Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2736/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J[...], K[...] oraz V[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1207/19 w sprawie ze skargi U[...], A[...], L[...]i M[...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr K[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1.oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ja[...], K[...]oraz V[...]solidarnie na rzecz U[...], A[...]i L[...]solidarnie kwotę 360,00 (trzysta sześćdziesiąt) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r., I SA/Wa 1207/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi U[...], A[...], L[...] i M[...]na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr K[...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia [...] października 2012 r., nr K[...] a także rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., I SA/Wa 840/13, po rozpoznaniu skargi: U[...], A[...], L[...] i M[...], uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] października 2012 r. Na skutek skargi kasacyjnej U[...] , A[...]i L[...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., I OSK 1780/17, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r., I SA/Wa 840/13 i przekazał sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zabudowana nieruchomość położona w Warszawie przy ul. N[...]oznaczona nr hip. 7[...], o powierzchni 1353,05 m² objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski", i z dniem jego wejścia w życie grunt tej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st Warszawy, a następnie na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie grunt ten stanowi mienie komunalne i obejmuje działki nr 46 o powierzchni 488 m², nr 48 o powierzchni 480 m², nr 49 o powierzchni 192 m² oraz nr 99 o powierzchni 184 m². Orzeczeniem administracyjnym z dnia 5 lutego 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w W[...] odmówiło dawnym właścicielom – A[...] i W[...] i małżonkom D[...] przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości, stwierdzając jednocześnie fakt przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na niej zabudowań. W[...]zmarł w 1949 r., a spadek po nim nabyli: J[...], D[...] i J[...].

W dniu 27 stycznia 1955 r. zawarta została pomiędzy A[...]i I[...]umowa, na podstawie której A[...]przelała na rzecz I[...]wszystkie swoje prawa do odszkodowania przysługujące jej z mocy art. 7, art. 8 i art. 9 dekretu warszawskiego, w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia 5 lutego 1952 r. Następnie analogiczne umowy zostały zawarte przez spadkobierców W[...]: w dniu 1 czerwca 1955 r. umowę taką z I[...] zawarła J[...], w dniu 30 sierpnia 1955 r. D[...]a w dniu 7 września 1956 r. D[...], działająca w imieniu i na rzecz małoletniego J[...].

Spadek po A[...] nabyli: J[...], D[...] (uprzednio B[...]) i J[...]. Po śmierci zaś J[...] spadek po niej nabyła E[...]. Aktualnie spadkobiercami małżonków W[...] i A[...] pozostają: J[...], D[...] (uprzednio B[...]) i E[...], którzy aktem notarialnym z dnia 2 marca 2015 r. dokonali częściowego działu spadku po A[...]oraz podziału majątku dorobkowego, a także zniesienia wspólności, w ten sposób, że prawa i roszczenia, wynikające z przepisów dekretu warszawskiego oraz wszelkich innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, dotyczące nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. N[...], przysługiwać będą J[...]. J[...]w dniu 14 kwietnia 2015 r. dokonał darowizn udziałów w spadkach po W[...] i A[...] małżonkach D[...] w wymiarze 64/100 części na rzecz K[...] oraz w wymiarze 1/100 części na rzecz M[...]W dniu 26 października 2015 r. J[...]przystąpił do V[...]oraz przeniósł na nią 125/1000 udziałów w prawach i roszczeniach do nieruchomości dekretowej położonej w W[...] przy ul. N[...], zaś w dniu 21 kwietnia 2016 r. darował M[...]1/100 części udziału w spadku po W[...]i A[...]. Po śmierci I. Ś. jej ostatecznymi spadkobiercami zostali: U[...], A[...], L[...]i M[...].

Dalej Sąd I instancji wskazał, że przed organami administracji, sądami powszechnymi, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym toczą się liczne postępowania między, z jednej strony: U[...], A[...], L[...] i M[...]– następcami prawnymi I[...], a z drugiej strony – m.in. J[...], przy czym istota sporu zasadza się na kwestii, komu przysługuje prawo żądania w tzw. "trybie dekretowym" ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W[...] przy ul. N[...]. Przedmiotem kontrowersji pozostaje bowiem interpretacja umów zawartych w latach 1955 – 1956 pomiędzy A[...]i spadkobiercami W[...], a I[...]. Wskazane umowy – jak wyjaśnił Sąd I instancji w wyroku z dnia 21 marca 2017 r., I SA/Wa 842/13 – przelewały na nabywczynię wszystkie prawa do odszkodowania, przysługujące na podstawie art. 7, art. 8 i art. 9 dekretu warszawskiego, w związku z orzeczeniem z dnia 5 lutego 1952 r., mocą którego odmówiono przedwojennym właścicielom nieruchomości przyznania prawa własności czasowej, z jednoczesnym stwierdzeniem przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na gruncie zabudowań. Wskazane umowy zawierały jednak także oświadczenia zbywających, że w przyszłości nie będą rościć sobie żadnych praw ani pretensji do omawianej nieruchomości w przypadku uchylenia orzeczenia dekretowego, uznając nabywczynię I. Ś. za właścicielkę odpowiednich części tej nieruchomości.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2017 r., I SA/Wa 842/13 nadmienił, iż zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne w toku licznych postępowań w sprawach dotyczących ww. osób całkowicie odmiennie rozstrzygały sporną kwestię, raz uznając rację jednej, raz drugiej strony, czego przykładem były wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., I SA/Wa 2397/11 i I SA/Wa 2398/11 – uznające uprawnienia spadkobierców przeddekretowych właścicieli spornej nieruchomości oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., I SA/Wa 7/12 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., I OSK 736/13 – uznające w tym zakresie uprawnienia spadkobierców I[...].

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w dniu 21 marca 2017 r., I SA/Wa 842/13, uchylił zaskarżone postanowienia, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem uznał, że w postępowaniu administracyjnym wprawdzie istnieje możliwość dokonywania przez organy administracji i sądy administracyjne oceny skutków prawnych treści zawartych przez strony umów i złożonych przez nie oświadczeń, ale tylko jeśli kwestia ta nie jest sporna pomiędzy stronami postępowania. W przypadku natomiast zaistnienia sporu, co do rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutków prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń woli – a sytuacja taka wystąpiła w rozpatrywanej sprawie – ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne nie są organami kompetentnymi do ich rozstrzygania. W rezultacie ww. wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaistniałe rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy stanowiły spór cywilny, który podlegał wyłącznej kognicji sądów powszechnych, stosownie do art. 1 k.c. oraz art. 2 § 1 k.p.c. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi reguluje Kodeks cywilny, a do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Skoro więc sporna między stronami sprawa interpretacji umów zawartych w latach 1955 – 1956 stanowiła sprawę cywilną, to jej rozstrzygnięcie pozostawało w wyłącznej dyspozycji sądu cywilnego. Powyższe skutkowało tym, że w rozpatrywanej sprawie organ orzekający nie skorzystał z możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a., a naruszenie tych przepisów, jak również art. 61a § 1 k.p.a., który może mieć zastosowanie jedynie, kiedy jest rzeczą oczywistą, iż osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony, miało charakter istotny bowiem mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uwzględniając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., I OSK 1780/17, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., a w dalszej kolejności także art. 1 k.c. i art. 2 § 1 k.p.c. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli zaś w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Tymczasem zaskarżony wyrok, chociaż uchyla zaskarżone postanowienie, nie zawiera ani wyjaśnienia rozstrzygnięcia, ani konkretnych wytycznych dla organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając tylko, na czym – w jego ocenie – polegało naruszenie przez Kolegium przepisów procedury administracyjnej, nie zalecił organowi, co dokładnie ma on uczynić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd nie określił, w jaki sposób (w jakim procesie, wszczętym na jakiej podstawie prawnej) kwestia owych "rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy" miałaby być rozstrzygnięta przez sąd cywilny. Choć zatem procedura cywilna przewiduje trzy rodzaje powództw: powództwo o świadczenie, o ukształtowanie stosunku prawnego i o ustalenie, to w zaskarżonym wyroku nie sprecyzowano, jakie postępowanie cywilne miałyby strony lub organ w tym wypadku zainicjować przed sądem cywilnym, po uprzednim zawieszeniu niniejszego postępowania nadzorczego. Poza tym, przyjmując teoretycznie, że Sąd I instancji miał w tym przypadku na myśli powództwo o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, uregulowane w art. 189 k.p.c., Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skuteczność wniesienia tego rodzaju powództwa jest uzależniona od posiadania przez powoda tzw. interesu prawnego. Zgodnie zaś z orzecznictwem Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, interesu tego nie posiada powód, jeśli (mówiąc ogólnie) istnieje możliwość wytoczenia w danym przypadku powództwa o świadczenie albo sprawa jest rozpatrywana przez organ w postępowaniu administracyjnym. Jedynie przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w wyroku z dnia 23 lutego 1999 r., I PKN 597/98 (OSNP 2000/8/301) Sąd Najwyższy stwierdził, że powództwo o ustalenie nie może zmierzać do uzyskania dowodów, które miałyby być wykorzystywane w innym postępowaniu, zaś w wyroku z dnia 15 marca 2002 r., II CKN 919/99 (Lex nr 54376) przyjęto, że powód nie ma interesu prawnego w ustaleniu, gdy istnieje możliwość ochrony prawa na drodze postępowania administracyjnego. Analogiczne stanowisko Sąd Najwyższy wyraził także w wyroku z dnia 17 maja 2018 r., V CSK 322/17 (Lex nr 2552678), w którym uznał, że "Nie budzi wątpliwości, że celem roszczenia o ustalenie nie może być ustalenie faktów. Powództwo nie może służyć uzyskaniu dowodów, np. dla innego postępowania." Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zaprezentowana linia orzecznicza jest konsekwentnie od wielu lat realizowania przez sądy powszechne, które zgodnie podnoszą, że powództwo z art. 189 k.p.c. nie służy zdobyciu dowodu dla innych postępowań, tj. postępowań sądowych lub administracyjnych. Innymi słowy, to prawomocny wyrok, wydany w procesie prowadzonym na podstawie art. 189 k.p.c., ma definitywnie zakończyć spór pomiędzy stronami lub zapobiec powstaniu takiego sporu na przyszłość, a nie stanowić rozstrzygający argument (niejako "super dowód") na potrzeby innego postępowania. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd Sądu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku, z uwagi na brak jednolitości rozstrzygnięć, które były wydawane w postępowaniach związanych z dawną nieruchomością, położoną przy ul. N[...]w Warszawie, konieczne byłoby, aby to sąd powszechny rozstrzygnął o rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutkach prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń woli (a zatem o sprawach cywilnych w rozumieniu art. 1 k.c.), nie był uzasadniony. Fakt ten dobitnie potwierdza również okoliczność, że w wyroku z dnia 30 września 2013 r., II C 201/11, oddalającym powództwo E[...] przeciwko M[...], U[...], A[...]i L[...] i C[...] o ustalenie, Sąd Okręgowy w Warszawie m.in. uznał, że określenie, czy i jakie prawa przeniesiono spornymi umowami przelewu ma niewątpliwie znaczenie dla stron. Rzecz ta jednak może i musi być rozstrzygnięta w ramach odpowiedniego postępowania administracyjnego, gdzie stanowi przesłankę zarówno określenia kręgu podmiotowego postępowania, jak i merytorycznego rozstrzygnięcia. Stanowisko powyższe zbieżne jest – w tym sensie – z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., I OSK 736/13, który również został wydany w jednej ze spraw związanych z omawianą nieruchomością, gdyż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny wspomnianych wyżej umów. Wyrok ten oczywiście nie miał mocy wiążącej w tej sprawie – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. – tym niemniej stanowił wskazówkę, w jakim postępowaniu należało oceniać owe umowy. W opinii Naczelnego Sadu Administracyjnego brak było ponadto podstaw do przyjęcia, aby z powództwem z art. 189 k.p.c. występował w niniejszej sprawie sam organ (a co również dopuszczał w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki). Zgodnie bowiem z treścią uchwał Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r., III CZP 179/94 (OSN 1995/5/76) oraz z dnia 15 marca 1995 r., III CZP 28/95 (Biul. SN 1995/3/19), w sprawach z art. 189 k.p.c. legitymacja musi występować po obu stronach procesu. Powód powinien nie tylko wykazać swoje prawo, ale skierować pozew przeciwko podmiotowi, który zgłasza roszczenie do tego prawa. Organ zaś jest prawnie niezainteresowany rozstrzygnięciem takiego procesu. Do niego należy jedynie władcze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie wyrok Sądu I instancji uchylał zaskarżone skargą postanowienie Kolegium, to jednak skarga kasacyjna okazała się zasadna. W sytuacji bowiem, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do żadnego z zarzutów skargi, a uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o własną, błędną wykładnię prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego, rozstrzyganie o skardze przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszałoby w istocie zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministarcyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd i instancji powinien wszechstronnie ocenić zaskarżone postanowienie, w tym odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Jeśliby zaś nadal stał na stanowisku, że rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy stanowiły spór cywilny, to powinien dokładnie określić rodzaj procesu, w którym ten spór winien zostać rozstrzygnięty przez sąd cywilny, mając jednak na uwadze, że – jak wyżej to zostało wyjaśnione – nie może nim być proces z powództwa opartego na art. 189 k.p.c.

Ponownie rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż skarga podlegała uwzględnieniu. Skarżący zarzucili organowi w szczególności naruszenie: art. 6, art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie kwestii ich legitymacji i oparcie zaskarżonego postanowienia wyłącznie na treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., I SA/Wa 2398/11, w sytuacji gdy ocena prawna zawarta w ww. uzasadnieniu nie miała mocy wiążącej dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, a organ był zobligowany do wszechstronnego zbadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nadto zaś w innym wyroku z dnia 9 października 2012 r., I SA/Wa 7/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że udział J[...] w prawach i roszczeniach do gruntu nieruchomości przy ul. N[...]został zbyty na rzecz I[...], poprzedniczki prawnej skarżących. Skarżący zarzucili także: naruszenie art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. przez niewyjaśnienie stronie motywów rozstrzygnięcia i dowodów na których oparł się organ, jak też dowodów którym organ odmówił wiarygodności, w tym pominięcie mocy dowodowej znajdujących się w aktach umów przelewu; art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku położonym przy ul. N[...] w Warszawie, w sytuacji, gdy legitymują się oni przymiotem strony postępowania wskutek zawarcia umów przelewu praw, które to umowy są ważne, skuteczne a dotyczą wszelkich praw do nieruchomości powstałych także w razie uchylenia orzeczenia dekretowego, nadto istnieje ostateczna decyzja z dnia 27 września 2010 r., utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] uznało legitymację skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Zarzucono także naruszenie art. 101 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania w odrębnym postanowieniu.

Rozważając powyższe zarzuty Sąd I instancji wskazał, że zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2019 r., I OSK 1780/17, jednoznacznie przesądził, że do ustalenia tego, co wynika z umów przelewu: z dnia 27 stycznia 1955 r. pomiędzy A[...] i I[...]; z dnia 1 czerwca 1955 r. pomiędzy J[...]i I[...]; z dnia 30 sierpnia 1955 r. pomiędzy D[...]i I[...] i z dnia 7 września 1956 r. pomiędzy D[...] i I[...], zawartą w imieniu J[...]– nie może służyć powództwo o ustalenie z art. 189 k.p.c. Zdaniem Sądu I instancji, tylko takie z trzech rodzajów powództw, o jakich wspomniał Naczelny Sad Administracyjny, mogło ewentualnie wchodzić w grę. Oznacza to, po pierwsze, że kwestię tego co wynika ze wspomnianych umów i jakie skutki one wywarły powinien ocenić sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych postanowień o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Po drugie, w konsekwencji, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania nadzorczego po jego ewentualnym wszczęciu, gdyż nie występuje tu zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jeśli zaś chodzi o skutki jakie wywarły ww. umowy z lat 1955 – 56, Sąd I instancji podzielił, co do zasady, stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., I OSK 736/13. Zgodził się z twierdzeniem, że ww. umowy zostały sporządzone we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom. Umowy z lat 1955 – 56 nie wymagały formy aktu notarialnego, gdyż po myśli art. 46 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U.1946.47.319 ze zm.), dalej jako "d.p.r.", jedynie umowa przenosząca własność nieruchomości wymagała takiej formy. Wspomniane umowy nie przenosiły prawa własności, bo zbywcy nie byli wówczas właścicielami spornej nieruchomości, a przenosiły roszczenia i uprawnienia, które im wówczas przysługiwały.

Sąd I instancji stwierdził dalej, iż A[...] i spadkobiercy W[...] przelali skutecznie całość wówczas należących doń uprawnień, a co więcej, również ewentualnych roszczeń przyszłych. Co prawda stwierdzenia tego wyraźnie nie zawarto w umowach, lecz ich treść - przelanie praw do odszkodowania oraz uprawnień z art. 7, art. 8 i art. 9 dekretu warszawskiego, jak i treść oświadczeń o zrzeczeniu się pretensji do części nieruchomości na wypadek uchylenia orzeczenia z dnia 5 lutego 1952 r., pozwalają na ustalenie intencji stron umów. Tymczasem te właśnie, po myśli art. 47 § 2 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U.1950.34.311 ze zm.) należy badać ustalając treść umów z lat 1955-56. Zgodnie z tym przepisem, będącym odpowiednikiem późniejszego art. 65 § 2 k.c. "W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu." Przepis ten stanowi o pierwszeństwie zamiaru i celu stron przed dosłownym brzmieniem umowy. Jeżeli zatem w dacie zawarcia umów zbywcom służyło wyłącznie prawo do odszkodowania, to do tego należało literalnie zawęzić przedmiot umowy. Nie oznacza to jednak ograniczenia zakresu rzeczywistego zbycia, bo strona nie mogła przekazać więcej praw niż posiadała, co wynika z rzymskiej reguły nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Tym bardziej, że z tego tytułu strony otrzymały należność i stwierdziły, że żadnych pretensji do gruntu i nabywcy nie będą rościć również w przyszłości. W ocenie Sądu I instancji nie do obrony jest stanowisko, wedle którego nabyte przez I[...] roszczenia nie obejmowały wszelkich roszczeń dekretowych, a jedynie roszczenie o zrekompensowanie strat poniesionych przez właściciela nieruchomości. W sytuacji prawnej wytworzonej przez dekret warszawski, do czasu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., roszczenie o odszkodowanie było ekwiwalentem prawa rzeczowego utraconego na skutek wejścia w życie dekretu i nie mogło być – zdaniem Sądu I instancji – zbyte niezależnie od uprawnień do samej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, zakładając hipotetycznie i dla przykładu, nie można sobie wyobrazić sytuacji, że przed rozstrzygnięciem o wniosku dekretowym złożonym w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel zbywa prawa wynikające ze złożenia wniosku jednemu podmiotowi, a prawa do odszkodowania na wypadek negatywnego rozpatrzenia wniosku innemu podmiotowi (obydwa te uprawnienia były zbywalne). W sytuacji istnienia nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, czego strony miały świadomość, składając osobne oświadczenia na taką okoliczność, nie można twierdzić, że obydwa te roszczenia mogły być podmiotowo rozdzielone. To zaś powoduje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] na gruncie art. 28 k.p.a. niewłaściwie oceniło interes prawny wnioskodawców w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 10 [...]r. oraz z dnia 23 [...]r., zmienionych decyzją z dnia 22 listopada 1974 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 15, położonego w Warszawie przy ul. N[...]. Tym bardziej, że Kolegium dokonało tego przed wszczęciem postępowania, w sytuacji, gdy legitymacja wnioskodawców nie była oczywista i wymagała zbadania, czym dodatkowo naruszono art. 61a § 1 k.p.a.

W konsekwencji Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji wskazał nadto, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium winno wziąć pod uwagę powyższą ocenę prawną, w celu wszczęcia postępowania i dokonania merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o sprzedaży lokalu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J[...], K [...]oraz V[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię art. 28 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkującą uznaniem skarżących – A[...], L[...], U[...] oraz M[...]za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 29 lipca 1977 r. o sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu mieszkalnego nr 19 w budynku przy ul. N[...]w Warszawie;

2. błędne zastosowanie art. 65 k.c. przez zastosowanie w sprawie administracyjnej wykładni umów cywilnoprawnych innej niż literalna;

3. uznanie, że w każdym postępowaniu nadzorczym, w przypadku sporu pomiędzy stronami co do treści stosunków prawnych wynikających z zawartych w latach 1955 – 1956 umów przelewu praw do odszkodowania (4), organ administracji oraz sąd administracyjny mogą dokonać innej niż językowa wykładni tych umów, bez uwzględnienia przepisów intertemporalnych oraz bez uwzględnienia wskazanych przepisów prawa materialnego, skutkujące błędnym zastosowaniem art. 65 § 2 k.c. w związku z art. 1 k.c. i art. 2 § 1 k.p.c. i zaniechaniem zastosowania następujących przepisów:

a) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) w związku z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej i zaniechaniem stwierdzenia pierwotnej niemożliwości świadczenia, ponieważ do zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania doszło w terminie, w którym zobowiązana przepisami dekretu do zapłaty odszkodowania gmina m.st. Warszawy nie istniała w obrocie prawnym, a ustawowe następstwo prawne Skarbu Państwa nie miało charakteru uniwersalnego; w konsekwencji świadczenie objęte umowami było pierwotnie niemożliwe do spełnienia;

b) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) w związku z art. 75 ust. 1, art. 80 ust. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem (obecnie art. 107 k.p.a.) i zaniechaniem stwierdzenia pierwotnej niemożliwości świadczenia, ponieważ orzeczenie administracyjne z dnia 5 lutego 1952 r., będące podstawą prawną przyczyny zawarcia umowy (1) stanowi nieakt administracyjny i tym samym, świadczenie objęte umowami było pierwotnie niemożliwe do spełnienia;

c) art. 471, art. 475, art. 493 i art. 495 k.c. w związku z art. 9 ust. 2 dekretu warszawskiego i zaniechaniem następczej niemożliwości świadczenia, ponieważ w dniu 5 lutego 1955 r., prawo do odszkodowania objęte przedmiotem umów przelewu praw do odszkodowania wygasło; tym samym, świadczenie objęte umowami następczo okazało się niemożliwe do spełnienia;

d) art. 471, art. 475, art. 493 i art. 495 k.c. w związku z art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i zaniechaniem stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, ponieważ na podstawie art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 ze zm.) z dniem 1 sierpnia 1985 r. doszło z mocy ustawy do wygaśnięcia prawa do odszkodowania objętego przedmiotem umów; tym samym, świadczenie objęte umowami następczo okazało się niemożliwe do spełnienia;

e) art. 471, art. 475, art. 493 i art. 495 k.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i zaniechaniem następczej niemożliwości świadczenia, z uwagi na usunięcie z obrotu prawnego prawa do odszkodowania objętego przedmiotem umowy (1) ze skutkiem ex tunc wynikającym z prawomocnego stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 5 lutego 1952 r.; tym samym, świadczenie objęte przedmiotem umowy (1) następczo okazało się niemożliwe do spełnienia;

f) art. 47 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U.1950.34.311 ze zm.), jako czynność sprzeczna z zasadami współżycia społecznego w Państwie Ludowym oraz z mocy art. 46 d.p.r. w związku z art. 63 ww. ustawy, jako czynność nie zawarta w wymaganej przepisami formie aktu notarialnego i zaniechaniem stwierdzenia nieważności dyssymulowanej czynności prawnej (przelew praw do nieruchomości lub ekspektatyw tych praw) ukrytej pod czynnością pozorną (przelew praw do odszkodowania przysługującego z mocy art. 7, art. 8 i art. 9 dekretu warszawskiego);

g) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) i zaniechaniem stwierdzenia pierwotnej niemożności świadczenia z uwagi na fakt, że oświadczenia złożone do dwóch umów są oświadczeniami wiedzy, a nie woli;

h) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) i zaniechaniem stwierdzenia pierwotnej niemożności świadczenia, z powodu błędów istotnych oświadczeń złożonych do dwóch umów: co do przysługującego A[...] prawa własności budynków (wbrew skutkom prawnym wynikającym z prawomocności orzeczenia z dnia 5 lutego 1952 r.), oraz co do możliwości uchylenia ostatecznego orzeczenia administracyjnego, pomimo braku w dacie składania tych oświadczeń przepisów postępowania, na podstawie których takie uchylenie miałoby nastąpić;

i) art. 58 i art. 59 dekretu Prawo spadkowe w związku z art. 80, art. 82 d.p.r. oraz art. 1036 k.c. i nie stwierdzenia naruszenia przy zawieraniu umów ograniczeń wynikających dla tej czynności rozporządzającej z przepisów dotyczących współwłasności majątkowej pomiędzy A[...] a spadkobiercami W[...], oraz w związku z zawarciem w formie aktu notarialnego z dnia 2 marca 2015 r., za Rep. A 559/2015 umowy o dział spadku po W[...]i zniesieniem współwłasności spadku po A[...], skutkiem czego J[...] został jedynym spadkobiercą A[...] i W[...],

j) art. 7 ust. 5 dekretu warszawskiego i nie stwierdzenia skutków uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję SKO w Warszawie z dnia 27 września 2010 r., K[...] (oraz decyzję nadzorczą SKO w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r., K[...]), stwierdzającą ze skutkiem ex tunc nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 5 lutego 1952 r., co przywróciło efektywnie na dzień 5 lutego 1952 r. odrębne prawo własności dwóch oddzielnych nieruchomości budynkowych i ekspektatywy: praw użytkowania wieczystego do czterech oddzielnych działek ewidencyjnych nieruchomości przy ul. N[...] lub ekspektatywy praw do przyznania oddzielnych czterech działek gruntu zamiennego, na rzecz następców prawnych A[...]i W[...];

k) art. 63 p.o.p.c., art. 345 k.z., art. 36 d.p.r. w związku z przepisami art. 1, art. 22, art. 29, art. 34, art. 48, art. 82 ustawy z dnia 25 maja 1951 r. Prawo o notariacie w związku z art. 1, art. 2, art. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 października 1951 r. o prowadzeniu ksiąg notarialnych i przechowywaniu akt notarialnych (Dz.U.1951.59.409) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 1955 r. o prowadzeniu ksiąg i przechowywaniu akt notarialnych w związku z art. 253 k.z. i art. 256 k.z. (obecnie: art. 244 § 1 i art. 252 k.p.c.) i zaniechaniem stwierdzenia niezgodności formy umów i oświadczeń z istotą zbywanych praw;

l) art. 84 – 98 p.o.p.c. (obecnie: art. 99, art. 106 i art. 107 k.c.) oraz art. 178 – 181 k.z. (obecnie art. 518 k.c.) a także art. 105 – 108 dekretu Prawo spadkowe z 1946 r. (obecnie art. 963 i art. 964 k.c.) i zaniechaniem stwierdzenia wygaśnięcia pełnomocnictw udzielonych przy umowach, nieważności subrogacji, oraz wygaśnięcia podstawienia, jako warunków istotnych umów (4) i oświadczeń (2), tj. charakteru poszczególnych stosunków prawnych z nich wynikających;

ł) art. 47 § 1 i 2 w związku z art. 41 § 1 p.o.p.c. i zaniechaniem stwierdzenia nieważności czynności prawnych, objętych przedmiotowymi umowami;

m) art. 58 § 1 i art. 85 Kodeksu rodzinnego z dnia 27 czerwca 1950 r. (Dz.U.1950.34.308) w związku z art. 41 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U.1950.34.311) i zaniechaniem stwierdzenia nieważności umowy zawieranej w mieniu małoletniego J[...], ponieważ opiekun małoletniego J[...]nie uzyskał zgody sądu opiekuńczego na dokonanie innej czynności dotyczącej majątku małoletniego niż sprzedaż praw do odszkodowania;

n) art. 64 p.o.p.c. i zaniechaniem stwierdzenia skutków nie zachowania formy aktu notarialnego, wynikającego z ustaleń podjętych przy pokwitowaniu przekazanym przez J[...]i D[...];

o) art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i zaniechaniem stwierdzenia skutków braku przeniesienia posiadania nieruchomości przy ul. N[...]w trakcie lub w wyniku zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania;

p) art. 509 § 1 i 2, art. 510 § 1 i 2 w związku z art. 353 § 1, art. 546 § 1 i art. 555 k.c. (dawniej art. 295 k.z.), art. 58 § 1 k.c. i zaniechaniem stwierdzenia skutków braków przedmiotu przelewu, wywiedzionych z teorii ekspektatywy, w tym nieważności przedmiotowych umów, ich wyłącznie zobowiązującego skutku oraz braku lub upadku causae;

4. błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przez przyjęcie, że roszczenia o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostały przez A[...]oraz spadkobierców W[...], w tym przez D[...], działającą w imieniu małoletniego J[...], skutecznie zbyte mimo, że nie wynika to z wykładni literalnej umów przelewu praw do odszkodowania;

5. błędną wykładnię art. 7 ust. 1 w związku z art. 5 dekretu warszawskiego w związku z art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n." oraz art. 46 d.p.r. przez przyjęcie, że spadkobiercom I[...] przysługują uprawnienia do nieruchomości (własność budynków), uprawniające do kwestionowania decyzji lokalowych, mimo że treść i zwykła forma pisemna umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową nie uzasadniają takiego twierdzenia;

6. błędną wykładnię art. 46 d.p.r. w związku z art. 63 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U.1950.34.311) przez twierdzenie, że umowy przelewu praw do odszkodowania z lat 1955 – 1956 (mimo, że Sąd wywodzi z nich skutki rzeczowe) nie wymagały formy aktu notarialnego;

7. niezastosowanie art. 22 ustawy z dnia 25 maja 1951 r. Prawo o notariacie (Dz.U.1951.36.276) mimo, że czynność prawna zmierzająca do zbycia praw do nieruchomości, przejętej na mocy dekretu warszawskiego, była nieważna jako czynność pozorna, a zawarcie umowy w formie aktu notarialnego nie mogło nastąpić, jako że państwowe biuro notarialne nie mogło dokonywać czynności sprzecznych z prawem lub naruszających zasady współżycia społecznego w Państwie Ludowym.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 119 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym mimo wniosku J[...]z dnia 11 maja 2017 r., k. 702 o rozpoznawanie wszystkich spraw z jego udziałem, w tym sprawy I SA/Wa 842/13 na rozprawie (jest to zdaniem Skarżących również zarzut o charakterze nieważnościowym);

2. art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 k.p.a. przez naruszenie granic właściwości sądów administracyjnych związane z dokonaniem innej niż językowa wykładni treści umów cywilnoprawnych w oparciu o art. 65 k.c., również z uwagi na spór cywilnoprawny pomiędzy uczestnikami postępowania, do czego sąd administracyjny nie jest uprawniony;

3. art. 137 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy i wyłączne powołanie się na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku I OSK 736/13, wskazując jedynie: "sporne w rozpatrywanej sprawie umowy zawarte w latach 1955 – 1956 pomiędzy A[...] i spadkobiercami W[...] a I[...], zostały sporządzone we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom". Na naruszenie tego przepisu wskazuje jednoznacznie zbieżność co do treści i formy pomiędzy wyrokami: I SA/Wa 1207/19, I SA/Wa 1178/19 oraz I SA/Wa 1287/19, wydanymi przez inne składy orzekające, co uzasadnia przypuszczenie, że żaden ze składów orzekających nie wyrokował na podstawie zebranego materiału;

4. § 28 ust. 1 oraz § 29 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U.2015.1177) przez przeprowadzenie fikcyjnego losowania składu orzekającego, ponieważ wyroki w sprawach: I SA/Wa 1207/19, I SA/Wa 1178/19 oraz I SA/Wa 1287/19 są niemal identyczne tak w zakresie treści jak i formy rozstrzygnięcia, co uzasadnia wątpliwości, który skład orzekający był autorem rozstrzygnięcia, przecząc jednocześnie, aby takie rozstrzygnięcie zapadało niezależnie;

5. art. 133 p.p.s.a. przez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lokalowej, oddziałujące w sposób nieuprawniony na sprawę główną – dekretową mimo, że zgodnie z tym przepisem, sąd dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a kontroli takiej można zaś dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznie istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności;

6. art. 137 § 1 p.p.s.a. przez prawdopodobne zaniechanie wydania wyroku po naradzie i głosowaniu wskutek czego wyrok nie odzwierciedla samodzielnej oceny składu orzekającego, a jego analiza potwierdza, że bezrefleksyjnie powiela tezy i uzasadnienie dwóch pozostałych wyroków (l SA/Wa 1287/19 oraz I SA/Wa 1207/19, przy czym – zdaniem skarżących – nie można się sugerować odmiennymi datami wskazanych orzeczeń);

7. art. 190 p.p.s.a. przez uznanie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2019 r., I OSK 1782/17 wskazał na zasadność zastosowania oceny umów przelewu praw do odszkodowania przyjętej w innej sprawie, tj. wyroku I OSK 736/13 w sytuacji, gdy:

a) ocena prawna umów dokonana w wyroku I OSK 736/13 nie była podstawą tego rozstrzygnięcia, co wprost wynika z treści uzasadnienia (ocena dokonywana "na marginesie" rozstrzygnięcia, którego przedmiotem była zasadność wznowienia postępowania);

b) w orzeczeniu I OSK 1780/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wyrok I OSK 736/13 jedynie w zakresie, w jakim w tym wyroku uznano tryb postępowania administracyjnego za właściwy do oceny praw stron, nie zaś zastosowaną przez ten Sąd wykładnię ("Wyrok ten oczywiście nie miał mocy wiążącej w tej sprawie – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. – tym niemniej stanowił wskazówkę, w jakim postepowaniu należało oceniać owe umowy");

c) uznanie wyroku I OSK 736/13 za wiążący w sprawie mimo, że był wydany w innej sprawie, incydentalnej, a rozważania były wyłącznie na marginesie;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak realizacji zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących wszechstronnej oceny zaskarżonego postanowienia Kolegium, w tym odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze, w tym:

a) zaniechanie dokonania prawidłowej oceny działania organu administracji publicznej;

b) dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego skutkujących stwierdzeniem, że w wyniku zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową, doszło do przeniesienia na I[...] wszelkich praw do nieruchomości;

9. art. 141 § 4 w związku art. 153 i art. 190 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w części dotyczącej wskazań dla organu co do dalszego postępowania, które to wskazania wiążą organ administracji, a błędnie sugerują, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia 4 umów przelewu praw do odszkodowania zawartych w latach 1955 – 1956 przez poprzedników prawnych skarżących i uczestników wynika ze związania składu orzekającego orzeczeniem NSA o sygn. akt I OSK 736/13, podczas gdy to orzeczenie dotyczyło innej sprawy administracyjnej, a dodatkowo, wskazane elementy uzasadnienia tego wyroku nie były motywem rozstrzygnięcia, co skład orzekający NSA w tej sprawie podkreślił dwukrotnie w treści uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, z uwagi na rażące naruszenia przepisów postępowania i istotny wpływ tych naruszeń na zaskarżony wyrok, w szczególności z uwagi na zarzuty o charakterze nieważnościowym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną U[...], L[...]i A[...] wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zajęte stanowisko szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Na wstępie należy także zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.). W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (art. 15zzs4 ust. 1 ww. ustawy). Ponadto w tym okresie Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W sytuacji gdy rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Przewodniczący – jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne – może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego. Przewodniczący w niniejszej sprawie podjął próbę przeprowadzenia rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, i w tym celu zarządzeniem z dnia 3 sierpnia 2021 r. zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji o posiadaniu technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej, przy użyciu informatycznej aplikacji o specyfikacji technicznej podanej na stronie www.nsa.gov.pl. Z udzielonych odpowiedzi wynika, iż organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] oraz uczestnicy postępowania – Prezydent m.st. Warszawy i M[...] nie wskazali na posiadanie technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej i wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W tej sytuacji, dostrzegając, iż zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] wydane zostało w dniu 7 lutego 2013 r., potwierdzić należy istnienie konieczności rozpoznania niniejszej sprawy, czym stanowi art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutu naruszenia art. 119 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczony, w sytuacji gdy uczestnik postępowania J[...] wniósł o rozpoznanie wszystkich spraw z jego udziałem na rozprawie. Jakkolwiek skarga kasacyjna sygnalizuje nieważnościowy charakter tegoż zarzutu, to nie wskazuje w czym owej nieważności należałoby upatrywać albo, którą z podstaw nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. wypełniają okoliczności niniejszej sprawy. Ugruntowane jest natomiast stanowisko, iż rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 119 § 3 p.p.s.a., jest niezależne od woli stron. Sąd I instancji pozostawał zatem uprawnionym do rozpoznania niniejszej sprawę w trybie uproszczonym, gdyż przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakiej mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Uprawnieniem Sądu I instancji jest bowiem ocena, czy sprawę rozpoznać w trybie uproszczonym, czy też zgodnie z art. 122 p.p.s.a. na rozprawie. (vide: wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., I FSK 1110/20, I FSK 1121/20 i I FSK 1122/20; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., III FSK 2430/21; wyrok NSA z dnia 11 marca 2021 r., I OSK 4109/18; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., I OSK 1358/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 137 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów. Przebieg narady i głosowanie nad orzeczeniem pozostają tajne, a zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy, z zastrzeżeniem § 3, nie jest dopuszczalne. Narada obejmuje dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku. Przepis ten ma charakter formalny i wskazuje na przebieg niejawnej narady nad wyrokiem. Ponieważ przebieg narady jest tajny i nie jest dopuszczalne zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy, nie są możliwe do weryfikacji zarzuty skargi kasacyjnej tyczące przebiegu narady. Zresztą autorka kasacji formułuje je w trybie przypuszczającym i probabilistycznie. Z pewnością nie może być postrzegane jako naruszenie powyższego przepisu zbieżne co do treści i formy rozstrzygnięcie trzech spraw prowadzonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (także w sprawach: I SA/Wa 1207/19 i I SA/Wa 1287/19) i zgodne powołanie się w motywach wyroków wydanych w tych sprawach na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., I OSK 736/13. Powyższa zbieżność w żaden sposób nie usprawiedliwia zarzutu braku w niniejszej sprawie samodzielnej oceny okoliczności sprawy, bezrefleksyjnego powielania tez z innych wyroków, czy też niewyrokowania na podstawie zebranego materiału sprawy. Zresztą art. 137 § 1 p.p.s.a. nie odnosi się do podstawy faktycznej lub prawnej wyrokowania, a tajemnica narady nad wyrokiem uniemożliwia zbadanie głębokości refleksji Sądu I instancji nad poszczególnymi okolicznościami sprawy. Co więcej, zbieżność okoliczności faktycznych i tożsama materia prawna występująca w ww. sprawach – co do zasady – nie powinna prowadzić do formułowania rozbieżnych stanowisk w orzecznictwie sądowym. Jeżeli zatem tak się nie stało, to powyższe nie może stanowić usprawiedliwienia dla zarzutu naruszającej prawo identyczności, czy też bezrefleksyjności rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji.

Nieoparty na prawdzie jest natomiast zarzut przeprowadzenia fikcyjnego losowania składu orzekającego i naruszenia tym § 28 ust. 1 oraz § 29 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U.2015.1177). W aktach sprawy znajduje się bowiem zarówno zarządzenie z dnia 11 czerwca 2019 r. o przygotowaniu losowania nowego składu Sądu I instancji, po uchyleniu wyroku tegoż Sądu z dnia z dnia 21 marca 2017 r., I SA/Wa 840/13, jak i protokół losowania z dnia 17 czerwca 2019 r., w toku którego wylosowani zostali sędziowie rozstrzygający niniejszą sprawę zaskarżonym wyrokiem. Analizując powyższy zarzut należy także wskazać, iż kwestia sposobu przeprowadzenia losowania składu sądu do ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu wcześniejszego wyroku tegoż sądu, pozostaje bez związku z kwestią treści i formy rozstrzygnięcia podjętego przez prawidłowo wylosowany skład sądu. Zaskarżony wyrok i jego uzasadnienie są sygnowane przez sędziów wylosowanych do ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, a to jasno wskazuje, który Sąd i w jakim składzie orzekający, rozstrzygnął sprawę. Zbieżność poglądów zaprezentowanych w motywach zaskarżonego wyroku, z poglądami wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach I SA/Wa 1278/19 i I SA/Wa 1287/19, nie świadczy zarówno o fikcyjności losowania składu Sądu I instancji jaki i o niedopuszczalnej zależności rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie od rozstrzygnięć ww. spraw.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż – co do zasady – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany także na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy. Należy przy tym zauważyć, iż oderwane od okoliczności niniejszej sprawy pozostają zarzuty dokonania zaskarżonym wyrokiem oceny merytorycznej określonej sprawy administracyjnej. Sprawa badana w niniejszym postępowaniu ma charakter wyłącznie procesowy i ogranicza się do udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawcy postępowania nieważnościowego, tyczącego decyzji o sprzedaży jednego z mieszkań położonych w Warszawie przy ul. N[...], posiadają przymiot strony do inicjowania tegoż postępowania. Sąd I instancji nie formułował także ocen prawnych odnoszących się do zasadności żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, a tym bardziej do sposobu rozstrzygnięcia sprawy dekretowej.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Również w powyższym zakresie skarga kasacyjna nie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. wypada wskazać, iż nie jest oparte na prawdzie twierdzenie o uznaniu zaskarżonym wyrokiem, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., I OSK 1780/17 wskazał na zasadność zastosowania oceny umów przelewu zaprezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., I OSK 736/13. Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał, iż ww. wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., I OSK 1780/17, w sposób jednoznaczny przesądzono, że "do ustalenia tego, co wynika z umów przelewu: z dnia 27 stycznia 1955 r. zawartej pomiędzy A[...] i I[...], z dnia 1 czerwca 1955 r. zawartej pomiędzy J[...]i I[...], z dnia 30 sierpnia 1955 r. zawartej pomiędzy D[...]i I[...], oraz z dnia 7 września 1956 r. zawartej przez D[...]działającą w imieniu J[...]i I[...]– nie może służyć powództwo z art. 189 k.p.c." Powyższe zaś oznacza, iż "kwestię ustalenia rzeczywistej treści i woli stron powołanych umów oraz skutków prawnych, jakie one wywarły, powinien ocenić sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych postanowień o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego". Jakkolwiek w dalszej części motywów Sąd I instancji wskazał, iż "dokonując oceny treści umów zawartych w latach 1955-1956 pomiędzy A[...]i spadkobiercami W[...] a I[...] (...) w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn.. akt I OSK 736/13", to jednak zajętego w tej kwestii stanowiska nie motywował związaniem oceną prawną wyrażoną w trybie art. 190 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazuje, iż jest to stanowisko własne Sądu I instancji, którym akceptuje ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn.. akt I OSK 736/13. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 190 p.p.s.a. jest zatem bezzasadny.

Nie można także podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 p.p.s.a. i art. 1 k.p.a. Zarzut ten w motywach skargi kasacyjnej nie doczekał się uzasadnienia. Wypada zatem zauważyć, iż przepis art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 p.p.s.a. określają ustrojowe podstawy funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, definiując pojęcie sprawy administracyjnej. Przepis art. 1 k.p.a. określa natomiast zakres unormowania przepisów tejże ustawy, wskazując m.in., iż przepisy k.p.a. normują postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Normy te nie regulują kwestii sposobu podejmowania określonych rozstrzygnięć w toku postępowania administracyjnego, a nawet nie wskazują kryterium ich oceny w postępowaniu sądowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż zaskarżonym wyrokiem rozpoznana zastała kwestia prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej art. 61a § 1 k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Sprawa ta ma charakter administracyjny i podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Charakter norm prawnych wyrażonych art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 p.p.s.a. i art. 1 k.p.a. i zakres tych regulacji prowadzi do wniosku, że sądowa ocena legalności rozstrzygnięcia podjętego w toku postępowania administracyjnego nie może być utożsamiana z naruszeniem tych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004, nr 2, s. 25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., II GSK 912/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku art. 153 i art. 190 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. okazał się nietrafny z dwóch powodów. Po pierwsze nie jest oparte na prawdzie twierdzenie, iż Sąd I instancji zaprezentowaną w sprawie ocenę prawną wyraził pozostając w wadliwym przeświadczeniu o związaniu orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn.. akt I OSK 736/13. Jak już była o tym mowa powyżej, Sąd I instancji wyłącznie zaakceptował ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku, nie pozostając nią związany na mocy art. 190 p.p.s.a. Po drugie zaś, obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. W okolicznościach badanej sprawy norma taka nie została w ogóle wyrażona.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego należy najpierw zauważyć, iż wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., I OSK 1780/17 Naczelny Sąd Administracyjny nałożył na Sąd I instancji obowiązek wszechstronnej oceny zaskarżonego postanowienia wskazując, że w razie gdyby Sąd I instancji stał nadal na stanowisku istnienia rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy stanowiących spór cywilny, winien dokładnie określić rodzaj procesu, w którym spór ten może zostać rozstrzygnięty przez sąd cywilny, przy czym nie może nim być powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c. Sąd I instancji pozostając tym poglądem związany trafnie uznał, iż powództwa o zasądzenie i o ukształtowanie stosunku prawnego, z uwagi na swój charakter, nie nadają się do usunięcia rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy. Historia sporu pomiędzy spadkobiercami A[...] i W[...] małżonków D[...] a spadkobiercami I[...] również potwierdza prawidłowość tej konstatacji. Sprawy II C 201/11 i XXIV C 188/13 Sądu Okręgowego w Warszawie to powództwa o ustalenie. W takiej sytuacji ocena prawna wyrażona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2019 r., I OSK 1780/17 uniemożliwiła poszukiwanie w orzeczeniu sądu cywilnego prejudykatu dla usunięcia powyższych rozbieżności. Determinowała zatem konieczność dokonania przez Sąd I instancji, ponownie rozpoznający sprawę, oceny kwestii przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. N[...] w W[...]. Ocena ta przez Sąd I instancji mogła zostać dokonana wyłącznie na gruncie interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy. Charakter i zakres oceny prawnej wyrażonej w niniejszej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2019 r., I OSK 1780/17, nie pozwala zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej o konieczności uwzględnienia przez Sąd I instancji stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2653/17. Stanowisko to bowiem nie zostało wyrażone w niniejszej sprawie, i odmiennie niż wykładnią prawa wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2019 r., I OSK 1780/17, Sąd I instancji nie pozostawał nim związany (art. 190 p.p.s.a.).

Odnosząc się w tej sytuacji do okoliczności sprawy wypada raz jeszcze dostrzec, iż w dniu 27 stycznia 1955 r. zawarta została umowa pomiędzy A[...]i I[...]na podstawie której A[...]przelała na rzecz I[...] wszystkie swoje prawa do odszkodowania przysługujące jej z mocy art. 7, art. 8 i art. 9 dekretu warszawskiego, w związku z orzeczeniem z dnia 5 lutego 1952 r. Następnie, analogiczne umowy, w okresie między 1 czerwca 1955 r. i 7 września 1956 r., zostały zawarte z I[...] przez wszystkich spadkobierców W[...]. W dniu 27 stycznia 1855 r. A[...], a w dniu 30 sierpnia 1955 r. D[...] złożyły, w nawiązaniu do umów zawartych z I[...]oświadczenia, że w razie uchylenia orzeczenia administracyjnego o przejęciu przez Skarb Państwa budynków znajdujących się przedmiotowej nieruchomości "nie będą rościć żadnych pretensji ani praw do powyższej nieruchomości, uznając I[...] jako właścicielkę tejże niepodzielnej nieruchomości". W powyższej sytuacji faktycznej za trafnie uznać należy stanowisko Sąd I instancji o istnieniu możliwość ustalenia treści umów zawartych w latach 1955-1956. Jakkolwiek Sąd I instancji objął swoim stanowiskiem wszystkie ww. umowy, uznając, iż A[...]i spadkobiercy W[...] przekazali skutecznie całość należących do nich uprawnień, a także ewentualnych przyszłych roszczeń, to powyższe stanowisko Sądu z pewnością można odnieść do umów zawartych pomiędzy I[...] a A[...]i D[...]– działającą we własnym imieniu. Jakkolwiek jednostronne oświadczenia woli złożone przez A[...] i D[...]nie wywołują skutków rzeczowych w zakresie prawa do nieruchomości, to ich treść mająca niewątpliwy związek z umowami przelewu na rzecz I[...] wszystkich praw do odszkodowania przysługującego z mocy art. 7, art. 8 i art. 9 dekretu warszawskiego w związku z orzeczeniem z dnia 5 lutego 1952 r., pozwala wnioskować o woli i zamiarze przeniesienia na I[...]wszelkich roszczeń dekretowych, a nie tylko roszczeń odszkodowawczych. A[...] i D[...]odwołując się do zawartych umów i oświadczając, że nie będą rościć żadnych pretensji ani praw do nieruchomości przy u. N[...]w Warszawie, wyraźnie wskazują na zamiar stron, ich intencje i cel zawartych umów. Powyższe wynika wyraźnie z dokumentów zawierających oświadczenia stron wyrażone w treści zawartych umów oraz oświadczeń zbywców złożonych w związku z tymi umowami. Już tylko językowa analiza tych dokumentów pozwala na gruncie art. 65 § 2 k.c. wyprowadzić wnioski o zgodnym zamiarze i celu zawartych umów. I[...]należy zatem uznać za skuteczną nabywczynię wszelkich roszczeń dekretowych jakie przysługiwały w owym czasie A[...] i D[...]. Konstatacja ta jest wystarczająca aby na gruncie badanego postępowania administracyjnego potwierdzić istnienie interesu prawnego spadkobierców I[...]w postępowaniu nieważnościom dotyczącym decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. N[...]w W][...]. Powyższe nie pozwala potwierdzić zarzutu kasacyjnego naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 § pkt 4 k.p.a. Źródłem interesu prawnego pozostają bowiem zarówno normy prawa administracyjnego jak i cywilnego. Uprawnienia dekretowe do przedmiotowej nieruchomości nabyte przez I[...]od A[...] i D[...]z pewnością stanowią źródło interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Należy przy tym dostrzec, iż skonstatowanie istnienia interesu prawnego nastąpiło przy użyciu instrumentów prawnych charakterystycznych dla postępowania administracyjnego. Treść umów i powiązanych z nimi oświadczeń zbywców uprawnień umożliwiała ustalenie zgodnego zamiaru stron i celu umów przelewu wierzytelności dekretowych, wyłącznie przez odwołanie się do ich treści. Powyższe rozciąga się na umowy zawarte przez I[...] z A[...] i D[...]i w tym zakresie nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 65 k.c. przez stosowanie innej niż literalna wykładni zawartych umów. Jakkolwiek w odniesieniu do umów zawartych przez I[...] z J[...] i D[...], działającą w imieniu i na rzecz J[...], nie jest możliwe ustalenie zgodnego zamiaru stron i celu zawartych umów przez proste odwołanie się do ich treści, a to z uwagi na niezłożenie przez ww. spadkobierców W[...] tego rodzaju oświadczeń jakie złożone zostały przez A[...] i D[...], działającą we własnym imieniu, to jednak powyższa kwestia pozostaje bez wpływu na zakres uprawień spadkobierców I[...], z których można wywieść, na gruncie art. 28 k.p.a., interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania nieważnościowego w badanej sprawie.

Jednocześnie należy zauważyć, rozstrzygając kwestię interesu prawnego spadkobierców I[...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego, nie ma dostatecznego usprawiedliwienia dla analizowania w ramach tej sprawy kwestii zakresu uprawnień przekazanych I[...] na podstawie umów zawartych z J[...] i D[...], działającą w imieniu i na rzecz J[...]. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest konieczne dla możliwości załatwienia badanej sprawy administracyjnej, a nadto jej rozstrzygniecie nie jest możliwe przez proste odwołanie się do treści powyższych umów. W tym zakresie należy zgodzić się autorką kasacji, iż zbadanie tegoż zagadnienia przekracza ramy badanej sprawy administracyjnej i powinno nastąpić wyłącznie na gruncie art. 65 § 2 k.c. w związku z art. 1 k.c. i art. 2 § 1 k.p.c. Powyższe zbędnym czyni odnoszenie się w niniejszym postępowaniu do zarzutów kasacyjnych nieuwzględnienia przez Sąd I instancji przepisów prawa i postępowania cywilnego dla rozstrzygnięcia o ważności zawartych umów i treści przekazanych uprawnień. W tym zakresie mieści się także zarzut naruszenia art. 22 ustawy z dnia 25 maja 1951 r. Prawo o notariacie (Dz.U.1951.36.276) wskazujący generalnie na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji sprzeczność zawartych umów z prawem lub zasadami współżycia społecznego.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 46 d.p.r. w związku z art. 63 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U.1950.34.311 ze zm.). Przepis art. 46 d.p.r., w okresie obowiązywania stanowił, iż umowa o przeniesienie własności nieruchomości winna być pod sankcją nieważności zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczyło zgody na przejście własności nieruchomości, wyrażonej w wykonaniu umowy, zawartej z zastrzeżeniem warunku lub terminu. Analogiczną sankcję przewidywał art. 63 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego w razie niezachowania przewidzianej przez ustawę formy czynności prawnej. Badane w niniejszym postępowaniu umowy przelewu uprawnień dekretowych nie były umowami przeniesienia własności nieruchomości i nie wywoływały skutku rzeczowego. Potwierdził to także Sąd I instancji wskazując, iż umowy z lat 1955-1956 nie przenosiły własności, także z tego powodu, iż zbywcom taki tytuł w owym czasie już nie przysługiwał. Umowy przenosiły roszczenia i uprawnienia, co nie wymagało formy aktu notarialnego dla ich ważności.

W powyższym kontekście nie można także zgodzić się z zarzutami naruszenia art. 7 ust. 1 i 2, art. 5 dekretu warszawskiego w związku z art. 214 u.g.n. Zarzutowi powyższemu zarzecza przede wszystkim charakter rozstrzygnięć podjętych na wniosek następców prawnych I[...] w odniesieniu do orzeczenia dekretowego z dnia 5 lutego 1952 r. Na wniosek spadkobierców I[...] wszczęte zostało przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W[...] postępowanie nadzorcze tyczące tegoż orzeczenia, które zakończyło się decyzją stwierdzającą jego nieważność. Jakkolwiek w późniejszym czasie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] uchyliło ww. własną decyzję, to jednocześnie orzekło, iż orzeczenie dekretowe z dnia 5 lutego 1952 r., w odniesieniu do sprzedanych lokali mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku, wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie może być uznane za nieważne i w tym zakresie stwierdzono, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, jednakże w pozostałej części stwierdzono nieważność ww. orzeczenia dekretowego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego złożonego pierwotnie przez A[...] i W[...] małżonków D[...], Prezydent [...] decyzją z dnia 27 grudnia 2007 r. ustanowił w trybie przepisów dekretu warszawskiego, w odpowiednich udziałach, użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców I[...]. Decyzja ta była dwukrotnie zmieniana za zgodą stron w trybie art. 155 k.p.a. Następnie Prezydent [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją i w wyniku wznowienia, decyzją z dnia 24 lipca 2012 r. uchylił ostateczną własną decyzję z dnia 27 grudnia 2007 r. i orzekł o ustanowieniu w trybie przepisów dekretu warszawskiego użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców I[...], w odpowiednio zmienionych udziałach. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, stanowiąc w niniejszej sprawie samodzielne źródło uprawnień (interesu prawnego) spadkobierców I[...].

Z tych względów, uznając iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.