Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 382/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 59, art 61 ust. 1- 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 2 pkt 4, par. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. G. i T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 10 czerwca 2021 r. nr SKO/41/GP-5/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Dnia 2 stycznia 2020 r. do Urzędu Gminy Kamienna Góra wpłynął wniosek A. G. i T. D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego we wsi R., na działce nr [...]. We wniosku wskazano w szczególności: wysokość zabudowy - do drugiej kondygnacji, do 7 m, rodzaj dachu: dach wielospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych: 25-45 stopni, rodzaj pokrycia dachowego: dachówka lub blachodachówka, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 6.5 – 7.5 m, układ głównej kalenicy dachu: równolegle lub prostopadle do linii zabudowy, szerokość elewacji frontowej: do 19 m.

Dnia 23 czerwca 2020 r. T. D., w związku z otrzymaniem projektu decyzji o warunkach zabudowy, zwrócił się do organu o modyfikację następujących parametrów: szerokość elewacji frontowej: 15 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: 2.5 m – 4 m.

Dnia 25 czerwca 2020 r. A. G. i T. D. złożyli kolejny wniosek, w którym poprosili o zmiany w postaci: szerokość elewacji frontowej: do 18.5 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: 2.5 m – 4 m, kąt nachylenia połaci dachowych: 30-42, dach wielospadowy.

Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2020 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji.

Decyzją nr 27/2020 z dnia 20 sierpnia 2020 r. Wójt Kamiennej Góry (dalej także jako organ I instancji) ustalił warunki zabudowy, jednak od tej decyzji A. G. i T. D. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej także jako SKO, organ II instancji) ze względu na niespełnienie ich oczekiwań poprzez: określenie górnej krawędzi elewacji frontowej : do 6 m, geometria dachu: 30-42, dach wielospadowy.

SKO decyzją z dnia 12 października 2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Przyczyną uchylenia aktu było naruszenie przepisów postępowania w postaci niekompletności decyzji o warunkach zabudowy (prawidłowość załączników graficznych), a w treści analizy urbanistycznej organ I instancji nie sprecyzował obiektów wziętych pod uwagę przy opracowaniu tego dokumentu. Wątpliwości SKO wzbudziły także różnice pomiędzy parametrami inwestycji określonymi w decyzji, a parametrami wynikającymi z analizy urbanistycznej.

Po ponownym postępowaniu, na podstawie decyzji nr 18 z dnia 23 lutego 2021 r. Wójt Kamiennej Góry ustalił warunki zabudowy odpowiadając na wniosek A. G. i T. D. Organ I instancji wskazał, że inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wsi R. W zakresie adekwatnym do toczącego się sporu prawnego należy wskazać następujące wyznaczone warunki:

1) szerokość elewacji frontowej – 11 m +/- 20%, (czyli ok. 9-13 m)

2) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: 2.5-3.5 m,

3) geometria dachu: kąt nachylenia połaci 38-42,

4) wysokość górnej kalenicy 6-7 m,

5) układ połaci dachowych – dach dwuspadowy symetryczny z możliwością rozrzeźbienia.

W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Organ I instancji wskazał, że dnia 2 stycznia 2020 r. wpłynął wniosek A. G. i T. D. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego we wsi R. Pierwsza decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 20 sierpnia 2020 r. została uchylona przez SKO i przekazana do ponownego rozpatrzenia, zaś aktualna decyzja jest wynikiem ponownie przeprowadzonego postępowania.

Organ I instancji przywołał w uzasadnieniu fakt, że teren objęty wnioskiem nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał podstawy na gruncie których wyznaczono obszar analizowany, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m, w niniejszej sprawie dało to 93 m. Sporządzono projekt decyzji oraz wystąpiono o stosowne uzgodnienia, zaś organy do których się zwrócono nie zajęły stanowiska. W konsekwencji Wójt Kamiennej Góry ustalił warunki zabudowy.

Od decyzji wójta odwołanie wnieśli A. G. i T. D. (pismo z odwołaniem wpłynęło dnia 5 marca 2021 r). Zarzucili, że decyzja nie spełnia ich oczekiwań w zakresie:

1) szerokości elewacji frontowej – żądają 16 m +/-20%, (czyli ok. 13-19 m)

2) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – żądają do 7 m,

3) w zakresie geometrii dachu żądają kąta nachylenia 30-42,

4) wysokości górnej kalenicy 6-8.5 m,

5) układ połaci dachowych wielospadowy, układu górnej kalenicy – równolegle lub prostopadle.

Odwołujący się podkreślają, że ich obserwacje wskazują, iż we wsi R. znajdują się budynki o proponowanych przez nich parametrach i proszą o powiększenie obszaru analizowanego. Przywołują także okoliczność, że na sąsiedniej działce powstaje budynek o pożądanych przez nich parametrach.

Przekazując odwołanie do SKO Wójt Kamiennej Góry wyjaśnił m. in., że wskazany przez wnioskodawców powstający budynek na działce nr [...] wznoszony jest w oparciu o warunki zabudowy: szerokość elewacji frontowej 12 m +/-20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 2.5-4.5 m, wysokość kalenicy dachu 7-9 m, dach dwuspadowy 35-45. Zdaniem organu I instancji uwzględnienie tego budynku, (znajduje się w trakcie budowy, nie został naniesiony na mapę, i nie został ujęty w analizie) o parametrach zbliżonych do istniejących, nie wpłynęłoby w sposób znaczący na zmianę średnich wskaźników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze w decyzji z dnia 10 czerwca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Kamienna Góra nr 18/2021 z dnia 23 lutego 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, przewidzianego do realizacji na działce nr [...] we wsi R.

W uzasadnieniu SKO przywołało wymagania i uwarunkowania, w jakich następuje złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ II instancji przywołał wskaźniki, w ramach których wnioskodawcy zamierzają realizować inwestycje, i zestawił je z ustaleniami decyzji. Dalej SKO przytoczyło i wyjaśniło warunki, które muszą być spełnione dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do wniosku inwestorów, SKO neguje możliwość poszerzenia obszaru analizowanego. Inwestorzy twierdzą, że w R. są budynki odpowiadające parametrom, które proponują, tymczasem SKO zajmuje stanowisko, że obszar analizowany ustalony został odpowiednio.

Zdaniem organu II instancji poszerzenie obszaru analizowanego służyłoby poszukiwaniu zabudowy zgodnej z wnioskiem stron, a to nie jest wystarczające uzasadnienie skoro – jak twierdzi organ II instancji – w niedalekim sąsiedztwie znajdują się budynki pozwalające ustalić warunki zabudowy. Organ podnosi, że ustalenie warunków zabudowy dla budynku o wysokości 7 m. byłoby działaniem niedopuszczalnym, skoro w najbliższym sąsiedztwie (obszarze analizowanym) znajdują się budynki o średniej wysokości 2.5 m. Zdaniem SKO ustalony przez organ I instancji obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo, i obejmuje nieruchomości położone stosunkowo blisko siebie ze zlokalizowaną zabudową kubaturową na zgrupowanych bezpośrednio przy sobie działkach. Stanowi jednocześnie obszar powiązany kompozycyjnie, funkcjonalnie i komunikacyjnie. Inna zabudowa znajduje się dopiero w dalszej części wsi.

W kolejnym ustępie SKO odniosło się do zarzutu nieuwzględnienia – w ocenie skarżących – tego, że na działce w ich sąsiedztwie powstaje budynek o parametrach zbliżonych do tych, jakich się domagają. SKO wskazuje, że przy ustalaniu warunków zabudowy można odnosić się tylko do obiektów, których budowa została zakończona, a nadto organ zajmuje się konkretną sprawa administracyjną. SKO zwróciło się wszakże z pytaniem do organu I instancji, w zakresie sąsiedniej działki, i uzyskało odpowiedź, że uwzględnienie w analizie nowopowstającego budynku nie przyczyniłoby się do radykalnej zmiany wydanych w decyzji nr 18/2021 warunków kształtowania nowej zabudowy.

Następnie organ wskazał te wskaźniki, które zostały określone inaczej niż chcieli inwestorzy, przywołał przykłady sąsiednich budynków (z obszaru analizowanego), co posłużyło do konkluzji, że ustalone przez organ I instancji parametry przyszłej zabudowy mają swoje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie.

Organ II instancji nie stwierdził także, aby organ I instancji popełnił uchybienia procesowe mogące stanowić przesłankę dla decyzji kasacyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. G. i T. D. (dalej jako skarżący) podają, że decyzja SKO nie spełnia ich oczekiwań. Wskazują jakie parametry zabudowy byłyby dla nich satysfakcjonujące: szerokość elewacji frontowej 16 m +/- 20%, wysokość głównej krawędzi elewacji frontowej do 7 m, kąt nachylenia połaci dachu 30-42, wysokość głównej kalenicy 6-8.5 m, układ połaci dachowych: dach wielospadowy, układ głównej kalenicy: równolegle lub prostopadle.

Zdaniem skarżących w obszarze analizowanym znajduje się więcej budynków niż przyjęte w analizie dz. [...] i [...], a ponadto elewacja frontalna budynku na działce nr [...] jest dużo większa niż przyjęto. Ich zdaniem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie pokrywa się z analizą działek [...], [...], [...].

Oprócz tego skarżący wskazują, że SKO nawiązało do opinii organu ochrony zabytków, tymczasem skarżący odbył z konserwatorem zabytków rozmowę telefoniczną, z której wynika, że nie widzi on przeciwskazań do postawienia budynku parterowego z dachem wielospadowym we wsi R.

Następnie skarżący podają, że na podstawie obserwacji budynków znajdujących się w R. (poza obszarem analizowanym), w otoczeniu planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne o zbliżonych do powyższych parametrach zabudowy, i w związku z tym proszą o powiększenie obszaru analizowanego. Skarżący podkreślają w zakończeniu, że na sąsiedniej działce nr [...] powstaje budynek mieszkalny o parametrach zbliżonych do ich planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie okazała się usprawiedliwiona.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO w Jeleniej Górze utrzymująca w mocy decyzję Wójta Kamiennej Góry ustalającą warunki zabudowy.

Jak stanowi art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 533, dalej jako upzp) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Z sytuacją określoną w hipotezie normy tego przepisu mamy do czynienia w realiach kontrolowanej przez Sąd sprawy, albowiem dla obszaru, na którym planowana jest inwestycja w postaci budowy domu jednorodzinnego nie uchwalono planu miejscowego.

Przepis art. 61 ust. 1 upzp wymienia przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Są one następujące:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W przedmiotowej sprawie wskazane wyżej warunki zaistniały, tak więc pojawiła się możliwość realizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Artykuł 61 ust. 6 upzp kreuje dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania zagospodarowania przestrzennego delegację do wydania rozporządzenia określającego sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W tym rozporządzeniu należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Minister delegację wykonał, zaś w dacie wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej obowiązywał przepis § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie) o następującym brzmieniu: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Fundament sporu pomiędzy skarżącymi a organami administracji publicznej stanowi ustalenie obszaru analizowanego. Skarżący domagają się takiego jego określenia, który uczyni możliwym wskazanie warunków zabudowy w proponowanym przez nich kształcie. Ponadto zarzucają, że organy nie uwzględniły budynków znajdujących się w otoczeniu planowanej inwestycji, o parametrach - jak twierdzą - zbliżonych. Wnoszą o powiększenie obszaru analizowanego zwłaszcza o działki nr [...] i [...].

Definicję obszaru analizowanego formułował §2 pkt 4 rozporządzenia jako teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Wprawdzie wskazany przepis został uchylony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U z 2021 r. poz. 2399) zmieniającego rozporządzenie z dniem 3 stycznia 2022 r.), to jednak w dacie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji funkcjonował w obrocie prawnym, i nadal stanowi trafną i zwięzłą charakterystykę istoty obszaru analizy.

Zgodnie z pkt 2 w § 3 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W niniejszej sprawie, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany opierając się na ustaleniu, że skoro dla przedmiotowego wniosku szerokość frontu działki wynosi 31 m, to promień obszaru analizowanego wynosi 93 m (3x31 m).

W granicach obszaru analizowanego, w dacie właściwej dla wydania decyzji, co Sąd potwierdził na podstawie Systemu Informacji Przestrzennej oraz dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, znajdowały się następujące budynki sąsiednie:

- budynek nr [...] na działce nr [...] (także oznaczenie [...]) o szerokości elewacji 16 m, dachu dwuspadowym o kącie 38-42,

- budynek nr [...] na działce nr [...] o szerokości elewacji 12 m, dachu dwuspadowym o kącie 40-45,

- budynek nr [...] na działce [...] o szerokości elewacji 7 m, dachu dwuspadowym o kącie 38-42

Na obecnej w aktach kopii mapy zasadniczej widnieje data 16 grudnia 2019 r. Tylko na marginesie Sąd zauważył, że internetowy System Informacji Przestrzennej w dniu wyrokowania pokazywał, że w obszarze analizowanym, w porównaniu do stanu wcześniejszego, pojawił się jeden nowy budynek, na działce nr [....].

Z wyliczeń organu wynika, że średnia wysokość tych budynków to 2.5-3.5 m., wysokość kalenicy oscyluje w granicach 6-8 m., wszystkie budynki mają dachy dwuspadowe.

Z informacji wykazanych w Wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik do decyzji) wypływają m. in. wymagania dla nowej zabudowy w postaci szerokości elewacji frontowej 11 m (+/-20%), wysokości górnej krawędzi elewacji 2.5-3.5 m., dach dwuspadowy symetryczny o kącie nachylenia 38-42.

Oprócz tego, dla działki nr [...], znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, wydano decyzję o warunkach zabudowy następująco określając parametry: szerokość elewacji 12 m (+/-20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 2.5-4.5 m, wysokość kalenicy dachu: 7-9 m, dach dwuspadowy symetryczny o kącie nachylenia 35-45.

W sąsiedztwie obszaru analizowanego, ale poza jego granicą, znajduje się działka nr [...], na której widoczna jest zabudowa.

W związku z oznaczaniem obszaru analizowanego właściwy organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę i łącznie uwzględnić dwa konstytutywne, i pozostające w związku, elementy tej instytucji. Pierwszym jest wielkość tego obszaru, zaś drugi tworzą okoliczności, jakie należy poddać analizie.

Jeżeli chodzi o wielkość obszaru analizowanego, to przepisy §3 pkt 2 rozporządzenia odnoszą się do jego granic. Powinny być one wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, jednak nie mniej niż 50 metrów. Z przepisów wynika zatem tylko minimalny zasięg obszaru analizowanego, i nie ma zakazu wyznaczania obszaru analizowanego większego niż minimalny.

Należy jednak mieć na uwadze, że zbytnie powiększanie obszaru analizowanego rodzi ryzyko dla zachowania ładu przestrzennego, którego sprawy wymienione są na pierwszym miejscu wśród zadań własnych gminy wskazanych w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559).

Ustawodawca wskazując pewne ramy dla oznaczania obszaru analizowanego wypowiada się jednocześnie co do skali, jaką należy brać pod uwagę z punktu zachowania ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 upzp jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Punkt wyjścia dla tej skali stanowi szerokość frontu działki – trzykrotna, i minimum 50 m). Wyznaczanie obszaru analizowanego o promieniu wielokrotnie większym i mocno odbiegającym od wskazanych przez ustawodawcę wartości mogłoby rodzić zarzut jego nadmiernego rozciągania.

Pewne zasady ustalania wielkości obszaru analizowanego wynikają z judykatury. Mianowicie zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (tak orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 grudnia 2021 r. II OSK 2550/21, z 23 kwietnia 2020 r. II 1389/19, z 17 lipca 2020 r. II OSK 450/20, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej CBOIS).

Obszar analizy powinien być wyznaczony w sposób umożliwiający określenie charakteru zabudowy już występującej na danym obszarze. W przeciwnym razie taka analiza będzie nieprzydatna, bowiem nie wynika z niej, czy występująca zabudowa będzie spójna z planowaną inwestycją. Dlatego prawidłowe przeprowadzenie analizy ma fundamentalny charakter dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r. II OSK 2904/18, CBOIS).

Reasumując, obszar analizy powinien być wyznaczony w sposób umożliwiający dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Chociaż przepisy upzp nie zabraniają wyznaczania tego obszaru w wielkości przekraczającej minimalną, to wyjście poza ramy minimalne uzasadnione jest wtedy, gdy analiza obszaru wyznaczonego w minimalnych granicach nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Okoliczności, jakie należy poddać analizie to cechy dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania relewantne z perspektywy nowej zabudowy i zagospodarowania.

Prawodawca wskazał w rozporządzeniu, że: 1) szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 pkt 1), 2) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 pkt 1), 3) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§8).

Wyznaczenie innej szerokości elewacji oraz innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest możliwe, jeżeli wskazuje na to analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie zmiany w tym zakresie nie są jednak uzasadnione. Dokonana przez organ analiza wykazała istniejącą w pobliżu zabudowę i stan zagospodarowania terenu, i na tej podstawie organ ustalił warunki zabudowy harmonijnie komponujące się z dotychczasowym stanem terenu.

Sąd, opierając się na mapach z akt sprawy, przywołanych w aktach parametrach, a także powszechnie dostępnych systemach informacji przestrzennej nie zauważył, aby organ wykroczył poza swoje kompetencje związane z zarządzaniem przestrzenią. Wskazano już wcześniej na sprawy ładu przestrzennego jako obowiązkowego zadania własnego gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym), co powoduje, że gmina jest strażnikiem tego ładu, i dysponuje władztwem planistycznym. Oznacza to, że organ gminy ustala samodzielnie, władczo i jednostronnie, zasady zagospodarowania i przeznaczania terenu, także w drodze decyzji o warunkach zabudowy, gdy brak planu miejscowego (zob. Wojciech Jakimowicz, O normatywnych podstawach władztwa planistycznego gminy, w: Igor Zachariasz(red.) Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2012, s. 70).

Zestawiając aktualne dla niniejszej sprawy parametry z ustawową przywołaną wcześniej definicją ładu przestrzennego, którego pilnowanie jest zadaniem gminy Sąd nie skonstatował przekroczenia przez organ gminy jego kompetencji. Organ prawidłowo ustalił parametry zabudowy, niewadliwie opierając się na dotychczas wzniesionych budynkach.

W ocenie Sądu nie jest usprawiedliwione również żądanie skarżących powiększenia obszaru analizowanego o wskazane przez nich działki. Z map Systemu Informacji Przestrzennej jednoznacznie wynika, że są to nieruchomości położone w znacznej odległości od działki skarżących, ale także odległe od granic obszaru analizowanego. Ewentualne objęcie tych działek obszarem analizowanym ewidentnie zakłóciłoby wymogi ładu przestrzennego, nadmiernie i nieracjonalnie powiększyłoby obszar analizowany, a zwłaszcza naruszyłoby wynikający z art. 2 upzp obowiązek takiego kształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość.

Użyty przez ustawodawcę zwrot "harmonijny" oznacza w języku polskim tworzący estetyczną całość, oparty na właściwych proporcjach, dobrze dobrany, taki, w którym wszystkie elementy pasują do siebie (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2003).

Przeczyłoby takiemu pojmowaniu nakazanej przez ustawę harmonijności włączenie wskazywanych przez skarżących działek do obszaru analizowanego ponieważ powodowałoby to jego nieproporcjonalne i nieuzasadnione powiększenie. Wskazane działki znajdują się w znacznej odległości od ich nieruchomości, a z map nie wynika by mogły stanowić spójne rozwinięcie cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Być może takie swobodne, dowolne rozszerzanie granic obszaru analizowanego spowodowałoby odnalezienie zabudowy zbliżonej do planów inwestycyjnych skarżących, jednak zdaniem Sądu nie znajduje takie działanie poparcia w intencji prawodawcy, ani też nie jest akceptowane w judykaturze. Zgodnie z silnie zarysowaną linią orzeczniczą, niedopuszczalne jest takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Przyjęcie granic obszaru analizowanego w wymiarze większym niż normy minimalne wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby ich zastosowania okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. Poszerzenie analizowanego obszaru nie może prowadzić do arbitralnego rozszerzenia, celem spełnienia oczekiwań inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1840/09; wyrok NSA z 27 października 2009 r., II OSK 1636/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 maja 2012 r., II SA/Gd 131/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 15 grudnia 2011 r., II SA/Bd 1144/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 2550/21, CBOIS).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie można zarzucić organowi błędów w ustaleniu obszaru analizowanego, ani też Sąd nie zauważył, aby organ niewłaściwie odczytał i odniósł parametry dotychczasowej zabudowy do inwestycji planowanej przez skarżących.

Należy też dostrzec, że organ II instancji trafnie podniósł, że nie wszystkie ustalone parametry zabudowy odbiegały od wniosku skarżących, bowiem rozbieżności dotyczyły wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz rodzaju dachu. Natomiast odnosząc się do szerokości elewacji, to w pierwotnym wniosku (z dnia 2 stycznia 2020 r.) skarżący wskazywali szerokość elewacji frontowej "do 19m", a na etapie postępowania odwoławczego zmodyfikowali swoje żądanie na de facto zakres 13-19 m (16 m +/- 20%). Tymczasem organ I instancji ustalił 11 m +/-20% (czyli faktycznie ok. 9-13 m). Zatem nie można tu mówić o diametralnych różnicach pomiędzy wnioskiem strony a decyzją organu. Analogiczna sytuacja zachodzi w parametrach nachylenia dachu, jednak wyłączywszy jego rodzaj.

Nie ma znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie podniesiona przez skarżących opinia organu ochrony zabytków, bowiem nie wyznacza ona organowi wiążąco kierunku działania i nie jest relewantna z perspektywy podniesionych w sprawie zarzutów.

Z wykazanych powodów Sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. orzekł o oddaleniu skargi.