Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1437/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 6, 19, 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6,19,91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Protokolant ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia (...). nr (....) w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność § 4, § 5, § 8 ust. 3, § 10 ust. 6 i § 13 zdanie drugie załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Z. (dalej jako "organ" lub "Rada Gminy") w dniu 27 czerwca 2019 r. podjęła uchwałę nr XI/80/2019 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Z. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 8943). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowi załącznik do uchwały (powoływany dalej jako "załącznik do uchwały" lub "Regulamin").

Prokurator Okręgowy w S. (dalej jako "skarżący" lub "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, w zakresie przepisów Regulaminu, zarzucając Radzie Gminy naruszenie art. 7 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP", oraz art. 19 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", polegające na:

1) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 4, § 5 i § 8 ust. 2 Regulaminu elementów wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, w sytuacji gdy z art. 19 ust. 5 pkt 2 i pkt 4 ustawy nie wynika uprawnienie do określania w Regulaminie formy i treści tych wniosków, a także przez nieuprawnioną ingerencję w zakres zasady swobody umów,

2) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie obowiązku w § 8 ust. 3 Regulaminu załączenia do wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej dokumentu -lub oświadczenia o posiadanym tytule prawnym do korzystania z nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, wobec braku uprawnienia do nałożenia takiego obowiązku aktem podustawowym, a także przez nieuprawnioną modyfikację unormowań ustawowych, to jest art. 6 ust. 4 ustawy;

3) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 10 ust. 6 Regulaminu treści protokołu odbioru technicznego przyłącza, w sytuacji gdy z art. 19 ust. 5 pkt 6 ustawy nie wynika takie uprawnienie,

2) przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uzależnienie w § 13 zdanie drugie Regulaminu skuteczności reklamacji od złożenia jej wyłącznie w formie pisemnej, co istotnie narusza art. 19 ust. 5 ustawy oraz ogranicza prawo odbiorcom usług do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług.

Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 4, § 5, § 8 ust. 2 i 3, § 10 ust. 6 i § 13 zdanie drugie Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że regulacja art. 19 ust. 5 ustawy ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza bowiem, że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała zawiera uchybienia o charakterze istotnego naruszenia prawa, skutkujące jej nieważnością w części, bowiem umocowania w przepisach rangi ustawy nie znajdują uregulowania wskazane w § 4, § 5 i § 8 ust. 2 i 3 Regulaminu. Nie ulega wątpliwości, że stosunki odbiorców usług z przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, z uwagi na umowne ich uregulowanie, mają charakter cywilnoprawny. Taki sam charakter mają stosunki osób ubiegających się o wydanie warunków przyłączenia do sieci, czy ubiegających się o zawarcie umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Wskazane relacje mają bowiem prowadzić do zawarcia stosunku obligacyjnego między dostawcą a odbiorcą usług. Ograniczenia określonej w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) zasady swobody umów muszą odpowiadać wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP, zaś wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Choć dopuszczalne jest delegowanie pewnych materii do aktów prawa miejscowego, na podstawie art. 94 Konstytucji RP, to jednak z art. 19 ust. 5 pkt 2 i pkt 4 ustawy nie wynika uprawnienie do określenia w Regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wprost wskazane w ww. przepisie. Prokurator zwrócił uwagę, że dopiero na podstawie art. 7 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), prawodawca dokonał zmiany ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która polegała na dodaniu art. 19a, dotyczącego warunków przyłączenia nieruchomości do sieci. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca określił zaś elementy wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Ustawodawca chcąc, by rada gmina określiła wzór wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także wniosku o wydanie warunków przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, bądź określiła ich elementy, uczyniłby to zatem wprost w ustawie. Co istotne, w świetle art. 6 ust. 2 ustawy jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, by rada gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. W związku z tym § 4, § 5 i § 8 ust. 2 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 i pkt 4 ustawy.

W ocenie Prokuratora podobnie rzecz się ma z § 10 ust. 6 Regulaminu, w którego treści określono elementy protokołu odbioru technicznego przyłącza. Albowiem zakres delegacji zawarty w rtt. 19 ust. 5 pkt 6 ustawy nie obejmuje uprawnienia do określenia w Regulaminie treści protokołu odbioru technicznego przyłącza.

Zdaniem Prokuratora, za istotnie naruszający prawo uznać również należy wyrażony w § 13 zdanie drugie Regulaminu zapis, w świetle którego reklamacja dotycząca sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne umowy, jest zgłaszana w formie pisemnej. W art. 19 ust. 2 pkt 8 ustawy nie określono bowiem, w jaki sposób ma być skutecznie zgłoszona reklamacja, ustawodawca nie dał również umocowania radzie gminy do wprowadzenia przepisów uzależniających skuteczność reklamacji od złożenia jej wyłącznie w formie pisemnej.

Ponadto w § 8 ust. 3 Regulaminu zobowiązano osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej do załączenia do wniosku dokumentu lub oświadczenia o posiadanym tytule prawnym do korzystania z nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przepisy ustawy nie zawierają podstaw do określenia takiego wymogu w stosunku do wniosku podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci. Co więcej, skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to w ogóle należy zakwestionować zasadność badania stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Zatem wprowadzenie w § 8 ust. 3 Regulaminu dodatkowego, nieprzewidzianego ustawą obowiązku, z jednej strony stanowi niedopuszczalną modyfikacje unormowań ustawowych, w tym przypadku powołanego wyżej art. 6 ust. 4 ustawy z drugiej zaś skutkuje nałożeniem na obywateli obowiązku aktem pod ustawowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, odnosząc się do wskazanego przez Prokuratora naruszenia przez Radę Gminy art. 19 ust. 5 pkt. 2 i 4 ustawy poprzez wadliwe określenie postanowień zawartych w par 4, 5 i 8 ust 2 regulaminu w zakresie wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej, organ wskazał, że takie ukształtowanie postanowień regulaminu nie może zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa materialnego. Określenie w regulaminie elementów wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków składanego przez zainteresowanego odbiorcę mieści się w katalogu uprawnień i obowiązków Gminy wynikających z dyspozycji art. 19 ust. 5 ustawy. Wniosek ma charakter czysto informacyjny, wyraża jedynie wolę i zainteresowanie odbiorcy w zakresie zawarcia umowy, którą to w konsekwencji regulują już podmioty samodzielnie. Niemniej jednak sam wniosek nie stanowi warunku zawarcia umowy a jedynie wyraża inicjatywę podmiotu jednocześnie dostarczając gminie informacji niezbędnych do właściwego wykonania ciążących na niej zobowiązań jak również informacji umożliwiających dokonanie właściwej taryfikacji świadczonych usług.

Natomiast uprawnienie do określenia warunków przyłączania do sieci zostało przekazane radzie gminy w regulaminie a ustawodawca nie uregulował w sposób szczegółowy kwestii dotyczących tej materii sygnalizując jedynie, pod pewnymi warunkami obowiązek przyłączenia do sieci osoby ubiegającej się o przyłączenie. Należy więc uznać, że to na radzie gminy w ramach delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy spoczywa ciężar określenia warunków przyłączania do sieci, które w dalszej perspektywie będą pozwalały ocenić na kolejnym etapie procesu przyłączenia, czy w stosunku do konkretnego odbiorcy istnieją techniczne możliwości przyłączenia. Warunki przyłączania do sieci obejmują warunki zarówno techniczne, jak i prawne a przedsiębiorstwo zobowiązane jest do oceny istnienia lub nieistnienia warunków technicznych.

W zakresie zarzutu odnoszącego się do treści § 8 ust 3 Regulaminu organ wskazał, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Wprowadzenie przedmiotowej regulacji tj. złożenia oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości lub korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie wpływa na możliwość przyłączenia nieruchomości do sieci, jak też nie wpływa na możliwość zawarcia umowy.

Zdaniem organu także wprowadzenie zasady pisemności reklamacji nie może stanowić podstawy dla stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Zapis ten ma charakter czysto techniczny i wiąże się z koniecznością technicznego uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, co znajduje umocowanie w zapisach ustawowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego, jednak czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zaskarżona uchwała podjęta została w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 ustawy, który stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 5 ustawy wskazuje, że regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zatem wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w art. 19 ust. 5 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Wskazując natomiast zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Przystępując do oceny kwestionowanych w skardze postanowień Regulaminu wskazać należy, że mając na uwadze upoważnienie zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, Rada Gminy w jego Rozdziale 5 zatytułowanym "Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", wskazała, że:

§ 4. Wniosek o zawarcie z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków albo zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków powinien zawierać:

1) imię, nazwisko (lub nazwę), numer PESEL lub REGON, numer NIP (o ile wnioskodawca go posiada) oraz adres zamieszkania lub siedziby wnioskodawcy;

2) rodzaj umowy (zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków albo zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków);

3) wskazanie nieruchomości, co do której wnioskodawca wystąpił z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy;

4) oświadczenie wnioskodawcy czy nieruchomość jest podłączona do sieci wodociągowej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, czy też posiada własne ujęcie wody;

5) oświadczenie czy nieruchomość jest podłączona do sieci kanalizacyjnej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, czy też odprowadza ścieki do zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków;

6) oświadczenie wnioskodawcy, na jakie cele będzie wykorzystywał dostarczona wodę.

§ 5. Wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków albo zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z osobą korzystającą z lokalu powinien zawierać elementy wskazane w § 4 Regulaminu, a ponadto:

1) imię, nazwisko (lub nazwę), numer PESEL lub REGON, numer NIP (jeśli osoba taka go posiada) oraz adres osoby korzystającej z lokalu, co do której składany jest wniosek o zawarcie umowy wraz z umocowaniem do złożenia wniosku w imieniu i na rzecz tej osoby;

2) wskazanie lokalu, co do którego wnioskodawca żąda zawarcia umowy;

3) oświadczenie osoby korzystającej z lokalu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wyłącznie w celu zawarcia umowy;

4) oświadczenie wnioskodawcy o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń, o których mowa w art. 6 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy, oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozliczenie;

5) schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w budynku;

6) wskazanie ilości lokali w budynku wielolokalowym oraz wskazanie ilości osób korzystających z poszczególnych lokali.

Zdaniem Sądu, cytowane wyżej zapisy § 4 i § 5 Regulaminu, jak słusznie wskazał Prokurator, podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Rada Gminy nie dostrzegła bowiem, że w art. 6 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W ww. przepisie jako jedyny wymóg dotyczący wniosku o zawarcie umowy wskazano obowiązek zachowania jego formy pisemnej. Nie jest zatem dopuszczalne, by Rada Gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast przywołane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, by strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy. W związku z tym należy stwierdzić, że regulacja § 4 i § 5 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 122/20; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 54/21, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 217/20; https://cbois.nsa.gov.pl). Co więcej, określenie w Regulaminie treści wniosku o zawarcie umowy stanowi jednocześnie ingerencję Rady Gminy w treść stosunków umownych między odbiorcą usług z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Co dodatkowo istotne, w Rozdziale 3 "Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", zawarto jedynie cytowane wyżej § 4 i § 5 odnoszące się do treści wniosków. Rada Gminy nie wyczerpała więc delegacji ustawowej wyrażonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Przywołany przepis ustawy jednoznacznie nakazuje natomiast określenie w regulaminie warunków i trybu, w ramach których dopuszczalne jest zawarcie stosownej umowy, a więc sposób w jaki dochodzi do zawarcia takiej umowy w zależności od podmiotu, z którym umowa jest zawierana, jej przedmiotu oraz ewentualnych okoliczności szczególnych, wynikających ze specyfiki tego rodzaju umów. Należy przez to rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Takich zaś zapisów w treści Rozdziału 3 Regulaminu zabrakło, zaś Rada Gminy skupiła się jedynie na określeniu treści wniosku, pomijając jednocześnie prawa podmiotu zainteresowanego zawarciem umowy do uczestniczenia w procesie jej kształtowania. Przytoczone regulacje Regulaminu nie uwzględniają więc w żaden sposób stanowiska odbiorcy usług, np. poprzez umożliwienie wnoszenia uwag, proponowania innych rozwiązań lub negocjacji. Zdaniem Sądu, w konsekwencji zaproponowane zapisy Regulaminu pozwalają przedsiębiorstwu na władcze rozstrzyganie w kwestii warunków zawierania umów, co jest w sposób jednoznaczny sprzeczne z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności § 4 i § 5 Regulaminu, jako rażąco naruszających art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy.

Słusznie Prokurator wskazał, że że podobnie rzecz się ma z § 10 ust. 6 Regulaminu, w którego treści określono elementy protokołu odbioru technicznego przyłącza, tj. że protokół odbioru powinien zawierać;

1) przedmiot odbioru;

2) uwagi dotyczące różnic pomiędzy projektem a realizacją przyłącza;

3) datę odbioru 1 podpisy osób dokonujących odbioru.

Art. 19 ust. 5 pkt 6 ustawy wskazuje na konieczność określenia w regulaminie sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Zakres tej delegacji nie obejmuje jednakże uprawnienia do określenia w Regulaminie treści protokołu odbioru technicznego przyłącza

Inaczej natomiast należało ocenić pod względem zgodności z prawem § 8 ust. 2 Regulaminu, w którym określono, jakie elementy powinien zawierać wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci (zamieszczony w Rozdziale 5 "Warunki przyłączania do sieci"). Delegacja ustawowa z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy nakłada bowiem na Radę Gminy obowiązek określenia warunków przyłączania do sieci. Do warunków przyłączania odnosi się również art. 15 ust. 4 ustawy, który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (przepis ten nie wskazuje zatem żadnych ustawowych warunków przyłączenia do sieci, podczas gdy cytowany wyżej art. 6 ust. 2 ustawy przewiduje już, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawierana jest z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy). Uprawnienie do określenia warunków przyłączania do sieci zostało zatem przekazane radzie gminy w regulaminie a ustawodawca nie uregulował w sposób szczegółowy kwestii dotyczących tej materii sygnalizując jedynie, pod pewnymi warunkami obowiązek przyłączenia do sieci osoby ubiegającej się o przyłączenie. Należy więc uznać, że to na radzie gminy w ramach delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy spoczywa ciężar określenia warunków przyłączania do sieci, które w dalszej perspektywie będą pozwalały ocenić na kolejnym etapie procesu przyłączenia, czy w stosunku do konkretnego odbiorcy istnieją techniczne możliwości przyłączenia. Warunki przyłączania do sieci obejmują warunki zarówno techniczne, jak i prawne a przedsiębiorstwo zobowiązane jest do oceny istnienia lub nieistnienia warunków technicznych. Chodzi tutaj o stworzenie uniwersalnych, elastycznych przepisów dających się zastosować do każdego potencjalnego zainteresowanego przyłączeniem do sieci. W rozdziale regulaminu, dotyczącym warunków przyłączenia do sieci zamieszcza się zazwyczaj informacje, że przyłączenie następuje na pisemny wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie wraz z załącznikami, a przedsiębiorstwo określa wówczas "warunki przyłączenia" (por. H. Palarz, Przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, Aspekty prawne, LEX 2015). W niniejszej sprawie w zakwestionowanym § 8 ust. 2 Regulaminu określono, że wniosek o przyłączenie nieruchomości do sieci powinien zawierać:

1) imię i nazwisko (nazwę) wnioskodawcy, względnie sposób reprezentacji wnioskodawcy wraz z dokumentem (lub jego kopią) potwierdzającym jej prawidłowość, a w razie działania wnioskodawcy przez przedstawiciela - podstawę umocowania, adres do korespondencji,

2) adres nieruchomości i numer działki, która ma być przyłączona,

3) rodzaj przyłączenia (wodociągowe, kanalizacyjne),

4) planowaną wielkość poboru wody, jej przeznaczenie lub planowaną ilość odprowadzanych ścieków i określenie ich rodzaju, a w przypadku ścieków przemysłowych - wskazanie przewidywanych parametrów i jakości odprowadzanych ścieków oraz dane o przewidywanym sposobie ich podczyszczania.

W ocenie Sądu, określenie więc w § 8 ust. 2 Regulaminu elementów (dość ogólnych i podstawowych), jakie powinien zawierać wniosek o przyłączenie do sieci mieści się w delegacji ustawowej, wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Przekazanie tych danych we wniosku ma bowiem służyć umożliwieniu wydania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci dla podmiotu ubiegającego się o przyłączenie, zgodnie z § 8 ust. 5 Regulaminu. Na podstawie art. 19 ust. 5 pkt 4 w powiązaniu z art. 15 ust. 4 ustawy w regulaminie należy określić warunki przyłączania uniwersalne, skierowane do ogółu potencjalnych odbiorców, w odróżnieniu od warunków przyłączenia, skierowanych do konkretnego odbiorcy. W § 8 ust. 2 Regulaminu określono ogólne warunki prawne, dotyczące danych, jakie należy podać we wniosku (w szczególności dotyczące planowanej wielkości poboru wody i ilości odprowadzanych ścieków) w celu umożliwienia oceny co do możliwości wydania warunków przyłączenia dla konkretnego odbiorcy. Uregulowanie mieści się w ramach delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy, a zatem skarga w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na marginesie jedynie zauważyć należy, że o zasadności powyższego wniosku świadczą również zmiany w zakresie dotyczącym określenia przez ustawodawcę warunków przyłączenia do sieci, dokonane na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, którym to do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprowadzono art. 19a, który w ust. 4 przewiduje, jakie elementy obligatoryjnie powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Choć art. 19a wszedł w życie dopiero w dniu 19 września 2020 r., to jednak wskazuje, że ustawodawca za konieczne uznał uregulowanie w sposób bardziej szczegółowy warunków przyłączenia do sieci i najważniejszych elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia. Jak przy tym wskazała Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, mając na uwadze powyższą zmianę dokonała zmiany § 8 zaskarżonej uchwały i podjęła uchwałę nr XXXIX/325/22 z 28 lutego 2022 r. zmieniającą uchwałę w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Skórzec w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa.

Mając na uwadze powyższe, Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy, poprzez unormowanie zawarte w § 8 ust. 2 Regulaminu i w tym zakresie skargę oddalił.

Sąd podzielił z kolei stanowisko Prokuratora, że niezgodny z prawem jest § 13 zdanie drugie Regulaminu, w którym uchwalono, że reklamacja (dotycząca sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne umowy) jest zgłaszana w formie pisemnej. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej, a ustawodawca w art. 19 ust. 2 pkt 8 ustawy, określając sposób załatwienia reklamacji nie określił formy, w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usług złożona. Przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług, a tym samym istotnie narusza prawo.

W konsekwencji ograniczenie reklamacji wyłącznie do formy pisemnej stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 pkt 8 ustawy, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 13 zdanie drugie Regulaminu.

W ocenie Sądu słusznie Prokurator wskazał, że treść § 8 ust 3 Regulaminu narusza art. 6 ust. 4 ustawy. W myśl tego przepisu do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna dołączyć dokument lub oświadczenie o posiadanym tytule prawnym do korzystania z nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W ocenie Sądu taki zapis koliduje z art. 6 ust. 4 ustawy., zgodnie z którym, umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Obowiązki wnioskodawcy o udokumentowaniu tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, z przyczyny wyżej wskazanej wykracza poza delegację ustawową. Okazanie tytułu prawnego do lokalu jak i nieruchomości nie jest warunkiem sine qua non podłączenia nieruchomości do urządzeń wod.-kan. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 954/16; wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1755/20, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.