Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 603/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1 ,2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12, art. 18 ust. 1 , art. 12 ust. 4a
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 157
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7. art. 77 ar 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zzw. z par 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], Starosta S. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa, w imieniu którego działał Starosta S. , za nieruchomości gruntowe oznaczone jako działki nr geod.: [...], o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha, położone w obrębie ewidencyjnym [...] M. , gmina K. , które z mocy prawa przeszły na własność Gminy K. z przeznaczeniem pod drogę publiczną, wskutek decyzji Starosty S. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] Starosty S. nr [...] z [...] września 2020 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obejmującej przebudowę i rozbudowę dróg gminnych nr [...] i nr [...] (budowa chodnika) na terenie obejmującym m. in. ww. działki.

Podstawę prawną ustalenia odszkodowania stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176), zwanej "specustawą". Starosta zobowiązał ponadto Gminę K. do wypłaty ustalonego decyzją odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni, od dnia w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna.

Jak wskazał organ ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej na piśmie w formie operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości. Wyjaśniono też, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z treścią działu II księgi wieczystej dotychczasowym właścicielem powołanych nieruchomości był Skarb Państwa. Działy III i IV ksiąg wieczystych nie zawierały natomiast wpisów.

Dalej organ administracji podał, że planistyczne przeznaczenie nieruchomości zostało określone przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., na podstawie którego wywłaszczone nieruchomości znajdują się w obszarze przeznaczonym na drogi, a przeważająca funkcja terenów przyległych to tereny zabudowy mieszkaniowej. Wskazał nadto, że poddał ocenie znajdujące się w aktach sprawy operaty szacunkowe z [...] czerwca 2021 r., określające wartość działek nr [...], nr [...] i nr [...] przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej.

Wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy oparł swoje ustalenia na doborze nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, pochodzących z rynku lokalnego tj. miejscowości M. , N. i R. . Badania dokonano w okresie od stycznia 2020 r. Trend czasowy wyniósł 5 % w stosunku rocznym. Cena 1m2 nieruchomości porównawczych po uwzględnieniu trendu czasowego wahała się w przedziale od 42,08 zł do 100,49 zł. W rezultacie dokonanej korekty ceny średniej, wartość 1 m2 wszystkich działek wyniosła 88,84 zł. Wartość prawa własności gruntu nr [...] wyniosła [...] zł. Z kolei wartość prawa własności gruntu nr [...] wyniosła [...] zł, natomiast wartość naniesień budowlanych tj. utwardzenia terenu stanowiła kwotę [...] zł. Biegły przyjął łączną wartość niniejszej nieruchomości w wysokości [...],00 zł. Ponadto rzeczoznawca majątkowy określił wartość gruntu nr [...] w kwocie [...] zł, a wartość naniesień budowlanych tj. utwardzenia terenu stanowiła kwotę [...] zł. Biegły przyjął łączną wartość szacowanej nieruchomości w wysokości [...],00 zł. Ogólna wysokość odszkodowania wyniosła zatem [...] zł.

Dodatkowo, Starosta uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5 %, w myśl art. 18 ust. 1e specustawy, ponieważ nie przedłożono dowodu w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego, potwierdzającego wydanie ww. nieruchomości. Biorąc pod uwagę powołane okoliczności sprawy Starosta ustalił odszkodowanie uwzględniając wartość ww. gruntu, wraz ze znajdującymi się na nim częściami składowymi.

Gmina K. wniosła odwołanie od decyzji odszkodowawczej, zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, prowadzący do zawyżenia odszkodowania, polegający na uwzględnieniu nakładu w postaci utwardzenia terenu, który nie był utwardzony przez beneficjenta ustalonego odszkodowania. W związku z powyższym skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy pomimo zarzutów skarżącej tj. pisma z [...] sierpnia 2021 r., art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej, a także art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. W kontekście powołanych przepisów skarżąca wskazała, że zastrzeżenia i uwagi zawarte w ww. piśmie powinny być przyczynkiem do weryfikacji przez organ jej twierdzeń poprzez zarządzenie oględzin spornych działek, czego wyraz należało dać w uzasadnieniu decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], Wojewoda Z. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji odszkodowawczej stanowiły przepisy specustawy drogowej, określające zasady ustalenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości położone w obrębie ewidencyjnym [...] M. , gmina K., a oznaczone jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...].

Następnie, przytoczył treść przepisu art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 4a i ust. 5, art. 12 ust. 4 specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. - zwanej dalej "u.g.n."). Wyjaśnił, że dowodem na ustalenie wartości praw związanych z nieruchomością przejętą w celu realizacji inwestycji drogowej jest operat szacunkowy. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Oceniając operat szacunkowy jako dowód w sprawie, organy administracji nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, w związku z tym kontrolna organu powinna dotyczyć m.in. takich kwestii jak zgodność z przepisami prawa, kompletność, logiczność i spójność. Kolejnymi elementami weryfikowanymi przez organy są kwestie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ II instancji podkreślił, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Z kolei podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Ustawodawca określił również obowiązek badania przez rzeczoznawcę majątkowego kwestii czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (tzw. zasada korzyści). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się bowiem według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Natomiast, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Zdaniem organu odwoławczego, jak wynika z powyższych przepisów, wyjściową kwestią dla prawidłowego ustalenia wartości odszkodowania jest zatem określenie przeznaczenia danej nieruchomości. Od ustaleń w tym zakresie zależy sposób procedowania w przedmiocie wyceny nieruchomości, w tym przyjęcie sposobu określenia wartości, zastosowanie odpowiedniego podejścia i metody wyceny oraz dobór nieruchomości porównawczych, które muszą spełniać warunek podobieństwa - określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. - do nieruchomości podlegającej wycenie.

Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie, na mocy decyzji Starosty S. z [...] września 2020 r. ww. działka została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej, obejmującej przebudowę i rozbudowę dróg gminnych nr [...] i nr [...] (budowa chodnika). Zarówno na dzień wydania ww. decyzji, jak też na moment jej ostateczności tj. [...] października 2020 r., omawiane działki, zgodnie z treścią działu II księgi wieczystej stanowiły własność Skarbu Państwa. Działy III i IV ww. ksiąg wieczystych, prowadzonych dla omawianych działek nie zawierały wpisów.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podał, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż dla badanych nieruchomości nie był uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem przeznaczenie działki ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy K., uchwalone Uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., przedmiotowa działka leży na terenie, dla którego określono następujący kierunek zagospodarowania przestrzennego: droga. Biegły podał, że przeważająca funkcja terenów przyległych to tereny zabudowy mieszkaniowej oraz stwierdził, iż dla celu jakim jest ustalenie wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania, z tytułu utraty praw do nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej, właściwą procedurą jest podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej.

Wojewoda przytoczył następnie treść § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555) i wskazał, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych transakcji. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych. Jako źródła danych merytorycznych i informacji o nieruchomościach - niezbędnych do przeprowadzenia wyceny - biegły wskazał m.in.: dane z rejestru gruntów, oględziny, informacje dot. rynku działek pod zabudowę mieszkaniową na terenie Gminy K., księgi wieczyste, a także informacje zamawiającego. Z kolei, za daty istotne, z punktu widzenia poprawności przeprowadzenia dowodu z wartości nieruchomości rzeczoznawca wskazał: datę sporządzenia operatu szacunkowego dla powołanej działki: [...] czerwca 2021 r.; datę, na którą określono wartość nieruchomości: [...] czerwca 2021 r.; datę, na którą określono i uwzględniono w wycenie stan nieruchomości: [...] czerwca 2020 r.; datę dokonania oględzin nieruchomości: [...] czerwca 2021 r. Jako podstawę prawną i merytoryczną sporządzenia wyceny, biegły podał u.g.n., rozporządzenie oraz specustawę, a następnie wskazał, że analizie poddano nieruchomości gruntowe niezabudowane, obejmujące rynek lokalny (12 transakcji porównawczych), przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, którego zasięg ograniczono do obszaru Gminy K., miejscowości M. , N. i R. , w okresie od stycznia 2020 r. W opinii biegłego, jest to rynek rozwinięty, na którym dochodzi do średniej ilości transakcji. W ciągu rozpatrywanego okresu nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wysokości 5 % w stosunku rocznym. Ceny za nieruchomości podobne dla funkcji mieszkaniowej wahały się w granicach od 39,76 zł/m˛ do 94,21 zł/m˛, a z uwzględnieniem trendu w wysokości 5%, wahały się w przedziale od 42,08 zł/m˛ do 100,49 zł/m˛. Skorygowana wartość 1 m˛ wszystkich działek wyniosła 88,84 zł. Wartość prawa własności gruntu nr [...] wyniosła [...] zł. Z kolei wartość prawa własności gruntu nr [...] wyniosła [...],00 zł, natomiast wartość naniesień budowlanych tj. utwardzenia terenu stanowiła kwotę [...],00 zł. Biegły przyjął łączną wartość niniejszej nieruchomości w wysokości [...] zł. Ponadto rzeczoznawca majątkowy określił wartość gruntu nr [...] w kwocie [...],00 zł, a wartość naniesień budowlanych tj. utwardzenia terenu stanowiła kwotę [...],00 zł. Biegły przyjął łączną wartość niniejszej nieruchomości w wysokości [...] zł. Ogólna wysokość odszkodowania wyniosła [...],00 zł.

Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika również, że w toku postępowania przed tym organem, pismem z [...] marca 2022 r., Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatów szacunkowych. W pierownym kształcie opinie biegłego nie zawierały bowiem badania rynku nieruchomości drogowych (lokalnego i regionalnego - § 36 ust. 2 rozporządzenia), co w efekcie skutkowało brakiem możliwości oceny, czy zastosowany dobór transakcji porównawczych jest prawidłowy. Poza tym ww. operaty szacunkowe nie zawierały opisów wycenianych nieruchomości, a także brak było protokołów z wizji, co uniemożliwiało ocenę prawidłowości tych operatów pod kątem ich zgodności ze stanem faktycznym w kontekście ustalenia, czy na powołanych nieruchomościach znajdowały się części składowe np. w postaci nasadzeń roślinnych, bądź naniesień budowlanych podlegających wycenie.

Następnie, w pismach z [...] marca 2022 r. oraz z [...] kwietnia 2022 r., rzeczoznawca udzielił stosownych wyjaśnień, a także dołączył analizę rynku lokalnego i regionalnego w zakresie występowania transakcji drogowych. Poza tym dołączył brakujące dokumenty tj. protokoły z badania przeznaczenia ww. działek, a także protokoły z ich oględzin. Biegły wskazał, że zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym, nie odnotowano transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, położonych w sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszeniem usług i podobnych, których zakres cenowy byłby podobny do zakresu cenowego nieruchomości położonych w sąsiedztwie omawianych działek. Wobec tego wysokość odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi została określona przez rzeczoznawcę na podstawie gruntów niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, którego zasięg ograniczono do obszaru Gminy K..

W ocenie organu II instancji, należy stwierdzić, że operaty szacunkowe rzeczoznawcy majątkowego K. R. z [...] czerwca 2021 r. zostały sporządzone w sposób prawidłowy a biegły w toku postępowania odwoławczego udzielił wyczerpujących wyjaśnień. Organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Skoro rzeczoznawca majątkowy nie znalazł nieruchomości drogowych, tym samym zasadne było ustalenie wartości wywłaszczonych nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Ponadto, zdaniem Wojewody, operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania czyni zadość powołanym wyżej przepisom, a także uwzględnia konstytucyjną zasadę słuszności odszkodowania. Przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Treść operatu pozwala stwierdzić, że przyjęte przez biegłego podejście, metoda i technika szacowania są prawidłowe, a nieruchomości wykorzystane do porównania mają cechy nieruchomości podobnych, w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n. Nadto, operat szacunkowy posiada wszystkie elementy określone w § 56 ust. i rozporządzenia, co powoduje, że można przyjąć go jako dowód w sprawie.

Jednocześnie, organ II instancji zauważył, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających wydanie ww. nieruchomości przez właściciela nieruchomości gruntowej, a zatem brak było podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia w zaskarżonej decyzji odszkodowania za naniesienia budowlane, Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że taki obowiązek wynika wprost z brzmienia art. 18 ust. 1 specustawy. Organ II instancji przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2435/20, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że jedyna sytuacja, w której przy ustalaniu odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość nie uwzględnia się poczynionych na nią nakładów, jest sytuacja, w której nakłady zostały poczynione po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl ogólnej zasady superficies solo cedit, ustalając odszkodowanie za nieruchomość nie można było pominąć znajdujących się na gruncie obiektów trwale połączonych z gruntem, w tym drogi asfaltowej. Tracąc bowiem własność nieruchomości gruntowej, jej właściciel traci zarazem własność znajdujących się na niej urządzeń, a zatem nie ma podstaw do tego, by pozbawić go w tej części odszkodowania. W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewody, ma więc zastosowanie art. 191 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), zawierający zasadę superficies solo cedit, zgodnie z którą własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku przeprowadzenia przez organ I instancji oględzin nieruchomości, a także rozprawy administracyjnej organ odwoławczy wskazał, że pozostaje to bez wpływu na sposób załatwienia sprawy, ponieważ powołane przepisy dotyczące obowiązku uwzględnienia w odszkodowaniu wartości części składowych nie dają organowi orzekającemu uznaniowości w omawianej materii. Wobec tego Starosta S. zobligowany był do uwzględnienia w decyzji odszkodowawczej wartości części składowych, znajdujących się na ww. działkach.

Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. Gmina K. złożyła skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji, co jest konsekwencją błędu w ustaleniach faktycznych i co doprowadziło do bezzasadnego zawyżenia rzeczonego odszkodowania, tj. ustalenie jego wysokości przy uwzględnieniu nakładu w postaci utwardzenia terenu, który nie był utwardzony przez beneficjenta ustalonego odszkodowania. Tym samym, zdaniem skarżącej, organ II instancji naruszył:

- art. 7 k.p.a., bowiem nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, gdyż pomimo stanowczo sformułowanych zarzutów skarżącej (pisma z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz z dnia [...] września 2021 r.), iż nie należy brać pod uwagę przy ustalaniu wartości odszkodowania - wartości utwardzenia, albowiem to nie właściciel gruntu dokonał utwardzenia terenu i nie poniósł kosztów z tym związanych, ani nawet nie korzystał z tego utwardzenia, co sprawia, że bezsprzecznie szkoda właściciela gruntu nie obejmuje wartości utwardzenia gruntu, organ II Instancji w ślad za organem I Instancji błędnie i niesprawiedliwie przyjął, że fakt niedokonywania w kierunku weryfikacji tego stanowiska skarżącej jakichkolwiek czynności ma nie stanowić uchybienia w postępowaniu i nie prowadzić do mylnego rozstrzygnięcia;

- art. 8 k.p.a., bowiem zaniechanie organu I Instancji wskazane w punkcie powyższym nie wyczerpuje wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 85 § 1 k.p.a. bowiem zastrzeżenia i uwagi zawarte przez skarżącą w ww. pismach powinny być przyczynkiem do uznania przez organ II Instancji wręcz oczywistej potrzeby i zasadności oraz celowości procedowania w taki sposób, który pozwoli na weryfikację twierdzeń skarżącej, nawet poprzez zarządzenie oględzin spornych działek i powinny spotkać się ze stosownym uzasadnieniem i omówieniem w treści skarżonej decyzji. Tych wymogów decyzja organu I Instancji nie spełniła, zaś organ II Instancji błędnie nie uznał tego zaniechania za ewidentne uchybienie skarżonej decyzji. Nie wyjaśniono w decyzji organu I Instancji przyczyn braku skorzystania ze wskazanych powyżej środków. Mylnie przeszedł nad tym do porządku organ II Instancji.

Zdaniem skarżącej, nic nie stało na przeszkodzie, żeby organ I Instancji, z jednej strony dysponując opinią biegłego, zaś z drugiej strony pisemnym stanowiskiem skarżącej (pismo z dnia [...] sierpnia 2021 r.), z urzędu podjął się przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, bowiem bezsprzecznie przyczyniłoby się to do zapewnienia przyspieszenia i uproszczenia postępowania, pozwalając na wydanie trafnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń biegłego poczynionych w operacie, ale podnosi, że nie istnieje po stronie beneficjenta odszkodowania żadna szkoda związana z utraceniem nakładki - drogi asfaltowej. Beneficjent odszkodowania nie używał ww. nakładki, która została najprawdopodobniej wybudowana przed 1989 r., przy czym nie zrobił tego ani beneficjent odszkodowania ani gmina, nie musi lokować w innym miejscu swoich urządzeń, nie poniósł również żadnych nakładów związanych z funkcjonowaniem nakładki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, bowiem dokonana przez Sąd, na podstawie art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", decyzji ją poprzedzającej wykazała, że oba te akty naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich usunięcie z obiegu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono decyzję Wojewody Z. , utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. , w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, należnego Skarbowi Państwa, z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości.

Ustalenie odszkodowania było konsekwencją decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w której wskazano, że nieruchomości wyszczególnione w tabeli zamieszczonej w treści decyzji, stają się z mocy prawa, z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna, własnością Gminy K.. Wśród wymienionych w tabeli działek znajdowały się działki nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie M. , stanowiące własność Skarbu Państwa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 12 specustawy drogowej, z którego ust. 4a wynika, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność wskazanej w decyzji jednostki samorządu terytorialnego wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do ust. 4b, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Na podstawie ust. 4f odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, o czym stanowi ust. 5 przywołanego przepisu.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do ust. 1a, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Zgodnie z ust. 1b suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami, o czym stanowi ust. 1c przywołanego przepisu.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy, o którym mowa w art. 156 u.g.n. Dokument ten powinien być sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę, według reguł, o których mowa w Dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanym "Wycena nieruchomości". Podkreślenia przy tym wymaga, że operat szacunkowy stanowi dowód porównywalny do opinii biegłego, który podlega ocenie organu. Jakkolwiek, w świetle bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, organ nie jest uprawniony do kwestionowania jego merytorycznej zawartości, a ocena sprowadza się do zbadania, czy operat zawiera wszystkie wymagane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – j.t.) elementy, czy jest spójny, logiczny i kompletny. W orzecznictwie wskazuje się także na to, że operat, w jego merytorycznej części, może zostać skutecznie zakwestionowany tylko w trybie art. 157 u.g.n.

W badanej sprawie stosowne operaty szacunkowe zostały sporządzone i na ich podstawie organ I instancji określił wysokość odszkodowania. Dokumenty te zostały – zasadnie, poddane krytycznej ocenie organu odwoławczego, bowiem w swej pierwotnej postaci nie zawierały on podstawowych wymaganych przepisami informacji. Po uzupełnieniu aneksem, organ odwoławczy uznał, że stanowią one wystarczającą podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Na gruncie badanej sprawy nie budzi wątpliwości to, że na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki stanowiące dotychczas własność Skarbu Państwa stały się własnością Gminy K.. Nie jest również kontrowersyjna ustalona przez biegłego rzeczoznawcę wysokość wartości nieruchomości. Skarżąca kwestionuje w istocie jedynie wliczenie do wysokości ustalonego odszkodowania wartości asfaltowej nakładki, która znacząco podwyższa wartość wyliczonego odszkodowania.

W ocenie skarżącej wypłata odszkodowania w takiej wysokości przeczyłaby zasadzie sprawiedliwości społecznej, a także nie stanowiłaby "słusznego odszkodowania" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Na poparcie tej tezy skarżąca przytoczyła orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wywodząc, że nakładka została wybudowana przed 1989 r., nie została wybudowana przez beneficjenta odszkodowania tj. Skarb Państwa, który jej również nie użytkował, zatem nie ponosi żadnej szkody z tytułu jej utraty.

W ocenie Sądu, argumentacja skarżącej zasługuje na uwzględnienie. Z przedstawionej w operacie szacunkowym wyceny nieruchomości, w szczególności załączonych zdjęć, jak również znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że działki, o których mowa stanowiły fragment istniejącej drogi, o czym świadczy chociażby widniejące na zdjęciach oznakowanie typowe dla oznakowania znajdującego się przy drogach. Wynika to także z innych rozpoznawanych przed Sądem spraw (sygn. akt II SA/Sz 653/22, sygn. akt II SA/Sz 654/22), które dotyczą ustalenia wysokości odszkodowania za inne działki stanowiące fragmenty tej samej drogi.

Oznacza to, że w badanej sprawie nie mamy do czynienia z typowym wywłaszczeniem nieruchomości pod drogę publiczną, ale raczej z uregulowaniem stanu prawnego istniejącego od wielu lat, przy okazji budowy chodników, przebudowy i rozbudowy zjazdów, budowy progów zwalniających i oświetlenia drogi oraz kanału technologicznego oraz wycinki drzew i krzewów objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Warto bowiem zauważyć, że decyzja ta nie obejmuje budowy samej drogi, która jak już wyżej wspomniano już istnieje.

W realiach badanej sprawy ustalenie okoliczności związanych z datą powstania drogi i nakładki asfaltowej i podmiotem, który ją wykonał, ma istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia wysokości odszkodowania. Jeżeli bowiem droga powstała – jak wywodzi organ przed rokiem 1989 i tylko na skutek zaniedbania właściwych organów nie doszło wówczas do wywłaszczenia nieruchomości, a obecnie wydana na podstawie specustawy drogowej decyzja miała charakter porządkujący, to rzeczą organu było rozważenie, czy do należnego odszkodowania powinna zostać wliczona również wartość asfaltowej nakładki. Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż zużycie nakładki oceniono tylko na 20%, co może świadczyć o tym, że była ona konserwowana i naprawiana. Przy czym nie sposób stwierdzić w jaki sposób rzeczoznawca majątkowy ustalił taki a nie inny stopnień jej zużycia. Ma to o tyle istotne znacznie, iż jak wynika z wyliczeń w operacie owo zużycie bezpośrednio wpływało na wyliczoną wartość. Wycena polegała bowiem na przemnożeniu powierzchni nakładki przez wartość wynikająca z Biuletynu Cen Obiektów Budowalnych dla obiektów inżynieryjnych z II kwartału 2020 r. oraz współczynnik na województwa z. i przyjęte przez rzeczoznawcę zużycie. Nie można nie dostrzegać też, iż rzeczoznawca nie wskazał dla zastosowanego przez siebie sposobu wyliczenia żadnego uzasadnienia.

Tymczasem dla prawidłowego poddającego się ocenie oszacowania konieczne było wskazanie stosownych podstaw opisanego wyżej działania rzeczoznawcy tak aby poddawało się ono jakiejkolwiek kontroli. Natomiast organ winien był ustalić, kto zajmował się utrzymaniem nakładki i czy podmiot ten ponosił jakieś nakłady z tego tytułu. Przy czym nie można wykluczyć, iż wbrew domniemaniom pełnomocnika gminy podniesionym na rozprawie, prace takie czy to z zakresu utrzymania (wykonywane w ostatnim czasie) czy to z zakresu budowy (prawdopodobnie zrealizowane przed rokiem 1989), zostały wykonane na koszt Skarbu Państwa.

Innymi słowy okoliczność, iż działki przejęte na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w istocie mogły od wielu lat stanowić drogę, powinna zostać uwzględniona przy szacowaniu wartości nieruchomości. To jednak powinien ocenić rzeczoznawca majątkowy w zakresie swoich kompetencji, dysponując kompletnymi danymi w tej sprawie. Takie działanie rzeczoznawca powinien też należycie przedstawić w operacie, tak aby poddawało się ono ocenie organów administracji.

W razie opierania się w dalszym toku postępowania mającego za przedmiot ustalenie wysokości odszkodowania na znajdujących się w aktach operatach wraz z ich aneksami, organ winien też pozyskać i poddać ocenie od rzeczoznawcy wyjaśnienia na jakiej podstawie uznał, iż istnienie nakładki asfaltowej na działce podwyższa jej wartość rynkową w taki sposób, że wystarczające jest proste zsumowanie wartości gruntu, w tym znajdującego się pod nakładką asfaltową, oraz wartości owej nakładki.

Również ustalenia co do podmiotu będącego inwestorem nakładki mają znaczenie z punktu widzenia podwyższenia odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Organy obu instancji zbyt lakonicznie wypowiedziały się w tej kwestii uznając, że skoro w aktach sprawy brak jest protokołu zdawczo-odbiorczego, to brak jest postaw do podwyższenia odszkodowania o 5%. Tymczasem z akt tych wynika, że sporządzenie takiego protokołu w realiach badanej sprawy mogłoby się okazać fikcją, skoro na wywłaszczonej działce od wielu lat znajduje się droga, której zarządcą zgodnie z pismami uważała się gmina, a zatem już dawno doszło do jej wydania.

Sąd nie podzielił też poglądu organu, wspartego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2435/20, iż jedynymi nakładami, których nie uwzględnia się przy ustalaniu wysokości odszkodowania są nakłady poczynione po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu. Istotą odszkodowania jest bowiem wyrównanie rzeczywiście poniesionej szkody. Odszkodowanie nie może prowadzić do bezpodstawnego wzbogacenia wywłaszczonego. To z kolei powinno być przedmiotem szczegółowych rozważań organu, który ustalając stan faktyczny w niniejszej sprawie powinien wziąć pod rozwagę okoliczności, o których była mowa wyżej. Zauważyć ponadto należy, że cytowane przez organ orzeczenie dotyczy odmiennego stanu faktycznego i znajduje prostego przełożenia na grunt niniejszej sprawy.

Podkreślenia wymaga, że w realiach badanej sprawy biegły dokonał wyceny oddzielnie wartości gruntu i asfaltowej nakładki. O ile zatem organ jest związany ustalonymi przez rzeczoznawcę wartościami i gruntu i jego części składowych, to samo ustalenie wysokości odszkodowania należy do jego wyłącznej kompetencji, w ramach której organ jest władny ocenić, czy w konkretnej sprawie ustalone odszkodowanie powinno obejmować wszystkie wyodrębnione w operacie części składowe.

W myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2333/18, "wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne". NSA w przywołanym wyroku wskazał, że zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (publ. OTK-A 2004/7/66), Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Zauważył jednakże, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Mogą zatem istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16 października 2012 r., K 4/10 (publ. OTK-A 2012/9/106).

Warto też zwrócić uwagę na tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ujęte w wyroku z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 676/19, NSA trafnie dostrzegł, iż art. 151 kodeksu cywilnego stanowi o wyjątku od zasady superficies solo cedit. Decydujące w tym wypadku jest zachowanie jedności budynku lub urządzenia, co sprawia, że właścicielem części budynku lub urządzenia, znajdującego się na cudzym gruncie jest inwestor, to jest właściciel większej całości położonej na nieruchomości sąsiedniej - wyjściowej. Sąd zwrócił też uwagę na zasadę słusznego odszkodowania, o której mowa w art. 21 ust.2 Konstytucji RP wskazując, iż odszkodowanie wypłacone za nakłady nie poniesione przez beneficjenta odszkodowania, prowadziłoby do jego zawyżenia i bezpodstawnego wzbogacenia. W myśl postanowień Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, tj. ekwiwalentnym w stosunku do wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Tymczasem owa ekwiwalentność odszkodowania nie została należycie wykazana.

Z powyższych względów, uznając, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1lit. a w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).