Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 505/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości L. dz.nr [...],[...],[...],[...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: a. § 3 pkt 1 w zakresie słów "oraz rekreacji indywidualnej" , b. § 8 pkt 1 w zakresie słów" budynki rekreacji indywidualnej" c. § 8 pkt 2 w zakresie słów "lub rekreacji indywidualnej" d. § 14 w zakresie słów "oraz dodatkowych 2 stanowisk w przypadku lokalizacji usług w budynku mieszkalnym" 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części wskazanej w pkt 1 wyroku 3. zasądza od Rady Gminy G. na rzecz Wojewody W. kwotę [...] zł ([...] złotych )tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Rada Gminy G. w dniu [...] grudnia 2012r. powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012r. poz. 647 – dalej u.p.z.p.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości L. dz.. Nr [...],[...],[...] i [...].

Wojewoda Wielkopolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 - dalej rozporządzenie), na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Wnoszący skargę wskazał, iż dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacji indywidualnej, oznaczonych w planie symbolami lMN/Mri - 6MN/Mri, nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w ten sposób, że nie określono dla nich dopuszczalnej wysokości budynków rekreacji indywidualnej.

Wojewoda stwierdził również, iż w § 8 pkt 14 uchwały wprowadzono zapis zawierający uregulowania dotyczące ilości miejsc postojowych, w tym dla lokalizacji usług w budynku mieszkalnym, który nie posiada żadnego odniesienia w pozostałych ustaleniach planu w zakresie możliwości lokalizacji jakichkolwiek funkcji usługowych na obszarze planu.

Uzasadniejąc wniosek o stwierdzenie nieważności calej uchwały wskazano na przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który wprowadza sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. W opinii Skarżącego w przedmiotowej uchwale doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, a zatem w myśl powołanego art. 28 u.p.z.p. jest to uzasadniona przesłanka do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Rady Gminy G. w odpowiedzi na powyższą skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczacego braku ustalenia parametru wysokości dla budynku rekreacji indywidualnej a jedynie dla budynków mieszkalnych (§ 8 pkt 7 uchwały) oraz garaży i budynków gospodarczo - garażowych (§ 8 pkt 8 uchwały) organ gminy wskazał, iż zgonie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej rozporządzenie w sprawie warunków techicznych) jako budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku a więc czasowego zamieszkania. Powołując się na treść wyroku WSA w Gliwicach z 17 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/G1 843/08, wskazano że zapis § 8 pkt 7 uchwały określający wysokość budynku mieszkalnego odnosi się zarówno do budynku mieszkalnego jednorodzinnego jak również budynku rekreacji indywidualnej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 8 pkt 14 uchwały, regulującego ilość miejsc postojowych, w tym dla lokalizacji usług w budynku mieszkalnym, który to zapis według Skarżącego nie posiada żadnego odniesienia w pozostałych ustaleniach planu w zakresie możliwości lokalizacji jakichkolwiek funkcji usługowych na obszarze planu, wskazano że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 ze zm. – dalej prawo budwolane) budynek mieszkalny jednorodzinny jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Według rozporządzenia lokal użytkowy należy rozumieć jako jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Zgodnie z tą definicją lokalem użytkowym będzie na przykład pomieszczenie biurowe, gabinet lekarski czy chociażby sklep. Dopuszczając zatem w planie budynki mieszkalne jednorodzinne należy przewidzieć, że zgodnie z prawem mogą w nich powstać lokale usługowe w zakresie 30% powierzchni całkowitej, stąd ustalony wskaźnik miejsc postojowych dla tych usług. Biorąc powyższe pod uwagę, ustalenia § 8 pkt 14 uchwały są poprawne, a skarga bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości L. dz.. Nr [...],[...],[...] i [...]. Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarzonej uchwale nalezy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy u.p.z.p. Art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Art. 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto ustawa ta w art. 15 ust. 2 pkt 6 określa, że do obowiązkowych elementów treści planu należy określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji oraz lini zabudowy i gabarytów obiektów. Treść w/w przepisu jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W § 4 pkt 6 tego rozporządzenia zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, z którego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy

Pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy zostało zatem przez ustawodawcę wyraźnie wyszczególnione jako wymagany wskaźnik kształtowania zabudowy i stało się pojęciem ustawowym. Pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, w tym także budynków. Określenie wskaźnika, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Podanie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi.

Ponadto podkreślić należy, że pojęcie "maksymalnej wysokości zabudowy" obejmuje wszelkie obiekty, jest zatem z jednej strony pojęciem szerszym od pojęcia budynku, a z drugiej strony zawiera w sobie także pojęcie wysokości budynku. Istnienie takiego ogólnego wskaźnika wysokości zabudowy obowiązującego dla wszystkich obiektów jest celowe z punktu widzenia zapewnienia ładu przestrzennego. Pozostawienie istotnej kategorii obiektów budowlanych w postaci budynków (lub pewnego ich rodzaju) poza tym wskaźnikiem, z powodu istnienia definicji wysokości budynku w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych prowadziłoby do braku konsekwencji i uniemożliwiało organowi planistycznemu osiągnięcie zamierzonego ładu urbanistycznego i architektonicznego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób kompleksowy określać maksymalną wysokości zabudowy dopuszczonej na danym terenie. Jeżeli więc organ uchwałodawczy wprowadza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zróżnicowaną zabudowę, określając szczegółowo wysokość zabudowy dla poszczególnych rodzajów budynków powinien w przyjętej uchwale określić parametry tych budynków. W tym miejscu należy wskazać, że u.p.z.p. stanowiąca podstawę uchwalania planu miejscowego stanowi odrębny od prawa budowlanego akt prawny. Na gruncie tego prawa za obowiązujące uznać należy takie definicje, które zostały sformułowane dla potrzeb tego prawa. Tym niemniej jeżeli w przyjętym planie, organ uchwałodawczy posługuje się definicjami sformułowanymi na gruncie prawa budowlanego powinien to robić z poszanowaniem obowiązujących przepisów.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w §3 pkt 1 uchwały dla terenów oznaczonych symbolami 1MN/Mri, 2 MN/Mri, 3MN/Mri, 4MN/Mri, 5MN/Mri i 6MN/Mri przewidziano przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacji indywidualnej. W §8 ustalając dla terenów MN/Mri parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, dopuszczając jako rodzaj zabudowy zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i budynki rekreacji indywidualnej (§8 pkt 1 i 2 uchwały), określono wysokość budynku mieszkalnego (nie więcej niż 9 m do najwyższego punktu dachu i nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne) oraz wysokość garażu oraz budynku gospodarczo – garażowego (nie więcej niż 6 m do najwyższego punktu dachu i nie więcej niż 1 kondygnacja nadziemna). Uchwała dopuszczając powstanie na terenach oznaczonych symbolami MN/Mri budynków rekreacji indywidualnej, wbrew wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. obowiązkowi nie określiła jednak parametru maksymalnej wysokości zabudowy dla tego rodzaju budynków. Wbrew bowiem argumentacji Rady Gminy zawartej w odpowiedzi na skargę, budynki mieszkalne stanowią odrębną kategorię obiektów budowlanych. W załączniku do ustawy prawo budowlane "Kategorie obiektów budowlanych" do odrębnej kategorii obiektów budowlanych należą: budynki mieszkalne jednorodzinne (kategoria l), budynki służące gospodarce rolnej jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe (kategoria II), inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie (kategoria III). Również w akcie prawnym bezpośrednio związanym z ustawą Prawo budowlane tj. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, różnicuje się budynki mieszkalne (§3 pkt 4 rozporządzenia) i budynki rekreacji indywidualnej (§3 pkt 7 rozporządzenia). Znajduje to odzwierciedlenie w wielu przepisach w/w rozporządzenia dot. szczegółowych warunków technicznych. Dlatego też zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pojęcia budynku mieszkalnego (służącej stałemu zamieszkiwaniu) w ramach przepisów zawartych w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego nie należy rozszerzać na zabudowę rekreacji indywidualnej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego treści §8 pkt 14 uchwały regulującego m.in. kwestię dodatkowych 2 stanowisk postojowych w przypadku lokalizacji usług w budynku mieszkalnym, wskazać należy, że z analizy przepisów uchwały (poza przepisem § 8 pkt 14 uchwały) nie wynika, aby na terenie objętym zakresem m.p.z.p. dopuszczono lokalizację jakichkolwiek usług. Ma to tyle istotne znaczenie, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. podstawowym elementem planu miejscowego jest m.in. ustalenie przeznaczenia danego terenu. Dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednak jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie ( zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1334/12 LEX nr 1251793).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż z treści §3 pkt 1 uchwały wynika, iż obszary oznaczone MN/Mri dotyczą wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacji indywidualnej. Brzmienie tego przepisu uchwały wyklucza lokalizację jakichkolwiek usług na terenach oznaczonych symbolami MN/Mri. Oznacza to, iż sprzecznym z brzmieniem samej uchwały, a w szczególności z w/w przepisem §3 pkt 1 uchwały, jest przepis §8 pkt 14 uchwały nakazujący lokalizację dodatkowych 2 stanowisk w przypadku lokalizacji usług w budynku mieszkalnym. Wbrew argumentacji Rady Gminy fakt, iż zgodnie z definicją budynku mieszkalnego zawartą art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane w budynku mieszkalnym możliwym jest wydzielenie lokalu użytkowego nie zmienia zasadniczo mieszkalnego przeznaczenia terenu objętego zaskarżonym planem. Przeznaczenie terenu musi być bowiem określone w planie w sposób jednoznaczny. Tylko treść przepisów planu determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Oznacza to, iż dopuszczenie usług na terenie objętym planem nie może wynikać z przepisów planu dotyczących lokalizacji dodatkowych miejsc postojowych dla budynków mieszkalnych w których prowadzone są usługi.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku o kosztach postępowania. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Stwierdzając nieważność tyko części przepisów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uwzględnił fakt, iż naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń planu. Oznacza to, iż wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części przepisów, bez konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2691/11LEX nr 1145624)