Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 45/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.d i e, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność A S.A. z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A S.A. z siedzibą w G. do rozpoznania wniosku skarżącej A. C. z dnia 21 października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuściły się A S.A. z siedzibą w G., nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od A S.A. z siedzibą w G. na rzecz skarżącej A. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A. (dalej A.) w zakresie rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 października 2016 r.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 21 października 2016 r., złożonym drogą elektroniczną, skarżąca zwróciła się do A. o podanie następujących informacji:

1. listy osób, które występowały na kongresach [..] w roku 2014, 2015 (w roli moderatora, paneli sty, prelegenta czy uczestnika debaty/panelu etc.,

2. kwoty honorariów (umów) za wystąpienia,

3. czy członkowie Rad Programowych kongresu otrzymywali honorarium za członkostwo w Radzie? Jeżeli tak, proszę o podanie kwot i nazwisk,

4. czy członkowie Rad Programowych 2014, 2015 otrzymywali jakiekolwiek honorarium w ramach kongresu (za udział w panelach, wystąpienia lub inne działania)? Jeżeli tak, proszę o podanie kwot, nazwisk i przedmiotu umowy,

5. Na jakiej podstawie dobierani są członkowie Rady Programowej? Kto o tym decyduje? Kto ją powołuje?,

6. Przesłanie listy Rad Programowych kongresu 2014 i 2015, wraz z informacją, jakie podmioty/instytucje reprezentowali.

W odpowiedzi z dnia 24 października 2016 r. rzecznik prasowy A. wyjaśnił, że większość żądanych informacji nie ma charakteru publicznego i nie ma możliwości udzielenia na nie odpowiedzi. Pozostałe informacje znajdują się natomiast na stronach internetowych Spółki.

W piśmie z dnia 7 listopada 2016 r. skarżąca wskazała, że zadane przez nią pytania w całości stanowią informację publiczną i podmiot zobowiązany winien szczegółowo odnieść się do wszystkich z nich.

W odpowiedzi z dnia 8 listopada 2016 r. rzecznik Spółki wskazał, że nie prowadzi ona działalności "organów władzy publicznej" ani osób "pełniących funkcję publiczną", jak również nie jest organem samorządu gospodarczego i zawodowego oraz nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto, wyjaśnił, że umowy o świadczenie usług lub umowy, na podstawie których spółka nabywa we własnym imieniu i do własnego majątku towary lub zleca świadczenie usług, z których korzysta na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, nie są zawierane w ramach wykonywania zadań władzy publicznej ani nie stanowią przejawu gospodarowania mieniem komunalnym. W konsekwencji umowy takie nie mieszczą się w zakresie "informacji publicznej" i nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W skardze A. C. wskazała, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów, A., w których 60,08% kapitału zakładowego posiada Gmina Miasta, 31,23% zarządzane przez B., a 4,65% Województwo, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Ponadto, A. C. podkreśliła, że pojęcie informacji publicznej rozumiane jest szeroko, jako każda informacja o sprawach publicznych. W związku z tym, skoro pytania dotyczyły spraw majątkowych Spółki, która jest prawie w całości własnością podmiotów publicznych, to stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako u.d.i.p.), zobowiązana była do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania.

W odpowiedzi na skargę A. wniosła o jej odrzucenie z powodu braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o oddalenie w całości, albowiem żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej. Spółka wyjaśniła, że organizacja Kongresu, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, nie była wykonywaniem zadań publicznych, zatem umowy zawierane przez A. w celu przeprowadzenia Kongresu oraz dotyczące go informacje, nie mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Działalność Spółki nie jest również związana z gospodarowaniem mieniem komunalnym. Tylko bowiem w przypadku spółek, w których gmina albo Skarb Państwa dysponuje 100% udziałów lub akcji składających się na kapitał zakładowy, co nie dotyczy A., w której akcjonariuszami są również prywatne osoby fizyczne, stanowi przejaw gospodarowania mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa i tylko w takim przypadku informacje dotyczące działalności spółki stanowiłyby informację publiczną. Tym samym informacje, których dotyczył wniosek skarżącej, nie mieściły się w zakresie pojęcia informacji publicznej i nie podlegały udostępnieniu w trybie przewidzianym przez u.d.i.p.

W piśmie z dnia 25 stycznia 2017 r. skarżąca wskazała na oczywistą bezzasadność zarzutu niedopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 152/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Po zweryfikowaniu i potwierdzeniu spełnieniu wymogów formalnych skargi Sąd rozpoznając ją merytorycznie w pierwszej kolejności uznał, że A. są podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p., ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z zebranego materiału wynika, że A. jest osobą prawną, w której jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Sąd uznał jednak, że żądane przez A. C. informacje nie dotyczyły danych stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Według Sądu o udostępnieniu informacji nie przesądza i nie wystarcza określony status podmiotu bądź posiadanie i dysponowanie majątkiem publicznym, lecz to czy posiada informację, która może być kwalifikowana jako informacja publiczna, przy czym powinna wynikać z wykonywania zadań władzy publicznej.

Sąd I instancji uznał, że zadania, które A. wykonuje, mogą być kontrolowane przez władzę publiczną tylko w takich ramach, jakie wyznacza prawo. Jest to bowiem podmiot odrębny od Skarbu Państwa. Władze Spółki mają swoją samodzielność i stosują się do prawa handlowego. Z prawa handlowego nie wynika, że spółka wykonuje zadania władzy publicznej. W sprawie nie przedstawiono i nie wykazano, że w części objętej żądaniem władza publiczna wykonuje zadania z pomocą albo za pomocą pozwanej Spółki. Uprawniona jest więc teza, że obowiązek udostępniania informacji publicznej w trybie u.d.i.p. przez A. nie wynikałby z samego posiadania i dysponowania majątkiem Skarbu Państwa lecz z wykonywania zadań władzy publicznej - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Według Sądu I instancji charakteru informacji publicznej nie można przypisać informacjom dotyczącym listy osób występujących na kongresach i wysokości ich honorariów, nazwisk i kwot wynagrodzenia otrzymywanych przez członków rad programowych kongresów czy też sposobu dobierania jej członków, albowiem nie spełniają one wskazanego wyżej warunku, gdyż nie dotyczą one wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym. Organizacja kongresów przez spółkę przeprowadzana jest bowiem w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, dotyczy stosunków o charakterze cywilnoprawnym i stanowi odrębny, od zadań o charakterze publicznoprawnym, przedmiot jej działalności. Charakter zadań wykonywanych przez A. w zakresie żądanych informacji nie jest przejawem działalności z zakresu wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym. Organizacja kongresu [...] nie należy do zadań publicznych gminy.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. C. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1605/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sad Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym dane, o które wnosiła A. C., nie stanowią informacji publicznej, jest błędne w świetle definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis ten nawiązuje do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., aby uznać, że określone informacje nie podlegają udostępnieniu nie wystarczy uznać, że dany rodzaj działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne lub dysponującego majątkiem publicznym lub w którym Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów - nie mieści się w wykonywaniu zadań publicznych, leczy należy również zbadać w jaki sposób gospodaruje powierzonym majątkiem publicznym np. środkami otrzymanymi na organizację określanego wydarzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawo dostępu do informacji nie może zatem podlegać ograniczeniu jedynie do wykonywanych zadań, ale niejako musi podążać za majątkiem i pieniądzem publicznym - niezależnie do tego przez kogo ten majątek jest używany lub przez kogo są wydatkowe publiczne środki. W innym przypadku prawo do bezpośredniej kontroli przyznane Polakom na mocy art. 61 Konstytucji RP stałoby się ograniczone, a nawet iluzoryczne, ponieważ wystarczyłoby przekazać środki publiczne podmiotowi nie sprawującemu władzy publicznej ani nie wykonującemu zadań publicznych, aby kwestia transparentności ich wydatkowania zostałaby znacznie ograniczona. Dotyczy to szczególnie informacji o wykorzystywanym przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. majątku publicznym i środkach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skoncentrował się na wykazaniu, że organizacja kongresu [...] przez A. nie stanowi wykonywania przez ten podmiot zadań publicznych. Nie zauważył jednak, że w tego rodzaju sprawach należy również skontrolować z jakich środków był organizowany wskazany kongres i ocenić w tym zakresie, czy żądane przez skarżącą kasacyjne dane nie dotyczą informacji publicznej. Zwłaszcza, że z danych dostępnych na stronie internetowej kongresu wynika, iż jego organizatorem jest Stowarzyszenie [..]. Wskazane Stowarzyszenie jest zrzeszeniem jednostek samorządu terytorialnego (57 gmin i powiatów z obszaru Województwa), a zatem środki na organizację kongresu mogą pochodzić ze składek na funkcjonowanie Stowarzyszenia wpłacanych na podstawie § 32 Statutu Stowarzyszenia z dnia 13 kwietnia 2015 r. - przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego będące członkami stowarzyszenia. Wskazał ponadto, że w sprawie nie ustalono, kto jest faktycznym organizatorem kongresu, a zatem który z podmiotów (spółka czy stowarzyszenie) posiada informacje żądane przez A. C.

Wykonując wytyczne Naczelnego Sadu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zarządzeniem z dnia 14 maja 2019 r. wezwał A. o udzielenie następujących informacji:

– kto był faktycznym organizatorem kongresów w latach 2014 i 2015,

– czy A. posiada informacje objęte wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 października 2016 r.,

– z jakich środków były organizowane wskazane kongresy.

Odpowiadając na powyższe wezwanie A. w piśmie z dnia 30 maja 2019 r. wyjaśniła, że:

1. organizatorem kongresów w roku 2014 były następujące podmioty: A., C., D. (dawniej: Stowarzyszenie [..], E., Gmina Miasta, wskazując jednocześnie dane rejestrowe tych podmiotów,

2. A. nie dysponuje wszystkimi informacjami objętymi wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 października 2016 r., ponieważ pytania zawarte w wymienionym wniosku dotyczą zagadnień, za które A. nie była odpowiedzialna i które nie leżały w obszarze jej zainteresowań,

3. kongres [..] w roku 2014 był organizowany ze środków pochodzących od organizatorów, a także ze środków pozyskanych od sponsorów, partnerów i patronów.

W piśmie z dnia 26 czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu dotyczące uzupełnienia odpowiedzi z dnia 30 maja 2019 r. o informacje odnoszące się do roku 2015, A. wskazała, że nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na pytania w zakresie odnoszącym się do roku 2015 z uwagi na brak wiedzy oraz danych we wskazanym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która odbywa się na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność A. w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 21 października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej odnoszącej się do organizacji kongresów [..] w 2014 r. i w 2015 r. w zakresie prelegentów, moderatorów, uczestników debat i ich wynagrodzeń, wysokości honorariów członków Rad Programowych kongresów za członkostwo w Radzie wraz z imionami i nazwiskami oraz za udział w kongresach w różnych aktywnych formach (np. wystąpień), sposobu i trybu doboru członków Rad Programowych, składu Rad Programowych kongresów ze wskazaniem podmiotów reprezentowanych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że kontrola zarzucanej bezczynności dokonana została przez Sąd w warunkach związania, na zasadzie art. 190 p.p.s.a., wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2019 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1605/17, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2017 r., II SAB/Gd 152/16, i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W niniejszej sprawie przesądzono status A. jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania posiadanej informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., czyli jako osobę prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Okoliczności faktyczne potwierdzają, że A. jest osobą prawną, w której jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gmina Miasta i Samorząd Województwa oraz B. w pełni kontrolowany przez Skarb Państwa, mają pozycję dominującą w ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 798), zwanej dalej u.o.k.k. Według art. 4 pkt 3 u.o.k.k. "przedsiębiorcą dominującym" jest przedsiębiorca, który posiada kontrolę nad innymi przedsiębiorcą, przy czym kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskiwania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną, zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k.

Istotą sporu pomiędzy skarżącą i A., jak również płaszczyzną rozbieżnych stanowisk pomiędzy Sądem I instancji a Naczelnym Sądem Administracyjnym, jest charakter żądanych informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny, którego opinią prawną i wskazaniami Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest w pełni związany, nie zaakceptował stanowiska Sądu I instancji, przyjętego w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 152/16, że dane, o które wnosiła A. C. nie stanowią informacji publicznej, ponieważ organizacja kongresu [..] nie jest zadaniem władzy publicznej. Stwierdził bowiem, że w przypadku podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., aby uznać, że określone informacje nie podlegają udostępnieniu nie wystarczy uznać, że dany rodzaj działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne lub dysponującego majątkiem publicznym lub w którym Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów - nie mieści się w wykonywaniu zadań publicznych, leczy należy również zbadać, w jaki sposób gospodaruje powierzonym majątkiem publicznym np. środkami otrzymanymi na organizację określanego wydarzenia. Ze względu na zakładany w u.d.i.p. szeroki dostęp do informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawo dostępu do informacji nie może podlegać ograniczeniu jedynie do wykonywanych zadań, ale niejako musi podążać za majątkiem i pieniądzem publicznym - niezależnie od tego przez kogo ten majątek jest używany lub przez kogo są wydatkowe publiczne środki. W innym przypadku prawo do bezpośredniej kontroli przyznane Polakom na mocy art. 61 Konstytucji RP stałoby się ograniczone, a nawet iluzoryczne, ponieważ wystarczyłoby przekazać środki publiczne podmiotowi nie sprawującemu władzy publicznej ani nie wykonującemu zadań publicznych, aby kwestia transparentności ich wydatkowania zostałaby znacznie ograniczona. Dotyczy to szczególnie informacji o wykorzystywanym przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. majątku publicznym i środkach publicznych.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny polecił skontrolować, z jakich środków był organizowany wskazany kongres i ocenić w tym zakresie, czy żądane przez skarżącą dane nie dotyczą informacji publicznej. Wskazał również, że należy ustalić, kto był faktycznym organizatorem kongresu, a zatem który z podmiotów (spółka czy D.) posiada informacje żądane przez A. C.

Wykonując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd orzekający wezwał A. do wyjaśnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnień związanych ze źródłami pochodzenia środków finansowych na organizację kongresu w latach 2014 i 2015, organizatorami kongresów we wskazanych latach oraz z posiadaniem przez A. informacji objętych wnioskiem.

Udzielone przez A. w piśmie z dnia 30 maja 2019 r. informacje oraz stanowisko wyrażone przez Spółkę w piśmie z dnia 26 czerwca 2019 r., w ocenie Sądu, uzasadniało stwierdzenie, że Spółka pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 21 października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 u.d.i.p. wprawdzie konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Wobec tego przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Połączenie zwrotów "wykonują zadania władzy publicznej" i "gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" spójnikiem "i" nie oznacza, że obowiązek udostępnienia informacji aktualizuje się wyłącznie, gdy miejsce ma równocześnie wykonywanie zadań władzy publicznej i gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Użyty w tym przepisie spójnik "i" ma znaczenie enumeracyjne, co pozwala stwierdzić, że w każdej z tych dwóch sytuacji z osobna może zaktualizować się obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie wiążąco potwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w przypadku podmiotów nie będących organami administracji rządowej lub samorządowej prawo dostępu do informacji obejmuje dwa zagadnienia. Po pierwsze, ten zakres ich działalności, który polega na wykonywaniu funkcji publicznych. Po drugie, sposób w jaki gospodarują powierzonym majątkiem publicznym. Wobec tego, do zwolnienia A. z obowiązku udostępnienia informacji nie wystarczy stwierdzenie, że podmiot ten nie wykonuje zadań władzy publicznej, ale konieczne jest zweryfikowanie w jaki sposób gospodaruje powierzonym majątkiem publicznym.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze spółką prawa handlowego, która gospodaruje mieniem publicznym. Ze względu na strukturę własnościową A. pozycję dominującą w tej Spółce mają podmioty publiczne. Pomimo tego, że majątek, którym dysponuje Spółka, nie jest własnością organów samorządu terytorialnego, lecz własnością podmiotu gospodarczego działającego na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych, to jednak ze względu na zaangażowanie przez podmioty publiczne środków publicznych w wysokości ponad 90% kapitału Spółki, nie można uznać, że majątek Spółki, ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Tak więc dopóki organy samorządu terytorialnego mają w nim udział, majątek taki powinien podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością samorządu terytorialnego.

Taki sposób rozumowania potwierdza treść art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) i e) u.d.i.p., który stanowi, że informacją publiczną jest informacja o majątku pochodzącym z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego, a nadto informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty te mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz o dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Ustawa o informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 101 oraz powołane tam orzecznictwo).

Badając charakter informacji objętych zakresem wniosku skarżącej w świetle informacji ujawnionych w toku postępowania przez A., w tym udzielonych na wezwanie Sądu, Sąd stwierdził, że Spółka nie rozpoznała wniosku skarżącej zgodnie z wymogami określonymi w u.d.i.p.

Kierunek interpretacji przepisów u.d.i.p. wytyczony przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie wymagał weryfikacji, czy Spółka jako podmiot zobowiązany, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., brała udział w organizacji kongresów [...] w latach 2014 i 2015, czy angażowała środki pieniężne Spółki w tą organizację oraz czy dysponuje informacjami objętymi żądaniem.

Jeśli bowiem A., będąc Spółką powstałą w oparciu o fundusze publiczne i korzystającą z nich w celu prowadzenia działalności gospodarczej, w której pozycję dominującą mają podmioty publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, organizowała, nawet w kooperacji z innymi podmiotami, oraz partycypowała w kosztach kongresu, to informacje dotyczące celu, sposobu oraz wysokości środków wydatkowanych na realizację tego przedsięwzięcia mają charakter publiczny, a Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji, jeśli je posiada.

W odniesieniu do kongresu w 2014 r. Spółka wyjaśniła, że była jednym z organizatorów tego kongresu wśród innych podmiotów publicznych, a środki finansowe na jego organizację pochodziły od organizatorów. Z powyższych wyjaśnień wynika niewątpliwie, że Spółka jako jeden z organizatorów kongresu partycypowała finansowo w kosztach tego przedsięwzięcia w 2014 r. Innymi słowy angażowała zasoby majątkowe pochodzące w przeważającej części od jednostek samorządu terytorialnego w przedsięwzięcie prywatne.

Z tego powodu informacje dotyczące wydarzenia organizowanego przez podmiot prywatny z wykorzystaniem środków publicznych mają charakter informacji publicznych, choćby nawet nie były związane z realizacją zadań publicznych. Zakładany przez ustawodawcę szeroki dostęp do informacji publicznej wymaga umożliwienia obywatelom realnego udziału w życiu publicznym poprzez przejrzystość działań podmiotów dysponujących funduszami publicznymi. Skoro spółka prawa handlowego funkcjonuje w oparciu o kapitał zaangażowany przez jednostki samorządu terytorialnego i inne podmioty publiczne to naruszeniem konstytucyjnie gwarantowanego prawa obywateli do informacji o działalności takich podmiotów byłoby ograniczanie dostępu do danych związanych z wykorzystywaniem tego majątku.

W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów, w których pozycję dominującą mają podmioty publiczne, oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych, koniecznym jest zapewnienie obywatelom pełnej wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem funduszy publicznych. W orzecznictwie administracyjnym argumentując takie stanowisko, sądy wskazują, że jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniem organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego pomimo tego, że A. nie wykonuje zadań władzy publicznej to jednak prowadzenie działalności gospodarczej w formie spółki prawa handlowego w oparciu o majątek publiczny, czyli osiąganie zysków z majątku publicznego, stanowi gospodarowanie majątkiem publicznym, które nie może zostać wyłączone spod kontroli społecznej. Podkreślić bowiem należy, że ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate.

W odniesieniu do informacji związanych z kongresem [..] zorganizowanym w 2015 r., Spółka oświadczyła, że w tym zakresie nie ma wiedzy ani żadnych danych.

Tymczasem zarówno z korespondencji wymienianej ze skarżącą w odpowiedzi na jej wniosek, jak też z wyjaśnień składanych w toku postępowania sądowego nie wynika, ażeby Spółka negowała fakt organizacji kongresu w 2015 r. Szczególnie z odpowiedzi na skargę złożonej w niniejszej sprawie przez A. wynika, że Spółka w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zajmowała się organizowaniem tych kongresów, w tym kongresu w 2015 r. będących spotkaniem przedstawicieli świata nauki, biznesu, administracji i organizacji pozarządowych, stanowiącym międzynarodowe forum wymiany koncepcji i doświadczeń związanych z funkcjonowaniem i problematyką obszarów metropolitalnych (vide: k. 11-12 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Spółka wyraźnie oświadczyła, że w latach 2014 i 2015 organizowała kongres [...] twierdząc jednocześnie, że nie wykonywała zadań publicznych. Rolę Spółki jako organizatora kongresu w 2015 r. potwierdzają również dane pochodzące z ogólnodostępnej strony kongresów [..] [...]

W świetle powyższych okoliczności brak udzielenia przez Spółkę rzeczowej odpowiedzi na wezwanie Sądu odnośnie danych związanych z organizacją kongresu w 2015 r. pogłębia uzasadnienie dla oceny o uchylaniu się przez nią od prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącej, w tym również od realizacji ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej, co potwierdza stan bezczynności Spółki.

Skoro A. powstała w oparciu o majątek publiczny, a podmioty publiczne są nadal w tą Spółkę kapitałowo zaangażowane, to wszystkie aspekty wykorzystywania majątku Spółki pochodzącego od podmiotów publicznych podlegają upublicznieniu zgodnie z wymogami prawa dostępu do informacji publicznej. Dostęp ten jest bowiem koniecznym warunkiem poddania władz publicznych oraz podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej oraz dysponujących majątkiem publicznym rzeczywistej kontroli obywatelskiej stanowiącej formę uczestnictwa obywateli w życiu publicznym. Prawo do informacji w demokratycznym państwie prawnym służy zapewnieniu, aby władza publiczna, we wszystkich postaciach i aspektach, spełniała warunek przejrzystości. Przedmiotem informacji publicznej jest cała działalność wszystkich organów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo do informacji publicznej jest emanacją zasady jawności działania organów władzy publicznej, ustanowionej dla ułatwienia realizacji społecznej kontroli władzy i zapobiegania jej nadużyciom, przeciwdziałania korupcji i poprawie jakości życia publicznego.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji (lit. b), przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c), strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5 (lit. e), majątku, którym dysponują (lit. f). Udostępnieniu jako informacja publiczna podlega również, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., informacja o majątku publicznym, w tym o: majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych (lit. c), majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (lit. d) oraz o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (lit. e).

Dopóki A. dysponuje funduszami publicznymi poprzez udział podmiotów publicznych w jej strukturze właścicielskiej zobowiązana jest do udostępnienia informacji objętych powyższym zakresem, które znajdują się w jej posiadaniu. To nakłada na Spółkę obowiązek, zgodnego z wymogami u.d.i.p., rzetelnego rozpoznania wniosku obywatela o udostępnienie informacji publicznej, czego w niniejszej sprawie Spółka nie dopełniła. Przy czym podkreślić należy, że rozpoznanie wniosku nie oznacza obligatoryjnego udostępnienia informacji, nawet jeśli ma ona charakter publiczny. Ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej wynikają bowiem z ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) oraz z ewentualnego jej braku, albowiem zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej są tylko podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Zgodnie z przepisami u.d.i.p. załatwienie wniosku o udostępnienie informacji w trybie ustawy może polegać na:

– udostępnieniu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

– powiadomieniu strony w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

– udostępnieniu informacji zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ust. 1 i 2),

– umorzeniu postępowania, gdy w sytuacji braku możliwości udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku, wnioskodawca w terminie 14 dni od powiadomienia przez organ nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu (art. 14 ust. 1 i 2).

– odmowie udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1),

– powiadomieniu pismem wnioskodawcy, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego,

– powiadomieniu pismem wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3).

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej bądź gdy podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie jest w jej posiadaniu załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Przy czym podkreślić należy, że w sytuacji nieposiadania informacji nie jest wystarczające samo stwierdzenie nieposiadania informacji, ale koniecznym jest wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Ma ono na celu umożliwienie podmiotowi dochodzenie praw i oddalenie ewentualnego zarzutu bezczynności organu (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., I OSK 2055/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, treść wyjaśnień złożonych przez A. w odpowiedzi na wniosek skarżącej oraz w toku postępowania sądowego potwierdza, że Spółka pozostaje w bezczynności w pełnym rozpoznaniu tego wniosku zgodnie z wymogami u.d.i.p. Nie można bowiem uznać za jego prawidłowe załatwienie udzielenie informacji, że Spółka nie posiada wszystkich informacji objętych wnioskiem albo, że część z nich dostępna jest na stronie kongresów. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Natomiast tylko częściowe posiadanie żądanych informacji wymaga szczegółowego rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej poprzez dokonanie z jednej strony czynności udostępnienia posiadanych informacji, a z drugiej strony pisemnego wyjaśnienia faktu nieposiadania pozostałych i przyczyn takiego stanu rzeczy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 21 października 2016 r. a na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że podmiot ten dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności Sąd uwzględnił problemy interpretacyjne ujawnione w toku rozpoznawania niniejszej sprawy obejmujące kwestię charakteru informacji objętych żądaniem i obowiązku Spółki do ich udostępnienia. Rozbieżności w tym zakresie potwierdza sam fakt zajęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennego od Sądu I instancji stanowiska, które Sąd orzekający w pełni uwzględnił rozpoznając sprawę ponownie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od A. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie stanowił wpis sądowy od skargi.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania