Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2066/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153. art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136,137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,77 par. 1, 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Joanna Skiba, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. F., E. Z., M. F., I. J., A. F. i B. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...]lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda/organ"), po rozpatrzeniu odwołania S. F. , E. Z. , M. F. , I. J. , A. F. i B. G. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowanych przez radcę prawnego A. S. , od decyzji Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] odmawiającej zwrotu części nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2, położonej w [...] , w dzielnicy [...] przy ul. [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1/2, z obrębu [...] , przejętej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1974 r., nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] listopada 1974 r., nr [...] , Naczelnik Dzielnicy [...] , działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 7, art. 8, art. 21, art. 23 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w [...] przy ul. [...] (róg [...] ). Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1966 r. część nieruchomości objętej wywłaszczeniem przewidziana została pod budowę ul. [...] . Jednocześnie na rzecz H. i F. małż. F. (po połowie) ustalone zostało odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie [...] zł. Decyzja stała się prawomocna.

Wnioskiem z 14 sierpnia 1991 r. F. F. wystąpił o zwrot części wywłaszczonej i dotąd niezagospodarowanej nieruchomości (działki o powierzchni ponad [...] m2) oraz właściwą rekompensatę pozostałej części. Pismem z 18 stycznia 1995 r. S. F. poparł wniosek swojego ojca F. F. . W dniu 9 grudnia 1997 r. J.F. przyłączył się do ww. wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a następnie 15 września 2012 r. z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili: M. F., I. J., A. F., E. Z. i B.G.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] , organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...] (róg [...] ) stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr 1/2, z obrębu [...] , przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1974 r. Jako podstawę powyższego Prezydent wskazał brak złożenia wniosku o zwrot ww. wywłaszczonej nieruchomości przez wszystkie uprawnione osoby, stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.").

Na skutek odwołania S. F. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnika M. F. , I. J. , A. F. , E. Z. i B. G. , decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...] , Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Wojewody osobami uprawnionymi do złożenia wniosku są spadkobiercy H. i F. małżonków F. - osób wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1974 r. jako właściciele nieruchomości. Uznając wyłącznie ww. osoby jako właścicieli nieruchomości, Wojewoda wskazał iż organ I instancji bezpodstawnie uznał, że legitymowani do ubiegania się o zwrot są również: S. i L. małżonkowie F. oraz A. F., ewentualnie ich spadkobiercy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., Prezydent orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 położonej w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...] (róg [...] ) stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr 1/2 z obrębu [...] , przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1974 r., nr [...] . W uzasadnieniu swojej decyzji, Prezydent wskazał, iż nadal podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w uchylonej decyzji z [...] kwietnia 2013 r. w zakresie kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku zwrotowego. Następnie wyjaśnił, iż obecnie zgodnie z danymi z rejestru gruntów z 7 września 2012 r. działka ewidencyjna nr 1/2 z obrębu [...] uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...] , jej właścicielem jest Skarb Państwa, a trwały zarząd posiada Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W stosunku m.in. do działki ewidencyjnej nr 1/2 z obrębu [...] wydana została decyzja Wojewody nr [...] z [...] grudnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji "budowa drogi ekspresowej [...] od węzła " [...] " do węzła " [...] " w [...] wraz z przebudową infrastruktury technicznej – odcinek: węzeł " [...] – węzeł " [...] "". Prezydent uznał w związku z powyższym, że nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela nie może nastąpić.

Z takim rozstrzygnięciem sprawy nie zgodzili się Skarżący, którzy wnieśli odwołanie od ww. decyzji organu I instancji.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr 1/2 z obrębu [...] , której właścicielem jest Skarb Państwa, a trwały zarząd sprawuje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Uznał, że spadkobiercy udokumentowali swe następstwo prawne po H. i F. małżonkach F. składając: 1) postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział . I Cywilny z [...] lutego 1990 r., sygn..akt [...] zgodnie z którym spadek . po H. F. na podstawie ustawy nabyli: mąż F. F. i synowie S. F. i J.F. po 1/3 części spadku każdy z nich; 2) postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z [...] czerwca 1992 r., . sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po F. F. na podstawie ustawy nabyli synowie S. F. i J. F. po 1/2 części spadku każdy z nich; 3) akt poświadczenia dziedziczenia z 21 listopada 2012 r., rep. A nr [...], zgodnie z którym spadek po J. F. na podstawie ustawy nabyli: żona M. F. w udziale ¼ części oraz ich córki A. F. , B. G. , I. J. . i E. Z. każda po 3/16 części. Wojewoda wskazał następnie, iż organ I instancji powziął wątpliwość do faktu, czy H. i F. małżonkowie F. właściciele spornej działki, wymienieni w decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1974 r. byli jej jedynymi właścicielami, gdyż z aktu notarialnego rep. Nr [...] z [...] marca 1950 r. - umowy darowizny wynika, że A. F. daruje niewydzielone 3/4 części nieruchomości o powierzchni ogólnej [...] m2 A.F., S. i L. małżonkom F. oraz F. i H. małżonkom F. po ¼ części. Jak jednak wynika z decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1974 r. własność nieruchomości została ustalona na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1950 r. rep. Nr [...] oraz postanowienia Sądu Wojewódzkiego dla [...] z 19 maja 1960 r., sygn. akt I Ns II 3785/59. Ponadto jak ustalono na rozprawie wywłaszczeniowej odbytej 28 sierpnia 1974 r. oraz na podstawie zaświadczenia Wydziału Rolnictwa Urzędu Dzielnicowego [...] z 29 sierpnia 1974 r., nr RL-I-4521/W2/74 wywłaszczona część nieruchomości o powierzchni [...] m2 była użytkowana nieprzerwanie od 1950 r. przez H. i F. małżonków F. . W konsekwencji organ ocenił, iż skoro w postępowaniu zwrotowym organ związany jest ostateczną decyzją wywłaszczeniową, to Prezydent nieprawidłowo uznał, że spadkobiercy H. i F. małżonków F. nie wykazali swojej legitymacji do starania się o zwrot nieruchomości.

Organ wskazał dalej, że decyzją nr [...] z [...] grudnia 2005 r. Wojewoda ustalił lokalizację dla inwestycji – budowa drogi ekspresowej [...] od węzła " [...] " do węzła " [...] " w [...] wraz z przebudową infrastruktury technicznej – odcinek: węzeł " [...] " – węzeł " [...] " m.in. na działce 1/2 z obrębu [...] . Decyzja ta wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 721 ze zm.). Wojewoda stwierdził więc, iż w sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano drogę, to fakt ten jest przeszkodą do zwrotu nieruchomości na rzecz wywłaszczonego właściciela i nie ma znaczenia w jakich terminach droga publiczna została wybudowana. Ustalenia w tym zakresie są zbędne, gdyż w tej sytuacji terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania przy ocenie żądania zwrotu nieruchomości. Uznał zatem, iż rozstrzygnięcie Prezydenta odmawiające zwrotu przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 jest prawidłowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody wnieśli Skarżący.

Prawomocnym wyrokiem z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2482/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz Skarżących. W Uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Warszawie wyjaśnił, że choć organ prawidłowo uznał, że osobami uprawnionymi do złożenia wniosku są spadkobiercy F. i H. małżonków F., to jednak za zasadne uznał zarzuty skargi w zakresie, w jakim Skarżący podnoszą zaniechanie ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy i wskazany przez organy stan faktyczny nie pozwala na dokonanie jednoznacznych ustaleń odnośnie zbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, bowiem organ nie dokonał konkretyzacji ogólnie ustalonego celu wywłaszczenia, nie ustalił sposobu realizacji decyzji wywłaszczeniowej, kiedy decyzja lokalizacyjna Nr [...] z dnia [...] maja 1964 r. została zrealizowana. Z ustaleń organów nie wynika, czy cały teren wywłaszczony został przeznaczony pod budowę ulicy [...] zgodnie z decyzją lokalizacyjną Nr [...] . Uzasadnienie decyzji nie zawiera ustaleń, kiedy zrealizowano budowę ulicy [...] , czy budowa tej ulicy stanowiła zrealizowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, czy cały wywłaszczony teren objął wybudowanie ulicy [...] . Zdaniem WSA w Warszawie, jest to o tyle istotne, że pierwszy wniosek o zwrot części nieruchomości o powierzchni [...] m² został złożony 14 sierpnia 1991 r. przez F. F. , który konsekwentnie twierdził (a następnie jego syn – obecny Skarżący), że powierzchnia [...] m² nie została zrealizowana pod inwestycję drogową. Tymczasem przedstawiona Sądowi zaskarżona decyzja nie zawiera odniesienia się do realizacji celu wywłaszczenia. Organ powinien, w ocenie Sądu, ustalić kiedy zrealizowano budowę ulicy [...] , czy budowa tej ulicy stanowiła o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Konieczne przy tym jest dokonanie analizy czy wywłaszczoną nieruchomość wykorzystano na ten cel i zgodnie z terminami wynikającymi z przepisów ustawy.

Sąd nie zanegował stanowiska organów, że wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg realizuje cel publiczny (art. 6 pkt 1 u.g.n.). Jednak zwrócił uwagę, że aby odmówić zwrotu nieruchomości organ musi wykazać brak zbędności wynikający z obu przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n., a w przypadku części nieruchomości dodatkowo z art. 137 ust. 2 u.g.n. Takich ustaleń, w ocenie Sądu, zabrakło w zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał bowiem na stanowisko Skarżących, którzy od początku zainicjowanego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podnosili, że nie na całej wywłaszczonej działce jest droga, oraz na adnotacje znajdującą się na stronie 94 akt administracyjnych, z której wynika, że część działki przeznaczona jest do zwrotu ([...] m2). Zdaniem Sądu z ustaleń organu nie wynika, czy cała wywłaszczona nieruchomość została objęta drogą, w sytuacji braku ustalenia stanu faktycznego co do wywłaszczonej nieruchomości. Powoduje to, że zebrany materiał nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zobowiązany będzie odnieść się do zarzutów odwołania, uwzględniając także przywołane wyżej wskazania Sądu i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Z uwagi na powyższe, decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] , Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność zrealizowania wytycznych WSA w Warszawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Prezydent po raz trzeci odmówił zwrotu części nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2, położonej w [...] , w dzielnicy [...] przy ul. [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1/2, z obrębu [...] , przejętej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1074 r., nr [...] . W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt k.p. 3/15 (OTK-A 2016/66: MP z 2016 r., poz. 794), wyjaśniając stanowisko zawarte we wcześniejszym wyroku z 13 marca 2014 r. (sygn. P 38/11, OTKZU nr 3/A/2014, poz. 31), odnosząc się do art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n., określającego zakres obowiązku zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na cele publiczne stwierdził m.in., że "skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeżeli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia". Powołując się na poglądy sądów administracyjnych, organ I instancji wskazał następnie, iż określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1 u.g.n., który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu.

Mając na uwagę powyższe Prezydent uznał, że skoro wywłaszczenie zostało dokonane w 1974 r., to istotą sprawy jest ustalenie, czy w okresie od 1974 r. do złożenia wniosku o zwrot tj. do 1991 r., a najpóźniej do dnia 22 września 2004 r. (wejście w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Organ I instancji podniósł więc, że w tym zakresie kluczowe znaczenie mają stanowiska [...] w [...] (dalej "[...] ") zawarte w pismach z 12 stycznia 1999 r., nr ZDM/PD-3/9/99 oraz z 16 grudnia 2016 r., nr ZDM-UIE-ZE.722.1041.2016.PSO. Organ I instancji bazując na informacjach zawartych w ww. wystąpieniach ustalił, że w pierwszym z ww. pism (z 12 stycznia 1999 r.) przedstawiono lakoniczną informacje o zgodzie na zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] róg [...] , znajdującej się poza linią rozgraniczającą ul. [...] . W związku z czym organ I instancji uznał za zasadne odniesienie się do opinii autorstwa W. M. z 15 grudnia 1998 r., posiadającego uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym Nr [...], z której wynika, iż wnioskodawcy domagają się zwrotu nieruchomości o pow. [...] m2, która ich zdaniem, nie została zagospodarowana, a dotyczyłoby to części rezerwowanego pasa drogowego położonego poza jezdnią i chodnikiem oraz nasypem wiaduktu, na którego obszarze przebiega istniejąca i projektowana sieć uzbrojenia miasta. W ww. opinii stwierdzono, że w dacie jej sporządzania przedmiotowy teren znajdował się w liniach rozgraniczających ul. [...] i projektowanego węzła trasy [...] (fragment mapy załączonej do przedmiotowej opinii) i przebiegały na nim: istniejąca sieć magistrali wodociągowej Ø 1200 mm, istniejący wodociąg rozbiorczy Ø 150 mm, wiązka kabli elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia oraz wiązka kabli telefonicznych. W związku z przedmiotową opinią, organ I instancji przyjął, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znalazła się w opisanej powyżej strefie ochronnej ze zrealizowanym i projektowanym podziemnym uzbrojeniem terenu, natomiast stanowisko [...] z 1999 r. o możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości uznał za sporne. Organ I instancji wskazał przy tym na stanowisko [...] z 16 grudnia 2016 r., które zdaniem Prezydenta, potwierdza, iż w dacie wyrażenia stanowiska w przedmiocie możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości (stanowisko [...] z 12 stycznia 1999 r.) znajdowała się ona w pasie drogowym ul. [...] . Powyższe dokumentuje, w ocenie organu I instancji, załącznik do ww. pisma będący mapą sytuacyjną z 5 lutego 1997 r. z zaznaczonymi kolorem żółtym granicami dz. nr 1 z obrębu [...] , z której wynika, iż w ww. dacie nieruchomość ta znajdowała się w pasie drogowym ulicy [...] (d. [...] ). Uzupełnieniem dla powyższej informacji jest, jak podniósł następnie Prezydent, wypis z rejestru gruntów z dnia 27 marca 1997 r. wskazujący, iż dz. nr 1 oznaczona była użytkiem "droga" i znajdowała się wówczas we władaniu [...] . Organ I instancji wskazał także, że [...] nie odnalazło dokumentów mogących wskazywać, że według stanu na 1991 r., granice mogły przebiegać odmiennie, niż te udokumentowane w 1997 r. Prezydent podniósł także, że w piśmie z 16 grudnia 2016 r. wskazano, iż dwujezdniowa ulica [...] powstała w nowym śladzie, przesuniętym na południe względem pierwotnego. Dodatkowo, załączona metryka ulicy [...] datowana na 2 września 1965 r. zawiera informację, że ul. [...] istniała na odcinku od ul. [...] do granicy dzielnicy [...] (odcinek na wysokości przedmiotowej nieruchomości), natomiast w protokole odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji nr DM-T/554/65/1971 z dnia 29 czerwca 1971 r. znajduje się informacja o wykonaniu nawierzchni asfaltowej i chodników z płyt betonowych na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (również odcinek na wysokości przedmiotowej nieruchomości). Powyższy stan nieruchomości uległ dopiero istotnej zmianie w związku z realizacją w 2005 r. inwestycji budowy ekspresowej [...] od węzła " [...] " do węzła " [...] " oraz z przebudowa infrastruktury technicznej - odcinek: węzeł " [...] " - węzeł " [...] " realizowaną przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Na potwierdzenie powyższych ustaleń organ I instancji załączył do akt sprawy wydruki historycznych zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1982, 1987, 1990-1994, 2001, 2005 dostępnych na portalu mapowym Urzędu [...] (www. mapa.um.[...].pl), i wyjaśnił, że na przedmiotowych wydrukach kolorem czerwonym zostały naniesione przybliżone granice nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, stanowiącej aktualnie część dz. ew. nr [...] z obrębu [...] . Zdjęcia te jednoznacznie potwierdzają, zdaniem organu I instancji, iż na przestrzeni lat stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji stwierdził końcowo, że część nieruchomości "[...] " o powierzchni [...] m2, oznaczona literami i, s, t, u, w, z, a1, h na wykazie powierzchni przedstawionym na mapie sytuacyjnej do celów wywłaszczeniowych [...] z 23 października 1969 r., która została przywołana w treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...] , została przeznaczona pod inwestycję. Tym samym, w ocenie Prezydenta, na datę złożenia wniosku, tj. 14 sierpnia 1991 r., przesłanki do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2 nie zostały spełnione.

Pismem z 21 maja 2018 r., radca prawny A. S. działający jako pełnomocnik S. F. , E. Z. , M. F. , I. J. , A. F. i B. G. (dalej jako "Skarżący") – wniósł odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji.

Pismem z 31 grudnia 2018 r. pełnomocnik Skarżących wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego dowodu z opinii biegłego do spraw drogownictwa celem ustalenia w jakiej dacie doszło do urządzenia drogi publicznej na działce nr 1/2 z obrębu [...] oraz dowodu z opinii biegłego geodety uprawnionego posiadającego uprawnienia z zakresu fotogrametrii i teledetekcji celem ustalenia zagospodarowania ww. działki na dzień 18 stycznia 1991 r.

Pismem z 29 stycznia 2019 r. S. F. podtrzymał powyższe odwołanie i wnioski o dopuszczenie ww. dowodów.

Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania, Wojewoda decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka do orzeczenia o zwrocie, a mianowicie okoliczność, iż nieruchomość objęta roszczeniem o zwrot jest zajęta pod drogę - stanowi część pasa drogowego drogi publicznej krajowej. Na potwierdzenie powyższego Wojewoda wskazał na decyzje Wojewody: 1) Nr [...] z [...] grudnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji "budowa drogi ekspresowej [...] od węzła [...] do węzła [...] w [...] wraz z przebudową infrastruktury - odcinek węzeł [...] - węzeł [...] " i zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości na potrzeby ww. inwestycji, oraz 2) Nr [...] z [...] października 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany inwestycji pn. budowa drogi ekspresowej w korytarzu rezerwowanym pod autostradę A2 na odcinku Południowej Obwodnicy [...] ([...]) od węzła "[...] " - do węzła "[...] " (długości ok. 15 km) wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł " [...] " z węzłem " [...] " i węzłem " [...] " wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się w pasie drogowym oraz poza pasem drogowym - etap II - węzeł " [...] " - węzeł " [...] " - węzeł "[...] " - obiekty budowlane kategorii XXV i XXVIII. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że ww. inwestycje objęły obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr 1/2 z obrębu [...] , której część stanowi sporny fragment o pow. [...] m2, będący przedmiotem wniosku zwrotowego. Po dokonanej analizie materiału dowodowego, w szczególności archiwalnych map znajdujących się w aktach sprawy, organ doszedł do wniosku, że nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym została zajęta pod drogę publiczną, krajową - ulicę [...] , która jest kilkupasmowa, jezdnie są poprzecinane pasami zieleni wraz z infrastrukturą uliczną. Istotny jest także, zdaniem organu, zapis użytku "dr" w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, co potwierdza, że jest ona działką drogową. W ocenie Wojewody istotny jest w tej sytuacji tylko fakt fizycznego i prawnego zajęcia danej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu orzekania przez organ. Powołując się na wybrane orzeczenia m.in. sądów administracyjnych, organ uznał więc, że zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, uniemożliwia zwrot takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, ponieważ drogi publiczne zaliczone są do kategorii rzeczy wyłączonych z powszechnego obrotu – mogą stanowić jedynie własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Z tego względu orzeczenie o zwrocie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do powstania stanu sprzecznego z prawem, w którym osoba nieuprawniona nabyłaby drogę publiczną. Wojewoda wyjaśnił zatem, że w tym stanie rzeczy, zbędnym staje się badanie czy spełniona została przesłanka możliwości zwrotu w postaci "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ stwierdził jednak, że Prezydent rozpatrujący wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości dołożył wszelkich starań zmierzających do odnalezienia dokumentów dotyczących lokalizacji inwestycji, precyzyjnego ustalenia jej zakresu oraz konkretnych czynności podejmowanych w celu jej wykonania. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, nie jest więc zasadnym dopuszczenie i przeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego dowodów z opinii biegłego do spraw drogownictwa i biegłego geodety posiadającego uprawnienia z zakresu fotogrametrii i teledetekcji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody wywiedli Skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego A. S. , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.; dalej: "u.g.n.") poprzez nieprawidłowe uznanie, że stwierdzenie przy rozpoznawaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, iż nieruchomość ta stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60; dalej: "u.d.p."), czyni zbędnym badanie, czy została spełniona przesłanka możliwości zwrotu w postaci "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, podczas gdy organ rozpoznający wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma obowiązek orzec o tym, czy nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niezależnie od rozpoznania przesłanek wyłączających zwrot takiej nieruchomości, a zatem w niniejszej sprawie organ winien był ustalić, co w świetle decyzji wywłaszczeniowej stanowiło cel wywłaszczenia oraz czy i kiedy doszło do jego realizacji;

2) art. 10 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 81 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez brak zawiadomienia Skarżących w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się w kwestii materiału dowodowego przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem organ dokonał przedmiotowego zawiadomienia skarżących i poinformował ich o nieuwzględnieniu wniosków o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych, zawartych w piśmie skarżących z dnia 31 grudnia 2018 r., to Skarżący we własnym zakresie zleciliby sporządzenie takich opinii właściwym biegłym i przedłożyliby opinie do akt postępowania administracyjnego;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez mające wpływ na wynik sprawy nieprzeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego dowodu z opinii biegłego: do spraw budownictwa ogólnego ze specjalizacją w zakresie drogownictwa w celu ustalenia, w jakiej dacie doszło do urządzenia na nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr 1/2 z obrębu [...] drogi publicznej (tj. uznania tej nieruchomości za część drogi publicznej na podstawie uchwały podjętej przez stosowny organ lub decyzji właściwego ministra); geodety uprawnionego posiadającego uprawnienia z zakresu fotometrii i teledetekcji celem ustalenia - na podstawie stosownych historycznych zdjęć lotniczych - zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr 1/2 z obrębu [...] w dacie złożenia wniosku z dnia 14 sierpnia 1991 r. o zwrot nieruchomości, albowiem tylko za pomocą ww. opinii biegłych, o których przeprowadzenie Skarżący wnosili w piśmie z dnia 31 grudnia 2018 r., organ mógłby dopełnić obowiązku ustalenia, czy istniejąca na nieruchomości droga została zrealizowana w ramach celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej, a przez to mógłby przesądzić, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, tudzież czy w momencie złożenia wniosku z dnia 14 sierpnia 1991 r. żądanie zwrotu nieruchomości było zasadne;

4) art. 2a u.d.p. w zw. z art. 8 ust. 1 d.p.d. w zw. z art. 2 u.g.n. poprzez niczym niepoparte przyjęcie, że droga znajdująca się na nieruchomości ma charakter drogi publicznej i stanowi rzecz wyłączoną z powszechnego obrotu, mogącą stanowić własność jedynie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy za drogę publiczną może być uznana wyłącznie droga zaliczona do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych albo gminnych, na podstawie odpowiednio decyzji właściwego ministra (art. 5 u.d.p.), uchwały sejmiku województwa (art. 6 u.d.p.), uchwały rady powiatu (art. 6a u.d.p.) bądź uchwały rady gminy (art. 7 u.d.p.), a Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. nie poczynił jakiejkolwiek wzmianki o kategoryzacji jako publicznej drogi znajdującej na nieruchomości;

5) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez samodzielne, opierające się na analizie serwisu mapowego dla [...] , ustalenie przez urzędnika sporządzającego projekt decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., że nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogowego drogi krajowej, podczas gdy takie ustalenie wymagało zasięgnięcia opinii biegłego geodety, posiadającego kierunkową wiedzę fachową, umożliwiającą dokładne odczytanie map fotometrycznych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szersze omówienie argumentacji na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływana jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając przedmiotową sprawę w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną, gdyż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

W okolicznościach niniejszej sprawy zważyć należy na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przez "ocenę prawną", o której mowa w ww. przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i – wreszcie – jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (vide: komentarz do art. 153 p.p.s.a. [w:] Tadeusz Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Opublikowano: WK 2016).

Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom, by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu tegoż sądu, gdyż są nimi związane.

Wobec powyższego wskazać trzeba, że rozpatrywana sprawa była już uprzednio przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2482/15, uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r., wskazując, iż istota sportu w sprawie wiąże się z wykładnią art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem Sądu natomiast zebrany materiał dowodowy i wskazany przez organy stan faktyczny nie pozwalał na dokonanie jednoznacznych ustaleń odnośnie zbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia. Organ powinien bowiem ustalić kiedy zrealizowano budowę ulicy [...] i czy budowa tej ulicy stanowiła o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Jednocześnie organ dokona analizy czy wywłaszczoną nieruchomość wykorzystano na ten cel i zgodnie z terminami wynikającymi z przepisów ustawy. Sąd nie zanegował przy tym stanowiska organów, że wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg realizuje cel publiczny (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm./ dalej u.g.n.). Zwrócił jednak uwagę, że aby odmówić zwrotu nieruchomości organ musi wykazać brak zbędności wynikający z obu przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n., a w przypadku części nieruchomości dodatkowo z art. 137 ust. 2 u.g.n. Ponadto z ustaleń organu nie wynika, czy droga została urządzona na całej wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy ponownie rozpoznając sprawę wykonały zalecenia zawarte w powołanym wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., gdyż prawidłowo ustaliły aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które to ustalenia Sąd w całości podzielił.

Nieruchomość - stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. - uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Z kolei jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot ( art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Organ I instancji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt k.p. 3/15 (OTK-A 2016/66: MP z 2016 r., poz. 794) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 kwietnia 2018 r. wskazał, że skoro wywłaszczenie zostało dokonane w 1974 r., to istotą sprawy jest ustalenie, czy w okresie od 1974 r. do złożenia wniosku o zwrot tj. do 1991 r., a najpóźniej do dnia 22 września 2004 r. (wejście w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Organ I instancji szczegółowo opisując zgromadzone w sprawie dowody stwierdził, że w dacie złożenia pierwszego wniosku o zwrot przez F. F. , tj. w 1991 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach pasa drogowego ul. [...] (d. [...] ), co wykluczało jej zwrot. Przy czym w decyzji lokalizacyjnej nie ma zapisów, które mogłyby sugerować, iż wywłaszczona nieruchomość obejmowała dodatkowo powierzchnię, która nie była objęta lokalizacją i mogłaby stanowić tzw. "resztówkę". Dodatkowo według materiału dokumentacyjnego opisany teren znajduje się w pasie drogowym - w liniach rozgraniczających ul. [...] i węzła trasy [...] i przebiega na nim sieć magistrali wodociągowej, wodociąg rozbiorczy i wiązka kabli elektroenergetycznych. Tym samym, w ocenie Prezydenta, przesłanki do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2 nie zostały spełnione, bowiem cel wywłaszczenia został osiągnięty, a pod pojęciem "budowa drogi – ulicy w mieście" w odniesieniu do wielkości terenu niezbędnego na to przedsięwzięcie mieści się również konieczność zapewnienia rezerw na urządzenia infrastruktury technicznej i strefę ochronną uwzględniającą ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. potwierdził odmowne stanowisko organu I instancji, wskazując, że w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka do orzeczenia o zwrocie, a mianowicie okoliczność, że nieruchomość objęta roszczeniem o zwrot jest zajęta pod drogę - stanowi część pasa drogowego drogi publicznej krajowej. Wyjaśnił przy tym, że inwestycja objęła obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr 1/2 z obrębu [...] , której część stanowi sporny fragment o pow. [...] m2, będący przedmiotem wniosku zwrotowego. Nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym została bowiem zajęta pod drogę publiczną krajową - ulicę [...] , która jest kilkupasmowa, jezdnie są poprzecinane pasami zieleni wraz z infrastrukturą uliczną. Przy czym, według Wojewody, istotny jest także zapis użytku "dr" w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, co potwierdza, że jest ona działką drogową. Jednocześnie, zdaniem organu odwoławczego, na względzie należy mieć fakt fizycznego i prawnego zajęcia danej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu orzekania przez organ.

W opinii Sądu, wobec wyczerpujących ustaleń organów w sprawie, niewątpliwe jest, że na datę złożenia wniosku, tj. 14 sierpnia 1991 r., przesłanki do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2 nie zostały spełnione. Niewątpliwie charakter wzniesionych na tym gruncie obiektów (dwujezdniowa ulica [...] ) i ich przeznaczenie związane jest z funkcjonowaniem drogi publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 23 lutego 2007 r., sygn. akt III CSK 391/06 (Lex nr 579707), iż oceny zbędności nieruchomości należy dokonywać przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia, i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowana zamiast zamierzonej lub też obok niej. Jeżeli więc zrealizowana inwestycja (wybudowanie drogi publicznej wraz z rezerwą na urządzenia infrastruktury technicznej i strefę ochronną) nie zmieniła jakościowo charakteru inwestycji zaplanowanej to taka zmiana nie może być podstawą do uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając zatem na względzie to, że realizacja na wywłaszczonym gruncie inwestycji celu publicznego, miesiła się w jego granicach, a zagospodarowanie nieruchomości w ramach tego celu nastąpiło na długo przed 22 września 2004 r., to żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie budzi wątpliwości Sądu również i to, że część wywłaszczonej nieruchomości stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr 1/2 z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...] (róg [...] ), której zwrotu żądają Skarżący, stanowi drogę publiczną. Istota sprawy sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji w postaci wybudowania drogi publicznej stanowi przeszkodę w realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz czy w takiej sytuacji istniała potrzeba zbadania przesłanek z art. 137 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Podkreślić należy, że art. 2 u.g.n. określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami i stanowi, że ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Użyte w nim sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak, więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w art. 2, jak i tam nie wymienionych, np. ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115, z późn. zm., dalej u.d.p.) i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu.

Definicja legalna drogi została określona w art. 4 pkt 2 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, które stanowią całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Należy podkreślić, że poza art. 4 pkt 2 u.d.p. pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 p.r.d. droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z art. 4 pkt 22 u.d.p. wynika przy tym, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Pojęcie pasa drogowego jest więc pojęciem szerszym od pojęcia drogi i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest: a) budowla w postaci drogi, b) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, c) urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, d) zieleń przydrożna.

Natomiast przepis art. 2a u.d.p. przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z treści art. 2a tej ustawy wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. Z uwagi na treść art. 2a u.d.p. nie można bowiem dokonać zwrotu nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i stała się zbędna dla niego, ale została zajęta pod drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających psa drogi publicznej.

W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06 (Lex nr 196346) Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być, więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia.

Sąd orzekający podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, inwestycji celu publicznego – a taką jest położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, oznakowania, oświetlenia, zieleni, infrastruktury podziemnej-sieci wodociągowej, gazociągowej, elektrycznej w ciągu drogi publicznej - stanowi przeszkodę realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust 3 ustawy gospodarce nieruchomościami. Przy czym według orzecznictwa i doktryny (Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi M. Gdesz i A. Trembecka) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części.

W ocenie Sądu orzekającego materiał zebrany w toku postępowania jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot leży w pasie drogowym ulicy [...] . Wojewoda słusznie uznał zatem, że zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, uniemożliwia zwrot takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, ponieważ drogi publiczne zaliczone są do kategorii rzeczy wyłączonych z powszechnego obrotu i mogą stanowić jedynie własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Z tego względu orzeczenie o zwrocie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do powstania stanu sprzecznego z prawem, w którym osoba nieuprawniona nabyłaby drogę publiczną. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie, art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadziłoby bowiem do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W ewidencji gruntów przedmiotowa działka figuruje jako droga. Jak już to zostało wcześniej podniesione, stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych, niedopuszczalnym jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. I OSK 361/08 /Lex nr 516045/).

Reasumując Sąd orzekający podzielił stanowisko organu odwoławczego, że prawo do gruntu zajętego pod drogę publiczną może przysługiwać wyłącznie podmiotom publicznym, co - z uwagi na treść art. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - uniemożliwia zwrot tak zagospodarowanej działki. Prawidłowa zatem jest ocena organów, że zagospodarowanie objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości na drogi publiczne i pasy drogowe stanowiło przeszkodę do orzeczenia o jej zwrocie. W konsekwencji, organy prawidłowo orzekły o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie część działki nr 1/2 z obrębu [...] położonej w [...] .

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez Skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Wojewoda orzekając w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), stosując się przy tym do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2482/16. Ponadto w konsekwencji poczynionych przez organy bezsprzecznych ustaleń stanu faktycznego i prawnego omawianej nieruchomości należy zgodzić się z Wojewodą, że nie było zasadnym dopuszczenie i przeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego dowodów z opinii biegłego do spraw drogownictwa i biegłego geodety posiadającego uprawnienia z zakresu fotogrametrii i teledetekcji.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).