Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 994/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 32, 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Raczki z dnia 15 maja 2012 r. nr XVI/88/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Raczki "nad Rospudą" oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 994/13

UZASADNIENIE

W dniu 15 maja 2012 r. Rada Gminy Raczki podjęła uchwałę Nr XVI/88/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Raczki "Nad Rospudą". Został on ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2012 r. pod pozycją 1686.

W § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały wskazano, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem A3RM, o powierzchni 0,3 ha, ustala się funkcję podstawową - istniejąca zabudowa zagrodowa i funkcję uzupełniającą - budynki gospodarcze służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. W § 9 ust. 2 pkt 1 uchwały dopuszczono na terenie o symbolu A3RM remont i przebudowę budynków mieszkalnych bez zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji istniejących budynków.

W dniu 10 lipca 2013 r. A. K. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą. Wskazał, że wprowadzone w § 9 ograniczenie zabudowy narusza w sposób nadmierny jego prawo własności do znajdującej się na terenie o symbolu A3RM działki nr [...]. Nadto wskazane regulacje naruszają również, w jego ocenie, zasadę równości wobec prawa, a to w kontekście dopuszczenia zabudowy terenów o symbolu A2ML, A1U. Zdaniem wzywającego doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy.

Uchwałą z dnia 21 sierpnia 2013 r. Nr XXVI/155/13 Rada Gminy Raczki uznała wezwanie za nieuzasadnione. Wskazała, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Również mimo prawa do składania wniosków oraz uwag do projektu planu – nie skorzystał z takiej możliwości. W ocenie Rady plan nie ogranicza nadmiernie uprawnień własnościowych strony, bowiem wprowadza jedynie ograniczenie nowej zabudowy. Jest ono uzasadnione faktem istnienia na nieruchomości wzywającego dwóch budynków mieszkalnych i jej położenia w bliskiej odległości od rzeki Rospudy.

Skargę na uchwałę z dnia 15 maja 2012 r. złożył do sądu administracyjnego A. K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego wprowadzeniem na działce nr [...] zakazu realizowania zabudowy jednorodzinnej lub zabudowy/rozbudowy mieszkaniowej w ramach istniejących zabudowań zagrodowych oraz dopuszczenie jedynie remontu i przebudowy istniejących budynków bez zmiany podstawowych ich parametrów;

2. art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego wprowadzeniem zakazów opisanych w zarzucie 1. skargi;

3. art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego w stosunku do działki nr [...] położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem A3RM - wprowadzeniem zakazów opisanych w zarzucie 1. skargi.

Wniósł o unieważnienie zaskarżonej uchwały w zakresie zakwestionowanym, jako naruszającej zasady sporządzania planów miejscowych.

Zdaniem skarżącego Rada Gminy nie uzasadniła zasadności i celowości wprowadzenia ograniczenia zabudowy zawartego w § 9 uchwały. Niezasadny jest, w jego ocenie, podniesiony już w odpowiedzi na wezwanie i mający przemawiać za takim ograniczeniem, argument o bliskiej odległości działki od rzeki Rospudy (mniej niż 100 m). Jak wskazał, działka jest położona w zasadzie poza Obszarem Chronionego Krajobrazu "Doliny Rospudy" wprowadzonym rozporządzeniem Nr 17/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r., bowiem zaledwie niewielka jej część jest położona w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki, a więc na terenie objętym zakazem zabudowy. Skarżący zakwestionował także wprowadzone w planie zróżnicowanie przeznaczenia działek położonych na terenie o symbolu A3RM, w tym jego działki (z zakazem budowy nowych obiektów mieszkalnych) oraz działek położonych na terenach o symbolach A2ML i A1U, na których nowa zabudowa jest możliwa. Wskazał, że wszystkie te tereny posiadają tożsamy stan prawny oraz takie same walory. Zakaz obowiązujący na terenie A3RM jest wobec niego dyskryminujący i wprowadzony wbrew racjonalnej polityce ekonomicznego wykorzystania nieruchomości. Narusza też konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP). Podkreślił, że na działce nr [...] prowadzone jest "pokoleniowe" gospodarstwo rolne, a regulacja § 9 uchwały uniemożliwia prowadzenie w nim racjonalnej gospodarki rolnej.

Zdaniem skarżącego zakwestionowane zapisy naruszają również regulację § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wynika z niego, że pokoje w budynkach mieszkalnych oraz sypialnie 1-4 osobowe w budynkach zamieszkania zbiorowego powinny mieć wysokość 2,5 m. Od normy tej nie przewidziano odstępstw. Posadowiony na działce nr [...] budynek mieszkalny ma wysokość 6 m, a jego stan techniczny nie pozwala na remont. Należałoby go rozebrać i postawić na nowo, co przy zapisach uchwały jest niemożliwe. Uwzględniając te zapisy możliwe byłoby wzniesienie budynku o wysokości pomieszczeń wewnętrznych maksymalnie 1, 80 m, co z kolei jest niezgodne z § 72 wskazanego rozporządzenia. Oznacza to de facto, że wykluczona została możliwość korzystania z budynku, bowiem wprowadzone regulacje zmierzają do jego unicestwienia.

Skarżący wskazał, że zapisy poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z dnia 16 marca 2004 r.) nie zawierały ograniczeń takich jak nowowprowadzone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący nie wykazał naruszenia uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia, nadto została ona sporządzona zgodnie z wymaganymi procedurami i zasadami materialnoprawnymi oraz nie narusza przepisów wymienionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Skarga w sprawie niniejszej została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem złożenia skargi na podstawie tego przepisu jest zatem uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wskazanie w jaki sposób kwestionowana uchwała narusza interes prawny lub prawo przysługujące skarżącemu.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej powyższe warunki zostały spełnione.

Skarżący w dniu 10 lipca 2013 r. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu w dniu 28 sierpnia 2013 r. negatywnej odpowiedzi na to wezwanie (zawartej w uchwale z dnia 21 sierpnia 2013 r.) – złożył skargę w terminie trzydziestodniowym, zgodnie z wymaganiami przepisu art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Nieuprawnione jest stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że A. K. nie wykazał, aby kwestionowana uchwała naruszała jego interes prawny, a zatem że nie ma legitymacji skargowej w sprawie niniejszej. Zdaniem sądu, spełnia wymaganie wykazania naruszenia interesu prawnego wskazanie, że na skutek wprowadzenia w § 9 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Raczki "Nad Rospudą" możliwości wykonywania wyłącznie remontu i przebudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], ale bez zmiany jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji istniejących budynków (a więc de facto z wykluczeniem możliwości rozbudowy) oraz bez możliwości zrealizowania nowej zabudowy działki – dochodzi do niekorzystnej z punktu widzenia skarżącego ingerencji w jego prawo własności, wykluczającej swobodę zabudowy nieruchomości. Podnosząc te okoliczności A. K. trafnie wywiódł, że uchwała narusza jego interes prawny oraz że posiada on legitymację skargową w sprawie niniejszej. Nie może bowiem obecnie w pełni swobodnie, jako właściciel, planować przyszłej zabudowy i zagospodarowania własnej nieruchomości.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciele gruntów mogą, z wyłączeniem innych osób i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności mogą pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach mogą rozporządzać rzeczą. Swoistego rodzaju przedłużeniem, konsekwencją uprawnień wynikających z prawa własności jest m. in. prawo do zabudowy. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. O ile zatem zapisy planu uniemożliwiają skarżącemu zwiększenie zabudowy działki nr [...] lub rozbudowę obiektów istniejących, o tyle naruszają jego jako właściciela uprawnienie do zabudowy, a tym samym naruszają jego interes prawny.

Ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarcza jednak do uwzględnienia skargi – do tego bowiem konieczne jest wykazanie, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego (vide wyroki z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13 oraz z dnia 25 września 2013 r., II SA/Wa 1173/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W przypadku skarg na uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieprzestrzeganie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na naruszeniu zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania lub naruszeniu właściwości organu (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p.

Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (vide wyrok z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1593/11, CBOSA). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (vide wyrok z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej nie stwierdził naruszeń procedury planistycznej, a tym samym istotnych naruszeń m.in. przepisów art. 15 – 29 u.p.z.p. Procedura została zainicjowana uchwałą z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Raczki. W dniu 5 września 2011 r. dokonano obwieszczenia zawierającego informację o przystąpieniu do prac planistycznych oraz udostępniono wówczas informację o prognozie oddziaływania na środowisko. Pouczono zainteresowanych o możliwości składania wniosków do planu (wpłynęło ich 5 od osób fizycznych, żaden nie pochodził od skarżącego – załącznik nr 10a teczki zawierającej dokumentację formalnoprawną zebraną w toku sporządzania planu). Przeprowadzono również procedurę uzgodnieniową uzyskując w tym zakresie pozytywne stanowiska organów uzgadniających, ewentualnie brak zastrzeżeń do projektu planu. Zgłoszone uwagi uwzględniono (vide załącznik nr 22). Uzyskano również wymagane pozytywne opinie lub brak zastrzeżeń (vide załącznik nr 23). Następnie w lutym 2012 r. projekt planu wyłożono do publicznego wglądu wraz z informacją o możliwości składania uwag (wyłożenie w okresie 23 lutego – 22 marca 2012 r., uwagi można było składać do dnia 5 kwietnia 2012 r.) W dniu 20 marca 2012 r. przeprowadzono publiczną dyskusję na projektem, na którą zgłosiła się wyłącznie jedna osoba (nie był to skarżący). Nie wniosła ona jednak żadnych zastrzeżeń.

Przedstawiony sposób dokonywania poszczególnych czynności planistycznych nie budzi zastrzeżeń sądu.

Skład orzekający nie stwierdził również naruszenia zasad sporządzania planu poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, który to zarzut podniósł skarżący w końcowej części skargi (k. 9).

Władztwo planistyczne jest to wyposażenie rady gminy w wyłączną kompetencję do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, poprzez ustalanie – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy - przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy na terenie gminy (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

W koncepcję władztwa planistycznego wpisuje się również ustawowe umocowanie rady gminy do ograniczenia także konstytucyjnie chronionych praw, jak np. prawo własności (i wynikającego z niego prawa do zabudowy). Wprowadzone ograniczenia nie zawsze będą odpowiadały zamierzeniom zainteresowanych podmiotów, tym nie mniej właściciele nieruchomości położonych w granicach planu nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim jego sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198, wyrok z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok z dnia 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, CBOSA). Chodzi natomiast o to, by wprowadzane ograniczenia miały miejsce na podstawie i w granicach prawa (art. 6 Konstytucji RP).

Odnośnie prawa własności wskazać trzeba, że o ile zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób jego wykonywania, o tyle każde istotne ograniczenie prawa własności powinno znajdować swoje uzasadnienie, powinno – jak trafnie zresztą podnosi skarżący - odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Każda ingerencja w prawo własności powinna zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymaganiami interesu publicznego a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki. Jak wskazał ETPCz w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie 37598/97: "w szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej" (LEX, nr 139381). Inaczej rzecz ujmując powinny zostać zachowane wyważone proporcje między celem, jaki ma zostać osiągnięty wprowadzeniem określonych ustaleń w planie miejscowym a dotkliwością przyjętych w nim rozwiązań. Zdaniem sądu proporcje te będą zachowane, gdy rozwiązania nie będą autorytatywne, ale zostaną podjęte z uwagi na wartości społeczne, którym należy dać pierwszeństwo przed interesem indywidualnym, gdy będą współtworzyć całość z innymi rozwiązaniami w planie przyjętymi i będą dotyczyły właścicieli terenów objętych planem na zasadzie równości (por. wyrok z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2062/11, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, a wbrew zarzutom skargi, powyżej opisane wymagania nie zostały naruszone kwestionowanymi ustaleniami § 9 uchwały z dnia 15 maja 2012 r., w szczególności treścią jego ust. 2 pkt 1. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu (jak o to wnosił skarżący), a tym samym do stwierdzenia nieważności planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.).

Przede wszystkim zauważyć należy, że kierunki rozwoju przestrzennego oraz zagospodarowania Gminy Raczki zostały ustalone w uchwale z dnia 1 lipca 2008 r. Nr XVII/81/08 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Raczki. Akt ten, z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. był wiążący dla organów gminy przy sporządzaniu zaskarżonego planu miejscowego. Analiza zapisów Studium oraz treści planu (zwłaszcza w zakresie kwestionowanego § 9) wskazuje, że zgodność założeń sformułowanych w Studium zachowano, a stwierdzenie w § 1 ust. 1 planu o wystąpieniu tej zgodności nie budzi zastrzeżeń.

Z Załączników Nr 1 i 2 do Studium (zawierających ustalenia odpowiednio w zakresie "Syntezy uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" oraz "Polityki przestrzennej gminy") wynika, że zakwestionowana treść § 9 ust. 1 i 2 pkt 1 uchwały z dnia 15 maja 2012 r. wpisuje się w wytyczne i zalecenia Studium. Wskazać przykładowo należy następujące jego ustalenia:

- w zakresie ochrony przed nadmierną ingerencją człowieka i urbanizacją – konieczność uwzględnienia w planie warunków ochrony doliny rzeki i podporządkowanie rozwoju zabudowy temu celowi, w tym wprowadzenie bezwzględnej ochrony brzegów rzeki Rospudy przed zabudową, zalecenie odtwarzania starej drewnianej zabudowy jako elementu krajobrazu kulturowego (s. 22-24 Syntezy);

- w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych z zabudowy – wyznaczono dwie strefy A1 i A2 (obejmujące m.in. sołectwo Raczki), z których strefa A1 obejmuje najcenniejsze obszary krajobrazowe (m.in. zasoby przyrodnicze z wyłączoną z inwestowania strefą wód otwartych i obszary wyłączone spod zabudowy), a strefa A2 obejmuje najważniejsze zasoby kulturowe podlegające ochronie konserwatorskiej. W strefie A wskazano jako główny kierunek zagospodarowania: odbudowę istniejących siedlisk (z przeznaczeniem pod zabudowę letniskową) oraz zakaz zabudowy w odległości 100 m od brzegu rzeki Rospudy) – pkt I.2.1. Polityki.

Studium zawiera również następujące zapisy: racjonalne korzystanie z zasobów środowiska ma polegać na określeniu obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonych z zabudowy, celem rozwoju proekologicznych form produkcji żywności (pkt I.3.3 Polityki); istnieje konieczność zachowania dotychczasowego krajobrazu kulturowego, w szczególności starej zabudowy siedliskowej (pkt I.3.5 Polityki); wskazano, że budownictwo zagrodowe będzie uzupełniane siedliskami związanymi z realizacją funkcji turystycznych (stare siedliska odbudowywane, z użyciem tych samych technik budowlanych lub nowo zakładane w formie tradycyjnych zagród, pkt I.17 Polityki, s. 31); wskazano, że w miejscowości Raczki należy zachowywać i utrwalać historycznie ukształtowany układ urbanistyczny, z bezwzględnym przestrzeganiem 100-metrowej strefy ochronnej wód (pkt I.17 Polityki, s. 33 – 34).

Zacytowane obszerne fragmenty Studium w ocenie sądu czytelnie wyznaczają

kierunek rozwoju przestrzennego miejscowości Raczki, skoncentrowany na zachowaniu istniejących walorów środowiskowych, kulturowych i krajobrazowych oraz - co istotne dla sprawy niniejszej – przestrzennych, z podkreśleniem konieczności pozostawienia lub kontynuowania tradycyjnego siedliskowego sposobu zabudowy, mającego poprawiać atrakcyjność turystyczno – krajobrazową terenu.

W ocenie sądu, w te wytyczne Studium wpisuje się zakwestionowana w sprawie niniejszej treść § 9 planu miejscowego, w zakresie w jakim dotyczy działki skarżącego nr [...].

Zauważyć należy, że § 9 obejmuje teren oznaczony symbolem A3RM, położony w bliskiej odległości od brzegu rzeki Rospudy (sam skarżący przyznaje, że niewielka część jego działki znajduje się w odległości bliższej niż 100m od tego brzegu). Na terenie A3RM ustalono przeznaczenie podstawowe – istniejąca zabudowa zagrodowa. A jeśli tak, to zgodnie z zaleceniami Studium może być ona wyłącznie zachowana lub zrewitalizowana przy zachowaniu dotychczasowego krajobrazu kulturowego. Ten kierunek zagospodarowania przestrzennego zrealizowano w treści § 9 ust. 2 pkt 1 planu ustaleniem, że w ramach istniejącej zabudowy (zagrodowej) dopuszcza się wyłącznie remont i przebudowę budynków mieszkalnych bez zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji istniejących budynków.

Nadto brzmienie § 9 planu pozostaje w relacji z treścią Rozdziału 3 planu "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego", w którego § 21 ust. 1 pkt 4 wskazano wytyczne odnośnie minimalizacji wpływu zainwestowania osadniczego na środowisko.

Zauważyć też należy, że treść merytoryczna planu, dotycząca nie tylko strefy A3RM, ale i pozostałych nim objętych, w zakresie szczegółowych zasad zagospodarowania tworzy spójną całość nie tylko ze Studium, ale i z rozwiązaniami przyjętymi w rozporządzeniu Wojewody Podlaskiego Nr 17/05 z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Rospudy" (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 54, poz. 730 z późn. zm.). Kompleksowa analiza rozwiązań przyjętych w tych trzech aktach nie potwierdza zarzutu, by ograniczenia wprowadzone na terenie A3RM naruszały zasadę proporcjonalności ingerencji tj. niewłaściwie wyważały znaczenie interesu publicznego (zamiar zachowania środowiska przyrodniczego w stanie naturalnym, zamiar turystycznego oraz proekologicznego wykorzystania tej przestrzeni) w odniesieniu do interesu prywatnego (zamiar dalszego gospodarowania rolniczego na terenie A3RM). Wręcz przeciwnie, porównanie tych rozwiązań wskazuje na logiczne uporządkowanie założeń zagospodarowania terenu objętego planem, w które to założenia wpisują się ustalenia co do terenu oznaczonego jako A3RM.

Z § 24 ust. 1 pkt 8 planu wynika, że na terenie objętym Obszarem Chronionego Krajobrazu "Doliny Rospudy" (wprowadzonym rozporządzeniem Nr 17/05 Wojewody Podlaskiego) - położonym najbliżej rzeki Rospudy (vide rysynek planu, s. 19 teczki oznaczonej jako [...] – teren ten wyznaczono przerywaną, pogrubioną linią zieloną) - obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, czyli de facto zakaz nowej zabudowy (z wyjątkiem urządzeń wodnych, służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rybackiej, leśnej lub rolnej, co nie dotyczy ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych). Nadto w § 26 ust. 1 pkt 1 planu wskazano, że w tym Obszarze zakazuje się wznoszenia wszelkich trwałych obiektów budowlanych. Z tegoż rysunku planu wynika, że najbliżej brzegów rzeki Rospudy położone są obszary oznaczone jako A4UT, A5UT oraz A12RZ. Tereny A4UT i A5UT są przeznaczone pod ogólnodostępne usługi turystyczno – wypoczynkowe, na których nie przewidziano zabudowy jednorodzinnej czy innej mieszkalnej, w tym służącej działalności rolniczej, ale wyłącznie obiekty służące turystyce i dostosowane do funkcji wypoczynkowej terenu (w granicach tych terenów objętych Obszarem Chronionego Krajobrazu – pomost, plaża, sauna np. § 10 ust. 1 pkt 1 i 2, § 11 ust. 1 pkt 1, pkt 2a i 2b planu). Natomiast teren A12RZ to tereny łąk i pastwisk z zakazem wszelkiej zabudowy za wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 18 ust. 1 pkt 5 planu).

Teren, na którym znajduje się działka skarżącego nr [...], oznaczony symbolem A3RM, jest położony nieco dalej od brzegów rzeki Rospudy oraz dalej od tego brzegu niż tereny A4UT i A5UT (na których, jak wyżej wskazano, brak możliwości realizacji zabudowy innej niż turystyczna i wypoczynkowa np. mieszkalnego jednorodzinnej czy zagrodowej). Plan uwzględnia jednak rolniczy charakter terenu A3RM, bowiem jego funkcją podstawową jest istnienie zabudowy zagrodowej a funkcją uzupełniającą – istnienie budynków gospodarczych służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Jak wcześniej wskazano, zasadniczym celem sformułowanym w Studium jest zachowanie status quo. Stąd zrozumiałym i uzasadnionym jest zakaz realizowania nowej zabudowy, przy zachowaniu istniejącej z możliwością jej remontu lub przebudowy w zakresie niezmieniającym zasadniczych parametrów obiektów. Teren ten (A3RM) graniczy z obszarem oznaczonym symbolem A81US, na którym przeznaczenie podstawowe to usługi sportowo – rekreacyjne (możliwość wzniesienia obiektów sanitarnych i innych urządzeń sportowych rekreacyjnych - § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 planu). Również i na tym ostatnio wskazanym terenie nie przewidziano lokalizowania nowej zabudowy mieszkalnej czy zagrodowej.

Podobne ustalenia w zakresie braku możliwości realizacji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej dotyczą terenów położonych po drugiej stronie graniczącej z terenem A3RM drogi A9KDW tzn. terenu A1U (przeznaczenie podstawowe – zabudowa usługowa z zakresu usług nieuciążliwych handlu, małej gastronomii, wyrobów pamiątkarskich czy wypożyczalni sprzętu turystyczno – sportowego - § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 planu), terenu A2ML (przeznaczenie podstawowe zabudowa letniskowa, a dopuszczalne lokalizacja tzw. domków holenderskich, funkcja uzupełniająca – obiekty małej architektury, architektury ogrodowej - § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 planu), teren A82US (przeznaczenie podstawowe – tereny usług sportowo – rekreacyjnych, w tym budynki sanitarne, urządzenia sportowe - § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 planu), terenu A7U (przeznaczenie podstawowe zabudowa usługowa nieuciążliwa - § 13 ust. 1 pkt 1 planu).

Powyższe wskazuje, co jeszcze raz należy podkreślić, że ograniczenie w zakresie nowej zabudowy i w zakresie sposobu odnawiania zabudowy istniejącej (poprzez nakaz zachowania dotychczasowych parametrów budynków) obowiązujące w planie dla terenu A3RM (§ 9 ust. 1 i 2 planu) jest elementem mającym na celu współtworzenie pewnej całości obejmującej część wsi Raczki. Nie jest zatem tak, że skarżącego nadmiernie ograniczono w realizacji jego uprawnień właścicielskich do gruntu czy zakazano mu rozwoju gospodarstwa rolnego w sposób nieznajdujący żadnego uzasadnienia. Trudno mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w sytuacji, gdy żaden z terenów graniczących z terenem A3RM nie został przeznaczony pod lokalizację nowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej czy zagrodowej, a wszystkie są przeznaczone pod turystyczne i rekreacyjne oraz sportowe wykorzystanie terenu. Jedynie teren oznaczony jako A6MN został przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną z funkcją uzupełniającą (budynki gospodarcze), ale nie graniczy on z terenem A3RM, a graniczy przez drogę z terenem A13.2ZP z przeznaczeniem podstawowym pod zieleń urządzoną i z obowiązującym na nim zakazem wszelkiej zabudowy i ingerencji w środowisko przyrodnicze, z wyjątkiem lokalizacji planowanej wieży widokowej oraz uzbrojenia terenu (§ 19 ust. 1 pkt 1 i 3 planu). Jak zatem z powyższego wynika, wbrew stanowisku skargi na terenach A2ML i A1U nie została w planie dopuszczona zabudowa jednorodzinna, zatem nie może być mowy o bezzasadnym różnicowaniu funkcji terenu A3RM i A2ML oraz A1U, a tym samym naruszeniu zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania sytuacji podobnych, a różnego – niewykazujących takiego podobieństwa. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, z analizy materiału dowodowego sprawy nie wynika, by skarżący został potraktowany zapisami planu w sposób rażąco odmienny od właścicieli terenów graniczących z obszarem A3RM, co wyżej wykazano, a zatem by w sprawie istniały podstawy do ustalenia, iż doszło do naruszenia jego prawa własności w sposób niepozwalający na akceptację z punktu widzenia zachowania granic gminnego władztwa planistycznego. Tym samym za bezpodstawne sąd ocenił zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p.

Nie może przy tym ujść uwadze, że skarżący na działce nr [...] posiada dwa budynki mieszkalne: jeden starszy (drewniany), drugi nowszy – murowany z garażem i dobudówką (k. 63 – zdjęcia złożone na rozprawie). Jego gospodarstwo rolne posiada 3 ha powierzchni i są to głównie użytki zielone (łąki). Uzyskiwane siano oddaje osobom trzecim. W skardze wskazał, że wprowadzone ograniczenia uniemożliwiają mu prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej, w tym zakaz nowej zabudowy i rozbudowy obiektów istniejących przeszkadza mu w prowadzeniu gospodarstwa "pokoleniowego". Wskazać jednak trzeba, że w formularzu PPF wyjaśnił odmiennie - że utrzymuje się z renty i z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej (nie wymienił gospodarstwa rolnego jako źródła utrzymania rodziny wielopokoleniowej, k. 12 akt sądowych). Powyższe oświadczenia nie potwierdzają i nie wykazują, w jaki sposób zapisy § 9 planu uniemożliwiają mu rozwój gospodarstwa rolnego. Co prawda na rozprawie skarżący wskazał, że zamierza uczestniczyć w spółce, która będzie się zajmowała hodowlą, jednakże również i to wskazanie nie może świadczyć o naruszeniu zapisami planu interesu prawnego strony. Przedmiotowe naruszenie powinno być bowiem aktualne i realne, powinno wykazywać ingerencję w interes prawny istniejącą w chwili składania skargi przekraczającą dopuszczalne granice władztwa planistycznego, a tego skarżący powyższymi argumentami nie wykazał oraz nie wynika ono z akt sprawy.

Podkreślić też należy, że skarżący nie uczestniczył w procesie planistycznym na żadnym jego etapie, w tym nie wnosił ani wniosków ani uwag, nie wziął udziału w publicznej debacie. Oznacza to, że nie zakomunikował nawet organom planistycznym własnego stanowiska w sprawie, co mogło zostać odczytane jako akceptacja rozwiązań planu. Również w tym kontekście trudno uznać, że ustalenia planu mogą być obiektywnie odbierane jako naruszające interes skarżącego w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony.

Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem organu, że ustalenia planu z dnia 15 maja 2012 r. zasadniczo zmieniły sytuację strony, bowiem poprzedni plan (z dnia 16 marca 2004 r.) na terenie działki skarżącego dopuszczał zabudowę zagrodową i możliwość rozbudowy obiektów istniejących. Jak wynika z ustaleń i rysunku poprzedniego planu, teren działki skarżącego był położony na granicy obszaru o symbolu 5US – z przeznaczeniem pod boiska sportowe i możliwość lokalizacji zaplecza sportowego (§ 10 ust. 2 pkt 1 i 2) oraz obszaru o symbolu 6RZ – z przeznaczeniem pod teren użytków rolnych – łąk nadrzecznych z zakazem zabudowy (§ 12). Wprowadzenie faktycznie zakazu nowej zabudowy na terenie A3RM (na którym leży działka nr [...]) i dopuszczenie wyłącznie możliwości remontu i przebudowy istniejących obiektów (w ograniczonym zakresie) nie stanowi o zasadniczej zmianie sytuacji skarżącego co do możliwości zagospodarowania jego działki.

Brak jest również podstaw do oceny, że zapisy § 9 ust. 2 pkt 1 planu są niezgodne z § 72 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem uniemożliwiają stronie realizację budynków w sposób odpowiadający tej normie (co do wysokości pomieszczeń mieszkalnych). Zdaniem sądu przepis § 72 rozporządzenia nie nakazuje bezwzględnego dostosowywania istniejących od wielu lat budynków do nowych norm (byłoby to wsteczne działanie prawa), ale ma znaczenie dla obiektów realizowanych po jego wejściu w życie, ewentualnie w procedurze legalizacji samowoli budowlanej. Nie dotyczy także przypadków wykonywania remontów (możliwych na terenie A3RM).

Końcowo zauważyć należy, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych rozwiązań planistycznych. Ogranicza się bowiem wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. To badanie w sprawie niniejszej – w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącego - również dało wynik pozytywny (o legalności przyjętych rozwiązań), co prowadziło do oddalenia skargi.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.