Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 584/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. na pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia 27 lipca 2022r. nr [...] w przedmiocie niewystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

M. zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P. z wnioskiem o to aby ten wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] czerwca 2011 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn,: "stacja paliw płynnych wraz z instalacją podziemnego zbiornika LPG i obiektami towarzyszącymi. K., działek [...]". Wnioskujący zarzucił przedmiotowej decyzji, że została wydana bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, wykluczając w ten sposób udział społeczeństwa. Przedmiotowej decyzji zarzucono również brak ujęcia w niej warunków, wymogów i obowiązków ciążących na inwestorze. Zdaniem Wnioskodawcy Burmistrz K. nie egzekwuje również tez zawartych w uzasadnieniu decyzji. Wnioskujący twierdził również, że obecnie stacja paliw funkcjonuje bez wymaganej decyzji środowiskowej.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. zbadał sprawę, zgodnie ze swoimi kompetencjami, pod względem prawidłowości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i po dokonaniu czynności sprawdzających doszedł do przekonania, że nie ma uzasadnienia do wystąpienia do właściwych organów z wnioskiem o wszczęcie nadzwyczajnych trybów postępowania (stwierdzenia nieważności tudzież wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie). Pismem z [...] lipca 2022 r. znak [...] poinformowano wnioskodawcę, że nie znaleziono podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w ww. sprawie, bowiem decyzja Burmistrza K. nie jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

M. wskazując na pismo z [...] lipca 2022 r. wniósł skargę argumentując, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wieloletnie, błędne i nierzetelne interpretuje faktyczny stan prawny w kompleksie samowoli budowlanych, pomiędzy osiedlami mieszkaniowymi w K.. Stanowi to argument dla Regionalnego Dyrektora dla zaniechania, podejmowania decyzji naprawczych, o które od lat wnioskują mieszkańcy. Skarżący wskazał, że mieszkańcy żądają natychmiastowego, tymczasowego wstrzymania wybudowanej z rażącym naruszeniem prawa stacji paliw, natychmiastowego zaprzestania nocnej działalności stacji paliw, zaprzestanie użytkowania parkingu przez ciężki transport samochodowy. Stanowisko reprezentowane przez Regionalnego Dyrektora jest w ocenie mieszkańców deprawującą urzędników próbą legalizacji kompleksu samowoli budowlanych przez Regionalnego Dyrektora i przyzwolenia dla, będącą szarą strefą działalności gospodarczej. Skutkuje to pozbawieniem mieszkańców gwarantowanych przez prawo standardowych warunków do życia, zamieszkania, wypoczynku i snu.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, że jego wystąpienie nie jest obligatoryjnym elementem do prowadzenia żadnego z postępowań nadzwyczajnych. Zarówno bowiem art. 147 k.p.a. jak i art. 157 § 2 k.p.a. przewidują możliwość wszczęcia takiego postępowania przez właściwy organ z urzędu. Uprawnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska nadane w art. 76 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm. - dalej ustawa o.o.ś.), można porównać do uprawnień prokuratora nadanych art. 182 k.p.a., przy czym oczywiście uprawnienia prokuratora wynikające z kolejnych przepisów są znacznie szersze, co więcej wiążą organ. Jednak w obu przypadkach to do dyskrecjonalnej decyzji, czy to Regionalnego Dyrektora, czy też prokuratora należy ocena zasadności wystąpienia w tym trybie. Wobec powyższego, w ocenie Regionalnego Dyrektora, brak wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowi rozstrzygnięcia organu władzy publicznej a zatem nie istnieje przedmiot kontroli sądowej, a w konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie jest niedopuszczalne i skarga powinna zostać odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas skarga podlega odrzuceniu.

Skarga niniejsza podlegała odrzuceniu bowiem przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu aktów organów administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Katalog zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów organów administracji publicznej sformułowany został w art. 3 § 2-3 p.p.s.a. Wedle tej regulacji działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) a w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. informujące o braku podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu nie kwalifikuje się do ww. katalogu spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Brak jest przy tym jakiegokolwiek przepisu szczególnego, który przewidywałby kontrolę sądu administracyjnego nad tego typu korespondencją, która nie należy do władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony, ani też nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Zaskarżone pismo nie stanowi zatem ani decyzji administracyjnej, ani nie jest jednym z postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2-3 p.p.s.a. Nie można go również zakwalifikować jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a-7 p.p.s.a.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu nie podlega sądowej kontroli. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, bowiem k.p.a. nie przewiduje takiej formy dla informacji, że postępowanie w trybie tzw. nadzoru nie zostanie wszczęte z urzędu. Składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe, zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA 408/97, Monitor Podatkowy 1999/4/43; czy też wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., II OSK 5/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Natomiast brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza, że organ nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., I OSK 2747/18, CBOSA).

Analogicznie spojrzeć należy na kompetencję właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska uregulowaną w art. 76 ust. 1 ustawy o.o.ś., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, kieruje on wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jest to środek prawny nieznany polskiej procedurze administracyjnej. Niewątpliwie pojęcie "wystąpienia" ma szerszy zakres niż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, bo tego rodzaju wniosek został wskazany jako jedna z możliwych form wystąpienia przez użycie kwantyfikatora "w szczególności". Celem wystąpienia jest natomiast nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji środowiskowej, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość oraz wskazanie uchybień organowi, który wydał wadliwą decyzję. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości regionalny dyrektor ochrony środowiska "kieruje wystąpienie". Użycie przez ustawodawcę pojęcia "wystąpienie" wynika z szeroko określonych uprawnień "kontrolnych" regionalnego dyrektora ochrony środowiska w odniesieniu do decyzji środowiskowych, ale uprawnień realizowanych w ramach postępowania administracyjnego. Wynika to również z różnych form procesowych, jakie może przybrać wystąpienie, jak również z zapewnienia możliwości sformułowania wystąpienia nie zawierającego konkretnych wniosków o charakterze procesowym. Tym niemniej zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że brak wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowi rozstrzygnięcia organu władzy publicznej a zatem nie istnieje przedmiot kontroli sądowej, a w konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie jest niedopuszczalne.

W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia