Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1382/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Barbara Gorczycka-Muszyńska, Protokolant Marcin Sikorski, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia na Rzecz O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt SA/Sz 2431/03 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia na Rzecz O. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 11 lipca 2002 r. , Nr XLV/350/02 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nowogard oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt SA/Sz 2431/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 11 lipca 2002 r., Nr XLV/350/02 została wydana z naruszeniem prawa w części obejmującej § 6 ust. 2, natomiast w pozostałym zakresie oddalił skargę Stowarzyszenia na Rzecz O.

Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nowogard w zakresie przeznaczenia obrębu M. i D. pod funkcję przemysłową i przetwórczą związaną z przetwórstwem rolno-spożywczym.

Pismem z dnia 15 sierpnia 2002 r. Stowarzyszenie na Rzecz O. złożyło w Urzędzie Miejskim w Nowogardzie wniosek "o stwierdzenie nieważności uchwały i uchylenie jej we własnym zakresie", jako powstałej bez konsultacji ze społeczeństwem i noszącej wady prawne, jak m.in. zawarcie niejasnych regulacji, brak prognoz skutków wpływu na środowisko, nie wykonanie badań hydrogeologicznych, brak regulacji dotyczących funkcjonowania zakładów, rozpowszechnianie różnych wersji zmian w miejscowym planie, naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1b, art. 18 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych przy zbieraniu, przetwarzaniu, grzebaniu lub spalaniu zwłok zwierzęcych i ich części oraz odpadów poubojowych dotyczącego odległości zwartych osiedli ludzkich od zakładów utylizacji.

Rada Miejska w Nowogardzie uznała powyższe wystąpienie za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w związku z powyższym pismem z dnia 23 września 2002 r. poinformowała, iż na sesji w dniu 19 września 2002 r. wniosek Stowarzyszenia na Rzecz O. z dnia 15 sierpnia 2002 r. został odrzucony.

W związku z powyższym Stowarzyszenie złożyło na uchwałę z dnia z dnia 11 lipca 2002 r., Nr XLV/350/02 skargę do sądu administracyjnego. W skardze, uzupełnionej pismami z dnia 11 grudnia 2002 r., 12 stycznia 2005 r. oraz 22 i 26 lipca 2005 r., podniesiono, iż zaskarżona uchwała jest niespójna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Możliwość wybudowania zakładu utylizacji odpadów poubojowych i padliny oraz spalarni dla mączki mięsno-kostnej i materiałów niebezpiecznych lub innych zakładów o gorszej uciążliwości dla środowiska i ludzi, z uwagi na swą bliskość, stworzy potencjalne zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców, nie gwarantującą zabezpieczeń przed skażeniem i niebezpiecznym oddziaływaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę zauważył, że zdecydowana większość zarzutów skargi została sformułowana bez wskazania naruszenia zaskarżoną uchwałą konkretnych przepisów prawa, bądź powołuje zarzuty oparte na niewłaściwej podstawie prawnej, jak zarzut nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do zarzutu niespójności zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Sąd zauważył, iż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Skoro zatem studium uwarunkowań wiąże jedynie organy gminy, która go uchwaliła, to nawet odstąpienie od tego studium nie może naruszać czyjegoś interesu prawnego, co stanowi warunek sine qua non skorzystania ze skutecznego zarzutu skargi w stosunku do przyjętego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 10 ust. 1b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten zakłada szeroką uznaniowość, jaką pozostawiono organowi stanowiącemu plan do wyznaczania opisanych w nim terenów. Sąd zauważył, że został spełniony wymóg minimalnej odległości najbliższych zwartych osiedli ludzkich od zakładu utylizacji. Nie ma natomiast w polskim prawodawstwie norm, które klasyfikowałyby powietrze pod względem zanieczyszczenia substancjami zapachowymi. Z kolei stawianie hipotezy o możliwej teoretycznie sytuacji niedoboru wodnego dla przyszłej inwestycji, również nie wyczerpuje przesłanki wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w sytuacji wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Kontrola przez Sąd zaskarżonej uchwały doprowadziła jednak do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej ustalenia przez Radę Miejską w uchwale stawki procentowej opłaty z tytułu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Rada Gminy uchwaliła bowiem stawkę opłaty, o której wyżej mowa w wysokości 0%, co narusza przepisy prawa przewidujące pobieranie opłat.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie na rzecz O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Podstawę skargi kasacyjnej stanowią przede wszystkim zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności:

– art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, poprzez akceptowanie uchwały Rady Miejskiej w Nowogardzie, zezwalającej na budowę zakładu utylizacji odpadów zwierzęcych (spalarni), w miejscu w którym zagrażać to będzie zdrowiu i życiu ludzi oraz środowisku,

– § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych przy zbieraniu, przetwarzaniu, grzebaniu lub spalaniu zwłok zwierzęcych i ich części oraz odpadów poubojowych, przez nieuwzględnienie podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu, iż planowana budowa spalarni w miejscu ustalonym w uchwale Rady Miejskiej w Nowogardzie stanowić będzie zagrożenie dla ludności i środowiska ze względu na dominujący w tym miejscu kierunek wiatru (północno-zachodni), który kierować będzie zanieczyszczone powietrze (dymy, wyziewy) na osiedle ludzkie oraz grunty uprawne. Użyty przez Sąd I instancji argument, że brak jest norm klasyfikujących powietrze pod względem zanieczyszczenia, nie zwalnia Sądu od przeprowadzenia własnej oceny, czy powyższy przepis o konieczności zabezpieczenia osiedli ludzkich i środowiska od zanieczyszczonego powietrza jest zachowany,

– art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, przez nieuchylenie uchwały Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 11 lipca 2002 r., Nr XLV/350/02, mimo wykazanych występujących w niej sprzeczności z przepisami prawa. § 5 pkt 6 powyższej uchwały stwierdza, że "zakład utylizacji odpadów musi być wyposażony w instalację do termicznego unieszkodliwiania materiałów odpadowych".

W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 233 § 1 k.p.c. przez nierozważenie w sposób wszechstronny i wnikliwy wszystkich podnoszonych w skardze Stowarzyszenia zarzutów i argumentów dotyczących zagrożeń związanych z zezwoleniem na wybudowanie spalarni odpadów zwierzęcych w pobliżu osiedli ludzkich, zwłaszcza ze względu na szkodliwe wyziewy i spaliny, o których wspomina także opinia biegłego J. Z. Sąd wydał wyrok bez dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego, co mógł uczynić na podstawie art. 232 k.p.c.

Pismem z dnia 27 października 2005 r. Gmina Nowogard złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o jej oddalenie. Wniosła o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, iż strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w § 2 przywołanej wyżej regulacji prawnej. To oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może też zarzutów tych domniemywać.

Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nieważność postępowania nie zachodzi, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 232 i 233 Kodeksu postępowania cywilnego, jako że przed sądami administracyjnymi przepisy te nie mogły mieć zastosowania. Sądy administracyjne, w tym sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie, prowadzą postępowania na podstawie przepisów ww. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kpc.

Usprawiedliwionych podstaw nie mają też zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, a to głównie z tego względu, że podobnie jak w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzuty te dotyczą naruszenia przepisów, których sąd pierwszej instancji nie stosował i stosować nie mógł. Takim jest zarzut naruszenia przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) stanowiący o ograniczeniach w wydawaniu zezwoleń na prowadzenie działalności m.in. w zakresie unieszkodliwiania odpadów jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Przepis ten znajduje zastosowanie nie na etapie sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale dopiero wówczas gdy określony podmiot ubiega się o zezwolenie na prowadzenie stosownej działalności, a jeżeli tak, nie mógł być naruszony w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia planu oraz jego ustaleniami. To samo dotyczy zarzutu naruszenia przepisu § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych przy zbieraniu, przetwarzaniu, grzebaniu lub spalaniu zwłok zwierzęcych i ich części oraz odpadów poubojowych (Dz.U. Nr 3, poz. 23 ze zm.). Przepis ten stanowi z kolei o wymaganiach dotyczących położenia zakładów utylizacyjnych od strony zwartych osiedli ludzkich, które to wymagania winny być uwzględniane na etapie realizacji inwestycji (pozwolenia na budowę). Wreszcie za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) expressis verbis stanowiącego o wymaganiach dotyczących rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji), a nie aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i to zarówno w świetle art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), mającej zastosowanie w sprawie jak i art. 14 ust. 8 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W tym miejscu trzeba podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie oceniał, bo nie mógł tego robić, zaskarżonego wyroku w całości.

Mając to wszystko na względzie orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywoływanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.