Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt SA/Gd 433/82
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 1982-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 lipca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: par. 13 pkt 1
journal: Dz.U. 1969 nr 3 poz. 19
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 stycznia 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach.
Teza: Okoliczności, że użytkowany teren państwowy jest niezbędny na potrzeby miasta lub, że uprawnienia użytkownika do zajmowania lokali użytkowych, znajdujących się we wzniesionym na tym terenie budynku, zostały decyzją organu administracji państwowej częściowo ograniczone na rzecz innej jednostki organizacyjnej, nie odpowiadają żadnej z przesłanek mogących stanowić podstawę prawną decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu przez jednostkę państwową, określonych w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./ oraz w par. 13 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 3 poz. 19/.

TEZY

Okoliczności, że użytkowany teren państwowy jest niezbędny na potrzeby miasta lub, że uprawnienia użytkownika do zajmowania lokali użytkowych, znajdujących się we wzniesionym na tym terenie budynku, zostały decyzją organu administracji państwowej częściowo ograniczone na rzecz innej jednostki organizacyjnej, nie odpowiadają żadnej z przesłanek mogących stanowić podstawę prawną decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu przez jednostkę państwową, określonych w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./ oraz w par. 13 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 3 poz. 19/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Polskiego Rejestru Statków w G. na decyzję Wojewody Gdańskiego z dnia 22 kwietnia 1982 r. w przedmiocie wygaśnięcia prawy użytkowania terenu i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 26 marca 1982 r., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Gdańskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Na podstawie decyzji b. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 19 września 1961 r., Polski Rejestr Statków w G. jest użytkownikiem terenu państwowego położonego w G. przy ul. K.M. nr 126, składającego się z działek oznaczonych numerami 7268/9, 7270/2 i 7272/2 o łącznej powierzchni 10.508 m2. Na terenie tym Polski Rejestr Statków wybudował obiekty budowlane, wykorzystywane na cele użytkowe, w tym na potrzeby biurowe, stację badań chronometrów okrętowych, garaże, archiwum, pomieszczenia własnego wydawnictwa poligraficznego, a także częściowo na potrzeby mieszkaniowe zatrudnionych pracowników. W stanie posiadania tych pomieszczeń Polski Rejestr Statków ograniczony został decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 17 września 1980 r., mocą której część znajdujących się na tym terenie lokali użytkowych o powierzchni 194 m2 przydzielono na rzecz Biura Projektów Budownictwa Morskiego w G. z przeznaczeniem na laboratorium ochrony środowiska i modelarnię.

Decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 26 marca 1982 r., wydaną z powołaniem się na art. 2 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./ oraz par. 4 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 3 poz. 19/, orzeczono wygaśnięcie użytkowania przez Polski Rejestr Statków w G. części wymienionych wyżej terenu państwowego, to jest działki nr 7268/9 i części działki nr 7270/2 o łącznej powierzchni 7548,82 m2 i nakazano jego przekazanie wraz ze znajdującymi się na nim zabudowaniami w administrację właściwego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej. W motywach tej decyzji jako przyczynę wygaśnięcia użytkowania wskazano niezbędność powyższego terenu na potrzeby miasta.

Na skutek odwołania Polskiego Rejestru Statków Wojewoda Gdański, decyzją z dnia 22 kwietnia 1982 r. nr GT-F-8224/56/82, utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta G. W motywach decyzji organu II instancji podniesiono, że stwierdzenie wygaśnięcia użytkowania tego terenu w zakresie wskazanym w decyzji organu I instancji uzasadnione jest faktyczną jego zbędnością dla dotychczasowego użytkownika - Polskiego Rejestru Statków, o czym świadczy fakt, że znajdujący się na tym terenie obiekt "użytkowany jest w części przez inne przedsiębiorstwo oraz to, że w części powierzchni w przedmiotowym obiekcie przeznaczona została na mieszkania". W motywach tych wskazano również, że na treść powyższych decyzji miały także wpływ "pilne potrzeby miasta związane z przemieszczeniem instytucji".

Na wymienione wyżej decyzje Polski Rejestr Statków wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc zarzuty z art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa, to jest zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, i domagając się uchylenia decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 22 kwietnia 1982 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 26 marca 1982 r. Skarżący w szczególności podniósł, że błędne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, jakoby teraz stał się dla niego zbędny, a wskazane w motywach tych decyzji okoliczności stwarzały podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia użytkowania tego terenu. zdaniem skarżącego, podstawą taką nie może być fakt zajmowania części pomieszczeń użytkowych w budynku znajdującym się na wymienionym wyżej terenie przez Biuro Projektów Budownictwa Morskiego, skoro ograniczenie prawa skarżącego w tym zakresie nastąpiło nie z jego inicjatywy i woli, lecz mocą decyzji organu administracji państwowej. Według twierdzeń skarżącego, podstawą do wygaśnięcia użytkowania powyższego terenu nie może być również okoliczność wskazująca na przystosowanie przez niego części pomieszczeń biurowych na potrzeby mieszkaniowe podległych mu pracowników, tym bardziej że pomieszczenia te pierwotnie były lokalami mieszkalnymi, zamienionymi następnie na lokale użytkowe /biurowe/, a ich ponowne przystosowanie na cele mieszkalne nastąpiło na skutek powszechnie znanych zaleceń organów administracji państwowej o potrzebie poszukiwania rezerw mieszkaniowych i windykacji lokali mieszkalnych zajętych na cele biurowe. Skarżący podniósł także, że pozbawienie go terenu, na którym z własnych środków finansowych wybudował kilka obiektów, godzi w jego interes i możliwości wypełniania statutowych zadań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest pozbawiona słuszności. W myśl art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz par. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, wygaśnięcie użytkowania terenu państwowego, przekazanego jednostce państwowej lub organizacji społecznej, nastąpić może wyłącznie z przyczyn wskazanych w tych przepisach: a/ takich zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, które uniemożliwiają dalsze użytkowanie całości lub części terenu przez dotychczasowego użytkownika, b/ upływu czasu, na jaki użytkowanie terenu zostało ustanowione i c/ zbędności całości lub części terenu dla dotychczasowego użytkownika. Powołane przepisy nie formułują innych przesłanek, na podstawie których organ administracji państwowej mógłby stwierdzić wygaśnięcie użytkowania terenu państwowego, pozostającego w dyspozycji jednostki państwowej lub organizacji społecznej. Skuteczne zatem podjęcie takiej decyzji możliwe jest tylko w razie zaistnienia i wykazania jednej z wymienionych wyżej okoliczności i przy zachowaniu zasad postępowania przewidzianych w par. 14-17 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r.

Na tym tle zauważyć należy, że w decyzji organu I instancji z dnia 26 marca 1982 r., wydanej z powołaniem się na art. 9 ust. 1 powyższej ustawy i par. 13 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, jako przyczynę wygaśnięcia prawa skarżącego do użytkowania wymienionego wyżej terenu państwowego wskazano niezbędność tego terenu na potrzeby miasta. powołano się zatem na okoliczność, która nie odpowiada żadnej z wymienionych wyżej przesłanek, mogących stanowić podstawę prawną wygaśnięcia prawa użytkowania. Innymi słowy, wbrew powołanym wyżej przepisom prawa za podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji przyjęto okoliczność pozaprawną. Decyzja powyższa uchybia również art. 107 par. 1 i 3 Kpa. Według tych przepisów każda decyzja organu administracji państwowej powinna między innymi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, oraz powody, na podstawie których ustalenia te poczynił, uzasadnienie prawne zaś - wyjaśniać podstawę prawną decyzji. Tym wymaganiom decyzja organu I instancji nie czyni zadość. Skoro bowiem organ ten we wspomnianej decyzji powołuje się na przesłankę zbędności użytkowanego terenu dla skarżącego, powinien w jej motywach wskazać fakty i przytoczyć dokonane przez siebie ustalenia, świadczące o zbędności tego terenu dla skarżącego. Takich ustaleń zaskarżona decyzja organu I instancji nie zawiera. Dokonanie takich ustaleń było tym bardziej konieczne, że organ I instancji nie powołuje się na inne przesłanki przewidziane w wymienionych wyżej przepisach, będące materialnoprawną podstawą wygaśnięcia użytkowania terenu państwowego. W tym zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji nie znajduje oparcia w ustaleniach faktycznych oraz w przepisach prawa, na które powołuje się w swojej treści jest zatem rozstrzygnięciem dowolnym. Wobec tego należy podkreślić, że stosownie do art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy gospodarka terenami państwowymi, położonymi w granicach administracyjnych miasta, należy wyłącznie do organu administracji państwowej /prezydenta, naczelnika miasta/, jednakże władztwo przysługujące temu organowi z powyższego tytułu może być wykonywane tylko przy zachowaniu zasad przewidzianych w powołanej ustawie i wydanych na jej podstawie aktach prawnych.

Zauważyć także należy, że zgodnie z par. 15 powołanego wyżej rozporządzenia w postępowaniu administracyjnym, wszczętym z urzędu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia użytkowania terenu państwowego z powodu jego zbędności dla dotychczasowego użytkownika, organ administracji państwowej I instancji przed wydaniem decyzji powinien wysłuchać w tej kwestii opinii jednostki nadrzędnej nad użytkownikiem, decyzję zaś stwierdzającą wygaśnięcie użytkowania podjąć w porozumieniu z komisją planowania gospodarczego. Z akt postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie wynika, aby organ I instancji, podejmując decyzję z dnia 26 marca 1982 r., uzyskał w tym względzie opinię jednostki nadrzędnej /Urzędu Gospodarki Morskiej/. Takiej opinii brak w aktach sprawy i nie może jej zastąpić wystąpienie Dyrektora Generalnego Urzędu Gospodarki Morskiej z dnia 20 kwietnia 1982 r. nr BG-V-663/82, skierowane do Wojewody Gdańskiego, chociażby z tej przyczyny, że wpłynęło ono do adresata w dniu 29 kwietnia 1982 r., a więc już po dacie wydania w sprawie decyzji przez organ II instancji /22 kwietnia 1982 r./.

Z materiału postępowania administracyjnego nie wynika również, aby decyzja organu I instancji powzięta została w porozumieniu z komisją planowania gospodarczego. Stwierdzić przeto należy, że zaskarżona decyzja organu I instancji uchybia nie tylko powołanym wyżej przepisom prawa materialnego, ale także wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. W tym zakresie zarzuty podniesione w skardze są uzasadnione.

Uchybienia powyższe nie powinny zatem ujść uwagi organu odwoławczego przy rozpoznawaniu odwołania Polskiego Rejestru Statków. Obowiązkiem bowiem organu II instancji, zgodnie z wyrażonymi w art. 7 i art. 8 Kpa zasadami praworządności i zaufania prawnego, powinna być dbałość o to, aby będąca przedmiotem postępowania odwoławczego decyzja organu I instancji poddana została kontroli z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Tego warunku nie spełnia wydana w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji z dnia 22 kwietnia 1982 r., w której akceptowano - wbrew powołanym wyżej zasadom z art. 7 i art. 8 Kpa - naruszenia prawa popełnione przy wydaniu tej decyzji, dokonując przy tym - z uchybieniem z art. 10 par. 1 i art. 81 Kpa - dodatkowych ustaleń, mających wykazać zbędność przedmiotowego terenu dla skarżącego.

W zaskarżonej decyzji organ II instancji przyjął z powołaniem się na par. 13 pkt 1 i par. 15 cytowanego rozporządzenia, że sporny teren zbędny jest dla skarżącego w zakresie objętym decyzją organu I instancji. O zbędności tej, zdaniem organu II instancji, świadczy to, iż zajmowany obiekt użytkowany jest w części przez inne przedsiębiorstwo, oraz to, że część powierzchni w przedmiotowym obiekcie przeznaczona została na mieszkania". Decyzja powyższa powołuje się także na "pilne potrzeby miasta związane z przemieszczeniem instytucji". O ile dwie pierwsze okoliczności leżą w sferze prawnej przesłanki z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. i par. 13 pkt 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia rady Ministrów, o tyle okoliczność ostatnia nie mieści się w ramach tej przesłanki i nie może wskazywać na zbędność spornego terenu dla skarżącego.

W odniesieniu jednak do pierwszej z wymienionych okoliczności zauważyć należy, że trafnie podniesiono w skardze, iż ograniczenie skarżącego w uprawnieniach do zajmowania części pomieszczeń w budynku znajdującym się na użytkowanym przez niego terenie - na rzecz Biura Projektów Budownictwa Morskiego w G. - nastąpiło nie z woli skarżącego, lecz na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 17 września 1980 r. Okoliczność ta - w sytuacji, gdy skarżący bez ich użytkowania spełnia swoje statutowe zadania - wskazywać może co najwyżej na zbędność dla skarżącego tych właśnie pomieszczeń. Z faktu tego natomiast nie można, jak to uczyniono w decyzji organu II instancji, wyciągnąć wniosku o zbędności dla skarżącego terenu państwowego, będącego przedmiotem sprawy, i dalszych obiektów znajdujących się tam.

O takiej zbędności nie może również świadczyć przystosowanie przez skarżącego części użytkowanych pomieszczeń na potrzeby mieszkaniowe swoich pracowników przez ograniczenie liczby zajmowanych pomszczeń biurowych. W tym względzie zauważyć należy, że już w momencie przekazywania skarżącemu omawianego terenu przewidywano pobudowanie na nim obiektów przeznaczonych nie tylko na potrzeby użytkowe, ale także na cele mieszkalne /vide: znajdujący się w aktach sprawy protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 21 kwietnia 1961 nr GMK-V-18/417/61 b. Prezydium MRN w G. - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej/. Okoliczność powyższa wynika również z dokumentacji technicznej budowy budynku Stacji Badań PRS w G. przy ul. K.M. z dnia 21 lipca 1961 r., przedłożonej przez skarżącego w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w której przewidziano przeznaczenie części tego budynku /I piętro/ na mieszkania dla pracowników skarżącego. W tych warunkach i przy notoryjnie znanych założeniach polityki organów administracji państwowej, zmierzających do maksymalnego pozyskania lokali na potrzeby mieszkaniowe ludności, wykorzystanie przez skarżącego na mieszkania dla jego pracowników części pomieszczeń znajdujących się w obiektach usytuowanych na użytkowanym terenie nie może przemawiać przeciwko skarżącemu i świadczyć o zbędności dla niego tego terenu. W każdym razie obie przedstawione wyżej okoliczności, w obecnym stanie, nie są wystarczające dla uznania trafności stanowiska organu II instancji.

Podkreślić także należy, że organy administracji państwowej obu instancji, stwierdzając wygaśnięcie użytkowania działki nr 7268/9 i części działki nr 7270/2 o łącznym obszarze 7.548,82 m2, nie sprecyzowały do jakiej części /powierzchni/ działki nr 7270/2 i w jakim usytuowaniu na gruncie nastąpić ma wygaśnięcie tego prawa. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działka nr 7268/9 ma powierzchnię 5.524 m2, zaś działka nr 7270/2 - powierzchnię 3.029 m2. Skoro łączna powierzchnia terenu, co do którego zamierzono stwierdzić wygaśnięcie użytkowania, wynosić miała 7.548,82 m2, w tym cała działka nr 7270/2 wygaśnięciem użytkowania objęta miała być powierzchnia 2.024,82 m2. Czy jednak istotnie taki był zamiar organów I i II instancji, brak jest na to odpowiedzi w motywach zaskarżonych decyzji, co również stanowi uchybienie wymaganiom art. 107 par. 1 i 3 Kpa.

Wreszcie podkreślić należy, że wyrażony w zaskarżonych decyzjach pogląd o zbędności przedmiotowego terenu dla skarżącego budzi wątpliwości w świetle oświadczenia pełnomocnika Wojewody Gdańskiego, złożonego w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z treści tego oświadczenia wynika, że zamiast pomieszczeń zajmowanych w obiektach przy ul. K.M. nr 126 w G. Prezydent Miasta przydzielił a rzecz instytucji i zamieszkujących tam pracowników inne lokale zamienne. Gdy zatem dla zaspokojenia potrzeb lokalowych wymienionych wyżej jednostkę i osób zachodzi potrzeba przydzielenia im lokali zamiennych, staje się rzeczą co najmniej wątpliwą zasadność wyrażonego w zaskarżonych decyzjach poglądu o zbędności terenu dla skarżącego.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjnego doszedł do wniosku, że w obecnym stanie postępowania, szczególnie wobec wykazanych wyżej uchybień popełnionych przez organy I i II instancji, sprawa nie nadaje się do rozstrzygnięcia i niezbędne jest ponowne jej rozpoznanie w postępowaniu administracyjnym, w związku z czym zachodzi potrzeba uchylenia zaskarżonych decyzji, jako powziętych z naruszeniem prawa.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organy administracji państwowej powinny uwzględnić powyższe uwagi, a ponadto - dążąc do ustalenia rzeczywistych potrzeb skarżącego w odniesieniu do wymienionego wyżej terenu, w tym także niezbędnej powierzchni lokali użytkowych - dokonać ustaleń, dających podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

Z przytoczonych względów, na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 oraz art. 208 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.