Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 191/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 57 ust. 1 i ust. 5
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 600/18 w sprawie ze skargi Gminy Wodzisław Śląski na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądza od Gminy Wodzisław Śląski na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 10 324 (dziesięć tysięcy trzysta dwadzieścia cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 600/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Zarządu Województwa Śląskiego nr [...] z [...] lutego 2018 r. oraz utrzymaną tą decyzją w mocy decyzję tego samego organu z [...] października 2018 r. nr [...] nakazującą Gminie A (dalej: beneficjent, Gmina lub skarżąca) zwrot części dofinansowania w kwocie 492 387,33 zł (wraz z odsetkami) uzyskanego na realizację projektu "[...]" o nr [...].

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzje o zwrocie zapadły w związku ze stwierdzeniem przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, to jest Zarząd Województwa Śląskiego (dalej organ lub IZ) nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał m.in. art. 104 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257; dalej: kpa), art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2017 poz. 1376 ze zm.; dalej: ustawa lub uzppr), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U 2017 poz. 2096) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12a pkt 1 w związku z art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2017 poz. 2077, dalej ufp), art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25, ze zm., dalej rozporządzenie nr 1083/2006) w związku z art. 152 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 320, ze zm., dalej rozporządzenie nr 1303/2013).

Środki finansowe zostały przyznane Gminie na podstawie umowy z 9 sierpnia 2010 r. (dalej: umowa o dofinansowanie). W toku kontroli przeprowadzonej w dniach 5-6 lutego 2014 r. wykazano, że objęta dofinansowaniem linia sortownicza odpadów komunalnych nie funkcjonuje. Stwierdzono, że projekt został poddany zasadniczej modyfikacji w rozumieniu art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, tj. modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter i warunki realizacji przedmiotowej inwestycji powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny (nieczynna linia sortownicza).

Z wyjaśnień Gminy wynikało, że okoliczność ta jest konsekwencją zmiany ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podejmowanie natomiast działań mających na celu zachowanie trwałości projektu, w tym utrzymanie celu, wskaźników produktu, rezultatu oraz zatrudnienia po 1 stycznia 2014 r. okazało się niemożliwe. Linia sortownicza nie jest używana, ale jest na bieżąco konserwowana i w każdej chwili może być uruchomiona (pismo z 30 kwietnia 2014 r.). Gmina wniosła zastrzeżenia do wskazanej informacji pokontrolnej, które nie zostały uwzględnione. Ustalenia IZ zostały podtrzymane w Zmienionej Informacji Pokontrolnej z 20 lutego 2015 r., gdyż w trakcie realizacji projektu doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, co powoduje obowiązek zwrotu części dofinansowania. Gmina odmówiła jej podpisania podkreślając brak modyfikacji projektu i brak możliwości realizacji wskaźników rezultatu wobec zmian ustawowych (siła wyższa). Nie odpowiedziała też na wezwanie IZ z 29 kwietnia 2015 r. o zwrot w terminie 14 dni dofinansowania w kwocie 572 495,4 zł wraz z odsetkami.

W tej sytuacji 3 czerwca 2016 r. IZ wszczęła postępowanie o zwrot dofinansowania. Decyzją z [...] października 2017 r. IZ zobowiązała Gminę A do zwrotu dofinansowania w kwocie 492 387,33 zł wraz z odsetkami w związku z naruszeniem zasady trwałości projektu. W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności, że finansowa realizacja projektu zakończyła się 20 lipca 2011 r., ale ostatnia płatność dofinansowania miała miejsce 26 stycznia 2012 r. Wskaźnik rezultatu, który przekłada się na cel projektu został przez Gminę utrzymany od 27 stycznia 2012 r., co uznano za datę początkową liczenia okresu trwałości projektu, do 31 grudnia 2013 r. Sama linia sortownicza rozpoczęła działalność 23 sierpnia 2011 r. IZ podkreśliła, że okres trwałości projektu (C.11) został określony na lat 5 od zakończenia jego realizacji. Właścicielem infrastruktury oraz nabytych praw i licencji będzie Miasto A, a linia sortownicza od początku stycznia 2014 r. nie funkcjonuje (brak możliwości kierowania do niej odpadów). Potwierdziły powyższe przeprowadzone oględziny Zespołu Kontrolującego. IŻ przedstawiła analizę dotycząca ilości odpadów komunalnych pochodzących z A opartą o Specyfikację Istotnych Warunków Zamówienia – SIWZ na świadczenie usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych przygotowaną w oparciu o Plan gospodarki odpadami dla województwa Śląskiego na rok 2014. Oszacowano także ilość odpadów komunalnych zebranych w latach 2013-2015, które wynoszą średnio ok. 16 000 Mg/rok, a od roku 2018 mają wynosić ok. 60 000 Mg/rok.

IZ przedstawiła również stan prawny, który został zastosowany do poczynionych ustaleń faktycznych i uzasadniał nałożenie obowiązku zwrotu części dofinansowania przez beneficjenta w związku ze stwierdzonymi naruszeniami prawa krajowego i unijnego, w tym warunków umowy o dofinansowanie.

Gmina zaskarżyła niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła organowi bezpodstawne przyjęcie, że mogła zorganizować przetarg wyłącznie na odbiór odpadów komunalnych. Podnosiła, że w sytuacji, gdy Gmina nie posiada instalacji zakwalifikowanej jako instalacja regionalna, to zaistniała siła wyższa w postaci zmiany przepisów prawa, tj. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzająca zmianę gospodarowania odpadami komunalnymi.

Po rozpatrzeniu wniosku strony, decyzją z [...] lutego 2018 r. Zarząd Województwa Śląskiego utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ wskazał, że przedmiotem projektu była linia sortownicza o wydajności 20 000 MG/rok, która została wybudowana ale zaprzestała działalności 31 grudnia 2013 r. Za kwestię sporną IZ uznała to, czy zaprzestanie działalności linii sortowniczej stanowi znaczną modyfikację projektu w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, oraz czy możliwe było inne rozwiązanie skutkujące dalszą działalnością przedmiotu projektu. Zdaniem IZ kwestię tę rozwiązałoby zorganizowanie przetargu na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości bez ich zagospodarowania. Zdaniem Gminy w świetle obowiązującego prawa art. 6d ust. 4 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i art. 91 ust. 2 tej ustawy oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach było to niemożliwe. Podobnie jak nie było możliwe określenie ilości odpadów, które trafiłyby do instalacji zastępczej.

W ocenie organu nowelizacja przepisów w zakresie gospodarki odpadami i w konsekwencji wpisanie w roku 2012 sortowni odpadów sfinansowanej z dotacji unijnej jako instalacji zastępczej nie wykluczyły możliwości dalszego jej funkcjonowania. Jedną z możliwości było przekształcenie instalacji w regionalną. IŻ zgodziła się z stanowiskiem Gminy, że wymagało to trudu organizacyjnego i finansowego, czasu na przygotowanie i zrealizowanie inwestycji, ale możliwe było do wykonania. Zdaniem IZ, ujęcie w przedmiocie zamówienia (SIWZ) odbioru i zagospodarowania odpadów uniemożliwiło wykorzystanie linii sortowniczej po zmianie przepisów. Przetarg wygrał wykonawca dysponujący własną instalacją w Jastrzębiu Zdroju, a to skutkowało wygaszeniem funkcjonowania projektu dofinansowanego ze środków unijnych, którego okres trwałości obejmował przedział czasowy od 27 stycznia 2012 r. do 26 stycznia 2017 r. W konsekwencji IZ dopatrzyła się naruszenia art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, na skutek zaprzestania działalności produkcyjnej linii sortowniczej odpadów komunalnych zmieszanych. Cel projektu nie jest realizowany, linia sortownicza nie wspomaga efektywnego zarządzania i zwiększania poziomu zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie A i Gmin: B, C i D.

Organ nie zgodził się z Gminą, że zaistniała siła wyższa w postaci zmiany przepisów regulujących system gospodarowania odpadami komunalnymi wprowadzonej nowelizacją ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości. Co prawda pojęcie siły wyższej zostało zdefiniowane w § 1 pkt 30 umowy o dofinansowanie, jako zdarzenie, bądź połączenie zdarzeń obiektywnie niezależnych od beneficjenta lub IZ, które zasadniczo i istotnie uniemożliwiają wykonywanie części lub całości zobowiązań wynikających z umowy, których beneficjent ani IZ nie mogły przewidzieć i którym nie mogły zapobiec ani ich przezwyciężyć i im przeciwdziałać poprzez działanie z należytą starannością ogólnie przewidzianą dla cywilnoprawnych stosunków zobowiązaniowych, ale o jej wystąpieniu Gmina nie powiadomiła bezzwłocznie IZ, do czego była zobowiązana zgodnie z § 23 ust. 2 umowy.

Organ przyznał, że wejście w życie nowych przepisów było niezależne od beneficjenta. Nowelizacja została wprowadzona ustawą z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152 poz. 897). Ustawą tą wprowadzono m.in. wybór odbiorcy odpadów w drodze przetargu, w którym mogą uczestniczyć spółki z udziałem gminy; rozszerzono katalog zadań gminy w zakresie zapewnienia czystości o "zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów (...)"; dokonywanie corocznej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi, celem aktualizacji i weryfikacji rynku; przeprowadzenie przetargu na wybór podmiotu, który wybuduje i będzie eksploatował regionalny zakład zagospodarowania odpadów. Zmiana przepisów nie była jednak zdarzeniem nagłym, co powoduje, że nie można się zgodzić z twierdzeniem Gminy, że nie mogła jej przeciwdziałać. Zmiana ta nie uniemożliwiała wykonania zadań w sposób całkowity i nieodwracalny. Gmina mogła bowiem podjąć czynności celem dostosowania linii sortowniczej do znowelizowanych przepisów, to jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom projektu. Nie zachodziła więc siła wyższa. W interesie beneficjenta było śledzenie procesu legislacyjnego i podjęcie wszelkich możliwych działań (np. przekształcenie Służby Komunalnej Miasta w spółkę prawa handlowego), bądź inne czynności, które byłyby ukierunkowane na utrzymanie projektu (np. dostosowanie linii sortowniczej do nowego systemu gospodarowania odpadami). Wymagałoby to dodatkowych nakładów ale nie było niemożliwe do zrealizowania. Rezygnacja z tej możliwości spowodowała, że przedmiot projektu był nieużytkowany a środki unijne zmarnowane.

IZ nie zgodziła się także z zarzutem obrazy art. 107 § 1 pkt 4 kpa w zakresie pominięcia w podstawie prawnej przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2017 poz. 201; dalej: ordynacja podatkowa lub op), w tym art. 54 § 1 pkt 7 tej ustawy. Przepis ten ogranicza naliczanie odsetek za czas trwania postępowania w sprawie. W ocenie organu, nawet brak powołania konkretnych przepisów ordynacji podatkowej w podstawie prawnej decyzji, jeżeli one istnieją i miały w sprawie zastosowanie, nie stanowi uchybienia skutkującego uchyleniem decyzji. Natomiast zastosowanie art. 54 § 1 pkt 7 op organ uzasadnił wyjątkiem od tej zasady wskazanym w art. 54 § 2 tej ustawy. Przy czym wskazał tu na przyczynienie się strony (zapoznanie z aktami) oraz przyczyny niezależne od organu, jak skomplikowany charakter sprawy, konieczność pozyskania dodatkowych dokumentów, obniżenie kwoty zwrotu.

Podsumowując organ stwierdził, że Gmina naruszyła zasady trwałości projektu określone w art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz § 18 ust. 9 umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji pkt 6.2 krajowych wytycznych co wpisuje się w hipotezę normy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp jako środki wykorzystane z naruszeniem procedur i zgodnie z tym przepisem podlegają zwrotowi.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania (kpa), to jest:

– art. 6d ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz art. 29 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2017 poz. 1579; dalej: pzp) poprzez błędne założenie, że skarżąca winna ogłosić przetarg wyłącznie na odbiór odpadów komunalnych i w ten sposób uniknęłaby zarzutu naruszenia trwałości projektu wynikającego z § 18 ust. 9 umowy;

– art. 4a pkt 8 pzp oraz art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez uznanie, że skarżąca z pominięciem procedury przetargowej mogła wskazać własną instalację jako zastępczą;

– art. 107 § 1 pkt 4 op przez zaniechanie wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, który miały zastosowanie;

– art. 107 § 1 op w zw. z art. 60 ufp przez zobowiązanie skarżącej do zwrotu określonej kwoty dotacji w zakreślonym terminie i dokonanie zmiany charakteru decyzji z deklaratoryjnej na kształtującą;

– art. 54 § 1 pkt 7 op przez naliczenia odsetek za okres postępowania przedłużonego z winy organu, niezależnych od skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej jako ppsa).

WSA uznał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy zasadnie organ uznał, że beneficjent naruszył zasadę trwałości projektu i winien zwrócić część dofinansowania, gdyż nie podjął wszystkich możliwych działań aby przeciwdziałać zaprzestaniu wykorzystania projektu w okresie 5 lat wyznaczonych umową na jego użytkowanie w związku ze zmianą stanu prawnego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Innymi słowy czy Gmina, w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy mogła podjąć jakiekolwiek działania dla zachowania trwałości projektu w przyjętym dla tego projektu okresie trwałości.

W ocenie Sądu I instancji organ nie wyjaśnił, dlaczego okres trwałości projektu liczy od daty ostatniej wypłaty dofinansowania a nie od daty rozpoczęcia działania linii sortowania odpadów. Jednak okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż nawet przy przyjęciu daty rozpoczęcia wskazanej przez Gminę, i tak należało stwierdzić, że sortownia nie działała przez deklarowany okres. WSA uznał, że zaprzestanie działalności linii sortowniczej wynikało z faktu uchwalenia ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152 poz. 897), której istotne dla sprawy przepisy weszły w życie od 1 stycznia 2013 r. Związane to było również ze zmianą w ustawie o odpadach, z 14 grudnia 2012 r., a w szczególności art. 38 tej nowelizacji, który wprowadził obowiązek przetwarzania odpadów w instalacji regionalnej, której wymogi zostały ściśle określone, a których instalacja Gminy nie spełnia.

WSA zauważył, że zgodnie z wymogami art. 57 dyrektywy nr 1083/2006 okres trwałości projektu/operacji wynosi 5 lat od jej zakończenia. Przepis ten został znowelizowany i to z "wsteczną mocą jego stosowania". Nastąpiło to na mocy art. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z 16 czerwca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do uproszczenia niektórych przepisów oraz w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego (Dz.U. UE. L.158.1 z 24 czerwca 2010 r.; dalej: rozporządzenie nr 539/2010). W wyniku tej nowelizacji do przepisu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 dodany został w szczególności ust. 5. Przez pryzmat tego przepisu należy oceniać rygoryzm wynikającej z ust. 1 odpowiedzialności administracyjnej w związku z naruszeniem przepisów o trwałości operacji. Sąd I instancji powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 kwietnia 2017 r. III SA/Wr 1333/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2017 r., II GSK 3449/15, wskazał, że dokonując wykładni art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 należy przy ocenie odpowiedzialności beneficjenta uwzględniać jej obiektywny charakter, gdyż przyczyny zaprzestania działalności przez beneficjenta nie są prawnie obojętne. WSA wskazał na prezentowany w judykaturze pogląd o obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu środków publicznych, w tym przyznanych z budżetu Unii Europejskiej. Zauważył jednak, że niekiedy - pomimo przyjmowania obiektywnej koncepcji odpowiedzialności administracyjnej w tej kategorii spraw - prawodawca unijny łagodzi w ściśle określonych sytuacjach i pod warunkiem wąskiego interpretowania wyjątków od tak ukształtowanej odpowiedzialności, skutki prawne naruszenia warunków realizacji projektów dofinansowanych z budżetu poszczególnych funduszy unijnych. Zdaniem Sądu I instancji taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie.

WSA uznał, że organ dokonał błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania stanowiącego zasadniczą materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepisu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z § 18 pkt 19 ust. 10 umowy o dofinansowanie projektu obligującym stronę skarżącą do zachowania trwałości projektu dofinansowanego oraz § 1 pkt 30 tej umowy zawierającego definicje siły wyższej. W jego ocenie w świetle treści ust. 5 art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 z zakresu odpowiedzialności administracyjnej wyłączone są bowiem sytuacje zaprzestania działalności niebędące konsekwencją zawinionego działania uprawnionego, a więc spowodowane działaniem zewnętrznych (nadzwyczajnych) czynników, pozostających poza jakąkolwiek jego wolą. Z treści art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 WSA wywiódł wniosek, że dla uznania trwałości operacji – w terminie pięciu lat od jej zakończenia – wymagane jest, by dany projekt (operacja) nie został poddany "zasadniczej modyfikacji". "Niezasadnicza" modyfikacja nie wywoła skutków prawnych w sferze trwałości projektu, czyli nie dojdzie z tego tytułu do obowiązku zwrotu otrzymanego na realizację projektu dofinansowania. Dla oceny, czy modyfikacja ma charakter zasadniczy decydujące jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy wynika ona ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury, czy też z zaprzestania działalności produkcyjnej. W ocenie WSA musi zachodzić związek przyczyno-skutkowy między "zmianą charakteru własności elementu infrastruktury" albo "zaprzestaniem działalności produkcyjnej" a uzyskaniem wskutek któregoś z tych zdarzeń nieuzasadnionej korzyści tudzież wpływu na charakter lub warunki realizacji operacji.

Sąd I instancji podzielił zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawodawca unijny wprowadził do określonej w art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 konstrukcji trwałości projektu bardziej pojemną niż upadłość kategorię, wyrażoną w polskiej wersji językowej sformułowaniem "upadłość niewynikającą z oszukańczego bankructwa", uznając że chodzi o każdy przypadek zaprzestania działalności produkcyjnej przez uprawnionego do wsparcia niebędący konsekwencją jego własnego niezgodnego z prawem działania (zawinionego działania). WSA wskazał też na wyrok NSA z 14.12.2017 r. (II GSK 3449/15), gdzie NSA podkreślił, że "Celem unijnych przepisów dotyczących trwałości projektu jest zapewnienie skutecznego, sprawiedliwego i zrównoważonego oddziaływania funduszy oraz uniknięcie wykorzystania funduszy do osiągnięcia nienależnych korzyści, zaś celem wprowadzenia odstępstwa od tych przepisów jest zrównoważenie negatywnych skutków kryzysu i zaprzestania działalności wynikającej z czynów niezgodnych z prawem (pkt 61 preambuły do rozporządzenia nr 1083/2006 oraz pkt 1 i 20 rozporządzenia nr 539/2010). Kierując się tymi celami w procesie oceny spełnienia warunków zastosowania art. 57 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 badać należy, czy naruszenie trwałości operacji doprowadziło do osiągnięcia nieuprawnionej korzyści będącej następstwem naruszenia obowiązującego porządku prawnego. Prawodawca unijny – wychodząc z zasady sprawiedliwego oddziaływania funduszy - uznał, że w pewnych nadzwyczajnych sytuacjach, prowadzących co prawda do naruszenia zasady trwałości operacji, należy odstąpić od zwrotu określonej kwoty pomocy finansowej z budżetu UE. A zatem kwota wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem pomocy z funduszy unijnych nie musi być bezwzględnie odzyskana. Wartością prawa unijnego jest bowiem nie tylko dbałość o prawidłowe zarządzanie funduszami unijnymi i ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, ale i niwelowanie negatywnych dla gospodarki poszczególnych państw skutków naruszenia zasady trwałości operacji będącej następstwem niezawinionego zaprzestania działalności. Na takie podejście do odzyskiwania środków unijnych w razie stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji operacji wskazuje także regulacja art. 98 ust. 2 zdanie drugie w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nakazująca państwom członkowskim uwzględnianie charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze przy dokonywaniu korekt finansowych." NSA wskazał na orzecznictwo TSUE i podkreślił, że "Co prawda Trybunał nie sformułował ogólnej, uniwersalnej koncepcji odstępstw od obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu wsparcia ze środków unijnych, niemniej jednak dostrzegł, że trzeba kategoryzować i różnicować na gruncie przepisów dotyczących zachowania trwałości projektu sytuacje zaprzestania działalności gospodarczej i oceniać je każdorazowo indywidualnie w okolicznościach danej sprawy jako element stanu faktycznego. Chodzi przy tym wyłącznie o takie sytuacje, w których uprawniony do wsparcia pomimo podejmowania działań celem dochowania warunku trwałości operacji, nie był w stanie - oceniając to wedle obiektywnych kryteriów - dochować tego warunku. Zaistniały bowiem okoliczności faktyczne, których wnioskując o pomoc z funduszy unijnych nie był w stanie i nie mógł przewidzieć ani też im zapobiec. Oznacza to, iż odstępstwo od zasady trwałości operacji należy rozważać przez pryzmat faktów, nie zaś prawa, i jednocześnie szczególnie restrykcyjnie, tak by nie zaburzyć obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, obowiązującej jako zasady." W konsekwencji NSA uznał, że "W sytuacji gdy ryzyko niedochowania warunku przyznania dofinansowania jest nieprzewidywalne, bo jest wynikiem wadliwego działania organów państwa członkowskiego, nie można obarczać uprawionego podmiotu tak drastycznymi skutkami wykorzystania środków publicznych niezgodnie z określonym w umowie o dofinansowanie celem. Działań organów państwa w innych co do przedmiotu – jednakże powiązanych konsekwencjami – sprawach tego samego podmiotu, prowadzących w istocie do podwójnej "szkody" podmiotu, nie sposób pogodzić z wywodzonymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. W ocenie WSA w przedmiotowej sprawie działania takiego zabrakło.

Sąd I instancji uznał, że IZ dokonała pełnych ustaleń faktycznych, dokonała jednak ich wadliwej oceny wynikającej z błędnej wykładni art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Nie jest bowiem sporne, że zaprzestanie działalności produkcyjnej odnosi się do trwałego przerwania działań bezpośrednio związanych z projektem, o czym mowa w dokumencie przywoływanym w zaskarżonej decyzji wydanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego "Zagadnienie zachowania trwałości projektu współfinansowanego z funduszy europejskich" (pkt 6.2). Istotna jest przyczyna tego zaprzestania.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie został prawidłowo oceniony wątek wystąpienia siły wyższej w zestawieniu z datą złożenia wniosku, podpisania umowy, zakończeniem finansowym oraz rzeczowym inwestycji i zakończeniem jej działalności. Ustawa z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011 nr 152 poz. 897; art. 9e) wprowadziła obowiązek kierowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych do regionalnych stacji przetwarzania odpadów, które zostały powołane w odrębnym trybie w połowie 2012 roku w ramach Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, na które to okoliczności Gmina wpływu nie miała i które nie dały się przewidzieć w dacie podpisania umowy (9 sierpnia 2010 r.) a nawet w trakcie realizacji inwestycji zakończonej 21 sierpnia 2011 r. (data uruchomienia linii sortowniczej). Nie było też do tego czasu podstaw do zmiany lub rozwiązania umowy o dofinansowanie, co przewidywał § 10 i 20 umowy.

WSA uznał, że organ winien był wnikliwie rozważyć, czy i w jakim stopniu zmiana stanu prawnego w czasie, a praktycznie po zakończeniu realizacji projektu mogła wpłynąć na jego wykorzystanie, a tym samym obowiązek zachowania jego trwałości przez 5 lat. Przedstawiona propozycja dostosowania linii sortowniczej do wymogów wskazanych dla instalacji regionalnej, według samej IZ wymagała dodatkowej inwestycji, nakładów rzędu ok. 20 mln zł i czasu, ale organ nie rozważył czy nie spowodowałaby istotnej modyfikacji realizowanego ze środków unijnych projektu, co również stanowiłoby naruszenie zasady trwałości w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Organ uznał wystąpienie siły wyższej w rozumieniu § 1 pkt 30 umowy, ale jednocześnie podkreślił, że nie było ono przeszkodą do podjęcia dodatkowych działań dla zachowania obowiązku trwałości projektu.

Zdaniem Sądu I instancji skoro ustawodawca zdecydował w roku 2012, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. Nie mogą one przekazywać ich do instalacji zastępczej, co sugerował organ. Próby takie kończą się nakładaniem kar finansowych, co podkreślała Gmina i na co przedstawiła dowody w postaci decyzji o nałożeniu kary finansowej. Do argumentu tego organ się nie odniósł.

Z art. 14 ust. 1 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wynika, że przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy w dniu wejścia w życie ustawy posiadają zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mogą wykonywać działalność w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a nie że przedsiębiorcy ci mogą kierować zmieszane odpady komunalne na dotychczasowych zasadach i nie muszą ich kierować do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Tak więc data powstania po stronie Gminy obowiązku kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji w J. wynikała z unormowania zawartego w art. 20 ust. 1 tej ustawy, a zatem od dnia wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z 24 sierpnia 2012 r. Plan gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014 r. Data ta wynikała w istocie z przepisów ustawy. Art. 9e ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z kolei art. 9l ust. 2 tej ustawy stanowi, że w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub w innych przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, uniemożliwiających przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych od podmiotów odbierających, odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Zatem przedsiębiorcy/gmina odbierający odpady komunalne mogli prowadzić działalność bez wpisu do rejestru przez okres dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Celem ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach było dokonanie zmiany sposobu gospodarki odpadami poprzez wprowadzenie obowiązku przekazywania odpadów do instalacji regionalnych, których wymogi zostały ściśle określone i o status takiej instalacji należało się ubiegać. Instalacja Gminy A tych wymogów nie spełniała, co potwierdził sam organ potwierdzając konieczność jej rozbudowy. Instalacja uzyskała na rok 2013 status instalacji zastępczej.

W ocenie WSA bez znaczenia dla sprawy pozostają wywody organu odnośnie wadliwego sformułowania SIWZ na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych i wadliwego wykorzystania zapisów art. 6d nowelizowanej ustawy. Podobnie jak twierdzenie o możliwości śledzenia i wpływu ma proces legislacyjny. Projekt ustawy wpłynął do Sejmu 26 listopada 2010 r., czyli już po podpisaniu umowy o dofinansowanie i był na równi znany Gminie, jak i IZ (druk sejmowy nr 3670, VI kadencja) i został przesłany do podpisu Prezydentowi RP 4 lipca 2011 r. czyli po zakończeniu realizacji projektu i w czasie przekazywaniu go do użytkowania. Ustawa została ogłoszona 25 lipca 2011 r. a weszła w życie 1 stycznia 2012 r., a w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych nawet 1 stycznia 2013 r. Dowodzi to, że ustawodawca na jej wdrożenie przewidział okres od 6 do 18 miesięcy. Czasu tego nie miał beneficjent.

W ocenie Sądu I instancji czynniki, na które beneficjent nie ma wpływu i które nie zostały przez niego zawinione nie powinny rzutować negatywnie na ocenę zachowania przez niego trwałości projektu. W tej sprawie nie można - pomimo niezrealizowania projektu zgodnie z celem - postawić Gminie skutecznie zarzutu naruszenia art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, to w konsekwencji nie sposób uznać za prawidłowe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp i nakazania zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami. W tej sytuacji WSA uznał za zbędne rozważanie kolejnych zarzutów skargi. Sąd I instancji wskazał jednak, że nie zgadza się z poglądem organu, że czas trwania postępowania przed organem I instancji nie był zależny od organu. Jego długotrwałość nie była spowodowana działaniem Gminy, które wykonywała wezwania organu bezzwłocznie (7 dni), jak również nie wnosiła dodatkowych dowodów czy nie składała wniosków o zmianę np. terminu zaznajomienia z aktami. Przedłużając czas postępowania organ tłumaczył się wyłącznie jego skomplikowanym charakterem, a to nie jest przesłanką, której wystąpieniem można obarczyć stronę.

W konkluzji WSA stwierdził, że w sytuacji gdy ryzyko niedochowania warunku trwałości projektu jest wynikiem nieprzewidywalnego działania organów państwa członkowskiego (zmiana stanu prawnego), nie można obarczać uprawnionego podmiotu tak drastycznymi skutkami wykorzystania środków pomocowych niezgodnie z określonym w umowie o dofinansowanie celem projektu, jak zwrot dofinansowania w całości czy części. Pozostaje takie działanie w sprzeczności z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP i wymogiem zapewnienia sprawiedliwości społecznej i nie ma zastosowania art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 ale wyjątek wskazany w ust. 5 tego przepisu.

Zarząd Województwa Śląskiego zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł też o zasądzenie kosztów, zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, to jest:

1) art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2016 poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że zaprzestanie prowadzenia działalności z uwagi na zmianę przepisów prawa stanowi wyjątkowy przypadek operacji poddanej zasadniczej modyfikacji spowodowanej upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa;

2) art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2016 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie zaistnienia siły wyższej za przesłankę uchylającą odpowiedzialność skarżącego za niezachowanie trwałości projektu.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 kpa i 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa:

– poprzez wadliwe przyjęcie, iż organ nie rozważył możliwości dostosowania linii sortowniczej do wymogów wskazanych dla instalacji regionalnej w aspekcie istotnej modyfikacji tego projektu w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1983/2006, podczas gdy organ ustalił, że to skarżący nie podjął działań zmierzających do zapewnienia dalszego funkcjonowania sortowni odpadów jako instalacji regionalnej, czy nawet w ograniczonym zakresie w postaci instalacji zastępczej;

– pominięcie argumentacji organu dot. wadliwego przygotowania przez skarżącego postępowania o udzielenia zamówienia publicznego dot. odbioru i zagospodarowania odpadów oraz nieprawidłowego zastosowania przepisów ustawy o odpadach i utrzymaniu porządku i czystości w gminie, podczas gdy są to istotne okoliczności wskazujące zarówno na zaniedbania jak i bierność skarżącego, które doprowadziły do zaprzestania działalności produkcyjnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 151 ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia przez organ jakichkolwiek przepisów prawa, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Na wstępie należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej powołał się na zarzut naruszenia art. 57 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr 1083/2016 oraz na naruszenie art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1983/2006. Jednak w świetle treści skargi kasacyjnej w powiązaniu z treścią zaskarżonego wyroku nie budzi wątpliwości, że chodzi o rozporządzenie nr 1083/2006. Dlatego też uznano to za oczywistą omyłkę pisarską niestanowiącą przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa. W zakresie zarzucanego organowi naruszenia przepisów prawa materialnego WSA uznał, że organ dokonał błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z § 18 pkt 19 ust. 10 umowy o dofinansowanie projektu oraz § 1 pkt 30 tej umowy zawierającego definicję siły wyższej, gdyż ma zastosowanie wyjątek wskazany w art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006. WSA powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r. II GSK 3449/15 uznał, że ustawodawca unijny wprowadził w art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 bardziej pojemną niż upadłość kategorię wyrażoną w polskiej wersji językowej jako sfomułowanie "upadłość niewynikającą z oszukańczego bankructwa".

Naruszenia przez organ przepisów postępowania Sąd I instancji nie upatrywał w wadliwym dokonaniu ustaleń faktycznych, lecz w błędnej ocenie ustalonego stanu faktycznego wynikającej z błędnej wykładni art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 nieuwzgledniającej wyjątku wynikającego z art. 57 ust. 5 tego rozporządzenia.

W tej sytuacji należało w pierwszej kolejności odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Należy zauważyć, że art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 nie był w ogóle wskazywany w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Śląskiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał tylko na art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 uznając, że doszło do zaprzestania działalności produkcyjnej przedmiotowej sortowni odpadów. Ten fakt nie był w sprawie kwestionowany. Organ nie czynił żadnych rozważań na gruncie art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006, naruszenia tego przepisu nie zarzucała też Gmina A w skardze. Sąd I instancji pominął przy tym w swoich rozważaniach wskazane jako jedna z podstaw rozstrzygnięcia art. 2 pkt 7 i art. 98 tego rozporządzenia.

Zgodnie z art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Zgodnie zaś z art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 kwoty nienależnie wypłacone podlegają procedurze odzyskiwania zgodnie z art. 98-102 rozporządzenia. W art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 określono wyjątek od poddania procedurze odzyskiwania nienależnie wypłaconych kwot w związku z zaprzestaniem działalności produkcyjnej - upadłość niewynikającą z oszukańczego bankructwa. Wyjątek od zasady obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu wsparcia ze środków unijnych nie może być interpretowany rozszerzająco. Wyjątek ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się do sytuacji zaprzestania działalności produkcyjnej związanej z obiektywnie istniejącą niewypłacalnością, czy chociażby niezdolnością finansowania działalności produkcyjnej. Nie może on być rozszerzany na wszelkie przypadki zaprzestania działalności produkcyjnej przez uprawnionego do wsparcia niebędące konsekwencją jego własnego niezgodnego z prawem działania (zawinionego działania). Choć upadłość i oszukańcze bankructwo nie są zdefiniowane w rozporządzeniu, to jednak znaczenie tych pojęć nie budzi wątpliwości. Znane jest zarówno prawu polskiemu, jak i ustawodawstwu unijnemu. Jeśli chodzi o to ostatnie, to w dacie wprowadzenia do rozporządzenia 1083/2006 art. 57 ust. 5 obowiązywało rozporządzenie Rady (WE) nr 13246/2000 z dnia 29 maja 2000 r. w sprawie postępowania upadłościowego (Dz.U. UE. L.2000.160.1 ze zmianami). Rozporządzenie to w art. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 definiowało postępowanie upadłościowe jako postępowanie zbiorowe przewidujące niewypłacalność dłużnika, które obejmują całkowite lub częściowe zajęcie majątku dłużnika oraz powołanie zarządcy. W załączniku A wskazano odpowiadające użytemu w rozporządzeniu pojęciu postępowania upadłościowego w poszczególnych krajach członkowskich. Wśród postępowań w Polsce wymieniono: postępowanie naprawcze, upadłość obejmująca likwidację, upadłość z możliwością zawarcia układu, upadłość, przyspieszone postępowanie układowe, postępowanie układowe, postępowanie sanacyjne.

Zatem Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 57 ust.1 i 5 rozporządzenia nr 1083/2006 przyjmując, że wystąpienie siły wyższej w postaci zmiany przepisów prawa wpływającej możliwość kontynuowania działalności produkcyjnej w rozumieniu art. 57 ust. 1 tego rozporządzenia, stanowi na podstawie art. 57 ust. 5 przesłankę do odstąpienia od stosowania art. 57 ust. 4.

Ponieważ podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut wadliwej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego okazał się zasadny, a podniesione przez Sąd I instancji zarzuty błędnego zastosowania omówionych przepisów prawa materialnego, jak też niedokonania właściwej oceny stanu faktycznego wywiedzione zostały z dokonanej przez WSA wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, tym samym pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać w tym zakresie za zasadne.

Przedwczesne jest przy tym odnoszenie się do zasadności postawionych przez Sąd I instancji zarzutów dotyczących: nierozważenia możliwości dostosowania linii sortowniczej do wymogów wskazanych dla instalacji regionalnej czy zastępczej, wadliwej oceny przygotowania przez skarżącego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego dot. odbioru i zagospodarowania opadów. Te zarzuty były stawiane przez WSA w oparciu o wadliwie przyjętą wykładnię art. 57 ust.1 i ust 5 rozporządzenia nr 1083/2006.

Ponieważ skarga zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd I instancji opierając swój wyrok na wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego nie rozpoznał istoty sprawy, należało na podstawie art. 185 § 1 ppsa uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Sąd I instancji zobowiązany będzie przyjąć wykładnię art. 57 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr 1083/2006 przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny powyżej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 209 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego (5 400 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (4924 zł).