Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 82/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 7 pkt 2, art. 35 ust. 1, art. 91d pkt 1,
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia 10 listopada 2010 r., nr XLIV/401/2010 w przedmiocie zasad udzielania zniżek i określenia ich rozmiaru nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach 1) stwierdza nieważność § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której w pkt 1 stwierdzono nieważność.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej w dniu 10 stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 81 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jest uchwała Rady Powiatu Namysłowskiego Nr XLVI/401/2010z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie zasad udzielania zniżek i określenia ich rozmiaru nauczycielom, którym powierzono kierownicze stanowiska w szkołach i placówkach oraz zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). W § 1 powyższej uchwały zamieszczono tabelę zawierającą wskazanie poszczególnych stanowisk oraz odpowiadający im tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin, natomiast w § 2 zawarto zapis w brzmieniu: "W ramach posiadanych środków finansowych Zarząd Powiatu może w uzasadnionych przypadkach zwolnić dyrektora szkoły, placówki od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin zajęć (...), jednak na okres nie dłuższy niż rok szkolny, jeżeli warunki funkcjonowania szkoły, placówki powodują znaczne zwiększenie zadań dyrektora.". W § 3 postanowiono, że "Nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach, placówkach, Zarząd Powiatu może przydzielić godziny ponadwymiarowe w wymiarze nieprzekracząjącym 2 godzin tygodniowo, chyba że z planów nauczania przedmiotu wynika potrzeba przydzielenia większej liczby godzin – na wniosek dyrektora szkoły, placówki.". W § 4 przyjęto, że wymiar zajęć określony uchwałą odnosi się również do nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze w zastępstwie. Wykonanie tej uchwały powierzono Zarządowi Powiatu (§ 5), rozstrzygając jednocześnie o utracie mocy przepisów dotychczasowych (§ 6), natomiast § 7 określono, że "uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie od 1 września 2011 r.". Powyższa uchwała została przedłożona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 18 listopada 2010 r., na co wskazuje data prezentaty na kopii uchwały. We wniesionej skardze Wojewoda Opolski domagał się stwierdzenia nieważności § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru zaznaczył, że zaskarżona uchwała ma walor prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Dalej organ przywołał treść przepisów art. 42 ust. 6 oraz ust. 7 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, a także art. 91d pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym i zarzucił, że zapis § 2 skarżonej uchwały stanowi nieuprawnione przekazanie Zarządowi Powiatu kompetencji przyznanych przez ustawodawcę organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę, którym jest rada powiatu, o czym przesądza brzmienie art. 91d pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywiódł, że konstytucyjny podział organów na stanowiące i wykonawcze powiatu uszczegółowiony w przepisach ustawy samorządowej zobowiązuje do ścisłego przestrzegania kompetencji przyznanych poszczególnym organom powiatu, stąd kompetencje zastrzeżone do właściwości rady nie mogą być realizowane przez zarząd powiatu i odwrotnie, chyba że ustawa wyraźnie na to zezwala. W tych warunkach, zdaniem skarżącego Wojewody, zapis § 2 podjęty został bez podstawy prawnej i narusza art. 42 ust. 7 pkt 2 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Odnośnie zapisu zawartego w § 3 zaskarżonej uchwały, Wojewoda stwierdził, że wykracza on poza delegację wynikającą z art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, w którym jest mowa wyłącznie o obniżaniu obowiązkowego wymiaru godzin, a ponadto jest sprzeczny z art. 35 ust. 1 tej ustawy, regulującym zarówno maksymalną liczbę tych godzin, jak i warunki nakładania na nauczycieli obowiązku pracy w godzinach nadliczbowych. Na tym tle organ wywiódł, że w przywołanych uregulowaniach ustawodawca unormował kompleksowo maksymalny wymiar godzin ponadwymiarowych i zasady ich udzielania, przekazując organom kompetencję jedynie do uregulowania szczegółowych zagadnień, np. na podstawie 91d pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela rada powiatu ustala szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że Rada podejmując przedmiotową uchwałę działała bez podstawy prawnej, czym istotnie naruszyła prawo. Dodatkowo - powołując się na pogląd wyrażany w orzecznictwie na tle art. 35 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela - wywiódł, że rada powiatu nie jest upoważniona do wprowadzania limitów godzin obowiązujących nauczycieli, zatem regulację przyjętą w § 3 uchwały należy uznać za przekraczającą delegację ustawową, a z kolei przekroczenie zakresu upoważnienia - za istotne naruszenie prawa. Ponadto Wojewoda wskazał, że przyjęty w § 7 zaskarżonej uchwały sposób jej wejścia w życie jest niezgodny z § 45 ust. 1 pkt 4 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącym, że przepisowi o wejściu w życie ustawy można nadać brzmienie "Ustawa wchodzi w życie z dniem ... (dzień oznaczony kalendarzowo)" i z mocy § 143 w/w załącznika ta regulację ma zastosowanie odpowiednio do aktów prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Powiat Namysłowski stwierdził, że uznaje wszystkie zarzuty podniesione w skardze.

W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2011 r. Wojewoda Opolski podniósł, że stwierdzenie nieważności § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały jest konieczne i zasadne, gdyż pomimo, że strona przeciwna zgodziła się z zarzutami skargi, to jednak nie podjęła działań mających na celu zmianę zaskarżonej uchwały. W szczególności taka intencja nie wynika z odpowiedzi na skargę, jak również organ nadzoru nie posiada informacji w tym zakresie. Natomiast zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 6, poz. 48 z 18 stycznia 2011 r. i - zgodnie z postanowieniami jej § 7 - wejdzie w życie 1 września 2011 r. w brzmieniu przez obie strony uznanym za niezgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje w całości na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej samej ustawy sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu. Odnośnie aktów organów powiatu, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów powiatów oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo zresztą jak pojęcie sprzeczności z prawem. Ustalając znaczenie ostatniego z tych pojęć można wskazać, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. (sygn. akt SA/Gd 796/90, opubl. ONSA 1990 nr 4, poz. 1), wydanego wprawdzie na tle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jednak - z uwagi na podobieństwo i spójność regulacji zawartych w ustawach samorządowych - zachowującego aktualność również w odniesieniu do ustawy o samorządzie powiatowym, wyrażono słuszny pogląd, iż rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne naruszenie rażące, stanowiące określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Powołane wyżej przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów powiatu: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności stwierdzenia nieważności tych aktów. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Na wstępie odnotować przyjdzie, że uwagi na zakres regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale oraz wskazaną podstawę prawną, akt ten należy zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Wniesienie skargi przez organ nadzoru trzeba uznać zatem za dopuszczalne pod względem formalnoprawnym, zwłaszcza, że w trzydziestodniowym terminie od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru, określonym w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewoda Opolski nie skorzystał z uprawnień nadzorczych wynikających z tego przepisu. Wobec tego stwierdzenie nieważności uchwały aktu we własnym zakresie przez ten organ jest z mocy art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym niedopuszczalne i w takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, należało zgodzić się ze wszystkimi zarzutami skierowanymi przez organ nadzoru pod adresem zaskarżonej uchwały, które nie były kwestionowane również przez stronę, a dotyczącymi naruszenia norm kompetencyjnych i przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie objętym wskazanymi w skardze zapisami. Podzielić trzeba również w pełni stanowisko Wojewody, że naruszenia te należy ocenić jako istotne i w konsekwencji uniemożliwiające funkcjonowanie tych zapisów w porządku prawnym. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poprzedzić należy jeszcze jedną istotną uwagą, dotyczącą wynikającej z art. 54 § 3 P.p.s.a. możliwości uwzględnienia skargi w całości przez organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. W powołanym przepisie została dopuszczona przez ustawodawcę możliwość podjęcia przez organ administracji, który wydał akt zaskarżony następnie do sądu administracyjnego, działania w trybie tzw. samokontroli. W niniejszej sprawie, pomimo deklarowanej pełnej akceptacji dla wyrażonego w skardze stanowiska organu nadzoru, nie doszło jednak do wyeliminowania przez Radę Powiatu z porządku prawnego żadnego z zakwestionowanych zapisów uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że zasadnie organ nadzoru zakwalifikował zaskarżoną uchwałę jak akt prawa miejscowego. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2001r., sygn. akt SA/Bk 1532/00, opubl. OSP 2002 z. 11, poz. 138). Nie ulega wątpliwości, że celem zaskarżonej uchwały, podjętej w oparciu o przepisy wskazane w jej podstawie prawnej, było określenie zasad udzielania zniżek i zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Powiat Namysłowski. Uchwała ta zawiera uregulowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, gdyż nie wyczerpują się one w jednostkowym stosowaniu. Zakres podmiotowy uchwały dotyczy bowiem wszystkich szkół i placówek, dla których organem założycielskim jest Powiat Namysłowski i jest zaadresowana do nieoznaczonego bliżej kręgu osób, którymi są nauczyciele, którym powierzono stanowiska kierownicze w tych szkołach i placówkach. Jest zatem aktem normatywnym powszechnie obowiązującym na terenie powiatu. W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko Wojewody, że upoważnienie do podjęcia wskazanych wyżej uchwał, zawarte w art. 42 ust. 7 Karty Nauczyciela, odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z tego względu należą one do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz -Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Dla zupełności rozważań dodać jeszcze można, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przypominano, że w myśl art. 94 Konstytucji RP ustawa stanowi zarówno podstawę wydania aktu prawa miejscowego, jak i określa jego granice przedmiotowe. Konsekwentnie też akcentowano, iż upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych, nie podlega wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Oczywiste jest także, że akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja i na podstawie którego został wydany. Kierując się powyższą normą konstytucyjną oraz wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, należy dojść do wniosku, że omawiane postanowienia uchwały nie tylko zostały wydane poza zakresem upoważnienia ustawowego, a tym samym są niezgodne z art. 94 Konstytucji RP, lecz także są niespójne z treścią ustawy. Tego rodzaju wadliwości stanowią o istotnym naruszeniu prawa i powodują konieczność stwierdzenia nieważności tych regulacji. Dla oceny kwestionowanych przez organ nadzoru postanowień zaskarżonej uchwały istotne jest, że zgodnie z art. 169 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (ust. 1), natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (ust. 4). Jak słusznie wskazano w orzecznictwie, jeżeli ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę można przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z organów, nie mogą być realizowane przez drugi z tych organów. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego Konstytucja pozostawiła tym jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r. I OSK 284/09, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przedstawiony podział został uszczegółowiony w przepisach wszystkich ustaw samorządowych, w tym również w ustawie o samorządzie powiatowym, która w art. 9 ust. 1 określa, że rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu (z zastrzeżeniem przepisów o referendum). Natomiast organem wykonawczym powiatu, stosownie do art. 26 ust. 1 tej ustawy, jest zarząd powiatu. Status zarządu powiatu jako organu wykonawczego określony został w przepisie art. 32 tej ustawy poprzez wskazanie jego zasadniczych zadań. Z kolei zakres właściwości rady powiatu jako organu stanowiącego powiatu, określony został w art. 12 omawianej ustawy, w którym wyliczono katalog spraw, w jakich rada jest wyłącznie uprawniona do podejmowania uchwał. W nawiązaniu do powyższego należy zauważyć, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Namysłowskiego wskazała art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Zgodnie z powołanym unormowaniem ustawy samorządowej, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Taką właśnie inną sprawą, zastrzeżoną do właściwości rady powiatu ustawą Karta Nauczyciela, jest zakres objęty regulacją zaskarżonej uchwały, dotyczącej określenia zasad udzielania zniżek i określenia ich rozmiaru nauczycielom, którym powierzono kierownicze stanowiska w szkołach i placówkach oraz zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Przepis art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela stanowi bowiem, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę określa zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Ponadto, stosownie do art. 91d pkt 1 powyższej ustawy, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 42 ust. 7 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 6 tej ustawy, dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. W świetle przywołanych przepisów, zawierających uregulowania o charakterze kompetencyjnym, kompetencja do określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek oraz zwolnień od obowiązku realizacji zajęć przez osoby pełniące funkcje kierownicze w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego została z woli ustawodawcy przyznana radzie powiatu, jako organowi prowadzącemu. Zatem tylko tenże organ jest uprawniony ex lege do działania w opisanym wyżej zakresie. Dodać należy, że w unormowaniach zawartych w ustawie Karta Nauczyciela nie można doszukać się przepisów, które zawierałyby upoważnienie dla rady powiatu do dalszego przekazania tej kompetencji. W tych okolicznościach skonstatować przyjdzie, że zapis § 2 zaskarżonej uchwały, w którym zadecydowano, że Zarząd Powiatu może zwolnić dyrektora od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin określonego tą uchwałą, został podjęty z przekroczeniem kompetencji, gdyż Rada – będąca organem stanowiącym powiatu – w sposób nieuprawniony, sprzeczny z normą kompetencyjną wynikającą z art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, przekazała swe uprawnienie Zarządowi Powiatu. W świetle zapisu § 2 w brzmieniu przyjętym w zaskarżonej uchwale, to właśnie organ wykonawczy powiatu samodzielnie, bez jakiejkolwiek ingerencji Rady, miałby decydować o wyrażeniu zgody na zwolnienie dyrektora szkoły lub placówki od obowiązku realizacji określonego przez Radę tygodniowego wymiaru godzin zajęć. Tym samym to organ wykonawczy, a nie Rada, ustanawiałby zasady udzielania i rozmiar obniżek, co w świetle art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela jest niedopuszczalne. W tych okolicznościach, uregulowanie zamieszczone w § 2 zaskarżonej uchwały, jako naruszające normę kompetencyjną określoną w ustawie poprzez nieuprawnione przekazanie własnych kompetencji organowi wykonawczemu, stanowi istotne naruszenie prawa. Tak samo ocenić należy zapis § 3 zaskarżonej uchwały, w którym upoważniono Zarząd do przydzielenia godzin ponadwymiarowych nauczycielom zajmującym powierzone stanowiska kierownicze w wymiarze nie przekraczającym 2 godzin tygodniowo. W tym względzie przepisy ustawy Karta Nauczyciela nie przewidują jakichkolwiek kompetencji dla organu prowadzącego, jakim jest rada powiatu, a w szczególności kompetencji takich nie można wywieść z treści upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały. Podkreślić trzeba, że literalne brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zakresem przedmiotowym delegacji ustawowej w nim zawartej objęta jest wyłącznie kwestia udzielenia obniżek i zwolnień w ramach tygodniowego wymiaru godzin obowiązującego nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze, a zatem obniżenia obowiązującego pensum. W tak określonym zakresie przedmiotowym z całą pewnością nie mieści się natomiast przydzielenie godzin ponadwymiarowych oraz określenie ich liczby, o czym stanowi zapis § 3 zaskarżonej uchwały. Zawarte w nim uregulowania dotyczą natomiast zagadnienia maksymalnego wymiaru godzin ponadwymiarowych wykonywanych przez nauczycieli i zasad ich przydzielania, które zostało wyczerpująco unormowane przepisami powszechnie obowiązującymi, jak to słusznie wskazano w skardze. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, liczba tych godzin nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, a przydzielenie większej ich liczby może nastąpić wyłącznie za zgodą nauczyciela, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Obowiązek wykonywania pracy w godzinach ponadwymiarowych dotyczy przy tym jedynie szczególnych wypadków, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania lub zapewnienia opieki w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i wyłącznie zgodnie z posiadaną specjalnością. Tym samym organ prowadzący, jakim jest rada powiatu, nie jest uprawniony do regulowania kwestii liczby godzin ponadwymiarowych. Natomiast z mocy art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela do kompetencji organu prowadzącego ustawodawca przekazał jedynie określenie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za takie godziny, a zatem również i ten przepis nie uprawnia rady powiatu do ustalania limitów godzin ponadwymiarowych, a tym bardziej do odmiennego ich kształtowania, nie mówiąc już o przekazywaniu tych kompetencji zarządowi powiatu, jak miało to miejsce w zaskarżonej uchwale. W tych okolicznościach, poprzez uchwalenie zapisu § 3 zaskarżonej uchwały, Rada Powiatu nie tylko przekroczyła normę kompetencyjną do stanowienia prawa miejscowego, ale w istocie przekazała organowi wykonawczemu kompetencje, których sama nie posiadała. Nadto, w kontekście powołanych wyżej uregulowań zawartych w art. 35 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, zapis § 3 zaskarżonej uchwały, dotyczący maksymalnej liczby godzin nadliczbowych, dodatkowo pozostaje w sprzeczności z tym zapisem ustawowym, wobec czego uregulowanie zamieszczone w § 3 uchwały nie może zostać ocenione inaczej niż jako istotne naruszenie prawa. Na gruncie dotychczasowych wywodów skonkludować należy, że kwestionowana uchwała, stanowiąca akt prawa powszechnie obowiązujący na obszarze powiatu, w części objętej postanowieniami § 2 i § 3, nie odpowiada wymogom stawianym przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Wykracza bowiem poza delegację ustawową i pozostaje w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa, co stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności wskazanych zapisów. Z uwagi na treść skargi, wskazać jeszcze trzeba, że z mocy 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, podlegała ogłoszeniu. Stosownie do tego przepisu, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ powiatu. W końcowej części skargi organ nadzoru sygnalizacyjnie wskazał na niespójność zapisu zawartego w § 7 zaskarżonej uchwały z przepisem § 45 ust. 1 pkt 4 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez zamieszczenie w nim sformułowania: "wchodzi w życie od 1 września 2011 r.", zamiast "z dniem". W świetle przedstawionych wyżej rozważań, dotyczących rozgraniczenia wadliwości istotnych i nieistotnych, redakcji przyjętej w § 7 in fine zaskarżonej uchwały nie można zakwalifikować jako istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności dotkniętych nim zapisów, a w konsekwencji - z uwagi na charakter tej regulacji dotyczącej promulgacji i wejścia w życie akt normatywnego - również całej uchwały. Zważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, zatem bezspornym jest, że Rada była uprawniona do określenia w podjętej uchwale terminu jej vacatio legis dłuższego niż czternastodniowy. Natomiast zasady określone w powołanym załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., dotyczące redakcji aktów prawnych, mają na celu ujednolicenie zasad legislacji, a jednocześnie pozwalają na uniknięcie wątpliwości związanych z obowiązywaniem aktów normatywnych. Zamieszczone w § 7 zaskarżonej uchwały sformułowanie "wchodzi w życie od 1 września 2011 r.", aczkolwiek nie odpowiada wzorcowi określonemu § 45 ust. 1 pkt 4 załącznika, to ma jednak znaczenie tożsame z tym zapisem, gdyż odczytanie § 7 nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że datą wejścia w życie uchwały jest dzień 1 września 2011 r., zatem uchwała wchodzi w życie z tymże dniem. Z przedstawionych wyżej względów, nie dopatrując się innych istotnych naruszeń prawa, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 tej ustawy.