Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2007/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49c
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: aRT. 67 A PAR. 1 PKT 3
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi G.D. na decyzję Ministra Finansów z [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej w części oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak:[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 49c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana G.D. od decyzji Wojewody [...]z [...] czerwca 2020 r., znak: [...]odmawiającej umorzenia w całości oraz w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z [...] listopada 2019 r., znak:[...], Minister Finansów uchylił w całości ww. decyzję organu wojewódzkiego z [...] czerwca 2020 r. i umorzył ustaloną opłatę legalizacyjną w części, tj. w wysokości 30.000 zł.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Finansów (dalej także "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r., znak:[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.(dalej jako "PINB") ustalił wobec G.D.opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł za nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], położonej w miejscowości K., gm.[...], wykonaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Strona złożyła zażalenie na powyższe do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego.

W dniu [...] lutego 2020 r. do Wojewody [...] (dalej także "organ I instancji") wpłynęło podanie G.D.z [...] stycznia 2020 r. o umorzenie przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Wnioskodawca swoją prośbę motywował trudną sytuacją materialną i życiową. Wskazał, że rozpoczął roboty budowlano-remontowe domu ze względu na jego zły stan techniczny. Ponadto dodał, że mieszka ze swoim 70-letnim ojcem, który wymaga stałego leczenia oraz codziennej opieki w domu. Aby zapewnić ojcu i sobie w miarę dogodne warunki w domu zaciągnął pożyczkę w banku celem wykonania robót remontowych budynku. Dokonał rozbiórki starego drewnianego ganku a w jego miejscu postawił nowy ganek, dokonał również wymiany dachu, który przeciekał w czasie opadów, a także ocieplenia ścian budynku. Wnioskodawca został wezwany do przesłania dokumentów potrzebnych do wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Pan G.D.przedłożył dokumentację niezbędną do ustalenia jego sytuacji rodzinnej, majątkowej i finansowej, która następnie została uzupełniona w dniu[...] kwietnia 2020 r. oraz w dniu [...] czerwca 2020 r.

Po rozpatrzeniu wniosku, Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] odmówił umorzenia w całości oraz w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł.

G.D. w ustawowym terminie złożył odwołanie się od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., wnosząc przy tym o dopuszczenie w sprawie dowodu z dokumentu wypowiedzenia umowy zlecenia z 1 lipca 2020 r. dołączonego do odwołania.

Minister Finansów rozpatrując odwołanie na wstępie przypomniał, że zgodnie z art. 49c ustawy - Prawo budowlane, do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może m.in. umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, dotyczące udzielenia ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, nie ma na celu badania prawidłowości i okoliczności wydania postanowienia PINB ustalającego opłatę legalizacyjną. Udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej stanowi wyjątek od zasady ponoszenia należności w pierwotnie ustalonej kwocie i terminie. Ta forma wsparcia inwestora jest incydentalnym wyrazem pomocy państwa w ponoszeniu ciężarów i świadczeń publicznych. W związku z tym, wydanie decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej poprzedzone być musi w każdym przypadku obowiązkiem ustalenia sytuacji życiowej, majątkowej, finansowej, zdrowotnej inwestora w kontekście ustawowych przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Co więcej, decyzja indywidualna ma charakter uznaniowy, a więc pozostaje w zakresie dyskrecjonalnej władzy organu administracji publicznej (organ może udzielić ulgi, ale nie ma obowiązku jej udzielenia).

Minister Finansów ustalił, że G.D.(l. 45) prowadzi gospodarstwo domowe razem z ojcem Panem S.D.(l. 74). Wnioskodawca nie prowadzi żadnej działalności rolniczej ani gospodarczej. W zakresie sytuacji finansowej ww. osoby ustalono, że wnioskodawca był zatrudniony w Urzędzie Gminy [...]na podstawie umowy zlecenia na czas określony od [...]marca 2019 r. do [...] lutego 2021 r. z uposażeniem miesięcznym brutto w kwocie 1.530 zł. Umowa powyższa została wypowiedziana przez Wójta Gminy [...] z dniem [...] lipca 2020 r. W chwili obecnej wnioskodawca pozostaje bez pracy i nie posiada stałego źródła dochodu. Ojciec wnioskodawcy – S.D.jest emerytem pobierającym świadczenie emerytalne w wysokości 1.026,33 zł miesięcznie. Do dochodów rodziny należy dodać płatności otrzymywane z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR). Zgodnie z decyzją ARiMR Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, G.D.przyznano płatności w łącznej wysokości 1.466,01 zł. Ponadto zgodnie z decyzją ARiMR Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) przyznano wnioskodawcy płatność ONW typ specyficzny strefa I w wysokości 332,94 zł. Dochodem G.D. był też w roku 2019 otrzymany zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej w wysokości łącznie 205 zł.

Wydatki gospodarstwa domowego wnioskodawcy łącznie wynoszą około 2.091,12 zł, przy czym koszty stałe to kwota około 1.416,12 zł (ujmując w nich również żywność i leki), natomiast zgodnie z oświadczeniem majątkowym strony, łączne koszty utrzymania rodziny wynoszą 1.550,00 zł miesięcznie.

W oświadczeniu dotyczącym miesięcznych kosztów ponoszonych na utrzymanie rodziny G.D. wskazał, że spłacił zaciągnięte kredyty. Na dowód załączył stosowne zaświadczenia z banku.

Zgodnie zaś z przedstawionym zaświadczeniem z Banku [...]S.A. z dnia [...] lutego 2020 r. o wysokości salda na rachunku bankowym, saldo to wynosiło 1.116,72 zł, natomiast saldo rachunku na dzień 31 marca 2020 r. wynosiło 733,25 zł.

Ustalono również, że G.D.jest właścicielem:

- działki rolnej o powierzchni 1,78 ha fiz. (1,5510 ha przeliczeniowych),

- 1/3 udziału w gruncie o powierzchni całkowitej 0,93 ha fiz. (0,7925 ha przeliczeniowych), co według udziałów daje powierzchnię 0,31 ha fiz. (0,2642 ha przeliczeniowych),

- działki nr ewid. [...]- grunt zaorany bez uprawy,

- działki nr ewid. [...](pow. 0,24 ha) - grunt zaorany bez uprawy,

działki nr ewid [...] (pow. 0,12 ha) - łąka, działki nr ewid. [...](pow. 0,58 ha) - grunt zaorany bez uprawy, działki nr ewid. [...] (pow. 0,27 ha) - łąka,

- działki nr ewid. [...](pow. 0,21 ha) - grunt zaorany bez uprawy,

- działki nr ewid. [...]- zabudowa na pow. 0,11 ha, zaś na pow. 0,20 ha uprawiana jest malina.

- budynku mieszkalnego (rok budowy 1950) o pow. 78 m2 jednokondygnacyjnego o konstrukcji drewniano-murowanej, składającego się z 3 pomieszczeń mieszkalnych,

- budynku stodoły o konstrukcji drewnianej (rok budowy 1975) o pow. 104 m2 jednokondygnacyjnego składającego się z jednego pomieszczenia,

- budynku obory z kamienia (rok budowy 1969) o pow. 130 m2 składającego się z dwóch pomieszczeń.

Wnioskodawca nie posiada inwentarza żywego i nie prowadzi hodowli zwierząt. W grudniu 2018 r. przekazał swojej siostrze A.D.w dzierżawę na okres 10 lat wszystkie grunty. S.D., ojciec wnioskodawcy, jest płatnikiem podatku leśnego z powierzchni 1/6 w 4,46 ha, natomiast nie posiada gospodarstwa rolnego ani innych nieruchomości zabudowanych.

Wnioskodawca posiada samochód osobowy marki [...](rok prod. 2003), nie posiada natomiast żadnych maszyn ani urządzeń rolniczych.

W rodzinie występują problemy zdrowotne. U ojcaG.D., którym wnioskodawca się opiekuje, stwierdzono nowotwór złośliwy płuca prawego, a ponadto inne liczne problemy zdrowotne, tj. m.in. chorobę wieńcową, chorobę niedokrwienną serca, przebyty zawał mięśnia sercowego, nadciśnienie tętnicze, przerost prostaty, cukrzycę typu 2.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister Finansów uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na ocenę możliwości zapłaty opłaty legalizacyjnej, jednak nie podzielił w całości stanowiska organu I instancji w tym zakresie. Przyznanie ulgi w ramach uznania administracyjnego jest możliwe, gdy w sprawie występują jedna albo obie z przesłanek udzielenia ulgi (ważny interes podatnika lub interes publiczny). Zdaniem Ministra Finansów, umorzenie w części ustalonej opłaty legalizacyjnej jest w pełni uzasadnione z punktu widzenia przesłanki ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, G.D.prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z 74-letnim ojcem, który jest schorowany i wymaga opieki oraz przyjmowania lekarstw. Główne źródło utrzymania wnioskodawcy stanowi, po utracie pracy wykonywanej w ramach umowy zlecenia na rzecz Gminy[...], emerytura ojca w kwocie 1.026,33 zł, płatności otrzymywane z ARiMR, które w 2019 r. wyniosły łącznie 1.798,95 zł (1.446,01 zł + 332,94 zł), czyli około 149,91 zł miesięcznie oraz niewielkie kwoty z tytułu zwrotu podatku akcyzowego - w 2019 r. było to 205 zł (17,08 zł miesięcznie). Łącznie dochód rodziny wyniósł zatem około 1.193,32 zł. Przeliczając niniejszy dochód na osobę w rodzinie wynosi około 596,66 zł. Natomiast wyliczone na podstawie przedłożonych oświadczeń i faktur miesięczne wydatki w gospodarstwie domowym G.D.wynoszą około 2.091,12 zł, przy czym koszty stałe prowadzonego gospodarstwa domowego to kwota około 1.416,12 zł, czyli na osobę w rodzinie kwota ta wynosi 708,06 zł. Organ II instancji podkreślił, że poziom wydatków gospodarstwa domowego strony dotyczy okresu posiadania przez wnioskodawcę źródła dochodu, czyli okresu sprzed [...] lipca 2020 r. Od tej bowiem daty pozostaje On bez pracy na skutek rozwiązania przez Gminę [...]umowy zlecenia, będącej dla wnioskodawcy jedynym liczącym się źródłem dochodu.

Mając na uwadze ogół okoliczności dotyczących uzyskiwanych przez Stronę dochodów i ponoszonych wydatków, wartości posiadanego majątku, możliwości zarobkowych oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej w zestawieniu z kwotą opłaty legalizacyjnej, Minister Finansów uznał, że ważny interes podatnika w pełni uzasadnia umorzenie w części ustalonej opłaty legalizacyjnej. Ważny interes podatnika należy rozumieć tu jako nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika. Taka sytuacja, a mianowicie utrata pracy i źródła dochodu przez wnioskodawcę, wystąpiła w niniejszej sprawie. Minister Finansów stwierdził, że sytuacja finansowa i rodzinna strony, uniemożliwia mu zapłacenie opłaty legalizacyjnej w pełnej ustalonej wysokości, gdyż kwota 50.000 zł ustalonej opłaty legalizacyjnej pozostaje w istotnej dysproporcji do dochodów będących w dyspozycji wnioskodawcy. Zatem zarówno w interesie strony, jak i w interesie publicznym, leży umorzenie w części nałożonej opłaty legalizacyjnej i tym samym umożliwienie wnioskodawcy zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej. Organ II instancji uznał jednocześnie, że uiszczenie (np. w systemie ratalnym) przez stronę pozostałej po umorzeniu części opłaty legalizacyjnej w wysokości 20.000 zł, będzie adekwatne do położenia strony w świetle jej sytuacji materialnej, finansowej, rodzinnej. Wnioskodawca posiada stałe źródło dochodów, wprawdzie są to bardzo niskie dochody, ale jednak pozwalają na utrzymanie gospodarstwa domowego i regulowanie bieżących zobowiązań. Ponadto strona jest osobą zdolną do pracy i nie skarży się na żadne dolegliwości zdrowotne uniemożliwiające jej podjęcie. W przekonaniu Ministra Finansów, znalezienie  pracy, nawet dorywczej, która polepszyłaby warunki życia wnioskodawcy, jest kwestią niedługiego czasu. W tych okolicznościach realne staje się zapłacenie kwoty 20.000 zł w ratach, jednak o ten rodzaj ulgi należy zwrócić się odrębnym wnioskiem do Wojewody[.... Zdaniem organu II instancji, podjęte rozstrzygnięcie powoduje jednocześnie, że zachowany zostaje element prewencji ogólnej, aby nie powstało przekonanie, że naruszanie przepisów Prawa budowlanego nie wiąże się z żadnymi negatywnymi skutkami dla inwestora.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się G.D.(dalej także "skarżący"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, poprzez utrzymanie w mocy w części decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winna być uchylona w całości;

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez skarżącego kwestii oraz brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 49c ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie podlega pod hipotezę wymienionych wyżej norm i przyjęciu, że nie zachodzi przesłanka pozytywna do umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości, mimo że w rzeczywistości ważny interes podatnika został wykazany.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2020 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej przewiduje możliwość umorzenia w całości lub w części przez organ zaległości podatkowej (a więc odpowiednio opłaty legalizacyjnej), jeżeli przemawia za tym ważny interes podatnika lub interes publiczny. Decyzja w tym zakresie ma charakter decyzji uznaniowej, jednakże z przyznanej organom kompetencji, organy nie mogą korzystać w sposób woluntarystyczny, zupełnie nieracjonalny lub sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Skarżący zwraca uwagę, że użyte w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej zwroty normatywne – "ważny interes podatnika" oraz "interes publiczny" - jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych - nie mają stałego zakresu treści, lecz jest to zespól ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić go do indywidualnej sytuacji podatnika występującego z wnioskiem o umorzenie zaległości. Ważny interes podatnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Będzie to utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku, ale także sytuacja ekonomiczna podatnika. Przy ocenie ważnego interesu podatnika i interesu publicznego należy mieć ponadto na uwadze cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu tej regulacji, a jakim było niewątpliwie umożliwienie zmniejszenia lub niepobierania opłaty (określonej w przepisach w sztywnej wysokości), gdy jej pobranie w całości lub w części kłóciłoby się z zasadami słuszności i sprawiedliwości społecznej.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie dokonały wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Organ skupił się na ustaleniu wysokości dochodu osiąganego przez skarżącego i posiadanego przez niego majątku. Skarżący prowadzi dwu osobowe gospodarstwo domowe razem z ojcem, który jest schorowany, cierpi na chorobę nowotworową, wymaga stałej opieki i przyjmowania leków. Główne źródło utrzymania skarżącego stanowi dochód z umowy zlecenia w kwocie 1.124,41 zł. miesięcznie. Ojciec odwołującego otrzymuje emeryturę w wysokości 1.026,33 zł miesięcznie. Ten skromny dochód wbrew twierdzeniom organu, nie wystarcza na bieżące wydatki, dlatego skarżący zmuszony jest korzystać z pożyczek od znajomych, zwłaszcza, że leczenie ojca jest bardzo kosztowne. Skarżący nie ma żadnych oszczędności i nie ma możliwości przy tak skromnym dochodzie zgromadzić jakichkolwiek oszczędności.

Ponadto organ uznał, że nawet trudna sytuacja ekonomiczna sama w sobie nie może być utożsamiana z ważnym interesem podatnika (w tym przypadku inwestora), bo w przeciwnym razie każda osoba znajdująca się w trudnej sytuacji finansowej mogłaby uzyskać ulgę. Zgadzając się do zasady z tym poglądem, skarżący podnosi, że nie można jednak pominąć, iż ubiegając się o ulgę wskazywał także inne okoliczności, które w jego ocenie uzasadniały przyznanie ulgi. W ustaleniach organów i przy ocenie materiału dowodowego pominięto okoliczności związane z powstaniem obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Nie rozważono kwestii, że skarżący dokonał rozbiórki starej części budynku mieszkalnego, na którą to rozbiórkę miał pozwolenie i stosowne dokumenty, a następnie dokonał odtworzenia z nowych materiałów, będąc przekonany, iż posiada na to stosowne dokumenty. Organ nie wziął w ogóle pod uwagę oświadczenia pracownika biura projektowego usług technicznych w budownictwie, który jednoznacznie oświadczył, że wymierzona kara nie jest adekwatna do uchybienia, roboty budowlane skarżący wykonał na podstawie zgłoszenia, jednakże niezgodnie ze zgłoszonym zamiarem. Organ nie wziął pod uwagę, że skarżący dokonał, w ramach tych robót odtworzenia budynku mieszkalnego, stanowiącego jego miejsce zamieszkania. Nie wziął pod uwagę zakresu i celu tych robót, a także skutków nakazania ewentualnej rozbiórki odtworzonego budynku dla warunków bytowych strony i związanych z tym ewentualnych kosztów. Poza tym, organ nie wziął w ogóle pod uwagę, że nadal odtworzony budynek jest w stanie surowym i wykończenie go i doprowadzenie go do stanu używalności, wiąże się z kosztami na, które nie stać skarżącego.

Organy w ogóle nie zbadały, jaki był stopień naruszenia przepisów Prawa budowlanego i czy w związku z tym nałożona opłata legalizacyjna była adekwatna do stopnia naruszenia. Pominęły kwestie związane z możliwością uzyskiwania w przyszłości przez skarżącego środków utrzymania i powodów, dla których jego zdaniem nie ma On możliwości podjęcia zatrudnienia.

Niewyjaśnienie tych okoliczności stanowi, zdaniem odwołującego, naruszenie art, 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwego zastosowanie w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Ministra Finansów nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości decyzji Ministra Finansów z [...] września 2020 r., którą organ II instancji uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. i umorzył w części, tj. w wysokości 30.000 zł opłatę legalizacyjną ustaloną postanowieniem PINB z [...] listopada 2019 r., znak: [...]w kwocie 50.000 zł.

Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowił art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Stosownie bowiem do art. 49c ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie.

Jak słusznie wskazał organ II instancji, decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej lub rozłożenia jej na raty wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Pozostawia zatem organowi stosującemu prawo pewien zakres luzu decyzyjnego. Nie oznacza to jednak, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. Decyzję bowiem winna poprzedzać dokładna analiza stanu faktycznego, w tym sytuacji majątkowej czy osobistej wnioskodawcy. W ramach tak poczynionych ustaleń organ może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny uzasadniający przychylenie się do wniosku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, na co zresztą słusznie zwrócono uwagę w skardze, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych, podatnik nie jest w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 31/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Właściwy organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, ustala zatem, czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Ponadto przyjmuje się, że aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego, wnioskodawca musiałby wykazać przed organem, że z uwagi na ww. okoliczności, które zachwiały podstawami jego egzystencji, nie jest w stanie uiścić ustalonej opłaty legalizacyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 517/08, http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei przy wykładni pojęcia "interes publiczny", należy uwzględnić respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego. "Publiczny" to bowiem dotyczący ogółu ludzi i służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, jakąś instytucją: ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny (Słownik języka polskiego pod. red. M. Szymczaka, Warszawa 1979, t. II, s. 1074). W tak pojmowanym interesie publicznym, należy uznać sytuację, w której np. w przypadku spłaty zaległości podatkowych (w tym przypadku ustalonej opłaty legalizacyjnej), zaszłaby konieczność korzystania przez podatnika z pomocy społecznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 90/09, http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola decyzji uznaniowej wymaga sprawdzenia, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz dostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego pod kątem przesłanek do umorzenia bądź rozłożenia na raty należności. Sąd kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego, podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek do wydania decyzji uznaniowej oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy ocena jest swobodna a nie dowolna.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, nie można w ocenie Sądu, zarzucić organowi II instancji przekroczenia granic uznania administracyjnego i dowolności w ocenie sytuacji osobistej i majątkowej strony skarżącej.

Przede wszystkim w ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu, organ II instancji nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przeprowadzając szczegółowe postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy zachodzi przesłanka ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, uzasadniająca zastosowanie wnioskowanej ulgi oraz wyjaśniając motywy swoich rozstrzygnięć. Podkreślenia wymaga, że organ rozpoznając sprawę dysponował obszernym materiałem dowodowym obrazującym sytuację rodzinną, finansową i majątkową skarżącego, którą poddał szczegółowej i wszechstronnej ocenie. Organ dokonał analizy dochodów i wydatków skarżącego, składu jego majątku oraz sytuacji życiowej i na tej podstawie prawidłowo uznał, że wniosek skarżącego zasługiwał na uwzględnienie jedynie w takim zakresie, w jakim adekwatne do sytuacji skarżącego było przyznanie częściowej ulgi w spłacie ustalonego przez PINB zobowiązania. Warto jednak od razu odnotować, że Minister Finansów uwzględnił żądanie skarżącego w znacznej części, albowiem umorzona kwota 30.000 zł stanowi aż 60% określonej przez PINB – zgodnie z ustawowymi zasadami – opłaty legalizacyjnej.

Sąd podziela w całości ustalenia dokonane przez organ administracji. Oczywistym jest, że ewentualna zapłata nawet pozostałej części opłaty legalizacyjnej stanowić będzie dla skarżącego dolegliwość. Wskazać jednak trzeba, że jak słusznie zwraca uwagę Minister Finansów uiszczenie opłaty legalizacyjnej przez skarżącego może okazać się możliwe i nie spowoduje zagrożenia dla jego egzystencji np. poprzez jej spłatę w systemie ratalnym. W ocenie Sądu – co zresztą słusznie dostrzegł także organ II instancji – bez wątpienia sytuacja materialna i finansowa skarżącego obecnie nie jest łatwa, jednak pozwala mu na utrzymanie prowadzonego gospodarstwa domowego i nie stanowi o wyjątkowości tego przypadku. Z ustaleń poczynionych przez organy administracji orzekające w sprawie wynika, że w gospodarstwie domowym skarżącego stałe źródło utrzymania stanowią obecnie jedynie dochody z emerytury jego ojca w kwocie 1.026,33 zł, płatności otrzymywane z ARiMR, które w 2019 r. wyniosły łącznie 1.798,95 zł (1.446,01 zł + 332,94 zł), czyli około 149,91 zł miesięcznie oraz niewielkie kwoty z tytułu zwrotu podatku akcyzowego - w 2019 r. było to 205 zł (17,08 zł miesięcznie). Wskazać jednak przy tym trzeba, że sytuacja ta jest spowodowana utratą pracy przez skarżącego. Można zatem przyjąć, że jest to stan czasowy, który ulegnie znaczącej poprawie z chwilą podjęcia nowego zatrudnienia przez skarżącego. Z wyjaśnień skarżącego nie wynika natomiast, ażeby istniały jakiekolwiek przeszkody, np. wynikające z jego stanu zdrowia, które uniemożliwiałyby podjęcie przez niego pracy zarobkowej. Jest tak tym bardziej teraz, gdy stopa bezrobocia rejestrowanego w latach 2019-2020 znalazła się się na najniższym od wielu lat poziomie (zob. dane Głównego Urzędu Statystycznego dostępne na: stat.gov.pl). Oznacza to, że znalezienie zatrudnienia nie stanowi już istotnego problemu społecznego, a tym samym, brak dochodów wynikający z braku pracy nie może być upatrywany w kategoriach zjawiska uzasadniającego przyznanie ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych, tym bardziej gdy konieczność ich poniesienia wynika z naruszenia obowiązującego porządku prawnego. Poza tym, zdaniem Sądu, organ zasadnie zwrócił uwagę na fakt posiadania przez skarżącego majątku nieruchomego w postaci działek rolnych oraz innych gruntów, z których możliwe jest uzyskiwanie dochodów bądź ich zbycie. Organ słusznie zatem ocenił, że choć aktualne dochody skarżącego nie są zadowalające, to jednak po podjęciu zatrudnienia, do którego powinien On jak najszybciej zmierzać oraz przy uwzględnieniu posiadania przez niego majątku trwałego, jego sytuacja majątkowa powinna pozwolić mu na utrzymywanie płynności finansowej i zapewnienie odpowiednich warunków materialnych zarówno jemu, jak i osobie, z którą wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe. Zasadne jest także ustalenie, że w takiej sytuacji nie wystąpi zagrożenie dla zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych skarżącego. Wbrew argumentacji podniesionej w skardze, organ oceniając sytuację życiową i ekonomiczną skarżącego, wziął pod uwagę także stan zdrowia ojca wnioskodawcy. Organ słusznie uznał, oceniając całokształt sytuacji majątkowej skarżącego, że jakkolwiek można uznać, że okoliczność ta w pewnym stopniu jest wyjątkowa i z pewnością utrudnia funkcjonowanie skarżącego, to jednak nie stanowi wystarczającej podstawy dla uwzględnienia wniosku skarżącego i umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości. Skarżący dysponuje bowiem dostatecznymi możliwościami zarobkowania i zasobami majątkowymi, które bez poważnego uszczerbku dla jego sytuacji mogą pozwolić mu na uregulowanie opłaty legalizacyjnej, choćby w systemie ratalnym.

Sąd w pełni podziela również argumentację organu dotyczącą oceny braku wystąpienia w sprawie przesłanki interesu publicznego. Dodać trzeba, że w interesie publicznym leży realizowanie należności publicznoprawnych, tym bardziej gdy dotyczą one sytuacji budowy bez poszanowania prawa. Jest oczywiste, że nie można dopuścić do powstania społecznego przekonania, że naruszenie przepisów Prawa budowlanego, nie pociąga za sobą żadnych negatywnych skutków (także finansowych), bowiem wszelkie należności z tego tytułu powstałe można będzie w całości umorzyć. W ocenie Sądu, gdy sytuacja finansowa strony jest lub bez większego trudu ze strony zobowiązanego może być na tyle stabilna, że pozwoli mu na spokojną egzystencję – tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej – nie powinno się przerzucać ponoszenia odpowiedzialności na budżet państwa.

Należy zauważyć, że G.D. pomimo przedstawienia w uzasadnieniu skargi szerokiej argumentacji prawnej (z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne), dotyczącej przesłanek, w ramach których organy mogą zastosować ulgi w spłacie należności publicznoprawnych przewidziane w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, zarzuca w głównej mierze nierozważenie przez organy przyczyn samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego i zasadności oraz wysokości ustalonej z tego tytułu opłaty legalizacyjnej.

Wobec powyższego wskazać trzeba, że kwestia ta – jak zresztą prawidłowo wyjaśnił Minister Finansów – pozostaje poza zakresem oceny zarówno organów administracji publicznej orzekających w sprawie jak i Sądu. Opłata legalizacyjna nie jest bowiem w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak jego sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 182/13, LEX nr 1340388). Ponadto kwestie dotyczące prawidłowości ustalenia i wysokości opłaty legalizacyjnej należą do wyłącznej właściwości organów nadzoru budowlanego i zarzuty dotyczące tej kwestii winny zostać zgłoszone w toku postępowania toczącego się przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Na obecnym etapie zarzuty te uznać trzeba za spóźnione. Przedmiotem obecnego postępowania jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, uzasadniające umorzenie w całości lub w części opłaty legalizacyjnej, ustalonej ostatecznym postanowieniem właściwego organu.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w toku postępowania o przyznanie ulgi w zapłacie opłaty legalizacyjnej organ nie może dokonywać oceny stopnia naruszenia przez stronę przepisów budowlanych, adekwatności wysokości opłaty legalizacyjnej do stopnia naruszenia i charakteru samowolnej rozbudowy. Postępowanie dotyczące umorzenia tego rodzaju opłaty nie może stanowić płaszczyzny dla kontroli postępowania w zakresie jej wymiaru, jest bowiem odrębnym postępowaniem i bada się w nim wyłącznie zaistnienie przesłanek ważnego interesu strony lub interesu publicznego, o których mowa w treści art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa – w kontekście zasadności przyznania wnioskodawcy żądanej przez niego ulgi podatkowej. Ewentualna kwestia dotycząca zobowiązania podatkowego może być weryfikowana jedynie w trybie wznowienia postępowania, na postawie stosownych przepisów ustawowych.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań wskazać wypada, że przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej nie mają znaczenia także pozostałe okoliczności wskazywane przez skarżącego. Opłatę tę oblicza się bowiem, stosując przewidziany w przepisach Prawa budowlanego wzór dla danej kategorii obiektów budowlanych, biorąc pod uwagę wysokość stawki opłaty, wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Wysokość opłaty legalizacyjnej jest zatem zdeterminowana prawem (ustawowy algorytm), przy czym procedura jej ustalenia podlega instancyjnej kontroli administracyjnej, w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ww. ustawy, nie zaś w trybie wynikającym z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.