Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 448/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, art. 59a pkt 2,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 5 i 8, art. 28, art.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zabudowy działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 lutego 2013 r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej R. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 27 lutego 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności zabudowy działki nr [...], położonej przy ul. G. [...] w S., stanowiącej własność I. D. i orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w sprawie zabudowy wyżej opisanej działki.

Przedmiotowe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., stwierdził brak podstaw do wydania I. D. decyzji nakazowej w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w przedmiocie legalności zabudowy należącej do niej działki nr [...], położonej przy ul. G. [..] w S.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że inwestor wykonuje roboty budowlane związane z budową dwóch budynków gospodarczych w oparciu o przyjęte przez Starostę N. zgłoszenie z dnia 20 sierpnia 2009 r. Budowa dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2 mieści się w ramach określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że przedmiotowe obiekty, pomimo ich usytuowania w innej, lecz dopuszczalnej, odległości, niż to wskazano w zgłoszeniu, a także pomimo wykonania na tym etapie inwestycji otworów o innych wymiarach i w innym miejscu, nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Wobec powyższego brak jest podstaw do jakiejkolwiek ingerencji organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Odnośnie prowadzonych przez inwestora robót budowlanych polegających na rozbudowie i połączeniu ww. budynków, organ stwierdził, że roboty te mogą być realizowane, bowiem inwestor dysponuje ostateczną decyzją Starosty N. z dnia 3 listopada 2011 r. o pozwoleniu na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy (wynajem pokoi) z mieszkaniem właściciela.

Decyzją z dnia 14 maja 2012 r., wydaną na skutek odwołania wniesionego przez R. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie zabudowy działki nr [...], położonej przy ul. G. [...] w S. w postaci dwóch parterowych budynków gospodarczych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt, iż ściany przedmiotowych budynków, w tym ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi znajdowały się w odległości wymaganej przez przepisy § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), brak było podstaw do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane w przedmiocie legalności zabudowy przedmiotowej działki, tj. budynków gospodarczych zrealizowanych na podstawie zgłoszenia z dnia 20 sierpnia 2009 r. W przedmiotowej sprawie zmiany w inwestycji objętej zgłoszeniem dotyczyły (w niewielkim stopniu) usytuowania przedmiotowych obiektów - dwóch budynków gospodarczych oraz wymiarów i lokalizacji otworów okiennych (również drzwiowych) w ścianach budynków, natomiast nie dotyczyły powierzchni zabudowy, kubatury i funkcji tych obiektów. Dokonane zmiany nie naruszały przepisów ww. rozporządzenia. Organ wskazał nadto, że obecnie inwestor realizuje na podstawie decyzji Starosty Nowodworskiego z dnia 3 listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę inwestycję polegającą na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy z mieszkaniem. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia przedmiotowych budynków gospodarczych do stanu zgodnego z prawem. Jednak - wobec wydania decyzji Starosty N. z dnia 3 listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę, uznał za konieczne doprecyzowanie sentencji zaskarżonej decyzji poprzez jednoznaczne wskazanie, że dotyczy ona przedmiotowych budynków gospodarczych, a nie nowej inwestycji. Organ zaznaczył przy tym, że stopień zaawansowania inwestycji, w stosunku do której została wydana decyzja Starosty N. z dnia 3 listopada 2011 r., pozwala na stwierdzenie, że faktycznie przestały już istnieć - jako odrębne - budynki gospodarcze powstałe w oparciu o zgłoszenie z dnia 20 sierpnia 2009 r. Budynki te stały się integralną częścią nowego obiektu budowlanego. Organ stwierdził, że kwestia zgodności realizacji inwestycji, w stosunku do której Starosta N. wydał decyzję z dnia 3 listopada 2011 r., z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami może być przedmiotem ewentualnego odrębnego postępowania administracyjnego.

Na skutek wniesionej przez R. K. skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 389/12) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 14 maja 2012 r. nr oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 3 stycznia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie było zbadanie aktualnego stanu zabudowy istniejącej na nieruchomości inwestora i podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w ramach postępowania naprawczego, określonego w ww. przepisach ustawy - Prawo budowlane. Podejmując te działanie organy winny mieć na uwadze, że inwestor obecnie realizuje roboty budowlane na podstawie ostatecznego pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków wraz ze zmianą sposobu użytkowania. Zatem prowadząc postępowanie organy winny ustalić czy obecnie istniejący budynek jest wykonywany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane) albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane). Organ pierwszej instancji ustalił stan faktyczny wyłącznie w odniesieniu do dwóch budynków gospodarczych, mimo że już w chwili wydawania przez ten organ decyzji toczyły się roboty budowlane mające na celu ich przebudowę, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei organ odwoławczy błędnie zakreślił w osnowie decyzji przedmiot postępowania, ograniczając go do legalności budowy dwóch budynków gospodarczych, podczas gdy przedmiotem postępowania jest legalność zabudowy nieruchomości z uwzględnieniem zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych z wykorzystaniem pierwotnie istniejących na działce budynków gospodarczych.

Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonania w niniejszym postępowaniu oceny zgodności z prawem decyzji Starosty z dnia 3 listopada 2011 r. o pozwoleniu na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków gospodarczych w jeden budynek o innych wymiarach i funkcji. Kwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dopuszczalne w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego mają natomiast obowiązek zbadać - w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, czy przedmiotowa budowa wykonywana jest zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz czy roboty budowlane wykonywane są w sposób, który nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istniał przedmiot postępowania, brak było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine oraz art. 105 § 1 k.p.a.

Sad wskazał, że organ w pierwszej kolejności powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić zakres i rodzaj przeprowadzonych robót budowlanych, które doprowadziły do obecnego stanu zabudowy przedmiotowej nieruchomości, uwzględniając pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę dotyczące przedmiotowego obiektu, a następnie - w zależności od poczynionych ustaleń, rozważyć możliwość podjęcia w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, dokonując subsumpcji ustalonego stanu fatycznego sprawy do ustawowych przesłanek dopuszczalności przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do wykonanych przez inwestora robót budowlanych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia 27 lutego 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności zabudowy działki nr [...], położonej przy ul. G. [...] w S., stanowiącej własność I. D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu 24 lipca 2012 r. I. D. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 27 lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

R. K. w odwołaniu od powyższej decyzji, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niepełnego i niewyczerpującego postępowania w sprawie oraz poprzez niejasne, niewyczerpujące przedstawienie w zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku z dnia 6 listopada 2012 r.

W odwołaniu wskazano, że organ I instancji nie zbadał przedmiotowej inwestycji pod kątem możliwości wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, zagrożenia środowiska czy rozbieżności z ustaleniami i warunkami określonymi w odebranych przepisach. Zdaniem odwołującej się prowadzenie przedmiotowej inwestycji spowodowało podniesienie się gruntu, na którym znajduje się inwestycja, a tym samym obniżenie jej gruntu, co niesie za sobą ryzyko gromadzenia się wód opadowych. Ponadto deklaracje inwestora, że inwestycja zapewni przedmiotowej nieruchomości 80 % powierzchni działki biologicznie czynnej jest mało prawdopodobna, inwestor w sposób nieprawidłowy do powierzchni biologicznie czynnej wlicza bowiem wszelkie powierzchnie ww. działki nie zabudowane budynkami, w tym również powierzchnię przeznaczoną według planu na ciąg pieszo-jezdny, miejsca postojowe czy też miejsce na odpady stałe, co jest niedopuszczalne w myśl § 5 pkt 12 uchwały Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia 28 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. Odwołująca się zarzuciła również, iż szerokość drogi pożarowej dla takiej nieruchomości powinna wynosić nie mniej niż 3 m, który to warunek nie jest spełniony, a przedstawione przez inwestora zwymiarowanie działki, na której inwestycja powstaje, jest niezgodne ze stanem rzeczywistym. W przypadku szerokości części tej działki mającej służyć jako ciąg pieszo-jezdny nie wynosi ona 3 m, a jedynie 2,6 m. Fakt umiejscowienia przez inwestora miejsca parkingowego od wschodniej strony nieruchomości, gdzie odległość budynków inwestora od granicy działki w rzeczywistości wynosi 4,85 m, a nie jak twierdzi inwestor 6 m narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. R. K. zarzuciła, że minimalna odległość budynku od granicy działki pozwalająca na stworzenie w tym miejscu miejsca postojowego powinna wynosić co najmniej 5,3 m (2,3 m szerokości miejsca postojowego oraz 3 m od krawędzi tego miejsca do granicy działki). Wskazała ona, że przedmiotowa inwestycja przewiduje co najmniej trzy pomieszczenia mieszkalne (dwa pokoje na parterze i powierzchnię mieszkalną na piętrze), co z kolei bezpośredni wpływ na kwestię miejsc parkingowych na tej nieruchomości, bowiem z § 35 ust. 9 uchwały Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia 28 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., ustala się obowiązek zabezpieczenia na działce minimum 1 miejsca postojowego na każde mieszkanie, każdy pokój gościnny oraz dodatkowo 1 miejsce postojowe na 100 m² powierzchni usług oraz 1 miejsce na 3 miejsca gastronomiczne. Zdaniem odwołującej się, inwestor nie jest w stanie utworzyć na swojej nieruchomości wystarczającej ilości miejsc parkingowych odpowiadającej ilości pomieszczeń mieszkalnych (tj. co najmniej trzech). Wątpliwości związane z przedmiotową inwestycją budzi także kwestia posadowienia miejsca na stałe odpady i zachowania wymogów § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 27 lutego 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie legalności zabudowy działki nr [...], położonej przy ul. G. [...] w S., stanowiącej własność I. D. i orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w sprawie zabudowy wyżej opisanej działki.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie ma obecnie podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sprawie zabudowy działki nr [...], położonej przy ul. G. [...] w S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., jeszcze przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, przeprowadził kontrolę ww. inwestycji i nie stwierdził żadnych przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 50 tej ustawy. Inwestycja polegająca na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy (wynajem pokoi, kat. ob. XIV) z mieszkaniem dla właściciela (kat. ob. XIII), na podstawie decyzji nr 271/2011 z dnia 3 listopada 2011 r. Starosty N. została zakończona, a jej prawidłowość sprawdzono w trybie kontroli obowiązkowej, w wyniku której została wydana decyzja z dnia 27 lipca 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji stanowisko przedstawione przez organ nadzoru budowlanego I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, było co do zasady prawidłowe. Niemniej, z uwagi na stanowisko przedstawione w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 6 listopada 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zmianę podstawy rozstrzygnięcia poprzez orzeczenie o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, winna bowiem być decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Odnosząc się do wniesionego odwołania organ wskazał, że fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowania po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, oznacza, że jeszcze przez wydaniem przez Sąd wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ustalił zakres i rodzaj przeprowadzonych robót budowlanych (mając na uwadze udzielone pozwolenie i zatwierdzony projekt budowlany, jak również fakt, iż inwestor spełnił wymogi określone w przepisach art. 57 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, łącznie z oświadczeniami o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w przepisie art. 56 tej ustawy) i następnie, zgodnie z poczynionymi ustaleniami, stwierdził, że nie podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy po wydaniu ww. wyroku. Organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do kwestionowania rozwiązań technicznych przyjętych w zatwierdzonej dokumentacji architektoniczno-budowlanej nawet w sytuacji, gdy strona zgłasza wątpliwości w kwestii zgodności tej dokumentacji z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy z zapisami w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dopuszczalne w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, a kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej zarówno w trybie postępowania odwoławczego, jak również - w przypadku uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności - w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego mają natomiast obowiązek zbadać w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, czy przedmiotowa budowa wykonywana jest zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz czy roboty budowlane wykonywane są w sposób, który nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznacza, że przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Ponadto organ wskazał, że kwestia zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich regulowana jest przez art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.)

W skardze na powyższą decyzję R. K. wniosła o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niepełnego i niewyczerpującego postępowania w sprawie i poprzez niejasne, niewyczerpujące przedstawienie w zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ administracji wydając zaskarżoną decyzję oraz naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 6 listopada 2012 r.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ ten uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 27 lutego 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie legalności zabudowy działki nr [...], położonej przy ul. G. [...] w S., stanowiącej własność I. D. i orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w sprawie zabudowy wyżej opisanej działki.

Orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd, jak i organy administracji, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), związany był oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 389/12.

W wyroku tym wskazano, że organy winny ustalić czy obecnie istniejący budynek jest wykonywany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane) albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane). Organy winny były zatem zgromadzić w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w odniesieniu do aktualnego stanu zabudowy przedmiotowej nieruchomości, z wykorzystaniem wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych, w szczególności w drodze przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości objętej kwestionowaną przez skarżącą inwestycją i zweryfikowania zgodności wykonanych prac z projektem budowlanym.

W sytuacji zakończenia robót organ winien ograniczyć badanie do ustalenia czy obiekt jest realizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane). Uregulowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane dotyczy bowiem realizacji robót budowlanych w sposób w nim wskazany, natomiast zakończenie budowy wyłącza badanie sposobu wykonywania robót.

Przedmiotowy obiekt realizowany był w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ, jak wynika z wytycznych zawartych w wydanym w sprawie wyroku, w prowadzonym postępowaniu naprawczym nie może badać prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym jej zgodności z przepisami prawa. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, kompetencje w tym zakresie należą bowiem do organu wydającego pozwolenie na budowę, a więc organu architektoniczno-budowlanego, działającego w postępowaniu nadzwyczajnym. Przewidziane art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowalne badanie zgodności robót budowlanych z przepisami prawa nie może zatem obejmować kwestii zgodności z przepisami zatwierdzonego projektu budowlanego.

Niemniej w sytuacji, gdyby organ nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu uznał, że istnieją podstawy do wszczęcia takiego postępowania, winien poinformować organ o tym fakcie organ architektoniczno-budowlany, w celu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu i wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę. W zależności od przyczyn wadliwości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, uzasadnione może być wszczęcie odnośnie tej decyzji postępowania wznowieniowego z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lub 5 k.p.a. lub postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie, w związku z faktem, iż podstawę wydania decyzji organów obu instancji o braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania naprawczego stanowiło wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, kwestią zasadniczą dla rozpatrzenia skargi była ocena, czy wydanie tej decyzji wyłącza możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego badania zgodności z obiektu z wydanym pozwoleniem na budowę.

Kwestia ta budzi wątpliwości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznacza potwierdzenie legalności zrealizowanej inwestycji, a prowadzenie postępowania naprawczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja, która korzysta z domniemania legalności jest, co do zasady, niedopuszczalne. Jednocześnie jednak wskazuje się, że zasada ta nie jest absolutnie wiążąca i w przypadku zamiany sytuacji prawnej lub faktycznej – np. wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę lub stwierdzenia, że obiekt został zrealizowany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego.

Odnośnie kwestii, czy postępowanie naprawcze może być prowadzone bez wzruszenia pozwolenia na użytkowanie, czy też powyższe okoliczności stanowią jedynie podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie orzecznictwo jest rozbieżne, przyjmuje się, że organ najpierw powinien wyeliminować z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i dopiero wtedy wszcząć postępowanie naprawcze, bądź też uznaje się, że do wszczęcia postępowania naprawczego nie jest konieczna wcześniejsza eliminacja decyzji w przedmiocie pozwoleń na użytkowanie (vide: wyroki NSA z dnia 20 maja 2011 r. sygn. II OSK 887/10, z dnia 27 września 2012 r. sygn. II OSK 1009/11, z dnia 1 sierpnia 2012 r. opowiadające się za pierwszym stanowiskiem i zawierające przeciwne stanowisko wyroki NSA z dnia 16 marca 2012 r. sygn. II OSK 2568/10, z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. II OSK 294/09; wyroki dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl)

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za dopuszczalne prowadzenie postępowania naprawczego mimo istnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Przedmiotem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest m.in. zbadanie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, w zakresie wskazanym art. 59 ust. 1 w związku z art. 59a ustawy Prawo budowlane. Art. 59 ust. 1 stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Zgodnie z tym przepisem

1. Właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

2. Kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

Okoliczności kontrolowane przez organ wydający pozwolenie na użytkowanie zostały w tym przepisie wymienione przez ustawodawcę w sposób enumeratywny, a art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. W takim przypadku stosuje odpowiednio przepisy art. 51, regulującego postępowanie naprawcze.

Zgodność robót budowlanych z projektem jest także przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przy czym czy do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje określone zarówno w art. 51, jak i w art. 59 Prawa budowlanego (art. 83 ust.1 Prawa budowlanego).

W ocenie Sądu, postępowanie naprawcze oraz postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie niewątpliwie częściowo pokrywają się swoim zakresem, jednak nie są to postępowania tożsame w zakresie badania zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę, jak również w zakresie stron postępowania.

Badanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym ograniczone jest do ściśle wskazanych w art. 59a pkt 2 ustawy Prawo budowane okoliczności i nie obejmuje pozostałych elementów wykonanego obiektu budowlanego. Określając zakres tych okoliczności ustawodawca uwzględnił w art. 59a ust. 2 treść unormowania art. 36a ust. 5 pkt 1, 2 i 5 ustawy Prawo budowlane.

Art. 36, podobnie jak art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane posługuje się pojęciem istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Przepis ten stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Jednocześnie w art. 36 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wskazano, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

3) (uchylony),

4) (uchylony),

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przepisie tym części odstępstw nadano charakter istotny z mocy ustawy, przepis ten nie definiuje natomiast pełnego katalogu odstępstw o charakterze istotnym, pozostawiając tę kwestię uznaniu organu prowadzącego postępowanie.

Organ prowadzący postępowanie naprawcze nie jest zatem związany katalogiem odstępstw o charakterze istotnym, z tym zastrzeżeniem, że nie może uznać za nieistotne odstępstw określonych w art. 36 ust. 5 Prawa budowlanego. Natomiast organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie ogranicza swoje badanie do okoliczności ściśle określonych w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wskazać także należy, że przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania nie podlega badaniu kwestia tytułu prawnego do nieruchomości.

Kwestia ta jest natomiast przedmiotem badania przez organ w toku postępowania naprawczego. O ile bowiem w tezie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10 wskazano na brak możliwości nałożenia na inwestora w tym postępowaniu obowiązku złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym jest mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, o tyle w uzasadnieniu tej uchwały wskazano na konieczność badania w postępowaniu naprawczym uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na ogólnych zasadach, w ramach postępowania dowodowego, przez przedstawienie dokumentów wykazujących to prawo. (uchwała dostępna na stronie internetowej www.nsa.gov.pl)

Zakres obu postępowań jest zatem odmienny, a zakres badania sprawy w postępowaniu naprawczym jest szerszy.

Przechodząc do kwestii stron obu postępowań, podkreślić należy, że zgodnie z normą art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, zaś stroną postępowania w sprawie naruszeń prawa, o których mowa w art. 50 ust.1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Uznanie, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane uniemożliwiałoby zbadanie zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącą, będącą stroną postępowania naprawczego. Prowadziłoby to do niezasadnego ograniczenia jej uprawnień, jako strony tego postępowania i uniemożliwiało ochronę jej interesów.

Wskazać należy, że za odmienny uznaje się nie tylko krąg uczestników postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie wyrażono bowiem stanowisko, zgodnie z którym odmienny jest także krąg uczestników postępowania prowadzonego w sprawie zwykłego pozwolenia na użytkowanie i postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie prowadzonego po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W tym drugim postępowaniu nie ma bowiem zastosowania ograniczenie przewidziane w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a krąg stron postępowania wyznacza norma art. 28 k.p.a. (vide: wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1130/10 z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1201/09 dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov. pl)

W niniejszej sprawie, wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 6 listopada 2012 r. organ dysponował decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 14 maja 2012 r. uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie w sprawie zabudowy działki nr [...] w S. w postaci dwóch parterowych budynków gospodarczych.

Istnienie ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie naprawcze, co do zasady, umożliwia wydanie przez organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Niemniej wskazać należy, że w niniejszej sprawie, z uzasadnienia decyzji organu II instancji umarzającej postępowanie w sprawie zabudowy nieruchomości w postaci dwóch parterowych budynków gospodarczych wynikało, że obiekty te faktycznie przestały istnieć w związku z realizacją przez inwestora budynku mieszkalnego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ wyraźnie wskazał, że umorzenie postępowania naprawczego dotyczy wyłącznie realizacji dwóch parterowych budynków gospodarczych, a nie nowej inwestycji, a kwestia zgodności z przepisami tej inwestycji może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego, w związku z takim stwierdzeniem winien zatem w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie naprawcze dotyczące zgodności z projektem budowlanym realizowanego budynku, a dopiero po jego zakończeniu wydać pozwolenie na użytkowanie.

Zaznaczyć należy, że decyzja zezwalająca na użytkowanie nie powinna być przez organ wydawana w sytuacji, gdy organowi znane są podstawy do wszczęcia postępowania naprawczego. Pozwolenie na użytkowanie, jak wynika z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane powinno być bowiem wydawane po zakończeniu tego postępowania.

Wskutek wydanego w sprawie wyroku, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 14 maja 2012 r. uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie w sprawie zabudowy działki nr [...] w S. w postaci dwóch parterowych budynków gospodarczych została uchylona, a z wytycznych Sądu wynikała konieczność przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego odnośnie budynku zrealizowanego na nieruchomości na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę w już wszczętym postępowaniu, a nie jak przyjęto w decyzji organu ii instancji w odrębnym postępowaniu.

Co do zasady, wydanie wyroku uchylającego decyzję, w oparciu o którą wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, może być uznane za przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Przepis ten stanowi bowiem, że postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przyjęcie, że wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie może nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania naprawczego uzasadnia istnienie takiego związku. W takiej sytuacji należałoby uznać, że organ po uzyskaniu wydanego w sprawie wyroku winien wszcząć postępowanie wznowieniowe w sprawie pozwolenia na użytkowanie i zawiesić postępowanie naprawcze do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podobnie wskazuje się, że ujawnienie nowych okoliczności dotyczących sprzeczności inwestycji z pozwoleniem na budowę może stanowić podstawę wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a). Nie można także wykluczyć wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji stwierdzenia, że rażąco narusza ona prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Organ w postępowaniu nadzwyczajnym zbadałby w takiej sytuacji legalność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli w wyniku tego postępowania organ wyeliminowałby pozwolenie na użytkowanie z obrotu prawnego otworzyłoby to drogę do wszczęcia postępowania naprawczego. Takie działanie wydłużyłoby jednak znacznie postępowanie albowiem organ najpierw musiałby zakończyć postępowanie dotyczące wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Nadto wskazać należy, że eliminacja decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie kończy postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a organ musi merytorycznie rozstrzygnąć złożony wniosek.

W przypadku decyzji stwierdzającej nieważność orzekanie merytoryczne następuje po wydaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Natomiast w przypadku postępowania wznowieniowego, które w takich przypadkach będzie regułą, organ zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jednocześnie z wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego, organ musi zatem orzec o wydaniu lub odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie. Rozważyć zatem należy na jakiej podstawie organ winien oceniać czy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest możliwe.

W postępowaniu naprawczym organ, zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane bada zaistnienie odstępstw od projektu budowlanego i ich istotność.

Organ w postępowaniu tym może stwierdzić brak podstaw do uznania, że w sprawie istnieje konieczność ingerencji organu nadzoru budowalnego, uznając, że obiekt wybudowano bez odstępstw lub, że nie mają one charakteru istotnego. Wówczas wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie może zostać załatwiony pozytywnie. Zakończenie postępowania naprawczego stwierdzeniem braku podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków, wskazuje na brak konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Gdyby organ wszczął w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe umożliwiłoby to organowi wydającemu pozwolenie na użytkowanie zastosowanie normy art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja odpowiadającą decyzji dotychczasowej.

W przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W takim przypadku uwzględnienie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowania nie będzie możliwe. Inwestor będzie musiał uzyskać nową decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, wydaną z uwzględnieniem innego kręgu stron postępowania, wyznaczonego normą art. 28 k.p.a.

Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ, zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W tym przypadku orzeczenie nakazu rozbiórki wyłącza możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Reasumując, szereg wskazanych wyżej argumentów celowościowych przemawia za dopuszczeniem możliwości prowadzenia postępowania naprawczego mimo istnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Podkreślić należy, że nałożenie w postępowaniu naprawczym obowiązku sporządzenia zamiennego projektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z art. 36a ust. 2 tej ustawy, stanowi przesłankę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu, za dopuszczalną uznać należy interpretację, zgodnie z którą wydanie właśnie tej decyzji - o uchyleniu pozwolenia na budowę - winno stanowić podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w której organ badał zgodność inwestycji z poprzednio zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi decyzję, w oparciu o którą wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Uchylenie tej decyzji czyni bezprzedmiotową dokonaną przez organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie kontrolę zgodności inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zatem przesłankę wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia użytkowanie przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Stanowisko, że zakończenie postępowania wnioskowego o pozwolenie na użytkowanie nie wyłącza kompetencji kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 grudnia 2011 r. sygn. 1689/10, wskazując, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie są tożsame. Sąd ten wskazał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie legalizuje samowoli budowlanej, czy też odstępstw od pozwolenia na budowę, a wzajemna relacja tych postępowań powinna polegać na tym, że nie należy kończyć postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jeżeli trwa postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowlanego. (wyrok dostępy na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) Sąd w niniejszym składzie podziela to stanowisko.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wyłącza zatem możliwości i obowiązku prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wyrażone w uzasadnieniu wskazania i ocenę prawną.

Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty uiszczonego wpisu w wysokości 500 zł i koszty zastępstwa prawnego w wysokości 497 zł – wynagrodzenia pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.