Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1179/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 31 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K., L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 787/10 w sprawie ze skargi E. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 787/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – po rozpoznaniu skargi E. S. i A. S. – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2010 roku, nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] marca 2007 roku na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; ze zm.), nakazał skarżącym A. i E. S. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w miejscowości Z. w części dotyczącej utwardzenia nieruchomości żużlem na powierzchni około 1000 m2 w terminie do 30 kwietnia 2007 roku.

W wyniku rozpatrzenia odwołania E. i A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [...] maja 2007 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli E. i A. Sz., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności sprzecznie z obowiązującymi przepisami,

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

3) podstawowych zasad postępowania, tj. art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie sprawy w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa oraz art. 11 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ administracji zasadności przesłanek decyzji.

Czyniąc powyższe zarzuty wnieśli o zmianę decyzji lub uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w celu przeprowadzenia dowodu na istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w dniu jej wydania, tj. dowodu w postaci przesłuchania świadków i skarżących na okoliczność zagospodarowania działki nr [...] przed rokiem 1994.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy nie zbadały dokładnie stanu faktycznego sprawy, a ponadto Kolegium nie odniosło się w pełni do argumentacji skarżących zawartej w odwołaniu. Według skarżących istotną kwestią w sprawie, która nie została zbadana przez organy administracji, jest istniejący przed rokiem 1994 stan faktyczny zagospodarowania działki nr [...].

Skarżący wskazali, że przed tą datą, jeszcze w roku 1976 przedmiotowa działka była w posiadaniu Spółdzielni R. W tym właśnie czasie teren działki został utwardzony i przeznaczony pod parking maszyn należących do Spółdzielni. Zdaniem skarżących w tej sytuacji należy się odwołać do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 244/05 (opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 194702), w którym wskazano, iż do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane, w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się przepisy tej samej ustawy. Wobec tego należałoby zastosować w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane, a konkretnie art. 37 ust. 1 tej ustawy. Ocena sprawy pod kątem tego przepisu doprowadza z kolei do konstatacji, że nie jest możliwe nakazanie rozbiórki powstałego utwardzenia placu, gdyż nie są spełnione przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Argumentując, w tej kwestii skarżący wskazali (bez bliższego określania) na istniejący przed rokiem 1994 plan zagospodarowania przestrzennego.

Brak ustalenia stanu faktycznego nieruchomości przed rokiem 1994 według skarżących skutkował także brakiem dostrzeżenia przez organy administracji przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W opinii Kolegium przedstawione przez skarżących argumenty nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż skarżący nie otrzymali pozwolenia na użytkowanie dla aktualnego sposobu użytkowania terenu. Ponadto Kolegium wniosło o oddalenie wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków i przesłuchania strony.

W toku rozprawy skarżący sprecyzowali przedmiotowy wniosek wnosząc o przesłuchanie świadków przed organem administracji, a nie przed sądem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Bd 642/07 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2007 roku znak [...].

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na kwestię wykonalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ ten w przedmiotowej sprawie działał, jako organ odwoławczy, a więc organ, który rozstrzygając nie może ograniczyć się tylko do kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, ale musi dokonać ponownej oceny merytorycznej sprawy. Wyrazem tej ponownej oceny merytorycznej może być przewidziane w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że Kolegium, orzekając w dniu [...] maja 2007 roku skierowało w tym dniu do skarżących nakaz, aby przywrócili poprzedni sposób zagospodarowania działki nr [...] w terminie do 30 kwietnia 2007 roku, tj. w terminie poprzedzającym dzień wydania decyzji. Tego typu nakaz czyni decyzję Kolegium niewykonalną w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały. W sprawie zachodzi zatem określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Skarżący wskazując inną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wskazali precyzyjnie, czy przyczyna ta zaistniała w związku z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa, ani też jaki konkretny przepis prawa został rażąco naruszony. Z całokształtu skargi można wnosić, że skarżącym chodzi o rażące naruszenie prawa w postaci braku rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Zarzut ten należało w ocenie Sądu uznać za chybiony. Jak wskazano bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem nie można uznać za obiekt budowlany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1741/01, niepubl. oraz wskazane tam wcześniejsze wyroki z dnia 24 września 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 809/97 i z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1946/99). Sąd pogląd ten podzielił wskazując, że w przedmiotowej sprawie oznacza to, iż organy administracji nie mogły orzekać na podstawie przepisów prawa budowlanego. Nie można w konsekwencji podzielić zarzutu skarżących, że organy administracji zaniechały potrzebnego dla rozstrzygnięcia sprawy postępowania dowodowego dla ustalenia stanu zagospodarowania działki przed rokiem 1994, który to moment ma znaczenie dla stosowania przepisów Prawa budowlanego – bądź zawartych w ustawie z dnia 24 października 1974 roku, bądź w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku. Tym niemniej organy administracji rzeczywiście nie dokonały ustaleń, które wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Mianowicie, rozważając konieczność zastosowania w danej sprawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z zaistnieniem sytuacji przewidzianej w art. 59 ust. 2 tej ustawy, trzeba mieć na uwadze, że przepis ten nie miał swojego odpowiednika w poprzednich ustawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, tj. w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139; ze zm.), ustawie dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99; ze zm.) i ustawie z dnia 31 stycznia 1961 roku o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1975 r., Nr 11, poz. 67 i Nr 16, poz. 91). Przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed 11 lipca 2003 roku nie istniał obowiązek uzyskania zezwolenia organu administracji na taką zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która nie łączyła się z prowadzeniem robót budowlanych, nie przewidywano także sankcji administracyjnej za brak dopełnienia tego obowiązku. Zastosowanie zatem wskazanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie polegającej na prowadzeniu robót budowlanych, która to zmiana miała miejsce przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznaczałoby stosowanie prawa wstecz z naruszeniem konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wynika z tego, iż stosowanie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga w pierwszym rzędzie zbadania, czy zmiana zagospodarowania przestrzennego miała miejsce w momencie wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie, że zmiany dokonano przed wejściem w życie wskazanej ustawy wyklucza stosowanie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego dla poczynienia wskazanego ustalenia jest naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. polegającym na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy administracji przed podjęciem rozstrzygnięcia co do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia daty zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...].

Wójt Gminy L. na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku nakazał A. i E. S. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w miejscowości Z. w części dotyczącej utwardzenia nieruchomości żużlem o powierzchni około 1.000 m2.

W uzasadnieniu decyzji organ wywodził, że poddał analizie zeznania świadków.

M. S. zeznał, że szlaka była od niepamiętnych czasów, nie wskazując konkretnego roku jej wysypania.

H. B. zeznała, że od 1967 roku część działki była wysypana szlaką.

J. B. zeznał, że w latach 70-tych sprzęt Spółdzielni był składowany w pobliżu budynków.

J. S. zeznał, że szlaka była na części działki jeszcze przed powstaniem bazy transportu ciężarowego.

Z. R. zeznał, że teren w pobliżu budynków był zawsze utwardzony, natomiast nie pamięta kiedy powstała baza transportu ciężarowego i kiedy wysypano szlakę.

J. G. zeznał, że około 1993 lub 1994 roku działka zagospodarowana była rolniczo. Jeszcze w 2000 roku prowadzono hodowlę trzody chlewnej, a zmiana nastąpiła na przełomie 2003-2004 roku, kiedy to wybudowano budynek, do którego wprowadzano i naprawiano pojazdy ciężarowe, przy czym nie wskazał okresu, kiedy nastąpiło utwardzenie terenu.

C. K. zeznał, że pod koniec lat 90. działka zagospodarowana była rolniczo, po czym przekształciła się stopniowo w nieużytek porośnięty trawą. Na przełomie 2001-2003 roku stopniowo utwardzono teren poprzez nawiezienie mieszaniny piachu, żwiru, szlaki, ziemi i gruzu. Na przełomie 2002-2003 roku pojawił się na działce samochód ciężarowy i spychacz, jednak nie podał czy był to sprzęt do dowozu materiału i utwardzenia działki.

H. K. zeznała, że w 2001 r. na działce rosła trawa, a samochody ciężarowe pojawiły się około 3, maksymalnie 4 lata temu.

B. K. zeznała, że szlakę nawieziono na działkę około 4 lat temu.

M. M. zeznał, że około 2000-2002 roku na działce rosła trawa i prowadzona była przydomowa hodowla drobiu. Nie pamięta jednak kiedy utwardzono teren pod powstałą około 2005 roku bazę transportową.

A. M. zeznała, że do około 2005 roku działka porośnięta była zielenią nieurządzoną, a po jej terenie biegał drób.

D. K. zeznał, że około 2000 roku pośredniczył w sprzedaży sąsiedniej działki i nie pamięta, aby w sąsiedztwie istniała baza transportu ciężarowego.

S. B. zeznał, że w 2001 roku teren był zielony, a utwardzoną czarną ziemię zaobserwował na przełomie 2003-2004 roku.

L. G. zeznała, że w 2002 roku na działce nie było samochodów ciężarowych, które pojawiły się około 3 lat temu. Na nieruchomości był nieporządek. Leżały na niej części maszyn rolniczych oraz biegały kaczki i kury.

G. P. zeznał, że w połowie lat 90. zaobserwował pusty teren – pole obsadzone drzewami owocowymi z pojedynczymi zabudowaniami, w tym obiekt chlewni, a samochody pojawiły się w 2000 roku, najpierw mniejsze, później większe ciężarowe, których ilość wzrastała.

Organ administracji wskazał, że jak wynika z powyższego dowodu z zeznań świadków, nie sposób jednoznacznie ustalić daty zmiany zagospodarowania części działki nr [...] położonej w miejscowości Z. Nie można również wywieść tego terminu z oświadczeń złożonych przez L. M. (oświadczenie dotyczy okresu od 15 czerwca 2000 roku do 2002 roku), A. W. (oświadczenie dotyczy okresu od 1994 do 1998 roku), R. i M. K. (oświadczenie dotyczy budowy garażu na działce nr [...]) oraz wspólnego M.K. i L. M. (oświadczenie dotyczy obiektu warsztatu na działce nr [...] i uciążliwości wykonywanych w nim napraw samochodów).

Materiałem dowodowym, udowadniającym czasokres dokonania utwardzenia terenu części działki nr [...] w miejscowości Z. żużlem, są zdjęcia dokumentujące powstawanie obiektów budowlanych na sąsiednich działkach oraz obrazujące sposób zagospodarowania części nieruchomości A. i E. S. Ze zdjęć pochodzących z lat 1997 i 1998 (nr 1 do nr 4) wynika, że omawiana nieruchomość nie posiadała takiego zagospodarowania, o jakim mówi część świadków, tj. z utwardzeniem terenu szlaką (żużlem). Można to także zaobserwować na zdjęciu przedstawiającym A. W.-D. z rodziną, na którym co prawda nie opisano daty jego sporządzenia, to jednak można przyjąć, że pochodzi z okresu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], gdyż przedstawia stronę postępowania na tle działki nr [...] w pobliżu drewnianego obiektu gospodarczego postawionego na czas budowy tegoż budynku. Istnienie tego drewnianego obiektu obrazuje również zdjęcie "z dwoma samochodami", na którym uwidoczniono również powstający na sąsiedniej działce budynek mieszkalny oraz widok w kierunku nieruchomości Państwa S. Natomiast sam proces utwardzania terenu części działki żużlem dokumentuje zdjęcie pochodzące z przełomu 2003-2004 roku, przedstawiające układanie drewna do kominka, wykonane od strony budynku mieszkalnego w kierunku działki nr [...], a sfotografowana osoba ubrana jest w "grubą" kurtkę, co potwierdza czynność, którą wykonuje. Ponadto fotografia przedstawia drzewa i krzewy pozbawione liści. Zdjęcie przedstawia także psa, jednak wbrew twierdzeniom strony nie ma możliwości ustalenia, tak z fotografii, jak i załączonej kserokopii książeczki szczepień, jego wieku. Jak wynika ze zdjęć obrazujących obecne zagospodarowanie działki nr [...], żywopłot posadzony na jej granicy przez R. i M. K. jest powyżej ogrodzenia z siatki, natomiast na zdjęciu z "psem" tylko kilka drzewek nieznacznie przekracza wysokość tego ogrodzenia. Na zdjęciu tym widać także niedokończone utwardzanie działki żużlem, dlatego uznano, że jej utwardzenia dokonano w okresie jesiennym, tj. po 11 lipca 2003 roku, w którym to dniu weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

A. i E. S. dokonali utwardzenia części działki nr [...] żużlem pod parking samochodów ciężarowych, nie posiadając takiej zgody wyrażanej w drodze decyzji o warunkach zabudowy, której wymóg uzyskania wynikał z art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku, nr [...] postanowiono o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania tej części nieruchomości. W wyniku wniesionego odwołania, przez Pana M. P. pełnomocnika Państwa A. i E. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]wymienioną wyżej decyzję uchyliło z uwagi na fakt, że zgromadzone dowody nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie omawianego zagadnienia. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało na możliwość uzupełnienia materiału dowodowego o dane z zakresu podatku od środków transportowych, ewidencji pojazdów i ilości zatrudnianych pracowników przez A. S. oraz zestawienia tych informacji z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy stwierdzono, że jedynym miejscem prowadzenia przez A. S. (w okresie od 1998 roku) działalności gospodarczej w zakresie publicznego transportu ciężarowego jest Z., ul. L. [...]. Wydział Ochrony Informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu pismem z dnia 5 maja 2009 roku odmówił udostępnienia danych z konta płatnika składek w odniesieniu do informacji dotyczących ilości zatrudnianych osób w firmie "P." stanowiącej własność A. i E. S. Nie przekazał informacji także pełnomocnik A. i E. S., do którego zwrócono się pismem z dnia 15 maja 2009 roku i z dnia 2 czerwca 2009 roku w sprawie przekazania danych o ilości zatrudnianych przez stronę pracowników. Właściciele działki nr [...] w miejscowości Z. sugerują, iż utwardzenia dokonano w latach 70. XX wieku. Jednak na poparcie powyższego nie przedstawiają żadnego dowodu jednoznacznie rozstrzygającego o takim stanie rzeczy.

Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1319 ze zm.) akta podatkowe podatku od środków transportowych przechowuje się przez okres 5 lat. W posiadaniu organu są zatem dokumenty od roku 2004. Od dnia 4 marca 2004 r. A. i E. S. opodatkowani są podatkiem od nieruchomości od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej od powierzchni 1.000 m2 i od budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej o powierzchni użytkowej [...] m2. Brak jest natomiast danych dotyczących opłacania podatku od nieruchomości za okres od 1998 roku do 4 marca 2004 roku.

Starosta Toruński pismem z dnia 29 kwietnia 2009 roku przekazał kserokopie kart informacyjnych, potwierdzeń oraz decyzji o wyrejestrowaniu pojazdów, które były lub stanowią własność A. i E. S.. Dokumenty te potwierdzają, że ilość pojazdów ciężarowych zwiększała się sukcesywnie (jeden w roku), przy czym w latach 2002, 2005, 2006 i 2007 pojazdów przybywało więcej niż jeden, jednocześnie część z nich od roku 2005 ubyła (wyrejestrowane lub zbyte).

W zbieraniu materiałów dowodowych mogących pomóc w ustaleniu daty utwardzenia przedmiotowej nieruchomości żużlem nie poprzestano tylko i wyłącznie na dokumentach wymienionych powyżej. W poszukiwaniu innych, niewymienionych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, dowodów mogących pomóc w ustaleniu daty utwardzenia działki nr [...] żużlem skorzystano z dokumentów przekazanych do archiwum zakładowego. Materiałem dowodowym pomocnym w przedmiotowej sprawie są niewątpliwie mapy pochodzące z okresu od 8 stycznia 1994 roku do 26 lipca 2002 roku obrazujące sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jak i działek z nią sąsiadujących, to jest:

1. mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia 8 stycznia 1994 r. sporządzona na potrzeby opracowania projektu zagospodarowania działek nr [...] i [...] w miejscowości Z., stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego nr [...] z dnia [...] marca 1995 roku,

2. mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia 11 lutego 1995 roku sporządzona na potrzeby opracowania projektu zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości Z., stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995 roku,

3. mapa sytuacyjno-wysokościowa, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] marca 1995 roku (działki nr [...] i [...]),

4. mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia [...] października 1998 roku sporządzona na potrzeby inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...],

5. mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia 26 października 2001 roku sporządzona na potrzeby inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...],

6. mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia 24 lipca 2002 roku sporządzona na potrzeby inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...].

Ponadto organ administracji jest w posiadaniu mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 26 czerwca 2006 roku sporządzonej na potrzeby opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Z. i części wsi G. Zgodnie z nazwą (sytuacyjno-wysokościowa) na wymienionych powyżej mapach "archiwalnych" widoczne są warstwice odtwarzające ukształtowanie terenu (łączące punkty o tej samej wysokości nad poziomem morza), które pokazują między innymi część działki nr [...] utwardzoną żużlem. Dla przedmiotowej nieruchomości istnienia różnych wysokości nie potwierdza mapa wykonana do planu miejscowego, chociaż takie linie pokazuje na innych obszarach. Dowodzi to, że na tej części działki dokonano niwelacji. Ponieważ mapa sporządzona w dniu 24 lipca 2002 roku warstwice te pokazuje, to można przyjąć, że wyrównania dokonano po tym terminie, a przed dniem 26 czerwca 2006 roku (data mapy do planu miejscowego). Przy czym czas ten można jeszcze bardziej zawęzić, gdyż od dnia 4 marca 2004 roku A. i E. S. opodatkowani są podatkiem od nieruchomości (działka nr [...] w miejscowości Z.) między innymi od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej od powierzchni 1.000 m2, takiej jak utwardzona żużlem.

Żadna z wymienionych powyżej map nie zawiera w swej treści informacji o tym, jaki materiał posłużył do korekty ukształtowania działki. Przedstawiają to wykonane zdjęcia, których treść omówiono wcześniej. Potwierdzają one, że materiałem tym był żużel oraz obrazują, kiedy dokonano utwardzenia działki nr [...] (okres jesienny).

Biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego ponownie należy uznać, że zmiany zagospodarowania terenu części przedmiotowej nieruchomości pod parking dokonano po 11 lipca 2003 roku, tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 59 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dotyczy to również zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Ustawodawca, przyjmując zasadę ustalania przeznaczenia terenu oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a także rozmieszczania inwestycji celu publicznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy) albo w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy), wyłączył jakiekolwiek inne możliwości gospodarowania przestrzenią przez organy władzy publicznej. Podstawowym, wymienionym w pierwszym rzędzie, instrumentem kształtowania struktury przestrzennej jest plan miejscowy. W przypadku jego braku na danym obszarze kwestie zagospodarowania terenów rozstrzygają decyzje administracyjne: o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawowym zatem aktem gospodarowania przestrzenią nie objętą miejscowym planem jest niewątpliwie decyzja o warunkach zabudowy. Wydawanie jej stało się bowiem w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regułą, obejmującą każdy przypadek zmiany zagospodarowania terenu, zarówno nie wymagającej wydania pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 2 ustawy), jak i podlegającej reglamentacji przewidzianej w prawie budowlanym (art. 59 ust. 1 ustawy). Ten ostatni przypadek dotyczy wykonania robót budowlanych, w tym budowy obiektu budowlanego (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 1 prawa budowlanego).

Pierwszy przypadek obejmuje natomiast działania, które nie zostały w prawie budowlanym obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia, ale wymagają zgłoszenia właściwemu organowi oraz takie, które zostały przez przepis wyłączone spod tych obowiązków administracyjnoprawnych (art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego). Art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przeciwieństwie do art. 59 ust. 1, nie nawiązuje w sposób tak oczywisty i bezpośredni do instytucji prawa budowlanego. Mowa jest tu z jednej strony o zmianie zagospodarowania terenu rozumianej szeroko, można przypuszczać, że szerzej niż pojęcie robót budowlanych, zdefiniowane w prawie budowlanym. Chodzi tu bowiem o każdą zmianę przeznaczenia terenu wraz z idącą za nią zmianą faktyczną, przyporządkowaną nowemu przeznaczeniu. Nie polega to tylko na wzniesieniu obiektu budowlanego. Może to być np. wyznaczenie na jakimś terenie miejsc parkingowych (bez budowy żadnych dodatkowych urządzeń). Będzie to także reglamentowana przez Prawo budowlane sytuacja rozbiórki obiektu. Jedynym odstępstwem od zasady konieczności ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy przy zmianie zagospodarowania terenu jest sytuacja tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania trwającej nie dłużej niż rok (art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przy czym wyjątek ten polega nie na zwolnieniu wg prawa tymczasowego, jednorazowego zagospodarowania terenu trwającego do roku od uzyskania decyzji, lecz na fakultatywności wydania decyzji w tym przypadku. Wydanie decyzji zależy tutaj bowiem od uznania organu, który może sprawę przemilczeć. W jego kompetencji jest jednak wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu i jednoczesnym wyznaczeniu terminu na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy) oraz wydanie decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy).

Zdaniem organu administracji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie można było zastosować art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wstrzymaniu użytkowania terenu i wyznaczeniu terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze, dla którego obowiązują od dnia 9 marca 2009 roku ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Z. i części wsi G. uchwalonego przez Radę Gminy L. uchwałą z dnia [...] listopada 2008 roku Nr [...] ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym [...]. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nastąpiło w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa powyżej. Ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i pozwalają do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego działka nr [...] znajduje się w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz drogi wewnętrznej. Na przedmiotowym terenie dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające odnosi się do nieuciążliwych usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, dróg wewnętrznych, przepompowni, stacji transformatorowych. Funkcja terenu określona zarówno w obecnym, jak również nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Z. oraz dopuszczony sposób zagospodarowania na tym obszarze, nie przewidywały i nie pozwalają na prowadzenie działalności gospodarczej o takim profilu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z dnia [...] maja 2010 roku po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez E. i A. S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając zawarte w niej stanowisko.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli E. i A. S., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ewidentne ograniczenie prawa własności sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa,

2. prawa materialnego poprzez jego błędną interpretację, tj. art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nakazanie przywrócenia poprzedniego zagospodarowania działki numer [...],

3. prawa materialnego poprzez brak zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wyznaczenia terminu dla skarżących do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy,

4. podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa,

5. podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 11 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ odwoławczy zasadności przesłanek,

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 787/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2010 roku, nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego wskutek nieprawidłowo i w niepełnym zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.).

Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem zarówno organ, jak i sąd rozstrzygając niniejszą sprawę, był związany oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2007 roku. Sprowadza się to do konieczności ustalenia przez organ tego, kiedy nastąpiło utwardzenie przedmiotowej działki, tj. czy doszło do niego przed czy po dniu 11 lipca 2003 roku stanowiącym datę wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tę okoliczność zostały zgłoszone wnioski o przesłuchanie świadków i organ takiego przesłuchania dokonał, jednakże w sposób mało dokładny i powierzchowny, a w kilku przypadkach przesłuchanie nie było związane z problematyką, której zbadanie nakazał sąd. Dotyczy to zeznań świadków J. B. (k. 60), H. K. (k. 73), M. M. (k. 79), A. M. (k. 81), L. G. (k. 95) i G. P. (k. 97), których przesłuchano na okoliczność tego, kiedy powstała baza transportowa lub kiedy pojawiły się na niej samochody ciężarowe, co nie jest równoznaczne z datą utwardzenia terenu, która to okoliczność winna podlegać badaniu. Odnośnie do przesłuchania świadków zgłoszonych przez skarżących, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że w przypadku zeznań H. B. (k. 58), J. B. (k. 60), J. S. (k. 62) i Z. R. (k. 64) nie ustalono w żaden sposób tego, skąd te osoby posiadają informacje, na okoliczność których zostały przesłuchane, co uniemożliwia weryfikację ich zeznań. W ocenie Sądu osobom tym ponadto należało okazać zdjęcia przedłożone przez uczestników postępowania, aby mogły one odnieść się do nich i wyjaśnić skąd wynikają ewentualne rozbieżności między ich twierdzeniami a stanem faktycznym przedstawionym na zdjęciach. Świadkowie ci mogliby potwierdzić (lub zaprzeczyć), że zdjęcia przedstawiają teren, o którym mowa w ich zeznaniach. Nie można bowiem wykluczyć tego, że świadkowie ci w swoich zeznaniach odnosili się do innej części działki niż wynikająca ze zdjęć. Kontynuując wątek postępowania dowodowego związany ze zdjęciami, zdaniem Sądu należy również stwierdzić, że organ nie przesłuchał na okoliczność daty ich wykonania żadnej z osób, które je przedstawiły. Nie może natomiast stanowić dowodu daty wykonania zdjęcia kserokopia pisma z dnia 25 stycznia 2008 roku autorstwa państwa W. nie potwierdzona za zgodność z oryginałem. Wbrew twierdzeniom organu ze zdjęcia przedstawiającego osobę układającą drewno nie można wyciągać wniosku o dacie dokonania utwardzenia gruntu. Na okoliczność daty jego wykonania nie przesłuchano nikogo, a podpis pod nim figurujący wskazuje, że mogło być wykonane w 2003 lub 2004 roku.

W ocenie Sądu, nielogiczne jest przyjęcie przez organ, że zdjęcie wykonano jesienią, albowiem równie dobrze mogło ono, biorąc pod uwagę ubiór osoby na nim przedstawionej oraz brak liści na roślinach, być wykonane w okresie zimy/wiosny 2003 roku. Z kolei zdjęcia przedstawiające samochód oraz osoby siedzące w pobliżu działki [...] również nie mogą stanowić dowodu, że utwardzenia terenu dokonano w drugiej połowie 2003 roku. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że zdjęcia wykonano ok. 1997 roku, więc do utwardzenia mogło dojść równie dobrze przed 2003 rokiem.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy można wyprowadzić wniosek, chociaż nieostateczny (gdyż wymaga to uzupełnienia postępowania dowodowego), że skarżący dokonali utwardzenia jedynie części aktualnie utwardzonej działki, a pozostała część była utwardzona już wcześniej. W tym zakresie, zdaniem Sądu, należy odwołać się do uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 roku, w którym stwierdzono, że "teren pierwotnie utwardzony sięgał do wysokości granicy między działkami [...] i [...]. Tymczasem na podstawie dokumentacji fotograficznej dołączonej do odwołania stwierdzić można, że granica terenu utwardzonego przesunięta została do wysokości granicy między działkami [...] i [...]". Aby to ostatecznie ustalić, zdaniem Sądu, należałoby wziąć pod uwagę dokonanie oględzin nieruchomości z udziałem świadków, aby mogli oni w sposób jednoznaczny wskazać, która część działki była utwardzona jeszcze w latach 90. i wcześniej. Idąc dalej tym tokiem rozumowania należy stwierdzić, że w przypadku ustalenia, iż skarżący dokonali utwardzenia po dniu 11 lipca 2003 roku jedynie części nieruchomości, to organ mógł nakazać przywrócenie stanu poprzedniego zagospodarowania działki jedynie w tej części, co wynika wprost z argumentów przedstawionych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 13 grudnia 2007 roku. W odmiennym przypadku doszłoby do złamania zakazu stosowania prawa wstecz z naruszeniem konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Również z dat rejestrowania przez skarżących samochodów ciężarowych nie można wyciągać jednoznacznych wniosków, co do daty utwardzenia terenu z uwagi na to, że jeszcze przed 2003 rokiem skarżący nabyli kilka takich pojazdów, natomiast w czasie, kiedy mieli zdaniem organu dokonać utwardzenia działki, tj. w 2003 roku nie nabyli żadnego samochodu, a w 2004 roku nabyli tylko jeden pojazd.

Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości to, że sprawa jest zawiła i zebrany materiał dowodowy nie wskazuje wprost na datę oraz zakres utwardzenia działki przez skarżących. W takiej sytuacji organ winien rozważyć, stosownie do art. 86 k.p.a., przesłuchanie stron. Zgodnie z tym uregulowaniem, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Nie ulega wątpliwości, że dotyczy to również ewentualnego przesłuchania uczestników postępowania, które to osoby bezpośrednio obserwowały zmiany zachodzące na nieruchomości skarżących.

Sąd wskazał, że organ w uzasadnieniu decyzji odwoływał się również do map sytuacyjno-wysokościowych i w oparciu o nie dokonał konkretnych ustaleń. Muszą one jednak, zdaniem Sądu, zostać poddane ocenie w kontekście całego pozostałego materiału dowodowego i nie mogą stanowić samoistnego dowodu potwierdzającego datę utwardzenia terenu. W przypadku ich sprzeczności z pozostałymi dowodami, które zostaną przeprowadzone wskutek uzupełnienia postępowania dowodowego, konieczne będzie szczegółowe ich wyjaśnienie i wnikliwa ocena wiarygodności poszczególnych dowodów.

W kontekście zgłoszonego przez skarżących wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny geologii, w ocenie Sądu dowód ten nie może być przydatny do ustalenia daty utwardzenia terenu. Zasady doświadczenia życiowego wskazują bowiem, że geolog nie jest w stanie ustalić daty utwardzenia terenu dokonanego w niniejszej sprawie.

Nie jest zasadny, zdaniem Sądu, zarzut skarżących dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa. Okoliczności, które powoływał organ, nie wymagają wiedzy specjalnej i odnoszą się do okoliczności widocznych "gołym okiem", w oparciu o które można wnioskować, nie posiadając specjalistycznej wiedzy.

Podobnie nie jest zasadny zarzut przedłożenia interesu publicznego nad indywidualny. Jak ustalono, w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości leżą inne nieruchomości, które są wykorzystywane na cele zabudowy domami jednorodzinnymi. Niewątpliwie taka sytuacja uzasadnia przyjęcie istnienia dużej uciążliwości działalności prowadzonej przez skarżących dla sąsiednich nieruchomości.

Podobnie skarżący, wspierani przez profesjonalnego pełnomocnika, nie sprecyzowali ogólnego zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i nie wskazali, na czym konkretnie polegało niezgodne z prawem ograniczenie ich prawa własności, nie wskazali także, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone.

Nadto Sąd stwierdził, że w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2007 roku rozważania skarżących dotyczące zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku nie znajdują żadnego uzasadnienia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd odniósł się do tej kwestii i w świetle art. 153 P.p.s.a. rozstrzygający obecnie sprawę Sąd jest związany wyrażonym poglądem.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną wniosły M. K., L. M. i A. W.–D. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie następujących przepisów:

1) art. 77 § 1 K.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organy administracji orzekające w sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrany i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i został ustalony należycie, a wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione, co skutkowało tym, że Sąd zamiast oddalić skargę uchylił decyzje organów I i II instancji,

2) art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organy administracji powinny po raz trzeci uzupełnić postępowanie dowodowe, w zakresie wskazanym przez Sąd, mimo tego, że postępowanie dowodowe zostało przez organy administracji uzupełnione i nie wymaga uzupełnienia, co w konsekwencji powoduje, iż naruszona zostanie równowaga pomiędzy zasadą szybkości postępowania administracyjnego, a zasadą dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

3) art. 77 K.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organy administracji powinny przeprowadzić oględziny nieruchomości z udziałem świadków w celu precyzyjnego ustalenia, jaka część działki została utwardzona przed 11 lipca 2003 roku i niewzięcie przez Sąd pod uwagę, iż w całokształcie zebranego materiału dowodowego można uznać, że do zmiany sposobu użytkowania gruntu doszło pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

4) art. 10 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że tylko i wyłącznie organy administracji są zobowiązane do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie mogą swobodnie oceniać dowodów w sprawie chociaż osoby wnoszące skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mimo zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu nie przedstawiły żadnych kontr dowodów przeciwko dowodom zebranym w toku postępowania.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną nie ma podstaw do bardziej dokładnego przesłuchiwania świadków wskazanych przez osoby, które wniosku skargę do Sądu I instancji. To te osoby, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną powinny przedstawić argumenty, dlaczego organy administracji mają dać wiarę świadkom, którzy zeznają na ich korzyść.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę kasacyjną A. W.–D.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna wniesiona przez M. K. i L. M. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) zmiana sposobu zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Z art. 59 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy wynika, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Uprawnienie wynikające z tego przepisu może być realizowane, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest od dnia 11 lipca 2003 roku (art. 89).

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów administracji było ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. działki nr [...] położonej w miejscowości Z., a jeżeli tak to, czy miało to miejsce po wejściu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest od dnia 11 lipca 2003 roku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że obowiązek organów administracji sprowadza się do konieczności ustalenia, kiedy nastąpiło utwardzenie przedmiotowej działki, tj. czy doszło do niego przed, czy po dniu 11 lipca 2003 roku. W wyroku z dnia 13 grudnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Bd 642/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność ustalenia, czy zmiana sposobu zagospodarowania terenu miała miejsce po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże nie stwierdził, że zmiana ta polega wyłącznie na utwardzeniu działki.

Utwardzenie działki jest zmianą sposobu zagospodarowania, ale nie wyczerpuje wszystkich możliwości tej zmiany. Najistotniejszą zmianą sposobu zagospodarowania działki o nr ew. [...] jest rozpoczęcie jej wykorzystywania, jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej przez E. S. i A. S. Żądanie zaprzestania wykorzystywania działki o nr ew. [...] w ten sposób, było istotą żądania osób mieszkających na działkach sąsiednich.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji przesłuchanie przez organ administracji świadków w celu ustalenia, kiedy działka o nr ew. [...] zaczęła być wykorzystywana do parkowania pojazdów mechanicznych, co świadkowie określają, jako powstanie "bazy transportowej" miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezrozumiałym jest, dlaczego organ administracji w decyzji ograniczył się do rozstrzygnięcia wyłącznie kwestii utwardzenia działki nie wypowiadając się w ogóle, co do funkcjonowania "bazy transportowej". Wydając rozstrzygnięcie wyłącznie w kwestii utwardzenia działki, organ administracji nie rozstrzygnął o istotnej części wniosku osób mieszkających na działkach sąsiednich. Oczywistym jest, że celem tych osób nie było doprowadzenie do likwidacji utwardzenia działki, tylko do zaprzestania jej wykorzystywania, jako "bazy transportowej", gdyż to jej funkcjonowanie jest źródłem uciążliwości w postaci hałasu i spalin. Zlikwidowanie utwardzenia działki nie musi skutkować likwidacją "bazy transportowej", gdyż pojazdy mogą parkować także na działce nieutwardzonej.

Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2009 roku jest uzasadnione, gdyż organ administracji powinien wypowiedzieć się także w kwestii dalszego wykorzystywania działki o nr [...], jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych. Należy przy tym stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, jakie rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ administracji powinien wydać.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji został prawidłowo oceniony i był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy administracji wykazały się aktywnością i zgromadziły wiele dowodów przydatnych dla ustalenia stanu faktycznego. Jak to zostało już wcześniej wskazane w przedmiotowej sprawie istotne jest ustalenie, kiedy nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania działki o nr ew. [...]. W celu ustalenia tej daty organy administracji przeprowadziły szereg dowodów o charakterze osobowym w postaci zeznań świadków oraz dowodów z dokumentów. Podzielić jednak należy pogląd Sądu I instancji, że istnieje możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, co pozwalające na weryfikację informacji wynikających z dowodów, które już zostały przez organ administracji przeprowadzone. Z części dowodów wynika bowiem, że do zmiany sposobu zagospodarowania działki doszło przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest od dnia 11 lipca 2003 roku, a z części dowodów wynika, że miało to miejsce przed tym dniem. Nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania skutkuje ingerencję w prawo własności. Stan faktyczny uzasadniający tę ingerencję musi więc być dokładnie ustalony, by nie budził wątpliwości. To, w jaki sposób postępowanie dowodowe powinno zostać uzupełnione Sąd I instancji wskazał na stronach 24 i 25 uzasadnienia wyroku. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe.

W konsekwencji za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 10 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 81 K.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.