Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 110/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 37, par. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak ( spr.), Henryk Ożóg, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zbigniewa K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt SA/Rz 714/02 w sprawie ze skargi Zbigniewa K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia 5 marca 2002 r. (...) w przedmiocie ewidencja gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. na rzecz Zbigniewa K. kwotę 280 zł /dwieście osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 września 2004 r. SA/Rz 714/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zbigniewa K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z 5 marca 2002 r. (...) w przedmiocie ewidencji gruntów, skargę oddalił. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R., po rozpoznaniu odwołania Zbigniewa K., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z 8 stycznia 2002 r. (...) odmawiającą dokonania zmian na mapie ewidencji gruntów w zakresie granic działki nr 803/7 położonej we wsi Ś., stanowiącej własność Zbigniewa K.

W skardze do Sądu na decyzję Zbigniewa K. wywodził, że żądał przywrócenia do stanu pierwotnego granicy pomiędzy działkami 803/7 i 803/2, a nie dokonania zmian na mapie ewidencji gruntów w obrębie własnej działki. Przywrócenie granic uzasadniał tym, że granica ta została sfałszowana.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że tak określone żądanie wymaga zwrócenia uwagi na charakter i zasady prowadzenia ewidencji. Zgodnie z ustawą z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ ewidencja gruntów i budynków stanowi zbiór informacji o gruntach i budynkach ze wskazaniem danych wymienionych w art. 20 tej ustawy, obejmujących m.in. położenie, granice, powierzchnie gruntów, a także dotyczących ich właścicieli, a w niektórych przypadkach również podmiotów władających gruntami i budynkami. Z przepisu tego wyraźnie wynika więc funkcja informacyjno-techniczna ewidencji. Służy ona planowaniu przestrzennemu, wymiarowi podatków i świadczeń, a także oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, statystyce publicznej i gospodarce nieruchomościami /art. 21 ustawy/. Powinna być utrzymywana w stanie aktualności.

Procedurę prowadzenia ewidencji określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/. Wprowadzenie zmian, nazwane przez ustawodawcę aktualizacją, dokonywane jest na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych /par. 46 rozporządzenia/. Ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntów ani nie nadaje takich praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające, ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że w toku postępowania aktualizacyjnego organ prowadzący ewidencje nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych podlegających wpisowi, ponieważ przepisy ustawy nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z nimi uprawnień i obowiązków.

Jeśli zaś chodzi o przebieg granic działek ewidencyjnych, par. 36 rozporządzenia stanowi, iż wykazuje się je w ewidencji w oparciu o dokumentację geodezyjną sporządzoną:

- w postępowaniu rozgraniczeniowym,

- w celu podziału nieruchomości

- w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

- w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału gruntów,

- na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

- przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Analizując treść żądania skarżącego przychylić się należy do stanowiska orzekających w sprawie organów, że instytucja przywrócenia do stanu pierwotnego przebiegu granicy nie znajduje jako podstawa wpisu oparcia w przepisach ustawy ani rozporządzenia. Możliwe jest dokonanie korekty czy zmian w drodze aktualizacji operatu ewidencyjnego i to, jak już wyżej wspomniano, wyłącznie na podstawie dokumentów wskazanych w par. 46 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Podnoszony przez skarżącego fakt dokonania przestępstwa sfałszowania dokumentów - mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej, nie został stwierdzony w stosownym postępowaniu przez właściwe organy. Jak wynika z akt sprawy oraz stwierdzenia pełnomocnika skarżącego w czasie rozprawy przed Sądem, złożone zostało w tej sprawie zawiadomienie o przestępstwie, ale odmówiono wszczęcia postępowania przygotowawczego.

Wpisu do ewidencji gruntów działki nr 803/7, położonej w obrębie Ś. o powierzchni 0,08 ha, której właścicielem jest Zbigniew K., organ ewidencyjny dokonał w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 27 lutego 1998 r. (...) stwierdzające, że Zbigniew K. nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej w Ś. oznaczonej nr 803/7 o pow. 8 arów, powstałej z parceli 13/2 objętej Lwh 91 od Kw (...). Na skutek tego postanowienia zaistniał nowy stan prawny, a jego odzwierciedleniem był stosowny wpis w nowoutworzonej księdze wieczystej nr Kw (...) oraz w ewidencji gruntów. Skarżący uczestniczył w postępowaniu przed sądem powszechnym, mógł wobec tego zakwestionować przebieg granicy. Jeśli zaś dowiedział się o fakcie sfałszowania mapy ewidencyjnej po zakończeniu postępowania o stwierdzenie zasiedzenia, mógł wnosić o jego wznowienie.

Zbigniew K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 20, art. 22 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086/ i par. 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/, która to wykładnia przy braku w aktach sprawy operatu ewidencyjnego zwłaszcza protokołu ustalenia przebiegu granic działek w danym stanie faktycznym doprowadziła do niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów /art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/;

2. naruszenia przepisów art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" i pkt 3 przez:

a/ nieuwzględnienie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ II instancji prowadzący postępowanie odwoławcze, rażącego naruszenia prawa przez Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w K. przy zmianie przebiegu granicy działki nr 803/7, będącej własnością skarżącego /art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/,

b/ pominięcie przez organy wydające decyzje przepisów art. 24 Prawo geodezyjne i kartograficzne lub stosownych przepisów dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 8 poz. 32/; par. 37-47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; art. 67 par. 1 i 2, art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego,

3. odrzucenie przez Sąd wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego opinii biegłego geodety, także braku w aktach sprawy podstawowych dokumentów geodezyjnych, /art. 106 par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.

Na tej podstawie wnosił o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wywiedziony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie tego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Rozpoznając skargę, sąd administracyjny obowiązany był przeprowadzić kontrolę dokonania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera istotne sprzeczności. Wypis z mapy katastralnej przedstawia inny przebieg granicy działki nr 803/7, położonej we wsi Ś., a mapą ewidencyjną, na której przebieg granicy jest odbiegający od mapy katastralnej. Sąd powołał się na fakt, że wpis do ewidencji gruntów działki nr 803/7, położonej w obrębie Ś. o powierzchni 0,08 ha, której właścicielem jest Zbigniew K., organ ewidencyjny dokonał w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 27 lutego 1998 r., (...), stwierdzające, że Zbigniew K. nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej w Ś. oznaczonej nr 803/7 o pow. 8 arów, powstałej z parceli 13/2 objętej Lwh 91 od Kw (...). Sąd nie dokonał oceny zgodności ewidencji gruntów z dokumentacją geodezyjną sporządzoną na potrzeby postępowania sądowego, która była podstawą do wydania prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w K. z dnia 27 lutego 1998 r., (...), co dałoby podstawę do oceny prawidłowości wpisu i dałoby podstawę do oceny sprzeczności pomiędzy mapą katastralną., a mapą ewidencyjną.

Sąd prawidłowo przyjmując, że ewidencja ma charakter informacyjno-techniczny, to jednak nie zważył na rozwiązanie przyjęte w par. 37 i par. 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów o budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/. Według par. 37 powołanego rozporządzenia "W razie braku dokumentacji wymienionej w par. 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie". Sąd obowiązany był dokonać oceny prawidłowości zastosowania par. 36 i par. 37 powołanego rozporządzenia, które stanowią, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, będącej podstawą do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego, która podlega jednak w przypadkach określonych w par. 37 weryfikacji. Powołanie się zatem na fakt dokonania wykazania w ewidencji przebiegu granic na podstawie postanowienia sądu bez oceny dokumentacji geodezyjnej nie jest wystarczające.

Sąd nie zważył na rozwiązanie przyjęte w par. 54 ust. 1 powołanego rozporządzenia, według którego "Starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie: 1/ zgodności danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji, 2/ zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie". Na tej podstawie organy obowiązane były przeprowadzić weryfikację danych ewidencyjnych, z uwagi na wyraźne sprzeczności danych źródłowych w sprawie.

Mapa katastralna przeprowadza przebieg granicy inny od mapy ewidencyjnej, wymagało to dokonania oceny przy wykorzystaniu dokumentacji geodezyjnej będącej podstawą wydania postanowienia o zasiedzeniu.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.