Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1058/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2; art. 7; art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 98 a ust. 1 i ust. 1 a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 708/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 708/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wójt Gminy M. decyzją z dnia 2 czerwca 2009r. Nr 48/2009 działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a. ustalił dla E.L. opłatę adiacencką w wysokości 3069 zł (słownie trzy tysiące sześćdziesiąt dziewięć złotych) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Księginicach o powierzchni 0,1505 ha stanowiącej działki nr [...] obręb K. w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. W osnowie decyzji określił również termin i sposób uiszczenia ustalonej opłaty.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił m.in., że wartość rynkowa nieruchomości gruntowej przed podziałem i po dokonaniu podziału została określona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu, wycena nieruchomości została dokonana przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metody porównywania parami, polegającej na porównywaniu gruntów wycenionych z gruntami podobnymi, których ceny rynkowe i atrybuty są znane, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 107 poz. 2109 z późn. zm.). Wójt Gminy M. podał, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału określony został przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 10230 zł, a wysokość opłaty adiacenckej została ustalona poprzez zastosowanie 30% stawki przyjętej w uchwale Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Dol. Nr 241, poz. 3769).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył E.L., który wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy M. do ponownego rozpatrzenia zarzucił naruszenie art. 98 a ust. 1 i art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. Poza tym, zakwestionował rzetelność i prawidłowość sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego, gdyż w jego ocenie rzeczoznawca majątkowy w sposób niewłaściwy dokonał doboru do porównania nieruchomości, które nie posiadają cech podobnych oraz nie uwzględnił sytuacji popytu na rynku nieruchomości w chwili obecnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji odwołując się do treści art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśniło, że ustalenie opłaty adiacenckiej będzie możliwe tylko w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej geodezyjnym podziałem, którą to przesłankę organ musi ustalić w sposób niewątpliwy, przeprowadzając na tę okoliczność dowód z opinii biegłego – rzeczoznawcy majątkowego, sporządzony w formie operatu szacunkowego wyceny nieruchomości. Ponadto wskazało, iż niezbędną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej jest także obowiązywanie uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości, przy czym uchwała ta musi obowiązywać w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji powołał się na treść uchwały nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, którą to uchwałą ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej dla nieruchomości, których wartość wzrosła w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, w wysokości 30% różnicy wartości przed podziałem i po dokonaniu podziału, a uchwała ta weszła w życie w dniu 17 grudnia 2005 r. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu ustalonym na podstawie art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), który to przepis wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy była upoważniona do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Natomiast decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obręb K. na dwie działki ewidencyjne - nr [...] stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2007 r.

Obecne brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało ustalone na podstawie art. 1 pkt 38 lit. a ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) i przepis ten obowiązuje od dnia 22 października 2007 r. Ponadto, w wyniku omawianej ustawy nowelizacyjnej do art. 98a dodano ust. 1a (art. 1 pkt 38 lit. b tej ustawy), który obowiązuje również od dnia 22 października 2007 r.

Decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana w dniu 2 czerwca 2009 r., a więc po wejściu w życie omawianej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmującej zmianę treści normy kompetencyjnej dotyczącej ustalania, przez radę gminy, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz wprowadzającej kolejną materialnoprawną przesłankę ustalania opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 98a ust. 1a tej ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1.

Biorąc pod uwagę zasady wykładni językowej organ odwoławczy uznał, że odesłanie do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że opłata adiacencka może być ustalona pod warunkiem, że – po pierwsze – w dniu uostatecznienia się decyzji podziałowej obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość opłaty adiacenckiej maksymalnie na poziomie 30%, a – po drugie – uchwała ta została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ust. 1 zd. 2 tej ustawy. Przepisy prawa dotyczące ustalenia opłat adiacenckich nakładają na jednostkę obowiązki o charakterze publicznoprawnym i w związku z tym nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie można zatem przyjąć, że w tym przypadku chodzi o wszelkie uchwały rad gmin ustalające wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, które obowiązywały w momencie uostatecznienia się decyzji podziałowej, bez względu na to, czy podjęte zostały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aktualnym brzmieniu.

Uchwała Rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, została wydana na podstawie nieobowiązującej obecnie normy kompetencyjnej, zawartej w art. 98a ust. 1 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a zatem na innej podstawie niż określonej w obecnie obowiązującym art. 98a ust. 1. Podjęta uchwała ma charakter prawa miejscowego i jako podstawowy akt wykonawczy jest wydawana na podstawie i w granicach upoważnienia określonego ustawą.

Reguły walidacyjne określają różne sposoby utraty bytu prawnego (mocy obowiązującej) aktu wykonawczego w odniesieniu do bytu kształtującej go normy kompetencyjnej. Reguły te wskazują w zasadzie na nierozerwalny związek pomiędzy normą kompetencyjną, a aktem wykonawczym wydanym na jej podstawie. Typowym sposobem utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego jest wydanie aktu uchylającego przepis będący podstawą wydania tegoż aktu. Utrata mocy obowiązującej aktu wykonawczego może wiązać się także ze zmianą dotychczasowej treści przepisu upoważniającego. W razie uchylenia lub zmiany treści przepisu upoważniającego, akt wykonawczy traci moc, chyba że przepis przejściowy ustawy uchylającej lub zmieniającej przewiduje dalsze jego obowiązywanie. Wskazując na przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), organ odwoławczy stwierdził, że akty wykonawcze dzielą, co do zasady, los przepisów stanowiących podstawę ich wydania. Tym samym, w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, czy zmiany treści tegoż przepisu w zakresie spraw przekazanych lub wytycznych dotyczących treści aktu, akt wydany na jego podstawie zostaje, co do zasady, także wyeliminowany z obrotu prawnego. Odstępstwo od tej reguły jest możliwe w sytuacji, gdy akt uchylający przepis stanowiący normatywną podstawę aktu wykonawczego, przewiduje w przepisach przejściowych (intertemporalnych) z reguły czasowe utrzymanie w mocy aktów normatywnych wydanych na podstawie uchylanej delegacji.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało, że skoro uchwała Rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej utraciła moc obowiązującą z dniem 22 października 2007 r. tj. z dniem wejścia w życie art. 98a ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w jego nowym brzmieniu, a przepisy przejściowe ustawy nowelizacyjnej nie przewidziały przedłużenia mocy obowiązującej istniejących w chwili jej wejścia w życie aktów wykonawczych, w tym aktów dotyczących ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym, to brak było podstaw do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym.

Zdaniem organu odwoławczego art. 98a ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami został w tej sprawie naruszony, albowiem w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, nie obowiązywała uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia 24 sierpnia 2007 r., czyli podjęta po dniu 22 października 2007 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucił naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że brak było podstaw do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej geodezyjnym podziałem w sytuacji, gdy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się prawomocna, obowiązywała uchwała rady gminy podjęta na podstawie normy kompetencyjnej określonej w art. 98a tej ustawy w brzmieniu ustalonym przed zmianą ustawy i która z dniem 22 października 2007 r. utraciła moc. Odwołując się do treści art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami podniósł, iż późniejsza zmiana stanu prawnego w tym zakresie wskutek zmiany lub uchylenia normy prawnej, nie ma znaczenia i nie oznacza, że odpadła możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy uchwała obowiązująca we wskazanym w przepisie dniu, określała stawkę procentową na poziomie niezgodnym z aktualnym brzmieniem ustawy, gdyż to na organie spoczywał wówczas obowiązek zastosowania stawki w granicach ustalonych w ustawie nowelizującej.

W ocenie Prokuratora Okręgowego we W. dyrektywa walidacyjna, na którą powołuje się organ odwoławczy, wskazuje, że akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu i w wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy staje się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. Natomiast zmiana art. 98a ust. 1a polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmienionej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej wydanego na tej podstawie aktu wykonawczego. W konsekwencji stwierdził, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...] spełnia wszystkie ustawowe warunki określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja tego organu zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna w czasie, kiedy obowiązywała uchwała Rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty na 30% różnicy wartości nieruchomości. Wysokość stawki procentowej ustalonej w/w uchwałą Rady Gminy w M. jest zgodna z obowiązującymi, w wyniku zmiany ustawy, od dnia 22 października 2007 r., wytycznymi co do maksymalnej różnicy wartości nieruchomości. A zatem rozstrzygniecie organu odwoławczego uchylające zaskarżoną decyzję Wójta Gminy M. i umarzające postępowanie pierwszej instancji, narusza art. 98 ust. 1 i ust. 1a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej P.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku podał, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśniania, czy uchwała Rady Gminy w M.z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.Dol. Nr 241, poz. 3769), podjęta w dniu 8 listopada 2005 r. na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), z dniem 22 października 2007 r., to jest po wejściu w życie nowego brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utraciła moc obowiązującą – jak uważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., czy też ją zachowała – jak uważa Prokurator Okręgowy we W.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że omawiana uchwała została podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodanego przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Stosownie do tego przepisu, rada gminy była upoważniona do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Natomiast obecne brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało ustalone przez art. 1 pkt 38 lit. a ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) i obowiązuje od dnia 22 października 2007 r. Przy czym do art. 98a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano również ust. 1a, który także obowiązuje od dnia 22 października 2007 r.

Zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy jest upoważniona do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości; w pozostałym zakresie treść tego przepisu nie uległa zmianie w stosunku do stanu prawnego zachodzącego przed wspomnianą nowelizacją. Z kolei w myśl art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy wyszedł z błędnego założenia, że z dniem 22 października 2007 r., tj. po wejściu w życie nowego brzmienia art. 98a ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchwała Rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] utraciła moc obowiązującą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko Prokuratora Okręgowego we W., że dyrektywa walidacyjna, na którą powoływał się organ odwoławczy stanowi, iż akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu i w wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy staje się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. A zatem, w sytuacji, gdy zmiana dotyczyła tylko maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej (30% w miejsce 50%), przy niezmienionej pozostałej treści przepisu, to nie ma podstaw do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego. Wskutek obniżenia wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do jego wydania lub zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym, a zmianie i to tylko w pewnym zakresie uległy wytyczne dotyczące treści tego aktu (obniżenie w znowelizowanym przepisie wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej). Uchwalona uprzednio stawka mieści się w granicach ustalonych nowelizacją, a zatem zmiana ta pozostaje bez wpływu na treść uchwały. Na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa mogłaby bowiem zostać podjęta uchwała w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej o identycznej treści, jak uchwała zakwestionowana przez organ odwoławczy. W wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy nie stał się więc niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. Nie jest to zatem zmiana, która powoduje utratę mocy obowiązującej uchwały podjętej na podstawie uprzedniego brzmienia przedmiotowego przepisu.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym nie kwestionowano, że uchwały takie zachowały moc obowiązującą po wejściu w życie zmian wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (por. wyroki NSA z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1337/08; z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 692/08) stwierdził, że nowelizacja regulacji dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem, w okresie kiedy nie nastąpił jeszcze upływ okresu przedawnienia nie oznacza, że została wprowadzona nowa instytucja, nieistniejąca w dotychczas obowiązujących przepisach. Gdyby zmiana ustawy wprowadzała nowy instrument w zakresie tej opłaty, to jego działanie nie mogłoby dotyczyć stanów sprzed jego wejścia w życie. Natomiast nowelizacja ustawy, polegająca na zmianie istniejącej już instytucji opłaty nie może powodować, że przepis w nowym brzmieniu nie może mieć zastosowania. Chodzi tu o specyficzną sytuację, kiedy nie upłynął jeszcze okres przedawnienia, w czasie którego mogła być ustalona opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego w czasie, kiedy przepisy zezwalające na ustalenie opłaty obowiązywały, a w trakcie tego okresu zostały zmienione. Zmiana nie powodowała bowiem wprowadzenia tej opłaty jako nowego instrumentu, lecz porządkowała już istniejący. Przepis art. 98a ust. 1 ustawy mógł mieć zatem zastosowanie w sprawie, bowiem jego wejście w życie nie spowodowało, że osoba na, która opłatę nałożono została zaskoczona tym, że opłata może mu zostać ustalona, gdyż w dacie dokonywania podziału nieruchomości wiedziała, że taka opłata może być ustalona.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro uchylenie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zastąpienie go regulacją zawartą w nowowprowadzonym art. 98a ust. 1 tej ustawy nie powodowało utraty mocy obowiązującej uchwał wydanych na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to tym bardziej nie mogło spowodować utraty mocy obowiązującej uchwał podjętych na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nowelizacja tego przepisu polegała bowiem na zmianie wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 50% na 30% (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 466/09 oraz z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 590/08).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Prokuratora Okręgowego we W. dotyczące naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. art. 98a ust. 1 i ust. 1a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznał, że stwierdzone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) orzekł jak sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciło naruszenie

1. prawa materialnego tj.: art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że nowelizacja normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego (art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), poprzez zmianę wytycznych nie skutkuje ex lege derogacją aktów wykonawczych;

2. prawa materialnego tj. art. 98a ust. 1 i 1a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że ustalona w uchwale Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 241, poz. 3769), stawka opłaty adiacenckiej może być podstawą naliczenia tej opłaty w przedmiotowej sprawie;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej Sąd pierwszej instancji przyjął, że zmiana wytycznych upoważnienia nie skutkuje utratą mocy obowiązującej aktów wykonawczych, ale jest uzależniona od zgodności z nowymi wytycznymi oraz w konsekwencji - brak wyjaśnienia podstawy prawnej konieczności badania przez organ odwoławczy i organ pierwszej instancji zgodności aktu wykonawczego z przepisem upoważniającym.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do art. 87, art. 88, art. 92 i art. 94 Konstytucji RP podał, iż z zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 Konstytucji RP wynika, że system prawny jest oparty na takich zasadach oraz regułach walidacyjnych, które bez zawiłych metod egzegezy pozwalają na zakwalifikowanie danej normy, jako normy obowiązującej. Z zasadą demokratycznego państwa prawnego nie do pogodzenia jest bowiem sytuacja braku pewności stanu prawnego, a zwłaszcza w zakresie obowiązków publicznoprawnych o charakterze fiskalnym. Nie można zatem problemu mocy obowiązującej aktu wykonawczego rozstrzygać w oparciu o jego zgodność z przepisami upoważniającymi do jego wydania w procesie stosowania prawa, gdyż reguły walidacyjne muszą wynikać z wyraźnej podstawy prawnej. Obowiązywania aktu wykonawczego nie można oceniać w konkretnej sprawie przez pryzmat jego zgodności z normami wyższego rzędu. Istota zasady domniemania legalności aktów wykonawczych, opiera się na stwierdzeniu, że akt wykonawczy obowiązuje do momentu, kiedy nie zostanie we właściwym trybie przez organ nadzoru, sąd administracyjny albo Trybunał Konstytucyjny wyeliminowany z obrotu prawnego.

W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej stwierdził, że sąd administracyjny nie ma kompetencji w zakresie ustalenia obowiązywania aktu normatywnego. Przepis art. 7 Konstytucji RP nakłada na organ obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało, iż rozstrzygnięcie w kwestii obowiązywania aktu wykonawczego należy do prawodawcy, a nie organów administrujących, czy sądów administracyjnych. Granica miedzy wykładnią (regułami egzegezy), a tworzeniem prawa (regułami walidacyjnymi), musi być dla zachowania pewności obrotu prawnego, jednoznaczna i stabilna. Sąd administracyjny może odmówić zastosowania danego aktu wykonawczego, jeżeli zgodnie z przyjętymi zasadami ustali, iż jest on niezgodny z ustawą lub Konstytucją RP.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a to oznacza, że są związani także aktami prawa miejscowego, bez względu na ich zgodność z upoważnieniem ustawowym. Nie mają natomiast kompetencji do badania, czy akt wykonawczy odpowiada delegacji ustawowej. W tym zakresie odwołując się orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na różnice pomiędzy ustaleniem, czy dany przepis jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, a oceną jego legalności i zgodności z normami wyższego rzędu (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. OPK 13/2000; ONSA 2001/2 poz. 63; uchwała NSA z dnia 18 grudnia 1997 r., FPK 23/97, ONSA 1998/2 poz. 45; uchwałę NSA z dnia 18 grudnia 1997 r., FPK 7/2002, ONSA 2003/2 poz. 59).

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie można zatem uznać, że w przypadku zmiany wytycznych lub zakresu przedmiotowego upoważnienia do wydania aktu wykonawczego organy administracji publicznej musiałby każdorazowo badać, czy akt taki jest zgodny ze znowelizowanym upoważnieniem i od wyniku tego badania uzależnić ustalenie jego obowiązywania. Takie działanie byłoby sprzeczne z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, gdyż używane przez organy administracji w procesie stosowanie prawa reguły egzegezy zmierzające do ustalenia mocy obowiązującej aktu wykonawczego nie mogą odnosić się do legalności aktu, ale jedynie do przepisów uchylających, wprowadzających lub stanowiących o jego wygaśnięciu. Ocena legalności aktów prawa miejscowego następuje względem stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, a nie zmiany stanu prawnego. A zatem stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest nie do przyjęcia z punktu widzenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady pewności prawa. Wskazało również na problem związany z oceną, czy w przypadku ustalenia niezgodności przepisu aktu wykonawczego z upoważnieniem ustawowym, należałoby odmówić mocy obowiązującej tylko temu przepisowi, czy też cały akt uznać za nieobowiązujący. Ocena utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego w sytuacji zmiany wytycznych lub zakresu przedmiotowego delegacji, nie może być uzależniona od zgodności aktu ze znowelizowaną delegacją, a tym samym nie może być przesunięta do etapu stosowania prawa. Tylko ustawodawca nowelizując upoważnienie ustawowe, może dokonać takiej oceny i to w sposób generalny, wobec wszystkich aktów wykonawczych wydanych na podstawie "starej" delegacji ustawowej. Ustawodawca zamierzający zachować akty wykonawcze do uchylanej ustawy musi najpierw starannie stwierdzić, czy nie są one niezgodne z nową ustawą i jedynie wobec braku niezgodności może przedłużyć ich obowiązywanie. Obowiązek spoczywa więc na organie prawodawczym, a nie stosującym prawo (por. S.Wronkowska, M.Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Warszawa 2004, str. 91; M.Błachut, W.Gromski, J.Kaczor, Technika prawodawcza, Warszawa 2008, str. 76). W rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) przypomniano niesporne reguły konstrukcji systemu prawnego, dotyczące uznawania za nieobowiązujące aktów wykonawczych. Oznacza to, że jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy albo uchyla się przepis ustawy, upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą, odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące jego treści, to akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Wyjątkowo, tylko jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego dotyczy organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że akt ten zachowuje moc obowiązującą, a organem upoważnionym do jego zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego, wydanego na podstawie zmienionego przepisu jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu (§ 32 Zasad techniki prawodawczej). Utrzymanie w mocy aktu wykonawczego, który nie jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym, określonym znowelizowaną ustawą wymaga przepisu przejściowego (§ 33 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej). Oznacza to, że brak takiego przepisu jest równoznaczny z utratą mocy obowiązującej aktów wykonawczych wydanych na podstawie przepisu, który został zmieniony.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skoro w rozpatrywanej sprawie uległa zmianie maksymalna stawka opłaty adiacenckiej, jaka mogła być ustalona w akcie wykonawczym, a zatem na etapie stanowienia prawa zaistniała potencjalna niezgodność aktu wykonawczegoi ze znowelizowanym przepisem upoważniającym do jego wydania, to tylko przepis przejściowy mógł rozstrzygnąć o utrzymaniu w mocy obowiązującej tego aktu wykonawczego. Brak takiego przepisu przejściowego nie upoważnia do oceny obowiązywania aktu wykonawczego, poprzez indywidualne badanie jego zgodności z ustawą. Zdaniem organu odwoławczego z uzasadnienia wyroku wynika, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia jest wykładnią konstytutywną (tworzącą prawo), a nie wykładnią deklaratoryjną (rozkodowującą normę prawną), co stanowi naruszenie określonej w art. 10 Konstytucji RP zasady trójpodziału władzy. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji sformułował bowiem dodatkowy przepis przejściowy o treści: "dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia r. o gospodarce nieruchomościami zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, o ile nie są one z nim sprzeczne.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a stwierdził, że Sąd pierwszej instancji pomimo obszernego uzasadnienia nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej przyjął, że zmiana wytycznych upoważnienia nie skutkuje ex lege utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego, ale jest uzależniona od zgodności z nowymi wytycznymi. Nie powołał żadnych przepisów na poparcie tego stanowiska, ani też nie odniósł się do przywołanych w decyzji i odpowiedzi na skargę reguł walidacyjnych. Za taki argument, nie można bowiem uznać stwierdzenia, że na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa mogłaby zostać wydana uchwała o identycznej treści, jak uchwała zakwestionowana.

Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 i 1a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami autor skargi kasacyjnej wskazał, zmiany wprowadzone ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 218) dotyczyły maksymalnej stawki opłaty, która może być ustalona aktem wykonawczym oraz dodania do art. 98a przepisu ust. 1a., wprowadzającego dodatkowy warunek ustalenia opłaty adiacenckiej. Powołana ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw rozstrzygała kwestię obowiązywania dotychczasowych aktów wykonawczych do ustawy, gdyż stosownie do art. 7 tej ustawy dotychczasowe przepisy wykonawcze - wydane na podstawie art. 191 ust. 8 oraz art. 197 pkt 8 ustawy, o której mowa w art. 1 -zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 191 ust. 8 oraz art. 197 pkt 8 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Oznacza to, że problematyka dotychczasowych aktów wykonawczych została przez ustawodawcę dostrzeżona i uregulowana, w ten sposób, że skoro wśród przepisów utrzymanych na mocy przepisów przejściowym nie wymienno uchwał wydawanych na podstawie art. 98a. tej ustawy, to przepisy te utraciły moc obowiązującą. Z kolei, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz piśmiennictwa prawniczego podkreślił, że skutek wygaśnięcia aktu wykonawczego jest konsekwencją ścisłego związku tego aktu z konkretnym przepisem stanowiącym podstawę prawną jego wydania, (por. S.Wronkowska. Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Wyd. 3. Poznań 2005). W takiej sytuacji akt prawa miejscowego wydany na podstawie przepisu, który już nie obowiązuje, traci moc, skoro może być wydany nowy akt w oparciu o inną (nową) podstawę prawną (por. D. Dąbek. Prawo miejscowe. Oficyna 2007). Wyjątek ma miejsce jedynie wówczas, gdy przepis międzyczasowy nowej ustawy (zmieniającej) wyraźnie przewiduje dalsze obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie "starej ustawy" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r. I SA/Wa 1179/09; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r. I OSK 495/09).

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że skoro art. 1pkt 38b ustawy nowelizującej z dnia 24 sierpnia 2007 r. wprowadzający art. 98a ust. 1a nie jest przepisem przejściowym, to nie można przyjąć, że do ustalenia opłaty adiacenckiej należy przyjąć stawkę obowiązującą przed dniem 22 października 2007 r. tj. przed wejściem w życie cyt. ustawy nowelizującej. Ustawodawca, wobec niedokładności ówczesnych regulacji i rozbieżności w orzecznictwie, celowo nie wprowadził regulacji przejściowych, i stawiając wszystkich w równej pozycji wprowadził możliwość pobierania opłaty adiacenckiej tylko dla podziałów dokonanych po dniu 22 października 2007 r. Co więcej z art. 98a ust. 1a omawianej ustawy wynika, że ustawodawca wprowadził przesłankę warunkującą możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej stanowiąc, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, musi obowiązywać uchwała rady gminy, wydana na podstawie ważnego upoważnienia zawartego w art. 98a ust. 1 tej ustawy oraz w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji narusza zasadę równości obywateli wobec prawa, gdyż w gminach, w których obowiązywała uchwała ze stawką na poziomie wyższym niż 30%, nie ma możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej dla podziałów nieruchomości dokonanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niektórych innych ustaw.

Prokurator Okręgowy we W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji.

Podstawy skargi kasacyjnej zawierają zarzuty odnoszące się zarówno do prawa materialnego jak i prawa procesowego, przy czym zasadniczy akcent zaskarżenia skierowany został na wykazanie, iż błędne, a do tego niedostatecznie umotywowane, jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218).

Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a wskazał na niewyjaśninie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej przyjętego przez poglądu, że wprowadzona nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmiana w zakresie maksymalnej wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie skutkowała utratą mocy obowiązującej uchwały, na podstawie której wydano decyzję ustalającą E.L. opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek jej podziału.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny, gdyż wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w tej kwestii wywód Sądu pierwszej instancji jest jasny i przekonujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu trafnie stwierdził, że zmiana wprowadzona z dniem 22 października 2007 r. w zakresie upoważnienia rad gmin do określenia w drodze uchwały stawki opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału, sprowadza się do ustalenia przez ustawodawcę maksymalnej granicy tej stawki w wysokości 30%, i nie stanowi zmiany tego upoważnienia skutkującej utratą mocy obowiązującej uchwał podjętych przez rady gmin przed tą datą. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 98a ust. 1 i 1a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazać należy, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy wydana w dniu 2 czerwca 2009 r. decyzja Wójta Gminy M. o ustaleniu E.L. opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału zatwierdzonego decyzją administracyjną, która stała się ostateczna w dniu 8 czerwca 2007 r. mogła znajdować oparcie w uchwale Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. określającej stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30%.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 zd. 1 i 2, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości.

Stosownie do treści ust. 1a cyt. art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Należało zatem rozważyć, czy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, czyli 8 czerwca 2007 r., obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 powołanej ustawy.

Zagadnienia obowiązywania uchwały podjętej przed nowelizacją ustawy nie sposób oceniać w oderwaniu od analizy zmian wprowadzonych nowym unormowaniem art. 98a ust. 1 i 1a wprowadzonym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, iż utrzymała ona w niezmienionej treści zawarty w art. 98a ust. 1 zd. pierwsze obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, który może zostać nałożony na właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości w związku jej podziałem. Zachowała także w zd. drugim upoważnienie dla rad gmin do ustalenia w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty. Zmiana wprowadzona w nowym brzmieniu tego upoważnienia polegała jedynie na zastąpieniu 50%-wej maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej ustalonej w dotychczasowym art. 98a ust. 1 zd. drugie - stawką maksymalną w wysokości 30%.

Wbrew poglądowi prezentowanemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., wejście w życie znowelizowanego w ten sposób art. 98a ust. 1 zd. drugie nie jest równoznaczne z uchyleniem dotychczasowej normy upoważniającej, a tym samym z utratą mocy obowiązującej uchwał rad gmin ustalających stawki procentowe opłaty adiacenckiej, podjętych na podstawie art. 98a ust. 1 zd. drugie w dotychczasowym brzmieniu. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej maksymalną stawkę opłaty adiacenckiej, jaką może ustalić rada gminy, nie przestała bowiem obowiązywać norma upoważniająca radę gminy do ustalenia w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty. Upoważnienie to znalazło się w treści art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w nowym brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. (a więc z zachowaniem ciągłości czasowej).

Dodać należy, że będąca przedmiotem analizy uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. ustalała stawkę opłaty adiacenckiej na 30%, a więc na poziomie nieprzekraczającym maksymalnego poziomu stawki określonego w zmienionym z dniem 22 października 2007 r. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym kontekście decyzja Wójta Gminy M. nie pogarsza sytuacji zainteresowanego w porównaniu z sytuacją ukształtowaną na gruncie poprzedniego brzmienia tego przepisu.

Analogiczne zagadnienie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1341/10, wydanym na tle zmian wprowadzonych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 141, poz. 1492), w którym uznał, iż nie do przyjęcia jest stanowisko, że zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, w wyniku której z dniem 22 września 2004 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej) przestał obowiązywać przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spowodowała "automatycznie" utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy jako aktu prawa miejscowego wydanego do art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została bowiem "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 tej ustawy.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż jej autor dokonał pewnego uproszczenia przykładając te same reguły stanowienia i derogacji aktów wykonawczych odnoszące się rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) oraz aktów prawa miejscowego ustanawianych przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, których zasady i tryb stanowienia określają ustawy (art. 94 Konstytucji), powołując się przy tym na Zasady techniki prawodawczej ustalone rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), których zastosowanie w sferze prawotwórczej działalności samorządu terytorialnej budzi wątpliwości (zob. W. Taras, A. Wróbel: Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego ST z 1991, nr 7-8/, s. 17, T. Bąkowski: Zasady techniki prawodawczej a prawotwórstwo organów jednostek samorządu terytorialnego, PiP z 2006, nr 1, s. 92 i nast.). Zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T Bąkowski: Zarys legislacji administracyjnej – Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław, 2010 s. 85).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zaprezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 98a ust. 1a zd. 1-sze, która miałaby dodatkowo potwierdzać tezę o utracie mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy M. z [...] listopada 2005 r. z dniem wejścia w życie noweli z 24 sierpnia 2007 r. Nie do zaaprobowania jest bowiem pogląd, iż zwrot "obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1" przesądza o tym, że tylko uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 1 w jego brzmieniu wprowadzonym ustawą z 24 sierpnia 2007 r. może być podstawą wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Przede wszystkim wskazać należy, iż dodanie ust. 1a w art. 98a ustawy było podyktowane potrzebą usunięcia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że podstawą decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie może być ustalająca stawkę tej opłaty uchwała rady gminy, która została podjęta po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. O wprowadzeniu omawianej zmiany przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37), Lex nr 270205, który w uzasadnieniu stwierdził, iż zasadą badanych uregulowań jest to, że zainteresowany ponosi opłatę adiacencką pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawkę tej opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Uregulowanie zawarte w ust. 1a należy zatem rozumieć jako adresowany do organu wydającego decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) rygor dopuszczający wydanie takiej decyzji tylko wówczas, gdy w dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, obowiązywała już uchwała rady gminy określająca stawkę tej opłaty.

Przyjęcie natomiast rozumienia zwrotu "uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1", jakie prezentuje skarga kasacyjna oznaczałoby, że działanie zasady wyrażonej w uzasadnieniu cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego podlegałoby istotnemu ograniczeniu. W rozpatrywanym przypadku od dnia 22 października 2007 r. gmina miałaby możliwość pobierania opłaty adiacenckiej tylko od podziałów nieruchomości zatwierdzonych decyzjami, które stały się ostateczne po tej dacie, pod warunkiem, że rada gminy podjęła już nową uchwałę w sprawie stawki procentowej opłaty. Natomiast wszystkie podziały dokonane w okresie 3 lat poprzedzających tę datę (nieprzedawnione) pozostawałyby bez możliwości egzekwowania przez gminę opłaty adiacenckiej od właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, które uległy podziałom.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Konstatując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.