Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1137/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. Jawna w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1394/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. Jawna w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1394/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, w wyniku wznowienia, w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na skutek wniosków J.B. i Z.S. o wznowienie postępowania Starosta Lubliniecki wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty Lublinieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił uchylenia wymienionej powyżej ostatecznej decyzji własnej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali produkcyjno-montażowej do budowy podzespołów energetycznych w N., gmina K.

W wyniku odwołań wniesionych przez J.B. oraz R.S. i W.S., Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił wymienioną powyżej decyzję Starosty Lublinieckiego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargi na tę decyzję zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/GI 1071/07, oddalone. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego i wskazał na brak zbadania przez organ I instancji zachowania przez wnioskodawców terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a., tym bardziej, że jego zachowanie kwestionowane było przez inwestorów. Sąd dodał, że w sytuacji, w której doszło już do wznowienia postępowania, ustalenie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie nie został zachowany, musiałoby skutkować umorzeniem wznowionego postępowania jako wadliwego. O ile zaś organ ustali, że wnioski lub jeden z nich został złożony w ustawowym terminie, to po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia, organ - w zależności od wyników tego postępowania - winien wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 151 K.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Lubliniecki decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej własnej z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż nie sposób przyjąć, że wobec rozpoczęcia prac budowlanych w kwietniu 2007 r., strony nie powzięły wcześniej informacji o budowie przedmiotowej hali, niż dopiero w chwili złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania.

Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż sprawa nie została dokładnie wyjaśniona, a nadto w jego ocenie, skoro postępowanie wznowieniowe zostało już uruchomione, to organ nie może umorzyć tego postępowania, gdyż sposób zakończenia postępowania wznowionego określa art. 151 K.p.a.

W związku z powyższym kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta Lubliniecki odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Lublinieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przeprowadzone postępowanie wykazało brak podstaw do wznowienia postępowania, a to ze względu na uchybienie przez stronę jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 K.p.a., a także z uwagi na fakt, iż działki wnioskujących nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji i położone są w odległości ok 50 m od planowanej budowy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2008 r.

W wyniku skargi wniesionej przez J.B. oraz W. i R.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/GI 97/09, uchylił wymienione powyżej decyzje, czyli zarówno decyzję Wojewody Śląskiego, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Lublinieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga termin złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania. Wbrew stanowisku organów termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od daty zauważenia robót budowlanych, czy też możliwości powzięcia wiedzy o udzielonym pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że istotnym elementem decyzji o pozwoleniu na budowę jest określenie przedmiotu inwestycji, tj. zakresu robót budowlanych, gdyż rodzaj inwestycji może mieć podstawowe znaczenie dla strony w zakresie skorzystania z ochrony prawnej w celu uniknięcia naruszenia własnych interesów, a tym samym dla ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Decydujące w tej ostatniej kwestii jest ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a oczywiste jest, że zasięg oddziaływania obiektu mieszkalnego jest całkiem inny niż hali produkcyjno-montażowej, która niewątpliwie wywołuje diametralnie większe uciążliwości, a w związku z tym nie sposób zawęzić kręgu stron jedynie do właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką przeznaczoną do zainwestowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd zobowiązał organ I instancji, w ponownym postępowaniu, do ustalenia terminowości złożenia wniosku o wznowienie, przy uwzględnieniu daty dowiedzenia się przez wnioskujących o kwestionowanej decyzji, a następnie w ewentualnym ponownym postępowaniu zidentyfikowanie działek skarżących w stosunku do terenu inwestycji (zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). W przypadku gdy doprowadzi to do ustalenia, że działki te oddziela tylko droga, to brak będzie podstaw do kwestionowania przymiotu strony dla wnioskujących. Jednak w przypadku ustalenia, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, to dotychczasowa decyzja o pozwoleniu na budowę, jako obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podlegać będzie uchyleniu, przy równoczesnym umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta Lubliniecki decyzją z dnia [...] maja 2010 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Lublinieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ stwierdził, iż po analizie przepisów art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz przy uwzględnieniu art. 3 pkt 20 powyższej ustawy ustalono, iż działki należące do J.B. oraz W. i R.S. nie stykają się bezpośrednio z przedmiotową inwestycją. Dodatkowo ustalił, że od strony tych działek wybudowano część biurową, która dopiero sąsiaduje z halą produkcyjno-montażową. Powtórna dokładna analiza przedłożonego projektu budowlanego potwierdziła jego kompletność i zgodność z obowiązującymi przepisami. Uwzględniając obowiązujące orzecznictwo organ stwierdził, że w przedmiotowym przypadku obszar oddziaływania spornej inwestycji zamknął się w obszarze jej realizacji i nie wyszedł swym zasięgiem poza granice terenu inwestora. Podkreślając, że inwestycja nie ograniczyła w żaden sposób swobody korzystania z działek wnioskujących o wznowienie postępowania, a nadto, że spełniła ona wszystkie prawem przewidziane warunki i wymagania dla realizacji inwestycji, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, prawidłowego usytuowania miejsc postojowych, nasłonecznienia i oświetlenia nieruchomości sąsiednich, bezpieczeństwa pożarowego oraz przepisach ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego i prawa wodnego, a także, że nie istnieją inne czynniki pozwalające na rozszerzenie obszaru oddziaływania inwestycji na działki wnioskujących uznał, że skarżący posiadają jedynie interes faktyczny, który nie znajduje ochrony w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym. Subiektywne przekonanie jednostki o naruszeniu jej interesu poprzez naruszenie jej dóbr nie może stanowić podstawy legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J.B. oraz W. i R.S. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o uchyleniu decyzji Starosty Lublinieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. i umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku inwestora z dnia [...] grudnia 2006 r. o udzielenie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż po rozpatrzeniu wniesionego odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. Nadto uznano, że w zaskarżonej decyzji nastąpiła oczywista omyłka, która została sprostowana z urzędu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. postanowieniem Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymanym w mocy przez Wojewodę Śląskiego postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a skoro tak, to w przypadku kwestionowanej decyzji zachodzą podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, z uwagi na istnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wobec pozbawienia skarżących udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Nadto wyjaśnił, że organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całościowo sprawy, objętej decyzją organu I instancji. Dlatego też zobligowany był, w tym konkretnym przypadku, do wydania przedmiotowej decyzji. Z kolei potwierdzenie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., o ile nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 146 K.p.a., musi prowadzić do wydania decyzji wskazanej w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli uchylającej dotychczasową decyzję i rozstrzygającej o istocie sprawy. Rozstrzygnięcie o istocie sprawy to ponowne rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Niezbędne zatem jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte, a może nawet wykonane. Pozytywny wynik takich ustaleń rodzi bowiem konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Pozwolenie na budowę warunkuje rozpoczęcie prac budowlanych, a tym samym może zostać udzielone przed rozpoczęciem inwestycji. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestycja została choćby w części zrealizowana rażąco naruszałoby art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego złożył [...] sp. j. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów prawa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w konsekwencji oddalił wniesioną skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nadto wskazując na przepisy art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dotyczące stron w postępowaniu oraz art. 3 pkt 20 ww. ustawy definiujący obszar oddziaływania obiektu Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził analizę charakteru przedmiotowej inwestycji, uwzględnił jej gabaryty, lokalizację oraz przewidywane już w projekcie budowlanym oddziaływanie na otoczenie, wskazujące na emisję do środowiska energii, odpadów, substancji oraz na wzrost hałasu i przesądził, że zasięg oddziaływania spornej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości determinuje uznanie, że działki skarżących pozostawać będą w obszarze oddziaływania inwestycji. Za wyrokiem NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 206/10, Sąd I instancji stwierdził, że oddziaływanie planowanej inwestycji polegać może np. na emisji zanieczyszczeń, zapachów i uciążliwości korzystania z nieruchomości. Przyznając zaś, że obszar takiego oddziaływania może być niewielki, to znaczy taki, że nie będzie wykraczał poza granice nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, NSA potwierdził jednocześnie, że przy niektórych rodzajach inwestycji obszar oddziaływania może obejmować nie tylko nieruchomości sąsiednie, ale również takie, które bezpośrednio nie graniczą z nieruchomością objętą inwestycją. I z taką sytuacją, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, niewątpliwie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż trudno uznać by oddziaływanie realizowanej hali produkcyjno-montażowej do budowy podzespołów energetycznych mogło ograniczyć się jedynie do działki inwestora.

Skoro, w realiach rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy słusznie uznał skarżących za strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, to tym samym – zdaniem Sądu – potwierdzona została wskazywana przez skarżących przesłanka wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a mianowicie, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Tym samym zatem organ zobligowany był wydać decyzję przewidzianą w art. 151 § 2 K.p.a., czyli uchylić decyzję dotychczasową o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2007 r. i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Rozstrzygając zaś o istocie sprawy organ winien był ponownie rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę. Orzekając w tym zakresie, zasadnie organ stwierdził, iż w pierwszej kolejności niezbędne stało się zbadanie stanu zaawansowania robót budowlanych prowadzonych na podstawie uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, w świetle art. 28 ust. 1 i 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, pozytywny wynik ustaleń organu w zakresie rozpoczęcia planowanych robót budowlanych czy też zrealizowania projektowanej inwestycji rodzi konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie niesporny jest fakt zrealizowania planowanego obiektu, tj. hali produkcyjno-montażowej, a zatem postępowanie w sprawie wniosku inwestorów o wydanie pozwolenia na jej budowę z dnia [...] grudnia 2006 r. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Inne rozstrzygnięcie w tym zakresie rażąco naruszałoby art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżących wadliwości decyzji organu I instancji (stwierdzenia, że Starosta Lubliniecki w swojej decyzji odmówił uchylenia decyzji już uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/GI 98/09) Sąd zauważył, że choć skarżący słusznie podkreślił w tym zakresie wadliwość tej decyzji, to jednak nie ma to znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem decyzja ta została przez Wojewodę Śląskiego wyeliminowana z obrotu prawnego. W jej miejsce wydana została nowa decyzja, która, zdaniem Sądu I instancji, nie narusza prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł [...] sp. j. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu J.B. oraz W. i R.S. za strony postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy obszar oddziaływania inwestycji zamknął się w granicach działki inwestora;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 80 K.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi pomimo nie rozpatrzenia przez organ administracyjny całego materiału dowodowego w postaci:

a) pozostającej w obrocie prawnym decyzji o środowiskowych warunkach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] grudnia 2006 r. (sygn. akt [...]), w której właściwy organ stwierdza, że projektowany obiekt nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska, a jego oddziaływanie będzie mieć charakter lokalny i ograniczy się do terenu nieruchomości użytkowanej przez inwestora, a realizacja inwestycji i prowadzenie planowanej działalności nie naruszy interesu osób trzecich;

b) pozostającego w obrocie prawnym Postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] grudnia 2006 r. (sygn. akt [...]) w przedmiocie uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przedsięwzięcia, z których wynika, iż poziom dźwięku emitowanego po rozbudowie zakładu nie będzie przekraczał, poza jego granicami, wartości dopuszczalnych, a na etapie eksploatacji hali nie będzie występowała ponadnormatywna emisja zanieczyszczeń do środowiska, powietrza atmosferycznego;

- art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi pomimo pominięcia przez organ administracji publicznej dowodu z ustalenia odległości od działki inwestora budynków należących do W. i R.S.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zauważono, że Sąd nie dostrzegł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Organ bowiem nie uwzględnił wszystkich dowodów zebranych w sprawie, tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] grudnia 2006 r., w której stwierdzono, że projektowany obiekt nie powoduje pogorszenia stanu środowiska, a jego oddziaływanie będzie mieć charakter lokalny i ograniczy się do terenu nieruchomości użytkowanej przez inwestora, a realizacja inwestycji i prowadzenie działalności nie naruszy interesu osób trzecich, postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przedsięwzięcia, z których wynika, iż poziom dźwięku emitowanego po rozbudowie zakładu nie będzie przekraczał, poza jego granicami, wartości dopuszczalnych, a na etapie eksploatacji hali nie będzie występowała ponadnormatywna emisja zanieczyszczeń do środowiska, powietrza atmosferycznego. Zdaniem Spółki pominięcie tych faktów legło u podstaw błędnego uznania, iż nieruchomości należące do J.B. oraz W. i R.S. znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nadto błędnie przyjęto, że działki ww. osób leżą po przeciwnej stronie drogi graniczącej z terenem inwestycji, podczas gdy w rzeczywistości odległość od działki inwestora wynosi kilkaset metrów.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane podniesiono, że Wojewoda nie wskazał, jakich to ograniczeń na skutek realizacji inwestycji doznają działki J.B. oraz W. i R.S. Brak jest w tym zakresie wskazania jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego. Nadto wskazano, że ze względu na swój charakter zrealizowana inwestycja nie była poddana jakiemuś szczególnemu reżimowi prawnemu. Tym samym kwestie związane z lokalizacją budynków względem granic nieruchomości inwestora, które nie posiadają z nią wspólnych granic, w tym również przez drogę, nie mogą stanowić podstaw do przyznania właścicielom statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę. Poza sporem jest również fakt, że ze względu na odległość inwestycji od terenu innych działek zachowano rygor z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczący przesłaniania pomieszczeń.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.B., W.S. i R.S. wnieśli o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podniesione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego koncentrują się wyłącznie na zagadnieniu wadliwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uznania J.B. oraz W. i R.S. za strony postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując na charakter spornej inwestycji, której obszar oddziaływania, jak podniesiono, zamyka się wyłącznie w jej granicach. Tym samym odmienne stanowisko organu odwoławczego uznające ww. za strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dotyczącym udzielenia pozwolenia na realizację hali produkcyjno-montażowej do budowy podzespołów energetycznych (kat. budynku XVIII) w N., gmina K. (dz. nr [...],[...] , [...], [...]), zaakceptowane w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, uznano w złożonej kasacji za naruszające prawo w stopniu uzasadniającym eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Przystępując do rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, dlatego też nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia prawa materialnego art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do przepisu art. 3 pkt 20 wskazanej ustawy, należy rozumieć teren wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz w szczególności na wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, publikowany ONSA i WSA z 2008 r., nr 1, poz. 12) przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. co nie oznacza, iż przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Treść określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wypełnia bowiem przepis art. 28 K.p.a., z tym że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą nie tylko przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska.

Niewątpliwie w postępowaniu o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, związane z projektowanym obiektem budowlanym (wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto zaznaczyć należy, że w orzecznictwie wyraża się także pogląd, iż skoro przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to postępowanie prowadzone w jednym z trybów nadzwyczajnych nie jest takim postępowaniem (por.: wyroki NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 462/06 oraz z dnia 16 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 339/06, zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania organ administracyjny zwolniony jest z obowiązku badania uwarunkowań wynikających z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w celu ustalenia czy rzeczywiście strona zgłaszająca wniosek o wznowienie należała do kręgu stron postępowania głównego, zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na położenie należącej do niej nieruchomości w obszarze oddziaływania zamierzenia budowlanego i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, co trafnie przyznał Sąd I instancji, prawidłowo wyjaśnił kwestię oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] stycznia 2007 r. na nieruchomości J.B. oraz W. i R.S. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy przeprowadził właściwą analizę charakteru przedmiotowej inwestycji, uwzględnił jej gabaryty, lokalizację oraz przewidywane w projekcie budowlanym oddziaływanie na otoczenie wskazujące na emisje do środowiska energii, odpadów, substancji oraz na wzrost hałasu i przesądził, że zasięg oddziaływania spornej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości determinuje uznanie, że działki ww. stron postępowania pozostają w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Przeszkodą w uznaniu wskazanych wyżej osób za strony postępowania w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania nie może być argument, iż ich działki nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, albowiem nie wyklucza to stanowiska, że działki tych stron znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09). Nie można zatem przyjąć, że zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania.

Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przedmiotowa inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] stycznia 2007 r. dotycząca hali produkcyjno-montażowej do budowy podzespołów energetycznych (kat. XVIII), należy do grupy inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stąd też przeprowadzono stosowne postępowanie w sprawie oceny oddziaływania tejże inwestycji na środowisko.

Jak już wyżej podniesiono ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pozwala, w ramach przepisów odrębnych o jakich mowa w tej normie, na wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem pozwolenia na budowę, w którym nastąpi ograniczenie w jego zagospodarowaniu. Takimi przepisami są przecież, co także już wyżej podniesiono, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym trafnie wykazano w zaskarżonym wyroku z powołaniem się na orzecznictwo NSA, że stronami w tej kategorii spraw są nie tylko właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, ale również stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, dostępny w zbiorze LEX pod nr 160631).

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie w odniesieniu do przedmiotowej hali produkcyjno-montażowej, której gabaryty są zdecydowanie odbiegające od budynków mieszkalnych. J.B. oraz W. i R.S. posiadający swoje nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji na terenach położonych po przeciwnej stronie drogi, są niewątpliwie podmiotami mającymi swoje nieruchomości w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Odmienne twierdzenie skarżącego w tym zakresie, polegające wyłącznie na negowaniu tego faktu, nie poparte jakąkolwiek merytoryczną argumentacją, nie zasługuje na uwzględnienie. Decydują tutaj indywidualne cechy przedmiotowej inwestycji, jej przeznaczenie i sposób zagospodarowania. Przede wszystkim ewentualne zagrożenia, o których mowa w załączniku do decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (emisja hałasu, wprowadzanie pyłów i gazów z procesu spawania do powietrza, emisja odpadów, w tym niebezpiecznych), uzasadniają przyjęcie tezy, że istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren działek sąsiednich, co jest już wystarczającą przesłanką do uznania ww. za strony postępowania o pozwolenie na budowę. Nie można bowiem przyjąć, iż w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w jego otoczeniu, lecz - co już wyżej podkreślono - chodzi o istnienie takiej możliwości. Dlatego też bez wpływu na wyżej wyrażony pogląd co do kwestii stron postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowej hali produkcyjno-montażowej mają argumenty skargi kasacyjnej, iż inwestor posiada ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizację inwestycji, jak też postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przedsięwzięcia, które stanowią przecież obligatoryjny element całego postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę w tej sprawie.

Tym samym mając powyższe rozważania na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego przedmiotową skargę kasacyjną, nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Norma ta została prawidłowo zinterpretowana i zastosowana w zaskarżonym wyroku. Faktu tego nie zmienia wskazany w motywach kasacji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10, którego rozważania nie mogą być automatycznie przenoszone na grunt rozpoznawanej sprawy, gdyż ta dotyczy innego stanu faktycznego.

Nieusprawiedliwione są tym samym również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, które powiązano wyłącznie z kwestią wadliwego przyznania przymiotu strony J.B. oraz R.S. i W.S. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie budzi zastrzeżeń. Tym samym z tego wyłącznie powodu Sąd I instancji nie mógł zastosować konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. powołanych w skardze kasacyjnej. Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wynika bowiem, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na tej podstawie następuje, gdy naruszenie przepisów procedury mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednakże podnieść w tym miejscu należy, iż kwestia legitymacji strony postępowania powiązana przecież z interpretacją przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane winna być zaskarżona w skardze kasacyjnej nie zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak to wadliwie uczyniono w kasacji, lecz przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., albowiem ten odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, w opisanym wyłącznie zakresie, nie można uznać, by Sąd I instancji przeprowadził niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wadliwie zastosował przepis art. 151 P.p.s.a.

Jednocześnie zauważyć należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wyjście poza tak precyzyjnie określony jej zakres i odnoszenie się w tej sprawie do kwestii prawidłowości decyzji wydanej przez Wojewodę Śląskiego w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i związanych z tym rozważań Sądu I instancji oceniających legalność zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie. Zatem poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie pozostaje uchylenie decyzji Starosty Lublinieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. i umorzenie postępowania w przedmiocie wniosku inwestora z dnia [...] grudnia 2006r., albowiem w tym przedmiocie nie przedstawiono jakichkolwiek zarzutów zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej motywach. Skoro skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera zarzutów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może wkraczać w ocenę zaskarżonego wyroku poza zakres zaskarżenia i badać czy w sprawie nie naruszono innych przepisów.

Reasumując zatem przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.