Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 264/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4-5, art. 148, art. 149 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk,, Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej lokalizację drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. M. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2017r., wskazując na swój interes prawny J. M. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] grudnia 2007r. ustalającej na rzecz Gminy Miejskiej B. P. lokalizację drogi - I etap przebudowy Alei S. w B. P. (tj. budowa nowego odcinka drogi od km 1+[...] do km 2+[...] wraz z mostem i infrastrukturą na działkach nr ewid.[...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; 258; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]/; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] i [...]). W kolejnym piśmie z dnia [...] lutego 2018r. stwierdziła, że zarzut wadliwości oparła na art.145 § 1 pkt 5 kpa i wyjaśniła, że na początku grudnia 2017r. uzyskała informację o możliwym naruszeniu prawa przy wydaniu decyzji, co miało bezpośredni wpływ na zmiany, jakie nastąpiły w areale należących do niej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r. Prezydent Miasta B. P. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2018r. odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji z [...] grudnia 2007r. Organ argumentował, że w sprawie nie istnieją przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, o jakich mowa w art. art. 145 § 1 kpa wspomniane we wniosku. Krytycznie odniósł się do podnoszonego argumentu wnioskodawczyni, że jej interes prawny uzasadnia bycie właścicielem działki nr [...], na której ma być realizowana droga o jakiej mowa w decyzji. Na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków organ ustalił, że w dacie wydawania decyzji wnioskodawczyni wraz z mężem byli właścicielami działek oznaczonych numerami: [...] o pow. 0.2165 ha i [...] o pow. 0.0014 ha oraz działki numer [...] o pow. 0.2595 ha. Tytułem własności dotyczącym tej nieruchomości jest umowa darowizny Rep. A nr [...] z dnia [...] maja 1984r. Właścicielem działki numer [...] o pow. 0.2252ha na mocy umowy kupna-sprzedaży z dnia [...] lipca 2001r. był natomiast syn wnioskodawczyni Z. M.. Organ ustalił ponadto, że działka nr ewid.[...] sąsiaduje bezpośrednio z działką nr ewid.[...] (powstałą w wyniku podziału w 2006 roku działki nr ewid.[...] na działki nr ewid. [...] i [...]). Działka nr ewid. [...] w ewidencji już nie figuruje, gdyż wraz z innymi po zrealizowaniu inwestycji została włączona w pas drogowy Alei Solidarności (oznaczonej obecnie jako działka nr ewid.[...]). Natomiast pomiędzy J. M., a właścicielem działki [...] toczy się spór graniczny. Organ zbadał dokumentację geodezyjną, w tym dokumentację z modernizacji ewidencji gruntów obrębu nr [...] (dawniej obręb "[...]") z 1988r., która przyjęła dane z dokumentacji scaleniowej, jako obowiązujące w kwestii przebiegu granic i uznał, że w przebiegu granicy działki numer [...] z działką numer [...] i z działką numer [...] (rów melioracyjny) nie stwierdzono odchyłek w przeprowadzonych pomiarach. Zwrócił także uwagę, że przebieg granicy pomiędzy działką numer [...], a sąsiednią działką numer [...] był wcześniej przedmiotem spraw rozstrzyganych przed sądami powszechnymi i został bezspornie ustalony zgodnie z dokumentacją scaleniową z 1971 r. W ocenie organu wnioskodawczyni nie była zatem właścicielem żadnej z działek objętych decyzją Prezydenta Miasta B. P., ani też żadnej z działek sąsiadujących z terenem objętym inwestycją. Przedmiotowa decyzja nie miała też wpływu na zmiany w areale należących do niej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do podnoszonej okoliczności, że jako właścicielka działki [...] została wpisana w § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. P. z dnia [...] maja 2002r. w sprawie rozstrzygnięcia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. pod nazwą "[...]" organ uznał go za błędny. Nie stwierdzono również istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych, ani też nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Organ wskazał ponadto, że o wydaniu decyzji z 2007r. wnioskodawczyni wiedziała co najmniej od 2008r. będąc pełnomocnikiem syna w postępowaniu odszkodowawczym za działkę nr ewid. [...], a więc nie wykazała dochowania terminu, przysługującego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa. W jego ocenie stwierdzenie, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 Kpa nie został zachowany, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

Po rozpoznaniu odwołania J. M. Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Również zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, co wynika z tego, że na dzień [...] grudnia 2007 r. odwołująca się nie była właścicielem żadnej z działek objętych decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., ustalającą lokalizację drogi. Okoliczność, że kwestionuje decyzję zatwierdzającą projekt scalenia i domaga się usankcjonowania faktycznego użytkowania spornych fragmentów działek nie stanowi postawy do uznania jej za stronę postępowania. Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji co do terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, wskazując, że wnioskodawczyni o wydaniu decyzji wiedziała co najmniej od 2008 r. Nie udowodniła ponadto, iż wiedzę o błędnym wyznaczeniu granicy działki nr [...] w postępowaniu scaleniowym przeprowadzonym w 1969 r. posiadła w roku 2017. Do odwołania dołączyła kserokopię odpowiedzi udzielonej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych Panu W. Ł., jej poprzednikowi prawnemu, na złożoną przez niego skargę w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi S., z którego wynika, iż brak jest podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji o scaleniu gruntów. Okoliczność, iż powstałe w wyniku nowego podziału działki nie mają tożsamych granic z działkami przed scaleniem, nie świadczy, iż zostały one wyznaczone błędnie i nie potwierdza to w żaden sposób uprawnienia do występowania na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację drogi i obejmującej działki bądź też ich fragmenty, o których mowa w tym piśmie. Skoro zatem brak było podstaw do wznowienia postepowania, termin do złożenia wniosku nie został zachowany, jak również wykazane zostało, iż wnioskodawczyni nie była stroną postępowania odmowa uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. jest uzasadniona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. decyzję Wojewody uznała za błędną, a jej uzasadnienie lakoniczne. Skarżąca wskazała, że w żądaniu wszczęcia postępowania powoływała się na okoliczności i dowody z których wynika, że przebieg granicy działki [...] jest błędnie określony w ewidencji gruntów i budynków, zatem dane z niej nie mogły stanowić uzasadnionego źródła o stanie faktycznym i prawnym o nieruchomości objętej sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Z przedstawionych dowodów wynika, że działka zmieniająca swe oznaczenia [...] i [...] ma nieprawidłowe granice. Pomiędzy nimi powinna być naniesiona należąca do niej działka, która na poprzednich mapach z 1967 r. miała oznaczenie przed scaleniem [...] (od rowu melioracyjnego, obecnie drogi do rzeki Krzny), a nie pokrywała się z działką [...], tylko powinna stanowić część działki [...] (obecnie [...] i [...]), pozostając przy niej także po scaleniu. Granice działek przed i po scaleniu przebiegały do siebie równolegle. Nagle na nowych mapach granice działek są [...] i [...] zostały wytyczone ukośnie. W zakresie działki [...], to choć własność działki, która zginęła gdzieś w czasie i nie nadano jej odrębnego numeru stanowi jej część i dalej należy do niej, nie pokrywa się w całości z tą działką. Inna jest powierzchnia, dochodzi do tego część z działki [...], którą ta nieruchomość należąca do niej powinna mieć. Pokazuje to, że jest stroną postępowania, którego dotyczy wznowienie. Skarżąca przekonywała, że o okoliczności będącej podstawą wznowienia dowiedziała się w grudniu 2017 r., uzyskując dokumenty i przed upływem miesiąca złożyła wniosek. Ponieważ niesłusznie pozbawiono ją prawa do udziału w postępowaniu i możliwości uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie co do nieruchomości, której własność niewątpliwie ona posiada, a stanowiącej część działki wywłaszczonej, organ powinien orzec zgodnie z żądaniem poprzez stwierdzenie, że kontrolowana w tym postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym) decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r., została wydana z naruszeniem prawa, zaś upływ 5 lat od czasu jej wydania pomimo stwierdzonych uchybień nie pozwala na jej uchylenie.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rację ma przede wszystkim Wojewoda dowodząc, że organ, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania zobowiązany jest ustalić, czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia oraz, czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 kpa. W przypadku uznania, że powyższe warunki zostały spełnione wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania w myśl art. 149 § 2 kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero zatem po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego istnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia i w razie stwierdzenia ich wystąpienia przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w celu merytorycznego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją zakwestionowaną w trybie wznowienia. Myli się jednak organ uznając, że uchybienie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postepowania i brak przesłanki wznowieniowej w ten sam sposób skutkują odmową uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 ust.1 kpa. Ten bowiem sposób rozstrzygnięcia sprawy zastrzeżony jest jedynie dla sytuacji, gdy po wznowieniu postępowania organ dojdzie do wniosku, że w istocie przyczyny wznowienia postępowania o jakich mowa w art. 145 §1 i 145b kpa nie mają miejsca. Inaczej ma się jednak spawa z zachowaniem terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postepowania. Jak już wskazano, zachowanie terminu do złożenia wniosku jest przedmiotem wstępnej oceny wniosku, a w sytuacji, gdy organ w wyniku wstępnej kontroli stwierdzi, że wniosek został złożony po terminie, wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie zostaje zakończona również z chwilą wydania postanowienia o wznowienie postępowania, bowiem zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku. Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok NSA z 7 listopada 2017r. II OSK 550/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Z kolei w wyrokach z 18 lutego 2011 r., (II OSK 176/10) i 13 września 2012 r., (II OSK 889/11 publ. W CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeśli dopiero w kolejnej fazie postępowania, po jego wznowieniu, organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, nie będzie on mógł wydać jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 kpa, lecz powinien umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie. Obowiązek badania zachowania przez stronę terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma też organ odwoławczy, który rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji we wznowionym postępowaniu, musi w pierwszej kolejności stwierdzić, czy istniały przesłanki formalne do wznowienia postępowania. Postanowienie o wznowieniu ma charakter procesowy i nie korzysta z cechy trwałości, tak jak decyzje administracyjne (art. 16 § 1 kpa). Jeżeli nie można ustalić, czy organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie, gdyż w ogóle nie badał on kwestii zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 kpa, to organ odwoławczy ma podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po dokonaniu ustaleń w tym zakresie organ I instancji powinien albo wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowego, jeżeli strona nie dochowała terminu, albo wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 kpa jeżeli ustali, że podanie zostało wniesione w terminie. Powyższe prowadzi do wniosku, że na tle sprawy organ powinien skoncentrować się na dochowaniu przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponieważ z akt sprawy wynika, że jako przesłankę wniosku wskazano art. 145 § 1 pkt. 4 i 145 § 1 pkt. 5 kpa rację ma skarżąca, że różne są terminy do jego złożenia. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin natomiast do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 i 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, w tym jej daty, czy numeru. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Z uzasadnienia decyzji organów wynika, że skarżąca wiedziała o decyzji Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] grudnia 2007r. co najmniej od 2008r., skoro była pełnomocnikiem syna w sprawie odszkodowania za działkę nr [...] na której miała być realizowana planowana droga. Skarżąca nigdy temu nie zaprzeczała, co oznacza jednak, że wiedziała o decyzji, a w konsekwencji uchybiła terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny. Nie było zatem żadnych podstaw do badania, czy ma interes prawny w postępowaniu uzasadniający zaistnienie przesłanki o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt.4 kpa. Z tej oczywiście przyczyny nie mogły odnieść zamierzonego skutku te zarzuty skargi kasacyjnej, które koncentrują się wokół kwestii oceny przysługującego skarżącej statusu strony.

Nie ma także podstaw do uznania zachowania przez skarżącą jednomiesięcznego terminu dla przesłanki o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt.5 kpa. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa termin ten biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tą okolicznością były wskazywane przez skarżącą nieprawidłowości dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...], błędnie jej zdaniem określonej w ewidencji gruntów i budynków. W efekcie dane z ewidencji nie mogły stanowić źródła o stanie faktycznym i prawnym nieruchomości objętych decyzją z [...] grudnia 2007r. Skarżąca podnosiła, że pomiędzy tymi działkami powinna zostać ujawniona jeszcze jedna działka, która na poprzednich mapach z 1967r. miała przed scaleniem nr [...] ( od rowu melioracyjnego do rzeki [...]) i powinna stanowić część działki nr [...] ( obecnie [...] i [...]. Już jednak z tego opisu powielonego w odwołaniu i skardze, co jest kluczowe, nie można uznać, aby o tej okoliczności skarżąca dowiedziała się w grudniu 2017 r. Uzasadnione jest przekonanie, że o wskazywanych we wniosku z dnia [...] lutego 2018r. o wznowienie postępowania nieprawidłowościach związanych z wyznaczeniem granicy pomiędzy działkami [...] i [...] skarżąca wiedziała już po przeprowadzonym postępowaniu scaleniowym gruntów wsi S. zatwierdzonym decyzją Prezydium Powiatowej Rady N. w B. P. z dnia [...] sierpnia 1969r. Tezę powyższa potwierdza treść pisma skarżącej z [...] kwietnia 2002r. adresowanego do Ministra Sprawiedliwości w którym stwierdziła, że "gospodarstwo W. Ł. położone w obrębie S. o powierzchni 15,92 ha z którego pochodzi jej sporna działka nr [...] położona w obrębie S. ma sporne granice i powierzchnię". Również w uchwale Rady Miejskiej w B. P. z dnia [...] maja 2002r. odrzucającej jej protest do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. P. " [...]" i piśmie Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Budownictwa i Promocji Miasta B. P. z [...] maja 2002r. wskazano, że sprawa dotycząca spornych, według wnioskodawczyni granic działki [...], powinna być przekazana do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami do odrębnego postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w powierzchni gospodarstwa rolnego w ewidencji gruntów. Podkreślić należy, że to wnioskodawczyni jest zobowiązana wykazać, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia i udowodnić zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Nie ma żadnych podstaw, aby uznać, że skarżąca tego wymogu dochowała. Tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 151 § 1 pkt. 1 kpa i odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. P. z [...] grudnia 2007r.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta B. P.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.