Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 185/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Kuliś, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w T. nr [...] z dnia [...] r.; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Skarżoną decyzją - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej: K.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy z dnia

9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U.

z 2014 r., poz. 1438 - dalej: ustawa o ARiMR), po rozpoznaniu odwołania "A" w W. (dalej: "A") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego (dalej: Kierownik BP) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: ARiMR) w T. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 719,48 zł - Dyrektor Oddziału Regionalnego (dalej: Dyrektor OR) ARiMR utrzymał

w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że - decyzją z [...] listopada 2010 r. (doręczoną [...] listopada) - Kierownik BP przyznał J. S. (dalej: beneficjent) płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w wysokości 719,48 zł. Płatność ta została przelana na - prowadzony przez "A" - rachunek beneficjenta [...] grudnia 2010 r.

W 2014 r., Kierownik BP przeprowadził weryfikację spraw o przyznanie płatności, w których nastąpił zgon beneficjentów, ustalając m.in., że ww. decyzja z [...] listopada 2010 r. została wydana już po śmierci beneficjenta, który zmarł [...] października 2010 r. Z pozyskanej przez organ rolny informacji wynika, że na rachunku bankowym zmarłego istniał debet i że środki przelane na ten rachunek zostały zaliczone przez "A" na poczet tego zadłużenia.

W związku z powyższym, Kierownik BP zwrócił się do "A" o zwrot ww. środków, przelanych na rachunek beneficjenta. "A" odmówił zwrotu powołując się na art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 128 ze zm. - dalej: Prawo bankowe).

Następnie - po wszczęciu postępowania administracyjnego - Kierownik BP wydał decyzję z [...] listopada 2015 r., w której ustalił "A" kwotę do zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 719,48 zł.

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - skarżoną decyzją - Dyrektor OR utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając, pierwotnie przytoczył treść art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Podniósł, że przedmiotem badania w postępowaniu

o ustalenie kwoty do zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest kwestia, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków wymienionych w art. 29 ustawy o ARiMR. Wskazał, że nienależne pobranie takich środków ma miejsce, gdy środki te zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej wydanej wobec osoby zmarłej (oraz nastąpi ich wypłata)

a następnie zostaną one pobrane przez podmiot niebędący stroną postępowania

w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej. Stwierdził, że na organach ARiMR spoczywa obowiązek dochodzenia zwrotu płatności dokonanej na rzecz osoby nieuprawnionej, przez którą należy rozumieć każdego, kto podejmie środki wypłacone przez Agencję. Zauważył, że krąg podmiotów wyznaczony jest przez sformułowanie "pobranych środków", zawarte w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Zdaniem Dyrektora OR, przez sformułowanie to należy rozumieć rzeczywiste pobranie środków z rachunku bankowego. Tym samym, do kręgu podmiotów nieuprawnionych trzeba także zaliczyć "A", który dokonał faktycznego podjęcia środków z rachunku bankowego zmarłego beneficjenta, zaliczając kwotę płatności na poczet swoich wymagalnych wierzytelności, przysługujących mu wobec zmarłego.

Według Dyrektora OR, taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Mianowicie, kwota płatności na rok 2010 została przekazana na rachunek bankowy beneficjenta już po jego śmierci, na podstawie decyzji Kierownika BP, która nie mogła wywołać skutków prawnych, z uwagi na niemożność jej doręczenia adresatowi. Powołując się na art. 104 § 1 i § 2, art. 109 § 1 w zw. z art. 14 § 2 oraz art. 110 K.p.a., Dyrektor OR stwierdził, że decyzję organu I instancji, z powodu jej wydania wobec osoby zmarłej, uznać należy za decyzję nieistniejącą, wydaną w nieistniejącym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne nie może bowiem toczyć się bez strony a osoba zmarła nie może być stroną postępowania, którego celem jest wydanie rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach.

W opinii Dyrektora OR - w zaistniałej w sprawie sytuacji - prawo do płatności

w ogóle nie powstało gdyż zmarły nie stał się beneficjentem płatności i związanych z nią obowiązków dotyczących jej zwrotu. Przekazana więc na konto zmarłego beneficjenta kwota pieniężna nie była płatnością zrealizowaną w ramach powstałego na podstawie decyzji administracyjnej stosunku publicznoprawnego, stanowiąc wydatkowanie środków publicznych bez podstawy prawnej.

Dyrektor OR podniósł, że organ I instancji nie był związany rozstrzygnięciem

w sprawie przekazania płatności zmarłemu beneficjentowi. To zaś oznacza, że przekazanie środków nastąpiło na rachunek zmarłego bez podstawy prawnej. Zatem, kwota rozliczona przez "A" na poczet debetu widniejącego na rachunku bankowym zmarłego została pobrana nienależnie. Wobec tego, "A" powinien zwrócić wypłaconą kwotę.

Dalej, Dyrektor OR odniósł się do zarzutu, że art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR nie ma w sprawie zastosowania. Wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przez "A" zostało wszczęte [...] września 2015 r.

i zakończone [...] listopada 2015 r. a więc w dacie obowiązywania przywołanej regulacji.

Końcowo, Dyrektor OR stwierdził, że w sprawie nie było podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty do zwrotu gdyż kwota do zwrotu przekroczyła 100 euro.

W skardze (uzupełnionej pismem procesowym), "A" zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że podmiotem, który rzeczywiście pobrał środki był "A" nie zaś współposiadacz rachunku i spadkobiercy zmarłego beneficjenta;

2) prawa materialnego, w szczególności:

a) art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 1030 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm. - dalej K.c.) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarte w art. 29 ust. 1 w/w ustawy określenie "kwoty nienależne lub nadmiernie pobranych środków publicznych" nie dotyczy - w niniejszym przypadku - kwoty, o jaką zmniejszyły się zobowiązania współposiadacza rachunku

i spadkobierców beneficjenta wobec "A";

b) art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR oraz art. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U.

z 2014 r. poz. 341) przez dokonanie błędnej subsumpcji stanu faktycznego do przepisu art. 29 ust. 1a, gdyż przepis ten wszedł w życie 2 kwietnia 2014 r. i mógł znaleźć zastosowanie do środków publicznych pobranych po tej dacie;

c) art. 29 ust. 2, 7 i 8 ustawy o ARiMR przez ich błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy

- w niniejszej sprawie - nie mógł znaleźć zastosowania art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR a w konsekwencji także art. 29 ust. 2, 7 i 8 tej ustawy.

Tak stawiając zarzuty, "A" wniósł o uchylenie skarżonej decyzji Dyrektora OR w całości, zobowiązanie organu odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów. Uzasadniając, "A" podniósł, że w dniu przelania spornej płatności na rachunek bankowy zmarłego beneficjenta, na rachunku tym odnotowano debet, w związku z czym kwota płatności została zaliczona na jego poczet, zgodnie z umową rachunku bankowego. Stwierdził, że w/w kwota płatności podlegała dziedziczeniu, jak i solidarnej odpowiedzialności za dokonane dyspozycje przez współposiadacza rachunku. Wskazał, że [...] grudnia 2010 r. (dzień wpływu płatności na rachunek) prawa i obowiązki wynikające z umowy rachunku bankowego po zmarłym beneficjencie przysługiwały - na mocy art. 922 i nast. K.c. - jego spadkobiercom i współposiadaczowi rachunku. Co więcej - zgodnie z art. 1030 K.c. - do chwili przyjęcia spadku, spadkobierca ponosi odpowiedzialność za długi spadkowe tylko ze spadku (od chwili przyjęcia spadku ponosi odpowiedzialność za te długi z całego swego majątku). W ocenie "A", nie może zaś budzić wątpliwości, że - w niniejszej sprawie - spadkobiercy po zmarłym beneficjencie przyjęli spadek po nim wprost. Tym samym, odpowiadają oni za wszystkie długi spadku bez ograniczeń (art. 1012 K.c.).

"A" argumentował, iż nabyte przez spadkobierców i współposiadacza rachunku wierzytelności spadkodawcy oraz długi miały kształt taki, jaki nadano im odpowiednimi postanowieniami umowy rachunku bankowego oraz regulaminu do tej umowy. Stąd też wzięły się dalsze działania wobec wierzytelności na rachunku bankowym, polegające na zmniejszenie salda debetowego właśnie na podstawie umowy rachunku. "A" podał, że wpływ płatności na rachunek bankowy - po śmierci jego posiadacza - skutkował tym, iż zmniejszyło się zadłużenie, za które odpowiadali spadkobiercy. Nastąpiło tym samym przysporzenie na rzecz spadkobierców i współposiadacza rachunku. Nie nastąpiło ono natomiast na rzecz "A" - nie wzrosły bowiem ani jego aktywa ani nie zmniejszyły się pasywa.

Wskazując na powyższe, "A" uznał, że ustalenia przeciwne organu rolnego

- w istocie - naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Dalej, "A" odniósł się do naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR przez jego błędną wykładnię, albowiem organy administracyjne nie mogą - w trybie decyzji administracyjnej - egzekwować obowiązków, które nie mają charakteru publicznoprawnego, gdyż nie wiążą się z istniejącym stosunkiem publicznoprawnym wynikającym z decyzji o przyznaniu płatności. W ocenie "A", dla zaistnienia obowiązku zwrotu kwot płatności w niniejszej sprawie konieczne byłoby obowiązywanie przepisu o kształcie podobnym do art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa bankowego, czego brak

w przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Następnie, "A" podniósł, że art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR wszedł w życie

z dniem 2 kwietnia 2014 r. Może on zatem mieć zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych, jakie zaistniały po tej dacie, z uwagi na brak odpowiednich przepisów intertemporalnych w ustawie o zmianie ustawy o ARiMR, wprowadzającej tę regulację. Kończąc, "A" wyłożył, że konsekwencją braku możliwości zastosowania

- w sprawie - art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR jest brak podstaw do zastosowania art. 29 ust. 2, 7 i 8 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR podtrzymał dotychczasowe stanowisko

w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że art. 133 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny

i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu rolnego wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta nie znajduje bowiem podstaw w prawie materialnym. Omówienie stwierdzonych uchybień należy poprzedzić wyznaczeniem ram prawnych sprawy. Otóż, jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 8 ustawy o ARiMR. Przepisy art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR mają charakter procesowy i określają właściwość rzeczową oraz tryb procedowania przy wydawaniu decyzji przez Prezesa ARiMR oraz struktury organizacyjne Agencji. Co do prawidłowości ich zastosowania przez organy Agencji nie ma żadnych wątpliwości. Spór dotyczy natomiast przepisów art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR. Zgodnie

z ust. 1 art. 29 w/w ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Należy podkreślić, że przed nowelizacją art. 29 ustawy o ARiMR, o czym poniżej, w dotychczasowym orzecznictwie sporna pozostawała kwestia, czy komentowany przepis art. 29 stanowi wyłącznie normę o charakterze kompetencyjnym, czy też kompetencyjno-materialnym. W przypadku pierwszego poglądu przyjmowano, że na jego postawie nie jest dopuszczalne wydanie decyzji określającej nienależne świadczenie względem osób trzecich, niebędących stroną w postępowaniu

o przyznanie płatności rolnych a jedyną dopuszczalną drogą dochodzenia tych roszczeń jest droga cywilnoprawna, w drodze powództwa z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (wyroki NSA: z 29 lutego 2012 r., II GSK 961/11; z 14 lutego 2013 r.,

II GSK 2039/11). Z kolei, według drugiego poglądu uznawano, że o ile ust. 1 tego przepisu ma charakter wyłącznie kompetencyjny, o tyle ust. 2 (aktualnie jest to ust. 7) - odsyłający do przepisów działu III Ordynacji podatkowej - ma charakter materialny

i stanowi samodzielną podstawę do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia także względem osób, które nie były stroną w postępowaniu o przyznanie dopłat z tytułu płatności rolnych (wyroki NSA: z 7 marca 2013 r., II GSK 2211/11; z 20 marca 2013 r.,

II GSK 2315/11; z 11 kwietnia 2013 r., II GSK 95/12; z 23 października 2013 r., II GSK 973/12; z 14 stycznia 2014 r., II GSK 1415/2012; z 3 września 2013 r., II GSK 635/12).

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - analogicznie, jak w wyrokach wydanych przez tutejszy Sąd w sprawach III SA/Wr 904/14 z 6 maja 2015 r. oraz III SA/Wr 145/15 z 30 czerwca 2015 r. - podziela to drugie zapatrywanie, akcentując, że omawiane zagadnienie aktualnie nie wzbudza już kontrowersji, albowiem doszło do nowego uregulowania stanu prawnego w tej materii - celem usunięcia rozbieżnych linii orzeczniczych w sądownictwie administracyjnym. Ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r.

o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014 r., poz. 341 - dalej: ustawa zmieniająca) wprowadzono bowiem m.in. art. 29 ust. 1a (który to przepis organy powołały, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia), zgodnie

z którym przepis art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1.

W uzasadnieniu rządowego projektu do ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 2000) stwierdzono, że: "Proponowane dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. W takiej sytuacji płatności przekazane na rachunek zmarłego powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał". Dalej wskazano również, że dochodzenie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności na podstawie regulacji dotyczących bezpodstawnego wzbogacenia, które w znacznym stopniu ograniczają odpowiedzialność osób, które bezpodstawnie weszły w posiadanie wypłaconych przez ARiMR środków finansowych, będzie znacznie mniej skuteczne. Argumentowano także wprowadzenie tego przepisu krótszym okresem oczekiwania na załatwienie sprawy oraz mniejszymi kosztami postępowania w postępowaniu administracyjnym aniżeli

w postępowaniu cywilnym.

Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej omawiany przepis obowiązuje od 2 kwietnia 2014 r. Ustawa nie zawiera przepisów o charakterze intertemporalnym, wobec tego ma zastosowanie począwszy od 2 kwietnia 2014 r. - także w stosunku do przypadków, gdy do pobrania nienależnych środków doszło przed tą datą a ujawnienie tej okoliczności nastąpiło po wejściu w życie ust. 1a dodanego do art. 29 ustawy o ARiMR.

W kontekście zarzutu skargi o uchybieniu zasadzie nie retroakcji, zauważyć trzeba, że powszechnie akceptowana w orzecznictwie i w doktrynie jest reguła stosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji,

o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 K.p.a., zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji. Stosując art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, organy administracji nie naruszyły podstawowej zasady prawa intertemporalnego, tj. zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy.

O retroaktywnym działaniu prawa mówi się wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu

w życie przepisów nowej ustawy (por.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r., U 5/86 - OTK 1986/1/1 i z 28 maja 1986 r., U 1/86 - OTK 1986/2).

Brak w ustawie zmieniającej przepisów międzyczasowych powoduje, że ustawa ta ma zastosowanie do stosunków prawnych istniejących od dnia jej wejścia w życie, zgodnie z powyższą, powszechnie przyjmowaną w prawie administracyjnym zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. Przedmiotem niniejszej sprawy nie było natomiast korygowanie decyzji przyznającej płatności za 2010 r., a więc regulowanie stosunków prawnych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Przedmiotem sprawy było ustalenie, czy - w aktualnym stanie prawnym - przekazana uprzednio na rachunek zmarłego beneficjenta kwota płatności może być uznana za nienależnie pobraną. W dacie bowiem nie tylko przekazania środków, ale i za czas od tej daty, środki z omawianego tytułu w dalszym ciągu pozostają nienależne, przez co nie tylko w przeszłości istniał stan faktyczny uzasadniający zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR. Stosując więc ten przepis, organy administracji rolnej nie obejmowały rozstrzygnięciem zdarzeń zachodzących w 2010 r., ale istniejące obecnie, choć mające swe źródło w bezpodstawnym przyznaniu płatności zmarłemu wnioskodawcy. W przedstawionym świetle zarzut naruszenia zasady lex retro non agit nie jest słuszny.

Do dalszego rozważenia pozostaje kwestia, czy przekazane świadczenie jest nienależnie pobranym. Wypada podkreślić, że jakkolwiek omawiana ustawa - w art. 29 ust. 1 i ust. 1a - nie precyzuje znaczenia sformułowania "pobrały środki publiczne", należy przyjąć, że chodzi tu o wzięcie tych środków jako zapłatę, wynagrodzenie lub przydział (tak: Słownik Języka Polskiego PWN wydanie internetowe spj.pwn.pl), ewentualnie z innego tytułu bądź też w ogóle bez tytułu prawnego, co jednakże implikuje uzyskanie korzyści materialnej po stronie podmiotu pobierającego, czyli stanowi przysporzenie. W niniejszej sprawie pobranie nienależnego świadczenia wynika z nieistnienia obowiązku organów do wypłaty środków pomocowych wskutek braku ku temu podstawy prawnej - jak trafnie przyjęły organy obu instancji - gdyż decyzja

o płatności wprawdzie została przez organ I instancji sporządzona i podpisana, lecz nie weszła do obrotu prawnego albowiem jej adresat już w chwili sporządzenia nie żył. Nie było wobec tego możliwości skutecznego jej doręczenia. Decyzja administracyjna wydana wobec osoby nieżyjącej winna zostać potraktowana jako "nieakt", tj. czynność prawna nieistniejąca. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2008 r. (I OSK 1128/07) wyjaśnił, że "nieakt" nie wiąże ani organów, ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzenia jego wadliwości. Sytuacja taka może powstać w dwóch przypadkach: gdy wydano decyzję w nieistniejącym postępowaniu lub gdy w prawnie istniejącym postępowaniu wydano nieistniejącą decyzję. Ten drugi przypadek zachodzi, gdy decyzja nie ma prawnych cech

o charakterze zewnętrznym lub nie została doręczona stronie.

W sprawie, spełniony został ostatni ze wskazanych warunków - decyzja nie została doręczona beneficjentowi. Tym samym, nie można mówić o prawidłowym doręczeniu decyzji w świetle art. 10 oraz art. 39 i nast. K.p.a., w szczególności zaś

w trybie tak zwanego doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 K.p.a., zwłaszcza, że osoba odbierająca przesyłkę nie mogła być traktowana jako dorosły domownik.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku "A", nie zachodziła potrzeba stwierdzania nieważności decyzji przyznającej płatności bezpośrednie beneficjentowi.

Istotnym i przesądzającym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena, czy organy rolne prawidłowo określiły stronę niniejszego postępowania w ujęciu materialnoprawnym, czyli jako osobę (podmiot) zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnej. W tej mierze trzeba wskazać, że pomimo zastosowania

w sposób prawidłowy prezentowanych wyżej przepisów prawa, wydane w sprawie decyzje nie mogły się utrzymać w obrocie prawnym bowiem organy te pominęły aspekty cywilnoprawne sprawy a mianowicie - przede wszystkim - kwestie związane z prawem spadkowym. Należy wskazać, że - w myśl art. 922 § 1 K.c. - prawa i obowiązki zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów Księgi IV Kodeksu cywilnego. Z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że przelanie środków na rachunek beneficjenta nastąpiło po jego zgonie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że spadkobiercy beneficjenta weszli w prawa i obowiązki spadkodawcy,

w tym te dotyczące prowadzonego przez "A" rachunku bankowego. W aktach sprawy, w tym pismach procesowych "A", brak jest bowiem jakiejkolwiek wzmianki o tym, że umowa rachunku bankowego ustała przed lub z chwilą śmierci beneficjenta. W świetle powyższego, uznać trzeba, że środki, które przelała Agencja, wpłynęły już na rachunek, którego aktywa należały do spadkobierców (także współposiadacza rachunku). Podsumowując, środki, które wpłynęły na rachunek prowadzony przez "A", stanowią bezpodstawne wzbogacenie spadkobierców beneficjenta i współposiadacza rachunku. Środki te bowiem wpłynęły na stan majątku (aktywów i pasywów) spadkobierców i współposiadacza rachunku pomimo tego, że nie istniała żadna causa (tytuł prawny) dla tego przysporzenia - nie byli oni stroną postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich. Okoliczność, że środki te zostały zaliczone przez "A" na poczet zobowiązań kredytowych beneficjenta wobec "A" nie ma w sprawie znaczenia. Potrącenie nastąpiło bowiem względem środków należących, co prawda bezpodstawnie, ale do spadkobierców i współposiadacza rachunku. Wobec tego, spadkobiercy i współposiadacz rachunku są nadal podmiotami, po stronie których istnieje przysporzenie majątkowe, polegające na tym, że zmalały globalnie ich zobowiązania. W tym miejscu należy podzielić stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 września 2015 r., III SA/Łd 647/15 (dostępny: CBOSA). Sąd ten zauważył, że "A" nie może być uznany za podmiot, który pobrał płatności, których beneficjentem miał być zmarły, nawet wówczas, gdy środki te zostały przekazane na jego rachunek bankowy. Jest to bowiem nadal rachunek bankowy beneficjenta a nie rachunek "A". "A" nie stał się beneficjentem środków - nie stanowią one dla niego przysporzenia majątkowego. Jak podkreślił Sąd, "A" nie jest właścicielem środków zgromadzonych na rachunku bankowym zmarłego i nie może nimi swobodnie dysponować. Zasady dostępu do tych środków wynikają z ustawy

z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo Bankowe, a w szczególności z art. 55 i art. 56 tej ustawy (w razie śmierci posiadacza rachunku). Przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR nie może zatem stanowić podstawy prawnej dla skierowania do "A" decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków publicznych bowiem "A" nie jest podmiotem, który pobrał te środki. Powyższe stanowisko w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Skierowanie przez organy środków pieniężnych nastąpiło bowiem nie na rzecz "A" lecz na rzecz (zmarłego) beneficjenta, który był posiadaczem rachunku bankowego na mocy zawartej umowy rachunku bankowego (art. 725 K.c.). Środki pieniężne zgromadzone na rachunku bankowym - wyjąwszy sytuacje opisane w w/w przepisach Prawa bankowego - wchodzą w skład masy spadkowej. Tym samym uzasadniony jest pogląd, że niezgodne z prawem było ustalenie "A" - skarżoną decyzją - kwoty nienależnie pobranych środków publicznych (płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych zmarłemu beneficjentowi). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 29 ust. 1a ustawy

o ARiMR, które miało wpływ na wynik sprawy, a wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a. w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. - należało uchylić decyzje obu instancji i - na mocy art. 145 § 3 u.p.p.s.a. - umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec strony skarżącej. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 u.p.p.s.a.