Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 705/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35, art. 271 ust. 1 pkt 3a i ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: § 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 705/18

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o ustaleniu opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych, wydana na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.".

W rozpoznawanej sprawie informacją z [...] lutego 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] ustalił Zarządowi Województwa [...] w [...] roczną wysokość opłaty stałej za wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód wylotami W1 o współrzędnych początku [...] oraz W2 o współrzędnych początku [...], w łącznej wysokości 206 zł.

Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) – dalej: "rozporządzenie", jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, wynoszącym odpowiednio wylotów W1 i W2 – 180 l/s i 46 l/s, co po przeliczeniu dało 0,18 m3/s i 0,046 m3/s.

Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się nadesłanych aktach administracyjnych informacja ta w dniu 23 marca 2018 r. została doręczona Dyrektorowi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], który w dniu 5 kwietnia 2018 r. nadał w placówce operatora pocztowego wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe, przesyłkę zawierającą reklamację od doręczonej informacji rocznej. Podkreślił, że do dnia złożenia reklamacji sporne urządzenia melioracji nie zostały wykonane, wobec czego opłata została naliczona niezasadnie. Nie wykonano bowiem głównego zadania inwestycyjnego, jakim jest budowa obwodnicy [...], w ramach której wyloty odprowadzać będą wody opadowe i roztopowe.

Nieuwzględniając złożonej reklamacji, wymieniona na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] określił [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] opłatę stała w łącznej wysokości 206 zł za wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód opisanymi wyżej wylotami W1 i W2.

W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w złożonej reklamacji, związanych z niewykonaniem głównego zadania inwestycyjnego, co w ocenie zobowiązanego skutkuje brakiem podstaw do naliczenia spornej opłaty. Wskazał jednakże, że złożona reklamacja nie mogła zostać uwzględniona, gdyż opłata została naliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] korzysta zaś z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych, udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...], co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne jest obowiązany ponosić opłatę za usługi wodne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wniósł o uchylenie tej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 268 ustawy Prawo wodne poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący nie odprowadza wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, z uwagi na nierozpoczęcie realizacji urządzeń wodnych i inwestycji, których dotyczyło pozwolenie wodnoprawne;

2. art. 273 ust. 5 i 6 ustawy Prawo wodne poprzez ich niezastosowanie i ustalenie dla skarżącego opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pomimo faktu, iż inwestycja w zakresie wykonania urządzeń odprowadzających wody opadowe i roztopowe nie została zrealizowana;

3. § 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naliczenie opłaty rocznej pomimo tego, że nie dotyczy on stawki jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej, w granicach administracyjnych miast;

4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji nie zawierającej jej istotnych elementów, a zwłaszcza wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych twierdzeń, chociażby w zakresie dlaczego opłata obejmuje tylko dwa wyloty chociaż w pozwoleniu wodnoprawnym jest więcej, miejsca położenia wylotu w odniesieniu do granic administracyjnych miast, a przede wszystkim niewyjaśnieniu dlaczego organ odmawia uznania reklamacji;

5. art. 8 k.p.a, w ten sposób, że naruszając art. 7, art. 10 i art. 33 k.p.a. organ nie prowadził postępowania zgodnie z zasadą zaufania do władzy publicznej i odstąpił bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez odmówienie uznania reklamacji, gdzie w analogicznej sytuacji Dyrektor Zarząd w Zlewni Wody Polskie w [...], wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], w której uwzględnił reklamację i ustalił, iż opłata powinna zostać wyzerowana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188).

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dotyczy ona decyzji wydanej w oparciu o regulacje wprowadzone ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (P.w.). Regulacje te przewidują ponoszenie opłat za usługi wodne na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie", które są jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1). Opłaty za usługi wodne uiszcza się zgodnie z art. 268 ust. 1 P.w. m.in. za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 3a). Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11). Wysokość opłaty stałej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 P.w.).

W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa [...] – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydaną w związku z realizacją budowy obwodnicy m. [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], obejmującym szczególne korzystanie z wód w zakresie m.in. wprowadzenia wód opadowych i roztopowych projektowanymi wylotami do wód i do ziemi, oznaczonymi W1 i W2, gdzie jako ilość odprowadzanych wód wskazano odpowiednio wartości 204 l/s i 16 l/s. Biorąc te wartości pod uwagę organ naliczył opłatę jako iloczyn stawki 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym wynoszącego odpowiednio 180 l/s i 46 l/s, po przeliczeniu 0,18 m3/s i 0,046 m3/s, co dało opłatę stałą w łącznej wysokości 206 zł.

Skarżący kwestionuje naliczoną opłatę wskazując, że inwestycja w zakresie wykonania urządzeń odprowadzających wody opadowe i roztopowe nie została zrealizowana.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że kwestia realizacji inwestycji nie ma znaczenia, bowiem podstawa uiszczania opłaty stałej nie wynika z faktycznych ilości odprowadzanej wody, tylko z decyzji – pozwolenia wodnoprawnego. Z poglądem tym nie można się zgodzić.

Już z treści art. 35 ust. 3 P.w., definiującego usługi wodne wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie też z art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych bezpośrednio na powierzchnię ziemi. Dopiero istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej umożliwia ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Urządzenia te stanowią zatem warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. Służą one bowiem przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem natomiast uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41).

O ile zatem pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty.

Tego rodzaju wykładnię przepisów Prawa wodnego odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód przyjął także WSA w Gdańsku w wyrokach z dnia: 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/2018, LEX nr 2528477, 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 295/2018, LEX nr 2527917, 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 325/2018, LEX nr 2525248). W ocenie WSA w Gdańsku jest ona w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z Prawa wodnego, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową.

Takie stanowisko wyrażone m. in. w powołanym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r., II SA/Gd 295/18 Sąd ten poparł również wykładnią przepisów Prawa wodnego uwzględniającą charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi, a więc świadczeniami powszechnymi, przymusowymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie w drodze ustawy i pobieranymi na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych, a w związku z tym należy je zaliczyć do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa, co podatki. Skoro tak, to stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu.

Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Założenia te wynikają z Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r., ze zm. – " Dyrektywa ramowa"), która została implementowana do krajowego porządku prawnego ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ww. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, które nie przewidywały opłat za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacji deszczowej lub kanalizacji zbiorczej.

Z powyższego wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą pomijać okoliczności sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, bowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W ich braku nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w., a tym samym nie można również mówić o obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w.

W rozpoznawanej sprawie organ nie zakwestionował oświadczeń skarżącego, że urządzenia odprowadzające wody roztopowe i opadowe wylotami W1 i W2 zlokalizowanymi w ciągu obwodnicy m. [...] - drogi wojewódzkiej nr [...] nie zostały zrealizowane. Nie wykazał też, że takie urządzenia wbrew tym oświadczeniom zostały wykonane i odprowadzają wody. Tym samym wydana decyzja narusza przepisy postępowania obligujące organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w całokształcie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Naruszenia te Sąd ocenił jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ winien w pierwszej kolejności zweryfikować twierdzenia skarżącego co do wykonania urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

Niezależnie od tego należy wskazać, że w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 4 kwietnia 2017 r. wydanym na rzecz Zarządu Województwa [...] - [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] ilość odprowadzanych wód/ścieków określono dla wylotu W1 na 180 l/s, a dla wylotu W2 na 46 l/s, przy czym nie wskazano czy wielkości te stanowią "maksymalną ilość wód" odprowadzanych do wód, która to wartość została wskazana w art. 271 ust. 4 jako jeden z czynników opłaty stałej.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z naruszeniami przepisów prawa materialnego – art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w, skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, z którego wynika, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w. w zw. z art. 270 ust. 11 P.w. i art. 271 ust. 1 P.w. Art. 268 ust. 1 pkt 3 w pkt a) przewiduje uiszczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w dwóch przypadkach: 1) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo 2) gdy są one ujęte w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Regulacja ta dotyczy dwóch odrębnych sytuacji, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę spójnika "albo", stanowiącego alternatywę rozłączną, co oznacza że sformułowanie "w granicach administracyjnych miast" odnosi się tylko "systemów kanalizacji zbiorczej", a opłata jest ustalana niezależnie zarówno w pierwszym jak i w drugim z wymienionych przypadków.

Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. wobec braku stosownego wniosku strony skarżącej.