Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 150/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust.5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7,77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust.1, art. 154 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1372/13 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1372/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] kwietnia 2013 r.

nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w parciu o następujący stan faktyczny:

Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 502.183,00 zł na rzecz wierzycieli hipotecznych, w tym na rzecz [...] S.A. w wysokości 454.500,00 zł oraz na rzecz [...] w wysokości 47.683,00 zł, za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, A. F. wskazał na wadliwość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Podkreślił, że zachodzi potrzeba poszerzenia analizy rynku dotyczącego nieruchomości gruntowych nabywanych na realizację inwestycji gruntowych na terenach rolnych z uwzględnieniem lat 2008-2012, gdyż w tych latach ilość transakcji dotyczących zbycia na cele związane z budową drogi była większa niż obecnie. Ponadto odwołujący zakwestionował brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości szacowanej. Podniósł również kwestię zasadności powiększenia odszkodowania o 5% gdyż wydał nieruchomość i nie czynił żadnych przeszkód co do faktycznego jej zajęcia.

Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego przez stronę odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. F., uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i orzekł o: 1) ustaleniu odszkodowania w wysokości 502.183,00 zł za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położone w obrębie R., gminie G., ozn. jako działki nr [...] przeznaczone pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], pododcinek "[...]" od km [...] do km [...]; 2) przyznaniu odszkodowania na rzecz [...] S.A. w wysokości 225.030,94 zł; 3) przyznaniu odszkodowania na rzecz [...] w wysokości 128.428,06 zł; 4) przyznaniu odszkodowania na rzecz A. i M. F. w wysokości 148.724,00 zł; 5) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji Minister podniósł, że opisane nieruchomości decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września

2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały przeznaczone pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], pododcinek "[...]" od km [...] do km [...]. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy odpisami z ksiąg wieczystych Nr [...], w działach IV widnieją wpisy o ustanowieniu hipoteki umownej łącznej kaucyjnej na rzecz [...] S.A. oraz hipoteki umownej łącznej kaucyjnej na rzecz [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działający w sprawie jako organ odwoławczy, przywołał treść art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 12 ust. 4c, art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 4a oraz art. 18 ust. 1a, c i d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej powoływana jako specustawa), a także art. 134 ust. 1, art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływana jako ugn). Wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowią cztery operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego S. J., w tym trzy z dnia 5 czerwca

2012 r. oraz jeden z dnia 5 października 2012 r.

Organ dokonując szczegółowej analizy materiału dowodowego sprawy podniósł, że powołane operaty szacunkowe zostały sporządzone w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przeprowadzona przez biegłego analiza rynku, zaprezentowana na str. 11-12 operatu szacunkowego, jest spójna i kompleksowa, przez co trudno zgodzić się z zarzutami odwołania, iż rzeczoznawca majątkowy (którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego) dokonał nieprawidłowego doboru transakcji nieruchomościami porównawczymi. Organ wskazał także, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione przez odwołującego dotyczące nieprawidłowości związanych z oszacowaniem wartości nieruchomości. Brak jest bowiem podstaw do dokonania korekty operatu ze względu na cechę związaną z powierzchnią nieruchomości, gdyż kształt i powierzchnia występujących w obrocie rynkowym nieruchomości drogowych nie stanowi niezależnych atrybutów charakteryzujących daną nieruchomość i decydujących o jej walorach. Za chybiony uznał również zarzut odwołania dotyczący rozszerzenia okresu badania rynku z uwzględnieniem lat 2008-2012, ponieważ rzeczoznawca majątkowy określając wartość danej nieruchomości do porównań przyjmuje transakcje zawarte najbliżej daty wydania decyzji. Wobec powyższego Minister stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo. Niemniej jednak korekty wymagał rozdział poszczególnych kwot odszkodowania pomiędzy wierzycieli hipotecznych oraz dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Zasadą jest, iż kwota odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych jest ustalana na dzień na jaki ustala się odszkodowanie za prawo własności, a więc według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W momencie ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej hipoteka wygasa i w związku z tym należy ustalić stan hipoteki na datę decyzji organu I instancji i wartość na moment wydawania decyzji odszkodowawczej. Niezbędnym jest uznanie, iż przez stan hipoteki należy rozumieć istnienie samej hipoteki, natomiast z uwagi na fakt, że organ ma ustalić wartość na moment orzekania o odszkodowaniu, to na ten moment należy ustalić wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, jako wartość prawa, za które przyznawane jest odszkodowanie. Skoro hipoteka ma charakter zabezpieczający to zabezpiecza wierzytelność, która w danym momencie ma określoną wysokość. Przyznając odszkodowanie należy uwzględnić jaką wartość dla wierzyciela ma ona w momencie przyznawania odszkodowania. [...] S.A. w piśmie z dnia 2 kwietnia 2013 r. poinformował, że M. i A. F. posiadają kredyt w rachunku bieżącym, udzielony umową nr [...] z dnia [...] października 2007 r. zmienioną aneksem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] z aktualnym limitem do kwoty [...] zł, który podlega spłacie jednorazowo w dniu [...] października 2017 r. Kredyt pierwotnie zabezpieczony był hipoteką kaucyjną łączną do kwoty [...] zł, lecz po podpisaniu aneksu umowy kredytowej hipoteka została zmieniona na hipotekę kaucyjną łączną do kwoty [...] zł, a odsetki od wykorzystanej kwoty kredytu na dzień 1 kwietnia 2013 r. wynoszą [...] zł. Z kolei [...] w piśmie z dnia 25 marca 2013 r. poinformował, że aktualna wysokość wierzytelności głównej wraz z odsetkami na dzień 25 marca 2013 r. wynosi: należność główna [..] zł, a odsetki [...] zł. Zatem Minister stwierdził, iż należało ustalić wysokość odszkodowania z uwzględnieniem aktualnego stanu obciążeń hipotecznych. Z kolei odnosząc się do zarzutu niepowiększenia wysokości odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości organ wskazał na jego bezzasadność. Podniósł, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego wydanie nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, a za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, iż inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości.

W konsekwencji zajętego w sprawie stanowiska Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Od powyższej decyzji A F. (zwany dalej skarżącym) wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie:

- art. 18 ust. 1e specustawy poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości, co uzasadnia zwiększenie kwoty odszkodowania o 5%, podczas gdy faktycznie skarżący wydał nieruchomość,

- art. 18 ust. 1 i art. 12 ust 4a specustawy poprze przyjęcie, iż sporządzony na potrzeby sprawy operat szacunkowy jest zgodny z wymogami art. 134 ugn, podczas gdy operat opiera się zasadniczo o jedno kryterium – położenie, pomijając pozostałe wskazane, jako wytyczne w normie art. 134 ust. 2 ugn, tj. lokalizacja, dostępność komunikacyjna, walory użytkowe, sposób użytkowania, a także ustala w nieznany stronie sposób, kryterium odległości od obszaru zabudowanego, określający dowolną granicę 8 km, jako przesłankę do obniżenia wartości działki,

- art. 7 i 77 Kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności bezkrytyczne przyjęcie ustaleń wynikających z operatu szacunkowego, pomimo, iż nie spełnia on wymogów stawianych przez standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyrokiem z 23 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1372/13 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że stan faktyczny w sprawie był bezsporny, dlatego akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, WSA w Warszawie wskazał, że przedmiotem sporu była wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zdaniem WSA, dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma właśnie treść art. 18 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi w następstwie decyzji o lokalizacji drogi (teraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi (teraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Dodatkowo szczegółowe zasady określenia wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W szczególności materialnoprawne przesłanki określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogę reguluje § 36 tego rozporządzenia. W przepisie tym przyjęto zasadę, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne znajduje zastosowanie podejście porównawcze przy jednoczesnym przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele. WSA podniósł, iż treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że dokonano analizy poprawności ustalenia wartości nieruchomości na podstawie powyższych przepisów. Zdaniem Sądu I instancji, ocena prawidłowości zastosowania w szczególności § 36 powołanego rozporządzenia przez biegłego w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Nie można się w ogóle dopatrzyć naruszenia § 36 ust. 1, 2 i 4 powołanego rozporządzenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie niniejszej organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego S. J., uznając sporządzone przez niego operaty szacunkowe za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę WSA w Warszawie w pełni podzielił. Sąd wskazał, że operaty zostały sporządzone i podpisane przez uprawnioną do tego osobę, nie zawierały pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku i jego obszaru, to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. Jedynym aspektem w jakim można skontrolować ten element, to zgodność z § 26 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny. Zdaniem WSA, w tym zakresie nie można absolutnie zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis.

W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. WSA zważył również, że skarżący nie przedłożył własnej kontrwyceny, na co uwagę zwrócił również organ odwoławczy, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowych operatów. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn, kwestionującej jego poprawność. Zdaniem WSA, samo zaś subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

W szczególności z uwagi na okoliczność, że szacowana nieruchomość zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania znajdowała się na terenie projektowanej drogi krajowej [...], prawidłowo biegły przyjął procedurę określenia wartości gruntu szacowanej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Sąd I instancji podniósł, iż w takim przypadku trudno z punktu widzenia nawet zdrowego rozsądku zrozumieć, jak zarządca drogi nabywając działki pod drogi, zwraca uwagę na takie cechy rynkowe jak dostępność komunikacyjna czy uzbrojenie. Cechy rynkowe, które przyjmuje rzeczoznawca są efektem analizy rynku nieruchomości drogowych i przykładowo taka wskazywana w skardze cecha jak bliskość nieruchomości nabywanej pod drogę do projektowanego w pobliżu węzła komunikacyjnego, jest właśnie efektem wkraczania w sferę wiadomości specjalnych.

W ocenie WSA, wyjaśnienia biegłego pozwalały stwierdzić, że prawidłowo do badania przyjęty został rynek regionalny obejmujący obszar województwa [...] oraz sąsiadujące z nim tereny powiatów [...] z województwa [...]. Rzeczoznawca mając na uwadze przyjętą metodę porównywania parami do oszacowania wartości analizowanej nieruchomości stanowiącej drogę i przejętą pod budowę drogi ekspresowej, badaniem i charakterystyką poddał segment rynku dotyczący nieruchomości nabywanych i przeznaczonych pod budowę dróg różnej kategorii (12 transakcji, zawartych w latach 2010-2011). W tym miejscu, idąc za wyjaśnieniami rzeczoznawcy, Sąd I instancji stwierdził, że nieuprawnione byłoby wydłużenie okresu badania, tj. od roku 2008, jak sugeruje skarżący, gdyż zarówno orzecznictwo sądowe, jak też zapis zawarty w nocie interpretacyjnej N11 Powszechnych Krajowych Standardów Wyceny wskazują, że takie działanie wymaga szczególnego uzasadnienia. Tym bardziej, że z przedmiotowych operatów wynika, iż zestawione transakcje dotyczące nieruchomości drogowych zaistniałe na badanym rynku w okresie 2010-2011 stanowią wystarczającą podstawę określenia wartości przedmiotowych nieruchomości. Porównywane nieruchomości zlokalizowane na terenach rolnych, nabywane były na poszerzenie bądź rozbudowę drogi. Na podstawie analizy zachowań rynku rzeczoznawca wyróżnił cechy rynkowe nieruchomości i wagi mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, tj. lokalizacja szczegółowa (45%) i lokalizacja ogólna (55%) oraz dokonał ich charakterystyki. Z tak przyjętego zbioru wybrał 3 nieruchomości oraz dokonał ich charakterystyki względem nieruchomości wycenianych. Powyższe nie budzi zastrzeżeń i w zupełności spełniło wymagania § 4 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że nie wiadomo zatem na czym opiera skarżący swoją tezę o konieczności rozszerzenia czasookresu badania transakcji nieruchomościami drogowymi na lata 2008-2012. W żaden sposób nie można postawić zarzutu organowi oparcia się na opinii uwzględniającej analizę rynku z lat 2010-2011. Trudno więc w ogóle w warstwie prawnej polemizować ze stanowiskiem skarżącego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a specustawy, art. 134 ust. 2 ugn oraz art. 7 i art. 77 Kpa nie znajdują uzasadnienia w niniejszej sprawie. Także wskazana przez skarżącego sprawa o sygn. akt I SA/Wa 2025/12 i wydany w niej wyrok z dnia 11 grudnia 2012 r., pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę. Są to bowiem dwa odrębne postępowania, dotyczące dwóch różnych nieruchomości, zakończone dwiema odrębnymi decyzjami. W ocenie WSA, w tym stanie rzeczy wątpliwości co do wyceny w jednej sprawie, nie oznaczają automatycznie zaistnienia analogicznych wątpliwości w innej sprawie, choćby subiektywne odczucia skarżącego przemawiały za uznaniem ich jako przesądzających kwestie związane z wadami operatu szacunkowego.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy. Zdaniem WSA, rację ma bowiem organ, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających okoliczność wydania nieruchomości, twierdząc jedynie w odwołaniu, a następnie w skardze, że faktycznie to nastąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił, że za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. W przypadku posiadania przez byłych właścicieli jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że dobrowolnie wydali nieruchomość, bądź zgodzili się na jej wydanie, powinni przedłożyć taki dowód do akt sprawy, czego nie uczynili. Tym samym, w ocenie WSA, brak jest podstaw do twierdzenia, że nastąpiło dobrowolne wydanie nieruchomości, skutkujące podwyższeniem odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (dalej ppsa).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. F., reprezentowany przez radcę prawnego.

Strona skarżąca wskazała, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegający na niewłaściwej jego wykładni sprowadzającej się do twierdzenia, że jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych może dokonać oceny poprawności operatu szacunkowego, a ewentualne zarzuty strony bądź ocena organu administracji, jako pochodzące od osób nie będących profesjonalistami, są bez znaczenia;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że decyzje organu I i II instancji nie naruszają prawa a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie;

- naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na akceptacji przy szacowaniu nieruchomości tylko jednego kryterium – odległości, co miało ten skutek, że pomimo wewnętrznych sprzeczności operat szacunkowy uznany został za zgodny z wymogami art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy operat opiera się zasadniczo o jedno kryterium – położenie, pomijając pozostałe wskazane jako wytyczne w normie art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. lokalizacja, dyspozycyjność komunikacyjna, walory użytkowe, sposób użytkowania, a także w odniesieniu do kryterium odległości ustanawiający w sposób dowolny granicę 8 KM jako przesłankę do obniżenia wartości działki;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że nieruchomości różniące się od siebie powierzchnią ponad 152-krotnie są nieruchomościami podobnymi i mogą stanowić podstawę do określenia kwoty odszkodowania,

- naruszenie przepisów postępowania: art. 134 § 1 ppsa - poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy objętej skargą, tj. oceny wszystkich zgłoszonych w skardze zarzutów, kwestionujących poprawność postępowania organów I i II instancji i ich bezkrytycznego stosunku do oczywistych wad operatu szacunkowego, a także dobrowolnego wydania nieruchomości co uprawniało skarżącego do uzyskania 5% bonifikaty odszkodowania.

Strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie w wysokości 502.183,00 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], gmina [...], jako działki nr [...] o pow. 0,0903 ha, [...] o pow. 2,4353 ha KW nr [...], [...] o pow. 1,3749 ha, [...] o pow. 0,0266 ha, [...] o pow. 0,0589 ha, KW nr [...], [..] o ow. 01127 ha, KW nr [...], [...] ow. 1,1757 ha KW nr [..], na podstawie decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr [..] z dnia [...] września 2011 r. udzielającej zezwolenie na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [..], pododcinek "[...]" od km [...] do km [...], bądź

2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

3) zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji.

W piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2014 r. strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 534/13, podtrzymała zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem zaskarżony wyrok odpowiadał prawu.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymagała uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do materii prawidłowości poczynienia ustaleń faktycznych przez organ w oparciu o kwestionowany przez stronę dowód w postaci operatu szacunkowego.

Zgodnie z art.12 ust.5 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust.4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.18.

W myśl zaś art.4 pkt.16 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, ilekroć w ustawie mowa jest o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Nadto przepis par.36 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, iż w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W świetle powyższych regulacji, oceniając cechę, jaką jest podobieństwo nieruchomości porównywanych z wycenianą, nie sposób czynić tego w oderwaniu od przeznaczenia obydwu w/w grup nieruchomości. Z badanych operatów szacunkowych wynikało zaś, ze zarówno wyceniana nieruchomość, jak i te, które rzeczoznawca przyjął do porównań, były nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg. Ta kwestia zdeterminowała zarówno materię doboru nieruchomości porównywanych, jak również sprawiła, ze inne cechy nieruchomości wycenianej, o jakich mowa w art.4 pkt.16 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, nie będą miały charakteru dominującego przy wycenie.

Zaprezentowany sposób rozumowania, pozostaje w zgodzie z kierunkiem myślenia prawodawcy zaprezentowanym w par.36 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w którym to przepisie jego twórca, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanych na cele realizacji inwestycji drogowych, zalecił przede wszystkim uwzględnianie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Biorąc pod uwagę fakt, ze obydwie w/w normy prawne, tworzą spójną całość i wzajemnie się uzupełniają, to w ocenie tut. Sądu nie sposób czynić skutecznego zarzutu rzeczoznawcy, ze sporządzając operat szacunkowy nawiązywał głównie do cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywanych, jaką jest ich przeznaczenie na cele realizacji inwestycji drogowych.

Należy też pamiętać, ze przepis art.134 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiera jedynie pewnego rodzaju generalne wskazówki dla ustalania wysokości odszkodowań za nieruchomości każdego rodzaju i przeznaczanych na realizację różnych celów. Inne zaś kryteria będą miały dominującą wagę przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przeznaczonych np. na potrzeby budownictwa mieszkaniowego, czy usługowego a inne przy wycenie nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowych. Stąd więc, jako uzasadniona jawi się konkluzja, iż kwestia przeznaczenia nieruchomości wycenianej, determinuje dobór kryteriów opisanych w art.134 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a stosowanych przy określaniu jej wartości.

Z tego punktu widzenia, za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art.18 ust.1 i art.12 ust.4a ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez oparcie się przy ustalaniu spornego odszkodowania na operacie, przy sporządzaniu którego nie odniesiono się do wszystkich kryteriów wymienionych w art. 134 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tą okoliczność Sąd I instancji w sposób racjonalny i przekonujący wyjaśnił w uzasadnieniu skarżonego wyroku stwierdzając, ze dla wartości nieruchomości przeznaczonej na cele realizacji inwestycji drogowej, bez znaczenia pozostają takie walory nieruchomości wycenianej jak np. dostępność komunikacyjna czy uzbrojenie.

Z tego również punktu widzenia należało uznać, ze okolicznością nie rzutującą na poprawność wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę, pozostawała kwestia wielkości porównywanych nieruchomości. Przy realizacji inwestycji drogowej, takie kryterium jak wielkość nieruchomości, nie wpływa w sposób istotny na jej wartość. Jak wynika z treści badanego operatu, główną cechą nieruchomości, która determinowała jej wartość, było jej położenie, a ściślej – odległość od miasta, a nie wielkość.

Co się tyczy zarzutu naruszenie przepisu art.157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprowadzającego się do zanegowania, iż tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych może dokonywać oceny poprawności sporządzenia operatu szacunkowego uznać należało, ze częściowo rację ma skarżący kasacyjnie. Istotnie z faktu sporządzenia operatu szacunkowego przez uprawnionego rzeczoznawcę nie sposób wysnuć wniosku, iż organ i zarazem Sąd administracyjny, są zwolnieni od oceny poprawności sporządzenia kwestionowanego operatu. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 23 października 2014r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 534/13 : "organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego zobowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnieni od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyr.- II OSK 1611/12). Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę. (...) Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyr.NSA z 31.01.2012. I OSK 1085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegających wycenie".

Nie mniej jednak w realiach faktycznych niniejszej sprawy zasadność omawianego zarzutu, nie przesądza o konieczności uchylenia skarżonego wyroku. Należy bowiem zauważyć, ze Sąd I instancji nie uchylił się od oceny poprawności operatu szacunkowego i dokonując tej oceny odniósł się do argumentów podnoszonych przez stronę w skardze.

Wyjaśnił szczegółowo powody, dla których niezasadnym byłoby odnoszenie się przy ustalaniu wartości nieruchomości do takich jej cech jak kształt, wielkość, dostępność komunikacyjna, czy uzbrojenie.

Poprawnie też Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie przyjął, że brak było przesłanek do tego, aby analizę rynku nieruchomości rozszerzać o porównywanie transakcji, jakie miały miejsce już od roku 2008. Pamiętać należy o tym, ze zasadą jest dążenie do tego, aby ceny transakcyjne przyjmowane do porównań, były jak najbardziej aktualne, i jak najbliższe dacie wyceny. Trendy rynkowe jak chociażby podaż i popyt mogą bowiem z roku na rok ulegać zmianom. Zgodnie zaś z art.18 ust.1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sama więc treść przywołanego przepisu sugeruje, że także transakcje porównywane, powinny mieć miejsce w okresie jak najbliższym dacie ustalenia odszkodowania.

Tut. Sąd nie podzielił też zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez organ faktu dobrowolnego wydania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. W tym zakresie ciężar dowodowy wykazania okoliczności wydania nieruchomości spoczywał na stronie domagającej się odszkodowania. Zgodnie bowiem z generalną zasadą prowadzenia postępowania dowodowego, dowody winny być zgłaszane dla wykazywania okoliczności pozytywnych. Nadto ciężar dowodowy obciąża tę stronę, która z dowodzonego faktu wyciąga określone konsekwencje i skutki. Tak więc domagając się powiększenia wysokości przyznawanego odszkodowania, to były właściciel winien wykazać, że dobrowolnie wydał nieruchomość. On bowiem posiada wiedzę w tym zakresie i on z tego faktu zamierza wyciągnąć korzystne dla siebie skutki.

Analiza akt administracyjnych doprowadziła jednakże tut. Sąd do konkluzji, iż skarżący nie podołał w/w ciężarowi dowodowemu. Nie powołał bowiem żadnych okoliczności faktycznych potwierdzających tezę o dobrowolnym przekazaniu nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi, dowodem na powyższą okoliczność nie może być fakt niezaprzeczenia tej okoliczności przez Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Nie dowodzi to bowiem jeszcze istnienia omawianego uprawnienia do podwyższenia odszkodowania. Nadto zwrócić też należy uwagę na to, ze art.18 ust.1 pkt 1e ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa termin, w jakim należy wydać nieruchomość aby zagwarantować sobie prawo do omawianej podwyżki odszkodowania. Na ten temat - dokonania czynności wydania nieruchomości w ustawowym terminie - skarżący kasacyjnie jednak milczał i nie przedstawił żadnych dowodów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.