Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 539/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 84,  art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy w S. [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad udziału mieszkańców wsi w kosztach realizacji budowy wodociągu przy dobrowolnym wsparciu właścicieli nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 27 października 2006 r. Rada Gminy w Solcu nad Wisłą (dalej: Rada Gminy, organ) podjęła uchwałę nr XXXV/201/06 w sprawie ustalenia zasad udziału mieszkańców wsi: S., Z. D. i Z. K. w kosztach realizacji budowy wodociągu przy dobrowolnym wsparciu właścicieli (samoistnych posiadaczy) nieruchomości.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust.1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej: u.s.g.) w związku z art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., zwanej dalej: u.g.n.).

W § 1 uchwały zapisano, że wodociąg grupowy Glina etap III

w miejscowościach: S., Z. D. (N.), Z. K. stanowi inwestycję gminy realizowaną przy udziale mieszkańców w kosztach na zasadach dobrowolności (ust. 1). Inwestorem zadania jest Gmina Solec nad Wisłą (ust. 2). Realizowana inwestycja będzie służyła do dostarczania wody mieszkańcom ww. wsi (ust. 3). Wartość inwestycji wg. ceny przetargowej wynosi 754.540,62 zł brutto (§ 2 uchwały).

W § 3 uchwały ustalono, że na poczet udziału właścicieli (samoistnych posiadaczy) nieruchomości w kosztach budowy wodociągu wnoszone będą dobrowolne opłaty za jedno przyłącze. Opłaty będą wnoszone w gotówce w kasie Urzędu Gminy w oparciu o umowy cywilnoprawne zawarte pomiędzy wnoszącymi opłaty a Wójtem Gminy (ust. 1). Wniesione przez mieszkańców dobrowolne opłaty na rzecz budowy wodociągu zostaną zaliczone na poczet opłaty adiacenckiej (ust. 2).

Po oddaniu wodociągu do eksploatacji nowe podłączenia mogą być wykonane na warunkach określonych w "Regulaminie dostarczania wody z wodociągu gminnego" (§ 4 ust. 1 uchwały). Koszt dodatkowego przyłącza wraz z urządzeniami pomiarowymi wykonywanego po zakończeniu budowy wodociągu poniesie w pełnej wysokości odbiorca wody zgłaszający wolę podłączenia nieruchomości do wodociągu (§ 4 ust. 2 uchwały).

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Solec nad Wisłą (§ 5 uchwały). Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia i została ogłoszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy (§ 6 uchwały).

Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy

z dnia 27 października 2006 r., zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 148 ust. 4 u.g.n. przez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dopuszczalne jest zatem stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny po upływie terminu z art. 94 ust. 1 u.s.g. (jednego roku od dnia jej podjęcia), niezależnie od daty uchwalenia aktu. W przypadku aktów prawa miejscowego nie ma zastosowania tryb wskazany w ar. 94 ust. 2 u.s.g., polegający na możliwości stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem.

Skarżący wskazał, że z art. 84 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że obywatel jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących.

Wskazane w uchwale przepisy nie mogły stanowić podstawy materialnoprawnej do ich uchwalenia. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. określa własne zadania gminy obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Przepis ten ma charakter organizacyjny; nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego.

Regulacja zawarta w art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi również normę o charakterze ogólnym. Podobnie jak nieprzywołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który stanowi jedynie ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (a niewymienionych w pkt 1 – 14a). Powyższe regulacje nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełniają jedynie upoważnienie, które musi wynikać

z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko wynikać pośrednio z ustawy. Niedopuszczalne jest domniemywanie istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego.

Skarżący podniósł również, że zasady finansowe uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone

w u.g.n. Zgodnie z art. 144 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą

w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, a przywołany w uchwale przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. dotyczy jedynie sposobu ustalenia tej opłaty. Przepis ten nie może więc stanowić podstawy prawnej nałożenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej.

Prokurator zauważył, że wprawdzie wprowadzona uchwałą Rady Gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie jest w sensie prawnym opłatą przymusową, to jednak korzystanie przez mieszkańców gminy z wodociągu jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej daniny publicznej, ukrytej pod postacią ,,dopłaty’’ do inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Samo określenie opłaty jako "dobrowolnej" nie zmienia jej rzeczywistego charakteru. Brak ustalenia wysokości opłaty i odwołanie się do umów cywilnoprawnych miało na celu "ukrycie" rzeczywistej intencji organu uchwałodawczego w postaci obciążenia mieszkańców kosztami budowy wodociągu. Obowiązek uiszczeni opłaty został wprowadzony niezależnie od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Ponadto, stwierdzenie, że opłata zostanie zaliczona na poczet opłaty adiacenckiej nie uwzględnia tego, że wydanie decyzji w tym zakresie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Wójta oraz odwołuje się do procedury stosowanej już po zakończeniu budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 u.g.n.).

W ocenie skarżącego, konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego dotyczy całości zaskarżonej uchwały. Istota zawartej w niej regulacji dotyczyła bowiem stwierdzenia udziału mieszkańców w kosztach budowy wodociągu, sposobu wnoszenia opłaty oraz podstawy jej ustalenia – umowy cywilnoprawnej.

Poza tym Prokurator podniósł, że przedmiot regulacji zawarty w § 4 ust. 1 uchwały powinien zostać uregulowany w regulaminie dostarczania wody i odbioru ścieków, uchwalonym na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków (Dz. U.

z 2017 r., poz. 328). Uregulowanie w § 4 ust. 2 uchwały kwestii ponoszenia kosztów dodatkowego przyłącza stanowi odwołanie się do regulacji, zawartej w art. 15 § 2 ww. ustawy, nawet bez podania właściwej podstawy prawnej takiego unormowania

w uchwale.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie

z art. 94 ust. 2 u.s.g., wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności jest nieuprawniony. Jeżeli bowiem nie doszło do stwierdzenia nieważności uchwały

w terminie wynikającym z art. 94 ust. 1 u.s.g., czyli roku od dnia podjęcia, to sąd może orzec jedynie o niezgodności takiej uchwały z prawem. Wobec sformułowania żądania stwierdzenia nieważności uchwały, skarga winna być oddalona.

Nadto organ podnosił, że nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego, iż uchwała będąca przedmiotem postępowania jest prawem miejscowym, co stwarza możliwość jej zaskarżenia po upływie roku od jej uchwalenia. Zaskarżona uchwała nie określa wobec mieszkańców obowiązku ponoszenia opłat w związku z budową wodociągu, stanowi tylko podstawę do zobligowania Wójta Gminy do wykonania inwestycji. Zgodnie z treścią uchwały, udział mieszkańców w budowie wodociągu został określony na zasadzie dobrowolności, aby wesprzeć finansowo inwestycję gminną.

Dodatkowo organ podniósł, że przedmiotowa uchwała została podjęta i weszła w życie po uchwale nr XXXIV/196/06 z dnia 31 sierpnia 2006 r., zatem jako uchwała późniejsza zmieniła postanowienia uchwały wcześniejszej.

Na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. Prokurator zmodyfikował skargę

w tym zakresie, że zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa materialnego, a nie rażące naruszenie prawa (protokół rozprawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Należy zatem odwołać się do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa (istotne lub nieistotne), które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.).

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001,

z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze z kolei za "istotne" naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że w sposób istotny narusza ona prawo, zatem skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.

Zasada praworządności, zawarta w art. 7 Konstytucji RP ("organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa"), wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia oraz realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Rozstrzygając problem, czy organ w przedmiotowej sprawie mógł wiążąco uregulować sposób i wysokość wspierania inwestycji lokalnej przez mieszkańców, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że kontrolowana uchwała Rady Gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu i tryb opisany w art. 94 ust. 2 u.s.g., polegający na możliwości stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 198/13, publ. Lex nr 1462379, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 841/09, publ. Lex nr 589131, wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1589/11, publ. Lex nr 1070354).

Charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/12, z 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12, publ. cbosa).

Kwalifikacja uchwały rady gminy nakładającej obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jako aktu prawa miejscowego jest powszechnie przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75, z 29 sierpnia 2000 r., sygn. akt II OSK 730/06, publ. cbosa, wyrok NSA z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 925/11, publ. cbosa,

a także szereg wyroków WSA w tym zakresie wskazywanych w skardze).

Kontrolowana uchwała jednostronnie uregulowała kwestię finansowania realizacji inwestycji w postaci budowy wodociągu z udziałem mieszkańców 3 wsi położonych na terenie gminy. Została więc skierowana do ogółu mieszkańców lokalnej społeczności (adresaci określeni generalnie), a nie imiennie. Na jej podstawie dochodziło do wiążącego obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za współuczestnictwo w finansowaniu budowy wodociągu

w wysokości dobrowolnej za jedno przyłącze. Nie była to więc tylko swoista "oferta" skierowana do zainteresowanych mieszkańców, lecz w istocie zobligowanie ich do finansowego wsparcia; wykonanie tej inwestycji przez Gminę Solec nad Wisłą było bowiem uzależnione od ich partycypacji w kosztach realizacji inwestycji.

Sam fakt użycia w treści uchwały słów: "dobrowolne opłaty" w kontekście możliwości dokonania przyłącza do posesji stawia właścicieli w sytuacji faktycznego (choć nie prawnego) przymusu jej wniesienia, chociaż bez określenia konkretnej wysokości, jednak bez względu na rzeczywisty koszt jego budowy. Opłaty te

w istocie mają charakter jednostronnie nałożonej daniny publicznej, ukrytej pod postacią "dopłaty" do inwestycji, której inwestorem jest Gmina, wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego.

W takich warunkach nie może być mowy o uznaniu wnoszonych przez właścicieli opłat za należności o charakterze cywilnoprawnym, charakteryzujących się zawarciem umowy na ich uiszczanie między równorzędnymi stronami, na zasadzie swobody umów i wolności kontraktowej. Należy zgodzić się z oceną skarżącego, że samo określenie opłaty jako "dobrowolnej" nie zmienia jej rzeczywistego charakteru.

Zatem, zaskarżona uchwała ma charakter zewnętrzny, normatywny, generalny

i abstrakcyjny, posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, publ. Lex Nr 384291, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r., I OSK 1336/05, publ. Lex nr 194876, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011, II OSK 925/11 publ. cbosa, wyroki WSA w Krakowie: z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 710/09 i z dnia

9 października 2012 r., III SA/Kr 855/12, publ. cbosa; wyrok WSA w Lublinie z dnia

9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, publ. Lex nr 475567, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, publ. cbosa).

Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że kontrolowana uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. W tym miejscu należy przytoczyć treść przepisu art. 84 Konstytucji RP, z którego wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, określonych w ustawie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt OSK 1902/06, (publ. Lex nr 327769), zgodnie z którym art. 18 u.s.g. (w tym i wskazany w uchwale ust. 1 tego przepisu) nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej.

Art. 18 u.s.g. określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie tego przepisu rada nie posiada jednak kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Zatem, powołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawny, nie przyznawał Radzie Gminy kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej niewątpliwie należy do zadań własnych gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., w szczególności obejmuje sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania

i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia

w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.

Ww. przepis, wskazany jako podstawa prawna wydania zaskarżonej uchwały, ma charakter organizacyjny; nie jest to przepis prawa materialnego i nie zawiera delegacji do stanowienia aktu prawa miejscowego. Nałożenie na gminę przez ustawodawcę obowiązku realizacji zadań własnych oznacza, że nie może ona uchylić się od ich realizacji. Jest oczywiste, że realizowanie inwestycji budowy wodociągu stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w wodę. Niedopuszczalne jest zatem wymuszanie na mieszańcach partycypacji finansowej

w realizacji przez gminę tych zadań.

Powyższe przepisy u.s.g. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy, uzupełniają jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu ustawy. Nie można jedynie domniemywać kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały dotyczącej realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych

z udziałem finansowym mieszkańców.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że również wskazany w uchwale przepis art. 148 ust. 4 u.g.n., który dotyczy sposobu ustalenia opłaty adiacenckiej, nie stanowi podstawy prawnej uchwalenia kontrolowanej uchwały. Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym wodociągu, przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, co wynika

z art. 144 u.g.n. Ponadto stwierdzenie w § 3 ust. 2 uchwały, że opłata zostanie zaliczona na poczet opłaty adiacenckiej nie uwzględnia tego, że wydanie decyzji

w tym zakresie następuje już po zakończeniu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, muszą zaistnieć ku temu wskazane w u.g.n. warunki, a poza tym jest to uprawnienie Wójta, a nie jego obowiązek.

Stwierdzenie, że kontrolowana uchwała miała charakter przepisu prawa miejscowego, przesądza o wadliwości tego aktu również z tego powodu, że w treści uchwały brak jest wskazania, iż podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z mocy art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm., zwanej dalej: ustawą

o ogłaszaniu aktów prawnych) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi dłuższy termin. Z tego też względu, brak skierowania do publikacji przedmiotowej uchwały, której treść ma walor aktu prawa miejscowego, jest istotnym naruszeniem prawa.

W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została wydana

z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP przez wadliwie zastosowanie przepisów prawnych stanowiących podstawę podjęcia uchwały oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości. Wprawdzie od podjęcia kontrolowanej uchwały upłynął okres dłuższy niż przewidziany w art. 94 ust. 1 u.s.g., to jednak – skoro uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zachodzi wyjątek, o którym mowa w ww. przepisie, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały mimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia.

Ponadto Sąd zauważa, że kontrolowana uchwała zastąpiła uchwałę Rady Gminy Nr XXXIV/196/06 z dnia 31 sierpnia 2006 r. jednak przedmiotowa uchwała późniejsza nie zawiera zapisu dotyczącego uchylenia uchwały wcześniejszej, co jest sprzeczne z § 15 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 poz. 283), jednak odpowiada ogólnej zasadzie "lex posteriori derogat legi priori".

Należy wskazać, że uchwała Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2006 r. Nr XXXIV/196/06 została również zaskarżona przez Prokuratora i jest w toku przed WSA w Warszawie w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 540/17.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a.