Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 30/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2, art. 61 ust. 3, art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Teza: I. W przypadku, gdy małżonek lub krewny mieszkańca domu pomocy społecznej odmawia podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 Kodeksu cywilnego.

II. Udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną, nie uzasadnia wydania decyzji określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę i zobowiązującej do ich zwrotu osobę, która odmówiła zawarica umowy.

TEZY

I. W przypadku, gdy małżonek lub krewny mieszkańca domu pomocy społecznej odmawia podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 Kodeksu cywilnego.

II. Udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną, nie uzasadnia wydania decyzji określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę i zobowiązującej do ich zwrotu osobę, która odmówiła zawarica umowy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (sprawozdawca) Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości podlegającej zwrotowi należności z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt w domu pomocy społecznej i zobowiązanie do jej zwrotu I. stwierdza nieważność decyzji I i II instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymująca w mocy decyzję Specjalisty Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. ([...]), ustalającą wysokość należności podlegającej zwrotowi w kwocie 4073, 74 zł. z tytułu poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę W., w okresie od 1 marca 2008 r. do 31 maja 2008 r., za pobyt A. Ł. w domu pomocy społecznej i zobowiązującą A. Ł. do jej zwrotu.

Organ pierwszej instancji zobowiązał A. Ł. do zwrotu kwoty 4073,74 zł. wniesionej zastępczo przez Gminę W. w okresie od 1 marca 2008 r. do 31 maja 2008 r., za pobyt jej matki, A. Ł., w domu pomocy społecznej.

Organ przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy, z którego wynika, że A. Ł. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, miesięcznie ponosi stałą opłatę z tytułu pobytu córki w rodzinie zastępczej, w kwocie 988,20 zł., osiąga miesięczny dochód z zatrudnienia na stanowisku dyrektora sklepu w kwocie 7030,73 zł oraz mieszka w części wynajętego domu jednorodzinnego, nie ponosząc jednocześnie kosztów jego wynajmu oraz utrzymania.

Wobec powyższego, w dniu 18 kwietnia 2008 r. organ pierwszej instancji doręczył A. Ł. do podpisania umowę z dnia 26 marca 2008 r., dotyczącą określenia zasad ponoszonej przez nią odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na powyższą korespondencję, A. Ł. zwróciła się do organu pierwszej instancji, pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r., o zwolnienie od wnoszenia opłat, uzasadniając swoją prośbę tym, że jest w ósmym miesiącu ciąży, utrzymuje córkę, nie pozostaje w związku małżeńskim, a matka, nie zajmowała się jej wychowaniem, gdyż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia - Śródmieścia z dnia 25 maja 1999 r. (sygn. akt [...]), miała względem niej ograniczoną władzę rodzicielską.

Mając powyższe na względzie, Specjalista Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wydał w dniu [...] r. zaskarżoną decyzję, którą zobowiązał A. Ł. do zwrotu kwoty 4073,74 zł., wniesionej zastępczo przez Gminę W. za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej.

A. Ł. odwołała się od tej decyzji podnosząc, że organ pierwszej instancji uchybił przepisom ustawy, zobowiązując ją do odpłatności za pobyt matki w domu pomocy, w sytuacji, gdy przed wydaniem zaskarżonej decyzji występowała o zwolnienie jej z obowiązku wnoszenia opłaty. Ponadto podniosła, że jej sytuacja rodzinna, dochodowa i majątkowa uległa zasadniczej zmianie, wskazując, że w dniu 6 czerwca 2008 r. urodziła syna. Ponadto w dniu 31 lipca 2008 r. jej stosunek pracy uległ rozwiązaniu, a wynajmowane mieszkanie może zajmować, nie ponosząc kosztów najmu, tylko do dnia 31 stycznia 2009 r. Podniosła także, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieścia z dnia 30 czerwca 2008 r. (sygn. akt [...]) została jej przywrócona władza rodzicielska w stosunku do córki.

W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Dom pomocy społecznej pokrywa w całości wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokojeniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych (art. 58 ust. 1 ustawy). W myśl zaś art. 60 ust. 1 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Koszt ten ustalany jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa - w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej - i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 ustawy).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

przy czym osoby i gmina określone w pkt. 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełna odpłatność.

W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, opłatę z pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz art. 103 ust. 2 ustawy, gdy koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej ponoszone są przez małżonka, zstępnych lub wstępnych, ich wysokość obligatoryjnie jest ustalana w umowie, którą zawierają te osoby z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej.

Opisany stan prawny wskazuje jednoznacznie na fakt, że opłata zostaje obligatoryjnie ustalana po zawarciu stosownej umowy. Dopiero udokumentowana odmowa zawarcia takiej umowy przez osobę zobowiązaną, uzasadnia obciążenie tą odpłatnością właściwej gminy, a następnie wydanie decyzji określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę i zobowiązanie do ich zwrotu osobę, która odmówiła zawarcia umowy (decyzja SKO we W. z dnia [...] r., [...]).

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 kwietnia 2008 r. A. Ł. otrzymała do podpisania umowę z dnia 26 marca 2008 r., dotyczącą określenia zasad ponoszonej przez nią odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Ponieważ A. Ł. nie podpisała umowy, Specjalista Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., pismem z dnia 9 czerwca 2008 r. ([...]), zawiadomił Odwołującą się o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia zwrotu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt A. Ł. w domu pomocy społecznej, w okresie od 1 marca 2008 r. do 31 maja 2008 r., a następnie - w dniu 1 lipca 2008 r. - wydał zaskarżoną decyzję, którą zobowiązał A. Ł. do zwrotu kwoty 4073,74 zł tytułem poniesionych wydatków.

Ponieważ organ pierwszej instancji podjął działania w kierunku zawarcia z A. Ł. umowy, określającej zasady i wysokość odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej, a Odwołująca się odmówiła podpisania takiej umowy, to organ ten miał kompetencję do wydania, na podstawie art. 104 ust. 3, w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy, zaskarżonej decyzji.

Ponadto, zdaniem Kolegium, powołany przez Odwołującą się przepis art. 64 ustawy, zgodnie z którym osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, jeśli wystąpią określone w tym przepisie okoliczności, może znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy dana odpłatność została już określona w umowie zawartej przez osobę zobowiązaną z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 -3 ustawy wskazuje bowiem jedynie w sposób abstrakcyjny osoby, które są zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Natomiast dopiero ustalenia przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz przede wszystkim podpisanie przez te osoby umowy, konkretyzuje wynikające z powyższego unormowania zobowiązanie i nadaje tym osobom status osób wnoszących opłatę. Wobec tego, organ pierwszej instancji, ustalając w umowie wysokość odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, do której ponoszenia odwołująca się była zobowiązana, nie był zobligowany do wzięcia pod uwagę wniosku strony z dnia 24 kwietnia 2008 r. o zwolnienie jej z opłaty oraz zastosowania wobec niej art. 64 ustawy. Do czasu podpisania wspomnianej umowy, a następnie wydania zaskarżonej decyzji, Odwołująca się nie miała bowiem statusu osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

Z kolei zmiana sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej odwołującej się, ustalona w aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, może zostać uwzględniona zasadniczo dopiero wówczas, gdy organ przystąpi do ustalania wysokości opłaty ponoszonej przez A. Ł. za dalsze okresy pobytu jej matki w domu pomocy społecznej.

Odnosząc się jeszcze do zaskarżonej decyzji Kolegium podkreśla, że podstawę prawną ubiegania się przez odwołującą się o całkowite lub częściowe zwolnienie z obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt A. Ł. w domu pomocy społecznej, w okresie od 1 marca 2008 r. do 31 maja 2008 r., może stanowić przepis art. 104 ust. 4 ustawy. Przepis ten bowiem określa, że w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Ł. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej, Kolegium bezzasadnie przyjęło, że warunkiem umożliwiającym zastosowanie art. 64 ustawy o pomocy społecznej jest uprzednie zawarcie umowy z gminą w przedmiocie ustalenia zasad ponoszenia przez nią kosztów związanych z pobytem matki w domu pomocy społecznej. Stanowisko to stoi w sprzeczności z poglądem przeważającym w doktrynie, m.in. w komentarzu do art. 64 ustawy o pomocy społecznej, autorstwa W. M. i P. Z., według których art. 64 nie wprowadza żadnych kryteriów różnicowania, co oznacza, że skorzystać z niego może zarówno osoba będąca adresatem decyzji nakładającej obowiązek zwrotu kosztów poniesionych przez gminę kosztów, jak i osoba, która dobrowolnie zobowiązała się - w drodze umowy zawartej z gminą - do zwrotu poniesionych kosztów. Przedstawiając odmienny pogląd Kolegium nie wskazało żadnej podstawy prawnej, uzasadniającej zajęcie przeciwnego od istniejącego w doktrynie stanowiska, zaś argumentacja wynikająca z zastosowanej przez ten organ wykładni jest wyraźnie niespójna oraz wewnętrznie sprzeczna.

Niezrozumiałe jest również dla skarżącej, że podnoszone przez nią okoliczności, wskazujące na pogorszenie sytuacji materialnej, będą możliwe do ewentualnego uwzględnienia w przypadku decyzji w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę za przyszłe okresu pobyty matki w domu pomocy społecznej, gdy tymczasem argumenty te dotyczą także okresu, które obejmuje zaskarżona decyzja. Wyrażając taki pogląd Kolegium zaprzecza swojemu stanowisku w przedmiocie wykładni art. 64 ustawy o pomocy społecznej, gdy najpierw twierdzi, że musi być umowa, by osoba zobowiązana mogła skorzystać z art. 64, a następnie twierdzi, że jak będą decyzje na przyszłe okresy, to strona może ubiegać się o zwolnienie od obowiązku zwrotu kosztów w trybie przewidzianym w przedmiotowym przepisie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna, jednakże o jej zasadności przesądzają inne przyczyny niż te, które zostały w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieważna jest decyzja administracyjna wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja dotknięta jest sankcją nieważności wynikającą z przywołanego przepisu procedury administracyjnej, ponieważ została wydana bez podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie marialnoprawnąprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728).

Przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczna decyzja administracyjna ustalająca wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt matki w domu pomocy społecznej i zobowiązująca skarżącą do jej zwrotu.

W myśl postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o pomocy społecznej, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są: mieszkaniec domu, a jeśli nie ponosi on pełnej opłaty, to małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni i wstępni ponoszą opłatę, zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie był wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit.b ).

Jeżeli mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Małżonek, wstępni i zstępni, w świetle ustawy o pomocy społecznej, będą zaliczani do rodziny tej osoby, jeżeli wspólnie z nią mieszkają i gospodarują, zaś ich obowiązek ponoszenia opłaty pobytowej powstaje niezależnie od miejsca zamieszkania. Powyższe zobowiązanie oparte jest zatem na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2007 r., s. 237.).

Wysokość zobowiązań finansowych za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, ustalona jest w umowie zawartej przez wskazane osoby z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, której opłata dotyczy. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej: "Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej".

Treść przepisu art. 103 ust. 2 wskazuje, że ustawodawca przewidział wyłącznie formę umowy cywilnoprawnej do ustalenia wysokości opłaty na pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Świadczy o tym formuła "ustala", co w języku przepisów prawnych wyraża nakaz dokonania takiej właśnie czynności prawotwórczej ze skutkiem wiążącym dla każdej ze stron. Inaczej przyjął ustawodawca w ust. 1 art. 103, gdzie jest mowa o umowie, jako fakultatywnej formie ustalania wysokości świadczonej pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia.

Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2, powinna być zawarta na piśmie i określać w szczególności formę i rozmiar świadczonej pomocy oraz okres, na jaki została zawarta. Stronami umowy są małżonek, określeni zstępni lub wstępni oraz kierownik ośrodka pomocy społecznej lub kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie. Zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, potwierdzonymi zresztą w innych przepisach ustawy o pomocy społecznej, obowiązek dostarczania środków utrzymania ciąży najpierw na małżonku, a następnie na zstępnych przed wstępnymi (obciąża bliższych stopniem przed dalszymi).

Umowy wskazane w analizowanym przepisie należy zaliczyć do czynności cywilnoprawnych z odpowiednim zastosowaniem przepisów kodeksu cywilnego. Wprawdzie ustawa o pomocy społecznej w przepisie art. 14 nakazuje, w sprawach nieuregulowanych, odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w sytuacji określonej w przepisie art. 103 ust. 2 mamy do czynienia z odesłaniem do instytucji prawa cywilnego. Sąd zwraca uwagę, że odesłanie do norm prawa cywilnego może opierać się także na konstrukcji tzw. odesłania dorozumianego, istniejącego w sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego posługują się terminami tej dyscypliny, nie nadając im swoistej, odmiennej od ustalonej, treści. W takim wypadku, zwrotom tym należy nadawać intuicję znaczeniową przyjmowaną w języku prawnym odpowiednich dyscyplin. Wynika to z dyrektywy interpretacyjnej stanowiącej, że zwrotom interpretowanym, których znaczenie jest już określone przez język prawny nie powinno się bez dostatecznych powodów przypisywać znaczenia specjalnego. Występują one w charakterze tzw. prawotwórczych faktów, tzn. takich, które mają istotne kształtujące znaczenia dla rozstrzygnięcia administracyjnego.

Przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, że m.in. zstępni mieszkańca domu pomocy społecznej wnoszą opłatę zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy. Ustalenie przedmiotowej opłaty w drodze umowy jest obligatoryjne, w związku z czym dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie owego zstępnego nie istnieje wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty. Zdaniem Sądu, w razie odmowy podpisania umowy przez małżonka lub krewnego mieszkańca domu pomocy społecznej właściwy podmiot może wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 Kodeksu cywilnego.

Przepis art. 64 Kodeksu cywilnego, zawiera materialnoprawną regulację skutków wyroku sądowego stwierdzającego obowiązek złożenia oświadczenia woli. Przewiduje on, że oświadczenie woli strony zobowiązanej do jego złożenia może być zastąpione orzeczeniem sądu. Prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek strony do złożenia oznaczonego oświadczenia woli zastępuje tylko to oświadczenie. Jeżeli więc oświadczenie to ma stanowić składnik umowy, jaka ma być zawarta pomiędzy stronami, do zawarcia tej umowy konieczne jest złożenie odpowiedniego oświadczenia woli przez drugą stronę z zachowaniem wymaganej formy. (por. J. Jankowski [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, pod red. K. Piaseckiego, wyd. 2, Warszawa 2000, s. 1388 i n).

Przepis art. 64 Kodeksu cywilnego może być zastosowany, gdy osoba zobowiązana do złożenia oznaczonego oświadczenia woli uchyla się od jego złożenia. O uchylaniu się od złożenia wymaganego oświadczenia woli można mówić wtedy, gdy podmiot zobowiązany wyraźnie odmawia jego złożenia albo zachowuje się biernie ("milczy"), pomimo ciążącego na nim obowiązku złożenia takiego oświadczenia

Sąd może wydać takie orzeczenie na żądanie osoby uprawnionej (kierownika ośrodka pomocy społecznej), zainteresowanej dokonaniem określonej czynności prawnej.

Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 64 Kodeksu cywilnego nie jest samoistną podstawą dla kreowania obowiązku złożenia oznaczonego oświadczenia woli. Stanowi on jedynie podstawę prawną do realizacji obowiązku, który wynika z innego źródła (por. wyrok SN z dnia 29 stycznia 1999 r., I CKU 86/98, "Prokuratura i Prawo" 1999 r., nr 5, s. 30). Obowiązek złożenia oznaczonego oświadczenia woli może wynikać z czynności prawnej, z ustawy, albo z aktu administracyjnego (por. A. Łuszpak-Zając, Źródła cywilnoprawnego obowiązku zawarcia umowy, [w:] E. Gniewek (red.) O źródłach i elementach stosunku zobowiązaniowego. Księga ku czci prof. A. Kleina, Kraków 2000, s. 195 i n.). W przedmiotowej sprawie obowiązek ten wynika z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca otrzymała do podpisania umowę dotyczącą określenia zasad ponoszonej przez nią odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Ponieważ nie podpisała tej umowy, organ administracji wydał decyzję w sprawie ustalenia zwrotu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę Wrocław za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej, mocą której zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty 4073,74 zł tytułem poniesionych wydatków. Organy orzekające w sprawie uznały, że udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną, uzasadnia obciążenie tą odpłatnością właściwej gminy, a następnie wydanie decyzji określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę i zobowiązanie do ich zwrotu osobę, która odmówiła zawarcia umowy, na podstawie przepisów art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie aprobuje tego stanowiska, gdyż jest ono sprzeczne z prawem.

Przepis art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej: "W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków". Z treści tej regulacji wynika, że zgodnie z zasadą subsydiarności, zobowiązania finansowe w ostatniej kolejności spoczywają na gminie. Chodzi tu o jednostkę samorządu terytorialnego "najbliższą" osobie skierowanej do domu, a więc gminę jej miejsca zamieszkania. Obowiązki gminy dotyczące opłacania pobytu w placówce mają charakter dwojaki. Po pierwsze, gmina wnosi opłatę, jeżeli nie można tego obowiązku nałożyć na mieszkańca placówki lub osoby mu bliskie. Wówczas gmina ponosi bezzwrotne koszty, które mogą nawet w całości pokrywać opłatę pobytową. Jeżeli w opłacie partycypują inne osoby, to gminę obciąża jedynie kwota, która po dodaniu do pozostałych opłat zrównoważy średni koszt utrzymania mieszkańca. Po drugie, gmina zastępczo ponosi koszty pobytu w domu za osoby, które nie wywiązują się z wykonania umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2. W tym przypadku gminie "przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków".

W ocenie Sądu, przepis art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustanawia materialnoprawną podstawę do dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych wydatków, lecz tylko w sytuacji, gdy osoby, które podpisały umowę nie wywiązują się z jej realizacji. Roszczenie o zwrot wydatków poniesionych przez gminę ma cywilnoprawny charakter, a jako taki może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory takie rozstrzygać mogą natomiast sądy powszechne. Nie może zatem przepis ten stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domy pomocy, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy.

Organy orzekające w sprawie uznały, na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, że wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych wydatków wniesionych przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu przepis ten odnosi się do wydatków na określone w formy pomocy (art. 96) oraz o świadczenia nienależnie pobrane. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Dopóki decyzja taka nie jest ostateczna, brak jest podstaw do przyjęcia, że pobrane świadczenie na podstawie decyzji przyznającej to świadczenie jest świadczeniem nienależnym. Przepis art. 104 ust. 3 również nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji zobowiązującej do zwrotu określonej kwoty wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt małżonka lub krewnego w domu pomocy społecznej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że w przypadku, gdy małżonek lub krewny mieszkańca domu pomocy społecznej, odmawia podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 Kodeksu cywilnego. Niedopuszczalne jest natomiast wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, określającej wysokość kwoty poniesionych wydatków na świadczenie z pomocy społecznej, tj. wniesionej zastępczo przez gminę opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w odniesieniu do osób zobowiązanych na podstawie umowy do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy ich członka rodziny. Udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną, nie uzasadnia wydania decyzji określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę i zobowiązującej do ich zwrotu osobę, która odmówiła zawarcia umowy.

Wśród materii, dla których ustawa o pomocy społecznej przewiduje dokonanie konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w formie decyzji administracyjnej nie ma zastępczego ustalania przez gminę opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Prowadzi to do wniosku, że organ administracji publicznej nie może w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej, a taka decyzja musi być oceniona jako wydana bez podstawy prawnej.

W państwie prawa każdy organ władzy publicznej działa w granicach i na podstawie prawa powszechnie obowiązującego (art. 7 Konstytucji RP). Nie można domniemywać władczej ingerencji organu w prawa i obowiązki jednostki. W każdym przypadku działalność ta musi znajdować podstawę konkretnej w normie ustawowej.

Organ powinien dysponować wyraźną podstawą prawną do władczego określenia sytuacji prawnej strony, wtedy też otwiera się możliwość kontroli takiego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Z konstytucyjnej zasady praworządności i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja tylko z okoliczności sprawy. Podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z wyraźnego przepisu prawa materialnego. Organ administracyjny "nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa" (wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 107). Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu prawa jako podstawy podjęcia decyzji administracyjnej i ten konkretny przepis stanowić może wyłączny "punkt odniesienia" do oceny dopuszczalności zastosowania formy decyzji przez organ administracji (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 14 czerwca 1985 r., III SA 327/85, OSPiKA 1987, nr 7-8, poz. 160, s. 326 i 327).

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ponieważ zostały wydane bez podstawy prawnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – orzeczono jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem nakładając na stronę skarżącą obowiązek zwrotu należności pieniężnej, posiada ona przymiot wykonalności. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji oznacza zatem, że zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku.