Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 797/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 , art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji w P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j. ze zm.) i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzją z dnia [...] nr [...] o odmowie A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w P. umorzenia należności z tytułu składek.

Jak wynika z akt A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. zwróciła się z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek. Wyjaśniła, że prowadzi działalność polegającą na montażu domów drewnianych i produkcji wyrobów drewnianych. Spółka prowadzi także działalność jako agencja pracy tymczasowej. Wyjaśniła, że pomimo złożonego wniosku o upadłość Spółka próbuje podejmować czynności restrukturyzacyjne. Do akt sprawy zostały również dołączone dokumenty określające sytuację majątkową i finansową Spółki.

W piśmie z dnia 19 lutego 2015 r. Spółka wskazała, że zachodzi w stosunku do niej jedna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – całkowitej nieściągalności, bowiem sąd wydał postanowienie o oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłości.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 31 i art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika za okres 05-08/2011, 03-06/2012, 06-08/2013 w łącznej kwocie 56.457,82 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres 01-09/2011, 01,02,04/2012, 06-07/2013 w łącznej kwocie 44.189,00 zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 01-10/2011, 12/2011-01/2012, 03,05,07,08/2012 w łącznej kwocie 39.192,83 zł.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca podała, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydając ww. decyzję nie rozważył w sposób wystarczający okoliczności podawanych jako główną przyczynę uzasadniającą złożenie wniosku o umorzenie zaległości. Zdaniem strony , w uzasadnieniu decyzji błędnie zostało wskazane, że podstawą złożenia wniosku o umorzenie jest wyłącznie brak możliwości zapłaty składek i utrata płynności finansowej. Według spółki organ I instancji pomija występujące w niniejszej sprawie podstawy wymienione w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, analizuje jedynie konsekwencje przesłanek do umorzenia należności w postaci kłopotów finansowych i braku środków na regulowanie zaległości. Spółka stwierdziła, że ZUS nie rozważył w sposób należyty przesłanek określonych w art. 28 powołanej ustawy. Uważa, że w przypadku decyzji uznaniowej, którą jest decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, konieczne jest takie uzasadnienie, które wykaże, że organ poczynił wszelkie konieczne ustalenia faktyczne i rozważył je w sposób wszechstronny. Jak sam organ wylicza, podstawą umorzenia należności w całości bądź w części jest całkowita nieściągalność należności, która zachodzi m.in., gdy: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W ocenie strony skarżącej zaistnienie powyższych przesłanek oraz ich analiza zostały w uzasadnieniu decyzji pominięte. Organ wymienił jedynie, że w stosunku do Spółki wniosek o ogłoszenie upadłości został oddalony z przyczyn o których mowa wyżej, prowadzona egzekucja została umorzona jako bezskuteczna, wskazano również niewielką wartość majątku Spółki, tj. 4200 zł. Spółka wskazała, że ustawodawca przewidując możliwość umorzenia zaległości wskazał przyczyny uprawniające do wydania takiej decyzji, a organ powinien dokonać analizy sytuacji uwzględniając te przesłanki. Spółka podała, że ZUS swoją decyzję uzasadnia m.in. tym, że zadłużenie nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, co nie jest wymienione przez ustawodawcę jako przesłanka nieściągalności. W ocenie Spółki organ decyzję swą opiera na okolicznościach, które są w przedmiotowej sprawie jedynie dodatkowym argumentem poza przesłankami wskazanymi w przepisie. Idąc tokiem rozumowania organu, nie ma takiej sytuacji, która uzasadniałaby złożenie wniosku pomimo tego, że ustawodawca taką możliwość przewidział.

Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że kierując się słusznym interesem społecznym, mając na względzie zabezpieczenie wypłat świadczeń dokonywanych przez ZUS stwierdza się, że w sytuacji A Sp. z o.o. nie ma podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uznał, że decyzja z dnia [...] wydana została prawidłowo. Rozpatrując wniosek o umorzenie należności Zakład uwzględnił wszystkie powołane przez Spółkę argumenty.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności mogą być umorzone w całości lub w części jeśli uzna się, że są one całkowicie nieściągalne. W myśl art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątki lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa,

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Organ wskazał, że fakt, iż postanowieniem z dnia [...] Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł., Sąd Gospodarczy XIV Wydział Gospodarczy dla spraw Upadłościowych i Naprawczych oddalił wniosek "A" Spółki z o.o. o ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika nie nakłada na Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawnego obowiązku wydania decyzji umarzającej zaległości z tytułu składek.

ZUS podkreślił, że we wniosku o umorzenie Spółka poinformowała, że mimo złożonego wniosku o upadłość próbuje podejmować czynności restrukturyzacyjne, które powoli zmniejszają zadłużenie. Ponadto w piśmie z dnia 19 lutego 2015r. podała, że bieżące zobowiązania wobec ZUS są spłacane na bieżąco. W związku z tym, w ocenie organu, można uznać, że istnieje szansa na uregulowanie zaległości wobec ZUS.

Ponadto ZUS wskazał, że w decyzji z dnia [...] prawidłowo wyjaśniono, że jeżeli strona nie ma możliwości jednorazowego uregulowania zadłużenia może, wystąpić z wnioskiem o umożliwienie spłaty należności w formie rat. Po spełnieniu określonych warunków Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógłby udzielić ulgi w spłacie zaległości w postaci układu ratalnego. Jeżeli zaległości zostają rozłożone na raty, następuje wstrzymanie naliczania odsetek za zwłokę od dnia następnego po dniu wpływu wniosku o udzielenie ulgi, jest natomiast naliczana opłata prolongacyjna. Ponadto w okresie trwania układu ratalnego wierzyciel zobowiązuje się do nie podejmowania działań zmierzających do wszczynania postępowań egzekucyjnych co do należności objętych umową.

ZUS wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Zaległości zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 14 maja 2014r. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na bezskuteczną egzekucję. Zdaniem organu nie ma to jednak wpływu na umorzenie zaległości, istnieje możliwość ponownego wdrożenia egzekucji.

Organ podkreślił, że Spółka nadal prowadzi działalność gospodarczą, posiada zobowiązania wobec innych wierzycieli. Zaznaczył, że w decyzji z dnia [...] prawidłowo wskazano, że każdy z wierzycieli może dochodzić swoich należności zgodnie z obowiązującymi przepisami. Gdyby nawet ZUS umorzył należności to i tak inni wierzyciele dochodziliby swoich należności, a więc sytuacja finansowa Spółki nie uległaby poprawie.

ZUS wskazał, że Spółka opisała swoje problemy, podała, że pogorszenie jej sytuacji finansowej spowodowane zostało recesją zarówno na rynku krajowym jak i zagranicznym. Ogólnoświatowy kryzys przyczynił się do załamania na rynku kredytów, zwłaszcza hipotecznych, banki zaostrzyły procedury przyznawania kredytów oraz wydłużyły procedury ich przyznawania, co spowodowało spadek zamówień na budowy domów, od 2011 dał się odczuć wyraźny kryzys w branży budowlanej. Jednak powyższe, zdaniem organu, również nie uzasadnia umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Zakład nie może ponosić odpowiedzialności za sytuację na rynku krajowym i zagranicznym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uznał, że w decyzji z dnia [...] prawidłowo wyjaśniono, że Spółka jako podmiot prowadzący działalność jest zobowiązana do opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje przez cały okres prowadzenia działalności gospodarczej, bez względu na wysokość osiąganych przychodów, a także w przypadku poniesienia strat oraz pojawiających się problemów. W decyzji z dnia [...] prawidłowo wskazano również, ze umorzenie należności nie może być dla wnioskodawcy sposobem na dalsze prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, gdyż stawiałoby go w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów, a to stanowiłoby zagrożenie dla uczciwej konkurencji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może umarzać zaległości wszystkim podmiotom, które mają problemy np. związane z kryzysem na rynku budowlanym.

Jeżeli Spółka nie opłaciła należnych składek w obowiązującym terminie, to obecnie powinna je uregulować wraz z odsetkami za zwłokę. Odsetki za zwłokę są naliczane na zasadach i w wysokości określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2015r., poz. 613), co wynika z treści art. 23 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu ustawodawca nie pozostawił więc swobody w zakresie naliczania odsetek. Z uwagi na powyższe, zarówno składki, jak i odsetki naliczone do dnia wpłaty włącznie podlegają spłacie przez podmiot zobowiązany.

W związku z powyższym, zdaniem organu, nie ma podstaw do umorzenia należności z tytułu składek "A" Spółka z o.o. na podstawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W skardze A Spółka z o. o. w P. zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w zaistniałej sprawie nie ma podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych jak również, że nie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia wnioskowanej kwoty, w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 28 ustawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.p.a, polegający na przyznaniu w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że została spełniona przesłanka uzasadniająca wniosek o umorzenie składek, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że nie ma podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] i umorzenie należności z tytułu składek szczegółowo określonych we wniosku z dnia 7 stycznia 2015r., znajdującego się w aktach sprawy. Strona wskazała, że nie podziela argumentacji organu, a wydana decyzja mimo, że ma charakter uznaniowy nie może być dowolna i powinna zawierać uzasadnienie odpowiadające rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca spółka podniosła, że nie jest zadaniem organu rentowego ocena zasadności przepisów ustawy, te zaś wskazują na możliwość umorzenia zaległości po spełnieniu określonych przesłanek. Tymczasem prezentowane przez organ stanowisko prowadzi do sytuacji, że w żadnym wypadku niezasadnym byłoby umorzenie składek w stosunku do przedsiębiorcy, gdyż stanowiłoby to zagrożenie dla uczciwej konkurencji. Nieprawidłowa jest również w ocenie Spółki konstatacja organu, że z uwagi na zobowiązania egzekwowane przez innych wierzycieli dla kondycji finansowej Spółki bez znaczenia jest fakt umorzenie zaległości przez Zakład.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych A Spółce z o.o. w P.

Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.z 2015r. poz. 121 – dalej ustawa).

Powołana ustawa w treści wskazanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne

Wymaga podkreślenia, że decyzje wydawane przez Zakład na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego. Użyte w tym przepisie sformułowanie "Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4" oznacza, że jeżeli wystąpią wymienione w tym przepisie okoliczności organ uprawniony może, ale nie musi umorzyć należności.

Wypada w tym miejscu przypomnieć, że uznanie administracyjne polega na tym, że organ rozstrzygający spośród możliwych rozwiązań może wybrać to, które w okolicznościach danej sprawy uzna za słuszne czy celowe. Wybór ten może zatem oznaczać umorzenie w całości, w części lub odmowę umorzenia. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, uznanie administracyjne daje organowi rozstrzygającemu, możliwość wyboru konsekwencji prawnej. Stwierdzenie tego wpływa na kształt i zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji uznaniowej, która sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/29).

Podnieść w tym miejscu trzeba, że w przypadku orzekania przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego szczególna rola przypada wnikliwemu uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Prawidłowe zredagowanie uzasadnienia ma przede wszystkim zasadnicze znaczenie dla stosowania przez organy jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie sprecyzowanej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) zasady przekonywania. Stosownie do niej, organ administracji publicznej obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności podjętego rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre aspekty sprawy lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Dokonując zatem uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia organy są każdorazowo zobowiązane do przestrzegania dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a., na mocy którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa (por. W.Chróścielewski. J.P.Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 154).

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Sąd ocenił, że uzasadnienie decyzji Zakładu nie spełnia powyższych wymagań. Analiza treści umotywowania decyzji, wywołuje uzasadnioną obawę, że organ odwoławczy zaniechał dokonania własnej oceny sytuacji skarżącej spółki w kontekście ewentualnej możliwości umorzenia zaległych składek. Zdaniem Sądu, organ II instancji nie rozważył sytuacji zobowiązanej spółki w kontekście powołanych przesłanek, a jedynie przyjął jako swoje stanowisko organu I instancji. Świadczy to o tym , że na etapie odwoławczym sprawa nie była ponownie rozpatrywana merytorycznie, a organ II instancji ograniczył się do przeprowadzenia instancyjnej kontroli poprawności postępowania przed organem I instancji i stwierdził, że "Decyzja organu pierwszej instancji Nr [...] z dnia [...] wydana została prawidłowo. Rozpatrując wniosek o umorzenie należności Zakład uwzględnił wszystkie powołane przez Spółkę argumenty"

Zdaniem Sądu sposób uzasadnienia wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia polegający na akceptacji przywoływanego stanowiska organu I instancji nie może zasługiwać na aprobatę. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest w zasadzie skróconą wersją uzasadnienia organu I instancji.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że zakres postępowania odwoławczego nie jest ze swej istoty węższy, niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy nie ma mniejszych obowiązków, niż organ I instancji. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, organ II instancji musi się kierować tymi samymi zasadami, na których oparte jest to samo postępowanie przed organem I instancji. Fundamentalne znaczenie będą odgrywać zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności, poza zasadą dwuinstancyjności, zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie sposób również pominąć zasady swobodnej oceny dowodów. Przez pryzmat wymienionych zasad organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji (G.Łaszczyca (w:) G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, tom 2, Warszawa 2007, s. 201). Z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Godzi się jednak w tym miejscu podnieść, że wydając decyzję organ nie może zasłaniać się dobrem interesu społecznego, bowiem działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyjęcie stanowiska, że interes społeczny ma wyższą rangę niż interes dłużnika oznacza, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, wobec bezustannie niezadowalającego stanu finansów publicznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając prymat interesowi społecznemu, tymczasem podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes dłużnika (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji majątkowej i dochodowej zobowiązanej spółki, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia. Nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W świetle powyższego twierdzenie organu, który, w niniejszej sprawie, widzi możliwość spłaty zaległych należności wraz z odsetkami winno być wyczerpująco uzasadnione i poparte konkretnym dowodami i wyliczeniami. Wprawdzie art. 28 ustawy nie obliguje, lecz daje organowi możliwości umorzenia należności ( w przypadku wystąpienia przesłanek, o których tam mowa ), nie zwalania to jednak organu z obowiązku wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie – wręcz odwrotnie organ winien to uczynić tak, by nie można było mu zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd Najwyższy w swoich uchwałach i wyrokach odnosząc się do zakresu i kryteriów dokonywanej kontroli decyzji wydawanych w granicach uznania administracyjnego stwierdził w uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04), że "Zakres kognicji sądu nie ogranicza się jedynie, wobec uznaniowego charakteru decyzji, do oceny, czy zostały zachowane przesłanki formalne wymagane przepisami k.p.a. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r. III UZP 15/00 (OSNAPiUS 2000, nr 23, poz. 864) decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek (...) na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy (...) posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia (...) z dnia 31 lipca 2003 r." Ponadto Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II UK 241/05 (OSNP 2007, nr 13-14, poz. 203) nie zgodził się z zarzutem ZUS, że stwierdzenie ustawodawcy dotyczące możliwości umorzenia składek przez Zakład wyłącza sądową kontrolę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ich umorzeniu, sprowadzając tę kontrolę tylko do formy decyzji i zachowania zasad postępowania. Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt UK 216/06 (OSNP 2008, nr 13-14, poz. 202), stwierdzając, że "Nawet, jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie (...) Sąd mógł więc badać, czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika".

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ bardzo szczegółowo przywołał przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie i ocenił w świetle tych przepisów działania dokonane przez Zakład w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o umorzenie należności. Brak natomiast w treści decyzji własnej oceny sprawy w ramach ponownie prowadzonego postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Brak jest w zaskarżonej decyzji uzasadnienia odmowy umorzenia należnych składek na tle ustalonego stanu faktycznego, z którego wynika absolutny brak środków finansowych i składników majątkowych, które mogłyby być ewentualnym źródłem zaspokojenia Zakładu. Słusznie strona skarżąca podnosi w odwołaniu, że idąc tokiem rozumowania organu, nie ma takiej sytuacji, która uzasadniałaby uwzględnienie wniosku mimo, że ustawodawca taką możliwość przewidział. W ocenie Sądu zasada swobodnej oceny dowodów, która wyraża się w przedstawieniu argumentacji w zgodzie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wymaga, aby organ , który nie kwestionuje wystąpienia w tej sprawie przesłanek całkowitej nieściągalności wyjaśnił, gdzie widzi źródło możliwości spłaty zaległych należności. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki, co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo ewentualnego wdrożenia egzekucji ( na dzień wydania decyzji nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec jego bezskuteczności). Należy przy tym rozważyć, czy sytuacja majątkowa i dochodowa nie prowadzi do sytuacji gdy pomimo ewentualnego wdrożenia egzekucji (czego organ nie wyklucza) zobowiązanie nie tylko nie będzie spłacone, ale będzie nadal narastać. I nie jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy argumentem fakt, że skarżąca płaci na bieżąco należności wobec ZUS, w czym organ upatruje szansę na spłacenie zadłużenia. Skoro organ nie ustalił i nie przedstawił w decyzji konkretnych dowodów, że z bieżących dochodów Spółki istnieje możliwość regulowania zaległych należności to takie twierdzenie należy uznać za gołosłowne. Z tych samych powodów niezrozumiałym dla Sądu jest twierdzenie, że istnieje realna szansa spłaty zobowiązania wobec ZUS w ramach układu ratalnego. Organ poprzestał w tym zakresie na jednym zdaniu nie przeprowadzając jakiekolwiek wywodu w tym zakresie. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na znajdujące się w aktach sprawy dwa dokumenty: "Analiza finansowa dotycząca podmiotu prowadzącego pełną księgowość" i "Raport: Kategoria ratingowa płatnika" (str.46-49 akt adm.). Obydwa te dokumenty świadczą o bardzo złej kondycji finansowej skarżącej spółki. Organy w ogóle nie uwzględniły tych dokumentów przy ocenie możliwości regulowania zaległych należności przez dłużnika, nie przedstawiły również stanowiska co do tego jakie znaczenie mają powyższe dokumentu w postępowaniu dotyczącym wniosku o umorzenie należności.

Reasumując należy stwierdzić, że w stosunku do spółki wniosek o ogłoszenie upadłości został oddalony z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - "Prawo upadłościowe i naprawcze". Prowadzona egzekucja została umorzona jako bezskuteczna. Wskazano również niewielką wartość majątku Spółki ( około 4000 zł). W tej sytuacji skoro ustawodawca przewidział i dał możliwość umorzenia należności w przypadku zaistnienia całkowitej nieściągalności – co w niniejszej sprawie zachodzi - organ odmawiając umorzenia należności winien uzasadnić dlaczego sytuacja skarżącej spółki nie kwalifikuje jej do tego typu pomocy, wskazując jednocześnie gdzie organ widzi realne źródło dochodów na pokrycie tak istotnego zadłużenia. Dokonana w tym zakresie ocena przedstawiona w zaskarżonej decyzji jest nieadekwatna do poczynionych ustaleń, tym samym narusza przepisy postępowania, a mianowicie: art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić materiał dowodowy, zgodnie ze wskazaniami Sądu, tj. przeprowadzić, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 i 80 K.p.a. szczegółową analizę sytuacji dochodowej i materialnej Spółki w kontekście realnej możliwości spłaty zadłużenia, a następnie w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpatrzyć wniosek skarżącej o umorzenie należności składkowych w oparciu o powołane normy prawa materialnego, a wnioski przedstawić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 K.p.a.

ms