Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2317/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1818/12 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz K. G. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1818/12, oddalił skargę K. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 1977 r., Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził plan realizacyjny przebiegu linii napowietrznej 220 kV Mory – Kozienice i udzielił pozwolenia na budowę tej linii.

Decyzją Naczelnika Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r., nr 83/027/77 orzeczono o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu Warszawa – Teren w Warszawie na budowę linii energetycznej napowietrznej 220 kV na terenie Gminy Lesznowola, zgodnie z załączonym wykazem nieruchomości, m.in. na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej we wsi W. K..

K. G. wnioskiem z dnia 14 czerwca 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia 10 maja 2010 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości K. G., stanowiącej działkę nr [...], wskazując w uzasadnieniu wniosku, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przekazało wniosek, zgodnie z właściwością, Wojewodzie Mazowieckiemu.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania K. G., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości K. G., stanowiącej działkę nr [...], położonej we wsi W. K..

W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r., została wydana na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Z akt sprawy wynika, że działka oznaczona nr [...] stanowiła własność K. G.. Decyzją z dnia [...] października 1977 r., Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu m.st. Warszawy zatwierdzono plan realizacyjny przebiegu linii napowietrznej 220 kV – wprowadzenie do stacji Piaseczno (wcięcie do linii 220kV Kozienice – Mory) oraz udzielono pozwolenia na budowę tej linii na obszarze gmin Piaseczno i Lesznowola. Z treści decyzji Naczelnika Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r. wynika, że przebieg linii miał być zgodny z wykazem właścicieli nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się wykaz właścicieli gruntów, nad którymi miała przebiegać linia elektroenergetyczna, obejmujący nieruchomość stanowiącą wówczas działkę nr [...], jak również wyrysy z ewidencji gruntów, na których został zaznaczony przebieg linii energetycznej. Zdaniem organu nie można uznać, aby decyzja Naczelnika Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r., w tym zakresie naruszała przepisy prawa.

Przepis art. 35 ustawy został umieszczony w rozdziale 5 tej ustawy. Reguły wykładni systemowej nakazują uznać go zatem za przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów regulujących wywłaszczenie polegające na całkowitym odjęciu prawa własności. W ocenie organu przepis art. 23 ustawy, który precyzuje jakie elementy powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu, a który nie został umieszczony w rozdziale 5 "Szczególny tryb wywłaszczenia", nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie zezwolenia wydanego na przebudowę linii energetycznej, prowadzonej w trybie art. 35 ustawy. Skoro przepis art. 23 ustawy nie miał zastosowania do wydania decyzji w trybie art. 35 ustawy, to brak tych elementów w decyzji Naczelnika Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r., nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe badanie prawidłowości postępowania o zatwierdzenie planu realizacyjnego inwestycji, zakończonego decyzją z dnia [...] października 1977 r. bowiem kwestia ta może być badana wyłącznie w odrębnym postępowaniu przez właściwy organ.

Odnosząc się do zarzutu, że wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1977 r., nastąpiło przez osobę nie mającą umocowania do działania w imieniu organu Minister wskazał, że na podstawie § 11 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz.U. z 1972 r. Nr 49, poz. 315 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, naczelnik gminy mógł upoważnić sekretarza biura i kierownika gminnej służby rolnej do wydawania decyzji w określonych sprawach. Ponadto, stosownie do § 15 tego rozporządzenia, w razie niemożności pełnienia obowiązków przez naczelnika gminy zastępuje go sekretarz gminy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów pominięcia stron w postępowaniu przed Naczelnikiem Gminy Lesznowola zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. Minister wskazał, że sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu została uregulowana w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania bowiem nie jest dopuszczalne, aby którakolwiek z podstaw wznowienia mogła zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności.

Wobec powyższego Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r., nie jest obarczona żadną wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.

K. G. w skardze od powyższej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię i zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji Urzędu Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r., zgodnie z wnioskiem strony w sytuacji, gdy:

a) decyzja ta wydana została (podpisana) przez osobę nieposiadającą upoważnienia do wydawania aktów administracyjnych w imieniu Naczelnika Gminy, co obligowało Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej do stwierdzenia jej nieważności,

b) decyzja nie została skierowana do osoby będącej stroną postępowania administracyjnego, tj. właściciela nieruchomości w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej we wsi W. K., co stanowi pozbawienie skarżącej prawa do udziału w sprawie i do obrony jej praw, tj. naruszenie art. 28, art. 10 § 1, art. 109 oraz art. 110 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna niedoręczona jest w pełni skuteczna i nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co doprowadziło do odmownego załatwienia sprawy, pomimo, że decyzja, o stwierdzenie nieważności której wniosła skarżąca, obarczona jest wadami powodującymi konieczność stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z 16 maja 2013 r. wskazano, że zarówno przedstawiciele literatury, jak i sądy w orzecznictwie jednoznacznie przyjmują, że stawiany przez skarżącą zarzut wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną może stanowić w okolicznościach danej sprawy podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

Podkreślano, że o ile brak wyraźnego powołania się przez osobę wydającą akt administracyjny w imieniu organu nie powoduje nieważności tego aktu, o tyle w takim przypadku konieczne jest zbadanie przez organ lub sąd, czy osoba ta posiadała stosowne umocowanie do działania w imieniu organu.

Ponadto podniesiono, że w aktach sprawy znajduje się notarialnie poświadczone oświadczenie H. P. z dnia 4 lipca 2011 r., która jako sekretarz Biura Urzędu Gminy podpisała kontrolowaną decyzję, przy czym – jak wynika z oświadczenia – uczyniła to nie mając do tego uprawnień.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Uczestnik postępowania Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w Konstancinie–Jeziornej wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia podzielił stanowisko Ministra, że decyzji Naczelnika Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r., nie można postawić zarzutu wydania jej w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Decyzja Naczelnika Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r., zdaniem Sądu, została wydana z zachowaniem wymogów tego przepisu.

Wniosek z dnia [...] października 1977 r. o wydanie zezwolenia na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy złożył Zakład Energetyczny Warszawa–Teren, a więc podmiot uprawniony w rozumieniu art. 35 ust. 1 ustawy. Zakład Energetyczny domagał się założenia m. in. na działce nr [...] przewodów służących do przesyłania elektryczności i urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów – budowy linii napowietrznej o mocy 220 kV, tj. ustawienia słupów energetycznych i podwieszenia przewodów. Powyższe mieściło się w zakresie przedmiotowym zezwolenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy. Wywłaszczenie pod budowę linii elektroenergetycznej było dopuszczalne w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, ponieważ nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej. Z "Wykazu właścicieli i użytkowników gruntów nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna – wprowadzenie linii 220kV Kozienice – Mory do stacji Piaseczno" dotyczącego Gminy Lesznowola wynika, że inwestycja dotyczyła działki K. G. nr [...] (poz. 23 wykazu). Przebieg linii przesyłowej obrazuje fragment mapy – wyrysu z planów ewidencji gruntów gm. Lesznowola ark. 4 wykonany w skali 1:5000, zatwierdzony w lutym 1977 r.

Uzyskanie przedmiotowego zezwolenia poprzedzone było uzyskaniem przez Zakład Energetyczny decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 1977 r., o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebiegu linii napowietrznej 220 kV Mory – Kozienice i pozwoleniu na budowę tej linii. Z treści wniosku z dnia [...] października 1977 r. o wydanie zezwolenia wynika, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego weszła do obrotu prawnego, ponieważ, mimo że została wydana w tym samym dniu, co data sporządzenia wniosku, Zakład Energetyczny dysponował tą decyzją i załączył ją do wniosku. Decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, jako zgodna z żądaniem uczestniczącej w postępowaniu strony – inwestora państwowego, była wykonalna przed upływem terminu do wniesienia odwołania (art. 113 § 4 k.p.a. w wersji ówcześnie obowiązującej). Z akt sprawy, w tym z pism skarżącej, nie wynika, aby decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego była kwestionowana, czy to w postępowaniu odwoławczym, czy też w postępowaniach nadzwyczajnych. Z akt nie wynika też, aby poprzez działania organów administracji z urzędu decyzja ta została wycofana z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, wbrew temu co twierdzi skarżąca, decyzja z dnia [...] listopada 1977 r. została wydana przez organ właściwy – Naczelnika Gminy Lesznowola i została wydana z upoważnienia tego organu przez sekretarza Biura Urzędu Gminy Lesznowola. Jak słusznie wskazał Minister na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz.U. Nr 49, poz. 315 ze zm.) organem administracji państwowej o charakterze wykonawczym był naczelnik gminy (§ 1). Naczelnik gminy wykonywał swoje zadania przy pomocy podległego mu urzędu gminy (§ 11 ust. 1), w którego skład wchodziło biuro urzędu gminy (§ 11 ust. 2). Naczelnik gminy mógł upoważnić sekretarza biura do wydawania decyzji w określonych sprawach (§ 11 ust. 3). Biuro urzędu gminy, którym kierował sekretarz biura, wykonywało zadania zlecone przez naczelnika gminy w zakresie gospodarki i administracji gminy. Sekretarz biura odpowiadał przed naczelnikiem gminy za wykonanie zadań biura oraz za prawidłowe i sprawne załatwianie spraw obywateli (§ 12). Faktem jest, że skarżąca powołuje się na oświadczenie H. P., która stwierdziła, że wydała decyzję z dnia [...] listopada 1977 r. nie mając do tego uprawnień na skutek zastraszenia jej przez ówczesne władze partyjne i polityczne. Sąd doszedł jednak do wniosku, że treść tego oświadczenia wskazuje na to, że sekretarz Biura Urzędu Gminy Lesznowola H. P. otrzymała polecenie służbowe, aby w tej konkretnej sprawie wydać w imieniu organu decyzję na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu zagadnieniem odrębnym i nie mającym wpływu na ocenę legalności decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. jest natomiast, to że ówczesna sekretarz Biura Urzędu Gminy Lesznowola, jak twierdzi – została zmuszona do wydania tej decyzji. Konsekwencje wykonania plecenia wbrew woli pracownika wykraczają poza sprawę o stwierdzenie nieważności zezwolenia wydanego w trybie art. 35 ust. 1 ustawy. Dla tej sprawy istotne było to, że Naczelnik Gminy Lesznowola miał podstawę prawną, aby upoważnić sekretarza Biura Urzędu Gminy do wydania decyzji administracyjnej i to że – jak wynika z oświadczenia H. P. – jako sekretarz Biura otrzymała ona polecenie wydania takiej decyzji. Wobec tego nie można przyjąć, że w sprawie wystąpił ewidentny przypadek wydania decyzji przez osobę nie mającą upoważnienia do tego rodzaju działania. Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Wobec tego stwierdzenie nieważności decyzji nie może opierać się na domniemaniach. Jeżeli strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności uważała, że H. P. nie miała umocowania do działania za Naczelnika Gminy Lesznowola winna to wykazać w sposób niebudzący wątpliwości. O braku umocowania do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Gminy nie świadczy także to, że w aktach sprawy brak dokumentu zawierającego upoważnienie dla sekretarza Biura Urzędu Gminy. Z przepisów prawa nie wynikał obowiązek dołączania do akt administracyjnych sprawy upoważnienia dla pracownika, który podpisywał decyzje. W tej sytuacji Sąd uznał zarzut wydania decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. przez Urząd Gminy Lesznowola i jej podpisu przez osobę nieupoważnioną za bezzasadny.

W ocenie Sądu nie ma znaczenia to, że PSE S.A. dysponuje innym egzemplarzem decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. Z dopuszczonych jako dowód w niniejszej sprawie oryginalnych akt wywłaszczeniowych znajdujących się w aktach o sygn. I SA/Wa 2451/12 wynika, że w sprawie o stwierdzenie nieważności organ nadzoru brał pod uwagę oryginał tej decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Wobec tego przedmiotem kontroli była wydana w sprawie decyzja z dnia [...] listopada 1977 r. w jej wersji oryginalnej. To zaś, czy któraś ze stron uzyskała w późniejszym czasie dodatkowy egzemplarz przedmiotowej decyzji, w dodatku opatrzony klauzulą prawomocności i czy nastąpił fałsz dokumentu nie miało żadnego wpływu na byt prawny, czy ważność decyzji w wersji oryginalnej. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o stwierdzenie nieistnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. jak to nazywa strona "w wersji alternatywnej z dopiskami", ponieważ sąd administracyjny nie jest właściwy w tym zakresie.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, co do tego, że decyzja Naczelnika Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 § 1, art. 28, art. 109 i art. 110 k.p.a. Pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym przejawiające się w różnego typu zaniechaniach organu np. niezapewnieniu stronie udziału w czynnościach postępowania, niedoręczaniu jej pism i decyzji wydanych w sprawie nie jest kwalifikowane jako wada decyzji. Tego rodzaju uchybienia traktowane są jako wady postępowania administracyjnego. W takim przypadku ochronę prawną zapewnia stronie tryb wznowienia postępowania administracyjnego, a właściwą w tej sytuacji podstawą wznowieniową jest przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Weryfikacja decyzji w trybach nadzwyczajnych (wznowieniowym, nieważnościowym) jest tak pomyślana, że tryby te nie są w stosunku do siebie konkurencyjne. Każdy z tych trybów służy do weryfikacji decyzji, z uwagi na wystąpienie właściwych dla danego trybu wad kwalifikowanych, które nie krzyżują się. Wobec tego zarzut skarżącej dotyczący pominięcia jej jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 1977 r., czy też we wcześniejszym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 1977 r. nie miał istotnego znaczenia w sprawie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zarówno decyzja Naczelnika Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r., jak i decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 1977 r. weszły do obrotu prawnego – dysponował nimi Zakład Energetyczny Warszawa–Teren.

Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że warunkiem wydania zezwolenia w trybie art. 35 ust. 1 ustawy było: 1) ustalenie, czy budowa linii przesyłowej nie koliduje z obowiązującymi przepisami prawa; 2) wyjaśnienie, czy nieruchomość po zainstalowaniu linii przesyłowej będzie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania (art. 35 ust. 3 ustawy). Kwestia zgodności z prawem budowy linii elektroenergetycznej odnosi się do sprawy z zakresu prawa budowlanego, a nie do sprawy o wywłaszczenie nieruchomości w trybie art. 35 ust. 1 ustawy. Wobec tego, to czy w postępowaniu o pozwolenie na budowę były złożone wymagane prawem dokumenty mogłoby mieć znaczenie przy ocenie legalności pozwolenia na budowę, a nie zezwolenia wydanego w trybie art. 35 ust. 1 ustawy. Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny mogła być podstawą do wydania zezwolenia w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z tego powodu, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego (Zakłady Energetyczne Warszawa–Teren otrzymały odpis tej decyzji i załączyły ją do wniosku wywłaszczeniowego) i że była wykonalna w momencie wydawania zezwolenia z dnia [...] listopada 1977 r., ponieważ była zgodna z żądaniem uczestniczącej w postępowaniu strony – Zakładu Energetycznego (art. 113 § 4 k.p.a.).

Ponadto Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie podnosi się, że wydanie zezwolenia w trybie art. 35 ust. 1 ustawy w sposób trwały ograniczało prawo właściciela oraz nakładało na niego obowiązek znoszenia tego, że podmiot uzyskujący zezwolenie zrealizuje inwestycję, a później będzie wchodził na grunt właściciela, jeżeli będzie to wiązało się z eksploatacją i konserwacją urządzeń przesyłowych. Wobec tego decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z nieruchomości. Czasowe zajęcie nieruchomości uregulowane było natomiast w przepisach art. 39–42 ustawy.

Odnośnie wymogów z art. 35 ust. 3 ustawy Sąd zwrócił uwagę, że sprawa o wydanie zezwolenia w trybie art. 35 ust. 1 ustawy (wywłaszczenie poprzez ograniczenie prawa własności) jest sprawą wcześniejszą i odrębną od sprawy o nabycie nieruchomości w trybie art. 35 ust. 3 ustawy (tzw. pełne wywłaszczenie poprzez odjęcie prawa własności). Ta druga sprawa mogła być bowiem zainicjowana dopiero wówczas, gdy po wydaniu zezwolenia w trybie art. 35 ust. 1 ustawy okazało się, że zrealizowana inwestycja wywołuje skutki uniemożliwiające racjonalne użytkowanie nieruchomości przez jej właściciela. Wobec tego zarzuty skarżącego dotyczące negatywnych dla zdrowia skutków zrealizowanej inwestycji mogły by być zgłoszone w żądaniu wykupu gruntu w trybie art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 2[...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.

K. G. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono jego wydanie w ramach zachodzącej nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wyrażającej się w wydaniu orzeczenia przez Sędziego Mirosława Gdesza, wyłączonego ze sprawy na mocy ustawy, tj. art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

– przekroczenie przez WSA zasady swobodnej oceny dowodów, spowodowane dowolną ich interpretacją, przejawiającą się w uznaniu, że znajdujące się w aktach sprawy notarialne oświadczenie sekretarz Biura Urzędu Gminy H. P. – która wydała (podpisała) decyzję Urzędu Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r. nr 83/027/77 – świadczy o. upoważnieniu H. P. do wydania decyzji administracyjnej przez Naczelnika Gminy, kiedy to w treści przedmiotowego oświadczenia Sekretarz Biura Urzędu Gminy wskazała, że sporną decyzję wydała "nie mając do tego uprawnień", a do podjęcia decyzji o podpisaniu dokumentu "została zmuszona przez ówczesne władze partyjne i polityczne", które groziły jej wyrzuceniem z pracy i wilczym biletem;

– naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wydanie decyzji Urzędu Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r. nr 83/027/77 przez osobę nieuprawnioną oraz nieupoważnioną przez Naczelnika Gminy – nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji;

– naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w przypadku w którym jak wynika z akt sprawy decyzja Urzędu Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r. nr 83/027/77 nie została skierowana do osoby będącej stroną postępowania administracyjnego tj. do właściciela nieruchomości w części dotyczącej działki nr [...] położonej we Wsi W. K..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte były zasadne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego, w szczególności określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, biorący udział w rozpoznawaniu sprawy sędzia Mirosław Gdesz nie podlegał wyłączeniu z mocy ustawy. Fakt, że wymieniony sędzia orzekał w sprawie o sygn. I SA/Wa 1072/10 zakończonej wyrokiem z 25 listopada 2010 r. nie warunkował zastosowania art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. stanowiącego, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Rozpoznawana wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawa toczyła się wskutek skargi K. G. na postanowienie w przedmiocie przekazania Wojewodzie Mazowieckiemu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Gminy Lesznowola z dnia [...] listopada 1977 r. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej stała się decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i gospodarki Morskiej, który uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego jednocześnie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1977 r.

Stwierdzić zatem trzeba, że z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej w obu sprawach nie wystąpił pomiędzy nimi taki związek, który uzasadniałby zastosowanie przepisu art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Wobec powyższego podlegały rozpoznaniu dalsze zarzuty sformułowane w ramach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zgodzić się należało ze stroną skarżącą co do niewłaściwej oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie ewentualnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z kwestionowanym uprawnieniem sekretarza Biura Urzędu Gminy do wydania decyzji kontrolowanej przez organ nadzoru. Mianowicie w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego skarżąca konsekwentnie wskazywała, że przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji może stanowić podpisanie decyzji przez osobę, która nie została do tego umocowana i powinno być to zbadane przez organ administracji oraz Sąd.

Tymczasem w decyzjach podjętych w obu instancjach brak jest ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności wydania decyzji przez sekretarza Biura Urzędu Gminy, przy czym organ drugiej instancji odnosząc się do tej kwestii stwierdził, że na podstawie przepisu § 11 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy – naczelnik gminy mógł upoważnić sekretarza biura do wydawania decyzji w określonych sprawach, a ponadto stosownie do § 15 tego rozporządzenia, w razie niemożności pełnienia obowiązków przez naczelnika gminy zastępował go sekretarz gminy.

Sąd Wojewódzki akceptując w tym zakresie stanowisko Ministra stwierdził, że: "decyzja z [...] listopada 1977 r. wydana została przez organ właściwy – Naczelnika Gminy Lesznowola i została wydana z upoważnienia tego organu przez sekretarza Biura Urzędu Gminy Lesznowola". Według Sądu w sprawie istotne było to, że Naczelnik Gminy miał podstawę prawną, aby upoważnić sekretarza Biura Urzędu Gminy do wydania decyzji administracyjnej, a o braku umocowania do wydania decyzji w imieniu Naczelnika Gminy nie świadczy brak w aktach sprawy dokumentu zawierającego stosowne upoważnienie.

Odnosząc się do powyższego wnioskowania zauważyć należy, że zasadniczo rację ma Sąd Wojewódzki, iż kontrolowana decyzja nie mogła być uznana za nieważną z tego tylko powodu, że w aktach sprawy brak jest dokumentu zawierającego upoważnienie dla sekretarza do działania w imieniu Naczelnika Gminy.

Zaznaczyć należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji istniał wymóg, aby decyzja zawierała m.in. oznaczenie organu administracji państwowej oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego (art. 99 § 1 k.p.a.).

W myśl natomiast art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiącego podstawę decyzji, uprawnionym do jej wydania był Naczelnik Gminy Lesznowola.

Okoliczność niewskazania w decyzji, że została ona wydana z upoważnienia właściwego Naczelnika Gminy oraz brak w tym zakresie dokumentu w aktach sprawy skutkował potrzebą podjęcia czynności wyjaśniających celem zweryfikowania umocowania sekretarza Biura Urzędu Gminy do wydania przedmiotowej decyzji.

Oczywiście przyjąć należało, że brak dokumentu zawierającego wyraźne upoważnienie dla sekretarza do wydania decyzji nie mógł świadczyć automatycznie o braku umocowania do działania w omawianym zakresie, jednak okoliczność ta powinna zostać zweryfikowana pośrednio w drodze innych dowodów. Konieczne było zatem ustalenie czy Naczelnik Gminy korzystając z regulacji przewidzianej w cyt. rozporządzeniu z 30 listopada 1972 r. w ogóle upoważniał sekretarza biura do wydawania decyzji w określonych sprawach oraz czy faktycznie takie działania sekretarz podejmował. W okolicznościach konkretnej sprawy organ odwoławczy nie mógł natomiast poprzestać na odwołaniu się do regulacji prawnej stwarzającej Naczelnikowi Gminy jedynie możliwość upoważnienia pracownika Urzędu Gminy do działania w jego imieniu.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że istnienie stosownego upoważnienia jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej podjętej przez inną osobę niż pełniąca funkcję organu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu dotknięta jest wadą nieważności, przy czym taką wadę decyzji kwalifikuje się jako naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rażące naruszenie prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)

Przeważający jest przy tym pogląd w piśmiennictwie i orzecznictwie, że sam brak powołania się w decyzji na upoważnienie nie pociąga za sobą nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie rzeczywiście istniało, co wymaga zbadania przez organ administracji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2014, s. 783-784) i powołane tam orzeczenia NSA i WSA; glosa B. Adamiak do wyroku SN z 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, nr 10, poz. 190).

Uwzględniając powyższe nie można było zaakceptować stwierdzenia Sądu Wojewódzkiego, że to strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji powinna wykazać dowodowo w sposób niebudzący wątpliwości brak umocowania sekretarza do wydania decyzji.

Skoro w niniejszej sprawie omawiana kwestia stała się sporna, to organ administracji w myśl art. 7 i 77 § 1 k.p.a. miał obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak aby materiał dowodowy mógł być wyczerpująco zebrany i rozpatrzony.

Brak jakichkolwiek czynności wyjaśniających w omawianym zakresie sprawiał, że Sąd Wojewódzki powinien uchylić zaskarżoną decyzję. Wprawdzie słusznie Sąd przyjął, że stwierdzenia nieważności decyzji nie można opierać na domniemaniach, ale też zauważyć trzeba, iż w rozpoznawanej sprawie domniemanie co do wydania decyzji przez osobę właściwie upoważnioną zostało podważone dokumentem złożonym przez skarżącą, tj. oświadczeniem H. P. z dnia 4 lipca 2011 r., która stwierdziła, że pełniąc funkcję sekretarza Biura Urzędu Gminy Lesznowola w dniu [...] listopada 1977 r. wydała decyzję o oznaczonym numerze "nie mając do tego uprawnień", przy czym przedstawiła okoliczności wskazujące na to, że została do tego zmuszona. O ile trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, że w sprawie nie podlegały ocenie konsekwencje wykonania polecenia wbrew woli pracownika Urzędu, to jednak w świetle samego analizowanego dokumentu nieuprawnione było wnioskowanie, że sekretarz Biura Urzędu Gminy otrzymała takie polecenie służbowe, aby można je było uznać za ważne upoważnienie do wydania w imieniu organu decyzji w konkretnej sprawie.

W uzasadnieniu wyroku brak jest argumentacji Sądu pozwalającej przyjąć, że w istocie sekretarz Biura Urzędu Gminy podpisała przedmiotową decyzję z upoważnienia Naczelnika Gminy, gdyż tylko taka sytuacja mogłaby być potraktowana jako warunkująca niewadliwość decyzji.

Ograniczenie rozważań do samego dokumentu zawierającego prywatne oświadczenie H. P. oraz niewłaściwa interpretacja Sądu co do jego treści czyni zasadnym zarzut przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów.

Niewątpliwie dla zweryfikowania spornej okoliczności konieczne jest przeprowadzenie szerszego postępowania dowodowego, co zostało już wyżej omówione.

Potwierdzeniem takiej potrzeby jest kolejny dokument złożony przez skarżącą w postępowaniu kasacyjnym, tj. pismo Urzędu Gminy Lesznowola z 20 maja 2013 r. adresowane do Sądu Rejonowego w Piasecznie, w którym podano, że w aktach osobowych H. P. zatrudnionej w okresie 1 listopada 1965 r. – 30 września 1980 r. nie ma upoważnienia do podpisywania decyzji administracyjnych.

W przedstawionym stanie sprawy rzeczą organu będzie samodzielne wyjaśnienie kwestii ewentualnego udzielenia przez Naczelnika Gminy upoważnienia do wydania kwestionowanej decyzji przez sekretarza Biura Urzędu Gminy, przy uwzględnieniu praktyki jaka wówczas w danym Urzędzie obowiązywała.

Zasadność zarzutów kasacyjnych w przedstawionym wyżej aspekcie skutkować musiała uchyleniem zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

Nietrafny natomiast okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z przepisami art. 10 § 1, art. 28, art. 109 i art. 110 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie jest dotknięta wadą w postaci skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pominięcie strony w postępowaniu przejawiające się w niezapewnieniu jej udziału w czynnościach postępowania, niedoręczeniu jej pism oraz decyzji wydanych w sprawie – nie jest kwalifikowane jako wada decyzji lecz wada postępowania administracyjnego, która może być weryfikowana w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prawidłowo wskazał również Sąd Wojewódzki, że przedmiotowa decyzja weszła do obrotu, w przeciwnym razie postępowanie o stwierdzenie jej nieważności byłoby bezprzedmiotowe.

Zawarte w sentencji rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęto zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.