Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 991/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 4-5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 82, art. 82 par. 2-3, art. 84 par. 1, art. 107 par. 3, art. 126, art. 136, art. 144, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2014 roku znak: [...]; II. uchyla postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2013 roku znak: [...]; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Gminy M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] stycznia 2014 r., którym, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zam.), odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że Wójt Gminy [...] wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie pismem z 5 lipca 2013 r. (oczywistą omyłką jest zmieszczenie daty "5 maja"). Odnotowano, że postawieniem z [...] lipca 2013 r., organ I. instancji odmówił uzgodnienia zaś organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (postanowieniem z [...] października 2013 r.). Po przeprowadzaniu postępowania organ I. instancji wydał ponownie postanowienie odmowne. Zdaniem organu odwoławczego sprawa została obecnie wnikliwie rozpatrzona, istnieją przesłanki do odmowy uzgodnienia.

W skardze Gmina [...] (wnioskodawca ustalenia warunków zabudowy) wywodziła, że organ administracji błędnie ustalił, jakoby realizacja zamierzenia prowadziła do naruszania zasad realizacji przedsięwzięć w otulinie danego Parku Narodowego, wskazując w szczególności, na dokonanie wadliwych ustaleń (co do występowania korytarza ekologicznego istotnego dla ochrony Parku) na podstawie dowodów (dokumentów - opinii) sporządzonych przez pracowników organu, a więc osoby bezpośrednio zainteresowane wynikiem sprawy. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym (k. 84-87) Strona skarżąca podniosła dodatkowo okoliczność, że organ administracji, ponownie rozpoznając sprawę w stosunkowo długim terminie, uchybił w istocie zasadzie wynikającej z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś na rozprawie Pełnomocnik strony skarżącej przedłożył pismo (k. 94), gdzie wskazano, że w analogicznych przypadkach zabudowa na terenie otuliny została dopuszczona (wobec nie wydania postanowień odmownych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn konkretnie wskazanych przez Stronę. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w przedmiocie uzgodnienia w związku z treścią art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle art. 53 ust. 5 wskazanej ustawy, który ma zastosowanie w sprawie o ustalenia warunków zabudowy - w związku z treścią jej art. z 60 ust. 1a - niewyrażenie przez organ I. instancji stanowiska w terminie 14 dni od otrzymania projektu decyzji, uznaje się za jej uzgodnienie. Oznacza to, że brak stanowiska rozumiane jest, w myśl regulacji normatywnych, jako jego zajecie – pozytywne uzgodnienie.

W takiej sytuacji, po upływie ostatniego dnia na wyrażenia stanowiska przez wydanie postanowienia, organ administracji nie jest uprawniony do orzekania w sprawie. Nawiasem mówić, gdy jest ono negatywne w kwestii uzgodnienia (jak w danym przypadku) to pozostaje dodatkowo w sprzeczności ze stanowiskiem uprzednim – uzgodnieniem wynikającym z niewydania postanowienia w zakreślonym terminie.

Wobec tego, postanowienie organu I. instancji, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy skarżonym aktem, wydane z uchybieniem 14 dniowemu terminowi przewidzianemu przez prawodawcę (pismo o uzgodnienie z lipca 2013 roku zaś postanowienie ze stycznia 2014 roku) zostało wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Organ administracji nie był upoważniony do zajęcia w sprawie stanowiska, bowiem je wyraził nie wydając postanowienia w zakreślonym ustawą terminie.

Skoro organ odwoławczy wydał orzeczenie w przedmiocie aktu dotkniętego wadą nieważności także ono zostało wydane bez podstawy prawnej. Nie było bowiem przesłanek do rozpatrzenia środków odwoławczych od orzeczenia dotkniętego wadą nieważności.

Bez znaczenia jest okoliczność, że w toku sprawy pierwotne postanowienie organu I. instancji w przedmiocie uzgodnienia (z [...] lipca 2013 r.), zostało uchylone przez organ odwoławczy. Nie skutkuje to otwarciem nieograniczonego terminu do ponownego rozpoznawania sprawy w I instancji. Taka wykładnia prowadziłaby do bezskuteczności regulacji służących dyscyplinowaniu organu właściwego do spraw uzgodnienia do szybkiego zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o uzgodnienie. Pogląd taki jest podzielany także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się, że z uwagi na dyscyplinujący charakter regulacji statuujących instytucję tzw. "milczącego uzgodnienia", nie jest dopuszczalne w sprawach, gdzie mechanizm ten znajduje zastosowanie, wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o charakterze kasatoryjnym. Orzeczenie, gdzie sformułowano wskazaną tezę zostało wydane wprawdzie na gruncie innych regulacji materialnoprawnych, lecz dotyczy expressis verbis identycznej instytucji – patrz wyrok o sygn. akt II OSK 724/08 (dostępny w CBOSA, opubl. w ONSAiWSA z 2011 r. nr 2 poz. 26).

W takim stanie faktycznym należy stwierdzić, że zachodziły także przesłanki do wyeliminowania z obrotu aktu poprzedzającego wydanie orzeczeń, dotkniętych wadą nieważności. Postanowienie z [...] października 2013 r. zawiera bowiem wewnętrzną sprzeczność pomiędzy sentencją i jego uzasadnieniem. Wobec upływu terminu do wyrażenia przez organ I. instancji stanowiska w przedmiocie uzgodnienia, w tym odmowy (14 dni od wpływu wniosku), nie znajduje racjonalnego uzasadnienia przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, zwłaszcza w świetle oceny organu odwoławczego, gdzie nie wyklucza się istnienia w sprawie przesłanek do odmowy uzgodnienia. O ocenie takiej świadczą stosowne fragmenty uzasadnienia, gdzie wskazuje się m. in.: "W prowadzonym postępowaniu istotnym może być sprawa lokalnych połączeń ekologicznych. Wskazany problem może dotyczyć połączeń otuliny z Parkiem, w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Dlatego też prowadzone prace związane z realizacją tej inwestycji mogą stanowić zagrożenie dla zwierząt przemieszczających się w omawianym miejscu." (str. 63). Wskazywana niespójność nie pozwala uznać, aby sprawa została wystarczająco wnikliwie rozważona, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań formalnoprawnych – konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, w uzasadnieniu którego organ dokonał merytorycznej oceny zgromadzonych dotąd w sprawie materiałów dowodowych - konieczne jest ponowne orzeczenie organu odwoławczego w przedmiocie uzgodnienia, po dokonaniu wstępnie oceny, czy materiał dowodowy, niezbędny dla dokonania rozstrzygnięcia został zgromadzony. Organ ten może też - dodatkowo - zlecać przeprowadzenie dalszych dowodów organowi I. instancji (w granicach art. 136 w zw. z art. 144 K.p.a.). Dopiero, gdy orzeczenie zostanie stosownie uzasadnione (art. 107 §. 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), w kontekście wskazania stanu faktycznego ustalonego przez organ, możliwa będzie sądowa kontrola legalności orzeczenia, gdy chodzi o jego zgodność z regulacjami materialnoprawnymi. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu odwoławczego, gdy chodzi o dokonywanie istotnych ustaleń faktycznych w sprawie (w danym przypadku dodatkowych środków dowodowych, przeprowadzonych po uchyleniu uprzedniego orzeczenia organu I instancji).

Wobec wskazanych uwarunkowań przedwczesne byłoby zajęcie przez Sąd stanowiska odnośnie zarzutów sformułowanych w skardze a dotyczących błędnych ustaleń dokonanych przez organy obu instancji w kontekście możliwości realizacji przedsięwzięcia na terenie otuliny danego Parku Narodowego, wobec ograniczeń wynikających z jej charakteru, w tym - celów ustanawiania.

Na tym etapie wypada jedynie zauważyć, że generalnie przeszkodą dla uznania określonej dokumentacji za wiarygodną nie może być samo jej sporządzenie przez osoby, będące pracownikami organu orzekającego w sprawie, w ramach czynności służbowych. Tego rodzaju koncepcja przeczyłaby zasadzie, akceptowanej w orzecznictwie (patrz np. wyroki NSA sygn. akt II OSK 2132/11 i II OSK 1569/12 – dostępne w CBOSA), że wyspecjalizowany organ może orzekając w sprawie posiłkować się wiedzą fachową, zatrudnionych w jego strukturach specjalistów (w kontekście znaczenia reguły zakreślonej w art. 84 § 1 K.p.a.). Podkreślić wypada, że z uwagi na zakreślony ustawowo krótki i nieprzekraczalny termin zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający, w danym postępowaniu wpadkowym zasięgnięcie opinii biegłego, z przyczyn techniczno-organizacyjnych, nie wydaje się - co do zasady - możliwe. Jednocześnie, w przypadku zgromadzenia dowodów w oparciu o wiedzę specjalistyczną pracowników danego urzędu, rolą organu orzekającego w sprawie (jego piastuna czy osoby upoważnionej do podpisania orzeczenia), gdy zostaną podniesione określone zarzuty, co do prawidłowości dokonanych ustaleń, jest ocena m.in., czy konkretne osoby dysponowały konieczną wiedzą - w kontekście kierunku wykształcenia, uzyskanych tytułów i stopni naukowych, czy np. wystarczająco długiej praktyki zawodowej – aby konkretne, przedstawione przez nie, informacje mogły być uznane za wiarygodne. Naturalnie innego rodzaju wykształcenie bądź doświadczenie będzie niezbędne dla dokonywania ustaleń, co do prawdopodobnych zdarzeń (np. czy istnieją ślady, że na danym terenie dochodzi do przemieszczania się zwierzyny konkretnych gatunków w określonych kierunkach) a inne, co do ich oceny - np. czy fakt przemieszczania zwierzyny określonego gatunku ma w danym przypadku istotne znacznie lub, jak określone działania wpłyną na możliwość dalszego przemieszczania czy tylko jego ograniczenie. W końcu odmienny charakter będzie miało zeznanie świadka, którym może być także pracownik urzędu obsługującego organ (brak wyłączenia z art. 82 bądź 83 § 2 K.p.a.), że określone zdarzenie ma miejsce (było przez niego osobiście obserwowane). Dowód tego rodzaju, co do określonych zdarzeń, będzie miał szczególne znaczenie, co czyni zadość wymaganiu art. 83 § 3 K.p.a. Elementem oceny przez organ administracji stanu faktycznego, gdy jest on sporny, jest analiza odmiennych twierdzeń strony w kontekście ważenia wiarygodności dowodów (np. twierdzenia specjalistów a osób niedysponujących stosowną wiedzą w kontekście określonej informacji), z uwzględnieniem ogólnych zasad wskazanych w art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a. Sama okoliczność, że dane ustalenie zostało oparte na informacji dostarczonej przez pracownika organu, nie może stanowić podstawy do jej dyskwalifikacji. Organ administracji (piastun) czy poszczególni pracownicy urzędu, wykonujący zadania w celu realizacji zadań publicznych, nie są bowiem stronami w sprawie ani - co do zasady - osobiście bezpośrednio zainteresowanymi w określonym rozstrzygnięciu. W danym przypadku zadaniem organu I. instancji – Dyrektora Parku Narodowego – czy pracowników zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ, było dążenie do zapewnienia ochrony wartości przyrodniczych kompleksu samego Parku i nie sposób stąd wywodzić, jakoby mieli być oni zainteresowani w ograniczeniu zabudowy w otulinie Parku ponad zakres, w jakim jest to zasadne dla osiągnięcia wskazanego celu. Jednoczenie jednak poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wymagają wnikliwej oceny, czy są one w istocie trafne, co będzie ponownie zadaniem organu odwoławczego, po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I., pkt II. i pkt III. sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV. sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy odniesie się także do dalszych zarzutów strony, sformułowanych na etapie wniesienia skargi.