Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2977/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 370/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla pkt VI zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w zakresie pkt VIII.2 w części dotyczącej odmowy ustalenia ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości oznaczonych w pkt XIII decyzji organu pierwszej instancji; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 1730 (jeden tysiąc siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 370/17 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] S.A. z siedzibą w W., na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2014 r. poz. 1501 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2017, poz. 2302; dalej jako: specustawa o gazoporcie), wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dla inwestycji towarzyszącej pn. [...] polegającej na budowie gazociągu DN1000 relacji [...] na odcinku [...] o długości ok. 113,5 km.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 5 ust. 1 specustawy o gazoporcie, ustalił lokalizację ww. inwestycji. W pkt VIII.1 decyzji organ oznaczył nieruchomości, bądź ich części, w stosunku do których ogranicza się sposób korzystania z nieruchomości, zaś w pkt VIII.2 odmówił ustalenia ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych w pkt XI, XII, XIII decyzji. Z kolei w pkt XI, XII i XIII decyzji organ oznaczył – odpowiednio – grunty pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi, tereny dróg publicznych i tereny linii kolejowych.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in., że na mocy art. 25 specustawy o gazoporcie inwestor został uprawniony do nieodpłatnego zajęcia terenu wód płynących, dróg publicznych oraz terenów linii kolejowych, na czas realizacji inwestycji. Niezwłocznie przed planowanym zajęciem terenu inwestor ma uzgodnić – w drodze pisemnego porozumienia z zarządcą drogi, zarządcą infrastruktury kolejowej lub odpowiednimi organami wynikającymi z ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – zakres, termin i warunki zajęcia terenu. W ocenie Wojewody regulacja ta wyłącza zastosowanie art. 24 ust. 1 specustawy o gazoporcie (ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości).

Powyższa decyzja została sprostowana postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył m.in. inwestor, kwestionując odmowę ustalenia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych w pkt XIII decyzji, tj. terenów linii kolejowych.

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 5 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy o gazoporcie, w pkt I – VI uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł w tym zakresie, zaś w pkt VI utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że systemowe rozwiązanie przyjęte w przepisach specustawy o gazoporcie przemawia za tym, że art. 25 tej ustawy jest przepisem szczególnym wobec ogólnych regulacji dotyczących nabywania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędnych dla inwestora do realizacji inwestycji w zakresie terminalu. Wskazał, że w przypadku terenu linii kolejowych nałożono na inwestora, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, obowiązek wystąpienia o opinię właściwego zarządcy obszarów kolejowych (art. 6 ust. 3 pkt 10 specustawy o gazoporcie). Minister wskazał, że porozumienie dotyczące uzgodnienia zakresu, terminu i warunków zajęcia terenów linii kolejowej jest zawierane przez inwestora z zarządcą infrastruktury kolejowej. W ocenie Ministra odniesienie się w wymienionych przepisach do dwóch odrębnych zarządców sugeruje, że prawo do przejścia inwestycji przez teren linii kolejowej nie wpływa na możliwość zastosowania przepisów rozdziału 3 specustawy o gazoporcie. Przeczy temu doniosłe z punktu widzenia systematyki specustawy gazowej i logiki prawniczej zastosowanie tego samego rozwiązania, przewidzianego w art. 25 ustawy, tak wobec terenów wód płynących, dróg publicznych, jak i terenów linii kolejowej. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie wymienione w tym przepisie tereny należy traktować w jednakowy sposób.

Organ odwoławczy dodał, że prawo inwestora do nieodpłatnego zajęcia terenów linii kolejowej przysługuje jedynie na czas realizacji inwestycji w zakresie terminalu, przez co należy rozumieć wykonanie tej inwestycji, lecz z całą pewnością nie jej eksploatację. Jeśli ustawodawca chciałby takie prawo przyznać, wprowadziłby je przepisem szczególnym, tak jak w art. 26 specustawy o gazoporcie. Brak tego typu regulacji w przypadku terenów linii kolejowych, również w przepisach regulujących ten rodzaj działalności, zdaniem Ministra oznacza, że po zakończeniu realizacji inwestycji w zakresie terminalu do ukształtowania stosunku prawnego pomiędzy zarządcą gazociągu a zarządcą obszaru kolejowego zastosowanie znajdą ogólne zasady obrotu gospodarczego. W szczególności jest tu możliwe wystąpienie przez jedną ze stron o ustanowienie służebności przesyłu.

W konsekwencji organ stanął na stanowisku, że nie jest dopuszczalne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących tereny linii kolejowej na podstawie art. 24 ust. 1 specustawy o gazoporcie jedynie w celu wejścia na teren nieruchomości do prowadzenia na nich prac związanych z konserwacją i usuwaniem awarii.

[...] S.A. z siedzibą w W. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy i nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

2. przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 24 ust. 1 specustawy o gazoporcie,

3. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 25 specustawy o gazoporcie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd podzielił stanowisko organów, że brak jest podstaw prawnych, aby w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dla inwestycji towarzyszącej ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości stanowiących tereny linii kolejowych.

Sąd wskazał, że instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określona w art. 24 specustawy o gazoporcie, przewiduje możliwość ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, poprzez znoszenie przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości w związku z realizacją inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu czy inwestycji towarzyszącej. Ograniczenie to następuje już na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji. Zapewnia inwestorowi prawo wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii. Nie wymaga uprzednich rokowań z właścicielem czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, ale obliguje inwestora do wypłaty odszkodowania na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis ma zatem charakter generalnej zasady w ustalaniu tytułu prawnego inwestora realizującego terminal regazyfikacyjny skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, do dostępu do nieruchomości osób trzecich.

Wyjątek od powyższej zasady stanowi art. 25 ust. 1 i 2 specustawy o gazoporcie, który w odniesieniu do terenów wód płynących, dróg publicznych, bądź terenów linii kolejowej, upoważnia inwestora do nieodpłatnego zajęcia tych terenów na czas realizacji tej inwestycji, ale po uprzednim uzgodnieniu – z zarządcą drogi, zarządcą infrastruktury kolejowej lub z odpowiednimi organami, którym przysługują prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa – zakresu, terminu i warunków zajęcia tego terenu. Uzgodnienie ma przybrać formę pisemnego porozumienia. Oznacza to, że wolą ustawodawcy było to, aby dostęp inwestora realizującego terminal regazyfikacyjny skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu do ww. terenów nie był na tak swobodny jak do innych nieruchomości. W tym celu wprowadzono wymóg zawarcia porozumienia m.in. z podmiotem posiadającym tytuł prawny do terenu linii kolejowej.

Sąd podniósł, że rozwiązania zbliżone do tych w art. 25 specustawy o gazoporcie – na co wskazał również skarżący – przyjęto dla innych inwestycji, np. art. 20a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 9ya ustawy o transporcie kolejowym, art. 24 ustawy z 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską. W ocenie Sądu nie sposób zatem przyjąć, że ustawodawca wprowadza takie rozwiązanie pomijając zasadniczy cel tych inwestycji, a mianowicie terminowe i sprawne ich przeprowadzenie z uwagi na doniosłe znaczenie dla społeczeństwa i gospodarki. Podkreślił, że powyższe rozwiązania mają służyć wyważeniu interesów inwestora i innych podmiotów, których działalność ma również istotne znaczenie dla państw, ale jednocześnie mają zapobiegać bezwzględnemu prymatowi inwestora w realizacji inwestycji.

Sąd podkreślił, że w myśl art. 6 ust. 3 pkt 10 i art. 6 ust. 5 specustawy o gazoporcie na etapie planowania przebiegu inwestycji inwestor uzyskuje stanowisko zarządcy terenów kolejowych co do możliwości realizacji inwestycji gazowej w obrębie terenów kolejowych. Tym samym już na etapie planowania inwestycji inwestor nie ma dowolności w realizacji inwestycji. Podobna sytuacja ma miejsce również na etapie realizacji inwestycji, o czym stanowi art. 26 specustawy o gazoporcie. Wskazał, że po zrealizowaniu inwestycji dostęp do tych terenów możliwy będzie również w oparciu o porozumienie (umowę) zawarte z zarządcą terenów kolejowych, w granicach i na zasadach określonych w obowiązujących przepisach prawa.

W konsekwencji Sąd za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 24 ust. 1 i art. 25 specustawy o gazoporcie.

Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu zarzuty te zostały bardzo ogólnie sformułowane i nie sposób wywieść, ani czego – w ocenie skarżącego – organ nie wyjaśnił czy jakiego dowodu nie przeprowadził, ani jaki wpływ miałoby to na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd nie dostrzegł takich uchybień procesowych, które skutkować by musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] S.A. z siedzibą w W.

Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1) błędną wykładnię art. 24 ust. 1 specustawy o gazoporcie,

2) błędną wykładnię art. 25 specustawy o gazoporcie,

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym art. 25 ust. 1 i 2 specustawy o gazoporcie stanowi wyjątek od zasady ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości za odszkodowaniem przyjętej w art. 24 tej ustawy.

Wskazano, że inwestycje w gazową infrastrukturę przesyłową kraju realizowane wyłącznie przez [...] S.A. posiadają status inwestycji o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa gazowego państwa oraz jego prawidłowego realizowania. Inwestycje towarzyszące są realizowane w oparciu o przepisy specustawy, które w swoim założeniu mają ułatwić możliwość przygotowania realizacji takich inwestycji oraz sprawnego i efektywnego ich przeprowadzenia. W ocenie strony zadanie takie ma spełniać w szczególności przepis art. 25 specustawy o gazoporcie, który spełnia inną rolę, niż ta, o której mowa w art. 24 ust. 1. Skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z dotychczasową praktyką (tworzoną w oparciu o wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu na inne gazociągi realizowane w oparciu o specustawę) podstawę udostępnienia inwestorowi terenów linii kolejowej na czas eksploatacji stanowiła decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu i wynikające z niej prawo do dysponowania nieruchomościami, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy o gazoporcie ustalane za odszkodowaniem. Brak jest przy tym przepisów, które w jednoznaczny sposób przesądzałyby o wysokości i sposobie regulowania wynagrodzenia za udostępnienie terenów kolejowych pod gazociągi. W opinii skarżącego kasacyjnie przepis art. 25 specustawy o gazoporcie został błędnie potraktowany przez Sąd pierwszej instancji jako kolejny tryb nabywania nieruchomości, podczas gdy jest to tylko przepis ułatwiający inwestorowi prowadzenie początkowego etapu procesu inwestycyjnego. Art. 25 specustawy nie pozwala zatem w żadnym razie na uzyskanie tytułu prawnego do korzystania z terenów kolejowych po zakończeniu realizacji inwestycji stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji, lecz wyłącznie na uzyskanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Intencją odwołania było zatem uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości i wywołanie skutku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy o gazoporcie, czyli zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Chodzi zatem o uzyskanie tytułu prawnego jako takiego w postaci quasi służebności, na wzór tego, o którym mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec odmowy ustalenia ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości na terenach linii kolejowych w oparciu o zaskarżoną decyzję inwestor jest pozbawiony prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane niezbędne do eksploatacji inwestycji w zakresie terminalu.

W dalszej części skarżący kasacyjnie dokonał analizy przepisu art. 25 specustawy o gazoporcie na tle innych regulacji: art. 20a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 9ya ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak jest przeszkód prawnych do uregulowania w analogiczny sposób w niniejszej sprawie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości znajdujących się w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że specustawa, która została uchwalona w celu szybkiego umożliwienia rozpoczęcia i prowadzenia inwestycji w zakresie terminalu, ma w sposób specyficzny traktować tereny linii kolejowych i zmieniać obowiązujące standardy dotyczące udostępniania nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji liniowych. Przyjęcie powyższej interpretacji skutkowałoby utrudnieniem prowadzenia inwestycji w zakresie terminalu, gdyż rozwiązania wynikające ze specustawy byłyby bardziej restrykcyjne niż zasady ogólne wynikające z obowiązujących przepisów. Przyjęcie powyższego sposobu interpretacji spowoduje ponadto znaczący wzrost kosztów przeprowadzenia inwestycji.

W konkluzji skarżący kasacyjnie stwierdził, że w niniejszej sprawie konieczne jest zastosowanie art. 24 ust 1 specustawy o gazoporcie, mając na uwadze, że cytowane przepisy powinny być rozumiane i wykładane z uwzględnieniem funkcji i celów, dla których przepisy te zostały uchwalone. Przyjęcie interpretacji, według której inwestor jest obowiązany do uzyskiwania odrębnych tytułów prawnych do dysponowania nieruchomościami na cele realizacji inwestycji oraz dla eksploatacji inwestycji w zakresie terminalu, stanowiłyby wypaczenie celów specustawy.

W trakcie rozprawy w dniu 10 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie sprecyzował, że skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy pkt VIII.2 decyzji organu pierwszej instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Analiza uzasadnień: zaskarżonej decyzji, zaskarżonego wyroku oraz skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się li tylko do oceny prawidłowości dokonania przez Sąd wojewódzki oraz organy administracji wykładni art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 tzw. specustawy o gazoporcie. Zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji wskazały bowiem, że ostatni z wymienionych przepisów stanowi lex specialis w stosunku do art. 24 ust. 1 ustawy w zakresie nieruchomości stanowiących tereny linii kolejowej, co uniemożliwia ograniczenie prawa własności co do tych nieruchomości w zakresie żądanym przez inwestora. Ten ostatni natomiast nie godzi się z przyjętą wyżej interpretacją.

Oceniając sprawę w ww. zakresie Sąd uznał, że zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji dokonały wadliwej wykładni wskazanych wyżej przepisów.

Jak wynika z treści art. 24 ust. 1 ustawy ustawodawca nakazał organowi wydającemu decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wprowadzenie ograniczenia prawa własności nieruchomości określonych w art. 10 ust. 1 pkt 8 poprzez określenie sposobu korzystania z tych nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności technicznej i sygnalizacji a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jednocześnie wskazano cel, dla którego wprowadza się takie ograniczenie – zapewnienie prawa do wejścia na teren nieruchomości dla realizacji na nim robót budowlanych, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii. Treść przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że intencją racjonalnego ustawodawcy było takie ukształtowanie prawa i możliwości ograniczenia prawa własności nieruchomości objętych inwestycją, aby stworzyć dla inwestora możliwość jak najszybszego przystąpienia do realizacji inwestycji, jej zrealizowania a następnie prowadzenia prac związanych z konserwacją urządzeń, w tym usuwaniem awarii. Tylko ograniczenie prawa własności mocą decyzji administracyjnej, czyli w drodze władczego aktu organu administracji, pozwala na zrealizowanie takiego celu. W przeciwnym razie realizacja obiektu a następnie konserwacja urządzeń związane byłoby z koniecznością albo zawarcia stosownych umów cywilnoprawnych, np. umów przesyłu albo, w przypadku braku porozumienia stron, wydania odrębnej decyzji ograniczającej własność w zakresie niezbędnym do realizacji i konserwacji terminala. W ocenie Sądu rację ma skarżący kasacyjnie, iż wykładnia zarówno gramatyczna jak i celowościowa pozwalają stwierdzić, iż zamysłem ustawodawcy było nadanie organowi prawa ograniczenia prawa własności w omawianym zakresie. Taka interpretacja nie jest sprzeczna z art. 22 Konstytucji RP, która pozwala na ograniczenie prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Realizacja terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego jako szczególnej inwestycji celu publicznego z pewnością spełnia ww. przesłanki.

Dalej ustawodawca określił, że za ograniczenie prawa własności w ww. zakresie przysługuje właścicielowi odszkodowanie.

Rację mają organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji, że nieco inaczej ustawodawca uregulował kwestie ograniczenia prawa własności terenów linii kolejowej. Uregulowania w tym zakresie znalazły wyraz w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy, mocą których w przypadku, gdy inwestycja w zakresie terminalu wymaga przejścia przez (...) tereny linii kolejowych, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. Jednocześnie wskazano w ust. 2, że inwestor niezwłocznie przed planowanym zajęciem ww. terenu uzgadnia w drodze pisemnego porozumienia z zarządcą infrastruktury kolejowej zakres, termin i warunki zajęcia tego terenu. Treść ostatnio przywołanego przepisu wskazuje zatem, że ma on zastosowanie tylko do pierwszego etapu inwestycji, jakim jest zajęcie terenu na czas jej realizacji. W takim zakresie, inaczej niż w przypadku pozostałych niewymienionych w art. 25 ust. 1 nieruchomości, właścicielowi nieruchomości nie przysługuje odszkodowanie za zajęcie nieruchomości na czas realizacji. Na zarządcy infrastruktury kolejowej spoczywa obowiązek zawarcia porozumienia określającego zakres, termin i warunki zajęcia terenu. Takiego porozumienia zarządca nie ma obowiązku zawierać co do prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii. Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom zarówno organów administracji jak i Sądu pierwszej instancji art. 25 ust. 1 i 2 stanowi tylko częściowo lex specialis w stosunku do art. 24 ust. 1 specustawy o gazoporcie. Reguluje bowiem odmiennie niż art. 24 ust. 1 tylko kwestie dotyczące możliwości wejścia na teren linii kolejowej na czas realizacji inwestycji. W takim zakresie, inaczej niż w przypadku pozostałych (innych niż wymienione w art. 25 ust. 1) nieruchomości wejście to następuje nieodpłatnie. Natomiast ustawodawca nie ukształtował w omawianym przepisie praw i obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej co do konieczności znoszenia robót związanych z konserwacją i usuwaniem ewentualnej awarii terminalu. Pozostawienie tej kwestii, jak wskazują organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji, porozumieniu stron, a przede wszystkim konieczności zawarcia umowy cywilnoprawnej, wypaczałoby cel, dla jakiego tak istotna kwestia, jakim jest budowa terminalu regazyfikacyjnego, została poddana regulacji w formie specustawy. Już tylko na marginesie należy podnieść, że zaistnienie awarii wymaga podjęcia natychmiastowych działań ze strony inwestora w celu jej usunięcia, a nie negocjacji z zarządcą infrastruktury kolejowej i zawierania ewentualnie porozumienia w formie umowy cywilnoprawnej. Co za tym idzie rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka twierdząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 specustawy o gazoporcie poprzez błędną wykładnię tych przepisów, które doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że prawidłowo ustalony stan faktyczny nie pozwalał na wprowadzenie ograniczeń prawa własności terenów linii kolejowej w zakresie nieuregulowanym w art. 25 ust. 1 tej ustawy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek inwestora w tej omawianej części.

W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi za usprawiedliwione, należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy została wyjaśniona, co obligowało Sąd do rozpoznania skargi. Skarga do Sądu pierwszej instancji w istocie, podobnie jak skarga kasacyjna, sprowadza się do oceny trafności zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 specustawy o gazoporcie. Ponieważ Sąd pierwszej instancji ocenił jako prawidłową wykładnię przepisów prawa dokonaną przez organy administracji, należało uznać, że w tym zakresie rozstrzygnięcie organu administracji zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, co uzasadniało konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Nie ma natomiast racji skarżąca spółka, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Stan faktyczny został w ocenie Sądu ustalony prawidłowo, a zatem nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę w zakresie ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości objętej infrastrukturą kolejową organ związany będzie dokonaną wyżej wykładnią art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 specustawy o gazoporcie. W konsekwencji obowiązkiem organu będzie ograniczenie prawa własności na rzecz inwestora również co do nieruchomości zajętych przez infrastrukturę kolejową z uwzględnieniem faktu, że wejście na teren nieruchomości dla celów realizacji inwestycji nie wiąże się z koniecznością ustalania odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 tej ustawy.