Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 275/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 2c
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art.57 § 1, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Burmistrza Gminy M. kwotę 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...]. listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Burmistrza Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], o nałożeniu na Burmistrza Gminy [...] kary w wysokości 10 500 zł za wydanie decyzji z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej wraz ze złączami kablowymi oraz szafą kablową na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o wymierzenie Burmistrzowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 17 500 zł za 35 dni zwłoki w wydaniu decyzji.

W uzasadnieniu Minister podał, że w dniu [...] września 2012 r. Burmistrz Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o., wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej wraz ze złączami kablowymi oraz szafą kablową na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], nałożył na Burmistrza Gminy [...] karę w wysokości 10 500 za wydanie decyzji, z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie Minister podał, w trakcie przeprowadzonego postępowania zażaleniowego przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz postanowienia Wojewody [...], jak również rozpatrzył zarzuty zawarte we wniesionym zażaleniu.

Podkreślił, że brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wskazanie, iż opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona

W ocenie organu II instancji Wojewoda [...] błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu z 65- dniowego terminu na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Ministra 65-dniowy termin, wskazany wart. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu [...] czerwca 2012 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 Kpa, który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Termin upływa z końcem ostatniego z odpowiedniej liczby dni wskazanej w przepisie prawa. Natomiast rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji, tj. w dniu [...] września 2012 r. Dzień [...] września 2012 r. jest ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Zatem postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 100 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według Wojewody [...] postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 100 dni, natomiast po odliczeniu od okresu prowadzenia postępowania 14 dni przeznaczonych na zawiadomienie stron postępowania w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania, decyzja została wydana 21 dni po terminie. Minister podał, że zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Do czynności, o jakich mowa w tym przepisie, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kpa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kpa), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 Kpa), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma.

W związku z powyższym w przedmiotowym stanie faktycznym czynności polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu i zakończeniu postępowania administracyjnego stanowiły standardowe czynności procesowe organu administracji publicznej, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mają charakteru nadzwyczajnego, więc nie podlegają wyłączeniu z 65 - dniowego terminu ustawowego.

W ocenie Ministra organ I instancji błędnie odliczył od czasu trwania niniejszego postępowania 14 dniowy okres przeznaczony na zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji. W ocenie Ministra, w omawianym przypadku nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, które podlegają odliczeniu od czasu trwania postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że określony w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 65-dniowy termin na wydanie decyzji w ww. sprawie został przekroczony o 35 dni, a nie jak to ustalił Wojewoda [...] o 21 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Burmistrzowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 17 500 zł.

Wobec powyższego uznał, że postanowienie Wojewody [...] wymierzające Skarżącemu karę pieniężną zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa poprzez naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie Minister wyjaśnił, że stosownie do treści art. 139 Kpa, w związku z art. 144 Kpa, organ drugiego stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony zażalającej się, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius nie jest bezwzględny. Doznaje ograniczeń, gdy zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W ocenie Ministra na skutek błędnego odliczenia od terminu ustawowego okresu przeznaczonego na zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania na mocy art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewoda [...] wymierzył karę pieniężną, o której mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wysokości nieprawidłowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącego zawartych w zażaleniu na Minister uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Za nieuzasadniony uznano zarzut polegający na nieodliczeniu przez organ i instancji od terminu ustawowego, na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, okresu przeznaczonego na uzgodnienie projektu decyzji z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

W niniejszej sprawie Burmistrz Gminy [...] pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., przekazał projekt decyzji w celu uzgodnienia Referatowi Inwestycji w Urzędzie Gminy [...]. W odpowiedzi na to pismo z dnia [...] czerwca 2012 r., Referat Planowania Przestrzennego uzgodnił z uwagami projekt ww. decyzji. Jednakże zgodnie ze stanowiskiem judykatury, w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie uzgodnienie projektu decyzji dokonane przez Skarżącego z jednostką organizacją urzędu kierowaną przez Burmistrza Gminy [...], nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu ustawowego na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, w ocenie Ministra, okres przeznaczony na zawiadomienie stron na piśmie o wszczęciu i zakończeniu postępowania i umożliwienie im wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i dowodów nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu ustawowego, gdyż nie jest to czynność o charakterze nadzwyczajnym. Obwieszczenie zaś, zgodnie art. 49 Kpa, stanowi jedną z form doręczenia i należy uznać je za ułatwienie dla organu administracji publicznej. Tym samym czas przeznaczony na publikację obwieszczeń informujących strony o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji w sprawie nie może podlegać odliczeniu w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Odnosząc się natomiast do wytycznych Wojewody [...], zawartych w pismach z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2013 r., skierowanych do Burmistrza Gminy [...], zgodnie z którymi odliczeniu od terminu ustawowego 65-dni podlegają okresy przeznaczone m.in. na zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym na zawiadomienie poprzez obwieszczenie o wszczęciu postępowania, wskazać należy, iż w ocenie Ministra pisma nie stanowią obowiązującego źródła wykładni prawa, a stanowisko w nich zawarte nie ma charakteru wiążącego dla organu wyższego stopnia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącego dotyczącego przytoczenia przez organ I instancji w postanowieniu Wojewody [...] wykładni Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawartej w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r., znak [...], dotyczącym podobnej sprawy o nałożeniu kary za niewydanie w termie ustawowym decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazano, że fakt powołania się przez organ wojewódzki w swoim rozstrzygnięciu na ocenę organu odwoławczego, zapadłą w innej indywidualnej sprawie, nie ma żadnego wpływu na kwestię prawidłowości zaskarżonego postanowienia.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Gminy [...], podnosząc zarzut:

1. Niewłaściwej interpretacji i naruszenie art. 53 ust. 3 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. Naruszenie art. 7 -9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego;

3. Naruszenie art. 53 ust. 1 oraz art. 51 ust. 2 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4. Naruszenie art. 139 ustawy K.p.a.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie uzgodnienie to zostało dokonane poprzez przekazanie wniosku i projektu decyzji do właściwego Referatu Inwestycji, którego jednym z zadań jest uzgadnianie projektów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Referat Inwestycji składa się z specjalistów z zakresu dróg, którzy posiadają wiedzę specjalistyczną niezbędną celem właściwego uzgodnienia projektu decyzji. Burmistrz Gminy [...] występował w przedmiotowym postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w "dwóch postaciach" jako zarządca drogi w rozumieniu art. 19 ust. pkt. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U z 2013 r. poz. 260) oraz jako organ wydający decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem należy przyjąć, że podobnie jak w przypadku gdy burmistrz uzgadnia projekt decyzji z innym organem tak również gdy uzgadnia go w ramach struktury organizacyjnej urzędu, termin na uzgodnienie/ zajęcie stanowiska przez odpowiednią komórkę organizacyjną urzędu odliczany jest od ustawowych 65 dni.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 -9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego skarżący podał, że z pisma Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] uzyskał wiedzę, że okresy wynikające z obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, podlegają odliczeniu od terminu 65 dni, które zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Burmistrz Gminy [...] w zestawieniu przesłanym Wojewodzie [...] przy piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. wskazał w uwagach, iż okres związany z zawiadomieniem stron o zakończeniu postępowania i umożliwieniem im wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji został wpisany jako okres odliczony od ustawowego terminu 65 dni. Zestawienie zostało przygotowane zatem zgodnie z wytycznymi Wojewody z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...]. Zmiana zasad i interpretacji obliczania okresów odliczanych od terminu 65 dni przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. jest sprzeczna z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia Wojewody i wytyczne zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] stanowiły podstawę do sporządzenia wykazu z dnia [...] stycznia 2013 r. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Gminy [...] został ukarany za to, że działając w dobrej wierze, w oparciu o wcześniejsze wytyczne Wojewody [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Burmistrza Gminy [...] takie działanie organu wyższego stopnia (wojewody) jest niesprawiedliwe i bezprawne. Zwrócić uwagę należy na fakt, że zarówno postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. jak i pismo z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] pochodziły od tego samego organu. W przedmiotowej sprawie Wojewoda powołał się na ocenę prawną zawartą w postanowieniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. znak [...]. W ocenie Burmistrza Gminy [...] powoływanie się na ocenę prawną Ministra jest co najmniej nieczytelne, nosi cechy niedopuszczalnej arbitralności, dowolności decydowania o prawach strony oraz uniemożliwia skontrolowanie zaprezentowanego stanowiska na etapie postępowania przed sądem. Pozostaje zatem w sprzeczności z zasadą zaufania do organów władzy. W orzecznictwie wielokrotnie sądy administracyjne wypowiadały się co do wartości zasad wynikających z art. 7-9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ich nierespektowanie przez organy administracji publicznej powodowało uchylanie przez sąd wydanych orzeczeń tych organów. W zaskarżonym postanowieniu Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazuje, iż w ocenie organu pismo Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] nie stanowi obowiązującego źródła prawa. Burmistrz Gminy [...] nie twierdzi, że ww. pismo Wojewody [...] stanowi źródło obowiązującego prawa, tylko że wprowadziło ono w błąd pracowników Urzędu Miejskiego w [...], co skutkowało późniejszym nałożeniem kary w wysokości 10.500 zł. Takie działanie skutkuje również naruszeniem art. 9 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 oraz art. 51 ust. 2 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyraźnie wskazuje na obowiązek powiadomienia właścicieli nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja na piśmie. Burmistrz Gminy [...] dochował wszelkiej staranności aby sprostać jednoznacznym wymaganiom art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Próbował doręczyć chociaż raz korespondencje (zawiadomienie o wszczęciu postępowania) w sprawie B. S.. Dopiero odbiór przez B. S. zawiadomienia o zakończeniu postępowania z dnia [...] lipca 2012 r. spowodował, że Burmistrz Gminy [...] uznał, iż strona formalnie została powiadomiona o tym iż postępowanie zostało wszczęte, a dodatkowo ma możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji.

Burmistrz Gminy [...], aby nie narazić się na zarzut pozbawienia strony udziału w postępowaniu, mogącym później skutkować wznowieniem postępowania i uchyleniem decyzji w wyniku jej wznowienia miał obowiązek dostarczyć stronie fizycznie, skutecznie przynajmniej jedno pismo. Jest to istotne z punktu widzenia interesu publicznego, gdyż ewentualne odszkodowania narażają budżet Gminy [...] na straty, które są sprzeczne z interesem publicznym.

Przepis art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazuje na sposób zawiadomienia. Stanowi on zatem lex specialis do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r, Kodeks postępowania administracyjnego i ogólnych zapisów dotyczących zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe zawiadomienie stron w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji zalicza się do określonych czynności jakie organ musi wykonać przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – skarżący podał, że w zaskarżonym postanowieniu Minister Infrastruktury i Rozwoju błędnie wskazuje, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do rażącego naruszenia prawa i rażącego naruszenia interesu społecznego. Niewątpliwie z oczywistym pogorszeniem sytuacji strony postępowania mamy do czynienia w przypadku kiedy organ odwoławczy ustalił wysokość kary wyższą aniżeli organ pierwszej instancji (zmiana z 10500 zł na 17500 zł).

Podsumowując Burmistrz podał, że od czasu złożenia wniosku o wydanie decyzji w niniejszej sprawie minęło 100 dni. Od tego okresu należy odliczyć osobno termin na zawiadomienie stron postępowania w drodze obwieszczenia (14 dni) i okres uzgodnienia przez Referat Inwestycji projektu decyzji (14 dni) sumując te dwa okresy co daje 28 dni. Ponadto odliczeniu podlega okres związany z zawiadomieniem na piśmie o wszczęciu postępowania stron postępowania (26 dni) oraz okres przewidziany na zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania i umożliwienie im wypowiedzenie się co do zgromadzonych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji (co najmniej 7 dni).

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione zarzuty są zasadne.

Stosowanie do art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej zwaną u.p.z.p.) w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu gminnym, powiatowym, wojewódzkim i krajowym wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Jednocześnie w przypadku niewydania przez właściwy organ takiej decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.). Do terminu, o którym mowa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u.p.z.p.).

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest określenie ilości dni, które powinny zostać odliczone od 65 dniowego terminu. Inne ustalenia w tym zakresie poczynił organ pierwszej instancji, inne przyjął organ odwoławczy, a jeszcze inną argumentację podnosi w tym zakresie skarżący.

Do terminu, o którym w art. 51 ust. 2 u.p.z.p dolicza się terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, okresy opóźnień spowodowanych z winy strony i okresy opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Co do zasady przyjmuje się, że nie można do nich zaliczyć terminów jakie pochłaniają czynności związane z tokiem każdego postępowania administracyjnego, czyli np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, prawo do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak też do uczestniczenia w postępowaniu dowodowym. Ustawodawca w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wprost określił, że dolicza się terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Taką czynnością jest m. in. dokonanie uzgodnienia z organem współdziałającym. Zresztą w postępowaniu zwykłym, którego ramy czasowe procedowania organu wyznacza art. 35 § 3 K.p.a., do terminu na załatwienie sprawy nie wlicza się okresu na zapoznanie stron z aktami sprawy, czy czasu na doręczenie korespondencji. Wobec tego inaczej nie może być w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy szczególne tak nie stanowią. Stanowisko o niewliczaniu czasu potrzebnego na dokonanie tych czynności do "zwykłego" postępowania podzielane jest w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08).

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący konieczności odliczenia terminu na uzgodnienie z zarządcą drogi. Podkreślić należy, że przepis ten stanowi, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Związane z tym uzgodnieniem kwestie proceduralne reguluje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowiący, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Jednakże w przypadku, gdy zarówno do wydania głównej decyzji jak i uzgodnienia jej projektu właściwy jest ten sam organ, albo gdy do uzgodnienia jest właściwy organ służbowo podporządkowany organowi prowadzącemu postępowanie główne, to wówczas nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 776/07, z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1455/08, z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1038/11, z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu zarzutem, jaki zasługiwał na uwzględnienie jest kwestia, czy organ odwoławczy wymierzając karę w większej wysokości niż organ pierwszej instancji rozważył w wystarczającym stopniu dopuszczalność odstępstwa od zakazu wynikającego z art. 139 K.p.a., który mocą art. 144 K.p.a. znajdował odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 1851/12).

Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju - podnosząc wysokość kary wymierzonej przez Wojewodę wydał postanowienie na niekorzyść strony. Organ odwoławczy utrzymuje jednak, że był zwolniony z tzw. zakazu reformationis in peius, bowiem inny sposób obliczenia kary pieniężnej niż ma to miejsce w postanowieniu wydanym w drugiej instancji, prowadziłoby do naruszenia zasady proporcjonalności i słuszności. Minister podał, że na skutek błędnego odliczenia od terminu ustawowego okresu przeznaczonego na zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania na mocy art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewoda [...] wymierzył karę pieniężną, o której mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wysokości nieprawidłowej.

W ocenie Sądu w przypadku innych ustaleń faktycznych w zakresie okresu podlegającego odliczeniu, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić, gdyby ustalenia organu pierwszej instancji były ewidentnie sprzeczne z materiałem dowodowym. Natomiast wyliczenie organu drugiej instancji co do okresów podlegających odliczeniom, które w jego ocenie wskazuje na rażące naruszenie przez Wojewodę art. 51 ust. 2c u.p.z.p. w zw. z art. 57 § 1 K.p.a., nie jest wystarczające do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, a owa sprzeczność jest oczywista i można ją dostrzec już na pierwszy rzut oka. W ocenie Sądu o rażącym naruszeniu prawa można by mówić np. gdyby organy zastosowały inną stawkę, niż określona ustawowo, za każdy dzień zwłoki. Natomiast każde naruszenie prawa winno być szczegółowo uzasadnione i przeanalizowane w celu ustalenia, czy faktycznie można mu przypisać znamiona "rażącego naruszenia prawa".

W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego dotyczące zastosowania odstępstwa od zakazu wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony należało zatem uznać za niepełne, przez co doszło do naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które z kolei skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zmierza do wyjaśniania dopuszczalności odstępstwa od rzeczonego zakazu. Należy mieć na względzie, że kwestia tego odstępstwa powinna zostać także powiązana z podnoszoną w skardze i zażaleniu argumentacją Burmistrza Gminy [...], że z pisma Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] uzyskał wiedzę, że okresy wynikające z obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, podlegają odliczeniu od terminu 65 dni, które zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy winien był szczegółowo rozważyć, czy można wyciągać negatywne konsekwencje w stosunku od strony, która zastosowała się do wytycznych płynących z pisma organu nadzoru. Oczywiście nie dotyczy to sytuacji, gdyby takie działanie pozostawało sprzeczne z prawem lub nie uwzględniało obowiązujących przepisów. Natomiast w niniejszej sprawie dotyczyła sposobu odliczania terminów na załatwianie sprawy, a więc kwestii interpretacyjnej.

Reasumując Sąd uznał, że organ odwoławczy w sposób nieprzekonujący wyjaśnił kwestię możliwości orzekania na niekorzyść wnoszącego zażalenie w szczególności, czy dostrzeżone uchybienie w postanowieniu Wojewody [...] faktycznie stanowiło rażące naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 152, zaś w pkt 3 na podstawie art. 200 i 205 § 1 cyt. ustawy.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrzeniu zażalenia Minister Infrastruktury i Rozwoju zastosuję się do wytycznych w nim zawartych.