Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 149/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3 ust 1 i 2 § 4 ust 1 i 4 § 6 § 7 i § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. B., M. Z. oraz M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1722/16 w sprawie ze skarg M. Z. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1722/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w T. i decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez SKO decyzji kasatoryjnej z dnia [...] sierpnia 2015 r.) Wójt Gminy P. wydał ww. decyzję z [...] sierpnia 2016 r., którą, po rozpatrzeniu wniosku Stanisława B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa stacji paliw wraz z budynkiem usługowym i myjnią bezdotykową na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości P., gmina P..

Organ I instancji stwierdził, że wokół terenu inwestycji został wyznaczony obszar analizowany oraz sporządzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, która wykazała zgodność planowanego zamierzenia z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 788 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.".

Odwołania od powyższej decyzji złożyli S. B. oraz M. Z..

Zaskarżoną decyzją SKO w T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że teren analizowany wokół terenu inwestycji został wyznaczony stosownie do § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588); zaś realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgoda z przepisami odrębnymi, zabezpiecza interesy osób trzecich. Jej wydanie nie spowoduje zmian w sferze praw rzeczowych tak w stosunku do inwestora, jak i osób trzecich. Podkreślono, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów regulujących warunki techniczne. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę będą rozstrzygane kwestie, czy lokalizacja inwestycji utrudni korzystanie z nieruchomości, czy zwiększy zagrożenie bezpieczeństwa przy korzystaniu ze zjazdu, czy spowoduje inne uciążliwości związane z charakterem inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów S. B. dotyczących ograniczenia jego praw wynikających z odrębnych decyzji dotyczących realizacji zjazdów publicznych organ wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy w tym zakresie nie przesądza o konkretnych rozwiązaniach projektowych, o których przesądzają inne decyzje. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzją organ potwierdził jedynie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany oceni planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zarzutów M. Z. dotyczących naruszenia interesu prawnego i zagrożenia dla korzystania z nieruchomości sąsiednich Kolegium wskazało, że także i te kwestie będą badane przez organ architektoniczno-budowlany na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. W odniesieniu do wyznaczonej linii zabudowy SKO uznało, że została ustalona w zgodzie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2003 r. Teren inwestycji graniczy z drogą powiatową, której pas drogowy zajmuje szerokość 30 m. Droga posiada chodniki, ścieżkę rowerową, odwodnienie w formie rowów przydrożnych. Budynki przy niej położone usytuowane są w odległości od 25 do 40 m od krawędzi jezdni. Najbliżej położony jest – w odległości 13 m od krawędzi – budynek usługowy na działce nr [...], po przeciwnej stronie drogi, na której znajduje się skład materiałów budowlanych. Jedynym obiektem nawiązującym do istniejącej zabudowy będzie budynek usługowo-handlowy stacji, stąd linię zabudowy od strony drogi powiatowej do tego budynku ustalono w odległości nie mniejszej niż 25 m od krawędzi jezdni, dla pozostałych obiektów nie mniej niż 4 m od granicy drogi powiatowej, tj. ok. 15 m od zewnętrznych krawędzi jezdni.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. Z. i S. B..

W swojej skardze M. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i decyzji SKO z [...] sierpnia 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.; art. 86 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353), zwanej dalej "ustawą środowiskową"; oraz art. 77 § 1 K.p.a.

W swojej skardze S. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i art. 6 K.p.a.

W odpowiedzi na skargi SKO w T. wniosło o odrzucenie skargi M. Z. (jako złożonej z uchybieniem terminu) oraz o oddalenie skargi S. B., podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/RZ 1722/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu wniosku M. Z., przywrócił jej termin do złożenia skargi.

W piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2017 r. S. B. zawnioskował o oddalenie skargi M. Z..

Na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", postanowił dopuścić M. Ś. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1722/16, uchylając decyzje organów obu instancji, wyjaśnił skarżącej na czym polega ustalenie tego czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej na terenie objętym analizą (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07). Natomiast w ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji zasługiwały na uchylenie z uwagi na następujące uchybienia, których doszukał się Sąd. Po pierwsze, doszło do wadliwego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadniczo w tej sprawie teren analizowany zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia z 2003 r. powinien rozciągać się w odległości 240 m wokół terenu inwestycji, jednak w kierunku północnym i południowym został zawężony do około 170 m. W tym zakresie skoro organ odszedł od zasady ogólnej to powinien omówił i uzasadnić z jakich względów zawęził teren objęty analizą. Po drugie, doszło do nieprawidłowości przy wyznaczaniu obowiązującej linii nowej zabudowy. Nie wskazano bowiem, które konkretnie działki i istniejąca na nich zabudowa posłużyła takiemu, a nie innemu wyznaczeniu linii zabudowy. W ocenie Sądu, brak jest w tym zakresie szczegółowego uzasadnienia, jak i organ nie odniósł się do zarzutu odwołania S. B. wskazującego na brak uwzględnienia w tym zakresie regulacji art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), uznając że przepisy ww. ustawy nie mają w sprawie zastosowania i stwierdzając ogólnikowo zgodność ustaleń analizy z § 4 rozporządzenia z 2003 r. Po trzecie, doszło do uchybień związanych z ustaleniem parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do budynku handlowo-usługowego stacji paliw, dotyczących: a) braku odniesienia się do kwestii wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2003 r.); b) geometrii dachu (§ 8 ww. rozporządzenia z 2003 r.) – dla planowanej inwestycji ustalono "dach spadowy o spadku połaci do 25°, płaski lub mieszany", niemniej pominięto jednak kwestię ustosunkowania się do wysokości głównej kalenicy oraz jej kierunku względem frontu działki. Ponadto w sprawie kwestia "dachu płaskiego" powinna zostać dodatkowo zweryfikowana. Po czwarte, brak jest odniesienia do kwestii ewentualnej potrzeby analizy parametrów charakteryzujących nową zabudowę (o jakich mowa w rozporządzeniu z 2003 r.) co do wiaty o pow. 220 m², mającej stanowić zadaszenie nad miejscami tankowania pojazdów (w szczególności w odniesieniu do jej wysokości). Po piąte, Sąd doszukał się uchybień związanych z określeniem sposobu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W tym zakresie Sąd wskazał, że nie kwestionuje ustalonego przez ZDP w S. sposobu zjazdu na teren projektowanej stacji paliw z drogi powiatowej. Jednak w tej sprawie kwestia dostępu do drogi publicznej wiąże się z określeniem przez Wójta Gminy P. dodatkowego sposobu dojazdu z drogi gminnej nr [...] (działki nr [...]) oraz z działek nr [...] i [...]. Albowiem zjazd z działek nr [...] i [...] określono jako "pomocniczy", mający służyć za dojazd dla pracowników i obsługi stacji paliw. Takiego rodzaju zjazdu nie przewiduje jednak wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), przewidujące (§ 55 ust. 1 pkt 3 i 4) jedynie kategorię zjazdów publicznych (jako zjazdu co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub o charakterze publicznym) i indywidualnych (jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie).

W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji również doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Natomiast w pozostałym zakresie Sąd nie doszukał się naruszenia prawa, tj. odnośnie kwestii sprzeczności z decyzją środowiskową Wójta Gminy P. z [...] listopada 2014 r., nr [...]; oraz dokonania szczegółowego wskazania decyzją o warunkach zabudowy rozwiązań komunikacyjnych. Kwestie zaś wynikające z prawa budowlanego, zdaniem Sądu, nie są przedmiotem analizy przy ustalaniu warunków zabudowy. Brak jest w związku z tym podstaw prawnych do dochodzenia związanej z tym ochrony już na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy. Określona konkretyzacja rozwiązań projektowych następuje na kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, tj. wydania pozwolenia na budowę, ponieważ to tego rodzaju decyzja uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli S. B., M. Z. oraz M. Ś..

W swojej skardze kasacyjnej S. B., powołując się na przesłanki z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wniósł o uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz kwotą 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 4, § 6, § 7 i § 8 ww. rozporządzenia z 2003 r. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organ wyższego stopnia oraz organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, oparł się na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej, wobec czego nieprawidłowo dokonał ustalenia czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., od których łącznego wystąpienia ustawa uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy przesłanki te zostały ustalone w wyniku przeprowadzonego prawidłowo postępowania, w szczególności ustalono obszar analizowany w oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz wskazano, iż obowiązującą linię zabudowy dla działek [...] i [...] wyznaczono w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia, zaś pozostałe parametry nowej zabudowy – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu ustalono w nawiązaniu do zabudowań sąsiednich znajdujących się na obszarze analizowanym, wobec czego decyzje wydane przez organ właściwy oraz organ wyższego stopnia, w części niezaskarżonej przez skarżącego odpowiadają prawu, co nie powinno skutkować uchyleniem obu decyzji w całości przez Sąd I instancji.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Wójta z powodu uchybień proceduralnych związanych z brakiem dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy mających wpływ na jej załatwienie, jak również uchybienia przepisom prawa materialnego, do których to wniosków Sąd I instancji doszedł w wyniku błędnego ustalenia, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe wadliwie, podczas gdy kontrola legalności orzeczeń wydanych w przedmiotowej sprawie przez organy administracji publicznej, dokonana została przez Sąd I instancji w nieprawidłowy sposób, sprowadzający się do niewłaściwej oceny prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej oraz wpływu, jaki uchybienie to miało na zastosowanie przepisów materialnoprawnych, na podstawie których wydano decyzję o warunkach zabudowy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nie podjęły wszelkich kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co na etapie kontroli sądowoadministracyjnej doprowadziło do uchylenia decyzji SKO, jak i decyzji Wójta, podczas gdy organ właściwy, jak i organ odwoławczy dokonały właściwej interpretacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz poczyniły niezbędne ustalenia co do łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, w następstwie czego wydano decyzję o warunkach zabudowy, utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie, podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak wskazania w jaki sposób naruszenia przepisów postępowania, których dopatrzył się Sąd I instancji, dotyczących nieprawidłowości w sporządzeniu analizy urbanistycznej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, który to brak uniemożliwia kontrolę wydanego sprawie rozstrzygnięcia oraz analizę wnioskowania dokonanego przez Sąd I instancji.

W swojej skardze kasacyjnej M. Z., powołując się na przesłanki z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie – wskutek pominięcia faktu, iż nieruchomość uczestnika S. B. nie posiada dostępu do drogi publicznej oraz poprzez możliwość naruszenia własności nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania nieruchomości pod planowaną inwestycję,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie - wskutek pominięcia, iż: a) nieruchomość uczestnika S. B., na której planowana jest inwestycja, nie posiada dostępu do drogi publicznej, b) brak jest co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- § 3 ust. 2 oraz § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia z 2003 r. przez błędną wykładnię – wskutek uznania, że dopuszczalne jest uzasadnienie odstępstwa od minimalnej normy obszaru analizowanego (trzykrotność szerokości frontu nieruchomości w każdym z miejsc) z uwagi na nietypowy kształt nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją (trójkąt),

- art. 86 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej przez niewłaściwe zastosowanie przez nieuwzględnienie ww. decyzji środowiskowej przez pominięcie kwestii braku badań akustycznych w zakresie wpływu pojazdów ciężarowych na otoczenie planowanej inwestycji;

- art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego przez niewłaściwe zastosowanie – poprzez brak uznania, iż zaskarżona decyzja prowadzi do naruszenia prawa własności skarżącej poprzez zezwolenie na nadmierne i nieuprawnione immisje (hałas, spaliny, opary paliwa).

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak uznania naruszenia przez zaskarżoną decyzję SKO w T. przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p.; c) § 3 ust. 2 oraz § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia z 2003 r.; d) art. 86 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej;

- art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez brak uznania naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniedbanie ustalenia, czy nieruchomość uczestnika S. B., na której planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej.

W swojej skardze kasacyjnej M. Ś. zawarła tożsame wnioski procesowe oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego co ww. w skardze kasacyjnej M. Z., a nadto sformułowała dodatkowo zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 4 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – poprzez niewłaściwe zastosowanie – wskutek pominięcia faktu, iż na jednej z nieruchomości, na której S. B. zamierza realizować inwestycję znajduje się fragment cmentarzyska całopalnego z przełomu epok brązu i żelaza; oraz zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak uznania naruszenia przez zaskarżoną decyzję SKO w T. przepisów prawa materialnego, tj. (...); e) art. 4 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W piśmie procesowym z dnia 13 października 2021 r. M. Z. i M. Ś. podtrzymały wnioski i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej; wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej S. B. i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W związku z zarządzeniem z dnia 28 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami ww. trzech skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skarg kasacyjnych naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej S. B., brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 4, § 6, § 7 i § 8 ww. rozporządzenia z 2003 r. Zasadniczo Sąd I instancji trafnie wskazał, że, ustalając warunki zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ww. przepisy rozporządzenia z 2003 r. (poza § 3) przewidują ogólne zasady, od których jednocześnie przepisy te przewidują możliwość odstąpienia. Ma rację Sąd, że jeżeli organ administracyjny dokonał ustalenia warunków zabudowy odstępując od zasad ogólnych wynikających z ww. przepisów rozporządzenia to powinien uzasadnić i wyjaśnić z jakich względów wyznaczył, np. granice obszaru analizowanego lub poszczególne parametry zabudowy, w innym sposób niż wynika to z zasad wynikających z obowiązujących przepisów prawa. I tak, odnośnie wyznaczenia granic obszaru analizowanego (§ 3 ww. rozporządzenia), pomimo, że organy obu instancji wskazały przy uwzględnieniu długości frontu działki, że obszar analizowany wyznaczony został w odległości ok. 240 m wokół terenu planowanej inwestycji; to jednak przy tej ocenie organy nie omówiły z jakich względów od strony północnej i południowej obszar ten zawężono do ok. 170 m. Odnośnie wyznaczenia linii zabudowy (§ 4 ww. rozporządzenia), nie uzasadniono odstąpienia od zasady polegającej na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tej zaś sprawie ustalenie linii zabudowy przez określenie odległości nie mniejszej niż 25 m od krawędzi jezdni organy uzasadniły jedynie tym, że taka występuje wzdłuż drogi, ponieważ istniejąca zabudowa znajduje w odległości od 25 m do 40 m. Zasadniczo organy nie wyjaśniły z jakich względów możliwym było odstąpienie od zasady ogólnej i dlaczego akurat odległość 25 m była najbardziej odpowiednia dla ustalenia linii zabudowy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej także pozostałe parametry nowej zabudowy, tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ww. rozporządzenia) oraz geometrię dachu (§ 8 ww. rozporządzenia), nie ustalono w nawiązaniu do zabudowań sąsiednich znajdujących się na obszarze analizowanym, poprzestając jedynie na ogólnych stwierdzeniach, że wysokość budynku do 6 m jest wielkością doskonale nawiązującą do istniejących budynków w sąsiedztwie, a ponadto istnieją budynki przykryte dachami wielospadowymi i dwuspadowymi stromymi, ale także jednospadowymi i płaskimi, i że są to zupełnie przeciętne wartości występujące na obszarze całej gminy P., w każdej wsi, na podstawie których można określić parametry dla wnioskowanej inwestycji. Należy wskazać, że żadne inne konkrety nie wynikają w odniesieniu do wyznaczenia obszaru analizowanego i ww. parametrów zabudowy ani z decyzji organów obu instancji, ani z treści analizy urbanistycznej, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Istniały zatem podstawy do stwierdzenia, że w związku z ww. uchybieniami decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy. Wszakże to w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie.

Odnośnie zaś wskazywanego w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia § 6 ww. rozporządzenia, Sąd I instancji nie dopatrzył się aby ustalenie parametru w zakresie szerokości elewacji frontowej naruszało prawo.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 4, § 6, § 7 i § 8 ww. rozporządzenia z 2003 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawierają usprawiedliwionych podstaw także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej S. B., a dotyczące naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, znajduje potwierdzenie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organy przeprowadziły postępowanie dowodowe wadliwie, ponieważ nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nie podjęły wszelkich kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji wskazał dokładnie z jakich względów uznał obie decyzje organów za wadliwe. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ma bowiem rację Sąd I instancji, że stwierdzone uchybienia organów niewątpliwie uchybiały przepisom postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji również przepisom prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Brak bowiem wyjaśnienia ze strony organów konkretnego doboru parametrów zabudowy oznacza, że na aktualnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie, co już samo w sobie stanowi podstawę do stwierdzenia, że istniejące wady postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej S. B. dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc zaś do tożsamych zarzutów pozostałych dwóch skarg kasacyjnych, tj. skarżącej – M. Z. oraz uczestniczki postępowania – M. Ś., także i tam sformułowane zarzuty skarg kasacyjnych nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom obu skarg kasacyjnych brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji pominął, że nieruchomość uczestnika S. B. nie posiada dostępu do drogi publicznej. Już chociażby z okoliczności, że teren planowanej inwestycji graniczy bezpośrednio z drogami publicznymi jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. że teren ma dostęp do drogi publicznej. Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze publicznej, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie zjazd zaplanowano z drogi powiatowej, a w tym zakresie Zarząd Dróg Powiatowych w S. w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], wypowiedział się w sprawie warunków technicznych na wykonanie zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [...] do obsługi planowanej stacji paliw i koncepcję przedstawiającą teren planowanej inwestycji wraz z planowanym rozwiązaniem komunikacyjnym. To zaś, że Sąd I instancji doszukał się nieprawidłowości w zakresie dostępu do drogi publicznej w odniesieniu do tzw. "zjazdu pomocniczego" nie niweczy oceny, że już samo położenie terenu planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie dróg publicznych stanowi wystarczającą podstawę do zaistnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Taki bowiem stan faktyczny sprawy wyczerpuje definicję z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którą przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W związku z omawianą powyżej problematyką dotyczącą dostępu do drogi publicznej brak jest też podstaw do stwierdzenia, że doszło w sprawie do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. czy to chodzi o chroniony prawem interes publiczny, czy też – osób trzecich (w zw. z art. 140 i art. 144 K.c.). W tym zaś zakresie skarżąca i uczestniczka postępowania zdają się nie odróżniać kwestii prawnych od faktycznych, ponieważ kwestia dostępu do drogi publicznej rozpatrywana jest w kategoriach prawnych, a nie tego czy aktualnie w sposób fizyczny istnieje zjazd z drogi publicznej na teren inwestycji. Kwestie zaś oddziaływania planowanej inwestycji były przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, co oznacza, że w tym zakresie ewentualne argumentowanie, iż planowana inwestycja będzie źródłem niepożądanego wpływu zarówno hałasu jak i spalin, a nawet oparów paliwa na sąsiednie nieruchomości zabudowane, wymagało wykazania, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z wydaną dla przedmiotowej inwestycji decyzją środowiskową; zaś odnośnie wskazywanego naruszenia art. 140 i art. 144 K.c. w związku ze wskazywaną argumentacją dotyczącą immisji pośrednich, wymagane byłoby wykazanie, że wskazywane uciążliwości będą ponad przeciętną miarę. Tego zaś w skargach kasacyjnych obu ww. podmiotów nie wykazano. Ponadto nie wykazano aby żadna działka wzdłuż drogi powiatowej nie była zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w sposób, o jakim mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Oznacza to, że zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami obu skarg kasacyjnych jakoby Sąd I instancji stanął na stanowisku, że dopuszczalne jest uzasadnienie odstępstwa od minimalnej normy obszaru analizowanego (trzykrotność szerokości frontu nieruchomości w każdym z miejsc). To, że Sąd stwierdził, że "O ile nawet przyjąć z uwagi na położenie i mało typowy kształt działek (tworzących razem trójkąt) uchybienie to – jako dotyczące ich skrajnych części – za nieistotne, to jednak jako obiektywnie nie spełniające minimalnych kryteriów powinno być stosownie omówione i uzasadnione w części tekstowej", nie oznacza, że Sąd uznał jakoby § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszczał możliwość odstąpienia od zasady, zgodnie z którą granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ocena Sądu w tym zakresie zawiera wypowiedź jedynie co do "nieistotności" uchybienia, ale które i tak wymagałoby omówienia i uzasadnienia, co nie zostało uczynione. Co do zasady skarżąca i uczestniczka postępowania mają rację, że § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia nie przewidywał możliwości odstąpienia od zasady zgodnie z którą wymagane jest uwzględnienie trzykrotnej szerokości frontu działki. Właśnie na brak spełnienia tego wymogu wskazał Sąd I instancji, ponieważ w tej sprawie trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 240 m, a od strony północnej i południowej granice obszaru analizowanego znajdują się w odległości około 170 m. Niemniej przy warunku spełnienia minimalnej wielkości obszaru analizowanego obszaru nie można wykluczyć, że dany obszar poddany ocenie będzie miał ostatecznie kształt elipsy, co właśnie należy dokładnie omówić i uzasadnić, na co niejednokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1175/19). Nie stanowi co do zasady naruszenia wyznaczenie obszaru analizowanego w wymiarze większym niż minimalny, chyba, że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., II OSK 237/20). Dlatego zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia § 3 ust. 2 oraz § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia z 2003 r. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie zawierają także usprawiedliwionych podstaw zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 86 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, ponieważ dotyczą oceny legalność decyzji środowiskowej, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Granice kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie wyznaczają skargi, które dotyczą decyzji o warunkach zabudowy. Nie mogło w niniejszej sprawie zatem podlegać ocenie wskazywane na etapie wydania decyzji środowiskowej pominięcie zbadania poziomu hałasu dla pojazdów ciężarowych. Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy wiążąca co do oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jest dla organu planistycznego decyzja środowiskowa, co właśnie wynika z przywołanych w skargach kasacyjnych przepisów, tj. art. 86 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Poza tym w niniejszej sprawie zasadniczy zjazd z drogi publicznej przewidziano od strony drogi powiatowej (ul. [...]). W pozostały zaś zakresie, tj. tzw. "pomocniczego" zjazdu z ul. [...], na aktualnym etapie postępowania Sąd zakwestionował legalność tego rodzaju warunku, wskazując, że ta kwestia wymaga jeszcze stosownej oceny organów.

W konsekwencji powyższej oceny brak jest też podstaw do uwzględnienia kolejnych zarzutów obu skarg kasacyjnych, a dotyczących naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z: art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p.; § 3 ust. 2 oraz § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia z 2003 r.; oraz art. 86 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej; a także art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie potwierdziły się bowiem zarzuty co do naruszenia przez zaskarżoną decyzję SKO w T. ww. przepisów prawa materialnego w zakresie wskazanym w obu skargach kasacyjnych, jak i co do podnoszonego w nich zaniedbania ustalenia, czy nieruchomość S. B., na której planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej.

Ostatnie, a sformułowane w skardze kasacyjnej M. Ś. zarzuty dotyczą naruszenia art. 4 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wbrew jednak twierdzeniom uczestniczki postępowania, organy przy wydaniu warunków zabudowy uwzględniły fakt, że teren inwestycji położony jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską – stanowisko archeologiczne [...] – cmentarzysko ciałopalne kultury łużyckiej i przeworskiej. W tym zakresie wyraźnie zastrzeżono, że wymagane jest uwzględnienie warunków wynikających z lokalizacji obiektu zabytkowego, określonych przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz z dokonanego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; a na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków należy uzyskać pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto w sprawie uzgodniono pozytywnie planowaną inwestycję z Konserwatorem Zabytków pod warunkiem: - zapewnienia nadzoru archeologicznego w czasie trwania prac ziemnych, - powiadomienia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków – Delegatura T., z dwutygodniowym wyprzedzeniem o terminie rozpoczęcia prac ziemnych. Temu zaś uzgodnieniu odpowiadają właśnie warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jakie zawarł organ w decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym art. 4 pkt 1-6 ustawy o ochronie zabytków zawiera jedynie przykładowy katalog, na czym polega ochrona zabytków. W tej zaś sprawie w skardze kasacyjnej M. Ś. nie wykazano aby przewidziana w okolicznościach tej sprawy ochrona zabytku była niewłaściwa, tym bardziej, że w tej sprawie stosowną ocenę wypowiedział wykwalifikowany organ, tj. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków – Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków z/s w P. Delegatura w T.. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej M. Ś. dotyczące naruszenia art. 4 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.