Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 71/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. oraz B. S. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał M. i E. S. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przy nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego z częścią usługowo -handlową o lokal mieszkalny i sklep spożywczy zlokalizowanego w m. K., ul. K. [...] (dz. nr [...]).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor w dacie rozpoczęcia robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją posiadał decyzję Starosty K. nr [...] z dnia [...]września 2006r. (dopiero decyzją Wojewody W. w/w pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego). Wobec powyższego w niniejszej sprawie zasadnym jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o procedurę przewidzianą w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ podniósł, iż w związku z faktem, że roboty budowlane związane z w/w inwestycją nie zostały zakończone zasadnym było ich wstrzymanie w drodze postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Organ podkreślił, iż przedmiotową inwestycję inwestor realizował na podstawie pozwolenia na budowę oraz że w toku budowy inwestor nie dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W ekspertyzie z kwietnia 2009r. nie wskazano uchybień, usterek, wad, nieprawidłowości w odniesieniu do samej budowy jak również co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych. Organ podniósł, iż inwestorzy zobowiązani byli, i tak też działali, do realizacji przedmiotowej budowy w oparciu o decyzję, która ich w ówczesnym czasie wiązała i funkcjonowała w obrocie prawnym. Natomiast, podjęcie działań w ramach niniejszego postępowania jest wynikiem, na co również zwrócił uwagę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] lipca 2009r., ([...]), wydania w dniu [...] czerwca 2009r. przez Wojewodę W. ostatecznej decyzji (nr [...]) uchylającej decyzję Starosty K.z dnia [...] marca 2009r. i orzekającej o uchyleniu decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2006r. oraz odmawiającej wydania pozwolenia na nadbudowę i przebudowę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Organ wskazał, iż u podstaw w/w działań Wojewody W. znalazły się rozbieżności między decyzją o warunkach zabudowy a udzielonym pozwoleniem na budowę. Zakres robót budowlanych prowadzący do dostosowania zrealizowanej inwestycji do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2005r., ([...]) jest bardzo szeroki: rozebranie pokrycia dachowego z blachodachówki, rozebranie izolacji dachowych, rozebranie konstrukcji dachowej, rozebranie ścianek kolankowych, rozebranie stropu nad parterem, częściowe rozebranie ścian szczytowych i kominów. Organ podniósł, iż aby wykonać w/w roboty budowlane winna być opracowana, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, dokumentacja techniczna zawierająca zarówno część rysunkową, jak i część opisową całego zakresu robót z uwzględnieniem sposobu ich prowadzenia, obliczenia statyczne parametry pracy sprzętu budowlanego koniecznego do ich wykonania. Opis prac musi zawierać kolejność ich prowadzenia, z uwzględnieniem bezpieczeństwa całej konstrukcji budynku wraz z budynkiem przyległym. Z uwagi na fakt, że w 2007r. układ urbanistyczny K. został wpisany do rejestru zabytków projekt budowlany należy uzgodnić z W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W przypadku zajęcia chodnika ul. K. należy to uzgodnić z Zarządem Dróg Wojewódzkich w P., Rejon Dróg Wojewódzkich w K.. Całość prac koniecznych do wykonania należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, która na powyższą okoliczność powinna opracować szczegółowy plan bioz, zgodnie z obowiązującymi przepisami bhp. Inwestorzy, na tak szeroki zakres prac winni uzyskać stosowne pozwolenie, którego udzielenie nie leży w kompetencjach nadzoru budowlanego.

Organ zwrócił uwagę, iż nałożenie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przez organ nadzoru budowlanego możliwie jest jedynie w przypadku prowadzenia budowy w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi powyższy przypadek, jak również sytuacja określona w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - inwestor wykonywał roboty budowlane zgodnie z udzielonym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym. Zatem, w takim stanie faktycznym brak jest prawnych podstaw zobowiązania inwestora przez nadzór budowlany do przedstawienia projektu budowlanego.

Organ wskazał, iż nie można inwestorom postawić zarzutu naruszenia przepisów, skoro w/w inwestycję wykonywali zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i B. S. wskazując, iż modernizowany budynek ma ponad 100 lat i jest objęty ochroną konserwatora zabytków. Skarżący podnieśli, iż budynek jest z gliny bez trwałych fundamentów, który grozi katastrofa budowlaną. Zdaniem odwołujących w przedmiotowej sprawie dokonano samowolnie zmian w stanie faktycznym budynku tj. dokonano zmiany wysokości ściany frontowej i ścian szczytowych określonych w projekcie budowlanym załączonym do decyzji i pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowania z obrotu prawnego. Odwołujący wskazali, iż zmiany dotyczą także pokrycia dachu, wysokości okien, wysokości dachu, kąta nachylenia dachu, dodatkowego okna w połaci dachu, braku odpowiedniego wzmocnienia fundamentów. Odwołujący podnieśli także, iż kwestią najistotniejszą jest trwałe zblokowanie budynku inwestora z ich budynkiem mieszkalnym, trwała kotwiczenie pokrycia dachu do ich ściany, brak ochrony przeciwpożarowej, brak ochrony przed działaniem czynników atmosferycznych, wybrzuszenie ścian, użycie złej jakości materiałów oraz kwestionowanie przebiegu granic przez inwestora. Odwołujący wskazali, iż PINB mimo uwag zgłaszanych od 2006 r. nie reaguje na nie. Zdaniem odwołujących w świetle prawa budowlanego prowadzenie prac bez pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z projektem budowlanym i planem zagospodarowania jest samowolą budowlaną. W ocenie odwołujących PINB popiera łamanie prawa poprzez niedopełnienie obowiązków. Odwołujący wyjaśnili, iż organ wydając decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych nie zainteresował się czy zostały zastosowane zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi. Zdaniem odwołujących twierdzenia organu, iż organ winien prowadzić postępowanie w celu legalizacji dotychczas wykonanych robót, jest nietrafne ponieważ inwestor dopuścił się samowoli budowlanej o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie odwołujących w przedmiotowej sprawie postępowanie legalizacyjne jest niemożliwe. Odwołujący podnieśli, iż w przedmiotowej sprawie powinien zostać wydany nakaz rozbiórki, ponieważ "trwałe zblokowanie" naruszyło konstrukcję ich budynku, a budynek jest słabej konstrukcji i złym stanie technicznym, co grozi katastrofą budowlaną.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż nie można inwestorowi czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Wojewoda W. wyeliminował z obrotu prawnego decyzje pozwolenia na budowę, dlatego w związku z powyższym zasadnym było prowadzenie przedmiotowego postępowania w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał, iż techniczna prawidłowość wykonanej przebudowy (tj. jej zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, sztuką budowlaną oraz brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia) powoduje, iż nie ma potrzeby nakazywania inwestorowi wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego) oraz niecelowe jest nakazywanie przywracania obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Organ odwoławczy zaznaczył, iż w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo. Z przedłożonej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego jednoznacznie wynika, iż "przedmiotowy budynek na obecnym etapie realizacji spełnia wymagania podstawowe, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji."

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. i B. S. wskazując, iż organy nadzoru budowlanego wielokrotnie kontrolowały prowadzone prace budowlane. Skarżąca podkreśliła, iż w trakcie tych kontroli organ nie reagował na jej zarzuty odnośnie złego stanu technicznego budynku, niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących PINB omija prawo i pozwala na samowole budowlaną, gdyż nie tylko brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę ale również prace prowadzone są niezgodnie z projektem budowlanym oraz sztuką budowlaną. Skarżący podnieśli, iż organy nie odniosły się do zebranych dowodów i jej zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania. Skarżący podnieśli, iż w postępowaniu pozwolono na podkopywanie się pod ich ścianę szczytową w celu wykonania ławy fundamentowej czym narażono ich budynek na trwałe mechaniczne uszkodzenie. Skarżący wyjaśnili, iż inwestor podpierał się ekspertyzami technicznymi, w którym stwierdzono, że budynek jest w złym stanie technicznym i wymaga kapitalnego remontu. Skarżący zwrócili uwagę, iż dopiero po ich interwencjach dokonano kolejnej ekspertyzy, ponieważ do nadbudowy użyto złej jakości materiału i inwestor klamrował ściany. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie powinno się wykonać drugą ekspertyzę niezależną i nieopłaconą przez inwestora. Skarżący podnieśli, iż w przedmiotowej sprawie przed rozpoczęciem prac budowlanych inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę rozbiórkę 100 letniego budynku objętego ochroną konserwatora zabytków. Zdaniem skarżących decyzja nakazująca zaniechania dalszych prac budowlanych nie jest decyzją do końca rozstrzygającą sprawę. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie wraz z decyzja o zaniechaniu dalszych robót budowlanych winno się nakazać rozbiórkę i nakazać doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Skarżący podnieśli, iż przedmiotowa inwestycja negatywnie wpływa na ich budynek, ponieważ zawieszona jest na ścianie szczytowej ich budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oświadczając, iż po zapoznaniu się z treścią skargi podtrzymuje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 8 lutego 2010 r. uczestnicy postępowania ustosunkowując się do złożonej skargi wnieśli o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty skargi są wręcz absurdalne i mają na celu jedynie złośliwe utrudnianie uczestnikom zakończenia remontu. Uczestnicy wyjaśniali, że ekspertyza w 2004 r. potrzebna była do ustalenia czy przedmiotowy budynek nadaje się do remontu i ewentualnie jaki zakres prac byłby konieczny, a nie jak insynuują skarżący do "dofinansowania prac budowlanych". Uczestnicy podnieśli, iż nie można zarzucić im samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, gdyż w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Dopiero decyzją Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2009r., ww. pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Dalej uczestnicy wskazali, iż w trakcie postępowania sporządzona została ekspertyza z której jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek na obecnym etapie realizacji spełnia wymagania podstawowe o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji. Ponadto w ekspertyzie nie wykazano żadnych uchybień, usterek, wad, nieprawidłowości w odniesieniu do samej budowy, jak również co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych.

Uczestnicy podnieśli, iż przedmiotowa inwestycja została skontrolowana przez organy nadzoru a sami uczestnicy już dwukrotnie ponieśli koszty ekspertyzy. Na podstawie tak wnikliwie przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że techniczna prawidłowość wykonanej przebudów, tj. jej zgodność z przepisami techniczno - budowlanymi sztuką budowlaną oraz brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia powoduje, że nie ma podstaw do tego aby nakazywać uczestnikom rozbiórkę.

Uczestnicy podnieśli, że jeżeli skarżący w dalszym ciągu posiadają podejrzenia co do stronniczości, jak i tuszowania rzekomych nieprawidłowości które miały by zagrażać bezpieczeństwu ludzi lub mienia i to zarówno przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., a także przez rzeczoznawcę przeprowadzającego ekspertyzy to winni swoje podejrzenia skierować do Prokuratury ewentualnie sporządzić na swój koszt kolejną ekspertyzę. Uczestnicy wyjaśnili, iż nie prawdą jest, że na budowie nie ma tablicy informacyjnej, tak samo jak nieprawdą jest, że uczestnicy "podkopywali się pod ścianę szczytową" skarżących, że brak jest dylatacji lub że budynek uczestników zawieszony jest na ścianie szczytowej budynku inwestora poprzez wkotwiczenie wraz z pokryciem dachu. Powyższe zarzuty, w ocenie uczestników postępowania, nie zostały potwierdzone ani przez rzeczoznawcę ani przez pracowników organów nadzoru budowlanego. Uczestnicy wyjaśnili, że budynek nie jest z gliny, tylko z cegły ceramicznej pełnej (str. 7 ekspertyzy) i posiada trwałe fundamenty o czym również jest wzmianka w ekspertyzie, która znajduje się w aktach niniejszej sprawy. Ponadto uczestnicy zwrócili uwagę, iż na stronie 7 ekspertyzy wskazano, iż podczas szczegółowych oględzin stwierdzono, że fundamenty kamienne zostały poszerzone zgodnie z projektem i zaizolowane izolacją p. wilgociową pionową (widoczne od zewnątrz i wewnątrz poszerzenie i warstwa izolacyjna z lepiku). Od strony B. i J. S. został wykonany fundament żelbetowy z oddylatowaniem od budynku sąsiedniego warstwą 2 cm styropianu. Nie stwierdzono aby nastąpiło podkopanie sąsiedniego fundamentu.

Uczestnicy wskazali, że skarżący cały czas bezskutecznie próbują dowieść, że modernizowany budynek zagraża ich budynkowi, gdyż osłabia jego konstrukcję. Zdaniem uczestników żadna z przeprowadzonych kontroli czy ekspertyz w najmniejszym stopniu nie potwierdziła zarzutów skarżących. W ocenie uczestników za całkowicie nieprawdziwy uznać należy zarzut, iż uczestnicy prowadzą prace budowlane pomimo iż nie posiadają pozwolenia na budowę. Uczestnicy wskazali, iż ostatni wpis w dzienniku budowy pochodzi z dnia [...] października 2008r. i od tego momentu nie są prowadzone żadne roboty.

W piśmie z dnia 25 lutego 2010 r. skarżąca podniosła, iż zarzuty podniesione w odpowiedzi na skargę są bezzasadne, ponieważ gdyby wszystko było zgodnie z prawem, sztuką budowlaną, to nie doszłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do kwestii dobudowy budynku stanowiącego własność skarżącej, skarżąca podniosła, iż wtedy budynek nie stanowił jej własności, a inwestycję realizowali jej rodzice. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż wpisów w dzienniku budowy dokonała inna osoba niż autor projektu budowlanego. Skarżąca wskazał, iż okoliczności wskazane w skardze są podstawą do nakazania rozbiórki i przywrócenia budynku do stanu poprzedniego.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2010 r. skarżący podtrzymali skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił jednak odnieść się do twierdzeń strony skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną i że winna zostać wydana decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w dacie rozpoczęcia robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją uczestnicy postępowania posiadali decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2006r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Dopiero decyzją Wojewody W. z dniu [...] czerwca 2009r. przez nr [...] uchylono pozwolenie na budowę i odmówiono wydania pozwolenia na nadbudowę i przebudowę przedmiotowego obiektu budowlanego. W tym miejscu wyjaśnić należy stronie skarżącej, iż uchylenie pozwolenia na budowę nie oznacza konsekwencji w postaci zastosowania do takiej budowy przepisu art. 48 Prawa Budowlanego, a więc przepisu przewidującego alternatywę: albo legalizacja samowoli budowlanej po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, albo nakaz rozbiórki. Przepis ten ma bowiem zastosowanie jedynie do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wyżej wskazaną sytuacją, ponieważ jak wskazano już wyżej roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa Budowlanego. W trakcie budowy inwestor działał zgodnie z prawem i stosownie do posiadanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Nie można czynić inwestorowi zarzutu w tym zakresie, albowiem działał w zaufaniu do trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż w sytuacji w której inwestor wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być on traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej ze skutkami przewidzianymi w art. 48 Prawa budowlanego ( por. wyrok NSA z 31.10.2000 r. sygn. akt IV SA 1814/98; wyrok NSA z 7.06.2001 r., sygn. akt IV SA 952/99; wyrok z 21.01.2005 r. sygn. akt OSK 1605/04). Nie można bowiem w takiej sytuacji przypisać inwestorowi samowoli budowlanej, gdyż byłoby to równoznaczne z przerzuceniem nań konsekwencji błędnej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Należy natomiast przyjąć, że wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę powinno prowadzić do uruchomienia instrumentów prawnych przez organy nadzoru budowlanego ( postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego).

Wobec powyższego słusznie organy nadzoru budowlanego uznały, iż w przedmiotowej sprawie winna znaleźć zastosowanie procedura legalizacyjna określona w art. 51 Prawa budowlanego.

Natomiast odnosząc się do stwierdzonych przez Sąd naruszeń przepisów prawa procesowego w pierwszej kolejności poczynić należy kilka uwag natury ogólnej.

W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ jest obowiązany przestrzegać przepisów Kpa w tym wynikających z tej regulacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 Kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 Kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Powyższe ustalenia organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 8 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Lu 694/92 Wspólnota 1993/44, str. 18). Ponadto w myśl art. 11 Kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W wyroku z dnia 20 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (I SA/Wa 1164/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Obowiązkiem organu jest przedstawienie w uzasadnieniu decyzji ustalonego stanu faktycznego i wskazanie przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie. W szczególności organ powinien odnieść się do tych faktów i okoliczności, które strona uważa za decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 11 lipca 2001r. ( IV SA 703/99, LEX nr 51234) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że, organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2007r. ( VI SA/Wa 1132/07 LEX nr 501315), w którym wskazano, że w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 Kpa takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie naruszać będzie również przepisy art. 7 i art. 107 § 3 Kpa

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organ jako dowód w niniejszej sprawie dopuścił ekspertyzę techniczną dotyczącą ustalenia prawidłowości robót budowlanych związanych z realizacją będącego w budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową. Nie ulega wątpliwości, iż ekspertyzy, dokumenty, czy oceny stanowią element postępowania dowodowego, to jednakże zauważyć należy, że przedmiotowa ekspertyza, mimo sporządzenia jej przez uprawnionego inżyniera, nie jest w istocie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 Kpa, a jedynie mającą status dokumentu prywatnego ekspertyzą rzeczoznawcy (K. Knoppek "Dokument w procesie cywilnym" Poznań 1993 s. 107- 108; T. Ereciński "Komentarz do kpc" W.Pr. 2002 t. 1 s. 517 uw. 15). Aby bowiem opinię uznać za opinię biegłego w rozumieniu tego przepisu, musiałaby zostać sporządzona na zlecenie organu administracji publicznej rozpoznającego daną sprawę administracyjną. Niemniej jednak dowodów tych nie może dyskwalifikować to, że są one dokumentem prywatnym. W wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r.( II OSK 1682/06, Lex nr 427657) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż o dowodzie z opinii biegłego można mówić wówczas, gdy organ zwraca się do osoby posiadającej wiadomości specjalne o wydanie opinii. Złożona do akt sprawy opinia stanowi tzw. prywatną ekspertyzę wydaną na zlecenie strony, która nie może być uznana za dowód z art. 84 Kpa. Organ powinien był uznać ją za uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne. Oparcie ustaleń na takiej opinii stanowi uchybienie procesowe. Może ona natomiast uzasadniać dopuszczenie dowodu zgodnie z przepisami Kpa, gdy wystarczająco uprawdopodobni zasadność stanowiska strony, która ją złożyła.

Nie ulega wątpliwości, iż taka ekspertyza sporządzona przez specjalistę jest dla organu materiałem pomocniczym, wzmacniającym argumentację rozstrzygnięcia, to jednak wskazać należy, iż nie wiąże ona organu administracji i tak jak każdy dowód podlega ocenie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1165/08, LEX nr 527236). Dowód ten powinien zostać przeanalizowany, a uwagi co do tego dowodu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu rozpoznającego sprawę.

W niniejszej sprawie strona na żądanie organu dostarczyła ekspertyzę techniczną dotyczącą ustalenia prawidłowości robót budowlanych związanych z realizacją będącego w budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową. W opracowaniu wskazano, iż jego celem jest ocena stanu technicznego budynku na obecnym etapie jego realizacji, zbadanie zastosowanych do budowy materiałów pod względem ich trwałości i właściwości użytkowych oraz ustosunkowanie się do prawidłowości zastosowanych wzmocnień fundamentów, wieńców stropowych, a także do sposobu zakotwienia w murach konstrukcji dachowej oraz sprawdzenie stanu ściany zewnętrznej od strony ul. K.. We wnioskach końcowych i zaleceniach czytamy, iż przedmiotowy budynek na obecnym etapie realizacji spełnia wymagania podstawowe, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji. Dalej wskazano, iż stwierdzone odstępstwa od projektu, polegające na zmianie materiałów, z których wykonano ściany poddasza nie wpłynęły na przekroczenie nośności gruntu pod wcześniej już wzmocnionymi ławami fundamentowymi. W ekspertyzie wyjaśniono także, iż wzmocnienie filarów przy facjatach na poddaszu nie wynikało z powodu ich przeciążenia lub zaistniałych uszkodzeń, lecz na stępiło na wniosek inwestora.

Organ administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie bez głębszej analizy materiałów powołując się na ekspertyzę uznały, iż wykonane roboty budowlane są prawidłowe. Wskazać w tym miejscu należy, iż organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał wyłącznie, że w ekspertyzie nie wykazano uchybień, usterek, wad, nieprawidłowości w odniesieniu do samej budowy jak również co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych. Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu podniósł, iż w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo. Dalej organ wyjaśnił, iż z przedłożonej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego jednoznacznie wynika, iż "przedmiotowy budynek na obecnym etapie realizacji spełnia wymagania podstawowe, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji."

Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż organy przy rozstrzyganiu sprawy oparły się na ekspertyzie ale wbrew wymogowi z art. 80 Kpa nie dokonały jej oceny jako dowodu w sprawie. Organ w uzasadnieniu decyzji winien dokonać oceny przyjętego za podstawę rozstrzygania dowodu. W tym miejscu należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek sporządzenia należytego uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 Kpa zasadą przekonywania i wyrażoną w art. 8 Kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W przedmiotowej sprawie organ mając na uwadze powyższe zasady ogólne postępowania winien dokładnie wskazać dlaczego przyjęta jako dowód w sprawie ekspertyza w jego ocenie jest prawidłowa.

W przedmiotowej sprawie wykonanie powyższych obowiązków jest tym bardziej istotne, ponieważ po pierwsze strony niniejszego postępowania są ze sobą skonfliktowane, a ponadto skarżąca w trakcie postępowania wskazywała, że w przedmiotowej sprawie powinna zostać sporządzona ekspertyza przez niezależnego eksperta nie opłacanego przez inwestora. Organy pomimo tak sformułowanego zarzutu w żadnym stopniu się do niego nie odniosły stwierdzając lakonicznie, iż z przedłożonej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego jednoznacznie wynika, iż "przedmiotowy budynek na obecnym etapie realizacji spełnia wymagania podstawowe, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji.

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż w sporządzonej w niniejszej sprawie ekspertyzie zalecono, ze względów bezpieczeństwa, dodatkowe wzmocnienie złącza ścian zbiegających się w narożniku PN.wsch. budynku. Co prawda dalej wyjaśniono, iż złącze to uległo rozluźnieniu już dawniej, przed podjęciem prac remontowych budynku i nie ma związku przyczynowego z prowadzonymi obecnie pracami, to jednakże brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ do powyższej kwestii narusza wyżej wskazane przepisy. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych.

Wobec powyższego skoro w niniejszej sprawie organ uznałby w ślad za ekspertyzą, iż rozluźnienie złącza nie ma związku z prowadzonymi pracami, to obowiązany był wyjaśnić stronom dlaczego powyższe nie jest powiązane z prowadzonymi pracami budowlanymi oraz czy w związku z stwierdzonym zagrożeniem zostaną podjęte jakieś kroki. Brak powyższego w ocenie Sądu narusza zasadę pogłębiania obywateli do organów państwa. Niedopuszczalne jest aby wobec stwierdzenia naruszenia bezpieczeństwa ludzi i mienia organ, w świetle obowiązku wynikającego z art. 8 i 11 Kpa, nie wyjaśnił stroną dlaczego przedmiotowa kwestia nie jest rozstrzygana w niniejszym postępowaniu oraz jakie zostaną podjęte działania w celu zlikwidowania zagrożenia ewentualnie jakie prawa przysługują stronie aby powyższe niebezpieczeństwo zostało zlikwidowane.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze poczynione przez Sąd zastrzeżenia dokona oceny przedłożonej w niniejszej sprawie ekspertyzie dając temu wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu, które winno dokładnie wyjaśniać stronom przesłanki jakimi organ kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia.