Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 635/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a i 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1218/20 w sprawie ze skargi N.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - po rozpoznaniu skargi N.J. (dalej, jako: skarżąca) - uchyli zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt II).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 31 lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku dołączyła m.in. orzeczenie dotyczące stanu zdrowa matki, z którego wynika, że matka ma 76 lat i zaliczona jest do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., odmówił przyznania świadczenia w związku z opieką na niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, gdyż niepełnosprawność istnieje od 63 roku życia. Niezależnie od tego Prezydent wskazał, że w pierwszej kolejności opieką winna sprawować żona niepełnosprawnego, a matka skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 Kolegium stwierdziło, że orzeczenie to w zakresie obowiązywania prawa wywiera skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Zatem w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Natomiast nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Jednak powodem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji był art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego przyznanie świadczenia jest niedopuszczalne. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego. Podnoszona okoliczność stale sprawowanej w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążących na małżonku. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Brak formalnego legitymowania się przez żonę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (posiada ona jedynie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne na rzecz Skarżącej nie może zostać przyznane.

Na powyższą decyzję N.J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w realiach sprawy Kolegium zasadnie wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r, sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i trafnie przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia.

Nie można natomiast, w ocenie Sądu I instancji, zgodzić się z dokonaną przez organy obu instancji literalną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r. Przepis ten był wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sądy odrzuciły wykładnię zastosowaną przez organy i dokonując wykładni celowościowej oraz systemowej przyjęły, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, art. 27 oraz art. 130). Sądy podkreślały, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.

Sąd I instancji podzielił taki właśnie sposób wykładni i przyjął, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. okoliczność, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a limine nie przesądza o odmowie przyznania świadczenia innym osobom zobowiązanym do alimentacji. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, małżonek osoby niepełnosprawnej z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania opieki. Zatem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. wykładany w sposób opisany w punkcie III.2, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki nawet w przypadku, gdy niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunkiem przyznania świadczenia jest jednak ustalenie, że małżonek nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15). Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie daje odpowiedzi na pytanie czy małżonek (żona) osoby wymagającej opieki, który nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, może opiekę sprawować. Z dołączonej do skargi decyzji Kolegium z dnia 17 grudnia 2019 r. wynika natomiast, że sprawowanie opieki przez żonę, w owym czasie, nie było możliwe. W związku z tym zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania, celem ustalenia aktualnych możliwości realizacji obowiązków przez małżonka osoby wymagającej opieki. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da możliwość wykazania obiektywnego braku (albo nie) zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przy czym oceny w tym zakresie należy dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyroku w całości, zarzuciło:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania, celem ustalenia aktualnych możliwości realizacji obowiązków przez małżonka osoby wymagającej opieki, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie nie mogło mieć miejsca z uwagi na nieistotność tego zagadnienia w kontrolowanej sprawie - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, iż wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. okoliczność, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a limine nie przesądza o odmowie przyznania świadczenia innym osobom zobowiązanym do alimentacji - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Mając powyższe pod uwagę wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną N.J. wniosła o jej oddalenie, uznając zaskarżony wyrok za zgodny z prawem. Nadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Spór w tej sprawie sprowadza się do oceny czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce (skarżąca) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem, w sytuacji, gdy wymagający opieki ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była zatem prawidłowość zastosowania przez organy administracji prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku dołączyła m.in. orzeczenie dotyczące stanu zdrowa matki, z którego wynika, że matka ma 76 lat i zaliczona jest do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powołany przepis (art. 17 ust. 5 u.ś.r.) wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że zawarcie związku małżeńskiego nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych (także dzieci). Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawnego ojca, gdy ten pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno jest w tej sytuacji nie zwrócić uwagi na pewien rygoryzm omawianego przepisu jednakże literalna jego wykładnia zgodna jest z intencją ustawodawcy. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.

Z doświadczenia życiowego wiadomo, że występują takie sytuacje, w których małżonek posiada orzeczenie o zaliczeniu do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego - tak jak w tej sprawie, jednak wraz z upływem czasu od jego wydania może dojść do wyraźnego pogorszenia stanu zdrowia w stosunku do stanu zdrowia jaki miał miejsce w dacie wydania orzeczenia. W tej sytuacji jednak owo pogorszenie stanu zdrowia i płynące z tego konsekwencje winny, zdaniem ustawodawcy, wynikać z orzeczenia o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Mając powyższe na uwadze, niewłaściwie Sąd I instancji dokonał wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a w konsekwencji wadliwie ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a.).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając że zostały spełnione przesłanki określone w powyższych przepisach. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a, uznając że ze względu na okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, przemawiający za odstąpieniem od obciążania skarżącej w całości od obowiązku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.