Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 498/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji z dna [...] 2016 r. znak[...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2000 r. (Rep. A nr [...]) sporządzonym w Kancelarii Notarialnej w W. na podstawie umowy użytkowania wieczystego Gmina W. oddała "A" Spółka z.o.o. w P. (dalej: strona skarżąca, spółka) w użytkowanie wieczyste działkę gruntu nr [...] o powierzchni 2364 m2 położoną w W. przy ul. [...]. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika Gminy W. działka przeznaczona miała być pod budowę parkingu wraz z elementami działalności oświatowej (§ 1 umowy użytkowania wieczystego). Z ustaleń organu wynika nadto, że strona skarżąca jest także użytkownikiem wieczystym nieruchomości, położonych w W., przy ul. [...], oznaczonych jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 8705 m2, jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 292 m2 oraz właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 2091 m2. Działki te położone są w jednym kompleksie, a działka nr [...] zabudowana jest budynkami oznaczonymi numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] W. Wyższej Szkoły Zarządzania i Przedsiębiorczości, w których strona skarżąca prowadzi działalność oświatową. Działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez dwa zjazdy: jeden z drogi krajowej nr [...] - ul. [...] - działki nr [...], oraz jeden z drogi powiatowej - ul. [...] (działki nr [...]).

Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. strona skarżąca wystąpiła o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej Nr [...] (działka nr [...], Obręb P. G. nr [...] w W.) do nieruchomości stanowiącej wyżej opisaną działkę nr [...], obr. P. G. nr [...], a wnioskodawca określił w części opisowej wniosku, że "nieruchomość ta jest wykorzystywana na cele usługowe - stacja paliw". Do wniosku załączono: kopię mapy zasadniczej 1:500 z naniesioną lokalizacją zjazdu publicznego; kopię mapy ewidencji gruntów 1:1000; wypisy z rejestru gruntów działki nr [...] i dz. nr [...]; obr. nr [...] P. G. (stan na dzień: [...].04.2014r.); decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwa: "Budowa stacji paliw" (działki nr [...],[...]: obręb P. G. nr [...]). realizowanego przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta W., Dyrektor Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W., odmówił stronie skarżącej wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu z drogi publicznej.

Z treści uzasadnienia wynika, że organ I instancji całkowicie zaakceptował przesłanki, na jakich biegli powołani w trakcie postępowania dowodowego, oparli swe konkluzje, zawarte w "Opinii audytorów bezpieczeństwa ruchu drogowego" z dnia [...] lutego 2016 r., dotyczące braku możliwości skomunikowania działki nr [...] poprzez zjazd publiczny wskazany wnioskiem, podtrzymane w opinii uzupełniającej. Organ I instancji uznał nadto, że oceniana lokalizacja zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...], dz. Nr [...], Obręb P. G.) do działki nr [...], Obręb [...] P. G. przy ul. [...] w W., dla celów obsługi planowanej stacji paliw nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124). Biorąc zatem pod uwagę kryteria bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. kolizyjności (dostępności do drogi), przejezdności oraz widoczności, a także zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, organ I instancji uznał, iż proponowana lokalizacja zjazdu wywierałaby negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz na warunki ruchu drogowego.

Końcowo organ podniósł, że na dzień wydania decyzji, nieruchomości będące w posiadaniu strony skarżącej nie są pozbawione dostępu do drogi publicznej. Strona skarżąca korzysta bowiem z dwóch zjazdów na działkę nr [...] obr. [...] P. G., której również jest użytkownikiem wieczystym, a która bezpośrednio przylega do działki nr [...], tj.: pierwszy zjazd funkcjonuje z drogi krajowej Nr [...] (ul. [...] dz. nr [...]), drugi zjazd - z drogi powiatowej Nr [...] (ul. [...] dz. nr [...]). Aktualnie zatem skomunikowanie działki nr [...], obr. [...] P. G., która faktycznie wykorzystywana jest przez Spółkę w celach do parkowania samochodów osobowych - odbywa się przez istniejący (pierwszy) zjazd z drogi krajowej.

Organ I instancji podkreślił nadto, że strona skarżąca do zakończenia postępowania nie zmieniła wniosku w zakresie przeznaczenia, dla jakiego wystąpiła o zezwolenie na lokalizację zjazdu. W ocenie organu strona skarżąca nie uczyniła tegoż również "poprzez stwierdzenie zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r., ztreści którego wynika, że nie zamierza realizować na działce nr [...] stacji paliw wraz z zapleczem świadczącym drobne usługi w zakresie obsługi pojazdów samochodowych, ponieważ omawiana nieruchomość jest przeznaczona na budowę parkingu wraz z elementami działalności oświatowej (str. 10).

Od niniejszej decyzji strona skarżąca wywiodła odwołanie do organu II instancji, który po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r , poz.1440), a konkretnie przepis art. 29 tej ustawy. Następnie organ wskazał, że w przypadku procedowania w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej organ administracyjny jest ograniczony treścią art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Ponadto podkreślił, że organy wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U nr 43, poz. 430). winny kierować się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., VI SA/Wa 428/05 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., II SA 705/98). Organ [podkreślił również, iż na nadrzędność zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym wskazywano także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. OSK 986/04 oraz z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 319/10 i z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1243/09.

Następnie organ II instancji przypomniał, że według treści wniosku strony z dnia [...] maja 2015 r. działka nr [...] w W. ma być wykorzystana na cele usługowe w postaci stacji paliw. W trakcie postępowania strona ostatecznie jednak wskazała (pismo z dnia [...] grudnia 2016 r.), że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w W., do której ma prowadzić zjazd z drogi krajowej nr [...] ma być wykorzystana pod budowę parkingu wraz z elementami działalności oświatowej. To, zdaniem organu stanowi, że planowany zjazd ma charakter zjazdu publicznego tj. zjazdu do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym (§ 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Ulica [...] w W., w obszarze wnioskowanej przez stronę lokalizacji jest w ciągu drogi krajowej nr [...]. Stosownie do § 4 rozporządzenia jest to droga klasy G. Normatywne wymogi dla lokalizacji zjazdów z dróg klasy G zawarte są – jak wskazał organ - w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia stanowiącym, iż na drodze tej klasy należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Organ podkreślił, że przywołany przepis nie zakazuje lokalizacji zjazdów na drogach tej klasy, jednakże, z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego, poleca ograniczanie liczby oraz częstości zjazdów, w szczególności w sytuacji, gdy dany teren może być skomunikowany z tą drogą (klasy G) za pośrednictwem dróg niższych klas.

Odnosząc się do wymogów dotyczących lokalizacji (usytuowania) zjazdów publicznych, organ wskazał na treść § 78 ust. 1 rozporządzenia odsyłającego do wymagań określonych w § 113 ust. 7 rozporządzenia, który stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła,

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę,

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%,

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie,

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Decydujące znaczenie przy odmowie w zakresie lokalizacji zjazdu z drogi klasy G ma – jak podniósł organ II instancji – stwierdzenie usytuowania w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie organu II instancji zważywszy na kryteria bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. kolizyjność (dostępność do drogi), przejezdność oraz widoczność, a także zgodność z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, czego wymaga art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, proponowana lokalizacja zjazdu wywierałaby negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz na warunki ruchu drogowego. Lokalizacja ta stwarzać będzie bowiem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w obszarze funkcjonującej zatoki przystankowej (oś zjazdu znajduje się w odległości 6,0 m przed zatoką autobusową komunikacji miejskiej). Z tej zatoki autobusowej, wg obowiązującego rozkładu jazdy do dnia [...] grudnia 2016 r., zatwierdzonego przez organ zarządzający ruchem na drogach, korzystają autobusy komunikacji miejskiej typu: [...] długość autobusu: 18 m; autobus [...] (długość autobusu: 12 m) oraz komunikacji prywatnej (BUS-y). Częstotliwość kursów: 30 pojazdów na godzinę, czyli średnio co 2 minuty. Taka zatem lokalizacja zjazdu publicznego powodować będzie, zdaniem organu, ograniczenia widoczności w sytuacji, gdy w zatoce oczekiwać będzie autobus. Ponadto, jak wynika z opinii biegłych oraz pozostałego materiału dowodowego zebranego w sprawie, proponowana geometria zjazdu publicznego zwiększy liczbę punktów kolizyjnych (pojazd-pojazd oraz pojazd-pieszy), a przy ograniczonej przejezdności może powodować zakłócenia płynności ruchu na drodze krajowej Nr [...], wynikające ze wzrostu liczby pojazdów i natężenia ruchu w obrębie planowanego zjazdu publicznego. Powyższe konkluzje potwierdzają w szczególności badania ruchu przeprowadzone w 2015 r, zawarte w opracowaniu: "Analizy ruchowe na skrzyżowaniach DK nr [...] z ulicami: [...],[...] i [...] w W." Natomiast z treści korespondencji, jaką w trakcie postępowania dowodowego organ I instancji prowadził z organami Policji w W. (pisma z [...] oraz z [...] września 2016 r Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w W.) wynika, że wyznaczenie zjazdu we wskazanej przez stronę skarżącą lokalizacji mogłoby doprowadzić do powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, również ze względu na konflikty ruchowe na krótkim odcinku ulicy. Ponadto – jak przypomniał organ – to zarządca drogi działając w interesie publicznym odpowiadając za bezpieczeństwo na drogach publicznych nie może wydać decyzji narażającej uczestników ruchu drogowego, szczególnie w sytuacji, gdy organ, który odpowiada za bezpieczeństwo ruchu drogowego (policja) wskazuje, że lokalizacja zjazdu wnioskowana przez stronę będzie stanowić zagrożenie dla tego bezpieczeństwa.

Organ podniósł również, że nieruchomości będące w posiadaniu strony, a położone w ciągu ulicy W. w W., stanowią pewien swoisty kompleks związany z prowadzeniem w tym miejscu Wyższej Szkoły Zarządzania i Przedsiębiorczości z siedzibą w W. Na tym terenie znajduje się budynek dydaktyczny i parking dla samochodów. W skład tego kompleksu wchodzi działka oznaczona numerem [...], której użytkownikiem wieczystym jest strona skarżąca, a która przylega bezpośrednio do działki nr [...], objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] właśnie poprzez działkę [...], która to posiada dwa zjazdy na drogę publiczną. Jeden bezpośrednio na drogę krajową nr [...] (ul. [...]), a drugi na drogę powiatową nr [...] (ul. [...]). Dlatego też, zdaniem organu, odmowa wydania zgody na lokalizację zjazdu stosownie do wniosku strony nie narusza jej słusznego interesu. Tym bardziej, że działka nr [...], będąca w jej użytkowaniu wieczystym, wykorzystywana jako parking obsługujący Wyższą Szkołę Zarządzania i Przedsiębiorczości z siedzibą w W., która na tym obszarze funkcjonuje, posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], która również jest w użytkowaniu wieczystym strony. W takim stanie rzeczy organ uznał, że interes społeczny wymaga wywiązania się zarządcy drogi, w rozpatrywanym przypadku Prezydenta Miasta W., z obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa na drodze publicznej klasy G (ul. [...]) i w tym celu ograniczenie ilości zjazdów, co w efekcie doprowadzić musi do wydania decyzji administracyjnej niekorzystnej dla strony czyli wydanie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r .

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżaca zarzuciła ww. decyzji naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: "Kpa") w zw. z art. 29 ust 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440) poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo, ponieważ lokalizacja zjazdu do działki nr [...],[...], obręb P. G. nie spowoduje zagrożenia nowymi sytuacjami konfliktowymi (co wynika z Opinii bezpieczeństwu ruchu drogowego w zakresie wpływu zdarzeń drogowych na możliwość lokalizacji zjazdu do dz. nr [...][...], obręb P. G. w W. z dnia [...] lipcu 2016 r., autorstwa mgr inż. M. M.-P. i mgr inż. E. K.), a zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na które powołuje się organ spowodowane jest obecnym, niewłaściwym zagospodarowaniem i stanem technicznym drogi;

2. art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 7 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji przekraczającej granice uznania administracyjnego i naruszającej słuszny interes strony, w sytuacji gdy wnioskowany zjazd zgodny jest z warunkami technicznymi i nie zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu, czego dowodzą opinie przedłożone przez stronę, opracowane przez uprawnionych Audytorów Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, stanowiące materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu;

3. art. 29 ust. 1 i ust. 4 Ustawy w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 7 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji godzącej w obowiązujący porządek prawny, jako że wbrew temu co stwierdził organ, z pism Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w W. nie wynika, że cyt. "wyznaczenie zjazdu we wskazanej przez Wnioskodawcę lokalizacji mogłoby doprowadzić do powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego";

4. § 9 ust. 1 pkt 3, § 78, § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy, poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji błędnego przyjęcia, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zezwolenie na lokalizację zjazdu do działki nr [...],[...], obręb P. G. doprowadzi do powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w sytuacji gdy żadne wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne nie stoją temu na przeszkodzie;

5. art. 29 ust. 4 ustawy w zw. z art. 7 i art. 11 Kpa, poprzez uznanie, że odmowa wydania zgody na lokalizację zjazdu na działkę nr [...] nie narusza słusznego interesu skarżącej, ponieważ posiada ona dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], która jest w użytkowaniu wieczystym skarżącej, podczas gdy wspomniane działki stanowią odrębne nieruchomości wieczystoksięgowe, a działka nr [...] wbrew temu co twierdzi organ nie jest skomunikowana z drogą publiczną, co więcej wnioskowana lokalizacja zjazdu przyczyniłaby się do znacznego rozładowania ruchu na drodze i ograniczenia użytkowników istniejącego zjazdu do dz. nr [...].

6. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, poprzez:

- błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu nieprawidłowych założeń, iż Spółka wnioskowała o zezwolenie lokalizacji zjazdu w relacji skrętnej w lewo, podczas gdy Spółka wnosiła o relację prawoskrętną dla zjazdu, co gwarantuje zapewnienie widoczności wjazdu na drogę oraz że wnioskowany zjazd obsługiwać będzie stację paliw na działce nr [...],[...], obręb P. G.;

- dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, co doprowadziło do oparcia oceny co do okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy o materiał dowodowy sporządzony dla lokalizacji zjazdu w relacji skrętnej w lewo oraz innego przeznaczenia nieruchomości, co w efekcie spowodowało, iż decyzja Organu nosi cechy dowolności;

- dokonanie przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z zupełnym pominięciem dowodów z dokumentów w postaci przedstawionych przez stronę opinii: z lutego 2013 r., z [...] marca 2016 r., [...] lipca 2016 r. i uwag z dnia [...] września 2016 r. ( szczegółowo opisane na str. ____ skargi), przy jednoczesnym dokonaniu przez organ błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, polegających na przyjęciu, że Spółka wnioskowała o zezwolenia na lokalizację zjazdu w relacji skrętnej w lewo, co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że lokalizacja zjazdu publicznego w miejscu wskazanym na załączniku graficznym do wniosku o wydanie decyzji stwarzać będzie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, w sytuacji gdy w rezultacie zostałby uzyskany efekt poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego;

- nieprzedstawienie jakichkolwiek wyjaśnień, dlaczego organ nie dał wiary dowodom przedłożonym przez Spółkę (w szczególności opiniom przygotowanym przez osoby posiadające stosowne uprawnienia - audytorów BRD), które zostały przez organ formalnie dopuszczone jako dowody, co narusza zasady określone w art. 80 Kpa;

- prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, bez wymaganej wnikliwości w celu ustalenia wszystkich istotnych okoliczności kontrolowanego stanu faktycznego z poszanowaniem słusznego interesu Spółki;

- bezpodstawne pominięcie stanowiska przedstawionego przez Audytorów BRD o zgodności w zakresie lokalizacji wnioskowanego zjazdu z wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przed zatoką autobusową oraz pominięcie, że wnioskowany zjazd znajduje się w odległości ok. 150 metrów od skrzyżowania ul. Wrocławskiej z ul. Piotrowskiego, a więc daleko poza obszarem oddziaływania skrzyżowania, zaś na wysokości wnioskowanego zjazdu wszystkie relacje ze skrzyżowania są zakończone lub będą się rozpoczynać dopiero za nim;

- dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności błędną ocenę dowodów zgłoszonych przez Spółkę (i dopuszczonych przez organ) w postaci wymienionych wcześniej opinii

- nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w szczególności dowodów z ww. opinii przedłożonych przez Spółkę;

nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji, niezawierającego objaśnienia przyczyn z powodu których dowodom dopuszczonym w postępowaniu, a przedłożonym przez Spółkę organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - co skutkuje naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, polegające na braku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz przejawiające się prowadzeniem postępowania i wydaniem decyzji nie pogłębiającej, lecz podważającej zaufanie do organów Państwa;

niedoniesienie się do zarzutów i twierdzeń sformułowanych przez Spółkę w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

niezawarcie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

wydanie rozstrzygnięcia na podstawie opinii odnoszących się do lokalizacji stacji paliw na działce nr [...], podczas gdy Spółka zmodyfikowała w tym zakresie wniesione podanie wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu;

7. art. 136 Kpa w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego w sytuacji, gdy opinie na które powołał się organ zostały sporządzone dla lokalizacji na działce nr [...] stacji paliw, podczas gdy Spółka zmodyfikowała wniosek o wydanie zezwolenia w zakresie przeznaczenia, dla jakiego występuje o lokalizację zjazdu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2017 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie jako dowodów w sprawie dokumentów (wymienione szczegółowo w protokole) - na okoliczność możliwości usytuowania wnioskowanego zjazdu do działki nr [...], obr. nr [...] P. G. w miejscu zawnioskowanym przez Spółkę, jako spełniającym warunek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu dorgowym. Na rozprawie w dniu [...] października 2017 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił wnioskowane dowody.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz.1369)., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl z kolei art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w sprawie niniejszej były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. 2015r., poz. 460 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r., poz.124 t.j.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Natomiast ust. 4 ww. przepisu stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu może dojść zatem ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, te zaś zostały ustanowione w ww. rozporządzeniu.

W myśl § 55 ust. 1 pkt 3 - 4 ww. rozporządzenia - w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych - został wprowadzony podział zjazdów na zjazdy publiczne i indywidualne, za czym określono różnie również kryteria udzielenia zezwolenia na ich lokalizację. Zjazd indywidualny to, zgodnie z powołanym przepisem pkt 4, zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Z kolei zjazd publiczny został zdefiniowany jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że inwestycja planowana przez stronę skarżącą będzie miała charakter zjazdu publicznego, z czym – zdaniem orzekającego składu – w pełni należy się zgodzić ( niezależnie od tego czy byłaby to stacja paliw, czy parking z elementami działalności oświatowej). Zaostrzone wymogi techniczne dotyczące zjazdu publicznego zostały sformułowane w § 78 ww. rozporządzenia, który z kolei odsyła do §113 tego aktu. Z zawartych tam regulacji wynika, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1)w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2)w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5)na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie powołał również § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który stanowi, że "droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Zastrzeżenia powyższe uzasadnione są względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, które są tym samym priorytetem w procesie rozstrzygania wniosków o lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

Z przytoczonych wyżej regulacji rozporządzenia wynika zatem, że zasadą powinno być ograniczanie liczby zjazdów na drogach klasy G, co z kolei uzasadnia wniosek, że warunki zezwalające na budowę zjazdów powinny być interpretowane ściśle i lokalizacja każdego nowego zjazdu jest możliwa tylko w razie bezspornego zaistnienia pozytywnych przesłanek udzielenia zezwolenia, zaś w przypadku zjazdu publicznego musi on spełniać zaostrzone wymogi techniczne stawiane inwestycji tego rodzaju.

W świetle przytoczonych regulacji nie budzi wątpliwości, że podstawową przesłanką przy lokalizacji zjazdów, musi być zasada bezpieczeństwa. Za jej poszanowanie odpowiada zarządca drogi działając w interesie publicznym i nie może wydać decyzji, która narażałaby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Powyższe uwarunkowania mogą wpływać na uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z jego własności; prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712. Organ administracyjny, co trafnie podkreślono w zaskarżonej decyzji, w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu orzeka w ramach uznania administracyjnego, musi jednak zawsze w pierwszej kolejności uwzględniać konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymagania techniczne drogi określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być decyzją dowolną, lecz musi znajdować oparcie w starannie zebranym materiale dowodowym i być wynikiem wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Dopiero przeprowadzana na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego ocena okoliczności faktycznych sprawy służy wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaś podjętego rozstrzygnięcia musi ze szczególną starannością odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1998r., sygn. akt II SA 1686/97, LEX nr 41628; z dnia 12 lutego 1999r., sygn. akt II SA 1892/98, LEX nr 46765).

Sąd w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że decyzje organów obu instancji zapadły bez właściwego ustalenia okoliczności sprawy i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi obrazę przepisów postępowania – art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Organy nie dochowały w tym wypadku obowiązku wnikliwego i wszechstronnego ustalenia okoliczności sprawy, zaś postawione w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wnioski nie zostały uzasadnione w odniesieniu do całości zgromadzonych w sprawie dowodów ( w tym przedstawionych przez stronę) lub odwołują się do zebranych dowodów w sposób nieuzwględniający wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zaznaczyć należy, że w sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy, przy czym w odniesieniu do dowodów powołanych przez stronę argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszosinstancyjnej jest niezwykle ogólnikowa, pomijająca część okoliczności sprawy, co czyni uzasadnienie niewyczerpującym i niespełniającym kryteriów opisanych w art. 107 § 3 k.p.a.

Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, zdaniem Sądu, bez wątpienia, że strona w toku postępowania zmieniła zakres swojego pierwotnego żądania w zakresie przeznaczenia nieruchomości, przy której miałby być usytuowany wnioskowany zjazd z drogi publicznej nr [...]. Z treści wniosku strony z dnia [...] maja 2015 r. wynika bowiem, że strona wnioskowała o zezwolenie na lokalizację zjazdu do nieruchomości, której przeznaczenie zadeklarowała jako stację paliw, natomiast w toku postępowania (pismo z dnia[...] grudnia 2016 r., odwołanie) wskazała, że rezygnuje z planów zagospodarowania działki na prowadzenie stacji paliw, a zamiast tego zamierza ją wykorzystywać na cel wskazany pierwotnie w umowie nabycia prawa wieczystego użytkowania – tj. na budowę parkingu (dla potrzeb uczelni – W. Wyższej Szkoły Zarządzania i Przedsiębiorczości) z elementami działalności oświatowej. Zmianę swojego wniosku w tym zakresie strona potwierdzała wielokrotnie w toku postępowania, a organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. przyznał, że pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. strona faktycznie zmodyfikowała zakres swojego pierwotnego żądania. Powyższe, jak trafnie przyjął organ odwoławczy, oznacza, że wnioskiem tym pełnomocnik skarżącej dokonał skutecznie zmiany przedmiotu pierwotnego żądania, a to z kolei musiało mieć istotny wpływ zakres procedowania w sprawie. Treść żądania wyznacza bowiem przedmiot postępowania, a organ jest żądaniem strony związany ( postepowaniu prowadzonym na wniosek). Co więcej, niejednokrotnie treść żądania /wniosku strony ma znaczenie z punktu widzenia ustalenia, które normy materialnoprawne należy brać pod uwagę lub które elementy stanu faktycznego należy uznać za ważące z punktu widzenia stosowania przepisów prawa materialnego ( por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1374/12 i z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. aky IV SA/Wa 3113/16, dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBONSA). Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy organ ma wątpliwości co do treści/zakresu żądania strony , dysponuje on narzędziem procesowym w postaci prawa do wezwania strony do sprezycowania wniosku/żądania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe uwagi są szczególnie aktualne, jako że materiał dowodowy na którym oparł się zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy – a więc powołane w decyzjach opinie biegłych audytorów bezpieczeństwa drogowego (z [...] lutego 2016 r. oraz opinia uzupełniająca z dnia [...] lipca 2016, zawierająca ustosunkowanie się do opinii przedstawianych przez stronę skarżącą w toku postępowania – z marca 2016 autorstwa P. D., E. K. i M. M.-P. i opinii autorstwa M. M.-P., a także opinii Audytorów Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r., do której obszernie odwoływały się organy ) zostały niewątpliwie sporządzone przy założeniu, że na działce, przy której miałby być zlokalizowany wnioskowany przez stronę zjazd z drogi publicznej, miałaby funkcjonować komercyjna stacja paliw. Tymczasem trudno nie zgodzić się ze stroną, że charakter inwestycji realizowanej na tej nieruchomości może mieć znaczący wpływ na ukształtowanie ruchu w obrębie zjazdu, a tym samym na ocenę zachowania warunków bezpieczeństwa. Niewątpliwie bowiem stacja paliw generowałaby znacząco większy ruch, niż parking służący zaspokojeniu potrzeb W. Wyższej Szkoły Zarządzania i Przedsiębiorczości), w tym należałoby uwzględnić zwiększony ruch pojazdów ciężarowych. Na zagrożenia i utrudnienia związane właśnie z wjazdem na działkę nr [...] pojazdów ciężarowych ( ograniczenie widoczności na wjeździe, zwiększenie kolizyjności, trudności w razie mijania się z pojazdem ciężarowym) zwracał uwagę biegły w powołanej przez organ opinii uzupełniającej z [...] lipca 2016 r. ( str. 6-8 opinii) , w której też wyraził jasno pogląd, że charakter inwestycji realizowanej na nieruchomości istotnie wpływa na ocenę zachowania warunków bezpieczeństwa. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że wnioski postawione w decyzji co do możliwych zagrożeń bezpieczeństwa ruchu spowodowanych lokalizacją zjazdu pozostają aktualne w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie parkingu z elementami działalności oświatowej.

Analogicznie przedstawia się kwestia lewoskrętności zjazdu. Organ powołuje się bowiem na tezy opinii Audytorów BRD z [...] lutego 2016 r. dotyczące ograniczenia widoczności w zatoce autobusowej, postawione przez biegłego dla zjazdu w relacji lewoskrętnej. Strona tymczasem wyrazie wskazuje w toku postepowania, że zależy jej na budowie zjazdu w relacji prawoskrętnej (we wniosku nie określono w ogóle w jakiej relacji miałby być lokalizowany zjazd). Tym samym bez odniesienia uwag i zastrzeżeń co do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego w proponowanej lokalizacji zjazdu do rozwiązania przyjmującego proponowaną przez stronę relację prawoskrętną zjazdu , nie jest możliwa ich obiektywna ocena.

Brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji ( oraz decyzji ją poprzedzającej) powyższych okoliczności stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem świadczy o nienależytym ustaleniu przez organy stanu faktycznego sprawy, skoro nie wziął on pod uwagę tych elementów stanu faktycznego, które były istotne z punktu widzenia oceny warunków bezpieczeństwa na drodze w odniesieniu do takiego kształtu inwestycji, jakiego w istocie faktycznie domaga się strona. Braki te powinien organ uzupełnić w ponownie prowadzonym postepowaniu, w ramach którego przede wszystkim należy odnieść ustalenia dotyczące ewentualnych zagrożeń dla ruchu, spowodowanych wnioskowaną lokalizacją zjazdu z drogi publicznej do charakteru i formy zjazdu proponowanego przez stronę tj. zjazdu w relacji lewoskrętnej, doprowadzającego do nieruchomości na której zlokalizowany będzie parking wielopozoiomowy z elementami działalności oświatowej – co powinno albo uwzględnić konieczność pozyskania opinii biegłych BRD sporządzonej dla inwestycji o takim kształcie i charakterze, ewentualnie sprowadzać się do przedystkutowania i oceny jak tego rodzaju zmiany co do charakteru zjazdu (na zbudowany dla relacji prawoskrętnej) i rodzaju planowanej inwestycji na działce [...] wpływają na zmianę oceny zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu. Ustalenia te i wnioski powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W ponownie prowadzonym postepowaniu organ powinien także odnieść się do argumentów strony i przedłożonych przez nią w postepowaniu przed Sądem dowodów obejmujących dokumentację dotyczącą planowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę [...], wydaną w postępowaniu prowadzonym na wniosek Prezydenta Miasta W., w tym wskazać powody, dla których ta propozycja lokalizacji zjazdu nie powoduje takich zagrożeń dla ruchu drogowego, jak zarzucane lokalizacji zjazdu wnioskowanej przez skarżącą.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono zgodnie z wnioskiem strony na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę od pełnomocnictwa.