Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 653/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej skarżący) od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. działającego z upoważnienia Prezydenta L. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca strony – [...] – w domach pomocy społecznej:

1. od dnia 10 lipca 2012 r. do dnia 22 lipca 2012 r. w Domu Pomocy Społecznej [...] w wysokości 953,16 zł,

2. od dnia 23 lipca 2012 r. do dnia 31 lipca 2012 r. w Domu Pomocy Społecznej [...] w wysokości 659,88 zł,

3. od dnia 1 sierpnia 2012 r. do dnia 31 lipca 2013 r. w Domu Pomocy Społecznej [...] w wysokości 2.516,73 zł,

od dnia 1 sierpnia 2013 r. w Domu Pomocy Społecznej [...] w wysokości 2.272,81 zł miesięcznie.

uchyliło zakwestionowaną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał, że w motywach orzeczenia z dnia [...] 2012 r. organ I instancji, powołując się na art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 728 ze zm.), dalej: ustawa, wskazał, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi, zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. Podkreślił, że zbadał sytuację wszystkich osób z kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt [...] w domu pomocy społecznej, tj. żony [...] i skarżącego. Wskazał, że w toku postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy z wyżej wymienioną, z którego wynika, że jej dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wobec czego nie jest zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt męża w domu pomocy społecznej. Z kolei, strona odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W związku z powyższym zostało wszczęte z urzędu postępowanie, w wyniku którego ustalono, że dochód strony przewyższa 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a zatem jest zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Przy czym organ I instancji zaznaczył, że wyżej wskazane kryterium dochodowe przyjęto z uwagi na fakt odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia sytuacji rodzinnej strony. I tak, w miesiącach czerwcu, lipcu i sierpniu strona uzyskała miesięczne wynagrodzenie w wysokości 3.898,81 zł. Ponadto, w lipcu 2012 r., uzyskała dochód przekraczający pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego, w związku z tym kwotę tego dochodu rozliczono, zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy, w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, począwszy od miesiąca, w którym dochód został uzyskany. Powyższe ustalenia stanowiły postawę do określenia odpłatności za pobyt ojca strony w domu pomocy społecznej począwszy od dnia 10 lipca 2012 r., tj. od dnia wszczęcia z urzędu postępowania, w wysokości różnicy między dochodem uzyskanym i kwotą 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Jak dalej podał organ II instancji, od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym domagała się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie całkowitego uchylenia. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (materialnego i procesowego), w szczególności:

art. 61 ustawy, poprzez nałożenie na nią obowiązku ponoszenia opłaty mimo tego, że zgodnie z tym przepisem nie jest osobą zobowiązaną do jej ponoszenia,

art. 64 oraz art. 103 ust. 2 ustawy, poprzez ich niezastosowanie.

Odwołujący się podniósł, że przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy wskazuje, że m.in. zstępni mieszkańca domu pomocy społecznej wnoszą opłatę zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. Podkreślił, że ustalenie opłaty w drodze umowy jest obligatoryjne, w związku z czym dopóki umowa taka nie została zawarta, dopóty po stronie zstępnego nie istnieje wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty. Przy czym, powołał się w tej mierze na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zarzucił również, że organ nie rozważył w niniejszej sprawie w sposób należyty, tj. konieczny i zarazem wystarczający, możliwości ustalenia odpłatności w drodze stosownej umowy z małżonką jego ojca, która była uprzednio jego wieloletnią konkubiną. Zarzut ten, w ocenie odwołującego się, jest uzasadniony albowiem ojciec darował swojej małżonce cały posiadany majątek. Stwierdził też, że ustalenie odpłatności, jaką ma ponieść jest bezpodstawne, gdyż przebywający w Domu Pomocy Społecznej jest jedynie jego ojcem biologicznym, osobą niegodną miana ojca i obcą. Odwołujący się zaznaczył, że poinformował o tym fakcie organ orzekający, który nie wziął pod uwagę tej okoliczności. Tym samym, zarzucił organowi I instancji naruszenie zasad postępowania administracyjnego przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności dowodów potwierdzających, że jego ojciec wykazał się wobec niego w przeszłości nagannym i nieodpowiednim zachowaniem. Podkreślił, że nigdy jako dziecko nie był wychowywany przez ojca, który w żaden sposób nie interesował się jego losem. Wskazał też, że posiada zobowiązanie wspierania i opiekowania jedynym rzeczywistym rodzicem, tj. matką która jest osobą bardzo schorowaną i w podeszłym wieku.

Następnie odwołujący się skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pisma z dnia 26 czerwca 2013 r. i z dnia 1 lipca 2013 r., w których poinformował o śmierci ojca i prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nabycia po nim spadku. Do pism załączył m.in. kserokopię odpisu skróconego aktu zgonu stwierdzającego śmierć ojca w dniu [...] 2012 r. i kserokopię jego testamentu sporządzonego w formie aktu notarialnego, w którym wydziedzicza syna.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że problematykę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej regulują przepisy ustawy o pomocy społecznej, cytując jednocześnie treść art 54, 61, 103 ust. 2, 8 ust. 3, 6 pkt 10 ustawy.

Stwierdziło, że w świetle tych uregulowań zasadą jest, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Powołany art. 61 ust. 1 ustawy wskazuje enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, którymi są: mieszkaniec domu, a jeśli nie ponosi on pełnej opłaty, to małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Dla każdego mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść - maksymalnie 70% jego dochodu. W przypadku niemożności uiszczenia pełnej opłaty przez pensjonariusza cały lub częściowy koszt pobytu w domu pokrywają: małżonek, zstępni i w ostatniej kolejności wstępni, pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego. Przy czym, obowiązki małżonka i krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej. Osoby te można zwolnić z opłaty ze względu na ich trudną sytuację życiową, rodzinną czy materialną (art. 64 ustawy).

W sprawie ustalono, że ojciec odwołującego się przebywał w Domu Pomocy Społecznej [...] od dnia 8 maja 2012 r., gdzie został umieszczony na podstawie decyzji Dyrektora M.O.P.S. z dnia [...] 2012 r. Miesięczny koszt utrzymania w powyższej placówce, zgodnie z zarządzeniem Starosty L. z dnia [...] 2012 r. nr [...] ([...]), wynosił 3.285 zł. Za pobyt w powyższej placówce mieszkaniec ponosił odpłatność w wysokości 70% swojego miesięcznego dochodu, tj. 620,84 zł miesięcznie, która nie pokrywała w całości kosztów utrzymania. Decyzją Dyrektora M.O.P.S. z dnia [...] 2012 r. ojciec strony został skierowany do Domu Pomocy Społecznej [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] 2012 r., Dyrektor Ośrodka ustalił odpłatność dla pensjonariusza w wysokości 620,84 zł, tj. 70% osiąganego dochodu. Miesięczny koszt pobytu w Domu Pomocy Społecznej, zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2012 r. nr [... ([...]) wynosił 3.588,04 zł. Zatem opłata wnoszona przez pensjonariusza nie pokrywała w całości kosztów utrzymania. W trakcie prowadzonego postępowania organ orzekający stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, do kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt ojca skarżącego się należą żona ojca i syn z pierwszego małżeństwa – skarżący. Organ, na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z żoną pensjonariusza ustalił, że jej dochód nie przekracza kwoty 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej . W związku z tym nie jest zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt męża w domu pomocy społecznej. Natomiast skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W korespondencji kierowanej do M.O.P.S. w L. i we W. wskazywał, że nie jest osobą zobowiązaną do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, gdyż nie łączą ich więzi rodzinne. Podnosił, że jest on jedynie jego biologicznym ojcem, który nigdy nie zajmował się jego wychowaniem i nie dążył do nawiązania relacji rodzinnych. Organ I instancji z urzędu ustalił sytuację dochodową skarżącego, występując do pracodawcy o przekazanie informacji w powyższym zakresie. Na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we W. ustalił, że skarżący uzyskał w miesiącach VI-VIII 2012 r. wynagrodzenie netto w wysokości 11.696,44 zł, co stanowi średnie miesięczne wynagrodzenie w wysokości 3.898,81 zł. Ponadto w miesiącu VII 2012 r. uzyskał nagrodę kwartalną w wysokości 2.927 zł netto. Zgodnie zatem z art. 8 ustawy w miesiącu czerwcu 2012 r. dochód skarżącego wyniósł 3.898,81 zł, od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. 4.142,73 zł, a od dnia 1 lipca 2013 r. ponownie 3.898,81 zł. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt ojca strony w domu pomocy społecznej począwszy od dnia 10 lipca 2012 r., tj. od wszczęcia postępowania w sprawie.

W dniu [...] 2012 r. ojciec skarżącego zmarł, co stanowiło dla Dyrektora M.O.P.S. podstawę do wydania decyzji z dnia [...] 2012 r. w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] 2012 r. kierującej go do Domu Pomocy Społecznej [...] i z dnia [...] 2012r. ustalającej miesięczną odpłatność za pobyt w tej placówce.

Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy regulujące zasady partycypowania przez członków rodziny, wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, w kosztach utrzymania pensjonariusza w domu pomocy społecznej, stwarzają problemy interpretacyjne. Skutkowało to niespójnością orzecznictwa sądów administracyjnego w kwestii formy, w jakiej następuje określenie osoby (osób) zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zakresu tego zobowiązania (wysokości należnych od nich kwot). Czy następuje to w drodze decyzji administracyjnej, czy też wyłącznie w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy.

Nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, kiedy gmina wniosła zastępczo opłatę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zdanie drugie ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl powołanego na wstępie art. 104 ust. 1 ustawy należności m.in. z tytułu opłat określonych w ustawie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowi to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4 ustawy). Podkreślić przy tym należy, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 ustawy, jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

W rozważanej sprawie istota zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia polegała na tym, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej - decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy.

Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że niewątpliwie obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt i nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku ponoszenia opłaty przez taką osobę. Dodał przy tym, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że członkowie rodziny pensjonariusza zobowiązani są do ponoszenia opłaty za jego pobyt w domu pomocy społecznej tylko na zasadzie określonej w umowie zawartej z kierownikiem tej placówki. Opłatę ustala się bowiem w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy.

W ocenie Kolegium, choć organ I instancji nie określił obowiązku ponoszenia opłaty przez członków rodziny w decyzji o umieszczeniu ojca odwołującego się w domu pomocy społecznej, na co wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, to nie pozbawia to organu pomocy społecznej możliwości wydania odrębnej decyzji administracyjnej określającej ten obowiązek w stosunku do członka rodziny spełniającego ustawowe przesłanki, tj. znajdowanie się w kręgu osób zobowiązanych i spełnienie kryterium dochodowego.

Kolegium nie zgodziło się też z twierdzeniami skarżącego, że z uwagi na fakt, że nie istniała więź rodzinna pomiędzy nim i ojcem, nie zachodzą podstawy do zobowiązania go na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy do ponoszenia opłaty za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Powyższe zobowiązanie oparte jest bowiem na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku. Zatem fakt bycia zstępnym kwalifikuje do kręgu osób zobowiązanych, bez względu na charakter faktycznych relacji łączących członków rodziny.

Nie trafiony jest również zdaniem organu odwoławczego zarzut nie wzięcia pod uwagę sytuacji majątkowej i rodzinnej, tj. nie zastosowania art. 64 ustawy. Jak wynika z treści przepisów regulujących zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej m.in. art. 61 ust. 2 ustawy, okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty, na podstawie art. 64 ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 562/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 1097/10). Ponadto, dla zastosowania powołanego przepisu niezbędne jest ustalenie sytuacji rodzinnej i majątkowej na podstawie wywiadu środowiskowej.

W ocenie Kolegium także zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w zakresie wszczęcia postępowania jak również zebrania i oceny materiału dowodowego sprawy, nie miał uzasadnionych podstaw.

Niemniej jednak, co najistotniejsze w rozważanej sprawie, w toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy zobowiązany jest do uwzględnienia zmiany obowiązujących przepisów prawa, a także zmiany stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Kolegium, z uwagi na powyższe, zachodziły zatem podstawy do uchylenia zakwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt sprawy oraz pism skierowanych przez skarżącego w toku prowadzonego postępowania odwoławczego wynika, że wystąpiły nowe okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ustalono bowiem, że ojciec skarżącego zmarł, a jedyną spadkobierczynią po nim jest żona.

W art. 61 ust. 1 ustawy został określony krąg osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów utrzymania pensjonariusza w domu pomocy społecznej, wskazując jednocześnie kolejność. W pierwszej kolejności zobowiązanym jest pensjonariusz, następnie małżonek, a w dalszej kolejności zstępni przed wstępnymi. W tej sytuacji ponowne rozpatrzenie sprawy stało się konieczne, gdyż organ I instancji winien ustalić aktualną sytuację dochodową żony zmarłego, jako osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności z kręgu osób bliskich. Czy uległa ona zmianie w związku ze spadkobraniem po zmarłym mężu i czy dochód ustalony zgodnie z art. 8 ustawy pozwoli na zobowiązanie jej do poniesienia opłaty za pobyt zmarłego męża w domu pomocy społecznej i w jakiej wysokości. Dopiero bowiem ustalenie powyższej okoliczności pozwoli na dokonanie oceny, czy i w jakim zakresie opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej powinien ponieść skarżący.

Orzekając w sprawie ponownie organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o odpis skrócony aktu zgonu i uwzględnić okoliczność śmierci ojca skarżacego w rozstrzygnięciu o ponoszeniu kosztów opłaty za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Przy czym, z uwagi na bardzo specyficzny charakter meritum sprawy, organ pomocy społecznej powinien powziąć szczególne starania, aby w sposób wnikliwy wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, gwarantując stronie czynny udział na każdym etapie postępowania, a następnie ocenić stan faktyczny sprawy i dokonać wyczerpującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, wskazując na okoliczności, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Każda sprawa musi być bowiem oceniana indywidualnie w oparciu o istniejący stan faktyczny.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucił, że zakwestionowana decyzja narusza przepisy rozdziału 2 k.p.a oraz art. 107 ust. 3 k.p.a., a także art. 61, art. 64, art. 103 ust. 2 ustawy, § 2 pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a także art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198).

Zdaniem skarżącego naruszenie wskazanych przepisów polega na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nieprowadzeniu postępowania odwoławczego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Kolegium w ogóle nie rozpatrzyło części zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Nie poddało też szczegółowej analizie ważnych podstaw prawnych jego zarzutów wynikających z przytaczanych w odwołaniu wyroków, komentarzy, Konstytucji RP. Skupiło się natomiast na szczegółowym wskazywaniu interpretacji przepisów, niekorzystnym dla skarżącego.

W opinii skarżącego organ odwoławczy nie wyjaśnił w dostateczny sposób podstawy prawnej wydanej decyzji. Kolegium przejawiło dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach (różne wyroki sądów administracyjnych w sprawach ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej przytaczane w odwołaniu i w wydanej decyzji organu II instancji). Kolegium pierwotnie wskazało na niejasności interpretacyjne związane z ustawą o pomocy społecznej w zakresie zasad partycypowania przez członków rodziny wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w kosztach utrzymania pensjonariusza w domu pomocy społecznej. Natomiast w dalszej części decyzji zaprezentowało niekorzystną dla skarżącego interpretację przepisów, w wyniku której została wydana zaskarżona decyzja. Stoi to zdaniem skarżącego w sprzeczności z wcześniejszymi stwierdzeniami Kolegium o owych "niejasnościach interpretacyjnych".

Ponadto skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie rozpatrzył w wystarczający sposób postawionych w odwołaniu zarzutów, dotyczących w szczególności naruszenia art. 61, art. 64 i art. 103 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 tej samej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga nie jest zasadna. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia.

Sąd, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy omawianego rodzaju decyzji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak nie jest przesłanką wystarczającą; wymagane jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", czyli, że organ I instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 138, lex/el. 2013).

Mając powyższe na względzie, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż koniecznym jest uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o odpis skróconego aktu zgonu ojca skarżącego i uwzględnienie okoliczności jego śmierci w rozstrzygnięciu o ponoszeniu kosztów opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, gdyż wobec śmierci ojca skarżącego koniecznym stało się ustalenie aktualnej sytuacji dochodowej żony zmarłego, jako osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty w pierwszej kolejności. Wobec bowiem spadkobrania po zmarłym mężu może okazać się, że dochód ustalony zgodnie z art. 8 ustawy pozwoli na zobowiązanie jej do poniesienia całości lub części opłaty za pobyt męża w domu pomocy społecznej. Z kolei, dopiero ustalenie powyższej okoliczności pozwoli na dokonanie oceny, czy i w jakim zakresie opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej powinien ponieść skarżący.

Przy czym, motywy podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia zostały przekonująco i w pełni wyłożone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Akceptując jej motywy Sąd nie uznał za wskazane powtarzać tego, co powinien wypełnić organ pierwszej instancji w dalszym postępowaniu pozasądowym. Wyliczanie tych czynności z uwagi na ich szczegółowe wskazanie w uzasadnieniu decyzji byłoby bowiem w tym miejscu bezzasadne.

Dodać przy tym należy, że w przekonaniu Sądu czynności te przekraczały zakres postępowania uzupełniającego określonego art. 136 k.p.a.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w niczym nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Motywy swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak tego wymaga w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle poczynionych przez Sąd rozważań i zgodnie z dokonaną wykładnią przepisów prawa, należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty, które podniósł skarżący nie znajdują żadnego uzasadnienia. Tym bardziej, że skarżący w głównej mierze odniósł się do meritum sprawy, Sąd tymczasem oceniał legalność zaskarżonej decyzji w zakresie ograniczającym się jedynie do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 k.p.a.

W tej sytuacji skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić, o czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono w sentencji wyroku.