Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2306/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 152, art. 184, art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13 b ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant asystent Anna Dziosa - Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Elbląg od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 400/13 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 19 lutego 2013 r. nr XXI/564/2013 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie miasta, ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania I. uchyla punkt 1 (pierwszy) zaskarżonego wyroku w części dotyczącej wysokości opłaty za pierwszą godzinę parkowania; II. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; III. odstępuje od zasądzenia od Gminy Miasto Elbląg na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego oraz od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Miasto Elbląg zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 400/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpatrzeniu skargi Wojewody Warmińsko – Mazurskiego, stwierdził nieważność pkt. 2 tabeli stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały Nr XXI/564/2013 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 19 lutego 2013 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie miasta, ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania, oraz orzekł, że uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w dniu 19 lutego 2013 r. Rada Miejska w Elblągu podjęła uchwałę Nr XXI/564/2013 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta Elbląg, ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania. Załącznik nr 3 do powołanej uchwały określa wysokość opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta Elbląg. Z punktu drugiego wymienionego załącznika wynika, że za pierwszą i każdą następną godzinę parkowania opłata wynosi 2 złote. Z uzasadnienia uchwały wynika zaś, że zgłaszane przez kierowców uwagi oraz sugestie wskazują na potrzebę jedynie krótkiego postoju na płatnych miejscach parkingowych, a monitoring napełniania parkingu wskazuje, że w większości miejsc płatnych w strefie płatnego parkowania są dostępne wolne miejsca parkingowe, w związku z czym, progresywna stawka za parkowanie nie jest wymagana w celu zwiększenia rotacji pojazdów.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył Wojewoda Warmińsko-Mazurski, wnosząc o stwierdzenie nieważności załącznika nr 3 do tej uchwały, ponieważ ustala za pierwszą i kolejne godziny parkowania opłatę w takiej samej wysokości 2 zł i nie przewiduje progresywnego wzrostu opłaty za pierwsze trzy godziny parkowania w sposób określony w art. 13 b ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Zaniechanie zastosowania progresywnego narastania opłaty za parkowanie jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością zaskarżonego zapisu uchwały.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Elblągu wniósł o jej oddalenie, podając, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie Miasta Elbląga. Jeśli ustawodawca wprowadził ograniczenie w zakresie zakazu progresji stawek powyżej 20% nie wskazując jednocześnie dolnej granicy to oznacza, że pozostawił w tym zakresie swobodę władzom gminy w ramach upoważnienia wynikającego z wyżej wskazanego przepisu. Ustalenie opłaty w wysokości 2 zł odpowiadało intencjom uchwałodawcy zastosowania progresji na poziomie 0%, a jednocześnie jest zgodne z zapisem ustawy, gdyż nie prowadzi do zniweczenia celu, dla jakiego ustanowiono strefę.

Uwzględniając skargę Wojewody Warmińsko – Mazurskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że art. 13 b ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie pozostawia wątpliwości, że przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania. Nie wynika z niego, aby organ stanowiący miał jakąkolwiek swobodę w zakresie zmiany powyższego zapisu, a tym samym możliwość innego ukształtowania opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania niż wynika to z powołanego przepisu. Bez znaczenia zatem dla sprawy są sugestie kierowców wskazujące na potrzebę jedynie krótkiego postoju na płatnych miejscach parkingowych ze względu na to, że w większości płatne miejsca parkingowe są dostępne, w związku z czym progresywna stawka za parkowanie nie jest wymagana w celu zwiększenia rotacji pojazdów. Słusznie więc Wojewoda podniósł, że zaniechanie zastosowania progresywnego narastania opłaty za parkowanie jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością zaskarżonego zapisu uchwały.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Gmina Miasta Elbląg zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten zobowiązuje organ stanowiący do wprowadzenia progresji naliczania opłat za parkowanie przez pierwsze 3 godziny podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do konstatacji, iż organ nie jest pozbawiony możliwości zastosowania stałej stawki przez pierwsze trzy godziny parkowania, byleby progresja za ten okres parkowania nie przekraczała 20%,

- prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że obowiązek zastosowania progresji stawek opłat za parkowanie odnosi się do pierwszych trzech godzin parkowania podczas, gdy progresję można zastosować jedynie w przypadku drugiej godziny oraz trzeciej godziny parkowania, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem przez Sąd nieważności w całości punktu 2 tabeli stanowiącej załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały, odnoszącego się do stawki opłaty za pierwsze trzy godziny parkowania, a zatem także za pierwszą godzinę, za którą opłata musi być stała,

- prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na wstrzymaniu wykonalności uchwały w zakresie pobierania opłat za parkowanie za pierwsze trzy godziny, podczas gdy progresję można ustanowić na poziomie 0% oraz zastosować jedynie do drugiej i trzeciej godziny parkowania,

- prawa procesowego, tj. art. 152 ppsa polegające na wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej uchwały podczas, gdy instytucja wstrzymania wykonalności nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego i nie było podstaw prawnych zastosowania wstrzymania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że celem ustawodawcy w art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych było uniemożliwienie pobierania opłat za kolejne godziny parkowania tj. drugą i trzecią, w wysokościach wyższych niż 120% stawki poprzedniej godziny. Tym samym celem ustawodawcy było ustalenie górnej granicy podwyżki opłaty na poziomie do 20 %, nie eliminując jednocześnie możliwości zastosowania stałej stawki opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania. Takie rozwiązanie mieści się bowiem w granicach określonych przez ustawę, jako nieprzekraczające ustalonej w przepisie wysokości progresji. Ustawodawca wprowadził ograniczenie w zakresie zakazu progresji stawek powyżej 20% nie wskazując jednocześnie dolnej granicy, co oznacza, że pozostawił w tym zakresie swobodę władzom gminy w ramach upoważnienia wynikającego ze wskazanego wyżej przepisu ustawy o drogach publicznych. Tym samym uznać należy, że ustalenie opłaty w wysokości 2 zł odpowiadało intencjom ustawodawcy zastosowania progresji na poziomie 0% i jest zgodne ze wskazaniami ustawy. Przyjmując nawet, iż nie można uznać za progresję wartości 0%, to progresja dotyczyć może jedynie drugiej i trzeciej godziny parkowania. Jest ona bowiem możliwa do zastosowania w stosunku do pierwszej godziny parkowania. Tymczasem Sąd pierwszej instancji orzekł o nieważności punktu 2 tabeli stanowiącej załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały w całości, a więc także w zakresie, w którym punkt ten odnosił się do stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania. Takie rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaniechanie progresywnego narastania opłat odnosi się także do stawki za pierwszą godzinę parkowania ustaloną w punkcie 2 tabeli stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały.

Sąd pierwszej instancji nie był również zobligowany do orzeczenia o wstrzymaniu wykonalności uchwały w przypadku uwzględnienia skargi. Zawarte w art. 152 ppsa określenie klauzuli dodatkowej wyroku uwzględniającego skargę: "czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane ", uprawnia sąd, by rozważać potrzebę umieszczenia w wyroku tego elementu. Element wyroku przewidziany w art. 152 ppsa należy traktować jako element akcesoryjny, a nie obowiązkowy każdego wyroku uwzględniającego skargę. Skoro ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, to należy przyjąć, że liczył się z konsekwencjami takiego modelu sądowej kontroli legalności administracji, w której dopiero wyrok sądu odwoławczego ostatecznie rozstrzygnie spór, co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności i sąd pierwszej instancji nie powinien - w każdym przypadku wyroku uwzględniającego skargę - decydować o tym, czy przerywać wykonywanie ostatecznego aktu. Przeciwko praktyce wstrzymywania nieprawomocnym wyrokiem wykonywania aktu prawa miejscowego przemawiają również względy identyczne jak te, dla których wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności, ponieważ niewykonywanie ostatecznych aktów administracyjnych jest stanem niepożądanym i prawo wnoszenia skargi do sądu nie może uniemożliwić prawidłowego funkcjonowania procesu stosowania i realizowania norm prawa administracyjnego. Na takich też przesłankach jest zbudowana konstrukcja skutków wniesienia skargi do sądu administracyjnego w art. 61 ppsa. Zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym w doktrynie oraz orzecznictwie, akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia a nie stosowania prawa, nie podlegają wykonaniu o jakim mowa w art. 152 ppsa, lecz obowiązują. Do momentu prawomocnego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, stanowi on obowiązujące źródło prawa. Brak zatem było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o oddalenie tej skargi w części pkt. 1 w zakresie dotyczącym braku obowiązku progresji naliczania opłat za parkowanie za drugą i trzecią godzinę parkowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podzielono argumentację Sądu pierwszej instancji o obowiązku, a nie tylko uprawnieniu, zastosowania progresji opłaty za drugą i trzecią godzinę parkowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jedynie w części.

Z art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych wynika, że stawki opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania.

Użycie przez ustawodawcę w cytowanym art. 13b ust. 5 zd. 2 ustawy o drogach publicznych pojęcia "uwzględnia się progresywne narastanie opłaty" oznacza obowiązek ustalenia wysokości opłat w stawce progresywnie narastającej. Ustawodawca odniósł przy tym to narastanie opłaty za drugą godzinę parkowania w stosunku do pierwszej godziny oraz za trzecią godzinę parkowania do drugiej godziny. Za kolejne godziny parkowania ustawodawca postanowił o ustalaniu ich w wysokości nieprzekraczającej stawki za pierwszą godzinę parkowania. Nakazane przez ustawodawcę zastosowanie progresywnego wzrostu wysokości opłaty dotyczy zatem opłaty za drugą i trzecią godzinę parkowania.

Nie znajduje zatem podstaw zarzut kasacyjny dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych, ponieważ nie można odnaleźć w treści tego przepisu jakichkolwiek przesłanek przemawiających za uznaniem, aby zastosowanie stawki opłaty w wysokości 0% za drugą i trzecią godzinę parkowania – jak wskazano w skardze kasacyjnej – wyrażało progresywne narastanie stawki opłaty za te godziny parkowania określone w tym przepisie.

Należy natomiast uwzględnić tę część zarzutów kasacyjnych, którymi zakwestionowano stwierdzenie nieważności przez Sąd pierwszej instancji całego pkt 2 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że opłata za pierwszą i każdą następną godzinę parkowania wynosi 2 zł. Jeżeli jednak ustawodawca postanowił w art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych o stosowaniu progresywnego narastania stawki opłaty za drugą i trzecią godzinę parkowania, to stwierdzenie nieważności tego przepisu także w części ustalenia stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania z powodu niezastosowania progresywnego jej narastania do stawki za tę godzinę parkowania, nie znajduje podstawy w art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych.

Progresywne narastanie stawki opłaty musi bowiem być odniesione do stawki o podstawowej wysokości, którą w tym przypadku jest stawka opłaty za pierwszą godzinę parkowania, ponieważ w art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazano na zastosowanie powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Dla pierwszej godziny parkowania nie istnieje "poprzednia godzina" parkowania w rozumieniu powołanego przepisu, dlatego stawka opłaty za pierwszą godzinę jest stawką "wyjściową" do zastosowania progresywnego jej wzrostu przy stawce opłaty za drugą godzinę parkowania.

Również Wojewoda Warmińsko – Mazurski w odpowiedzi na skargę kasacyjną dostrzegł, że nieważnością – w jego ocenie - dotknięta jest tylko ta część pkt. 2 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały, która dotyczy stawki opłaty za drugą i trzecią godzinę parkowania, i dlatego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej tylko w tej części.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 152 ppsa, ponieważ jego treść nie wyklucza dopuszczalności wstrzymania wykonania uchwały, jako przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 [inne niż akty prawa miejscowego], podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jeżeli więc w myśl art. 61 § 1 ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, to znaczy, że każdy akt lub czynność zaskarżona do sądu administracyjnego pierwszej instancji co do zasady, normatywnie znajduje się w toku wykonywania i dlatego o sposobie wstrzymania ich wykonania przed rozpoznaniem skargi przez sąd ustawodawca postanowił w art. 61 § 2 i § 3 ppsa, natomiast o sposobie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności w chwili wyrokowania ustawodawca postanowił w art. 152 ppsa.

O ile więc nie można wykluczyć dokonywania wykładni art. 152 ppsa w kierunku uznania braku podstaw do wstrzymania wykonania na podstawie tego przepisu zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu prawa miejscowego, o tyle możliwość dokonywania takiej wykładni nie wystarcza do przypisania Sądowi pierwszej instancji w niniejszej sprawie naruszenia powołanego art. 152 ppsa w sposób powodujący uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji uznając, że w tej części skarżący do Sądu pierwszej instancji nie popierał skargi. W pkt 2 sentencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ppsa.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie oraz na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ze względu na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej i jej oddalenie w pozostałej części.