Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1596/02
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 2003-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
Teza: 1. Kwestia wyegzekwowania służebności należy do inwestora, który dysponuje środkami prawnymi aby zmusić właściciela nieruchomości obciążonej do wykonania prawa przysługującego właścicielowi nieruchomości władnącej.

2. Obawy właścicieli nieruchomości sąsiednich, iż przy wykonywaniu prawa służebności naruszone zostaną ich prawa, nie mogą być rozpoznawane w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż należą do zagadnień prawa cywilnego i właściwości sądów powszechnych.

TEZY

1. Kwestia wyegzekwowania służebności należy do inwestora, który dysponuje środkami prawnymi aby zmusić właściciela nieruchomości obciążonej do wykonania prawa przysługującego właścicielowi nieruchomości władnącej.

2. Obawy właścicieli nieruchomości sąsiednich, iż przy wykonywaniu prawa służebności naruszone zostaną ich prawa, nie mogą być rozpoznawane w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż należą do zagadnień prawa cywilnego i właściwości sądów powszechnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Janiny i Władysława G., Doroty K., Haliny i Adama R., Dariusza T., Małgorzaty D., Alicji I. na decyzję Wojewody M. z dnia 15 maja 2002 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22.03.2002 r., (...) po ponownym rozpatrzeniu wniosku Elżbiety M. Burmistrz Miasta B., działając na podstawie art. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami: energii elektrycznej, gazu z instalacją gazową, wody i kanalizacji sanitarnej na działce nr 5705/4 przy ul. G. w B. W uzasadnieniu podniesiono co następuje:

1/ wniosek o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę rozstrzygnięto pozytywnie ponieważ projekt zagospodarowania dz.ewid. 5705/4 przy ul. G. w B. jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B., oraz spełnia wymogi ostatecznych decyzji Burmistrza Miasta B. (...) z dnia 5 listopada 1999 r., ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji,

2/ w związku z postanowieniami decyzji Wojewody M., zawartymi w decyzji uchylającej poprzednio wydaną w sprawie decyzję udzielającą pozwolenia na budowę inwestor Elżbieta M. pismem z dnia 4 września 2001 r., - wniosła o wystąpienie do ministra, o zezwolenie na podstawie art. 9 Prawa budowlanego z 1994 r. na odstępstwo od warunków technicznych a Minister Infrastruktury pismem z dnia 5 grudnia 2001 r. upoważnił Starostę B. do wyrażenia zgody na odstępstwo, polegające na zwężeniu drogi dojazdowej do projektowanego na działce nr 5705/4 budynku z wymaganej szerokości 3.0 m do 2.70 m, a ponieważ na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Starostą Powiatu B. a Zarządem Miasta B. zadania wynikające z art. 9 Prawa budowlanego zostały zlecone Burmistrzowi Miasta B., postanowieniem z dnia 22 lutego 2002 r. organ ten wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zawartych w par. 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na zwężeniu szerokości służebnej drogi dojazdowej, prowadzącej od ulicy G. przez teren działki nr 5706/2 do planowanego na działce nr 5705/4 budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z wymaganej powyższym rozporządzeniem szerokości 3.0 m do szerokości 2.70 m. Ustalony "dojazd służebny" nie narusza interesów sąsiadów, ponieważ jest poprowadzony całkowicie po działce stanowiącej własność osób trzecich, za ich notarialną zgodą, wzdłuż granicy z działką nr 5705/8, również stanowiącej wydzielony dojazd. "Droga służebna" będzie użytkowana do czasu prawnego uregulowania zgodnego z planem miejscowym osiedla "O." dojazdu od północnej strony działki drogą osiedlową,

3/ lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego na stanowiącej własność inwestora działce nr 5705/4 spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie umożliwienia naturalnego oświetlenia przeznaczonych na pobyt ludzi pomieszczeń w budynku sąsiada. Projekt budowlany wraz ze wszystkimi przyłączami, umożliwiającymi użytkowanie budynku zgodnie z przeznaczeniem, wykonały osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i posiada on wszystkie wymagane prawem uzgodnienia.

Odwołanie Janiny i Władysławy G., Małgorzaty D. jako pełnomocnika E. P., Alicji I. oraz Doroty K. nie zostało uwzględnione i Wojewoda M., decyzją z dnia 15.05.2002 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda podniósł, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B., działka nr 5705/4 położona jest w terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej /A.27.M N/ objętej planem szczegółowym osiedla "O.", w części graficznej tego planu budynki szeregowe oznaczone zostały linią przerywaną jako lokalizacje postulowane. Z uwagi na fakt, że sąsiedzi Janina i Władysław G. wybudowali swój budynek z pewnym oddaleniem od granicy, brak jest obecnie możliwości dobudowania się do niego. Tak więc projektant z konieczności zlokalizował zasadniczą część budynku mieszkalnego w oddaleniu od granicy 3.30 - 3.80 m po to aby w II etapie /po uregulowaniu spraw własnościowych/ można było zrealizować garaż. Całość zgodna jest z ustaleniami planu szczegółowego. Dojazd do działki nr 5705/4 będzie odbywał się drogą służebną ustaloną notarialnie po terenie działki będącej własnością Barbary K., pasem o szerokości 3.00 m zawężonej miejscowo do 2.70 m. W tej sytuacji, po stwierdzeniu kompletności projektu, organ I instancji, nie miał podstaw do odmówienia wnioskowi inwestora.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli Janina i Władysław G., Dorota K., Halina i Adam R., Dariusz T., Małgorzata D. i Alicja I. i zarzucając zaskarżonej decyzji:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 39 w zw. z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie skarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę po upływie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; a nadto - naruszenie art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie pozwolenia na budowę odbiegającego od treści powyższej decyzji,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie wzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego, a poprzez to naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 Kpa i w konsekwencji dokonanie błędnych, niezgodnych z rzeczywistością ustaleń faktycznych sprowadzających się do nieuzasadnionego przyjęcia, iż działka E. M. ma dostęp do drogi publicznej,

3/ naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 10 Kpa, statuującego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, poprzez utrudnianie lub pomijanie stron w poszczególnych czynnościach - i w oparciu o te zarzuty wnieśli "o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w oparciu o te zarzuty wnieśli "o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej do rozpoznania przez organ I instancji".

W uzasadnieniu skarżący wywiedli, że iż tak organ pierwszej jak i drugiej instancji w całości pominął i nie odniósł się do zarzutów skarżących co do niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, przewidujących istnienie na przedmiotowej nieruchomości domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Ponadto decyzja ta była ważna do dnia 31 grudnia 2000 r. Tak więc orzekające organy wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowie oparły się na decyzji która już uprzednio utraciła moc prawną i w konsekwencji nie obowiązywała a ponadto zatwierdzony projekt całkowicie odbiega od założeń planu, bowiem akceptuje budynek wolnostojący, z ewentualnym dobudowaniem na późniejszym etapie garażu.

Dalej podniesiono, że zgodnie z par. 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do działki budowlanej oraz budynku i urządzeń z nimi związanych, należy zapewnić dojazd do drogi publicznej o szerokości nie mniejszej niż 3 m, wprawdzie za zgodą Ministra Infrastruktury warunek ten został złagodzony do szerokości 2,70 m, to jednak jak wynika z protokołu oględzin z dnia 24 sierpnia 2001 r. projektowana droga służebna w najwęższym miejscu ma szerokość 1,35 m. W końcu podniesiono, że w postępowaniu naruszono art. 10 Kpa. "Zagwarantowany stronom czynny udział w postępowaniu poprzez normę art. 10 Kpa nie został w pełni dochowany w przedmiotowym stanie faktycznym". O większości decyzji Strony nie były informowane. Co więcej, strony zostały pozbawione możliwości dokonania takiej czynności jak chociażby przejrzenie akt sprawy. Wielokrotnie strony wysyłały pisma tak do organu I jak i II Instancji o udzielenie informacji oraz zezwolenie na zaznajomienie się z aktami sprawa jednakże pisma te były ignorowane.

Podobne zarzuty sformułowane zostały przez skarżących w piśmie procesowym z dnia 20.11.2002 r., w którym dodatkowo podniesiono, że droga służebna, poza tym, że nie spełnia wymogów prawa co do możliwości zakwalifikowania jej jako "dostępu do drogi publicznej" z uwagi na jej szerokość, jest z jednej strony ogrodzona murem oporowym, zaś z drugiej strony budynkiem mieszkalnym z gankiem. Z uwagi na fakt istnienia schodów do tego budynku w miejscu gdzie znajduje się skręt /pod kątem prostym/ nie jest możliwy dojazd ta drogą nawet samochodem osobowym, a tym bardziej samochodem o większym tonażu. Organa administracyjne w zupełności pominęły ten fakt. Skarżący nie uczestniczyli przy sporządzeniu protokołu zamieszczonego na karcie nr 48 i nie jest on przez nich podpisany. W ich obecności sporządzony został jedynie protokół zamieszczony na karcie nr 49. Orzekające organy podnoszą, że "droga służebna będzie użytkowana do czasu prawomocnego uregulowania zgodnego z planem miejscowym osiedla O. dojazdu od północnej strony działki droga osiedlową". W dniu 18 grudnia 2001 r. wszczęte zostało na wniosek Zarządu Miasta B. postępowanie w przedmiocie budowy powyższej drogi osiedlowej, co wymagałoby wywłaszczenia szeregu osób. Ale w dniu 8 kwietnia 2002 r. Kierownik Delegatury w T. Wojewódzkiego Oddziału Służy Ochrony Zabytków wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy drogi osiedlowej w B. prostopadłej do istniejącej ulicy G. na działkach nr 5700/14, 5702/3, 5703, 5704/2, 5705/4, 5706/1 oraz 5707/1 z uwagi na sprzeczność z ustaleniami obowiązującego w tym względzie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego B. Postanowienie powyższe utrzymał w mocy Minister Kultury postanowieniem z dnia 30 września 2002 r. (...). W konsekwencji Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia 17 października 2002 r. (...) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy drogi osiedlowej w B. prostopadłej do istniejącej ulicy G. na działkach nr 5700/14, 5702/3, 5703, 5704/2, 5705/4, 5706/1 oraz 5707/1. Odnosząc się do twierdzenia, iż niemożliwym było dobudowanie budynku przez inwestora do budynku znajdującego się na działce skarżących G., co byłoby zgodne z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, przedłożono pismo Janiny i Władysława G., w którym zdecydowanie wyrażają swą wolę dobudowy przedmiotowego budynku do ich budynku. W szczególności zaś zwracają oni uwagę, iż ich budynek został wybudowany przy założeniu, że do niego dobudowany zostanie budynek na sąsiedniej działce.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu, dodatkowo podnosząc - że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 5.11.1999 r., określała termin jej ważności do dnia 31 grudnia 2000 r. Wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wraz przyłączami został przez inwestora złożony do organu I instancji w dniu 28.12.1999 r., zatem w okresie ważności decyzji. Zatwierdzony projekt budowlany budynku mieszkalnego z garażem spełnia warunki określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zabudowy szeregowej jako, że garaż połączony jest ze ścianą sąsiedniego budynku. Nie jest przy tym istotne czy garaż ten zostanie zrealizowany w I czy II etapie zabudowy, co będzie zależało od uregulowania spraw własnościowych dotyczących przebiegu granicy. Dojazd do działki nr 5705/4 będzie odbywał się drogą służebną ustaloną notarialnie po terenie działki będącej własnością Barbary K., pasem o szerokości 3.00 m zawężonej miejscowo do 2.70 m. Podniesiony przez skarżącego zarzut iż dojazd ten w najwęższym miejscu wynosi 1.35 m jest już nieaktualny gdyż właścicielka działki nr 5706/2 obciążonej służebnością dojazdu Kruk Barbara zgłosiła do Urzędu Miejskiego w B. zamiar wyburzenia schodów powodujących przewężenie drogi służebnej. Roboty te zostały wykonane. W toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie organy zapewniły czynny udział w każdym stadium postępowania o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o podejmowanych przez organy czynnościach. Organ I instancji na wszystkie zarzuty zgłaszane przez strony udzielał pisemnych odpowiedzi, jak również organ II instancji udostępnił akta sprawy zainteresowanym stronom w dniu 8.05.2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Przeprowadzona kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszały prawo, a kontrola sądowa ograniczona jest jedynie do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych /art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy stwierdzi zgodność: projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, a nadto kompletność projektu budowlanego /w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń/, wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Nadto organ nie może odmówić wydania przedmiotowej decyzji, gdy ustali zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w zakresie określonym w art. 5 i 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zarzut skargi iż decyzja narusza art. 39 w zw. z art. 42 oraz art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie skarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę po upływie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zatwierdza projekt odbiegający od treści powyższej decyzji jest nieuzasadniony. Art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane takiemu inwestorowi, który złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja Burmistrza Miasta B. (...) z dnia 5 listopada 1999 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji swoją ważność określiła do dnia 31.12.2000 r. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony przez inwestorkę w dniu 28.12.1999 r., a więc w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym podniesiony zarzut należy uznać za chybiony.

Również nie można podzielić zarzutu, że decyzja zatwierdza projekt odbiegający od treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawdą jest, że według tej decyzji i planu zagospodarowania przestrzennego teren na którym ma być zrealizowana inwestycja przeznaczony jest pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącego segment skrajny szeregu trzech budynków, zlokalizowanym w granicy z działka nr 5704/2. Jak jednak wynika z projektu realizacja zmierzonej inwestycji planowa jest dwuetapowo. W drugim etapie planowana jest budowa garażu, dobudowanego do ściany budynku zlokalizowanego na dz.ewid. 5704/2. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego zabudowę szeregową nie można interpretować w ten sposób, iż warunkiem koniecznym jego realizacji jest budowa jednoetapowa. Istota planu polega na tym, że przewiduje on realizacje inwestycji w sposób perspektywiczny, co wyklucza przyjęcie, że planowane na terenie objętym planem inwestycje muszą być realizowane w tym samym czasie. Poza tym plan, nie przewiduje realizacji budynków według jednorodzajowego projektu /powtarzalnego/, pozostawiając w tym zakresie swobodę inwestorowi.

Następny zarzut skargi, sprowadza się do twierdzenia naruszenia przepisów postępowania, co miało w konsekwencji doprowadzić do dokonania błędnych, niezgodnych z rzeczywistością ustaleń faktycznych sprowadzających się do nieuzasadnionego przyjęcia, iż działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej. Art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., jako warunek konieczny dla wydania pozwolenia na budowę, przewiduje wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dojazdu do drogi publicznej. Przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp ale musi być to prawnie zapewniony dostęp. W niniejszej sprawie ta okoliczność wydawała się być najistotniejszą. Została ona jednak rozwiązana w sposób zgodny z przepisami prawa. Właściwe organy wyraziły zgodę na odstąpienie od warunków określonych wyżej cytowanym przepisem par. 14 ust. 1, a ustanowiona aktem notarialnym z dnia 9.04.2001 r., służebność gruntowa w sposób prawem przewidziany zapewnia dostęp nieruchomości do drogi publicznej.

Kwestia wyegzekwowania powyższej służebności należy do inwestora, który dysponuje środkami prawnymi aby zmusić właściciela nieruchomości obciążonej do wykonania prawa przysługującego właścicielowi nieruchomości władnącej. Obawy właścicieli nieruchomości sąsiednich, iż przy wykonywaniu prawa służebności naruszone zostaną ich prawa, nie mogą być rozpoznawane w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż należą do zagadnień prawa cywilnego i właściwości sądów powszechnych.

W końcu za nietrafny należy uznać zarzut, naruszenia art. 10 Kpa. Akta sprawy wskazują na aktywny udział skarżących w postępowaniu. Pismem z dnia 3.01.2002 r. organ I instancji, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W tym stanie rzeczy nie można uznać aby orzekające w sprawie organy naruszyły dyspozycję art. 10 Kpa w taki sposób, że miało to wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wyżej podniesione okoliczności, skoro dokonana kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ja decyzja organu I instancji naruszały prawo, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji.