Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2321/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Sylwia Michałowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta E. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia (...) czerwca 2006 roku; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. na rzecz Prezydenta Miasta E. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) października 2006 r. Nr (...) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia (...) czerwca 2006 r., nie uzgodnił projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla (...) w E.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano na naruszenie projektowaną zmianą §9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U nr 43 poz. 430). Niezgodność z powołanym rozporządzeniem dotyczy pozostawienia w projekcie zmiany planu miejscowego zjazdu z drogi krajowej nr (...) do obszaru oznaczonego symbolem 3 Ul. Jako cel zmiany planu miejscowego, w uchwale Nr (...) Rady Miasta E. z dnia (...) stycznia 2006 r. wskazano zmniejszenie odległości w jakiej mogą być lokalizowane obiekty i urządzenia stacji paliw w granicach kwartału oznaczonego symbolem 3 Ul w stosunku do terenów PKP, z obowiązujących 30 m do 15 m. Przesunięcie przedmiotowej linii zabudowy nie jest - zdaniem organu uzgadniającego - celem samym w sobie, ale wywołuje określone skutki. Obecnie obowiązujący plan miejscowy posiada ograniczenie w postaci linii zabudowy, które w połączeniu z istniejącym zagospodarowaniem terenu uniemożliwia jego dalszą zabudowę. Zmniejszenie minimalnej odległości, w jakiej mogą być lokalizowane obiekty i urządzenia stacji paliw, zlikwiduje to ograniczenie, dlatego właściwym powodem zmiany planu jest umożliwienie powstania nowej zabudowy terenu oznaczonego w planie symbolem 3UI. Poprzednie przepisy dopuszczały lokalizację przedmiotowego zjazdu, natomiast obecny §9 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Przedmiotowy teren zgodnie z obowiązującym planem posiada drugi dojazd z drogi niższej klasy, dlatego przytoczony w powołanym przepisie wyjątek nie ma zastosowania. Przesunięcie dopuszczalnej linii zabudowy, umożliwiające powstanie nowych obiektów na terenie objętym planem zmienia sposób zagospodarowania tego terenu. Powstanie zaś nowego obiektu będzie generować dodatkowy ruch na włączeniu do drogi krajowej, skutkując pogorszeniem bezpieczeństwa komunikacyjnego.

W zaskarżonym postanowieniu wskazano również na możliwość uzgodnienia przedłożonego projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem likwidacji zjazdu z drogi krajowej do obszaru 3 Ul.

Sygn. akt IV SAM/a 2321/06

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. z dnia (...) października 2006 r., Prezydent Miasta E. zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, czego skutkiem było żądanie likwidacji włączenia do drogi krajowej nr (...) ruchu drogowego, którego źródłem jest stacja paliw zrealizowana na działce nr ewid. (...), pomimo wielokrotnego stwierdzenia przez zarządcę drogi krajowej nr (...) dopuszczalności włączenia tego ruchu, naruszenie §2 i §195 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich nieuwzględnienie i przyjęcie, że ww. rozporządzenie ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego nieuwzględnienie, skutkujące naruszeniem samodzielności Gminy Miasta E. w sferze planowania przestrzennego, oraz naruszenie art. 7 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji spowodowało podjęcie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla organu występującego o uzgodnienie.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że o dopuszczalności włączenia ruchu ze stacji paliw, zrealizowanej na działce nr (...), zarządca drogi krajowej wypowiedział się co najmniej trzykrotnie tj. dwukrotnie na etapie opracowywania projektu budowlanego stacji paliw i na etapie uzgadniania planu miejscowego osiedla (...). W wyniku dokonanych uzgodnień, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, wykonano wjazd z drogi krajowej Nr (...) i wyjazd na drogę wojewódzką. Wjazd i wyjazd stanowiły i aktualnie stanowią obsługę komunikacyjną stacji - połączenie obiektu z drogami i obsługę uczestników ruchu. Zmiana stanowiska organu w tym zakresie poprzez odmowę uzgodnienia projektu zmiany planu z istniejącym rozwiązaniem komunikacyjnym, narusza art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który określa obowiązek pozytywnej opinii co do lokalizacji zjazdu (wjazdu) z drogi publicznej, jeżeli włączenie do niej dodatkowego ruchu drogowego, którego źródłem będzie lokalizowana wzdłuż tej drogi inwestycja, jest dopuszczalne.

Przedłożony do uzgodnienia projekt zmiany planu miejscowego nie dotyczy zmiany rozwiązań komunikacyjnych - obsługi komunikacyjnej działki nr (...), dlatego odmawiając uzgodnienia projektu zmiany planu miejscowego organ, nie wykazał, aby działka nr (...) była przeznaczona pod przebudowę drogi krajowej nr (...).

Z mocy §2 i §195 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie mają zastosowania w sprawie przepisy tego rozporządzenia, skoro przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu,

Sygn. akt IV SA/Wa 2321/06

wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; nie stosuje się ich natomiast do dróg, wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Zarówno pozwolenie na budowę drogi krajowej Nr (...) jak i pozwolenie na budowę zjazdu z tej drogi na stację paliw na działce nr (...), zostały wydane przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia.

Celem zmiany planu miejscowego, jest wyłącznie zmniejszenie odległości, w jakiej mogą być lokalizowane obiekty i urządzenia stacji paliw w granicach kwartału oznaczonego symbolem 3UI (działka nr ewid. (...)) w stosunku do terenów PKP z obowiązujących 30 m do 15 m, pozostałe ustalenia planu mają pozostać bez zmian. Granice terenu objętego uchwałą o zmianie planu pokrywają się przy tym z granicami działki nr ewid. (...). Podany przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. warunek uzgodnienia projektu zmiany planu miejscowego, tj. likwidacja zjazdu z drogi krajowej do obszaru 3UI, wykracza poza zakres opracowania, zarówno merytorycznie, jak i powierzchniowo, gdyż postawiony warunek uzgodnienia projektu zmiany planu dotyczy co najmniej działki oznaczonej nr ewid. (...) i części działek oznaczonych nr ewid. (...) (działka Gminy Miasta E., bezpośrednio przyległa do pasa drogowego drogi krajowej nr (...)), nr ewid. (...) (pas drogowy drogi krajowej nr (...)) i nr ewid. (...) (pas drogowy drogi wojewódzkiej). Organ warunkuje zatem uzgodnienie projektu zmiany planu miejscowego dokonaniem zmiany planu na większym obszarze, niż został określony w uchwale intencyjnej Rady Miasta E. co narusza art. 3 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg krajowych i Autostrad Oddział w O. wniósł o jej oddalenie, przytaczając motywy zaskarżonego postanowienia, podkreślając, iż odmawiając uzgodnienia przedłożonego projektu zmiany planu miejscowego, kierował się obowiązkiem działania w ochronie interesu publicznego, określonym w art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaki jest zapewnienie sprawnej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do drogi krajowej oraz względy bezpieczeństwa ruchu drogowego użytkowników drogi krajowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 19 czerwca 2006 r. wydane zostały z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Sygn. akt IV SAM/a 2321/06

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w warunkach określonych art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), stanowiącym, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu m.in. z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

W uchwale Nr (...) Rady Miasta E. z dnia (...) stycznia 2006 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla (...) w E., na terenie ograniczonym ul. (...) i obszarem kolejowym, obejmującym działkę oznaczoną nr geod. (...) wskazano, iż celem projektowanej zmiany planu miejscowego, jest zmniejszenie odległości w jakich mogą być lokalizowane obiekty i urządzenia stacji paliw w granicach kwartału oznaczonego symbolem 3 Ul w stosunku do terenów PKP z obowiązujących 30 m do 15 m.

Z akt wynika, iż działka nr (...) przylega m.in. do drogi krajowej nr (...), dlatego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. odmówił uzgodnienia omawianej zmiany, powołując się na §9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U nr 43 poz. 430), stanowiący m.in., że stosowanie na drodze klasy GP (jako klasie drogi krajowej) zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Powołany przepis dotyczy dopuszczalności lokalizowania zjazdów z nieruchomości na drogę publiczną o kategorii drogi krajowej, co nie jest jednak przedmiotem projektowanej zmiany planu miejscowego przedłożonej do uzgodnienia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. przez Prezydenta Miasta E. Kwestionowany przez organ orzekający zjazd istnieje i w żaden sposób nie jest objęty ustaleniami projektowanymi w uchwale Nr (...) Rady Miasta E. z dnia (...) stycznia 2006 r. Nawet więc pośrednio, w kontekście projektowanej zmiany planu miejscowego mogącej zwiększyć powierzchnię działki nr (...) pod zabudowę, a w konsekwencji mogącej zwiększyć także ruch na zjeździe do drogi krajowej, kwestia istniejącego zjazdu nie może być wyznacznikiem do uzgodnienia projektowanej zmiany planu miejscowego, skoro stanowi odrębne ustalenie planu miejscowego, nie poddawane obecnie jakiejkolwiek zmianie.

Rolą organu uzgadniającego projekt zmian planu miejscowego jest odniesienie się do zakresu ustaleń wyznaczonych w stosownej uchwale o przystąpieniu do zmiany planu i przedłożeniu właściwego organu gminy. W ramach uzgodnień, organ uzgadniający nie może zgłaszać dodatkowych propozycji zmian w zakresie ustaleń

Sygn. akt IV SA/Wa 2321/06

planu miejscowego, ponad zmiany proponowane przez organ inicjujący procedurę planistyczną, aby od ich uwzględnienia uzależniać dokonanie uzgodnienia. Postępowanie w przedmiocie zmiany planu miejscowego jest swoistym postępowaniem legislacyjnym, zmierzającym do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, dlatego też ustawowo określony tryb uzgodnień projektu zmiany planu miejscowego nie uprawnia organu uzgadniającego do zgłaszania w jego ramach dodatkowych propozycji zmian, ponad zmiany projektowane przez organy gminy. Organ ten może zgłaszać takie zmiany, jako postulat zmiany dotychczasowych ustaleń planu miejscowego, lecz nie może od ich spełnienia uzależniać uzgodnienia projektowanej zmiany planu miejscowego w zakresie przedłożonym do uzgodnienia. Takie uzależnianie uzgodnienia zmiany planu miejscowego stanowi bowiem o nadużywaniu roli organu, jako uzgadniającego projekt zmian planu miejscowego.

W ocenie Sądu, przepis §9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jako nie związany z zakresem projektowanych zmian planu miejscowego w rozpatrywanej sprawie, nie może stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektowanej zmiany planu miejscowego w zakresie wyznaczonym uchwałą Nr (...) Rady Miasta E. z dnia (...) stycznia 2006 r.

Sąd podziela przy tym zarzut skargi w części, w jakiej skarżący podnosi naruszenie §2 i §195 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z akt nie wynika bowiem, aby organ orzekający w sprawie dot. uzgodnienia projektowanej zmiany planu miejscowego, wyjaśnił czy przepis §9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia może być w ogóle rozważany w rozpatrywanej sprawie. W szczególności nie jest wiadome, kiedy wydano pozwolenie na budowę drogi krajowej nr (...) obejmującej odcinek, do którego prowadzi zjazd z działki nr (...), aby na tej podstawie ocenić zastosowanie §195 powołanego rozporządzenia, wykluczającego stosowanie przepisów tego rozporządzenia wobec dróg, dla których wydano pozwolenie na budowę przed wejściem w życie tego rozporządzenia.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania, powołany przez organ uzgadniający, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.) stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powołany przepis dotyczy bowiem zmiany zagospodarowania terenu, a więc zmiany dotychczasowego stanu faktycznego na gruncie, nie zaś zmiany planu

Sygn. akt IV SA/Wa 2321/06

miejscowego, jako normatywnego wyznacznika ustaleń dopuszczających dopiero w przyszłości dokonanie zmian stanu faktycznego. Zmiana ustaleń planu miejscowego, sama w sobie nie powoduje zmian stanu faktycznego w zakresie zagospodarowania terenu. Stanowi natomiast podstawę do podjęcia dalszych, ale i odrębnych czynności wyznaczonych przepisami prawa, dla dokonania zmian w zakresie stanu faktycznego na gruncie, w granicach ustaleń zawartych w planie miejscowym.

Odmowa uzgodnienia projektowanej zmiany planu miejscowego w przedłożeniu określonym przez organy gminy, w trybie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy jest uzasadniona obowiązującymi przepisami prawa. W przeciwnym razie, tworzenie planu miejscowego przez organy gminy, jako aktu prawa miejscowego, którego ustalenia - stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, byłoby ograniczone wolą innych organów i jednostek organizacyjnych, nie zawsze znajdującą uzasadnienie w prawie powszechnie obowiązującym.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. z dnia (...) października 2006 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia (...) czerwca 2006 r. nie wskazują na podstawy prawne uzasadniające zawarte w nich rozstrzygnięcia odmowne, co narusza art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia.