Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 344/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę WSA do ponownego rozpoznania 2.Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej . W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 244/12 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz A. W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. syg. akt III SA/Wr 244/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 19 maja 2009 r. (pierwszorocznym, rozpoczynającym zobowiązanie) A. W. wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR we W. (dalej: Biuro ARiMR) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Wniosek obejmował 8 działek rolnych, na których zadeklarowała następujące pakiety programu rolnośrodowiskowego:

Pakiet 2 – Rolnictwo ekologiczne,

Wariant 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – 102, 42 ha,

Wariant 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – 57,52 ha, (działka B, D, G).

Pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone,

Wariant 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - 57,52 ha (działka B, D. G).

Wniosek został złożony w wyniku zgłoszonego w 2008 r. zamiaru przejścia skarżącej jako producenta rolnego z realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2004-2006 na program rolnośrodowiskowy wykonywany w ramach PROW 2007-2013 na podstawie § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200). Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. odmówił skarżącej płatności do obu deklarowanych we wniosku pakietów za rok 2009.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantów 2.3 i 3.1 ze względu na to, że działki deklarowane do tych wariantów (B, D, G) nie spełniają definicji trwałych użytków zielonych. Organ odwoławczy wskazał, że do zbadania kryterium kwalifikowalności działek zadeklarowanych w wariantach 3.1 i 2.3 jako trwałe użytki zielone na podstawie § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) należy posłużyć się definicją trwałego użytku zielonego zawartą w obowiązującym do 31 grudnia 2009 r. art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004.

Według organu, podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w grudniu 2007 r. stwierdzono, że na działkach B, D i G nie ma uprawy traw lub innych upraw zielnych (TUZ), a jedynie ugór. Po przytoczeniu definicji ugoru organ stwierdził, że określenie "trwały użytek zielony" stosowane jest do gruntów zajętych pod uprawę traw, natomiast ugorowanie gruntu polega na wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego, a więc w przypadku ugoru nie można mówić o uprawie według definicji TUZ. Wskazał, że okres pięciu lat liczony jest jako pięć pełnych okresów wegetacyjnych, licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Organ II instancji stwierdził, że skoro ustalenia kontroli na miejscu w 2007 r. ustaliły określony sposób użytkowania poszczególnych działek rolnych, co znalazło odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2007, to należy uznać, że w ramach tych gruntów strona nie spełnia warunków do przyznania tej płatności w ramach pakietu "Rolnictwo ekologiczne" – wariant 2.3. i pakietu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach".

Organ odwoławczy podniósł, że znaczenie w sprawie ma także kwestia niespełnienia przez skarżącą warunków do uzyskania płatności w ramach całego pakietu 2, tak w ramach wariantu 2.1, jak i 2.3 określonego w § 7 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z danych przekazanych Prezesowi ARiMR w W. przez Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wynika bowiem, że skarżącej cofnięto certyfikat w rolnictwie ekologicznym obejmujący okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 marca 2011 r., w związku ze złożeniem przez nią pisemnej rezygnacji, co stanowi bezwzględną przeszkodę do przyznania skarżącej płatności w ramach pakietu 2.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, według którego przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 do powierzchni deklarowanej we wniosku do wariantu 2.1 byłoby sprzeczne z jej słusznym interesem, bowiem fakt, że w latach kolejnych skarżąca nie składała wniosków o przyznanie jej płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego, a co więcej zgłosiła w jednostce certyfikującej pisemną rezygnację z certyfikacji w ramach rolnictwa ekologicznego, oznacza zaprzestanie realizacji programu na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. Zadośćuczynienie zatem takiemu wnioskowi prowadziłoby (na podstawie § 28 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), do wszczęcia procedury ustalenia nadmiernie lub nienależnie uzyskanych płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że na dzień wydania decyzji nie miała certyfikatu rolnictwa ekologicznego i że przyznanie wnioskowanych płatności byłoby sprzeczne z jej słusznym interesem, gdyż przyznana płatność mogłaby być uznana za nienależną, a wówczas musiałaby być zwrócona. Zdaniem skarżącej takie stanowisko jest błędne, albowiem płatności przyznawane są wskutek spełnienia wymagań do ich uzyskania w roku, którego wniosek dotyczy, a nie na dzień wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., wymienionym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja została wydana bez uchybienia regułom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też nie naruszyła prawa materialnego, które mogłoby oddziaływać na wynik sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że z niewadliwych ustaleń organów orzekających wynika, że skarżąca realizowała program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004-2006 na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze. zm.) w ramach Pakietu "Rolnictwo ekologiczne". Składając w maju 2008 r. wniosek o przyznanie płatności rolnych, wyraziła chęć zmiany swojego dotychczasowego zobowiązania na nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW na lata 2007-2013, objęte rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200), które zostało uchylone z dniem 28 lutego 2009 r. przez § 44 rozporządzenia rolno środowiskowego.

Wnioskiem z 19 maja 2009 r. uznanym za wniosek pierwszoroczny, rozpoczynający zobowiązanie skarżąca wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR we W. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, deklarując następujące pakiety programu rolnośrodowiskowego:

pakiet 2 – rolnictwo ekologiczne,

• wariant 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – 102, 42 ha,

• wariant 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – 57,52 ha, (działka B, D, G);

pakiet 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone,

• wariant 3.1 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach – 57,52 ha (działka B, D, G).

WSA wskazał, że w myśl § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku realizacji:

1) pakietu rolnictwo ekologiczne – płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, na których są uprawiane rośliny z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia – w przypadku wariantu trzeciego i czwartego, oraz

2) pakietu ekstensywne trwałe użytki zielone – płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone.

Przytoczył definicję trwałego użytku zielonego zawartą art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003, (Dz. U. UE. L.04.141.18, dalej: rozporządzenie nr 796/2004) wskazując, że jest to grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami odłogowania zgodnie z art. 107 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Wskazał, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 zostało zastąpione z dniem 1 stycznia 2010 r. rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 1), które zawiera podobną definicję.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w grudniu 2007 r. stwierdzono, że na działkach rolnych B, D, G nie ma uprawy traw lub innych upraw zielnych (TUZ), a jedynie ugór. Wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej, a obejmującej działki rolne będące przedmiotem niniejszego postępowania, stanowiły podstawę faktyczną do wydania decyzji odmawiających stronie skarżącej płatności za lata 2007 i 2008. Decyzje te były poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił wszystkie zarzuty skarżącej kwestionujące to postępowanie dowodowego (v: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2012 r., III SA/Wr 168/12, dotyczący płatności rolnośrodowiskowych za 2007 r., oraz z dnia 9 lutego 2012 r., III SA/Wr 542/11, dotyczący płatności rolnośrodowiskowych za 2008 r.).

WSA wyjaśnił, że celem przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącej było zbadanie, nie tylko powierzchni gruntów zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej, ale także czy roślina w plonie głównym jest zgodna z deklaracją producenta. Przedmiot tej kontroli w zakresie rodzaju upraw był zbieżny z przedmiotem kontroli w ramach wniosków rolnośrodowiskowych. Stąd też, zdaniem Sądu, organy orzekające rozpatrując wniosek obejmujący płatności rolnośrodowiskowe uprawnione były wykorzystać wyniki kontroli z grudnia 2007 r. Pominięcie tego materiału dowodowego stanowiłoby naruszenie art. 77 k.p.a. Oceniając całość zgromadzonych w sprawie dowodów organy niewadliwie uznały, że zadeklarowanych upraw nie było w dniach kontroli na działkach zgłoszonych przez producenta do płatności rolnośrodowiskowej, w konsekwencji, że był to ugór.

Sąd I instancji przytoczył definicję ugoru, wskazując, że jest to pole wyłączone z rolniczego użytkowania na okres 1-2 lat, na którym wykonywana jest odpowiednia pielęgnacja mechaniczna (ugór czarny), chemiczna (ugór herbicydowy) lub pole niepielęgnowane zarastające samoistnie chwastami segetalnymi i samosiewami zbóż (ugór zielony). Wskazał, że zabiegi wykonywane na ugorze mają jedynie zapobiec rozprzestrzenianiu się chwastów lub poprawić żyzność gleby, natomiast rodzaj użytkowania określony mianem TUZ jest ukierunkowany na konkretną uprawę traw lub innych roślin zielnych powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysianych) lub samosiewnych, zatem w przypadku ugoru nie można mówić o uprawie w świetle definicji TUZ. Okres pięciu lat liczony jest jako pięć pełnych okresów wegetacyjnych, licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

WSA uznał, że skoro ustalenia kontroli na miejscu – wykonanej na dwa lata przed złożeniem wniosku – stwierdziły określony sposób użytkowania wskazanych działek rolnych (co znalazło wprost odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2007), to należało uznać, że w ramach tych gruntów skarżąca nie spełnia warunków do przyznania tej płatności w ramach pakietu "Rolnictwa ekologicznego" – wariant 2.3 i pakietu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach".

Stwierdził również, że istotne w sprawie jest także to, że skarżąca nie spełnia warunku do uzyskania płatności w ramach całego pakietu 2, tak w ramach wariantu 2.1 jak i 2.3 określonego w § 7 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

WSA powołał się na informację uzyskaną przez organy od Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, iż skarżącej cofnięto, na jej wniosek, certyfikat w rolnictwie ekologicznym obejmujący okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 marca 2011 r. Rezygnacja producenta rolnego z prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20 lipca 2007 r., str. 1, ze. zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin stanowi bezwzględną przeszkodę do przyznania jej płatności w ramach pakietu 2. Konsekwencją przyznania skarżącej – w opisanych warunkach – płatności w ramach pakietu 2, byłaby oczywista konieczność wszczęcia procedury ustalenia nadmiernie lub nienależnie uzyskanych płatności (§ 28 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). WSA uznał za trafne stanowisko organów, że przyznanie skarżącej płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego za 2009 r., byłoby sprzeczne z jej słusznym interesem, ze względu na konieczność następnego orzeczenia o zwrocie tych płatności.

WSA stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej.

A. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy:

1. Art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a. w związku z § 21 pkt 2 i § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Z 2009 r., nr 33, poz. 262 ze zm.), poprzez niedostrzeżenie, że organ błędnie przyjął, iż warunkiem przyznania płatności jest spełnienie warunków do ich przyznania na dzień wydania decyzji - czyli w roku kalendarzowym wydania decyzji, a nie w roku kalendarzowym, którego dotyczą płatności i w konsekwencji odmówił przyznania kasatorowi płatności w oparciu o ustalenia faktyczne pozostające bez związku z przedmiotem sprawy.

Art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Z 2007 r., nr 64, poz. 427 ze zm. zwaną dalej ustawą o wspieraniu), poprzez niedostrzeżenie, że ustalenia organu odnośnie trwałych użytków zielonych kasatora dokonane zostały dowolnie, w oparciu o dowody które nie znajdowały się w aktach administracyjnych.

Art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady budowania zaufania do organów państwa polegającym na obciążeniu kasatora negatywnymi skutkami bezprawnego postępowania organu polegającego na wydaniu decyzji z 2,5-letnim opóźnieniem w stosunku do terminu wymaganego przepisami prawa.

Art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. in fine\N i § 35 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez niedostrzeżenie, że odmowa przyznania kasatorowi płatności nie była zgodna z jego słusznym interesem, ponieważ wbrew stanowisku organu i Sądu I instancji ewentualny obowiązek zwrotu można by rozważać wyłącznie w sferze hipotez, a sama płatność nie podlegałaby zwrotowi z uwagi na niemożność kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2010, wyłącznie z uwagi na nie rozpoznanie przez organ wniosku za rok 2009 w wymaganym prawem terminie i w konsekwencji niemożności złożenia wniosku za rok 2010.

Art.151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w sprawie spornymi są dwie kwestie. Podstawową jest, czy płatności rolnośrodowiskowe za dany rok kalendarzowy przyznawane winny być wobec spełnienia warunków do ich przyznania w roku kalendarzowym, którego dotyczy wniosek, czy też jak chce organ - co zaaprobował Sąd I instancji - na dzień wydania decyzji, czyli w roku kalendarzowym wydania decyzji. Drugą z nich jest kwestia, czy ustalenia organu odnośnie nie spełnienia wymagań dla trwałych użytków zielonych kasatora dokonane zostały prawidłowo i w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie. Zarzuciła, że ocena przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie legalności dokonanej przez organ oceny raportu kontroli z 4-6 grudnia 2007 r. odbyła się z naruszeniem opisanego w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy, ponieważ w aktach administracyjnych i sądowych nie ma tego dokumentu oraz stanowiło obrazę art. 145 § 1 ust. 1 pkt a u.p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W konsekwencji Sąd I instancji nie dostrzegł, że ustalenia organu dokonane zostały z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, nakładającego na organ obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego - zatem a'contrario zakazującego rozpatrywania dowodów nie należących do materiału dowodowego w sprawie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zaakceptował jako niewadliwe ustalenia faktyczne organów orzekających dokonane na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w grudniu 2007 r., w trakcie której stwierdzono, że na działkach rolnych będących przedmiotem postępowania, tj. na działkach B, D i G nie ma uprawy traw lub innych upraw zielonych (TUZ), a jedynie ugór. Sąd wskazał, że ustalenia te stanowiły podstawę faktyczną do wydania decyzji odmawiających stronie skarżącej płatności za lata 2007 i 2008. Sąd wskazał również, że celem przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącej było zbadanie, nie tylko zgłoszonej we wnioskach do ARiMR powierzchni gruntów do płatności rolnośrodowiskowej, ale także czy roślina w plonie głównym jest zgodna z deklaracją producenta. Ponieważ przedmiot tej kontroli w zakresie rodzaju upraw był zbieżny z przedmiotem kontroli w ramach wniosków rolnośrodowiskowych, zdaniem Sądu, organy orzekające rozpatrując wniosek obejmujący płatności rolnośrodowiskowe uprawnione były wykorzystać wyniki kontroli z grudnia 2007 r. WSA stwierdził również, że skoro ustalenia kontroli na miejscu – wykonanej na dwa lata przed złożeniem wniosku – stwierdziły określony sposób użytkowania wskazanych działek rolnych (co znalazło wprost odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2007), to należało uznać, że w ramach tych gruntów skarżąca nie spełnia warunków do przyznania tej płatności w ramach pakietu "Rolnictwa ekologicznego" – wariant 2.3 i pakietu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji podzielając przyjęte przez organy na podstawie wyników kontroli ustalenia nie dostrzegł, że nie znajdują one odzwierciedlenia w aktach sprawy. W aktach sprawy nie ma bowiem ani raportu kontroli na miejscu przeprowadzonej w grudniu 2007 r., ani decyzji odmawiających przyznania skarżącej płatności na rok 2007. Ustalając, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanych płatności w ramach pakietu "Rolnictwa ekologicznego" – wariant 2.3 i pakietu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach", WSA pominął więc fakt, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu dotyczącego stanu zadeklarowanych przez skarżącą działek w dniu przeprowadzania kontroli na miejscu, a w efekcie, że nie jest możliwa ocena dowodów, które w sprawie nie zostały zebrane. W tej sytuacji Sąd I instancji akceptując ustalenia organów i ich ocenę materiału dowodowego naruszył nie tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich nakazujący organowi orzekającemu w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc orzekać na podstawie istniejącego materiału dowodowego, ale również art. 133 § 1 p.p.s.a., nakładający na sąd obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy.

Należy również zauważyć, że przywołany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. (III SA/Wr 168/12) dotyczący płatności rolnośrodowiskowych skarżącej za 2007 r., w dacie wydania zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku nie był jeszcze prawomocny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż podstawą sformułowania stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stały się ustalenia nie znajdujące oparcia w aktach sprawy.

Ponadto Sąd I instancji uznał wyniki kontroli z grudnia 2007 r. za materiał dowodowy, którego pominięcie stanowiłoby naruszenie art. 77 k.p.a.

NSA zauważa, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi orzekającemu w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy nie ma zastosowania. Zgodnie bowiem z przywołanym wyżej art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek przedstawiania dowodów spoczywa natomiast na stronach i innych osobach uczestniczących w postępowaniu (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

NSA podziela również stanowisko skarżącej, iż warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest spełnienie określonych przepisami kryteriów w roku, którego płatność dotyczy, a nie w roku wydawania decyzji. Szczegółowe warunki przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 określone zostały w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, w szczególności we wskazanym w skardze kasacyjnej § 2 tego rozporządzenia. Odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r. na podstawie zdarzenia, które miało miejsce w 2010 r. (cofnięcie certyfikatu) nie znajduje uzasadnienia w przepisach regulujących zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę winien był odnieść się do stanu faktycznego sprawy oraz przepisów dotyczących roku, którego płatność dotyczyła, tj. roku 2009, a nie brać pod uwagę zdarzenia, które miały miejsce w roku 2010.

Wydanie decyzji po upływie ponad dwóch lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności niewątpliwie nie służy budowaniu zaufania do organów Państwa, naruszenie art. 8 k.p.a. nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. Przekracza granice rozpoznanej sprawy ocena możliwości lub braku możliwości złożenia przez skarżącą wniosku kontynuacyjnego o płatność rolnośrodowiskową na 2010 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.145§1 pkt 1 lit. c w związku z art.7 k.p.a. i §35 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie zostało więc wyłączone stosowanie art. 7 k.p.a. w części nakazującej organowi działanie z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przewidywanie przez organ orzekający, iż strona nie uzyska w 2010 r. płatności rolnośrodowiskowej nie może być jednak podstawą odmowy przyznania tej płatności za 2009 r. z powołaniem się na słuszny interes strony, poprzez zapobieżenie hipotetycznemu obowiązkowi zwrotu otrzymanej płatności. Organy orzekające obowiązane są bowiem orzekać w oparciu o ustalony, a nie przewidywany stan faktyczny sprawy.

Co do zarzutu naruszenia §35 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, NSA wskazuje, że przepis ten został dodany przez § 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 12 marca 2012 r. (Dz.U.2012.278) zmieniającego z dniem 15 marca 2012 r. rozporządzenie rolnośrodowiskowe, a w myśl §2 rozporządzenia zmieniającego do postępowań w sprawie przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc nie mógł mieć zastosowania w rozpoznanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.