Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 209/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego od postanowienia o nałożeniu obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie drogi powiatowej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej A. S.A. we W. kwotę 357 zł ( trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej zwany organem odwoławczym lub w skrócie DWINB) zaskarżonym postanowieniem nr 86/2014 z dnia 15 stycznia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., umorzył postępowanie zażaleniowe w związku z zażaleniem A. S.A. we W. (dalej zwanej stroną skarżącą lub skarżącą spółką) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nr [...] z dnia 12 listopada 2013 r. którym nałożono na Zarząd Dróg Powiatowych w T. (dalej zwanego inwestorem) obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie drogi powiatowej nr [...] K. - C. - S., na działkach nr [...] i [...] obręb K., [...] obręb R., [...] obręb C. oraz [...] obręb S..

Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na skutek wniosku skarżącej spółki o wszczęcie postępowania kontrolno-inspekcyjnego, zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności prowadzonych robót budowlanych polegających na remoncie przedmiotowej drogi powiatowej na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 8 czerwca 2011 r.

Następnie DWINB postanowieniem nr [...] z dnia 19 kwietnia 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki, wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. od załatwienia sprawy i wyznaczył jednocześnie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej zwanego organem I instancji lub w skrócie PINB), jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T., na żądanie PINB, w dniu 5 sierpnia 2013 r. przesłał całości akt związanych z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem remontu przedmiotowej drogi powiatowej, po czym organ I instancji w dniu 13 sierpnia 2013 r. przeprowadził dowód z oględzin, w trakcie którego ustalono, że przeprowadzony został remont drogi powiatowej nr [...] odnośnie, którego wniesione zostało przez inwestora zgłoszenie z dnia 8 czerwca 2011 r., a roboty budowlane związane z inwestycją zakończono w miesiącu listopadzie 2011 r. Stwierdzono ponadto, że:

1) wykonano wymianę nawierzchni bitumicznej wraz z podbudową na odcinku 1 i 2, tak jak w zgłoszeniu, przy czym szerokość drogi (jezdni) wynosi 6,00 m, a według map do celów projektowych załączonych do zgłoszenia droga przed remontem miała szerokość 5,50 m,

2) wyremontowano chodnik z kostki brukowej w miejscowości K.,

3) wykonano bieżącą konserwację rowów,

4) wyremontowano istniejące przepusty rurowe,

5) na wysokości wjazdu głównego na teren nieruchomości skarżącej spółki (po prawej stronie kierując się z W. do P.) została wykonana zatoka autobusowa.

W dniu 22 sierpnia 2013 r. do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej spółki przekazujące płytę CD z dokumentacją projektową przebudowy drogi powiatowej nr [...].

PINB, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, stwierdził, że roboty budowlane wykonane w toku inwestycji, przeprowadzone zostały w sposób odbiegający swym zakresem od zgłoszenia dokonanego do odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem nie wymieniono wykonanego poszerzenia jezdni do 6,00 m, wskutek czego postanowieniem nr 144/2013 z dnia 12 listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 , dalej w skrócie u.p.b.), organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowej drogi powiatowej nr [...].

Organ odwoławczy, wzmiankowanym powyżej postanowieniem nr [...] z dnia 15 stycznia 2014 r. umorzył postępowanie zażaleniowe wskazując w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, iż skarżąca spółka nie jest stroną postępowania w ramach którego wydano skarżone postanowienie.

Wyjaśniono ponadto, przywołując treść art. 7 pkt 7a u.p.b., że w badanym przypadku miano do czynienia z przebudową drogi, gdyż poszerzenie jezdni, czy też wykonanie dodatkowego elementu drogi takiego jak chociażby chodnik, mieściło się w granicach pasa drogowego, którego definicja zawarta jest w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej w skrócie u.d.p.).

DWINB zwrócił uwagę, iż w badanym przypadku, jak wynika z dokumentacji przekazanej PINB z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. oraz załączonej do akt sprawy na nośniku danych (płycie CD) dokumentacji projektowej, pas drogowy jest znacznie szerszy niż sama jezdnia i obejmuje m.in. rowy odwadniające. W toku postępowania nie stwierdzono natomiast aby doszło do przesunięcia czy wykonania elementów drogi poza ich granicami będącymi jednocześnie granicami pasa drogowego. Zdaniem organu odwoławczego nie mogło mieć zatem miejsce przekroczenie granic pasa drogowego czy to przez poszerzenie jezdni o 50 cm, czy też poprzez wykonanie nowych lub remont chodników, dlatego też kwalifikacja przedmiotowych robót dokonana w zażaleniu nie może być uznana za słuszną.

W ocenie DWINB charakter przedmiotowych robót ma istotne znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania ich dotyczącego, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie: dróg, torów i urządzeń kolejowych. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy przebudowa drogi wymaga jedynie zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Obejmując tego typu roboty wyłącznie rygorem zgłoszenia, ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał, że dotyczą one wyłącznie sytuacji prawnej inwestora, a zatem krąg stron postępowania dotyczącej inwestycji, która winna być zrealizowana na podstawie zgłoszenia, obejmuje wyłącznie inwestora.

Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że skarżąca spółka nie jest inwestorem przedmiotowych robót, ponieważ jej sytuacja nie jest w żaden sposób powiązana z przepisami administracyjnymi regulującymi ich wykonanie, a tym samym nie jest ona stroną prowadzonego przez PINB postępowania. Okoliczności powoływane natomiast przez skarżącą spółkę w toku postępowania, tj. zagrożenie dla ruchu drogowego wiążące się ze sposobem wykonania robót i niewykonanie pewnych elementów w drodze, które utrudniają czy uniemożliwiają wykonanie inwestycji przez spółkę, nie mogą uzasadniać istnienia po jej stronie interesu prawnego (uwaga Sądu- w uzasadnieniu decyzji omyłkowo wskazano w tym miejscu interes faktyczny). Ewentualne zagrożenie w ruchu drogowym mające wypływać z nieprawidłowego odwodnienia drogi publicznej nie daje bowiem sytuacji skarżącej spółki charakteru interesu indywidualnego cechującego interes prawny. Wyposażenie natomiast drogi w nieistniejące uprzednio elementy (kratki czy krawężniki) po to, aby skarżąca spółka mogła zrealizować swoją inwestycję nie jest warunkiem prawnym prawidłowości zrealizowanych robót. Zdaniem organu wskazuje to zatem na interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), który skarżąca spółka zaspokoić może poprzez porozumienie z zarządcą drogi, a nie prawnym.

Skargę na powyższe postanowienie do tut. Sądu wniosła skarżąca spółka, która żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła organowi odwoławczemu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca spółka nie jest stroną postępowania administracyjnego w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 50 ust. 1 pkt 3 ust. 3 u.p.b. i niezastosowaniem art. 81c ust. 2 u.p.b.,

2) naruszenia przepisów prawa materialnego tj.art. 29 ust. 3 u.p.b. w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 60 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej w skrócie u.u.i.ś.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w sprawie,

3) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

4) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności zarzucono, że organ odwoławczy pominął przepisy, które były podstawą wydania pierwszoinstancyjnego postanowienia z dnia 12 listopada 2013 r., którym to na inwestora nałożono obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót polegających na przebudowie drogi powiatowej nr [...] K. - C. - S.. Skarżąca spółka przypomniała, iż jako podstawę prawną tego obowiązku PINB wskazał przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 u.p.b., gdy tymczasem, wobec kontroli zakończonych już prac, organ nakładając obowiązek sporządzenia ekspertyzy, zastosować powinien przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. Dalej wskazano, że w omawianej sytuacji mamy do czynienia z pracami już wykonanymi, a zatem dokonanie zgłoszenia budowy organowi administracyjnemu miało już miejsce i na jego podstawie prowadzono prace. Strona skarżąca inicjując całe postępowanie, domagała się kontroli już zakończonych prac w kontekście prawidłowości ich rozpoczęcia, wykonywania i zakończenia zgodnie z pierwotnym zgłoszeniem. Na tej podstawie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie kontrolne, w toku którego strona skarżąca złożyła zażalenie.

Skarżąca spółka podniosła również, iż postępowanie naprawcze (legalizacyjne) w trybie art. 51 ust. 1 u.p.b. może zostać wszczęte zarówno z urzędu jak i na wniosek strony, a zatem nie można kwestionować, iż strona skarżąca mogła wnioskować o przeprowadzenie postępowania kontrolnego przeprowadzonych prac, gdyż kontrola taka może być wszczynana także na wniosek.

W dalszej kolejności podniesiono kwestię komu przysługuje status strony na tle postępowania z art. 50 u.p.b. wskazując, iż przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. ma charakter normy szczególnej w odniesieniu do art. 28 k.p.a. i jest też bardziej restrykcyjny, a zatem nie może być interpretowany rozszerzająco. W konsekwencji stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50- art. 51 u.p.b. są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie.

Odnosząc się z kolei do nałożenia przez PINB obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 50 ust. 3 u.p.b. skarżąca spółka zauważyła, że zważywszy na fakt, iż w opisywanej sytuacji mamy do czynienia z robotami już zakończonymi, przepisem który powinien znaleźć zastosowanie jest przepis art. 81c ust. 2 u.p.b., gdyż za taką argumentacją przemawia fakt, iż art. 50 ust. 3 u.p.b. odnosi się do sytuacji, w których organ prowadzący postępowanie wstrzymuje prowadzone, a jeszcze nie zakończone roboty budowlane. W niniejszym stanie faktycznym takiego postanowienia nie wydano, ponieważ roboty zostały już ukończone. Zatem w ocenie strony skarżącej, zasadnym byłoby nałożenie obowiązku przygotowania oceny technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b.

Powołując się na podobieństwo obu przepisów, nie będącym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a które przyznają organom administracji uprawnienia do nałożenia na określone podmioty obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, przytoczono treść orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 1491/11): "Bezspornie wskazany przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. wskazuje na jakie podmioty może zostać nałożony obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Tymi podmiotami są uczestnicy procesu budowlanego, wymienieni w art. 17 u.p.b., właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. Z kolei zapis art. 81c ust 3 ustawy przyznaje prawo złożenia środka zaskarżenia od postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie określając - zawężając kręgu podmiotów uprawnionych. W ocenie Sądu zestawienie powyższych regulacji nie ogranicza kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie zobowiązujące do przedłożenia oceny technicznej wyłącznie do uczestników procesu budowlanego: właściciela i zarządcy obiektu budowlanego. Zatem należy przyjąć iż takie prawo przysługuje każdej ze stron postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 u.p.b., albowiem, jak już wspomniano wcześniej, nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej w trybie art. 81c ust. 2 ustawy nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a jedynie prowadzi do gromadzenia lub też uzupełnienia materiału dowodowego, w ramach postępowania prowadzonego w szerszym zakresie. Zatem nie ma przeszkód prawnych by osoby będące stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 u.p.b. mogły kwestionować zasadność nakładania określonych w treści art. 81c obowiązków w ramach ogólnie prowadzonego postępowania".

Przechodząc następnie przez zarzuty błędnej wykładni art. 28 k.p.a. oraz niezastosowania art. 29 ust. 3 u.p.b. skarżąca spółka wskazywała, że właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu bez wątpienia są stronami postępowania dotyczącego takiego obiektu, przy czym dotyczy to również postępowania kontrolnego i uzyskania statusu strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b. Zdaniem skarżącej spółki stronami tego postępowania są wszystkie podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Właściciel nieruchomości znajdującej się obszarze oddziaływania inwestycji nie może zostać pozbawiony statusu strony tylko z tego względu, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym takiej inwestycji przed jej rozpoczęciem, w trakcie jej realizacji czy po jej zakończeniu.

Dalej twierdzono, iż przedmiotowa inwestycja jest nierozerwalnie związana z inwestycją skarżącej spółki, którą było zarurowanie rowu melioracyjnego stanowiącego element drogi powiatowej. Podkreślono w tym kontekście, iż postępowanie kontrolne wszczęte na wniosek strony skarżącej miało na celu ustalenie czy i w jakim zakresie wykonane prace związane z przebudową drogi zostały wykonane nieprawidłowo. Strona skarżąca miała interes prawny w tym postępowaniu, ponieważ zgodnie z pierwotnymi planami remontu drogi, prace przez nią wykonywane dotyczące zarurowania rowu melioracyjnego służącemu odprowadzaniu wody opadowej z drogi stanowiły integralną ich część. Inwestycja realizowana przez stronę skarżącą nie była inwestycją samoistną, realizowaną dla jej własnych potrzeb. Była ona elementem drogi i uzupełniała prace inwestora o dodatkowe instalacje mające na celu poprawę bezpieczeństwa remontowanej drogi. Prace wykonywane przez stronę skarżącą prowadzone były na podstawie pozwoleń udzielonych przez Starostę Powiatu T. i finalnie ich efekt w postaci zarurowania rowu miał być częścią remontowanej drogi. Zgłoszenie remontu drogi uwzględniało natomiast wyposażenie jej w takie elementy jak kratki czy przykanaliki związane z całą instalacją odprowadzania wody. W związku z kontrolą omawianej inwestycji drogowej inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną, której autor wprost wskazuje, iż w przebudowanej drodze brak przykanalików, kratek ściekowych oraz krawężników. Zgodnie z pierwotnym projektem elementy te były częścią prowadzonej inwestycji. Zdaniem biegłego brak ww. elementów "wymaga wyjaśnienia" gdyż są one niezbędne w celu utrzymania drogi w stanie pozwalającym na bezpieczne korzystanie z niej poprzez odprowadzani wody opadowej do rowu. Z dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych prac nie wynika, aby droga wyposażona była w odpowiedni system odprowadzania wody. Skarżąca spółka zwracając uwagę na nierozerwalny charakter obu inwestycji, które od samego początku stanowiły jedną całość i nie mogły być przeprowadzone osobno, zaś fakt, iż ostatecznie nie zostały połączone wynika z nieprawidłowego wykonania prac przez Inwestora. W przekonaniu skarżącej spółki zakończenie tych prac oraz oddanie drogi do użytku nie może być przyczyną nieprzeprowadzenia stosownego postępowania kontrolnego lub przeprowadzenia go w sposób pobieżny.

W skardze zarzucono także, iż PINB prowadził przedmiotowe postępowanie kontrolne bez dokładnego ustalenia czy do przystąpienia do prac związanych z remontem drogi wystarczające było samo zgłoszenie prac. Również organ odwoławczy nie poruszył tego zagadnienia. W ocenie strony skarżącej w niniejszej sytuacji należało także wziąć pod uwagę brzmienie przepisu art. 29 ust. 3 u.p.b., a nie tylko ograniczyć zakres kontroli do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Zdaniem strony skarżącej omawiana inwestycja dotyczyła odcinka drogi dłuższego niż jeden kilometr, wobec czego należy zakwalifikować ją jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów u.u.i.ś. Zgodnie z jej przepisami organy administracji są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone. W zakres tych informacji wchodzą także działania wpływające lub mogące wpłynąć na elementy środowiska a także informacje z zakresu bezpieczeństwa ludzi. Przepisy te nie ograniczają kręgu podmiotów, które mają dostęp do informacji o środowisku, dlatego też już na tej podstawie wystarczającym jest uznanie, iż strona skarżąca może wystąpić z wnioskiem o kontrolę wykonanych prac i być stroną w postępowaniu.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a).

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem sprawy jest kwestia zasadności dokonanej przez organ odwoławczy oceny spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności zażalenia.

Przypomnieć trzeba, iż w niniejszej sprawie DWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. umorzył postępowanie zażaleniowe przyjmując, że skarżąca spółka nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie drogi powiatowej, gdyż krąg stron postępowania dotyczącego inwestycji, która winna być zrealizowana na podstawie zgłoszenia, obejmuje wyłącznie inwestora, a ponadto skarżąca spółka nie ma w tej sprawie interesu prawnego, a okoliczności przez nią wskazywane świadczą jedynie o interesie faktycznym (ekonomicznym), który może być zaspokojony poprzez porozumienie z zarządcą drogi.

Rozważania rozpocząć zatem wypada od wskazania, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. przebudowa drogi wymaga zgłoszenia, nie wymaga natomiast pozwolenia na budowę. Z analizy ustawowej regulacji instytucji zgłoszenia, o której mowa w art. 30 ust. 1 u.p.b., wynika, iż dotyczy ona jedynie postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia) a organem administracyjnym. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego w porównaniu do regulacji dotyczącej pozwolenia na budowę, jak również ograniczenie uczestników postępowania jedynie do inwestora i organu wynika z podstawowego dla tej formy reżimu prawnego założenia, iż zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenia. Żaden inny podmiot, poza inwestorem, nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, co powoduje, iż stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 u.p.b. jest tylko inwestor.

Powyższa regulacja nie oznacza jednak, iż na gruncie postępowania administracyjnego inne podmioty, domagające się od organów administracyjnych ochrony swoich praw, czy też kwestionujące legalność realizowanych robót budowlanych, pozbawione są jakichkolwiek uprawnień. Mogą one stać się stronami wszczynanego tak z urzędu, jak i na wniosek postępowania w trybie art. 50 i art. 51 u.p.b., w którym to postępowaniu organy nadzoru budowlanego, dokonają kontroli legalności robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2379/11).

Jak słusznie zwrócił na tę kwestię uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11, " art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 u.p.b. nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Podkreślić należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. (...) W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 u.p.b., przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny, wszczyna powyższe postępowanie z dniem jego doręczenia organowi nadzoru budowlanego (art. 61 § 3 k.p.a.)".

Z akt administracyjnych niniejszego postępowania wynika, że skarżąca spółka pismem z dnia 26 marca 2013 r. wniosła o wszczęcie postępowania kontrolnego, zaś PINB zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r. zawiadomił strony, w tym i skarżącą spółkę, iż w związku z jej wnioskiem zostało wszczęte postepowanie administracyjne w sprawie zgodności prowadzonych robót budowalnych polegających na remoncie drogi powiatowej. Również skarżone postanowienie PINB z dnia 12 listopada 2013 r., wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i art. 83 ust. 1 u.p.b. oraz art. 123 k.p.a., zostało doręczone skarżącej spółce wraz z pouczeniem o zażaleniu. Na marginesie skazać można, iż także decyzja nr [...] PINB z dnia 13 stycznia 2014r. umarzająca w całości postepowanie administracyjne w sprawie zgodności robót budowlanych polegających na remoncie drogi powiatowej wykonywanym przez inwestora na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 8 czerwca 2011 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej spółki.

Zwrócić należy uwagę, iż DWINB nie miał wątpliwości, że postępowanie, w ramach którego nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, było prowadzone w trybie przepisów art. 50 i art. 51 u.p.b., jak też to, że strona takiego postepowania oprócz inwestora może być także podmiot, który ma w przedmiotowej sprawie indywidualny interes prawny na zasadach ogólnych wynikających z art. 28 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy błędnie przyjął, iż skarżąca spółka nie ma w tym postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, a tym samym, iż nie może być stroną postępowania, w ramach którego wydano postanowienie o nałożeniu obowiązku dostarczenia przez inwestora ekspertyzy technicznej.

Przywołać w tym miejscu należy orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmujące, iż przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 u.p.b. powinien być określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (tak zwłaszcza wyroki NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 225/11, z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11 oraz z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11).

Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny – a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 1876/99). Jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Nie można zatem wyprowadzać własnego interesu prawnego z okoliczności istnienia interesu prawnego innego podmiotu.

Z powyższego wywodu bezsprzecznie należy wnioskować, iż stroną w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, na podstawie art. 28 k.p.a., są właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie. Sam fakt sąsiedztwa nieruchomości z nieruchomością zabudowaną nadaje właścicielowi czy wieczystemu użytkownikowi prawa strony, bez względu na to, czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b.

W niniejszej sprawie sytuacja jest jeszcze bardziej przejrzysta, ponieważ z akt sprawy wynika, że część robót budowalnych wykonano na odcinkach przedmiotowej drogi powiatowej graniczących z działkami skarżącej spółki, a co istotniejsze przedmiotowa inwestycja jest nierozerwalnie związana z inwestycją skarżącej spółki, polegającą na zarurowaniu rowu melioracyjnego stanowiącego element drogi powiatowej i służącemu odprowadzaniu wody opadowej z tej drogi. Zgodzić się należało zatem z twierdzeniami strony skarżącej, iż obie inwestycje drogowe są ze sobą nierozerwalnie związane i służą poprawie bezpieczeństwa przedmiotowej drogi powiatowej.

Podsumowując rozważania uznać należało za nieuprawnione odmawianie skarżącej spółce przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b. dotyczącym zgodności wykonanych przez inwestora robót budowalnych ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 8 czerwca 2011 r., a tym samym możliwości skutecznego zaskarżenia postanowienia o obowiązku przedstawienia przez inwestora ekspertyzy technicznej.

Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 u.p.p.s.a.