Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 429/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Anetta Chołuj Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ, Zakład), znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), a także art. 83 ust. 4, art. 28, art. 32 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778; zwana dalej: u.s.u.s.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2018 r., odmawiającą B. M. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawca) umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2018 r. strona złożyła wniosek

w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wniosku wskazała na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Podniosła, że po rozwodzie jest matką samotnie wychowującą [...]-letnią córkę i czasami korzysta ze skromnej pomocy rodziny. Ponadto wskazała, że stan zdrowia uniemożliwia podjęcie zatrudnienia w wymiarze większym niż 1/8 etatu, co skutkuje trudną sytuacją finansową rodziny.

W dniu [...] marca 2018 r. Oddział ZUS w W. wydał decyzję znak: [...] o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie własne płatnika w wysokości:

• składki na ubezpieczenia społeczne za okres: 04.2011 r. -12.2011 r. 4.867,29 zł, odsetki za zwłokę na dzień 02.02.2018 r. 3.096,00 zł, koszty upomnienia 26,40 zł,

• składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 04.2011 r. - 12.2011 r. 2.190,51 zł, odsetki za zwłokę na dzień 02.02.2018 r. 1.393,00 zł, koszty upomnienia 26,40 zł,

• składki na Fundusz Pracy za okres: 04.2011 r. -12.2011 r. 441,23 zł, odsetki za zwłokę na dzień 02.02.2018 r. 281,00 zł, koszty upomnienia 26,40 zł

oraz o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych za zatrudnionych pracowników składek w wysokości:

• składki na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika za okres: 04.2011 r. - 05.2011 r., 08.2011 r. -10.2011 r. 737,77 zł, odsetki za zwłokę na dzień 02.02.2018 r. naliczone od składek w części finansowanej przez płatnika

i ubezpieczonych 897,00 zł,

• składki na FP i FGŚP za okres: 04.2011 r. - 05.2011 r., 08.2011 r. -10.2011 r. 119,73 zł, odsetki za zwłokę na dzień 02.02.2018 r. 70,00 zł,

• odsetki za zwłokę na dzień 02.02.2018 r. od składek na ubezpieczenie zdrowotne 287,00 zł.

Organ stwierdził, że sytuacja finansowa skarżącej nie stanowi uzasadnienia do umorzenia należności z tytułu składek. Uznał, że dwuosobowa rodzina posiada stałe źródło dochodu. Biorąc pod uwagę fakt, że ponoszone wydatki związane

z utrzymaniem znacznie przekraczają dochód wnioskodawczyni i nie wykazano zaległości w ich regulowaniu, uznał, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż strona nie wykazała wszystkich źródeł dochodu. Brak jest zatem możliwości ustalenia sytuacji finansowej, w jakiej znajduje się rodzina wnioskodawczyni i uzasadnia jej za zagrażającą zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Jednocześnie Zakład wskazał, że podniesione okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej skarżącej wraz ze stosowną dokumentacją medyczną powodują, że argumentacja dotycząca stanu zdrowia jest bezsprzeczna. Organ zaznaczył jednak, iż przesłanka umorzenia ma zastosowanie jedynie do takich sytuacji, kiedy choroba dłużnika lub któregoś

z członków jego rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskiwanie dochodu. Strona nie przedłożyła natomiast orzeczenia o niepełnosprawności. Tym samym brak jest

dostatecznie uzasadnionych przesłanek, aby umorzyć należności z tytułu składek.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powtórnie uzasadniła go trudną sytuacją materialną

i zdrowotną. Jednocześnie wskazała na rażące błędy ZUS w ocenie stanu faktycznego jej sytuacji życiowej odnosząc się do przesłanek warunkujących umorzenie zaległości wynikających z przepisu art. 28 ust. 3 i 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wraz z wnioskiem przedłożyła Zawiadomienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z [...] lutego 2018 r. o zakończeniu egzekucji prowadzonej na podstawie dalszego tytułu wykonawczego/odpisu tytułu wykonawczego z majątku dłużnika.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od [...] lipca 2008 r. do [...] grudnia 2011 r. Z dniem [...] grudnia 2011 r. dokonała wyrejestrowania z ubezpieczeń. Wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło [...] stycznia 2012 r.

Zgodnie z oświadczeniem gospodarstwo domowe skarżąca prowadzi

z [...]-letnią córką. Źródłem utrzymania rodziny są dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy w wysokości 206,12 zł netto miesięcznie, świadczenie wychowawcze przyznane na rzecz dziecka w kwocie 500,00 zł oraz zasiłek rodzinny wysokości 124,00 zł miesięcznie.

Wydatki z tytułu miesięcznych opłat określono na kwotę ok. 1.000,00 zł tj. koszty związane z wynajmem mieszkania - 800,00 zł i opłaty eksploatacyjne - 200,00 zł. Ponadto strona ponosi koszty leczenia w wysokości 100,00 zł miesięcznie. Innych zobowiązań pieniężnych nie wykazano.

Zakład ustalił również, że strona nie posiada nieruchomości, ani praw zbywalnych na nieruchomościach, jak również wartościowych rzeczy ruchomych, mogących stanowić źródło zabezpieczenia należności z tytułu składek.

Podniesione natomiast okoliczności związane ze stanem zdrowia poparte zostały stosowną dokumentacją medyczną.

W dalszej kolejności organ wskazał, że w zakresie umarzania należności obowiązują przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.). Zakład wskazał, że w świetle art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zauważył, że zawarty w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. katalog przypadków nieściągalności składek, wystąpienie których może uzasadniać wniosek o ich umorzenie, jest katalogiem zamkniętym.

Całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawodawcy zachodzi, m.in. gdy:

1) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

2) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

3) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym;

4) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję;

5) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednocześnie przesłanki wynikające z powołanych wyżej przepisów, w myśl art. 32 u.s.u.s., mają zastosowanie również w odniesieniu do składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Zakład wskazał, że w przypadku skarżącej brak jest podstaw do stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Aktualnie - jak dalej podniósł organ – postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przez Dyrektora Oddziału ZUS w W. na podstawie czynnych tytułów wykonawczych bez zastosowanego środka egzekucyjnego. Zatem prowadzone postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone.

ZUS podkreślił, że w przypadku gdy dłużnik nie dokona dobrowolnych wpłat na poczet należnych składek, ustawowym obowiązkiem Zakładu jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego ich dochodzenia. Zobowiązania

z tytułu składek jako bowiem należności publicznoprawne są uprzywilejowane

i podlegają co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami.

W dalszej kolejności organ podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek określone zostały rozporządzeniem Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U nr 141, poz. 1365).

Zgodnie z tym rozporządzeniem, Zakład ma prawo umorzyć należności składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, w szczególności w przypadku:

1) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

2) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności;

3) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ wskazał, że skarżąca powołała się na trudną sytuację finansową

i zdrowotną oraz brak środków na spłatę zadłużenia z tytułu składek.

Zakład uznał, że gospodarstwo domowe skarżącej nie jest pozbawione źródła dochodu. Miesięczny dochód rodziny wykazano w wysokości 830,12 zł (dochód

z tytułu zawartej umowy o pracę, świadczenie wychowawcze oraz zasiłek rodzinny), natomiast stałe wydatki związane z utrzymaniem ustalono na kwotę 1.100,00 zł (koszty związane z wynajmem mieszkania, opłaty eksploatacyjne

i koszty leczenia). W kwocie wskazanych wydatków nie zostały ujęte konieczne koszty utrzymania, jak np. koszty wyżywienia, ubrania, środki czystości. Powyższe przeczy zasadom wiedzy życiowej, bowiem w sytuacji osiągania znacznie niższych dochodów aniżeli ponoszone wydatki, nie jest możliwe wywiązywanie się

z zobowiązań bez pomocy innych osób, bądź finansowania wydatków ze sprzedaży posiadanego majątku lub ze zgromadzonych wcześniej oszczędności. Wprawdzie strona oświadczyła, że czasami korzysta ze skromnej pomocy rodziny, nie ujawniono jednak kwoty otrzymywanej pomocy. Brak jest zatem możliwości ustalenia aktualnej sytuacji finansowej skarżącej i uznania jej za zagrażającą zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych.

Odnośnie okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącej Zakład uznał, że zostały udokumentowane, a zatem udowodnione i pozostają bezsprzeczne. Przedłożona dokumentacja nie wskazuje jednak na brak możliwości podejmowania pracy zarobkowej i pozyskiwania środków na spłatę przedmiotowego zadłużenia, co oznacza, że obecna sytuacja materialna może ulec poprawie i umożliwi spłatę zobowiązań z tytułu nie opłaconych składek. Skarżąca nadal pozostaje

w zatrudnieniu.

Reasumując organ stwierdził, że w wyniku analizy sprawy stwierdzono, iż

w odniesieniu do wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki prawne wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek, Umorzenie należności określone art. 28 u.s.u.s. jest instytucją nadzwyczajną, a więc tym samym argumenty powoływane przez stronę powinny posiadać tę samą cechę. Szczególnie uzasadnione przypadki to sytuacje wyjątkowe, powstałe w wyniku wypadku losowego, lub okoliczności niezależnych od zobowiązanego. Strona nie wykazała, że zadłużenie powstało wskutek takich właśnie okoliczności.

ZUS podniósł, że posiadanie źródła dochodu oznacza możliwość wyegzekwowania należności z tytułu nieopłaconych składek. Jednocześnie w myśl obowiązujących przepisów prawnych istnieje możliwość ratalnej spłaty powstałych należności. W tym przypadku umorzenie należności z tytułu składek byłoby przedwczesne.

Wobec tego brak jest aktualnie z punktu widzenia ZUS tj. wierzyciela publicznoprawnego dostatecznie uzasadnionych przesłanek, aby umorzyć należności z tytułu składek.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. skarżąca wywiodła skargę na ww. rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając mu:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. poprzez jego nie zastosowanie wobec zastanego stanu faktycznego a mianowicie nieuwzględnienie okoliczności, których spełnienie warunkuje umorzenie należności a które przesłanki w sprawie występują i zostały udowodnione, a mianowicie nie uwzględnienie faktu zaprzestania działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek majątku z którego można egzekwować należności jako przesłanki do umorzenia zaległych składek;

2. art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie

a mianowicie poprzez nie uwzględnienie organ prowadzący postępowanie iż naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję jako kolejna z przesłanek warunkującej umorzenie należności;

b) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne dotyczące przyjęcia iż umorzenie należności z tytułu składek nie może mieć zastosowania poprzez brak zachodzących przesłanek,

2. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, której głównym argumentem jest powoływanie się przez organ na uznanie administracyjne.

3. art. 11 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu zasadności przesłanek którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję;

4. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego sprawy.

Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podniosła, że spełnia co najmniej dwie przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na podstawie art. 28. ust 3 pkt 3 i pkt 5 u.s.u.s. Pierwszą z nich jest zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Przesłanka ta wobec zastałego stanu faktycznego wynika z przedstawionego stanu majątkowego i jest spełniona bez żadnych wątpliwości. Drugą przesłanką jest stwierdzenie/zawiadomienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] lutego 2018 r. o zakończeniu egzekucji prowadzonej wobec niej na podstawie tytułów egzekucyjnych ZUS, stwierdzając brak majątku i źródeł dochodu z których jest możliwe prowadzenie egzekucji.

Co więcej sytuacja życiowa i faktyczna skarżącej wypełnia przesłanki warunkujące umarzanie należności z tytułu składek zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, które to rozporządzenie umożliwia umorzenie składek w sytuacji przewlekłej choroby zobowiązanej (fakt ten został

w decyzji potwierdzony odpowiednią dokumentacją medyczną i nie kwestionowany przez urząd w toku postępowania) oraz gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W obecnym stanie faktycznym i majątkowym wynika, iż wnioskodawczyni nie ma jakiejkolwiek możliwości regulować zaległości bez uszczerbku dla siebie oraz córki. Wskazała jednocześnie, że art. 28. ust 3a u.s.u.s. stwierdza iż należności z tytułu składek mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności jeżeli przemawia za tym ważny interes strony osoby zobowiązanej do ich opłacania. Dodała, iż jej sytuacja życiowa i majątkowa wypełnia zakres zastosowania powyższego przepisu. Co więcej obecna sytuacja życiowa przy braku jakiegokolwiek majątku oraz przewlekłej choroby [...] uniemożliwia dokonania spłaty zaległości obecnie oraz w przyszłości powodując jedynie narastanie długu, który prawdopodobnie nigdy nie zostanie spłacony ale jednocześnie wykluczając wnioskodawczyni z możliwości rozpoczęcia życia po tak traumatycznych przeżyciach jak rozpad rodziny oraz przewlekła choroba które to zdarzenia stały się podstawą powstania przedmiotowego długu. Wskazała,iż umorzenie zaległych składek wiąże się z utratą okresów składkowych przy obliczaniu przyszłej emerytury czego skarżąca jest świadoma. Stąd też z uwagi na ważny interes strony i możliwość rozpoczęcia życia po tak traumatycznym czasie wniosła o umorzenie zaległych składek.

Końcowo podniosła, że w przedmiotowej sprawie organ uzasadnił odmowę umorzenia składek uznaniem administracyjnym dokonanym w sposób ewidentnie dowolny z pominięciem rozpatrzenia indywidualnej sytuacji skarżącej jak i powodu powstania zaległości nie podając przy tym żadnych konkretnych podstaw faktycznych swojej decyzji opierając się jedynie na uznaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. skarżąca oświadczyła, że do powstania zadłużenia doszło w trakcie rozwodu spowodowanego [...] przez męża. Dodała, że korzysta z pomocy rodziny i próbowała korzystać z pomocy społecznej (obecnie nie korzysta). Wskazała, że poddana była dwukrotnie zabiegowi [...], który jednak trwale jej nie pomógł i że czeka ją zabieg operacyjny – [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302

z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Taką możliwość przewiduje treść art. 28 cyt. ustawy, który stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane

w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1).

Oznacza to, że należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 3a.

Całkowita nieściągalność, w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3).

Natomiast stosownie do art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach, określonych w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U.

z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności

z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy

i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności

w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego

i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zauważyć trzeba, że umorzenie należności składkowych, na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. oraz ust. 2 i 3 tej ustawy, ustawodawca oparł na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego. Taka forma działania organu administracji oznacza, że organ ten nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowana m.in. poprzez użycie zwrotu "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisami prawa materialnego. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym.

Powyższe nie oznacza, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (tak wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.).

Uznaniowy, charakter decyzji w przedmiocie umorzenia musi z kolei mieć wpływ na zakres i sposób jej kontroli w toku postępowania przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się zazwyczaj, że ocenie ze strony sądu podlega w takich przypadkach jedynie poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji, nie zaś samo rozstrzygnięcie. Z tych też względów szczególnie istotne jest należyte uzasadnienie przez organ swojego stanowiska, które powinno być logiczne, spójne i znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie takiej decyzji, jako jeden z elementów, powinno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia, w przypadku jej zaskarżenia, ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie powinno być wnikliwe

i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy ZUS prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe wskazówki wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd uznał, że organ wbrew obowiązkom wynikającym z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. wbrew art. 7, art. 77 § 1 i 107 k.p.a. nie wyjaśnił

i nie uzasadnił wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia, uniemożliwiając w zasadzie Sądowi jego kontrolę.

W szczególności, Sąd dostrzegł uchybienia poczynione przez organ w ocenie przesłanki umorzenia wskazanej - w pierwszej kolejności - w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ bowiem jedynie lakonicznie stwierdził, że "w przypadku skarżącej brak jest podstaw do stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.". Tego stwierdzenia organ nie poparł jednak żadnymi rozważaniami na temat zaistnienia w sytuacji skarżącej (bądź) niezaistnienia przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie.

Organ wskazał jedynie, że zadłużenie skarżącej jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora Oddziału ZUS w W. na podstawie czynnych tytułów wykonawczych bez zastosowanego środka egzekucyjnego. Tym samym nie można zdaniem Sądu przyjąć, aby w tym zakresie organ – prawidłowo – uzasadnił swoje twierdzenie. Co więcej, podkreślić należy w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] lutego 2018 r. o zakończeniu egzekucji prowadzonej wobec skarżącej na podstawie tytułów wykonawczych. Organ egzekucyjny stwierdził w nim, że egzekucja z pozostałych środków egzekucyjnych (pieniędzy, udziałów w spółkach, papierów wartościowych, ruchomości i nieruchomości) jest bezskuteczna. Wskazał, że skarżąca zamieszkuje w wynajmowanym mieszkaniu. Sprzęt i wyposażenie mieszkania należą do właścicielki. Samochodu strona nie posiada. W związku z tym organ egzekucyjny zakończył prowadzone w tym zakresie postępowanie egzekucyjne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że ustalenia Zakładu w tej materii są co najmniej niepełne i jako takie wymagają dodatkowych wyjaśnień.

Następnie, Sąd stwierdza, że ZUS winien kolejno odnieść się do przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wskazać, czy zaszły one (i dlaczego) w sytuacji skarżącej, czy też nie. Tymczasem organ choć tego nie uczynił przeszedł - dalej - do zbadania, czy w sprawie skarżącej zaistniały przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. I również w tym zakresie Sąd zauważył, że organ nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska w tej kwestii.

Raz jeszcze należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 1 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, co ma podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie, w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1) oraz w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).

Z poczynionych przez organ ustaleń wynikało, że działalność gospodarczą skarżąca prowadziła od [...] lipca 2008 r. do [...] grudnia 2011 r. Z dniem [...] grudnia 2011 r. dokonała wyrejestrowania z ubezpieczeń. Natomiast wykreślenie wpisu

z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło [...] stycznia 2012 r. Zakład ustalił, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z [...]-letnią córką. Źródłem utrzymania rodziny są dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy w wysokości 206,12 zł netto miesięcznie, świadczenie wychowawcze przyznane na rzecz dziecka w kwocie 500,00 zł oraz zasiłek rodzinny wysokości 124,00 zł miesięcznie. Wydatki z tytułu miesięcznych opłat określono na kwotę ok. 1.000,00 zł tj. koszty związane z wynajmem mieszkania - 800,00 zł i opłaty eksploatacyjne - 200,00 zł. Ponadto Zakład wskazał, że skarżąca ponosi koszty leczenia w wysokości 100,00 zł miesięcznie. Strona nie posiada nieruchomości, ani praw zbywalnych na nieruchomościach, jak również wartościowych rzeczy ruchomych, mogących stanowić źródło zabezpieczenia należności z tytułu składek.

Co ważne ZUS przyjął – jako bezsporne - okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącej (przewlekła choroba [...]), które zostały udokumentowane,

a zatem udowodnione. Uznał jednak, że przedłożona dokumentacja nie wskazuje na brak możliwości podejmowania pracy zarobkowej i pozyskiwania środków na spłatę przedmiotowego zadłużenia. Skarżąca natomiast we wniosku o umorzenie zaległych składek podnosi, że z uwagi na przewlekłą chorobę [...] nie ma możliwości podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że z treści § 3 w ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie wynika, że ma on zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy choroba dłużnika całkowicie uniemożliwia uzyskiwanie dochodu. Przepis ten bowiem stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z przepisu nie wynika zatem, że przewlekła choroba uniemożliwia w ogóle osiąganie dochodu, ale, że pozbawia możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Ponadto, w świetle powyższego za dowolne należało uznać twierdzenie organu, że w sytuacji skarżącej opłacenie zaległych składek nie pozbawiłoby jej możliwości zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych (przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Nie wiadomo na jakiej podstawie organ ustalił, że spłata zadłużenia pozostanie neutralna dla sytuacji bytowej skarżącej.

W przedmiotowej sprawie ZUS, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i finansowej skarżącej nie pokusił się nawet o rozważenie, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się byłego przedsiębiorcy ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości, może zagrozić egzystencji jej rodziny, co ma znaczenie

z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie odniósł więc warunków umorzenia określonych w wymienionym przepisie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej, nie dokonując oceny, czy sytuacja skarżącej jest tego rodzaju, że opłacenie przez nią należności

z tytułu składek pozbawiłoby ją i małoletnią córkę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Na marginesie wskazać należy, że organ niejako pominął w swoich rozważaniach podnoszoną przez stronę okoliczność, że do powstania zadłużenia doszło w trakcie rozwodu skarżącej, który był dla niej traumatycznym przeżyciem.

Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej powinien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia przesłanek jest lakoniczne i nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Tymczasem uzasadnienie decyzji Zakładu powinno wskazywać na bardzo wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawczyni, zdolności płatniczych przy uwzględnieniu obecnej sytuacji życiowej, rodzinnej i zdrowotnej (po zaprzestaniu przez nią prowadzenia działalności gospodarczej), niezbędnych wydatków (także związanych z wychowywaniem dziecka oraz kosztów na leczenie), biorąc pod uwagę również to, że organ egzekucyjny zakończył prowadzone postępowanie, gdyż egzekucja z pozostałych środków egzekucyjnych jest bezskuteczna, jak również fakt, że skarżąca nie posiada nieruchomości, ani praw zbywalnych na nieruchomościach, jak również wartościowych rzeczy ruchomych, mogących stanowić źródło zabezpieczenia należności z tytułu składek.

W konsekwencji organ nie wyjaśnił jaka jest rzeczywista możliwość spłaty zadłużenia w odniesieniu do faktycznej sytuacji życiowej skarżącej.

Takiego działania organu nie można uznać za prawidłowe.

Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa

w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do tego przepisu należy także, zdaniem Sądu, mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (tak wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14, opubl. CBOSA).

Jeszcze raz podkreślić należy, że organ podnosząc, że składki nie są w sprawie całkowicie nieściągalne, nie rozważył w ogóle, czy sytuacja, którą może spowodować egzekucja zaległych składek, nie będzie dla skarżącej oraz jej rodziny zbyt ciężka i nie odniósł się do realnych konsekwencji egzekucji tych należności. Takiej oceny organ powinien, zdaniem Sądu dokonać mając na uwadze, że prawa każdego obywatela m.in. do ochrony pracy, ochrony zdrowia, rodziny itp. są objęte gwarancjami konstytucyjnymi, a zatem przesłanki stosowania ulg w zapłacie należności publicznoprawnych winny być zazwyczaj interpretowane przez pryzmat możliwości realizacji tych gwarancji. Tym istotniejsze jest zatem, by organ właściwy w sprawach umorzenia należności z tytułu składek, przy badaniu przesłanek określonych w powołanym rozporządzeniu odniósł się wyczerpująco do ustalonych w postępowaniu faktów i potwierdził lub wykluczył zagrożenie wskazanych wartości wnioskującego o ulgę. To, czy nawet w razie ich potwierdzenia, organ zdecyduje o odmowie przyznania ulgi z uwagi na inne wartości, należy do sfery uznania administracyjnego, jednak należyte ustalenie faktycznej sytuacji strony i jej przeanalizowanie w kontekście wpływu postępowania egzekucyjnego na jej zdolność utrzymania jest obowiązkiem organu, a sformułowane na podstawie tej analizy wnioski muszą spełniać kryteria stawiane swobodnej ocenie dowodów. Stąd też uzasadnienie decyzji w tej kwestii nie może być ogólnikowe, ale poczynione w nim rozważania i postawione wnioski muszą - w kontekście ustalonych faktów - poddawać się ocenie co do poprawności rozumowania, warunku uwzględnienia wszystkich ważnych elementów sytuacji strony oraz wszechstronności oceny (co do zaistnienia przesłanek umorzenia). W przeciwnym wypadku można mówić o naruszeniu zasady zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Ponownie podkreślenia wymaga także, że uzasadnienie decyzji organu powinno zaś zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową zobowiązanego, w tym przede wszystkim jego zdolność do utrzymania. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej oraz jej małoletniej córki - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, publ. LEX nr 399183 oraz CBOSA).

Tym samym organ winien również rozważyć – w sytuacji skarżącej – możliwość ratalnego systemu spłaty zadłużenia. Wreszcie organ winien – zdaniem Sądu – wziąć nadto pod uwagę okoliczność, że oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do tego przepisu należy także, zdaniem Sądu, mieć na względzie, że wolą ustawodawcy bezspornie było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (tak wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14, opubl. CBOSA).

Reasumując, zdaniem Sądu, w postępowaniu przed organem uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym przede wszystkim dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego (w szczególności rzeczywistych możliwości płatniczych skarżącej oraz stanu zdrowia) oraz nakazującym prawidłowe uzasadnienie zajętego przez organ stanowiska. Tym samym organ - rozpatrując ponownie sprawę - powinien wyeliminować ww. wskazane przez Sąd wadliwości.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.