Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 540/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1651/08 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008r., Sygn. akt VII SA/Wa 1651/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" (dalej zwanego Stowarzyszeniem) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] września 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 5 sierpnia 2008r. odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2005r., uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żorach z dnia [...] września 2005r. nakazującą "[...]" S.A. rozbiórkę stacji bazowej (nr BT-24559), wybudowanej na parceli nr [...], usytuowanej przy ul. [...] w Żorach i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ten, powołując treść art. 31 § 1 kpa wskazał, że ustalenie inicjatywy procesowej organizacji społecznej wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek, to jest statutowego celu jej działalności i interesu społecznego. Stwierdził przy tym, że § 7 Rozdziału II Statutu Stowarzyszenia odpowiada pierwszej z wymienionych przesłanek, jednak za żądaniem wszczęcia postępowania w tej sprawie nie przemawia interes społeczny. Podał, że organizacja społeczna występująca z żądaniem w oparciu o art. 31 kpa powinna skonkretyzować interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczeniem organizacji do toczącego się postępowania. Takiej konkretyzacji, w ocenie organu, Stowarzyszenie nie przedstawiło, gdyż powołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 6 w związku z załącznikiem I pkt 20 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, odnosi się wyłącznie do przedsięwzięć planowanych. Organ podniósł także, że stacje bazowe telefonii komórkowej zaliczane są do inwestycji celu publicznego, zatem ich wyłączenie, czy demontaż mógłby spowodować znaczne utrudnienia w korzystaniu z usług operatorów telefonii komórkowej. Organizacja społeczna musi zatem wskazać dowody świadczące o istnieniu ewentualnych zagrożeń związanych z pracą stacji bazowej. Dodał, że znajdujące się w aktach sprawy pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 6 czerwca 2005r., pozytywnie opiniujące sporną stację bazową telefonii komórkowej oraz kasacyjny charakter decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia 30 grudnia 2005r., świadczą o braku podstaw do wszczęcia postępowania w aspekcie interesu społecznego.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 31 § 2 kpa, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 w związku z załącznikiem I pkt 20 Konwencji z Aarhus z 1998r. stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, 91 w związku art. 32, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w odniesieniu do art. 152 oraz 174 Dyrektywy WE. Z tych też powodów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie obu rozstrzygnięć tego organu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Stowarzyszenie nie działa we własnym interesie, lecz dąży do oceny prawnej decyzji nie przesądzając o jej wyniku. Wskazano, że Stowarzyszenie działa w interesie społecznym pilnując przestrzegania przepisów Konstytucji RP i Konwencji z Aarhus, poprzez egzekwowanie obowiązków państw sygnatariuszy dot. zapewnienia zainteresowanej społeczności możliwości zgłaszania uwag na odpowiednio wczesnym etapie postępowania, gdy możliwe są różne warianty realizacji inwestycji (art. 6 ust. 4 Konwencji) jak i prawa, aby zgłoszone uwagi były rozważane przez administrację (art. 6 ust. 8). W ocenie strony skarżącej, przepisy Konwencji mają zastosowanie w sprawie z uwagi na treść art. 6 ust. 1 i zał. nr I pkt 20 w związku z przepisami prawa krajowego - art. 51 ust. 1 i art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Stowarzyszenie powołało się również na Rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 4 wrzesnia 2008r. krytykującą państwa WE za niedostateczną ochronę ludności. Zdaniem strony skarżącej, organ miał obowiązek uwzględnić wymagania art. 152 oraz art. 174 WE dot. wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego. Dodano, że przy aktualnym poziomie wiedzy naukowej oraz coraz częstszych przypadkach śmierci i chorób nowotworowych u dzieci należy ustalić wpływ inwestycji przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji tym bardziej, iż w niniejszej sprawie inwestycja nie ma przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Stowarzyszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi organizacji tj. przedmiotem jej działalności, po drugie za wszczęciem przemawia interes społeczny. Podniesiono przy tym, że skoro wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej nie następuje mechanicznie, a z woli ustawodawcy o celowości takiego wszczęcia muszą przesądzać ściśle określone przesłanki, to zasadnicze znaczenie ma ocena organu, czy zostały one spełnione. Dodano, że pojęciu "interesu społecznego" winna być nadawana treść w odniesieniu do konkretnego przypadku co oznacza, że pojęcie to nie może być traktowane w sposób abstrakcyjny.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z powołanych przesłanek, gdyż istnieje merytoryczne i faktyczne powiązanie między przedmiotem postępowania administracyjnego a celami i zakresem działania Stowarzyszenia. Wskazano przy tym, że Stowarzyszenie domaga się wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji uchylającej decyzję nakazującą rozbiórkę stacji bazowej, co odpowiada § 7 (Rozdział II) Statutu Stowarzyszenia, zgodnie z którym celem jego działania jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne; przeciwdziałanie budowie i użytkowania urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania."

Sąd I instancji zgodził się natomiast z argumentacją organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy, za żądaniem wszczęcia postępowania z inicjatywy Stowarzyszenia nie przemawia interes społeczny. Powołano się przy tym na ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że instalacje stacji bazowych telefonii komórkowych zaliczane są do inwestycji celu publicznego. Uznano, że Stowarzyszenie winno zatem wykazać, że zainstalowana na wysokości 16,1m n.p.t. stacja bazowa "[...]" SA (nr BT-24559) zagraża środowisku, co w konsekwencji uzasadniałoby istnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie. Tymczasem, Stowarzyszenie wskazało jedynie ogólnie na potencjalne zagrożenia związane z funkcjonowaniem urządzeń tego typu. Podniesiono, że w aktach sprawy znajduje się opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach (pismo z dnia 6 czerwca 2005r.) z której wynika, że przedmiotowa inwestycja nie wpłynie na pogorszenie warunków higieniczno – sanitarnych; pola elektromagnetyczne będą bowiem występować na wysokości 16,1m n.p.t w bezpośrednim sąsiedztwie systemów antenowych stacji, w miejscach praktycznie niedostępnych dla ludzi.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 Konwencji z Aarhus, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że Konwencja jest umową międzynarodową, która nie może być stosowana bezpośrednio, na co wskazuje treść m.in. art. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. b, c, ust. 6 i 11, art. 9 Konwencji, z których wprost wynika, że jej stosowanie uzależnione jest od prawa krajowego Strony Konwencji. Natomiast aktem prawnym włączającym postanowienia art. 6 Konwencji do systemu prawa polskiego była ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, której przepisy dotyczyły przedsięwzięć znajdujących się dopiero w sferze planowania, nie mogły więc mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wyjaśniono, że od dnia 15 listopada 2008r. zagadnienia te reguluje ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W konsekwencji poczynionych ustaleń, Sąd I instancji nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, to jest

1) art. 7, 10, 77 oraz 107 § 3 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 174 ust. 2 ppsa;

2) art. 31 kpa w związku z art. 12 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 174 ust. 2 ppsa, a ponadto

3) art. 135, art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 31 pkt 3, art. 21, art. 64 ust. 1,2,3, art. 68 ust. 1 oraz 4 Konstytucji RP.

Z tych też powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Rozwijając pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, Stowarzyszenie zwróciło uwagę na znaczenie prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wydawanych w sprawie rozstrzygnięć, od którego uzależnione jest podjęcie przez stronę skutecznej ochrony swoich słusznych interesów. W tym kontekście podano, że ani w rozstrzygnięciach organu administracji publicznej, ani w zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono, jak należy rozumieć w niniejszej sprawie interes społeczny. Podkreślono, że Stowarzyszenie nie działa w swoim imieniu, a zadania polegającego na weryfikacji decyzji administracyjnej podjęło się tylko z uwagi na protesty i prośby mieszkańców Żor. Powołując orzeczenia sądu administracyjnego wydane w innej sprawie stwierdzono, że interesem społecznym w niniejszej sprawie jest wola społeczeństwa. W tych okolicznościach, odmowę dokonania weryfikacji decyzji organu nadzoru budowlanego uznano za naruszającą zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej tym bardziej, że jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wszczęcie postępowania z urzędu nie wywołuje żadnych negatywnych konsekwencji dla inwestora i w przypadku potwierdzenia prawidłowości decyzji organ odmawia stwierdzenia jej nieważności.

Uzasadniając drugi z zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej podano, że zarówno przepisy prawa krajowego, jak i prawa międzynarodowego zapewniają organizacjom ekologicznym dostęp do procedur sądowych lub innych procedur odwoławczych umożliwiających kwestionowanie działań i zaniechań osób prywatnych i władz publicznych naruszających przepisy Prawa ochrony środowiska. Podkreślono przy tym, że zgodnie z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa, każda decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna, co także potwierdza istnienie interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie.

Motywując trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej wskazano na błędy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym w ocenie skarżącego Sąd I instancji nie poddał gruntownej ocenie wszystkich aspektów sprawy, przede wszystkim tych, w których ustalenia organu są odmienne od wniosków i twierdzeń strony postępowania. Podniesiono przy tym, że stwierdzenie Sądu I instancji, iż Konwencja z Aarhus z 1998r. nie jest bezpośrednio stosowana jest sprzeczne z Konstytucją. Dodano, że publikacja Konwencji w Dzienniku Ustaw (Nr 78, poz. 706) oznacza, iż zgodnie z art. 91 Konstytucji RP - stanowi ona część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana od 16 maja 2002r.

Ponadto uznano, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zawarł rzecz prawnie niedopuszczalną stwierdzając, iż demontaż takich inwestycji pozbawiłby łączności komórkowej osoby i instytucje na znacznym obszarze. W ocenie Stowarzyszenia, powyższe stwierdzenie wprost wskazuje, iż Sąd I instancji uznaje, iż inwestorzy realizujący inwestycje celu publicznego są zwolnieni z obowiązku przestrzegania prawa. Wskazano również, iż wnioskiem dowodowym w sprawie było stanowisko sędziego NSA prof. Stanisława Biernata, Naczelnika Wydziału Prawa Europejskiego Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zupełnie zostało zignorowane przez Sąd I instancji. Podkreślono także, że wniosek Stowarzyszenia był oparty na naruszeniu procedur obowiązujących przy budowie stacji bazowych telefonii komórkowych bez rozstrzygania kwestii szkodliwości tym bardziej, iż inwestycja nie posiada oceny oddziaływania na środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, w których Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: art. 7, 10, 77 oraz 107 § 3 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 174 ust. 2 ppsa; art. 31 kpa w związku z art. 12 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 174 ust. 2 ppsa, a ponadto art. 135, art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 31 pkt 3, art. 21, art. 64 ust. 1,2,3, art. 68 ust. 1 oraz 4 Konstytucji RP.

Z uzasadnienia tych zarzutów wynika jednak, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy za żądaniem Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" (dalej zwanego Stowarzyszeniem) - dotyczącym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005r., uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żorach z dnia [...] września 2005r. nakazującą "[...]" S.A. rozbiórkę stacji bazowej (nr BT-24559), wybudowanej na parceli nr [...], usytuowanej przy ul. [...] w Żorach i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – przemawia interes społeczny. Stąd też, zasadne jest łączne rozważenie zasadności wszystkich sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi organizacji (wystąpienie tej przesłanki w niniejszej sprawie jest niesporne), po drugie za wszczęciem przemawia interes społeczny. Zauważyć należy, że użyte w tym przepisie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Wymaga jednocześnie przypomnienia, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni.

Jak przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001r., sygn, II SA 2464/00, Lex nr 81984). Natomiast, w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009r., sygn. II GZ 55/09 (dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Rzecz jednak w tym, by na gruncie konkretnych indywidualnych spraw rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej udziału w postępowaniu, była jednoznaczna i klarowna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów.

Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 kpa. Za okoliczność wyłączającą istnienie interesu społecznego nie można jednak uznać, stwierdzonego przez organ administracji publicznej i zaakceptowanego przez Sąd I instancji faktu braku wykazania przez Stowarzyszenie, że zainstalowana na wysokości 16,1m n.p.t. stacja bazowa "[...]" SA (nr [...]) zagraża środowisku. Zauważyć bowiem należy, że składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania nie może być udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych wobec decyzji objętej zakresem żądania stwierdzenia nieważności. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają bowiem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można więc łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika zatem, że nie jest właściwe domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego, związanego z dążeniem do ochrony ludności przed szkodliwym dla zdrowia oddziaływaniem z terenu stacji bazowej telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z 20.01.2010r. sygn. II OSK 139/09, niepublikowany).

Odnosząc się do poruszonego przez Sąd I instancji zagadnienia kolizji pomiędzy różnymi rodzajami występującego w sprawie interesu społecznego trzeba zauważyć, że interes zbiorowości korzystającej z instalacji nie mógłby być uznany za interes społeczny w przypadku ustalenia nielegalnego wybudowania stacji bazowej bądź szkodliwego oddziaływania na zdrowie okolicznych mieszkańców. W pojęciu interesu społecznego zawierają się bowiem zasługujące na ochronę wartości, których realizacji nie służy powołanie się na korzyść odnoszoną przez pewną zbiorowość z funkcjonowania danego urządzenia, jednak wybudowanego nielegalnie lub szkodliwie oddziaływującego na środowisko.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien zatem przede wszystkim wziąć pod uwagę okoliczność, że wystąpienie w niniejszej sprawie interesu społecznego winno być oceniane z uwzględnieniem norm prawa materialnego, które w niniejszej sprawie zostały licznie przytoczone przez Stowarzyszenie zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W świetle przytoczonej powyżej argumentacji, przepisy te, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, mimo że zawierają ogólne sformułowania i tak jak w przypadku Konwencji z Aahrus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska - kierowane są do państw sygnatariuszy, powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu istnienia uogólnionego interesu społecznego Stowarzyszenia w niniejszej sprawie. Zaś przedłożone przez Stowarzyszenie opracowanie sporządzone pod kierunkiem sędziego NSA prof. dr hab. Stanisława Biernata dotyczące Konwencji z Aahrus oraz rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aahrus (k. 34-37 akt sądowych) mogą być tylko materiałem poglądowym. Należy jednak zaznaczyć, że opracowanie to nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, stąd poglądy w nim zawarte nie mogą być wiążące dla sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 tej ustawy.