Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2919/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu, na wniosek Gminy [...] (dalej także "Gminy"), sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydanej w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...]sierpnia 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, wystąpiła do Ministra o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III o łącznej powierzchni 14,1000 ha, położonych na terenie Gminy, w obrębie [...], w granicach działki ewidencyjnej nr [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele farmy fotowoltaicznej.

2. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Minister nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wskazanych gruntów rolnych klas III o pow. 14,1000 ha.

3. Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2017 r. Gmina wystąpiła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 6,3800 ha z wnioskowanych pierwotnie 14,1000 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie [...] w granicach działki nr [...]. Uzasadniając swoje wystąpienie, za kluczowe uznała rozwój Gminy. Wskazała przy tym na pozytywną opinię Marszałka Województwa [...], zgodność projektu planu z polityką gminy wyrażoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Podkreślił, że stworzenie warunków do korzystania z odnawialnych źródeł energii wpisuje się w Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] na lata 2013-2020.

III. Jak już wskazano zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Minister rozpatrzył ponownie sprawę rozstrzygniętą własną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając ponowne orzeczenie w sprawie Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. W wyniku powtórnej analizy zgromadzonych w omawianej sprawie materiałów należy stwierdzić, że argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogą zostać uwzględnione, gdyż nie wnoszą żadnych nowych dowodów, co potwierdza jedynie, że pierwsze rozstrzygnięcie Ministra było prawidłowe.

2. Przedstawione przez wnioskodawcę załączniki graficzne do wniosku o uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, wyraźnie obrazują, że wskazane grunty położone są w otwartej przestrzeni rolniczej. Stanowią one rozległy obszar użytków rolnych klas III o pow. ok. 14 ha, charakteryzujący się prawidłowo ukształtowaną strukturą agrarną i strukturą użytków rolnych, co niewątpliwie sprzyja prowadzeniu na nich produkcji rolniczej. Mając na uwadze średnią wielkość powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w województwie [...], która w 2016 r. wynosiła 7,56 ha, zaś w kraju 10,56 ha (ogłoszenie Prezesa ARiMR z dnia 30 września 2016 r. w sprawie wielkości średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w poszczególnych województwach oraz średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju w 2016 roku), należy stwierdzić, że przeznaczenie tak dużego areału użytków rolnych wysokich klas bonitacyjnych nie znajduje uzasadnienia i byłoby działaniem sprzecznym z głównymi założeniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Za racjonalnym wykorzystywaniem na cele nierolnicze gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych przemawia również fakt, że użytki rolne klas I-III na terenie gminy [...] zajmują 37,8% ogólnej ich powierzchni w gminie, natomiast w obrębie [...] odsetek ten wynosi ok. 63,9%. Mając zatem w gminie [...] do dyspozycji ok. 62% gruntów rolnych klas IV-VI, zaś w miejscowości [...] ok. 36% takich gruntów, gmina posiada możliwości lokalizacji nowych inwestycji nierolniczych na glebach odznaczających się słabą przydatnością do produkcji rolniczej, z ominięciem dużych kompleksów gruntów klas III.

Mimo, że rozwój energetyki ze źródeł odnawialnych zasługuje na wsparcie ponieważ niewątpliwie służy ochronie środowiska, a co za tym idzie również wpływa na mniejsze skażenie gleb, w tym również przeznaczonych pod produkcję rolniczą to jednak podkreślić należy, że ochrona gruntów rolnych polega nie tylko na ochronie użytków rolnych klas I-III, ale także na ochronie wszystkich gruntów rolnych, w tym przede wszystkim zwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zachowanie bowiem dużych i zwartych terenów rolnych, dodatkowo odznaczających się wysoką wartością produkcyjną, jest konieczne z punktu widzenia efektywności produkcji rolnej oraz bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Minister nie jest przeciwny budowie elektrowni produkujących energię ze źródeł odnawialnych, niemniej jednak nie może się to odbywać w sposób dowolny, kosztem utraty najlepszych w skali kraju gleb, bez szczegółowej analizy wyboru lokalizacji oraz uwzględnienia ochrony nąjżyźniejszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 842/12), w wyroku z dnia 26 września 2012 r. podkreślił, że: Planowanych zamierzeń inwestycyjnych gminy nie można przedkładać ponad uwarunkowania ustawowe. Strona powinna liczyć się z sytuacją, iż nie zawsze będzie możliwa bądź w znacznym stopniu ograniczona realizacja zaplanowanych działań. To Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzyskał kompetencje do oceny pod względem zasadności wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych klas I-III na cele nierolnicze i jest obowiązany to czynić na tle materiału dowodowego, który daje obraz stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wyrazić zajęte stanowisko w formie decyzji administracyjnej. Działania Ministra wyznaczają przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie świadczy o wadliwości (legalności) takiej decyzji, zwłaszcza gdy organ wykaże, że jego stanowisko mieści się w graniach uznaniowości popartej regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

3. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez wnioskodawcę argumentacji wskazującej na rozwój Gminy należy wyraźnie podkreślić, że Burmistrz nie przedstawił argumentów przemawiających za wyrażeniem takiej zgody. Wystąpienie swoje uzasadnił tylko i wyłącznie o ekonomiczny interes gminy, co w żaden sposób nie odnosi się do ochrony gruntów rolnych oraz racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 09.05.2014r., sygn. akt IV SA/Wa 479/14). Realizacja czynników ekonomicznych prowadzi niewątpliwie do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych, do której Minister został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Przy powstaniu konfliktu wartości ekonomicznych i przyrodniczych należy dać prymat wartościom cenniejszym, do których zalicza się zachowanie dobra narodowego (gleb produkcyjnie najcenniejszych) dla przyszłych pokoleń (zob. Z Cieślak, Aksjologiczne podstawy jawności. Perspektywa nauk o administracji, [w:] G. Szpor, Jawność i jej ograniczenia, t. II, Warszawa). Dlatego też niezrozumiałe jest, że cel Burmistrza polegający na dążeniu do rozwiązywania problemów dotyczących poszczególnych dziedzin życia społecznego i ekonomicznego, ma być realizowany poprzez przeznaczanie szczególnie chronionych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zadaniem organu, na który nałożony został obowiązek ochrony gruntów rolnych, jest rozpatrzenie wniosku tylko z punktu widzenia zasadności tej ochrony ora

zwartości rolniczej przestrzeni przed zainwestowaniem. Jak jest to wskazywane w ukształtowanym w tym zakresie orzecznictwie sądowo-administracyjnym Już z wymagań ustawowych dotyczących treści wniosku wynika, że Minister nie ocenia go z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych miasta czy gminy, które mają być realizowane na terenie objętym wnioskiem, ale z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2004 roku, sygn. akt II SA 1139/03). Obowiązkiem Ministra jest zachowanie spójności i jednorodności terenów użytkowanych rolniczo a tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji [podobnie WSA w Warszawie: 28.08.2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1133/14), 12.07.2004 r. (sygn. akt II SA 1139/03), 08.03.2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 179/12), 10.12.2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1866/14), 10.12.2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1867/14)]. Zamierzenia inwestycyjne i czynniki ekonomiczne nie mogą przysłaniać obowiązku ochrony najlepszych gleb w Polsce (WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2014r., sygn. akt. IV SA/Wa 479/14).

4. Nie są słuszne argumenty Burmistrza, odwołujące się do pozytywnej opinii Marszałka Województwa [...] w zakresie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Należy zauważyć, że decyzja Ministra podejmowana jest na podstawie całości zgromadzonych materiałów. Opinia innego organu dołączona do wniosku nie ma w sprawie charakteru wiążącego, właściwy organ, rozstrzygając sprawę nie ma obowiązku podzielić wyrażonego w niej stanowiska. Ponadto odmienne od zajętego w opinii stanowiska rozstrzygnięcie decyzji, jest jednoznacznym wyrazem tego, że organ orzekający nie podzielił wniosków tej opinii. W omawianej sprawie Marszałek dokonał oceny wniosku przede wszystkim pod kątem rozwoju gminy [...], co nie stanowi przesłanki do uznania celowości przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele (por. WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r., sygn.. akt IV SA/Wa 2901/12).

5. W dalszej kolejności należy podzielić pogląd Burmistrza, że projekt planu musi być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynika to bowiem z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak odwoływanie się Burmistrza do studium gminnego nie może przemawiać za przeznaczeniem wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Dokument ten określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. W przypadku, gdyby ustalenia studium bądź innych dokumentów strategicznych, były wiążące dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, byłoby bezzasadne gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stałaby się jedynie formalnością. W świetle obowiązujących przepisów prawa taka sytuacja nie może mieć miejsca, bowiem w ramach procedury zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezbędnym elementem jest uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W tym konkretnym przypadku, w granicach opracowania projektu planu miejscowego znajdują się grunty rolne stanowiące użytki rolne klas III, a zatem zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. - wymagane jest uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na ich przeznaczenie na cele nierolnicze. Wobec tego zadaniem Ministra jest dokładne zbadanie sprawy w celu podjęcia stosownej decyzji. Mając na uwadze proesdurę formalno-prawną związaną z uchwaleniem aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, na uwagę zasługuje także fakt, że do przestrzegania przepisów u.o.g.r.l. zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej, w tym również organy gminy, które powinny* się do nich zastosować znacznie wcześniej niż przed złożeniem wniosku, ale z chwilą przystąpienia do prac nad sporządzeniem studium gminnego. Odmienne, od wykazanego wyżej, postępowanie gmin w procesie prac planistycznych stanowi naruszenie powołanego obowiązku prawnego. W takich przypadkach późniejsze powoływanie się na wiążące ich, przyjęte przez gminę, zapisy w studium nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za koniecznością pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

6. Podobnie, odwoływanie się wnioskodawcy do ustaleń Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], nie znajduje uzasadnienia. Zwrócić należy uwagę, że plan ten służy przede wszystkim koordynacji zamierzeń organizacyjnych, społecznych, gospodarczych i innych będących przedmiotem zainteresowania samorządu wojewódzkiego (por. E. Radziszewski, Komentarz do ustawy i o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002, s. 140).

Mając na względzie przedstawione okoliczności, brak jest wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych użytków rolnych klas III.

IV. Pismem z dnia 25 września 2017 r. Gmina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r., podnosząc przeciwko temu orzeczeniu następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust.2 pkt 1 w zw. z art. 6 ustawy dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), dalej także "u.o.g.r.l.", poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wymaga odmowy wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w okolicznościach wskazanych we wniosku Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., [...] oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 3 kwietnia 2017 r.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) poprzez brak należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz wykroczenie poza dopuszczalny zakres uznania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

Ochrona gruntów rolnych nie może być jednak posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy, że możliwości tego rozwoju są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę. Ochrona gruntów rolnych musi uwzględniać konieczność rozwoju m.in. gospodarczego oraz podnoszenie poziomu życia w danej gminie. Przeznaczenie terenów objętych wnioskiem pod budowę urządzeń fotowoltaicznych mieści się w zakresie kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwo planistyczne, obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz )kreślenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz 15 ust. I ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Gmina [...] uznała rozwój energetyki ze źródeł odnawialnych za niezbędny czynnik równoważonego rozwoju gospodarczego kraju i regionu, konieczny ze względu na zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego przez rozproszenie miejsc produkcji energii oraz zabezpieczenia rosnących potrzeb energetycznych, zmniejszenie emisji gazów i cząstek stałych do atmosfery, a w konsekwencji zmniejszenie efektu cieplarnianego i poprawę stanu środowiska przyrodniczego. Skarżąca kierowała się interesem publicznym, związanym z realizacją postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającą i w następstwie uchylającą dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.U.UE. L 2009.140.16), która zobowiązuje Polskę do znaczącej poprawy efektywności energetycznej we wszystkich sektorach w celu łatwiejszego osiągnięcia celów państw członkowskich dotyczących energii ze źródeł odnawialnych, zgodnie z którymi we Wspólnocie w 2020 r. ze źródeł odnawialnych pochodzić będzie 20% energii. Dyrektywa stanowi również, że głównym celem wyznaczenia obowiązkowych krajowych celów jest zagwarantowanie pewności dla inwestorów i zachęcanie do ciągłego rozwijania technologii, które wytwarzają energię ze wszystkich rodzajów źródeł odnawialnych. Mając zatem na uwadze powyższe regulacje prawne należy stwierdzić, że niewątpliwie dopuszczenie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych na obszarze objętym planem nie tylko jest uzasadnione interesem * publicznym, ale również służy wykonaniu nałożonych na Polskę zobowiązań w zakresie pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł. Stworzenie warunków do korzystania z odnawialnych źródeł energii wpisuje się także w Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] 2020+, gdzie w ramach Regionalnej Strategii Innowacji Województwa [...] na lata 2013-2020, przyjęty został sektor sprzyjający nowoczesnym rozwiązaniom w zakresie ochrony środowiska, w tym także wykorzystania odnawialnych źródeł energii.

Podjęte przez Ministra na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy jednakże nie może ono skutkować dowolnością ustaleń faktycznych i ocen prawnych. Rozstrzygnięcie musi znaleźć podstawę prawną w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która stanowi o granicach tego uznania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r., IV SA/Wa 1503/15, LEX nr 2123310). W każdej sprawie organ musi rzetelnie wyjaśnić stronie dlaczego akurat w tym przypadku, mimo pozytywnej opinii Marszałka Województwa odmawia uwzględnienia wniosku Burmistrza. Konieczne jest szczegółowe i wnikliwe rozważenie argumentów Gminy dotyczących kwestii związanych z rozwojem Gminy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpatrywanej sprawie wskazał jedynie na to, że Gmina posiada możliwości lokalizacji inwestycji na glebach odznaczających się słabą przydatnością do produkcji rolniczej pomijając kwestię położenia i ukształtowania tych terenów oraz uwarunkowań technicznych budowy instalacji fotowoltaicznej. Wiele gruntów klas gorszych w Gminie [...] jest zlokalizowana przy rzekach, ciekach wodnych, rowach, terenach grobli przy stawach, bądź stanowi tereny zakrzewione, przeznaczone do zalesień, drogi wewnętrzne, działki o nieregularnych, wąskich kształtach, strome o skłonie niekorzystnym do przystosowania do celów fotowoltaicznych. Wskazany zaś we wniosku teren dla lokalizacji farmy fotowoltaicznej znajduje się przy drodze ekspresowej [...] i bezpośrednio przylega do terenu zabudowy produkcyjno- przemysłowej i usługowej. Powoływanie się przez organ jedynie na matematyczną wielkość, że grunty role klasy IV-VI stanowią 62% wszystkich użytków rolnych Gminy, nie daje wiedzy na temat rzeczywistych możliwości przeznaczenia pod farmę fotowoltaiczną. Ponadto na wybór lokalizacji farmy fotowoltaicznej istotny wpływ mają warunki nasłonecznienia. Organ nie wziął również pod uwagę tego, że budowa instalacji nie jest szkodliwa dla gruntów. Ogniwa fotowoltaiczne instalowane są na lekkich konstrukcjach ponad powierzchnią terenu. Po demontażu urządzeń, w sposób prosty, bez dodatkowych nakładów można przywrócić stan wyjściowy bez szkody na grunt rodzinny. Nie nastąpiłoby trwałe zajęcie gruntu związane z usuwaniem warstwy wierzchniej i pokrycie nawierzchnią utwardzoną. Trwałe zajęcie terenu nastąpi tylko w postaci niewielkich fundamentów. Działanie na otoczenie nie powodowałoby drgań, hałasu, ani wzrostu temperatury, nie byłoby też szkodliwe dla fauny i flory. Dodatkowo skarżąca wypracowała alternatywy model zagospodarowania, zmniejszając wielkość areału potrzebnego na lokalizację inwestycji z pierwotnych 14,10 ha do 6,38 ha gruntów we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co uszło uwadze organu. W świetle wskazanych okoliczności skarżąca zarzuca Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w sposób wnikliwy i wszechstronny nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 31 października 2017 r., organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył w szczególności, co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2017 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej także "u.o.g.r.l."), było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do udzielenia Gminie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych, oznaczonych we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie. Orzekając w sprawie dwukrotnie Minister przekonująco wykazał, iż wniosku Gminy uwzględnić nie można.

2. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Decyzja wydawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w tym trybie ma charakter uznaniowy. Organ administracyjny działając w granicach uznania administracyjnego, ma obowiązek wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie rozpatrzenia go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

Art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Ograniczanie zaś przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przejawia się m.in. tym, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 ustawy). Zatem Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organowi właściwemu do wyrażania zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, pozostawiono ocenę każdej sytuacji faktycznej i dokonanie pełnej analizy możliwości zmiany przeznaczenia gruntu z punktu widzenia posiadanej przez organ wiedzy specjalistycznej.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do wniosku o ich prawidłowym zastosowaniu przez organ. Odmowę wyrażenia zgody na przeznaczenie przedmiotowych na cele nierolnicze Minister oparł na wyczerpujących ustaleniach co do stanu faktycznego sprawy, jednocześnie wszechstronnie uzasadniające zajęte stanowisko. Organ rzeczowo i racjonalnie wskazał przesłanki, jakimi kierował się, działając w granicach uznania administracyjnego, przy negatywnym rozpatrzeniu wniosku.

Jednocześnie wskazać należy, iż stanowisko organu, przedstawione w odpowiedzi na skargę, w wyczerpujący i prawidłowy sposób odnosi się do podniesionych w skardze zarzutów. Stanowisko to Sąd w całości popiera, traktując je jako całkowicie zbieżne z oceną własną. Stosownie do powyższego:

W ocenie Sądu Minister wykazał, iż dokonał prawidłowego wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. W omawianej sprawie interes społeczny przejawia się w trosce i ochronie najcenniejszych gleb, a zatem - w pozostawieniu ich w naturalnym stanie dla przyszłych pokoleń w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju oraz utrzymania bioróżnorodności krajobrazu. Proces powstawania gleb jest niezwykle powolny, przebiega bowiem z prędkością ok. 1 cm wytworzonej gleby na 100 - 400 lat. Z tego względu glebę uważa się za zasób w praktyce nieodnawialny, który powinien podlegać szczególnej ochronie (gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody).

Zasadnie podniósł zatem Minister, że oceny wniosku, o którym mowa w art.7 ust.3 ustawy, ma dokonywać nie z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo. Rolą Ministra jest rozważenie jakie skutki wynikną ze zmiany sposobu przeznaczenia terenu w zestawieniu z interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie. Minister nie ocenia, jakie korzyści mogą płynąć ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnymi inwestycjami, lecz działał na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej i przed ewentualnym zainwestowaniem. Oczywistym jest, że w sprawach, jak objętej skargą, dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jednakże Minister Rolnictwa powinien mieć przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów, jako dobra publicznego.

Dodatkowo, zwrócić należy uwagę na art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.). Rzeczą oczywistą jest zatem, że przepis ten nie zamyka możliwości przeznaczania na cele nierolnicze gruntów klas I-III. Jednakże, należy mieć na względzie, że grunty te podlegają szczególnej, ochronie i przeznaczanie ich na cele nierolnicze wymaga dużej roztropności ze strony organów, na które nałożony został obowiązek ich ochrony. Gdyby sam fakt złożenia wniosku w sprawie wyrażenia zgody był dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych wiążący, to wystąpienie byłoby bezcelowe, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stałaby się jedynie formalnością - potwierdzeniem faktu, że gmina w ramach opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego planuje przeznaczyć na cele nierolnicze wskazane grunty. Oczywiście, ustawodawca dopuszcza możliwość przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, jednak wskazuje przy tym na ich ochronę, która powinna przejawiać się tym, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze należy przeznaczać grunty rolne stanowiące użytki rolne o najniższej przydatności produkcyjnej.

W rozpatrywanej sprawie Gmina przedłożyła dane, w świetle których jej terenie użytki rolne klas I-III zajmują ok. 37,8% ogólnej ich powierzchni w gminie, dlatego też zaistniały okoliczności dające podstawę do uznania przez organ orzekający, że brak jest wystarczającego uzasadnienia merytorycznego do wyrażenia żądanej zgody na przeznaczenie użytków rolnych klas III na cele nierolnicze. W tym miejscu warto powołać się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 2013 roku, sygn. akt II OPS 1/13, w której to Sąd podkreślił, że: "Prowadzona procedura zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stanowi jeden z podstawowych instrumentów zapewniających poddanie gruntów rolnych ochronie prawnej mającej na celu zachowanie ich produktywności". W świetle przedstawionych okoliczności zarzut naruszenia przepisów art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 u.o.g.r.l. należy uznać za nieuzasadniony.

Nietrafnie zarzuca skarga naruszenie przez Ministra art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. Obie decyzje zostały wydane zgodnie z wymogami określonymi w k.p.a., co znajduje odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Dodatkowo odnosząc się do kwestii wykroczenia poza dopuszczalny zakres uznania administracyjnego w opisywanej sprawie, należy wskazać na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd wielokrotnie podkreślał, że to organowi właściwemu do spraw ochrony gruntów rolnych ustawodawca pozostawił ocenę każdej konkretnej sytuacji. Organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję - rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy, jak już zostało to wyżej szeroko omówione (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., II OSK 1234/16, wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2263/14, wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r., II OSK 436/13, wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., II OSK 1458/11).

Przekonująco wykazał Minister, że zadeklarowane przez Gminę w toku postępowania zmniejszenie wielkości areału potrzebnego na lokalizację inwestycji z pierwotnych 14,10 ha do 6,38 ha, nie miało wpływu na wynik sprawy. Wiąże się to z faktem, iż nawet zredukowany areał gruntów, tj. 6,38 ha stanowi nadal duży i zwarty obszar użytków rolnych wysokich klas bonitacyjnych, na których możliwe jest prowadzenie produkcji rolniczej. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że to podmiot zwracający się z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, aby uzyskać taką zgodę, musi ten wniosek tak skonstruować i udowodnić wszelkie istotne okoliczności przemawiające za jego zasadnością, aby przekonać organ orzekający o tym, że wniosek może być uwzględniony (w ramach uznania administracyjnego). Potwierdzenie powyższej tezy znalazło swe odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 roku, sygn. akt II OSK329/09.

Organ ustalił przede wszystkim fakt, występowania na terenie gminy bardzo dużej rezerwy gruntów rolnych o niższej przydatności produkcyjnej oraz wkroczenie planowanej inwestycji w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Wskazać należy, że rozwój energetyki ze źródeł odnawialnych niewątpliwie służy ochronie środowiska, jednak nie zawsze i nie w każdym przypadku systemy fotowoltaiczne muszą być instalowane na gruntach rolnych. W świetle opinii prezentowanych przez jednego z największych autorytetów w dziedzinie fotowoltaiki [...] S. P. systemy fotowoltaiczne mogą być zamontowane na istniejącym dachu lub fasadzie. Mogą też zastępować tradycyjne materiały elewacji lub dachu budynku. Zastosowanie takich rozwiązań jest bardzo ekonomiczne, gdyż nie wymaga dodatkowego zajmowania terenów. Jako przykład warto wskazać instalację takiego systemu na fasadzie budynku Gmachu [...] w 2007 r. zainstalowane zostały moduły o mocy znamionowej 33kW i powierzchni 242 m2. Przykład ten dowodzi, że realizacja zamierzeń gminy i inwestorów może być osiągnięta bez ingerencji w grunty rolne o wysokim potencjale produkcyjnym ([...]. S. P., [...], "[...]", 2016, Nr [...], str. 26-29). Dodatkowo należy wskazać, że konstrukcje systemów fotowoltaicznych umożliwiają bardzo szerokie ich zastosowanie, nawet na terenach o niekorzystnym ukształtowaniu. W tym celu stosuje się odpowiednie ustawienia paneli fotowoltaicznych na konstrukcjach wsporczych, co umożliwia optymalne wykorzystanie nasłonecznienia do produkcji energii. Na polskim rynku stosuje się różne systemy konstrukcyjne, w tym również innowacyjne ze zmiennym kątem ustawienia paneli fotowoltaicznych w różnych porach roku. Z tego powodu argument o braku możliwości wykorzystania gruntów rolnych o niższej przydatności produkcyjnej jest niezasadny.

Ustalenia w zakresie braku przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikających z powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały właściwie dokonane, ocenione i udowodnione w toku postępowania administracyjnego. Minister prawidłowo ocenił pierwszeństwo interesu publicznego wobec interesu gminy nie naruszając granic uznania administracyjnego. Zdaniem sądu brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.