Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 904/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64 a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 13 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu skarżącego A. B. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 13 czerwca 2022r. znak IG-II.7227.2.2022.KB o uchyleniu decyzji Starosty z dnia 14 lutego 2022r. znak GN.042.5.2019 wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r. znak sprawy: IG-II.7227.2.2022.KB działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. póz. 735 ze zmianami - dalej: K.p.a.), w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. póz. 1223 - dalej: ustawa s.w.g.) po rozpatrzeniu (9) odwołań od decyzji Starosty Gorlickiego z 14 lutego 2022 r., znak: GN.042.5.2019, zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obrębu R. , gmina B. , powiat gorlicki, wniesionych przez uczestników scalenia: (1) Państwa M. i S. P., Państwa D. i T. S., (2) Pana A. B., (3) Państwa Z. i G. W., (4) Pana T. P. (5) Pana F. K. i Panią M. K. - działającą w imieniu małoletniego syna A. K., (6) Pana F. S., (7) Pana J. S., (8) Pana J. P. - działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Pana W. P., (9) Pana W. P. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda Małopolski przedstawił stan faktyczny sprawy, przedstawił dotychczasowy przebieg prowadzonego postępowania oraz wskazał na ramy prawne stworzone przez przepisy prawa właściwe dla postępowania scaleniowego. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Małopolski odniósł się najpierw ogólnie do kontrolowanego postępowania a następnie przedstawił szczegółową analizę wszystkich wniesionych odwołań i zarzutów w nich podniesionych. Złożone odwołania ( w tym odwołanie Pana A. B.) okazały się bezzasadne, za wyjątkiem jednego z odwołań, złożonych przez F. K. i małoletniego A. K. - działających przez pełnomocnika Panią M. K.. Powyższe strony w złożonym odwołaniu wskazały, iż po śmierci ich ojca E.

K. w grudniu 2020 r. zostali właścicielami gospodarstwa składającego się z działek ewidencyjnych nr: [...] o łącznej powierzchni 6,20 ha, które w wyniku scalenia składa się z działek projektowanych nr [...] i nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili: "W wyniku zmian scaleniowych zostaliśmy pozbawieniu przejazdu, przegonu, przechodu, który był używany przez pięć pokoleń naszych przodków. Miejsce to zostało przydzielone właścicielowi działki nr [...] (...) Na miejscu przejazdu, przegonu i przejścia (Pan) A. R. zasadził kilkanaście drzew, mimo próśb geodetów, żeby użytkować grunty w dotychczasowych granicach. Zaufaliśmy geodetom, ale oni wytyczając linię prostą na mapie, stanowiącą granicę działki numer [...] od strony zachodniej, nie wzięli pod uwagę ukształtowania terenu. Jest zbyt duża pochyłość i są trzy głębokie przepaście. Jedna z nich ma kilkanaście metrów głębokości. Nikt tędy nie przejedzie ani nie przejdzie. Przegon bydła też jest niemożliwy. Nie mamy żadnej możliwości zrobienia przejazdu, przegonu i przejścia w żadnym innym miejscu, oprócz tego używanego dotychczas. (...) Przegon bydła na pole oddalone od stajni o kilkadziesiąt metrów po scaleniu gruntów miałby się odbywać naokoło drogą długości około półtora kilometra. Celem akcji gruntów było ułatwienie życia rolnikom a nie utrudnianie go." Z uwagi na to wnieśli o przesunięcie o cztery metry w kierunku zachodnim punktu granicznego wyznaczającego południowo-zachodni narożnik działki ewid. nr [...] (nr proj. [...]).

Organ II instancji na podstawie analizy akt sprawy stwierdził, że przed scaleniem w jednostce rejestrowej 206 Pan E. K. (s. S. i E.) posiadał 3 działki ewid. nr [...] o łącznej powierzchni 6,1389 ha i wartości 725,74 punktów szacunkowych. 6 października 2020 r. złożył wniosek w sprawie zmniejszenia obszaru gospodarstwa z przeznaczeniem na wydzielenie dróg gminnych na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy s.w.g. jako właściciel gospodarstwa o pow. 6,1389 ha o powierzchnię około 0,12 ha. Wniosek zawierał także oświadczenie: " za różnicę wartości wydzielonych gruntów przyjmę ekwiwalent w gotówce według szacunku obowiązującego w trakcie scalenia gruntów. Jednocześnie oświadczam, że zostałem poinformowany o tym, że ewentualna późniejsza zmiana mojej woli wyrażonej w tym wniosku, w toku postępowania scaleniowego może nie być uwzględniona." Realizacja wniosku spowodowała, iż wartość ekwiwalentu do zaprojektowania wyniosła 724,50 pkt. szacunkowych, a za pomniejszenie obszaru gospodarstwa Starosta przyznał w zaskarżonej decyzji Panu E. K. dopłatę określoną w póz. 43 załącznika nr 11 do zaskarżonej decyzji tj. kwotę 334,80 zł. Jednakże przed wydaniem decyzji Pan E. K. zmarł i zostało przeprowadzone po nim postępowanie spadkowe (sygn. akt [...], wyrok z 15 kwietnia 2021 r.), w wyniku którego ww. działki ewidencyjne stały się przedmiotem współwłasności (po 1/2 części) jego synów: F. K. oraz małoletniego A. K.. Dane podmiotowe ujawnione w ewidencji gruntów i budynków zostały zaktualizowane w tym zakresie zmianą nr 77/2021 z 7 lipca 2021 r., a zatem jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie następcy prawni stali się uczestnikami postępowania scaleniowego na prawach strony. Bezsprzecznie organ miał wiedzę, iż to im przysługują prawa do ekwiwalentu za grunty z jednostki rejestrowej nr 206. Zatem prawo do dopłaty za wydzielenie gruntów o niższej wartości szacunkowej niż posiadane przed scaleniem winno przysługiwać następcom prawnym. Spowodowało to, że decyzja obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 K.p.a. i z tego tytułu winna zostać wycofana z obrotu prawnego. Po scaleniu Panu F. K. oraz małoletniemu A. K. wydzielono działkę nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 5,9288 ha

i wartości 721,95 pkt. szacunkowych (co daje różnicę -0,35% wartości szacunkowej). Jednakże należy zauważyć, iż różnica wartości gruntów przed i po scaleniu nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy s.w.g., a wydzielony ekwiwalent spełnia kryteria powierzchniowe, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Okazany projekt scalenia (w dniu 30 sierpnia oraz 8 listopada 2021 r. po zmianie komisyjnej) Pan F. K. przyjął bez zastrzeżeń. Mimo, że Pan F. K. oraz małoletni A. K. zostali ujawnieni w załączniku nr 2 do zaskarżonej decyzji pn. Rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu, to występuje rozbieżność między danymi podmiotowymi ujawnionymi w załączniku nr 2 i załączniku nr 11 do zaskarżonej decyzji, które Starosta Gorlicki zatwierdził odpowiednio w punkcie l oraz w punkcie XI sentencji decyzji. Powyższa rozbieżność wymaga wyjaśnienia przez Starostę oraz dokonania stosownych zmian w dokumentacji stanowiącej załączniki do decyzji. Należy także sprawdzić, czy analogiczna sytuacja nie miała miejsca w przypadku innych podmiotów.

Co zasadnicze w przedmiotowej sprawie, stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się w ramach prowadzonych prac scaleniowych według danych ewidencji gruntów i budynków, o czym stanowi przepis art. 20 ustawy s.w.g.

Powyższe stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie prowadząc postępowanie organ l instancji winien zweryfikować krąg stron postępowania, który określa ogólnie przepis art. 28 K.p.a., w tym podmioty wymienione w załączniku nr 11 do zaskarżonej decyzji pn. Wykaz uczestników scalenia, uprawnionych do otrzymania należnych dopłat, z uwagi na wydzielenie gruntów o niższej wartości szacunkowej, w zamian za dotychczas posiadane, a także w pozostałych jej załącznikach mając na uwadze przepisy art. 33 ustęp 1 i 1a-1d ustawy s.w.g., tak aby decyzja scaleniowa nie wskazywała jako podmiotu praw osobę nieżyjącą, gdy zostało przeprowadzone po niej postępowanie spadkowe. A także, aby nie było sytuacji, że decyzja scaleniowa orzeka o prawach podmiotów, które w wyniku aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dokonanej przez Starostę Gorlickiego w trakcie trwania postępowania scaleniowego się zmieniły, co skutkowałoby skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a.).

Organ wyjaśnił, iż stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Skierowanie decyzji do określonego podmiotu, to wskazanie go w niej jako adresata rozstrzygnięcia, jako podmiotu, którego interesu prawnego decyzja dotyczy. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Decyzja może zatem określać jedynie prawa i obowiązki strony postępowania i w tym znaczeniu jest ona skierowana do tego podmiotu. Decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć.

Przepis art. 33 ustawy s.w.g. stanowi, że: w sprawach nieuregulowanych ustawą s.w.g. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 1). Nieuregulowany lub nieujawniony stan prawny gruntów tworzących obszar scalenia nie stanowi przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania scaleniowego oraz wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów (ust. 1a). Przez nieuregulowany stan prawny gruntów tworzących obszar scalenia należy rozumieć sytuację, w której: 1) dotychczasowy właściciel gruntów nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego lub nie zostało ono zakończone; 2) nie można ustalić osób, którym przysługują prawa rzeczowe do gruntów, ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów (ust. 1 b). Przez nieujawniony stan prawny gruntów tworzących obszar scalenia należy rozumieć sytuację, w której rejestry lub ewidencje właściwe dla ustalenia uczestników scalenia nie zawierają danych umożliwiających ich ustalenie, w szczególności danych osobowych, w tym adresu, właściciela gruntów (1 c). Przepisy ust. 1a-1c stosuje się odpowiednio do gruntów przyległych do granic obszaru scalenia (ust. 1d).

Zatem skierowanie decyzji do osoby zmarłej z zastrzeżeniem art. 33 ustawy s.w.g., jest obarczone wadą jej nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutów w/w odwołania organ stwierdził, iż bez dodatkowych wyjaśnień wykonawcy poprzedzonych wywiadem terenowym nie można jednoznacznie wykluczyć braku możliwości urządzenia po scaleniu przejazdu z jednej części działki nr [...] do drugiej, zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga uzupełnienia w tym zakresie, gdyż jest niewystarczający do stwierdzenia poprawy warunków gospodarowania po scaleniu. Z pozyskanych wyjaśnień geodety projektanta scalenia z 10 marca 2022 r. przesłanych organowi II instancji przez Starostę wraz z odwołaniem wynika: "Granice działek wydzielonych w projekcie scalenia w większości pokrywają się z ich przebiegiem na mapie ewidencyjnej. Od północy przez działkę ewidencyjną [...] (po scaleniu [...]) została zaprojektowana droga gminna o szerokości 5 m. Południowa granica działki [...] z działką [...] (numery po scaleniu) została zaprojektowana w terenie przy udziale uczestników. W projekcie scalenia nastąpiła niewielka korekta granicy zachodniej względem jej dotychczasowego przebiegu z mapy ewidencyjnej, polegająca głównie na jej prostowaniu. Należy przypuszczać, że wspomniany w odwołaniu przejazd, przechód i przegon z działki ewidencyjnej [...] był do działki ewidencyjnej [...] i odbywał się po gruntach innych właścicieli.(...) Granica z działką 91 (nr po scaleniu) Pana A. R. została wyprostowana w stosunku do jej przebiegu z mapy ewidencyjnej. Na odcinku ok. 26 m, gdzie przebiega szlak drożny od 2 do 3.5 m na korzyść wnoszących odwołanie, na dalszym porównywalnym długościowo na korzyść sąsiada. We wspomnianym w piśmie punkcie granicznym wyznaczającym południowo-zachodni róg działki [...] około 2 m na korzyść wnoszących odwołanie."

Powyższe wyjaśnienia wykonawcy oraz zgromadzony przez organ l instancji materiał dowodowy nie zawierają jednakże w ocenie Wojewody Małopolskiego wystarczających danych by ustalić czy faktycznie istnieje lub czy jest technicznie możliwy (np. na skutek prac ziemnych) do urządzenia dogodny dostęp do dalszej części nieruchomości (działki nr [...]), który rzekomo zostanie w wyniku scalenia utracony z uwagi na istniejące ukształtowanie terenu, oraz czy cel scalenia został zrealizowany przez dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Z mapy z projektem scalenia wynika, iż szerokość działki projektowanej nr [...] na odcinku między działką nr [...], a działką nr [...] (ok 41 m) teoretycznie umożliwia urządzenie przejazdu z jednej części działki na drugą. Poglądowo przebieg szlaku jezdnego oraz wąwozu na działce ewid. nr [...] przedstawia numeryczny model terenu opublikowany w portalu krajowym: www.goportal.gov.pl. Z kolei na aktualnej ortofotomapie prezentowanej w tym portalu drzewa przesłaniają inne szczegóły terenowe.

Z powyższych względów organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty Gorlickiego winna zostać uchylona w całości na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Wojewoda wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. art. 28 K.p.a., określającego pojęcie strony postępowania, oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1, art. 20 ustawy s.w.g., a także z uwagi na brak zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie i jego wnikliwej analizy w zakresie gruntów jednostki rejestrowej 206, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - stwierdzenie realizacji zasady ekwiwalentności gruntów wydzielonych w ramach przedmiotowego scalenia za grunty posiadane przed scaleniem przy uwzględnieniu stosownych dopłat.

Przeprowadzenie czynności dowodowych, w szczególności dokonanie zmiany/korekty projektu scalenia gruntów, przez organ odwoławczy, ze względu na ich charakter, jak również samą specyfikę postępowania scaleniowego, nie jest możliwe, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiając tym samym stronom w pełni czynny udział poprzez zgłaszanie zarzutów i kontrolę przez organy administracyjne dwóch instancji. Wojewoda Małopolskie w swoich zaleceniach wskazał, iż Starosta ponownie prowadząc postępowanie winien sanować wskazane w niniejszej decyzji nieprawidłowości, a także rozważyć możliwość i zasadność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających z odwołującymi. Na przykład przeprowadzić wywiad terenowy na działce projektowanej nr [...] oraz rozważyć możliwość uzupełnienia zakresu zagospodarowania poscaleniowego o prace ziemne na tej działce, tak aby dostęp do dalszej części tej nieruchomości stał się dla odwołujących możliwy. Istniejąca dokumentacja nie pozwala na odniesienie się przez organ odwoławczy do stawianych w odwołaniu Pana F. K. i Pani M. K. - działającej w imieniu małoletniego syna A. K., zarzutów w tym zakresie dotyczących gruntów jednostki rejestrowej nr [...]. Starosta winien także umożliwić zainteresowanym stronom, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., zapoznanie się z nowym materiałem dowodowym, jeżeli taki zostanie zgromadzony w sprawie.

Z powyższą decyzją kasacyjną nie zgodził się A. B., który pismem z dnia 2 lipca 2022r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 13 czerwca 2022 r znak sprawy: IG-II.7227.2.2022.KB na mocy, której uchylono decyzję Starosty Gorlickiego z dnia 14 lutego 2022 r w całości - na skutek odwołania 9 osób i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przy przyjęciu, że nie wszystkie odwołania - w tym skarżącego - były zasadne. Takie rozstrzygnięcie jest w ocenie wnoszącego sprzeciw pozbawione logiki i stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewoda powinien częściowo uchylić decyzję Starosty Gorlickiego odnośnie spraw które wymagają dodatkowego wyjaśnienia, również w stosunku do sprawy skarżącego, którą w uzasadnieniu Wojewoda Małopolski wadliwie ocenił stwierdzając, że przesuwając granice działki i przydzielając część podwórza skarżącego jego sąsiadowi, które posiadał jako właściciel od ponad 50 lat Starosta nie naruszył prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem zmiany decyzji i ustalenia granicy pomiędzy działką nr.[...] stanowiącą własność wnoszącego sprzeciw a działką nr.[...] stanowiącą własność T. R. zgodnie z wieloletnim, stanem posiadania i standem prawnym. Wniósł także o dopuszczenie dowodu z przesłuchania przez komisję doradczą przy Staroście celem ustalenia stanu wieloletniego posiadania przedmiotowych działek bo to, że T. R. zgodził się na korzystniejszą dla niego granicę nie ma znaczenia dla prawidłowej oceny sprawy i nie jest prawdą aby ustalona granica była bardziej korzystna . Działania podjęte przez Starostwa w przedmiocie ustalenia nowej ewidencji gruntów to ogromny j zbędny wydatek dla Państwa, ogromne pieniądze dla wykonawców, bałagan i krzywda jaką wyrządza się ludziom. Skarżący podniósł, iż nie jest dla niego zrozumiałe, dlaczego po kilkudziesięciu latach posiadania jako właściciel działki nr.[...] w granicach, które nie były kwestionowane przez sąsiada T. R., geodeci którzy wykonywali scalenie przesunęli granicę na moja niekorzyść w stronę mojej działki na długości 15 m w zmiennej szerokości od 1 m do 5 m, w wyniku czego zabrano skarżącemu część podwórza i pozbawiono dojazdu do zabudowań gospodarczych. Przebieg granicy pomiędzy tymi działkami był niesporny do czasu gdy wkroczyli geodeci. Ostatni pomiar działek był w roku 1965, zgodnie ustaliśmy granicę, która pokrywała się z istniejącym do dziś słupkiem ogrodzeniowymi i taki stan posiadania i prawny trwa. Przed pomiarami T. R. był zgodny, nie kwestionował bezspornej granicy jednak po pomiarze zmienił zdanie. Granica była bezsporna od kilkudziesięciu lat, nikt jej przebiegu nie kwestionował co potwierdza również postępowanie sądowe w Sądzie Rejonowym Wydział Cywilny w Jaśle sygn. akt: [...]. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z tych na okoliczność sporządzonej tam opinii geodezyjnej i stanowisk stron. W załączeniu przesyłam pismo Starosty Gorlickiego z dnia 15 grudnia 2021 r w którym wykrętnie tłumaczy się, że kosztem dzialkinr.942 o pow.0.9854 ha i wartości szacunkowej 90.05 pkt. po scaleniu dostałem ekwiwalent wydzielony w działce nr.1011 o pow.0"9856 ha i wartości szacunkowej 90.02 pkt, czym nie jestem zainteresowany a kombinacje geodezyjne są karygodne. Zabrano mi część podwórza, pozbawiono mnie dojazdu do zabudowań gospodarczych. Powyższe w ocenie wnoszącego sprzeciw czyni go uzasadnionym.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Małopolski wniósł o jego oddalenie, wskazując, iż kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138§ 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma w porównaniu do postępowania ze skargi uproszczony charakter, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), nie biorą w nim udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), tj. bada sprawę pod kątem tego czy w okolicznościach danej sprawy były podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji decyzją kasacyjną, nie ocenia zaś merytorycznie decyzji kasacyjnej . Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19, przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W przedmiotowej sprawie sprzeciw okazał się nieuzasadniony. Jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie Wojewoda dostrzegł zarówno istotne naruszenie przepisów postępowania ( decyzję skierowano do osoby nieżyjącej, co jest wadą na tyle istotną, że skutkować może nawet stwierdzeniem nieważności tak wydanej decyzji) jak i również konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, związanego z zarzutami odwołania sformułowanymi przez następców prawnych E. K. - tj. F. K. i A. K.. Kwestie powyższe znalazły szczegółowy opis i rozwinięcie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, zostały też przedstawione we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia i znajdują potwierdzenie w aktach badanego postępowania scaleniowego. Podkreślenia tez wymaga w tym miejscu, iż wyjaśnienia wymagają kwestie istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia scaleniowego, wpłynąć bowiem mogą bezpośrednio min. na przebieg granic na określonym obszarze. W tej więc sytuacji przesłanki zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a zostały spełnione.

Jak już wyżej powiedziano sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, nie ocenia również merytorycznie samej decyzji kasacyjnej w innym aspekcie, niż tylko zbadanie czy w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a tj.istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Skoro jak wyżej wskazano przesłanki te zaistniały ( z czym też zgadza się sama strona skarżąca) brak jest podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. W przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddala sprzeciw, co też w niniejszej sprawie nastąpiło.

Wobec przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zgodna jest z art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.