Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1259/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 5 pkt 1, ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi P. Z. D. - Okręg w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz P. Z. D. - Okręg w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 75 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t. jedn. - Dz. U. z 2017r. poz. 2176 - dalej: ustawa o ROD) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1257), orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Związek Stowarzyszenie ([...]) prawa użytkowania nieruchomości, na których został założony Ogród "C.", położonych w B. przy ul. T., zapisanej w księdze wieczystej [...] na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki pod firmą I. Spółka Akcyjna z siedzibą w B., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki o nr [...] o pow. 2,0727ha, nr [...] o pow. 0,2259 ha, nr [...] o pow. 0,2659 ha, [...] o pow. 0,2473ha, [...] o pow. 0,7556 ha oraz nr [...] o pow. 0,4368 ha, nr [...] o pow. 0,0925ha, nr [...] o pow. 2,3151ha, w obrębie [...] oraz działki nr [...] o pow. 0,8953ha i [...] o pow. 0,0434ha, w obrębie [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki pod firmą I. Spółka Akcyjna z siedzibą w B., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki o nr [...] o pow. 0,1193ha, [...] o pow. 0,5572ha, nr [...] o pow. 0,0116ha, w obrębie [...] oraz zapisanej w księdze wieczystej [...] na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki pod firmą C. Spółka z o.o. z siedzibą w B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1033ha, obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2016r. Z. Stowarzyszenie w W. wystąpił o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, na których założony został Ogród "C.". We wniosku wskazano, że Ogród "C" został założony na nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej działki oznaczone w rejestrze gruntów nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...]oraz na nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej działki oznaczone w rejestrze gruntów nr [...],[...],[...].

Organ ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] objęta wnioskiem działka nr [...] w obrębie [...], została podzielona geodezyjnie na działki nr [...] o pow. 0,1033ha i nr [...] o pow. 2,3151ha. Działka nr [...] zapisana jest w księdze wieczystej [...] na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki pod firmą C. sp. z o.o. z siedzibą w B.. Działka [...] zapisana jest w księdze wieczystej [...] na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki pod firmą I. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. Na podstawie wypisów z rejestru gruntów oraz odpisów z ksiąg wieczystych ustalono ponadto, że oznaczone w rejestrze gruntów działki o nr [...], nr [...], nr [...],[...],[...] oraz nr [...] w obrębie [...] a także działki nr [...] i [...] w obrębie [...], zapisane są w księdze wieczystej [...] na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki pod firmą I. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. Ponadto, w księdze wieczystej [...] na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki pod firmą I. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. zapisane są działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...], nr [...] i nr [...].

Organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. znak: [...] decyzji Prezydent Miasta nr [...] z dnia 30 stycznia 2018r., odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Z. prawa użytkowania nieruchomości objętych roszczeniem, wskazał, że w sprawie niniejszej Prezydent Miasta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w ustawowym terminie nie wydał decyzji o likwidacji Ogrodu "C." w B. Oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] maja 2018r. potwierdziły, że Ogród "C." w B. funkcjonuje na działkach oznaczonych ewidencyjnie nr [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] w obrębie [...] oraz na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] a także nr [...],[...] i nr [...] w obrębie [...]. Działki nr [...] i nr [...] stanowią teren zieleni i nie są zajęte przez O. "C.".

W ocenie organu niespełnione zostały przesłanki do stwierdzenia, że stowarzyszenie prowadzące Ogród "C." nabyło z mocy prawa, prawo użytkowania nieruchomości, bowiem wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, natomiast wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem oddane zostały w użytkowanie wieczyste.

Organ wskazał, że oprócz przesłanek wynikających z art. 75 ust. 6 ustawy o ROD stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem Z., m.in. prawa użytkowania wieczystego gruntów objętych wnioskiem o stwierdzenie nabycia użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ROD, nabyte wcześniej, tj. z dniem 5 grudnia 1990 r. przez inny podmiot na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.).

Prezydent zwrócił uwagę, że organ reprezentujący Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego może rozdysponować wyłącznie nieruchomości będące w zasobie. Nieruchomości będące przedmiotem niniejszej sprawy nie wchodzą natomiast w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Zdaniem organu, wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem Z., kolidowałoby z treścią prawa użytkowania wieczystego.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji Związek reprezentowany przez Okręgowy Zarząd w B. zarzucił jej naruszenie: art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. oraz art. 75 ust. 1 i 6 ustawy o ROD.

Odwołujący się podniósł, że Prezydent Miasta nie wydał decyzji w przedmiocie likwidacji Ogrodu "C." w B. w trybie art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w związku z czym z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o ROD, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania, w rozumieniu Kodeksu cywilnego, nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Odwołujący się podkreślił, że podmiotem uprawnionym do wydania decyzji likwidacyjnej ROD był jej właściciel, a nie jej użytkownik wieczysty Jeżeli decyzja w przedmiocie likwidacji ROD nie została wydana przez właściciela nieruchomości, to prawo jej użytkowania nabył Z. i nabycie to nastąpiło z mocy prawa. W ocenie Z. w sprawie niniejszej powinna zostać wydana jedynie decyzja deklaratoryjna.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego, ustalenia dokonane przez Prezydenta znajdują potwierdzenie w zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Kolegium podzieliło także argument, że działki nr [...] oraz [...] powstałe z podziału działki [...], nie są użytkowane przez O "C.".

Organ wskazał, że w ustawie o ROD ustawodawca posłużył się określeniem "(...) W stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (...)". Literalna wykładnia może zatem wskazywać, iż istotna jest jedynie kwestia, czy nieruchomość, na której zlokalizowany jest rodzinny ogród działkowy, stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś, czy ponadto została, czy też nie została oddana w użytkowanie wieczyste (a więc czy znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa). Nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nadal bowiem stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W tej kwestii ustawa o ROD zawiera swoją regulację, a powoływanie się na regulację z ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącą zasobu nieruchomości Skarbu Państwa (art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami) mogłoby wykraczać poza normę prawną zawartą w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której należy wywieść pierwszeństwo ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja w sprawie nie należy do decyzji uznaniowych. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości następuje przy spełnieniu określonych przesłanek z mocy prawa.

Organ wskazał ponadto na wykładnię systemową nakazującą interpretację zgodną z celem użytkowania wieczystego. Literalna wykładnia zapisów ustawy o ROD prowadziłaby, zdaniem SKO, do pozbawienia użytkownika wieczystego posiadania i korzystania z nieruchomości, które nabył wcześniej. Kolegium wskazało, że użytkownikowi wieczystemu przysługuje petytoryjna i posesoryjna ochrana jego prawa. Przysługuje ona także przeciwko właścicielowi nieruchomości w razie naruszenia przez niego prawa użytkownika wieczystego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Związek reprezentowany przez Okręgowy Zarząd w B., zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. oraz art. 75 ust. 1 i 6 ustawy o ROD.

Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: wniosku Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2016 roku do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...].09.1993 r. (znak: [...]) oraz decyzji tegoż organu z dnia [...].09.1991r. (znak: [...]), orzekających o nabyciu przez Zakłady w B. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zajmowanych już wówczas przez Związek.

W ocenie strony skarżącej organy obu instancji dokonały nieuprawnionej nadinterpretacji art. 75 ust. 1 ustawy o ROD, wskazując, że przepis ten nie dotyczy wszystkich nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, lecz tylko tych, które znajdują się zasobach nieruchomości Skarbu Państwa zgodnie z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżącej nietrafne jest stanowisko organów obu instancji, że wykonywania prawa użytkowania nie da się pogodzić z prawem użytkowania, ponieważ taki stan rzeczy istnieje od wielu lat. Skarżąca podkreśliła, że nie ma żadnych przeszkód prawnych do obciążenia nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej ograniczonym prawem rzeczowym jakim jest użytkowanie.

Skarżąca wskazała, że Prezydent Miasta, wnioskiem z dnia [...].04.2016 roku wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o stwierdzenie nieważności decyzji przyznających prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładów w B.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 – dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem, nie natomiast treść skargi.

Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2018r. nr [...], którą Prezydent Miasta odmówił stronie skarżącej stwierdzenia z mocy prawa nabycia prawa użytkowania nieruchomości, na których został założony Ogród "C.", położonych w B. przy ul. T. Nieruchomości, o których mowa zapisane zostały w księgach wieczystych: [...] na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki pod firmą I. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. i oznaczone są w rejestrze gruntów jako działki o nr [...] o pow. 2,0727ha, nr [...] o pow. 0,2259 ha, nr [...] o pow. 0,2659 ha, [...] o pow. 0,2473ha, [...] o pow. 0,7556 ha oraz nr [...] o pow. 0,4368 ha, nr [...] o pow. 0,0925ha, nr [...] o pow. 2,3151ha, w obrębie [...] oraz działki nr [...]o pow. 0,8953ha i [...] o pow. 0,0434ha, w obrębie [...],[...] na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki pod firmą I. Spółka Akcyjna z siedzibą w B., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki o nr [...] o pow. 0,1193ha, [...] o pow. 0,5572ha, nr [...] o pow. 0,0116ha, w obrębie [...] oraz zapisanej w księdze wieczystej [...] na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki pod firmą C. Spółka z o.o. z siedzibą w B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1033ha, obręb [...].

Wskazać należy, że decyzją Wojewody z dnia [...] września 1991r. znak: [...], Zakłady w B. nabyły prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat gruntów położonych w B., oznaczonych w ewidencji gruntów m.in. jako działki nr [...] o pow.6,7238 ha, nr [...] o pow.0,5293 ha, obręb [...] i nr [...] o pow.7,1346 ha, obręb [...] zapisanych wówczas w księdze wieczystej KW nr [...] oraz nr [...] o pow.1,2418 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja stała się podstawą ujawnienia Zakładów w B. jako użytkownika wieczystego gruntu i właściciela budynków w księgach wieczystych KW nr [...] i nowo założonej księgi wieczystej KW nr [...]. Następcą prawnym Zakładów w B. jest I. Spółka Akcyjna z siedzibą w B., aktualnie ujawniona, jako użytkownik wieczysty ww. nieruchomości. Ponadto, na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...], w wyniku podziału nieruchomości, działka [...] podzielona została na działki [...] i [...]. Działka [...] w obrębie [...] zapisana w księdze wieczystej [...] na rzecz Skarbu Państwa pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki pod firmą C. sp. z o.o. z siedzibą w B. Wedle oświadczenia ww. spółki, działka nr [...] nie jest użytkowana przez ROD "C.", powyższa okoliczność wynika również z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] maja 2018r.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, O "C." założony został w 1960r., co potwierdza karta rejestracyjna ogrodu nr [...]. W karcie tej wskazano organ wydający decyzję – Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (PPRN), bez daty i numeru decyzji, z datą protokolarnego przejęcia terenu ([...].05.1960r.), z ogólną powierzchnią ogrodu (6,06 ha) w której zawarto powierzchnię pod działkami (4,66 ha). Liczbę działek i liczbę użytkowników określono na 142. Ogród został zarejestrowany w Krajowej Radzie Związku (KR Z) pod nr [...], taki sam numer ewidencyjny nadano ogrodowi w WZ Z.

Związek Stowarzyszenie w W. Okręg w B. w piśmie z dnia [...] lutego 2016r., na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t. jedn. - Dz. U. z 2017r. poz. 2176 - dalej: ustawa o ROD) zwrócił się do Prezydenta Miasta o stwierdzenie w drodze decyzji nabycia prawa użytkowania ww. nieruchomości zajmowanej przez Z.

Jak natomiast stanowi art. 75 ust. 1 ustawy o ROD w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego.

Stosownie do art. 75 ust. 5 ustawy o ROD organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, jest:

1) w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej;

2) w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki.

Zgodnie z treścią powołanego we wniosku art. 75 ust. 6 ustawy o ROD w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

Art. 75 ust. 7 ww. ustawy stanowi, że stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio.

Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania organem właściwym w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa będzie starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki.

Obowiązkiem organów administracji publicznej jest przestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 Kpa).

W przedmiotowej sprawie spór dotyczy dochodzenia przez Z stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w drodze decyzji nieruchomości, które są własnością Skarbu Państwa, ale zostały przekazane w użytkowanie wieczyste podmiotowi prywatnemu i prawo to zostało ujawnione w KW. Zgodnie z art. 232 § 1 kc grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, i osobom prawnym.

To, że nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa nie oznacza automatycznie, że właściciel zachował w stosunku do tych gruntów swobodę gospodarowania nimi. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Oznacza to, że prawo do gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa nie dotyczy nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste i w granicach tego gospodarowania nie jest możliwe obciążanie tych nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym.

Stwierdzenie nabycia prawa użytkowania przez Z nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej (w tej sprawie podmiotu prywatnego) na podstawie art. 75 ust. 6 pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP).

Wobec powyższego przepis art. 75 ustawy o ROD nie znajduje zastosowania.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd, korzystając z uprawnień wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z urzędu dostrzegł, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostały niewyjaśnione kwestie właściwości organu uprawnionego do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2016r.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że to Prezydent Miasta jest organem administracji właściwym do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania, przy stanowisku, że sporne grunty pozostają własnością Skarbu Państwa.

W zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa to starosta jest organem właściwym, a nie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (prezydent).

Zbadanie właściwości organu uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej nabycia prawa użytkowania nieruchomości przez Związek jest pierwszym zagadnieniem, które organ powinien wyjaśnić i dać wyraz wnioskom w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji.

Kolejną kwestią, którą należało zbadać jest stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem z dnia [...] lutego 2016r. istniejący w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Istota sporu dotyczy nieruchomości, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej i prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych.

Należy podkreślić, że decyzja administracyjna jest zdarzeniem stanowiącym podstawę prawną powstania prawa użytkowania wieczystego.

Dlatego też decyzja Wojewody z dnia [...] września 1991r., znak: [...], orzekająca o nabyciu prawa użytkowania wieczystego przez Zakłady w B. oraz zmieniająca ją decyzja z dnia [...] września 1993r. znak: [...] wywołały skutki prawne w obrocie prawnym.

Jak wynika ze skargi, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B przyznających prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładów w B. z dnia [...].09.1993 r. (znak: [...]) oraz z dnia [...].09.1991r. (znak: [...]), wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Sąd stwierdza, że przedmiotowe pismo znajduje się w aktach administracyjnych organu, wobec czego podlega przeanalizowaniu z urzędu.

Jak wynika z treści wniosku, Prezydent zaskarżonym decyzjom zarzucił przede wszystkim rażące naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1990r, nr 79, poz.464 ze zm.) poprzez naruszenie praw osób trzecich. Na wyżej wymienionych działkach zapisanych obecnie w księdze wieczystej [...] i [...] w 1960r. został założony Ogród "C." w B. Stan faktyczny istniejący na gruncie był, w ocenie wnioskodawcy, znany w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego. Okoliczność ta ma znaczenie dla sprawy ze względu na treść art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Jak wynika z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1981r., Nr 12, poz. 58), Związek posiada osobowość prawną.

W związku z powyższym, uznać należy, że rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności może mieć znaczenie dla niniejszej sprawy. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] odmawiającej stronie skarżącej nabycia z mocy prawa przez Z prawa użytkowania wskazanych w treści nieruchomości, do dnia wydania decyzji sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o nabyciu użytkowania wieczystego nie została rozstrzygnięta. Powyższa decyzja następnie została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji nie zawarł w treści decyzji z dnia [...] lipca 2018r. informacji o statusie postępowania wszczętego z wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. Z odpowiedzi na skargę wynika, że wniosek na dzień jej wydania w dalszym ciągu pozostawał nierozstrzygnięty.

Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji poczynił stosowne ustalenia potwierdzające aktualny etap postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016r. o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na spornych nieruchomościach.

Zdaniem Sądu okres ponad dwóch lat od złożenia tego wniosku powinien przynieść rezultaty w postaci rozstrzygnięć administracyjnych, które mogą mieć istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania.

Na dzień orzekania przez organy administracji w przedmiotowej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy nie zaszły zdarzenia prawne powodujące zniesienie ustanowionego prawa użytkowania wieczystego.

Organy przemilczały stan postępowania zainicjowanego wnioskiem Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2016r. skierowanym do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w Warszawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie jest kwestionowane, że decyzja, o której mowa w art. 75 ust. 1 ustawy o ROD nie została wydana.

W sytuacji natomiast niewydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 ustawy o ROD, uregulowanie sytuacji prawnej gruntów zajmowanych przez rodzinne ogrody działkowe oraz zapewnienie tytułu prawnego do tych gruntów stowarzyszeniom ogrodowym nastąpić może w drodze nabycia przez stowarzyszenia ex lege prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ROD, decyzja ta wydana zostać może po upływie terminu 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o ROD, zatem po 19 stycznia 2016 r.

Podstawę odmowy wydania decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości, i jednocześnie spór w niniejszej sprawie, stanowi okoliczność, że przedmiotowe grunty, decyzją Wojewody z dnia [...] września 1991r. znak: [...], oddane zostały Zakładom w B. w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, zatem do roku 2090. Wskazać należy, że decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z dnia [...] września 1993r. nr [...], w treści której pominięto jedną z działek ([...]).

W ocenie Sądu na dzień wydania zaskarżonej decyzji również nie wyjaśniono, czy zaistniały pozytywne przesłanki wydania decyzji o likwidacji ROD.

ROD zlokalizowany został na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, ale oddanej w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi (osobie prywatnej).

Prawdą jest, że O. nie wykazał tytułu prawnego do zajętej nieruchomości – przed upływem terminu 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, która weszła w życie 19 stycznia 2014 r., zatem do dnia 19 stycznia 2016 r. Tytuł prawny, o którym mowa należy odczytywać w związku z art. 9 ustawy o ROD, jako umowa sprzedaży, oddanie w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony lub użytkowanie wieczyste stowarzyszeniom ogrodowym z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie O. - w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.).

W sytuacji natomiast niewydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 ustawy o ROD, uregulowanie sytuacji prawnej gruntów zajmowanych przez rodzinne ogrody działkowe oraz zapewnienie tytułu prawnego do tych gruntów stowarzyszeniom ogrodowym nastąpić może w drodze nabycia przez stowarzyszenia ex lege prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez O. Decyzja ta wydana zostać może po upływie terminu 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o ROD, zatem po 19 stycznia 2016 r., ale może dotyczy nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 75 nie ma zastosowania do gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym osoby prywatnej.

Wobec powyższego nie można zgodzić się z argumentem strony skarżącej, że jedyną okolicznością uzasadniającą wydanie decyzji potwierdzającej prawo użytkowania przez O. zajmowanej przez niego nieruchomości jest niewydanie przez właściciela nieruchomości w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o ROD decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego.

Przepis art. 75 ust. 1 zawiera przesłanki pozytywne likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, przesłanki negatywne natomiast wynikają z art. 76 ust. 1 ustawy o ROD. I tak, zgodnie z tym przepisem: Właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków: 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. Powyższe przesłanki są przesłankami od siebie niezależnymi i już spełnienie jednej z nich wystarczy dla zaistnienia braku możliwości wydania decyzji o likwidacji o rodzinnego ogrodu działkowego.

W przypadku wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania obowiązkiem organu jest zbadanie zarówno przesłanek pozytywnych jak i negatywnych.

Z akt sprawy nie wynika, aby przesłanki negatywne zostały przez organy przeanalizowane. Jest to o tyle istotne, że przy braku możliwości wydania decyzji o likwidacji o rodzinnego ogrodu działkowego z powodu którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 nie jest również możliwe wydanie decyzji ex lege potwierdzającej prawo użytkowania przez O. zajmowanej przez niego nieruchomości. W aktach sprawy brak informacji czy przedmiotowe nieruchomości znajdują się na terenie, dla którego sporządzony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dniu wydania ustawy o ROD (19.01.2014r.) i plan ten, w razie jego obowiązywania, dopuszczał na tamtym terenie ogródki działkowe. Nie wyjaśniono również, ponieważ przedmiotowy O. istnieje co najmniej 30 lat, czy nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Organ nie zweryfikował także czwartej przesłanki negatywnej, posiadania przez O. "C." ustalonej lokalizacji w dniu wejścia w życie ustawy z dnia [...] maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Wyłączną przesłanką odmowy wydania decyzji potwierdzającej prawo użytkowania organy uczyniły okoliczność jednoczesnego istnienia na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa prawa rzeczowego w postaci użytkowania wieczystego na wszystkich użytkowanych przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy działkach. Wskazać należy, że przesłanka taka nie wynika wprost z przepisów ustawy o ROD, oprócz jednak wykładni literalnej uwzględniać należy również przesłankę celowościową i systemową.

Użytkowanie wieczyste uregulowane zostało w art. 232 i nast. Kodeksu cywilnego (KC). Zgodnie z art. 233 KC, w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "z wyłączeniem innych osób" wyklucza jednoczesne użytkowanie gruntu przez ROD i użytkownika wieczystego. Wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią tzw. praw rzeczowych ograniczonych (postanowienie SN z dnia 17 stycznia 1974 r., III CRN 316/73- Lex 1726, OSNC 1974/11/197). Poza tym na podstawie art. 76 ust. 6, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy konieczne jest porównanie użytkowania wieczystego (art. 233 KC) i użytkowania (art. 252 i n. KC). Prawo użytkowania wieczystego do objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości powstało przed wejściem w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i w stosunku do użytkowania jest prawem silniejszym.

W takiej sytuacji niemożliwe jest obciążenie spornej nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym w trybie art. 75 i art. 76 ustawy, dopóki istnieje prawo użytkowania wieczystego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2208/17, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przez cały okres obowiązywania umowy właścicielem gruntu pozostaje Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) lub związek jednostek samorządu terytorialnego, co wyczerpuje przesłankę z art. 75 ust. 1 ustawy o ROD, jednakże Skarb Państwa nie jest dysponentem przedmiotowego gruntu, nie ma go w swoich zasobach. Co istotne użytkownik wieczysty uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną, o czym wprost stanowi art. 238 KC. Opłaty roczne są zdefiniowane ustawowo i wynoszą od 0,3 – 3% ceny nieruchomości, w zależności od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana.

W sprawie niniejszej, co wynika z akt administracyjnych, I. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. płaci z tytułu użytkowania wieczystego omawianych nieruchomości opłatę roczną w łącznej kwocie 22.518,72 zł. Wskazać należy również, że do ochrony użytkowania wieczystego stosuje się w drodze analogii odpowiednio przepisy o ochronie własności. Wobec powyższego stwierdzić należy, że przyznanie Z. prawa użytkowania koliduje z prawem użytkowania wieczystego. Jak wynika z zacytowanego art. 233 KC in fine: w tych samych granicach (określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu) użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Prawo do korzystania z rzeczy wynikające z użytkowania wieczystego dotyczy nieruchomości i jest skuteczne erga omnes, a więc dotyczy także właściciela, który nie może sobie pozostawić uprawnienia do częściowego korzystania z nieruchomości. O ile zatem nie wyłącza tego umowa, ustawy i zasady współżycia społecznego, użytkownik wieczysty może obciążyć prawo użytkowania wieczystego ograniczonymi prawami rzeczowymi, w tym użytkowaniem. Z uwagi jednak na treść art. 75 ust.1 ustawy o ROD i zawarte w nim słowa "rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego" stwierdzić należy, że przepis ten dotyczy nieruchomości, odnośnie której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ma pełne władztwo rzeczowe i uprawnienie do korzystania z niej. Oddając bowiem nieruchomość w użytkowanie wieczyste, właściciel nieruchomości wyzbywa się w tym zakresie swoich uprawnień przysługujących w odniesieniu do nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Użytkowanie wieczyste jest instytucją pośrednią pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi, co uzasadnia w przypadkach nieuregulowanych przepisami o użytkowaniu wieczystym stosowanie przez analogię przepisów regulujących treść i wykonywanie prawa własności. Podobnie rzecz ma się z potwierdzeniem ex lege nabycia prawa użytkowania gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym.

W toku postępowania administracyjnego organy stoją na straży praworządności i obowiązane są do zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego mającego znaczenie dla sprawy. W ocenie Sądu, rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło sprawę z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jak również przywołanych w treści wyroku przepisów prawa materialnego.

Okoliczność ta stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O zwrocie kosztów na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do wytycznych zawartych w niniejszym wyroku .