres pełnienia funkcji powinny być zgodne z oczekiwaniami organizatora. Strony muszą w tej materii złożyć zgodne oświadczenia woli i w tej materii brak jest delegacji ustawowych dla komisji konkursowej. Jeżeli już na etapie prezentacji konkursowej (jak to miało miejsce w niższej sprawie) wizja i program kandydata w ocenie organizatora rozmija się z jego oczekiwaniami, dalsze negocjacje są bezprzedmiotowe. Tym bardziej, że zakres działalności instytucji kultury w odróżnieniu od innych placówek publicznych (leczniczych, oświatowych itp.) nie jest wyznaczony konkretnymi miernikami czy uregulowany szczegółowymi przepisami prawa, ale opiera się w dużej mierze na zaufaniu do doświadczenia jej dyrektora i realizowanej przez niego wizji, spełniającej nie tylko funkcje stricte artystyczne, ale również misję publiczną. Wbrew tezie skarżącego nie można odmawiać organizatorowi, który finansuje, nadzoruje i odpowiada za działalność jednostki publicznej prawa do wpływu na wybór osoby ją kierującej.

Wywodzono, że to organizator, a nie komisja konkursowa decyduje o treści umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji, a ostatecznie to organizator składa oświadczenie woli o powołaniu dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W działaniach tych mieści więc także, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., m. in. orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie, Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł skargę do Sądu w trybie art. 82 c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, wobec upływu 30 dniowego terminu, w którym przysługiwało mu uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Kwestionowana przez skarżącego uchwała Zarządu Województwa nr 16/498/15 z dnia 22 kwietnia 2015 r., unieważniła postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu, albowiem przedstawiona przez osobę rekomendowaną koncepcja nie odzwierciedla oczekiwań samorządowych władz województwa, co do misji i repertuaru jedynej prowadzonej przez samorząd województwa sceny dramatycznej.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza sie więc do rozstrzygnięcia, czy zachodzą przyczyny nieważności uchwały, a więc czy doszło do naruszenia prawa, a jeżeli tak, czy było ono istotne.

W ocenie skarżącego kwestionowaną uchwałę wydano bez podstawy prawnej z naruszeniem przepisów u.d.k.

Zdaniem Sądu ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano przepisy art. 16 ust. 1, § 2 i § 5 ust 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego oraz rozdziału III pkt. 11 załącznika do uchwały Nr 8/246/15 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 lutego 2015 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu, który stanowi, że Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego zastrzega sobie prawo do unieważnienia konkursu bez podania przyczyn.

Analizując istnienie podstawy prawnej do podjętej uchwały należy zacząć od zbadania przepisów ww. ustawy i rozporządzenia wykonawczego.

Niewątpliwie przepisy wskazanych aktów w sposób kompletny regulują problematykę wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu.

Przepisy u.d.k., odnoszą się do materii wyłonienia i powołania dyrektora instytucji kultury w art. 15 i 16. Teatr im. Wilama Horzycy w Toruniu, należy do tej kategorii instytucji, z tym, że został on ujęty w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r., w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz.U. z 2015 r., poz. 1298), Teatr im. Wilama Horzycy w Toruniu ujęto w załączniku do tego rozporządzenia w pkt VI pod pozycją 25. Oznacza to, że w stosunku do kandydata na dyrektora tego teatru ma zastosowanie przepis art. 16 ust. 2 u.d.k., który przewiduje wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3 ww. ustawy, stanowiącego, że kandydat może zostać powołany przez organizatora z pominięciem konkursu, lecz za zgodą Ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest unieważnienie konkursu, więc analizie należało poddać przepisy odnoszące się do tej formy wyboru kandydata. Materia konkursowa uregulowana jest wyłącznie w przepisie art. 16 u.d.k., w którym do kompetencji organizatora należy jedynie powołanie komisji konkursowej (art. 16 ust. 4).

Z kolei w rozporządzeniu wykonawczym, jedyną kompetencją przewidzianą w § 4 ust. 1 dla organizatora są następujące czynności:

1) powołanie członków komisji konkursowej,

2) określenie szczegółowego trybu pracy komisji;

3) wyznaczenie przewodniczącego komisji spośród jej członków.

Innych kompetencji dla organizatora, powyższe rozporządzenie nie zawiera.

Analizując, więc przepisy u.d.k., jak i rozporządzenia wykonawczego, bez trudu daje się zauważyć, że organizatorowi przypisano jedynie podjęcie określonych działań faktycznych. Jedyną normą dająca mu uprawnienia normotwórcze jest przepis w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, upoważniającego go do określenia szczegółowego trybu pracy komisji. Norma ta jednak nie daje upoważnienia do podjęcia kwestionowanej uchwały.

Jakkolwiek Zarząd Województwa, jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia powołał również rozdział III pkt. 11 ogłoszenia o konkursie, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 8/246/15 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 25 lutego 2015 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu, w którym przewidziano możliwość unieważnienia konkursu bez podania przyczyn, to jednak uczynił to bezskutecznie.

Przepis ten został bowiem wprowadzony bez podstawy prawnej i jako taki nie może wywoływać zamierzonych skutków prawnych.

W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona uchwała w przedmiocie unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy w Toruniu, została wydana również bez podstawy prawnej i jako taka w sposób istotny narusza prawo, co jest wystarczającą przyczyną stwierdzenia jej nieważności.

Niezależnie od powyższego, nawet w sytuacji, kiedy można byłoby powołać argumenty za istnieniem podstawy prawnej do uchwalenia zaskarżonej uchwały, to należałoby stwierdzić jej nieważność, albowiem narusza ona w istotny sposób prawo z innych powodów. Z jej uzasadnienia wynika, że przyczyną unieważnienia konkursu był fakt, że przedstawiona przez osobę rekomendowaną koncepcja nie odzwierciedla oczekiwań samorządowych władz województwa, co do misji i repertuaru jedynej prowadzonej przez samorząd województwa sceny dramatycznej.

W związku z powyższym należy zauważyć, że w każdej procedurze prawnej demokratycznego państwa prawa, unieważnienie postępowania, którego wyniki wpływają na powstanie praw i obowiązków obywateli, musi wiązać się z odpowiednią przyczyną zastosowania tak daleko idącej sankcji. Za przyczynę taką można uznać jedynie istotne naruszenie ustalonych wcześniej norm, które miały wpływ na wynik tego postępowania. W innym bowiem przypadku unieważnienie wcześniej przeprowadzonego postępowania byłoby działaniem sprzecznym z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawa, wprost naruszającym przepisy art. 2 i 7 Konstytucji RP, z których wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a jej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Odnosząc powyższe wprost do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że unieważnienie wyników wyboru komisji konkursowej narusza tak określony porządek prawny i nosi dodatkowo cechy obejścia przepisów o wyborze kandydata w drodze konkursu.

Przedstawione w odpowiedzi na skargę przykłady innych regulacji, wręcz potwierdzają zasadność stanowiska skarżącego, albowiem przepisy regulujące przeprowadzenie konkursów zawarte w innych aktach prawnych, zawierają zamknięte katalogi przyczyn umożliwiających unieważnienie konkursu, z powodów naruszeń prawa, mających wpływ na jego wynik. Przepisy takie zawiera - § 8 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (dz. u. z 2010, poz. 373), - § 11 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 czerwca 2010 r., w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (dz. u. z 2013 r., poz. 832), czy też - § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r., w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (dz. u. z 2012 r., poz. 182).

Jak już to zaznaczono pozostawienie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym stanowiłoby akceptację na obejście prawa przez organ w postaci umożliwienia wyboru dyrektora teatru z pominięciem już przeprowadzonego postępowania konkursowego. Należy zauważyć, że ustawodawca w odniesieniu do funkcji dyrektora instytucji wpisanej do załącznika do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 lipca 2012 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, a więc w stosunku do kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Wilama Horzycy, przewidział dwojaki sposób wyłonienia dyrektora. Pierwszy sposób, to wybór dokonany przez organizatora za zgodą właściwego Ministra, a drugi sposób, to wybór w drodze konkursu, jak wynika to z art. 16 ust. 2 u.d.k.

Skoro ustawodawca wprowadził tylko te dwie możliwości, w tym określając szczegółowo skład i kompetencje komisji konkursowej, to nie sposób przyjąć, że organizator, który rezygnuje z własnego wyboru kandydata za zgodą Ministra, może zignorować werdykt komisji konkursowej. Unieważnienie więc postępowania przed tą komisją z przyczyn innej oceny kandydata niż ocena dokonana przez komisję, oznaczałoby sytuację polegająca na tym, że wbrew przepisom ustawy, zostałby wykreowany trzeci wariant wyboru kandydata i to taki, który należy ocenić nie tylko, jako nieuregulowany w ustawie, ale jako sprzeczny z nią. Gdyby bowiem opowiedzieć się za możliwością merytorycznego zakwestionowania przez organizatora oceny kandydata dokonanej przez komisję, to byłoby to tożsame z uznaniem przeprowadzenia konkursu za zbędne, a racje dla uhonorowania jego wyników wynikałby tylko z arbitralnej, niczym nie kontrolowanej woli organizatora, czy laureat konkursu mu odpowiada, Byłoby to całkowitym zaprzeczeniem wprowadzonej do ustawy idei wyboru kandydata przez grono wybitnych znawców problematyki kultury i sztuki. Zainteresowanie organizatora, konkretnymi walorami i koncepcją prowadzenia teatru, realizuje się po pierwsze, zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, poprzez wskazanie przez organizatora w ogłoszeniu o konkursie formalnych kryteriów wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora, a po wtóre, podczas postępowania konkursowego w trakcie którego te właśnie interesujące organizatora aspekty mogą podlegać ocenie przez członków komisji, w tym przez trzech zasiadających w niej przedstawicieli organizatora (art. 16 ust. 4 pkt 1u.d.k.).

Ponadto nalezy również zwrócić uwagę na treść przepisu art. 15 ust. 5 u.d.k., który stanowi, że" "organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko". Należy zgodzić się ze skarżącym, że uzależnienie odmowy zawarcia umowy z możliwością niepowołania kandydata na stanowisko dyrektora, dodatkowo tylko świadczy o wiążącym charakterze konkursu. Skoro stronami umowy są podmioty suwerenne, a istotą umowy jest dobrowolność jej zawarcia, to nie sposób odczytać wskazanej wyżej normy, jako potwierdzającej wiążący dla organizatora charakter konkursu, w tym sensie, że dopiero, kiedy jego laureat odmawia podpisania umowy, to zwalnia to organizatora z obowiązku jej zawarcia właśnie z nim i otwiera możliwość rozpisania nowego konkursu.

W świetle powyższego, należało uznać, że skarga jest w pełni uzasadniona. Wobec więc okoliczności, że Zarząd Województwa dopuścił się istotnego naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 81 ustawy o samorządzie województwa, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.