Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2417/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit c , art.200w zw.z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], którym stwierdzono nieważność postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. Burmistrz Miasta M., na podstawie art. 106 k.p.a, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], dalej: "Regionalny Dyrektor", z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bosmanatu wraz z usługami towarzyszącymi do obsługi przystani żeglarskiej na działkach nr ew. [...] i [...], obręb J., gm. M.

Regionalny Dyrektor, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. uzgodnił przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 16 lipca 2018 r. R. D., reprezentowany przez r. pr. Z. K., zwrócił się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia RDOŚ w [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, mając na uwadze fakt, że ww. wniosek o stwierdzenie nieważności wniosła osoba, która nie była inwestorem w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia RDOŚ z uwagi na brak legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy.

Jednocześnie, w związku z przedmiotową sprawą, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wszczął kontrolę w trybie ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej, która zakończyła się sprawozdaniem z dnia 15 listopada 2018 r., w którym zalecono wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia RDOŚ z dnia [...] czerwca 2009 r.

Wobec powyższego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, o czym poinformował strony postępowania.

Pismem z dnia 11 grudnia 2018 r., J. K., jako strona postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia RDOŚ z dnia [...] czerwca 2009 r., przedstawiła stanowisko w sprawie. Jej zdaniem nie zostały spełnione, określone w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanki wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia, ponieważ w rozstrzygnięciu tym przyjęto, że planowana inwestycja mieści się w ramach wyjątków z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Ponadto, zdaniem inwestorki, nie została spełniona samodzielna przesłanka stwierdzenia nieważności, gdyż postanowienie uzgadniające RDOŚ nie jest aktem administracyjnym, który wywoływałby skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, a więc nie można przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

W postanowieniu z dnia [...] lutego 2019 r., kończącym postępowanie pierwszoinstancyjne, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska opisał stan faktyczny sprawy oraz przytoczył podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia, wyjaśniając przy tym ich treść, w tym poprzez odwołanie się do orzecznictwa sądowego. Następnie wyjaśnił, że ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowane w tym trybie postanowienie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do meritum, organ stwierdził, że w sprawie zaszła przesłanka polegająca na rażącym naruszeniu prawa, określona w ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2009 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bosmanatu wraz z usługami towarzyszącymi do obsługi przystani żeglarskiej na działkach nr ew. [...] i [...], obręb J., gm. M., dopuścił się rażącego naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (dalej: rozporządzenie), wprowadzającego zakaz zabudowy w 100 m od brzegów jezior.

Organ dodał, że teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], dla którego w dacie wydania przez RDOŚ postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r. aktem regulującym reżim ochrony było wspomniane wcześniej rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...]. A zatem zadaniem RDOŚ było dokonanie oceny zgodności przedstawionego projektu decyzji z przepisami dot. ww. Obszaru, w tym zakazami określonymi w § 4 ww. rozporządzenia. Zgodnie zaś z ust. 1 pkt 8 tego przepisu, na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] obowiązywał zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Tymczasem wskazana w projekcie decyzji inwestycja została zaplanowana na działkach, które w całości położone są w strefie ochronnej jeziora, tj. w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora T. (bezpośrednio do niego przylegając). Nieprzekraczalna linia zabudowy na załączniku graficznym do projektu decyzji, wyznaczona ok. 6 - 7 m od drogi, wskazywała nadto na możliwość realizacji inwestycji na całym pozostałym obszarze tych działek, aż do samych brzegów jeziora.

Organ wskazał, że przedmiotowy zakaz nie dotyczył urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z projektu decyzji wynikało ponadto, że inwestycja polegać miała na budowie obiektów kubaturowych mających pełnić funkcję bosmanatu wraz z usługami towarzyszącymi do obsługi istniejącej przystani żeglarskiej, przy czym obiekt miał być również przeznaczony na cele mieszkaniowe. Tym samym obiekty budowlane, których lokalizację określono w projekcie podlegającym uzgodnieniu, nie były urządzeniami wodnymi i nie miały służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wobec powyższego zastosowania nie miały w niniejszym przypadku ww. wyjątki przewidziane w treści zakazu.

Wyjaśniono także, iż w sprawie nie zaistniały pozostałe przesłanki wynikające z przepisów ww. rozporządzenia, które umożliwiałyby zastosowanie odstępstw od przedmiotowego zakazu i pozytywne uzgodnienie projektu decyzji dla ww. inwestycji. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w M. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. wskazywały bowiem, że działki o nr ew. [...] i [...] znajdowały się w obszarze oznaczonym jako "Obszar III A" - osadniczo-turystyczny: Z., I., F., T., S., J., G.", lecz nie wskazywały, by teren tych działek stanowił obszar zwartej zabudowy miast i wsi. Nie było zatem możliwości oparcia się o przesłankę położenia terenu zamierzonej inwestycji w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) i dopuszczenia do realizacji w strefie ochronnej jeziora T. planowanej zabudowy, a tym samym uzgodnienia projektu decyzji.

Zdaniem organu, nie było również możliwości zastosowania przesłanki odstępstwa od zakazu polegającego na dopuszczalności uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organ wyjaśnił, że użyte w przepisie rozporządzenia sformułowanie "działki przyległe", w powiązaniu ze sformułowaniem "uzupełnienie zabudowy" świadczy, iż wolą prawodawcy lokalnego było ścisłe uwzględnienie zabudowy występującej wyłącznie na działkach, które bardzo blisko sąsiadują ze sobą, tj. stykają się granicami z działką, gdzie planowana jest zabudowa, a nowa inwestycja tak uzupełnia istniejącą zabudowę, że wyznaczona dla niej nieprzekraczalna linii zabudowy od brzegów wód nie zmniejsza odległości zabudowy względem brzegów wód występującej na przylegających działkach. Tymczasem z załącznika do projektu decyzji o warunkach zabudowy miało wynikać, że działki przyległe do działek nr ew. [...] i [...], były niezabudowane, a więc nie zachodziła przesłanka uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

W ocenie organu, istniejący stan faktyczny sprawy uniemożliwiał również zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia, gdyż działki nr ew. [...] i [...] nie były siedliskiem rolniczym z istniejącą zabudową zagrodową, a ponadto charakter planowanej inwestycji nie odpowiadał wyłączeniu wskazanemu w tym przepisie, tj. planowane obiekty nie stanowiły obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jak również obiektów agroturystycznych, które ze swej natury związane są z gospodarstwem rolnym. Ponadto teren spornych działek objęty był ustalaniem warunków zabudowy, zatem odstępstwo z § 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody odnoszące się do terenów wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych, w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani nie miało zastosowania. Podobnie nie można było zastosować przepisu § 4 ust. 6 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz zabudowy w strefie 100 metrów od brzegów jeziora nie dotyczył ustaleń obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzonych projektów planów w stosunku do których zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Na omawianym terenie w dniu wydania rozstrzygnięcia przez RDOŚ, jak też po jego wydaniu (do chwili obecnej), nie było ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Organ zaznaczył także, iż ze względu na charakter inwestycji nie zachodziło odstępstwo wskazane w ustawie o ochronie przyrody, a odnoszące się do: 1) zadań wykonywanych na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa oraz prowadzenia akcji ratowniczej; 2) działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 3) realizacji inwestycji celu publicznego.

W konkluzji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż rażącym naruszeniem prawa jest fakt dopuszczenia, wbrew obowiązującemu zakazowi, do lokalizacji zmierzonej inwestycji w pasie 100 m od linii brzegu jeziora (niezależnie od jej formy architektonicznej), a naruszenie to było ewidentne i miało charakter rażący, gdyż naruszony przepis nie budził wątpliwości interpretacyjnych, a jego zastosowanie w sprawie skutkować powinno dokonaniem odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

J. K. pismem z dnia 7 marca 2019 r. złożyła do Organu II instancji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. i wydanie orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., ewentualnie o umorzenie toczącego się postępowania ze względu na brak wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone własne postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r., opisując na wstępie stan faktyczny sprawy oraz przywołując treść przepisów stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie wykazało, że uzgodnienie projektu decyzji dla inwestycji polegającej na budowie bosmanatu wraz z usługami towarzyszącymi do obsługi przystani żeglarskiej na działkach nr ew. [...] i [...], obręb J., gm. M. stanowiło ewidentne naruszenie prawa i miało charakter rażący. Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaistniały wszystkie przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności postanowienia RDOŚ w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ powtórzył przy tym w zasadniczej części argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lutego 2019 r.

Odnosząc się do zarzutów strony organ dodał, że z dokonanej w sprawie analizy wynika, iż istniejący wcześniej stan zagospodarowania działek nr ew. [...] i [...] nie był obszarem zwartej zabudowy wsi. Choć działki te były częścią ośrodka wypoczynkowego, to jednak na obrazie satelitarnym uzyskanym we wrześniu 2011 r., ze na strony Google Earth (który dołączyła skarżącą) wyraźnie wyodrębniają się dwie jego części, oddzielone od siebie drogą gminną. Teren od drogi w głąb lądu, zajmował przeważającą część ośrodka. Był z licznymi budynkami i miał charakter mieszkaniowy. Teren od drogi do brzegów jeziora (pas terenu o szerokości ok. 85-100 m) należący do działek nr ew. [...] i [...] nie był już tak zabudowany i tak zagospodarowany. Na zdjęciu widać, że teren ma charakter przystani/plaży/kąpieliska. O tym, że teren przy jeziorze pełnił taką funkcję świadczyć miała również treść pisma z dnia 11 grudnia 2018 r. - "Stanowiska Strony", w którym inwestorka wskazała, że "na samym zaś terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy znajdowały się obiekty budowalne w postaci dużego betonowego pirsu oraz slipu wodowania jachtów". Teren położony przy jeziorze był zatem przystosowany do pełnienia funkcji związanych z turystyką wodną, bo znajdowały się na nim urządzenia wodne, jednak nie miał sensu stricto charakteru mieszkaniowego. Zdaniem organu nie było zatem wątpliwości, że istniejące wówczas zagospodarowanie terenu nie dawało jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że działki nr ew. [...] i [...] są w obszarze zwartej zabudowy. Słuszność tego stanowiska organu miała nadto wynikać z informacji zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca w piśmie tym, na stronie 3, stwierdziła bowiem, że pozytywnie uzgodniony projekt decyzji dotyczył obiektu realizowanego "w bezpośrednim sąsiedztwie faktycznie zwartej zabudowy", "na terenie zabudowanym". Zdaniem organu należało więc stwierdzić, iż położenie działek nr ew. [...] i [...] "w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy" nie dawało żadnych podstaw, by w oparciu o pierwszą z przesłanek z § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Nr [...] Wojewody, która warunkowała zastosowanie odstępstwa wtedy, gdy teren inwestycji jest w obszarze zwartej zabudowy miasta i wsi, określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnym dokumencie planistycznym), uzgodnić pozytywnie projekt decyzji i zezwolić na realizację planowanej zabudowy w pasie 100 metrów od brzegów jeziora T.

Organ dodał również, że zakazy w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] zostały wprowadzone przez prawodawcę lokalnego w takim kształcie, aby zapewnić realizację celów ochrony tego Obszaru i jedynie w takim zakresie, jaki był konieczny dla zapewnienia tej ochrony. Organ uzgadniający projekt decyzji, nie był więc uprawniony do oceny tego, czy zakaz bezwzględnie obowiązujący powinien obowiązywać z punktu widzenia ogólnego celu utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], gdyż prowadziłoby to w istocie do podważenia decyzji prawodawcy lokalnego i odmowy zastosowania przepisów rangi podustawowej, do czego uprawniony jest jedynie sąd. Z tego powodu organ uznał, że skarżąca nie miała racji, twierdząc, iż w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska winień ustalić, w jakim stopniu inwestycja negatywnie wpływa na wartości Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i w zależności od stopnia negatywnego wpływu, stwierdzić bądź nie naruszenie tego zakazu.

W końcowej ocenie organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa przez RDOŚ było wyraźne, bezsporne i ciężkie, oraz nosiło cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym rozporządzeniem Nr [...] Wojewody. Oczywistość i bezsporność stwierdzonego naruszenia prawa polegała na rzucającym się w oczy dopuszczeniu do realizacji inwestycji w miejscu, gdzie zgodnie z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody, nie mogła ona powstać - przy brzegu jeziora.

Organ dodał, że zrealizowana inwestycja, wbrew wskazaniom skarżącej, nie wiąże się z odtworzeniem dotychczas funkcjonującej na danym terenie infrastruktury związanej z przystanią. W wyniku realizacji inwestycji, w pasie 100 metrów brzegów jeziora T. została bowiem wprowadzona nowa, nieobecna przed realizacją inwestycji, funkcja zagospodarowania terenu.

Zdaniem organu II instancji pozytywne uzgodnienie projektu decyzji przez RDOŚ niesie ze sobą konsekwencje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, a naruszenie, do którego doszło, nie zasługuje na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa. Wywołuje i pociąga ono za sobą dotkliwe skutki społeczne, których dotkliwości nie można usprawiedliwiać, poprzez wskazywanie, jak czyni to skarżąca, że inwestycja "wpisuje się w długofalowe, oficjalne strategie rozwoju regionu", "stanowiąc ogólnodostępną bazę sanitarną, zapobiegać będzie dewastacji okolicznej przyrody i przyczyni się do jej ochrony".

Z podniesionych względów, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochronny Środowiska, należało zatem stwierdzić, że postanowienie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2009 r., zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] tj. § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Nr [...] Wojewody, zgodnie z którym na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w dacie wydania ww. postanowienia, obowiązywał zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zaistniała więc przesłanka do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r. wniosła J. K., zarzucając:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez uznanie, że postanowienie uzgadniające rażąco narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz stwierdzenie z tego powodu jego nieważności, co było wynikiem naruszenia § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia - poprzez pominięcie okoliczności, że dla inwestycji obowiązywał ustanowiony we wskazanym przepisie wyjątek od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z uwagi na to, że jej realizację przewidziano w obszarze zwartej zabudowy, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

2) naruszenie § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia - poprzez pominięcie okoliczności, że dla inwestycji obowiązywał ustanowiony we wskazanym przepisie wyjątek od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z uwagi na to, że była to inwestycja celu publicznego, przy czym nawet gdyby uznać, że postanowienie uzgadniające jednak naruszało zakaz lokalizowania obiektów budowlanych określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, to z uwagi na brak wystąpienia skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, przedmiotowe naruszenie i tak nie miało charakteru rażącego, umożliwiającego zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

3) niedopuszczalne utrzymanie na podstawie skarżonego postanowienia w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego, w którym stwierdzono nieważność postanowienia uzgadniającego, w sytuacji, gdy od chwili jego wydania upłynęło więcej niż 10 lat,

4) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez sprzeczne ze stanem faktycznym przyjęcie, jakoby nieruchomość nie znajdowała się w obszarze zwartej zabudowy, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz o umorzenie w całości postępowania administracyjnego, jak również zwróciła się z wnioskiem o przyznanie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że w stosunku do inwestycji zachodziły dwa wyjątki od zakazu z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Mianowicie, polegała ona na funkcjonalnym uzupełnieniu istniejącego obszaru zwartej zabudowy służącego obsłudze okolicznego ruchu wodnego określonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto, była to inwestycja celu publicznego. W ocenie skarżącej, zrealizowana w oparciu o postanowienie uzgadniające inwestycja nie wywarła również rażąco negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, które umożliwiałyby stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Została bowiem wykonana na terenie zagospodarowanym i przetworzonym przez człowieka oraz w żaden sposób nie wpływa negatywnie na środowisko. Ponadto, według stanu na dzień wydania skarżonego postanowienia, upłynęło ponad 10 lat od chwili doręczenia postanowienia uzgadniającego, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13) uniemożliwiało stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Badając legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami należało się zgodzić.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy poprzedzające je postanowienie ww. organu z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], którym stwierdzono nieważność postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bosmanatu wraz z usługami towarzyszącymi do obsługi przystani żeglarskiej na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], gm. M.

Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (postanowienia – w zw. z art. 126 k.p.a.), która została wydana m.in. z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego, gdyż obowiązkiem organu jest zajęcie się wyłącznie kwestiami prawnymi. Stąd też w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji (postanowienia) nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Ponadto podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądowym ukształtowało się jednolite stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (postanowienie), uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji (postanowienia) jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z nieważnością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wada tkwi w samej decyzji (postanowieniu) - por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt. II OSK 3270/18. Ponadto judykatura zwraca uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (postanowienie). Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Musi to być więc wada jednoznacznie ujmowana przez wszystkich. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej wykładni prawa, wielu metod i sposobów interpretacji. Chodzi więc o przepis niewywołujący rozbieżności w praktyce. Wreszcie skutki, które wywołuje decyzja (postanowienie) uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji (postanowienia) jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2323/16; podobnie: wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1666/12).

Przepisem, na którego rażące naruszenie w postępowaniu uzgodnieniowym wskazywał organ nadzoru był przepis § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Powyższy przepis, w okresie obowiązywania ww. aktu, wprowadzał na Obszarze Chronionym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zdaniem organu nadzoru powyższa regulacja została naruszona w sposób rażący przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bosmanatu wraz z usługami towarzyszącymi do obsługi przystani żeglarskiej na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], gm. M., w sytuacji gdy inwestycja ta została zlokalizowana bezpośrednio przy brzegu jeziora T., a więc wbrew zakazowi określonemu powołanym przepisem § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Na wstępie należy podkreślić, że w ocenie Sądu – a wbrew twierdzeniom skargi – powyższy przepis rozporządzenia mieści się w akcentowanych przez orzecznictwo kryteriach umożliwiających stwierdzenie, iż mogło dojść do jego rażącego naruszenia, zwłaszcza w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy poza zakresem sporu pozostawały kwestie bezpośrednio w nim uregulowane, tzn. usytuowania inwestycji w odległości określonej tym przepisem, czy wskazanych w jego treści wyjątków od zakazu. Konstrukcja tego przepisu była zatem jasna i precyzyjna, a w realiach badanego przypadku nie wymagała dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, by odkodować istotę zawartej w niej normy. Dodać jednocześnie trzeba, że wspomniane unormowanie zostało zawarte w akcie prawnym, którego celem było doprecyzowanie uwarunkowań służących jak najpełniejszej ochronie w szczególnie cennym przyrodniczo obszarze. Przyjąć należy, że sens ustanawiania na poziomie lokalnym przepisów szczegółowo regulujących zasady ochrony ściśle określonych terenów, np. z uwagi na walory krajobrazowe, wynika z potrzeby zachowania szczególnych walorów takich obszarów jako dobra o wyjątkowym ogólnospołecznym znaczeniu. Wprowadzane zatem takimi aktami zakazy mają przyczyniać się do realizacji szeroko pojętego celu ochrony przyrody i wartości danego obszaru, aby przy możliwie jak najmniejszej ingerencji człowieka w jego walory przyrodnicze, służył on aktualnym i przyszłym pokoleniom. Tego rodzaju działania normatywne wpisują się zresztą w konstytucyjny obowiązek władz publicznych ochrony środowiska oraz prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Oznacza to więc, że zasadą powinno być kwalifikowanie naruszenia przepisów wprowadzających określone zakazy w ramach obszarów chronionego krajobrazu jako naruszeń rażących, z zastrzeżeniem ewentualnych wyjątków, a nie na odwrót.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że z uwagi na brak wystąpienia społeczno-gospodarczych skutków niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, naruszenie polegające na wydaniu postanowienia uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy dla jej inwestycji nie miało charakteru rażącego. Zdaniem Sądu, argumentacja taka jest nieusprawiedliwiona bowiem w praktyce stawia na pierwszym planie wyłącznie partykularny interes jednostki ponad dobro szczególnie chronione, bo konstytucyjnie, ustawowo, a nadto jeszcze na poziomie lokalnym, jakim jest przyroda i środowisko naturalne, które mają służyć całej społeczności, a nie tylko jej poszczególnym przedstawicielom. Fakt, iż w ocenie skarżącej – jak stwierdziła w uzasadnieniu wniesionej skargi – na skutek kwestionowanego przez organ nadzoru postanowienia uzgodniono warunki zabudowy, w rezultacie czego powstał niewielki, dwukondygnacyjny obiekt o łagodnych kształtach, który cieszy się renomą jednego z najbardziej nowoczesnych ośrodków na szlaku Wielkich Jezior [...], nie jest bynajmniej argumentem za tym, by twierdzić, że sporne postanowienie nie wywołało rażąco negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestii tej nie można rozpatrywać w kontekście opinii skarżącej, iż wspomniane skutki nie zaistniały. Jest to bowiem opinia subiektywna, a przy tym błędna, gdyż w rezultacie wydania spornego postanowienia powstała inwestycja będąca w istocie nieuprawnionym wyłomem od zasad, które powinny rządzić stanem zagospodarowania obszaru chronionego krajobrazu, aby ten zachował swoje podstawowe walory przyrodnicze. W praktyce znaczy to zatem, że niezależnie od oceny atrakcyjności powstałej inwestycji, narusza ona walory przyrodnicze obszaru, na jakim została zlokalizowana, a które powinny podlegać szczególnej ochronie, zwłaszcza ze strony powołanych do tego właściwych organów władzy publicznej.

Charakter przepisu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wymaga dla stwierdzenia, iż został on naruszony rażąco nie tylko przenalizowania samej jego treści, ale również uwzględnienia w procesie tej analizy, czy w przedmiotowym przypadku nie miały zastosowania dodatkowe wyłączenia od jego stosowania, przewidziane w ust. 2 i 5 § 4. Regulacja zawarta w § 4 ust. 2 rozporządzenia przewidywała, że zakaz określony w ust. 1 nie dotyczy: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej; 3) realizacji inwestycji celu publicznego. O ile kwestia dwóch pierwszych spośród wyżej wymienionych wyjątków nie była w sprawie sporna, to skarżąca podniosła, iż inwestycja powstała w konsekwencji kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym postanowienia uzgadniającego mieści się w zakresie trzeciego wyjątku, o którym mówi ww. przepis, gdyż stanowi realizację celu publicznego. Swoje twierdzenia skarżąca oparła na tym, że podstawowym przeznaczeniem inwestycji był bosmanat wraz z usługami towarzyszącymi do obsługi istniejącej przystani żeglarskiej, a zatem można było w tej sytuacji twierdzić, że mamy do czynienia z obiektami i urządzeniami służącymi utrzymaniu prowadzenia transportu mającego charakter publiczny, a ponadto z przeznaczeniem części pomieszczeń inwestycji na potrzeby urzędów władzy i administracji, mimo że aktualnie pomieszczenia te nie są w ten sposób wykorzystywane. To zaś, w opinii skarżącej, jest wystarczające do stwierdzenia, że inwestycja stanowi realizację celu publicznego, zgodnie z treścią art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).

W ocenie Sądu powyższa argumentacja jest błędna i stanowi wyłącznie próbę podciągnięcia stwierdzonego w postępowaniu stanu faktycznego pod wyjątek od zakazu zabudowy, który jednak nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że dla inwestycji objętej decyzją uzgodnioną spornym postanowieniem RDOŚ, warunki zabudowy nie podlegały ustaleniu w trybie art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc właściwym dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz w trybie art. 59-61 ww. ustawy, a więc w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ta okoliczność sprawia, że chybiona jest argumentacja skarżącej jakoby w sprawie chodziło o lokalizację inwestycji celu publicznego, a w związku z tym, iż miałby w analizowanym przypadku zastosowanie wyjątek od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Gdyby inwestor miał rzeczywiście zamiar realizować inwestycję celu publicznego, to powinien był właśnie z takim przedmiotowo wnioskiem wystąpić, tymczasem złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy. Jest to istotna dystynkcja, bowiem dla realizacji inwestycji stanowiących realizację tzw. celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n. konieczne jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy, co wiąże się z jednej strony z pozostawaniem przez inwestora w gotowości do wykazania w toku postępowania administracyjnego, że planowane przedsięwzięcie faktycznie ma służyć celowi publicznemu, a co z drugiej strony poddawane jest ocenie organu właściwego do wydania w tym zakresie decyzji lokalizacyjnej.

Analizując całokształt sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że podziela stanowisko organu co do braku podstaw zastosowania w sprawie wyjątków, o jakich mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Sformułowana w odniesieniu do nich argumentacja prawna i faktyczna zawarta w uzasadnieniach postanowień obu instancji jest spójna, logiczna i w pełni przekonywająca, dlatego Sąd przyjął ją za własną i odstąpił od jej ponownego referowania.

Zdaniem Sądu dodatkowego wyjaśnienia, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, wymaga kwestia możliwości zastosowania wyjątku, o jakim stanowi § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że zakaz zabudowy, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. O ile nie budzi wątpliwości argumentacja, iż w rozważanej sytuacji nie mogła mieć zastosowania druga część ww. przepisu dotycząca uzupełnienia zabudowy, z uwagi na brak – jak wykazał to organ - jakiejkolwiek zabudowy na działkach przyległych, o tyle wątpliwości Sądu odnoszą się do prawidłowego zdekodowania przez organ początkowej części § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. prowadzi do wniosku, że organ budował swoją argumentację na przeświadczeniu, iż to bezpośrednio z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinno wynikać, że dany obszar jest obszarem zwartej zabudowy. Tymczasem takie rozumienie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie znajduje podstaw w jego treści. Przepis ten wyznacza jedynie granice obszaru, co do którego organ dopiero musi poczynić niezbędne ustalenia związane z tym, czy na danym terenie znajdują się tereny zwartej zabudowy czy też nie. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, rzeczą organu nie było ustalenie, czy z treści Studium uchwalonego przez Radę Miejską w M. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. wynika, że "Obszar III A", na którym znajdowały się przeznaczone pod inwestycję działki o nr. [...] i [...], został oznaczony jako obszar zwartej zabudowy miast i wsi. Rolą organu było natomiast ustalenie, na jakim obszarze oznaczonym w studium znajdują się dane działki - w tym przypadku "Obszar III A", aby następnie ocenić, czy w granicach tego obszaru znajdują się obszary zwartej zabudowy miast i wsi. Dopiero zależnie od poczynionych w ten sposób ustaleń możliwa byłaby odpowiedź, czy w sprawie mógł mieć zastosowanie wyjątek od zakazu zabudowy przewidziany w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia in principio. Sąd przy tym nie neguje z góry, że dotychczas prezentowana przez organ ocena zagospodarowania terenu jest błędna, gdyż byłoby to przedwczesne wobec niewykazania, iż organ poczynił ustalenia w ramach właściwego zakresu terytorialnego, zgodnie z powyżej przedstawionymi wskazaniami. W ocenie tej organ powinien nadto uwzględnić, że choć w dacie wydania postanowienia uzgodnieniowego, kwestionowanego obecnie przez organ nadzoru, nie obowiązywał przepis definiujący obszar zwartej zabudowy, to zasadne byłoby posłużenie się obecnie, w charakterze swoistej dyrektywy interpretacyjnej, definicjami zwartej zabudowy i obszaru zwartej zabudowy przewidzianymi w art. 4 pkt 29 i 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem Sądu zasadny jest zarzut skargi pominięcia przez organ rozpoznający sprawę, iż od czasu wydania kontrolowanego postanowienia uzgodnieniowego do dnia wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia upłynęło ponad 10 lat. Postanowienie RDOŚ uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji zostało wydane w dniu [...] czerwca 2009 r., natomiast ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzające nieważność ww. postanowienia RDOŚ wydano [...] lipca 2019 r., a zatem z uwagi na wspomniany wyżej upływ czasu, zasadne było rozważenie zastosowania w sprawie art. 156 § 2 k.p.a. Podniesiony w tym zakresie przez skarżącą zarzut odwołuje się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt. P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał uznał za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny czas, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W ocenie Trybunału zasada praworządności nie uzasadnia istnienia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż choć od wydania powyższego wyroku Trybunału upłynęło już prawie pięć lat, to ustawodawca dotychczas nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując stan niezgodności z Konstytucją, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też, w ocenie NSA, wobec braku stosownej reakcji ustawodawcy, to na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, ONSAiWSA 2019/6/107). Uwzględniając ten pogląd, Sąd uznał, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem, które wpisuje się swoim charakterem w kształt rozstrzygnięć, co do których należy rozważyć okoliczność, iż czas, jaki upłynął od ich wydania uzasadnia potrzebę ich zachowania w obrocie prawnym z uwagi na zasadę pewności prawa, odstępując tym samym od stwierdzenia ich nieważności. Kontrolowane w trybie nadzwyczajnym postanowienie uzgodnieniowe Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. było bowiem niezbędne do wydania decyzji ustalającej wnioskowane przez inwestora warunki zabudowy. Taka decyzji w konsekwencji została wydana, a więc powyższe postanowienie przyczyniło się do ukształtowania prawa strony realizacji określonej zabudowy na objętym tą decyzją terenie. Z kolei ta decyzja była podstawą dalszych działań procesu inwestycyjnego, w tym uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a to docelowo skutkowało zrealizowaniem całej inwestycji. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że od wydania spornego postanowienia uzgodnieniowego upłynęło ponad 10 lat, a jednocześnie przepisy k.p.a. nie przewidują w art. 156 § 2 innej długości terminu przedawnienia, to przy uznaniu przez Trybunał niekonstytucyjności ww. przepisu w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od jej wydania (w tym przypadku adekwatne jest odnoszenie tego poglądu także do postanowień), stwarza to możliwość zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. (podobnie w wyroku NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1528/17). W świetle tego przepisu, organ administracji nie stwierdza wówczas nieważności decyzji (postanowienia), ograniczając się do stwierdzenia wydania decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska weźmie pod uwagę ocenę Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku. Organ w pierwszej kolejności wyjaśni ponownie kwestię zaistnienia lub nie wyjątku od zakazu zabudowy określonego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w zakresie znajdowania się terenu inwestycji skarżącej w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Poczynienie ustaleń w tym względzie jest bowiem o tyle istotne, że stwierdzenie, iż wyjątek ten miał w sprawie zastosowanie, powinien skutkować odmową stwierdzenia nieważności spornego postanowienia RDOŚ. Z kolei w przypadku ustalenia, że ww. wyłączenie od zakazu nie miało zastosowania będzie obligować organ do uwzględnienia stanowiska Sądu, iż wobec upływu 10 lat od wydania postanowienia RDOŚ z dnia [...] czerwca 2009 r. zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 158 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., na które to składa się kwota wpisu od wniesionej skargi w wysokości 200 złotych.