Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1104/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1104/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 sierpnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Bogusław Wolas, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Gminy Grybów z dnia 4 grudnia 2012 r. nr XXI/214/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości w zakresie: - wzoru "Deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi", części H zatytułowanej "Oświadczenie oraz podpis składającego/osoby reprezentującej składającego" w zakresie treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej (art. 233 k.k.) za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Poprzez podpisanie niniejszej deklaracji wyrażam zgodę na przetwarzanie danych osobowych do celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi", - załącznika nr 1 do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie obowiązku podanie imienia i nazwiska osób zamieszkujących daną nieruchomość na terenie Gminy Grybów - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części -


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXI/214/2012 z dnia 4 grudnia 2012r. - wydaną w oparciu o przepisy art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 391 ze zm.). oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Gminy Grybów podjęła uchwałę w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

We wzorze deklaracji, stanowiącym załącznik nr 1 do powyższej uchwały w części H, nałożono obowiązek złożenia przez składającego oświadczeń, że jest świadomy odpowiedzialności karnej (art. 233 k.k.) za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych do celów związanych ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Dodatkowo w załączniku nr 1 do wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nałożono na składającego obowiązek podania danych w postaci imion i nazwisk osób zamieszkujących daną nieruchomość.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Rejonowego w Gorlicach we wskazanym zakresie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przez nałożenie na podatników opisanych wyżej obowiązków.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kontestowanej części.

Prokurator zauważył, że w myśl art. 6n cyt. wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.

W ocenie skarżącego dane wymagane w załącznikach do przedmiotowej uchwały, jak wskazanie imienia i nazwiska osób zamieszkujących daną nieruchomość na ternie gminy, nie są danymi niezbędnymi do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Nie ma bowiem potrzeby podawania imion i nazwisk pozostałych osób zamieszkujących daną nieruchomość na terenie gminy, albowiem do naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczającym jest podanie jedynie liczby domowników. Zastosowane rozwiązania dodatkowo naruszają treść art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych.

Z kolei zapis o wyrażaniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi narusza art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, jak również art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższy zapis został sformułowany w taki sposób, że składający deklarację musi de facto wyrazić zgodę na przetwarzanie swoich danych, co czyni przez podpisanie deklaracji, którą z kolei jest zobowiązany składać w stosownych terminach.

Zwrócono także uwagę, że warunkiem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie przepisu rangi ustawowe, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem takiej odpowiedzialności. Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał wobec deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Końcowo zastrzeżono, że nie czyni zbędnym rozpoznania skargi fakt, iż skarżona uchwała przestała już obowiązywać, uchylenie bowiem uchwały przez Radę Gminy nie oznacza wyeliminowania jej ze skutkiem ex tunc, jak ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Grybów wskazał, że skarga Prokuratora jest w całości pozbawiona uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności stwierdzono, że wprowadzenie wymogu podania w deklaracji imion i nazwisk osób zamieszkujących daną nieruchomość jest konieczne dla zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Samo wskazanie liczby mieszkańców ma być niewystarczające, gdyż "może zachodzić tendencja do zaniżania tej liczby".

Nadto zwrócono uwagę, że w aktualnie obowiązującej uchwale dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi we wzorze deklaracji nie przewiduje się już oświadczenia o zgodzie na przetwarzanie danych osobowych, zaś w poprzedniej uchwale miało ono stanowić "dodatkowe zabezpieczenie" dla Rady Gminy.

Klauzula o odpowiedzialności karnej miała natomiast charakter czysto informacyjny i przyczyniała się do pogłębienia świadomości prawnej składającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na samym początku należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł prokurator, którego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Wypada w tym miejscu również zauważyć, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości jest aktem normatywnym skierowanym do generalnej grupy adresatów i dotyczy abstrakcyjnych sytuacji, jednocześnie obowiązując wyłącznie na obszarze gminy, stąd niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.

Sąd przypomina, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi.

Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Gminy Grybów przyjęła ją na podstawie art. 6n u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448).

Zaskarżona uchwała w zakresie w jakim w załączniku nr 1 nakłada obowiązek wskazania danych osobowych (imienia i nazwiska) osób zamieszkujących daną nieruchomość, na której powstają odpady komunalne stanowi przejaw przekroczenia upoważnienia wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podanie danych personalnych tych osób nie stanowi bowiem informacji niezbędnych do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Wystarczającą do tego informacją będzie podanie ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. To nie dane osobowe, lecz ilość osób ma znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty. Przykładowo to, czy składający deklarację poda np. 5 osób i dodatkowo wskaże każdą z nich z imienia i nazwiska, czy też wskaże jedynie liczbę 5 osób – nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty. Jak już zaznaczono powyżej, deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczeniu przez składającego taką deklarację opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2015r. sygn. akt I SA/Kr 464/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2015r., I SA/Kr sygn. akt 181/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Kr 653/14).

Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały przepisy nie upoważniały również organu od wymuszania na składającym deklarację składania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Choć bowiem wypełniona deklaracja ustalona zaskarżoną uchwałą zawierać ma dane osobowe, to jednak zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.d.o., przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych; 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa; 3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą; 4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego; 5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. W świetle przytoczonej regulacji trzeba zatem stwierdzić, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach prawa. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. i jako takie jest działaniem dopuszczalnym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 300/11; LEX nr 1134300). Właściwy organ gminy może zatem – bez adekwatnej zgody osoby, której dotyczą dane – przetwarzać je na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego. Oczekiwanie od składającego deklarację, że złoży oświadczenie z art. 23 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o., nie znajduje zatem uzasadnienia w treści norm ustawowych.

W zaskarżonej uchwale zobowiązuje się właściciela nieruchomości do złożenia oświadczenia o treści "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Tymczasem ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia złożenia oświadczenia o takiej treści przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Rada gminy nie może również rozszerzać w taki sposób treści normatywnej norm prawa karnego, gdyż w polskim systemie prawnym odpowiedzialność karną (i karną skarbową) może konstruować wyłącznie akt ustawowy, a prawo miejscowe służy realizacji innych celów w hierarchicznym systemie źródeł prawa. Sąd przypomina w tym kontekście, że każdy element aktu prawa miejscowego musi mieć swoje źródło w ustawie, o czym stanowi art. 94 Konstytucji. Jeżeli którykolwiek z elementów takiego aktu został w nim umieszczony bez stosownego upoważnienia lub z przekroczeniem granic takiego upoważnienia, obowiązkiem Sądu jest wytknięcie naruszenia prawa przy uchwaleniu aktu prawa miejscowego.

Mając zatem na uwadze, że brak był podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do wydania przez Radę Gminy Grybów aktu prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie w oparciu o art. 6n u.c.p.g., Sąd uznał, że uchwała ta w sposób istotny narusza art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz z art. 6n u.c.p.g.

W związku z faktem, iż zaskarżona uchwała została już uchylona uchwałą Rady Gminy Grybów nr XXXIV/339/2014 w dniu 12 maca 2014r., skonstatować należy, że przedmiotem postępowania było stwierdzenie nieważności przedmiotowych zapisów uchwały, która obowiązywała do chwili wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zatem do czasu zastąpienia kwestionowanej uchwały nową uchwałą, obowiązywała ona przez pewien czas i rodziła skutki prawne dla podatników. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie". Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały tj. ex tunc.

Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność uchwały w powyższej części, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.