Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 500/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1a w związku z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 ust 1, art. 11a ust 3,4,5
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 156 par 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Szczecin-Prawobrzeże w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) w związku z art. 8 pkt 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...]r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej przyznania K. G. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia wymienionej na wstępie decyzji wynika, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. przyznał K. G. zasiłek rodzinny na dzieci: K., M., Z. i Z., na okres zasiłkowy [...] oraz dodatki do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, na Z. i Z. w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres zasiłkowy [...] . Od decyzji tej strona nie złożyła odwołania, stała się ona ostateczna.

Prokurator Prokuratury Rejonowej złożył sprzeciw od decyzji Prezydenta, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 107 § 1 i § 4 kpa, art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 158 § 1 kpa, art. 185 § 1 kpa w części dotyczącej przyznania K. G. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w zaskarżonej części. Kolegium uzasadniło w decyzji, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, co do zasady, w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. Kolegium poruszyło także kwestię mocy obowiązującej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że mają one moc wiążącą jedynie w stosunku do sądów administracyjnych, co oznacza, iż nie wiążą formalnie organów administracji oraz stron i uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Kolegium stwierdziło, że pomimo jednoznacznej wykładni art. 8 w związku z art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej przez NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., niezastosowanie się przez organ I instancji do tej wykładni, nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.

Prokurator Prokuratury Rejonowej zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie tej sprawy, zarzucając skarżonej decyzji z 15 września 2015 r., że została wydana z obrazą art. 107 § 3 kpa oraz art. 8 kpa poprzez brak ustosunkowania się Kolegium do podnoszonego w sprzeciwie zarzutu rażącego naruszenia art. 107 § 1 i 4 kpa przez Prezydenta Miasta . Zdaniem Prokuratora, zarzut ten jest o tyle istotny, że brak uzasadnienia decyzji, jeżeli nie uwzględnia ona w całości żądania strony, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 107 § 1 i § 4 kpa (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15.04.2009 II SA/Wa 125/09, LEX 558719, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2001 r, VSA 103/00, LEX 53956). Nadto Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 6 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta, w zakresie w jakim przyznaje jeden dodatek w kwocie [...] zł do zasiłku rodzinnego w przypadku opieki więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na rozbieżności interpretacyjne art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i możliwość przyjęcia przez organ dowolnie jednej z wykładni. Prokurator zarzucił również Kolegium naruszenie art. 8 kpa w związku z art. 32 Konstytucji RP wskutek nierespektowania wykładni przepisów art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyrażonej w uchwale NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13. Prokurator podkreślił także, że decyzja Prezydenta Miasta wydana została już po podjęciu powyższej uchwały NSA, a zatem wątpliwości i rozbieżności interpretacyjne, które istniały wcześniej zostały wyeliminowane i nie można twierdzić, jak czyni to organ w niniejszej sprawie, że w dniu wydawania decyzji istniały rozbieżne interpretacje omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, według Prokuratora, jeśli organ nie uwzględnia w całości żądania strony z tego powodu, że nie uznaje za słuszną wykładni zawartej w abstrakcyjnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, to powinien swoje stanowisko uzasadnić, czego Prezydent Miasta nie uczynił w przypadku wydanej przez siebie decyzji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie z dnia 26 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta w dniu 28 października 2014 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w związku z czym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności, a tym samym nie ma podstaw do uchylenia decyzji Kolegium z dnia 15 września 2015 r. odmawiającej stwierdzenia jej nieważności.

W ocenie Kolegium, art. 10 ust. 2 ustawy nie rozstrzyga w sposób bezsporny, czy przyznaje się dodatek w tej wysokości na każde z dzieci, na które jest się uprawnionym do urlopu wychowawczego, czy też należy przyznać jeden dodatek niezależnie od ilości dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Nie jest to zatem przepis jednoznaczny w swej treści i przy jego stosowaniu powstają wątpliwości interpretacyjne. Z jednej strony bowiem, można by wnioskować, że skoro do zasiłku rodzinnego przysługuje wymieniony w art 8 pkt 2 dodatek, to przysługuje on na każde dziecko, na które przyznany został zasiłek rodzinny (urodzone podczas jednego porodu). Z drugiej strony jednak, w art. 10 ust. 2 ww. ustawy, ustawodawca nie podał wprost, że sporny dodatek przysługuje w kwocie [...] zł na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Jego wysokość nie została przez ustawodawcę uzależniona ani od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, ani też od stanu ich zdrowia (tzn. niezależnie od tego czy legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności). Czytając wymienione przepisy można dojść do przekonania, że aby właściwy organ mógł zwielokrotnić wysokość tego dodatku w zależności od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, ustawodawca musiałby wyraźnie go do tego uprawnić i zobowiązać, tak jak to uczynił np. w przypadku dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wskazując, że świadczenie to przysługuje w określonej wysokości miesięcznej na każde dziecko, dodatkowo ograniczając łączną wysokość dodatków przysługującą w danej rodzinie (art. 11 a ust. 3 cytowanej ustawy). W przypadku natomiast omawianego dodatku, kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie jedynie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku. Został on w takiej sytuacji znacznie wydłużony - do 36 miesięcy kalendarzowych. Jak widać zatem, w przypadku przepisów traktujących o dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, istnieją wątpliwości interpretacyjne i jakby dwa sposoby postępowania, przy ustalaniu prawa do niego na więcej niż jedno dziecko urodzone podczas jednego porodu. Niejasność omawianych przepisów znalazła odzwierciedlenie w różnym sposobie ich interpretacji, zarówno przez organy administracyjne, jak i przez sądy administracyjne. Zdaniem Kolegium, decyzję należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa tylko wtedy, gdy czytając przepis prawa i biorąc pod uwagę jego bezpośrednie rozumienie, możemy stwierdzić bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że została ona wydana wbrew postanowieniom tego przepisu. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na tezę wyroku NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94 (ONSA 1996, nr 1, poz. 37) : "Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia". Ponadto organ podał, że w wyroku NSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96, Glosa 1998, nr 10 czytamy: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą".

W przedmiotowej sprawie organ przyznający K. G. świadczenia rodzinne na dzieci wybrał jeden ze sposobów interpretacji obowiązujących przepisów prawa. W tym zakresie Kolegium również nie zgadza się z twierdzeniem Prokuratora, iż organ miał obowiązek respektowania ww. uchwały NSA. Kwestia zakresu obowiązywania uchwał NSA podejmowanych w składzie siedmiu sędziów została już wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 15 września 2015 r. i skład Kolegium orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd tam wyrażony. Skoro zatem Prezydent Miasta wybrał jeden ze sposobów interpretacji obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można mu zarzucić rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu Prokuratora dotyczącego rażącego naruszenia przez Prezydenta Miasta art. 107 § 1 kpa, Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji, odstępując od uzasadnienia decyzji z dnia [...] r., powołał się na treść art. 107 § 4 kpa, w myśl którego można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Prezydent Miasta odstąpił zatem od uzasadnienia decyzji, gdyż wybierając jedną z interpretacji art. 10 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, był przekonany, że postępuje zgodnie z intencjami ustawodawcy i w całości zaspokaja żądania strony. Gdyby nawet organ uzasadnienie to sporządził, nie zmieniłoby to treści rozstrzygnięcia decyzji. O ile zatem odstąpienie przez organ I instancji od uzasadnienia decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę jej okoliczności i treść obowiązujących przepisów prawa, stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa, o tyle nie można stwierdzić, że takie postępowanie organu w sposób rażący naruszyło wskazany przepis.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2016 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej:

- obrazę art. 107 § 3 kpa i art. 8 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutu rażącego naruszenia w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 października 2014 r. przepisu art. 107 § 1 i § 4 kpa,

- obrazę art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta , która została wydana bez uzasadnienia, w zakresie jakim przyznaje jeden dodatek w kwocie [...] zł do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem, w przypadku opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na rozbieżności interpretacyjne przepisów art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust 2 ustawy o oświadczeniach rodzinnych i możliwość przyjęcia przez organ dowolnie jednej wykładni,

- obrazę art. 8 kpa w zw. z art. 32 Konstytucji RP wskutek nierespektowania wykładni przepisów art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust 2 ustawy o oświadczeniach rodzinnych wyrażonej w uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26.06.2014 r.

- Uzasadniając zarzuty skargi Prokurator podniósł, że brak uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta uniemożliwia dokonanie oceny, w sposób nie budzący wątpliwości, jakim poglądem prawnym kierował się organ wydając decyzję, a mianowicie, czy nie podzielał poglądu zawartego w uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego I OPS 15/13, czy kierował się inną interpretacją, czy może decyzja była skutkiem błędnych ustaleń faktycznych. Zdaniem skarżącego, brak uzasadnienia decyzji przez organ administracyjny, w sytuacji nieuwzględnienia żądania M. K. w zakresie zasiłku rodzinnego w całości, jest rażąco sprzeczne z treścią art. 107 § 1 i § 4 kpa i już to winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta w spornej części.

Skarżący Prokurator podkreślił tu, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa służy eliminowaniu z obrotu prawnego indywidualnych aktów administracyjnych, których nie da się pogodzić z zasadą praworządności. W jego ocenie, analiza zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazuje na rażące naruszenie ww. przepisu poprzez niesłuszne zanegowanie wydania decyzji Prezydenta Miasta z rażącym naruszeniem przepisów art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy organ ten pominął przyjętą jednoznaczną wykładnię wskazywanych przepisów, wyrażoną w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie przez organ stanowi rażące naruszenie prawa. O wykluczeniu naruszenia prawa w stopniu rażącym można mówić wyłącznie wówczas, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których jednak każda daje się uzasadnić z jednakową mocą (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004/1/6, OSP 2005/5/70, PP 2004/10/60, LEX nr 120200). Uchwała z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 ma szczególną doniosłość prawną, albowiem została wydana w trybie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi i wyjaśniła istniejące wątpliwości interpretacyjne dotyczące przepisów art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Takiej uchwale przypisuje się walor quasi powszechnej wykładni prawa, wiążącej inne sądy administracyjne- zgodnie z art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie z żadnego przepisu prawa nie wynika jej wiążący charakter dla organów administracji publicznej, to jednak nierespektowanie takiej uchwały może godzić w zasadę równości obywateli wobec prawa, gwarantowaną przepisem art. 32 Konstytucji RP, jak również w zasadę praworządności i podważać zaufanie obywateli wobec organów administracji publicznej. W niniejszym przypadku decyzja Prezydenta Miasta wydana została już po wydaniu powyższej uchwały, a zatem wątpliwości i rozbieżności interpretacyjne, które istniały wcześniej zostały wyeliminowane i nie można twierdzić, jak czyni to SKO, że w dniu wydawania decyzji przez organ I Instancji istniały rozbieżne interpretacje art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto, zdaniem Prokuratora, jeśli organ nie uwzględnia w całości żądania strony z tego powodu, że nie uznaje za słuszną wykładni zawartej w abstrakcyjnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, to powinien swoje stanowisko uzasadnić, czego Prezydent Miasta nie uczynił w przypadku wydanej przez siebie ww. decyzji. Nie do pogodzenia z poczuciem sprawiedliwości społecznej i zasadą praworządności jest pozostawienie w obiegu prawnym decyzji, która ze względu na dowolne podejście organów administracji publicznej do interpretacji przepisów prawa jest sprzeczna z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającą stosowanie tych przepisów, a która jest niewątpliwie wiążąca dla sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i decyzji ja poprzedzającej tego organu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "Kolegium") z dnia 26 lutego 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia 15 września 2015 r. zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, w którym Kolegium nie dopatrzyło się kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (oraz innych kwalifikowanych wad wymienionych w tym przepisie) w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o przyznaniu K. G. jednego dodatku do dwóch zasiłków rodzinnych (pobieranych na każde dziecko z tytułu sprawowania opieki w okresie urlopu wychowawczego nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu).

Skarga wniesiona przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja z dnia [...] r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego.

W myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumiane przede wszystkim jako sytuacja, w której zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a treścią obowiązującej normy prawnej i gdy pozostawanie kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zatem upatrywać w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa. Z tego powodu przyjmuje się również, że co do zasady rażące naruszenie prawa powinno dotyczyć wyłącznie naruszenia normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych, zaś uchybienie uzasadniające przyjęcie wystąpienia rażącego naruszenia prawa powinno być większej wagi niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 880/14 oraz powołane w nim orzecznictwo, dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wskazane wyżej stanowisko wpisuje się w kierunek interpretacji przesłanki rażącego naruszenia prawa prezentowany w doktrynie. Jak wskazała M. Jaśkowska: "Obecnie w literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski. Zdaniem Z. Cieślaka chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem" ( por. komentarz do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., System Informacji Prawnej Lex /el. 2015).

Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z oceną Prokuratora, że niedopatrzenie się przez Kolegium wskazanej kwalifikowanej wady nastąpiło z naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawą prawną decyzji badanej w trybie nieważnościowym był przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), zgodnie z którym dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej niż przez okres: pkt 1 przepisu – 24 miesięcy kalendarzowych; pkt 2 przepisu – 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej); pkt 3 przepisu – 72 miesięcy kalendarzowych, jeśli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzja z dnia [...] r. przyznająca jeden dodatek do zasiłków rodzinnych została wydana po tym, jak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie I OPS 15/13 sformułował następujący pogląd: "Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci".

Prokurator upatruje rażącego naruszenia prawa decyzją z dnia [...] r. w tym, że po dniu podjęcia uchwały nie może być jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych i organ nie mógł orzec odmiennie niż wskazuje na to treść uchwały. Z kolei w ocenie Kolegium uchwała nie wiąże bezpośrednio organów administracji, zatem orzeczenie niezgodne z treścią tezy uchwały – zważywszy na to, że fakt jej podjęcia wskazywał na znaczne wątpliwości interpretacyjne dotyczące przepisu – nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie jest wadliwe stanowisko Kolegium, że uchwała abstrakcyjna NSA tzn. uchwała mająca na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), choć ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych (pośrednio, bowiem odstąpienie od stanowiska zajętego w uchwale wymaga przedstawienia zagadnienia prawnego odpowiedniemu składowi NSA – art. 269 § 1 p.p.s.a.) - nie posiada jednak mocy wiążącej ani bezpośrednio, ani pośrednio w stosunku do organów administracji publicznej, stron i uczestników postępowania administracyjnego.

W literaturze wskazuje się natomiast, że niewątpliwym jest, iż czynność procesowa strony zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z wykładnią uchwały będzie pozostawała de facto bezskuteczna. Organy administracji publicznej będą bowiem najczęściej akceptować wykładnię przyjętą w uchwale NSA w obawie przed zakwestionowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ich rozstrzygnięcia opartego na wykładni sprzecznej ze stanowiskiem uchwały (tak, A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, J. Filipek (red.), Bielsko – Biała 2003, s. 602-603).

Wobec faktu braku prawnego związania organów administracji publicznej tezą uchwały powiększonego składu NSA (abstrakcyjnej), a istnienia tego związania wyłącznie na płaszczyźnie faktycznej ("mocą autorytetu") stwierdzić należy, że wykluczone jest automatyczne przyjmowanie przez organy prowadzące sprawę w trybie nieważności, a następnie sąd administracyjny kontrolujący wynik postępowania nieważnościowego, iż zawsze spełniona będzie przesłanka rażącego naruszenia prawa w sytuacji oparcia decyzji administracyjnej ("zwykłej") na wykładni prawa sprzecznej ze stanowiskiem tzw. abstrakcyjnej uchwały NSA. Inaczej rzecz ujmując, jeśli skład orzekający sądu administracyjnego kontroluje wydaną w trybie nadzwyczajnym decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji "zwykłej" pozostającej w sprzeczności z tezą uchwały abstrakcyjnej NSA, to nie może automatycznie uchylić zaskarżonej decyzji ("nieważnościowej") jako wadliwej tylko z tego powodu, że nie uwzględniła sprzeczności decyzji "zwykłej" z treścią uchwały, a więc nie dostrzegła nieważności. Zobowiązanie organu nadzorczego do przyjęcia takiego automatycznego skutku nieważności nie znajduje bowiem uzasadnienia w przepisach prawa. Nadto takiego zobowiązania nie można wyprowadzać z art. 269 § 1 p.p.s.a. i związania sądu administracyjnego sposobem interpretacji przyjętym w uchwale, bowiem to sąd a nie organ, który wydawał decyzję sprzeczną z uchwałą, jest treścią tej uchwały związany. Inaczej rzecz ujmując związanie sądu uchwałą NSA nie może być automatycznym powodem przypisania organowi przesłanki rażącego naruszenia prawa ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23.02.2016 r. sygn. akt II SA/Bk 767/15- dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wykluczenie wskazanego automatyzmu nie oznacza jednak, że kwalifikowana wada rażącego naruszenia prawa w opisanej wyżej sytuacji ("sprzeczności" decyzji wydanej w trybie zwykłym z treścią uchwały abstrakcyjnej NSA) nigdy nie może wystąpić.

Dominujące obecnie kompromisowe stanowisko odnośnie sposobu rozumienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa", na co wyżej Sąd zwrócił uwagę, akcentuje zarówno oczywistość naruszenia jak i to, czy skutki tego naruszenia dają się, czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi składającymi się na prawidłowe funkcjonowanie demokratycznego państwa prawa. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Kolegium ocena decyzji z dnia [...] r. w kontekście przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogła abstrahować od tezy uchwały w sprawie I OPS 15/13 i przytoczonego w niej uzasadnienia. Co prawda, jak wyżej wskazano, treść uchwały nie wiązała formalnie ani organu orzekającego w trybie zwykłym, ani organu orzekającego w trybie nieważnościowym, jednakże żaden z nich nie mógł przejść nad faktem wydania uchwały do porządku dziennego. Ustalenie w wyniku wydania uchwały sposobu rozumienia przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych miało zatem w pierwszej kolejności dla organu orzekającego w trybie zwykłym takie znaczenie, że nie powinien on zachować się tak, jakby nie dostrzegał tej uchwały, a jeśli dostrzegł i nadal miał odmienne zdanie – obowiązany był ustosunkować się do argumentów zawartych w uzasadnieniu uchwały. Od dnia jej podjęcia sposób interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stał się bowiem dla praktyki orzekania sądowego na tyle jednoznaczny, że organ nie mógłby oczekiwać, iż nierespektująca tezy uchwały decyzja ostałaby się w razie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Tym bardziej zatem orzekając odmiennie od treści uchwały powinien był wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko przy czym w taki sposób, że jego argumentacja podważałaby tę tezę nie będąc jednocześnie opartą na jednym z poglądów sprzed wydania uchwały. Inaczej rzecz ujmując, jeśli organ administracji wydaje decyzję wyraźnie sprzeczną z treścią uchwały, która wprowadza jasny, określony, obowiązujący de facto mocą autorytetu sposób rozumienia określonego przepisu – to aby uchronić się przed zarzutem rażącego naruszenia prawa polegającym na wydaniu decyzji opartej na wykładni oczywiście błędnej, powinien powołać argumentację podważającą, przełamującą wynik wykładni zawarty w uchwale.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały w sprawie I OPS 15/13, wskazał, że skoro dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do dodatku, to nieuzasadniony jest argument, iż wydłużenie okresu pobierania dodatku z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wystarczającym i jedynym wsparciem rodzica więcej niż jednego dziecka urodzonego w trakcie jednego porodu. Sąd wyjaśnił również, że skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego (skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie), ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy. Nadto NSA dokonał również porównania norm ustanawiających prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego z konstrukcją norm ustanawiających prawa do innych podobnych świadczeń i wskazał, że:

- w przypadku dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego nie zastrzeżono maksymalnej kwoty dodatków, jak w przypadku dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 11a ust. 3, 4 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Uregulowanie wprost uprawniające do uzyskania dodatku z tytułu urodzenia dziecko "na każde dziecko" (art. 9 ust. 4 ustawy o [...]) usuwa wyłącznie wątpliwości interpretacyjne w przypadku tego ostatnio wskazanego dodatku, natomiast nie wyklucza przyjęcia, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego powinien być przyznawany na każde dziecko, nad którym sprawowana jest ta opieka;

- brak jest podstaw do przyjęcia, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego ma służyć identycznemu celowi jak poprzednie, historyczne świadczenie w formie zasiłku wychowawczego. Jak wskazał NSA, przepis art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych stanowił, że uprawnionemu wypłaca się tylko jeden zasiłek wychowawczy, zaś takiego ograniczenia nie zawarto w ustawie o [...] w stosunku do omawianego dodatku. Także sporny dodatek nie służy, podobnie jak zasiłek wychowawczy, częściowej rekompensacie utraty przez osobę uprawnioną zarobków w okresie korzystania przez nią z urlopu wychowawczego, bowiem został każdorazowo powiązany z zasiłkiem rodzinnym na dane dziecko.

Naczelny Sad Administracyjny zakwestionował także możliwość wykładania art. 10 ust. 1 powołanej ustawy wyłącznie poprzez uzasadnienie projektu ustawy, w którym wskazuje się wyłącznie na kwotę [...] zł dodatku dla rodzin (nie na każde dziecko). Zdaniem NSA, konstrukcja obowiązujących przepisów, a w szczególności powiązanie dodatków z zasiłkiem rodzinnym wyklucza możliwość przyjęcia, że obowiązujące normy przewidują wyłącznie jednokwotowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, a nie dodatek ten na każde dziecko, na które przyznano zasiłek rodzinny.

Wskazana uchwała w sprawie I OPS 15/13 zawiera zatem wyczerpujące i wszechstronne uzasadnienie stanowiska o konieczności określonego kierunku interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o [...] w przypadku decyzyjnego orzekania o prawie do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania w okresie urlopu wychowawczego opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu.

Skład orzekający w sprawie niniejszej stanowisko uchwały w całości podziela, dlatego z jej uwzględnieniem jest zobowiązany dokonywać kontroli zaskarżonych decyzji. Jak wynika z akt sprawy, decyzja z dnia [...] r., mimo że ewidentnie sprzeczna z treścią uchwały, nie tylko nie zawiera uzasadnienia przełamującego (podważającego) wynik wykładni powiększonego składu NSA, ale nie zawiera żadnego uzasadnienia w zakresie przyznania tylko jednego dodatku do zasiłku rodzinnego (uzasadnienie dotyczy wyłącznie części odmownej), co przy wprowadzonym uchwałą swoistym stanie oczywistości rozumienia przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o[...] w obowiązującym porządku prawnym dyskwalifikuje tę decyzję jako dotkniętą wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa polegającego co najmniej na oczywiście błędnej wykładni. Co prawda brak wyczerpującego, zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia decyzji z dnia 28 października 2014 r. w części przyznającej jeden dodatek do zasiłku rodzinnego można by tłumaczyć jako umotywowany uwzględnieniem w całości stanowiska, jednakże w kontekście wydawania decyzji po uchwale motywacja organu jest nie do zaakceptowania. Nie sposób bowiem przyjąć, że wnioskodawczyni działałaby na swoją niekorzyść żądając przyznania jednego dodatku do dwóch zasiłków rodzinnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała uchwała umożliwiająca jej dochodzenie dwóch dodatków.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent Miasta zignorował treść uchwały, nie uzasadnił swojego stanowiska i nie ustosunkował się konfrontacyjnie do treści uchwały. Takie postępowanie nosi cechy rażącego naruszenia prawa, polegającego na orzeczeniu w oparciu o art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób oczywiście błędny i naruszający dodatkowo w sposób rażący art. 107 § 3 k.p.a. Nie dostrzegło tego Kolegium zatem również orzekło naruszając prawo – z tym że w przypadku tego organu nastąpiło to z uchybieniem przepisowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniało to uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej z dnia 15 września 2015 r. Dodać przy tym należy, że wad orzeczeń Kolegium nie sanuje wskazanie w tych orzeczeniach z jakich powodów zaakceptowano decyzję z dnia [...] r. jako nienaruszającą prawo w sposób rażący (jak wskazało Kolegium, uchwała powiększonego składu NSA nie wiąże organów) oraz wskazanie na argumenty jednego ze stanowisk poprzedzających podjęcie uchwały. Niezgodne z prawem jest, aby Kolegium prowadząc postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności uzupełniało argumentację organu w sytuacji, gdy była ona niezbędna, co wyżej wykazano.

Ocena Sądu, że kontrolowana decyzja odmawiająca uznania kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa narusza prawo, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika też z faktu, że Kolegium w żaden sposób – jak trafnie zarzucał Prokurator we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze - nie pochyliło się nad skutkami pozostawienia w obrocie prawnym decyzji z dnia 28 października 2014 r. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym spowoduje naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), chociażby z tego powodu, że sądy administracyjne uchylają decyzje orzekające o przyznaniu jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki w okresie urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, powołując się przy tym na pogląd zawarty w uchwale I OPS 15/13 (por. np. wyroki z dnia 11 lutego 2016 r., IV SA/Po 722/15; z dnia 15 grudnia 2015 r., II SA/Rz 685/15; z dnia 26 listopada 2015 r., VIII SA/Wa 527/15; z dnia 23 września 2014 r III SA/Kr 478/14, dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostawienie decyzji z dnia 28 października 2014 r. w obrocie prawnym spowoduje zatem, że w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej podmioty o tych samych cechach będą traktowane odmiennie.

Nadto, dalsze funkcjonowanie decyzji z dnia[...] r. w obrocie prawnym, które miałoby miejsce na skutek nieuchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i ją poprzedzającej decyzji z dnia [...] r., nie daje się pogodzić ze sformułowaną w art. 71 Konstytucji zasadą ochrony rodziny, matki i dziecka. Jak postanowiono w tym przepisie, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Nadto matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Zdaniem sądu, powyższe konstytucyjne zasady uniemożliwiają uznanie, że skutki decyzji z dnia [...] r. dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami ochrony rodziny i obowiązku państwa wspomagania rodziny w utrzymaniu. Jak wskazał zresztą NSA w uzasadnieniu uchwały I OPS 15/13, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki w okresie urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, to finansowane ze środków publicznych świadczenie służące wparciu rodzin mających na utrzymaniu dzieci.

Reasumujac wskazać też należy, że konieczność usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] r., jako umożliwiających pozostanie w tym obrocie również decyzji z dnia [...] r., znajduje dodatkowe wsparcie w fakcie braku innego niż stwierdzenie nieważności trybu eliminacji decyzji z dnia [...] r. z obrotu prawnego.

Ocena Sądu, że decyzja z dnia [...] r. jest dotknięta kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa jest rozstrzygnięciem opartym na wykładni – w obecnym stanie prawnym - oczywiście nieakceptowanej, a jednocześnie niepodważonej przez organ, który wydał decyzję w trybie zwykłym i prowadzącej do naruszenia konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i ochrony rodziny oraz matki i dziecka. Tych wad Kolegium nie dostrzegło, co powoduje, że zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzająca decyzja z dnia [...] r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym w trybie nieważności będącym skutkiem niniejszego wyroku, Kolegium jeszcze raz rozpozna sprzeciw Prokuratora uwzględniając stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku w sprawie niniejszej.

Mając na uwadze wyżej zaprezentowana argumentację, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.