Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2369/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 703/17 w sprawie ze skargi Województwa [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek "A" o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 703/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym oddalił skargę Województwa [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Województwo [...] wniosło skargę na postanowienie Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z dnia [...] września 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2017 r.) uchylające postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent), wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3.118 m2, obręb [...], w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej ugn)

Postanowienie z [...] września 2017 r. podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej kpa) i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania przed organem I instancji. Ustalił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2011 r.) Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, działki nr [...], KW nr [...], stanowiącej własność [...] sp. z o.o. (dalej Spółka) na działki nr: [...]. Nowopowstała działka nr [...] przeznaczona została na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, w związku z czym przeszła z mocy prawa na własność Województwa [...]. Spółka pismem z 24 czerwca 2016 r. wniosła o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]. Województwo [...] wniosło o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 276/15, uchylający decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2011 r. w części określającej przeznaczenie nowopowstałej działki nr [...] pod drogę publiczną kategorii drogi wojewódzkiej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Prezydent zawiesił przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na postanowienie to zażalenie złożyła International [...] sp. z o.o. podnosząc, że hipotetyczna możliwość stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nie jest zagadnieniem wstępnym, którego uprzednie rozstrzygnięcie jest niezbędne do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy.

Rozpoznając zażalenie Wojewoda przywołał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, uzasadniając treść rozstrzygnięcia polegającego wyłącznie na uchyleniu zaskarżonego postanowienia I instancji. Wojewoda przytoczył art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskazując przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zaistnienie prejudykatu. Wojewoda uznał, że organ nie może zawieszając na tej podstawie postępowanie kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych dowodów i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Prejudykat winien mieć charakter prawny a nie faktyczny. Zawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego jest dopuszczalne jedynie wtedy, kiedy wydanie rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu uzależnione jest od rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Oznacza to, że między zagadnieniem wstępnym, a przedmiotem prowadzonego postępowania musi występować bezpośredni związek, który wyraża się w tym, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest w ogóle możliwe wydanie decyzji w prowadzonym postępowaniu. Związek przyczynowy, o którym mowa w tym przepisie nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną.

Na poparcie swego stanowiska co do niezasadności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie Wojewoda przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym wyroki: WSA w Gliwicach z 6.9.2012 r. II SA/Gl 508/12; WSA w Poznaniu z 16.9. 2015 r. II SA/Po 239/15; NSA z: 18.7.2012 r. I OSK 1015/11; 13.1.2016 r. I OSK 1699/14.

W skardze Województwo [...] zarzuciło naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania; wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący traktuje jako oczywisty związek między sprawą dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2011 r. zatwierdzającej podział, a niniejszą sprawą ustalenia odszkodowania. Według skarżącego nie jest możliwe prawidłowe i gwarantujące pewność obrotu prawnego rozpatrzenie sprawy o ustalenie wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości, której dotyczy decyzja podziałowa, jeśli na skutek toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie jest możliwym ostateczne ustalenie podmiotu obowiązanego do zapłaty tego odszkodowania. Skarżący powołuje treść wskazań zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z 9.12.2015 r. II SA/Gd 276/15 i wywodzi, że skoro konsekwencją tych wskazań winno być stwierdzenie nieważności badanej decyzji Prezydenta, to brak będzie odpowiedzialności po stronie skarżącego za zapłatę odszkodowania, skoro to nie skarżący będzie ostatecznie właścicielem tej nieruchomości. W skardze przywołano na poparcie tej tezy wyroki NSA z: 19.2.2012 r. IV SA 846/00 (błędna data lub sygnatura - przypis Sądu I instancji); 11.3.2010 r. I OSK 711/09.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] wniosła w piśmie procesowym z 28 listopada 2017 r. o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego. Spółka przychyliła się do stanowiska Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem II SA/Gd 703/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że skarga nie podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób, który uzasadniałby jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 [ze zm.], dalej ppsa).

W niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2017 r., uchylające postanowienie Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z [...] kwietnia 2017 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr [...] o pow. 3.118 m2, obręb [...], w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej ugn).

Zaskarżone postanowienie podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej kpa).

Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 kpa).

W niniejszej sprawie takim zagadnieniem wstępnym według organu I instancji jest toczące się postępowanie w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w części określającej przeznaczenie działki nr [...] pod drogę publiczną kategorii wojewódzkiej. Odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r., utrzymana w mocy decyzją Kolegium z [...] kwietnia 2015 r., uchylona została wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. II SA/Gd 276/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Jak twierdzi Prezydent, z uzasadnienia wyroku II SA/Gd 276/15 wynika, że brak było podstaw do zakwalifikowania działki nr [...] jako przeznaczonej pod drogę wojewódzką, czego konsekwencją winno być stwierdzenie nieważności badanej w trybie nadzoru decyzji. Według tego organu zagadnieniem wstępnym jest kwestia rozstrzygnięcia przez Kolegium sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2011 r., gdyż stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w zakresie dotyczącym przeznaczenia nowopowstałej działki nr [...] pod drogę publiczną w kategorii wojewódzkiej wpłynie na prowadzone postępowanie w postaci zmiany strony postępowania - zobowiązanego.

Rozpatrując zażalenie od postanowienia Prezydenta o zawieszeniu postępowania Wojewoda nie zgodził się z takim stanowiskiem, twierdząc w szczególności, że organ nie może zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy.

Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego co do braku zasadności zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego i podzielił poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego przywołanego w zaskarżonym postanowieniu.

Sądowi z urzędu znane jest, że wyrokiem z 16 listopada 2017 r. I OSK 2366/16 NSA oddalił skargę kasacyjną Województwa [...] od wyroku WSA w Gdańsku z 9 grudnia 2015 r. II SA/Gd 276/15, przez co stał się on prawomocny, a sprawa nieważności decyzji podziałowej z [...] sierpnia 2011 r. będzie przez SKO rozpatrywana na nowo.

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię prawną, która nie została prawomocnie przesądzona na drodze administracyjnej lub sądowej, a która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy istnieje bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jednocześnie bez rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w prowadzonym postępowaniu w sprawie głównej.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do właściwości innego organu lub sądu i może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (wyrok NSA z 13.1.2016 r. I OSK 1699/14, cbosa).

Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wyrażać się musi w istnieniu takiego związku przyczynowego, który bezwzględnie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji.

Sytuacja taka zachodzi, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym w ogóle na wydanie decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. To, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (wyrok WSA w Bydgoszczy z 21.7.2015 r. II SA/Bd 455/15, cbosa). Sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 12.5. 2009 r. I OSK 441/09, cbosa).

W niniejszej sprawie niewątpliwie jako kryterium prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę pozostaje ostateczna decyzja podziałowa z [...] sierpnia 2011 r., funkcjonująca nadal w obrocie prawnym. Jest ona wiążąca dla organów administracji, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej statuowaną w art. 16 § 1 kpa.

Zdaniem Sądu I instancji na wynik postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną nie ma wpływu (jako prejudykat) toczące się w trybie nadzwyczajnym postępowanie dotyczące nieważności decyzji podziałowej (w części określającej przeznaczenie nowopowstałej działki nr [...] pod drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że wszczęcie postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podziałowej nie ma żadnego znaczenia w kwestii ustalenia odszkodowania, bo nie niweczy mocy obowiązującej ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest to okoliczność pozwalająca uznać, że organ winien zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Nie jest to zagadnieniem prejudycjalnym toczącego się postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość. Skoro orzeczenie o wywłaszczeniu jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym, to do czasu jego wyeliminowania organ ustalający odszkodowanie związany jest jego treścią (wyrok WSA w Poznaniu z 16.9.2015 r. II SA/Po 239/15, Lex 194432). Nie ma bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania od zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział i mającej też skutek wywłaszczenia.

[Ostateczna] decyzja zatwierdzająca podział stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej (art. 98 ust. 2 ugn). Przejście działek pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ugn jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznego daje podstawę do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działki z mocy prawa na rzecz takiego podmiotu (wyrok NSA z 8.8. 2014 r. I OSK 1857/14, Lex 1779026).

Zdaniem Sądu I instancji, nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z sytuacją zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, skoro ostateczna decyzja o zatwierdzeniu podziału pozostaje w obrocie prawnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji (w opisanej części) nie jest prejudykatem w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną. Z przedstawionych względów zarzuty skargi są nietrafne i stanowią jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem Wojewody zaakceptowanym przez Sąd Wojewódzki.

Chybione jest powołanie się na stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z 11.3. 2010 r. I OSK 711/09, gdyż dotyczy on innej sprawy odszkodowania, uregulowanej w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm., dalej pwur). Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1 art. 73 pwur). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3).

Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający nabycie prawa własności z mocy prawa i jednocześnie stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Oznacza to, że jedynie ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności stanowi dowód nabycia własności konkretnej nieruchomości i jest podstawą do żądania wypłaty odszkodowania. Z tych względów właśnie ostateczna decyzja wojewody rozstrzygająca kwestię przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sprawie odszkodowania za te nieruchomości, co nie budzi wątpliwości judykatury ani Sądu orzekającego. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, więc przywołane orzeczenie nie jest dla niej adekwatne.

Sąd nie odniósł się do drugiego ze wskazanych w skardze orzeczeń NSA, z uwagi na jego błędne oznaczenie uniemożliwiające prawidłową identyfikację.

Sąd nie rozpoznał wniosku uczestnika [...] Spółki z o.o. w likwidacji w [...] o zasądzenie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego, gdyż wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygając o zwrocie kosztów postępowania na podstawie przepisów art. 199-210 ppsa związany jest zasadą, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego nie ma w odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania sądowego w sytuacji oddalenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa, gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Skargę kasacyjną wywiodło Województwo [...], reprezentowane przez r. pr. A.S., zaskarżając wyrok II SA/Gd 703/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, przez niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - przyjęcie, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2011 r., zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości w części określającej jej przeznaczenie pod drogę publiczną w kategorii dróg wojewódzkich nie stanowi zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. "[...]" [winno być "[...]"], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia; w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną International [...] sp. z o.o. w likwidacji, reprezentowana przez r. pr. J.J., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) okazał się niezasadny.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie ma rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, by następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. O tym, czy taki związek zachodzi, decydują przepisy prawa materialnego (wyrok NSA z 9.12.2014 r. II GSK 1642/13, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 617-618, nb 8 do art. 97). Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej (wyrok NSA z 4.4.2005 r. II GSK 27/05, aprobowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 619, nb 8). Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego winno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (wyrok NSA z 10.1.2017 r. I OSK 2522/16, aprobowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 621, nb 8; wyrok NSA z 19.11.2015 r. I OSK 493/14, cbosa). Rozpatrzenie sprawy o ustalenie wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia - Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) nie zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (w szczególności takim nie było rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie nieważności (w części określającej przeznaczenie nowo powstałej działki nr [...] pod drogę publiczną kategorii drogi wojewódzkiej) ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w wyniku której powstała działka nr [...].

Utrwalonym w orzecznictwie Sądów administracyjnych jest pogląd, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do właściwości innego organu lub sądu i może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (wyrok NSA z 13.1.2016 r. I OSK 1699/14, cbosa). Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wyrażać się musi w istnieniu takiego związku przyczynowego, który bezwzględnie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym w ogóle na wydanie decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. To, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (wyrok WSA w Bydgoszczy z 21.7.2015 r. II SA/Bd 455/15, cbosa).

Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.

W sprawie kontrolowanej wyrokiem NSA z 8.5.2018 r. I OSK 1479/16 niewątpliwie jako kryterium prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod drogę pozostawała ostateczna decyzja o podziale działek z dnia (...) lipca 2010 r. W ocenie Sądu I instancji na wynik postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod drogę publiczną nie miała wpływu (jako prejudykat) treść zawartej przez strony umowy z (...) lipca 2009 r. w zakresie ustalenia odszkodowania. W skardze kasacyjnej wskazano, że na dzień złożenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody (...) z (...) października 2015 r. zainicjowana przez skarżącą kasacyjnie sprawa cywilna w przedmiocie oceny ważności postanowień ww. umowy, nie została zarejestrowana w sądzie powszechnym, a pierwsza rozprawa odbyła się dopiero po ogłoszeniu zaskarżonego do NSA wyroku.

Kluczowe znaczenie miało to, że skoro sąd administracyjny orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania przez organ ostatecznego rozstrzygnięcia, to później zainicjowane postępowanie przed sądem powszechnym, nawet dotykające istotnej dla sprawy okoliczności, nie może stanowić prejudykatu. Trudno oczekiwać od organu administracyjnego, by zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z prowadzonym postępowaniem sądowym, skoro wnioskodawca nie dokumentuje tego faktu, a nawet przed sądem I instancji nie udziela żadnych informacji w tym zakresie. Co więcej jak wynika z uzasadnienia wyroku SN z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17; wyrok Sądu Okręgowego oddalający powództwo zapadł w dniu (...) czerwca 2016 r., a wyrok Sądu Apelacyjnego, również oddalający powództwo, w dniu (...) stycznia 2017 r. Wszystkie orzeczenia w sprawie cywilnej z powództwa Gminy w przedmiocie ustalenia, że jest ona związana ze stroną przeciwną postanowieniami § 3 ust. 1 umowy z (...) lipca 2009 r. zapadły nie tylko po wydaniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania przez organy administracyjne, ale nawet po wydaniu wyroku przez WSA we Wrocławiu. Tym samym, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny na dzień wydania przez Wojewodę (...) postanowienia z (...) października 2015 r. nr (...), nie było podstaw do jego uchylenia, jako naruszającego prawo, gdyż nie zaistniały wówczas przesłanki zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ze względu na swoją specyfikę odmowa zawieszania postępowania administracyjnego wydana w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nie tamuje możliwości złożenia kolejnego wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego.

Pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku I OSK 1479/16 na tle umowy cywilnoprawnej, pozostaje aktualny na tle rozstrzygania o nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w wyniku której powstała działka nr [...].

Dopiero po wydaniu postanowienia z [...] września 2017 r., decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 93 ust. 1 i art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.), stwierdziło nieważność decyzji z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], w części określającej przeznaczenie nowopowstałej działki nr [...] na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. [...] Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1 w z. z art. art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomości położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3.118 m2: 1. ustalił odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasta [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3.118 m2, w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy [...] Wydział III Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]; 2. przyznał odszkodowanie dla [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] w wysokości do wypłaty 773.264,00 zł [...] za prawo własności nieruchomości opisanej w punkcie 1 niniejszej decyzji; 3. zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 2 sentencji decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna dnia 02 grudnia 2019 r. (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

Wniosek Spółki - uczestnika postępowania - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oddalono, bowiem Spółka nie była skarżącym, a wyrok Sądu I instancji oddalający skargę nie został uchylony (art. 204 pkt 2 ppsa).