Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2053/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu B. M. od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby -uchyla zaskarżoną decyzję-


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o odmowie wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendantowi [...] Policji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2014 r. B. M. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o "spowodowanie wypłacenia należności finansowych na dzień zwolnienia z pracy tj. [...] lipca 1990 r. (...)", m.in. 6-miesięcznej odprawy w wysokości 10 280 400,00 zł wraz z wyrównaniem naliczonym w dniu [...] listopada 1990 r. w wysokości 810 00,00 zł z odsetkami ustawowymi na dzień wypłaty.

Jak ustalono w sprawie, B. M. od dnia [...] kwietnia 1968 r. pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej, z której został zwolniony z dniem [...] lipca 1990 r. na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181), co potwierdza zestawienie okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji. Ponadto w karcie zwolnienia sporządzonej w dniu [...] lipca 1990 r. znajduje się adnotacja mówiąca o tym, iż B. M. został "zwolniony z dniem [...] lipca 1990 r. zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia [...].07.1990 r. na podstawie art. 16 ust. 2pkt 4 (...)".

Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówił B. M. wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu decyzji Komendant [...] Policji podniósł, iż zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W ocenie Komendanta [...] Policji w przypadku B. M. roszczenie stało się wymagalne z dniem zwolnienia ze służby, tj. z dniem [...] lipca 1990 r. Upływ terminu przedawnienia stanowi przesłankę materialno- prawną, która powoduje, że uprawnionemu nie przysługuje już roszczenie z tytułu prawa do uposażenia, czy innych należności pieniężnych. Organ I instancji nadto wskazał, iż na podstawie zapisu w kartotece uposażenia ustalono, iż B. M. została naliczona m.in. 6-miesięczna odprawa z tytułu zwolnienia ze służby z dniem [...] lipca 1990 r.

B. M. zakwestionował rozstrzygnięcie Komendanta [...] Policji i pismem z dnia [...] października 2014 r. wniósł od niego odwołanie.

Komendant Główny Policji, na mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania, z uwagi na jego przedwczesność (brak dokumentu potwierdzającego datę i fakt doręczenia zaskarżonej decyzji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę B. M. i wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 72/15 uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 450/16, uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną przez Komendanta Głównego Policji, uchylił powyższy wyrok i oddalił skargę.

Komendant [...] Policji przesłał B. M. decyzję z dnia [...] września 2014 r. Na doręczoną w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzję wymieniony wniósł w wymaganym terminie odwołanie. Podniósł w nim, iż bezprawne jest zastosowanie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji i uznanie, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które jego zdaniem wykazałoby, że art. 107 ustawy nie miał zastosowania.

Powołanym na wstępie rozstrzygnięciem Komendant Główny Policji uwzględnił odwołanie, choć z innych powodów niż w nim wskazane.

W motywach rozstrzygnięcia Komendant Główny Policji podniósł, iż organ administracji publicznej jest związany treścią żądania strony, które inicjuje wszczęcie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., strona żądająca wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a organ nie może samodzielnie interpretować tego żądania, gdyż może to doprowadzić do samowolnej zmiany przez organ zgłoszonego żądania i wypaczenia intencji wnoszącego podanie. W razie wątpliwości co do zgłoszonego żądania organ jest zobowiązany wezwać stronę do jego sprecyzowania bądź wyjaśnienia. Niezmiernie istotne jest również to, że organ administracji publicznej musi rozpatrzyć - odnieść się do całości żądania strony, a nie tylko do pewnej jego części. B. M. we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. zwrócił się do Komendanta [...] Policji z żądaniem wypłacenia mu m.in. 6-miesięcznej odprawy w wysokości 10 280 400,00 zł wraz z wyrównaniem naliczonym w dniu [...] listopada 1990 r. w wysokości 810 00,00 zł oraz z odsetkami ustawowymi na dzień wypłaty. Tym samym przedmiot niniejszego postępowania stanowiło żądanie wypłaty: 1) 6-miesięcznej odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w wysokości 10 280 400,00 zł, 2) wyrównania odprawy naliczonego w dniu [...] listopada 1990 r. w kwocie 810 00,00 zł z odsetkami ustawowymi na dzień wypłaty, 3) odsetek ustawowych od ww. kwot. Wobec tego Komendant [...] Policji winien odnieść się do tak sformułowanego przedmiotu żądania i wydać rozstrzygnięcie o całym żądaniu, na które składają się ww. należności. Komendant [...] Policji w zaskarżonej decyzji orzekł jedynie o 6-miesiecznej odprawie z tytułu zwolnienia ze służby odmawiając wypłaty żądanej należności. Organ I instancji pominął milczeniem pozostałą część żądania strony, gdyż z przekazanych dokumentów nie wynika, aby nierozstrzygnięta część żądania stanowiła przedmiot innego postępowania.

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowe żądanie uległo przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia zwolnienia B. M. ze służby podczas, gdy z innych ustaleń organu I instancji wynika, iż na podstawie zapisu na kartotece uposażenia ustalono, iż B. M. naliczono m.in. 6-miesięczną odprawę z tytułu zwolnienia ze służby z dniem [...] lipca 1990 r. Oznacza to, że zachodzi istotna rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem. Z rozstrzygnięcia wynika bowiem, że Komendant [...] Policji odmówił wypłaty 6-miesięcznej odprawy, a z uzasadnienia wynika, że odprawa została B. M. naliczona. Z dostarczonej dokumentacji wynika, że 6-miesieczna odprawa z tytułu zwolnienia ze służby w wysokości 10 280 400 zł został B. M. wypłacona, choć brak jednoznacznego potwierdzenia tej okoliczności. Ponadto brak jest jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego fakt wypłacenia ww. kwoty wyrównania naliczonej w dniu [...] grudnia 1990 r. w wysokości 810 000 zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że B. M. naliczono m. in. 6-mieisęczną odprawę z tytułu zwolnienia ze służby, jednakże organ nie odniósł się co do faktu ewentualnego jej wypłacenia, w tym kwoty jak została mu przekazana. W razie braku wewnętrznej spójności rozstrzygnięcia i uzasadnienia istnieją podstawy do uznania, że decyzja jest wadliwa w stopniu niepozwalającym na poznanie jej rzeczywistej treści, czego konsekwencją jest konieczność jej usunięcia z obrotu prawnego (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2255/14 –publ. LEGALIS nr 1244277).

Komendant Główny Policji podniósł także, iż organ I instancji nie przeprowadził rzetelnie postępowania dowodowego w sprawie, które miałoby na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wybiórczy. Jako przykład może posłużyć okoliczność, iż w aktach sprawy brak jest min. protokołu brakowania nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. na który to dokument organ I instancji powołał się w korespondencji z B. M. Dodatkowo Komendant [...] Policji ustalając, iż przedmiotowa należność została B. M. naliczona powinien podjąć działania mające na celu ustalenie czy faktycznie ta należność została wypłacona. Z uzyskanych przez zainteresowanego z IPN dokumentów wynika m.in., że przedmiotowe odprawa została mu wypłacona przy zwolnieniu ze służby. Jeżeli organ I instancji ustaliłby, że faktycznie należność nie została wypłacona to powinien zbadać, czy żądanie jest zasadne, a jeżeli tak to czy istnieje możliwość jego wypłacenia (np. czy roszczenie nie uległo przedawnieniu).

Kolejnym uchybieniem uzasadniającym uchylenie decyzji w celu jej ponownego rozpatrzenia stała się okoliczność, iż zaskarżona decyzja nie spełnienia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., dotyczącego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Nadto Komendant [...] Policji rozstrzygając sprawę nie wyjaśnił okoliczności dlaczego zastosował przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a nie przepisy np. obowiązujące w dacie zwolnienia B. M. ze służby.

Powyższe spowodowało, iż na tym etapie postępowania Komendant Główny Policji nie jest w stanie ani nie jest uprawniony do skontrolowania zaskarżonej decyzji i dokonać jej merytorycznego rozpatrzenia. W przypadku, gdyby Komendant Główny Policji merytorycznie odniósł się do sprawy naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawił B. M. możliwości skontrolowania zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 15 k.p.a.). Komendant [...] Policji rozpatrując sprawę zobowiązany był wypowiedzieć się co do całości żądania, a więc co do zasadności zgłoszonych żądań przez B. M., a nie tylko co do części.

Komendant Główny Policji uznał, że powyższe naruszenia o charakterze procesowym, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy uzasadniają zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdził, iż Komendant [...] Policji ponownie rozpatrując sprawę będzie zobowiązany do:

1) przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie czy należność, o wypłatę którą wnosi B. M., została mu faktycznie wypłacona, a w przypadku braku możliwości jednoznacznego ustalenia przedmiotowej okoliczności dokonanie oceny, czy żądanie jest zasadne, a jeżeli tak to czy dopuszczalna jest wypłata tej należności i ewentualnie w jakiej wysokości uwzględniając okoliczność dokonanej w 1995 r. denominacji złotego;

2) rozpatrzenia merytorycznie całości żądania B. M., w tym odniesienie się także do żądania wypłaty ustawowych odsetek,

3) wydania rozstrzygnięcia, które będzie spójne, tzn. nie będzie zachodziła rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem oraz będzie spełniało wymogi określone w art. 107 k.p.a., a ponadto z uzasadnienia w jasny sposób będą wynikały motywy oraz przepisy prawa, które doprowadziły organ do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r. B. M. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uwzględnienie sprzeciwu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi [...] Policji, albowiem uchylenie decyzji organu I instancji zaskarżoną decyzja powoduje bezczynność, przewlekłość postępowania i utrudnia merytoryczne rozpoznanie sprawy. Skarżący wniósł także o zasadzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł m.in., iż w dacie zwolnienia ze służby ([...] lipca 1990 r.) została mu wypłacona "pensja + oszczędności z kasy oszczędnościowo – pożyczkowej". Natomiast nie zostały mu wypłacone w pełniej wysokości świadczenia pieniężne należne w związku ze zwolnieniem ze służby, co wynika z uzyskanej w toku postępowania prowadzonego przez Sąd Apelacyjny [...] Wydział [...] w [...] z powództwa skarżącego "Karty uposażenia [...]". Z karty tej wynika, iż skarżący nie mógł otrzymać 6 miesięcznej odprawy emerytalnej, ponieważ w karcie widnieje wpis naliczenia do wypłaty w dniu [...] sierpnia 1990 r. kwoty 10.280400,00 złotych + 810.000,00 złotych wyrównania z dnia [...] grudnia 1990 r. Nadto w przedmiotowej karcie znajdują się adnotacje:

a) ekwiwalent za niewykorzystany 32 dniowy urlop wypoczynkowy w 1990 r. w kwocie 1.827.627,00 zł i wyrównanie 144.000,00 zł z dnia [...] grudnia 1990 r.,

b) nagroda roczna 1.533.400,00 zł z dnia [...] sierpnia 1990 r. i wyrównanie 135.000,00 zł z dnia [...] grudnia 1990 r.,

c) wyrównanie 202.500,00 zł z dnia [...] grudnia 1990 r. do wcześniej wypłaconej nagrody jubileuszowej za 30 lat służby – podane kwoty sprzed denominacji.

Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, iż poniósł wymierną szkodę na skutek działania Komendy [...] Policji. Zaznaczył, iż w Komendzie tej dokonano brakowania dokumentacji finansowej skarżącego, zgodnie z protokołem brakowania z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...]. Wymieniona Komenda nie przekazała do IPK dokumentacji finansowo księgowej i listy płac skarżącego, choć dokumenty te, wg. przepisów o archiwizacji, powinny być przechowywane przez okres lat 50.

W odpowiedzi na sprzeciw Komendant Główny Policji wniósł o jego oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 dalej zwana ustawą nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15 – publik. http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06 – publik. j.w.). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por.np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 1256/13 – publik. j.w.). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt. II SA/Kr 997/13 – publik. j.w.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (patrz wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15 – publik. j.w.). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1427/16 – publik. j.w.).

Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postepowania administracyjnego (stosowanego w dotychczasowym brzmieniu na podstawie art. 16 tejże ustawy) organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

W niniejszej sprawie fundamentalne znaczenia ma kwestia, czy w sprawie nie doszło do przedawnienia roszczenia skarżącego o wypłatę odprawy z tytułu zwolnienia ze służby.

Skarżący został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej w dniu [...] lipca 1990 r. z powodu nabycia prawa do emerytury milicyjnej z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej - art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1985 r. Nr 38, poz. 181 ze zm.). Przepis art. 100 ust. 1 tej ustawy stanowił, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami (ust. 2). Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa:1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia, 2) uznanie roszczenia. Obowiązująca ustawa o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.), która weszła w życie w dniu 10 maja 1990 r., w sposób niemalże analogiczny do poprzednio obowiązującej regulacji określiła w art. 107 ust. 1 – 3 kwestie przedawnienia roszczeń policjantów z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych.

Rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem (analogicznie milicjantem) wywołuje ten skutek, że funkcjonariuszowi przysługują z tego tytułu określone świadczenia o charakterze majątkowym. Przedmiotowe uprawnienia jest realizowane poprzez ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego, a następnie wypłatę uposażenia w wymaganym terminie. W rozpoznawanym przypadku mamy do czynienia ze sporem o wypłatę ustalonego świadczenia – odprawy z tytułu zwolnienia ze służby, jak twierdzi skarżący nie wypłaconej w wymaganej wysokości, a nie z zagadnieniem ustalenia prawa do tego świadczenia pieniężnego. Z uwagi jednakże na ścisły związek tych dwóch kwestii (de facto uzależnienia wypłaty uposażenia od wcześniejszego ustalenia jego wysokości), niezbędne jest dokonanie wywodu dotyczącego ustalania i przedawniania się roszczeń z tytułu prawa do uposażenia funkcjonariuszy Policji.

Co do zasady, czynność wypłaty uposażenia, należności pieniężnych i świadczeń pieniężnych funkcjonariusza Policji jest czynnością materialno - techniczną określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś czynność odmowy wypłaty tego uposażenia powinna mieć formę decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Wynika to z faktu, iż przepisy ustawy o Policji nie kwalifikują w określony sposób czynności wypłaty uposażenia, a jedynie wskazują w art. 105 ust. 2 ustawy o Policji, iż uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym płatne są miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5. Skutki prawne związane z wypłatą uposażenia powodują, że czynności tej nie sposób zakwalifikować wyłącznie jako czynności faktycznej polegającej na wykonaniu zlecenia przelewu określonej sumy pieniędzy lub dokonania wypłaty gotówki bezpośrednio do rąk funkcjonariusza. Skutki tej czynności uprawniają do jej zakwalifikowania jako czynności prawnej, mającej znaczenie dla uprawnień i obowiązków funkcjonariusza Policji. Z chwilą wypłaty uprawnienie do uposażenia zostaje bowiem zaspokojone, a organ przestaje być dłużnikiem policjanta. Na tej podstawie czynność wypłaty uposażenia wynikającego ze stosunku prawnego (służbowego), zaliczanego do kategorii stosunków publicznoprawnych, można traktować jako czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pogląd ten, prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 817/10 oraz przytoczone tam orzecznictwo – publik. j.w.).

Uprawniony jest także wniosek, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej, a więc negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, której pozytywne rozstrzygnięcie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, powinno przybrać formę takiej decyzji. Organ powinien bowiem wykazać, z jakich powodów świadczenie, które co do zasady przyznawane jest w formie czynności materialno-technicznej, jest w danym konkretnym przypadku nienależne. Jest zobowiązany przedstawić prawną i faktyczną argumentację uzasadniającą odmowę i powinien wykazać, dlaczego w jego ocenie stan sprawy jest inny niż określony przepisem warunkującym przyznanie świadczenia. W takiej sytuacji najsilniejsze gwarancje procesowe daje stronie załatwienie sprawy odmownie w formie decyzji administracyjnej zawierającej uzasadnienie stanowiska organu, umożliwiającej wdrożenie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Innymi słowy, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej w formie decyzji administracyjnej najpełniej chroni interes społeczny oraz interes strony (patrz np. wyrok NSA z dnia 2 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1934/15 i wyroki WSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1572/16, z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 402/16, z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1329/15, z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 491/17 – publik j.w.).

Z sytuacją wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej o odmowie dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wybrana forma rozstrzygnięcia sprawy przez organ Policji jest zatem co do zasady prawidłowa.

Skarżącemu ustalono prawo do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby, czego skarżący nie kwestionuje stwierdzając w odwołaniu, iż: "Komenda [...] Policji nie podjęła żadnych czynności prawnych w okresie 3 letnim liczonym od dnia [...].07.1990 r. do uregulowania wypłaty należności. Nie przeprowadzono żadnego postępowania w tym zakresie co świadczy o celowym przedłużaniu wypłaty, albowiem ani razu nie wystosowano zawiadomienia drogą pocztową za zwrotnym potwierdzeniem odbioru o zgłoszeniu się skarżącego po odbiór należności w Kasie [...]". Niewątpliwie w dniu [...] lipca 1990 r. skarżący przestał być funkcjonariuszem, bowiem z tym dniem doszło do rozwiązania stosunku administracyjnoprawnego. Zatem po stronie organu Policji (zgodnie z art. 153 ustawy o Policji, ilekroć w przepisach prawa jest mowa o "Milicji Obywatelskiej" i "funkcjonariuszach Milicji Obywatelskiej", należy przez to rozumieć "Policję" i "policjantów") powstał obowiązek rozliczenia się z należności pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego, a po stronie skarżącego (wierzyciela) uprawnienie do żądania spełnienia obowiązku wypłaty tych należności.

Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zauważyć jednak należy, że mimo użycia przez ustawodawcę terminu "wymagalność", w prawie administracyjnym nie funkcjonuje normatywne pojęcie "wymagalności roszczenia". Jest ono charakterystyczne dla instytucji przedawnienia funkcjonującej w prawie cywilnym, jako jeden z filarów tej gałęzi prawa. Celem ustalenia znaczenia pojęcia "wymagalność roszczenia" w rozumieniu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, należy zatem sięgnąć do rozumienia tego pojęcia w piśmiennictwie cywilistycznym. Wskazuje się w nim, że wymagalność jest stanem, w którym wierzyciel ma prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności. Jest to stan potencjalny, o charakterze obiektywnym, którego początek zbiega się z chwilą uaktywnienia się wierzytelności (vide np. S. Rudnicki, komentarz do art. 120 Kodeku cywilnego, System Informacji Prawnej Lex Omega).

W doktrynie prawa pod pojęciem roszczenia rozumie się wynikającą z prawa podmiotowego możność domagania się od innego podmiotu określonego zachowania. Odpowiednikiem roszczenia jest zawsze obowiązek innego podmiotu jego zaspokojenia. Rolą organu, do którego wpłynął wniosek z określonym roszczeniem jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy spełnienie żądania jest możliwe z uwagi na upływ czasu. Normy określające terminy przedawnienia roszczeń mają bowiem charakter norm bezwzględnie obowiązujących (iuris cogentis). Jeżeli organ stwierdzi, że upłynął określony przepisami prawa czas do spełnienia świadczenia roszczenie nie podlega wówczas merytorycznemu rozpoznaniu, a wniosek powinien zostać załatwiony negatywnie.

W realiach niniejszej sprawy skarżący już od [...] sierpnia 1990 r. mógł żądać wypłaty należnego świadczenia pieniężnego w pełniej wysokości. Pierwsze czynności w sprawie skarżący podjął dopiero w 2014 r. Zatem Komendant Główny Policji powinien w postępowaniu odwoławczym ocenić, czy żądanie skarżącego może być rozpatrywane z uwagi na przedawnienie roszczenia, ewentualnie czy w sprawie zachodzą usprawiedliwione wyjątkowe okoliczności powodujące opóźnienie dochodzenia roszczenia i nieuwzględnienie przedawnienia. Pozostałe kwestie podnoszone przez organ II instancji, a odnoszące się do uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku ustalenia okoliczności związanych z wypłatą skarżącemu żądanego świadczenia, mają charakter wtórny i mogą mieć w sprawie znaczenie wówczas gdy organ stwierdzi, że nie doszło do przedawnienia roszczenia lub uzna to roszczenie. Komendant Główny Policji powinien mieć na uwadze, że to, czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy i co do których organ miał wątpliwości. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest więc ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawę, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art.80 i art.107 § 3 k.p.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 656/16- publik. j.w.).

W ocenie Sądu, nie zwalnia Komendanta Głównego Policji z wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. także okoliczność, iż organ I instancji w swej decyzji nie zawarł rozstrzygnięcia, co do zasadności żądania przez stronę wypłaty wyrównania odprawy naliczonego w dniu [...] listopada 1990 r. w kwocie 810 000,00 zł oraz odsetek za zwłokę w wypłacie świadczeń.

Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż odsetki są świadczeniem ubocznym, zależnym od istnienia i wymagalności długu podstawowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13 (publik. LEX nr 1956414), iż: "Droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Mając na uwadze, że ustawa z 1990 r. o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 k.c. żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd". Skoro żądanie skarżącego o wypłatę odsetek nie ma oparcia w ustawie o Policji, to nie powinno też być przedmiotem rozstrzygnięcia decyzyjnego. Zatem jeżeli Komendant [...] Policji nie objął postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] września 2014 r. wniosku skarżącego o wypłatę ustawowych odsetek za zawłokę w wypłacie należności pieniężnych i strona to kwestionuje, to ma możliwość zwalczania bezczynności organu w trybie art. 37 k.p.a., podnosząc choćby zarzut niewydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Podobnie należy ocenić kwestię nierozstrzygnięcia przez organ żądania wypłaty wyrównania odprawy, choć w tym przypadku sprawa ta winna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Organ I instancji w tym zakresie pozostaje zatem bezczynny, a skarżący może tą bezczynność kwestionować w trybie art. 37 k.p.a. oraz ewentualnie, w dalszej kolejności, w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Organ II instancji wówczas jest władny rozpoznać w odrębnych postępowaniach zarówno odwołanie od decyzji dla strony negatywnej, będąc związanym granicami rozpoznania sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji, jak i sposób działania w sprawie, która nie jest rozstrzygana decyzją administracyjną.

Reasumując, z uwagi na powyższe, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznać należy za nieprawidłowe. Komendant Główny Policji tylko pozornie (odbiegają od rozstrzygnięcia kluczowego zagadnienia przedawnienia roszczenia) wskazał na naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ten związek w niniejszej sprawie nie został wykazany. Zatem organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.