Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2316/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 61 UST. 1 PKT 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 5, par. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1193/17 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...]; 2. zasądza od [...] na rzecz T. S. kwotę 1.227 (słownie: tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1193/17 oddalił skargę [...] na decyzję [...] w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia obszernie opisał przebieg postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Dla dokonania oceny zarzutów skargi kasacyjnej istotny jest stan sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku, w poniżej opisanym zakresie.

[...] [...] lutego 2011 r. wystąpił do Burmistrza [...] (woj. [...]) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo-handlowego na terenie działki o nr ew. [...], na granicy z działką oznaczoną geodezyjnie nr [...], w [...] przy. ul. [...].

Organ pierwszej instancji, decyzją z [...] maja 2011 r. ustalił warunki zabudowy, jednak [...] w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] (właściciela działki o nr ew. [...]), decyzją z [...] lipca 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA") wyrokiem z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1068/11 oddalił skargę [...] na decyzję [...] w [...] z [...] lipca 2011 r.

Burmistrz [...] decyzją z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] po raz drugi ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy budynku usługowo-handlowego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], gmina [...], w granicy z działką o nr ew. [...]. Tym razem [...] w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z [...] czerwca 2012 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. WSA wyrokiem z 20 grudnia 2012 r. sygn. IV SA/Po 1098/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...], uchylił jednak decyzję [...] w [...] z [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny dalej "NSA" wyrokiem z 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 oddalił skargę kasacyjną [...] i [...] od wyroku Sądu pierwszej instancji.

Burmistrz [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. po raz trzeci ustalił warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez [...].

[...] w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z [...] września 2015 r. znak: [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. WSA wyrokiem z 15 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 332/16 oddalił skargę [...] na decyzję organu odwoławczego.

Burmistrz [...] decyzją z [...] marca 2017 r. znak: [...] po raz czwarty ustalił dla [...] warunki zabudowy dla budynku usługowo-handlowego w granicy z działką o nr ew. [...] na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2017 r. [...] w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

[...] zaskarżył decyzję organu odwoławczego do WSA, zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2, § 6, § 9 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "r.w.z.") poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa;

2. § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "r.w.t."), art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6, art. 8 § 1 i § 2, art. 7 i art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przy granicy nieruchomości pomimo braku do tego podstaw;

3. § 18 ust. 1 i 2 r.w.t., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z art 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne i nieprecyzyjne określenie wymaganej liczby miejsc parkingowych oraz określenie ich poza terenem inwestycji;

4. art. 6, art. 8 § 1 i § 2, art. 7 i art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1 - 4 r.w.z. poprzez wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

[...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1193/17 oddalił skargę [...].

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że miał przede wszystkim na uwadze, że w sprawie zapadły już uprzednio prawomocne wyroki sądów administracyjnych (wyroki: WSA z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1068/11 – bez uzasadnienia, z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1098/12 i z 15 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 332/16 oraz wyrok NSA z 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1098/12.

WSA zaznaczył, że tak Sąd, jak i organy administracji są związane m.in. wyrokiem z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1098/12, co wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a."). Dlatego, jak skonstatował, nie był władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wskazanym wyroku, a z drugiej strony, był zobligowany, w pierwszej kolejności, skontrolować zastosowanie się przez organy wydające rozstrzygnięcia w postępowaniu toczącym się po wyroku do ocen i wytycznych w tym wyroku zawartych.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji obszernie powołał się na (a właściwie powtórzył) wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu wyroku z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1098/12.

Następnie, WSA ponowienie dokonał wykładni - tym razem bardziej rozbudowanej – normy prawnej zawartej w art. 153 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji wywiódł ponadto, że decyzje Burmistrz [...] z [...] marca 2017 r. i [...] w [...] z [...] maja 2017 r. były też konsekwencją (utrzymanej w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 332/16) decyzji organu odwoławczego z [...] września 2015 r. wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

WSA zauważył, że w decyzji tej organ drugiej instancji uznał, że oceniając kwestię wartości prawnej przeprowadzonej analizy, doszedł do wniosku, iż dokument ten w sposób szczegółowy określa poszczególne parametry analizowanej zabudowy, przez odwołanie się do konkretnych wielkości istniejącej zabudowy, przez co zostały wypełnione zalecenia WSA. Jednakże załącznik graficzny w formie mapy terenu objętego tą analizą jest nieaktualny (aktualizacja na dzień [...] sierpnia 2011 r.), co stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy i powoduje, że weryfikacja twierdzeń zawartych w części opisowej tego dokumentu nie jest możliwa. Mapa tego terenu załączona przez skarżącego do odwołania, aktualna na dzień [...] października 2013 r., wskazywała na zmiany, jakie zaszły do tego czasu w zakresie zabudowy terenu objętego analizą, m.in. na działce nr [...].

Sąd dostrzegł następnie, że w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2015 r. [...] wskazało także, że organ pierwszej instancji nie wykonał zaleconego obowiązku wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji planowanej inwestycji na granicy z działką sąsiednią. Stwierdziło, że lakoniczne stwierdzenie, iż na działkach sąsiednich istnieje taka zabudowa, i że kwestia ta szczegółowo będzie rozpoznawana w postępowaniu o pozwolenia na budowę było niewystarczające.

Sąd zauważył wreszcie, że zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudziła też prawidłowość rozstrzygnięcia kwestii miejsc postojowych, która w ocenie [...] została potraktowana zbyt ogólnie, bez wskazania ich liczby. [...] wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy powinna uwzględniać w swojej treści przepisy techniczno-budowlane, które odsyłają do takiej decyzji, w tym § 18 ust. 1 i 2 r.w.t. Stwierdziło jednak, że nie ma podstaw do uznania, że miejsca postojowe muszą być zlokalizowane na działce objętej inwestycją.

Przechodząc następnie (str. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że badając zgodność z prawem decyzji [...] w [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza [...], podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą rozważań.

WSA skonstatował, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów procesowych, prawidłowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy, dając temu wyraz w prawidłowo skonstruowanych decyzjach. W jego ocenie, organy dokonały również prawidłowego ustalenia przepisów prawnych będących podstawą rozstrzygnięć, a następnie prawidłowej ich wykładni i zastosowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wykonane zostały również wytyczne wynikające z wyroku WSA z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1098/12 , jak również wytyczne organu drugiej instancji zawarte w decyzji z [...] września 2015 r.

Uzasadniając powyższą konstatację, WSA stwierdził, że organ pierwszej instancji zobligowany był do ponownego przeprowadzenia analizy. Sąd stwierdził, że obszar analizowany został wyznaczony oraz uznał za wystarczającą i trafną argumentację za brakiem podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego.

Sąd uznał, że organy administracji doszły do prawidłowego wniosku, że w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że zestawienie zabudowanych działek zostało przedstawione w sposób tabelaryczny w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji. Prawidłowo przeprowadzona analiza doprowadziła również zdaniem WSA do prawidłowych wyników, które uwzględniono w decyzji. Uwzględniono wszystkie wymagania wynikające z r.w.z. i stosownie do postanowień tego rozporządzenia ustalono właściwie wszystkie wskaźniki, tj. linię zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrię dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Następnie Sąd stwierdził, że stosując się do wytycznych WSA (wyrok z 20 grudnia 2012 r.) oraz organu drugiej instancji (decyzja z [...] września 2015 r.) wyjaśniono szczegółowo kwestię posadowienia budynku w granicy działki. Wykazano, że wszystkie działki występujące w obszarze analizowanym posiadają budynki zlokalizowane w granicy z drogą wojewódzką, ulicą [...] i wszystkie budynki występujące w obszarze analizowanym zlokalizowane są w granicy z działkami sąsiednimi. Zdaniem organu pierwszej instancji, którego stanowisko Sąd uznał za słuszne, dopuszczenie rozbudowy budynku bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...] znajduje pełne uzasadnienie w przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, w której zestawione zostały w sposób szczegółowy budynki zlokalizowane w granicy z działkami sąsiednimi. Tymczasem, jak Sąd zauważył, zgodnie z § 12 ust. 2 r.w.t. sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy możliwe jest, gdy wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Właściwie zatem organ uznał, i wyjaśnił, że faktyczny stan zagospodarowania obszaru analizowanego potwierdza, iż jest możliwa lokalizacja przedmiotowej rozbudowy budynku w granicy z działką o nr ew. [...].

W ocenie Sądu, odnosząc się do wytycznych zawartych w wyroku WSA i decyzji organu drugiej instancji, w nowo wydanych decyzjach należycie wyjaśniono i uzasadniono kwestię obsługi w zakresie miejsc postojowych. W tej mierze, jak stwierdził Sąd, organ dokonał szczegółowej analizy, wyciągając zasadne wnioski.

WSA zauważył, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera także wymagane prawem załączniki, w szczególności mapa służąca za podstawę wydania decyzji była aktualna. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i uzyskał również wszystkie wymagane prawem uzgodnienia.

Odnosząc się do zarzutów [...], Sąd stwierdził, że (poza kwestiami, które wyjaśniono za pomocą powyżej przedstawionych wywodów) w głównej mierze stanowią one nieuzasadnioną polemikę z organami administracji, niepopartą dowodami i szczegółowym uzasadnieniem. Jak Sąd skonkludował, głównym motywem zaskarżenia rozstrzygnięć organów obu instancji było zwalczenie rozstrzygnięć niekorzystnych dla skarżącego w jego subiektywnym odczuciu, nie zaś potrzeba ochrony porządku prawnego.

[...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, 2 i 3 r.w.z., poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy o podanych parametrach, a zaskarżona decyzja została wydana w wyniku błędnie przeprowadzonej analizy,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 9. ust. 1, 2 i 3 poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez przyjęcie za prawidłowe ustalenie parametrów nowej zabudowy bez wskazania konkretnych wartości;

3. § 12 ust. 1 i 2 r.w.t., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6, art. 8 § 1 i § 2, art. 7 i art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w decyzji o warunkach zabudowy można określić zabudowę przy granicy nieruchomości, podczas gdy kwestia taka może być rozstrzygana dopiero na etapie pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne już na etapie decyzji o warunkach zabudowy - poprzez błędne zastosowanie, tj. uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym dopuszczalna jest zabudowa przy granicy nieruchomości, podczas, gdy parametry zabudowy wykluczają taką budowę;

4. § 18 ust. 1 i 2 r.w.t., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest ustalenie miejsc parkingowych poza terenem inwestycji, gdy tymczasem miejsca parkingowe powinny być ustalone na terenie inwestycji, a także niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za prawidłowe ustalenie miejsc parkingowych poza terenem inwestycji i brak ustalenia miejsc dla osób niepełnoprawnych,

II. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania

- art. 6, art. 8 § 1 i § 2, art. 7 i art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § 2 K.p.a. w zw. z § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1 - 4 r.w.z. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a także orzeczenia w takich samych sprawach w sposób odmienny, które to naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd nie naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji);

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, 2 i 3 r.w.z., § 12 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 i 2 r.w.t. poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji).

Podnosząc powyższe zarzuty, [...] wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu przewodniczący, zarządzeniem z 8 marca 2021 r., z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skardze kasacyjnej, która okazała się częściowo opartą na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny okazał się pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego, oznaczony w skardze kasacyjnej nr 1, przy czym jest on trafny w części, w której [...] wywodzi wadliwe wyznaczenie (w istocie niewyznaczenie) szerokości elewacji frontowej budynku po rozbudowie. Stwierdzenie zasadności tego zarzutu skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "u.p.z.p."), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z tą zasadą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane jako "r.w.z.").

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 r.w.z., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Dokonywana w postępowaniu przed właściwym organem administracji analiza urbanistyczna obejmuje ustalenia w zakresie: 1) linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), 3) szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) (§ 8 rozporządzenia). Przedmiotem opisu i oceny urbanisty (architekta) jest zatem stan zagospodarowania stwierdzony na podstawie zarówno dokumentacji, jak również badań terenowych.

Zgodnie z § 6 ust. 1 r.w.z., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Trzeba przy tym zauważyć, że w świetle § 2 pkt 5 r.w.z., przez front działki rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Należy także stwierdzić, że w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego, wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, następuje nie dla planowanej rozbudowy (nie tylko dla niej), ale dla całości obiektu mającego powstać na skutek rozbudowy. Przyjęcie założenia, że określenie tego parametru zabudowy dotyczyć ma wyłącznie części stanowiącej rozbudowę, powodowałoby, że szerokość, znajdującej się od strony frontu działki, elewacji frontowej zabudowy na danej nieruchomości, mogłaby znacznie przekraczać średnią w obszarze analizowanym.

Jak wynika z akt sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną:

1. organy administracji za front działki o nr ew. [...] przyjęły część tej działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na tę działkę, tj. część działki o długości 15 m, przyległą do ul. [...];

2. szerokość elewacji frontowej budynku znajdującego się na tej działce wynosi 12 m, a budynek ten usytuowany jest w granicy z działką o nr ew. [...];

3. w decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2017 r. znak: [...]:

a. ustalono warunki zabudowy dla rozbudowy budynku w granicy z działką o nr ew. [...],

b. wyznaczając szerokość elewacji frontowej budynku po rozbudowie, w decyzji wskazano – "bez zmian";

4. w uzasadnieniu decyzji:

a. wskazano, że zróżnicowana, średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy (z tolerancją do 20%) wynosi 10,0 m,

b. stwierdzono, że wnioskodawca planuje rozbudowę budynku usługowo-handlowego "na zapleczu w głąb działki", zatem szerokość elewacji frontowej jest już wyznaczona przez istniejący budynek i pozostaje bez zmian.

Z powyższego wynika, że wyznaczenie (a właściwie niewyznaczenie) szerokości elewacji frontowej budynku po rozbudowie nastąpiło z naruszeniem § 6 ust. 1 r.w.z. Jakkolwiek bowiem rozbudowa istniejącego budynku planowana jest w głębi działki o nr ew. [...], to przewidziana jest w granicy z działką o nr ew. [...]. W granicy tej nie znajduje się natomiast obecnie istniejący na tej działce budynek. Rozbudowa tego budynku w zakresie w jakim jego szerokość zwiększy się w kierunku działki o nr ew. [...] spowoduje zwiększenie szerokości elewacji frontowej od strony frontu działki, tj. części tej działki przyległej do ul. [...]. Okoliczność, że rozbudowa planowana jest w głębi działki, a nie w linii z istniejącym budynkiem od strony ul. [...], nie oznacza, że rozbudowa ta nie doprowadzi do zwiększenia szerokości elewacji frontowej od strony frontu działki. Z § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 r.w.z. nie wynika bowiem, że szerokość elewacji frontowej od strony frontu działki należy odnosić wyłącznie do części budynku najbardziej zbliżonej do frontu działki. Przy takim założeniu należałoby przyjmować, że szerokość elewacji frontowej budynku o nieregularnym kształcie od strony frontu działki determinowałyby tylko te części tej elewacji, które znajdują się najbliżej frontu działki. Hipotetycznie, jeżeli przy ul. [...] znajdowałby się budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią garażową o szerokości połowy szerokości całego budynku, wysuniętą w stronę tej ulicy, to szerokość elewacji frontowej budynku należałoby określić wyłącznie jako szerokość elewacji części garażowej, chociaż (cofnięta) część mieszkalna znajdowałby się nie tylko za częścią garażową, ale także poza nią (w części cofniętej, ale nie zasłoniętej częścią garażową).

Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że choć planowana przez [...] rozbudowa ma odbywać się w głębi działki, patrząc od strony frontu działki, to łączna szerokość elewacji frontowej części istniejącej wraz z widoczną częścią dobudowaną nie powinna co do zasady odbiegać od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 r.w.z.). Wyznaczenie wskaźnika odmiennego, na podstawie § 6 ust. 2 r.w.z., wymaga natomiast stosownego uzasadnienia, przy czym z decyzji organu pierwszej instancji, jak i z zaskarżonej decyzji [...] w [...] z [...] maja 2017 r. jednoznacznie wynika, że w przedmiotowej sprawie organy administracji nie zastosowały wskazanego przepisu.

Lakoniczne stwierdzenie zawarte na str. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "[...] Uwzględniono wszystkie wymagania wynikające z Rozporządzenia i stosownie do postanowień tego Rozporządzenia ustalono właściwie wszystkie wskaźniki tj. linię zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrię dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) [...]", nie pozwala ustalić, czym kierował się Sąd pierwszej instancji, uznając za właściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 r.w.z. Niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o akta sprawy stwierdził, że organy obu instancji naruszyły te przepisy w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a to przez nieprawidłowe wyznaczenie (a właściwie niewyznaczenie) szerokości elewacji frontowej. Tym samym także zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Ponieważ zatem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny – uchylając zaskarżone orzeczenie

– rozpoznał skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a.

[...] trafnie podniósł także, że w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1098/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na konieczność szczegółowego wyjaśnienia dopuszczalności lokalizacji budynku usługowo-handlowego przy granicy z działką o nr ew. [...], zwłaszcza w kontekście tego, że działka o nr ew. [...] nie jest na tyle wąska, by nie było na niej możliwe usytuowanie budynku na ogólnych zasadach wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane jako "r.w.t."). Jednocześnie, za niezasadny Sąd uznał pogląd, zgodnie z którym szczegółowa ocena odnośnie do możliwości realizacji inwestycji w granicy nieruchomości będzie przedmiotem postępowania związanego z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro – jak Sąd stwierdził - w § 12 ust. 2 r.w.t. prawodawca przesądził o możliwości takiej lokalizacji budynku już w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd skonstatował wreszcie, że na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia, ponieważ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie podlegają one powtórnej weryfikacji.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z uwagi na związanie oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1098/12, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać za zasadny zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 i 2 r.w.t. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w decyzji o warunkach zabudowy można określić zabudowę w granicy nieruchomości, podczas gdy kwestia ta może być rozstrzygana dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Niemniej jednak, wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku z 20 grudnia 2012 r. determinowały także niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji konieczną treść uzasadnienia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku usługowo-handlowego, planowanej przez [...]. Jak natomiast wskazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za konieczne uznał rozważanie dopuszczalności zabudowy w granicy działki w kontekście szerokości tej działki, która pozwala na zachowanie ogólnych wymogów dla odległości od granicy z działką sąsiednią. Wskazaniami tymi związany był Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności decyzji [...] w [...] z [...] maja 2017 r. Jak natomiast trafnie dostrzegł wnoszący skargę kasacyjną (str. 7 skargi kasacyjnej), ani w uzasadnieniu tej decyzji, ani w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, nie wyjaśniono wskazanej kwestii. Organy administracji ograniczyły się bowiem w istocie do stwierdzenia, że faktyczny stan zagospodarowania obszaru analizowanego (odzwierciedlony w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji) umożliwia lokalizację przedmiotowej rozbudowy w granicy z działką o nr ew. [...] (str. 8 decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2017 r. oraz str. 5 i str. 6 decyzji [...] z [...] maja 2017 r.). Wyjaśnienia oczekiwanego przez Sąd orzekający w sprawie IV SA/Po 1198/12 nie stanowi bynajmniej lakoniczne stwierdzenie, że "działka jest stosunkowo wąska (15 m)".

Błędne więc jest stwierdzenie zawarte na str. 18 zaskarżonego wyroku, że "[...] stosując się do wytycznych WSA oraz organu II instancji wyjaśniono szczegółowo kwestię posadowienia budynku w granicy działki [...]". Kwestia dopuszczalności rozbudowy w granicy w relacji do szerokości działki, która umożliwia zabudowę zgodnie z ogólnymi wymogami, określonymi w § 12 ust. 1 r.w.t., pozostała niewyjaśniona. Jest ona jednak wtórna, ponieważ w pierwszym rządzie należy ustalić, jaka jest dopuszczalna szerokość elewacji frontowej od strony frontu działki o nr ew. [...] i czy planowana rozbudowa nie przekroczy tej wielkości, bądź – jeżeli przekroczy – czy znajduje to uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niezasadne okazały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą. Mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że jest wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W równym stopniu pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnosi się do określenia wielkości poszczególnych parametrów nowej zabudowy za pomocą użycia zwrotu "około". Określone w ten sposób parametry nowej zabudowy nie będą stwarzały po stronie organu architektoniczno-budowlanego konieczności ustalania ich konkretnej wielkości, ani ich interpretacji, bowiem zezwalają one tylko na niewielkie od nich odstępstwa (tolerancję). Określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie"; "do"; "od-do"; "około" jest zatem dopuszczalne, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 9. ust. 1, 2 i 3 poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez przyjęcie za prawidłowe ustalenie parametrów nowej zabudowy bez wskazania konkretnych wartości, jest zatem chybiony.

Zgodnie z § 18 ust. 1 r.w.t., zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Stosownie natomiast do treści § 18 ust. 2 r.w.t., liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Miejsca parkingowe zasadniczo powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2012/16 i z 14 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1498/06 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozróżnienia wymagają więc sytuacje, gdy inwestycja polega na budowie całkowicie nowego obiektu, od takich gdy inwestor dokonuje przebudowy, rozbudowy bądź budowy w miejscu istniejących zabudowań, co ma miejsce w realiach przedmiotowej sprawy. W każdym konkretnym przypadku właściwy organ musi zatem ustalić, czy dotychczas istniejące faktycznie zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanej inwestycji na działce inwestora, czy ewentualnie dopuszczalne jest aby miejsca postojowe były zapewnione w sposób trwały poza terenem inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że szczególnym przypadkiem pozwalającym na sytuowanie miejsc postojowych poza terenem inwestycji jest planowanie realizacji obiektu np. w strefie centrum miasta (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2121/12 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 czerwca 2016 r. II SA/Kr 421/16 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest jednak na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13 i z 8 października 2015 r. sygn. akt II OSK 346/14

– niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia § 18 ust. 1 i 2 r.w.t., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest ustalenie miejsc parkingowych poza terenem inwestycji, gdy tymczasem miejsca parkingowe winny być ustalone na terenie inwestycji, a także niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za prawidłowe ustalenie miejsc parkingowych poza terenem inwestycji i brak ustalenia miejsc dla osób niepełnoprawnych.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w przeważającej części sprowadzają się do podważenia wyroku Sądu pierwszej instancji w tym samym zakresie, co poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego tyle, że z odwołaniem się do art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej, a także uchylenie zaskarżonej decyzji [...] w [...] z [...] maja 2017 r. i decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2017 r., organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Przyjmie on zatem, że planowana na działce o nr ew. [...] rozbudowa w granicy z działką o nr ew. [...] spowoduje zwiększenie szerokości elewacji frontowej zabudowy na działce o nr ew. [...] od strony frontu tej działki oraz – o ile stwierdzi, że zwiększenie tej szerokości jest dopuszczalne – wyjaśni, czy, a jeśli tak, to dlaczego dopuszczalne jest zlokalizowanie rozbudowy w granicy działki w sytuacji, gdy działka ta nie jest na tyle wąska, że niemożliwe jest zachowanie odległości budynku od granicy zgodnie z ogólnymi wymogami określonymi w § 12 ust. 1 r.w.t.

W związku z powyższym, odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jest na obecnym etapie postępowania zbędne.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z 193 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.