Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1126/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 16 października 2012r., znak [...], wydanym na podstawie art. 63 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), po uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 1 sierpnia 2012 r., znak [...] ([...]) oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 31 lipca 2012 r., znak [...], w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy zapewnionym udziale stron wymienionych w osnowie postanowienia , Prezydent Miasta:

- w punkcie 1. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego dla przedsięwzięcia pn.: "Zmiana sposobu użytkowania garażu na funkcję usługową (warsztat samochodowy jednostanowiskowy) na działce [...] obr. [...] przy ul. G. w K.";

- w punkcie 2. wskazał, że sporządzony w ramach ww. oceny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w tym dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzi, ochrony przed hałasem, ochrony powietrza atmosferycznego, wód, gleby, gospodarki odpadami oraz możliwych konfliktów społecznych. Raport powinien zawierać wnikliwą analizę wpływu planowanego przedsięwzięcia na etapie realizacji warsztatu oraz jego użytkowania. W szczególności w Raporcie należy zwrócić uwagę na analizę zagadnień emisji hałasu, na analizę zabezpieczeń gruntu i jego ewentualne zanieczyszczenie substancjami ropopochodnymi oraz na prawidłową gospodarkę odpadami (sposoby magazynowania poszczególnych odpadów niebezpiecznych). Z uwagi na planowaną lokalizację w odległości ok. 3,5 km, od istniejącego najbliższego obszaru Natura 2000 PLH120065 "[...]" oraz specyfikę przedsięwzięcia, dokonana analiza możliwych oddziaływań winna wykazać, iż przy zastosowaniu wszelkich dostępnych zabezpieczeń i rozwiązań technicznych nie wystąpi wpływ na środowisko przyrodnicze i przedmioty ochrony tego obszaru. Ponadto należy opisać obecny stan środowiska i zagospodarowanie terenu inwestycji oraz terenów sąsiednich oraz przedstawić szczegółową analizę konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, wraz ze wskazaniem działań jakie podjęto w celu ich zbadania.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji podał, że w dniu 5 lipca 2012 r. R. R. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Przedmiotowe przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem określonym w § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Karta informacyjna przedsięwzięcia załączona do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie uzupełniona, zawiera wszystkie dane określone w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i odpowiadała wymaganiom ustawy.

Przedmiotowa inwestycja zgodnie z art. 63 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ww. ustawy została zaopiniowana przez: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (opinia z dnia 1 sierpnia 2012 r. stwierdzająca, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko) oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (opinia z dnia 31 lipca 2012 r., stwierdzająca obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie).

W sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego po przeanalizowaniu zgromadzonych materiałów stwierdzono zaistnienie uwarunkowań, które w myśl art. 63 ust. 1 ustawy uzasadniają konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Uwarunkowanie te szczegółowo omówiono w dalszej części uzasadnienia postanowienia.

Zdaniem organu pierwszej instancji przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia jest konieczne, mimo stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K.. W szczególności przemawia za tym rodzaj i lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia, którego realizacja może w szczególności prowadzić do wzrostu emisji hałasu oraz zanieczyszczeń gruntu substancjami ropopochodnymi, co jest związane z charakterem prowadzonej działalności. Powyższe czynniki analizowane z punktu widzenia problematyki zagrożenia dla środowiska - zwłaszcza w kontekście pobliskiej zabudowy mieszkaniowej - nie dają podstaw do kwestionowania stanowiska zawartego w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 31 lipca 2012 r., co prowadzi do stwierdzenia konieczności wykonania raportu w pełnym zakresie. Przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko umożliwi całościowe zbadanie wpływu przedsięwzięcia i sformułowanie wobec niego środowiskowych uwarunkowań. Ponadto, informacje zamieszczone w karcie informacyjnej jakkolwiek wystarczające do przeprowadzenia procedury screeningu, nie pozwalają jednak na rozstrzygnięcie wszystkich pojawiających się wątpliwości, co do oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Zażalenie na postanowienie Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 16 października 2012 r., znak [...], złożył w terminie M. W., będący podmiotem wymienionym w nim jako strona oraz uwzględnionym w rozdzielniku wysyłki orzeczenia. Zaskarżonemu postanowieniu M. W. zarzucał: niewskazanie podmiotu zobowiązanego do przedłożenia raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, brak określenia terminu opracowania raportu, nieustalenie pełnego kręgu stron postępowania.

W szczególności zdaniem skarżącego, stronami w postępowaniu winny być wszystkie osoby z najbliższego sąsiedztwa przedmiotowego garażu, które zgłaszały uciążliwość związaną z działaniem warsztatu samochodowego.

W dalszej części zażalenia skarżący wskazywał na znaczną uciążliwość planowanego przedsięwzięcia dla otoczenia, prawdopodobne zagrożenie jego realizacją skażenia środowiska i bezpieczeństwa pożarowego, a także niezgodność z istniejącą od wielu lat funkcją mieszkaniową terenu. Nadmieniał, że w organie nadzoru prowadzone jest z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu przy ul. [...] na warsztat samochodowy.

Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożyły ponadto bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu 20 listopada 2012 r. osoby nie wymienione w im jako strony, nieuwzględnione w rozdzielniku wysyłki orzeczenia, które w toku postępowania przed organem pierwszej instancji zgłaszały na piśmie liczne zarzuty i wnioski dotyczące przedmiotowego zamierzenia, wskazując na powstające dla nich oddziaływania i zagrożenia z uwagi na sąsiedztwo z działkami będącymi własnością inwestora. W szczególności, zażalenia zostały złożone przez :

- T. C. i M. C.;

- J. C. i A. C.;

- E. M., W. M. i M. M.;

- K. D. i S. D.,

którzy domagali się uznania ich za strony postępowania, a także kwestionowali nieprzyznanie im takiego statusu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 10 czerwca 2013 r., znak [...], wydanym na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 w zw. z art. 123 i w zw. z art. 144 kpa oraz art. 63 ust. 1 - 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, po rozpatrzeniu zażalenia M. W., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że przedmiotem postępowania było rozstrzygnięcie, czy inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania garażu na funkcję usługową (warsztat samochodowy jednostanowiskowy) na działce nr [...] obr. [...] przy ul. G. w K. kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące - zawsze lub potencjalnie - znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie, że jego realizacja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Mając na uwadze to, że planowane przedsięwzięcie polegać ma na zmianie sposobu użytkowania garażu na funkcję usługową (warsztat samochodowy jednostanowiskowy) na działce nr [...] organ stwierdził, że inwestycja ta kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), dlatego też wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o jakiej mowa w przepisie art. 59 ust. 1 ustawy. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie wymienione w ustawie uwarunkowania. Ustawa nakazuje by w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, organ określił jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, odsyłając do przepisów art. 68 (art. 63 ust. 4 ustawy). W przypadku przedsięwzięć wymagających wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 12 ust 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organ pierwszej instancji uzyskał opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 1 sierpnia 2012 r. - w której stwierdzono, że sporne przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko naturalne oraz na zdrowie ludzi, w związku z czym nie wymaga przeprowadzenia oddziaływania na środowisko, oraz opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 31 lipca 2012 r. W tej ostatniej opinii stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla realizacji inwestycji, w tym wskazano, że z uwagi na planowaną lokalizację przedsięwzięcia w odległości ok. 3,5 km od obszaru Natura 2000 PLH120065 " [...]" oraz jego specyfikę dokonana analiza możliwych oddziaływań winna wykazać, iż przy zastosowaniu wszelkich dostępnych zabezpieczeń i rozwiązań technicznych nie wystąpi wpływ na środowisko przyrodnicze i przedmioty ochrony tego obszaru.

Odwołując się do treści art. 63. ust. 1 i art. 65 ust. 3 Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło następnie, że treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia świadczy o tym, iż organ pierwszej instancji uczynił zadość wymaganiom omawianych przepisów. Wynika z niego, że dokonał analizy towarzyszących przedsięwzięciu uwarunkowań, w kontekście stanu faktycznego sprawy, która to analiza doprowadziła organ do jednoznacznej konkluzji, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest konieczne.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzuty podniesione w zażaleniu są przedwczesne. Uregulowane w rozdziale V ustawy przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko służy właśnie wykryciu i wyeliminowaniu zagrożeń dla środowiska naturalnego i zdrowia ludzi wynikających z realizacji tego rodzaju inwestycji, jak przykładowo urządzenie warsztatu samochodowego. Orzeczenie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest zaledwie jednym z etapów sporządzania tej oceny, zaś sporządzany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest następnie przedmiotem oceny organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zawarte w nim ustalenia mają wpływ na wydanie decyzji ( art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy). Nałożenie przez organ obowiązku sporządzenia raportu ma na celu wstępne rozeznanie w zakresie ewentualnej szkodliwości wnioskowanej inwestycji, a co za tym idzie, dopuszczalności jej realizacji. Samo wydanie zaskarżonego postanowienia świadczy o tym, iż Prezydent Miasta dostrzega potencjalną uciążliwość funkcjonowania warsztatu samochodowego na działce nr [...]. Postanowienie zobowiązuje inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w możliwie najszerszym, dopuszczalnym ustawowo zakresie, wynikającym z art. 66 ust. 1 ustawy. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko służy między innymi określeniu terenowego zakresu wpływu przedsięwzięcia na otoczenie, a co za tym idzie, ustaleniu właściwego kręgu stron postępowania głównego, czyli w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prezydent Miasta za strony postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem uznał wnioskodawcę oraz właścicieli działek bezpośrednio graniczących z działką nr [...]. Wśród nich nie ma wskazanych przez żalącego się osób. Jeżeli jednak zamieszkują sąsiedztwo terenu inwestycji w oparciu o inny tytuł prawny niż prawo własności gruntu lub użytkowanie wieczyste i organ prowadzący postępowanie główne stwierdzi, w oparciu o sporządzoną ocenę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, iż ustawowe prawa tych osób mogą zostać naruszone realizacją tej inwestycji - niewątpliwie zaliczy je do kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na obecnym etapie postępowania byłoby to jednak przedwczesne, skoro nieustalony jeszcze został, w sposób niewątpliwy, zakres oddziaływania inwestycji i stopień jej uciążliwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło przy tym uwagę, że mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i związane z nią możliwe zmiany w zakresie kręgu stron postępowania, ustawodawca przewidział dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu społeczeństwa, o czym stanowi cytowany art. 79 ustawy. Udział społeczeństwa oznacza prawo składania uwagi i wniosków przez każdego, czyli także przez osoby niezaliczone do kręgu stron postępowania, zgodnie z dyspozycja przepisów art. 29 i art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy, które to uwagi organ administracji publicznej ma obowiązek rozważyć przy wydaniu rozstrzygnięcia.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze zacytowało art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 a) ustawy, jak również art. 85 ust. 3 ustawy, który wprowadza obowiązek podania do publicznej wiadomości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Również w dniu 10 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skierowało do podmiotów wnoszących zażalenia, a nie uznanych za strony postępowania przez organ pierwszej instancji pisma - znak [...], zawierające zasadnicze informacje o przedmiocie i skutkach postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2012r., znak [...], a także o treści art. 28 k.p.a. wraz z jego interpretację.

Następnie wskazano, że jak wynika z treści ksiąg wieczystych oraz wypisów z ewidencji gruntów adresaci pism nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działek bezpośrednio graniczących z działką nr [...], na której ma być realizowane przedsięwzięcie. Jeżeli adresaci pism zamieszkują sąsiedztwo inwestycji na podstawie innego tytułu prawnego niż z prawo własności gruntu lub użytkowanie wieczyste i organ prowadzący postępowanie główne stwierdzi w oparci o sporządzoną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, że ich ustawowe prawa mogą zostać naruszone przez realizację tej inwestycji – niewątpliwie zaliczy adresatów pism do kręgu stron posterowania. Na obecnym etapie postępowania byłoby to jednak przedwczesne skoro nie został ustalony jeszcze w sposób niewątpliwy zakres oddziaływania inwestycji i stopień jej uciążliwości.

W pismach zawarto też informację, że mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i związane z nią możliwe zmiany w zakresie kręgu stron postępowania, ustawodawca przewidział dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu społeczeństwa, cytując art. 79 ustawy. Udział społeczeństwa oznacza prawo składania uwagi i wniosków przez każdego, czyli także przez osoby niezaliczone do kręgu stron postępowania, zgodnie z dyspozycja przepisów art. 29 i art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy, które to uwagi organ administracji publicznej ma obowiązek rozważyć przy wydaniu rozstrzygnięcia (art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 2 pkt 1 a) ustawy. Rozstrzygnięcie wydawane w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań jest podawane do publicznej wiadomości (art. 85 ust. 3 ustawy ). Wobec powyższego, w zakresie postepowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, nie ma w zasadzie mowy o załatwieniu sprawy bez wiedzy i udziału osób faktycznie zainteresowanych jego rezultatem, nawet w przypadku odmówienia tym osobom formalnego statusu stron – tak jak to się stało w przypadku adresatów pism.

M. W. wniósł w terminie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie organu drugiej instancji, wskazując, że w dalszym ciągu nie zostało ustalone na kogo został nałożony obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, nie ustosunkowano się do jego zarzutu w kwestii braku podania terminu sporządzenia raportu, jak również nie ustalono pełnego kręgu stron postępowania. Pominięcie wskazanych w skardze osób w charakterze stron postępowania uniemożliwi im wnoszenie uwag do postępowania, co jest niezgodne z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.

W zakresie zarzutu niepełnego ustalenia kręgu stron skarżący zwracał uwagę, że przedmiotowy garaż nie jest obiektem samodzielnym, lecz stanowi jedną całość z budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] ( wspólna ściana), który swą lokalizacją wchodzi ok. 1m w działkę nr [...]. Tym samym stronami postępowania winni być także właściciele działek przyległych do działki nr [...], tj. PP D. i PP D.. Ponadto w przedmiotowym postępowaniu stronami winni być właściciele dwóch sąsiednich posesji, graniczących z terenem inwestycji przez drogę ( ok. 8 m), tj. P. M. i P. C..

W tym kontekście M. W. wskazał na wewnętrzne sprzeczności w argumentacji organu, które oceny z uwagi na położenie znacznie oddalonego obszaru Natura 2000, a pominięciem jako stron osób mieszkających w odległości 8m od terenu inwestycji. Uznał również za niezgodne z zasadami art. 7,8,9,10 i 11 k.p.a. ustalenie kręgu stron dopiero na dalszym etapie postępowania administracyjnego.

Skarżący podkreślał, że lokalizacja budynku przy ul. [...] w K., jako znajdującego się wewnątrz osiedla o ustalonej wyłącznie funkcji mieszkaniowej, winna być przez organy administracyjne szczególnie wnikliwie rozpatrywana. Warsztat samochodowy w tym terenie oznacza zakłócenie warunków użytkowych funkcji mieszkaniowej. Ponadto nie ma możliwości spełnienia warunków technicznych dla tego typu działalności, ulica wewnątrzosiedlowa jest wąska, brakuje miejsc postojowych, parkingowych, urządzeń ochrony środowiska, separatorów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Uczestnik M. C. popierał skargę złożoną w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych. Stan taki występuje w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych podniesionych w niej zarzutów.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 124 § 1 – 2 k.p.a., ustanawiających obok innych wymogów decyzji albo postanowienie obowiązek organu zawarcia w nich podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie aktu administracyjnego powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu w ramach motywowania podjętej decyzji albo postanowienia jest nadto ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Uzasadnienie prawne obejmuje wyjaśnienie jej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności ( art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują odpowiednio zastosowanie przed organem drugiej instancji, co wynika z art. 140 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że trafnie wskazuje skarżący, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło, czy postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w taki sposób, aby wynika z niego kto jest adresatem obowiązku przedstawienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który ma stanowić podstawę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego dla przedsięwzięcia pn.: "Zmiana sposobu użytkowania garażu na funkcję usługową (warsztat samochodowy jednostanowiskowy) na działce [...] obr. [...] przy ul. G. w K.". W uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego pojawia się co prawda w pewnym fragmencie stwierdzenie, że taki raport ma przedstawić inwestor. Takie stwierdzenie nie może jednakże sanować ewentualnych braków i wad postanowienie wydanego przez organ pierwszej instancji pod katem jego swoistej wykonalności.

Skarżący zarzuca również trafnie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odpowiedziało na kolejny zarzut zażalenia, a to dotyczący nieokreślania w postanowieniu organu pierwszej instancji terminu, w którym raport winien zostać sporządzony. Ten właśnie zarzut naprowadza także na nierozważanie przez organ odwoławczy kwestii stosowania art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej w skrócie ustawa). W szczególności, z art. 63 ust. 1- 2 wynika, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, przysługuje zażalenie ( art. 65 ust. 2 ustawy). Ponadto, w myśl art. 63 ust. 5 ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W myśl art. 63 ust. 6 ustawy, na postanowienie, o którym mowa w ust. 5, nie przysługuje zażalenie.

Z uwagi na wskazane wyżej braki należy uznać, że zaskarżone postanowienia zostało wydane z naruszeniem 124 § 1 – 2 k.p.a., a także art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a., przy czym nieodniesienie się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zarzucał w zażaleniu, że organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony odmówił przyznania statusu stron wskazanym przez niego osobom, które wymienia obecnie w skardze, uzasadniając analogicznie jak w zażaleniu zarzut naruszenia prawa w tym zakresie. Przedmiotowe zagadnienie było co prawda przedmiotem wyjaśnień w postępowaniu odwoławczym, jednak w taki sposób, który narusza podstawowe przepisy proceduralne i czyni co najmniej przedwczesnym wydanie zaskarżonego postanowienia. Zważyć należy bowiem, że poza zażaleniem M. W. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2012r., znak [...], wniesionego za pośrednictwem organu pierwszej instancji ( co wynika z pisma przewodniego z dnia 5 listopada 2012 r., dotyczącego stosowania art. 132 i 133 k.p.a.), w przedstawionych aktach administracyjnych znajdują się także zażalenia wniesione bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu 20 listopada 2012 r. przez : T. C. i M. C., - J. C. i A. C., E. M., W. M. i M. M., K. D. S. D.. Opisana uprzednio treść przedmiotowych pism nie budzi wątpliwości, że stanowią one środki zaskarżenia skierowane przeciwko postanowieniu organu pierwszej instancji oraz poprzedzającej jego wydanie procedurze. Wskazanych zażaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani nie przekazało Prezydentowi Miasta, któremu co do zasady przysługują kompetencje autokontrole z art. 132 k.p.a., ani też nie poddało ich własnej wstępnej kontroli na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Za postanowienia wydane w tym ostatnim trybie nie mogą zostać uznać w szczególności pisma skierowane odrębnie do wyżej wymienionych osób w dacie wydania zaskarżonego postanowienia z tego powodu, że mają one zasadniczo treść informacyjną i zostały podpisane jednoosobowo przez Członka Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a nie odpowiedni skład Kolegium.

Odnośnie samej informacji, to należy zauważyć, że pozostaje ona po części w sprzeczności z poglądami doktryny i orzecznictwa. W szczególności, słusznie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że postanowieniami art. 79 ust. 1 ustawy społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że w postępowaniach, dla których przeprowadzenie oceny ma charakter fakultatywny, społeczeństwo będzie miało zagwarantowany udział dopiero od momentu wydania postanowienia ustalającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania. O ile można też zgodzić się z informacją, że do momentu wydania decyzji organ pierwszej instancji ma prawo modyfikować ( w tym rozszerzać) krąg stron postępowania, to należy zauważyć, że wszystkie strony winny i mają prawo brać udział w postępowaniu już na wstępie, gdy określeniu pedlega zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak podaje zasadnie K. Gruszecki w komentarzu do art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( komentarz LEX/el. 2013) - " Jednocześnie w orzecznictwie na gruncie postanowień art. 49 prawa ochrony środowiska podkreślano, że "W postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko o jakim mowa w art. 49 ust. 1 p.o.ś. uczestniczą wszystkie strony, które będą brały udział w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stronami tymi będą, oprócz posiadaczy nieruchomości położonych bezpośrednio w sąsiedztwie inwestycji, również te podmioty, których tereny mieszczą się w zasięgu oddziaływania tejże inwestycji." (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2011 r., II OSK 1627/10, LEX nr 1081752). Pogląd ten mimo zmiany stanu prawnego nic nie stracił na aktualności, gdyż te podmioty, które mają prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, będą niewątpliwie miały interes prawny w tym, czy będzie ono zrealizowane po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, czy też bez."

Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania popełnione przy wydaniu zaskarżonego postanowienia stwarzają podstawę do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., zaś rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego postanowienia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawna orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji postanowienia stanowi art. 152 p.p.s.a.

Skarżący pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o rozprawie dnia 2 grudnia 2013 r. nie złożył wniosku o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.