Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 185/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.27 ust.1, art.37 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1261
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art.1, art.2, art.10, art.54 i załącznik II pkt 1 i 7 rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A S.A. z/s w K. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. (nr [...]) D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dalej: DPWIS), po rozpatrzeniu odwołania A S.A. (dalej: skarżąca, skarżąca spółka), reprezentowanej przez radcę prawnego A. S., od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. nr [...] z dnia [...] października 2017 r. nakazującej ww. spółce wykonanie w B nr [...] w Ś. przy ul. [...], obowiązków o treści:

1. w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. doprowadzić ścianę w korytarzu komunikacji wewnętrznej (prowadzącym do pomieszczeń socjalnych) przy drzwiach wejściowych do sali sprzedaży do stanu zgodnego z wymogami sanitarnymi poprzez usunięcie ubytków farby i śladów wilgoci,

2. w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. doprowadzić metalowe maskownice w dolnej części regałów do przechowywania środków spożywczych w sali sprzedaży do stanu zgodnego z wymogami sanitarnymi poprzez zapewnienie gładkiej i łatwozmywalnej powierzchni,

3. w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. udokumentować przeprowadzone szkolenia pracowników zakładu, tj. J. B., D. K. (wymienionych w "Raporcie kontrolnym badań, szkoleń, umów"), z zasad dobrej praktyki higienicznej i procedur na podstawie zasad systemu HACCP,

4. w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. dokonać zmiany "Instrukcji dobrej praktyki higienicznej (GHP) dla sklepów B" w części dotyczącej "Kwalifikacji i szkoleń pracowników" z zasad higieny w obrocie żywnością, obowiązujących w zakładzie poprzez zwiększenie częstotliwości szkoleń okresowych dla personelu kierowniczego sklepu oraz pozostałych pracowników, tj. co najmniej jeden raz w roku;

na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017, poz. 1261); art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej także: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w części, tj. w zakresie pkt 3 i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, a w pozostałym zakresie, tj. co do pkt 1, 2, 4, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 19 czerwca 2017 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. (dalej: PPIS w Ś.) przeprowadził kontrolę sanitarną (protokół nr [...]) w B nr [...], ul. [...], [...], w czasie której stwierdzono nieprawidłowości m.in.:

- ubytek farby i ślady wilgoci na ścianie w korytarzu komunikacji wewnętrznej,

- brudne, zakurzone, z resztkami żywności urządzenie chłodnicze do przechowywania mrożonych pączków w magazynie środków spożywczych,

- brak udokumentowanych kwalifikacji personelu w zakresie przestrzegania zasad higieny i procedur HACCP, brak harmonogramu szkoleń w tym zakresie na rok 2017, brak wdrożonych instrukcji GHP oraz procedur na podstawie zasad systemu HACCP w zakresie utrzymania czystości w zakładzie.

Z uwagi na szereg uchybień sanitarno-porządkowych ukarano zastępcę kierownika sklepu mandatem karnym w wysokości 500 zł. Protokół z kontroli został podpisany i odebrany w dniu 21 czerwca 2017 r. przez Kierownika Operacji i Sprzedaży A S.A.

W dniu 21 czerwca 2017 r. PPIS w Ś. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia uchybień oraz w sprawie obciążenia opłatą za koszty związane czynnościami kontrolnymi wykonanymi w ramach urzędowej kontroli żywności.

W dniu [...] lipca 2017 r. PPIS w Ś. wydał decyzję płatniczą nr [...] oraz decyzję nr [...], w której nałożył na stronę obowiązki o treści:

1. W terminie do dnia 31 października 2017 r. doprowadzić ścianę w korytarzu komunikacji wewnętrznej (prowadzącym do pomieszczeń socjalnych) przy drzwiach wejściowych do sali sprzedaży do stanu zgodnego z wymogami sanitarnymi poprzez usunięcie ubytków farby i śladów wilgoci.

2. W terminie do dnia 31 października 2017 r. doprowadzić metalowe maskownice w dolnej części regałów do przechowywania środków spożywczych w sali sprzedaży do stanu zgodnego z wymogami sanitarnymi poprzez zapewnienie gładkiej i łatwozmywalnej powierzchni.

3. W terminie do dnia 31 października 2017 r. udokumentować prowadzone szkolenia pracowników zakładu z zasad dobrej praktyki higienicznej i procedur na podstawie zasad systemu HACCP oraz przedłożyć harmonogram szkoleń.

Skarżąca pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. wniosła do DPWIS odwołanie, w którym zaznaczyła, że kwestionuje pkt 3 ww. decyzji PPIS w Ś.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji nr [...] wydanej przez PPIS w Ś. co do pkt 3 w cytowanym zakresie "...oraz przedłożyć harmonogram szkoleń". Strona w swoim odwołaniu wskazała, że nie naruszyła obowiązków określonych w art. 59 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz załącznika II rozporządzenia 852/2004 PE i R z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, ponieważ cyt. "W cytowanej ww. ustawie oraz rozporządzeniu nie ma zapisu obligującego pracodawcę do wykonania określonego obowiązku. Pracodawca określił w dokumentacji sanitarnej zasady przeprowadzania szkoleń pracowników z zakresu GHP w tym określił czasookresy szkoleń. Pracodawcy nie jest znany żaden inny przepis wymagający opracowania harmonogramu szkoleń GHP pracowników, dlatego wnoszę odwołanie od drugiego członu pkt 3 decyzji przywołanej na wstępie wniosku. "

PPIS w Ś. nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. i dlatego zgodnie z art. 133 k.p.a. przekazał pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. przedmiotowe odwołanie do DPWIS we W.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2017 roku DPWIS wezwał stronę do przedłożenia procedury w zakresie szkolenia pracowników, na którą strona powołuje się w swoim odwołaniu. W odpowiedzi na powyższe strona pismem z dnia 25 sierpnia 2017 r. przedstawiła "Instrukcję Dobrej Praktyki Higienicznej (GHP) dla sklepów B".

Przedsiębiorca określił w pkt II w/w instrukcji "Kwalifikacje i szkolenia pracowników" ustalając częstotliwość szkoleń okresowych dla personelu kierowniczego i pozostałych pracowników sklepu - co najmniej raz na 3 lata.

DPWIS we W. po rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] września 2017 r. wydał decyzję nr [...] z rozstrzygnięciem uchylającym zaskarżoną decyzję PPIS w Ś. nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w całości i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji DPWIS we W. wskazał, że organ I instancji przed wydaniem decyzji administracyjnej, w ramach zebrania materiału dowodowego winien wezwać stronę do udokumentowania szkoleń pracowników oraz do przedłożenia procedur w tym zakresie, także tych dotyczących produkcji, jeśli takowa jest prowadzona w zakładzie. Dopiero po rozpatrzeniu ww. materiału dowodowego organ powinien nakazać stronie weryfikację procedur dotyczących szkoleń pracowników w zakresie zmiany ich częstotliwości, ponieważ zastany w sklepie zły stan sanitarno-porządkowy wskazuje na brak realizacji procedur w zakresie utrzymania czystości i porządku w zakładzie oraz na niską świadomość pracowników zatrudnionych w supermarkecie odnośnie bezpieczeństwa żywności.

W związku z powyższym pismem z dnia 3 października 2017 r. PPIS w Ś. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczących postępowania w przedmiocie usunięcia stwierdzonych uchybień w supermarkecie B nr [...] w Ś. przy ul. [...] (protokół nr [...] z dnia [...].06.2017 r.) w zakresie:

- udokumentowania przeprowadzonych szkoleń pracowników ww. supermarketu B z zagadnień dotyczących dobrej praktyki higienicznej i procedur opartych na zasadach systemu HACCP (określających elementarne zasady higieny obowiązujące w zakładzie podczas wprowadzania do obrotu żywności) na poszczególnych stanowiskach pracy i stosownie do rodzaju wykonywanej przez nich pracy z uwzględnieniem zapewnienia bezpieczeństwa żywności,

- przedłożenia stosownej procedury/instrukcji dotyczącej szkoleń personelu w ww. zakresie, określającej częstotliwość szkoleń z uwzględnieniem efektywnego stosowania zasad dobrej praktyki higienicznej na wszystkich etapach procesu technologicznego, w celu zapobiegania zagrożeniom mogącym powstać w wyniku niewłaściwego postępowania personelu.

W dniu 12 października 2017 r. PPIS w Ś. otrzymał dokumentację dotyczącą szkoleń pracowników supermarketu B nr [...] w Ś. przy ul. [...] tj.:

- dokument pn. "Raport kontrolny badań, szkoleń, umów" określający listę pracowników oraz ważność badań i szkoleń pracowników,

- zaświadczenia o ukończeniu szkolenia z zakresu zasad dobrej praktyki higienicznej i zasad systemu HACCP w dystrybucji żywności,

- wyciąg z dokumentacji sanitarnej dotyczącej "Kwalifikacji i szkoleń pracowników", w której określono czasookresy szkoleń pracowników na poszczególnych stanowiskach pracy (co najmniej raz na trzy lata).

Po przeanalizowaniu całości akt sprawy PPIS w Ś. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. zobowiązał stronę do wykonania obowiązków o treści:

1. w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. doprowadzić ścianę w korytarzu komunikacji wewnętrznej (prowadzącym do pomieszczeń socjalnych) przy drzwiach wejściowych do sali sprzedaży do stanu zgodnego z wymogami sanitarnymi poprzez usunięcie ubytków farby i śladów wilgoci,

2. w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. doprowadzić metalowe maskownice w dolnej części regałów do przechowywania środków spożywczych w sali sprzedaży do stanu zgodnego z wymogami sanitarnymi poprzez zapewnienie gładkiej i łatwozmywalnej powierzchni,

3. w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. udokumentować przeprowadzone szkolenia pracowników zakładu, tj. J. B., D. K. (wymienionych w "Raporcie kontrolnym badań, szkoleń, umów"), z zasad dobrej praktyki higienicznej i procedur na podstawie zasad systemu HACCP,

4. w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. dokonać zmiany "Instrukcji dobrej praktyki higienicznej (GHP) dla sklepów B" w części dotyczącej "Kwalifikacji i szkoleń pracowników" z zasad higieny w obrocie żywnością, obowiązujących w zakładzie poprzez zwiększenie częstotliwości szkoleń okresowych dla personelu kierowniczego sklepu oraz pozostałych pracowników, tj. co najmniej jeden raz w roku.

W dniu 9 listopada 2017 r. skarżąca przesłała do PPIS w Ś. Zaświadczenia dotyczące szkolenia z zakresu "Zasad dobrej praktyki higienicznej (GHP) i zasad systemu HACCP w dystrybucji żywności" D. K. i J. B.

Pismem z dnia 10 listopada 2017 r. skarżąca spółka złożyła za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2017 r. do DPWIS we W. (data wpływu do WSSE we W. - 28.11.2017 r.).

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. normy prawa procesowego - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż Organ I instancji ma uprawnienie do określenia przedsiębiorcy spożywczemu częstotliwości szkoleń w sytuacji gdy nie istnieją odpowiednie przepisy w tym zakresie,

2. normy prawa procesowego - art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie wskazanie prawidłowej podstawy prawnej uprawniającej Organ I instancji do nakazania Skarżącej przeprowadzenia szkoleń z częstotliwością nie mniejszą niż jeden raz w roku,

3. normy prawa materialnego - art. 3 i ust. 1 rozdziału XII załącznika nr II Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez niewłaściwe zastosowanie - uznanie, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna ma uprawnienie na podstawie przedmiotowych przepisów do określenia częstotliwości szkoleń przeprowadzanych u przedsiębiorcy spożywczego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części tj. w zakresie pkt 4 decyzji nr [...] z dnia [...] października 2017 r. wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora i umorzenie postępowania pierwszej instancji w tej części.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podkreśliła, że "Organ I instancji nie ma upoważnienia ustawowego do zobowiązania producentów, dystrybutorów żywności do przeprowadzania szkoleń w określonych przez organ terminach lub wskazaną przez niego częstotliwością. Przywołane przez Organ I instancji wielokrotnie Rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych pozostawia w całości określenie częstotliwości szkoleń w gestii, w dyspozycji producentów, dystrybutorów żywności, nie zaś organów administracji rządowej. W wytycznych dotyczących wykonywania niektórych przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych wprost w pkt. 4 wskazano, iż w przypadku użycia słów ,,w miarę potrzeby", ,,gdzie właściwe", "odpowiednie", i "wystarczające" decyzja, czy spełnienie danego wymogu jest konieczne, właściwe, odpowiednie lub wystarczające do wypełnienia celów rozporządzenia (WE) 852/2004 należy w pierwszym rzędzie do przedsiębiorstwa spożywczego. Ustawodawca wyraźnie wskazuje przedsiębiorcę, jako właściwego do określenia formy dokumentacji systemu HACCP i pozostawia przedsiębiorcy swobodę w określeniu sposobu i formy dokumentowania swoich działań w zakresie panowania nad bezpieczeństwem produktu (punkt 8 przywołanych wytycznych).

Skarżąca podniosła, że "Przeprowadzane na zakończenie szkoleń testy zdane przez pracowników z wynikiem pozytywnym potwierdzają stan posiadanych przez nich informacji. W czasie kontroli przeprowadzonej przez Powiatową Inspekcję Sanitarną w Ś. nie przeprowadzono żadnej weryfikacji stanu wiedzy pracowników, w konsekwencji konkluzja Organu I instancji o konieczności zwiększenia częstotliwości szkoleń jest bezpodstawna. W ocenie Skarżącej należy odróżnić brak wymaganej wiedzy od stosowania tej wiedzy na co dzień. Organ I instancji w czasie przeprowadzonej kontroli stwierdził brak przestrzegania ustalonych zasad dotyczących higieny i czystości. Ustalił nie stosowanie się do obowiązujących procedur, ale nie stwierdził braku wiedzy/świadomości pracowników (nie było weryfikacji stanu wiedzy w trakcie kontroli). Nie przeprowadził organ I instancji żadnej rozmowy z pracownikami. Wniosek Organu I instancji, że zwiększenie częstotliwości szkoleń doprowadzi do poprawy czystości na sklepie jest zbyt daleko idący i nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. (....).

W ocenie skarżącej standardowe szkolenie teoretyczne w zakresie GHP/GMP i HACCP przeprowadzane co najmniej jeden raz na 3 lata dla pracowników sklepu są adekwatne do świadczonej pracy i styczności przez nich z żywnością. Skarżąca oprócz standardowych szkoleń przeprowadza ponadto szkolenia tematyczne, które podnoszą wiedzę z zakresu GHP. Zgodnie z przedłożonym Harmonogramem do końca 2018 r. na przedmiotowym sklepie dla nowozatrudnionych pracowników jest zaplanowane szkolenie uwzględniające między innymi zagadnienia z zakresu utrzymania czystości pomieszczeń, wyposażenia oraz otoczenia sklepu. U skarżącej istnieje również stanowisko Kierownika Sprzedaży Produktów Świeżych, którego praca polega na nadzorowaniu podległych mu sklepów, w tym w szczególności m.in. na definiowaniu dodatkowych potrzeb szkoleniowych dla pracowników w podległych sklepach oraz przygotowanie szkoleń punktowych zgodnych ze standardami ze szczególnym uwzględnieniem m.in. obszaru jakości.

Ponadto skarżąca w odwołaniu wskazała, że "po stwierdzonych uchybieniach sanitarnych w sklepie B. nr [...] w Ś. poza standardowymi procesami mycia i dezynfekcji, jakie odbywają się na sklepie został dodatkowo wyznaczony pracownik do wykonywania codziennie czynności porządkowych przez 1 godzinę dziennie. Stan sanitarny sklepu jest codziennie weryfikowany przez osoby kierujące pracą sklepu oraz okresowo przez osoby nadzorujące prace sklepu tj. Kierownika operacji i sprzedaży oraz kierownika ds. produktów świeżych. Są to w ocenie skarżącej działania wystarczające aby wyeliminować naruszenia stwierdzone przez organ. Natomiast skarżąca nie podziela w zupełności stanowiska organu I instancji, ii w drodze decyzji może organ określić przedsiębiorcy spożywczemu częstotliwość szkoleń przez niego przeprowadzanych."

PPIS w Ś. nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. i dlatego zgodnie z art. 133 k.p.a. przekazał pismem z dnia 22 listopada 2017 r. przedmiotowe odwołanie do DPWIS we W.

DPWIS we W. wydając decyzję ostateczną wskazał, że skarżąca jest podmiotem działającym na rynku spożywczym odpowiedzialnym za wprowadzanie żywności do obrotu. Zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (art. 17) każdy podmiot wprowadzający do obrotu środki spożywcze ma obowiązek zapewniać zgodność żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla działalności danego przedsiębiorstwa pozostającego pod jego kontrolą w określonym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Tym samym każdy taki podmiot ma obowiązek zapewniać wykonanie obowiązków nałożonych prawem żywnościowym na właściwym dla niego etapie łańcucha żywnościowego. Z obowiązkiem tym koresponduje zapis art. 3 Rozporządzenia (WE) 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (dalej także: rozporządzenie nr 852/2004), z którego wynika, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w tym rozporządzeniu. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 852/2004 przez higienę żywności, zwaną także w tym rozporządzeniu "higieną" rozumieć należy środki i warunki niezbędne do kontroli zagrożeń i zapewnienia przydatności do spożycia przez ludzi środków spożywczych uwzględniając ich zamierzone użycie.

W odniesieniu do prowadzenia szkolenia pracowników, należy mieć na uwadze treść przepisów zawartych w zał. II, rozdz. XII Rozporządzenia (WE) 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, które stanowią, iż przedsiębiorstwa sektora spożywczego zapewniają, że:

1. Personel pracujący z żywnością jest nadzorowany i/lub szkolony w sprawach higieny żywności odpowiednio do jego charakteru pracy;

2. Osoby odpowiedzialne za opracowywanie i stosowanie procedury określonej w art. 5 ust. 1 niniejszego rozporządzenia lub za funkcjonowanie właściwych wytycznych, przeszły odpowiednie szkolenie ze stosowania HACCP; oraz

3. Zgodność ze wszelkimi wymogami prawa krajowego dotyczącymi programów szkoleniowych dla osób pracujących w poszczególnych sektorach spożywczych.

W myśl powyższego przepisu oraz zgodnie z Zawiadomieniem Komisji Europejskiej nr 2016/C278/01 w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania systemów zarządzania bezpieczeństwem żywności obejmujących programy warunków wstępnych i procedury oparte na zasadach HACCP (pkt 7) - pracownicy powinni zostać objęci nadzorem i powinni otrzymać instrukcje oraz przejść szkolenie w zakresie problematyki związanej z higieną żywności stosownie do pełnionej przez siebie funkcji, a osoby odpowiedzialne za opracowanie i utrzymanie systemu zarządzania bezpieczeństwem żywności powinny być odpowiednio przeszkolone w zakresie stosowania programów wstępnych i zasad HACCP. Podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze musi upewnić się, że pracownicy biorący udział w stosownych procesach dysponują odpowiednimi umiejętnościami i są świadomi ewentualnie zidentyfikowanych zagrożeń, a także że dysponują wiedzą na temat krytycznych punktów procesów produkcji, przechowywania, transportu i/lub dystrybucji. Muszą być oni również zaznajomieni ze środkami korygującymi, środkami zapobiegawczymi oraz procedurami monitorowania i rejestrowania obowiązującymi w zakładzie. Ponadto ww. wytyczne wskazują na to, że ,,szkolenia pracowników przedsiębiorstw spożywczych poświęcone programowi warunków wstępnych i HACCP powinny być proporcjonalnie dostosowane do wielkości danego przedsiębiorstwa i charakteru prowadzonej przez nie działalności".

Przepisy prawa krajowego, tj. art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, również odnoszą się do konieczności spełnienia określonych wymogów dotyczących szkoleń, gdzie wskazane jest że w ramach potwierdzenia powinna być prowadzona dokumentacja dotycząca przeprowadzonych szkoleń lub udzielonego instruktażu osobom wykonującym prace przy produkcji lub w obrocie żywnością oraz osobom odpowiedzialnym za wdrożenie i stosowanie zasad systemu HACCP w zakładzie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w odwołaniu zauważyć należy, że sprowadzają się one do podnoszenia przez stronę, że organ Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej pod którego nadzorem dany podmiot prowadzi działalność z zakresu obrotu żywności nie jest uprawniony do oceny i weryfikowania wewnętrznych procedur tworzonych przez ten podmiot mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywności i żywienia, a tym samym wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Strona wskazuje, że brak wyraźnego ustawowego upoważnienia dla organu, z którego wynikałoby, że podejmowanie czynności nadzorczych w tym zakresie jest możliwe. Organ II instancji z takim stanowiskiem strony się nie zgodził z przyczyn podanych poniżej.

W pierwszej kolejności organ II instancji odwołał się do treści pkt 12 i 13 Preambuły rozporządzenia nr 852/2004, w których zapisano, że "Bezpieczeństwo żywności wynika z kilku kwestii: ustawodawstwo powinno ustanawiać minimalne wymogi higieny; powinny odbywać się urzędowe kontrole w celu sprawdzania czy podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają zgodność z tymi wymogami, a podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze powinny ustanawiać i realizować programy i procedury dotyczące bezpieczeństwa żywności w oparciu o zasady HACCP (pkt 12). Skuteczna realizacja procedur opartych na zasadach HACCP będzie wymagać pełnej współpracy i zaangażowania pracowników branży spożywczej. W tym celu, pracownicy powinni odbywać szkolenia. System HACCP jest instrumentem mającym pomóc podmiotom prowadzącym przedsiębiorstwa spożywcze w osiągnięciu wyższego standardu bezpieczeństwa żywności. System HACCP nie powinien być postrzegany jako metoda autoresulacji i nie powinien zastępować urzędowych kontroli" (pkt 13).

Jak wynika z przepisu art. 5 ust. 1 rozporządzenia 852/2004 na podmiotach prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze spoczywa obowiązek opracowania, wykonania i utrzymania stałej procedury lub procedur opartych na zasadach HACCP. Dalej w ustępie 4 tego artykułu wskazano, że podmioty te dostarczają właściwemu organowi dowodów dotyczących zgodności działania z wyżej przywołanym ust. 1 w sposób, w jaki wymagają tego właściwe organy, uwzględniając charakter i rozmiar przedsiębiorstwa spożywczego (lit. a), a także zapewniają, że każdy dokument opisujący procedury opracowane zgodnie z niniejszym artykułem jest zawsze aktualny (lit. b) oraz utrzymują inne dokumenty i archiwa dotyczące właściwego okresu (lit.c). Z przepisów tych wynika więc, że obowiązkiem podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze jest opracowanie procedur dobrych praktyk higienicznych, które mają mieć oparcie w zasadach HACCP (wymieniono je w ust. 2 art. 5 rozporządzenia nr 852/2004) oraz co oczywiste mają spełniać ogólne wymogi higieny przyjęte dla wszystkich podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze, a które określono w załączniku nr II do rozporządzania nr 852/2004, a więc także te o których mowa w jego rozdziale XII (szkolenie).

W niniejszej sprawie skarżąca spółka nie kwestionuje tego, że szkolenia pracowników w sprawach higieny żywności, czy w zależności od zajmowanego przez nich stanowiska pracy także w zakresie HACCP powinna przeprowadzać i objąć to odpowiednią procedurą wewnętrzną (GHP), kwestionuje jednak strona, to czy procedura w tym zakresie może podlegać ocenie organu urzędowej kontroli żywności, w związku z tym, że to stronie jako przedsiębiorcy prowadzącemu przedsiębiorstwo spożywcze prawodawca wspólnotowy powierzył zgodnie z wyżej przywołanymi przepisami jej opracowania. Jednakże, wbrew temu stanowisku strony, przepisy prawa żywnościowego przewidują poddanie tych procedur organowi urzędowej kontroli żywności - wynika to bowiem wprost z art. 10 ust. 2 lit. d) Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (dalej także: rozporządzenie nr 882/2004), który stanowi, że kontrole urzędowe pasz i żywności obejmują między innymi, następujące działania: ocena procedur dobrej praktyki wytwarzania (GMP), dobrej praktyki higieny (GHP), dobrej praktyki gospodarki rolnej oraz HACCP, uwzględniając stosowanie wskazówek ustalonych zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym. Co więcej zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 w przypadku ustalenia podczas kontroli naruszeń prawa żywnościowego, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności.

Innymi słowy organy urzędowej kontroli żywności zostały wprost upoważnione przez prawodawcę unijnego w kompetencję do tego aby dokonać oceny opracowanych przez stronę procedur, w tym w zakresie tego w jaki sposób strona szkoli czy też zamierza szkolić pracowników w sprawach higieny żywności. Co więcej zauważyć należy, że uprawienie takie jest logiczne, gdyż rolą organów urzędowej kontroli żywności jest zapewnienie zgodności działalności prowadzonej przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze z prawem żywnościowym celem zapewnienia bezpieczeństwa żywności, a w konsekwencji zdrowia i życia ludzi (art. 3 ust. 3 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia). Przepisy rozdziału XII załącznika nr II rozporządzenia nr 852/2004 zawierają w zakresie wymaganych prawem szkoleń jedynie wskazówki ogólne i siłą rzeczy pojawiają się w tych przepisach zwroty niedookreślone, tj. wskazuje się, że szkolenia mają być "odpowiednie", co oznacza zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004, że mają być tak zorganizowane i przebiegać tak aby zapewnić osiągnięcie celów tego rozporządzenia, a więc wdrożenia zasad higieny żywności, których celem jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności (pkt 1 i 7 Preambuły do rozporządzenia nr 852/2004). Innymi słowy harmonogram tych szkoleń, ich częstotliwości i tematyka powinny uwzględniać rodzaj prowadzonej w zakładzie spożywczym działalności, jego wielkość, uwzględniać ryzyka, dążyć do wyeliminowania zagrożeń i nieprawidłowości w myśl zasady zawartej w przywołanym wyżej pkt 13 Preambuły rozporządzenia nr 852/2004, a więc dla osiągnięcia wyższego standardu bezpieczeństwa żywności. Owszem prawodawca unijny posługując się częstokroć pojęciami niedookreślonymi powierzył przedsiębiorcy prowadzącemu zakład spożywczy opracowanie procedur wewnętrznych mających na celu osiągnięcie wysokiego poziomu bezpieczeństwa żywności i żywienia, co winno uwzględniać min. wyniki przeprowadzonej przez przedsiębiorcę autooceny ryzyka prowadzonej przez niego działalności, ale nie oznacza to, że przedsiębiorcy pozostawiono zupełną swobodę w tym zakresie. Otóż w przypadku szkoleń zastrzeżono, że mają one być "odpowiednie", a więc dostosowane do potrzeb zakładu w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności. Owa "odpowiedniość" zaś podlega kontroli i w jej ramach ocenie organów urzędowej kontroli żywności, które władne są na podstawie zebranych o zakładzie informacji w wyniku podjętych przez siebie szeroko rozumianych działań kontrolnych (art. 2 pkt 1 i art. 10 rozporządzenia nr 882/2004) przeprowadzanych także celem zapobiegania i eliminowania zagrożeń dla bezpieczeństwa żywności i żywienia (art. 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 882/2004). Z protokołu kontroli nr [...] przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2017 roku w sklepie B nr [...] położonym w Ś. przy ul. [...], wynika, że w zakładzie tym nie są przestrzegane podstawowe zasady higieny w zakresie utrzymania czystości i porządku, a więc nie są przestrzegane zasady Dobrych Praktyk Higienicznych (GHP). PPIS w Ś. kierując się stanowiskiem DPWIS we W. uznał w zaskarżonej decyzji, że stan ten jest wynikiem przede wszystkim braku wiedzy pracowników skarżącej spółki w sprawach higieny żywności, czy w zależności od zajmowanego przez nich stanowiska pracy także w zakresie HACCP, tudzież świadomości konsekwencji ich naruszenia i zagrożeń które mogą się wiązać z ich lekceważeniem. W ocenie organu II instancji częstotliwość szkoleń pracowników w tym zakresie, wiążąca się także z przypominaniem i uzmysławianiem im potrzeby przestrzegania zasad higieny żywności, w wydatny sposób wpływa na to w jaki sposób podchodzą do wypełnienia swoich zadań pracowniczych, a więc czy osiągnięto "pełną współpracę i zaangażowanie pracowników branży spożywczej" o czym mowa w pkt 13 Preambuły do rozporządzenia nr 852/2004.

Odwołująca się strona nie podaje wprost co, jak nie brak świadomości i wiedzy jej pracowników w sprawach higieny żywności i HACCP, doprowadziło do tego, że w zakładzie w wyniku kontroli stwierdzono nieprzestrzeganie tej higieny, wskazała zaś skarżąca spółka jakie podjęła działania naprawcze sprowadzające się z jednej strony do weryfikacji zasad zarządzania personelem pracowniczym i nadzoru nad wykonywaniem przez niego jego zadań (wyznaczenie pracownika, który dodatkowo będzie codziennie wykonywał prace porządkowe, stan sanitarny będzie zaś dodatkowo codziennie weryfikowany przez osobę kierującą pracą sklepu oraz okresowo przez osoby nadzorujące jego pracę), a z drugiej strony polegające na przewidzeniu w harmonogramie szkoleń na 2018 rok, ale dla nowozatrudnionych pracowników, szkolenia z zagadnień związanych z utrzymaniem czystości pomieszczeń, wyposażania oraz otoczenia sklepu.

Stwierdzony u strony niewłaściwy stan sanitarno - higieniczny świadczy niewątpliwie zaniedbaniach w tym zakresie, co przyznać należy może być skutkiem innych czynników obok niskiej częstotliwości szkoleń zatrudnionego w tym zakładzie personelu, związanych ogólnie z niewłaściwą organizacją pracy w zakładzie, ustaleniem i rozdziałem zadań pracowniczych, stosunkiem do utrzymania właściwej higieny żywności przez przełożonych osób zatrudnionych w tym zakładzie nadzorujących ich pracę w ramach struktury organizacyjnej spółki, jednakże nie zmienia to stanowiska DPWIS we W., że częstotliwość szkoleń ustalona dotychczas przez skarżącą spółkę w GHP na poziomie jeden raz na trzy lata pracy jest zbyt niska. Jak wskazano wcześniej, szkolenia personelu pracowniczego z zakresu higieny żywności i HACCP mają być organizowane przeprowadzone odpowiednio do potrzeb zakładu związanych z zapewnieniem wysokiego poziomu ochrony bezpieczeństwa żywności i żywienia. W niniejszej sprawie ocenie w tym zakresie podlega zakład - supermarket funkcjonujący w systemie sprzedaży samoobsługowej środków spożywczych w opakowaniach jednostkowych producenta wymagających jak i nie wymagających chłodniczych warunków przechowywania, gdzie sprzedaż samoobsługowa żywności obejmuje wydzielone stoiska sprzedaży owoców i warzyw, pieczywa, lodów i mrożonek różnych, pozostałe grupy środków spożywczych. W sklepie jest także stanowisko do wypieku pieczywa z ciasta głęboko mrożonego. Biorąc pod uwagę sposób prowadzenia działalności przez stronę w zakładzie, tj. jego charakter - supermarket samoobsługowy, zdaniem organu II instancji utrzymanie właściwej higieny żywności i przestrzegania zasad HACCP jest w tym zakładzie trudniejsze, wymagające większej uwagi, nakładu pracy, świadomości zagrożeń niż w sklepie, w którym nie występuje samoobsługa. W zakładzie zapewnia się klientom szeroki i nieograniczony dostęp do oferowanej w nim do sprzedaży żywności, a ich poziom higieny, związane z nim nawyki, w tym mające wpływ na otoczenie bywa różny. Sposób zachowania klientów często trudny do przewidzenia, w tym m.in. przenoszenie towarów w różne miejsca sklepu (często poza chłodnicze warunki przechowywania), otwieranie lub uszkadzanie opakowań jednostkowych produktów wpływa bezpośrednio na bezpieczeństwo wprowadzanej do obrotu żywności i wymaga dużej świadomości i uwagi personelu.

Strona w swoim odwołaniu nie kwestionuje zasadności nałożenia obowiązków w pkt 1,2 jednak organ odwoławczy zobowiązany do zbadania prawidłowości całej decyzji jak wskazano wyżej i wyjaśnia, że stwierdzone w czasie kontroli pozostałe uchybienia dotyczące:

- stanu technicznego ściany w korytarzu komunikacji wewnętrznej,

- stanu technicznego maskownicy w regałach do przechowywania środków spożywczych w sali sprzedaży stanowiły naruszenie przepisów prawa określonych w ust. 1 i ust. 2 lit. a rozdziału I zał. II do Rozporządzenia WE nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych. Stanowią one, że pomieszczenia żywnościowe muszą być utrzymane w czystości i zachowane w dobrym stanie i kondycji technicznej, a wyposażenie, wystrój i konstrukcja, rozmieszczenie i wielkość pomieszczeń żywnościowych pozwala na odpowiednie utrzymanie, czyszczenie i/lub dezynfekcję, zapobieganie lub minimalizowanie dostawania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza, oraz zapewnia odpowiednią przestrzeń roboczą pozwalającą na higieniczne przeprowadzanie wszelkich działań.

DPWIS we W. na podstawie oceny zapisów pokontrolnych uznał, że objęcie tych uchybień postępowaniem administracyjnym znajduje uzasadnienie w przepisach prawa żywnościowego. Pokreślić należy, że PPIS w Ś. w sentencji zaskarżonej decyzji precyzyjnie wskazał Stronie czego się od niej oczekuje i jakie działania powinna podjąć celem wykonania nałożonych obowiązków. Również w uzasadnieniu decyzji w którym przytoczono ww. przepisy organ I instancji wyjaśnił stronie na czym polegały uchybienia w kontekście wymagań określonych w przepisach prawa.

Odnośnie obowiązku nałożonego na stronę w pkt 3 zaskarżonej decyzji wobec jego wykonania już po jej wydaniu, decyzję w tym zakresie należało uchylić, a postępowanie pierwszoinstancyjne umorzyć.

Skargę na pkt 4 decyzji ostatecznej wniósł pełnomocnik skarżącej zarzucając naruszenie:

1. normy prawa procesowego - art. 6 k.p.a., poprzez nie zastosowanie i uznanie, iż Powiatowa Inspekcja Sanitarna posiada kompetencję i upoważnienie w ramach obowiązujących przepisów do nakładania na przedsiębiorcę spożywczego obowiązku zmiany wewnętrznych instrukcji określającej częstotliwość szkoleń w zakresie dobrej praktyki higieny pracowników w przedsiębiorstwie spożywczym, w sytuacji gdy nie istnieją odpowiednie przepisy w tym zakresie, nie są nimi przepisy wskazane przez organ w zaskarżonej decyzji, nie została stwierdzona niezgodność w rozumieniu Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regularni dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt upoważniająca do zastosowania środków zaradczych;

2. normy prawa procesowego - art. 7, art. 8, a także art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich nie zastosowanie i nie wyjaśnienie stanu faktycznego po uprzednim zebraniu całkowitego materiału dowodowego: Powiatowa Inspekcja Sanitarna nie ustaliła faktycznych przyczyn zaniedbań w zakresie higieny na danym sklepie skarżącej, nie podjęła żadnych działań w celu weryfikacji wiedzy pracowników, co w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji nakazującej zmianę wewnętrznych procedur obowiązujących u skarżącej na podstawie przypuszczeń organu, nie zaś ustaleń faktycznych. Jak sam przyznał organ II stopnia przyczyny zaniedbań mogły być inne - a contrario- nie zostały one ustalone przez organ, a decyzja organu I stopnia była zdeterminowana w rzeczywistości opinią organu II stopnia, który uznał autorytarnie, iż szkolenia powinny w tego typu sklepie jak skarżącej być częściej;

3. normy prawa procesowego - art. 107 § 1 i § 3 związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie wskazanie prawidłowo podstawy prawnej uprawniającej Powiatową Inspekcję Sanitarną do nakładania na przedsiębiorcę spożywczego obowiązku zmiany wewnętrznych instrukcji określającej częstotliwości szkoleń w zakresie dobrej praktyki higieny pracowników w przedsiębiorstwie spożywczym: organ II stopnia za organem I stopnia nie wskazał prawidłowo podstawy prawnej decyzji, w poprawionym uzasadnieniu prawnym decyzji organu I instancji (wskazał on na inną podstawę prawną nałożenia na przedsiębiorstwo spożywcze obowiązku niż organ I stopnia) organ II stopnia wskazuje właściwe według niego przepisy rozporządzeń prawa wspólnotowego, jednakże żaden z nich nie został przywołany jako podstawa prawna wydanej przez organ II stopnia decyzji;

4. normy prawa materialnego - art. 3 i ust. 1 rozdziału XII załącznika nr II Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r w sprawie higieny środków spożywczych poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie: uznanie, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna ma uprawnienie na podstawie przedmiotowych przepisów do nakazania przedsiębiorcy spożywczemu zawarcia w instrukcji dobrej praktyki higienicznej (GHP) obowiązku przeprowadzania z określoną częstotliwością szkoleń w zakresie dobrej praktyki higieny pracowników w przedsiębiorstwie spożywczym;

5. normy prawa materialnego - art. 10 ust. 2 lit. d) Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie: uznanie, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna ma uprawnienie na podstawie przedmiotowych przepisów do nakazania przedsiębiorcy spożywczemu zawarcia w instrukcji dobrej praktyki higienicznej (GHP) do przeprowadzania określonej częstotliwości szkoleń w zakładzie, w sytuacji gdy norma ta wskazuje wyłącznie na możliwość oceny procedur przez organ, nie zaś upoważnienie do nakazania przedsiębiorcy spożywczemu do jej zmiany;

6. normy prawa materialnego - art. 54 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r, w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie: uznanie, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna ma uprawnienie na podstawie przedmiotowego przepisu do nakazania przedsiębiorcy spożywczemu zawarcia w instrukcji dobrej praktyki higienicznej (GHP) do przeprowadzania określonej częstotliwości szkoleń w zakładzie, w sytuacji gdy norma ta uprawnia wyłącznie właściwy organ do zastosowania środków zaradczych w sytuacji wystąpienia "niezgodności" w rozumieniu niniejszego rozporządzenia, tymczasem w opisanej sprawie Organ nie wykazał na czym polegała "niezgodność" w rozumieniu niniejszego rozporządzenia i dlaczego zastosował tą formę środka zaradczego.

W dalszej części skargi strona szczegółowo uzasadniła treść powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Stosownie do art. 68 ust. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska gwarantuje każdemu prawo do ochrony zdrowia, które realizowane jest również w sposób prewencyjny, co przejawia się między innymi w ustanowieniu w ust. 4 tego przepisu zobowiązania władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.

Jednym z przejawów zapobiegawczej formy ochrony zdrowia są działania uprawnionych organów zmierzające do zapewnienia bezpieczeństwa higienicznego żywności. Zaznaczyć przy tym należy, że z chwilą wejścia do Unii Europejskiej Polska obowiązana jest do przestrzegania prawa wspólnotowego i respektowania zasady pierwszeństwa tego prawa. Konsekwencją tej zasady jest bezpośrednie stosowanie rozporządzeń organów Unii Europejskiej, a zatem rozporządzeń Parlamentu, Rady i Komisji Europejskiej.

W preambule przywołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych wskazano, że dążenie do wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego jest jednym z podstawowych celów prawa żywnościowego, jak ustanowiono w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002. Rozporządzenie to ustanawia również inne wspólne zasady i definicje w odniesieniu do krajowego i wspólnotowego prawa żywnościowego, w tym cel osiągnięcia swobodnego przepływu żywności we Wspólnocie (pkt 1). Zasady te stanowią wspólną podstawę dla higienicznej produkcji całej żywności, w tym produktów pochodzenia zwierzęcego wymienionych w załączniku I do Traktatu.

Dokonując zatem oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji trzeba mieć na uwadze przepisy zarówno krajowe, jak i unijne oraz wynikające z nich wymagania prawa żywnościowego oraz zasady postępowania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywności.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. zobowiązującą do usunięcia stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości, a przede wszystkim zaskarżonego pkt 4 nakazującego w terminie do 30 listopada 2017 r. dokonać zmiany "Instrukcji dobrej praktyki higienicznej (GHP) dla sklepów B" w części dotyczącej "Kwalifikacji i szkoleń pracowników" z zasad higieny w obrocie żywnością, obowiązujących w zakładzie poprzez zwiększenie częstotliwości szkoleń okresowych dla personelu kierowniczego sklepu oraz pozostałych pracowników, tj. co najmniej raz w roku.

Z treści skargi wynika, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zgodności z prawem nakazywania przez organ kontroli, zmiany regulaminu wewnętrznego jakim jest "Instrukcja dobrej praktyki higienicznej (GHP) dla sklepów B." w części dotyczącej "Kwalifikacji i szkoleń pracowników" z zasad higieny w obrocie żywnością, obowiązujących w zakładzie poprzez zwiększenie częstotliwości szkoleń okresowych dla personelu kierowniczego sklepu oraz pozostałych pracowników.

Według skarżącego, przytoczone przez organ w podstawie prawnej rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady oraz ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie dają podstawy do nakazania zmiany regulaminu w zakresie częstotliwości szkoleń w tym zakresie.

W ocenie Sądu, ustalenia organów sanitarnych stanowiące podstawę do nakazania dokonania określonej czynności są prawidłowe.

Zgodnie z art. 10 oraz art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, zadania związane z kontrolami urzędowymi są co do zasady, wykonywane przy wykorzystaniu właściwych metod i technik kontroli jak monitoring, nadzór, weryfikacja, audyt, inspekcja, pobieranie próbek oraz analiza, a kontrole urzędowe pasz i żywności obejmują m.in. (pkt. H) ocenę procedur dobrej praktyki wytwarzania (GMP), dobrej praktyki higieny (GHP), dobrej gospodarki rolnej oraz HACCP, uwzględniając stosowanie wskazówek ustalonych zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym. W sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działania zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie informacje o stwierdzonych niezgodnościach w odniesieniu do podmiotu gospodarczego. Działanie takie dopuszcza zastosowanie wszelkich środków (zgodnych z prawem) jakie właściwy organ uzna za właściwe.

W świetle zebranego w aktach administracyjnych materiału dowodowego oraz w kontekście obowiązujących przepisów brak jest podstaw do podzielenia stanowiska skarżącej, że organy I i II instancji nie miały prawa do zwiększenia częstotliwości szkoleń.

Sąd zwraca uwagę na treść Załącznika nr II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 852/2004. W rozdziale XII Szkolenie tego załącznika w określa, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają: że "personel pracujący z żywnością jest nadzorowany i/lub szkolony w sprawach higieny żywności odpowiednio do jego charakteru pracy".

Prawidłowa interpretacja tych kryteriów musi uwzględniać zarówno cele wskazane w preambule (pkt 1), a więc dążenie do wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowie ludzkiego, które jest jednym z podstawowych celów praw żywnościowego, jak stwierdzono w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 oraz to, że głównym celem zasad higieny jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności (pkt 7).

Ze wskazanego wyżej załącznika Nr II wynika, że szkolenia w zakresie ustanowionego w nim obowiązku należą do organów do tego ustanowionych, a takim niewątpliwie są: D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny oraz Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny.

Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 882/2004, właściwy organ weryfikuje, między innymi badaniami urzędowymi, działanie podmiotu i prowadzenie przez niego produkcji zgodnie z wymaganiami weterynaryjnymi obowiązujących przepisów zarówno krajowych, jak i unijnych. W związku z tym, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie narusza prawa zastosowanie w sprawie przepisów art. 3 ust. 3 pkt 44 lit. b ustawy z dnia 26 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 54 ust. 1 i 2 lit. b, c, h rozporządzenia (WE) 882/2004, art. 14 i 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005.

Jak wynika z art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 organy urzędowej kontroli żywności zostały upoważnione przez prawodawcę unijnego w kompetencję do tego aby dokonać oceny opracowanych przez stronę procedur, w tym w zakresie tego w jaki sposób strona szkoli czy też zamierza szkolić pracowników w sprawach higieny żywności. Należy zauważyć, że rolą organów urzędowej kontroli żywności jest zapewnienie zgodności działalności prowadzonej przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze z prawem żywnościowym celem zapewnienia bezpieczeństwa żywności, a w konsekwencji zdrowia i życia ludzi (art. 3 ust. 3 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia).

Przepisy rozdziału XII załącznika nr II rozporządzenia nr 852/2004 zawierają w zakresie wymaganych prawem szkoleń jedynie wskazówki ogólne i dlatego zawierają zwroty niedookreślone, takie jak określenie "odpowiednie", co oznacza, że mają być tak zorganizowane, aby zapewnić osiągnięcie celów tego rozporządzenia, a więc wdrożenia zasad higieny żywności, których celem jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności (pkt 1 i 7 Preambuły do rozporządzenia nr 852/2004).

Zdaniem Sądu, harmonogram tych szkoleń, ich częstotliwości i tematyka powinny uwzględniać rodzaj prowadzonej w zakładzie spożywczym działalności, jego wielkość, uwzględniać ryzyka, dążyć do wyeliminowania zagrożeń i nieprawidłowości w myśl zasady zawartej w przywołanym wyżej pkt 13 Preambuły rozporządzenia nr 852/2004, a więc dla osiągnięcia wyższego standardu bezpieczeństwa żywności.

Należy w tym miejscu zgodzić się z organem, że w przypadku szkoleń mają one być "odpowiednie", a więc dostosowane do potrzeb zakładu w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności. Owa "odpowiedniość" zaś podlega kontroli i w jej ramach ocenie organów urzędowej kontroli żywności, które władne są na podstawie zebranych o zakładzie informacji w wyniku podjętych przez siebie szeroko rozumianych działań kontrolnych (art. 2 pkt 1 i art. 10 rozporządzenia nr 882/2004) przeprowadzanych także celem zapobiegania i eliminowania zagrożeń dla bezpieczeństwa żywności i żywienia (art. 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 882/2004).

Z protokołu kontroli nr [...] przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2017 roku w sklepie B nr [...] położonym w Ś. przy ul. [...], wynika, że w zakładzie tym nie przestrzegano zasad Dobrych Praktyk Higienicznych (GHP). Można przypuszczać, że stan ten był wynikiem także braku wiedzy pracowników skarżącej spółki w sprawach higieny żywności, czy w zależności od zajmowanego przez nich stanowiska pracy także w zakresie HACCP, tudzież świadomości konsekwencji ich naruszenia i zagrożeń które mogą się wiązać z ich lekceważeniem.

W ocenie Sądu, częstotliwość szkoleń pracowników w tym zakresie, wiążąca się także z przypominaniem i uzmysławianiem im potrzeby przestrzegania zasad higieny żywności, w wydatny sposób wpływa na to w jaki sposób podchodzą do wypełnienia swoich zadań pracowniczych, a więc czy osiągnięto "pełną współpracę i zaangażowanie pracowników branży spożywczej" o czym mowa w pkt 13 Preambuły do rozporządzenia nr 852/2004.

Stwierdzony u strony niewłaściwy stan sanitarno-higieniczny, zdaniem Sądu, świadczy niewątpliwie o zaniedbaniach w częstotliwości szkoleń zatrudnionego w tym zakładzie personelu, związanych ogólnie z niewłaściwą organizacją pracy w zakładzie, ustaleniem i rozdziałem zadań pracowniczych, stosunkiem do utrzymania właściwej higieny żywności przez przełożonych osób zatrudnionych w tym zakładzie, a nadzorujących ich pracę w ramach struktury organizacyjnej spółki, jednakże nie zmienia to stanowiska DPWIS we W., że częstotliwość szkoleń ustalona dotychczas przez skarżącą spółkę w GHP na poziomie jeden raz na trzy lata pracy jest niewystarczająca. Rolą przedsiębiorący jest budowanie świadomości pracowników w zakresie wymogów bezpieczeństwa żywności i nie jest uzasadnione proste wnioskowanie jak czyni to strona (poprzez wniosek a contrario), że skoro przyczyny rażących zaniedbań w zakresie utrzymania wymogów higieny w sklepie mogą być różnego rodzaju, to automatycznie prowadzi to do wniosku, że częstotliwość szkoleń na poziomie 1 raz na trzy lata jest prawidłowa.

Szkolenia personelu pracowniczego z zakresu higieny żywności i HACCP mają być organizowane i przeprowadzone odpowiednio do potrzeb zakładu związanych z zapewnieniem wysokiego poziomu ochrony bezpieczeństwa żywności i żywienia. Zdaniem Sądu utrzymanie właściwej higieny żywności i przestrzegania zasad HACCP jest w tym zakładzie trudniejsze, wymagające większej uwagi, nakładu pracy, świadomości zagrożeń niż w sklepie, w którym nie występuje samoobsługa. Organ w tym zakresie szeroko uzasadnił swoją decyzję przywołując przepisy prawa, określając ich wzajemne na siebie oddziaływanie, przeprowadzając ich wykładnię i dokonując ich subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu chybiony jest również zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia WE nr 882/2004 w zakresie braku wskazania dlaczego zastosował formę środka zaradczego jaką jest wydanie decyzji nakazującej zmianę w praktykach higienicznych, gdyż katalog sposobów naprawy określonego stanu niezgodności jest otwarty, przykładowe środki są wymienione w ust. 2 tego artykułu, w tym w lit. h) wskazano, że możliwe jest zastosowanie wszelkich środków jakie właściwy organ uznaje za właściwe. Są to przepisy prawa wspólnotowego, mające charakter uniwersalny dla różnych porządków prawnych. Również w naszym ustawodawstwie krajowym przewidziano w art. 27 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej odpowiednie regulacje w tym zakresie, a w nich tryb usuwania nieprawidłowości w drodze wydawania decyzji administracyjnych z wyznaczeniem stronie terminów do wykonania nakazów z tych decyzji wynikających. Uregulowanie tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej jest więc właściwym dla naszego porządku prawnego sposobem rozstrzygania sprawy w sytuacji wystąpienia okoliczności wymagających zastosowania władztwa administracyjnego. Nakazanie stronie zmiany praktyki w zakresie szkoleń w określony sposób jest środkiem właściwym i proporcjonalnym na tym etapie dla osiągnięcia celu założonego przez Organ jakim jest dążenie do tego, że personel pracowniczy zatrudniony przez stronę w przedmiotowym zakładzie będzie przeszkolony odpowiednio do jego charakteru pracy, jak wymaga tego przepis rozdziału XII załącznika nr II rozporządzenia (WE) nr 852/2004.

Organom nie można także zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w tym art. 6, 7, 8, 77 i 107 § 3 K.p.a., zarówno bowiem ustalenia stanu faktycznego, jak i uzasadnienie decyzji, zostały dokonane w sposób wystarczający dla wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Zważywszy na treść uzasadnień zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, w toku rozumowania tych organów nie można dopatrzeć się dowolności.

W konsekwencji dokonania prawidłowej oceny materiału dowodowego, przyjęte w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne, które z oceną tą są niesprzeczne, uznać trzeba za właściwe. Suma ustalonych faktów stanowiła zaś podstawę do zastosowania przewidzianych prawem środków zapobiegających wprowadzeniu do obrotu produktu nie spełniającego wymagań obowiązującego prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.