Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1202/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Paluszyńska Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze B.R., M.R. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] maja 2014 r. [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B.R., M.R. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1202/14

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją z dnia [...].05.2014r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2013.1409z późn. zm., zwanej dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2013.267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) odstąpił od nałożenia na M.G. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr. [...] położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. P. [...] w Z. , dz. nr [...] , zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inspektorzy PINB dokonali kontroli w/w nieruchomości stwierdzając, że w lokalu mieszkalnym nr. [...] usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wykonano roboty budowlane polegające w szczególności na: wybudowaniu ścianki działowej gipsowo-kartonowej i wstawieniu drzwi zewnętrznych do lokalu mieszkalnego nr. [...] w częściach wspólnych w/w budynku (korytarzu na piętrze), powiększeniu otworu okiennego i wstawieniu drzwi balkonowych o wymiarach 80cmx225cm, wykonaniu tarasu na przybudówce, wykonaniu otworu drzwiowego o wymiarach 70cmxl96cm w ścianie działowej murowanej. Organ I instancji wyjaśnił, że wykonanie w/w robót nie mieści się w kategorii budowy (w tym również odbudowy, rozbudowy, nadbudowy) obiektu budowlanego. Roboty takie z uwagi na fakt, że w wyniku ich wykonania nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych budynku PINB zakwalifikował jako przebudowę istniejącego obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 7a p.b. Oznacza to, że inwestor dla wykonania takiej inwestycji powinien wystąpić o pozwolenie na budowę. Pozwolenie takie stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (w tym jego przebudowy).

Inwestor M.G. (współwłaścicielka lokalu nr. [...] ) oświadczyła, że w/w roboty zostały wykonane ok. 4 lata temu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co potwierdza pismo Starosty Z. znak [...] z dnia [...]

Dalej organ wskazał, iż mając na względzie wyrok NSA z dnia 04.10.2005r., sygn. akt: OSK 816/04 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26.08.2008 r., sygn. akt: II SA/Ol 323/08, postanowieniem znak [...] z dnia [...].10.2013r. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych.

Inwestor przedstawił wymagane dokumenty, tj.: ekspertyzę techniczną sporządzoną przez: mgr inż. arch. T.T. w zakresie architektury, inż. I. K -S. w zakresie konstrukcji, w zakresie branży elektrycznej mgr inż. J.M., mgr inż. M.F. w zakresie branży sanitarnej, którzy we wnioskach końcowych stwierdzili, iż "przebudowa lokalu mieszkalnego nr. [...] usytuowanego w budynku wielorodzinnym położonym w m. Z. , ul. P. [...] , dz. nr [...] została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie narusza obowiązujących przepisów. Lokal mieszkalny wraz z instalacjami może być bezpiecznie użytkowany. "

W toku postępowania B. i M. R. wnieśli uwagi: "nie chcemy tarasu, który niszczy nasze mieszkanie. Ekspertyza budynku wskazała, że taras należy przebudować wg projektu wykonawczego oraz wykonać ocieplenie całej przybudówki, na której się znajduje. Dopiero wtedy możemy rozpocząć odgrzybianie ścian i sufitu powstałe w wyniku wybudowania tarasu. "

W związku z powyższym organ wezwał pismem z dnia 23.04.2014r. B.M. R. do przedstawienia przywoływanej ekspertyzy. Dnia 28.04.2014r. do organu wpłynęła ekspertyza stanu technicznego opracowana przez mgr inż. R.I. posiadającego uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i sprawdzona przez mgr inż. D.I. posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Autorzy w/w opracowania w pkt. 4.2.1 wskazali, iż "taras został wykonany poprawnie czyli jest szczelny (....) stwierdzono zarysowanie nadproża nad oknem w wiatrołapie. Zarysowanie spowodowane jest wzrostem obciążeń na tarasie - nadproże było wykonane jako nadproże przenoszące obciążenia z daszku a nie tarasu. Zarysowanie spowodowane jest dodatkowym ugięciem nadproża - nadproże jest stalowe i jego obecne ugięcie nie będzie się zwiększało. (...) Istniejące nadproże nie wymaga wymiany ani wzmocnień jego dodatkowe ugięcie jest oczywiste ale jest ono nadal dopuszczalne i nie stanowi zagrożenia. Odnośnie wykonania otworu drzwiowego w konstrukcji dachu oceniający stwierdzili, że: "przeanalizowano cały schemat statyczny konstrukcji dachu i stwierdzono, że wycięty zastrzał nie wpływa na uszkodzenia w pokryciu dachu i nie zagraża w żaden sposób bezpiecznemu użytkowaniu całego budynku. "

W związku z faktem, że w zakresie wykonanych robót budowlanych nie wykazano nieprawidłowości, organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. PINB wskazał, że podstawa nałożenia takiego obowiązku na inwestora zachodzi wyłącznie w przypadku, gdy istnieją przesłanki do podjęcia działań naprawczych w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych ze względu na ich niezgodność z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno - budowlanymi. W niniejszej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły, dlatego też organ uznał, iż nie zachodzi podstawa do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, bądź robót naprawczych.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli B i. M. R. podnosząc, że wydana decyzja jest niesprawiedliwa, gdyż sąsiedzi posiadający 29-metrowe mieszkanie na poddaszu wybudowali ścianę i wstawili drzwi wejściowe przysposobiając tym samym 130 metrów poddasza. Nikt nie wyrażał na to zgody. Teraz sąsiedzi wnoszą o zmianę udziałów w nieruchomości, co jest krzywdzące. Ponadto uniemożliwiono odwołującym dostęp do pomieszczenia przynależnego na strychu. Wybudowano także taras. Pomieszczenia odwołujących pod tarasem są całkowicie zagrzybione. Nadto odwołujący zakwestionowali opinie rzeczoznawców wydane w niniejszej sprawie.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].09.2014r. znak sprawy [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że przedmiotowy budynek mieszkalny stanowi współwłasność Eksploatacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. , B.R. , M.R., Z.Z., R.Z., M.K., D.K., K.G., M.G., C.W. i M.W.

Przypomniano, że przedmiotem niniejszego postępowania są roboty wykonane w lokalu nr. [...] przez M.G., polegające na wybudowaniu ścianki działowej gipsowo - kartonowej i wstawieniu drzwi zewnętrznych do lokalu nr. [...] w korytarzu budynku, powiększeniu otworu okiennego i wstawieniu drzwi balkonowych o wym. 80 cm x 225 cm, wykonaniu tarasu na przybudówce, wykonaniu otworu drzwiowego o wym. 70 cm x 16 cm w ścianie działowej murowanej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. w ocenie organu odwoławczego w celu wykonania w/w robót wymagana była ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że przebudowa (wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego) nie mieści się w ustawowym wyliczeniu zwolnień, a więc wymaga pozwolenia na budowę. Poza sporem było, że inwestor wykonał przebudowę lokalu samowolnie tj. bez ostatecznego pozwolenia na budowę.

W tym stanie faktycznym WWINB zastosował tryb art. 51 p.b., bowiem dotyczy on robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę (art. 48 p.b.) oraz innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b p.b.).

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie, organ I instancji skorzystał z dyspozycji art. 81c ust. 2 p.b. i nałożył na inwestora robót budowlanych obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. Przedstawiona ekspertyza została wykonana przez osoby posiadającą odpowiednią wiedzę oraz doświadczenie w zakresie wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie. Przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone jest w sprawie robót budowlanych. Jego celem jest ustalenie czy samowolne roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i ewentualnie jakie czynności należy wykonać aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie nie dotyczy więc stanu" technicznego mieszkania na parterze w tym budynku (lokalu skarżących). W tym zakresie może ewentualnie toczyć się odrębne postępowanie jeżeli wskazane zostaną naruszenia przepisów prawa budowlanego i w tym zakresie organ I instancji może wykorzystać informacje zawarte w aktach sprawy i w odwołaniu.

Wskazano, że z mocy art. 61 p.b. to na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, niezależnie od tego czy panuje pomiędzy nimi zgoda, czy spory w zakresie korzystania z nieruchomości wspólnej. Obowiązek utrzymania obiektu budowlanego może wiązać się z koniecznością ponoszenia wydatków niezbędnych dla zachowania substancji obiektu i jego bezpiecznego użytkowania. Jeżeli do nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, przyczyniły się określone osoby, to ewentualnego odszkodowania od tych osób można dochodzić na podstawie prawa cywilnego przed sądem powszechnym.

Przedmiotem wykonanej w sprawie ekspertyzy była ocena ogólnobudowlana wykonanych robót, ocena instalacji elektrycznej, instalacji centralnego ogrzewania i wodno - kanalizacyjnej. Ekspertyza techniczna została oceniona przez organ nadzoru budowanego zgodnie z art. 80 k.p.a. Z przedłożonej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez technika budowlanego R.M. przy udziale mgr inż. arch. T.T. (architektura), inż. I.K.-S. (konstrukcja), mgr inż. M.F. (branża sanitarna), mgr inż. J.M. (branża elektryczna) wynika, że przebudowa lokalu nr. [...] została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami i lokal mieszkalny wraz z instalacjami może być bezpiecznie użytkowany. Dodatkowo, na wezwanie PINB, inż. I.K.-S. uzupełniła ekspertyzę o stwierdzenie, że wykonane roboty na dachu przybudówki polegające na wykonaniu tarasu nie spowodowały pęknięcia nadproża, wskazując jednocześnie że do pęknięcia nadproża doszło prawdopodobnie jeszcze przed wykonaniem robót budowlanych na dachu wskutek pracy wiekowego budynku.

Odnosząc się do treści odwołania podkreślono, że ekspertyza techniczna mgr inż. R.I. (sporządzona dla oceny stanu technicznego budynku w odrębnym postępowaniu) również zawiera informacje potwierdzające prawidłowość wykonanych robót, np. "taras został wykonany poprawnie czyli jest szczelny i zaizolowany cieplnie, jednak brak izolacji cieplnej gzymsu oraz ścian wiatrołapu i brak wentylacji doprowadziło do powstania bardzo dużego mostka cieplnego (...) ", bądź mimo wskazania niepoprawności robót nie przewiduje konieczności podjęcia czynności naprawczych np. "zarysowanie spowodowane jest dodatkowym ugięciem nadproża-nadproże jest stalowe i jego ugięcie nie będzie się powiększało''''. W swej ekspertyzie mgr inż. R.I. zawarł informację, że: "w lokalu mieszkalnym na parterze w łazience na suficie widoczne ślady zalania oraz zagrzybienie. Nad łazienką znajduje się łazienka lokalu mieszkalnego nr. [...] na poddaszu w którym przeprowadzono prace remontowe i zainstalowano nowe urządzenia sanitarne". Niemniej sporządzający ekspertyzę wskazał, że "potencjalne źródło zawilgocenia związane jest z awarią lub wadliwym wykonaniem instalacji wodnokanalizacyjnej w łazience lokalu nr. [...] i konieczne jest sprawdzenie szczelności w/w instalacji w/w łazienki".

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy przyjął, że sporządzający ekspertyzę nie wskazuje wprost na wadliwe wykonanie instalacji wod.-kan, a jedynie hipotetyczne, teoretyczne, pisząc "potencjalne". Zauważono, że wg ekspertyzy tech. R.M. wykonane próby szczelności instalacji kanalizacyjnej i wodnej wypadły pozytywnie a instalacje nadaje się do użytkowania.

Przypomniano, że zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b. w przypadku wykonania samowolnie robot budowlanych organ: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Wybór jednego z tych rozstrzygnięć zależy od tego, w czy i w jakim zakresie możliwe jest doprowadzenie robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem; decyzja będąca sankcją z tego tytułu ma być jak najmniej dolegliwa w danej sytuacji dla inwestora, a jednocześnie powinna umożliwić doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W świetle cytowanego wyżej art. 51 p.b. oraz wskazanej analizy dotyczącej prawidłowości wykonanych robót uznano, że organ I instancji nie miał podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków w nim przewidzianych.

W świetle powyższego, skoro w przedmiotowej sprawie brak jest zakresu czynności pozostałych do wykonania, jakie miałby wykonać inwestor, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, decyzja PINB o odstąpieniu od nałożenia obowiązku jest prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli B i. M. R. podkreślając, że uniemożliwia ona im wykonanie właściwego remontu lokalu w którym mieszkają. Zakwestionowali także ponownie jakość prac budowlanych inwestorów oraz oceniające te prace ekspertyzy.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013r., poz.1409 ze zm., dalej p.b.).

Wskazać należy, że postępowanie w sprawach samowoli budowlanej prowadzone jest z urzędu w ramach przysługujących organom nadzoru kompetencji i obowiązków. Sąd kontroluje zatem nie to, czy organ spełnił żądania osoby zgłaszającej samowolę budowlaną, lecz czy prawidłowo - tzn. zgodnie z obowiązującym w tym zakresie przepisami - przeprowadził dane postępowanie i wydał rozstrzygnięcie zgodne z przepisami prawa materialnego – w tym wypadku przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Należy też przypomnieć, iż przedmiotem postępowania wszczętego przez organy nadzoru budowlanego nie mogą być wszelkie roboty budowlane, lecz tylko takie, które podlegają jurysdykcji tych organów, a więc wymagające pozwolenia na budowę (art. 28-29 p.b.) lub zgłoszenia (art. 30 p.b.). Nadto przedmiotem takiego postępowania ze strony organów nadzoru budowlanego mogą być tylko roboty budowlane już wykonane bez pozwolenia lub zgłoszenia, lub wykonane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem bądź przyjętym zgłoszeniem. Nie mogą być zaś przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego dopiero planowane roboty budowlane.

Rolą i zadaniem organów nadzoru budowlanego w przypadkach stwierdzenia samowoli budowlanej jest usunięcie skutków tej samowoli i doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Działania te podlegają reżimowi określonemu w przepisach art. 50 i 51 p.b.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. (ust.3).

Zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. (ust. 3)

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. (ust. 5)

Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Celem przepisów art.50 oraz 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. Dopiero niewykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art.51 ust.1 pkt 2 p.b. nałożonego w niej obowiązku, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, nie pozostawiając w tym względzie żadnej swobody.

W niniejszej sprawie wykonanie przedmiotowych robót w warunkach samowoli budowlanej wymagało przeprowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w art.50-51 p.b. Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły takie postępowanie. W sprawie bezspornym jest, że inwestor M.G. wykonała roboty budowlane związane z przebudową lokalu nr. [...] położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. P. [...] w Z. w warunkach samowoli budowlanej. Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 p.b. z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 p.b. nie znajduje zastosowania. Tak więc w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego zasadnie prowadził postępowanie na podstawie art. 51 p.b.

Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 51 p.b. może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych. W odniesieniu do robót wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3 p.b. Zgodnie z art. 51 ust. 7 p.b., jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555-556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny.

Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 p.b. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Celem tego postępowania jest zatem skontrolowanie poprawności wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ewentualne doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie W. m z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Go 766/07, LEX nr 485805, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 952/99, LEX nr 54192, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1998 r. sygn. akt IV SA 532/96, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1998 r. roku sygn. akt IV SAB 167/97, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym podkreślić, iż zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, chodzi tu o doprowadzenie obiektu budowlanego czy wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem budowlanym, w tym w szczególności z warunkami technicznymi. Na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 p.b. organ nadzoru musi więc ocenić, czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami Prawa budowlanego. Ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale też zgodność z wymaganiami Prawa budowlanego, w tym ocenę czy wykonane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich wynikającą z treści art. 5 p.b. Ocena taka powinna być dokonana w odniesieniu do już wykonanych robót i do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 525/06, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA1613-1614/02, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego doszło do ustalenia, że nie zaistniały przesłanki do wydania żadnej z ww. decyzji to właściwym rozstrzygnięciem jest nie umorzenie postępowania, ale decyzja o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku dokonania rozbiórki lub stosownych obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06, ONSAiWSA 2007/6/132).

Jak wskazał organ odwoławczy, w trakcie postępowania administracyjnego M.G. przedstawiła ocenę techniczną stanu technicznego i prawidłowości prac budowlanych wykonaną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, z której wynika, że przedmiotowe prace zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami a lokal mieszkalny wraz z instalacjami może być bezpiecznie użytkowany. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy wykonaniem tarasu a zawilgoceniem ścian i sufitu wskazać należy, iż ekspertyza R. I. wykonana na potrzeby innego postępowania zasadniczo nie kwestionuje prawidłowości wykonanych prac, lecz wskazuje na przyczyny powstania (mostek termiczny) i w zaleceniach wskazuje na konieczność wykonania izolacji termicznej całej przybudówki łącznie z tarasem. Takie prace wykraczają jednak poza zakres niniejszego postępowania administracyjnego.

Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszego postępowania ma ocena dowodów w postaci złożonych przez strony postępowania ekspertyz, a w szczególności ekspertyzy sporządzonej przez zespół rzeczoznawców na zlecenie inwestora. Przede wszystkim na podstawie tych bowiem dowodów możliwa jest prawidłowa ocena, czy inwestor w ramach postępowania legalizacyjnego doprowadził wykonaną przebudowę do stanu zgodnego z prawem budowlanym, w tym w szczególności z warunkami technicznymi. Zasadnicze znaczenie ma opinia sporządzona przez zespół pięciu rzeczoznawców na zlecenie inwestora, gdyż to przede wszystkim na jej podstawie inwestor dąży do zalegalizowania wykonanych przez siebie robót. Ta właśnie ekspertyza miała na celu ustalenie, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane są zgodne z prawem budowlanym i warunkami technicznymi. Złożona przez skarżących opinia R. I. ma charakter pomocniczy, gdyż jej przedmiotem była ocena stanu technicznego całego budynku, a nie koncentrowała się ona na robotach wykonanych przez M.G.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Opinia (ekspertyza) stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumcji pod właściwe przepisy prawa. Opinia zatem stanowi jako dowód pomoc dla organu przy ustalaniu stanu faktycznego.

Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową opinii

W ocenie Sądu sporządzony przez zespół rzeczoznawców na zlecenie inwestora operat szacunkowy, w świetle jego analizy i argumentów przedstawionych przez skarżących nie mógł stanowić podstawy orzekania.

Podkreślić należy lakoniczność tej opinii. Na jej stronie tytułowej zapisano, że składa się ona z 20 stron. Jednak część merytoryczna ekspertyzy obejmuje nieco ponad 5 stron, a najistotniejsza dla sprawy ekspertyza wykonanych robót budowlanych jedynie nieco ponad 3 strony (10-13), przy czym na stronie 10 opinii zawarto informacje o przedmiocie i podstawie opracowania, a więc mające znaczenie ogólne. Tak więc w istocie opinia sensu stricte mieści się na stronach od 11 do 13, a więc obejmuje nieco ponad 2 strony. Rzeczoznawcy nie wyjaśnili wyczerpująco i przekonująco na jakiej podstawie sformułowali wnioski końcowe. W związku z tym ekspertyza ta nie poddaje się prawidłowej kontroli i weryfikacji, czego organy administracji nie dostrzegły. Jest to istotne co do zasady, a w szczególności w występującej tu sytuacji, gdy ekspertyza jest sporządzana na zlecenie strony postępowania (w tym przypadku inwestora) dążącej do zalegalizowania wykonanych przez nią robót. W takiej sytuacji organ winien weryfikować złożoną opinię ze szczególną starannością i dokładnością, czego nie uczynił. Organ nie może bezkrytycznie przyjmować wniosków opinii złożonej przez stronę i sporządzonej na jej zlecenie, która nie poddaje się weryfikacji. W tym przypadku organy obu instancji ograniczyły się jedynie w uzasadnieniu swych decyzji do ogólnikowego stwierdzenia, że z opinii tej wynika, iż przebudowa lokalu nr. [...] została wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i lokal ten może być bezpiecznie użytkowany. Jest to jedynie powtórzenie tez tej opinii. Natomiast zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, w ogóle nie dokonał oceny tego dowodu. Nie odniesiono się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że biegli wydali swą opinię bez dokonania oględzin pomieszczeń znajdujących się pod pomieszczeniami objętymi kontrolowaną przebudową. Zarzut ten skarżący podnosili już wcześniej w oświadczeniu z dnia 11.12.2013r.

Na rozprawie w dniu 25.02.2015r. skarżący podnieśli zarzut, że przed wydaniem opinii pisemnej jedynie R.M. dokonał oględzin przedmiotu samowoli budowlanej, a pozostali biegli nie widzieli przedmiotu samowoli budowlanej. Powtórzyli też zarzut, że biegli nie obejrzeli pomieszczeń położonych pod tarasem i zakwestionowali możliwość dokonania pełnej oceny robót objętych samowolą budowlaną bez dokonania oględzin mieszkania skarżących. Zarzut ten jest słuszny. O ile należy zgodzić się należy z tezą, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ewentualna legalizacja samowoli budowlanej zrealizowanej przez M.G., a nie ocena stanu technicznego lokalu nr. [...] przynależnego skarżącym, o tyle należy podkreślić, że biegli dążąc do wydania fachowej i obiektywnej opinii powinni posiadać jak najszerszą wiedzę dotyczącą wykonania robót objętych samowolą budowlaną oraz ich skutków. W tym celu powinni oni byli dokonać także oględzin lokalu nr. [...] nie w celu oceny stanu technicznego tego lokalu, lecz w celu prawidłowego ustalenia, czy zrealizowana samowola budowlana wykonana została zgodnie z prawem budowlanym i warunkami technicznymi.

W tym stanie rzeczy, wobec oparcia rozstrzygnięcia na dowodzie, który nie mógł stanowić z wyżej wskazanych przyczyn podstawy rozstrzygnięcia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art.205 § 1 P.p.s.a..

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji uwzględni powyższą wykładnię. W szczególności powinien ustalić, czy zespół biegłych R.M., T.T., I.K.-S., M.F., J.M. przed wydaniem opinii pisemnej z listopada 2013r. dokonał w pełnym składzie oględzin robót objętych samowolą budowlaną, a także lokalu skarżących nr. [...] w celu ustalenia, czy zrealizowana samowola budowlana wykonana została zgodnie z prawem budowlanym i warunkami technicznymi, czy też nie. W razie ustalenia, że biegli ci nie dokonali oględzin we wskazanym wyżej zakresie organ zobliguje inwestora do złożenia opinii uzupełniającej sporządzonej po uprzednim dokonaniu w/w oględzin i prawidłowo uzasadnionej. W razie ustalenia, że biegli dokonali wspomnianych oględzin we wskazanym zakresie organ zobliguje inwestora jedynie do złożenia prawidłowo uzasadnionej uzupełniającej opinii biegłych z której będzie jasno i jednoznacznie wynikało na czym oparte zostały wnioski końcowe i która będzie poddawała się weryfikacji.

Następnie po jej złożeniu organ dokona jej wnikliwej oceny i analizy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W oparciu o tak dokonane ustalenia, ewentualnie inne jeszcze dokonane ustalenia i dowody przeprowadzone w toku ponownego postępowania, organ wyda decyzję zgodną z przepisami prawa.