Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 28/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
659
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35,  art. 36,  art. 149,  art. 154,  art. 161
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi P.P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na usunięcie drzew I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 10 000 (słownie: dziesięć tysięcy) zł; IV. zasądza od Prezydenta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 lipca 2016 r. P.P. działający przy pomocy pełnomocnika wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] zezwalającej skarżącemu na usunięcie drzew rosnących na działce nr 54, 56/1, AM-11 obręb Z. we W. za naliczeniem opłaty, poprzez zastąpienie obowiązku uiszczenia orzeczonej w decyzji opłaty zezwolenia na zastępcze nasadzenia drzew oraz odroczenie na okres 3 lat zapłaty naliczonej opłaty.

W skardze tej strona skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie przez Sąd, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania;

2) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) zobowiązanie Prezydenta W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2011 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

4) wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. organowi grzywny w wysokości 40.000 zł (słownie: czterdzieści tysięcy złotych);

5) przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł (słownie: dwudziestu tysięcy złotych);

6) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

7) wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, co następuje:

Prezydent W., decyzją z dnia [...] r., zezwolił stronie skarżącej na usunięcie wskazanych w tym akcie drzew rosnących na działkach nr 54, 56/1, AM-11, obręb Z. kolidujących z planowaną inwestycją budowy pawilonu handlowo - usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu i drogami do posesji przy ul. P./Ch. we W., w terminie do 31.12.2010 r. za naliczeniem opłaty na konto Gminy W. w łącznej kwocie 174 567,86 zł.

Strona skarżąca w dniu 22 grudnia 2011 r. zażądała od organu, który wydał przedmiotowe zezwolenie na usunięcie drzew, zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., polegającej na zastąpieniu obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew zezwoleniem na zastąpienie objętych postępowaniem drzew, drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew oraz odroczenie na okres 3 lat zapłaty naliczonej opłaty.

Prezydent W. aktem administracyjnym z dnia [...] r. odmówił zmiany swojej decyzji w żądanym zakresie. Rozstrzygniecie to zostało oprotestowane przez skarżącego. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy oprotestowaną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu powyższej skargi postanowił ją oddalić.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego od powyższego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 952/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 792/12 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. (nr [...]) i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. (znak: [...]).

W dniu 11 grudnia 2014 r. WSA we Wrocławiu przekazał akta administracyjne przedmiotowej sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W.. Z kolei SKO przekazało akta Prezydentowi W. pismem z dnia 22 grudnia 2014 r.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. Skarżący wniósł do SKO we W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Kolegium postanowieniem z dnia 7 maja 2015 r., znak: [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi pierwszej instancji dodatkowy, 30-dniowy termin do załatwienia sprawy, liczony od dnia odręczenia niniejszego postanowienia. SKO we W. jednocześnie stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 3 czerwca 2015 r. Z-ca Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa UM W. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o wskazanie miejsca wykonania nasadzeń drzew. Skarżący pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. udzielił odpowiedzi na skierowane do niego wezwanie. Dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa UM W. pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. odniósł się do pisma Skarżącego z dnia 16 czerwca 2015 r. i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia.

Przechodząc do uzasadnienia wywiedzionej skargi, skarżący zaznaczył, że jego zdaniem nie ulega wątpliwości, iż Prezydent W., załatwiając przedmiotową sprawę, pozostaje w bezczynności, a prowadzone w 2015 r. czynności charakteryzuje opieszałość i niesprawne działanie. Ponadto termin zakreślony przez SKO we W. w postanowieniu z dnia 7 maja 2015 r. upłynął bezskutecznie ponad rok temu. Co więcej, organ także w dacie złożenia niniejszej skargi pozostaje bezczynny.

Zakres przedmiotowej sprawy w związku z uchyleniem przez NSA wyroku WSA we Wrocławiu oraz decyzji organów orzekających w tej sprawie i wskazaniem przez ten Sąd, jakie okoliczności ma ocenić organ oraz mając na względzie charakter tych czynności - nie można uznać, że miały one charakter skomplikowany uzasadniający tak znaczne przekroczenia terminów wynikających z art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 286 p.p.s.a. W myśl tego ostatniego przepisu, po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy (§ 1 ). Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2).

Jak zważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1703/13 - termin do wykonania wyroku tj. do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg nie od przekazania akt przez organ drugiej instancji organowi właściwemu, lecz od doręczenia przez sąd prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi zgodnie z przepisem, art. 286 § 1 p.p.s.a.

Zatem termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa liczy się od dnia doręczenia akt organowi administracji publicznej. Tymczasem od dnia zwrócenia akt organowi administracji publicznej właściwy w sprawie organ nie wydal rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek skarżącego - tj. od ponad 19 miesięcy.

Ponad półtoraroczna bezczynność organu w zakresie wniosku z dnia 22 grudnia 2011 r., a ponad roczna od terminu wyznaczonego przez Kolegium, nie może być akceptowana w demokratycznym państwie prawa. Podkreślić nadto trzeba, że organ ani razu nie powiadomił skarżącego w trybie art. 36 k.p.a. o powodach niezakończenia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Bezspornym, w ocenie skarżącego, jest fakt, że bezczynność i przewlekłość organu miała charakter rażący.

W przedmiotowej sprawie bezdyskusyjnie organ przekroczył wszelkie możliwe terminy do załatwienia sprawy i to o kilkanaście miesięcy. Rozmiar rażącego naruszenia prawa w niniejszej sytuacji wynika również z okoliczności, że pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. Organ wyznaczył 7 dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy i możliwością wypowiedzenia się co do zebranego materiału, które to pismo stanowiło ostatnią czynność podjętą przez organ w rzeczonej sprawie. Ponadto, jak wcześniej wskazano, w sprawie orzekał NSA, który wskazał na mankamenty uchylonych decyzji, a więc "nakierował" organ co do zakresu czynności, które ma podjąć celem załatwienia sprawy. Bez wątpienia więc sprawa mogła być zakończona szybko, z pewnością zaś w ustalonych w k.p.a. terminach.

W rozpoznawanej sprawy bez wątpienia mamy do czynienia z bezczynnością i przewlekłością rażąco naruszającą prawo.

W tym kontekście analizując czynności podejmowane przez Prezydenta W., charakter sprawy oraz brak jakiegokolwiek przyczynienia się strony do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, należy stwierdzić kwalifikowany charakter bezczynności organu. Postępowanie organu niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. i podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. regułę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ przy rozpoznawaniu wniosku - w ocenie skarżącego - jest w pełni uzasadniony, a zwłoka organu ma charakter rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji - w ocenie skarżącego - zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności i przewlekłości organu w sprawie objętej wnioskiem z dnia 22 grudnia 2011 r.

Za stwierdzeniem bezczynności i przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa przemawia także to, że organ nie powiadomił ani razu strony o przyczynach niezałatwienie sprawy w terminie i o planowanym terminie zakończenia postępowania. Naruszył zatem kolejną normę prawną. W związku z licznymi naruszeniami prawa przez organ pozostający w bezczynności stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jest w pełni uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna nie zakwestionowała okoliczności faktycznych przedstawionych przez stronę skarżącą dodając jedynie, że niedotrzymanie przez organ terminu załatwienia sprawy nie ma wpływu na proces inwestycyjny, z realizacją którego związana była decyzja z dnia [...] r., a strona skarżąca nie uiściła opłaty w kwocie 174.567,86 zł. Organ nie podał żadnych powodów zaistniałej przewlekłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za trafną. Okoliczności faktyczne podane w skardze polegają na prawdzie i są między stronami niesporne. Należy tutaj dodać, że decyzją z dnia 27 lipca 2016 r., a więc już po wpływie skargi do organów, Prezydent W. orzekł o odmowie zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia 18 października 2010 r. zezwalającej skarżącemu na usunięcie drzew. Strona skarżąca wyczerpała warunek z art. 37 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenie albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy tutaj zauważyć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego to po pierwsze brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz po drugie - upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, publ. LEX 2011).

Sąd dokonując badania zasadności skargi na bezczynność, czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przy czym, sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji, ocenia jedynie, czy organ ten pozostaje w bezczynności. Jeżeli sąd uzna, że tak jest w

istocie, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Podjęcie zaś przez

organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, w przypadku zaś, gdy organ, na którego bezczynność została wniesiona skarga, wyda akt

(decyzję administracyjną, postanowienie bądź inny akt) lub pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach albo dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub stwierdzi, sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.s.a., a to z uwagi na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 u.p.s.a. (wyroki WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 78/13, publ. LEX nr 1412253; z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 207/13, publ. LEX nr 1352041).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem Prezydent W. w dniu 27 lipca 2016 r. wydał oczekiwaną przez stronę skarżącą decyzję odmawiając wnioskowi strony z dnia 22 grudnia 2011 r., co czyni orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania aktu bezprzedmiotowym. Z tych też względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.s.a. należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie sądowe w zakresie bezczynności. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie zaś orzeczenia w punkcie drugim sentencji wyroku, należy zauważyć, że zgodnie z przepisami art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 u.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13, publ. Lex nr 1299301; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1771/13, publ. Lex nr 1430369; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 91/13, publ. Lex nr 1382726).

Wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne nie stanowi zatem podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. tego postępowania. "Wydanie rozstrzygnięcia przez organ nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny sprawności postępowania tegoż organu na dzień wniesienia skargi o zbadanie przewlekłości. Przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy." (wyrok WSA w Opolu z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 32/13, publ. LEX nr 1362057).

W tym kontekście Sąd przyjął, podzielając stanowisko prezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1360/12, publ. Lex nr 1271778), że "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), że w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 pkt 3 tej ustawy."

Oznacza to, jak wskazał NSA w powyższym postanowieniu, że "wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 u.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.s.a.), oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 u.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 u.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 u.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzenie organowi grzywny."

Uwzględniając powyższe rozważania i przedstawione okoliczności sprawy należało stwierdzić, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z przewlekłością postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej z dnia 22 grudnia 2011 r., albowiem po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r. akta sprawy przekazano Prezydentowi W. pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. Od tego czasu aż do dnia wniesienia przez stronę skargi na bezczynność, organ pismem z dnia 3 czerwca 2015 r. wezwał skarżącego o wskazanie miejsca wykonania nasadzeń drzew. Pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. organ odniósł się do odpowiedzi pisemnej skarżącego i zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy. Żadnych innych czynności organ po tej dacie nie wykonywał, nie stosował też obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a.. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie u.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu.

Należy również zauważyć, że w myśl przepisu art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W niniejszej sprawie organ I instancji takich zawiadomień nie wydał w ciągu kilkunastu miesięcy.

Ewentualne uchybienie terminowi do załatwienia sprawy określonemu w art. 35 k.p.a. (obiektywnemu, a więc 1- lub 2-miesięcznemu) może być usprawiedliwione okolicznościami opisanymi w § 5 tego przepisu. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie nie można jednak uznać, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wyniknęło na skutek biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przeciwnie, wielomiesięczna opieszałość organu doprowadziła do tego, że należy stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem działanie z naruszeniem przepisu art. 35 k.p.a. w sposób rażący.

W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta W. było przewlekłe i to w sposób rażący. Do takiej oceny zwłoki przyczynił się również nieskomplikowany charakter sprawy, w której organ jest w przewlekłości. Niniejsza sprawa nie jest ani złożona ani nie wymagała złożonego postępowania dowodowego, ponieważ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierał dokładne oceny prawne, wobec czego działanie organu należało ocenić jako rażąco naruszające prawo w związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły. Stąd orzeczono - na podstawie art. 149 § 1 u.p.s.a. – jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Należy dodać, że strona skarżąca w żadnym stopniu nie przyczyniła się do przewlekłości.

W dalszej kolejności w związku z wnioskiem skarżących o wymierzenie organowi grzywny, należy zauważyć, że o wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 2 u.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 u.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M.P. z 2016 r. poz. 145), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3899,78 zł. Należy pamiętać, że wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w okolicznościach danej sprawy, a nie może pozostać bez wpływu i to, czy organ po wniesieniu skargi wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne.

W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. III sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku skargi z pkt 5 skargi, albowiem strona skarżąca wniosku tego nie uzasadniła, a wysokość orzeczonej grzywny stanowi dostateczną dolegliwość dla organu.

Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 p.p.s.a.