Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 87/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 1 , ust. 2, ust. 2a, ust. 2a pkt 5, ust. 2c
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu M.W. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia 24 listopada 2009r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty I. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze; II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie polega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miejskiej G. kwotę 240 złotych /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] listopada Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Rada Miejska w G. wyraziła zgodę na odstąpienie przez Prezydenta Miasta G. od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda stwierdził nieważność w/w uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2009r., Nr [...], z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 68 ust. 2c w związku z art. 68 ust. 2 i 2a pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał m.in., że przedmiotową uchwałą Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] (§ 1 uchwały). Warunkiem odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty było przeznaczenie środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu mieszkalnego w terminie 24 miesięcy od dnia sprzedaży lokalu na spłatę kredytu zaciągniętego wcześniej na zakup działki gruntu z rozpoczętą budowa domu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...], jak również na zakończenie budowy domu (§ 2 uchwały).

Dalej organ nadzoru podkreślił, że ustawodawca w art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż w przypadku wystąpienia ustawowo określonych przesłanek, zasadą jest zwrot kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji następujący na żądanie właściwego organu. Z kolei w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzono wyjątki od wspomnianej zasady, określające przypadki, kiedy odstępuje się od żądania zwrotu bonifikaty. Jednakże należy wskazać, że ustawodawca niejako przewidział możliwość wystąpienia sytuacji innych, niż określone w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, kiedy to zasadne byłoby odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Tym samym ustawodawca przyznał możliwość odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty w takich właśnie nieprzewidzianych sytuacjach, ale w tym zakresie nie pozostawił organowi wykonawczemu swobodnego uznania, gdyż takie odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty uzależnił od zgody organu stanowiącego. Zgodnie z art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami podjęcie przez radę gminy uchwały wyrażającej zgodę na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, która to uchwała nie będzie naruszała prawa w sposób istotny, będzie miało miejsce tylko odnośnie sytuacji innych, niż wskazane w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W badanej uchwale Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty pod warunkiem, który jest w ocenie organu nadzoru - modyfikacją przesłanki z art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 68 ust. 2c, na podstawie którego Rada podjęła uchwałę Nr [...], wskazuje w sposób wyraźny, że zgoda udzielona przez Radę dotyczy przypadków innych, niż przewidziane w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. "Innych" nie oznacza jednakże modyfikacji przesłanek z art. 68 ust. 2a wymienionej ustawy.

Zdaniem organu nadzoru wyrażenie przez Radę zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, gdy dotyczy sytuacji przewidzianych w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszyło prawo w sposób istotny. Rada swoim działaniem wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, upoważnionego przez ustawodawcę do gospodarowania mieniem gminy. Przy czym samo gospodarowanie nieruchomościami należy do organu wykonawczego gminy. Oznacza to, że to organ wykonawczy podejmuje decyzję o odstąpieniu od żądania zwrotu bonifikaty, a sama zgoda udzielona mu przez organ stanowiący na podstawie art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obliguje go do podjęcia takiej czynności, a jedynie na nią zezwala.

Wystąpienie w/w przesłanek powodowało już bezpośrednio po stronie organu wykonawczego powstanie upoważnienia do odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Rada Miejska w G. na takie działania organu wykonawczego nie powinna mieć wpływu. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. l i art. 92 ust.1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadą głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...).".

Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to zdaniem organu nadzoru - mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych. Zatem, gdy przesłanką odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty jest przeznaczenie środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu mieszkalnego na nabycie innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystywanej na cele mieszkaniowe w ciągu 12 miesięcy od dnia sprzedaży lokalu mieszkalnego, to jest to okoliczność wskazana w art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy, stosowanym bezpośrednio przez organ wykonawczy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Rada Miejska G., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, że Rada Miejska jako organ stanowiący swoim działaniem wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego Gminy. Powołując się na powyższy zarzut oraz art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania.

Uzasadniając skargę, podniesiono, że wynikający z art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zwrotu bonifikaty udzielonej od ceny sprzedaży nieruchomości, stanowiącej lokal mieszkalny, został wprowadzony w celu należytego zabezpieczenia prawidłowej i racjonalnej gospodarki publicznymi zasobami nieruchomości lokalowych. Ustawodawca, dopuszczając w art. 68 ust. 1 ustawy możliwość sprzedaży nieruchomości po cenie znacznie niższej niż cena rynkowa, wprowadził jednocześnie instrumenty chroniące przed praktykami wykorzystywania preferencyjnych warunków nabycia mieszkania w celu osiągnięcia osobistego zysku. Tym instrumentem jest obowiązek zwrotu bonifikaty. Obciąża on przede wszystkim pierwotnego nabywcę. Jednocześnie w celu zagwarantowania należytego wypełnienia woli ustawodawcy, w art. 68 ust. 2b ustawy obowiązek ten został rozciągnięty na osobę bliską, której pierwotny nabywca zbył lokal mieszkalny kupiony z bonifikatą. Wyjątki od tej reguły mogą być dopuszczalne wyłącznie w szczególnych przypadkach, o których mowa w art. 68 ust 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami

Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązująca od 22 października 2007r. rozszerzyła katalog przypadków - zwolnień z obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty. Jeden z wyjątków został określony w art. 68 ust 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, że można odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty w przypadku sprzedaży lokalu mieszkalnego, jeżeli środki uzyskane z jego sprzedaży przeznaczone zostaną w ciągu 12 miesięcy na nabycie innego lokalu mieszkalnego alb nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że czynność "sprzedaży" lokalu powinna nastąpić przed czynnością "nabycia" innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe - według przyjętej kolejności działań: sprzedaż lokalu, a następnie w ciągu 12 miesięcy za środki uzyskane z ego sprzedaży (minimum równowartość środków) nabycie innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe. Uzależniając zwolnienie z obowiązku zwrotu bonifikaty od faktu nabycia nieruchomości, ustawodawca ściśle ograniczył zakres działania tego przepisu. Pojęcie nabycia nieruchomości jest bowiem jednoznacznie zdefiniowane w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest rozumiane jako czynność prawna, na podstawie której następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie albo ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Takie ujęcie treści tego przepisu daje gwarancję należytego jego wykorzystania w praktyce, eliminując przypadki jego nadużywania w celu osiągnięcia osobistego zysku z mienia nabytego z zasobu publicznego po obniżonej cenie. Jednocześnie informacja o fakcie zawarcia transakcji przez osobę zobowiązaną do zwrotu bonifikaty daje możliwość prawidłowej weryfikacji spełnienia warunku określonego w art. 68 ust 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei zapewnia eliminację przypadków nadużywania preferencji wynikających z omawianych przepisów.

Przechodząc do omówienia konkretnej sytuacji określonej w uchwale Rady Miejskiej, strona skarżąca podniosła, że kwestia obowiązku zwrotu bonifikaty w przypadku przekroczenia ustawowych terminów, czy przeznaczenia środków finansowych uzyskanych ze sprzedaży mieszkania w sposób inny niż wskazany w art. 68 ust 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna być rozważana na podstawie przepisu art. 68 ust 2c ustawy. Odstąpienie takie może jednak nastąpić po uprzednim uzyskaniu zgody organu stanowiącego, czyli rady gminy. Do uznania rady pozostawia się, czy przypadek ten jest dostatecznie uzasadniony by taką uchwałę podjąć. Każdorazowo "inny" przypadek będzie właśnie swoistą "modyfikacją" przesłanek art. 68 ust 2a pkt 5 ustawy.

Uzasadnieniem dla wprowadzenia takiej regulacji była możliwość zaistnienia w praktyce bardzo różnych sytuacji, których nie sposób było przewidzieć w przepisach ustawy.

W ocenie strony skarżącej analiza podjętej przez Radę Miejską w G. uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., w oparciu o art. 68 ust 2c ustawy prowadzi do wniosku, że zgoda udzielona przez Radę dotyczy innych przypadków, niż przewidziane w art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy. Z uzasadnienia do uchwały jednoznacznie wynika, że środki uzyskane ze sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w G., nie zostaną wydatkowane zgodnie z art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeznaczenie środków uzyskanych ze sprzedaży mieszkania na spłatę kredytu bankowego i dokończenie budowy domu jednorodzinnego, wykracza poza ramy pojęcia "nabycia nieruchomości", ściśle zdefiniowanego w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie uzasadnia to zwolnienia z obowiązku zwrotu bonifikaty na podstawie art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy i Rada Miejska miała podstawy prawne do podjęcia przedmiotowej uchwały. Stanowisko to podziela także doktryna prawa (por. Małgorzata Jóźwiak, artykuł FK 2008.3.46 - Udzielanie ulg w cenie sprzedaży i opłatach za użytkowanie wieczyste według ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tej sytuacji strona skarżąca uznała za chybiony zarzut Wojewody, że Rada Miejska w G. podejmując przedmiotową uchwałę wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego Prezydenta Miasta G..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Akcentując, że wskazana w omawianym artykule, będącym podstawą podjęcia zakwestionowanej uchwały, kompetencja rady gminy ograniczona jest do wrażenia zgody wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) na rezygnację z dochodzenia należności gminy od osób, które zakupioną wcześniej od gminy nieruchomość za cenę obniżoną o wysokość bonifikaty zbyły lub wykorzystały na inne cele, niż będące podstawą udzielenia bonifikaty, przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości lokalowej przed upływem 5 lat licząc od dnia nabycia. Wskazany w tym przepisie tryb ma zastosowanie w okolicznościach innych, niż wymienione m. 68 ust. 2a ustawy. W ocenie organu nadzoru przeznaczenie środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu mieszkalnego na spłatę kredytu na zakup działki gruntu z rozpoczętą budową domu mieszkalnego oraz zakończenie budowy domu niewątpliwie jest nabyciem nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystywanej na cele mieszkaniowe, o którym mowa w art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy, bowiem osoba, do której należał lokal mieszkalny zakupiła nieruchomość przeznaczoną na cele mieszkaniowe. Fakt przejścia własności zakupionej nieruchomości z chwilą podpisania aktu notarialnego i spłaty należności z tego tytułu ze środków pozyskanych z kredytu bankowego nie jest istotny dla oceny, czy opisywany przypadek wypełnia przesłankę wynikającą z art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy. Istotą tego przepisu jest bowiem to, aby ostatecznie środki uzyskane ze sprzedaży lokalu, należącego pierwotnie do gminy, służyły zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zbywców lokalu, a więc decydujący jest cel, na jaki zostaną przeznaczone. Nie można zatem uznać, że w art. 68 ust. 2a pkt 5 mieszczą się tylko i wyłącznie sytuacje zakupu nieruchomości za gotówkę, a spłata kredytu zaciągniętego na zakup nieruchomości nie oznacza przeznaczenia środków na zakup nieruchomości. W sytuacji, o której mowa w zakwestionowanej uchwale, pomimo nabycia własności nieruchomości w momencie podpisania aktu notarialnego i spłaty kredytu ze środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu ich przeznaczeniem niewątpliwie jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nabywcy nieruchomości poprzez zakup nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym.

Nadto Wojewoda zwrócił uwagę, że rozbicie jakiego dokonano w tekście uchwały na "spłatę kredytu na zakup działki gruntu z rozpoczętą budową domu mieszkalnego" oraz "zakończenie budowy" jest podziałem sztucznym. Oczywistym jest bowiem, że jeżeli dokonuje się zakupu nieruchomości zabudowanej, nie nadającej się jednak jeszcze do zamieszkania z uwagi na niedokończone prace budowlane, to nabycie nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe, o którym mowa w ust. 2a pkt 5 ustawy może obejmować także budowę domu czy też jego wykończenie. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że na podstawie przepisów ustawy można przeznaczać środki uzyskane ze sprzedaży lokalu bez konieczności zwrotu uzyskanej bonifikaty na zakup innego lokalu, służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych sprzedającego, a tym samym celom miałoby służyć nabycie samej nieruchomości gruntowej i tylko ten zakup miałby podlegać wyłączeniu, o którym mowa w ust. 2a pkt 5, a już budowa budynku na nieruchomości wiązałaby się, z uwagi na uznaniowość decyzji rady gminy oraz wykonawczego, z ryzykiem zwrotu bonifikaty.

Dlatego Wojewoda uznał, że sytuacja o jakiej mowa w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale odpowiada przesłankom wskazanym w art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy, a tym samym brak podstaw do podjęcia przez Radę Miasta G. uchwały w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. W tym przypadku nie występują podstawy do czynności odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, skoro art. 68 ust. 2a ustawy mówi, że "przepisu ust. 2 nie stosuje się...", co oznacza, że we wskazanych w nim przypadkach organ wykonawczy nie odstępuje od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, a jedynie stosując bezpośrednio ten przepis, stwierdza, czy w danych okolicznościach zachodzą podstawy do podjęcia przez niego jakichkolwiek działań. W sytuacji, gdy pomimo braku podstaw do podjęcia uchwały rada gminy decyduje się na wyrażenie zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, mamy do czynienia z działaniem sprzecznym z prawem, ponieważ podjęcie aktu o tej treści sugeruje nie tylko moc decyzyjną rady gminy w sytuacji, gdy nie ma ona możności zajmowania stanowiska, ale także błędnie sugeruje, że należność taka co do zasady przysługuje gminie, a jedynie w drodze wyjątku rezygnuje się z jej dochodzenia. Tymczasem w przypadku, o którym mowa w uchwale Rady Miasta G., w ogóle nie było podstaw do dochodzenia zwrotu udzielonej bonifikaty, co winien stwierdzić właściwy organ, t.j. organ wykonawczy gminy. Dlatego też naruszenie prawa przez uchwałę Rady Miasta G. ma charakter istotny i jako takie powodowało stwierdzenie nieważności uchwały.

W świetle powyższych rozważań za niedopuszczalną Wojewoda uznał także zmianę terminu, w jakim miałoby nastąpić przeznaczenie środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu mieszkalnego z 12 miesięcy, przewidzianych przez ustawodawcę, na 24 miesiące, jakie wprowadziła uchwała Rady Miasta G.. Jeśli ustawodawca wprowadza określony termin, w jakim należy wykorzystać środki pochodzące ze sprzedaży lokalu, będącego pierwotnie własnością gminy, to za nieuprawnione należy uznać takie działanie rady gminy, które sprowadza się do jego modyfikacji z wykorzystaniem kompetencji wynikającej z art. 68 ust. 2c w sytuacji wypełniającej dyspozycję z art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy.

Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę na samą konstrukcję uchwały, która wprowadza "warunek" przeznaczenia środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu na odpowiednie cele. Z konstrukcji przepisu art.68 ust.2c wynika, że zgoda rady gminy jest udzielana następczo, po zbyciu nieruchomości lub przeznaczeniu jej na inne cele i po ewentualnym wykorzystaniu środków z tego tytułu. W przypadku uchwały Rady Miasta G. wprowadza się warunek odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, co sugeruje, że zgoda rady gminy jest wyrażana jeszcze przed wydaniem środków pochodzących ze sprzedaży i ma za zadanie niejako gwarantować, że gmina nie będzie dochodzić swych należności. Tego typu konstrukcję organ nadzoru uznał za niedopuszczalną z uwagi na treść przepisu art. 68 ust. 2c ustawy. Rada gminy nie określa bowiem z góry warunków, jakie uzasadniają odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, ale oceniając zaistniałe już okoliczności stwierdza, czy zachodzą podstawy do rezygnacji z dochodzenia należnych jej środków.

Do sprawy zgłosił udział Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. M.W., wnosząc o oddalenie skargi z tej to przede wszystkim przyczyny, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki określone art.68 ust.2c ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako, że nie miała jeszcze miejsce sprzedaż lokalu, stąd organ nie mógł żądać zwrotu udzielonej bonifikaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala - art. 151 powyższej ustawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2009r., Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty.

Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego jest przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Sąd winien zatem ocenić, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy stwierdzając nieważność opisanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w G., prawidłowo zakwestionował jej legalność.

Wskazać należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w/w przepisami art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia drobne, mało istotne i nie dotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkowa. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Sąd rozpatrując niniejszą sprawę, musiał zatem rozważyć, czy uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego istotnie narusza przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na które wskazał organ nadzoru.

Podkreślić należy, że zasadą jest zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami", iż jeżeli nabywca nieruchomości zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, licząc od dnia nabycia, jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Zwrot następuje na żądanie właściwego organu.

Wyjątkiem od powyższej zasady jest niewątpliwie przepis art. 68 ust. 2a pkt 5 w/w ustawy, który stanowi, że przepisu ust. 2 nie stosuje się w przypadku sprzedaży lokalu mieszkalnego, jeśli środki uzyskane z jego sprzedaży przeznaczone zostaną w ciągu 12 miesięcy na nabycie innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe.

W myśl natomiast art. 68 ust. 2c, będącego materialnoprawną podstawą uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2009r., Nr [...], właściwy organ może odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, w innych przypadkach niż określone w ust. 2a, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w G. wyraziła w § 1 uchwały Nr [...] zgodę na odstąpienie przez Prezydenta Miasta G. od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...], postanawiając równocześnie w ust.2 tegoż paragrafu, że warunkiem odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty jest przeznaczenie środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu mieszkalnego, w terminie 24 miesięcy liczonych od dnia sprzedaży przedmiotowego lokalu - na spłatę kredytu zaciągniętego wcześniej na zakup działki gruntu z rozpoczętą budową domu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...], jak również na zakończenie budowy domu.

Zważyć należy, że prawo powinno być traktowane jako system harmonijny w sensie formalnym i treściowym. Stąd też konstytucyjny nakaz ustalania znaczenia prawa nie tylko za pomocą wykładni językowej, ale także wykładni systemowej i funkcjonalnej (celowościowej).

Ograniczenie się jedynie do wykładni językowej sprowadzającej się do ustalenia znaczenia przepisu wyrwanego z kontekstu tylko w drodze jego analizy językowej jest sprzeczne z tym nakazem oraz charakterem prawa stanowiącego system, jako, że przepisy prawa powinny być interpretowane i stosowane przez organ administracji publicznej zgodnie z celami aktu prawodawczego, w którym zostały zamieszczone.

Ustalenie znaczenia przepisów prawa wyłącznie przy pomocy wykładni językowej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy brak jest jakichkolwiek wątpliwości do takiego językowego znaczenia. Clara non sunt interpretanda - maksyma rzymska - co jasne nie wymaga interpretacji. Przepis jest jasny poprzez bezpośrednie rozumienie. Nie można się jednak do tejże metody ograniczyć w procesie stosowania prawa. Zasada clara non sunt interpretanda wymaga szczególnej ostrożności.

Stąd niezasadne jest ograniczenie się do wykładni językowej w sytuacji powstania jakichkolwiek wątpliwości. Te wątpliwości wymuszają przeprowadzenie wykładni prawa. W tej sytuacji Sąd jest zobligowany do przeprowadzenia pełnej wykładni przepisów rodzących wątpliwości. Przy wykładni prawa nie należy ograniczać się do językowej wykładni jednego przepisu, lecz dla dekodowania normy prawnej należy częstokroć sięgać do przepisów, rozproszonych w danym akcie prawnym, a co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie koniecznym zatem stało się zastosowanie innych reguł wykładni, w szczególności reguł wykładni celowościowej.

Zasadą jest, że należy tak interpretować przepisy, aby osiągnąć cel ustanowiony przez ustawodawcę, tzn. ustalić jakie cele ma realizować ten przepis (wykładnia celowościowa) i przypisać mu funkcje jaką ma spełniać ten przepis. W prawie polskim obowiązuje model prawodawcy racjonalnego. Zakłada on, że ustawodawca wprowadzając regulację prawną w danej dziedzinie życia społecznego wie, jakie skutki prawne zamierza osiągnąć.

Istotne jest przy tym, a na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca, że po wejściu w życie noweli do ustawy o gospodarce nieruchomościami zmieniły się zasady żądania zwrotu bonifikaty i wprowadzono dodatkowe podstawy do zastosowania ulg: w sposób obligatoryjny (art.68 ust.2a i 2b - zwolnienia ustawowe) i w sposób fakultatywny (art.68 ust.2c – wcześniejsza zgoda rady gminy).

W świetle powyższego, stwierdzić należy, ze analiza przepisu art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami, w kontekście enumeratywnie wymienionych przypadków w art. 68 ust. 2a ustawy, prowadzi do wniosku, że wszelkie inne przypadki niż określone w ust. 2a, mogą stanowić podstawę do rozważań organu wykonawczego gminy, czy zasadne jest w konkretnej indywidualnej sprawie odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty przy wcześniejszym wyrażeniu na to zgody przez radę.

Jest niewątpliwe, że wynikający z art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zwrotu bonifikaty udzielonej od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny został wprowadzony w celu należytego zabezpieczenia prawidłowej i racjonalnej gospodarki publicznymi zasobami nieruchomości lokalowych. Ustawodawca, dopuszczając w art. 68 ust. 1 w/w ustawy możliwość sprzedaży prawa po cenie znacznie niższej niż cena rynkowa, wprowadził równocześnie instrumenty chroniące przed praktykami wykorzystywania preferencyjnych warunków nabycia mieszkania w celu osiągnięcia osobistego zysku. Tym samym wyjątki od tej reguły mogą być dopuszczane wyłącznie w szczególnych przypadkach, jako, że jak trafnie zauważyła strona skarżąca, właściwy organ upoważniony do gospodarowania nieruchomościami publicznymi powinien każdorazowo indywidualnie ocenić zaistniałą sytuację i podejmować decyzję o sposobie jej rozwiązania z zastosowaniem obowiązujących regulacji prawnych oraz z uwzględnieniem zasady określonej w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą właściwe organy działające za Skarb Państwa lub j.s.t. są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

Powyższe uwagi uzasadniają stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie – uchwała Rady Miejskiej w G. Nr [...] została podjęta zgodnie z prawem, tj. art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uchwałą tą Rada wyraziła zgodę na odstąpienie przez Prezydenta Miasta G. od żądania zwrotu bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] – jako w uzasadnionym "innym" niż określone w ust. 2a przypadku. Tym samym skład orzekający nie podzielił stanowiska Wojewoda, że "przypadki inne, niż przewidziane w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami" nie mogą stanowić modyfikacji przesłanek z tego przepisu.

W ocenie Sądu każdy przypadek, który nie wypełnia elementów wymienionych w ust. 2a art. 68 ustawy, to "inny przypadek". Stąd też wyrażenie przez Radę zgody na odstąpienie przez Prezydenta Miasta G. od żądania zwrotu bonifikaty w okolicznościach niniejszej sprawy, niewątpliwie w ocenie Sądu – innych niż przewidzianych w art. 68 ust. 2a pkt.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie narusza prawa.

Zgodnie zaś ze słownikiem PWN słowo "inny" oznacza nie ten, drugi, dalszy, pozostały, nie taki, różny, zmieniony, nowy (http://sjp.pwn.pl/lista.php?co=inny).

Zgodzić się należy z organem nadzoru, że gospodarowanie nieruchomościami należy do organu wykonawczego gminy. Oznacza to w niniejszej sprawie, że to w ostateczności organ wykonawczy podejmuje decyzję o odstąpieniu od żądania zwrotu bonifikaty. Sama bowiem zgoda udzielona temuż organowi przez organ stanowiący na podstawie art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obliguje jeszcze organu wykonawczego do podjęcia takiej czynności, a jedynie na nią zezwala.

Podkreślić przy tym także należy, że art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje kolejności (poszczególnych sekwencji organów) w jakiej ma przebiegać udzielenie przez radę gminy zgody na zastosowanie przez właściwy organ /organ wykonawczy/ odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Niewątpliwie wszelkie działania właściwych organów gminy co do udzielenia zgody mogą toczyć się tylko i wyłącznie w przypadku prośby konkretnej osoby - właściciela lokalu, nabytego od gminy z zastosowaniem bonifikaty.

Zdaniem Sądu, takie podanie może być wniesione tak do Prezydenta Miasta jak i bezpośrednio do Rady, jeszcze zanim nastąpi transakcja zbycia tegoż lokalu mieszkalnego.

Podjęta uchwała w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie przez Prezydenta Miasta G. od żądania zwrotu bonifikaty i tak w takiej sytuacji nie gwarantuje, że organ wykonawczy skorzysta z możliwości przedmiotowego odstąpienia. Zgoda ta daje tylko gwarancję, że rada się nie sprzeciwia odstąpieniu przez organ wykonawczy żądania zwrotu bonifikaty, czyli uszczupleniu majątku gminy, bowiem właściciel lokalu nie wyzbywa się tego lokalu w celach wyłącznie komercyjnych, lecz w celu zaspokojenia i polepszania potrzeb mieszkaniowych.

Uwzględniając powyższe rozważania uznać należało, że Wojewoda nie wykazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w G., o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkować musi jego uchyleniem zgodnie z art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji.

Stosownie do przepisu art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w punkcie II sentencji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie III sentencji, znajduje podstawę w art. 200 wskazanej powyżej ustawy, stosownie do którego - w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.