Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 879/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. Z. i M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Dnia [...] marca 2014 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek M. Z. i R. Z. (dalej: Wnioskodawczynie, Odwołujące się, Skarżące) o przyznanie pomocy finansowej lub bezpłatnej pomocy materialnej na remont łazienki.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej jako Burmistrz, organ I instancji), wskazując na art. 2 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 36 pkt 2 lit. e, art. 39 ust. 1-2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.; dalej: u.p.s.) odmówił przyznania R. Z. pomocy w formie zasiłku celowego na przeprowadzenie remontu domu w zakresie ocieplenia łazienki, zainstalowania ogrzewania, naprawy dachu nad łazienką, ocieplenia rur instalacji wodnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji przywołał ustalenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, z których wynika, że R. Z. zamieszkuje z córką, M. Z. Dochodem rodziny jest emerytura R. Z. w kwocie 717,35 zł. Z rozmowy przeprowadzonej z R. Z. wynika, że jest właścicielką dwóch mieszkań; w jednym zamieszkuje wraz z córką, natomiast drugie mieszkanie jest nieużytkowane. Nie zamierza wynająć ani też sprzedać nieużytkowanego mieszkania uzasadniając to tym, iż w mieszkaniu tym przebywają psy. Twierdzi też, że kolejni sąsiedzi sprawialiby problemy i konflikty. Organ ocenił, że w ten sposób R. Z. nie wykorzystuje własnych zasobów majątkowych. Dochód uzyskany ze sprzedaży lub najmu mieszkania mogłaby wykorzystać na remont mieszkania i łazienki.

Córka ma 28 lat, jest w wieku aktywności zawodowej. Po raz trzeci kontynuuje drugi rok studiów magisterskich na kierunku [...]. Córka, pomimo tego że uczęszcza na zajęcia na uczelni około dwa razy w miesiącu, nie wyraża chęci do poszukiwania i podjęcia jakiejkolwiek pracy. Twierdzi, że nie może podjąć żadnej pracy ze względu na kontynuację nauki, opiekę nad matką, a także z powodu własnych problemów zdrowotnych. Nie przedstawiła żadnego dokumentu stwierdzającego niezdolność do pracy.

Prawo do świadczeń z pomocy społecznej uwarunkowane jest wykazaniem się własną aktywnością w zakresie zaspokajania swych potrzeb życiowych. Burmistrz zastrzegł, że ze względu na nieporadność życiową R. Z. i jej córki, a także na występującą dysfunkcję i niski dochód Wnioskodawczynie są objęte pomocą w formie posiłków na okres od 3 września 2013 r. do 27 czerwca 2014 r.

Odwołanie od opisanej decyzji złożyły obie Wnioskodawczynie. Przedstawiły w nim i kolejnych pismach swą sytuację życiową, wskazując, że są od lat szykanowane przez otoczenie z powodu braku środków do życia. Obie mają zły stan zdrowia. Nie mogą sprzedać mieszkania (które jest ruderą) bez zgody pozostałych współwłaścicieli, którzy zgody dobrowolnie nie udzielą. Wszystkich mieszkańców kamienicy sąsiedzi zawsze nastawiają przeciwko odwołującym się i nowy lokator byłby wspólnikiem do ich wykańczania. M. Z. była przez 12 lat dręczona w szkole i obecnie z tego powodu nie jest w stanie podjąć pracy w zespole ludzi.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2013 r., poz. 594/, art. 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856/, § 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych /Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925/, art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 2 u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a./, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie po rozpatrzeniu odwołania R. i M. Z. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r, nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji: odwołujące się wspólnie mieszkają i gospodarują. Zajmują lokal własnościowy składający się z kuchni oraz dwóch pokoi. Ponadto posiadają drugie mieszkanie na parterze tego samego budynku - kamienicy - wyposażone w kuchnię, pokój oraz łazienkę, jednakże w tym mieszkaniu "mieszkają nasze psy" (oświadczenie podpisane przez Panią R. Z. dnia 11 kwietnia 2014 r. - w aktach sprawy). Nadto "nie zamierzam ani sprzedać ani wynająć mieszkania zajmowanego przez psy".

Odnośnie Pani R. Z.:

otrzymuje emeryturę w kwocie 717,35 zł,

posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe ([...] z dnia [...] stycznia 2014 r),

przedłożyła oświadczenie o stanie majątkowym z dnia [...] kwietnia 2014 r wskazując, dwa mieszkania o powierzchni około 100 m2,

przedłożyła decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2014 r.

Odnośnie Pani M. Z.:

jest studentką [...]; studia stacjonarne II stopnia; termin ich ukończenia to 30 września 2014 r (zaświadczenie wydane przez Dziekanat Wydziału dnia [...] kwietnia 2014 r - w aktach sprawy),

jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba poszukująca pracy od dnia [...] października 2013 r. (wg. raportu z dnia [...] kwietnia 2014 r.),

- oświadczyła, iż nie pracowała dotychczas nie tylko z powodu studiów, ale także ze względu na opiekę nad matką, słabe własne zdrowie, nieporadność życiowa, "/.../ nie nadaję się do współpracy z ludźmi, jestem za słaba psychicznie i fizycznie dlatego nie mogę pracować. Wykonuję najprostsze czynności dnia codziennego 10 x wolniej od starszych ludzi i 20 x wolniej od rówieśników", (oświadczenie własnoręcznie podpisane przez Wymienioną dnia 11 kwietnia 2014 r - w aktach sprawy).

Pracownik socjalny przeprowadzając z Panią R. Z. dnia [...] kwietnia 2014 r. wywiad środowiskowy uściślił niektóre z faktów, jak choćby:

- doprecyzowanie wniosku o pomoc w zakresie ocieplenie łazienki, zainstalowania ogrzewania, naprawę dachu nad łazienką, ocieplenie rur PCV lub w formie materiałów na remont oraz wydanie roweru rehabilitacyjnego z zasobów magazynu MGOPS,

- obie Pani zajmują się zbieractwem, mieszkanie w którym obie panie przebywają jest bardzo zagracone poprzez "stosy ulokowanych przedmiotów, tj. książki, gazety, ubrania, środki higieniczne (tj. papiery toaletowe, ręczniki jednorazowe) słoiki z konserwami, /.../ Kobiety ogrzewają mieszkanie grzejnikiem elektrycznym mimo wyposażenia lokalu w piece kaflowe węglowe", które ponoć są zepsute, lecz ich nie naprawiają.

- nie udostępniły pracownikowi do wglądu pomieszczeń piwnicznych w których mają - wg. informacji ze środowiska - kilka ton węgla,

- łazienka znajduje się w lokalu którego one nie użytkują (tylko psy) lecz i tak to pomieszczenie jest nie do użytku z powodu braku ogrzewania, ciepłej wody oraz przeciekającego dachu,

- oszacowanie przez Wnioskodawczynie koszty materiałów oraz usług remontu na kwotę 5.000 zł,

- obie Panie są osobami żyjącymi "w konflikcie z sąsiadami mieszkającymi przy tej samej ulicy, a także sąsiedniej", dlatego też upatrują ewentualne wynajęcie bądź sprzedaż mieszkania na parterze potencjalnym nabywcom jako przysporzenie sobie kolejnych problemów z sąsiadami którzy stwarzaliby konflikty".

- R. Z. choruje psychicznie oraz ma dolegliwości ze strony układu moczowo - płciowego. Zdaniem pracownika socjalnego jest w stanie sama sobie poradzić, nie musi mieć opiekunki, tj. córki. Stanowi o powyższym także orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Córka nie przedstawiła żadnych zaświadczeń lekarskich o stanie swojego zdrowia.

- Kobiety systematycznie korzystają z pomocy finansowej tut. Ośrodka na bieżące potrzeby rodziny, tj. zakup żywności, opłacanie bieżących rachunków. Są objęte pomocą w formie ciepłych posiłków przyznanych na okres od dnia 3.09.2013 r. do 27.06.2014 r.

- brak wykorzystania własnych możliwości lub podejmowania działań w celu poprawy swojej sytuacji materialnej.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z treści powyższego wynika, iż pomoc społeczna ma za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, ale jednocześnie wynika, iż osoby te czy rodziny mają obowiązek same, we własnym zakresie czynić wysiłki w celu przezwyciężenia powstałych :rudności życiowych. Wysiłki te powinny być tym większe, im większe są uprawnienia, zasoby i możliwości tych osób czy rodzin. Nie sposób nie zauważyć, że R. Z. "nie zamierzając ani sprzedać ani wynająć mieszkania zajmowanego przez psy", czyni wbrew wskazanym przepisom prawa. Mieszkanie, które zajmują obie Pani nie jest w ogóle wyposażone w łazienkę, gdyż składa się tylko z dwóch pokoi i kuchni. Przedmiotowa łazienka - co do której remontu i środków na nią z pomocy społecznej w kwocie 5000 zł. oczekują obie Panie znajdują się w drugim lokalu także należącym do w/w, usytuowanym na parterze budynku w którym rezydują psy tychże Pań. Nadto (w odniesieniu do M. Z.) osoba mająca prawie wyższe wykształcenie ma o wiele większe możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji, niż każdy inny wnioskujący o przyznanie pomocy społecznej będący w trudnej sytuacji z powodu ograniczeń umysłowych, przewlekłej i uciążliwej choroby, starości, bezdomności czy innej niepełnosprawności poważnie ograniczającej funkcje życiowe. Co prawda M. Z. nadmieniła w swoich pismach o chorobach ją trapiących, jednakże nie przedłożyła na tę okoliczność żadnych konkretnych dowodów (np. orzeczeń lekarskich, diagnoz, rozpoznań choroby czy orzeczenia o niepełnosprawności). Dostarczyła jedynie skierowanie na badanie krwi w związku z rozpoznaniem przewlekłego zapalenia błony śluzowej jamy nosowej i gardła. W chwili obecnej nie czyni żadnych starań w kierunku podjęcia zatrudnienia, ponieważ z góry zakłada, że pracodawca jej nie przyjmie do pracy z powodu braku higieny osobistej, a sytuacja w tej kwestii nie ulegnie poprawie, gdyż łazienka wymaga kapitalnego remontu. R. Z. twierdzi takze, iż praca w jej przypadku jest niemożliwa też z tej przyczyny, że musi opiekować się chorą matką i strzec ją przed źle nastawionymi do nich sąsiadami. Powyższe stwarza spore wątpliwości, co do uprawnienia obu Pań do korzystania z pomocy społecznej, tym bardziej, że oczekują one od organów pomocy społecznej działań przekraczających ich ustawowy zakres, nie dając nic w zamian od siebie, do czego obligują je przepisy ustawy o pomocy społecznej.

Wyżej opisane zachowania – w ocenie organu II instancji – świadczą także o braku pozytywnej przesłanki do przyznania pomocy społecznej wyrażonej w art. 4 omawianej ustawy, tj. o braku "współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej" będącego ustawowym obowiązkiem ubiegających się o pomoc, a nawet o wyczerpaniu negatywnej przesłanki przyznania takiej pomocy wynikającej z art. 11 ust. 2 ustawy: "Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, (...), nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną (...) mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...) z pomocy społecznej." W tej sytuacji można uznać za bezsporne niespełnianie przez R. Z. wszystkich kryteriów uprawniających do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej i to pomimo faktu, że wymieniona utrzymuje się z emerytury i zamieszkuje z dorosłą córką studiującą, bezrobotną bez prawa do zasiłku i bez własnych dochodów.

Zasiłek celowy o który ubiegały się odwołujące się jest zgodnie z art. 39 ustawy jednym z rodzajów świadczeń z pomocy społecznej i może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Za niezbędną potrzebę bytową należy uznać koszty zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu oraz inne tego rodzaju wydatki, które mogą zostać pokryte z funduszy pomocy społecznej w całości lub części. Z treści tych przepisów wynika, że organy w pierwszej kolejności zobowiązane są do badania, czy starający się o taki zasiłek spełnienia przesłanki do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a następnie mając na względzie sformułowanie "może być przyznany" organ winien rozważyć zarówno zasadność celu, na jaki ma być zasiłek przyznany jak również możliwości finansowe danego ośrodka pomocy społecznej. Należy - zdaniem SKO - zwrócić uwagę na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż rozstrzygając w sprawie pomocy społecznej, w tym w sprawie zasiłku celowego - organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (m. in. wyrok NSA z 19 czerwca 2007r. I OSK 1464/06). Z tego stanowiska wynika, iż osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie tylko otrzymają świadczenie w niższej wysokości od tego, o które wnioskowały, ale że w ogóle nie otrzymają wnioskowanego świadczenia. Wykazana wyżej postawa wnioskodawczyń - zdaniem Kolegium - już sama w sobie uzasadnia stanowisko organów pomocy społecznej o odmowie przyznania żądanego zasiłku celowego. Opierając sie bowiem na utartej linii orzeczniczej wyrażonej choćby w wyroku NSA sygn. akt II SA/Gd 25/98 (lex nr 44078) "okoliczność, że podopieczne korzystają z różnych form pomocy, przy jednoczesnym braku z ich strony jakiejkolwiek pomocy w likwidowaniu własnych problemów materialnych, upoważnia organ do odmowy przyznania zasiłku celowego".

SKO wskazało również, że przepis art. 39 ust. 2 omawianej ustawy o pomocy społecznej wskazuje rodzaj celów, na jaki zasiłek celowy może być przyznany i używa w stosunku do remontów i napraw w mieszkaniu określenia "drobne". Można więc uznać za uzasadniony zasiłek celowy na pokrycie całości lub części drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, do jakich z pewnością nie należy ocieplenie łazienki, zainstalowanie ogrzewania, naprawa dachu nad łazienką oraz ocieplenie rur instalacji wodnej, który to remont same zainteresowane oszacowały na 5000 zł. Nadto organ odwoławczy podniósł, że użyte w przepisie sformułowanie "drobne remonty i naprawy w mieszkaniu" winny dotyczyć możliwości koniecznego dla wnioskujących osób niezbędnego "zamieszkiwania" w tymże lokalu, w sensie możliwości wypełniania w tym mieszkaniu - przez wnioskujące o pomoc - funkcji życiowych. Tymczasem rzeczona łazienka znajduje się w mieszkaniu nie zamieszkałym przez wnioskodawczynie, tylko przez ich psy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. Z. i M. Z. napisały, że decyzja SKO jest niesłuszna. Podkreśliły, że spełniają wszystkie wymogi, aby móc korzystać z pomocy społecznej. Oceniły, że są prześladowane, dręczone sądami przez złośliwych sąsiadów. Wskazały, że w mieszkaniu, w którym nocują nie ma możliwości urządzenia łazienki, a łazienka jest podstawą egzystencji w XXI wieku. Nie mogą sprzedać mieszkania, a jego wynajęcie oznacza nowego sąsiada, który będzie je dręczył. M. Z. nie może podjąć pracy bo nie ma możliwości dojazdu, opiekuje się matką. ma depresję, słabe zdrowie, nie ma możliwości zachowania higieny ze względu na brak łazienki, boi się ewentualnego pracodawcy i współpracowników. Skarżącym brakuje środków na żywność, więc nie mają ich też na remont łazienki i nie mają żadnych możliwości by sobie samym pomóc.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont łazienki.

Świadczenia tego rodzaju przyznawane są na warunkach określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne tej ustawy, wyrażone w jej art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, stanowią że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo i subsydiarnie (pomocniczo) – w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym.

Świadczenia pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych, zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., mogą być przyznane "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej". Jednym z podstawowych warunków przyznania takiego zasiłku jest spełnienie określonego kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2–15 u.p.s., w szczególności bezrobocia (pkt 4) lub niepełnosprawności (pkt 5). Kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi obecnie 456 zł miesięcznie – zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Skarżące spełniają opisane wyżej kryterium dochodowe, jak i podstawy przyznania pomocy wymienione w art. 7 pkt 4 i 5 u.p.s. Nie oznacza to jednak, że organ ma obowiązek przyznać Skarżącym wnioskowaną pomoc, w zakresie wskazanym we wniosku. Sam fakt spełniania przez osoby ubiegające się o pomoc kryteriów określonych w art. 7 i art. 8 u.p.s. nie oznacza jeszcze "automatycznego" przyznania świadczenia. Zarówno rodzaj, jak i zakres świadczenia, o które wnioskowały Skarżące, nie są kwestią najistotniejszą dla rozwiązania sporu powstałego na tle kontrolowanej decyzji, bowiem istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie szczegółowych przesłanek warunkujących przyznanie poszczególnych świadczeń nie jest wystarczającym uzasadnieniem ani gwarancją uzyskania przez wnioskodawcę świadczenia. Dodatkowo bowiem ustawodawca sformułował obowiązek osoby wnioskującej o przyznanie pomocy ze środków publicznych, współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się ona znalazła – co wynika wprost z art. 4 u.p.s.

Przepisy u.p.s. formułują podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to zasadniczo nie jest uzasadnione udzielenie takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest bowiem aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na podstawie przepisów u.p.s. – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie.

Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji mających pomóc tej osobie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, w jakiej się znalazła, w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia jej samodzielnego, odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków.

W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa wyraźnie w art. 11 ust. 2 u.p.s. Przepis ten statuuje po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jej stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych okoliczności wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie uzasadnia odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach administracji spoczywa obowiązek przeanalizowania, również w tym aspekcie, postępowania osoby domagającej się świadczeń pomocowych. Uprawnienia organu w razie dokonanej przezeń, negatywnej oceny postawy strony ubiegającej się o środki pomocowe, zostały wprost określone w art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s. W świetle tych przepisów w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych, może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego (ust. 1). W niniejszej sprawie organy obu instancji wskazywały i cytowały ust. 2 art. 11 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organy administracji obu instancji nie zaprezentowały należytego materiału dowodowego, dokumentującego wniosek o braku współdziałania Skarżących z organem pomocowym w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, w której obie Skarżące się znajdują. Sąd stwierdza, że organy administracji odmówiły przyznania pomocy bez sprawdzenia argumentów Skarżących, przy czym niektóre z argumentów podniesione w odwołaniu, gdyby okazały się prawdziwe, mogą istotnie zmienić ocenę postawy Skarżących. Sąd zaznacza, że uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję, aby organ wyższego stopnia potwierdził lub wykluczył zasadność niżej wymienionych argumentów, które zostały podniesione w odwołaniu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że z uwagi na symbol przyczyny niepełnosprawności R. Z.: 02-P – choroby psychiczne (§ 32 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139 poz. 1328 z późn. zm.) organy administracji powinny szczególnie drobiazgowo weryfikować twierdzenia Skarżącej i udokumentować w aktach poczynione ustalenia.

Sąd stwierdza, że organom administracji do uznania, że właścicielka dwóch mieszkań ubiega się o pomoc społeczną, wystarczyło zapewnienie Skarżącej, odnotowane w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek potwierdzenia lub wykluczenia tej okoliczności. W związku z tym Sąd stwierdza, że organy administracji dopuściły się naruszenia prawa procesowego, polegającego na nieprzeprowadzeniu w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co więcej, z załączonych do skargi akt sprawy nie wynika, że organy administracji weryfikowały twierdzenia Skarżących o tym, że mieszkanie stanowi współwłasność i nadaje się do całkowitego remontu. Nie można wykluczyć, że mieszkanie w bardzo złym stanie, stanowiące współwłasność, nie może zostać wynajęte czy sprzedane, zwłaszcza jeżeli między współwłaścicielami jest konflikt.

Organy administracji nie wyjaśniły również, dlaczego M. Z., mimo że studiuje w trybie dziennym, dojeżdża na uczelnię tylko dwa razy w miesiącu i po raz trzeci powtarza ten sam rok studiów. Nie można wykluczyć, że taka postawa jest spowodowana stanem zdrowia wnioskodawczyni, nieporadnością, nieumiejętnością w radzeniu sobie w zwykłych codziennych sprawach, brakiem środków na dojazdy na uczelnię, czy też lękami. Nie bez znaczenia bowiem jest fakt, że schorzenia psychiczne R. Z. mogą bezpośrednio rzutować na funkcjonowanie jej córki i tym samym nieprzedkładanie przez nią dokumentacji lekarskiej nie wynika jedynie ze złej woli i braku chęci współpracy. Nie zostało także ustalone, czy M. Z., zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy, otrzymała jakąkolwiek ofertę pracy a w razie otrzymania oferty pracy, czy odrzuciła ofertę pracy, czy dla osób w jej wieku i z jej kwalifikacjami w okolicy w ogóle są jakiekolwiek oferty pracy i czy odmowa podjęcia pracy jest faktycznie wyrazem braku chęci poprawy swojej sytuacji czy też wynika ze specyfiki rynku pracy bądź predyspozycji zawodowych i zdrowotnych M. Z.

Odnośnie stanowiska organu II instancji w kwestii niezakwalifikowania wnioskowanej pomocy do drobnych remontów w rozumieniu art. 39 ust. 2 u.p.s. stwierdzić należy, że pojęcie to musi być odczytywane przez pryzmat celów pomocy społecznej wskazanych w art. 3 ust. 1 u.p.s., a mianowicie umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. w sprawie II SA/Ol 964/08, Lex nr 477396 istotą zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, występującej u osoby czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie. Dlatego też organy orzekające w sprawie obowiązane są, ustalić czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. Organ powinien więc, wydając decyzję, ocenić całokształt sytuacji rodzinnej i majątkowej strony, mającej niewątpliwie wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba, która nie może być zaspokojona, w tym w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Odrębną natomiast kwestię stanowi odmowa przyznania pomocy ze względu na wysokość środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej przekazanych ośrodkom do rozdysponowania beneficjentom. Ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej mogą niewątpliwie, co wynika z treści art. 3 ust. 4 u.p.s., determinować treść rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji jednak organ winien szczegółowo określić jakie w istocie miał środki do dyspozycji na udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych, jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o taką pomoc i jakie kryteria zostały wypracowane przy jej przyznawaniu, skoro wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznania zasiłku uwzględniającego wniosek w całości lub w części. Podkreślić przy tym trzeba, że i zakres prac remontowych i wysokość kwoty oszacowana przez skarżące nie przesądza, że w takim tylko wymiarze pomoc musi być rozważana. Wystąpienie przez stronę z żądaniem, które jest co do zasady usprawiedliwione, lecz wygórowane nie upoważnia organu do odmowy w ogóle udzielenia pomocy, ale rodzi obowiązek przeprowadzenia oceny w jakim zakresie pomoc winna być udzielona (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Argument podniesiony w uzasadnieniu decyzji SKO, że łazienka znajduje się w mieszkaniu zamieszkałym przez psy, a nie przez skarżące jest chybiony. Skarżące nie występują przecież w imieniu i w interesie swych psów, lecz własnym i to one zamierzają z wyremontowanej łazienki korzystać. Osobną kwestią, wymagającą zbadania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, jest natomiast ich uprawnienie do korzystania z tegoż mieszkania.

Powyższe nieprawidłowości wskazują, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a ponieważ naruszenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji i uchylił zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji, ponownie rozpoznając sprawę, winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, w tym w szczególności ustali czy zachowania skarżących uznane przez organ jako świadczące o braku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej obiektywnie istnieją. Ustali, czy R. Z. świadomie sprzeciwia się wynajęciu bądź sprzedaży drugiego mieszkania, czy też mieszkanie to z uwagi na stan prawny (współwłasność) i faktyczny (stan do gruntownego remontu) nie może być przez chorująca na schorzenia psychiczne skarżącą sprzedane. Ustali również czy M. Z. jest nadal zarejestrowana w urzędzie pracy, czy oferowane jej były oferty pracy, jeżeli nie to dlaczego, czy urząd pracy oferuje pracę osobie z kwalifikacjami skarżącej, z jakich przyczyn kolejny raz powtarza ona ten sam rok studiów, co może wskazać rzeczywiste możliwości zarobkowe skarżącej. Po dokonanych ustaleniach organ rozważy czy brak współdziałania rzeczywiście ma miejsce a jeżeli tak, czy wynika on z postawy roszczeniowej czy też nieporadności skarżących.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., Sąd uznał za zbędne, ponieważ zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Na zakończenie wskazać należy, że wymienienie jako adresata decyzji I instancji jedynie R. Z. a nie obu wnioskodawczyń było uchybieniem, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, ponieważ obie skarżące miały zapewniony czynny udział na wszystkich etapach postępowania, przedstawiając organom swoje twierdzenia oraz zapoznając się z wydanymi decyzjami. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej rodzinie prawa strony ma każdy jej członek. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa jest norma prawna na podstawie której członkom rodziny może zostać przyznana pomoc w postaci określonego świadczenia z zakresu pomocy społecznej (wyrok NSA z 5 marca 2003 r., sygn. II SA/Ka 878/99, baza orzeczeń NSA)