Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 96/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 372/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 372/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Funkcjonariusze Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach w dniu [...] października 2017 r., w miejscowości [...], na drodze krajowej [...], przeprowadzili kontrolę przewozu drogowego towarów dokonywanego samochodem ciężarowym marki Renault o numerze rejestracyjnym [...].

Według informacji zawartej w zgłoszeniu o numerze referencyjnym [...], obejmowało ono olej napędowy w ilości 4000 litrów. Przewoźnikiem towaru był [...],w [...] realizujący przewóz drogowy w oparciu o posiadaną licencję nr [...] dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydaną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji wykazała, że przewoźnik przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju nie dopełnił obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przewozu zarejestrowanego o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 708 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa SENT), w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli, tj. numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile są wymagane.

W toku postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów ustawy SENT Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach poinformował przewoźnika o treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT, zgodnie z którym w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. strona wniosła o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podnosząc, że pozostawienie przez wypełniającego pustego pola przeznaczonego dla numeru zezwolenia drogowego/zaświadczenia/licencji dla środka transportu nie wynikało w najmniejszym stopniu z jego złej woli, lecz wprost z niejednoznacznej konstrukcji formularza.

Następnie Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach, działając m.in. na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. wymierzył przewoźnikowi karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu niewykonania obowiązku, polegającego na uzupełnieniu w rejestrze zgłoszeń systemu monitorowania drogowego zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 ustawy. Organ podniósł, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary.

Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał ją w mocy, podnosząc, że na przewoźniku ciąży obowiązek rozpoznania czy w danym przewozie jest obowiązek posiadania dokumentów, a w konsekwencji wpisania numeru odpowiedniego dokumentu do zgłoszenia. Ustawodawca przewidział, że niewpisanie przez przewoźnika w zgłoszeniu numeru zezwolenia, zaświadczenia czy licencji nie powinno wpływać na możliwość zamknięcia zgłoszenia, gdyż jak wynika to z ustawy SENT nie zawsze takie dokumenty będą wymagane. Nakładając karę, organ nie ma podstaw do badania przyczyn, dla których przewoźnik nie wpisał wymaganych danych do zgłoszenia, bowiem kara nie jest uzależniona od wystąpienia przesłanki winy.

Rozpatrując kwestię odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej organ odwoławczy stwierdził, że instytucja ulgi, jaką de facto jest odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej oparta jest na uznaniu administracyjnym, z istoty którego wynika pozostawienie organowi swobody wyboru konsekwencji prawnych, a decyzje pozytywne wydawane są w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych i udowodnionych przypadkach, wskazujących bezsprzecznie na istnienie interesu wnioskodawcy, przy czym obowiązek wykazania swego ważnego interesu w uzyskaniu wnioskowanej ulgi spoczywa na podatniku.

Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzi przypadek ważnego interesu przewoźnika lub ważnego interesu publicznego, uzasadniający odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Okolicznościami stanowiącymi ważny interes przewoźnika mogą być: znaczne pogorszenie jego sytuacji ekonomicznej, w szczególności na skutek zdarzenia losowego, zagrożenie jego egzystencji lub zastosowanie się do błędnego pouczenia ze strony władz skarbowych. Organ podkreślił, że o ważnym interesie nie może przesądzać wysokość nałożonej kary, tym bardziej, że strona nie przedstawiła dowodów świadczących, iż niemożliwa jest regulacja tej należności. Zastosowana kara była konsekwencją niespełnienia przez przewoźnika obowiązku wynikającego z ustawy SENT. Udzielenie w takiej sytuacji ulgi, w postaci odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, byłoby złamaniem konstytucyjnej zasady powszechności obciążenia daninami publicznymi wynikającej z art. 84 Konstytucji RP.

[...] złożył na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy było to uzasadnione z uwagi na ważny interes przewoźnika i interes publiczny oraz poprzez zawężenie badania możliwości odstąpienia od wymierzenia kary i ograniczenie pojęcia interesu publicznego do zasady powszechności obciążenia daninami publicznymi.

Zdaniem skarżącego, spełniał on przesłanki do odstąpienia od nałożenia na kary pieniężnej, w tym w szczególności mając na uwadze znikomy rozmiar uchybienia, który nie miał wpływu na leżący po jego stronie obowiązek podatkowy, a które to uchybienie organ drugiej instancji był zobowiązany uwzględnić przy kontroli legalności działania organu administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie istotne znacznie ma przewidziana przez ustawodawcę możliwość odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Odstąpienie od nałożenia kary na podstawie tego przepisu może mieć miejsce także z urzędu, co nie powinno pozostawać bez wpływu na aktywność organu w zakresie badania obu przesłanek odstąpienia.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny było w znaczącej mierze przedwczesne, ze względu na dyspozycję art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie od organów podatkowych oraz art. 122 o.p., w myśl którego w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym.

Sąd I instancji zauważył, że skarżący na każdym etapie postępowania wskazywał, iż numer posiadanej licencji nie został wpisany w formularzu z powodu jego nieprecyzyjnej konstrukcji oraz możliwości zamknięcia formularza z informacją o kompletności statusu zgłoszenia, mimo nieuzupełnienia obowiązkowego dla skarżącego pola. Organ odwoławczy w tej kwestii podkreślił jedynie, że formularz z dniem 2 października 2017 r. uległ modyfikacji poprzez wpisanie informacji "To pole może pozostać nie wypełnione tylko w przypadku, gdy zezwolenie, zaświadczenie lub licencja NIE jest wymagane przepisami ustawy o transporcie drogowym", która została zamieszczona przy użyciu czerwonego tekstu i wielkich liter, co świadczy o jej istotności. Modyfikacja ta nie wpłynęła jednak na możliwość zamknięcia zgłoszenia w przypadku nieuzupełnienia wpisu.

Sąd I instancji przywołał stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym w sytuacji gdy nowym regulacjom prawnym towarzyszy uruchomienie programu komputerowego, np. w postaci określonego graficznego formularza elektronicznego, to powinien on zawierać oznaczenia rubryk podlegających wypełnieniu przez przewoźnika w taki sposób, aby nie rodziły żadnych wątpliwości, a w sytuacji, gdy ustawa przewiduje obligatoryjne podanie określonych danych (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy SENT), to niewypełnienie określonego pola z obowiązkowymi danymi winno skutkować brakiem możliwości zamknięcia dokumentu elektronicznego z informacją o kompletności statusu zgłoszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy dokonały błędnej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT i nie odstąpiły od wymiaru kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, w sytuacji gdy:

- karę za brak uzupełnienia zgłoszenia nakłada się zarówno za całkowity brak uzupełnienia zgłoszenia, jak też za brak uzupełnienia jednego z elementów, jak choćby brak wpisania numeru licencji na wykonywanie transportu drogowego,

- konieczności nałożenia kary nie niweluje w żaden sposób to, że przewoźnik faktycznie posiada licencję i kierowca okaże ją w trakcie kontroli, gdyż kara ta nakładana jest nie za brak posiadania licencji w ogóle (co sankcjonuje ustawa o transporcie drogowym), ale za niewpisanie numeru licencji do zgłoszenia SENT, czyli za niewypełnienie obowiązków przewoźnika, które mają charakter formalny,

- organ nakładający karę nie ma podstaw do badania przyczyn, dla których przewoźnik nie wpisał wymaganych danych do zgłoszenia, przedmiotowa kara bowiem nie jest uzależniona od wystąpienia przesłanki winy,

- system monitorowania drogowego (SENT) mógł przyjął zgłoszenie bez wpisanego numeru licencji, ponieważ w pewnych okolicznościach, warunkowanych przepisami ustawy o transporcie drogowym, możliwy jest przewóz towarów podlegających obowiązkowej rejestracji przewozu w systemie SENT bez licencji wynikającej z ustawy o transporcie drogowym (przewóz pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony nie wymaga uzyskania licencji),

- formularz zgłoszenia w systemie SENT był przygotowany w sposób prawidłowy,

- półroczny okres obowiązywania ustawy SENT oraz funkcjonowania systemu SENT nie może być traktowany jako "oczywista nowość" i jako niewystarczający dla zdobycia doświadczenia, zwłaszcza dla profesjonalnego przewoźnika realizującego zawodowo przewozy drogowe.

Organ postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., w sytuacji, gdy Sąd I instancji w wyroku wskazał naruszenie przepisów art. 121 § 1, art. 122 o.p.:

a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, w związku z naruszeniem przez przewoźnika przepisów ustawy SENT, nie było dotknięte żadną z wad wyżej wymienionych,

b. poprzez uznanie, że organ nie wykazał, iż brak było podstaw do odstąpienia od wymiaru kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny w opisanych w wyroku okolicznościach, tj. gdy:

- organ dokonał wykładni i nie znalazł żadnych przestanek zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wynikającej z ustawy SENT, system monitorowania drogowego (SENT) przyjął zgłoszenie bez wpisanego numeru licencji, w sytuacji gdy w pewnych okolicznościach, warunkowanych przepisami ustawy o transporcie drogowym, możliwy jest przewóz towarów podlegających obowiązkowej rejestracji przewozu w systemie SENT bez licencji wynikającej z ustawy o transporcie drogowym (przewóz pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony nie wymaga uzyskania licencji). Przewoźnik, jako profesjonalny przedsiębiorca powinien mieć wiedzę, jakie dokumenty wymagane są przepisami ustawy o transporcie drogowym i ponosi pełną odpowiedzialność za nieuzupełnienie zgłoszenia w zakresie określonym w art. 5 ust. 4 ustawy SENT,

- podmiot dysponował licencją dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy,

- przepis art. 5 ust. 4 ustawy SENT nakładający na przewoźnika konkretne obowiązki formalne, pełni funkcje prewencyjne mające dyscyplinować przewoźników w realizacji celów ustawy. Nie chodzi o uszczuplenia podatkowe - to bowiem byłoby przedmiotem innego postępowania,

- formularz zgłoszenia w systemie SENT był przygotowany w sposób prawidłowy.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

Strona przeciwna nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie było niewątpliwe, że przewoźnik przed rozpoczęciem przewozu nie uzupełnił zgłoszenia o dane wymienione w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT, zaś w trakcie kontroli kierowca okazał wypis z ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. W tej sytuacji stwierdzić należy, że co do zasady zaistniały podstawy do nałożenia na [...] kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT, co stwierdził również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Skoro bowiem skarżący nie uzupełnił zgłoszenia o wymagany numer licencji na wykonywanie transportu drogowego, to oznacza, że niezależnie od przyczyn, naruszył przepis art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT, zaś w przypadku zaistnienia takiego stanu naruszenia, ustawodawca przewidział nałożenie kary pieniężnej w wysokości 5000 zł (art. 22 ust. 2 ustawy SENT).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast okoliczność wystąpienia przesłanki "interesu publicznego", o której mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organy, rozważając kwestię odstąpienia od nałożenia kary, nie zbadały dostatecznie wystąpienia tej przesłanki.

Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Z kolei art. 26 ust. 3 ustawy SENT stanowi, że organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie: 1) nie stanowi pomocy publicznej albo 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo 3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4. Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej mamy do czynienia z instytucją opartą na uznaniu administracyjnym. W art. 22 ust. 3 ustawy SENT ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi "ważny interes przewoźnika" oraz "interes publiczny", jako materialnoprawnymi przesłankami będącymi podstawą do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Użyty łącznik "lub" wskazuje z kolei, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej z wyżej przywołanych dwóch dyrektyw wyboru ("ważny interes przewoźnika" lub "interes publiczny"), przy czym w każdej sprawie zawsze powinny zostać rozważone przez organ obie przesłanki. Posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT nieostrymi pojęciami: "ważny interes przewoźnika" i "interes publiczny" wymaga wypełnienia ich treści w konkretnej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności.

Organy obu instancji, odnosząc się do kwestii zaistnienia przesłanki interesu publicznego, powoływały się na poglądy sądów administracyjnych formułowane na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej, regulujących udzielanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych (art. 67a o.p.). Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1075/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), takie działanie należy uznać za nieprawidłowe. Jak podkreślił NSA w przywołanym wyroku, a które to stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, ustawa SENT reguluje kwestię odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w sposób pełny, zaś art. 26 ust. 5 ustawy SENT zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, ale tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie SENT. W związku z tym odpowiednie stosowanie art. 67a o.p. może mieć miejsce na przykład wówczas, gdy ukarany złoży wniosek o umorzenie należności z tytułu kary lub rozłożenie jej na raty. Nie ma jednak podstaw do stosowania art. 67a o.p. i wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych na kanwie powołanego przepisu poglądów, zwłaszcza odnoszących się do rozumienia pojęcia "interes publiczny". Z uwagi na charakter i cel ustanowienia podatków i kar pieniężnych interpretacja analizowanego pojęcia, którym posłużył się ustawodawca w Ordynacji podatkowej i ustawie SENT, nie powinna być taka sama. Cechami podatków, tak jak innych danin publicznych, są przede wszystkim: przymusowość, bezzwrotność, oparcie obowiązku ich ponoszenia o przepisy ustawowe. Istnieje ścisły związek między ustanowieniem podatków a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy. Podstawową funkcją realizowaną przez podatki jest więc funkcja fiskalna, gdyż ich celem jest dostarczanie państwu środków niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Z kolei istotą sankcji pieniężnej jest pogorszenie sytuacji prawnej adresata przez nałożenie obowiązku zapłaty określonej kwoty. Sankcje pieniężne są wymierzane jako dolegliwość za działania bez wymaganego prawem zezwolenia organu administracji publicznej, za naruszenie zakazu lub nakazu określonego przepisami prawa, a także za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego trwającego w określonym przedziale czasu. Sankcje pieniężne (kary pieniężne) pełnią funkcje: prewencyjną, restytucyjną, kompensacyjną, a także represyjną.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 (OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26) stwierdził, że administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków.

Z kolei zdaniem A. Krzywonia z aksjologicznego punktu widzenia trudno zaakceptować tezę, "(...) że prawodawca w demokratycznym państwie prawnym wprowadza sankcjonowane normami prawa publicznego nakazy i zakazy po to, by czerpać dochody z ich naruszenia. Oznaczałoby to, że ustawodawca przyjmuje założenie, iż państwo może być utrzymywane z niegodziwości obywateli, a nie powszechnych obciążeń finansowych, wynikających z legalnych czynności prawnych i faktycznych jednostek". Autor ten zauważa, że w ostatecznym rozrachunku wszelkie grzywny i kary pieniężne stanowią dochód władzy, lecz pod uwagę musi być brany przede wszystkim cel ustanowienia danej normy prawnej, a nie tylko późniejsze wydatkowanie zebranych środków na cele publiczne publicznej (por. A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne – podstawowe pojęcia konstytucyjne, ZNSA 2011, z. 2, s. 47 – 58). Wobec powyższego za chybione należy uznać dokonanie oceny wystąpienia przesłanki "interesu publicznego" wyłącznie w kontekście konieczności zapewnienia stałych dochodów państwa w celu realizacji zadań ogólnospołecznych, zasady terminowego płacenia podatków w pełnej wysokości oraz wyjątku od tej zasady polegającego na zastosowaniu indywidualnej ulgi podatkowej. Jak już wspomniano, celem ustanowienia administracyjnych kar pieniężnych nie jest zapewnienie państwu stałych dochodów, lecz motywowanie adresatów norm prawnych do zachowań zgodnych z prawem. Innymi słowy ustawodawca, ustanawiając kary pieniężne za nieprzestrzeganie określonych nakazów i zakazów, nie oczekuje z tego tytułu stałych dochodów, lecz zgodnego z prawem zachowania adresatów norm prawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z argumentacją organu, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, będącej skutkiem działania podmiotu niezgodnym z obowiązującym porządkiem prawnym, nie może być uznane za działanie w interesie publicznym, z korzyścią dla ogółu. Takie stanowisko jest nietrafne, bowiem ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT wprost przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, a to oznacza, że przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Argumentacja przedstawiona przez organ zdaje się takiemu stanowisku przeczyć - co należy uznać za niedopuszczalne ograniczenie stosowania regulacji ustawowych. W sytuacji podzielenia stanowiska organu należałoby bowiem uznać, że w odniesieniu do przesłanki interesu publicznego wymienionej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT mamy do czynienia z przepisem niedziałającym w praktyce (tzw. martwe prawo) - co byłoby sprzeczne z ratio legis zamieszczenia takiego przepisu w ustawie SENT (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1696/18).

Należy ponadto zauważyć, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż pojęcie interesu publicznego, określonego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, obejmuje takie elementy jak proporcjonalność danej kary, stosunek kar nałożonych za przewozy dokonywane w tym samym czasie tym samym transportem do dochodu skarżącej z tych przewozów, ustalenie czy stwierdzone uchybienia stwarzają realne zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa, czy są dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw, czy nieprawidłowości te zdarzyły się jednokrotnie (sporadycznie) czy też występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą o co najmniej niedbałości, nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów, czy nałożenie kary pieniężnej na skarżącą miało charakter prewencyjny czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20). Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących, postawy skarżącego w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli. Organ, oceniając, czy zaistniała przesłanka "interesu publicznego", powinien rozważyć, czy nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawy SENT, czy wymierzona kara pieniężna narusza wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.