Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 897/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 174, art. 184, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant sekretarz sądowy J. C., po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 262/14 w sprawie ze skargi P. G.- redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 262/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. dziennikarz dziennika "[...]" K. M., wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...], na podstawie art. 4 ust.1 i art. 11 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), o udzielenie informacji poprzez odpowiedź na następujące pytania:

- kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu Okręgowego i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku,

- ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w 2013 r.,

- ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlop zdrowotny, sanatorium, etc.) w 2013 r.,

- ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na delegacjach służbowych w 2013 r.,

- jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł Polski Związek Łowiecki z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013 r.

Następnie w piśmie z dnia [...] września 2014 r., P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]" złożył skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w udzieleniu informacji publicznej stwierdzając, że do dnia złożenia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, ani organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej, co najwyżej dopytywał się o legitymację dziennikarską i upoważnienie dla dziennikarza, co w świetle przepisów tej ustawy pozostaje bez znaczenia dla udzielenia wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] wniósł o jej odrzucenie podając, że w odpowiedzi na wniosek K. M. Zarząd Okręgowy wezwał redaktora naczelnego dziennika "[...]" pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udzielenie informacji, czy K. M. - osoba podająca się za dziennikarza dziennika "[...]", pozostaje w stosunku pracy z redakcją tego dziennika lub zajmuje się zbieraniem i redagowaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redaktora naczelnego. Redakcja nie przesłała jednak odpowiedzi. W ocenie Zarządu Okręgowego skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna. Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] nie odmówił ani nie zwleka z odpowiedzią na zadane pytania w trybie Prawa prasowego. Organ, do którego kierowane jest zapytanie, ma jednak prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże umocowanie lub wykaże, iż pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje. Pomimo wezwania redakcji do przekazania stosownego oświadczenia, Zarząd Okręgowy w [...] nie otrzymał stosownego dokumentu. Do chwili złożenia skargi nie zostały zatem usunięte braki formalne ani przez wnioskodawcę, ani przez redakcję dziennika "[...]".

Uwzględniając skargę P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]", Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782), stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10). Przepis art. 4 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 9 powołanego unormowania obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne. Zgodnie z normą ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne na podstawie ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r. poz. 1226, ze zm.), a przez to zobowiązany jest do udzielania prasie informacji publicznej. Natomiast osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia w tym zakresie jak osoba działająca na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie stosuje się w przypadku takiej osoby przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Adresat wniosku powinien więc dokonać oceny przedmiotu żądania skarżącego, co pozwoli na dokonanie kontroli, czy organ pozostaje bezczynny w zakresie dostępu do informacji publicznej, tzn. nie udziela informacji wskazanej w konkretny sposób we wniosku strony, czy też rzecz dotyczy informacji niemających publicznego charakteru. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być przy tym i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W przypadku nieudzielenia żądanej informacji redaktorowi naczelnemu czasopisma przysługuje prawo skutecznego wniesienia skargi na bezczynność, a wniesienie skargi nie jest ograniczone żadnym terminem. Zarząd Wojewódzki Polskiego Związku Łowieckiego w [...] nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, a stan taki trwa nadal. Zarząd nie podjął także czynności, o których stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 262/14, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24, ze zm.) poprzez zastosowanie błędnej wykładni tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że wniosek w trybie prawa prasowego powinien był zostać sporządzony przez dziennikarza, a dziennikarz powinien podlegać rygorom określonym w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo prasowe, tj. być w stosunku pracy lub zajmować się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wnioskodawca ma obowiązek udowodnienia swojego statusu jako dziennikarza. Użycie papieru firmowego wraz z danymi teleadresowymi redakcji nie może być dowodem, iż osoba posługująca się nimi jest dziennikarzem. W dobie rozwoju informatyki sporządzenie dowolnego "papieru firmowego" nie stanowi najmniejszej trudności. Sąd w swoich rozważaniach zwrócił uwagę, że organ z urzędu powinien zbadać, czy żądana informacja stanowi informację podlegającą rygorom określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast kolejna część badania formalnego wniosku czyli - od kogo pochodzi, czy ma ta osoba prawo działać na rzecz redakcji oraz czy ma prawo wskazywać adres do korespondencji, pozostaje poza zainteresowaniem Sądu. Zatem Sąd dopuszcza w swoim orzeczeniu wybiórczą ocenę formalną wniosku przez organ. Takie podejście Sądu oznacza, że art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo prasowe jest przepisem martwym. Dostrzegając brak formalny we wniosku o udzielenie informacji Zarząd Okręgowy wezwał do usunięcia braku, które ma istotne znaczenie, ponieważ wnioskodawca K. M. wskazywał nie swój własny adres, lecz adres redakcji. W przypadku podania własnego adresu zastosowanie miałaby ustawa o dostępie do informacji publicznej i organ nie musiałby żądać potwierdzenia statusu wnioskodawcy. Natomiast wskazanie we wniosku K. M. adresu redakcji powoduje uzasadnioną konieczność weryfikacji jego uprawnień do występowania w imieniu redakcji. Ocenę Sądu, że samo wniesienie skargi na bezczynność powoduje automatyczne uznanie, że wnioskodawca żądał informacji na zlecenie skarżącego, należy uznać za zbyt daleko idącą. Do dnia wniesienia skargi organ czekał bowiem na uzupełnienie braku formalnego przez wnioskodawcę pozwalającego na wykonanie wniosku. Skarga pełnomocnika dziennika "[...]" wprawdzie nazywa K. M. ,,dziennikarzem", ale nie uprawdopodabnia w żaden sposób tego twierdzenia. Nawet zakładając, że samo stwierdzenie, iż K. M. w dacie skargi jest osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo prasowe, to brak jest pewnej informacji, aby w dniu napisania pytania w trybie prawa prasowego nią był. Wśród załączników skargi do WSA nie ma ani oświadczenia o zatrudnieniu w redakcji, ani kopii upoważnienia redakcji. Zatem do dnia dzisiejszego nie można zweryfikować, czy w dniu zadania pytania K. M. miał prawo powoływać się i co istotniejsze dla prawidłowego adresowania korespondencji wskazywać adres redakcji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć m.in. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo prasowe, poprzez zastosowanie błędnej jego wykładni. Przepis ten stanowi, że w rozumieniu ustawy dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wynika jednak, aby Sąd pierwszej instancji dokonywał jakiejkolwiek wykładni cytowanego wyżej przepisu lub rozważał znaczenie roli K. M., jako dziennikarza, dla udostępnienia wnioskowanych przez niego informacji. Sąd pierwszej instancji skupił się bowiem jedynie na ocenie czynności podjętych przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w odpowiedzi na wniosek K. M. uznając, że Zarząd ten pozostaje w bezczynności. W zaskarżonym wyroku nie został bowiem przesądzony charakter informacji, o które wystąpił K. M., a jedynie wskazano, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] zarówno nie udzielił wnioskowanej informacji, jak również nie podjął innych czynności przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej, co w konsekwencji należało uznać za przejaw bezczynności.

Tak sformułowanej oceny Sądu skarżący kasacyjnie nie podważył, ponieważ nie wskazał, które przepisy obowiązującego prawa, zastosowane przez Sąd, i w jaki sposób zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem.

Normatywny zakres rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jedynie w granicach zgłoszonego w niej zarzutu wyklucza zaś zastępowanie przez Sąd drugiej instancji stron postępowania w formułowaniu jurydycznych podstaw zarzutów kasacyjnych, o których stanowi art. 174 ppsa.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.