Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 669/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4, art. 15 zzzzzn2, art. 31zo, art. 31zq
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 712, art. 79a § 1, art. 107, art. 180
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 18c, art. 47, art. 123
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

AW wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS) z [...] znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu z [...] nr [...] o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec–maj 2020 r.

Zaskarżoną decyzję wydano, przyjmując następujący stan faktyczny i prawny:

AW zwróciła się 6 kwietnia 2020 r. do Zakładu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia wyłącznie za siebie należności z tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec–maj 2020 r.

Decyzją z [...] Zakład, na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.), odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec–maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy art. 31 zo ust. 2 i 4 oraz art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, podkreślając, że osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s. przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres marzec 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Analiza konta wnioskodawczyni potwierdziła brak uzupełnienia prawidłowych dokumentów rozliczeniowych do ww. dnia za marzec, kwiecień i maj 2020 r., ze złożenia których nie była zwolniona. Dlatego odmówiono jej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

AW wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniając, iż spełnia warunki formalne do zwolnienia z opłacania składek za marzec–maj 2020 r. Nieprzesłanie dokumentów rozliczeniowych za powyższe miesiące argumentowała brakiem świadomości o istnieniu takiego obowiązku. Wnioskodawczyni uznała, że skoro w ramach tarczy antykryzysowej osobie prowadzącej działalność gospodarczą przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, to wystarczy złożyć odpowiedni wniosek, a wszelkie inne dokumenty nie są wymagane. Ponadto, jak podkreśliła, od dnia złożenia wniosku o zwolnienie ze składek nie otrzymała od Zakładu żadnego pisma w sprawie braku złożenia wymaganych dokumentów rozliczeniowych za powyższe trzy miesiące.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] Zakład, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy ww. decyzję z 17 lipca 2020 r.

ZUS powtórzył uzasadnienie prawne z uprzednio wydanej decyzji z [...], aby następnie stwierdzić, że po ponownej weryfikacji złożonych dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych uznał, iż wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą od 1 stycznia 1999 r. z przerwami i okresami zawieszeń. 2 marca 2020 r. złożono dokument DRA cz. II, wskazując podstawę wymiaru składek 2642,13 zł. 19 sierpnia 2020 r. wpłynęły prawidłowe dokumenty rozliczeniowe za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Zakład ustalił, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za ww. okres, ponieważ nie dopełniła obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., z którego nie była zwolniona. Zgodnie z podanym przez organ art. 47 u.s.u.s., płatnik składek jest zwolniony z obowiązku przekazywania do ZUS dokumentów rozliczeniowych za kolejny miesiąc, jeżeli do podstawy wymiaru składek w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarował do podstawy wymiaru składek kwotę w wysokości najniższej podstawy ich wymiaru i nie nastąpiła żadna zamiana w stosunku do miesiąca poprzedniego. Zdaniem ZUS, z uwagi na złożone jedynie dokumenty DRA cz. II wnioskodawczyni miała obowiązek złożenia prawidłowych dokumentów rozliczeniowych.

AW zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzję ZUS z [...] w całości. Wyjaśniła, że jest osobą samozatrudnioną, prowadzi jednoosobową działalność w zakresie nauczania języka angielskiego. Wraz z początkiem pandemii i wprowadzeniem lockdownu w połowie marca straciła zlecenia od pracodawców, dla których świadczyła usługi edukacyjne. Od połowy marca 2020 r. nie osiągnęła żadnych dochodów ze swojej działalności. Spełniając wymagania formalne (tj. wymagane procentowe obniżenie dochodów za marzec–maj 2020 r. w stosunku do tego samego okresu w roku poprzednim) złożyła do ZUS wniosek o zwolnienie z opłacania składek za marzec–maj 2020 r. Skarżąca powtórzyła argumentację z wniesionego odwołania od decyzji ZUS z 17 lipca 2020 r. co do niedopełnienia obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych (druki DRA) za powyższe 3 miesiące. Dodała, że sprawy księgowo-rachunkowe w ramach działalności prowadzi samodzielnie, nie korzysta z usług biura rachunkowego lub księgowego, stąd żadna kompetentna w tej sprawie osoba nie poinformowała jej o takim wymogu. Jak tłumaczyła, niedopełnienie tego wymogu nie było z jej strony działaniem lekceważącym względem ZUS. Nie jest przedsiębiorcą, który świadomie działa na własną szkodę. Rozpoznawana sprawa jest dla skarżącej ważna ze względu na to, że od połowy marca 2020 r., tj. od początku nastania pandemii, nie uzyskała żadnych dochodów z działalności, co nie pozwala jej na zapłatę składek za marzec–maj 2020 r. Ponadto, podkreśliła, że spełnia warunki formalne do ubiegania się o umorzenie składek za ten okres, a niedopełnienie wymogu złożenia wymaganych dokumentów wynikało jedynie z braku wiedzy.

W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał jedynie, że AW nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji (wnioskodawczyni była zgłoszona do ubezpieczeń społecznych z kodem 0590 - tzw. mały ZUS - tj. jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, która nie ma ustalonego prawa do renty, dla której podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne jest uzależniona od dochodu - i z tego tytułu była zobowiązana do składania comiesięcznych deklaracji), których nie złożyła do 30 czerwca 2020 r. (deklaracje zostały złożone 19 sierpnia 2020 r.), dlatego odmówiono jej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec–maj 2020 r. W ocenie organu, kwestia obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych i ich niezłożenia w terminie wydaje się być bezsporna. ZUS dodał również, że skarżąca 13 marca 2020 r. zawiesiła działalność gospodarczą, a 16 marca 2020 r. wznowiła działalność gospodarczą. Zgodnie z art. 47 ust. 2g u.s.u.s., osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące i ustalające podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z art. 18c są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustaliły tę podstawę. Osoby te obowiązane są do złożenia deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc prowadzenia działalności gospodarczej każdego kolejnego roku, na który ustaliły podstawę wymiaru składek na podstawie art. 18c. W związku z tym, że skarżąca 13 marca 2020 r. zawiesiła prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, a 16 marca 2020 r. wznowiła jej prowadzenie, była zobowiązana do złożenia pierwszej deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. Ze względu na niezłożenie deklaracji w terminie skarżąca nie została zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji również za miesiące kwiecień i maj 2020 r. w ustawowym terminie do 30 czerwca 2020 r. W ocenie ZUS, to termin prawa materialnego, nieprzekraczalny i nieprzywracalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że w związku z oświadczeniem stron, iż posiadają możliwości techniczne do uczestnictwa w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), zmienionego ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r. W związku z powyższą zmianą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy ponadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca AW prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec–maj 2020 r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 31zo oraz art. 31zq ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 lutego 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 stanowi natomiast, iż za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

W ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) w art. 47 uregulowana została kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s., płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż do 10 dnia następnego miesiąca – dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie. Płatnik składek, który opłaca składki wyłącznie za siebie, przesyła jedynie deklarację rozliczeniową (art. 47 ust. 2 u.s.u.s.). W myśl natomiast art. 47 ust. 2g u.s.u.s., osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące i ustalające podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z art. 18c u.s.u.s. są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustaliły tę podstawę. Osoby te obowiązane są do złożenia deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc prowadzenia działalności gospodarczej każdego kolejnego roku, na który ustaliły podstawę wymiaru składek na podstawie art. 18c.

Podkreślić również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej powinny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).

Przede wszystkim zastosowanie w sprawie powinien znaleźć przepis art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec–maj 2020 r., dojść należy do przekonania, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu ustawą COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było przede wszystkim umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).

W ocenie Sądu, wymogom z art. 9 k.p.a. organ rozpoznający wniosek strony nie sprostał. Wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z 6 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły ponad dwa miesiące. Mimo upływu tego okresu, organ nie udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. jakichkolwiek wyjaśnień, co do warunków formalnych niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku.

Zwrócić należy przy tym uwagę, że w postępowaniu przed organem strona skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika, ani innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał strony do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, nie czuwał, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania, aby w porę poinformować stronę, że bez złożenia brakujących dokumentów wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania we właściwym momencie nie został stronie zasygnalizowany przez organ ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie wniosku.

Zdaniem Sądu, jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro skarżąca zwróciła się 6 kwietnia 2020 r. z wnioskiem do ZUS, było wystarczająco dużo czasu, żeby organ zweryfikował, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z przepisem art. 12 § 1 k.p.a. organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Tym samym doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

ZUS nie wyjaśnił należycie również w wydanych decyzjach, dlaczego strona nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych za marzec–maj 2020 r. Zakład przyjął, że skarżąca nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za miesiące podlegające zwolnieniu w terminie do 30 czerwca 2020 r. Uznał zatem, że nie przysługuje jej zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Natomiast skarżąca wywodzi, że nie miała ona obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za marzec–maj 2020 r., gdyż stwierdziła, iż skoro w ramach tarczy antykryzysowej osobie prowadzącej działalność gospodarczą przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, to wystarczy złożyć odpowiedni wniosek, a wszelkie inne dokumenty nie są wymagane. Ponadto, jak podkreśliła, od dnia złożenia wniosku o zwolnienie ze składek nie otrzymała od Zakładu żadnego pisma w sprawie braku złożenia wymaganych dokumentów rozliczeniowych za powyższe trzy miesiące.

W ocenie Sądu, organ po ponownym rozpoznaniu wniosku strony nie przeprowadził jego pełnej analizy prawnej w kontekście ww. kwestii. Organ stwierdził bowiem jedynie, iż wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą od 1 stycznia 1999 r. z przerwami i okresami zawieszeń. 2 marca 2020 r. złożono dokument DRA cz. II, wskazując podstawę wymiaru składek 2642,13 zł. 19 sierpnia 2020 r. wpłynęły prawidłowe dokumenty rozliczeniowe za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Zakład ustalił, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za ww. okres, ponieważ nie dopełniła obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., z którego nie była zwolniona. Ponadto, organ przytoczył treść art. 47 u.s.u.s. bez wskazania konkretnego ustępu tego artykułu, stwierdzając, że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku przekazywania do ZUS dokumentów rozliczeniowych za kolejny miesiąc, jeżeli do podstawy wymiaru składek w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarował do podstawy wymiaru składek kwotę w wysokości najniższej podstawy ich wymiaru i nie nastąpiła żadna zamiana w stosunku do miesiąca poprzedniego. Zdaniem ZUS, z uwagi na złożone jedynie dokumenty DRA cz. II wnioskodawczyni miała obowiązek złożenia prawidłowych dokumentów rozliczeniowych. Dlatego odmówiono jej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec–maj 2020 r.

Tymczasem przepis art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 kończy się stwierdzeniem: "chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania". Organ zdawkowo odniósł się do tej kwestii, nie podając przy tym precyzyjnej podstawy prawnej, z której miałby wynikać obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych za marzec–maj 2020 r. Strona zaś w toku postępowania podniosła, że nie miała ona obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za marzec–maj 2020 r., gdyż uznała, iż skoro w ramach tarczy antykryzysowej osobie prowadzącej działalność gospodarczą przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, to wystarczy złożyć odpowiedni wniosek, a wszelkie inne dokumenty nie są wymagane. W ocenie Sądu, okoliczność ta powinna podlegać szczegółowemu wyjaśnieniu przez organ, zwłaszcza w kontekście podnoszonej przez skarżącą okoliczności braku informacji ze strony ZUS o jakichkolwiek nieprawidłowościach w tym zakresie. W takim przypadku organ w pierwszej kolejności był obowiązany wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa ciążył na skarżącej i z jakich powodów nie podlegała zwolnieniu w tym zakresie. Należy podać też, jakie i kiedy złożone zgłoszenie o tym przesądza. Następnie należy odnieść to do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie czynią zadość temu wymogowi i po ich lekturze nie wiadomo, z czego organ wywodzi obowiązek składania dokumentacji, podano zdawkową argumentację w tym zakresie. Zadość temu nie czynią dość skrótowe wywody poczynione dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, która nie może zastępować uzasadnienia decyzji, nie stanowi też jej uzupełnienia.

Sporządzona decyzja nie spełnia zatem także wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis ten obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w taki sposób, by możliwe było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Organ, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy uchybił wynikającej z art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek), będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a organ nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2858/21, LEX nr 3111612).

Wskazane powyżej uchybienia obu decyzji wymagały ich uchylenia i ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów prawa. Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne, rozważając, czy skarżąca jako płatnik składek jest zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec–maj 2020 r., a ponadto, będzie miał na uwadze, że skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu.

Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, wbrew twierdzeniom organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, ZUS rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązującym od 16 grudnia 2020 r. przepisie art. 15 zzzzzn², dodany ustawą o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.), który z założenia ma stanowić dodatkową ochronę prawną dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie określonych terminów. Zgodnie bowiem z art. 15 zzzzzn²:

1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.). Uwzględniając powyższą regulację, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu do przesłania dokumentów rozliczeniowych za marzec–maj 2020 r. oraz wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Zdaniem Sądu, uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli nie złożyła ona deklaracji w terminie. Sąd ma na uwadze dobro skarżącej w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w tym trudnym okresie pandemii. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych wcześniej przepisów k.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

AB/