Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1539/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, pkt 4,  art. 5 ust. 2, art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] oraz decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej w [....] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego S. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wójta Gminy [...] ( dalej: "Wójta") z [...] września 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie "podania informacji o wynagrodzeniu wszystkich członków rady pedagogicznej w Szkole Podstawowej im. [...] w [...], tj. 31 osób, zawierających dane osobowe tych nauczycieli tj.: pierwsze imię, drugie imię, nazwisko i wiek, z wyszczególnieniem wszystkich składników wynagrodzenia w podziale na poszczególnych członków rady w poszczególnych miesiącach za okres od września 2020 r. do maja 2021 r."

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznych ( Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.").

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z 4 maja 2021 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Szkoły o przesłanie protokołów wszystkich posiedzeń rady pedagogicznej w roku szkolnym 2020/2021.

W odpowiedzi na wniosek organ za pismem z 2 czerwca 2021 r. udzielił żądanych informacji.

Kolejnym wnioskiem z 4 czerwca 2021 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Szkoły o udzielenie następujących informacji: pierwsze imię, drugie imię, nazwisko, wiek, wykształcenie oraz nazwa i siedziba ukończonej uczelni, zajmowane stanowisko w szkole, wynagrodzenie od września 2020 r. do maja 2021 r. z wyszczególnieniem wszystkich składników, wszystkich członków rady pedagogicznej w szkole oraz o udostępnienie informacji o majątku publicznym szkoły posiadanym na dzień złożenia wniosku tj. mienia pozostającego w zarządzie szkoły, środków uzyskiwanych z budżetu organu prowadzącego, dochodach uzyskiwanych z majątku, którym gospodaruje szkoła, o darowiznach oraz środkach pozyskanych z tytułu opłat na wyżywienie, jeśli szkoła takie posiada.

W odpowiedzi udzielonej 18 czerwca 2021 r. przedstawiono skarżącemu wykaz członków rady pedagogicznej z podaniem imienia, drugiego imienia, nazwiska, wykształcenia, ukończonej uczelni, procentową wielkość dodatku stażowego, zbiorczą tabelę składników wynagrodzenia za okres od 1 września 2020 r. do 31 maja 2021 r. z wyszczególnieniem stopnia awansu zawodowego, wynagrodzenia zasadniczego, dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy, dodatku stażowego, dodatku motywacyjnego, dodatków funkcyjnych.

Wskazano jednocześnie, że ze względu na to, że wiek członków rady pedagogicznej nie ma wpływu na wydatkowanie finansów publicznych, a wysokość wynagrodzenia zależy od dodatku stażowego, w zestawieniu podano procentowy dodatek służbowy.

Jednocześnie udostępniono informację dotyczącą mienia pozostającego w zarządzie szkoły, stan konta głównego na dzień 4 czerwca 2021 r., a także informacje dotyczące dochodów uzyskiwanych z majątku, którym gospodaruje szkoła, w tym darowizn oraz środków pozyskiwanych z tytułu opłat za wyżywienie.

Wnioskiem z 14 lipca 2021 r. skarżący ponownie zwrócił się o podanie następujących informacji: pierwszego, drugiego imienia, nazwiska, wieku, wynagrodzenia od września 2020 r. do maja 2021 r. z wyszczególnieniem wszystkich składników wynagrodzenia – wszystkich członków rady pedagogicznej w szkole, w podziale na poszczególnych członków rady w poszczególnych miesiącach, pod rygorem skierowania sprawy do sądu administracyjnego.

Decyzją z [...] lipca 2021r. Dyrektor Szkoły odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania informacji o wynagrodzeniu wszystkich członków rady pedagogicznej w Szkole Podstawowej im. [...] w [...], zawierającej dane osobowe tych nauczycieli, tj. pierwsze imię, drugie imię, nazwisko i wiek, wynagrodzenie za okres od września 2020 r. do maja 2021 r. z wyszczególnieniem wszystkich składników wynagrodzenia, w podziale na poszczególnych członków rady, w poszczególnych miesiącach. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że informacji udzielono w zakresie dostępnym. Udostępnienie informacji w szerszym zakresie, którego aktualnie domaga się skarżący prowadziłoby do naruszenia chronionych praw pracowniczych i informacji z nimi związanych, a także praw objętych ochroną danych osobowych, gdyż doszłoby do przekazania informacji o wszystkich składnikach wynagrodzenia pobieranych przez konkretnych 31 członków rady pedagogicznej Szkoły Podstawowej, zidentyfikowanych według imion i nazwisk oraz wieku. W decyzji organ pouczył skarżącego o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyznaczonym terminie skarżący skorzystał z prawa, o którym został pouczony. W wyniku jego rozpoznania decyzją z [...] sierpnia 2021 r. organ – Dyrektor Szkoły- ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenie pracowników jest informacją publiczną, jednak nie oznacza to zgody na publikowanie listy nazwisk pracowników z ich wynagrodzeniem. Powołując się na wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 wskazał, że informacją publiczną nie jest, bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydatkowana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. O ile zatem udostępnienie informacji publicznej o zarobkach nauczycieli jest konsekwencją społecznej kontroli wydatkowania środków publicznych, o tyle jeżeli da się pogodzić interes publiczny z ochroną prywatności pojedynczych osób, to należy to uwzględnić. Do kontroli takiego wydatkowania nie jest konieczna wiedza, ile który nauczyciel zarabia. Wystarczy udostępnić informację, ilu nauczycieli w organizacji otrzymuje wynagrodzenie w określonych wartościach, a takie zastawienia skarżący otrzymał w dniu 18 czerwca 2021 r.

Od powyższej decyzji skarżący złożył, zgodnie z pouczeniem i wskazanym w nim terminie, odwołanie do Wójta Gminy [...].

W piśmie przekazującym odwołanie z 2 września 2021 r. Dyrektor Szkoły podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] września 2021 r., nr [...] Wójt Gminy [...] utrzymał zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2021 r. w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE ( Dz.U.UE.L.2016 r., Nr 119, poz.1; dalej: "rozporządzenie RODO") informacje o charakterze majątkowym stanowią dane osobowe, które pozostają w relacji z życiem prywatnym i rodzinnym danej osoby. Na podstawie art. 11 Kodeksu pracy pracodawca zobowiązany jest do poszanowania godności i innych dóbr pracownika. Dobrem pracownika jest prawo do prywatności, obejmujące również prawo do zachowania tajemnicy informacji o wysokości wynagrodzenia. Ujawnienie informacji o wynagrodzeniu oznacza naruszenie dóbr osobistych pracownika gwarantowanych art. 47 i 51 ust. 1 Konstytucji. Podkreślono, że w odpowiedzi na wniosek udostępniono skarżącemu zestawienie wszystkich składników wynagrodzenia we wnioskowanym okresie, z wyszczególnieniem członków rady pedagogicznej, według posiadanego stopnia awansu zawodowego nauczycieli, dodatkowo przekazano tabelaryczne zestawienie wszystkich członków rady pedagogicznej Szkoły, zawierające informacje o imieniu i nazwisku, nazwie ukończonej szkoły lub uczelni, posiadanym poziomie wykształcenia, zajmowanym stanowisku i wskaźniku procentowym.

W przewidzianym do tego terminie skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu.

W skardze zarzucił naruszenie:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.,

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej pomimo istniejącego obowiązku,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej,

- przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podkreślił, że członkowie rady

pedagogicznej pełnią funkcję publiczną. Za powyższym przemawiają chociażby uprawnienia rady pedagogicznej. Pomimo tego, że nauczyciel nie wydaje żadnych decyzji to niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę praw publicznych w systemie oświaty. W dalszej części rozważaniu poddał, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną ma związek z pełnieniem funkcji publicznej. Powołując się na wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 wskazał, że o ile takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego i socjalnego pracownika, to jednak związek taki zachodzi w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, dodatku motywacyjnego czy też w zakresie sposobu ustalania tego wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ nie kwestionuje tego, że nauczyciel w zakresie wykonywania swoich obowiązków służbowych jest traktowany jako osoba wykonująca funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także tego, że wynagrodzenie jakie otrzymuje wypłacane jest ze środków publicznych, których wydatkowanie powinno być transparentne i jawne. Wskazał, że 18 czerwca 2021 r. udostępnił żądaną informację w zakresie: wynagrodzenia nauczycieli, poprzez przekazanie zastawienia w podziale na stopnie awansu zawodowego oraz w podziale na składniki funkcyjne, godziny ponadwymiarowe i godziny zastępstw doraźnych, nagrody i inne świadczenia wynikające ze stosunku pracy. Zdaniem organu udostępniona informacja stanowi kompromis pomiędzy ochroną interesów i dóbr osobistych nauczycieli, a uczynieniem zadość przepisom o jawności i obowiązku udostępnienia danych osób pełniących funkcje publiczne i wydatkowaniu środków publicznych. Organy stanęły na zgodnym stanowisku, że wynagrodzenie osoby pełniącej funkcję publiczną dotyka także prywatności osoby fizycznej i podanie do wiedzy innych osób konkretnych składników wynagrodzenia niezwiązanych z funkcją publiczną, a wynikających z osobistych predyspozycji takiej osoby podlega ochronie i nie powinno być poddane procedurze udostępnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wójta Gminy [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej informacji o wynagrodzeniu wszystkich członków rady pedagogicznej tj. 31 osób, za okres od września 2020 r. do maja 2021 r. z wyszczególnieniem wszystkich składników wynagrodzenia, w podziale na poszczególnych członków rady, w poszczególnych miesiącach, a także danych osobowych tych nauczycieli, tj. pierwszego imienia, drugiego imienia, nazwiska i wieku.

Zdaniem organów skarżący w odpowiedzi na wniosek z dnia 4 czerwca 2021 r. uzyskał informacje w postaci zestawienia wszystkich składników wynagrodzenia we wspomnianym okresie z wyszczególnieniem członków rady pedagogicznej według posiadanego stopnia awansu zawodowego oraz tabelaryczne zestawienie wszystkich członków rady pedagogicznej Szkoły, zwierające zgodnie z żądaniem informacje o imionach, nazwisku, nazwie ukończonej szkoły lub uczelni, posiadanym poziomie wykształcenia, zajmowanym stanowisku, oraz wskaźniku procentowym wysługi. W ocenie organu pozostałe żądane informacje dotyczące wieku oraz wszystkich składników wynagrodzenia, pobieranych przez konkretnych 31 członków rady pedagogicznej, zidentyfikowanych według imion, nazwisk i wieku prowadziłoby do naruszenia chronionych praw pracowniczych i informacji z nimi związanych, objętych ochroną danych osobowych. Wskazano, że żądana informacja została udzielona w koniecznym zakresie bez naruszenia interesów i dóbr osobistych nauczycieli czyniąc zadość przepisom o jawności i obowiązku udostępnienia danych osób pełniących funkcje publiczne i wydatkowaniu środków publicznych.

Ze stanowiskiem tym nie zgadza się skarżący. Jego zdaniem nauczyciel pełni funkcję publiczną, a co za tym idzie informacje dotyczące jego wynagrodzenia są jawne. Domaga się w związku z tym ujawnienia ile zarabiają konkretni nauczyciele zatrudnieni w szkole z imienia i nazwiska, z podziałem na przedmiot nauczania, staż pracy, wymiar godzin oraz wiek.

Konstytucja RP w art. 61 ust.1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym stanowi art.61 ust.2 ustawy zasadniczej. Ograniczenie prawa, o którym mowa, może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji.

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W badanej sprawie poza sporem między stronami pozostaje fakt, że Dyrektor Szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Szkoły Podstawowej, jako organ jednostki organizacyjnej Gminy, realizującej zadania własne gminy w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082), stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Ponadto dyrektor wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów, a tym samym jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 248/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., II SA/Kr 1573/15, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2017 r., II SAB/Ol 64/17 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej co również nie budziło wątpliwości. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r., 910), jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki publiczne. Niewątpliwie szkoła jest podmiotem publicznym, gdyż wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, jak również dysponuje majątkiem publicznym.

Informacje o majątku publicznym i sposobie jego wydatkowania, choćby na wynagrodzenie nauczycieli stanowią informację publiczną. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one konkretnego pracownika lub grupy stanowisk, a także czy obejmują osoby pełniące funkcje publiczne oraz czy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji.

To natomiast ma znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 59/14 ).

Tego w zasadzie dotyczył spór w sprawie.

Organy odmawiając udostępnienia żądanej informacji stanęły na stanowisku, że dotyka ona sfery prywatności praw pracowniczych i nie powinna w związku z tym podlegać ujawnieniu, co mając na uwadze wydały decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 u.i.d.p.

Zgodnie z art. 5 u.d.i.p.

1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

1a. (utracił moc).

2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W kontekście powyższego przepisu konieczne jest zatem rozważenie, czy nauczyciele są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, iż katalog z art. 115 § 13 kodeksu karnego ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się ponadto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. Odwołać się również należy do wyroku NSA z 15 czerwca 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

Takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910, dalej: P.o.) system oświaty zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju.

Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2019 r., poz. 2215, dalej: u.KN) - podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w Kodeksie karnym. Stąd sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania niezależnie od tego, iż tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 537/17, wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2016 r., II SA/Kr 1573/15, wyrok WSA w Gliwicach z 7 czerwca 2016 r., IV SAB/Gl 62/16, wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2017 r., VII SAB/Wa 105/17, wyrok WSA w Szczecinie z 30 listopada 2016 r., II SAB/Łd 49/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2017 r., II SAB/Łd 49/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 4 maja 2017 r., IV SA/Wr 20/17).

Za przyjęciem, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przemawia także to, iż zgodnie z art. art. 69 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ( Dz.U. z 2021 r., poz. 1082; dalej: "P.o.") w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl natomiast art. 69 ust. 3 P.o. w skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie.

Stosownie zaś do art. 70 ust. 1 P.o. do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy: 1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki; 2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów; 3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców; 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki; 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów; 6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki.

Ponadto zgodnie z art. 70 ust. 2 P.o. rada pedagogiczna opiniuje w szczególności: 1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi; 2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki; 3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień; 4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Wobec powyższych kompetencji rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem, mimo, iż nie wydaje on żadnych decyzji, niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty. Nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, a służą jedynie realizacji tych kompetencji. Pozwala to uznać nauczyciela za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 z d. 2 u.d.i.p.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest mniejsza aniżeli w stosunku do innych podmiotów ochrona prywatności. Dotyczy to również wynagrodzenia. Także w tym zakresie bogaty dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych pozwala na ukucie tezy, że ujawnieniu podlega zasadnicze wynagrodzenia nauczyciela.

W wyroku z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 150/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że prawo do prywatności nie chroni nauczyciela akademickiego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość pobieranego przez niego wynagrodzenia z całą pewnością pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją. W innym wyroku WSA we Wrocławiu wskazał, że informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej - wyrok z 29 maja 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr. Jednocześnie Sąd ten zauważył, że takiego związku nie ma jednak w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika. Natomiast taki związek zachodzi w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, czy dodatku motywacyjnego.

Wcześniej takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, w którym wskazał, że rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z puntu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłacanego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. NSA podkreślił, że o ile ujawnienie wynagrodzenia zasadniczego funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochrona objęte ( np. świadczenia związane z chorobą członka rodziny). Ochronie podlegają również potrącenia na alimenty.

Przekładając powyższe rozważania na treść będącego przedmiotem rozważań wniosku stwierdzić należy, że fakt, iż nauczyciel pełni funkcje publiczne wyklucza możliwość powołania się na ochronę danych w zakresie uzyskiwanego wynagrodzenia, którego otrzymywanie nieodzownie wiąże się z wykonywaniem powierzonej funkcji.

Odrębną natomiast kwestią są dodatki do wynagrodzenia, które nie zawsze wiążą się z pełnieniem funkcji publicznej.

W sytuacji, gdy wnioskodawca wnioskiem objął wszystkie składniki wynagrodzenia poszczególnych członków rady pedagogicznej ujawnieniu powinna podlegać wysokość wynagrodzenia zasadniczego i te składniki uposażenia, które bezpośrednio wiążą się z wykonywaniem funkcji publicznej. W pozostałym zakresie organ powołując się na przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ochronę ma prawo do odmowy udzielenia informacji publicznej.

Nie była natomiast usprawiedliwiona odmowa podania wszystkich składników wynagrodzenia uzyskiwanego przez poszczególnych nauczycieli z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Organ nie może również zasłaniać się udzieloną skarżącemu informacją, ponieważ zakresowo nie pokrywała się ona z żądaniem. Nie da się na podstawie udzielonych informacji ustalić jakie jest zasadnicze wynagrodzenie poszczególnych nauczycieli, a tego dokładnie dotyczył wniosek.

Nie da się również obronić stanowiska, że podanie zbiorczo informacji na temat wynagrodzenia i poszczególnych dodatków wyczerpuje w tym zakresie pojęcie informacji publicznej jako informacji o wydatkach podmiotu publicznego. Pojawia się bowiem pytanie, co w sytuacji gdy wniosek dotyczyć będzie pojedynczo wymienionego z imienia i nazwiska nauczyciela. W takiej sytuacji ujawnieniu podlegać musiałyby na analogicznych zasadach dane dotyczące tego nauczyciela, co nie usprawiedliwiałoby w związku z tym zbiorczej informacji co do wynagrodzeń wypłacanych wszystkim nauczycielom, gdy wnioskodawca wyraźnie zwraca się o te informacje w stosunku do każdego nauczyciela.

Natomiast uznać należy za uzasadnioną odmowę udzielenia informacji w zakresie imion, nazwisk, wykształcenia siedziby ukończonej uczelni oraz zajmowanego stanowiska, które to informacje zostały już udzielone. Sąd zgadza się także ze stanowiskiem, że wiek nauczycieli, o którego podanie skarżący się zwrócił nie stanowi informacji publicznej, nie ma bowiem wpływu na wysokość wynagrodzenia, które ewentualnie zależy od dodatku stażowego, ale nie od wieku.

Rekapitulując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia nauczycieli ma co do zasady charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., albowiem informacją o sprawach publicznych jest również informacja o wydatkowaniu przez organ środków publicznych. Wobec tego informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, w zakresie w jakim ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej, podlega udostępnieniu.

Sąd nie podziela stanowiska, że podstawą do odmowy udzielenia żądanej informacji są przepisy rozporządzenia RODO, gdyż przepisy te nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. Rozporządzenie reguluje między innymi zasady zbierania i przetwarzania danych osobowych osób fizycznych, a nie ich udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej. Te kwestie są uregulowane przez przepisy u.d.i.p. Ponadto podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 lit. e RODO (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego, tj. u.d.i.p. W konsekwencji, ujawnienie informacji dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia nauczycieli, dokonane w zgodzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie narusza postanowień rozporządzenia RODO.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] z [...] sierpnia 2021 r. oraz decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] z [...] lipca 2021 r., działając przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że wydając decyzję z [...] lipca 2021 r. Dyrektor Szkoły nieprawidłowo pouczył skarżącego o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie miało już miejsca przy wydawaniu decyzji z [...] sierpnia 2021 r., w której prawidłowo pouczono o prawie do złożenia odwołania. O ile w postępowaniu w sprawie o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania przepisy k.p.a., o tyle znajdą one zastosowanie w przypadku wydania decyzji o odmowie dostępu – art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to, że od decyzji organu I instancji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, którym w stosunku do dyrektora szkoły był wójt. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.