Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 663/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 czerwca 2020 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy decyzją z dnia 8 lutego 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) – zwanej dalej u.p.z.p., zobowiązał skarżącą Spółkę do zapłaty na rzecz Gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, opłaty jednorazowej w kwocie 337 712,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w obrębie K., gmina K., objętej księgą wieczystą nr [..], stanowiącej działkę nr [..], wskutek podjęcia przez Radę Gminy uchwały nr XLVIII/381/2014 z dnia 30 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "[..] (Dz. Urz. Woj. z 2014 r., poz. 3655) i zbyciem w dniu 26 stycznia 2017 r. przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Wójta w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do naliczenia powyższej opłaty, albowiem na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr [..] skarżąca Spółka w dniu 26 stycznia 2017 r. zbyła prawo własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 0,8844 ha, położoną w obrębie K., gmina K., które uprzednio nabyła na podstawie umowy z dnia 28 lutego 2012 r. Nieruchomość ta położona jest na obszarze objętym planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Gminy nr XLVIII/381/2014 z dnia 30 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "[..], który wszedł w życie w dniu 19 listopada 2014 r. Pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. Wójt Gminy powiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na rzecz Gminy opłaty planistycznej. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 19 czerwca 2018 r.

Ponadto, jak wskazał Wójt, plan miejscowy z 30 września 2014 r. uchylił obowiązujący wcześniej na przedmiotowym terenie plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Gminy nr XXVIII/189/97 z dnia 19 czerwca 1997 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczących osiedla "[..]" na obszarze położonym przy Obwodnicy na południe od ul. Ś., obejmującym działki o nr: [..]-[..] (Dz. Urz. Woj. z 1997 r., nr 31, poz. 95). Zgodnie z tym planem przedmiotowa działka położona była w granicach trzech terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Część powierzchni działki przeznaczona była na tereny usług podstawowych komercyjnych oznaczone symbolem B18.Up/Ue. Część powierzchni działki przeznaczona była na tereny usług oświaty oznaczone symbolem B19.Uop a ostatnia część działki przeznaczona była na tereny zieleni parkowej z ciągami pieszymi, rowami i zbiornikami wodnymi oznaczone symbolem B15.ZP. Wójt wyjaśnił przy tym, że ustalenia planu wprowadziły na terenie nim objętym funkcję mieszkaniową, usługową, zieleni oraz komunikacji. W § 1 pkt 1.3. wskazano, że funkcją główną jest mieszkalnictwo niskie wielorodzinne i jednorodzinne wraz z zielenią i rekreacją przydomową a funkcję uzupełniającą stanowią usługi podstawowe i ponadpodstawowe w zakresie oświaty, opieki zdrowotnej, kultury, obsługi turystyki oraz usługi o branżach wynikających z reguł gospodarki rynkowej. W ocenie Wójta z zapisów tych wynika, że założeniem planu miejscowego było umożliwienie realizacji nowej jednostki osadniczej (osiedla) zapewniającej jej przyszłym mieszkańcom dogodne warunki mieszkaniowe i wypoczynku, a także gwarantującej zaspokojenie potrzeb życiowych poprzez dostęp do odpowiednich usług. Na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania plan dopuszczał jednakże wyłącznie funkcje usługowe oraz zieleni, a więc funkcje uzupełniające, służebne wobec głównej funkcji mieszkaniowej. W ramach tego przeznaczenia nie mieszczą się dowolne usługi a jedynie takie, które służyć będą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców i tak też należy traktować teren oznaczony symbolem B18.Up/Ue. W § 1 pkt 1.3.2. uchwały wskazano przy tym, że teren jest przeznaczony pod usługi podstawowe (symbol Up) komercyjne (symbol Ue). Tereny oznaczone symbolem B18.Up/Ue zostały przeznaczone pod usługi komercyjne o charakterze podstawowym, związane z obsługą mieszkańców osiedla. Dodatkowo w terenie tym występuje jeszcze jedno ograniczenie polegające na obowiązku uwzględnienia w ramach zabudowy tego terenu placówki służby zdrowia. W przypadku terenu usługowego oznaczonego symbolem B19.Uop funkcje usługowe mają pełnić służebną rolę wobec mieszkańców osiedla, ale tym razem zakres usług został bardzo wyraźnie ograniczony. W granicach tego terenu możliwa jest jedynie realizacja usług oświaty. Z kolei, tereny zieleni należy uznać z samej definicji za tereny wyłączone spod zabudowy. W § 1 pkt 1.3.3. uchwały zdefiniowano bowiem przeznaczenie terenu B15.ZP jako tereny zieleni parkowej z ciągami pieszymi, rowami i zbiornikami wodnymi. Wójt zauważył przy tym, że na korzyść atrakcyjności inwestycyjnej terenów przeznaczonych w poprzednio obowiązującym planie miejscowym na cele budowlane przemawia brak regulacji odnoszących się do zasad kształtowania zabudowy.

Z kolei, jak wyjaśnił Wójt, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 września 2014 r. cała nieruchomość położona jest w granicach terenu oznaczonego symbolem 5.MW/U. Zgodnie z § 3 ust. 2 tej uchwały tereny oznaczone symbolem literowym MW/U przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę usługową (w tym m.in. usługi oświaty, kultu religijnego) z wyłączeniem rzemiosła produkcyjnego, usług związanych z obsługą i naprawą pojazdów mechanicznych, szpitali i domów opieki społecznej, usług handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 każda, baz, składów, hurtowni, magazynów. Z treści § 2 pkt 1 uchwały wynika, że opisane funkcje mieszczą się w przeznaczeniu głównym a na terenie tym może być realizowane także przeznaczenie uzupełniające obejmujące zieleń, zbiorniki retencyjne, ciągi komunikacyjne, miejsca postojowe, sieci i urządzenia sieciowe oraz obiekty małej architektury. W § 11 ust. 3 uchwały ustalono, że nie ustala się proporcji pomiędzy głównymi funkcjami. Zdaniem Wójta, z przepisów tych wynika, że na przedmiotowym terenie potencjalny inwestor ma nieograniczoną swobodę w zakresie doboru funkcji obiektów budowlanych w ramach ustalonego przeznaczenia. Może on realizować wyłącznie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, wyłącznie zabudowę usługową, albo też zabudowę mieszkaniowo-usługową w dowolnej konfiguracji. Po drugie, na przedmiotowym terenie mogą być realizowane dowolne usługi za wyjątkiem tych, które w jednoznaczny sposób zostały wymienione w planie jako niedopuszczalne. W § 11 ust. 6 uchwały ustalono zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Linie zabudowy określono na rysunku planu w odległości 6 m od linii rozgraniczającej pas drogowy drogi oznaczonej symbolem 18.KDD. Dla zabudowy usługowej ustalono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej objętej inwestycją wynoszącą 50% a dla pozostałej wynoszącą 40%. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej ustalono na poziomie 30%. Intensywność zabudowy została ustalona w zakresie od 0 do 1,8, przy czym w przypadku realizacji kondygnacji podziemnych dopuszczono możliwość zwiększenia maksymalnej intensywności zabudowy o wartość wskaźnika powierzchni całkowitej budynków przeznaczonej pod parkingi podziemne w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej objętej inwestycją. Dalej określono wysokość zabudowy w przedziale pomiędzy 0 m a 16 m. Dla zabudowy usługowej dopuszczono możliwość budowy obiektów budowlanych z dachami płaskimi, dwuspadowymi a także wielospadowymi o symetrycznych kątach nachylenia połaci o kątach w zakresie do 45°. Dla pozostałej zabudowy obowiązują dachy dwuspadowe bądź wielospadowe o symetrycznych kątach nachylenia połaci w zakresie od 20° do 45°. Ustalono także minimalną powierzchnię działki budowlanej po podziale wynoszącą 1000 m2 oraz wprowadzono dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz wielorodzinnej z usługami wymóg urządzenia terenowych miejsc rekreacyjnych w formie placów zabaw dla dzieci oraz zieleni urządzonej z odpowiednim wyposażeniem, o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 0,3 m2/1 m2 powierzchni użytkowej mieszkań.

Wójt ocenił, że analiza obu planów wskazuje, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego w 2014 r. doszło do zmiany przeznaczenia terenu nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Przede wszystkim bowiem w wygaszonym planie nie była przeznaczona do zabudowy cała nieruchomość. Ponadto, na części terenu można było lokalizować obiekty o funkcji usługowej, ale wyłącznie z zakresu usług oświaty. Z kolei, nowy plan na całym terenie nieruchomości otworzył możliwość lokalizacji szerokiego zakresu usług, a także wprowadził dotychczas nie występującą na tym terenie możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Wójt uznał przy tym za wiarygodny operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2018 r., sporządzony i podpisanym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, i wskazał, że rzeczoznawca prawidłowo określił w nim wartość nieruchomości na dzień 26 stycznia 2017 r., tj. na dzień dokonania sprzedaży nieruchomości. Prawidłowo biegły określił także stan nieruchomości na dzień 19 listopada 2014 r., a więc na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Ustalenia rzeczoznawcy w zakresie przeznaczenia nieruchomości w poszczególnych okresach istotnych z punktu widzenia wyceny wzrostu wartości nieruchomości są zaś zbieżne z ustaleniami dokonanymi przez organ. Jak podkreślił Wójt, biegły uwzględnił w operacie zróżnicowane przeznaczenie wycenianej nieruchomości wynikające z ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego i w stanowczy sposób, w oparciu o pomiary metodą graficzną, określił wielkość powierzchni działki zlokalizowaną w każdym z trzech terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy w planie miejscowym z 1997 r. w granicach terenu przeznaczonego pod zabudowę usług podstawowych komercyjnych (B18.Up/Ue) zlokalizowana była część działki o powierzchni 0,3600 ha, w granicach terenu przeznaczonego na usługi oświaty część o powierzchni 0,2950 ha a granicach terenu zieleni część o powierzchni 0,2294 ha. W operacie biegły dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu aktualnego przeznaczenia określonego w planie miejscowym oraz wyceny tej nieruchomości przy uwzględnieniu poprzedniej funkcji. Szacując wartość nieruchomości autor operatu w obu przypadkach przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Wójt wskazał, że szacując wartość nieruchomości według jej stanu sprzed wejścia w życie planu miejscowego z dnia 30 września 2014 r., tj. jako terenu przeznaczonego pod usługi podstawowe komercyjne, usługi oświaty oraz tereny zieleni parkowej, rzeczoznawca słusznie osobno przeanalizował transakcje z segmentu nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w planie miejscowym na cele usługowe oraz przeznaczonych w planie miejscowym na tereny zieleni, czyniąc sumę wartości wszystkich trzech części nieruchomości o różnych funkcjach końcową wartością nieruchomości. Ze względu na brak transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele usług oświaty biegły przy wycenie części nieruchomości o tym przeznaczeniu zdecydował się także na uwzględnienie tego ograniczenia przy ocenie ogólnych możliwości inwestycyjnych i zagospodarowania nieruchomości na cele usługowe. Do bezpośredniej analizy przyjął 8 transakcji, po 4 z segmentu rynku nieruchomości przeznaczonych na cele usługowe oraz z segmentu rynku nieruchomości przeznaczonych pod zieleń. Wszystkie nieruchomości usługowe wzięte do porównań położone są na terenie sąsiednich gmin (Miasto G. i gmina P.) przy granicy z gminą K. a ich powierzchnie mieszczą się w przedziale od 0,2063 ha do 0,7487 ha. Z kolei, nieruchomości wzięte do porównań przeznaczone pod zieleń położone są na terenie gminy K. oraz gminy P., w sąsiedztwie wsi K. a ich powierzchnie mieszczą się w przedziale od 0,3587 ha do 0,8611 ha.

W odniesieniu do wartości nieruchomości według jej stanu po uchwaleniu planu miejscowego z dnia 30 września 2014 r., tj. jako terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową, rzeczoznawca przeanalizował ponad 40 transakcji z segmentu nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej. Do bezpośredniej analizy przyjął 4 transakcje z tego segmentu. Wszystkie nieruchomości wzięte do porównań położone są na terenie Miasta w obrębach graniczących z gminą K. i samą wsią K. a ich powierzchnie mieszczą się w przedziale od 0,2687 ha do 1,4126 ha. Przy tym, nieruchomości o powierzchni poniżej i powyżej 1,0000 ha jest w zestawieniu po równo. Powierzchnia szacowanej nieruchomości wynosi 0,8844 ha a jej części o różnych funkcjach w uchylonym planie wynosi od 0,2294 ha do 0,3600 ha. Analizując transakcje biegły wykazał związek przyczynowo skutkowy pomiędzy zmianą przeznaczenia z terenów przeznaczonych na funkcje wyłącznie usługowe z istotnymi ograniczeniami oraz zieleń na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową a wzrostem wartości nieruchomości. Następnie biegły ustalił główne cechy rynkowe nieruchomości podobnych różniące je od siebie, określił atrybuty tych cech i ich klasyfikację. Dokonał także oceny wpływu poszczególnych cech rynkowych nieruchomości na wartość nieruchomości.

Wójt wskazał, że w wyniku przeprowadzonych obliczeń biegły określił, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosi 2 655 457 zł. Natomiast, wartość tej nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego wynosi 3 781 164 zł. W związku z powyższym różnica pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu a wartością przed uchwaleniem planu wynosi dla całej nieruchomości 1 125 707 zł. Od kwoty tej zgodnie z § 11 ust. 15 uchwały Rady Gminy nr XLVIII/381/2014 z dnia 30 września 2014 r. naliczono należną Gminie opłatę planistyczną w stawce 30%, co daje ustaloną decyzją kwotę 337 712,10 zł. Wójt podkreślił przy tym, że ustalona przez rzeczoznawcę wartość rynkowa nieruchomości po uchwaleniu nowego planu miejscowego jest zbliżona do ceny ustalonej przez strony transakcji, która miała miejsce w dniu 26 stycznia 2017 r. Jak wynika z § 13 aktu notarialnego Rep. [..] nieruchomość została zbyta za cenę brutto 4 920 000 zł, przy czym cena netto wynosiła 4 000 000 zł a pozostałą część kwoty stanowił podatek VAT.

Wójt ocenił jednocześnie, że operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy określone w § 55 - 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto, opinia biegłego nie zawiera sprzeczności i jest zgodna z zasadami zdrowego rozsądku, logiki i przepisami prawa. Opiera się na prawidłowych, wszechstronnych i pełnych danych dotyczących wycenianej nieruchomości. Posiada także uzasadnienie dokonanych obliczeń oraz wyniku wyceny.

Postanowieniem z dnia 12 września 2018 r. Wójt odrzucił żądanie skarżącej dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 25 maja 2011 r., wskazując, że opinia ta nie oceniała skutków finansowych wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 września 2014 r., co dyskwalifikowało ją jako dowód w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe, Wójt uznał, że na gruncie niniejszej sprawy wystąpiły wszystkie przewidziane prawem okoliczności, od których zależy możliwość ustalenia wysokości opłaty planistycznej.

Jednocześnie, odnosząc się do wniesionych w toku postępowania zastrzeżeń skarżącej Spółki co do metodologii określenia powierzchni terenów o różnym przeznaczeniu w poprzednio obowiązującym planie (zdaniem skarżącej żadna część działki nr [..] w obrębie K., gmina K., nie była położona w granicach terenu przeznaczonego pod zieleń parkową z ciągami pieszymi, rowami i zbiornikami wodnymi) Wójt wskazał, że ustalając przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie organ na podstawie zebranych a także znanych z urzędu materiałów ustalił, że działka [..] w K. od strony wschodniej ma wspólne granice z działką nr [..] w K. Dla tej drugiej nieruchomości Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], z której wynika m.in., że jej właścicielem jest Skarb Państwa a sposób korzystania został określony jako rowy. Działka ta powstała z podziału działki nr [..] w K. na podstawie decyzji Wójta Gminy z 1999 r. W czasie, gdy Rada Gminy uchwalała plan miejscowy w 1997 r. istniała więc działka nr [..]. Granice tej działki i jej numer da się przy tym odczytać z rysunku nieobowiązującego obecnie planu miejscowego. Oznaczenie numeru działki występuje w granicach terenu oznaczonego w planie symbolem B26.ZP na wysokości sąsiednich terenów B25.MW2 i B27.MW3/Up/Ue oraz w granicach terenu B15.ZP na wysokości terenów B19.Uop i B20.Uop. Z rysunku planu wyraźnie wynika, że zachodnia granica działki [..] nie pokrywa się z zachodnią linią rozgraniczającą terenu B15.ZP. Pomiędzy tymi liniami zlokalizowany jest pas gruntu o zmiennej szerokości, na którym szrafem złożonym z kół oznaczono orientacyjny przebieg ciągu pieszego. Oznacza to, że pomiędzy zachodnią granicą działki nr [..] a terenami B18.Up/Ue i B19.Uop zlokalizowany jest pas gruntu przeznaczony na zieleń parkową oznaczony symbolem B15.ZP. Opisany pas gruntu mieści się więc bez wątpienia w granicach działki [..] w K. Wskazane okoliczności pozwoliły organowi na jednoznaczne wnioski co do położenia nieruchomości w granicach trzech terenów o różnym przeznaczeniu w uprzednio obowiązującym planie miejscowym. Wnioski te potwierdzają także prawidłowość ustaleń dokonanych przez biegłego, który sporządził operat na potrzeby niniejszego postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółki, że w wydanym przez organ wypisie i wyrysie z dnia 26 lutego 2010 r. zamieszczono informację, z której wynika jakoby działka nr [..] położona była wyłącznie na terenie usług podstawowych komercyjnych (B18.Up/Ue) oraz na terenach usług oświaty (B19.Uop), Wójt wyjaśnił, że kwestie wydawania wypisów i wyrysów z planów miejscowych reguluje art. 30 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten nie określa formy tego dokumentu, jednak z samej nazwy można wnioskować, że chodzi o odpis, wyciąg lub kopię odpowiednich fragmentów uchwały. Treścią wypisu i wyrysu jest więc odpowiednia treść uchwały. Przepisy ani nie obligują organu, ani nie dają podstaw do zamieszczania w tym dokumencie interpretacji planu. Wydanie wypisu i wyrysu należy bowiem do prostych czynności materialno-technicznych, nie jest więc przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym dochodzi do ustalenia praw bądź obowiązków strony. W tym kontekście, dołączona do wypisu i wyrysu błędna i niepotrzebna informacja nie zmienia treści planu miejscowego.

Odnosząc się do żądania skarżącej powołania biegłego geodety w celu ustalenia w sposób rzetelny i niebudzący wątpliwości powierzchni terenów przeznaczonych w poprzednio obowiązującym planie na odmienne funkcje, Wójt wyjaśnił, że brak jest podstaw do powoływania w niniejszej sprawie biegłego z zakresu geodezji. Przepisy u.p.z.p. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób jednoznaczny określają tryb ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby niniejszego postępowania. Przepisy te nie przewidują udziału biegłego z zakresu działań geodezyjnych przy szacowaniu wartości nieruchomości, za to całą odpowiedzialność za prawidłowy przebieg tego procesu powierzają rzeczoznawcą majątkowym. Ponadto, udział biegłego geodety nie przyczyniłby się w żadnej mierze do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Rysunek planu został opracowany zgodnie z ówczesnymi wymogami na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:2000 i jak wynika z jego treści, mapa ta została wykonana do celów urbanistycznych na postawie istniejących materiałów w [..] w dniu 11 kwietnia 1996 r., ale nie zawiera jednak informacji w jakim układzie współrzędnych została ona sporządzona. Z pewnością nie jest to obowiązujący obecnie Państwowy Układ Współrzędnych Geodezyjnych 2000, w którym sporządzane są obecnie mapy ewidencyjne i zasadnicze. Załącznik planu powstał jako rysunek odręczny z wykorzystaniem przyborów kreślarskich i pomiarowych. Został utrwalony jedynie w formie papierowej. Oba te czynniki wpływają negatywnie na jego dokładność, gdyż technika odręczna nie pozwala na osiągnięcie takiej precyzji jak wykorzystywane obecnie do tego celu techniki cyfrowe, a nośnik w postaci papieru z czasem ulega zniekształceniem, zwiększając margines błędu. Od opracowania tego dokumentu upłynęło przy tym ponad dwadzieścia lat. Dodatkowo sytuację komplikuje okoliczność, że działka nr [..] nie istniała w momencie uchwalenia poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Powstała ona z podziału większej działki nr [..] już w trakcie jego obowiązywania. Jednakże, organ zatwierdzający projekt podziału uznał zgodność granic działki nr [..] z ustaleniami planu z 1997 r., w tym zgodność z liniami rozgraniczającymi. Opisane okoliczności zamykają w istocie możliwość nie obarczonego żadnym błędem przeniesienia treści rysunku planu na aktualnie dostępne mapy. Zatem, nawet gdyby dopuszczony został dowód z opinii biegłego geodety, to i tak w żadnej mierze nie przyczyniłby się do wyjaśnienia omawianego problemu.

Od decyzji Wójta Gminy skarżąca Spółka wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, brak weryfikacji okoliczności wskazywanych w toku postępowania przez skarżącą, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu I instancji, który dotknięty jest licznymi błędami;

- art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym w czerwcu 2018 r. obarczonym istotnymi błędami i zaniechanie zbadania operatu w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo wniosku skarżącej i istnienia przesłanek ku temu;

- art. 7, art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., poprzez odmowę dopuszczenia w postępowaniu dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a w konsekwencji zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie.

Skarżąca wniosła przy tym o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a ponadto o przeprowadzenie dowodów z przedstawionych przez skarżącą dokumentów (tj. operatu szacunkowego z dnia 27 maja 2011 r., operatu szacunkowego z dnia 28 października 2015 r.) oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność określenia faktycznej powierzchni poszczególnych części nieruchomości, a także o poddanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 1 czerwca 2020 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – zwanej dalej u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium oceniło bowiem, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej a jej wartość została ustalona w prawidłowej wysokości w oparciu o wiarygodny i prawidłowo sporządzony operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2018 r., którego aktualność rzeczoznawca majątkowy potwierdził na dzień 30 czerwca 2019 r. Kolegium precyzyjnie opisując ustalenia zawarte w operacie wskazało, że spełnia on wymogi formalne określane przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przez przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Część merytoryczna operatu nie budzi zastrzeżeń co do aspektów, które organy administracji publicznej są zobowiązane ocenić w postępowaniu dowodowym, pomimo nieposiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości. W ocenie Kolegium operat nie zawiera pomyłek czy pominięć lub też błędów rachunkowych. Wyniki wyceny logicznie wynikają z przyjętych założeń i danych a przyjęte do porównania nieruchomości nie budzą zastrzeżeń odnośnie podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy przekonująco uzasadnił ich dobór. Szacując wartość działki nr [..], uwzględnił zarówno jej zalety, jak i ograniczenia. Z uwagi na powyższe, zdaniem Kolegium, oszacowany przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości, spowodowany zmianą jej przeznaczenia, jest jak najbardziej prawdopodobny.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółki, że działka nr [..] przed uchwaleniem nowego planu miejscowego w ogóle nie była przeznaczona pod zieleń a rzeczoznawca majątkowy wadliwie wyliczył powierzchnie działki przeznaczone pod poszczególne funkcje, Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia 29 października 2018 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że powierzchnia poszczególnych jednostek urbanistycznych została określona w oparciu o pomiary metodą graficzną z rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, użyciem kopii mapy ewidencyjnej i podstawowych metod pomiarowych, stosowanych powszechnie, w tym z zasadą proporcji. Rzeczoznawca wyjaśnił przy tym, że jest to w pełni wiarygodna, jak i bardzo prosta metoda pomiaru powierzchni poszczególnych terenów planistycznych obejmujących swoim zasięgiem wycenianą nieruchomość. Takimi metodami analitycznymi posługują się również uczestnicy rynku nieruchomości przed dokonaniem zakupu. Z kolei, odnosząc się do przedstawionej przez skarżącą opinii geodety dotyczącej obliczenia powierzchni działki nr [..], w piśmie z dnia 18 marca 2020 r., rzeczoznawca wyjaśnił, że granice działek w przedstawionym materiale geodezyjnym zostały naniesione nieprawidłowo i nie odzwierciedlają zasięgów terenów funkcjonalnych z planu miejscowego z 1997 r. Zgodnie z przedstawioną mapą działka nr [..] musiałaby również obejmować tereny przeznaczone pod komunikację, z kolei tereny działek drogowych musiałyby obejmować także tereny o innej funkcji niż komunikacja. Z uwagi na powyższe, Kolegium zaakceptowało stanowisko rzeczoznawcy majątkowego. Kolegium zauważyło przy tym, że rzeczoznawca majątkowy jest osobą posiadającą wiedzę specjalistyczną z zakresu wyceny nieruchomości, w tym także sposobów obliczania powierzchni nieruchomości i jej części przeznaczonych pod różne funkcje. Osoba taka niejednokrotnie ma do czynienia z sytuacjami, w których nieruchomość ma niejednorodne przeznaczenie w planie miejscowym, skutkiem czego zachodzi konieczność ustalenia wielkości powierzchni poszczególnych części nieruchomości. Ponadto, zdaniem Kolegium przedstawiona przez skarżącą opinia geodezyjna nie może stanowić podstawy do obliczenia powierzchni części działki [..] przeznaczonych pod różne funkcje. Zgodnie bowiem z tą opinią działka musiałaby mieć powierzchnię przekraczającą 8844 m2 tzn. 8856 m2. Co więcej, w obliczeniach tych nie uwzględniono znajdującego się w granicach działki pasa przeznaczonego pod zieleń parkową z ciągami pieszymi, rowami i zbiornikami wodnymi. Zgodnie bowiem z legendą planu z 1997 r. przeznaczenie terenu pod tę funkcje oznaczone jest odpowiednim symbolem (ciemnymi kółkami i literami "ZP"), a taki symbol znajduje się w granicach działki [..] na mapie załączonej do opinii geodezyjnej. Analiza map stanowiących załączniki do planów miejscowych z 1997 i 2014 r. oraz mapy ewidencyjnej prowadzi do wniosku, że w granicach działki nr [..] znajdował się pas zieleni parkowej. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że działka w planie z 1997 r. była przeznaczona wyłącznie pod usługi. Z mapy ewidencyjnej wynika, że od strony południowo-wschodniej działka [..] graniczy z działką [..]. Działka ta obejmuje teren [..], co wynika z porównania mapy udostępnianej przez stronę geoportaI.gov.pl oraz mapy google.pl. [..] został też zaznaczony na mapie stanowiącej załącznik do planu z 1997 r. i planu z 2014 r. Z mapy załączonej do planu z 1997 r. wynika, że pas zieleni parkowej obejmował zarówno działkę [..], jak i działkę obejmującą [..]. Kolegium wyjaśniło także, że zaświadczenie Wójta Gminy o przeznaczeniu nieruchomości, na które powołuje się skarżąca, nie może stanowić dowodu na okoliczność, że działka nr [..] pod rządami planu z 1997 r. była przeznaczona wyłącznie pod usługi. W przypadku niejednorodnego przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym rzeczoznawca majątkowy jest, zdaniem Kolegium, zobowiązany do samodzielnego ustalenia, jakie części nieruchomości przeznaczone są pod poszczególne funkcje.

W ocenie Kolegium za dowód w niniejszym postępowaniu nie mogły służyć również przedstawione przez skarżącą operaty szacunkowe. Operaty te nie mogą zostać potraktowane jako kontroperaty w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej, gdyż: operat z dnia 27 maja 2011 r. został sporządzony na datę znacznie wcześniejszą niż data sprzedaży nieruchomości, w związku z czym w procedurze szacowania wykorzystano transakcje z lat 2009 - 2010, przy czym nie wykazano, że ceny te odpowiadają poziomowi cen z 2017 r.; ponadto w operacie tym założono, że działka [..] przeznaczona jest wyłącznie pod usługi podstawowe komercyjne i usługi oświaty, nie uwzględniając znajdującego się w granicach działki pasa zieleni parkowej; z kolei, operat z dnia 28 października 2015 r. został sporządzony w celu oszacowania wartości nieruchomości według stanu na dzień 26 października 2015 r., przy czym nieruchomość szacowano jako będącą w trakcie realizacji zabudowy; tymczasem ze zdjęć satelitarnych wynika, że zarówno na dzień wejścia w życie planu miejscowego, jak i na dzień sprzedaży, nieruchomość była niezabudowana, w związku z czym powinna być ona wyceniona jako nieruchomość niezabudowana i z wykorzystaniem transakcji nieruchomościami niezabudowanymi. Ponadto, skarżąca przedstawiła tylko wyciąg z operatu szacunkowego, więc nie wiadomo, za pomocą jakich transakcji wyceniono nieruchomość; nie wiadomo też, jakie przeznaczenie przedmiotowej działki uwzględniono w tym operacie.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że zgłoszenie przez stronę postępowania wniosku o poddanie operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie zobowiązuje organu administracji publicznej do przychylenia się do tego wniosku. Organ administracji publicznej może zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu w przypadku, gdy operat szacunkowy wzbudzi istotne zastrzeżenia organu co do swojej prawidłowości i możliwości wykorzystania w postępowaniu dowodowym. Jeśli organ uznaje operat za sporządzony prawidłowo, brak jest podstaw, by zwracać się o dokonanie oceny operatu. Ponadto nie tylko organ dysponuje prawem zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu. Także strona postępowania ma takie prawo i może z niego skorzystać, gdy w jej ocenie operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo.

Odnosząc się ponadto do zarzutu skarżącej, że nieruchomość została wyceniona wadliwie, bowiem rozgraniczono poszczególne części nieruchomości według ich przeznaczenia, a następnie zsumowano uzyskane wartości, Kolegium wskazało, że zarzut ten nie jest zasadny. W przypadku, gdy nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym pod różne funkcje, odnalezienie na lokalnym rynku nieruchomości wystarczającej liczby nieruchomości podobnych, o identycznym albo przynajmniej zbliżonym przeznaczeniu, może być niemożliwe. Z tego względu, wycena poszczególnych części nieruchomości mających różne przeznaczenie, a następnie zsumowanie uzyskanych wartości jest działaniem dopuszczalnym.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, zasadnie naliczył Spółce opłatę, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. a opłata została naliczona w prawidłowej wysokości.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 36 w zw. z art. 37 u.p.z.p., poprzez zastosowanie ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do znaczącej zmiany sposobu użytkowania gruntu objętego działką [..] pod rządami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 czerwca 1997 r., nr XXVIII/189/97, Rady Gminy oraz w wyniku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 września 2014 r., nr XLVIII/381/2014, Rady Gminy, w konsekwencji nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości pomiędzy uchwaleniem planu z 1997 r. a planu z 2014 r.;

2. przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. art. 136 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, brak weryfikacji okoliczności wskazywanych przez skarżącą, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na operacie szacunkowym sporządzonym przez Ł. L. w czerwcu 2018 r. oraz aktualizacji ww. operatu, który ze względu na obarczenie licznymi błędami nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji;

- art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym przez Ł. L. w czerwcu 2018 r. obarczonym istotnymi błędami i zaniechanie zbadania operatu w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mimo wniosku strony i istnienia ku temu przesłanek;

- art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. 136 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez odmowę dopuszczenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, które miały istotne znaczenie dla sprawy, a w konsekwencji zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie;

- poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na pominięciu wielu istotnych dla sprawy dowodów i oparcie rozstrzygnięcia tylko o dowody i fakty, które przemawiają na niekorzyść strony skarżącej, w tym uznanie za udowodnione.

Nadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów, tj.:decyzji Starosty nr [..] z dnia 5 lipca 2012 r., rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie nadawania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, wydruku ze strony internetowej [..] podnosząc, że dowody te są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 czerwca 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 8 lutego 2019 r., są zgodne z prawem.

Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. stanowi przy tym, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Powyższe oznacza, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek:

1) zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego,

2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu,

3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą,

4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

W niniejszej sprawie wszystkie powyżej określone przesłanki zostały spełnione.

Niesporne bowiem jest, że w dniu 19 listopada 2014 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "[..]" w K., gmina K., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 30 września 2014 r., nr XLVIII/381/2014, opublikowany w Dz. Urz. Woj.. z dnia 4 listopada 2014 r., który ustalił stawkę procentową, służącą do naliczenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., na poziomie 30%. Plan ten objął swymi ustaleniami działkę nr [..] położoną w obrębie K., gmina K., której prawo własności skarżąca Spółka zbyła w dniu 26 stycznia 2017 r. Jednocześnie, Wójt Gminy pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że dla zachowania 5-letniego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wystarczające jest właśnie samo wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie (zob. NSA w wyroku z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2577/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, w ocenie Sądu, ze sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego z dnia 30 czerwca 2018 r. (którego aktualność potwierdzona została na dzień 30 czerwca 2019 r.) wynika, że w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy w dniu 30 września 2014 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejony "[..]" w K., gmina K., nastąpił wzrost wartości działki nr [..] w porównaniu z jej wartością, wynikającą z jej przeznaczenia, obowiązującego przed wejściem w życie tego planu a więc ustalonego na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 19 czerwca 1997 r., nr XXVIII/189/97, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [..]" na obszarze położonym przy Obwodnicy na południe od ul. Ś., obejmującym działki o nr [..]-[..].

W tym miejscu Sąd podkreśla, że to operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 37 ust. 11 u.p.z.p. odsyła bowiem w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n. Zgodnie zaś z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Stosownie przy tym do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z kolei, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany wyłącznie do celu, dla którego został sporządzony. Operat szacunkowy, będący podstawą wyceny nieruchomości na potrzeby innego postępowania nie może stanowić podstawy wyceny w niniejszej sprawie. Tym samym, wiarygodnej podstawy ustalenia opłaty w niniejszej sprawie nie mógł stanowić wskazywany przez skarżącą operat szacunkowy z dnia 27 maja 2011 r. ani też operat szacunkowy z dnia 28 października 2015 r. Operaty te nie zostały bowiem sporządzone w celu ustalenia czy doszło do wzrostu wartości działki nr [..] na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 września 2014 r. a ponadto dokonano w nich wyceny działki z uwzględnieniem innego czasokresu niż wymagany przepisem art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega jednakże ocenie organu administracji. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sadu, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo i precyzyjnie oceniły wartość dowodową operatu szacunkowy sporządzonego w dniu 30 czerwca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Dokonując tej oceny organy słusznie uwzględniły, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2402/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat spełnia bowiem wymogi określone w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu wynika, że wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] rzeczoznawca określił na dzień jej sprzedaży, tj. na dzień 26 stycznia 2017 r. a stan nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień wejścia w życie planu z dnia 30 września 2014 r., tj. na dzień 19 listopada 2014 r. Wartość opłaty rzeczoznawca określił zaś jako różnicę wartości nieruchomości przy uwzględnianiu przeznaczenia obowiązującego po uchwaleniu planu w 2014 r. a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed tą zmianą, a więc według planu z 1997 r.

Do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonał rzeczoznawca uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca wyjaśnił, że przy stosowaniu metody porównywania parami porównuje się nieruchomość wycenianą o znanych cechach, kolejno z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach transakcyjnych i cechach. Rzeczoznawca wskazał także, że przyjęta przez niego procedura szacowania wymaga wykonania następujących czynności: 1. utworzenia zbioru nieruchomości podobnych; 2. aktualizacji cen transakcyjnych na datę wyceny; 3. ustalenia cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen; 4. oceny wielkości wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych; 5. ustalenia zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych; 6. wyboru nieruchomości podobnych do porównań; 7. charakterystyki wycenianej nieruchomości z przedstawieniem jej ocen; 8. przeprowadzenia porównań nieruchomości i określenia wielkości poprawek; 9. obliczenia skorygowanej ceny transakcyjnej każdej nieruchomości przyjętej do porównań przy użyciu określonych poprawek; 10. obliczenia wartości jednostkowej wycenianej nieruchomości; 11. określenia wartości nieruchomości jako iloczynu wartości jednostkowej i liczby jednostek porównawczych. Tak przedstawiona metodologia działania przy sporządzaniu operatu szacunkowego w sprawie została wdrożona przez rzeczoznawcę majątkowego i znalazła odzwierciedlenie w jego treści.

Określając wartość nieruchomości według jej stanu zgodnego z przeznaczeniem zgodnym z uchwałą Rady Gminy z dnia 19 czerwca 1997 r., nr XXVIII/189/97, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [..] obejmującym działki o nr [..]-[..], rzeczoznawca wycenił działkę według przeznaczenia pod tereny usług komercyjnych, pod tereny usług oświaty oraz pod tereny zieleni. Dla potrzeb wyceny według przeznaczenia pod tereny usług komercyjnych przeanalizowano rynek nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod tereny usługowe, tzn. o funkcji identycznej lub bardzo zbliżonej do funkcji działki nr [..]. Pominięto jednak nieruchomości zlokalizowane w otoczeniu najmniej korzystnym, tzn. zabudowy produkcyjnej i usługowej i usługowo - produkcyjnej. Jednocześnie wyjaśniono, że nie odnaleziono transakcji działkami przeznaczonymi pod usługi oświaty, które mogłyby być uznane za rynkowe i odpowiednie dla wyceny działki nr [..]. Nieruchomości porównawczych poszukiwano na terenie gminy K. oraz gminy i miasta P., a także południowych dzielnic miasta G.., a zatem na terenach sąsiadujących z miejscowością K. Analizowane transakcje miały miejsce w okresie: styczeń 2014 r. – styczeń 2017 r. Do porównania wybrano 4 nieruchomości o powierzchniach od 2063 m2 do 7487 m2. Ich ceny wyniosły od 254,77 zł/m2 do 654,98 zł/m2. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Stwierdzono, że wpływ na ceny miały następujące czynniki: powierzchnia działki (10%), lokalizacja i dostępność dla klientów (60%), poziom uzbrojenia w sieci infrastruktury technicznej (15%), uwarunkowania planistyczne i możliwości inwestycyjne (15%). Rzeczoznawca majątkowy uznał, że powierzchnia działki [..] jest średnia (jest to najniższa ocena w przyjętej skali i oznacza powierzchnię powyżej 5000 m2). Lokalizację i dostępność dla klientów działki [..] rzeczoznawca uznał za korzystną (jest to pośrednia ocena w przyjętej skali i oznacza położenie w obrębie zwartej zabudowy, w bliskim sąsiedztwie dróg wojewódzkich i krajowych, z dogodnym dojazdem do tych dróg, w obrębie lub sąsiedztwie osiedli zabudowy wielorodzinnej lub mieszkalno - usługowej, dojazd asfaltowy). Poziom uzbrojenia w sieci infrastruktury technicznej uznano za pełny (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali i oznacza uzbrojenie w następujące sieci: wodno - kanalizacyjną, elektroenergetyczną, ewentualnie gazową; sieci przebiegają przez działkę albo bezpośrednio przy jej granicy). Uwarunkowania planistyczne i możliwości inwestycyjne działki nr [..] uznano za korzystne, stosując przy tym metodę interpolacji o pół przedziału oceny cechy z uwagi na nakaz uwzględnienia w programie placówki służby zdrowia (ocena "korzystne" jest oceną najwyższą i oznacza możliwość realizacji zabudowy usługowej, w tym komercyjnej). Wartość jednostkową części działki przeznaczonej pod usługi komercyjne (3600 m2) oszacowano na 421 zł/m2, zaś wartość całkowitą - na 1 516 500 zł. Dla potrzeb wyceny fragmentu działki (2950 m2) według przeznaczenia pod tereny usług oświaty wykorzystano te same transakcje, co dla wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod usługi komercyjne. Odmienną funkcję (oraz ograniczenie możliwości inwestycyjnych) uwzględniono w cesze "uwarunkowania planistyczne i możliwości inwestycyjne". Uznano, że w przypadku działki nr [..] przeznaczonej pod tereny usług oświaty są one słabe (jest to ocena poniżej przyjętej skali, ponieważ zastosowano tu ekstrapolację w dół z uwagi na bardzo ograniczony zakres możliwych do realizacji usług). Wartość jednostkową części działki nr [..] przeznaczonej pod usługi oświaty oszacowano na 331,21 zł/m2, zaś wartość całkowitą - na 977,069,50 zł. Dla potrzeb wycena części działki nr [..] (2294 m2) według przeznaczenia pod tereny zieleni wykorzystano transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod tereny zieleni parkowej oraz tereny o funkcjach pokrewnych (zieleń urządzona, izolacyjna, ochronna i leśna), na których zabroniona jest zabudowa kubaturowa. Nie uwzględniono transakcji gruntami zalesionymi, położonymi na obszarach peryferyjnych, poza obszarami zabudowy mieszkalnej oraz gruntami typowo rolnymi. Analiza dotyczyła okresu od stycznia 2014 r. do dnia wyceny. Nieruchomości porównawczych poszukiwano na terenie gmin K. i P.. Do wyceny wybrano 4 nieruchomości podobne, o powierzchni od 3587 m2 do 8611 m2. Ich ceny wyniosły od 27,13 zł/m2 do 80 zł/m2. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że na wysokość cen wpływ miały następujące czynniki: lokalizacja (50%), rodzaj otoczenia (20%) oraz stan i możliwości zagospodarowania (30%). Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego lokalizacja działki nr [..] jest korzystna (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali i oznacza wysoką atrakcyjność lokalizacji - tereny najbliżej położone miasta G., po wewnętrznej stronie Obwodnicy). Rodzaj otoczenia działki nr [..] uznano za korzystny (jest to najwyższa ocena, przy zastosowaniu ekstrapolacji, oznacza położenie w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i/lub usługowej). Stan i potencjał zagospodarowania działki nr [..] uznano za niski (jest to najniższa ocena w przyjętej skali i oznacza teren niezagospodarowany przeznaczony pod zieleń, ze słabym potencjałem ewentualnej zmiany na tereny inwestycyjne, przeciętne lub korzystne cechy fizyczne). Wartość jednostkową fragmentu działki nr [..] przeznaczonego pod zieleń oszacowano na 70,57 zł/m2, zaś wartość całkowitą na 161 887,58 zł.

Sąd nie znalazł przy tym podstaw do zakwestionowania przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego wielkości powierzchni nieruchomości zlokalizowanych w każdym z trzech terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy w planie miejscowym z 1997 r. w granicach terenu przeznaczonego pod zabudowę usług podstawowych komercyjnych (B18.Up/Ue) zlokalizowana była część działki o powierzchni 0,3600 ha, w granicach terenu przeznaczonego na usługi oświaty część o powierzchni 0,2950 ha, natomiast w granicach terenu zieleni część o powierzchni 0,2294 ha. Obliczenia te rzeczoznawca wykonał w oparciu o pomiary metodą graficzną z rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z użyciem kopii mapy ewidencji gruntów oraz pomocniczo narzędziami dostępnymi w internetowym systemie informacji przestrzennej gminy K., w tym również zasadą proporcji długości odcinków. Wielkości i funkcje ustalone przez rzeczoznawcę potwierdza materiał sprawy, z którego wynika, że działka [..] w K. od strony wschodniej ma wspólne granice z działką nr [..] w K. Dla tej drugiej nieruchomości Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], z której wynika m.in., że jej właścicielem jest Skarb Państwa a sposób korzystania został określony jako rowy. Bezsporne jest, że działka ta powstała z podziału działki nr [..] w K. na podstawie decyzji Wójta Gminy z 1999 r. W czasie, gdy Rada Gminy uchwalała plan miejscowy w 1997 r. istniała więc działka nr [..]. Granice tej działki i jej numer da się przy tym odczytać z rysunku nieobowiązującego obecnie planu miejscowego. Oznaczenie numeru działki występuje w granicach terenu oznaczonego w planie symbolem B26.ZP na wysokości sąsiednich terenów B25.MW2 i B27.MW3/Up/Ue oraz w granicach terenu B15.ZP na wysokości terenów B19.Uop i B20.Uop. W ocenie Sądu, z rysunku planu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zachodnia granica działki [..] nie pokrywa się z zachodnią linią rozgraniczającą terenu B15.ZP. Pomiędzy tymi liniami zlokalizowany jest pas gruntu o zmiennej szerokości, na którym szrafem złożonym z kół oznaczono orientacyjny przebieg ciągu pieszego. Oznacza to, że pomiędzy zachodnią granicą działki nr [..] a terenami B18.Up/Ue i B19.Uop zlokalizowany jest pas gruntu przeznaczony na zieleń parkową oznaczony symbolem B15.ZP. Opisany pas gruntu mieści się więc bez wątpienia w granicach obecnej działki [..] w K., a w tamtym czasie działki nr [..]. Działka nr [..] obejmuje teren [..], co wynika również z porównania mapy znajdującej się na stronie geoportal.gov.pl oraz mapy gogle.pl. [..] został też zaznaczony na mapie stanowiącej załącznik do planu z 1997 r. i planu z 2014 r. Z mapy załączonej do planu z 1997 r. wynika, że pas zieleni parkowej obejmował zarówno działkę [..] jak i działkę obejmującą [..]. Z kolei, jak wskazał rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 18 marca 2020 r. granice działek w opinii geodezyjnej przedstawionej przez skarżącą zostały naniesione nieprawidłowo, gdyż zgodnie z tą opinią działka nr [..] musiałaby obejmować również tereny przeznaczone pod komunikację, a ponadto musiałaby mieć powierzchnię przekraczającą 8844 m2 tj. 8856 m2.

Jednocześnie, jak prawidłowo oceniły organy obu instancji, informacja zawarta w wypisie i wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wiążąca przy jego wykładni. Wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wydany każdemu na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.z.p. W przeciwieństwie do zaświadczenia nie potwierdza jednak urzędowo określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, brak było podstaw do powołania w niniejszej sprawie biegłego geodety w celu sporządzenia opinii o wielkości powierzchni działki zlokalizowanej w każdym z trzech terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, co także prawidłowo oceniły orzekające w sprawie organy. Jak już bowiem wyżej wskazano, przepisy u.p.z.p. i ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie określają tryb ustalenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podkreślając, że działanie w tym zakresie prowadzą rzeczoznawcy majątkowi. W rozpoznawanej sprawie taki właśnie uprawniony w pełnym zakresie podmiot sporządził operat szacunkowy, a to oznacza, że działanie takie odpowiada przepisom prawa (por. postanowienie NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 604/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszym postępowaniu nie ma możliwości podważenia kompetencji rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego, stąd też Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia i przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazanych w skardze wniosków dowodowych dotyczących nadawania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości.

Dokonując natomiast wyceny działki nr [..] według jej stanu zgodnego z przeznaczeniem ustalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "[..], uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia 30 września 2014 r., nr XLVIII/381/2014, rzeczoznawca przeanalizował rynek nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami lub tereny o funkcjach pokrewnych (np. zabudowa mieszkaniowo – usługowa z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej). Pominięto nieruchomości przeznaczone wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Analiza rynku obejmowała okres od stycznia 2014 r. do stycznia 2017 r. i obszar terenów peryferyjnych miasta G. (S. i Ł. sąsiadujące z K.), gmin K. i P. oraz miasta P.. Do porównania wybrano 4 nieruchomości zlokalizowane na terenie S. i Ł. Ich powierzchnia zawierała się w przedziale 14.126 m2 - 2687 m2. Ceny nieruchomości porównawczych wyniosły od 261,93 zł/m2 do 500 zł/m2. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że ceny nieruchomości zależały od następujących czynników: powierzchni działki (20%), lokalizacji, dojazdu i sąsiedztwa (50%), dostępności usług (30%). Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego powierzchnia działki nr [..] jest średnia (jest to pośrednia ocena w przyjętej skali i oznacza powierzchnię od 5000 m2 do 10.000 m2). Lokalizację, dojazd i sąsiedztwo działki nr [..] uznano za przeciętną z zastosowaniem interpolacji o pół przedziału zakresu oceny cechy (ocena przeciętna jest oceną pośrednią w przyjętej skali i oznacza położenie w obrębie terenów zwartej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nieco dalej od centrum miasta G., niedaleko głównych ulic układu komunikacyjnego, mogą występować elementy mogące mieć nieznaczny negatywny wpływ na warunki zamieszkania - duże natężenie hałasu drogowego, bliskość linii kolejowych, itp., ewentualnie nieco słabszy dostęp do komunikacji publicznej). Dostępność usług działki nr [.]. uznano za korzystną (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali i oznacza bardzo dobry dostęp do zaplecza handlowo - usługowego, usług oświaty, zdrowia itp.). Wartość jednostkową działki nr [..] oszacowano na 427,54 zł/m2 a wartość całkowitą - na 3 781 163,76 zł. Wskazać przy tym należy, że wycena w tym zakresie nie była kwestionowana przez skarżącą.

W ten też sposób, w ocenie Sądu, rzeczoznawca w sposób kompletny i całkowity spełni wymagania przeprowadzenia wyceny nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Jak wynika bowiem z treści art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wybrane przez rzeczoznawcę do analizy nieruchomości stanowią nieruchomości podobne do wycenianej, co potwierdza przedstawione przez rzeczoznawcę uzasadnienie ich wyboru. Na marginesie zauważyć więc jedynie należy, że "inną cechą" cenotwórczą, w myśl wskazanej definicji z art. 4 pkt 16 jest – w szczególności – powierzchnia nieruchomości gruntowej (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, LEX nr 1080952). Zaznacza się również, że różnice w powierzchni czy położeniu nieruchomości (znaczne oddalenie, inny rodzaj terenów) czy innych cechach nieruchomości porównywanych nie oznaczają automatycznie, że nieruchomości te nie mogą być podobne (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 135/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów o braku potrzeby wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego. Wskazać przy tym należy, że trzeba odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten bowiem stanowi właśnie, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zatem podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Wobec tego, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeśli więc wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym – dokonana przez niego wycena nieruchomości – nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna ona przedłożyć organowi zlecona przez siebie ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała regulacja art. 157 ust. 1 u.g.n. Brzmienie tego przepisu oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu. Należy w tym miejscu raz jeszcze z całą stanowczością podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wobec tego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast, ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być bowiem przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu.

Z uwagi na powyższe, brak było podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Niewątpliwie, przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., znajduje swoje odzwierciedlenie również w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która wyrażona została w art. 77 § 1 k.p.a. Nałożony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Jednakże, to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też, uznać należy, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 80 k.p.a. istotną w niniejszej sprawie okoliczność oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną, oddalił.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz w związku z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.