Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3408/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i § 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 388/17 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 388/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, zobowiązał w pkt 1 organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w Dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...], z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; w pkt 3 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2.000 zł (pkt 4) oraz w pkt 5 przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z nadesłanych akt administracyjnych wniosek o przyznanie odszkodowania – w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – za działkę opisaną na wstępie wpłynął do Prezydenta w dniu 29 grudnia 2005 r. i jak przyznaje Prezydent w odpowiedzi na skargę, wniosku tego jeszcze nie rozpatrzył, gdyż przez cały ten czas ustala stan faktyczny sprawy, gromadzi materiał dowodowy, poszukuje dokumentów odnośnie przedmiotowej nieruchomości, występuje do odpowiednich organów o przekazanie ewentualnych porozumień, zrzeczeń, oświadczeń i zawieranych umów, tyle tylko, że nadesłane do tej sprawy akta administracyjne nie potwierdzają, aby organ dokonywał tych czynności. Jedynymi czynnościami podjętymi w sprawie przez Prezydenta m.st. Warszawy było sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości 16 marca 2008 r. oraz wieloletnie prowadzenie rokowań zakończonych wynikiem negatywnym już 27 marca 2013 r.

Pomimo upływu wszelkich terminów załatwienia sprawy zarówno ustawowych, jak i czteromiesięcznego wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego w postanowieniu z 31 października 2014 r., Prezydent nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił wszystkim terminom załatwienia sprawy. Nie można też przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco interesował się sprawą. Wyjaśniono również, że brak akt czy konieczność zebrania materiału dowodowego, nie może być okolicznością usprawiedliwiającą dla długotrwałości prowadzenia postępowania, ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu.

Sąd podniósł również, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., a to z tej przyczyny, że podczas wieloletniej bezczynności ani razu nie poinformował skarżącej o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i nie wskazał przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy, co stanowi naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. Za rażące naruszenie powołanych przepisów należało zatem uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu.

Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem Sądu, uzasadniają stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy.

Przedstawione okoliczności przemawiają również za uznaniem, że bezczynność Prezydenta miała rażący charakter. W ocenie Sądu bezczynność organu jest bowiem naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania (kilkanaście lat), w tym ponad 4 lata po zakończeniu rokowań. W czasie tej wieloletniej bezczynności organ nie wykazał zaś absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej. Jedynymi czynnościami podjętymi w sprawie przez Prezydenta było sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości w marcu 2008 r. oraz wieloletnie prowadzenie rokowań, które de facto zakończono wynikiem negatywnym już 27 marca 2013 r.

Z tych względów Sąd uznał, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął żadnych konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a co więcej zignorował wyznaczony mu przez organ wyższej instancji termin załatwienia sprawy.

Uwzględniając skargę Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę opisane zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Sąd rozpoznający sprawę, przy wymierzeniu grzywny, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się zarówno organu, jak i samej skarżącej do rażącej bezczynności. Skarżąca przystępując do wieloletnich negocjacji zgadzała się tym samym na przedłużenie etapu rokowań, które zakończyły się wynikiem negatywnym 27 marca 2013 r. Z akt sprawy wynika, że po tej dacie skarżąca nadal podejmowała próby ugodowego ustalenia odszkodowania. Te działania strony w ocenie Sądu, również miały wpływ na czas trwania postępowania przed organem I instancji.

Ponadto przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej znajduje oparcie w treści art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co prawda orzeczenie w tym zakresie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu sędziowskiemu niemniej instytucja ta została przewidziana jako możliwość realnego oddziaływania na organy administracji i w pewnych sytuacjach konieczne staje się jej orzeczenie. Rzeczona suma pieniężna nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności administracji, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego. Suma ta ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Biorąc pod uwagę stan sprawy, w tym długotrwałość postępowania, w ocenie Sądu celowe było zasądzenie sumy pieniężnej.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całość opisanych okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się zarówno organu, jak i skarżącej do rażącej bezczynności, okres trwającej bezczynności, i przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości połowy wymierzonej grzywny w pkt 4 wyroku, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącej za trwającą bezczynność mającą rażący charakter naruszenia prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 149 § 1, 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności (kilkunastoletniego prowadzenia postępowania) i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem Stołecznym Warszawa do września 2013 r. trwały rokowania mające charakter cywilnoprawny, tj. niepodlegający ocenie w zakresie bezczynności organu;

II. art. 149 § 1a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, iż organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania;

III. art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 i art. 114 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem Stołecznym Warszawa toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej;

IV. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu toczących się negocjacji zmierzających do zawarcia ugody administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr [...], obręb [...] pochodzi z działki nr [...], która znajduje się pod pozycją nr [...] w wykazie spraw zawieszonych postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z kwietnia 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do omówienia podniesionych zarzutów należy przyznać rację stronie skarżącej, że okresu trwania rokowań nie wlicza się do stanu bezczynności organu, gdyż dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Przy czym podstawę prawną żądania spółki stanowił art. 98 u.g.n., z którego wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zatem przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Nie budzi też wątpliwości, że rokowania mają cywilnoprawny charakter i dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Kluczowym zatem momentem od którego uzależnione jest procedowanie w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest moment zakończenia rokowań w trybie cywilnoprawnym. Wówczas następuje procedowanie w trybie administracyjnym i od tego momentu powinna być dokonywana ocena dotycząca ewentualnej bezczynności organu, polegającej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 98 ust. 3 u.g.n., przyjmując, że skoro nie doszło do uzgodnienia między stronami i rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym, to organ powinien przystąpić do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania, choć równocześnie dokonał oceny bezczynności od dnia złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, skoro przyjął, że "bezczynność organu była wieloletnia. Nawet gdyby przyjąć, że dopiero z momentem zakończenia negocjacji, co miało miejsce 27 marca 2013 r. postępowanie toczyło się w trybie przepisów k.p.a. i od tego czasu dokonywać oceny bezczynności organu, to z pewnością naruszone zostały terminy do wydania rozstrzygnięcia, jak również rażąco naruszono zasadę wynikającą z art. 12 k.p.a.".

Zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność, że sprawa ma charakter skomplikowany, jak również, że prowadzono rozmowy ugodowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 i art. 114 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu występujących w sprawie okoliczności - toczących się między organem administracji i Spółką rozmów ugodowych.

W odniesieniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii podejmowanych prób zawarcia ugody pomiędzy stronami wskazać należy, że art. 114 k.p.a. stanowi, że w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Z inicjatywą zawarcia ugody obowiązany jest wystąpić organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Stanowi o tym art. 13 § 2 k.p.a. Organ natomiast uwzględni wniosek stron w tym przedmiocie, jeśli spełnione są przesłanki wymienione w powołanym art. 114 k.p.a. Zaznaczyć jednak przy tym należy, że ugoda może być zawarta pomiędzy stronami, a zatem nie jest dopuszczalne zawarcie ugody w sprawie, w której występuje tylko jedna strona.

W takich sprawach strona nie może zawrzeć ugody ani z organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Ugoda może być więc zawarta, jeśli w sprawie występują strony o spornych interesach, o czym mowa w art. 13 § 1 pkt 1 k.p.a. Czynienie przez strony wzajemnych ustępstw w zakresie ich praw i obowiązków, co stanowi sens ugody, jest bowiem możliwe wówczas, gdy interesy stron postępowania są wzajemnie sprzeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2239/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynie ugodę definiuje się jako zawarte przed organem administracyjnym porozumienie stron, regulujące ich wzajemne prawa i obowiązki w indywidualnej sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne – zagadnienia podstawowe, Warszawa 2002, s. 126). Należy mieć na uwadze, że ugoda stanowi przejaw zasady dyspozytywności (autonomii woli stron), jak również zasady oficjalności. To sprawia, że "ugoda administracyjna nie jest dosłownie «działaniem dwustronnym», rozumianym jako działanie wspólne organu administracji i podmiotu zewnętrznego, ale działaniem podejmowanym przez dwa podmioty zewnętrzne wobec administracji publicznej" (Z. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 362). Przyjmuje się, że prawa i obowiązki określone ugodą administracyjną czerpią nie z woli stron, lecz z woli organu administracji, który ugodę zatwierdził, co przesądza o jej zakwalifikowaniu do prawnych form działania administracji (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, w: Wierzbowski, Prawo administracyjne, 2011, s. 287, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2018 wym. autorów do art. 114, Legalis).

Prowadzenie negocjacji ugodowych nigdy samo przez się nie zwalnia organu od przestrzegania terminów załatwienia sprawy, ponieważ rozmowy w tej materii nie mogą trwać ponad czas przeznaczony na załatwienie sprawy administracyjnej w drodze decyzji, bowiem z zasady ugoda ma przyspieszyć załatwienie sprawy. Skoro zatem w niniejszej sprawie do tego nie doprowadzono, to ta okoliczność nie podważa zasadności stanowiska Sądu I instancji o bezczynności organu w sprawie.

Wskazać należy, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Zagadnienie charakteru bezczynności należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie miała podnoszona przez pełnomocnika Prezydenta m.st. Warszawy na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym okoliczność, że działka oznaczona nr [...], której dotyczył wniosek Spółki z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania, miała wcześniej nr [...] z obrębu [...] i uległa podziałom. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie działki nr [...] dotyczy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zawieszeniu postępowania, bowiem znajduje się ona pod pozycją nr [...] w wykazie spraw zawieszonych ww. postanowieniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana okoliczność ma znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, samego okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Z kolei według art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zaszły podstawy wzruszenia zaskarżonego wyroku, bowiem w jego uzasadnieniu brakuje oceny i jakichkolwiek ustaleń, co do podniesionej kwestii. W jego toku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceni zasadność żądania skargi w świetle przedstawionych wyżej okoliczności.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 206 p.p.s.a.