Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 163/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej M. R. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2019 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej Spółką) zwróciła się do Burmistrza Kolonowskiego o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej B o numerze [...] w [...] na działce nr a, k.m. [...], obręb [...].

Obwieszczeniem z dnia 17 czerwca 2019 r. Burmistrz Kolonowskiego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków lokalizacji dla wyżej opisanej inwestycji.

W toku postępowania pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. kilkadziesiąt osób tytułujących się zbiorczo jako "mieszkańcy [...]" wyraziło swój sprzeciw wobec planowanej budowy. Podnieśli, że przedmiotowa inwestycja została niewłaściwie zaplanowana w sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych i placówek wychowawczych i będzie miała negatywny wpływ na mieszkańców. Poza tym budowa masztu spowoduje znaczny spadek wartości nieruchomości, które znajdują się w jego obrębie. Mieszkańcy podali również, że są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji i znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zdaniem mieszkańców, budowa masztu telekomunikacyjnego w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych "tzw. niskiej architektury" stanowić będzie źródło bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia mieszkańców, jak również stanie się "przyczyną uszczerbku dla walorów środowiskowych, architektonicznych i estetycznych [...]". Zaplanowany maszt będzie też emitować szkodliwe promieniowanie na teren przedszkola i będzie szkodzić dzieciom przebywającym w tej placówce kilka godzin dziennie. Końcowo wskazali na negatywny wpływ fal elektromagnetycznych emitowanych przez stację bazową na zdrowie i życie ludzi, zwierząt oraz roślinności.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2019 r., nr [...] , Burmistrz Kolonowskiego, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 6 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2020 r. poz. 293]), zwanej dalej ustawą, ustalił na rzecz Spółki warunki lokalizacji dla ww. inwestycji.

Pismem z dnia 11 września 2019 r. J. S., podając, że występuje w imieniu mieszkańców [...] odwołał się od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania powtórzył zarzuty i argumentację przedstawione w piśmie z dnia 19 sierpnia 2019 r. Dodatkowo wskazał, że zastrzeżenia mieszkańców budzi poprawność prognozowanego zasięgu pól elektromagnetycznych, a nadto w decyzji nie uwzględniono przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wezwało J. S. do wykazania (za pomocą odpowiednich dokumentów) interesu prawnego do występowania w postępowaniu w charakterze strony i wyjaśnienie, czy odwołujący występuje ponadto w charakterze pełnomocnika mieszkańców [...], a jeśli tak, to o wskazanie tych osób z jednoczesnym przedłożeniem pełnomocnictw uprawniających do ich reprezentowania.

W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 19 grudnia 2019 r. J. S. oświadczył, że w jego interesie oraz mieszkańców [...] , których reprezentuje jest to, aby sporna inwestycja została zrealizowana na obrzeżach wioski. Wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w pasie szerokości [...] m od planowanej inwestycji znajduje się rzeka, co jest niezgodne z przepisami. Jednocześnie przedłożył pełnomocnictwo do reprezentacji w niniejszej sprawie udzielone przez T. N., T. N., F. B., M. B., M. P., A. S., M. S., W. C., M. C., I. D., A. D., S. S., H. S., J. C., Ł. C., J. W., J. W., D. F., M. R., K. H., E. H., M. C., J. C., M. L., A. L., P. W., R. M., T. K, J K, D G, M M, E. M., N. B., R. W., E. W., M. M., E. M., Ł. K., E. K., A. K., M. K., T. W. S. L. i H. L., zwanych dalej - łącznie z J. S. - odwołującymi.

Pismem z dnia 7 lutego 2020 r. Kolegium ponownie wezwało J. S. do wykazania interesu prawnego odwołujących do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze stron.

W odpowiedzi z dnia 14 lutego 2019 r. J. S. wywiódł, że niektórzy z mieszkańców są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją i są bezpośrednio zainteresowani tym, aby inwestycja nie została zrealizowana. Ponownie zarzucił, że rzeka [...] - inaczej zwana [...] - znajduje się w pasie szerokości 100 m od planowanej inwestycji, natomiast na mapie została niezgodnie z prawdą oznaczona jako rów melioracyjny.

Pismem z dnia 12 marca 2020 r. Kolegium kolejny raz wezwało J. S. do wykazania interesu prawnego odwołujących do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze stron.

W piśmie z dnia 19 marca 2020 r. J. S. powtórzył wcześniejszą argumentację i podał, że bezpośredni sąsiedzi inwestycji to: D. F., M. R., J. C. i M. C. oraz wszystkie dzieci z rodzicami z przedszkola w [...]. Ponadto do Kolegium wpłynęły oświadczenia A. P., M. C., R. M. oraz M. R., którzy wskazali, że są właścicielami nieruchomości (podali ich numery) znajdujących się w sąsiedztwie planowanej stacji bazowej i nie wyrażają zgody na jej budowę.

Dnia 2 kwietnia 2020 r. wpłynął do Kolegium wniosek Spółki o natychmiastowe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Inwestor powołał się na pisma: Ministra Cyfryzacji z dnia 17 marca 2020 r., Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 19 marca 2020 r. i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 20 marca 2020 r., z których wynika, że wobec stanu zagrożenia epidemicznego, konieczność zapewnienia sprawności działania usług telekomunikacyjnych, dostępu do Internetu i obsługi transakcji bezgotówkowych jest kluczowa dla funkcjonowania państwa. Wskazano, że sieci te są znacznie obciążone z uwagi na upowszechnienie pracy i nauki zdalnej, spotkań zawodowych przeprowadzanych w formie wideokonferencji i wzmożenie obrotu bezgotówkowego. W związku z tym konieczne jest zapewnienie ciągłości tych usług i przepływu środków finansowych, co powinno być traktowane priorytetowo, jako przyczyniające się do ograniczenia rozprzestrzeniania się koronawirusa SARS-CoV-2.

W wyniku rozpatrzenia odwołania J. S. oraz osób wymienionych w piśmie z dnia 19 grudnia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 17 kwietnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium opisało przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczyło treść art. 15zzr ust. 1, art. 15zzs ust. 1 oraz art. 15zzt ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568). Następnie stwierdziło, w związku z pismami Ministra Cyfryzacji z 17 marca 2020 r., Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 19 marca 2020 r. i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 20 marca 2020 r., że realizacja przedmiotowej inwestycji ograniczy ryzyko przeciążenia ww. sieci i przyczyni się do zapewnienia ciągłości ich działania oraz niezawodnego przepływu środków finansowych, a tym samym jest związana z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W tych okolicznościach ma zastosowanie ww. art. 15zzt ww. ustawy, co oznacza, że bieg terminów procesowych i sądowych nie uległ zawieszeniu. Przechodząc do kwestii przedmiotowego odwołania, Kolegium wyjaśniło, że nie mogło ono zostać rozpatrzone co do istoty sprawy, ponieważ odwołujący się nie posiadają przymiotu stron, w związku z czym postępowanie odwoławcze należało umorzyć. W tym zakresie Kolegium podniosło, że krąg stron postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest określany w oparciu o normę zawartą w art. 28 K.p.a. Podkreśliło, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę. W praktyce interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Kolegium argumentowało również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Ponadto za stronę postępowania często uznaje się również właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z taką nieruchomością. Jednakże w przypadku wskazanych nieruchomości, a tym bardziej nieruchomości położonych dalej - ich właściciele i wieczyści użytkownicy mogą zostać uznani za stronę dopiero po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Na podstawie powyższego Kolegium przyjęło, że odwołującym się w niniejszej sprawie nie przysługuje status stron, ponieważ interes prawny powinien się wyrażać w możliwości zastosowania w sprawie konkretnej normy prawa materialnego. Tymczasem zarzuty przedstawione w odwołaniu oraz pismach procesowych wyraźnie wskazują na interes faktyczny odwołujących się, którzy są wprawdzie bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy, ale nie mogą tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Ponadto z dokumentacji zgromadzonej przez organ pierwszej instancji, uzupełnionej następnie przez Kolegium, nie wynika, aby odwołujący posiadali tytuły prawne (własność lub użytkowanie wieczyste) do nieruchomości, na której planowana jest budowa, oraz do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycyjnym czy znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Dlatego nie przysługuje im przymiot stron w przedmiotowym postępowaniu. Końcowo Kolegium stwierdziło, że przepis art. 127 § 1 K.p.a. ogranicza krąg osób, którym przysługuje możliwość zaskarżania decyzji organu pierwszej instancji, do stron postępowania. Zatem, odwołanie wniesione przez osoby niebędące stronami postępowania nie może zostać rozpatrzone co do istoty sprawy. Natomiast przepisy nie określają przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy odnieść się w tym względzie do art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego - w ocenie Kolegium - przejawia się w tym, że odwołujący nie posiadają przymiotu stron w postępowaniu.

Pismem z dnia 5 maja 2020 r. M. R., A. P. i R. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 kwietnia 2020 r. Skarżący zarzucili kwestionowanej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z:

- art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie faktu, że interes prawny występuje wtedy, kiedy istnieją przepisy prawa materialnego, które należy analizować podczas ustalania obszaru oddziaływania obiektu,

- art. 28 K.p.a. w związku z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji w związku z artykułami 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez brak podania, jakie przepisy prawa materialnego organ analizował oraz dlaczego nie uwzględnił maksymalnych mocy oraz pochyleń anten,

- art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w zw. z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji w powiązaniu § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten.

W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie "obu decyzji" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów według norm przypisanych.

W motywach skargi skarżący, odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych, dowodzili, że okoliczność niewystępowania pola elektromagnetycznego poza granicami działki nie jest przesłanką do uznania, iż nie przysługuje im przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Zarzucili również, że organ nie dokonał analizy inwestycji odnosząc się do ich interesu prawnego. Podkreślili, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Przy czym przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Zdaniem skarżących, organ przy ustalaniu kręgu stron postępowania powinien uwzględnić kwestię oddziaływania pola elektromagnetycznego, przyjmując maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia. Organ, wydając zatem decyzję o lokalizacji stacji bazowej, musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi w stosunku do A. P. oraz o oddalenie skargi co do pozostałych skarżących i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 163/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 220 § 3 i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., odrzucił skargę A. P. i R. M. Sąd stwierdził, że obaj skarżący, pomimo prawidłowego wezwania, nie uiścili wpisu od skargi. Dodatkowo w przypadku skarżącego A. P. Sąd uznał, że skoro nie był on adresatem zaskarżonej decyzji ani nie był stroną postępowania zakończonego umorzeniem postępowania odwoławczego prowadzonego wskutek odwołania innych osób, którym - jak stwierdziło Kolegium - nie przysługiwał przymiot strony, to nie jest też podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, oczywiste (ewidentne) jest, że nie posiada on w złożeniu skargi własnego interesu prawnego rozumianego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. W rezultacie także z tej przyczyny skarga A. P. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.

W piśmie z dnia 9 listopada 2020 r. (data wpływu do Sądu) M. R. dodatkowo wyjaśniła, że planowana inwestycja budzi uzasadnione obawy mieszkańców wsi [...] z powodu jej lokalizacji obok przedszkola i rzeki. Odwołując się do raportu NIK, skarżąca argumentowała, że organy przed rozpoczęciem inwestycji nienależycie kontrolują oddziaływanie promieniowania urządzeń telefonii komórkowej na sąsiednie nieruchomości nawet w przypadku znacznego zwiększania mocy instalowanych anten, a także w przypadkach zwiększenia ich liczby. Natomiast NIK w swoich raportach potwierdził dużą liczbę nieprawidłowości związanych z budową i eksploatacją tych stacji. Skarżąca podkreśliła nadto, że mieszkańcy nie są przeciwni samej budowie stacji bazowej, ale lokalizacji tej inwestycji zaproponowanej przez inwestora. Zapewniła, że w przypadku rezygnacji z budowy stacji w centrum wsi, mieszkańcy wezmą czynny udział w znalezieniu dogodnej dla wszystkich lokalizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 cyt. wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej w skrócie: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 kwietnia 2020 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzono postępowanie odwoławcze. Kolegium stwierdziło bowiem, że skarżącej oraz pozostałym osobom, które wniosły odwołanie, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia na rzecz Spółki warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...]w [...] na działce nr a , k.m. [...] , obręb [...].

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 sierpnia 2019 r., ani też kwestii materialnoprawnych związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano tę decyzję. Sąd może jedynie skoncentrować się na zbadaniu, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Z powyższych względów Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście tych zarzutów skargi, które odnosiły się do kwestii merytorycznych, niezwiązanych z istotą rozpoznawanej sprawy.

Dokonując kontroli w powyżej wskazanym zakresie, Sąd uznał, że organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji do bycia stroną postępowania i rozważając w tym zakresie interes prawny skarżącej oraz pozostałych osób, które odwołały się od decyzji Burmistrza Kolonowskiego z dnia 28 sierpnia 2019 r., nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a także nie rozpoznał badanej kwestii w jej całokształcie i nie dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji czego w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, a w rezultacie naruszył także art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazać należy, że treść art. 7 K.p.a. obliguje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w ramach postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych przez podmiot wnoszący odwołanie. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Natomiast w kontekście zasad z art. 8 i art. 11 K.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przytoczonego przepisu wynika, że uzasadnienie decyzji nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, zaś w przypadku stwierdzenia braku legitymacji odwołującego, powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej w tym zakresie oceny.

W przekonaniu Sądu, Kolegium nie sprostało powyższym obowiązkom, ponieważ nie rozpoznało kwestii legitymacji odwołujących się w sposób wyczerpujący oraz całościowy, a dokonana ocena - przedstawiona w decyzji - jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak przeprowadzenia całościowej i wyczerpującej oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa i okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji spowodował, że kontrolowana decyzja nie realizuje wskazanych zasad w sposób wystarczający do stwierdzenia jej legalności, a w rezultacie nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.

Wyjaśnić przyjdzie, że cyt. już wyżej ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwana w skrócie "ustawą", jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, nie zawiera szczególnego unormowania odnoszącego się do pojęcia strony postępowania w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego dla ustalenia stron omawianego postępowania konieczne jest posłużenie się przepisem art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przy czym podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obok inwestora i właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej ustaleniami warunków zabudowy oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich mogą także być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy nie tylko od usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też od charakteru planowanego przedsięwzięcia, rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości inwestycji oraz zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2235/16 i powołane tam orzecznictwo). Powyższy pogląd Sąd w pełni podziela na gruncie niniejszej sprawy.

O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję. Ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy również od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Natomiast źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest m.in. art. 140 i art.144 K.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 140 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Wedle zaś art. 144 K.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tak więc obowiązkowi właściciela odpowiada - po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich - uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w omawianym postępowaniu nie można też pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1261/13).

W konsekwencji należy uznać, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. i 144 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego), w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddziaływanie inwestycji może bowiem rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę.

Ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ musi zatem badać, czy i jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie polegające m.in. na emitowaniu pola elektromagnetycznego, zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się więc rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego i przepisów prawa powszechnie obowiązującego dotyczących sfer oddziaływania inwestycji (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne), winien ustalić zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, którym przysługuje status strony postępowania.

Stosownie do powiedzianego wyżej stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego osób składających odwołanie niezbędne było poczynienie przez organ ustaleń co do zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a także wyjaśnienie, czy osoby te posiadają, lub nie posiadają, nieruchomości, na które przedmiotowa inwestycja oddziałuje. Niewątpliwie wyniki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powinny zostać przedstawione, a następnie poddane ocenie - w uzasadnieniu decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości stanowiska organu. Tymczasem w zaskarżonej do Sądu decyzji wskazano ogólnie, że ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, by osoby składające odwołanie posiadali tytuły prawne (własność lub użytkowanie wieczyste) do nieruchomości, na której planowana jest budowa, a także do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycyjnym, czy też do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. To, według Kolegium, przesądza o posiadaniu przez te osoby jedynie interesu faktycznego w kwestionowaniu decyzji z dnia 28 sierpnia 2019 r. Stanowisko Kolegium nie wynika jednak z żadnych konkretnych, podanych w uzasadnieniu ustaleń i nie zostało wsparte bliższą argumentacją odnoszącą się do poszczególnych osób, co - zdaniem Sądu - świadczy o tym, że organ nie dokonał wyczerpującej i wszechstronnej oceny w przedmiocie legitymacji procesowej odwołujących. Organ nie przedstawił bowiem żadnej argumentacji w zakresie możliwego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej oraz pozostałych osób składających odwołanie. Nie wyjaśnił więc kwestii zasięgu oddziaływania inwestycji, w szczególności nie odniósł się do jej charakteru i parametrów. Natomiast określenie obszaru oddziaływania inwestycji powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, charakteru i parametrów projektowanej stacji bazowej. Wprawdzie szczegółowe rozwiązania w zakresie określonym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustala się w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, niemniej jednak należy zauważyć, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na tym kolejnym etapie postępowania, lecz już w ramach postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić też trzeba, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach lokalizacji inwestycji są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W związku z tym, wobec wskazywania przez odwołujących na oddziaływanie inwestycji wynikające z jej charakteru i parametrów, w tym emitowanych fal elektromagnetycznych, Kolegium oceniając, czy osoby te mają w sprawie interes prawny wynikający z art. 140 K.c., powinien przeanalizować możliwe do wystąpienia ograniczenia i uciążliwości z tym związane. Natomiast w sprawie nie ustalono nawet, a przynajmniej nie wynika to z kontrolowanej decyzji, gdzie położne są nieruchomości należące do poszczególnych odwołujących (o ile takie posiadają) oraz czy planowana inwestycja może mieć wpływ na te konkretne nieruchomości. Jak już wspomniano, organ odwoławczy sformułował jedynie ogólny, zbiorczy wniosek o posiadaniu przez odwołujących wyłącznie interesu faktycznego, pomimo że część z tych osób wyraźnie wskazywała na swój interes prawny wynikający z własności działek i sąsiedztwa spornej inwestycji. Zwrócić należy uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego wpłynęły oświadczenia M. C., R. M. oraz skarżącej, którzy akcentowali, że są właścicielami nieruchomości (podali ich numery), znajdujących się w sąsiedztwie planowanej stacji bazowej. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, by oświadczenia te były przedmiotem jakiejkolwiek weryfikacji, stąd co najmniej za niewyjaśnione należy uznać stanowisko organu, że z materiału dokumentacyjnego nie wynika, aby odwołujący posiadali tytuły prawne do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycyjnym czy do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Poza tym Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania dotyczących szkodliwego wpływu emitowanych przez stację bazową fal elektromagnetycznych w kontekście oddziaływania na nieruchomości stanowiące własność odwołujących. Brak dokonania oceny w tym zakresie oznacza, że nie rozważono należycie okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie interesu prawnego odwołujących w przedmiotowym postępowaniu. Organ powinien zbadać wpływ inwestycji na otoczenie, mając na uwadze przede wszystkim charakterystykę tego zamierzenia i jego umiejscowienie. Nie rozważając wskazanych zagadnień, organ bezpodstawnie zatem stwierdził, że odwołującym nie przysługuje przymiot strony w omawianym postepowaniu. Podkreślić też trzeba, że weryfikacja interesu prawnego strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga, aby odnoszono się do konkretnych naruszeń tego interesu, skoro właściwe do weryfikowania rozwiązań projektowych i sposobu zagospodarowania terenu jest postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Ustalenie w sprawie interesu prawnego danego podmiotu nie przesądza też o wyniku końcowym rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak już wcześniej wskazano, brak naruszenia interesu prawnego oznacza, że działania innych podmiotów lub organów nie przekraczają granic wyznaczonych przez prawo. Jednocześnie jednak nie jest to okoliczność uzasadniająca pominięcie strony w postępowaniu. Powtórzyć przyjdzie, że czym innym jest istnienie interesu prawnego dającego możliwość bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji, a czym innym naruszenie tego interesu, w tym przez wystąpienie ograniczeń, utrudnień w zakresie wykonywania prawa własności.

Stosowanie do powyższego Sąd za przedwczesne uznał prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko, że skarżącej oraz pozostałym odwołującym nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Brak ustaleń i analizy we wskazanym przez Sąd zakresie uniemożliwił bowiem dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomości. Tym samym, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 500 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.