Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1698/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 9 ust 2 pkt 2 ppkt b
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 1066/16 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. P. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Po 1066/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę T. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] marca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu przyznał stronie płatności ONW na 2004 r. w łącznej wysokości 18.206,99 zł za prowadzenie działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW na powierzchni 206,86 ha.

Decyzją z [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu przyznał stronie płatność ONW na 2005 r. w łącznej wysokości 18.093,77 zł za prowadzenie działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW na powierzchni 204,33 ha (po pomniejszeniu pierwotnego zobowiązania o 2,53 ha w związku z niedotrzymaniem w tym zakresie 5-letniego zobowiązania ONW).

Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu odmówił stronie przyznania płatności ONW na rok 2006. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z [...] grudnia 2008 r. Na skutek wywiedzionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 248/09, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy włączono do akt jako dowód m.in. oświadczenie przejmującej działki rolne J. H. z [...] października 2006 r., z którego wynika, że [...] września 2006 r. nabyła ona w posiadanie działkę ewidencyjną oznaczoną numerem [...], zadeklarowaną przez stronę we wniosku o przyznanie płatności na 2006 rok. W dniu [...] marca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2006 rok ze względu na upływ terminu do jej wydania. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z [...] maja 2010 r. utrzymał to rozstrzygnięcie, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Po 522/10, oddalił skargę strony.

Pismem z [...] marca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu poinformował stronę, że w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW na całej powierzchni objętej 5-letnim zobowiązaniem ONW, tj. 204,33 ha, powstała kwota nienależnie pobranych płatności ONW.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu decyzją z [...] czerwca 2016 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości 36.078,08 zł.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ ARiMR wskazał, że strona pod koniec 2006 roku, to jest w okresie objętym 5-letnim zobowiązaniem ONW, zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW. Znajduje to potwierdzenie zarówno w wyjaśnieniach samej strony, jak i w fakcie nieubiegania się o przyznanie płatności ONW od 2007 roku. Powoduje to konieczność zwrotu przez stronę całości płatności ONW za cały okres ich pobierania. Organ wskazał też, że w sprawie nie występują okoliczności pozwalające na odstąpienia od zwrotu płatności.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji (ARiMR) w Poznaniu decyzją z [...] sierpnia 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania T. P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazał, że z powodu zaniechania prowadzenia przez odwołującego działalności rolniczej na obszarach ONW na całej powierzchni objętej 5-letnim zobowiązaniem należy uznać, że płatności ONW za lata 2004-2005 zostały pobrane przez niego nienależnie i podlegają zwrotowi. W ocenie tego organu nie zasługuje przy tym na uwzględnienie argumentacja zawarta w odwołaniu. Organ nie zgodził się z twierdzeniami strony, jakoby rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte wyłącznie na dowodach zebranych w innej sprawie. Podkreślił, że ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności wynika z niedotrzymania przez beneficjenta 5-letniego zobowiązania ONW, dlatego w kontekście ustalenia tej kwoty sprawa, na podstawie której strona podjęła zobowiązanie (sprawa za rok 2004), otrzymała płatność (rok 2005) lub sprawy, w trakcie których potwierdzono zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej (lata 2006-2009), tworzą jedną całość i muszą być rozpatrywane łącznie. Organ odwoławczy wskazał też na niemożność odstąpienia od zwrotu płatności ONW w powołaniu na przypadek zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na skutek rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności, podkreślając także okoliczność braku złożenia przez beneficjenta oświadczenia przejmującego posiadanie tych działek rolnych. Również podejmując decyzję o sprzedaży gruntów objętych zobowiązaniem strona musiała się liczyć z ewentualną koniecznością zwrotu płatności przez niedotrzymanie zobowiązania. Złożone w związku z tym oświadczenie nie mogło być uznane z uwagi na niedochowanie terminu do jego złożenia. W ocenie organu nie doszło także do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności zwłaszcza, że nie można uznać, aby strona działała w dobrej wierze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o umorzenie postępowania, zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, a także oparcie ustaleń na dokumentacji i twierdzeniach zebranych w innej sprawie, a więc w sprawie o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2006, 2) § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 11 marca 2009 r., przez przyjęcie, że oświadczenia o przejęciu zobowiązania z tytułu ONW kupująca złożyła z uchybieniem terminu, 3) art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. , przez przyjęcie, że skarżący nie działał w dobrej wierze i błędne zastosowanie dziesięcioletniego terminu przedawnienia, podczas gdy w rzeczywistości zastosowanie znajduje krótszy, czteroletni termin.

Wyrokiem z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Po 1066/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. P..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał w pierwszej kolejności, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.) zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej – następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Podkreślił, że stosownie do znajdującego zastosowanie w sprawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej: "rozporządzenie ONW") płatność ONW udziela się producentowi rolnemu: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE Seria L 160 z 26 czerwca 1999 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1257/99") oraz 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Producent rolny zobowiązuje się przy tym do prowadzenia działalności rolniczej na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego (art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1257/99). Za działalność rolniczą, o której mowa w § 2 ust 1 pkt. 2 rozporządzenia RM, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb (§ 2 ust. 2 rozporządzenia RM). Wskazał, że w myśl § 9 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia ONW w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, producent rolny zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechanie to nastąpiło na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarze ONW.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z oświadczeniem samego skarżącego przyjęto, że do końca 2006 roku posiadał on działki rolne objęte płatnościami ONW, pomimo ich sprzedaży albo pomimo rozwiązania umowy ich dzierżawy, jako że wydanie tych działek nastąpiło na przełomie 2006/2007 roku. Organ ARiMR zasadnie wskazał, że gdy rolnik zaniechał prowadzenia działalności na gruntach objętych zobowiązaniem nie musi zwracać płatności, jeżeli złoży w stosownym terminie oświadczenia podmiotu przejmującego posiadanie działek. Wynika to wprost z § 9 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia ONW. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia RM, nastąpiło na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych położonych na obszarze ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW podlega zwrotowi w części, która została przyznana do działek rolnych, których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, chyba że producent rolny złożył do kierownika biura powiatowego Agencji, na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania działek rolnych, oświadczenie podmiotu, na rzecz którego zostało przeniesione posiadanie tych działek rolnych, w którym podmiot ten zobowiązuje się do: a) kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM, złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych, b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych, jaką posiadacz ten obowiązany byłby zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych - w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w lit. a. Sąd I instancji wyjaśnił, że kiedy pod koniec 2006 r. skarżący utracił posiadanie gospodarstwa rolnego wobec dokonania sprzedaży działki rolnej oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] objętej wnioskami o płatność ONW w 2004 i 2005 roku, powinien był w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania tej działki rolnej złożyć oświadczenie podmiotu, na rzecz którego zostało dokonane to przeniesienie i w tym oświadczeniu przejmujący działkę rolną powinien był zobowiązać się do kontynuacji działalności rolniczej, zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej. Taki obowiązek dla skarżącego wynikał z powszechnie obowiązującego przepisu prawa i tylko takie zachowanie w konsekwencji uchroniłoby skarżącego od obowiązku zwrotu płatności. Przejmujący tę działkę rolną, będącą do końca 2006 roku w posiadaniu skarżącego, złożył oświadczenie o przejęciu zobowiązania ONW wskazując nierzeczywistą datę przejęcia. To zaś skutkowało ujemnymi konsekwencjami dla skarżącego, bo oświadczenie to, jako złożone z uchybieniem terminu, słusznie nie zostało uznane przez organ ARiMR. Sąd I instancji podkreślił, że to w interesie skarżącego było pozyskanie od przejmującego działkę rolną objętą wnioskiem o płatność ONW stosownego oświadczenia i złożenie go organowi ARiMR w odpowiednim terminie, ponieważ ujemne konsekwencje niedopełnienia powyższego obowiązku ponosi skarżący, a nie przejmujący posiadanie. W odniesieniu do pozostałych działek rolnych oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], i [...], objętymi wnioskami o płatność ONW w 2004 i 2005 roku, co do których nastąpiło rozwiązanie umowy dzierżawy, bezspornie nie złożono oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia ONW, w konsekwencji czego przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania do płatności przyznanych do tych działek. Jak wskazał Sąd I instancji organ ARiMR zasadnie rozważył także kwestię zastosowania względem tych działek § 9 ust. 3 pkt 1 lit. f rozporządzenia ONW, zgodnie z którym płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli zaniechanie, o którym mowa w § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, nastąpiło na skutek rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone działki rolne objęte wnioskiem, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności. Organ ARiMR prawidłowo jednak wskazał, że § 9 ust. 3 pkt 1 lit. f rozporządzenia RM w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie może znaleźć zastosowania, bowiem odmiennie niż mowa w tym przepisie, nie doszło do rozwiązania umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego, lecz rozwiązanie tej umowy nastąpiło za porozumieniem stron.

Sąd I instancji podkreślił wreszcie, że w sprawie nie miał również zastosowania krótszy, czteroletni okres przedawnienia. Zgodnie z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. UE Seria L z 2001 r. Nr 327, poz. 11 ze zm., dalej: "rozporządzenie 2419/2001") obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Analogicznie kwestia ta została uregulowana w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Seria L z 2004 r. Nr 141, poz. 18 ze zm., dalej: "rozporządzenie 796/2004"), które z dniem 7 maja 2004 r. zastąpiło rozporządzenie 2419/2001. Zatem, jako zasadę przyjmuje się dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkami sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Sąd I instancji podkreślił, że w realiach sprawy nie sposób uznać, aby skarżący działał w dobrej wierze, przez co okres przedawnienia obowiązku zwrotu pobranych przez niego płatności ONW za lata 2004 i 2005 wynosi 10 lat. Skoro skarżący miał pełną świadomość ciążącego na nim 5-letniego zobowiązania, w zakresie którego powinien prowadzić działalność rolniczą na gruntach znajdujących się na obszarze ONW, do których otrzymał płatności z tego tytułu – co do której to świadomości skarżący zresztą sam się przyznaje – nie sposób uznać, aby pozostawał on w dobrej wierze sprzedając przed upływem tego okresu działki rolne objęte tym zobowiązaniem. Analogicznie nie sposób uznać dobrej wiary skarżącego, jeżeli do rozwiązania umowy dzierżawy działek rolnych objętych rzeczonym 5-letnim zobowiązaniem, przed upływem okresu tegoż zobowiązania, doszło za porozumieniem stron. W takim przypadku zasadne jest uznanie, że skarżący miał świadomość niedotrzymania 5-letniego zobowiązania ONW, ergo miał świadomość tego, że płatności przyznane ONW przyznane mu na lata 2004 i 2005 staną się płatnościami nienależnymi. Jednocześnie skarżący nie dopełnił ciążących bezpośrednio na nim obowiązków związanych z przeniesieniem posiadania działek rolnych, których realizacja zwalniałyby go z obowiązku zwrotu płatności, a które to obowiązki, o czym była już mowa powyżej, także powinny mu być znane. Bez znaczenia pozostaje przy tym deklarowana przez skarżącego chęć wypełnienia tych obowiązków na etapie zawierania umowy z przejmującym działki rolne i związane z tym próby przerzucenia ich realizacji na przejmującego posiadanie.

Pełnomocnik skarżącego złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Po 1066/16. Wyrokowi zarzucił

1. naruszenie § 9 ust 2 pkt 2 ppkt b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez przyjęcie, że oświadczenia o przejęciu zobowiązań z tytułu ONW nabywca nieruchomości złożył z uchybieniem terminu;

2. naruszenie art. 49 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) NR 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników poprzez przyjęcie, że T. P. nie działał w dobrej wierze, przez co w niniejszej sprawie błędnie zastosowano wobec obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności dziesięcioletni termin przedawnienia, podczas gdy w rzeczywistości zastosowanie znajduje krótszy, czteroletni termin;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób niedostatecznie wyczerpujący określający dowody, które Sąd uznał za wiarygodne oraz które z dowodów posłużyły do ustaleń faktycznych i prawych, co w ocenie skarżącego kasacyjnie utrudnia kontrolę instancyjną.

Formułując w ten sposób zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Skarga kasacyjna jest przy tym środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, aby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Zaskarżony wyrok nie narusza prawa w sposób opisany w zarzutach kasacyjnych, zarówno jak chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wypada się odnieść do zarzutu naruszenia reguł postępowania. Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw formułowany w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenie przepisu art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez "sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niedostatecznie wyczerpujący określający dowody, które Sąd uznał za wiarygodne oraz które z dowodów posłużyły do ustaleń faktycznych i prawych", co w ocenie skarżącego kasacyjnie utrudnia kontrolę instancyjną. Art. 141 § 4 p.p.s.a stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie natomiast z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (a tak sformułowano zarzut kasacyjny) w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W pisemnych motywach Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami ARiMR oraz przedstawił - co istotne w kwestiach istotnych dla wyrokowania - bezsporny lub zrekonstruowany na podstawie twierdzeń samego skarżącego kasacyjnie - stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku. Wskazał wyraźnie z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Działanie takie umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Skarżąca kasacyjnie nie zarzuca braku stanowiska co do stanu faktycznego sprawy a jedynie nieodniesienie się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Sąd I instancji co istotne zaaprobował jednak ustalenia poczynione przez organ. Wypada zauważyć, że Sąd I instancji w uzasadnieniu odniósł się do zarzutów i twierdzeń skarżącej w stopniu aż nadto wystarczającym do wydania prawidłowego wyroku.

Oczywiście nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia § 9 ust 2 pkt 2 ppkt b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 poprzez przyjęcie, że oświadczenia o przejęciu zobowiązań z tytułu ONW nabywca nieruchomości złożył z uchybieniem terminu. Po pierwsze wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy nie miały w ogóle zastosowania w sprawie. Przedmiotem rozstrzygnięcia organów jest ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) przyznanych za lata 2004 i 2005. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji wyraźnie wskazały, że w sprawie zastosowanie z tej przyczyny miało rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Już ta okoliczność czyni bezzasadnym omawiany zarzut kasacyjny. Po wtóre istota zarzutu sprowadza się w do kontestowania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w zakresie braku przedstawienia przez skarżącego kasacyjnie oświadczenia nabywcy nieruchomości o przejęciu zobowiązania ONW w terminie wynikającym z przepisów prawa. Okoliczność ta, jak wynika z akt sprawy, jest tymczasem oczywista. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę tej normy. Sytuacja taka nie ma miejsca w sprawie.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, że ustalenie, czy w danej sytuacji występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają żadnych definicji dobrej czy złej wiary. Pojęcia te wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, których istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności sprawy. Przyjąć należy jako zasadę, że kwestia dobrej wiary rozumianej jako błędne, subiektywne, ale usprawiedliwione okolicznościami przekonanie o zgodności postępowania z obowiązującym prawem, musi być w każdej sprawie badana indywidualnie. Jest też oczywiste, że to beneficjent musi wykazać, iż okoliczności sprawy usprawiedliwiały jego błąd. W rozpoznawanej sprawie organy ARiMR ustaliły, co zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji, że do skarżącego nie znajduje zastosowania skrócony termin przedawnienia, bowiem nie wykazał on skutecznie działania w dobrej wierze. Przedstawiając fakty i dokonując ich oceny Sąd orzekający uzasadnił swoje stanowisko, według którego brak dobrej wiary wyklucza to, że skarżący kasacyjnie miał pełną świadomość ciążącego na nim 5-letniego zobowiązania, w zakresie którego powinien prowadzić działalność rolniczą na gruntach znajdujących się na obszarze ONW, do których otrzymał płatności z tego tytułu – co do której to świadomości skarżący zresztą sam się przyznaje. Nie sposób uznać, aby pozostawał w dobrej wierze sprzedając przed upływem tego okresu działki rolne objęte zobowiązaniem. Analogicznie nie sposób uznać dobrej wiary skarżącego, jeżeli do rozwiązania umowy dzierżawy działek rolnych objętych 5-letnim zobowiązaniem, przed upływem okresu zobowiązania, doszło za porozumieniem stron. W takim przypadku zasadne jest uznanie, że skarżący miał świadomość niedotrzymania 5-letniego zobowiązania ONW, a więc miał świadomość tego, że płatności przyznane ONW przyznane mu na lata 2004 i 2005 staną się płatnościami nienależnymi. Jednocześnie skarżący nie dopełnił ciążących bezpośrednio na nim obowiązków związanych z przeniesieniem posiadania działek rolnych, których realizacja zwalniałyby go z obowiązku zwrotu płatności, a które to obowiązki, powinny mu były być znane (takie oświadczenia wszak składał). Bez znaczenia pozostaje przy tym deklarowana przez skarżącego chęć wypełnienia tych obowiązków na etapie zawierania umowy z przejmującym działki rolne i związane z tym próby przerzucenia ich realizacji na przejmującego posiadanie.

Z tych przyczyn na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.).