Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 975/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2842/17 oddalającego sprzeciw [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w postępowaniu nieważnościowym i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2842/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciw [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w postępowaniu nieważnościowym i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek J. B.-C. i A. C. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę zespołu silosów (4 x FSP v=1280 m3, 12 x FSL v=864 m3, 4 x FSL v=400 m3) wraz z technologicznymi urządzeniami towarzyszącymi: wiatą kosza zasypowego, czyszczalnią, suszarnią, silosami spedycyjnymi, magazynu składowania płaskiego, magazynu pomocniczego, budynku sterowni, zbiornika p.poż/retencyjnego, wchodzących w skład kompleksu magazynowo-suszarniczego na działce o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...] (zmienionej decyzją Starosty [...] z [...] maja 2016 r. nr [...]).

Przyczyną umorzenia postępowania było ustalenie, że działka wnioskodawców nr [...] bezpośrednio sąsiadująca z działką inwestycyjną nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, dlatego wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę.

Rozpatrując odwołanie J. B.-C. i A. C. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. GINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

GINB wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., uPb), który jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z akt sprawy wynika, że J. B.-C. i A. C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty [...] z [...] września 2015 r.

Osoby te swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego wywodzą z tytułu prawa użytkowania wieczystego działki o nr ew. [...], m. [...], gm. [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną o nr ew. [...].

Inwestycja obejmuje m.in. budowę hali magazynowej usytuowanej ścianą w odległości ok. 5,5 m (ściana zachodnia) i ok. 6,5 m (ściana południowa) od granicy działki o nr ew. [...], m. [...], gm. [...]. Budynek został zaprojektowany w klasie odporności ogniowej "E",

Zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2003 r., nr [...], zatwierdzającą miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., nr [...], poz. [...] z późn. zm.) działka inwestycyjna o nr ew. [...] oraz będąca w użytkowaniu wieczystym skarżących działka o nr ew. [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem AGP, tj. terenie aktywności gospodarczej. Zgodnie z § 23 ust. 1 ww. planu miejscowego podstawowe przeznaczenie gruntów oznaczonych symbolem AGP ustala się pod:

1) zakłady przemysłowe,

2) bazy, składy, magazyny i hurtownie, chłodnie,

3) rzemiosło produkcyjne.

Stosownie natomiast do § 23 ust. 2 ww. planu miejscowego na terenach oznaczonych symbolem AGP dopuszcza się lokalizację:

1) usług komercyjnych,

2) urządzeń komunikacji,

3) urządzeń infrastruktury technicznej, pod warunkiem że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie funkcji podstawowej.

Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy wypisami z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) J. B.-C., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...], prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] A. C. mogą prowadzić działalność gospodarczą polegająca m.in. na sprzedaży hurtowej paliw i produktów pochodnych (PKD 46.71.Z).

Mając na względzie powyższe GINB zwrócił uwagę na treść § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, rozp. z 2002) zgodnie, z którym odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli zamieszczonej w cyt. rozp. z 2002.

Uwzględniając powyższe okoliczności, w szczególności mając na uwadze przeznaczenie działki skarżących określone ww. miejscowym planie oraz charakter prowadzonych przez J. B.-C. i A. C. działalności w ocenie GINB usytuowanie ww. hali magazynowej oddziałuje na będącą w użytkowaniu wieczystym skarżących działkę o nr ew. [...] stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb. Wskazano w decyzji kasacyjnej, że chcąc zrealizować na swojej nieruchomości dopuszczalne przez ww. miejscowy plan np. składowisko lub magazyn o gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej większej niż 1000 MJ/m2, J. B.-C. i A. C. musieliby odsunąć projektowany obiekt od granicy z działką inwestycyjną o nr ew. [...] na odległość większą, niż przewidziana jako zasada w przepisach prawa. Z treści ww. § 271 ust. 1 rozp. z 2002 wynika bowiem, że odległość pomiędzy takim obiektem, a zaprojektowaną na działce o nr [...] halą magazynową musiałaby wynosić co najmniej 15 m, lub obiekt musiałby zostać od hali magazynowej oddzielony ścianą oddzielenia przeciwpożarowego.

Tym samym fakt realizacji przedmiotowej inwestycji niewątpliwie może ograniczać możliwość zagospodarowania działki o nr ew. [...] będącej w użytkowaniu wieczystym J. B.-C. i A. C.

W ocenie GINB organ wojewódzki umarzając postępowanie nieważnościowe z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców uchybił przepisom art. 105 § 1 K.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb.

Zdaniem GINB Wojewoda [...] winien dokonać merytorycznej oceny kontrolowanego pozwolenia na budowę i w zależności od rezultatu merytorycznej oceny, odmówić stwierdzenia nieważności bądź też stwierdzić nieważność ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r.

GINB wskazał, że rzeczą organu wojewódzkiego, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, będzie uwzględnienie faktu, iż działka skarżących o nr ew. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i dokonanie merytorycznej oceny zgodności ww. decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

Dalej podniósł, że organ I instancji powinien ocenić interes prawny wnioskodawców odrębnie dla każdego z kwestionowanych pozwoleń na budowę, odpowiednio w oparciu o projekt pierwotny (w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę) lub zamienny (w przypadku decyzji zmieniającej).

Skargę do WSA w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł inwestor [...].

Zaskarżonej decyzji organu II instancji zarzucono szereg naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że Spółka wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wymienionych w decyzji obiektów, była stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zachodzi po jej stronie rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i utrzymania pozwolenia na budowę. Skarżąca kwestionuje prawidłowość decyzji o uchyleniu decyzji Wojewody [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, wykazując w niniejszej skardze, że ustalenia organu w zakresie interesu prawnego odwołujących się były wadliwe, a zatem organ wkroczył w sferę interesu prawnego skarżącej. Zdaniem tejże Spółki [...] ma zdolność do występowania przed sądami administracyjnymi jako strona (ma zdolność sądową w rozumieniu art. 25 § 1 Ppsa) oraz przysługuje jej interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję GINB.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 17 listopada 2017 r. skarżąca Spółka wniosła sprzeciw od decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r., zarzucając szereg przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i wnosząc o:

1. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:

a. pisma pełnomocnika J. B.-C. i A. C. z dnia 8 marca 2017 r.

b. pisma skarżącej z dnia 28 marca 2017 r. z potwierdzeniem nadania,

- na okoliczność ustalenia intencji wnioskodawców w prowadzeniu postępowania nieważnościowego, wadliwości ustaleń poczynionych przez organ II instancji w toku uzupełniającego postępowania dowodowego.

2. uwzględniające niniejszego sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu podniesiono, że w niniejszej sprawie bez wątpienia doszło do przekroczenia granic postępowania dowodowego przez organ II instancji – nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego (organ I instancji rozpoznał wszystkie istotne okoliczności), a przede wszystkim dlatego, że organ II instancji wywiódł swoje twierdzenia z okoliczności, które nie mogą stanowić wartościowego dowodu.

Zdaniem Spółki wnoszącej sprzeciw w sprawie wystarczające było ustalenie przez organ I instancji, że kompleks skarżącej położony jest w najmniejszej odległości 10 m od działki odwołujących się, a od budynku na tej działce w odległości 15 m, natomiast hala magazynowa, niebędąca źródłem emisji substancji zanieczyszczających powietrze, jest w odległości 4 m od granicy z działką [...].

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy błędnie pouczył strony o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, zamiast o możliwości wniesienia sprzeciwu od decyzji, dlatego sąd wojewódzki postanowieniem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2313/17 przywrócił skarżącej Spółce termin do wniesienia sprzeciwu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciw.

W motywach wyroku stwierdzono, że sposób usytuowania działki objętej inwestycją w bezpośrednim sąsiedztwie działki J. B.-C. i A. C. oraz sposób usytuowania obiektów budowlanych istniejących i planowanych, uzasadniał przyjęcie, iż planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i objęcie jej zakresem oddziaływania tej inwestycji, co legitymuje jej właścicielki do udziału w postępowaniu w przedmiocie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozbawienie statusu strony właścicielek działki bezpośrednio graniczącej z terenem objętym inwestycją i uniemożliwienie im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w celu ochrony ich interesów, sąd ten uznał za niezgodne z prawem. W konkluzji za nieuzasadnione uznano "zarzuty skargi".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając w całości ww. orzeczenie sądu z dnia 9 stycznia 2018 r. i wniosła o:

1. zgodnie z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) uchylenie w całości skarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,

2. zgodnie z art. 187 § 1 Ppsa w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 Ppsa przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA pojawiających się w sprawie istotnych zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w przedmiocie tego:

"1) Czy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, po wybudowaniu obiektu i po przystąpieniu do użytkowania obiektu, można ustalać istnienie interesu prawnego osoby domagającej się uznania jej za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jedynie w oparciu o wpis Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) w CEIDG i wywiedzione z wpisu PKD w CEIDG okoliczności?

2) Czy istnienie interesu prawnego osoby domagającej się uznania jej za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, po wybudowaniu obiektu i po przystąpieniu do użytkowania obiektu, można ustalać w oparciu o zdarzenia hipotetyczne, których możliwość zrealizowania nie zostaje w żaden sposób wykazana i czy w takim przypadku wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść osoby domagającej się uznania jej za stronę?

3) Czy w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, należy ustalać istnienie interesu prawnego osoby domagającej się uznania jej za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, osobno dla pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę i osobno dla zmieniającej decyzji o pozwoleniu na budowę?".

3. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ewentualnie, w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia w sposób, o którym mowa w pkt 1 powyżej, strona wnosi o zgodnie z art. 188 w zw. z art. 135 Ppsa uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie przez NSA sprzeciwu skarżącej od decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuca:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 uPb skutkującą błędnym stwierdzeniem, że to czy osobie domagającej się uznania jej za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje interes prawny można ustalić w oparciu o okoliczności niewiążące takie jak wpis PKD w CEIDG przedsiębiorcy, zaś sam interes prawny nie musi być aktualny, rzeczywisty i sprawdzalny obiektywnie, wbrew dotychczasowej linii orzeczniczej NSA,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a. naruszenie art. 134 § 1 Ppsa poprzez nie odniesienie się do zarzutów skarżącej, w tym do zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia, że postępowania zakończone wydaniem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zmieniającej decyzji o pozwoleniu na budowę są postępowania odrębnymi, błędnego uznania, że postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę może być prowadzone odrębnie względem decyzji pierwotnej i względem decyzji zmieniającej i że dla postępowań tych należy osobno ustalać krąg stron postępowania, co ma istotny wpływ na wynik sprawy bo sąd nie rozstrzygnął i nie ocenił istotnej w sprawie kwestii, którą powinien był dostrzec jako mającą wpływ na ocenę zgodności z prawem kontrolowanego aktu, a co w konsekwencji prowadzi do pozostawienia w obrocie decyzji niezgodnej z ujednoliconą linią orzeczniczą NSA oraz do tego, że organ wojewódzki będzie ustalał krąg stron postępowania osobno dla pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę i osobno dla zmieniającej decyzji o pozwoleniu na budowę,

b. naruszenie art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i zdawkowy, ograniczając się jedynie do zaprezentowania stanowiska co do nielicznych zarzutów skargi i w szczególności z zupełnym pominięciem niektórych zarzutów skarżącej, w tym zarzutu dotyczącego błędnego uznania przez organ odwoławczy, że postępowania zakończone wydaniem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zmieniającej decyzji o pozwoleniu na budowę są postępowania odrębnymi, czy postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę może być prowadzone odrębnie względem decyzji pierwotnej i względem decyzji zmieniającej i czy dla postępowań tych należy osobno ustalać krąg stron postępowania, poprzez to, że sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadzi do pozostawienia w obrocie decyzji niezgodnej z ujednoliconą linią orzeczniczą NSA i do tego, że organ wojewódzki będzie ustalał krąg stron postępowania osobno dla pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę i osobno dla zmieniającej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie z uwagi na treść art. 176 § 2 Ppsa, strona wskazuje, że z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a Ppsa, w świetle którego NSA rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku WSA oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a niemożliwe jest zrzeczenie się przez skarżącą uprawnienia, które jej nie przysługuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Wniosek skarżącej kasacyjnie o przedstawienie składowi poszerzonemu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych przedstawionych w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do takiego wystąpienia, o których stanowi art. 15 § 1 pkt 3 Ppsa. Nie istnieje bowiem w niniejszej sprawie zagadnienie prawne, które budziłoby poważne wątpliwości składu orzekającego.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

A. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie wydanego rozstrzygnięcia w zakresie wykazywanych przez skarżącą naruszeń norm prawa budowlanego. Odnosząc się do ww. zarzutu zwrócić uwagę należy na następujące kwestie.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie orzeczenia daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki wydanego orzeczenia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3585/16, LEX nr 2289732).

Nie zawsze przy tym brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze będzie miał charakter rzutujący na wynik sprawy, w szczególności jeśli sąd wojewódzki skoncentruje się na istotnych kwestiach, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.

WSA w Warszawie rozpoznający sprzeciw nie odniósł się do wszystkich zgłoszonych w nim zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie, jednym z podstawowych zarzutów podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie na etapie postępowania sądowego był zarzut błędnej wykładni przez organ odwoławczy art. 36a K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 uPb w zakresie w jakim organ ten uznał, że postępowanie w przedmiocie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę i postępowanie w przedmiocie zmieniającej decyzji o pozwoleniu na budowę są odrębnymi postępowaniami, mimo przeciwnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą decyzja zmieniająca "wchłania" decyzję pierwotną. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do tego czy w istocie kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzją ją zmieniająca mogą swoim zakresem powodować inny obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb.

Sąd ten nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., tj. do tego, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji sam przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, na podstawie którego przesądził o istnieniu interesu prawnego wnioskodawców w postępowaniu o udzielenie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę (czego nie uczynił w stosunku do decyzji zmieniającej), a następnie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, a swoimi ustaleniami związał organ wojewódzki. Takie działanie organu centralnego skarżąca kasacyjnie uznała za stanowiące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a co eksponowała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ bowiem z jednej strony odmawia merytorycznego rozpoznania sprawy, bo wydaje decyzje kasatoryjną, ale z drugiej strony w decyzji tej ustala wprost jaki jest krąg stron postępowania, czym wyklucza możliwość wydania przez organ wojewódzki decyzji innej, niż ta której kierunek sam narzucił.

WSA w Warszawie w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji skarżącej w przedmiocie niemożności wywodzenia istnienia interesu prawnego wnioskodawców domagających się uznania ich za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu jedynie o wpis PKD w CEIDG, podczas gdy stanowisko skarżącej było jasne i logiczne, a także wskazała ona ryzyko przyjęcia takiego sposobu ustalania interesu prawnego. Słusznie także skarżąca kasacyjnie wskazała na pominięcie przez sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 K.p.a., dotyczący uchybienia przez organ zasadzie prawdy obiektywnej i wydanie decyzji według stanu faktycznego i w konsekwencji prawnego nieistniejącego w dacie jej wydania, ponieważ wnioskodawcy nie prowadzą działalności gospodarczej polegającej na hurtowej sprzedaży paliw, więc nic nie uzasadnia stosowania w sprawie § 271 ust. 1 rozp. z 2002.

Jeżeli sąd pierwszej instancji rozpoznałby wszystkie zarzuty zgłoszone przez skarżącą i wnikliwie rozpoznał stan sprawy, możliwe byłoby wydanie innego rozstrzygnięcia niż oddalające sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, z tego też względu naruszenie art. 134 § 1 Ppsa miało istotny wpływ na wynik sprawy.

B. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu swego wyroku WSA w Warszawie nie odnosi się do większości zarzutów sprzeciwu zgłoszonych przez skarżącą, co zasygnalizowano powyżej. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny ma wątpliwości czy w ogóle sąd pierwszej instancji odniósł się do tego środka zaskarżenia, bowiem motywy wyroku oddalającego sprzeciw w głównej mierze odnoszą się do skargi skarżącej Spółki, a nie do sprzeciwu. Nawet stan faktyczny wyroku WSA w Warszawie nie zawiera informacji o złożonym sprzeciwie, a jedynie informacje o wniesionej skardze. Potwierdzeniem tego, że sąd pierwszej instancji w istocie w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu do sprzeciwu skarżącej jest przedostatni akapit uzasadnienia wyroku, w którym mowa jest o nieuzasadnionych zarzutach skargi, dotyczących interesu prawnego J. B.-C. i A. C. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę na błędną podstawę wyroku WSA w Warszawie, opartą na przepisie art. 151 Ppsa (powołano przy tym nieaktualny Dziennik Ustaw), która to podstawa dotyczy nieuwzględnienia skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie środkiem zaskarżenia rozpoznawanym przez sąd pierwszej instancji winien być sprzeciw, co przecież wynika z sentencji tego wyroku, a więc prawidłową podstawą prawnej wyroku winien być przepis art. 151a § 2, w przypadku jego nieuwzględnienia.

Dodatkowo, sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybienia procesowego polegającego na tym, że w sposób niedostateczny uzasadnił wydane orzeczenie. Sąd pierwszej instancji bezrefleksyjnie przyjmuje za swoje stanowisko organu odwoławczego, nie uzasadniając dlaczego uznał je za słuszne. Sąd pierwszej instancji jedynie w nieznacznym zakresie uzasadnia swoje stanowisko przytaczając dwa orzeczenia Naczelnego Sąd Administracyjnego, przy czym nie można oprzeć się wrażeniu, że zostały one wybrane wyrywkowo i bez wzięcia pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy. Przedstawiając to obrazowo – na dwanaście stron uzasadnienia wyroku, jedynie dwie strony zawierają motywy rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy byłby możliwy do zaakceptowania jedynie w sytuacji, gdyby uzasadnienie mimo swej zwięzłości w sposób wyczerpujący wyjaśniałoby proces rozstrzygania sprawy, czego nie można powiedzieć o uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym aspekcie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie może być - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - ogólnikowe i lakoniczne, tj. sprowadzające się w istocie do przyjęcia za swoje stanowiska organu odwoławczego, bez szerszego uzasadnienia dlaczego uznaje je za słuszne, a także nieodniesienia się do większości zarzutów we wniesionym przez stronę środku zaskarżenia.

Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 Ppsa obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 tej ustawy). Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, [w:] ONSAiwsa 2006/1/9).

Konsekwencją faktu, że uzasadnienie wyroku sądu jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną jest stwierdzenie wadliwości, która stanowi podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Dostrzeżone uchybienie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

C. Mając na uwadze, powyższe naruszenie przepisów postępowania, przedwczesnym jest odniesienie się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, a to błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb.

D. Ponownie rozpoznając sprawę sąd wojewódzki winien odnieść się do sprzeciwu skarżącej oraz wymienionych tam zarzutów i wydać wyrok, którego uzasadnienie odpowiada temu środku zaskarżenia, a nie złożonej wcześniej skardze.

Pominięcie powyższych kwestii w rozważaniach sądu pierwszej instancji stanowiło naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 i art. 134 § 1 Ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

E. Wobec tego, że skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania sądowi pierwszej instancji, celem ponownego przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag przedstawionych w tym uzasadnieniu.

F. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 Ppsa.