Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 785/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Dnia 5 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...), nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634, ze zm.), art. 80 ust. 1-3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.WE.L.2009.316.65), art. 43, art. 44 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48), art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz.Urz.L.2012.280. 1), art. 53 § 1, art. 55, art. 56, art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U z 2005r., nr 8, poz. 60 ze zm.) - dalej O.p., art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE. L.1995.312.1), art. 5 ust. 2, art. 7, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. 2012r., poz. 1164) - po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia (...), nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012r. - Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 15 maja 2012r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2012r.

Decyzją z dnia (...) organ l instancji przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 82 971,50 zł i płatność cukrową w wysokości 81 26,47 zł.

Postanowieniem z dnia (...) organ l instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012r. zakończonego decyzją z dnia (...).

Decyzją z dnia (...) organ l instancji uchylił w całości decyzję z dnia (...) i przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012r. w łącznej wysokości 63 934,78 zł i płatność cukrową w wysokości 81 26,47 zł.

Pismem z dnia 25 czerwca 2014r. organ poinformował stronę o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności w wysokości 19 036,72 zł. Zawiadomieniem z dnia 21 sierpnia 2014r. Kierownik BP ARIMR w Ł. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych na podstawie decyzji z dnia (...)

Decyzją z dnia (...) Kierownik BP ARIMR w Ł. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 19 036,72 zł.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Wnosząc o uchylenie decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Zarzuciła organowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7, 8, 11, 107 K.p.a., a także art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazując, że nienależna płatność została dokonana wskutek błędu organu (tj. błędnego określenia PEG w związku z art. 17 rozporządzenia Rady 73/2009 i art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009), a decyzja o ustaleniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności z dnia 25 stycznia 2013r. Strona nadmieniła także, że zarówno w decyzji nr (...), jak i w zaskarżonej decyzji nr (...) organ nie wskazał, kiedy powziął informację o zmniejszeniu powierzchni działek rolnych przez co w ocenie strony brak jest możliwości zweryfikowania twierdzeń dotyczących prawidłowości wznowienia postępowania.

W dniu 11 marca 2015r. strona złożyła pismo zawierające wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego ze względu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012r.

Postanowieniem z dnia (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ze względu na konieczność rozstrzygnięcia przez Kierownika BP ARiMR w Ł. zagadnienia wstępnego, tj. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2012r., decyzją z dnia (...) Kierownik BP ARiMR w Ł. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012r.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia 8 czerwca 2016r., nr 196/16 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Postanowieniem z dnia (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podjął zawieszone z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji nr (...) o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 19 036,72 zł na mocy decyzji nr (...). W ramach prowadzonego postępowania nie mieści się weryfikacja wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania. Okoliczność ich wystąpienia była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją nr (...) z dnia (...), która została doręczona stronie w dniu 2 czerwca 2014r. i stała się ostateczna. W prowadzonym postępowaniu, w związku z odwołaniem strony, organ uprawniony jest jedynie do rozstrzygania w kwestii ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012r. organ l instancji ustalił na podstawie wniosku i ortofotomapy obrazującej zdjęcie lotnicze z dnia 8 września 2009r., że powierzchnia zadeklarowana w ramach grupy upraw JPO wynosiła 96,26 ha, UPO wynosiła 96,06 ha i była równa powierzchni stwierdzonej w tych grupach upraw. Następnie w wyniku wznowienia postępowania organ ustalił, że wyszły na jaw nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a mianowicie w systemie ZSZiK pojawiła się nowa ortofotomapa obrazująca zdjęcie lotnicze z dnia 5 maja 2012r., na podstawie której ustalono że maksymalny PEG na działkach ewidencyjnych nr 5 i nr 2/9 w obrębie S., nr 36 w obrębie J., nr 5/6 w obrębie (...), jest mniejszy niż powierzchnia deklarowana we wniosku. W wyniku powyższych okoliczności organ l instancji uchylił w całości dotychczasową decyzję i ustalił, że powierzchnia zadeklarowana w ramach grupy upraw JPO wynosiła 96,26 ha, UPO wynosiła 96,06 ha, a powierzchnia stwierdzona w ramach grupy upraw JPO wynosiła 88,79 ha, UPO wynosiła 88,59 ha. Zawyżenie powierzchni wynosiło w grupie upraw JPO 8,4131%, UPO 8,4321% wobec czego organ pomniejszył płatność o dwukrotność stwierdzonej różnicy na mocy art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i przyznał płatność JPO w wysokości 54 062,63 zł, UPO w wysokości 9 872,15 zł. Decyzja stała się ostateczna przez co jej ustaleniami faktycznymi i konsekwencjami związany jest zarówno organ. jak i strona. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie w wyniku wznowienia postępowania organ stwierdzi, że dotychczasowa decyzja była wadliwa, uchyli ją i wyda decyzję na mniejszą kwotę, niż pierwotnie bądź jej odmówi.

W związku z tym obowiązkiem Kierownika BP stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 utraciło moc na rzecz rozporządzenia Komisji (WE) nr 640/2014, ale zgodnie z art. 43 rozporządzenia Komisji (WE) nr 640/2014 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do:

a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.;

b) wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2014; oraz

c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/20071241.

Na podstawie art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, do kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich, ustalonej zaskarżoną decyzją, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności. Stosownie do treści art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012r. zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007, w odniesieniu do decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wydawanych od dnia 16 października 2012r., odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosownie do treści art. 47 § 1 O.p. termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Zgodnie z art. 56 § l i § 3 Ordynacji podatkowej stawka odsetek za zwłokę jest równa sumie 200 % podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej zgodnie z przepisami o Narodowym Banku Polskim, i 2 %, z tym że stawka ta nie może być niższa niż 8 %. Minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, stawkę odsetek za zwłokę w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Na dzień wydania i doręczenia zaskarżonej decyzji stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosi 8,00 % kwoty zaległości w stosunku rocznym (obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 10 października 2014 r. w sprawie stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych oraz obniżonej stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych), i może ulec zmianie.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie doszło także do przedawnienia. Zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa wart. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni. Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § l pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W odniesieniu do płatności za 2012r. badając okres przedawnienia należy mieć na względzie art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 rozporządzenia, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Zgodnie z powyższym okres przedawnienia dla spraw dotyczących płatności za 2012 r. wynosi 4 lata (maksymalnie 8 lat uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia) od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości przez rolnika (art. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995), lub 3 lata licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiła realizacja płatności na rzecz rolnika (art. 68 § 1 O.p.). Okresem przedawnienia będzie okres dłuższy. W rozpatrywanej sprawie za czas dopuszczenia się nieprawidłowości przez rolnika należy uznać datę złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2012 r., czyli 15 maja 2012r. 4 letni okres przedawnienia upływa zatem 15 maja 2016 r. Płatność natomiast wypłacono stronie na rachunek bankowy w dniu 9 stycznia 2013r., 3 - letni okres przedawnienia upływa zatem z końcem 2016r. W sprawie doszło jednak do przerwania okresu przedawnienia poprzez doręczenie stronie w dniu 13 maja 2014 r. postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności na 2012r. Od 13 maja 2014r. 4 letni okres przedawnienia należy zatem liczyć na nowo i upływa on w dniu 13 maja 2018 r. Tym samym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie okres przedawnienia nie upłynął.

Zgodnie z art. 80 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

Zgodnie z przytoczoną regulacją obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie znajduje zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek: płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy oraz błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednak w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstanie wyłącznie wówczas, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Bezpośrednim powodem przyznania płatności w pomniejszonej wysokości było ustalenie mniejszych, niż deklarowane przez stronę we wniosku powierzchni PEG, na podstawie ortofotomapy obrazującej zdjęcie lotnicze z dnia 5 maja 2012 r., na działkach ewidencyjnych nr 5 i nr 2/9 w obrębie S., nr 36 w obrębie J., nr 5/6 w obrębie (...). Organ wyjaśnił, że ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Tym samym, powierzchnie PEG są niczym innym jak systemowym odzwierciedleniem rzeczywistej wielkości powierzchni użytków rolnych, w granicach działki ewidencyjnej, na których rolnik może prowadzić działalność rolniczą w danym roku. We wznowionym postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2012 r. wyszło na jaw, że rolnik we wniosku na 2012 r., na działkach ewidencyjnych nr 5 i nr 2/9 w obrębie S., nr 36 w obrębie J., nr 5/6 w obrębie (...) podał większą powierzchnię działek rolnych niż maksymalny PEG. Zawyżenie wyniosło łącznie 7,47 ha. Niewykrycie tej okoliczności i w efekcie przyznanie nienależnej płatności stronie decyzją z dnia (...) nie stanowiło pomyłki organu, o której mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Organ działał w oparciu o deklarację złożoną przez stronę we wniosku, a nowe ortofotomapy z dnia 5 maja 2012r. zostały mu udostępnione dopiero po wydaniu decyzji z dnia (...) W ocenie organu odwoławczego błąd, o którym mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 mógł zostać wykryty w zwykłych okolicznościach przez rolnika. Trudno bowiem twierdzić, że rolnik składając wniosek w dniu 15 maja 2012 r. nie wiedział jaką powierzchnię w rzeczywistości użytkuje. Nowa ortofotomapa obrazuje, że już w dniu 5 maja 2012 r. część powierzchni działek wymienionych we wniosku nie była użytkowana rolniczo. Ponadto zauważyć należy, że podpisując wniosek strona oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności oraz zobowiązała się do niezwłocznego informowania organu na piśmie o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie płatności oraz o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności. Skoro strona złożyła takie oświadczenie, to zdaniem organu nie można twierdzić, że błąd polegający na niedokładnym określeniu powierzchni działek rolnych, w sytuacji w której już przed złożeniem wniosku były nieużytkowane rolniczo, nie mógł zostać wykryty przez rolnika. To na stronie ciąży obowiązek dokładnego podania prawidłowej powierzchni działek rolnych. Pomimo złożenia niepoprawnej deklaracji strona nie poinformowała organu, że wniosek był niepoprawny i otrzymała płatność bezpośrednią do gruntów rolnych. Tym samym 12 miesięczny termin, o którym mowa w art. 80 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania. Termin ten mógłby mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zaistnienia łącznie przesłanek, o których mowa w art. 80 ust. 3 akapit 1. W przedmiotowej sprawie przyznanie nienależnej płatności nie nastąpiło na skutek pomyłki właściwej władzy, zaś błąd mógł zostać wykryty w zwykłych okolicznościach przez rolnika. Tym samym zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca wskazując na naruszenie:

- art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez wydanie decyzji administracyjnej o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.;

- art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009;

- art. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r.

wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie dokonana płatność w nadmiernej wysokości ewidentnie spowodowana została pomyłką organu, który przeprowadził przed dokonaniem płatności kontrolę zadeklarowanych powierzchni działek rolnych i w oparciu o własne pomiary określił ich powierzchnię. W tych okolicznościach pozostaje ocenić, czy organ dokonując pomiaru specjalistycznym sprzętem zgodnie z wymogami art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w związku z art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 mógł popełnić pomyłkę i czy zatem błąd rolnika w zadeklarowanej powierzchni działek do przyznania płatności był możliwy do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Organ korzystając ze specjalistycznego sprzętu nie dostrzegł pomyłki w pomiarach zadeklarowanej powierzchni działek, a dopatrzył się tej nieścisłości dopiero przy kolejnej kontroli.

Ponadto zdaniem skarżącej pomiędzy wypłaceniem płatności a doręczeniem decyzji o odzyskaniu upłynęło więcej niż 12 miesięcy - płatność miała miejsce w dniu 25 stycznia 2012r. Uwadze organu uszło też, iż zgodnie z art. 3 zdanie 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich - w przypadku programów wieloletnich Okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Skoro datą ostatecznego zamknięcia programu PRO W 2007-2013 jest data 30 czerwca 2016r. przewidziana dla przekazania przez Państwo Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu budżetowego. Zatem w odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007-2013, tak jak w tej sprawie, okres przedawnienia ulega przedłużeniu do dnia zamknięcia programu wynikającego z deklaracji zamykającej program wysyłanej do Komisji Europejskiej, a więc co najmniej do dnia 31 grudnia 2015r., jednakże nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2016r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), na podstawie którego organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

Ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w trybie art. 29 ust. 1 ustawy dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, co do których ustalono, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony.

Wskazać w tym miejscu należy, że nie ulega wątpliwości, iż ustalenie tego, czy środki publiczne, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zostały pobrane nienależnie, wymaga wnikliwej i szczegółowej analizy stanu faktycznego danej sprawy, a ponadto równie wnikliwej analizy szczegółowych przepisów prawa materialnego regulujących przyznanie danej płatności.

W rozpoznawanej sprawie nie można pomijać art. 40 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego, z którego wynika, że w zakresie odnoszącym się do ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej odsyła on do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Z nienależną płatnością mamy do czynienia w sytuacji, w której wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota staje się następnie świadczeniem, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego lub – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – w wyniku wznowienia postępowania zapadnie orzeczenie o którym mowa w art. 151 § 2 K.p.a .

Natomiast środków tych należy dochodzić od podmiotu, który rzeczywiście podejmie wypłacone przez ARiMR środki. Zaznaczyć przy tym jeszcze raz należy, że w takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego (lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem przepisów prawa) decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu.

W rozpoznawanej sprawie analizując zastosowane w sprawie przepisy prawa wspólnotowego i krajowego, sąd przyjął, że w art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 2009.316.65) określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych (K.p.a.), ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie obowiązujących regulacji prawnych.

Skoro stosowne regulacje wspólnotowe i krajowe przewidują przyznanie płatności w wysokości określonej w zależności od zadeklarowanej powierzchni posiadanych gruntów rolnych, a jednocześnie normują również przypadki, w których płatności nie przyznaje się wskutek stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku, to ich przyznanie i wypłacenie rolnikowi wbrew tym unormowaniom powoduje, że są one nienależne.

Zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w rozpoznawanej sprawie uznać należało za prawidłowe. Podkreślić należy, że po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania wznowieniowego, decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia (...) o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2012 została na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. uchylona w całości decyzją z dnia (...) oraz przyznana została skarżącej płatność na rok 2012 r. w wysokości 63 934,78 zł, w tym jednolita płatność obszarową w wysokości 54 062,63 zł i uzupełniająca płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 9 872,15 zł. Ponadto organ przyznał płatność cukrową w kwocie 8 126,47 zł.

Decyzja z dnia (...) stała się ostateczną w administracyjnym toku instancji, co oznacza, że skarżąca zgodziła się na poczynione tam ustalenia faktyczne i związane z tym konsekwencje. W oparciu o powyższe organ prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącą środków finansowych.

Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z (...) przyznano skarżącej płatności na rok 2012 w wysokości 82 971,50 zł, w tym jednolita płatność obszarowa w wysokości 70 468,10 zł oraz uzupełniająca płatność obszarowa w wysokości 12 503,40 oraz płatność cukrowa 8 126,47 zł. Z akt sprawy wynika także, że na rachunek skarżącej zostały przekazane w dniu 9 stycznia 2013 r. ww. płatności.

Natomiast na podstawie decyzji z dnia (...), wydanej po wznowieniu postępowania, kwota 19 036,72 zł została uznana za kwotę nienależnie pobraną, przekazaną na rachunek rolnika w dniu 9 stycznia 2013 r. i w związku z tym podlegającą zwrotowi.

Jednocześnie organy ustaliły, że nienależnie pobrana kwota płatności obszarowej przekracza równowartość 100 euro, przeliczonej na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006, dlatego brak było przesłanek do odstąpienia od ustalenia tej kwoty jako nienależnie pobranej.

Mając na względzie powyższy stan faktyczny, sąd stwierdza, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. zasadnie ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą płatności do gruntów rolnych na podstawie decyzji z dnia (...).

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r., jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie do przeniesień uprawnień do płatności zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu, o którym mowa w ust. 2 i 3, jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu.

Jeśli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje zaktualizowaną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowe granice działki referencyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca świadomie zadeklarowała do płatności określoną powierzchnię gruntów rolnych, które nie były użytkowane rolniczo, nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Powyższe potwierdzone zostało na ortofotomapie z dnia 5 maja 2012 r., na której znajdują się nowe elementy trwale wykluczające powierzchnie z płatności, nastąpiło więc zmniejszenie pola zagospodarowania, a rolnik składając wniosek nie uwzględnił tego faktu.

Skarżąca powołuje się w skardze na czynności kontrolne z 2009 r., pomijając okoliczność, że po aktualizacji ortofotomapy w 2012 r. wyznaczono aktualną maksymalną powierzchnię kwalifikowaną do płatności i stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2012. Powyższe zostało stwierdzone w decyzji z dnia (...), która jest decyzją ostateczną, a której skarżąca nie kwestionowała w administracyjnym toku instancji.

W sprawie nie doszło także do sytuacji o jakiej mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji stanowi, że obowiązek dokonania zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, lub innego organu, oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

Celem wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, określonego w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARMiR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku, gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga zatem spełnienia łącznie dwóch wymienionych w tym przepisie przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Istotne w rozpoznawanej sprawie jest więc to, czy stan faktyczny sprawy nie uprawniał do odstąpienia od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, a w szczególności, czy nie zaistniały przesłanki w rozumieniu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

W ocenie sądu, organy prawidłowo uznały, że przyznanie skarżącej płatności do gruntów rolnych na rok 2012 nie wynikało z pomyłki ARiMR, gdyż w dniu wydawania decyzji o przyznaniu płatności za rok 2012 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. – jak wynika z akt sprawy – nie posiadał informacji, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2012. Jak wynika z akt sprawy (w tym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia (...)) w wyniku aktualizacji ortofotomapy stwierdzono, że część działek (nr 5 i nr 2/9 w obrębie S., nr 36 w obrębie J., nr 5/6 w obrębie (...)) nie była użytkowana rolniczo. Wydruki z systemu ZSZiK załączono do akt i obrazują stwierdzone nieprawidłowości.

Zatem nawet, gdyby przyjąć, tak jak chce tego skarżąca, że błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika, to i tak nie została spełniona przesłanka dotycząca przyznania płatności na skutek błędu organu.

W sprawie nie upłynął również termin przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UL. 1995.312.1). Zgodnie z art. 3 ust. 1 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

W rozpatrywanej sprawie za czas dopuszczenia się nieprawidłowości przez rolnika należy uznać datę złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2012 r., czyli 15 maja 2012r. 4 letni okres przedawnienia upływa zatem 15 maja 2016r. Płatność wypłacono stronie na rachunek bankowy w dniu 9 stycznia 2013r., 3 - letni okres przedawnienia upływa zatem z końcem 2016r. W sprawie doszło do przerwania okresu przedawnienia poprzez doręczenie stronie w dniu 13 maja 2014 r. postanowienia z dnia (...) o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności na 2012 rok oraz poprzez doręczenie w dniu 9 września 2014 r. zawiadomienia z dnia 21 sierpnia 2014 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wobec powyższego, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7,8, 11 i 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

B.K.