Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 669/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 1, art. 84 par. 1, art. 85 par. 1, art. 98, art. 105 par. 5, art. 109 par. 1, par. 2, art. 110, art. 495 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: Art. 4 pkt 1, art. 36,  art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: Par. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 140 poz 1481
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.
article: Art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Z przepisów art. 109 § 1 i § 2 kodeksu wyborczego wynika definicja materiału wyborczego jako upublicznionego i utrwalonego przekazu informacji mającego związek z zarządzonymi wyborami; pochodzącego od komitetu wyborczego wyraźnie oznaczonego w tym materiale. Kodeks wyborczy do materiałów wyborczych m.in. zalicza wprost, wyrażeniem „w szczególności", plakaty, ulotki i hasła (art. 111 § 1 kodeksu wyborczego). W świetle powyższej regulacji plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i § 2 kodeksu wyborczego, nie jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych i jego umieszczenie w pasie drogi nie podlega dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 tej ustawy.

TEZY

Z przepisów art. 109 § 1 i § 2 kodeksu wyborczego wynika definicja materiału wyborczego jako upublicznionego i utrwalonego przekazu informacji mającego związek z zarządzonymi wyborami; pochodzącego od komitetu wyborczego wyraźnie oznaczonego w tym materiale. Kodeks wyborczy do materiałów wyborczych m.in. zalicza wprost, wyrażeniem „w szczególności", plakaty, ulotki i hasła (art. 111 § 1 kodeksu wyborczego). W świetle powyższej regulacji plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i § 2 kodeksu wyborczego, nie jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych i jego umieszczenie w pasie drogi nie podlega dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 tej ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Z – p.o. Naczelnika Wydziału Drogownictwa i Transportu, działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: Kpa), a także art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 8 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 i § 4 ust. 2 Uchwały nr [...] Rady Miasta Z z dnia [...] 2011 r. w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych gminnych na terenie Gminy Miasta Z, wymierzył Komitetowi Wyborczemu Wyborców T. S. karę pieniężną w kwocie 357 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie w okresie od 4 do 10 października 2011 r. plakatu wyborczego o powierzchni 1,02 m2 przymocowanego do drzewa na ulicy C w Z. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że zajęcie przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zostało stwierdzone w wyniku rutynowych kontroli ulic Z przeprowadzonych w dniach od 4 do 10 października 2011 roku, których wyniki zostały utrwalone w postaci stosownej dokumentacji fotograficznej. Organ podał ponadto, że pismem z dnia 10 października 2011 r. skutecznie powiadomił Komitet Wyborczy Wyborców T. S. o wszczęciu postępowania, jak również zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym z możliwością wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Strona z uprawnienia tego skorzystała nie wnosząc żadnych uwag co do zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji podano też szczegółowe wyliczenie kwoty wymierzonej kary.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Komitet Wyborczy Wyborców T. S. wnosząc o zmianę decyzji i zarzucając, że na jego rzecz pracowało wielu wolontariuszy i niemożliwe było zarówno ustalenie kto zawiesił plakat przy ul. C w Z, jak i zorientowanie się w stosownym czasie czy plakaty rozwieszane były prawidłowo. Odwołujący się podniósł, że o fakcie powieszenia kwestionowanego plakatu w miejscu niedozwolonym dowiedział się dopiero z chwilą zawiadomienia go o wszczęciu postępowania w sprawie i zarzucił, że nie został poinformowany o tym w dniu, w którym stwierdzono nieprawidłowość, tj. 4 października 2011 r. Odwołujący się pokreślił, że zwłoka organu w powiadomieniu go aż do dnia 10 października 2011 r. uniemożliwiła mu natychmiastowe usuniecie plakatu z miejsca niedozwolonego. Nadto odwołujący się zarzucił, że kwestionowanego plakatu wyborczego przy ul. C w Z nie zawiesił, albowiem pochodził on z okresu wyborów do Parlamentu Europejskiego z 2009 r. i obecnie nie ma możliwości ustalenia, czy został on powieszony przez któregoś z wolontariusz zaangażowanych w kampanię wyborczą T. S., czy też przez osobę trzecią, działającą prowokacyjnie - bez wiedzy i zgody Komitetu Wyborczego Wyborców T. S.

Pismem z dnia 20 lutego 2012 r., na podstawie art. 183 § 1 Kpa swój udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Rejonowy.

Decyzją z dnia 16 marca 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 1 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 105 § 1 Kpa, a także na podstawie art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.), postanowiło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Z uchylić w całości i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że do nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych konieczne jest uprzednie ustalenie, że do zajęcia określonego pasa drogowego konieczne było uzyskanie zezwolenia wydawanego w oparciu o art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, a zatem w realiach niniejszej sprawy ustalenie, czy umieszczanie plakatów wyborczych w pasie drogowym wymagało zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawanego przez zarządcę drogi w formie decyzji administracyjnej. Analizę tego zagadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoczęło od rozważenia legalnego znaczenia pojęcia "reklamy" zdefiniowanego w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, dochodząc do wniosku, że posługiwanie się wyłącznie literalną metodą wykładni prawnej tego pojęcia prowadzi do nie dających się zaakceptować wniosków, zgodnie z którymi za reklamy należałoby uznać między innymi tzw. "klepsydry" informujące o śmierci danej osoby oraz dacie i miejscu jej pogrzebu. Podkreślając zatem potrzebę stosowania innych niż literalna metod wykładni pojęcia "reklamy" Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na taką konieczność także w odniesieniu do plakatów wyborczych, a to z uwagi na wnioski płynące z analizy przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, który kompleksowo i wyczerpująco reguluje zasady przeprowadzania kampanii wyborczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na to, że w art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego zawarto definicję "materiału wyborczego", którym jest każdy pochodzący od komitetu wyborczego, upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami i wskazało, że niewątpliwie definicji tej odpowiada plakat wyborczy przedstawiający wizerunek kandydata biorącego udział w wyborach i opatrzony danymi pozwalającymi na identyfikację stosownego komitetu wyborczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej na art. 110 Kodeksu wyborczego, regulujący zasady umieszczania plakatów i haseł wyborczych m.in. na przystankach komunikacji publicznej, które w świetle art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawsze stanowią element pasa drogowego. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że wprawdzie art. 110 Kodeksu wyborczego także wymaga do umieszczenia plakatów wyborczych na określonych obiektach i urządzeniach zgody właściciela lub zarządcy, tym niemniej nie precyzuje w jakiej formie zgoda ta powinna zostać udzielona, a zatem należało przyjąć, że mogła być udzielona w każdej formie, o ile spełniała kryteria pozwalające uznać ją za "oświadczenie woli" w rozumieniu art. 61 – 64 Kodeksu cywilnego. W oparciu o powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, że norma prawna zawarta w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ma charakter szczególny – stanowi tzw. lex specialis w zakresie rozmieszczania materiałów wyborczych, w tym plakatów wyborczych i tym samym wyłącza stosowanie norm zawartych w ustawie o drogach publicznych dotyczących wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania reklam. Jako argument dodatkowo przemawiający za takim ujęciem organ odwoławczy przywołał treść art. 110 § 5 Kodeksu wyborczego nakładającego na Policję lub straż gminną obowiązek usuwania plakatów i haseł wyborczych, których umieszczenie mogłoby zagrażać m.in. bezpieczeństwu w ruchu lądowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że powyższy obowiązek nie dałby się racjonalnie wyjaśnić w sytuacji, w której na umieszczenie plakatów wyborczych w pasie drogowym niezbędne byłoby zezwolenie zarządcy drogi wydane w trybie art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy o drogach publicznych, skoro zezwolenie takie w ogóle nie mogłoby być wydane w przypadku umieszczenia określonego materiału w sposób mogący zagrażać bezpieczeństwu w ruchu lądowym. Słuszność prezentowanego przez siebie poglądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło również na treści art. 495 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu wyborczego, który za umieszczanie plakatów i haseł wyborczych na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, komunikacyjnych i innych bez zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, urządzenia lub obiektu, implikuje sankcję za wykroczenie w postaci kary grzywny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w odróżnieniu do regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych, przewidujących za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia odpowiedzialność stricte administracyjną, Kodeks wyborczy przewidział w związku z umieszczaniem plakatów wyborczych bez zgody upoważnionej osoby, całkowicie odrębny, pozaadministracyjny tryb sankcjonowania takiego naruszenia. W ocenie organu odwoławczego, jedyną właściwą drogą reakcji na zachowanie opisane w art. 495 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu wyborczego powinno być skierowanie stosownego wniosku o ukaranie do sądu powszechnego. Kolejny argument podniesiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosił się do nieracjonalności wymagania od komitetów wyborczych uzyskania zgody na umieszczanie plakatów wyborczych w formie decyzji administracyjnej w sytuacji, w której wniosek o zajęcie pasa drogowego powinien być złożony zarządcy drogi z co najmniej trzymiesięcznym wyprzedzeniem. Tymczasem jak wykazało w uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, komitet wyborczy jako jedyny podmiot władny do prowadzenia kampanii wyborczej na rzecz kandydatów, może podejmować działania jedynie w okresie kampanii wyborczej, a więc na nie więcej niż właśnie trzy miesiące przed wyznaczonym terminem wyborów. Organ odwoławczy, wskazując na przypadki, w których okres kampanii wyborczej może być krótszy i wynosić nawet 2 miesiące, podniósł, że w takich wypadkach konieczność spełnienia przez komitet wyborczy wymogu złożenia ze stosownym wyprzedzeniem wniosku o zajęcie pasa drogowego powodowałaby, że uzyskanie zgody na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej jeszcze w czasie trwania kampanii wyborczej byłoby faktycznie niemożliwe. Krótkotrwałość funkcjonowania komitetów wyborczych implikuje, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jeszcze jeden problem występujący w razie konieczności uzyskania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a mianowicie wysokie prawdopodobieństwo pozbawienia komitetów prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz prawa do poddania działań lub zaniechań organów administracji publicznej kontroli sądowej. Takie działania lub zaniechania mogą przy tym w istotny sposób wywierać wpływ na wyniki wyborów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na to, że decyzja administracyjna udzielająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna każdorazowo określać czas, na jaki zezwolenie to jest udzielane, a art. 110 § 6 Kodeksu wyborczego wprost stanowi, że plakaty i hasła wyborcze, jak również urządzenia ogłoszeniowe rozstawione w celu prowadzenia agitacji wyborczej, pełnomocnicy wyborczy zobowiązani są usunąć w terminie 30 dni od dnia wyborów, a jeśli tego nie uczynią, to postanowienie o ich usunięciu na koszt pełnomocników wyborczych wydaje wójt. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powyższa regulacja stanowi kolejny argument przemawiający za przyjęciem, że w przepisach Kodeksu wyborczego została zawarta szczególna, uproszczona procedura uzyskiwania zgody na umieszczanie m.in. plakatów wybiorczych, nie wymagająca wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadto wskazało, że w kontekście niniejszej sprawy poddało analizie dostępne orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 września 2010 r., sygn. II SA/Sz 318/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 roku, sygn. VI SA/Wa 1966/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. II GSK 728/19, jednakże, jak podkreślono, orzecznictwo to wydane zostało na gruncie uprzednio obowiązujących ustaw wyborczych, a nie Kodeksu wyborczego, a ponadto ogniskowało się wokół kwestii legitymacji procesowej, pomijając analizę przepisów zbliżonych treścią do art. 110 obecnie obowiązującego Kodeksu wyborczego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i tym samym brak było postaw do wydania w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż zezwolenie takie w ogóle nie było przez prawo wymagane.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę złożył Prokurator Rejonowy, zarzucając:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- a) art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 8 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że wskazane przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie stanowią podstawy do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy pasa drogowego przy prowadzeniu kampanii wyborczej,

- b) art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy w zakresie uznania, że przy prowadzeniu kampanii wyborczej przez partie i komitety wyborcze zastosowanie mają wyłącznie wskazane przepisy o charakterze szczególnym (lex specialis), wyłączającym normy zawarte w ustawie o drogach publicznych, dotyczące wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam;

2. obrazę przepisów prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 Kpa poprzez uznanie przez organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta Z i umorzenie postępowania w pierwszej instancji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy nie zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyjmującym, że normy zawarte w art. 109 i 110 Kodeksu wyborczego mają charakter szczególny względem uregulowań zawartych w ustawie o drogach publicznych. Zdaniem Prokuratora, przepisy te są względem siebie równorzędne i wzajemnie się uzupełniają. Skarżący podniósł, że z art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania zgody właściciela lub zarządcy na umieszczenie plakatów lub haseł wyborczych, przy czym przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu miejsc umieszczania takich materiałów, a zatem nie można było wyciągać wniosku, że nie obejmuje on również pasa drogowego, o którym mowa w przepisie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Dla poparcia swojego stanowiska Prokurator Rejonowy przywołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2009 r., sygn. III SA/Łd 579/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. II GSK 728/09, w uzasadnieniach których wyrażany był pogląd o braku podstaw do rozróżniania materiałów wyborczych eksponowanych w obszarze pasa drogowego od innego rodzaju nośników informacji wizualnych znajdujących się w polu widzenia użytkowników drogi. Skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że wprawdzie tak powyższe, jak i przywołane przez organ odwoławczy orzeczenia sądów administracyjnych zapadły na gruncie obowiązywania ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, tym niemniej zapisy tej ustawy zostały w praktycznie niezmienionym kształcie przeniesione do obecnie obowiązującego Kodeksu wyborczego. Skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że "nie podziela zaprezentowanej w tych orzeczeniach wykładni przepisów uprzednio obowiązujących ustaw wyborczych", jednak – zdaniem Prokuratora - stanowiska swojego w żaden sposób nie uzasadniło. Według skarżącego, w świetle podniesionych argumentów nie można uznać, aby przepisy art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 Kodeksu wyborczego stanowiły tzw. lex specialis wobec uregulowań zawartych w art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 8 i 12 ustawy o drogach publicznych, a zatem błędne było przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy w oparciu o powołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podniósł, że skarga Prokuratora nie zawierała merytorycznej polemiki z argumentami zaprezentowanymi w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a w szczególności nie wskazała żadnych nieprawidłowości w wykładni prawa dokonanej przez ten organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, skarga jest całkowicie nieuzasadniona.

Ma rację - zdaniem Sądu - Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, że przepisy art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2011 r., stanowią lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 8 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).

Sąd zaznacza, że już sam tytuł ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy – ma znaczenie w niniejszych rozważaniach, albowiem nazwanie ustawy "Kodeksem" pisanym wielka literą oznacza, że ustawa wyczerpująco reguluje obszerną dziedzinę spraw, w tym wypadku dziedzinę związaną z wyborami. Tak też stanowi § 19 pkt 2 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy.

Na wstępie rozważań należy tez zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, akt ten określa między innymi zasady przeprowadzania wyborów (do Sejmu i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, do Parlamentu Europejskiego oraz do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, jak i wójtów, burmistrzów i prezydentów miast), a w szczególności artykuły 104 – 115 zawarte w Rozdziale 12 Działu I Kodeksu wyborczego regulują zasady przeprowadzania kampanii wyborczej.

Sąd zauważa, że art. 110 Kodeksu wyborczego stanowi:

"Art. 110. § 1. Na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia.

§ 2. Przy ustawianiu własnych urządzeń ogłoszeniowych w celu prowadzenia kampanii wyborczej należy stosować obowiązujące przepisy porządkowe. Przepis art. 109 stosuje się odpowiednio.

§ 3. Plakaty i hasła wyborcze należy umieszczać w taki sposób, aby można je było usunąć bez powodowania szkód.

§ 4. (utracił moc).

§ 5. Policja lub straż gminna jest obowiązana usuwać na koszt komitetów wyborczych plakaty i hasła wyborcze, których sposób umieszczenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

§ 6. Plakaty i hasła wyborcze oraz urządzenia ogłoszeniowe ustawione w celu prowadzenia agitacji wyborczej pełnomocnicy wyborczy obowiązani są usunąć w terminie 30 dni po dniu wyborów.

§ 7. Wójt postanawia o usunięciu plakatów i haseł wyborczych oraz urządzeń ogłoszeniowych nieusuniętych przez obowiązanych do tego pełnomocników wyborczych w terminie, o którym mowa w § 6. Koszty usunięcia ponoszą obowiązani."

Z treści przytoczonego wyżej przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca w art. 110 § 1 precyzyjnie określił zasady umieszczania plakatów i haseł wyborczych na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych, wskazując, że można je w tych miejscach umieszczać po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia. Zdaniem Sądu, ustawodawca świadomie w odróżnieniu od użytego w ustawie o drogach publicznych pojęcia "zezwolenia" użył w Kodeksie wyborczym pojęcia "zgody" nie określając przy tym żadnej formy szczególnej, w jakiej miałaby być ta zgoda udzielona, co z kolei oznacza, że brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że powinna być udzielona w formie decyzji administracyjnej.

Sąd, podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdza, że jest niewątpliwym, iż powyższa regulacja odnosi się również do umieszczania plakatów i haseł wyborczych w pasie drogi publicznej. W myśl legalnej definicji zwartej w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczaniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że przystanki komunikacji publicznej - wprost wymienione w art. 110 Kodeksu wyborczego - zawsze stanowią element pasa drogi publicznej jako urządzenia związane z obsługą ruchu. Mogą to być również inne obiekty związane z wymienionymi w definicji funkcjami, jak np. latarnie czy słupy sygnalizacji świetlnej.

Jak wynika z powyższego, regulacje zawarte w art. 110 Kodeksu wyborczego, w takim zakresie w jakim dotyczą umieszczania plakatów i haseł wyborczych w obszarze pasa drogi publicznej, pokrywają się z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który do zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem lub utrzymaniem dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. W odróżnieniu do Kodeksu wyborczego, w tym wypadku ustawodawca wprost wymaga, aby takie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przybrało formę decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, jednoznacznego rozstrzygnięcia wymaga kwestia, w jakiej relacji pozostają w stosunku do siebie powołane wyżej regulacje Kodeksu wyborczego oraz ustawy o drogach publicznych, a mianowicie, czy przepisy te wzajemnie się uzupełniają i funkcjonują równolegle, czy też normy Kodeksu wyborczego mają tu charakter szczególny, wyłączający w odpowiednim zakresie stosowanie ustawy o drogach publicznych. Rację ma, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, że udzielenie odpowiedzi na to pytanie nie jest możliwe z odwołaniem się wyłącznie do wykładni językowej, która prowadzi jedynie do tego wniosku, że zachodzi zbieg między przepisami, a zatem konieczne jest sięgnięcie do metod wykładni systemowej oraz funkcjonalnej.

W zakresie wykładni systemowej – zdaniem Sądu - należy wskazać na wspomniany wyżej Załącznik do Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Z § 2 tego Załącznika wynika, że ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego normowania istotnych fragmentów tej dziedziny, a z § 4 ust. 1 tego aktu, że ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach, przy czym cechy te są szczególnie podkreślane w przypadku, gdy ustawodawca nadaje ustawie rangę "Kodeksu", "Prawa" lub "Ordynacji". Jak wynika z powyższego, w razie literalnego pokrywania się regulacji zawartych w ustawie "zwykłej" oraz "Kodeksie" normującym określony obszar spraw, jako obowiązującą w pierwszej kolejności należy przyjmować zasadę wyłączności przepisów kodeksowych w danej dziedzinie względem regulacji ogólnych zawartych w ustawie "zwykłej". Argument ten przemawia zatem za uznaniem, że art. 110 Kodeksu wyborczego stanowi normę szczególną względem art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Przyjęcie stanowiska odmiennego, negującego istnienie tego wyjątku od powszechnie obowiązującej reguły, wymaga przedstawienia konkretnych argumentów i przesłanek przemawiających za równoległym stosowaniem norm kodeksowych i pozakodeksowych, których nie wykazał ani skarżący, ani też nie stwierdził orzekający w niniejszej sprawie skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sąd zauważa, że za szczególnym charakterem unormowań Kodeksu wyborczego względem ustawy o drogach publicznych przemawiało też szereg argumentów z zakresu wykładni funkcjonalnej. W pierwszej kolejności należało mieć na względzie, że wniosek o udzielenie zgody na zajęcie pasa drogi publicznej w trybie przewidzianym przez art. 40 ustawy o drogach publicznych winien być złożony zarządcy drogi ze stosownym wyprzedzeniem, tak by między planowanym zajęciem pasa, a datą złożenia wniosku występował odstęp czasu dający możliwość wydania decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi oraz jej ewentualnej weryfikacji przez organ odwoławczy. W tym wypadku Sąd nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że z uwagi na terminy do rozpoznania sprawy przewidziane przez Kodeks postępowania administracyjnego, wniosek taki powinien być złożony z co najmniej trzymiesięcznym wyprzedzeniem, nie mniej z uwagi na celowość i konieczność zasięgnięcia przez organ administracyjny opinii organów regulujących ruchem na drogach, a więc Policji, wniosek powinien być złożony z odpowiednio długim wyprzedzeniem, co może prowadzić do wniosku, że zadośćuczynienie wymogowi uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej przez plakaty lub hasła wyborcze w formie decyzji administracyjnej pozostaje w sprzeczności z podstawowym celem umieszczania tych materiałów ze stosownym wyprzedzeniem w stosunku do daty wyborów, a w niektórych wypadkach może być wprost niemożliwe. Jak wynika z art. 84 § 1 Kodeksu wyborczego prowadzenie kampanii wyborczej stanowi wyłączną kompetencję komitetów wyborczych, a tym samym tylko te komitety mogłyby ubiegać się o wydanie przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogi publicznej. W myśl z kolei art. 98 Kodeksu wyborczego komitety wyborcze mogą wykonywać czynności dopiero po wydaniu przez państwową Komisję Wyborczą postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu, samo utworzenie komitetu zgodnie z art. 85 § 1 Kodeksu wyborczego nie może zaś nastąpić wcześniej niż od dnia ogłoszenia o zarządzeniu określonych wyborów. Komitet wyborczy mógłby się więc ukonstytuować na nie więcej niż trzy miesiące przed datą wyborów, a co za tym idzie wyczerpanie procedury koniecznej do uzyskania decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego co do zasady następowałoby krótko przed wyborami, a w razie zaangażowania organów odwoławczych czy też opieszałości w rozpoznawaniu wniosku mogłoby nastąpić nawet po terminie wyborów. Podobnie sytuacja mogłaby wyglądać w przypadku wyznaczenia przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wyborów pod koniec obowiązującego do tego terminu, czy też wprost w ostatnim możliwym terminie tj. w 90-tym dniu przed upływem kadencji Sejmu oraz wyznaczenia wyborów w początkowych dniach, czy też wprost na 30 dni przed upływem kadencji. Wówczas okres kampanii wyborczej mógłby wynosić mniej niż dwa miesiące, a tym samym uzyskanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogi plakatami wyborczymi jeszcze przed wyborami byłoby tym bardziej utrudnione. Jest oczywistym – zdaniem Sądu – że rozmieszczanie materiałów wyborczych nawet przed wyborami, ale bez stosownego wyprzedzenia, stawia w ogóle pod znakiem zapytania cel i sens prowadzenia kampanii wyborczej.

Na szczególny charakter unormowań zawartych w Kodeksie wyborczym względem ustawy o drogach publicznych wskazuje także odmienne uregulowanie sankcji przewidzianych za naruszenie obowiązku uzyskania zgody zarządcy. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w razie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa, zaś zgodnie z art. 495 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego, umieszczanie plakatów i haseł wyborczych na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych bez zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia, stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny.

Sąd zwraca uwagę na to, że z przepisów art. 109 § 1 i § 2 kodeksu wyborczego wynika definicja materiału wyborczego jako upublicznionego i utrwalonego przekazu informacji mającego związek z zarządzonymi wyborami; pochodzącego od komitetu wyborczego wyraźnie oznaczonego w tym materiale. Kodeks wyborczy do materiałów wyborczych m.in. zalicza wprost, wyrażeniem "w szczególności", plakaty, ulotki i hasła (art. 111 § 1 kodeksu wyborczego). W świetle powyższej regulacji plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i § 2 kodeksu wyborczego, nie jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych i jego umieszczenie w pasie drogi nie podlega dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 tej ustawy.

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że w razie przyjęcia równoległego sankcjonowania tego samego zachowania na gruncie Kodeksu wyborczego – w ramach odpowiedzialności wykroczeniowej oraz na gruncie ustawy o drogach publicznych – w ramach odpowiedzialności administracyjnej, mogłoby dochodzić do sytuacji, w których ta sama osoba fizyczna byłaby faktycznie podwójnie pociągana do odpowiedzialności za to samo zachowanie – raz jako pełnomocnik komitetu wyborczego karą administracyjną nakładaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a w przypadku osobistego naruszenia przez tę osobę zakazu umieszczania plakatów i haseł wyborczych bez zgody właściciela lub zarządcy – po raz drugi grzywną za wykroczenie z art. 495 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego. W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyroki z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, OTK ZU 3/1998, poz. 30, z dnia 4 września 2007 r., sygn. P 43/06, OTK ZU 8/A/2007, poz. 95 oraz z dnia 8 listopada 2010 roku, sygn. P 29/09, OTK A 09/2010 poz. 104), Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej i odpowiedzialności za wykroczenia lub za przestępstwo narusza zasadę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji, w aspekcie naruszenia zasady ne bis in idem. Mając na uwadze powyższe, zasadnym jest więc przyjęcie, że jedyną sankcją za zachowanie polegające na umieszczeniu plakatu lub hasła wyborczego na obiekcie lub urządzeniu zlokalizowanym w obszarze pasa drogi publicznej jest grzywna przewidziana za wykroczenie z art. 495 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego.

Zdaniem Sądu, trafne są również te argumenty podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w których organ ten zwrócił uwagę na nieracjonalność równoległego stosowania art. 105 § 5 Kodeksu wyborczego i art. 36 ustawy o drogach publicznych. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że Policja lub straż gminna obowiązane są usuwać na koszt komitetów wyborczych plakaty i hasła wyborcze, których umieszczenie może zagrażać między innymi bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a z kolei art. 36 ustawy o drogach publicznych przewiduje w takim wypadku procedurę wydania przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Podobnie – zdaniem Sądu – trafnym jest argument wskazujący na to, że o ile czas obowiązywania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawanego na podstawie ustawy o drogach publicznych powinien być określony w decyzji administracyjnej (zgodnie z § 2 ust. 1 pk. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego), to z kolei art. 110 § 6 Kodeksu wyborczego stanowi, że plakaty i hasła wyborcze pełnomocnicy wyborczy obowiązani są usunąć zawsze w terminie 30 dni od dnia wyborów. Porównanie więc tych przepisów także przemawia zatem za przyjęciem, że tak umieszczanie jak i usuwanie plakatów i haseł wyborczych unormowane zostało w Kodeksie wyborczym w sposób szczególny względem zapisów ustawy o drogach publicznych.

Sąd podkreśla, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do orzecznictwa sądów administracyjnych, albowiem zaznaczyło, że powołane w zaskarżonej decyzji wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Szczecinie i w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 roku, sygn. II GSK 728/19 wydane zostały na gruncie uprzednio obowiązujących ustaw wyborczych, a nie Kodeksu wyborczego. Podobnie – zdaniem Sądu - orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych w większości dotyczą uprzednio obowiązujących ustaw wyborczych, a odmienne od prezentowanego w niniejszej sprawie stanowiska wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych wydane na podstawie Kodeksu wyborczego z reguły nie są prawomocne, gdyż wniesione od nich skargi kasacyjne nie zostały jeszcze rozpatrzone.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wykładnia art. 109 i 110 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku – Kodeks wyborczy oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest prawidłowa. Prowadzi do wniosku, że istotnie brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tym samym brak było postaw do wydania w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż zezwolenie wydawane na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznym nie było przez prawo wymagane w odniesieniu do umieszczenia plakatów wyborczych w pasie drogowym.

Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło przepisów prawa, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.