Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 322/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 322/15 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 16 grudnia 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), , Sędziowie:, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , , Protokolant:, starszy referent Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r., sprawy ze skargi R. H., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, , uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...].,


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., odmówił przyznania R. H., dalej: wnioskodawca, strona, skarżący, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – Ł. H. od 1 lipca 2013 r.

Od decyzji tej strona, pismem z dnia 3 lipca 2013 r. złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę wydanej decyzji poprzez uwzględnienie syna opiekującego się matką jako osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego i wypłatę należnego świadczenia opiekuńczego za okres od 1 lipca 2013 r. w kwocie po 620 zł miesięcznie oraz ustawowych odsetek. Uzasadniając odwołanie strona powołała się w głównej mierze na niekonstytucyjność unormowań zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], [...] uznając, że stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – Ł. H. ponieważ nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej Kolegium wskazało, że strona nie spełnia warunku otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jako osoba opiekująca się niepełnosprawną matką – Ł.H., ur. w dniu [...], ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w 1980 r., więc po ukończeniu przez nią 18 lub 25 roku życia. Data powstania niepełnosprawności Ł. H. wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia 17 września 2004 r. oraz oświadczenia złożonego przez wnioskodawcę w dniu 11 czerwca 2013 r.

Strona zaskarżyła powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/13, oddalił skargę. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zasadnie została oparta na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego m.in. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z ustaleń postępowania wyjaśniającego natomiast wynika, że matka skarżącego urodziła się 7 listopada 1946 r. Natomiast jej niepełnosprawność datuje się od 1980 r. - powstała zatem w trzydziestym czwartym roku jej życia. Okoliczność ta zatem zdecydowanie sprzeciwia się pozytywnemu rozstrzygnięciu w sprawie, jak oczekiwał tego skarżący, wnosząc o tego rodzaju świadczenie ponownie zanim wygasła wspomniana decyzja z 2012 r.

Pismem z dnia 17 listopada 2014 r., uzupełnionym w dniu 19 grudnia 2014 r. wnioskodawca zwrócił się z żądaniem wznowienia postępowania, powołując się na przepis art. 145a § 1 k.p.a. oraz uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznych: nr [...] z dnia 16 września 2013 r. przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania tego świadczenia, tj. 1 lipca 2013 r., nr [...] z dnia 23 października 2013 r. przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia, tj. 1 listopada 2013 r., nr [...] z dnia 30 września 2014 r. przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania świadczenia, tj. 12 września 2013 r., w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r.

W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że w dniu 23 października 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) wszedł w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, mocą którego uznano, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dalej wnioskodawca podniósł, że jeszcze w 2013 r. dysponował ostateczną decyzją administracyjną, na mocy której posiadał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na stałe w związku z podjętą osobiście opieką nad swoją niepełnosprawną matką – Ł. H., a decyzja ta została wygaszona z dniem 1 lipca 2013 r. w oparciu o przepis art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Ponadto zdaniem wnioskodawcy ustawodawca stworzył wobec niego nieuprawnione bariery prawne wprowadzając do ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 17 ust. 1b tak, aby po bezprawnym wygaszeniu słusznie nabytych praw nie mógł tego świadczenia ponownie nabyć. Pismem z dnia 19 listopada 2014 r., strona uzupełniła wniosek o wznowienie postępowania wskazując, że wniosek ten w części podlega rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. a w części przez organ I instancji oraz podniósł szereg innych twierdzeń popierających wniosek.

W związku z tym, iż dokonanie ustaleń co do przesłanek wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014 r., nr [...], wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego Kolegium z dnia 25 lipca 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia 13 czerwca 2013 r., nr [...] odmawiającą wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r., nr [...], odmówiło uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia 25 lipca

2013 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia 13 czerwca 2013 r., nr [...] z powodu niestwierdzenia przesłanek określonych w art. 145a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował z obrotu prawnego zakwestionowanego przepisu, jedynie określił jako niekonstytucyjny pewien sposób jego rozumienia, a w niniejszej sprawie właśnie taki, zakwestionowany sposób odczytywania normy prawnej art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych był podstawą odmówienia wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie mniej jednak powołany przepis nadal w ustawie o świadczeniach rodzinnych się znajduje. Ponadto zwrócono uwagę, że już w uzasadnieniu powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (pkt 8. Skutki wyroku) wskazano, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Z powyższego fragmentu uzasadnienia wynika już sam fakt braku kreowania skutków wyroku w postaci możliwości uchylenia decyzji wydanych przed jego wejściem w życie, z czym skład rozpoznający niniejszą sprawę się zgadza i z tej przyczyny podjął rozstrzygnięcie jak w osnowie decyzji.

W dniu 3 lutego 2015 r. wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 12 stycznia 2015 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 lipca 2013 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia 13 czerwca 2013 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką Ł. H.

Kwestionowanej decyzji zarzucił: 1) obrazę prawa postępowania administracyjnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 145a § 1 k.p.a. i niezastosowanie się do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co spowodowało naruszenie art. 6 w/w ustawy poprzez arbitralną odmowę uchylenia decyzji SKO w W. z dnia z dnia 25 lipca 2013 r., [...]; 2) obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K38/13 z dnia 21 października 2014 r. 3) obrazę bezpośrednio ustawy zasadniczej przez arbitralne niezastosowanie się do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w związku z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie oznaczonej K38/13, w konsekwencji złamanie także art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Strona wniosła o przyznanie zgodnie w wnioskiem z dnia 17 listopada 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. (błędnie oznaczonym jako 19.11.2014 r.) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt działania składu orzekającego SKO w W. poza prawem.

Decyzją z dnia 2 marca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 145a § 1, art. 146 § 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 3 lutego 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 12 stycznia 2015 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 lipca 2013 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia 13 czerwca 2013 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – Ł. H., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 12 stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145a § 1 k.p.a., ale jednocześnie wystąpiła negatywna przesłanka, określona w art. 146 § 2 w/w ustawy, wykluczająca uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 lipca 2013 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia 13 czerwca 2013 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Na wstępie zauważono, że na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że orzeczenia te wiążą wszystkie podmioty prawa, w tym organy władzy publicznej. Doktryna prawa zwraca uwagę również na jeszcze inny aspekt mocy powszechnie obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, jakim jest zdolność do wywierania skutków prawnych wykraczających poza rozstrzygnięcie określonej sprawy. Następstwem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego może być bowiem zmiana w systemie obowiązującego prawa.

Wskazano, że orzeczenie o niezgodności poddanej kontroli Trybunału Konstytucyjnego normy z Konstytucją nie oznacza automatycznego wzruszenia wydanych na jej podstawie orzeczeń lub nieważności postępowań. Naprawienie skutków obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu do chwili wejścia wyroku w życie "w stosunku do ukształtowanych i skonsumowanych zaszłości prawnych" określa art. 190 ust. 4 Konstytucji, dopuszczając możliwość zainicjowania właściwej procedury wznowieniowej, która pozwoli na rozpatrzenie sprawy w świetle stanu prawnego ukształtowanego wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Przedstawione rozwiązanie wynika z tego, że na stronę nie można przerzucić negatywnych następstw wadliwego (niezgodnego z normami konstytucyjnymi) ustawodawstwa.

Następnie organ powołał art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. § 2 stanowi, że w sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Podano, że przepis art. 151 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Wskazano, że w myśl art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, o czym stanowi art. 146 § 2 k.p.a.

Odnosząc przedstawiony powyżej stan prawny do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ odwoławczy zauważył, że w dniu 23 października 2014 r. został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego - z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) - stwierdzający, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuję prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał: "Ustawodawca zobowiązany jest precyzyjnie określić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Za punkt wyjścia musi jednak przyjąć jednakowe traktowanie takich opiekunów niezależnie od istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Wykonanie niniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądza, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa.

Zdaniem organu orzekającego w niniejszej sprawie, skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenia decyzji przyznających świadczenie, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. "

Mając na uwadze, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych uznany został za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim różnicuję prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, przepis ten nie został uchylony z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i nadal w ustawie się znajduje. Niemniej jednak z dniem 23 października 2014 r. obalone zostało domniemanie konstytucyjności normy zawartej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie wskazanym w sentencji wyroku.

Podkreślono, że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest przykładem orzeczenia zakresowego, które nie może zostać w pełni wykonane bez odpowiednich działań ustawodawcy. Skutkiem wyroku zakresowego jest bowiem rozstrzygnięcie o pewnym tylko zakresie treści normatywnej wyrażonej w zakwestionowanym przepisie prawa. Skutkiem wyroku zakresowego negatywnego w powyższym rozumieniu - przykładem, którego jest wyrok TK K 38/13 - nie może być natomiast usunięcie z systemu prawnego całej normy prawnej wyrażonej w przepisie. Skutkiem takiego wyroku jest usunięcie pewnej części normy prawnej bez bezpośredniej ingerencji w tekst aktu normatywnego lub usunięcie pewnego fragmentu tekstu prawnego, które powoduje zmiany w warstwie normatywnej. Istotne jest przy tym, że stwierdzenie niezgodności z Konstytucją normy (albo jej fragmentu, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) nie oznacza unieważnienia istniejącego wcześniej stanu prawnego, które prowadziłoby do automatycznego unicestwienia z tą chwilą wszystkich wcześniejszych konsekwencji prawnych. Eliminacja tych skutków wymaga podjęcia odpowiednich rozstrzygnięć w sferze stosowania prawa (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Zatem do momentu zakwestionowania zaistniałych wcześniej skutków prawnych muszą być one uznawane za prawnie doniosłe (nie upadają więc automatycznie czynności prawne dokonane pod rządem przepisów niezgodnych z Konstytucja, nie tracą ważności nabyte na podstawie tych przepisów prawa, nie podlegają automatycznemu uchyleniu wydane wcześniej orzeczenia i decyzje.

Zdaniem Kolegium, w przypadku wydania przez Trybunał Konstytucyjny tego rodzaju orzeczenia negatywnego można na tej podstawie wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego i żądać uchylenia decyzji ostatecznej wydanej na podstawie tej części normy rekonstruowanej z przepisu, która została uznana za niezgodną z Konstytucją. Przypomniano, że z art. 190 ust. 4 Konstytucji wynika, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Na gruncie postępowania administracyjnego stosowną, specjalną podstawę wznowienia postępowania stanowi art. 145a § 1 k.p.a. Brzmienie powołanych przepisów nie rozstrzyga, czy również negatywne orzeczenia interpretacyjne, czy też zakresowe Trybunału Konstytucyjnego mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, ponieważ w przepisach tych mowa o "orzeczeniu niezgodności aktu normatywnego" z normami prawnymi wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa. Tymczasem tylko zupełnie wyjątkowo orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może dotyczyć całego aktu normatywnego (w ramach kontroli prewencyjnej), natomiast najczęściej dotyczy konkretnych przepisów, a w przypadku orzeczeń zakresowych i interpretacyjnych, jak to wykazano, bezpośrednio norm prawnych (zakresów tych norm). Zatem oceniając zakres zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji (a także pełniących względem niego funkcję wykonawczą przepisów konkretnych procedur) stwierdzono, że niezbędne jest zastosowanie rozumowania a maiore ad minus ("z większego na mniejsze"). Powołany przepis konstytucyjny wyznacza najdalej idącą kompetencję Trybunału Konstytucyjnego co do dopuszczalnego zakresu jego orzeczenia - przypadek, gdy dotyczy ono całego aktu normatywnego. W konsekwencji, skoro Trybunał Konstytucyjny jest władny orzec o sprzeczności z ustawą zasadniczą całego aktu normatywnego i może prowadzić to do wznowienia postępowań sądowych i administracyjnych, o ile ten akt normatywny stanowił podstawę wydanych w ich toku orzeczeń, to tym bardziej może orzec o sprzeczności z Konstytucją tylko jednego lub kilku przepisów zawartych w akcie prawnym, a w perspektywie wznowienia postępowania skutek takiego orzeczenia będzie tożsamy z właśnie wskazanym. Analogicznie, skoro Trybunał Konstytucyjny może orzec o sprzeczności z Konstytucją konkretnego przepisu, a zatem wszystkich potencjalnych rezultatów interpretacyjnych mogących zostać osiągniętymi przy wykładni tego przepisu, to tym bardziej może orzec o sprzeczności z ustawą zasadniczą tylko niektórych spośród tych rezultatów interpretacyjnych. Nie ma też podstaw ani w Konstytucji, ani w ustawach zwykłych, aby odmiennie oceniać wówczas możliwość wznowienia postępowania. Konsekwentnie, przesądziwszy o dopuszczalności wznowienia postępowania w przypadku uznania za niezgodny z Konstytucją fragment normy (pewien jej zakres), orzeczenie to może być podstawą wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania wskutek wydania negatywnego orzeczenia (w tym zakresowego i interpretacyjnego) przez Trybunał Konstytucyjny będzie możliwe, o ile rozstrzygnięcie w tym postępowaniu przyjęło za podstawę zakwestionowaną przez Trybunał normę prawną. To znaczy sąd albo organ administracyjny przyjął rezultat interpretacji przepisu dokładnie taki, jaki badał Trybunał Konstytucyjny i co do którego orzekł o jego sprzeczności z Konstytucją.

Nie ulega wątpliwości, zdaniem Kolegium, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Norma, której niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał stanowiła część podstawy prawnej weryfikowanych w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięć. Organ administracji pierwszej, jak i drugiej instancji odmawiając stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opierał się na przepisie art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdził, że świadczenie to nie może zostać przyznane z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w powołanym przepisie. Problem konstytucyjny dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny dotyczy przede wszystkim kwestii reguł przyznawania świadczeń opiekuńczych opiekunom osób. A zatem odnosi się do sytuacji, w których to opiekun dorosłej osoby niepełnosprawnej zostaje pozbawiony możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z uwagi na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia, ewentualnie 25 roku życia, jeśli niepełnosprawność powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej dla dorosłych (taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie). Trybunał podkreślił, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Wskazał jednocześnie, że ustawodawca powinien zatem w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 rok życia, ewentualnie 25 rok życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

Podsumowując powyższe rozważania Kolegium podkreśliło, że z mocy art. 190 ust. 4 w związku z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji na poziomie konstytucyjnym przesądzona została skuteczność wyroków Trybunału Konstytucyjnego w czasie, zarówno w sferze stanowienia, jak i w sferze stosowania prawa. Tym samym wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo. Z orzeczeniem o hierarchicznej niezgodności norm wiąże się skutek w postaci utraty przez nie mocy obowiązującej. Skutek ten sam w sobie nie unieważnia dokonanych - na podstawie normy hierarchicznie niezgodnej z normą wyższego rzędu - czynności konwencjonalnych, nie unieważnia także ani nie ubezskutecznia wytworów tychże czynności. Utrata mocy obowiązującej przez normę hierarchicznie niezgodą z normą wyższego rzędu powoduje jednakże ukształtowanie się nowego stanu prawnego, w którym organy władzy publicznej w następstwie wznowienia, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, wykorzystując wszystkie instrumenty będące do ich dyspozycji oraz kompetencje im przysługujące, zobowiązane są rozstrzygnąć sprawę na nowo bez odwoływania się do normy, która utraciła moc obowiązującą. Zatem zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu skutkuje niemożliwością zastosowania go przez organ administracji publicznej i sąd. Podkreślono, że orzeczenie takie musi być uwzględnione zarówno przez organ, jak i co do zasady przez sąd przed wydaniem rozstrzygnięcia, bowiem posiada ono walor mocy powszechnie obowiązującej. A w sytuacji gdy zapadło orzeczenie na podstawie przepisu, którego następnie Trybunał stwierdził niekonstytucyjność strona może żądać uchylenia takiej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Natomiast organ wydając nową decyzję - po wznowieniu postępowania - powinien uwzględnić wpływ orzeczenia na regulację prawną.

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności stanu faktycznego i prawnego, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie wystąpiła wskazana przez stronę podstawa do uchylenia na mocy art. 145a § 1 k.p.a. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 lipca 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia 13 czerwca 2013 r. [...] w sprawie odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Ł. H. Jednakże okoliczności sprawy ustalone na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Kolegium stwierdza, że nie jest możliwe przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – Ł. H. Bowiem zgodnie z regulacją zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast z akt sprawy wynika, że strona w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2014 r. miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. z dnia 16 września 2013 r., nr [...], a w okresie od 1 listopada 2014 r. do 11 września 2014 r. - decyzją z dnia 23 października 2013 r., nr [...], od dnia 12 września 2014 r. do chwili obecnej wnioskodawca pobiera zasiłek dla opiekunów, przyznany decyzją z dnia 30 września 2014 r., nr [...] - decyzja ta posiada walor ostateczności. Okoliczność ta, po myśli art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w/w ustawy - w brzemieniu na dzień 1 lipca 2013 r., jak i w obecnym kształcie - uniemożliwiała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w trybie postępowania wznowieniowego.

Odnosząc się do wniosku strony zawartego w pismach z dnia 17 i 19 listopada 2014 r. o uchylenie decyzji ostatecznych: nr [...] z dnia 16 września 2013 r. przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nr [...] z dnia 23 października 2013 r. przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nr [...] z dnia 30 września 2014 r. przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna "jedynie w przypadku jednoczesnego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tak aby prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego czy zasiłku dla opiekuna nie stanowiło jedynej negatywnej przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego."

i "współpracę pomiędzy oba organami" w tym zakresie - Kolegium zauważyło, że nie jest organem właściwym do inicjowania postępowania przez organ I instancji w sprawie uchylenia bądź zmiany ostatecznych decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też zasiłek dla opiekunów wydanych przez ten organ. Powyższe oznacza, że Kolegium nie może uzależniać rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania i wydania w tym zakresie decyzji od ewentualnej zmiany przez organ I instancji decyzji w sprawach przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz zasiłku dla opiekuna.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 2 marca 2015 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 8, 9, 10 i 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zarzucił też, że zaskarżona decyzja została wydana bez poinformowania skarżącego o skutkach prawnych złożonego wniosku z dnia 17 listopada 2014 r., braku możliwości wypowiedzenia się skarżącego przed wydaniem decyzji, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także wydania decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 5 pkt 1 lit "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych przez uznanie, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka uzasadniająca odmowę świadczenia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Mając powyższe na względzie i dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wyżej wskazane zasady należy podnieść, że kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza prawo procesowe w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodu naruszeń prawa, o jakich mowa w skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż o zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza - obok właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej tego organu - instytucja wyłączenia. Wyznacza ona kompetencję szczególną organu, a u jej podstaw leży fundamentalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 103). Naruszenia tej ostatniej instytucji dopuszczono się w niniejszym postępowaniu.

Instytucja wyłączenia pracownika jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, a więc jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Celem wyłączenia jest bowiem zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i nie ma znaczenia to, czy osoba taka brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji.

Instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych oraz jest elementem sprawiedliwości społecznej. Elementem standardu sprawiedliwej procedury w postępowaniu przed organami władzy publicznej, w szczególności przed organami powołanymi w celu rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki, jest konieczność zapewnienia szeroko rozumianej niezależności tych organów.

Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym) czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137).

W świetle bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. sformułowanie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się nie tylko do zwyczajnych środków zaskarżenia w postaci odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ale także do nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w szczególności w postaci istotnego w niniejszej sprawie wniosku o wznowienie postępowania. Ustawodawca nie ogranicza się w tym przepisie wyłącznie do środka zaskarżenia takiego jak odwołanie, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Pracownik, który podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona nie może następnie brać udziału w kolejnym etapie postępowania, w którym na skutek wniesionego środka zaskarżenia, czy to odwołania, czy też wniosku o wznowienie postępowania, oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane jest ponowne rozstrzygnięcie merytoryczne. W tej sytuacji uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia

2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1061/14, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBO).

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Kielcach z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1107/13, publ. CBO, zgodnie z którym "w sytuacji gdy pracownik organu nie może ponownie orzekać w postępowaniu zwykłym, to tym bardziej powinien być wyłączony od orzekania we wznowionym postępowaniu, a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji, którą wydał. Strony mają prawo oczekiwać, iż pomimo, że rozstrzygnięcie w tym zakresie wydawane jest przez ten sam organ administracji, to jednak ponownej oceny ich sprawy dokona inny pracownik organu. Działania organu administracji, w którym ten sam pracownik dwukrotnie bierze udział w rozpatrywaniu danej sprawy indywidualnej stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa".

Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. II OPS 2/09, ONSAiWSA 2009/4/60).

Natomiast w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., (sygn. akt P 57/07, OTK-A 2008/10/178, Dz.U. z 2008 nr 229, poz. 1539) Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu". Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu - również do załatwienia sprawy w formie decyzji. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponadto w wyroku tym Trybunał wskazał, że nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (podobnie Komentarz do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. II).

Ponadto w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07, OTK-A 2008/8/137 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" powinno być "rozumiane tak szeroko, jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności w kontekście zasady prawa do sądu, w tym prawa do uczciwego - bezstronnego - postępowania sądowego".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się również uwagę, iż przez określenie "branie udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" należy rozumieć także sytuację, gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którego następstwie zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowej decyzja może zostać wzruszona (por. wyrok NSA z dnia z dnia 19 kwietnia 2005 r. , sygn. akt OSK 1491/04, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 683/08, publ. CBO).

Na powyższy problem zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07. Co prawda powyższe orzeczenie odnosi się do sędziów, to jednak w demokratycznym państwie prawnym, dopuszczającym - aczkolwiek pod pewnymi warunkami - funkcjonowanie niesądowych organów rozstrzygających o sytuacji prawnej jednostki, wymaganie bezstronności nie może być ograniczone wyłącznie do sędziów.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przywołując dotychczasowe orzecznictwo Trybunału i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazał, iż istotą tzw. bezstronności obiektywnej, jest "nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości (...) przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności" (wyrok TK z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 19/02). Drugi wymiar beztronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega zaś na tym, że sędzia musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania jakiegokolwiek uczestnika postępowania. W dalszej części uzasadnienia Trybunał wskazał, iż w orzecznictwie konstytucyjnym podkreślane były również ograniczenia prawnych instrumentów zapobiegania stronniczości sędziego poprzez wprowadzanie regulacji nakazujących mu wyłączenie się od orzekania w sprawie. Dalej Trybunał wskazał, iż "stronniczość to stan psychiczny sędziego, mogący się uzewnętrzniać w mniejszym lub większym stopniu. Stąd też zagrożenia bezstronności dają się zobiektywizować tylko w ograniczonym zakresie. Przyczyny stronniczości są bowiem zróżnicowane, a przez to nie dające się do końca zdefiniować, tak dalece, jak zawsze natura każdego człowieka czyni go w różnych sytuacjach - w sposób mniej lub bardziej uświadomiony - stronniczym". Ponadto Trybunał wskazał, że zarówno kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym. Nie tylko więc wymagają one oceny tych samych okoliczności i dowodów, ale niekiedy nawet ustosunkowania się przez skład orzekający do tych samych zarzutów (choć stawianych z myślą o osiągnięciu nieco innych celów). W opinii Trybunału Konstytucyjnego okoliczność orzekania tego samego sędziego w sprawie legalności decyzji o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji, którą wcześniej kontrolował w ramach "zwykłego" postępowania sądowoadministracyjnego należy zaliczyć do bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego, która zawsze i a priori powinna ze względu na swoją wagę powodować wyłączenie sędziego z mocy ustawy. Potencjalne zagrożenie dla bezstronności sędziowskiej w opisywanej sytuacji jest bowiem tego typu, że - niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy - może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego.

Podkreślenia wymaga, iż analogiczne sytuacje, opisane przez Trybunał, będą miały miejsce we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. W szczególności chodzi tu o sprawy dotyczące postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, postępowania w sprawie uchylenia decyzji oraz postępowania w sprawie zmiany decyzji.

Za powyższym stanowiskiem przemawia fakt, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie podnosi się, że uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 104/11, oraz z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1228/10 , pub. CBO).

Również za powyższą interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przemawia dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz.18) nowelizacja powyższego przepisu. W tym miejscu wskazać należy, iż w dotychczasowym brzmieniu przepis ten wskazywał, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Porównanie dotychczasowego brzmienia przepisu z brzmieniem tego przepisu nadanym wspomnianą wyżej wskazaną nowelizacją, w ocenie składu orzekającego, przemawia za dokonaną wyżej interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie miało miejsce uchybienie proceduralne polegające na tym, że osoba, która brała udział w wydaniu rozstrzygnięcia podjętego po wznowieniu postępowania, orzekała w tej sprawie na poziomie instancji odwoławczej w postępowaniu zwykłym.

Z materiału aktowego niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że decyzję z dnia 25 lipca 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 czerwca 2013 r. odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium wydało w składzie A. K., J. D., A. M.. Natomiast decyzja z dnia 12 stycznia 2015 r., nr [...] wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, odmawiająca uchylenia decyzji z dnia 25 lipca 2013 r., została wydana przez Kolegium w składzie A. K., Z. P., P. K.. Podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga okoliczność, iż A. K., która brała udział w wydaniu zarówno decyzji z dnia 25 lipca 2013 r. jak i decyzji z dnia 12 stycznia 2015 r. była przewodniczącą w sprawie.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w składzie orzekającym Kolegium, który rozpoznawał sprawę w zwykłym trybie odwoławczym zasiadała osoba, która brała udział w wydawaniu decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. po wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie.

Taki stan rzeczy w świetle z wyżej przytoczonych argumentów nie jest do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami jak również ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w tym z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) jak również zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwraca się uwagę, że Sąd stosując ustawę powinien w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni, tak aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 20 listopada 1995r., sygn. akt K. 23/95, publ.: OTK ZU nr 2/1995; z 17 lipca 1996r., sygn. akt K. 8/96, publ.: OTK ZU nr 4/1996/ 32, z 24 czerwca 1998r., sygn. akt K. 3/98, publ.: OTK ZU nr 4/1998/52).

Sąd w niniejszej sprawie uznał, iż wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana w zgodzie z art. 7 i art. 8 k.p.a. wymaga aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuacje, w której członek organu kolegialnego kontroluje w trybie wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji. Przy czym zwrócić należy uwagę, iż co prawda kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, to jednak zasada praworządności wymaga aby tej oceny dokonał bezstronny organ.

Z omówionych względów Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 25 lipca 2013 r. orzekało w składzie niezgodnym z prawem tj. z udziałem członka podlegającego wyłączeniu, co stanowiło określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania. Stwierdzenie wystąpienia tej przesłanki skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że stwierdzone uchybienie uniemożliwiło merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Z tego powodu Sąd nie dokonywał analizy zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań.