Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 85/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4-7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] ustalającą dla H spółki z o. o., warunki zabudowy dla inwestycji - budowy osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej "[...]" polegającej na rozbiórce istniejących podpiwniczeń na terenie działki nr [...], budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, budowie niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkiem - na terenie działki nr [...] położonej w [...].

1.1. Decyzja ta została oparta na następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. H sp. z o. o. zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Po uzupełnieniu braków formalnych wniosku przez inwestora Wójt Gminy zlecił przeprowadzenie analizy urbanistycznej i przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Pismami z [...] marca 2019 r. organ I instancji przesłał projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia przez Starostwo Powiatowe - Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. PGW Wody Polskie uzgodniło pozytywnie przesłany projekt decyzji o warunkach zabudowy, pozostałe organy w zakreślonym do uzgodnienia terminie nie zajęły stanowiska, co organ uznał za pozytywne uzgodnienie.

1.2. Zawiadomieniem z [...] marca 2019 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia ewentualnych zastrzeżeń. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. D.G., działający w imieniu własnym i innych wskazanych w tym piśmie uczestników, wniósł zastrzeżenia do planowanej inwestycji wskazując na nieprawidłowe ustalenie, że w sprawie spełniony został wymóg kontynuacji funkcji zabudowy pomimo faktu, że w sąsiedztwie dominuje niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wiejska, a planowana zabudowa wielorodzinna będzie naruszała ład przestrzenny. Skarżący zarzucili m.in. nieprawidłowe ustalenie parametrów linii zabudowy i wysokości budynku, co doprowadzi do zacieniania sąsiednich budynków. Wskazano również, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do znacznego zwiększenia ruchu drogowego, co będzie stwarzało niebezpieczeństwo dla użytkowników dróg publicznych w okolicy.

1.3. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Wójt Gminy ustalił wnioskowane przez inwestora i wskazane wyżej warunki zabudowy. W decyzji tej określił rodzaj inwestycji jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i linie rozgraniczające teren inwestycji: (pkt 1, 2 i 3 decyzji). Następnie wskazał ich podstawy prawne oraz odniósł się do zarzutów stron uznając, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej u.p.z.p.) oraz przepisami wykonawczymi i przepisami odrębnymi.

2. Od tej decyzji odwołanie wniósł D.G., działający w imieniu własnym oraz w imieniu E.K., J.S.-B., K.K., R.K., W.R., J.J., D.R., D.M. i L.D.. W odwołaniu podniesiono w szczególności zarzuty naruszenia ładu przestrzennego ze względu na fakt, że w sąsiedztwie dominuje niska, jednorodzinna i wiejska zabudowa, nieprawidłowe ustalenie parametrów linii zabudowy oraz wysokości zabudowy co skutkować będzie zacienianiem sąsiednich nieruchomości, nie wzięcie pod uwagę faktu, że działka inwestycyjna położona jest na gruntach podmokłych, zaś zrealizowanie inwestycji doprowadzi do znacznego zwiększenia ruchu ulicznego. Odwołanie wniesiono w terminie.

3. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności omówiło ramy prawne postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, powołując art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i przede wszystkim art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dalej wskazało przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej r.s.u.w.), regulujące kwestie sporne w sprawie, a więc dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

3.1. Następnie Kolegium przedstawiło zasady i tryb wyznaczenia granic obszaru analizowanego stwierdzając, że w sprawie obszar ten został prawidłowo wyznaczony, a analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne (załączniku tekstowym do decyzji organu I instancji wskazano, że szerokość frontu terenu inwestycji, tj. szerokość terenu inwestycji od strony granicy działki nr [...], mierzy 82 m, zaś obszar analizowany wyznaczony został w odległości 246 m dookoła terenu inwestycji. Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego. Kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny, wykonana została w skali 1:500. Obszar analizowany wyznaczony został w sposób zgodny z § 3 r.s.u.w.).

Z analizy tej, zdaniem Kolegium wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (dz. nr [...]), co oznacza, że został spełniony wymóg kontynuacji funkcji o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu, że planowana inwestycja będzie naruszała ład przestrzenny Kolegium wskazało, że do ustalenia spełnienia wymogu kontynuacji funkcji wystarczy aby jedna działka w obszarze analizowanym miała funkcję taką jak planowana inwestycja. Przepis powyższy nie daje organom uprawnienia do odmowy ustalenia warunków zabudowy np. ze względu na fakt, że w obszarze analizowanym występuje mała liczba nieruchomości o funkcji takiej jak planowana zabudowa. Wskazano, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (działki nr [...]).

3.2. Jeśli chodzi o linie zabudowy Kolegium podało, że zgodnie z § 4 r.s.u.w parametr obowiązującej linii zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii wyznaczonej przez zabudowę na sąsiednich działkach (ust. 1). Jeżeli linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok, linie zabudowy wyznacza się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się również inne wyznaczenie linii zabudowy jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy (ust. 4). W sprawie ustalono obowiązującą linię zabudowy od strony działki nr [...] jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...], natomiast od strony ul. [...] ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m od granicy działki (od strony ul. [...] brak jest zabudowy na sąsiednich działkach, a zabudowa już istniejąca znajduje się w tzw. drugiej linii zabudowy. W związku z tym uznać należy, że parametr linii zabudowy został wyznaczony w sposób zgodny z § 4 r.s.u.w.).

3.3. Jeśli chodzi o wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy Kolegium wskazało, że zgodnie z § 5 ust. 1 r.s.u.w. wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy wyznacza się w oparciu o średnią tego parametru z obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 r.s.u.w. na zasadzie wyjątku dopuszcza odstępstwo od ustalenia parametru wskaźnika zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W badanej sprawie maksymalny wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie 38,5%. Zgodnie z zawartym w wynikach z analizy urbanistycznej zestawieniem średnia wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 28,5%, jednakże średnia tego parametru dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się w analizowanym obszarze wynosi 38,5% Taki sposób ustalenia parametru maksymalnego wskaźnika zabudowy jest zgodny z § 5 ust. 2 r.s.u.w.

3.4. W kwestii elewacji frontowej Kolegium powołało § 6 ust. 1 r.s.u.w., zgodnie z którym przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej bierze się pod uwagę średnią z obszaru analizowanego oraz stosuje 20% tolerancję do tak ustalonej wartości. Przepis § 6 ust. 2 r.s.u.w. dopuszcza inny sposób ustalenia tego parametru jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że średnia szerokość zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym wynosi 24,9 m, natomiast zabudowy wielorodzinnej 42 m. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że kierując się podstawą z § 6 ust. 2 r.s.u.w. parametr szerokości elewacji frontowej ustalono na poziomie do 46 m.

Kolegium podkreśliło, że parametry maksymalnego wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji nie muszą być ustalane tylko w oparciu o średnie arytmetyczne z obszaru analizowanego. Wymaganie, aby budynek wielorodzinny nawiązywał gabarytami do zabudowy jednorodzinnej uniemożliwiłoby inwestorowi zrealizowanie inwestycji.

3.5. W kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ powołał się na przepis § 7 ust. 1 r.s.u.w. stanowiący, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, § 7 ust. 3 r.s.u.w. stanowiący, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym oraz § 7 ust. 4 r.s.u.w., który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 r.s.u.w. W sprawie działki sąsiednie w stosunku do działki inwestycyjnej nr [...] od strony ul. [...] nie są zabudowane. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna posiada górną krawędź elewacji frontowej na poziomie od 3,5 m do 4,5 m, natomiast zabudowa wielorodzinna na poziomie do około 10 m. Kierując się zasadą określoną w § 7 ust. 4 r.s.u.w. ustalono parametr górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7,5 m, tj. na poziomie wnioskowanym przez inwestora. Również w przypadku tego parametru Kolegium wzięło pod uwagę to, że trzymanie się ściśle zasad wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określonych w § 7 ust. 1 i 3 r.s.u.w. uniemożliwiłoby zrealizowanie zabudowy wielorodzinnej.

3.6. W kwestii geometrii dachu organ I instancji ustalił, że planowany budynek ma mieć dach stromy dwu lub wielospadowy z kalenicą równoległą lub prostopadłą do frontu działki o kącie nachylenia głównych połaci dachowych w przedziale od 30 do 45 stopni i wysokości zabudowy na poziomie do 12 m. Z wyników z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki o dachach dwuspadowych lub wielospadowych z kalenicami równoległymi lub prostopadłymi do frontu działki i wysokości na poziomie około 9 m w przypadku zabudowy jednorodzinnej oraz 12 m w przypadku zabudowy wielorodzinnej. W tej sytuacji stwierdzić należy, że parametry geometrii dachu wyznaczone zostały zgodnie z § 8 r.s.u.w.

3.7. Podsumowując Kolegium uznało, że wobec spełnienia wymogów określonych w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i ustaleniu parametrów dla planowanej zabudowy w sposób zgodny z przepisami r.s.u.w. nie jest zasadny zarzut naruszenia ładu przestrzennego.

3.8. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących przewidywanego zwiększenia ruchu ulicznego, warunków gruntowych, zacienienia wskazano, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają organom uprawnień do uzależniania wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od zachowania dotychczasowej intensywności ruchu drogowego. Z kolei takie kwestie jak weryfikacja warunków gruntowych czy zacieniania badane są dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi niejako promesę, która nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia inwestycji - stanowi jedynie, że inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia przepisów o planowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza również, że inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę, w celu uzyskania której konieczne jest spełnienie szeregu innych wymogów.

4. W skardze wniesionej do właściwego sądu, z zachowaniem terminu, skarżący D.G. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa, mające istotne znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zasad wynikających z dyspozycji art. 1 ust. 4 oraz art. 2, w zakresie zrównoważonego rozwoju i wymagań ładu przestrzennego oraz naruszenie § 8, § 11, § 13, § 14, § 30, § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, aktualnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), a w konsekwencji naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.). Mając powyższe uchybienia na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego (w skardze zostali wymienieni inni skarżący, choć skarga została podpisana wyłącznie przez D.G., który w piśmie z dnia [...] października 2019 r., jednoznacznie wyjaśnił, że skarga została złożona wyłącznie przez niego, k. 41 akt sądowych. Stosownie do treści tego pisma, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 28 lutego 2020 r., zostały określone właściwe strony i uczestnicy postępowania, k. 66 akt sądowych).

4.1. W uzasadnieniu skargi przytoczył przebieg postępowania oraz wyeksponował kwestie sporne, dotyczące określenia w decyzji wysokości zabudowy, linię zabudowy i inne parametry w sposób, który zdaniem skarżącego narusza przepisy prawa. W ocenie skarżącego, organ nieprawidłowo i w sposób nieuzasadniony określił szczegółowe warunki zabudowy, opierając się wyłącznie na istniejącej zabudowie o charakterze wielorodzinnej, a pomijając parametry niskiej zabudowy jednorodzinnej, która ma charakter przeważający w bezpośrednim sąsiedztwie i która to zabudowa (o takim wyłącznym charakterze) istnieje zarówno od zachodniej, wschodniej, jak i południowej strony, względem wnioskowanej inwestycji. Wskazał też, że przed organem gminy, równolegle toczy się kolejne postępowanie – na wniosek tego samego inwestora – o ustalenie warunków zabudowy de facto na tym samym terenie, tj. działkach o nr [...] oraz [...], dotyczące budowy kolejnych dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, które – w zamyśle inwestora – stanowić będą (wraz z budynkiem, którego dotyczy zaskarżona decyzja), kompleksowe i organizacyjno-technicznie powiązane osiedle developerskie o ogólnej ilości mieszkań około 141. Tym samym sposób oddziaływania oraz związane z tym uwagi i zarzuty należałoby w niniejszej sprawie oceniać nie tylko i wyłącznie przez pryzmat jednego budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja, ale przez pryzmat planowanego osiedla jako całości.

4.2. Wskazał, że kwestionuje zarówno maksymalną wysokość zabudowy, ustaloną na 12 m, jak również wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ulicy [...]. Zdaniem strony proponowana minimalna 5 m odległość od wskazanej ulicy jest nie tylko całkowicie nieuzasadniona, ale nade wszystko sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Jako taka winna być określona znacznie wyżej, a mianowicie winna zostać dostosowana co najmniej do linii już istniejącego budynku wielorodzinnego, usytuowanego przy działce o nr [...] (jak na załączonej do odwołania do SKO mapy i naniesionej kolorem linii przez skarżącego). Istniejący budynek wielorodzinny, graniczący bezpośrednio z ul. [...], jest znacznie bardziej "cofnięty" od ulicy [...] i jego linia bryły znajduje się w odległości co najmniej ok. 15 m od linii drogi, co powoduje tym samym, że zaskarżone ustalenie tej odległości w wys. 5 m jest niezasadne, nadto niespójne z sąsiednim budynkiem wielorodzinnym oraz zaburza całkowicie wiejską i przeważającą na tym obszarze jednorodzinną harmonię zabudowy. Podobnie inne budynki, znajdujące się po stronie ulicy [...], gdzie wydawane są aktualnie warunki zabudowy, są znacznie "głębiej" usytuowane.

4.3. Dalej wskazał, że określenie maksymalnego parametru wysokościowego jest nieprecyzyjne, bowiem ciąg pieszo-jezdny ulicy [...], jak również przylegające ukształtowanie terenu, charakteryzuje się istotnymi zmianami wysokościowymi. I tak, linia ulicy, w miejscu do którego ma przylegać planowana zabudowa od strony północnej jest niższa o około 2-3 m, oceniając od strony południowej ulicy i przyległego terenu. Za określeniem linii zabudowy, w stopniu znacznie dalszym od granicy ulicy [...], aniżeli wnioskuje inwestor, przemawiają również parametry techniczne i jakościowe przedmiotowej ulicy. Ulica ta, stanowiąc drogę gminną, poza "normalną" funkcją dojazdową do okolicznych zabudowań, faktycznie stanowi istotny "łącznik" drogowy, między drogą krajową nr [...] a ulicą [...], prowadzącą do [...]. W związku z powyższym, ulica ta jest aktualnie nie tylko obciążona ruchem drogowym w stopniu zdecydowanie przekraczającym jej możliwości faktyczne, ale wskutek powstania nowego osiedla, zgodnie z ustalanymi warunkami zabudowy, nie będzie w stanie "obsłużyć" mieszkańców około 140 nowych lokali mieszkalnych. Ulica ta nie ma bowiem wydzielonego ciągu pieszego, a jej szerokość wynosi około 5 m.

4.4. Kolejnym zarzutem podniesionym w skardze są uchybienia dotyczące minimalnych standardów oświetlenia i nasłonecznienia, wskazane w dyspozycji § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z nimi, pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz warunków określonych § 13 tego rozporządzenia. W ocenie skarżącego, przy ustalonych w decyzji warunkach inwestycji, w zakresie jej rozmiarów, a także proponowanej linii zabudowy, a w konsekwencji, bardzo małej odległości od już istniejącej zabudowy jednorodzinnej od strony ulicy [...], wskazane parametry nie będą spełnione.

4.5. Dalej wskazał, że zgodnie z dyspozycją § 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. budynek mieszkalny powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości - w tym zgodnie z ust. 5 tegoż paragrafu - powodzi i zalewania wodami opadowymi. W niniejszym stanie faktycznym, uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji planowanej inwestycji (mając na względzie osiedle finalnie 3 budynków wielorodzinnych, każdy po 47 lokali mieszkalnych). Przedmiotowy teren nie ma możliwości zabudowy, na którym mógłby się odbywać zrzut wód deszczowych i nie ma możliwości skutecznego, alternatywnego rozwiązania, zabezpieczającego odbiór wód deszczowych z planowanej inwestycji. Mając powyższe na względzie, strony w trakcie postępowania zwracały uwagę na konieczność uzależnienia warunków zabudowy w tym zakresie od wcześniejszego zabezpieczenia realnego odbioru wody, poprzez realizację sieci kanalizacji deszczowej, czego nie zrobiono.

4.6. Podsumowując skargę wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w formie złożonej we wniosku inwestycyjnym oraz w projekcie samej decyzji, stanowiło naruszenie przepisów ustawy i rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w tym zasad wynikających z art. 1 ust. 4, art. 2 u.p.z.p., dotyczących zrównoważonego rozwoju i wymagań ładu przestrzennego. Istota wskazanego naruszenia sprowadza się do braku ukształtowania struktur, uwzględniających dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, a także braku zapewnienia rozwiązań, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów oraz do zakłócenia procesu tworzenia harmonijnej całości, uwzględniającej wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

6. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r. (sygn. akt II OW 44/20) tutejszy Sąd został wyznaczony do rozpoznania sprawy (k. 60 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

8. Materialną podstawę decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.s.u.w. wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

9. W sprawie bezsporne było, że na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja wraz z analizą urbanistyczną zostały w niniejszej sprawie przygotowane przez osobę uprawnioną zgodnie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali zgodnej z § 3 ust. 2 r.s.u.w. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie zasadniczej o skali 1:500, spełniającej wymogi zgodnie z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Również granice terenu analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 r.s.u.w., tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Urbanista uznał bowiem, że nie ma potrzeby zwiększania tego obszaru, który jest spójny pod względem urbanistycznym, a tym samym wystarczający dla określenia wszystkich parametrów zabudowy.

10. Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

W niniejszej sprawie planowana inwestycja w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wpisuje się w funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Na obszarze tym znajduje się bowiem zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy pełniąca te same funkcje (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działkach nr [...]).

11. Odnosząc się do wskaźników planowanej inwestycji (będących zarazem głównym przedmiotem sporu) Sąd nie doszukał się w ich ustaleniu naruszenia przepisów prawa. Jeśli chodzi bowiem o obowiązującą linię zabudowy to, zgodnie § 4 r.s.u.w. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4) r.s.u.w.

Z analizy i ustaleń szczegółowo przeprowadzonych w decyzji organu I instancji wynika, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, położona po zachodniej stronie ul. [...] (na terenie działek nr [...]) usytuowana jest w odległości od 5 m od granicy z działką drogową (dz.nr [...]). Odległość frontu zabudowy wielorodzinnej, usytuowanej na terenie działki nr [...] (od granicy działki drogowej drogi wewnętrznej nr [...]) wynosi 5 m. Znajdujący się na terenie inwestycji fundament-podpiwniczenie (na terenie działki nr [...]) usytuowany jest w minimalnej odległości 5 m od granicy działki drogowej ul. [...].

Biorąc pod uwagę treść § 4 ust. 4 r.s.u.w. oraz fakt, że teren planowanej inwestycji stanowił już teren budowy budynków wielorodzinnych oraz zgodnie z załączonym wnioskowanym zagospodarowaniem terenu inwestycji, należy zgodzić się z wnioskiem organów, że prawidłowe było ustalenie w sprawie linię zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na terenie działki nr: [...] oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m od granicy działki drogowej nr [...], zgodnie z linią zabudowy istniejących fundamentów niezrealizowanej zabudowy wielorodzinnej na terenie działki nr [...]. Taka linia zabudowy spełnia również wymogi ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), która określa minimalną odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni publicznej drogi gminnej na terenie zabudowanym i wynoszącej 6 m.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego wskazać należy, że ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a ponadto ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego przez wyznaczenie granic obszaru, na którym możliwa jest zabudowa, ale niekoniecznie jako linii, do której muszą przylegać budynki. Budynki mogą bowiem pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy, co umożliwia realizację takich zamierzeń, które służą komunikacji, bezpieczeństwu itp. (por. wyroki NSA z dnia 10 września 2014 r., II OSK 574/13 oraz 8 lipca 2008 r., II OSK 789/07, CBOSA).

Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka co do zasady przesądza jedynie o tym, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami). Nie przesądza natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce, co jest już przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

12. Zdaniem Sądu w sposób prawidłowy został wyznaczony wskaźnik powierzchni zabudowy. Zasady jego ustalania zostały określone w § 5 r.s.u.w. stanowiącym, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Przepis § 5 ust. 2 r.s.u.w. na zasadzie wyjątku dopuszcza odstępstwo od ustalenia parametru wskaźnika zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W sprawie maksymalny wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie 38,5%, który jest wyższy od generalnej średniej dla całego obszaru - 28,5%, ale odpowiada średniej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się w analizowanym obszarze, która wynosi 38,5% czyli jest o 10% wyższa.

Taki sposób ustalenia parametru maksymalnego wskaźnika zabudowy jest, w ocenie Sądu zgodny z § 5 ust. 2 r.s.u.w., gdyż uzasadniony jest analiza urbanistyczną, a przede wszystkim tym, że analiza ta dopuszcza w przedmiotowym obszarze zabudowę wielorodzinną, a przyjęcie wskaźnika, który jest pochodną dominującej w obszarze zabudowy jednorodzinnej uniemożliwiłoby realizację inwestycji. Oparcie się natomiast na wskaźniku zabudowy o takiej samej funkcji, zapewnia równowagę między funkcjami zapewniając ład przestrzenny na terenie, co ma znaczenie, miejskim, pełniącym funkcje mieszkaniowe.

13. Sąd uznał także, że szerokość elewacji frontowej w kontrolowanej sprawie została ustalona prawidłowo. Sposób wyznaczenia tego wskaźnika określa § 6 r.s.u.w., zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2) r.s.u.w.

Organy powołały się na wyniki analizy urbanistycznej z której wynika, że średnia szerokość zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym wynosi 24,9 m, natomiast zabudowy wielorodzinnej 42 m. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że kierując się podstawą z § 6 ust. 2 r.s.u.w. parametr szerokości elewacji frontowej ustalono, na 46 m, co wprawdzie stanowi nieco więcej niż średnia dla zabudowy wielorodzinnej, ale co do zasady znajduje oparcie w założeniu, że wskaźnik ten może być oparty na pomiarach zabudowy wielorodzinnej i odpowiada jej funkcjonalnemu i przestrzennemu układowi.

14. Za zgodne z prawem, wykazane i uzasadnione należy uznać również wyznaczenie kolejnego wskaźnika planowanej inwestycji, a mianowicie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 r.s.u.w. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1); wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2); jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3); dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (ust. 4) r.s.u.w.

Organy wskazały, że działki sąsiednie w stosunku do działki inwestycyjnej nr [...] od strony ul. [...] nie są zabudowane. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna posiada górną krawędź elewacji frontowej na poziomie od 3,5 m do 4,5 m, natomiast zabudowa wielorodzinna na poziomie do około 10 m. Kierując się zasadą określoną w § 7 ust. 4 r.s.u.w. ustalono parametr górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7,5 m, tj. na poziomie wnioskowanym przez inwestora, co jest wskaźnikiem niższym niż występujący w innych budynkach wielorodzinnych. Trafnie organy zwracają uwagę, że wyznaczanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w odniesieniu do wysokości zabudowy jednorodzinnej uniemożliwiłoby zrealizowanie zabudowy wielorodzinnej.

15. Wątpliwości nie można mieć co do przyjętej w decyzji geometrii dachu, gdyż budynek ma mieć dach stromy dwu lub wielospadowy z kalenicą równoległą lub prostopadłą do frontu działki o kącie nachylenia głównych połaci dachowych w przedziale od 30 do 45 stopni i wysokości zabudowy na poziomie do 12 m. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki o dachach dwuspadowych lub wielospadowych z kalenicami równoległymi lub prostopadłymi do frontu działki i wysokości na poziomie około 9 m w przypadku zabudowy jednorodzinnej oraz 12 m w przypadku zabudowy wielorodzinnej. W tej sytuacji stwierdzić należy, że parametry geometrii dachu wyznaczone zostały zgodnie z § 8 r.s.u.w.

16. Należy zatem podzielić stanowisko Kolegium, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszelkie wymogi do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i brak było podstaw do odmowy ich ustalenia. Inwestor załączył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wszelkie niezbędne dokumenty, w szczególności aktualne kopie map zasadniczych przyjętych do państwowego zasobu kartograficznego i geodezyjnego. Analiza urbanistyczna została przeprowadzona w niniejszej sprawie prawidłowo, a wyniki z tej analizy dały podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej, która występuje w obszarze analizowanym. Poszczególne parametry dla nowej zabudowy zostały dostosowane generalnie do średnich parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej, co znajduje uzasadnienie w funkcjach i parametrach tej, dopuszczalnej przecież zabudowy, a znajduje szczegółowe uzasadnienie w analizie i dołączonych do niej dokumentach.

17. Jeśli chodzi o inne postępowania dotyczące warunków zabudowy, o czym mowa jest w skardze, wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się nawet, że decyzja może obejmować ogólnie "zespół budynków" bez konieczności określenia dokładnej ilości budynków, co jest dookreślane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdy inwestor dysponuje już projektem budowlanym określającym szczegółowe rozwiązania techniczne (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., II OSK 2640/12, CBOSA). Nawet do tego samego inwestora może być wydanych kilka decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, dotyczących tego samego terenu. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem tylko "promesą", informacją co można zrealizować na danym terenie, a jej nadmierna szczegółowość byłaby zbędna na tym etapie, a nawet stwarzałaby trudności w uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza zatem o tym, że inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę, w celu uzyskania której konieczne jest spełnienie innych wymogów (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r., II OSK 731/08, CBOSA).

18. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty, podnoszone w toku postępowania administracyjne oraz w skardze do sądu, wskazać należy, że w niniejszy postępowaniu nie są ustalane, ani oceniane przez organy kwestie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym m.in. dotycząca dostępu do światła, zacienienia, odległości planowanych budynków od granic, zrzutu wód deszczowych, zabezpieczenia przed zalewaniem, itd. oraz odziaływania potencjalnej inwestycji i jej ewentualnych uciążliwości, w tym dotyczących komunikacji i bezpieczeństwa pieszych lub rowerzystów. Na tym etapie, który jest "przedpolem" dla uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest bowiem i nie może dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 13 maja 2011 r., II OSK 833/10; 20 lutego 2019 r., II OSK 855/17 i 26 czerwca 2019 r., II OSK 1633/18, CBOSA).

Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na określonym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na konkretnie wskazanym terenie wybudowany, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14, CBOSA). Stąd wystarczające są na tym etapie sformułowania zawarte w pkt 2.5 decyzji I organu instancji zawierające ogólną klauzulę ochrony interesów osób trzecich.

Powołane przez skarżącego w odwołaniu i powielone w skardze do sądu przepisy § 8, § 11, § 13, § 14, § 30 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące takich kwestii, jak warunki oświetleniowe, uciążliwości, przyłącza, itd. nie mają zastosowania na tym etapie postępowania inwestycyjnego, lecz pozwolenia na budowę, nie były więc podstawą zaskarżonej decyzji.

19. W sprawie strony miały zachowane wszelkie gwarancje procesowe, czynnie w niej uczestniczyły, organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z przepisami proceduralnym, podając motywy swego rozstrzygnięcia i odnosząc się do zarzutów skarżącego (odwołujących). Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia przepisów postępowania prawa, a zastosowanie wskazanych w decyzji przepisów prawa materialnego było prawidłowe. Z tych względów skargę należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.).