Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2539/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art.139
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, , sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędziowie, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk ( spr.), , Protokolant, spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z.K. i Z.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. ze skargi Z.K. stwierdza nieważność punktu I zaskarżonej decyzji, II. w pozostałym zakresie oddala skargę Z.K, III. oddala skargę Z.K.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z dnia 6 listopada 2017 r., Burmistrz W. (dalej także jako Inwestor) działający na podstawie porozumienia z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] zawartego z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] od km 46+196,00 do km 46+594,38 w W. wraz z niezbędną infrastrukturą, budowlami i urządzeniami budowlanymi w ramach zadania "Budowa ronda na skrzyżowaniu o przesuniętych wlotach drogi krajowej nr [...] oraz ul. [...] i ul. [...] w W.". Inwestor wniósł jednocześnie o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy.

II.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi krajowej nr [...] od km 46+196,00 do km 46+594,38 w W. wraz z niezbędną infrastrukturą, budowlami i urządzeniami budowlanymi w ramach zadania "Budowa ronda na skrzyżowaniu o przesuniętych wlotach drogi krajowej nr [...] oraz ul. [...] i ul. [...] w W.", zwaną dalej decyzją Wojewody [...]", odmawiając jednocześnie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

III.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. K. (dalej jako Skarżąca), reprezentowana przez męża Z. K. i Z. K. działający w imieniu własnym.

W związku z faktem, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie dotyczy interesu prawnego Z. K., Minister Inwestycji i Rozwoju odrębną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie wniesionego przez niego w imieniu własnym odwołania.

W odwołaniu z dnia 23 kwietnia 2017 r. Z. K. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] w części jakiej dotyczy działek nr [...], [...], [...] i [...], z obrębu [...] w W..

Podniosła, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie ustalono prawnych właścicieli działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji oraz nie wykonano z udziałem stron (właścicieli nieruchomości) pomiaru geodezyjnego działek, na których wyznaczono przebieg inwestycji, czym naruszone zostały prawa właścicieli tych nieruchomości, a inwestor "gwałcąc prawa do prywatnej własności, w sposób kryminogenny obwołał się właścicielem cudzych gruntów".

Zdaniem Strony, projektowana inwestycja nie może znajdować się między liniami rozgraniczającymi teren rozbudowywanej drogi krajowej nr [...], kiedy oczywistym jest, że nie doszło do podziału działek ewidencyjnych, przywołanych przez Wojewodę [...] w decyzji. Według Skarżącej, pozostaje poza wszelkimi sporami, że brak jest podstaw prawnych dla podziału działek objętych zakresem zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

Według Skarżącej, Wojewoda nie miał prawa uznać za prawidłowe rozgraniczenia działek ewidencyjnych bez wykonania ich pomiaru geodezyjnego przy udziale ich właścicieli, którzy o takim pomiarze nigdy nie zostali powiadomieni. Z. K. podniosła, iż do akt postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej załączyła kserokopie map geodezyjnych, które - jej zdaniem - potwierdzają okoliczność, iż mapa geodezyjna stanowiąca podstawę do wydania decyzji Wojewody [...], została sfałszowana na etapie planowania inwestycji. Zdaniem skarżącej, to nie na stronie odwołującej się leży prawny obowiązek ustalenia sprawcy oraz motywacji takiego działania.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie znaków granicznych działek objętych ww. inwestycją drogową, poprzez urzędowe geodezyjne postępowanie o wznowienie rozgraniczenia.

Skarżąca poinformowała także, iż w zasobach Starostwa Powiatowego w W. brak jest dokumentów dotyczących położenia punktów granicznych działki nr [...] oraz dotyczących rozgraniczenia tej działki. Jej zdaniem przedmiotowa inwestycja drogowa wychodzi poza zakres działki nr [...] i wchodzi w zakres kolejnej działki nr [...].

Przebieg granic działek przyjęty w dokumentacji projektowej odbiega od rzeczywistego przebiegu granic w terenie, co potwierdza zarzut sfałszowania mapy załączonej do projektu przedmiotowej inwestycji drogowej. Do pisma z dnia 12 lipca 2018 r. Skarżąca załączyła dokumentację mapową i fotograficzną mającą potwierdzić w jej odczuciu słuszność formułowanych zarzutów, a przez to całkowitą wadliwość decyzji Wojewody [...].

IV.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju:

I. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 2, wierszu 1, licząc od dołu strony, zapis:

"odmawiam nadania niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.",

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 2, w wierszu 1, licząc od dołu strony, nowego zapisu:

"- nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności".

II. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu wyjaśnił, iż rozpatrzył ponownie wniosek Inwestora o wydanie decyzji ZRID, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę, w tym zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji, jak również rozpatrzył zarzuty Strony.

Przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. - dalej jako specustawa drogowa), inwestor uzyskał wymagane opinie:

- Zarządu Województwa [...],

- Burmistrza W.,

- w sposób milczący opinię Zarządu Powiatu [...].

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji ZRID Inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.). Zawiera oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 P.b.

W ocenie Ministra projekt budowlany jest zgodny z:

- decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego,

- postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., udzielającym zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych.

Organ odwoławczy stwierdził, że projekt spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 P.b. oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.).

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, Inwestor załączył do wniosku także opinie:

- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.,

- Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K.,

- [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

- Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K.,

- PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. Zakład Linii Kolejowych w N.,

- Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K..

Inwestor nie miał obowiązku przedkładania pozostałych opinii wyszczególnionych w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień.

Do wniosku inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne, tj.:

- decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego,

- postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., udzielające zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych,

- decyzję Burmistrza W. z dnia [...] lutego 2016 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia.

W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym można zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Wojewoda [...], pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Pozostałe strony zostały poinformowane o tym w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K., w Urzędzie Miejskim w W., w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów oraz w prasie lokalnej - "Gazeta [...]", wydanie z dnia 1 lutego 2018 r.

Wydana przez Wojewodę decyzja została także w sposób prawidłowy doręczona tylko Inwestorowi, zaś pozostałe strony zostały poinformowane o jej wydaniu albo odrębnymi zawiadomieniami, albo też w drodze stosownych obwieszczeń (także w prasie lokalnej).

W ocenie Ministra decyzja Wojewody wymagała korekty merytoryczno-reformacyjnej, na którą zezwala przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Korekta została dokonana w zakresie orzeczonej przez organ I instancji odmowy nadania decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności.

Inwestor argumentował konieczność nadania decyzji ZRID powyższego rygoru wskazując, że rozbudowa przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], poprzez wykonanie nowej nawierzchni jezdni, budowę skrzyżowania z wydzielonymi lewoskrętami drogi krajowej z ulicą [...], budowę ronda na skrzyżowaniu drogi krajowej z ul. [...], budowę chodnika oraz budowę zatok autobusowych przyczyni się do poprawy warunków bezpieczeństwa ruchu zarówno pieszych, jak i kierujących pojazdami. Inwestor wskazał, iż istniejące rozwiązanie układu drogowego nie zapewnia należytego bezpieczeństwa ruchu pieszych oraz kierowców, a brak ciągów pieszych przy drodze krajowej o znaczącym natężeniu ruchu stanowi duże zagrożenie, szczególnie dla niezmotoryzowanych uczestników drogi. Budowa chodnika ograniczy możliwe sytuacje kolizyjne (pojazd - pojazd, pieszy - pojazd) oraz wpłynie na poprawę płynności ruchu w obrębie przedmiotowej inwestycji. Jak rówież wskazał Inwestor, uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności umożliwi zarządcy drogi podjęcie natychmiastowych działań, mających na celu sfinalizowanie inwestycji poprawę bezpieczeństwa uczestników ruchu na drodze krajowej nr [...].

Oceniając odmowę nadania rygoru natychmiastowej wykonalności Minister zauważył, że stanowi to naruszenie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej.

Przepisy tej ustawy przewidują szczególną regulację w zakresie możliwości nadania decyzji ZRID rygory natychmiastowej wykonalności, nieco odmienną od tej przewidzianej w art. 108 § 1 k.p.a.

Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co jest wskazaną odrębnością od instytucji z art. 108 § 1 k.p.a.

Uzasadnienie przez Inwestora wniosku o nadanie decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności względami społecznymi i gospodarczymi wskazanymi we wniosku, stanowiło zdaniem Ministra wystarczającą przesłankę do uwzględnienia tego wniosku przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie. W toku postępowania administracyjnego nie doszło do podważenia prawdziwości tej motywacji.

Prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też efektywne gospodarowanie środkami publicznymi uzasadniają nadanie decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności.

W konsekwencji organ I instancji błędnie uznał, że okoliczności wskazane przez Inwestora nie wypełniały ustawowych przesłanek do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tym samym Minister miał podstawy do korekty zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy dokonując takiego rozstrzygnięcia (pkt I) uznał przy tym, że nie narusza ono zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Z. K. Minister wyjaśnił, że przebieg przedmiotowej inwestycji drogowej w zakresie dotyczącym jej interesu prawnego został wyznaczony zgodnie z prawem, a rozwiązania projektowe zatwierdzone w decyzji Wojewody są prawidłowe.

Organ nie uwzględnił zarzutu dotyczącego błędów w dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją ZRID (odnośnie do przebiegu granic działek objętych tą inwestycją) oraz zgłoszonego żądania dotyczącego przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego.

Zakresem inwestycji drogowej objęta jest wyłącznie jedna działka stanowiąca własność Z. K., tj. działka nr ewid. [...], z obrębu [...]. Zgodnie z treścią decyzji Wojewody Skarżąca została jedynie ograniczona w korzystaniu z ww. nieruchomości na czas realizacji obowiązku polegającego na przebudowie zjazdu, do czego uprawniają przepisy specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h, i, specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku w zakresie budowy lub przebudowy zjazdów, jak również dotyczące zezwolenia na wykonanie tego obowiązków.

Wymienione przez Z. K. działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] nie wchodzą w ogóle w zakres inwestycji drogowej.

W ocenie Ministra Skarżąca błędnie utożsamia istotę postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z postępowaniem rozgraniczeniowym. Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie dokumentów. Takie rozgraniczenie dokonywane jest zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 210 ze zm.). Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), biorąc pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a jeżeli jest brak takich danych, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Ten tryb postępowania dotyczy wszakże wyłącznie postępowania rozgraniczeniowego, a nie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na mocy specustawy drogowej.

Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje rozgraniczenia wyodrębnionych nieruchomości w terenie (tak wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 158/11).

Ewidencyjnego wyodrębnienia linii rozgraniczających teren inwestycji nie należy utożsamiać z rozgraniczeniem nieruchomości w terenie, które ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Czynności podejmowane w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych, o których mowa w art. 11, 13, 32 i 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie są częścią postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15, z dnia

19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1593/13 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 208/12). Klauzula przyjęcia danej mapy do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, iż ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych.

Zarówno części graficzna projektu zagospodarowania terenu, jak i również mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu (załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...]), sporządzona została na kopii mapy przyjętej przez Starostę [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 maja 2016 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...].

Inwestor wyjaśnił także (w piśmie z dnia 3 lipca 2018 r.), iż mapa do celów projektowych została opracowana zgodnie z aktualnymi przepisami prawa, m.in. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133).

Inwestor wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, mapa do celów projektowych powstała w wyniku uzupełnienia treści mapy zasadniczej wynikami pomiaru uzupełniającego. Zgodnie z art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. przekazał niezbędne kopie materiałów z zasobu do wykonania zgłoszonej pracy geodezyjnej. Pomiar uzupełniający - jak wyjaśnił inwestor - został wykonywany w okresie od października 2015 r. do stycznia 2016 r.

Treść mapy dotycząca uzbrojenia trenu oraz ewidencji gruntów (w tym granic działek) została ustalona na podstawie materiałów pochodzących ze Starostwa Powiatowego w [...] i jest zgodna z mapą zasadniczą. Mapa została uwierzytelniona przez Starostwo Powiatowe - Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pieczęcią która potwierdza, że opracowana została w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Z wyjaśnień inwestora wynika, że granice działek zostały także zweryfikowane na etapie opracowania mapy do celów projektowych są zgodne z dokumentami archiwalnymi, które są zawarte w operatach bazowych przekazanych do ośrodka geodezyjnego, zaś te opracowania są wykonane na podstawie dokumentów prawnych przekazanych przez ośrodek geodezyjny.

Skoro dokumentacja geodezyjno-kartograficzna dotycząca przedmiotowej inwestycji drogowej została sporządzona zgodnie z odrębnymi przepisami to ani Wojewoda [...], ani Minister, nie mają nie tylko podstaw, ale również prawa do zakwestionowania takiego dokumentu.

Dokumenty geodezyjne sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, przyjęte do właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, są dokumentami urzędowymi i korzystają z domniemania prawdziwości przewidzianego w art. 76 k.p.a. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2399/10). Organ wydając decyzję ZRID nie jest władny do kwestionowania danych ewidencyjnych, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący tego, iż przed wydaniem decyzji nie ustalono prawnych właścicieli działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji oraz nie wykonano z udziałem stron (właścicieli nieruchomości) pomiaru geodezyjnego działek, jak również zarzut dotyczący tego, iż brak jest podstaw prawnych dla podziału działek objętych zakresem zaskarżonej decyzji.

Interes właścicieli konkretnych nieruchomości, co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. Podnoszenie zarzutów dotyczących innych nieruchomości nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego. Osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną decyzji, ale tylko w części dotyczącej jej nieruchomości.

Działka Skarżącej nr [...], z obrębu [...] została jedynie ograniczona w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku polegającego na przebudowie zjazdu. Oznacza to, że do sytuacji Skarżącej nie znajdują zastosowania uregulowania dotyczące nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy specustawy drogowej - art. 12 i nast.

Skarżąca jest zatem stroną postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID jedynie w części dotyczącej działki będącej jej własnością i nie ma interesu prawnego do podnoszenia zarzutów względem innych działek objętych przedmiotową inwestycją drogową, w tym działek ulegających podziałowi.

Przepisy specustawy drogowej w sposób istotny upraszczają postępowanie administracyjne dotyczące budowy dróg, w tym m.in. w zakresie nabywania nieruchomości zajętej pod budowę drogi. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie tej ustawy nie wymaga uprzednio przeprowadzenia odrębnego postępowania wywłaszczeniowego. Sama specustawa drogowa rozwiązuje tę kwestię. Wydania decyzji ZRID nie poprzedza także postępowanie zmierzające do podziału nieruchomości.

Końcowo organ wskazał, że jak wyjaśnił Inwestor, podczas prac projektowych, przed wydaniem decyzji ZRID projektant ustalił prawnych właścicieli działek, na których zaplanowano inwestycję poprzez uzyskanie ze Starostwa Powiatowego w W. uproszczonych wypisów z rejestru gruntów i budynków, oraz sporządzenie mapy do celów projektowych, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, która została uwierzytelniona przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W..

V.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Z. K. reprezentowana przez męża Z. K., a także Z. K. w imieniu własnym. Wprawdzie złożona skarga (w jednym piśmie) w zasadzie dotyczy zarzutów i odnosi się w głównej mierze do stanowiska dotyczącego Z. K., niemniej jednak Z. K. jest również wymieniony jako skarżący.

Decyzja Ministra została zakwestionowana w całości, zaś strona wniosła o jej uchylenie jak również o uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w kierunku wskazanym w odwołaniu na decyzję Wojewody [...], zarzucając jednocześnie decyzji naruszenie prawa jako właściciela nieruchomości, które zostało naruszone w imię interesu społecznego i gospodarczego.

Zdaniem Skarżących zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, w imię której najważniejszy jest interes społeczny i gospodarczy a nie święte prawo własności osoby fizycznej zapisane w Konstytucji RP. Tym samym całe postępowanie było dotknięte szeregiem wad prawnych i nieścisłości. Mapy geodezyjne są niezgodne ze stanem faktycznym, co w konsekwencji spowodowało, że granice działek zostały zweryfikowane w sposób nieprawidłowy. Nierzetelnie ustalono zmiany stosunków własnościowych zapisanych w księgach wieczystych dotyczących nieruchomości, których właścicielem jest Z. K..

Błędnie ustalony został także przebieg granicy nieruchomości w oparciu o mapy niezgodne ze stanem faktycznym przedstawione przez inwestora, bez uprzedniego pomiaru geodezyjnego oraz bez geodezyjnego podziału działek.

Strona podkreśliła także, że żaden z mieszkańców ul. [...] w W. nie posiada aktu notarialnego, w którym potwierdzona by była decyzja o wykupieniu części działek gruntowych przez Inwestora, co w konsekwencji mogłoby stanowić podstawę do przesunięcia przez tegoż inwestora granic kolejnych działek.

Działania prowadzone przez Inwestora nie posiadają cech legalności na żadnym etapie postępowania. Inwestor nie uzyskał też akceptacji Skarżących, ani pozwolenia na tak krzywdzące ich działania. Wskazano, iż Skarżący dążyli do zawarcia konsensusu, który byłby satysfakcjonujący dla obydwu stron. Niestety Burmistrz Miasta W. nie był zainteresowany żadnym porozumieniem.

Strona podkreśliła, że rozumie to, że interes społeczny jest nierozerwalnie związany z interesem gospodarczym. Okoliczności związane z koniecznością budowy nowych dróg publicznych, rozbudowy istniejących nie budzą jej wątpliwości, jednakże musi to być wykonane w zgodzie z obowiązującym systemem prawnym, równym traktowaniem podmiotów uczestniczących czy też związanych z inwestycją, a nie może być wykorzystywaniem prawa dominacji, prawa siły lokalnej władzy, poprzez bezkarne naruszanie prawa własności przy rażącym naruszeniu art. 64. Konstytucji RP. Nawet działając w oparciu o zapisy specustawy drogowej wszelkie działania muszą być uczciwe, przejrzyste i klarowne w sensie prawnym, a tym samym bez rażącego naruszania prawa własności gruntu, przy nadużyciu zajmowanego stanowiska i pełnionej funkcji dla pominięcia prawnego obowiązku, jakim jest zadośćuczynienie za straty majątkowe poniesione przez właściciela działek gruntowych.

Tym samym Wojewoda [...] zatwierdzając rozwiązania projektowe inwestora - opracowane w oparciu o mapy geodezyjne niezgodne ze stanem faktycznym oraz prawnym - naruszył interes prawny Skarżących, co znalazło odzwierciedlenie w błędnie przyjętej dokumentacji odnośnie do przebiegu granic działek objętych inwestycją.

VI.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o oddalenie skargi Z. K. oraz o odrzucenie skargi Z. K. podtrzymując wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Obie wniesione skargi są bezzasadne, niemniej jednak Sąd, działając z urzędu w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami oraz wnioskami skargi Z. i Z. K., dostrzegł uchybienie w działaniu Ministra, skutkujące częściowym stwierdzeniem nieważności wydanej przez niego decyzji (co do nadanego w postępowaniu odwoławczym rygoru natychmiastowej wykonalności).

Oceniając skargę Z. K. należy zauważyć, iż analiza jej treści wskazuje, że Skarżąca, reprezentowana przez swojego męża Z. K., nie dostrzega istoty decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również sensu i znaczenia specustawy drogowej.

W kontekście tego Sąd uznaje za stosowne zwrócić uwagę tej Strony na główne założenie szczególnej regulacji prawnej dotyczącej realizacji inwestycji drogowych w Rzeczypospolitej Polskiej, jaka legła u podstaw uchwalenia wskazanej ustawy. Otóż ze względu na specyficzny charakter tego rodzaju aktywności inwestycyjnej państwa i samorządów, przejawiający się w szczególności w jej złożoności oraz przebiegu drogi poprzez zazwyczaj kilkadziesiąt nieruchomości, niezbędne okazało się połączenie dotychczas odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jednym postępowaniu, kończącym się zintegrowaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ZRID stanowi zatem zwieńczenie tego procesu, dając podstawę do rozpoczęcia budowy dróg publicznych, przez co jej szybkie wydanie ma istotne znaczenie dla rozpoczęcia procesu inwestycyjnego.

W literaturze prawniczej słusznie zwraca się uwagę na to, że ustawodawca ustanowił w specustawie drogowej regułę, zgodnie z którą prowadzenie procesu decyzyjnego zmierzającego do rozpoczęcia budowy drogi publicznej następuje w sposób określony w dotychczasowych aktach prawnych, ale z uwzględnieniem odmienności określonych w omawianej ustawie. Analiza tych odmienności nie wskazuje jednak, aby dla rozpoczęcia budowy drogi publicznej zniesiono konieczność ustalenia jej lokalizacji, pozyskania terenów pod tę budowę lub sporządzenia dokumentacji technicznej, na odpowiednich opracowaniach geodezyjnych (mapach przyjętych do zasobu). Te wszystkie elementy nadal są konieczne tyle tylko, że ich określenie dla typowej inwestycji budowlanej dokonywane jest w kilku odrębnych procedurach administracyjnych, niekiedy także w procedurach cywilnych (np. nabycie tytułu prawnego do nieruchomości w drodze umowy). Natomiast dla inwestycji typu budowa drogi publicznej procedury te, ze względu na swoją jednorodność procesową (postępowanie o charakterze administracyjnym), połączone zostały w jedną procedurę, co znajduje swoje odzwierciedlenie w rozmiarze i granicach skutków prawnych wywoływanych przez decyzję kończącą to postępowanie. Charakter omawianej ustawy posiada więc zasadnicze znaczenie w procesie jej stosowania, ponieważ przez pryzmat tego właśnie charakteru należy postrzegać granice skutków prawnych wywoływanych przez przyjęte w tej ustawie rozwiązania wyrażające się w określonej ich treści literalnej (tak M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010, komentarz do art. 1).

Specustawa drogowa ma więc na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych. Daleko idące uprawnienia organów i inwestora, co oczywiste, wiążą się zawsze z możliwością ograniczenia praw osób trzecich, jakie te wywodzą z prawa własności nieruchomości, które mają zostać przejęte pod budowę danej drogi lub znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Szybkość realizacji inwestycji drogowej, która jest wartością istotną w tego rodzaju aktywności państwa i samorządów, gwarantowana jest m.in. poprzez połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzania podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzaniu projektu budowlanego, co stanowi jednocześnie udzielenie pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, iż gorzej potraktowane mogą zostać interesy osób trzecich, poddanych działaniu inwestycji, np. którym odbierana jest własność na potrzeby budowy drogi lub jest ona im ograniczana - tak jak w sprawie niniejszej - na potrzeby przebudowy istniejącego zjazdu z drogi publicznej na daną działkę. Podkreślenia przy tym wymaga, iż organ wydający decyzję ZRID w zasadzie nie jest upoważniony do negowania rozwiązań przyjętych we wniosku o jej wydanie, poza okolicznościami wskazującymi na próbę instrumentalnego wykorzystania tego prawa, bądź jego obejścia. W zasadzie to zatem inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej jego zdaniem optymalnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości, a także dbałość o przeznaczone na ten cel środki publiczne. Nadto, zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależnić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami prawa. W świetle normy prawnej wywodzonej z tego przepisu organ wydający decyzję nie jest uprawniony do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji jak również i jej przebiegu. W zasadzie niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, o ile nie jest to wspomniane obejście prawa bądź działanie pozorujące proces inwestycyjny w drogę publiczną.

W kontekście powyższego należy zatem zauważyć, iż Minister słusznie ocenił postępowanie prowadzone przez Wojewodę jako prawidłowe pod względem formalnym. Organ I instancji wszelkie zawiadomienia i obwieszczenia dokonywał bowiem zgodnie z przepisami specustawy drogowej, umieszczając je zarówno w publikatorach elektronicznych, jak również w prasie lokalnej oraz informując o tym w dokonywanych doręczeniach. Zapewniono zatem udział w postępowaniu każdej zainteresowanej osobie.

Ponadto, do wniosku o wydanie decyzji ZRID dołączono wymagane prawem zgody i opinie szczegółowo opisane w decyzji Wojewody a następnie Ministra, których przytaczanie w tym miejscu Sąd uznaje za zbędne (dokładnie opisano je w części historycznej uzasadnienia, co zasługuje na pełną akceptację).

Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż od strony formalnej organy nie dopełniły wymagań stawianych przepisami specustawy drogowej.

Idąc dalej należy wyjaśnić Skarżącej, iż Minister zasadnie wskazuje, iż z uwagi na specyfikę inwestycji prowadzonych na zasadzie specustawy drogowej, w tego rodzaju sprawach nie jest prowadzone klasyczne postępowanie budowlane, czego najwidoczniej oczekuje Skarżąca, zwłaszcza co do podziału nieruchomości, a wcześniej nabycia ich na ten cel. Minister zasadnie zatem podkreśla, że decyzja ZRID zatwierdza podział nieruchomości przeznaczonych pod drogę, wywłaszcza z prawa własności oraz trwale kształtuje przebieg tej inwestycji. Działania takie podejmowane są przy tym przez właściwy organ na podstawie opracowań geodezyjnych przygotowanych przez inwestora w oparciu o pozyskane wcześniej przez niego materiały geodezyjne z zasobu publicznego.

W kontekście powyższego Sąd nie widzi jakichkolwiek podstaw do kwestionowania map przedstawionych przez Inwestora, które zgodnie z umieszczonymi na nich pieczęciami właściwego ośrodka geodezyjnego, są przyjęte do zasobu i stanowić mogą podstawę do wytyczenia w terenie inwestycji. Co istotne i wymagające podkreślenia, jeżeli Skarżąca uznaje, co jest przez nią wskazywane dosyć enigmatycznie, że mapy na podstawie których Inwestor przygotował wytyczenie w terenie inwestycji, są dotknięte błędem lub zostały sfałszowane, to kwestie te winna rozwiązać w ramach stosownego postępowania (z zakresu Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub prawa karnego). W szczególności, jeżeli Skarżąca uważa - jak można jedynie przypuszczać - że granice jej działek wchodzą w pas drogowy, co w ogóle nie wynika z dołączonych map, to inicjatywa wyjaśnienia tej kwestii spoczywa po jej stronie, jako podmiotu kwestionującego prawidłowe geodezyjne rozgraniczenie.

Podkreślić tym samym należy, iż inwestycja drogowa prowadzona w niniejszej sprawie nie może stanowić asumptu do wyjaśniania kwestii położenia znaków geodezyjnych w terenie, sporów o powierzchnię nieruchomości, zwłaszcza tych leżących poza obszarem inwestycji, jak również nie daje Skarżącej, ani jej mężowi prawa do podważania decyzji ZRID w kontekście jej przebiegu w sposób, który nie narusza przysługującego im interesu prawnego. Ponadto, do uzyskania decyzji ZRID nie jest wymagane wcześniejsze przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego.

Na szczególne podkreślenie zasługuje również i to, że cała inwestycja dotyczy Z. K. jedynie w zakresie działki nr [...], która - co również wymaga podkreślenia - została jedynie ograniczona w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku polegającego na przebudowie zjazdu. Pozostałe działki Skarżącej wskazywane przez nią nie są objęte zakresem inwestycji, w szczególności nie jest nią objęta działka nr [...], [...] i [...]. Subiektywne i odmienne od powyższego przekonanie Skarżącej o tym, że droga przebiega inaczej, nie może prowadzić do uchylenia decyzji Ministra i Wojewody. Tak jak wskazano wcześniej, jeżeli mapy ewidencyjne pozyskane przez inwestora z właściwego ośrodka geodezyjnego są nieprawdziwe, o czym nie można rozstrzygnąć w niniejszym postępowaniu, Skarżąca winna podjąć działania w celu wykazania tego faktu przed właściwym organem odpowiedzialnym za nadzór nad tym zasobem lub właściwym w sprawie rozgraniczenia.

Przechodząc z kolei do skargi Z. K. należy przede wszystkim zauważyć, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Minister umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie wniesionego przez tego Skarżącego odwołania od decyzji Wojewody, zaś decyzją kontrolowaną w niniejszej sprawie orzekł w zakresie dotyczącym odwołania Z. K..

Choć niewątpliwie Z. K. mógł poddać ocenie sądu zasadność tego formalnego rozstrzygnięcia Ministra wydanego w jego sprawie, to jednak mógł także wywieść skargę do Sądu i zakwestionować ostateczną decyzję Ministra wydaną w sprawie wywołanej odwołaniem jego małżonki. Tym samym brak merytorycznego rozpatrzenia jego odwołania, z uwagi na charakter spawy jaką jest sprawa rozstrzygana w trybie specustawy drogowej, nie stoi w ocenie Sądu na przeszkodzie możliwości zaskarżenia decyzji wydanej w trybie odwoławczym co do całości sprawy (a więc na skutek rozpoznania odwołań pozostałych stron). Uwzględnić bowiem należy charakter wydawanej decyzji ZRID, fakt jej publicznego ogłaszania, przez który wchodzi do obrotu prawnego oraz to, że decyzja, jeżeli chodzi o decyzję Ministra, dotyczyła jednakowoż całej inwestycji, a więc także nieznacznie przylegającej do niej działki o nr [...], która jest objęta jedynie czasowym ograniczeniem. Zastrzec należy, iż w sytuacji, gdy dana decyzja odnosi się do praw, nawet potencjalnych, wielu osób, okoliczność że jedna z nich nie wniosła odwołania bądź jej odwołanie okazało się nieskuteczne, nie wyłącza możliwości zaskarżania do Sądu decyzji końcowej, o ile Strona ta twierdzi w postępowaniu sądowym, że rozstrzygnięciem tym został naruszony jej indywidualny interes prawny. Inna sprawa, czy rzeczywiście tak jest.

Pomimo powyższego, skarga Z. K. w zakresie przez niego kwestionowanym jest niezasadna, bowiem inwestycja drogowa nie dotyczy żadnej z jego nieruchomości i nie narusza w związku z tym jego prawa własności, o czym była mowa przy okazji omówienia skargi Z. K.. Ustalenia Ministra w tym zakresie są zatem prawidłowe. Z. K. nie nabył także (w okresie pomiędzy wydaniem decyzji Wojewody a datą orzekania przez tutejszy Sąd w przedmiocie jego skargi), własności lub współwłasności działki nr [...] z obrębu [...], co dawałoby mu legitymację skargową. Nie stawił się na rozprawie by ewentualne wątpliwości w tym zakresie wyjaśnić. Nawet jednak gdyby tak się stało (stałby się on współwłaścicielem działki [...]), to i tak wskazana nieruchomość pozostaje w zakresie oddziaływania inwestycji jedynie w tym sensie, że zostaje czasowo ograniczona z uwagi na potrzebę przebudowy istniejącego na nią zjazdu, a zatem jest to oddziaływanie, które nie może być widziane jako naruszające prawa właściciela tej nieruchomości.

W związku z powyższym, z uwagi na to, że Skarżący nie miał i nadal nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], jego skarga podlegała oddaleniu, a nie odrzuceniu jak wnosił Minister.

VIII.

Oceniając decyzję Ministra Sąd dostrzegł w niej jednak wadę, uzasadniającą częściowe stwierdzenie nieważności (w zakresie pkt I, orzekającego o uchyleniu decyzji Wojewody i nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności - w miejsce orzeczonej przez Wojewodę odmowy). W ocenie Sądu takie działanie organu odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a., bowiem działa ewidentnie na niekorzyść strony odwołującej się od decyzji Wojewody, którą nie jest Inwestor składający wniosek o nadanie takiego rygoru.

Sąd podziela co do zasady uwagi Ministra w kwestii tego, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym zgodzić się trzeba z twierdzeniem, że wniesienie odwołania przez stronę niezadowoloną umożliwia pewne modyfikacje (poprawianie) zaskarżonej decyzji nawet w sytuacji, gdy nie jest to objęte "przedmiotem" odwołania (stron niezadowolona w ogóle na to nie wskazuje).

Niemniej jednak w postępowaniu odwoławczym uprawnienie reformatoryjne organu nie jest niczym nieograniczone i musi być stosowane ostrożnie. Na przeszkodzie stoi mu bowiem przepis art. 139 k.p.a. w myśl którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że rażąco narusza ona prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Przepis ten stanowi zatem generalny zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się tzw. zakaz reformationis in peius. Zasadą jest więc to, że organ odwoławczy nie ma prawa orzec negatywnie na rzecz strony skarżącej, chyba że zachodzą przesłanki uprawniające go do tego. W art. 139 k.p.a. ustanowiono odstępstwa od wyrażonego w nim zakazu. Stanowią je sytuacje, w których zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jest więc możliwe pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się jednak musi to być motywowane ochroną porządku prawnego i interesu społecznego. Oczywiste jest przy tym to, że określone wyjątki od zakazu reformationis in peius nie powinny i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Każdy przypadek orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie obliguje organ do szczegółowego wyjaśnienia powodów takiego działania. W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1989 r., sygn. akt IV SA 1101/88 "Organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a."

Skorzystanie przez organ odwoławczy z instytucji orzekania na niekorzyść strony inicjującej postępowanie odwoławcze należy więc ograniczyć wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych. Korzystając z takiej możliwości organ ma przy tym obowiązek wskazać w uzasadnieniu decyzji, że niewątpliwie mamy do czynienia ze stanem, który uzasadnia takie orzeczenie.

Należy także zauważyć, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 25/2018, że przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a. należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w ten sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji.

W ocenie składu rozstrzygającego niniejszą sprawę Minister, modyfikując decyzję Wojewody poprzez nadanie jej w postępowaniu odwoławczym rygoru natychmiastowej wykonalności, naruszył w sposób rażący zakaz reformationis in peius. Należy bowiem przypomnieć, że stroną odwołującą się była Z. K., która jest niezadowolona z całości wydanej decyzji. Tym samym orzeczona odmowa nadania przez Wojewodę rygoru natychmiastowej wykonalności była dla niej korzystna, bowiem nie umożliwiała niezwłocznego rozpoczęcia inwestycji. Wsteczne zmodyfikowanie tego rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, z jakich powodów Minister uznaje, że zachodzą przesłanki umożliwiające takie działanie, o których mowa w art. 139 k.p.a., a więc wada rażącego naruszenia prawa bądź rażące naruszenie interesu społecznego, nie może zostać uznane za działanie prawidłowe.

Oczywiście należy dostrzegać i to, że tak naprawdę orzeczony reformatoryjnie rygor natychmiastowej wykonalności nie ma większego znaczenia dla samej możliwości wcześniejszego rozpoczęcia inwestycji, niemniej jednak może stanowić pewne uzasadnienie innych działań inwestora a przez to jego skutków, o których w tym momencie nie można przesądzić. Nadanie go wstecznie przez Ministra, zwłaszcza w sytuacji gdy sam Inwestor tego negatywnego rozstrzygnięcia Wojewody nie kwestionował, może prowadzić do sytuacji, w której rygorem tym będą uzasadniane nieznane w chwili obecnej, co nie oznacza nie istniejące, działania Inwestora np. faktyczne przystąpienie do budowy, pomimo tego że z dziennika budowy wynika co innego itp. Działanie takie nie mieści się tez w dopuszczalnym korygowaniu stwierdzonych wad decyzji organu I instancji.

Z tych też względów Sąd uznał, że skoro Minister zmienił decyzję nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności, to jednocześnie działał w tym względzie na niekorzyść odwołującej się Z. K..

W tej sytuacji Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i w pozostałej części na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).