Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 401/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 145 par 1 pkt 2 w zw. z art. 156 par 1 pkt 2 kpa, art. 141 par 4 w zw. z art. 133 par 1 i art. 3 par 1, art. 185 par 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, 7, 11, art. 8, 9, 10 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 5, 6 i 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędzia del. WSA Renata Owczarzak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 507/10 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz T. B. kwotę 7.900 (słownie: siedem tysięcy dziewięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 507/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie - po rozpatrzeniu odwołania T. B. od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], ustalającej dla T. B. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], o pow. 2,92 ha, położonej w Lublinie przy [...], obręb [...] W., w wysokości 479.880 zł na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego w/w nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem "II D 23 US" – teren urządzeń sportowych – projektowany ośrodek sportowo-rekreacyjny, zawierający program urządzeń ponadpodstawowych i obiektów kubaturowych, zaś w nowym planie, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie nr [...] z dnia [...] września 2002 r., nieruchomość ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "AGc/U" - tereny aktywności gospodarczej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą z wykluczeniem realizacji obiektów produkcyjnych, zapleczy technicznych oraz baz i składów materiałowych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych i usług publicznych oraz na terenie oznaczonym symbolami "KDI" i "KDd" - ulice lokalne i ulice dojazdowe - projektowane ulice o charakterze lokalnym. Na obszarze tym plan dopuszcza m.in. lokalizację wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych, gdyż wskazana działka położona jest w strefie lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych "X2".

Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte po uzyskaniu przez organ I instancji informacji o zbyciu przez T. B. przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] lutego 2007 r., a więc przed upływem 5 lat od wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie operatu szacunkowego z dnia 28 maja 2008r. organ I instancji stwierdził, że w wyniku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość omawianej nieruchomości wzrosła o 1.599.600 zł. W związku z tym decyzją Prezydent Miasta Lublin ustalił dla T. B. opłatę planistyczną w kwocie 479.880 zł, a więc zgodnie z określoną w nowym planie stawką procentową tejże opłaty (30 % wzrostu wartości nieruchomości).

Organ odwoławczy podkreślił, iż operat szacunkowy z dnia 28 maja 2008 r. (zaktualizowany w dniu 29 lipca 2009 r.), został poddany ocenie organizacji rzeczoznawców majątkowych (Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie). Z opinii sporządzonej przez tę Komisję w dniu 10 kwietnia 2010 r. wynika, iż operat ten może stanowić podstawę naliczenia opłaty planistycznej w niniejszej sprawie, a jego uchybienia nie miały wpływu na wynik sporządzonej wyceny. W ocenie Kolegium, wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione. Strona zbyła nieruchomość w terminie 5 lat od dnia, w którym zmiana planu stała się obowiązująca (data wejścia w życie planu: 8 listopada 2002 r., data sprzedaży: 28 lutego 2007 r.), a jednocześnie obowiązujący plan miejscowy określa stawkę procentową opłaty planistycznej. W ocenie Kolegium, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji obu instancji zapewniły stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiły jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Kolegium, uwzględnienie wniosku strony o dokonanie ponownej oceny prawidłowości sporządzenia operatu byłoby sprzeczne z ideą oceny dokonywanej przez organizację rzeczoznawców majątkowych i prowadziłoby do przewlekłości postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł T. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 4 pkt 16 i art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1999 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, Kolegium bezkrytycznie oparło się na wywodach zawartych w operacie szacunkowym. Organ ten pominął również fakt, iż w dacie zapoznawania się przez skarżącego z aktami administracyjnymi sprawy, już po wydaniu decyzji organu I instancji, operat nie zawierał klauzuli aktualizacyjnej. Skarżący zarzucił, iż organy administracji nie poinformowały go o potwierdzeniu aktualności operatu, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., gdyż uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do tego faktu. W ocenie skarżącego, wadliwe jest założenie rzeczoznawcy majątkowego, iż po uchwaleniu nowego planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości skarżącego, skoro kilka lat przed zmianą planu G. Spółka z o.o., należąca do [...], oferowała mu za tę nieruchomość cenę wyższą niż uzyskał po zmianie planu. Ceny transakcji nieruchomości podobnych zawieranych pomiędzy podmiotami zajmującymi się profesjonalnie obrotem nieruchomościami nie zmieniły się po uchwaleniu nowego planu, co oznacza, iż uwzględniając poziom inflacji i ogólny wzrost cen nieruchomości, spadła wartość przedmiotowej działki. Zdaniem skarżącego operat szacunkowy narusza obowiązujące przepisy, gdyż w celu ustalenia wartości nieruchomości przed zmianą planu miejscowego rzeczoznawca sam skonstruował metodę oszacowania nieruchomości polegającą na porównaniu wartości nieruchomości o różnym przeznaczeniu. Rzeczoznawca nie wziął pod uwagę ogólnego wzrostu wartości nieruchomości w ciągu ostatnich lat, ani faktu, że 17% nieruchomości przeznaczone zostało w nowym planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice lokalne i ulice dojazdowe, a nie pod obiekty handlowe. Wskutek tego przyjęte do porównania nieruchomości nie mogą być uznane za podobne, gdyż nie obejmowały terenów przeznaczonych pod ulice lokalne, a zatem nie posiadają tejże "innej cechy", o jakiej mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

T. B. zarzucił również, iż organy obu instancji nie uwzględniły tego, że zgodnie z dokonywaną przez organy administracji interpretacją zapisów planu dla terenu oznaczonego w planie symbolem "II D 23 US", w okresie jego obowiązywania przed zmianą planu, przedmiotowa nieruchomość mogła być wykorzystana pod budowę wielkokubaturowych obiektów handlowych, czyli na cele zgodne z obecnymi zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt ten potwierdza decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] września 2000 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji m.in. na działce skarżącego "Wielofunkcyjnego Centrum Sportowo-Rekreacyjno-Usługowo-Handlowo-Administracyjnego wraz z wjazdami, zapleczem parkingowym i przyłączami".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę jako niezasadną. Sąd przytoczył przepis art. 36 ust. 4 oraz art. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). zaznaczył, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące ( art. 37 ust. 4). Sąd wskazał, iż w świetle art. 37 ust. 11 w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat ten może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (ust. 4). Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny.

Sąd podał, że bezspornym jest, iż w myśl zapisów Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego Lubelskiego Zespołu Miejskiego, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie Nr [...] z dnia [...] października 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 17, poz. 101) przedmiotowa działka położona była w obszarze oznaczonym symbolem "II D 23 US" - teren urządzeń sportowych - projektowany ośrodek sportowo-rekreacyjny, zawierający program urządzeń ponadpodstawowych i obiektów kubaturowych. Zgodnie zaś z nowym planem miejscowym, który został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina - część II (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 124, poz. 2671 ze zm.), omawiana nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "AGc/U" - tereny aktywności gospodarczej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą z wykluczeniem realizacji obiektów produkcyjnych, zapleczy technicznych oraz baz i składów materiałowych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych i usług publicznych oraz na terenie oznaczonym symbolami "KDI" i "KDd" - ulice lokalne i ulice dojazdowe - projektowane ulice o charakterze lokalnym. Na obszarze tym dopuszcza się m.in. lokalizację wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych, jeżeli wynika to z ustaleń stref polityki przestrzennej lub wymiennie - pod tereny usług komercyjnych z podstawowym przeznaczeniem pod usługi handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego i inne usługi komercyjne z możliwością realizacji dużych obiektów handlowych (domy towarowe, pasaże handlowe, koncentracje funkcji handlowo-usługowej). Przedmiotowa działka położona jest w strefie lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych "X2" obejmującej obszar miasta położony w rejonie ulic O., G. i Al. K.

Sąd wskazał, iż skarżący w dniu 28 lutego 2007 r., a więc przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie nowego planu miejscowego, to jest 8 listopada 2002 r., na podstawie umowy sprzedaży zbył stanowiącą jego własność działkę nr ewid. [...], położoną w Lublinie przy [...]. Na zlecenie organu I instancji sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. operat szacunkowy z dnia 28 maja 2008 r. W świetle tego operatu, wartość rynkowa opisanej nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 3.732 300 zł, a po jego wejściu w życie nowego planu – 5.331.900zł. W wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości o 1.599.600 zł. Skarżący, kwestionując ustalenia operatu, przedłożył operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie w grudniu 2000 r. przez rzeczoznawców majątkowych M. P. i L. W. Z operatu tego wynika, że zgodnie z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka ta znajdowała się na terenie przewidzianym "pod zabudowę usługową (komercja)" (cz. I pkt 1.4 operatu). Wartość rynkowa tejże nieruchomości, w myśl wskazanego opracowania, wynosiła 9.344.000 zł (cz. III operatu). Zdaniem Sądu przedłożony przez skarżącego operat nie mógł mieć wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. W myśl bowiem art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami "sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1". Organ odwoławczy, uwzględniając żądanie skarżącego dopuścił dowód z opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2010 r. Z opinii tej wynika, iż operat szacunkowy z dnia 28 maja 2008 r. może stanowić podstawę naliczenia opłaty planistycznej, zaś jego uchybienia nie miały wpływu na wynik sporządzonej wyceny. Zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium ocena prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. w dniu 28 maja 2008 r. (zaktualizowanego w dniu 29 lipca 2009 r.) nie nosi znamion dowolności. Treść operatu szacunkowego jest logiczna i spójna, a wnioski w nim zawarte są prawidłowe. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie, iż operat ten może stanowić podstawę naliczenia opłaty planistycznej, a jego uchybienia nie miały wpływu na wynik sporządzonej wyceny.

WSA w Lublinie nie zgodził się z zarzutami skarżącego co do nieprawidłowości dotyczących aktualizacji operatu. Sąd zaznaczył, że skarżący nie wykazał, by zamieszczenie klauzuli aktualizacyjnej nastąpiło dopiero po wydaniu w dniu 21 sierpnia 2009 r. decyzji przez organ I instancji. Z akt administracyjnych wynika, że operat szacunkowy z dnia 28 maja 2008 r. opatrzony został klauzulą aktualizacyjną w dniu 29 lipca 2009 r. Za wadliwe Sąd uznał stanowisko skarżącego, iż potwierdzenie aktualności operatu mogło nastąpić wyłącznie poprzez "dołączenie" klauzuli aktualizacyjnej w formie osobnego – od operatu – dokumentu. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu uaktualnienia operatu wystarczające jest "umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził", tak jak to nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten nie obliguje autora operatu do "dołączenia" w osobnym dokumencie klauzuli aktualizacyjnej. Do odmiennej wykładni przepisu art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić brzmienie § 58 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jego zapisy nie mogą modyfikować treści przepisów tejże ustawy, w szczególności art. 156 ust. 4.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem skarżącego, że w świetle zapisów poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość mogła być wykorzystana pod budowę wielkokubaturowych obiektów handlowych. Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonowania Lubelskiego Zespołu Miejskiego działka skarżącego nr ewid. [...] położona była w obszarze oznaczonym symbolem "II D 23 US" - teren urządzeń sportowych - projektowany ośrodek sportowo-rekreacyjny, zawierający program urządzeń ponadpodstawowych i obiektów kubaturowych. A zatem, zapis ten nie umożliwiał realizacji na obszarze przedmiotowej działki "wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych", na co zezwala obecnie obowiązujący plan. W ocenie Sądu na wynik sprawy nie mógł mieć wpływu fakt wydania przez Prezydenta Miasta Lublin decyzji z dnia [...] września 2000 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji m.in. na działce skarżącego "Wielofunkcyjnego Centrum Sportowo-Rekreacyjno-Usługowo-Handlowo-Administracyjnego wraz z wjazdami, zapleczem parkingowym i przyłączami". Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, sporządzony operat szacunkowy uwzględnia fakt, iż 17% nieruchomości przeznaczone zostało w nowym planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice lokalne i ulice dojazdowe, a nie pod obiekty handlowe. W nowym planie działka nr ewid. [...] położona jest w obszarze o dwóch różnych przeznaczeniach: I – główna część stanowiąca około 83% powierzchni (około 2,42 ha) położona jest w obszarze oznaczonym symbolem AGc/U [...], II – obszar stanowiący wąski pas wzdłuż zachodniej i południowej granicy działki zajmujący około 17% powierzchni (około 0,50 ha) położony jest w obszarze oznaczonym symbolem KDl i KDd" (cz. II pkt 2 operatu). Autor operatu, dokonując wyboru nieruchomości możliwie najbardziej podobnych do nieruchomości skarżącego wybrał 4 nieruchomości, charakteryzujące się m.in. "udziałem wąskich pasów wzdłuż granic przeznaczonych pod drogi lokalne" (cz. IV pkt 3 ppkt 3.1.1 operatu). Wskazana okoliczność nie miała zatem wpływu na ustalenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut, iż przyjęte do porównania nieruchomości nie mogą być uznane za podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie zgodził się też z zarzutem, iż rzeczoznawca dokonał nieprawidłowego wyboru metodyki służącej ustaleniu wartości rynkowej działki gruntu skarżącego. Sąd przytoczył brzmienie § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i zaznaczył, że cytowany przez skarżącego § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie stał na przeszkodzie zastosowaniu nietypowej metodyki w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości (ust. 1). W przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości (ust. 2). Sąd podzielił stanowisko wyrażone w opinii z dnia 10 kwietnia 2010 r., iż "dysponując znikomą liczbą transakcji zawartych na lokalnym rynku pod usługi publiczne wartość nieruchomości przed zmianą planu określona została nietypową metodyką poprzez wykorzystanie relacji zachodzących pomiędzy cenami gruntów przeznaczonych pod usługi publiczne, a cenami gruntów przeznaczonymi na handel i usługi; zdaniem zespołu zastosowana metodologia jednak doprowadziła do określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości".

Ponadto Sąd podkreślił, iż nie zachodzą żadne okoliczności wskazujące na to, że w ocenie operatu brali udział rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. i inne przesłanki, które mogłyby wskazywać co do ich bezstronności. Organy nie naruszyły również art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazał, że nie zawiadomienie go przed wydaniem decyzji organu I instancji o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego uniemożliwiło mu dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, przykładowo złożenia dokumentu. Sąd uznał, że organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. B. reprezentowany przez radcę prawnego J. P., zaskarżył wyrok w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj.:

- art. 6, 7 i 11 k.p.a. - poprzez błędne wyjaśnienie, na skutek naruszenia wskazanych przepisów, przyczyn, na podstawie których uznały, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłania do obciążenia skarżącego opłatą planistyczną, jak również przyczyn, z uwagi na które określono w decyzji tak termin uiszczenia opłaty, jak i skutki jej nieuiszczenia w tym terminie, co wynikało w szczególności z błędnej interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. - poprzez niepoinformowanie skarżącego o okoliczności aktualizacji operatu szacunkowego, stanowiącego jedyny dowód w sprawie o ustalenie wysokości opłaty planistycznej;

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na przyjęciu formalnej poprawności operatu szacunkowego, co do merytorycznej treści którego skarżący zgłaszał liczne zastrzeżenia, do których części organy administracji się nie odniosły;

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego

niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu administracji I instancji, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, została wydana w części bez podstawy prawnej;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia, w tym przesłanek, z uwagi na które Sąd w toku kontroli prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych uznał, że decyzje te zgodne są z przepisami obowiązującego prawa oraz nieodniesienie się do wszystkich sformułowanych przez skarżącego twierdzeń i zarzutów, przez co uzasadnienie wydanego orzeczenia jest zbyt lakoniczne i nie odpowiada określonym przepisami prawa wymogom;

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do badania na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie zarzutów sformułowanych w treści skargi, przy równoczesnym pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnień związanych z prawidłowością wykładni i zastosowania przez organy administracji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji w toku prowadzonego postępowania dokonały błędnej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie:

a) art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 5, 6 i 11 tej ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że na podstawie wskazanych przepisów (przywołanych w decyzji jako podstawa prawna rozstrzygnięcia) organ administracji uprawniony jest do określenia w decyzji administracyjnej terminu zapłaty opłaty planistycznej oraz skutków niedotrzymania tego terminu w postaci obciążenia zobowiązanego zapłatą odsetek ustawowych, co powoduje, że w tym zakresie decyzja administracyjna jako wydana bez podstawy prawnej jest nieważna (co zostało zaznaczone w zarzucie sformułowanym w pkt. 1 lit. b powyżej);

b) art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 tej ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przesłanką warunkującą możność żądania zapłaty opłaty planistycznej jest wyłącznie dokonanie zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z powołanego przepisu wynika, że w owym 5-letnim okresie musi być zgłoszone przez gminę roszczenie o zapłatę opłaty planistycznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów art. 6, 7 i 11 k.p.a. Skarżący podniósł, że organy administracji wyszły poza swoje ustawowe uprawnienia wydając w części decyzję bez podstawy prawnej, nadto wywiodły z przepisu art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) normę prawną, która w żaden sposób nie da się wyinterpretować z treści przepisu. Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie daje organowi administracji uprawnienia do samodzielnego określania tak terminu zapłaty przedmiotowej opłaty, jak i skutków prawnych braku zapłaty w terminie w ten sposób określonym. Przy zakreśleniu skarżącemu 14-dniowego terminu na uiszczenie opłaty, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, organ administracji nie wskazał podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia, oraz zaniechał wyjaśnienia przesłanek, z uwagi na które określił taki termin zapłaty. Analogicznie jeśli chodzi o naliczanie odsetek ustawowych w przypadku nie dokonania zapłaty we wskazanym terminie. Nadto z analizowanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, że wyłącznym warunkiem obciążenia opłatą jest fakt sprzedaży nieruchomości w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego, lecz konieczne jest zgłoszenie w tym terminie przez uprawniony organ gminy roszczenia w tym zakresie. Uzasadnienia decyzji obu organów nie zawierają wyjaśnienia, czy zgłoszenie roszczenia przez gminę miało miejsce w owym 5-letnim okresie. W ocenie skarżącego, organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania również przy określaniu wysokości opłaty planistycznej, nie dokonując merytorycznej oceny sporządzonego na tę okoliczność operatu szacunkowego i całkowicie pomijając w uzasadnieniach zapadłych decyzji część spośród formułowanych przez stronę zarzutów. Organy administracji w toku postępowania administracyjnego dopuściły się również naruszenia przepisów art. 8, 9 i 10 § 1 k.p.a., z których wynikają obowiązki prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do

organów Państwa, należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżący zaznaczył, że z godnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia, zaś zgodnie z art. 156 ust. 4 tej ustawy - operat może być wykorzystany po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym potwierdzenie aktualności następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Skarżący podniósł, iż w dniu 11 września 2009 r. zapoznawał się z aktami postępowania administracyjnego, a operat szacunkowy nie zawierał jeszcze aktualizacji. A zatem podejrzewa, że operat opatrzony został antydatowanym dopiskiem rzeczoznawcy już po wydaniu decyzji, w reakcji na podniesiony w odwołaniu od tej decyzji upływ okresu ważności operatu, zatem w dacie wydawania decyzji nie było podstawy formalnej decyzji. T. B. podniósł, że o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego przed wydaniem decyzji, organ administracji winien był poinformować stronę, bowiem nastąpiło uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. Brak poinformowania strony o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ uniemożliwia stronie postępowania wypowiedzenie się co do dowodów zebranych w sprawie na etapie przed wydaniem decyzji, a to uzasadnia uchylenie decyzji. Skarżący podniósł, że na organach administracji spoczywa obowiązek wnikliwego zbadania treści operatu, zarówno w zakresie formalnym, jak i co do jego warstwy merytorycznej. Zdaniem skarżącego, tak organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, oparły się wyłącznie na badaniu (ocenie) warstwy formalnej operatu, pomijając całkowicie jego treść merytoryczną, co do której skarżący zgłaszał formułowane w toku postępowania zastrzeżenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczyło argumenty podnoszone przez skarżącego, w żaden sposób się do nich nie ustosunkowując. A zatem w ocenie skarżącego, treść uzasadnień decyzji organów obu instancji decyzji skłania do uznania, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego sprawy.

W ocenie skarżącego zachodzi również nieważność w części decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem w części dotyczącej określonego przez organ terminu zapłaty oraz skutków jego niedotrzymania przedmiotowa decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

W ocenie skarżącego, Sąd dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania w zakresie uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia - art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd zaniechał także wszechstronnego wyjaśnienia wielu okoliczności, co czyni sporządzone uzasadnienie zbyt lakonicznym. W przeważającej mierze wywody Sądu zawarte w treści uzasadnienia stanowią tylko powtórzenie, nie poparte jakąkolwiek argumentacją, stanowiska organów administracji i rzeczoznawcy majątkowego. Sąd nie uzasadnił także swojego stanowiska o prawidłowości aktualizacji operatu szacunkowego, usiłując obarczyć skarżącego ciężarem wykazania, że umieszczenie klauzuli aktualizacyjnej nastąpiło po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Lublin. Skarżący podkreślił, że gdyby Sąd nie ograniczył się – wbrew art. 134 § 1 p.p.s.a - do zarzutów skargi to musiałby dostrzec, że organy administracji dokonały błędnej wykładni prawa materialnego. Podniósł, iż możliwość obciążenia zbywcy nieruchomości obowiązkiem zapłaty opłaty planistycznej zależy od łącznego spełnienia dwóch warunków, tj: w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi dojść do wzrostu wartości nieruchomości i roszczenie o zapłatę zostanie zgłoszone zobowiązanemu (zbywcy) w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie nowego lub zmienionego planu. A zatem jak podkreślił skarżący, fakt zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego jedynie obliguje gminę do podjęcia stosownych działań celem wykonania przysługujących jej z mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnień, tj. zgłoszenia roszczenia o jej zapłatę. Skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 984/04, że dla skutecznego obciążenia zbywcy nieruchomości opłatą planistyczną nie jest wystarczający sam fakt zbycia w okresie 5 lat od dnia wejścia planu w życie - w tym terminie bowiem musi zostać wszczęte postępowanie administracyjne, przy czym za datę jego wszczęcia uznaje się datę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zaznaczył, że w judykaturze zaprezentowany wyżej pogląd jest dość powszechnie akceptowany, choć budzi on daleko idące wątpliwości skarżącego co do prawidłowości takiej wykładni wskazanego przepisu. Celem takiego postępowania administracyjnego jest w pierwszej kolejności nie samo ustalenie opłaty, ale zbadanie, czy w konkretnym przypadku zachodzą podstawy do jej nałożenia, a ściślej - czy na skutek uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ogóle doszło do wzrostu wartości konkretnej nieruchomości. Organ administracji prowadzący postępowanie w momencie jego wszczęcia nie ma jeszcze wiedzy, czy w ogóle roszczenie będzie mu przysługiwać, skoro dla ustalenia wartości nieruchomości na dzień poprzedzający wejście w życie planu i na dzień zbycia nieruchomości (dodatnia różnica pomiędzy drugą i pierwszą wartością daje podstawę do naliczenia opłaty planistycznej) konieczne jest sporządzenie w toku postępowania administracyjnego, na zlecenie organu, przez rzeczoznawcę majątkowego, operatu szacunkowego określającego obie te wartości. Biorąc to pod uwagę nie sposób więc uznać, aby przez samo wszczęcie postępowania mogło nastąpić zgłoszenie przez uprawniony organ jakiegokolwiek roszczenia, skoro w tej dacie nie jest znana nie tylko jego wysokość, ale również okoliczność, czy w konkretnym przypadku roszczenie takie w ogóle istnieje. Tym samym, w ocenie skarżącego, o zgłoszeniu roszczenia przez uprawniony organ można mówić najwcześniej od daty przekazania stronie sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego, a w istocie za datę tę należałoby przyjąć datę doręczenia stronie decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.

Po pierwsze, zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie określenia w decyzji ustalającej opłatę planistyczną terminu jej zapłaty i odsetek ustawowych. Z tych samych względów zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Zauważyć przy tym należy, iż zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., aczkolwiek umieszczony w Kodeksie postępowania administracyjnego, jest przepisem prawa materialnego. Przepis ten stanowi bowiem podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy prawa materialnego.

A mianowicie, w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta Lublin ustalił termin uiszczenia opłaty planistycznej i odsetki ustawowe na wypadek nieuiszczenia opłaty w zakreślonym terminie, podczas gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie w jakim odnoszą się do opłaty planistycznej - nie przewidują możliwości ustalania terminu zapłaty i odsetek ustawowych w decyzji w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Organ administracji publicznej może ustalić w decyzji termin wykonania określonego obowiązku wyłącznie wówczas, gdy przewidują to przepisy ustaw. Podobnie, aby organ mógł w decyzji zawrzeć postanowienie o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych taką możliwość musi również dopuszczać określony przepis ustawy.

Podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej - zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia - mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja administracyjna poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie. Mogą być one jednak składnikami decyzji tylko w przypadku, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich dołączenia do decyzji ( por. glosa W. Chróścielewskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 25 maja 1994 r., SA/Gd 2562/93 - - OSP 1996/3 s. 124 ).

Nie ulega wątpliwości, iż z dniem, w którym decyzja nakładająca obowiązek staje się ostateczna, podlega ona wykonaniu. Gdy decyzja administracyjna staje się wykonalna z chwilą uzyskania przymiotu decyzji ostatecznej, wierzyciel może podjąć określone działania celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j. Dz. U. 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.). Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Należy zauważyć, iż sformułowanie, że "Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie..." może być rozumiane w ten sposób, iż "termin do wykonania" obowiązku upłynął nie tylko wówczas, gdy prawo materialne lub decyzja administracyjna określiła termin jej wykonania, ale również wtedy, gdy rygor natychmiastowej wykonalności wynika z ustawy albo z decyzji (postanowienia) właściwego organu a także w sytuacji, gdy w decyzji i w przepisach prawa brak jest określenia terminu wykonania decyzji, decyzja zaś stała się ostateczna ( por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98 - ONSA 1998/4/108.

W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej:"u.p.z.p."jedynie art. 37 ust. 9 stanowi o terminie wykonania obowiązku i odsetkach przysługujących właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości w przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub w wykupie nieruchomości.

Jeśli zatem przepisy ustawy nie przewidują uprawnienia organu do określenia terminu wykonania obowiązku i zastrzeżenia zapłaty odsetek ustawowych, to wobec tego należy stwierdzić, iż w tym zakresie decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w tej części decyzję organu I instancji w mocy, jest dotknięta również tą wadą nieważności.

Sąd pierwszej instancji nie zauważając powyższego uchybienia dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sytuacji rację ma strona wznosząca skargę kasacyjną, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 p.p.s.a., gdyż wypowiedział się jedynie odnośnie zarzutów skargi, a nie dostrzegł innych naruszeń prawa.

Przepis art. 134 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. A zatem Sąd, niezależnie od tego czy strona działa sama czy z profesjonalnym pełnomocnikiem, winien zbadać legalność zaskarżonej decyzji w całym jej aspekcie, a nie tylko pod kątem zarzutów skargi.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawiera termin zapłaty opłaty planistycznej i obowiązek uiszczenia odsetek ustawowych na wypadek niewpłacenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W dalszej kolejności należy rozważyć zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 ust. 3 w związku z ust. 4 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 37 ust. 3 w związku z ust. 3 u.p.z.p. roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Z mocy art. 37 ust. 4 u.p.z.p. przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., tj. do pobierania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Podkreślić należy, iż o tym, czy może być wymierzona opłata planistyczna decyduje nie tylko okoliczność, czy właściciel ( użytkownik wieczysty ) sprzedał nieruchomość w terminie 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego, ale także i to, czy został zachowany ten 5 letni termin do zgłoszenia żądania, a więc zgłoszenia roszczenia.

Przez zgłoszenie żądania / roszczenia rozumie się - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wszczęcie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem zgłoszeniem roszczenia w przypadku, gdy strona występuje o odszkodowanie ( np. z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości ) jest wniesienie powództwa do sądu powszechnego i to jest pierwszy akt, którego strona dokonuje, aby zgłosić żądanie, to takim pierwszym aktem, którego dokonuje organ, aby zgłosić roszczenie jest wszczęcie postępowania administracyjnego.

A zatem, datą zgłoszenia roszczenia przez gminę nie jest data wydania decyzji, a także nie data sporządzenia operatu, ale data, kiedy organ wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. To zaś oznacza, iż od daty wejścia w życie planu miejscowego do daty wszczęcia postępowania administracyjnego nie może minąć więcej niż 5 lat. Tak należy liczyć termin 5 –letni, o jakim mowa w art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. W tak zakreślonym terminie organ może zgłosić roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje uzasadnienie w tym, iż przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p. stanowią system wzajemnych rozliczeń gminy i właściciela (użytkownika wieczystego) z tytułu zmiany wartości nieruchomości. Różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w trybie publicznoprawnym. Stąd wymóg zawarty w przepisie art. 37 ust. 4 u.p.z.p. "odpowiedniego" stosowania przepisu ust. 3 do opłat, których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Termin 5-letni dochodzenia roszczeń, o jakim mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty). Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego (por. Komentarz do Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pod red. R.Hausera i Z. Niewiadomskiego - Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995 r.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., II OSK 520/04 ). Stąd wymóg zawarty w przepisie art. 36 ust.7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "odpowiedniego" stosowania przepisu ust. 6 stanowiącego o roszczeniach właściciela ( użytkownika wieczystego), powstających w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, do opłaty należnej gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W niniejszej sprawie wprawdzie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, kiedy wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina - część II (zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie Nr [...] z dnia [...] września 2002r. - Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 124, poz. 2671 ze zm.) – dnia 8 listopada 2002 r. i kiedy skarżący T. B. zbył przedmiotową nieruchomość, to jednak niedostatecznie wyraźnie wyartykułował zasady ustalania terminu pobierania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dotyczy to ustaleń i rozważań Sądu w aspekcie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji winien ocenić legalność zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w uzasadnieniu wyroku przedstawić w tym zakresie stosowne ustalenia i motywy rozstrzygnięcia. Nie można skutecznie twierdzić – jak czyni to strona skarżąca - iż Sąd pierwszej instancji uzależnił możliwość pobrania opłaty wyłącznie od zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego. Rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dają podstawy do wysunięcia tak kategorycznego twierdzenia, przy czym jednocześnie należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie odpowiada w pełni wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących operatu szacunkowego przypomnieć należy, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).

Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 – art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. z 2004r., Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Jak stanowi art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W tym zakresie przepisy § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia przewidują, iż potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego.

Zauważyć można zatem pewną nieścisłość między ustawą a rozporządzeniem wykonawczym, gdyż ustawa mówi o umieszczeniu stosownej klauzuli w operacie szacunkowym zaś rozporządzenie o dołączeniu do operatu szacunkowego klauzuli. Generalnie decydujące znaczenie ma ustawa jako akt wyższego rzędu. Niemniej jednak rozporządzenie wykonawcze zostało wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 6 u.g.n. Przepis ten dał upoważnienie Radzie Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego, z uwzględnieniem danych, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposobu potwierdzania jego aktualności.

W takim stanie prawnym uznać należy, iż ustawa do końca nie precyzuje w jakiej formie winno nastąpić potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego i żaden przepis ustawy nie stanowi, iż musi to być osobne pismo. Wobec powyższego nie można w sposób rozszerzający interpretować przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n. i należy przyjąć, że mniej istotne jest to czy aktualizacja będzie zamieszczona w operacie czy w osobnym dokumencie. Ważne jest to, aby z tej klauzuli zamieszczonej w operacie czy w osobnym dokumencie wynikało, że rzeczoznawca w określonej dacie oświadczył, że operat szacunkowy nadal można wykorzystać do celu w jakim został sporządzony, bo zachował swoją aktualność i taką ocenę poświadczył podpisem i pieczęcią. Z dokumentów danej sprawy winno wynikać, że aktualizacja została należycie przeprowadzona. Z samego faktu, że aktualizacja operatu szacunkowego została naniesiona na operacie czy też zamieszczona w osobnym dokumencie nie można wywodzić skutecznie twierdzenia o naruszeniu przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie należy też mieć na uwadze, iż w toku postępowania odwoławczego organizacja rzeczoznawców majątkowych dokonała oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego ( opinia z dnia 10 kwietnia 2010 r. ).

Rację ma natomiast strona skarżąca, iż jeśli organ opiera decyzję na aktualizowanym operacie szacunkowym, to o dokonanej przez rzeczoznawcę aktualizacji operatu winien stronę powiadomić. Może to nastąpić przez osobne zawiadomienie strony o dokonanej aktualizacji operatu szacunkowego bądź łącznie z zawiadomieniem strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji z zaznaczeniem, że wpłynął kolejny dowód w sprawie, tj. dokonano aktualizacji operatu – art. 10 § 1 k.p.a. Takiej czynności organu w niniejszej sprawie zabrakło.

Skoro bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to niewątpliwie należy zagwarantować stronie prawo do zapoznania się z tym operatem i jego oceny przez organy obu instancji ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 374/2007, LexPolonica nr 2064056, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy ( art. 7 k.p.a. ) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego. A skoro tak, to strona ma prawo zapoznać się nie tylko z operatem szacunkowym, ale i jego aktualizacją, aby móc zgłosić ewentualne środki dowodowe i zakwestionować stanowisko rzeczoznawcy o aktualności operatu.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien ocenić operat szacunkowy i jego aktualizację także w tekście art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz dokonać kontroli zaskarżonej decyzji mając na uwadze przepis art. 3 § 1 p.p.s.a.

Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Okoliczność, iż strona kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu nie oznacza automatycznie, że Sąd pierwszej instancji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji pominął określony materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.