Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2758/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji i nakaz organu I instancji
Powołane przepisy: article: § 38 ust. 6, § 38 ust. 7, § 4 ust. 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 39
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 168/18 sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz J. S. kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę J. S. (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia (...) grudnia 2017r., wydanej w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu 15 czerwca 2015 r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w B. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności na rok 2015, w którym ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (...) na 2015 r. w ramach:

- wariantu/pakietu 3.1.2 (ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000, do działek rolnych o łącznej powierzchni - 7,82 ha,

- wariantu/pakietu 4.1 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych, poza obszarami Natura 2000 - ochrona siedlisk lęgowych), do działek o powierzchni -13,97 ha,

- wariantu/pakietu 5.1 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - ochrona siedlisk lęgowych) do działek o powierzchni - 199,38 ha.

W dniu 18 kwietnia 2016 r. Skarżąca cofnęła wniosek w części dotyczącej działki rolnej o identyfikatorze K01 (położonej na działce ewidencyjnej nr 36/2 o powierzchni 1,06 ha), zmniejszając tym samym powierzchnię wariantu 5.1 do 198,32 ha.

Po uprzednim kilkukrotnym uchyleniu decyzji organu I instancji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. ( dalej: Kierownik ARiMR, organ I instancji), po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia(...) września 2017 r., umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w części dotyczącej działki rolnej K01 do powierzchni 1,06 ha oraz przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w wariancie 3.1.2, wariancie 4.1 oraz wariancie 5.1, w pomniejszonej wysokości.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor ARiMR, decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu stwierdził, że działka ewidencyjna K01, była określona w planie działalności rolnośrodowiskowej, jako trwały użytek zielony, natomiast w aktach sprawy, brak jest dokumentów wskazujących na przejęcie gruntów objętych zmniejszeniem, przez innego producenta rolnego wraz z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym na te grunty, przez Skarżącą.

Ustalając stan faktyczny, oparł się na wynikach kontroli administracyjnej oraz pomiarach powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) i ustalił powierzchnię kwalifikującą się do przyznania poszczególnych płatności na spornych działkach rolnych. W wyniku analizy ortofotomap stwierdził, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania przedmiotowych płatności, na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorem GP, JE, KW, FX i BB wynosi odpowiednio: 0,87 ha (deklarowana powierzchnia 0,88 ha), 0,15 ha (deklarowana powierzchnia 0,16 ha), 2,10 ha (deklarowana powierzchnia 2,15 ha), 1,31 ha (deklarowana powierzchnia 1,43 ha) oraz 27,35 ha (deklarowana powierzchnia 27,38 ha). Zatem łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 0,22 ha.

Skarżąca składając natomiast w dniu 15 maja 2012 r., wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007 - 2013) na 2012 rok, zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań, przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2012 r. do dnia 14 marca 2017 r., na zadeklarowanych działkach rolnych, w pakiecie 3, wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 7,89 ha, pakiecie 5, wariancie 5.1 -Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 52,63 ha oraz pakiecie 8, wariancie 8.2.1 - Międzyplon ozimy na powierzchni 48,05 ha.

W 2014 r. powierzchnia zobowiązania w pakiecie 5, wariancie 5.1 uległa zwiększeniu do powierzchni 213,78 ha. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007 - 2013) na 2014 r. Skarżąca zadeklarowała między innymi działkę ewidencyjną (...) o powierzchni 1,06 ha, położoną w gminie G., obręb D., woj. P..

W 2015 r. Skarżąca część działek ewidencyjnych, tj. (...), na których realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5, wariantu 5.1 zgłosiła do płatności w ramach realizacji pakietu 4, wariantu 4.1. na skutek zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), Podkreślił, iż realizując, zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w roku 2012, następnie zwiększone w 2014 r. Skarżąca zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, między innymi, do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Natomiast w roku 2015 Skarżąca nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 1,06 ha.

W związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zdaniem Dyrektora ARiMR, zastosowanie znalazł § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Dyrektor ARiMR uznał jednocześnie, iż w sprawie nie ma zastosowania § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek i rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa, ponieważ w 2014 r. Skarżąca otrzymała płatność rolnośrodowiskową do działki rolnej zgodnie z wnioskiem i planem działalności rolnośrodowiskowej, na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.u, z dnia (...) stycznia 2015 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR rozważył również, czy w sprawie wystąpiły kategorie siły wyższej lub wyjątkowe okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany, przewidziane § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Po rozpoznaniu skargi złożonej przez Skarżąca, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że ustawodawca w § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przyjął zasadę, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi w poszczególnych punktach tego paragrafu i tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, dokonanej w myśl § 6 ust. 1 Zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2. Rolnik nie może natomiast dowolnie modyfikować podjętego zobowiązania.

Podkreślił, że Skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, podjęła się realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe, Skarżąca zobowiązała się między innymi, do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

W 2014 r. powierzchnia zobowiązania w pakiecie 5, wariancie 5.1 uległa zwiększeniu do powierzchni 213,78 ha. Skarżąca bowiem zadeklarowała między innymi działkę ewidencyjną nr (...)o powierzchni 1,06 ha, położoną w gminie G., obręb D., woj. P.. Natomiast w 2015 r. nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ zmniejszyła powierzchnię realizacji zobowiązania, w ramach omawianego pakietu, cofając wniosek co do obszaru 1,06 ha, w stosunku do powierzchni podjętego zobowiązania.

Uznał w związku z tym, iż organy prawidłowo zastosowały § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi, w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. W świetle bowiem § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz powołanego w jego treści § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia,, niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania 5 letniego rolnośrodowiskowego.

Ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazał, iż zgodnie z § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, § 38 ust. 6 tego rozporządzenia nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nie użytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Podkreślił, że przeniesienie lub utrata posiadania gruntów - na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo - jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

W konsekwencji tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych, rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Wskazał, iż z akt sprawy wynika, że Skarżąca w 2014 r. otrzymała płatność rolnośrodowiskową do działki ewidencyjnej nr (...), zgodnie z wnioskiem i planem działalności rolnośrodowiskowej, na mocy decyzji Kierownika ARiMR, z dnia(...)stycznia 2015 r. W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na przejęcie gruntów objętych zmniejszeniem przez innego producenta rolnego wraz z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym na te grunty przez Skarżącą.

W związku z powyższym uznał, że wyjątek o którym mowa w § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mógł mieć zastosowania. Tym samym zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie okazał się bezzasadny.

Za bezzasadny uznał również zarzut naruszenia § 45 § 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Uznał, iż na podstawie wyjaśnień przedstawionych przez Skarżącą, w piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r., dotyczących braku zgody właściciela działki ewidencyjnej (...) na dalsze jej użytkowanie, nie można rozpatrywać w kategorii siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca nie posiadała pisemnej umowy dzierżawy na jej użytkowanie, a podejmując 5 - letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe do spornej działki, powinna liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z niezachowania trwałych użytków zielonych w gospodarstwie.

Za nie zasługujący na uwzględnienie uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 64 ust, 2 rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ naruszenie przez beneficjenta pomocy lub wsparcia warunków kwalifikowalności oraz zobowiązania lub innych obowiązków wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego skutkuje nałożeniem na niego kary administracyjnej.

Stwierdził również, że nie doszło także do naruszenia art. 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z akt sprawy wynika, że w przypadku działek rolnych oznaczonych identyfikatorem GP, JE, KW, FX i BB ustalenia oparte zostały na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. W wyniku analizy ortofotomap stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności, na poszczególnych działkach rolnych wynosi odpowiednio: 0,87 ha (deklarowana powierzchnia 0,88 ha), 0,15 ha (deklarowana powierzchnia 0,16 ha), 2,10 ha (deklarowana powierzchnia 2,15 ha), 1,31 ha (deklarowana powierzchnia 1,43 ha) oraz 27,35 ha (deklarowana powierzchnia 27,38 ha). Zatem łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 0,22 ha. W trakcie postępowania administracyjnego, organy wykazały różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną w ramach realizacji pakietu 5, wariantu 5.1, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 15 w związku z pkt 17 i 19 preambuły rozporządzenia nr 640/2014. Sankcje dotyczące niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych nałożone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wynikają bowiem z przepisów prawa krajowego.

Nie doszło również do naruszenia art. 24 ust. 1 i 4 w zw. z art. 38 ust. 2 - 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/14 z dnia 14 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69, dalej: rozporządzenie nr 809/14). Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej do płatności (PEG), następuje bezpośrednio w biurze powiatowym ARiMR i jest wykonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów, tj. ortofotomapy, wyników kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień składanych przez rolników. Wszelkie procedury zostały natomiast poddane procesowi akredytacji przez służby Komisji Europejskiej i zostały uznane jako przejrzyste i transparentne. Ich jakość potwierdza coroczny proces certyfikacji przeprowadzany przez Ministerstwo Finansów, również audyty i kontrole przeprowadzane corocznie przez służby Komisji Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Obrachunkowego od 2009 r. nie stwierdziły nieprawidłowości w tym obszarze.

Przedstawiając regulacje ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. 2016 poz. 1387 ze zm. dalej: ustawa o wspieraniu) pokreślił, iż na ubiegającym się o pomoc, w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że nie zachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej, nie powinno skutkować zastosowaniem sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z nie wypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli nie zachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Organ podjął wszelkie czynności niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), z uwzględnieniem zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a wyrażone w decyzji stanowisko zostało właściwie i szczegółowo uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Za nie zasadny uznał również zarzut nienależytego zebrania materiału dowodowego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli na miejscu w celu weryfikacji, czy na niezadeklarowanych działkach doszło do niezachowania trwałych użytków zielonych (TUZ). Jego zdaniem organ bowiem nie jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli na miejscu, w każdej rozpatrywanej sprawie. Szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli zostały określone w rozporządzeniu nr 809/14.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2017 nr 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt.1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, w sytuacji gdy do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, a następnie zostały one wycofane z planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym ze zobowiązania, co nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje,

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt.1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach art. 24 ust. 1 i 4 rozporządzenia 809/2014,. w sytuacji zaistnienia rozbieżności co do powierzchni deklarowanych działek rolnych, w trakcie kontroli administracyjnej, organ zaniechał przeprowadzenia kontroli na miejscu, w wyniku czego nie doszło do ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji bezprawnym zmniejszeniem deklarowanych powierzchni i przyznanych płatności, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje,

3. art 133 § 1, art.145 § 1 pkt 1 litera a) i c) i art. 151 p.p.s.a., w związku z art 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co zgodnie z wykładnią, która wynika z obszernego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. z wyroków II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r., nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, a ponadto utracone działki zostały wycofane z planu działalności rolno środowiskowej, a tym samym ze zobowiązania, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia,

4. art. 141 § 4, w związku z art 3 § 1 i 2 pkt 1 i 145 § 1 pkt 1 litera a) i c) p.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem przez Sąd bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w kontekście wystąpienia siły wyższej, weryfikacji poprawności ustalenia powierzchni kwalifikowanej na spornych działkach, okoliczności rzekomego nie zachowania trwałych użytków zielonych, czy też kwestii otrzymania płatności przed utratą posiadania działki 36/2, przyjęciem przez Sąd stanu faktycznego ustalonego niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną i wykładnią przepisów materialnych, to jest zaakceptowaniem naruszenia przez organ przepisów art. 7,8,77§ 1 i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji bezpodstawnym oddaleniu skargi;

II. na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, ze przepis ten znajduje zastosowanie, pomimo, że do utraconej działki nie została przyznana płatność po dacie jej utraty, a zgodnie z wykładnią wyrażoną min. w wyroku NSA w Warszawie II GSK 394/15 z dnia 19 lipca 2016 r., oraz w wyrokach NSA II GSK 2918/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r., warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20-procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, a ponadto utracone działki zostały wycofane z planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym nie były na dzień wydawania decyzji objęte zobowiązaniem, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, pomimo, że w sprawie spełnione były przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wyłączające zastosowanie sankcji,

2. § 38 ust 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, w sytuacji gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił płatność rolno środowiskową, nie była przyznana kiedykolwiek w przeszłości, w tym przed utratą władztwa nad tymi gruntami, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA w Warszawie II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. wskazuje, że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20- procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje,

3. § 45 pkt. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy stan faktyczny, tj. wypowiedzenie ustnej umowy dzierżawy na dalsze użytkowanie działki przez Skarżącą, którego to Skarżąca nie mogła przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolno środowiskowego, nie może być potraktowane jako siła wyższa lub wyjątkowa okoliczność gdyż decydującym warunkiem według organu, było zawarcie umowy dzierżawy w formie pisemnej, w konsekwencji czego sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje ;

3. art. 24 ust. 1, i ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na założeniu, że tylko obligatoryjne kontrole administracyjne z pominięciem kontroli na miejscu, inspekcji fizycznych w terenie zapewnią skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku, jak i kwalifikowalności powierzchni, w sytuacji kiedy już na etapie kontroli administracyjnej wykryte zostały rozbieżności dotyczące deklarowanych powierzchni, w związku z czym błędne jest zaakceptowanie przez sąd stanowiska organu który pomimo zaistniałych rozbieżności nie skorzystał z mechanizmów pozwalających mu na ustalenie stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna była uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych zasadą jest, że rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w swojej istotnej części, dotyczą zasadności nałożenia sankcji określonej w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (punkt I.1, I.3, II.1, II.2)

Z tego też względu zasadnym jest łączne odniesienie się do powyższych zarzutów, a w pierwszym rzędzie do zarzutów odnoszących się błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowa wykładnia tych przepisów umożliwi prawidłową ocenę zarzutów zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Powołany § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Zgodnie natomiast z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Komisji (WE) nr 1307/2013, oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

W świetle powyższych przepisów uznać należy, że nie niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo – w rozumieniu § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz rolny na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich - EFRROW – ( Dz.Urz UE L 277 z 21.10.2005r. str. 1 ze zm.), obejmującego wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.

Podkreślić należy, że pojęcie niezachowania, o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma miejsce np. w razie zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej, jak też na skutek utraty posiadania, jak w niniejszej sprawie. Jak bowiem stanowi przepis § 38 ust. 7 tego rozporządzenie, przepisu § 38 ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Przepis powyższy wskazuje więc, iż niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo ma miejsce na skutek przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Tak więc utrata posiadania gruntów, na skutek braku zgody właściciela działki na dalsze użytkowanie, na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo, jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, co w konsekwencji powoduje iż rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W konsekwencji, tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Należy jednak zauważyć, że zgodnie z § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego Przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Wykładnia powyższego przepisu była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno w stanie prawnym obowiązującym w niniejszej sprawie jak i stanie prawnym uprzednio obowiązującym na tle identycznie brzmiących przepisów ( por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2015r., IIGSK 646/14, II GSK 758/14, II GSK 2918/14, wyrok z dnia 19 lipca 2016r. II GSK 394/15). Zaprezentowaną tam wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

Istotnie jest bowiem, jak należy rozumieć użyte w powyższym przepisie pojęcie "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa".

Należy uznać, że powierzchnia tych gruntów, do których została/nie została przyznana płatność, oznacza powierzchnię trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego, nieużytkowanych rolniczo, niezachowaną w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów.

Należy przy tym mieć na względzie, że zmniejszanie płatności, o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rozważane jest na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności, czyli przed jej przyznaniem. Tymczasem wprowadzone przez prawodawcę zastrzeżenie "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" co do "przyznania płatności" posługuje się czasem przeszłym. Rzecz zatem w tym by nie miało miejsce (uprzednio) przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do gruntów, na których występują trwałe użytki zielone, a których rolnik "nie zachował" (już nie posiadał) - wskutek przeniesienia lub utraty posiadania.

Warunek z § 38 ust. 7 nie zostanie tym samym spełniony i ust. 6 będzie miał zastosowanie, gdy w chwili uprzedniego przyznawania płatności rolnośrodowiskowej do gruntów (z trwałymi użytkami zielonymi i elementami krajobrazu trwałe) powierzchnia tych gruntów, nieużytkowanych rolniczo, w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów rolnik nie zachował.

Gdyby bowiem każdy przypadek uprzedniego przyznania płatności rolnośrodowiskowej eliminował wyjątek ustanowiony § 38 ust. 7 – instytucja odstąpienia od zmniejszenia aktualnie dochodzonej przez rolnika płatności w gruncie rzeczy nie znajdowałaby zastosowania.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, należy uznać, iż organ błędnie dokonał błędnej wykładni § 38 ust. 7 i niewłaściwie zastosował § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co czyni zasadne zarzuty, określone w punkcie I.1 i I.3, a także zarzuty określone w punkcie II.1 i II.2.

Nie uzasadnione okazały się natomiast łączące się ze sobą, zarzuty określone w punkcie I.2 i II.4. Skarżący zarzucał bowiem, iż organ dokonał obligatoryjnej kontroli administracyjnej, z pominięciem kontroli na miejscu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, w zakresie powierzchni działek uprawnionych do płatności.

Zgodnie z art. 24 ust.1 rozporządzenia nr 809/2014, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Jak stanowi art. 24 ust. 4 w/w rozporządzenia, właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu.

Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli na miejscu, a jej przeprowadzenie zostało pozostawione do uznania organu, w zależności od tego, czy dotychczasowa kontrola dostarczyła wyniki pozwalające na wyciągnięcie wniosków, co do kwalifikowalności powierzchni, która jest przedmiotem kontroli. Organ uznając natomiast, iż w wyniku kontroli administracyjnej uzyskał wyniki będące podstawą wniosków, co do kwalifikowalności powierzchni, nie był zobligowany do przeprowadzenia kontroli na miejscu.

Nie zasadny okazał się również zarzut określony w punkcie II.3 sprowadzający się, zdaniem Skarżącej, do błędnej wykładni § 45 pkt. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i polegający na przyjęciu, iż wypowiedzenie ustnej umowy dzierżawy na użytkowanie działki, którego Skarżąca nie mogła przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nie jest siłą wyższą lub wyjątkową okolicznością.

Zgodnie z § 45 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.

Zważyć należy, że przepis powyższy określa jako siłę wyższą lub wyjątkową okoliczność, inną okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.

Skarżąca natomiast w istocie nie wskazała na czym polega błędna wykładnia powyższego przepisu dokonana przez Sąd I instancji i jaka jest jego prawidłowa wykładnia, wskazując jedynie, iż siłą wyższą czy wyjątkową okolicznością jest wypowiedzenie ustnej umowy dzierżawy, na dalsze użytkowanie działki przez Skarżącą, którego nie mogła przewidzieć w dniu realizacji zobowiązania.

Należy zauważyć, że pojęcie siły wyższej nie zostało zdefiniowane w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, czy też rozporządzeniu 1974/2006, gdzie wymieniono jedynie przypadki uznane przez ustawodawcę za siłę wyższą. Przez "siłę wyższą" należy rozumieć więc zdarzenie o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Chodzi tu zwłaszcza o zdarzenia mające charakter katastrofalnych działań przyrody i zdarzeń nadzwyczajnych w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe itp. (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 183/10, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Siła wyższa nie obejmuje zatem sytuacji, które można przewidzieć. Natomiast pojęcie "wyjątkowej okoliczności" jest pojęciem nieostrym, ocennym, które w słownictwie potocznym powszechnie rozumiane jest jako pojęcie dotyczące okoliczności wykraczających ponad przeciętność w danych stosunkach.

Podkreślić przy tym należy, na co wskazał również Sąd I instancji, iż Skarżąca nie przedstawiła podstawowych informacji odnoszących się do tej umowy, co nie pozwalało na choćby orientację, co do warunków jej zawarcia i ocenę, czy zachodzi wskazana inna wyjątkowa okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji. Natomiast rolnik podejmujący 5-letnie zobowiązanie na dzierżawionej działce winien mieć na względzie, że umowa może być wypowiedziana i zabezpieczyć się przed ryzykiem jej zerwania.

Dodać przy tym należy, że zważając na art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu który stanowi, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, dotyczącej przyznania pomocy, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne,

Tak więc to Skarżąca winna wykazać, iż miał miejsce przypadek określony w § 45 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Natomiast Sąd I instancji zasadnie wskazuje, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, iż utrata posiadania działki w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie była zdarzeniem niespodziewanym, niemożliwym do przewidzenia, czy przejawem działania siły wyższej, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika., a które miałaby wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Nie zasadny okazał się również zarzut określony w punkcie I.4, polegający na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła bowiem, w ramach tego zarzutu, brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Natomiast zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4, należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Natomiast ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również kiedy uzasadnienie zaskarżonego wyroku bazuje na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej.

Natomiast uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji spełnia powyższe wymogi ustawowe. Podkreślić bowiem należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jest możliwe tylko w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera formalnie określonych elementów, które są określone w ustawie. Tak więc przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być naruszony poprzez brak części składowych uzasadnienia, a nie przez sformułowanie ocen, z którymi strona się nie zgadza, nawet błędnych i nieodpowiadających prawu. Tego rodzaju wady wyroku i uzasadnienia należy zwalczać stawianiem zarzutów odnoszących się do konkretnych przepisów materialnych lub procesowych, którym uchybił Sąd I instancji, a nie odniesieniem do treści art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec uznania zasadności skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznając że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona zgodnie z art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić wywody zawarte w powyższym uzasadnieniu. O kosztach orzekł stosownie do art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). zasądzając od Dyrektora ARiMR na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w kwocie 1.140,0 złotych, w tym 840,0zł., kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego.