Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 107/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, 2 i 3, art. 20 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 4 pkt 13
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. B. wniosła skargę na § 17 ust. 7 uchwały nr [...] Rady Gminy N. D. z 29 października 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D. etap [...] część [...] (dalej: uchwała w sprawie zmiany planu).

Uchwale zarzuciła:

1) naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekroczenie przysługującego Gminie N. D. władztwa planistycznego polegające na znacznym zawyżeniu wartości opłaty planistycznej w wysokości 30% w sytuacji, w której obszar nieopodal L. jest jednym ze słabiej rozwiniętych obszarów Polski, zatem narzucenie opłaty planistycznej w wysokości maksymalnej powoduje, że obszar ten pozostanie niezabudowany i nierozwinięty;

2) naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i znaczne przekroczenie przysługującego Gminie N. D. władztwa planistycznego poprzez ustalenie wartości opłaty planistycznej w wysokości 30% w sytuacji, w której nie została podana żadna obiektywna podstawa wyznaczenia opłaty akurat w takiej wysokości;

3) naruszenie art. 2 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie w tym znaczeniu, że wysokość opłaty planistycznej ustalona w kwocie 30% uniemożliwiła rozwój tego obszaru gminy poprzez znacząco wygórowaną opłatę planistyczną w stosunku do stopnia rozwoju regionu i zamożności jego mieszkańców.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 7 zaskarżonej uchwały, określającego stawkę opłaty planistycznej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że biorąc pod uwagę położenie działek, jak również położenie całej gminy, opłata planistyczna ustalona w obecnej wysokości jest rażąco wygórowana, przez co ogranicza uprawnienia właścicielskie wnioskodawczyni, bowiem zmniejsza możliwość rozporządzenia prawem własności nieruchomości przez 5 lat. Utrudnienie sprzedaży działek w ciągu 5-letniego okresu powoduje, że działki nie będą przynosić żadnego dochodu zarówno gminie, jak i wnioskodawczyni. Dodatkowo gmina, ustalając wysokość opłaty planistycznej, nie wyjaśniła, z jakiego względu ustaliła tę wysokość w maksymalnej dopuszczalnej przez ustawę stawce, zwłaszcza jeśli chodzi o tereny w województwie lubelskim.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że ustalenie wysokości stawki dla grupy terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) na 30% wzrostu wartości nieruchomości jest działaniem w granicach prawa, a dodatkowo zostało zbilansowane w prognozie skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. D. etap [...] część [...]. Jednocześnie określona wysokość stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości w uchwale nie ogranicza prawa własności skarżącej. Ustalenia uchwały planu nie ograniczają możliwości przeniesienia prawa własności do nieruchomości, a zapewniają jedynie publicznoprawną partycypację w kosztach sporządzania planu miejscowego, która wynika z podniesienia wartości nieruchomości dzięki zmianie przeznaczenia działki w miejscowym planie. Skarżąca może zbywać swoją nieruchomość, mając na uwadze konieczności uiszczenia jednorazowej opłaty planistycznej mającej charakter należności publicznoprawnej i stanowiącej dochód budżetu gminy. Dodatkowo może zabudować nieruchomość zgodnie z ustaleniami planu m. in. poprzez realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na pozostałych, będących aktualnie w jej władaniu osiemnastu działkach.

W odniesieniu do zarzutów braku adekwatności wysokości stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości dla grupy terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) ze względu na położenie nieruchomości w obszarze nieopodal L., który, według skarżącej, jest jednym ze słabiej rozwiniętych obszarów Polski, Wójt uznał, że ocena ta jest subiektywną opinią niepopartą żadnymi przepisami prawa ani oficjalnymi dokumentami. Ponadto, jak podniósł organ, skarżąca nie brała udziału w procedurze uchwalania zmiany planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona regulacja uchwały Rady Gminy odpowiada prawu.

Kwestia legitymacji skargowej E. B. jest bezsporna, ponieważ jest ona właścicielką działek gruntu objętych zaskarżoną uchwałą. Samo jednak istnienie prawa do zaskarżenia uchwały rady gminy nie wystarczy do pozbawienia tej uchwały mocy prawnej w całości lub w części. Przesłanką skutecznego podważenia uchwały organu gminy jest bowiem wykazanie przez skarżącego, że uchwała, która narusza jego interes prawny lub uprawnienie, jednocześnie w sposób istotny narusza obiektywny porządek prawny.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez "zasady sporządzania planu" należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Nie każde naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale wyłącznie naruszenie istotne.

W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji planistycznej zostały uregulowane w wydanym na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587).

Kwestionowany przez skarżącą § 17 ust. 7 uchwały w sprawie zmiany planu określa stawkę służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., opłata ta nakładana jest na właściciela nieruchomości, jeżeli wzrost jej wartości jest następstwem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel nieruchomości dokona jej zbycia w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały. Opłata ta stanowi dochód gminy. Określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę (zwaną również rentą) planistyczną, jest, w myśl art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., jednym z obligatoryjnych elementów planu. Z § 4 pkt 13 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że ustalenie stawek procentowych dotyczy wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów.

Jednocześnie do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego) w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 u.p.z.p.).

Ustawodawca nie uregulował zasad określania stawki opłaty planistycznej, w tym czynników, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu jej wysokości, określając jedynie jej maksymalną wielkość na 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Oznacza to, że rada gminy przy ustaleniu tej stawki dysponuje bardzo dużym zakresem swobody decyzyjnej. Nie jest to oczywiście równoznaczne z dowolnością działań rady w tym zakresie. Jej rozstrzygnięcia muszą mieć racjonalne podstawy, a także odpowiadać podstawowym standardom państwa prawa, na czele z zasadą równości wobec prawa i proporcjonalności. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że ustalenia planu mogą ingerować w interesy podmiotów skarżących, natomiast nie może to powodować przekroczenia granic władztwa planistycznego.

W zaskarżonej uchwale nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego, ponieważ nie doszło do nieproporcjonalnej ingerencji ustaleń planu w prawo własności skarżącej. Przede wszystkim kwestionowana stawka opłaty planistycznej ma charakter hipotetyczny, związany z założeniem że dojdzie do zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od daty wejścia w życie zmiany planu oraz, że wzrośnie jej wartość w związku z uchwaleniem planu. Opłata została ustalona na 30% dla wszystkich terenów o przeznaczeniu MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), co wyklucza zasadność zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że na etapie uchwalenia planu nie istnieją podstawy dla rady gminy do wiążącego rozstrzygania sporu co do tego, czy spełnione są przesłanki określone art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uprawniające do wymierzenia renty planistycznej. Rada gminy jako organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zmianę planu) nie jest bowiem organem właściwym do kontrolowania i poddawania analizie tego, jaki był sposób faktycznego zagospodarowania nieruchomości położonych na obszarze planu. Byłoby to sprzeczne z przyjętym rozwiązaniem ustawowym, w którym ustalenie istnienia przesłanek do obciążenia właściciela nieruchomości tzw. rentą planistyczną nie następuje na etapie stanowienia prawa, lecz jego stosowania przez wdrożenie postępowania administracyjnego przez organ wykonawczy gminy na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Samo określenie w planie stawki procentowej nie oznacza, że opłata zostanie ustalona. Natomiast rozstrzygnięcie sporu, czy w stosunku do nieruchomości skarżącej istnieją podstawy dla ewentualnego wymierzenia renty planistycznej (tj. czy uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości nieruchomości) powinno nastąpić w ramach postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego przez organ wykonawczy gminy (o ile w ogóle organ gminy zdecyduje się na obciążenie skarżącej opłatą), poddanego ewentualnej weryfikacji instancyjnej i sądowej.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, wprowadzenie stawki 30% mieściło się w granicach prawa. Sąd, nie wkraczając w kwestie ekonomiczne (kontrola sądowa ogranicza się do sfery zgodności zaskarżonej regulacji z prawem), stanął na stanowisku, że wprowadzenie tej stawki nie jest dowolne, ale ma oparcie zarówno w ustawie (nie przekracza maksymalnego progu 30%), jak i w ustaleniach "Prognozy skutków finansowych uchwalania zmiany planu".

Według tego ostatniego dokumentu, przewidziane zaskarżoną uchwałą inwestycje, wymagające przejęcia wszystkich nowo wydzielanych ciągów układu drogowego wraz z częściami działek pod poszerzenie dróg gminnych istniejących, pochłoną wydatki rzędu ponad 2,4 mln zł (przy czym w tej kwocie nie ujęto kosztów wydzielenia geodezyjnego działek oraz ich wyceny). Nieznane są przy tym środki zewnętrzne na dofinansowanie inwestycji gminnych. Ponadto zmieniony plan przewiduje realizację nowych odcinków układu drogowego finansowanych z budżetu gminy, których koszt wyniesie około 17 360 000 zł. Z kolei szacowane dochody gminy z tytułu zmiany planu obejmują opłaty z tytułu podatku od nieruchomości w kwocie około 230 000 zł oraz kwotę około 72 400 zł z tytułu opłaty planistycznej i 2 400 zł z podatku od czynności cywilnoprawnych wynikających z wprowadzanych zmian. Rzeczoznawca sporządzający prognozę dostrzegł jednocześnie, że rzeczywiste nakłady i dochody uzależnione będą przede wszystkim od tempa rozwoju całego rejonu oraz jego poszczególnych obszarów planistycznych. Przewidywane wydatki gminy w związku z realizacją ustaleń uchwały w sprawie zmiany planu są zatem nieporównywalnie wyższe niż związane z tym dochody gminy.

Uchwalenie planu miejscowego zobowiązuje władze gminy do realizacji inwestycji, które zostały w nim przyjęte. Jest to powiązane z szeregiem kosztów m.in. realizacji infrastruktury technicznej, wykupu terenów pod inwestycje celu publicznego czy też zaspokojenia roszczeń właścicieli lub użytkowników wieczystych z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Ustalenia planu miejscowego mogą także generować wpływy do budżetu gminy, w tym m.in. pochodzące z obrotu nieruchomościami, z podatku od nieruchomości lub z opłat naliczanych w przypadku zbycia nieruchomości, których wartość wzrosła w związku ze zmianą przeznaczenia gruntów w uchwalonym lub zmienionym planie miejscowym. Jednostki samorządu terytorialnego, ponosząc koszty związane z uchwalaniem miejscowych planów, są zainteresowane uczestnictwem w korzyściach, które osiągają z tego tytułu właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych. Umożliwia to opłata planistyczna, która stanowi narzędzie kształtowania zachowań rynkowych i formę partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach uchwalania planów miejscowych (K. i M. Król, Wybrane zagadnienia prawne naliczania opłat planistycznych, Roczniki Administracji i Prawa nr XVII, zeszyt specjalny, s. 210).

Współuczestnictwo właścicieli w kosztach uchwalania planu (zmiany planu) oraz w realizacji jego ustaleń jest przewidzianym przez ustawodawcę, naturalnym następstwem wejścia w życie planu (zmiany planu), które umożliwia realizację przez gminę jej podstawowych zadań, w tym przede wszystkim inwestycji przewidzianych w uchwale planistycznej. Przeznaczenie szeregu nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe wymusza na gminie rozbudowę i modernizację infrastruktury komunikacyjnej, co pociągnie za sobą znaczne nakłady finansowe. Sąd uznaje za gołosłowne twierdzenie skarżącej, że stawka przyjęta w zaskarżonej uchwale jest wygórowana i "oderwana od realiów" panujących w gminie, w której przyjęto uchwałę, tym bardziej, że Sądowi z urzędu wiadomo, że nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie L., przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, osiągają wysokie ceny, nie niższe od cen przyjętych w innych częściach naszego kraju, poza tym nadal cieszą się dużym zainteresowaniem potencjalnych nabywców.

Z uwagi na powyższe, ocena zaskarżonego § 17 ust. 7 uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego dokonana przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozwiązanie to w zakwestionowanym w skardze zakresie nie narusza obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa oraz zasady ochrony prawa własności. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa zarzucanych w skardze, ani też innych naruszeń, które miałyby charakter istotny.

W związku z tym Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).