Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 554/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r., Nr VII/89/2011 w przedmiocie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Strążyska-Małe Żywczańskie" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren działki ewidencyjnej nr 590 obręb 8 Zakopane; II. zasądza od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącej R. K. kwotę 540,00 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. K. wniosła w dniu 14 kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z 31 marca 2011 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego "STRĄŻYSKA - MAŁE ŻYWCZAŃSKIE", w części obejmującej teren działki nr 590 obr.8 w Zakopanem.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów art. 9 ust. 4 w z art. 20 ust. 1 w zw. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji, polegające na ustaleniu przeznaczenia działki nr 590 obr. 8 Zakopane na cele związane z ochroną zieleni i wód (ZL), pomimo tego, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjętego uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta w Zakopanem z 15 grudnia 1999 r., działka skarżącej przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową, z udziałem funkcji usługowej i obsługi turystyki, co finalnie doprowadziło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącej.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr 590 obr. 8 Zakopane, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest "wyłącznym właścicielem" nieruchomości położonej w Zakopanem, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 590 obr. 8, dla której Sąd Rejonowy w Zakopanem Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] W terenie jest to grunt niezabudowany, w przeważającej części otoczony zabudowaniami. Nie stanowi użytku leśnego. W ewidencji gruntów oznaczony jest symbolem B.

W uchwale będącej przedmiotem zaskarżenia Rada Miasta Zakopane ustaliła podstawowe przeznaczenie w/w gruntu jako związane z ochroną zieleni i wód (ZL), gdzie obowiązuje całkowity zakaz realizacji obiektów budowlanych. Wcześniejsze akty planistyczne przewidywały w odniesieniu do przedmiotowego gruntu funkcję mieszkaniową, z udziałem funkcji usługowej i obsługi turystyki, co niezbicie wynika z zapisów obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. Miejscowego Planu Ogólnego Perspektywicznego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopanego oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjętego uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta w Zakopanem z 15 grudnia 1999 r. Mając na uwadze opisany stan rzeczy, nie ma wątpliwości, że kwestionowana uchwała narusza interes prawny skarżącej i świadczy o posiadaniu przez nią legitymacji skargowej do wniesienia niniejszej skargi (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Ponadto jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13 uprawnionym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu nie decyduje uszczerbek, czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany w przeznaczeniu tejże nieruchomości (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 251/2009).

Skarżąca nadmieniła również, że w dniu 17 lutego 2015 r. wezwała Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, poprzez zmianę kwestionowanej uchwały i dopuszczenie w odniesieniu do działki nr 590 obr. 8 Zakopane zabudowy mieszkaniowej (4. MN). Do dnia złożenia skargi, przedmiotowe wezwanie pozostało bez reakcji organu.

Przechodząc do merytorycznych zarzutów skargi, skarżąca odwołała się do treści art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium. Powyższe uchybienie miało miejsce w sprawie objętej skargą. Rada Miasta Zakopane, ustalając przeznaczenie nieruchomości skarżącej w planie miejscowym z 31 marca 2011 r., nie miała prawa do wprowadzenia tak istotnych ograniczeń własności skarżącej, jak całkowity zakaz realizacji obiektów budowlanych, w sytuacji gdy obowiązujące wtedy zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjęte Uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta w Zakopanem z 15 grudnia 1999 roku, przewidywały w odniesieniu do przedmiotowego gruntu funkcję mieszkaniową, z udziałem funkcji usługowej i obsługi turystyki.

Skarżąca podkreśliła, że władztwo planistyczne organów gminy nie ma charakteru absolutnego, a jego granice wyznaczają także przepisy wprowadzające związanie organów gminy treścią studium. Uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie kreowanych na jego podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie bez znaczenia jest też fakt, iż działka skarżącej znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych i stanowi element większej całości o tym właśnie przeznaczeniu. Okoliczność powyższa była brana pod uwagę we wcześniejszych aktach planistycznych Gminy Miasto Zakopane, co znalazło swój wyraz w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. Miejscowym Planie Ogólnym Perspektywicznego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopanego, gdzie działka w całości przeznaczona była pod tereny mieszkalnictwa o niskiej intensywności. Wykluczenie jakiejkolwiek zabudowy na w/w nieruchomości, w oczywisty sposób godzi w zasady wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., nakazujące organom gminy, aby uwzględniały w planowaniu przestrzennym prawo własności i walory ekonomiczne przestrzeni.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Strążyska - Małe Żywczańskie procedowany był w okresie od 2008- 2011 r. W tym okresie organ sporządzający projekt planu miejscowego rozpatrzył wnioski, które spłynęły do niego, po ukazaniu się ogłoszenia o przystąpieniu do jego opracowania, uzyskał wszystkie przewidziane przepisami prawa opinie i uzgodnienia, a następnie trzykrotnie wyłożył projekt planu do wglądu publicznego. Autorka skargi nie złożyła żadnego wniosku do projektu planu na etapie zawiadomienia o przystąpieniu do jego sporządzenia, jak również nie złożyła żadnej uwagi w trakcie trzykrotnego jego wyłożenia do wglądu publicznego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 1 ust. 2, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Działka o nr 590 obr. 8 w okresie opracowywania planu miejscowego była działką niezainwestowaną, stanowiącą zgodnie z klasyfikacją gruntów użytek leśny - LslV. Przeznaczenie ww. działki w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopane do zabudowy mieszkaniowej, z udziałem funkcji usługowej i obsługi turystyki, nie było wystarczającą przesłanką dla utrzymania w planie Strążyska - Małe Żywczańskie tego przeznaczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy właścicielka działki o to nie wnioskowała. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego stracił bowiem ważność z końcem 2003 r., a właścicielka działki nie zrealizowała na jego podstawie żadnej inwestycji, a także nie uzyskała decyzji o faktycznym jej wyłączeniu z użytkowania leśnego. Decyzja w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów na działce nr 590 obr. 8 została wydana przez Starostę Tatrzańskiego w dniu 21 października 2013 r., tj. po prawie dwa lata po uchwaleniu i uprawomocnieniu się planu Strążyska - Małe Żywczańskie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w okresie opracowywania planu działka o nr 590 faktycznie była działką leśną, a jej przeznaczenie do zabudowy nie wynika wprost z ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane. Zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium, o której mowa w art. 20 ustawy o planowaniu przestrzennym (projekt planu procedowany był przed zmianą ustawy z 21 października 2010 r.) nie może być traktowana wyłącznie w odniesieniu do zgodności ustaleń tego planu z rysunku studium, zwłaszcza w sytuacji gdy rysunek studium sporządzany jest na mapie topograficznej w skali 1: 10 000, na której brak jest granic własności oraz informacji dotyczących klasyfikacji gruntów.

Dlatego też, zdaniem organu, dokonując oceny zgodności planu z ustaleniami studium, należy również przeanalizować ustalone w tekście studium dla stref rozwoju funkcji osiedleńczej, kierunki zagospodarowania przestrzennego. Analizowana działka zlokalizowana jest w zasięgu obszaru OP1 - "Krzeptówki", w którym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego oprócz utrzymania i rozwijania funkcji mieszkaniowej, usługowej oraz obsługi turystyki, z ograniczeniem funkcji zagrodowej, jest ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury oraz ochrona istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień. W związku z powyższym, fakt, iż przedmiotowa działka znajduje się na rysunku studium w strefie rozwoju funkcji osadniczych, nie przesądzał o jej przeznaczeniu do zabudowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowiła ona zgodnie z klasyfikacją gruntów użytek leśny. Ustalania studium dla stref osadniczych zawierają informację, że strefy te określone zostały z uwzględnieniem ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i krajobrazu. Ze względu na podniesione argumenty nie można zarzucić organowi planistycznemu przekroczenia granic władztwa planistycznego, co w konsekwencji oznacza brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 § 2 okt 5 p.p.s.a). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. Kontrola sądu administracyjnego nie powinna obejmować celowości lub słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć , lecz ograniczać się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a przede wszystkim przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedury planistycznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Zakopane Nr VII/89/2011 z 31 marca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA-MAŁE ŻYWCZAŃSKIE, zwana dalej w skrócie "planem miejscowym".

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2014 r. poz. 1072), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że jedną z pierwszych czynności w rozpoznaniu skargi jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżąca R. K. dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta pismem z 17 lutego 2015 r. , a Rada Miasta Zakopane nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. W dniu 14 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła skargę na ww. plan miejscowy do sądu administracyjnego, z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotowy plan miejscowy był przedmiotem rozpoznania przez WSA w Krakowie i prawomocnym wyrokiem z 28 listopada 2011 r. Sąd badając zachowanie procedury planistycznej w związku z jego uchwaleniem ustalił, że w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania w stopniu istotnym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., tylko istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Ta okoliczność nie pozostaje bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy ,ponieważ stosownie do treści art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za prawidłowe, względnie błędne Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś to, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dodać należy, iż przepis art. 153 ww. ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane ( por. wyrok 30 12. 2014 r., sygn. akt VII Sa/Wa 912/14) .

Kierując się powyższym, WSA w Krakowie w wyroku z 28. 11. 2011 r. uznawał, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu istotnym. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że procedura uchwalania przedmiotowego planu miejscowego została dochowana.

Kolejną kwestią podlegającą badaniu przez Sąd jest ocena, czy zachowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Odnosząc powyższe do kwestionowanego w skardze planu miejscowego należy wskazać, że zaskarżona uchwała z 31 marca 2011, która przyjęto przedmiotowy plan miejscowy został podjęta przez Radę Miasta Zakopane po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane przyjętego uchwałą nr XV/140/99 z dnia 15 grudnia 1999 r. , co wynika wprost z treści § 1 pkt 1 tejże uchwały. Sąd oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią ww. studium Miasta Zakopane stwierdził jednakże, iż ta zgodność nie została zachowana w odniesieniu do działki nr 590 obr. 8 stanowiącej własność skarżącej. Z przedłożonego do akt administracyjnych sprawy rysunku studium dla obszaru działki nr 590 obr. 8 Zakopane wynika bowiem, że znajduje się ona w obszarze oznaczonym symbolem OP1 – dla którego w przyjęta została w § 12 pkt 1 ww. studium funkcja mieszkaniowa z udziałem towarzyszącej funkcji usługowej i obsługi turystyki. W skarżonym planie natomiast dla działki nr 590 ustalono, że położona jest w terenie oznaczonych symbolem ZL i częściowo w terenie oznaczony symbolem 1.KDD – tereny dróg publicznych. Zgodnie z ustaleniami § 6 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem ZL - tereny wód i zieleni ustalono zakaz: realizacji obiektów budowlanych.

Powyższe oznacza, że kierunki zagospodarowania wyznaczone w studium w odniesieniu do działki skarżącej nie zostały uwzględnione w skarżonym planie miejscowym. Tym samym zasadny jest zarzut skarżącej o braku zgodności między planem miejscowym i studium oraz o niedopuszczalności uchwalania planu miejscowego na podstawie nieaktualnego studium.

W związku z powyższym na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części j obejmującej teren działki ewid. nr 590 obr.8 Zakopane .

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.