Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1716/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1 pkt 7, art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółka Akcyjna z siedzibą w U. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej A. Spółka Akcyjna z siedzibą w U. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2011 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w okresie od 1 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2014 r., w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: kardiologia - hospitalizacja, kardiologia - hospitalizacja E11, E12, E13, E14, kardiologia - hospitalizacja E23, E24, E25, E26 na obszarze powiatów: [...].

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 18 578 612,00 zł na okres rozliczeniowy od 1 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.

W konkursie zostało złożonych 5 ofert., w tym A. (dalej: "skarżąca", "strona", "oferent"), która złożyła ofertę nr [...]w dniu [...]grudnia 2011 r.

W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – dalej: "ustawa o świadczeniach", dnia 20 grudnia 2011 r. stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. W dalszej kolejności komisja konkursowa dokonując oceny ofert stwierdziła w ofercie odwołującej m.in. rozbieżność pomiędzy odpowiedzią ankietową udzieloną na pytanie nr 1.9.4.6, a częścią V oferty " Wykaz zasobów". Oferent na ww. pytanie ankietowe o treści: "Czy oferent zapewnia, co najmniej 4 łóżka w sali/salach intensywnego nadzoru kardiologicznego - w miejscu udzielania świadczeń, z których każde: a) jest łóżkiem do intensywnej terapii ze sztywnym podłożem, mobilnym, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta (unoszenie nóg, głowy), z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, próżnią i sprężonym powietrzem: b)stanowi łącznie z wyposażeniem stanowisko intensywnego nadzoru kardiologicznego, umożliwiające monitorowanie: co najmniej dwukanałowego EKG, nieinwazyjnego pomiaru ciśnienia tętniczego krwi, pomiaru saturacji, nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca?", udzielił odpowiedzi "Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy". Natomiast, w części V oferty " Wykaz zasobów" nie potwierdził wymaganego sprzętu, tj. 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca.

W ocenie komisji konkursowej pozytywna odpowiedź na pytanie ankietowe i jednocześnie brak potwierdzenia w ofercie wymaganego sprzętu, była podstawą do wezwania Oferenta w dniu 22 grudnia 2011 r. do usunięcia braku i złożenia wyjaśnień do dnia 29 grudnia 2011 r.

W związku z powyższym oferent w dniu 28 grudnia 2011 r. złożył wyjaśnienie, w którym stwierdził: "w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego A. pod nazwą [...] zapewnione jest 6 mobilnych łóżek intensywnego nadzoru kardiologicznego ze sztywnym podłożem, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta, z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, powietrzem i próżnią, które łącznie z wyposażeniem w postaci m. in. aparatu USG Vivid S5 produkcji GE umożliwiają m. in. nieinwazyjny pomiar rzutu serca ".

Zdaniem Komisji, udzielona odpowiedź, nie wskazywała jednoznacznie, jakie inne aparaty będące na wyposażeniu sali intensywnego nadzoru kardiologicznego umożliwiają nieinwazyjny pomiar rzutu serca, wobec czego Komisja na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach odrzuciła przedmiotową ofertę, w związku z niespełnianiem wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. W dniu 5 stycznia 2012 r. komisja konkursowa wystosowała do oferenta zawiadomienie o odrzuceniu oferty.

W dniu 9 stycznia 2012 r. strona złożyła protest na czynność komisji konkursowej dotyczącą odrzucenia złożonej przez niego oferty, uzupełniony w dniu 11 stycznia 2012 r.

Komisja konkursowa protest oddaliła uznając go za bezzasadny, wskazując w szczególności, iż ze złożonego prze oferenta oświadczenia nie można wywnioskować, które z urządzeń poza aparatem USG Vivid S5 mogłyby mieć opcje nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca. W dniu 13 stycznia 2012 r. komisja konkursowa wystosowała do odwołującej "Powiadomienie oferenta o rozstrzygnięciu protestu".

Następnie komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert sporządziła ranking końcowy oferentów, dokonując wyboru 4 oferentów. Oferta strony z powodu odrzucenia jej, nie zakwalifikowała się do części niejawnej, a zatem nie mogła być objęta procedurą konkursową zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach.

W dniu 13 stycznia 2012 r. komisja konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nr [...].

W dniu 17 stycznia 2012 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy oświadczeniach, do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło odwołanie strony od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w dniu [...] lutego 2012 r., wydał decyzję nr [...], oddalającą odwołanie w całości.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia 16 lutego 2012 r., strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie powyższej decyzji i dokonanie rozstrzygnięcia postępowania z uwzględnieniem złożonej przez nią oferty.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Prezes NFZ wydał decyzję Nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ po ponownym przeprowadzeniu analizy akt sprawy, w dniu [...] września 2012 r., wydał decyzję nr [...], oddalającą odwołanie strony w całości.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia 26 września 2012 r., strona złożyła odwołanie zarzucając naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 kpa, polegające na braku ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący,

2) art. 107 ust. 3 kpa, polegające w szczególności na niewskazaniu powodów i przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności złożonej odpowiedzi na pytanie ankietowe nr 1.9.4.6,

3) art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez błędne zastosowanie i odrzucenie oferty strony,

4) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, polegające na rozstrzygnięciu postępowania z wyłączeniem oferty strony, co doprowadziło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz przeprowadzeniu postępowania w sposób naruszający zachowanie uczciwej konkurencji,

5) przepisów załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. Nr 202, poz. 1191) w części 23 - organizacja udzielania świadczeń do zakresu kardiologia/kardiologia dla dzieci, polegające na ich błędnej interpretacji i zastosowaniu, co w konsekwencji stanowiło podstawę uzasadnienia decyzji o odrzuceniu oferty strony.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Prezes NFZ wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

a) Zarządzeniu Nr 72/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 października 2011 r. w sprawie określenia zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne, zmienionym zarządzeniem Nr 87/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 listopada 2011 r., oraz Nr 90/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2011 r.,

b) Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 77/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 26 października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 80/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 82/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 84/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 listopada 2011 r., oraz zarządzeniem Nr 91/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2011 r.,

c) Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r.

Ponadto wyjaśnił, że zamawiający w ogłoszeniu nr [...] konkursu ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 2 grudnia 2011 r., wskazał przepisy zawierające wymagania, które obowiązywały oferentów przystępujących do konkursu.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać również wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

W załączniku nr 3 do Zarządzenia Nr 72/2011/DSOZ (z póżn. zm.) w części 24 Kardiologia określono w pkt 24. 1 warunki wymagane jako zgodne z załącznikiem nr 2 do obowiązującego rozporządzenia cz. I Lp. 23 Lit. A. Natomiast w cz. I Lp. 23 Lit. A załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. Nr 202, poz. 1191). wskazano, iż świadczeniodawca zobowiązany jest do posiadania co najmniej 4 łóżek w sali/salach intensywnego nadzoru kardiologicznego - w miejscu udzielania świadczeń, z których każde:

a) jest łóżkiem do intensywnej terapii za sztywnym podłożem, mobilnym, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta (unoszenie nóg, głowy), z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, próżnią i sprężonym powietrzem:

b) stanowi łącznie z wyposażeniem stanowisko intensywnego nadzoru kardiologicznego, umożliwiające monitorowanie: co najmniej dwukanałowego EKG, nieinwazyjnego pomiaru ciśnienia tętniczego krwi, pomiaru saturacji, nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

Według Prezesa NFZ taka treść ww. zapisu wskazuje, iż dla udzielania danego rodzaju świadczeń obowiązkiem jest posiadanie przez oferenta 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca. Natomiast strona składając przedmiotową ofertę w dniu 16 grudnia 2011 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wykazała w niej tylko 1 aparat umożliwiający nieinwazyjny pomiar rzutu serca, tj. aparat USG Vivid S5, co również potwierdziła w dniu 28 grudnia 2011r., składając wyjaśnienia w sprawie brakujących aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca. Prezes NFZ podkreślił ponadto, że w przedmiotowym oświadczeniu nie zawarto informacji o tym, że wskazane w ofercie kardiomonitory (poz. 17,18,19,20 wykazu sprzętu) mają możliwość monitorowania nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego strona nie spełniła wymaganego warunku odnośnie posiadania 4 stanowisk intensywnego nadzoru kardiologicznego w miejscu udzielania świadczeń, z których każde wyposażone jest w aparat umożliwiający nieinwazyjny pomiar rzutu serca, co zostało precyzyjnie wskazane w części 23 - organizacja udzielania świadczeń do zakresu kardiologia/kardiologia dla dzieci załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. Nr 202, poz. 1191).

Organ stwierdził, że komisja konkursowa prawidłowo zinterpretowała treść aktów prawnych w ww. zakresie, w konsekwencji czego odrzuciła na podstawie art. 149 ust. 7 ustawy o świadczeniach ofertę strony, w związku z niespełnieniem warunków wymaganych w przedmiotowym postępowaniu konkursowym. W świetle powyższego w ocenie organu nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż brak było podstaw faktycznych oraz prawnych do zastosowania art. 149 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 kpa, polegającego na nieustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący organ podkreślił, że jest on bezzasadny z uwagi na fakt, że Dyrektor [...] NFZ rozpoznał wniesione odwołanie bardzo dokładnie i z należytą wnikliwością dokonując ponownej analizy całej sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego opierając się jednocześnie na wyjaśnieniach przewodniczącej komisji konkursowej prowadzącej przedmiotowe postępowanie.

Za bezzasadny organ II instancji uznał także zarzut naruszenia art. 107 ust. 3 kpa, polegający w szczególności na braku wskazania powodów i przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności złożonej odpowiedzi na pytanie ankietowe nr 1.9.4.6., gdyż w decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, szczegółowo wyjaśniono, dlaczego komisja konkursowa nie dała wiary odpowiedzi udzielonej przez stronę na pytanie ankietowe nr 1.9.4.6.

W ocenie Prezesa NFZ podnoszony przez odwołującą fakt wykazania w ofercie 4 kardiomonitorów pod pozycjami 17, 18, 19, 20, których funkcjonalność (z wykorzystaniem modułu ICG, który znajduje się na wyposażeniu oferenta) zapewnia możliwość nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca jest bez znaczenia, gdyż w ofercie w opisie ww. sprzętu nie było żadnej wzmianki o możliwości monitorowania nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca, w związku z czym nie można uznać za wiarygodne wyjaśnienie strony, że było to wynikiem braku możliwości szczegółowego opisu posiadanych przez urządzenia funkcji w aplikacji informatycznej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z powodu braku możliwości wskazania w słowniku aparatu do nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca, istniała możliwość wskazania tego parametru w każdym sprzęcie znajdującym się w OINK-u, posiadającym taką opcję, poprzez wpisanie tej funkcjonalności w wykazie zasobów w polu opisu sprzętu. Ze sposobu przygotowania oferty wynika, że oferent posiadał wiedzę o możliwości takiego opisania, ponieważ zastosował taki wariant przy opisie aparatu USG Vivid S5. Jest to jedyne wskazanie w ofercie strony sprzętu pozwalającego na wykonanie nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca. Oświadczenie strony z dnia 28 grudnia 2011 r. również nie zawierało informacji o posiadaniu kardiomonitorów z możliwością nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca, czy też posiadaniu monitorów NICCOMO.

Organ wskazał, iż strona dopiero na etapie złożonego protestu i jego uzupełnienia wyjaśniła, iż w złożonej ofercie wskazała kardiomonitory pod pozycjami 17, 18, 19, 20, których funkcjonalność zapewnia możliwość nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca. Podobnie w ww. uzupełnieniu stwierdziła, że posiada 4 monitory NICCOMO, jednak również i one nie zostały wykazane w zasobach sprzętowych oferty.

Zdaniem Prezesa NFZ w przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia przez organ I instancji art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. 2011, nr 202 poz. 1191, zwanego dalej "załącznikiem nr 2") w części 23 lit. A - organizacja udzielania świadczeń z zakresu kardiologia/kardiologia dla dzieci - polegające na ich błędnej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu, co w konsekwencji stanowiło podstawę uzasadnienia decyzji o oddaleniu odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia komisji konkursowej o odrzuceniu oferty skarżącej złożonej w postępowaniu konkursowym nr [...];

b) art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, polegającym na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu za słuszne odrzucenie oferty skarżącej złożonej w ramach postępowania konkursowego nr [...];

c) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, polegającym na rozstrzygnięciu postępowania konkursowego nr [...] z wyłączeniem oferty skarżącej, co w następstwie prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz przeprowadzeniu postępowania w sposób naruszający zachowanie uczciwej konkurencji;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji mimo braku ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący, wskutek czego zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

b) art. 8 w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 i art. 107 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia, mimo, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Łódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia nie zastosował się do wskazówek zawartych w decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia 20 sierpnia 2008 r. odnośnie poczynienia dodatkowych, uzupełniających ustaleń faktycznych, wskutek czego w omawianej sprawie wystąpiła sprzeczność w poglądach tego samego organu wyrażonych w decyzjach administracyjnych skierowanych do tego samego adresata, wydanych na tle tego samego stanu faktycznego i ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że przyjęta w zaskarżonej decyzji wykładnia części 23 lit. A załącznika nr 2 pozostaje w sprzeczności z art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zdaniem skarżącej, skoro podmiot oferty powinien być opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty, za niedopuszczalne należy uznać przyjęcie przez komisję, że oferent miał obowiązek wykazać w ofercie spełnienie warunków, które nie zostały w sposób jednoznaczny określone w załączniku nr 2 i ogłoszeniu o konkursie.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1393/13 oddalił skargę wniesioną przez spółkę. Sąd I instancji – dokonując wykładni cz. I Lp. 23 Lit. A załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 r. – stwierdził, że dla udzielania danego rodzaju świadczeń obowiązkiem jest posiadanie przez oferenta 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca. Sporny zapis wskazuje wyraźnie, poprzez określenie "z których każde" "stanowi łącznie z wyposażaniem stanowisk intensywnego nadzoru kardiologicznego umożliwiające monitorowanie (...) nieinwazyjnego pomiar rzutu serca", że każde ze stanowisk powinno posiadać urządzenie umożliwiające monitorowanie pomiaru rzutu serca.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie wyjaśnił, że z powodu braku możliwości wskazania w słowniku aparatu do nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca, istniała możliwość wskazania tego parametru w każdym sprzęcie znajdującym się w OINK-u, posiadającym taką opcję, poprzez wpisanie tej funkcjonalności w wykazie zasobów w polu opisu sprzętu. Ze sposobu przygotowania oferty wynika, że skarżąca posiadała wiedzę o możliwości takiego opisania, ponieważ zastosowała taki wariant przy opisie aparatu USG Vivid S5. Jest to jedyne wskazanie w ofercie sprzętu pozwalającego na wykonanie nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

Sąd I instancji stwierdził, że oświadczenie skarżącej z dnia 28 grudnia 2011 r. również nie zawierało informacji o posiadaniu kardiomonitorów z możliwością nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca, czy też posiadaniu monitorów NICCOMO. Dopiero na etapie uzupełnienia protestu wyjaśniła ona, iż w złożonej ofercie wskazała kardiomonitory pod pozycjami 17, 18, 19, 20, których funkcjonalność zapewnia możliwość nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca. Podobnie w uzupełnieniu protestu skarżąca stwierdziła, że posiada 4 monitory NICCOMO, jednak również i one nie zostały wykazane w zasobach sprzętowych oferty. Powyższe wyjaśnienia są jednak nieistotne, gdyż w ofercie w opisie ww. sprzętu nie było żadnej wzmianki o możliwości monitorowania nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu zawartego w skardze naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ nie zastosował się do wytycznych Prezesa NFZ zawartych w decyzji nr [...]Sąd I instancji stwierdził, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ zobowiązany jest dokonać oceny postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, zasady uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania. Tym samym przedmiot badania był skonkretyzowany na czynnościach komisji konkursowej podejmowanych w stosunku do skarżącej. Z tego względu postępowanie wyjaśniające obejmowało przede wszystkim zgromadzenie materiałów dokumentujących czynności komisji konkursowej, analizę tych dokumentów oraz przedstawienie dokonanych ustaleń.

Strona wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 73/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd II instancji stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca spełniała w postępowaniu konkursowym wymóg posiadania 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca w miejscu udzielania świadczeń.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wadliwie skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie przez organy administracji, które następnie, jako prawidłowe, przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z Sądem I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że skarżąca składając przedmiotową ofertę w dniu 16 grudnia 2011 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wykazała w niej tylko 1 aparat umożliwiający nieinwazyjny pomiar rzutu serca, tj. aparat USG Vivid S5 (s. 9 uzasadnienia). Jak stwierdził Sąd I instancji skarżąca podkreślała, zarówno w trakcie postępowania przed komisją, organami, jak i przed Sądem I instancji, że w chwili przedstawienia oferty zapewniała 6 łóżek spełniających omawiane kryteria, zaś spełnienie warunku umożliwienia nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca zapewniała m.in. z wykorzystaniem aparatu USG Vivid S5 oraz 4 kardiomonitorów, których funkcjonalność z wykorzystaniem znajdującego się na jej wyposażeniu modułu ICG pozwala na wykonanie tego badania.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę, że z treści pisma z 11 stycznia 2012 r. skierowanego do komisji konkursowej, będącego uzupełnieniem złożonego przez skarżącą protestu, skarżąca wyraźnie oświadczyła, że w złożonej przez nią w dniu 16 grudnia 2011 r. ofercie wykazane zostały w części V "Wykaz zasobów" pod pozycjami 17, 18, 19 i 20 kardiomonitory o numerach seryjnych: CM 97107980; CM 97107981; CM 97107982; CM 97107983, których funkcjonalność z wykorzystaniem modułu ICG, znajdujących się na wyposażeniu oferenta, zapewnia możliwość wykonania nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca. Z analizy złożonej przez skarżącą oferty w dniu 16 grudnia 2011 r. wynika, że 4 kardiomonitory zostały wskazane w części V. "Wykaz zasobów" oraz w części VI. "Szczegóły oferty" pod pozycjami 17-20. Oferent nie wskazał jednak, że urządzenia te umożliwiają wykonanie nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

W ocenie Sądu II instancji nie ulega jednak wątpliwości, że przedmiotem ustalenia przez komisje konkursową, a następnie przez organy NFZ w postępowaniu wszczętym wniesionym przez skarżącą odwołaniem, powinna być kwestia możliwości wykonywania na 4 posiadanych i wykazanych przez skarżącą w ofercie kardiomonitorach przedmiotowego badania. Ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie przez organy NFZ było tym bardziej uzasadnione, że jak stwierdziła Komisja, a następnie organy NFZ, na pytanie ankietowe o numerze 1.9.4.6. zamieszczone w części VIII "Ankiety" Rozdział 1.9.4. "Warunki wymagane – organizacja udzielania świadczeń, które brzmiało: "Czy oferent zapewnia, co najmniej 4 łóżka w sali/salach intensywnego nadzoru kardiologicznego - w miejscu udzielania świadczeń, z których każde: a) jest łóżkiem do intensywnej terapii ze sztywnym podłożem, mobilnym, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta (unoszenie nóg, głowy), z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, próżnią i sprężonym powietrzem: b) stanowi łącznie z wyposażeniem stanowisko intensywnego nadzoru kardiologicznego, umożliwiające monitorowanie: co najmniej dwukanałowego EKG, nieinwazyjnego pomiaru ciśnienia tętniczego krwi, pomiaru saturacji, nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca?", oferent udzielił odpowiedzi: "Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy".

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w ponownym postępowaniu przeprowadzonym wskutek decyzji Prezesa NFZ z [...] sierpnia 2012 r. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie zastosował się do wytycznych sformułowanych przez organ odwoławczy, dotyczących poczynienia dodatkowych, uzupełniających ustaleń faktycznych dla potrzeb dokonania pełnej oceny złożonej oferty pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydając decyzję takich ustaleń nie poczynił, a ponadto nie zauważył, iż Prezes NFZ wyraźnie wskazał, iż odwołujący składając przedmiotową ofertę w chwili jej złożenia (tj. w dniu 16 grudnia 2011 r.) do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wykazał – oprócz posiadania aparatu USG Vivid S5 w zasobach sprzętowych – również 4 kardiomonitory, które posiadają funkcję zapewniającą możliwość nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca, które zgodnie ze słownikiem typów zasobów, zostały wymienione w ofercie, gdyż pod kodem nr [...] wyszczególnione są kardiomonitory, tylko bez dodatkowego opisu jakie funkcje powinny zawierać.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak ustaleń faktycznych poczynionych przez organy NFZ co do możliwości wykonywania przedmiotowego badania za pomocą posiadanych przez skarżącą kardiomonitorów został bez niezbędnej weryfikacji zaakceptowany przez Sąd I instancji, który powtórzył za organami w uzasadnieniu swego wyroku, iż skarżąca nie spełniała wymaganego przepisami prawa warunku odnośnie posiadania 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, należy uznać, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07).

W konsekwencji, należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 975/13.

W przypadku przedmiotowej sprawy Naczelny Sad Administracyjny dokonując oceny prawnej nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazał zaś na braki w postępowaniu dowodowym organów administracji oraz błąd Sądu I instancji w postaci akceptacji ustaleń dokonanych w oparciu o niewyjaśniony w pełni stan faktyczny sprawy. Dotyczy to kwestii ustalenia, czy skarżąca spełniała w postępowaniu konkursowym wymóg posiadania 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca w miejscu udzielania świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie dokonując oceny działań organu w tym zakresie stwierdza, iż powyższe stanowi okoliczność decydującą dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia meritum rozpatrywanej sprawy, tj. odrzucenia oferty skarżącej w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym. Niewyjaśnienie sprzeczności zaistniałych między stanowiskiem skarżącej w przedmiocie spełnienia ww. wymogu (deklaracja w zakresie funkcjonalności 4 kardiomonitorów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca) oraz wykazu zasobów sprzętowych w ofercie skarżącej (braku dodatkowego opisu poz. 17-20) stanowi istotne uchybienie formalne organu, mogące mieć znacznie dla wyniku całej sprawy. Stwierdzenie bowiem, iż zadeklarowane przez skarżącą urządzenia medyczne faktycznie taką funkcję spełniały w miejscu realizacji przez nią świadczeń opieki zdrowotnej, pozbawiałoby podstaw do odrzucenia oferty skarżącej, ze względu na niespełnienie wymaganych warunków konkursu ofert z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

Podkreślić należy, iż NSA w ww. wyroku wskazał na brak takich ustaleń ze strony organu I instancji, mimo wytycznych organu odwoławczego (decyzja Prezesa NFZ z [...] sierpnia 2012 r.) zobowiązujących ten organ do podjęcia w tym zakresie konkretnych czynności.

Ustalenia powyższe stanowią niewątpliwie element stanu faktycznego sprawy, które przynależą do materii postępowania dowodowego i nie należą do uprawnień sądu administracyjnego, którego rolą jest kontrola działań organów administracji pod względem ich zgodności z prawem. Prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego każdej sprawy stanowi obowiązek organu, gdyż Sąd w tym zakresie nie czyni własnych ustaleń, dokonując jedynie oceny zgodności działań organów administracji z przepisami prawa procesowego, których naruszenie przez organ może być także podstawą uchylenia decyzji lub innego aktu administracyjnego, jeżeli naruszenie to ma kwalifikowaną postać, tj. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, w tym faktycznego spełniania przez skarżącą wymogu posiadania 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca w miejscu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, mogło mieć decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy ww. konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Brak właściwych działań organów w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i w efekcie również art. 107 § 3 k.p.a.. gdyż nie wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego sprawy istotnych dla subsumcji art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a zaniechanie to mogło mieć decydujące znacznie dla wyniku sprawy.

Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd działając na podstawie art. 145 ust.1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z art. 200, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.