Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 513/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Asesor WSA - Justyna Żurawska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 4 stycznia 2022 r. nr POD.503.248.2021.AKW.1 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi organizacji pracodawców [...] (dalej: "[...]", "skarżący" lub "strona") jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF" lub "organ odwoławczy lub II instancji") z 4 stycznia 2022 r. znak POD.503.248.2021.AKW.1 utrzymujące w mocy postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi (dalej: "WIF" lub "organ I instancji") z 6 sierpnia 2021 r. znak FŁ-I.021.80.2018.2021 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia 88 zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych w województwie łódzkim przez przedsiębiorców powiązanych kapitałowo lub osobowo z [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Pismem z 11 maja 2018 r., [...] zwrócił się do WIF o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia 90 zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych przez spółki należące do grupy kapitałowej [...]. oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Wobec dwóch aptek ogólnodostępnych wymienionych we wniosku - [...] w [...] przy ul. [...] prowadzonej przez [...] Spółkę z ograniczona odpowiedzialnością oraz [...] w [...] przy ul. [...] prowadzonej przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - WIF stwierdził wygaśnięcie zezwoleń.

We wniosku [...] wskazał, że na terenie województwa łódzkiego prowadzonych jest 113 aptek ogólnodostępnych pod nazwą [...] "[...]" "[...]" i podobnie ("apteki [...]"). Z dokonanej przez [...] analizy akt KRS i rejestru aptek wynika, że 23 z nich to apteki franczyzowe, natomiast 90 aptek należy do spółek grupy kapitałowej [...]. Skarżący wskazał, że za cofnięciem zezwolenia na prowadzenie ww. aptek przemawia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.; dalej: "u.p.f."), który wprowadza ograniczenia koncentracji na terenie poszczególnych województw. Zdaniem [...], spółkom należącym do grupy kapitałowej [...] powinno być cofniętych – na podstawie art. 37ap u.p.f. – 88 zezwoleń na prowadzenie aptek, gdyż w odniesieniu do tych aptek spółki należące do grupy [...] przestały spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

Skarżący wniosek swój oparł na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") i uzasadnił celami statutowymi oraz interesem społecznym. Przywołał treść § 6 pkt 1 i 3 oraz § 8 pkt 2 statutu, z których wynika, że: celem [...] jest reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec m.in. organów władzy i organów rządowych oraz podejmowanie działań na rzecz rozwoju rynku usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich statutu; cele [...] realizowane są poprzez występowanie do organów władzy publicznej, samorządów zawodów medycznych i organizacji farmaceutycznych w sprawach dotyczących pracodawców aptekarskich.

W ocenie strony celem wszczęcia wnioskowanego postępowania jest realizacja ustanowionych ustawą Prawo farmaceutyczne przepisów regulujących rynek usług farmaceutycznych, w szczególności koncentrację aptek ogólnodostępnych. Według [...] jego wniosek stanowi działanie na rzecz rozwoju rynku usług farmaceutycznych rozumianego jako dekoncentracja struktury własnościowej aptek. Żądanie wszczęcia postępowania zmierza bezpośrednio do realizacji ustawowych zakazów i nakazów oraz do stanu docelowego zakreślonego przepisami ustawy - Prawo farmaceutyczne. Cel ten jest zbieżny z interesami członków [...] - co w świetle § 6 pkt 1 statutu stanowi wystarczającą i samodzielną podstawę wniosku.

Postanowieniem z 8 października 2019 r., znak FŁ-I.021.80.2018, WIF odmówił wszczęcia postępowań administracyjnych w przedmiocie cofnięcia 81 zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych w województwie łódzkim przez przedsiębiorców powiązanych kapitałowo lub osobowo z [...]. z siedzibą w [...].

Następnie, postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., znak: POD.503.3.2019.WF, GIF po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej uchylił postanowienie WIF z 8 października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Rozstrzygnięciem z 6 sierpnia 2021 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...], WIF odmówił wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia ww. zezwoleń.

WIF wyjaśnił, że żądanie wszczęcia postępowania uzasadnione musi być celami statutowymi organizacji pracodawców oraz przemawiać ma za tym interes społeczny. Warunki te muszą być spełnione łącznie. W sprawie zdaniem organu I instancji cele organizacji określone w statucie [...] nie mają związku z przedmiotem postępowania - cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Skarżący powinien wykazać, związek miedzy jego celami statutowymi i zakresem jego działania a przedmiotem postepowania administracyjnego tzn. sprawa indywidualna innych osób, którym miałyby być cofnięte zezwolenia. [...] takiego związku nie wykazał.

W ocenie WIF strona w żaden sposób także nie wykazała, że za wszczęciem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych przemawia interes społeczny. Nie wyjaśniła też w jaki sposób w wyniku cofnięcia zezwoleń zwiększy się dostępność do aptek, zwiększy się konkurencyjność, zwiększy się dostępności leków w aptekach oraz zmniejszą się ich ceny.

W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego GIF zaskarżonym postanowieniem z 4 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie WIF z 6 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu organ II instancji nie podzielił stanowiska WIF w zakresie braku związku celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem sprawy administracyjnej. W jego ocenie omawiana przesłanka ziściła się w sprawie, gdyż postępowanie o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada merytoryczny związek ze wskazanym celem [...], dotyczącym reprezentowania interesów pracodawców, zrzeszonych w związku pracodawców aptekarskich, co jest realizowane, poprzez występowanie do organów władzy publicznej w sprawach dotyczących pracodawców aptekarskich.

Natomiast GIF stanął na stanowisku, że strona nie wykazała wystarczająco zaistnienia przesłanki "interesu publicznego". Skarżący bowiem nie wskazał w sposób jednoznaczny i konkretny co jest interesem społecznym uzasadniającym udział [...] w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym objętym przedmiotowym wnioskiem.

Odnosząc się do załączonej opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r., na którą powołuje się strona w celu wykazania interesu społecznego organ odwoławczy stwierdził, że nie może ona stanowić podstawy do wykazania istnienia tego interesu. Skarżący bowiem nie przedstawił żadnych dowodów choćby uprawdopodabniających, że w aptece objętej wnioskiem może dochodzić do nieetycznych lub sprzecznych z prawem działań, takich jak te wymienione w powołanej opinii. Organ zauważył, że "interes społeczny" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji lub też ich utożsamiane z interesem społecznym nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu. Zatem bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej, indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie powinien zostać, w ocenie GIF, starannie uzasadniony przez żądającego wszczęcia postępowania w sprawie osoby trzeciej, zwłaszcza, iż interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej (tak jak w sprawie). Zdaniem organu II instancji strona takiego starannie uzasadnionego interesu nie przedstawiła.

Zdaniem GIF, nie istnieje interes społeczny który przemawiałby za wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia 88 zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Wręcz przeciwnie – w interesie społecznym znajduje się pewność uzyskanych uprawnień przez przedsiębiorców. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że argumenty strony dotyczą głównie kwestii koncentracji przedsiębiorców prowadzących apteki ogólnodostępne i powiązań kapitałowych. Brak jest natomiast argumentów świadczących o nieprawidłowym prowadzeniu apteki, które zagrażałby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się w aptece.

W ocenie GIF, złożony wniosek, stanowi przykład rozumienia interesu społecznego, jako zinstytucjonalizowanej formy popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Zdaniem organu II instancji wniosek [...] jawi się jako element walki konkurencyjnej na regulowanym rynku farmaceutycznym. Przy czym działalność farmaceutyczna, z uwagi na konieczność realizowania dobra pacjenta, powinna być ustabilizowana i pewna prawnie. Wniosek strony w istocie nie jest zindywidualizowany i nie dotyczy konkretnej sprawy, a określonego rodzaju spraw.

Pismem z 9 lutego 2022 r. strona złożyła skargę i wniosła o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez:

1. przyjęcie, że interes społeczny nie przemawia za wszczęciem wnioskowanego postępowania, pomimo, że:

a) w dotychczasowej praktyce (szczegółowe przytoczenie w uzasadnieniu zarzutu) rozstrzygania takich samych i podobnych spraw GIF prezentował od wielu lat konsekwentnie dokładnie przeciwne a zbieżne ze skarżącym stanowisko, w tym także w marcu 2021 r., gdy szefem GIF była już obecny Główny Inspektor Farmaceutyczny - [...] – co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu niniejszego zarzutu, wskutek czego organ naruszył obowiązek równego traktowania podmiotów;

2. uzasadnienie ww. tezy (o nieistnieniu interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania) oceną, iż:

1) istnienia interesu społecznego nie dowodzi treść opinii Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r., pomimo że dokument (urzędowy) ten wskazuje i dowodzi, jakie konkretne interesy społeczne postanowił chronić ustawodawca uchwalając art. 99 ust 3a u.f.p. będący podstawą wnioskowanego postępowania administracyjnego;

2) samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji lub ich utożsamianie z interesem społecznym nie jest wystarczające a wymagane jest skonkretyzowanie interesu społecznego w odniesieniu do indywidualnej sprawy, pomimo że skarżący w uzasadnieniu wniosku (1) nie poprzestał na przytoczeniu celów statutowych, ale skonkretyzował również interes społeczny w odniesieniu do indywidualnej sprawy na str. 15 wniosku, (2) przywołał orzecznictwo NSA wskazujące na istnienie interesu społecznego w przestrzeganiu przepisów antykoncentracyjnych, (3) wskazał na orzecznictwo organu II instancji w analogicznych sprawach uznające istnienie interesu społecznego skarżącego;

3) "nie wystarczą ogólnikowe sformułowania działania w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę zdrowia, czy życia ludzi" a wnioskodawca uzasadniał interes społeczny w sposób bardzo ogólnikowy, sprowadzający się de facto do zacytowania ww. opinii z 9 stycznia 2017 r, pomimo że: (1) wniosek skarżącego nie używa ogólnikowych sformułowań, a wskazuje precyzyjnie, rzeczowo i konkretnie, iż "realizacja ustawowych zakazów i nakazów ustanowionych przez ustawodawcę celem ukształtowania rynku usług farmaceutycznych w sposób określony przez ustawodawcę, leży w najściślej pojmowanym interesie społecznym: polegającym na zwiększeniu dostępności aptek, zwiększeniu konkurencyjności, zwiększeniu dostępności leków w aptekach, zmniejszeniu ich cen"; (2) opinia Biura Analiz Sejmowych została przytoczona nie tylko jako obszerny i szczegółowy wywód wskazujący konkretne interesy społeczne chronione przez przepis, który jest podstawą wnioskowanego postępowania, ale także jako dowód tych okoliczności;

4) strona nie przedstawiła dowodów choćby uprawdopodabniających, że w aptekach objętych wnioskiem może dochodzić do nieetycznych lub sprzecznych z prawem działań takie jak przytoczone w opinii Biura Analiz Sejmowych, pomimo że (1) w świetle art. 37ap ust. 1 pkt 2 UPF przesłanką cofnięcia zezwolenia jest wyłącznie zaprzestanie spełniania warunków z art. 99 ust. 3 UPF a to, czy w aptekach objętych wnioskiem dochodzi do nieetycznych lub sprzecznych z prawem działań jest całkowicie irrelewantne prawne i obowiązek cofnięcia zezwolenia przez Organ jest od tego w świetle prawa niezależny; (2) takim dowodem jest właśnie opinia Biura Analiz Sejmowych - centralnego urzędu opiniującego nowe rozwiązania prawne, która to opinia została de facto podzielona przez ustawodawcę poprzez uchwalenie przepisów, które były przedmiotem ww. opinii; (3) ani Organ II instancji, ani Organ I instancji nie podważyły faktów opisanych w opinii Biura Analiz Sejmowych w jakikolwiek sposób, tymczasem zgodnie z art. 77 § li art. 7 k.p.a. Organ powinien był podważyć dowód przedstawiony przez Wnioskodawcę;

5) w interesie społecznym leży pewność uzyskanych przez uprawnień przedsiębiorców, a niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego organ ma obowiązek rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy, pomimo że w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co od stanu faktycznego, a przedmiotem sporu jest wyłącznie wykładnia i zastosowanie art. 99 ust. 3a u.p.f.;

6) przeciwko istnieniu interesu społecznego przemawia nakaz działania w zaufaniu do przedsiębiorcy z założeniem, że działa on zgodnie z prawem - wynikający z art. 10 Prawa przedsiębiorców, pomimo że przedmiotem sprawy jest podejrzenie, że przedsiębiorca nie działa zgodnie z prawem, które jest uzasadnione, ponieważ jest zgodne z dotychczasowym stanowiskiem organu II instancji oraz częścią orzeczeń sądów administracyjnych;

7) art. 10 Prawa przedsiębiorców uzasadnia brak interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania, pomimo że art. 9 Prawa przedsiębiorców nakłada na przedsiębiorcę obowiązek wykonywania działalności gospodarczej zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, poszanowania słusznych interesów innych przedsiębiorców i konsumentów, zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że nabywanie udziałów w spółkach prowadzących apteki przez grupy kapitałowe skutkujące naruszeniem art. 99 ust. 3 u.f.p. stanowi działanie w celu obejścia prawa;

8) okoliczności faktyczne wskazane we wniosku stanowią okoliczności uzasadniające cofnięcie spółkom - członkom grupy kapitałowej [...]. zezwoleń na prowadzenie aptek jedynie w subiektywnej opinii skarżącego, a wskazany przez stronę art. 99 ust. 3 u.f.p. jako naruszony przez przedsiębiorców przepis nie ma zastosowania do udzielonych zezwoleń, pomimo że (1) stanowi to sprzeczne z k.p.a. rozstrzygnięcie materialnoprawne sprawy bez wydania decyzji, a nawet bez wszczęcia postępowania; (2) jest to stanowisko sprzeczne z utrwaloną wieloletnią praktyką stosowania art. 99 ust. 3 i ust. 3a przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego;

9) we wniosku nie wskazano okoliczności nieprawidłowego prowadzenia aptek, które zagrażałoby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi, pomimo że (1) interes społeczny w rozumieniu art. 31 k.p.a. nie ogranicza interesu społecznego wyłącznie do bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi; (2) zarówno z opinii Biura Analiz Sejmowych powołanej we wniosku, jak i z pracy naukowej przywołanej we wniosku dowodowym niniejszej skargi w pkt III petitum wynika, że organizacja i metodyka funkcjonowania sieci aptecznych m.in., że farmaceuci zatrudnieni w aptekach grup kapitałowych często formułują zalecenia dotyczące produktów, które nie mają mocnych dowodów na skuteczność (tj. środków przeciwwirusowych) i są potencjalnie niepotrzebne, a przyczyny tej sytuacji to brak przeszkolenia, brak czasu na ocenę pacjenta, brak znajomości dowodów oraz zachęty marketingowe i finansowe firmy farmaceutycznej;

10) wniosek stanowi zinstytucjonalizowaną formę popierania partykularnych interesów członków skarżącego jako organizacji społecznej, pomimo że (1) w świetle orzecznictwa NSA, nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nie uzasadnia to automatycznie wykluczenia wystąpienia interesu społecznego stojącego u podstaw wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.; (2) organ II instancji błędnie utożsamia interes przedsiębiorcy, co do którego zachodzi podejrzenie naruszenia przepisów antykoncentracyjnych z interesem społecznym -sprzeczność interesów organizacji społecznej z interesami strony nie musi oznaczać per se sprzeczności interesów organizacji z celami postępowania; możliwa jest zbieżność celów administracji publicznej, interesu społecznego i organizacji społecznej (egzekwowanie przepisów antykoncentracyjnych mających na celu prawidłowy rozwój rynku usług farmaceutycznych);

11) ilość złożonych przez skarżącego wniosków o wszczęcie postępowania znana organowi II instancji z urzędu świadczy o tym, iż wniosek stanowi zinstytucjonalizowaną formę popierania partykularnych interesów członków skarżącego jako organizacji społecznej i wyklucza istnienie interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania, pomimo że ilość wniosków jest wyłącznie wynikiem ilości spółek wykorzystywanych przez sieci apteczne do obchodzenia przepisów antykoncentracyjnych Prawa farmaceutycznego i faktu, że każda ze spółek należących do grupy kapitałowej sprowadzi apteki w kilku województwach;

12) uwzględnienie wniosku spowodowałoby zakłócenia na rynku usług farmaceutycznych i przełoży się na stopień ochrony zdrowia publicznego i konsumentów, pomimo że zakłócenie obchodzenia obowiązujących przepisów antykoncentracyjnych przez sieci apteczne w dłuższej perspektywie czasu doprowadzi do trwałego i znacznie dalej idącego zakłócenia na rynku usług farmaceutycznych opisanego w ww. opinii oraz pogorszenia się stopnia ochrony zdrowia publicznego, czego dowodzi wniosek dowodowy z pkt III pkt 2 petitum niniejszej skargi;

13) wniosek skarżącego nie jest zindywidualizowany i nie dotyczy konkretnej sprawy, a określonego rodzaju spraw, pomimo że stoi to oczywistej sprzeczności z treścią wniosku, który wskazuje konkretnego przedsiębiorcę;

Strona również wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1) postanowienia WSA w Warszawie z 12 października 2021 r. V SA/Wa 2950/21 - na okoliczność potwierdzenia przez sąd, że [...] posiada interes prawny w udziale w postępowaniach dot. zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych na rzecz innych podmiotów; 2) wydruku artykułu ze strony internetowej https://[...]/ - na okoliczność tego, że z badań naukowych wynika, że w aptekach prowadzonych przez grupy kapitałowe dawano pacjentom zalecenia dotyczące produktów, które nie mają mocnych dowodów na skuteczność i są potencjalnie niepotrzebne, z powodu braku przeszkolenia, braku czasu na ocenę pacjenta, braku znajomości dowodów oraz zachęt marketingowe i finansowe firmy farmaceutycznej (tj. realizacji planów sprzedażowych i docelowych premii sprzedażowe), tj. na okoliczność zagrożenia dla zdrowia obywateli wynikającego z niezgodnej z prawem koncentracji aptek na rynku polskim i istnienia interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania;

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych.

Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Na wstępie należy wskazać, że sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, ponieważ zgodnie z art. 120 w zw. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot sprawy mieścił się w powyższym katalogu. Dlatego też sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie 3 sędziów.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 4 stycznia 2022 r. znak POD.503.248.2021.AKW.1 utrzymujące w mocy postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi z 6 sierpnia 2021 r. znak FŁ-I.021.80.2018.2021 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia 88 zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych w województwie łódzkim przez przedsiębiorców powiązanych kapitałowo lub osobowo z [...].

Ostatecznie zdaniem organu odwoławczego strona z trzech przesłanek warunkujących udział organizacji społecznej (wszczęcie postępowania i dopuszczenie organizacji społecznej do udziału) w postępowaniu spełnia dwie przesłanki, tj. postępowanie dotyczy osoby trzeciej i udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Natomiast, w ocenie organu, strona nie wykazała, spełnienia trzeciej przesłanki warunkującej udział, tj. interesu społecznego. Przeciwnego zdania jest skarżąca i wskazuje, że spełnia wszystkie trzy przesłanki, które to wykazała składając wniosek. Ponadto strona powołuje się na fakt, że była ona do tej pory dopuszczana do udziału w postępowaniu zarówno administracyjnym i sądowoadninistracyjnym. Organy natomiast z nieznanych jej powodów obecnie zmieniły swoje dotychczasowe stanowisko i zaczęły odmawiać stronie udziału w postępowaniu.

Rozpoznając powyższy spór sąd rację przyznaje organizacji pracodawców i wskazuje, że organ odmawiając udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału) naruszył przepisy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1. wszczęcia postępowania;

2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Zgodnie z definicją zamieszczonymi w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. W sprawie strona jest organizacją pracodawców, a więc organizacją mieszczącą się w pojęciu organizacji społecznej.

Prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach, które to przesłanki muszą zostać spełnione łączne: 1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej; 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, przy czym cel statutowy organizacji powinien obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania; 3 udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.

Wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie. Innymi słowy niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje odmową dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.

W sprawie w związku z tym co zostało już wyjaśnione wyżej obecnie nie budzi wątpliwości żadnej ze stron, że skarżący spełnia pierwsze dwie przesłanki. Spór sprowadza się do spełnienia przez stronę przesłanki trzeciej, tj. przesłanki istnienia interesu społecznego w udziale strony w postępowaniu administracyjnym.

W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że organ odstąpił w sposób nieuzasadniony od utartej już w tego rodzaju sprawach praktyki.

Zgodnie natomiast z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast w § 2 art. 8 k.p.a. ustawodawca wprost wskazać, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Strona skarżąca w skardze wykazała, że GIF odstąpił bez uzasadnianej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organizacja społeczna przytoczyła szereg spraw, w których organ na podstawie takich samych argumentów dopuszczał stronę do udziału w postępowaniu. Co więcej sądowi z urzędu jest wiadomym, że organ w sprawach antykoncentracyjnych wszczynał na wiosek organizacji społecznej postępowania i dopuszczał skarżącą do udziału w postępowaniu. Tylko z systemu komputerowego znajdującego się w sądzie wynika, że [...] jest uczestnikiem postępowania w 54 sprawach, z czego w 31 sprawach merytorycznych dotyczących postępowań antykoncentracyjnych (umorzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – postępowanie umorzono z przyczyn merytorycznych, gdyż stwierdzono, że kwestia ta badana może być jedynie przy udzielaniu zezwolenia na prowadzenie apteki).

Skarżąca na stronie 6 skargi przytoczyła fragmenty uzasadnienia GIF wskazujące na zasadność wniosku strony o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Argumentami o świadczeniu interesu społecznego były m.in.: prowadzenie postępowania w zakresie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez grupę kapitałową prowadzącą ponad 1 % aptek ogólnodostępnych w określonym województwie (interes społeczny przejawiał się w realnym doprowadzeniu rynku do stanu zgodnego z art. 99 ust 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego); argumenty z opinii Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne wskazujące, że ustawodawca wyjaśnił, iż struktura rynku aptek ogólnodostępnych ulegnie poprawie na bardziej gospodarczo i społecznie efektywną (wydajną) oraz bardziej sprzyjającą dbałości o dobro indywidualnych użytkowników aptek ze strony podmiotów prowadzących te apteki.

Obecnie natomiast wskazane powyżej argumenty nie stanowiły dla GIF wystarczającej podstawy dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu. Jednakże GIF w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie wyjaśnił powodów dla, których odstępuje od utartej praktyki (od ww. argumentów wcześniej stanowiących podstawę dopuszczenia). Dlatego też w ocenie sądu naruszył art. 8 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem także sądu skarżąca wykazała zaistnienie interesu społecznego w dopuszczaniu jej do udziału w postępowaniu. Skoro celami strony są zgodnie z § 6 pkt 1 i 3 statutu organizacji społecznej: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego; podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich, a także skarżąca powoływała się, m.in. na konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń, które m.in. stanowiły podstawę prac legislacyjnych, to trzeba wskazać, że powyższe wpisuje się w zakres tego postępowania. W sprawie także trudno jest stwierdzić, co uczynił organ II instancji, że strona działa w celu zaspokojenia swoich partykularnych celów. Przeciwnie w ocenie sądu skarżąca nie reprezentuje wyłącznie swoich partykularnych interesów, ale interes społeczny, zapewnienia bowiem szerszą kontrolę zarówno nad działaniami organów orzekających w sprawach antykoncentracyjnych, jak również w pewien sposób zastępuje same organy w badaniu zaistnienia określonych stosunków pomiędzy określonymi podmiotami, które to podmioty de facto są kontrolowane, np. przez jeden podmiot i w ten sposób istnieje możliwość (którą należy wyjaśnić), że podmioty te omijają obowiązujące przepisy prawa. W ocenie sądu dopuszczenie skarżącej do postępowania przyczyni się do zapewnienia szerszej kontroli administracji publicznej. Zauważenia także wymaga, co nie jest kwestionowane, że postępowanie administracyjne dotyczy przede wszystkim praw konkretnej strony. Jednakże każde pojedyncze postępowanie może mieć pośredni wpływ na prawa szerszej grupy podmiotów, w szczególności innych przedsiębiorców tego samego sektora. W szczególności może mieć charakter wychowawczy dotyczący innych podmiotów wprowadzających praktyki związane z koncentracją rynku (w wypadku stwierdzenia podstaw do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) albo też przyczyni się do utrwalenia określonej praktyki stosowania przepisów. Obie te sytuacje powinny spowodować jak najszerszą dostępność podmiotów do udziału w tego rodzaju postępowaniach, w celu rozważenia zarówno przez organy, jaki i następnie sądy wszystkich stanowisk, często ze sobą sprzecznych. Ograniczenie udziału w postępowaniu natomiast będzie powodowało, że tylko część argumentów będzie zaprezentowana, co nie będzie służyło kontroli konkretnego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu sąd zauważa, że nie podziela zapatrywania organu jakoby za interesem społecznym winny przemawiać jedynie argumenty świadczących o nieprawidłowym prowadzeniu apteki, które zagrażałby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się w aptece. Jest to zbyt zawężająca wykładania pojęcia "interes społeczny". Zdaniem sądu w interesie społeczny jest również przestrzeganie prawa przez wszystkich przedsiębiorców.

Mając powyższe na względzie w ocenie sądu organ II instancji zarówno naruszył art. 8 § 2 k.p.a., jak i art. 31 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie natomiast nie było potrzeby rozważać pozostałych zarzutów skargi, gdyż tylko uwzględnienie tych dwóch zarzutów prowadzi do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie okazało się nieprawidłowe.

Sąd natomiast nie uwzględnił wniosku strony o dopuszczenie dowodów w postaci opracowania i orzeczeń sądów administracyjnych. Zasadnie organ wyjaśnił, w odpowiedzi na skargę, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W sprawie skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodów z orzeczeń sądowych, a więc dowodu na interpretację prawa. Tym samym skoro z założenia sąd ma znać prawo, to nie ma potrzeby przeprowadzać dowodu w tym zakresie. Natomiast dowód w postaci artykułu prasowego nie stanowi dowodu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż w żaden sposób nie dotyczy tego konkretnego postępowania. Artykuł ten zwraca jedynie uwagę na określony problem, który w sprawie nie został w żaden sposób podniesiony we wniosku o wszczęcie postępowania i na zaistnienie, którego to problemu nie przytoczono, w tej sprawie jakiegokolwiek dowodu.

W związku z powyższym skargę należało uwzględnić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie adwokata 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł.