Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 694/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 133, art. 34 par. 1, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 21, par. 18, par. 17, par. 22
journal: Dz.U. 2008 nr 139 poz 883
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty  pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata  2007-2013.
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1777/14 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w P. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt V SA/Wa 1777/14, oddalił skargę M. Sp. z o.o. w P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżąca – M. Sp.z o.o. złożyła w dniu 29 kwietnia 2013 r. do ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" na realizację projektu pn. "Rozwój przedsiębiorstwa i stworzenie miejsc pracy poprzez utworzenie usług serwisu pojazdów".

Z opublikowanej listy rankingowej wynikało, że przed wnioskiem Spółki znajduje się jeszcze ok. 100 wniosków innych beneficjentów poza limitem środków z przedmiotowej alokacji.

Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. organ poinformował, iż wniosek skarżącej przekracza limit środków finansowych przeznaczonych dla województwa śląskiego.

Następnie pismem z 30 listopada 2013 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnień wniosku (złożenia poprawnych dokumentów/złożenia wyjaśnień). Wskazano, że powyższe braki winny zostać uzupełnione w terminie 21 dni kalendarzowych. W odpowiedzi na to pismo skarżąca przesłała przy piśmie z 27 grudnia 2013 r. część uzupełnień.

Pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. organ ponownie poinformował skarżącą, że jej wniosek wymaga uzupełnień (złożenia poprawnych dokumentów/ złożenia wyjaśnień), również w terminie 21 dni. Ponadto, gdyby niemożliwe było uzupełnienie/ złożenie poprawnych dokumentów/ złożenie wyjaśnień - we wskazanym terminie, poproszono skarżącą o złożenie prośby o wyrażenie zgody na przedłużenie terminu na wykonanie uzupełnienia wniosku.

Pismem z dnia 5 marca 2014 r. skarżąca wniosła o przedłużenie terminu złożenia uzupełnień o 30 dni. Wyjaśniła, że po złożeniu wniosku był on na odległej pozycji i nie był przewidziany do dofinansowania. Dlatego też spółka podjęła decyzję o zaprzestaniu załatwiania formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Spółka ponownie rozpoczęła starania o uzyskanie pozwolenia na budowę, których to formalności nie da się załatwić do 5 marca 2014r. Wskazała, że "jest na ukończeniu", projekty są gotowe i spółka potrzebuje tylko czasu, aby przebrnąć przez urząd wydający pozwolenie. Poinformowała również, że trzeba bardzo długo czekać na mapy projektowe. Do wniosku załączyła część uzupełnień.

ARiMR pismem z dnia 7 marca 2014 r. poinformowała skarżącą o niewyrażeniu zgody na przedłużenie terminu. Wyjaśniła, że spółka planując wystąpienie z wnioskiem o przyznanie pomocy powinna uwzględnić czas niezbędny do wykonania i uzgodnienia projektu budowlanego, czas na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dodatkowy czas, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Z wnioskiem o wydanie decyzji, zdaniem organu, spółka powinna wystąpić odpowiednio wcześniej. Ponadto Agencja podkreśliła, że w ramach uzupełnień skarżąca miał dostarczyć dokumenty, które w okresie od złożenia wniosku do momentu otrzymania wezwania powinna już posiadać (np. poprawnie wypełniony formularz wniosku o przyznanie pomocy, Ekonomiczny plan operacji, zapytania ofertowe [...]). Organ podniósł również, że skarżąca nie wykazała żadnej staranności przy przygotowywaniu wniosku i jego uzupełnień.

Pismem z dnia 19 marca 2014 r. ARiMR odmówiła przyznania skarżącej pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, ze względu na zaistnienie okoliczności określonych w § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 139, poz. 883; dalej: ,,rozporządzenie’’). W uzasadnieniu wskazano, że po dwukrotnym uzupełnianiu wniosku przez Spółkę, nadal stwierdzono braki.

Skarżąca wezwała ARiMR do usunięcia naruszenia prawa.

Odrębnym pismem z dnia 14 maja 2014r. spółka wniosła o przywrócenie terminu. Pismem z dnia 30 maja 2014r. ARiMR odmówiła przywrócenia terminu do dokonania czynności.

W wyniku rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ARiMR pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. stwierdziła, że nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję. Organ zaznaczył, że składając wniosek o przyznanie pomocy skarżąca miała świadomość jaki jest zakres przedmiotowej operacji, a więc oczywistym było, iż była ona zobligowana do posiadania ostatecznego pozwolenia, zezwolenia lub innych decyzji potwierdzających spełnienie określonych w odrębnych przepisach warunków realizacji inwestycji objętych operacją. Odnosząc się do kwestii wydłużenia terminu na wykonanie czynności o 30 dni organ wskazał, że rozstrzygając o odmowie przyznania pomocy nie opierał się na domniemaniach lecz dokumentach i wyjaśnieniach mających znaczenie dla danej sprawy, które wpłynęły w terminach określonych przepisami rozporządzenia MRiRW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. Sp. z o.o. wskazał na wstępie, że złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie pomocy w dacie jego złożenie nie był kompletny, co jest bezsporne między stronami. Skarżąca bowiem nie załączyła jakiegokolwiek dokumentu wymaganego przepisami § 17 ust. 2 rozporządzenia, wobec czego została wezwana do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie określonych dokumentów i wyjaśnień. Pismo w 18 punktach szczegółowo wzywało do uzupełnienia wniosku. W ramach uzupełnień skarżąca nadesłała jedynie umowę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z 26 kwietnia 2013r., oświadczenie wnioskodawcy o wielkości otrzymanej pomocy de minimis i oświadczenie o niezatrudnianiu pracowników. Mimo złożonych uzupełnień wniosek więc nadal był niekompletny. W związku z tym zasadnie ponownie wezwano skarżącą do uzupełniania wniosku. Tym razem organ w 14 punktach szczegółowo opisał wymagane uzupełnienia.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca przesłała jedynie formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis wraz z załącznikiem oraz wniosła o przedłużenie terminu do pozostałych uzupełnień.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca dwukrotnie była wzywana do usunięcia braków, które nie będąc brakami o jakich mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia MRiRW podlegały procedurze ich usunięcia zgodnie z treścią ust. 3 i 4 tego przepisu. W wyniku dokonanej oceny wniosku o przyznanie pomocy pod kątem kompletności i poprawności stwierdzone zostało, że skarżąca nie usunęła w wymaganym terminie (do dnia 5 marca 2014 r.) wszystkich braków wykazanych w piśmie z 23 stycznia 2014r., stanowiącym drugie wezwanie do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień. Kwestią bezsporną pomiędzy stronami jest, że wskazane do uzupełnienia przez organ dokumenty były obligatoryjne. Sąd podkreślił, że wszystkie wytknięte przez Agencję braki były już na etapie pierwszego wezwania do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień. Nieuzupełnienie braków wniosku, pomimo powtórnego wezwania do dostarczenia wymaganych dokumentów, wiązało się z koniecznością udzielenia odmowy przyznania wnioskowanej pomocy finansowej na podstawie § 18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW w związku z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju. Wobec tego Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, dalej jako ustawa) za bezzasadny. Sąd zaznaczył ponadto, że treść wezwań Agencji była jasna i precyzyjna. Skarżąca miała zatem jasność co do sposobu postępowania niezależnie od tego, że miała obowiązek zapoznać się przy wypełnianiu wniosku z Instrukcją, która jest dostępna dla wszystkich wnioskodawców i której znajomość jest ich obowiązkiem, co potwierdziła w ramach stosownego oświadczenia składając wniosek.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku, gdy pomimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia wniosku, wnioskodawca nie usunął w wyznaczonych terminach wszystkich nieprawidłowości lub braków, Agencja jest zobowiązana do odmowy przyznania pomocy na podstawie § 18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW, nie ma w tym zakresie luzu decyzyjnego. Nie było już możliwe wystąpienie do strony po raz trzeci z wezwaniem do usunięcia braków. Regulacja § 18 rozporządzenia MRiRW nie przewiduje bowiem takiej możliwości na etapie weryfikacji kompletności i poprawności wniosku. Przepis § 18 ust. 3 w związku z § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia MRiRW ogranicza w tym względzie procedurę rozpatrywania wniosku w ten sposób, że możliwe jest co najwyżej dwukrotne wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia stwierdzonych braków oraz złożenia wyjaśnień. Podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie kompletności, poprawności i zgodności z wymogami prawa wniosku i planowanej operacji jest wnioskodawca jako strona postępowania w sprawie przyznania pomocy. Oznacza to, iż ubiegając się o wsparcie finansowe ze środków publicznych, wnioskodawca musi dochować należytej staranności w uzyskaniu i przedłożeniu właściwych dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów przyznania pomocy, ponosząc odpowiedzialność za ich poprawność oraz terminowość, zgodnie z określonymi przez Agencję wymaganiami.

Sąd stwierdził, że skarżąca złożyła oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. oraz wymagania uszczegółowione w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, w tym zasady refundacji kosztów kwalifikowalnych określonych we wniosku, poniesionych w związku z realizacją operacji oraz zasady udzielania zaliczek.

Sąd I instancji podkreślił, że sporna jest natomiast kwestia poprzedzająca wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie odmowa przedłużenia terminu na dokonanie uzupełnień.

Zdaniem Sądu odmowa przedłużenia terminu na dokonanie uzupełnień była zasadna.

Sąd wskazał, że w ostatnim dniu na uzupełnienie braków wniosku Spółka złożyła do organu prośbę o przedłużenie terminu do dokonania czynności o 30 dni. W prośbie tej skarżąca wskazała, że po złożeniu jej wniosek był na odległej pozycji i nie był przewidziany do dofinansowania. Dlatego też Spółka podjęła decyzję o zaprzestaniu załatwiania formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Spółka ponownie rozpoczęła starania o uzyskanie pozwolenia na budowę i tych formalności nie dało się załatwić do 5 marca 2014r. Wyjaśniła, że projekty są gotowe i spółka potrzebuje tylko czasu, aby przebrnąć przez urząd wydający pozwolenie. Poinformowała również, że trzeba bardzo długo czekać na mapy projektowe.

Agencja jednak pismem z dnia 7 marca 2014 r., odmówiła wnioskodawcy przedłużenia terminu do dokonania czynności. Polemikę z udzieloną odmową przyznania pomocy strona opiera na wadliwym założeniu, jakoby jedynym dokumentem brakującym do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pomocy była ostateczna decyzja – pozwolenie na budowę. Tymczasem Agencja odmawiając przedłużenia terminu, zasadnie wskazała Spółce, że oprócz tej decyzji była ona zobowiązana do dostarczenie szeregu innych wymaganych rozporządzeniem MRiRW dokumentów. Skarżąca do 5 marca 2014r. nie załączyła, dokumentów, które już powinna posiadać.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie odmówił przedłużenia terminu. Sąd podkreślił, że § 21 rozporządzenia MRiRW wskazujący na możliwość przedłużenia terminu, ma za zadanie umożliwić wykonanie przez wnioskodawcę czynności w toku postępowania, które bez wątpienia nie zależą od wnioskodawcy, które są niezbędne dla merytorycznej oceny wniosku. Chodzi tu przede wszystkim o takie czynności, które zostały zapoczątkowane przed złożeniem wniosku i zależą np. od podjęcia decyzji przez inny organ albo stanowią przedsięwzięcie gospodarcze z natury swojej rozłożone w czasie. Natomiast wniosek o przyznanie pomocy skarżącej był nieprzygotowany i to zarówno w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę jak i pozostałych uzupełnień, skarżąca bowiem składając wniosek nie załączyła żadnego wymaganego przepisami rozporządzenia dokumentu, a na etapie uzupełnień przesłała jedynie 4 wymagane dokumenty, nie nadsyłając lub nie odnosząc się w wyjaśnieniach co do wymagalności pozostałych 14 dokumentów. Również sam wniosek został sporządzony w sposób bardzo ogólny, gdyż spółka wskazała inwestycję podlegającą wsparciu jako "budowa budynku". W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu, że zgodnie z celami dofinansowania, wniosek o przyznanie pomocy składany do Agencji powinien być przemyślany oraz przygotowany stosownie do rodzaju inwestycji objętej wsparciem a sama pomoc finansowa w postaci bezzwrotnej dotacji służy wsparciu inwestycji, a nie jest celem samym w sobie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że według § 17 ust. 2 pkt 23 rozporządzenia MRiRW, do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się kopie ostatecznych pozwoleń, zezwoleń lub innych decyzji, których uzyskanie jest wymagane przez odrębne przepisy do realizacji inwestycji objętych operacją a także kopie innych dokumentów potwierdzających spełnienie określonych w odrębnych przepisach warunków realizacji inwestycji objętych operacją - w przypadku gdy w ramach operacji będą realizowane tego typu inwestycje. Powyższy wymóg prawny znalazł odzwierciedlenie w treści formularza wniosku oraz w udostępnionej wnioskodawcom Instrukcji jego wypełniania, w której literalnie wskazano na obowiązek dostarczenia przez wnioskodawcę kopii ostatecznego pozwolenia na budowę, w przypadku, gdy na podstawie przepisów Prawa budowlanego istnieje obowiązek uzyskania takiego pozwolenia. Instrukcja precyzuje m.in., że decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być wystawiona na wnioskodawcę, jak również, że "Uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga często długiego okresu oczekiwania, gdyż decyzja ta wymaga wykonania stosownych uzgodnień lub uzupełnień - najczęściej okres ten jest nie krótszy niż jeden miesiąc. Planując wystąpienie z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z działania 312 należy więc uwzględnić czas niezbędny do wykonania i uzgodnienia projektu budowlanego, czas na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dodatkowo czas, w którym decyzja stanie się ostateczna (21 dni, tj. 14 dni oraz 7 dni na wpłynięcie korespondencji z odwołaniem). Z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy wystąpić odpowiednio wcześniej, a nie dopiero w dniu składania wniosku o przyznanie pomocy. Załączenie decyzji o pozwoleniu na budowę do wniosku o przyznanie pomocy ułatwia i przyspiesza weryfikację wniosku. (...). Decyzja o pozwoleniu na budowę, o pozwoleniu wodnoprawnym oraz decyzja o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych muszą być decyzjami ostatecznymi (tj. opatrzonymi stemplem właściwego organu administracji budowlanej, wpisem na decyzji lub zaświadczeniem ww. organu - starostwa, że decyzja ta stała się ostateczna). Dopiero taki dokument powinien być przedstawiony jako załącznik do wniosku o przyznanie pomocy. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie dysponuje ostatecznym pozwoleniem w dniu składania wniosku, decyzję taką powinien dostarczyć najpóźniej w 21-dniowym terminie określonym w wezwaniu do uzupełnienia. Brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę może skutkować odmową przyznania pomocy.".

Sąd podkreślił, że zarówno wniosek o przyznanie pomocy jak i jego załączniki powinny być prawidłowo wypełnione, zgodnie z Instrukcją. Zatem Instrukcja, mimo że nie stanowi źródła prawa to realizuje zasadę równości i umożliwia prawidłowe wypełnienie wniosku i załączenie do niego wymaganych przepisami dokumentów. Skarżąca natomiast, w dacie upływu terminu do uzupełnień, nie tylko nie miała ostatecznego pozwolenia na budowę, ona nawet o to pozwolenie nie wystąpiła. Uczyniła to bowiem dopiero 14 marca 2014r., a wiec 9 dni po upływie terminu. Organ rozpoznawał ten wniosek na podstawie jego uzasadnienia, to na skarżącej ciążył ciężar dowodu, tj. wykazania jego zasadności (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu). Skarżąca natomiast jego zasadności nie wykazała. Zarówno ilość dokumentów pozostających do uzupełnienia (na dzień upływu terminu drugiego wezwania), fakt niezłożenia wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę do dnia złożenia wniosku o przedłużenie terminu oraz całokształt postępowania (czas który skarżąca miała na złożenie kompletnego wniosku od dania jego złożenia) świadczył, że organ jak najbardziej był uprawniony do odmowy przedłużenia terminu. Z akt sprawy wynika, że spółka dopiero w dniu 24 stycznia 2014r. wystąpiła do organu o wydanie map, a więc od tego momentu dopiero rozpoczęła przygotowanie dokumentacji związanej z inwestycją. Sąd I instancji wskazał, że regułą postępowania, zgodnie z § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW jest załączenie wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy wszystkich dokumentów niezbędnych do przyznania pomocy. Dwukrotna możliwość uzupełniania wniosku o przyznanie pomocy przewidziana w rozporządzeniu nie może służyć jako "furtka" do późniejszego dookreślania inwestycji, tylko do poprawiania, uzupełniania braków dokumentacji aplikacyjnej. Zatem istotą tej instytucji jest umożliwienie wnioskodawcom uzupełnienia tylko część dokumentów lub braków w dokumentacji. W sprawie natomiast skarżąca zdaje się nie zauważać, że złożyła wniosek bez jakichkolwiek wymaganych prawem załączników. Organ dwukrotnie wzywał do ich nadesłania i wniosek nadal był niekompletny (14 braków). Dlatego, również i z tego punktu widzenia takie rozstrzygnięcie jej prośby o przedłużenie terminu było zasadne.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że przyznanie pomocy odbywa się na zasadach swego rodzaju konkursu, o którym stanowi § 19 rozporządzenia MRiRW, który wskazuje na kolejność przyznawania pomocy oraz sposób jej ustalania. Zatem tylko w stosunku do wniosków dobrze przygotowanych i najlepiej wpisujących się w cel działania winna być kierowana ta pomoc.

Mając powyższe na względzie oraz fakt, że organ może, a nie musi przedłużyć terminu do uzupełnień (działa na zasadzie uznania administracyjnego), to rozstrzygnięcie Agencji było prawidłowe i w żaden sposób nie naruszyło zasady proporcjonalności. Wyjątkowy charakter tej instytucji przemawia za przyjęciem możliwości przedłużenia terminu jedynie w sytuacji, gdy strona w sposób przekonujący, stosowną argumentacją wskaże na zasadność wniosku o przedłużenie terminu. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że okoliczności sprawy nie stanowiły podstawy do przedłużenia terminu do złożenia ostatecznego pozwolenia na budowę wystawionego na wnioskodawcę. Co więcej brak ostatecznego pozwolenia na budowę to nie jedyny brak, którego strona nie uzupełniła w terminie. Natomiast we wniosku o przedłużenie terminu strona nie wskazała żądnych powodów dla których uzupełnienie pozostałych, poza pozwoleniem na budowę, braków nie było możliwe w terminie do 5 marca 2014 r. W konsekwencji, zarzut naruszenia § 21 rozporządzenia MRiRW jest niezasadny.

W świetle ww. okoliczności, Sąd stwierdził, iż odmawiając skarżącej przedłużenia terminu do złożenia uzupełnień, czego konsekwencją była odmowa przyznania pomocy w niniejszej sprawie, Agencja nie uchybiła - wbrew zarzutom skargi - obowiązkowi stania na straży praworządności, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut, jakoby Agencja nie wywiązała się względem spółki z obowiązku udzielania niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju). W udostępnionej wnioskodawcom Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy Agencja w sposób jasny i klarowny przedstawiła wymagania, jakie winien spełniać wniosek i dołączane do niego dokumenty, jak również wskazała sankcje, z jakimi wiążą się określone błędy formalne. Trudno organowi zarzucić błędne pouczenie skoro organ w kierowanych do skarżącej pism w zasadzie cytował konkretne obowiązujące przepisy. Zdaniem Sądu, błąd skarżącej polegał na ich błędnej interpretacji. Zatem to skarżąca popełniła błąd i co więcej zamiast zwrócić się do organu o konkretną informację, trwała w tym błędzie. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem aby strona wystąpiła z żądaniem przekazania określonych informacji.

Za nieusprawiedliwiony Sąd I instancji uznał również zarzut nieudzielenia odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 24 grudnia 2013r. w którym zwracała się z pytaniem czy ma uzupełniać wniosek, czy też czekać na zmianę pozycji tego wniosku na stronie internetowej. Organ udzielił tej odpowiedzi w piśmie z dnia 23 stycznia 2014r. ponownie wskazując na sposób postępowania z wnioskami o przyznanie pomocy. Odpowiedź ta oparta była na powszechnie obowiązujących przepisach prawa, była prawidłowa i jasna w swojej treści.

Bezzasadne są również w ocenie Sądu I instancji zarzuty wskazujące, iż organ pozostawał w bezczynności przez 7 miesięcy nim rozpoczął weryfikację wniosku. Skarżąca, o czy była mowa wyżej, winna znać zasady ubiegania się o przyznanie pomocy i sposób procedowania z wnioskiem. O sposobie procedowania Spółka została także poinformowana w piśmie organu z dnia 24 czerwca 2013r., a także w piśmie z 30 listopada 2013 r.

Na zakończenie Sąd I instancji stwierdził, że Agencja prawidłowo odmówiła także przywrócenia terminu do dokonania czynności - w piśmie z 30 maja 2014 r. Skarżąca ewidentnie nie dochowała należytej staranności wymaganej od podmiotu gospodarczego chcącego realizować inwestycję budowlaną i składającego jednocześnie wniosek o przyznanie pomocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Sp. z o.o. w P. domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie pisemnego zawiadomienia o odmowie przyznania pomocy ze środków budżetu UE oraz przekazanie sprawy do niezwłocznego ponownego rozpatrzenia względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. w granicach art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2016 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego tj.:

a) § 21 rozporządzenia MRiRW poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że okoliczności wskazane we wniosku skarżącej o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku nie uzasadniały przedłużenia przez Agencję tego terminu,

b) art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich poprzez przyjęcie, że skarżąca została w sposób należyty pouczona o konsekwencjach związanych ze złożeniem prośby o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku,

c) § 21 rozporządzenia MRiRW w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy w wspieraniu obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że Agencja w ramach procedowania o przedłużenie terminu do dokonania czynności przez beneficjenta dysponuje niczym nieograniczoną swobodą w podejmowaniu decyzji w tym zakresie, w sytuacji gdy w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w demokratycznych systemach prawnych wydawane w ramach uznania administracyjnego decyzje winny co do zasady załatwiać sprawy w sposób pozytywny dla obywatela, a decyzje odmowne mogą być wydawane wyłącznie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy w sposób pozytywny dla obywatela pozostaje w kolizji ze słusznym interesem publicznym bądź przekracza możliwości organu, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie § 21 rozporządzenia MRiRW w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy.

d) art. 2 i 7 Konstytucji RP w zakresie wynikającej z nich zasady działania władzy publicznej w sposób wzbudzający zaufanie do obywateli,

e) § 18 ust. 1, 1a, 2, 3, 4, i 5, § 17 oraz § 21 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z powyższych regulacji wynika rzekomy obowiązek beneficjenta do zgromadzenia całości dokumentacji wniosku przed otrzymaniem pierwszego wezwania Agencji do jego uzupełnienia, jak również obowiązek przedłożenia po drugim wezwaniu Agencji wszystkich posiadanych dokumentów nawet gdyby w wyniku takiego uzupełnienia dokumentacja wniosku nadal była niepełna i od dopełnienia tych obowiązków uzależniona jest możliwość ubiegania się beneficjenta o przedłużenie terminu do przedłożenia uzupełnień co do pozostałych braków wniosku, których beneficjent nie był w stanie przedłożyć w drugim z wyznaczonych terminów, co w konsekwencji doprowadziło również do niewłaściwego zastosowania § 21 rozporządzenia.

f) niewłaściwe zastosowanie obowiązującej zarówno na gruncie prawa polskiego jak i wspólnotowego zasady proporcjonalności poprzez zaniechanie kontroli czy zastosowanie w stosunku do skarżącej sankcji najbardziej restrykcyjnej w sytuacji istnienia regulacji mniej restrykcyjnych nie stanowiło naruszenia powyższej zasady,

g) art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez brak zastosowania tej regulacji pomimo oczywistego braku udzielenia przez Agencję pouczeń i wyjaśnień o które wnioskowała skarżąca w piśmie z dnia 24 grudnia 2013 r.,

h) niewłaściwe zastosowanie § 22 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 50 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy poprzez zaniechanie kontroli czy rozstrzygnięcie Agencji z dnia 30 maja 2014 r. w zakresie odmowy przywrócenie skarżącej terminu do uzupełnienia braków wniosku zapadło z poszanowaniem powyższych przepisów prawa.

2. w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie niewynikającej z akt sprawy błędnej tezy o rzekomej biernej i zawinionej postawie skarżącej w kompletowaniu załączników do wniosku (dokumentacji inwestycyjnej) a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym niewynikającym z akt sprawy,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy, w zakresie rzekomej biernej i zawinionej postawy skarżącej w kompletowaniu załączników do wniosku (dokumentacji inwestycyjnej), w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym wynikającym z dokumentów zalegających w aktach sprawy,

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa przez Agencję, a ściślej; zarzutu naruszenia zasady równości beneficjentów oraz odmiennego potraktowania skarżącej w stosunku do innych osób ubiegających się o pomoc w ramach tego działania; zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności; zarzutu naruszenia § 21 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez wykorzystanie, wskutek nierzetelnych pouczeń zawartych w pismach Agencji, instytucji prośby skarżącej o przedłużenie terminu w celach szkodliwych dla spółki, zarzutu naruszenia § 22 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 50 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie przez Agencję, że w ramach rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu nie może żądać od beneficjentów dodatkowych wyjaśnień czy dokumentów uprawdopodabniających brak zawinienia w uchybieniu terminu,

e) art. 145 § 1 i art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której istniały podstawy do stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany w sposób naruszający prawo, a ściślej naruszający § 21 rozporządzenia w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy, jak również z naruszeniem zasady działania władzy publicznej w sposób wzbudzający zaufanie obywateli oraz równości beneficjentów i zasady proporcjonalności,

f) art. 145 § 1 i art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której istniały podstawy do stwierdzenia, że w toku prowadzonego przez Agencję postępowania nastąpiło rażące naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

g) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych przez skarżącą do pisma z dnia 27 czerwca 2014 r. na okoliczność naruszenia zasady równości beneficjentów oraz odmiennego potraktowania skarżącej w stosunku do innych osób ubiegających się o pomoc w ramach tego samego działania.

W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2016 r. ARiMR wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując rozstrzygniecie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" uznał, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem, albowiem wnioskodawczyni nie uzupełniła w terminie braków i nieprawidłowości wniosku, a nieprzedłużenie przez Agencję terminu na dokonanie tych uzupełnień było zasadne. Prawidłowa była również odmowa przywrócenia terminu do usunięcia braków wniosku.

Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 18 ust. 1, 1a, 2, 3, 4 i 5 oraz § 21 rozporządzenia w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o wspieraniu, jak i komplementarne w stosunku do nich zarzuty naruszenia prawa procesowego, dotyczące błędów proceduralnych zarówno samego Sądu I instancji, jak i niedostrzeżenia przez ten Sąd wadliwości w działaniach organu zmierzają do wykazania, że skarżąca miała prawo do domagania się, a organ był zobowiązany przedłużyć jej termin na uzupełnienie braków, w konsekwencji zaskarżony akt o odmowie przyznania pomocy naruszał prawo.

W ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego skarżąca kasacyjnie kwestionuje również przyjęcie przez Sąd I instancji, że Spółka dopiero w dniu 24 stycznia 2014 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Raciborzu o wydanie map geodezyjnych, tymczasem miało to miejsce już 8 stycznia 2014 r. Z tego powodu oraz z powodu dokonania błędnej oceny materiału dowodowego, zdaniem skarżącej, Sąd w sposób bezzasadny przypisał Spółce winę w nieuzupełnieniu braków wniosku w zakreślonych przez Agencję terminach, a teza taka została postawiona z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko, jeżeli jego naruszenie miało wpływ, i to istotny, na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przypomnienie tych zasad jest konieczne, albowiem przy części zarzutów o charakterze procesowym autor skargi kasacyjnej zaniechał (poza powtórzeniem w tym zakresie sformułowania ustawowego) wykazania, że ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo w tym miejscu zauważyć trzeba, że także pomieszanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów o charakterze materialnoprawnym i procesowym utrudnia ich pełną identyfikację.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek wykładni tego przepisu i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie to spełnia określone przywołanym przepisem warunki uznania go za prawidłowe. WSA przedstawił bowiem stanowiska stron postępowania, a także wyraził swoją ocenę odnośnie do przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, jak i zastosowanej przez organ administracji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia poddaje się kontroli instancyjnej. Podnoszona w zarzucie okoliczność braku ustosunkowania się do wszystkich faktów i dowodów mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, co wyżej zaznaczono, wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy i co najważniejsze, naruszenie to musiałoby być przy tym na tyle znaczące, aby mogło mieć wpływ istotny (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc do takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. W szczególności WSA odniósł się do kwestii naruszenia zasady równości beneficjentów oraz odmiennego potraktowania skarżącej w stosunku do innych osób ubiegających się o pomoc w ramach tego samego działania. Przyznaje to zresztą sam autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tej skargi polemizując z merytorycznym stanowiskiem WSA w tym zakresie i wskazując, że " Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również przedstawionych przez Skarżącą w piśmie z 11 września 2014 r. zarzutów dotyczących odmiennego potraktowania Skarżącej w stosunku do innych osób ubiegających się o pomoc w ramach tego samego działania [...]" ( str. 29 skargi kasacyjnej). W tej sytuacji niezrozumiałe i wadliwe jest stawianie zarzutu uchybienia przez Sąd treści art. 141 § 4 p.p.s.a., a także i treści art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz zaniechanie merytorycznego ich rozpoznania. Niezgadzanie się przez skarżącą kasacyjnie ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu wyroku - w zakresie postawionych w skardze zarzutów, nie stanowi o uchybieniu przez ten Sąd wymogom prawa procesowego i naruszeniu ww. przepisów. Zwalczanie stanowiska WSA w tym zakresie powinno się odbyć poprzez postawienie zarzutów o charakterze materialnoprawnym. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie zarzut naruszenia prawa procesowego nie może być skutecznie uzasadniony naruszeniem prawa materialnego ( i na odwrót), bowiem próba taka mogłaby być skuteczna tylko w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne i niezgodne ze stanem rzeczywistym, wynikającym z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy przyjęcie, że skarżąca przejawiała bierną postawę w kompletowaniu załączników do wniosku. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że w istocie z całego stanu faktycznego przyjętego w sprawie skarżąca kasacyjnie kwestionuje tylko jedną okoliczność, a mianowicie przyjęcie, że wystąpiła do właściwego organu o wydanie map w dniu 24 stycznia 2014r. (jak uznał Sąd), tymczasem (jak wynika z pisma znajdującego się w aktach sprawy) uczyniła to już w dniu 8 stycznia 2014r. W pozostałym zakresie uzasadnienie tego zarzutu, jak również zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. opartego na tej samej argumentacji, sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Sądu w zakresie oceny ustalonego stanu faktycznego (zachowania skarżącej) pod kątem możliwości zastosowania do niego przepisu rozporządzenia dotyczącego przedłużenia terminu, czyli § 21 rozporządzenia. W istocie więc również i te zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego, przez wadliwe – zdaniem skarżącej kasacyjnie – jego zastosowanie w określonym stanie faktycznym. Nie mogły więc również i w tym zakresie być skuteczne zarzuty naruszenia przepisów procesowych - art. 141 § 4 i art. 133 § p.p.s.a., z przyczyn wskazanych wyżej.

Jeśli zaś chodzi o wadliwe, według skarżącej, przyjęcie daty wystąpienia o wydanie map, to brak wskazania jaki ten błąd mógł mieć wpływ na wynik sprawy, zarzut ten także w tym zakresie pozbawia skuteczności. Wskazać bowiem trzeba, że ocena zachowania skarżącej w kontekście spełnienia warunków do przedłużenia terminu była dokonywana z uwzględnieniem całokształtu okoliczności, a nie na podstawie tego jednostkowego faktu.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie prowadzi co do zasady postępowania dowodowego, które kończy się na etapie postępowania administracyjnego. Przeprowadzić może jedynie dowody uzupełniające, ale tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i mogą to być tylko dowody z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd powyższego przepisu, zmierza jedynie do wykazania braku ustaleń i oceny materiału dowodowego w zakresie pism i rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych przez Spółkę do pisma z dnia 11 września 2014r. na okoliczność naruszenia przez organy zasady równego traktowania beneficjentów oznaczałaby naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż w przypadku dopuszczenia tych dowodów doszłoby do sytuacji, w której należałoby dokonać – wymagającej szerokiej wiedzy – merytorycznej oceny wniosków złożonych przez inne podmioty, niebędące przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Nie mogły być również skuteczne kolejne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które zostały określone w pkt 2 e, f petitum skargi kasacyjnej, komplementarne wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego i w istocie uzasadnione naruszeniem prawa o charakterze materialnym.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego należy wskazać co następuje:

Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA błędnie wywiódł z regulacji § 18 ust. 1 – 5, § 17 oraz § 21 rozporządzenia rzekome obowiązki beneficjenta do zgromadzenia całości dokumentacji wniosku przed otrzymaniem pierwszego wezwania Agencji do jego uzupełnienia, jak również drugi obowiązek przedłożenia po drugim wezwaniu Agencji wszystkich posiadanych dokumentów nawet, gdyby w wyniku takiego uzupełnienia dokumentacja wniosku nadal była niepełna i od tych obowiązków uzależnił w ogóle możliwość ubiegania się o przedłużenie terminu do przedłużenia pozostałych braków wniosku. Tymczasem wobec tego, że skarżąca nie była w stanie zgromadzić całości dokumentacji wniosku, okoliczność ta nie powinna decydować o negatywnym rozstrzygnięciu prośby o przedłużenie terminu, gdyż właśnie w tym celu została wprowadzona instytucja przedłużenia terminu i dokładnie w tych sytuacjach się ona uaktualnia.

Wobec takiego postawienia problemu, należy podkreślić, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowa jest zatem kwestia, czy organy właściwej zinterpretowały i zastosowały § 21 rozporządzenia dotyczący przedłużenia przez Agencję terminu wykonania przez wnioskodawcę określonej czynności w toku postępowania o przyznanie pomocy - w tym przypadku chodziło o przedłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku. Zgodnie z tym przepisem, w mającym w sprawie zastosowanie brzmieniu, "Agencja, na uzasadnioną prośbę wnioskodawcy, może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu wykonania przez wnioskodawcę określonej czynności w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy, przy czym przedłużenie terminów wykonania przez wnioskodawcę określonych czynności nie może przekroczyć łącznie 30 dni." Zatem wniosek o przedłużenie terminu w każdym wypadku powinien być uzasadniony. Nie jest uzasadniona prośba, która wnioskuje o udzielenie zwłoki – w istocie bez żadnej ku temu przyczyny. Podkreślenia wymaga, że złożony w niniejszej sprawie przez Spółkę M. wniosek o przyznanie pomocy nie był kompletny, Spółka nie załączyła bowiem jakiegokolwiek dokumentu wymaganego § 17 ust. 2 rozporządzenia, a po pierwszym wezwaniu do uzupełnień ( pismo liczyło 11 stron i w 18 punktach wzywało do uzupełnienia wniosku) nadesłała jedynie umowę spółki z 26 kwietnia 2013r., oświadczenie o wielkości pomocy de minimis, i oświadczenie o niezatrudnianiu pracowników. W odpowiedzi na ponowne wezwanie do uzupełnienia wniosku ( tym razem braki wyszczególniono w 14 punktach) skarżąca przesłała jedynie formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis z załącznikiem i w ostatnim dniu terminu wniosła o przedłużenie terminu do pozostałych uzupełnień. Prośbę uzasadniała tym, że po ogłoszeniu naboru wniosek był sklasyfikowany na odległej pozycji i nie był przewidziany do dofinansowania w związku z czym Spółka zaprzestała załatwiania formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę i dopiero w momencie otrzymania pierwszego wezwania powróciła do załatwiania formalności. Należy jednak zwrócić uwagę, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, że pozwolenie na budowę nie było jedynym dokumentem, który miała uzupełnić Spółka. We wniosku o przedłużenie terminu w żaden sposób nie uzasadniono, dlaczego nie jest możliwe przedłożenie wymaganych dokumentów, które strona winna posiadać, niezależnie od pozwolenie na budowę, takich chociażby jak odpis z KRS, Ekonomiczny Plan Operacji, dokumentację z przeprowadzonego postępowania ofertowego, dokumentację funkcjonalno – przestrzenną, dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, oświadczenie właściciela lub współwłaścicieli nieruchomości, poprawnie wypełniony wniosek, itd.

Nie można też nie zgodzić się z Sądem I instancji, że § 21 rozporządzenia, pozwalający na przedłużenie terminu, ma przede wszystkim za zadanie umożliwić wnioskodawcy dokonanie czynności w toku postępowania, które są długotrwałe i niezbędne dla merytorycznej oceny wniosku, chodzi tu o takie czynności, które zostały zapoczątkowane przed złożeniem wniosku i zależą np. od podjęcia decyzji przez inny organ albo stanowią przedsięwzięcie gospodarcze z natury swej rozłożone w czasie. Nie można natomiast w tym zakresie podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie. Z wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że do swobodnego uznania wnioskodawcy pozostawiono, to czy złoży on przygotowany wniosek o przyznanie pomocy. Zdaniem kasatora zasada dwukrotnego wezwania do usunięcia braków oraz instytucja wniosku o przedłużenie terminu przeczą tezie Sądu o istnieniu jakiegoś prawnego i bezwzględnego obowiązku wcześniejszego kompletnego zebrania całej dokumentacji aplikacyjnej. Poza tym częściowe uzupełnienie wniosku jest w zasadzie bez znaczenia w kontekście oceny zasadności prośby o przedłużenie terminu ponieważ po drugim wezwaniu należy przedłożyć kompletną dokumentację, a wobec tego siłą rzeczy prośba musi dotyczyć kompletnej dokumentacji, a nie jedynie poszczególnych dokumentów.

W zakresie tej argumentacji zauważyć trzeba, że przede wszystkim, co wyżej wskazano, Sąd I instancji nie postawił tezy o prawnym i bezwzględnym obowiązku złożenia od razu wniosku z kompletną dokumentacją. Wskazał tylko jakie okoliczności mogą przemawiać za uznaniem prośby o przedłużenie terminu za nieuzasadnioną i są to złożenie wniosku całkowicie nieprzygotowanego, oraz praktycznie brak jakiegokolwiek uzupełnienia go po dwukrotnym wezwaniu (w tym o dokumenty, które strona powinna posiadać) mimo niepodania ku temu żadnego uzasadnienia.

Nie jest bowiem bez znaczenia, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że mimo dwóch wezwań nie uzupełniono wniosku o te ostatnie dokumenty. Skarżąca żadnych przyczyn niewypełnienia wezwania organu w terminie w zakresie tych dokumentów nie podała. Dlatego też zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepis § 21 rozporządzenia nie zobowiązuje Agencji do przedłużenia terminu na wniosek zainteresowanego uzasadniony (w sensie formalnym) w jakikolwiek sposób. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sformułowanie którym posłużono się w tym przepisie, aby prośba wnioskodawcy była "uzasadniona" należy rozumieć w ten sposób, że jest ona uzasadniona tylko w tym zakresie, w którym dokonanie uzupełnień rzeczywiście nie było możliwe. A zatem zwlekanie z dostarczeniem dokumentacji, co do której brak było jakichkolwiek powodów opóźnienia w ich złożeniu, powoduje, że prośba w tym zakresie nie jest "uzasadniona", w konsekwencji cały wniosek o przedłużenie terminu nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedłużenie terminu tylko co do części braków i nieprawidłowości pozbawione byłoby sensu, skoro zgodnie z § 18 ust. 5 rozporządzenia, wniosek, mimo dwukrotnego wzywania do uzupełnienia w dalszym ciągu zawierałby nieusunięte braki i nieprawidłowości, skutkujące koniecznością odmowy przyznania pomocy. Dlatego też błędny jest wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że nie powinna mieć jakiegokolwiek wpływu na przywrócenie terminu kwestia, że beneficjent nie dokonał nawet częściowego uzupełnienia dokumentacji wniosku w zakresie jaki był możliwy.

Przyznawanie pomocy finansowej oparte jest na założeniu, że pieniądze idą za projektem, a więc zasadne jest przy interpretowaniu przepisów rozporządzenia przyjęcie, że wniosek o pomoc powinien dotyczyć przygotowanego projektu, a nie bliżej niesprecyzowanego przedsięwzięcia.

Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący błędnej wykładni i zastosowania § 21 rozporządzenia w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu. Według skarżącej kasacyjnie "również w postępowaniach o udzielenie pomocy finansowej ze środków PROW obowiązuje zasada nakazująca organowi wydawanie rozstrzygnięć w ramach uznania administracyjnego zgodnie z wnioskiem beneficjenta (domniemanie decyzji korzystnej dla beneficjenta)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że możliwość przedłużenia terminu na wniosek zainteresowanego istnieje w takich przypadkach, gdy strona w sposób przekonujący, stosowną argumentacją wykaże zasadność takiego wniosku. Organ zaś rozpoznając taki wniosek na podstawie § 21 rozporządzenia winien ocenić zarówno treść tego wniosku, jak również ocenić całokształt sprawy, co też w swoim rozstrzygnięciu uczynił.

Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie stawiając ten zarzut nie zauważa, że zgodnie z § 21 termin "może" być przedłużony dopiero w wypadku – gdy prośba jest uzasadniona. Najpierw więc, przed dokonaniem wyboru rozstrzygnięcia (przywrócenia lub nie terminu), należało dokonać interpretacji nieostrego pojęcia "uzasadniona prośba", co organ uczynił, a Sąd I instancji zaakceptował. Uznając zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, że prośba była nieuzasadniona prawidłowo odmówiono przywrócenia terminu i stanowisko to nie nosi cech dowolności.

Bezzasadny w tej sytuacji jest też zarzut naruszenia nie tylko przez organy, ale również przez Sąd I instancji zasad wynikających z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz zasady proporcjonalności, gdyż odmowa przywrócenia terminu nie była bezpodstawna.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy poprzez przyjęcie, że skarżąca została należycie pouczona o konsekwencjach związanych ze złożeniem prośby o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku (zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 141 § 4 i 134 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe odniesienie się do poniesionych w tym zakresie zarzutów skargi zostały już rozpoznane wyżej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dokonana przez Sąd I instancji uwzględnia treść pouczenia zawartego w pismach kierowanych przez Agencję do skarżącej z dnia 20 listopada 2013 r. oraz 23 stycznia 2014 r. o uzupełnienie wniosku, w których jednoznacznie wskazywano, że nieusunięcie braków wniosku w zakreślonym terminie spowoduje odmowę przyznania pomocy. Jednocześnie pouczono skarżącą o możliwości złożenia prośby o przedłużenie terminu, wskazując, że tylko w przypadku "uzasadnionej" prośby Agencja może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu. Z treści tego pouczenia w żaden sposób nie wynika obowiązek Agencji do przedłużenia terminu w każdym wypadku złożenia takiego wniosku. To, że skarżąca błędnie zrozumiała jasne w swej treści, odzwierciedlające wiernie uregulowanie prawne pouczenie, nie świadczy o naruszeniu prawa przez organ a w konsekwencji o błędnej ocenie Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uwzględnienia ostatniego zarzutu, sformułowanego jako zarzut naruszenia prawa materialnego (pkt 1, h petitum skargi kasacyjnej), dot. niewłaściwego zastosowania § 22 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 50 k.p.a., poprzez zaniechanie kontroli czy rozstrzygnięcie Agencji w zakresie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku zapadło z poszanowaniem tych przepisów prawa. W tym miejscu zauważyć należy, że prawo materialne można naruszyć przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ta ostatnia postać naruszenia prawa polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie § 22 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie kontroli rozstrzygnięcia w tym zakresie, nie wskazuje ani w petitum zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym to niewłaściwe zastosowanie polegało, co czyni ten zarzut nieskutecznym.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowiono a podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.