Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 159/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 17 pkt 7 lit b, art. 15 ust. 2 pkt 2,3,4, art. 25 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. Ł. i R. Ł. na uchwałę Rady Gminy Stegna z dnia 28 października 2009 r. nr XXXII/311/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Stegna z dnia 28 października 2009 r. nr XXXII/311/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stegna – Centrum 2. zasądza od Rady Gminy Stegna na rzecz skarżących M. Ł. i R. Ł. solidarnie kwotę 300 (trzysta) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy S. podjęła w dniu 28 października 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. – C..

W dniu 18 listopada 2009 r. do Urzędu Gminy w S. wpłynęło pismo M. i R. Ł., stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, które nastąpiło w podjętej uchwale. Jako właściciele nieruchomości położonej na obszarze planu (działka nr 540/3 położona przy ul. G. 66) wnieśli oni o stwierdzenie nieważności uchwały, wskazując, iż Wójt Gminy nie dopełnił formalności podczas uchwalania planu, a ustalenia planu godzą w ich interes prawny. M. i R. Ł. zakwestionowali objęcie terenu UM3 w całości ścisłą ochroną konserwatorską, w sytuacji, gdy do rejestru zabytków wpisany jest tylko jeden budynek na działce nr 542, zaś budynek na działce nr 540/3 jest w innej księdze wieczystej i nie ma tam obiektów zabytkowych. Zarzucili oni, iż działka nr 540/3 nie ma obecnie dostępu do drogi publicznej, dotychczas posiadali oni dostęp przez działkę nr 540/4, która w planie ma symbol UC1, natomiast plan nie przewiduje drogi koniecznej do działki nr 540/3. Wzywający zakwestionowali zapis planu dotyczący zakazu podziału na terenie jednostki planistycznej MU1 istniejących działek o powierzchni 1200 m2. W wezwaniu wskazano, iż nadmiernym ograniczeniem prawa własności jest wprowadzenie obowiązku zamiany wszystkich pokryć dachowych z eternitu na inne rodzaje pokryć i wprowadzenie zakazu przyjmowania gości i prowadzenia usług w budynkach, które mają eternit na dachu, jak również wprowadzenie nakazu wykluczenia przy urządzaniu terenów gatunków drzew powodujące stany alergiczne. Wskazana w planie wysokość budynków w terenie UC1 do trzech kondygnacji na tak dużej działce nie współgra z historyczną zabudową wsi Stegna i zdominuje handel tylko w tym miejscu. Wzywający wskazali, że uchwalony plan nie jest zgodny ze studium gminy, bowiem zakłada powstanie centrum usługowo–handlowo–kulturalno–hotelowego na trenie UC1, a studium gminy nie przewiduje powstania centralnych zespołów usługowych. Nadto zarzucili oni niejasność zapisów planu dotyczących opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, wskazując, iż z uchwały nie wynika, czy dotyczy ona tylko terenów niezabudowanych, a nie ustala się jej dla pozostałych terenów, i czy jest to zgodne z unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wątpliwości budzi również zapis, iż opłaty nie ustala się dla nieruchomości zbywanych przez gminę lub przeznaczonych na cel publiczny. Wzywający zarzucili rozbieżność zapisów uchwalonego planu z wersją wyłożoną do publicznego wglądu w zakresie obiektów tymczasowych zawartych w dziale II § 6 ust. 2 uchwały. Nadto wskazali oni, iż dopiero na etapie uchwalenia planu przewidziano otoczenie terenu wokół jednostek UM3 i UM1 pasem zieleni izolacyjnej. Zarzucili oni także brak określenia maksymalnej powierzchni zabudowy dla terenu UM1. Zarzucili ono także brak opisu w tekście planu wszystkich obszarów o wskazanych symbolach, dział III opisuje jedynie ogólnie tereny K – przeznaczone pod przepompownie i E –przeznaczone pod stacje trafo.

Rada Gminy S., na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wydała w dniu 22 grudnia 2009 r. uchwałę Nr [...], w której odmówiono uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez M. i R. Ł.. Odpis niniejszej uchwały doręczono skarżącym w dniu 30 grudnia 2009 r.

W dniu 28 stycznia 2010 r. M. i R. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy S. nr [...] z dnia 28 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. – C., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżących wskazali, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, unormowania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 140 kodeksu cywilnego a także z art. 21, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. Skarżący wyjaśnili, iż są właścicielami nieruchomości położonej na obszarze planu, zabudowanej budynkiem mieszkalnym (działka nr 540/3, teren UM3). Uchwalony plan narusza ich prawo do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią, przyjęte w planie rozwiązania komunikacyjne, pozbawiają ich bowiem koniecznego dojazdu do nieruchomości. Skarżący zarzucili, iż podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszono zasady i tryb wynikający z przepisów art. 6 ust. 1, art. 11, art. 15, art. 17, art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 18, art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Rada Gminy S. nie uzyskała bowiem uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G., który w piśmie z dnia 14 sierpnia 2008 r. skierowanym do Wójta Gminy S. sformułował wnioski konserwatorskie do projektu planu a postanowieniem z dnia 29 grudnia 2008 r. odmówił uzgodnienia projektu planu. Skarżący wskazali, iż narzucenie w skarżonej uchwale restrykcyjnych ograniczeń i zakazów niewątpliwie godzi w ich interes prawny i doprowadzi do niepowetowanych strat ekonomicznych oraz obniżenia wartości ich nieruchomości. Skarżący zarzucili brak ustalenia stawki procentowej od spadku wartości gruntów poprzez ograniczenia i zakazy wprowadzone przez plan oraz poprzez celowe niszczenie handlu przy głównej ulicy G. - obiektów sezonowych, na rzecz projektowanego centrum handlowego. Nadto skarżący powołali się na treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa i podtrzymali wszystkie podniesione w nim zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rady Gminy S. wniosła o jej oddalenie, kwestionując stwierdzenie, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza interes skarżących, w tym ich prawo do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią. Rady Gminy S. wskazała, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Organ wskazał, iż naruszenie interesu skarżących nie jest wystarczającą przesłanką uwzględnienia skargi, a stwierdzenie nieważności uchwały wymaga wykazania, że została ona podjęta z naruszeniem prawa. Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego określa dla obszaru centrum wsi S. warunki zgodne z interesem publicznym, chronionym prawem, które strona skarżąca powinna respektować. Zarzut braku dojazdu z drogi publicznej do terenu UM3 jest bezpodstawny. Aktualnie realizowane rondo uwzględnia bezpośredni dojazd, dojazd do działki nr 540/3 będzie taki, jaki jest w stanie istniejącym, w oparciu o posiadane dokumenty, sporządzone w chwili wydzielenia działki. Rada Gminy S. wskazała, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 29 grudnia 2008 r. odmówił uzgodnienia projektu planu. Z treści uwag wynikało, że projekt planu jest za mało restrykcyjny z punktu widzenia zasad ochrony zabytków. Po ponownym przedłożeniu projektu przedmiotowego planu, Wojewódzkie Konserwator Zabytków nie nadesłał w ustawowym terminie swojego ostatecznego stanowiska i nie zgłosił zastrzeżeń do przyjętych ustaleń, co zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza uzgodnienie planu. Rady Gminy S. wskazała, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ustala obowiązku określania stawki procentowej z tytułu spadku wartości gruntu. Zasady te określa art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy. Zarzut zaś celowego niszczenia handlu sezonowego nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach planu. Celem są zmiany jakościowe w obrębie ul. G. - głównej ulicy centrum S.. Dla handlu sezonowego, uchwalony przez Radę Gminy S. plan miejscowy ustala tereny oznaczone symbolami U3/A i U3/C - zgodnie z § 34 ust. 5 pkt 2, przeznaczone na zespół handlowo-usługowy w formie hal targowych dostosowanych do przyjęcia m.in. handlu straganowego. Zdaniem organu administracyjnego, od aktywności zainteresowanych zależy realizacja tych ustaleń. Rada Gminy S. wskazała, iż w interesie S. i całej M. W. jest utworzenie nowoczesnego centrum handlowo - usługowo - kulturalno - hotelowego w związku z ciągle wzrastającym ruchem turystycznym. Wysokość maksimum 3 kondygnacji z poddaszem użytkowym i dachem wysokim dla terenu UC1, wyklucza zabudowę przekraczającą skalę miejscowości S.. Plan miejscowy nie ustala lokalizacji obiektu handlowego wielkopowierzchniowego. Centrum jest maksymalnie izolowane od zabudowy mieszkaniowej, a w jego obrębie obowiązywać będzie ruch pieszy. Zdaniem organu, postępowanie planistyczne, przeprowadzone zostało zgodnie z wszelkimi wymogami określonymi przepisami prawa. Wprowadzenie zieleni izolacyjnej jest spełnieniem uwag strony skarżącej. Wnioskowane ograniczenie wysokości zabudowy, która nie wpływa bezpośrednio na budynek strony skarżącej, nie ma natomiast odniesienia w regulacjach prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje

Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) wynika, iż przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3 poz. 60) Termin do wniesienia skargi w przypadku udzielenia przez radę gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy liczyć od dnia jej doręczenia. Rada Gminy S., której wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone w dniu 18 listopada 2009 r., przed upływem terminu 60-dniowego, w dniu 30 grudnia 2009 r. udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Skarga została wniesiona w dniu 28 stycznia 2010 r. 30-dniowy termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został zatem zachowany.

Z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, iż przesłanką merytorycznego badania zgodności z prawem uchwały jest stwierdzenie naruszenia interesu prawnego tą uchwałą. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą i własną indywidualną sytuacją prawną. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, gdy nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. (OTK ZU Nr 8/A/2003 poz. 84)

Z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą, wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowani terenu. Przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29) organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, na jego podstawie rozpoczynają się procesy inwestycyjne na obszarze, który plan obejmuje, reguluje on status prawny konkretnych nieruchomości. Każda regulacja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadząca do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się podporządkować wbrew własnej woli, prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich chronionych art. 140 k.c. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. II SA/Wr 66/07 Lex Nr 322175)

W niniejszej sprawie skarżący wywodzą legitymację do wniesienia skargi z naruszenia ich prawa własności. Skarżący są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę Nr 540/3, zabudowanej domem jednorodzinnym, położonej na terenie jednostki planistycznej UM3.

Jednostka ta obejmuje nadto działki Nr 542 i 540/2. Na działkach tych znajduje się budynek usługowo–mieszkalny wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia 16 maja 1991 r. Nr [...]. Z decyzji tej wynika, iż obiekt ten, jako przykład XIX–wiecznego budownictwa wiejskiego podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej. W decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie ustanowiono strefy otoczenia zabytku. Działka Nr 540/3 nie została zatem wpisana do rejestru zabytków jako podlegająca ochronie.

W jednostce UM 3 przewidziano strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej. W strefie tej obowiązują zgodnie z § 13 ust. 4 uchwały następujące ograniczenia – nadrzędność priorytetów konserwatorskich nad innymi priorytetami, wymóg remontów konserwatorskich i rewaloryzacji obiektów, wszelkie inwestycje, wycinka i prace pielęgnacyjne drzewostanu, a także nowe nasadzenia wymagają zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wszelkie prace ziemne prowadzone w obszarze strefy wymagają wyprzedzających badań archeologicznych.

Takie postanowienia planu niewątpliwie ograniczają prawo własności nieruchomości położonych na objętym nim terenie, w tym na obszarze stanowiącej własność skarżących działki Nr 540/3.

Naruszenie ustaleniami planu interesu skarżących przez ograniczenie ich prawa własności, skutkuje uznaniem, iż w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, posiadają oni legitymację do wniesienia skargi.

Naruszenie przez ustalenia planu interesu skarżących nastąpiło sprzecznie z prawem.

W toku procedury planistycznej doszło do naruszenia przewidzianego w art. 17 pkt 7 lit. b ustawy wymogu uzgodnienia projektu planu z konserwatorem zabytków.

Przepis art. 17 pkt 7 lit. b ustawy przewidywał, iż projekt planu winien być uzgodniony z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Art. 24 ust. 1 ustawy stanowił, iż organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego, a uzgodnienie takie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a., winno ono zatem nastąpić w formie postanowienia. Art. 24 ust. 2 ustawy przewidywał, iż wójt może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Art. 25 ustawy stanowił, iż wójt ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (ust. 1). Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu (ust. 2).

Z dokumentacji planistycznej wynika, iż Wójt Gminy S. pismem z dnia 9 grudnia 2008 r., doręczonym dnia 12 grudnia 2008 r., wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu planu. (dowód: odpis pisma, zwrotne poświadczenie odbioru k. 89, 95 dokumentacji planistycznej) Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2008 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu planu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w projekcie planu nie uwzględniono aktualnego stanu prawnego ochrony w zakresie występowania zabytków nieruchomych, nie uwzględniono ustaleń dotyczących ochrony obiektów i obszarów archeologicznych, nie wprowadzono danych wynikających z gminnej ewidencji obiektów i obszarów zabytkowych nie wpisanych do rejestru zabytków, nie wprowadzono ustaleń dotyczących zachowania i uczytelnienia w zagospodarowaniu terenu historycznego układu ruralistycznego wsi S. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, iż projekt planu nie spełnia wymogów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 7, 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1-3 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami.

Pismem z dnia 12 marca 2009 r. ponowiono wniosek o dokonanie uzgodnienia planu. W piśmie tym nie wyznaczono konserwatorowi przewidzianego w art. 25 ust. 2 ustawy terminu do dokonania uzgodnienia. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wydał w trybie art. 106 k.p.a. pozytywnego postanowienia o uzgodnieniu projektu planu.

Z powyższych okoliczności wynika, iż projekt planu nie posiada uzgodnienia wymaganego przez art. 17 pkt 7 lit b ustawy. Nie zostało ono bowiem dokonane w sposób wyraźny poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego w trybie art. 106 k.p.a. Brak jest też podstaw do uznania, iż uzgodnienie zostało dokonane w sposób milczący, w trybie art. 25 ust. 2 ustawy, wskutek nieprzedstawienia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie do dokonania uzgodnienia. Z treści art. 25 ust. 1 wynika, iż termin dokonania uzgodnienia musi zostać przez organ określony, przy czym organ nie może wyznaczyć terminu krótszego niż 21 dni. Termin wskazany w tym przepisie, wbrew stanowisku Rady Gminy S., nie jest zatem terminem ustawowym, lecz terminem wyznaczanym przez organ. Zapis ustawy, iż termin ten nie może być krótszy niż 21 dni, zawiera normę skierowaną do organu wyznaczającego termin, który to organ nie może wyznaczyć organowi uzgadniającemu terminu krótszego niż 21 dni. Jeżeli organ w piśmie wzywającym do dokonania uzgodnienia nie wyznaczył takiego terminu, brak jest możliwości stwierdzenia upływu tego terminu jak i skutku polegającego na dokonaniu uzgodnienia w sposób milczący, wskutek upływu terminu.

Dodatkowo wskazać należy, iż w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2008 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał warunki dokonania uzgodnień i podstawę prawną swego stanowiska, brak jest zatem podstaw do uznania projektu za uzgodniony na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy.

Niewątpliwie brak uzgodnienia treści projektu planu zagospodarowania przestrzennego z wojewódzkim konserwatorem zabytków stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu i skutkuje zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy nieważnością całej zaskarżonej uchwały.

Dodatkowo wskazać należy, iż wprowadzenie przez plan zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w korzystaniu nieruchomości winno być uzasadnione. Wprowadzone ograniczenie uprawnień skarżących przez ustanowienie na terenie ich nieruchomości identycznych ograniczeń jak na terenie nieruchomości sąsiedniej zabudowanej zabytkiem, winno znajdować podstawę w przepisach obowiązującego prawa. Nieruchomość skarżących nie została wpisana do rejestru zabytków ani jako zabudowana zabytkiem ani jako otoczenie zabytku. Otoczenie zabytku zgodnie z art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), stanowi teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Otoczenie to podlega wpisowi do rejestru w trybie art. 9 ust. 2 tej ustawy, a ochronę tego otoczenia w miejscowym planie zagospodarowania terenu przewiduje art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ nie wskazał w toku postępowania podstaw wprowadzenia na nieruchomości skarżących takich samych ograniczeń jak na terenie sąsiedniej nieruchomości zabytkowej.

Zarzuty skarżących odnośnie pozbawienia ich w planie zagospodarowania przestrzennego dostępu do drogi, w ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie. Wskazać należy, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej obejmuje nie tylko dostęp bezpośredni do tej drogi, lecz również dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Instytucję służebności drogowej przewidziano w art. 285 § 1 kodeksu cywilnego, który stanowi m.in., iż nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, a ustanowienie służebności polegać może na prawie przechodu i przejazdu. Na organie planistycznym nie ciąży zatem obowiązek zapewnienia wszystkim nieruchomościom bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Postanowienia planu nie wykluczają dojazdu do nieruchomości skarżących przez posiadające dostęp do dróg publicznych działki sąsiednie, w tym działkę Nr 540/4. Fakt, iż na działce tej przewidziano tereny ruchu pieszego oraz strefę zieleni, nie wyłącza, możliwości ustanowienia na tej nieruchomości służebności przejazdu. Wbrew stanowisku skarżących, w planie zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje się ustanowienia służebności. Kwestia ta jest kwestią cywilną, rozstrzyganą przez sąd powszechny, a organ planistyczny nie posiada kompetencji w tym zakresie.

Za niezasadny uznać także należy zarzut sprzeczności planu z ustaleniami studium w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości o symbolu UC1 na centrum handlowo-usługowo-kulturalno-hotelowe. Z postanowień studium wynika bowiem, iż na tym obszarze przewidziano strefę usług centralnych. Ustalenia planu są zatem zgodne z ustaleniami studium.

Zarzut skarżących dotyczący wysokości trzykondygnacyjnych budynków na terenie UC 1 nie zasługuje na uwzględnienie. Planowana wysokość zabudowy nie wskazuje by postanowienia planu naruszały wymogi ładu przestrzennego. Ustalenie wysokości obiektów na tym terenie pozostaje w granicach władztwa planistycznego gminy i nie narusza prawa. Kwestia uprawnień skarżących jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości w kontekście wpływu obiektu na ich nieruchomość rozważana natomiast będzie na etapie pozwolenia na budowę i spełnienia warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.)

Podobnie kwestia koncentracji usług na tym obszarze i ograniczenia tzw. handlu ulicznego nie narusza prawa i pozostaje w granicach władztwa planistycznego gminy.

Zarzut braku określenia wskaźnika intensywności zabudowy maksymalnej powierzchni zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości - terenu UM1, jest, co do zasady słuszny. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w organ winien, co do zasady, obowiązkowo określić wskaźniki intensywności zabudowy, przez co rozumieć należy wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni ogólnej rzutów wszystkich kondygnacji nadziemnych obiektów stałych do powierzchni odpowiadających im działek lub terenów. Brak ustalenia tego wskaźnika nie uzasadniałby jednak stwierdzenia nieważności uchwały. W niniejszej sprawie wymóg ten został bowiem spełniony w inny sposób, gdyż plan zagospodarowania terenu wskazuje maksymalną powierzchnię zabudowy w tej jednostce planistycznej oraz liczbę kondygnacji, dodatkowo w części rysunkowej określono wielkość planowanych do budowy obiektów na tym terenie, przesądzając powierzchnię zabudowy. Wskaźniki te umożliwiają ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy. Niemniej w ponownie uchwalanym planie organ winien spełnić wymóg art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Szereg podniesionych w skardze zarzutów nie ma związku z interesem prawnym skarżących. Z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, iż prawo wniesienia skargi na uchwałę przysługuje podmiotowi, którego interes prawny został naruszony tą uchwałą. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą i własną indywidualną sytuacją prawną. W przypadku wniesienia skargi na uchwałę przez indywidualny podmiot, badaniu podlega zatem uchwała z punktu widzenia naruszenia interesów tego podmiotu.

Interpretacja unormowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ocenie Sądu, dopuszcza dwa stanowiska odnośnie zakresu rozpatrzenia wniesionej na jego podstawie skargi.

Art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Przepis art. 134 §1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określający zakres orzekania przez sąd administracyjny stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi

W orzecznictwie wyrażono stanowisko, iż uzasadnia to badanie przez sąd zgodności z prawem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w pełnym zakresie. W tym przypadku przewidziane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszenie interesu skarżącego jest jedynie warunkiem przyznania mu legitymacji do wniesienia skargi, natomiast po spełnieniu tego warunku, badanie ważności uchwały odbywa się w pełnym zakresie. Stanowisko to, zdaniem Sądu, wiąże się z szeregiem trudności wynikających z charakteru badanych aktów prawnych obszernych, dotyczących często znacznych obszarów, co do których ocena ważności ustaleń planu może być niemożliwa z uwagi na nieposiadanie przez sąd odpowiednich informacji o okolicznościach faktycznych i indywidualnych interesach właścicieli nieruchomości objętych planem.

W ocenie Sądu, możliwe jest również przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą przewidziane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym unormowanie, iż podmiot, którego interes prawny został naruszony uchwałą może wnieść skargę na tą uchwałę, wyznacza nie tylko legitymację do wniesienia skargi, lecz w istocie zakres sprawy podlegającej rozpatrzeniu przez sąd. Interpretacji takiej nie stoi na przeszkodzie treść art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, iż sąd nie jest związany granicami skargi. Z przepisu tego wynika bowiem, iż Sąd jest związany granicami danej sprawy, a rozpatrywana sprawa dotyczy naruszenia uchwałą interesu skarżącego. W granicach tak rozumianej sprawy, Sąd winien zatem rozpatrzeć wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia jego interesu wynikającego z prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, może także, wychodząc poza granice skargi zbadać czy zaskarżona uchwała nie narusza interesów skarżącego w inny sposób niż podniesiony w skardze. Nie powinien natomiast dokonywać badania takich postanowień uchwały, które nie mają żadnego związku z interesem skarżącego, a dotyczą wyłącznie interesów innych podmiotów.

Ustalając naruszenie prawa zarówno materialnego jak i istotnego trybu uchwalania planu, Sąd orzekałby o stwierdzeniu nieważności uchwały w takim zakresie, w jakim zarzuty te dotyczą nie tylko nieruchomości skarżącego, lecz są wspólne dla całości lub części planu, jako podlegające rozpatrzeniu w tej sprawie zarzuty dotyczące ważności uchwały. Natomiast rozważanie podniesionych przez skarżącego zarzutów, które w żaden sposób nie są związane z jego interesem, jak i badanie z urzędu ważności wszystkich ustaleń planistycznych dotyczących innych nieruchomości, byłoby w tej sytuacji zbędne. Przyjęcie takiego stanowiska jest zgodne z poglądem, iż w istocie tryb zaskarżenia uchwały przewidziany jest w interesie konkretnych podmiotów, a nie w interesie publicznym. Rozpatrzenie sprawy ograniczy się bowiem w takim przypadku jedynie do kwestii naruszających uprawnienia skarżącego. W ocenie Sądu, za przyjęciem takiej koncepcji przemawia stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (Lex Nr 435785), w którym Trybunał wskazał, iż art. 101 ustawy stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Trybunał stwierdził, iż legitymacja skargowa do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy, która byłaby wywodzona z samej przynależności do wspólnoty samorządowej i polegałaby na inicjowaniu kontroli legalności powyższych aktów gminy przez sądy - stanowiłaby w gruncie rzeczy instytucję actio popularis, która byłaby nie do pogodzenia z regulacją prawną zawartą w art. 101 ustawy. Trybunał wskazał, iż legitymacja skargowa, polegająca na inicjowaniu, przez członków wspólnoty samorządowej gminy, kontroli legalności uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż nie spełniałaby wymogów treści normatywnej pojęcia "sprawy", o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Pojęcie to, wiąże się bowiem ze sprawą indywidualną, której tożsamość jest identyfikowana przez związek z określonym podmiotem prawa, oraz określonym stanem faktycznym, który ma być prawnie zakwalifikowany przez sąd. W rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji w pojęciu "sprawy", która winna być rozpatrywana przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, zawiera się prawna kwalifikacja konkretnego stanu faktycznego, związanego z określonym podmiotem prawa.

Wskazać nadto należy, iż interpretacja taka nie ogranicza w świetle art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uprawnień innych podmiotów, których nieruchomości znajdują się na terenie objętym planem do wniesienia skargi i obrony swojego indywidualnego interesu. Sąd orzekając o ważności uchwały nie przesądzałby bowiem bez ich udziału o tym interesie i nie pozbawiałby tym samym tych podmiotów prawa do wniesienia skargi na podstawie dotyczących tych podmiotów nowych zarzutów.

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje ustalenia planistyczne dotyczące nieruchomości, których nie jest właścicielem (i w stosunku do których nie przysługuje mu inne prawo) i brak jest podstaw do uznania wpływu tych ustaleń planistycznych na jego nieruchomość (wynikającego np. z na sąsiedztwa z taką nieruchomością), uznać należy, iż podniesione w takim zakresie zarzuty nie podlegają rozpoznaniu, jako nieobjęte granicami sprawy.

Podnoszona w skardze kwestia usunięcia pokryć dachowych z eternitu, jak i zakazu pełnienia przez takie budynki funkcji usługowych i noclegowych dla turystów nie ma związku z interesem skarżących, bowiem budynek na ich nieruchomości nie jest pokryty eternitem. Nie podlegała ona zatem rozpatrzeniu w niniejszej sprawie. Wskazać jednak należy na odmienne od postanowień planu uregulowanie tej kwestii w wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 3 poz. 20 ze zm.) rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. 2004 r. Nr 71 poz. 649) - § 4, 5 i 7, które przewidują dokonanie kontroli stanu wyrobów zawierających azbest, i w zależności od wyników tej kontroli ich odpowiednie zabezpieczenie lub wymianę.

Skarżący kwestionują sprzeczność z przepisami prawa materialnego ustaleń planu dotyczących jednostki planistycznej MU1. Skarżący nie są właścicielami nieruchomości na tym obszarze i ustalenia planistyczne nie wywierają wpływu na ich nieruchomość. Badanie ważności uchwały w tym zakresie nie jest zatem uzasadnione.

Skarżący nie wykazali także interesu w kwestionowaniu ustaleń planu odnośnie opisu w tekście planu terenów K – przeznaczonych pod przepompownie i E –przeznaczonych pod stację trafo.

Podobnie zarzuty skarżących dotyczące określenia w planie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie podlegają badaniu. Skarżący nie wykazali bowiem interesu w skarżeniu zapisów § 42 uchwały. Z planu nie wynika by ustalenie opłaty dotyczyło ich nieruchomości. Na marginesie wskazać należy, iż co do zasady, wątpliwości budzi prawidłowość ustalenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości jedynie dla nowych terenów przeznaczonych do zabudowy. Taki zapis planu nie naruszałby równości właścicieli nieruchomości jedynie w sytuacji, gdyby przeznaczenie już zabudowanych terenów pozostało w planie takie jak przez uchwaleniem planu. Natomiast zmiana przeznaczenia terenów już zbudowanych winna uzasadniać ustalenie opłaty, podobnie jak terenów niezabudowanych. Ustalenie zwolnienia od opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zbywanych przez gminę, zdaniem Sądu, nie narusza prawa, bowiem opłata ta stanowi dochód własny gminy. Jej wymierzenie i zapłata przez gminę stanowiłaby przysporzenie tego samego podmiotu, co podmiot obciążony.

Natomiast zarzut braku ustalenia w planie opłaty z tytułu spadku wartości nieruchomości ma związek z interesem skarżących, na ich nieruchomości wprowadzono bowiem ograniczenia, które mogły wpłynąć na zmniejszenie wartości tej nieruchomości. Zarzut ten nie jest jednak uzasadniony, bowiem uprawnienia właścicieli nieruchomości na wypadek spadku wartości nieruchomości objętych planem, uregulowane są w art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek ustalenia w planie stawek procentowych dotyczy jedynie opłaty, o której jest mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy, t.j. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wprowadzony w § 37 pkt 4 uchwały zakaz nasadzeń drzew powodujących stany alergiczne jest postanowieniem nieprecyzyjnym, bowiem nie określa on gatunków drzew, których zakaz dotyczy. Pewność i skuteczność stanowionego prawa, w szczególności ustanawiającego zakazy wymaga takiego jego konstruowania, które umożliwia jego prawidłowe stosowanie przez adresatów norm. Zapis uchwały nie spełnia tego wymogu.

Skarżący zarzucili rozbieżność zapisów uchwalonego planu z wersją wyłożoną do publicznego wglądu w zakresie obiektów tymczasowych zawartych w dziale II § 6 ust. 2 uchwały. Nadto wskazali oni, iż dopiero na etapie uchwalenia planu przewidziano otoczenie terenu wokół jednostek UM3 i UM1 pasem zieleni izolacyjnej. Dokonywanie ustaleń w tym przedmiocie i rozważanie podniesionych zarzutów w związku ze stwierdzeniem nieważności całej uchwały, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, organ przeprowadzi bowiem ponowną procedurę planistyczną.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.