Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 744/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1-3, 3a, art. 24 ust. 2,
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: par. 3 ust. 1 pkt 1, 2,3,
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) kosztów postępowania; III. przyznaje adwokatowi M. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – kwotę [...] zł ([...]) z VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] grudnia 2013 r. (sygn. akt [...]) oddalił skargę L. M. (dalej strona, skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład) z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...].

Decyzją tą ZUS, na podstawie art. 83 ust. 4 i art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmawiającą stronie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami, w łącznej wysokości [...] zł za poszczególne okresy w latach 1996 – 1999.

W uzasadnieniu wskazano, że strona jest właścicielem nieruchomości, a z jego majątku jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez komornika sądowego, więc, zdaniem organu, nie wystąpił stan całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.

Dalej stwierdzono w uzasadnieniu, że wobec strony wystąpiła sytuacja umorzenia należności o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1356;, dalej: rozporządzenie), tj. przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdyż dochód na jedną osobę w gospodarstwie domowym kształtuje się poniżej minimum socjalnego (dochód wnioskodawcy i jego żony wynosi miesięcznie [...] zł, z którego komornik sądowy potrąca miesięcznie [...] zł), zaś minimum socjalne w dwuosobowym gospodarstwie domowym na jedną osobę wynosi [...] zł. Co wskazuje, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Niemniej, w ocenie organu, materiał dowodowy dał podstawę do ustalenia, że wobec wnioskodawcy nie wystąpiły przesłanki wymienione w przepisach § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia. Zakład uznał, że wnioskodawca przedstawił swoją sytuację majątkową w sposób niepełny, nie podając kwot wszystkich zobowiązań. Nie wskazał także dochodów i wydatków osób żyjących we wspólnym gospodarstwie domowym, a zatem nie wykazał ważnego interesu w umorzeniu składek. W tym stanie, Zdaniem ZUS, mimo że wobec strony zaistniały przesłanki umorzenia należności, to umorzenie nie było zasadne, ponieważ decyzja wydawana w sprawie umorzenia jest oparta na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ może, ale nie musi (nie ma prawnego obowiązku) umorzyć zaległych składek.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), WSA uznał, że w sytuacji skarżącego nie wystąpił stan całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.

Podniósł, że sytuacja skarżącego wyczerpuje dyspozycję art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a pozostałe okoliczności, wymienione w § 3 ust. 1 pkt 2-3 tego aktu, nie wystąpiły. Niemniej jednak, decyzja podejmowana przez ZUS na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest wydawana w trybie uznania administracyjnego, zatem sądowa kontrola takiej decyzji obejmuje wyłącznie zbadanie, czy decyzję poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Co więcej, Sąd nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli do umorzenia należności zgodnie z żądaniem zawartym w skardze.

Zdaniem WSA, w przedmiotowej sprawie, w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji, prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się ZUS utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie zmierzające do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącego, co znalazło oparcie w materiale dowodowym, który zdaniem organu nie przemawiał za umorzeniem należności. W sprawie wzięto pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a wyprowadzone przez organ wnioski mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sytuacja skarżącego została zbadana i oceniona, zatem nie można było przypisać dowolności ocenie organów. Podniesiono, że przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ był władny dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone

Wyrokiem z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]), NSA w Warszawie uchylił wyrok WSA z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazał sprawę WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania

W uzasadnieniu NSA podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem poczynionych przezeń uwag i rygorów z jakimi wiąże się działanie w trybie uznania administracyjnego. Ograniczając kontrolę sądową do powierzchownie rozumianych kwestii formalnych. WSA zaaprobował rozstrzygnięcie nie dające się pogodzić przede wszystkim ze sformułowanymi w art. 7 i 8 k.p.a. zasadami ogólnymi prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Wskazano w uzasadnieniu tego wyroku, że działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Nie oznacza, to jednak, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Podniesiono w uzasadnieniu, że szczególnie odpowiedzialne zadanie spoczywa na organie wówczas, gdy zaistnieje określona prawem przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie na korzyść strony postępowania, zaś organ podejmuje decyzję dla strony niekorzystną. W takiej sytuacji uzasadnienie decyzji wymaga szczególnej staranności gdy idzie o objaśnienie sprzeciwiającego się uwzględnieniu żądania interesu publicznego przy jednoczesnym uwzględnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego. Organ administracji, wyjaśniając dlaczego w rozpoznawanej indywidualnej sprawie przedłożył interes społeczny nad słuszny interes strony, nie może ograniczać się do ogólnej formuły mogącej znaleźć zastosowanie w każdej tego typu sprawie. Tak rozumiane działanie w trybie uznania administracyjnego, operujące na pojęciach nieostrych, podlega kontroli sądu administracyjnego i w żadnym razie nie można uznać, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA, że Sąd nie ma uprawnień do wkraczania w meritum sprawy. Sąd kontroluje dokonane przez organ ustalenia faktyczne, a przez to ocenia zasadność zastosowania lub odmowy zastosowania określonego przepisu prawa materialnego.

Jak podano w uzasadnieniu wyroku NSA w tym kontekście, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy w świetle stwierdzenia przez organ przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład prawidłowo odmówił zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wyjaśniając, że przepis ten zaledwie umożliwia umorzenie zadłużenia, a obowiązkiem ZUS jest "dochodzenie należności ze składek z wykorzystaniem wszystkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności". Sąd przeszedł do porządku nad powierzchownym i niespełniającym wymogu określonego art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśnieniem podstawy faktycznej podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności z pominięciem, koniecznego dla tej formy działania organu administracji, obowiązku wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. W żadnym bowiem razie nie można uznać, zdaniem NSA, że obowiązek ten wypełnia oczywiste wszakże stwierdzenie organu, że zadaniem ZUS jest dochodzenie należności składkowych.

W rozpoznawanej sprawie oznacza to, zdaniem NSA, że organ określając sytuację zobowiązanego jako żyjącego poniżej minimum socjalnego, powinien skonfrontować ten stan rzeczy z identyfikującym interes społeczny obowiązkiem dochodzenia przez ZUS należności składkowych ze względu na cele, na które są one przeznaczane. Co istotne, nie może stanowić przeszkody do umorzenia należności na wskazanej podstawie okoliczność, że wobec skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność oraz że komornik potrąca ze świadczenia emerytalnego skarżącego określoną kwotę, bo brak tej ostatniej przesłanki wpisuje się w treść przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowiącego samodzielną podstawę dopuszczalności umorzenia.

NSA wskazał ponadto w uzasadnieniu wyroku, że przy ostatecznym rozważaniu zasadności i celowości umorzenia należności składkowych z uwagi na stwierdzony przez organ tzw. uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane z zadłużeniem, mogące przemawiać na korzyść strony postępowania jak np. podnoszona przez skarżącego okoliczność wprowadzenia go w błąd przez organ co do zadłużenia, czy okoliczności powstania zaległości.

W zakończeniu stwierdzono, że poddanie tego typu rozstrzygnięć kontroli sądów administracyjnych nie może oznaczać kontroli li tylko formalnej, sprowadzającej się do akceptacji rozstrzygnięć stwarzających pozory poprawności, a w istocie rzeczy unikającej rozważenia obu przeciwstawnych interesów społecznego i strony oraz dokonania oceny skutków przedłożenia jednego z nich nad drugi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Dla dokonania prawidłowej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji, w wypadku ponownego rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny, istotnego znaczenia nabiera ponadto postanowienie art. 190 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści zdania pierwszego art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy zauważyć, iż "związanie wykładnią prawa", o czym mowa w cytowanym art. 190 dotyczy zarówno dokonanej oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J.P.Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2006, str. 191).

W przedstawionym świetle skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu orzekający ponownie w niniejszej sprawie związany jest wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]).

Mając na uwadze wskazane zasady weryfikacji dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. 2015 r., poz. 121,ze zm., zwanej także dalej u.s.u.s.), należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W sprawie nie zachodzą powyżej określone przesłanki.

Niemniej artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje ZUS możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1356), ZUS wykazał, że sytuacja skarżącego wyczerpuje dyspozycję § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, uzasadniającą umorzenia zaległości. Niemniej odmówił umorzenia wnioskowanej należności, wskazując na uznaniowy charakter decyzji.

Określona w art. 28 u.s.u.s instytucja umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, dokonywana w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie, zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. W świetle, ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i uwzględniać treści kierunkowe dyrektyw wyboru rozstrzygnięcia.

Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Jak stwierdził NSA w wyroku z [...] lipca 2015 r., organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Tym samym uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Skoro swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Jak stwierdził NSA w wskazanym wcześniej wyroku, szczególnie odpowiedzialne zadanie spoczywa na organie wówczas, gdy zaistnieje określona prawem przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie na korzyść strony postępowania, zaś organ podejmuje decyzję dla strony niekorzystną. W takiej sytuacji uzasadnienie decyzji wymaga szczególnej staranności gdy idzie o objaśnienie sprzeciwiającego się uwzględnieniu żądania interesu publicznego przy jednoczesnym uwzględnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego. Jak podniesiono w tym wyroku, organ administracji, wyjaśniając dlaczego w rozpoznawanej, indywidualnej sprawie przedłożył interes społeczny nad słuszny interes strony, nie może ograniczać się do ogólnej formuły mogącej znaleźć zastosowanie w każdej tego typu sprawie.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe dyrektywy wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Akta administracyjne sprawy, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że Prezes Zakładu nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska, co do nie wystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W sprawie, organ rozpatrując przesłanki umorzenia należności w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stwierdził, że wobec strony wystąpiła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdyż dochód na jedną osobę w gospodarstwie domowym kształtuje się poniżej minimum socjalnego. Co, jego zdaniem, wskazuje, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Niemniej, w ocenie organu, materiał dowodowy dał podstawę do ustalenia, że wobec wnioskodawcy nie wystąpiły przesłanki wymienione w przepisach § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia. Zakład uznał, że wnioskodawca przedstawił swoją sytuację majątkową w sposób niepełny, nie podając kwot wszystkich zobowiązań. Nie wskazał także dochodów i wydatków osób żyjących we wspólnym gospodarstwie domowym, a zatem nie wykazał ważnego interesu w umorzeniu składek. W tym stanie, Zdaniem ZUS, mimo że wobec strony zaistniały przesłanki umorzenia należności, to umorzenie nie było zasadne, ponieważ decyzja wydawana w sprawie umorzenia jest oparta na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ może, ale nie musi (nie ma prawnego obowiązku) umorzyć zaległych składek.

W tym stanie, w świetle wskazanych wyżej zasad rozstrzygania w przypadku decyzji uznaniowej, wystąpienia przesłanki umorzenia należności, uznać należy, że Zakład nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska.

Jak wskazano wcześniej, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 1 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności – co ma podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie - w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z ustaleń organu wynika, że skarżący znajduje się w trudniej sytuacji finansowe i zdrowotnej. Niemniej powyższa okoliczność nie znalazła w pełni swojego odniesienie w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu, w zakresie odniesienia do przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, tj. rozważenia zależności pomiędzy opłaceniem należności z tytułu składek a możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny.

Tym samym ZUS - w rozpatrywanej sprawie - odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i finansowej skarżącego nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości, rzeczywiście, jak podnosi skarżący, może zagrozić jego egzystencji, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie odniósł więc warunków umorzenia określonych w wymienionym przepisie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej i jego rodziny, nie dokonując oceny, czy sytuacja skarżącego jest tego rodzaju, że opłacenie przez nią należności z tytułu składek pozbawiłoby jego i żonę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ określając sytuację zobowiązanego jako żyjącego poniżej minimum socjalnego, powinien skonfrontować ten stan rzeczy z identyfikującym interes społeczny obowiązkiem dochodzenia przez ZUS należności składkowych ze względu na cele, na które są one przeznaczane. Mimo nie rozważenia powyższego, dał pierwszeństwo interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym strony.

Ponadto, jak podniósł NSA w wskazanym już wyroku z dnia [...] lipca 2015 r., przy ostatecznym rozważaniu zasadności i celowości umorzenia należności składkowych z uwagi na stwierdzony przez organ tzw. uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane z zadłużeniem, mogące przemawiać na korzyść strony postępowania jak np. podnoszona przez skarżącego okoliczność wprowadzenia go w błąd przez organ co do zadłużenia czy okoliczności powstania zaległości.

Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69).

Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i stwierdzenia, że wystąpienie w sprawie okoliczności świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Uzasadnienie decyzji Zakładu winno wskazywać na bardzo wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków (także tych kosztów utrzymania nie wynikających bezpośrednio z kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek), a więc dotyczących zakupu żywności, odzieży, leków, rehabilitacji itp.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości i uwzględnić wskazane zalecenia.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Stosownie do art. 203 i art.250 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II i III wyroku.