Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 442/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49 b
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie WSA Alicja Palus, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzeń melioracji szczegółowej - stawów rybnych, wybudowanych na działkach nr 16/1, 17/1, 18/1 oraz 16/2, 17/2 oraz 18/2 AM-1 w K. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonania; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz G.G. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w O., po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) nakazał inwestorowi – G.G. - wykonanie czynności polegających na przedstawieniu określonej dokumentacji, dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych bez wymaganego zgłoszenia i pozwoleń na budowę urządzeń melioracji szczegółowej – stawów rybnych, robót budowlanych związanych z wykonaniem linii energetycznej oraz zabudowań gospodarczo-składowych.

Następnie decyzją z dnia [...] Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 103 przywołanej wyżej ustawy - Prawo budowlane, nakazał G.G. rozbiórkę urządzeń melioracji szczegółowej – stawów rybnych, przywrócenie przebiegu drogi gminnej nr 260 oraz rozbiórkę budynków socjalno-biurowych i linii energetycznej NN. Powyższe rozstrzygnięcie organ motywował brakiem możliwości doprowadzenia wybudowanych obiektów do stanu zgodnego z prawem, co spowodowane było przede wszystkim niewykonaniem nałożonych obowiązków oraz faktem, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zachowano dotychczasowy przebieg dojazdowej drogi gminnej a Urząd Miasta i Gminy w B. cofnął zgodę na przesunięcie drogi nr 260.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W wyniku skargi G.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 138/04, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, dopatrując się istotnych wad postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony w postępowaniu administracyjnym. W aktach brak było dowodu potwierdzającego, że przed wydaniem decyzji organ umożliwił skarżącej i jej pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie wynikało z nich również aby w sprawie zaistniały okoliczności o których mowa w art. 10 § 2 i § 3 k.p.a., co w sumie przesądziło o uznaniu zarzutu skarżącej, że nie została ona przed wydaniem decyzji zapoznana z aktami sprawy. Sąd wskazał również na brak należytych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, zarzucając między innymi, brak prawidłowych ustaleń dotyczących powstania i kwalifikacji przedmiotowych obiektów gospodarczych oraz sprzeczność pomiędzy decyzją organu I i II instancji co do tego, czy wymagają one pozwolenia na budowę, czy też tylko zgłoszenia. W reasumpcji, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem 20 kwietnia 2006 r.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2006 r., powołując się na art. 9 k.p.a., poinformował strony o konieczności kontynuowania i uzupełnienia postępowania. Z kolei w piśmie z dnia 22 sierpnia 2006 r. podał, że strony mają możliwość zapoznania się z zebranymi dowodowymi oraz wypowiedzenia się co do tych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, a ponadto mogą złożyć końcowe oświadczenie w sprawie legalności wybudowania urządzeń melioracji szczegółowej, stawów rybnych, budynków gospodarczo – magazynowych i linii napowietrznej. W dniu 11 stycznia 2007 r. organ ponownie powiadomił strony o ich prawach w postępowaniu toczącym się w wyżej określonej sprawie, informując jednocześnie że po upływie siedmiu dni wydana zostanie nowa decyzja realizująca wyrok sądu.

W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 49b ust. 1 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "w wyniku postępowania przeprowadzonego w sprawie badania legalności stawów rybnych wybudowanych na działkach nr 16/1, 17/1, 18/1 oraz 16/2, 17/2 i 18/2, M-1 we wsi K. i włączenia w powierzchnię stawów wydzielonego dz. nr 260 pasa gminnej drogi dojazdowej" wydał decyzję Nr [...] w której nakazał G.G. rozbiórkę urządzeń melioracji szczegółowej – stawów rybnych wybudowanych na ww. działkach.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wytknięte w wyroku WSA z dnia 27 stycznia 2006 r. "wady i usterki w postępowaniu, wykorzystane w trakcie kontynuowanego postępowania, posłużyły do ich usunięcia". Następnie, że dla "przejrzystości przedmiotowego postępowania prowadzonego w sprawie wybudowanych obiektów – stawów rybnych, linii NN i gospodarczych obiektów celem kontynuacji postępowania w powyższych sprawie zostają ono rozdzielone [...] na trzy rozstrzygnięcia decyzyjne". Organ wyjaśnił również, że przedmiotowa decyzja "wiąże się" jedynie z postępowaniem prowadzonym z urzędu w sprawie urządzeń melioracji szczegółowych – stawów rybnych, wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia, w związku z pismem Urzędu Miasta i Gminy B. z dnia 13 grudnia 2001 r. o dokonanie badania legalności włączenia drogi gminnej oznaczonej jako działka nr 260 w K. w powierzchnię stawów rybnych i uregulowania jej przebiegu. W dalszej części uzasadnienia, na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania materiałów mapowych i wypisów z ewidencji gruntów stwierdzono, że G.G. dopuściła się samowoli budowlanej przy budowie stawów rybnych na działkach wymienionych w rozstrzygnięciu decyzji. Według ustaleń organu podczas budowy stawów, droga gruntowa dojazdowa do terenów rolnych oznaczona jako działka nr 260, będąca własnością Gminy B., została włączona w powierzchnię wybudowanych stawów. Aktualnie droga na działce nr 260 posiadająca w K. zjazd z drogi powiatowej (działki nr 259), wskutek dokonanej samowoli budowlanej dochodzi tylko do grobli stawów wybudowanych na działkach nr 18/1 i 18/2. Na dalszym odcinku droga ta została przesunięta w kierunku rzeki W., z naruszeniem działki nr 20/3.

Kontynuując wywody organ wskazał, że po wyroku WSA, uzyskał stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy B. zawarte w piśmie nr [...] z dnia 12 maja 2006 r. "o niezgodności zagospodarowania zabudowy z obowiązującym planem zagospodarowania, spowodowanej włączenia drogi gminnej dz. nr 260 w powierzchnię stawów". Dodał też, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. uchwalony został uchwałą Rady Miejskiej w B., Nr [...] z dnia [...] i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewody W. Nr [...], poz. [...]. Wypis z planu z załącznikiem graficznym został przekazany wraz z ww. pismem.

Uwzględniając oświadczenie końcowe pełnomocnika G.G. (pismo z dnia 20 stycznia 2007 r.) organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do legalizacji obiektu ze względu na fakt, że "zagospodarowanie" jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na skutek odwołania pełnomocnika G.G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ II instancji stwierdził, że nie dostrzegł w kwestionowanej decyzji nieprawidłowości zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jak również, co do poprawności zastosowanych przepisów prawa. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisach tych w sposób enumeratywny wyliczone zostały bowiem rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę oraz rodzaje robót budowlanych, których realizacja wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonanie obiektu budowlanego z naruszeniem art. 28 – czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – stanowi samowolę budowlaną, sankcjonowaną art. 48 ustawy.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że wdrożenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 uzależnione jest od ustalenia przez organ braku przesłanek wynikających z ust. 2 tego przepisu. To zaś oznacza, że w fazie wstępnej organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego powinien zbadać, czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki uniemożliwiające wszczęcie procedury legalizacyjnej, organ zobowiązany jest wydać decyzję o nakazie rozbiórki.

W ocenie organu stopnia wojewódzkiego, analiza akt przedmiotowej sprawy – zwłaszcza zaś pisma Urzędu Miasta i Gminy w B. o znaku [...] z dnia 12 maja 2006 r. – jednoznaczne wskazuje na niegodność powstałej zabudowy z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, spowodowanej "włączeniem drogi gminnej działki nr 260 w powierzchnię stawów". W zaistniałym stanie faktycznym, nie zachodzą więc, zdaniem organu, przesłanki do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb przedmiotowych stawów nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

W końcowej części uzasadnienia zaznaczono, że zastosowanie przez organ pierwszej instancji jako podstawy orzekania art. 49b ustawy - Prawo budowlane, pozostaje bez wpływu na "zasadność" rozstrzygnięcia. Przywołany przepis ma bowiem zastosowanie w przypadku naruszenia obowiązku zgłoszenia budowlanego, a w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy - Prawo budowlane na realizację określonych w nim urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, wymagane jest pozwolenie na budowę. W takim przypadku należałoby więc zastosować przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Wskazując powyższe organ podkreślił jednak, że w obu przypadkach przewidzianych w art. 48 i 49b dla skutecznego przeprowadzenia właściwej procedury legalizacyjnej niezbędna jest zgodność samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem G.G. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 48 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. na skutek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

2. istotne dla wyniku sprawy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 10 w związku z art. 1 pkt 1, art. 6, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, ewentualnie o ich uchylenie oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze zawarto również wniosek o sprowadzenie na rozprawę:

1/ pisma Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z dnia 12 maja 2006 r. wraz z załączonym wypisem z planu i załącznikiem graficznym – od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.;

2/ akt sprawy zezwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącej nr [...] – od Wojewody Dolnośląskiego.

Motywując postawione zarzuty pełnomocnik skarżącej podnosił, że postępowanie przed organem pierwszej instancji toczące się po uchylającym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2006 r. ograniczone zostało jedynie do wyznaczenia skarżącej siedmiodniowego terminu w którym mogła ona "zapoznać się ... z zebranymi dowodami i materiałami, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłosić żądania" (zawiadomienie z dnia 11 stycznia 2007 r.). W ocenie pełnomocnika treść tego zawiadomienia, szczególnie zacytowany w skardze końcowy fragment zawartego w nim pouczenia, w świetle art. 9 i art. 10 k.p.a. wskazuje na jego istotną wadliwość i szkodliwość. W tej części zawiadomienia organ niejako z góry przesądził bowiem, że "...zostanie wydana decyzja, rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, usuwająca przyczyny dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu [...] uchylił w trybie skargowym, między innymi, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...], nakazującą rozbiórkę urządzeń melioracji szczegółowej - stawów, przywrócenia przebiegu drogi gminnej i rozbiórkę zaplecza socjalno-biurowego oraz linii energetycznej. Strona ma prawo również do końcowego oświadczenia w powyższej sprawie". Cytując przedstawiony fragment zawiadomienia pełnomocnik podniósł, że wobec takiej jego treści, skarżąca nie zdobyła się na skorzystanie z przysługujących jej praw, gdyż była przekonana, że wynik postępowania jest już przesądzony. Forma zawiadomienia otwarcie zniechęcała strony działające bez profesjonalnego pełnomocnika do czynnego udziału w postępowaniu.

Jako kolejne istotne uchybienie wskazano "rozdzielenie" sprawy na "trzy rozstrzygnięcia" zamiast wydanie nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Takie działanie uznano za "manipulację" przedmiotem postępowania, tym bardziej, że w wyroku ze stycznia 2006 r. zawarta była ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania dla całej sprawy w zakresie oznaczonym we wcześniejszych uchylonych decyzjach organów obu instancji. Pozwala ono też na domniemanie, że w dacie wydania decyzji, organ nie był gotów do ponownego rozstrzygnięcia całej sprawy stosownie, do wskazań WSA. Podkreślono również, że strony nie zostały powiadomione o zmianie przedmiotu postępowania przed wydaniem decyzji, tym samym treść zawiadomienia z dnia 11 stycznia 2007 r. wprowadzała w błąd co do przedmiotu postępowania. Zauważono ponadto, że do dnia sporządzenia skargi nie wydano odrębnych decyzji dotyczących "przywrócenia przebiegu drogi gminnej" oraz "rozbiórki budynków zaplecza socjalno-biurowego". W ocenie skarżącej uzasadnienie decyzji organu I instancji budzi zastrzeżenia na gruncie art. 107 § 3 k.p.a. gdyż zawarte w nim wywody – zwłaszcza na str. 3 - są niejasne i niespójne. Elementarnych wymogów racjonalności jak i poprawności formalnej nie spełnia zwłaszcza uzasadnienie "rozdzielenia" sprawy.

Strona zwróciła również uwagę na – jej zdaniem - istotną wadliwość ustaleń organów obu instancji dotyczącą zajęcia drogi gminnej. Podnosiła, że w rzeczywistości działka nr 260 zarówno w poprzednim jak też w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie miała charakteru ani przeznaczenia drogi. Nie toczyło się żadne postępowanie w trybie przepisów szczególnych zmierzające do ustanowienia drogi gminnej na tej nieruchomości o czym świadczy pismo Burmistrza Miasta i Gminy w B. z dnia 12 maja 2006 r. a zwłaszcza załączony do niego wypis z planu, który działkę określa jako "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz załącznik graficzny (wycinek mapy). Skarżąca podniosła w tym miejscu, że oba złączniki do pisma nie zostały włączone do akt niniejszej sprawy. Tymczasem jak wynika z uzasadnień obu decyzji, zajęcie drogi gminnej, było zasadniczą przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki stawów. W takich okolicznościach przedstawione uzasadnienie nie wytrzymuje więc krytyki.

W skardze przypomniano ponadto, że staw powstał w granicach zaakceptowanych przez Gminę w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co powinien potwierdzić dowód z akt tej sprawy. Za szczególnie rażące uznano porównywanie zgodności granic stawu z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro staw istnieje od 1998 r. Z tego też wywiedziono, że nie można mówić o naruszeniu planu, który wszedł w życie dopiero w 2002 r. niezależnie od tego, że niezgodności takiej nie ma.

W konkluzji podniesiono, że organy nadzoru budowlanego w ogóle nie wzięły pod uwagę ewentualności zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i skupiły się na wyznaczonym z góry celu, jakim jest rozbiórka spornych urządzeń melioracji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Organ stwierdził, że nie znajduje podstaw do uchylenia tej decyzji, a podniesione w skardze zarzuty i wywody pozostają bez wpływu na prawidłowość decyzji.

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], organ II instancji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał zawarte w skardze wnioski i zarzuty, dodatkowo wnosząc o dopuszczenie dowodów w postaci orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 24 października 2006 r. (VII SA/Wa 1266/06) oraz orzeczenia NSA z dnia 27 listopada 2007r. (II OSK 289/07).

Po rozpoznaniu wniosków dowodowych, Sąd postanowił o dopuszczeniu dowodu z akt administracyjnych dołączonych do sprawy oznaczonej sygn. II SA/Wr 443/07 – w związku z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z pisma Burmistrza Miasta i Gminy w B. z dnia 12 maja 2006 r. o symbolu [...], dalej idące wnioski dowodowe oddalił. O powyższym poinformowano obecnych na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd w pierwszej kolejności ocenie poddał prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość przyjętego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Wyniki przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli wykazały konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do rozważań uzasadniających przedstawione wyżej stanowisko wyjaśnić trzeba, że kryteria kontroli sądowej musiały przede wszystkim uwzględnić, iż wszelkie procesowe działania organów administracji publicznej, muszą być podporządkowane zwłaszcza zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego, jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, podstawowe znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już wcześniej wskazano, niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe – zgodne z rzeczywistością - ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje zatem określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz - "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak też obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z własnej inicjatywy.

Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego jej dyspozytywną część (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma też podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest więc mocą tej zasady zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie przedstawione wyżej uregulowania procesowe zostały naruszone, zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Naruszenie wskazanych przepisów mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec postanowień art. 49 b ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane – zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jak też dokonane przez organy oceny i ustalenia nie stanowiły dostatecznej podstawy dla orzeczenia najbardziej dotkliwej dla inwestora sankcji, jaką jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że po uwzględnieniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy samowolnego wybudowania stawów, Sąd podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia powinien stanowić przepis art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) a nie, jak przyjął to organ odwoławczy, przepis art. 48 tego aktu. Organ stopnia wojewódzkiego uznał bowiem, że realizacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych polegająca na wykonaniu ziemnych stawów hodowlanych nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co wprost wynika z art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania. Stosując przywołany przepis, organ drugiej instancji nie uwzględnił jednak, że wszedł on w życie w dniu 11 lipca 2003 r. wraz z nowelizacją Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Norma intertemporalna zawarta w art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazywała do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy i niezakończonych decyzją ostateczną stosować przepisy dotychczasowe z wyjątkiem sytuacji określonych w ust. 2. Te, obejmowały zaś, niezakończone w dniu wejścia w życie noweli, postępowania dotyczące obiektów budowlanych wybudowanych (lub budowanych) w ramach samowoli budowlanej (bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo wniesionego sprzeciwu). Wyjątkowo dla tych postępowań, ustawodawca przyjął bowiem zasadę bezpośredniego działania nowego prawa uznając, że będą one rozstrzygane w oparciu o przepisy art. 48-49b znowelizowanej ustawy. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. Na skutek kasacyjnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2006 r. postępowanie to również należy uznać za niezakończone w dniu wejścia w życie przywołanej noweli. W tej sytuacji oceny, czy dla robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzeń melioracji szczegółowych wymagane było pozwolenia na budowę czy też zgłoszenie, należało dokonać w oparciu o przepisy "dotychczasowe", a więc przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. I tak, według art. 29 ust. 2 pkt 4 roboty budowlane polegające na wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin, nie wymagały pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia (art. 30 ust.1 pkt 1). Według "dotychczasowego" stanu prawnego, pozwolenie na budowę konieczne było jedynie dla tych urządzeń melioracji szczegółowych (w tym również stawów ziemnych), które położone były na wskazanych obszarach chronionych. W niniejszej sprawie, sytuacja taka nie miała zaś miejsca. Przyjąć zatem należało, że będące przedmiotem niniejszego postępowania stawy rybne wykonane zostały bez wymaganego prawem zgłoszenia, co niewątpliwie stanowiło samowolę budowlaną. Dla likwidacji tej samowoli – zgodnie z art. 7 ust. 2 noweli marcowej - znajdowały zastosowanie uregulowania zawarte w art. 49b ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy.

Powyższe wywody wskazują, że organ odwoławczy nieprawidłowo określił normę prawa materialnego, która powinna stanowić w niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia. Porównując jednak brzmienie art. 48 Prawa budowlanego, regulującego samowolę budowlaną polegającą na budowie obiektu bez pozwolenia na budowę i art. 49b dotyczący samowoli wykonanej bez uprzedniego zgłoszenia bądź pomimo sprzeciwu organu, nie sposób nie zauważyć, że przesłanki uprawniające do orzeczenia nakazu rozbiórki w obu przypadkach samowoli, zredagowane zostały bardzo podobnie. W doktrynie zauważa się nawet, że rozróżnienie przez ustawodawcę samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu (budowie) obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez wymaganego zgłoszenia jest o tyle niezrozumiałe, że skutki prawne samowoli w obu sytuacjach są, co do zasady, tożsame a niewielkie różnice dotyczą trybu postępowania w tych sprawach (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz. CH. Beck. Warszawa 2006, s. 520).

Konstrukcja przywołanych wyżej norm wskazuje też, że zarówno w przypadku budowy bez pozwolenia na budowę, jak również w przypadku wykonywania robót budowanych bez wymaganego zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego muszą w pierwszym rzędzie ocenić wykonane roboty budowlane pod kątem możliwości ich legalizacji. Nakaz rozbiórki obiektu wykonanego w warunkach samowoli budowlanej może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Nakaz rozbiórki, funkcjonujący w polskim systemie prawnym do dnia 11 lipca 2003 r. – zasadniczo - jako bezwzględna konsekwencja samowoli budowanej, po nowelizacji traktowany jest więc już nie jako zasada, ale raczej jako wyjątek od zasady, którą jest dopuszczenie możliwości legalizacji takiego obiektu.

Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej w przypadku robót wykonywanych bez zgłoszenia, szczegółowo określone zostały w ust. 2 art. 49b ustawy – Prawo budowlane. Podobnie jak w przypadku wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę, sprawcę samowoli budowlanej powstałej na skutek wykonania obiektu bez wymaganego zgłoszenia, nie można pozbawić możliwości legalizacji tego obiektu (lub jego części), jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w przypadku jego braku z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły zgodnie, że urządzenia melioracji szczegółowej – stawy rybne, wybudowane na działkach 16/1, 17/1, 18/1 oraz 16/2, 17/2 i 18/2 nie pozostają w zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu.

Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że organ swoje stanowisko oparł głównie na piśmie "Urzędu Miasta i Gminy B. nr [...] z dnia 12 maja 2006 r. o niezgodności zagospodarowania zabudowy z obowiązującym planem zagospodarowania, spowodowanej włączeniem drogi gminnej dz. nr 260 w powierzchnię stawów". Do tego pisma - jak wyjaśnił organ - dołączony został wypis z planu z załącznikiem graficznym. Natomiast organ odwoławczy niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalił na podstawie akt sprawy, w szczególności na podstawie pisma Urzędu Miasta i Gminy w B. o znaku [...] z dnia 12 maja 2006 r., z którego "jednoznacznie wynika niezgodność powstałej zabudowy z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, spowodowanej włączeniem drogi gminnej w powierzchnię stawów". Dodać trzeba, że w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi wraz ze skargą, brak pisma Urzędu Gminy z dnia 12 maja 2006 r. o symbolu [...] wraz załącznikami – na które powołał się organ I instancji. Znajduje się w nich jedynie kopia pisma Urzędu Gminy z dnia 12 maja 2006 r. o symbolu [...], przywołanego przez organ II instancji, ale bez załączników (kserokopii wyrysu i wypisu z planu miejscowego).

Na wniosek pełnomocnika skarżącej o sprowadzenie na rozprawę pisma Urzędu Miasta i Gminy w B. o symbolu [...] wraz z załącznikami, Sąd mając z urzędu wiedzę o tym, że dokument ten znajduje się w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy oznaczonej sygn. akt II SA/Wr 443/07, postanowił na rozprawie o dopuszczeniu dowodu z tych akt.

Z przedstawionych wyżej faktów wynika, że ustalenia co do zgodności inwestycji z planem miejscowym, każdy z organów oparł na innym dokumencie. Analiza obu dokumentów wskazuje jednak, że w częściach dotyczących kwestii dla sprawy najistotniejszych – odnoszących się do ustaleń planu miejscowego - mają identyczne brzmienie. I tak, z pisma przywołanego przez organ II instancji wynika, że było ono skierowane do Urzędu Wojewódzkiego w związku ze skargą H.A. (pełnomocnika skarżącej na etapie postępowania administracyjnego). Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy B. wyjaśnia w nim, że działka nr 260 stanowi własność Gminy B. a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest na obszarze oznaczonym symbolem RP, obejmującym tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej i przeznaczona jest na drogę dojazdową do pól. W dalszej części pisma wyjaśniono, że nie prowadzono postępowania w sprawie zaliczenia tej drogi do dróg publicznych i przyjmuje się, że jest to droga wewnętrzna. Załączniki do tego pisma stanowią wypis i wyrys z planu, których jednak w aktach administracyjnych brak. Natomiast drugie pismo, o symbolu [...] adresowane bezpośrednio do organu I instancji, zawiera analogiczne zapisy odnoszące się do ustaleń planu, przy czym dołączone są do niego załączniki - wypis i wyrys z planu miejscowego.

Lektura przedstawionych wyżej pism nie potwierdza, że z ich treści, wynika w sposób jednoznaczny niezgodność wykonach robót budowlanych (budowy stawów) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, spowodowana włączeniem "drogi gminnej" (działki nr 260) w powierzchnię stawów. Co więcej, w pismach tych w ogóle nie oceniano zgodności zrealizowanej zabudowy z planem miejscowym lecz ograniczono się do określenia przeznaczenia, jakie dla działki nr 260 – zdaniem autora tego pisma - wynika z planu. Wyjaśniono również, że droga która znajduje się w granicach działki nr 260 powinna być kwalifikowana jako droga wewnętrzna a nie droga gminna. W tej sytuacji niezrozumiałe jest, dlaczego organy nadzoru budowlanego w niektórych fragmentach swoich decyzji, konsekwentnie posługiwały się sformułowaniem "droga gminna", sugerując tym samym, że mamy do czynienia z tak normatywnie sklasyfikowaną drogą. W ocenie Sądu treść pisma o symbolu [...] (podobnie jak [...]) nie potwierdza stanowiska organu odwoławczego, o tym, że wynika z niego i to jeszcze jednoznacznie, niezgodność powstałej zabudowy z obowiązującym planem. Zgodność lub niezgodność z planem może być ustalona w wyniku analizy i interpretacji zapisów planu i dokonanej na tej podstawie oceny. Skoro więc w przywołanym piśmie nie zawarto wprost stwierdzenia o niezgodności zabudowy z planem, zatem zawarte stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji było efektem własnych ocen i spostrzeżeń organu poczynionych jedynie w oparciu o informacje zawarte w piśmie a nie na podstawie analizy zapisów planu miejscowego. Powyższe potwierdza fakt, że w aktach sprawy, na podstawie których orzekał organ II instancji, brak było chociażby wypisu i wyrysu z tego planu.

Z przedstawionych ustaleń wynika też, że niezgodność zabudowy z planem miejscowym spowodowana włączeniem "drogi gminnej" działki nr 260 w powierzchnię stawów, nie została dostatecznie wykazana przez organy ani też udokumentowania w aktach sprawy na podstawie których podjęto kwestionowane decyzje. Ocena tej kwestii oparta została jedynie na informacji wynikającej z pisma Urzędu Gminy, pomimo, że odnosiła się ona tylko do przeznaczenia działki nr 260 (tymczasem stawy zostały wykonane również na innych działkach) oraz nie podawała innych zapisów planu, które dla dokonywanej oceny mogły mieć istotne znaczenie. Zdaniem Sądu dla przyjęcia tak jednoznacznego stanowiska w kwestii zgodności zabudowy z ustaleniami planu, prowadzącego w konsekwencji do zastosowania sankcji rozbiórki, konieczne było dokładne przeanalizowane przez organ orzekający, wszystkich zapisów części tekstowej jak i graficznej planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego odnieść następnie należało do dokumentacji geodezyjnej i do stanu istniejącego na gruncie, po to, by potem wykazać z którymi konkretnie ustaleniami planu zrealizowana inwestycja jest niezgodna lub stwierdzić, że takiej niezgodności nie ma. W szczególności, ze względu na wskazaną przez organy przyczynę niezgodności, konieczne było wykazanie, że teren na którym znajduje się działka oznaczona geodezyjnie nr 260, przewidziany jest w planie miejscowym na drogę dojazdową do pól, a stawy zrealizowane w tym miejscu, pozostają w niezgodności z ustaleniami planu. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zapisów planu poprzestając, przy ocenie istotnej kwestii, jedynie na przywołanym wcześniej piśmie Urzędu Gminy. Również organ I instancji odwołał się do pisma Urzędu Gminy (aczkolwiek o innym symbolu) oraz do wypisu i wyrysu z planu miejscowego stanowiących załącznik do tego pisma.

Dopuszczając dowód z akt administracyjnych dołączonych do sprawy II SA/Wr 443/07 Sąd zapoznał się z treścią znajdującego się nich pisma Urzędu Gminy z dnia 12 maja 2006 r. [...], zwłaszcza zaś z treścią dołączonych do niego załączników tj. wypis i wyrys z planu miejscowego (których brakowało przy piśmie o symbolu [...] przywołanego przez organ II instancji). Dowody te były oceny niniejszej sprawy były istotne, gdyż stanowiły podstawę umieszczonych w obu wyżej przywołanych pismach informacji o tym, że według planu, działka nr 260 "przeznaczona jest na drogę dojazdową do pól".

Dokonana przez Sąd analiza wypisu i wyrysu wskazuje jednak, że dokumenty te sporządzono w sposób niezrozumiały, mało czytelny a nawet miejscami błędny. Wypis przygotowano bowiem bez szczegółowego przywołania i oznaczenia konkretnych przepisów (paragrafów) aktu prawa miejscowego, na podstawie których go wykonano. Załącznik graficzny – wyrys - przedstawiony został bez części opisowej znaków graficznych rysunku planu (legendy), bez której niemożliwe jest prawidłowe jego odczytanie i np. wyjaśnienie, czy przerywana linia zakreślona kolorem pomarańczowym stanowi wg oznaczeń planu drogę dojazdową. Linia ta przebiega w obszarze oznaczonym na rysunku symbolem RP. W wypisie nie przedstawiono jednak szczegółowych zapisów jakie plan przewiduje dla terenów objętych tym symbolem. Wypis odnosił się dla terenu oznaczonego jako działka geodezyjna nr 260, i podano w nim, że według "ustaleń szczegółowych planu" oznaczono go symbolem użytkowym "dr" (co zbliżone jest bardziej do oznaczeń stosowanych w ewidencji gruntów) a stan planowany to tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zapisano również, że z "ustaleń ogólnych planu" wynika, iż obszar dla które sporządzono wypis, stanowi drogę dojazdową do pól, a zgodnie z § 17 pkt 1 planu "przeznaczenie podstawowe stanowią tereny wszelkich upraw rolnych łąk, pastwisk, sadów i ogrodów."

Odnosząc powyższe zapisy bezpośrednio do tekstu planu stwierdzić trzeba, że wypis sporządzony został w sposób, co najmniej niedbały i mało rzetelny. Z brzmienia uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] wynika, że w tekście planu nie posługiwano się w ogóle pojęciem "symbol użytkowy" zastosowanym w omawianym wypisie. Plan stanowi natomiast o oznaczeniach graficznych rysunku planu (§ 2), wśród których nie wymienia się jednak symbolu "dr". Nie wiadomo zatem dlaczego w odniesieniu do działki nr 260 w wypisie z planu organ posłużył się pojęciem "symbol użytkowy" określając go jednocześnie jako "dr". Ponadto § 17, który w tymże wypisie przywołany został jako część "ustaleń ogólnych" planu, w tekście planu umieszczony jest w rozdziale 3: "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu" – co bardziej odpowiada stosowanemu w wypisie pojęciu "ustaleń szczegółowych". Natomiast "Ogólne warunki zagospodarowania terenu" (których część – według wypisu - powinien stanowić §17) umieszczone zostały w rozdziale 2 obejmującym jedynie § 2 - § 8 uchwały. W tekście planu, który wszak w wypisie z niego sporządzonym powinien być przytoczony dosłownie, nie można doszukać się też stwierdzenia, że działka nr 260 stanowi drogę dojazdową do pól. Przedstawiony wyżej sposób odczytania planu budzi poważne wątpliwości co do poprawności informacji zawartych w dowodach na podstawie których orzeczono nakaz rozbiórki. Dlatego, zdaniem Sądu, organu nadzoru budowlanego nie mogły poprzestać jedynie na dokumentach przywołanych w uzasadnieniach decyzji, które sporządzone zostały w oparciu o taki sposób odczytania planu, lecz zobowiązane były, ustalenia co do zgodności inwestycji z planem czynić bezpośrednio na podstawie jego przepisów.

Sąd zwraca uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i jako przepis prawa, będący również podstawą orzekania, powinien być przede wszystkim odczytywany i interpretowany przez stosujący go w danym postępowaniu organ. Akt prawa miejscowego jest bowiem aktem prawa powszechnie obowiązującym na danym terenie, co oznacza, że organy administracji powinny, tak jak inne przepisy, stosować go bezpośrednio. Prawidłowa interpretacja planu wymaga zaś łącznego odczytania zarówno jego zapisów zawartych w części tekstowej jak i części graficznej. Z kolei część tekstowa planu to nie tylko "ustalenia szczegółowe" ale również "ustalenia ogólne", które niejednokrotnie zawierają postanowienia istotne z punktu widzenia możliwości zainwestowania danej nieruchomości.

W niniejszej sprawie, co jasno wynika z treści decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, żaden z nich nie podjął wysiłku odczytania zapisów planu i rozstrzygnięcia bezpośrednio w oparciu o te zapisy kwestii zgodności (lub nie) z planem spornej inwestycji. Organy obu instancji oparły się jedynie na dowodach pośrednich (pismach Urzędu Miasta i Gminy), przypisując im podstawowe dla sprawy znaczenie.

Zdaniem Sądu o niezgodności inwestycji z planem miejscowym ze wskazanego przez organy powodu można byłoby mówić, gdyby wskazały one konkretne ustalenia planu, z których wynikałoby, że na terenie (lub jego części) na którym wykonano stawy, przewidziana jest droga dojazdową do pól. Takich ustaleń planu, żaden z organów jednak nie wskazał. Wobec przedstawionych wyżej wątpliwości, ocena zgodności zabudowy z planem dokonana na podstawie informacji zawartych w pismach Urzędu Gminy (ograniczonych jedynie do działki nr 260), bez bezpośredniego odniesienia się do zapisów planu, nie mogła być uznana za wystarczającą dla ustalenia, że nie zostały spełnione przesłanki legalizacji. Przesłanki te nie zostały więc przez organy w dostatecznym stopniu wyjaśnione i ocenione. Organ II instancji nie ustalił zapisów planu miejscowego określających warunki zagospodarowania na przedmiotowym terenie, ani samodzielnie, ani chociażby na podstawie wypisu i wyrysu z planu. Z kolei wypis i wyrys dołączony do pisma, na które powołał się organ pierwszej instancji, ze względu na sposób jego sporządzenia nie oddawał w pełni treści planu a ponadto dotyczył tylko działki oznaczonej nr 260, nie mógł więc stanowić dowodu, na podstawie którego możliwe byłoby dokonanie oceny zgodności z planem całej inwestycji. Powyższe potwierdza, że organy nie przeanalizowały i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Bez analizy zapisów planu miejscowego niemożliwa była prawidłowa ocena przesłanek legalizacji spornej inwestycji. Powyższe zaniechanie prowadziło do naruszenia przede wszystkim art. 6, ale też art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że ustalenia organów poczynione bezpośrednio na podstawie treści planu skonfrontowane ze stanem faktycznym sprawy, doprowadziłby do innych wniosków. Zaznaczyć trzeba, że takiej analizie powinny być poddane nie tylko te ustalanie planu które dotyczyłby działki nr 260, ale również i inne nieruchomości wymienione w sentencji decyzji, na których wykonano sporne stawy. Dopiero wówczas możliwe byłoby dokonanie prawidłowej oceny zagospodarowania tych nieruchomości (przeznaczenie i inne warunki), a w konsekwencji ustalenie zgodności inwestycji – w całości lub w części – z ustaleniami planu. Dodatkowo trzeba podnieść, że organy przyjmując niezgodność inwestycji z planem z powodu zrealizowania jej na części działki przewidzianej, ich zdaniem na drogę dojazdową do pól, w ogóle nie rozważały, czy w pozostałym zakresie obiekt melioracji szczegółowej również jest niezgodny z planem i czy istnieje konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki całości czy tylko części obiektu.

Poza przedstawionymi uchybieniami, organy naruszyły w niniejszej sprawie również art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienia obu decyzji nie odpowiadają zawartym w tym przepisie wymogom.

Znaczna część uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji stanowi bowiem opis dotychczas podjętych w sprawie orzeczeń sądowych i administracyjnych. Analiza braku przesłanek legalizacji samowoli budowlanej sprowadza się natomiast do lakonicznego stwierdzenia w końcowej części, że organ nie znajduje podstaw do legalizacji tej samowoli, ze względu na fakt, iż istniejące zagospodarowanie jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego. W swoim uzasadnieniu organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz nie przytoczył wszystkich okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim brak analizy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ich odniesienia do istniejącego stanu. W kwestii oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym organ poprzestał jedynie na odwołaniu się do pisma Urzędu Miasta i Gminy B. nr [...] przyjmując (sprzecznie z jego treścią), że zawarto w nim stanowisko o niezgodności zagospodarowania zabudowy z obowiązującym planem miejscowym. Na marginesie tylko, Sąd zwraca uwagę na liczne błędy tekstowe (tzw. literówki), występujące w omawianym uzasadnieniu a wykazane również w cytowanych w niniejszym wyroku niektórych jego fragmentach. Tego typu błędy nie są oczywiście błędami istotnymi, ale należy ich unikać, gdyż powodują one, że tekst uzasadnienia, którego zadaniem jest przekonanie strony o słuszności rozstrzygnięcia, staje się momentami niespójny i trudno zrozumiały.

Część ze wskazanych uchybień, przynajmniej w zakresie przedstawienia podstaw prawnych stanowiących podstawę orzekania, została wyeliminowana przez organ II instancji. Stwierdzając jednak niezgodność budowy z planem miejscowym organ ten, opierając się na innym dokumencie niż organ pierwszej instancji, nie wyjaśnił powodu takiego działania a jednocześnie nie podważył dowodu przywołanego przez organ I instancji. Podobnie jak w decyzji pierwszoinstancyjnej brak tu również rozważań dotyczących bezpośrednio treści planu miejscowego i odniesienia uregulowań zawartych w tym planie do stanu faktycznego sprawy. Organ bez bliższych wyjaśnień odwołuje się jedynie do pisma Urzędu Gminy uznając, że jednoznacznie wynika z niego niezgodność zabudowy z obowiązującym planem miejscowym. Jedynie zatem na informacji zawartej w piśmie Urzędu Gminy organ II instancji opiera główne motywy swojego rozstrzygnięcia. Takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 i nie realizuje zasady przekonywania strony, zawartej w art. 11 k.p.a. Zasadniczo, nie wyjaśniono zatem stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, stwierdzając brak możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

Wobec podniesionych w skardze zarzutów Sąd poddał również ocenie kwestionowane przez pełnomocnika skarżącego "rozdzielenie sprawy" na "trzy odrębne rozstrzygnięcia". Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2006 r. nakaz rozbiórki stawów rybnych wraz z obowiązkiem przywrócenia przebiegu drogi gminnej orzeczony został w tej samej decyzji w której orzeczono nakaz rozbiórki budynków zaplecza socjalno-biurowego i linii energetycznej NN. Z tego też względu strona skarżąca uznała, że przedmiotem sprawy administracyjnej, jest kwestia samowoli budowanej wszystkich wymienionych obiektów budowlanych i w tak oznaczonym zakresie powinna być ona rozstrzygnięta przez organ nadzoru budowlanego, tym bardziej, że w przywołanym wyżej wyroku, Sąd przedstawił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania dla całej tak pojmowanej sprawy.

Zauważyć jednak należy, że w ujęciu doktrynalnym sprawa administracyjna to sprawa o charakterze niespornym, dotycząca ustalenia w drodze stosowania normy prawa materialnego o powszechnej mocy obowiązującej, sytuacji prawnej danego podmiotu na jego żądanie lub z urzędu (por. W. Dawidowicz, Z problematyki decyzji organów administracji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, PiP 1984, Nr 10 s. 5). W myśl art. 104 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego jest tak rozumiana sprawa administracyjna, załatwiana poprzez wydanie decyzji administracyjnej, której treścią jest orzeczenie co do interesów prawnych lub obowiązków, legitymujących określone osoby do udziału w postępowaniu. Na sprawę administracyjną składają się zatem elementy podmiotowe i przedmiotowe. Pod względem przedmiotowym sprawę administracyjną tworzy treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny. Natomiast elementy podmiotowe to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck. Warszawa 2006, s. 355). O tym czy mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną będącą przedmiotem postępowania, czy też z wieloma sprawami, prowadzonymi formalnie w jednym postępowaniu, decydują więc przywołane wyżej elementy przedmiotowe i podmiotowe.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych – w szczególności z treści znajdujących się tam zawiadomień i pism kierowanych do stron - wynika, że organ nadzoru budowanego po orzeczeniu WSA prowadził jedno postępowanie, które dotyczyło popełnionych przez tego samego inwestora samowoli budowlanych polegających na wykonaniu różnych obiektów budowlanych (stawów rybnych, linii energetycznej NN oraz obiektów biurowo-socjalnych) zlokalizowanych na różnych nieruchomościach. Odmienność stanów faktycznych, w jakich owe samowole zaistniały, prowadziły do zróżnicowania podstaw prawnych znajdujących zastosowanie do każdego z obiektów oraz kręgu podmiotów, które w przypadku każdej z tych samowoli mogą mieć interes prawny. W świetle przedstawionych wcześniej uwag stwierdzić zatem należy, że w istocie organ pierwszej instancji prowadził w jednym postępowaniu trzy sprawy administracyjne. Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, która powinna być rozstrzygnięta jedną decyzją co do wszystkich samowoli budowlanych. W tej sytuacji nie można też stawiać organowi zarzutu istotnego naruszenia prawa z tego względu, że w każdej z tych spraw wydał odrębne rozstrzygnięcie. Istotne jest i to, że jak Sądowi wiadomo z urzędu, rozstrzygnięcia te odnoszą się do wszystkich samowolnie wybudowanych obiektów, co do których prowadzone było to samo postępowanie.

Zdaniem składu orzekającego, nie uchybiono też zasadzie związania prawomocnym orzeczeniem sądu. Podkreślić trzeba, że WSA wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. uchylił decyzje o nakazie rozbiórki wydane w innym stanie prawnym, dokonując jednocześnie oceny legalności tych decyzji według stanu prawnego z daty podjęcia tych decyzji. Można zatem przyjąć, że po wyroku Sądu organy orzekały już w istotnie zmienionym stanie prawnym, co powoduje ustanie zasady związania prawomocnym orzeczeniem Sądu w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego. Ponadto przyczyną uchylenia decyzji przez Sąd było naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego zawartych przede wszystkim w art. 7, art. 77 i art. 10 k.p.a. i to w tak istotnym zakresie, że niemożliwa była kontrola orzeczeń pod względem merytorycznym. Powyższe oznacza, że wskazania Sądu co dalszego postępowania nakazywały organom przeprowadzenie ponownego postępowania z zachowaniem wymogów wynikających z przywołanych przepisów. W takiej sytuacji, skoro na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy organ spostrzegł, że w jednym postępowaniu prowadzi trzy sprawy, to orzeczenie Sądu nie mogło stać na przeszkodzie zakończeniu tych spraw poprzez wydanie dla każdej z nich decyzji administracyjnej. Słusznie natomiast skarżący podnosi, że organ pierwszej instancji w motywach swojej decyzji nie wyjaśnił normatywnych podstaw, które stanowiły o konieczności podjęcia w ramach przedmiotowego postępowania trzech odrębnych decyzji. Uchybienia tego nie wyeliminował również organ II instancji, który w swojej decyzji problematykę tę zupełnie pominął. Z przedstawioną kwestią związany jest też kolejny zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., którego słuszność należy podzielić. Biorąc pod uwagę zakres dotychczas podejmowanych w sprawie decyzji oraz zakres postępowania określonego przez organ w zawiadomieniach o zakończeniu postępowania (pisma z dnia 11 stycznia 2007r., 22 sierpnia 2006r. czy też 28 lipca 2006 r.) Sąd zgadza się z oceną pełnomocnika strony skarżącej, co do tego, że organ uznając, iż niniejsze postępowanie dotyczy w istocie trzech spraw administracyjnych, zobowiązany był przed podjęciem załatwiających je decyzji, poinformować o powyższym fakcie strony postępowania, zapewniając im możliwość wypowiedzenia się w każdej odrębnie już określonej sprawie. Jest to bowiem okoliczność, która mogła mieć istotny wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem toczącego się postępowania. Tymczasem, o powyższej okoliczności strony dowiedziały się dopiero z decyzji kończących postępowanie. Zaniechanie wykonania tego obowiązku spowodowało zatem naruszenie art. 9 k.p.a. a w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącym, że strona wobec brzmienia końcowej części zawiadomienia organu pierwszej instancji z dnia 11 stycznia 2007 r. "nie zdobyła się na skorzystanie ze swoich praw, gdyż była przekonana, że wynik postępowania jest przesądzony". Przeczy temu znajdujący się w aktach sprawy dokument z dnia 20 stycznia 2007 r. w którym pełnomocnik strony skarżącej, w odpowiedzi na ww. zawiadomienie, zajął końcowe stanowisko uznając, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszystkich obiektów jest, ze względu na orzeczenie WSA ze stycznia 2006 r., bezprzedmiotowe. Niezasadne są również argumenty skargi podważające zasadność stosowania w niniejszej sprawie aktualnie obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania z tego względu, że inwestycja została zrealizowana przez jego uchwaleniem. Takiemu rozumowaniu sprzeciwia się literalne brzmienie art. 48 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane, który nakazuje oceniać, czy budowa jest zgodna z przepisami aktualnie obowiązującego planu miejscowego oraz wynikająca z art. 6 k.p.a. i z art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności której muszą być podporządkowane wszelkie działania organów. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego obowiązuje powszechnie na danym terenie. Organy administracji obowiązane są zaś działać na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili orzekania chyba, że co innego wynika z wyraźnego zapisu ustawy. Skarżący nie wskazał zaś żadnego przepisu ustawy, który pozwałaby organom odstąpić od tej zasady.

Na koniec wyjaśnić trzeba, że Sąd nie uwzględnił wniosku o dopuszczenie dowodu z akt sprawy zezwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącej oraz z przedstawionych na rozprawie orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się w tym względzie brzmieniem art. 106 § 3 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika bowiem jasno, że sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli łącznie zostaną spełnione dwa warunki: jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu – a w konsekwencji dokonywanie przez sąd ustaleń faktycznych - jest zaś niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przeprowadzenie dowodu powinno więc być uzasadnione celem postępowania sądowoadministracyjnego, którym jest kontrola legalności zaskarżonego aktu, natomiast sąd nie jest uprawniony do przeprowadzania środków dowodowych i dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżonym aktem. Zdaniem składu orzekającego, ww. dowody zgłoszone przez pełnomocnika strony skarżącej – za wyjątkiem dowodu z pisma Urzędu Miasta i Gminy w B. nr [...] z dnia 12 maja 2006 r. - nie były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i możliwe było dokonanie bez nich kontroli kwestionowanych decyzji. Sprawa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oraz prezentowane w tym postępowaniu stanowisko Gminy B., jak też wynik sądowej kontroli legalności decyzji podjętych w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń podjętych w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych sąsiednich stawów, pozostają bowiem bez wpływu na ocenę możliwości zalegalizowania samowoli budowanej będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w kontekście zgodności tej samowoli z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu miejscowego.

Rozpoznając sprawę ponownie kompetentny organ uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku, a w szczególności dokona oceny zgodności budowy z planem miejscowym opierając się na przepisach aktu prawa miejscowego i biorąc pod uwagę ustalenia odnoszące się do całego zainwestowanego terenu. Ustalenia i ocena organu powinny być w sposób przekonujący wyrażone w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art., 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, a także art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym w odniesieniu do zaskarżonej decyzji wskazać też należy na naruszenie obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wymogami określonymi w art. 136 i art. 140 k.p.a. Naruszenie ww. przepisów prawa procesowego mogło mieć – jak wyżej wywiedziono - istotny wpływ na wynik sprawy, co po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a., spowodowało konieczność wyeliminowania obu aktów z obrotu prawnego. Z tego względu Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 p.p.s.a. a orzeczenie o kosztach wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanego aktu.