Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1733/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A.G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia nadbudowy i rozbudowy budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister Kultury") postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. G. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] [...] nr [...] z [...] 2015 r., znaki: [...] oraz [...], w sprawie odmowy uzgodnienia zamierzenia opisanego w projekcie: "Nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" i zlokalizowanego przy Al. K. [...] [...] [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Inwestycja będąca przedmiotem rozpatrywanej sprawy została zainicjowana decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z [...] października 2009 r. Decyzja ta została wydana bez uzgodnienia z ][...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, ponieważ w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawa na terenie, na którym zlokalizowana była planowana inwestycja nie znajdowały się żadne obiekty ani tereny wpisane do rejestru zabytków ani uznane za pomnik historii bądź za obszar parku kulturowego.

W dniu 18 marca 2010 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474; dalej "ustawa nowelizująca"). W świetle przepisów przejściowych ustawy nowelizującej inwestycje planowane na określonych terenach, w tym planowana inwestycja przy Al. K. [...] [...] [...], wymagały uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków.

Postanowieniem nr [...] z [...] września 2011 r. Miejski Konserwator Zabytków [...] [...] (dalej: "Miejski Konserwator Zabytków") uzgodnił zamierzenie budowlane określone w "Projekcie budowlanym - nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...) [...] [...], Al. K. [...], [...]". Uzgodnienie konserwatorskie dotyczyło wszystkich parametrów inwestycji określonych w decyzji o warunkach zabudowy z [...] października 2009 r.

W wyniku interwencji organu Minister Kultury uchylił uzgodnienie nr [...] z dnia [...] września 2011 r.

W związku ze złożeniem w lipcu 2013 r. przez skarżącego nowego projektu budowlanego, choć niewiele różniącego się od oryginalnego projektu z 2011 r., organ architektoniczno-budowlany pismem z [...] września 2014 r. wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o zajęcie stanowiska w trybie art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej: "pr.bud."). Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z [...] września 2014 r., odmówił uzgodnienia zamierzenia opisanego w projekcie: "Nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zlokalizowanego przy Al. K. [...] [...] [...], działka nr ewid. [...],

[...], obręb [...], sporządzonego w lipcu 2013 r. przez mgr. inż. A.M. (dalej również "inwestycja").

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na ww. postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...], Minister Kultury postanowieniem z [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 39 ust. 3 pr.bud. oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

3. Miejski Konserwator Zabytków po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał postanowienie nr [...], w którym po raz kolejny odmówił uzgodnienia zamierzenia opisanego w ww. projekcie.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 39 ust. 3 i 4 pr.bud. oraz art. 8 ust. 3 ww. ustawy nowelizującej z dnia 18 marca 2010 r., w związku z § 17, 18 i 20 ust. 3 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661) oraz w związku z szczegółowymi przepisami kompetencyjnymi, a także art. 106 k.p.a.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji jest nadbudowa i przebudowa istniejącego już budynku jednorodzinnego parterowego, niepodpiwniczonego o wysokości ok. [...] m i płaskim dachu, usytuowanego w północno-zachodnim narożniku nieruchomości. Planowana nadbudowa i przebudowa zawiera się w obrysie istniejącego budynku, do maksymalnej wysokości [...] m. Powierzchnia użytkowa parteru wynosić będzie [...] m2, a całkowita powierzchnia użytkowa [...] m2. Nadbudowywaną kondygnację zaprojektowano jako konstrukcję drewnianą, elewacje wykończone okładziną drewnianą w kolorze brązowy i blachą tytan cynk (piętro) oraz tynkiem akrylowym (parter), z drewnianą stolarką okienną i drzwiową.

W uzasadnieniu Miejski Konserwator Zabytków podkreślił, że budynek mieszkalny przy Al. K. [...] zlokalizowany jest na terenie historycznego układu urbanistycznego osiedla [...], figurującego w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 r. Wyjaśniając zmianę oceny inwestycji planowanej na przedmiotowej nieruchomości w stosunku do wcześniejszego pozytywnego uzgodnienia wyrażonego w postanowieniu nr [...] z [...] września 2011 r., organ pierwszej instancji wskazał na dwie przesłanki: (1) wcześniejsze przekonanie o związaniu treścią ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (nr [...] z [...] października 2009 r.), co nie gwarantowało ochrony układu urbanistycznego osiedla [...], stało się jednak nieaktualne w wyniku wejścia w życie ustawy nowelizującej z [...] marca 2010 r. oraz (2) merytoryczna wiedza o Osiedlu [...] i jego walorach urbanistycznych, architektonicznych i kompozycyjnych uległa poszerzeniu w istotnym zakresie.

Organ wyjaśnił przy tym, że w najstarszej części osiedla, w obrębie której planowana jest przedmiotowa inwestycja, przyjęto ortogonalny (prostopadły) układ alejowych ulic. Sieć ulic i wyznaczenie regularnych kwadratów gruntów budowlanych zadecydowało o specyficznym charakterze zabudowy tego osiedla, w którym wille sytuowane były wzdłuż alei, natomiast w głębi działek nie było zabudowy, albo pojawiały się tam jedynie parterowe budynki gospodarcze lub garaże. Wnętrza kwartałów zabudowy pozostały rozległymi zielonymi przestrzeniami. Mimo pewnych przekształceń w układzie przestrzennym osiedla po [...] r., zabudowa o charakterze mieszkaniowym lub usługowym pozostała usytuowana w pasach przyulicznych.

Organ pierwszej instancji wskazał też, że na obszarze ograniczonym alejami: W., W., J. i ulicą J. znajdują się jedynie trzy przypadki wydzielenia działek dla trzeciego, środkowego pasma zabudowy i były to pierwotnie działki wydzielone pod budowę garaży. W przypadku parceli przy Al. K. [...] doszło do wtórnej rozbudowy znajdującego się na niej dwustanowiskowego garażu i nadania mu funkcji mieszkaniowej. Istniejący obiekt to budynek parterowy, o wysokości ok. [...] m i płaskim dachu.

Zdaniem Miejskiego Konserwatora Zabytków istniejący oryginalnie budynek w drugiej linii zabudowy pozostaje w sprzeczności z pierwotnym układem przestrzennym, jednak negatywny wpływ obiektu na historyczny układ urbanistyczny jest stosunkowo niewielki. Dotychczasowy budynek jest niski i dyskretnie wycofany w stosunku do budynków usytuowanych wzdłuż ulic. Natomiast planowana inwestycja zakłada niemal podwojenie wysokości budynku. Obiekt o takiej wysokości usytuowany w drugiej linii zabudowy stanowiłby "dominantę przypadkowej lokalizacji".

Odnosząc się do wcześniejszego uzgodnienia konserwatorskiego z [...] września 2011 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że zostało ono wydane w związku z uznawaniem decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. dokument nie podlegający interpretacji i wiążący dla wszystkich uczestników procesu inwestycyjnego. Jednak w związku z ustawą nowelizującą oraz pod wpływem orzeczeń [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w analogicznych postępowaniach administracyjnych, organ pierwszej instancji przyjął, że decyzje o warunkach zabudowy wydane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie mogą być wiążące dla organu konserwatorskiego. Organ taki jest zobowiązany do zajęcia stanowiska poprzez rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy. Powyższe przesądziło o zmianie oceny przedmiotowej inwestycji pod kątem jej wpływu na zachowanie wartości zabytkowych historycznego układu urbanistycznego osiedla[...].

4. W dniu [...] kwietnia 2015 r. skarżący złożył zażalenie na postanowienie nr [...]. Skarżący zarzucił Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków przede wszystkim naruszenie art. 39 ust. 3 pr.bud. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ponowne wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia budowlanego i przekroczenie tym samym granic uznania administracyjnego. Wcześniej bowiem organ postanowieniem nr [...] z [...] września 2011 r. uzgodnił przedmiotową inwestycję.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Minister Kultury postanowieniem z [...] listopada 2015 r. wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił postanowienie nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że Miejski Konserwator Zabytków nie uzasadnił w sposób wystarczający i przekonujący przyczyny odmowy uzgodnienia, w szczególności w kontekście wcześniejszej akceptacji inwestycji, co zostało dokonane postanowieniem nr [...] z [...] września 2011 r.

Powyższe orzeczenie Ministra Kultury zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W rezultacie Sąd w wyroku z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 145/16, uchylił ww. postanowienie Ministra Kultury z [...] listopada 2015 r. Sąd wskazał na uchybienia proceduralne popełnione przez organ drugiej instancji polegające na naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W skarżonym akcie Ministra Kultury Sąd nie dopatrzył się jednak przesłanek oraz zaleceń przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Tym samym, w ocenie Sądu Minister Kultury naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Organ drugiej instancji jest bowiem organem zobowiązanym co do zasady do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi w ramach administracyjnego toku instancji, a uprawnienia kasacyjne przysługują mu na zasadzie wyjątku.

6. W wykonaniu ww. wyroku WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r., Minister Kultury rozpoznał zażalenie skarżącego co do istoty sprawy i postanowieniem z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] kwietnia 2015 r.

Minister Kultury jako organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067; dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), art. 39 ust. 3 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

Oceniając możliwość realizacji inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy Al. K. [...] na Osiedlu [...] [...] [...] organ drugiej instancji podzielił stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w sprawie niezasadności uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji wykazał bezsporne walory zabytkowe układu urbanistycznego osiedla [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków oraz wystarczająco wyjaśnił, dlaczego realizacja inwestycji przyczyni się do uszczuplenia tych wartości.

Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja doprowadziłaby do naruszenia czytelnych reguł kompozycji w obrębie zespołu zabudowy przy Al. K.. Zagęszczanie zabudowy jest sprzeczne z charakterem osiedla zaprojektowanego jako elitarna dzielnica willowa dla zamożnych mieszkańców

XIX-wiecznego W. Nadbudowany o jedną kondygnację budynek przy Al. K. [...] byłby jedynym budynkiem dwukondygnacyjnym wewnątrz zielonego wnętrza, do którego jedynie wyjątkowo wprowadzano niską zabudowę gospodarczą czy garażową.

Zdaniem Ministra Kultury planowana inwestycja nie może zostać uzgodniona ze stanowiska konserwatorskiego, ponieważ nie dostosowuje się do charakterystycznych cech istniejącego zespołu zabudowy i negatywnie wpłynęłaby na walory przestrzenne i kompozycyjne zabytkowego obszaru. Ochrona obszaru o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia kompozycji przestrzennej układu urbanistycznego leży w interesie społecznym.

Organ odwoławczy nie podważa faktu, że inwestycja uzyskała akceptację konserwatorską w [...] r. Uzgodnienie z [...] r. zapadło jednak w sytuacji nieuzasadnionego przekonania o związaniu treścią ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, co nie zapewniało ochrony układu urbanistycznego osiedla [...]. Decyzja o warunkach zabudowy nr [...], została wydana w stanie prawnym obowiązującym na dzień [...] października 2009 r., kiedy uzgodnienie organu ochrony zabytków w stosunku do obiektów w gminnej ewidencji zabytków nie było wymagane. Obecnie takie uzgodnienie jest wymagane na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z [...] czerwca 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra z [...] maja 2019 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2015 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:

art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w sytuacji gdy postanowienie to w sposób istotny narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz uprawnionych oczekiwań, jako że w sposób nieuprawniony i dowolny odstępuje się od dotychczasowej praktyki organu stosowania prawa, ponieważ w odniesieniu do inwestycji o identycznych parametrach organ pierwszej instancji w postanowieniu z [...] września 2011 r. wypowiedział się o zgodności inwestycji z uregulowaniami odnoszącymi się do ochrony konserwatorskiej;

art. 39 ust. 3 pr.bud. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego uzgodnienia zamierzenia budowlanego polegającego na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy Al. K. [...] [...] [...] z przekroczeniem granic uznania administracyjnego;

art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wnioskowanego uzgodnienia z powołaniem się na związanie oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 145/16, podczas gdy Sąd ocenił wyłącznie uchybienia proceduralne, których dopuścił się Minister Kultury w ramach prowadzonego postępowania;

art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, polegające na:

pominięciu istotnej części ustaleń faktycznych i zaniechaniu odniesienia się do kwestii podnoszonych przez skarżącego na etapie odwoławczym, w tym do faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...] występują budynki wielokrotnie wyższe od budynku który miałby powstać w wyniku nadbudowy. Tym samym nieuzasadniona jest opinia, że planowana inwestycja stanowiłaby "dominantę" w historycznym obszarze urbanistycznym;

sprzeczności w ustaleniach faktycznych, wyrażającej się w odmowie uzgodnienia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków projektu budowlanego w sytuacji ustalenia przez organ, że pomiędzy projektem z [...] r. i z [...] r. występują "minimalne" różnice;

niewłaściwej ocenie stanu faktycznego i uznaniu, że nadbudowa doprowadzi do naruszenia struktury przestrzennej osiedla [...] i pomniejszenia jego walorów zabytkowych.

8. Odpowiadając w dniu [...] lipca 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

10. Sąd oddalił skargę uznając, że zarzuty formułowane przez skarżącego nie są trafne w takim zakresie, aby uzasadnić uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Stanowisko przyjęte przez Sąd wynikało z rozważenia czterech kluczowych zarzutów zawartych w skardze.

Analizując okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd doszedł do przekonania, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do uchybienia obowiązkowi organu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Zasady umacniania zaufania obywatela do państwa, która jest zarówno zasadą konstytucyjną wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, czyli zasady demokratycznego państwa prawnego, jak i zasadą sformułowaną wyraźnie w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., nie należy interpretować jako zasady działania organów administracji w kwestiach merytorycznych na korzyść obywatela niezależnie od ochrony interesu społecznego, ani jako domniemania zgodności z prawem żądań obywatela. Nieprzypadkowo między innymi zasada zaufania publicznego jest odróżniana od zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.) oraz rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.).

Omawiana zasada umacniania zaufania obywatela do władzy publicznej ma przede wszystkim charakter proceduralny. Oznacza to, że organ administracji powinien prowadzić postępowanie w sposób mający na celu realizację innych zasad postępowania administracyjnego w możliwie największym stopniu. Zasad zaufania odnosi się zatem do legalności wydawanych aktów (decyzji i postanowień), obowiązku informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, czynnego udziału stron w postępowaniu, przekonywania stron o zasadności przesłanek rozstrzygnięcia itp. Również wskazane w art. 8 § 1 k.p.a. standardy zaufania publicznego wskazują na odniesienie omawianej zasady do sposobu prowadzenia postępowania, choć niekoniecznie do meritum sprawy. Organ administracji jest bowiem zobowiązany kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, bezstronności i równego traktowania wszystkich uczestników postępowania i wszystkich tzw. interesariuszy, nawet jeśli nie biorą bezpośrednio udziału w postępowaniu.

Przedstawione rozumienie zasady umacniania zaufania obywatela do państwa znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla się bowiem, że "zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy, czy szybkość postępowania organu" (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 90/07 oraz z 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1094/11, a także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 360/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2013, sygn. akt VIII SA/Wa 12/13).

W ocenie Sądu postępowania prowadzone przez Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie naruszały reguł i zasad postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od początku strony postępowania zarówno inwestor, jak i liczni uczestnicy postępowania, byli zawiadamiani o dokonywanych czynnościach i mieli zapewnioną możność udziału w postępowaniu zgodnie z przepisami. Nie ma też podstaw, aby stwierdzić, że kluczowe dla sprawy postanowienia zostały oparte na błędnie ustalonym i niewłaściwie rozpatrzonym materiale dowodowym (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia). Podobnie, nietrafny byłby zarzut, że istotne rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaskarżone postanowienie Ministra Kultury, zostały wydane z niewłaściwym bądź błędnym uzasadnieniem.

Przeciwnie, zdaniem Sądu, należy podkreślić, że zmiana stanowiska organów konserwatorskich nastąpiła w sprawie ze względu na zmianę prawa, jaka dokonała się w wyniku uchwalenia ustawy nowelizującej z 18 marca 2010 r. To art. 8 ust. 3 tej ustawy nałożył na organy konserwatorskie obowiązek uzgadniania inwestycji budowlanych, mimo że określone obiekty i tereny nie były wpisane do rejestru zabytków, ani nie były ujawnione w gminnej ewidencji zabytków, natomiast były wskazane w odpowiednich wykazach wojewódzkich konserwatorów zabytków. Powołanemu przepisowi nie towarzyszyły szczegółowe przepisy przejściowe, które ograniczałyby stosowanie art. 8 ustawy nowelizującej do postępowań wszczętych po dacie wejścia ustawy w życie lub po zaistnieniu innych okoliczności. Zmiana stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] [...] nie wynikała więc z kaprysu, ani zmiany własnej polityki ochrony zabytków, lecz stanowiła wykonanie obowiązków prawnych. Co więcej z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było wynikiem uzgodnień z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Ministrem Kultury, właśnie dla potrzeb zachowania spójności rozstrzygnięć organów konserwatorskich.

Jednocześnie należy dodać, że w opinii Sądu działania organów konserwatorskich w rozpatrywanej sprawie należy uznać za zgodne z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ochrona walorów historycznych, artystycznych i naukowych wciąż reprezentowanych przez Osiedle [...] [...] [...], była więc realizowana przy spełnieniu warunków, czyli tzw. testów proporcjonalności wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Działania te były bowiem legalne, konieczne dla ochrony porządku publicznego, jakim jest ochrona zabytków i obszarów zabytkowych, a także proporcjonalne w ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. podejmowane w takim stopniu, jaki był niezbędny dla zachowania ww. wartości.

Należy wreszcie podkreślić, że działania organów konserwatorskich prowadzone były ewidentnie w celu ochrony interesu społecznego, jakim jest zachowanie wartości Osiedla [...] [...] [...]. Nawet jeśli działania takie mogłyby być odebrane jako podjęte zbyt późno wobec wcześniejszych zaniedbań, to nie ma podstaw do przyjęcia, że ustawa nowelizująca z 18 marca 2010 r. naruszała w jakikolwiek sposób zasadę demokratycznego państwa prawnego i inne fundamentalne zasady Konstytucji RP. Co więcej, stosując powoływane przepisy organy dokonały ważenia interesu społecznego i interesu indywidualnego. Przyjęto bowiem, że istniejący na działce nr ewid. [...] przy Al. K. [...] parterowy budynek nie zakłóca w sposób nadmierny planu przestrzennego całego osiedla. Organy uznały natomiast, że takie zakłócenie ma miejsce w przypadku nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku poprzez powiększenie go do wysokości ponad [...] m. W tym sensie Sąd nie znalazł podstaw, aby podzielić zarzut skarżącego o naruszeniu przez organy administracji właściwe w sprawie zasady umacniania zaufania obywatela do państwa.

11. W opinii Sądu rozpatrującego sprawę nie ma również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 pr.bud. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego. Jest oczywistym, że przy dokonywaniu oceny stopnia zachowania lub zagrożenia wartości artystycznych, historycznych i naukowych reprezentowanych przez określony obiekt bądź obszar objęty ochroną konserwatora zabytków, organy konserwatorskie działają w ramach udzielonego im przez ustawę swobodnego uznania. Wobec nieograniczonej różnorodności faktycznej obiektów i obszarów posiadających wartość kwalifikujące je jako zabytki ustawodawca nie mógł bardziej szczegółowo dookreślić kryteriów technicznych, jakościowych lub estetycznych uznania takich obiektów za zasługujące na ochronę konserwatorską.

W przedstawionym stanie rzeczy należy zatem przyjąć, że organy konserwatorskie, w szczególności Miejski Konserwator Zabytków [...] [...], działały w ramach swobodnego uznania, ale nie przekroczyły jego granic. Nie ma bowiem wątpliwości, że swobodne uznanie administracyjne nie oznacza dowolności działania organu. Organ konserwatorski w indywidualnym rozstrzygnięciu musi wskazać, jakie przesłanki wziął pod uwagę formułując własne stanowisko. Warunek ten został, zdaniem Sądu, spełniony. W aktach sprawy, a także następnie w uzasadnieniach postanowień Miejskiego Konserwatora Zabytków znajduje się szczegółowa analiza przesłanek ochrony unikalnego planu przestrzennego Osiedla [...], w tym zabudowy wzdłuż Al. K. Materiały te obejmują zarówno dokumentację stworzoną przed [...] r., jak i współczesną analizę o charakterze opisowo-eksplanacyjnym (patrz np. mapy i zdjęcia lotnicze, k. [...], [...] akt admin., tom [...], oznaczone również jako k. [...] i [...]; patrz też postanowienie nr [...], str. [...] oraz postanowienie Ministra Kultury z [...] maja 2019 r., str. [...], [...]).

W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 pr.bud. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego należało uznać za nietrafny.

12. Trzeci z zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze złożonej do Sądu oparty jest niestety na błędnej interpretacji art. 153 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego wydanie postanowienia odmawiającego uzgodnienia konserwatorskiego pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 145/16. Sprzeczność ta miałaby polegać na tym, że Sąd ocenił wyłączne uchybienia proceduralne, których dopuścił się Minister Kultury w ramach postępowania zakończonego postanowieniem Ministra Kultury z [...] listopada 2015 r. uchylającym zaskarżone postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Tymczasem, organ drugiej instancji ponownie rozpatrując sprawę utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków o odmowie uzgodnienia inwestycji.

Zdaniem Sądu rozpatrującego obecnie sprawę uzgodnienia konserwatorskiego dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego przy Al. K. [...] [...] [...] skarżący nie wziął pod uwagę charakteru sprawy prowadzonej przez Sąd w 2016 r. pod sygnaturą VII SA/Wa 145/16. Otóż, zaskarżonym aktem w tamtym postępowaniu było postanowienie Ministra Kultury wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W takim przypadku sąd administracyjny miał obowiązek ocenić jedynie tylko to, czy Minister Kultury jako organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na dwóch przesłankach wskazanych wprost w powołanym przepisie. Mianowicie, należało sprawdzić, czy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a także czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy przy tym podkreślić, że obie przesłanki wskazane przez art. 138 § 2 k.p.a. muszą być stwierdzone łącznie. Tymczasem, w uzasadnieniu wyroku wydanego 29 grudnia 2016 r. Sąd stwierdził, że nie została wykazana druga z wymienionych przesłanek. W skarżonym postanowieniu Ministra Kultury z [...] listopada 2015 r. nie wskazano bowiem zakresu spraw, którego nie wyjaśnił prawidłowo organ pierwszej instancji, a jednocześnie którego nie mógł wyjaśnić organ odwoławczy prowadząc postępowanie uzupełniającej w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Tylko taka podstawa stanowiła uzasadnienie dla uchylenia przez Sąd w 2016 r. postanowienia Ministra Kultury.

W przedstawionym stanie rzeczy Minister Kultury wydając zaskarżone postanowienie z [...] maja 2019 r. nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Organ zaniechał bowiem przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji i sam przeprowadził postępowanie zakończone postanowieniem utrzymującym w mocy kwestionowane przez skarżącego postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zarzut skarżącego w tym zakresie jest zatem nietrafny.

13. Analiza wcześniejszych zarzutów skarżącego i równocześnie analiza treści zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury z [...] maja 2019 r. prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nieuzasadniona jest opinia o naruszeniu przez organ drugiej instancji zasad postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, rozpatrzenia istotnych okoliczności faktycznych, a także wewnętrznej spójności stanowiska organu.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło do pominięcia istotnej części ustaleń faktycznych oraz zaniechania odniesienia się do podnoszonego przez skarżącego faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej "budynków wielokrotnie wyższych od budynku, który miałby powstać w wyniku nadbudowy". Skarżący w zażaleniu i w innych pismach rzeczywiście informuje o istnieniu wyższej zabudowy, ale nie wyjaśnia, czy takie budynki zlokalizowane są w pierwszej, czy w drugiej linii zabudowy. To jest bowiem kluczowe kryterium oceny dopuszczalności realizacji projektu budowlanego przez skarżącego. Tymczasem, organy konserwatorskie właściwe w sprawie stwierdziły, że na terenie całego osiedla występują zaledwie trzy nieruchomości, w których wydzielono odrębne działki przełamujące zasadę wyodrębniania parzystej liczby działek w ramach każdego z kwartałów zabudowy na Osiedlu [...]. Dodatkowo, organy właściwe w sprawie stwierdziły, że planowana przez skarżącego inwestycja byłaby jedyną postacią zabudowy dwukondygnacyjnej wewnątrz zielonych centrów osiedla. Ustalenia skarżącego nie podważają więc konsekwentnego, w przekonaniu Sądu, stanowiska Ministra Kultury o prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie.

Drugi z kolei zarzut odnoszący się do ustaleń faktycznych jest w gruncie rzeczy powtórzeniem wcześniejszych uwag i zastrzeżeń skarżącego. Twierdzi on bowiem, że skoro organ uznając zaledwie "minimalne różnice" między projektami z [...] i [...] r., to nie powinien wydać odmiennych rozstrzygnięć. Sądowi trudno jednak uznać powyższy zarzut za przypadek "sprzeczności w ustaleniach faktycznych". Wskazany zarzut dotyczy bowiem zastosowania prawa, a nie ustalenia faktów. Poza tym – i to jest kluczowy element – zmiana stanowiska organu wynikała ze zmian prawa, a nie z niepełnych albo zmienionych ustaleń faktycznych.

W związku z powyższym ostatniego zarzutu Sąd w rozpatrywanej sprawie nie mógł również uznać za podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury.

14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.