Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3573/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 235
journal: Dz.U. 2016 poz 1666
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2188/17 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn akt VII SA/Wa 2188/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.C. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), art. 5 pkt 4a oraz art. 12 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.; zwanej dalej: u.p.i.s.), orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J.C. choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367; zwanego dalej: rozporządzeniem).

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Główny Inspektor Sanitarny (zwany dalej: GIS) decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.). za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.

GIS wskazał, że narażenie zawodowe na nadmierny wysiłek głosowy u skarżącego zostało potwierdzone. GIS stwierdził jednak, że w niniejszej sprawie zarówno placówka uprawniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych w

I instancji, jak i placówka uprawniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych w II instancji, po przeprowadzeniu niezależnych badań, nie rozpoznały u ww. pacjenta żadnej z chorób wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia. GIS wyjaśnił, że Wojewódzki Szpital Zespolony w [...], jako jednostka medyczna nieuprawniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych, podejrzewając u skarżącego chorobę zawodową narządu głosu, skierował skarżącego na badania do uprawnionego podmiotu, tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy. GIS wskazał, że zdiagnozowane przez ww. jednostkę medyczną zmiany w krtani nie mogły stanowić podstawy orzeczenia lekarskiego wydanego w sprawie podejrzenia choroby zawodowej. Jednocześnie organ dodał, że Wojewódzki Szpital Zespolony w [...] w ww. skierowaniu na badania w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, jak również w zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej u skarżącego nie sprecyzował jaką konkretnie chorobę narządu głosu z wymienionych w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych podejrzewa u skarżącego. Orzeczenia lekarskie w sprawie podejrzenia choroby zawodowej narządu głosu u badanego zostały wydane zgodnie z § 5 rozporządzenia. Orzeczenie lekarskie [...] Ośrodka Medycyny Pracy z [...] grudnia 2016 r., jak i orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w [...] z [...] maja 2017 r. o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej narządu głosu są wyczerpująco uzasadnione i zbieżne w kwestii dokonanego rozpoznania, jak również uzasadnienia stanowiska, postawiono także tożsame rozpoznanie: dysfonia hyperfunkcjonalna. Powyższe orzeczenia, oprócz konkluzji, zawierają wyczerpujące uzasadnienia, ze wskazaniem przeprowadzonych badań i wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości, a użyte w nich sformułowania podane zostały w sposób zrozumiały dla stron i organów, zatem spełniają warunki opinii biegłego. W związku z powyższym zostały uznane za środek dowodowy w rozumieniu art. 75 i art. 84 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, GIS nie zgodził się z argumentacją zawartą w odwołaniu dotyczącą naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 oraz art. 8 i art. 80 k.p.a. Wydanie decyzji stwierdzającej chorobę zawodową jest możliwe gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: w środowisku pracy występuje, bądź występował czynnik uciążliwy lub szkodliwy dla zdrowia, rozpoznane schorzenie jest objęte wykazem chorób zawodowych, a ocena narażenia zawodowego musi wykazywać związek przyczynowy rozpoznanej choroby z warunkami lub sposobem wykonywanej pracy. W przypadku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie podejrzenia choroby zawodowej narządu głosu u skarżącego nie został spełniony podstawowy warunek niezbędny do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, a mianowicie nie rozpoznano u skarżącego choroby zawodowej ujętej w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2188/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.C. na ww. decyzję GIS.

Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że stosownie do treści art. 235¹ k.p. przez chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. (art. 235² k.p.). Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

Organ inspekcji sanitarnej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej nie może kwestionować merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Nie ma również prawa do dokonywania własnych ustaleń i samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenie lekarskie ma walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., której wiarygodność organ ocenia na podstawie art. 80 k.p.a. Przy czym, orzeczenia lekarskie w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. GIS dysponując wyczerpująco zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a przy tym niepozostającymi ze sobą w sprzeczności orzeczeniami lekarskimi, nie mógł bowiem wydać pozytywnego dla skarżącego orzeczenia. GIS dysponował kartą narażenia zawodowego oraz orzeczeniem lekarskim jednostki orzeczniczej I stopnia - [...] Ośrodka Medycyny Pracy z [...] grudnia 2016 r., i orzeczeniem lekarskim jednostki orzeczniczej II stopnia - Instytutu Medycyny Pracy w [...] z [...] maja 2017 r. W obu tych orzeczeniach stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. Na podstawie wywiadu i pozostałych dokumentów ustalono, że skarżący podczas wykonywania pracy w okresie: od [...] marca 1981 r. do [...] grudnia 1985 r., od [...] maja 1986 r. do [...] czerwca 1986 r. oraz od [...] września 1986 r. do chwili obecnej, pracując na stanowisku nauczyciela wychowania fizycznego, był narażony na nadmierny wysiłek głosowy. Orzeczenia lekarskie upoważnionych placówek medycznych, stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji, wykluczyły jednak u skarżącego wystąpienie choroby zawodowej określonej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Organy inspekcji sanitarnej związane treścią tych opinii, w zakresie wiedzy medycznej, nie mogły więc wydać pozytywnego dla skarżącego orzeczenia. Wskazane związanie treścią opinii wynika z tego, że orzeczenie lekarskie właściwej jednostki orzeczniczej stanowi kluczowy środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi zastrzeżeń zgodnie ze swobodną oceną dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ inspekcji sanitarnej będąc związany ustaleniami orzeczeń diagnostycznych, nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie ma podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia strony kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę wydanych orzeczeń lekarskich. W analizowanej sprawie z obu orzeczeń lekarskich wynikają zgodne wnioski, że ustalenia medyczne nie dawały podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 załącznika do rozporządzenia, a w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów, które przeczyłyby twierdzeniom w nich zawartych.

Orzeczenie lekarskie wydane na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w postępowaniu administracyjnym może być zakwestionowane, ale jedynie pod względem formalnym, a to z uwagi na jego wydanie w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia, czy przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny, nie jest uprawniony do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać uzupełnienia wydanej opinii, w sposób określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia, w celu ujednolicenia stanowisk, usunięcia istniejących niejasności czy wątpliwości. Wskazane powyżej nieprawidłowości odnoszące się do orzeczeń lekarskich, w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Orzeczenia wydane dla potrzeb niniejszej sprawy spełniają wymogi formalne, w tym w zakresie uzasadnienia, nadto nie są ze sobą sprzeczne, co więcej przedstawiają jednolite stanowisko. W obu tych orzeczeniach stwierdzono wystąpienie u skarżącego objawów dysfonii hyperfunkcjonalnej. Jednocześnie w orzeczeniach tych wskazano także, że stwierdzone zmiany (morfologiczno-czynnościowe) u skarżącego w zakresie choroby zawodowej krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Orzeczenie jednostki orzeczniczej I stopnia w zakresie uzasadnienia jest wyczerpujące, dotyka wszystkich istotnych dla sprawy kwestii; wskazuje też materiał, jaki posłużył do jego wydania (a w ramach tego wymienia m. in. dokumentację lekarską lekarzy leczących poradni laryngologicznej i foniatrycznej oraz wyniki wykonanych badań). Co także istotne, [...] Ośrodek Medycyny Pracy wydał ww. orzeczenie lekarskie (z [...] grudnia 2016 r. nr [...]), o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej, po przeprowadzeniu leczenia skarżącego. Istotnym jest również, że skarżący był ponownie badany w jednostce uprawnionej do wydawania orzeczeń lekarskich w sprawach chorób zawodowych w II instancji - w Instytucie Medycyny Pracy w [...].

Wobec takiej treści ww. orzeczeń lekarskich właściwych jednostek orzeczniczych, nie sposób zarzucić skutecznie organowi orzekającemu w niniejszej sprawie naruszenia przepisów, w tym: ww. § 8 ust. 2 rozporządzenia.

W skardze kasacyjnej J.C. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 6 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd uznał, iż organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Kodeksu Pracy, mimo, iż okoliczności faktyczne za tym nie przemawiały;

- art. 7 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd podtrzymał decyzję organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja została wydana na podstawie błędnych ustaleń faktycznych i godziła w słuszny interes skarżącego;

- art. 8. k.p.a. w zakresie w jakim naruszenia i nadinterpretacja organów wydających decyzję w przedmiotowej sprawie nie wypełniają dyspozycji powyższego przepisu;

- art. 77. § 1 i 2 k.p.a. w zakresie w jakim organy obydwu instancji nie uwzględniły słusznego interesu odwołującego i nie wyjaśnił rozbieżności między diagnozą postawioną w WSZ w [...] z dnia BP [...] lutego 2016 r. a treścią opinii w niniejszej sprawie;

- art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd oddalając skargę podtrzymał decyzję organu, pomimo że istniały podstawy do rozpoznania u skarżącego J.C. choroby zawodowej;

- art. 140 w zw. z art. 6 k.p.a. w zakresie w jakim organ wydał decyzję odmowną, mimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia;

- art. 140 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego, w szczególności nieskierowania na dodatkowe badania, całkowicie pomijając diagnozę postawioną w WSZ w [...] z dnia [...] lutego 2016 r.;

- § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że organ jest związany wnioskami wynikającymi z orzeczeń.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Ust. 2 stanowi, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

Stanowisko specjalistycznej jednostki orzeczniczej winno być zupełne, logiczne i wszechstronnie uzasadnione, wyjaśniające wszelkie wątpliwości. Organy oparły swoje ustalenia na dwóch lakonicznych orzeczeniach lekarskich sporządzonych kolejno przez [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] oraz Instytut Medycyny Pracy w [...]. W obydwu orzeczeniach ustalono, iż skarżący cierpi na dysfonię hyperfunkcjonalną. W żadnym z orzeczeń nie odniesiono się do diagnozy postawionej w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w [...], gdzie podczas badania [...] lutego 2016 r. stwierdzono wrzecionowatą szczelinę fonacyjną na całej długości, dystonię hyperfunkcyjnalną, niewydolność głośni z powodu niedowładu mięśni napinających i przywodzących fałdy głosowe. Niewątpliwie powyższe schorzenie, z uwagi na stopień eksploatacji ma związek z warunkami w miejscu zatrudnienia.

Nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy i nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy wyżej wymienione schorzenie ustalone w WSZ w [...] ma charakter zmiany uzasadniającej stwierdzenie choroby zawodowej, a także czy zmiany stwierdzone u skarżącego mają charakter niedowładu mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Jakkolwiek z treści § 8 ust. 1 rozporządzenia wynika, że organ sanitarny jest związany wnioskami płynącymi z orzeczeń, to jednak nie budzi wątpliwości, że nie powinien ich przyjmować bezkrytycznie. Skoro bowiem są one opiniami w rozumieniu art. 84 k.p.a., to podlegają weryfikacji tak jak każdy inny dowód w sprawie i zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a., powinny być ocenione w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organy natomiast przyjęły jako wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, orzeczenia lekarskie, które w ogóle nie odnosiły się w sposób szczegółowy do złożonej przez skarżącego dokumentacji lekarskiej. Co za tym idzie brak jest podstaw pozwalających uznać niniejszą kwestię medyczną za wyjaśnioną. Mając to na uwadze, w ocenie skarżącego, wydając zaskarżoną decyzję naruszono art. 77 § 1 k.p.a. w taki sposób, że organ administracji, nie uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, organ ograniczył rozpatrzenie niniejszej sprawy tylko do orzeczeń lekarskich, nie wziął natomiast pod uwagę załączonej dokumentacji medycznej, która wskazywała na wystąpienie guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIS wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzuty dotyczące braku analizy dokumentacji medycznej w tym: rozpoznania postawionego w skierowaniu na badania w związku z podejrzeniem choroby zawodowej z dnia [...] lutego 2016 r. wystawionego przez Wojewódzki Szpital Zespolony w [...] były przedmiotem analizy podczas prowadzonego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej postępowania administracyjnego zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji. W uzasadnieniach odniesiono się do postawionego rozpoznania przez Wojewódzki Szpital Zespolony w [...]. Wyjaśniono, że Wojewódzki Szpital Zespolony w [...] jako jednostka medyczna nieuprawniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych, podejrzewając skarżącego chorobę zawodową narządu głosu, skierował go na badania do uprawnionej jednostki medycznej tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy. Zatem zdiagnozowane przez ww. jednostkę medyczną zmiany w krtani nie mogą stanowić podstawy orzeczenia lekarskiego wydanego w sprawie podejrzenia choroby zawodowej. Ocena narażenia zawodowego wykazała, iż skarżący podczas wykonywania pracy w okresie: od dnia [...].03.1981 r. do dnia [...].12.1985 r., od dnia [...].05.1986 r. do dnia [...].06.1986 r. oraz od dnia [...].09.1986 r. do chwili obecnej, pracując na stanowisku nauczyciela wychowania fizycznego, był narażony na nadmierny wysiłek głosowy. [...] Ośrodek Medycyny Pracy w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu wskazał, iż po przeprowadzeniu badań stwierdzono u skarżącego objawy dysfonii hiperfunkcjonalnej. Jednostka orzecznicza wyjaśniła, iż powyższe zmiany w narządzie głosu są wynikiem zaburzeń spowodowanych nieprawidłową emisją głosu i nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Podkreślono, iż podczas postępowania diagnostyczno-orzeczniczego nie ujawniono obecności zmian w obrębie strun głosowych wymienionych w punkcie 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do ww. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Powyższe orzeczenie zostało potwierdzone przez jednostkę orzeczniczą II stopnia - Instytut Medycyny Pracy w [...]. Powyższe orzeczenia oprócz konkluzji zawierają wyczerpujące uzasadnienia stanowiska, ze wskazaniem przeprowadzonych badań i wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości, a użyte w nich sformułowania podane zostały w sposób zrozumiały dla stron i organów, zatem spełniają warunki opinii biegłego. W związku z powyższym zostały uznane za środek dowodowy w rozumieniu art. 75 i art. 84 k.p.a.

W przypadku podejrzenia choroby zawodowej u skarżącego nie został spełniony podstawowy warunek, a mianowicie zarówno placówka uprawniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych w I instancji jak i placówka uprawniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych w II instancji, po przeprowadzeniu niezależnych badań nie rozpoznały u pacjenta żadnej z chorób wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnie zarzutów sprowadza się do próby zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego przez organy inspekcji sanitarnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy inspekcji sanitarnej oparły swoje rozstrzygnięcia na lakonicznych opiniach jednostek medycznych uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych, a ponadto nie dostrzegły sprzeczności tych orzeczeń z diagnozą postawioną w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w [...] podczas badania [...] lutego 2016 r.

Mając na uwadze tak zakreślone granice skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że

w myśl art. 235¹ k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Ustawodawca wskazał zatem wprost, że dopuszczalność stwierdzenia choroby zawodowej występuje, nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, że chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo sposób wykonywania pracy, ale również wtedy, gdy taki związek przyczynowy można stwierdzić z wysokim prawdopodobieństwem. Przesłanka wysokiego prawdopodobieństwa związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem, a warunkami wykonywanej pracy, zwalnia organy administracji z konieczności badania wszystkich możliwych pozazawodowych czynników, które mogą wywołać przedmiotowe schorzenia, tym bardziej, jeżeli warunki pracy wskazują na zawodową etiologię choroby (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 748/12, z dnia 13 marca 2019 r. sygn akt II OSK 993/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z późn. zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy; kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych) - w zakresie wszystkich chorób zawodowych; poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych; podmioty lecznicze, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby. Natomiast jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy.

Zaznaczyć należy, że organy inspekcji sanitarnej prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej związane są treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (por. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2013 r. sygn akt II OSK 2492/12, z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn akt II OSK 118/13 oraz z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn akt II OSK 1056/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji trafnie stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż organy zgromadziły pełny materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania sprawy. Jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji GIS dysponował kartą narażenia zawodowego oraz orzeczeniem lekarskim jednostki orzeczniczej I stopnia - [...] Ośrodka Medycyny Pracy z [...] grudnia 2016 r. i orzeczeniem lekarskim jednostki orzeczniczej II stopnia - Instytutu Medycyny Pracy w [...] z [...] maja 2017 r. W obu tych orzeczeniach stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u skarżącego kasacyjnie choroby zawodowej. Zasadnie też Sąd I instancji podkreślił, że organ inspekcji sanitarnej będąc związany ustaleniami orzeczeń diagnostycznych, nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie miał podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kasacyjnie kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę wydanych orzeczeń lekarskich.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż organ inspekcji sanitarnej ocenia orzeczenie uprawnionej jednostki jedynie pod względem formalnym, nie będąc uprawnionym do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich. Organ może jedynie żądać uzupełnienia wydanej opinii, w sposób określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Oceny takiej w sposób prawidłowy dokonał Sąd I instancji wskazując, że orzeczenia te spełniają wymogi formalne. Orzeczenia te nie są ze sobą sprzeczne przedstawiając jednolite stanowisko w zakresie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W obu orzeczeniach stwierdzono wystąpienie u skarżącego kasacyjnie objawów dysfonii hyperfunkcjonalnej, wskazując jednocześnie, że stwierdzone zmiany (morfologiczno-czynnościowe) u skarżącego kasacyjnie w zakresie choroby zawodowej krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Sąd I instancji trafnie także ocenił, że uzasadnienia tych orzeczeń są wyczerpujące, wskazują na materiał, jaki posłużył do ich wydania i zostały wydane po przeprowadzeniu leczenia skarżącego kasacyjnie. Sąd I instancji dokonał szczegółowej analizy uzasadnień jednostek orzeczniczych, trafnie uznając, że mogły one stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Oceny tej nie może zmienić podnoszona w skardze kasacyjnej diagnoza postawiona w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w [...], gdzie podczas badania [...] lutego 2016 r. Wojewódzki Szpital Zespolony w [...] nie jest bowiem jednostką wymienioną w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Szpital zgłosił jedynie podejrzenie choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym.

Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności działania organów obu instancji w zakresie przeprowadzonego w sprawie postępowania jest prawidłowa. Organy inspekcji sanitarnej w sposób wyczerpujący wyjaśniły stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie podjęły na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W konsekwencji w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.