Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1144/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Iwona Maciejuk, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie zwolnienia [...] R. K. ze służby w Policji z dniem [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu powyższego rozkazu personalnego Komendant Główny Policji wskazał, iż w dniu [...] października 2015 r. asp. szt. R. K. – [...] Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w M. - został zatrzymany przez funkcjonariuszy Wydziału w K. Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, a następnie doprowadzony do Prokuratury Okręgowej w K., gdzie Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. przedstawił wymienionemu zarzuty popełnienia przestępstw określonych w art. 228 § 4, art. 231 § 2, art. 284 § 4 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Ponadto Sąd Rejonowy dla K. Wydział [...], na wniosek Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. prowadzącego śledztwo o sygn. akt [...], postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. sygn. akt [...] zastosował wobec [...]. R. K. środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na okres trzech miesięcy, tj. do dnia [...] stycznia 2016 r.

W następstwie powyższego Komendant Powiatowy Policji w M. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2015 r. zawiesił wymienionego policjanta w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, a następnie zawieszenie to zostało przedłużone do czasu ukończenia postępowania karnego (rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]). Po dokonaniu analizy stanu faktycznego Komendant Wojewódzki Policji w K , uwzględniając wniosek Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia [...] listopada 2015 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu zbadania zasadności zwolnienia [...] R. K. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, tj. z uwagi na ważny interes służby.

W odpowiedzi na wydanie opinii w przedmiotowej sprawie, Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. poinformował, iż Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2015 r. oraz Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2015 r. postanowiły nie wnosić zastrzeżeń co do trybu zwolnienia [...] R. K. ze służby w Policji.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ wystąpił do Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. z prośbą o udostępnienie uwierzytelnionych kserokopii materiałów śledztwa sygn. akt [...]. W odpowiedzi Naczelnik Wydziału [...] do spraw [...] Prokuratury Okręgowej w K. (pismem z dnia [...] stycznia 2016 r.) poinformował, iż kluczowe materiały postępowania przygotowawczego, w tym postanowienie o przedstawieniu zarzutów [...]. R. K. oraz dowody świadczące o popełnieniu zarzucanych czynów są objęte klauzulą tajności. Podkreślił ponadto, że dowody dotyczące jednego z zarzutów przedstawionych funkcjonariuszowi, oznaczone klauzulą ściśle tajne, uzyskano za stosowną zgodą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, która zezwala na ich wykorzystanie tylko w postępowaniu karnym. Z powyższych względów i z uwagi na dobro postępowania przygotowawczego nie jest możliwe zniesienie klauzuli na wskazanych dokumentach, jak i przekazanie ich uwierzytelnionych odpisów.

Komendant Wojewódzki Policji w K., po uwzględnieniu całości materiałów zgromadzonych w sprawie, rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r. zwolnił [...]. R. K. z dniem [...] marca 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji. Decyzji tej na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego pełnomocnik funkcjonariusza zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego - art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz prawa procesowego - art. 5 § 2 k.p.k., poprzez aprioryczne przyjęcie, że postępowanie przygotowawcze przeciwko policjantowi prowadzone w ramach postępowania karnego stanowi podstawę prawną do zwolnienia ze służby w Policji w ramach "ważnego interesu służby", czym naruszono także art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pomijając zasadę domniemania niewinności. Zarzucił również naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz 108 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie i wydanie decyzji w oparciu o niezupełnie ustalony stan faktyczny oraz niewyjaśnienie stronie przesłanek, którymi organ się kierował przy załatwianiu sprawy. Ponadto, organ nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, nie wyjaśniając stronie z jakich względów uznał, że w przedmiotowej sprawie interes społeczny bierze górę nad interesem strony postępowania. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Komendant Główny Policji uznał zarzuty odwołania za niezasadne i powołanym na wstępie rozstrzygnięciem utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przywołał poglądy orzecznictwa i doktryny dotyczące stosowania instytucji zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Podkreślił, iż w wielu zawodach, zwłaszcza wymagających zaufania społecznego - a do takich należy zaliczyć zawód policjanta - pewne zachowania, nawet niezwiązane ze służbą powodują, że nie można pozostawić takiego funkcjonariusza w służbie. Tym bardziej przyjęcie korzyści majątkowej w zamian za odstąpienie od czynności służbowej jest zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. Policjantów obowiązują bowiem szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i w świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji, sam fakt podejrzenia naruszenia obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to jaki charakter ma owo naruszenie, może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania zaprzeczające podjętym zobowiązaniom naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby" (por. wyroki NSA: z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1738/07 oraz z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1715/13, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1869/14, z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 141/15, z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 305/15 i z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1205/15).

Organ odwoławczy wskazał, iż Policja winna bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem i z tego też powodu osoby egzekwujące prawo, same muszą przede wszystkim je przestrzegać i cieszyć się powszechnym, społecznym autorytetem, respektując normy zasad współżycia społecznego i dotrzymując roty ślubowania. Muszą więc znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami naruszania prawa. Nie można również zapominać i o tym, że sytuacja odwołującego wpływa demoralizująco na innych funkcjonariuszy. Zatem policjant, wobec którego toczy się postępowanie karne, w którym to przedstawiono mu zarzut "łapownictwa" w związku z pełnieniem funkcji publicznej, a także przekroczenia uprawnienia lub nie dopełnienia obowiązków w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej traci przymiot "nieskazitelności charakteru", a w konsekwencji pozostawienie go w służbie narusza jej ważny interes. W konsekwencji tego rodzaju postawa [...] R. K. nie może zostać niezauważona w aspekcie interesu służby, który mierzony interesem społecznym, jako ważny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową. Przestępstwo określone w art. 228 § 4 k.k. jest typem kwalifikowanym występku określonego w art. 228 § 1 k.k., które można popełnić jedynie z winy umyślnej i polega na uzależnieniu wykonania czynności służbowej od otrzymania korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy lub żądaniu takiej korzyści, a czyn ten zagrożony jest karą pozbawienia wolności od roku do lat 10.

W ocenie organów Policji, pozostawienie wymienionego w służbie w Policji jest zatem niemożliwe, gdyż mogłoby pozbawić Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynąć demoralizująco na innych policjantów.

Analiza akt sprawy doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że Komendant Wojewódzki Policji w K., działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia i decyzji, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, w sposób dostateczny wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji (art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a.) rozpatrzył sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć do niej zastosowanie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Komendant Główny Policji dobitnie podkreślił, że okolicznością, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji nie jest popełnienie przestępstwa przez [...] R. K., ale przedstawienie mu przez prokuratora zarzutów popełnienia przestępstwa określonego w art. 228 § 4 k.k., art. 231 § 2 k.k., art. 284 § 4 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Stąd też nie było celowym, o co postulowała strona, prowadzenie przez organy Policji postępowania dowodowego w postaci przesłuchań strony lub świadków, a zatem postępowania ukierunkowanego na ustalenie, czy [...]. R. K. dopuścił się zarzucanych mu czynów. Okoliczności dotyczące samych zdarzeń mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, jednakże w przypadku przyjętej podstawy prawnej istotnym był fakt przedstawienia przez prokuratora zarzutu popełniania przestępstwa. W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1853/13 NSA stwierdził, iż "Samo istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może - w okresie toczącego się, jeszcze niezakończonego postępowania karnego - pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych".

Komendant Główny Policji stwierdził także, iż organ I instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja swej roli nie może wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić. Decyzja organu I instancji spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntował się pogląd dopuszczający wykonywanie bez zbędnej zwłoki czynności dotyczących stosunku służbowego policjantów.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2016 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pełnomocnik strony w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej jak i utrzymanej nią mocy decyzji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 § 2 k.p.k. (przepisu procesowego), poprzez bezzasadne i aprioryczne przyjęcie, że postępowanie przygotowawcze przeciwko [...]. R. K. prowadzone w ramach postępowania karnego stanowi podstawę prawną do zwolnienia ze służby w Policji w ramach "ważnego interesu służby" podczas, gdy nie można uznać, że "ważnym interesem służby" jest toczące się postępowanie karne wobec policjanta, gdyż ten objęty jest do czasu prawomocności wyroku domniemaniem niewinności, zgodnie z art. 5 § 1 k.p.k. oraz art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, a co za tym idzie Policjant niewinny nie może naruszać "ważnego interesu służby".

2) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez bezzasadne uznanie, iż prowadzenie postępowania karnego przeciwko policjantowi, korzystającemu z domniemania niewinności, stanowi właściwą podstawę prawną zwolnienia ze służby, podczas, gdy zgodnie z art. 41 ust.1 pkt. 4 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby dopiero w wypadku skazania prawomocnym wyrokiem Sądu, które w sprawie niniejszej nie nastąpiło (zwolnienie obligatoryjne).

3) art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że środkiem niedostatecznym dla ochrony dobrego imienia Policji oraz interesu służby jest zawieszenie strony postępowania w czynnościach służbowych, podczas, gdy wykładnia obu wskazanych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż środkiem właściwym, a zarazem celowościowym i dostatecznym dla ochrony dobrego imienia Policji oraz interesu służby, na które organ administracji wskazuje - jako przyczyny zwolnienia R. K. ze służby - jest zastosowanie wyłącznie zawieszenia w czynnościach, o którym mowa w art. 39 ustawy o Policji,

4) art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez zwolnienie policjanta ze służby w sytuacji, gdy rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w M. nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] R. K. został już zawieszony w czynnościach służbowych od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia zakończenia postępowania karnego z tego samego powodu (oba te środki prawne pozostają do siebie w opozycji); zatem kiedy zastosowano ostatecznie i prawomocnie zawieszenie w czynnościach służbowych, to nie można równocześnie policjanta zwolnić ze służby, bo oba te środki prawne wykluczają się (organy zastosowały wobec strony dwie sankcje administracyjne, co jest niedopuszczalne).

Ponadto podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie i wydanie decyzji w oparciu o całkowicie nieustalony stan faktyczny, a w ten sposób naruszenie zasady prawdy obiektywnej rozumiane jako dążenie organu administracji publicznej do ustalenia dokładnego stanu faktycznego, tak aby przy wydawaniu decyzji możliwe było wyważenie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, a także poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby R. K. w oparciu o dokumenty, których organ administracji nie zna, a to ze względu na fakt, iż są one objęte klauzulą tajności zarówno dla Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. , jak i dla Komendanta Głównego Policji, podczas, gdy klauzula tajności obejmuje same zarzuty postawione przez prokuratora, jak i wszystkie dowody dla toczącego się postępowania administracyjnego (tajne), a ponadto organ administracji publicznej odrzucił wszystkie wnioski dowodowe złożone przez pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym (a organ II instancji również ich nie przeprowadził) przez co nie mógł ustalić prawidłowego stanu faktycznego sprawy,

2) art. 11 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu (dotyczących problemu relacji pomiędzy przepisami art. 41 ust. 2 pkt 5 iart. 39 ust. 1 ustawy o Policji oraz nierzetelnie prowadzonego postępowania administracyjnego), podczas gdy z zasady przekonywania sformułowanej w kodeksie postępowania administracyjnego wynika, że każdy zarzut sformułowany przez stronę postępowania, a dotyczący sprawy powinien zostać przez organ administracji publicznej rozważony i uzasadniony, czego nie uczynił Komendant Główny Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz potrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga ocenia w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia, czy w realiach faktycznych sprawy istniał ważny interes służby, uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby w Policji. Na tę okoliczność powołuje się organ przywołując art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będący materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego rozkazu personalnego.

W myśl powołanego przepisu, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Jest więc to uprawnienie przyznane organowi w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że interes społeczny (interes służby) przeważa nad słusznym interesem strony.

Rozkaz personalny wydany na podstawie powyższego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych - realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przywołany art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji mówi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Jest to pojęcie nieostre, niedookreślone, jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/04 (publ. OTK-A 2004/9/93), przy odczytywaniu treści określenia "ważny interes służby" należy sięgnąć do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów. Z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 - 4 tej ustawy, do podstawowych zadań tej formacji należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego (...); inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tego rodzaju zadań wymaga, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w tej formacji. Przy tym służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ww. ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy, kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć zatem świadomość, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami ale także ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom przysługuje wprawdzie zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów szczegółowo określa dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, iż pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który to przepis stawia warunek, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim przestrzegać prawa. Winny to być zatem osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Osoby te muszą więc znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o to, iż by miały łamać prawo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 314/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sądy podkreślają również, że policjant, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, traci przymiot "nieposzlakowanej opinii". "Poszlaka" w języku polskim to podejrzenie, przesłanka przemawiająca za określoną interpretacją jakiegoś zjawiska czy jakiejś sytuacji, natomiast "nieposzlakowany", to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać - nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia zawodowego, jak i prywatnego. Utratę przymiotu nieposzlakowanej opinii nie powoduje wyłącznie karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem samo podejrzenie o popełnienie przestępstwa świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13; z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1715/13; z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1738/07; publ. j.w.).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią narusza ważny interes służby. Taka sytuacja niewątpliwie rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa.

Wskazane, negatywne konsekwencje pozostawania w służbie policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, należy oceniać jako przewyższające swoją wagą gatunkową uprawnienia policjanta, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa, określane mianem "słusznego interesu strony".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przesłanka zwolnienia skarżącego – R. K. ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana.

W przedmiotowej sprawie okolicznością niesporną jest, że na skutek postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. z dnia [...] października 2015 r. skarżący stanął pod zarzutem popełnia przestępstw określonych w art. 228 § 4, art. 231 § 2, art. 284 § 4 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. ("łapownictwa" w zw. z pełnieniem funkcji publicznej i przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków służbowych w celu przyjęcia korzyści majątkowej). Zastosowano wobec skarżącego tymczasowe aresztowanie na okres trzech miesięcy, zaś dokumenty zgromadzone w toku postępowania karnego, z uwagi na dobro śledztwa, zostały objęte klauzulą tajności. Charakter zarzucanych skarżącemu czynów, ich doniosłość i negatywny wydźwięk dla formacji mundurowej został dostrzeżony również przez organizację związkową, która z istoty swych statutowych celów działania ego broni interesów funkcjonariuszy Policji, lecz w tym przypadku nie wniosła sprzeciwu co do trybu rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zjawisko "łapownictwa" i nadużywania stanowiska dla uzyskania korzyści majątkowej, jest napiętnowane przez społeczeństwo i nie może być w jakiejkolwiek formie tolerowane w formacji stojącej na straży porządku prawnego i egzekwującej przestrzeganie prawa.

Powyższe okoliczności skutkują tym, że funkcjonariusz przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utracił więc atrybut konieczny do pozostania w służbie. To zaś sprawiło, iż organy Policji mogły uznać, że w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań Policji wyłącznie przez osoby w pełni realizujące wymagania stawiane przed tą formacją, leży wydalenie skarżącego z szeregów służby.

Zgodzić należy się bowiem ze stanowiskiem organu, że pozostawanie skarżącego pod zarzutem wymienionych wyżej przestępstw w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi jest zachowaniem nagannym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. Podkreślenia przy tym wymaga, że sam fakt podejrzenia naruszenia obowiązującego porządku prawnego może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji zaufanie społeczne. Uzasadniony jest zatem pogląd, że nie do pogodzenia z "ważnym interesem służby" jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii. Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych, co znajduje pełne uzasadnienie w przepisach ustawy o Policji. Policjant powinien mieć zawsze wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Powinien też unikać wszelkich sytuacji zarówno w służbie jak i w życiu prywatnym, które godziłyby w dobre imię Policji. Przeciwdziałanie odmiennym zachowaniom ma stanowić fundament budowania zaufania do Policji w opinii publicznej, zwłaszcza że wiele przyznanych tej formacji prerogatyw łączy się z ingerowaniem w sferę wolności i praw obywatelskich.

W świetle powyższego, za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Prawidłowo bowiem uznały organy orzekające w sprawie, iż specyfika pracy organów ścigania, cele jakie mają realizować, charakter działań jakie mogą podejmować funkcjonariusze na służbie sprawia, iż sam fakt postawienia skarżącemu zarzutów popełnienia przestępstw przez prokuratora, stanowi przesłankę zwolnienia ze służby na podstawie ww. przepisu. Podejrzenie funkcjonariusza o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby" (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1886/10, publ. LEX nr 821111).

Podkreślenia wymaga, iż funkcjonariusze Policji, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. W tym zaś przypadku skarżący jest podejrzany o przyjecie korzyści majątkowej, nadużycie i przekroczenie uprawnień, a zatem zachowań nielicujących z postawą oczekiwaną przez społeczeństwo od policjanta, czy też wręcz zachować przez opinię publiczną napiętnowanych. Zaś już samo objęcie policjanta przez prokuratora zarzutem dotyczącym popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z urzędu sprawia, iż traci on autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania.

Wskazać w tym miejscu należy, że okoliczność, iż policjant uprzednio prawidłowo wywiązywał się ze swych obowiązków służbowych nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia zwłaszcza, bowiem takie okoliczności powinny być standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego wynika, że organ zważył, stosownie do przepisu art. 7 k.p.a., słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w sytuacji podejrzenia o popełnienie przestępstw urzędniczych, interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby, pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1034/13, dobro Policji i konieczność zapewnienia możliwości sprawnego realizowania powierzonych jej zadań wymagają, aby w gronie funkcjonariuszy znajdowały się osoby wolne od podejrzeń popełnienia przestępstw, zwłaszcza związanych z pełnioną służbą. Z tego względu interes policjanta trudno uznać za obiektywnie słuszny i mogący uzyskać przewagę nad potrzebą zapewnienia autorytetu Państwa, które realizuje Policja. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki Policji, jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), nie można postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej.

Odnosząc się do argumentacji skargi zaznaczyć należy, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie uzależnia możliwości zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego. Nie można też podzielić stanowiska strony skarżącej, iż do czasu zakończenia postępowania karnego wystarczające jest pozostawanie funkcjonariusza w zawieszeniu w czynnościach służbowych. W tym względzie wypowiedział się Naczelny Sad Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1738/07 stwierdzając, iż: "zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o cytowany przepis pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko funkcjonariuszowi postępowaniem karnym. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie w sprawie karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia". Z kolei w wyroku z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2318/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych".

Z powyższego wynika, iż bez względu na wynik prowadzonego postępowania karnego, mając na względzie dbałość o wizerunek Policji, organ mógł w niniejszej sprawie wydać rozkaz personalny w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy. Instytucja ta nie jest konkurencyjną względem instytucji zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, którą organ Policji stosuje obligatoryjnie w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego (art. 39 ust. 1 ustawy o Policji). Nie dochodzi w takim przypadku do stosowania podwójnej sankcji, co postuluje strona skarżąca. Gdyby bowiem przyjąć ten punk widzenia, organ Policji nie mógłby w ogóle stosować instytucji z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji względem policjantów, którym przedstawiono zarzut popełniania umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

Nieuzasadniony jest tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz niewykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek warunkujących jej podjęcie (art. 107 § 3 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, iż organ Policji w tym postępowaniu nie jest organem postępowania karnego, nie był zatem uprawniony ani zobowiązany do ustalenia winy i sprawstwa skarżącego w rozumieniu przepisów prawa karnego. Dla organu wiążącym dokumentem, nadesłanym przez organ postępowania karnego, było w szczególności postanowienie o przedstawieniu zarzutów i zastosowaniu środka zapobiegawczego. Organ nie mógł oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. Tej oceny dokonał Prokurator decydując się na postawienie skarżącego w stan oskarżenia. To utrata zdolności dalszego pełnienia służby przez funkcjonariusza, przy ocenie jego zachowań sprzeniewierzających się ideom zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego w zestawieniu z jego dotychczasową służbą, sytuacją osobistą, dawały organowi wybór, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Organ zaś w podanych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazał dlaczego dał prymat interesowi społecznemu, tożsamemu z interesem służby.

Reasumując, w przedstawionym stanie faktycznym zaskarżony rozkaz personalny, utrzymujący w mocy rozkaz personalny organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. należy uznać za zgodny z prawem, zaś zarzuty skargi za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził bowiem dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia i na jego podstawie zasadnie dał prymat interesowi publicznemu podejmując decyzje o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. W uzasadnieniu decyzji w sposób przekonujący wyjaśnił przesłanki podjętej decyzji. Organ kierował się przy tym dobrem służby i przez ten pryzmat dokonał oceny słusznego interesu skarżącego podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.