Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 665/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. K. i S. K. na decyzję Wojewody z dnia 23 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących G. K. i S. K. kwotę 5037 (słownie: pięć tysięcy trzydzieści siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

G. K. i S. K. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z 23 sierpnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 13 lipca 2018 r. w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną działkę gruntu położoną w B., gmina P., oznaczoną w ewidencji gruntów nr [..] o powierzchni 467 m2 zapisaną w księdze wieczystej [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy na cele drogowe gminne.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 2 czerwca 2017 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, dalej określany jako Starosta, wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa i przebudowa ulic K.i [..] w B. wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej, przebudową sieci gazowej, przebudową hydrantu, przebudową sieci teletechnicznej, budową oświetlenia ulicznego oraz przebudową linii kablowych i napowietrznych SN15kV oraz nn 0,4kV - ETAP 1", (zwanej dalej decyzją "zrid"). Decyzją tą została objęta między innymi działka nr [..], która powstała z podziału działki nr [..].

Przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa (art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 - zwanej dalej "specustawą drogową") na własność Gminy z dniem 11 sierpnia 2017 r., tj. z dniem, w którym decyzja "zrid" z dnia 2 czerwca 2017 r., stała się ostateczna.

Sąd Rejonowy prowadził dla przedmiotowej nieruchomości księgę wieczystą nr [..], z której wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli S. K. i G. U. K. na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. W dziale III i IV ww. księgi wieczystej nie stwierdzono wpisów.

Pismem z 23 października 2017 r. Starosta zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W toku prowadzonego postępowania rzeczoznawca majątkowy, M. K. sporządziła w dniu 20 listopada 2017 r. operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość prawa własności gruntu na kwotę 45 061,00 zł.

Decyzją z 13 lipca 2018 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 47 314,05 zł (słownie: czterdzieści siedem tysięcy trzysta czternaście złotych 05/100) na rzecz S. i G. K. oraz o zobowiązaniu Wójta Gminy do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli S. K. i G. K. nie zgadzając się z ustaloną w ww. decyzji Starosty wartością odszkodowania. Przy odwołaniu został przesłany kontroperat wykony w dniu 17 lipca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. B., w którym oszacowała wartość prawa własności gruntu na kwotę 102 500,00 zł.

Pismem z dnia 31 października 2018 r. G. K. i S. K. wnieśli ponaglenie na brak rozpatrzenia przez Wojewodę ustawowym terminie odwołania wniesionego przez nich od decyzji Starosty z 13 lipca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z 17 grudnia 2018 r., uznał że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.

Pismem z 9 stycznia 2019 r. S. K. i G. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skargę na przewlekłość postępowania odwoławczego od decyzji Starosty z 13 lipca 2018 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] o pow. 0,0467 ha.

Pismem z 11 marca 2019 r. G. K. i S. K. złożyli ponowne ponaglenie na brak rozpatrzenia przez Wojewodę ustawowym terminie odwołania wniesionego przez nich od decyzji Starosty z 13 lipca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z 12 lipca 2019 r. uznał że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oraz zobowiązał Wojewodę "(...) do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia". Postanowienie wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 19 lipca 2019r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/GD 16/19, stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał Wojewodę do rozpoznania odwołania G. K. i S. K. w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pismem z dnia 23 lipca 2019 r. przekazał Wojewodzie odpis prawomocnego wyroku z dnia 22 maja 2019 r. ze stwierdzeniem daty jego prawomocności (9 lipiec 2019 r.) oraz zwrócił akta administracyjne. Przedmiotowe pismo wraz z aktami sprawy wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 25 lipca 2019 r.

W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewoda pozyskał: wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. dla działki nr [..] oraz poprawiony operat szacunkowy z dnia 14 czerwca 2019 r.

Przystępując do rozpoznania sprawy Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zwanej dalej "u.g.n." (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości".

Z kolei, jak wynika z art. 156 ust. 1 przedmiotowej ustawy "rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego ".

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. "wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych".

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy powołany przez organ I instancji, M.K. sporządziła w dniu 20 listopada 2017 r. operat szacunkowy, w którym wartość nieruchomości została określona na kwotę 45 061,00 zł. Zdaniem Wojewody dokument ten nie mógł stanowić podstawy orzekania w niniejszej sprawie, ponieważ zawierał błędy, na które organ odwoławczy zwrócił biegłej uwagę w piśmie z 18 kwietnia 2019 r. Uwzględniając uwagi Wojewody rzeczoznawca majątkowy, M. K. sporządziła nowy operat szacunkowy z dnia 14 czerwca 2019 r., w którym wartość nieruchomości nr [..] została oszacowana na kwotę 45 061,00 zł.

W dniu 10 sierpnia 2018 r. G. K. i S. K. przedłożyli organowi odwoławczemu operat szacunkowy z dnia 17 lipca 2018 r. wykonany na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego M. B., w którym wartość prawa własności ww. nieruchomości określona została na kwotę 102 500,00 zł.

Zauważył Wojewoda, że wartość nieruchomości ustalona w operacie sporządzonym przez M. B. jest ponad dwukrotnie wyższa niż w operacie sporządzonym przez M. K.

Wojewoda dokonał oceny, operatu szacunkowego z dnia 17 lipca 2018 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. na potrzeby niniejszego postępowania. Weryfikując ww. operat szacunkowy odnotowano następujące błędy:

Strona 5 operatu w części opisującej badanie księgi wieczystej zawiera błąd w dacie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, tj. 15.02.2018 r. (powinno być 02.06.2017).

Rzeczoznawca dokonała analizy rynku lokalnego stwierdzając, iż nie odnotowała na nim transakcji nieruchomości drogowych. Jednocześnie nie rozszerzyła obszaru badanego rynku na rynek regionalny, tym samym nie zastosowała art. 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zastosowanie przez autorkę art. 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przedmiotowej opinii, bez uprzedniego rozszerzenia rynku lokalnego na rynek regionalny jest niedopuszczalne.

W operacie w sposób nieprawidłowy zastosowano ekstrapolację dla cechy powierzchnia. W myśl punktu 6.4 Noty Interpretacyjnej: "W przypadku gdy szacowana nieruchomość ma oceny cech lepsze od nieruchomości o cenie najwyższej lub gorsze od nieruchomości o cenie najniższej, można wykorzystać zasadę ekstrapolacji przy wyznaczeniu poprawek w metodzie porównywania parami oraz przy wyznaczaniu współczynników korygujących w metodzie korygowania ceny średniej". W analizowanym operacie nieruchomość o cenie minimalnej ma powierzchnie mniejszą niż transakcja o cenie maksymalnej. W takiej sytuacji zastosowanie ekstrapolacji i nadanie współczynnika dla wycenianej nieruchomości o wartości wykraczającej ponad zakres współczynnika korygującego dla cechy powierzchnia jest sprzeczne i nielogiczne.

• Strona 18 zawiera błędnie wyliczoną wartość współczynnika korygującego dla cechy lokalizacja szczegółowa, dojazd do nieruchomości. Prawidłowa wartość to 0,309, natomiast autorka podaje 0,300.

Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał za całkowicie niecelowe składania przez M. B. jakichkolwiek wyjaśnień.

W ocenie Wojewody wskazane powyżej istotne wady i uchybienia powodują, iż operat szacunkowy z dnia 17 lipca 2018 r. sporządzony przez M. B., nie może stanowić wiarygodnej opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości, będącej podstawą ustalenia wysokości odszkodowania.

W związku z powyższym, ocenie organu odwoławczego podlega jedynie operat szacunkowy sporządzony w dniu 14 czerwca 2019 r. autorstwa M.K.

Po przeanalizowaniu ww. operatu szacunkowego ustalono, że M. K. wskazała, iż "zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy – część [..], zatwierdzonym uchwałą Nr XXXII/178/2005 rady Gminy z dnia 10.08.2005 r. (Dz. Urz. Woj. nr 88, poz. 1814 z 20.09.2005 r.) obszar, na którym położona jest działka nr [..] położony jest na terenie dróg lokalnych -KL".

W przedmiotowej sprawie Starosta nie przeprowadził samodzielnego postępowania w zakresie ustalenia przeznaczenia gruntu wg stanu na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co Wojewoda ocenił jako uchybienie. Zagadnienie to było bowiem kluczowe dla oceny przyjętego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego z dnia 20 listopada 2017 r. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego uzyskano z Urzędu Gminy informacje odnośnie przeznaczenia działki nr [..], położonej w miejscowości B. gmina P., według stanu na dzień 2 czerwca 2017 r. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XXXI1/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 88 z dnia 20 września 2005 r. poz. 1814) działka nr [..] "przeznaczona jest na funkcję oznaczoną na rysunku planu symbolem KL - "drogi lokalne"; działka położona jest w strefie ochrony radiolinii".

W związku z powyższym zauważył organ odwoławczy, iż z treści operatu szacunkowego wynika, że biegła prawidłowo powołała zapisy ww. dokumentu planistycznego. Ustalenia planistyczne spowodowały, iż wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Strony w swoim odwołaniu stwierdziły, iż "zapis części opisowej planu sprowadza się, zatem jedynie do odesłania w kwestii częściowego przeznaczenia działki pod funkcję KL tylko do graficznego załącznika uchwały.

W ocenie skarżącego jest to błąd dyskwalifikujący, co najmniej tą część uchwały. Takie opracowanie narusza, bowiem zasady konstruowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ".

Zapisy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2017, poz. 1073 ze zm.) stanowią, iż "istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Nieważność uchwały stwierdza Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym zgodnie z art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.).

W związku z powyższym Wojewoda w przedmiotowym postępowaniu nie może stwierdzić i badać czy plan zagospodarowania przestrzennego gminy jest wydany zgodnie z przepisami prawa. Bazuje on na danych otrzymanych od Wójta Gminy.

Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia "wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji".

Stosownie do § 36 ust. 2 wskazanego powyżej aktu prawnego "w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym ".

Natomiast § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowi, iż "w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo

pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których

wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% ".

Zgodnie z § 36 ust. 4 wskazanego rozporządzenia "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio ".

Podkreślił organ odwoławczy, że oprócz uwzględnienia w procesie szacowania nieruchomości ww. przepisów rzeczoznawca majątkowy jest zobligowany do zastosowania art. 134 u.g.n..

W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy).

Na gruncie niniejszej sprawy przeznaczenie wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest tożsame z jej alternatywnym przeznaczeniem, wynikającym z celu wywłaszczenia, zatem w omawianym przypadku zasada korzyści określona w art. 134 u.g.n. nie występuje.

M.K. zastosowała w operacie szacunkowym z dnia 14 czerwca 2019 r. podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. "Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej".

Z kolei, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego "w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku". Przy metodzie porównywania parami "porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości". (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów).

Wycenę metodą porównywania parami przeprowadza się w oparciu o dane rynkowe z dokonanych transakcji. Z utworzonego zbioru nieruchomości, do porównań przyjmuje się co najmniej trzy nieruchomości najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Ceny nieruchomości przyjętych do porównania koryguje się o poprawki, których wartość określa się w wyniku porównania nieruchomości.

W ten sposób dokonuje się korekty cen każdej z porównywanych nieruchomości pod kątem różnic pomiędzy nimi wynikających z odmienności cech i ich wag. Ostateczną wartość wycenianej nieruchomości ustala się jako średnią ze skorygowania cen nieruchomości porównawczych. Analizę porównawczą dotyczącą wielkości poprawek prowadzi się wyłącznie na zbiorze cech rynkowych, jakie występują na danym rynku lokalnym. Założenie to wymaga uprzedniego określenia właściwego dla danego rynku zbioru cech rynkowych wraz z oceną wpływu poszczególnych cech na cenę.

Rzeczoznawca majątkowy M. K. wartość działki nr [..] określiła na dzień 14 czerwca 2019 r., zaś "stan przedmiotu wyceny" określono na dzień: 2 czerwca 2017 r. -datę wydania przez Starostę decyzji "zrid".

W operacie szacunkowym prawidłowo wskazano przedmiot, zakres i cel wyceny oraz przedstawiono stan prawny nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z terenu rynku regionalnego, "z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji nieruchomości drogowych zawartych na rynku powiatu wycenę przeprowadzono w oparciu o transakcje nieruchomości podobnych w powiatach sąsiednich, zgodnie z zapisami § 36 ust. 4 rozporządzenia, który obliguje do przeanalizowania nie tylko rynku lokalnego, ale też regionalnego" (vide: str. 14 operatu), które miały miejsce od 2013 r., zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w operacie szacunkowym "analizie w pierwszej kolejności poddano transakcje zawarte w przedziale dwóch lat od daty sporządzenia wyceny. W wyniku braku wystarczającej ilości transakcji nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi kolejno rozszerzono okres analizy, biorąc pod uwagę szczególny charakter transakcji nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi. Analiza wykazała brak transakcji nieruchomości zawartych w odpowiednio od 2016 r. z powyższego rozszerzono analizę o kolejne lata. Także analizie poddano transakcje na rynkach sąsiednich nie zaobserwowano transakcji nieruchomości podobnych położonych na porównywalnych rynkach. Po analizie transakcji nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi na różnych rynkach zaobserwowano, iż ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi utrzymują stały poziom cenowy, z powyższego baza transakcji nieruchomości stanowi porównywalną i rynkową bazę cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi" (vide: str. 11 operatu).

Na podstawie stosownych obliczeń rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość 1 m2 prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynosi 96,49 zł/m2. W związku z powyższym wartość prawa własności działki nr [..] wyniosła 45 061 zł.

W swoim odwołaniu z dnia 10 sierpnia 2018 r. strony stwierdziły "w tej sytuacji rzeczoznawca M. K. odwołała się do § 36 ust. 4 wymienionego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów, ponieważ uznała, że przepis ten obliguje do przeanalizowania nie tylko rynku lokalnego, ale też regionalnego. Jest to błędne założenie ".

Uznając niezasadność tego zarzutu Wojewoda przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1506/19, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym stwierdzono " Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że szacowana nieruchomość znajduje się na terenach przestrzeni dróg publicznych, zatem zastosowanie w sprawie znajduje § 36 ust. 4 rozporządzenia, według którego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Podkreślenia wymaga, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że opisany w przepisie porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (wyrok ŃSA z 1.6.2017 r. I OSK 2311/15). Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, z rynku lokalnego i regionalnego, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości".

Zdaniem Wojewody rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przeanalizowała także rynek regionalny.

Dalej w swoim odwołaniu strony stwierdziły " (...) to już wybór poszczególnych transakcji budzi poważne zastrzeżenia. Wpierw ustaliła sześć transakcji z terenu [..]-[..]. Następnie z pośród sześciu transakcji do porównania parami z nieruchomością szacowaną przyjęto tylko 3 wg. bliżej nieokreślonego klucza" - w opinii organu odwoławczego biegły w sposób wyczerpujący uzasadnił podobieństwo, ponieważ szczegółowo opisał sposób analizy rynku nieruchomości drogowych, podczas której wyeliminował nieruchomości najmniej podobne, pozostawiając te najbardziej podobne do przedmiotu wyceny. Ponadto autor operatu scharakteryzował przyjęte nieruchomości w aspekcie cech rynkowych.

Podkreślił Wojewoda, że w operacie szacunkowym z dnia 17 lipca 2017 r. szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności ww. działki, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównań. Ponadto wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, natomiast przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń.

Zgodził się Wojewoda z zarzutem, że "(...) na str. 5 w pkt 3.3 rzeczoznawca odnosi się do protokołu oględzin operatu z dnia 14.06.2019r., jednak brak jest takiego protokołu". Wojewoda przyjął, że brak tego protokołu nie wpływa na ustaloną wartość przez rzeczoznawcę majątkowego.

Podkreślił organ odwoławczy, że "pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2352/10).

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy, sporządzony w dniu 14 czerwca 2019 r., przez rzeczoznawcę majątkowego, M. K. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości działki nr [..].

Mając zatem powyższe na uwadze, organ odwoławczy podkreślił, że biegły posiada wiedzę specjalistyczną, tj. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, dlatego subiektywne zdanie strony odwołującej się do błędnie przeprowadzonej wyceny, nie świadczy o tym, iż operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślono też, że "wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych" - art. 154 ust. 1 u.g.n., dlatego Wojewoda nie ma podstaw do uznania, iż przedmiotowy operat został sporządzony niezgodnie z powyższymi przepisami, a poczynione ustalenia M. K. uznać należy za wiarygodne.

Na marginesie wskazał organ odwoławczy, że nic nie stało na przeszkodzie, aby odwołujący wnioskowali o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego poprzez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.), bowiem art. 157 ust. 1 u.g.n. nie ogranicza katalogu podmiotów, które o taką opinię mogą wystąpić.

Przechodząc do kolejnej kwestii przytoczył Wojewoda treść art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej który stanowi, że "w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna -wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego ".

Dodał także, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 787/12 "również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego". W świetle powyższego stwierdzono, że podstawą do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości może być ustalenie, że przed upływem terminu na wydanie nieruchomości inwestor rozpoczął roboty budowlane na działce, a zatem faktycznie objął ją w posiadanie.

Przedmiotowej decyzji zrid z dnia 2 czerwca 2017 r. nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, zatem 30 dniowy termin na wydanie działki nr [..] biegł od dnia ostateczności ww. decyzji, tj. od dnia 11 sierpnia 2017 r. Natomiast zgodnie z informacją Wójta Gminy z dnia 10 kwietnia 2018 r. " (...) działki które zgodnie z decyzją ZRID Starosty nr [..] z dnia 02.06.2017r. nr [..] stały się własnością Gminy, zostały przejęte przez Inwestora bez udziału dotychczasowych właścicieli i przekazane protokolarnie Wykonawcy robót dnia 06.09.2017 r.", to znaczy że wydanie nieruchomości nastąpiło w powyższym terminie.

Oznacza to, że S. K. i G. K.przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za ww. działkę o 5% wartości nieruchomości.

We wniesionej skardze zarzucili skarżący :

błędne zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. dalej jako: rozporządzenie w sprawie wyceny) dla ustalenia wartości odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [..] w sytuacji, gdy brak przepisu prawa miejscowego określającego, iż działka ta w całości była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXX1I/178/2005 Rady Gminy z dnia 10.08.2005r. - dalej "MPZP") pod drogi publiczne,

art. 7, 77 §1 i 107 § 3 zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nierozpatrzenie we właściwy sposób materiału dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego, w którym nie uwzględniono braku określenia granic oddzielających tereny przeznaczone pod drogi publiczne od tych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe,

art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 15 ust 1 oraz art. 20 ust 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również przepisów zawartych w § 4 pkt 9 oraz § 8 ust 2 i § 9 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego wartości wywłaszczonej działki na skutek przyjęcia błędnego założenia, że cała jej powierzchnia znajduje się na trenie oznaczonym w MPZP jako drogi publiczne,

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 1 i ust 2, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., zwanej dalej: u.g.n.), poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na innej podstawie niż rynkowa wartość nieruchomości oraz nieuwzględnienia w odszkodowaniu stanu, położenia i przeznaczenia nieruchomości,

art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sytuacji gdy w MPZP brak wyraźnego określenia granic poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu,

6.§ 36 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z pkt 3.3 Noty Interpretacyjnej Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) uchwalonej w dniu 09.12.2008r. przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo istnienia szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania przed organem pierwszej instancji, co przesądza o wadliwości tej decyzji i konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji;

art. 10 § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącym co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w sprawie rozpatrywanej przez organ II instancji.

Wnieśli skarżący o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Rozwijając pierwszy ze sformułowanych zarzutów wskazali skarżący, że oba operaty szacunkowe działki nr [..] opracowane na zlecenie Starosty przyjmują wadliwe założenie, iż szacowany teren leży na terenie przeznaczonym w MPZP pod drogi publiczne. Skarżący już w odwołaniu szeroko uzasadniali dlaczego takiego założenia nie można przyjąć w związku z wadliwością treści MPZP. Organ II instancji jednak wskazał, że nie jest władny w przedmiotowym postępowaniu stwierdzić i badać czy MPZP w części dotyczącej działki [..] jest uchwalony zgodnie z przepisami prawa. Zaznaczył, że bazuje na danych otrzymanych od Wójta Gminy. Ponadto Wojewoda powołał się na przepis art. 28 ust 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym który wiąże nieważność uchwały rady gminy tylko z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium lub planu miejscowego istotnego naruszenia trybu ich sporządzania a także naruszenia właściwości organów.

W ocenie skarżących Wojewoda nie mógł wyłącznie bazować na danych (nie wiadomo jakich) otrzymanych od Wójta Gminy. Powinien samodzielnie ustalić na podstawie treści MPZP czy faktycznie działka nr [..] leży na terenie przeznaczonym pod drogi publiczne. W zaskarżonej decyzji brak takiej oceny. Ocena materiału dowodowego należy do obowiązków organu II instancji i nie może on w sytuacji sformułowanych konkretnych zarzutów zasłaniać się danymi otrzymanymi od innego organu.

W związku z tym nie jest możliwa do zaakceptowania sytuacja, gdy organ II instancji nie dokonuje samodzielnej wykładni prawa i poprzestaje na stwierdzeniu, że nie jest uprawniony do oceny zgodności treści MPZP z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Prowadzi to jak w niniejszej sprawie do naruszenia konstytucyjnej ochrony prawa własności. Stąd skarżący postawili również zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w związku z naruszeniem art. 15 ust 1 oraz art. 20 ust 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów zawartych w § 4 pkt 9 oraz § 8 ust 2 i § 9 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżących nie może być przeprowadzana taka wykładnia MPZP, która przechodzi obojętnie nad uchybieniami jego treści.

Przeprowadzenie wyceny działki [..] wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego traktującego ten teren jako przeznaczony pod drogi publiczne doprowadziło również do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n.. Podstawę odszkodowania powinna stanowić wartość rynkowa działki nr [..]. Decyzja Starosty odnosi się do wartości rynkowej, ale obliczonej dla terenów przeznaczonych na cele drogowe. Skoro nie można jednoznacznie ustalić na podstawie MPZP, że działka ta była w planie przeznaczona na cele drogowe zatem niewłaściwa była wykładnia rozszerzająca załącznika graficznego planu i ocena wartości tego gruntu poprzez porównanie z transakcjami dotyczącymi działek drogowych. Świadczy to zdaniem skarżących, że organ I instancji, a także Wojewoda nie mogli dokonać poprawnego ustalenia wartości rynkowej działki. Jeżeli bowiem MPZP nie pozwala na jednoznaczne przypisanie działce nr [..] przeznaczenia pod drogi publiczne to powinna ona zostać oszacowana przy założeniu, iż jest to grunt przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe - tak jak pozostała część działki [..], z której wydzielona została działka szacowana. Zwrócili skarżący uwagę, iż do wydzielenia działki [..] doszło z chwilą wydania decyzji wywłaszczeniowej Starosty z 2 czerwca 2017 r. Wcześniej była to tylko działka [..], w znacznej większości o przeznaczeniu na cele budownictwa mieszkaniowego i w części (bliżej nie określonej) pod drogi publiczne.

Z pewnością treść operatów szacunkowych rzeczoznawcy M. K. nie oddaje wartości rynkowej działki nr [..], gdyż przyjmuje błędne założenie, że działka ta w MPZP przeznaczona jest pod drogi publiczne. Doprowadziło to do wypaczenia wyniku szacowania.

Powtórzyli skarżący zarzut podniesiony już w odwołaniu od decyzji Starosty, a dotyczący niewłaściwego doboru przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. transakcji nieruchomościami drogowymi. W decyzji organu II instancji wskazano, że dobór jest prawidłowy, ponieważ odpowiada wymogom rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem tego organu rzeczoznawca prawidłowo badał wpierw rynek lokalny, a następnie wobec braku odpowiednich danych rynek regionalny transakcji nieruchomościami drogowymi. Uznał zatem, iż zarzut skarżących, co do niewłaściwego doboru transakcji przyjętych do porównania jest chybiony.

Jest to tylko częściowa odpowiedź Wojewody na zarzuty odwołania odnoszące się do niewłaściwego doboru transakcji. Skarżący podnieśli w odwołaniu, iż sam rzeczoznawca uzasadniając wybór poszczególnych transakcji nieruchomościami drogowymi wskazał na wymogi określone w tym zakresie przez pkt 3.3 Noty Interpretacyjnej Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW), który wymaga, aby do szacowania przyjmować transakcje z rynku lokalnego bądź regionalnego nie starsze niż dwuletnie. Nota ta daje możliwość przyjęcia także transakcji starszych, ale po szczegółowym uzasadnieniu autora operatu. W niniejszej sprawie rzeczoznawca przyjął do szacowania w 2019 r. transakcje poczynając od 2013 r., czyli starsze niż dwa lata. Autor operatu uzasadnił taki dobór brakiem transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi w latach 2017 - 2019. W ocenie skarżących nie jest to szczegółowe uzasadnienie, o jakim w pkt. 3.3. Noty interpretacyjnej. Przyjęcie założenia przez rzeczoznawcę M. K., że brak odpowiedniej ilości transakcji z ostatnich dwóch lat może uzasadniać korzystanie z transakcji starszych - nawet sprzed sześciu lat - prowadzi do wniosku, iż zapis pkt. 3.3. Noty interpretacyjnej jest martwy. Sposób, w jaki został on zinterpretowany przez rzeczoznawcę sprowadza się do przyjęcia stanowiska według, którego należy szacować wartość gruntu w oparciu o transakcje najdalej dwuletnie, a jeżeli takich brak to w oparciu o starsze. Jednak literalna treść pkt 3.3. Noty interpretacyjnej tak nie brzmi. Postępując zgodnie z zasadami przyjętymi przez rzeczoznawcę można przyjmować do porównania transakcje z rynku regionalnego sprzed 10 czy 15 lat, jeżeli uzasadni się to brakiem nowszych. Wypacza to sens brzmienia pkt 3.3. Noty interpretacyjnej nakazującej szacowanie na podstawie transakcji nie starszych niż dwuletnich. W sytuacji, gdy takich nie ma zastosowanie znajduje treść § 36 ust 4 rozporządzanie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Stosując podejście przyjęte przez rzeczoznawcę M. K. także i ten przepis byłby martwy, ponieważ z pewnością poszukując transakcji nieruchomościami drogowymi np. z przed 10 czy 15 lat takie będzie można odnaleźć. Jednak zamiarem ustawodawcy nie było założenie, że ustalanie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej będzie mogło się odbywać według reguły wskazanej w § 36 ust 4 rozporządzenia dopiero po wyczerpaniu poszukiwań transakcji nieruchomościami drogowymi w nieustalonej przeszłości (na rynku lokalnym czy regionalnym). Rzeczoznawca nie może sięgać do tak odległych transakcji nieruchomościami drogowymi (7 lat) pomijając zasadę szacowania wyrażoną w tym przepisie. Inaczej jego stosowanie może być pozorne, czy wręcz będzie to przepis martwy.

Dalej rzeczoznawca stwierdził (str. 14-15 operatu), że w badanym okresie od 2012 do 2019 r. ceny transakcyjne takimi nieruchomościami się nie zmieniły. Zatem upływ czasu nie wpłynął na wartość nieruchomości. Zdaniem skarżących jest to gołosłowne stwierdzenie. W operacie brak jakichkolwiek danych czy analizy, które mogłyby to potwierdzać. Rzeczoznawca ograniczył się wyłącznie do podania, że w ciągu 7 lat średnia zmiana ceny w ciągu miesiąca wynosiło 0%. Jest to tym bardziej wątpliwy wniosek, że w ostatnich kilku latach nastąpił znaczący wzrost cen gruntów na terenie T. i przyległych do niego miejscowości. Tym bardziej w operacie powinna zostać zawarta analiza pokazująca niezmienność cen gruntów przeznaczonych pod drogi w tym okresie.

Kolejny zarzut skarżących odnosi się do braku zastosowania przez organy obu instancji art. 7a k.p.a. Wskazują oni, że uzasadnieniem dla zasady ogólnej rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony jest przekonanie, że zgodnie z wymogami konstytucyjnymi niejasne, niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. W niniejszej sprawie MPZP zawiera wyłącznie część graficzną dotyczącą rozgraniczenia obszarów o różnym przeznaczeniu. Brakuje zasadniczej części opisowej. W związku z tym przy ustalaniu wysokości odszkodowania istnieje wątpliwość czy działkę nr [..] można traktować, jako przeznaczoną na cele drogowe. W tej sytuacji zastosowanie powinna znaleźć przy wykładni tego prawa miejscowego treść wskazanego przepisu k.p.a.

Kolejny zarzut odnosi się do naruszenia przez Wojewodę art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W dniu 23 sierpnia 2019 r. skarżący otrzymali pismo datowane na dzień 7 sierpnia 2019 r. zgodnie, z którym mieli oni wypowiedzieć się w terminie 7 dni odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłosić ewentualne żądania. Niestety w dniu 23 sierpnia 2019 r. wydana została decyzja Wojewody w niniejszej sprawie. W związku z tym skarżący nie mogli skorzystać z prawa, o jakim mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Zapewnienie stronie prawa do wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy miało charakter pozorny. Praktycznie Wojewoda nie zwracał uwagi na to, co mają jeszcze do powiedzenia skarżący i jakie wnioski mają zamiar zgłosić

Zaznaczyli skarżący, iż ostatni operat szacunkowy M.K. doręczono im w dniu 31 lipca 2019 r. Jednocześnie Wojewoda zakreślił skarżącym termin 7 dni na zapoznanie się z tym operatem i zgłoszenia uwag. Skarżący w pośpiechu ocenili operat i przekazali swoje uwagi do organu II instancji. Nie zdążyli jednak zgłosić dalszych wniosków, ponieważ w dniu 23.08.2019 r. wydana została decyzja Wojewody. Skarżący uważają, że postępowanie takie podyktowane było znaczną zwłoką Wojewody w wydaniu rozstrzygnięcia i okolicznością, iż upływał termin na wydanie decyzji jaki zakreślił mu WSA w Gdańsku. W tej sytuacji skarżącym uniemożliwiono zgłoszenie wszystkich żądań, choć zamierzali oni wystąpić do organu II instancji z wnioskiem o skierowanie operatu szacunkowego wykonanego w dniu 14 czerwca 2019 r. przez rzeczoznawcę M. K. do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych celem oceny prawidłowości jego wykonania. Złożenie takiego wniosku zostało uniemożliwione, co skutkuje naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 10 ust 1 k.p.a. Już tylko z tej przyczyny decyzja Wojewody powinna zostać uchylona.

Na zakończenie skarżący odnieśli się do zarzutów postawionych przez organ II instancji operatowi wykonanemu przez rzeczoznawcę M. B.

Pierwszy zarzut dotyczy podania na str. 5 operatu błędnej daty wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jest to faktycznie pomyłka pisarska nie mająca żadnego wpływu na wnioski końcowe opracowania. Ponadto w pkt 3.4 prawidłowo podana została data wydania tej decyzji. Dodatkowo w operacie 11 razy przewija się poprawnie podana data, a zatem jednostkowy błąd nie może mieć znaczenia dla oceny tego operatu.

Drugi zarzut dotyczy braku przeprowadzenia badania tzw. rynku regionalnego co ma naruszać art. 36 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca M. B. dokonała analizy rynku regionalnego - rynku obejmującego obszar powiatu. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 30.06.2015r. (sprawa o sygn. akt II SA/Kr 526/15) rynek powiatu odpowiada pojęciu rynku regionalnego. W odróżnieniu od operatu opracowanego na zlecenie Starosty rzeczoznawca M. B. przyjęła do szacowania transakcje nie starsze niż 2 letnie, co odpowiada wymogom przepisów.

Odnośnie trzeciego zarzutu organu II instancji skarżący uważają, iż słuszne było wykorzystanie zasady ekstrapolacji przy wycenie przedmiotowej działki z uwagi na fakt, iż przedmiotowa działka posiadała powierzchnię działki wychodzącą poza zakres powierzchni działek przyjętych do porównania.

Ostatni zarzut dotyczy nieprawidłowej wartości współczynnika korygującego. Jest to jednak na tyle niewielka jego różnica, że nie wpływa ona praktycznie na wynik szacowania.

Skarżący załączyli do akt sprawy zaktualizowany operat szacunkowy działki nr [..] obręb [..] autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. B. wykonany w dniu 27 września 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody z 23 sierpnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 13 lipca 2018 r. w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną działkę gruntu położoną w B., gmina P., oznaczoną w ewidencji gruntów nr [..] o powierzchni 467 m2 na cele drogowe gminne.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Art. 12 ust. 4f specustawy drogowej stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Przepis art. 12 ust. 5 tej ustawy określa natomiast, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 154 ust. 1 tej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje zgodnie z powyższym przepisem rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, czy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została poprzedzona właściwą oceną wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. dnia 14 czerwca 2019 r., w którym wartość nieruchomości nr [..] została oszacowana na kwotę 45 061,00 zł.

Zgodnie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie") w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Przywołany wyżej przepis dotyczy zasad określania wartości nieruchomości, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod inwestycje drogowe, co ma miejsce w niniejszej sprawie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXXII/178/2005 Rady Gminy z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej jako "m.p.z.p."). W takim przypadku co do zasady wycenę przeprowadza się, wykorzystując ceny transakcyjne gruntów przyległych o przeważającym przeznaczeniu. Natomiast przewidziany w przywołanym przepisie wyjątek stosuje się wtedy, gdy dostępne są informacje o cenach transakcyjnych nieruchomości nabytych w umowach notarialnych, a przeznaczonych wcześniej w planach miejscowych pod drogi.

Powyższy wyjątek zastosowała w operacie szacunkowym z 14 czerwca 2019 r. rzeczoznawca majątkowy M. K., który jako dowód został uznany przez organ odwoławczy. Przy czym dla określenia wartości nieruchomości uwzględniła 6 transakcji nieruchomościami drogowymi z okresu od 2013 do 2016 r. Jednocześnie w tymże operacie szacunkowym biegła przywołała treść pkt 3.3 Noty Interpretacyjnej, Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości, Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, zgodnie z którym do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia.

A zatem wykorzystanie w metodzie porównawczej transakcji sprzedaży zawartych wcześniej niż dwa lata od daty sporządzenia operatu szacunkowego również stanowi wyjątek wymagający szczegółowego uzasadnienia.

Wojewoda oceniając wartość dowodową wzmiankowanego operatu szacunkowego nie odniósł się w sposób dostateczny do prawidłowości odstąpienia przez biegłą od zasady określonej w § 36 ust. 4 rozporządzenia, jak też do kwestii konieczności szczegółowego uzasadnienia wykorzystania przy wycenie nieruchomości transakcji zawartych w okresie poprzedzającym dwa lata od dnia sporządzenia operatu szacunkowego. Wyjaśnienia wymaga także okoliczność na jakiej podstawie rzeczoznawca majątkowy M. K. w sporządzonym operacie szacunkowym uznała, że w ciągu 7 lat średnia zmiana ceny nieruchomości w ciągu miesiąca wynosiła 0%. Takie stwierdzenie budzi wątpliwości w sytuacji gdy powszechnie wiadomo o znacznym wzroście cen nieruchomości na terenie G. i okolic w ostatnich latach.

Powyższe okoliczności wskazują na naruszenie przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Zasadny jest również zarzut skargi dotyczący uchybienia przez Wojewodę art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Jak wynika z akt sprawy pismo Wojewody z dnia 7 sierpnia 2019 r. informujące o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 23 sierpnia 2019 r. Tego samego dnia została wydana zaskarżona decyzja. Z powyższego wynika, iż strona została pozbawiona uprawnień określonych w przywołanym przepisie. Co istotne w skardze strona zadeklarowała zamiar wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego przez M. K. zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Organ nie mając tego obowiązku winien jednakże umożliwić stronie skorzystanie z tego uprawnienia przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie jest to szczególnie istotne w sytuacji wskazanych wyżej wątpliwości dotyczących uznanego za dowód w sprawie operatu szacunkowego.

W niniejszej sprawie nie podlegają natomiast ocenie zarzuty skargi dotyczące prawidłowości m.p.z.p. w stosunku do nieruchomości przejętej pod drogę. Właściwym dla oceny powyższych zarzutów jest bowiem odrębny tryb kontroli sądowoadministracyjnej określony w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako "p.p.s.a.").

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).