Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1128/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39, 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Dyrektora ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich (ZDM) w [...] z dnia [...] lutego 2008 r., działającego w imieniu Prezydenta W. na podstawie upoważnienia z dnia [...] grudnia 2006 r. do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) wojewódzkimi, powiatowymi, wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115.) oraz na podstawie art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółki, skarżącej) odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. A. w rej. ul. S. w celu umieszczenia dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2.

W uzasadnieniu przypomniano, iż w dniu [...] lipca 2007 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi ul. A. w rej. ul. S. tablicy reklamowej. Zgodnie z art. 10 K.p.a. Spółka została powiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i zgłoszenia ostatecznych wyjaśnień. Strona nie zapoznała się z materiałami postępowania.

ZDM w [...] stosownie do postanowień art. 77 K.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się następujące dokumenty:

1. "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów"- niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską,

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.,

3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM),

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. (BPRW),

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia [...] października 2006 r.,

6. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony,

7. notatka z terenu.

ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Po rozpatrzeniu wskazanego wyżej materiału dowodowego organ I instancji ustalił następujący stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia.

ZDM rozpatrując sprawę wydania decyzji wziął pod uwagę dokument opublikowany we wrześniu 2001 roku, przez Komisję Europejską, tzw. "Białą Księgę: Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów". Dokument ten nakłada na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oznacza to intensyfikację działań prewencyjnych ograniczających zagrożenia w transporcie drogowym. Celem tego programu jest zmniejszenie o 50% ofiar śmiertelnych na drogach w ciągu 10 lat.

W związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej od dnia 1 maja 2004 r., powstała konieczność opracowania "Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005", który został przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Zakłada on dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym. Cel ten został określony jako tzw. "Wizja zero". Tak sformułowana "Wizja" oznacza, że: ograniczenia liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce".

Wskazany wyżej program GAMBIT 2005 przewiduje realizacje 5 celów szczegółowych wyznaczonych w przyjętej wskazanej wyżej "Wizji zero".

Jednym z takich celów jest budowa i utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej. Cel ten powinien być realizowany m. in. poprzez działanie polegające na usprawnieniu systemu prowadzenia przeglądów istniejących dróg.

Działanie to obejmuje miedzy innymi monitorowanie dróg pod kątem realizacji przepisów prawnych mających za zadanie eliminować mankamenty drogi przyczyniające się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego.

Kolejne działanie wskazane w programie GAMBIT 2005 - priorytecie 4.2, to rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg. Jak określono w programie GAMBIT 2005 "Bezpieczna droga to droga czytelna, zrozumiała, pozwalająca na korzystanie zgodne z jej przeznaczeniem, redukująca możliwości popełniania błędów przez użytkowników, a także "wybaczająca" te błędy. W priorytecie 5.2 ww. programu zaleca się kształtowanie dróg i ich otoczenia jako dróg "wybaczających" błędy kierowców tzw. "miękkie otoczenie".

Środkiem prowadzącym do realizacji tego celu jest podejmowanie działań polegających na zabezpieczeniu lub usuwaniu niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Wskazano, że usunięcie lub zabezpieczenie obiektów przy krawędzi drogi, głównie drzew, stosowanie barier ochronnych oraz wprowadzenie podatnych konstrukcji słupów i podpór przyczyni się do zmniejszenia ciężkości wypadków.

Realizując obowiązki określone w Białej Księdze Komisji Europejskiej i Krajowym Programie GAMBIT 2005, ZDM uzyskał w grudniu 2006 r. z jednostki naukowo - badawczej resortu transportu - IBDiM "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W.". Opinia ta zawiera opracowane na podstawie badań naukowych szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiające realizację celów określonych w programie GAMBIT 2005.

Biała Księga Komisji Europejskiej, krajowy program GAMBIT 2005 i opinia IBDiM, wprowadzają istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które ZDM stosuje od stycznia 2007 roku. Wskazane wyżej dokumenty pozwalają jednocześnie na stosowanie jednolitych kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi, co zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam. Publikacja "Białej Księgi" oraz programu GAMBIT 2005 w internecie dodatkowo wpływa na pogłębianie zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.).

Zgodnie z założeniami Programu Realizacyjnego Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego na lata 2006 - 2007, będącego pierwszym etapem realizacji strategii BRD na lata 2005-2013 przyjętej w ramach Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBTT 2005, działania te zmierzają w szczególności do realizacji następujących zadań:

- usuwania niebezpiecznych obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni,

- kształtowania bezpiecznego pasa drogowego.

Realizacja ww. zadań ma na celu znaczne zmniejszenie liczby śmiertelnych ofiar na drogach poprzez kształtowanie bezpiecznego otoczenia dróg. Jednym z celów cząstkowych Programu Realizacyjnego BRD na lata 2006-2007 jest zmniejszenie liczby śmiertelnych wypadków będących wynikiem lokalizowania obiektów niebezpiecznych w pasie drogi o 30%.

Szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii IBDiM wskazano m.in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Czas dekoncentracji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę całkowitego jego zatrzymania: przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m).

Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi, z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Przywołano również stanowisko Ministra Transportu, który w piśmie do Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r. podkreślił, że "nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy. Pas drogowy nie jest bowiem miejscem gdzie reklamy powinny się znajdować. Należy bowiem pamiętać, że lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę."

Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ulicy A. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 160 pojazdów na godzinę w szczycie popołudniowym 130 poj./ godz.

Zaznaczyć również trzeba, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Minimalna odległość dla tego typu reklam wynosi bowiem 8 m od krawędzi jezdni. Lokalizacja reklamy pozostaje również w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005 - zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia."

Wskazana reklama umieszczona została w odległości 24,5 m od znaku "droga wewnętrzna" oraz 20 m od wjazdu. W opinii IBDiM wskazano, iż nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 40,0 m od znaków drogowych i sygnalizatorów, oraz 30 m od przystanków komunikacji zbiorowej, wjazdów (wyjazdów).

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne ZDM stwierdził, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Należy wskazać na postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczonych reklam w pasie drogowym.

Reklama jest usytuowana w miejscu gdzie limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze ZDM stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy wskazaną we wniosku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła zainteresowana Spółka.

Zaskarżonej decyzji zarzucono wadliwość wynikającą z poniżej wskazanych uchybień, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a mianowicie naruszenia przepisów procedury administracyjnej w postaci art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. A. w rejonie ul. S. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem braku ustalenia przez organ stanu faktycznego w sprawie i wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne.

W związku z powyższym na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. wniesiono o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania przede wszystkim rozwinięto zarzut braku wskazania w treści uzasadnienia decyzji konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania dokumentów ogólnych, odnoszących się albo do Komisji Europejskiej, albo do obszaru Polski, czy też ogólnie do zagadnienia wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...].

Ponadto wskazano, iż powołane przez organ wyniki badań natężenia ruchu są nieaktualne, albowiem dotyczą okresu o kilkanaście miesięcy wcześniejszego niż okres objęty wnioskiem Spółki. Co więcej, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w opinii IBDiM, zdaniem Spółki, są całkowicie niewiarygodne.

Przede wszystkim podniesiono, iż przedmiotowa opinia podpisana została przez pracownika IBDiM. Zdaniem odwołującej się Spółki, osoba ta nie posiada uprawnienia do wydawania takiej opinii w imieniu Instytutu, co wynika z przepisu art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 1985 roku o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388) oraz przepisu § 4 pkt 1 Statutu Instytutu Badawczego Dróg i Mostów.

Przedmiotowa opinia nie stanowi aktu woli, ani wiedzy IBDiM, co wynika chociażby z faktu, że dokument ten został wydany przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz wskazanej jednostki badawczo - rozwojowej.

Przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego. Brak jest w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań.

W przedmiotowej opinii wskazane zostały jedynie bliżej nie określone badania naukowe, przeprowadzone na terenie Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych i Polski, które wydający przedmiotową opinię ogólnikowo określił jako: "...badania laboratoryjne (...) testy poligonowe..., prace studialne".

Tymczasem, z analizy treści przedmiotowej opinii wynika, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem Spółki faktycznie żadnych badań IBDiM nie przeprowadził. W opinii tej dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata.

Z powyższych względów, zdaniem odwołującej się Spółki, opinia IBDiM ma charakter dokumentu pseudonaukowego, razi subiektywnością charakterystyczną dla ekspertyzy wykonanej "na zamówienie" i wobec tego nie może stanowić wiarygodnego dowodu w przedmiotowej sprawie.

Podobnie przedstawia się sprawa z badaniami opracowanymi przez BPRW i ich walorem i mocą dowodową.

Organ rozstrzygający w przedmiotowej sprawie oparł się na ogólnikowych i hipotetycznie przyjętych twierdzeniach o istnieniu zagrożenia ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy, spowodowanego, jak twierdzi organ, wyłącznie wzrostem natężenia ruchu w pasie drogowym ul. A. w rejonie ul. S. w W.

Według Spółki, okoliczność w postaci dużego natężenia ruchu w pobliżu przedmiotowego nośnika, sama w sobie nie przesądza, że przedmiotowy nośnik reklamowy zwiększy liczbę poważnych wypadków drogowych w tej konkretnej lokalizacji.

Co więcej, powszechnie wiadomym jest, że przyczyną wypadków drogowych jest nadmierna prędkość, nieprzestrzeganie przepisów o ruchu drogowym oraz kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu. Gdyby bowiem przyjąć argumentację organu za prawidłową i słuszną, jej konsekwencją powinno być całkowite zlikwidowanie reklam z pasów drogowych, szczególnie o dużym natężeniu ruchu i nie wydawanie zezwoleń na ich funkcjonowanie ubiegającym się o to podmiotom, co jak dotychczas nie nastąpiło.

Skoro organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego.

Zdaniem Spółki, ogólnikowość i uśrednione wyniki tych badań przesądzają o tym, że nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu na podniesioną przez organ okoliczność wzrostu zagrożenia ruchu drogowego w rejonie funkcjonowania przedmiotowej reklamy i rzekomo spowodowanego funkcjonowaniem w tym miejscu nośnika reklamowego Spółki.

Według Spółki, brak materiału dowodowego w powyższym zakresie świadczy, iż jej nośnik reklamowy faktycznie nie stanowi zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego, a negatywne okoliczność przywołane przez ZDM w [...] są całkowicie niewiarygodne.

Przecząc powyższym twierdzeniom organu, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża uczestnikom ruchu drogowego, odwołująca się Spółka złożyła w załączeniu do niniejszego odwołania dokument w postaci opracowania naukowego, wykonanego w dniu 15 grudnia 2003 r. przez Instytut Transportu, VIRGINIA TECH w Virginii (USA), Centrum Badań nad Przyczynami Wypadków oraz Czynnikami Ludzkimi.

Z treści załączonego dokumentu wynika, że przeprowadzone w tym Instytucie w 2003 r. badania naukowe wykazały, iż bilbordy przydrożne, które przykuwają największą uwagę, nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowisko organu działającego w imieniu zarządu drogi, powołującego się na fakty nieokreślone i nieudowodnione, jest uprawnione i prawidłowe.

Według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 26 maja 1981 roku, taką decyzję uznać należy za wadliwą, bowiem wydaną na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana wyżej przyczyna wadliwości decyzji stanowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., ustanawiającego obowiązek organu w przedmiocie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w rozstrzyganej sprawie, a także pogwałcenie naczelnej reguły prawa administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), według której organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Ponadto stan faktyczny pasa drogowego ul. A. w rejonie ul. S. w W. przeczy występowaniu negatywnych przesłanek do wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego, o których mowa powyżej. Mianowicie, w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego Spółki, jak również w pasie drogi innych ruchliwych ulic W., funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się Spółki, co do których jednak ZDM w [...] nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców, jak ma to miejsce w przypadku przedmiotowego nośnika Spółki

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...]) z dnia [...] kwietnia 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji podjętej z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r., dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 powołanej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5).

Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Nie istnieje instytucja "przedłużenie zezwolenia", każda sprawa o nowy okres zajęcia pasa drogowego jest nową sprawą zakończoną nową decyzją (por. wyrok WSA z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 993/07). Stanowisko takie podziela również Naczelny Sąd Administracyjny - por. m. in. wyrok z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1369/06.

Z ww. przepisu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, stwierdził, że "oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (publik. ONSA 2001/1/12). To nie organ musi zatem wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Stanowisko takie w pełni podziela najnowsze orzecznictwo WSA w Warszawie (np. wyrok z dn. 28 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1208/07). W analizowanej sprawie Spółka nie wskazała żadnych szczególnych okoliczności przemawiających za lokalizacją nośnika w tym właśnie miejscu pasa drogowego. Okolicznością taką nie może być, zdaniem SKO, interes majątkowy Spółki.

Jak stwierdził NSA (wyrok z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04), reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu, czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument Spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. Sytuacja na drogach jest zmienna w czasie a natężenie ruchu drogowego w stolicy ciągle wzrasta. Samo posiadanie zezwolenia na okres wcześniejszy nie oznacza istnienia po stronie Spółki żadnych "praw nabytych" (wyrok WSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1028/07). Również NSA w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1369/06 stwierdził: "Podkreślić przy tym należy, iż skarżąca przez fakt wydania pierwszej decyzji wyrażającej zgodę na zajęcie pasa uzyskała prawo do określonego w czasie podanym w tej decyzji użytkowania pasa drogowego i to użytkowania wyłącznie zgodnie z celem wskazanym w decyzji. Spółka zatem nigdy nie pozyskała prawa do gruntu na okres ponad podany w decyzji wyrażającej zgodę na zajęcie pasa." Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest w tym świetle słuszne.

Trafiające do SKO w [...] od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych w pasie drogowym współgrają natomiast z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. SKO nie podziela zatem zdania skarżącej, iż zaskarżoną decyzją naruszono konstytucyjną zasadę równości stron. Brak jest w szczególności dowodów wskazujących, że w tym samym miejscu lub w jego bezpośrednim pobliżu inny podmiot uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji analogicznego nośnika reklamowego. Nośniki reklamowe w innych częściach miasta były lokalizowane przy innym natężeniu ruchu drogowego i w innej sytuacji komunikacyjnej, same zaś argumenty podniesione w odwołaniu dotyczą nośników o innych wymiarach i charakterze.

SKO w [...] uważa również, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wystarczające, a opinia pracownika IBDiM była dowodem wiarygodnym. Załączona przez stronę ekspertyza również zawiera liczne stwierdzenia, że kierowcy na przydrożne reklamy patrzą. Nawet gdyby jednak przyjąć, iż otoczenie nośnika jest otoczeniem bezpiecznym nie oznacza to, iżby zarządca drogi zobowiązany był do zmiany tego charakteru przez lokalizację nośnika reklamowego.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowana Spółka wnosząc jednocześnie, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 lub art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono wadliwość wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., polegającego na:

- przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, albowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę;

- braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. A. w rejonie ul. S. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

2. art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegającego na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że nośnik reklamowy przy ul. A. w rejonie ul. S. w W. nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, pomimo iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji rozstrzygnął całkowicie przeciwnie do powyższego, tj. że spełniona jest wskazana przesłanka i na tej podstawie zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowego obiektu reklamowego.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła więc o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzji ZDM z dnia [...] lutego 2008 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta W., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty użyte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto uznano (dopiero w skardze), że organy obydwóch instancji, co do zasady, błędnie zastosowały przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z poglądem prawnym zawartym w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 400/06), "regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa bowiem art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych".

Artykuł 38 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Bezspornie hipotezę przedmiotowego przepisu wypełnia stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie, albowiem przedmiotowy nośnik od wielu już miesięcy funkcjonuje w pasie drogi, za zgodą wydaną przez zarządcę dróg W.

Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który, jak wynika wprost z jego literalnego brzmienia dotyczy zajęcia pasa drogi w przyszłości, a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż zaskarżone decyzje wydane przez organy obydwóch instancji w przedmiotowej sprawie, oparte zostały na wadliwej podstawie prawnej, co w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania.

W skardze rozwinięto również argumentację mającą przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, motywując to szeroko argumentami ekonomicznymi, związanymi z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą (m.in. koszty demontażu nośnika reklamowego, faktyczne wyłączenie z eksploatacji powierzchni ekspozycyjnej przedmiotowego urządzenia reklamowego, odpowiedzialność odszkodowawcza za nienależyte wykonanie zobowiązań kontraktowych wobec klientów Spółki, obowiązek zapłaty kar umownych). W konkluzji stwierdzono, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody majątkowej. Jednocześnie zdemontowanie nośnika reklamowego może pociągnąć dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki, albowiem znaczna ilość posiadanych przez Spółkę urządzeń reklamowych w W. umiejscowiona jest w pasach drogowych.

W tym stanie rzeczy, Spółka w następstwie decyzji organu odwoławczego pozbawiona zostanie możliwości prowadzenia dalszej działalności gospodarczej, albowiem nie będzie posiadała przedmiotu - nośnik reklamowy, który jest elementem koniecznym dla świadczenia usług prezentacji materiałów reklamowych.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia. SKO nadal przesłanki te podziela.

W odniesieniu do argumentu skarżącej dotyczącego niewłaściwości zastosowania przepisu art. 39 ustawy o drogach publicznych zamiast art. 38 tejże ustawy SKO wskazało, iż zasadność zastosowania art. 39 w przypadku tzw. "przedłużeń" zezwolenia na zajęcia pasa drogowego potwierdza ustalona już linia orzecznicza WSA (m. in. wyroki z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1380/07, z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 993/07). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1090/06, nie wskazał niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. zastosowania art. 39 ustawy o drogach publicznych w przypadku rozważania zezwolenia na nośnik reklamowy istniejący już kilka poprzednich lat w pasie drogowym.

Stanowisko dotyczące obowiązku wskazania przez wnioskodawcę "szczególnych okoliczności" uzasadniających lokalizację reklamy w pasie drogowym podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; na poparcie tego stanowiska SKO w [...] powołało wyroki: z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1023/07, z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1208/07 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1028/07. Skarżąca wiedziała, że otrzymuje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko na określony czas. Samo posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w minionym czasie nie oznacza istnienia po stronie Spółki żadnych praw nabytych. Zawieranie kontraktów na lokalizację reklam przez właściciela nośnika reklamowego nie może zatem zmuszać zarządcy drogi do wydawania nowego zezwolenia na lokalizację nośnika, bez uwzględnienia sytuacji wszystkich uczestników ruchu drogowego.

W zaskarżonej decyzji Kolegium oraz w poprzedzającej ją decyzji zarządcy drogi zostało dostatecznie zindywidualizowane położenie przedmiotowej reklamy i omówiono konsekwencje wynikające z położenia tejże reklamy blisko jezdni, wjazdu i znaku drogowego, na trawniku. Postępowanie wyjaśniające zostało zatem przeprowadzone odpowiednio. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dostateczne.

W odniesieniu do wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji SKO wskazało, że czas określony w zezwoleniu dawno minął. Powoływanie się na niemożliwość realizowania przez Spółkę długoterminowych kontraktów jest zatem chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ds. Zarządzania ZDM w [...] z dnia [...] lutego 2008 r., którą odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. A. w rej. ul. S. w celu umieszczenia obiektu reklamowego o pow. 36 m2.

Skarżąca podniosła w skardze zarzuty naruszenia zasady równości, tj. art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a., przepisów kodeksu regulujących postępowanie dowodowe (głównie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a.), a także przepisów art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. – w kontekście zarzutu niewskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu co do możliwości usytuowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji.

Dopiero w treści uzasadnienia skargi Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazując na oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie prawno-materialnej. W jej ocenie podstawę prawną decyzji powinien stanowić przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany przez organ odwoławczy art. 39 ust. 1 i 3 powołanej ustawy.

Rozpatrując skargę Sąd stwierdził, iż w pierwszej kolejności powinny zostać rozpatrzone zarzuty związane z nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego oraz naruszeniem podstawowych zasad Konstytucji RP, następnie – zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej kolejności powinny być zgłoszone uwagi związane ze spełnieniem przez stronę wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego.

Z naruszeniem art. 6 K.p.a. skarżąca wiąże również, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, zarzut naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W ocenie skarżącej naruszenie to polega na rozstrzygnięciu rozpatrywanej sprawy w sposób dyskryminujący stronę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasach dróg o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., w tym również w ul. A. za zgodą wydaną przez organ I instancji - ZDM w [...].

Zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości ma charakter samodzielny; w tym zakresie Konstytucja RP obowiązuje wprost i nie wymaga wykazania związków z naruszeniem art. 6 k.p.a. Jednocześnie trzeba pamiętać, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06, "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281).

Stawiając zarzut dyskryminacji skarżąca słusznie odniosła go imiennie do innych podmiotów (konkretnych firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali całego W. Nie wskazała natomiast, czy firmy te działają jeszcze na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – jak skarżąca – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007, i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych (głównie - bezpieczeństwa ruchu drogowego) i na podobnych zasadach. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Idzie więc o wykazanie – jak stwierdzono to w powołanym wyżej wyroku NSA – że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców.

W ocenie Sądu podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia zasady równości nie został należycie, tj. zgodnie z przedstawionymi wyżej przesłankami, udowodniony.

Przystępując do rozpoznania podniesionych przez skarżącą zarzutów proceduralnych trzeba z naciskiem podkreślić, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nie było ustalenie wpływu lokalizacji reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego w ogóle, a w przedmiotowej lokalizacji w szczególności. Taka tematyka, mająca charakter merytoryczny, związany m.in. z inżynierią i organizacją ruchu drogowego, jeśli ma być opracowana w sposób naukowy wymaga wiadomości specjalnych – według terminologii przyjętej w art. 84 K.p.a., co z całą pewnością nie dokonuje się w ramach postępowania administracyjnego. Przyznaje to zresztą skarżąca Spółka, przytaczając wyniki odpowiedniej jednostki badawczej. Jednocześnie ten wpływ jest oczywisty, choć dyskusyjne i trudne jest ustalenie jego stopnia i zakresu w odniesieniu do reklam zlokalizowanych w konkretnym odcinku pasa drogowego. Powstaje w związku z tym szereg pytań, a mianowicie czy w postępowaniu w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele reklamy taki dowód jest w ogóle niezbędny, jaki zakres powinno mieć ewentualne postępowanie dowodowe i kto powinien je przeprowadzić (ciężar dowodu), a następnie – jaki wpływ mogą mieć wyniki badań w tym zakresie na treść podejmowanego rozstrzygnięcia w sprawie.

Według oceny skarżącej dopiero bezsporne udowodnienie (m.in. na podstawie materiałów Policji, pełnego postępowania administracyjnego z wizjami lokalnymi i pogłębionymi analizami, a także wiarygodnymi badaniami naukowymi, przeprowadzonymi z całym instrumentarium badawczym) związku przyczynowego między wypadkiem drogowym i określoną reklamą, a także wskazanie nadzwyczajnej ilości takich wypadków w pobliżu tej określonej reklamy może prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na usytuowanie nośnika reklamy w pasie drogowym określonej ulicy, w konkretnej lokalizacji. Innymi słowy, zgoda na umieszczenie nośników reklam w pasach drogowych ulic publicznych powinna być zasadą, zaś odmowa takiego ich usytuowania powinna dotyczyć swoistych "czarnych punktów", w których niezbicie i bezspornie wykazano przedstawiony wyżej związek przyczynowy.

Odnosząc się przede wszystkim do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd stwierdził, że SKO w [...] prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej stronie, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX Nr 171170, w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie też więc wskazano, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Zarzuty dotyczące opinii pracownika jednostki badawczo-rozwojowej, jaką jest IBDiM, czy biura projektowego (BPRW) nie mają znaczenia dla oceny dokonanego rozstrzygnięcia, skoro uzyskanie przez organ opinii biegłego nie jest obligatoryjne, natomiast dopuszczalne są działania zarządcy drogi zmierzające do eliminacji potencjalnych zagrożeń. Brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie, ma roszczenie o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw "Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa (...). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną." (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. "...Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnymi warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania. Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego." (red. J. Boć, Administracja publiczna, wyd. Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 – 367, za E. Iserzonem).

Jedyną przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 K.p.a.).

Nie jest też naganne – wbrew twierdzeniom skarżącej – konsultowanie treści tego rodzaju ekspertyz czy opinii z organem orzekającym w sprawie, gdyż celem tych opracowań nie jest spełnienie wymagań akademickich, lecz pomoc organowi orzekającemu w doborze i ocenie argumentów uzasadniających jego stanowisko w sprawie.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 K.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń wyników badań natężenia ruchu w określonym szczycie (porannym, popołudniowym, wieczornym) natężenia ruchu (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW oraz szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, a także charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny (i projektowany) limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów piśmiennictwa na rolę biegłego w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora ZDM, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. A. w rejonie ul. S. w W., na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącej – podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. BPRW oraz IBDiM, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. W istocie potwierdzają one proste prawdy, że reklama przydrożna, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację, przyciąga uwagę kierowców, zajmując ich uwagę, a przez to spowalniając ich reakcje w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego i obciążenia ulic tym ruchem.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywoływanego wielokrotnie w rozpoznawanej sprawie, w tym również przez SKO [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. stwierdził, co następuje: "... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Trzeba również, odpowiadając na zarzut typowości (braku indywidualizacji) i braku przejrzystości przy wydawaniu przedmiotowych decyzji wskazać, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że stanowisko ZDM, oparte m.in. na wspomnianych wyżej opiniach i ekspertyzach, w kwestii lokalizowania reklam w pasach drogowych ulic W. było nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). W tej sytuacji trudno udowodnić zarzut nadużywania uprawnień, chyba że uzna się zań proces porządkowania reklamy przyulicznej na obszarze całego W., dotyczący wszystkich firm działających na tym rynku.

Reasumując, uznać trzeba, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

Ponadto powołany wyrok NSA zwraca uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które – jak wskazano wyżej – nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego stwierdzić trzeba, że podstawowy zarzut strony sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji – w jej ocenie zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej decyzji art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Ten ostatni przepis mówi bowiem o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które – jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Za taką interpretacją, związaną z wyraźnym rozróżnieniem sytuacji polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia, przemawia zarówno fakt posiadania przez Spółkę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, jak i treść wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ten sam nośnik. Według Spółki inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, od przypadku gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej"; przesądza o tym głównie użycie przez ustawodawcę w art. 39 ust. 3 określenia "lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednocześnie skarżąca zgadza się z tym, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Jednak gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Gdy nie zachodzą te negatywne sytuacje skarżąca, jak i inne osoby będące w podobnej sytuacji jak ona, ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie wyda zezwolenie. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy występuje uznanie administracyjne, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy jest to tzw. decyzja związana.

Jednocześnie, niejako uprzedzając zarzuty i odnosząc się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, strona stwierdziła, że przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie w jej sprawie, gdyż nie ma on charakteru przepisu przejściowego lub końcowego. Świadczy o tym m.in. zamieszczenie tego przepisu w rozdziale 4 ustawy: "Pas drogowy." Natomiast twierdzenie, że art. 38 ust. 1 ustawy ma zastosowanie do obiektów budowlanych funkcjonujących w pasie drogowym przed wejściem w życie ustawy miałby może swoje uzasadnienie, gdyby został umieszczony w przepisach przejściowych lub końcowych, w których to umieszcza się regulację prawną co do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie nowych przepisów prawnych.

Nadto na poparcie przedstawionej tu wykładni przepisu art. 38 ust. 1 strona przywołała w skardze wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05, Lex nr 194010.

Sąd w tym składzie nie zgadza się z przedstawionym wywodem skarżącej w całości i praktycznie w odniesieniu do każdej przedstawionej w nim tezy.

W szczególności w ocenie Sądu brak podstaw do rozróżnienia – w odniesieniu do lokalizacji reklam - sytuacji prawnej polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy, w myśl którego "istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie", ma wyraźnie charakter przepisu przejściowego. (tak P. Świątecki, "Drogi publiczne. Praktyczny komentarz do przepisów prawnych.", ZCO, Zielona Góra 2002, str. 126. Według autora "...przepis art. 38 miał być, w zamierzeniu, przepisem przejściowym. Obecnie nie jest dopuszczalne wznoszenie nowych takich obiektów w pasie drogowym."). Twierdzenie, iż o odmiennym charakterze tego przepisu, stanowiącym według skarżącej podstawę do "przedłużania" zezwolenia na umieszczenie reklamy, jest, w ocenie Sądu, nieporozumieniem. Tym bardziej niewłaściwe jest opieranie takiego twierdzenia na wykładni systematycznej, związanej z zamieszczeniem tego przepisu w rozdziale 4: "Pas drogowy", a nie w przepisach końcowych. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w rozdziale 4: "Pas drogowy" ustawy o drogach publicznych zamieszczone zostały przepisy o różnym charakterze, poczynając od określenia odległości granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy (art. 34), przez planowanie rozwoju sieci drogowej, a tym również w aspekcie przestrzennym (art. 35), postępowanie w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu (art. 36), przepisy regulujące opłaty za zajęcie pasa drogowego na różne cele, przejazdu pojazdów nienormatywnych oraz odległości obowiązujących przy umieszczaniu w pobliżu pasa drogowego urządzeń liniowych, a także odległości od zewnętrznych krawędzi jezdni, w jakich powinny być usytuowane obiekty budowlane (art. 43). Wspólną cechą tych wszystkich, tak przecież różnorodnych przepisów jest to, że dotyczą one – właśnie w różny sposób – pasa drogowego. Na tym tle art. 38 miał regulować, właśnie w założeniu, status istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, pod warunkiem, że: 1) obiekty te nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i 2) nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90, z późn. zm.), w rozdziale 3: "Pasy drogowe" dopuszczała utrzymanie w pasie drogowym takich budynków i urządzeń. Obecnie obowiązująca ustawa o drogach publicznych nie zezwala na lokalizowanie takich urządzeń w pasie drogowym. Przeciwnie, z obowiązującej, ustawowej definicji pasa drogowego, zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy ("pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą") jednoznacznie wynika, że w pasie drogowym ex definitione nie przewiduje się lokalizowania tzw. urządzeń pozakomunikacyjnych; w pasie drogowy mogą być zlokalizowane wyłącznie, poza drogą, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przez drogę ustawa rozumie (art. 4 pkt 2) "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym." Wyjątki od tej zasady wprowadzają dopiero przepisy zawarte w rozdziale 4 ustawy: "Pas drogowy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 578/05, ONSAiWSA nr 6(21)2007, poz. 136, rozważając relację między art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, co następuje: "Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) stanowi w art. 38 ust. 1, że znajdujące się w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia wejścia ustawy w życie, to jest od 1 października 1985 r. Sformułowanie, że obiekty "mogą pozostać wskazuje na to, że omawiany przepis ma charakter przejściowy i reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów (...). Przepis zatem stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane.

Należy także zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 40 ust. 2 ustawy, w myśl którego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zezwolenia zatem wymaga "umieszczenie" obiektu budowlanego w pasie drogowym, a nie jego pozostawienie w obrębie tego pasa. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) stanowi ponadto w § 1 ust. 1, że podmiot zajmujący pas drogowy składa przed planowanym zajęciem pasa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zasadą więc jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed zajęciem pasa drogowego, polegającym na umieszczeniu obiektu budowlanego w pasie drogowym.

Skoro sama ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zezwala w art. 38 ust. 1 na pozostawienie w pasie drogowym obiektu należącego do skarżącej, zbudowanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to wydanie przez organ administracji decyzji, zezwalającej na zajęcie pasa drogowego było pozbawione podstawy prawnej, ponieważ przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy nie dotyczy obiektów budowlanych istniejących w dniu wejścia wżycie tej ustawy i spełniających warunki wynikające z art. 38 ust. 1."

Tak więc systemowa wykładnia obecnego rozdziału 4 ustawy pozwala stwierdzić, że – po pierwsze – art. 38 ustawy ma charakter przepisu przejściowego, po drugie zaś – podstawowym przepisem odnoszącym się do lokalizacji tzw. obiektów i urządzeń pozakomunikacyjnych, w tym reklam, wprost wymienionych w tym przepisie, jest art. 39 obecnie obowiązującej ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dla pełnej jasności trzeba dodać, że reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 powołanej ustawy jest "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę." Nie jest to zatem sam nośnik informacji wizualnej, ale również odpowiednia konstrukcja.

Przepis art. 39 ust. 1 wprowadza generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, precyzując jednocześnie bliżej ("w szczególności") rodzaj zakazanych działań. Ust. 3 tego przepisu określa dopuszczalność wyjątków od generalnego zakazu – w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Art. 40 stanowi, że również zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, oraz precyzuje jakiego rodzaju działań to zezwolenie może dotyczyć; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu stwierdza się, że zezwolenie takie dotyczy również umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana strona; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i jego elementów, np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Tym samym odwołująca się strona nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte tylko z uwagi na fakt, że wcześniej posiadała zezwolenie na lokalizację reklamy w tym samym miejscu. Zezwolenie takie jest bowiem zezwoleniem wydanym tylko na czas ściśle określony. Po upływie takiego okresu zezwolenie traci moc. Dlatego też trafnie organy orzekające w sprawie pominęły jako dowody w sprawie decyzje administracyjne wydawane na rzecz strony w latach 2002 - 2006, gdyż wbrew twierdzeniu strony skarżącej sam fakt wydania tych decyzji wcale nie świadczył o tym, że spełnione zostały przesłanki materialno-prawne niezbędne dla otrzymania kolejnego zezwolenia.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.