Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1844/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 32 ust 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi L J na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

L J ("skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ odwoławczy") z [...] lipca 2018 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] ("Wojewoda", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak [...], po wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji S J z [...] grudnia 2013 r., nr [...], znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi [...] i [...] w gm. [...] na działkach o nr ew.: [...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...],[...],[...], obr. [...] i [...], obr. [...]- w części dotyczącej działki o nr ew. [...] obr. [...].

Od decyzji Wojewody [...]z [...] kwietnia 2018 r. skarżący wniósł w terminie odwołanie do GINB.

Po rozpatrzeniu odwołania GINB decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest ocena decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to możliwości prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego gdyż organ nadzoru może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. W postępowaniu nieważnościowym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., obligująca organ do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. GINB wyjaśnił dalej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społecznoekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. wyrok NSA z 31 października 2008 r., II OSK 1306/07, wyrok NSA z 17 lipca 2008 r" II OSK 888/07). Oczywistość naruszenia prawa ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Traktowanie naruszenia prawa, jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo - gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1893/10). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy GINB wskazał, że projektowane przedsięwzięcie jest, inwestycją Iiniową. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, dotyczącego inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ uznał, że skarżący posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r., nr [...], wyłącznie w odniesieniu do działki inwestycyjnej o nr ew. [...], obr. [...] , której jest właścicielem (KW nr [...]). Wobec tego kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego została zbadana w postępowaniu nieważnościowym tylko w części dotyczącej wskazanej działki. GINB stwierdził, że inwestor - Gmina [...] do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2013 r., znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej dla wsi [...] i [...]. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że inwestor nie posiadał jego zgody na realizację spornej inwestycji w kontrolowanej części, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi uzasadnionych wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania celem weryfikacji oświadczenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, jednak utrwalony pogląd judykatury (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2007 r, sygn. akt II OSK 577/06, wyrok NSA z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1618/07, wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r" sygn. akt II OSK 193/07, wyrok NSA z 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, wyrok NSA z 26 lipca 2007 r" sygn. akt II OSK 1099/06, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 906/09), wskazuje na prawo organu do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyłącznie w przypadku powzięcia - na etapie postępowania zwykłego - wątpliwości co do tego prawa. GINB wskazał, że w rozpoznawanej sprawie inwestor w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wskazał działki o nr ew. [...], obr. [...] . W zakresie określenia nieruchomości, których dotyczy oświadczenie inwestor odwołał się do bliżej nieokreślonego "załącznika mapowego". W ocenie GINB oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało zatem błędne wypełnione, gdyż nie wynika z niego w sposób jednoznaczny, wobec których nieruchomości zostało złożone. Jednak udzielenie pozwolenia na budowę, mimo braku jednoznacznego oświadczenia o prawie do dysponowania działką o nr ew. [...], obr. [...] na cele budowlane, nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa. W projekcie budowlano-wykonawczym, uzgodnienia lokalizacji przyłączy i przepompowni na s. 17 znajduje się kopia oświadczenia L J z 30 sierpnia 2013 r. o treści cyt.: "Oświadczam, że wyrażam zgodę na bezpłatne wejście na mój grunt – działka nr [...],[...]obręb [...] gm. [...]oraz na wykonanie robót związanych z realizacją zadania "Budowa kanalizacji sanitarnej dla wsi [...] i [...] gm. [...]", oraz na późniejszą eksploatację sieci i urządzeń posadowionych na w/w posesji zgodnie z opracowanym projektem budowlanym. Do zakresu opracowania nie wnoszę uwag. Oświadczenie niniejsze stanowi podstawę do dysponowania gruntem przez wójta Gminy [...]na cele budowy sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami". Według organu odwoławczego oświadczenie z [...] sierpnia 2013 r. świadczy o tym, że inwestor posiadał zgodę właściciela działki o nr ew. [...], obr. [...] , na realizację spornej inwestycji. W konkluzji GINB stwierdził, że nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia). GINB stwierdził też, że analiza projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją, dokonana zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, nie wykazała, aby planowana inwestycja w zakresie działki o nr ew. [...], obr. [...] , naruszała rażąco przepisy prawa budowlanego. Sporna inwestycja w zakresie działki o nr ew. [...], obr., Wysogotówek, nie narusza ustaleń decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2013 r. znak: [...]. Przebieg spornej inwestycji na nieruchomości skarżącego przedstawiony w projekcie zagospodarowania terenu jest zgodny z przebiegiem ustalonym na załączniku graficznym do powołanej decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie zaś z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że niniejszym postępowaniu nie podlega ocenie prawidłowość wydania decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2013 r., znak: [...]. W ocenie GINB kwestionowana inwestycja w zakresie działki o nr ew. [...] , obr. [...] , nie narusza również warunków decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2013 r., znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. budowa kanalizacji sanitarnej dla miejscowości [...] , gm. [...] , realizowanego na działkach w obrębie [...] i [...] oraz stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. GINB stwierdził, że w zakresie działki o nr ew. [...], obr. [...] , inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby, posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W ocenie GINB pomimo że organ podstawowy nieprawidłowo wymienił obowiązek ustanowienia kierownika budowy wśród nałożonych na inwestora obowiązków dotyczących zapewnienia nadzoru na budowie, to uznać należy, że nieprawidłowość ta nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, a zatem nie stanowi rażącego naruszenia prawa. GINB uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie w kontrolowanej decyzji wszystkich stron postępowania. W ocenie GINB zawarte w decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r., nr [...], określenie "Strony postępowania według wykazu dołączonego do akt sprawy" stanowi pewien sposób oznaczenia stron postępowania, a tym samym brak jest podstaw do uznania, aby decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organy i administracji architektonicznobudowlanej, nie są uprawnione do sprawdzania zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej projektu architektonicznobudowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. GINB powołał się na podgląd wyrażony w wyroku NSA z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07, że w wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektonicznobudowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektonicznobudowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym technicznobudowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). GINB wskazał, że zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego. Projekt architektonicznobudowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektonicznobudowlanego z przepisami technicznobudowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta. Projektant do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W odniesieniu do projektu architektonicznobudowlanego organy administracji architektonicznobudowlanej badają wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (por. wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1517/09; wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 705/13). Skoro organ stopnia podstawowego nie był władny badać projektu architektonicznobudowlanego w postępowaniu zwykłym, to nie można zarzucić, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w kontrolowanym zakresie, w części dotyczącej rozwiązań architektonicznych, w sposób rażący narusza prawo. GINB nie dopatrzył się też zarzucanych naruszeń art. 7, 7b, 8, 9, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego. GINB wskazał, iż nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., sprowadzającego się do twierdzenia, że "o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. organ winien poinformować przed wydaniem decyzji, a nie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowaniu." Z jednolitego i utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 11 stycznia 2013 r., sygn. akt li GSK 1142/11; 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11; 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1122/11; 2 lutego 2011 r., sygn. akt l OSK 575/10; 12 października 2010 r" sygn. akt II OSK 1279/09; 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1320/08; postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12). Według GINB skarżący związku takiego nie wykazał.

W złożonej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję GINB z [...] lipca 2018 r. skarżący podniósł następujące zarzuty:

1. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 upzp), a skoro tak, to decyzja ta powinna zawierać, wszystkie informacje niezbędne organowi administracji architektonicznobudowlanej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedną z takich informacji jest niewątpliwie dokładne wskazanie numerów działek przeznaczonych pod zabudowę. Tymczasem decyzja Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znak: [...] z [...] września 2013 r. nie wskazywała żadnych numerów jakichkolwiek działek, na których miałoby być zlokalizowane zamierzenie inwestycyjne i planowana budowa kanalizacji sanitarnej. Decyzja Wójta Gminy [...] była w tym zakresie tak nieprecyzyjna, że w ocenie skarżącego, jeśli nie powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, to już na pewno nie powinna stanowić promesy, w tym kształcie, do wydania pozwolenia na budowę. Była to nieprawidłowość, która powinna być usunięta przed wydaniem pozwolenia na budowę. Organ administracji architektonicznobudowlanej (Starosta Jarociński) miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a jak miał to zrobić mając do dyspozycji nieprecyzyjną decyzję lokalizacyjną. Inwestorem była Gmina [...] , a decyzję lokalizacyjną wydał jej wójt. W ocenie skarżącego Starosta [...] nie tylko miał prawo, ale obowiązek nałożyć postanowieniem obowiązek na inwestora przedłożenia takiej decyzji lokalizacyjnej, która wyraźnie wskazywałaby numery działek przeznaczonych pod inwestycję (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Wójt Gminy [...] mógł tę wadliwą decyzję z łatwością z urzędu naprawić np. w trybie art. 113 §1 k.p.a. lub art. 155 k.p.a. Zaakceptowanie przez Starostę [...] tak wadliwej decyzji niewątpliwie świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

2. Do wniosku o pozwolenie na budowę Gmina [...] powinna dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), którego wzór stanowił załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. W oświadczeniu tym należało wskazać wszystkich właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę (znaczek 2) oraz wskazać dokumenty, z których wynikał tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem GINB, że błędne wypełnienie oświadczenia nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Organy wadliwie ustaliły, że oświadczenie z 30 sierpnia 2013 r. podpisał właściciel działki nr [...] - skarżący L J. Skarżący nigdy żadnego oświadczenia najprawdopodobniej nie podpisał. Przywołane oświadczenie najprawdopodobniej podpisał ojciec skarżącego - J J, który nie miał prawa takiego oświadczenia złożyć. Złożenie oświadczenia przez osobę nieuprawnioną nie wywołuje żadnych skutków prawnych. GINB zignorował pismo skarżącego, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [...][...] kwietnia 2017 r., a które to pismo powinno znajdować się w aktach sprawy. Powyższe oznacza, że Gmina [...] nigdy nie posiadała prawa do, dysponowania działką na cele budowlane o numerze [...] , a zatem nigdy nie powinna otrzymać pozwolenia na budowę. Tym samym rażąco został naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

3. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, iż posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...] Zasada oficjalności i zasada praworządności zobowiązuje organy, ale także sąd administracyjny, do zbadana sprawy (tu ważności decyzji) w jej całokształcie. Wybiórcza kontrola te zasady łamie. Ponadto skarżący wskazał, że orzeczenia sądowe nie są źródłem prawa w polskim systemie prawnym.

4. Organ administracji architektonicznobudowlanej (Starosta Jarociński) miał obowiązek sprawdzić projekt budowlany (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). GINB nie dokonał żadnych ustaleń co do tego, czy zatwierdzony projekt obejmuje również branżę elektryczną (przepompownie) i czy robotami elektrycznymi nie powinien kierować kierownik posiadający uprawnienia elektryczne.

5. Skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte zarówno w żądaniu z 15.02.2018 r., jak i w odwołaniu z 30.04.2018. r. oraz wyjaśnił, że brak dostępu do kompletu akt sprawy uniemożliwił mu merytorycznie szczegółowe sformułowanie jeszcze innych zarzutów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 697,00 zł (wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu 200 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł). Skarżący podniósł, że sąd winien wyjaśnić, czy w przedmiotowej sprawie nie istnieje i konflikt interesów oraz kompetencyjny, a konkretnie odpowiedzieć na pytanie: czy Wójt Gminy [...] miał prawo orzekać w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego - kanalizacji sanitarnej, dla której inwestorem była Gmina [...] .

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z 6 lipca 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 156 § 1 k.p.a. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W rozpoznawanej sprawie organy dokonały analizy decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), będącej podstawowym zarzutem skarżącej.

Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w ramach postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ ma obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakłada też na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Ostatnim z wymogów, jakie zostały nałożone na organ przed wydaniem pozwolenia na budowę jest sprawdzenie czy projekt budowalny został wykonany i sprawdzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowalne i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).

W rozpoznawanej sprawie organ architektoniczno-budowany, wydający kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję o pozwoleniu na budowę, dokonał pełnej i rzetelnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany spełnia wymogi formalne, jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym technicznobudowlanymi.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z powołanego przepisu wynika, że organ nie może uzależniać wydania pozytywnej decyzji od spełnienia dodatkowych warunków, nieprzewidzianych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie spełnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem inwestora.

Chybiony jest zarzut niespełnienia przez inwestora wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem inwestor składający wniosek o pozwolenie na budowę jest obowiązany dołączyć do tego wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Z powołanego przepisu wynika, że organ architektonicznobudowany nie jest uprawniony do badania w postępowaniu o pozwolenie na budowę istnienia tytułu prawnego inwestora do nieruchomości i w związku z tym domagania się od niego złożenia dokumentów potwierdzających jego prawo do terenu na cele budowalne. W rozpoznawanej sprawie inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, w którym wskazał nieruchomości objęte inwestycją poprzez odesłanie do załącznika mapowego oraz podał, że prawo do dysponowania wskazanymi działkami na cele budowlane wywodzi ze zgód udzielonych przez właścicieli nieruchomości. Do oświadczenia dołączono wykaz właścicieli i numerów działek objętych projektem budowy kanalizacji sanitarnej oraz mapę zatytułowaną jako "Koncepcja budowy kanalizacji sanitarnej", która stanowiła załącznik nr 1 do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Na podstawie załączonej mapy w sposób nie budzący wątpliwości można ustalić numery działek objętych inwestycją. Ponadto w zatwierdzonym kontrolowaną decyzją projekcie budowlanym, w części "Uzgodnienia lokalizacji przyłączy i przepompowni", na str. 17 znajduje się pisemne oświadczenie z 30 sierpnia 2013 r. o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji na działkach nr [...] i [...] obręb [...] gm. [...]. Oświadczenie to zostało podpisane nieczytelnie, ale w jego treści jako składający oświadczenie został wskazany L J. W tych okolicznościach faktycznych organ orzekający o pozwoleniu na budowę nie miał kompetencji do badania prawdziwości oświadczenia inwestora, natomiast wobec spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ miał obowiązek udzielenia pozwolenia na budowę. Podnoszony przez skarżącego fakt, sfałszowania oświadczenia co działek stanowiących jego własność, nie został przez skarżącego wykazany, a ponadto sama analiza dokumentów, w oparciu o które organ powiatowy rozpoznawał wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, nie mogła budzić wątpliwości co do prawdziwości dołączonych do projektu pisemnych oświadczeń właścicieli nieruchomości. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja. Kontrola legalności decyzji dokonywana jest wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji.

Niezasadny jest też zarzut, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w oparciu o którą wydano kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na budowę, zawierała nieprawidłowości w zakresie określenia numerów działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, co uniemożliwiało wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Decyzja Wójta Gminy [...] z [...] września 2013 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej dla wsi [...] i [...] określiła linie rozgraniczające teren inwestycji poprzez wyznaczenie ich na mapie zasadniczej w skali 1 : 1000 (pomniejszonej do skali 1 : 2000), stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Na mapie tej dokładnie określono położenie terenu inwestycji, w tym także granice geodezyjne i numery działek objętych inwestycją. Art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje natomiast wymogu wskazania dodatkowo w treści pisemnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego numerów działek objętych inwestycją. Na podstawie mapy stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacyjnej można jednoznacznie ustalić nieruchomości, na których realizowana będzie zamierzona inwestycja.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem sporządzenia go przez osoby uprawnione w zakresie branży elektrycznej, albowiem jak wynika już ze spisu treści i Części A. Projekt zagospodarowania terenu pkt I Opis techniczny ust. 1 Przedmiot i zakres inwestycji projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę – projekt ten nie obejmował wykonania robót elektrycznych. Projekt budowlano – wykonawczy zasilania kablowego niskiego napięcia dla przepompowni ścieków miał być przedmiotem odrębnego opracowania.

Niezasadny jest zarzut braku zbadania przez organy w postępowaniu nieważnościowym kontrolowanej decyzji w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych inwestycja liniową. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w tej kwestii w pełni podziela następujący pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 364/05: "W postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice (zakres) kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., od granic (zakresu) kontroli tej decyzji wyznaczonych trasą przebiegu tej inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji."

Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.