Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 101/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c); art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. B. i S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących B. B. i S. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S.B. i B.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 stycznia 2018 r., nr [...], mocą której w pkt 1 uchylono w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...]; w pkt 2 nałożono na [...] obowiązek wyeliminowania z rozbudowy budynku mieszkalnego, realizowanej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...], mieszkań w ilości przekraczającej normatyw dla zabudowy jednorodzinnej, określony w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10 poz.46 z 1995 r.); w pkt 3 nałożono na Z.Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (trzy egzemplarze), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego na terenie przedmiotowej działki nr [...], prowadzonych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia 10 maja 1999 r. o pozwoleniu na budowę - w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie w pkt 4 decyzji organ wyznaczył termin wykonania tych obowiązków do dnia 31 sierpnia 2018.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po przeprowadzeniu postępowania, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] (poprzednio [...]) przy ul. [...], organ ustalił, że zrealizowano ją w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę z dnia 10 maja 1999 r., polegający na zmianie wejścia do budynku na wyższe kondygnacje, co przyczyniło się do zmiany obrysu budynku i architektury.

Decyzją z dnia 11 lipca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora Z.Z. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Orzekając w trybie odwoławczym decyzją z dnia 1 października 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. Powyższa decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1506/03.

Następnie decyzją z dnia 14 maja 2004 r. organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2004 r., wydaną w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, którą zatwierdzono złożony projekt zamienny oraz udzielono inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Z kolei decyzją z dnia 1 grudnia 2004 r. Starosta w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił pozwolenie na budowę z dnia 10 maja 1999 r. dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] (obecnie nr [...]).

W toku oględzin rozbudowy budynku mieszkalnego przeprowadzonych w dniu 27 października 2006 r. ustalono stan zaawansowania robót i aktualne dane rozbudowywanego obiektu: długość 10,55 m, szerokość 9,25 m, wysokość ściany budynku przy granicy z sąsiednią, zabudowaną do tej granicy działką (z wyliczenia dla poziomu oznaczonego na zał. nr 1 do protokołu nr [...] z dnia 27 października 2006r. pkt "B"; nie mierzono wysokości obiektu w poziomie kalenicy dachu) - 8,87m; wykonano parter i piętro (użytkowane), poddasze użytkowe w stanie surowym otwartym bez dostępu z uwagi na brak klatki schodowej; ilość lokali mieszkalnych - 6, w użytkowaniu (parter 3, w tym lokal nr 1 w części przed rozbudową, nr 2 we fragmencie w części przed rozbudową, nr 3 w części rozbudowanej; piętro 3 – w części rozbudowanej). Na podstawie powyższego stwierdzono, że zakres odstępstwa od pozwolenia na budowę z 10 maja 1999 r. obejmuje: kubaturę, powierzchnię zabudowy, długość i wysokość obiektu. Zamiast budynku mieszkalnego jednorodzinnego o 3 lokalach mieszkalnych, zrealizowano wielorodzinny budynek mieszkalny z 6 mieszkaniami.

W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 października 2008 r., wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., nakazał Z.Z. rozbiórkę części rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] do poziomu stropu nad parterem, wraz ze schodami prowadzącymi na piętro. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia 26 lutego 2009 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 30/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2009 r., podjętą na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazującą inwestorowi rozbiórkę części rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] do poziomu stropu nad I piętrem oraz utrzymującą ją w mocy decyzję organu drugiej instancji z dnia 2 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że organy obu instancji błędnie uznały, iż są związane wskazaniami zawartymi w wyroku tego Sądu z dnia 8 lutego 2006 r. dotyczącymi, według organów, prowadzenia ponowionego postępowania według stanu prawnego, co do art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. sprzed daty 11 lipca 2003 r., czym w istocie naruszyli przepis art.153 p.p.s.a. Tymczasem w ww. wyroku Sąd krytycznie ocenił jedynie przeprowadzone wówczas i kontrolowane postępowanie jako naruszające przepis prawa materialnego. Na skutek błędu organów co do zakresu wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 8 lutego 2006 r., ponownej analizy przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga kwestia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ich zakres uniemożliwiający doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Jak zaznaczył przy tym Sąd, nie oznacza to oczywiście, że wykluczona zostanie rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części w sytuacji niemożności doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ale jej zakres uzależniony będzie od przeprowadzenia właściwego postępowania, z uwzględnieniem aktualnych przepisów prawa. Sąd nakazał odnieść się organowi do dowodu złożonego przez skarżącego do akt, z którego wywodzi, iż różnica między minimalną odległością spornego obiektu od granicy z nieruchomością skarżącego wynosi od 3 do 9 cm.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 marca 2011 r. nałożył na Z.Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 30 czerwca 2011 r., projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku mieszkalnego na działce nr [...], realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją organu drugiej instancji z dnia 28 kwietnia 2011r., ze względu na nieprawidłowe doręczenie decyzji stronie – B.B., którą reprezentował pełnomocnik. Ponadto organ zwrócił uwagę na konieczność jednoznacznego ustalenia rzeczywistej odległości rozbudowy od granicy działek na podstawie pomiaru dokonanego np. przez służbę geodezyjną.

W dniu 12 lipca 2011 r. przeprowadzono dodatkowe oględziny na terenie działki nr [...], podczas których ustalono, że pomimo funkcjonującego w obrocie prawnym postanowienia z dnia 16 czerwca 2003 r. o wstrzymaniu budowy inwestor prowadził roboty budowlane przy rozbudowywanym budynku mieszkalnym obejmujące: położenie tynków do wysokości I piętra, wymianę stolarki okiennej z drewnianej na PCV na poziomie parteru, utwardzenie terenu z kostki brukowej wokół przedmiotowego budynku. Organ pierwszej instancji ustalił, że utwardzenie terenu na działce nastąpiło na podstawie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej dokonanego w dniu 24 sierpnia 2009 r. W konsekwencji tych ustaleń Powiatowy Inspektor decyzją z dnia 12 sierpnia 2011 r. nakazał inwestorowi doprowadzenie do stanu poprzedniego rozbudowywanego budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...], w związku z wykonywaniem robót po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu budowy w zakresie wykonania tynków zewnętrznych do wysokości I pietra oraz wymiany stolarki okiennej na parterze (postanowieniem z dnia 16 czerwca 2003 r., nr [...]). Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2011 r., który jednocześnie nakazał Z.Z. doprowadzenie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez: skucie tynków na ścianie zewnętrznej zachodniej i na murku schodów zewnętrznych - w kondygnacji parteru; zdemontowanie stolarki okiennej z PCV w dwóch otworach okiennych w ścianie północnej i jednego w ścianie zachodniej - w kondygnacji parteru ww. obiektu. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 52/12, oddalił skargę Z.Z. na ww. decyzję organu odwoławczego z dnia 19 grudnia 2011 r.

Na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych organ pierwszej instancji stwierdził, że obowiązek doprowadzenia rozbudowy budynku do stanu poprzedniego, wynikający z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2011 r. został wykonany.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...], realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta S. - pozwolenie na budowę z dnia 10 maja 1999 r. oraz zawierającego zakres prac niezbędnych do doprowadzenia ww. rozbudowy do stanu z przepisami, w szczególności do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B.B. i S.B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie w zakresie obowiązków inwestora oraz terminu ich wykonania.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia, że inwestor nie dysponuje decyzją o zmianie pozwolenia na budowę oraz stwierdził, że zasadne było wydanie decyzji nakazowej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak bowiem wyjaśnił, w związku z rozbudową budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] obręb [...] w S. przy ul. D., którego aktualne parametry są następujące: długość 10,55 m; szerokość 9,25 m; wysokość (z wyliczenia) 8,87 m; sześć lokali mieszkalnych zachodzi przesłanka istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 10 maja 1999 r. Ta kwalifikacja przedmiotu sprawy znalazła potwierdzenie także w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Również zakres dokonanego odstępstwa jest niesporny i obejmuje: kubaturę, powierzchnię zabudowy, długość i wysokość. Ponadto, z uwagi na to, że zamiast budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestor wybudował budynek mieszkalny wielorodzinny z sześcioma mieszkaniami, zmianie uległ także zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego.

Nie mniej organ drugiej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Formuła jej osnowy, pomijająca nałożenie obowiązku likwidacji ponadnormatywnej ilości mieszkań w budynku mieszkalnym o dopuszczalnej ilości czterech mieszkań, implikowałaby brak możliwości wyegzekwowania obowiązku, którego wypełnienie jest, w połączniu z przedstawieniem projektu budowlanego zamiennego, warunkiem doprowadzenia rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego z prawem.

Inspektor Wojewódzki wskazał też, że w toku postępowania odwoławczego przeanalizował uzupełnioną przez organ powiatowy, w trybie art. 136 k.p.a. dokumentację (aktualny wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działki nr [...] obręb [...] oraz wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki urbanistycznej obejmującej teren ww. działki). Wykazała ona, że wieczystym użytkownikiem przedmiotowej (zabudowanej) działki jest Z.Z., zaś podstawowe ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. (uchwała

Nr LXI 11/547 Rady Miasta z dnia 28 października 2010 r.; Dz.Urz.Woj.Pom. Nr 161 z 2010r., poz. 3268) dla terenu oznaczonego symbolem [...], na którym położona jest działka nr [...], przewidują teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jako funkcje uzupełniające dopuszcza się sytuowanie usług nieuciążliwych wbudowanych, dobudowanych lub wolnostojących; dla działek zabudowanych w dniu uchwalania planu, przy sytuowaniu zabudowy uzupełniającej dopuszcza się sytuowanie budynków bezpośrednio na granicy działek lub w odległości 1,5 m od granicy działek sąsiednich; wysokość zabudowy dla budynków głównych do 10,5 m, maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne. Ponadto, dokonane pomiary rzeczywistej odległości budynku od granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] wykazały, że północna ściana budynku nr [...] jest zlokalizowana od granicy działki nr [...] w odległości 2,96 m - wschodni róg budynku - i 2,90 m- zachodni róg budynku. Mając to na uwadze organ wyjaśnił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2010 r. dopuszczają sytuowanie budynków bezpośrednio na granicy sąsiednich działek lub w odległości 1,5m od niej, zatem zmniejszenie odległości 3 m od tej granicy o 4 cm i 10cm nie powinno mieć, ze względu na aspekt społeczny, skutku prawnego.

Zdaniem organu nakaz likwidacji ponadnormatywnej ilości mieszkań w budynku mieszkalnym wynika z niezgodności stanu faktycznego z prawem miejscowym i z zacytowanym w osnowie kontrolowanej decyzji pojęciem budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej, zawierającego nie więcej niż 4 mieszkania.

W skardze S.B. i B.B. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w pkt 2, 3 i 4 oraz wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowoli budowlanej. W skardze zarzucili, że pozwolenie na budowę z 10 maja 1999 r. zostało wydane, wbrew zapisowi art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, mimo iż decyzja o warunkach zabudowy już wygasła. Ponadto podnieśli, że rozpoczęcie rozbudowy nastąpiło przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 maja 1999 r., co narusza art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W odniesieniu do przedmiotowych robót skarżący zarzucili, że obecnie obiekt rażąco narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania w zakresie jego wysokości i funkcji. Plan przewiduje bowiem zabudowę mieszkalną nisko intensywną M2 do wysokości 7,5 m, zaś obiekt należy zaliczyć do zabudowy bliźniaczej piętrowych domów jednorodzinnych – jest to kamienica czynszowa o wysokości dwóch pięter, z poddaszem nieużytkowym. Ponadto wysokość budynku powoduje, że zasłania on dopływ światła do ich pomieszczeń mieszkalnych. Zarzucając zaś naruszenie art. 34 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazali, że odległość pomiędzy ścianą spornego budynku a działką skarżących wynosi tylko 2,97 m i 2,98 m, zaś inwestor nie uzyskał zgody na taką lokalizację budynku ze strony właścicieli sąsiedniej nieruchomości (skarżących).

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona pomimo tego, że nie wszystkie jej zarzuty okazały się uzasadnione.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W przeprowadzonym postępowaniu Sąd badał zgodność z prawem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2018 r., którą w pkt 1 uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2017 r. w całości, w pkt 2 nałożono na Z.Z. obowiązek wyeliminowania z rozbudowy budynku mieszkalnego, realizowanego na działce nr [...] obr. [...] w S., mieszkań w ilości przekraczającej normatyw dla zabudowy jednorodzinnej określony w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46), przez co przepis ten rozumie budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. W pkt 3 zaskarżonej decyzji nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie wskazanego budynku mieszkalnego, prowadzonych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków określonych w decyzji z dnia 10 maja 1999 r. o pozwoleniu na budowę, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W pkt 4 rozstrzygnięcia ustalono termin wykonania powyższych obowiązków.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, regulujący procedurę naprawczą dotyczącą przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Na mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Gd 288/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że inwestorowi Z.Z. decyzją z dnia 10 maja 1999 r. udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. D. w S. Z dołączonego do pozwolenia na budowę planu zagospodarowania działki objętej przedmiotową inwestycją wynikały parametry planowanej zabudowy oraz jej dokładne usytuowanie względem działek sąsiednich, w tym względem działki nr [...], będącej własnością skarżących. Natomiast z opisu technicznego załączonego do projektu rozbudowy wynikało, że obejmować ona miała nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i istniejących fundamentów oraz połączenie ich w jedną całość łącznikiem komunikacyjnym. Projektowana przebudowa przewidywała w parterze 2 pokoje mieszkalne i na poddaszu 2 pokoje, kuchnię, łazienkę i hall.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie, m.in. na podstawie protokołu oględzin z dnia 27 października 2010 r., wynikały parametry rozbudowanego obiektu, które wynosiły: długość 10,55 m, szerokość 9,25 m, wysokość ściany budynku przy granicy z sąsiednią, zabudowaną do tej granicy działką 8,87 m. Potwierdzono, że wykonano parter i piętro (użytkowane), poddasze użytkowe w stanie surowym otwartym bez dostępu z uwagi na brak klatki schodowej. Stwierdzono 6 lokali mieszkalnych, w użytkowaniu: parter - 3, w tym lokal nr 1 w części przed rozbudową, nr 2 we fragmencie w części przed rozbudową, nr 3 w części rozbudowanej; piętro - 3 - w części rozbudowanej.

Porównanie powyższych danych z projektem budowlanym rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 10 maja 1999 r. o pozwoleniu na budowę potwierdziło, że w omawianym przypadku wystąpiła przesłanka wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Bezsporny zakres odstąpienia obejmuje następujące parametry budynku: kubaturę, powierzchnię zabudowy, długość i wysokość. Zamiast budynku mieszkalnego jednorodzinnego o 3 lokalach mieszkalnych został zrealizowany budynek mieszkalny wielorodzinny z 6 mieszkaniami. Ustalono, że zmiany obejmowały również wykonanie wejścia na wyższe kondygnacje, co zmieniło obrys budynku i jego architekturę.

W tych okolicznościach organy prawidłowo uznały, że realizując roboty budowlane inwestor naruszył warunki zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Trafnie również, kierując się dyspozycją art. 36a Prawa budowlanego, organy zakwalifikowały zaistniałe naruszenia jako istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec tego, konieczność prowadzenia postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego wynikała z bezspornego faktu, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś w toku postępowania naprawczego decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę usunięto z obrotu prawnego na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Jeśli inwestor posiadał pozwolenie na budowę, a odstąpił od warunków tego pozwolenia, to najpierw wdraża się postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, nakładając obowiązki na inwestora, a w przypadku ich niewypełnienia - można rozważać rozbiórkę obiektu budowlanego.

Podkreślić należy, że prawidłowość procedowania w niniejszej sprawie na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 30/10, kontrolując decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w niniejszej sprawie na wcześniejszych etapach postępowania. Wyrok ten na zasadzie art. 153 p.p.s.a., wiąże również Sąd kontrolujący aktualnie zaskarżoną decyzję. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "kwestia stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ich zakres warunkującego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga analizy przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 (w obecnym brzmieniu). Nie oznacza to oczywiście, że wykluczona zostanie rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części w sytuacji niemożności doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ale jej zakres uzależniony będzie od przeprowadzenie właściwego postępowania, z uwzględnieniem aktualnych przepisów prawa". Sąd wskazał, że rozstrzygające niniejszą sprawę organy nadzoru budowlanego, mające obowiązek działać na podstawie art. 6 k.p.a., a zatem z poszanowaniem zasady praworządności, powinny zastosować wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. nowelizację Prawa budowlanego i w toku ponownego rozpoznawania sprawy zastosować art. 51 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. Oznacza to, że Sąd potwierdził konieczność stosowania aktualnych przepisów prawa przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Tryb postępowania dotyczący prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), w pierwszej kolejności wymaga od organu nadzoru budowlanego dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, mających na celu wykazanie, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w opisany sposób. Z kolei z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie tego przepisu organ musi szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił. Następnie musi ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, oraz ustalić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Oznacza to, że dla prawidłowego ustalenia, czy inwestor dopuścił się istotnych odstąpień od ww. ustaleń i warunków, a jeżeli tak to jakich, organ jest obowiązany w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny sprawy, na który składa się przede wszystkim stan wykonanych robót budowlanych. Ustalenie stanu faktycznego nastąpić może poprzez oględziny, co organy w niniejszej sprawie prawidłowo wykonały. Dopiero po ustaleniu, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora, organ winien ich zakres odnieść do ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, na podstawie którego inwestycja była realizowana. W tym celu winien dysponować zatwierdzonym projektem budowlanym.

Dokonana w niniejszym postępowaniu konfrontacja zatwierdzonego projektu budowlanego z faktycznie wykonanymi robotami budowlanymi doprowadziła organy do prawidłowej konkluzji, że inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle dyspozycji art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

Organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odstępstwami o charakterze istotnym, albowiem obejmowały one zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, w tym kubaturę, wysokość zabudowy, długość, liczbę kondygnacji, oraz zmianę sposobu użytkowania budynku.

Natomiast po ustaleniu, jakie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę miały miejsce w toku prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego winien - w decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożyć na inwestora obowiązek zarówno przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak również - w razie konieczności - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy tym wyjaśnić należy, że istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji, oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane ze względu na nieusuwalną sprzeczność, np. z planem.

Zobowiązując inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., II SA/Kr 517/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Gd 846/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, to znaczy, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczyć należy, że organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2005 r., OSK 1554/04, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 51 Prawa budowlanego, po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4, bądź odmawiającą jej legalizacji - przewidzianą w art. 51 ust. 5 tej ustawy. Ustawodawca nie przewidział przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Jeżeli inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem, przedłoży prawidłowo sporządzony projekt budowlany zamienny, organ, w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, może jedynie zatwierdzić ten projekt.

W konsekwencji wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu budowlanego oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego musi zatem stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 794/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego, albowiem musi on uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Obowiązkiem projektanta sporządzającego projekt budowlany zamienny jest zatem opracowanie tego projektu dla całej inwestycji w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Obowiązkiem organu natomiast jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającym odpowiednie zastosowanie w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowi wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1087/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydanie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest bowiem możliwe nie tylko w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku, ale również w przypadku braku możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, z powodu stwierdzenia nieprawidłowości projektu budowlanego i braku możliwości ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a tym samym braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 357/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 857/12, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł słuszny pogląd, zgodnie z którym: "Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego (...). Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Pojęcie to nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli (wyrok NSA z 14 maja 2008 r., II OSK 603/07, LEX nr 510794). Nie ulega wątpliwości, że do przepisów prawa administracyjnego materialnego, z którym zgodny być musi obiekt budowlany, należą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że celem postępowania naprawczego, toczącego się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Pogląd ten pozostaje aktualny pod rządem art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny (wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11). Przemawia za tym w szczególności systemowa wykładnia Prawa budowlanego.".

W toku postępowania naprawczego organ nadzoru powinien ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. W innym wypadku, gdy organ stwierdzi, że wykonane prace z uwagi na aktualnie obowiązujące przepisy nie mogą zostać zalegalizowane, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem. Przy czym za stan zgodny z prawem należy uznać taką sytuację, w której uwzględnione są interesy osób trzecich.

Należy przy tym pamiętać, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego nie ma charakteru kontroli i nie może w związku z tym odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego (np. obowiązującego w dacie wydania pierwotnego pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego, czy w dacie wszczęcia postępowania naprawczego). Jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także w zakresie ładu przestrzennego na przepisach aktów prawa miejscowego takich jak miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie organy stwierdziły bezspornie, że inwestor zrealizował inwestycję z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, długości, wysokości, liczby mieszkań i zamierzonego sposobu użytkowania obiektu.

Analizując treść podjętych w sprawie rozstrzygnięć oraz zgromadzony materiał dowodowy Sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie po prawidłowym ustaleniu charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuścił się inwestor przy realizacji rozbudowy na działce nr [...], nieprawidłowo wywiązały się ze swojego obowiązku ustalenia, jakie roboty budowlane należy wykonać, żeby doprowadzić wykonany obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Co prawda organ odwoławczy, kierując się potrzebą doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanej rozbudowy, nałożył na inwestora obowiązek zlikwidowania tej części rozbudowanego budynku, która powoduje przekroczenie dopuszczalnej liczby wydzielonych mieszkań decydującej o zakwalifikowaniu budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego, jednak uczynił to wadliwie. Dokonał bowiem porównania stanu istniejącej rozbudowy z wymogami § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10, poz. 46 ze zm.), które uznał za właściwy wzorzec normatywny w tej kwestii. Według powołanego przepisu przez zabudowę jednorodzinną należało rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Organ odwoławczy w tym zakresie uznał, że fakt prowadzenia niniejszego postępowania od 2000 r. uzasadniał zastosowanie przepisów wskazanego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz.718 z 2003 r.), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (11.07.2003 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie Sądu takie stanowisko jest nieprawidłowe. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie zakończonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięć naprawczych. Zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego podlega bowiem projekt budowlany zamienny, a nie projekt budowlany pierwotny wraz z dokumentacją projektową dotyczącą zmian stanowiących istotne odstąpienie od pierwotnego projektu budowlanego. Zmiany te winny być oczywiście uwzględnione w opracowaniu, lecz nie mogą stanowić wyłącznego jego przedmiotu. Należy przy tym pamiętać, że z chwilą, w której inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego wykraczając poza jego ustalenia i warunki, wyzbył się ochrony wynikającej z faktu uzyskania pozwolenia na budowę, a jego działania jako nielegalne nie mogą korzystać z jakiegokolwiek uprzywilejowania. Jedynie pod warunkiem skutecznego przeprowadzenia postępowania naprawczego i doprowadzenia nielegalnych robót do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie działań naprawczych, będą one mogły się ostać. W przeciwnym razie będą podlegały rozbiórce.

Organ odwoławczy w sposób wadliwy dążył do przywrócenia zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa obowiązującymi w dacie ich realizacji i wszczęcia postępowania naprawczego. Tymczasem celem postępowania naprawczego jest osiągnięcie stanu zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego, w tym z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, kończącego de facto długoletnie postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie, przepis art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego definiował pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego rozumiejąc przez to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Podobnie tą kwestię ujmuje przepis § 5 pkt 41 obowiązującego na terenie działki nr [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., przyjętego uchwałą Nr LXIII/547/2010 Rady Miasta z dnia 28 października 2010 r., który stanowi, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to zabudowa mieszkaniowa, z dopuszczeniem usług towarzyszących na maksimum 30% powierzchni całkowitej, zgodnie z definicją budynku jednorodzinnego zawartą w przepisach szczególnych, o maksimum 2 lokalach mieszkalnych. Przywołane postanowienia planu, zawarte w § 5 zatytułowanym "Definicje", zgodnie z przyjętymi zasadami wykładni, odnoszą się do wszystkich postanowień planu, determinując sposób rozumienia postanowień szczególnych planu, odnoszących się do poszczególnych jednostek planistycznych, w tym do jednostki, w której zlokalizowana jest działka nr [...]. Z informacji dołączonej do skargi, uzyskanej przez skarżącego z Urzędu Miasta S. w trybie dostępu do informacji publicznej, wynika, że działka ta zlokalizowana jest w strefie oznaczonej symbolem [...]. Co prawda z uzasadnień organów wynika, że działka nr [...] leży w strefie nr [...], jednak rozbieżność ta nie miała wpływu na wyniki kontroli legalności zaskarżonej decyzji, albowiem ustalenia szczegółowe dla terenów położonych w obu jednostkach urbanistycznych są tożsame. W pkt 49 § 15 rozdziału 3 planu przewidziano dla tych jednostek przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jako uzupełniające dopuszczając sytuowanie usług nieuciążliwych wbudowanych, dobudowanych lub wolnostojących. Podkreślić należy, że również postanowienia poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywały na tym terenie strefę mieszkaniową o niskiej intensywności – zabudowę jednorodzinną.

Powyższe oznacza, że zarówno przepisy obowiązującego, w dacie prowadzenia postępowania naprawczego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego zasady zabudowy i zagospodarowania na tym obszarze, jak i przepisy Prawa budowlanego dopuszczały w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych wydzielenie maksymalnie 2 lokali mieszkalnych albo 1 lokalu mieszkalnego i 1 lokalu użytkowego. Konfrontacja powyższych uregulowań z treścią zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie pkt 2 zaskarżonej decyzji jest oczywiście sprzeczne ze wskazanymi regulacjami, podczas, gdy miało ono doprowadzić do zgodności z nimi.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uwzględnił postanowienia szczegółowe odnoszące się do jednostki urbanistycznej obejmującej działkę nr [...], przyjmując, że przeznaczona jest pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale całkowicie zignorował obowiązującą w dacie postępowania naprawczego definicję takiej zabudowy, dopuszczającą wyłącznie wyodrębnienie w takiej zabudowie 2 lokali mieszkalnych. Organ odwoławczy sformułował obowiązki naprawcze z pominięciem wymogów planistycznych wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w tym planu miejscowego, a tym samym nieprawidłowo rozstrzygnął o zakresie obowiązków doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, które podlegają ujęciu w projekcie budowlanym zamiennym.

Dopiero uwzględnienie wyznaczonego w planie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniającego specyfikę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, umożliwi dokonanie prawidłowej oceny zakresu robót budowlanych koniecznych do przeprowadzenia w celu przywrócenia stanu zgodności z prawem, bądź doprowadzi do ustalenia, że ze względu na obowiązujące regulacje prawne osiągnięcie takiego stanu jest niemożliwe.

Oznacza to, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji nie mogło doprowadzić do przywrócenia stanu zgodności z prawem i jako takie należało uznać za wadliwe.

Nadto, z treści decyzji organu odwoławczego wynika, że określenie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ pozostawił projektantom. Tymczasem to organ, a nie projektant, winien był określić, w świetle obowiązujących przepisów, w tym techniczno – budowlanych, jakie roboty budowlane konieczne są do przeprowadzenia w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i sformułować w tym zakresie odpowiednie obowiązki względem inwestora. To bowiem zadaniem organów jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie ustalenie, czy możliwa jest legalizacja wykonanych robót. To znaczy, czy - mimo wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem - są one zgodne z prawem, a jeżeli nie - czy można je do takiego stanu doprowadzić, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych.

Analizy tych uwarunkowań nie poczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organy te miały obowiązek ustalić w sposób wyczerpujący zakres istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz robót budowlanych, których przeprowadzenie jest konieczne do przywrócenia stanu zgodności z prawem, aby następnie prawidłowo przeprowadzić postępowanie naprawcze toczące się w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Uchybienie tym obowiązkom doprowadziło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego przedwczesne zastosowanie. W przedmiotowym postępowaniu zabrakło oceny ustalonego rzeczywistego stanu wykonanych robót budowlanych w świetle obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. oraz Prawa budowlanego.

Z uwagi na opisane powyżej uchybienia, polegające w szczególności na niezbadaniu przez organy obu instancji zgodności przedmiotowej inwestycji z aktualnie obowiązującymi przepisami przedwczesnym była merytoryczna ocena prawidłowości zastosowania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak i przepisów prawa budowlanego oraz prawa cywilnego dotyczących poszanowania prawa osób trzecich przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych, zwłaszcza w kontekście interesów skarżącego jako właściciela działki. Kwestie te winny być wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności przez organy, które uwzględnią postanowienia planu miejscowego właściwe dla jednostki obejmującej działkę nr [...], w tym przepisy określające dopuszczalną wysokość zabudowy dla budynków głównych – do 10,5 m, maksymalnie do 3 kondygnacji nadziemnych, a dla obiektów towarzyszących – wysokość do 6 m, maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym warunki sytuowania zabudowy względem granic działek sąsiednich i wymogi co do wielkości działek.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych obejmujących przedmiotową rozbudowę przed uzyskaniem pozwolenia na budowę oraz wydania pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunków zabudowy, która już wówczas nie obowiązywała, wyjaśnić należy, że kwestie te nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Pozwolenie na budowę, od warunków którego inwestor w sposób istotny odstąpił, z tych właśnie względów zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wobec tego warunki realizacji tego pozwolenia nie mają żadnego wpływu na ocenę legalności prowadzonej przez organy nadzoru procedury naprawczej, a jedynie determinują konieczność działania właśnie w tym trybie, a nie w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Podobnie rzecz ma się z kwestią odległości zabudowań na działce nr [...]w stosunku do granicy z działką skarżącego o nr [...], które podlegać będą, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, weryfikacji w świetle postanowień obowiązującego planu oraz przepisów techniczno – budowlanych, tj. § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Dla tych ustaleń bez znaczenia pozostają jednak wcześniejsze uzgodnienia poczynione pomiędzy stronami, albowiem celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie do zgodności z aktualnie istniejącym porządkiem prawny, również w zakresie poszanowania interesów osób trzecich. Natomiast co do decyzji z dnia 25 marca 1999 r., na którą w skardze powołuje się skarżący, wyjaśnić należy, że jej mocą organ architektoniczno – budowlany drugiej instancji uchylił do ponownego rozpoznania wcześniejszą decyzję z dnia 8 stycznia 1999 r. udzielającą pozwolenia na budowę dla rozbudowy budynku na działce nr [...] z powodu niedopuszczalności takiej rozbudowy do granicy z nieruchomością sąsiednią. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę decyzją z dnia 10 maja 1999 r. dla rozbudowy realizowanej w odległości 3 m od granicy z działką nr [...]. Wskazać również należy, że z protokołu wznowienia znaków granicznych z 2017 r. oraz z opinii z 2017 r. dotyczącej usytuowania budynku na działce nr [...]wynika, że północna jego ściana zlokalizowana jest od granicy z działką nr [...]w odległości 2,96 m (wschodni róg budynku) i 2,90 m (zachodni róg budynku). Według oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonej w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 30/10, taka różnica stanowić może błąd pomiaru i tym samym mogłaby zostać uznana za nieistotną. Niemniej, konieczność ponowienia niniejszego postępowania administracyjnego nakłada na organ pierwszej instancji również obowiązek rozważenia tej kwestii w zgodzie z aktualnymi regulacjami prawnymi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia 28 sierpnia 2017 r., zostały wydanie z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania i jako wadliwe winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Skutkiem tego niniejsza sprawa stanie się ponownie przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia organów administracji, które, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji, uwzględniając rzeczywisty stan robót budowlanych wykonanych przez inwestora, winien w świetle całokształtu aktualnie obowiązujących przepisów prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prawa budowlanego oraz przepisów techniczno–budowlanych, ocenić, czy istnieje możliwość doprowadzenia dotychczas wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a jeśli istnieje, to jaki zakres robót jest niezbędny do tego, ażeby tą zgodność z prawem przywrócić, również w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Należy przy tym pamiętać, że określone obowiązki mają służyć temu, ażeby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie finalizowania procedury naprawczej. W tym zakresie przepisy prawa nie przewidują jakichkolwiek wyjątków, które uzasadniałyby zastosowanie dyspozycji przepisów rozporządzenia z 1994 r., które zastosował wadliwie organ odwoławczy, czy postanowień poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do których w skardze odwoływali się skarżący. W przeciwnej sytuacji inwestor, który dopuścił się realizacji inwestycji z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, czym naruszył obowiązujący porządek prawny, byłby w korzystniejszej sytuacji prawnej niż inwestor wykonujący aktualnie roboty budowlane i poddający się reżimowi obowiązujących przepisów.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi.