Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 339/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37, art. 87b ust. 3a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Aldona Gąsecka- Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "R" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "R" Sp. z o.o. w K. kwotę 37 122 (trzydzieści siedem tysięcy sto dwadzieścia dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r., Nr [...] na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 647), uchwały Nr Cl/1020/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lutego 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 29 marca 2006 r. Nr 158, póz. 1077), art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, póz. 1240 ze zm), orzekł o ustaleniu w stosunku do spółki "R" Sp. z o.o. z siedzibą w K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości 3.230.449,17 zł z uwagi na zbycie prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 5,7353 ha obr. [...] jedn. ewid. [...] objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...].

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 18 marca 2009 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego ww. spółka dokonała przeniesienia udziału wynoszącego 23593/57353 części i udziału wynoszącego 26336/57353 części tj. łącznie udziału wynoszącego 49929/57353 części w prawie użytkowania wieczystego niezabudowanej części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...].

Przedmiotowa część nieruchomości w przeważającej części podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka", zatwierdzonego uchwałą Nr Cl/1020/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lutego 2006 r., obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006 r., zgodnie z którym ww. działki znajdują się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC, natomiast jej nieznaczny wschodni fragment nie podlega ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka", tj. przed dniem 29 kwietnia 2006 r., przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na utratę mocy prawnej przez poprzedni plan, po dniu 1 stycznia 2003 r.

Z treści § 37 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" wynika, iż stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi dla terenów U, U.1, DC -30 %, dla terenów MWU -10 %, a dla terenów innych - 0 %;

Organ I instancji ustalił, że w sprawie zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a jej wysokość ustalił na podstawie operatu szacunkowego.

Od decyzji odwołała się "R" sp. z o.o. w K. zarzucając jej naruszenie:

- art. 105 §1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania, mimo że na podstawie art. 68 §1 w zw. z art. 59 §1 pkt 9 i art. 21 §1 pkt 2 Ordynacji podatkowej doszło do przedawnienia prawa wymiaru opłat ustalonych w decyzji w związku z czym obowiązek zapłaty wygasł a postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty po upływie około trzech lat od zbycia nieruchomości, mimo że zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 6 ustawy organ był zobowiązany ustalić opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego;

- art. 8 k.p.a. oraz art. 12 §1 k.p.a. w zw. z art. 35 §1 i §3 k.p.a. poprzez kilkukrotne przedłużanie terminu zakończenia postępowania;

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 13 maja 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Całkowicie podzielono zarówno ustalenia faktyczne Prezydenta Miasta, jak i dokonaną przez niego ocenę prawną.

"R" sp. z o.o z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji l instancji i nieumorzenie postępowania w sprawie mimo istnienia przesłanek uzasadniających jego bezprzedmiotowość w postaci przedawnienia prawa wymiaru opłaty na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne wydanie decyzji II Instancji w sytuacji, gdy SKO powinno było wydać decyzję uchylającą decyzję l Instancji i umarzającą postępowanie;

- art. 68 w zw. z art. 59 § 1 pkt 5 i art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie skutkujące nieumorzeniem postępowania w sprawie oraz błędne uznanie, iż prawo wymiaru opłaty nie uległo przedawnieniu;

- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust 3a ustawy poprzez przyjęcie, że w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania nastąpił wzrost wartości nieruchomości, pomimo braku istnienia takiego związku przyczynowego;

- art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz w zw. z art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie podstawowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktycznych skutkujące podjęciem rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa;

- art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że ustalenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu dokonano zgodnie z powołanymi przepisami;

- art. 8 kpa w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty po upływie około trzech lat od zbycia nieruchomości, mimo że zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 6 organ był zobowiązany ustalić opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego obejmującego umowę, której przedmiotem było zbycie nieruchomości przez Spółkę, nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów;

- art. 8 kpa oraz art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i § 3 kpa poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że kilkukrotne przedłużanie terminu zakończenia postępowania oraz prowadzenie postępowania niezgodnie z dyspozycją art. 12 § 1 kpa, art. 35 § 1 kpa oraz art. 8 kpa, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie wydane w sprawie.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1246/13 oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie wskazując, że jej zarzuty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się w pierwszej kolejności do zarzutu przedawnienia, co - zdaniem strony skarżącej - ma wynikać z art. 59 § 1 pkt 9 i art. 68 § 1 ustawy z 29. 08. 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) znajdującymi zastosowanie ze względu na regulację z art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z 27. 08. 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2010 r. W myśl argumentacji strony skarżącej odpowiednie stosowanie przepisów działu III ordynacji podatkowej - do czego uprawnia art. 67 ustawy o finansach publicznych stanowiący, że do spraw dotyczących należności o których mowa w art. 60 ustawy nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa - pozwala przyjąć, iż roszczenie z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości oznaczonej jako działki nr ewid. [...] obr. obr [...] jedn. Ewid. o pow. 5,7353 ha [...] w K. wygasło w wyniku przedawnienia. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem organów l i II instancji w rozpatrywanej sprawie został zachowany 5- letni termin do ustalenia opłaty planistycznej.

W ocenie Sądu, wobec jednoznacznego określenia - użytego w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. - iż roszczenie to "można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące" dla zachowania wymaganego terminu wystarczy, jeśli organ właściwy przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zgłosi roszczenie z tytułu jednorazowej opłaty wymaganej od właściciela lub użytkownika nieruchomości w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, co następuje przez wszczęcie postępowania. Nadto, ponieważ ustawodawca posłużył się zwrotem "zgłaszać" należy przyjąć, że 5-letni termin jest zachowany, gdy w tym terminie zobowiązany właściciel lub użytkownik wieczysty odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (por. wyrok NSA z 3.09.2008 r. sygn. akt II OSK 984/07). Podkreślono, że ww. przepisy ustalające zawity termin 5 lat dla realizacji roszczenia z tytułu opłaty planistycznej mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej i jako takie powinny być stosowane w pierwszej kolejności. Przepis art. 67 ust 1 ustawy o finansach publicznych, do którego odwołuje się strona skarżąca nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, co w każdej sprawie oznacza konieczność uwzględnienia kontekstu systemowego oraz aksjologicznego.

Nie budzi wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Bonarka", przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa nr Cl/1020/06 z 8 lutego 2006 r. wszedł życie w dniu 29 kwietnia 2006 r., natomiast postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem Prezydenta Miasta z 31 marca 2011 r. doręczonym skarżącej spółce w dniu 6 kwietnia 2011 r., a zatem przed upływem pięcioletniego terminu do jego wszczęcia. Dlatego zarzut przedawnienia ustalenia opłaty planistycznej jest niezasadny.

W ocenie Sądu nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa w zw. z treścią art. art. 37 ust. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4 w drodze decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5, a to ze względu na fakt, iż termin bezzwłocznego ustalenia opłaty planistycznej nie jest terminem prawa materialnego. Sąd przyjął, że organ uchybił także normie z art. 12 ust. 1 kpa, jakkolwiek należy wskazać, że naruszenie to nie może skutkować uchyleniem skarżonej decyzji ponieważ nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Za bezzasadny został uznany zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w przepisie art. 7 kpa, której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także normy zawartej w art. 80 kpa, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Celem przeprowadzonej wyceny było ustalenie, czy nastąpił wzrost wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w K. w zw. z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bonarka" przyjętego uchwałą Rady M. nr Cl/1020/06 z 8 lutego 2006 r. W sprawie nie budzi wątpliwości, że w dniu 18 marca 2009 r., umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], spółka "R" sp. z o.o. w K. zbyła na rzecz "T" Sp. z o.o. w W. oraz "B" Sp. z o.o. w K. prawo użytkowania wieczystego części nieruchomości oznaczonej jako działki Nr [...] o pow. 17, 5801 ha obr. [...]. Nie budzi również wątpliwości, że w dniu wejście w życie planu miejscowego "Bonarka" przedmiotowa działka była częścią nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 17, 5801 ha, która dopiero później uległa podziałowi. Dla obszaru działki nr [...] w planie miejscowym w przeważającej części ustalono tereny zabudowy usług wielofunkcyjnych - symbol UC, a nadto tereny dróg publicznych - symbol KDG , KDL, KDD, tereny zieleni izolacyjnej - symbol ZI, zieleni urządzonej -symbol ZP1 oraz zabudowy usługowej - symbol U. Przed uchwaleniem ww. planu miejscowego nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie była objęta żadnym planem miejscowym, zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy był to teren przemysłowy, zabudowany budynkami byłych Zakładów Chemicznych "Bonarka", które były przeznaczone do rozbiórki, natomiast do 1 stycznia 2003 r. był to teren objęty ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr VII/58/94 z 16 listopada 1994r., zgodnie z którymi teren ten znajdował się w przeważającej części w obszarze oznaczonym symbolem PS - Obszar Produkcji i Zaplecza Technicznego oraz w niewielkiej części symbolem KTG - obszar tras komunikacyjnych i ZP - obszar Miejskiej Zieleni Publicznej. Z powyższego wynika że nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr [...] z terenów - w znacznej mierze - produkcyjnych i zaplecza technicznego (w nieobowiązującym planie ogólnym) oraz terenów zabudowanych budynkami produkcyjnymi do rozbiórki (w okresie tzw. luki planistycznej) na tereny w przeważającej części usług wielofunkcyjnych (w obowiązującym planie miejscowym), co uprawnia organ do ustalenia opłaty planistycznej przewidzianej w art. 36 ust. 4 ustawy u.p.z.p.

Złożony w sprawie operat szacunkowy sporządzony został w dniu 2 lipca 2012 przez E. W., posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie Sądu operat ten został prawidłowo i obiektywnie oceniony przez organy obu instancji, a po drugie, że wykonana w nim wycena przedmiotowej nieruchomości z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego z 21.09.2004 r. jest prawidłowa i w związku z tym mogła stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej.

Nie można się zgodzić z zarzutem wyboru "niewłaściwych nieruchomości do porównania". Ich wybór został opisany i uzasadniony, a przyjęte kryteria nie budzą zastrzeżeń. Nie jest natomiast rzeczą organów administracji, a także sądu rozważanie w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych, ponieważ oznaczałoby to wkraczanie w domenę wiedzy specjalistycznej. W ocenie Sądu nie można także kwestionować wyboru podejścia, metody i techniki wyceny, stosownie bowiem do art. 154 ust. 1 u.g.n. wybór w tym zakresie należy do rzeczoznawcy majątkowego natomiast ocenie organu, a zatem i sądu ocenie podlega uzasadnienie takiego wyboru. Rzeczoznawca opisała i uzasadniła prawidłowo wybrane, podejście, technikę i metodę wyceny z uwzględnieniem celu wyceny, rodzaju i położenia wycenianej nieruchomości, stanu nieruchomości i jej przeznaczenia w planie miejscowym (aktualnym i w planie ogólnym z 1994 r. oraz w okresie luki planistycznej) oraz dostępnych danych o cenach, i cechach nieruchomości podobnych.

Sąd podkreślił, że skarżąca spółka nie zgłaszała zastrzeżeń w toku postępowania przed organem l instancji, nie przedstawiła innego operatu i nie przedstawiała żadnych dowodów odmiennych bądź kwestionujących ustalenia podane przez rzeczoznawcę w przedmiotowym operacie. Ustalenia operatu nie były kwestionowane w odwołaniu skarżącej spółki od decyzji organu l instancji.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły operat szacunkowy pod kątem obowiązującego stanu prawnego. Wysokość opłaty planistycznej określona została z uwzględnieniem stawki procentowej opłaty - równej 30% wzrostu wartości nieruchomości ustalonej w § 37 uchwały Rady Miasta Krakowa z 8 lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bonarka".

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez "R" spółka z o.o. z siedzibą w K. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 880/14 uchylił opisany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Rozpoznając ponownie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

We wskazanym wyżej wyroku z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 880/14 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie za niezasadne uznał większość zarzutów skargi kasacyjnej. W szczególności podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie przedawnienia roszczeń (art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.) są przepisami specjalnymi w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej, w związku z czym wyłączają jej zastosowanie. NSA nie podzielił poglądu skarżącego kasacyjnie, że w sprawie ma zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu drugiej instancji odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej w sprawach dotyczących opłaty planistycznej, powinno wynikać wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie z domniemania zastosowania wyprowadzanego za pośrednictwem innej trzeciej ustawy (ustawy o finansach publicznych), która także zawiera wiele wątpliwości i niejasności interpretacyjnych. Poza tym w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne, jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 8 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1110/09, z dnia 2 października 2014r., sygn. akt II OSK 148/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie i stwierdził, że ocena prawna co do niestosowania w niniejszej sprawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego, wyroku jest prawidłowa.

Jako nieuprawniony oceniono zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku oceny przez Sąd I instancji zastosowania przez rzeczoznawcę różnej wysokości wagi (cechy rynkowej) wpływającej na wartość nieruchomości ("możliwości inwestycyjne, przeznaczenie") przy porównywaniu przedmiotowej nieruchomości z innymi nieruchomościami na podstawie nowego planu i starego planu. Rzeczoznawca przyjął w wycenie wartości nieruchomości na podstawie starego planu - 15% wagi cech różniących, a w nowym planie - 10% stwierdzając, że różnice związane z możliwościami inwestycyjnymi nieruchomości oraz przeznaczeniem zostały uwzględnione w wycenie za pomocą cechy rynkowej "możliwości inwestycyjne, przeznaczenie". Również waga "zagospodarowanie nieruchomości, utrudnienia w zagospodarowaniu" została przyjęta odmiennie: dla nowego planu – 25%, starego planu 20%, czego nie podniesiono już w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także kolejnego zarzutu skarżącego kasacyjnie, dotyczącego wadliwej oceny przez Sąd I instancji prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, których nie można uznać za "podobne", z uwagi na ich różną powierzchnię oraz ceny. Sąd I instancji prawidłowo i dokładnie odniósł się do tego zarzutu, który był także podnoszony w skardze.

W ocenie NSA błędny jest zarzut, że rzeczoznawca nie wskazała przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania. W operacie podniesiono, że z uwagi na małą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej na terenie [...], jak również z uwagi na niewielki obszar Krakowa pokryty planami miejscowymi, w celu wyceny działki nr [...] wg ustaleń planu z 2006r. analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod usługi komercyjne, w tym o przeznaczeniu mieszanym na terenie całego [...]. Przyjęto transakcje nieruchomościami objętymi planem miejscowym, jak również decyzjami WZ na zabudowę komercyjną lub komercyjno-usługową, a różnice zw. z możliwościami inwestycyjnymi nieruchomości oraz przeznaczeniem zostały uwzględnione w wycenie za pomocą cechy rynkowej "możliwości inwestycyjne, przeznaczenie". Ponieważ wybór nieruchomości przyjętych do porównania należy do rzeczoznawcy, nie do organu, zaś skarżący nie przedstawił w tej kwestii żadnych uzasadnionych argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Przyczyną uchylenia wyroku wydanego poprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie było stwierdzenie zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. oraz wiążącego się z nim naruszenia prawa materialnego, tj. § 26 ust. 2 pkt 3 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 listopada 1994r. Nastąpiło to poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy orzekające nie ustaliły w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny w planie z 1994r., w szczególności pominięcie, że plan ten dopuszczał także lokalizację na przedmiotowym terenie usług komercyjnych, co spowodowało, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lutego 2006r. spowodowało zwiększenia możliwości zabudowy przedmiotowych nieruchomości i wystąpiła przesłanka nałożenia opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. W ocenie Sądu drugiej instancji zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.a. opłatę planistyczną pobiera się w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Ustalając zatem w sprawie niniejszej wzrost wartości nieruchomości rzeczoznawca w operacie szacunkowym winien był uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994r. oraz planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lutego 2006r., mając na uwadze treść art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wiązało się to z prawidłową oceną sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, będącego dowodem w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, na następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych.

Zwrócono jednak uwagę, że operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej nieustalenia w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości nr [...] w planie uchwalonym dnia 16 listopada 1994r., w szczególności pominięcia, że plan ten dopuszczał także lokalizację na przedmiotowym terenie usług komercyjnych, podniesiono, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję pod względem prawidłowości ustalenia przeznaczenia działki nr [...], wynikającego z zapisów § 26 ust. 1 i 2 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 listopada 1994r. i związanego z tym przeznaczeniem określenia wartości działki w operacie, a w konsekwencji ustalenia, czy nastąpiła zmiana przeznaczenia i wzrost wartości w związku z uchwalaniem planu z dnia 8 lutego 2006r.

NSA podkreślił, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym, określając przeznaczenie nieruchomości nr [...] położonej na obszarze PS w starym planie z 1994r. zacytowała treść § 26 uchwały z dnia 16 listopada 1994r., w tym przeznaczenie podstawowe terenu - ust. 1 i dopuszczalne - ust. 2. W § 26 ust. 2 stary plan dopuszczał m.in. "zabudowę komercyjną", pod określonymi w ust. 3 pkt 1-3 warunkami. Jednak szacując wartość tej nieruchomości rzeczoznawca określiła przeznaczenie nieruchomości - "pod zabudowę przemysłową, przemysłowo-usługową". Mając na uwadze, że na podstawie obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006r. nowego planu miejscowego, teren na którym położona jest działka nr [...] został zakwalifikowany jako obszar UC – zabudowa usług wielofunkcyjnych i w operacie przyjęto przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod "usługi komercyjne oraz przeznaczenie mieszane" - należy podzielić zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki, że możliwość przyjęcia "dopuszczalnego" w starym planie przeznaczenia nieruchomości mogła mieć wpływ na ustalenie, czy zmieniło się przeznaczenie tej nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu z 2006r. i czy rzeczywiście wartość jej wzrosła.

Dalej wskazano, że Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję powinien był zbadać i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, czy organ orzekający, oceniając operat jako dowód w sprawie (art. 80 k.p.a.) wyjaśnił i ocenił prawidłowość przyjętego przez rzeczoznawcę przeznaczenia nieruchomości nr [...] w starym planie i jaki to miało ewentualnie wpływ na ustalenie opłaty planistycznej, czy rozważono możliwość dopuszczalnego w starym planie przeznaczenia nieruchomości. Sąd I instancji uznał, że do 1 stycznia 2003r. teren objęty ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr VII/58/94 z dnia 16 listopada 1994r. znajdował się w przeważającej części w obszarze oznaczonym symbolem PS - Obszar Produkcji i Zaplecza Technicznego oraz w niewielkiej części symbolem KTG - obszar tras komunikacyjnych i ZP - obszar Miejskiej Zieleni Publicznej, z czego wynika, że nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr [...] z terenów - w znacznej mierze - produkcyjnych i zaplecza technicznego (w nieobowiązującym planie ogólnym) oraz terenów zabudowanych budynkami produkcyjnymi do rozbiórki (w okresie tzw. luki planistycznej) na tereny w przeważającej części usług wielofunkcyjnych (w obowiązującym planie miejscowym), co uprawnia organ do ustalenia opłaty planistycznej przewidzianej w art. 36 ust. 4 ustawy u.p.z.p. Dotychczas nie rozważono zatem przeznaczenia dopuszczalnego starym planem.

Kierując się tymi opisanymi wyżej wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu sprawy uznano za prawidłowe rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące kwestii przedawnienia. Również podzielono te poglądy wyrażone w poprzednim wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r., z którymi zgodził się sąd odwoławczy.

Ponownie rozważywszy kwestię przyjętego w operacie przeznaczenia nieruchomości w obecnym planie oraz przed jego wejściem w życie Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nie została ona w sposób jednoznaczny wyjaśniona w operacie oraz w zaskarżonej decyzji. Przy dokonywaniu wyceny rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę, że w § 26 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą RM Krakowa Nr VII/58/94 z dnia 16 listopada 1994 r. oprócz przeznaczenia podstawowego dopuszczona została również "zabudowa komercyjna" opisana jako "lokalizacja zapleczy administracyjno – technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych , szkół przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego". W operacie szacunkowym (analiza nieruchomości) przeznaczenie nieruchomości w okresie obowiązywania tego planu określono wyłącznie, jako przeznaczenie podstawowe ("pod zabudowę przemysłową, przemysłowo-usługową" str. 43 i 44 operatu). Natomiast, jako przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru " Bonarka " zatwierdzonego uchwałą RM Krakowa Nr CI/1020/06 z dnia 8 lutego 2006 r przyjęto: "usługi komercyjne oraz przeznaczenie mieszane" na str. 36 i 38 operatu.

Podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej na każdym etapie postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Należy przy tym mieć na względzie postanowienia art. 136 k.p.a., stosownie, do którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ II instancji będący również organem merytorycznym powinien rozpoznając sprawę dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Z tych względów na obecnym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie musiał uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na brak pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Niewątpliwie przeznaczenie nieruchomości w obu planach (podstawowe i dopuszczalne) jest tą cechą, która w istotny sposób wpływa na jej wartość. W operacie stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej decyzji brak rozważań na ten temat i nie wiadomo czy rzeczoznawca w ogóle zajmowała się tą kwestią.

Niewyjaśnienie tej okoliczności niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, choć nie posiadając wiadomości specjalnych Sąd nie jest w stanie przesądzić, czy jej uwzględnienie będzie miało wpływ na ostateczne ustalenie wartości nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego z 8 lutego 2006 r. To rzeczoznawca majątkowy musi wypowiedzieć się w kwestii, czy - a jeżeli tak – to, w jaki sposób - przeznaczenie uznane w planie miejscowym za dopuszczalne, a nie podstawowe wpływa na wartość nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien zwrócić się do autorki operatu o wyjaśnienie opisanej wyżej okoliczności. Ponieważ jednak w pozostałym zakresie sporządzony w sprawie operat szacunkowy został uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za prawidłowy, nie stwierdzono potrzeby uchylania również decyzji organu I instancji.

Uwzględniając powyższe rozważania należało uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.