Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 387/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6.
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 24, art. 27b,  art. 32,
journal: Dz.U. 2003 nr 102 poz 948
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. nr [...], którą odmówił C. sp. z o.o. i T. Sp. z o.o. udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w C.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek

C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej zwanej spółką C., w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w C., a w dniu [...] czerwca 2009 r. wniosek taki złożyła także T. sp. z o.o. z siedzibą w C. Minister Finansów, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm. dalej zwana ustawą o grach), zarządził przetarg.

W związku z ogłoszonym przetargiem wpłynęły dwie oferty: od spółki C. i od spółki T.

Komisja przetargowa powołana przez Ministra Finansów oceniła oferty i stwierdziła, że spółka T. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów. W związku z powyższym Komisja przetargowa działając zgodnie z § 26 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 102 z 2003 r. poz. 948 z późn. zmianami) jednogłośnie odrzuciła ofertę T.

Oceniając ofertę spółki C. Komisja wzięła pod uwagę, że zawarta w uchwale nr [...] Rady Miasta w C. z dnia [...] marca 2009 r. opinia o lokalizacji ośrodka gier na automatach przy ul. A. - jest negatywna. Suma punktów uzyskanych w przetargu przez spółkę C. wyniosła 15.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Minister Finansów odmówił obu spółkom udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w C. pod wskazanymi przez nie adresami.

Uzasadniając decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia spółce C. na prowadzenie salonu gier na automatach w C. przy ul. A., Minister Finansów miał na uwadze negatywną opinię Rady Miasta C. co do tej lokalizacji. Wskazał, że działalność w zakresie gier i zakładów jest działalnością szczególną i akceptacja władz lokalnych jest istotnym elementem przemawiającym za zlokalizowaniem ośrodka w danym miejscu. O uzyskaniu zezwolenia nie decyduje tylko sam fakt wolnych lokalizacji, ale także prowadzona przez Państwo polityka w dziedzinie gier i zakładów wzajemnych.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła spółka C. Zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy o grach w związku z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej (tj. Dz. U. Nr 155 z 2007 r. poz. 1095), art. 8 kpa, art. 27b ustawy o grach oraz art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach w związku z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wnosiła o zmianę decyzji i wydanie zezwolenia.

W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 24 ust. 1 i 29 ust. 2 ustawy o grach, jeden salon może być lokalizowany w miejscowościach liczących do 100 tys. mieszkańców. Art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że podejmowanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Spełnienie przez przedsiębiorcę warunków do uzyskania zezwolenia nakłada na organ obowiązek udzielenia mu zezwolenia.

Art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach, ustanawia obowiązek dołączenia do wniosku o udzielenie zezwolenia opinii rady gminy o lokalizacji. Organ nie może żądać spełnienia dodatkowego warunku w postaci pozytywnej opinii. Pozytywna bądź negatywna opinia rady gminy może być tylko jednym z kryteriów oceny oferty. Uzależnienie wydania zezwolenia od pozytywnej opinii rady gminy narusza art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Art. 27b ustawy o grach wymienia przesłanki niewydania zezwolenia na prowadzenie salonu gier. Wśród tych przesłanek nie ma przesłanki braku pozytywnej opinii rady gminy o lokalizacji.

Negatywna opinia o lokalizacji nie może przesądzać o niemożliwości udzielenia zezwolenia w ogóle, a jedynie w danej lokalizacji.

Żądanie od przedsiębiorcy pozytywnej opinii rady gminy dotyczącej lokalizacji dawałoby organom gminy możliwość wydawania negatywnego rozstrzygnięcia o wydaniu zezwolenia.

Decyzja Ministra narusza art. 8 kpa, bowiem Minister raz z uwagi na negatywną opinię rady gminy odmawia zezwolenia na prowadzenie salonu gier w danym miejscu, a innym razem uznaje wydanie zezwolenia w takiej sytuacji za w ogóle niemożliwe.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że rada gminy jest organem samorządu lokalnego, posiada znajomość miejscowych warunków i jest władna ocenić słuszność zlokalizowania ośrodka gier na terytorium gminy. O uzyskaniu zezwolenia nie decyduje sam fakt wolnych lokalizacji, lecz prowadzona przez Państwo polityka w zakresie gier i zakładów wzajemnych. Zezwolenie ma charakter decyzji uznaniowej. Minister udziela zezwolenia tylko, gdy uzyskuje ono akceptację organu gminy, a praktyka taka jest zgodna z prawem.

Minister wskazał, że nowa ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych wprowadziła bezwzględny obowiązek dołączenia do wniosku pozytywnej opinii rady gminy.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o grach, wynik przetargu nie jest dla Ministra wiążący. Nie znajduje też uzasadnienia pogląd, że odmowa wydania zezwolenia jest możliwa tylko w przypadkach wymienionych w art. 27b ustawy o grach. Z treści przepisu wynika, że w przypadkach w nim wymienionych odmowa jest obligatoryjna.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła na powyższą decyzję spółka C.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ art. 24 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy o grach w związku z art. 6 ustawy o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej;

2/ art. 8 kpa;

3/ art. 27b ustawy o grach;

4/ art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach w związku z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wnosiła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wywiodła jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i wskazała, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o grach, jeden salon może być lokalizowany w miejscowościach liczących do 100 tys. mieszkańców. Art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że podejmowanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Spełnienie przez przedsiębiorcę warunków do uzyskania zezwolenia nakłada na organ obowiązek udzielenia przedsiębiorcy zezwolenia.

Art. 32 ust. 1 pkt 15 ustanawia obowiązek dołączenia do wniosku o udzielenie zezwolenia opinii rady gminy o lokalizacji. Organ nie może żądać spełnienia dodatkowego warunku w postaci pozytywnej opinii. Pozytywna bądź negatywna opinia rady gminy może być tylko jednym z kryteriów oceny oferty. Uzależnienie wydania zezwolenia od pozytywnej opinii rady gminy narusza art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Art. 27b ustawy o grach, wymienia przesłanki niewydania zezwolenia na prowadzenie salonu gier. Wśród tych przesłanek nie ma przesłanki braku pozytywnej opinii rady gminy o lokalizacji.

Negatywna opinia o lokalizacji nie może przesądzać o niemożliwości udzielenia zezwolenia w ogóle, a jedynie w danej lokalizacji.

Żądanie od przedsiębiorcy pozytywnej opinii rady gminy dotyczącej lokalizacji dawałoby organom gminy możliwość wydawania negatywnego rozstrzygnięcia o wydaniu zezwolenia.

Powołana przez Ministra ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie obowiązywała w dacie wydania decyzji, a sama zmiana uregulowań w zakresie opinii rady gminy świadczy o tym, że w czasie obowiązywania ustawy o grach, nie było podstaw do żądania opinii pozytywnej.

Decyzja Ministra narusza art. 8 kpa, bowiem Minister raz z uwagi na negatywną opinię rady gminy odmawia zezwolenia na prowadzenie salonu gier w danym miejscu, a innym razem uznaje wydanie zezwolenia w takiej sytuacji za w ogóle niemożliwe.

W sprawie niniejszej Minister rozpisał przetarg, zatem dopuścił możliwość powstania w C. salonu gier, czyli uznał, że względy społeczne i realizacja polityki Państwa w zakresie gier nie stoją na przeszkodzie lokalizacji salonu gier w C.. Uznaniowość Ministra powinna ograniczać się do wyboru jednej z ofert.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2009 r. odpowiadają prawu.

Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że art. 6 cytowanej wyżej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ustanawia generalną zasadę wolności i równych możliwości podejmowania działalności gospodarczej, jednak z zachowaniem warunków przewidzianych przepisami prawa. Jednocześnie w tejże ustawie przewidziane są ograniczenia deklarowanej na wstępie swobody. Ograniczenia te, jako wprowadzone ustawą i ze względu na ważny interes Państwa, są zgodne z art. 22 Konstytucji RP. Rozdział 4 omawianej ustawy poświęcony jest koncesjom oraz regulowanej działalności gospodarczej, czyli określa zakres i sposób ograniczeń swobody działalności gospodarczej w wielu dziedzinach szczególnie istotnych z punktu widzenia interesów Państwa.

Art. 75 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że podejmowanie działalności gospodarczej, na podstawie ustaw wymienionych w tym przepisie, wymaga zezwolenia. Wśród tych ustaw, w art. 75 ust. 1 pkt 2, wymieniona jest ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Zatem, do działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zasada pełnej swobody działalności gospodarczej nie stosuje się i powoływanie się przez skarżącą na tę zasadę, jako na źródło uprawnień, jest nieuzasadnione.

Omawiane ograniczenie swobody działalności gospodarczej zostało sprecyzowane i skonkretyzowane w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z art. 3 tej ustawy, urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o grach, urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach wymaga zezwolenia, a zezwolenia tego udziela Minister Finansów.

W tym miejscu wskazać należy, że decyzja o zezwoleniu jest z istoty rzeczy decyzją o charakterze uznaniowym i brak istnienia przesłanek negatywnych do jego uzyskania nie rodzi po stronie wnioskodawcy roszczenia o wydanie zezwolenia. To organ ocenia całokształt okoliczności sprawy i rozstrzyga, czy zezwolić na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Jeżeli przesłanki pozytywne wymienione w ustawie są spełnione, a przesłanek negatywnych brak, organ może, ale nie musi, wydać zezwolenie. Aby ta decyzja uznaniowa nie była nacechowana dowolnością, organ musi wskazać okoliczności, które spowodowały wydanie takiej a nie innej decyzji.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, jeżeli o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki ustawowe, Minister ogłasza i przeprowadza przetarg, jednak zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy wynik przetargu nie jest dla Ministra wiążący. Takie uregulowanie podkreśla jeszcze mocniej uznaniowy charakter decyzji i konieczność rozważenia przez organ wszystkich okoliczności sprawy przed wydaniem zezwolenia.

Ustawa określa w art. 32 ust. 1 zakres dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy, wniosek powinien zawierać m.in. opis usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowany ośrodek gier, wyraźne określenie jego rozmiarów, wraz z planem i ogólnymi informacjami związanymi z konstrukcją, zaś zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 15 załącznikiem do wniosku jest także opinia rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Wskazać także należy, że z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika, że elementem zezwolenia na prowadzenie gier na automatach jest określenie miejsca prowadzenia tych gier.

Z takiego uregulowania wynika, że ustawodawca przywiązuje szczególną wagę do miejsca, w którym mają być prowadzone gry i chce to miejsce poddać niejako podwójnej ocenie: najpierw władzy samorządowej, a następnie Ministra. Z punktu widzenia interesu publicznego, reprezentowanego przez władzę lokalną - radę gminy oraz władzę centralną - Ministra, nie jest bowiem wszystko, jedno gdzie będzie prowadzona działalność w zakresie gier na automatach, a zezwolenie nie jest wydawane na tę działalność w ogóle, tylko na działalność w konkretnym miejscu.

Jest ze wszech miar uzasadniona praktyka Ministra, że przy podejmowaniu decyzji o wydaniu zezwolenia na prowadzenie gier na automatach brał pod uwagę opinię rady gminy i nie podejmował rozstrzygnięć sprzecznych z tą opinią. Negatywna opinia rady gminy stanowi dla Ministra wyraźny sygnał, że władza lokalna, mając na uwadze dobro publiczne gminy, nie życzy sobie salonu gier w miejscu wskazanym przez wnioskodawcę. Pominięcie takiej opinii przez Ministra i wydanie zezwolenia, wbrew opinii rady gminy, byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia interesu publicznego tej gminy.

W ocenie Sądu, nie są więc uzasadnione zarzuty skargi dotyczące bezprawnego stawiania stronie dodatkowego warunku w postaci opinii pozytywnej (a nie jakiejkolwiek). Jest oczywiste, że obowiązek przedłożenia opinii jest podyktowany koniecznością brania pod uwagę stanowiska władzy lokalnej, i nie służy samemu tylko gromadzeniu dokumentacji, której treść potem można pominąć. Celem tego ustawowego uregulowania jest właśnie kierowania się przez Ministra przy podejmowaniu decyzji opinią rady gminy. W sprawie niniejszej Minister zasadnie wziął pod uwagę negatywną opinię Rady Miasta C. i zasadnie nie wydał zezwolenia wbrew tej opinii. Dodać można jedynie, że nowa ustawa o grach hazardowych z 19 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) nie pozostawia już żadnych wątpliwości, że opinia władz lokalnych, co do prowadzenia na jej terenie działalności w dziedzinie gier, musi mieć znaczenie decydujące. Jest to jednak jedynie doprecyzowanie intencji ustawodawcy, bowiem dawne przepisy także nie dawały podstaw do pominięcia przy wydawaniu zgody stanowiska rady gminy.

Na marginesie tylko wskazać należy, że z treści dołączonej do wniosku negatywnej opinii Rady Miasta C. z dnia [...] marca 2009 r. wynika, że składa się ona z osnowy (treści rozstrzygnięcia) i uzasadnienia, jednak uzasadnienie to nie zostało dołączone przez stronę do wniosku i nie ma go w aktach. W tym stanie rzeczy przedłożona do akt opinia Rady Miasta C. jest niekompletna i w zasadzie należałoby uznać, iż warunek ustawowy, w postaci dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia opinii rady gminy, w ogóle nie został spełniony.

Nie jest także uzasadniony zarzut, że negatywna opinia dotycząca konkretnego punktu prowadzenia gier, nie może wpływać na odmowę wydania zezwolenia w ogóle. Jak wskazano wyżej, wniosek dotyczy wydania zezwolenia na prowadzenie gier na automatach w konkretnym miejscu, zezwolenie wydaje się na prowadzenie działalności w tym właśnie miejscu, a niezgoda, co do miejsca, stanowi brak zgody na prowadzenie działalności w dziedzinie gier zgodnie z wnioskiem.

Nie jest również zasadny pogląd skarżącej, iż odmowa zezwolenia może mieć miejsce tylko w wypadku wystąpienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 27b ustawy. Stanowisko skarżącej wynika z błędnego rozumienia powołanego przepisu, jak również reglamentacji działalności w dziedzinie gier na automatach. W wypadkach wymienionych w art. 27b ustawy, zezwolenie nie może być wydane, niezależnie od spełnienia dalszych przesłanek. Nie są to jednak jedyne okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia. Organ ocenia całokształt materiału dowodowego i po jego ocenie wydaje decyzję uznaniową, biorąc pod uwagę interes strony oraz interes publiczny reprezentowany przez władzę lokalną i władzę centralną.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione, a podjęte decyzje są zgodne z prawem.

Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.