Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 720/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 182 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. [...] Sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3508/15 w sprawie ze skargi M. [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 4 stycznia 2016 r., sygnatura akt IV SA/Wa 3508/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy W. z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.

Skarżąca w skardze stwierdziła, że istota jej interesu prawnego sprowadza się do tego, że zaskarżona uchwała kształtuje w sposób odmienny jej sytuację w zakresie prawa korzystania z dzierżawionych przez nią nieruchomości, zarówno w stosunku do sytuacji sprzed daty podjęcia uchwały, jak i w stosunku do sytuacji prawnej innych właścicieli, użytkowników, czy dzierżawców nieruchomości nieobjętych przedmiotową uchwałą. Skarżąca wywodziła, że zmiana jej sytuacji prawnej stanowi konsekwencję unormowań zawartych w art. 58 ust. 1 pkt 1, art. 59 i art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazała, że na dzierżawionym przez nią terenie zamierza zrealizować inwestycję polegającą na budowie farmy wiatrowej. Brak planu miejscowego na tym obszarze oznacza konieczność uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi zaś na zaskarżoną uchwałę postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie po pierwsze, zawieszone, po drugie, organ nie będzie miał obowiązku podjęcia takiego postępowania. To z kolei może spowodować znaczne wydłużenie czasu realizacji inwestycji, naruszając prawo skarżącej do uzyskania decyzji w ustawowych terminach, przez co narazi ją na straty finansowe związane z niedotrzymaniem harmonogramu realizacji farmy wiatrowej. Na poparcie swego stanowiska w kwestii interesu prawnego we wniesieniu skargi skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 436/07.

Odrzucając skargę na podstawie obowiązującego od 15 sierpnia 2015 r. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała nie naruszyła w żaden sposób interes prawny skarżącej. Zdaniem Sądu wynika to z faktu, że znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Dalej Sąd wyjaśnił, że o naruszeniu interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą nie świadczy obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wynika on z przepisów prawa, a nie z zaskarżonej uchwały, podobnie jak uprawnienie do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Właściwy organ administracji działa w tym przypadku na podstawie przepisów ustawy, korzystając z przyznanego mu uprawnienia do zawieszenia postępowania, a nie na podstawie zaskarżonej uchwały.

Skarżąca, zaskarżając skargą kasacyjną postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1, art. 59 i art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprowadzające się do uznania, że nie jest legitymowana do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. W ocenie skarżącej, ustalenia zaskarżonej uchwały wykraczają daleko poza formalne wszczęcie procedury planistycznej i kształtują w sposób odmienny jej –jako dzierżawcy nieruchomości – sytuację prawną w stosunku do sytuacji sprzed daty podjęcia uchwały oraz w stosunku do sytuacji prawnej innych właścicieli, użytkowników, czy dzierżawców nieruchomości nieobjętych przedmiotową uchwałą. Na poparcie stanowiska w kwestii posiadania interesu prawnego skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 436/07.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne dotyczą jedynego w sprawie zagadnienia, mianowicie błędnego – w ocenie skarżącej – uznania przez Sąd pierwszej instancji, że z uwagi na charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego akt ten nie narusza interesu prawnego skarżącej, co z kolei doprowadziło do stwierdzenia, że skarżąca nie była legitymowana, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), do wniesienia skargi na taką uchwałę.

W związku z tym należy stwierdzić, że po początkowych wahaniach w orzecznictwie, dotyczących tego, czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego może naruszyć interes prawny właścicieli nieruchomości nią objętych, czego wyrazem było orzeczenie, na które powołuje się skarżąca, ostatecznie utrwaliło się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w zasadzie jednolite stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Zgodnie z tym stanowiskiem, przedstawionym m.in. w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych przez Sąd pierwszej instancji, uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015, poz. 199 ze zm.), który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Nadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego, w tym także z uwagi na konsekwencje jakie może taka uchwała wywoływać, na podstawie przepisów powołanych przez skarżącą, związanych z zawieszeniem różnych postępowań administracyjnych. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, że ze względu na treść podjętej uchwały, wykreuje ona legitymację skargową konkretnego podmiotu, posiadającego tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej taką uchwałą. W tej sprawie jednak, z uwagi na fakt, że skarżąca jest jedynie dzierżawcą nieruchomości, taka nawet hipotetyczna sytuacja nie ma miejsca. Z tego względu skarżąca argumentując swój interes prawny nie może powoływać się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 436/07, który został wydany w konkretnym stanie faktycznym sprawy i dotyczył interesu prawnego właścicieli, nie dzierżawców, nieruchomości znajdujących się na terenie objętym uchwałą.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że podjęcie uchwały uniemożliwi uzyskanie jednej z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na konieczność zawieszenia tego postępowania, bez jednoczesnego obowiązku jego podjęcia, wyjaśnić należy, że tak z art. 58 ust. 1, jak i z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika obowiązek zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Normy tam zawarte dają organowi jedynie możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie stosowny wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie został jeszcze złożony, więc nie ma podstaw by a priori zakładać rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Nawet gdyby jednak organ zawiesił postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, to nie narusza to interesu prawnego skarżącej spółki. Nie wpływa to bowiem na jej sytuacją materialnoprawną, lecz wyłącznie na sytuację procesową, i to tylko na okres wynikający z powołanych przepisów. Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, iż w sprawie nie doszło do naruszenia podnoszonych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

NSA podziela zatem w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej oraz jej sytuacji materialnoprawnej.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) było uzasadnione, zaś skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Z tego względu NSA, na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., ją oddalił.