Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 732/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 94a ust. 1, art. 129b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 43 ust. 1 pkt 5, art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 122 poz 696
law: Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1218/18 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 maja 2018 r. nr GIF-P-L-0740/85-7/KBU/17 w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie niezgodnej z przepisami reklamy apteki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1218/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę T. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 10 maja 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie niezgodnej z przepisami reklamy apteki.

T. Sp. z o.o. w G. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.; dalej jako: p.f.) poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego opartej na błędnej wykładni art. 94a p.f. przejawiającej się uznaniem przez ten organ, że posługiwanie się w obrocie firmą podmiotu zarejestrowaną w rejestrze przedsiębiorców stanowi niedozwoloną reklamę w rozumieniu ww. przepisu podczas gdy obowiązek posługiwania się w obrocie firmą przedsiębiorcy wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności z art. 34 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym (dalej: u.k.r.s.);

2) art. 145 § 1 pkt l a) p.p.s.a. w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 5) ustawy o refundacji leków (dalej: u.r.l.) w zw. z art. 94a p.f. poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, mimo błędnej wykładni ww. przepisu, polegającej na uznaniu, że przedstawienie przez Skarżącą informacji odnośnie możliwości nabycia leków objętych refundacją, stanowi niedozwoloną reklamę w rozumieniu art. 94a p.f., podczas gdy możliwość taka wprost wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności z art. 44 ust. 1 p.f.;

3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. tj. art. 129b ust. 1 i 2 p.f. poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego mimo błędnej wykładni ww. przepisu, polegającej na wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie 35.000 zł w sposób całkowicie dowolny, oderwany od okoliczności stanu faktycznego sprawy, w rażąco zawyżonej kwocie, podczas gdy okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz ustawowe przesłanki nie pozwalały na wymierzenie jej w takiej wysokości.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3550/15 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej w zbieżnym stanie faktycznym sprawy - dotyczącym tej samej apteki i tożsamych naruszeń zakazu reklamy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanego powyżej rozstrzygnięcia.

Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, podobnie jak Sąd I instancji, jest związany zacytowanym wyżej orzeczeniem i dokonaną w nim wykładnią prawa. W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. W sytuacji, gdy sąd administracyjny w prawomocnym wyroku orzekł o zgodności z prawem (oddalił skargę) decyzji administracyjnej, to kwestia ta co do zasady nie może być przedmiotem ponownego rozważania w postępowaniu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym zarzuty kasacyjne naruszenia art. 94a ust. 1 p.f. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 34 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz art. 43 ust. 1 pkt 5) u.r.l. i art. 44 ust. 1 u.r.l. w zw. z art. 94a ust. 1 p.f. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, nie są zasadne. Uzasadniając te zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi m.in., że baner jedynie informuje o firmie (nazwie podmiotu) prowadzącego aptekę i nie stanowi oznaczenia apteki; niedopuszczalne jest utożsamienie apteki jako punktu prowadzenia działalności i Spółki, prowadzącej ogólnodostępne apteki i będącej samodzielnym podmiotem prawa; prawo farmaceutyczne nie wprowadza żadnych ograniczeń co do posługiwania się firmą Spółki; organy nie posiadają uprawnień do zakazania Spółce posługiwania się przez nią w obrocie gospodarczym zgodną z prawem firmą; zaś zamieszczona w witrynie apteki wywieszka stanowi realizację obowiązku informacyjnego o sprzedaży tańszych zamienników leków, którego formy ustawodawca nie określa.

Podnieść jednak należy, że zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego w tej postaci wymagało – jak podnosi judykatura – wykazania i wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia przepisu prawa materialnego, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013r., I GSK 934/12, Lex nr 1372091). Tych wymogów skarga kasacyjna nie spełnia, gdyż w jej uzasadnieniu nie zawarto żadnej argumentacji, która odnosiłaby się do wadliwej wykładni prawa materialnego, w tym jak powinny być prawidłowo interpretowane objęte zarzutem kasacyjnym przepisy. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje natomiast, iż w istocie naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje w ich błędnym zastosowaniu w okolicznościach faktycznych sprawy. Wobec tego – pomimo wskazania w petitum skargi kasacyjnej na błędną wykładnię prawa – Naczelny Sąd Administracyjny rozważył te zarzuty w kontekście ich subsumpcji w przyjętym przez Sąd I instancji za podstawę wyroku stanie faktycznym. Jednakże i w tym kontekście zarzuty nie mają usprawiedliwionej podstawy prawnej. Nie ma bowiem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją tego, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, Lex nr 1372071). Brak zarzutów natury procesowej oznacza zatem, że przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny, przyjęty w zaskarżonym wyroku (wyrok NSA z dnia 20 marca 2013r., II GSK 2360/11, Lex nr 1340143).

W niniejszej sprawie wobec niesformułowania zarzutów o charakterze procesowym, miarodajny dla zastosowania prawa materialnego jest ustalony przez organ i przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyroku stan faktyczny. Zważywszy na powyższe oraz niepodważenie skargą kasacyjną wykładni prawa materialnego, organy prawidłowo dokonały subsumpcji przepisów prawa materialnego. W tym aspekcie argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji co do oceny okoliczności faktycznych i zastosowania do tych okoliczności normy materialnoprawnej, co skutkuje nieskutecznością skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013r., II GSK 260/12, Lex nr 1329705). Poza przedstawieniem własnego poglądu skarżąca kasacyjnie Spółka w żaden sposób nie podważa stanowiska zaskarżonego wyroku. Błędne zastosowanie prawa materialnego wymagało wykazania, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ta okoliczność już czyni skargę kasacyjną nieskuteczną. Niemniej jednak podnieść należy, że z niezakwestionowanej przez skarżącą wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej w zaskarżonym wyroku, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że za reklamę apteki Sąd I instancji – w ślad za utrwalonym orzecznictwem sądowym - uznał działalność polegającą na informowaniu i zachęcaniu do zakupu produktów leczniczych lub wyrobów medycznych w danej aptece. Reklamą będzie zatem - jak wywodził Sąd I instancji - zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupów towarów sprzedawanych w aptece – niezależnie od formy i metod jej prowadzenia oraz użytych do jej realizacji środków – jeśli jej celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów medycznych. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyrażona zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez podmioty, do których jest kierowany. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru – taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera je przeciętny odbiorca, do którego została skierowana.

Sporny w sprawie wielkoformatowy baner zamieszczony nad wejściem do apteki i wywieszka w witrynie apteki spełniają cechy tak definiowanej reklamy, co oznacza, iż objęte zarzutami kasacyjnymi przepisy prawa materialnego zostały w sprawie zastosowane prawidłowo.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że komunikat o treści "!UWAGA PACJENCI! Zgodnie z ustawą refundacyjną APTEKA ma obowiązek wydawania TAŃSZYCH odpowiedników LEKÓW" stanowi informację i zachętę do zakupu produktów leczniczych lub wyrobów medycznych w tej aptece, której przyświeca zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów. Wywieszka zawierała dwa komunikaty: reklamowy pisany dużą czcionką, widoczny z daleka i informacyjny, pisany małą czcionką, widoczny tylko z bliska. Wyróżnienie w wywieszce słów "UWAGA PACJENCJI APTEKA TANICH LEKÓW" poprzez użycie dużej czcionki i użycie małej czcionki do pozostałych elementów tej informacji miało na celu wyeksponowanie wyróżnionych słów i zwrócenie na nie uwagi przez potencjalnych klientów. W ten sposób klienci uzyskiwali informację, że w spornej aptece sprzedawane są tańsze leki niż (w domyśle) w innych aptekach, lecz nie z tego względu, że są to refundowane - tańsze zamienniki leków i wyrobów medycznych. Natomiast pozostałe elementy informacji zapisane drobnym drukiem były z pewnej odległości nieczytelne. Skarżąca kasacyjnie Spółka pod pozorem przekazania informacji o możliwości nabycia tańszych zamienników leków wykorzystała tzw. efekt złudzenia optycznego, gdyż dla potencjalnego klienta z odległości widoczny był głównie wyeksponowany dużym drukiem komunikat. Treść komunikatu napisana dużą czcionką tworzy wizualnie krótkie hasło reklamowe, zaś rozmiar wywieszki i jej zamieszczenie w witrynie apteki powodowało, że dla osoby przechodzącej obok apteki nie pozostawała ona niezauważalna. Ten sposób zaprezentowania informacji bez wątpienia zmierzał do tego, aby zachęcić potencjalnych klientów do nabywania towarów w tej właśnie aptece jako oferującej tańsze produkty. W taki też sposób przekaz ten mógł być odbierany przez osoby, do których był kierowany. Wywieszka była bowiem skonstruowana w ten sposób, że w odbiorze klientów, do których była adresowana nie zostaje odczytana jako oficjalny komunikat urzędowy dotyczący obowiązku informacyjnego wynikającego z ustawy, lecz jako przekaz reklamowy.

W ten sam sposób ocenić należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób wykorzystania i zaprezentowania nazwy skarżącej kasacyjnie na banerze. Na banerze tym wyeksponowana została część nazwy skarżącej spółki, tj. "T." poprzez użycie dużej czcionki, natomiast pozostałe elementy nazwy F. Sp. z o.o. zostały napisane małą czcionką. Taki sposób zaprezentowania nazwy Spółki, analogiczny jak w przypadku wywieszki, niewątpliwie wskazuje na intencję skarżącej Spółki do zachęcenia klientów do nabywania leków i wyrobów medycznych w tej aptece. Na pierwszy plan wysuwa się bowiem hasło "Apteka tanich leków", reklamujące aptekę, nie zaś informacja o firmie prowadzącej tę aptekę. Z uwagi na formę graficzną nazwy firmy skarżącej kasacyjnie, zawarta na banerze jej nazwa nie jest przez przeciętnych klientów odczytywana jako nazwa firmy, lecz jako informacja o aptece, w której można nabyć tańsze leki. Nad intencją wskazania nazwy firmy przeważa przekaz reklamowy, wyrażony sformułowaniem "T.". Taki sposób wyeksponowania spornych elementów nazwy Spółki stanowi wyraz przemyślanego działania nakierowanego na obejście zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych. Nie sposób podzielić przy tym twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że jedynie zamieściła legalną zarejestrowaną nazwę firmy. Spółka pomija bowiem fakt, że uzyskała zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o innej nazwie "L.", co oznacza, iż tą nazwą powinna się posługiwać jako podmiot prowadzący tę aptekę. Ponadto siedziba Spółki znajduje się pod innym adresem niż apteka, a więc zamieszczenie banera z nazwą skarżącej Spółki, i to we wskazany sposób wyeksponowaną nie stanowi, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, posłużenia się firmą Spółki, lecz z uwagi na wyeksponowaną treść stanowi zachętę dla klientów do skorzystania z usług tej konkretnej apteki. Zgodzić się więc trzeba z Sądem I instancji, że nazwa skarżącej, użyta w opisany sposób, w kontekście tej konkretnej apteki stanowi w istocie slogan reklamowy tej apteki, a nie wskazanie nazwy firmy skarżącej. Jak bowiem wskazał Sąd I instancji samo hasło "T.", niezwiązane z nazwą przedsiębiorcy, a odnoszące się do konkretnej apteki, stanowi wyraźną zachętę do kupna produktów leczniczych w tej właśnie aptece.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. tj. art. 129b ust. 1 i 2 p.f. poprzez nałożenie kary w sposób całkowicie dowolny oderwany od okoliczności stanu faktycznego, tzn. w zawyżonej kwocie ponieważ kara wymierzona przez Pomorskiego WIF rażąco odbiega od kar wymierzanych w innych podobnych sprawach.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że organ odwoławczy prawidłowo w realiach tej sprawy wskazał, że każda sprawa administracyjna rozpatrywana jest indywidualnie przy uwzględnieniu - odmiennych dla każdej ze spraw - okoliczności naruszenia zakazu reklamy aptek. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że całkowicie zasadnie w decyzji będącej przedmiotem odwołania nałożono karę w wysokości 35.000 zł przy uwzględnieniu w szczególności okresu trwania naruszenia oraz zwłaszcza niewykonania przez stronę nakazu zawartego w decyzji WIF z 26 lutego 2014 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.