Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 238/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a, art. 145a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. S. i W. S. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie W. Wielkopolskiego; 2. zasądza od Wojewody W. solidarnie na rzecz skarżącej A. S. i W. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. znak [...] Starosta T. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot na rzecz A. S. i W. S. wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki oznaczone numerem ewidencyjnym [...] i [...], położonej w obrębie "B" przy ul. A. K. w T.. ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że iż intencją ustawodawcy było kompleksowe i szczególne uregulowanie sytuacji, gdy przepis prawa, stanowiący podstawę wydania decyzji administracyjnej, został następnie uznany za niekonstytucyjny. Chodzi zatem w istocie o zmianę stanu prawnego, przy czym jest to zmiana specyficzna, wynikająca nie z działań legislacyjnych ustawodawcy, a z uznania przepisu za niezgodny z konstytucją. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość występowania z wnioskiem o załatwienie sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną w przypadku zmiany stanu prawnego wynikającego czy to ze zmiany bądź uchylenia przepisu, czy to z utraty jego mocy obowiązującej wskutek uznania za niekonstytucyjny, wówczas regulacja z art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013 r. poz. 267 – dalej Kpa ) byłaby zbędna. Sprawa taka mogłaby być wówczas załatwiona na podstawie ponownego wniosku, a z racji tego, że decyzja nie zostałaby wydana w tożsamym stanie prawnym, nie można by mówić o res iudicata. Nadto, wniosek o jej załatwienie mógłby być złożony w każdym praktycznie terminie. Tymczasem ustawodawca regulację taką jednak wyraźnie przewidział, na dodatek zakreślając dość krótki (miesięczny licząc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) termin na wystąpienie ze stosownym wnioskiem. W niniejszej sprawie zmienił się stan prawny i zmiana ta polegała na utracie mocy obowiązującej przepisu. Wnioskodawcy skorzystali z trybu przewidzianego w art. 145a § 1 Kpa, a zatem nie można, w ocenie organu, przyjąć, że sprawa nie została rozstrzygnięta. Ponowne wszczęcie postępowania prowadziłoby do obejścia przytoczonego wyżej przepisu. Inną kwestią jest natomiast, że Wojewoda W., z uwagi na upływ czasu, nie mógł wydać decyzji uchylającej swą uprzednią decyzję, co wynika z arl. 146 § 1 Kpa.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. S. i W. S. wskazując, że przed Sądem Okręgowym w P. toczy się postępowanie z powództwa wnioskodawców przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie. W toku tego postępowania Prokuratoria Generalna podnosi zarzut, iż powodowie nie ponieśli szkody, albowiem służy im prawo do żądania zwrotu nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] Wojewoda W. uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że sytuacja występująca w niniejszej sprawie jest wyjątkowa. O ile w wielu przypadkach, w których uznano przepis za niekonstytucyjny jedyną drogą dochodzenia swych uprawnień jest wyłącznie tryb wznowienia postępowania, bowiem wyeliminowany przepis nie daje możliwości do ponownego złożenia wniosku, o tyle w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dwoma może nie alternatywnymi, jednakże dopuszczalnymi rozwiązaniami. a mianowicie gdyby w trybie wznowienia postępowania wydano decyzję merytoryczną (odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchylającą decyzję dotychczasową, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wyda nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy), wówczas inna opcja nie wchodziłaby w grę. W sytuacji, gdy w trybie wznowienia postępowania wydano decyzję, która nie orzeka co do istoty sprawy, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji), wówczas w takim przypadku, organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji. Takie rozwiązanie, zdaniem organu, w omawianej sprawie otwiera drogę do złożenia nowego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a to z tej przyczyny, iż przepis wyeliminowany w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie był bezpośrednim "sprawcą' wszczęcia postępowania, bowiem to nie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił podstawę wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, takim przepisem był i nadal jest niewątpliwie art. 136 ust. 3 ww. ustawy, który to otwiera dopiero drogę do dochodzenia żądania przez uprawnionych, po wyeliminowaniu art. 229a cytowanej ustawy.

Jak wynika z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa decyzja, która dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną jest nieważna. Nie ulega jednak wątpliwości, iż przepis ten znajduje zastosowanie tylko w razie tożsamości sprawy. Oznacza to z kolei, iż sankcją nieważności dotknięte jest jedynie takie rozstrzygnięcie, które zapadło między tymi samymi podmiotami o ten sam przedmiot i w oparciu o ten sam stan faktyczny oraz prawny.

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia zarówno z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody W. z [...] czerwca 2006 r., które to żądanie zostało rozpoznane jako pierwsze i zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji Wojewody W. z [...] marca 2012 r. znak [...] (nie orzekającej jednak co do istoty sprawy) - jak i mamy do czynienia z nowym żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które może opierać się na zmianie stanu prawnego.

Okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. orzekający o niekonstytucyjności art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodował utratę jego mocy obowiązującej, co przyczyniło się do istotnej zmiany stanu prawnego sprawy. A zatem pomiędzy sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Wojewody W. z [...] czerwca 2006 r. znak [...] oraz przedmiotową sprawą nie zachodzi tożsamość ze względu na różnice w ustawodawstwie. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem Starosty Tureckiego, iż należało odmówić wszczęcia nowego postępowania o zwrot przedmiotowych działek.

W przypadku zatem osiągnięcia przez strony niniejszego postępowania skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. postępowanie zakończone decyzją administracyjną z [...] czerwca 2006 r. nie będzie korzystało z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) ze względu na zmianę stanu prawnego. Również decyzja Wojewody W. z [...]marca 2012r., wydana w trybie wznowienia postępowania, nie zamyka tej drogi, bowiem nie orzeka ona co do istoty sprawy (ta decyzja nie eliminuje wówczas decyzji Wojewody W. z [...] czerwca 2006 r., lecz stanowa podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym). Reasumując, wobec zmiany stanu prawnego nie istnieje stan res iudicata i tym samym nie ma przeszkód do ponownego rozpoznania sprawy, oraz wydania nowego orzeczenia dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli zainteresowana strona złożyła stosowny wniosek.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli A. S. i W. S. zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145a Kpa oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez przyjęcie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uznające przepis ustawy za niezgodny z Konstytucją kreuje nowy stan prawny w rozumieniu zasad powagi rzeczy osądzonej i tym samym umożliwia wystąpienie z nowym wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną.

Wskazując na powyższe strona wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu skargi strona po przytoczeniu przebiegu sprawy w tym kwestii wstąpienia z powództwem o zapłatę odszkodowania w wysokości równowartości nieruchomości, wskazała, iż uchylone przez Wojewodę W. postanowienie Starosty T. jest zdaniem skarżących zgodne z prawem i takiego rozstrzygnięcia skarżący się spodziewali. Postanowienie Wojewody Wielkopolskiego natomiast zdaniem skarżących rażąco narusza prawo, a jego wydanie jest podyktowane zamiarem uniknięcia odpowiedzialności odszkodowawczej.

Następnie strona wyjaśniła, że skutki orzeczeń TK dla zakończonych w sposób ostateczny postępowań sądowych i administracyjnych określone zostały w Konstytucji. Zgodnie z przepisem art. 190 ust. 4 orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Na gruncie postępowania administracyjnego te zasady i tryb regulują przepisy art. 145a oraz art. 151 Kpa. W szczególności zwrócić należy uwagę na wynikające z tych przepisów terminy: na złożenie wniosku o wznowienie postępowania oraz 5 letni termin ograniczający możliwość wzruszenia wadliwej decyzji. Terminy te, w szczególności drugi z nich, realizują zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Gdyby wyrok TK kreował nowy stan prawny, wówczas możliwe byłoby obejście tych terminów i doprowadzenie do skutku równoważnego ze wzruszeniem ostatecznej decyzji, która jest przez ten termin chroniona. Ponadto całkowicie zbędne, a nawet niedopuszczalne byłoby wówczas wznowienie postępowania, albowiem strona nie miałaby w tym interesu prawnego, mogąc złożyć po prostu nowy wniosek o zwrot nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż na chwilę wniesienia w dniu [...] września 2013 r. przez wnioskodawców ponownego podania z dnia [...] września 2013 r. o zwrot rzeczonej nieruchomości, w obrocie prawnym istniały następujące ostateczne rozstrzygnięcia administracyjne: decyzja Starosty T. z [...]marca 2006 r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu, a utrzymana w mocy decyzją Wojewody W. z [...] czerwca 2006 r. oraz decyzja Wojewody W. z [...] marca 2012 r. stwierdzająca, iż rozstrzygnięcie Wojewody W. z [...] czerwca 2006 r. wydane było z naruszeniem prawa.

Organ wskazał, iż analizując treść tych rozstrzygnięć, w świetle art. 105 § 1 i a contrario 104 § 2 Kpa oraz art. 151 § 2 Kpa uznać należy, że żadna z tych decyzji nie rozstrzygała co do istoty sprawy administracyjnej, jaką jest kwestia zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ulicy A. K.. Decyzja Starosty T. z 2006 r. oraz Wojewody W. z 2006 r. stanowią jedynie o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Natomiast ostateczna decyzja Wojewody W. z 2012 r. również nie rozstrzygała co do istoty sprawy, gdyż ze względu na okoliczności o jakich mowa w art. 146 Kpa niemożliwe było inne rozstrzygnięcie, aniżeli ograniczające się do stwierdzenia naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji przez organ administracji publicznej. Żadna z przestawionych decyzji, wydanych w ramach zakończonego postępowania, nie zawiera w sobie tzw. konkretyzacji praw i obowiązków, dokonanej w formie władczego rozstrzygnięcia administracyjnego w odniesieniu do tego, czy zwrot przedmiotowej nieruchomości wnioskodawcom/skarżącym jest zasadny.

Następnie organ podniósł, iż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą charakter decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie jest odmienny od decyzji orzekających co do istoty sprawy. Wśród rozstrzygnięć administracyjnych wyróżnia się podstawowy podział na decyzje rozstrzygające co do istoty sprawy oraz decyzję które w inny sposób kończą daną sprawę w instancji. Za powyższym rozróżnieniem przemawia nawet konstrukcja art. 104 § 2 Kpa oparta na spójniku alternatywny rozłącznej "albo", tworząca dychotomiczny podział na te dwa podstawowe rodzaje decyzji administracyjnych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, "Decyzja o umorzeniu postępowania jest decyzją o znaczeniu czysto procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" niż poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty w całości lub części." (wyrok z 15 października 2012 r., sygn. akt: 11 SA/Kr 661/12), co pozwala na logiczny wniosek iż decyzja o umorzeniu postępowania cechuje się tym, iż "nie rozstrzyga" co do istoty sprawy.

Zasada trwałości decyzji administracyjnej skorelowana z zasadą rcs iudicala, czyli zasadą powagi rzeczy osądzonej mają powodować taki efekt, by uprzednio załatwione w drodze decyzji administracyjnej sprawy administracyjne nie mogły stanowić przedmiotu ponownego postępowania. Zasady te mają przyczyniać się do urzeczywistnienia stanu zupełności systemu wszelkich rozstrzygnięć indywidualnych i konkretnych, jakimi są m.in. decyzje administracyjne. rozumianego jako stan gdy po pierwsze, w stosunku do jednej sprawy istnieje w obrocie prawnym tylko jedna decyzja ostateczna rozstrzygająca co do istoty sprawy oraz po drugie jako takie zjawisko, gdy w systemie nie występują decyzje wzajemnie sprzeczne. Ochrona tej zasady znajduje swój wyraz właśnie w treści art. 156 § 1 pkt. 3 Kpa, który stanowi, iż nieważna jest decyzja dotycząca sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W normalnej konfiguracji, istnienie ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, orzekającego co do istoty sprawy uniemożliwia ponowne wszczęcie postępowania. W takiej sytuacji organ administracji powinien, kierując się dyspozycją zawartą w art. 61 a Kpa, odmówić wszczęcia postępowania. Powyższe oznacza, iż w momencie wpłynięcia podania inicjującego określone postępowanie, należy bezwzględnie zbadać czy nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W sytuacji jednak gdy organ administracji wszczął postępowanie, co następuje zwykle z chwilą dokonania pierwszej czynności w sprawie, której towarzyszyć winno zawiadomienie wszystkich innych stron w trybie art. 60 § 4 Kpa o wszczęciu postępowaniu, a po zweryfikowaniu, iż zachodzą jednak przesłanki uniemożliwiające dalsze prowadzenie sprawy, zasadne jest umorzenie postępowania w trybie art. 104 § 1 Kpa

W realiach niniejszej sprawy, Wojewoda W. wydając zaskarżone postanowienie dostrzegł stan zupełnie inny. Na chwilę złożenia przez wnioskodawców podania z [...]września 2013 r. o zwrot nieruchomości nie istniał stan rzeczy osądzonej, ponieważ istniejące w obrocie prawnym decyzje ostateczne nie rozstrzygały co do istoty sprawy, przeto nie mogły być przesłanką odmowy wszczęcia postępowania. Organ zwrócił uwagę, iż , Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o maierialnoprcmnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki lej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r., sygn. akt: 11 GSK 1096/12). Nadto organ ll instancji stwierdza, iż nawet literalna treść rozstrzygnięć poprzednich decyzji administracyjnych, które umarzały jedynie postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, pozwala przyjąć, iż obecnie postępowanie administracyjne w tej samej sprawie jest dopuszczalne. Umorzenie postępowania jest podyktowane albo powstaniem przesłanki zbędności postępowania w jego toku, zaistnieniem trwałej przeszkody dla orzekania, bądź stwierdzeniem istnienia przeszkody, która zachodziła już w chwili złożenia podania, a została np. niedostrzeżona. Zasada, zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobligowane do umarzania w takich sytuacjach postępowania administracyjnego służy temu, by organy nie prowadził- postępowań "niepotrzebnych", bądź takich w których wydanie w świetle obowiązującego prawa decyzji administracyjnej jest niedopuszczalne ze względu na brak przepisów prawa materialnego. Przyjmując zatem, że na dzień orzekania przez organy I i II instancji w 2006 r. istniała taka przeszkoda w postaci przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zdaniem organów przesądzał o bezprzedmiotowości postępowania - stanowił trwałą przeszkodę dla prowadzenia postępowania - gdyż jego treść pozwalała jedynie przyjąć, iż określonym podmiotom w danej sytuacji faktycznej, wyjątkowo nieprzysługuje jednak roszczenie o zwrot nieruchomości - to należy w konsekwencji stwierdzić, iż obecny stan prawny takiej przeszkód- dla postępowania administracyjnego nie przewiduje. Art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami został wyeliminowany skutecznie z obowiązującego systemu prawnego, a co za tym idzie przeszkoda na jaką powoływały się organy administracji publicznej w 2006 r. dla prowadzenia i merytorycznego zakończenia postępowania administracyjnego przestała istnieć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. znak [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody W. z [...] czerwca 2006 r., znak [...], Starosta T. orzekł o umorzeniu:

1. na podstawie art. 105 § 1 Kpa, art. 229 oraz art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U, z 2004 r.. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) postępowania w sprawie zwrotu działek oznaczonych w dniu wszczęcia postępowania numerami ewidencyjnymi: [...] (obecnie działki nr [...] o powierzchni 0.0590 ha i nr [...] o powierzchni 0.7192 ha), stanowiących własność Gminy Miejskiej T., w zarządzie [...], dla których w Sądzie Rejonowym w T. urządzona jest księga wieczysta KW nr [...].

2. na podstawie art. 105 § 1 Kpa w sprawie zwrotu działek oznaczonych w dniu wszczęcia postępowania numerami ewidencyjnymi [...] i części działki [...].

Podstawę orzeczenia o umorzeniu postępowania w pkt 1 stanowiło ustalenie organu, że na części nieruchomości zajętej przez [...] został zrealizowany cel inny niż określony w decyzji – orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1965 r., nr [...], jednakże cel ten mógł stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu jej wydania. Spełnione zostały zatem przesłanki z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami

Na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że na gruncie art. 229 i 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji wystąpienia warunków określonych w art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z jednej strony przyjmuje się bowiem, że w takiej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, LEX nr 745124, wyroku z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99 - LEX nr 75555; wyroku z dnia 27 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147 oraz wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80; zob. też M. Wolanin, "Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej", Przegląd Sądowy 2000/7-8/18).

Prezentowany jest także pogląd odmienny, zgodnie z którym spełnienie przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (odpowiednio 229a) oznacza bezzasadność żądania strony, a nie bezprzedmiotowości postępowania. W takim ujęciu prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 765/04, Lex nr 179226, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2007 r., II SA/Gd 500/07, a także Tadeusz Woś - Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, str. 228-229, wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 oraz glosa Ludwika Żukowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80).

Podkreślić jednakże należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku spełnienia hipotezy art. 229 czy też art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie, nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, z uwagi na skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, Baza orzeczeń LEX nr 745124, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2010 r., IV SA/Po 710/10, LEX nr 758595, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

Zatem uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję rozstrzygająca co do istoty sprawę zwrotu nieruchomości. Tym samym stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę nie może zostać uwzględnione.

Należy wskazać, że decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów. O tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1981r. sygn. akt SA 895/81, decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów Kpa, jest dotknięta wada określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (ONSA nr 1, poz. 47).

Zasada ta dotyczy także decyzji o umorzeniu postępowania. "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności " ( wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998r., sygn. Akt I SA/Gd 1279/96, Lex nr 35931 ).

Poznając niniejszą sprawę wskazać również należy, że zgodnie art. 104 § 2 Kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Na mocy zaś art. 110 Kpa organ administracji jest wydaną decyzją związany. Przy tym powyższe zasady dotyczą w takim samym stopniu decyzji merytorycznych, jak i decyzji o umorzeniu postępowania. W związku z tym uznać należy, że trwałość decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony, jak trwałość każdej innej decyzji ostatecznej. W myśl art. 16 § 1 zdanie drugie Kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji, dopóki prawomocna decyzja umarzająca postępowanie pozostaje w obrocie prawnym, wyłączona jest możliwość wydania decyzji rozstrzygającej tę sprawę co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., II GSK 1146/10, LEX nr 1133550, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, LEX nr 34520, z glosą aprobującą B. Adamiak - OSP 1999/1/19 oraz z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, LEX nr 35931, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 marca 2012 r., III SA/Lu 74/12, LEX nr 1139310).

Podstawę decyzji Starosty z dnia [...] marca 2006 r. stanowił m.in. art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, orzekającego o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 136 ust. 6, części art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) utracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż stan prawny na skutek powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego uległ zmianie. Powyższe nie oznacza jednak, iż dopuszczalne jest składanie nowego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Dokonując powyższej oceny należy mieć na uwadze, iż zmiana stanu prawnego nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dla zakończonych w sposób ostateczny postępowań sądowych i administracyjnych określone zostały w Konstytucji.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Stosownie zaś do treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż ustawa zasadnicza w przypadkach wydania aktu w oparciu o niekonstytucyjny przepis przewidziała zatem możliwość stosowania takich środków proceduralnych, które pozwolą zrealizować zasadę stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (vide: uzasadnienie wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008r. sygn. II SA/Ke 258/08, Lex nr 499908).

Podstawy do wznowienia postępowania określone zostały w przepisach art. 145 § 1 Kpa oraz art. 145a § 1 i art. 145b § 1 Kpa. Pośród okoliczności w nich wymienionych zwrócić należy uwagę na art. 145a § 1 Kpa, który stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. art. 145a § 1 Kpa.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Wojewoda W.i stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wojewody W. z [...] czerwca 2006 r., znak [...]05 utrzymującej w mocy decyzję Starosty T. z [...] marca 2006 r. znak [...]- w zakresie punktu 1 wyżej wymienionej decyzji.

Wyżej wskazana decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zatem zakładając racjonalność ustawodawcy zdaniem Sądu uznać należy, iż umieszczenie w określonej procedurze przepisu, który w szczególny sposób reguluje skutki wznowienia postępowania, gdy stwierdzono niekonstytucyjność podstawy, na której opiera się decyzja oznacza, że nie jest możliwe złożenie nowego wniosku.

Wobec powyższego skoro w niniejszej sprawie nie było dopuszczalne wystąpienie z ponownym wnioskiem o zwrot nieruchomości, to organ I instancji zasadnie na podstawie art. 61a Kpa wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym postanowienie organu II instancji uchylające postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie mogło ostać się w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na charakter wydanego rozstrzygnięcia.