Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 698/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 10 ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2007 nr 74 poz 491
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia  zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Wa 2024/07 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2007r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2024/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie przyznania dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej, z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej przyznał st. chor. Straży Granicznej K. K., z dniem [...] lipca 2007 r., dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 0,05 kwoty bazowej, tj. w wysokości 73 zł, pozostałe składniki uposażenia pozostawiając bez zmian. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 104 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz.1997 ze zm.) oraz § 5 ust.1 pkt 5, ust.2 i 3 oraz § 10 ust.6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 74, poz.491). Na podstawie art. 108 K.p.a. Komendant nadał rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w wyniku wejścia w życie, z dniem 25 kwietnia 2007 r., w/w rozporządzenia z dnia 18 kwietnia 2007 r., funkcjonariuszowi przyznano "nowe" składniki uposażenia, zachowując prawo do dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych, do dnia 25 lipca 2007 r., zgodnie z § 13 pkt 5 cyt. rozporządzenia. Zdaniem Komendanta, funkcjonariusz pełni służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych, jednak nie posiada uprawnień mechanika obsługi, mechanika poświadczenia obsługi czy tez upoważnienia do poświadczenia obsługi. Według § 10 ust.6 rozporządzenia, funkcjonariusze pełniący służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych, nie posiadający uprawnień, o których mowa w ust.5, otrzymują miesięczny dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 0,05 kwoty bazowej. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił ważnym interesem funkcjonariusza.

W odwołaniu K. K. wskazał, że zaskarżony rozkaz obniża mu z dniem [...] lipca 2007 r. dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych przyznany rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] stycznia 2007 r., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy straży Granicznej, z mnożnika 0,30 na mnożnik 0,05 kwoty bazowej. Podniósł, że posiada wymagane kwalifikacje i dokumenty upoważniające do obsługi i poświadczenia obsługi wymienione w § 10 ust.5, takie jak:

1. Zaświadczenie o ukończeniu szkolenia lotniczego na licencję (uprawnienie) mechanika lotniczego obsługi w zakresie: dźwigu pokładowego LUCAS/ŁPG 150 oraz systemu obserwacyjnego FLIR/LEO-400, którego organizatorem był Ośrodek Szkolenia Zawodowego i Lotniczego PZL-Świdnik S.A.

2. Zaświadczenie o ukończeniu wstępnego szkolenia specjalistycznego w zakresie operatorów systemów obserwacji lotniczej w CSSG Kętrzyn.

3. Zaświadczenie o ukończeniu szkolenia specjalistycznego w zakresie operatorów systemów obserwacji lotniczej na śmigłowcu PZL W-3 "Sokół" .

4. Certyfikat upoważniający do obsługi technicznej i poświadczania obsługi Systemu Obserwacji Lotniczej typu ULTRA FORCE-275C firmy FLIR SYSTEMS – wydany przez producenta w/w systemu obserwacji lotniczej w języku polskim i angielskim.

Komendant Główny Straży Granicznej zaakceptował ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, że dołączone do odwołania zaświadczenia (certyfikaty) nie potwierdzają uprawnień, o których mowa w § 10 ust.5. Dokumenty te potwierdzają, że funkcjonariusz posiada wiedzę i umiejętności niezbędne do obsługi systemu obserwacji lotniczej stanowiącego, na podstawie biuletynu, część statku powietrznego. Obsługa wymienionego systemu i poświadczenie obsługi jego dokumentacji nie jest tożsama z poświadczeniem obsługi statku powietrznego, do czego są upoważnieni jedynie licencjonowani członkowie personelu lotniczego, a w przypadku obsługi statków Straży Granicznej, są to wyłącznie mechanicy obsługi i poświadczenia obsługi lotniczej posiadający licencję typu PART-66 lub ICAO (tzw. krajowe), wydane przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. Komendant Główny wywodził dalej, iż dodatek określony w § 10 ust.5 dotyczy mechanika obsługi, mechanika poświadczenia obsługi lub upoważnionego do poświadczenia obsługi. Zwrot upoważnionego do poświadczenia obsługi odnosi się do pilota lub mechanika pokładowego upoważnionego przez lotniczą organizację obsługową spełniającą wymagania pkt 145.A.30.3 i 4 załącznika nr 2 (PART-145) do rozporządzenia Komisji (WE) nr 2042/2003 z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie nieprzerwanej zdatności do lotu statków powietrznych oraz wyrobów lotniczych, części i wyposażenia, a także w sprawie zezwoleń udzielanych instytucjom i personelowi zaangażowanemu w takie zadania (L315;28/11/2003/P.0001-0165). Zgodnie z tymi przepisami, lotnicza organizacja obsługowa może wydać pilotowi lub mechanikowi pokładowemu ograniczone upoważnienie do poświadczania obsługi statku powietrznego. Ze stanowiska Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej wynika, że w chwili obecnej Lotnictwo Straży Granicznej jako organizacja lotnicza nie spełnia wymagań powyższego załącznika (PART-145). Z tego powodu żaden pilot, ani mechanik pokładowy tego lotnictwa nie uzyskał powyższego upoważnienia.

. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Przytaczając treść § 10 ust.5 rozporządzenia z dnia 18 kwietnia 2007 r. argumentował, że z przepisu tego nie wynika, aby chodziło tylko i wyłącznie o licencję PART-66. Nadto, licencja ta dotyczy tylko mechanika poświadczania obsługi statku powietrznego. Z rozporządzenia wynika zaś, że może to być także mechanik obsługi. Ten ostatni, zdaniem skarżącego, ma również stosowne uprawnienia w zakresie bezpośredniej obsługi statków powietrznych. Powołując się na § 4.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (Dz. U. Nr 165, poz.1603 ze zm.) skarżący stwierdził, że obsługa bezpośrednia to nie tylko poświadczanie tej obsługi i to dla całego samolotu. Obsługa bezpośrednia to także obsługa zespołów, jeżeli są one ujęte w instrukcji obsługi technicznej statku i jego zespołów. Skarżący oświadczył, że dołącza do skargi Biuletyn serwisowy nr [...], z którego wynika, iż posiada on uprawnienia mechanika obsługi dla zespołu stanowiącego integralną część samolotu, czyli Systemu Obserwacji Lotniczej. Dodał, że biuletyn jest instrukcją techniczną statku powietrznego. Wskazał, że skład personelu bezpośrednio zaangażowanego w realizację obsługi technicznej statków powietrznych i ich podzespołów został określony w załączniku nr 4 pkt 1.2. tego samego rozporządzenia. Do tego personelu należą:

a) mechanicy poświadczania obsługi statków powietrznych,

b) personel wspomagający mechaników poświadczania obsługi hangarowej,

c) mechanicy poświadczania warsztatowej obsługi podzespołów statków powietrznych,

d) mechanicy obsługi,

e) Inspektorzy obsługi,

f) personel wykonujący specjalistyczne zadania obsługowe.

Według skarżącego, uznanie kwalifikacji członków personelu wymienionego w pkt od b) do f) nie wymaga wydania im przez Urząd Lotnictwa Cywilnego jakiejkolwiek licencji. Wystarczy wydanie wewnętrznego upoważnienia przez organizację obsługową, precyzującego zakres czynności obsługowych, które w imieniu tej organizacji może jego posiadacz wykonywać. Taką licencję mechanika obsługi SOL, jako podzespołu statku powietrznego, posiada skarżący. Zatem ma uprawnienie do dodatku, o którym mowa w § 10 ust.5 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego (...) funkcjonariuszy SG. Licencja PART-66 jest, zdaniem skarżącego, przewidziana jedynie dla personelu sklasyfikowanego pod literą a). Funkcjonariusz ma prawo do dodatku określonego w § 10 ust.5, gdy legitymuje się jednym ze wskazanych tam uprawnień, a nie łącznie wszystkimi.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie potwierdzają nabycia przez skarżącego uprawnień mechanika obsługi statków powietrznych.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny organu pierwszej instancji. Wskazał, iż podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy, wydanego z mocy art. 105 i art. 108 ust.3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz.1997 ze zm.), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 74, poz.491). Przywołując treść § 10 ust.5 i ust.6 tego rozporządzenia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wysokość dodatku za pełnienie służby bezpośrednio przy obsłudze statków powietrznych została zróżnicowana, w zależności od posiadania, bądź braku stosownych uprawnień. Zdaniem Sądu, rozporządzenie z dnia 18 kwietnia 2007 r. nie sprecyzowało w jakiej formie (jakim dokumentem) uprawnienia mechanika obsługi, mechanika poświadczenia obsługi lub upoważnienia do poświadczenia obsługi statków powietrznych powinny być potwierdzane. Sąd nie doszukał się w decyzji Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej, na podstawie jakich dokumentów weryfikować należy posiadane przez skarżącego kwalifikacje. Organ odwoławczy wskazał natomiast, jakie licencje są wymagane, ale nie powołał jakiegokolwiek przepisu prawnego sankcjonującego wymóg posiadania przez skarżącego funkcjonariusza licencji wskazanego typu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że organ drugiej instancji nie oparł rozstrzygnięcia o przepis prawa, lecz bliżej niesprecyzowany wymóg posiadania przez mechanika obsługi i mechanika poświadczania obsługi uprawnień, które według skarżącego, posiada on. Sąd wywodził, ze nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja pozbawiająca skarżącego otrzymywanych do tej pory świadczeń pieniężnych, w sposób niemożliwy do weryfikacji przez skarżącego i przez Sąd rozpoznający skargę na tę decyzję. Z decyzji powinno wynikać w sposób jasny i oparty o prawne podstawy, dlaczego obecnie K. K. nie spełnia wymagań do otrzymywania dodatku w wysokości 0,30 kwoty bazowej. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się także z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie ma obszernego uzasadnienia, zaś zmiana uposażenia na niekorzyść strony nie leży w interesie strony. W konsekwencji Sąd przyjął, że organy orzekające nie wypełniły dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., zaś ujawnione wady mogą mieć istotny wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia. Sąd oparł orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazał szczegółowe przeanalizowanie obowiązującego w dacie orzekania stanu prawnego w zakresie wymogów kwalifikacyjnych stawianych funkcjonariuszom obsługi statków powietrznych Straży Granicznej i ocenienie posiadanych przez skarżącego uprawnień w tym zakresie, w odniesieniu do konkretnych unormowań prawnych, a także wydanie decyzji zawierającej prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne.

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Straży Granicznej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną oparł na zarzucie:

naruszenia przepisów § 10 ust.5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 74, poz.491) poprzez błędną wykładnię w/w przepisu oraz naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia poprzez przyjęcie, że organy administracji w postępowaniu administracyjnym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu Komendant Główny stwierdził, że wbrew wywodowi Sądu pierwszej instancji, w uzasadnieniach decyzji organu pierwszej i drugiej instancji wyraźnie organy wskazały na przyczyny dla których przyznano skarżącemu dodatek w wysokości 0,05 kwoty bazowej. Poza sporem jest posiadanie przez skarżącego uprawnień do bezpośredniej obsługi systemu obserwatorów LEO 400 oraz systemu obserwacji lotniczej typu UF 275 C. Według organu, skarżący nie ma natomiast uprawnień do bezpośredniej obsługi statków powietrznych. W tym zakresie wnoszący skargę kasacyjną powołał się na stanowisko zajęte w analogicznej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2022/07). Skoro prawo do dodatku w wysokości 0,30 i 0,45 przysługuje funkcjonariuszom pełniącym służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych posiadających uprawnienia mechanika obsługi lub upoważnienie do poświadczania obsługi, a skarżący takich uprawnień nie ma, to zobowiązanie organu do dokonania analizy posiadanych przez skarżącego uprawnień jest bezprzedmiotowe. Komendant dodał, iż podjęta przez skarżącego próba wykazania, że jego uprawnienia do obsługi systemów obserwacji lotniczej są równoznaczne z uprawnieniami do obsługi statków powietrznych jest nieuprawniona. Obserwacja lotnicza jest wykonywana z pokładów samolotów i niewątpliwie stanowi odrębną część zadań realizowanych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, ale powierzenie osobie, posiadającej uprawnienia do obsługi systemu obserwacji, obsługi mechanicznej statku powietrznego, nie tylko naruszałoby prawo, ale niosłoby poważne zagrożenie bezpieczeństwa lotu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Zakwestionował posługiwanie się w sprawie przepisami regulującymi lotnictwo cywilne. Jego zdaniem, stosowanie i powoływanie się wprost przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, bez wskazania przepisu tam odsyłającego, ustawy o lotnictwie cywilnym, jest nieuprawnione i bezprawne. Konieczne jest natomiast ustalenie właściwego stanu prawnego na gruncie ustawy o Straży Granicznej i tym samym przeprowadzenie właściwej, rzetelnej jego analizy, bez odniesienia do przepisów, których stosowania ustawodawca nie nakazał. Niezbędne jest także, w ocenie K. K., ustalenie właściwego stanu faktycznego i jego uzasadnienie prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).

Zaskarżony wyrok wydany został z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Warto zatem przypomnieć, iż zgodnie z tym przepisem, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są więc dwa warunki uchylenia zaskarżonego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.: stwierdzenia naruszenia, zaskarżonym aktem, przepisów postępowania (innego, niż przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 145 ust.2 P.p.s.a.) oraz ustalenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozważając zasadność podstawy proceduralnej skargi kasacyjnej, należy odrębnie ocenić trafność powołania się przez Sąd pierwszej instancji na naruszenie zaskarżoną decyzją art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz na naruszenie tym rozstrzygnięciem art. 107 § 3 K.p.a.

W obu przypadkach ocena jest uwarunkowana przesłankami materialnoprawnymi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przedmiotem sprawy był dodatek do uposażenia funkcjonariusza Straży Granicznej – miesięczny dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych, rozstrzygany w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz.1997 ze zm.) oraz przepisy § 10 ust.5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 74, poz.491), wydanego z upoważnienia zawartego w art. 108 ust.3 ustawy o Straży Granicznej,

Przechodząc do analizy pierwszego ustalenia Sądu pierwszej instancji, polegającego na przyjęciu, iż materiał dowodowy nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, zauważyć trzeba, iż skarżący przedłożył pięć dokumentów z których wywodził swoje uprawnienia mechanika obsługi, określone w § 10 ust.5 w/w rozporządzenia, a następnie w zaskarżonej decyzji oceniono, że dowody te nie potwierdzają spornych uprawnień. Na żadne inne dowody skarżący nie powoływał się. W materiale dowodowym nie ma także żadnych informacji o dowodach, które wymagałyby przeprowadzenia, dla ustalenia okoliczności istotnej z punktu widzenia prawa materialnego – uprawnień funkcjonariusza do bezpośredniej obsługi statków powietrznych. Nadto, Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jaki materiał dowodowy powinien uzupełnić dowody dotychczas zebrane. Sposób sanacji omawianego uchybienia nie został także określony we wskazaniach co do dalszego postępowania. W konsekwencji należy skonstatować, iż kontrola kasacyjna nie potwierdziła naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji w oparciu o tę część kontroli legalności, stanowiło zatem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Na aprobatę zasługuje natomiast ocena Sądu pierwszej instancji o naruszeniu zaskarżoną decyzją przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten wymaga, aby uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów § 10 ust.5 i ust.6 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej jest w tym zakresie niewystarczające. W szczególności wyjaśnić należało, na podstawie jakich norm ustalono, że skarżący nie ma uprawnień mechanika obsługi. Zastosowanie zaś jakichkolwiek norm spoza przepisów stosowanego rozporządzenia z dnia 18 kwietnia 2007 r. powinno być oparte o normy powiązane z unormowaniami regulującymi obsługę statków powietrznych w Straży Granicznej z tymi przepisami. Jeśli zaś korzystanie z tych innych przepisów było tylko zabiegiem interpretacyjnym, to należałoby w wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji ów proces wykładni systemowej wyartykułować. Jak jednak wynika z wcześniejszych uwag, samo odnotowanie uchybienia proceduralnego wobec wymagań art. 107 § 3 K.p.a. jest przesłanką konieczną, ale niewystarczającą dla skorzystania przez Sąd pierwszej instancji z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nadto należy wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest to zaś możliwe bez ustalenia przez Sąd podstawy materialnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Takiej podstawy w zaskarżonym wyroku, w zakresie spornych uprawnień, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podał. Wskazanie skierowane do organu administracyjnego, szczegółowego przeanalizowania obowiązującego w dacie orzekania stanu prawnego w zakresie wymogów kwalifikacyjnych stawianych funkcjonariuszom obsługi statków powietrznych Straży Granicznej i ocenienia posiadanych przez skarżącego uprawnień w tym zakresie w odniesieniu do konkretnych unormowań prawnych, nie tylko nie nawiązuje do uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego, ale także nie zawiera żadnego materialnoprawnego odniesienia do konstatacji, że naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno więc ta część uzasadnienia zaskarżonego wyroku, która polega na ocenie prawnej, jak i ta, która stanowi wskazania co do dalszego postępowania, nie zawierają nawet próby wykazania, że naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd administracyjny pierwszej instancji rozpoznaje skargę na akt administracyjny pod względem jego zgodności z prawem. W ramach kontroli legalności, stwierdziwszy uchybienia proceduralne, tylko wtedy może wyeliminować zaskarżony akt z obrotu prawnego, bez zaistnienia przesłanki wpływu uchybienia na wynik sprawy, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.sa., w art. 145 ust.2 P.p.s.a. Natomiast uchybienia procesowe organu, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, nie umożliwiają zastosowania dyspozycji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wyrok uwzględniający skargę nie jest przecież sankcją za naruszenie prawa przez organ, w szczególności nie jest sankcją za naruszenie przepisów procedury administracyjnej, ale stanowi środek mający doprowadzić do zgodności z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Uwagi powyższe nie stanowią abstrakcyjnych rozważań na temat wpływu uchybień proceduralnych na ocenę legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, gdy wady uzasadnienia są tego rodzaju, że uniemożliwiają jakąkolwiek kontrolę sądową. W zaistniałym sporze mogłoby to polegać na przykład na niepodaniu żadnych przepisów materialnoprawnych i braku określenia rodzaju rozstrzyganej sprawy. Kiedy jednak sprawa została precyzyjnie określona, a podstawa materialna przyznania bądź odmowy przyznania dodatku jest także wyartykułowana, organ zajmuje jasne stanowisko wobec wniosku i wyjaśnia przyczyny zastosowania jednej z dwóch norm wchodzących w grę, obowiązkiem Sądu administracyjnego pierwszej instancji jest wypowiedzenie się w tym sporze, nawet jeśli argumentacja prawna organu nie jest kompletna. Brak tego stanowiska wyklucza ocenę, że uchybienia proceduralne, polegające na naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również więc uwzględnienie skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. stanowiło naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zależność ta polega na tym, że gdyby kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona została w oparciu o kompletną podstawę materialną, mogłoby to przynieść efekt w postaci przyjęcia, iż zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa, mimo stwierdzonych uchybień proceduralnych. Wówczas wynik sprawy, tj. wyrok Sądu pierwszej instancji, nie sprowadzałby się do uwzględnienia skargi.

W tym miejscu podkreślić trzeba zasadniczą różnicę w określeniach dotyczących wpływu na wynik sprawy, zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 P.p.s.a., będących zresztą jednym z przejawów różnic między postępowaniem przed sądem administracyjnym pierwszej instancji a postępowaniem kasacyjnym. W tym pierwszym, prowadzonym w celu zbadania legalności zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), chodzi o wynik sprawy administracyjnej. W postępowaniu kasacyjnym kontroli podlega, w granicach skargi kasacyjnej, nie akt administracyjny, ale orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Taki zakres orzekania kasacyjnego nie uprawnia, poza przypadkiem określonym w art. 188 P.p.s.a., do rozpoznania skargi, a więc do kontroli legalności zaskarżonego aktu. Dla oceny, czy naruszenie, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie jest zatem wymagana analiza stanu materialnoprawnego sprawy administracyjnej.

Wobec trafności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia prawa procesowego, rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 1410/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 468880). Można jednak zauważyć, odnosząc się do argumentacji stron przedstawionej w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na tę skargę, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustawa o Straży Granicznej i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 74, poz.491) nie zawierały odesłania do ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz.696 ze zm.), w zakresie stosowania przepisów tej ustawy do oceny kwalifikacji personelu obsługi statków powietrznych używanych przez jednostki organizacyjne Straży Granicznej. Możliwość stosowania norm tej ustawy lub przepisów wykonawczych, w tym przedmiocie, nie była przewidziana także w przepisach Prawa lotniczego. Jak wynikało z art. 2 pkt 2 lit. b Prawa lotniczego, statek powietrzny używany przez jednostki organizacyjne Straży Granicznej należał do polskich państwowych statków powietrznych. Państwowe statki powietrzne, jako część lotnictwa państwowego, nie były obejmowana przez lotnictwo cywilne (art. 1 ust.3 Prawa lotniczego). Przepis art. 1 ust.4 Prawa lotniczego stanowił zaś, iż przepisów prawa lotniczego nie stosuje się do lotnictwa państwowego, z wyjątkiem wskazanych przepisów, wśród których nie wymieniono przepisów Działu V Personel lotniczy Rozdziału 1 Kwalifikacje personelu (art. 94 – 104 Prawa lotniczego). Przywoływane w polemice stron rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (Dz. U. Nr 165, poz.1603 ze zm.) zostało zaś wydane w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 94 ust.8 i 9 oraz art. 104 ust.1 w związku z art. 94 ust.3 Prawa lotniczego). Nie oznacza to braku możliwości interpretowania norm § 10 ust.5 i ust.6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, z uwzględnieniem pojęć funkcjonujących w obszarze szeroko rozumianego prawa lotniczego. Odnotować przy tym jeszcze warto, że warunkujący przyznanie wyższego dodatku, wymóg posiadania przez mechanika obsługi licencji wydanej przez Państwowy Nadzór Lotniczy, został wprowadzony dopiero przepisem § 11 ust.5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz.148 ze zm.), które weszło w życie po wydaniu decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a., orzec jak w sentencji.