Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 780/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia SO Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. E., B. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2010 r., nr [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. E. i B. E. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 stycznia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 15 kwietnia 2008 r., nr [...] w sprawie ustalenia wobec J. i B. E. jednorazowej opłaty w wysokości 29.103,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: działek nr [...], [...], [...] i [...] łącznego obszaru 5.197 m2 położonych w L..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 23 czerwca 2009 r. J. i B. E. wystąpili z wnioskiem "o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia 15 kwietnia 2008 r., o jej umorzenie i zwrot pobranej opłaty renty planistycznej". Strona przedłożyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 705/08 i wniosła o zwrot zapłaconej w dniu 9 maja 2009 r. opłaty planistycznej. Wójt Gminy przekazał wniosek, zgodnie z właściwością - Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wskazując, że powołanie się na niezgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, lecz jest przesłanką do wszczęcia przez organ wyższego stopnia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją prawa procesowego, której celem jest weryfikacja decyzji administracyjnych i ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w przypadku, gdy są one obciążone najpoważniejszymi wadami. Enumeratywny katalog wad, ustanowiony został w art. 156 § 1 pkt) 1-7 K.p.a., a jedną z nich jest "wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy z treścią zastosowanego przepisu prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.11.2006 r., III SA/Wa 1877/06, lex 295007). W podstawie prawnej weryfikowanej decyzji powołano art. 37 ust. 6 i art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych do naliczenia opłaty z tytułu ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości w drodze decyzji. Zgodnie art. 63 ust. 3 ustawy, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy powoduje m.in. wzrost wartości nieruchomości, to przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. W przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem ww. decyzji, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę tą ustala się bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. W ocenie Kolegium, Wójt Gminy, wydając weryfikowaną decyzję w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty prawidłowo zastosował § 1 Uchwały i dokonał prawidłowego ustalenia wysokości opłaty. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej na terenie Gminy i organ administracji publicznej jest obowiązany do jej zastosowania. Kolegium wskazało, że nie aprobuje poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 705/08, jakoby uchwała ta nie mogła stanowić podstawy dla Wójta Gminy do zastosowania wynikającej z niej stawki procentowej dla ustalenia opłaty planistycznej. Wyrażona przez Sąd w ww. wyroku ocena prawna została dokonana w konkretnej sprawie i nie posiada mocy wiążącej w innych sprawach. Ponadto, Sąd ten w uzasadnieniu wskazuje na niejednolitość orzeczeń sądowo-administracyjnych, zapadających w analogicznych sprawach, w których Sądy dokonują oceny właściwego do ustalania stawki procentowej organu, "przyznając" tę kompetencję bądź to organom wykonawczym gminy albo radzie gminy, bądź też żadnemu z tych organów. W ww. wyroku Sąd wskazał, że w orzecznictwie występują także poglądy odmienne upatrujące kompetencje rady gminy w treści art.18 ust.1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, które to stanowisko Kolegium podziela. Ponadto Kolegium wskazało, że zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie od lat wyrażany jest pogląd, że naruszenie prawa, które miałoby polegać na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości, co do ich stosowania, w żadnym wypadku nie może być uznane za "rażące naruszenie prawa". Jeżeli istnieje możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy i tym samym istnieje możliwość podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, to oznacza, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa". "Rażące naruszenie prawa" następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1996 r., sygn. akt III S.A. 1817/95, Zbiór Orzeczeń Lex-Omega nr 28949; wyrok NSA z dnia 10 września 1997 r., sygn. akt III S.A. 1148/96, Zbiór Orzeczeń Lex-Omega nr 33822; wyrok NSA z 17 września 1997 r., sygn. akt Ml S.A. 1425/96, Zbiór Orzeczeń Lex-Omega nr 32626; wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt II S.A. 1387/98, Zbiór Orzeczeń lex-Omega nr 46253). W wyroku z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt I S.A./Ka 1582/98, Zbiór Orzeczeń Lex-Omega nr 42914. NSA stwierdził, że "z rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa, tak więc nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Natomiast w wyroku z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III S.A. 422/96, Glosa 1998/10/29, NSA wskazał, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo - co zdarza się częściej - inna interpretacja zostanie uznana za silniejszą". Zdaniem więc Kolegium, weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a., a zwłaszcza nie została wydana "z rażącym naruszeniem prawa".

"Odwołanie" od powyższej decyzji wnieśli J. i B. E., uznając ją za krzywdzącą. Podnieśli, że uczciwie po wydaniu decyzji opłacili opłatę planistyczną w wysokości 29.103,20 zł w wyznaczonym terminie, zaś mieszkanka L., która otrzymała taką samą decyzję, oddała sprawę do Sądu Administracyjnego w Gdańsku -sygn. akt II SA/Gd 705/08, wygrała ją i nie zapłaciła. "Mieliśmy też takie samo prawo, ale chcąc być uczciwym opłatę ponieśliśmy w całości". W ocenie skarżących, są oni pokrzywdzeni, gdyż są osoby, które mają taką samą decyzję i nie uiściły żadnej opłaty.

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ("odwołania") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie uzasadnienia Kolegium przywołało ustalenia i rozważania, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 15 kwietnia 2008 r., nr [...] (zostały one przywołane na początku uzasadnienia i zbędne jest ich powtarzanie). Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium podkreśliło, że organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia, w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie zaś o istocie sprawy. Organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organy praworządnego Państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r.( V SA 86/92, publ. ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Kolegium dostrzega również niejednolitość orzeczeń sądowo-administracyjnych, zapadających w analogicznych sprawach. O "rażącym naruszeniu prawa" mówić można w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Pozwala to, na odróżnienie przypadków nieważności, od przypadków naruszenia przepisów prawa na skutek błędnej wykładni, które to naruszenie winno być eliminowane w zwykłym postępowaniu odwoławczym. "Rażące naruszenie prawa" jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, uzasadnia bowiem w konkretnej sprawie odstąpienie od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane - za rażące. Kolegium wskazało także, iż nie może uwzględnić poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 705/08. Po pierwsze, jak słusznie podniosło Kolegium w uzasadnieniu poprzedniej decyzji, wyrażona przez Sąd ocena prawna została dokonana w konkretnej sprawie i nie posiada mocy wiążącej w innych. Po drugie, organy administracji publicznej, w tym Wójt Gminy, nie mogły odstąpić od zastosowania uchwały rady gminy, gdyż działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a więc organy te nie mogą odstąpić od zastosowania powyższej uchwały, i to nawet w sytuacji przekonania o sprzeczności uchwały z prawem, dopóki nie zostanie stwierdzona jej nieważność. Zgodnie z poglądem NSA "brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją" (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., II GSK 876/09, LEX nr 570314). Wojewoda w ramach posiadanych kompetencji nadzorczych nie stwierdził nieważności powyższej uchwały (art. 91 ust. 1 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Po upływie tego terminu, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wojewódzki Sąd Administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały rady gminy także na wniosek osoby posiadającej interes prawny (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). W ocenie

Kolegium, wbrew poglądowi wyrażonemu w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w/w uchwała w dalszym ciągu wywołuje skutki prawne, gdyż jest aktem prawa miejscowego. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili jej podjęcia, co otwiera między innymi drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP (wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej) - tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 września 2009 r., II SA/Bd 581/09, LEX nr 569856. Stwierdzenie nieważności powyższej uchwały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mogłoby uprawniać do uznania bezskuteczności tej uchwały i zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiedli J. i B. E., wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie jednorazowej opłaty w wysokości 29.103,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzjom tym, skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa, a w szczególności oparcie ich na uchwale Rady Gminy z dnia 01 grudnia 2005 r., mimo iż w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego uchwała ta nie może działać w zakresie ustalania wysokości opłaty planistycznej. W uzasadnieniu skargi wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że nie aprobuje poglądu wyrażanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 705/08. Jak jednak wskazano w uzasadnieniu ww. wyroku najistotniejszą jest kwestia możliwości określenia stawek procentowych na podstawie, których ustala się opłatę planistyczną w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takie kompetencje do ustalania stawek przysługują organowi stanowiącemu gminy, tj. Radzie Gminy i takie ustalania stawki opłaty planistycznej jest obowiązkiem obligatoryjnym uchwały wprowadzającej lub zmieniającej plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego "Rada Gminy nie jest uprawniona do ustalania stawek procentowych opłaty planistycznej w przypadku braku planu i w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy". Takie uprawnienie w świetle art. 63 ust. 3 tej ustawy przysługuje organowi wykonawczemu i powinno to być elementem decyzji o warunkach zabudowy, takie samo stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 338/06. W ocenie skarżących, nie mogą zapadać różne decyzje w identycznych sprawach nawet wtedy, jeśli brak zaskarżenia tych decyzji jest wynikiem nieświadomości osoby zainteresowanej. Jednolitość orzecznictwa jest istotnym elementem porządku prawnego, stąd konieczność złożenia skargi i uznania, że zaskarżone decyzje muszą być uznane za nieważne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko reprezentowane w sprawie. Zdaniem Kolegium, brak jest jakichkolwiek podstaw do wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 15 kwietnia 2008 r., nr [...], jak i do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu

Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 zezm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W niniejszej sprawie J. i B. E. domagali się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 15 kwietnia 2008 r., nr [...] wydanej w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 29.103,20 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: działek nr [...], [...], [...] i [...] łącznego obszaru 5.197 m2 położonych w L., będącego następstwem ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na każdej z tych działek oraz ich zbycia.

Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 37 ust. 6 i art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą oraz § 1 uchwały Rady Gminy z dnia 1 grudnia 2005 r., nr [...], ustalający wysokość stawki procentowej do naliczenia powyższej opłaty. Stan faktyczny sprawy był bezsporny.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze reprezentowało stanowisko, że powyższa decyzja nie zawiera wad określonych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a., pozwalających na jej unieważnienie. W szczególności zaś, aby ta decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym obszerna analiza prawna zawarta w uzasadnieniu wydanych decyzji, skupiała się na zagadnieniu rażącego naruszenia prawa.

Jednak w ocenie Sądu, prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, wymaga przede wszystkim rozważenia kwestii dotyczącej podstawy prawnej wydanej decyzji. Na tle tej sprawy, zarysowuje się wyraźnie problem prawny związany z uprawnieniem do żądania uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a zwłaszcza kompetencji do jej ustalania.

istota sporu sprowadza się więc do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy organ wykonawczy gminy - Wójt Gminy był uprawniony, w oparciu o przywołaną powyżej podstawę prawną do ustalenia w decyzji z dnia 15 kwietnia 2008 r., nr [...], opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącego następstwem wydania decyzji o warunkach zabudowy?

Zdaniem Sądu, w dacie wydawania decyzji, jak i obecnie, nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, dający - organowi wykonawczemu gminy, podstawę do określenia w decyzji opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - o której mowa w art. 36 ust. 4 Ustawy - na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego stawki procentowe na podstawie, których ustala się opłatę.

Przy czym nie może nasuwać wątpliwości, że ustanowienie takiej opłaty stanowi ciężar publicznoprawny. Kompetencja zaś organów publicznych do władczego działania w postaci nakładania ciężarów publicznych na jednostkę musi mieć wyraźne ustawowe umocowanie, co gwarantuje Konstytucja RP. Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy (art. 217 Konstytucji RP).

Przechodząc zatem do rozważań, takiej podstawy prawnej nie może stanowić -stosowany odpowiednio - przepis art. 36 ust. 4 Ustawy. Odesłanie do tego przepisu zawarte jest w art. 63 ust. 3 Ustawy, z którego wynika, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 Ustawy (wywołuje wzrost wartości nieruchomości), przepis art. 36 tejże Ustawy - stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie, decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez Wójta Gminy w dniu 28 maja 2007 r., nr [...] i co pozostawało poza sporem, wywołała wzrost wartości nieruchomości skarżących.

Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 4 Ustawy - Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Bezspornym było, że w dniu 21 września 2007 r. skarżący zbyli nieruchomości, a następnie została ustalona w spornej decyzji przez Wójta Gminy jednorazowa opłata planistyczna.

Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jaki i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiedni zastosowana". Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przed wszystkim przez przepisy (określone czasem jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy.

"Odpowiednie zastosowanie" prawa może prowadzić do wniosku, że pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania. Jak wskazał też Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/2000, lex Polonica 348271, - odpowiednie stosowanie przepisu może prowadzić do niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wnikać, albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu.

Z taką też sytuacją niemożności - odpowiedniego stosowania - powołanych powyżej przepisów Ustawy, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym też miejscu, należy odesłać do szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2008 r., w sprawie II OSK 1887/07, lex 464945, w których powołując się m.in. na szczególne cechy i odmienną konstrukcję prawną regulacji, dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy, Sąd ten wyprowadził wniosek - o wyłączeniu odpowiedniego zastosowania omawianych przepisów Ustawy. "W razie braku planu miejscowego w przypadku, gdy są wydawane decyzje o warunkach zabudowy "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu przestrzennym z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy". Ponadto "Rada Gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej -uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach - wójt, burmistrz, prezydent. Wszystkie władcze działania organów administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę ustawową, w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jednak podstawy prawnej do ustalania stawki takiej opłaty przez organ wykonawczy gminy w odpowiedniej decyzji.

Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w innych zapadłych orzeczeniach administracyjno-sądowych i jest podzielane przez Sąd w niniejszym składzie. Przekłada się też ono bezpośrednio na podniesione na wstępie zagadnienie podstawy prawnej i zarazem kompetencji organu wykonawczego gminy - Wójta Gminy do ustalania kwoty opłaty planistycznej w oparciu o " odpowiednie stosowanie" przepisów tej Ustawy. Trzeba tu wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1633/08, w uzasadnieniu, którego zauważono "Skoro jednak takie ograniczone odesłanie nie prowadzi do zidentyfikowania nie budzącej wątpliwości kompetencji Wójta Gminy do ustalenia decyzją stawki i kwoty opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w konsekwencji wydania decyzji o warunkach zabudowy - to kompetencji tego rodzaju absolutnie nie można domniemywać. Ani organy administracyjne, ani skarga kasacyjna nie wskazały innego przepisu, który wyraźnie, expressis verbis przewidywałby wydanie takiej decyzji. Odpowiednie zastosowanie artykułów 36 i 37 u.plan.zag.prz. (nakazane przez art. 63 u.plan.zag.prz), o ile miałoby oznaczać dorozumiane upoważnienie Wójta Gminy do wykonywania (1) zarówno kompetencji rady gminy z art.15 ust. 2 pkt 12 u.plan.zag.prz. do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowej opłaty planistycznej, jak i do (2) kompetencji Wójta Gminy do wydawania na podstawie wspomnianego przepisu planu miejscowego - decyzji o wysokości opłaty planistycznej z tytułu sprzedaży konkretnej nieruchomości (art.37 ust.6 ) jest wyraźnie sprzeczne z konstytucyjnym zezwoleniem na wydawanie decyzji wyłącznie w sytuacjach przewidzianych ustawą (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP) oraz zastrzeżenia wyłącznie dla ustaw możliwości nakładania ciężarów i świadczeń publicznych (art. 84 Konstytucji RP)". Ponadto "Ochrona uprawnień podmiotu zewnętrznego i domniemanie jego wolności od ciężarów publicznych - przekreślają możliwość domniemywania kompetencji do wydania decyzji nakładającej na jednostkę dodatkowe ciężary publiczne".

Na brak podstaw prawnych i możliwości "odpowiedniego stosowania" wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 623/09, lex 576272 - "1. Przepis art. 36 ust.4 u.p.z.p. nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie. 2. W przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, odpowiednie stosowanie art. 36 i 37 u.p.z.p. prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p." oraz wyrokach tego Sądu: z dnia 20 maja 2010 r., II S.A./Ga 155/10, lex 598812 i z dnia 29 lipca 2010 r., II S.A./Gd 166/10, lex 5598815 - " Wójt gminy nie jest uprawniony do ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy", czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r., II S.A./ Bk 603/09, lex 554968 - "Odpowiednie stosowanie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., do którego nawiązuje art. 63 ust. 3 u.p.z.p., będzie polegało na odstąpieniu od zastosowania przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., art. 37 ust.6 i 7 u.p.z.p.". "Obowiązek pobrania na rzecz gminy opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. powiązano nie tylko z objęciem nieruchomości planem i związanym z tym wzrostem wartości nieruchomości, ale także z określeniem w tymże planie stawek procentowych tej opłaty. Ustalenie stawek procentowych opłaty jest więc ściśle powiązane z uchwaleniem planu dla danego terenu i wzrostem, na skutek zapisów planu, wartości nieruchomości. Brak określenia stawek procentowych w planie czyni niemożliwym pobranie opłaty przez organ wykonawczy gminy".

W świetle jednoznacznego stanowiska reprezentowanego w przywołanym orzecznictwie administracyjno-sądowym, przepis art. 36 ust. 4 Ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie. Brak jest bowiem możliwości, odpowiedniego zastosowania tego przepisu, do przypadku wzrostu wartości nieruchomości, wynikającej z wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Na podkreślenie zasługuje, że w Ustawie nie ma przepisu, który stanowiłby podstawę do ustalania stawki procentowej poza planem przez radę gminy. Przepis zaś art. 36 ust. 4 Ustawy przewiduje pobranie opłaty ustalonej w planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc jednoznacznie - "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie". Zatem stanowi on jedynie podstawę do pobrania przez wójta (burmistrza, prezydenta) jednorazowej opłaty ustalonej w planie. Decyzja zaś o warunkach zabudowy wydawana jest w sytuacji nieistnienia planu zagospodarowania przestrzennego - art. 4. ust 2 Ustawy. Implikuje to twierdzenie, że jeżeli opłata nie jest ustalona w planie - to brak ustawowej podstawy do jej pobrania.

Jednak istotnym jest, że brak takiego planu skutkuje brakiem regulacji ustalającej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zastosowanie normy art. 36 ust. 4 Ustawy zgodnie z jej językową wykładnią jest niemożliwe, z uwagi na nieistnienie w takiej sytuacji w tym przepisie aktu określającego wysokość opłaty - jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego.

Brak też podstaw do uznania w drodze wykładni funkcjonalnej, iż stosowanie uregulowania art. 36 ust. 4 Ustawy do decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe z odpowiednimi modyfikacjami, uwzględniającymi charakter tej instytucji. Na co trafnie w uzasadnieniu przywołanego już wyroku z dnia 20 maja 2010 r., II SA/Gd 155/10, zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wykładnia umożliwiająca odpowiednie zastosowanie tej normy wymagałaby uznania, że wysokość stawki tej opłaty winna być ustalona w inny sposób, niż w planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie stawki tej opłaty w uchwale rady gminy uznaje się za niedopuszczalne z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania takiej uchwały. W judykaturze wskazano na nieważność uchwał podjętych w takim przedmiocie (o czym jeszcze w dalszej części uzasadnienia). Prowadzi to do wniosku, że stawkę opłaty musiałby w takiej sytuacji określać organ, który wydaje decyzję o warunkach zabudowy, a więc organ wykonawczy. Jednak kompetencja do określenia wysokości opłaty wynikająca ze wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego została w ustawie przekazana radzie gminy. Rozważana wykładnia przepisu, prowadzi do przerzucenia kompetencji przyznanej przez ustawodawcę organowi uchwałodawczemu gminy na organ wykonawczy. Przyjęciu takiej wykładni sprzeciwia się rodzaj uregulowania nakładającego na obywatela obowiązek o charakterze pieniężnym.

Zatem ustanowienie opłaty, w związku z jej publicznoprawnym charakterem, powinno być oparte na wyraźnej ustawowej podstawie. Wywodzenie takiej kompetencji w oparciu o "odpowiednie stosowanie" prawa nie jest uprawnione. W świetle powołanej regulacji ustawowej i poglądów judykatury, Wójt Gminy nie jest uprawniony do ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie, zgodnie przepisem art. 36 ust. 4 Ustawy, Wójt Gminy jest uprawniony do pobrania jednorazowej opłaty, ale - "opłaty ustalonej w tym planie", gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Powyższe ustawowe upoważnienie wyznacza zakres kompetencji organu wykonawczego. W tej też sytuacji, istnienie w obrocie prawnym uchwały Rady Gminy z dnia 1 grudnia 2005 r., nr [...], stanowiącej akt prawa miejscowego, nie może być rozstrzygające - dla istoty rozważanego zagadnienia prawnego (choć ustalone w niej stawki procentowe, pozwoliły organowi na naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości). Przywołana bowiem uchwała nie mogła stanowić podstawy umocowania organu wykonawczego do ustalenia takiej opłaty, ani też stanowić źródła kompetencji dla tego organu. Nie sposób też, nie wskazać, że uchwała ta była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z dnia 11 lutego 2009 r., II SA/Gd 705/08, lex 521936, który stwierdził, że nie może być ona podstawą dla Wójta Gminy do ustalenia opłaty planistycznej. Nie mniej natęży przypomnieć, że w braku szczególnej podstawy prawnej, Rada Gminy nie była uprawniona do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. W judykaturze wskazuje się na nieważność takich uchwał (vide: cytowany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 1887/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 października 2007 r., tl SA/Op 356/2007 r., Iex Polonica 1934308). Niedopuszczalne jest, aby normy prawne zawarte w aktach prawa miejscowego nie znajdowały podstawy (podmiotowej i przedmiotowej) w przepisach ustawy lub, żeby zakresem regulacji wychodziły poza granice przedmiotowego ustawowego upoważnienia.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akta prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady tryby wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zasadą konstytucyjną jest więc, że akty prawa miejscowego mogą być ustanowione tylko wówczas, gdy kompetencja ta wynika wyraźnie z ustawowego upoważnienia. Upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego wynikające z wykładni nie spełnia tego wymogu. Uprawnienie rady gminy do ustanawiania uchwała stawki procentowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy byłoby uprawnieniem nie mającym swego źródła w upoważnieniu ustawowym - tak jak słusznie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 2010, II OSK 1560/09. Przedmiotem niniejszego postępowania nie była skarga na powyższą uchwałę, zatem nie było możliwości wyeliminowania wadliwej uchwały z obrotu prawnego. Jednak na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają jedynie Konstytucji RP i ustawom. Z tego należy wywieść kompetencję sądów do badania legalności podstawowych aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego. W przypadku zaś uznania przez Sąd, że konkretny akt prawny (lub jego część) są wadliwe, Sąd odmawia jego zastosowania rozstrzygając konkretną sprawę. Nie prowadzi to do eliminacji zakwestionowanej normy systemu prawa, a jedynie do niezastosowania jej w konkretnej sprawie (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktów prawa miejscowego. Studium z zakresu prawa administracyjnego, Gdańsk 2008 r., s. 96 i n.). Z przyczyn wskazanych powyżej, uchwała ta nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Należy też dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntowany jest pogląd, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może wprawdzie uchylić aktu pod ustawowego, stanowiącego jej podstawę, jednak w wypadku stwierdzenia, że akt taki jest niezgodny z ustawą, jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 1984 r., II SA 1797/83, ONSA 1984, nr 2, poz. 98 oraz wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2001 r., sygn. akt FSA 3/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 49).

Podsumowując, brak możliwości, odpowiedniego stosowania przez organ wykonawczy gminy, przepisu art. 36 ust. 4 Ustawy, jako podstawy do określenia w decyzji opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego stawki procentowe (na podstawie, których ustala się opłatę), jak i brak podstawy do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale (poza planem zagospodarowania), nie pozwala na przyjęcie istnienia kompetencji do naliczania takiej opłaty przez Wójta Gminy w decyzji z dnia 15 kwietnia 2008 r., nr [...].

Decyzja wydana bez podstawy prawnej to decyzja, która została wydana w sytuacji braku przepisu prawa mocującego administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 741).

W konsekwencji powyższych rozważań, należy uznać, że zapadłe w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego (przepis art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 Ustawy), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona oceny decyzji Wójta Gminy z dnia 15 kwietnia 2008 r., nr [...] z punktu widzenia przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności weźmie pod uwagę przesłankę braku podstawy prawnej, uwzględniając ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądził na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.