Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 188/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia[...] listopada 2014r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T.z dnia [...] sierpnia 2014r. odmawiającą S. W. ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu SKO podało, że Wójt Gminy w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z analizą średni wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego wynosi ok. 20,4 %. Dalej organ wskazał, iż projektowana zabudowa, zgodnie z wnioskiem miałaby zająć do 70% powierzchni przedmiotowego terenu. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu przekroczyłby zatem znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym, a także nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości podnosząc, że dla tych samych działek i sąsiednich organ I instancji ustalał wcześniej 70% zabudowy i mimo tego, że od roku 2012, w którym ustalono 70 % wskaźnik, warunki do analizy pozostały niezmienione.

W dalszej części uzasadnienia SKO po przytoczeniu treści przepisów mających znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie wskazało, że działka ma dostęp do drogi publicznej oraz że działka nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych albowiem nie obejmuje gruntów rolnych klasy I-III.

Ponadto SKO podało, że cechy nowej zabudowy zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z uregulowaniami § 3 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm. - dalej jako " ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym."). Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i część graficzną oraz tekstową analizy funkcji i cech zabudowy działek.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę ( § 2 pkt 5 rozporządzenia). Obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 rozporządzenia na prawidłowej mapie we właściwej skali, przy czym za front działki przyjęto tę jej część, z której inwestor planuje wjazd. Z część graficznej analizy dołączonej do zaskarżonej decyzji wynika, iż obszar analizowany został wyznaczony wokół działki objętej zamiarem inwestycyjnym. Nadto zarówno sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, wynikają zarówno ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem Kolegium analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. W analizie naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy, które są wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do rozstrzygnięcia w sprawie. Kolegium podało, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że przy ustalaniu tego wskaźnika prawidłowo uwzględniono wszelką zabudowę obszaru analizowanego. Ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi ok. 20,4 %. Przy czym największy wskaźnik zabudowy dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] i wynosi 60,6 %. Natomiast największy wskaźnik wielkości zabudowy dla zabudowy usługowej wynosi 34,5 %, dla działki nr [...]. Projektowana zabudowa miałaby natomiast zająć do 70% powierzchni przedmiotowego terenu. Zatem wskaźnik ten przekroczyłby znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym, co nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym.

W ocenie SKO zasadnie organ I instancji, w sytuacji gdy wyniki sporządzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania obszaru analizowanego uzasadniały nową zabudowę, lecz o parametrach innych niż wnioskowane, pismem z dnia [...] maja 2014 r. wezwał inwestora do wyrażenia swojego stanowiska w tym zakresie, co do ewentualnej zgody odwołującego na inny charakter zabudowy. Wobec braku zgody inwestora na zabudowę o innych, niż wnioskowane, lecz wynikające z przeprowadzonej analizy, parametry, organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w miejscowości S..

W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i 77 Kpa. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego wydania warunków zabudowy dla terenu inwestycji z ustaleniem 70% zabudowy, wskazać należy, że ocenie organu odwoławczego podlega konkretna sprawa administracyjna, rozpoznawana wcześniej przez organ I instancji. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji bez znaczenia pozostaje okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla innych działek, o innych wielkościach jak i o innych parametrach inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. W. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Wójta Gminy T.z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia[...] kwietnia 2015r. skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 53 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 7, 8, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "Kpa").

W uzasadnieniu podał, że w sprawie nie wzięto pod uwagę uwarunkowań prawnych związanych z terenem objętym planowaną inwestycją, co wprost stanowi naruszenie zasad, o których zawartych w art. 7 i 77 § Kpa

W sprawie zakończonej zaskarżonymi decyzjami organów administracji publicznej nie wzięto pod uwagę wcześniejszego rozstrzygnięcia Wójta Gminy T. P. wyrażonego w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., która zezwalała ten sam teren zabudować do 70% powierzchni.

Skarżący podniósł, iż zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury pojęcie kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 482/06). W ocenie skarżącego aktualna inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącą w obszarze analizowanym przewidzianym dla inwestycji, zaś sam wniosek o wydanie warunków zabudowy jako dopuszczalną powierzchnię zabudowy przewidywał powierzchnię ustalaną przez organ wykonawczy gminy we wcześniejszym rozstrzygnięciu.

Skarżący podał, że w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji negatywnej godzi w słuszny interes strony, który nie pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Jak już wcześniej wspomniano inwestor jest w posiadaniu warunków zabudowy pozwalających na zlokalizowanie inwestycji o wnioskowanej powierzchni zabudowy, zaś sama zmiana dotyczy tylko funkcji zabudowy, która jest dopuszczalna na terenie objętym planowaną inwestycją. Stanowisko organów godzi także w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 Kpa). W praworządnym państwie nie jest dopuszczalna sytuacja, w której inwestor wnioskując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie podobnych projektów inwestycyjnych otrzymuje dwa przeciwstawne rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Art. 60 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803).

Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy wynika, że analiza urbanistyczno - architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza powinna więc być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy.

W tym miejscu wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany.

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i część graficzną oraz tekstową analizy funkcji i cech zabudowy działek. Ponadto została sporządzona przez uprawnionego urbanistę (zaświadczenie k. 65 akt).

Zgodzić należy się z organem, iż spełniony został warunek dostępności do drogi oraz, że działka nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Odnosząc się natomiast do niespełnienia przesłanki kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy podnieść należy, iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi ok. 20,4 %. W tym miejscu wskazać należy, iż analiza zawiera dane, które pozwoliły Sądowi na zweryfikowania poprawności wyliczenia przez organ powyższego parametru.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że największy wskaźnik zabudowy 60,6 % dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast największy wskaźnik wielkości zabudowy dla zabudowy usługowej, czyli zabudowy wnioskowanej w niniejszej sprawie, wynosi 34,5 %

Jak wynika z akt sprawy wskaźnik zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego (70 %) nie tylko znacząco przekracza średni wskaźnik zabudowy jak i maksymalny wskaźnik zabudowy dla zabudowy usługowej, to ponadto jest większy niż maksymalny wskaźnik zabudowy dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i jednocześnie jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym.

Ponadto w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do wyznaczenia § 5 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sadu powyższy przepis pozwala na wyznaczenie wskaźnika zabudowy z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, a nie z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy. Z powyższych względów organ prawidłowo uznał, iż wnioskowana przez inwestora nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie kontynuuje parametrów istniejącej zabudowy.

W niniejszej sprawie warto również mieć na uwadze, że prawo do zagospodarowania terenu (wolność zagospodarowania terenu) jest jednak limitowane zarazem względami ochrony interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), które mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Na potrzebę zachowania równowagi pomiędzy tymi interesami trafnie inwestor zwrócił uwagę w swoim odwołaniu. Nadto w tym miejscu należy wspomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel). Organ związany jest również przedstawioną we wniosku charakterystyką urbanistyczną inwestycji. Oznacza to, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1827/10, LEX nr 1134679). Innymi słowy, organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 43/09, LEX nr 553472). To związanie organu wnioskiem inwestora nie ma jednakże charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580).

W niniejszej sprawie nie można czynić organowi zarzutu, że nie dążył do zaproponowania inwestorowi możliwości modyfikacji wniosku, skoro pismem z dnia [...] maja 2014 r. wezwał inwestora do wyrażenia swojego stanowiska w tym zakresie, co do ewentualnej zgody na inny charakter zabudowy. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. inwestor nie wyraził zgody na inny wskaźnik zabudowy terenu.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że określenie warunków zabudowy zgodnie ze średnim wskaźnikiem zabudowy nie byłoby zmodyfikowaniem czy doprecyzowaniem parametrów wskazanych we wniosku lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Z tych względów przy uznaniu braku możliwości wskazania powierzchni zabudowy w wielkości wskazanej we wniosku oraz wobec braku modyfikacji wniosku przez inwestora, zasadne było wydanie decyzji odmownej bowiem inwestycja nie spełnia warunku określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z powyższych względów nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 Kpa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 8 Kpa wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naruszenia powyższego przepisu strona skarżąca upatruje w wydawaniu równych decyzji w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny. W niniejszej sprawie należy jednak mieć na uwadze, że powoływana przez stronę skarżącą dotyczyła innej zabudowy ( decyzja z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż poprzednie zamierzenie inwestycyjne budowa trzech hal magazynowo-biurowych nie jest tożsama z wnioskiem w niniejszej sprawie dotyczącym budowy budynku biurowego. Ponadto poprzednie zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane na działkach [...]. Natomiast wniosek w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie działki [...].

Z powyższych względów uznać należy, iż poszczególne wnioski nie dotyczyły tożsamych inwestycji. A zatem nie można uznać, że w dwóch identycznych sprawach organ wydał dwie inne decyzje.

Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, przedmiotem niniejszej sprawy był konkretny wniosek dotyczący danej inwestycji a nie zasadność wydania warunków zabudowy dotyczących innych inwestycji. Organ prowadzący sprawę w przedmiocie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności z prawem innych decyzji dotyczących warunków zabudowy, a już w szczególności wydanych dla innych działek, o innych wielkościach jak i o innych parametrach inwestycji. Każdorazowo w sprawie o ustalenie warunków zabudowy istnieje wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Fakt istnienia w obrocie prawnym innej decyzji administracyjnej określającej wyższy wskaźnik zabudowy, nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z wynikami prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.