Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 866/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1-5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1-2, par. 9 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 1-3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz R. W. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2008 r.) Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent albo organ I instancji), na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, i art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upup bądź ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił R. W. dalej Wnioskodawca, Odwołujący lub Skarżący) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego i gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb W. w P. przy ul. [...].

W uzasadnieniu Prezydent podał, że dnia [...] stycznia 2007 r. do Kancelarii Wydziału Urbanistyki i Architektury wpłynęło podanie Wnioskodawcy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego i gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2007 r.) Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Od decyzji tej odwołał się Wnioskodawca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2007 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. (dalej WSA) prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2007 r., II SA/Po 454/07 (dalej wyrok z [...] grudnia 2007 r.), uchylił decyzję z [...] czerwca 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2007 r.

Organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie i wizję w terenie, na podstawie której ponownie dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Działka nr [...] ark. [...] obręb W., ul. [...] położona jest w obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. R. W. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego i gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne.

Po dokonanych wizjach w terenie organ I instancji stwierdził, że: otoczenie działki objętej wnioskiem stanowi zabudowa mieszkalna jednorodzinna; wszystkie budynki mieszkalne zrealizowano o wysokości nie przekraczającej 3 kondygnacji i usytuowano wzdłuż linii zabudowy, oddalonej nie więcej niż 7 m od frontowej granicy działki; w tylnej części działek znajduje się wyłącznie niska parterowa zabudowa uzupełniająca, stanowiąca budynki gospodarcze bądź garażowe; na działce objętej wnioskiem znajduje się dwukondygnacyjna zabudowa stanowiąca budynek gospodarczy i budynek mieszkalny, zrealizowany jako jedyny w rozpatrywanym rejonie w tylnej części nieruchomości w granicy z działkami sąsiednimi; oba budynki planuje się rozbudować w kierunku frontu działki i nadbudować o jedną kondygnację;

- front nieruchomości jest obecnie nie zabudowany.

Na podstawie przeprowadzonej analizy cech zagospodarowania i zabudowy rozpatrywanego terenu ustalono, że zabudowa działki winna kontynuować sposób zagospodarowania sąsiedztwa i nawiązywać do zabudowy znajdującej się wzdłuż ul. [...]. W związku z tym budynek o funkcji mieszkalnej nie może być zlokalizowany na zapleczu działki. Wzdłuż tylnej linii zabudowy winna pozostać niska zabudowa uzupełniająca funkcję mieszkalną (tj. budynki gospodarcze i garażowe), kontynuująca cechy sąsiednich budynków. Po ponownie przeprowadzonej analizie, ustosunkowując się do stanowiska WSA, wyniki analizy w części graficznej i w części opisowej zostały uszczegółowione w granicach obszaru analizowanego w sposób odpowiadający postanowieniom § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.). Planowana nadbudowa budynku mieszkalnego i gospodarczego o dodatkową trzecią kondygnację, realizowana w tylnej części działki, nie będzie kontynuować sposobu zagospodarowania otoczenia i naruszy art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Organ I instancji podkreślił, że w trakcie prowadzonego postępowania

administracyjnego warunki zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp, uzgodniono

z organem o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp. Pozytywne uzgodnienie zawarte w postanowieniu z [...] listopada 2006 r. nr [...] Zarządu Dróg Miejskich potwierdziło tylko, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie miało wpływu na przyległą drogę publiczną administrowaną przez Zarząd Dróg Miejskich.

Kwestionując decyzję z [...] czerwca 2008 r. R. W. pismem z [...] lipca 2008 r. złożył odwołanie w którym podniósł, że planowana modernizacja budynku mieszkalno-gospodarczego nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Na samej tylko ulicy [...] (tj. na działkach [...],[...],[...]) w tylnej części usytuowane są budynki mieszkalne. Na całym osiedlu W. jest takich budynków znacznie więcej. Wobec powyższego nieprawdziwe jest stwierdzenie w decyzji, że wszystkie budynki mieszkalne zlokalizowane są 7 metrów od drogi. W/w budynek został wybudowany w tej części działki, która wcześniej została odrolniona. Przednia część działki do chwili obecnej jest terenem rolniczym, ponieważ taka była wizja architekta wydającego pozwolenie na budowę. Tak pozwalano budować na tym osiedlu.

Planowana modernizacja budynku nie narusza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej rozporządzenie z 2002 r.), ponieważ nie jest to nowa inwestycja, tylko modernizacja. W/w rozporządzenie w § 2 pkt 2 pozwala inaczej traktować budynki już istniejące niż nowe.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2010 r.), Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2008 r.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie SKO zauważyło, że organ I instancji zgodnie z zaleceniami WSA przeprowadził analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym obszarze, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 upzp.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem nie mniejszej niż 50 metrów. Tak wyznaczone granice "oznaczone powyższym § 3 ust 1 i 2" rozporządzenia, znajdują się "na k. 93". Kopia mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, czyli mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na którym ta inwestycja będzie oddziaływać, sporządzona została prawidłowo w skali 1:500 (skala 1:1000 jest także zgodna z powołanym przepisem).

W aktach sprawy prócz wspomnianej analizy urbanistycznej, znajduje się także "załącznik nr 2 z [...] listopada 2006 r. w postaci wyników z przeprowadzonej analizy". Analiza urbanistyczna zawiera m.in. wnioski w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obecnego stanu zagospodarowania terenu oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy.

Organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej, wolnostojącej i bliźniaczej. Wynik przeprowadzonej analizy, jak i materiały zebrane w toku postępowania pozwalają na stwierdzenie, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób nie pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów handlowych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W tylnej części działki znajduje się wyłącznie niska parterowa zabudowa uzupełniająca, którą w znacznej części stanowią garaże.

W skardze do WSA z dnia [...] września 2010 r. od decyzji z [...] lipca 2010 r. R. W. podkreślił, że planowana modernizacja budynku mieszkalno-gospodarczego nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1upzp. Na Osiedlu W. istnieją dwie linie zabudowy. Na samej tylko ulicy [...] (tj. na działkach 5,13,22) w tylnej części usytuowane są budynki mieszkalne. Na całym Osiedlu W. jest takich budynków znacznie więcej. Wobec powyższego nieprawdziwe jest stwierdzenie w decyzji, że wszystkie budynki mieszkalne zlokalizowane są 7 metrów od drogi. W/w budynek został wybudowany w tej części działki, która wcześniej została odrolniona. Przednia część działki do chwili obecnej jest terenem rolniczym, ponieważ taka była wizja architekta wydającego decyzję na budowę. Tak pozwalano budować na tym osiedlu.

Planowana modernizacja budynku nie narusza rozporządzenia z 2002 r., ponieważ nie jest to nowa inwestycja tylko modernizacja. W/w rozporządzenie w § 2 pkt 2 pozwala inaczej traktować budynki już istniejące niż nowe (k. 3-4 akt IV SA/Po 866/10).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2010 r. nr [...], Kolegium, wymieniając wśród uczestników postępowania m. in. R. P., I. N., B. N., Z. D., J. D., wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że organ I instancji rozpoznając sprawę po wyroku WSA z [...] grudnia 2007 r. wyznaczył obszar analizowany, zakreślając jego granice. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, że zarówno wynik przeprowadzonej analizy, jak i materiały zebrane w toku postępowania pozwalają na stwierdzenie, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób nie pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów "handlowych" (tak w oryginale – k. 5v akt IV SA/Po 866/10). Decyzja z [...] czerwca 2008 r., po ponownej analizie akt sprawy i rozpatrzeniu zarzutów odwołania uznana została za słuszną i prawidłową i utrzymana w całości przez SKO (k. 5 akt SA/Po 866/10).

Na rozprawie dnia [...] czerwca 2011 r. uczestnik postępowania M. P. wniósł o uwzględnienie skargi uważając, że Skarżący ma prawo rozbudowywać budynek (k. 89 akt SA/Po 866/10).

Pozostali uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z powodów w niej wskazanych.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Sąd podzielił ustalenia organów obu instancji jedynie w tej części, w której organy te przytoczyły przebieg zdarzeń procesowych, czyniąc je integralną częścią ustaleń Sądu. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, co następuje:

Umową sprzedaży z dnia [...] października 2006 r. repertorium A nr [...], zawarta przed notariuszem O. P., A. M. W. i R. S. W. nabyli na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej od B. M. K., W. A. P., A. I., E. S. D., K. G., prawo własności nieruchomości zabudowanej, stanowiącej teren osiedlowy i sad, o obszarze [...] ha, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w P. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczysta KW nr [...] (k. 76-88, 89 akt IV SA/Po 866/10).

Dnia [...] czerwca 1962 r. w K. zmarła Z. D., ostatnio stale zamieszkała w P.; spadek po niej na podstawie ustawy nabyły wyłącznie córki: B. M. K., W. A. P., A. I., E. S. D. – każda z nich w ¼ części. Dnia [...] czerwca 2000 r. zmarł w P. J. D. (uprzednio zamieszkały ul. [...] w P.). Dnia [...] lipca 2008 r. zmarł w P. R. S. P. (k. (uprzednio zamieszkały ul. [...] w P.).

Ustaleń tych dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie: odpisów skróconych aktów zgonu: J. D. nr [...], sporządzonego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. z [...] stycznia 2011 r.; R. S. P. nr [...], sporządzonego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. z [...] stycznia 2011 r.; kserokopii wypisu aktu notarialnego z [...] października 2006 r. repertorium A nr [...], sporządzonego przez notariusza O. P.; kserokopii zawiadomienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. [...]; informacji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. z [...] stycznia 2011 r. nr [...] na pytanie Sądu z [...] stycznia 2011 r. IV SA/Po 866/10 (k. 34, 43-45, 77-86, 88-88v akt IV SA/Po 866/10). Sąd dał wiarę tym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie nasunęły one wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z - odpowiednio- art. 244 i 245, 252, 253 kpc; T. Ereciński w: "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r. - III CK 369/05- OSNC 11/06/187). Odpis zawiadomienia [...] co prawda nie jest "aktualnym odpisem księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]" (k. 64, 76, 88 akt IV SA/Po 866/10), bowiem nie wskazuje aktualnego stanu prawnego owej nieruchomości, a stanowi jedynie zawiadomienie o nieprawomocnym wpisie w dziale II księgi wieczystej KW nr [...] sprzed ponad [...] lat, lecz pozostaje on spójny z odpisem wypisu aktu notarialnego z [...] października 2006 r. repertorium A nr [...]. Sąd uznał, że na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego jest on wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy wyrokiem.

Z uwagi na uchybienia przepisom postępowania, których dopuściły się organy obu instancji, wydane w sprawie decyzje podlegały stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, z uwzględnieniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji z [...] lipca 2010 r. i decyzji z [...] czerwca 2008 r., i poprzedzającego ich wydanie postępowania, Sąd miał na względzie, że w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem z [...] grudnia 2007 r., II SA/Po 454/07, WSA uchylił decyzję z [...] czerwca 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2007 r.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 r., s. 402; J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2010 r., s. 358 uw. 1). Artykuł 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej (odpowiednio – wyrok NSA z 2.4.2008 r., I OSK 886/07, akceptowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 545 nb 7).

Formułując wiążące organy administracji wskazania w uzasadnieniu wyroku z [...] grudnia 2007 r. WSA podniósł w szczególności, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, czy organy przedmiotem analizy objęły obszar, odpowiadający wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Wbrew obowiązkowi nie zakreśliły go na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, 1:1000. W części tekstowej analizy nie wyjaśniono, jaki obszar objęto przedmiotem rozważań. Sporządzająca analizę posłużyła się sformułowaniem otoczenie działki, nie precyzując, jakie nieruchomości składają się na nie, czy pozostają w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z opisanymi normami. Sporządzająca analizę wskazała, że "planowana zabudowa winna nawiązywać do zabudowy znajdującej się wzdłuż ul. [...]", nie wyjaśniając powodów, dla których zabudowa znajdująca się przy tej ulicy mogłaby stanowić odniesienie dla zabudowy planowanej przy ul. [...]. Z akt nie wynika położenie ul. [...] Warunków zabudowy nie można ustalić bez analizy dokonanej w warunkach art. 61 ust. 1-5, w wytyczonym zgodnie z wymogami obszarem analizowanym. W zaleceniach Sąd wskazał, że Prezydent ponownie rozpoznając sprawę winien poddać wnikliwej analizie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp w sposób odpowiadający wymogom określonym w rozporządzeniu z 2003 r. Granice obszaru analizowanego winny zostać oznaczone w sposób odpowiadający postanowieniom § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyniki analizy w części tekstowej i graficznej winny umożliwić sądową ich kontrolę m.in. przez szczegółowe odzwierciedlenie funkcji, cech zabudowy, zagospodarowania objętego nią terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 upzp (s. 3-5 uzasadnienia wyroku z 18 grudnia 2007 r.; k. 40-40v, 44-48 akt II SA/Po 454/07).

Jednakże organy obu instancji mimo odwoływania się do powyższych wskazań WSA nie wypełniły ich w sposób zupełny i prawidłowy.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tym samym normodawca wskazał najmniejszą odległość granic obszaru analizowanego, dopuszczając większą odległość granic obszaru analizowanego. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego zgodne z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. ma miejsce nie wówczas, gdy granice obszaru analizowanego wyznaczono w najmniejszej dopuszczalnej odległości, lecz gdy wyznaczono je w sposób adekwatny do danej sytuacji – w szczególności mając na uwadze obszar tworzący urbanistyczną całość. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że zasadniczo działka objęta wnioskiem winna znajdować się w centrum obszaru analizowanego. W sytuacji odmiennej organ administracji winien wyjaśnić, dlaczego przyjęty do analizy obszar odbiega od tej zasady, nie uwzględniając centralnego położenia planowanej inwestycji (wyrok NSA z 19.1.2010 r., II OSK 101/09, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie mimo braku oznaczenia granic obszaru analizowanego symetrycznie wokoło działki na której planowana jest inwestycja, organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił zasadności odstępstwa od powyższej zasady. Poza tym w ogóle sam sposób oznaczenia przez Prezydenta granic obszaru analizowanego budzi wątpliwości Sądu. Organ I instancji w ogóle nie oznaczył na mapie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co stanowi minimalny zasięg obszaru, który winien zostać poddany analizie. W świetle twierdzeń Skarżącego, odnośnie niejednolitej linii zabudowy na Osiedlu W., w tym na samej ulicy [...], gdzie na działkach nr [...],[...],[...] budynki mieszkalne zostały usytuowane w tylnych częściach, organ I instancji w ogóle nie rozważył zasadności poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co w rozpoznawanej sprawie było uzasadnione z uwagi na twierdzenia konsekwentnie podnoszone przez Skarżącego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że dopuszczalnym jest wyznaczenie obszaru analizowanego ponad wymagane w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. minimum. W takiej sytuacji z części tekstowej i graficznej analizy winna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum oraz przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (wyrok NSA z 10.9.2010 r., II OSK 1334/09, baza orzeczeń NSA). Natomiast Prezydent w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2008 r. stwierdził, że zabudowa działki Skarżącego winna kontynuować sposób zagospodarowania sąsiedztwa i nawiązywać do zabudowy znajdującej się wzdłuż ul. [...] (zatem tak samo, jak w uzasadnieniu decyzji z 1 marca 2007 r.; k 19v akt I instancji), bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego jedynie zabudowa istniejąca przy tej ulicy winna stanowić punkt odniesienia dla inwestycji planowanej przez Skarżącego, gdy nieruchomość Skarżącego ma bezpośredni dostęp do ul. [..., a nie ul. [...], a Skarżący konsekwentnie wskazuje konkretne numery działek przy ul. [...], zabudowanych – według twierdzeń Wnioskodawcy – w taki sposób, jak nieruchomość Skarżącego. W tym kontekście należy wskazać, że błędnym wyznaczeniem obszaru analizowanego jest pominięcie przy analizie niektórych działek sąsiednich, których zabudowa również winna stanowić punkt odniesienia dla określenia przez organ wymagań dotyczących nowej zabudowy (wyrok NSA z 15.1.2010 r., II OSK 987/09, baza orzeczeń NSA). Na uchybienie to zwrócił już uwagę WSA w uzasadnieniu wyroku z 18 grudnia 2007 r., II SA/Po 454/07, wskazując, że organ I instancji nie wyjaśnił powodów, dla których zabudowa znajdująca się przy ul. [...] miałaby stanowić odniesienie dla zabudowy planowanej przy ul. [...] (art. 153 ppsa; s. 4 uzasadnienia z 18 grudnia 2007 r.). Z akt sprawy administracyjnej nie wynika położenie ul. [...] wobec ul. [...] (nawet w wydruku poglądowym; k. 52 akt I instancji; mimo, że na rozprawie dnia 18 grudnia 2007 r. przeprowadzono dowód z wypisu mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, z oznaczeniem niewystarczających fragmentów ulic [...] i [...]; k. 37-39 akt II SA/Po 454/07). Uchybienia tego organ I instancji nie usunął w decyzji z 24 czerwca 2008 r., czym rażąco naruszył art. 153 ppsa. Organ odwoławczy w decyzji z 29 lipca 2010 r. uchybienia tego nie usunął, także z rażącym naruszeniem art. 153 ppsa, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności obu tych decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 153 ppsa). Nadto w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2010 r. Kolegium odwołuje się do "k. 93 akt" i do "k. 96" (gdy w aktach administracyjnych I instancji brak takich kart – zarówno w numeracji wykonanej czarnym jak i czerwonym cienkopisem). Brak także "załącznika nr 2 z 15.11.2006 r." (tym bardziej, że wniosek wszczynający postępowanie wpłynął do organu I instancji dnia 08 stycznia 2007 r. (k. 3-4 akt administracyjnych I instancji). Uchybienia te stanowiły naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 kpa.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 upzp). Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Warunki, jakie winien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, określono w art. 61 ust. 1 upzp. Elementy składowe, jakie winna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu z 2003 r. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp (wyrok NSA z 19.01.2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707; wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., IV SA/Wa 1601/06, Lex nr 424613,). Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji załączył do decyzji z 24 czerwca 2008 r. tylko jedną mapę (z zapisem "MAPA ZAWIERA WYNIKI ANALIZY", oznaczeniem granic działki objętej wnioskiem i strzałkami z oznaczeniem obszaru analizowanego (przy czym strzałki te w kierunku działki [...] sięgają dalej, niż wyrys mapy zasadniczej); decyzja ta na s. 3 wymienia tylko jeden "Załącznik: mapa"; tylko jedna mapa zasadnicza (w skali 1:500), opatrzona jest pieczęcią "Urząd Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury ZAŁĄCZNIK DO DECYZJI Nr [...] z dnia [...] .06.08". Do tej decyzji nie dołączono mapy zawierającej granice obszaru analizowanego, oznaczonego np. jako koło (k. 68-69, 70 akt administracyjnych I instancji). Biorąc pod uwagę, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy są jej integralną częścią (wyrok NSA z 19.1.2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707), decyzja z 24 czerwca 2008 r. jest niekompletna. Z kolei SKO wydając decyzję z [...] lipca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję z[...] czerwca 2008 r. nie dostrzegło tego uchybienia, powielając tym samym uchybienie o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Mimo wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z 18 grudnia 2007 r. (art. 153 ppsa), w dalszym ciągu organy administracji nie umożliwiły Sądowi przeprowadzenia wszechstronnej kontroli merytorycznej podjętego rozstrzygnięcia w zakresie spełniania przez planowaną inwestycję art. 61 ust. 1-5 upzp.

Z kolei nie podpisana mapa zasadnicza w skali 1:500 z oznaczeniem obszaru analizowanego, granicami działki objętej wnioskiem i zaznaczonymi fragmentarycznie odcinkami obowiązującej linii zabudowy (k. 53 akt administracyjnych I instancji), załączona do analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2008 r., podpisanej przez Głównego Specjalistę K. Z. (k. 49-51 akt I instancji), w swojej treści pozostaje niejednoznaczna, gdyż prócz samych linii oznaczających teren inwestycji, zawiera również oznaczenia obszaru analizowanego, które winny stanowić element drugiej z map, o której stanowi § 9 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003 r. Ubocznie należy przy tym dodać, że oznaczając na załączonej do decyzji mapie obszar analizowany organ I instancji i tak nie przedstawił mapy zawierającej cały obszar analizowany, ponieważ zaznaczone liniami przerywanymi granice obszaru analizowanego są większe aniżeli kontury samej mapy. Tak samo ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zawierającej część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2008 r. wynika, że nie cały zaznaczony obszar analizowany został ukazany na załączonej mapie, ponieważ jego część wykracza poza kontury samej mapy, na której obszar ten został oznaczony.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji relewantnym elementem swych dociekań uczyniły art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, statuujący tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa jako warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązywanie tej zasady w kontekście dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania funkcjonalne, gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz estetyczne. Jak jednak wskazuje się w doktrynie, z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko nowej zabudowy. Polega ona na dostosowaniu nowej zabudowy do starej, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Kluczowym jest w tej sytuacji rozumienie pojęcia sąsiedztwa, jako obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Doktryna opowiada się za szerokim rozumieniem sąsiedztwa, które wymaga doprecyzowania na potrzeby każdego przypadku, opierając się na wiedzy urbanistycznej i faktycznym stanie zagospodarowania i zabudowy danego terenu (red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 493 nb 2). W niniejszej sprawie organu obu instancji obowiązkowi temu nie sprostały. Zabudowa już istniejąca składa się na miejscowe status quo i nie stosuje się do niego wymagań z art. 61 upzp w takim rozumieniu, jak to przyjęła autorka analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu z [...] maja 2008 r. i w wynikach analizy z [...] maja 2008 r. (co do wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 uzpzp błędnie wskazując, że nie są spełnione; k. 55-56 akt administracyjnych I instancji), a w ślad za nią organy obu instancji (k. 49-51, 68-69 akt administracyjnych I instancji). Przemawia za tym wykładnia celowościowa, ponieważ skoro zasada dobrego sąsiedztwa opiera się na dostosowaniu zamierzeń inwestycyjnych do miejscowych warunków zabudowy, to zmiany w istniejącej już zabudowie nie są poddawane jej ograniczeniom. Tak samo biorąc pod uwagę rezultaty wykładni systemowej, zasadę dobrego sąsiedztwa należy interpretować na korzyść uprawnionego do nieruchomości (Z. Niewiadomski – op. cit. s. 499-500). Za niezasadne należy zatem uznać twierdzenia zawarte w części pisemnej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu wskazujące, że planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy obszaru analizowanego, gdyż jak podkreślił to sam Skarżący, należące do niego zabudowania zostały wzniesione zgodnie z prawem przed powstaniem budynków do których organ I instancji odnosi obowiązywanie zasady dobrego sąsiedztwa. Dlatego w niniejszej sprawie uprawnienie Skarżącego do rozbudowy należących do niego budynków nie może zostać uniemożliwione tylko z tego powodu, że nie wpisuje się ono w charakterystykę zabudowy powstałej w późniejszym okresie. W przeciwnym razie jakakolwiek rozbudowa budynków należących do Skarżącego byłaby niedopuszczalna. Przy błędnym rozumieniu normy prawnej wywiedzionej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp autorka analizy i organy obu instancji zdają się nawiązywać do sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zakaz zabudowy działki w "drugiej linii", musiałby być wprowadzony wyraźnym postanowieniem planu zagospodarowania przestrzennego (kategoria "podwójnej" linii zabudowy; wyrok NSA z 22.11.2002 r., II SA/Po 178-179/01). Z faktu, z na przedmiotowej działce jest już posadowiony dwukondygnacyjny dom mieszkalny, w odległości [...] m od ulicy [...], nie sposób wyprowadzać zakazu, że domu tego (jak położonego w tej samej linii dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego), nie można podwyższyć do trzech kondygnacji (skoro z analizy wynika, że takie budynki dla funkcji mieszkaniowej są już obecnie w obszarze analizowanym; punkt IV pakt 3 tiret 5 - k. 50 akt administracyjnych I instancji).

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane uchybienia art. 153 ppsa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, w ocenie Sądu wypełniły one przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pojęcie rażące naruszenie prawa jest kryterium nieostrym i stosunkowo mniej określonym treściowo, wymagającym od podmiotu badającego tę przesłankę stwierdzenia naruszenia oczywistego, jednoznacznego, w wyniku którego oceniana decyzja nie daje się pogodzić ze stanem praworządności danego porządku prawnego (wyrok NSA z 24.04.2010 r., II OSK 677/09 dostępne w Internecie na cbois.nsa.gov.pl).

W doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnia się trzy różne stanowiska odnośnie treści pojęcia rażące naruszenie prawa (J. Borkowski "Nieważność decyzji administracyjnej" ZCO 1997 s. 102). Wskazuje się na różne koncepcje nieważności decyzji administracyjnej (Z. Janowicz "Kpa. Komentarz": PWN 1995 s. 389-400 = W.Pr. PWN 1999 s. 438-449; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 578-579 nb 3 i n.). Sąd, nie wdając się w owe spory doktrynalne i rozbieżności w orzecznictwie, winien dekodować taką normę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która najpełniej odzwierciedla wolę ustawodawcy i najlepiej służy współczesnym potrzebom obywateli i organów stosujących prawo.

Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z dnia 21.8.2001 r., II SA 1726/00, Lex 51233; 26.9.2000 r., V SA 2998/99, Lex 51249; 5.10.2000 r., III SA 2244/99- Lex 47084; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r., III SA/Wa 2210/05, Lex 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r., VII SA/Wa 706/05, Lex 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski "Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej" PiP 1960, z. 1, s. 118), jest nieadekwatna (J. Woleński, "Logiczne problemy wykładni prawa" Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, "Rozumienie prawa i jego wykładnia" Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, "Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego", Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego- kpa" Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego", W-wa 1999, s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki", W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64). Tym samym za niewystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa byłoby proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04; 2.3.1006 r., II GSK 398/05; 30.11. 1999 r., V SA 876/99; 29.7.1999 r., IV SA 1381/97; 30.11.1999 r., V SA 876/96; 29. 7.1999 r., IV SA 1381/97; 21.6.1999 r., IV SA 935/96; 13.5.1999 r., IV SA 881/97; 29.4.1999 r., II SA 505/99; 15.11.2007 r., II OSK 1512/06). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skutkami takimi są: niedostosowanie się przez organy obu instancji do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, które faktycznie uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonych decyzji administracyjnej, a nadto rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, prowadzące do uniemożliwienia Skarżącemu korzystania z przysługującego Jemu prawa własności nieruchomości w zakresie gwarantowanym przez prawo.

Obowiązkiem organów obu instancji jest ustalenie katalogu stron postępowania, tak by zapewnić im czynny udział w postępowaniu. Tymczasem z rozdzielnika (k. 69, 71 akt administracyjnych I instancji), z rozdzielnika (k. 9, 10 akt SKO) i z odpowiedzi na skargę wynika, że organy obu instancji jako strony traktowały nieżyjących w dacie wszczęcia postępowania: Z. D., J. D. , a także zmarłego w toku postępowania odwoławczego R. P. Skutkowało to nieważnością decyzji obu instancji (art. 156 § 1 pktr 2 kpa; przykładowo: wyrok NSA z 27.4.2010 r., I OSK 901/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 28.1.2010 r., I SA/Ke 327/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12.9.2008 r., I SA/Wa 177/08). Z kolei błędnie pominięto udział w charakterze strony A. M. W. (k. 78 akt IV SA/Po 866/10). Błędnie w odpowiedzi na skargę Kolegium wskazuje na "gabaryty i formy architektonicznej obiektów handlowych" (k. 5v akt IV SA/Po 866/10), skoro wniosek dotyczy adaptacji budynku gospodarczego na cele mieszkalne i kontynuacji funkcji mieszkalnej budynku mieszkalnego (. 3-3v akt administracyjnych I instancji).

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 153 ppsa w punkcie I wyroku stwierdził nieważność decyzji z [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2008 r.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ I instancji powinien mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 54 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz art. 107 § 1 kpa w zw. z § 9 rozporządzenia z 2003 r., w tym zarówno dwa załączniki graficzne w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i część tekstową analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji powinien mieć w dalszym ciągu na względzie wiążące wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 454/07, uwzględniając przy analizie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przeprowadzoną przez Sąd w rozpoznawanej sprawie oraz w sposób odpowiadający wymogom rozporządzenia z 2003 r. i w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa). Koniecznym jawi się rozważenie objęciem obszarem analizowanym niewielkiego rombu, wyznaczonego ulicami: [...], [...], [...],[...],[...] – na odcinku do ul. [...],[...],[...] – do ul. [...] i rozważenie, czy stanowi on obszar stanowiący urbanistyczną całość. W szczególności koniecznym jest zbadanie położenia budynków na działkach przy ul. [...], wskazywanych przez Skarżącego. Nie można odmówić udzielenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz Skarżącego kwotę 500,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą kwotę złożył się jedynie wpis od skargi, którego wysokość została określona w §2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193).