Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2609/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 33
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 313/15 w sprawie ze skarg Fundacji C. w W. oraz D. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 marca 2016 r., po rozpoznaniu skarg Fundacji B. w W. (dalej jako "Fundacja") i C. w L. (dalej jako "Stowarzyszenie") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z [...] marca 2014 r. oraz decyzję Wójta Gminy Jarczów z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Jarczów (omyłkowo powołany jako Wójt Gminy Tomaszów – Lubelski), po rozpoznaniu wniosku A. spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor"), ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie parku elektrowni wiatrowych na terenie gminy Jarczów wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy 30,6 MW.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono szczegółowy przebieg postępowania, w tym postępowania z udziałem społeczeństwa. Stwierdzono też, że przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie gminy Jarczów i Tomaszów Lubelski. Ustosunkowano się także do raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Od powyższej decyzji odwołało się Stowarzyszenie, Fundacja, a także Stowarzyszenie na Rzecz Mieszkańców oraz Ochrony Środowiska Przyrodniczego i Kulturowego Gminy Jarczów w Nedeżowie,.

Decyzją z [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z raportem i jego uzupełnieniami. Po przeanalizowaniu tych dowodów uznał, że raport spełnia wymogi z art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235; dalej jako "ustawa środowiskowa"). Autorzy raportu przeanalizowali różne warianty przedsięwzięcia, ale opisali wariant najkorzystniejszy dla środowiska i określili przewidywane oddziaływanie tego wariantu na wody powierzchniowe i podziemne, powietrze, klimat akustyczny, pole i promieniowanie elektromagnetyczne, powierzchnię ziemi, warunki życia i zdrowie ludzi, florę i faunę, krajobraz, krajobraz kulturowy i zabytki a także na dobra materialne zarówno w fazie realizacji, eksploatacji jak i likwidacji przedsięwzięcia. Zdaniem organu odwoławczego, raport jest rzetelny, spójny i nie zawiera niejasności i nieścisłości.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z wyjaśnień prof. dr hab. P.T. złożonych w trakcie rozprawy administracyjnej, "nie ma żadnej jednej metody" na obliczanie śmiertelności ptaków. Zarówno skarżący jak i autorzy raportu powołują się na liczne opracowania naukowe, które wskazują różne metody badań. Zatem wnioski z nich wypływające muszą się różnić. Na ich wpływ ma niewątpliwie konkretna sytuacja na danym terenie, ustalana na podstawie monitoringu. Na terenie lokalizacji przedsięwzięcia istnieje 8 gatunków ptaków. Ich liczebność jest niewielka, ponieważ nie ma tam żerowisk lub stałych siedlisk. Ustalono to na podstawie prawie 2,5-letniego monitoringu tego obszaru. Skarżący opierają się na opracowaniach głównie zagranicznych naukowców, bez wskazania czego one dotyczyły. W sytuacji występowania na danym terenie większego zagęszczenia ptaków znacznie większej liczby gatunków, to bez wątpienia ich wyniki byłyby inne. Zdaniem organu, jeżeli okaże się, że obliczona przez autorów raportu śmiertelność ptaków w rzeczywistości będzie wyższa, to nie zmienia to, że przedsięwzięcie to będzie miało mniejszy wpływ na środowisko niż na innych terenach.

W ocenie organu odwoławczego, wbrew zarzutom skarg, wpływ przedsięwzięcia na integralność obszarów Natura 2000 został oceniony należycie. Jak wyjaśniono na rozprawie w ramach obszaru Natura 2000 są obszary specjalne – 7 obszarów specjalnej ochrony ptaków oraz 28 specjalnych obszarów ochrony siedlisk. Każdy z tych obszarów został opisany i przeanalizowany. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że klimat akustyczny dla terenu objętego inwestycją został ustalony prawidłowo. Tereny rolne w ogóle nie podlegają ochronie akustycznej.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że planowana inwestycja jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Jarczów zatwierdzonym uchwałą nr XI/52/11 Rady Gminy Jarczów z 8 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jarczów dla realizacji farm wiatrowych na terenie sołectwa: Nowy Przeorsk, Przewłoka, Nedeżów, Sowiniec, Gródek Kolonia, Wierszczyca, Gródek, Łubcze (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2014 r., poz. 154). W zakresie komunikacji plan dopuszcza możliwość wyznaczania nowych dróg wewnętrznych nieoznaczonych na rysunku planu.

Powołując się na raport organ wskazał, że nie stwierdzono żadnych obszarów, lub obiektów chronionych, w których przedmiotem byłyby nietoperze.

Z raportu wynika, że na obszarze planowanej inwestycji utworzono 5 punktów obserwacyjnych. Badania w tych punktach trwały w okresie od 2009 do 2010 r. W latach 2011-2012 powrócono do 3 punktów obserwacyjnych.

Skargi na powyższą decyzję wniosły Fundacja oraz Stowarzyszenie.

Uwzględniając skargi Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zgodność przedsięwzięcia z ustaleniami powołanej wyżej uchwały Nr XI/52/11 Rady Gminy Jarczów z 8 grudnia 2011 r., a także z uchwały Nr IX/51/03 Rady Gminy Jarczów z 15 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jarczów, która zawiera ogólne zasady zagospodarowania obszarów w strefach polityki przestrzennej ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego dla gminy Jarczów. W ocenie Sądu I instancji, kwestia ta nie została należycie oceniona w toku postępowania. Organ I instancji ograniczył się jedynie do lakonicznej informacji o zgodności inwestycji z planem miejscowym, a organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej oceny tej zgodności, wskazując na treść decyzji organu I instancji. Sąd I instancji wskazał, że z § 5 ust. 4 uchwały IX/51/03 wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego planem miejscowym oraz w jego pobliżu znajdują się obszary Natura 2000 Zlewnia Górnej Huczwy, a także ostoja siedliskowa PLH060024 – Żurawce (użytek ekologiczny – Korhynie) oraz korytarze ekologiczne, na których ochrona Systemu Przyrodniczego Gminy polega na zakazie lokalizacji wszelkich inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko "w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska" (§ 5 ust. 8 pkt 1 uchwały Nr IX/51/03. Poza tym na terenie całej gminy zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poza terenami oznaczonymi na rysunku planu symbolami P, NO, NU, EE i KS (§ 5 ust. 4 pkt 6 uchwały).

Sąd I instancji zaznaczył, że "powołany zapis nie wprowadza żadnego kwalifikowanego oddziaływania na wspomniane obszary, co oznacza niezgodność z planem każdego działania, które przynosi opisane w nim skutki". W świetle sporządzonego w sprawie raportu budowa farmy wiatrowej bez wątpienia pociąga za sobą pogorszenie stanu siedlisk, choć jego autorzy uważają, że oddziaływanie przedsięwzięcia na wspomniane obszary nie będzie szczególnie istotne. W ocenie Sądu I instancji, samo wskazanie przez organy przeznaczenia działek inwestora pod budowę elektrowni w uchwale nr XI/52/11 Rady Gminy Jarczów z 8 grudnia 2011 r., nie stanowi o pełnym rozważeniu spełnienia wymogu stwierdzenia zgodności z planem.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że sama planowana lokalizacja przedsięwzięcia na obszarach chronionych lub bezpośrednio z nimi sąsiadującym nie oznacza jego automatycznej dyskwalifikacji. Powołując się na orzecznictwo europejskie Sąd I instancji wskazał, że art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43 w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory ustanawia procedurę oceny, która za pomocą wstępnego badania ma zapewnić, aby zgody na realizację planu lub przedsięwzięcia – które nie są bezpośrednio związane z zagospodarowaniem danego terenu lub konieczne dla jego zagospodarowania, ale które mogą w istotny sposób na niego oddziaływać – udzielano jedynie wówczas, gdy nie wpłyną one na niekorzystnie na ten teren. Ocena ta powinna być przeprowadzona w taki sposób, aby właściwe władze krajowe mogły uzyskać pewność, że plan lub przedsięwzięcie nie będą miały negatywnych skutków z punktu widzenia integralności danego terenu, a w przypadku braku pewności co do nie wystąpienia takich skutków władze te są zobowiązane do odmowy udzielenia pozwolenia, o które wniesiono. Zdaniem Sądu I instancji, na tle materiału dowodowego, uwaga ta, zwłaszcza co do istotnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, nie została należycie rozważona.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, co potwierdza także sam raport, że planowana inwestycja jest położona bezpośrednio przy szczególnie cennym pod względem środowiskowym terenie, objętym krajowym systemem obszarów chronionych w ramach europejskiego programu sieci ekologicznej Natura 2000. Do najbliżej położonych względem rozpatrywanego przedsięwzięcia obszarów specjalnej ochrony siedlisk należą Borowa Góra PLH 060070 (znajduje się ok. 2 km na zachód), Dolina Szyszły PLH60042 (ok. 3 km na południe), Żurawce PLH 060029 (ok. 3,5 km na południe) oraz Tarnoszyn (ok. 9,5 km na południowy wschód). Do najbliżej położonych względem rozpatrywanego Przedsięwzięcia specjalnych obszarów ochrony ptaków należą Zlewnia Górnej Huczwy PLB060017 (ok. 1 km na północ), Dolina Szyszły PLB 0600018 (ok. 3 km na płd-wsch) oraz Dolina Sołokiji PLB060021 (ok. 3 km na płd-zach.).

Raport wymienia kilkadziesiąt gatunków motyli i ptaków bytujących w zasięgu i bezpośrednim sąsiedztwie obszaru przeznaczonego pod inwestycję objętych ścisłą ochroną gatunkową i wpisanych do załączników dyrektywy Rady 79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne Rozdział 15 Tom 01, s. 98-117) i dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne Rozdział 15 Tom 02, s. 102-145) oraz Polskiej Czerwonej Księgi (PCK), zagrożonych wyginięciem, podatnych na szczególne zmiany w ich naturalnym siedlisku, uznanych za rzadkie z uwagi na niewielkie populacje lub ograniczone lokalne występowanie, albo wymagające szczególnej uwagi ze względu na specyficzny charakter ich naturalnego siedliska. Według raportu przedsięwzięcie pojedynczo oraz w kumulacji z innymi projektami, nie będzie miało znaczącego negatywnego oddziaływania na spójność i integralność obszarów Natura 2000 ani na gatunki i siedliska dla których ochrony zostały one utworzone. Sąd I instancji wskazał, że rolą organu było w tej sytuacji dokonanie odpowiedniej weryfikacji oceny inwestora, tym bardziej, że skarżący przedstawili własne wyniki badań w decydującej części podważające wnioski raportu, przede wszystkim w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na ptaki oraz nietoperze.

Według "raportu oceny oddziaływania na środowisko dla projektowanej farmy wiatrowej Tyszowce w części dotyczącej oddziaływania na nietoperze stanowiącego załącznik do pisma skarżącej spółki z 18 maja 2013 r." realizacja inwestycji w proponowanej lokalizacji może powodować znaczące negatywne oddziaływanie na nietoperze, dlatego należy zrezygnować z jej realizacji. Wniosek ten jest radykalnie odmienny od konkluzji wynikającej z raportu przedstawionego przez inwestora. Wskazano nim bowiem, że potencjalna eksploatacja farmy może być przyczyną śmiertelności nietoperzy na skutek kolizji z turbinami, powodować zmiany w ich rozmieszeniu, odstraszać, a hałas zakłócać ich sonar, co w konsekwencji może doprowadzić do wyłączenia obszaru farmy z miejsc żerowania, to ostatecznie zdaniem autorów raportu, poprawna lokalizacja turbin na terenach niestwarzających większego zagrożenia, jest praktycznie nieszkodliwa dla trwałości lokalnych populacji nietoperzy. W ocenie Sądu I instancji, tak istotna rozbieżność w ocenie wpływu na populację nietoperzy, poparta w każdym przypadku powołaniem się na obserwacje ich przelotów w różnych porach dni i roku, powinna skłonić organy do pogłębionej analizy przedłożonych opracowań. Według wytycznych Unii Europejskiej dotyczących rozwoju energetyki wiatrowej zgodnie z przepisami UE w dziedzinie ochrony przyrody z 2010 r., na które szeroko powoływano się w załączniku nr 9 do raportu, z uwagi na niski poziom rocznego przyrostu naturalnego oraz wysoką średnią długość życia, nawet niewielka dodatkowa śmiertelność może stanowić dla nietoperzy zagrożenie.

Sąd I instancji podzielił stanowisko uznające za niewystarczające rozważenie wpływu inwestycji na gatunki określane jako priorytetowe, w tym orlika krzykliwego, występującego na tym obszarze. Stan ten potwierdza także decyzja organu I instancji, w której podano, że w buforze 15 km bytuje łącznie 20 par orlika krzykliwego, przy czym organ niekonsekwentnie podał w dalszej części, że w wyniku dokonanych w raporcie wyliczeń dla populacji lokalnej 12 par wyklucza się negatywny udokumentowany wpływ na żywotność populacji orlika. W raporcie wskazano także, że z terenu pod planowaną inwestycję i jego okolicy korzystała tylko jedna para orlików. Natomiast na str. 36 uzasadnienia podniesiono, że w strefie do 3 km od planowanych lokalizacji budowli Jarczów bytują ok. 4 pary. Organy nie dokonały oceny tych nieścisłości.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów, zgodnie z którym zbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na obszar ostoi ptaków o znaczeniu międzynarodowym (IBA) PL 158 Ostoja Mircze, pomimo że inwestycja ma być realizowana w odległości 1,2 km. Raport określa Ostoję jako jedną z najważniejszych w kraju ostoi lęgowych dla orlika krzykliwego, dzięcioła białoszyjego i muchówki białoszyjej, poza tym jest to także ważne lęgowisko derkacza, a w skali regionu również trzmielojada, bociana białego, dzięcioła średniego i muchówki białej. Autorzy raportu uznali, że skoro obszary IBA (określane jako inwentarz obszarów stanowiących ważne ostoje ptactwa we Wspólnocie Europejskiej ) nie mają statusu obszaru Natura 2000, nie ma podstaw do wykonywania oceny oddziaływania na te ostoje. W ocenie Sądu I instancji, obszary IBA nie mogą być utożsamiane z obszarami przyjętymi przez Komisję Europejską jako tereny mające znaczenie dla wspólnoty. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeśli chodzi o tereny kwalifikujące się do uznania jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, a w szczególności te, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym, państwa członkowskie zobowiązane są na podstawie dyrektywy siedliskowej i ze względu na wskazany w dyrektywie cel ochrony do podjęcia działań będących w stanie ochronić wartość ekologiczną tych terenów na poziomie krajowym. Państwa członkowskie są zobligowane do podejmowania właściwych działań w celu uniknięcia między innymi pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych nie tylko na obszarach sklasyfikowanych jako obszary specjalnej ochrony, ale również na obszarach, które są najbardziej odpowiednie dla ochrony dzikiego ptactwa, nawet jeśli nie zostały sklasyfikowane jako obszary specjalnej ochrony, pod warunkiem, że zasługują na taką klasyfikację. Zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia jest natomiast stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z którego wynika, że w najbliższej przyszłości nie jest planowane tworzenie nowych obszarów Natura 2000.

Sąd I instancji wskazał także, że organy nie dokonały pogłębionej analizy proponowanej w raporcie kompensacji przyrodniczej. W orzecznictwie TSUE, taką konieczność, polegającą choćby na możliwości odtworzenia gatunkowego, obok, co oczywiste, umiejscowienia farmy z daleka od obszarów gdzie może ona spowodować konflikty z gatunkami i typami siedlisk ze względu na które dany obszar został wyznaczony, postrzega się jako jedną z zasadniczych kwestii przy lokalizacji przedsięwzięć mogących mieć istotny wpływ na środowisko. Z załącznika nr 7 do raportu wynika, że przy realizacji inwestycji w proponowanej lokalizacji istnieje możliwość fizycznego zniszczenia części siedlisk chomików europejskich, ich fragmentacji oraz zmuszenia do emigracji. Jako sposób eliminacji tego zagrożenia wskazano przesiedlenie populacji. W wytycznych UE dotyczących rozwoju energetyki wiatrowej zgodnie z przepisami UE w zakresie ochrony przyrody wskazuje się, że przemieszczanie zwierząt może znacząco osłabić ich kondycję i ostatecznie negatywnie wpłynąć na przeżywalność niektórych gatunków, które nie mają w pobliżu wystarczającej liczby alternatywnych siedlisk. Dla zastosowania tej formy kompensacji należy zatem rozważyć takie czynniki jak liczebność populacji, jej rozmieszczenie, zasięg, strategia reprodukcyjna i długość życia. Organy rozpoznające sprawę nie rozważyły proponowanego rozwiązania, które budzi zastrzeżenia, uwzględniając, że według raportu populacja chomika ulega stopniowemu zanikaniu na tym obszarze. Podobnie odstąpiono od oceny wariantu polegającego na przesunięciu niektórych turbin, co w raporcie uzasadniono treścią planu miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji, jeśli nie było możliwe przesunięcie turbin, to należało rozważyć możliwość rezygnacji z budowy tych, których wpływ na populację jest najbardziej destrukcyjny.

Zdaniem Sądu I instancji, wątpliwości budzą ponadto ustalenia raportu dotyczące oceny oddziaływania w zakresie ochrony środowiska przed hałasem, zarówno co do przyjętej metody obliczenia mocy akustycznej planowanej inwestycji, sposobu, jak i zakresu przeprowadzonych pomiarów poziomu hałasu. W raporcie (załącznik nr 12) podano, że farma będzie stanowiła źródło hałasu o znacznej powierzchni, jednak jej funkcjonowanie nie spowoduje naruszenia standardów jakości klimatu akustycznego, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U Nr 120, poz. 826 ). Dotyczy to również poziomu hałasu na terenach mieszkalnych w porze nocnej (kluczowej w przypadku jednostajnej pracy elektrowni). Moc akustyczna każdej z turbin, przy jej pełnym obciążeniu wynosi 105,5 dB, a więc organ powinien dokonać weryfikacji przedstawionych obliczeń. Wobec braku w obowiązującym systemie prawa regulacji prawnej, która wprost określałaby metody i zakres pomiaru poziomu hałasu, które powinien uwzględniać podmiot sporządzający raport, istotne znaczenie ma rozporządzenie Ministra Środowiska z 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. z 2014 r., poz. 1542 ze zm.), w którym określone zostały sposoby przeprowadzania pomiarów poziomu hałasu przy uwzględnieniu tła akustycznego, jak i kryteria lokalizacji punktów pomiarowych. Przepisy tego rozporządzenia odnoszą się do okresowych pomiarów hałasu w środowisku dla zakładu, na którego terenie eksploatowane są instalacje lub urządzenia emitujące hałas, dla którego zostało wydane pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska lub decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, a także dla instalacji, dla której zostało wydane pozwolenie zintegrowane (§ 10 pkt 1 i 2). Ponadto jednak już na etapie sporządzania raportu (z uwagi na brak innych regulacji) uwzględnić należy odpowiednie wymagania wynikające z powyższego rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że w raporcie rozporządzenie to zostało powołane, jednak tylko dla wykazania, że pomiary prowadzi się dla urządzeń i instalacji zarządzanych przez jeden podmiot, traktując działanie pozostałych instalacji jako tło akustyczne. Wniosek ten opiera się na stwierdzeniu raportu, według którego obliczeń rozkładu poziomu hałasu w środowisku przeprowadzono na wysokości 4 m nad poziomem terenu, co wynika z załącznika nr 1 do dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 25 czerwca 2002 r. odnoszącą się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku. Z rozporządzenia Ministra Środowiska wynika jednak, że badanie poziomu hałasu na takiej wysokości ma miejsce wówczas, gdy nie ma okien w kondygnacji narażonej na hałas (rozdział B ust. 2 pkt 2 lit. a) tiret drugi) i na terenach otaczających budynku o których mowa w lit. a) (ust. 2 pkt 2 lit. b)). Stosownie natomiast do ust. 2 pkt 2 lit. a) tiret pierwszy na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w odległości 0,5-2 m od elewacji tych budynków w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas. Natomiast na terenie nie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się na wysokości 1,5 m nad powierzchnią terenu (ust. 2 pkt 1). Raport nie zawiera żadnych szczegółowych informacji dotyczących sposobu zbadania poziomu hałasu ograniczając się jedynie do podania 24 punktów, w których pomiary zostały dokonane. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest jasne, czy są to punkty zlokalizowane bezpośrednio przy budynkach mieszkalnych, czy umiejscowione w terenie niezabudowanym. Brak jest stosownych wyliczeń, w tym także pomiarów tła akustycznego, jeśli w ogóle występuje przy uwzględnieniu położenia wiatraków w terenach rolnych, a także opisu lokalizacji punktów pomiarowych, podania daty i czasu dokonywanych pomiarów czego wymaga protokół z pomiarów. Ponadto załącznik nie zawiera protokołu i sprawozdania z pomiarów. Nie można w tej sytuacji zweryfikować tezy nie tylko o dopuszczalnej jego emisji, ale także o braku negatywnego oddziaływania poza obszarem inwestycji.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wziąć pod uwagę, że inwestycja będą przedmiotem niniejszego postępowania tworzy obszarowo całość z inwestycją, o której mowa w sprawie II SA/Lu 312/15 dotyczącej farmy wiatrowej zlokalizowanej na terenie Gminy Tyszowce.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.

W pierwszej kolejności inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej przez uznanie, że przepis ten zobowiązywał organy administracji do badania zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami w zakresie ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego na obszarach położonych poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy badanie to powinno dotyczyć zgodności lokalizacji inwestycji z postanowieniami planu odnoszącymi się do tej lokalizacji.

Po drugie, błędne zastosowanie § 7 oraz § 15-17 uchwały nr XI/52/11 Rady Gminy Jarczów z 8 grudnia 2011 r. (błędnie powołanej w skardze kasacyjnej jako uchwała z 13 stycznia 2012 r.) w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. przez pominięcie wynikających z nich norm w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, jak również szczególnych ustaleń co do terenów 1PEW-18PEW, 1ZL-19ZL oraz 1R-8R, podczas gdy wprowadzają one przepisy szczególne dotyczące lokalizacji przedsięwzięcia.

Po trzecie, błędne zastosowanie § 5 ust. 8 w związku z ust. 4 uchwały nr IX/51/03 Rady Gminy Jarczów z 15 grudnia 2003 r. w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") przez uznanie, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zasad ochrony Systemu Przyrodniczego Gminy dotyczą również terenów lokalizacji przedsięwzięcia, podczas gdy wskazane normy wynikające z uchwały planistycznej kreują nakazy i zakazy odnoszące się wyłącznie do terenu wchodzącego w skład Systemu Przyrodniczego Gminy Jarczów

Po czwarte, błędne zastosowanie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 – dalej jako "u.o.p.") polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 w sytuacji, gdy autorzy raportu udowodnili metodami naukowymi, że oddziaływanie przedsięwzięcia na integralność, spójność i przedmiot ochrony otaczających go obszarów Natura 2000 nie będzie miało charakteru znaczącego oddziaływania.

Po piąte, błędne zastosowanie art. 33 ust. 2 u.o.p. polegające na bezzasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że Ostoja Mircze jest obszarem kwalifikującym się jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, w sytuacji gdy zgodnie ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, przywołanym w raporcie, nie jest planowane tworzenie nowych obszarów Natura 2000.

Po szóste, błędną wykładnię art. 66 ustawy środowiskowej przez uznanie, że raport nie jest kompletny, podczas gdy zawiera on wszystkie wymagane tym przepisem elementy.

Po siódme, błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (obowiązujące w okresie sporządzania raportu), przez uznanie, że zastosowana metodologia badań hałasu jest błędna, podczas gdy została ona przygotowana w oparciu o obowiązujące standardy i wymagania.

Inwestor zarzucił także naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1301; dalej jako "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 138 § 2 i art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), a także w związku z art. 12 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, podczas gdy w świetle zaistniałych faktów i przy zachowaniu prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz prawidłowym ich stosowaniu, Sąd I instancji powinien wydać wyrok oddalający skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Po drugie, art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi.

Po trzecie, art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie samodzielnej oceny zgodności lokalizacji inwestycji z planem miejscowym,

Po czwarte, "art. 141 ust. 4" p.p.s.a. w związku z "art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych" przez ustalenie, że dokumenty złożone przez skarżących (monitoring ornitologiczny oraz raport chiropterologiczny) stanowią opracowania sporządzone przez osoby posiadające stosowne wiadomości specjalne, podczas gdy podzielenie płynących z nich wniosków nie było obowiązkiem organów zwłaszcza w sytuacji pozytywnego zaopiniowania i uzgodnienia przez organy współdziałające raportu przedstawionego przez inwestora oraz przy braku wątpliwości organów, co do kompletności i merytorycznej poprawności raportu, który został sporządzony zgodnie z wytycznymi określonymi w art. 66 ust 1 ustawy środowiskowej oraz w postanowieniu Wójta z 4 maja 2012 r. przez wysokiej klasy specjalistów posiadających wiadomości specjalne w swojej dziedzinie,

Po piąte, art. 111 i art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oparcie się na aktach innej sprawy i skopiowanie uzasadnienia prawnego z innej sprawy zawisłej przed tym samym sądem i pominięcia prawidłowego stanu faktycznego oraz twierdzeń skarżącej.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja i Stowarzyszenie wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna ponieważ zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, w odniesieniu do zarzutów kasacyjnych, które podnoszą błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz błędne zastosowanie § 15-17 oraz § 5 ust. 8 w związku z § 4 uchwały nr XI/52/11 Rady Gminy Jarczów w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jarczów w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. są one częściowo zasadne. Przedmiotowy plan miejscowy wszedł bowiem w życie w celu umożliwienia realizacji danego przedsięwzięcia właśnie na przedmiotowym terenie. Natomiast powołane przez Sąd I instancji obszary chronione są zlokalizowane poza obszarem planu miejscowego, czyli nie mogą być oceniane w świetle dyspozycji art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Natomiast oczywiście kontroli Sądu musi podlegać wpływ danego przedsięwzięcia na te obszary specjalne o charakterze przyrodniczym, które zostały określone także w planie miejscowym. Ponadto w zakresie relacji § 7, 10 i 13 planu miejscowego skarżący kasacyjnie słusznie podnosi, że zgodnie z § 7 przepisy szczególne derogują przepisy ogólne. Zakaz z § 10 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego jest bowiem ustaleniem ogólnym, warunki zaś z § 13 są ustaleniami szczególnymi planu miejscowego. Oznacza to, że powyższy zakaz dotyczy innego oddziaływania na obszary chronione niż elektrownie wiatrowe o parametrach oznaczonych w § 13 ust. 1 planu miejscowego w zakresie jego ustaleń szczegółowych w rozumieniu § 7 pkt 5 w związku z § 10 ust. 2 pkt 4 i § 13 ust. 1 pkt 18 planu miejscowego.

Po drugie, chybiony jest natomiast zarzut kasacyjny, który podnosi błędne zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 33 ust. 1 u.o.p. jak i art. 33 ust. 2 u.o.p. Wynika to z tego, że przepis art. 33 ust. 1 u.o.p. z zastrzeżeniem art. 34 u.o.p., wprowadza zakaz podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony każdego obszaru Natura 2000. W świetle wykładni tego przepisu oznacza to, że nie można zawęzić jego stosowania tylko do przedsięwzięć realizowanych na obszarach Natura 2000. W innym przypadku dochodziłoby do sytuacji, w której przedsięwzięcie realizowane bezpośrednio obok obszaru Natura 2000 mogłoby znacząco oddziaływać na cele ochrony danego obszaru Natura 2000. Jest to także zgodne z dyspozycją art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.), czyli zasadą przezorności. Tego rodzaju negatywne oddziaływanie na cele obszaru Natura 2000 może bowiem powodować pogorszenie stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony utworzono obszar Natura 2000, czy też wpłynąć negatywnie na gatunki, z powodu których wyznaczono obszar Natura 2000. Ponadto, co należy właśnie w tej sprawie podkreślić, dyspozycja art. 33 ust. 1 pkt 3 u.o.p. zabrania także pogarszać integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązanie z innymi obszarami. Dlatego też przedmiotowa ochrona obejmuje zarówno czynniki wewnętrzne jak i zewnętrzne. Oznacza to, że w tym zakresie powinno być oceniane przedmiotowe przedsięwzięcie, a nie tylko przez pryzmat zgodności z planem miejscowym, czyli odnośnie ewentualnego wpływu na istniejące obszary chronione o czym stanowi także § 10 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego. Jest to również istotne z tej przyczyny, że Sąd I instancji stwierdził niedostateczną analizę w zakresie kompensacji przyrodniczej, do której to kwestii nie odnosi się skarga kasacyjna, podnosząc naruszenie powołanych w niej przepisów prawa materialnego.

Po trzecie, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi błędną wykładnię przez Sąd I instancji art. 66 ustawy środowiskowej co do treści raportu, biorąc pod uwagę, że przepis ten dzieli się na kilkanaście ustępów, a te z kolei jak np. ust. 1 na dwadzieścia jeszcze punktów i liczne podpunkty w ramach jednostek redakcyjnych tego przepisu. Dotyczy to także kolejnego zarzutu kasacyjnego, który podnosi, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 listopada 2008 r., co do metodologii badań hałasu, którą na tej podstawie materialnoprawnej zakwestionował Sąd I instancji. Jednak również w tym zarzucie kasacyjnym skarżący kasacyjnie nie powołał żadnych przepisów cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska, których Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni.

Po czwarte, jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie tylko art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera.

Po piąte, brak jest również podstaw żeby Sąd I instancji samodzielnie dokonywał oceny zgodności lokalizacji danego przedsięwzięcia z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego jeszcze dodatkowo w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości zgodnie z dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a.

Po szóste, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji "art. 141 ust. 4 p.p.s.a." w związku z "art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych". Wynika to z tego, że w pierwszej kolejności należy podnieść, iż nie ma takiego przepisu jak "art. 141 ust. 4 p.p.s.a.", ponieważ w istocie chodzi tu o przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz Sąd nie może za skarżącego kasacyjnie "poprawiać" zarzutu kasacyjnego. Ponadto przepis art. 1 § 2 cyt. wyżej ustawy jest przepisem ogólnym, który stanowi, że kontrola sądów administracyjnych działalności administracji publicznej jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Dlatego też powyższe przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy w ramach tzw. swobodnej oceny dowodów, w tym także monitoringu ornitologicznego i raportu chiropterologicznego, którą statuuje przepis art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jak i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto naruszenia powyższych przepisów przez Sąd I instancji nie podniesiono nawet w skardze kasacyjnej.

Po siódme, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 111 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu uwzględnienia akt innej sprawy i "skopiowania uzasadnienia prawnego z innej sprawy zawisłej przed tym Sądem", ponieważ miało to spowodować nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy naruszenia powyższych przepisów przez Sąd I instancji, ponieważ, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia wyroku, zawiera ono wszystkie elementy wymagane przez dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto nie miał w tej sprawie zastosowania przepis art. 111 p.p.s.a. jak i brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Po ósme, chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji "art. 145 § 1 pkt 1" p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. jak i art. 12 k.p.a. z powodu uwzględnienia skargi. Jak podniesiono bowiem wyżej pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu w świetle dyspozycji art. 184 p.p.s.a. Ponadto należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia przepisu "art. 145 § 1 pkt 1" p.p.s.a. jest także nieprecyzyjny, ponieważ nie uwzględnia, że dzieli się ten przepis jeszcze na trzy jednostki redakcyjne, tj. podpunkty "a", "b" i "c".

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a., uznając, że zachodzi w tej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.