Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 185/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 119, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy Jeżów z dnia 26 lutego 2021 r. nr XXIV/181/2021 w sprawie przyjęcia Programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Jeżów na rok 2021 stwierdza nieważność § 13 ust. 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały. dc


UZASADNIENIE

W dniu 26 lutego 2021r. Rada Gminy Jeżów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020r., poz. 713 ze zm.; z 2020r., poz. 1378), zwanej u.s.g., oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (D. U. z 2020r., poz. 638), zwanej u.o.z., oraz art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020r., poz. 1439 ze zm.: Dz. U. z 2019r., poz. 2020,; z 2020r., poz. 2361), zwanej u.u.c.p.g., podjęła uchwałę nr XXIV/181/2021 w sprawie przyjęcia Programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Jeżów na rok 2021.

Skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Brzezinach, zarzucając naruszenie art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez niewskazanie w sposób skonkretyzowany wydatkowania środków finansowych z budżetu gminy na wskazane w zaskarżonej uchwale cele programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Jeżów.

W oparciu o ten zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że przedmiotowa uchwała w załączniku, tj. Programie zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Jeżów na rok 2021, zawiera szereg wskazanych czynności mających na celu realizację tego projektu. W ocenie Prokuratora, zaskarżona uchwała w swojej treści co prawda zawiera wszystkie wymienione w ustawie czynności, które muszą być zrealizowane zgodnie z planem programu, jednakże, sposób ich finansowania wzbudza liczne wątpliwości.

Zdaniem Prokuratora, brak jest wskazania sposobu dokonywania wydatkowania poszczególnych środków finansowych. W § 14 pkt. 2 ppkt 1 uchwały przyjęto bowiem, że na odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczanie i zapewnienie im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację lub kastrację w schronisku przeznacza się kwotę 14.000,00 zł. Jednakże, zdaniem Prokuratora, przyjęty sposób formy finansowania Programu jest niedopuszczalny. Nie wykazano w jakiej części wskazane środki finansowe zostaną podzielone na realizację poszczególnych zadań.

Prokurator wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów określenie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie są jego obligatoryjnym elementem. Jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego. Jednocześnie dodał - odwołując się do orzecznictwa – że przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Niedopuszczalne jest zatem przeznaczenie wskazanej w uchwale kwoty na realizację całego Programu bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele.

Nadto Prokurator, wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnił, że w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt, oprócz wskazania środków finansowych na jego realizację konieczne jest odrębne uregulowanie, które określi w jaki sposób oraz w jakim zakresie środki te zostaną rozdysponowane. Nieuwzględnienie celów wydatkowania środków finansowych zgodnie z art. 11a u.o.z. w sposób przejrzysty jest naruszeniem wskazanej regulacji. Nadto konieczne jest by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposób wydatkowania tych środków poprzez wskazanie zadań wykonywanych w ramach programu z jednoczesnym precyzyjnym określeniem wysokości środków na realizację poszczególnych zadań.

W ocenie Prokuratora, w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Jeżów nie dokonała takiego podziału na poszczególne zadania w ppkt 1 § 14. Wskazano wyłącznie szereg zadań, na które zostanie rozdysponowana kwota w wysokości 140.000,00 zł, jak: odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczanie i zapewnianie im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację lub kastrację w schronisku na które zostanie przekazana powyższa kwota pieniędzy, bez przejrzystego podziału, w jakiej konkretnie wysokości zostaną przekazane środki finansowe na realizację poszczególnych z zadań.

Zdaniem Prokuratora, przyjęte rozwiązanie stanowi naruszenie przepisu art. 11a u.o.z, który zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wymaga przejrzystego i precyzyjnego rozdysponowania środków. Jednocześnie Prokurator dodał, że zaskarżona uchwała wskazuje kwotę stanowiącą 93% całości środków przewidzianych w budżecie na realizację programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Jeżów na 2021r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie wskazuje się, iż użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Nadto organ - odwołując się do judykatury - wskazał, że precyzyjne określenie w ramach programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Przez określenie sposobu wydatkowania środków finansowych należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez lokalnego prawodawcę co najmniej podziału środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie, jak będą one rozdysponowywane.

Mając na względzie powyższe organ zaznaczył, iż rzadko zdarza się, aby każda czynność czy zadanie realizowane na podstawie Programu było zlecane różnym podmiotom i aby w ramach danego zlecenia koszty realizacji każdego zadania były wyodrębnione w poszczególnych pozycjach. Ponadto przyjęte zgodnie z ustawą z dnia 11 września 2019r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021r. poz. 1129 z późn. zm.), jak i poprzednią ustawą z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych, zasady szacowania wartości zamówienia powodują, że znaczna część zadań jest realizowana przez jeden podmiot (np. odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczenie i zapewnienie im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjna sterylizacja lub kastracja w schronisku). Natomiast wynagrodzenie ustalane jest ryczałtowo, w tym także jako opłata za każdy dzień pobytu zwierząt, czy też jako jednorazowa opłata z tytułu wykonania wszystkich obowiązków objętych umową. Organ podniósł, że taki sposób finansowania nie jest niedopuszczalny, co wynika również z kontroli Najwyższej Izby Kontroli (informacje o wynikach kontroli dostępnej z dnia 7 czerwca 2013r. oraz z dnia 1 czerwca 2016 r. Przy takim sposobie rozliczeń na fakturze lub rachunku wykonawcy nie wyodrębnia się szczegółowo wszystkich czynności realizowanych w celu wypełnienia zadań przewidzianych w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Zatem sposób wyodrębnienia kwot na poszczególne cele realizowane w ramach Programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Jeżów należy odnieść do przyjętych zasad zlecania wykonywania tych zadań przez zewnętrzne podmioty, co jest ze sobą spójne. Zdaniem zatem organu w zaskarżonej uchwale wyodrębnione zostały środki na zadania realizowane przez gminę w sposób umożliwiający kontrolę ich wydatkowania oraz mając na względzie zasady zlecania realizacji tychże zadań określonych w zaskarżonej uchwale.

Organ wyjaśnił, że z § 14 ust. 2 pkt 1 Programu wynika, że na odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczenie i zapewnienie im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację lub kastrację w schronisku zakłada się wydatkowanie kwoty 140.000,00 zł. W ocenie organu, należy mieć na względzie fakt, iż realizacja wskazanych czynności, jak wskazał ustawodawca, ma odbywać się w schronisku. Gmina zaś zawiera umowę ze schroniskiem, przedmiotem której jest realizacja wszystkich czynności wymienionych w § 14 ust. 2 pkt 1, na które zabezpieczane są środki w budżecie Gminy w ramach jednego zadania. W ramach wymienionego w § 14 ust. 2 pkt 1 sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, w schronisku realizowane jest: odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczenie i zapewnienie im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjna sterylizacja lub kastracja w schronisku. Należy także podkreślić, iż w § 5 Programu wskazano między innymi, iż w celu zmniejszenia populacji bezdomnych zwierząt planuje się realizację następujących zadań: obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt odłowionych z terenu Gminy Jeżów. Jednocześnie w § 3 ust. 1 Programu postanowiono, iż opieka nad bezdomnymi zwierzętami obejmuje współdziałanie Gminy Jeżów z wybranym schroniskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Na mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 713 ze zm.), zwanej u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura wskazuje, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym [w tej sprawie ustawy o samorządzie gminnym – dopisek WSA], w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak pp. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12).

Sąd zauważa zatem, że w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie podnoszone jest również, że program ten jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania gminy. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt, jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem, żeby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Także w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, "Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka", nr 4 z 2012 r., s. 44, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019r., II OSK 1503/17, LEX nr 2707516).

Zważywszy na powyższą regulację prawną Sąd uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając tę skargę Sąd zauważył jednocześnie, że skarga ta – pomimo sformułowania ogólnego wniosku o zaskarżeniu całej uchwały – w istocie kwestionuje ją jedynie w zakresie § 14 pkt 2 ppkt 1. Wskazuje na to całokształt rozważań skargi, w tym jednoznaczne odwołanie się do § 14 pkt 2 ppkt 1 uchwały korelującego z powoływanym przez Prokuratora art. 11a ust. 2 u.o.z. Niemniej jednak Sąd ocenił tę uchwałę w pozostałym również zakresie, uznając, iż w zakresie § 13 ust. 2 również narusza ona prawo, natomiast w pozostałym zakresie odpowiada ona prawu, bowiem nie zawiera takich naruszeń prawa, które uprawniałyby do zakwestionowania tej uchwały poza zakresem zaskarżenia przez Prokuratora.

Zaskarżony Program zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Jeżów na rok 2021, stanowiący załącznik do uchwały z dnia 26 lutego 2021r. nr XXIV/181/2021 został uchwalony na podstawie 11a ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Na mocy art. 11a ust. 5 u.o.z. z kolei program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Na gruncie tej regulacji nie ma najmniejszej wątpliwości, że lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się przy tym stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20). Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Innymi słowy, rada gminy zobowiązana jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. (...) brak (...) obligatoryjnych elementów będzie przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a u.o.z. (wyrok NSA z dnia 22 września 2020r., II OSK 1087/20, LEX nr 3062498, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020r., II OSK 997/20, LEX nr 3064568). Przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt bezwzględnie wymaga, jak wskazuje judykatura, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2022r., IV SA/Po 60/22, LEX nr 3317974).

W tej sprawie Program w zakresie § 14 pkt 2 ppkt 1 nie wypełnia tak określonej delegacji ustawowej, a więc pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie wskazała w nim bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją, a więc jakie środki powinny zostać przeznaczone przykładowo na usypianie ślepych miotów, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Jak słusznie wskazał Prokurator w § 14 ust. 2 pkt 1 wskazano kilka zadań i jedną kwotę środków przeznaczonych na te zadania łącznie bez podziału tych środków na konkretne zadania. Oznacza to, że w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, a zakres pozostawionej organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu swobody w zakresie wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków jest nadmierny. Rada pozostawiła bowiem w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu. Wbrew zatem przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a Rada - nie określając konkretnego sposobu wydatkowania środków - nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lutego 2022r., IV SA/Po 57/22, LEX nr 3317865). Nie można przy tym podzielić stanowiska organu, że po pierwsze, sposób wyodrębnienia kwot na poszczególne cele realizowane w ramach Programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Jeżów należy odnieść do przyjętych zasad zlecania wykonywania tych zadań przez zewnętrzne podmioty, co jest ze sobą spójne, oraz po drugie, że Gmina zawiera umowę ze schroniskiem, przedmiotem której jest realizacja wszystkich czynności wymienionych w § 14 ust. 2 pkt 1, na które zabezpieczane są środki w budżecie Gminy w ramach jednego zadania. Sam fakt, iż określone Programem zadania szczegółowe w ramach zakwestionowanego przepisu Programu – zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt realizuje jeden podmiot kompleksowo nie oznacza automatycznie, że nie ma prawnego obowiązku wskazania kwot przeznaczonych w Programie na poszczególne te zadania. W przeciwnym razie podmiot realizujący w sposób dowolny mógłby rozdysponować środki w ramach ogólnej kwoty wskazanej na ten cel główny – zadanie główne, niejako "przenosząc" dowolnie kwoty między zadaniami szczegółowymi. Wadliwość tę Gmina pośrednio przyznała przedstawiając w odpowiedzi na skargę argumentację prawną zmierzająca w tym właśnie kierunku, choć ostatecznie odmiennie oceniła zapisy kontestowanej przez Prokuratora uchwały.

Ponadto Sąd z urzędu stwierdził, że w § 13 ust. 2 Programu przewidziano rekompensatę dla osób adoptujących psy, która wynosi 1.000 zł, nie wskazano jednakże jakie ogółem środki na te rekompensaty zostały przewidziane w Programie. Zauważyć bowiem należy, iż całkowita kwota przeznaczona na realizacje Programu nie stanowi sumy kwot określonych za zadania główne realizowane w ramach tego Programu. W tek globalnej kwocie nie wyszczególniono i ni ujęto środków przeznaczonych na tę rekompensatę. W konsekwencji zatem w tym zakresie zaskarżona uchwała narusza w istotny sposób prawo, a to art. 11a ust. 5 u.o.z.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

B.A.