Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 593/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J.Ś. i J.Ś. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej dotyczącej przebudowanego zjazdu z drogi gminnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika J. Ś. i J. Ś. oprotestowali skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej dotyczącej przebudowanego zjazdu z drogi gminnej. Przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjne dokumentują następujący przebieg przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego.

Wnioskiem z dnia 13 października 2015 r. H. A. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej – PINB) o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie działki nr [...] w miejscowości B. w obrębie pasa drogowego. Celem potwierdzenia zasadności wniosku w dniu 16 lutego 2016 r. PINB przeprowadził potwierdzone protokolarnie oględziny na wskazanej nieruchomości, w trackie których stwierdzono, że ,,na działce nr [...] ul. [...] w miejscowości B. na wysokości działki nr [...] przebudowano istniejący wjazd na działkę nr [...]. Ułożono nową kostkę betonową oraz krawężniki betonowe położone na płasko. Roboty zostały wykonane w roku 2015. Inwestorem wykonanych robót są państwo J. i J. Ś.. W trakcie oględzin nie przedłożono stosownych dokumentów upoważniających do wykonania ww. robót". W związku z powziętymi informacjami organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy zjazdu z drogi gminnej o czym poinformowano strony postępowania, zaś w dniu 25 sierpnia 2016 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono kolejne oględziny, a w sporządzonym protokole odnotowano, że ,,stan od ostatnich oględzin z dnia 16 lutego 2016 r. nie uległ zmianie".

Dążąc do uzyskania informacji o aspektach formalnoprawnych wykonanych robót organ nadzoru budowlanego wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego we W. z żądaniem udzielenia informacji o ewentualnych pozwoleniach na budowę względnie zgłoszeniach obejmujących zrealizowaną inwestycję. W piśmie z dnia 27 lutego 2017 r. Starosta Powiatu W. wskazał na decyzję o pozwoleniu na budowę i zgłoszenia dotyczące działki nr [...] w B., które jednak nie dotyczyły robót związanych z przedmiotowym zjazdem.

W dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 81 c ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej – k.p.a.) nałożył na J. i J. Ś. jako inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia oceny technicznej sporządzonej przez osobę lub osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymujące się zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, dotyczącej stanu technicznego przebudowanego zjazdu z drogi gminnej stanowiącą działkę nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości B., gmina K. W.. W sentencji postanowienia podano, że ocena winna zawierać: ocenę stanu technicznego, odzwierciedlającą stan aktualny, wskazanie występujących nieprawidłowości wraz z podaniem przyczyn ich powstania, podanie zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania wraz ze sposobem ich przeprowadzenia, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z normami i przepisami Prawa budowlanego.

Uzasadniając postanowienie opisano przebieg czynności wyjaśniających organu oraz poczynione w ich toku ustalenia. Jako kluczową okoliczność opisano brak pozwolenia na budowę lub zgłoszenia obejmującego wykonane roboty. Ze względu na tą okoliczność tj. samowolną przebudowę zjazdu PINB podał, że powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego analizowanego zjazdu, stabilności nawierzchni, technologii wykonania oraz wykonanych warstw podsypki znajdującej się pod ułożoną na nowo kostką betonową. Zaznaczono, iż wyeliminowanie wskazanych wątpliwości, w szczególności co do stabilności nawierzchni, która może stanowić zagrożenie dla osób korzystających z drogi gminnej stanowiącej ul. [...] (na wysokości działki nr [...]), jak i co do stanu technicznego przebudowanego zjazdu nie jest możliwe przez organ w ramach zwykłych czynności kontrolnych, gdyż aspekty te wymagają szczegółowej analizy oraz dokonania odkrywek przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Ustalenie czy w obiekcie występują nieprawidłowości wraz z podaniem ich przyczyn oraz określeniem zakresu prac koniecznych do wykonania nie jest możliwe w ramach czynności przysługujących organowi nadzoru budowlanego. Zdaniem PINB powstałe uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego zjazdu uzasadniają nałożenie na właściciela obiektu na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku przedłożenia oceny technicznej, która stanowić będzie podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego, zmierzającej do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem zobowiązani oprotestowali je zażaleniem, w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej postanowienia i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji przy uwzględnieniu kosztów postępowania; przyznanie żalącym się kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł; przeprowadzenie wskazanych w zażaleniu dowodów oraz wystąpienie do Zarządu Powiatu W. o udzielenie informacji czy droga nr [...]D stanowiąca ulicę [...] w B. gmina K. W., położona na działce nr [...]dr jest drogą powiatową, a jeśli tak to od kiedy. Żądania zażalenia oparto na zarzutach naruszenia:

1. Przepisów postępowania, w szczególności:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ administracji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne, odbiegające od treści materiału dowodowego ustalenie, że:

a) droga na działce nr [...]dr stanowiąca ulicę [...] w B. przy zjeździe na działkę nr [...] jest drogą gminną, podczas gdy jest to droga powiatowa o oznaczeniu [...]D,

b) skarżący nie zgłosili faktu przeprowadzenia remontu wjazdu odpowiednim organom, podczas gdy zgłoszenie takie zostało dokonane i Zarząd Powiatu W. wyraził zgodę na remont zjazdu na działkę nr [...] w B. gmina K. W.,

c) brak ustalenia przez PINB stanu i technologii przedmiotowego zjazdu przed remontem i tym samym bezpodstawne twierdzenie, że jego remont został przeprowadzony niezgodnie ze sztuką,

d) nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność wykonania remontu zjazdu, co miało wpływ na błędne ustalenie, że skarżący dokonali przebudowy zjazdu na działkę nr [...] i w konsekwencji brak uznania postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowego i podlegającego umorzeniu;

- art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, pominięcie okoliczności na korzyść strony odwołującej i jednostronne uznanie za jedynie prawdziwe okoliczności wskazanych przez zawiadamiającą H. A.;

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 4 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, zawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania dopiero dnia 9 sierpnia 2016 r. tj. po upływie ponad pół roku od przeprowadzenia pierwszych oględzin w dniu 16 lutego 2016 r i powzięciu wiadomości w dniu 16 października 2015 r., przez co skarżący pozostawali w uzasadnionym przekonaniu, iż żadne postępowanie wobec nich nie toczy się, co skutkowało naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów administracji;

- art. 107 § 3 k.p.a. wobec nieprzedstawienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz nieprzedstawienia wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia, wskutek czego nie wyjaśniono dlaczego w ocenie organu zachodzą podstawy do uznania zasadności nałożenia na skarżących obowiązku dostarczenia oceny technicznej zjazdu z drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości B. gmina K. W.;

- art. 80 k.p.a. przez wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie za dowód zdjęć i przyjęcie ustaleń poczynionych przed wszczęciem postępowania a zawartych w protokole znak [...].

Naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne i ustalenie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego, iż skarżący przeprowadzili przebudowę wjazdu podczas gdy dokonano remontu zjazdu z drogi powiatowej nr [...]D na działkę nr [...] w B., gmina K. W..

Uzasadnienie zażalenia sprowadza się do wskazania jakoby organ I instancji wydając kwestionowane rozstrzygnięcie pominął okoliczności działające na korzyść strony, zaś analizując okoliczności przemawiające na niekorzyść strony uwzględniono je w sposób stronniczy i wybiórczy. Według autorów zażalenia organ uznał, że działka nr [...]dr stanowiącą ulicę [...] w miejscowości B. gmina K. W. jest drogą gminną. Przedmiotowa droga jest drogą powiatową nr [...]D, a nie gminną zatem postępowanie winno zostać umorzone.

Twierdzenia zażalenia dotyczyły również kwalifikacji wykonanych robót jako przebudowy, co w ocenie autorów środka zaskarżenia jest błędne, gdyż miał miejsce wyłącznie remont uszkodzonej przez koparkę nawierzchni, celem poprawy estetyki wjazdu. Szeroko kwestionowano także przyjęty przez organ samowolny charakter robót, gdyż inwestorzy posiadali zgodę Zarządu Powiatu W. z dnia 4 listopada 2015 r. oraz przedłożyli dwa plany sytuacyjne zgodnie z wezwaniem tego organu. Co do zakresu wykonanych robót wyjaśniono, że w tym względzie można przesłuchać wskazanych świadków. Niemniej jednak na gruncie Prawa budowlanego wykluczano prawidłowość uznania robót za przebudowę, skoro zdaniem żalących się wykonano jedynie remont. W tym względzie wykazywano brak właściwych czynności wyjaśniających ze strony organu I instancji.

Naruszenie przepisów procedury administracyjnej dotyczyło w szczególności naruszenia art. 10 k.p.a.. Wskazywano na nieprawidłowe doręczenie korespondencji (z różnych dat w jednej kopercie) oraz niepodejmowanie żadnych działań przez organ przez wiele miesięcy, przy czym nie informowano o przyczynach zwłoki i przewidzianym terminie załatwienia sprawy. Finalnie podano, że postępowanie należało umorzyć, gdyż skarżący dokonali remontu, a nie jak twierdzi PINB przebudowy zjazdu, zaś postanowienie nie może dotyczyć działki nr [...], gdyż ta nie posiada zjazdu na drogę gminną stanowiącą działkę nr [...].

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji co do wydanego nakazu uchylając je w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczając w tym zakresie nowy termin tj. 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia. Po wskazaniu we wstępnej części uzasadnienia postanowienia na treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz na tok postępowania, organ II instancji podzielił stanowisko PINB co do zasadności nałożonego obowiązku. W ramach własnych rozważań organ odwoławczy podał, że celem ustalenia stanu technicznego obiektu ustawodawca upoważnił organy nadzoru budowlanego do żądania od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Prawo do tego daje art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Według DWINB zastosowanie wskazanego przepisu znajduje uzasadnienie w badanej sprawy, gdyż w toku postępowania ustalono, że inwestorzy wykonali prace budowlane polegające na przebudowie zjazdu z drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] na działkę nr [...] w B., gmina K. W. bez skutecznego zgłoszenia zamiaru podjęcia robót w organie administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne mające na celu kontrolę prawidłowości wykonanych robót. Podkreślono przy tym, że zaskarżone postanowienie ma charakter dowodowy, zaś żądana ocena techniczna ma odpowiedzieć na pytanie, jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić wykonane prace do stanu zgodnego z prawem i będzie ona stanowić podstawę do podjęcia przez organ dalszych działań, mających celu wyeliminowanie ewentualnych nieprawidłowości.

Odnosząc się do treści zażalenia uznano, iż nie ma ono wpływu na wydane rozstrzygnięcie. PINB wystosował pismo do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego we W. o udzielenie informacji, czy wydano pozwolenie na budowę lub przyjęto skuteczne zgłoszenie na wykonanie przedmiotowych robót, na co udzielono odpowiedzi, iż nie wydano pozwolenia ani nie przyjęto zgłoszenia dotyczącego przebudowy zjazdu z drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości B., gmina K. W.. Zdaniem organu odwoławczego PINB powinien zweryfikować i ewentualnie skorygować przedmiot postępowania, gdyż w zażaleniu podniesiono, że na działce nr [...]dr stanowiącą ulicę [...] w miejscowości B., gm. K. W. znajduje się droga powiatowa, a nie jak wskazano w przedmiocie postępowania droga gminna. Ewentualna nieprawidłowość nie jest na tyle istotna, aby wyeliminować skarżone postanowienie, gdyż obowiązek nałożony na inwestorów wykonanych robót budowlanych jest zasadny.

W skardze na powyższe postanowienie reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika J. i J. Ś. wnieśli o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia PINB w całości i umorzenie postępowania;

- zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych;

- rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym;

- przeprowadzenie dowodu z dwóch zdjęć załączonych do skargi;

- wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu zakończenia postępowania;

Jako ewentualny wniosek podniesiono żądanie dotyczące uchylenia obu postanowień w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

1. Przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem postanowienia, w tym niepoinformowanie o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzeniu co do zebranych dowodów i pozbawienie strony skarżącej możliwości złożenia wniosków dowodowych;

- art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji spowodowało ustalenie, że skarżący winni są przeprowadzić ocenę techniczną dotyczącą rzekomo przebudowanego zjazdu z "drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości B., gmina K. W.";

- art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia co w konsekwencji doprowadziło do wydania dowolnego postanowienia, oraz podanie ogólnikowej podstawy prawnej w uzasadnieniu postanowienia z którego powinien wynikać obowiązek;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ administracji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne, odbiegające od treści materiału dowodowego ustalenie, że:

a) skarżący dokonali przebudowy istniejącego zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] przez ułożenie nowej kostki betonowej oraz krawężników podczas gdy skarżący dokonali ułożenia nowej kostki betonowej w miejsce uszkodzonej kostki co wyczerpuje przesłanki uznania czynności skarżących za remont,

b) droga na działce nr [...]dr stanowiąca ulicę [...] w B. przy zjeździe na działkę nr [...] jest drogą gminną, podczas gdy jest to droga powiatowa o oznaczeniu [...]D,

c) skarżący nie zgłosili faktu przeprowadzenia remontu wjazdu odpowiednim organom, podczas gdy zgłoszenie takie zostało dokonane i zarządca drogi wyraził zgodę na remont zjazdu na działkę nr [...] w B. gmina K. W.,

d) brak ustalenia przez PINB stanu i technologii przedmiotowego zjazdu przed remontem i tym samym bezpodstawne twierdzenie, że jego remont został przeprowadzony niezgodnie ze sztuką,

e) nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony i świadków na okoliczność wykonania remontu zjazdu, co miało wpływ na błędne ustalenie, że skarżący dokonali przebudowy zjazdu na działkę nr [...] i w konsekwencji brak uznania postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego i podlegającego umorzeniu;

- art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji błędnie doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia PINB w Powiecie W.;

2. Naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego, iż skarżący przeprowadzili przebudowę zjazdu podczas gdy dokonano remontu zjazdu z drogi powiatowej nr [...]D na działkę nr [...] w B., gmina K. W..

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację zbliżoną do zamieszczonej w zażaleniu. Na wstępie skarżący zakwestionowali prawidłowość prowadzonego przez organy postępowania ze względu na zaniechanie obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. polegającego na zawiadomieniu o zakończeniu postępowania i możliwości składania wniosków dowodowych. Z uchybienia tego wywodzono naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także uniemożliwienie organowi zapoznania się ze stanowiskiem strony.

Zdaniem skarżących organ naruszył też art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż z akt sprawy nie wynika, by którykolwiek z organów dokonał ustaleń odnośnie stanu przedmiotowego zjazdu, jego wymiarów, sposobu utwardzenia i rodzaju nawierzchni przed rzekomą przebudową. Organy nie zwróciły się do Urzędu Miasta i Gminy K. W. o wskazanie, jakie były warunki zjazdu przed jego remontem, jego parametry techniczne i użytkowe, rodzaj podsypki i nawierzchni, nie przeprowadziły też innych dowodów, zaoferowanych przez skarżących już na wcześniejszych etapach postępowania m.in. przesłuchania świadków. Postępowanie prowadzone przez PINB trwało kilkanaście miesięcy i w tym czasie organ przeprowadził jedynie wizję lokalną i wystosował jedno pismo zawierające zapytanie odnośnie sprawy, czym naruszono art. 3 ust 8 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Organy zaniechały czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżący dokonali przebudowy zjazdu, do którego winni byli posiadać stosowne zezwolenie i w efekcie wydania postanowienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa, zobowiązującego skarżących do dokonania oceny technicznej zjazdu. Tymczasem według skarżących bez ustalenia pierwotnego stanu technicznego zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] w B. nie sposób jest stwierdzić, czy skarżący zmienili parametry użytkowe lub techniczne obiektu. Organy błędnie zakwalifikowały działania skarżących polegające na wymianie starej i uszkodzonej kostki brukowej, którą wyłożony był zjazd z drogi powiatowej na działkę nr [...] w miejscowości B. na kostkę betonową jako "przebudowa istniejącego zjazdu", gdy wymiana kostki nie spowodowała konieczności zastosowania innych materiałów do podbudowy niż miało to miejsce przed remontem, nie było konieczności np. utwardzenia terenu. Kilka lat przed wykonaniem przez skarżących remontu zjazdu, zarządca drogi powiatowej dokonał remontu chodnika przez wyłożenie tzw. kostką Bauma. Zjazd z drogi na posesję skarżących pozostawiono bez remontu, ponieważ zarządca drogi uznał, iż wyłożony kostką zjazd znajduje się w dobrym stanie i nie wymaga remontu. Remont zjazdu przez skarżących konieczny był ze względu na jego uszkodzenie podczas wjazdu na posesję koparki. W tych okolicznościach skarżący odwołujący się do zapisów ustawy Prawo budowlane oraz orzecznictwa przekonywali, że wykonane roboty budowlane polegały na remoncie.

Kolejną okolicznością opisywaną w skardze było zakwestionowanie uznania przez organ działań inwestorów jako prowadzonych bez stosownego zgłoszenia. W motywach skargi wyjaśniono, że skarżący dokonali remontu zjazdu na podstawie zgłoszenia dokonanego pismem z dnia 8 października 2015 r w Starostwie Powiatowym we W., którym złożyli wniosek – zawiadomienie o wyrażenie przez Wydział Dróg i Transportu we W. zgody na naprawę wjazdu na działkę nr [...] z uwagi, iż został on uszkodzony przez pęknięcie nawierzchni. W trakcie prac prowadzonych na terenie posesji przy ul. [...] w B. koparka uszkodziła wjazd, nawierzchnia popękała. J. Ś. wskazała, iż naprawa nie zmieni parametrów wjazdu, a jedynie poprawi jego estetykę. Zarząd Powiatu W. pismem z dnia 14 października 2015 r. zobowiązał J. Ś. do przedłożenia dwóch planów sytuacyjnych z zaznaczoną lokalizacją wjazdu na działkę nr [...], zaś wezwana dostosowała się do żądania. Jak podano w skardze ,,Decyzją z dnia 4 listopada 2015 r. Zarząd Powiatu W. zezwolił na remont polegający na wymianie uszkodzonej nawierzchni zjazdu z drogi powiatowej nr [...]D, dz. nr [...]dr na działkę nr [...] w miejscowości B., gmina K. W.". Zatem skarżący sprostali wymogom zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia remontu nawierzchni wjazdu. Wyremontowali wjazd zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a remont rozpoczął się po otrzymaniu i uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na jego dokonanie i polegał na ułożeniu kostki betonowej w miejsce uszkodzonych elementów nawierzchni. Pismo zostało złożone w Starostwie Powiatowym we W. i poprzedzone wcześniejszymi ustaleniami skarżących, co do właściwości organu, do którego należy pismo zawierające zgłoszenie złożyć. Stąd też wniosek został skierowany do Wydziału Dróg i Transportu.

Zdaniem skarżących w toku postępowania organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego Wydział Budownictwa i Architektury z zapytaniem, czy skarżący zgłosili wykonania robót budowlanych bądź czy wydane zostało w tym zakresie pozwolenie. Z postanowienia wynika, iż właściwym organem do wydawania zezwoleń, przyjmowania zgłoszeń, jest Wydział Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego lecz organ przeprowadzając czynności zawiadamiał jako stronę Starostwo Powiatowe we W. ale Wydział Dróg i Transportu. Zatem według skarżących organem właściwym jest Starostwo Powiatowe we W. Wydział Dróg i Transportu, nadto w związku z obowiązkiem przestrzegania właściwości z urzędu, w ramach wstępnej kontroli, organ ma, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., obowiązek przekazania wniosku wszczynającego postępowanie organowi właściwemu. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem nawet gdyby skarżący błędnie oznaczyli wydział, to jednak prawidłowo złożyli zgłoszenie zamiaru przeprowadzenia remontu do Starostwa Powiatowego we W.. Skarżący nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji nieprzestrzegania swoich kompetencji przez poszczególne wydziały organu. Dla skarżących nie jest zrozumiałe działanie PINB, który wydaje jednostronne, arbitralne decyzje bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Takie zachowanie kłóci się z podstawową zasadą postępowania administracyjnego jaką jest obowiązek ustalenia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

W zakresie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z wydruku dwóch zdjęć z witryny internetowej, które przedstawiają dom należący do skarżących z uwzględnieniem tego, jak wyglądał zjazd z drogi na posesję w 2012 r. tj. przed wykonaniem remontu. Zdjęcia te pokazują jak wyglądał zjazd z drogi nr [...]dr w B. na działkę nr [...] będącą własnością skarżących w 2012 r.. Widać na nich, że zjazd wyłożony jest kostką i są położone krawężniki. Wcześniej zarządca drogi wykonał remont chodnika przez wyłożenie go tzw. kostką Bauma. Pominięto podczas remontu zjazd na posesję skarżących, ponieważ ułożona tam kostka była w dobrym stanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016, poz.1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.

Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie poddane zostało postanowienie DWINB z dnia [...] r., nr [...] w zasadniczej części, (poza reformacją wyznaczonego terminu) utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji nakładające na skarżących obowiązek sporządzenia i przedłożenia określonego dokumentu.

Na wstępie rozważań należy odnieść się do podstaw materialnoprawnych zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Niewątpliwie w realiach badanej sprawy wniosek skierowany do PINB w Powiecie W. o wszczęcie postępowania zawierał informacje dotyczące aktywności inwestycyjnej skarżących. Czynności kontrolne organu potwierdziły ten fakt, zaś sami skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego, a nawet postępowania sądowoadministracyjnego, okoliczności tej nie negowali, kwestionując wyłącznie charakter i kwalifikację prawną zrealizowanych robót. Wobec ustalenia ponad wszelką wątpliwość wykonania robót budowlanych zadaniem organu, oczywiście poza odpowiednim zakwalifikowaniem robót, pozostawało sprawdzenie ich ewentualnego wpływu na bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego. Pamiętać przecież trzeba, że mamy do czynienia z robotami budowlanymi wykonanymi w obrębie ogólnodostępnej drogi publicznej. Inwestorzy na żadnym etapie sprawy nie posiłkowali się dla przykładu dokumentem potwierdzającym prawidłowość inwestycji w sensie technicznym, zaś stanowisko w tym względzie opierali na własnych przekonaniach i ocenach.

Należy zaznaczyć, że organ nadzoru budowlanego, jakkolwiek zatrudniający osoby posiadające stosowne wyksztalcenie i doświadczenie zawodowe, niejednokrotnie nie jest w stanie w oparciu o oględziny ustalić nie tylko samego zakresu robót ale też ich poprawności, i co bodaj najistotniejsze, wpływu tych robót na szeroko rozumiane bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego lub mienia. Dość często wstępna ocena stanu faktycznego nie daje też organowi możliwości określenia czy faktycznie mamy do czynienia z remontem lub przebudową. Dopiero zastosowanie dowodów takich jak opinia lub ekspertyza może dać odpowiedź na wątpliwości co do szczegółów inwestycji, a w konsekwencji ich kwalifikacji na gruncie przepisów prawa materialnego.

Ustawodawca najwyraźniej dostrzegając pojawiające się na wstępnym etapie postępowania niedogodności uposażył organy w dodatkowe uprawnienie przewidziane w art. 81c Prawa budowlanego. W przepisie tym podano, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów, przy czym w ust. 2 przewidziano też dla organu uprawnienie do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Z treści omawianego przepisu wynika, że dostateczną podstawę do skorzystania z uprawnienia do żądania określonych dokumentów daje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości. Jak słusznie odkodował dyspozycję wynikającą z omawianego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 27 października 2017 r., (sygn. akt II SA/Łd 212/17) ,,Przepis art. 81c ust. 2 p.b. limituje uprawienie organu do żądania dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, odnosząc go wyłącznie do sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego", patrz LEX nr 2396943.

Skład orzekający Sądu dostrzegając jednolite orzecznictwo dotyczące charakteru art. 81 c ustawy Prawo budowlane w pełni akceptuje i przyjmuje jako własne stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 października 2017 r., (sygn. akt II SA/Bd 257/17), gdzie podano, że ,,Postanowienie o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów p.b. i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy" por. - LEX nr 2397040.

W świetle procesowego charakteru art. 81 Prawa budowlanego zauważyć należy, że twierdzenia skargi dotyczące błędnej kwalifikacji wykonanych robót, czy wręcz zasadności prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie mogą odnieść zakładanego rezultatu. Sąd dostrzega bowiem, że organ I instancji wyraźnie artykułuje stanowisko, że ma wątpliwości co do stanu zmodyfikowanej działaniami inwestora nawierzchni, co do jej stabilności, technologii wykonania i bezpieczeństwa i nie jest w stanie samodzielnie ocenić tych zagadnień, gdyż wymaga to szczegółowej analizy, wykonania odkrywek, a nawet podania przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i wskazania sposobu ich eliminacji. W tak kształtującym się stanie faktycznym niewątpliwie wymagane są wiadomości specjalistyczne oraz ocena technicznej, której to właśnie organ zażądał.

Wobec dowodowego charakteru wydanego postanowienia nie można uwzględnić zarzutów dotyczących niewyjaśnienia istoty sprawy przez organy czy też niepodjęcia czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Obecny etap postępowania służy właśnie takim ustaleniom, zaś żądany postanowieniem dokument jest instrumentem, czy dowodem, dającym podstawy do wyjaśnienia istniejących wątpliwości. Wobec faktu, że ocena techniczna ma służyć uzyskaniu szczegółowych informacji o wykonanych robotach nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że wiodące znaczenie mogą mieć dowody z przesłania świadków. Skoro sami skarżący nie podają aby posiadali stosowane uprawnienia budowlane, czy też posiadał je wskazywany świadek, trudno oczekiwać aby prowadzone w tym kierunku postępowanie wyjaśniające miało się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Oczywiście Sąd nie neguje zasadności przesłuchania w charakterze świadka wskazywanej przez skarżących osoby, jednakże na wydanym postanowieniu postępowanie w sprawie się nie kończy, zatem zarówno sam organ z urzędu lub tez na wniosek strony taki dowód może jeszcze przeprowadzić.

Sąd nie dostrzega aby skuteczny był też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.. Otóż faktycznie PINB przed wydaniem postanowienia nie zawiadomił stron o tzw. gotowości decyzyjnej i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Po pierwsze, jak już sygnalizowano wydane postanowienie nie kończy sprawy, a po wtóre skuteczność podnoszonego zarzuty uwarunkowana jest wskazaniem jakich dowodów czy jakich czynności strona nie mogła wykonać w ramach gwarantowanego procedurą administracyjną czynnego udziału w postępowaniu.

Skarżący podają, że organ I instancji nieprawidłowo określił kategorię drogi, co wręcz ma skutkować koniecznością umorzenia postępowania ze względu na błędne określenie jego przedmiotu. Należy wyjaśnić skarżącym, że przedmiot postępowania organów nadzoru budowlanego stanowi rezultat ich poczynań inwestorskich nie zaś remont czy przebudowa zjazdu z drogi powiatowej lub gminnej. Nie rozbudowując tego zagadnienia można powiedzieć, że nawet w sytuacji mylnego opisania kategorii drogi wobec precyzyjnego opisania numerów działek wiadomym jest co stanowi przedmiot interwencji organu.

Skarżący już od chwili złożenia zażalenia prezentują pogląd, że nie może być mowy o samowoli budowlanej, gdyż dokonali skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi, a dodatkowo organ nieprawidłowo ustalił strony postępowania. Dla stron postępowania może być mylące to, że właściwy do przyjęcia zgłoszenia czy wydania pozwolenia na budowę jest starosta, zaś w kwestii zgody na zajęcie pasa drogowego zarząd powiatu. Sąd podziela stanowisko organów, że nie miało miejsca dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót, czemu zresztą dał wyraz Starosta Powiatu W. w piśmie z dnia 27 lutego 2017 r.. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że korespondencja skarżących z Wydziałem Dróg i Transportu Zarządu Powiatu W. dotyczyła wyłącznie kwestii tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Przepisy prawa materialnego przy pozwoleniu na budowę czy zgłoszeniu (art. 28 – 30 Prawa budowlanego) zobowiązują do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskanie takiego dokumentu jest tylko pewnym etapem poczynań inwestora poprzedzającym złożenie wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót. W niniejszej sprawie właśnie na tym etapie skarżący poprzestali przystępując do realizacji robót budowlanych. Zresztą w piśmie z dnia 4 listopada 2015 r. Zarząd Powiatu W. daje wyraz swojemu stanowisku podając, że ,,niniejsze uzgodnienie jest równoznaczne z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Wobec powyższego z całą pewnością dokument na jaki powołują się skarżący nie jest zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót, o którym stanowią przepisu ustawy Prawo budowlane.

Zarzuty skarżących dotyczące długotrwałego prowadzenia postępowania faktycznie znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Organy administracyjne winny przestrzegać terminów wynikających z art. 35-36 k.p.a.. Niniejsza skarga nie dotyczy jednak przewlekłości postępowania czy bezczynności organu lecz konkretnego aktu administracyjnego. Zatem nie mogą tego rodzaju zarzuty wpływać na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia czy poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Sąd analizując zarzuty skargi zapoznał się z załączoną do skargi dokumentacją fotograficzną ze strony internetowej, jednak stwierdził, że okoliczność na jaką został wskazany ów dowód pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia. Przedmiotowe fotografie mają potwierdzać stan nieruchomości przed rozpoczęciem robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania badają prawidłowość wykonanych robót, zaś samego faktu wykonania robót skarżący nie kwestionują. Zaskarżone postanowienie służy tylko uzyskaniu wiedzy o poprawności technicznej inwestycji, zaś stan nieruchomości przez rozpoczęciem robot może mieć znaczenia w toku dalszego postępowania prowadzonego przez służby nadzoru budowlanego. Innymi słowy nie może mieć znaczenia na etapie postępowania sądowoadministracyjnego rzeczony dowód, skoro rozważania odnośnie zakresu ewentualnych zmian na nieruchomości na skutek wykonanych robót winien zweryfikować sam organ. Nie jest przecież wykluczone, że po przedłożeniu dokumentu sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia wyjaśnieniu ulegnie nie tylko kwestia poprawności technicznej samych robót. Z dużym prawdopodobieństwem należy zakładać, że w sporządzonym opracowaniu zostanie przedstawiony zakres samych robót uwzgledniający ewentualne zmiany. W sytuacji gdyby nawet ocena techniczna zagadnienie to pomijała w toku dalej prowadzonego postępowania strona postępowania ma prawo do prowadzenia konkretnych dowodów, czy przedkładania stosownych dokumentów. Jeszcze raz należy podkreślić, że wydane do tej pory rozstrzygnięcia służą wyłącznie uzyskaniu wiedzy o charakterze i zakresie robót oraz o ich poprawności technicznej. Merytoryczne rozstrzygnięcie względnie orzeczenie o umorzeniu postępowania zapewne zapadnie na dalszym etapie postępowania.

Nie znajdując zatem podstaw do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia czy postanowienia go poprzedzającego Sąd w składzie orzekającym orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.