Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2016/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 121
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. G. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 239/13 w sprawie ze skargi G. G. i A. G. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 239/13 (dalej wyrok z dnia 31 marca 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB albo organ II instancji) w Kielcach z dnia [...] r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] r.) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB albo organ I instancji) z dnia [...] r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] r.) nakładające na G. i A. G. (dalej skarżący albo zobowiązani) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się od obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, podłączonymi instalacją podziemną do kraty odwadniającej przy bramie wjazdowej do firmy "[...]", zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. G. w O.

Przywołany wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] r., znak [...], utrzymaną w mocy rozstrzygnięciem z dnia [...] r., znak [...], PINB nakazał zobowiązanym dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, podłączonymi instalacją podziemną do kraty odwadniającej przy bramie wjazdowej do firmy "[...]" zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...], przy ul. G. w O. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 198/10, a NSA orzeczeniem z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1954/10, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Ponieważ nałożony obowiązek nie został wykonany organ I instancji wezwał zobowiązanych upomnieniem z dnia [...] r., nr [...] do jego wykonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.

W dniu [...] r. PINB wystawił tytuły wykonawcze nr [...] wszczynając postępowanie egzekucyjne w sprawie. W dniu [...] r. zobowiązani wnieśli zarzuty, które nie zostały uwzględnione postanowieniem z dnia [...] r., [...], utrzymanym w mocy rozstrzygnięciem z dnia [...] r., znak [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 30/13, WSA oddalił skargę od powyższego postanowienia.

W dniu [...] r. zobowiązani złożyli w organie I instancji wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego ze względu na złożenie przez Nich skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., [...], odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięciem ŚWINB z dnia [...] r., [...], na które została złożona skarga do WSA w Kielcach.

W związku z brakiem wykonania obowiązku rozbiórki organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł.

Rozpatrując odwołanie od powyższego postanowienia ŚWINB podał, że zobowiązani decyzją z dnia [...] r. zobligowani zostali do rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, podłączonymi instalacją podziemną do kraty odwadniającej. Zatem egzekucja dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej, dalej pr. bud.). Obowiązek ten nie został wykonany, więc organ I instancji zasadnie nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość jest na tyle dolegliwa, aby skutecznie przymusić ich do wykonania tego nakazu.

W skierowanej do WSA skardze na powyższe postanowienie zobowiązani reprezentowani przez adwokata, domagając się jego uchylenia, zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów wniesionych na postanowienie z dnia [...] r. pomimo, że z materiału dowodowego wynika, że zarzuty są zasadne i zasługują na uwzględnienie w całości oraz naruszenie art. 7 § 2 oraz art. 121 § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 1289 ze zm., dalej u.p.e.a.).

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku WSA podkreślił, że z uwagi na brak wykonania przez zobowiązanych nałożonego na Nich obowiązku, PINB był zobligowany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków, mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Jedynym sposobem uniknięcia dalszego prowadzenia egzekucji jest zastosowanie się przez zobowiązanych do objętego tytułem wykonawczym obowiązku.

W ocenie sądu I instancji zastosowanie przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia w okolicznościach niniejszej sprawy jest mniej dolegliwe, aniżeli wykonanie zastępcze. W razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 §1 u.p.e.a.). Zatem to od zobowiązanych zależy czy wykonają nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniosą koszty nałożonej grzywny.

W ocenie Sądu, organy obu instancji w wystarczający sposób wyjaśniły przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu grzywny w wysokości 10 000 zł. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że środek egzekucyjny w postaci grzywny odniesie skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalny dla zobowiązanych, a ponadto nie musi odpowiadać kosztom robót związanych z wykonaniem nałożonego obowiązku.

Co do kwestii zawieszenia toczącego się postępowania egzekucyjnego ze względu na złożenie skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu sąd I instancji stwierdził, że była ona już przedmiotem oceny przez WSA, który rozpoznawał skargę zobowiązanych na postanowienie ŚWINB z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego właśnie z tego powodu i prawomocnym wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 40/13 skargę tę oddalił. Podobnie prawomocny jest wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. II SA/Ke 30/13, oddalający skargi na postanowienia w przedmiocie zarzutów. Tylko sprawa o sygn. akt II SA/Ke 717/12, dotycząca odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie jest jeszcze prawomocna. Sprawa ta dotyczyła jednak kwestii procesowych, a mianowicie kiedy organ może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji zgodził się z organami, że nie może to nastąpić przed wszczęciem samej egzekucji administracyjnej. Zatem nie jest to kwestia prejudycjalna mająca wpływ na wynik niniejszego postępowania w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organy art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), to istotnie z akt sprawy nie wynika, aby skarżący zostali powiadomieni przez ŚWINB o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Zdaniem sądu I instancji okoliczność ta mogłaby tylko wtedy powodować uchylenie zaskarżonego postanowienia, gdyby uchybienie przepisom procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wpływu tego nie wykazali jednak ani reprezentowani przez fachowego pełnomocnika skarżący ani też nie da się go wywieść z analizy dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych niniejszej sprawy.

W skardze kasacyjnej z dnia [...] r. skarżący reprezentowani przez adwokata zaskarżyli wyżej przedstawiony wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na postanowienie, pomimo że zachodziły podstawy do jego uchylenia w całości, ponieważ administracyjny organ odwoławczy naruszył następujące przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie wezwanie przez organ skarżących do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art. 121 § 2 i 5 u.p.e.a. przez ich błędne zastosowanie, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że w postanowieniu z dnia [...] r. nie zostało wyjaśnione, dlaczego kwota nałożonej na Nich grzywny jest taka znaczna. Samo stwierdzenie, że grzywna powinna być wystarczająco dolegliwa nie stanowi podstawy do nałożenia jej w maksymalnej wysokości.

Skarżący zwrócili również uwagę, że organ II instancji przed wydaniem postanowienia z dnia [...] r. nie wezwał Ich do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Skarżący w przypadku wezwania Ich do zapoznania się z materiałem dowodowym jaki został zgromadzony w sprawie mogliby zgłaszać ewentualne nowe dowody, a w szczególności takie, które wykazałyby, że kwota 10 000 zł jest dla Nich znaczną sumą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z dnia 31 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł na skutek wniesionej przez zobowiązanych skargi od postanowienia ŚWINB z dnia [...] r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia [...] r. o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł na skutek braku wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, podłączonymi instalacją podziemną do kraty odwadniającej przy bramie wjazdowej do firmy "[...]", zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. G. w O.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które jednak nie okazały się zasadne. Jak zostało to zauważone w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 10 §1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zaistniałe uchybienie uniemożliwiło dokonanie jej konkretnych czynności procesowych. Zarówno jednak w skardze kasacyjnej, jak i we wcześniejszych pismach kierowanych do sądu I instancji strona skarżąca poza ogólnym stwierdzeniem dotyczącym braku możliwości zgłoszenia nowych dowodów świadczących o niezasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł nie przedstawiła ani jednego takiego dowodu. Wobec tego sąd I instancji trafnie stwierdził, że zobowiązani nie wykazali wpływu zaistniałego uchybienia procesowego na treść poddanego kontroli sądowej postanowienia z dnia [...] r.

Niezasadnym okazał się także drugi podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 121 § 2 i 5 u.p.e.a. Należy w tym miejscu zauważyć, że art. 121 § 5 u.p.e.a. w ogóle nie znajdował zastosowania w sprawie, a wysokość grzywny w celu przymuszenia nałożonej na zobowiązanych została ustalona w oparciu o art. 121 § 2 u.p.e.a. Ustawodawca nie określił w tym przepisie dolnej granicy grzywny, pozostawiając podjęcie decyzji w tym zakresie organowi egzekucyjnemu, który powinien zawsze baczyć na to, aby stosowany środek egzekucyjny spełnił w zaistniałym stanie faktycznym swoją rolę. Jak zauważył sąd I instancji, organy obu instancji w wystarczający sposób wyjaśniły przesłanki którymi kierowały się wymierzając grzywnę w takiej wysokości, która jest adekwatna do zakresu nałożonego obowiązku oraz spełnia rolę dyscyplinującą, gdyż nieopłacalnym pozostaje jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji egzekwowanego obowiązku.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.