Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 53/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.201 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: NSA Bożena Popowska del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.K. o dalsze wypłacanie zasiłku stałego oraz opłacanie kosztów pobytu w domu dla osób starszych Monar-Markot w [...] postanawia wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

15 lutego 2016 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wpłynął wniosek J. K. o dalsze wypłacanie zasiłku stałego oraz opłacanie kosztów pobytu w Domu dla Osób Starszych Monar-Markot w O. , gdzie przebywa od [...] kwietnia 1997 r. do chwili obecnej. Zawiadomieniem nr [...] z [...] lutego 2016 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], na mocy art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz.163 ze zm., dalej jako u.p.s.), przekazał Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w W., jako organowi właściwemu miejscowo, wniosek J.K. o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego oraz opłacania kosztów pobytu w Domu dla Osób Starszych Monar-Markot w O.

Uzasadniając przekazanie wskazano, że J. K. jest mieszkanką gminy W., a w Domu dla Osób Starszych Monar-Markot mieszka od niespełna 19 lat i na podstawie zaświadczenia z [...] października 2015 r. pobyt w powyższej placówce jest przyznany jej na czas nieokreślony. Ponadto w oświadczeniu z 30 listopada 2015 r. J. K. stwierdziła, iż nie zamierza opuszczać Domu dla Osób Starszych w O. Zatem J. K. koncentruje tam swoją życiową działalność i właśnie O. jest miejscowością, w której przebywa z zamiarem stałego pobytu. Powyższa sytuacja powoduje, iż nie można jej uznać za osobę bezdomną i ustalić właściwość miejscową do świadczeń z pomocy społecznej w oparciu o art. 101 ust. 2 u.p.s.

1 marca 2016 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło pismo Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. , który stwierdził, iż w przypadku J. K. art. 101 ust. 1 u.p.s. nie ma zastosowania, ponieważ jest ona osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych. Kierownik GOPS w W. powołał się na art. 6 pkt 8 u.p.s., który określa, że osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. J. K. ostatnie stałe zameldowanie posiadała w [...] przy ul. [...]. W opinii Kierownika GOPS w W. zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. rozpatrzenie sprawy nie należy do właściwości miejscowej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały.

Pismem z 7 marca 2016 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy W. w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wypłacania zasiłku stałego oraz opłacania kosztów pobytu w Domu dla Osób Starszych Monar-Markot w [...].

W uzasadnieniu wnioskodawca stwierdził, że w niniejszej sprawie właściwość organu do wydania decyzji dotyczącej zasiłku stałego oraz pokrywania kosztów pobytu J. K. w Domu dla Osób Starszych Monar-Markot należy oceniać według art. 101 ust. 1 u.p.s., tj. według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wnioskodawca wskazał, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 Kodeksu cywilnego). Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] podał, że J. K. przebywa stale w miejscowości O. pod nr [...]. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ż. Ma możliwość zamieszkiwania w Domu dla Osób Starszych na czas nieokreślony i nie zamierza opuszczać gminy W.

Powyższe zdaniem wnioskodawcy oznacza, że miejscem zamieszkania J. K. jest miejscowość O. , bowiem w tym miejscu strona zarówno przebywa faktycznie (corpus), jak i ma zamiar przebywać (animus). W miejscowości tej koncentrują się wszystkie jej ważne sprawy życiowe. Miasto [...] nie jest miejscem zamieszkania J. K., bowiem od lat nie przebywa na terenie tego miasta, ani nie ma zamiaru w nim przebywać.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. rozpatrzenie sprawy nie należy do właściwości miejscowej Ośrodka Pomocy Społecznej w W., ponieważ w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

J. K. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Przebywa na terenie Gminy W. w Domu dla Osób Starszych Monar-Markot w O. od 4 kwietnia 1997 r., a ostatni stały meldunek posiada pod adresem [...] ul. [...]. Jednocześnie MOPS w W. zwrócił uwagę, że schronisko dla bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych.

Ponadto podał, że w trakcie pobytu w ww. placówce J. K. 11 grudnia 2003 r. nabyła orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co uprawnia ją do ubiegania się o zasiłek stały. W przypadku osoby bezdomnej miejscem właściwym do ubiegania się i wypłacania zasiłku stałego jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały. Zdaniem MOPS w W. fakt, że J. K. oświadczyła, iż nie zamierza opuszczać Domu dla Osób Starszych Monar- Markot w [...], nie oznacza, iż przestaje być osobą bezdomną. To właśnie bezdomność J. K. powoduje dalszy jej pobyt w placówce na czas nieokreślony.

W konsekwencji GOPS w W. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. K., Prezydenta Miasta [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozpoznania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] domagał się rozstrzygnięcia sporu pomiędzy dwoma, niemającymi wspólnego organu wyższego stopnia, organami jednostek samorządu terytorialnego, tj. pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy W. Gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wobec ustalonych okoliczności faktycznych sprawy żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, to wówczas wniosek o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy podlegałby oddaleniu.

Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie wystąpiła.

Przechodząc do rozpoznania przedmiotowego wniosku, zasadnym jest przypomnienie, że stosownie do art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 20, w zakresie ustalania właściwości rzeczowej, odsyła do przepisów ustaw materialnych, natomiast w art. 21 reguluje kwestie właściwości miejscowej. Pomimo wyczerpującej regulacji w tym ostatnim przepisie zasad ustalania właściwości miejscowej, unormowania takie w określonych kategoriach spraw zawierają także ustawy materialne.

Przepisem określającym właściwość miejscową w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 u.p.s. W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono podstawową w tym względzie zasadę, zgodnie z którą właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały.

Definicja pojęcia "osoba bezdomna" na użytek przywołanej ustawy została zawarta w jej art. 6 pkt 8, zgodnie z którym osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Powyższy przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o dalsze wypłacanie zasiłku stałego oraz opłacanie kosztów pobytu w Domu dla Osób Starszych Monar-Markot w O. pochodził od osoby, która w czasie jego składania nie posiadała stałego zameldowania. Rozważyć zatem należało, czy miejsce pobytu tej osoby było lokalem mieszkalnym w rozumieniu wskazanych przez ustawodawcę przepisów. Negatywna odpowiedź na to pytanie skutkowałaby koniecznością zakwalifikowania wnioskodawcy jako osoby bezdomnej, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.p.s.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje jedynie na przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią.

Miejsce w schronisku, noclegowni czy domu dla bezdomnych z założenia ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Należy więc uznać, że schronisko dla osób bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych.

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że J. K. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu przeznaczonym do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Przebywa bowiem w Domu dla Osób Starszych Monar-Markot w O., który jest schroniskiem dla osób bezdomnych (por. informacje na stronie http://www.monar.pl/nasze-placowki).

Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały J. K. była miejscowość [...] a, zatem organem właściwym do rozpoznania jej wniosku o dalsze wypłacanie zasiłku stałego oraz opłacanie kosztów pobytu w Domu dla Osób Starszych Monar-Markot w O. , na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Prezydent Miasta [...].

Podkreślić należy, iż w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I OW 109/06, publ. LEX nr 344927 i z 4 lipca 2008 r. o sygn. akt I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Z powyższych przyczyn nie zasługiwało na uwzględnienie wyrażone przez Prezydenta Miasta [...] stanowisko, iż właściwość miejscowa gminy winna być stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. określona według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Zauważyć również należy, że jeśli organ, do którego zwróciła się strona z wnioskiem o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę - powołując art. 65 § 1 K.p.a. - innemu organowi, to właśnie ten organ, któremu sprawa została przekazana (w niniejszej sprawie Wójt Gminy W.), jeśli uważa, że jest niewłaściwy, powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu przez sąd administracyjny. Podzielić jednak należy pogląd, że uchybienie w tym zakresie samo przez się nie stanowi jednak przeszkody do odniesienia się do wniosku (por. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05).

Z tych względów, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.