Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1193/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 174, art. 176, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1a  pkt. 12a, art. 7, art. 63 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o. o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2379/15 w sprawie ze skargi A Sp. z o. o. w G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o. o. w G. na rzecz Ministra Finansów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I GSK 1193/18

U Z A S A D N I E N I E

1.1.Wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A Sp. z o.o. z w G. na postanowienie Ministra Finansów z [...] maja 2015 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne.

1.2. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Zabrzu wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku A Sp. z o.o. z siedzibą w G. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] marca 2014 r. o obejmującego należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Pracy za listopad 2014 roku. Organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności zawiadomieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], dokonał zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego w Banku A S.A. w W. Zawiadomienie o dokonanym zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało doręczone Spółce w dniu [...] marca 2014 r. W związku z dokonanym zajęciem zobowiązany dłużnik w dniu [...] marca 2014 r. wniósł skargę na czynność egzekucyjną polegającą na dokonanym zajęciu. Strona wskazała, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Zabrzu na podstawie niepublikowanego zarządzenia Prezesa ZUS dotyczącego właściwości miejscowej Oddziału – jest niedopuszczalne i narusza art. 7 Konstytucji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 roku Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach oddalił skargę z dnia [...] marca 2014 roku . Od postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia [...] maja 2014 r. A Sp. z o.o. złożyła w dniu [...] maja 2014 r. zażalenie do Ministra Finansów podnosząc ten sam zarzut oraz domagając się, by Dyrektor Oddziału ZUS w Zabrzu wskazał dziennik ustaw oraz doręczył go Stronie, w którym opublikowane zostało zarządzenie Prezesa ZUS uprawniające Dyrektora Oddziału ZUS w Zabrzu do działań w imieniu Prezesa.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Minister Finansów utrzymał zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach w mocy. Organ II instancji stwierdził, powołując się na treść art. 54 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. nr 229, 2005 r., poz. 1954 ze zm.; dalej: "upea"), iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa w toku dokonywanej czynności egzekucyjnej polegającej na zajęciu prawa majątkowego – wierzytelności z rachunku bankowego. Minister Finansów wskazał równocześnie, iż katalog aktów prawnych, których ogłoszenie ma charakter obligatoryjny, jest wymieniony w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.). Katalog ten nie zawiera zarządzeń Prezesa ZUS. Dyrektor Oddziału ZUS z mocy art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji jest organem egzekucyjnym a jego właściwość miejscową określa zarządzeniem Prezes ZUS. A Sp. z o.o. od postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] marca 2015 r. złożyła w dniu [...] kwietnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

1.3.Wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A Sp. z o.o. z w G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne.

Stwierdził, że przedmiotem sprawy jest skarga na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia w dniu [...] maja 2013 r. prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego. Sąd uznał, że zaskarżona czynność egzekucyjna przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami u.p.e.a. w tym zgodnie z treścią art. 7 i art. 1a pkt 12a (zastosowano środek egzekucyjny przewidziany w ustawie) oraz zgodnie z art. 80 wymienionej ustawy (sposób i chwila dokonania zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego). Organ egzekucyjny dokonujący tej czynności był do niej upoważniony w świetle treści art. 19 § 4 u.p.e.a.

Sąd I instancji wskazał, że skarga na czynność zajęcia rachunku bankowego znajduje oparcie w treści art. 54 u.p.e.a., a zatem sprawa może być rozpatrywana jedynie w zakresie jej dotyczącym. Skarga ta służy ochronie praw zobowiązanego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym i ma za zadanie chronić go przed naruszeniami przepisów postępowania egzekucyjnego ze strony organu egzekucyjnego lub egzekutora wykonującego konkretną czynność. Wobec tego składając skargę w związku z podjętą czynnością dłużnik może podnosić jedynie zarzuty formalnoprawne odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora. Skarżąca kwestionując prawo organu do dokonania czynności polegającej na zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność na rachunku bankowym, nie podnosi żadnych zarzutów odnoszących się do prawidłowości wspomnianej czynności. Wskazał jednocześnie, że jedynym zarzutem i to sprecyzowanym w skardze na czynność egzekucyjną i w zażaleniu a nie powtórzonym już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest stwierdzenie, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Zabrzu na podstawie niepublikowanego zarządzenia Prezesa ZUS dotyczącego właściwości miejscowej Oddziału – jest niedopuszczalne i narusza art. 7 Konstytucji. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] marca 2015 r. i nie będąc, z mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany granicami skargi z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdził, iż zaskarżona czynność egzekucyjna – zajęcie rachunku przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które bezpośrednio prowadzą do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków stosuje najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W myśl art. 1a pkt 12a ustawy w odniesieniu do środka egzekucyjnego rozumie się przez to w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych, egzekucję m.in. z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych, z innych wierzytelności pieniężnych. Organ dążąc do egzekucji należności pieniężnych zastosował przewidziany prawem środek egzekucyjny czyli egzekucję z rachunku bankowego, o którym nie można również twierdzić, że jest środkiem uciążliwym dla zobowiązanego. Zajęcia dokonano zgodnie z treścią art. 80 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, co wynika z akt egzekucyjnych i czego Skarżący nie kwestionuje. Zajęcie było również właściwe pod względem formalnym ze względu na zastosowanie prawidłowego druku zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego w postaci wierzytelności, który odpowiada wzorowi ustalonemu w rozporządzeniu Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137,poz. 1541 ze zm.). Organem właściwym do prowadzenia egzekucji był Dyrektor Oddziału ZUS w Zabrzu. Jak szczegółowo wyjaśnił organ, właściwość miejscowa Dyrektora Oddziału ZUS w Zabrzu wynika wprost z zarządzenia Prezesa ZUS nr 10 z dnia 6 marca 2008 r., którego publikacja nie ma charakteru obligatoryjnego (ustawia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.). Uprawnienie Prezesa do wydania zarządzenia wynika z art. 73 § 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2013 r., poz.1442 ze zm.) oraz § 2 ust. 3 pkt 1 statutu ZUS, który jest załącznikiem do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. (Dz.U. 2011 r., nr 18, poz.93). Oddział ZUS w Zabrzu obejmuje zakresem działania teren miasta G., w którym znajduje się siedziba Spółki a zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego.

2.1. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A Sp. z o.o. w G. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i uwzględnienie żądań zawartych w skardze ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

2.2.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, mogące mieć wpływ na treść wydanego wyroku, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zaskarżone postanowienie Ministra Finansów z [...].02.2014 r. jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa;

2. art. 19 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 9 w zw. z art. 54 upea w zw. z art. 66 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisów administracyjnych i błędne przyjęcie, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z mocy samego prawa jest organem egzekucyjnym;

3. art. 62 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżone przez spółkę czynności odpowiadają prawu, a wniesiony środek zaskarżenia należy rozpatrywać tylko przez jedną czynność egzekucyjną z pominięciem całego postępowania egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, przy czym żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

3.2.Skargę kasacyjną, jak stanowi art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

3.3.W rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w oparciu o którą z podstaw wymienionych w przepisie art. 174 ppsa wnosi środek zaskarżenia. Natomiast z treści postawionych zarzutów wynika, że kasator nawiązuje do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, a więc naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

Sposób przedstawienia zarzutów kasacyjnych budzi uzasadnione wątpliwości co do ich formalnej poprawności, z perspektywy analizowanych wcześniej przepisów art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 2 ppsa. Podkreślić należy, że związanie sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3.4.Odnosząc ww. regulacje prawne do zarzutu naruszenia art. 151 ppsa należy stwierdzić, że nie mógł on zostać uznany za skuteczny. Przepis ten jest przepisem ogólnym, wynikowym, warunkiem zastosowania którego w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej, co oznacza, że nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Chcąc zatem wskazać na naruszenie art. 151 ppsa, skarżący kasacyjnie jest zobowiązany powiązać go bezpośrednio z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jego zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w rezultacie nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 ppsa. Nadto, trudno doszukać się w treści skargi – poza ogólnym wskazaniem, że WSA oparł orzeczenie na "całkowicie swobodnej ocenie dowodów" oraz, że organ "zastosował przy tym wykładnię rozszerzającą obowiązujących przepisów prawa" - argumentacji uzasadniającej stanowisko kasatora, o naruszeniu przez Sąd I instancji tego przepisu w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co jest elementem warunkującym skuteczność podniesionego zarzutu o charakterze procesowym.

3.5.Podobnie należało ocenić zarzuty sformułowane w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 19 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 9 w zw. z art. 54 upea w zw. z art. 66 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisów administracyjnych i błędne przyjęcie, że Dyrektor ZUS z mocy samego prawa jest organem egzekucyjnym;

- art. 62 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżone przez spółkę czynności odpowiadają prawu, a wniesiony środek zaskarżenia należy rozpatrywać tylko przez jedną czynność egzekucyjną z pominięciem całego postępowania egzekucyjnego.

Wobec tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej należy podnieść, że adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania może być tylko Sąd I instancji, w postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest bowiem wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. Wymienienie w podstawie kasacyjnej przepisów, których naruszenia mógł dopuścić się tylko organ egzekucyjny, takich jak art. 19 § 4 i art. 33 §1 pkt 9 upea oraz art. 6, 7 kpa i art. 62 kpa, nie jest wykonaniem obowiązku prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przepisy te są stosowane wyłącznie przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią punkt wyjścia i w oparciu o które, w zasadniczej warstwie, należało formułować zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Podkreślenia wymaga również, że zarówno w treści zarzutów, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wskazania stosownej argumentacji z tym związanej, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, jak uprzednio już stwierdzono, po stronie skarżącego istnieje obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia, wskazanych w niej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby inna. Takich wskazań i związanej z tym argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera. Uzasadnienie środka prawnego zawiera ogólne stwierdzenia, których kasator nie odnosi konkretnie do, wskazanych w podstawach kasacyjnych, przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do samodzielnego uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, czy formułowania na ich poparcie argumentacji, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

3.6.Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że zaskarżona czynność egzekucyjna (zajęcie rachunku) przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 upea organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które bezpośrednio prowadzą do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków stosuje najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W myśl art. 1a pkt 12a ustawy w odniesieniu do środka egzekucyjnego rozumie się przez to w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych, egzekucję m.in. z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych, z innych wierzytelności pieniężnych. Trafnie WSA ocenił, że organ dążąc do egzekucji należności pieniężnych zastosował przewidziany prawem środek egzekucyjny czyli egzekucję z rachunku bankowego, o którym nie można twierdzić, że jest środkiem uciążliwym dla zobowiązanego. Zajęcia były również właściwe pod względem formalnym ze względu na zastosowanie prawidłowego druku zawiadomień o zajęciu prawa majątkowego w postaci wierzytelności.

W konsekwencji brak jest również podstaw do twierdzenia, że doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

3.7.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).