Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1795/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2867/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 4050 (słownie: cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2867/16 oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) z 19 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 23 marca 2012 r. przyznał [...] – dalej: stronie lub skarżącej - pomoc finansową z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości [...] zł. Zgodnie z założeniami biznesplanu Skarżąca zobowiązała się nabyć m.in. prasę rolującą w cenie [...] zł.

Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował Stronę o zobowiązaniu do przedłożenia dokumentów potwierdzających realizację zobowiązań zaciągniętych przez skarżącą w tym między innymi: 1) potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków, co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje, zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy tj. do dnia 14 września 2015 r., 2) oświadczenia, że zakupy w ramach inwestycji zrealizowanych zgodnie z założeniami biznesplanu nie zostały dokonane na podstawie umowy zawartej między beneficjentem, a małżonkiem, wstępnym lub zstępnym beneficjenta ani wstępnym lub zstępnym małżonka beneficjenta - w terminie do dnia 14 września 2015 r., 3) sprawozdania z realizacji biznesplanu sporządzonego zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do dnia 13 listopada 2015 r.

Organ pismem z 29 marca 2016 r., informował Stronę, iż termin wydatkowania premii dla młodych rolników ustanowiony przepisem § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1159; dalej: rozporządzenie) jest terminem materialnoprawnym tj. nieprzekraczalnym i niemożliwym do przywrócenia.

Organ 31 marca 2016 r. wszczął postępowanie administracyjnego, w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 22 kwietnia 2016 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł, wskazując, iż strona nie nabyła prasy.

Organ wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia beneficjent powinien realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Jednocześnie - zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia - w przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego zwrotowi podlega 100 % kwoty pomocy.

Orzekając na skutek odwołania strony Prezes ARMiR decyzją z 19 sierpnia 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Skarżąca została odpowiednio pouczona w pkt 5 lit. b) decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" o ww. wymienionych obowiązkach. Uczestnictwo w działaniu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" nie jest obowiązkiem, a wszystkie warunki i zobowiązania wynikające z tego uczestnictwa prowadzące do uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej są przyjmowane dobrowolnie. Kluczowym warunkiem, jednakże jest spełnianie celów określonych zarówno w prawie unijnym jak i krajowym. Jednym z takich celów jest wydatkowanie, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70%, kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, do którego została przyznana pomoc.

Organ II instancji podniósł, że zgodnie z decyzją z 23 marca 2012 r., pomoc finansowa w wysokości [...] zł, w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" została wypłacona i przekazana na konto bankowe wskazane przez Stronę 14 września 2012 r. Oznacza to, że termin na wydatkowanie i dostarczenie dokumentów upłynął w dniu 14 września 2015 r. Skarżąca składając wniosek w roku 2011 o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" planowała zakup prasy rolującej.

W ocenie organu odwoławczego strona naruszyła § 18 ust. 1 pkt 3 lit b) rozporządzenia, bowiem Skarżąca nie wykonała zobowiązań wskazanych w ww. przepisach, co zresztą sama przyznała w piśmie z 28 stycznia 2016 r.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że organy prawidłowo zastosowały art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1512) w zw. z § 20 ust. 1, § 20 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia, gdyż pobrane przez Skarżącą środki są publiczne i podlegają zwrotowi na podstawie tych przepisów.

Sąd I instancji podkreślił, że zasady przyznawania pomocy na podejmowanie działalności przez młodych rolników zostało określone, jako działanie "Ułatwienie startu młodym rolnikom" - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.), a szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej na to działanie regulują przepisy rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) cyt. rozporządzenia beneficjent powinien wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Z kolei § 19 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że beneficjent, powinien przedłożyć w Agencji potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa, w § 19, co wynika z § 20 rozporządzenia. Powołane przepisy określają zobowiązania, jakie beneficjent musi wykonać, aby mógł skorzystać z otrzymanej pomocy, bez konieczności jej zwrotu. Do spełnienia tych warunków skarżąca zobowiązała się już we wniosku o przyznanie pomocy zaznaczając odpowiednie rubryki w XIII punkcie wniosku. Obowiązki te wskazano również w decyzji z 23 marca 2012 r. przyznającej Skarżącej pomoc z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", zaznaczając, że beneficjent jest zobligowany do wywiązania się z nich. Realizacja założeń biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji na kwotę, co najmniej 70% pomocy, w określonym przez rozporządzenie czasie, jest jednym z takich zobowiązań. Już biznesplan na etapie składania wniosku musi przewidywać określone inwestycje na kwotę, co najmniej 70% pomocy. Jest to warunek otrzymania pomocy zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. c) rozporządzenia. Zatem aby wywiązać się z zobowiązań wynikających z § 18 i § 19 rozporządzenia i nie narazić się na konieczność zwrotu pomocy na podstawie § 20 rozporządzenia, należy w ciągu 3 lat od otrzymania pomocy wydatkować, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie i przedłożyć w określonym czasie dokumenty potwierdzające ten fakt. Jeżeli beneficjent chce przeznaczyć uzyskaną kwotę na inną inwestycję niż wskazana w biznesplanie załączonym do wniosku, to najpierw musi zwrócić się do organu o wyrażenie zgody, gdyż jest to zmiana warunków, na jakich pomoc została udzielona. Ma na to 3 lata, gdyż w wciągu 3 lat musi wydatkować, co najmniej 70% pomocy. Skarżącej została wypłacona pomoc z tytuł "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w dniu 14 września 2012 r., a więc datą graniczną na wydatkowanie w okresie 3 lat 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, w przypadku skarżącej, to dzień 14 września 2015 r. Bezspornym jest, że Skarżąca w tym terminie nie nabyła planowanego zakupu tj. prasy, bowiem – co potwierdza skarżąca – ze względu na toczące się postępowanie dot. uzupełnienia wykształcenia nie dokonała planowanego zakupu. Tym samym Skarżąca nie zrealizowała zobowiązania zawartego w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia.

W ocenie WSA nie można przyjąć, aby Skarżąca nabyła planowany zakup w terminie do 14 września 2015 r. Tym samym nie wypełniła ona warunku zawartego w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia. Strona po uzyskaniu pomocy finansowej prowadziła korespondencję z ARMiR w przedmiocie tej pomocy. Organ przypominał również Skarżącej o konieczności dopełnienia obowiązku wynikającego z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia, przed upływem terminu zawartego w tym przepisie (pismo organu z dnia 19 sierpnia 2015 r.).

Sąd podkreślił, że organ nie naruszył przepisów postępowania, co związane było z przedłużającym się działaniem organu odnośnie procedowania związanego z legitymowaniem się przez Skarżącą wykształceniem. Rację ma Strona, że tak długie działanie, zakończone ostatecznie decyzją pozytywną w dniu 22 stycznia 2016 r., mogło wpłynąć na ocenę przez Skarżącą swojej sytuacji. Nie zmienia to jednak faktu, że strona nie dokonała zakupu i tym samym nie dochowała w terminie ciążących na niej zobowiązań.

W ocenie WSA, organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w prowadzonym postępowaniu. Prawidłowo został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. W trakcie prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia zasady zaufania do organów oraz zasady przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa ARMiR z 19 sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARMiR z 22 kwietnia 2016 r. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W każdym z przypadku skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez zawiadomienie Skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w dniu 17 sierpnia 2015 r" następnie 2 dni później (19 sierpnia 2015 r.) przypomnienie o obowiązku wydatkowania przekazanych środków w terminie do dnia 14 września 2015 r. i wydanie 11 września 2015 r. decyzji nakazującej zwrot pobranych środków, skutkiem, czego Skarżąca została postawiona w sytuacji, w której organ obowiązek informowania realizował w ten sposób, że pozostawał on w rażącej sprzeczności z innymi działaniami i oświadczeniami organu oraz narażał Skarżącą na pogorszenie swojej sytuacji, niezależnie od decyzji, jaką by podjęła, a znalazła się w takiej sytuacji wyłącznie wskutek działań organu władzy publicznej;

b) art. 8 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie przedmiotowego i wcześniejszych postępowań administracyjnych, będących elementem stosunku administracyjno-prawnego łączącego skarżącą z organem, a związanego z przyznaniem środków z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" z rażącym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, a w szczególności obciążenie Skarżącej skutkami błędów, zaniechań i opieszałości organów obu instancji we wcześniej bezpodstawnie wszczętym i prowadzonym postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych środków z uwagi na rzekome uchybienie obowiązkowi uzupełnienia wykształcenia - skutkiem, czego jest obecnie:

i. przerzucenie wyłącznie na Skarżącą skutków błędów i opieszałości organów władzy publicznej, wskutek oczekiwania przewidzenia przez Skarżącą przyszłego przyznania się do błędu organu I instancji i wydatkowania środków na zakup prasy, w czasie, w którym pozostawała w obrocie prawnym decyzja nakazującą zwrot środków;

ii. nałożenie na Skarżącą sankcji za niewykorzystanie wypłaconych środków w terminie do dnia 14 września 2015 r. w sytuacji, gdy do dnia 30 listopada 2015 r. funkcjonowała w obrocie prawnym nieostateczna decyzja organu I instancji nakazująca zwrot pobranych środków, a wydana wskutek procedury trwającej od 24 listopada 2014 r. związanej z kwestionowaniem uzupełnienia wykształcenia przez Skarżącą,

iii. pomimo przyznania Skarżącej przez ustawodawcę 3 letniego terminu na wydatkowanie, co najmniej 70 % przyznanego wsparcia (tj. do dnia 14 września 2015 r.), to od dnia 24 listopada 2014 r. aż do 14 września 2015 r. wskutek działania organu I instancji pozostawała w anormalnej sytuacji motywacyjnej będąc pozbawiona możliwości oceny swojej sytuacji prawnej i tego, w jaki właściwy sposób winna się zachować celem uniknięcia nałożenia grożących jej sankcji;

iv. uznanie za racjonalne i dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym respektującym zasadę zaufania do władzy publicznej oczekiwania, że skarżąca wydatkuje środki w terminie, pomimo, że w obrocie funkcjonowała decyzja nakazującą ich zwrot niezależnie od faktu wydatkowania.

c) art. 7, art. 77 § 1,art. 80 i art. 107 § 3 kpa polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego i znanych organowi z urzędu istotnych okoliczności sprawy, na które wyraźnie wskazywała Skarżąca, a w konsekwencji arbitralne przyjęcie, że Skarżąca uchybiła terminowi wykorzystania środków i wydana decyzja organu I i II instancji jest prawidłowa oraz pominięcie zaniechania organów obu instancji analizy szeregu istotnych argumentów Skarżącej w uzasadnieniach decyzji;

d) art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak podjęcia próby przekonania strony do słuszności stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu, w szczególności odniesienia się do zasadniczych twierdzeń Skarżącej, co do przyczyn uchybienia terminowi wydatkowania środków, które to przyczyny jak wskazywała Skarżąca leżały wyłącznie po stronie organu.

Powyższe zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych Skarżący stawia uwzględniając treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006r. sygn. akt: I OPS 4/05, gdzie wskazano, że "naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej".

Jednocześnie wskazuje, że uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia wskazanych wyżej uchybień organów administracji orzekających w sprawie doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy ich stwierdzenie uzasadnia tezę o tym, że zaskarżona decyzja Prezesa ARMiR z 19 sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARMiR z 22 kwietnia 2016 r. narusza prawo i obie decyzje powinny zostać uchylone.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu prawnego sprawy, a przy tym podaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, w tym poprzestanie na ogólnikowym ustosunkowaniu się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 8 kpa.

Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby kontrola decyzji była przeprowadzona rzetelnie, to zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto braki te uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie dokonanej przez Sąd I instancji oceny podniesionych przez Skarżącą zarzutów naruszenia przepisów prawa.

II. Prawa materialnego tj.:

1. art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z § 20 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędne zastosowanie i ustalenie, że Skarżąca środki publiczne pobrała nienależnie lub w nadmiernej wysokości w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy brak podstaw do przypisywania Skarżącej odpowiedzialności za niezachowanie terminu wydatkowania przyznanych środków;

2. art. 2 Konstytucji RP poprzez przerzucenie skutków własnych zaniechań organów na Skarżącą w sytuacji, gdy sprzeciwia się temu wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawa zasada działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa;

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie tego środka odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna - wobec niedostrzeżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów postępowania czyni przedwczesnymi zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jednakże prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Treść normy prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek i zakres prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ustosunkował się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z § 20 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie i ustalenie, że Skarżąca środki publiczne pobrała nienależnie lub w nadmiernej wysokości w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy brak podstaw do przypisywania Skarżącej odpowiedzialności za niezachowanie terminu wydatkowania przyznanych środków.

Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Zarzuty prawa materialnego zmierzają do zakwestionowania zastosowania w ww. przepisów, gdyż w ocenie autora skargi kasacyjnej skarżącej nie można przypisać odpowiedzialności za niezachowania terminu wydatkowania przyznanych środków, a to z uwagi na okoliczności jakie zaistniały w sprawie. Odnosząc się do tak zakreślonego problemu podkreślenia wymaga, że zasady przyznawania pomocy na podejmowanie działalności przez młodych rolników zostały określone jako działanie "Ułatwienie startu młodym rolnikom" w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.), a szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej na to działanie regulują przepisy rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia beneficjent powinien wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Z kolei § 19 pkt 2 stanowi, że beneficjent powinien przedłożyć w Agencji potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19, co wynika z § 20 rozporządzenia.

Regulacje te określają zobowiązania jakie beneficjent musi wykonać, aby mógł skorzystać z otrzymanej pomocy, bez konieczności jej zwrotu. Do spełnienia tych warunków skarżąca zobowiązała się już we wniosku o przyznanie pomocy zaznaczając odpowiednie rubryki w XIII punkcie wniosku. Obowiązki te wskazano również w decyzji z przyznającej stronie pomoc z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", zaznaczając, że beneficjent jest zobligowany do wywiązania się z nich.

Realizacja założeń biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji na kwotę co najmniej 70% pomocy, w określonym przez rozporządzenie czasie, jest jednym z takich zobowiązań. Już biznesplan na etapie składania wniosku musi przewidywać określone inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy. Jest to warunek otrzymania pomocy zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. c) rozporządzenia, który stanowi, że pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem, jest przyznawana osobie fizycznej jeżeli plan rozwoju gospodarstwa (biznesplan) przewiduje inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy, z zastrzeżeniem § 18 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego.

Zatem - biorąc pod uwagę te regulacje - wskazać należy, że aby wywiązać się z zobowiązań wynikających z § 18 i § 19 rozporządzenia i nie narazić się na konieczność zwrotu pomocy należy w ciągu 3 lat od otrzymania pomocy wydatkować co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie i przedłożyć w określonym czasie dokumenty potwierdzające ten fakt. Powyższego w sprawie zabrakło, co jest bezsporne i przyznaje to sama skarżąca kasacyjnie. Nie nabyła ona w ww. terminie prasy rolującej. Jeżeli beneficjent chce przeznaczyć uzyskaną kwotę na inną inwestycję niż wskazana w biznesplanie załączonym do wniosku, to najpierw musi zwrócić się do organu o wyrażenie zgody, gdyż jest to zmiana warunków na jakich pomoc została udzielona. Ma na to 3 lata, gdyż w wciągu 3 lat musi wydatkować co najmniej 70% pomocy.

Skarżącej została wypłacona pomoc z tytuł "Ułatwiania startu młodym rolnikom" 14 września 2012 r., a więc datą graniczną na wydatkowanie w okresie trzech lat 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, w przypadku skarżącej, był dzień 14 września 2015 r. Bezspornym jest, że Skarżąca w tym terminie nie nabyła planowanego zakupu tj. prasy, gdyż względu na toczące się postępowanie dot. uzupełnienia wykształcenia nie dokonała planowanego zakupu. W związku z powyższym trafnie Sąd I instancji wykazał, że Skarżąca nie zrealizowała zobowiązania zawartego w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia, tj. nie wypełniła warunku zawartego w tym przepisie. Nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej niedochowania terminu z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia prowadzone równolegle postępowanie wyjaśniające dotyczące uzupełnienia wykształcenia strony. Istotnie to ostatnie postępowanie prowadzone było długo, gdyż do 22 stycznia 2016 r., lecz nie zmienia to nałożonych na stronę obowiązków ww. przepisem rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż termin określony w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia jako termin materialnoprawny i zawity nie podlega przywróceniu. Materialnoprawny charakter terminu wywołuje skutek taki, że jego upływ nie pozwala już organowi na kształtowanie praw i obowiązków strony. Przeciwnie po jego upływie aktualizuje się obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Termin prawa materialnego - zawity - jest nieprzywracalny, co wymaga zachowania szczególnej staranności od podmiotu (młodego rolnika), którego prawa wygasają po upływie tego terminu. Terminy prawa materialnego to te, które wynikają z przepisu prawa i zakreślają pewien okres czasu na dokonanie określonej czynności, z upływem którego ustawa wiąże określone skutki. Terminy materialnoprawne statuowane w różnych aktach prawnych dotyczą przede wszystkim osób fizycznych czy prawnych, którym przyznane zostało prawo lub nałożony obowiązek. Rzadko terminy te dotyczą organów administracji publicznej. Od stron postępowania wymaga się udowodnienia, że termin zawity, po upływie którego ich prawa lub obowiązki wygasają, został zachowany. Na stronie postępowania, żądającej przyznania prawa, ciąży obowiązek udowodnienia, że termin ten został zachowany, wobec wykonania czynności, wskazanych przepisem prawa. Różnica między niezachowaniem terminu procesowego i materialnego jest taka, że ten pierwszy może być przywrócony. Innymi słowy uprawnienie, prawo można wykonać w ciągu oznaczonego terminu, natomiast traci się je, jeżeli nie wykona się go w tym terminie – bowiem wygasa ono po upływie oznaczonego terminu.

Skoro niezachowanie terminu prawa materialnego pociąga za sobą tak daleko idący skutek jak wygaśnięcie roszczenia, to nie ma żadnego powodu do tego, aby inaczej traktować podmioty, których termin ten dotyczy. Różnicowanie bowiem podmiotów narusza zasadę konstytucyjnej równości. Co za tym idzie niedopełnienie w terminie określonym w § 18 ust. 1 pkt 3 lit b) rozporządzenia świadczy o tym, że strona nie wykonała przyjętych na siebie zobowiązań co warunkuje zwrot nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom.

Nie można zgodzić, się z zarzutem naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie upatruje go w naruszeniu zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa poprzez przerzucenie skutków własnych zaniechań organów na Skarżącą. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności sprawy, nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nie można w szczególności podzielić opinii autora skargi kasacyjnej o przerzuceniu zaniechań organu na stronę, bowiem to ona nie dopełniła ciążących na niej obowiązków, które w sposób jednoznaczny wynikały z przepisów prawa. Przeciwnie strona przyjęła na siebie pewne zobowiązania których w terminie nie spełniła.

Naczelny Sąd Administracyjny przechodząc do oceny zarzutów postawionych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., stwierdza, iż okazały się one nieusprawiedliwione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i powiązanych z nim innych regulacji (art. 8 kpa), stwierdzić należy, że są one w okolicznościach faktycznych sprawy niezasadne. Uzasadnienie wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, pozwala na odtworzenie rozumowania WSA, a w konsekwencji poddaje się też kontroli instancyjnej.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z cyt. przepisu zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także NSA, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według NSA, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem WSA nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 690/17, a także wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020, sygn. akt I GSK 1625/19).

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy wynika, że postępowanie przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało w dosyć istotny sposób zmodyfikowane. Ustawodawca między innymi wyłączył stosowanie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. W świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, na organach Agencji nie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a jedynie jego wyczerpujące rozpatrzenie. Ponadto z art. 21 ust. 3 ustawy wynika, że organy Agencji nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że ustawodawca zmodyfikował obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. i w omawianym zakresie powołane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy, w tym o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom, gdyż postępowania te toczą się z uwzględnieniem uregulowań szczególnych.

W świetle tej regulacji na organie nie ciążył obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Jego rola ogranicza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że organy powinny udzielić skarżącej informacji jak powinna się zachować, aby trzymać płatność w przypadku, gdy jej odwołanie zostanie uwzględnione wskutek przyjęcia, że uzupełniła wykształcenie zgodnie z wymogami rozporządzenia. W jego ocenie informacji z dnia 19 sierpnia 2015 r. nie można uznać za należytą realizację obowiązków informacyjnych organu względem Skarżącej. Otóż zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności. Zgodnie z tą zasadą organ administracyjny działa na podstawie przepisów prawa i może wydać decyzję tylko w przypadkach określonych w ustawie. Kwestie dotyczące wysokości kwoty ustalenia nienależnie pobranych płatności za nieprzestrzeganie warunków wymienionych w § 18 ust. 1 rozporządzenia, zostały określone w sposób jednoznaczny przez prawodawcę, nie pozwalając organowi na żadną uznaniowość. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy, organ przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń oraz informacji, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby strona występowała do Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR o udzielenie jakichkolwiek dodatkowych informacji, dotyczących rozpoznania sprawy przed upływem terminu na uzupełnienie wykształcenia.

Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania. Prezes ARMiR w obszernym uzasadnieniu zawarł ocenę wszystkich zebranych w sprawie dowodów, wyjaśnił szczegółowo podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz odniósł się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można również łączyć niniejszego postępowania z prowadzoną równolegle sprawą w przedmiocie uzupełnienia wykształcenia Skarżącej. To ostatnie postępowanie (istotnie prowadzone długo), lecz zakończone ostatecznie decyzją pozytywną w dniu 22 stycznia 2016 r., nie wpływało na ocenę przez Skarżącą sytuacji w kontrolowanym obecnie postępowaniu. Sąd to dwie niezależne sprawy, których łączyć nie należy. Co za tym idzie te zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do skutków względem skarżącej kasacyjnie wynikających z obu ww. postępowań administracyjnych należy uznać za nieusprawiedliwone.

Wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., o kosztach orzekając stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)