Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2480/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2010 nr 86 poz 1007 art. 184, art. 153 oraz 204 pkt 1
law: Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego  urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1812/11 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Miasta [...] na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 20 lutego 2007 r. Prezydent [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. K. w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. nr [...] o pow. 828 m² oraz dz. ewid. nr [...] o pow. 11 m², stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW [...] - utrzymał w mocy własną decyzję.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 2006 r., a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku E. R., Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 443/08 uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. i Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., w uzasadnieniu wskazując, m.in., iż nieuzasadnione jest stanowisko w myśl którego okoliczność, że działki nr [...] i [...], zajęte pod ul. K. leżą poza obszarem uznanym jako droga publiczna, uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., a niejasność stanu prawnego w tym zakresie powoduje, że decyzja ta została wydana zgodnie z prawem; ponadto Sąd podniósł, że Minister rozpatrujący sprawę nie oparł się na treści uchwały Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), a na własnej, niekorzystnej dla obywatela interpretacji.

Wskazał, że ulica K. - na podstawie uchwały nr [...] - została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) [dalej: ustawa - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną], drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r.

W załączniku nr 3 do ww. uchwały Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] została wymieniona ulica K. na długości 120 m. Brak załącznika graficznego do uchwały uniemożliwiał ustalenie, który odcinek tej ulicy został zaliczony do kategorii dróg publicznych. Jednakże z akt sprawy (Mapy Przeglądowej Sieci Ulic W. Dzielnicy [...], WPG 1988, w skali 1:10000 oraz uchwały Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1965 r. w sprawie nadania nazw ulicom (Dz. Urz. RN [...] z 1966 r. Nr [...], poz. [...]), wynika że kategoria drogi publicznej została nadana ulicy K. na odcinku 120 m mierzonym od ulicy I. Nie można jednakże uznać, że w dniu 31 grudnia 1998 r. odcinek ulicy K. położony poza 120 m długości nie posiadał kategorii drogi publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W przypadku zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych, droga ta staje się drogą publiczną na całej swojej długości.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. wydana na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielką działek nr [...] i [...] była E. R.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., po rozpoznaniu wniosku Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy swoją decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 73 wskazanej ustawy wymaga m.in. ustalenia, czy nieruchomość została zajęła pod drogę publiczną. Zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych następuje w drodze stosownego aktu na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 14 poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z ustawowo określonych kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynikało, iż działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 828 m² oraz działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 11 m², zajęte były pod drogę - ulicę K., która na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r.

W niniejszej sprawie została również spełniona kolejna przesłanka, tj. pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu gminy, a zatem – jak skonstatował organ - z powyższego wynikało, że w odniesieniu do ww. działek nr [...] i nr [...] zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające.

W związku z powyższym, oraz mając na uwadze art. 153 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, Minister Infrastruktury stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a z akt sprawy nie wynika też, aby naruszono inne przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego we wniosku, Minister Infrastruktury wskazał, iż przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów z dnia 12 grudnia 2005 r. wynika, iż działki nr [...] i nr [...] wchodziły w skład pasa drogowego i określone były jako użytki drogowe.

Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nie naruszała prawa, a podjęte rozstrzygnięcie znajdowało uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło m. [...]; zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania poprzez niewykonanie obowiązku polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, czyli naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.;

- przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez przyjęcie słuszności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, pomimo istnienia nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r., oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd meriti wskazał na wstępie, że słusznie Minister Infrastruktury stwierdził, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uzależnione jest od łącznego spełnienia na dzień 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Obowiązkiem organu orzekającego na podstawie art. 73 powołanej ustawy jest zbadanie wystąpienia powyższych przesłanek w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 31 grudnia 1998 r. Jeśli choćby jedna z tych przesłanek nie zaistniała, to grunt nie staje się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

W pierwszej kolejności Sąd meriti wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielką działek nr [...] i [...] była E. R.

Dalej wyjaśnił, że słusznie organ uznał, że wydanie decyzji na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wymaga ustalenia, czy nieruchomość została zajęła pod drogę publiczną. Odwołał się w tym zakresie do orzeczenia NSA z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1124/10, w którym Sąd ten stwierdził, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Zauważył następnie, że ani art. 73, ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, a zatem należało odwołać się do art. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki: (1) musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, (2) z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, a drogi które nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego, może być uznana za drogę publiczną i żeby uzyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Słuszne jest zatem – zdaniem Sądu I instancji - stanowisko organu, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż dz. ewid. nr [...] o powierzchni 828 m² oraz dzi. ewid. nr [...] o powierzchni 11 m², zajęte były pod drogę - ulicę K., która na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r.

Zdaniem Sądu meriti, rację ma Minister Infrastruktury twierdząc, że w niniejszej sprawie została spełniona również kolejna przesłanka, tj. pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu gminy. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 443/08 stwierdził m.in., iż nieuzasadnione jest stanowisko w myśl którego okoliczność, że działki nr [...] i [...], zajęte pod ul. K. leżą poza obszarem uznanym jako droga publiczna, uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r., a niejasność stanu prawnego w tym zakresie powoduje, że decyzja ta została wydana zgodnie z prawem. Sąd podniósł również, że Minister rozpatrujący sprawę nie oparł się na treści uchwały Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), a na własnej niekorzystnej dla obywatela interpretacji.

Sąd meriti zauważył, że zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Prawidłowo zatem – jego zdaniem - Minister Infrastruktury stwierdził, że ulica K. na podstawie uchwały nr [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r.

Wskazał, że w załączniku nr 3 do uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. została wymieniona ulica K. na długości 120 m. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W przypadku zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych, droga ta staje się drogą publiczną na całej swojej długości. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a z akt sprawy nie wynika też, aby naruszono inne przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a.

Dalej Sąd I instancji podniósł, że Minister Infrastruktury słusznie wskazał, iż przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągu ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów z dnia 12 grudnia 2005 r. wynika, iż działki nr [...] i nr [...] wchodziły w skład pasa drogowego i określone były jako użytki drogowe. Prawidłowo zatem organ uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nie narusza prawa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że Minister Infrastruktury dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ani przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Miasta [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., tj. naruszenie art. 153 ustawy p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wskazania zawartego w wyroku z dnia 12 listopada 2008 r. WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 443/08, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji przeprowadził ewentualnie inne, dodatkowe dowody, które pozwolą na właściwa ocenę zasadności nie tylko złożonego wniosku przez skarżącą o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Przechodząc do omówienia jedynego postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, tj. naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a. wskazać należy przede wszystkim, że nie został on sformułowany w sposób prawidłowy. Autor skargi kasacyjnej powiązał go bowiem w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., błędnie utożsamiając go z przepisami proceduralnymi, gdy powszechni przyjmuje się, że jest to przepis prawa materialnego (por. m.in. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. ). Niemniej jednak NSA, dokonując jego oceny – świetle wskazanej powyżej uchwały – doszedł do przekonania, że zarzut naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a jest chybiony.

Punktem wyjścia dla dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku była kwestia związania organów administracji oraz sądu administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w orzeczeniu WSA w Warszawie z 12 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 443/08 wynikająca z art. 153 ustawy p.p.s.a. W świetle wskazanego przepisu, ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z 16 maja 2007 r., sygn. akt: I FSK 857/06). Powyższa uwaga jest o tyle istotna, iż wyrok WSA w Warszawie z 12 listopada 2008 r. stał się prawomocny, bowiem żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej od tego orzeczenia.

Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przy tym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania.

Przekładając powyższe na grunt sprawy poddanej osądowi należy zauważyć, że zarówno WSA w Warszawie jak i organy administracji podporządkowały się ocenie prawnej i zrealizowały wskazania co do dalszego sposobu postępowania co z resztą było przedmiotem analizy ze strony Sądu I instancji, który w pisemnych motywach wyroku zbadał czy organy respektowały wcześniejsze wytyczne sądu. Co ważne, również Sąd I instancji ponownie orzekając w sprawie, prawidłowo zdaniem NSA, zastosował art. 153 ustawy p.p.s.a.

Naruszenie art. 153 ustawy p.p.s.a. może polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. Wadliwą ocenę prawną kwestionować można poprzez zarzut naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego bądź naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) czy też art. 151 ustawy p.p.s.a.) w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie uwzględnił i nie zastosował w związku z tym właściwego środka kontroli (por. wyrok NSA z 2 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1649/10). Tak się jednak nie stało w sprawie poddanej kontroli instancyjnej, ponieważ, skarżący kasacyjnie sformułował jedynie zarzut naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a. bez powiązania go z innymi przepisami.

Odnosząc się merytorycznie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu niezbędne będzie przypomnienie zasadniczych tez wydanego w niniejszej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 443/08.

W pierwszej kolejności WSA zwrócił uwagę na odmienność postępowania zwykłego i postępowania nadzorczego, podkreślając, że o ile w postępowaniu zwykłym ustala się, czy istnieją fakty, które zgodnie z hipotezą normy prawa materialnego, uzasadniają podjęcie określonej decyzji, o tyle w postępowaniu nadzorczym ustala się, czy istnieją fakty, które zgodnie z normą prawną, wynikającą z art. 156 § 1 k.p.a., pozwalają wyeliminować wcześniej wydaną decyzję administracyjną. Skoro w postępowaniu nadzorczym nie dochodzi do ponownego badania przesłanek wydania kwestionowanej decyzji, to Minister Infrastruktury nie był uprawniony do badania, czy przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) [dalej: ustawa - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną] w istocie miały miejsce. Był on natomiast zobowiązany do zbadania, czy organy wydające te orzeczenia ustaliły, że przesłanki te zachodziły.

Z powyższego wywodu wynikało dla Ministra Infrastruktury zalecenie zbadania, czy w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji ustalone zostały przesłanki zastosowania normy prawa materialnego, czyli art. 73 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, a ponadto czy z akt sprawy bądź innych okoliczności istniejących w chwili podjęcia kwestionowanych decyzji wynika, że przeprowadzono właściwe i pełne postępowanie wyjaśniające, mimo że nie dano temu właściwego wyrazu w uzasadnieniu decyzji.

Z uzasadnienia omawianego wyroku wynika ponadto, że WSA w Warszawie w wyroku z 12 listopada 2008 r. zajął jednoznaczne stanowisko w kwestiach spełnienia dwóch przesłanek art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające.

Po pierwsze, za słuszne uznał stanowisko organu, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż dz. ewid. nr [...] o powierzchni 828 m² oraz dz. ewid. nr [...] o powierzchni 11 m², zajęte były pod drogę – ul. K., która na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r.

Po drugie, za spełnioną uznał również kolejną przesłankę z art. 73 ust. 1 powoływanej ustawy, tj. pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu gminy.

Co istotne w kontekście ponownego rozpatrywania sprawy, WSA w Warszawie w swoim uprzednim wyroku jednoznacznie wskazał też na niezasadność stanowiska Ministra, że działki nr [...] i [...], zajęte pod ul. K., leżą poza obszarem uznanym jako droga publiczna, co miałoby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. Podkreślił przy tym, że niejasność stanu prawnego w niniejszej sprawie powoduje, że właśnie decyzja ta została wydana zgodnie z prawem.

Z dalszej części uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie można było odczytać zalecenia pod adresem Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę, aby ewentualnie przeprowadził inne, dodatkowe dowody, które pozwoliłby na właściwą ocenę zasadności nie tylko złożonego wniosku przez skarżącą o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz pozwoliłyby odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd zaznaczył przy tym, że organ winien zwrócić uwagę na fakt, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola organu musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) jedynie przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że Minister Infrastruktury, stosując się do powyższych zaleceń, po ponownym rozpoznaniu sprawy, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., dokonał dokładnego przedstawienia dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazał i dokonał wykładni norm prawa materialnego będących podstawą wydania decyzji. Przede wszystkie Minister stwierdził jednak, że: "W załączniku nr 3 do ww. uchwały Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. została wymieniona ulica K. na długości 120 m. Brak załącznika graficznego do ww. uchwały uniemożliwia ustalenie, który odcinek tej ulicy został zaliczony do kategorii dróg publicznych. Jednakże z akt sprawy (Mapy Przeglądowej Sieci Ulic W. - Dzielnicy [...], WPG 1988, w skali 1:10000 oraz uchwały Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1965 r. w sprawie nadania nazw ulicom (Dz. Urz. RN [...] z 1966 r. Nr [...], poz. [...]), wynika że kategoria drogi publicznej została nadana ulicy K. na odcinku 120 m mierzonym od ulicy I. Nie można jednakże uznać, że w dniu 31 grudnia 1998 r. odcinek ulicy K. położony poza 120 m długości nie posiadał kategorii drogi publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W przypadku zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych, droga ta staje się drogą publiczną na całej swojej długości".

I dalej w kolejnej części uzasadniania, że "O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31.12.1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów z dnia 12 grudnia 2005 r. (znak: [...]) wynika, iż działki nr [...] i nr [...] wchodziły w skład pasa drogowego i określone były jako użytki drogowe".

Z przytoczonych fragmentów uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika zatem, że wykonał on zalecenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 12 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 443/08 w zakresie dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Ustalenia te – co istotne – nie wykroczyły poza wskazane w niniejszym uzasadnieniu, a przyjęte już poprzednio przez Sąd I instancji w wyroku z 12 listopada 2008 r. ustalenia co do spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Sąd pierwszej instancji, kontrolując prawidłowość powyższych ustaleń i wykonując zalecenia WSA w Warszawie (zawarte w wyroku z 12 listopada 2008 r.) stwierdził, że interpretacja przyjęta przez organ administracji jest prawidłowa i zgodna z art. 153 ustawy p.p.s.a., w szczególności, że w sposób prawidłowy zinterpretował organ dowody z mapy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał bowiem na konkretne dokumenty, na podstawie których ocenił, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy pozwala stwierdzić, że sporne działki faktycznie zaliczyć należało do obszaru drogi (mieszczą się w definicji pasa drogowego).

Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 153 ustawy p.p.s.a., gdyż stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w najmniejszym stopniu nie pozostaje w sprzeczności z poglądami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku z dnia 12 listopada 2008 r. Autor skargi kasacyjnej zdaje się bowiem nie dostrzegać, że zalecenia Sądu I instancji akcentowały konieczność ewentualnego przeprowadzenia dowodów, które pozwoliłyby na właściwą ocenę zasadności nie tylko złożonego wniosku przez skarżącą o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale także dałyby asumpt do odpowiedzi na pytanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem kluczowym było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. W efekcie stwierdzić należałoby, że wnioski jakie wyciągnął autor skargi kasacyjnej z uzasadnienia wyroku z dnia 12 listopada 2008 r., wypaczają intencje Sądu, chociaż zostały one wypowiedziane wyraźnie i jednoznacznie. Dowodzą one selektywnej interpretacji uzasadnienia, koncentrującej się tylko na niektórych spostrzeżeniach i eksponującej je w całkowitym oderwaniu od twierdzeń pozostałych, które wskazują zasadnicze powody rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej przywiązuje znaczenie do tej części uzasadnienia wyroku z 12 listopada 2008 r., w której wskazano na ewentualność możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, co jednakże uzależniono od wcześniejszego jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a kontekst czego zdaje się umknął uwadze autora skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie skargę i dokonując wyjaśnienia treści art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz analizując przepisy ustawy o drogach, określił mianowicie, w jaki sposób przepisy te winny być w sprawie zastosowane, jeżeli uzupełniające postępowanie dowodowe potwierdzi wskazane przez niego okoliczności. Zdaniem Sądu, w załączniku nr 3 do uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. została wymieniona ulica K. na długości 120 m. Jak w związku z tym wskazał dalej Sąd I instancji, zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W przypadku zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych, droga ta staje się drogą publiczną na całej swojej długości.

Odnosząc się natomiast do kwestii przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną Sąd meriti wskazał, że kwestie te rozstrzyga stan jej urządzenia drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Ponadto argumentem za uznaniem zasadności tezy o objęciu zajęciu spornych działek pod drogę przemawia fakt, iż ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów z dnia 12 grudnia 2005 r. wynika, iż działki nr [...] i nr [...] wchodziły w skład pasa drogowego i określone były jako użytki drogowe.

Prawidłowo zatem organ uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nie naruszała prawa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

W kontekście przytoczonego uzasadnienia organu odwoławczego, dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a także przedstawionych powyżej rozważań nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia art.153 ustawy p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

Podstawę zwrotu kosztów postępowania od organu celnego na rzecz skarżącej Spółki stanowił przepis art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.