Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1105/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 64a-64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61, art.63
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu T. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu sprawy z odwołania [...] S. i D. R. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku ([...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy, działając na podstawie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z.20l8r.,poz. 570) w zw. z art. 127 § 2, 17 pkt 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1690 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1073) oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 201 7r., poz. 1257, dalej u.p.z.p.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 roku ([...]) Burmistrz Miasta i Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] B. K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (legalizacji samowoli budowlanej) na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli [...] S. i D. R.. W odwołaniu podniesiono, że wydana przez Burmistrza decyzja dotyczy legalizacji samowoli budowlanej inwestycji w zabudowie bliźniaczej podczas gdy w rzeczywistości jest to zabudowa dwurodzinna. Ponadto dom został wybudowany w odległości 4,4 m od działki nr [...], podczas gdy odległość ta powinna wynosić 5m. Dom został wybudowany bez pozwolenia na budowę . Powierzchnia domu jest zbyt duża w odniesieniu do działki. Została przekroczona linia zabudowy.

Następnie, po rozpatrzeniu odwołania SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 roku (sygn. akt II OSK 1890/12, CBOSA), w przypadku wybudowania obiektu inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy już zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy już rozpoczętej. Z powyższego wyroku wynika w ocenie SKO, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych (zrealizowanie inwestycji) czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego przedsięwzięcia, bez stosownego postanowienia PINB. W rezultacie przyjąć należy, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych (zrealizowania inwestycji) Inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W konsekwencji, zdaniem Kolegium, nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, chyba że decyzja taka jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku dopuszczalne jest w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym to treść i przedmiot stosownego postanowienia PINB będzie wyznaczało w takiej sytuacji zakres niniejszego postępowania o ustalenia warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie SKO wymaga ustalenia, czy i jakiego rodzaju Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] prowadzi postępowanie co do przedmiotowego obiektu. Okoliczność ta wymagała wyjaśnienia o tyle, że w sytuacji, gdyby okazało się, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadzi postępowania legalizacyjnego przedmiotowej inwestycji, należałoby rozważyć, czy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a (por. wyrok WSA w [...] z dn. [...] września 2014r. sygn. akt II SA/Po [...]).

SKO wskazało, że znajdujące się w aktach sprawy rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nr [...] (m.in. decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. ) związane z nakazaniem Inwestorowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce o nr ewid. [...] położonej przy [...] w [...] zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] lutego 2012 roku ([...]). Ww. decyzją PINB nakazał [...] B. K. rozbiórkę samowolnie wzniesionego lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. położnego przy [...] w [...] gmina [...].

W konsekwencji SKO uznało, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Brak ustaleń organu w tym zakresie stanowi o istotnej wadliwości podjętego rozstrzygnięcia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy organ I instancji w oparciu o zakres wyznaczony ewentualnym postanowieniem PINB rozstrzygnie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Informacyjnie organ odwoławczy wskazał, że dyskusyjnym jest w orzecznictwie czy w tzw. postępowaniu naprawczym (w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego) organ może domagać się od inwestora uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji czy decyzja taka może zostać wydana, o ile w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego inwestor złoży stosowny wniosek. Wyroki przyjmujące, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego opierają się w głównej mierze na tezie, iż przepisy te, odmiennie niż art. 48 tejże ustawy, nie uprawniają wprost organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu naprawczego decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki Naczelnego NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1451/2009, z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11, CBOSA). Natomiast przeciwne orzeczenia wskazują, iż w ramach postępowania naprawczego organ zobligowany jest poddać wykonane roboty budowlane kontroli w aspekcie ich zgodności z prawem, w tym z przepisami o planowaniu przestrzennym i w przypadku braku planu miejscowego decyzją o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 534/08, z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2477/10, CBOSA).

Dodatkowo SKO wskazało, że przy ustalaniu warunków zabudowy pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy (por. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 31/13 i z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11, CBOSA). Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zaś traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok WSA w [...] z dnia [...] października 2006 roku, sygn. akt. IV SA [...], CBOSA). Organ podał, że ze znajdujących się w aktach sprawy analiz funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, którego funkcja jest zgodna w funkcją planowanej inwestycji.

Ustosunkowując się do ponoszonych zarzutów SKO wskazało, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) prawodawca, wprowadzając jednolite oznaczenia rodzajów zabudowy, nakazuje w decyzjach uwzględniać rozróżnienie wyłącznie zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej (§ 2 pkt I lit. a) nie zaś wolnostojącej czy bliźniaczej. Natomiast niewątpliwie inne będą parametry zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i w zabudowie wolnostojącej na danym terenie.

W kwestii dostępu do drogi publicznej organ podał, że z akt spawy wynika, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - [...].

Zdaniem organu nie został spełniony warunek, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 PZP było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. w aktach sprawy muszą znajdować się aktualne opinie gestorów sieci. Nie można bowiem uznać, że opinia zapewniająca uzbrojenie większego obszaru i innej inwestycji będzie także poświadczała realizację warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 PZP dla przedmiotowej inwestycji. Każdorazowo należy bowiem ocenić także rodzaj inwestycji jak i wymagane - wskazane przez inwestora - zapotrzebowanie oraz możliwość jego realizacji przez gestora danej sieci (por., wyrok WSA w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., IV SA/Po [...], CBOSA). Dodatkowo budowa zbiornika bezodpływowego nie została, zdaniem SKO, objęta wnioskiem o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy a w aktach brak umowy czy też oświadczenia Inwestora, że zbiornik taki zostanie wybudowany. Tym samym uznać należy, że powyższy warunek nie został spełniony.

SKO podało, że przedmiotowa działka nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 PZP.

Spełnienie warunku zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z przepisami odrębnymi uzależnione będzie niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia. Warunek ten nie dotyczy jednakże przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia [...] listopada .2007 r. sygn. akt II OSK 1552/06, wyrok WSA w [...] z dnia [...] września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa [...]).

Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów SKO wskazało, że prawo własności stanowi konstytucyjnie chronioną wartość. Nie ulega jednak wątpliwości, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, a prawna dopuszczalność ograniczenia wykonywania prawa własności znajduje swe źródło już w treści Konstytucji RP. Art. 6 PZP nie wyklucza ingerencji decyzji o warunkach zabudowy w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (por. wyrok WSA w [...] z dnia [...].11.2007r., niepublikowany).

SKO powołując się na przepisy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) podało jaką formę przybrać ma decyzja o warunkach zabudowy i jej załączniki, wyjaśniając, że obszar analizowany winien być wyznaczony na aktualnej mapie.

Informacyjnie organ odwoławczy wskazał, że przepis § 3 rozporządzenia nie wymaga, aby - w sytuacji, gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem - w decyzji szczegółowo należało uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium (por. wyrok NSA z dnia [...].05.2011 r., sygn. akt 11 OSK [...], CBOSA). Podał, że w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1. 2 lub 3 rozporządzenia, a wiec przez, nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od tej zasady, jeżeli w danej sprawie wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono także, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 PZP oraz wskazanych uprzednio przepisów rozporządzenia wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy ma nastąpić określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji, ale również, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz. intensywności wykorzystania terenu. W ocenie organu odwoławczego przyjęcie sposobu określenia poszczególnych parametrów tylko jako maksymalnych skutkuje tym, że decyzja w istocie nie realizuje celu, któremu ma służyć określonego w art. 2 pkt 1 PZP. W następstwie tak wydanej decyzji może bowiem powstać obiekt budowlany zupełnie inny niż objęty wnioskiem oraz przeprowadzoną analizą. W orzecznictwie podkreśla się. że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, przez co również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. wyrok WSA w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., sygn, akt IV SA/Wa [...], Wyrok WSA w [...] z dnia [...] września 20! Ir., sygn. akt 11 SA/Kr [...] 1, CBOSA). Wprawdzie nie jest wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do) co wymaga jednak uzasadnienia. Jednakże z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru.

Mając na uwadze powyższe SKO stwierdziło, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. W myśl przywołanego art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie jest integralną część decyzji i jego celem jest wyczerpujące wyjaśnienie rozstrzygnięcia w niej zawartego. Musi ono wskazywać nie tylko fakty oraz dowody, które stanowiły podstawę stanowiska organu administracji publicznej i je uzasadniły lecz także te, którym odmówił mocy dowodowej wraz z wyjaśnieniem podstaw tej odmowy, Przy czym muszą być to dowody znajdujące się w materiale sprawy. Uzasadnienie prawne zaś powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Wskazać przy tym należy, iż obowiązkiem organu jest podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego. Podkreślić także należy, że niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest bowiem jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji.

Zdaniem organu opisane wyżej uchybienia przepisom rozporządzenia i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogły doprowadzić do ustalenia przez organ I instancji innych wymogów planowanej zabudów. Tym samym organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. W ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie powinno być oparte po uwzględnieniu wskazanych w decyzji okoliczności. Należy tylko wskazać, że w ocenie organu odwoławczego dokonanie powyższych ustaleń w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. przez organ I instancji w toku postępowania odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Pismem z [...].11.2018r. T. K. wniósł sprzeciw od w/w decyzji SKO. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się ze sposobem procedowania przez organy w sprawie dotyczącym zabudowy na działce [...], która jest prowadzona od 2006r. Podał, że SKO już trzy razy uchylał decyzję o warunkach zabudowy, wyrażając skrajnie różne stanowiska, opierając się na wyrokach sądów wydawanych w innych stanach faktycznych. Kwestionował wyrok WSA w [...] z dnia [...] lutego 2006r., w sprawie Sa/Po [...]. Podał, że decyzje PINB i [...]INB były przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylane.

W toku postępowania rozpatrywane było zażalenie sprzeciwiającego się na zarządzenie w przedmiocie wezwania do uiszczenia wpisu oraz wniosek o zwolnienie od kosztów.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu sprzeciwiającego się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Podał, że sprzeciw jest uzasadniony ale z innych przyczyn niż w nim wskazane. Wnoszący sprzeciw [...].11.2010r. wystąpił bowiem do Burmistrza Gminy i Miasta [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w efekcie nałożonych na niego w ramach postępowania legalizacyjnego obowiązków a nie wszczynał samodzielnie, odrębnego postępowania, którego wszczynanie byłoby bezprzedmiotowe.

Pełnomocnik sprzeciwiającego się na rozprawie podtrzymał stanowisko, podając, że nie ma wiedzy dotyczącej tego czy przed organami budowlanymi obecnie toczą się jakieś postępowania w przedmiocie rozbiórki legalizowanego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn innych niż w nim wskazane.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a.") sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano.

Zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."). Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. W sprawie ze sprzeciwu nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a (art. 64b § 3 p.p.s.a.) a więc stroną nie są pozostali uczestnicy postępowania administracyjnego, co również determinuje zakres rozpoznania sprawy w granicach określonych w w/w art. 64e p.p.s.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W okolicznościach badanej sprawy, Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił czy nadal toczy się uzasadniające wniosek złożony w niniejszej sprawie postępowanie przed organami budowlanymi, jak bowiem wynika z akt sprawy postępowanie to zakończyło się decyzją PINB z [...].02.2012r. nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce ewid nr [...] położonego przy [...] w [...]. W ocenie organu jest to istotna okoliczność w sprawie, skutkować może bowiem zasadnością umorzenia postępowania z uwagi na jego bezzasadność.

Z obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika z jakich przyczyn organ uznał, że w niniejszej sprawie należy uzupełnić materiał dowodowy w znacznej mierze, co wykluczałoby przeprowadzenie przez SKO dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.). SKO zarzucając organowi I instancji brak ustalenia tej okoliczności nie wskazało z jakich przyczyn nie było podstaw do uzupełnienia w tym zakresie postępowania i zwrócenie się choćby do wnoszącego sprzeciw, czy organu budowlanego, o wyjaśnienie tej kwestii. W sprzeciwie T. K. wskazał, że decyzje organów budowlanych były uchylane. Nadto należy, też zauważyć, że rozpatrywana sprawa ( na wniosek B. K. z [...].10.2010r.) była już - trzykrotnie - rozpoznawana przez organ I instancji, a Kolegium - po raz trzeci - orzekło o zwróceniu tej sprawy organowi I instancji. Poprzednie decyzje uchylające wydawane były przez SKO w latach 2013 – 2015, czyli już po wydaniu wskazanego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia PINB z [...].02.2012r. Obecne zwrócenie uwagi na potencjalną bezprzedmiotowość postępowania nie mogło uzasadniać uchylenia decyzji organu I instancji celem wyjaśnienia tej okoliczności. Uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie SKO nie rozważyło możliwości zlecenia przeprowadzenia określonych czynności organowi I instancji (art. 136 § 2 zd. 2 k.p.a.). Co istotne, sugerowane przez organ umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.) ma charakter formalny i może być dokonane również na etapie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) - nie wymaga zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ustalenie okoliczności związanych z bezprzedmiotowością postępowania jaką w sprawie miało być prawomocne i ostateczne zakończenie postępowania legalizacyjnego nie stanowiło przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.. Nie były to bowiem okoliczności, które w niniejszej sprawie miały wpływ na merytoryczne rozpoznanie sprawy tj. pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w przepisu.

W tym miejscu wskazać należy, że organ uchylając decyzję z przyczyn wyżej wskazanych nie brał pod uwagę tego, że zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2018.1945, dalej u.p.z.p.) w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.. Również podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji (por. np. wyroki NSA: z dnia 10 grudnia 2008 roku, sygn. II OSK 1566/07; z dnia 15 listopada 2007 roku, sygn. II OSK 1508/06 oraz wyroki WSA: w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku, sygn. II SA/Bd [...]; w [...] z dnia [...] listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa [...] i inne, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] marca 2014 roku (sygn. II OSK [...]) wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę a i to nie wyklucza wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy pod określonymi warunkami. Wynikający bowiem z aktów administracyjnych stan prawny nieruchomości, w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu, powinien być spójny, w tym znaczeniu, że kolejne decyzje (np. decyzje o warunkach zabudowy) winny uwzględniać stan prawny określony wcześniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę, co wynika z treści art. 16 K.p.a. Przy wydawaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy winny być brane pod uwagę ustalenia zawarte w uprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podał NSA w wyroku z dnia 24.10.2018r. (II OSK 793/18, lex nr 2626006) art. 63 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wprowadza zakazu ustalania warunków zabudowy nawet w przypadku, gdy dany obiekt budowlany został wybudowanym, ale wnioskodawca zamierza uzyskać warunki zabudowy dla przyszłego użytkowania lub przyszłych robót budowlanych dotyczących danego obiektu.

W niniejszej sprawie nie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Budynek mieszkalny na działce nr [...] został wybudowany. Uwzględniając powyższe przy założeniu, że istnieje prawomocna i ostateczna decyzja rozbiórkowa, która zostanie wykonana nie można a priori wykluczyć zasadności złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej również na budowie budynku mieszkalnego, co oczywiście wymaga doprecyzowania przez wnioskodawcę. Należy pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt.

Oceniając zaskarżoną decyzję w ramach wskazanych w art. 64 e p.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę, na sprzeczności w niej zawarte. Z jednej bowiem strony organ uznał konieczność dalszego procedowania w sprawie, a z drugiej wskazał, że nie został spełniony warunek, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było właściwe dla zamierzenia budowlanego ( warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), co uzasadniałoby wydanie decyzji negatywnej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy warunkuje jedynie spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie. Nadto organ uznając, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji istniejącej, zamieszkałej faktu tego nie uwzględnił wskazując na konieczność pozyskania dokumentów gwarantujących w przyszłości wykonanie uzbrojenia.

W obszernym uzasadnieniu organ wskazał również na konieczne elementy decyzji o warunkach zabudowy, a także zakres postępowania. Poza wskazaniem, że organ I instancji nie uzasadnił w sposób odpowiedni kwestii związanych z wielkością obszaru analizowanego, linią zabudowy, przyjętych parametrów, że nie zwrócił uwagi na aktualność mapy i nie wyjaśnił dokładnie kwestii obszaru analizowanego, SKO nie podało jakie okoliczności z tym związane wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Kolegium wskazało na przyczyny, które w jego ocenie przesądziły o wadliwości orzeczenia pierwszoinstancyjnego, ale nie wyjaśniło, co stoi na przeszkodzie aby organ II instancji sam merytorycznie odniósł się do tej kwestii.

Podkreślenia wymaga, że nie tylko literalne brzmienie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. ale również istota tego uregulowania nakłada na organ odwoławczy wymóg wskazania organowi I instancji okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. Należy, bowiem przyjąć, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, przekonany o słuszności podjętych przez siebie działań. Aby zatem cel postępowania administracyjnego mógł zostać osiągnięty, tj. aby wnioskodawca otrzymał ostateczną decyzję rozstrzygającą jego sprawę co do istoty, i to z uwzględnieniem standardów szybkości postępowania, nie może budzić wątpliwość obowiązek organu odwoławczego polegający na wskazaniu okoliczności faktycznych, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia również analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito [...] do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien we własnym zakresie wyjaśnić kwestie podstawy wniosku i etapu postępowania legalizacyjnego. W zależności od dokonanych ustaleń rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.