Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1574/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, § 1a, § 2, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1115/19 w sprawie ze skargi K. B., J.B., T. K., A. B., A. P. i S. B. na bezczynność Wojewody M. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B., J. B., T. K., A. B., A. P. i S. B. (Skarżący) na bezczynność Wojewody [...] (Wojewoda) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie reformy rolnej stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z [...] marca 2017 r. w sprawie reformy rolnej (pkt 1 wyroku), oraz że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), wymierzył Wojewodzie grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku (pkt 3 wyroku), zasądził solidarnie od Wojewody na rzecz Skarżących kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 4 wyroku).

Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

I. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w toku prowadzonego postępowania organ pozostawał w bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy organ nie podejmował czynności w sprawie z uwagi na konieczność oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, od którego wyniku zależy dalsze procedowanie w sprawie przez Wojewodę;

2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny, które w sprawie nie jest zasadne i jako takie nie powinno być stwierdzone;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w zakresie orzeczenia bezczynności organu o charakterze rażącego naruszenia prawa oraz poprzez nałożenie na organ grzywny.

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd 1 instancji zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionował przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie miała miejsce bezczynność. Wyjaśnił, iż z uwagi na trwające postępowanie przed sądem powszechnym nie było możliwe prowadzenie postępowania. Podkreślił, że nawet gdyby przyjąć, iż w sprawie doszło do bezczynności, to bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, gdyż samo przekroczenie terminów rozpoznania sprawy nie może być utożsamiane z bezczynnością o charakterze rażącym Wskazał, że brak było podstaw do nakładania na organ grzywny, w szczególności w tak znacznej wysokości. Przywołując poglądy wyrażana przez sądy administracyjne podkreślił że zasądzenie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia sprawy to uzasadniają.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji uznając, że organ dopuścił się bezczynności przywołał art. 12, art. 35 § 1, § 2, § 3 i § 5 k.p.a. Wyjaśnił również, że o bezczynności można mówić gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano powyższej wykładni, podniesiono jedynie, że organ nie podejmował czynności w sprawie z uwagi na konieczność oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Okolicznością niesporną w sprawie jest złożenie przez Skarżących [...]marca 2017 r. wniosku o ustalenie niepodpadania opisanej w nim nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej. Wobec nierozpoznana powyższego wniosku, Skarżący pismem z [...] czerwca 2019 r. wystąpili z ponagleniem a następnie, [...]czerwca 2019 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie.

Oznacza to, że przez okres przeszło dwóch lat od daty otrzymania wniosku, organ administracji nie rozpoznał sprawy i nie podjął żadnych czynności. Sąd kasacyjny podkreśla, że jak wynika z akt sprawy, dopiero w czerwcu 2020 r. organ podjął czynności mające na celu ustalenie czy w sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. Zatem wbrew twierdzeniom zawarty w skardze kasacyjnej przyczyną zaniechania podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie nie było oczekiwanie na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny.

Zawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie w ocenie organu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 4 k.p.a. nastąpiło po otrzymaniu skargi na bezczynność, to jest [...] lipca 2019 r. Dopiero od tego momentu można mówić o niemożności podejmowania czynności w sprawie z uwagi na zaistnienie zagadnienia prejudycjalnego. Do czerwca 2019 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, co zgodnie z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji i niezakwestionowaną przez organ wykładnią art. art. 12, art. 35 § 1, § 2, § 3 i § 5 k.p.a.i art. 36 § 1 k.p.a. oznaczało, że pozostawał w bezczynności.

Skoro organ nie zakwestionował przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni pojęcia bezczynności ani też nie zakwestionował przyjętych przezeń ustaleń faktycznych, zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ w toku prowadzonego postępowania pozostawał w bezczynności jest oczywiście niezasadny.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest również niezasadny. Sąd pierwszej instancji w postępowaniu ze skargi na bezczynność nie wypowiadał się co do zasadności wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, odnotował jedynie, że nastąpiło to już po wniesieniu skargi co oznaczało brak podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący zakwalifikowania bezczynności jako rażącej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Sąd wyjaśnił również, że za przyjęcie, iż bezczynność organu miała charakter rażący przemawiała okoliczność, że przez niemal 24 miesiące organ nie tylko nie rozpoznał sprawy, ale nie podjął żadnych działań zmierzających do jej załatwienia, związanych z gromadzeniem materiału dowodowego. Stanowiło to w ocenie sądu rażące naruszenie art. 12 k.p.a. oraz godziło w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Organ zarzucając Sądowi pierwszej instancji wadliwe przyjęcie, że zaistniała w sprawie bezczynność miała charakter rażący nie zakwestionował przyjętej przez Sąd wykładni art. 12 i art. 8 k.p.a. Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że organ nie przedstawił żadnych argumentów pozwalających na przyjęcie wykładni, zgodnie z którą niepodejmowanie żadnych czynności w sprawie przez okres dwóch lat nie narusza wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz z wynikającego z art. 12 k.p.a obowiązku działania w sprawie wnikliwie i szybko.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że już [...]listopada 2017 r. do organu wpłynęło pismo z Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa informujące o skardze o wznowienie postępowania w sprawie [...], toczącej się obecnie przed Sądem Rejonowym w M. pod sygn. akt [...]. Informację o tym postępowaniu przekazał organowi również Stołeczny Zarząd Infrastruktury w piśmie z [...] stycznia 2018 r. wskazując na możliwość zawieszenia postępowania Pomimo tych informacji, Wojewoda zdecydował się podjąć kroki mające na celu ustalenie czy w sprawie występuje zagadnienie prejudycjalne dopiero w czerwcu 2019 r., to jest po otrzymaniu ponaglenia.

Niezasadne są również zarzuty objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a sąd, w razie stwierdzenia zaistnienia bezczynności może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Skarżący nie wnosili o nałożenie na rzecz organu grzywny, oznacza to, że Sąd pierwszej instancji orzekł o jej nałożeniu na organ z urzędu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie Sąd wskazał na dotychczasową zupełnie bierną postawę organu w tej sprawie polegającą na dwuletnim braku jakichkolwiek działań. Sąd zwrócił również uwagę że o toczącym się postępowaniu cywilnym organ wiedział już na początku 2018 r., a postanowienie o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny wydał dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. W konsekwencji uznał, że wymierzenie grzywny jest konieczne jako element oddziaływania na przyszłość.

Sąd kasacyjny powyższe stanowisko sądu pierwszej instancji w pełni podziela. Wskazuje również, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy różnił się od stanu faktycznego w sprawie zakończonej przywołanym w skardze kasacyjnej wyrokiem WSA w Warszawie z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 379/18. Jak wynika z uzasadnienia owego wyroku, Sąd odstąpił od zasądzenia grzywny z uwagi na wydanie decyzji kończącej sprawę. W niniejszej sprawie nie doszło do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postępowanie zostało jedynie zawieszone z uwagi na oczekiwanie na rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego.

Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Biorąc pod uwagę trzy cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, jak i okoliczność, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku Skarżących z [...] marca 2017 r. nie została skutecznie podważona, podobnie jak i wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., to wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wymierzenia grzywny w wygórowanej wysokości przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji wymierzył grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych.

Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r. wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4918,17 złotych. Maksymalna kwota grzywny wynosiła więc 49.181,70 złotych.

W dacie wydawania zaskarżonego wyroku komunikat powyższy nie był jeszcze opublikowany. Znana była natomiast wysokość przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r. – 4585,03 złote.

W świetle powyższych danych wymierzenie grzywny w kwocie 1000 złotych nie można uznać za nadmierną dolegliwość dla organu.

Niezasadność zarzutów objętych punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej oznacza niezasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., wbrew twierdzeniom organu nie było podstaw do oddalenia skargi.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.