Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 830/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Krowodrza M. S. w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Firma A na postanowienie Wojewody z dnia 14 maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 20 stycznia 2021 r., znak: [...], działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 105 § 1 w związku z art. 147 oraz art. 104 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, po rozpoznaniu wniosku P. D. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16.06.2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i budynku wolnostojącego, każdy dwulokalowy z instalacjami w budynku: wody, kan. sanitarnej, energetycznej, C.O. i gazu oraz instalacjami w terenie: wody, kan. sanitarnej, opadowej ze zbiornikiem retencyjnym i oświetlenia terenu wraz z budową dojazdu, dojść i placów oraz przebudową istniejącego chodnika i budowa zjazdu na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w Krakowie" – odmówił wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu organ podniósł, że jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wnioskujący o wznowienie postępowania podniósł, że jest właścicielem nieruchomości lokalowej położonej w Krakowie przy [...] Z prawem własności ww. lokalu związany jest udział w nieruchomości wspólnej - działka nr [...] obr. [...], nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. W ocenie wnioskującego o wznowienie postępowania ww. nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, o czym przesądza bliskość położenia nowej zabudowy. Wnioskujący o wznowienie postępowania poinformował, że o wydaniu przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę dowiedział się w dniu 14.11.2020 r. z tablicy informacyjnej budowy zawieszonej na kontenerze socjalnym - posadowionym na sąsiedniej działce. Jak wskazał, "z treści informacji wynika, że na terenie sąsiedniej działki rozpoczęła się budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz budynku wolnostojącego z instalacjami wodnokanalizacyjnymi, sanitarną, zbiornikiem retencyjnym oraz budową zjazdu. Wyżej wskazane prace prowadzone są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16.06.2020 r.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., który brzmi: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Jak podnosi się w orzecznictwie, powyższe nie oznacza, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa wart. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 28.03.2007 r., II OSK 208/06, wyrok NSA z 04.04.2014 r., II OSK 2685/12). Ustalenie zatem obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji pozwolenia na budowę z dnia 16.06.2020 r., w przedmiocie której prowadzone jest postępowanie wznowieniowe) obszarem tym jest "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". W literaturze wskazuje się, iż pojęcie "przepisów odrębnych" odnosi się do wszystkich aktów prawnych, zawierających normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt. Ograniczenia takie będą przyjmowały postać określonych nakazów i zakazów. A zatem ustalenie, że dany podmiot jest stroną tegoż postępowania, musi być pochodną ustalenia, że istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego (przepis "odrębny"), który wprowadza w związku z realizacją obiektu budowlanego objętego wnioskiem ograniczenia w zagospodarowaniu jakiegoś terenu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nawiązując do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 tej ustawy, nakazuje wyznaczenie tego terenu w otoczeniu projektowanego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem regulacja ta nawiązuje do ograniczeń w zagospodarowaniu, a nie - w użytkowaniu terenu wokół projektowanego obiektu (zob: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 35/11). Jak zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Wr 205/13), rozróżnić trzeba dwa pojęcia, a mianowicie "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie bazę do ustalenia interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (pogląd ten został zaaprobowany w wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 784/15). W przypadku obiektów budowlanych przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są w szczególności warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019, poz. 1065), które zawierają wymogi dotyczące sytuowania obiektów budowlanych, w tym m.in. dotyczące odległości między budynkami ze względu na zacienienie czy przesłanianie. Jak wynika z akt sprawy o sygn.: [...] dotyczących wydania decyzji pozwolenia na budowę Nr [...].[...] z dnia 16.06.2020 r. obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmował nieruchomości oznaczone jako działki [...], [...], [...] obr. [...], stąd przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom i użytkownikom wieczystym ww. nieruchomości.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisami §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1/ 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2/ 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Projektowane budynki mieszkalne zgodnie z zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę nr [...].[...] z dnia 16.06.2020 r. zaplanowano w odległościach 5-5,16 m od granicy z działką nr [...] obr. [...]. Usytuowanie w tej odległości projektowanego budynku powoduje, że planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do wnioskującego o wznowienie, ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości. Treści §10-13, oraz przepisy § 57-60 ww. rozporządzenia odnoszą się do kwestii zacieniania oraz przesłaniania nieruchomości sąsiednich przez projektowany obiekt, w tym zakresie organ wskazał, że z przedłożonej w projekcie budowlanym analizy zacieniania wynika, iż dla budynków oznaczonych nr [...] na działce nr [...] obr. [...] zapewniono czas nasłonecznienia wynoszący 3 h. Zaprojektowane wysokości budynków oraz ich lokalizacja zapewniają wymagany czas nasłonecznienia budynków istniejących. Budynek na działce sąsiedniej nie ogranicza wymaganego czasu nasłonecznienia budynków projektowanych. Zgodnie z przytoczonym § 60 warunków technicznych - ust. 1 pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8.00-16.00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00-17.00. oraz ust. 2, w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju (...). W związku z powyższym przepisy § 60 zostały spełnione. W zakresie spełnienia zapisów § 13 organ wyjaśnił, że projektowane budynki na dz. [...], [...], [...] obr. [...] posiadają wysokość 10,54 m do kalenicy oraz 7,90 m do okapu. Najbliższa odległość projektowanego budynku od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działkach nr [...] obr. [...] (po stronie wschodniej) wynosi 10,58 m. Zatem odległość projektowanego budynku od budynku istniejącego jest większa niż jego wysokość. Ergo zasięg przesłaniania jest zatem mniejszy niż odległość między projektowaną inwestycją a budynkiem na dz. nr [...] obr. [...]. Ponadto projektant do projektu budowlanego załączył analizę (część graficzna wraz z wyjaśnieniami) spełnienia wymogów §13 i 60 warunków technicznych w odniesieniu do zabudowy sąsiedniej. Dla budynków oznaczonych nr [...] na działce nr [...] obr. [...] zapewniono naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Zaprojektowane odległości pomiędzy budynkami zapewniają wymagane naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach istniejących oraz budynkach projektowanych. W ocenie organu planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do wnioskującego o wznowienie, ani na możliwość ich zagospodarowania w przyszłości.

W zakresie zapisów § 23 rozporządzenia, które odnoszą się do sytuowania miejsc gromadzenia odpadów stałych, kontenerów i pojemników wskazano na lokalizację miejsca gromadzenia odpadów stałych od strony północnej przy zjeździe z działki drogowej nr [...], [...] na działkę [...]. Od granicy z działką sąsiednią [...] miejsce do gromadzenia odpadów oddzielone jest drogą dojazdową o szerokości ponad 5 m. Odnośnie § 36 rozporządzenia, który odnosi się do sytuowania urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, wskazano, iż przedmiotowa inwestycja nie przewiduje realizacji zbiorników na nieczystości ciekłe. Treści § 18-21 odnoszą się do lokalizacji parkingów i garaży. W tym zakresie planuje się realizację miejsc parkingowych w ilości 10 miejsc postojowych zlokalizowanych dla każdego budynku mieszkalnego jednorodzinnego po 2 miejsca postojowe przy wejściu do każdego z budynków. Odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi nie jest wymagane w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanych przy tym budynku. Odległość stanowisk postojowych od granicy działki wynosi ponad 5 m. W związku z powyższym brak jest oddziaływania na działki sąsiednie. Z powyższego wynika, ze planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do wnioskującego o wznowienie postępowania, ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości. W zakresie przepisów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego, projektowane budynki usytuowane będą w odległości od najbliższych budynków znajdujących się na dz. nr [...] obr. [...] (po stronie wschodniej) w odległości 10,58-12,00 m. Zgodnie z § 271 ust. 1 warunków technicznych Odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenie przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej, określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli - tj. 8,00 m dla budynków zakwalifikowanych do strefy ZL, w związku z czym planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do wnioskującego o wznowienie, ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości. Odnośnie zarzutu, iż bliskość zabudowy oraz drogi względem nieruchomości należącej do wnioskującego o wznowienie P. D. spowoduje zanieczyszczenie powietrza, immisje w postaci przenikania hałasu oraz spływu wód powierzchniowych z terenu sąsiedniego, organ wyjaśnił, że projektant w części opisowej do zagospodarowania wprost wskazał, że teren inwestycji nie będzie źródłem uciążliwości spowodowanych przez hałas, wibracje zakłócenia elektryczne i promieniowanie a także zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. W zakresie uwag dotyczących braku informacji o wielkości kubatury projektowanych budynków oraz odległości od granicy z działką nr [...] obr. [...] organ wskazał, że projektant w części opisowej przedstawił charakterystyczne parametry inwestycji m. in. jak powierzchnie, szerokości zabudowy, wysokość zabudowy, ilość kondygnacji nadziemnych, kubaturę oraz odległości od granic z działkami sąsiednimi. Kubatura każdego z budynków wynosi 640 m3, odległość od granicy działki nr [...] obr. [...] 5-5,16 m. Odnośnie zacienienia działki nr [...] obr. [...] w części opisowej projektant opierając się o § 12, §13, §60, § 19, § 271-273 warunków technicznych przedłożył analizy graficzne na str. 75-77 projektu budowlanego oraz analizę tekstową na str. 73-74 oraz 83-84 wykazując, iż projektowana zabudowa nie oddziałuje na działki sąsiednie i zabudowę na nich zlokalizowaną oraz nie ogranicza ich zabudowy. W kwestii obaw przed zwiększeniem ryzyka zalewania działki sąsiedniej [...] obr. [...] wskazano, że projektant wprowadził zapisy, że wody opadowe oraz roztopowe zostaną odprowadzone na teren zielony bez naruszenia gospodarki wodnej na działkach sąsiednich, a z dachów i terenów utwardzonych do miejskiej kanalizacji opadowej poprzez zbiornik retencyjny. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice Zachód" zatwierdzonego uchwałą nr XC111/932/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2005 r.

Usytuowanie planowanej inwestycji, zdaniem organu, nie powoduje oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego na nieruchomość, której współwłaścicielem jest wnioskujący o wznowienie postępowania. Obowiązujące przepisy prawa materialnego nie wprowadzają ograniczeń w korzystaniu oraz przyszłym zagospodarowaniu nieruchomości należącej do wnioskującego o wznowienie postępowania pod kątem zabudowy ww. działki względnie rozbudowy lub nadbudowy znajdującego się na niej budynku/lokalu mieszkalnego. Powyższe wpływa na stwierdzenie, iż projektowany obiekt nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu ww. działki w rozumieniu obowiązujących przepisów, a co za tym idzie przesądza o braku przymiotu strony P. D. współwłaściciela działki nr [...] obr. [...] w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji pozwolenia na budowę z dnia 16.06.2020 r.

Nawiązując do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, że na etapie pozwolenia na budowę ustawodawca ograniczył krąg stron tylko do tych podmiotów, w stosunku do których nieruchomości wprowadzone zostaną ograniczenia w zagospodarowaniu, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienie tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Dany podmiot ma prawo wywodzić swój interes prawny jako strona postępowania, jeżeli oddziaływanie obiektu - w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., powoduje naruszenie konkretnych norm prawa materialnego, np. przepisów techniczno-budowlanych. Dalej stwierdził, że w oparciu o dokonaną ponownie analizę obszaru oddziaływania planowanej inwestycji ustalił, iż działka nr [...] obr. [...], której współwłaścicielem jest P. D., nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 16.06.2020 r., a co za tym idzie wnioskującemu o wznowienie postępowania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. decyzji pozwolenia na budowę.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł P. D. podnosząc, że organ nie przeanalizował i nie uzasadnił należycie przesłanek, na podstawie których organ przyznania wnioskodawcy przymiotu strony postępowania.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z wniosku P. D. nie wynika oczywisty brak legitymacji wnioskodawcy do przyznania mu praw strony postępowania zakończonego decyzją z 16 czerwca 2020 r., który uprawniałby organ l instancji do odmowy wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, z uwagi na to, że z wnioskiem nie wystąpił podmiot do tego uprawniony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym możliwości oceny przez organy administracji czy wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, ugruntowane jest stanowisko, że nieprawidłowym jest badanie, w postępowaniu wstępnym tj. prowadzonym przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia, czy składający wniosek o wznowienie jest stroną tego postępowania. Na etapie postępowania wstępnego, organ może uznać, że żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, jedynie w sytuacji, jeżeli oddziaływanie inwestycji na tą nieruchomość jest wykluczone lub wnioskodawca w sposób oczywisty nie spełnia wymogów dających podstawę do uznania go za stronę, o których mowa w art. 28 ust.2 Pb, a więc np. nie jest właścicielem nieruchomości. Organ przytoczył treść wyroku z 24 stycznia 2018 r., II OSK 872/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: W orzecznictwie i doktrynie prezentowane były aż cztery stanowiska odnoszące się do oceny momentu w jakim organ właściwy do wznowienia postępowania powinien badać posiadanie przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie. (...) W ostatnim czasie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje jednak pogląd, (...) który nie wyklucza w takiej sytuacji odmowy wznowienia, z tym że ogranicza ją wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych nie wymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, wymagających, jak w rozpoznawanej sprawie, analizy projektu budowlanego pod kątem oddziaływania projektowanego budynku na nieruchomość wnioskodawczyni, opowiada się za wznowieniem i przeprowadzeniem tego badania dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego przeznaczonym właśnie dla badania przyczyny wznowienia, jak stanowi art. 149 §2 k.p.a. Podkreślić należy, że kwestia badania przymiotu strony w przypadku wniosku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest o tyle złożona, że brak przymiotu strony może być oczywisty lub nieoczywisty. W sytuacjach, kiedy jest oczywisty, należy odmówić wznowienia postępowania postanowieniem. Kiedy jednak badanie przymiotu strony wymaga postępowania wyjaśniającego, należy wznowić postępowanie, zbadać przymiot strony i w razie stwierdzenia jego braku, odmówić uchylenia decyzji podkreślając, że doszło do tego z uwagi na brak spełnienia się przesłanki wznowienia. Kwestią dyskusyjną w orzecznictwie i doktrynie była powyższa kwestia i rozwiązaniem kompromisowym jest właśnie użycie kryterium "oczywistości". Nadal problematyczne jest, kiedy przymiot strony jest "oczywisty", a kiedy nie. Niekiedy wskazuje się, że "oczywistość" polega na sytuacji, kiedy zainteresowany powołuje się jedynie na interes społeczny czy mieszka w tak znaczącym oddaleniu od inwestycji, że już na pierwszy rzut oka wiadomo, że inwestycja nie może wpływać na zagospodarowanie należącej do niego nieruchomości, czy też wnioskodawca nie jest właścicielem, zarządcą czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości, która jest w obszarze oddziaływania. To jest dość radykalne stanowisko. Tutejszy organ stoi na stanowisku, że z "oczywistością" mamy także do czynienia, gdy samo "otwarcie akt sprawy", bez żadnych dodatkowych analiz czy postępowania wyjaśniającego, pozwala na stwierdzenie, że wnioskodawca nie jest stroną. Sądy wydają się to potwierdzać w części, niejako od drugiej strony, wskazując, że jeśli organ rozpatrujący wniosek musi przeprowadzić analizę sprawy, aby rozstrzygnąć o przymiocie strony, to nie można tego uznać za "oczywistość" sytuacji posiadania, a zwłaszcza nieposiadania przymiotu strony.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i przedstawił bogatą analizę sytuacji, co oznacza, że dokonał czynności, które powinny mieć miejsce po wznowieniu postępowania. Zastrzeżenie organu II instancji dotyczy więc strony proceduralnej rozstrzygnięcia. W oparciu o kilkuletnie analizy ocen sądowych co do tego, jak proceduralnie powinny być rozstrzygane takie kwestie (orzecznictwo w tych sprawach zmieniało się, by ostatnio przybrać względnie stałą treść, z istniejącym jeszcze nie do końca orzecznicze rozstrzygniętym problemem granic "oczywistości"). Podsumowując powyższe rozważania można uznać za ugruntowane stanowisko, że prowadzenie postępowania w zakresie przymiotu strony wymaga uprzedniego wznowienia postępowania, a w niniejszej sprawie takie postępowanie zostało przeprowadzone przez organ l instancji. W związku z powyższym, organ nie wypowiedział się co do słuszności wniosków wyciągniętych przez organ l instancji odnośnie przymiotu strony. Natomiast zwrócił uwagę, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, przysługuje ograniczonemu kręgowi podmiotów (z uwagi na definicję "strony" w tym postępowaniu, określoną na podstawie art. 28 ust. 2 Pb, węższą w porównaniu z kpa), ale jednocześnie ma charakter gwarancyjny, sprowadzający się, w przypadku zgodności inwestycji z przepisami prawa, wyłącznie do bycia poinformowanym o potencjalnych ograniczeniach w zagospodarowaniu nieruchomości danego podmiotu (własność, użytkowanie wieczyste czy zarząd), bez prawa skutecznego sprzeciwienia się tej inwestycji. Z tego należałoby, zdaniem tutejszego organu, wysnuć wniosek, że najkorzystniej jest, w przypadku sytuacji granicznych czy niejednoznacznych, uznać określony podmiot za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę (o ile oczywiście nie ma wątpliwości co do tego, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy zarządcą nieruchomości, co do której dokonuje się oceny z punktu widzenia obszaru oddziaływania), aby następnie ograniczyć późniejsze składanie wniosków o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, które powinno pozostać trybem nadzwyczajnym, a nie "popularnym". Jest to uzasadnione w szczególności dlatego, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę udział innych stron niż inwestor ma charakter "refleksyjnego" uczestnictwa, czyli w takim zakresie, w jakim osoby te chronią swoje interesy prawne, w postaci przeciwdziałania wydaniu pozwolenia na budowę niezgodnie z przepisami lub w postaci bycia poinformowanym o skutkach prawnych wydania tego pozwolenia, w sferze ich praw i obowiązków. W świetle powyższego, mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jak i zawarte w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko dotyczące zasadności wznowienia postępowania w sytuacji, kiedy wnioskodawca żądając wznowienia wskazuje na brak swojego udziału w postępowaniu, a nie jest absolutnie oczywiste, że nie posiada przymiotu strony, brak jest możliwości uznania, że wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie wniósł Firma A zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu l instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do jego utrzymania, aczkolwiek w oparciu o inne okoliczności niż zawarte w uzasadnieniu uchylonego postanowienia;

2/ art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o zawarty w aktach materiał dowodowy w zakresie relacji pomiędzy sytuacją prawną wnoszącego o wznowienie postępowania, a inwestycją skarżącej, jak również wydanie postanowienia w oparciu o wybiórczo dobrany materiał dowodowy ukierunkowany na uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji;

3/ art. 7 K.p.a. poprzez nierozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji w jej całokształcie, a dokonanie jedynie oceny orzeczenia pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody Małopolskiego uchylające na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu o pozwoleniu na budowę, wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, służącym weryfikacji decyzji ostatecznej, ze względu na wady kwalifikowane wskazane w art. 145 §1, art. 145a, art. 145aa, art. 145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Postępowanie to stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i z tego względu konieczne jest restrykcyjne podejście przy wykładni przepisów regulujących przebieg tego postępowania, w tym do przepisów regulujących dopuszczalność jego wszczęcia.

Przepisy regulujące to postępowanie dzielą je na dwie fazy: fazę wstępną, w której bada się formalne przesłanki wznowienia postępowania, tj. legitymację wnioskodawcy (art. 147 k.p.a.) oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 k.p.a.). Fazę tę kończy - w przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek formalnych - postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek formalnych nie została spełniona – postanowienie o odmowie wznowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugi, merytoryczny etap postępowania, w którym organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2). W fazie wstępnej organ powinien ograniczyć się do badania przesłanek formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania, nie może wyrażać ocen do meritum sprawy, czyli co do istnienia przesłanki wznowienia postępowania, tj. wady kwalifikowanej wskazanej w art. 145 §1, art. 145a, art. 145aa, art. 145b k.p.a. (por. przykładowo wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1814/19 oraz powołane tam orzecznictwo).

Jak wskazano wyżej, postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest skutkiem negatywnej weryfikacji formalnych przesłanek wznowienia określonych w art. 147 i 148 k.p.a., względnie ustalenia, że decyzja, co do której żąda się wznowienia, nie stała się ostateczna. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że decyzja będąca przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, stała się ostateczna, wnioskodawca wskazał przyczyny wznowienia i zachował termin do złożenia wniosku określony w art. 148 § 2 k.p.a. Ustalenia w tym zakresie nie budzą wątpliwości Sądu. Kwestią sporną jest to, czy podstawą odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę mogła być negatywna ocena organu odnośnie do legitymacji wnoszącego o wznowienie postępowania P. D., tj. uznanie, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie miał on statusu strony i stroną być nie powinien. Organ pierwszej instancji dokonał w tym względzie ustaleń i ocenił, że P. D. nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu i z tej przyczyny wydał postanowienie o odmowie wznowienia. Organ drugiej instancji zajął stanowisko, zgodnie z którym zbadanie legitymacji procesowej P. D. wymagało uprzedniego wznowienia postępowania i z tej przyczyny uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.

Jakkolwiek z art. 147 k.p.a., wynika jednoznacznie, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, w przypadku wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), przywołana zasada budzi kontrowersje i rozbieżności w orzecznictwie. W szczególności prezentowany jest pogląd, że "w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu" (wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 154/11, LEX nr 993262; zob. też wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1345/10, LEX nr 993219; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, LEX nr 1083556)." Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 września 2021 r., II SA/Kr 767/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w orzecznictwie występuje także stanowisko odmienne, w świetle którego w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2010 r., I SA/Kr 1516/10, LEX nr 749189; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2064/09, LEX nr 953022; wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, LEX nr 1337356). Stanowisko pośrednie zostało zawarte w tezach wyroku NSA z 20 sierpnia 2010 r. (II OSK 1332/09, LEX nr 737704): "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania". Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę, w nawiązaniu do ostatnio przywołanego poglądu, przyjmuje, że w przypadku każdego żądania wznowienia postępowania (w tym żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) zasadą jest weryfikacja legitymacji wnoszącego podanie o wznowienie, natomiast w przypadkach, gdy ustalenie statusu wnioskodawcy – jako ewentualnej strony postępowania – wymaga postępowania wyjaśniającego, należy wznowić postępowanie i dokonać niezbędnych ustaleń w postępowaniu wznowionym, które kończy decyzja administracyjna.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy uzasadnienie znajduje rozwiązanie polegające na wznowieniu postępowania celem rozpatrzenia we wznowionym postępowaniu racji podnoszonych we wniosku P. D.. Należało wziąć pod uwagę, że organ pierwszej instancji przeprowadził analizę obszaru oddziaływania obiektu objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę dotyczącym działki nr [...] obr. [...] w odniesieniu do nieruchomości, której współwłaścicielem jest P. D. (działka nr [...]), słusznie biorąc za podstawę rozważań przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a nadto art. 28 k.p.a. Już jednak wstępna lektura uzasadnienia postanowienia tego organu naprowadza na brak uwzględnienia w tej analizie stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...], co jest konieczne już tylko na podstawie treści wniosku P. D.. Wynika z niego mianowicie, że P. D. jest właścicielem lokalu mieszkalnego, dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...], z własnością którego związany jest udział w nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Należało zatem zbadać, czy P. D. pozostaje członkiem wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...], z uwagi na to, że w postępowaniach w sprawach z zakresu pozwoleń na budowę mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali jest większa niż siedem, wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokali (art. 20 ust. 1 ustawy), który ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej. W sprawach tego rodzaju interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest zatem przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona (zob. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 671/15, LEX nr 2273717). Nie jest przy tym wykluczone, że właściciel lokalu ma swój własny interes prawny, odrębny od interesu prawnego wspólnoty, której członkiem pozostaje. Przyjęcie, że temu właścicielowi przysługuje przymiot strony wymaga wówczas przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego i wskazania konkretnego oddziaływania projektowanego obiektu na sferę indywidualnych praw lub obowiązków żądającego wznowienie. Takiej analizy w sprawie nie przeprowadzono.

W podsumowaniu Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszeń przepisów postępowania przywołanych w skardze. Nie mogło w szczególności dojść do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który nie stanowił podstawy zaskarżonego postanowienia, lecz art. 138 § 2 k.p.a. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko odmienne od stanowiska Wojewody co do możliwości wydania przez organ II instancji postanowienia o wznowieniu postępowania. Podnosi się bowiem, że wprawdzie art. 150 k.p.a. lokuje kompetencję do wznowienia postępowania przy organie, "który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji", ale na skutek zażalenia kompetencja ta może przejść na organ II instancji (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 września 2021 r., II SA/Kr 748/21, nieprawom., orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek nie ma to bezpośredniego znaczenia dla kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd wskazuje na marginesie, że – jak wynika z akt – po wydaniu zaskarżonego postanowienia, organ pierwszej instancji postanowieniem z 28 czerwca 2021 r. wznowił postępowanie.

Nie doszło również do naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu wskazującym na konieczność uchylenia postanowienia. Chociaż Wojewoda Małopolski nie wypowiedział się co do legitymacji wnoszącego o wznowienie, nie zweryfikował ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie analizy oddziaływania projektowanego obiektu na nieruchomość P. D., poprzestając na ogólnych rozważaniach dotyczących oczywistości lub nieoczywistości posiadania przez dany podmiot przymiotu strony, bez odniesienia przyjętych kryteriów do konkretnych okoliczności sprawy, to wobec przyjęcia stanowiska, że kompleksowe zbadanie statusu wnoszącego o wznowienie w związku z przesłanką, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nastąpi po wznowieniu postępowania, opisane naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.