Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 536/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust.1, art. 14, art. 15, art. 16 ust.1, art. 17, art. 21, art. 28, art. 36
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J.H. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2012 r. nr XIX/122/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 stycznia 2012 r. Nr XIX/122/12 Rada Miejska przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]. Uchwałą została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2012 r. pod poz. 684 i weszła w życie z dniem 20 kwietnia 2012 r.

W myśl § 2 ust. 1 uchwały przedmiotem ustaleń planu jest przeznaczenie i ustalenie zasad gospodarowania terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych (farmy wiatrowe) wraz z towarzysząca infrastrukturą. Na obszarze objętym planem wyodrębniono tereny będące przedmiotem ustaleń, w tym m.in. tereny użytkowane rolniczo, oznaczone na rysunku planu symbolami R – tereny rolnicze oraz EWR – tereny rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji turbin wiatrowych wraz z fundamentami, sieciami i urządzeniami infrastruktury technicznej i masztami pomiarowymi (§ 2 ust. 1 pkt 1). W treści uchwały zawarto również m.in. ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jako obowiązujące ustalenia planu przewidziano m.in. takie oznaczenia graficzne jak: granica opracowania, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, nieprzekraczalną linię zabudowy, tzn. linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych, symbole określające przeznaczenie terenów, linie elektroenergetyczną 20 kV wraz z obszarem ograniczonego użytkowania, strefę ochrony konserwatorskiej "W" archeologicznej (§ 3 ust. 2). Natomiast zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały pozostałe, niewymienione w ust. 2 elementy rysunku zmiany planu, jak np. treść podkładu mapowego, orientacyjne linie podziałów wewnętrznych, projektowane linie elektroenergetyczne kablowe SN, usytuowanie turbin wiatrowych wraz z strefą bezpośredniego ich oddziaływania, uznano za mające charakter informacyjny i nie będące ustaleniami planu. W myśl § 5 ust. 2 ustalono na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR, poza terenami niezbędnymi pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z dojazdami, placami manewrowymi i innymi urządzeniami związanymi z funkcjonowaniem farmy wiatrowej, pozostawienie ich w użytkowaniu rolniczym.

Z kolei zgodnie z § 17 ust. 1 wyznaczono tereny rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych, oznaczone na rysunku planu symbolami EWR. Jako podstawowe przeznaczenie tych terenów ustalono tereny upraw polowych z możliwością lokalizacji elektrowni wiatrowych (§ 17 ust. 2 pkt 1). W granicach terenu EWR oraz w strefie występowania hałasu o równoważnym poziomie ≥ 40 dB wprowadzono zakaz lokalizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Dodatkowo wśród zasad zagospodarowania terenu, parametrów i wskaźników ustalono m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w celu spełnienia warunków wynikających z norm poziomu hałasu dla środowiska min. 400.0 m (§ 17 ust. 4 pkt 1e), a także przesunięcia lokalizacji elektrowni wiatrowej oraz dróg wewnętrznych placów manewrowych na tej samej działce możliwe bez konieczności zmiany planu, pod warunkiem zachowania przepisów odrębnych oraz braku kolizji pozostałymi ustaleniami planu, przy czym szczegółową lokalizację elektrowni wiatrowych i dróg dojazdowych eksploatacyjnych przewidziano w projekcie budowlanym (§ 17 ust. 4 pkt 1g).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w dniu 22 maja 2015r., M.H., J.H., H.T., J.H. F.Z. oraz B.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa wywołanego opisaną wyżej uchwałą z dnia 30 stycznia 2012 r. Nr XIX/122/12. Podali, że są właścicielami nieruchomości położonych w [...]. Obszar objęty planem nie obejmuje ich nieruchomości, jednak ze względu na treść części tekstowej uchwały, a zwłaszcza jej § 17 ust. 3 oraz § 17 ust. 4 pkt 1 lit. e), ingeruje w ich prawo własności. Nadto zarzucili przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego, nadmierne ograniczenie ich uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości, a także wadliwość prognozy skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z poz. zm. – w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonego planu) dalej w skrócie u.p.z.p., która powinna być sporządzona z uwzględnieniem art. 36 tej ustawy.

Na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. J.H., H.T., J.Z., oraz B.G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej zarzucając naruszenie:

- art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., poprzez obciążenie inwestora kosztami sporządzenia planu miejscowego inwestora, pomimo że nie realizuje on inwestycji celu publicznego,

- art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego,

- art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie prognozy skutków finansowych obejmujących kwestie zaspokojenia roszczeń osób, które poniosły straty na skutek zmian sposobu korzystania z nieruchomości,

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art, 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących, związanych z prawem własności nieruchomości, nienależyte uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych, brak racjonalnej argumentacji oraz uzasadnienia celowości rozwiązań, niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do istniejącej już zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, a nie w odniesieniu do granic działek, na których możliwa jest budowa takowych zabudowań, a także poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi w strefie hałasu o równoważnym poziomie > 40dB,

- art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000 w sytuacji gdy nie zaistniał szczególny przypadek, a zastosowanie tej skali uniemożliwia miarodajne ustalenie położenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do zabudowań mieszkalnych.

Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., iż posiadają prawa do nieruchomości graniczących z nieruchomościami objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości, którymi władają są nieruchomościami zabudowanymi, na których możliwa jest dalsza zabudowa przeznaczona na stały pobyt ludzi. Ich interes prawny został naruszony poprzez wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz zakazu lokalizacji budynków wykraczających poza teren objęty planem, a obejmujących nieruchomości skarżących.

Dopuszczalne w planie przeznaczenie nieruchomości oznaczonych symbolami EWR będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżących, które planem nie zostały objęte. Budowa obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi w granicach działek skarżących wkraczać może w strefę odległości 400 m oraz w strefę hałasu o równoważnym poziomie > 40 dB. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ustalono, czy aktualnie występujące zabudowania przeznaczone na stały pobyt ludzi nie znajdują się w ww. strefie hałasu.

W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga aby to naruszenie miało charakter istotny, zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkuje nieważnością uchwały. W przedmiotowej sprawie naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, poprzez sporządzenie części graficznej planu w skali 1:2000 zamiast 1: 1000, zgodnie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 ust, 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego u.p.z.p. w art. 16 ust. 1 dopuszcza stosowanie map w skali 1:2000 w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a rozporządzenie dopuszcza stosowanie skali 1:2000 w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Rysunek planu objętego skargą sporządzono w skali 1:2000, zaś Rada Miejska w żaden sposób nie wykazała, że występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Oznacza to, że część graficzna planu miejscowego powinna być sporządzona w skali 1:1000, a zastosowanie skali 1:2000 stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. Skala mapy powinna pozwalać na jednoznaczne ustalenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, co jest obecnie niemożliwe.

Prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa, a zamierzonym celem, Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr, których pełna realizacja jest niemożliwa, w tym przypadku interesu inwestora i interesu właścicieli nieruchomości. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że nawet "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi. Oznacza to obowiązek wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego. Ingerencja w sferę uprawnień skarżących nie pozostaje w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów ujętych w planie, nie wykazano tego w sposób czytelny i jasny. Dlatego doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Przekroczenie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości i to pozostających poza planem, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Plan może naruszać interesy prawne właścicieli, jednak powinno to dotyczyć wyłącznie obszaru objętego planem, a nie wykraczać poza jego granice. Rada Miejska w sposób dowolny, bez racjonalnego uzasadnienia ekonomicznego, celowościowego, społecznego i aksjologicznego przewidziała usytuowanie turbin i zakaz zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Plan ma być kształtowany przede wszystkim według potrzeb mieszkańców, a nie zewnętrznego inwestora. Plan nie spełnia więc w tym zakresie postulatu zachowania ładu przestrzennego i ogranicza nadmiernie prawo własności.

W przedmiotowym planie ponadto całkowicie wadliwie ustalono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. U.p.z.p. definiuje ład przestrzenny jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Niedostatecznie kontrolowany proces budowy elektrowni wiatrowych obniża jakość życia, jakość krajobrazu oraz funkcjonowanie systemu przyrodniczego. Poprzez bezkrytyczne przeznaczanie terenów pod budowę elektrowni wiatrowych w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych wsi [...] znacznie obniżono jakość życia i krajobrazu. Zapisy części tekstowej planu w sposób niewystarczający i lakoniczny odnoszą się do ładu przestrzennego poprzez dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowej.

Pomimo, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony był w celu przeprowadzenia inwestycji innej niż inwestycja celu publicznego (inwestycja nie spełnia warunków, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) został on sfinansowany przez inwestora. Taka sytuacja doprowadziła do naruszenia art. 21 ust. 1 u.p.z.p.

Plan nie zawiera także prognozy skutków finansowych o której mowa w art. 17 pkt 5 ustawy, a która powinna być sporządzona z uwzględnieniem art. 36, określającego kwestie zaspokojenia roszczeń osób, które poniosły straty na skutek zmian sposobu korzystania z nieruchomości. Zapisy odnoszą się wyłącznie do kwestii partycypacji w zyskach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska pozostawiła rozstrzygnięcie w sprawie ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ podał, że poprzedzające wniesienie skargi wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa datowane na [...] kwietnia 2015 r., a złożone w Urzędzie Miejskim dnia 22 maja 2015 r., było omawiane na posiedzeniach komisji Rady. Ostatecznie jednak Rada Miejska nie zajęła stanowiska w kwestiach przedstawionych w wezwaniu, zwłaszcza że zaskarżona uchwała była podejmowana w innym składzie Rady niż obecny, a nadto procedura związana ze sporządzeniem planu była realizowana przez Wójta Gminy jako organ wyznaczony do załatwienia tej sprawy, co nastąpiło postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...].

Przed wyznaczeniem terminu rozprawy, zarządzeniem z dnia 17 sierpnia 2015 r. pełnomocnik skarżących został m.in. wezwany do podania, w imieniu którego ze skarżących uiścił wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł lub do wykazania, że skarżący spełniają w niniejszej sprawie przesłanki do uiszczenia solidarnie jednego wpisu sądowego w myśl art. 214 § 2 p.p.s.a. – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem przyjęcia, że wpis sądowy został uiszczony w imieniu pierwszego ze skarżących wymienionych w skardze, tj. J.H.. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. pełnomocnik oświadczył, iż wpis sądowy od skargi został uiszczony w imieniu J.H. oraz cofnął skargę w stosunku do pozostałych skarżących, tzn. H.T., J.Z. i B.G.. Kolejnym zarządzeniem z dnia 17 września 2015 r. pełnomocnik został wezwany do uiszczenia w imieniu H.T., J.Z. i B.G. wpisu sądowego od skargi w kwocie po 300 zł – stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Został również poinformowany, iż sąd administracyjny nie może umorzyć postępowania wszczętego skargą nieopłaconą jako wniesioną nieskutecznie, nawet jeżeli strona skargę tę cofnęła. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, odpis zarządzenia został doręczony pełnomocnikowi skarżących dnia 29 września 2015 r. W wyznaczonym terminie należny wpis sądowy w imieniu trojga wskazanych wyżej skarżących nie został uiszczony.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 3 listopada 2015 r. skargi H.T., J.Z. i B.G. zostały odrzucone na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Motywy tego orzeczenia zostały przedstawione w odrębnym uzasadnieniu. Przedmiotem rozpoznania pozostaje zatem skarga J.H..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, jednakże nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej jako p.p.s.a., sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowiła uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2012 r. nr XIX/122/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] będąca, zgodnie z przepisem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktem prawa miejscowego.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powyższy środek prawny, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 ustawy, zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną", nie ma charakteru aktu nadzoru. W istocie rzeczy służy on ochronie prawnej (sądowej) jednostek przed naruszającymi prawo działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), które stanowią ingerencję w sferę ich wolności i praw. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07 (LEX nr 384677), podkreślił, iż skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom w nim wskazanym prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej.

W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium – a mianowicie naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., w myśl której uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji podzielić należy prezentowany w doktrynie pogląd, iż nie jest to rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.).

Powyższe oznacza, iż legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005 nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, tzn. że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114).

Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym

warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, LEX nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 LEX nr 706654).

Przy rozpoznaniu skargi opartej o przepis art. 101 u.s.g. obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi dopuszczalności, do których zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 4) ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (lub zarządzenie wójta) narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie, przy czym ostatni wymóg dopuszczalności skargi wynika z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. – w brzmieniu tej ustawy obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.

W niniejszej sprawie wskazane wyżej warunki formalne dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2012 r. Nr XIX/122/12 zostały spełnione. Jak już wcześniej wspomniano, zaskarżona uchwała jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego, przez co z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. możliwe jest jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego J.H. wpłynęło do organu w dniu 22 maja 2015 r. Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona drogą pocztową w dniu 20 lipca 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie, k. 44 akt sądowych), tzn. przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Tym samym zachowany został termin do wniesienia skargi przewidziany w art. 53 § 2 p.p.s.a., który zgodnie z uchwałą NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r. nr 3, poz. 60) znajduje zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Do wniesionej w niniejszej sprawie skargi został m.in. załączony wypis z elektronicznej księgi wieczystej nr [...] (k. 12-15 akt sądowych) prowadzonej dla nieruchomości położonej w miejscowości [...], stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], której współwłaścicielem jest J.H.. Położenie opisanej wyżej nieruchomości zostało uwidocznione na rysunku planu stanowiącego przedmiot skargi. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uznać należało, że interes prawny skarżącego wywodzony z prawa własności powyższej nieruchomości, został naruszony ustaleniami kwestionowanego aktu pomimo, iż jego nieruchomość zlokalizowana jest poza terenem nim objętym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowano utrwalony już pogląd, w myśl którego właściciel nieruchomości nieobjętej bezpośrednio miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego również może skutecznie kwestionować taki plan o ile wykaże, iż postanowienia tego aktu naruszają jego interes prawny. Zdaniem NSA nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem, lecz w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich gruntów (wyroki NSA z 13 marca 2009 r., II OSK 1360/08; z 15 maja 2009 r., II OSK 1771/08; z 2 lipca 2009 r., II OSK 591/09; z 1 września 2009 r. II OSK 900/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Może bowiem zaistnieć sytuacja, w której przeznaczenie określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej tym planem. Nieruchomość objęta planem może zostać przeznaczona pod tego rodzaju inwestycje, których realizacja uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem w jej dotychczasowy sposób (wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., II OSK 1675/09, . orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony plan, wprowadzając określone ograniczenia odnośnie zagospodarowania nieruchomości, niewątpliwie kształtuje sposób i zakres wykonywania w odniesieniu do tych gruntów prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wprowadzając zabudowę w postaci farmy wiatrowej, może znacząco zmieniać warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1990/12, zwrócił uwagę, iż w sprawach, w których przedmiotem skargi jest plan przewidujący wybudowanie farmy wiatrowej w niedalekiej odległości od działki strony skarżącej, nie można pominąć różnorakiego oddziaływania elektrowni wiatrowych na otoczenie.

W rozpatrywanej sprawie decydujący dla takiej konstatacji okazał się fakt położenia nieruchomości skarżącego w bezpośredniej bliskości w stosunku do granic terenu objętego planem, charakter przedsięwzięcia planowanego na obszarach objętych planem (lokalizacja farm wiatrowych) oraz szczegółowe ustalenia planu, a zwłaszcza wynikający z § 17 ust. 3 uchwały zakaz lokalizacji budynków przeznaczony na stały pobyt ludzi, wprowadzony w granicach terenu EWR oraz w strefie występowania hałasu o równoważnym poziomie ≥ 40 dB. Istotne pozostaje przy tym, iż na rysunku planu nie oznaczono strefy występowania hałasu o równoważnym poziomie równym i większym niż 40 dB, na którym zakaz zabudowy obowiązuje. Za przyjęciem, iż skarżącemu przysługuje w niniejszej sprawie legitymacja skargowa przemawia zatem fakt, iż elektrownia wiatrowa oddziaływuje na otoczenie m.in. poprzez emitowanie fal elektromagnetycznych, akustycznych i infradźwięków, a co za tym idzie, w zakresie swojego oddziaływania może naruszać niezakłócone korzystanie z nieruchomości. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego strony skarżącej należy poszukiwać także w przepisach dotyczących prawa własności, tzn. art. 140 k.c., jak również w przepisach z zakresu prawa sąsiedzkiego, w tym art. 144 k.c. (wyroki NSA z 5 listopada 2014 r., II OSK 974/13 oraz z 24 listopada 2015 r., II OSK 717/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przy czym nieruchomość sąsiednia to nie tylko nieruchomość granicząca fizycznie z nieruchomością, na której znajduje się źródło zakłóceń, ale każda nieruchomość narażona na szkodliwe wpływy (K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz).

W rozpatrywanej sprawie o strefie występowania hałasu o równoważnym poziomie ≥ 40 dB od turbin planowanej elektrowni wiatrowej mowa jest w sporządzonej w toku procedury planistycznej prognozie oddziaływania na środowisko z czerwca 2010 r. Konieczność zbadania stopnia natężenia hałasu, którego źródło może stanowić planowana farma wiatrowa, wynikała z faktu obowiązywania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). W myśl tabeli 1 zawartej w załączniku do tego rozporządzenia, równoważny poziom hałasu w środowisku, powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu, z wyłączeniem hałasu powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne, określany dla pory dnia wskaźnikiem LAeqD oraz dla pory nocy wskaźnikiem LAeqN, które to wskaźniki mają zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska, w odniesieniu do jednej doby, m.in. dla terenów zabudowy zagrodowej wynosi odpowiednio 55 dB dla pory dnia oraz 45 dB dla pory nocy.

W rozdziale 7.6 prognozy oddziaływania na środowisko znajdują się rozważania, w myśl których zakres oddziaływania akustycznego planowanych elektrowni wiatrowych wymaga strefy ochronnej minimum 400 m, przy założeniu hałasu o równoważnym poziomie równym i większym niż 40 dB. Minimalna odległość 400 m turbin elektrowni wiatrowej od najbliższych zabudowań stała się wytyczną dla wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w celu spełnienia warunków wynikających z norm poziomu hałasu, o czym stanowi § 17 ust. 4 lit. e tiret 4 zaskarżonej uchwały.

Z rysunku planu wynika, że nieruchomość stanowiąca własność J.H. (na której znajduje się budynek mieszkalny) położona jest w odległości ok. 400 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy, wyznaczonej w planie dla dopuszczalnej lokalizacji turbin elektrowni wiatrowych dla jednego z terenów EWR położonego na zachód od działki skarżącego, przy czym na podstawie analizy rysunku planu nie można wykluczyć, iż omawiana strefa 400 m obejmuje część działki nr [...]. Dodatkowo w odległości ok. 500 m na wschód od działki skarżącego przebiega nieprzekraczalna linia zabudowy, wyznaczona dla dopuszczalnej lokalizacji turbin na kolejnym terenie oznaczonym symbolem EWR.

Te ustalenia planu w połączeniu z położeniem nieruchomości skarżącego przesądzają, iż zaskarżona uchwała co najmniej rodzi stan niepewności prawnej co do tego, że zakres zakazu zabudowy wynikający z zaskarżonego planu i oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych wykracza poza teren objęty planem miejscowym i obejmuje swym zasięgiem obszar położony poza granicami terenu objętego planem. Okoliczności te pozwalają na przyjęcie naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu stwierdzić należy, iż została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei w myśl § 7 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego; określenie skali projektu rysunku planu miejscowego w formie liczbowej i liniowej; granice obszaru objętego planem miejscowym; granice administracyjne; granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych; granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia; linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu; w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego.

Jak wynika z treści § 2 ust. 1 uchwały, celem, a tym samym i istotą kontrolowanego planu miejscowego jest przeznaczenie i ustalenie zasad zagospodarowania terenów pod lokalizację elektrowni (farm wiatrowych) wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Dla terenów EWR plan miejscowy ustalił przeznaczenie – tereny rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji turbin wiatrowych wraz z fundamentami, sieciami i urządzeniami infrastruktury technicznej i masztami pomiarowymi.

Ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być formułowane jednoznacznie i nie mogą budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego różnego przeznaczenia, jedna strefa może być bowiem przeznaczona do realizacji więcej niż jednej funkcji, o ile wzajemnie się one uzupełniają (np. funkcja mieszkalno-usługowa). Możliwe jest zatem ustanowienie w miejscowym planie mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki. Powoływany przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, niemniej jednak nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Z tego też względu konieczne jest określenie linii rozgraniczających, które w sytuacji przyjętej wielofunkcyjności terenu pozwolą w sposób niebudzący wątpliwości odczytać sposób zagospodarowania terenu. Konieczność ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a ponadto ich oznaczenia wynika również z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jak i przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje, iż dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne" (wyrok NSA z 24 września 2013 r., II OSK 2478/12 za wyrokami NSA z 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11 oraz z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11).

Zaskarżona uchwała na terenach oznaczonych symbolem EWR przewiduje tereny rolne i tereny przewidziane pod energetykę wiatrową, które to przeznaczenia wzajemnie się wykluczają. Elektrownie wiatrowe stanowią bowiem przedsięwzięcia produkcyjne, służące do wytwarzania energii, ponadto są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały).

Brak określenia linii rozgraniczających uniemożliwia w istocie określenie terenu, który – w realiach niniejszej sprawy – będzie przeznaczony pod farmy wiatrowe, od tego przeznaczonego na cele rolnicze. Tymczasem istota planowania przestrzennego sprowadza się do ustalenia przeznaczenia objętych planem terenów, ich sposobów zagospodarowania oraz warunków zabudowy, w taki sposób aby nie budziło ono wątpliwości w tej kwestii, nie prowadziło do niepewności co do możliwości wykorzystania gruntów oraz nie skutkowało nieuprawnionym naruszeniem praw właścicieli czy użytkowników wieczystych. Określenie zatem w części tekstowej planu – w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego – więcej niż jednego przeznaczenia terenu o wykluczającym się wzajemnie sposobie zagospodarowania, obligowało w myśl przywołanych powyżej przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego do ustalenia linii rozgraniczających, w tym ich wyrysowanie w części rysunkowej stanowiącej "ilustrację graficzną tekstu" (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, pod red. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s.157-158).

Z terenu o przeznaczeniu rolniczym należy zatem wyłączyć teren na cele produkcyjne, bo taki też charakter ma lokalizacja elektrowni wiatrowych. Innymi słowy z terenów rolniczych zdaniem Sądu powinny zostać wyłączone tereny przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych, gdyż takie budowle nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem. Nadto jako tereny o dwóch innych przeznaczeniach powinny być oddzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu.

Tymczasem obszary te nie zostały oddzielone od siebie liniami rozgraniczającymi. Okoliczność, że inwestycja polegająca na lokalizacji farm wiatrowych czyli przemysłowa ma charakter "ekologiczny" (odnawialne źródła energii) nie zmienia faktu, że pozostaje w kolizji z rolniczym przeznaczeniem terenu. Wiąże się bowiem z wyłączeniem na tym obszarze funkcji podstawowej – produkcji rolnej. Uwidocznione na załączniku graficznym planu miejscowego nieprzekraczalne linie zabudowy elektrowni wiatrowych nie są równoznaczne z liniami rozgraniczającymi, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tzn. liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, które są obligatoryjnym elementem planu (wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 197/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, bez rozgraniczenia tych terenów od siebie, a zwłaszcza objęcie liniami oznaczającymi jeden obszar jednocześnie terenów o przeznaczeniu rolniczym i nierolniczym oraz leśnym i nieleśnym, bez wyraźnego ich rozgraniczenia (wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08, publ. Wspólnota 2009/23/39). Należy mieć przy tym na względzie, iż normy prawne zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyprowadza się zarówno z części opisowej, jak i części graficznej planu (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki w: red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014. s. 154, uw. 3).

Równoznaczne z liniami rozgraniczającymi, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie są również widniejące na rysunku planu oznaczenia usytuowania turbin wiatrowych wraz z wytyczonymi wokół nich strefami bezpośredniego oddziaływania. Jak bowiem wynika z § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, usytuowanie turbin wraz z tymi strefami ma charakter wyłącznie informacyjny i nie są to ustalenia planu.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego wprowadzający ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych". Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., II OSK 2668/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. Chodzi tu o wątpliwości interpretacyjne dotyczące kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu czy możliwość zabudowy (wyrok NSA z 10 czerwca 2009 r., II OSK 1854/09, LEX nr 563545). Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieprecyzyjnych zapisów co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nim nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (art. 28 u.p.z.p.; wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 2096/10, LEX 163335). Postanowienia planu muszą być na tyle jasne, proste, a przede wszystkim czytelne i jednoznaczne, aby nie budziły wątpliwości wśród adresatów norm w nim zawartych. Zwłaszcza wprowadzony planem miejscowym zakaz zabudowy powinien znaleźć wyraźne i czytelne odzwierciedlenie w jego postanowieniach, nie budzące wątpliwości co do swojego zakresu oraz granic obszaru nim objętego.

Tymczasem wymogów tych zaskarżony akt prawa miejscowego nie spełnia. Jego część tekstowa przewiduje bowiem w § 17 ust. 3 zakaz lokalizacji budynków przeznaczony na stały pobyt ludzi w granicach terenu EWR oraz w strefie występowania hałasu o równoważnym poziomie ≥ 40 dB, podczas gdy na podstawie części graficznej planu nie sposób ustalić, gdzie przebiega granica obowiązywania tego zakazu. Jak już wyżej była o tym mowa, analiza prognozy oddziaływania na środowisko wskazuje wprawdzie, że zakres oddziaływania akustycznego turbin planowanej elektrowni wiatrowej wymaga strefy ochronnej minimum 400 m (co stało się również podstawą ustalenia w § 17 ust. 4 pkt 1 lit. e) tiret 4 nieprzekraczalnych linii zabudowy od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi), jednak zakaz zawarty w § 17 ust. 3 zaskarżonej uchwały należy uznać za dalece nieprecyzyjny z następujących względów. Po pierwsze, granic jego obowiązywania nie zaznaczono na rysunku planu, co już samo w sobie stwarza dla adresatów norm w nim zawartych, w tym mieszkańców gminy, ogromne trudności interpretacyjne. Po drugie, z prognozy wynika, że czterystumetrowa odległość zabudowy mieszkaniowej od wiatraków dla ochrony przed hałasem to odległość minimalna, ustalona w oparciu o dane inwestora oraz obserwacje innych tego typu obiektów w innych lokalizacjach. Rada Miejska przyjęła tę odległość za pewnik. Akta procedury planistycznej nie dostarczają natomiast podstaw do formułowania jednoznacznych stwierdzeń na temat odległości, w jakiej hałas o dopuszczalnym prawem natężeniu rozchodzi się w tej konkretnej lokalizacji. Po trzecie wreszcie, zarówno z prognozy oddziaływania na środowisko jak i z pozostałej dokumentacji planistycznej nie wynika, czy na obszarze, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, może występować skumulowane oddziaływanie akustyczne dwóch terenów EWR znajdujących się po przeciwległych stronach działki skarżącego, zależne np. od ukształtowania terenu czy siły wiatru, które będzie miało swoje odzwierciedlenie w granicach obwiązywania zakazu zabudowy ustalonego w § 17 ust. 3 uchwały. Powyższe okoliczności wskazują, że zaskarżony plan stworzył daleko idący stan niepewności prawnej co do możliwości lokalizowania przez właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu terenów EWR zabudowy mieszkaniowej na swych działkach, który należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Co do zarzutów skargi wskazanych jako pierwszy (obciążenie kosztami sporządzenia planu inwestora, pomimo iż nie realizuje on inwestycji celu publicznego), trzeci (nieuwzględnienie prognozy skutków finansowych obejmujących kwestie zaspokojenia roszczeń osób, które poniosły straty na skutek zmian sposobu korzystania z nieruchomości) i piąty (sporządzenie planu w skali 1:2000 w sytuacji, gdy nie zaistniał szczególny przypadek, a zastosowanie tej skali uniemożliwia miarodajne ustalenie położenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do zabudowań mieszkalnych), w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało je uznać za niezasadne z następujących względów.

Stosownie do treści art. 21 ust. 1 u.p.z.p. koszty sporządzenia planu miejscowego co do zasady obciążają budżet gminy. Przepis ust. 2 tego artykułu przewiduje jednak wyjątki od tej zasady, m.in. koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają inwestora realizującego inwestycję celu publicznego – w części, w jakiej jest on bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji.

Nie ulega wątpliwości, że lokalizacja turbin wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego, gdyż tego rodzaju przedsięwzięcie nie mieści się w wyliczeniu celów publicznych zawartym w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały), do którego odsyła art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Oznacza to, że koszt sporządzenia zaskarżonego planu powinna co do zasady ponieść Gmina. Tak się jednak nie stało, gdyż jak wynika z akt procedury planistycznej, sporządzenie zaskarżonego planu zostało sfinansowane przez inwestora elektrowni turbin wiatrowych.

Nie jest to jednakże równoznaczne z automatycznym naruszeniem art. 21 ust. 1 u.p.z.p., gdyż jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, przepis ten zawiera normę zakazującą domagania się przez gminę ponoszenia i pokrywania kosztów sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez podmioty inne niż sama gmina, poza wyjątkiem przewidzianym w ustawie dotyczącym inwestycji celu publicznego. Organy Gminy nie były zatem uprawnione do domagania się od potencjalnego inwestora pokrycia kosztów sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, koszty te bowiem ma obowiązek ponieść budżet gminy. Nie oznacza to jednak zakazu częściowego finansowania elementów procedury planistycznej przez inny niż gmina podmiot, pod warunkiem, że czyni on to dobrowolnie (wyroki NSA z 6 lipca 2012 r., II OSK 996/12, z 10 lipca 2015., II OSK 3012/13; wyrok WSA w Gdańsku z 29 października 2008r., II SA/Gd 799/07 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 listopada 2014r., II SA/Sz 800/14). Tymczasem z analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. wsi [...] wynika, iż wnioskodawca (tzn. inwestor) sam zadeklarował pokrycie wszelkich kosztów związanych ze sporządzeniem planu oraz sam znalazł jednostkę projektową specjalizującą się w problematyce elektrowni wiatrowych (k. 2 analizy).

W tej sytuacji pokrycie przez potencjalnego inwestora kosztów sporządzenia zaskarżonego planu było kwestią wewnętrzną Gminy i nie mogło stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały. Zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 u.p.z.p. należało zatem uznać za niezasadny.

W skardze zarzucono również naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie prognozy skutków finansowych obejmujących kwestie zaspokojenia roszczeń osób, które poniosły straty na skutek zmian sposobu korzystania z nieruchomości. Wprawdzie istotnie w prognozie skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. nie przewidziano możliwości spadku wartości nieruchomości objętych planem oraz położonych w bezpośrednim lub dalszym sąsiedztwie, w związku z tym nie przewidziano konieczności zabezpieczenia środków finansowych na zaspokojenie roszczeń związanych z obniżeniem wartości nieruchomości, jak również z niemożliwością ich użytkowania bądź ograniczonym użytkowaniem, jednakże fakt ten nie mógł stanowić samoistnej przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Prognoza skutków finansowych m.p.z.p. pełni funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki jakie powstaną w wyniku zastosowania m.in. art. 36 u.p.z.p. Zakres prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587). Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy, jego finansowych skutków, dlatego powinien on być poprzedzony rzetelną informacją ekonomiczną. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych należy wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, zaś gdyby analiza ekonomiczna była rzetelna, wówczas do uchwalenia planu by nie doszło (podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 23 stycznia 2013 r., II OSK 2348/12). Jest to sytuacja wyjątkowa, zaś skarżący nie wykazał, aby zaistniała ona w niniejszej sprawie.

Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000 zamiast w skali 1:1000, gdyż zdaniem skarżącego nie zaistniał ku temu szczególny przypadek, zaś zastosowanie tej skali uniemożliwia miarodajne ustalenie położenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do zabudowań mieszkalnych.

Sporządzenie części graficznej planu w skali 1:2000 zalecił Radzie Gminy Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdzającym nieważność podjętej wcześniej uchwały Rady Miejskiej z dnia 20 października 2011 r. Nr XIV/78/11, zaś taka skala była uzasadniona dużym obszarem, jaki obejmował plan. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do kwestionowania zasadności przyjęcia takiej skali, natomiast niemożność miarodajnego ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do zabudowań mieszkalnych wynika z innych wad zaskarżonego planu, aniżeli zastosowanie niewłaściwej skali, które zresztą legły u podstaw stwierdzenia jego nieważności.

Charakter omówionych wyżej naruszeń, obejmujących zasady sporządzania planu, stosownie do treści art. 28 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, dotyczy bowiem nie tylko przeważającej części terenów objętych planem, ale istoty tego planu, jaką w myśl § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały była lokalizacja elektrowni wiatrowych (farm wiatrowych) wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie tych jednostek redakcyjnych, które zawierają regulacje dotyczące terenów EWR i pozostawienie w obrocie prawnym uchwały w pozostałym zakresie pozostawałoby w niezgodzie z celem, jaki miał realizować zaskarżony plan.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Z uwagi na brak stosownego wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, złożonego do momentu zamknięcia rozprawy, nie wydano rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego.