Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 393/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2019r. sprawy ze skargi D. K. i B. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skarżący działający przez zawodowego pełnomocnika zaskarżyli uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z [...].12.2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w części dotyczącej nie uwzględnienia w miejscowym planie drogi wewnętrznej lub dojazdowej umożliwiającej skarżącym, właścicielom działek nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości [...], połączenie z drogą publiczną (brak uwzględnienie takiej drogi w § 49 lub § 51 zaskarżonej uchwały). Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części skarżący zarzucili Radzie naruszenie ich interesu prawnego i uprawnienia do swobodnego władania wymienionymi działkami (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 140 k.c.). Następnie zarzucili naruszenie zasad planowania przestrzennego, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 10 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez nie uwzględnienie zasad ładu przestrzennego, w tym wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych i środowiskowych jak również walorów ekonomicznych i stosunków własnościowych obszaru objętego planem zagospodarowania oraz potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu skarżący podali, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych gmina nie ma obowiązku komunikowania każdej działki z drogą publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak wprowadzenia w miejscowym planie drogi klasy dojazdowej czy wewnętrznej musi być jednak uzasadniony względami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i nie może być dowolny. Tymczasem Rada uchwalając skarżony plan nie wzięła pod uwagę istotnych okoliczności uzasadniających konieczność połączenia działek nr [...], nr [...] i nr [...] z drogą publiczną przez drogi wewnętrzne lub dojazdowe poprowadzone na granicy tych działek i działki nr [...] - w kierunku ul. [...]. Pierwsza z tych okoliczności dotyczy braku zgody GDDKiA na lokalizacje nowych zjazdów od strony drogi krajowej nr [...]. W takiej sytuacji właściciele przyległych działek, w tym skarżący pozbawieni zostali możliwości połączenia z drogą publiczną. Brak drogi wewnętrznej lub dojazdowej powoduje - przy istniejącym ukształtowaniu działek i stosunkach właścicielskich, konieczność prowadzenia przez wiele działek, stanowiących własność różnych podmiotów drogi koniecznej prowadzonej wzdłuż drogi krajowej, kosztem poszczególnych działek. Po drugie, działki nr [...] i nr [...] w skarżonej uchwale należą do większego kompleksu terenu oznaczonego symbolem [...], dla którego w § 32 uchwały przewidziano przeznaczenie: teren zabudowy usługowej i obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Prowadzenie w takim terenie dróg koniecznych dla poszczególnych właścicieli znacząco obniży wartość transakcyjną działek i utrudni wybudowanie obiektów przewidzianych w planie. Według skarżących, działki nr [...] i nr [...] mogą być - ze względu na ich kształt i niewielka powierzchnię - wykorzystane pod zabudowę obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m² jedynie wspólnie z sąsiadującą z nimi działką nr [...]. Przecięcie ich drogami umożliwiającymi komunikację z drogą publiczną pozbawi je atrakcyjności handlowej i gospodarczej.

Skarżący wyjaśnili przy tym, że w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego Gmina przewidziała dla właścicieli działek nr [...], nr [...] i nr [...] drogę pozwalającą na włączenie się do drogi publicznej w obecnym planie oznaczonej jako [...]. Była to działka nr [...]. Droga ta znajdowała się jednak w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], co uniemożliwiło praktycznie jej wykorzystanie zgodne z przeznaczeniem.

Wymagania ładu przestrzennego oraz zachowania walorów ekonomicznych określone w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymagają, aby tereny o przeznaczeniu określonym w § 32 uchwały miały swobodny dostęp do drogi publicznej umożliwiający transport towarów handlowych przy jednoczesnym zapewnieniu efektywności zabudowy. Proponowana droga prowadząca od ulicy [...] wzdłuż granicy działek skarżących aż do granicy działek nr [...] i nr [...] spełnia te wymagania dając ich właścicielom dostęp do drogi publicznej a jednocześnie zachowując walory ekonomiczne działek należących do terenów oznaczonych symbolem [...].

Odnosząc się do sposobu rozstrzygnięcia uwag do projektu planu, gdzie wskazano, że poprowadzenie drogi zgodnie z propozycją skarżących jest niemożliwe z uwagi na to, że miałaby ona przebiegać przez grunty rolnicze klasy III, skarżący przyznali, że istotnie jest tak, że droga ta zajmowałaby grunty klasy III ale dotyczy to niewielkiego odcinka wzdłuż działek nr [...] i nr [...]. Odmowa przeznaczenia tych gruntów na cele inne niż rolnicze przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczyła jednak całego kompleksu gruntów, które na wstępnym etapie planowania miały być przeznaczone na cele związane z handlem wielkopowierzchniowym. Skarżący zauważyli, że organ nie występował o wyrażenie zgody na przeznaczenie wąskiego pasa gruntu na cele drogowe. Stąd też powoływanie się na odmowę ze strony Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest nietrafne, gdyż wcześniejsze konsultacje z Ministerstwem dotyczyły innego tematu. Ponadto skarżący powołali się na postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w [...] o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Powyższa sprawa toczy się z wniosku właściciela działki nr [...] (sygn. akt: [...]). Zgodnie z tym wnioskiem droga konieczna miałaby przebiegać przez teren działek nr [...] i nr [...] do drogi gminnej [...]. Właściciele działek nr [...] i [...] sprzeciwiają się temu wnioskowi. Wobec trwającego sporu sądowego istotnym jest podjęcie takiego planu zagospodarowania przestrzennego, który w miarę potrzeb i możliwości, będzie służył wygaszaniu konfliktów sąsiedzkich i sporów dotyczących wykonywania prawa własności (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 19.01.2012r., sygn. akt II SA/Po 564/11).

Ponadto skarżący uznając za zgodne z zasadami dobrego planowania, aby istniejące sieci infrastruktury technicznej prowadzić wzdłuż projektowanych dróg, powołali się na okoliczność ułożenia na niemal całym odcinku proponowanej przez niech drogi sieć wodociągowej, sieć kanalizacji sanitarnej i podziemnej linii telefonicznej. Na granicy działek nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...] przebiega ponadto napowietrzna linia energetyczna niskiego napięcia. Uwzględniając względy określone w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. przestawione okoliczności, zdaniem skarżących, przemawiają za prowadzeniem w tym miejscu drogi wewnętrznej lub dojazdowej. Organ planistyczny dokonując przeznaczenia terenu powinien bowiem uwzględnić wszystkie czynniki, które powodują, że najlepszym wykorzystaniem danego terenu będzie ten, który przypisany zostanie w miejscowym planie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na wstępie organ zwrócił uwagę na przeznaczenie działek nr [...] i nr [...] w poprzednim planie miejscowy, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z [...].10.2002 r. Plan ten przeznaczał teren działki nr [...] pod zabudowę usługową, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...]. W przypadku działki nr [...] plan przewidywał przeznaczenie w części pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową istniejącą, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], w części tereny rolne wyłączone spod zabudowy, oznaczone na rysunku planu symbolem [...]. W toku zainicjowanego w [...] r. procesu zmiany planu organ planistyczny podjął próbę uregulowania formy dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] poprzez zaproponowaną w projekcie drogę wewnętrzną wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...] z działką nr [...] do drogi gminnej, oznaczonej ewidencyjnie nr [...]. Zaproponowane wówczas włączenie drogi wewnętrznej do drogi gminnej spełniało w ocenie twórcy planu wszelkie wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie lokalizacji zjazdów i prawidłowego ich projektowania. Znajdowało się ono w dostatecznie bezpiecznej odległości od strefy oddziaływania skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową nr [...] i pozwalało na wymagane przepisami rozporządzenia włączenie łukiem pełnym o prawidłowym promieniu skrętu do drogi gminnej. Autor odpowiedzi wyjaśnił, że rozwiązanie to zostało zakwestionowane uwagami do wyłożonego projektu mpzp złożonymi przez D. K., S. K., A. K. i B. K.. Według organu, wskazane w uwagach o tożsamej treści rozwiązania dotyczące dostępu do drogi publicznej były niemożliwe do realizacje z uwagi na brak zgody organów uzgadniających projekt planu miejscowego. Pierwsze z tych rozwiązań obejmujące poprowadzenie drogi pomiędzy działkami nr [...],[...],[...],[...] i [...] do drogi gminnej na działce nr [...] było niemożliwe z uwagi na decyzję odmowną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów klasy III w tej części opracowania planistycznego na cele inne niż rolnicze (decyzja z [...].02.2017 r.). Autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił przy tym, że wprawdzie Wójt Gminy nie występował o wprowadzenie proponowanej drogi, to jednak istotą odmowy Ministra był zwarty obszar rolniczy gruntów klasy III oraz niskie zasoby tych gruntów na terenie gminy. Argument ten jest o tyle istotny, że dawał podstawy sądzić, że żadne inne uszczuplenie gruntów klasy chronionej na wskazanym obszarze nie ma szans na zgodę Ministra. To też było podstawą późniejszych rozstrzygnięć Wójta i Rady w odniesieniu do wskazanej koncepcji. Kolejną propozycją było poprowadzenie drogi pomiędzy działkami nr [...], nr [...] do działki nr [...] od drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3) powołanego rozporządzenia - droga klasy GP (główna ruchu przyspieszonego - tak jest sklasyfikowana droga krajowa nr [...]) powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Biorąc pod uwagę, że odległość od istniejących skrzyżowań wskazanego rozwiązania wynosi 200-250 m, zdaniem organu, propozycja ta nie miała również oparcia w przepisach prawa.

Uwzględniając, że proponowana w pierwszym wyłożeniu droga miała status jedynie drogi wewnętrznej a nie publicznej, Wójt Gminy przychylił się do uwag i usunął sporną drogę. Następnie wyjaśnił, że po ponownym wyłożeniu zmienionego projektu planu, skarżący złożyli uwagi, w których ponowili dotychczasową koncepcje skomunikowania spornych nieruchomości. Z uwagi na przytoczone wyżej argumenty stanowisko to zostało odrzucone. Aby jednak móc skomunikować nieruchomości bez narzucania sztywnego układu komunikacyjnego na rysunku planu wprowadzono w § 32 ust. 1 pkt 2) lit. h), i) i j) uchwały regulację dopuszczającą budowę dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych i ciągów pieszo-rowerowych. Wyjaśniono, że ważąc interes społeczny i specyfikę możliwych rozwiązań skomunikowania nieruchomości uznano, że istnieją pozaplanistyczne możliwości zapewnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej (jak np. sądowe). Podniesiono również, że w okolicznościach sprawy każda próba regulacji planistycznej dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] będzie naruszać czyjś interes, ponieważ wymaga poprowadzenia drogi czy to wewnętrznej, czy to publicznej po gruncie sąsiednim. Projektowanie drogi w planie miejscowym wyłącznie w celu zapewnienia wybranym nieruchomościom dostępu do drogi publicznej pozbawia taką drogę przymiotu publicznej, albowiem nie służy ona szerzej społeczności lokalnej a jedynie wybranym stronom. Tym samym brak było podstaw do zaprojektowania drogi publicznej. Z kolei projektowanie drogi wewnętrznej w sytuacji, gdy inni właściciele gruntów nie wyrażają woli jej realizacji również byłoby nadużyciem władztwa planistycznego.

Tym samym uchwała przewiduje możliwość skomunikowania wskazanych nieruchomości w sposób optymalny, zgodny z wolą inwestora na zasadach określonych w przepisach odrębnych, wynikających choćby z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Wbrew zatem zarzutom skargi w niniejszej sprawie Rada rozważyła interes społeczny i interes indywidualny. Ze społecznego punktu widzenia brak było podstaw do wprowadzania dróg publicznych wyłącznie do regulacji dojazdu do pojedynczych nieruchomości (m. in. działki nr [...] i nr [...]), w sytuacji, gdy kwestie te można rozwiązać na drodze cywilnej poza ustaleniami prawa miejscowego. Autor odpowiedzi na skargę odnosząc się do kwestii utraty wartości nieruchomości z uwagi na jej przeznaczenie w dotychczas obowiązującym planie miejscowym, stwierdził że nowy plan miejscowy nie pogorszył istniejących wcześniej ustaleń i możliwości zagospodarowania terenu. Wprowadzenie jako przeznaczenia dopuszczalnego dróg wewnętrznych i ciągów pieszo - jezdnych bez dookreślania ich przebiegu na rysunku planu umożliwiło z kolei inwestorowi większą elastyczność w kształtowaniu układu komunikacyjnego w odniesieniu do przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania. Ponadto nowy plan miejscowy nie wprowadza funkcji kolidujących na wskazanym terenie, nie ogranicza wykonywania prawa własności, nie wprowadza ograniczeń w zakresie kształtowania układu komunikacyjnego na wskazanym terenie. Plan nie może również regulować tych elementów, które leżą w gestii zarządców dróg, z którymi układ ten będzie powiązany, choćby poprzez zjazdy czy skrzyżowania.

Na rozprawie wyznaczonej na 24.10.2019 r. pełnomocnik skarżących oświadczył m.in., że działka nr [...] nie ma fizycznego dostępu do drogi publicznej. Wskazał również, że wobec wydania odmownej decyzji Ministra Rolnictwa zwrócił się do Burmistrza o wystąpienie z nowym wnioskiem o odrolnienie gruntów dla potrzeby wydzielania pas gruntu pod drogę wewnętrzną, co pozwalałoby skomunikować teren działek nr [...], nr [...] i [...] do strony ul. [...].

W piśmie z [...].10.2019 r. pełnomocnik skarżących opisał sekwencję procedowania na d projektem planu miejscowego oraz uwag skierowanych do tego projektu przez skarżących. Wskazał, że w nowym planie wyłączone zostały jako drogi wewnętrzne działki nr [...] i [...] położne w pasie drogi krajowej nr [...]. Z projektu planu usunięta została także droga wewnętrzna [...]. Tym samym działki nr [...],[...] i [...] z chwilą wejścia w życie nowego planu straciły możliwość ich skomunikowania z droga publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi.

Naruszenia interesu prawnego skarżący upatrywali w tym, że w poprzednio obowiązujący plan miejscowy przewidywał dla działek nr [...], nr [...] i nr [...] dostęp do drogi publicznej - w obecnym planie oznaczonej jako [...] , poprzez działkę nr [...]. Zaś obecnie skarżona uchwała nie uwzględnia istotnych okoliczności uzasadniających konieczność połączenia działek nr [...], nr [...] i nr [...] z drogą publiczną (w szczególności walorów ekonomicznych działek należących do terenów oznaczonych symbolem [...]) przez poprowadzenie jej na granicy tych działek i działki nr [...] - w kierunku ul. [...]. Wprowadza natomiast rozwiązania, które dopuszczając budowę dróg wewnętrznych bez ich wyszczególnienia na rysunku planu, doprowadziły do tego, że został złożony wniosek o ustanowienie drogi koniecznej, która miałaby przebiegać przez teren działek nr [...] i [...] do drogi gminnej [...] czemu sprzeciwiają się skarżący.

W świetle tych okoliczności skarżący, jako właściciele działek nr [...] i nr [...] mogli powołać się na naruszenie interesu prawnego, czego zresztą organ nie kwestionował. Plan miejscowy, przez określone w nim przeznaczenie terenu wraz z określeniem obsługi komunikacyjnej poprzez projektowane zjazdy oraz dopuszczenie, w przypadku terenu [...], jako przeznaczenia uzupełniającego – dróg wewnętrznych, wyznaczył zakres wykonywania przez skarżących prawa własności na powyższych nieruchomościach.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza jednak prawa przedmiotowego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oznacza to, że podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach władztwa planistycznego, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (tak w: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 197 - 198).

W takiej sytuacji decydujące jest zbadanie czy wynikające z ustaleń prawa miejscowego pozbawienie właściciela części atrybutów korzystania i rozporządzania nieruchomością wiąże się z ingerencją w istotę prawa własności.

Przy ocenie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Uwzględniając powyższe kryterium kontroli legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można postawiać Wójtowi zarzutu, że ten nie wystąpił z ponownym wnioskiem do Ministra Rolnictwa dotyczącego odrolnienia części terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] (chodzi pas terenu przylegający do działek nr [...]i nr [...]), aby umożliwić skomunikowanie działek nr [...] i nr [...] i nr [...] z drogą publiczną od strony ul. [...]. W ocenie Sądu, tak sformułowany zarzut nie jest uprawniony i to z kilku powodów. Po pierwsze, pas terenu przylegający do działek nr [...] i [...] należy do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego on wchodzi. Minister Rolnictwa wskazał wprost, że zmiana przeznaczenia tego kompleksu jest sprzeczna z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ na terenie Gminy nie ma dużo zasobów zwartych kompleksów gruntów rolnych w tej klasie oraz istnieją tereny przewidziane na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zainwestowane. W świetle tak kategorycznego stanowiska Ministra Rolnictwa, jak zauważył organ w odpowiedzi na skargę, w toku procedury planistycznej wyciągnięto wniosek, że w przypadku terenu [...] nie wchodzi już możliwość wyłączenia kolejnych terenów spod przeznaczenia rolniczego. Przyjmując, że wydanie decyzji o odmowie przeznaczenia gruntów rolnych, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, na cele nierolnicze nie może prowadzić do pozbawienia gminy, w ramach wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, kompetencji do ustalania przeznaczenia terenu określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak Gmina decydując się samodzielnie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, których obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha, musi mieć na uwadze, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje aby w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i potrzeby interesu publicznego. W tym kontekście badając legalność zaskarżonej uchwały przyjdzie stwierdzić, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] w sposób proponowany przez skarżących jest zbędne, skoro działka ta posiada dostęp do drogi publicznej - [...] (ul. [...]), poprzez projektowany zjazd. Teren działki nr [...] oznaczony jest na rysunku planu symbolami [...],[...] i [...]. Część tej działki - oznaczona symbolem [...], stanowi pas gruntu pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Zgodnie z § 24 ust. 10 uchwały obsługa komunikacyjna terenów sąsiadujących z DK [...] , oznaczoną symbolem [...] zgodnie z przepisami odrębnymi – w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] – odbywa się poprzez istniejący zjazd oraz projektowane zjazdy od drogi [...]. Ponadto zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. g uchwały jako przeznaczenie uzupełniające – dla terenu [...] przewiduje się ciągi pieszo-jezdne o szerokości nie mniejszej niż 5 m. Z powołanej regulacji planu wynika - wbrew stanowisku skarżących, że działka nr [...] poprzez zapisy w planie dotyczące jej części oznaczonej symbolem [...], została skomunikowania z drogą publiczną. Co więcej według planu, pod poszerzenie tej drogi przewiduje się zająć działkę nr [...] i część działki nr [...]. Przeszkodą dla skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną nie jest również wyznaczona na rysunku planu dla tej działki oraz działki nr [...] obowiązująca linia zabudowy. Z przedstawionych powodów, brak było uzasadnionych podstaw aby wnioskować o odrolnienie pasa gruntu pod drogę, celem skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną, ponieważ działce tej lokalny prawodawca zapewnił taki dostęp.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zapewnienia dostępu do działki nr [...], Sąd uznał, że również w tym przypadku nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, ponieważ ustalenia planu nie pozbawiły skarżącego możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich w związku z faktem, że dla działki nr [...], znajdującej się na rysunku planu w wydzieleniu [...], przewidziano obsługę komunikacyjną poprzez projektowany zjazd od drogi: [...],[...] (§ 32 ust. 6 pkt 2 uchwały). Powyższy przepis czytać należy łącznie z ust. 1 pkt 2 lit. h § 32. Zgodnie z tym przepisem dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] ustala się jako przeznaczenie uzupełniające drogi wewnętrzne o szerokości nie mniejszej niż 8 m w granicach wydzielonej działki.

W niniejszej sprawie celem ustalenia czy nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego i ustalając stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdził, że działka nr [...] przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzającego ograniczenie w zakresie komunikacyjnym, posiadała dostęp do drogi publicznej, poprzez teren działki nr [...], który przebiegał wzdłuż drogi krajowej nr [...]. Ze względu na fakt, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogowym drogi krajowej, co w sprawie jest bezspornej, nie było możliwe w praktyce takie jej wykorzystanie. Z tego względu, jak wynika z odpowiedzi na skargę, twórca planu próbował uregulować formę dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] poprzez zaproponowaną w projekcie planu drogę wewnętrzną wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...] z działką nr [...] do drogi gminnej, oznaczonej ewidencyjnie nr [...] (w skażonym planie oznaczona symbolem [...]). Zaproponowane rozwiązanie nie spotkało się z akceptacją skarżących, którzy je oprotestowali, wskazując na optymalne dla nich rozwiązanie, w postaci zaprojektowania dostępu do drogi publicznej przez drogę przebiegającą wzdłuż działek nr [...], nr [...] i nr [...] w kierunku ul. [...], ewentualnie poprzez drogę pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] do działki nr [...] od drogi krajowej nr [...]. Z przestawionych wyżej powodów (brak zgody Ministra Rolnictwa) a w przypadku drugiego wariantu, braku zgody GDDKiA, Rada zdecydowała się przyjąć rozwiązanie wynikające z § 32 ust. 1 pkt 2 lit. h i ust. 6 pkt 2 uchwały.

W ocenie Sądu, przyjęcie takiego rozwiązania, mając na uwadze zarzuty strony, nie przekracza granic władztwa planistycznego i nie narusza zasad proporcjonalności i równości. W doktrynalnym ujęciu wymóg proporcjonalności zwany jest także zakazem nadmiernej ingerencji i oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28). Zasada równości wobec prawa wymaga natomiast wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów – zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (wyrok WSA w Białymstoku z 28.02.2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

W literaturze przedmiotu sygnalizuje się również możliwość wystąpienia takiej regulacji prawnej, w której nie będzie typowego konfliktu pomiędzy dobrem ogólnospołecznym a dobrem indywidualnym. Dzieje się tak wówczas, gdy ingerencja podejmowana jest w celu zrealizowania praw innych osób, które w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowią jedną z przesłanek materialnoprawnych dopuszczających ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (por. J. Zakolska, op. cit., s. 30).

Jak dowodzi niniejsza sprawa, w przypadku skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego typu sytuacja wystąpiła. W takim jednak przypadku prowadzenie wszelkich ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymagało od gminy szczególnej rozwagi i właściwego uzasadnienia.

W świetle przedstawionych rozważań, w ocenie Sądu, dopuszczalne okazało się ustalenie w planie miejscowym obok układu komunikacyjnego obejmującego również drogi wewnętrzne (zob. § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a-e i § 12 ust. 5), w ramach przeznaczenia uzupełniającego, konkretnych terenów dopuszczenie urządzenia dróg wewnętrznych pozostających poza układem komunikacyjnym. Ustalenie takie nie koliduje z podstawowym przeznaczeniem terenu [...], a wręcz temu przeznaczeniu służy i w nim się mieści. W zaskarżonym planie w sposób wyraźny wyróżniono drogi wewnętrzne powiązane z drogami publicznymi, czyli stanowiące składnik infrastruktury oraz drogi wewnętrzne jako element urządzenia poszczególnych działek, pozostające poza układem komunikacyjnym (§ 12 ust. 5 uchwały). W orzecznictwie tut. Sądu, na co zwraca się uwagę w wyroku z 28.06.2016r., sygn. akt II SA/Wr 415/16, rozróżnienie to występuje i jedynie brak określenia parametrów dróg wewnętrznych objętych układem komunikacyjnym prowadzi do oceny o ich ustaleniu w planie sprzecznie z zasadami (wyroki II SA/Wr 696/13, 251/14, 747/12, 532/12, i nieco bardziej rygorystycznie II SA/Wr 179/16, ponadto patrz wyrok NSA w sprawie II OSK 122/09 na temat dróg wewnętrznych w ogólności). Pozostałe drogi wewnętrzne, które ułatwiają poruszanie się wewnątrz działek, nie muszą być ściśle określone w planie miejscowym. Nie ma przy tym obowiązku ustalenia parametrów dróg wewnętrznych nie stanowiących składnika układu komunikacyjnego, chociaż w przypadku niniejszego planu tak uczyniono, ustalając parametr dotyczący szerokości nie mniejszej niż 8 m w granicach wydzielanej działki. Dopuszczalność takiego rozwiązania potwierdza odwołanie się do treści § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu określa i wskazuje główny układ komunikacyjny, który wyznaczony został za pomocą linii rozgraniczających tereny systemu komunikacyjnego i infrastruktury technicznej od terenów o innym przeznaczeniu. W przypadku skarżonego planu każdy z wyznaczonych terenów systemu komunikacyjnego został również sklasyfikowany zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wyznaczone na rysunki planu tereny dróg publicznych stanowią główny system komunikacyjny, tworzący całościowy szkielet układu komunikacyjnego, powiązany z układem zewnętrznym.

Mając na uwadze powyższe, zarzut skarżącego nie okazał się trafny. Nie ma bowiem obowiązku dla każdej działki przedstawiania na rysunku planu sposobu dostępu do drogi publicznej za pomocą linii rozgraniczających tereny należące do systemu komunikacyjnego. Zaproponowany w planie miejscowym sposób skomunikowania z drogą publiczną dla działki nr [...] jest możliwy. Ewentualna konieczność ustanowienia służebności drogowej nie będzie wiązać się z nadmiernymi trudnościami. Rada nie zdeterminowała przy tym sposobu sądowego ustanowienia takiej służebności. Organ planistyczny wykazał również, że wprowadzony nakaz korzystania z działki nr [...] poprzez projektowane zjazdy do drogi [...] i [...] przez dopuszczone na terenie [...] drogi wewnętrzne, co w praktyce oznacza konieczność sądowego ustanowienia służebności drogowej przejazdu, był niezbędny i konieczny dla osiągnięcia zamierzonych celów, ponieważ wobec istniejącego konfliktu, a zwłaszcza zanegowania przez skarżących propozycji przedstawionej w projekcie planu, celów tych nie można osiągnąć za pomocą innych środków prawnych. Jeśli zatem plan nie zawiera regulacji w jakimś zakresie (brak wyszczególnienia wnioskowanej przez skarżących drogi wewnętrznej lub dojazdowej w § 49 lub § 51 uchwały) i zakres ten nie musi być obligatoryjnie unormowany w postanowieniach planu, to zastosowanie mają wówczas przepisy powszechnie obowiązujące w danej materii.

Dlatego i w tym zakresie skarga okazała się nieuzasadniona (art. 151 p.p.s.a.).