Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1419/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 108 ust. 1 pkt. 6, art. 114 ust. 1 pkt. 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nr [...] z [...] r. znak [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (dalej: Komendant Wojewódzki Policji) utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej: Komendant Miejski Policji) z dnia [...] r., znak [...] odmawiająca Z. P. (dalej: Skarżący) ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, 13 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego.

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 20 listopada 2018 r. Skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z uwzględnieniem należnych odsetek. W uzasadnieniu Skarżący powołuje się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15.

Pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji zawiadomił Skarżącego, że nie ma możliwości realizacji jego wniosku z uwagi na przedawnienie roszczeń. Wobec powyższego Skarżący w dniu 21 grudnia 2018 r. skierował pismo do Komendanta Głównego Policji, w którym domaga się wyraźnego stanowiska co do realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Pismem z 6 maja 2019 uzyskał odpowiedź, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Niezwłocznie po wejściu w życie przepisów określających sposób ustalania wysokości ekwiwalentu właściwy organ Policji będzie zobligowany do podjęcia niezbędnych działań zmierzających do stosownego załatwienia sprawy.

Pismem z 23 kwietnia 2021 r. Komendant Miejski Policji zawiadomił Skarżącego o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

W ramach postępowania wyjaśniającego Komendant Miejski Policji ustalił, że Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] r. na podstawie Rozkazu Personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji. Tym samym nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w łącznej liczbie 39 dni. Wypłacono z tego tytułu świadczenie w wysokości [...] zł brutto.

W dniu [...] r. Komendant Miejski Policji wydał decyzję nr [...], w której odmówił Skarżącemu ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i 13 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Miejski Policji odwołał się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. Powołał się także na art. 1 pkt 16 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, zmieniający treść art. 115a ustawy o Policji tj. "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca wskazał, że w/w regulację prawną stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Uwzględniając ten stan prawny oraz okoliczność, że Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] r. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i/lub dodatkowy ustalony został na zasadach wynikających z obowiązujących przepisów prawa przed dniem 6 listopada 2018 r.

W dniu 10 lipca 2021 r. (data wpływu 15 lipca 2021 r.) Skarżąc złożył od tej decyzji odwołanie. Zarzuca w nim naruszenie prawa materialnego, t.j. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop; działanie uniemożliwiające realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach, z pominięciem wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego; art. 115a w zw. z art. 41 ust. 3, art. 108 ust. 1 pkt. 6 oraz art. 114 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji poprzez odmowę ponownego przeliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 149 § 3 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji podczas gdy Komendant Miejski Policji w B. powinien wydać postanowienie oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieudzielenie informacji o właściwym trybie dochodzenia praw, przewlekłe prowadzenie postępowania, nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) oraz nieuwzględnienie dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Komendant Wojewódzki Policji w decyzji nr [...] z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym Skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalenia wymiaru tego ekwiwalentu. Tym samym podtrzymał ocenę prawną dokonaną przez Komendanta Miejskiego Policji. Podkreślił także, iż kwestia wypłaty ewentualnych odsetek nie jest sprawą administracyjną. Ich dochodzenie jest możliwe na drodze cywilnoprawnej.

Od tej decyzji Skarżący złożył skargę, w której zarzucił:

- naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

- działanie, które uniemożliwiło realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, K 7/15.

W oparciu o wskazane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I jak i II instancji oraz zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 pp.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Istota sporu w rozpoznanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy istnieje podstawa prawna do wypłacenia skarżącemu, który zakończył służbę w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r., wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz.1882 ze zm.; dalej: ustawa), policjantowi przysługują świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby.

Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Jak wynika z powołanego przepisu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno - technicznej tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu (wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, LEX nr 1798154).

Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Jak wynika z akt sprawy, zwalnianego ze służby Skarżącemu, wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowiący, że policjant zwalniany ze służby, za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, otrzymuje ekwiwalent pieniężny oraz art. 115a tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Zgodnie z jego ówczesnym brzmieniem ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego od służby przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten został wprowadzony w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r., nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r.

Skutkiem wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy, ale jedynie w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Trybunał w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne będące jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Trybunał przy tym podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego, a prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy. Jeżeli doszło do sytuacji, że funkcjonariusz nie zdołał faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy, wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką, zdaniem Trybunału, wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęcie w art. 115a ustawy wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznaczało, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Niekonstytucyjność art. 115a ustawy stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny dotyczyła więc jedynie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., III OSK 3101/21, LEX nr 3120342)

Do chwili obecnej, wskazany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego ułamek 1/30 części miesięcznego uposażenia, nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem w odniesieniu do okresu przed dniem 6 listopada 2018 roku.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do pytania, czy przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30, innym ułamkiem w odniesieniu do okresu przed dniem 6 listopada 2018 roku, można wyliczyć i wypłacić skarżącemu wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez niego urlop, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć i wypłacić, jak twierdzą organy obu instancji.

W ocenie Sądu, pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30, innym ułamkiem w odniesieniu do okresu przed dniem 6 listopada 2018 roku, można wyliczyć kwotę należną skarżącemu, ponieważ sposób wyliczenia tej kwoty, wskazuje wprost uzasadnienie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z ust. 2 tego przepisu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 7/15, to trzymiesięczny okres rozliczeniowy (zmiana od dnia 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki okres należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 listopada 2021 r., III SA/Kr 315/21, LEX nr 3259198). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku, z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy, wyinterpretował normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień urlopu, jest wynagrodzenie policjanta za jeden dzień roboczy. Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy, dokonując wyliczenie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości uposażenia za jeden dzień roboczy.

W orzecznictwie nie wywołuje sporu pogląd, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności, powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał. Tym samym przyjąć należy, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 "przyznaje" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 2311/14, LEX nr 1772460)

Niezależnie podnieść należy, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązania dotyczących wsparcia służb mundurowych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610; dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach). Jak wynika z jej art. 1 pkt 16, art. 115a ustawy otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie w art. 9 ust. 1 w/w ustawy wprowadzono regulacje, zgodnie z którą "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Tym samym ustawodawca poprzez wprowadzenie art. 9 ust. 1 zdanie drugie w ustawie o szczególnych rozwiązaniach, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W konsekwencji przedmiotowa regulacja zróżnicowała w istotny sposób sytuację funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. Jego literalne brzmienie wyłącza stosowanie zgodnych z Konstytucją zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszom zwolnionym ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie, tj. po dniu 6 listopada 2018 r. Przepis ten nie przewiduje ponadto możliwości ubiegania o wyrównanie ekwiwalentu wypłaconego funkcjonariuszowi przed dniem 6 listopada 2018 r., gdyż odnosi się on jedynie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Pomija więc kwestię postępowań wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

W rozpoznawanej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcia na takiej ocenie stanu prawnego. Kierując się jedynie wykładnią art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odmówiły prawa do ekwiwalentu wyliczanego według przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Dlatego przyjęty przez organy sposób stosowana wymienionych przepisów Sąd uznaje za błędną. Jak jednak stwierdza NSA w wyroku z 26 stycznia 2021 r. (III OSK 3087/21, LEX nr 3120348) nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A z 2002 nr 2 poz.13).

Według NSA w sprawie wypłaconego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach", co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to były policjant może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania (wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., III OSK 3087/21, LEX nr 3120348).

Sądowi znany jest fakt, że postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o następującej treści: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", zawieszając postępowanie sądowe w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał. Odnosząc się do powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości wątpliwości co do konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Jednak w ocenie Sądu, z przyczyn powyżej wskazanych, stan sprawy pozwala na jej rozpoznanie bez konieczności oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skoro analogiczna norma prawna, jak wynikając z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy była już przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem jej zgodności z ustawą zasadniczą i została uznana za niezgodną. Powtórne występowanie do Trybunału uznać należy zatem za zbędne, bo powielające badanie konstytucyjności zagadnienia, które zostało już przeprowadzone.

Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia ustawowych odsetek podnieść należy, że zarówno przepisy ustawy jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Rozbieżną pozornie praktykę orzekania w sprawach odsetek funkcjonariuszy tłumaczy treść art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem istnieje regulacja określonej pragmatyki, która przewiduje prawo do odsetek, w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, jeżeli (jak w przypadku Służby Celnej) ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Ten ostatni sąd (sąd powszechny) będzie natomiast rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka służbowa wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia. Mając zatem na uwadze, że ustawa nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (Por. wyrok NSA 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13, LEX nr 1956414; Wyrok WSA w Krakowie z 25 listopada 2021 r., III SA/Kr 1033/21, LEX nr 3261262; Wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2021 r., III SA/Kr 804/21, LEX nr 3262883.)

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., Komendant Miejski Policji i Komendant Wojewódzki Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15 przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.