Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 93/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2021 roku numer [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 997,00 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2020 r. M. P. zwrócił się do Wójta Gminy N. (dalej: "Wójt") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] położonej w T., w granicach przedstawionych na załączonej mapie ewidencyjnej (środkowa cześć działki przylegająca do działki drogowej nr [...]), dla zabudowy jednorodzinnej obejmującej budowę domu mieszkalnego i budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy odpowiednio: 48 m2 i 32 m2. W punkcie III wniosku wnioskodawca przedstawił potrzeby oraz proponowane rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej, zaś w punkcie IV wniosku zaproponował charakterystyczne parametry techniczne inwestycji.

W dniu [...] lutego 2021 r. Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji w ramach części działki nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie N.

W toku postępowania organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w dniu [...] marca 2021 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia wnioskodawcy warunków zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na części działki nr [...] w T., stwierdzając, że występująca na obszarze analizowanym zabudowa ma charakter wyłącznie zagrodowy, podczas gdy inwestycja objęta wnioskiem nie kwalifikuje się jako zabudowa tego rodzaju. W ocenie organu, skoro wnioskowany rodzaj zabudowy nie funkcjonuje na obszarze analizowanym, to niemożliwe jest usytuowanie nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na ww. działce. Ponadto organ ustalił, że teren inwestycyjny obejmuje grunty rolne niezabudowane oraz nie obejmuje użytków leśnych i w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2017, poz. 1161; dalej: "u.o.g.") nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie obszar inwestycyjny wymaga uzyskania zgody Starosty H. na wyłączenie użytków z produkcji rolnej w myśl art. 11 ust. 1 u.o.g. Ponadto w pasach drogowych przylegających z trzech stron do działki nr [...] nie ma infrastruktury technicznej zapewniającej bezpieczeństwo ruchu pieszego, tj. drogi nie posiadają utwardzonego pobocza, oświetlenia ulicznego, chodników i przejść dla pieszych oraz utwardzonych zjazdów indywidualnych do posesji. Wzdłuż tych dróg nie została również ukształtowana pierzeja zabudowy z uwagi na brak obiektów kubaturowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło ww. decyzję, na mocy decyzji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] stwierdzając, że ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się do całej działki objętej wnioskiem, a nie tylko tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Jakkolwiek, w ocenie SKO, ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki jest w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021, poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") możliwe, to wymaga jednak wykazania zaistnienia ku temu szczególnych uwarunkowań, które w sprawie jednak nie zachodzą.

Na skutek powyższego, wnioskodawca złożył w dniu [...] czerwca 2021 r. pismo modyfikujące pierwotny wniosek, w ten sposób, że objął jego zakresem całą powierzchnię działki nr [...]. W dniu [...] września 2021 r. wnioskodawca złożył szereg ustnych wniosków dotyczących sposobu użytkowania określonych działek oraz sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego na potrzeby ustalenia funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wnioski te zostały zawarte w notatce służbowej z dnia [...] września 2021 r. W toku postępowania Wójt przeprowadził ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczając obszar analizowany w odległości co najmniej trzykrotności frontu działki inwestycyjnej (około 300 m) w każdym z kierunków, tj. około 900 m od zewnętrznych granic działki. Obszar ten oznaczono na mapie prostokątem, w którego centralnej części zaznaczono działkę inwestycyjną, zaś w jego narożnikach zamieszczono informację: "brak treści mapy zasadniczej". Na mapie oznaczono zabudowę zagrodową oraz budynki mieszkalne/rekreacji indywidulanej i budynki gospodarcze/garażowe.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Wójt ponownie odmówił ustalenia wnioskodawcy warunków zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] w T., położonej przy działkach drogowych o nr: [...], [...] i [...] (drogi gminne). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadzona w toku postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w pasach drogowych przylegających z trzech stron do działki nr [...] nie ma infrastruktury technicznej zapewniającej bezpieczeństwo ruchu pieszego, tj. drogi nie posiadają utwardzonego pobocza, oświetlenia ulicznego, chodników i przejść dla pieszych oraz utwardzonych zjazdów indywidualnych do posesji. Wzdłuż tych dróg nie została ukształtowana pierzeja zabudowy z uwagi na brak obiektów kubaturowych. Ponadto ustalono, że zabudowa występująca na analizowanym obszarze jest zabudową zagrodową oraz sporadyczną zabudową rekreacji indywidualnej (tzw. letniskową), podczas gdy wnioskowana zabudowa ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dalej organ obszernie wyjaśnił pojęcie zabudowy zagrodowej, którą w jego ocenie, stanowią budynki i budowle położone w gospodarstwach rodzinnych, prowadzonych osobiście przez rolnika indywidualnego. Organ wskazał przy tym, że budynkowi mieszkalnemu powinny towarzyszyć budynki gospodarcze, inwentarskie oraz inne potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, podkreślając, że wedle art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zabudowa zagrodowa związana jest z gospodarstwem rolnym. Ponadto organ ustalił, że teren inwestycyjny obejmuje grunty rolne niezabudowane oraz nie obejmuje użytków leśnych i w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g. wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie obszar inwestycyjny wymaga uzyskania zgody Starosty H. na wyłączenie użytków z produkcji rolnej w myśl art. 11 ust. 1 u.o.g.

Organ odwołał się ponadto do zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., wskazując, że jakkolwiek akt ten nie ma charakteru prawnego, to jednak pokazuje kierunki polityki przestrzennej gminy N. Wynika zaś z niego, że obszary położone wokół terenu inwestycyjnego oznaczone są symbolem R (rolne), natomiast zabudowa wsi T. oznaczona jest symbolem RM (zabudowa zagrodowa). Żadna działka położona na tym obszarze nie jest natomiast oznaczona symbolem MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Wójt stwierdził, że skoro inwestor nie wykazał, że prowadzi gospodarstwo oraz nie wnioskuje o zabudowę zagrodową, to brak jest podstaw do usytuowania nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wnioskowanym obszarze. Organ podkreślił, że sąsiedztwo działki inwestycyjnej stanowią grunty rolne, zaś nieruchomość inwestora jest użytkowana rolniczo. Wójt wyjaśnił, że obszar analizowany wyznaczono w odległości około 900 m od granic działki, bowiem jej front wynosi około 300 m, zaś granice tego obszaru oznaczono na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do analizy. Organ wskazał jednocześnie, że wyniki analizy (część tekstowa) stanowią załącznik nr 1 do decyzji, zaś kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowi załącznik nr 2.

Dalej organ wyjaśnił, że analizie poddano charakter zabudowy na działkach nr: [...], [...] i [...] dostępnych z innej drogi gminnej, na której występuje zabudowa zagrodowa, składająca się z budynku mieszkalnego i z od 3 do 4 budynków inwentarskich. Ustalono również, że przy drodze nr [...]: nie występuje ani nie jest realizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa kubaturowa (mieszkaniowa jednorodzinna) dostępna z innej drogi publicznej znajduje się poza obszarem analizowanym, nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej, istnieje dobre sąsiedztwo dla zabudowy zagrodowej. Końcowo organ podkreślił również, że na działkach powołanych w toku postępowania przez wnioskodawcę występują grunty rolne i na żadnej z nich nie figuruje symbol B. Reasumując organ stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Na skutek rozpatrzenia odwołania M. P. od ww. decyzji, SKO utrzymało ją w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia Wójta, aprobując sposób wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. SKO wyjaśniło ponadto, z jakich względów nie podzieliło zarzutów oraz argumentacji podniesionych w odwołaniu, wyjaśniając przy tym, m.in., że nie znalazło powodów, dla których należałoby rozszerzyć obszar analizowany ponad wymagania ustawowe. SKO stwierdziło w tym względzie zgodność z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie MI") oraz, że z załączonej do akt sprawy kopii mapy zasadniczej wynika, że w strefie obszaru analizowanego występują tereny rolnicze sporadycznie zabudowane budynkami w zabudowie zagrodowej. Nie ma natomiast żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z tym, w ocenie SKO, organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji pozwalającej ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak dobrego sąsiedztwa, wynikającego z treści art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. SKO wyjaśniło przy tym różnice między zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, wskazując, że budynki mieszkalne występujące w ramach tej drugiej, służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, a więc są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli. Powołując się na orzecznictwo SKO wskazało, że ze względu na immisje towarzyszące zabudowie zagrodowej, na terenach rolnych powinna pozostawać zabudowa zagrodowa, w której funkcja mieszkalna podporządkowana jest funkcji rolnej.

Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego wywiódł do sądu administracyjnego M. P., zarzucając jej:

1. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. przejawiającą się:

a. dowolnym ustaleniem, jakoby w strefie obszaru analizowanego, tj. w promieniu 900 m wokół terenu inwestycji, znajdowały się jedynie sporadyczne zabudowania zagrodowe przy jednoczesnym braku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sytuacji gdy wszechstronna i wnikliwa analiza zagospodarowania terenu uzasadnia stwierdzenie, że zabudowa, do której funkcji nawiązuje inwestycja skarżącego występuje na działkach nr: [...] zabudowanych pojedynczymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz na działce nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym wykorzystywanym na potrzeby działalności agroturystycznej.;

b. dowolnym i nie popartym materiałem dowodowym przyjęciem, że wszystkie nieruchomości w strefie obszaru analizowanego należą do kategorii zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy: (-) organ nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, czy działki znajdujące się w strefie obszaru analizowanego (w szczególności te wymienione w punkcie poprzedzającym), wykazują jakikolwiek faktyczny związek z działalnością rolniczą lub spełniają inne kryteria do uznania, że pełnią one funkcje zabudowy zagrodowej, (-) organ oparł swoje ustalenia o zagrodowym charakterze zabudowy działek w strefie obszaru analizowanego w większości o samą tylko klasyfikację geodezyjną działek, w sytuacji gdy do przypisania nieruchomości funkcji zagrodowej, konieczne jest poczynienie konkretnych ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy zabudowa znajdująca się na danej działce wykazuje związek z działalnością rolniczą, (-) w strefie obszaru analizowanego znajdują nieruchomości budowlane kategorii B oraz Bi, co wskazuje prima vista, że nie jest to grunt o charakterze rolniczym w rozumieniu definicji legalnej i jurydycznej "zabudowy zagrodowej";

c. nie dokonanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, a oparcie rozstrzygnięcia o ustalenia organu I instancji,

2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się bezzasadną odmową ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego, w sytuacji gdy zamierzona przez skarżącego inwestycja nawiązuje do parametrów, cech i funkcji zabudowy istniejącej w strefie obszaru analizowanego.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, doprecyzowując w uzasadnieniu skargi podniesione zarzuty. Wskazał m.in., że nie kwestionuje przyjętego przez organy sposobu określenia strefy obszaru analizowanego w wymiarze 900 m od granic działki - ustalonego na podstawie § 3 rozporządzenia MI, niemniej jednak w jego ocenie organy błędnie ustaliły, jakoby w granicach tej strefy nie znajdowały się żadne zabudowania, do których mogłoby nawiązywać planowane zamierzenie inwestycyjne, na zasadzie dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podniósł, że analiza stanu zagospodarowania działek w strefie obszaru analizowanego wskazuje, że w jego granicach znajduje się co najmniej kilka działek, do których zagospodarowania nawiązuje zamierzenie inwestycyjne skarżącego, tj. działki nr: [...]. Wskazał także, że organy obu instancji przyjęły, że wszystkie potencjalnie podobne nieruchomości w strefie obszaru analizowanego, należą do kategorii zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy nie poczyniono konkretnych ustaleń co do tego, czy działki te mają jakikolwiek faktyczny związek z działalnością rolniczą lub spełniają inne kryteria konieczne do uznania, że pełnią one funkcje zabudowy zagrodowej. Podkreślił także, że do przeanalizowania bieżącego statusu geodezyjnego działek w obszarze porównawczym niewystarczające jest zweryfikowanie klasyfikacji geodezyjnej gruntów – co uczyniły organy w przedmiotowej sprawie. Nie można bowiem zgodzić się z założeniem, jakoby wybudowanie domu na gruncie oznaczonym jako grunt rolny, czy łąka, następowało zawsze w związku z działalnością rolniczą, a przez to kwalifikowało się jako budownictwo zagrodowe. Dobitny przykład takiego dysonansu widoczny jest, w ocenie skarżącego, w sposobie zagospodarowania działek nr: [...]. Do skargi załączono fotografie przedstawiające sposób zagospodarowania działek nr: [...], a także wydruki z Geoportalu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz odnosząc się do zarzutów skargi, których nie podzielił. Organ podkreślił przy tym kluczowe znaczenie analizy funkcji oraz cech zagospodarowania i zabudowy terenu w rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie warunków zabudowy, wskazując, że z analizy przeprowadzonej w sprawie wynika, że brak jest jakiejkolwiek działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co oznacza brak podstaw do określenia wymagań dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. SKO wskazało przy tym, że podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy z ewidencji tej wynika, że na analizowanym obszarze nie ma zabudowy o jakiej wspomina skarżący. Ponadto, w ocenie organu, okoliczność, że właściciel zabudowy zagrodowej nie wykorzystuje jej aktualnie zgodnie z przeznaczeniem, nie oznacza, że zabudowa taka zmieniła przeznaczenie, bowiem nie można wykluczyć, że działalność rolnicza będzie prowadzona w przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO z dnia [...] listopada 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta odmawiającą ustalenia M. P. warunków zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] w obrębie [...] w gminie N.. Przyczyną odmowy jest ustalenie przez organ, że na obszarze poddanym analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która byłaby zlokalizowana przy drodze gminnej (stanowiącej działkę nr [...]), do której przylega front działki inwestycyjnej (na obszarze tym nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), a także, że na przedmiotowym obszarze istnieje dobre sąsiedztwo dla zabudowy zagrodowej, o którą nie wnioskuje skarżący. Ponadto Wójt stwierdził, że projektowana zabudowa nie spełnia wymagań funkcjonalnych w postaci bezpieczeństwa komunikacji, ze względu na brak chodników dla pieszych, dostępnych dla przyszłych użytkowników planowanej zabudowy oraz, że w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g. wymagana jest zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także zgoda na wyłączenie użytków z produkcji rolnej, stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.g. SKO podzieliło co do zasady powyższe ustalenia, podkreślając różnice między funkcją mieszkalną, którą pełni zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a tą samą funkcją realizowaną w ramach zabudowy zagrodowej. Na etapie postepowania sądowego SKO podniosło ponadto, że wedle danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, które wiążą organ, na obszarze analizowanym nie ma zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o której wspomina w treści skargi skarżący.

Na wstępie wyjaśnić należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r., II SA/Rz 728/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie ustalono, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla opisanej wyżej inwestycji, powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w dniu 27 maja 2021 r. na mocy ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategii infrastruktury energetycznej; Dz.U. 2021, poz. 922 – art. 9 ust. 1 tej ustawy), wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ratio legis powyższej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ochronie tej służy w szczególności unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Jej istotą jest konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Innymi słowy, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ukształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną i estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16, Lex nr 2104699).

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w dniu 3 stycznia 2022 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. 2021, poz. 2399 - § 2 tego rozporządzenia). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia MI); natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność (§ 2 pkt 3 rozporządzenia MI), które to parametry powinny zostać ustalone wedle regulacji zawartych w treści § 4-8 rozporządzenia MI. Ich ustaleniu służy zaś obowiązek sporządzenia obok części tekstowej analizy, również jej części graficznej, zaś obie te części stanowią załącznik, do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia MI), która również obok części tekstowej, zawiera cześć graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia MI).

Jak stanowi przy tym § 8 ust. 3 rozporządzenia MI, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego aktu, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy ewidencyjnej, pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000): w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z kolei wedle § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii ww. mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podkreślić przy tym należy, że przepis ten określa w sposób bezwzględnie wiążący wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, że wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, nie stanowi co do zasady jego naruszenia. Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego (przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości). Zawsze jednak rozszerzenie obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki, należy powiązać z zasadą dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie wskazuje się, że niedopuszczalne jest takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu, odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Nie jest jednak wykluczone rozszerzenie obszaru analizowanego w sposób uzasadniony, tj. uwzględniający zarówno specyfikę planowanego przedsięwzięcia, jak i uwarunkowania obszaru podlegającego zainwestowaniu oraz jego sąsiedztwa, zwłaszcza w sytuacji, w której dopuszczałoby to zabudowę, dającą się pogodzić z dotychczasową funkcją terenu i nie naruszałaby szeroko pojętego ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2019 r., II SA/Gd 779/18, CBOSA). Wyznaczając granice obszaru analizowanego, organ powinien zatem ustalić, czy takie a nie inne wyznaczenie obszaru analizowanego, będzie zgodne z postulatami zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Gd 3/13, CBOSA), zaś ewentualne poszerzenie obszaru analizowanego należycie uzasadnić.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie nie wiadomo ani tego, w jaki sposób wyznaczono granice obszaru poddanego analizie, ani też tego jaki jest ich dokładny przebieg. Granice te oznaczono bowiem wyłącznie w załączniku nr 2a do decyzji Wójta, stanowiącym kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 w "przetworzonej elektronicznie skali". Mapa ta, ze względu na znaczne pomniejszenie, nie tylko nie odpowiada wymogowi z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ale przede wszystkim nie pozwala na ustalenie numerów działek położonych w obszarze analizowanym, ani też na precyzyjne określenie funkcji i cech ich zabudowy oraz zagospodarowania. Co więcej, granice obszaru analizowanego, poszerzono ponad trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej, nie wyjaśniając przyczyn oraz celowości takiego działania, zaś w obszarze każdego z narożników prostokąta wyznaczającego granice obszaru analizowanego, zamieszczono informacje o braku treści mapy zasadniczej, nie wskazując na przyczyny tego braku (na marginesie należy zauważyć, że mapa zasadnicza opracowana została dla terenu całego kraju, zaś analiza jej poglądowej formy udostępnionej w Geoportalu nie wskazuje, aby zawierała ona braki w odniesieniu do terenu oznaczonego przez organ jako wybrakowany).

Dodać przy tym należy, że na siedmiu częściach mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiących załącznik nr 1 do decyzji Wójta (część graficzna decyzji), nie oznaczono granic obszaru analizowanego, co (mimo prawidłowej i czytelnej skali tej mapy), nie pozwala na weryfikację, które z działek znajdują się w granicach tego obszaru, a które leżą poza nim (nie budzi wątpliwości sądu, że niektóre fragmenty poszczególnych części ww. mapy, leżą poza obszarem wyznaczonym w załączniku nr 2a do decyzji Wójta). Poza oznaczeniem granic działki inwestycyjnej, załącznik nr 1 nie zawiera żadnych treści i oznaczeń naniesionych przez autora analizy, które mogłyby wyznaczać granice obszaru analizowanego. Granice te naniesiono jednie na "przeskalowaną" mapę, stanowiącą załącznik nr 2a, która ze względu na jej znaczne pomniejszenie, po pierwsze jest nieczytelna, a po drugie - jako niespełniająca wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie może stanowić załącznika graficznego do decyzji, o którym mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia MI. W ocenie sądu załącznik w postaci mapy, stanowiący integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może generować żadnych wątpliwości, zarówno co do linii rozgraniczających teren inwestycji, jak i linii wyznaczających teren analizowany. Finalnie więc, granice obszaru analizowanego wyznaczono z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., skutkującym nie tylko istotnym uchybieniem dyspozycji § 9 ust. 3 rozporządzenia MI, ale przede wszystkim uniemożliwieniem organom przeprowadzenie prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. To zaś doprowadziło do przedwczesnej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Przeprowadzona w kontrolowanej sprawie analiza, jest w istocie dowolną, a przy tym wybiórczą, oceną funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego o nieustalonych granicach. Z jednej strony pominięto w niej zabudowania o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, twierdząc, że nie są one usytuowane na działkach dostępnych z tej samej drogi gminnej co działka inwestycyjna, z drugiej zaś wnioski o istnieniu dobrego sąsiedztwa wyłącznie dla zabudowy zagrodowej, wyprowadzono w oparciu o zabudowania na działkach położonych przy innych drogach publicznych. Widoczna w tym względzie niekonsekwencja autora analizy, powielona przez organy obu instancji, prowadzi do wniosku, że z analizy arbitralnie wykluczono wszystkie działki zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie funkcji i cech nowej zabudowy, wnioskowanej przez inwestora, koncentrując się wyłącznie na działkach o zabudowie zagrodowej. Działanie takie jawi się jako tendencyjne, a przy tym sprzeczne z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia MI oraz niedopuszczalne w świetle zasady praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie; jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od zabudowy do niej porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 lutego 2022 r., II SA/Gl 1028/21, CBOSA). Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Należy je odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 lutego 2022 r., II SA/Po 601/21). Wydaje się zatem, że autor analizy zastosował ww. pojęcie działki sąsiedniej wybiorczo, bowiem wyłącznie w odniesieniu do działek zabudowanych zagrodowo, odmawiając jednocześnie jego zastosowania względem działek z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Podkreślić ponadto należy, że nie wydaje się prawdziwe twierdzenie autora analizy, jakoby zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dostępna z innej drogi publicznej, znajdowała się poza obszarem analizowanym. Przeczy temu już samo stwierdzenie przez niego, że najbliższy budynek mieszkalny mogący stanowić podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, znajduje się na działce nr 1205 dostępnej z innej drogi gminnej (str. 3-4 analizy, bez nr); działka ta znajduje się w obszarze poddanym analizie. Jakkolwiek ze względu na nieprecyzyjne oznaczenie granic tego obszaru, jednoznaczna weryfikacja ww. twierdzenia wymaga prawidłowego i wyraźnego oznaczenia jego granic na mapie zasadniczej we właściwej skali, to jednak na podstawie załącznika nr 1 można stwierdzić, że w granicach obszaru przyjętego do analizy znajdują się zarówno działki zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi (tj. działki nr: [...]), jak i zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz gospodarczymi, których rozmiar i wzajemne usytuowanie niekoniecznie wskazuje na wyraźny związek z gospodarstwem rolnym (np. działki nr [...]).

Słusznie podnosi przy tym skarżący, że organy nie umotywowały w jakim związku funkcjonalnym z działalnością rolniczą pozostają działki zabudowane zagrodowo, które zostały uwzględnione w analizie, a tym samym nie wiadomo na jakiej podstawie stwierdzono, że jest to faktycznie zabudowa zagrodowa, której obszerną definicję zawarł w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. W obu decyzjach nie zawarto w tym względzie żadnych ustaleń faktycznych, skupiając się na teoretycznych rozważaniach dotyczących funkcji zabudowy zagrodowej oraz jej różnic w odniesieniu do funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ odwoławczy podjął próbę uargumentowania tej kwestii w odpowiedzi na skargę, podkreślając związanie organu przeznaczeniem gruntu ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków. Argumentacja ta nie zasługuje jednak na uwzględnienie nie tylko z tego względu, że jako podniesiona na etapie postępowania sądowego jest spóźniona, ale przede wszystkim dlatego, że o charakterze zabudowy nie może decydować samo określenie użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków. Jakkolwiek zgodzić się należy z SKO, że obowiązkiem Starosty jest aktualizacja danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, to jednak nie ulega wątpliwości, że dane te niekiedy odbiegają od rzeczywistego i aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości. W efekcie, powinny one podlegać weryfikacji przez organ, którego obowiązkiem jest ustalenie obecnego stanu faktycznego na terenie sąsiednim względem działki inwestycyjnej, a nie stanu poprzedniego, czy też przyszłego (hipotetycznego). Podzielić w tym względzie należy pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 września 2018 r. (II SA/Po 381/18, CBOSA), że skoro ewidencja gruntów i budynków jest odzwierciedleniem stanu faktycznego, a obowiązkiem starosty jest utrzymywanie ewidencji w stanie aktualności, to obowiązkiem organów rozpoznających ustalenia warunków zabudowy jest zweryfikowanie, czy na danej nieruchomości w dalszym ciągu znajduje się zabudowa ujawniona w ewidencji, czy też została ona przekształcona (chodzi tu jedynie o legalną zmianę sposobu użytkowania budynków). Obowiązków tych w sprawie nie dochowano.

Jak wynika z mapy zasadniczej, poddany analizie obszar w sposób znaczący zmienił swoją funkcję. Obok typowego dla zabudowy zagrodowej usytuowania budynków, funkcjonuje na nim również zabudowa mieszkaniowa. Fotografie załączone do skargi wskazują, ze ponadto na letniskową funkcję niektórych działek. Kwestia różnorodności zabudowy została jednak przez organy pominięta, na skutek przyjęcia niewłaściwego założenia o konieczności poszukiwania działek zabudowanych tożsamo względem planowanej inwestycji, dostępnych wyłącznie z tej samej drogi publicznej, przy jednoczesnym przyjęciu do analizy działek o innym charakterze zabudowy, ale dostępnych z innej drogi publicznej. O niekonsekwencji tej była już mowa powyżej. Natomiast podkreślić dodatkowo należy, że nawet przy ustaleniu, że zabudowa zagrodowa przeważa na analizowanym obszarze, nie jest dopuszczalne odgórne stwierdzenie, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zawsze i z całą pewnością, będzie wchodziła z nią w kolizję. W orzecznictwie podkreśla się bowiem jednolicie, że dbałość o zachowanie ładu przestrzennego nie sprowadza się do automatycznego odzwierciedlenia tego, co istnieje w sąsiedztwie analizowanego obszaru. Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji, w tym obszarze występujących. Ta zaś nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. W konsekwencji warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, gdy planowana inwestycja, zarówno nawiązuje do jednego z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i uzupełnia którąś z istniejących funkcji, dając się z nią pogodzić i z nią nie kolidując. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego i bezwzględnego powielania istniejącej zabudowy (względnie zagospodarowania terenu), a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (zagospodarowanie terenu) nie koliduje z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym (por. min.: wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17; wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., II OSK 3505/18; wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., II OSK 2551/21 - CBOSA).

Jako zasadę można więc przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Należy więc uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno jednak kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. Z. Niewiadomski [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski 2021, wyd. 12; a także wyrok WSA w Gliwicach z 11 lutego 2022 r., II SA/Gl 1028/21; wyrok WSA w Gdańsku z 5 stycznia 2022 r., II SA/Gd 50/21; czy WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 grudnia 2021 r., II SA/Go 941/21 – CBOSA). Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12, CBOSA). W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 16 października 2018 r., II OSK 2491/16, CBOSA).

W świetle powyższego, zadaniem organów w kontrolowanej sprawie, było ustalenie, czy nowa zabudowa, planowana przez inwestora, będzie mogła, obiektywnie i bezkolizyjnie, współistnieć z obecną funkcją istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, na obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość; przy uwzględnieniu warunków panujących do tej pory na analizowanym obszarze, w taki sposób, aby przeciwdziałać dezorganizacji przestrzeni rolniczej i eliminować ewentualne przeszkody do jej prowadzenia na obszarach do tego predystynowanych. Organy jednak z tego obowiązku się nie wywiązały.

Ponownie rozpatrując sprawę organy będą miały na względzie, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Wszelkie uchybienia przy jego wyznaczaniu, mogą skutkować wadliwością całej decyzji – bowiem opartej o wadliwą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc dokumentu posiadającego kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Nie można tracić z pola widzenia, że jest to dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który nie uwzględnia wszystkich występujących na danym terenie uwarunkowań przestrzennych, powoduje zatem jej nieprzydatność w kontekście ustalenia funkcji oraz cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Konieczne będzie zatem sporządzenie nowej analizy obejmującej prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i dokonanie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem powyższej wykładni przepisów prawa i poczynionych uwag. Dopiero prawidłowo, rzetelnie, czytelnie wykonana i uzasadniona analiza, winna stanowić podstawę dla organu administracji ustalenia lub odmowy warunków zabudowy. Podstawą decyzji zawsze powinna być wnikliwa ocena całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście zachowania wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa uwzględniającej zasadę kontynuacji funkcji przez nową zabudowę.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wydadzą rozstrzygnięcie merytoryczne, kierując się poczynionymi w niniejszym uzasadnieniu uwagami, mając przy tym na względzie, aby analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzony poprawnie, w szczególności zaś zgodnie z wytycznymi i treścią rozporządzenia MI. Organy rozważą również spełnienie pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności tej opisanej w pkt 4, wyjaśniając przy tym ewentualną zmianę stanowiska co do wymogu uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, względem poprzedniej decyzji Wójta z dnia 23 marca 2021 r. Uzasadnienia wydawanych rozstrzygnięć powinny odpowiadać brzmieniu art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności wskazywać materiał dowodowy, na którym organ się oparł wydając określone rozstrzygnięcie oraz jakie fakty za owym rozstrzygnięciem przemawiają i z jakich względów zostały one przez organ uznane za istotne w kontekście przepisów prawa, stanowiących podstawę orzekania, które organ powinien należycie wyjaśnić. Bez przeprowadzenia opisanych powyżej czynności, nie jest możliwe wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nieobarczonego wadami.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od SKO na rzecz skarżącego w łącznej wysokości 997 zł, orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się: kwota 500 zł stanowiąca uiszczony przez skarżącego wpis sądowy (k. 26), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 11).