Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1289/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 1, art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 173 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa – Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Rz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 28/12 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 28/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce położonej w Gnieźnie, os. Wł. Łokietka 18a, wystąpił S. P., opierając się na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdził, że w sprawie chodzi o "rozbudowę", a nie "przebudowę" stacji.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności, wskazując, że w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) brak jest legalnej definicji "rozbudowy", a z definicji legalnej "przebudowy" a contrario wynika, iż "rozbudowa" to zmiana charakterystycznych parametrów danego obiektu budowlanego. Ponadto, organ pierwszej instancji ustalił, że przed udzieleniem pozwolenia inwestor uzyskał wszystkie wymagane prawem dokumenty, opinie, uzgodnienia. W ocenie Wojewody, decyzja została wydana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w tym art. 35 tej ustawy. Wojewoda, powołując się na orzecznictwo, uznał, że Starosta prawidłowo zakwalifikował ww. inwestycję jako "przebudowę", co dodatkowo potwierdza fakt, iż planowane przedsięwzięcie stanowi urządzenie ekranowe o małej mocy, wytwarzające pole elektromagnetyczne występujące w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Poza tym wskazał, że w przypadku gdy mamy do czynienia z interpretacją określonej definicji (np. przebudowy) oraz, gdy brak jest w ogóle definicji legalnej danego zagadnienia (np. rozbudowa), nie można traktować jako "rażącego" takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja, tak jak gdyby od początku nie została wydana. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczno-gospodarcze, wywołane decyzją.

Odwołanie złożył S. P. Podniósł zarzuty naruszenia art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jego zdaniem, ocena decyzji jest utrudniona, gdyż organ lakonicznie ustalił zakres robót. Stwierdził, że inwestor dokonał rozbiórki budowli (masztu) i wybudował nową budowlę. Przedmiotem sprawy nie mogła być zatem przebudowa. Dodał, że organ nie wskazał jaka była moc sumaryczna przed i po wybudowaniu nowego obiektu (budowli). Ponadto, organ nie sprawdził, czy inwestor posiadał zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę interes prawny, rozumiany jako wynikający z norm prawa materialnego, ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Główny Inspektor zauważył, że S. P. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się na 11 kondygnacji budynku wielorodzinnego (12 kondygnacyjnego) położonego w Gnieźnie na oś [...][...] (działka nr ewid. [...]), oraz udziału w nieruchomości wspólnej gruntu, części budynku i urządzeń. Organ odwoławczy, powołując się na treść aktu notarialnego oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.) oraz art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.), ustalił, że zarząd nieruchomością wspólną (działka nr ewid. 19) sprawuje Gnieźnieńska Spółdzielnia Mieszkaniowa. Uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej są więc wykonywane przez tę Spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli. W ocenie GINB, przyjmując stanowisko odmienne należałoby stwierdzić, że każdy współwłaściciel nieruchomości wspólnej (członek wspólnoty mieszkaniowej, spółdzielni mieszkaniowej), już z samego faktu posiadania prawa współwłasności, byłby stroną wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących pozwolenia na budowę inwestycji planowanej na tej nieruchomości. Takiemu stanowisku przeczy orzecznictwo sądowoadministracyjne, odnoszące się zarówno do członków spółdzielni mieszkaniowych, jak i członków wspólnot mieszkaniowych, z którego wynika, że legitymacja procesowa w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę obiektów na nieruchomości wspólnej przysługuje wyłącznie tym członkom spółdzielni/wspólnoty którzy mają indywidualny interes prawny.

Wobec powyższego, warunkiem uznania podmiotu uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z faktu, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W ocenie GINB, usytuowanie względem siebie lokalu nr 22 oraz przebudowywanego obiektu przesądza o tym, że lokal należący do wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Inwestycja nie niesie ze sobą jakiejkolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości korzystania z lokalu nr 22, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Na potwierdzenie swojego stanowiska GINB powołał się na decyzję Prezydenta Miasta Gniezna z dnia 5 kwietnia 2006 r., znak: WT/OŚ-7624/Ś/6/05/06, o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, z której wynika, że przebudowywana stacja bazowa nie jest, ani nie będzie źródłem powstawania pyłów, gazów i innych substancji chemicznych mogących mieć wpływ na środowisko, szczególnie na zanieczyszczenie powietrza i wody; lokalizacja stacji bazowej na dachu budynku mieszkalnego w Gnieźnie, os. Wł. Łokietka 18a wyklucza możliwość transgranicznego oddziaływania na środowisko; wysokość zawieszenia anten (37,5 m n.p.m.) przebudowywanej stacji wyklucza możliwość ograniczenia w gospodarowaniu powierzchnią użytkową oraz nie ma konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Stacja bazowa telefonii komórkowej spełniać będzie wymagania wynikające z przepisów ochrony środowiska i nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Ponadto, urządzenia stacji bazowej są małej mocy, ekranowane, stąd też nie są źródłem promieniowania elektromagnetycznego istotnego pod względem oddziaływania biologicznego na zdrowie i środowisko. Wytworzone pole elektromagnetyczne będzie występować przede wszystkim w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, a docierające do ziemi promieniowanie nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska.

Z tych względów GINB przyjął, że decyzja Starosty Gnieźnieńskiego nie dotyczyła indywidualnego interesu prawnego ani obowiązku S. P.. Stosownie do treści art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 105 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania;

2) art. 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 28 K.p.a. oraz 28 ust 2 Prawa budowlanego, poprzez stwierdzenie, iż zarząd Spółdzielni posiada prawo do dysponowania nieruchomością, co do której całości nie posiada prawa własności;

3) art. 8 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez niewskazanie przedmiotu sporu objętego analizą (brak ilości anten, mocy, azymutów, dokonania kumulacji, uwzględnienia błędów metody obliczeniowej, odbić).

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Rz., które poparło skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że normą, z której wywodzić należy interes prawny podmiotu postępowania jest przepis art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.). Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być, zdaniem Sądu, ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a.

S. P. wywodzi swoje uprawnienia z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego znajdującego się na 11 piętrze dwunastokondygnacyjnego budynku, na którym usadowiony jest maszt. Prawo do lokalu wynika z aktu notarialnego z 17 września 2007 r. Jednak, jak wynika z treści aktu, zarząd nieruchomością wspólną – budynkiem położonym przy ul. [...][...] powierzono Gnieźnieńskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Według Sądu, organ odwoławczy, zasadnie powołując się na treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), ustalił, że w takiej sytuacji uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej są wykonywane przez tę Spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli.

Sąd przypomniał, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę, dla ustalenia kręgu podmiotów mogących w nim uczestniczyć, konieczne jest określenie zakresu obszaru oddziaływania obiektu. Zdaniem Sądu, organ wywiązał się z tego obowiązku i ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać na lokal nr [...] stanowiący własnością skarżącego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż obszar oddziaływania przebudowy nie obejmuje swym zasięgiem lokalu nr [...]. Sporna przebudowa nie ograniczy dostępu do światła słonecznego, nie wpłynie na warunki ochrony przeciwpożarowej, nie niesie za sobą uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń ani pół elektromagnetycznych. Określone warunki są zgodne z przepisami prawa regulującymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie oraz przepisom regulującym dopuszczalny poziom pół elektromagnetycznych w środowisku. Organ podkreślił, że z decyzji Prezydenta Miasta Gniezna z 5 kwietnia 2006 r., którą wyrażono zgodę na realizację przedmiotowej przebudowy wynika, że lokalizacja stacji bazowej na dachu budynku przy ul. [...][...]w Gnieźnie wyklucza możliwość transgranicznego oddziaływania na środowisko i nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i ludzi.

Dokonana przez organ analiza oddziaływania na nieruchomość inwestycji, jaką jest lokal skarżącego znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, jest prawidłowa i nie prowadzi do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wobec stwierdzenia, że skarżący nie jest stroną postępowania, prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a umorzył postępowanie, właściwie interpretując normę art. 105 § 1 K.p.a.

Jako niezasługujące na uwzględnienie, Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Organ swoim działaniem nie naruszył uprawnień właścicielskich skarżącego. Postępowanie organu było zgodne z przepisami prawa i umowy zawartej w formie aktu notarialnego ze skarżącym, na mocy której zarząd nieruchomością wspólną - budynkiem przy ul [...] w Gnieźnie, powierzono Gnieźnieńskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Nie jest, w ocenie Sądu, przekonujący zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem uzasadnienie decyzji w sposób wyczerpujący i jasny wyjaśnia treść i podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w Rz., reprezentowane przez adwokata. Zaskarżyło powyższy wyrok w całości i zarzuciło naruszenie przepisów prawa:

1) art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 199 Kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż współwłaściciel nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję nie ma prawa do skarżenia decyzji administracyjnych dotyczących jego współwłaścicieli albowiem to zarząd spółdzielni posiada nieograniczone prawo do dysponowania nieruchomościami powierzonymi w zarząd;

2) art. 199 Kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 1 ust. 2, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz art. 27 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędną ich interpretację albowiem w niniejszej sprawie czynności, przekraczają zakres zwykłego zarządu, dlatego potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli;

3) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż z jednej strony skarżący nie posiada przymiotu sprawy w rozumieniu prawa budowlanego a z drugiej stwierdzenie, że jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

Skarga kasacyjna nie została wniesiona przez stronę, ale przez organizację społeczną dopuszczoną do udziału w postępowaniu ze skargi strony przed Sądem pierwszej instancji. Przed rozważaniami odnoszącymi się do podstaw kasacji należało zatem zbadać zakres uprawnień takiego podmiotu do weryfikacji kasacyjnej wyroku wydanego przez wojewódzki sad administracyjny. Najpierw przypomnieć warto stanowisko, według którego, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez podmiot legitymowany do jej wniesienia na podstawie art. 173 § 2 P.p.s.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i wsa 2005/4/62).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ma podstaw do kwestionowania poglądu, wywodzonego z art. 173 § 2 w związku z art. 33 § 2 P.p.s.a., według którego, organizacja społeczna, która przystąpiła do postępowania sądowego w sprawie ze skargi innego podmiotu, ma legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej także wtedy, gdy ten inny podmiot nie korzysta z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 836/12 ONSA i wsa 2013/1/6).

Zakres zarzutów możliwych do podniesienia przez organizację społeczną w postępowaniu kasacyjnym nie może jednak abstrahować od istoty sporu wynikającej z przedmiotu postępowania sądowego. Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznaczała ocenę organu o braku podstawy podmiotowej do wszczęcia tego postępowania administracyjnego. Skoro jednak do wszczęcia tego postępowania wcześniej doszło, to zakwestionowanie legitymacji procesowej skarżącego mogło zostać wyrażone jedynie w formie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a.), a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Jest to sytuacja procesowa podobna do braku podmiotowych podstaw do prowadzenia o wznowienie postępowania administracyjnego. Gdy w wyniku wadliwej oceny przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a., wznowione postępowanie - wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną - podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09, ONSA i wsa 2011/4/91).

Przepis art. 61a § 1 K.p.a., po noweli z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. i uchyleniu przepisu art. 157 § 3 K.p.a., reguluje odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (por. Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego", punkt 12 i 14 do art. 157, LEX/el 2014; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 642). Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Interes prawny w zaskarżeniu takiego postanowienia odmownego (lub decyzji umarzającej postępowanie z przyczyn podmiotowych) ma wyłącznie podmiot, któremu odmówiono przymiotu strony (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1390/06, ONSA i wsa 2008/6/91). Przedmiotem postępowania sądowego była więc decyzja, której rozstrzygnięcie sprowadzało się do odmówienia wnioskodawcy postępowania nadzorczego przymiotu strony. Określając zakres zaskarżenia wyroku skargą kasacyjną pamiętać trzeba, iż Sąd pierwszej instancji miał obowiązek orzekania w granicach sprawy. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice te określają wydane w sprawie akty, które wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zarówno zatem przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji jak i przedmiotem postępowania kasacyjnego jest rozstrzygnięcie o legitymacji procesowej skarżącego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W postępowaniach tych zarzuty dotyczące swojej legitymacji procesowej może skutecznie podnosić tylko sam zainteresowany. Z art. 173 § 2 P.p.s.a. oraz art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 K.p.a. wynika, że również w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględniona być musi wola podmiotu, którego prawo do wszczęcia postępowania nadzorczego zostało naruszone. W związku z zasadą rozporządzalności prawami procesowymi, zarzutu dotyczącego jego legitymacji procesowej nie może podnieść skutecznie inny uczestnik postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 361/11; wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08).

Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że organizacja społeczna jest postępowaniu administracyjnym podmiotem na prawach strony (art. 31 § 1 K.p.a.). Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 557-558; Janusz Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1191/99, OSP 2000/7-8/112; Krzysztof Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego", PRESSCOM 2005, s. 112; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07, ONSA i wsa 2009/4/76; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1905/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W postępowaniu sądowym organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony (art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a.), w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu wiążą się określone konsekwencje prawne. Organizacja społeczna może, zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a. żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, może wnieść skargę (art. 50 § 1 P.p.s.a.) oraz wnieść skargę kasacyjną, o ile była stroną postępowania sądowego przed wojewódzkim sadem administracyjnym (art. 173 § 2 P.p.s.a.). Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień, przysługujących tylko stronie, należy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyny podmiotowej określonej w art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. oraz żądanie weryfikacji sadowej aktu w przedmiocie legitymacji do wszczęcia postępowania nadzorczego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07, ONSA i wsa 2009/4/76).

W takiej sytuacji procesowej, w której organizacja społeczna, formalnie uprawniona do wniesienia skargi kasacyjnej, powołuje się zarzuty procesowe, które może podnieść jedynie strona, która jednak nie wnosi skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu.

Na zakończenie warto jednak skonstatować, że postępowanie sądowe odnosi się do postępowania nadzwyczajnego – o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W pierwszym rzędzie w postawie kasacji należy wówczas powołać przepis z katalogu wymienionego w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Przepisy powołane w podstawie kasacji dotyczą postępowania zwykłego i mogą być rozpatrywane w powiązaniu z okolicznością skutkującą nieważność. Przepisu z tego katalogu nie podano zarówno w podstawie kasacji, jak i w jej uzasadnieniu. Pamiętając o przedmiocie postępowania administracyjnego i sądowego, wynikającego z wniosku opartego na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., trzeba podkreślić, że nawet błędna wykładnia prawa nie może być uważana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 634). Trudno zaś mówić o niewątpliwym, niewymagającym zabiegów interpretacyjnych, stanie prawnym, gdy problem zarządu nieruchomością wspólną był przedmiotem uchwały NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 2/12, ONSA i wsa 2013/2/23, a także uchwały SN z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 122/13.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.