Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1389/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4 w zwi. art. 51 ust. 1, art. 50a ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2013 r. sprawy ze skargi G. S. i K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z.S. pozwolenia na budowę wiaty magazynowej zlokalizowanej na działkach nr [...] w B.. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...].

Wskutek stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez Z. S. oraz o obowiązku zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich i wpływem warunków atmosferycznych.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r., powołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi Z. S. zaniechania dalszych robót budowlanych prowadzonych na budowie wiaty magazynowej. W wyniku złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wobec toczącego się równocześnie postępowania dotyczącego skargi na udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę – wyrokiem z dnia z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1026/08 uchylono decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]udzielającą pozwolenia na budowę, a sprawa w wyniku skargi kasacyjnej zawisła w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W takim stanie sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez ten Sąd, co nastąpiło w dniu 30 czerwca 2010 r., kiedy wyrokiem - sygn. akt II OSK 1008/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i oddalił skargę. Spowodowało to pozostanie w obiegu prawnym pozwolenia na budowę przedmiotowej wiatry magazynowej udzielonego inwestorowi Z. S. .

Podejmując zawieszone postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. stwierdził, iż na terenie budowy prowadzone były roboty budowlane, w związku z czym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na Z. S. obowiązek udzielenia aktualnej informacji w formie inwentaryzacji graficznej i opisowej wykonanych robót budowanych na budowie wiaty magazynowej oraz informacji geodezyjnej i opinii w zakresie zgodności usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania terenu.

Po złożeniu wymienionych dokumentów przez inwestora decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał Z. S. rozbiórkę elementów części obiektu (o wymiarach projektowych [...]) w tym metalowej konstrukcji dachowej, belki żelbetowej (B.2), nadproża żelbetowego (N.1) i słupa żelbetowego (S.1) pod belką B.2 wykonanych po doręczeniu postanowienia nr [...] z dnia [...] r. wstrzymującego roboty budowlane. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola wykazała, że podczas budowy (prowadzonej na podstawie decyzji Starosty [...]z dnia [...] r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...].) inwestor zwiększył wymiary wznoszonego obiektu poprzez jego rozbudowę od strony wschodniej, powiększając szerokość obiektu z [...] oraz wybudował (wypełnił) między słupami nośnymi wiaty ścianę, tworząc obiekt o charakterze zamkniętym. Czynności kontrolne wykazały, że inwestor dopuścił się naruszenia art. 36a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie wykazując na dokonane odstępstwa zmiany pozwolenia na budowę. Uwzględniając powyższe organ powiatowy wstrzymał postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. przedmiotowe roboty budowlane. Przeprowadzone obecnie postępowanie wykazało, że inwestor po doręczeniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, nadal je prowadził. Zakres wykonanych robót obejmuje metalową konstrukcję dachową, nadproże żelbetonowe, belkę żelbetonową i słup żelbetonowy. W związku z przedstawioną w dniu [...] r. inwentaryzacją powykonawczą, organ potwierdził zgodność wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wykazane w opinii niewielkie różnice wymiarowe należy potraktować w kategoriach dopuszczalnego błędu w wykonaniu wymiaru. Analiza porównawcza opinii technicznej i inwentaryzacji wykazała, ze inwestor dokonał rozbiórki ściany, wybudowanej z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu doprowadzając obiekt do stanu zgodnego z projektem. Jednocześnie podjął roboty zgodne z pozwoleniem na budowę i warunkami określonymi w projekcie budowlanym wykonując konstrukcję dachową oraz żelbetowe naproże, belkę i słup. Działanie to stanowiło naruszenie postanowienia nr [...] z dnia [...] r. wstrzymującego roboty budowalne.

Powołując się na art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, iż obejmuje on bezwzględny nakaz odwrócenia skutków wszelkich czynności po wstrzymaniu wykonania budowy lub robót. Niniejszy nakaz wykonania powyższego obowiązku obejmuje różnicę wynikającą z analizy porównawczej protokołów oględzin, dokumentacji fotograficznej i inwentaryzacji dokonanych w wyniku pierwszej kontroli w dniu [...] r. w stosunku do zmian wynikłych po doręczeniu zobowiązanemu postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. Organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie (dokumentacja projektowa, dokumenty urzędowe, opinie, inwentaryzacje i ekspertyzy oraz zeznania świadków) dokonał jego oceny w myśl art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego uznając że okoliczność wykonywania robót budowlanych po wydaniu przez organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie budzi wątpliwości. Stąd rozstrzygnięcie zawarte w sentencji należy uznać za pełni uzasadnione.

Odnosząc się z kolei do zarzutów zgłoszonych przez pełnomocnika G. i K. S. organ uznał je za bezzasadne i nie wnoszące nic nowego do sprawy. Wskazał, że zgłaszane zastrzeżenia albo były rozpatrzone przez organ w niniejszym postępowaniu, albo były już przedmiotem wcześniej prowadzonych postępowań, w tym postępowania związanego z pozwoleniem na budowę zakończonym wydaniem w dniu 30 czerwca 2010 r. wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie – sygn. akt II OSK 1008/09.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone w drodze odwołania zarówno przez inwestora jak i przez uczestników postępowania. Pełnomocnik inwestora w swoim odwołaniu wnosząc o uchylenie tej decyzji, zarzucił jej naruszenie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie, iż postanowienie nr [...] z dnia [...] r. w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym oraz naruszenie art. 51a pkt 2 ust. 4 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w dacie wykonania robót budowlanych postanowienie z dnia [...] r. wywoływało skutki prawne i istniały podstawy do orzeczenia obowiązku rozbiórki. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że inwestor po doręczeniu postanowienia nr [...] z dnia [...] r. wykonał roboty budowlane obejmujące metalową konstrukcję dachową, naproże, belkę i słup żelbetonowe. Należy jednak podkreślić, że prace te wykonane zostały począwszy od [...] r., a potwierdzają to wpisy w dzienniku budowy. Organ ustalił następnie, że prace te wykonane zostały zgodnie z pozwoleniem na budowę i warunkami określonymi w projekcie budowlanym. Stąd też zasadne jest pytanie, czy zachowanie inwestora może być objęte sankcją wskazaną w kwestionowanej decyzji. Powstaje wątpliwość, czy mogą być objęte nakazem rozbiórki prace wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Podnoszone okoliczności powinny nakazać szczególnie wnikliwą analizę zaskarżonej decyzji. Wprawdzie bowiem art. 51a pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadku wykonania robót budowlanych – mimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 – nakazuje się w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu wykonanego po doręczeniu tego postanowienia, ale uwzględnić przy tym trzeba treść art. 50 ust. 4, według której postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie chociaż wydana została decyzja nr [...] z dnia [...] r., w której nakazano inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), to jednak wskutek odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję, wskazując, że brak było podstaw do jej wydania (decyzja z dnia [...] r.).

Skoro zatem zaistniały stan faktyczny (istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę) nie uzasadniał wydania decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy lecz powinna być wydana decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 (co do tej pory nie nastąpiło) to należy przyjąć, że postanowienie z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych na dzień wykonania robót nie wywołało żadnych skutków prawnych. W szczególności brak podstaw do przyjęcia, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane dawały podstawę do zastosowania art. 50a ust. 2 ustawy.

W drugim odwołaniu pełnomocnik uczestników postępowania G. i K. S. zaskarżyła wymienioną powyżej decyzję w tej części, w jakiej nie nałożyła ona obowiązku rozbiórki całego obiektu wiaty magazynowej, który to obowiązek powinien zostać stwierdzony na skutek realizacji przez inwestora budowy obiektu z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego – podczas gdy organ ograniczył się do rozbiórki jedynie tej części, która została wykonana po doręczeniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] r. wstrzymującego roboty budowalne. Pełnomocnik wniosła o uchylenie tej decyzji w tym zakresie i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, wraz z zobowiązaniem organu pierwszej instancji do wykonania stosownych pomiarów i oględzin oraz dopuszczeniu dowodu w postaci ekspertyzy biegłego, na okoliczność charakteru prowadzonej przez inwestora z przekroczeniem granicy nieruchomości budowy obiektu produkcyjnego a nie wiaty magazynowej. W uzasadnieniu, zdaniem strony odwołującej, organ pierwszej instancji dokonał błędnej oceny charakteru dokonanych przez inwestora odstąpień przy budowie obiektu od zatwierdzonego projektu budowy. Podkreślono, że o nałożeniu mocą postanowienia nr [...] z dnia [...] r., w oparciu o art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia inwentaryzacji graficznej i opisowej oraz zlecenia inwentaryzacji geodezyjnej wraz z opinią zgodności usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania nie powiadomiono uczestników postępowania, wskutek czego nie mogli zapoznać się z dowodami w sprawie. Naruszono tym samym art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego, a uczestnicy nie brali udziału w przeprowadzonych czynnościach, czym zostali pozbawieni prawa uczestniczenia w wyjaśnianiu okoliczności sprawy. Odstąpienie takie stanowi naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy. Strony zostały bowiem pozbawione czynnego udziału w sprawie. Wprawdzie po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, strony wystosowały do organu pismo, w którym zgłoszono zastrzeżenia i wnioski (m.in. o ponowne przeprowadzenie pomiarów), organ wydał jednak decyzję przy całkowitym ich pominięciu. Naruszył więc tym art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie bowiem podnoszono, że przedłożona w sprawie inwentaryzacja pomija wiele kluczowych aspektów, m.in. nie wskazuje rodzaju stwierdzonych odstępstw w procesie budowy, opisu wykonanych robót i opinii w zakresie zgodności usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania terenu, kwitując jedynie, że "potwierdziła zgodność wykonanych robót iż zatwierdzonym projektem budowlanym". Pominięcie podnoszonych przez uczestników postępowania wątpliwości należy uznać za nadużycie. Stwierdzona niezgodność wymiarów ścian obiektu z wartościami wskazanymi w projekcie budowlanym prowadzi do zmiany kubatury obiektu, co skutkować musi stwierdzeniem istotnych odstępstw od projektu. Istotnym odstępstwem będzie także zmiana zamierzonego użytkowania obiektu. Pomimo, iż uczestnicy postępowania wielokrotnie informowali organ o faktycznym użytkowaniu budynku przez inwestora w celach produkcyjnych, nie zostało podjęte stosowne działanie przez organ, np. w postaci niezapowiedzianej kontroli (na mocy art. 81 ust. 4 oraz art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego).

W ocenie pełnomocnika uczestników postępowania w kwestionowanej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle całokształtu okoliczności - tj. nadania przez inwestora wiacie faktycznego charakteru budynku i to budynku produkcyjnego, niezastosowania się przez inwestora do postanowienia organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych, faktycznego użytkowania obiektu (jako budynku produkcyjnego) bez zgłoszenia zakończenia budowy i otrzymania pozwolenia na użytkowanie –nie nakazanie inwestorowi przez organ pierwszej instancji rozbiórki całego obiektu jest niezrozumiałe.

Rozpatrując złożone odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W szerokim uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak było w niniejszej sprawie, przy czym z uwagi na fakt, iż w trakcie budowy stwierdzono wykonywanie robót z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu, zostały one wstrzymane postanowieniem nr [...]. Postanowienie to nie zostało zaskarżone. W ciągu dwóch miesięcy wydana została decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie więc z art. 50 ust. 4 postanowienie to nie wygasło. Jednak decyzja powyższa została uchylona przez organ drugoinstancyjny jako niezgodna z prawem. W toku prowadzonego postępowania przedmiotowy obiekt doprowadzony został do stanu zgodnego z prawem (z zatwierdzonym projektem). Art. 50, art. 50a i art. 51 Prawa budowlanego regulują tryb postępowania w sytuacjach w nim określonych w celu zapobieżenia kontynuacji prac budowlanych wykonywanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podkreślenia wymaga fakt, że postępowanie wszczęte z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 ma na celu usunięcie stanu, w którym inwestor wykonuje roboty budowlane co prawda na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale w sposób istotnie odbiegający do ustaleń i warunków w nim lub w przepisach określonych. Nie ulega wątpliwości, iż z treści przywołanych przepisów wynika, że organ może wstrzymać roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia, nie można zatem interpretować, że organ może wstrzymać roboty budowlane inne niż istotnie odbiegające od warunków pozwolenia. W warunkach niniejszej sprawy, wprawdzie organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nakazał wstrzymaniem, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, prowadzenia z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego robót budowlanych, jednakże inwestor posiadał uprawnienie wynikające z decyzji Starosty [...]nr [...] z dnia [...] r. do prowadzenia robót budowlanych zgodnych z jej warunkami i zatwierdzonym projektem. Wykonanie tej decyzji wstrzymane było wprawdzie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1026/08, uchylonym jednak wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1008/09. Jakkolwiek nie ma wątpliwości, że w czasie, gdy wykonanie decyzji pierwszym wyrokiem było wstrzymane, to uprawnienie nie mogło być wykonywane, jednak po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestor miał prawo wykonywać roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób zgodny z jej ustaleniami i warunkami oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Skoro zatem w [...] r. inwestor wykonywał roboty budowlane zgodnie z tym projektem, a nadto usunął istniejący stan niezgodny z prawem (wykonał rozbiórkę części obiektu wykonanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu) to nie można uznać, by pomimo ich wykonania, wykonywał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym, co skutkowało to zastosowaniem art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ma bowiem zastosowanie jedynie wówczas gdy inwestor pomimo ich wstrzymania postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 4 wykonuje roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach .

Organ podkreślił, iż w chwili wydania kwestionowanej decyzji brak było podstaw do stwierdzenia, iż roboty budowlane wykonywane są z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym odpadła podstawa do ich wstrzymania. Chociaż zatem w toku całego postępowania organ zebrał dowody, które co prawda wskazywały na to, iż inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz stan ten usunął, rozbierając część obiektu zrealizowaną niezgodnie z projektem. Z kolei prac polegających na likwidacji niezgodnej z projektem części obiektu nie można uznać za naruszające postanowienie nr [...] r. z dnia [...] r., którym nakazano wstrzymanie prowadzonych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego robót budowlanych. Nie można zatem uznać, że wykonywanie robót budowlanych, na podstawie i zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę, stanowiło podstawę do wydania decyzji z art. 50a pkt 3 Prawa budowlanego.

Z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy orzeka jedynie o prawidłowości decyzji podjętej w swego rodzaju postępowaniu wpadkowym, rozstrzygając co do jej istoty jedynie w części, nie może wyjść poza jej zakres, a co za tym idzie przesądzić o jego bezprzedmiotowości. Wprawdzie do takich wniosków można dojść na podstawie akt sprawy, lecz organ odwoławczy nie mógł orzec o umorzeniu w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotowego postępowania organu pierwszej instancji, gdyż postępowanie to jest postępowaniem wpadkowym prowadzonym w ramach postępowania głównego dotyczącego wykonywania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie organu w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji winien ocenić, czy aktualne roboty budowlane są wykonywane (bądź już wykonane) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie czy jest podstawa do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie może przeprowadzić tego postępowania w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, bez narażenia się na zarzut naruszenia wyrażonej w art. 15 Kodeksu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożyli, reprezentowani przez pełnomocnika, uczestnicy postępowania G. i K. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania pełnomocnik zarzuciła naruszenie prawa i interesu skarżących, Zarzuciła organowi odwoławczemu przekroczenie granic uznania administracyjnego, błędną i niedostateczną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, brak wskazania przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, nie wskazania przyczyn, dla których niektórym dowodom odmówił wiarygodności, nie przeprowadzenie żadnych dodatkowych czynności dowodowych, w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co stanowi naruszenie art. 136 Kodeksu oraz przekroczenie dopuszczalnej prawem granicy kierowania zaleceń dla organu pierwszej instancji w zakresie wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co stanowi naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuciła także naruszenia art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w którym odpowiadała ona tak stanowi faktycznemu jak i normom prawa budowlanego tj. w zakresie nakazującym inwestorowi rozbiórkę elementów części budynku. W uzasadnieniu skargi ponownie odwołano się do dotychczasowego przebiegu postępowania, podkreślając stwierdzony fakt budowy przedmiotowego obiektu z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, co spowodowało wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Ustalenia organu pierwszej instancji, że w okresie wstrzymania robót budowanych inwestor wykonał konstrukcję dachową, naproże żelbetonowe, belkę żelbetonową i słup żelbetonowy, doprowadziły do wydania decyzji zobowiązującej inwestora do ich rozbiórki. Organ odwoławczy nie zweryfikował ustaleń organu pierwszej instancji. Nie jest stąd wiadome na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że przedłożona przez inwestora inwentaryzacja potwierdziła prawidłowość dokonywanych przez niego robót budowlanych. Dlatego też skarżący zaskarżyli decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nienałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki całego obiektu magazynu, który to obowiązek powinien zostać stwierdzony wskutek realizacji przez inwestora obiektu w całości z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu, równocześnie uznając decyzję w pozostałej części za właściwą. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie istniały podstawy do tego, by można było uznać prowadzenie przez inwestora budowy magazynu niezgodnie z projektem. Za błędne należy bowiem uznać stwierdzenie, że inwestor usunął stan niezgodności z projektem. W żaden sposób organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do wyników inwentaryzacji, gdzie wskazuje się na zaistnienie niezgodności stanu faktycznego dotyczącego obiektu, ze stanem jaki wynikać powinien z projektu budowlanego. Organ ten nie odniósł się także do zarzutu wadliwego prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w oparciu o art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, o którym skarżący nie zostali powiadomieni, czym naruszono art. 79, a także art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono też brak odniesienia do zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń w stosunku do przygotowanych w sprawie dokumentów.

Błędna jest także ocena stanu faktycznego dokonana przez organ odwoławczy, co wynika z braku przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dodatkowych, uzupełniających postępowanie organu pierwszej instancji. Argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie, o braku takiej możliwości po stronie tego organu bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania nie może bowiem zostać utrzymana, gdyż organ samodzielnie na podstawie art. 136 Kodeksu powinien sprawę wyjaśnić. Nadto w ocenie skarżących niedopuszczalne jest polecanie wykonania czynności kontrolnych na terenie budowy skierowane do organu pierwszej instancji, gdyż de facto nosi to "znamiona nakierowania na zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd, co do rozstrzygnięcia sprawy", co stanowi naruszenie art. 138 § 2 zdanie 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących pomimo zawartego w przywołanym przepisie uprawnienia organ odwoławczy przekroczył granice umocowania ustawowego nie tyle bowiem wskazuje organowi pierwszej instancji, "jakie okoliczności powinny zostać poddane przez niego wyjaśnieniom, ile raczej wskazuje konkretnie, w którym kierunku ustalenia te powinny pójść".

Błędne ustalenia organu odwoławczego dowodzą, że uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której organ nakazał rozbiórkę elementów części obiektu, tj. metalowej konstrukcji dachu, żelbetonowego naproża, belki oraz słupa, należy uznać za nieuzasadnione, zaś przedstawiona argumentacja pozostaje nieprzekonująca.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swojej stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreślił, że zdecydowana większość zarzutów skierowana jest w stosunku do działań organu pierwszej instancji i w zasadzie potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia organu drugoinstancyjnego. Powtórzył, że jakkolwiek co do zasady z zarzutami skarżących należy się zgodzić, to jednak organ odwoławczy nie mógł ich uwzględnić na tym etapie postępowania, które dotyczyło jedynie fragmentu całego postępowania naprawczego, które w całości powinno być przeprowadzone w pierwszej kolejności przez organ pierwszej instancji. Podkreślił, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wskazywał sposobu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, lecz zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazywał okoliczności, które organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na rozprawie w dniu 13 maja 2012 r. pełnomocnik skarżących G. i K. S. podtrzymała skargę i zawarte w niej argumenty. Wskazała na wadliwość kwestionowanej decyzji, która nie wskazuje czyje odwołanie zostało uwzględnione. Dodała, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przesądził, czy budowa prowadzona jest z odstępstwami. W jej ocenie, prawidłowa sentencja decyzji organu pierwszej instancji powinna orzekać rozbiórkę także pozostałych ścian obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 145 § 1 cytowanej powyżej ustaw, co oznacza, że nie może uwzględnić wniosku skargi.

Analiza akt sprawy dowiodła, że skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne tylko w ograniczonym zakresie oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Nie może to bowiem prowadzić do całkowitego przeniesienia postępowania wyjaśniającego z organu pierwszej instancji do organu odwoławczego, gdyż w takim przypadku złamana zostanie wymieniona powyżej zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania.

Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej. Na fakt ten wskazuje zresztą sama strona skarżąca.

Podzielić trzeba twierdzenia organu drugiej instancji, iż postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., nakazującą inwestorowi Z. S. rozbiórkę wskazanych elementów części obiektu budowlanego zlokalizowanego na działkach o numerach [...], jest częścią szerszego postępowania prowadzonego przez ten organ w przedmiocie budowy przedmiotowej wiaty magazynowej z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Właśnie z uwagi na stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., a utrzymanego w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. projektu budowlanego i udzielonego Z. S. pozwolenia na budowę wiaty magazynowej zlokalizowanej na działkach nr [...] w B., organ pierwszej instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wstrzymał prowadzone roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Postanowienie takie zachowuje swoją ważność przez okres dwóch miesięcy (art. 50 ust. 4), chyba, że w tym okresie wydane została decyzja w trybie art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie wprawdzie organ wydał w tym czasie decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, mocą której nakazano inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przy budowie wiaty magazynowej (decyzja nr [...] z dnia [...] r.), ale decyzja ta została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., zaś sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia i do dnia orzekania w niniejszej sprawie, nie została zakończona wydaniem decyzji. Zatem nie ma w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei pozostaje w obrocie prawnym decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty magazynowej, (wprawdzie najpierw została ona uchylona mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1026/08, ale następnie wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. uchylającego ten wyrok sądu pierwszej instancji -sygn. akt II OSK 1008/09- została przywrócona do obrotu prawnego). Dlatego też trudno w takich warunkach uznać, by prace budowlane przeprowadzone przez inwestora od stycznia 2012 r. (o czym świadczą dołączone kserokopie wypisów z dziennika budowy), czyli już po rozstrzygnięciu ważności pozwolenia na budowę, były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej. Przedłożone przez inwestora dokumenty potwierdziły, że wykonane w ten sposób roboty budowlane doprowadziły do likwidacji stwierdzonego w [...] r. odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowanego. Wszelkie zarzuty skarżących w stosunku do przygotowanej w sprawie dokumentacji technicznej, inwentaryzacji powykonawczej nie mogły odnieść żądanego przez nich skutku w postaci orzeczenia rozbiórki całego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, budowa przedmiotowej wiaty rozpoczęta została na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, które pozostając nadal w obrocie prawnym wywołuje określone skutki prawne, tj. zezwala inwestorowi na jej budowę na warunkach w nim określonych. Skoro zatem jak twierdzi organ odwoławczy, a nie przeczą w zasadzie temu skarżący, odstępstwo, które stało się podstawą wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych zostało zlikwidowane, a wykonywanych robót budowlanych nie można znaleźć w enumeratywnym wyliczeniu przesłanek wstrzymania robót wskazanym w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego, to trudno takie roboty zakwestionować. Nie można także takich robót, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, uznać za podstawę do wydania decyzji określonej w art. 50a pkt 2 tej ustawy. Podstawę do wydania takiej decyzji stanowi bowiem jedynie prowadzenie – pomimo ich wstrzymania postanowieniem- robót budowlanych wykonywanych w warunkach określonych w art. 50 ust. ust. 1 ustawy, tj. prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Nie ma zatem uzasadnienia w takich warunkach orzeczona przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 50a ust. 2 rozbiórka robót wykonanych zgodnie z pozostającym w mocy pozwoleniem na budowę. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję. Zasadnie także stwierdził, iż rozpatrzeniu w drodze niniejszego postępowania odwoławczego podlegał tylko fragment szerszego postępowania legalizacyjnego, i organ odwoławczy mógł zająć stanowisko tylko w tym, zaskarżonym fragmencie tego postępowania. Z kolei dalsze postępowanie prowadzone w trybie art. 51 prawa budowlanego powinno w pierwszej kolejności być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, który winien po wszechstronnie i dokładnie przeprowadzonym postępowaniu, jednoznacznie ocenić i ustalić, czy przedmiotowa budowa prowadzona była z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Postępowania takiego, wbrew twierdzeniom skarżących, nie mógł przeprowadzić organ odwoławczy bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodać przy tym trzeba, że wbrew żądaniu skarżących sprowadzającym się do orzeczenia rozbiórki całego obiektu, nawet w przypadku stwierdzenia wykonania robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu, nie zawsze oznaczać to musi orzeczenie żądanej rozbiórki. Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest legalizacja robót budowlanych prowadzonych w warunkach tych przepisów określonych, co oznacza doprowadzenie ich do stanu zgodnego z przepisami prawa. Dopiero gdy brak będzie takich możliwości skutkować to powinno orzeczeniem rozbiórki. Jednak te aspekty sprawy pozostają poza istotą kontrolowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Uwzględniając zatem powyższe zasadnie organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 Kodeksu, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem w tych warunkach zasadne było skorzystanie przez ten organ z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło ono być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.