Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 974/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140,157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka Duda (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011r. sprawy ze skargi Parafii Rzymsko – Katolickiej p.w. [...] w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 marca 2011r., nr [...] w przedmiocie zwrotu działki skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 września 2010r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 art.137 ust.1, art. 142, art. 140 ust. 1, ust.2, ust.3, 138 ust. 2, art. 217 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i art. 104 k.p.a., Starosta N. orzekł (w punkcie 1.) o zwrocie działki nr [....] o powierzchni 276 m2, położonej w R. , objętej Kw [....] , na rzecz Parafii Rzymsko - Katolickiej p.w. [....] w R. , oraz (w punkcie 2.) zobowiązał Parafię Rzymsko - Katolicką p.w. [....] w R. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego i wypłaconego w ramach odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wraz z poniesionymi nakładami na nieruchomości w wysokości 21 769,18 zł.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że wniosek o zwrot nieruchomości położonej w R. , oznaczonej jako działka nr [....] o powierzchni 0,8762 ha wpłynął w dniu 29 października 2004r. Podniesiono w nim, że działka powyższa została wywłaszczona na cele budowy parkingu samochodowego, zaś wykorzystana niezgodnie z tym celem z uwagi na zabudowę zespołem pawilonów handlowych oraz budynkiem PTTK.

Jak ustalił ustalił, będąca przedmiotem wniosku działka ewidencyjna nr [....] o pow. 0,8762 ha została wywłaszczona notarialną umową sprzedaży z dnia [....] września 1978r., Rep. [....] . Stosownie do decyzji nr [....] Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w N. z dnia 17 września 1977r. działka ta zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. , została przeznaczona pod budowę parkingu samochodowego przy ul. [....] (obecnie......) w R. W umowie określono także łączną wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 141 516 zł. Następnie działka nr [....] uległa podziałowi na działki nr [....] i nr [....] operatem pomiarowym KERG [....] z dnia 13 listopada 1984r. Działka [....] została oddana w użytkowanie wieczyste do dnia 24 stycznia 2084r. Polskiemu Towarzystwu [....] w R. na podstawie umowy z dnia 24 stycznia 1985r., Rep. [....] . Kolejnym operatem - KERG [....] , działka nr [....] podzieliła się na działki nr [....] i nr [....] , oraz aktem notarialnym Nr Rep. [....] z dnia 3 lipca 1996r. rozwiązano użytkowanie wieczyste w odniesieniu do działki [....] o pow.0,0228 ha. Natomiast działka ewidencyjna [....] operatem KERG [....] z dnia 8 lutego 2005r. podzieliła się na działki nr [....] o pow. 0,6854 ha oraz nr [....] o pow. 0,0276 ha.

Mając na uwadze zróżnicowany stan prawny poszczególnych działek, powstałych z podziału działki ewidencyjnej nr [....] oraz przychylając się do wniosku Parafii Rzymsko-Katolickiej w R. , przedmiotem niniejszego postępowania objęto tylko działkę ewidencyjną nr [....] , zabudowaną budynkiem "[....] powstałą z podziału działki nr [....] .Natomiast dla pozostałych działek - tj. nr [....] i nr [....] prowadzone jest odrębne postępowanie.

W dalszych wywodach Starosta N. opisał szczegółowo przebieg toczącego się równolegle do niniejszego postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Parafii, w którym ostatecznie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [....] z dnia 3 września 2008r. , znak [....] stwierdził nieważność decyzji Wojewody N. z dnia 4 kwietnia 1992r., znak [....] , w części dotyczącej nabycia z mocy prawa przez Miasto i Gminę R. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 0,7130 ha. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [....] z dnia 9 grudnia 2008r. Na ich podstawie w Kw [....] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M. ujawniono prawo własności do działki [....] o pow. 0,7130 ha na rzecz Skarbu Państwa - Starosty N. w miejsce Miasta R.

Wskazał także na treść 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zawartą w art. 137 ust. 1 legalną definicję zbędności nieruchomości.

W tym kontekście wyjaśnił, że z umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, wynika iż celem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki ewidencyjnej nr [....] (powstałej z części wywłaszczonej działki....) była budowa parkingu samochodowego, zgodnie z decyzją nr [....] Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w N. z dnia 17 września 1977r. W celu ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość miała być zagospodarowana, oraz czy cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce został zrealizowany, podjęto kroki zmierzające do odnalezienia ww. decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w N. Zwrócono się m.in. do Archiwum Państwowego w K. Oddział w N. oraz Archiwum [....] Urzędu Wojewódzkiego w K. Oddział Zamiejscowy w N. Ponadto pismem z dnia [....] 2005 r., zwrócono się do Burmistrza Miasta R. , z prośbą o udzielenie informacji czy w zbiorach Archiwum Urzędu Miasta znajdują się jakiekolwiek dokumenty świadczące o budowie parkingu samochodowego jak i pawilonów handlowo-usługowych. W żadnej z tych instytucji nie natrafiono na dokumenty związane z powstaniem oraz realizacją inwestycji.

Mając na uwadze regulacje z art. 7, 75 k.p.a., pismem z dnia [....] 2005r., wystąpiono do stron z prośbą o wskazanie osób, mających wiadomości w sprawie i w ślad za tym postanowieniem z dnia 14 lutego 2005r. dopuszczono dowód z przesłuchania świadków J.S. , J.G. oraz W.M. , na okoliczność powstania i funkcjonowania parkingu przy ulicy N. w R. na działkach nr nr [....] , jak również na okoliczność wykorzystania budynku [....] znajdującego się na części działki [....] .

Starosta N. przytoczył zeznania wyżej wymienionych świadków, których przesłuchano w sprawie, zaś następnie wskazał także na dowód z oględzin przeprowadzonych na okoliczność stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na dzień złożenia wniosku o zwrot, w dniu 24 listopada 2004. . Na ich podstawie ustalił, że działka ewidencyjna nr [....] stanowi pas gruntu, ogrodzony od strony wschodniej i zachodniej ogrodzeniem z siatki metalowej. Na działce od strony ulicy [....] znajduje się parking taksówek, budynek [....] , a w dalszej części pawilony handlowe.

W świetle powyższych ustaleń stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje w stanie niezmienionym od kilkudziesięciu lat, a aktualny stan jej zagospodarowania przemawia za tym, że na wywłaszczonej części działki [....] , odpowiadającej obecnie działce [....] o pow. 0,0276 ha, nie rozpoczęto w ogóle realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa parkingu samochodowego. Nieruchomość już w momencie wywłaszczenia była zabudowana budynkiem [....] i budynek ten funkcjonuje do chwili obecnej. Nieruchomość od momentu wywłaszczenia nie została w żaden inny sposób zagospodarowana, zatem zgodnie z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że w terminie 7 lat od dnia zawarcia umowy sprzedaży działki nr [....] na części przedmiotowej nieruchomości odpowiadającej obecnie działce nr [....] o pow. 0,0276 ha nie były prowadzone prace związane z budową parkingu samochodowego, jak również cel wywłaszczenia nie został osiągnięty po upływie 10 lat od dnia 5 wrzesień 1978 r. Zatem w powyższym przypadku spełnione zostały łącznie obydwie przesłanki do zwrotu określone w art. 137 ustawy.

Starosta N. powołał również art. 140 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie wyjaśnił, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone w notarialnej umowie sprzedaży z dnia [....] 1978r., Rep. A [....] , za grunt o powierzchni 7862 m2 ( działka ewidencyjna .... ) wynosiło 141 516,00 zł, co stanowi kwotę 18 zł. za 1m2 gruntu. Przyznane odszkodowanie zwaloryzowano przyjmując wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej Monitor Polski. Po waloryzacji i denominacji kwotę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalono w wysokości 1 709,18 zł.

Zgodnie z art. 217 ust. 2 ustawy, kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie może przekraczać 50% wartości nieruchomości, jeśli wywłaszczenie miało miejsce przed dniem 5 grudnia 1990r. W związku z powyższym zlecono sporządzenie operatu wyceny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , z którego wynika, że wartość zwracanej nieruchomości na dzień wywłaszczenia wynosi 141 515,00 zł., a w dniu zwrotu 161 575,00 zł. Należy zatem stwierdzić, że kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości. Jednocześnie wartość nieruchomości uległa zwiększeniu o kwotę 20 060,00 zł., co odpowiada nakładom na nieruchomości. Zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy, zwaloryzowane odszkodowanie ulega zatem zwiększeniu o kwotę 20 060,00 zł.

W przedmiotowej sprawie Parafia Rzymsko-Katolicka w R. jest zobowiązana do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wysokości 21769,18 zł.( 1709,18 + 20 060,00 ). Nakłady na wywłaszczoną nieruchomość poniesione przez osoby trzecie mają charakter wyłącznie cywilnoprawny i w razie sporu mogą być w pełni dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, niezależnie od kwestii rozliczeń, o jakich mowa w art. 140 ustawy.

Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. [....] w R. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji, w którym domagała się jej uchylenie w całości i orzeczenie o zwrocie nieruchomości położonej w R. o pow. 276 m2, oznaczonej w rejestrze gruntów i budynków jako działka nr [....] , dla której Sąd Rejonowy w L. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M. prowadzi księgę wieczystą Kw [....] , przy zobowiązaniu odwołującej się do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 1709,18 zł., ewentualnie zaś – o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarżąca zarzucała :

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami , oraz w konsekwencji przyjęcie, że Skarbowi Państwa, który nie władał zwracaną nieruchomością i nie poniósł jakichkolwiek nakładów, a także nie wynajmował lub nie dzierżawił zwracanej nieruchomości osobom trzecim, należy się zwrot nakładów w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji ;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu, że wartość zwracanej nieruchomości wynosiła w chwili wywłaszczenia 141 515,00 zł.

Uzasadniając powyższe skarżąca podkreślała, że w warunkach mniejszej sprawy, gdzie nakłady na nieruchomość ponosiła odwołująca i osoba od niej dzierżawiąca zwracaną nieruchomość, a nie Skarb Państwa, który nigdy nie władał zwracaną nieruchomością, nie ponosił na nią jakichkolwiek nakładów oraz jej nie wynajmował i nie dzierżawił, przy czym Parafia nie była najemcą czy też dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości, żądanie zwrotu nakładów na jego rzecz należy jest niedopuszczalne jako sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym oraz zasadami współżycia społecznego. Taką tezę skarżąca poparła obszerną analizą czynioną na tle przepisów prawa cywilnego oraz podkreślała, że przyznając prymat wykładni celowościowej art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadnym jest zatem żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie odwołującej do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 1 709,18 zł.

Ponadto skarżąca podnosiła zarzuty dotyczące opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego - w zakresie ustalenia wartości zwracanej nieruchomości w chwili wywłaszczenia. Wskazywała, że pomiędzy wartością nieruchomości ustaloną przez biegłego z chwili wywłaszczenia a wysokością odszkodowania za wywłaszczenie, które uzyskała odwołująca, istnieje różnica w wysokości 1 zł na korzyść odszkodowania wypłaconego odwołującej w chwili wywłaszczenia. Takie ustalenie pozostaje w całkowitej sprzeczności z posiadaną przez organy orzekające w tej sprawie wiedzą z urzędu, że odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wypłacane w okresie lat 70-tych ubiegłego wieku były znacznie zaniżone w stosunku do realnej (rynkowej, choć wolnego rynku nie było) wartości nieruchomości. W takich warunkach musi budzić zdziwienie, konstatacja, że Skarb Państwa wypłacił w roku 1978 odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości wyższej niż realna wartość wywłaszczanej nieruchomości. Zdaniem odwołującej ustalenie wartości nieruchomości na chwilę wywłaszczenia poprzez ustalenie wartości nieruchomości z chwili zwrotu i odjęcie od tak ustalonej kwoty wartości poniesionych nakładów na nieruchomość od chwili wywłaszczenia jest błędne. Obecna wartość nieruchomości, tj. wartość nieruchomości na dzień zwrotu została ustalona przez biegłego w oparciu o podobne transakcje z obecnego okresu. Takie ustalenie wartości prawidłowe na chwilę obecną jest całkowicie nie adekwatne do rzeczywistej wartości nieruchomości z chwili wywłaszczenia. Na wartość nieruchomości w okresie wywłaszczenia wpływały inne czynniki niż to ma miejsce obecnie. Dlatego wartość nieruchomości z chwili wywłaszczenia powinna być ustalona inaczej niż dokonał tego biegły. Jest oczywistym, że prawidłowo ustalona wartość nieruchomości na dzień wywłaszczenia nie pozostanie bez wpływu na zwiększenie lub zmniejszenie wysokości odszkodowania dla Skarbu Państwa w trybie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, której organ odwoławczy nie podzieliłby przedstawionych wyżej poglądów odwołującej co do wykładni tego przepisu.

Zgodnie z treścią przepisów K.p.a. oraz orzecznictwem i utrwalonymi poglądami doktryny organy orzekające nie są związane opiniami biegłych , bowiem wydana w spawie opinia, jak każdy inny dowód, podlega ocenie organu orzekającego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. W tych warunkach Starosta N. zobowiązany był dokonać stosowanej weryfikacji przedłożonej opinii biegłego, niezależnie od okoliczności, czy odwołująca podważała, czy też nie treść wydanej opinii.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 31 marca 2011r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda [....] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotem postępowania odwoławczego była cała decyzja Starosty N. z dnia 27 września 2010 r. [....] , pomimo iż sformułowane w odwołaniu zarzuty dotyczą jedynie kwestii związanych z wysokością zwracanego przez wnioskodawcę odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa . Powyższe wynika z faktu, że decyzja o zwrocie nieruchomości zawiera dwa elementy - rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu odszkodowania, jednakże jest to jedno postępowanie, w którym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania. Za takim podejściem przemawia zasada równego traktowania podmiotów w zakresie powinności, tzn. poprzedniego i obecnego właściciela zwracanej nieruchomości. Z uwagi więc na to, że zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia może nastąpić jedynie przy jednoczesnym zwrocie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wypłaconego niegdyś odszkodowania lub otrzymanej nieruchomości zamiennej, uzasadnione jest przyjęcie, że w sytuacji kwestionowania przez stronę jedynie, zawartego w decyzji o zwrocie nieruchomości, rozstrzygnięcia w sprawie rozliczeń, organ odwoławczy jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli całej decyzji.

Nawiązując do zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda [....] wskazał dalej na regulacje z art. 136 ust. 3 zd. 1 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznając, że w przedmiotowej sprawie został spełniony podstawowy warunek skutecznego ubiegania się o zwrot o charakterze podmiotowym, tzn. ze stosownym wnioskiem wystąpił poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości, a sposób przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa kwalifikuje ją jako nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wyjaśnił, dla prawidłowego rozpatrzenia zgłoszonego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ważny jest również aktualny w chwili orzekania stan prawny wnioskowanych do zwrotu działek. Ma to istotne znaczenie m. in. dla prawidłowego ustalenia stron niniejszego postępowania. Jak wskazuje bowiem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania będzie zatem aktualnie ujawniony w księdze wieczystej właściciel lub użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości, którym przysługuje prawo czynnego udziału w postępowaniu, a także pozostałe podmioty którym w chwili wydawania decyzji w zakresie zwrotu przysługują określone ograniczone prawa rzeczowe w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot (np. użytkownik), albo prawa obligacyjne (dzierżawa, najem, użyczenie).

Na podstawie zgromadzonych przez organ pierwszej instancji akt sprawy nie można potwierdzić prawidłowości ustaleń w zakresie stron niniejszego postępowania. Brak w aktach aktualnego odpisu księgi wieczystej dla wykazania, że przedmiotowa nieruchomość nadal stanowi własność Skarbu Państwa. Brak jest też dokumentów wskazujących, iż W.M. posiada określone ograniczone prawo rzeczowe lub obligacyjne w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot, uzasadniające przyznanie mu przez organ pierwszej instancji prawa czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Starosta N. w sposób niewystarczający przeprowadził stosowne czynności wyjaśniające celem prawidłowego ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w tym postępowaniu. Kwestia ta zaś ma o tyle istotne znaczenie, że niebranie udziału przez stronę w postępowaniu daje podstawę do wystąpienia z wnioskiem o jego wznowienie. Ma to tym bardziej istotne znaczenie w sprawie niniejszej, że w trakcie prowadzonego postępowania o zwrot nieruchomości nastąpiło przywrócenie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa (stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej), natomiast organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie dokonał czynności w zakresie niebudzącego wątpliwości ustalenia podmiotów, które ewentualnie posiadałyby obecnie tytuł prawnorzeczowy lub obligacyjny do tej nieruchomości i tym samym nie można również potwierdzić, czy W.M. przysługuje przymiot strony.

Dokonując oceny ustaleń w zakresie określenia zbędności przedmiotowej nieruchomości Wojewoda [....] podał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do kwestionowania faktu ustalenia przez Starostę N. wystąpienia przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na określony w umowie sprzedaży z dnia [....] 1978 r. Rep. [....] cel jej wywłaszczenia. Jak wynika z treści tej umowy, zgodnie z decyzją nr [....] Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w N. z dnia 17 września 1977 r. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę parkingu samochodowego przy ul. [....] (obecnie...) w R. Ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów z przesłuchań świadków wynika, iż od chwili przejęcia działki nr [....] , powstałej z podziału działki [....] , przez Skarb Państwa nie były na niej prowadzone żadne prace zmierzające do budowy parkingu samochodowego. W świetle powyższych zeznań, przedmiotowa nieruchomość pomimo jej zbycia przez dotychczasowego właściciela była nadal przez niego użytkowana. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowych, w terminach określonych w art. 137 ustawy, tj. w niniejszej sprawie w latach 1978-1988 na omawianym obszarze nie podejmowano działań, które mogłyby świadczyć o realizowaniu celu wywłaszczenia.

Wobec spełnienia przesłanek do wydania decyzji o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, organ pierwszej instancji dokonał następnie rozliczeń finansowych celem wykonania art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi m. in. iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze wzglądu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.

W tym kontekście Wojewoda [....] wskazał, że mając na uwadze art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami powziął poważne wątpliwości co do prawidłowości obecnie ustalonej i orzeczonej w zaskarżonej decyzji wysokości kwoty pieniężnej, do zwrotu której został zobowiązany wnioskodawca. W opinii organu odwoławczego zarówno ustalona przez organ pierwszej instancji kwota zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwracanej obecnie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, jak i ustalona na podstawie operatu szacunkowego z dnia 30 września 2009 r. kwota mająca stanowić różnicę wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu, o którą zostało powiększone zwracane przez wnioskodawcę zwaloryzowane odszkodowanie, budzą poważne wątpliwości czy ustalone zostały w sposób prawidłowy.

Zwrot wywłaszczonej nieruchomości implikuje obowiązek zwrotu wypłaconego za nią zwaloryzowanego na dzień zwrotu odszkodowania. Zgodnie z treścią umowy sprzedaży działka nr [....] o pow. 0,7862 ha została sprzedana na rzecz Skarbu Państwa za cenę 141 516,00 zł. Starosta N. określając wysokość zwaloryzowanego odszkodowania przyjął kwotę 141 516,00 zł., którą pomniejszono stosownie do zwracanej obecnie powierzchni. Tymczasem należy wskazać, że wysokość przyjmowanej do waloryzacji kwoty zwracanego przez wnioskodawców odszkodowania następuje w części dotyczącej faktycznie zwracanych obecnie "składników" ówczesnego odszkodowania. W umowie sprzedaży nie określono składników majątkowych nabywanej przez Skarb Państwa nieruchomości, za które wypłacono odszkodowanie lecz wskazano łączną jej wartość. Mając zatem na uwadze fakt, że działka nr [....] była już w dacie wywłaszczenia zabudowana co najmniej jednym budynkiem, nie sposób zgodzić się z organem pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone w umowie sprzedaży wyniosło 141 516,00 zł. jedynie za sam grunt. Starosta N. powinien zatem dokonać stosownych ustaleń w zakresie określenia składników nieruchomości, za które zostało wypłacone odszkodowanie czy to pozyskując do akt sprawy ww. opinię, czy też inne stosowne dokumenty pozwalające na ich określenie. Przeprowadzenie powyższych ustaleń pozwoli dopiero organowi pierwszej instancji na prawidłowe określenie wysokości zwracanego otrzymanego wówczas odszkodowania, które będzie odpowiadało zwracanej obecnie powierzchni nieruchomości, jak i zwracanym na niej obecnie "składnikom" wywłaszczonej nieruchomości, za które to odszkodowanie zostało ustalone . Następnie dokona on waloryzacji tak ustalonej kwoty odszkodowania.

Wojewoda [....] wskazał również, że dokonując oceny sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania operatu szacunkowego E.S. z dnia 30 września 2009 r., stanowiącego podstawę określenia stopnia zwiększenia wartości zwracanej nieruchomości na chwilę zwrotu w stosunku do stanu, który miał miejsce w chwili jej nabycia przez Skarb Państwa stwierdził, że wątpliwości budzi kwestia, czy został on sporządzony w sposób odpowiadający przepisom prawa, a w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jak wynika z analizy treści operatu szacunkowego z dnia 30 września 2009 r. biegła - rzeczoznawca majątkowy, określiła w swym opracowaniu tylko wartość nieruchomości gruntowej według stanu z dnia zwrotu, stosując podejście porównawcze metodą porównywania parami, wskazując na str. 16 , że szacowana nieruchomość była zabudowana na dzień wywłaszczenia i jest zabudowana na dzień zwrotu nieruchomości. Stan nieruchomości różni się poniesionymi nakładami od chwili jego wywłaszczenia. Dlatego określenia wartości nieruchomości zabudowanej według stanu na dzień wywłaszczenia dokonała w oparciu o pomniejszenie wartości nieruchomości zabudowanej o nakłady poniesione w okresie od wywłaszczenia do zwrotu nieruchomości. W tym celu dokonała obliczenia wskaźnika poniesionych nakładów w stosunku do wartości odtworzeniowej obiektu, a następnie obliczenia wartości rynkowej poniesionych nakładów. Ostateczną wartość obiektu na dzień wywłaszczenia obliczyła poprzez odjęcie nakładów od obecnej wartości rynkowej nieruchomości. Wartość gruntu ustaliła do celów formalnych związanych z ustaleniem wskaźnika nakładów rynkowych i obliczeniem nakładów ogółem poniesionych na budynek usługowo-handlowy. Biegła osobno wyceniła zatem wartość zwracanej nieruchomości na dzień zwrotu, a ustalając wartość nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia osobno wycenił nakłady jakie zostały na niej poczynione po dacie wywłaszczenia sugerując, że wartość tych nakładów stanowi równocześnie wzrost wartości nieruchomości po dacie wywłaszczenia. Takie działanie wobec brzmienia wspomnianego art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nieprawidłowe, gdyż wysokość nakładów niekoniecznie musi równać się wzrostowi wartości rynkowej nieruchomości. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego nie jest wyliczenie wysokości samych nakładów i odjęcie ich od wartości nieruchomości z chwili zwrotu, lecz obiektywne porównanie jej wartości według stanu z dnia wywłaszczenia i stanu z dnia zwrotu, oraz w efekcie dopiero ustalenie czy nastąpiło zwiększenie, czy zmniejszenie wartości nieruchomości w tym okresie. Biegła nie dokonała w rzeczywistości wyceny nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia, lecz posłużyła się ustaloną wartością nieruchomości według stanu z dnia zwrotu, od której następnie odliczyła wartości dokonanych nakładów przy uwzględnieniu "współczynnika poniesionych nakładów". Ustalając wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia biegła posłużyła się również wyceną wartości samego gruntu przyjmując, iż cena średnia 1m2 wynosi 80 zł., nie przedstawiając przy tym żadnej analizy transakcji nieruchomościami na badanym rynku, ten fakt potwierdzający. Zgodnie z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy celem określenia różnicy wartości nieruchomości, powinien zatem określić jej wartość przyjmując rzeczywisty stan z dnia wywłaszczenia a zatem dokonać określenia wartości nieruchomości oddzielnie wg stanu z dnia zwrotu i oddzielnie według stanu z dnia wywłaszczenia i dopiero wówczas określona różnica będzie stanowić o zmniejszeniu bądź zwiększeniu wartości szacowanej nieruchomości. Tym samym należy stwierdzić, iż określenie wartości nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia w taki "okrężny" sposób, w jaki zrobiła to biegła jest nieprawidłowy.

Dodatkowo wątpliwości budzi również kwestia ustalenia wartości nieruchomości według stanu na dzień zwrotu bowiem biegła zastosowała podejście porównawcze metodę porównywania parami. Należy przy tym zauważyć, że opis etapów dokonywania wyceny powyższą metodą znajduje się w Nocie Interpretacyjnej Nr 1 opracowanej w ramach Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny Rzeczoznawców Majątkowych. W pkt 4.2. wskazano, iż procedura postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami polega m. in. na utworzenie zbioru nieruchomości podobnych, o znanych cenach transakcyjnych i cechach, stanowiącego podstawę (pkt 4.2.1.) a następnie na wyborze do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości, co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy nie dokonała przedstawienia zbioru nieruchomości podobnych, z których należało wybrać co najmniej trzy, lecz przedstawiła tylko trzy nieruchomości, które przyjęto do porównania. Organ prowadzący postępowanie nie może zatem zweryfikować prawidłowości ustaleń rzeczoznawcy, iż są to trzy nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej. Wprawdzie w pkt 7.2 tego dokumentu wskazano , że w uzasadnionych przypadkach rzeczoznawca majątkowy może odstąpić od zasad określonych w niniejszej nocie. Powinien jednak jednoznacznie wskazać odstępstwa i uzasadnić ich zastosowanie.

Nadto, na uwagę zasługuje również okoliczność, że w tabeli porównawczej zawartej na stronie 19 omawianego operatu biegła przedstawiła wartość rynkową budynku o powierzchni użytkowej 72,00 m2 w wysokości 161 575,00 zł. Taką samą kwotę na str. 20 biegła przyjęła jako wynik końcowy, tj. wartość rynkową nieruchomości gruntowej zabudowanej, oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 276 m2 według stanu na dzień zwrotu, gdy zwracany jest grunt wraz z posadowionym na nim budynkiem. Wskazana różnica co do określenia przedmiotu wyceny nie została w operacie w ogóle wyjaśniona.

W dalszej kolejności należy również zauważyć, że operat szacunkowy E.S. został sporządzony w dniu 30 września 2009 r., natomiast Starosta N. wydał na jego podstawie przedmiotową decyzję w dniu 27 września 2010 r., czyli niemalże z upływem 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Co prawda operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zgodnie jednak z zapisem art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Powyższe powoduje konieczność uwzględnienia faktu, że niewątpliwie obserwowane zmiany cen na rynku nieruchomości jakie miały miejsce w roku 2010r. w stosunku do roku 2009r. powodują, iż w ocenie Wojewody [....] powstają poważne wątpliwości co do tego, czy dokonana wycena była w dniu wydania decyzji nadal aktualna. Zasadnym zatem było podjęcie przez Starostę N. w tych okolicznościach działań, celem potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności operatu szacunkowego na dzień wydawania stosownej decyzji o zwrocie nieruchomości i tym samym uniknięcie zarzutu co do jego nieaktualności.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Wojewoda [....] uznał, że w niniejszym postępowaniu o zwrot nieruchomości dokonywane są wyłącznie rozliczenia finansowe pomiędzy Skarbem Państwa jako obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości a podmiotem, na rzecz którego ta nieruchomość jest zwracana. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości wiąże się dla poprzedniego właściciela z obowiązkiem zwrotu dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości uzyskanego odszkodowania. Nadto art. 140 ust. 4 ustawy reguluje skutki działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu, wpływających na jej wartość. Wówczas zwracane zwaloryzowane odszkodowanie powiększa się lub pomniejsza o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Dla ustalenia różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia i stan nieruchomości z dnia zwrotu, przy czym nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Wobec takiego brzmienia art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyrost wartości nieruchomości po dacie wywłaszczenia należy uwzględnić zatem niezależnie od tego przez kogo zostały poczynione nakłady na nieruchomości, tj. przez podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, podmiot na rzecz którego jest zwracana nieruchomość czy też najemcę lub dzierżawcę. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonywanie w decyzji o zwrocie ustaleń kto dokonał takich nakładów, ani dokonywania rozliczeń z udziałem ewentualnie osób trzecich, a w szczególności rozstrzyganie o roszczeniach osób trzecich z tego tytułu. Takie rozliczenia finansowe pomiędzy Skarbem Państwa jako podmiotem na rzecz którego następuje zwrot odszkodowania a podmiotami, które tych nakładów na nieruchomości dokonały będą mogły być jednak ewentualnie rozstrzygane w postępowaniu cywilnym. Tym samym należy podkreślić, iż w kwestii dokonywania rozliczeń pomiędzy wnioskodawcą a Skarbem Państwa w związku ze zwrotem znaczenie ma sam fakt, iż takie nakłady po dniu wywłaszczenia zostały poczynione.

Wojewoda [....] podał dalej, że w ponownie prowadzonym przez Starostę N. postępowaniu zasadnym będzie przeprowadzenie oględzin działki nr [....] z udziałem geodety, który wskaże jej granice, tak aby w sposób niebudzący wątpliwości określić stan zagospodarowania. Znajdujący się bowiem w aktach sprawy protokół z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości sporządzony został 24 listopada 2004 r. i dotyczył całej działki nr [....] , z której dopiero później, w wyniku podziału powstała działka nr [....]. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta N. powinien uwzględnić również wskazane wyżej okoliczności i dokonać prawidłowych rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości, poprzez uzasadnienie w pierwszej kolejności przyjętej wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, natomiast w zakresie ustalenia różnicy wartości zwracanej nieruchomości określonej według stanu z dnia wywłaszczenia oraz jej stanu z dnia zwrotu (art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oprzeć się w tym zakresie na prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, tj. sporządzonym w sposób odpowiadający przepisom prawa, a w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, uwzględniający w wycenie prawidłowo stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest dokonanie wyczerpującej analizy opinii przedstawionej przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego, w oparciu o którą ustalenie stosownego odszkodowania ma nastąpić.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 31 marca 2011r., znak [....] , Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. Św. [....] w R. domagała się jej uchylenie w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania .

Skarżąca zarzucała w pierwszej kolejności naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., gdy tymczasem zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ obowiązany był wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy. Nadto podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie : art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i samodzielne podważenie prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E.S. art. 140 ust. 4 tej ustawy poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarbowi Państwa należy się zwrot odszkodowania powiększony o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu, gdy tymczasem Skarbowi Państwa, który nie władał zwracaną nieruchomością i nie ponosił jakichkolwiek nakładów, a także nie wynajmował i nie wydzierżawiał zwracanej nieruchomości osobom trzecim, które takie nakłady by czyniły nie należy się zwrot odszkodowania powiększony o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu.

Uzasadniając powyższe wskazała, że w oparciu o treść art. 138 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą dwuinstancyjności Wojewoda [....] nie mógł ograniczyć się tylko do kontroli decyzji Starosty N. , lecz obowiązany był ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, badając zasadność odwołania i wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności. Akta administracyjne organu drugiej instancji dowodzą, że Wojewoda [....] nie wywiązał się z tego obowiązku. Nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, korzystając jedynie z materiałów znajdujących się w aktach pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., niepodlegającego wykładni rozszerzającej, wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ograniczone jest tylko do przypadków, gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji omanu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Wobec takiej treści art. 138 k.p.a. i utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa wyartykułowany przez organ odwoławczy wobec decyzji Starosty [....] zarzut braku prawidłowego ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu nie mógł stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Tym bardziej, że zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. Pierwotny wniosek skarżącej o zwrot nieruchomości obejmował jedną dużą nieruchomość oznaczoną w rejestrze gruntów i budynków, jako działka nr nr [....]. Prowadzone przez Starostę N. postępowanie zostało następnie na wniosek Skarżącej z dnia [....] 2005 r. rozdzielone na 3 odrębne postępowania administracyjne (.....). W tak prowadzonym postępowaniu przed jego formalnym rozdzieleniem, jak i po jego rozdzieleniu, Starosta N. zebrał wystarczającą ilość materiału dowodowego potwierdzającego, że W.M. wynajmuje od skarżącej nieruchomość będącą przedmiotem zwrotu (umowy najmu, zeznania świadków, w tym samego W.M ). W takich warunkach, gdy z jakiś przyczyn w aktach niniejszej sprawy nie znalazły się na tą okoliczność dowody, to Wojewoda [....] mógł wystąpić do Starosty N. o wyjaśnienie powyższej okoliczności w ramach prowadzonego postępowania, a nie uchylać z takiego powodu decyzji Starosty N.

Również kwestia prawa własności zwracanej nieruchomości przysługującego w sposób oczywisty Skarbowi Państwa nie wymagała uchylenia decyzji Starosty N. , a jedynie zwrócenia się do Starosty N. o wyjaśnienie tej kwestii, jeżeli Wojewoda [....] miał w tym zakresie wątpliwości. Nadmienić należy, zwracana nieruchomość jako nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa podlegała regulacjom ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym więc zakresie zgodnie z treścią art. 11 i 11a oraz innych odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących przejście prawa własności nieruchomości, nie mogło dojść do zmian w przysługującym Skarbowi Państwa prawie własności zwracanej nieruchomości bez wiedzy i zgody Wojewody [....] . Równocześnie tylko na marginesie należy wskazać, że żadna ze stron postępowania wskazanych wyżej kwestii nigdy nie kwestionowała i uznawała w pełni przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności zwracanej nieruchomości.

W tych więc warunkach zaskarżona decyzja w sposób oczywisty naruszała art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie kwestii dotyczących nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego skarżąca wywodziła, że zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych . Wobec powyższego organ drugiej instancji kwestionując prawidłowość sporządzonego operatu winien zwrócić się do Polskiej Izby Rzeczoznawstwa Majątkowego o ocenę jej prawidłowości, a nie czynić tego samodzielnie. W tym zakresie nieprawidłowe jest więc pouczenie organu skierowane do Starosty N. w myśl, którego przy ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta N. zobowiązany będzie oprzeć się na prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym.

Skarżąca kwestionowała stanowisko Wojewody [....] i Starosty N. odnośnie zwrotu nakładów na przedmiotową nieruchomość podając argumenty podnoszone uprzednio w odwołaniu. W szczególności podkreślała, że w warunkach mniejszej sprawy, gdzie nakłady na nieruchomość ponosiła odwołująca i osoba od niej dzierżawiąca zwracaną nieruchomość, a nie Skarb Państwa, który nigdy nie władał zwracaną nieruchomością, nie ponosił na nią jakichkolwiek nakładów oraz jej nie wynajmował i nie dzierżawił, przy czym Parafia nie była najemcą czy też dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości, żądanie zwrotu nakładów na jego rzecz należy jest niedopuszczalne jako sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym oraz zasadami współżycia społecznego. Taką tezę skarżąca poparła obszerną analizą czynioną na tle przepisów prawa cywilnego (art. 226, art. 230, art. 259, art. 260, art. 320, art. 408, art. 676, art. 713, art. 753 i in. kc ), podkreślając konieczność przyznania prymatu wykładni celowościowej art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym wnioskami i zarzutami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego o specyficznym charakterze, uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wypadku zaskarżenia decyzji tego rodzaju, rzeczą sądu administracyjnego jest przede wszystkim dokonanie kontroli, czy w konkretnej sprawie zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia kasatoryjnego i odstąpienie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mając nadto możliwość jego uzupełnienia stosowanie do art. 136 k.p.a. Z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1 – 2 k.p.a., przy czym decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a., jest wyjątkiem od o zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Na wyjątkowość uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. oraz obowiązek rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji co do istoty wielokrotnie zwracano uwagę tak w doktrynie (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226; W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne; 1983, s. 223; B. Adamiak Komentarz, 1996, s. 592; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328), jak i w orzecznictwie ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.03.2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, Lex Omega nr 198333 oraz z 25.09.2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, Lex Omega nr 597285, czy wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie z 11.09.2008 r., sygn. akt II SA/Sz 329/08, Lex Omega nr 517958).

Artykuł 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ( zd. 1 ), zaś przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ( zd. 2 ). Przy stosowaniu przedmiotowego przepisu jako wyjątku od zasady, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.

Rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo prowadził je z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego w stopniu uzasadniającym powtórzenie postępowania w całości. Ta ostatnia sytuacja ma miejsce w szczególności w przypadku stwierdzenia wad , o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. - gdyż przepisy wyłączają stosowanie sankcji nieważności aktu przy rozpoznaniu odwołania ( tak np. NSA w wyroku z dnia 12.03.1981r. SA 472/81, ONSA 1981 Nr 1, poz. 21 ), a nie zawsze zachodzą równolegle podstawy do umorzenie postępowania administracyjnego. Przyczyną powyższego może być również orzekanie przez organ pierwszej instancji w warunkach pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ), albo też wystąpienia innych wad, przy których wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy ( art. 15 k.p.a. ).

O ile podstawą wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przesłanka ta winna zostać w uzasadnieniu decyzji podania i wykazana, zaś prawidłowość rozstrzygnięcia kasacyjnego zależy od jej faktycznego wystąpienia.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że Wojewoda [....] wykazał w sprawie niniejszej istnienia uzasadnionych podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. , odstępując słusznie od prowadzenia postępowania uzupełniającego , o którym mowa w art. 136 k.p.a. Sposób prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadniał konkluzję Wojewody [....] , że postępowanie to winno być przeprowadzone raz jeszcze w jego zasadniczej części. Uchybienia jakich dopuścił się Starosta N. były bowiem na tyle poważne, że organ odwoławczy nie mógł ich usunąć we własnym zakresie bez naruszania prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tej jego części która wiąże się z rozstrzygnięciem o rozliczeniach finansowych. Dotyczy to zarówno niewyjaśnionej dostatecznie kwestii udziału stron w postępowaniu, jak i oceny materiału dowodowego, w szczególności zaś – operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę określenia zwiększenia wartości zwracanej nieruchomości, czy nawet zastosowanego mechanizmu waloryzacji.

W szczególności, należy zgodzić się z Wojewodą [....] , że krąg stron niniejszego postępowania należało ustalić zgodnie z art. 28 k.p.a. , w myśl którego stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na interes prawny bądź obowiązek żąda czynności organu. Interes prawny wywodzony jest z norm prawa materialnego, stąd w świetle brzmienia art. 136 ust. 3 i art. 138 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), do stron postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należy zaliczyć poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców, aktualnego w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości jej właściciela , osoby, których prawa wygasają na skutek wydania decyzji o zwrocie, tj. podmiot sprawujący trwały zarząd, użytkownika, najemcę, dzierżawcę oraz osobę korzystająca z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia, jak również użytkownika wieczystego, albowiem to ostatnie prawo w myśl innych regulacji może istnieć tylko na gruntach będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (por. np. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 128/02, Lex Omega nr 74588, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 października 2003r., sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Rz 453/07, Lex Omega nr 510041, Lex Omega nr 510041). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ( art. 10§ k.p.a.), rozwijana w przepisach przewidujących obowiązek zawiadamiania ich o wszczęciu postępowania, podejmowanych czynnościach – w tym dowodowych, czy doręczania decyzji, zaś jej naruszenie prowadzi do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania , o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Słusznie Wojewoda [....] wytknął organowi pierwszej instancji brak kompletnych ustaleń oraz materiału dowodowego w zakresie ustalenie stron postępowania, z przyczyn podanych trafnie w zaskarżonej decyzji. W tym zakresie budzi zastrzeżenia w szczególności brak aktualnego na datę orzekania wypisu z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] o powierzchni 276 m2, a nawet informacji w kwestii ewentualnego zaskarżenie w postępowaniu sądowadministracyjnym ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [....] z dnia 9 grudnia 2008r., znak [....] , którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną nr [....] z dnia września 2008r. , znak [....] . Należy zważyć, że ostatni z odpisów z księgi wieczystej Kw Nr [....] dotyczy działek nr [....] i nr [....] , zaś jako jego podstawę powołano nieostateczną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [....] z dnia września 2008r. W sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości wypis z ewidencji gruntów nie może zostać uznany za wystarczających dowód prawa własności. Zasadnie także zwrócił uwagę Wojewoda [....] na niepoczynienie przez organ pierwszej instancji w wydanej decyzji ustaleń dotyczących praw innych podmiotów mogących obciążać przedmiotową nieruchomość, która jest zabudowana oraz niezabranie rzetelnego, umożliwiającego dokonania takich ustaleń materiału dowodowego. Nie jest wiadomym w szczególności znany status jaki organ pierwszej instancji przyznał w sprawie W.M. , skoro tenże był przesłuchiwany w charakterze świadka i pomijany przy niektórych czynnościach dokonywanych z udziałem stron, natomiast o innych wraz ze stronami był zawiadamiany oraz doręczono mu decyzję Starosty N. z dnia 27 września 2010r., znak [....] . Braki w materiale dowodowym potwierdza zresztą treść skargi, gdzie podano , że gdy z jakiś przyczyn w aktach niniejszej sprawy nie znalazły się na tą okoliczność dowody, to Wojewoda [....] mógł wystąpić do Starosty [....] o wyjaśnienie powyższej okolicznośc w ramach prowadzonego postępowania, a nie uchylać z takiego powodu decyzji Starosty [....] .

Należy zgodzić się ze skarżącą, że o ile byłyby to braki jedyne, organ odwoławczy winien w celu wyjaśnienia istniejących wątpliwości przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy zaskarżoną decyzję wydano w warunkach , o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak jednak nie jest w niniejszej sprawie albowiem wady postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji są dalej idące.

Drugą kwestią, w zakresie której Wojewoda [....] wytknął Staroście [....] istotne uchybienia była ocena materiału dowodowego, w szczególności – operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E.S. w dniu 30 września 2009r. Organ odwoławczy dokonał oceny formalnej prawidłowości tegoż operatu, konkludując, że Starosta N. bezpodstawnie przyjął go za podstawę swoich ustaleń faktycznych jako dokument niewadliwy. Zdaniem Wojewody, przygotowująca operat szacunkowy biegła dopuściła się szeregu uchybień o charakterze naruszeń prawa , które nie pozwalają na jego podstawie wydać trafnej decyzji. Wniosek ten uzasadniał stwierdzenie o konieczności powtórzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i stanowił kolejną podstawę do wydania orzeczenia o charakterze kasatoryjnym. Ocenę Wojewody [....] poddała krytyce strona skarżąca podnosząc, że organ odwoławczy nie był uprawniony do samodzielnego podważenia prawidłowości operatu szacunkowego, lecz winien był w oparciu o art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrócić się o taką ocenę do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Rozpoczynając rozważania tej kwestii trzeba przypomnieć, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego, a zatem również gromadzenie materiału dowodowego i jego ocena należy do kompetencji organów administracji publicznej. Stosownie do zasady ogólnej z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek nie tylko wyczerpującego zebrania, ale i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nadto, stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ma na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W doktrynie prawa administracyjnego przepis art. 80 k.p.a. uznaje się za statuujący zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131), rozumianą jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

W odniesieniu do postępowania dowodowego art. 75 k.p.a. § 1 w zd. 1. wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W zdaniu drugim tegoż przepisu podaje się przykładowo, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W myśl art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Brzmienie ostatniego z powołanych przepisów mogłoby sugerować, że oparcie ustaleń faktycznych na opinii biegłego jest jedynie prawem, a nie obowiązkiem organów administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym przepisy szczególne mogą jednak nakazywać wprost, że dane kwestie muszą zostać wyjaśniane przy zastosowaniu tego właśnie środka dowodowego i taka sytuacja ma miejsce w wypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Stosownie zaś do art. 140 ust. 2, odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Określenie wartości rynkowej i odtworzeniowej nieruchomości następuje w wyniku wyceny (art. 150 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a dokonują tego określenia rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5 ustawy).

Nie ma powodu, aby uznać operat szacunkowy rzeczoznawcy, sporządzony z uwagi na treść art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za środek dowodowy nie będący opinią biegłego. Fakt, że operat sporządzany jest w oparciu o szczegółowe przepisy, nie odnoszące się do innych rodzajów opinii biegłego, nie stwarza jeszcze podstaw dla uznania, że nie podlega on ocenie organu prowadzącego postępowanie na zasadach, przewidzianych w K.p.a. Pogląd tu wyrażony prezentuje zdecydowana większość orzeczeń sądów administracyjnych, w których problem ten był poruszany. Wskazuje się w nim między innymi, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 378/10, Lex Omega nr 745226). Zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2006r., sygn. akt II OSK 459/05, Lex Omega nr 206473). Rygoryzm w określeniu zasad, według których sporządzany jest w postępowaniu o zwrot nieruchomości operat szacunkowy, nie pozbawia go cech opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. i do organu orzekającego w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej należy ostatecznie jego merytoryczna ocena ( tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 7 września 2007r., sygn. akt II SA/Ke 345/07, Lex Omega nr 418279). Opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) nie ma dla organu charakteru wiążącego i winien on ją przed wydaniem decyzji ocenić (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 października 2010r., sygn. akt II SA/Po 392/10, Lex Omega nr 754397).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wojewoda [....] jako organ odwoławczy był uprawniony i wręcz zobowiązany do oceny prawidłowości operatu szacunkowego przyjętego przez Starostę [....] za podstawę ustalenia odszkodowania, które miało podlegać zwrotowi. Mógł i musiał to uczynić z uwagi na wyraźną dyspozycję art. 80 k.p.a., kierując się wynikającymi z tego przepisu zasadami. Skorzystanie z opinii zawodowej organizacji biegłych rzeczoznawców było możliwością jaką organ odwoławczy faktycznie dysponował, jednakże o ile chodzi o formalne uchybienia spornego operatu – żaden przepis prawa procesowego oraz materialnego nie nakładał na niego takiego obowiązku. Artykuł 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje co prawda ocenę operatu szacunkowego przez organizację biegłych rzeczoznawców, jednak ocena ta zastrzeżona jest wyłącznie dla zbadania prawidłowości merytorycznej, a nie formalnej operatu. Nie można z treści tego przepisu wyprowadzać wniosku, że organ administracji ma obowiązek przyjąć każdy operat szacunkowy, niezależnie od jego formalnych wad i niezależnie od wyniku jego oceny przez pryzmat art. 80 k.p.a., dopóki nie zostanie on zakwestionowany w trybie wskazanym w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uznając uprawnienie organu odwoławczego do oceny operatu szacunkowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela jednocześnie wszystkie zastrzeżenia organu odwoławczego odnośnie niemożności jego wykorzystania, jako podstawy ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. W szczególności, trafnie zostało dostrzeżone, że biegła nie przedstawiła zbioru nieruchomości, a jedynie trzy nieruchomości, użyte do metody porównywania parami. W ten sposób organy administracji publicznej zostały pozbawione możliwości zweryfikowania tego, czy wybrano trzy nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej. Słusznie Wojewoda [....] zakwestionował także sposób określania różnicy wartości nieruchomości z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu. O ile wartość nieruchomości na dzień zwrotu została wprost określona, o tyle jeśli chodzi o wartość na dzień wywłaszczenia biegła użyła nieprawidłowej metody, odejmując nakłady od obecnej wartości rynkowej. Tymczasem zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Dla prawidłowego zastosowania tego przepisu należy ustalić odrębnie wartość nieruchomości na dzień wywłaszczenia, wartość nieruchomości na dzień zwrotu, a następnie wyliczyć różnicę pomiędzy nimi. Powołany przepis nie stwarza podstawy dla obliczenia wartości nieruchomości na dzień wywłaszczenia poprzez pomniejszenie wartości na dzień zwrotu o dokonane nakłady. Słusznie też podkreślił Wojewoda [....] , że nakłady poniesione na nieruchomość nie muszą być równe wzrostowi jej wartości. W świetle art. 140 ust. 4 nie można więc przyjąć, że wartość nakładów jest równa wzrostowi wartości nieruchomości. Kolejną nieprawidłowością, dostrzeżoną słusznie przez organ drugiej instancji było szerzej omówione w zaskarżonej decyzji posłużenie się przez biegłą dowolną wyceną samego gruntu, czy utożsamienie potem wartość nieruchomości z wartością samego budynku.

Prawidłowo również wytknął Wojewoda [....] , że organ pierwszej instancji błędnie ustalił wysokość odszkodowania zwaloryzowanego na dzień zwrotu. Starosta [....] określając wysokość zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia, którą wnioskodawca zobowiązany jest zwrócić przyjął bowiem do waloryzacji część wypłaconego odszkodowania kierując się stosunkiem zwracanej powierzchni do powierzchni całej wywłaszczonej nieruchomości. Skoro wywłaszczana nieruchomość była już jednak w dacie odjęcia własności zabudowana, wypłacone odszkodowanie nie stanowiło równowartości samego gruntu. Tymczasem przy waloryzacji nie określono części składowych nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości oraz ich wartości, biorąc pod uwagę jedynie łączną kwotę odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie wniosek organu odwoławczego, który stwierdził że Starosta [....] powinien był dokonać stosownych ustaleń w zakresie określenia składników nieruchomości, za które zostało wypłacone odszkodowanie, a dopiero potem określić wysokość wypłaconego odszkodowania proporcjonalnie, a więc w sposób odpowiadający faktycznie zwracanej powierzchni nieruchomości zbudowanej. Trafne są także uwagi odnoszące się do zaniechania przez organ pierwszej instancji dokładnych ustaleń dotyczących zagospodarowania zwracanej części nieruchomości w dacie orzekania, którą uprzednio poddano oględzinom jedynie jako część większej całości.

Proces waloryzacji przez organ pierwszej instancji wypłaconego odszkodowania należy uznać za wadliwy także z tej przyczyny, że został on dokonany zupełnie dowolnie , bez wskazania konkretnych Dzienników Urzędowych Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" , w których publikowane są odpowiednie ogłoszenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, z określeniem ich numeru i pozycji, tam zawartych regulacji oraz stosownych wyliczeń.

Powyższe rozważania nakazują uznać za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a, art. 15 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w warunkach uzasadniających jego uzupełnienie w znacznej części, co trafnie dostrzegł Wojewoda [....] wydając decyzję kasacyjną po uprzednim dokonani własnych ustaleń oraz oceny zgromadzonego materiału.

Na zakończenie należy odnieść się do kwestii rozliczenia nakładów, które zdaniem skarżącej w sprawie niniejszej nie powinny wpływać na zwiększenie kwoty odszkodowania po jego waloryzacji. Zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie , podobnie jak powoływana dla jego uzasadnienia argumentacja. Stanowisko prezentowane w tym zakresie w obu kontrolowanych decyzjach jest prawidłowe.

Artykuł 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Wbrew stanowisku skarżącej, tak założenie racjonalności działań ustawodawcy posługującego się jednolitą terminologią na gruncie stosunków prawnych z określonego zakresu, jak i zasady wykładni nie pozwalają na przyjęcie proponowanej interpretacji sprzecznej z brzmieniem cytowanego przepisu , który nie mówi o rozliczeniu nakładów, lecz jednoznacznie - o zmniejszeniu się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu Analizowany przepis ustawy ma charakter oderwany od kwestii rozliczania nakładów i zobiektywizowany. Zredagowany został w taki sposób właśnie po to, aby kwestie ustaleń i rozliczeń cywilnoprawnych pozostały poza postępowaniem administracyjnym. Uwzględniany w ramach rozliczeń przyrost wartości zwracanej nieruchomości związany z działaniami podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu także z powodu dokonania nakładów, następuje niezależnie od tego, przez kogo zostały poczynione. Nie jest zatem potrzebne ustalanie w postępowanie o zwrot nieruchomości , kto po dacie wywłaszczenia dokonał nakładów, a tym bardziej przeprowadzanie rozliczeń z udziałem osób trzecich. Kwestie te winny być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej ( tak T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 267-268). Powoływane przez skarżącą liczne przepisy z zakresu prawa cywilnego wskazują na różne możliwe podstawy rozliczeń, których jednak nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz przed sądem powszechnym. Prezentowane w tym zakresie w skardze stanowisko nie może mieć wpływu na odmienną interpretację jasno sprecyzowanego przepisu prawa. Wskazania skarżącej są zresztą jednostronne, albowiem pomija ona kwestię potencjalnych korzyści jakie Parafia Rzymsko – Katolicka p.w. [....] w R. mogła odnosić będąc na przestrzeni lat od daty wywłaszczenia posiadaczem przedmiotowej nieruchomości ( samoistnym albo zależnym, w dobrej albo w złej wierze ), korzystając z niej, czy uzyskującym z tym związane pożytki cywilne.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.