Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 392/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18 w zw. z  art. 92a
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r.– działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.); art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 2, 3 i 7, ust. 2 pkt 1b, ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1, 1a, art. art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; przywoływanej dalej w skrócie także jako: "ustawa";"u.t.d.") oraz lp. 2.2.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - po rozpatrzeniu odwołania W. C. (dalej jako: "strona", "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł – Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu przytoczono, że podstawę faktyczną decyzji stanowiło naruszenie polegające na: wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

W dniu [...] lipca 2015 r. we W. przy ul. [...] przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował W. S. (dalej: kierowca). Kierowca wykonywał regularny przewóz osób realizując kurs na linii J. – W. w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy – strony prowadzącej działalność gospodarczą.

Podczas kontroli ustalono, że kierujący wykonując przewóz osób na wymienionej linii wysadził pasażera w okolicach piekarni przy ul. [...] w S., tj. w miejscu niebędącym przystankiem. Ponadto kierujący nie wydał potwierdzenia opłaty za przejazd. Przebieg i ustalenia kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako organu I instancji decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 5000 zł

Powyższa decyzja została przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego uchylona decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. (nr [...]), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektora Transportu Drogowego jako organ I instancji w dniu [...] marca 2016 r. wydał decyzję administracyjną (nr [...]), którą nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Także powyższa decyzja została przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego uchylona decyzją z dnia [...] września 2016 r. (nr [...]), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po kolejnym ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję administracyjną (nr [...]), którą nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3000 zł.

W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie norm prawnych i przyjęcie, że nie zaistniała sytuacja niezależna od przedsiębiorcy uzasadniająca zmianę miejsca zatrzymania pojazdu;

- art. 42 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji na podstawie domniemanej winy przedsiębiorcy;

- zasad ogólnych postępowania zawartych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.;

- art. 10 k.p.a., tj. naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez nieprzesłanie stronie kopii protokołów przesłuchania świadków;

- art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania do organów Państwa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, bez rozpatrzenia możliwości zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu strona podniosła, że decyzja została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego, błędnej kwalifikacji naruszenia i domniemanej winy przedsiębiorcy. Wyjaśniła, że osoba, której nie wydano biletu jest nie tylko znajomą kierowcy, ale także kuzynką dyspozytora. Natomiast od członków rodzin przedsiębiorcy lub zarządzających firmą nie jest pobierana opłata za przejazd.

Dalej strona podniosła, że na prośbę pasażera kierowca wysadził go w S., ponieważ pasażer w wieku 75 lat źle się poczuł i musiał wyjść na świeże powietrze. Jednak organ I instancji nie ustalił okoliczności zatrzymania autobusu i wysadzenia pasażera w S. i dlatego niezbędne było ponowne przesłuchanie inspektorów Urzędu Marszałkowskiego. Niemniej, po przeprowadzeniu dowodu z zeznań tych świadków, nadal pozostały niewyjaśnione najistotniejsze i najbardziej sporne kwestie, bowiem świadkowie nie wyjaśnili gdzie i w jakich okolicznościach pasażer uzgadniał z kierowcą zatrzymanie pojazdu. Zdaniem strony, organ I instancji nie przeprowadził również postępowania w celu ustalenia czy nie zaistniały przesłanki określone w art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem strony wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu.

Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał zaskarżaną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy. W myśl art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny jest to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi transami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. 2012 r. poz. 1173 ze zm.).

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Z kolei według art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, przy wykonywaniu przewozu regularnego w krajowym transporcie drogowym wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy oraz zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Z kolei w myśl art. 18b ust. 1 pkt 7 u.t.d., przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym są wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Wskazał, że zgodnie z art. 18b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad:

- rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych,

- wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy,

- zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Według art. 18b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w zezwoleniu określa się w szczególności:

1) warunki wykonywania przewozów;

2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów;

3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.

Zgodnie z art. 20a ust. 1 i 2 ww. ustawy, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. W przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu.

Wskazał dalej, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym).

Z kolei na mocy postanowień lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy - wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym, dotyczących: ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 3000 zł.

Podniesiono, w tym kontekście w uzasadnieniu, że z materiału dowodowego w sprawie wynika, że strona w dniu kontroli wykonywała przewóz regularny niezgodnie z warunkami określonymi w udzielonym jej zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym nr [...] oraz rozkładem jazdy stanowiącym jego załącznik.

W dniu kontroli bowiem kierowca realizując przewóz osób na linii regularnej J. – W. z godziny 09:05 wysadził pasażera w okolicach piekarni, przy skrzyżowaniu z ul. [...] w S., w miejscu nie będącym przystankiem. Podróżujący na tej trasie pracownicy Urzędu Marszałkowskiego (J. S. i I. T.), przesłuchani w charakterze świadka zeznali, że pasażer ten uzgodnił z kierującym pojazdem miejsce wysadzenia go w S. Tych uzgodnień dokonali w J., jeszcze przed rozpoczęciem kursu. Wysadzenie pasażera w S. potwierdził także kierowca przesłuchany w charakterze świadka. Świadkowie (pracownicy Urzędu) wskazali również, że powodem wysadzenia pasażera w S. nie był stan jego zdrowia. Pasażer przed opuszczeniem pojazdu nie zgłaszał kierowcy żadnych dolegliwości zdrowotnych.

Natomiast zgodnie z rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia nr [...] na trasie J. – W. pasażerowie mogą wysiadać tylko na przystankach w J. i we W. Zatem przewóz osób na tej trasie wykonywany jest bez możliwości zabierania czy wysadzania pasażerów poza miejscowością początkową i końcową. Zatem kierujący pojazdem wysadzając pasażera w S. naruszył zakaz ustanowiony w przepisach.

Wskazano w uzasadnieniu, że art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym daje przewoźnikowi możliwość odstąpienia od warunków zezwolenia, ale dotyczy to sytuacji uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Przepis wymienia tylko przykładowe sytuacje, w których przewoźnik może zmienić trasę przewozu osób i jedną z takich sytuacji są roboty drogowe. W dniu kontroli nie miała miejsca sytuacja uniemożliwiająca wykonanie przewozu zgodnie z warunkami zezwolenia.

Zdaniem organu, w świetle powyższego, nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 wymienionej ustawy było zasadne.

Odnośnie zdarzenia, że kierowca nie wydał biletów wszystkim podróżującym pasażerom. Podniesiono w tym zakresie w uzasadnieniu, że jedna z tych osób mogła skorzystać z przejazdu bez wnoszenia opłaty za przejazd, ponieważ zgodnie ze zwyczajem obowiązującym w przedsiębiorstwie od członków rodziny przedsiębiorcy lub osób nim zarządzających nie jest pobierana opłata za przejazd. Natomiast tożsamości drugiego pasażera, któremu kierujący nie wydał biletu, nie ustalono. Dlatego organ I instancji słusznie uznał, że brak jest podstaw do nałożenia na stronę kary pieniężnej w tym zakresie - za naruszenie określone w lp. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy transporcie drogowym.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, podniesiono, że materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza dokonanie naruszenia z lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zarówno zeznanie świadków i kierującego potwierdzają wysadzenie pasażera w miejscowości w ogóle nie wymienionej w rozkładzie jazdy stanowiącym integralną część zezwolenia nr [...]. Świadkowie (pracownicy Urzędu) bez żadnych wątpliwości wskazali okoliczności uzgadniania pasażera i kierującego dotyczące miejsca wysadzenia pasażera w S. Świadkowi opisali także wygląd pasażera i stan jego samopoczucia w chwili wysiadania z pojazdu, który jednoznacznie wskazuje na brak jakichkolwiek przyczyn niezależnych od kierującego, czy przedsiębiorcy, które wymusiłyby zatrzymanie pojazdu w miejscu nie będącym przystankiem wskazanym w rozkładzie jazdy.

Podniesiono, że powyższe dowody zaprzeczają twierdzeniom strony, że kierujący wysadził pasażera z powodu jego złego samopoczucia. Gdyby taka okoliczność miała miejsce, to pasażer nie uzgadniałby miejsca opuszczenia pojazdu jeszcze przed rozpoczęciem podróży. W przypadku przewozu osób na trasie J. – W. przewóz ten jest wykonywany z pominięciem możliwości zatrzymania się w innej miejscowości, niż miejscowość początkowa i końcowa. Dlatego pasażer chcąc skorzystać z przewozu do S. musiał uzyskać zgodę kierującego na zatrzymanie się w tej miejscowości i w tym celu uzgadniał z nim miejsce wysadzenia go w tej miejscowości. Tym samym zeznania kierującego i jego wyjaśnienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz wyjaśnienia strony zawarte w odwołaniu, dotyczące okoliczności wysadzenia pasażera w S. są niewiarygodne.

W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew zarzutom, postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i tym samym nie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ I instancji nie naruszył także art. 8 k.p.a., bowiem działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji pouczył stronę o przysługujących jej prawach oraz w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do pisemnych wyjaśnień strony składanych w toku postępowania przed organem I instancji. Tym samym organ I instancji jako organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli i prawidłowo dokonał jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zatem zarzuty naruszenia zasad postępowania, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. są niezasadne. Natomiast ponownie złożony przez stronę wniosek o przesłuchanie świadków ma na celu jedynie przedłużenie postępowania, bowiem wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione.

Wskazano, że niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. i niedoręczenia kopii protokołów z przesłuchania świadków. Strona była przez organ I instancji informowany o czynnościach podejmowanych w sprawie, czego dowodem są zawiadomienia: z dnia [...] lipca 2015 r., z dnia [...] stycznia 2016 r., z dnia [...] września 2016 r. i z dnia [...] listopada 2016 r. Organ I instancji poinformował stronę również o zakończeniu postępowania administracyjnego i o prawie do wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w sprawie zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżący miał możliwość również zapoznania się z aktami sprawy. Aktywnie uczestniczył także w przesłuchaniu ww. świadków przeprowadzonym w dniu [...] października 2016 r. Natomiast wniosku o doręczenie protokołów z przesłuchania wymienionych świadków nie składał.

Także zarzut naruszenia art. 42 Konstytucji RP jest niezasadny. Wskazany przepis reguluje zasady odpowiedzialności karnej za popełnione występki lub przestępstwa karne. Natomiast odpowiedzialność przedsiębiorcy za dokonane naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym jest odpowiedzialnością administracyjną i nie jest oparta na zasadzie winy, lecz na zasadzie ryzyka. Za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi, czyli z podmiotowego punktu widzenia przedsiębiorca.

W uzasadnieniu decyzji podniesiona także, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje również podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym: nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń łub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Strona bowiem nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów świadczących o braku wpływu na powstanie naruszenia. Zapoznanie kierowcy z jego obowiązkami jest niewystarczające do prawidłowego wykonywania transportu drogowego, bowiem eliminowanie ewentualnych nieprawidłowości w wykonywaniu tego rodzaju działalności jest możliwe tylko poprzez kontrolowanie pracowników, którym przedsiębiorca zlecił wykonanie przewozu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący zarzucił wydanie decyzji przez organ odwoławczy z naruszeniem:

1) prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie norm prawnych - niewłaściwą subsumpcję stanu faktycznego do stanu prawnego, poprzez przyjęcie, że nie zaistniała sytuacja, niezależna od przedsiębiorcy uzasadniająca wysadzenie pasażera w miejscu nie będącym przystankiem wskazanym w rozkładzie jazdy i że przedsiębiorca swoim zaniedbaniem naruszył przepis sankcjonowany z Ip. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym;

2) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób rażąco naruszający zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej przez fakt, iż organy wydając zaskarżone decyzje oparły się wyłącznie na wątpliwych zeznaniach kontrolerów Urzędu Marszałkowskiego przeprowadzonych po kilkunastu miesiącach od kontroli;

3) zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a., tj. zasady praworządności i działania na podstawie przepisów prawa, zasady dążenia do prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

4) art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania do organów Państwa, przez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, poprzez arbitralne nieuznawanie dowodów i wyjaśnień oraz błędną ocenę okoliczności branych pod uwagę podczas analizy przesłanek, w szczególności z odmową uwzględnienia art. 10 ust 2 i 3 rozporządzenia 561/2006 i możliwego zastosowania art. 20a i art. 92c ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy materiał dowodowy wskazywał na możliwość zastosowania wymienionych powyżej przepisów.

Mając powyższe na względzie wniósł o: uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji; zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że wydana decyzja nie różni się od treści uchylonej przez organ odwoławczy decyzji, nie zawiera ustaleń faktycznych, które mają wpływ na rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji brakuje całkowicie ustaleń faktycznych dotyczących zatrzymania autobusu w S. i wysadzenia pasażera. Opisując tą okoliczność kierowca wyjaśniał, że zrobił to na prośbę pasażera, starszego człowieka w wieku 75 lat, który źle się poczuł i oświadczył, że musi wysiąść. Dlatego kierowca zatrzymał autobus i zapytał czy potrzebuje pomocy i czy wezwać pogotowie. Pasażer poinformował, że zażył tabletki i musi wyjść na świeże powietrze. Wskazano, że są to istotne dla oceny nieprawidłowości okoliczności, które będą miały wpływ na dalsze postępowanie i muszą zostać wyjaśnione. Dlatego w tym zakresie niezbędne jest dopuszczenie dowodu z ponownego przesłuchania inspektorów Urzędu Marszałkowskiego. Świadkowie siedzieli blisko kierowcy i powinni potwierdzić lub zaprzeczyć zgłoszonych przez kierowcę okolicznościom.

W uzasadnieniu podniesiono, że nie ma wątpliwości, że kierowca zatrzymał autobus w miejscu niewskazanym w rozkładzie jazdy. Spór dotyczy braku oceny i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie zgłaszanych okoliczności, szczególnie, gdy organ nie znalazł dowodów na brak możliwości usprawiedliwienia stwierdzonej nieprawidłowości i odmawia zastosowania przepisów uwalniających od odpowiedzialności.

Wskazano, że możliwość obrony przedsiębiorcy przed taką regulacją przewidziana jest jedynie w przepisach określających przesłanki egzoneracyjne, łagodzące restrykcyjną, opartą na zasadzie winy obiektywnej odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Podniesiono, że sytuacja na drogach jest dynamiczna i nie można przewidzieć, co się w trakcie przewozu osób wydarzy. W takim zakresie to kierowca jest gospodarzem decyzji, jakie podejmuje, tak jak to w tym przypadku miało miejsce. Dlatego też, z uwagi na nieprzewidywalny charakter występujących wydarzeń w kontekście odpowiedzialności, przedsiębiorca nie ma możliwości prawidłowego reagowania, gdyż na odległość nie jest w stanie ocenić indywidualnej sytuacji. Nie można oczekiwać od przewoźnika podejmowania decyzji na każdą okoliczność, jakie w toku przewozów pasażerów mogą się zdarzyć, uznając jednocześnie, że jest to odpowiedzialność za działalność osoby, którą zatrudnia na zasadzie ryzyka. Powyższa odpowiedzialność nie ma charakteru nieograniczonego, ponieważ w sytuacjach określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. przepisy przewidują możliwość odstąpienia od nałożenia kary.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem rozpoznania jest decyzja organu drugiej instancji utrzymująca w mocy rozstrzygniecie w zakresie naruszenia polegającego na: wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2016 r, poz.1907 ze zm.; dalej też: ustawa; u.t.d.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 tej ustawy, wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a ustawy).

W myśl art. 18b ust. 1 ustawy, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2), wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3), zgodnie z warunkami przewozu osób, określonymi w zezwoleniu (pkt 7). Natomiast stosownie zaś do treści art. 18b ust. 2 ustawy, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się min. naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 (pkt 5). Warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art.18 ustawy, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych (art. 20a ust. 1).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że z woli ustawodawcy pojazd wykonujący transport regularny osób może zatrzymywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i tylko w tym miejscach może zabierać i wysadzać pasażerów. W zezwoleniu na wykonywanie transportu drogowego określa się bowiem miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy). Poza wyznaczonymi przystankami obowiązuje określony w art. 18b ust. 2 pkt 3 ustawy zakaz zabierania i wysadzania pasażerów.

Określenie w zezwoleniu miejscowości, w których znajdują się przystanki, oznacza więc, że przewoźnik jest uprawniony do zabierania i wysadzania pasażerów wyłącznie na oznaczonych i wyposażonych we wskazany sposób przystankach i obowiązuje go zakaz zabierania i wysadzania pasażerów w innych miejscach. Wysadzenie zatem pasażerów poza przystankami, narusza warunki określone w zezwoleniu, wynikające z regulacji ustawy o transporcie publicznym i odpowiada naruszeniu określonemu pod lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Konsekwencją niezastosowania się do obowiązków wynikających z przytoczonych przepisów jest przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna. Przepis ten stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie, z tym że, stosownie do przepisu art. 92a ust. 2 ww. ustawy, suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w siedzibie przedsiębiorcy nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł.

Natomiast wykaz tych naruszeń oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Ten ostatni zaś, pod lp. 2.2.3 sankcjonuje karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Podkreślić należy, że przesłanką poniesienia powyższej odpowiedzialności administracyjnej jest zatem stwierdzenie przez właściwy organ nieprzestrzegania przez wykonującego transport warunków określonych w zezwoleniu co do wyznaczonych przystanków. W tym miejscu należy podkreślić, że kary pieniężne o jakich mowa w art. 92a ustawy nakładane są na przedsiębiorcę, a nie na kierowcę, a celem ich jest zapewnienie należytego wykonywania działalności gospodarczej w postaci świadczenia przewozów drogowych i zagwarantowanie bezpieczeństwa innym uczestnikom ruchu drogowego. Mają więc one przede wszystkim znacznie prewencyjne, a nie represyjne (tak jak w prawie karnym) i są narzędziem prawnym do przymuszenia przewoźników do respektowania określonych w ustawie nakazów i zakazów. Kara pieniężna jako instrument władztwa administracyjnego nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawy do czynu nie mieści się w reżimie tej odpowiedzialności. Wina i stopień zawinienia nie są zatem przesłankami nałożenia kary pieniężnej. Z powyższego wynika, że odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorców na podstawie ustawy o transporcie drogowym ma charakter odpowiedzialności obiektywnej i jako taka obciąża podmiot wykonujący transport drogowy w sytuacji gdy wystąpił zakazany przez ustawę skutek.

Na zasadzie wyjątku ustawodawca przewidział jednak sytuacje w których odpowiedzialność administracyjna przewoźnika za stwierdzone naruszenie prawa zostaje wyłączona. Sytuacje te wyraźnie określone zostały w przepisach art. 92c ust.1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym: Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń łub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że podczas wykonywania przez skarżącego przewozu regularnego, naruszone zostały warunki zezwolenia, tj. doszło do wysadzania z pojazdu pasażera poza wyznaczonymi przystankami. Faktu tego nie kwestionuje również sam skarżący. Wystąpiła więc sytuacja niezastosowania się podmiotu wykonującego przewóz regularny do obowiązków wynikających z przytoczonych przepisów, zagrożona przewidzianą w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym karą pieniężną. Stosownie do Lp 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy w wysokości 3000 zł.

Niemniej, mimo wystąpienia powyższej sytuacji, Sąd uznał, że zaistniały w sprawie okoliczności przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W sprawie nie ma wątpliwości, że kierowca zatrzymał autobus w miejscu, niewskazanym w rozkładzie jazdy. Spór dotyczy braku oceny i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w zakresie możliwości usprawiedliwienia stwierdzonej nieprawidłowości i zastosowania przepisów uwalniających od odpowiedzialności za powyższe naruszenie.

Skarżący wskazuje, że kierowca zatrzymując autobus w miejscu niewskazanym w rozkładzie jazdy zrobił to na prośbę pasażera, starszego człowieka w wieku 75 lat, który źle się poczuł i oświadczył kierowcy, że musi wysiąść. Kierowca zatrzymał autobus i zapytał czy potrzebuje pomocy i czy wezwać pogotowie. Pasażer poinformował, że zażył tabletki i musi wyjść na świeże powietrze. Dlatego kierowca zatrzymał autobus w miejscu, niewskazanym w rozkładzie jazdy. Natomiast organ stoi na stanowisku, że taka sytuacja nie miała miejsca, niedozwolone zatrzymanie pojazdu było konsekwencją uzgodnienia tego faktu przez rozpoczęciem przejazdu pomiędzy pasażerem a kierowcą.

Wskazać należy, że decyzja administracyjna nakładająca karę pieniężną za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego, stosownie do ustawy o transporcie drogowym, jest wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami. Stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości.

Dlatego na tle obowiązującego stanu prawnego obowiązkiem organów rozstrzygających w sprawie jest nie budzące wątpliwości ustalenie, czy wykonywany przez skarżącego przewóz spełniał warunki wykonywania przewóz regularny określone w zezwoleniu dotyczące: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, czy też ich nie spełniał.

Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy, co nieodzownie wiąże się z koniecznością prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.

W sprawie, wydając zaskarżone rozstrzygniecie organ nie spełnił powyższych wymagań.

Przechodząc do oceny legalności spornej decyzji w powyższym zakresie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez organ drugiej instancji. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. (nr [...]), Główny Inspektora Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 23 marca 2016 r. w zakresie nie spełnienia warunków wykonywania przewóz regularny określonych w zezwoleniu dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji podniósł, że w sprawie organ I instancji nie przeprowadził dokładnego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Wskazał, że organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia wysadzenia pasażera w miejscu nie będącym przystankiem wskazanym w rozkładzie jazdy, a pominął kwestię przyczyny wysadzenia tego pasażera. Kierowca zeznał, że wysadził pasażera na jego prośbę, ponieważ źle się poczuł. Podniósł, że wskazana przyczyna może stanowić podstawę do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Jednak w celu stwierdzenia, czy zachodzi wyłączenie tej odpowiedzialności organ I instancji powinien ustalić dokładne okoliczności wysadzenia pasażera poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Zatem na podstawie zebranego materiału dowodowego nie jest możliwe stwierdzenie czy przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za ww. naruszenie miały miejsce.

Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. organ drugiej instancji wskazał, że pracownicy Urzędu Marszałkowskiego (uczestnicy przewozu) przesłuchani w charakterze świadka zeznali, że pasażer uzgodnił z kierującym miejsce wysadzenia go w S., że tych uzgodnień dokonali w J., jeszcze przed rozpoczęciem kursu. Podniósł, że świadkowie wskazali również, że powodem wysadzenia pasażera w S. nie był stan jego zdrowia, bowiem przed opuszczeniem pojazdu nie zgłaszał kierowcy żadnych dolegliwości zdrowotnych.

Ze znajdujących się w aktach sprawy zeznań tych pracowników (protokoły z dnia [...].10.2016 r. na które powołuje się organ) wynika, że oświadczyli oni lakonicznie: - na okoliczność wysadzenia pasażera w S., że przed rozpoczęciem kursu pasażer ustalił z kierowcą, aby ten wysadził go w S.; na okoliczność stanu psycho-fizycznego tego pasażera, że był to mężczyzna w wieku ok 40 -50 lat. Przed opuszczeniem autobusu pasażer nie zgłaszał kierowcy, iż źle się poczuł. Jego stan psycho-fizyczny również nie wskazywał na złe samopoczucie.

W powyższych zeznaniach świadkowie stwierdzają więc określone zdarzenia: uzgodnienie zatrzymania przez rozpoczęciem przewozu; brak zgłoszenia dolegliwości zdrowotnych, nie wskazują natomiast na podstawie jakich okoliczności doszli do takich spostrzeżeń. Nie wyjaśnili, w jaki sposób uzyskali informacje o uzgodnieniu zatrzymania pojazdu poza przystaniem, jaka była treść tych uzgodnień. Nie wskazali jak wyglądało wysiadanie pasażera w nieuprawnionym miejscu, czy było poprzedzone kontaktem z kierowca, jak ten kontakt ewentualnie przebiegał.

Z powyższego niewątpliwie wynika, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na powyższe zeznania, organ nie ustalił tym samym dokładne okoliczności wysadzenia pasażera poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy, poprzez pominięcie kwestii jednoznacznego ustalenia przyczyny wysadzenia tego pasażera. Przesłuchując ponownie świadków nie wyjaśnił dlaczego uznali oni, że nastąpiło wcześniejsze uzgodnienie zatrzymania pojazdy, w oparciu o jakie okoliczności uznali, że nie było prośby pasażera wysadzenia z pojazdu z uwagi na stan zdrowia. Pomimo to przyjął, bez powyższych wyjaśnień i ustaleń, za wiarygodne zeznania świadków – pracowników Urzędu, pomijając zeznania i oświadczenia kierowcy.

Tym samym w niniejszej sprawie uznać należy, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowego ustalania wszystkie istotne dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego (przyczyny wysadzenia tego pasażera w miejscu nie będącym przystankiem wskazanym w rozkładzie jazdy), a także zasady swobodnej oceny dowodów, w przedmiocie nałożenia kary pieniężną za naruszenie z lp. 2.2.3 ustawy. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Niewątpliwie, jak stwierdził sam organ odwoławczy, wskazana przez kierowca okoliczność wysadził pasażera na jego prośbę z powodu złego stanu zdrowia, może stanowić podstawę do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Zatem na podstawie zebranego materiału dowodowego nie jest możliwe stwierdzenie czy przesłanka wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za ww. naruszenie miała miejsce.

Ponownie ustalając stan faktyczny sprawy organ powinien przeprowadzić dokładne postępowanie dowodowe w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzącego żadnych wątpliwości, z zastosowaniem wskazanych przez Sąd okoliczności. Oceniając tak zebrany materiał dowodowy organ winień rozważyć możliwość zastosowania sytuacji wykluczających odpowiedzialność przewoźnika.

W tym kontekście, za uzasadniony należy uznać zarzut skargi naruszenia przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, w zakresie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzeniu materiału dowodowego odnośnie uznania strony skarżącej za podmiot dokonujący przewozu drogowego z naruszaniem warunków ustawowych. Brak tych ustaleń nie pozwala jednoznacznie ocenić legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, utrzymującego w mocy pierwszoinstancyjną decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Z tych wszystkich względów, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie odpowiadają prawu. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonej decyzji. Dlatego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach (pkt. II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.