Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 466/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 151, art. 3 § 2 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 42 ust. 4 oraz art. 206, art. 49 ust. 1, 2 i 6
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 3, art. 91, art. 92
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora "P" – Samodzielnego Publicznego ZOZ oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta podjął Zarządzenie Nr [...] w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Zespołu "P" - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. W § 1 przedmiotowego zarządzenia Prezydent wskazał, iż "Powierza się Pani M.B. obowiązki dyrektora Zespołu "P" - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej i zatrudnia na podstawie umowy o pracę na okres od dnia [...] kwietnia 2015 r. do czasu rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora i rozpoczęcia pracy przez nowego dyrektora. Jako podstawę prawną uprawniającą do podjęcia zarządzenia organ wykonawczy wskazał § 13 ust. 2 Statutu Zespołu " P - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej stanowiącego załącznik do Uchwały nr XXVI.201.2011 Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie zmian statutu Zespołu "P" — Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2012 roku pod pozycją nr 397.

Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Zespołu "P" - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

Uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru ustalił, że na podstawie Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2006 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie powołania na stanowisko dyrektora Zespołu "P" - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej B.C. została zatrudniona na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku dyrektora ww. Zespołu. Prezydent Miasta pismem z dnia [...] marca 2015 r. rozwiązał z B.C. stosunek pracy nawiązany w dniu [...] listopada 2006 r. z zachowaniem 6 miesięcznego okresu wypowiedzenia, który upływa w dniu 30 września 2015 r. Jako podstawię prawną swojej decyzji wskazał art. 32 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy oraz § 2 ust. 1 powołanego wyżej Zarządzenia nr [...].

Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta nie podjął zarządzenia o odwołaniu B.C. ze stanowiska dyrektora Zespołu "P" ponieważ jest ona zatrudniona na podstawie umowy o pracę, a nie na podstawie powołania. Rozwiązanie umowy o pracę, z zachowaniem okresu wypowiedzenia, stanowiło jedynie czynność w sprawie ze stosunku pracy dyrektora (kierownika) samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Wojewoda zauważył, że do czasu upływu okresu wypowiedzenia (tj. do dnia [...] września 2015 r.) B.C. w dalszym ciągu pozostaje dyrektorem Zespołu. W tej sytuacji powierzenie obowiązków dyrektora Zespołu M.B. kwestionowanym zarządzeniem było bezprzedmiotowe i niedopuszczalne, w związku z czym sprzeczne z przywołanym § 13 ust. 2 Statutu Zespołu. Poza tym jak wynika z § 4 ust. 4 regulaminu organizacyjnego Zespołu "P" - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "W razie nieobecności Dyrektora Zespołu z powodu choroby, urlopu lub innych przyczyn zastępuje go: w zakresie administrowania bieżącą działalnością placówki w kolejności: Kierownik Działu Administracji i Eksploatacji lub Asystent Dyrektora - Główny Specjalista, a w zakresie organizacji procesu leczniczego Zastępca Dyrektora ds. Medycznych".

Organ nadzoru wskazuje, źe zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika, który ogłasza podmiot tworzący. Określenie "ogłasza" należy rozumieć jako bezwzględny obowiązek ogłoszenia konkursu przez podmiot tworzący w razie wakatu na stanowisku kierownika (dyrektora) podmiotu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą. Z żadnego z przepisów ustawy o działalności leczniczej lub z innego aktu prawnego nie sposób wywieść upoważnienia do wydawania zarządzenia w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków kierownika. Powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej musi bowiem wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora takiego podmiotu leczniczego oznacza niedopuszczalność 'wydania zarządzenia o tej treści. Zarządzenie w tym przedmiocie musiałoby opierać się na swoistej analogii, niedopuszczalnej ze względu na fundamentalną dla prawa publicznego zasadę praworządności, która wymaga, aby każde działanie organu administracji publicznej miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach prawa obowiązującego. Wojewoda zaznaczył, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, natomiast ogłoszenie o konkursie na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku, gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Na powyższe zarządzenie nadzorcze Prezydent Miasta złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gorzowie Wlkp. W skardze zarzucił naruszenie prawa:

– przepisu art. art. 79 ust. 5 w związku z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego, opartej na ustawie z dnia 8 marca 1990 roku

o samorządzie gminnym, podczas gdy zarządzenie będące przedmiotem nadzoru zostało wydane w ramach kompetencji przysługujących Prezydentowi Miasta jako organowi powiatu;

– przepisu art. art. 79 ust. 5 w związku z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez iluzoryczne zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym;

– przepisu art. art. 79 ust. 3 w związku z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego

w sposób enigmatyczny i bez wyjaśnienia na czym polega istotne naruszenia prawa, a tym samym wbrew ww. przepisowa;

– przepisu art. 79 ust. 5 w związku z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w oparciu o § 4 ust. 4 i 5 Regulaminu organizacyjnego Zespołu "P" - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż Prezydent Miasta nie był uprawniony do powierzenia M.B. obowiązków dyrektora Zespołu "P" - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w czasie, gdy B.C. do końca okresu wypowiedzenia została zwolniona z obowiązku świadczenia pracy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W pierwszej kolejności skarżący wskazał, że Zespól "P" jest jednostką organizacyjną powiatu. Wszelkie czynności w ramach kompetencji przysługujących Prezydentowi Miasta w stosunku do Zespołu wykonywane są w oparciu o ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Nadzór Wojewody nad działalnością Prezydenta Miasta w ramach kompetencji przysługujących Prezydentowi jako organowi powiatu winien być wykonywany w oparciu o ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Tymczasem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda błędnie oparł na przepisie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać m. in. powołanie podstawy prawnej, która musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem dokładnie artykułu, ustępu i punktu mającego zastosowanie aktu prawnego. W innym bowiem przypadku nie sposób ustalić w ogóle podstawy prawnej. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej, co stanowa istotne naruszenie przepisów postępowania i już z tego powodu nie powinno ostać się w obowiązującym porządku prawnym.

W przekonaniu skarżącego wbrew zasadzie wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. Wojewoda nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało wydane w dniu [...] maja 2015 r. a doręczone skarżącemu w dniu 26 maja 2015 r.. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę w dniu [...] maja 2015 r., a więc jeden dzień po wszczęciu postępowania nadzorczego. Takie działanie Wojewody uniemożliwiło skarżącemu podjęcie jakichkolwiek czynności wyjaśniających oraz wypowiedzenia się w sprawie.

Ponadto stosownie do treści art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym podstawię stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu stanowi istotne naruszenia prawa przy czym powoływana regulacja nie typizuje istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, o których mowa w art. 79 ust. 4 ustawy, powodujących skutki inne, aniżeli stwierdzenie nieważności uchwały. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Zasadność uznania aktu organu gminy za sprzeczny z prawem musi być wykazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób nie budzący wątpliwości poprzez wyjaśnienie, w czym to naruszenie się wyraża i na czym polega oraz wyjaśnienie sensu przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone.

Skarżący podniósł, iż Wojewoda błędnie uznał, iż Prezydent nie mógł powierzyć obowiązków dyrektora M.B., bowiem umowa o pracę z dotychczasowym dyrektorem, do czasu upływu okresu wypowiedzenia, nie uległa rozwiązaniu. Wojewoda pominął okoliczność, iż B.C. została zwolnioną z obowiązku świadczenia pracy do końca okresu wypowiedzenia. W tej sytuacji nie mógł znaleźć zastosowania powoływany przez Wojewodę zapis § 4 ust. 4 regulaminu organizacyjnego Zespołu "P", bowiem przepis ten odnosi się do nieobecności Dyrektora w czasie wykonywania obowiązków wynikających z zawartej umowy o pracę. Powołany przepis wskazuje, że Kierownik Działu Administracji i Eksploatacji lub Asystent Dyrektora - Główny Specjalista zastępuje Dyrektora tylko w zakresie administrowania bieżącą działalnością placówki, natomiast Zastępca Dyrektora ds. medycznych zastępuje Dyrektora w zakresie organizacji procesu leczenia. W Zespole nie ma Zastępcy Dyrektora ds. medycznych, co oznacza, że w czasie kiedy B.C. została zwolniona z obowiązku świadczenia pracy, Zespół pozbawiony byłby osoby decyzyjnej w zakresie organizacji procesu leczenia. Zapobiegając sytuacji zagrażającej prawidłowemu funkcjonowaniu Zespołu Prezydent Miasta zobowiązany był powierzyć obowiązki dyrektora osobie, która do czasu upływu okresu wypowiedzenia zapewni nieprzerwaną działalność Zespołu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wykazując bezzasadność skargi, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w świetle § 2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) - nazywanej dalej jako p.p.s.a., wspomniana kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a także ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z przepisu art. 147 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w jej art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w postępowaniu sądowym jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2011 roku stwierdzające nieważność Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 roku w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Zespołu "P" - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

Skarga wniesiona na powyższe zarządzenie nadzorcze nie jest zasadna albowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanego przez Wojewodę zarządzenia wykazała, że narusza ono istotnie prawo, zatem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

W ocenie Wojewody, wskazany w zakwestionowanym zarządzeniu , jako jego podstawa- § 13 ust. 2 Statutu Zespołu "P" - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, nie przyznaje Prezydentowi kompetencji do tego, że "Powierza się M.B. obowiązki dyrektora Zespołu "P" - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej i zatrudnia na podstawie umowy o pracę na okres od dnia [...] kwietnia 2015 r. do czasu rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora i rozpoczęcia pracy przez nowego dyrektora". Zasadnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika, który ogłasza podmiot tworzący.

Jak się okazuje Statut wskazanego wyżej Zespołu został uchwalony przez Radę Miasta na podstawie art. 42 ust. 4 oraz art. 206 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej ( Dz. U. z 2011 roku, nr 112, poz. 654). Przepisy tej ustawy stanowią również o sposobie i trybie powołania kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą. Wskazany przez Wojewodę przepis art. 49 ust. 1 oraz 2 omawianej ustawy przewiduje wyłonienie kandydata na stanowisko kierownika w drodze konkursu. Zgodnie z art. 49 ust 6 dopiero z tak wyłonionym kandydatem nawiązuje się stosunek pracy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że dokonane zaskarżonym zarządzeniem powierzenie obowiązków dyrektora opisanej wyżej placówki odbyło się bez zachowania powyższego trybu.

Słuszne zatem jest stanowisko Wojewody, że powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej musi bowiem wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących, zaś rak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora takiego podmiotu leczniczego oznacza niedopuszczalność 'wydania zarządzenia o tej treści. Sąd podzielając powyższy pogląd stwierdza, iż powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej, musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Mimo występującej w administracji praktyki "powierzania pełnienia obowiązków", ta instytucja nie znajduje bowiem oparcia w prawie. Nie przewidują jej zwłaszcza przepisy ustawy o działalności leczniczej ora ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) jak też regulacje ustawy o pracownikach samorządowych oraz inne przepisy powszechnie obowiązujące.

Brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora domu pomocy społecznej oznacza niedopuszczalność podjęcia przez zarząd powiatu uchwały w takim przedmiocie. Uchwała taka musiałaby się bowiem opierać na swoistej analogii, niedopuszczalnej w tym przypadku ze względu na fundamentalną dla prawa publicznego zasadę praworządności, która wymaga, aby każde działanie organu administracji publicznej miało nie budzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. Wzgląd na tę zasadę sprzeciwia się przyjmowaniu domniemania istnienia kompetencji nie wyrażonych wprost w przepisach. Brak przy tym podstaw do uznania istnienia luki prawnej w tej kwestii, bowiem można przytoczyć przykłady rozwiązań wskazujących, iż tam gdzie ustawodawca miał zamiar wprowadzić możliwość powierzenia pełnienia obowiązków określonego organu administracji publicznej czy kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne, to ją wprost w przepisach zawarł. Tak jest np. w ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), w której w art. 36a ust. 4a przewidziano możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły ( zobacz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych; w Gorzowie z dnia 5 grudnia 2012 roku, w spr. II SA/Go 879/12 i z dnia 8 października 2014 roku, w spr. II SA/Go 611/14, w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 roku, w spr. IV SA/Po 1248/11, w Gliwicach z dnia 26 maja 2015 roku, w spr. IV SA/GL 637/14, w Lublinie z dnia 29 maja 2014 roku, w spr. III SA/Lu 106/14 ).

Jak wyżej Sąd wskazał, przepis art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, uprawnia podmiot tworzący podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą, do badania podmiotowi leczniczemu statutu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że podmiotem tworzącym Zespół "P" - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej jest Rada Miasta, która nadała temu podmiotowi statut. Sposób i tryb powołania na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego został wskazany wyżej. Odnośnie wymogu, wynikającego z art. 49 ust. 1 oraz 2 ustawy o działalności leczniczej, dokonania naboru na stanowisko kierownika, jakim jest stanowisko dyrektora w omawianej placówce, w trybie otwartym i konkurencyjnym, należy podnieść że w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd że wymóg ten ma charakter bezwzględny i ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków

(por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 roku,

w spr. II OSK 1445/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2008 roku w spr, III SA/Łd48/08 ). Sąd rozpatrujący sprawę przychyla się do powyższego stanowiska.

Wskazać należy, że w rezultacie powierzenia zakwestionowanym zarządzeniem w dniu [...] kwietnia 2015 roku obowiązków dyrektora M.B., w omawianej placówce zatrudnionych jest jednocześnie dwóch dyrektorów, skoro stosunek pracy z dotychczasowym dyrektorem B.C. ustaje dopiero z dniem [...] września 2015 roku. Zastępstwo nieobecnego dyrektora Zespołu przewiduje § 15 statutu i § 4 pkt. 4 regulaminu organizacyjnego.

Tak zatem powierzając M.B. pełnienie obowiązków dyrektora Zespół "P wykroczył ponad przyznaną w art. 49 ust. 1,2 oraz 6 ustawy o działalności leczniczej kompetencję nawiązywania stosunku pracy z kierownikiem podmiotu leczniczego. Kompetencja do dokonania określonej czynności prawnej w prawie publicznym nie może być jedynie domniemywana, lecz powinna znajdować swe wyraźne umocowanie w przepisach ustrojowych. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż Prezydent wydał przedmiotowe zarządzenie w sytuacji braku dla niego podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa. Tego typu wada jest na tyle istotna, że musiała skutkować stwierdzeniem nieważności zarządzenia. W świetle powyższego argumenty Prezydenta zmierzające do wykazania, że powołania dyrektora Zespół "P nastąpiło na podstawie § 13 ust 2 statutu uwzględnione przez Sąd orzekający. Powołanie dyrektora na podstawie powołanego przepisu następuje po wyłonieniu kandydata na to stanowisku w drodze konkursu.

Zarzuty skargi okazały się bezpodstawne.

Prezydent Miasta w pierwszej kolejności podniósł zarzut wskazania przez Wojewodę błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego. W przekonaniu skarżącego, zamiast powołanych przez organ nadzoru przepisów ustawy o samorządzie gminy, powinien powołać przepisy o samorządzie powiatowym albowiem zarządzenie będące przedmiotem nadzoru zostało wydane w ramach kompetencji przysługujących Prezydentowi Miasta jako organowi powiatu.

Wskazać należy, że podstawą prawną do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uważna lektura zarządzenia objętego przedmiotowym nadzorem ujawnia, że podstawę prawną do wydania Zarządzenia Nr [...] stanowił § 13 ust. 2 Statutu Zespołu "P" - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej stanowiący załącznik do Uchwały nr XXVI.201.2011 Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2011r. w sprawie zmian statutu Zespołu "P" - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej". Przywołana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy

o samorządzie gminnym w związku z art. 42 ust. 4 i 206 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej. Tak zatem przekonanie skarżącego, iż podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego powinien stanowić przepis art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest więc bezpodstawne. Wbrew stanowisku skarżącego, iż "Zespół "P" jest jednostką organizacyjną powiatu" podmiot ten jest jednostką organizacyjną jednostki samorządu terytorialnego o nazwie Miasto, co wynika powołanego art. 42 ust. 4 stanowiącego, że statut nadaje podmiot tworzący podmiot leczniczy. Jak wynika ze wskazanej uchwały podmiotem tworzącym była Rada Miasta. Niezależnie od tego wskazać wypada, że, jak wynika z Uchwały Nr XXIX/267/04 Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2004 r. Statut Miasta (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. z 2013r. poz. 745 z późn. zm.) "Miasto jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu". Jak wynika zaś z art. 91 i 92 ustawy o samorządzie powiatowym prawa powiatu przysługują miastom (a więc gminom) a jedynie funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Nie zmienia to natomiast faktu, że miasto na prawach powiatu jest w dalszym ciągu gminą i mają do niego zastosowanie przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w tym także dotyczące nadzoru nad działalnością prawodawczą jego organów.

Zarzut iluzorycznego zapewnienia Prezydentowi udziału w postępowaniu nadzorczym jest także nietrafny. Faktycznie o wszczęciu postępowania nadzorczego został zawiadomiony w dniu, w którym rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane. Jednak złożenie oświadczenia w sprawie zostało Prezydentowi umożliwione, co też uczynił w piśmie z dnia [...] maja 2015 roku. Niezależnie od tego Sąd podziela pogląd zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2002 roku, w spr. OPS 9/02. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wyraźna liberalizacja w przepisach kpa formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania, brak minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od tej czynności do załatwienia sprawy i łączenie w orzecznictwie skutków braku zawiadomienia strony z oceną wpływu tej okoliczności na potrzebę uczestnictwa strony w postępowaniu łącznie świadczą o tym, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie powyższa zbieżność dat nie stanowi na tyle istotnego naruszenia postępowania, aby miał wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, z uwagi na uchybienia, których dopuścił się Skarżący wydając przedmiotowe zarządzenie Nr [...], wcześniejsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miałoby istotnego wpływu na ostateczny wynik tego postępowania w postaci stwierdzenia nieważności powyższego zarządzenia. Tym bardziej, że skarżący nie wykazał, jaki istotny wpływ mogłoby mieć wskazywane przez niego uchybienie dla końcowego załatwienia sprawy. W szczególności skarżący nie złożył żadnego wniosku dowodowego i nie podali żadnych okoliczności, które mogłyby podważyć przyjęty stan faktyczny.

Kolejny zarzut dotyczy sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób enigmatyczny i bez wyjaśnienia na czym polega istotne naruszenia prawa, a tym samym wbrew obowiązującym przepisom. Także ten zarzut Sąd uznał za bezpodstawny. Skarżący przywołał w tej kwestii jako naruszony przepis art. 79 ust 3 ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącym, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepisowi temu odpowiada art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ustęp 5 powołanych przepisów odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 107 § 3 kpa zostały zawarte kryteria jakim powinno odpowiadać uzasadnienie a to, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wypełnia wszystkie te wymagania. Wojewoda wskazał fakty, które uznał za udowodnione - czego zresztą skarżący nie kwestionuje, dowody, na których się oparł; ponieważ w sprawie nie wystąpiły okoliczności, którym należałoby odmówić wiarygodności dlatego tej części omawianego przepisu nie dopełnił. Wojewoda zgodnie z przepisem uzasadnił rozstrzygnięcie w aspekcie prawnym, mianowicie powołał wszystkie przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie i wyjaśnił ich znaczenie. W konsekwencji tego Sąd uznał uzasadnienie Wojewody jako odpowiadające powołanemu przepisowi, zasadom logiki, spójnego i zrozumiałego w swojej treści.

Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności Sąd z powołaniem się na przepis art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.