Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 687/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Dawid Grabowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykonanych lukarn w połaci dachowej oraz przydomowej oczyszczalni ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki wykonanych lukarn w połaci dachowej od strony elewacji bocznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B.B. oznaczonego nr porządkowym [...] na działce nr [...]; II. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B.B. oznaczonego nr porządkowym [...] na działce nr [...]; III. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...]; IV. umarza postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazu rozbiórki ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. B. oznaczonego nr porządkowym [...] na działce nr [...] i oczyszczalni ścieków na działce nr [...]; V. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem kosztów zwrotu postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

Postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją cechuje wieloletni i wielowątkowy charakter. Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej – PINB) w 2008 r. wpłynęło żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania zbiornika na nieczystości w miejscowości B. B. na działce nr [...]. W trakcie przeprowadzonych przez organ oględzin potwierdzono, że na przedmiotowej działce realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z urządzeniami położony na działce nr [...] w miejscowości B. B., zaś przedmiotowy zbiornik zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. nr [...]. Dodatkowo stwierdzono, że budynek został rozbudowany o zabudowany ganek, co spowodowało przekroczenie linii zabudowy, w pomieszczeniach budynku określonych w projekcie jako nr 20, 22, 17 i 21 - na poddaszu budynku wykonano zamiast okien połaciowych - wykusze, natomiast wewnątrz budynku, w parterze zmianie uległ układ ścianek działowych oraz zmieniono układ schodów. Ponadto zamiast szamba wykonano niezgodnie z projektem przydomową oczyszczalnie ścieków od strony wschodniej w pobliżu czynnej studni, która znajduje się na nieruchomości sąsiedniej.

W dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymał prowadzenie robót i nakazał przedłożenie w wyznaczonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] r. nr [...]. Niezależnie od powyższego PINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] nakazującą inwestorom E. i W. G. przywrócenie stanu budynku do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Procedując dalej w sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy i oceny technicznej przydomowej oczyszczalni ścieków. Postanowienie to nie ostało się w obrocie prawnym, gdyż na skutek złożonego zażalenia DWINB uchylił je postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. Dodatkowo w przeprowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ ten stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...].

Na tym etapie postępowania w dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym nałożono na E. i W. G. karę w wysokości 10 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego. Postanowienie to zostało w postępowaniu odwoławczym utrzymane w mocy postanowieniem DWINB z dnia [...] r., nr [...]. W dacie [...] r. przed organem I instancji zapadła też decyzja nr [...] nakładająca na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 29 stycznia 2010 r. projektu budowlanego zamiennego. Organ II instancji uchylił wskazaną decyzję decyzją z dnia [...] r., nr [...]. Wobec konieczności ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie PINB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie, zaś na skutek zażalenia rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu II instancji z dnia [...] r., nr [...].

Po podjęciu zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem DWINB z dnia [...] r., nr [...], PINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą nakazał W., A. i D. G. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz wykonanie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków oraz dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i przepisami w terminie do 30 czerwca 2013 r.. Po powzięciu wiedzy o prowadzeniu postępowania przez organy nadzoru budowlanego Starosta O. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wobec niewykonania obowiązków zawartych w wyżej wskazanej decyzji PINB organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą nakazał W. G., A. G. i D. G. rozbiórkę dobudowanego ganku wejściowego do budynku oraz przydomowej oczyszczalni ścieków. Decyzja ta nie ostała się jednak w obrocie prawnym jako, że została uchylona decyzją DWINB z dnia [...] r., nr [...].

W. G. wnioskował o zmianę terminu wykonania obowiązków zawartych w decyzji z dnia [...] r. nr [...] jednak PINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił zmiany własnej decyzji w zakresie terminu. Rozstrzygniecie to zostało uchylone w postępowaniu drugoinstancyjnym decyzją DWINB z dnia [...] r., nr [...].

Na poziomie pierwszoinstancyjnym w dniu [...] r. wydano decyzję nr [...], którą organ kolejny raz nakazał W. G., A. G. i D. G. rozbiórkę dobudowanego ganku wejściowego do budynku oraz przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ II instancji rozpoznając odwołanie W. G. uchylił to rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., (sygn. akt II SA/Wr 654/15) oddalił skargę W. G. na powyższą decyzję.

Po powrocie sprawy do organu w dniu [...] r. wydano decyzję nr [...], którą PINB przedłużył termin wykonania decyzji z dnia [...] r., nr [...] do dnia 28 lutego 2017 r.. Dodatkowo na tym etapie sprawy W. G. wystąpił do organu o zmianę decyzji z dnia [...] r., nr [...]. PINB w O. przedmiotowy wniosek rozpoznał decyzją odmowną z dnia [...] r., nr [...].

Kolejny przejaw działalności orzeczniczej organu I instancji przybrał formę decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Rozstrzygnięciem tym wydanym na podstawie art. 51 ust. 5, w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej – k.p.a.) w związku z niewykonaniem decyzji PINB w O. nr z dnia [...] r., nr [...] nakazano W. G., A. G.-S. oraz D. G. rozbiórkę dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. B. oznaczonego numerem porządkowym 32A, na dz. nr [...], rozbiórkę wykonanych lukarn w połaci dachowej od strony elewacji bocznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. B. oznaczonego numerem porządkowym 32A, na dz. nr [...] oraz rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...] w obrębie B. B..

W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego skrupulatnie i chronologicznie opisał przebieg dotychczasowego postępowania zwracając szczególną uwagę na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Omówiono także szeroko następstwa prawne odstąpienia przez inwestora od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując na zaistnienie takiego przypadku w niniejszej sprawie. W tym kontekście zostały zasygnalizowane zależności wynikające z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wyjaśnił, że na stronę, wobec istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożono decyzją z dnia [...] r., nr [...] obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz rozbiórki dobudowanego ganku naruszającego ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu linię zabudowy, wyznaczoną w odległości min. 15 m od krawędzi drogi publicznej, poprzez jej przekroczenie oraz rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków naruszającej warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co zostało potwierdzone w sporządzonej przez biegłego ekspertyzie i ocenie technicznej.

Wskazując na prowadzone oględziny wykluczające wykonanie zawartych w decyzji obowiązków oraz fakt zmiany wyznaczonego w tym zakresie terminu organ zauważył, iż wobec niewykonania obowiązku art. 51 ust 5 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

PINB oceniając przedłożoną decyzję o warunkach zabudowy z dnia 25 maja 2015 r., nr [...] podał, że jej wydanie inwestorowi nie skutkuje eliminacją z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 26 stycznia 1998 r., na której podstawie stwierdzono między innymi odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Odstąpienie (rozbudowa o ganek wejściowy) nadal stanowi istotne odstąpienie. Decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 25 maja 2015 r. posłużyć może inwestorowi w momencie zakończenia postępowania wobec istotnych odstąpień od udzielonego pozwolenia na budowę. Na jej podstawie inwestor może wykonać rozbudowę obiektu po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę.

Wyjaśnił też organ decyzyjny, że wydanie orzeczenia na podstawie art. art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest konsekwencją ustalenia, że podmiot zobowiązany nie wypełnił obowiązków nałożonych w uprzednim orzeczeniu w zakreślonym przez organ terminie. Inwestor nie wypełnił obowiązku, który został nałożony decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazującą wykonanie projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości B. B. dz. nr [...], rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków oraz rozbiórkę dobudowanego ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości B. B. na działce nr [...]. Wobec tego według organu należało nakazać rozbiórkę dobudowanego ganku wejściowego do budynku, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz lukarn w elewacjach bocznych budynku.

Nie godząc się z wydaną decyzją W. G. oprotestował ją odwołaniem, w którym podniesiono zarzut naruszenia procedury administracyjnej. Wyjaśniono przy tym, że PINB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] przedłużył termin wykonania decyzji PINB w O. z dnia [...] r., nr [...] do dnia 28 lutego 2017 r.. W dniu 30 listopada 2016 r. inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny w celu jego zatwierdzenia. Jeżeli nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem odwołującego się skoro inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny organ winien go ocenić zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu w art. 35 Prawa budowlanego. Wskazuje na to bezpośrednio konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine tej ustawy, do której odsyła art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Sprawdzenie wykonania obowiązków może skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego lecz nie może sprowadzać się tylko do sprawdzenia, czy inwestor przedłożył organowi dokumenty, do przedstawienia, których został zobowiązany decyzją wydana na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Według odwołującego się należało dokonać merytorycznej oceny projektu, gdyż zgodnie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, zaś po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Termin określony w art. 35 ust. 3 ma charakter terminu procesowego (urzędowego). Ponadto, nie ma przeszkód prawnych, aby przepis art. 35 ust. 3 mógł być przez organ stosowany w jednej sprawie ponownie.

Po przytoczeniu treści art. 35 Prawa budowlanego W. G. podał, że skoro PINB nie rozważył, czy złożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest zgodny z tym przepisem i nie wyjaśnił czy wykonane prace w ramach istotnego odstępstwa od projektu budowlanego są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, to nie mógł bez wyjaśnienia tych istotnych kwestii odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ramach uzasadniania swojego stanowiska organ II instancji przytoczył regulacje prawa materialnego dotyczące postępowania w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Nie zgodził się jednak z twierdzeniami odwołania podając, że konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może być jedynie decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, nie zaś decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem DWINB celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w szczególności do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Legalizacja samowoli budowlanej związanej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego następuje poprzez wykonanie decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a obligatoryjnym elementem nakazu wydanego w tym trybie jest obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. W sytuacji gdy część realizowanej inwestycji narusza przepisy w stopniu uniemożliwiającym jej legalizację, np. gdy wykonane z istotnym, odstąpieniem elementy obiektu są niezgodne z prawem, nakazuje się wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Warunkiem legalizacji istotnych odstępstw jest wykonanie wszystkich obowiązków. Przedłożenie jedynie projektu budowlanego zamiennego jeżeli właściwy organ w decyzji podjętej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał również wykonanie robót budowlanych, wyklucza wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 o zatwierdzeniu przedłożonego projektu. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem, przy czym warunkowana jest poprzez spełnienie określonych obowiązków przez stronę wyznaczoną w decyzji organu. W przypadku niewykonania obowiązku legalizacyjnego należy wydać decyzję, która znosi skutki wykonanej samowoli budowlanej tj. istotnych odstępstw od projektu budowlanego zamiennego.

Według organu II instancji w rozpoznawanym przypadku odwołujący się nie wykonał decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...] wobec czego organ zobligowany był orzec na podstawie art. 51 ust. 5 nakaz rozbiórki części inwestycji zrealizowanej z istotnym odstąpieniem od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r., nr [...]. Oceniając argumentację odwołania organ uznał, że sprowadza się ona do kwestii badania samego projektu budowlanego w kontekście jego prawidłowości formalnej. Miałoby to znaczenie gdyby sprawa wykonania nakazu dotyczyła tylko i wyłącznie przedłożenia projektu budowlanego, a w omawianej sprawie nakaz rozbiórki został wydany nie ze względu na wady projektu lecz niewykonanie rozbiórki ganku i przydomowej oczyszczalni ścieków.

Na koniec organ podkreślił, że decyzja PINB z dnia [...] r., nr [...] jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu niezależnie od jej oceny przez strony postępowania. Uznano ją też za wiążąca dla organów orzekających w sprawie, co miało wynikać z faktu, że sprawa była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 654/15) oddalił skargę W. G. na kasacyjną decyzję DWINB z dnia [...] r., nr [...]. Zauważono, że skarga nie dotyczyła decyzji PINB nr [...] lecz zwrócono uwagę na treść art. art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem DWINB niezastosowanie przez sąd art. 135 wskazanej ustawy wobec tej decyzji należy interpretować w ten sposób, że nie jest ona dotknięta taką wadą prawną, która skutkowałaby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego, w tym poprzez stwierdzenie jej nieważności.

W skardze wywiedzionej przez W. G. na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym dokonanie ustaleń stanu faktycznego w sposób niepełny bez uwzględnienia, że w przedmiotowej sprawie występuje inna wydana przez ten sam organ rozstrzygająca co do meritum decyzja administracyjna.

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedochowanie wymogów określonych w tymże przepisie odnośnie treści uzasadnienia faktycznego zaskarżanej decyzji, polegające w szczególności na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których inne dowody uznał za niewystarczająco wiarygodne, oraz braku szczegółowego wskazania kryteriów i przyczyn ustalenia rodzaju i wysokości zastosowanej sankcji.

Uzasadnienie skargi stanowi analizę poczynań inwestora zmierzającego do zalegalizowania istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Skarżący zwraca uwagę, że organ zakwalifikował zmiany wprowadzone przez inwestora jako istotne lecz decyzją z [...] r. nr [...] nakazano rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków i ganku. Odwołano się też do decyzji Wójta Gminy D. z 25 maja 2015 r., którą linie zabudowy wyznaczony w sposób umożliwiający legalizację ganku. Z kolei opracowany projekt zawiera rozwiązania uwzgledniające kwestie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dokonanych odstępstw. Wobec wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy decyzja nakazująca rozbiórkę wydana w 2012 r. przyjmuje niczym nieuzasadnioną tezę, że nie da się doprowadzić inwestycji z odstępstwami do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że powody wydania rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i stanowisko organu nie uległo zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W realiach niniejszej sprawy Sąd w składzie orzekającym uznał, że zachodzi konieczność, poza uchyleniem w części zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, sięgnięcia po instrumenty w postaci stwierdzenia nieważności tych decyzji w części, a nawet umorzenia w tym zakresie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.. Okoliczności powodujące wydanie rozstrzygnięcia, jak w sentencji niniejszego wyroku Sąd zobligowany był uwzględnić z urzędu niezależnie od zarzutów i twierdzeń skargi.

Dla porządku przypomnieć należy, na co zwracał już w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji, że sprawa na pewnym etapie była już rozpoznawana przez tutejszy Sąd, co wiąże się z koniecznością uwzględnienia art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wobec długoletniego prowadzenia postępowania oraz wielości zapadłych rozstrzygnięć organ administracyjny I instancji w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym określił kierowany do zobowiązanych nakaz zawarty w decyzji z dnia [...] r., nr [...], zaś DWINB zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał to rozstrzygniecie w mocy. Wszczęte postępowanie w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków z biegiem czasu i czynności organu ewoluowało swym zakresem by finalnie objąć budowę rzeczonej oczyszczalni, lukarn oraz ganku. Z przedłożonych przez stronę i zebranych we własnym zakresie dokumentów organ I instancji wyprowadził, że działania inwestora kwalifikują się jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Z różnym rezultatem organ powiatowy nakazywał przedkładanie określonych dokumentów czy też rozbiórkę części obiektu budowlanego. Z załączonych do skargi akt administracyjnych wynika jednak, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja PINB w O. z dnia [...] r. nr [...] nakazująca W. G., A. G. oraz D. G. sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości B. B., dz. nr [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz wykonanie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie przydomowej nieruchomości oraz dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i przepisami.

Jakkolwiek w decyzji tej termin realizacji nakazu wyznaczono do dnia 30 czerwca 2013 r., PINB postanowieniem z dnia [...] r. zmienił ten termin wyznaczając w tym celu datę kalendarzową do dnia 28 lutego 2017 r.. Zauważyć należy, że przedmiotowa decyzja zawiera nakazy dwojakiego rodzaju, a mianowicie sporządzenia określonych dokumentów oraz rozbiórkę wskazanych w niej elementów budynku czy zabudowy działki. Okoliczność ta jednak umknęła uwadze organów obu instancji, które mimo upływu kilku lat od wydania rzeczonej decyzji nadal procedują względem elementów obiektu, w stosunku do których ostatecznie orzeczono nakaz rozbiórki.

Zgodzić należy się w tym miejscu z organem II instancji, że obecnie mamy do czynienia ze związaniem w trybie art. 153 p.p.s.a. zarówno organów jak i Sądu treścią wyroku z dnia 15 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 654/15), którym nie oceniono decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...]. Zatem przyjąć trzeba, iż odnośnie elementów objętych nakazem rozbiórki takich jak ganek czy oczyszczalnia ścieków funkcjonuje ostateczna decyzja. Skoro PINB po raz kolejny rozstrzygnął decyzją z dnia [...] r. nr [...] o nakazie rozbiórki ganku i oczyszczalni ścieków, zaś organ odwoławczy rozstrzygnięcie w takim kształcie utrzymał w mocy, niewątpliwie mamy do czynienia z przypadkiem o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. wydaniem decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stwierdzenie takiej okoliczności skutkuje koniecznością stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organu II instancji i decyzji ją poprzedzającej w tych częściach, (ganku i oczyszczalni) zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.. Dodatkowo uznając istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego ostatecznie rozstrzygającego sprawę ganku i oczyszczalni ścieków Sąd stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie, co rodzi konieczność umorzenia postępowania w tym względzie w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a..

Mając na uwadze wielowątkowość postępowania jak i samego orzeczenia co do nakazu rozbiórki lukarn w przedmiotowym budynku Sąd w składzie orzekającym dostrzega również nieprawidłowości decyzji organów obu instancji w sferze prawa materialnego i procedury administracyjnej. Otóż wskazując w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] r. nr [...] art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane PINB w O. wyjaśniał, że jest to konsekwencja niewykonania obowiązków nałożonych w uprzednim orzeczeniu. Nie rozwija się jednak organ w swoich twierdzeniach czy ma na myśl wyłącznie przedłożenie dokumentów czy rozbiórkę konkretnych elementów obiektu. Zbliżona jest argumentacja DWINB, który w swoich wywodach idzie nawet krok dalej podając, że argumentacja odwołania dotyczy badania prawidłowości formalnej projektu budowlanego. Wyjaśnia jednak organ odwoławczy, że miało by to znaczenie gdyby sprawa wykonania nakazu dotyczyła tylko i wyłącznie przedłożenia projektu budowlanego. Wedle DWINB ,,W omawianej sprawie nakaz rozbiórki został wydany nie ze względu na wady projektu lecz niewykonanie rozbiórki ganku i przydomowej oczyszczalni ścieków".

W świetle powiedzianego przyjdzie wyjaśnić, że zarówno co do ganku jak i oczyszczalni ścieków istnieje już przecież ostateczna decyzja, zaś organy w żaden sposób nie zbadały możliwości zaakceptowania zamiennego projektu budowlanego w części dotyczącej lukarn. Nie jest znany Sądowi tok rozumowania organów, które wykluczają legalizację inwestycji w części obejmującej lukarny z tej przyczyny, że nie został wyegzekwowany najbardziej dolegliwy nakaz tj. rozbiórka innych elementów budynku. Z uzasadnień decyzji nie wynika bowiem żadną miarą aby organy w najmniejszym stopniu odniosły się do przedłożonego projektu zamiennego. Mieć trzeba na względzie to, że organ zmienił swoją decyzję nakazującą przedłożenie projektu w części obejmującej termin dostarczenia tego dokumentu. Akta administracyjne potwierdzają, że zobowiązani nowy termin dochowali, zatem nie istnieją żadne podstawy prawne, a nawet faktyczne, aby uniemożliwiać legalizację inwestycji chociażby w tej części.

Odwołując się do decyzji z 2012 r. przypomnieć należy, że odnośnie oczyszczalni i ganku podawano przeszkody w postaci sprzecznością z obowiązującą linią zabudowy czy warunkami technicznymi. Z kolei obecnie omawiane decyzje w zakresie lukarn odwołują się do okoliczności, których nie można zaakceptować. Rzec można nawet, że organy obu instancji uchyliły się od merytorycznej oceny w tym zakresie projektu zamiennego, co zasadnie akcentuje autor skargi. Nie zawierają decyzje organów z 2017 r. żadnego uzasadnienia dotyczącego chociażby związku funkcjonalnego, by nie mówić o technicznym przedmiotowych lukarn z rozbiórką ganku i oczyszczalni.

Sąd czuje się zwolniony z zastępowania organów w podejmowaniu prób oceny tego zagadnienia, skoro one same dopuściły się w tym względzie uchybienia procesowego. Stanowisko to wpisuje się w pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2013 r., (sygn. akt II SA/Go 135/13), gdzie podano, że ,,Sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje on ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności". - LEX nr 1334230.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono o uchyleniu w części zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. O uchyleniu w części decyzji organu i Instancji orzeczono na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Stwierdzając nieważność powyższych decyzji w częściach opisanych w sentencji wyroku jak i umarzając w tym zakresie postępowanie Sąd uwzględnił dyspozycje art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 3 p.p.s.a.. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a..