Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 577/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 174 , art. 175, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 52
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K., Z. O. i M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1502/06 w sprawie ze skargi J. K., Z. O. i M. Ż. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1502/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K., Z. O. i M. Ż. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż postanowieniem z dnia [...] Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] uzgadniające w zakresie oddziaływania na środowisko na etapie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Ż., zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości Ż., gm. G.. Organ podał, iż z załączonej dokumentacji, w tym raportu o oddziaływaniu na środowisko opracowanego przez mgr inż. M. Ć. – D. oraz mgr inż. J. Z. wynika, że w skład stacji bazowej wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo - odbiorcze zainstalowane w kontenerze aparaturowym ustawionym obok wieży antenowej o wysokości ok. 50,5 m n.p.t. oraz system antenowy. Pole elektromagnetyczne pochodzące od anten o wartości przekraczającej wartość dopuszczalną 0,1 W/m2, określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) wystąpi na wysokości powyżej 41,0 m n.p.t. oraz zasięgu maksymalnym do 44,8 m od anten na kierunku promieniowania, a więc w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi. W otoczeniu stacji bazowej znajdują się tereny rolnicze, a w dalszej odległości niskie zabudowania mieszkalne i gospodarcze, a więc projektowana stacja bazowa nie będzie stwarzała zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi zamieszkujących w jej najbliższym otoczeniu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że stację bazową projektuje się tak, aby pola elektromagnetyczne o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 nie występowały w miejscach dostępnych dla ludności, zaś po uruchomieniu stacji i po każdorazowej zmianie warunków jej pracy wykonuje się pomiary kontrolne rzeczywistego rozkładu pól elektromagnetycznych. Istniejąca aparatura pomiarowa umożliwia wykonanie poprawnych pomiarów wokół anten nadawczych, a kryteria podane w krajowych przepisach pozwalają na właściwą ocenę zagrożeń elektromagnetycznych. Zdaniem organu stacja bazowa zrealizowana zgodnie z założonymi rozwiązaniami technicznymi będzie spełniała wymagania w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem dla ludzi i środowiska.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedstawiona do uzgodnienia dokumentacja jest opracowana zgodnie wymaganiami określonymi w przepisach prawa obowiązujących dla tego rodzaju inwestycji. Zaznaczył, iż przedłożona przez wnoszących zażalenie opinia M. K. została oparta o fragmenty różnych publikacji naukowych i popularnych, natomiast organy Inspekcji Sanitarnej przy rozpatrywaniu dokumentacji stacji bazowej biorą pod uwagę jedynie aktualnie obowiązujące przepisy prawne, uzgadniając tylko te inwestycje, które spełniają określone przepisami prawa wymogi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., Z. O. i M. Ż. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących postanowienia organów obu instancji są błędne i niesprawiedliwe, oparte o nie istniejący stan faktyczny i prawny. Organy obu instancji bezkrytycznie przyjęły opracowany przez mgr inż. J. Z. raport o oddziaływaniu planowanej stacji bazowej, nie poddając go analizie i ocenie, mimo że posiada wiele uchybień pod względem merytorycznym i formalnym, a nadto nie jest zgodny z wymaganiami obowiązującego prawa. Raport ogranicza się do sprawdzenia granicznej wartości dopuszczalnej 0,1 W/m2 promieniowania elektromagnetycznego, gdy prawo wymaga uwzględnienia w raporcie wpływu promieniowania na środowisko i zdrowie ludzi. Skarżący zarzucili, że organ II instancji zignorował przestawiony przez nich materiał dowodowy, w szczególności fakty przytoczone w opinii niezależnego eksperta mgr inż. M. K., co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 107 k.p.a. Nie wyjaśniono istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszono art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., mimo iż przedstawiony materiał dowodowy dotyczy głównie zagrożenia zdrowia i życia skarżących przez przedmiotową stację bazową.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodał, że aktem prawnym określającym dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), zaś obliczeń teoretycznego rozkładu przestrzennego pól elektromagnetycznych przez anteny stacji bazowych dokonuje się na podstawie modeli analitycznych zawartych m.in. w Polskiej Normie PN-EN 50383:2003, a także w ogólnodostępnej, szerokiej literaturze fachowej na ten temat. Według Światowej Organizacji Zdrowia średnia gęstość mocy pola elektromagnetycznego docierającego do powierzchni Ziemi z kosmosu osiąga 1,4 x 10-7 W/m2, natomiast poziom tła elektromagnetycznego pochodzącego ze źródeł sztucznych, wytwarzanych przez człowieka ma wartość około 10-2 - 10-3 W/m2 – nie nastąpi wzajemne nakładanie się pól.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących podniósł, że nie ma obecnie przepisów prawa w zakresie bezpiecznego poziomu promieniowania a nadto miejscowość Ż. znajduje się w otulinie [...] Parku Narodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że postanowienia organów obu instancji są prawidłowe. Sąd podał, iż zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 1998 r., Nr 90 poz. 575 ze zm.) do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy m.in. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy, oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Takim obiektem jest planowana inwestycja. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokonują uzgodnienia konkretnego przedsięwzięcia, dla którego przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) przewidują obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. Uzgodnienie to sprowadza się jedynie do zbadania w oparciu o opracowany raport, czy planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na zdrowie ludzi.

W oparciu o "Raport o oddziaływaniu na środowisko Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej Nr [...] Ż." oraz Aneks do tego raportu, Sąd podzielił stanowisko organów, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływać na zdrowie ludzi, gdyż maksymalny zasięg obszaru o przekroczonym dopuszczalnym poziomie gęstości mocy (większych od 0,1 W/m2) będzie sięgać do odległości 35, 6 m od anten sektorowych i przebiegać będzie na wysokości powyżej 41,0 m nad terenem oraz do odległości 44,8 m od anten radioliniowych i będzie przebiegać na wysokości powyżej 41,0 m nad terenem, a więc w strefie niedostępnej dla ludzi. Nadto inwestycja ma być płożona na terenie niezabudowanym, z dala od zabudowań miejscowości Ż..

Sąd podkreślił, że sporządzony raport podlega ocenie organów uzgadniających i jeżeli budzi zastrzeżenia organ uzgadniający obwiązany jest wezwać inwestora do jego uzupełnienia, a w razie nie zastosowania się do wezwania organ odmówi uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia. Jeśli zaś raport – jak w niniejszej sprawie - nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości, nieprawidłowości, organ nie ma podstaw, aby odmówić mu waloru wiarygodności i przyjęcia za podstawę ustaleń faktycznych.

Zdaniem Sądu, skarżący nie mogą kwestionować raportu tylko dlatego, że jego treść jest sprzeczna z ich oczekiwaniami i w opinii Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom, opracowanej przez mgr inż. M. K. na zlecenie skarżących, zostało zawarte stwierdzenie, że raport oddziaływania w./w. stacji bazowej telefonii komórkowej jest niezgodny z wymaganiami prawa i jest sprzeczny z aktualnym stanem wiedzy. Trafnie bowiem organ odwoławczy wskazał, że opinia M. K. stanowi opracowanie oparte o fragmenty różnych publikacji naukowych i popularnych traktujących o wpływie promieniowania elektromagnetycznego na zdrowie ludzi i środowisko, która m. in. z tego powodu nie mogła być wzięta pod rozwagę. Sąd podkreślił, że organy inspekcji sanitarnej przy uzgadnianiu opierają się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, a zasadniczym aktem prawnym określającym dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. K., Z. O. i M. Ż., reprezentowani przez radcę prawnego Z. K. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 7, art. 16 § 1, art. 77, art. 107 i art. 138 k.p.a. w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym;

2. naruszenie przepisów art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo Ochrony Środowiska ( Dz. U. Nr 62 poz. 627), a także przepisów art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji – wbrew wymogom art. 16 § 1 i art. 196 k.p.a. w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - nie dokonał oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem. Podniesiono, że organy obu instancji naruszyły zasady wyrażone w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Także Sąd, nie przychylając się do wniosku strony pełnomocnika skarżących o przesłuchanie świadka M. K., naruszył powyższe zasady. Nadto Sąd nie zbadał, czy Główny Inspektor Środowiska odniósł się do opinii M.K., lecz uznał "Raport o oddziaływaniu na środowisko" za profesjonalny, wyczerpujący i fachowo wyjaśniający wszelkie wątpliwości. Jednocześnie Sąd ocenił negatywnie opinię raportu sporządzoną przez M. K.. Zdaniem skarżących, dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena materiału dowodowego jest błędna i nieuprawniona. Poziom gęstości mocy 0,1W/m2 nie jest kryterium zapewniającym brak negatywnych oddziaływań pola elektromagnetycznego na zdrowie ludzi – nie stanowi o tym żaden przepis prawa. Skoro, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. przedmiotowa stacja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a według art. 3 p. 11 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska przez oddziaływanie na środowisko rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi, to pola elektromagnetyczne mogą znacząco oddziaływać na zdrowie ludzi, czyli chorobotwórczo.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska wymaga, aby raport zawierał opis oddziaływania na środowisko, ludzi, zwierzęta, rośliny oraz przedstawienie propozycji monitoringu oddziaływania. Tymczasem autor raportu, powołując się dotrzymanie wartości dopuszczalnej stwierdza, że żadnych wymienionych w tym artykule oddziaływań nie będzie. Nadto autor raportu proponuje monitoring poziomu pól elektromagnetycznych, co nie jest monitoringiem oddziaływania, o którym mowa w tym przepisie. Skarżący zarzucili, iż raport powinien być o oddziaływaniu, a tymczasem główną treścią raportu jest wykazanie dotrzymania wartości dopuszczalnej 0,1 w/m2, co nie rozstrzyga w sprawie oddziaływania stacji na środowisko. Autor raportu, poza aktami prawnymi, nie powołał się na pozycję naukowe, co uczynił M. K..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.

W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła "naruszenie prawa materialnego" tj. art. 7, art. 16 § 1, art. 77, art. 107 i art. 138 k.p.a. w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Powyższy zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, przepisy art. 7, art. 16 § 1, art. 77, art. 107 i art. 138 k.p.a., zamieszczone są w ustawie normującej procedurę administracyjną i regulują procedurę administracyjną. Z tej też przyczyny przepisów tych nie można ich uznać za przepisy prawa materialnego. Z tego względu skarga kasacyjna w tym zakresie powinna być oparta na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, a nie jak wskazano w skardze kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego.

Powyższy zarzut jest zatem chybiony, gdyż nie mieści się w pojęciu naruszenia przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Powyższy zarzut kasacyjny nie został postawiony w sposób prawidłowy także z innych względów. A mianowicie, podnosząc ten zarzut autor skargi kasacyjnej, tak w petitum środka odwoławczego, jak i w jego uzasadnieniu, nie wskazał przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Strona zarzuciła Sądowi instancji wyłącznie naruszenie art. 7, art. 16 § 1, art. 77, art. 107 i art. 138 k.p.a.

W tym miejscu podkreślić należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest naruszenie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie pełnej regulacji procedury sądowej - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. A zatem, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, nie można wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 roku, sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX 173185; B.Gruszczyński [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 456; H.Knysiak - Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2005, str. 546; J.P.Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2004, str. 247).

Powołane w skardze kasacyjnej przepisy są przepisami ustawy regulującej postępowanie administracyjne i ich powołanie w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować tych przepisów k.p.a. jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej powiązał przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, lecz wskazana ustawa nie obowiązuje od przeszło 4 lat.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ). Z tym dniem straciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - art. 3 przepisów wprowadzających. A zatem, w obowiązującym stanie prawnym Sąd pierwszej instancji nie stosował i nie mógł stosować przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Skoro zaś Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. Nr 62 poz. 627), jak też art. 156 k.p.a.

Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego sprowadza się do nieprawidłowego przyporządkowania określonej normy prawnej do konkretnego, prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

W skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie nie wskazano, czy zarzucane Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przejawia się w postaci błędnej wykładni prawa, czy też niewłaściwego zastosowania danego przepisu prawa. Nadto zarzuty dotyczące naruszenia art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jak i art. 156 k.p.a. nie zostały prawidłowo skonstruowane.

Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu), którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96). Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9).

Powołany w środku odwoławczym, wniesionym w niniejszej sprawie, przepis art. 156 k.p.a. zawiera dwa paragrafy, a § 1 dzieli się na kolejne jednostki redakcyjne - punkty. Jest to tym bardziej istotne, że poszczególne punkty paragrafu 1 artykułu 156 k.p.a. stanowią odrębne podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) i przewidują odmienne przesłanki stwierdzenia nieważności. Natomiast paragrafu 2 artykułu 156 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki negatywne stwierdzania nieważności decyzji tj. określa sytuacje, kiedy nie stwierdza się nieważności decyzji, mimo zaistnienia wad istotnych. Także przepis art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627) dzieli się na kilka ustępów, które z kolei dzielą się na kolejne jednostki redakcyjne – punkty i litery.

Brak wskazania w skardze kasacyjnej – tak w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu - konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 156 k.p.a., która miałaby zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji oznacza, że ta podstawa kasacji nie została należycie przytoczona. Związanie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu.

Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Raport o oddziaływaniu na środowisko Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej Nr [...] Ż. z [...] wraz z Aneksem z dnia [...] zawiera opis oddziaływania na środowisko tak jak wymaga tego art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Opis oddziaływania na środowisko zawarty jest w rozdziale 2 - "Oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko" a także w rozdziale 7 – "Określenie ogólnego wpływu stacji bazowej na środowisko" oraz w rozdziale 8 – "Potencjalne sytuacje awaryjne" i w rozdziale 9 – "Ocena narażenia ludności". Rozwinięcie tego opisu oddziaływania inwestycji na środowisko, z uwzględnieniem otuliny [...] Parku Narodowego i obszaru specjalnej ochrony ptaków "Natura 2000" pod nazwą "Ostoja [...]" - położonego na terenie [...] Parku Narodowego - zawarty został w aneksie z dnia [...]. Opis oddziaływania projektowanej stacji bazowej na środowisko obejmuje opis oddziaływania pól elektromagnetycznych na ludzi, zwierzęta i rośliny – z uwzględnieniem efektu termicznego i efektu nietermicznego jak też ocenę wpływu projektowanej stacji bazowej na krajobraz oraz ocenę oddziaływania kratowej wieży antenowej jako przeszkody terenowej. Ocena wpływu projektowanej stacji bazowej na środowisko doprowadziła do postawienia wniosku, iż nie ma potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania w otoczeniu stacji, albowiem pola elektromagnetyczne o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 nie występowały w miejscach dostępnych dla ludności.

Nie można także zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że raport nie zawiera przedstawienia propozycji monitoringu oddziaływania. Raport obejmuje przedstawienie propozycji monitoringu na etapie eksploatacji inwestycji, a mianowicie w raporcie wskazano na obowiązek przeprowadzania pomiarów kontrolnych rzeczywistego rozkładu elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego wytwarzanego przez urządzenia nadawcze stacji. Monitoring ten ma polegać na wykonywaniu pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia. Pomiary te mają umożliwić wychwycenie ewentualnych zmian poziomu elektromagnetycznego promieniowania niejonizujacego.

Odnośnie zarzutu nie uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wniosku o przesłuchanie mgr inż. M. K. wyjaśnić należy, iż - stosownie do przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. - Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny nie posiada natomiast uprawnienia do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków i biegłych. Dodatkowo zauważyć należy, iż w uzasadnieniu wyroków powołanych przez autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił, że organ w żaden sposób nie odniósł się do przedłożonej przez skarżących opinii sporządzonej przez mgr inż. M. K.. W niniejszej zaś sprawie Główny Inspektor Sanitarny w postanowieniu z dnia [...] wypowiedział się odnośnie opinii sporządzonej przez mgr inż. M. K..

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.