Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2060/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2016 r. o sygn. akt II SA/Lu 876/15 w sprawie ze skargi R. na decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie z dnia 5 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie na rzecz R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 14 sierpnia 2015 r. (doręczonym w dniu 18 sierpnia 2015 r.) R. Spółka zwróciła się do Nadleśnictwa Zwierzyniec o udostępnienie zestawienia zawierającego imię, nazwisko, adres zamieszkania, dane sprzedanych nieruchomości, numery ksiąg wieczystych oraz cen za jakie zostały sprzedane w drodze przetargów organizowanych w ciągu ostatnich 5 lat na podstawie przepisów ustawy o lasach.

Pismem z dnia 1 września 2015 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa Zwierzyniec udostępnił żądane informacje w zakresie części danych nieruchomości oraz cen, za jakie zostały sprzedane. Natomiast decyzją z dnia 1 września 2015 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej nazwisk oraz adresów zamieszkania nabywców nieruchomości. Nadleśniczy potwierdził, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jak i dane dotyczące nieruchomości sprzedawanych w drodze przetargów przez jednostki organizacyjne lasów państwowych mieszczą się w definicji informacji publicznej. Jednak jego zdaniem udzielenie informacji dotyczącej imion, nazwisk oraz ich miejsc zamieszkania nabywców nieruchomości podlega ograniczeniu na odstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na ochronę ich prywatności.

Po rozpoznaniu odwołania spółki Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie decyzją z dnia 3 października 2015 r. decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa Zwierzyniec utrzymał w mocy. Podtrzymał on pogląd organu pierwszej instancji, że zachodzą podstawy odmowy udostępnienia żądanej informacji z uwagi na ochronę prywatności. Zdaniem organu drugiej instancji, nie może twierdzić, że już sam fakt zawarcia umowy z podmiotem publicznym skutkuje dorozumianym wyrażeniem zgody na ujawnienie danych osobowych, bądź rodzi konieczność liczenia się z taką możliwością.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniosła Spółka [...]. Zdaniem skarżącej decyzja o sprzedaży nieruchomości dotyczyła nieruchomości należących do Skarbu Państwa, a więc mienia, którym dysponowanie powinno być transparentne. Ustawodawca w art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U z 2014 r., poz. 1153) przyjął, iż sprzedaż lasów, gruntów i innych nieruchomości znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych następuje w drodze przetargu publicznego. W przypadku gdy dwukrotnie przeprowadzony przetarg zakończy się wynikiem negatywnym wówczas przedmiot sprzedaży można zbyć w drodze negocjacji cenowej. Sposób przeprowadzenia przetargu dokładnie określa Rozporządzanie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania przetargu publicznego oraz sposobu i warunków przeprowadzania negocjacji cenowej w przypadku sprzedaży lasów, gruntów i innych nieruchomości znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych (Dz. U. z 2007 r., nr 78, poz. 532). Przepisy rozporządzania przewidują m.in. po przeprowadzeniu przetargu sporządzenie protokołu, zawierającego imię, nazwisko i adres albo nazwę, siedzibę i adres osoby, której oferta została wybrana. Zdaniem skarżącego bez wątpienia dokumenty związane z przetargiem publicznym prowadzonym w trybie art. 38 ust. 4 ustawy o lasach stanowią informację publiczną. Nieudostępnienie ich uznać należy za naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Spółki ujawnienie imion, nazwisk oraz adresów zamieszkania osób, które nabyły od Nadleśnictwa nieruchomości w trybie ustawy o lasach nie oznacza naruszenia ich prawa do prywatności w tym zakresie.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. o sygn. akt II SA/Lu 876/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, jak też zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz Spółki.

Ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotami, dysponującymi nieruchomościami Skarbu Państwa, jakimi są Nadleśniczy i Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych, nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wyjaśnił, wbrew przekonaniu organu, osoby fizycznej czy przedsiębiorcy, zawierając umowy z organami władzy publicznej muszą liczyć się z uznaniem umów za informację publiczną, zatem dane umieszczone w tych umowach, również w zakresie nazwisk, imion i miejsca zamieszkania, mogą podlegać udostępnieniu. Zdaniem WSA w Lublinie żądanie ujawnienia nazwisk, imion i adresów osób nabywających nieruchomości Skarb Państwa mieści się w granicach niezbędności, pozostając w zgodzie z regułą jawności życia publicznego. Bez wątpienia zapewniona zostaje w ten sposób kontrola nad przejrzystością działań organów władzy publicznej pod kątem zgodności tych działań z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie. Postawił on orzeczeniu zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że udostępnienie imion, nazwisk i adresów osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej, które nabyły nieruchomości od Skarbu Państwa, nie narusza prawa do prywatności tych osób i w konsekwencji uznanie, że dane te podlegają udostępnieniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor stanął na stanowisku, że nie można twierdzić, iż już sam fakt zawarcia umowy z podmiotem publicznym skutkuje dorozumianym wyrażeniem zgody na ujawnienie danych osobowych bądź rodzi konieczność liczenia się z taką możliwością, skoro art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji ma właśnie chronić osoby fizyczne współpracujące z podmiotami publicznymi przed ujawnieniem danych dotyczących ich prywatności. Skarżący kasacyjnie podniósł też, że w stanie faktycznym sprawy osoby, które kupiły nieruchomości od Skarbu Państwa, nie uzyskały świadczenia ze środków publicznych. W ocenie Dyrektora wystarczające dla zapewnienia niezbędnej jawności życia publicznego jest przeprowadzenie procedury przetargowej. Zaznaczył on wreszcie, że ujawnienie adresu kontrahentów ingeruje silniej w ich prywatność, niż podanie ich imion i nazwisk.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać należy za nieusprawiedliwiony, gdyż udostępnienie imion, nazwisk i adresów osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej, które nabyły nieruchomości od Skarbu Państwa, nie narusza prawa do prywatności tych osób.

Art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W orzecznictwie przyjęto, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną (zob. węzłowy wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14). Niewątpliwie gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa uznać należy za sferę publiczną. Tak kwalifikuje materię gospodarowania mieniem Skarbu Państwa (mieniem publicznym) sama Konstytucja w jej art. 61 ust. 1. Mając zatem na uwadze powyższe uznać wypada, że osoba kupująca nieruchomość od Skarbu Państwa, co prowadzi wszak do zubożenia zasobu nieruchomości w jego własności, wpływa na sprawę publiczną tj. gospodarkę nieruchomościami publicznymi. W tym zatem aspekcie jest "osobą pełniącą funkcję publiczną", o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro zatem osoba, która kupuje od Skarbu Państwa nieruchomość, jest traktowana przez ustawodawcę jako osoba pełniąca funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ww. ustawy, to tym samym każdy kto kupuje nieruchomość od Skarbu Państwa ma świadomość, że będzie potraktowany w aspekcie tej sprawy zakupu nieruchomości od Skarbu Państwa na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako osoba pełniąca funkcję publiczną ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi. A zatem wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, już sam fakt zawarcia umowy z podmiotem publicznym skutkuje w sposób dorozumiany tym, że kontrahent godzi się na ujawnienie związanych z tą transakcją indywidualizujących go danych osobowych bądź godzi się z taką możliwością.

Podobnie wskazał NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 759/14, w którym stwierdził, że "informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony". Jest to zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze prawniczej, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają zatem udostępnieniu jako publiczne (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 9, s. 88).

Kolejno wyjaśnić należy, że skoro w art. 61 ust. 1 Konstytucji ustrojodawca wprost wskazuje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji gospodarowaniu mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to tym samym trudno zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że sama procedura przetargowa gwarantuje dostateczną jasność procesu gospodarowania mieniem publicznym. Z woli ustrojodawcy jawność w tym zakresie ma być zasadniczo pełna, a zatem zapewniona również poza tą procedurą. Tylko wówczas zachowana będzie trwale transparentność procesów gospodarowania mieniem publicznym, co jest m.in. celem omawianej normy konstytucyjnej. Takie założenie ma też wymiar funkcjonalny, albowiem pozwala przeciwdziałać patologiom życia społecznego. Z tym też zakresem wiąże się potrzeba jawności imion i nazwisk (danych identyfikujących) osób będących właścicielami mienia kupionego od Skarbu Państwa (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14).

Warto zaznaczyć, że zasada jawności relewantnych danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego – jest podkreślana w obecnie jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r., I OSK 2317/14; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2563/14; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., I OSK 3217/14; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 2153/14; wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., I OSK 267/14 i I OSK 546/14).

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji uznając, że prawidłowo stwierdził on naruszenie przez wydane w sprawie decyzje art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, eliminując je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. z obrotu prawnego. W rezultacie oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W wykonaniu tego wyroku organ będzie miał zatem obowiązek podania imion i nazwisk indywidualizujących osoby, które kupiły od Nadleśnictwa Zwierzyniec nieruchomości, zgodnie z wnioskiem Spółki z dnia 14 sierpnia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się z kolei do stanowiska skarżącego kasacyjnie, że na odrębne potraktowanie przy ponownym załatwieniu wniosku o informację publiczną zasługiwać winna kwestia udostępnienia informacji w postaci adresu zamieszkania ww. osób kupujących (por. też wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1323/15). Ponownie zatem rozpoznając sprawę organ będzie musiał rozważyć zasadność udostępnienia lub odmowy udostępnienia adresów zamieszkania osób kupujących nieruchomości objęte zakresem wniosku o informację publiczną. Informacja o adresie zamieszkania będzie podlegać udostępnieniu w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli jej udostępnienie będzie konieczne dla zapewnienia przejrzystości procesu gospodarowania majątkiem publicznym. Dotyczy to przykładowo sytuacji, gdy adres miejsca zamieszkania kontrahenta jest jednocześnie adresem sprzedanej nieruchomości, a zatem odmowa jego udostępnienia jednocześnie uniemożliwiałaby indywidualizację sprzedanej nieruchomości i poddanie tej transakcji ocenie publicznej, której wyrazem jest wniosek o informację publiczną. Dokładne adresy sprzedanych nieruchomości są bowiem informację publiczną, której udostępnienia organ nie może odmówić. W sytuacji jednak niestwierdzenia takiej niezbędności udostępnienia informacji o adresie zamieszkania kontrahentów dla zapewnienia celów realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, wówczas organ będzie uprawniony do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji o tych adresach.

O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie drugim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.