Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 338/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 39 ust. 1 i 2, art. 8, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz A. D. kwotę [...](dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. N. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W. z [...] grudnia 2021 r. odmawiającej przyznania S. N. specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu mieszkania z powodu niespełnienia kryterium dochodowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z 8 marca 2021 r. S. N. zwrócił się do MGOPS w W. o usunięcie rozszczelnienia komina, założenie wentylacji kominowej, wymianę wanny na brodzik przystosowany dla osoby niepełnosprawnej, wykonanie dojścia do pieca c.o., wyburzenia ściany i poszerzenia drzwi wejściowych do budynku.

Organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek do uzyskania zasiłku celowego, bowiem dochód rodziny tj. jego i żony przekracza kryterium dochodowe. Dochodem wnioskodawcy była wówczas emerytura ZUS w kwocie [...]zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł, zaś dochodem żony była emerytura ZUS w kwocie [...]zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł. Łączny dochód rodziny wynosił [...] zł, co na osobę dało kwotę [...]zł. Dom jednorodzinny, którego wniosek o remont dotyczył, jest własnością córek odwołującego. S. N. i jego żona mają służebność osobistą mieszkania. Z kolei na datę wydania decyzji przez organ I instancji dochód rodziny łącznie wynosił [...] zł i znacznie przekraczał kryterium dochodowe rodziny wynoszące [...] zł, [...] zł - na osobę w rodzinie.

Skoro odwołujący nie kwalifikował się do przyznania pomocy na zasadach ogólnych, organ I instancji rozważył możliwość przyznania mu pomocy na zasadach specjalnych, określonych w art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U.2021.2268 ze zm.), dalej zwaną w skrócie "u.p.s.".

Zdaniem Kolegium dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania specjalnego zasiłku celowego jest prawidłowa. Organ odwoławczy zaznaczył, że S. N. wystąpił o: usunięcie rozszczelnienia komina, założenie wentylacji kominowej, wymianę wanny na brodzik przystosowany dla osoby niepełnosprawnej, wykonanie dojścia do pieca co, wyburzenia ściany i poszerzenia drzwi wejściowych do budynku. Akta sprawy wskazują, że decyzją z 12 lipca 2021 r. nakazano współwłaścicielom nieruchomości: A. N. i J. N. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego spalinowych i dymowych przewodów kominowych oraz wykonanie przewodów wentylacyjnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr [...], obręb 0005 Górki. Z akt także wynika, że A. N. pokryła koszty montażu wkładu kominowego w budynku mieszkalnym w kwocie [...]zł oraz koszty montażu trzech kominów wentylacyjnych izolowanych wraz z dolotem powietrza w budynku mieszkalnym w kwocie [...]zł. J. J. N. oświadczyła, że nie wyrażała i nie wyraża zgody, aby bez uzgodnienia z nią były wykonywane jakiekolwiek prace remontowe czy budowlane na nieruchomości, której jest współwłaścicielką.

Reasumując, organ II instancji uznał, że zakres prac, o które S. N. wnioskuje (nawet przy przyjęciu że usunięto nieszczelności komina i założono wentylację kominową), niewątpliwie przekracza zakres drobnych remontów, napraw mogących być pokryty ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną na zasadach specjalnych. Organ I instancji wskazał środki, że jakimi dysponuje ośrodek pomocy na realizację zadań własnych gminy określonych w ustawie o pomocy społecznej są bardzo ograniczone i nie pozwalają na przyznanie bezzwrotnej pomocy społecznej w wysokości zaspokajającej potrzeby i oczekiwania osób ubiegających się o nie i spełniających kryteria dochodowe. Tym bardziej zatem nie jest możliwe przyznanie zasiłków celowych specjalnych na zaspokojenie wszystkich zgłoszonych potrzeb. Zasiłek celowy specjalny może być przyznany na zaspokojenie najpilniejszej potrzeby bytowej. Za taką należy uważać tylko tą, która związana jest z egzystencją, z codziennym życiem i codziennym zaspokajaniem potrzeb żywieniowych, zdrowotnych, mieszkaniowych, edukacyjnych.

Kolegium dodało, że nie kwestionując stanowiska wnioskodawcy co do stanu technicznego domu, którego nie jest właścicielem, zaznaczyć trzeba, że potrzeba odwołującego nie sprowadza się do bieżącej naprawy, drobnego remontu czy naprawy w mieszkaniu, lecz do kosztownego remontu domu. W związku z tym trafnie organ I instancji przyjął, że treść żądania strony nie odpowiada pojęciu "niezbędnej potrzeby bytowej". Sam koszt - jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy faktur - jedynie części tych prac tj. koszt montażu wkładu kominowego w budynku mieszkalnym (4050 zł) oraz koszt montażu trzech kominów wentylacyjnych izolowanych wraz z dolotem powietrza w budynku mieszkalnym (6 320,00 zł), przekracza [...] zł, co przemawia za uznaniem, że prace te nie mieszczą się w kategorii szczególnego przypadku. Ponadto stanowisko jednej ze współwłaścicielek budynku, która nie wyraża zgody na jakiekolwiek remonty, czy prace budowlane poddaje w wątpliwość możliwość ich dobrowolnego wykonania we wnioskowanym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jej zmiany, wniósł S. N.. Skarżący podniósł, że warunki mieszkaniowe w nieruchomości, w której ustanowił dożywotnią służebność mieszkania, zagrażają życiu oraz zdrowiu jego i jego schorowanej żony. Podał, że wraz z żoną nie mogą sobie poradzić z barierami, które utrudniają im codzienne życie tj. z brakiem dostępu do ciepłej wody, nieprzystosowaniem do używania przez osoby chore łazienki, piecem niemożliwym do obsługi, rozszczelnionym kominem i wydostającym się z niego czadem, co uniemożliwia korzystanie z niego, a w konsekwencji powoduje brak ciepłej wody i brak wentylacji. Wnoszący skargę podkreślił, że sam nie jest w stanie usunąć powyżej wymienionych barier zarówno z uwagi na stan swojego zdrowia, jak również z powodu braku środków finansowych. Dalej skarżący zaznaczył, że nieruchomość w której mieszka, przekazał w drodze darowizny córkom w 2005 r., przy czym tylko jedna współwłaścicielka, tj. A. N. poczyniła częściowe prace w celu usunięcia zagrożeń, zaś druga córka - J. N. nie czyni żadnych kroków w celu ich usunięcia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 18 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, bądź o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszanie art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez błędną aprobatę przez organ odwoławczy niewłaściwego stwierdzenia przez organ I instancji, że treść żądania skarżącego nie odpowiada pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej oraz naruszenie art. 41 tej ustawy poprzez błędną jego wykładnię skutkującą niewłaściwym uznaniem, że skarżący nie spełnia kryteriów do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu mieszkania.

W uzasadnieniu pisma jego autor podniósł, że warunek posiadania tytułu prawnego do lokalu (mieszkania) nie jest wymieniony wśród przesłanek pozytywnych, od których spełnienia zależy przyznanie zasiłku celowego.

Nadto pełnomocnik wskazał, że wartość przedmiotu zaskarżenia ustalił w oparciu o częściowy koszt prac remontowych, ustalony w oparciu o faktury przedłożone przez skarżącego), które opiewają na kwotę [...]zł tj. koszt montażu wkładu kominowego w wysokości [...] zł, a także koszt montażu trzech kominów wentylacyjnych izolowanych wraz z dolotem powietrzna w kwocie [...]zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem wniosku skarżącego skierowanego do organu pomocy społecznej, sprecyzowanego w czasie wywiadu środowiskowego w dniu 12 marca 2021 r., była prośba o pomoc przy wykonaniu w domu zajmowanym przez wnioskującego, wskazanych konkretnie robót budowlanych mających na celu usunięcie wadliwości zagrażających życiu i zdrowiu mieszkańców oraz dokonanie modernizacji przystosowujących ten dom do potrzeb osoby niepełnosprawnej, którą jest skarżący. Wniosek ten został trafnie zakwalifikowany przez organy obu instancji jako dotyczący udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak to niespornie i prawidłowo ustaliły organy, dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe rodziny, co zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. uniemożliwiało przyznanie zasiłku celowego. W tej sytuacji organy prawidłowo rozważyły możliwość przyznania mu specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., który jest szczególną formą zasiłku celowego wyłączoną z ograniczenia wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. dotyczącego kryterium dochodowego. Zgodnie bowiem z art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Należy zaznaczyć, że organy obu instancji ograniczyły się w sentencjach swoich decyzji do rozstrzygnięcia w kwestii prawa do specjalnego zasiłku celowego, mimo że wniosek skarżącego dotyczył przyznania prawa do zasiłku celowego. Ponieważ jednak uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że rozstrzygnięciem organów objęty został cały wniosek skarżącego, a wobec niewątpliwego niespełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego nie było wątpliwości co do braku podstaw do przyznania zasiłku celowego - uchybienie polegające na braku rozstrzygnięcia w sentencji obu zaskarżonych decyzji o całości wniosku strony, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego nie mogło spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że niezdefiniowane ustawowo pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku należy pojmować jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie osoby ubiegającej się o pomoc – nawet uzasadnionej – potrzeby udzielenia pomocy, ale muszą wystąpić nadzwyczajne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy. Jej udzielenie musi być zatem dla osoby wnioskującej o taką pomoc czymś absolutnie niezbędnym i wyjątkowym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jej subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o świadczenie pomocy społecznej ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por.m.in. wyroki: NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 1363/19, I OSK 2245/19, z 25 maja 2020 r., I OSK 1890/19, wyrok WSA w Kielcach z 18 lutego 2021 r., II SA/Ke 705/20).

Dokonując oceny sytuacji skarżącego w oparciu o wskazane wyżej kryteria wypracowane w orzecznictwie, które sąd orzekający w pełni akceptuje, należy podzielić stanowisko organów, że nie sposób uznać, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z tak rozumianym szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 41 u.p.s. Za takim stanowiskiem przemawia zarówno charakter wniosku, jak również wysokość żądanego świadczenia.

Przedmiot wniosku skarżącego tj.: usunięcie rozszczelnienia komina, założenie wentylacji kominowej, wymianę wanny na brodzik przystosowany dla osoby niepełnosprawnej, wykonanie dojścia do pieca centralnego ogrzewania, wyburzenie ściany i poszerzenie drzwi wejściowych do budynku, niewątpliwie znacznie przekracza zakres drobnych remontów, czy napraw w mieszkaniu, o jakich mowa w art. 39 ust. 2 u.p.s., możliwych do sfinansowania ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną na zasadach specjalnych. Ponadto potrzeby te nie mają charakteru nagłego, niecodziennego czy też nadzwyczajnego, a jak już wcześniej podniesiono tylko takie okoliczności uzasadniają przyznanie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego. Należy zauważyć, że skarżący nie domaga się zaspokojenia najpilniejszej potrzeby bytowej, która jest czymś absolutnie niezbędnym w jego sytuacji osobistej, lecz jak słusznie zauważyło Kolegium wniosek skarżącego sprowadzał się w istocie do przeprowadzenia kosztownego remontu domu, w którym mieszka. Niezadowalające warunki mieszkaniowe - wynikające ze standardu budynku mieszkalnego, w którym skarżący zamieszkuje - nie mogą być jednak uznane za szczególnie uzasadniony przypadek.

Niezależnie od powyższego trzeba zaznaczyć, że jak wynika z niespornych ustaleń organów obu instancji, z brodzika i ciepłej wody objętych jego wnioskiem o pomoc społeczną skarżący może korzystać w letniej kuchni znajdującej się w pomieszczeniu gospodarczym znajdującym się na tej samej posesji, z którego skarżący i jego żona również korzystają. Na tym budynku natomiast zainstalowana jest instalacja solarna, która zapewnia ogrzewanie ciepłej wody użytkowej i to nie tylko latem, ale w ciągu całego roku. Tak więc w tym zakresie potrzeby skarżącego są zaspokojone bez potrzeby zwracania się o pomoc społeczną. Zasadnym w tym miejscu jest zaznaczenie, że pomoc ze strony Państwa nie może stanowić sposobu na podniesienie stopy życiowej i wyrównanie wszystkich niedostatków, jakimi dotknięta jest dana jednostka.

Nie można również nie zauważyć, że córka skarżącego A. N. pokryła koszty usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego spalinowych i dymowych przewodów kominowych oraz wykonania przewodów wentylacyjnych w budynku mieszkalnym zajmowanym przez S. N., co zostało nakazane ostatecznymi decyzjami organów nadzoru budowlanego. Koszt montażu wkładu kominowego wyniósł [...] zł, a koszt montażu trzech kominów wentylacyjnych izolowanych wraz z dolotem powietrza - [...] zł. Prace te pokrywają się częściowo z żądaniem wniosku, które w ten sposób zostało zaspokojone bez potrzeby angażowania środków publicznych. Łączny koszt tych robót wskazuje przy tym na to, że skarżący domagał się w sprawie przyznania pomocy społecznej w wysokości przekraczającej [...] zł. Nie ulega więc wątpliwości, że roboty budowlane wymagające tak znacznych nakładów, nie mieszczą się w kategorii "drobnych remontów i napraw w mieszkaniu", na które mogą być przyznawane zasiłki celowe zgodnie z przykładowym katalogiem przedstawionym w art. 39 ust. 2 u.p.s., o czym była już wyżej mowa. Takie wydatki nie mieszczą się również, w ocenie Sądu, w kategorii szczególnie uzasadnionego przypadku, na który może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Podkreślenia wymaga, że celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy wsparcia finansowego na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej. Zwłaszcza wówczas, gdy dochody tej osoby przekraczają i to znacznie - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Sytuacja bytowa strony skarżącej musi bowiem podlegać również zestawieniu z możliwościami budżetowymi właściwego organu pomocy społecznej. Powszechnie wiadomym jest, że organy działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ograniczona, a liczba osób wnioskujących o pomoc jest duża, co powoduje, że wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe. Tym bardziej nie można więc uznać, że w kontrolowanej sprawie zachodzi sytuacja, którą można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający przyznanie zasiłku, o jakim mowa w art. 41 u.p.s.

Odnosząc się do pisma pełnomocnika skarżącego, należy podkreślić, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, nie ma znaczenia okoliczność braku posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu, w którym zamieszkuje, ta okoliczność nie była bowiem przyczyną odmowy przyznania mu prawa do specjalnego zasiłku specjalnego. Nie można się jednak zgodzić się z Kolegium, że brak zgody jednej ze współwłaścicielek budynku na jakiekolwiek remonty, czy prace budowlane wskazane we wniosku, mógłby skutecznie uniemożliwić ich przeprowadzenie. Zgodnie bowiem z art. 199 kc., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Przytoczona regulacja pozwala więc doprowadzić do przeprowadzenia remontów, czy prac budowlanych, zwłaszcza niezbędnych, mimo braku zgody jednego ze współwłaścicieli.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. Sąd przyznał w punkcie II wyroku, ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości ustalonej zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 18 ze zm.). Odnosząc się do wyliczenia wartości przedmiotu zaskarżenia, przedstawionego przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z 18 lipca 2022 r., należy wskazać, że w sprawach dotyczących przyznania bądź odmowy przyznania prawa do zasiłku celowego nie określa się wartości przedmiotu zaskarżenia. Spór w takich sprawach nie dotyczy bowiem należności pieniężnej, która byłaby określana lub wymierzana taką decyzją. Ponadto w skardze na taką decyzję nie jest skarżona określona kwota pieniężna. Dlatego też należne pełnomocnikowi wynagrodzenie nie mogło zostać ustalone od wartości przedmiotu sprawy.