Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 230/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Czarnożyły z dnia 28 grudnia 2018 r. nr IV/17/2018 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Gminy Czarnożyły stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. dc


UZASADNIENIE

28 grudnia 2018 r. Rada Gminy Czarnożyły na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g." i art. 19 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę nr IV/17/2018 "w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Gminy Czarnożyły".

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez niezrealizowanie w § 3 ust. 1 pkt b regulaminu ustawowego upoważnienia do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody;

2. art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 7 ust. 1 i 2 regulaminu koniecznych minimalnych elementów w zakresie formy i treści wniosku o zawarcie umowy pomiędzy przedsiębiorstwem i odbiorcą usług oraz koniecznych załączników do tego wniosku;

3. art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 14 ust. 2 regulaminu koniecznych minimalnych elementów wniosku o wydanie warunków technicznych podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz koniecznych załączników do tego wniosku;

4. art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zawarcie w § 7 ust. 3 i w § 14 ust. 3 regulaminu delegacji dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego dla ustalenia wzoru wniosku o zawarcie umowy o świadczeniu usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków oraz wzoru wniosku o wydanie warunków technicznych podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej;

5. art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i nałożenie w § 9 ust. 3 regulaminu na odbiorcę usług obowiązku powiadomienia w ciągu 14 dni o wszelkich zmianach skutkujących koniecznością zmiany rozliczeń, a w szczególności ilości osób zamieszkujących lub przebywających na nieruchomości;

6. art. 19 ust. 5 pkt 3 i art. 27 u.z.z.w. poprzez nieuzasadnione powtórzenie i modyfikację w § 9 ust. 1 i § 10 ust.1 i 2 regulaminu treści przepisu art. 27 ust. 1, 4, 5 i 6 u.z.z.w. w zakresie ustalania ilości pobranej wody oraz ilości odprowadzonych ścieków;

7. art. 19 ust. 5 pkt 5 i art. 21 u.z.z.w. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 16 regulaminu, że techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 u.z.z.w.;

8. art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 17 ust. 1 regulaminu, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót;

9. art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i nałożenie w § 18 ust. 2 regulaminu, na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci, obowiązku dostarczenia przedsiębiorstwu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.)

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Czarnożyły w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że w regulaminie w § 3 ust. 1 pkt b wskazano, że przedsiębiorstwo na podstawie zawartej umowy o zaopatrzenie w wodę dostarcza odbiorcy wodę w sposób ciągły i niezawodny, przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Tym samym w uchwale nie zrealizowano obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., który obliguje do określenia minimalnego poziomu usług w zakresie jakości dostarczanej wody. Określenie "minimalny poziom świadczonych usług" oznacza, że przepisy regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powinny konkretyzować treść regulacji wyższego rzędu, w tym parametry usług, np. jakości wody, powinny być zagwarantowane w regulaminie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, np. czystość wody, jej smak, zawartość pierwiastków. Takie zaniechanie i niewystarczające uregulowanie stanowi istotne naruszenie prawa. W § 7 ust. 1 i 2 regulaminu wskazano, że wniosek pisemny, z jakim występuje osoba o zawarcie umowy o świadczeniu usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków, powinien określać dane identyfikacyjne wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, na której mają być świadczone usługi oraz elementy przedmiotowo istotne, a w szczególności dotyczące rodzaju, ilości i jakości świadczonych usług. Ponadto wraz z wnioskiem, wnioskodawca przedstawia przedsiębiorstwu 1) oświadczenie o prawie do korzystania z nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, 2) w przypadku osób prawnych, przedsiębiorców i instytucji – odpis z właściwego rejestru wskazujący na sposób reprezentacji podmiotu. Tym samym rada gminy przekroczyła delegacje ustawową. Z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. nie wynika bowiem uprawnienie do określenia w regulaminie ani formy, ani treści wniosku o zawarcie umowy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych lub urzędowych.

W § 14 ust. 2 regulaminu wskazano, że wniosek o wydanie warunków technicznych odłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej powinien zawierać w szczególności imię i nazwisko wnioskodawcy, sposób reprezentacji wnioskodawcy wraz z dokumentem (lub jego kopią) potwierdzającym jej prawidłowość, a w razie działania wnioskodawcy przez przedstawiciela – podstawę umocowania, adres do korespondencji, aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, adres nieruchomości, rodzaj przyłączenia, planowaną wielkość poboru wody, jej przeznaczenie lub planowana ilość odprowadzanych ścieków i określenie ich rodzaju, a w przypadku ścieków przemysłowych – wskazanie przewidywanej ilości i jakości odprowadzanych ścieków oraz dane o przewidywanym sposobie ich podczyszczania. Według prokuratora, w ten sposób w regulaminie ustanowiono konieczne minimalne elementy wniosku oraz konieczne załączniki do wnioski. Z delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. nie wynika uprawnienie do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o wydanie warunków technicznych podłączenia nieruchomości do sieci. Tym samym przekroczono delegację, ustawową, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W § 7 ust. 3 regulaminu zapisano, że przedsiębiorstwo udostępnia zainteresowanym wzór wniosku o zawarcie umowy. W § 14 ust. 3 regulaminu wskazano, że przedsiębiorstwo udostępnia zainteresowanym wzór wniosku o wydanie warunków technicznych podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Zdaniem prokuratora, tym samym w zaskarżonych przepisach regulaminu rada gminy zawarła delegacje dla przedsiębiorstwa, aby przedsiębiorstwo ustaliło wzory wniosków, podczas gdy ustawa nie upoważnia rady gminy do ustalania jakichkolwiek wzorów wniosków ani do delegowania takich uprawnień na przedsiębiorstwo.

W § 9 ust. 3 regulaminu przekraczając ustawowe upoważnienie nałożono na odbiorcę usług obowiązek powiadomienia w ciągu 14 dni o wszelkich zmianach skutkujących koniecznością zmiany rozliczeń, a w szczególności ilości osób zamieszkujących lub przebywających na nieruchomości. Tymczasem art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie określonych obowiązków na odbiorcę usług.

W § 9 ust. 1 regulaminu zapisano, że ilość pobranej wody ustala się na podstawie 1) wskazań wodomierza głównego, 2) wskazań urządzeń pomiarowych, 3) przeciętnych norm zużycia wody. W § 10 ust. 1 i 2 regulaminu natomiast wskazano, że ilość odprowadzanych ścieków ustala się 1) na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego, 2) w przypadku braku urządzenia pomiarowego na podstawie a) wskazań wodomierza głównego, jako ilość równą ilości wody pobranej, b) określonych w umowie przeciętnych norm zażycia – jeśli przedsiębiorstwo dopuściło rozliczanie na podstawie przeciętnych norm zużycia, 2) ilość bezpowrotnie zużytej wody ustala się na podstawie odczytu dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy. W tych przepisach regulaminu dokonano powtórzenia i nieuprawnionej modyfikacji art. 27 ust. 1, 4, 5 i 6 u.z.z.w. Zasadą prawną jest, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zostało wcześniej unormowane przez ustawodawcę w akcie prawnym wyżej rangi i stanowi przepis prawa obowiązujący powszechnie. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym.

Zdaniem prokuratora, w § 16 regulaminu przekroczono ustawowe upoważnienie i wskazano, że techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 u.z.z.w. Taki zapis narusza dyspozycję art. 19 i art. 21 u.z.z.w., ponieważ treścią regulaminu nie może być określenie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza przez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

W § 17 ust. 1 regulaminu uchwalono, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót. Tym samym uzależniono przystąpienie do określonych prac od wcześniejszego, pisemnego uzgodnienia wymienionych kwestii. Tymczasem, zdaniem prokuratora, żadne przepisy prawa nie uzależniają przystąpienia do prac w zakresie budowy przyłącza od spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie. Budowa przyłącza jest rodzajem procesu budowlanego i jego rozpoczęcia ustawodawca nie uzależnił od stanowiska dostawcy mediów i odbiorcy ścieków. Ewentualne wykonanie przyłącza niezgodnie z warunkami przyłączenia spowodowałoby odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, jednakże jest to kwestia wzajemnych relacji pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorca usług, a nie przedmiot uchwały.

Ponadto w § 18 ust. 2 regulaminu uchwalono, że przed sporządzeniem protokołu odbioru końcowego przyłącza, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, zobowiązana jest dostarczyć przedsiębiorstwu geodezyjną inwentaryzację powykonawczą przyłącza, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), czym nałożono dodatkowe obowiązki na wnioskodawcę. Kwestie dotyczące operatu geodezyjnego normuje ustawa z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) i ustawa Prawo budowlane. Brak jest podstaw do tego, aby organ gminy zamieszczał w uchwale zapisy odnoszące się do obowiązków określonych ustawowo. Nakładanie wbrew upoważnieniu ustawowemu dodatkowych obowiązków na wnioskodawcę oraz regulowanie kwestii już unormowanych w innych powszechnie obowiązujących przepisach rangi ustawy, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa. Stanowiąc zaś przepisy prawa miejscowego, organ uchwałodawczy jest zobowiązany do przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi w całości.

Odnosząc się do zarzutu niezrealizowania w § 3 ust. 1 pkt b regulaminu upoważnienia do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczonej wody, organ administracji stwierdził, że trudno przyjąć, żeby obowiązkiem organu było określenie w regulaminie minimalnego poziomu jakości dostarczonej wody w sposób bardziej rygorystyczny niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów. Dlatego też postanowiono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody ma w sposób ciągły i niezawodny dostarczać wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określone zostały w przepisach wykonawczych do ustawy. Dostarczana woda do spożycia przez ludzi nie może być mniejszej jakości niż przewidują to przepisy. Minimalne wymogi dotyczące jakości wody określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia dla ludzi (Dz. U. poz. 2294). Jednocześnie przepisy ustawy nakładają na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązki w zakresie kontroli jakości dostarczanej wody oraz ilości i jakości odprowadzanych ścieków (odpowiednio art. 5 ust. 1a oraz art. 9 ust. 3). Powielanie regulacji rozporządzenia w regulaminie byłoby w istocie powielaniem postanowień, które są szczegółowo regulowane odrębnym aktem prawnym, jakim jest wymienione wyżej rozporządzenie wykonawcze do u.z.z.w. Pojęcie minimalny poziom usług nie zostało w ustawie zdefiniowane. Rada Gminy w Czarnożyłach w uchwalonym regulaminie określiła minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, w związku z czym wyczerpała dyspozycję art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Określenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków to takie jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków – odpis z właściwego rejestru wskazujący na kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków to takie jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz minimalna ilość dostarczanej wody. Zaskarżony regulamin zawiera takie określenia, w związku z czym zarzut prokuratora jest nieuzasadniony. Organ administracji wskazał, że pod pojęciem warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami, należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Jest poza jakimkolwiek sporem, że zawarcie umowy jest uzależnione od złożenia wniosku. To podstawowy warunek zawarcia umowy. Innymi słowy bez złożonego wniosku nie ma podstaw do zawarcia umowy. Czynność ta mieści się w pojęciu warunku zawierania umowy. Uregulowanie zawarte w § 7 ust. 1 i 2 regulaminu nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej. Zdaniem organu administracji, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo żądać od osoby, czy podmiotu ubiegającego się o zawarcie umowy, jak i od osoby ubiegającej się o podłączenie nieruchomości do sieci, aby wykazała się albo tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości albo też wykazała, że jest posiadaczem nieruchomości poprzez określenie swojego statusu. Tylko bowiem na tej podstawie można ustalić, czy dana osoba jest uprawniona do ubiegania się o podłączenie nieruchomości do sieci i zawarcia umowy. Taka regulacja niezależnie od funkcji informacyjnej, ma na celu głównie wykluczenie możliwości podłączenia nieruchomości do sieci na wniosek osoby nieposiadającej żadnego tytułu do nieruchomości i niebędącej jej posiadaczem czy też zawarcia z taką osobą umowy. Przedsiębiorstwo winno posiadać możliwość zweryfikowania uprawnienia wnioskującego o zawarcie umowy czy też podłączenia nieruchomości do sieci. Takie regulacje mieszczą się w delegacji zawartej w § 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. Są to bowiem warunki zawierania umów i warunki przyłączenia do sieci. W ocenie organu administracji, nie są również sprzeczne z prawem uregulowania zawarte w § 14 ust. 2, § 7 ust. 3 i w § 14 ust. 3 regulaminu. Powyższe przepisy stanowią gwarancję jawności i przejrzystości wymogów stawianych potencjalnym kontrahentom przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Regulacje te nie przesądzają o treści wniosku. Zaskarżone postanowienia nie przesądzają o wzorze wniosku, który miałby mieć postać i znaczenie urzędowego formularza. Wbrew zarzutom skargi regulacje te mieszczą się w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 2, 4 i 5 u.z.z.w. i w pojęciu warunków zawierania umów oraz warunków przyłączenia do sieci. Zdaniem organu administracji, regulacja zawarta w § 9 ust. 3 regulaminu nie stanowi przekroczenia ustawowego i mieści się w upoważnieniu do określania sposobów rozliczeń za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki.

Organ zgodził się natomiast z prokuratorem odnośnie zarzutu powtórzeń i modyfikacji w § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 i 2 regulaminu treści art. 27 ust. 1, 4, 5 i 6 u.z.z.w. w zakresie ustalania ilości pobranej wody oraz ilości odprowadzanych ścieków. Stwierdził przy tym, że doszło do powtórzeń i swoistej modyfikacji stylistycznej regulacji ustawowych. Przyjmując powyższe uregulowania, nie było celem działania rady gminy ustalenia znaczenia tych postanowień innych niż obowiązujące w ustawie. Nie są to uchybienia na tyle istotne, aby dyskwalifikowały te postanowienia z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekroczenie delegacji ustawowej poprzez regulację zawartą w § 16 regulaminu organ administracji stwierdził, że treść tego postanowienia ma jedynie charakter informacyjny, gdy chodzi o przewidywane w przyszłości możliwości dostępu do usług, a to w związku z obowiązkami przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wynikającego z art. 21 w związku z art. 15 u.z.z.w. Zamieszczenie takiej informacji w regulaminie nie stanowi istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności tego postanowienia.

Zdaniem organu administracji, pozbawiony zasadności jest również zarzut dotyczący § 17 ust. 1 regulaminu. Uzgodnienie dokumentacji technicznej ma na celu sprawdzenie, czy przyłącze nie koliduje w żaden sposób z uzbrojeniem podziemnym oraz pozostałymi elementami infrastruktury. Uregulowanie to jest istotne i ważne, ponieważ przystąpienie do prac w zakresie budowy przyłącza, bez spełnienia warunku o jakim mowa w postanowieniu § 17 ust. 1 regulaminu, tj. bez uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac może z uwagi na kolizję z uzbrojeniem podziemnym i pozostałymi elementami infrastruktury może skutkować negatywnymi następstwami. Jeżeli w wyniku takiego uzgodnienia zostanie stwierdzone, że nie zachodzi kolizja z uzbrojeniem podziemnym i pozostałymi elementami infrastruktury, wydaje się pozytywne uzgodnienie. Dlatego też dopiero po uzgodnieniu projektu przyłącza możliwym jest przystąpienie do wyboru wykonawcy, który wybuduje przyłącze.

Zdaniem organu administracji, uregulowanie zawarte w § 18 ust. 2 regulaminu mieści się w dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. dotyczącym sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza.

14 maja 2021 r. prokurator wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

18 maja 2021 r. organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", na zgodny wniosek stron.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie strony zgodnie wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a.. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wyjaśnić także należy, że nawet zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania (ex tunc). Takie rozstrzygnięcie w konsekwencji prowadzi do sytuacji, jak gdyby dany akt administracyjny nie wszedł do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 967/19). Uchwała będąca aktem prawa miejscowego mogła bowiem być w czasie jej obowiązywania stosowana i stanowić podstawę nakładania obowiązków na określone podmioty.

Jednocześnie wskazać trzeba, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07; z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20). Powtórzenie zapisu ustawowego w akcie prawa miejscowego jest – co do zasady – niedopuszczalne. Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest wystąpienie przesłanki istotnego naruszenia prawa (tak np. NSA w wyroku z 25 lipca 2019 r., II OSK 1782/18). W akcie prawa miejscowego, a takim jest zaskarżony regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.), zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, czy rozporządzeń. Celem aktu prawa miejscowego nie jest informowanie jego adresatów o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz normatywne regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwienia reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Regulacja ustawowa nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., pomijanie kwestii, które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. np. wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19; NSA: z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20; z 27 lutego 2020 r., II OSK 63/19). Tym samym zakres delegacji ustawowej objętej art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ma charakter zamknięty co oznacza, że nie można w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawrzeć regulacji wykraczającej poza delegację ustawową (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20).

Zdaniem sądu, w skardze zasadnie prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez niezrealizowanie upoważnienia do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody.

Z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. wyraźnie wynika, że w przepisie tym ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość. Odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zatem zobowiązywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyroki WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18 i z 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 300/18; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem, wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Akt ten określa wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne oraz organoleptyczne, parametry mikrobiologiczne i chemiczne. Przepisy rozporządzenia stanowią zatem o podstawowych kryteriach, jakie muszą zostać spełnione, aby woda mogła zostać uznana za bezpieczną i zdatną do spożycia przez ludzi. Dostarczanie takiej wody jest zatem obowiązkiem każdego przedsiębiorcy świadczącego usługi wodociągowo-kanalizacyjne. Brak jest bowiem prawnej możliwości dostarczenia wody nieodpowiadającej parametrom określonym w rozporządzeniu, gdyż byłaby to woda niezdatna do spożycia przez ludzi. Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyroki: NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06; WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., II SA/Wr 118/18; WSA w Gdańsku z 11 marca 2021 r., III SA/Gd 648/20; NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20).

Czym innym jest określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w., ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyroki: NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06: wyrok WSA w Opolu z 14 listopada 2019 r., I SA/Op 364/19, wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18; wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; wyrok WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określnego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 480/19). Zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., nie sanuje więc to, że wymagania dotyczące jakości i ciśnienia wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi podstawie przepisów u.z.z.w. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06; wyrok WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., II SA/Wr 118/18). Zaskarżona uchwała nie spełnia więc wymogu określenia jakości dostarczanej wody, co stanowi istotne naruszenie prawa poprzez niewypełnienie przez radę gminy normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., w tym wskazany w skardze § 3 ust. 1 pkt b regulaminu stanowiący, że przedsiębiorstwo na podstawie zawartej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków dostarcza odbiorcy wodę w sposób ciągły i niezawodny przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Żaden z przepisów regulaminu nie realizuje wytycznych, jakie wynikają dla rady gminy z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Dodać należy, że w sytuacji gdy w regulaminie nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody i odprowadzonych ścieków oraz ilości dostarczanej wody przewidziane w § 21 ust. 1 pkt 1 regulaminu prawo odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących niewłaściwej ilości i jakości świadczonych usług, czyni realizację tych uprawnień niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

W ocenie sądu, to istotne naruszenie prawa świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej i ma wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (por. wyroki WSA w Opolu: z 6 grudnia 2018 r., II SA/Op 383/18; z 13 grudnia 2007 r., II SA/Op 480/07). Stwierdzenie tego uchybienia jest wystarczające do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W ramach kontroli zaskarżonej uchwały dokonanej w trybie art. 134 p.p.s.a. sąd stwierdził, że § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a regulaminu także nie stanowi pełnego wykonania delegacji ustawowej. W § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a regulaminu określono, że przedsiębiorstwo na podstawie zawartej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków odbiera ścieki w sposób ciągły i niezawodny o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami oraz obowiązującą umową o odprowadzanie ścieków. W przepisie tym zawarto zatem odesłanie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także do umowy zawartej z odbiorcą usług. Organ stanowiący uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego został zobowiązany mocą art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Nadto organ subdelegował nadane w tym zakresie wyłącznie radzie gminy przez ustawodawcę uprawnienie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uznając za dopuszczalne zawarcie w poszczególnych umowach odpowiednich uregulowań w tym zakresie. Ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków. Regulamin winien zatem określać jakość odprowadzanych ścieków. Odesłanie w tym zakresie do obowiązujących przepisów i postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług, nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 308/18).

Za wadliwe i przekraczające delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. uznać trzeba nałożenie w § 4 ust. 1 regulaminu na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku informowania konsumentów o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 13 ustawy. W art. 13 pkt 8 u.z.z.w. zawarto delegację do określenia sposobu informowania konsumentów o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi dla ministra właściwego do spraw zdrowia a nie dla rady gminy, zaś stosownie do art. 12 ust. 5 u.z.z.w. to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany do informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Źródłem tego obowiązku są więc przepisy ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia, a jego adresatem jest, stosownie do art. 12 ust. 5 u.z.z.w., wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Za zasadne uznać należy zarzuty dotyczące przepisów § 7 ust. 1-3 oraz § 14 ust. 2-3 regulaminu.

W § 7 ust. 3 regulaminu postanowiono, że przedsiębiorstwo udostępnia zainteresowanym wzór wniosku o zawarcie umowy, zaś w § 14 ust. 3 regulaminu w odniesieniu do wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci określono, że przedsiębiorstwo udostępnia zainteresowanym wzór wniosku. W przepisach tych rada gminy dokonała nieuprawnionego scedowania obowiązków wynikających z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług oraz warunków przyłączania do sieci bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne. Przepisy u.z.z.w. nie przewidują podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy czy o wydanie warunków przyłączania do sieci. Uz.z.w. wyraźnie wskazuje na radę gminy jako jedyny organ uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, ma konkretyzować lub uzupełniać regulację ustawową w zakresie określonych praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorcy jego usług, kształtując je w sposób zamknięty i dookreślony. W aktach prawa miejscowego nie jest możliwa subdelegacja, czyli przerzucenie uprawnień prawotwórczych na inny podmiot niż gmina. Nie jest więc dopuszczalne subdelegacyjne upoważnienie przedsiębiorstwa do dalszej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków podmiotu ubiegającego się o zawarcie umowy. Jeśli więc rada gminy, konkretyzując art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w, zmierza do określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i odbiorcy jego usług w zakresie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, m. in. poprzez ustalenie wzorców wniosków o zawarcie umów, to powinna tę kompetencję wykonać w sposób samodzielny, ustanawiając w treści regulaminu (także w formie załącznika do uchwały) tego rodzaju wzorce. Dalsze delegowanie kompetencji przez radę gminy, jako organ ustawowo upoważniony do stanowienia aktu prawa miejscowego, narusza konstytucyjny zakaz subdelegacji w zakresie aktów wykonawczych do ustawy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może upoważniać przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do ustalania wzoru wniosku o zawarcie umowy lub wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Regulacje zawarte w § 7 ust. 3 i § 14 ust. 3 regulaminu istotnie naruszają zatem prawo (por. wyrok WSA w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., II SA/Lu 641/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 października 2010 r., II SA/Go 511/10; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1288/17 i z 13 marca 2018 r., II SA/Rz 1364/17; wyrok WSA w Opolu z 30 października 2019 r., I SA/Op 397/17). U.z.z.w. nie przewiduje żadnej podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do określania warunków i trybu zawierania tego rodzaju umów. W aktach prawa miejscowego nie jest możliwa subdelegacja, czyli przerzucenie uprawnień prawotwórczych na inny podmiot niż gmina. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może upoważniać przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do ustalania wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1288/17).

Jednocześnie w § 7 ust. 1 i § 14 ust. 2 regulaminu określając elementy wniosków o zawarcie umowy na zaopatrzenie w wodę oraz wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci uczyniono to w sposób otwarty (z użyciem sformułowania "w szczególności"), co sprawia, że regulacje te nie są pełne, a wymogi, jakie winien spełnić wnioskodawca mogą być określane w sposób zupełnie dowolny. Taki "otwarty" sposób normatywnego opisu warunków zawarcia umowy lub przyłączania do sieci nie jest zgodny z delegacją ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. Treść upoważnienia ustawowego wskazuje na konieczność pełnego, konkretnego i jasnego uregulowania tych kwestii w akcie prawa miejscowego. Co więcej, z uwagi na upoważnienie w regulaminie przedsiębiorstwa do określenia wiążących dla odbiorców wzorów wniosku o zawarcie umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków oraz o wydanie warunków przyłączenia nieruchomości do sieci regulacje te powodują, że zakres i treść obowiązków osoby ubiegającej się o zawarcie umowy oraz o przyłączenie do sieci są w tym wypadku niedookreślone i otwarte, gdyż nie jest pewne, jaką postać przyjmie ostatecznie wzorzec wniosku przygotowany jednostronnie przez przedsiębiorstwo. W art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wprost przesądzono o braku obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów. Do zawarcia umowy wystarczy spełnić wyłącznie dwie przesłanki – techniczną w postaci fizycznego połączenia z siecią oraz formalną – w postaci złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa może być zawarta zarówno z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, jak i z osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. U.z.z.w. nie formułuje żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny nieruchomości, czy uprawdopodabniania korzystania z nieruchomości. Zawarty w § 7 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. wymóg przedstawiania przedsiębiorstwu oświadczenia o prawie do korzystania z nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.

Pozbawiony jest podstaw prawnych jest zapis § 14 ust. 2 pkt 1 regulaminu, w którym wprowadzono wymóg dołączenia do wniosku aktualnej mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Powyższe unormowanie, nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 Ustawy. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. W ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia, przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane (por. wyroki WSA w Lublinie z 29 września 2006 r., II SA/Lu 682/06; wyrok WSA w Łodzi z 19 czerwca 2006 r., II SA/Łd 335/06 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16). Przepis art. 15 ust. 4 u.z.z.w. zobowiązuje przedsiębiorstwo do przyłączenia każdej nieruchomości, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją warunki techniczne do świadczenia usług. Ustawodawca nie sformułował więc żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. Ustalenia regulaminu mają zawierać się w delegacji ustawowej do jego uchwalenia, o której stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Uchwała rady gminy nie może rozszerzać tego katalogu o dodatkowe obowiązki.

Zawarte w Rozdziale 4 "Sposób rozliczeń za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki" uregulowania nie stanowią natomiast prawidłowej realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w.

Sąd z urzędu w ramach kontroli zaskarżonej uchwały dokonanej w trybie art. 134 p.p.s.a. stwierdza, że § 8 ust. 1 regulaminu, w myśl którego rozliczenia za usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwo z odbiorcą w oparciu o ceny i stawki opłat określone w ogłoszonych taryfach stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 26 ust. 1 u.z.z.w., w myśl którego rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Przepis § 8 ust. 2 regulaminu zgodnie, z którym ceny usług wodociągowych lub kanalizacyjnych, które nie są zawarte w taryfie, przedsiębiorstwo określa w cenniku usług dostępnym w jego siedzibie i na stronie internetowej, w sposób nieuprawniony sposób daje przedsiębiorstwu tytuł do jednostronnego narzucania opłat za bliżej nieokreślone usługi przedsiębiorstwa. Tym samym pozostaje w sprzeczności z upoważnieniem ustawowym, które nie uprawnia przedsiębiorstwa do ustalania cen za usługi. Niezależnie od tego unormowanie to nie precyzuje kryteriów ustalenia ceny, co stwarza możliwość do podejmowania decyzji arbitralnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 stycznia 2021 r., II SA/Rz 1234/20).

Zasadne są zarzuty skargi dotyczące § 9 ust. 1 i ust. 2 oraz § 10 ust. 1 i ust. 2 regulaminu.

W § 9 ust. 1 regulaminu określono, że ilość pobranej wody ustala się na podstawie: 1) wskazań wodomierza głównego; 2) wskazań urządzeń pomiarowych; 3) przeciętnych norm zużycia wody. Przepis ten stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 27 ust. 1 u.z.z.w., stanowiącego, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody i nie przewiduje ustalania ilości wody dostarczonej do nieruchomości na podstawie "wskazań urządzeń pomiarowych".

W § 10 ust. 1 regulaminu stanowiącym, że ilość odprowadzonych ścieków ustala się: 1) na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego; 2) w przypadku braku urządzenia pomiarowego, na podstawie: a) wskazań wodomierza głównego jako ilość równą ilości wody pobranej, b) określonych w umowie przeciętnych norm zużycia – jeśli przedsiębiorstwo dopuściło rozliczanie na podstawie przeciętnych norm zużycia powtórzono art. 27 ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w., przy czym powtarzając treść art. 27 ust. 5 u.z.z.w. przepis ten zmodyfikowano. Przepis art. 27 ust. 5 u.z.z.w. stanowi bowiem, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. W § 10 ust. 2 regulaminu, w myśl którego ilość bezpowrotnie zużytej wody ustala się na podstawie odczytu dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy z kolei powtórzono i zmodyfikowano art. 27 ust. 6 u.z.z.w. stanowiący, że w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług.

Przepisy § 9 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 i ust. 2 regulaminu modyfikują także § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472) stanowiącego, że rozliczenie ilości świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług jest dokonywane na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego lub na podstawie umowy, przynajmniej raz w roku oraz zawsze przy zmianie cen za wodę lub ścieki, których ilość nie jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Wskazane przepisy regulaminu poza zakresem delegacji ustawowej ingerują w treść umowy, co jest niedopuszczalne w świetle zasady swobody zawierania umów. W myśl art. 3531 k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z unormowania tego wynika, że ograniczyć to prawo może tylko przepis rangi ustawowej. Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń. Nie może budzić wątpliwości, że podejmowanie przez radę gminy postanowień dotyczących wymienionych elementów umowy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treści umowne, co podkreślić należy, podlegają przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18; WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13).

Przepis § 9 ust. 3 regulaminu stanowiący, że jeśli przedsiębiorstwo dopuściło rozliczanie na podstawie przeciętnych norm zużycia wody, odbiorca jest obowiązany do powiadomienia w ciągu 14 dni o wszelkich zmianach skutkujących koniecznością zmiany rozliczeń, a w szczególności ilości osób zamieszkujących lub przebywających na nieruchomości także poza zakresem delegacji ustawowej nakłada na odbiorcę usług obowiązek. Przepis § 9 ust. 3 regulaminu reguluje kwestię, która może stanowić przedmiot umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.).

Zasadnie prokurator zarzucił, że poza zakresem delegacji ustawowej jest regulacja zawarta w § 16 ust. 1 regulaminu. Według tego przepisu techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy. Odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne. Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 u.z.z.w., zaś art. 19 nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu (por. wyroki: NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20; WSA w Gliwicach z 26 lutego 2020 r., II SA/Gl 1497/19).

Uzasadniony okazał się zarzut dotyczący § 17 ust. 1 regulaminu, w myśl którego warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót. Jednocześnie w regulaminie nie wskazano konkretnego zakresu dokumentacji podlegającej uzgodnieniu. Takie uregulowanie narusza art. 29a ustawy Prawo budowlane. Jak już wyżej wskazano, budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Ustawodawca nie wprowadził zatem jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 marca 2019 r., II SA/Wr 820/18). Ustawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do upoważnienia przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej przedłożonej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie oraz sposobu kontroli wykonywania prac przyłączeniowych przez tę osobę (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 161/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., IV SA/Po 174/19; wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2016 r., II SA/Łd 212/16; wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 lutego 2018 r., II SA/Go 1155/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1288/17).

Zdaniem sądu, trafny okazał się zarzut dotyczący § 18 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym przed sporządzeniem protokołu odbioru końcowego przyłącza, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zobowiązana jest dostarczyć przedsiębiorstwu geodezyjną inwentaryzację powykonawczą przyłącza, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 43 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zapisem tym, w ocenie sądu, organ stanowiący gminy uregulował dodatkowy, niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia dokumentacji powykonawczej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym bardziej nie do zaakceptowania wydaje się sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności irrelewantnych dla osiągnięcia celu, jakim jest prawidłowe wykonanie przyłącza lub takich, których statuowanie zastrzeżone jest dla potrzeb postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa. Należy przy tym zaznaczyć, że w art. 43 ustawy Prawo budowlane oraz w obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) szczegółowo uregulowano kwestię sporządzania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Normowanie w aktach prawa miejscowego kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie lub rozporządzeniu, w sytuacji, gdy brak jest szczegółowego ustawowego upoważnienia dla rady gminy do ich określenia w uchwale, należy uznać za niedopuszczalne (por. wyroki WSA w Opolu z 6 grudnia 2018 r., II SA/Op 383/18 i z 30 października 2019 r., I SA/Op 397/19). Przepis § 18 ust. 2 regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Poza tym, zdaniem sądu, regulacja zawarta w zawarte w Rozdziale 10 "Warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" w § 23 ust. 3 regulaminu nie stanowi prawidłowego wykonania delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., a więc określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać wykorzystując wodę na te cele i stanowi zmodyfikowane powtórzenie regulacji zawartej w art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przepis § 23 ust. 3 regulaminu stanowi bowiem, że należnościami za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe przedsiębiorstwo obciąża Gminę Czarnożyły zgodnie z ogłoszonymi taryfami. Natomiast w myśl art. 22 pkt 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe.

Zakres istotnych naruszeń prawa, jakimi dotknięta jest zaskarżona uchwała, przede wszystkim niewypełnienie przez organ stanowiący delegacji ustawowej, zobowiązuje sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jej nieważności w całości. Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest zobowiązany bowiem do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i czy mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego. Kontrola ta w tym wypadku wykazała, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Eliminacja bowiem z zaskarżonej uchwały wymienionych wyżej przepisów, jak również brak obligatoryjnych elementów regulaminu skutkuje tym, że regulamin nie spełnia wymogów wynikających z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15). W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień zaskarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 i z 18 lutego 2014 r., II OSK 1746/13). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka ma miejsce.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

B.A.