Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1028/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4a pkt 2, art. 88l
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 6, art. 17
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] – część [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca E. S. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru A., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu właściciela działek nr ew. [...], [...], [...] oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, w skutek czego wydana uchwała jest sprzecza z obowiązującymi normami prawa, - niezgodność jej postanowień z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie praw nabytych strony. Na tej podstawie wniosła o usunięcie naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że decyzją nr [...] zatwierdzony został podział nieruchomości położonej przy ul [...] w P. na działki nr [...], [...], [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydana uchwała w dniu [...] czerwca 2014 r. zaprzeczyła uprzednio wydanym rozstrzygnięciom oraz pominęła nabyte przez nią prawa. Przyznane jej prawa podlegają pełnej ochronie, bowiem zostały nabyte słusznie, godziwie i znajdują uzasadnienie warunkach nowego demokratycznego ustroju państwa.

Skarżąca podniosła, że Rada Miasta w P. wnioskowała o zwolnienie z zakazu zabudowy niektórych działek objętych uchwałą planu, w tym m. in. działek nr [...] i [...], stanowiących jej własność. Wystosowanie wniosku o ww. zwolnienie w dniu [...] kwietnia 2012 r. oraz w dniu [...] października 2012 r. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. sugeruje, iż w ocenie organu istniały przesłanki do potraktowania tych nieruchomości jako spełniających warunki pod zabudowę mieszkaniową. Uchwała została wydana w oparciu o ogólne ustalenie, że Dyrektor RZGW w W. nie wyraził zgody na odstępstwa, tym samym uchwała ta wymaga uchylenia. Skarżąca podniosła, iż wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r, zwróciła się do Dyrektora RZGW w W. o zwolnienie z zakazów określonych w ustawie Prawo wodne w art. 88l ust.1 dla wskazanej przez nią inwestycji. Rozstrzygnięcie w tej materii może mieć zasadnicze znaczenie dla przedmiotowego sporu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej odrzucenie lub jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie naruszenia prawa uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 015 r, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru A., skarżąca wezwała Radę Miejską pismem z dnia [...] maja 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2015 r., podnosząc, że poprzez zakaz zabudowy na działkach ew. nr [...] i [...] położonych w P. przy ul. [...] został naruszony jej interes prawny.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Miejska w P. w dniu [...] czerwca 2015r, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 12 styczna 2016 r., sygn. akt 2709/15, odrzucił jako niedopuszczalną skargę E. S. wniesioną na tę uchwałę. Kolejnym postanowienie z dnia 15 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2709/15, odzrzucił jej zażalenie.

W ponownej skardze z dnia [...] marca 2016 r. skarżąca wniosła o usunięcie naruszenia prawa w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej, wskazując, że wadą uchwały jest ominięcie zasady ochrony słusznego interesu strony, wynikającej z k.p.a. oraz zaniechanie dokładnej analizy sytuacji prawnej nieruchomości objętej planem. Zdaniem skarżącej w uchwale, wprowadzając zakaz zabudowy na działkach ew. nr [...] i [...], będących jej własnością, ustalenia planu zawarte w § 29 pkt 7 w zw. z § 13 ust. 1 – naruszają jej prawa nabyte do swobodnego zarządzania własnością. Skarżąca podnosi, że decyzją nr [...] z dnia [...] września 1996 r, zatwierdzony został podział nieruchomości położonej przy ul [...] w P. na działki ew. nr [...], [...] i [...] z przeznaczeniem pod zabudowę. Ustalenie powyższe było wówczas zgodne z planem uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 1994 r., który stracił moc z dniem [...] grudnia 2003 r.

W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Procedura planu została przeprowadzona zgodnie z art. 17 u.p.z.p. z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a treść ustaleń planu podlegała uzgodnieniu i zaopiniowaniu m.in. z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w W. Zarząd Zlewni W. w W.. Rada stwierdziła, że nie naruszono zasad sporządzania planu ani naruszeń i właściwości organów.

Plan zagospodarowania uwzględnia ustanowiony zgodnie z ustawą Prawo wodne "Obszar szczególnego zagrożenia powodzią". Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych ustaw ( j. t. Dz. U. z 2011 r., nr 32, poz. 159) na obszarach, dla których istnieje studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzone przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, studium to zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Zgodnie z art. 17 tej ustawy w planach uwzględnia się obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej ( w studiach ochrony przeciwpowodziowej) i uznaje się je za obszary szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust.1 pkt 6c ustawy Prawo wodne. W myśl art. 88l ust. 1 ustawy Prawa wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Art. 88l ust. 2 Prawa wodnego stanowi, iż zwolnić tych zakazów może w drodze decyzji dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej określając warunku niezbędne dla ochrony przed powodzią. W sprawie możliwości zastosowania ww. przepisu Prezydent Miasta przeprowadził dodatkowe postępowanie poza procedurą planistyczną. Wykonane zostało "Opracowanie hydrologiczne dla rzeki U. na terenie miasta P.", na podstawie którego wstąpiono do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. i pismem z dnia [...] października 2012 r. o zezwolenie na zwolnienie z zakazu zabudowy m.in. dla działek skarżącej o nr ew. [...] i [...]. W odpowiedzi Dyrektor RZGW w W. pismem z dnia [...] października 2012 r. omówił udzielenia takiej zgody, wskazując, że decyzje zwalniające z zakazu nie mają zastosowania do grupowych zwolnień na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ wskazał, że m.in. działki ew. nr [...] i [...] położone są w obszarze, który w "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi " Etap I dla Rzeki U.", w których naniesiono granice terenu zalewowego wodą 1 %. Obszary te zgodnie z art. 17 ustawy Prawo wodne uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, podkreślając, że istnieje niebezpieczeństwo zalania terenu wodami o głębokości 70 m. Organ stwierdził, że w tej sytuacji w prowadzono w § 13 ust. 1 ustalenie o treści: "1. Oznacza się na rysunku planu granice i obszaru szczególnego zagrożenia powodzią z uwzględnieniem zabezpieczenia w postaci istniejącego wału przeciwpowodziowego, oraz przyjmuje się warunki zagospodarowania i użytkowania w tym obszarze, określone w przepisach odrębnych z zakresu prawa wodnego, w tym: 1) ustala się zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń związanych z niezbędną ochroną przeciwpowodziową, urządzeń infrastruktury technicznej oraz innego zagospodarowania na zasadach określonych w przepisach odrębnych z zakresu prawa wodnego dotyczących ochrony przed powodzią; dopuszcza się wyłącznie remonty i przebudowę istniejących budynków; 2) zakazuje się sadzenia drzew i krzewów z wyjątkiem dopuszczalnych w przepisach odrębnych". Projekt planu z ustaleniami w brzemieniu j.w. uzgodnił Dyrektor RZGW w W. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...].

Uzgodnienie projektu planu zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. następuje w trybie art. 106 k.p.a. w formie postanowienia. W sytuacji negatywnego uzgodnienia projektu planu przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie ma możliwości dopuszczenia zabudowy w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Organ wskazał, iż prawidłowość ustaleń zastosowanych w projekcie planu potwierdza orzecznictwo, w tym rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody. Dopuszczenie nowej zabudowy w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią skutkowałoby stwierdzeniem przez Wojewodę [...] nieważności przedmiotowej uchwały. Organ dodał, że od przekazania w dniu [...] kwietnia 2015 r. przez Dyrektora RZGW w W. Map zagrożenia powodziowego ( MZP) i map ryzyka powodziowego (MRP) działki skarżącej znalazły się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wody 1 %. Decyzja nr [...] zatwierdzająca podział nieruchomości przy ul [...] w P., na którą powołuję się skarżąca, była zgodnie z poprzednio obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 1974 r., który zgodnie z art. 77 ust. 3 u.p.z.p. stracił moc z dniem [...] grudnia 2003 r. Z mocy tej ustawy działki ew. nr [...], [...] i [...] położone w P. przy ul. [...] utraciły przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Skarżąca pomimo posiadania prawa słusznie nabytych od 1996 r, nie rozpoczęła inwestowana na działkach, zaś w takcie procedury uchwalania przedmiotowego planu żadnych uwag i wniosków nie składała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności należy zbadać, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wskazane wyżej wymogi zostały spełnione, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżąca skierowała w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., doręczone organowi w dniu [...] maja 2015 r.

W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska w P. podjęła w dniu [...] czerwca 2015 r. uchwałę nr [...] o odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SO/Wa 7/16, przywrócił jej termin do wniesienia skargi na uchwałę rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymogi formalne do wniesienia skargi zostały przez skarżącą spełnione. Do ustalenia pozostaje jeszcze, czy zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru A. interesu prawnego skarżącej Spółki, a jeżeli tak, to czy narusza ten interes prawny. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności do nieruchomości położonych na obszarze objętym planem oznaczonych jako działki o nr [...], [...] i [...], położonych w P. przy ul. [...].

Na wstępie przypomnieć należy, iż z treści przytoczonego powyżej art. 101 ustawy o samorządzie gminny wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest zatem wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyroki NSA : z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, dostępne w CBOSA).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt lI SA 2637/02, Lex nr 80699). O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie zaś w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała w sposób istotny narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Podkreślenia jednak wymaga, że naruszenie interesu prawnego dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego, przysługującego gminie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H. Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198). Zauważyć przy tym trzeba, iż wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania nawet, jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie musi stanowić przekroczenia granic władztwa planistycznego. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada samodzielność gminy, jak i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie ( Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, CBOSA). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Rada Miejska w P. zaskarżoną uchwałą dokonała ingerencji w prawo własności skarżącej. Jednakże ingerencja ta, w ocenie Sądu, mimo że niekorzystna dla skarżącej, nie przekracza granic władztwa planistycznego. W analizowanej sprawie skarżąca kwestionuje ustalenia zawarte w § 29 pkt 7 w związku z § 13 ust. 1 przedmiotowej uchwały, naruszające jej prawo własności do działek nr [...] i [...], gdyż przyjęto, że położone są one na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym ustalono zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń związanych z niezbędną ochroną przeciwpowodziowych urządzeń infrastruktury technicznej oraz innego zagospodarowania na zasadach określonych w przepisach odrębnych z karceru prawa wodnego dotyczących ochrony przed powodzią. Na tym obszarze dopuszczono wyłącznie remonty przebudowę istniejących budynków. W odniesieniu do tego zarzutu wyjaśnić należy, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił iż w planie miejscowym obowiązkowo uwzględnia się granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Oznacza to, że organ planistyczny obowiązany jest do określenia w planie miejscowym obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

Jak stanowi art. 4a pkt 2) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2015 r, poz. 469) w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią, uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i plan zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Z treści tego przepisu wynika, że organ planistyczny obowiązany jest przedłożyć projekt miejscowego planu do uzgodnienia dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli na terenie objętym planem występuje obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Obowiązek takiego uzgodnienia wynika również z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 u.p.z.p. stanowiącym, że uzgodnienia projektu planu dokonuje się z organami właściwymi do uzgodnienia projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Wskazać również należy, że ustawodawca w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne wprost zakazuje budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a jedynie w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne na zasadzie wyjątku dopuszcza lokalizowanie zabudowy na tych terenach, jednak nie na podstawie samego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na podstawie decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, który może zwolnić od tego zakazu, określając warunki niezbędne dla ochotną przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Wskazana możliwość odstępstwa od zakazu obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią regulują przepisy art. 88l ust. 2-6 ustawy Prawo wodne.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że w planie miejscowym powinny znaleźć odzwierciedlenie granice obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, jak również zakaz ustanowiony w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, m.in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, z którego zapisów będzie wynikać, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie są przewidziane do zabudowy ( por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3135/14). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z wymogami określonymi w art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 17 pkt ust. 6 lit b tiret 2 u.p.z.p., jak również art. 88l ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Zatem treść ustaleń zawartych w § 13 ust.1 w zw. z § 29 pkt 7 planu, wbrew zarzutom skargi nie narusza prawa, co też znalazło wyraz w postanowieniu Dyrektora Regulowanego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], który treść tych ustaleń uzgodnił. Treścią tego uzgodnienia, jak słusznie wskazał organ planistyczny, przy uchwalaniu planu jest związany. Przyjęcie w planie rozwiązania o zwolnieniu z zakazu zabudowy na działkach stanowiących własność skarżącej, jak słusznie wskazał organ, skutkowałoby nieważnością przyjętych w planie takich rozwiązań jako rażąco sprzecznych z przepisami ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa własności i prawa nabytych wyjaśnić należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów ustawy z dnia27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. W konsekwencji wprowadzane przez gminę ograniczenia praw powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego ( por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 97/14).

Oceniając w kontekście powyższych uwag zarzuty skargi dotyczące § 13 ust. 1 w zw. z § 29 pkt 7 zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że niewątpliwie naruszają one interes prawny skarżącej, jednakże zawarte w nich ustalenia pozostają w zgodzie z ww. przepisami prawa materialnego ograniczającymi prawo własności skarżącej. W tych warunkach skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.