Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 592/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1 i 2, par. 12 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez G. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 17 maja 2006 r., nr [...], nakazującą skarżącej przywrócenie do stanu poprzedniego ściany podłużnej przyległej do granicy z działką nr A w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położonym w G. nr [...].

Wydanie powyższych decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Po zawiadomieniu, dokonanym przez K. W. w dniu 22 lutego 2006r., o niewykonaniu przez sąsiada obowiązku zamurowania okien w ścianie budynku zlokalizowanej w granicy działki, nałożonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy G. z 12 lutego 1979 r., nr [...], oraz o wykonaniu kolejnego otworu okiennego w granicy działki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia otworu okiennego o wymiarach 140×140cm do pomieszczenia na I piętrze, w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w granicy działki, zlokalizowanego w G. nr [...], stanowiącego własność G. M., o czym zawiadomił strony pismem z dnia 22 marca 2006 r. Następnie, po przeprowadzeniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. oględzin, wydał w dniu 17 maja 2006 r. decyzję opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), którą nakazał G. M. doprowadzenie do stanu poprzedniego ściany podłużnej zewnętrznej budynku mieszkalnego, przyległej do granicy z sąsiednią działką nr A. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że w ścianie konstrukcyjnej budynku G. M. od strony sąsiedniej posesji znajdują się łącznie cztery okna, z których trzy mniejsze - usytuowane na poziomie parteru - były jako odstępstwo od pozwolenia na budowę objęte decyzją ostateczną z dnia 12 lutego 1979 r., natomiast okno o wymiarach 140×140cm w pomieszczeniu suszarni na I piętrze, wykonane zostało w trakcie użytkowania budynku w sierpniu 1998 r., przy czym na jego wykonanie właściciele sąsiadujących nieruchomości zawarli umowę w dniu 12 sierpnia 1998 r. G. M. nie posiada przy tym pozwolenia budowlanego na wykonanie robót budowlanych dotyczących okna, zaś w zatwierdzonym projekcie budowlanym budynku mieszkalnego nie przewidziano okna do pomieszczenia suszarni na I piętrze. Dalej organ stwierdził, iż § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania okna, określał minimalną odległość wynosząca 4m od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi z działką sąsiednią. W konkluzji organ uznał, iż wykonanie przedmiotowego okna naruszyło obowiązujący wówczas przepis prawa i z tego powodu nie jest możliwe zalegalizowanie robót budowlanych polegających na wykonaniu okna bez wymaganego pozwolenia, a tym samym niedopuszczalne jest pozostawienie okna w obecnym stanie, co uzasadniało nakazanie przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Powyższą decyzję zakwestionowała G. M., zarzucając we wniesionym odwołaniu autorytatywność stwierdzenia odnośnie niemożliwości zalegalizowania robót budowlanych polegających na wykonaniu okna i wskazując, że przywołany przez organ przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczy sytuowania budynku, a nie wykonywania robót budowlanych w istniejącym budynku. Ponadto podniosła, że wprawdzie wykonanie otworu okiennego nie było poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, ale uzyskana została zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wywiodła, iż przed wydaniem decyzji organ winien rozważyć ewentualną możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez umożliwienie przedstawienia rozwiązania tego problemu przez sprawcę samowoli budowlanej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, wskazując, że interwencja K. W. dotyczyła czterech okien wykonanych w spornej ścianie budynku przez G. M., podczas gdy postępowanie pierwszoinstancyjne oraz rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji ograniczyło się wyłącznie do jednego okna na I piętrze.

Na skutek skargi wniesionej przez K. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Op 152/07, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, stwierdzając w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji określił zarówno przedmiot jak i granice postępowania, do czego był uprawniony, zatem dokonujący oceny prawidłowości zapadłej decyzji organ odwoławczy nie miał kompetencji do odmiennego ich kształtowania, zwłaszcza, że możliwe jest prowadzenie odrębnego postępowania w zakresie samowolnego wykonania pozostałych trzech otworów okienny usytuowanych na paterze budynku. W zaleceniach do dalszego postępowania Sąd nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a następnie wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty.

Przed wydaniem powyższego wyroku organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrzywszy sprawę na skutek uchylenia w toku instancji decyzji z dnia 17 maja 2006r. i stosując się do sugestii zawartych w decyzji z dnia [...], wydał decyzję z dnia [...], nr [...], dotyczącą okna pomieszczenia na I piętrze oraz trzech okien na parterze, którą nakazał doprowadzenie ściany przyległej do granicy działki nr A do stanu poprzedniego. W wyniku wniesionego przez G. M. odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał tę decyzję w mocy. Obie te decyzje, na skutek wniesionej przez G. M., zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Op 530/08, który wskazał, iż wydane one zostały w oparciu o decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], która została uchylona prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Op 152/07.

W październiku 2006 r. skarżąca podjęła czynności zmierzające do wzruszenia decyzji z dnia [...] w trybie nadzwyczajnym, wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją i podnosząc, że działka nr A nie jest działką budowlaną, co wyklucza stosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie. Decyzją z dnia 12 października 2007 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu odmówił wznowienia postępowania, natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 lipca 2008 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, zaś po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 31 lipca 2008r.

Z kolei po wydaniu przez tut. Sąd wyroku z dnia 10 maja 2007 r., uchylającego decyzję organu odwoławczego z dnia [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu ponownie rozpatrzywszy odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 17 maja 2006 r., decyzją z dnia 12 października 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję G. M. wniosła skargę, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Op 596/08) umorzył postępowanie w sprawie ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 maja 2008 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 października 2007 r. wskazując, że w dniu jej wydania istniała w obrocie decyzja ostateczna tegoż organu z dnia [...] wydana w tożsamej sprawie, dotyczącej one tego samego podmiotu i tego samego przedmiotu rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 17 maja 2006 r. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego, organ przytoczył treść art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zaznaczając, że w sytuacji zakończenia robót budowlanych organ powinien, po przeprowadzeniu postępowania, wydać jedną z decyzji określonych w art. 51 ust. 1 tej ustawy. Organ wyjaśnił również, że ostatnio wskazany przepis stanowi podstawę orzeczenia: nakazu zaniechania robót budowlanych; rozbiórki obiektu bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego; nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem bądź w przypadku dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, gdyż w sprawie brak przesłanek do legalizacji popełnionej samowoli poprzez umorzenie postępowania administracyjnego bądź nakazanie wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego prawem. Organ wywiódł, że otwór okienny, będący przedmiotem postępowania, wykonany został w 1998 r. w ścianie budynku w granicy z działką sąsiednią, a więc niezgodnie zarówno z obowiązującymi w chwili wykonania warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i z warunkami obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., przewidującymi lokalizację budynków ze ścianami z otworami skierowanymi do granicy w odległości co najmniej 4m od granicy. Z uwagi na powyższe organ stwierdził niemożliwość legalizacji samowoli budowlanej w stanie istniejącym, jak również niemożliwość doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem w sposób inny, niż jej usunięcie, tj. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na zakończenie, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż wykonanie otworu okiennego stanowi przebudowę obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Dodał również, że strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i jego przedmiocie, pełnomocnik strony uczestniczył w przeprowadzonych oględzinach, a strona miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

We wniesionej na powyższą decyzję skardze G. M. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne ustalenie stanu faktycznego; art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania w celu zagwarantowania równości wobec prawa; art. 10 § 1 K.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji organ nie wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ w uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił dlaczego jednym dowodom dał wiarę, a innym jej odmówił oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...]. W uzasadnieniu skarżąca sprecyzowała, że jedynym działaniem organu przed wydaniem decyzji było zawiadomienie o niemożności rozpoznania sprawy w ustawowym terminie i ustaleniu nowego terminu jej załatwienia, podczas gdy w sprawach dotyczących wznowienia postępowania organowi odwoławczemu doręczono nowe argumenty niewątpliwie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, które winny zostać uwzględnione. Ponadto skarżąca zarzuciła organom obu instancji nieuwzględnienie występującego w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zapisu dotyczącego "działki budowlanej", podnosząc, że organy nie sprawdziły czy sąsiednia działka, do której przylega ściana budynku skarżącej z wykonanym otworem okiennym, posiada przymiot działki budowlanej. Skarżąca wywiodła, że o tym czy działka jest budowlaną decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obecnie nie istnieje, bądź ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, która nie została wydana. Dodatkowo zwróciła uwagę na treść kopii mapy zasadniczej, z której wynika, że przyległa do nielegalnie wykonanego okna część działki A jest rolą, podając, iż fakt ten może udokumentować fotografiami wykonanymi zarówno z zewnątrz obiektu, jak i z okna będącego przedmiotem postępowania. Powołując się na pismo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżąca stwierdziła, iż wskazano w nim, że o charakterze działki decyduje sposób jej użytkowania. Na zakończenie zaznaczyła, iż istnienie okna w ścianie budynku licującej z granicą działki nie niesie żadnych zagrożeń.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że sprawę rozpoznał w oparciu o dowody zebrane w toku postępowania przez organ pierwszej instancji, przy czym nie pojawił się nowy materiał dowodowy z którym strony nie mogłyby się zapoznać w toku postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym. Przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji strony zostały natomiast pisemnie poinformowane o prawach przysługujących im na podstawie art. 10 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej bądź celowościowej.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z treści ostatnio przytoczonego uregulowania wynika, że nie każde naruszenie prawa daje Sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenia przepisów, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy, nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a. okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżoną decyzją zostało naruszone prawo materialne albo przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Rozważania, jakie doprowadziły do takiej oceny zaskarżonej decyzji poprzedzić należy uwagą, że została ona wydana w wyniku powtórnej kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż wyrokiem tut. Sądu z dnia 10 maja 2007 r. uchylono decyzję organu nadzoru budowlanego drugiej instancji z dnia [...], uwzględniając skargę wniesioną przez K. W. Należy w związku z tym wskazać, że w przypadku orzeczeń negatywnych, zawartych w wyrokach uwzględniających skargę, wywierają one w stosunku do uchylonych decyzji skutek wsteczny, w rezultacie którego sprawa wraca do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. W postępowaniu przed organami następuje zatem powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem decyzji wyeliminowanej przez Sąd z obiegu prawnego. W niniejszej sprawie wyeliminowana została jedynie decyzja organu odwoławczego, co oznaczało obowiązek tegoż organu ponownego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez G. M. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 17 maja 2006 r. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyłączenie powyższego związania jest dopuszczalne jedynie w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, albo uchylenia orzeczenia w prawem określonym trybie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Zaznaczyć również należy, że wyniku powyższego wyroku, jak również na skutek kasacyjnego wyroku tut. Sądu z dnia 10 stycznia 2008 r. oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2008 r., wydanej w trybie nadzwyczajnym, doszło do wyeliminowania z porządku prawnego zarówno decyzji z dnia [...], jak i z dnia [...], a także decyzji z dnia 12 października 2007 r., a zatem wszystkich merytorycznych rozstrzygnięć, jakie po decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 17 maja 2006 r. zostały przez organy nadzoru budowlanego obu instancji wydane w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu przez G. M. otworu okiennego w pomieszczeniu na I piętrze budynku stanowiącego jej własność. Oznacza to tym samym, że – wbrew twierdzeniom skarżącej - poza decyzją z dnia 17 maja 2006 r. w obiegu prawnym nie funkcjonowała żadna inna decyzja dotycząca tego samego przedmiotu, co umożliwiło organowi odwoławczemu wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji od razu wskazać trzeba, iż materialnoprawną podstawą jej wydania były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na gruncie tej ustawy obowiązuje zasada wynikająca z jej art. 28 ust. 1, że roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 6 należy budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu), a także przebudowa (czyli wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego) oraz montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 7 i 7a tej ustawy - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. W ostatnio wskazanych przepisach ustawodawca wymienił enumeratywnie rodzaje robót budowlanych nie wymagających pozwolenia, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. W świetle powyższego, wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Podkreślić należy konsekwencję ustawodawcy, gdyż poprzednio obowiązujące regulacje z zakresu prawa budowlanego - np. art. 28 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) oraz art. 36 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) również uzależniały legalność robót budowlanych od uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Likwidacja samowoli budowlanej powierzona została organom nadzoru budowlanego, wyposażonych w środki prawne przewidziane w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., mającym zastosowanie poprzez art. 51 ust. 7 tej ustawy odpowiednio do robót już wykonanych, które wymagają pozwolenia na budowę, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Inną możliwością jest nałożenie obowiązku wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2). Z treści powołanego przepisu wynika zatem obowiązek organu podjęcia stosownych działań w sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej. Stosując przytoczony wyżej przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 należy mieć na względzie, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w tym trybie jest środkiem doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz z przepisami prawa, w szczególności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym celu organ winien rozważyć, jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalone przez organ nadzoru budowlanego wykonanie okna na I piętrze w ścianie zewnętrznej podłużnej, przyległej do granicy z działką nr A w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położonym w G. nr [...]. W toku postępowania inwestorka – G. M. nie kwestionowała, że wykonała sporny otwór okienny i na przeprowadzenie związanych z tym robót budowlanych nie posiada wymaganego prawem pozwolenia.

Zdaniem Sądu, organ zasadnie przyjął, iż wykonane w roku 1998 przez G. M. prace, polegające na wykonaniu otworu okiennego w ścianie budynku, to roboty budowlane, które należy zakwalifikować jako przebudowę, a które rozpocząć można na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu odnotować należy, iż analogiczny pogląd wyrażony został w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 414/98 – niepubl.), który w pełni zasługuje na aprobatę. Jak wynika z porównania zalegającej w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji projektowej z udokumentowanymi w protokole ustaleniami dokonanymi przez organ w trakcie oględzin, w części graficznej projektu, przedstawiającej elewacje budynku, w elewacji północnej nie przewidziano otworu okiennego. Tak samo na rysunku obrazującym rzut I piętra, w pomieszczeniu oznaczonym jako suszarnia, brak jest oznaczenia otworu okiennego. Należy wskazać, że w projekcie budowlanym znajduje wyraz konkretyzacja robót budowlanych; określa on formę, kubaturę, powierzchnię obiektu i rozwiązania techniczne, wskazuje na umiejscowienie urządzeń technicznych i części budynku.

W ocenie sądu, organ odwoławczy, analogicznie jak organ pierwszoinstancyjny, prawidłowo uznał, że dokonana bez stosownego pozwolenia przebudowa nosi znamiona samowoli budowlanej. W tych warunkach prawem, a jednocześnie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, było wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku wykonania robót budowlanych doszło do naruszenia prawa, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). W tym zakresie zauważyć należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia sanował wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej, w której powołano przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania okna. Punktem odniesienia winny być przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji, a zatem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków. Ponadto przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania wynikające z rozporządzenia mogą być spełnione w sposób inny niż podany w jego przepisach (§ 2 ust. 2). Powołany w zaskarżonej decyzji przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowi, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniej niż 4m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy działki. Przepis ten normuje kwestię odległości ścian budynków zwróconych w stronę działek sąsiednich analogicznie jak wcześniej obowiązujące przepisy, tj. § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), a także § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Wskazać w tym miejscu warto, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż ograniczenia wynikające z omawianego przepisu podyktowane są przesłankami dwojakiej natury: - po pierwsze, otwory okienne lub drzwiowe w ścianie budynku usytuowanej w odległości mniejszej od 4m od granicy działki naruszałyby intymność i spokój właściciela sąsiedniej działki, natomiast po drugie - ograniczenia te wynikają z bezpieczeństwa pożarowego i zagrożenia z tym związanego dla obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiedniej działce (por. wyrok z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 1275/05 - niepubl.). Z uwagi na umiejscowienie ściany, w której wykonano otwór okienny, tj. w granicy z działką sąsiednią, podzielić należy stanowisko organu odnośnie braku możliwości prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji istniejącej samowoli w inny sposób, gdyż z uwagi na rygorystyczny zapis cytowanego wyżej § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a nadto jego cel, jakim jest wypełnienie dyspozycji z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo budowlane dotyczącej zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, jak również zapewnienie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), brak jest miejsca na dowolność organów nadzoru budowlanego w tym względzie. Nie można nie dostrzegać, że analizowane rozporządzenie w przepisie § 12 ust. 1 pkt 2 określa odległość od granicy działki sąsiedniej ścian bez otworów okiennych i drzwiowych, wynoszącą 3m, dopuszczając jednocześnie możliwość odstępstwa od tego wymogu i zmniejszenia odległości do 1,5m, a nawet usytuowania budynku w granicy z działką sąsiednią (§ 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia). Odstępstwa te dotyczą jednak wyłącznie ścian bez otworów okiennych lub drzwiowych, a nie ścian z takimi otworami. Oceny co do legalności istnienia otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy z działką sąsiednią nie może również zmienić wskazywany przez skarżącą fakt wcześniejszego udzielenia przez właściciela działki sąsiedniej zgody na wykonanie otworu okiennego w ścianie od strony działki nr A, gdyż zgoda taka nie może zastąpić wymaganego przepisami prawa władczego, prawomocnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

W konkluzji należy stwierdzić, iż zasadnie organ wywiódł, że jedyną możliwością doprowadzenia zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem było zastosowanie dyspozycji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 1 in fine i nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu, organ orzekł na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, odzwierciedlającego stan faktyczny sprawy, którego zresztą – jak wskazano już wyżej – skarżąca nie kwestionowała, a dotyczący wykonania w roku 1998 okna o wymiarach 140×140cm do pomieszczenia na I piętrze.

Z tych względów w postępowaniu organu nie można doszukać się zarzucanego w skardze naruszenia przepisów obowiązującego prawa. Za niezasadny należy też uznać zarzut, że organ odstąpił od rozważenia możliwości zalegalizowania wykonanych robót i wykluczył postępowanie naprawcze. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji prowadzą w istocie do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a to już samo przez się wskazuje na postępowanie naprawcze.

To samo stwierdzenie o braku naruszenia prawa należy odnieść do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., statuującego jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę zapewnienia stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu, należy wskazać, że na tle tego przepisu w doktrynie przyjmuje się, iż jednym z obowiązków organu jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005 s. 84). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia tego wymogu; w szczególności skarżąca nie była pozbawiona możliwości zgłoszenia wszelkich wniosków, w tym także dowodowych, w przedmiotowej sprawie.

Nie można uwzględnić także zarzutu, że decyzja nosi cechy autorytatywności i narusza przepis art. 8 K.p.a. Nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane nie można rozpatrywać w kategoriach formalizmu i traktować jako wyraz represji karnoadministracyjnej, gdyż jest to przewidziany prawem środek mający na celu właśnie zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Skarżącą, jako osobę naruszającą prawo, obciąża ryzyko skutków w postaci obowiązku wykonania określonych czynności w celu restytucji stanu zgodnego z prawem.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegającej na nieuwzględnieniu występującego w tym przepisie pojęcia "działki budowlanej". Podnoszony w skardze fakt, że przyległa do nielegalnie wykonanego okna część działki jest rolą, co wynika z zapisów na mapach geodezyjnych, nie może mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącej, że o charakterze działki decyduje sposób jej użytkowania. Powołane wyżej rozporządzenie nie zawiera definicji legalnej użytego w jego § 12 pojęcia "działka budowlana", podobnie zresztą jak ustawa Prawo budowlane. Pojęcie to zdefiniowane zostało natomiast w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wedle art. 4 pkt 3a pierwszego z powołanych aktów normatywnych przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość i cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Podobnie w art. 2 pkt 12 drugiej z powołanych ustaw przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Na gruncie tych definicji prawnych podstawowym kryterium kwalifikacji działki jako budowlanej jest kryterium możliwości zabudowy bądź istnienia zabudowy. Jak trafnie wywiedziono w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1718/06 - nie publ.), z uwagi na przyjęty na gruncie tych aktów prawnych zakres znaczenia tego pojęcia, przyjąć można, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z tego względu nietrafny jest argument dotyczący sposobu wykorzystania działki sąsiedniej, która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, zwłaszcza, że dotyczy on jedynie tej części działki, która znajdujące się na wprost spornego okna. Również kwalifikacja dokonana dla celów ewidencyjnych, oparta o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) jest bez znaczenia, gdyż w aktach tych normodawca posługuje się pojęciem "działka ewidencyjna", a nie "działka budowlana", odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (§ 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r.).

Z przedstawionych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

Na koniec, wobec zawartych w skardze wniosków procesowych, już tylko marginalnie wyjaśnić trzeba, że ze względu na wyznaczony bliski termin rozprawy, z uwagi na ekonomikę procesową nie doszło do odrębnego rozpatrzenia przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast stosownie do przepisów działu V P.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, koszty postępowania na rzecz skarżącego zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.