Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 798/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.40 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2475
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 4 lutego 2021 roku Nr XXXIII/193/21 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXXI/175/20 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Krośniewice, których właścicielem lub zarządcą lub właścicielem jest Gmina Krośniewice oraz określenia warunków korzystania z tych przystanków 1. stwierdza nieważność pkt 4, pkt 14 oraz pkt 15 załącznika do uchwały Nr XXXIII/193/21 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 4 lutego 2021 roku; 2. zasądza od Gminy Krośniewice na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 4 lutego 2021 r. Rada Miejska w Krośniewicach podjęła uchwałę Nr XXXIII/193/21 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XXXI/175/20 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Krośniewice, których właścicielem lub zarządcą lub właścicielem jest Gmina Krośniewice oraz określenia warunków korzystania z tych przystanków.

Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1944, poz. 1378, poz. 2020, poz. 2400 - w dacie podjęcia uchwały, zwanej dalej: "u.p.t.z.")

Na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") w związku z art. 50 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wniósł skargę w części dotyczącej pkt 4, pkt 14 oraz pkt 15 załącznika do ww. uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1) art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1371).

W oparciu o wskazane zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXIII/193/21 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 4 lutego 2021 r. w przedmiocie zmiany uchwały Nr XXXI/175/20 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Krośniewice, których właścicielem lub zarządcą lub właścicielem jest Gmina Krośniewice oraz określenia warunków korzystania z tych przystanków, w części dotyczącej pkt 4, pkt 14 oraz pkt 15 załącznika do ww. uchwały, a także zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w toku kontroli legalności ww. uchwały wątpliwości organu nadzoru wzbudziło brzmienie pkt 4, pkt 5, pkt 14 oraz pkt 15 Załącznika do ww. uchwały, wobec czego, w dniu 23 lutego 2021 r. zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 u.s.g. w celu kontroli legalności powyższej uchwały.

W ocenie skarżącego "Warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Krośniewice" stanowiące Załącznik do uchwały Nr XXXIII/193/21 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 4 lutego 2021 r. zawierają następujące zapisy naruszające prawo w sposób istotny:

- w pkt 4 Załącznika do uchwały, Rada postanowiła, że: "Operator i przewoźnik mają obowiązek podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy poprzez zawieszenie stosownej informacji na przystankach komunikacyjnych zgodnie z ustawą z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8) i rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. z 2018 r. poz. 202)".

Zdaniem Wojewody, powyższy zapis jest niedopuszczalny, bowiem dotyczy materii, która została już uregulowana w źródle prawa powszechnie obowiązującego, tj. w art. 2 ust. 2 ustawy Prawo przewozowe. Zgodnie z tym przepisem, przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Kwestia uregulowana w pkt 4 Załącznika do uchwały jest zatem objęta unormowaniem w akcie o randze ustawowej. Zapis pkt 4 Załącznika do uchwały tego wymogu nie spełnia, ponieważ nie przytacza przepisu ustawy w całości. Ponadto, ogólne odesłanie do przepisów określonej ustawy narusza zasady techniki prawodawczej. Uchwała w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych oraz określenia warunków korzystania z tych przystanków jest aktem prawa miejscowego. Akt ten znajduje się najniżej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą bowiem zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych;

- w pkt 14 Załącznika do uchwały postanowiono, że "Burmistrz Krośniewic zastrzega sobie prawo do likwidacji, czasowego zawieszenia bądź zmiany lokalizacji przystanku, zgodnie z obowiązującymi przepisami".

Powyższy zapis również stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 15 ust. 2 u.p.t.z., a ponadto wkracza w zapisy art. 20f pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 20f pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2, jest obowiązany uwzględniać uchwały rady gminy, w których dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców wskazane zostaną wstępne miejsca lokalizacji nowych przystanków komunikacyjnych; o ostatecznej lokalizacji takiego przystanku decyduje zarządca drogi, uwzględniając charakter drogi oraz warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżący odwołując się do wybranego stanowiska judykatury wskazał, że, uregulowanie w uchwale rady tego, co zostało już uregulowane w akcie normatywnym wyższego rzędu, czy tym bardziej ich modyfikowanie, stanowi istotne naruszenie prawa. Skarżący prezentuje również stanowisko, że takie powtórzenie zawsze jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Powtórzenie przepisów ustawowych narusza § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w uchwale nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych;

- w pkt 15 Załącznika postanowiono, że "nieprzestrzeganie ww. zasad będzie skutkowało wystąpieniem Burmistrza Krośniewic do organu wydającego zezwolenie z wnioskiem o jego cofnięcie".

W ocenie skarżącego zapis ten również przekracza delegację ustawową wynikającą z treści art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 15 ust. 2 u.p.t.z. Kwestia cofnięcia zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych - jako należąca do sfery wykonawczej - nie mieści się w zagadnieniach obejmujących zasady i warunki korzystania z przystanków. Tego rodzaju postanowienia nie powinny znajdować się w uchwale rady gminy, lecz w stosownej umowie zawartej pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a przewoźnikiem lub operatorem. To działający w imieniu tej jednostki organ wykonawczy powinien kształtować treść umowy w granicach wyznaczonych przez przepis art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.). W świetle wskazanego przepisu niedopuszczalne jest, aby strona przyszłej umowy (przewoźnik) nie miał wpływu na jego treść, z uwagi na to, że jej postanowienia reguluje już podjęta uchwała będąca aktem prawa miejscowego. Ponadto, zagadnienia dotyczące cofnięcia potwierdzenia zgłoszenia przewozu zostały uregulowane w art. 35 ust. 4 i 7 u.p.t.z., które to przepisy określają przypadki cofnięcia potwierdzenia zgłoszenia przewozu, jak również przesłanki wygaśnięcia potwierdzenia zgłoszenia przewozu.

Podsumowując, skarżący wskazał, że zaskarżone zapisy Załącznika do uchwały nr XXXIII/193/21 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 4 lutego 2021 r. zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, zatem wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części jest uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krośniewicach wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Rady Miejskiej w Krośniewicach kosztów postępowania.

Organ gminy stwierdził, że zarzuty Wojewody Łódzkiego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż idąc tokiem rozumowania skarżącego, w warunkach korzystania z przystanków nie mogłyby się znaleźć kwestionowane zapisy. Usunięcie ich z Załącznika do uchwały, zdaniem strony, doprowadziłoby do znacznego zubożenia jego treści, a w konsekwencji uczyniło niekompletnym i nieczytelnym dla korzystających. Zapisy uchwały stanowią zbiór reguł skierowanych do podmiotów korzystających z przystanków. Wbrew twierdzeniom skarżącego kwestionowane zapisy nie powielają, ani nie modyfikują uregulowań przepisów ustawowych, pełniąc wyłącznie funkcję informacyjną. Kwestionowane zapisy nie są źródłem praw i obowiązków, stanowią jedynie informacje dla podmiotów korzystających z przystanków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy).

W art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej: "u.s.g.") przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy - nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Krośniewicach nr XXXIII/193/21 z dnia 4 lutego 2021 r. w przedmiocie zmiany uchwały Nr XXXI/175/20 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Krośniewice, których właścicielem lub zarządcą lub właścicielem jest Gmina Krośniewice oraz określenia warunków korzystania z tych przystanków.

Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1944, poz. 1378, poz. 2020, poz. 2400 - w dacie podjęcia uchwały, zwanej dalej: "u.p.t.z").

Przypomnieć należy, że art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego, jako akty prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania.

Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała nr XXXIII/193/21 z dnia 4 lutego 2021 r. stanowi akt prawa miejscowego. Zawarte w załączniku do uchwały warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Krośniewice są źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą one zatem wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają - po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego - po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 06.09.2017 r., sygn. akt II SA/Go 538/17, LEX nr 2352378).

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

W skardze z dnia 30 lipca 2021 r. Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Krośniewicach nr XXXIII/193/21 w części dotyczącej pkt 4, pkt 14 i pkt 15 załącznika do uchwały. Zarzuty skarżącego w tym zakresie Sąd uznał za uzasadnione.

Przede wszystkim należy wskazać, że Gmina jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego – art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Do zadań własnych gminy należy między innymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności w zakresie spraw: gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego - art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., a także lokalnego transportu drogowego – art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g.

Organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega między innymi na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów – art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. Określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt. 6 u.p.t.z., następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego - art. 15 ust. 2 u.p.t.z. Powołane przepisy wymieniają sprawy dotyczące zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty należące do zadań własnych gminy, między innymi w zakresie: organizacji ruchu drogowego, lokalnego transportu zbiorowego oraz utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ma więc charakter normy kompetencyjnej, której rozwinięcie następuje w przepisach szczególnych, jest zobowiązana do realizacji zadań w tym przepisie wymienionych. Nie można jednak uznać, że przepis ten stwarza podstawę samodzielnego uprawnienia do wydawania aktów prawa miejscowego regulującego władczo wskazane w tych przepisach materie (por. wyrok NSA z 29.08.2006 r., II OSK 730/06, LEX nr 275429).

Ustawodawca, kształtując upoważnienie rady gminy do wydania przedmiotowej uchwały, wskazał, które kwestie pozostawił regulacji jednostki samorządu terytorialnego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, nie może tego upoważnienia przekraczać. Niemożliwe jest regulowanie uchwałą kwestii objętych normami o charakterze powszechnie obowiązującym. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na przetwarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

W ocenie Sądu, prawidłowo strona skarżąca wywodzi, że do istotnego naruszenia prawa doszło przy formułowaniu zapisów pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "Operator i przewoźnik mają obowiązek podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy poprzez zawieszenie stosownej informacji na przystankach komunikacyjnych zgodnie z ustawą z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8) i rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. z 2018 r. poz. 202)".

Rację ma strona skarżąca twierdząc, że powyższy zapis jest niedopuszczalny, bowiem dotyczy materii, która została już uregulowana w źródle prawa powszechnie obowiązującego, tj. w art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Zgodnie z tym przepisem, przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Kwestia uregulowana w pkt 4 Załącznika do uchwały jest zatem objęta unormowaniem w akcie o randze ustawowej.

Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych jest istotnym naruszeniem prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015 r., IV SA/Po 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Zapis pkt 4 Załącznika do uchwały tego wymogu nie spełnia, ponieważ nie przytacza przepisu ustawy w sposób dosłowny.

Rację ma również strona skarżąca, wnosząc o stwierdzenie nieważności pkt 14 i 15 załącznika do zaskarżonej uchwały. W pkt 14 Załącznika postanowiono, że: "Burmistrz Krośniewic zastrzega sobie prawo do likwidacji, czasowego zawieszenia bądź zmiany lokalizacji przystanku, zgodnie z obowiązującymi przepisami". Natomiast w pkt 15 postanowiono, że: "nieprzestrzeganie ww. zasad będzie skutkowało wystąpieniem Burmistrza Krośniewic do organu wydającego zezwolenie z wnioskiem o jego cofnięcie".

Przede wszystkim, stosownie do wskazanej wyżej normy kompetencyjnej wynikającej z art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do określenia m.in. warunków i zasad korzystania z przystanków, których jest właścicielem lub zarządzającym. Określenie warunków w tym konkretnym przypadku oznacza wskazanie czynników, od których uzależnione jest korzystanie z przystanków (np. wymóg posiadania stosownej umowy). Z kolei określenie zasad oznacza wprowadzenie pewnego sposobu postępowania przez określone podmioty w danych okolicznościach. Przekładając tę regułę na omawiany przypadek wskazać należy, że wprowadzenie zasad to nic innego jak określenie adresatów norm i reguł postępowania w przypadku korzystania przez nich z udostępnionych przystanków. Zarówno warunki, jak i zasady korzystania, o których mowa w normie kompetencyjnej wyznaczają pewien obszar, w ramach którego Rada może je swobodnie kształtować. Nie oznacza to jednak dowolności. Rada ma obowiązek ściśle trzymać się ram wyznaczonych zarówno przez ustawę, jak i naturę materii, którą w ramach danego upoważnienia ustawowo reguluje (wyrok WSA w Rzeszowie z 05.01.2016 r. II SA/Rz 1434/15, dostępne na CBOSA).

Tak wyznaczone granice powodują, że w ramach danego upoważnienia ustawowego nie można jako warunku i zasady potraktować regulacji wprowadzonej w pkt 14 i 15 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zastrzeżenie poczynione w pkt 14 załącznika do zaskarżonej uchwały o prawie do likwidacji, czasowego zawieszenia bądź zmiany lokalizacji przystanku, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także postanowienie pkt 15 załącznika do zaskarżonej uchwały, że "nieprzestrzeganie ww. zasad będzie skutkowało wystąpieniem Burmistrza Krośniewic do organu wydającego zezwolenie z wnioskiem o jego cofnięcie", w żadnym razie nie dotyczą zarówno warunków, jak i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, o których mowa w normie kompetencyjnej, tj. w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Należało zgodzić się zatem z Wojewodą Łódzkim, że zapis pkt 14 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 15 ust. 2 u. p. t. z., a ponadto wkracza w zapisy art. 20f pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z treścią art. 20f pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2, jest obowiązany uwzględniać uchwały rady gminy, w których dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców wskazane zostaną wstępne miejsca lokalizacji nowych przystanków komunikacyjnych; o ostatecznej lokalizacji takiego przystanku decyduje zarządca drogi, uwzględniając charakter drogi oraz warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z powyższego zapisu wynika, iż do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiona zastała kwestia wstępnej lokalizacji przystanków komunikacyjnych, a ponadto brak jest podstaw do tego, aby w uchwale rady gminy, organ wykonawczy gminy - w tym przypadku Burmistrz Krośniewic - zastrzegał sobie kompetencje do decydowania o czymkolwiek. Uchwała to akt wydawany przez radę gminy, zatem burmistrz nie ma uprawnień, aby w formie uchwały zastrzegać dla siebie jakiekolwiek uprawnienia.

Wskazać także należy, że unormowanie zawarte w pkt 15 załącznika do uchwały, że nieprzestrzeganie ww. zasad będzie skutkowało wystąpieniem Burmistrza Krośniewic do organu wydającego zezwolenie z wnioskiem o jego cofnięcie jest całkowicie zbędne, bowiem określone procedury w przypadku nieprzestrzegania warunków wykonywania przewozu określonych w potwierdzeniu zgłoszenia przewozu, w tym w rozkładzie jazdy, czy też rażącego naruszenia zasad korzystania z przystanków są uruchamiane w trybie ustawowym, co wynika z art. 35 u.p.t.z. Ponadto, zapis zawarty w pkt 15 załącznika do zaskarżonej uchwały jest zupełnie nieprecyzyjny i w istocie nienadający się do wykonania. Sformułowanie: "nieprzestrzeganie ww zasad" nie wskazuje do kogo ta regulacja jest skierowana, jak również o naruszenie jakich konkretnie zasad chodzi. Nie wiadomo również, o jakim organie i zezwoleniu mówi ten przepis, czy o potwierdzeniu zgłoszenia przewozu, tak jak zasugerował Wojewoda Łódzki w skardze, czy też o zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowych transporcie drogowym, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w stawce 480 zł.

R. T-M.