Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1776/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 136 ust. 7 ugn w zw. z art 15 zzr ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 235/21 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J.O. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 235/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 14 stycznia 2021 r. nr 51/R/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. J.O. wystąpił o zwrot nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka nr A o pow. [...] m2 położonej w [...] gminie [...]. Nieruchomość ta została wywłaszczona na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Jedlińsk z 30 października 1979 r., znak: ZGT.I.8221/b/29/79/11 i odpowiadała działce nr B.

Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Radomia (dalej: organ I instancji, Prezydent) z 11 kwietnia 2019 r. Nr 224/2019 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość o nr ewid. B została podzielona na działki C, D (obie stanowiące własność Gminy Miasta [...]), E i F (należące do [...] sp. z o.o.).

Z uwagi na treść art. 142 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 t.j. ze zm., dalej: u.g.n.) wniosek w zakresie zwrotu działek nr C i D został przekazany do rozpatrzenia Wojewodzie. Niniejsze postępowania prowadzone zaś było odnośnie działek nr E i F.

Decyzją z 12 listopada 2020 r. znak: WNG.6821.113.2020.DB2 Prezydent, działając na podstawie m. in. art. 136 ust. 3 i ust. 7 u.g.n., art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801 t.j., dalej: ustawa nowelizująca u.g.n.), art. 15 zzr ust. 1 z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568, dalej: ustawa o covid-19) oraz art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 t.j., dalej: ustawa z 14 maja 2020 r.), odmówił uwzględnienia wniosku w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającej obecnym działkom nr E i F położonym przy ul. [...] w [...], objętych księgą wieczystą Nr [...].

Organ I instancji wyjaśnił, że co do zasady uprawnienie do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat. Jeżeli jednak okres ten upłynął przez dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej u.g.n. (tj. 14 maja 2019 r.) albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mógł zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Organ I instancji zauważył, że na mocy art. 15 zzr ust. 1 ustawy o covid-19 bieg niektórych przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na okres trwania stanu epidemii tj. od 31 marca 2020 r. Terminy te rozpoczęły dalszy bieg po upływie 7 dni od dnia 24 maja 2020 r. na mocy art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r.

Zdaniem organu, okres od 31 marca 2020 r. (daty początkowej zawieszenia biegu terminu) do 14 maja 2020 r. (dnia upływu terminu do składania wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej) obejmował 45 dni, a zatem o ten czas należało przedłużyć termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W świetle powyższego organ I instancji uznał, że termin dodatkowych 45 dni do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, począwszy od dnia 24 maja 2020 r., upłynął ostatecznie 7 lipca 2020 r. Zatem wniosek strony z [...] lipca 2020 r. w sprawie zwrotu działek nr E i F został złożony z uchybieniem terminu, co spowodowało, że wnioskodawca utracił możliwość dochodzenia przysługujących mu uprawnień do składania żądania.

W odwołaniu od decyzji strona nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości upłynął 7 lipca 2020 r. W ocenie skarżącego termin do złożenia wniosku upływał 24 lipca 2020 r. Wyjaśnił, że w związku z pandemią koronawirusa, ustawodawca zadecydował o zawieszeniu terminów prawa administracyjnego w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Na mocy art. 15zzr ustawy o covid-19 zawieszone zostały terminy od momentu wprowadzenia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, który obowiązuje od 14 marca 2020 r., a nie jak ustalił organ I instancji 31 marca 2020 r. W związku z tym zawieszony okres czasu pozostały do upływu terminu na złożenie wniosku o zwrot po ich odwieszeniu wynosił 2 miesiące.

Wskazaną na wstępie decyzją z 14 stycznia 2021 r. nr 51/R/2021 Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na fakt, że wnioskodawca domagał się zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w 1979 roku w sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej u.g.n., który pozwalał poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości, dla żądania zwrotu której minął 20 - letni termin przedawnienia, w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy nowelizującej u.g.n. Ustawa ta weszła w życie 14 maja 2019 r. a zatem ostateczny termin na składanie wniosków o zwrot nieruchomości upływał 14 maja 2020r.

Z dniem 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać art. 15 zzr ust. 1 ustawy o covid-19 zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie ich biegu trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Prawidłowo więc ustalił organ I instancji, że zawieszenie dla skarżącego biegu terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, rozpoczętego w dniu 14 maja 2019 r. i wynoszącego 12 miesięcy, objęło 45 dni okresu od 31 marca 2020 r. do 14 maja 2020 r. Okres zawieszenia wynoszący 45 dni podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r. Upływ zatem terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w dniu 7 lipca 2020 r. co prawidłowo stwierdził w zaskarżonej decyzji Prezydent.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w polskim porządku prawnym znajduje zastosowanie zasada niedziałania prawa wstecz, chyba że co innego wynika z brzmienia przepisu prawa. Ustawa o covid-19 weszła w życie w dniu 31 marca 2020 r. i od tej daty zaczął obowiązywać przepis zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. W przepisie intertemporalnym tej ustawy, wskazane zostały wyjątki od zasady wejścia poszczególnych norm ustawy zmieniającej w życie z dniem ogłoszenia ustawy, jednak żaden z nich nie dotyczył przepisu wprowadzającego instytucje zawieszenia biegu terminów przewidzianych przepisami praw administracyjnego.

Nie zgadzając się z decyzją Wojewody skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że zasadnicza kwestia sporna w sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości dokonanej przez organ I instancji odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie i na zasadach wynikających z u.g.n., przy uwzględnieniu art. 2 ustawy nowelizującej tę ustawę oraz przepisów ustawy o covid-19 z uwagi na fakt, że wniosek skarżącego był spóźniony.

Sąd I instancji uznał, że zgodnie z obowiązującym od 14 maja 2019 r. art. 136 ust. 7 u.g.n., uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot.

W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania o powzięciu zamiaru użycia nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Co do zasady zatem, jeśli w ciągu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nastąpi sytuacja, gdy w świetle art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to osoby uprawnione mogą złożyć wniosek o zwrot niezależnie od tego, czy organ podjął czynności, o których mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. Jednakże mocą art. 2 ustawy nowelizującej u.g.n., dokonano modyfikacji zasady wynikającej z art. 136 ust. 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy niniejszej wynika, że działka oznaczona pierwotnie nr A została wywłaszczona na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy Jedlińsk z 30 października 1979 r. znak: ZGT.I.8221/b/29/79/11 na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych. Decyzja ta stała się ostateczna [...] grudnia 1979 r. wobec decyzji Urzędu Wojewódzkiego. Nie budziło więc wątpliwości, że upływ terminu 20 lat od dnia ustatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej nastąpił jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej u.g.n. Wobec tego w stosunku do skarżącego zaktualizowała się dyspozycja art. 2 ustawy nowelizującej u.g.n. umożliwiająca złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie tj. do dnia 14 maja 2020r.

Sąd wyjaśnił, że stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony w Polsce na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 433) i obowiązywał od 14 marca 2020 r. Dopiero jednak z dniem 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać art. 15 zzr ust. 1 ustawy o covid-19, mocą którego w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Wskazane terminy uległy zatem, w ocenie Sądu, zawieszeniu od 31 marca 2020 r., a nie jak twierdzi skarżący od dnia 14 marca 2020 r.

Sąd dostrzegł, że stanowisko skarżącego zostało oparte na istniejącym w początkowym okresie obowiązywania ustawy o covid-19 poglądzie, zgodnie z którym przepisy ustawy o covid-19 dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów miały moc wsteczną i w związku z tym wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nastąpiło 13 marca 2020 r. (np. postanowienie NSA z 14 października 2020 r., II GSK 905/20; z 13 października 2020 r., II OZ 762/20 publ. CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie podzielił jednak powyższego stanowiska kierując się wypracowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie przeciwnym, opierającym się na poglądzie, że odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz, stanowiącej jeden z istotnych elementów państwa prawnego, nie może być domniemywane, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej wypowiedzi ustawodawcy. W art. 101 ustawy o covid-19 ustawodawca wprost wskazał, w jakim zakresie regulacja ta ma moc wsteczną.

W przypadku, gdyby intencją ustawodawcy było nadanie tej ustawie mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 (por. postanowienie NSA z 13 października 2020 r., I OZ 602/20 oraz z 22 stycznia 2021 r., II OZ 2/21, oba opubl. CBOSA).

Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów prawa materialnego zostały uchylone na mocy ustawy z 14 maja 2020 r., a więc jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Jak wynika z art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. terminy, o którym mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy o covid-19, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa z 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r., a zatem od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. W konsekwencji, wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzr ustawy o covid-19 miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (por. postanowienie NSA z 22 stycznia 2021 r., II OZ 2/21, postanowienie NSA z 1 grudnia 2020 r., I OZ 961/20, oba opubl. CBOSA).

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że zawieszenie dla skarżącego biegu terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, rozpoczętego w dniu 14 maja 2019 r. i wynoszącego 12 miesięcy, objęło 45 dni okresu od 31 marca 2020 r. do 14 maja 2020 r. Okres zawieszenia wynoszący 45 dni podlegał doliczeniu od 24 maja 2020r. Zatem upływ terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w dniu 7 lipca 2020 r., jak prawidłowo przyjęły w sprawie organy obu instancji.

W świetle powyższego, wniosek skarżącego z [...] lipca 2020 r. o zwrot wywłaszczonej działki odpowiadającej działce o nr A nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Organy prawidłowo stwierdziły wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu upływu terminu realizacji tego roszczenia, którego materialnoprawny charakter nie był w sprawie kwestionowany.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.O., zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

- prawa materialnego:

1) art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) w związku z art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U z 2020 poz. 1842 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że skarżący złożył wniosek o zwrot części nieruchomości z uchybieniem terminu (tj. po tym jak wygasło jego uprawnienie), co skutkowało odmową wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości,

2) art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U z 2020 poz. 1842 ze zm.) w związku z art. 101 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 poz. 568 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że przepis ten pomimo tego, że odnosi się do "stanu epidemii" nie obejmuje swoim zakresem okresu od dnia ogłoszenia tego stanu, a dotyczy stanu epidemii po określonym vacatio legis ustawy zmieniającej, że nie miała w tym stanie faktycznym zastosowania zasada ratio legis wprowadzanych przepisów, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez Sąd (a wcześniej przez organy administracyjne), że wniosek skarżącego o zwrot części nieruchomości złożony został z uchybieniem terminu,

3) art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U z 2019 r. poz. 1461) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, co skutkowało niezastosowaniem zasady ratio legis wprowadzanych przepisów, a w dalszej kolejności przyjęciem, że wniosek skarżącego o zwrot części nieruchomości złożony został z uchybieniem terminu.

Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa. W oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przy czym istota sporu sprowadza się do ustalenia czy żądanie przez skarżącego kasacyjnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało zgłoszone po upływie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek przyjęcia, że art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych stosuje się z mocą obowiązującą od dnia 31 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r., w sytuacji gdy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa wykładnia językowa treści tego przepisu przemawia za uznaniem, że przepis ten ma zastosowanie od chwili wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc od dnia 14 marca 2020 r.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Kwestię wygaśnięcia uprawnień dotyczących zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. reguluje obowiązujący od dnia 14 maja 2019 r. przepis art. 136 ust. 7 u.g.n., dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801). Stanowi on, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.

Zasadą zatem jest, że jeżeli w ciągu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nastąpi sytuacja, gdy w świetle art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to osoby uprawnione mogą złożyć wniosek o zwrot niezależnie od tego, czy organ podjął czynności, o których mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. Wskazać jednakże trzeba, że mocą art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. wprowadzono zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym dokonano modyfikacji normy wynikającej z art. 136 ust. 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że działki o obecnych numerach E i F ( wydzielone z działki nr A), położone na terenie [...] gm. [...] zostały wywłaszczone decyzją Naczelnika Gminy [...] z 30 października 1979 r. Powyższe oznacza, że upływ terminu 20 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna nastąpił jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, co miało miejsce w dniu 4 kwietnia 2019 r. Wobec tego zaktualizowała się dyspozycja art. 2 ustawy zmieniającej, określająca termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie, tj. do 14 maja 2020 r.

Nie można przy tym pominąć, że w dniu 8 marca 2020 r., w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS-CoV-2, weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej powoływana jako "uCOVID-19". Ustawodawca zdecydował powołanym aktem prawnym wprowadzenie szczególnych rozwiązań, umożliwiających podejmowanie działań minimalizujących zagrożenie dla zdrowia publicznego, które miały stanowić uzupełnienie podstawowych regulacji. Z dniem 31 marca 2020 r. dokonano, na podstawie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) zmian w ww. ustawie z dnia 2 marca 2020 r. poprzez dodanie m.in. art. 15zzr ust. 1 w brzmieniu: w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem; 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia; 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie; 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony; 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W powołanym przepisie ustawodawca określił więc, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg.

Powołany art. 15zzr ust. 1 został dodany do ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020r. poz. 491).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Istotnie, na co właściwie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasada niedziałania prawa wstecz (lex reto non agit) jest fundamentalną zasadą porządku prawnego, chroniącą bezpieczeństwo prawne i wymagającą bezwzględnego i jednolitego przestrzegania. Należy jednak stwierdzić, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i można od niej wyjątkowo odstępować, z usprawiedliwionych względów. Przepisy działające wstecz można bowiem wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: 1) nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe); 2) mają one rangę ustawową; 3) ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; 4) spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; 5) nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej; 6) problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.

Podsumowując, działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. M. Makowski, Terminy prawa administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego według specustawy koronawirusowej, LEX/el. 2020 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi zatem na stanowisku, że chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej.

Analogiczny pogląd odnoszący się do przedstawionego zakresu czasowego zawieszenia i braku rozpoczęcia terminów w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii z powodu COVID-19, prezentowany był wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por.m.in. wyroki z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3191/21, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3068/21 i III OSK 3113/21, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3119/21 i III OSK 3153/21, a także postanowienia z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II FZ 364/20, II FZ 365/20 i II FZ 366/20, z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt I GSK 1002/20, z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II GZ 258/20, z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OZ 738/20, z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 892/20, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II FZ 360/20 i II OZ 762/20, z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II GZ 360/20 i II GZ 368/20, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OZ 99/21 i III OSK 3570/21, z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt III FZ 181/21, z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II OZ 137/21, z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OZ 283/21, z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt III FZ 276/21, z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I GZ 191/21, wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r. I OSK 457/21) i choć orzeczenia te odnosiły się do wykładni art. 15zzs ust. 1 specustawy koronawirusowej w zakresie ustalenia zawieszenia i braku rozpoczęcia biegu terminów w postępowaniach sądowych, to z uwagi na praktycznie tożsame rozwiązania przyjęte w art. 15zzs ust. 1 i art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID-19, prezentowane w nich stanowisko ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast przeciwnego poglądu przedstawionego w postanowieniach z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II OZ 700/20, z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OZ 725/20, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OZ 602/20, z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II OZ 950/20, z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I GZ 318/20, z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II OZ 2/21 oraz z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I FZ 282/20, w których przyjęto, że w przypadku, gdyby intencją ustawodawcy było nadanie ustawie zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 tej ustawy.

W związku z powyższym należy uznać, że skoro zawieszenie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r., a nie od 31 marca 2020 r. to wniosek J.O. został złożony w terminie i nie było podstaw do zastosowania art. 136 ust. 7 u.g.n. z uwagi na wygaśnięcie uprawnienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na to, że odmowne rozpatrzenie wniosku skarżącego zostało podyktowane przesłanką określoną w art. 136 ust. 7 u.g.n. konieczne będzie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonanie jej oceny w granicach zakreślonych wnioskiem skarżącego o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zawnioskowały o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.