Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 100/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 10, art. 77, art. 105, art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia (del.) NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1268/08 w sprawie ze skargi K. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 100 / 09

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] maja 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Starosta Brodnicki na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku K. K. udzielił wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia handlowo - usługowego na parterze oraz pomieszczeń przychodni lekarskiej na parterze i piętrze w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. złożyli K. i A. M..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym,) uchylił decyzję Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r. i umorzył postępowanie w powyższej sprawie jako bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. odwołanie wnieśli K. i A. M.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 151 §1 pkt 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2007 r.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest słuszna, bowiem organ I instancji, uwzględniając wniosek K. i A. M., uchylił decyzję Starosty Brodnickiego w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz umorzył postępowanie z wniosku K. ., który wobec braku stosunku prawnego do przedmiotowego obiektu, nie mógł podtrzymywać wniosku o pozwolenie na jego użytkowanie. Natomiast jego następcy prawni I. C. – M. i K. M. posiadają nowe pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu, tj. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, a prowadzone w stosunku do niej postępowania wznowieniowe i nieważnościowe, nie wyeliminowały jej z obrotu prawnego.

Wnioskiem z dnia 14 marca 2007 r. K. i A. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] listopada 2005 r., którą to decyzją uchylono decyzję z dnia [...] stycznia 2003r. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdził, że decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Następnie w wyniku złożonego przez K. i A. M. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił decyzję Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] listopada 2005 r.

Z kolei w wyniku złożonego przez K. i A. M. wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 2008 r., decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r.

W ocenie organu kontrolowana decyzja nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek K. i A. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r.

W ocenie organu podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie dały podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie był fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., uchylił po wznowieniu postępowania decyzję Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r., udzielającą K. K. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia handlowo- usługowego na parterze oraz pomieszczeń przychodni lekarskiej na parterze i piętrze w budynku mieszkalno - usługowym zlokalizowanym na działce o nr [...] przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym nowi właściciele przedmiotowej nieruchomości I. i K. M. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nieruchomości przy ul. [...] w [...], które to pozwolenie uzyskali decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] sierpnia 2006 r. Z tego też względu za właściwą należało uznać decyzję organu stopnia powiatowego z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymaną następnie decyzją Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie K. K. ze względu na fakt zmiany właściciela przedmiotowej nieruchomości, jak również istnienia już w obiegu prawnym ostatecznego pozwolenia na użytkowanie ww. nieruchomości, udzielonego I. i K. M. z dnia [...] sierpnia 2006 r.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. i A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności:

- art. 7 - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych,

- art. 77 - poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego,

-art. 80 -poprzez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

- art. 107 § 3 - poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji,

- art. 156 § 1 pkt 2 oraz 3 poprzez ich niezastosowanie.

Skarżący podnieśli, iż wyjaśnienia wymagała kwestia znajdująca oparcie w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegająca na ustaleniu, jak zgodnie z przepisami prawa organ winien postąpić, kiedy do obiegu prawnego wraca decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2003 r. w sytuacji, kiedy w obiegu prawnym znajduje się identyczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. Zdaniem skarżących pierwszeństwo zgodnie z art. 110 k.p.a. ma decyzja z 2003 r., a wydana później powinna być wyeliminowana.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, iż nie istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r.

Przedmiotem weryfikacji organów w trybie stwierdzenia nieważności była decyzja Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] grudnia 2007 r., którą po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzję Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r. i umorzono postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w trybie wznowienia postępowania prawidłowo uznały, iż wobec faktu zmiany właścicieli nieruchomości i wydania nowej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia 7 sierpnia 2006 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie I. i K. M., zasadnym było uchylenie decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r. i umorzenie postępowania. Jak podkreślił Sąd, decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi, dotyczącego niezastosowania przez organ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd stwierdził, iż w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie istniała w obrocie decyzja Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r., gdyż została ona uchylona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. Istotnym jest, iż przedmiotowa decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. została wyeliminowana z obrotu decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., a więc po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r.

Stąd też nie można było skutecznie zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności nie zastosował normy art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone wyczerpująco i zestawienie to stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Organ administracji w toku postępowania wyjaśniającego prawidłowo ustalił, że nie wystąpiły żadne przesłanki nieważności, stąd też zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Ponadto Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i A. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i procesowego:

1. art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a.;

2. art. 105 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a.;

3. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a.;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7, art. 10 i art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a , że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd nie odniosły się do poruszanych kwestii. Sąd winien dokładnie odnieść się do sytuacji prawnej zaistniałej po stwierdzeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2007 r. nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] listopada 2005 r. Do obiegu prawnego powróciła, bowiem decyzja Starosty Brodnickiego o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2003 r. Wskazany powyżej stan prawny spowodował, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] sierpnia 2006 r. była sprzeczna z art. 110 k.p.a. i winna zostać unieważniona w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem "pierwszeństwo ma decyzja wcześniejsza". Dopiero ustalenie powyższego mogło wywołać kolejne skutki prawne, polegające na rozstrzygnięciu trwałości decyzji ostatecznej z 2003 r. Stąd też, nie dokonując oceny prawnej istniejącej w dniu wydania decyzji i umorzeniu postępowania, naruszył rażąco powyższy przepis. Ani Sąd, ani organy nie odniosły się do stanu prawnego obowiązującego w 2005 r., kiedy K. i A. M. nie mieli prawa uczestniczyć w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowaniu. Sąd nie wyjaśnił także jednoznacznie kwestii, czy samo zaistnienie przesłanki w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powoduje konieczność uchylenia decyzji zapadłej w trybie zwykłym.

W odniesieniu natomiast do kwestii naruszenia art. 105 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a. skarżący podnieśli, iż umorzenie postępowania było niedopuszczalne "albowiem organ nadzoru budowlanego po uchyleniu decyzji własnej z dnia pozwolenia na użytkowanie z roku [...].08.2006r. nie mógł umorzyć postępowania albowiem istniał przedmiot oraz podmiot żądający wydania decyzji, będący następcą prawnym osoby składającej wniosek".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie koniecznym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić trzeba, iż stawiane w niej zarzuty są chybione.

Skarżący przedstawiając argumentację na poparcie stawianych zarzutów, wskazali, iż naruszenie art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. upatrują w pominięciu i nie odniesieniu przez Sąd pierwszej instancji do faktu wydania w dniu [...] sierpnia 2007 r. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym względzie stwierdzić trzeba, wbrew opinii skarżących, iż Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do faktu wydania decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., a dokonana przez niego ocena w tym aspekcie jest prawidłowa. Istotnym jest to, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie dla I. i K. M., decyzja Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie dla K. K. nie istniała w obiegu prawnym. Nie zmienia tej sytuacji fakt, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., uchylono decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. i stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., którą to decyzją uchylono decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r., a więc spowodowano, że nastąpił powrót do obiegu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. Ten stan uzasadniał wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Zasadnie Sąd pierwszej instancję podzielił ocenę wyrażoną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w skarżonej decyzji, iż działanie organu administracji polegające na uchyleniu decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r. i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego było prawidłowe, wobec faktu, że wniosek złożony przez K. K. nie był już popierany, a to z uwagi na zmianę właścicieli nieruchomości i wydanie nowej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie nowym właścicielom.

Odnosząc się natomiast do argumentacji uzasadniającej zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzić trzeba jego bezzasadność. Skarżący wskazując na nieuzasadniony w ich ocenie brak zastosowania jako podstawy wydania skarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie powiązali tego zarzutu z przesłankami stwierdzenia nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sposób sformułowania przy tym tego zarzutu jest na tyle enigmatyczny i niezrozumiały, iż uniemożliwia odniesienie się do niego. W uzasadnieniu wniesionej kasacji stwierdzono "organ nadzoru budowlanego po uchyleniu decyzji własnej z dnia pozwolenia na użytkowanie z roku 07.08.2006 roku nie mógł umorzyć postępowania...". Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby decyzja z dnia 7 sierpnia 2006 r. została uchylona.

Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za chybiony, bowiem badanie skarżonego wyroku, pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji wskazanego przepisu nie naruszył, a uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane w ww. przepisie elementy, konieczne dla oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.