Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 403/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
article: art 50
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]; II. oddala skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K.; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2014 r. – zaskarżoną skargą przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2013 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] lutego 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonej w K. objętej Lwh [...], składającej się z parceli nr [...], o powierzchni [...] m², stanowiącej własność A. L.

Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z [...] lutego 1955 r. wywłaszczyło na rzecz Państwa m. in. nieruchomość położoną w K., objętą Lwh [...], ozn. jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m², stanowiącą własność A. L. (pkt 5 orzeczenia). Pismem z [...] października 2010 r. T. L. (następca prawny A. L.) wniósł o stwierdzenie nieważności ww orzeczenia w wyżej wskazanej części.

Decyzją z [...] października 2011 r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności ww orzeczenia ze względu na swoją niewłaściwość, a następnie przekazał sprawę do rozstrzygnięcia, według właściwości, Wojewodzie [...]. Rozstrzygnięciem z [...] sierpnia 2012 r. Prezes Rady Ministrów wskazał - jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku - Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, następcę prawnego Ministra Infrastruktury. Decyzją z [...] maja 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność ww orzeczenia w zakwestionowanej części (pkt 5 orzeczenia). W uzasadnieniu organ wskazał, iż podmiot ubiegający się o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zaniechał skierowania do A. L. wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, co uzasadnia zarzut rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prezydent Miasta [...]. Odwołujący się wskazał w uzasadnieniu wniosku na dopuszczalność wezwania przez obwieszczenie A. L. - właściciela przedmiotowej nieruchomości - z uwagi na okoliczność, iż był on osobą nieznaną z miejsca pobytu. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2014 r. – wydaną w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru najpierw zauważył, że zgodnie z treścią pisma Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2012 r. oraz załączonych do niego dokumentami w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej, obecnie w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzi działka ewidencyjnej o nr [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowiąca własność Miasta K. Stronami przedmiotowego postępowania nadzorczego są: spadkobiercy poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości - A. L., tj.: T. L., M. S. i M. L. oraz Miasto K. - obecny właściciel wywłaszczonej nieruchomości. Następnie, przytaczając treść art. 156 § 1 K.p.a., wskazał w pierwszej kolejności, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane przez organ właściwy, albowiem stosownie do art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie w myśl dekretu powołane było prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia.

Dalej Minister podkreślił, że analizując przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a., nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia z [...] lutego 1955 r. z powodu ich zaistnienia. Natomiast analiza przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wypadła pozytywnie, tzn. Minister doszedł do przekonania, że wymienione orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie z [...] lutego 1955 r. zostało wydane w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu sprzed nowelizacji (art. 8 ust. 1 po nowelizacji), podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, uzyskawszy zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wystosowanie ww wezwania było warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Przed zastosowaniem władztwa administracyjnego niezbędne było tym samym uprzednie wyczerpanie możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. W ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym do wszczęcia postępowania doszło na wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w K. z [...] lutego 1950 r., z którego wynika, iż A.L. był osobą nieznaną z miejsca pobytu. Powyższa okoliczność została następnie potwierdzona w treści orzeczenia odszkodowawczego z [...] grudnia 1956 r. W aktach archiwalnych znajdują się ponadto wezwania skierowane do właścicieli pozostałych nieruchomości objętych przedmiotowym orzeczeniem. Przy tym stwierdzono, że brak jest dowodów, aby organ wywłaszczeniowy tę okoliczność wyjaśniał lub próbował rozwiązać. W tych warunkach dyrektywy doświadczenia życiowego i prawidłowego rozumowania nakazują przyjąć, iż nie doszło do wezwania A. L. Skoro bowiem organ nie posiadał wiedzy o miejscu pobytu ww osoby, to nie mogło dojść do jego prawidłowego wezwania w trybie ówczesnego art. 7 ust. 1 dekretu. Analiza akt archiwalnych nie pozwala również na wysnucie wniosku, iż wezwanie skierowane do właściciela przedmiotowej nieruchomości istniało, lecz nie zachowało się w aktach (po ponad 50 latach). Rozważania te prowadzą do wniosku, iż postępowanie wywłaszczeniowe w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte z rażącym naruszeniem ówczesnego art. 7 ust. 1 dekretu (przed nowelizacją), zaś orzeczenie z [...] lutego 1955 r. zostało wydane pomimo niedopuszczalności wywłaszczenia ww nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji. Organ nadzoru dokonał również oceny przedmiotowego wywłaszczenia przez pryzmat pozostałych przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i nie stwierdził naruszenia innych przepisów prawa ówcześnie obowiązującego. Wskazał, iż materialna przesłanka dopuszczalności prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w postaci uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego została spełniona przez uzyskanie przez inwestora zezwolenia z [...] stycznia 1950 r. na nabycie m. in. przedmiotowej nieruchomości. Nie doszło zatem do naruszenia art. 5 dekretu. W toku postępowania wywłaszczeniowego strony były zawiadamiane w drodze obwieszczeń: 1) o wszczęciu postępowania - obwieszczeniem z [...] marca 1950 r. nr [...] (wywieszonym na tablicy ogłoszeń w dniach [...] marca 1950 r. – [...] marca 1950 r.), a zatem zgodnie z art. 18 ust. 2 dekretu, który przewidywał możliwość zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia, gdy postępowanie dotyczyło większej liczby właścicieli;

2) o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej - obwieszczeniem z [...] stycznia 1955 r., nr [...] (wywieszonym na tablicy ogłoszeń w dniach [...] stycznia 1955 r. – [...] stycznia 1955 r.) - zgodnie z art. 18 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 3 dekretu. Z uwagi na niekompletność akt archiwalnych, które nie zachowały się w całości po ponad 50 latach od wydania kontrolowanego orzeczenia nie ma możliwości weryfikacji spełnienia wymogu przeprowadzenia rozprawy. Organ z całokształtu materiału dowodowego nie mógł jednak wysnuć wniosku, iż rozprawy wywłaszczeniowej nie przeprowadzono. Wynika to z faktu, iż pozostałe czynności w toku postępowania zostały przeprowadzone prawidłowo, w tym prawidłowo zawiadomiono strony o terminie rozprawy. Organ zauważył, że niedopuszczalne jest domniemanie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa - jako sprzeczne z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 K.p.a. (zob. postanowienie NSA z 4.10.2013 r. (sygn. akt I OSK 588/13), wyroki: WSA w Warszawie z 28.03.2013 r. (sygn. akt 1 SA/Wa 2532/12), z 11.09.2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 2570/12), z 11.09.2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 455/13) i z 24.05.2013 r. sygn. akt I SA/Wa 191/13). Reasumując, organ nadzoru stwierdził w przypadku przedmiotowego orzeczenia z [...] lutego 1955 r., że jego wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji, co musiało skutkować koniecznością wyeliminowania ww orzeczenia ze skutkiem ex tunc (łac. od wtedy) - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dalej, odnosząc się do podnoszonego przez skarżących argumentu, iż przepisy ówcześnie obowiązujące przewidywały możliwość wezwania właścicieli nieruchomości w drodze obwieszczenia w przypadkach określonych w ustawie organ wskazał na trafność ww stanowiska (co do zasady). Jednak pokreślić, iż w warunkach rozpatrywanej sprawy inwestor nie uzyskał zezwolenia na zbiorowe wezwanie właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym (w zezwoleniu Zastępcy Przewodniczącego PKPG z [...] stycznia 1950 r.), a w konsekwencji skierował do każdego z właścicieli drogą pocztową odrębne wezwanie, jednakże stwierdzenie to nie dotyczy A. L., którego adres zamieszkania nie był wówczas znany zarówno wnioskodawcy, jak i organowi wywłaszczeniowemu. W istocie w przypadku podania zbiorowego wezwania do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia (za zezwoleniem Przewodniczącego PKPG) spełniony zostałby wymóg z art. 7 ust. 1 dekretu przed nowelizacją (art. 8 ust. 1 po nowelizacji), jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów (bezpośrednich i pośrednich) na zajście ww okoliczności w aktach archiwalnych przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Z uwagi na powyższe argumentacja strony skarżącej nie mogła wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia organu naczelnego w przedmiotowej sprawie. Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. przez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś przez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że słusznie Minister wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał stosowne zezwolenie, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Ponadto w świetle ustępu 3 artykułu 8 tryb wzywania ustalał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. I tak w przypadku, gdy ww zezwolenie obejmowało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane, Przewodniczący mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Niewątpliwie brak zgody Przewodniczącego PKPG na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli zobowiązywał inwestora do ich indywidualnego wezwania. Jednakże należy podkreślić - czego Minister zdaje się nie zauważył - że ww przepis wskazuje, iż wezwanie przez obwieszczenie może nastąpić w dwóch odrębnych od siebie sytuacjach, tj. gdy zezwolenie na wywłaszczenie obejmowało większą liczbę nieruchomości położonych na terenie jednej gminy (miasta), kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane. Zatem z samego faktu, iż inwestor nie uzyskał zgody na zbiorowe wezwanie nie wynika jeszcze, iż nie uzyskał zgody na dokonanie obwieszczenia w przypadku właściciela, który okazał się nieznany z miejsca pobytu. Co w konsekwencji oznacza, iż brak w aktach indywidualnego wezwania skierowanego do A. L., jak również brak zezwolenia na zbiorowe wezwanie nie dowodzi, iż wyżej wymieniony nie został wezwany w drodze obwieszczenia, o którym mowa w powyższym przepisie. W żadnym wypadku nie można dokonywać daleko idącej interpretacji faktów i zakładać istnienia zdarzeń bądź ich braku, w szczególności dotyczących wyżej wymienionej kwestii, która jest kluczową w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. Niewątpliwie organ nadzorczy właśnie dokonał takich domniemań, a był do tego zmuszony z uwagi na fakt, iż akta postępowania wywłaszczeniowego są wybrakowane (niekompletne) co oznacza, iż część dokumentacji zaginęła lub została zniszczona. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 lipca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 170/04) "brak kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości (których nie ma możliwości odtworzyć w całości) powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić - czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji".

Pomijając powyższe skarżący podnieśli, że parcela lkat. [...] obecnie obejmuje część działki [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K. Znajduje się na niej budynek szkoły będący w trwałym zarządzie Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] im. T. S. w K. Wydaje się zatem, iż stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w ww. zakresie stanie się de facto niewykonalne, bowiem niemożliwym będzie wydanie właścicielom nieruchomości, na której znajduje się obecnie fragment szkoły. Zatem należałoby przyjąć, iż z uwagi na powyższe - w przypadku gdyby sąd nie uznał argumentacji co do braku zasadności stwierdzania nieważności decyzji - doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, które stanowią podstawę do uznania, iż wydano decyzję z naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że są one bezzasadne i nie podnoszą żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Nadto zauważył, że skarga Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] podlega odrzuceniu jako złożona przez podmiot niemający interesu prawnego w złożeniu skargi na przedmiotową decyzję (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Z pisma Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2012 r. oraz załączonych do niego dokumentów w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej, obecnie w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzi działka ewidencyjna o nr [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowiąca własność Miasta K. Tym samym interes prawny w złożeniu przedmiotowej skargi ma jedynie Miasto K., nie zaś Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Z opisanego stanu sprawy wynika, że skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. wnieśli Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...].

W pierwszej kolejności Sąd rozważył, czy wymienieni skarżący są podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi. Uprawnionym do wniesienia skargi - stosownie do art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. z 2012, poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.] - jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to jest konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi. Stwierdzenie jego braku u strony skarżącej powoduje oddalenie skargi (wyroki NSA: z 30.01.2007r., sygn. akt II OSK 247/06, publ. Lex nr 342607; z 10.04.2008r., sygn. akt II OSK 374/07, publ. Lex nr 468574). Nadto oznacza to, iż przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu administracyjnego pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 10.04.2008r., sygn. akt II OSK 374/07, publ. Lex nr 468574). W świetle powyższego kryterium rozstrzygającym o dopuszczalności inicjowania postępowania przed sądem administracyjnym przez określony podmiot jest "interes prawny". Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. ma charakter materialny, za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została w tym przepisie na przesłankach formalnych. Zatem legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium interesu prawnego. Przy czym podkreślenia wymaga, iż o istnieniu legitymacji procesowej strony skarżącej w świetle tego przepisu nie decyduje fakt naruszenia jej interesu prawnego, lecz samo istnienie tego interesu (wyrok NSA z 22.02.2008r., sygn. akt II OSK 69/7, publ. Lex nr 466377). Pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 P.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 K.p.a. (wyrok NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (wyrok NSA z 22.02.2008r., sygn. akt II OSK 69/7, publ. Lex nr 466377). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Zatem to od wykazania związku pomiędzy interesem prawnym, chronionym przez przepis prawa, a zaskarżonym aktem organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi (wyrok NSA z 15.03.2007r., sygn. akt II OSK 461/06, publ. Lex nr 339469). W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż skarżący Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do wniesienia skargi, w konsekwencji domagania się kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę z pisma Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2012 r. oraz załączonych do niego dokumentów w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej, obecnie w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzi działka ewidencyjna o nr [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowiąca własność Miasta K. Tym samym interes prawny w złożeniu przedmiotowej skargi ma jedynie Miasto K., nie zaś Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...]. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z rozumianego w sposób powyższy interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę, do tego nie biorący udziału w postępowaniu administracyjnym (nieważnosciowym). Organ nadzoru ustalił bowiem zakres stron postępowania nieważnościowego i wyraźnie w zaskarżonej decyzji stwierdził, że stronami są spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości objętej wnioskiem nieważnościowym i orzeczeniem z 1955 r. - A. L., tj. T.L., M. S., M. L. i Miasto K. – jako obecny właściciel wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący nie jest także innym podmiotem, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Do kategorii takich "innych podmiotów" na przykład należą wojewoda, który może wnieść skargę na podstawie art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r., poz. 163) czy Prezes Urzędu Patentowego, który może wnieść skargę na zasadzie art. 254 ustawy z 30 czerwca 2000r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2013r., poz. 1410). Wobec powyższego skarga Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] podlegała oddaleniu. Powyższymi wywodami dowiedziono, iż prawo zaskarżenia do Sądu aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym przysługuje jedynie legitymowanemu podmiotowi, a zatem spór o zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd mógł rozstrzygać tylko ze skargi złożonej przez Gminę [...], jako że uznał ją za podmiot mający legitymację skargową w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. Rozpoznając merytorycznie skargę Gminy [...] - mając na uwadze uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzające się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego i art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - Sąd doszedł do przekonania, że skarga Gminy [...] zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. i poprzedzająca decyzja z [...] maja 2013 r. naruszają prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym stwierdzono przywołane w zarzutach skargi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisu postępowania, czyli art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niemniej oparte na innych argumentach niż przedstawionych w skardze. Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Przedmiotem przeprowadzonego postępowania nieważnościowego było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] lutego 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonej w K., składającej się z parceli nr [...], o powierzchni [...] m², stanowiącej ówcześnie własność A. L. (pkt 5 orzeczenia), korzystające z przymiotu ostateczności (zwane dalej: "orzeczeniem z 1955 r.").

W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1955 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a., natomiast nieprawidłowo uznał, że orzeczenie z 1955 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, czyli zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia jego nieważności. Wobec powyższego za zasadny należało uznać zarzut wydania - w postępowaniu nieważnościowym - decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i w dalszej części rozważań przedstawić argumentację przemawiającą za ważnością orzeczenia z 1955 r., wbrew stanowisku organu zaprezentowanym w decyzjach wydanych w postępowaniu nieważnościowym. Orzeczenie z 1955 r. zapadłe po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, którego przedmiotem była m. in. opisana wyżej nieruchomość, zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych [(tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) – zwanego dalej: "dekretem"]. Minister, po analizie akt sprawy, stwierdził że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 dekretu (przed nowelizacją), zaś orzeczenie z 1955 r. zostało wydane pomimo niedopuszczalności przedmiotowego wywłaszczenia, co z kolei stanowi rażące naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy dekretu (po nowelizacji). Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu, w brzmieniu obowiązującym w 1950 r., czyli kiedy wydano zezwolenie z [...] stycznia 1950 r. i wniosek z [...] lutego 1950 r., wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie (Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego), przewidziane w art. 5, zobowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej do realizacji planu, by przekazał mu tę nieruchomość [...]. Mając na uwadze przytoczone brzmienie art. 7 ust. 1 dekretu, organ uznał, że wnioskodawca wywłaszczenia nie dokonał wezwania ówczesnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości – A. L. do dobrowolnego jej odstąpienia, bowiem w archiwalnych aktach sprawy brak przedmiotowego wezwania, Według Ministra A. L. był osobą nieznaną z miejsca pobytu, wnioskodawca nie znał jego adresu (brak adresu w materiałach sprawy). Okoliczność ta – zdaniem organu – wynika z wniosku Zakładu Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w K. z [...] lutego 1950 r., a dalej potwierdza ją treść orzeczenia odszkodowawczego z [...] grudnia 1956 r. Dodatkowo w aktach archiwalnych sprawy znajdują się wezwania skierowane do właścicieli pozostałych nieruchomości objętych orzeczeniem z 1955 r., natomiast nie ma egzemplarza wezwania skierowanego do wyżej wymienionego. Nazwisko A. L. nie zostało również zamieszczone w spisie dowodów "nadania na przesyłkę poleconą" korespondencji nadawanej w dniach [...].02.1950 r., a kierowanej do innych właścicieli nieruchomości objętych kwestionowanym orzeczeniem. Zaś analiza akt nie pozwala na wysnucie wniosku, że wezwanie skierowane do wyżej wymienionego właściciela wywłaszczonej nieruchomości istniało, lecz nie zachowało się po ponad 50 latach. Zatem w sytuacji, gdy organ nie posiadał wiedzy o miejscu pobytu właściciela, to nie mogło dojść do prawidłowego wezwania w trybie ówczesnego art. 7 ust. 1 dekretu.

W ocenie Sądu zaprezentowane uznanie, które zadecydowało o przekonaniu organu, że wydanie orzeczenia z 1955 r. nastąpiło z rażącym naruszenie prawa, w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia jego nieważności, należało odeprzeć jako nieznajdujące potwierdzenia w całokształcie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w archiwalnych aktach sprawy. Po pierwsze ze względu na stwierdzenie niekompletności akt sprawy, w szczególności tych archiwalnych. Za wnioskiem niezachowania po 60 – latach od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w całości jego akt przemawia brak ich chronologicznej ciągłości, nieład, powtarzanie się niektórych dokumentów, niepełna numeracja stron, widniejąca tylko na ich części (do tego oznaczenie niektórych stron dwoma różnymi numerami, czy numerem przekreślonym zastąpionym innym). Niekompletność tę zauważa także organ, niemniej wybiórczo i nie w przypadku okoliczności, które zadecydowały o stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa, ale w takim aspekcie sprawy, w którym wątpliwości organu Sąd nie podzielił, ale o tym będzie mowa w dalszych rozważaniach. W świetle powyższego należy zanegować twierdzenie organu, że "analiza akt archiwalnych nie pozwala na wysnucie wniosku, iż wezwanie skierowane do właściciela przedmiotowej nieruchomości istniało, lecz nie zachowało się w aktach (po ponad 50 latach)". Po drugie z wniosku Zakładu Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w K. z [...] lutego 1950 r. nie można wysunąć jednoznacznej tezy – jak to uczynił Minister – że, A. L. był osobą nieznaną z miejsca pobytu. Z przedmiotowego wniosku wynika, że wniesiono o wywłaszczenie m. in. wymienionej w pkt 28 "nieruchomości zapisanej pod lwh. [...], w skład której wchodzi parcela oznaczona lkat. [...] o powierzchni [...] m² - stanowiąca własność L. A.". W podobny sposób przedstawiono pozostałe [...] nieruchomości i ich właścicieli. Oznacza to, że właścicieli nieruchomości wymieniono jedynie z imienia i nazwiska, nie dokonano więc bliższej ich identyfikacji, np. wymieniając miejsce zamieszkania. Z kolei dalej wniesiono o "wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ dokonane z art. 7 powołanego wyżej dekretu z dnia 26.IV.1949 r. w brzmieniu dekretu z dnia 26.X.1949 r. czynności odnośnie właścicieli parcel, których adresy można było ustalić, nie dały rezultatu". I z tego zapisu można jedynie wywnioskować, że zachodziła niemożność ustalenia adresów wszystkich właścicieli, niemniej w żadnym wypadku zapisu tego nie można odnosić wprost do A. L. Pewność organu co do uznania A. L. za nieznanego z miejsca pobytu, zdaniem Sądu poddaje w wątpliwość znajdujący się w aktach sprawy, na kartach 316-336, dokument ponumerowany od 1-21 zatytułowany "Protokół z dochodzeń Komisyjnych zarządzonych pismem Prez. WRN w K. z dnia [...] stycznia 1955 r. w celu przeprowadzenia w toku postępowania wywłaszczeniowego a) ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania, b) przesłuchania stron i osób zainteresowanych oraz c) rozpatrzenia zgłoszonych wniosków względnie sprzeciwów. Niniejszy protokół sporządzony został w dniu [...].I.1955 r. w Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. ul. [...]. [...]. Przewodniczący Komisji stwierdza, że formalnym przepisom co do zawiadomienia stron i osób zainteresowanych o terminie i miejscu rozprawy zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości stało się zadość.[...]. Po dokonaniu oględzin terenu zawnioskowanego do wywłaszczenia, Komisja odroczyła dochodzenia komisyjne wraz z rozprawą do dnia [...] stycznia br. Obecnie rzeczoznawca podaje do protokołu co następuje [...]." (str. 1 protokołu). "Do komisji nie stawili się mimo pisemnego zawiadomienia Prez. WRN w K. z dnia [...].I.55 r.: [...] Ob. A. R. i R. – nieznani z miejsca pobytu, [...], Ob. L. A.". Z dokumentu tego wynika, że zawiadomienie A. L. o rozprawie, która odbyła się w dniu [...] stycznia 1955 r. nastąpiło pisemnie i brak wskazania, jak w przypadku państwa A., że ówczesny właściciel nieruchomości był nieznany z miejsca pobytu. W tym miejscu, celem zaprzeczenia tezie propagowanej przez Sąd co do braku pewności, że miejsce pobytu A. L. nie było znane, można byłoby wskazać na treść orzeczenia odszkodowawczego z [...] lutego 1956 r., jak uczynił Minister, z tym że orzeczenie to zostało wydane po dwóch latach od dnia rozprawy, zatem sytuacja związana z zamieszkiwaniem wymienionego mogła ulec zmianie.

Po trzecie w zaskarżonej decyzji organ stwierdza, że "w aktach archiwalnych znajdują się ponadto wezwania skierowane do właścicieli pozostałych nieruchomości objętych przedmiotowym orzeczeniem z dnia [...].02.1955 r. nr [...]", jednak tego nie wykazuje, zaś Sąd - po analizie akt sprawy - nie może potwierdzić tego ustalenia. Po czwarte w decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję Minister podał, że "Nazwisko A. L. nie zostało również zamieszczone w spisie dowodów "nadania na przesyłkę poleconą" korespondencji nadanej w dniach [...].02.1950r., a kierowanej do innych właścicieli nieruchomości objętych kwestionowanym orzeczeniem" i także opierając się na tej okoliczności, stwierdził że należy przyjąć, iż wnioskodawca wywłaszczenia nie znając adresu zamieszkania właściciela działki nr [...] nie dokonał wezwania w trybie art. 7 (po nowelizacji art. 8) dekretu. Niemniej organ nie zauważył, że ów spis liczy tylko [...] pozycji, tymczasem wniosek z [...] lutego 1950 r. liczył [...] pozycji, wymieniając w każdej nieruchomość przeznaczoną do wywłaszczenia wraz z jej właścicielem. Nadto, w spisie tym, wśród dowodów nadania, nie wymienia się np.: L. L. zamieszkałej - według orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] lutego 1955 r. (poz. 22) – w K. na ul. [...] i wymienionej pod pozycją [...] wniosku o wywłaszczenie z [...] lutego 1950 r.; S. R. i M. R. zamieszkałych – według orzeczenia o wywłaszczeniu (poz. 17) – w K. na ul. [...] i wymienionych pod pozycją [...] wniosku o wywłaszczenie; A. S. zamieszkałej - według orzeczenia o wywłaszczeniu (poz. 16) – w K. na ul. [...] i wymienionej pod pozycją [...] wniosku o wywłaszczenie. Skoro dokument ten nie wymienia nawet wszystkich właścicieli nieruchomości objętych wywłaszczeniem, których miejsce zamieszkania było wskazywane w aktach sprawy, to na jego podstawie nie można stwierdzić, że wobec A. L. nie dokonano wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, której był ówcześnie właścicielem. Wszystko to – w ocenie Sądu – nie mogło dać podstawy do stwierdzenia wydania orzeczenia z 1955 r. z rażącym naruszeniem prawa, którego konsekwencją było stwierdzenie jego nieważności. Oceniając legalność orzeczenia z 1955 r. trzeba było mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 K.p.a. wynikającą z fundamentalnej zasady pewności obrotu prawnego i to że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od tej zasady. Sam organ w zaskarżonej decyzji podkreślił, iż niedopuszczalne jest domniemanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa - jako sprzeczne z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, tymczasem sam takie domniemanie wyraził uznając, iż powołane przez niego okoliczności świadczą, że przy wydawaniu orzeczenia z 1955 r. doszło do rażącego naruszenia powoływanej normy dekretu. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że przytoczona przez niego argumentacja poddała w wątpliwość jednoznaczność twierdzenia organu o zaistnieniu w sprawie jednej z przesłanek nieważnościowych. Organ, stwierdzając nieważność aktu administracyjnego po kilkudziesięciu latach od jego wydania, nie mógł także kierować się - jak to uczynił - "dyrektywami doświadczenia życiowego i prawidłowego rozumowania" nakazującymi przyjąć, iż nie doszło do wezwania A. L., tylko jednoznaczną, rażącą, widoczną oczywistą sprzecznością postępowania i wydanego orzeczenia z przepisami zastosowanego ówcześnie prawa.

Z kolei Sąd stwierdza, że organ dokonał prawidłowej oceny postępowania wywłaszczeniowego poprzedzającego orzeczenie kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym w świetle pozostałych przepisów dekretu i prawidłowo nie stwierdził rażącego naruszenia innych przepisów prawa ówcześnie obowiązującego, za wyjątkiem stwierdzenia braku możliwości weryfikacji spełnienia wymogu przeprowadzenia rozprawy, z uwagi na zauważoną przez Ministra niekompletność archiwalnych akt sprawy. Wbrew bowiem twierdzeniu organu w archiwalnych aktach sprawy znajduje się protokół, z którego treści wynika, że został sporządzony w dniu [...] stycznia 1955 r. i, że jest to protokół z rozprawy odbytej w dniu jego sporządzenia (str. 1 czy str. 16). O przedmiotowym protokole była już mowa we wcześniejszej części rozważań Sądu. Za odbyciem rozprawy przykładowo przemawia również treść wniosku z [...] września 1955 r. o wydanie zezwolenia na objęcie nieruchomości z art. 19 dekretu wywłaszczeń (akapit 4, k. 247). W kontekście treści skargi i ostatniego akapitu zaskarżonej decyzji (zaczynającego się na str. 6 a kończącego na str. 7) należy zauważyć, że w dniu [...] stycznia 1950 r., to jest wtedy, gdy Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie na podstawie art. 4 i art. 5 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, brzmienie art. 7 ust. 3 dekretu było następujące: "Tryb wzywania ustala Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego". Natomiast art. 7 ust. 3 dekretu, w brzmieniu powoływanym przez skarżącą i wspominanym przez Minister, dodatkowo stanowiącym, że "[...]. W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmuje większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane, Przewodniczący Komisji Planowania Gospodarczego może ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście).", zaczął obowiązywać od 31 stycznia 1952 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonując ponownego rozpoznania sprawy będzie miał na względzie przedstawione wywody i wyda decyzję zgodną z art. 156 § 1 K.p.a. oraz zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego, a następnie ją uzasadni w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.