Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 795/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1, art. 42
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność § 9 ust. 6, § 13, § 14 ust. 2 i 5, § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXXV/318/2018 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz.1289 ze zm.), dalej w skrócie "u.c.p.g." oraz art.18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust.1, art. 41 ust.1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej jako "u.s.g.".

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej zaskarżając § 9 pkt 6, § 13, § 14 ust. 2 i 5, § 17 załącznika do tej uchwały i wnosząc o stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1.istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 9 ust.6 załącznika zakazu umieszczania w pojemnikach przeznaczonych na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych,

2.istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 13 uchwały obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów,

3.istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 14 ust. 2 uchwały obowiązku utrzymania zwierząt domowych w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach,

4.istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 14 ust.5 uchwały obowiązku wyprowadzania psa tylko na smyczy, natomiast psów ras niebezpiecznych na smyczy i w kagańcu przez osoby pełnoletnie,

5.istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 17 uchwały sankcji karnej za nie wykonanie obowiązków określnych w uchwale.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, albowiem- w ocenie organu- zaskarżone postanowienia załącznika do uchwały odpowiadają prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Dokonując oceny zarzutów skargi na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Badana uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u. c.p. g., i zgodnie z ust. 1 tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art.4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w związku z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że zaskarżone zapisy Regulaminu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

W § 9 ust.6 Regulaminu zakazano umieszczania w pojemnikach przeznaczonych na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, a także odpadów powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W przypadku prowadzenia działalności gospodarczej należy wyposażyć nieruchomość w odrębny pojemnik na odpady komunalne oraz zawrzeć stosowaną umowę z przedsiębiorstwem zajmującym się odbiorem odpadów komunalnych wpisanym do rejestru działalności regulowanej.

Zapisy te, jak słusznie zarzucił Prokurator, pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Natomiast do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 176/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 1196/14). Tym samym zapis § 9 ust.6 Regulaminu wykracza poza delegację ustawową, która nie przewiduje w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z odpadami innymi aniżeli odpady komunalne i nieczystości ciekłe.

Do ustanowienia zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych a także odpadów gospodarczych nie upoważniają również art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. uprawniające m.in. do określenia warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Lód, śnieg, gorący popiół i pozostałe nie są odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi, o których mowa w tych przepisach. Przedstawiona w tym względzie argumentacja organu nie mogła wywołać oczekiwanych skutków, albowiem nie znajdują uzasadnienia regulacje § 9 ust.6 Regulaminu, skoro kwestie te są uregulowane odrębnymi ustawami.

Za niezgodny z prawem należało uznać zapis § 13 Regulaminu, nakładający obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów. Zapis ten wykracza poza wynikające z art. 4 ust.2 u.c.p.g. upoważnienie. Słusznie podniósł Prokurator, że zapis ten ma charakter postulatu i nie rodzi po stronie obywateli gminy żadnych obowiązków oraz nie można go w żaden sposób egzekwować. Jeżeli intencją Rady było- jak wynika z odpowiedzi na skargę- wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach ograniczania ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 153/14).

Zasadnie również zakwestionował Prokurator zapis § 14 ust.2 Regulaminu nakładający na właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych obowiązek utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach.

Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zawarty w przedmiotowym zapisie obowiązek jest jednak zbyt ogólny, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący "obowiązek ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi". Zapis ten nie spełnia wymogu jasności i precyzyjności. W istocie bowiem nie wiadomo jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe.

Należy w tym miejscu przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, z którego wynika, że na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do tworzenia przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana w nim reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego.

Mając zatem powyższe na uwadze należało uznać, że zapis § 14 ust.2 Regulaminu warunków tych nie spełnia. Rada Miejska była zobowiązana do określenia w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku a ograniczyła się jedynie do wskazania, że osoby te mają obowiązek utrzymywania zwierząt domowych w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach. Zapis ten jest więc niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej.

Zgodnie z § 14 ust. 5 Regulaminu na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące rasy psów niebezpiecznych powinny być wyprowadzane na smyczy i w kagańcu przez osoby pełnoletnie.

Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń, autorstwa Wojciecha Kotowskiego, stwierdzono, że chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Należy przy tym zauważyć – za autorem ww. Komentarza – że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa.

Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Także w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003r. nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Z tych przyczyn Sąd uznał zapis § 14 ust.5 za naruszający prawo.

Sąd podzielił zarzut Prokuratora o niezgodności z prawem § 17 Regulaminu nakładającego karę grzywny za niewykonanie obowiązków wynikających z Regulaminu. Zapis ten jest powtórzeniem treści art.10 ust.2a u.p.c.g., który stanowi, że karze określonej w ust.2 (karze grzywny) podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie. Jak już wskazano na wstępie rozważań czynionych przez Sąd w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach niższej rangi. Należy jeszcze przypomnieć, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować. Należy jednocześnie stwierdzić, że materia regulowana aktem prawa miejscowego wynikać musi z ustawy upoważniającej i nie może przekraczać zakresu upoważnienia. Badany zapis § 17 Regulaminu stanowi o sankcji karnej, a z art. 4 ust.2 u.c.p.g. nie wynika, aby Rada Gminy była upoważniona do ustanowienia w Regulaminie sankcji karanych, które stanowią materię wyłącznie aktów rangi ustawowej. Słusznie więc Prokurator zarzucił w skardze, że postanowienie badanego §17 Regulaminu Rada Miejska ustanowiła z przekroczeniem delegacji ustawowej, a to oznacza, że jako sprzeczne z prawem jest nieważne.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a orzekł jak sentencji wyroku.

Wniosku Prokuratora o obciążenie Rady Miejskiej kosztami postępowania w sprawie nie uwzględniono, albowiem Prokurator żadnych kosztów postępowania w sprawie nie poniósł, stosownie do treści art. 239 §1 pkt 2 P.p.s.a