Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1442/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2, art. 77 par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
article: art. 21, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 Protokołu Dodatkowego
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Teza: O istotny wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających  możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy, po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesy wykładni, możliwe są do przejęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo - funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Zależności te musiałby zostać ponadto nałożone na określone elementy stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie takiej korekty.

Hasła Tematyczne:

rażące naruszenie prawa, ochrona własności, wykładnia językowa

TEZY

O istotny wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających  możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy, po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesy wykładni, możliwe są do przejęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo - funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Zależności te musiałby zostać ponadto nałożone na określone elementy stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie takiej korekty.

Hasła Tematyczne:

rażące naruszenie prawa, ochrona własności, wykładnia językowa


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 104/08 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 104/08 oddalił skargę P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] maja 1980 r. znak [...].

Wyrok zapadł we wskazanych w jego uzasadnieniu okolicznościach faktycznych i prawnych, których pierwotnym składnikiem jest decyzja Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] maja 1980 r., znak: [...], którą nadano na własność P. S. działkę nr [...] położoną w Tarnowie - [...].

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wszczęte na skutek wniosku C. J. z dnia [...] września 1998 r., prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, zakończone wieloma decyzjami administracyjnymi SKO w Tarnowie, podejmowanymi także w warunkach rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, było również przedmiotem kontroli sądów administracyjnych: Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, w wyniku której zapadły wyroki: z dnia 21 marca 2000 r. (sygn. akt II SA/Kr 1408/99) oraz z dnia 4 listopada 2002 r. (sygn. akt II SA/Kr 2242/00) a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w wyniku której zapadł z dnia 4 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Kr 2472/03).

Po wydaniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2006 r., treścią którego było uchylenie decyzji SKO w Tarnowie, zarówno z dnia [...] września 2003 r. jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w wyniku ponownego rozpoznania wniosku C. J. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1980 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...] orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] maja 1980 r. nadającej na własność P. S. córce S. działkę budowlaną nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją zwróciła się zarówno występująca z żądaniem stwierdzenia nieważności C. J., jak i W. S. (brat P. S. - występujący jako jej pełnomocnik). C. J. zarzuciła decyzji Kolegium, że zapadła bez zbadania, czy doszło przy w wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 1980 r. do rażącego naruszenia przepisów normujących postępowanie dowodowe. Natomiast W. S. zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności poprzez odmienną interpretację przepisów nie uregulowanych jednoznacznie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27 poz. 192).

Po rozpoznaniu powyższych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż materiał dowodowy którym dysponował organ stopnia podstawowego wydając decyzję z dnia [...] maja 1980 r. o nadaniu na własność P. S. działki nr [...] nie upoważniał do zawartego w decyzji tej stwierdzenia, że działka nr [...] odpowiada "w całości" nieruchomości stanowiącej przed podziałem własność S. S. Zdaniem Kolegium decyzja Prezydenta Miasta Tarnowa wydana została z naruszeniem przepisów art. 8 i art. 9 wyżej powołanej ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że przyznana P. S. działka nie powstała z działek stanowiących przedmiot własności innych osób. Nadając zatem na własność P. S. działkę nr [...], która powstała nie tylko z nieruchomości będących własnością jej ojca S. S., lecz także z działek będących własnością innych osób, organ orzekający w przedmiotowej sprawie rażąco naruszył art. 9 ust. 1 powołanej ustawy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2007 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. S. pełnomocnik P. S.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie potrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając swoją kognicję ocenił skargę jako niezasadną i wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 29 maja 2008 roku sygn. akt II SA/Kr 104/08 oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że dokumenty (kopie mapy ustalającej granice terenu budowlanego Tarnów - [...] ustalone zarządzeniem Prezydenta Miasta Tarnowa Nr [...], kopie mapy podziału nieruchomości objętych uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego Tarnów - [...] oraz rejestr pomiarowy nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne stanowiący załącznik do mapy podziału terenu budowlanego położonego w Tarnowie - [...] ("Osiedle [...]"), którymi dysponował Prezydent Miasta Tamowa podejmując [...] maja 1980 r. rozstrzygniecie, dają podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że działka nr [...] powstała z czterech różnych działek gruntowych (nieruchomości), z których tylko jedna (nr [...]) stanowiła własność S. S. Nie mogła zostać zatem nadana córce jednego z właścicieli nieruchomości. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie prawidłowo uznało, że decyzja Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] maja 1980 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów art. 8 i art. 9 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że przyznana P. S. działka nie powstała z działek stanowiących przedmiot własności innych osób. Ponadto Sąd wskazał, że art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy zezwalał na nadanie działek na własność pełnoletnim dzieciom dotychczasowego właściciela, ale tylko w sytuacji, gdy działki te powstały z podziału nieruchomości dotychczasowego właściciela, a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, także z nieruchomości będących własnością innych osób. Nadając zatem na własność P. S. działkę nr [...], która powstała nie tylko z nieruchomości będących własnością jej ojca S. S., lecz także z działek będących własnością innych osób, organ orzekający w przedmiotowej sprawie naruszył art. 9 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, iż naruszenie prawa poprzez decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] maja 1980 r. miało charakter "rażący" i uczynienie z niego podstawy orzeczenia o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji również znajduje swoje oparcie w zebranym w przedmiocie sprawy materiale dowodowym. W tym stanie rzeczy uznając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) - oddalił skargę.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła P. S. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie: art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działka powstała w wyniku podziału nieruchomości objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego może być przyznana pełnoletnim dzieciom dotychczasowego właściciela nieruchomości pod warunkiem, że nowopowstałe działki zostały utworzone z nieruchomości będącej w całości własnością tylko jednego właściciela, pomimo, że bliższa analiza art. 9 ust. 1 tej ustawy uprawnia także do odmiennej interpretacji zwłaszcza przy użyciu wykładni celowościowej; naruszenie 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 - dalej jako k.p.a.) mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] maja 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż z uwagi na uzasadnioną odmienną interpretację podstaw prawnych rzeczonej decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa przymiot "rażący" nie występuje oraz naruszenie art. 77 § 4 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez nieuwzględnienie możliwości, iż fakt własności S. S. wszystkich nieruchomości składających się na działkę nr [...] był znany organowi stopnia podstawowego z urzędu i nie wymagał przeprowadzenia dowodu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że działka nr [...] przydzielona jej na własność decyzją Prezydenta Miasta Tamowa [...] maja 1980 r. przed jej wydzieleniem stanowiła w całości własność jej ojca S. S. Wskazała, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku w aktach sprawy dotyczących działki nr [...] wzmianek lub innych i informacji, dokumentów, stanowiących podstawę wydania decyzji przez organ stopnia podstawowego, bowiem ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę (art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżąca przywołała treść pisma Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...] w którym wprost stwierdza się, iż działka nr [...] powstała z nieruchomości będących w całości własnością S. S., podniosła że suma powierzchni nieruchomości należących do S. S. przed rokiem 1980 oraz wartość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości uwzględnia w całości powierzchnię działki nr [...], które na tle okoliczności sprawy uzasadniają twierdzenie, iż S. S. w rzeczywistości był właścicielem całości gruntów tworzących działkę nr [...]. Według skarżącej przesłanki uprawniające do nadania nieruchomości na własność rodzicom, dzieciom i wnukom dotychczasowego właściciela nieruchomości wymienione wart. 9 ust. 1 ustawy, nie są jednoznaczne. Ustalenia Sądu oparte są na wykładni językowej i w konsekwencji na twierdzeniu, że art. 9 ust. 1 ustawy, zezwalał na nadanie działek na własność pełnoletnim dzieciom dotychczasowego właściciela tylko w sytuacji, gdy działki te powstały z podziału nieruchomości stanowiącej "w całości" własność dotychczasowego właściciela. Taka konkluzja wynika z przyjęcia, iż "nieruchomość" o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy należy interpretować zgodnie z art. 46 k.c. Ustawodawca ograniczenia co do zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy zawarł w ust. 2. Katalog rzeczonych ograniczeń według skarżącej jest enumeratywny - zamknięty i nie powinien być rozszerzany. Gdyby wolą ustawodawcy było dodatkowo ograniczenie nadania na własność działek rodzinie dotychczasowych właścicieli pod warunkiem, iż nowopowstałe działki powstały tylko z jednej nieruchomości w znaczeniu art. 46 k.c. - to mając na uwadze naczelną zasadę techniki prawotwórczej w hipotezie normy art. 9 ust 1 ustawy dodatkowo zamieszczone by było słowo np. "z podziału jednej nieruchomości". Brak tak zbudowanej hipotezy normy prawnej należy uznać za celowy zgodnie z wykładnią systemową.

Skarżąca dokonując dalszej analizy ustawy doszła do przekonania, że wolą ustawodawcy było zapewnienie możliwości realizacji budownictwa przede wszystkim właścicielom i członkom ich rodzin oraz współwłaścicielom terenów objętych uchwała o wyznaczeniu terenów budowlanych. Podniosła, że nawet jeśli przyjąć, że S. S. był właścicielem tylko jednej nieruchomości, z której powstała działka nr [...], czyli nieruchomości [...], nadanie P. S. działki nr [...] na własność jest zgodne z prawem (obok wykładni celowościowej) również w oparciu o wykładnię funkcjonalną. Działka nr [...], pod względem powierzchni jest największą spośród wszystkich czterech działek, współtworzących obecną działkę nr [...]. Skoro więc ustawodawca zakładał w pierwszej kolejności przyznanie nowopowstałych działek budowanych dotychczasowym właścicielom i ich rodzinom a nowe działki zostały utworzone z działek różnych właścicieli, to w oparciu o zasadę sprawiedliwości, normy moralne i konsekwencje ekonomiczne, działka [...] winna być przyznana na własność rodzinie właściciela największej co do powierzchni działki współtworzącej nową działkę budowlaną (wykładnia funkcjonalna).

Konkludując skarżąca podniosła, że sprawa ważności decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] maja 1980 r. była już wielokrotnie podejmowana przez stosowne organy i sądy, których orzeczenia nie zawsze są ze sobą zbieżne, a głoszone poglądy często wzajemnie sprzeczne. Taka sytuacja wyklucza zastosowanie zdaniem skarżącej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie jest naruszenie prawa a tylko takie naruszenie prawa, które można uznać za rażące. Przywołując poglądy doktryny prawa w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" oraz stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła że zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Wobec powyższego, ponieważ analiza art. 9 ust. 1 ustawy pozwala na interpretację jej hipotezy na więcej niż jeden sposób, a każda z tych wykładni jest uzasadniona, decyzja Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] maja 1980 r. nie zapadła z rażącym naruszeniem prawa.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania C. J. w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując na zgodność z prawem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w szczególności w kontekście zastosowanych przez Sąd reguł językowych oraz wyników wykładni art. 9 ust. 1 powołanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny I instancji. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy przede wszystkim zauważyć, że strona skarżąca nie wskazała przepisu art. 174 ustawy p.p.s.a (ani żadnego innego przepisu tej ustawy) jako podstawy formułowania zarzutów, a więc tym samym nie mogła związać poszczególnych zarzutów z naruszeniem przez sąd I instancji bądź prawa materialnego na gruncie pkt 1 tego przepisu bądź przepisów dotyczących postępowania sądowego na gruncie jego pkt 2. W ocenie Sądu należało jednak wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty rozpoznać, bowiem powołane w niej przepisy wiązały się alternatywnie z oboma rodzajami przesłanek określonych w art. 174 p.p.s.a.

Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania nie jest poprawne. Z utrwalonego orzecznictwa NSA (np. wyr. NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., II FSK 104/05, OSP 2007, nr 1, poz. 7) oraz jednoznacznego stanowiska doktryny (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 368 i n.) wynika, że zarzut naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji należy sformułować, wskazując przepisy ustawy p.p.s.a, które były przez ten sąd stosowane i w stosunku do których do naruszenia dojść mogło, w związku z czym ich naruszenie może stać się przedmiotem kontroli kasacyjnej NSA. Tymczasem skarga nie wskazuje na takie przepisy, podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w skardze przepisów k.p.a., pomijając także argumentację, idącą w kierunku wykazania możliwości istotnego wpływu takiego naruszenia na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z powyższych powodów zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest w szczególności poprawnie sformułowany zarzut naruszenia art. 77 § 4 k.p.a., zwłaszcza, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie został on uzasadniony w sposób, który umożliwiałby odniesienie się do niego przez NSA. Strona skarżąca formułuje bowiem wypowiedź w stylu utrudniającym prawidłową interpretację jej intencji, wskazując, iż organ "nie uwzględnia przykładowo art. 77 § 4 k.p.a.". Podnosi także, iż nie można wykluczyć przyjmowanego przez nią stanu własności, wiążąc z tym stwierdzeniem przekonanie o bezsporności faktu znanego organowi z urzędu. Odnosząc się do samego zarzutu naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. należy powiedzieć, że wskazany przepis nie był stosowany przez sąd wojewódzki, a kwestia znajomości stanu własności działek składających się na przedmiotową działkę związana została ze stanem wiedzy organu administracyjnego stopnia podstawowego a nie sądu.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo, że także skierowany jest w istocie do organu administracyjnego, skoro strona skarżąca wskazuje na brak podstaw do orzeczenia, że decyzja z dnia 20 maja 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, opiera się na przekonaniu o wątpliwościach interpretacyjnych dotyczących art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27 poz. 192), a w szczególności na możliwości odmiennej interpretacji tego przepisu niż ta, którą przyjął organ administracyjny oraz Sąd I instancji.

Istotą tego zarzutu jest zatem powiązanie w skardze kasacyjnej podniesionego naruszenia z błędną interpretacją przepisu art. 9 ust. 1 powyższej ustawy. Stąd też kwestia ta podlega ocenie NSA i wymaga powołania się w uzasadnieniu niniejszego wyroku na wiążące się z tą oceną argumenty. Mimo, że brak jest powiązania w skardze kasacyjnej tego zarzutu z naruszeniem art. 174 pkt 1 p.p.s.a, to jednak treść argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tej skargi oraz bezpośrednie wskazanie na dokonanie przez sąd błędnej wykładni powyższego przepisu (art. 9 ust. 1 ustawy) pozwala na związanie go z naruszeniem prawa materialnego.

Autorka skargi kasacyjnej podnosi w tym zakresie, że jest możliwy więcej niż jeden sposób interpretacji art. 9 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy, zwłaszcza w kontekście braku definicji pojęcia "nieruchomość". To z kolei prowadzi, zdaniem strony skarżącej, do niejednolitej wykładni tego przepisu, co wyklucza w jej ocenie możliwość uznania jego naruszenia za rażące. Wskazuje przy tym, że ustalenia sądu oparte są na wykładni językowej, prowadzącej do przyjęcia, iż nadanie działki na własność dzieciom właściciela może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy działka nadawana wchodziła poprzednio w całości w skład działki dotychczasowego właściciela. W ocenie strony skarżącej taka interpretacja nie jest jedynie możliwą, a o przyjęciu innej konkluzji winna przesądzać wykładnia celowościowa, funkcjonalna i systemowa. Tę ostatnią wiąże z miejscem tego przepisu w systemie, wskazując na konieczność zgodności jego rozumienia, jako mającego mniejsze znaczenie, z przepisem położonym wyżej. Nie wskazuje jednak na konkretną relację strukturalną, w ramach której tę zależność wyniku wykładni w oparciu o reguły systemowe można byłoby wyprowadzić. Rozwija natomiast rolę reguł funkcjonalnych wykładni.

Przyjmuje w jej ramach, że na gruncie wykładni funkcjonalnej, nawet fakt własności tylko jednej nieruchomości, która stała się następnie częścią działki nadanej, jeżeli nieruchomość ta jest największa spośród wszystkich działek składowych, prowadzi na gruncie zasady sprawiedliwości i norm moralnych oraz konsekwencji ekonomicznych do wniosku, że w istocie nowa działka, obejmująca także części działek innych właścicieli, nadana na podstawie tego przepisu córce właściciela największej działki, jest zgodna z prawem. Nie rozwija jednak argumentacji, wskazującej na mieszczenie się wskazanej wyżej sytuacji w poszczególnych argumentach aksjologicznych (normach moralnych czy zasadach sprawiedliwości). Wiąże natomiast taką możliwość z brakiem w powołanym przepisie odniesienia do warunku, że nowopowstała działka, nadana w trybie art. 9 ust. 1 ustawy, winna pochodzić "z podziału jednej nieruchomości". Oznacza to jej zdaniem, że nie taka była intencja ustawodawcy; z celów ustawy wynika bowiem, że intencją było stworzenie osobom zainteresowanym możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Strona skarżąca wyprowadza z tego wniosek, że możliwe są różne interpretacje tego przepisu, a w takiej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję nadającą działkę, utworzoną z działek różnych właścicieli.

Zarzut powyższy nie może być uznany za trafny. Ukształtowany jest wprawdzie na gruncie literatury i doktryny pogląd, przywołany w skardze kasacyjnej, iż naruszenie prawa może być uznane za rażące, jeśli przepis do którego naruszenia doszło nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a przy ocenie rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę nie tylko oczywistość naruszenia ale także skutki tego naruszenia w zakresie stanu praworządności oraz stosunków społeczno-gospodarczych, niemniej nie może on jednak prowadzić do wniosku, że sam fakt przeprowadzenia wykładni danego przepisu uzasadnia brak możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa.

Wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu i rozpoczyna się od zastosowania reguł językowych i systemowych, które stanowią pierwszy i zasadniczy poziom wykładni przepisów prawnych, aby następnie przejść do weryfikacji wyników wykładni językowo-systemowej poprzez odwołanie się do reguł celowościowych, funkcjonalnych oraz aksjologicznych. Bezpośrednie rozumienie jako element rozumowań interpretacyjnych oznacza jedynie to, że wykładnia w konkretnym przypadku nie wymaga przeprowadzenia głębokich i skomplikowanych ustaleń, w tym także konfrontacji różnych możliwych wyników.

O istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy, po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Zależności te musiałyby zostać ponadto nałożone na określone elementy stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie takiej korekty.

Wątpliwości interpretacyjne nie mogą się natomiast wiązać jedynie z prostą odmiennością pewnych aspektów wyników wykładni celowościowej czy funkcjonalnej w stosunku do wykładni językowo-systemowej. Taka bowiem odmienność ma miejsce w praktyce często, ale nie prowadzi zwykle do zanegowania wzoru zachowania, zbudowanego na gruncie reguł językowych oraz systemowych. Zwłaszcza, jeśli nie można zastosowaniu reguł językowych i jego wynikom zarzucić braku racjonalnego uzasadnienia.

W związku z powyższym zarzut błędnej wykładni, zawarty w niniejszej skardze kasacyjnej, nie może być uznany za trafny. Opiera się on bowiem na odwołaniu się do argumentu celowościowego i funkcjonalnego, idących w kierunku zanegowania wyników wykładni językowej przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, którego zasadnicza dla zgłoszonego w skardze kasacyjnej problemu część brzmi: "Jeżeli z podziału nieruchomości objętej uchwała o ustaleniu terenu budowlanego powstaną dwie lub więcej działek, działki te na wniosek dotychczasowego właściciela (...) nadaje się na własność (...) pełnoletnim dzieciom (...)". Brak w art. 9 ust. 1 ustawy wyrażenia "z podziału jednej nieruchomości", przy występowaniu zwrotu "z podziału nieruchomości" oraz przy używaniu w tym przepisie liczby pojedynczej (nieruchomości "objętej uchwałą..." oraz "dotychczasowego właściciela") nie może budzić wątpliwości co do znaczenia językowego tego fragmentu przepisu. Kształt wyrażenia normatywnego jest w zupełności wystarczający do przyjęcia, że idzie o jedną nieruchomość. Stąd Sąd I instancji zasadnie przyjął rozumienie językowe jako wystarczające.

Także próba konfrontacji tego sformułowania z art. 8 ust. 1 powoływanej ustawy, gdzie występuje wyrażenie "jednej działki" nie zmienia powyższej argumentacji. Wskazanie liczby działek w tym przepisie ma związek z zachowaniem własności działki wskazanej przez dotychczasowego właściciela dla realizacji własnych potrzeb budownictwa jednorodzinnego. Nie wiąże się natomiast w żadnym kontekście z obszarem i częściami składowymi wyodrębnionej działki, która zostaje następnie nadana innym osobom (jego rodzicom czy też pełnoletnim dzieciom lub wnukom) w trybie unormowanym w art. 9 ust. 1 tej ustawy. Nie może w związku z tym stanowić argumentu wykładni systemowej, zmieniającego treść reguły wyinterpretowanej na podstawie reguły językowej z tego ostatniego przepisu. Tym bardziej, że w ramach postępowania sądowego kontrolowana była decyzja, przedmiotem której było badanie zgodności z prawem nie tyle nadania działki nie mieszczącej się w jednej nieruchomości jednego właściciela, ile nadania działki, której części składowe obejmowały także nieruchomości będące własnością osób trzecich, nie wymienionych w art. 9 ust. 1 ustawy.

Argument o roli reguł pozajęzykowych wykładni tego przepisu, w tym także systemowych nie jest zatem trafny. Argumenty skargi odwołujące się do funkcji oraz aksjologii wskazanej w skardze nie wpływają na brak możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Przeciwnie, przy związaniu ich z aksjologią zasad prawa przyjęcie takiego stanowiska dodatkowo uzasadniają. Mają one bowiem znaczenie dla przyjęcia tezy o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję, której skutkiem jest nadanie na własność działki, składającej się z kilku działek kilku różnych właścicieli, a więc w istocie pozbawiających tych właścicieli ich własności.

Niezależnie od oszczędności uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (nie podniesionej jednak w skardze kasacyjnej jako odrębnego zarzutu) w zakresie przyjęcia poprawności ustaleń SKO odnośnie do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję z dn. [...] maja 1980 r., (s. 10 uzasadnienia) należy przyjąć, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie można nie wziąć pod uwagę przedmiotu, którego dotyczyła ta decyzja. Naruszenie standardu ochrony prawa własności, także poprzez przyznanie części nieruchomości będącej własnością osoby trzeciej na gruncie wskazanej ustawy oznacza takie naruszenie prawa, które zakwalifikowane winno być jako rażące w każdym przypadku. Nie ma znaczenia dla takiej oceny fakt, że standard tej ochrony był inny w roku 1980, skoro skutki decyzji wykraczają poza moment jej podjęcia, a nadanie na własność działki nastąpiło z naruszeniem obowiązującego w dacie wydawania tej decyzji aktu normatywnego. Standard szczególnej ochrony własności, stanowiący niekwestionowaną zasadę prawa, wynika nie tylko z przepisów Konstytucji RP (zarówno art. 21 umieszczonego wśród zasad całego polskiego porządku prawnego jak i art. 64 definiującego zakres ochrony prawa własności jako prawa człowieka) ale także z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, która w art. 1 Protokołu Dodatkowego formułuje standard poszanowania posiadanego mienia, stanowiąc podstawę określenia bardziej szczegółowych reguł orzeczniczych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Na ich gruncie nie może być żadnych wątpliwości, że jakiekolwiek pozbawienie własności jest z Konwencją sprzeczne. Rażąco sprzeczne z tymi standardami, stanowiącymi normy polskiego porządku prawnego (art. 8 ust. 2, art. 9 oraz art. 87 Konstytucji RP) jest więc pozbawienie własności w postaci włączenia czyjejś nieruchomości w skład działki nadanej na własność w sposób niezgodny z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

Uwzględniając podniesione wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.