Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 11/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 12, art. 35, art. 102, art. 103, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza J. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy I. zobowiązuje Burmistrza J. do zakończenia wznowionego postępowania poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od ustania przyczyny zawieszenia postępowania wskazanej w postanowieniu z dnia 16 maja 2016 r., nr [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Burmistrzowi J. grzywnę za przewlekłe prowadzenie postępowania w wysokości 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych); IV. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej; V. zasądzą od Burmistrza J. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 lipca 2007 r., nr [...] Burmistrz J. (dalej Burmistrz), ustalił na rzecz W. S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę pawilonu usługowego o część usługowo-gastronomiczną, położonej przy ul. J. w J., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb J. Decyzją z dnia 24 listopada 2010r., nr [...], Burmistrz zmienił decyzję z dnia 23 lipca 2007 r.

W dniu 14 maja 2013 r. do organu gminy wpłynął wniosek J.K. o wznowienie na podstawie art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją.

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r. Burmistrz J.- odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 23 lipca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy, uznając, że nie zachodzą przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a.

Na skutek zażalenia J.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej SKO) postanowieniem z dnia 27 września 2013 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowienie to z aktami sprawy wpłynęła do Burmistrza w dniu 15 października 2013 r.

Postanowieniem z dnia 21 października 2013 r., Burmistrz wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej opisaną na wstępie decyzją z 23 lipca 2007 r. Następnie J.K. złożył w dniu 20 listopada 2013 r. wniosek dowodowy w zakresie przeprowadzenia dowodu z akt administracyjnych Burmistrza o znaku: [...], akt administracyjnych SKO we W. znak: SKO [...], na okoliczność przedmiotu i wyników toczących się postępowań administracyjnych, akt sądowych o sygn. akt [...], na okoliczność przedmiotu i wyniku toczącego się postępowania sądowego. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy udziale świadka T. O.. Pismem z dnia 29 listopada 2013 r. Burmistrz wezwał skarżącego o sprecyzowanie wniosku dowodowego. Niezależenie od tego Burmistrz wystąpił w dniu 10 grudnia 2013 r. do SKO we W. o zwrot akt nr [...], nr [...], nr [...]. Ponadto Burmistrz wystąpił do Sądu Rejonowego w O. o informację dotyczącą przedmiotu postępowania o sygn. akt [...]. W udzielonej w dniu 20 grudnia 2013 r. odpowiedzi Sędzia Sądu Rejonowego w O. wyraził zgodę na zapoznanie się z aktami w/w sprawy.

W dniu 6 maja 2015 r. (data wpływu) J.K. złożył zażalenie na bezczynność Burmistrza J.-, po postanowieniu kasacyjnym Kolegium z dnia 27 września 2013 r.

Przy piśmie z dnia 18 maja 2015 r. SKO we W. przesłało akta spraw: [...], nr [...].

Postanowieniem z dnia 28 maja 2015 r. – doręczonym Burmistrzowi wraz z aktami sprawy w dniu 21 lipca 2015 r. – SKO uznało ww. zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin 30 dni dla załatwienia sprawy.

Zawiadomieniem z dnia 31 lipca 2015 r. Burmistrz poinformował o zakończeniu wznowieniowego postępowania.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 r., nr 138/2015, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Burmistrz odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 23 lipca 2007 r., nr [...], wskazując, że nie zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Na skutek odwołania J.K., decyzją z dnia 12 października 2015 r., nr [...], SKO we W. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie Kolegium wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu w dniu 26 października 2015 r. Pismem z dnia 26 listopada 2015 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przystąpieniu do ponownego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Natomiast w dniu 15 grudnia 2015 r. doręczono skarżącemu zawiadomienie Burmistrza z dnia 30 listopada 2015 r. o zakończeniu czynności we wznowionym postępowaniu, zakreślające termin siedmiu dni na wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji kończącej to postępowanie. W dniu 21 grudnia 2015 r. do organu wpłynął wniosek J.K. o: przeprowadzenie dowodów ze wskazanych akt administracyjnych Wojewody D., SKO we W. oraz Burmistrza, z akt Sądu Rejonowego w O., przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy udziale stron i biegłego urbanisty. Ponadto skarżący wniósł o wyłączenie Burmistrza od rozpoznania sprawy z uwagi na bliskie relacje z inwestorem, co może wywoływać wątpliwości co do jego bezstronności w sprawie.

Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2016 r. Z-ca Burmistrza J. – , działając z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił wyłączenia od załatwienia sprawy Burmistrza J. – . W dniu 22 lutego 2016 r. J.K. działając zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. postanowieniu, zaskarżył je w drodze zażalenia do SKO we W..

Następnie, pismem z dnia 1 marca 2016 r. złożonym w tym samym dniu w organie gminy, J.K. wniósł skargę adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na" bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza J.- "w sprawie znak: [...]". Skarga ta przekazana została przez Burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. Kolegium przy piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r. przesłało ją do Sądu.

Uzasadniając wniesioną skargę J.K. stwierdził, że pomimo upływu ponad 32 miesięcy od złożenia wniosku z dnia 14 maja 2013 r. o wznowienie postepowania administracyjnego" zakończonego decyzją Burmistrza J.- z dnia 23 lipca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy, organ do chwili obecnej nie zakończył tego postępowania w formie decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższe zawnioskował o: zobowiązanie Burmistrza do wydania decyzji w sprawie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 7.000 zł; zasądzenie kosztów postępowania sądowego; rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz J. – w piśmie procesowym złożonym w dniu 4 sierpnia 2016 r. wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Organ wywodził, że zarzuty skargi są nieprawdziwe. Przedstawił przebieg postępowania od daty wydania we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia 20 sierpnia 2015 r. do momentu wydania postanowienia odmawiającego wyłączenia Burmistrza od załatwienia sprawy i przekazania zażalenia J.K. na to postanowienie do SKO. W ocenie strony przeciwnej, przewlekłość postępowania nie wynika z jej winy, tylko z celowych działań skarżącego, który zwleka z odbiorem korespondencji oraz składa pisemne wnioski w ostatni dzień wyznaczonego terminu. Burmistrz stwierdził wręcz, że gdyby nie wnioski dowodowe skarżącego z dnia 21 grudnia 2015r., decyzja w sprawie byłaby wydana do końca 2015 r. Jest więc rzeczą oczywistą, że nie można organowi zarzucić bezczynności.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika nadto, że postawieniem z dnia 22 marca 2016 r. SKO we W. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia J.K. na postanowienie Burmistrza z dnia 25 stycznia 2016 r. odmawiające wyłączenia tego organu z załatwienia sprawy. Natomiast postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r., nr [...], Burmistrz, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił wznowione postępowanie, ze względu na postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie jako "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta, według z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., obejmuje również bezczynność i przewlekłość organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 oraz przewlekłość w przypadku wskazanym w pkt 4a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca postanowił, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 u.p.p.s.a.), przy czym skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie nie uzależnił od woli strony. W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja uzasadniająca zastosowanie trybu uproszczonego.

W myśl art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149, w przypadku o którym mowa w § 1 może ponadto orzec, z urzędu albo na wniosek strony, o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy.

Skargę będącą obecnie przedmiotem rozpoznania Sądu, J.K. określił jako skargę na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" przez Burmistrza J.- w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 23 lipca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie jednak skarżący zawnioskował o stwierdzenie, że postępowanie wznowieniowe prowadzone było przez organ gminy tylko w sposób przewlekły i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec wykazanej wyżej niejasności skargi (w kwestii zarzucanego organowi naruszenia) należy wyjaśnić, że według ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia o których mowa w art. 149 u.p.p.s.a. (tak np. NSA w postanowieniu z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, CBOSA, nsa. qov.pl). Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłość" jest bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14, CBOSA).

Mając zatem na uwadze okoliczności niniejszej sprawy (opisane poniżej) oraz kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami – Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i tak też należy zakwalifikować wniesioną skargę (tym bardziej, że strona również ograniczyła żądania do ustalenia stanu przewlekłości postępowania).

Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jak też w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie została zdefiniowana "bezczynność" oraz "przewlekłość" postępowania. Pojęcia te interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego (w tym zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności procesowe które nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; z 8 stycznia 2015 r., II OSK 2564/14; z 3 września 2013 r., II OSK 702/13; z 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck 2014, s. 176). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie akcentuje się natomiast, że postępowanie przewlekłe, to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Z powyższego porównania wynika, że zakres przedmiotowy postępowania w sprawie skargi na bezczynność i skargi na przewlekłość postępowania nie jest tożsamy. Są to bowiem autonomiczne środki prawne, które mimo podobnych celów i tożsamych środków prawnych którymi dysponuje sąd, mają zastosowanie do różniących się od siebie sytuacji procesowych.

Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zatem zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl). Aby zatem wydać orzeczenie w sprawie bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania Sąd winien, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wymaga zbadania, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanego postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez Burmistrza J. – w przedmiocie wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy z dnia 23 lipca 2007 r., Sąd uznał, że postępowanie to prowadzone było w sposób przewlekły.

Przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało na wniosek skarżącego z dnia 14 maja 2013 r., przy czym odnotować w tym miejscu należy, że postanowienie o wznowieniu postępowania wydane zostało dopiero 21 października 2013 r. – po wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu wyższego stopnia uchylającej decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Przyjdzie dalej zauważyć, że po wydaniu postanowienia z dnia 21 października 2013r . o wznowieniu postępowania oraz wezwaniu w dniu 29 listopada 2013 r. skarżącego do sprecyzowania jego wniosków dowodowych z dnia 30 października 2013 r. Burmistrz ograniczył się jedynie do wystąpienia pismami z dnia 10 grudnia 2013 r. do SKO we W. oraz Sądu Rejonowego w O. o udostępnienie wnioskowanych przez skarżącego akt. Po tej dacie, Burmistrz nie podejmował zatem żadnych czynności procesowych zmierzających do zakończenia postępowania. Powyższa okoliczności jednoznacznie świadczy o tym, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Bezsprzecznie wystąpił zatem okres niczym nie uzasadnionej zwłoki, w którym organ nie podejmował jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy, co istotnie naruszało zasady procesowe określone w art. 12 i art. 35-36 k.p.a. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że podjęcie przez organ czynności procesowych i wydanie decyzji z dnia 20 sierpnia 2015 r. było efektem uwzględnienia przez SKO zażalenia na bezczynność, wniesionego przez skarżącego w dniu 6 maja 2015 r. i wyznaczenia Burmistrzowi dodatkowego 30 dniowego terminu załatwienia sprawy (do dnia 21 sierpnia 2015 r.).

Kolejny okres zwłoki wystąpił po decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 12 października 2015 r., uchylającej decyzję Burmistrza z dnia 20 sierpnia 2015 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Po otrzymaniu akt sprawy (co miało miejsce w dniu 26 października 2015 r.), Burmistrz pismem z dnia 26 listopada 2015 r. (które w ocenie Sądu było zbędne) zawiadomił, że przystępuje do ponownego przeprowadzenia wznowionego postępowania. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 30 listopada 2015 r., poinformował o zakończeniu wznowionego postępowania i o możliwości końcowego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W tym okresie nie były jednak podejmowane żadne czynności procesowe. Następnie, na skutek wniosku J.K. z dnia 21 grudnia 2015r. o wyłączenie Burmistrza, wydane zostało przez ten organ postanowienie z dnia 25 stycznia 2016 r. o odmowie wyłączenia Burmistrza od załatwienia sprawy z jednoczesnym pouczeniem o prawie zażalenia na to postanowienie - z którego to pouczenia skarżący skorzystał. Konsekwencją tego było przekazanie akt sprawy do Kolegium celem rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia.

W ocenie Sądu działania organu w omówionym okresie również cechuje przewlekłość, aczkolwiek nie tak znaczna jak w okresach wcześniejszych. Organowi skutecznie można postawić zarzut takiego zorganizowania postępowania, które nie cechuje się konieczną w świetle art. 12 k.p.a. koncentracją działań. Czynności organu nie były podejmowane szybko, pomimo że nie polegały na prowadzeniu postępowania dowodowego ale ograniczone były do formalnego powiadomienia stron. Nie znajduje więc usprawiedliwienia fakt zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dopiero po upływie miesiąca od dnia doręczenia organowi decyzji kasacyjnej wraz z aktami sprawy, skoro w okresie tym nie były podejmowane żadne czynności wyjaśniające, czy też dowodowe. Za nieuzasadnioną czynność procesową, generującą kolejną zwłokę w załatwieniu sprawy, należy też uznać postanowienie z dnia 25 stycznia 2016 r. o odmowie wyłączenia organu, zwłaszcza zaś zawarte w niej pouczenie o prawie do zażalenia. Pouczenie to uznane zostało za wadliwie, o czym świadczy postanowienie Kolegium z dnia 22 marca 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z tego względu, że od tego rodzaju aktów, środek zaskarżenia nie przysługuje. Ponadto należy mieć na uwadze, że w przypadku wyłączenia organu, przepisy nie przewidują procedury rozpatrywania wniosku o wyłączenie organu – do wyłączenia dochodzi bowiem z mocy prawa (nie jest wydawane postanowienie ani przez organ pierwszej instancji ani przez organ drugiej instancji). W sytuacji zaniechania wyłączenia się organu, pomimo zaistnienia przesłanek pozytywnych, organ odwoławczy uchyla decyzję i rozpoznaje sprawę w pierwszej instancji bądź uchylając decyzję przekazuje sprawę organowi bezstronnemu (por. NSA w wyroku z dnia 27 września 2012 r. II OSK 1016/11 (CBOSA) oraz Hanna Knysiak-Molczyk, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz. LEX 2015). Przedstawione poglądy, wskazują zatem na zbędność podjętej przez organ gminy czynności procesowej, tym bardziej, że do wniosku o wyłączenie Burmistrza ustosunkowało się już wcześniej Kolegium w decyzji z dnia 12 października 2015 r. Przede wszystkim jednak, pouczenie organu zawarte w ww. postanowieniu – w świetle stanowiska organu wyższego stopnia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia - powoduje, że działania organu nie mogą być uznane za konieczne dla załatwienia sprawy, a wręcz stanowią element istotnie przyczyniający się do przedłużenia postępowania.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności stwierdzić należy, że organowi można skutecznie postawić zarzut niechowania niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie oraz zarzut podejmowania czynności w znacznych odstępach czasowych nie znajdujących uzasadnienia. Organ podejmował także czynności, które nie były konieczne dla załatwienia sprawy a wręcz przyczyniały się do jego przedłużenia. Powyższe wypełnia znamiona przewlekłości postępowania.

W konkretnych przypadkach, za przewlekłość postępowania orzecznictwo uznaje także sytuacje, w których organ co prawda wydaje rozstrzygnięcia kończące postępowanie, ale są one przedmiotem decyzji kasacyjnych organu odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o przypadki, w których organ wydaje kolejne decyzje ale nie uwzględniają one wskazań zawartych w decyzjach kasacyjnych organu wyższego stopnia, co z kolei prowadzi do kolejnego uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015r., I OSK 3261/14 i powołane w nim orzeczenie, COBSA). W badanej sprawie tego rodzaju sytuacja również zaistniała. Organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania dwukrotnie wydawał decyzje kończące to postępowanie, ale każdorazowo były one uchylane przez organ wyższego stopnia, ze względu na nie wyjaśnienie w należyty sposób interesu prawnego skarżącego. Szczególnie istotna jest decyzja Kolegium z dnia 12 października 2015 r., w której organ odwoławczy uznał za gołosłowne i nie poparte dowodami twierdzenie organu pierwszej instancji, że skarżący nie posiada przymiotu strony postepowania. Jednocześnie należy wskazać, że Kolegium już we wcześniejszych swoich rozstrzygnięciach (uzasadnienie postanowienia z dnia 27 września 2013 r.), zwracało organowi uwagę na konieczność wyczerpującego wyjaśnienia, czy zachodzi możliwość oddziaływania inwestycji na działkę skarżącego. Nie wyjaśnienie tej okoliczności w sposób zgodny ze standardami procesowymi k.p.a. stanowiło przyczynę wydania decyzji kasacyjnej z dnia 12 października 2015 r. Treść decyzji kasacyjnych wskazuje, że pomimo uwag organu odwoławczego, Burmistrz nie podejmował działań zmierzających do wyjaśnienia – w sposób zgodny ze standardami procesowymi – okoliczności wskazywanych przez ten organ, co w konsekwencji prowadziło do kolejnych uchyleń decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji nie wskazał przy tym, żadnych obiektywnych (mają charakter prawny lub faktyczny) i racjonalnych przyczyn konsekwentnego nie stosowania się do zaleceń organu odwoławczego. Zaistniała sytuacja także powodowała stan przewlekłości postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie oceniał w niniejszym postępowaniu zgodności z prawem decyzji Burmistrza z dnia 20 sierpnia 2015 r., kończącej wznowione postępowanie. Decyzja ta poddana była bowiem odrębnej kontroli instancyjnej. W niniejszym postępowaniu Sąd uwzględnił zaś stanowisko organu wyższego stopnia wynikające z decyzji kasacyjnej, jedynie w kontekście oceny przesłanek przewlekłości postępowania. Ocena ta wykazała, że Burmistrz nie stosując się do wskazań organu wyższego stopnia, spowodował, że wskazana przyczyna legła u podstaw uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na marginesie Sąd zauważa, że pomimo, iż w pewnych okresach w niniejszej sprawie występowała także bezczynność organu (o czym też wcześniej wspomniano), to jednak na dzień wniesienia skargi oraz na dzień rozpatrzenia sprawy przez sąd, nie można organowi postawić zarzutu bezczynności. Stan bezczynności likwiduje bowiem wydanie decyzji, postanowienia czy też podjęcie innego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej. Nie są bowiem wykluczone takie sytuacje, kiedy organ działa opieszale i podejmuje czynności pozorne w dużych odstępach czasu, formalnie natomiast nie pozostaje w bezczynności. W kontrolowanej sprawie na dzień wniesienia skargi organ formalnie nie był bezczynny, gdyż w obrocie funkcjonowało postanowienie od odmowie wyłączenia organu zaskarżone zażaleniem do organu wyższego stopnia. Istotne również jest, że przed datą rozpatrzenia skargi - w dniu 16 maja 2015 r. organ pierwszej instancji wydał postawienie o zawieszeniu postępowania. Zgodnie natomiast z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować tyko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Stosownie zaś do art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Potwierdzenie tej regulacji wynika z art. 35 § 5 k.p.a. zawierającego zakaz wliczania okresów zawieszenia postępowania do terminów załatwienia sprawy. W świetle przedstawionych wyżej przepisów, zawieszenie postępowania oznacza, że bezczynność organu ustaje, a okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. W zaistniałej sytuacji – skoro na dzień rozpoznania skargi postępowanie zostało zawieszone i nie zostało ono w trybie instancyjnym uchylone – organ zwolnił się z zarzutu bezczynności postępowania.

Przedstawione okoliczności również miały znaczenie dla uznania, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania a w konsekwencji dla przyjętej kwalifikacji skargi. Organ zwolnił się z zarzutu bezczynności pomimo, że przebieg całego postępowania wskazuje, że podejmował czynność opieszale, w dużych odstępach czasu, niektóre czynności były wręcz zbędne. Nawet jednak, jeżeli formalnie organ nie pozostaje w bezczynności, to inną kwestią jest już ocena, czy organ działał tu sprawnie i efektywnie. Właśnie z tego względu wprowadzono pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie bezsprzecznie zaś owa przewlekłość wystąpiła.

Fakt zawieszenia postępowania nie jest również tak jednoznaczny przy ocenie przewlekłości postępowania jak w przypadku bezczynności. Przewlekłość może mieć bowiem miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć jednak trzeba, że kwestia zasadności i legalności zawieszenia postępowania podlega odrębnym środkom zaskarżenia a tym samym odrębnej kontroli sądowej (por. np. NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r. II FSK 3619/14). Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość – co do zasady - nie bada zatem i nie ocenia prawidłowości zastosowania przez organy przepisów stanowiących podstawę zawieszenia postępowania. Sąd uwzględnia natomiast ocenę taką dokonaną w odrębnym postępowaniu (jeżeli strona uruchomi odpowiednie środki procesowe) w kontekście wystąpienia przesłanki przewlekłości postępowania.

W niniejszej sprawie doszło do zawieszenia postępowania już po dacie wniesienia skargi tj. po dniu 1 marca 2016 r. Fakt tego zawieszenia nie wpływa zatem na ocenę Sądu, że na dzień wniesienia skargi postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Nie jest bowiem sporne, że wciąż nie wydano aktów kończących postępowania nadzwyczajne prowadzone przez organ (por. art. 104 k.p.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można tymczasem wnieść skutecznie aż do momentu wydania takiego aktu (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011r., I OSK 937/11, z 19 lipca 2013 r., I FSK 1325/13, z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 42/15 - CBOSA; T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2012, teza 4 komentarza do art. 52 oraz cyt. tam orzecznictwo; P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., rozdział III). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że zawieszenie postępowania nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłość za okres sprzed zawieszenia w zakresie oceny ewentualnego jej charakteru i ewentualnego wymierzenia grzywny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r., I OSK 462/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2014 r., I OSK 623/14). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, fakt zawieszenie postępowania po dniu wniesienia skargi wywołuje natomiast taki skutek, że Sąd przed podjęciem przez organ zawieszonego postępowania nie może go zobowiązać do wydania aktu kończącego postępowanie. Okoliczność tę uwzględniono orzekając jak w pkt I sentencji wyroku. Z chwilą ustania przyczyny zawieszenia postępowania organ zobowiązany jest do jego podjęcia a następnie, do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie aktu kończącego postępowanie. Działania te organ powinien podjąć z urzędu, co nie wyklucza oczywiście inicjatywy strony. Nadto skoro w chwili orzekania przez Sąd, w niniejszej sprawie trwała zawisłość postępowania wywołana postanowieniem z dna 16 maja 2016r. które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to ocena przewlekłości postępowania nie objęła okresu przed dniem 11 kwietnia 2011 r.

Zawieszenie przez organ postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 u.p.p.s.a. i nie jest sporny w judykaturze (por. np.: wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, II SAB/Wa 207/13 i inne; wszystkie dostępne w CBOSA, nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje bowiem na znaczny stopień nasilenia stanu niezgodnego z prawem, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14). Sąd podziela pogląd, że w rozumieniu art. 149 § 2 u.p.p.s.a., pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione wszystkie przesłanki, pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności znaczna i nieuzasadniona zwłoka wystąpiła w okresie od dnia 10 grudnia 2013 r. do dnia 20 sierpnia 2015 r. W ocenie Sądu, powyższej zwłoki nie tłumaczy oczekiwanie na dostarczenie przez SKO we W. i Sąd Rejonowy w O. akt wnioskowanych przez skarżącego spraw, tym bardziej, że jak wynika z pisma z dnia 20 grudnia 2013 r., Sąd Rejonowy wyraził organowi zgodę na zapoznanie się – dla celów postępowania z aktami sprawy [...]. Kolejny okres zwłoki występuje we wskazanym wyżej okresie od 26 października 2015 r. do 26 listopada 2015 r. Opisane działanie organu – oczywiście sprzeczne z prawem - przyczyniło się natomiast do miesięcznej zwłoki. W tych okolicznościach Sąd uznał, że mamy do czynienia z kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dla takiej oceny istotne było również, że Burmistrz wydając decyzję z dnia 20 sierpnia 2015 r. nie stosował się do wskazań organu wyższego stopnia wyrażonych w jego wcześniejszych rozstrzygnięciach, na co wskazywało Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia 12 października 2015 r. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany.

Zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu lub na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 przywołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, wynosi obecnie ponad 3000 zł. W 2015 roku wyniosło bowiem 3408,62 zł, - w II półroczu 3490,41 zł (M.P. z dnia 19.02.1016 r.). Grzywna wymierzona w niniejszej sprawie oscyluje zatem w dolnej granicy możliwości jej wymierzenia. Wymierzając grzywnę w kwocie 2000 zł, Sąd miarkował jej wysokość, uwzględniając stwierdzone okresy przewlekłości postępowania oraz stopień naruszenia prawa powstałego w związku z przewlekłością. Sąd uwzględnił przy tym okoliczność, że przewlekłość w kontrolowanym postępowaniu była krótsza niż miało to miejsce w sprawie rozpatrywanej przez tut. Sąd pod sygn. akt II SAB/Wr 12/16. Sąd miał także na uwadze, że do zwłoki w podejmowaniu czynności przyczynił się nie tylko organ ale również skarżący, który nie reagował na wezwania organu.

Sąd uznał również, że w okolicznościach niniejszej sprawy, środek w postaci grzywny jest bardziej adekwatny i uzasadniony niż wnioskowana przez skarżącego suma pieniężna. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 u.p.p.s.a wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie środka odwoławczego, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie istnienie potrzeba zdyscyplinowania organu który dopuścił się przewlekłości, dla skutecznego zakończenia postępowania. Sąd nie dostrzegł zaś potrzeby kompensacji zwłoki przez przyznanie sumy pieniężnej, skoro jak już zauważono także skarżący swoim zaniechaniem - brakiem odpowiedzi na wezwanie organu - przyczynił się do zaistniałej zwłoki. Nadto skarżący w żaden zaś sposób nie uzasadnił zgłoszonego żądania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art.149 § 1, § 1 a oraz § 2 u.p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 ww. ustawy.