Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 838/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 49
journal: Dz.U. 2013 poz 217
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
Teza: Organem właściwym do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz jego zastępcy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) ,a nie rada gminy (miasta)

TEZY

Organem właściwym do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz jego zastępcy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) ,a nie rada gminy (miasta)


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Wojewody [...] na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...].

Wojewoda [...] podniósł, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w postaci art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Powołane bowiem jako podstawa prawna art. 49 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217 - dalej: udl), § 3 ust. 1, § 5, § 9 oraz § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r., poz. 182) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie uprawniają Rady Miasta [...] do podjęcia uchwały w przedmiocie postępowania konkursowego. Wojewoda [...] powołał treść art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 udl, art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz właściwe przepisy ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia wskazując, że intencją ustawodawcy przy regulowaniu działalności leczniczej było określenie odpowiedzialności za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, którą ma ponosić kierownik wskazywany przez podmiot tworzący, z uwzględnieniem tego, iż niektóre stanowiska w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą muszą być obsadzane w drodze konkursu, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Organ nadzoru powołał się na poglądy doktryny, zgodnie z którym w obecnym stanie prawnym przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym wydaje się zbędny, ponieważ uprawnienia w nim zawarte wynikają z art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W ocenie Wojewody [...] skoro art. 30 ust. 2 pkt 5 wyraźnie stanowi, że to do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, to wójt jest właściwy do przeprowadzania konkursów na stanowiska określone w zaskarżonych uchwałach.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] reprezentujący Miasto [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podstawowego zarzutu wskazał, że pomija on całkowicie szczególną regulację zawartą w ustawie o działalności leczniczej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r., poz. 182). Jak podniósł legalną definicję podmiotu tworzącego zawiera art. 2 ust. 6 cytowanej ustawy, zgodnie z którym podmiotem tworzącym jest podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Ponieważ obecnie obowiązująca ustawa o działalności leczniczej nie przewiduje już możliwości tworzenia samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, to odwołał się do poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W świetle art. 8 i 36 tej ustawy publiczny zakład opieki zdrowotnej mogła utworzyć jednostka samorządu terytorialnego, przy czym w takim przypadku utworzenie zakładu następowało w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki. Skoro zatem, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] utworzyła Rada Miasta [...], to już sama wykładnia językowa obu wskazanych ustaw sugeruje, że wykonuje ona funkcję podmiotu tworzącego określoną w ustawie o działalności leczniczej, nie zaś jej organ wykonawczy. Ponadto zauważył, że wskazane przez Wojewodę [...] przepisy art. 30 ust. 2 pakt 5 oraz art. 33 ustawy o samorządzie gminnym dotyczą kwestii zatrudnienia (i zwalniania) kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, nie uprawniają natomiast organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do żadnych działań z zakresu stosunku pracy w stosunku do ich zastępców (tym bardziej w zakresie konkursów). Przyjęcie więc stanowiska zawartego w skardze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. prowadziłoby w rezultacie do stwierdzenia, że konkurs na stanowisko kierownika przeprowadzałby organ wykonawczy, a konkurs na stanowisko zastępcy organ stanowiący, co byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, niewprowadzającego co do zasady rozróżnienia w zakresie wykonywania kompetencji podmiotu tworzącego. W ocenie Burmistrza [...] bardziej spójna jest wykładnia przyznająca prawo do przeprowadzenia konkursów i tworzenia komisji konkursowej organowi stanowiącemu zarówno w przypadku zastępcy, jak i w przypadku kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zauważył również, że wskazane przez Wojewodę [...] przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczą jedynie kwestii nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy z kierownikami jednostek organizacyjnych gminy (a więc również gminnych czy miejskich samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej). Ponieważ po wyłonieniu w drodze konkursu kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] została z nim podpisana umowa o pracę przez Burmistrza Miasta [...], nie można czynić zarzutu, że dopuszczono się naruszenia wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była legalność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Zastępcy Dyrektora ds. Medycznych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]. Podstawowym zarzutem zawartym w skardze Wojewody [...] jest brak właściwości Rady Miasta [...] do podejmowania czynności związanych z przeprowadzeniem postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podzielił pogląd wyrażony przez Wojewodę [...].

Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217 - dalej: udl) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko:

1) kierownika;

2) zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem;

3) ordynatora;

4) naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek;

5) pielęgniarki oddziałowej.

Jednocześnie z treści art. 49 ust. 2 udl wynika jednoznacznie, że konkurs na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska - kierownik. Z powyższego przepisu wynika zatem, że konkurs na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego ogłasza podmiot tworzący. Kluczowym zatem w niniejszej sprawie będzie ustalenie zakresu pojęciowego określenia: "podmiot tworzący" na szczeblu gminy. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 6 udl zwrot "podmiot tworzący" oznacza podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Literalne brzmienie tego przepisu może sugerować - co podnosi Miasto [...] - że podmiotem tworzącym jest na szczeblu gminy rada gminy. Skoro bowiem samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej został utworzony w drodze odpowiedniej uchwały rady gminy, to właśnie organ stanowiący jest podmiotem tworzącym w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej. Z taką interpretacją nie sposób się zgodzić zarówno w świetle wykładni literalnej, jak i systemowej oraz funkcjonalnej przepisów ustawy o działalności leczniczej. Już gramatyczna wykładnia powołanego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 6 udl wskazuje, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia wśród podmiotów tworzących zarówno podmioty, jak i organy tworzące podmioty lecznicze. Ustalenie, który z podmiotów tworzących będzie miał status podmiotu, a który organu wymaga kompleksowej analizy przepisów ustawy o działalności leczniczej z zastosowaniem elementów wykładni historycznej.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 udl Skarb Państwa reprezentowany przez ministra, centralny organ administracji rządowej albo wojewodę może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej. Natomiast stosownie do ust. 2 tego artykułu jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej.

W związku z powyższym należy podkreślić, że to jednostka samorządu terytorialnego, w tym gmina, dysponuje uprawnieniem do tworzenia podmiotów leczniczych. Wprawdzie w obecnym stanie prawnym nie istnieje możliwość tworzenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, niemniej jednak zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) zakład opieki zdrowotnej mógł być utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zarówno na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o działalności leczniczej, jak i poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej możliwość tworzenia podmiotów leczniczych przypisana została wprost jednostce samorządu terytorialnego, a nie jej poszczególnym organom. Wynika to z oczywistego faktu, iż poszczególne organy samorządu terytorialnego nie prowadzą samodzielnej działalności ukierunkowanej na zaspokajanie potrzeb mieszkańców w drodze świadczenia niezbędnych usług, w tym także z zakresu opieki zdrowotnej. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym krytyce poddany jest pogląd o dualizmie organów samorządu terytorialnego, w tym organów gminy. W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, rozstrzygającej kwestię zdolności procesowej w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kompetencyjne i organizacyjne oddzielenie organu stanowiąco-kontrolnego od organu wykonawczego nie oznacza ich odrębności wymagającej odrębnej reprezentacji. Sąd Naczelny zauważył, że ustawa o samorządzie gminnym wskazuje w bardzo wielu przepisach wprost na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji, albowiem "to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina prowadzi gospodarkę finansową, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego".

W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że to jednostka samorządu terytorialnego wyposażona w osobowość prawną i stanowiąca korporacyjnie pojmowaną samorządową wspólnotę gminną, powiatową i wojewódzką realizuje zadania publiczne, w tym z zakresu opieki zdrowotnej, o czym stanowią również wprost ustawy ustrojowe oraz ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej realizowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). W ramach tych zadań jednostka samorządu terytorialnego tworzy również, przekształca i likwiduje jednostki organizacyjne, których działalność ukierunkowana jest na zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców tej jednostki, także w zakresie usług zdrowotnych. Dlatego podmiotem tworzącym nie może być rada gminy, gdyż organ stanowiąco-kontrolny gminy nie realizuje własnych zadań publicznych i nie prowadzi żadnej samodzielnej działalności, w tym również w zakresie świadczenia usług leczniczych. Nie zmienia tego zupełnie fakt, że to rada gminy ma ustawowe kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia, przekształcania i likwidowania tego rodzaju podmiotów. Poprzednio obowiązująca ustawa o zakładach opieki zdrowotnej wskazywała wprost w art. 36, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. Na gruncie powyższej ustawy nie było zatem innej możliwości prawnej utworzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jak tylko w drodze uchwały rady gminy. Wpisuje się to zresztą w tradycyjny ustrojowy podział kompetencji organów gminy. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Kompetencja rady gminy do tworzenia podmiotu leczniczego i wyposażenia go w majątek znajduje także odzwierciedlenie w art. 54 udl, stanowiącym o ograniczeniach w samodzielnym gospodarowaniu majątkiem przez podmiot leczniczy. Zgodnie z art. 54 ust. 1 udl samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz majątkiem własnym (otrzymanym lub zakupionym). Zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący (art. 54 ust. 2 udl). Zasady, o których mowa w ust. 2, polegają w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych (art. 54 ust. 3 udl). Z powyższymi kompetencjami rady gminy korespondują także przepisy dotyczące likwidacji podmiotu leczniczego, albowiem zgodnie z art. 60 ust. 1 udl likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego, choć warto podkreślić, że zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 61 ust. 1 udl), a nie rady gminy. Również z literalnej treści powołanego art. 60 ust. 1 udl wynika, że ustawodawca wyróżnił właściwy organ podmiotu tworzącego.

Podsumowując powyższe rozważania, podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, np. gmina, a nie jej rada, mimo iż zarówno utworzenie, jak i likwidacja następuje w formie uchwały organu stanowiącego. Organami zaś, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej są organy administracji rządowej (minister obrony narodowej, minister spraw wewnętrznych, organy administracji centralnej, wojewoda), które powołały i mogą zlikwidować samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w drodze odpowiedniego rozporządzenia lub zarządzenia. Dlatego również w niniejszej sprawie Sąd uznał, że podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] jest Miasto [...], a nie Rada Miasta [...].

Skoro podmiotem tworzącym, który ogłasza konkurs jest jednostka samorządu terytorialnego, to konieczne staje się ustalenie, który z organów gminy jest właściwy do ogłoszenia konkursu.

Z treści art. 49 ust. 4 udl wynika, że ustawodawca wiąże procedurę konkursową ściśle z nawiązaniem stosunku pracy lub zawarciem umowy cywilnoprawnej przypisując te uprawnienia podmiotowi tworzącemu. Jeżeli bowiem w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany z przyczyn określonych w ust. 3, odpowiednio podmiot tworzący albo kierownik nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej. W art. 49 ust. 6 udl wskazano wprost, że z kandydatem na stanowisko określone w ust. 1, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat. Okres ten może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata.

Z treści powołanego przepisu wynika, że podmiot tworzący zarówno ogłasza konkurs na kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i jego zastępcy, jak również nawiązuje z nim stosunek pracy. W rezultacie zasadne jest stanowisko, że organem właściwym do ogłoszenia konkursu będzie ten organ, który posiada kompetencje do nawiązania stosunku pracy lub zawiera umowę cywilnoprawną. Nie ulega wątpliwości, że takimi kompetencjami nie dysponuje rada gminy. Tymczasem zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym kierownik urzędu (czyli wójt gminy) wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W art. 33 ust. 6 ustawy ustrojowej zawarto odesłanie do ustawy pragmatycznej regulującej status pracowników samorządowych.

W tym miejscu należy zauważyć, że zarówno status prawny samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, jak i ich kierowników był przedmiotem orzecznictwa zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

I tak w już w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PZP 54/92 OSNC 1993/5/71 wyrażono stanowisko, że pracownikiem samorządowym w rozumieniu przedmiotowej ustawy nie jest się ze względu na zajmowanie określonego stanowiska, funkcję czy sposób nawiązania stosunku pracy, lecz wyłącznie ze względu na zatrudnienie w określonych instytucjach samorządowych. Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z 28 lutego 2006 r., sygn. akt II PK 189/05 (publ. OSNP z 2007 r. nr 5-6, s. 63), w którym Sąd uznał, iż kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez gminę nie ma obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego na podstawie art. 24h ustawy o samorządzie gminnym, dokonano rozróżnienia "gminnych jednostek organizacyjnych" od "jednostek organizacyjnych gminy" wskazując, że gminny SP ZOZ nie może zostać uznany za "gminną osobę prawną", lecz może być uznany za "gminną jednostkę organizacyjną" (podobne stanowisko odnośnie statusu powiatowej osoby prawnej zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., II OSK 439/06 (ONSAiWSA z 2007 r. nr 2, poz. 51).

Niezależnie od szczegółowych kwestii i problemów doktrynalnych dotyczących statusu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej należy zauważyć, że w przeważającej części orzeczeń sądowych dominuje pogląd, że kierownik zakładu opieki zdrowotnej nie jest pracownikiem samorządowym z uwagi na odrębną pragmatykę pracowniczą osób zatrudnionych w zakładach opieki zdrowotnej i objęcie tymi przepisami również kierownika zakładu opieki zdrowotnej. Wprawdzie zatem wyłączony jest zakres obowiązywania ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), stosownie do treści art. 3 tej ustawy, jednakże w ocenie Sądu nie umniejsza to kompetencji z zakresu zwierzchnictwa służbowego organu wykonawczego gminy (lub przewodniczącego zarządu powiatu i województwa). Jakkolwiek bowiem samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie jest samorządową jednostką organizacyjną sensu stricte to jest w znaczeniu szerszym jest to jednostka organizacyjna utworzona w celu niekomercyjnego świadczenia usług publicznych pozostających w zakresie właściwości ustawowej gminy. Odpowiada to także przepisom ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), która określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Jak stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W świetle powyższego należy uznać, ze również samodzielny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowi sensu largo gminną jednostkę organizacyjną, na co wskazywał również Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku z 28 lutego 2006 r., sygn. akt II PK 189/05, zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta) dysponuje uprawnieniami z zakresu zwierzchnictwa służbowego wobec kierowników takich jednostek organizacyjnych.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że z brzmienia art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, na który powołuje się zarówno Wojewoda [...], jak i Burmistrz Miasta [...] wynika, iż zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest jednym z zadań wójta wymienionych przez ustawodawcę jako przykładowe ("w szczególności"). Znajduje się ono zatem w katalogu otwartym, który powinien być interpretowany zgodnie z tradycyjnym podziałem ustrojowym istniejącym między organem wykonawczym i stanowiąco- kontrolnym gminy. Z tego również powodu jako nieprzekonującą należy uznać argumentację podnoszoną przez Burmistrza Miasta [...], że organ wykonawczy nie nawiązuje stosunku pracy z zastępcą kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i z tego powodu bardziej spójna jest interpretacja wskazująca na właściwość organu stanowiącego do przeprowadzenia postępowania konkursowego. Wręcz przeciwnie, to przyjęcie, że postępowanie konkursowe na stanowisko kierownika lub zastępcy kierownika podmiotu leczniczego przeprowadza rada gminy, a zwierzchnictwo służbowe sprawuje następnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) powoduje brak spójności i stanowi niezrozumiały wyłom we wspomnianym wyżej tradycyjnym podziale zadań miedzy organami gminy. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wskazują na kompetencje do nawiązania stosunku pracy z zastępcą kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) to nie ulega wątpliwości, że organ wykonawczy gminy sprawuje swoje zwierzchnictwo służbowe także pośrednio wobec tego pracownika, mimo, iż nie ma on statusu pracownika samorządowego. Tymczasem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że rada gminy nie posiada żadnych kompetencji z zakresu zwierzchnictwa służbowego i szeroko pojętego prawa pracy wobec pracowników urzędu gminy i gminnych jednostek organizacyjnych, poza bardzo ogólnym i pośrednim wpływem na ocenę ich pracy wyrażoną w uchwałach kontrolnych podejmowanych w sprawach skarg w oparciu o art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

W związku z powyższym należy uznać, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz jego zastępcy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) a nie rada gminy (miasta).

Powyższą interpretację potwierdzają również pośrednio przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r., poz. 182), wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 49 ust. 8 udl. Stosownie do treści § 15 ust. 3 tego rozporządzenia właściwy podmiot powiadamia pisemnie o wynikach konkursu kandydatów biorących udział w konkursie w terminie 14 dni od dnia ostatniego posiedzenia komisji konkursowej. Biorąc pod uwagę tego rodzaju regulacje trudno założyć, że rada gminy, nie dysponująca własnym aparatem urzędniczym prowadziłaby np. poprzez przewodniczącego (Który nie posiada takich uprawnień ani obowiązków) lub wydelegowanego radnego korespondencję z uczestnikami postępowania konkursowego. Czynności takie wpisują się natomiast w regularną, bieżącą działalność urzędu gminy, którego kierowanie należy do podstawowych obowiązków wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Z powyższych względów Sąd rozpatrujący skargę Wojewody [...] stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem możliwość taka została w niniejszej sprawie wyłączona w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 ppsa, gdyż od podjęcia zaskarżonej uchwały minął jeden rok. Zaskarżona uchwała nie ma także charakteru aktu prawa miejscowego, do umożliwiałoby stwierdzenie jej nieważności niezależnie od upływu ww. okresu. Jak wskazał Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12 do cech aktów prawa miejscowego zalicza się terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego, normatywny charakter oraz generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Jak podkreślono abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji, w związku z czym akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1336/05 dostępne w CBOIS: http://cbios.nsa.qov.pl). Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] pozbawiona jest przede wszystkim cechy abstrakcyjności i nie można jej przypisać charakteru aktu prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 132 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.