Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2807/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/13 w sprawie ze skargi C.D. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz C.D. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C.D. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2011 r., po rozpoznaniu wniosku C.D., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lipca 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę Warszawa – Śródmieście, z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości w części dotyczącej budynku położonego w Warszawie przy ul. [...]. Organ wyjaśnił, że podstawą wydania kontrolowanej decyzji z był art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin.

Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - dalej jako dekret warszawski (Dz. U. nr 50, poz. 279). Jednocześnie zaznaczył, że zgodnie z art. 5 tego dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Dla zachowania tego prawa konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli gruntów lub ich następców prawnych w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę złożyli wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. Prawo własności byłych właścicieli wygasało przechodząc na własność gminy a następnie Skarbu Państwa dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej albo niezłożenia wniosku o przyznanie tego prawa. Minister wyjaśnił ponadto, że dekret kreował domniemanie, że budynek w odróżnieniu od gruntu, stanowi własność dawnego właściciela gruntu. Na podstawie powyższego aktu dokonano rozdziału własności budynku od gruntu, na którym budynek był posadowiony. Podkreślił, że budynki niezniszczone nie mogły przejść na własność gminy z uwagi na brzmienie art. 5 dekretu, natomiast budynki zniszczone, o których mowa w art. 6 ust. 2 dekretu, zostały zrównane z "innymi przedmiotami" (np. rzeczami ruchomymi) i przechodziły na własność gminy po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do ich zabrania.

Minister stwierdził, że budynek frontowy i oficyny posadowione na przedmiotowym gruncie zostały całkowicie spalone i zakwalifikowano je do kategorii zniszczeń VI i VII, tj. jako nienadające się do odbudowy, a następnie budynek został wybudowany od podstaw w 1948 r. Na starych fundamentach i ceglanych ścianach piwnicznych, ale poza piwnicami nie zachowały się jakiekolwiek fragmenty przedwojennego budynku. Zatem budynek wybudowano już po wejściu w życie powołanego wyżej dekretu i stanowił on własność Gminy m.st. Warszawy. W dniu komunalizacji - tj. w dniu 27 maja 1990 r. - sporna nieruchomość nie stanowiła bowiem własności osób fizycznych, wobec czego podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy C.D. zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. w związku z art. 5, art. 6 ust. 2 oraz art. 7 dekretu oraz w związku z art. 16 i art. 20 k.p.a., twierdząc, że budynek nie został zniszczony zatem pozostał własnością jego ojca, w konsekwencji nie podlegał komunalizacji.

Zaskarżoną decyzją Minister Administracji i cyfryzacji utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. Organ stwierdził, że ponowna analiza akt nie wykazała żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, dlatego też brak jest podstaw prawnych do wyeliminowania kontrolowanej decyzji Wojewody Warszawskiego z obrotu prawnego we wskazanym przez wnioskodawcę zakresie. Minister podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. i przeszła z dniem wejścia w życie tego aktu na własność gminy m.st. Warszawy. Zaś posadowiony na niej budynek był zniszczony, a nowy wybudowano dopiero po wejściu w życie cytowanego dekretu. Zatem stanowił własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie stał się własnością Skarbu Państwa, w konsekwencji w dniu komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość nie stanowiła własności osób fizycznych.

Skargę na powyższą decyzję wniósł C.D. zarzucając organowi w szczególności naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w dacie wejścia w życie ustawy z 1990 r. zachodziły przesłanki do stwierdzenia przejścia na własność gminy budynku położonego na przedmiotowej nieruchomości, tj. że budynek ten w dacie 27 maja 1990 r. stanowił mienie ogólnonarodowe (państwowe), podczas gdy wskazana nieruchomość stanowiła mienie prywatne skarżącego; a także naruszenie art. 5 w związku z art. 6 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że sporny budynek nie spełniał w dacie wejścia w życie dekretu warunków określonych w art. 5 dekretu i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż budynek przeszedł na mocy dekretu na własność miasta Warszawa, a następnie Skarbu Państwa oraz poprzez błędne przyjęcie, że budynek istniejący w dacie wejścia w życie dekretu i nadający się do naprawy nie jest budynkiem w rozumieniu art. 5 dekretu.

W skardze zarzucono także naruszenie przepisów postępowania tj. 138 § 1 pkt 2 (względnie art. 138 § 2 k.p.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej; brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, pominięcie istotnych dowodów w sprawie i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy; naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej, niezgodnej z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego oceny, iż sporny budynek w dniu wejścia w życie dekretu nie istniał; naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 5 dekretu warszawskiego poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ustaloną linią orzecznictwa Sądu Najwyższego; naruszenie art. 76 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i pominięcie szczególnej mocy dowodowej przyznanej dokumentom urzędowym w zakresie tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone; naruszenie art. 20 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w materii, która należy do wyłącznej oceny przez sąd cywilny.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że na etapie poprzedzającym wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających stan odmienny od zaprezentowanego w aktach Biura Odbudowy Stolicy, które pozwoliłyby na stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej we wnioskowanej części.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kwestionując decyzję Wojewody Warszawskiego w części dotyczącej budynku położonego przy ul. [...] strona skarżąca podniosła, iż budynek ten nie został zniszczony w takim stopniu, iż zgodnie z dekretem nie nadawał się do odbudowy, a w konsekwencji pozostał własnością poprzednika prawnego skarżącego. Podczas gdy organ administracji ustalił w postępowaniu kontrolnym, że budynek w czasie działań wojennych został zniszczony i nie nadawał się do odbudowy, a pozostałości po nim przeszły na własność gminy m.st. Warszawy. Zaś obecnie istniejący budynek na przedmiotowej nieruchomości nie stanowił w dniu komunalizacji własności osób trzecich, tj. następców prawnych właściciela. Zatem decydujące znaczenie ma określenie, czy sporny budynek nadawał się do odbudowy, tj. w istocie czy istniał na dzień wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. w dniu 21 listopada 1945 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, poszukując odpowiedzi na powyższe pytanie, odwołać należy się do dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1945 r. nr 50, poz. 281) w którym w art. 1 ust. 3 ustawodawca wskazał, że budynkiem zniszczonym jest budynek, znajdujący się wskutek działań wojennych albo niszczycielskiej działalności okupanta w takim stanie, że według orzeczenia władzy budowlanej powinien ulec rozbiórce. Natomiast ust. 4 tego art. wskazywał, że budynkiem uszkodzonym w rozumieniu niniejszego dekretu jest budynek, który wskutek przyczyn, o których mowa w ustępie poprzedzającym, znajduje się w stanie niezdatnym w całości lub w części do użytkowania, może jednak być według orzeczenia władzy budowlanej doprowadzony to stanu użyteczności. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki stwierdził, że wskazany budynek - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - został zniszczony. Bezspornie wskazuje na taką okoliczność materiał dowodowy sprawy. Prawdą jest, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden nakaz rozbiórki pozostałości spornego budynku, jednak - jak wynika z archiwalnych dokumentów Biura Odbudowy Stolicy - budowla ta została zakwalifikowana do VI i VII grupy zniszczeń, tj. jako nienadająca się do odbudowy. Ponadto już z samego opisu zniszczeń nieruchomości wynika, iż nie nadawał się do odbudowy, czy też nie mógł być doprowadzony do stanu użyteczności. W protokole lustracji nieruchomości z dnia 7 sierpnia 1945 r. widnieje zapis "budynek niezamknięty brak dachu", "uznać konieczność rozbiórki" (dalej nieczytelne) oraz "front i oficyny spalone całkowicie, bud. nie nadają się do odbudowy". Z kolei w dokonanej lustracji z dnia 11 października 1946 r. zapisano "bud. wypalona mury fr. rozebr. do part.". W 1948 r. miała miejsce budowa nowego budynku, do której wykorzystano znajdujące się fundamenty i pozostałości piwnic.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygając kwestię, czy przedmiotowy budynek uznać należało za zniszczony, pomocna może okazać się również definicja znajdująca się w ustawie z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 73, poz. 467 ze zm.). W art. 32 ust. 2 ustawodawca ustalił, że naprawę budowli położonych na ziemiach odzyskanych, zniszczonych więcej niż w 33 %, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowę nową. Posłużenie się pomocniczo tym kryterium na gruncie badanej sprawy także nie pozwala uznać, iż przedmiotowy budynek nie był zniszczony - skoro pozostały po nim jedynie części kominów i część ściany frontowej, a stropy były wypalone.

Sąd wskazał także, iż nie należy także pominąć okoliczności, na którą powoływał się skarżący, tj. nieprawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II C 2367/06, wydanego w sprawie z powództwa C.D. o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę Mazowieckiego i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. W uzasadnieniu tego orzeczenia, ustalając stan faktyczny sprawy, sąd ten stwierdził, że: "z zaświadczenia wynika, że dom znajdujący się na tej nieruchomości w czasie wojny został zniszczony w 90%. Zostały jedynie fundamenty i część ścian parteru oraz pierwszego piętra bez stropów (k 554). W dniu 28 sierpnia 1945 r. Biuro Odbudowy Stolicy wydało zalecenie nr 7700 na wykonanie rozbiórki tego budynku (k.1316). Rachunek za rozbiórkę wyniósł 31.712 zł 92 gr. Z kolei 18 grudnia 1945 r. zostały zlecone roboty zabezpieczające na posesji w Warszawie, przy ul. [...] polegające na rozbiórce ściany frontowej, ścian poprzecznych i kominów. W notatce służbowej z dnia 12 marca 1997 r. pełnomocnik powoda przyznał, że on nie dokonał odbudowy tego budynku lecz budynek został odbudowany przez państwo ze środków państwowych. Wszystkie te dowody wskazują, że budynek znajdujący się na nieruchomości w Warszawie przy ul. [...], został zniszczony przed zakończeniem wojny do tego stopnia, że został rozebrany na zlecenie Biura Odbudowy Stolicy jeszcze w lecie 1945 r. – przed wejściem w życie dekretu warszawskiego, co nastąpiło 21 listopada 1945 r.". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego stanowisko to w pełni koresponduje z ustaleniami dokonanymi przez ten Sąd w niniejszej sprawie. Jest zgodne również z ze stanowiskiem J.Z., który pismem z dnia 28 września 1964 r. zwrócił się do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w Warszawie o wydanie mu kopii protokołu inspekcji budowlanej stwierdzającego, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] była zniszczona w czasie wojny więcej niż w 66%. Uznając zatem, że sporny budynek został rozebrany przed wejściem w życie dekretu, bowiem na skutek działań wojennych został zniszczony, nie sposób uznać, iż istniał on w dacie wejścia dekretu warszawskiego - a tym bardziej, że nadawał się do obudowy w dniu wejścia w życie tego aktu.

Sąd powołał się także na wyrok z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 580/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "gdy budynek nie ma charakteru budynku, którego dotyczy art. 5 dekretu, to brak jest podstaw, by orzekać o kwestiach związanych z jego własnością. Jest to bowiem zagadnienie cywilnoprawne. Właściwą drogą przeniesienia własności takiego budynku, jeżeli następuje pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania do gruntu, na którym ten budynek znajduje się – jest droga cywilna". W niniejszej sprawie Sąd nie zajmował się jednak kwestią własności tego budynku - uznał tylko, że prawidłowe jest stanowisko organów stwierdzające, iż przedmiotowy budynek był tak zniszczony, że nie nadawał się do naprawy - spełniał zatem wymogi, o których mowa w art. 6 ust. 2 ww. dekretu z 1945 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego, że dowody, na których organ oparł swoje rozstrzygniecie zostały wytworzone przez Biuro Odbudowy Stolicy i Prezydenta Warszawy, a zatem w istocie organy zainteresowane w sprawie, Sąd wskazał, iż dokumenty te powstały jako efekt realizacji przez wskazane podmioty kompetencji organów administracji. Zatem uznał, że wskazane organy działały na podstawie i w granicach prawa, przez co nie można zarzucić wskazanym dokumentom mniejszej wartości dowodowej. Zwłaszcza, iż fakty w nich wskazane są spójne z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Dlatego Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów stwierdzające, iż przedmiotowy budynek był tak zniszczony, że nie nadawał się do naprawy i spełniał wymogi, o których mowa w art. 6 ust. 2 dekretu warszawskiego, w rezultacie zaś budynek ten stał się własnością gminy stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ orzekający w sprawie prawidłowo przyjął, iż nie sposób stwierdzić, że przedmiotowa decyzja komunalizacyjna dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - w części dotyczącej przedmiotowego budynku - który to w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, nie nadawał się do odbudowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, materiał dowodowy oceniony rzetelnie, zaś uzasadnienie orzeczenia czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C.D. zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm., dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jego zgodności z prawem;

2. art. 1 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie podziału kompetencji, pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi poprzez orzeczenie o kwestii, która jest zastrzeżona wyłącznie dla drogi cywilnej, albowiem to sąd cywilny powinien zbadać, czy budynek istniał w dacie wejścia w życie dekretu i czy był przeznaczony do rozbiórki;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację dokonanych przez organ administracyjny nieprawidłowych ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze oraz oparcie się na błędnych ustaleniach Sądu Okręgowego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku z dnia 7 listopada 2013 r.;

4. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, co pozwoliłoby Sądowi w sposób prawidłowy ocenić czy Minister ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

5. rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać w całości uwzględniona, a zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, z uwagi na naruszenie: art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek dokonania błędnej wykładni wskazanych przepisów ; art. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 dekretu poprzez ich błędną wykładnię; art. 138 § 1 pkt 2 (względnie art. 138 § 2 k.p.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, pominięcie istotnych dowodów w sprawie i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej, niezgodnej z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego oceny; art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 5 dekretu warszawskiego poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ustaloną linią orzecznictwa Sądu Najwyższego; naruszenie art. 76 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i pominięcie szczególnej mocy dowodowej przyznanej dokumentom urzędowym w zakresie tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 18 ust 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w dacie wejścia w życie ustawy zachodziły przesłanki do stwierdzenia przejścia na własność gminy spornego budynku, tj. przyjęcia, że budynek ten w dacie 27 maja 1990 r. stanowił mienie ogólnonarodowe (państwowe), podczas gdy wskazana nieruchomość stanowiła mienie prywatne skarżącego; naruszenie art. 6 ust. 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "budynek zniszczony", ale istniejący nadal na gruncie warszawskim w dniu 21 listopada 1945 r., co do którego nigdy nie wydano formalnej decyzji administracyjnej o rozbiórce, a nawet nie przeprowadzono żadnego postępowania administracyjnego w tym zakresie, może być potraktowany jako budynek niespełniający warunków z art. 5 i art. 8 dekretu; naruszenie art. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 dekretu poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że sporny budynek nie spełniał w dacie wejścia w życie dekretu warunków określonych w art. 5 tego dekretu, i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż budynek przeszedł na własność m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa a także, poprzez błędne, przyjęcie, że budynek ten, mimo iż istniał w dacie wejścia w życie dekretu i nadawał się do naprawy, nie jest budynkiem w rozumieniu art. 5 dekretu; naruszenie art. 6 ust. 2 dekretu w zw. art. 72 ust. 2 w zw. z art. 75 ust. 1, art. 76 ust. 1 i art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (w brzmieniu na 1945 r.) oraz w zw. z art. 380 ust. 3 i 5 oraz art. 385 pkt c i art. 387 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (w brzmieniu na 1945 r.) poprzez ich niezastosowanie i tym samym błędne przyjęcie, że mimo nieistnienia formalnej decyzji administracyjnej i doręczonej stronom postępowania (wydanej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy rozporządzenia z 1928 r.) wydanej przez właściwy organ władzy budowlanej, a nawet mimo braku takiego postępowania w przedmiocie zarządzenia całkowitej rozbiórki spornego budynku, przedmiotowy budynek nie spełniał warunków z art. 5 dekretu i nie stanowił odrębnej od gruntu własności przeddekretowego właściciela

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M.P., wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w znacznej części okazały się zasadne, a wskazane w nich uchybienia jako mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkowały koniecznością uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Jak to prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie czy budynek przy ul. [...] w Warszawie istniał na dzień wejścia w życie dekretu warszawskiego tj. w dniu 21 listopada 1945 r. w rozumieniu przepisów art. 5 i 6 dekretu warszawskiego. Dlatego szczególnie istotne było ustalenie w tym zakresie stanu faktycznego na podstawie całego zebranego materiału dowodowego i jego subsumcja do odpowiednio zinterpretowanego prawa materialnego szczególnie przepisów dekretu warszawskiego. Kwestie związane z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są wtórnymi, zależnymi od wyniku odpowiedzi na postawione wyżej pytanie, co do istnienia budynku w dniu 21 listopada 1945 r. Przy czym należy tu zaznaczyć, że słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w niniejszej sprawie organy administracji i sąd administracyjny uprawnione są do ustalenia czy przedmiotowy budynek był tak zniszczony, że nadawał się do naprawy tj. czy spełniał wymogi o których mowa w art. 6 ust. 2 dekretu warszawskiego. Jest to bowiem jedynie przesłanka rozstrzygnięcia w przedmiocie prawidłowości wydanej decyzji komunalizacyjnej, w której ustalono, że przedmiotowy budynek był własnością Skarbu Państwa, na skutek czego nabyła go Gmina Dzielnica Warszawa-Śródmieście. Dlatego w tym zakresie nie można podzielić odmiennego stanowiska skarżącego kasacyjnie.

Trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy oparł się tylko na części zebranego materiału dowodowego w sprawie, akceptując dokonane przez organ administracji ustalenia faktyczne, nie odnosząc się do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze oraz oparł się na ustaleniach Sądu Okręgowego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., następnie uchylonego przez Sąd Apelacyjny w Warszawie.

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany do dokonania wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu, z tego obowiązku nie wywiązał się. Wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. fakt niezwiązania sądu zgłoszonymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza, że sąd może pominąć lub pobieżnie odnieść się do wskazanych przez skarżącego okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności jeżeli okoliczności te konsumują w istocie postawiony w skardze problem. Zakres kontroli wydanych w sprawie decyzji jest nawet szerszy niż żądania podniesione w skardze. Zatem sąd ma obowiązek zajęcia się sprawą, co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi. Powinnością Sądu jest niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy. Rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia jego oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji pomimo wskazanych obowiązków w żaden sposób nie zawarł w uzasadnieniu przyczyn, dla których przy dokonaniu rozstrzygnięcia nie uwzględnił licznych dowodów zgromadzonych w toku sprawy a których wzięcie pod uwagę jest niezbędne dla możliwości prawidłowej oceny czy posadowiony na ul. [...] budynek spełniał w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego warunki określone w art. 5 tego dekretu i w konsekwencji przeszedł na mocy rzeczonego dekretu na własność miasta Warszawy, następnie Skarbu Państwa oraz nie odniósł się do szerokiej kontrargumentacji skarżącego. To uniemożliwia rzetelną kontrolę procesu orzekania przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ przepisów regulujących postępowanie dowodowe, Sąd Wojewódzki stwierdził lakonicznie, że "postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, materiał dowodowy oceniony rzetelnie, zaś uzasadnienie orzeczenia czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a". Sąd nie uzasadnił tego stanowiska, czego nie sposób zaakceptować w kontekście bardzo obszernych zarzutów skarżącego i obszernego materiału dowodowego. Co najmniej część z tych dowodów może poddawać w wątpliwość stanowisko organu i akceptujące go stanowisko Sądu, co do istnienia przedmiotowego budynku w dniu 21 listopada 1945 r. i kwestii jego odbudowy.

Podstawowym obowiązkiem organów administracji wypływającym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mającym na celu realizację zasady prawdy obiektywnej jest obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i to przy uwzględnieniu słusznego interesu wnioskodawcy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się znaczenie zebrania w postępowaniu administracyjnym całego materiału dowodowego. Jako dowolne uznaje się ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Zatem organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może jedynie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej czyni to przyczyny. Pominięcie w decyzji oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. W literaturze podkreśla się, że dokonując oceny dowodów organ powinien kierować się wiedzą oraz zasadami doświadczenia życiowego.

Spełnienie wyżej nakreślonych obowiązków przez Ministra w świetle zalegających w aktach sprawy dowodów budzi wątpliwości. Pomimo tego Sąd pierwszej instancji, jak wskazano wyżej, nie uzasadnił swojego stanowiska aprobującego stanowisko Ministra, co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, oceny materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji. Sąd Wojewódzki w ślad za Ministrem uznał, że przedmiotowy budynek nie istniał w rozumieniu dekretu, że był on zniszczony w stopniu prawie całkowitym, oraz nie był zakwalifikowany przez władze budowlane jako nienadający się do odbudowy. To kluczowe w sprawie ustalenie Sąd podobnie jak Minister oparł na kilku dowodach tj. : wynikach lustracji przeprowadzonych przez Biuro Odbudowy Stolicy, pismach Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami z dnia 27 czerwca 2008 r. i Urzędu m.st. Warszawy z dnia 12 lutego 2009 r. oraz nieprawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie, którego ustalenia zostały zakwestionowane przez Sąd Apelacyjny. W sprawie nie rozważono natomiast szeregu innych dowodów, które mogą poddawać w wątpliwość stanowisko Sądu i Ministra. Pominięto między innymi: orzeczenie nr 1 Kierownika Dzielnicy Śródmieście [...]; orzeczenie-promesę z dnia 20 września 1948 r. dotyczącą przyznania J.Z. własności czasowej wraz z zezwoleniem na podjęcie prac budowlanych; oświadczenie J.Z. z 14 lipca 1948 r., w którym zobowiązał się on ukończyć budowę domu przy ul. [...] w określonych etapach do 31 grudnia 1949 r.; projekt budowlany autorstwa E.S. z lutego 1949 r., zgodnie z którym odbudowano budynek, wraz z kartą informacyjną na okładce planów budowlanych projektu, wskazującą jako inwestora J.Z.; opinię biegłego M.D. z dnia 7 czerwca 2010 r.; zdjęcia kamienicy wykonane przez Ministerstwo Odbudowy obrazujące stan budynku załączone do opinii biegłego; decyzję inspekcji budowlanej z dnia 18 grudnia 1945 r. – zlecenie na roboty zabezpieczające; zaświadczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 grudnia 1962 r., w którym zaświadcza się, iż budynek nie został przejęty na własność Skarbu Państwa; wpis do repertorium notariusza Z.H. z dnia 13 maja 1949 r. dotyczący poświadczenia podpisów na umowie najmu; wpisy hipotek w księdze wieczystej obejmującej przedmiotową nieruchomość, postanowienie OUL z dnia 18 listopada 1947 r. przywracające posiadanie przedmiotowej nieruchomości na rzecz J.Z.; umowa dzierżawy z dnia 5 października 1948 r.; pismo Komornika Skarbowego z dnia 31 sierpnia 1963 r., z którego wynika opodatkowanie J.Z. z tytułu poniesionych nakładów na odbudowę domu przy ul. [...] w Warszawie.

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się także do argumentacji prawnej zawartej w skardze, dotyczącej interpretacji prawa materialnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie a stojącej w opozycji do stanowiska organów i sądu pierwszej instancji. Skarżący swoje stanowisko opiera na przytaczanym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z którego wynika, że dla spełnienia warunków z art. 5 dekretu warszawskiego istotne jest to czy budynek został przeznaczony do rozbiórki lub odbudowy orzeczeniem władzy budowlanej. Tą ostatnią kwestię zauważył także Sąd pierwszej instancji ale nie uzasadnił, dlaczego uznał, że brak orzeczenia władzy budowlanej o rozbiórce budynku nie ma znaczenia w sprawie. Powołał się natomiast na bezsporną w jego ocenie okoliczność, że budynek został zniszczony, opierając się na wybranych wskazanych wyżej dowodach oraz ustaleniach Sądu Okręgowego, zmienionych przez Sąd Apelacyjny.

Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania przez Sąd pierwszej instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego skutkowały koniecznością uwzględnienia skargi kasacyjnej. Stan taki czyni, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów naruszenia prawa materialnego, które to zarzuty są wynikiem dotychczasowych błędnych według skarżącego ustaleń faktycznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd dokona szczegółowej oceny prawidłowości przeprowadzonego przez Ministra postępowania dowodowego i ustalonego stanu faktycznego, w wypadku pozytywnej oceny dokona też oceny wszystkich zarzutów skarżącego, szczególnie jego stanowiska co do wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, biorąc także pod uwagę wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2014 r. w sprawie I ACa 295/14.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Ministra na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.