Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 143/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 112a
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 13 ust. 1 i 2, art. 112a
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie z wniosku A. S. z dnia [...] grudnia 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. S. kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 14 września 2022 r. A. S. (dalej jako "Wnioskodawczyni", "Cudzoziemka", "Strona" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez r.pr. D. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "Organem") w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Zarzuciwszy Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, pełnomocnik Skarżącej wniósł o:

1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez Organ po wniesieniu skargi do sądu;

3) przyznanie Skarżącej od Organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie Organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4) wymierzenie Organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu 28 grudnia 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, za pośrednictwem platformy ePUAP, ponieważ Organ odmówił osobistego przyjęcia wniosku od Cudzoziemki. Następnie Skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku oraz kolejnymi pismami prosiła o wydanie decyzji w sprawie, a także wniosła ponaglenie. Zdaniem autora skargi Organ pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie od 29 stycznia 2022 r. Dalej strona skarżąca zaznaczyła, że w toku postępowania Organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W ocenie autora skargi zarówno stopień zaniedbań ze strony Organu, naruszenie przez niego terminów, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez Organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 roku twierdzeń Organu o brakach kadrowych. Podnoszone przez Organ trudności kadrowe nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego (wyrok NSA z 16.01.2014 r., II OSK 2341/13). Z kolei motywując wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, pełnomocnik Skarżącej podniósł, że jej przyznanie jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zastosowanie tego środka ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, a podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności. Zdaniem strony skarżącej "[w]ymierzona kara powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie [decyzji] nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej."

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej i oddalenie w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu Organ wyjaśnił na wstępie, że Cudzoziemka w dniu 28 grudnia 2021 r. złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu podjęcia lub kontynuacji studiów stacjonarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z 15 lutego 2022 r. (wpływ do Organu: 18 lutego 2022 r.) Wnioskodawczyni, za pośrednictwem pełnomocnika, r.pr. D. K., wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej jako "Szef UdSC") na bezczynność Wojewody, które Szef UdSC postanowieniem z 18 marca 2022 r. uznał za nieuzasadnione. Następnie, pismem z 16 września 2022 r. [powinno być raczej: 21 lutego 2022 r. - uw. Sądu] Wnioskodawczyni, reprezentowana przez ww. pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Wojewody [a ściślej: "na niewłaściwe wykonywanie zadań przez pracowników Wojewody" - uw. Sądu] adresowaną do Szefa UdSC. Organ podkreślił, że wniosek A. S. zawierał braki formalne. "Wobec powyższego, pismem z 30.05.2022 r. Wojewoda wezwał Cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych. Ponadto, zgodnie z art. 106 ust. 2b ustawy o cudzoziemcach organ jednocześnie wezwał Pana H. V. do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie, zgodnie z art. 234 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w opisanym wyżej piśmie, Wojewoda odniósł się do skargi złożonej przez Cudzoziemca" [pisownia oryginalna - uw. Sądu]. Pismem z 14 września 2022 r. (wpływ do Organu: 16 września 2022 r.) Wnioskodawczyni, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Wojewody.

W ocenie Wojewody zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Wojewoda zaznaczył, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; dalej w skrócie "zm.u.c."), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia m.in. na pobyt czasowy – dodając art. 112a u.c. – także w odniesieniu do postępowań pozostających w toku oraz do terminów, które rozpoczęły swój bieg (art. 13 ust. 1 i 2 zm.u.c.). Ponadto Wojewoda wskazał na kolejne zmiany odnoszące się do biegu terminów postępowań administracyjnych dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców, które zostały wprowadzone przez ustawę z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830; dalej w skrócie "zm.u.p.o.U.), mocą której dodano przepisy art. 100c u.p.o.U. normujące m.in. zawieszenie biegu ww. terminów w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r., które zostało wprowadzone w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących, celem umożliwienia dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. W kontekście tych regulacji Wojewoda zaznaczył, że w marcu i kwietniu 2022 r. do W. Urzędu Wojewódzkiego (dalej w skrócie "WUW") napłynęło około 11,5 tys. wniosków w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców, czyli o 60% więcej niż w analogicznych miesiącach 2021 r.

Przenosząc przywołane regulacje na grunt przedmiotowej sprawy, Wojewoda stwierdził, że do dnia złożenia skargi nie wystąpiło zdarzenie - spośród wymienionych w art. 112a ust. 2 u.c. - które powodowałoby rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy. Wniosek został bowiem złożony "za pośrednictwem Poczty Polskiej" [z akt sprawy oraz twierdzeń skargi wynika, że jednak za pośrednictwem platformy ePUAP - uw. Sądu], a zatem po jego złożeniu wymagane jest osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim. Do dnia złożenia skargi Cudzoziemka nie stawiła się w urzędzie, a zatem termin do załatwienia sprawy nie biegnie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu bezczynności Organu polegającej na braku wezwania do uzupełnienia braków formalnych, Wojewoda wyjaśnił, że liczba składanych wniosków jest znacznie wyższa niż dostępne zasoby kadrowe do ich rozpatrywania. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do WUW. To z tych powodów wcześniejsze wezwanie Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych nie było możliwe. Nie występowały żadne przesłanki, które usprawiedliwiałyby traktowanie jej w sposób uprzywilejowany i uzasadniały wcześniejszą weryfikację poza kolejnością. Sytuacja Skarżącej nie wyróżniała jej spośród tysięcy cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia, a którzy złożyli wnioski wcześniej niż ona. Wobec powyższego nie ma podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem Strony, lecz okolicznościami sprawy oraz okolicznościami obiektywnymi, opisanymi powyżej.

Odnosząc się z kolei do żądania przyznania Skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Wobec tego rozpatrywanie żądania Skarżącej w tym zakresie nie ma – zdaniem Organu – podstaw prawnych. Ponadto Wojewoda zauważył, że w skardze brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej we wskazanej kwocie. Skarżąca nie wskazała jednoznacznie, jakoby doznała krzywdy w związku z bezczynnością Organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu orzekającego. Poza tym instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. "Rozwiązania te mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością." Wobec powyższego, zdaniem autora odpowiedzi na skargę, stopień zawinienia Organu i brak celowości jego działania nie dają podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

Pismem procesowym z 28 listopada 2022 r. Wojewoda - w odpowiedzi na wezwanie Sądu - poinformował, że w dniu 29 września 2022 r. do Cudzoziemki zostało skierowane scalone wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, opłaty skarbowej oraz dokumentów do udzielenia zezwolenia. Jednakże w wyznaczonym terminie 14 dni od doręczenia ww. wezwania do Organu nie wpłynął dowód uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W związku z tym Wojewoda zwrócił wniosek Skarżącej postanowieniem z 28 listopada 2022 r. ([...]), którego kopię załączył do pisma (k. 31 i 34 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., który obejmuje "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw".

Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ możemy mieć do czynienia nie tylko wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, organ nie wydaje w terminie decyzji albo postanowienia, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ale również wtedy, gdy nie wydaje on innego aktu lub też nie podejmuje innej przewidzianej prawem czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 9 p.p.s.a. W doktrynie już dawniej podkreślano, że zaskarżalna do sądu bezczynność może dotyczyć nie tylko niewydania w terminie stosownej decyzji administracyjnej - a więc, zasadniczo, niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji: do załatwienia sprawy co do istoty (merytorycznie) - ale także niezrealizowania określonych kompetencji procesowych, niedotyczących istoty sprawy, a związanych zwłaszcza z obowiązkiem wydania określonych postanowień (takich, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, itd.), lub podjęcia innych czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 129). Obecnie trafność takiego stanowiska znajduje dodatkowe, wyraźne potwierdzenie w treści punktu 9. dodanego do art. 3 § 2 p.p.s.a. z dniem 15 sierpnia 2015 r.

Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"]. Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca pismem datowanym na 15 lutego 2022 r. (data wpływu do WUW: 18 lutego 2022 r.) wniosła wymagane prawem ponaglenie. Okoliczność, że Szef UdSC postanowieniem z 18 marca 2022 r. ([...]) uznał to ponaglenie za nieuzasadnione, nie ma – jak to już wyżej wyjaśniono – znaczenia dla wyniku kontroli sądowej.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z tytułu skargi wniesionej w niniejszej sprawie ("Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy") oraz z jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi tylko jedną z normatywnych postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie bezczynność organu (a już nie przewlekłość postępowania). W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej Wojewodzie bezczynności, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Należy wszakże w tym miejscu raz jeszcze zaznaczyć, że zaskarżalna bezczynność może dotyczyć także niepodjęcia przez organ poszczególnych aktów lub czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej, w tym aktów lub czynności warunkujących wszczęcie postępowania (por. np. wyroki WSA: z 24.01.2013 r., IV SAB/Po 91/12; z 18.12.2015 r., IV SAB/Po 137/15; dostępne w CBOSA).

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w załatwieniu sprawy, w tym nawet już co do wezwania Wnioskodawczyni do usunięcia braków formalnych wniosku złożonego w dniu 28 grudnia 2021 r. (z którym to wezwaniem Organ zwlekał aż do 29 września 2022 r.).

Zgodnie bowiem z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu od 05 października 2021 r.). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W tym kontekście normatywnym należy zauważyć, że w dacie złożenia przez Skarżącą wniosku (który został nadany za pośrednictwem platformy ePUAP dnia 28 grudnia 2021 r.) i jeszcze przez miesiąc, przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2354; w skrócie "u.c.") nie określały innych, niż wyżej wymienione, terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem w tym okresie, aż do 28 stycznia 2022 r., termin do załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy wynosił, co do zasady, jeden miesiąc (ewentualnie dwa miesiące w przypadkach szczególnie skomplikowanych).

Wskazany stan prawny uległ zmianie dopiero z chwilą wejścia w życie – z dniem 29 stycznia 2022 r. – ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; w skrócie "zm.u.c."), mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a, w brzmieniu:

"1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.

4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni.

5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków."

Cytowana regulacja została opatrzona przepisami przejściowymi art. 13 zm.u.c.:

"1. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 [tj. ustawy o cudzoziemcach – uw. Sądu], wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

2. Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 [tj. ustawy o cudzoziemcach – uw. Sądu] wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie.

3. Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [tj. ustawy o cudzoziemcach – uw. Sądu] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy."

Ponieważ cytowana zm.u.c. weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. (stosownie do treści art. 17 zm.u.c.), to biegnący od nowa – zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 3 zm.u.c. – 60-dniowy termin, o którym mowa w dodanym art. 112a u.c., upływał z dniem 30 marca 2022 r.

Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie kolejna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830; w skrócie "zm.u.p.o.U."), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.; w skrócie "u.p.o.U.") przepisy art. 100c, w brzmieniu:

"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

W związku z dodaniem art. 100c u.p.o.U. nie przewidziano w zm.u.p.o.U. żadnych przepisów przejściowych.

Od razu należy w tym miejscu zastrzec, że wbrew odmiennym poglądom (spotykanym niekiedy także w judykaturze), w ocenie Sądu w niniejszym składzie przepisy art. 100c u.p.o.U. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do takichże spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c; G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami..., pod red. P. Drembkowskiego, Warszawa 2022, art. 100c Nb 6). Przemawia za tym już literalne brzmienie ww. przepisów, w których mowa expressis verbis o "cudzoziemcach", bez żadnego dookreślenia (w szczególności zawężającego to określenie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy). Wypada zauważyć, że na gruncie u.p.o.U. w regulacjach "dedykowanych" wyłącznie obywatelom Ukrainy, ustawodawca posługuje się konsekwentnie takim właśnie określeniem ("obywatele Ukrainy"), w przyjętym na potrzeby tej ustawy, notabene szerszym niż "potoczne", znaczeniu (por. definicję legalną z art. 1 ust. 2 u.p.o.U.). Zarazem analizowana ustawa nie wprowadziła własnej definicji "cudzoziemca", co oznacza, że określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 u.c. W konsekwencji unormowania art. 100c u.p.o.U. wypada interpretować jako odnoszące się do wymienionych w ust. 1 tego artykułu kategorii spraw dotyczących nie tylko obywateli Ukrainy, ale "każdego, kto nie jest obywatelem polskim". Sama zaś okoliczność, że tym sposobem ww. unormowania u.p.o.U. kręgiem swych adresatów wykraczają poza zakres podmiotowy wyznaczony w tytule ustawy ("...o pomocy obywatelom Ukrainy...") oraz w jej art. 1, świadczy o naruszeniu Zasad techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 3 ust. 2 ZTP), które wszakże nie daje dostatecznych podstaw do podważania mocy wiążącej przepisów art. 100c u.p.o.U., ani do ich odmiennej (zawężającej) wykładni. Tym bardziej, że taka wykładnia mogłaby zostać uznana za dyskryminującą, a na pewno niezgodną z ratio legis u.p.o.U. - prowokując pytanie, dlaczego z mocy art. 100c u.p.o.U. jedynie i akurat obywatele Ukrainy mieliby zostać pozbawieni określonych gwarancji procesowych szybkości i sprawności postępowań legalizujących pobyt cudzoziemców na terytorium RP, i to w obliczu deklarowanej już w tytule tej ustawy "pomocy" obywatelom Ukrainy, znajdującej niekwestionowany wyraz w szczegółowych regulacjach u.p.o.U., których jasnym celem było ułatwienie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy na terytorium RP i uproszczenie związanych z tym procedur.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy - mając na względzie jej okoliczności faktyczne oraz przedstawiony kontekst normatywny, a zwłaszcza wejście w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. art. 100c u.p.o.U. - analizę wystąpienia zarzucanej Wojewodzie bezczynności należy podzielić na dwa okresy:

i) od dnia złożenia wniosku do 14 kwietnia 2022 r. (włącznie);

ii) od 15 kwietnia 2022 r. do dnia wyrokowania.

Ad (i) Okres od dnia złożenia wniosku do 14 kwietnia 2022 r.

W rozważaniach dotyczących tego okresu jako istotna jawi się kwestia, czy termin załatwienia sprawy należy liczyć od dnia złożenia wniosku (jak przyjmuje Skarżąca), czy dopiero od dnia usunięcia braków formalnych wniosku (jak uznaje Organ w odpowiedzi na skargę), a także czy powyższe regulacje – w tym zwłaszcza przewidziane w art. 112a ust. 2 i 3 u.c. odroczenie biegu terminu załatwienia sprawy – "bezterminowo" zwalniają organ z obowiązku sprawnego wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W okolicznościach kontrolowanej sprawy są to kwestie szczególnie istotne, jeśli się zważy, że wniosek Skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony i wpłynął do WUW za pośrednictwem ePUAP w dniu 28 grudnia 2021 r., a Wojewoda wezwał Skarżącą o uzupełnienie braków formalnych tego wniosku dopiero pismem ("Scalonym wezwaniem...") datowanym na 29 września 2022 r. (wzmianka na s. 2 odpowiedzi na skargę o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych "pismem z 30.05.2022 r." nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy i nosi znamiona oczywistej omyłki, wynikającej, jak można przypuszczać, z faktu nie dość uważnego posłużenia się fragmentem tekstu skopiowanym z innej sprawy, dotyczącej wzmiankowanego w tym fragmencie "Pana H. V.") – a więc 9 miesięcy po złożeniu wniosku i już po otrzymaniu skargi wniesionej do Sądu.

W ocenie Sądu stanowisko Wojewody – który nie dopatrzył się w swoim postępowaniu bezczynności, gdyż, jak można rozumieć, uważa, że nie wiązały go żadne terminy do wezwania Wnioskodawczyni o uzupełnienie braków formalnych wniosku – nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, już powyższe zestawienie dat czynności procesowych pokazuje, że bezkrytyczne zaakceptowanie stanowiska Organu oznaczałoby w istocie pozostawienie jemu możliwości swobodnego decydowania o momencie wszczęcia postępowania w trybie wnioskowym oraz o początku biegu terminu załatwienia sprawy. Oto bowiem zwlekając – tak jak w kontrolowanej sprawie – z wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a następnie z ustaleniem terminu osobistego stawiennictwa wnioskodawcy celem uzupełnienia tych braków, organ administracji w istocie swobodnie "odraczałby" moment rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy. Nie sposób zaś przyjąć, że k.p.a., zakreślając organowi administracji konkretne terminy załatwienia sprawy, zarazem pozostawia mu swobodę decydowania o początku ich biegu. Skoro ustawodawca nakazuje organowi załatwić sprawę w ciągu miesiąca, a najdalej dwóch (art. 35 § 3 k.p.a.) – względnie w szczególnym terminie 60 dni (art. 112a ust. 1 u.c.) – to jest jasne, że tym bardziej w takich terminach organ powinien wdrożyć procedurę usuwania ewentualnych braków formalnych podania.

Oznacza to – przy najbardziej korzystnej interpretacji dla Wojewody – że skoro wniosek Skarżącej wpłynął 28 grudnia 2021 r., to Organ pod rządem art. 35 k.p.a. powinien był umożliwić uzupełnienie braków tego wniosku najpóźniej do 28 stycznia 2022 r. (wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie jest z pewnością kwestią szczególnie skomplikowaną) – czego nie uczynił, w związku z czym popadł w bezczynność.

Zakładając – znów: w wariancie interpretacyjnym najkorzystniejszym dla Wojewody (odnośnie do wariantu mniej korzystnego zob. pkt (ii) poniżej) – że wejście w życie art. 112a u.c. w zw. z art. 13 ust. 3 zm.u.c. sprawiło, iż od nowa należało także liczyć terminy dotyczące uzupełnienia braków formalnych wniosku, to w świetle art. 112a ust. 1 u.c. w zw. z art. 13 ust. 3 zm.u.c. Organ powinien był umożliwić Skarżącej uzupełnienie braków formalnych jej wniosku najpóźniej do 30 marca 2022 r. – czego także nie uczynił, w związku z czym z upływem tego terminu ponownie popadł w bezczynność.

W tym kontekście wejście w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. przepisów art. 100c u.p.o.U. pozostało bez wpływu na stwierdzenie faktu oraz ocenę skutków prawnych wcześniej zaistniałej bezczynności Organu.

Po drugie, w ocenie Sądu, odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy – a co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wysłowionym we wstępie do Konstytucji RP (tzw. preambule) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Zarazem taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (zob. wyrok TK z 07.01.2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, ss. 97-99).

Po trzecie, stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę przez Organ, który zdaje się utożsamiać moment usunięcia braków formalnych wniosku – oraz powiązany z nim normatywnie w art. 112a ust. 2 i 3 u.c. początek biegu terminu załatwienia sprawy – z momentem, kiedy dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizowania pobytu cudzoziemców, pozostaje, zdaniem Sądu, w sprzeczności z art. 61 § 3 k.p.a., w myśl którego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego wniesienie podania dotkniętego brakami formalnymi powoduje zawieszenie mocy prawnej takiego podania do czasu jego konwalidacji (uzupełnienia braków). Poprzez konwalidację czynność prawna (tu: podanie) uzyskuje moc prawną od chwili dokonania czynności (ex tunc), a nie dopiero od momentu konwalidacji (ex nunc). "W przeciwnym razie bowiem konwalidacja byłaby zbędna w tych przypadkach, w których czynności można łatwo powtórzyć. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc, nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków" (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, ss. 117-118 i 278).

Po czwarte, już z tych względów Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym – nadal aktualnym – zgodnie z którym: "Istotna dla określenia początku stanu bezczynności (względnie przewlekłości) nie jest data skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu k.p.a., lecz punkt czasowy, od którego rozpoczyna się okres obligujący organ do podjęcia stosownych czynności procesowych, wywołany działaniem podmiotu trzeciego (np. złożenie wniosku z brakami formalnymi)" [zob. wyrok NSA z 23.06.2020 r., I OSK 208/20, CBOSA; por. też wyrok WSA z 14.10.2021 r., IV SAB/Po 131/21, CBOSA].

Ad (ii) Okres od 15 kwietnia 2022 r. do dnia wyrokowania.

W rozważaniach dotyczących tego okresu jako istotna jawi się kwestia, czy terminy, o których mowa w przywołanych wyżej art. 112a u.c. i art. 100c u.p.o.U., odnoszą się także do czynności wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku.

Nie ulega wątpliwości, że ww. przepisy mają charakter regulacji szczególnych (lex specialis), a wręcz wyjątkowych (dotyczy to zwłaszcza art. 100c u.p.o.U.), i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco (w myśl dyrektywy: "exceptiones non sunt extendendae"), lecz należy je wykładać ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem.

Dlatego, w ocenie Sądu, przepisy te - abstrahując w tym miejscu nawet od zgłaszanych w doktrynie, i to nie bez racji, istotnych wątpliwości co do konstytucyjności niektórych rozwiązań przyjętych w art. 100c u.p.o.U. (zob. szerzej: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 i 4 do art. 100c) - nie znajdują zastosowania przy ocenie i sankcjonowaniu ewentualnej bezczynności organu na etapie wszczynania (a właściwie "uruchamiania") postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a w szczególności bezczynności we wzywaniu strony do usunięcia braków wniosku, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.

Oto bowiem w art. 112a ust. 1 u.c. jest mowa expressis verbis o "terminie na wydanie decyzji". Z kolei w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. ustawodawca posłużył się wprawdzie bardziej ogólnym określeniem "terminów na załatwienie spraw", ale w świetle art. 104 § 1 k.p.a. - który przesądza, że sprawy administracyjne są załatwiane przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej) - nie może być wątpliwości, że również art. 100c ust. 1 u.p.o.U. odnosi się w istocie do terminów na wydanie decyzji. Jeśli się jeszcze do tego uwzględni regulację art. 112a ust. 2 u.c. - z której wynika, że do czasu uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna biegu termin na wydanie decyzji w takiej sprawie - to staje się jasne, że na gruncie analizowanych przepisów trzeba odróżniać (-) termin na załatwienie sprawy / wydanie decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy od (-) terminu na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W konsekwencji należy stwierdzić, że ani art. 112a ust. 1 u.c. określający termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, ani art. 100c ust. 1 u.p.o.U. okresowo zawieszający bieg tego terminu, nie dotyczą terminu (i jego biegu), w jakim organ powinien zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawcę (cudzoziemca) do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Stosownie do przywołanego art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań (niż wymóg wskazania adresu wnioskodawcy) ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Cytowany przepis nie precyzuje, w jakim terminie organ powinien wystosować do wnioskodawcy wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. W związku z tym należy sięgnąć do ogólnych unormowań art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a., i stosując odpowiednio te przepisy, stwierdzić, że organ winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku "niezwłocznie" / "bez zbędnej zwłoki" (zob. art. 12 § 2 / art. 35 § 1 k.p.a.), a już na pewno w terminie nie dłuższym niż jeden miesiąc (wszak wyjaśnienie, czy w ogóle, a jeśli tak, to jakimi brakami jest dotknięty wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z pewnością nie jest kwestią "szczególnie skomplikowaną" w rozumieniu odpowiednio stosowanego art. 35 § 3 k.p.a.).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy oznacza to, że wejście w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. przepisów art. 100c u.p.o.U. nie zwolniło Wojewody z obowiązku niezwłocznego wezwania Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi. Obowiązek ten nie został przez Organ wykonany aż do momentu wystosowania przezeń do pełnomocnika Skarżącej "Scalonego wezwania do uzupełnienia wniosku – braki formalne, opłata skarbowa, dokumenty do udzielenia zezwolenia" z 29 września 2022 r. (data wysyłki: 03 października 2022 r.).

W świetle dotychczasowych uwag oraz ustalonych okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że w tej sprawie Wojewoda pozostawał w zarzucanej mu bezczynności w procedowaniu wniosku Skarżącej z 28 grudnia 2021 r. w okresie od 29 stycznia 2022 r. (jak trafnie wskazano w skardze) - jako że z dniem 28 stycznia 2022 r. upłynął termin, w którym prawidłowo działający Organ powinien był najpóźniej wezwać Stronę do usunięcia braków formalnych wniosku - aż do 03 października 2022 r., kiedy to Wojewoda takie wezwanie faktycznie do Skarżącej wystosował.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z informacją przekazaną Sądowi przez Wojewodę w piśmie procesowym z 28 listopada 2022 r. (k. 31 akt sądowych), w wyznaczonym stronie skarżącej w ww. "Scalonym wezwaniu..." terminie 14 dni od doręczenia tego wezwania nie wpłynął dowód uiszczenia opłaty skarbowej. W związku z tym Wojewoda, postanowieniem z 28 listopada 2022 r., zwrócił Skarżącej wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (k. 34 akt sądowych).

Wobec tego wypada stwierdzić, że z uwagi na fakt wydania przez Wojewodę, na podstawie art. 261 § 2 k.p.a., postanowienia o zwrocie wniosku Skarżącej z 28 grudnia 2021 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, postępowanie z tego wniosku uległo zakończeniu (acz w inny sposób niż przez wydanie merytorycznej decyzji).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – po dniu wniesienia skargi zarzucającej zasadnie organowi administracji bezczynność, ale przed dniem wyrokowania przez sąd, dojdzie do wydania aktu kończącego inkryminowane postępowanie administracyjne, to postępowanie sądowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), acz jedynie w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27.02.2020 r., II OSK 2423/19, CBOSA) – o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.

Nie zwalniało to jednak Sądu z podjęcia pozostałych obligatoryjnych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez Organ bezczynności oraz oceny jej charakteru: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r., ale nadal aktualne: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12, CBOSA).

W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącej z 28 grudnia 2022 r. (pkt 2 sentencji wyroku).

W ocenie Sądu takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie w szczególności wejście w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. przepisu art. 100c ust. 4 u.p.o.U., gdyż – po pierwsze – zgodne z zasadą niedziałania prawa wstecz ("lex retro non agit") nie znajduje on zastosowania do kontroli i oceny stanów bezczynności, które miały miejsce przed wejściem w życie ww. przepisu. Po drugie, zgodnie z literalną wykładnią art. 100c ust. 4 u.p.o.U. (a jak to już wyżej wyjaśniono, tylko taka jest w tym przypadku dopuszczalna), przepis ten wykluczył możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności jedynie z powołaniem się na "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie", względnie na "ich dokonywanie z opóźnieniem". Tymczasem w kontrolowanej sprawie mieliśmy w istocie do czynienia z nienormowaną tym przepisem sytuacją "niepodjęcia czynności" w postępowaniu, a więc de facto z "nieprowadzeniem postępowania" przez Organ (por. wyrok WSA z 06.07.2022 r., IV SAB/Po 93/22, CBOSA).

Dokonawszy oceny charakteru stwierdzonej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd miał przede wszystkim na względzie, że okoliczności podnoszone przez Wojewodę – dotyczące zwłaszcza dużej, a w ostatnim czasie (tj. w marcu i kwietniu 2022 r.) dodatkowo istotnie zwiększonej liczby wpływających wniosków cudzoziemców (zwłaszcza z Ukrainy) – nie mogą wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności Organu, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże można brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił.

Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosków Skarżącej o wymierzenie Organowi grzywny oraz o przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Poza tym nie bez znaczenia dla takiej oceny okazała się również argumentacja Organu z odpowiedzi na skargę, w której zasadnie wytknięto brak w skardze merytorycznej argumentacji mającej przemawiać za przyznaniem Skarżącej wnioskowanej rekompensaty w żądanej wysokości.

W konsekwencji – w części dotyczącej żądania Skarżącej przyznania od Organu sumy pieniężnej oraz wymierzenia Organowi grzywny – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).

Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że Sąd nie uznał za zasadny wniosku Organu o odrzucenie skargi w powyższym zakresie, motywowanego dyspozycją art. 100c ust. 3 pkt 2 u.p.o.U., w myśl którego w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. organowi prowadzącemu postępowanie m.in. w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Pomijając nawet w tym miejscu okoliczność, że istotne argumenty – bazujące zwłaszcza na ww. konstytucyjnych zasadach: niedziałania prawa wstecz oraz zapewniania rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych – przemawiają przeciwko uznaniu, iż cytowany przepis znajduje zastosowanie w odniesieniu do sankcjonowania stanów bezczynności, które wystąpiły przed ww. okresem, to należy zauważyć, że zasadniczo rygor w postaci odrzucenia skargi jest ściśle powiązany z konstrukcją niedopuszczalności wniesienia skargi (por. art. 58 § 1 p.p.s.a., zwłaszcza jego pkt 6). Niedopuszczalność (przedmiotowa) skargi wiąże się zaś raczej z nieistnieniem przedmiotu zaskarżenia, względnie z jego niepodleganiem kognicji sądu administracyjnego, a nie z tym, że – jak to ujął Wojewoda w odpowiedzi na skargę – "nie ma podstaw prawnych rozpatrywanie" niektórych spośród wniosków (żądań) skargi, tj. wniosku o wymierzenie Organowi grzywny oraz o przyznanie odeń sumy pieniężnej. Zresztą, w analizowanym przypadku taka podstawa prawna obiektywnie cały czas istnieje – stanowi ją obowiązujący nadal art. 149 § 2 p.p.s.a. W jego świetle, nowo dodany przepis art. 100c ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. powinien być postrzegany tylko jako czasowe wykluczenie, mocą decyzji ustawodawcy, możliwości uwzględniania przez sąd administracyjny wniosków strony skarżącej o wymierzenie grzywny lub o przyznanie sumy pieniężnej (tudzież możliwości zasądzania tych środków prawnych z urzędu), co z kolei – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – powinno skutkować raczej oddaleniem skargi w odnośnym zakresie, aniżeli jej odrzuceniem (zob. wyrok WSA z 06.07.2022 r., IV SAB/Po 93/22, CBOSA).

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.