Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 479/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi B. M. i K. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2007 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miejskiej z Z. na rzecz skarżących kwotę [...]- (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Złotowie uchwałą z dnia 30 stycznia 2007 r., Nr IV/22/07, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), a także w związku z uchwałą nr XXII/149/2005 z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Złotowa terenu po Straży Pożarnej, przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Złotowa, terenu po Straży Pożarnej przy ul. Norwida i Boh. Westerplatte. Planem objęto działkę ewidencyjną nr [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 44 z dnia 30 marca 2007 r. i weszła w życie w terminie 30 dni po ogłoszeniu. W § 1 ust. 1 uchwały podano, iż uchwała podjęta została po stwierdzeniu zgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Złotowa, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 24 marca 2005 r.

B. i K. małżonkowie M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem wniesionym w dniu 3 czerwca 2016 r. złożyli skargę na uchwałę nr IV/22/07 Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 30 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Złotowa terenu po Straży Pożarnej przy ul. Norwida i Boh. Westerplatte. Skargę poprzedzili skierowanym do Rady Miejskiej w Złotowie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa - pismo z dnia 30 marca 2016 r., które do Urzędu Miejskiego w Złotowie wpłynęło w dniu 31 marca 2016 r.

Skarżący, będąc właścicielami działki o numerze geodezyjnym [...] (dawna działka nr [...]), położonej w obrębie planu na obszarze oznaczonym w załączniku do planu symbolem "U", zaskarżyli uchwałę nr IV/22/07 z dnia 30 stycznia 2007 r. w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności skarżący podnieśli, iż spełnili wymogi wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, określone art. 101 u.s.g. Skarżący podnieśli, iż wywodzą naruszenie interesu prawnego opisaną wyżej uchwałą z przysługującego im aktualnie prawa własności nieruchomości położonej w obrębie obszaru objętego planem. Podnieśli, że jako następca prawny uprzedniego właściciela terenu tej nieruchomości, mają uprawnienie do jej zaskarżania.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili: - naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) o treści niezgodnej z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Złotowa, uchwalonego uchwałą nr XXI/l38/05 Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 24 marca 2005 roku (dalej: Studium), poprzez:

- przeznaczenie dla terenu stanowiącego obecnie działkę nr [...] funkcji usługowej oraz funkcji administracyjno-biurowej, bez określenia przeznaczenia pod funkcję mieszkalną, podczas gdy rozdział III ust. 3 pkt. 8 Studium dla jednostki oznaczonej jako "u1", w granicach której znajduje się działka [...], określa funkcję usługową z zabudową mieszkalną wielorodzinną i jednorodzinną;

- dopuszczenie możliwości prowadzenia handlu na terenie działki nr [...], podczas gdy rozdział III ust. 3 pkt. 8 Studium dla jednostki oznaczonej jako "u1", dopuszcza handel jedynie wzdłuż ul. Boh. Westerplatte, do której działka 49/14 nie ma bezpośredniego dostępu i która nie jest położona bezpośrednio wzdłuż ul. Boh. Westerplatte.

Skarżący podnieśli, iż określając przeznaczenie terenu, Studium wyznacza łączną funkcję usługową z zabudową mieszkalną, natomiast osobno określa dokładnie rodzaje usług przewidywanych dla terenu. Biorąc pod uwagę charakter pozostałych postanowień Studium co do przeznaczenia terenu oraz treść przepisu art. 10 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., jeżeli dla części omawianego terenu planowano inną funkcję, niż wskazana w treści Studium, dokonano by tego poprzez sporządzenie dodatkowej jednostki o innym znaku niż "u". Natomiast przedmiotowy plan, w § 3 pkt. 1 oznacza omawiany obszar, jako teren zabudowy usługowej oznaczony w załączniku do planu symbolem "U", z dalszym przeznaczeniem pod usługi - handel, gastronomia, oświata oraz funkcję administracyjno-biurową. W planie zagospodarowania nie przewidziano dla omawianego terenu funkcji mieszkalnej wraz z usługową, co należy uznać za niedopuszczalne w świetle omawianych wyżej przepisów u.p.z.p.

Zdaniem skarżących plan nie zawiera określenia obszaru objętego uchwałą oraz elementów obligatoryjnych planu zagospodarowania. W tym zakresie uchwała narusza: - § 3 pkt. 2 Rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: Rozporządzenie) w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust 2 u.p.z.p., gdyż część tekstowa planu nie określa obszaru objętego uchwałą w sposób dokładny i niebudzący wątpliwości, natomiast w § 1 ust. 1 nie określono, jakich numerów działek geodezyjnych plan dotyczy;

- § 7 pkt. 7 Rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p., poprzez naniesienie "linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie użytkowania" na mapie będącej załącznikiem graficznym do planu zagospodarowania, co jest elementem nieznanym przepisom Rozporządzenia, podczas gdy obligatoryjnym elementem mapy są linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

- § 8 ust. 1 i 2w zw. z § 5 Rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie części graficznej planu w sposób nieodpowiadający wymogowi czytelnej techniki graficznej oraz wymogowi wykorzystania miejscowego z tekstem planu miejscowego, tj. poprzez nieoznaczenie w czytelny sposób granic obszaru objętego planem miejscowym, linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz linii zabudowy;

Skarżący zarzucili naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 140 Kodeksu cywilnego z uwagi na nadmierną, ich zdaniem, ingerencję w prawo własności. W tym zakresie skarżący zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucji) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: KC) poprzez wprowadzenie w § 3 pkt. 2 i 3 planu nakazu rozbiórki budynku znajdującego się na terenie nieruchomości, do której prawa własności przysługują skarżącym, a także zakazu użytkowania istniejącego budynku, jego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy, a tym samym nieuwzględnienie w planie prawa własności skarżących;

- tym samym naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji w zw. z art. 140 KC poprzez nieuzasadnione ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżących, zmierzające do ograniczenia ochrony istniejącego stanu zagospodarowania oraz zniesienia swobody korzystania z nieruchomości i wprowadzenia enumeratywnie określonych zachowań nakazanych i zakazanych, jak również niedokonanie porównania interesu publicznego z interesem prywatnym (również interesem ekonomicznym) w trakcie określania sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu po Straży Pożarnej przy ul. Norwida i ul. Boh. Westerplatte;

- naruszenie § 4 pkt. 2 Rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p. poprzez niewprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

- naruszenie § 4 pkt. 5 Rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 5 poprzez niewprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury oraz tymczasowych obiektów usługowo-handlowych;

- naruszenie § 4 pkt. 6 Rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp poprzez niewprowadzenie w planie współczynnika maksymalnej oraz minimalnej intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz geometrii dachu zabudowy w sposób umożliwiający stwierdzenie ilu spadowa konstrukcja dachu zabudowy jest dopuszczalna;

- naruszenie § 4 pkt. 8 Rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 8 poprzez niewprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości;

- naruszenie § 4 pkt. 9 Rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. poprzez niewprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, powiązania układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym oraz nieokreślenie wskaźników w zakresie komunikacji, w szczególności ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań.

Skarżący podnieśli, iż odstępując od określenia któregokolwiek z ww. elementów, organ planistyczny powinien wykazać zbędność danej regulacji, w szczególności przez utrwalenie przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Zaskarżony plan nie zawiera wielu obligatoryjnych elementów ani uzasadnienia dla ich pominięcia.

Skarżący podnieśli, iż mapa będąca załącznikiem do zaskarżonego planu, jest w znacznym stopniu nieczytelna. Zarzut w szczególnie odnosi się do wykorzystanych przez organ rozwiązań służących mających na celu określenie granic opracowania uchwalonego planu. Wykorzystanie wzorów geometrycznych w postaci odwróconych klamr nie pozwala na bezsprzeczne określenie granicy opracowania. Wbrew legendzie znajdującej się poniżej rysunku, klamry mają zróżnicowany, nieregularny kształt, co zwiększa stopień nieczytelności. Wykorzystane rozwiązanie nie precyzuje zatem granic planu dla tak niewielkiego obszaru, powodując, że rysunek charakteryzuje się zbyt wysokim poziomem ogólności. Dodatkowo, na mapie następuje nałożenie się na siebie linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie użytkowania oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ten fakt w połączeniu z wykorzystaniem innych figur geometrycznych - trójkątów nakreślonych w nieregularnych odstępach, powoduje niemożliwość konkretnego określenia zarówno granicy różnego sposobu użytkowania, jak i linii zabudowy. Wszystkie przywołane czynniki powodują konieczność podjęcia przypuszczeń w odniesieniu do faktycznych granic konkretnych obszarów określonych na mapie. Łącząc to z niejasnym określeniem granic obszaru zawartego w części tekstowej planu zagospodarowania, należy uznać, że mapa będąca załącznikiem do planu zagospodarowania nie spełnia wymogu czytelności, co zgodnie z orzecznictwem NSA, jest niedopuszczalne.

Kończąc skarżący podnieśli, iż z uwagi na wykazane uchybienia uznanie za nieważne jedynie części planu spowoduje, że plan zagospodarowania nie będzie w stanie dalej obowiązywać w obrocie prawnym ze względu na brak podstawowych elementów swojej treści. Dopuszczalność uznania za nieważne tylko części postanowień planu nastąpiłaby w sytuacji, gdy plan dotyczyłby większego terenu oraz był w większości zgodny z przepisami.

Rada Miejska w Złotowie w odpowiedzi na skargę pierwszej kolejności wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości.

Przedstawiając argumentację za odrzuceniem skargi, Rada przytoczyła przepisy art. 101 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) podnosząc, iż skarżący w sposób niewłaściwy zakreślili zakres zaskarżenia aktu prawa miejscowego - uchwały nr IV/22/07 w sprawie m.p.z.p. miasta Złotowa, terenu po Straży Pożarnej przy ul. Norwida i Boh. Westerplatte - żądając stwierdzenia przez Sąd jej nieważności w całości. Tak sformułowana skarga, w świetle przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., winna podlegać odrzuceniu, gdyż skarżący wywodząc swój interes prawny z naruszenia prawa własności swojej nieruchomości, nie posiadają interesu prawnego w zakresie żądania stwierdzenia nieważności planu na terenach, co do których nie przysługuje im jakikolwiek tytuł prawny.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi, Rada Miejska Złotowa podniosła, iż przedmiotowa uchwała została przedłożona Wojewodzie Wielkopolskiemu w celu oceny jej zgodności z przepisami prawnymi, który nie stwierdził istotnego naruszenia zasad sporządzania ww. planu miejscowego, a tym samym nieważności uchwały.

Zdaniem Rady plan będący przedmiotem skargi został sporządzony i uchwalony zgodnie z przepisami u.p.z.p., w tym procedury planistycznej objętej przepisem art. 17 u.p.z.p.

Następnie podniesiono, iż plan uchwalony został na wniosek ówczesnego właściciela działki (Zarządu Powiatu w Złotowie), zgodnie z którym działka nr [...] (w tym obecna, wydzielona z niej działka nr [...]) miała być przeznaczona na cele handlowo - gastronomiczno-usługowe o charakterze nieuciążliwym, administracyjno-biurowe oraz innych usług. Ponadto, w trakcie wyłożenia planu do publicznego wglądu, Zarząd Powiatu w Złotowie pismem z dnia 15 września 2006 r. wniósł uwagę, aby na terenie oznaczonym w projekcie planu symbolem "U" uwzględnić możliwość przeznaczenia tego terenu również na cele administracyjno-biurowe.

Zdaniem Rady pomimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, zaskarżona uchwała nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. Nieruchomość stanowiąca własność skarżących, nabyta przez nich już po wejściu w życie przedmiotowej uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się na obszarze ujętym w planie jako jednostka oznaczona symbolem "U". Wedle przepisu § 3 uchwały obszar ten oznaczono jako teren zabudowy usługowej oznaczony na rysunku planu symbolem U, przy czym uszczegółowiono, iż to teren przeznaczony pod usługi - handel, gastronomia, oświata oraz funkcję administracyjno – biurową.

Zgodnie z obowiązującym Studium teren objęty planem - po Straży Pożarnej przy ul. Norwida i Boh. Westerplatte, leży w obszarze "1" - "Śródmieście" i jednostce "u": "funkcja usługowa z zabudową mieszkalną wielorodzinną i jednorodzinną; usługi: szkoła podstawowa, liceum ogólnokształcące, dom kultury, bank, kryta pływalnia (w budowie), poczta, przedszkole, biblioteka miejska, handel wzdłuż ul. Boh. Westerplatte, telekomunikacja. Każde działanie inwestycyjne wymaga szczegółowych uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków." Jest to opis całej jednostki "studium" znajdującej się w obszarze nr 1.

W powołanym wyżej opisie znajduje się zapis, zgodnie z którym proponuje się między innymi sporządzenie dla całego obszaru miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jednak zapisy te, w szczególności dotyczące jednostki "u1", w żaden sposób nie nakazują, aby na terenie objętym planem obowiązkowo znajdowały się wszystkie funkcje występujące w danej jednostce. Są one ustalane indywidualnie, w zależności od przyszłego wybranego przeznaczenia terenu objętego uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Wbrew twierdzeniom skargi, spójne z powołanym wyżej zapisem studium jest określenie przeznaczenia w przedmiotowym planie terenu stanowiącego obecnie własność skarżących, jako terenu o funkcji wyłącznie usługowej, bez zabudowy o funkcji mieszkaniowej. Oznaczenie "funkcja usługowa z zabudową mieszkalną wielorodzinną i jednorodzinną" nie może być interpretowane w ten sposób, aby każda nieruchomość położona na obszarze tej jednostki studium winna być w planie zagospodarowania przestrzennego ujmowana w jednostce o identycznym przeznaczeniu. Skarżący interpretują przedmiotowy zapis studium w kontekście swoich aktualnych zamierzeń inwestycyjnych związanych z budownictwem mieszkaniowym. Niemniej w myśl przytoczonej regulacji studium, Rada Miejska uprawniona była zarówno do wskazania, iż na określonym terenie w obrębie jednostki "u1" możliwe będzie realizowanie wyłącznie funkcji usługowej, tak jak i uprawniona byłaby do wskazania funkcji wyłącznie mieszkaniowej albo usługowo-mieszkaniowej. Taka regulacja studium, zgodnie z założeniami organu uchwalającego, umożliwiać miała przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie jednej z alternatyw, bez wskazywania jednego, wyłącznego przeznaczenia terenu. Nie ma również żadnego uzasadnienia dla przyjęcia, jak to czynią skarżący, iż skoro ich nieruchomość nie znajduje się bezpośrednio przy ul. Bohaterów Westerplatte, to na tej nieruchomości nie może być realizowana funkcja handlowa. Nieruchomość skarżących położona jest w istocie również wzdłuż ul. Bohaterów Westerplatte, a okoliczność, że usytuowana jest w drugim rzędzie budynków nie ma prawnego znaczenia.

Zdaniem Rady zapisy Studium, w tym dotyczące jednostki "u1", w żaden sposób nie nakazują, aby na terenie objętym planem miejscowym obowiązkowo znajdowały się wszystkie funkcje występujące w danej jednostce. Przeznaczenie terenu obejmującego nieruchomość skarżących odpowiada przeznaczeniu terenu określonemu w studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, określa pewne kierunki rozwojowe, założenia o znacznym stopniu ogólności. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Niedopuszczalna sprzeczność musi zatem dotyczyć istoty kierunku przyjętego w studium. Odstępstwo nieistotne, pozorne, albo sformułowania precyzujące założenia studium albo w ogóle, nie naruszają ustaleń studium, albo nie wywołują skutku nieważności zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Rada wskazała, iż nieruchomość stanowiąca aktualnie własność skarżących nie była dotąd wykorzystywana na cele budownictwa mieszkaniowego.

Odnosząc się do zarzutu nieokreśloności obszaru objętego uchwałą Rada wskazała, iż w § 1 ust. 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały wskazano, iż granica opracowania - uchwalenia planu określona została na rysunku planu. Ponadto w 1 ust. 3 pkt 1 Rada przyjęła, że integralną częścią uchwały jest rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Powiązanie tych regulacji zawartych w części tekstowej z rysunkiem planu, w sposób jednoznaczny umożliwia identyfikację obszaru objętego planem. Jednocześnie, w ocenie Rady, w żadnym przypadku nie można uznać za słuszny zarzutu nieczytelności mapy będącej załącznikiem do uchwały. Granice planu są sprecyzowane i czytelne, podobnie jak linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu (omyłkowo wskazane jako tereny o różnym sposobie użytkowania, co jednak nie może rzutować na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności przysługującym skarżącym Rada wyjaśniła, iż ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, iż plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Na marginesie wskazano, że w momencie nabycia przez skarżących przedmiotowej nieruchomości, tj. w listopadzie 2015 r., znane było im jej przeznaczenie, ustalone w ww. planie miejscowym.

W zakresie zarzutów dotyczących braku zamieszczenia w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego elementów dla niego obligatoryjnych podniesiono, że ustalenia zostały zawarte w tekście planu w przepisach § 6-12. Skarżący przedstawiając w skardze tego rodzaju zarzuty nie wskazali, w jaki sposób brak tego rodzaju unormowań zawierających ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości miałoby naruszać ich interes prawny.

Z treści przepisów uchwały oraz rysunku planu wynikają poza tym parametry, które zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. są obowiązkowe, tj. na rysunku planu wyznaczone zostały nieprzekraczalne linie zabudowy, z których jednoznacznie wynika jaka powierzchnia działki może zostać zabudowana maksymalnie, a tym samym jakiej wielkości będzie nowy budynek; w tekście planu widnieje zapis "lokalizacja nowej zabudowy na działce zgodnie z naniesionymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy" oraz "wysokość zabudowy do 12 m", geometrię dachu określa zapis "wymaga się przekrycie budynku dachami o nachylenie nie mniejszym niż 35o i nie większym niż 45o w obrębie min. 50% powierzchni zabudowy" - co oznacza dach stromy dwu lub wielospadowy, "na pozostałej powierzchni dopuszcza się inne spadki" - co oznacza, że dach może być w tym miejscu stromy lub płaski.

Z uwagi na to, że plan nie wyznaczał terenów wymagających wszczęcia postępowania scalania i podziału nieruchomości oraz nie określał zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych, nie wymagał umieszczenia w tekście planu tego typu zapisów.

Na zakończenie Rada wyjaśniła, iż w dniu 27 listopada 2015 r. skarżący złożyli wniosek w sprawie zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Złotowa "terenu po Straży Pożarnej przy ul. Norwida i Boh. Westerplatte", w celu ustalenia przeznaczenia terenu działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Efektem wniosku było przygotowanie przez Burmistrza projektu uchwały wraz z uzasadnieniem, na podstawie której nastąpiłaby zmiana przeznaczenia terenu działki nr [...] przy ul. Boh. Westerplatte. W dniu 27 stycznia 2016 r. Rada Miejska w Złotowie odmówiła przyjęcia uchwały w tak zaproponowanym brzmieniu. W świetle stanowiska wyrażanego przez radnych, brak jest jakichkolwiek podstaw do wprowadzania na przedmiotowym terenie funkcji mieszkaniowej - budownictwa wielorodzinnego, o czy skarżący zawiadomieni zostali odrębnym pismem z dnia 28 stycznia 2016 r.

Na rozprawie sądwoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 29 września 2016 r. skarżący K. M. i pełnomocnik obu skarżących A. P. podtrzymali skargę i jej zarzuty. Skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż działka nr [...] jest "w podwórzu" i nadaje się tylko pod zabudowę mieszkaniową. Wyjaśnił, że zabudowa narożna w pierzei ulic Bohaterów Westerplatte i Norwida ma ok. 12 m wysokości – trzy kondygnacje. Jest to zabudowa z usługami w parterze i mieszkaniami na wyższych kondygnacjach. Pierzeja ta została zabudowana w okresie od 2 do 8 tal wstecz. Budynek na działce skarżącego nie jest użytkowany od czasu, gdy Straż opuściła to miejsce. Jest to budynek dwupiętrowy z sześciopiętrową wieżą – o łącznej powierzchni użytkowej 480m2. Zabudowanie te zajmują ok. 2/3 powierzchni działki. Budynek w przeszłości objęty był ochroną konserwatorską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty Sąd podzielił.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz.718, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: "u.s.g.") oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 778, dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie takie wezwanie skarżący wystosowali w dniu 31 marca 2016 r. (data wpływu wezwania do UM w Złotowie), natomiast odpowiedzi na wezwanie, udzielonej w imieniu Rady Miejskiej w Złotowie przez Burmistrza Miasta Złotów, Gmina Miasto Złotów odmówiła uwzględnienia wezwania i wprowadzenia na terenie działki należącej do skarżących funkcji mieszkaniowej (budownictwa wielorodzinnego). Stanowisko to doręczono skarżącym w dniu 4 maja 2016 r., co dokumentuje załączone do akt zwrotne potwierdzenie odbioru przez nich tego pisma. Skarga wniesiona została w dniu 3 czerwca 2016 r., zatem w terminie otwartym do wniesienia skargi, liczonym zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. od dnia 5 maja 2016 r. (por. postanowienia NSA z 21 maja 2007 r. sygn. II OSK 986/06, z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 766/08, Legalis).

Równocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, która swym obszarem obejmuje teren będący ich własnością i jednocześnie wprowadza ograniczenia w jego wykorzystaniu. Skarżący są właścicielami zabudowanej nieruchomości gruntowej o pow. 0,047 ha, położonej przy ul. Bohaterów Westerplatte 11 w Złotowie, oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Złotowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] Z wpisów w tej księdze wieczystej (k. nr 20-22 akt sądowych) wynika, iż skarżący nabyli własność tej nieruchomości w 2015 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje, nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 u.s.g. i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej. Warunkiem do skutecznego wniesienia skargi jest to, aby poprzednik prawny nabywcy nieruchomości nie korzystał z przysługujących mu uprawnień do zaskarżenia takiej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 329/13 – Lex nr 15820098 i powołane w nim orzeczenia).

W opinii Sądu okoliczność, że do prac nad planem przystąpiono z inicjatywy ówczesnego właściciela działki nr [...] - Zarządu Powiatu Złotowskiego, który nie kwestionował uchwalonego następnie planu, w świetle przywołanego orzecznictwa nie ma żadnego znaczenia dla oceny legitymacji skargowej obecnych właścicieli tego terenu.

W świetle powyższego Sąd uznał, podzielając argumentację strony skarżącej, iż przedmiotowy plan narusza jej interes prawny. Powyższe oznacza, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi, co umożliwia przeprowadzenie przez Sąd jej merytorycznej oceny i w konsekwencji ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącej było prawnie dopuszczalne. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż skarga wniesiona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, czy też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną; przykładowo pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1928/04, a także wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04 – orzeczenia dostępne jw.). Powyższe oznacza, że ocenę zaskarżonej uchwały Sąd może przeprowadzić wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczy ona interesu prawnego skarżących.

Zarzuty skargi dotyczą naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, co wymaga przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały w odniesieniu do przepisu art. 28 u.p.z.p.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Obecnie, od listopada 2015 r., te kryteria zostały zmienione i zarówno naruszenie "zasad sporządzania", jak i naruszenie "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenia te mają charakter istotny. Tak więc dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wymagane jest poza istotnym naruszeniem trybu również istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Odwołując się do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/ oraz publikacji Z. Kmieciak pt. "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrazić można pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa ( tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Z kolei tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należy zauważyć, że podnoszona przez Radę Miejską w Złotowie okoliczność poddania zaskarżonej uchwały oraz dokumentacji planistycznej wytworzonej na jej potrzeby kontroli organu nadzoru nie wyłącza możliwości przeprowadzenia kontroli przez sąd administracyjny, a jej wynik może być różny, aniżeli stanowisko zajęte przez ten organ.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi podnieść należy, iż procedura planistyczna określona została przepisami u.p.z.p., a w szczególności art. 17 tej ustawy. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, wymienia kolejne etapy procedury planistycznej, począwszy od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, następnie kolejno ogłoszenia o jej podjęciu i określeniu formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu, nie krótszego niż 21 dni od dnia ogłoszenia; zawiadomieniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania; sporządzeniu projektu planu miejscowego i rozpatrzeniu wniosków, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; sporządzeniu prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, z uwzględnieniem art. 36; wystąpieniu o opinie o projekcie planu do wymienionych organów i instytucji; uzgodnienie projektu z wymienionymi organami i podmiotami, uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; wprowadzeniu zmiany wynikającej z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłoszeniu, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowaniu w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; wyznaczeniu w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, terminu w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu; rozpatrzeniu uwag, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; wprowadzeniu zmian do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie przedstawieniu radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Z przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej wynika, iż wszystkie wyżej wskazane wymogi zostały przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zachowane, co uzasadnia stwierdzenie, że organy planistyczne dochowały trybu określonego ww. przepisami.

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała natomiast naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Zarzuty skarżących w tym zakresie w pierwszej kolejności dotyczą naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione uznanie, iż plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami obowiązującego Studium. Zarzut ten Sąd uznał za uzasadniony, lecz tylko w części.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż w § 3 zaskarżonej uchwały wyznaczono teren zabudowy usługowej oznaczony na rysunku planu symbolem "U", jako teren przeznaczony pod usługi – handel, gastronomię, oświatę oraz funkcję administracyjno-biurową (pkt 1). Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Złotowie w § 1 pkt 1 stwierdziła jej zgodność z obowiązującym Studium, tymczasem jak zasadnie skarżący podnoszą, Studium w ustaleniach szczegółowych dla Obszaru nr 1 "Śródmieście" – Jednostka "u1" (Rozdział III ust. 3 pkt 1 ppkt 8) dla terenu oznaczonego jako Jednostka "u1" (obejmującego również działkę nr [...], obecnie [...]) określa przeznaczenie pod funkcję usługową z zabudową mieszkalną wielorodzinną i jednorodzinną, usługi jak: szkoła podstawowa, liceum ogólnokształcące, dom kultury, bank, kryta pływalnia, poczta, przedszkole, biblioteka miejska, handel wzdłuż ulicy Bohaterów Westerplatte, telekomunikacja. Zatem dla obszaru tej jednostki Studium przewiduje handel wyłącznie wzdłuż ulicy Bohaterów Westerplatte. Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez Radę w odpowiedzi na skargę, iż nieruchomość skarżących również usytuowana jest wzdłuż ulicy Bohaterów Westerplatte, tylko w drugim rzędzie. W ocenie Sądu wprowadzenie w Studium zapisu, iż handel jest dopuszczony wyłącznie wzdłuż ulicy Bohaterów Westerplatte, uniemożliwia przyjęcie w m.p.z.p. tego rodzaju działalności dla działek nie przylegających do tej ulicy. Jak wynika z analizy map załączonych do akt sprawy, rozwiązanie przyjęte w Studium ma uzasadnienie w stanie zagospodarowania przedmiotowego terenu istniejącym w chwili podejmowania uchwały w sprawie studium (2005 r.), jak i projektowanym w m.p.z.p. Działka skarżących nie przylega do ulicy Bohaterów Westerplatte, usytuowana jest na tyłach zabudowań istniejących przy tej ulicy i ul. Norwida, na obszarze o stosunkowo gęstej zabudowie, w bliskości usług oświaty, które to uwarunkowania obiektywnie nie są najkorzystniejsze dla prowadzenia działalności handlowej. Treść zapisu ustaleń szczegółowych w Studium dla Jednostki "u1" odnośnie sposobu lokowania handlu wskazuje, iż powyższe uwarunkowania rozważono na etapie uchwalania tego aktu. Z kolei w dokumentacji planistycznej zaskarżonego planu miejscowego nie wynika, iż problem ten w ogóle rozważano. Tym samym uznać należało, iż podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie m.p.z.p. Rada Miejska Złotowa naruszyła art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o treści niezgodnej z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Złotowa, uchwalonego uchwałą nr XXI/l38/05 Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 24 marca 2005 r. – w części w jakiej dla działki nr [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem "U" przyjęto możliwość handlu. W opinii Sądu naruszenie to wobec jednoznacznej treści wymienionego zapisu Studium ma istotny charakter. Należy podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 7. Wydanie C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 79-81).

Sąd natomiast nie podzielił argumentacji strony skarżącej, iż skoro Studium dla jednostki "u1" przewiduje również funkcję mieszkalną, to w m.p.z.p. dla obszaru działki nr [...] funkcja ta również powinna zostać przyjęta. Wbrew tej argumentacji powyższego stanowiska nie można wyprowadzić ze sposobu zredagowania zapisu Studium w wyżej powołanym Rozdziale III ust. 3 pkt 1 ppkt 8. Przeciwnie, z zapisu tej jednostki redakcyjnej wynika, iż dla terenu oznaczonego w Studium symbolem "u1" funkcja usługowa jest funkcją wiodącą, a zabudowa mieszkalna, o ile zostanie wprowadzona do planu, to wyłącznie jako towarzysząca usługom. Ponadto należy podzielić stanowisko Rady, iż plan miejscowy musi być zgodny ze studium, ale nie identyczny z tymże studium. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu ze studium do planu, lecz uszczegółowienie tych zapisów co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. Studium służy określeniu polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zatem jako taki jest ogólniejszy od planu miejscowego. Wymagana zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej, gdyż nie wszystkie ustalenia studium mogą być przeniesione do planu miejscowego. Zacytowane poglądy znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie, które skład orzekający czyni własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt: II OSK 1416/09; z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt: II OSK 1028/07 oraz wyrok WSA: w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt: IV SA/Po 418/13). Nie budzi wątpliwości, że plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium, jednakże jego treść z uwagi na bardziej szczegółowy charakter planu miejscowego, może ulec skonkretyzowaniu, przy zachowaniu istoty zapisów zawartych w studium w zakresie wskazanych w nim uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, iż w planie nie muszą dla danej jednostki zostać określone tożsame przeznaczenia, jak w studium. Zatem pominięcie w zaskarżonym planie funkcji mieszkalnictwa dla terenu oznaczonego symbolem "U", choć Studium takie przeznaczenie wymienia dla tego obszaru, nie może zostać uznane za naruszające art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W opinii Sądu uprawnione okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 140 Kodeksu cywilnego z uwagi na nadmierną ingerencję w prawo własności.

Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, to kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy decyzje planistyczne wkraczać będą w istotę uprawnień właścicielskich podmiotów prywatnych, rozważenie konkurencyjnych interesów członków wspólnoty samorządowej winno poprzedzać wnikliwe rozważenie wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcę rozwiązaniem i szczegółowe uzasadnienie podjętych decyzji planistycznych.

W opinii Sądu w odniesieniu do terenu działki nr [...] (dz. nr [...] wg ewidencji geodezyjnej w dacie podjęcia uchwały), objętej zaskarżonym planem, doszło do naruszenia przepisów art. 64 Konstytucji R.P., art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 140 KC poprzez działanie z naruszeniem zasady poszanowania prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. poprzez nieproporcjonalne ograniczenie praw podmiotów legitymujących się tytułem prawnym do tego terenu.

W rozpatrywanym przypadku zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały obszar działki nr [...] oznaczono jako teren zabudowy usługowej oznaczony na rysunku planu symbolem U, przy czym uszczegółowiono, iż:

1) teren przeznaczony pod usługi - handel, gastronomia, oświata oraz funkcję administracyjno - biurową;

2) nakazuje się rozbiórkę istniejącego budynku;

3) zakazuje się użytkowania istniejącego budynku, jego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy;

4) określono parametry i zasady zainwestowania dla nowej zabudowy.

Jednocześnie w § 10 ust. 2 postanowiono, iż nie wprowadza się tymczasowego użytkowania dla tego terenu.

Zważywszy na treść uchwały intencyjnej, w której podano, że głównym założeniem planu ma być realizacja wniosku Rady Powiatu Złotowskiego o dopuszczenie w tym obszarze zabudowy usługowej w istniejącym obiekcie, jak i możliwość jego rozbudowy, należy podzielić stanowisko skarżących, iż postanowienia § 3 pkt 2 i 3, jak i § 10 ustt. 2 zaskarżonej uchwały stanowią nadmierną ingerencję w prawo własności.

Oceniając ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień miejscowego planu należy brać pod uwagę zasadę proporcjonalności, której prawnym wyrazem jest przepis art. 31 ust.3 Konstytucji RP. Z powołanego przepisu wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Z powołanym przepisem powiązany jest przepis statuujący zasadę równości w prawie i wobec prawa. Zasada proporcjonalności ma wiele aspektów. W ujęciu Trybunału Konstytucyjnego należy rozważać, czy wprowadzana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana; efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Oceniając niezbędność wprowadzanych ograniczeń należy brać pod rozwagę cztery wyznaczniki niezbędnego minimum ingerencji w prawo własności: przedmiotu, przestrzeni, czasu i podmiotu, należy mieć także na względzie zasadę równości. W rozpatrywanym przypadku Rada Miejska w Złotowie nie wykazała, iż naruszenie prawa jednostki poprzez ww. przyjęte rozwiązania jest niezbędne do realizacji ustaleń planowych.

W opinii Sądu przyjęcie w planie rozwiązań uniemożliwiających wykorzystanie zabudowań istniejących na działce skarżących (nr [...]) i nakazujących rozbiórkę tych obiektów, było za daleko idącą ingerencją w prawo własności tego terenu. O ile takie rozwiązanie mogłoby zostać uznane za uzasadnione ze względów urbanistycznych i planistycznych, to należy mieć na uwadze, iż Gmina Złotów nie rozważała przejęcia tych terenów na jakikolwiek cel użyteczności publicznej. Również Zarząd Powiatu Złotowskiego odstąpił od zamiaru tam inwestowania i ostatecznie teren ten sprzedał. W opinii Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Złotowie dała prymat interesowi publicznemu nad interesem każdoczesnego właściciela działki nr [...], a obecnie skarżących. W opinii Sądu przyjmując rozwiązanie nakazujące rozbiórkę istniejącego obiektu oraz zakazujące jego wykorzystywania, remontów i przebudowy, organ stanowiący naruszył zaskarżoną uchwałą nie tylko zasadę racjonalności, ale i konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W odniesieniu do działki obecnie należącej do skarżących, ograniczenia prawa własności zawarte w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego wykraczały poza granice konieczności, a zatem można je uznać za nadmierne. W tym miejscu ponownie wskazać należy, iż uchwałę o przystąpieniu do prac nad planem dla terenu po Straży Pożarnej przy ul. Norwida i Boh. Westerplatte podjęto w związku z wnioskiem Rady Powiatu Złotowskiego o dopuszczenie w tym obszarze zabudowy usługowej w istniejącym obiekcie oraz możliwości jego rozbudowy. W dokumentacji planistycznej oraz w uzasadnieniu do podjętej uchwały nie wyjaśniono, dlaczego wniosku tego nie uwzględniono, a przyjęto rozwiązanie maksymalnie ingerujące w prawa właścicielskie.

Zdaniem Sądu w opisanych uwarunkowaniach faktycznych zasadnym jest również przyjęcie, iż w czasie uchwalania zaskarżonego planu naruszona została zasada racjonalności planów miejscowych, która wynika z postrzegania planów jako instrumentu racjonalnego gospodarowania, co prowadzi do obiektywnych kryteriów wyboru optymalnych rozwiązań stosowanych w zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji naruszenia powyższej zasady, rozwiązania przedmiotowego planu prowadzą do skutków sprzecznych z przyjętym celem. Oceniając zaskarżoną uchwałę w tym zakresie Sąd miał na uwadze istniejące zagospodarowanie terenów sąsiadujących z działką nr [...] oraz stan tej działki na przestrzeni od uchwalenia zaskarżonego planu. Od 2007 r. miały bowiem tak znaczące zmiany w zagospodarowaniu tego obszaru Śródmieścia (co Sąd ustalił z wykorzystaniem stron interenetowych Google mapa i co wyjaśniał skarżący na rozprawie w dniu 29 września 2016 r.), że zasadnym wydaje się ponowne przeanalizowanie koncepcji zagospodarowania dla obszaru, który został objęty zaskarżoną uchwałą. Nie można bowiem odmówić racji skarżącym, iż w istniejących uwarunkowaniach, określone w planie przeznaczenie dla ich działki nie ma racjonalnego uzasadnienia. Stanowisko to zdaje się potwierdzać odstąpienie przez Powiat i Gminę Złotów od zamiaru zainwestowania na działce nr [...] i ostatecznie wystawienie jej na sprzedaż. W tym miejscu ponownie zauważyć należy, iż działka skarżących nie jest usytuowana przy drodze publicznej, jest w oddaleniu od ul. Norwida i Bohaterów Westerplatte, wzdłuż której powstała zabudowa mieszkalna wielorodzinna pierzejowa, o wysokości ok. 12 m – trzy kondygnacje. Jest to zabudowa z usługami w parterze i mieszkaniami na wyższych kondygnacjach. W sąsiedztwie powstały galerie handlowe i sklepy sieciowe (Lidl, Tesco, centrum meblowe).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżoną uchwałą naruszono zasady uchwalania m.p.z.p., a naruszenie to miało charakter istotny.

Skarżący obecnie przedmiotową uchwałę B. i K. małż. M. i zakwestionowali ją również w zakresie niespełnienia standardów dokumentacji planistycznej, w tym załącznika graficznego do uchwały. Zarzutów tych Sad rozpatrujący przedmiotową sprawę nie podzielił. W opinii Sądu w tym zakresie stanowisko Rady zawarte w odpowiedzi na skargę jest prawidłowe i ma umocowanie w obowiązujących przepisach. I tak, odczytywanie części tekstowej i graficznej planu łącznie, w sposób jednoznaczny umożliwia identyfikację obszaru objętego planem. Mapa będąca załącznikiem do uchwały jest właściwej skali i jest w wystarczającym stopniu czytelna. Granice planu są sprecyzowane i czytelne, podobnie jak linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Ich opisanie jako tereny o różnym sposobie użytkowania, niewątpliwie niezgodnie z nazewnictwem zawartym w Rozporządzeniu, nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do braku zawarcia w planie w odniesieniu do działki skarżących zasad scaleń i podziałów działek wskazać należy, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych unormowanie w tym przedmiocie zamieszcza się w tekście planu tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, wynikających ze stanu faktycznego i prawnego oznaczonych terenów, w tym sposobu zagospodarowania i zainwestowania terenów, charakteru zabudowy oraz zurbanizowania terenu. W orzecznictwie ukształtowany został bowiem pogląd, że w sytuacji, gdy w planie nie przewidziano obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, to nie zachodzi potrzeba określania zasad i warunków, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (tak np. wyroki NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2085/11, z 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2478/12).

Z kolei pozostałe zarzuty, a dotyczące braku ustaleń co do zasad umieszczania obiektów małej architektury, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, z racji nie wykazania, iż odnoszą się do sytuacji prawnej skarżących, uznać należy za mające charakter actio popularis, przez co nie mogą podlegać kontroli Sądu w granicach przedmiotowej sprawy. W zakresie zarzutów dotyczących braku zamieszczenia w przedmiotowym planie elementów dla niego obligatoryjnych wskazać należy, że przedmiotowe ustalenia zostały zawarte w tekście planu w przepisach § 6-12.

Reasumując, powyższa ocena doprowadziła do uznania przez Sąd zasadności skargi, czemu Sąd dał wyraz w punkcie I sentencji wyroku, w którym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rozstrzygnięcie to znajduje umocowanie w przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego stwierdza nieważność tego aktu w całości lub części.

W opinii Sądu, skoro celem zaskarżonego planu było ustalenie sposobu zagospodarowania terenów po Straży Pożarnej o łącznej powierzchni 1041,53m2, a połowę tego terenu stanowi działka skarżących nr [...] (pow. 493,67m2), pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części planu jest niecelowe.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.