Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1299/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 111/12 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]; 2. zasądza od T. F. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 roku (III SA/Łd 111/12) w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...]w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji: Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i [...]-2011-000005903), Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2011 roku (Nr [...]), Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. (Nr [...]), Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 roku (Nr [...]), Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (Nr [...]) oraz postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] lutego 2011 roku (Nr [...]). Ponadto zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz T. F. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] kwietnia 2007 r. T. F. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie pomocy finansowej ONW do powierzchni 8,02 ha. Dnia [...] maja 2008 r. Kierownik BP ARiMR w P. wydał decyzję nr [...] przyznającą T. F. płatność ONW w łącznej wysokości 1.432,00 zł.

W dniu [...] sierpnia 2010 r. K. F. złożył w ARiMR "Oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW" oraz inne dokumenty, z których wynikało, że w dniu [...] listopada i [...] grudnia 2007 r. przejął posiadanie działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa T. F..

W dniu [...] lutego 2011 r. Kierownik BP ARiMR w P. wydał na podstawie art. 149 § 1 w związku art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a. –. postanowienie nr [...] o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie o przyznanie płatności z tytułu ONW na rok 2007, ze względu na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie w sprawie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Kierownik BP ARIMR w P. orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w całości oraz odmówił przyznania T. F. płatności ONW na rok 2007, a także orzekł o nałożeniu sankcji w wysokości 1.385,46 zł. W uzasadnieniu organ powołał się na to, że po złożeniu wniosku o przyznanie płatności ONW, a przed wydaniem decyzji w sprawie, skarżąca przekazała gospodarstwo, tym samym płatność przyznana w dniu [...] maja 2008 r. jest płatnością przyznaną niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 oraz z 2008 r. Nr 110, poz. 704) – dalej: rozporządzenie ONW.

Od decyzji tej T. F. wniosła odwołanie, a Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił w całości decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika BP ARiMR w P., wskazując na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń.

W dniu [...] sierpnia 2011 r., Kierownik BP ARiMR w P. wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówił stronie przyznania płatności ONW na rok 2007 i ponownie nałożył sankcje.

Po rozpoznaniu kolejnego odwołania T. F., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] orzekł o uchyleniu w całości decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika BP ARiMR w P.. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja organu I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji. Organ I instancji nie powołał bowiem podstawy prawnej wznowienia postępowania administracyjnego, a ponadto rozstrzygnął wyłącznie o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 i nałożeniu sankcji, pozostawiając w obrocie prawnym decyzję ostateczną o przyznaniu tych płatności.

W dniu [...] października 2011 r. Kierownik BP ARiMR w P. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu w całości decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. oraz o odmowie przyznania T. F. płatności ONW na rok 2007 i nałożeniu sankcji w wysokości 1.385,46 zł.

W odwołaniu od tej decyzji, tak jak w poprzednich, skarżąca podnosiła przede wszystkim, że składała ustne informacje o fakcie przeniesienia posiadania gruntów rolnych wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego. Wskazywała także, że nie zmieniła się w żadnym stopniu sytuacja na obszarze rolnym, na którym wcześniej gospodarowała, albowiem nadal są przestrzegane – teraz już przez syna – zasady dobrej praktyki rolnej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał decyzję nr [...]utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Organ powołał się w uzasadnieniu na okoliczność, że z treści § 2 rozporządzenia ONW nie wynika wprost, w jakim momencie postępowania należy badać spełnienie przez producenta przesłanki posiadania gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Kierując się natomiast tym, iż płatności są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego, zdaniem organu, należało przyjąć, iż okres posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa zgodnie z normami, powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Strona przed zakończeniem roku kalendarzowego 2007, utraciła posiadanie większej części deklarowanych do płatności działek rolnych, wobec czego, w odniesieniu do tych działek nie spełniła warunku przyznania płatności do gruntów rolnych określonego w § 2 rozporządzenia ONW.

Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, to wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za merytoryczną treść wniosku, a skarżąca już na etapie wnioskowania o płatność była poinformowana o zobowiązaniach, jakie musi podjąć celem uzyskania płatności. Jednym z nich było niezwłoczne informowanie organu na piśmie o przeniesieniu posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Jednocześnie organ podkreślił, że brak jest stosownego powiadomienia w aktach sprawy. W tej sytuacji i wobec tego, że składając wniosek T. F. oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, przyjąć należało, że strona znała treść § 2 rozporządzenia ONW, zatem organu nie obciąża obowiązek informowania strony o treści powszechnie obowiązujących przepisów.

Dalej wskazano, że art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju, stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 k.p.a. Ustawa nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy ). Organ nie ma zatem obowiązku, tak jak na gruncie k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Także uprawnienia strony określone w art. 10 § 1 k.p.a., na gruncie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zostały wyraźnie ograniczone.

W dalszej kolejności organ wskazał na brzmienie art. 68 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 stwierdzając, iż strona nie spełnia warunków określonych w powołanym przepisie, tj. nie udowodniła, że nie ponosi winy stwierdzonych nieprawidłowości oraz nie udowodniła, że przed wydaniem decyzji poinformowała organ na piśmie o przeniesieniu posiadania działek rolnych zadeklarowanych do płatności. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej, że wielokrotnie informowała ustnie pracownika ARiMR o fakcie przekazania gospodarstwa, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie wskazała ona żadnej konkretnej daty przekazania tych informacji ani też konkretnego pracownika wobec którego złożyła oświadczenie, uznano więc, że brak jest podstaw do odstąpienia od odmowy przyznania żądanych płatności i odstąpienia od nałożonych sankcji.

Decyzję tę T. F. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako naruszających prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnosiła argumenty podobne jak w odwołaniach od decyzji, przede wszystkim wykazując, iż składała ustne informacje o fakcie przeniesienia posiadania gruntów rolnych wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego. Zarzuciła w związku z tym organom naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Podnosiła także, że działania organu II instancji naruszyły art. 10 § 1 k.p.a., albowiem nie umożliwiono jej czynnego udziału w postępowaniu, przede wszystkim na etapie odwoławczym, w sytuacji przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie faktu ewentualnego informowania organów o fakcie przekazania gospodarstwa rolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. orzekł, że skarga T. F. jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Sąd wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w dniu [...] czerwca 2010 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) . Z treści decyzji wynika jednoznacznie, iż dotyczyła ona m.in. płatności przyznanych w ramach kampanii 2007 roku, tj. orzeczonych decyzją z dnia [...] maja 2008 r. (Nr [...]) w kwocie 1.432 zł i była wydana w związku z zaniechaniem przez stronę, zdaniem organu, prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW. Sąd uznał zatem, że kwestia zwrotu pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2007 z powodu przekazania gospodarstwa przez skarżącą synowi w listopadzie i grudniu 2007 r. była już rozstrzygana i Prezes ARiMR nie znajdując podstaw do żądania zwrotu, ostateczną decyzją uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2010 roku oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem Sądu I instancji w obu postępowaniach zakończonych decyzjami organy rozstrzygały o tych samych świadczeniach i w oparciu o te same okoliczności faktyczne. Oznacza to, iż organy wydały decyzje w tym samym przedmiocie. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. ponownie rozstrzygnął sprawę mimo że została ona już wcześniej rozstrzygnięta merytorycznie ostateczną decyzją. Oznaczało to, w ocenie Sądu, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją orzeczenia organów I i II instancji dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię a mianowicie art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 12, art. 28a i art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.) dalej: ustawa o ARiMR, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1, § 10 § 9 ust. 1 i ust, 2 rozporządzenia ONW w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych i warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657) w z w. z art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391) a w konsekwencji niezastosowanie wyżej powołanych przepisów, poprzez błędne przyjęcie, iż sprawa o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest tożsama ze sprawą o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, mimo iż z powołanych wyżej przepisów wynika w sposób niewątpliwy, iż nie są to sprawy tożsame przedmiotowo, dotyczą innych praw i obowiązków strony, a załatwienie każdej z nich kończy się decyzją wydaną przez inny organ;

2) naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 w zw. z art. 135 i art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju i w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji wydanych po wznowieniu postępowania i stwierdzeniu nieważności postanowienia o wznowieniu postępowania z powołaniem się na wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj. decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], mimo iż ta decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczyła ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za okres od 2004 do 2007 na kwotę łącznie 5255,44 zł na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ONW w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391), a kopią tejże decyzji Sąd dysponował, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzje oraz postanowienie zostały wydane w sprawie przyznania płatności za 2007 r. a wobec tego stwierdzenie nieważności nastąpiło z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania oraz w oparciu o ustalony przez Sąd sprzecznie z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy stanem faktycznym, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd właściwie zastosował wyżej powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to oddaliłby skargę;

3) naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 145 § 2, art. 151, i art. 135, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. art. 16 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania, mimo iż przepis art. 135 p.p.s.a. nie obejmuje prawa do stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji organu nieobjętych skargą, Sąd stwierdził nieważność decyzji, które zostały już ostatecznie uchylone i wyeliminowane z obrotu prawnego a nadto uchylenie w/w aktów administracyjnych nawet przy hipotetycznym przyjęciu, że to stwierdzenie nieważności mieściło się w granicach danej sprawy i miało miejsce naruszenie prawa, nie było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w celu usunięcia prawa, a naruszenie powołanych przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd właściwie zastosował ten przepis to oddaliłby skargę, bądź nawet gdyby hipotetycznie przyjmując istniały podstawy do jej uwzględnienia uchyliłby bądź stwierdził nieważność co najwyżej zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem utrudnia ocenę legalności zaskarżonego orzeczenia, a nadto gdyby Sąd przeprowadził wywód prawny w powyższym zakresie, rozstrzygnięcie byłoby odmienne.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł., oraz o zasądzenie od T. F. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych a także o dopuszczenie jako dowód w sprawie odpisu decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 czerwca 2010 r. na okoliczność dotyczącą przedmiotu tej decyzji, jej treści oraz naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że błędne było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa, której dotyczy zaskarżona decyzja wydana w sprawie wznowienia postępowania i poprzedzające ją decyzje oraz postanowienie w sprawie wznowienia są tożsame z wcześniej wydaną decyzją w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Powyższe stwierdzenie nastąpiło sprzecznie z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, oraz z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem akty, których nieważność Sąd stwierdził, wymienione w sentencji wyroku nie zostały wydane w sprawie tożsamej ze sprawą, w której została wydana decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. F. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i utrzymanie w mocy wydanego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł zarzuty skargi kasacyjnej zarówno na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero wówczas gdy nie zostanie stwierdzone naruszenie tego typu przepisów, możliwa będzie kontrola prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego.

Przede wszystkim uzasadniony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. ze skutkiem wpływu na wynik sprawy, poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem utrudnia ocenę jego legalności.

Jeśli chodzi o art. 141 § 4 p.p.s.a., to przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07). Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku znajduje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Samo więc przytoczenie przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest wystarczające. W uzasadnieniu powinno się znaleźć jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna również zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis Warszawa 2008, str. 517, oraz powołane tam orzecznictwo i literatura).

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanej – po wznowieniu postępowania w sprawie. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność poprzedzającej zaskarżoną decyzję – decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2011 r., a także wszystkich wydanych w sprawie decyzje – po wznowieniu postępowania w przedmiocie płatności ONW za 2007 r., jak również postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. o wznowieniu postępowania.

Z lakonicznego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji była wydana wcześniej decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, która została następnie uchylona, a postępowanie w sprawie umorzone. Zdaniem Sądu decyzja z [...] czerwca 2010 r. dotyczyła również płatności ONW przyznanych w ramach kampanii 2007 r., organy rozstrzygały zatem o tych samych świadczeniach i w oparciu o te same okoliczności faktyczne.

Sąd wskazał na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie dokonał jednak żadnej analizy tego przepisu i nie odniósł wymienionych w nim przesłanek do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W tym miejscu wypada wskazać, że przesłanka nieważności wskazana w ww. przepisie dotyczy tzw. res iudicata, a ponowne rozstrzygniecie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Jednak dla stwierdzenia, że doszło do naruszenia rei iudicatae podstawowe znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw, decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Przyjmuje się, że sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny (tylko w zakresie faktów prawotwórczych – por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r., II SA/Rz 76/08, LEX nr 510203) oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Natomiast w takim zakresie, w jakim dopuszcza to prawo administracyjne przy zachowaniu tożsamości sprawy, możliwe będzie następstwo prawne w odniesieniu zarówno do strony, jak i organu. Zatem sprawy będą tożsame co do podmiotów także wtedy, gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny (w odniesieniu do praw zbywalnych i dziedzicznych) oraz gdy miejsce organu zajmie na skutek np. reorganizacji, nowy organ o innej nazwie, lecz wyposażony w tę samą właściwość rzeczową co organ, który wydał pierwotną decyzję (por. Andrzej Matan, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. Lex, 2010).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji zauważył tylko, że obie decyzje wynikały z tego samego stanu faktycznego (faktu prawotwórczego) tzn. zaniechania prowadzenia przez stronę działalności rolniczej na działkach rolnych, objętych zobowiązaniem ONW. Wskazana przez Sąd decyzja z [...] czerwca 2010 r. nie jest jednak decyzją ostateczną, bowiem, jak zauważył to WSA, została uchylona przez inną (ostateczną) decyzję, umarzającą również postępowanie w pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że tą ostateczną decyzją była decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010r. nr [...]. I to do tej decyzji winien odnieść się Sąd pierwszej instancji analizując, czy wystąpiła w sprawie res iudicata, czego nie uczynił. Nie zanalizował także pozostałych przesłanek nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ani przedmiotowych, ani podmiotowych. Nie wskazał, w szczególności, na jakiej podstawie uznał, że tożsama jest podstawa prawna obu decyzji, skoro już tylko z powołanych w tych decyzjach przepisów wynika, że były wydane w oparciu o inne podstawy. Nie podał również, na czym opiera przekonanie, że prawa i obowiązki strony wynikające z decyzji wydanych w postępowaniu prowadzącym do orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych środków publicznych z tytułu niedotrzymania pięcioletniego zobowiązania z tytułu ONW (za kilkuletni okres tego zobowiązania) są tożsame z odmową przyznania płatności ONW za 2007r. oraz nałożeniu sankcji, w postępowaniu w niniejszej sprawie, toczącym się w wyniku wznowienia postępowania. Wreszcie brak jest jakichkolwiek rozważań, dotyczących tożsamości stron. Sąd pierwszej instancji nie poświęcił w ogóle czasu ani miejsca, aby wskazać, w jaki sposób ta przesłanka res iudicata mogła zostać spełniona w sytuacji, w której w obu sprawach orzekały – będąc do tego upoważnione na podstawie innych przepisów – różne organy. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy o wspieraniu rozwoju, w sprawach przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na dany rok – to kierownik biura powiatowego Agencji jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR – w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (obowiązującym w chwili wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW) to Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

Reasumując to co wyżej powiedziano – trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. w stopniu wskazanym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem sposób sporządzenia uzasadnienia co do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji powoduje, że rozstrzygnięcie to uchyla się spod kontroli kasacyjnej.

Ponadto, organ słusznie kwestionując zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazał, że Sąd ten nie wyjaśnił, z uchybieniem art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego uchylenie, innych, niż zaskarżona decyzja aktów, w szczególności tych, które w toku instancji zostały już ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego (decyzje Kierownika BP ARiMR w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r.) oraz decyzji ostatecznych Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2011 r. oraz [...] września 2011 r. uchylających poprzedzające je decyzje Kierownika BP ARiMR, było konieczne dla załatwienia sprawy.

W tym miejscu należy stwierdzić, że art. 135 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi i zobowiązuje go do zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów lub czynności podjętych w granicach danej sprawy, ale tylko wówczas, jeśli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Zatem sąd pierwszej instancji stosując ww. regulację prawną winien wykazać tę "niezbędność". Tego obowiązku Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie wykonał, wymieniając jedynie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności powołanych w sentencji decyzji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania. Należy więc uznać, że takie rozstrzygnięcie również narusza wskazany w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. ze skutkiem wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji kiedy sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia uchylając spod kontroli kasacyjnej motywy, którymi kierował się Sąd stwierdzając nieważność aktów administracyjnych wskazanych w pkt 1 sentencji wyroku, przedwczesne są zarzuty naruszenia prawa materialnego wymienione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej oraz będące ich konsekwencją zarzuty naruszenia prawa procesowego wymienione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Na koniec wypada odnieść się do wniosku skargi kasacyjnej – dotyczącego dopuszczenia dowodu z decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r., na okoliczność jej treści oraz przedmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek ten był bezprzedmiotowy, albowiem decyzja ta była włączona do akt sprawy i dysponował nią już Sąd pierwszej instancji, co więcej posługując się argumentacją mającą za przedmiot ww. decyzję wydał wyrok w sprawie. Decyzja ta była więc częścią materiału (akt sprawy), w oparciu o który orzekał WSA, brak jest więc podstaw do dopuszczenia jej jako nowego dowodu w sprawie, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z tych wszystkich przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna jest zasadna, na podstawie art. 185§ 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wyżej powołane poglądy rozpoznając ponownie sprawę oraz sporządzi uzasadnienie spełniające warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 203 § 2 p.p.s.a.