Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2951/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 lit. c, art. 184 i art. 204 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 16 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Pracodawców [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 501/16 w sprawie ze skargi Związku Pracodawców [...] z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Związku Pracodawców [...] z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 501/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Związku Pracodawców [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w postaci zestawienia nazw podmiotów prowadzących apteki, wobec których zostały wydane ostateczne decyzje stwierdzające naruszenie ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (dalej: Prawo farmaceutyczne) poprzez sprzedaż produktów leczniczych z apteki do hurtowni farmaceutycznej, innej apteki lub punktu aptecznego (sprzedaż w ramach tzw. "odwróconego łańcucha dystrybucji").

Skargę kasacyjną złożył Związek Pracodawców [...], zaskarżając wskazany wyżej wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z dnia [...] lutego 2016 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 "ust." 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną analizę dokonanych przez GIF ustaleń faktycznych, że nie dysponuje on żądaną informacją oraz, że jej udostępnienie wymaga "pełnej analizy dokumentacji w związku z wydanymi przez organ decyzjami administracyjnymi" oraz przyjęcie tych ustaleń za prawidłowe, a w rezultacie nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na odmowie udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w związku z błędnym uznaniem, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ochrona poziomu zaufania pacjentów do określonego typu aptek funkcjonujących na rynku aptecznym jest istotna jedynie dla interesu prywatnego tych aptek, zaś nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego;

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na odmowie udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w związku z błędnym uznaniem, że uzyskanie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej organ posiada komplet informacji żądanych przez wnioskodawcę i to nie w formie rozproszonej (w aktach poszczególnych postępowań), a w formie już przetworzonej, przygotowanej na potrzeby udzielenia pewnych zbiorczych informacji opinii publicznej czy też innym zainteresowanym organom. Świadczy o tym treść informacji zawartych na stronie internetowej organu oraz doświadczenie życiowe. Powołując się na art. 101 pkt 2 Prawa farmaceutycznego, wskazano, że GIF nie byłby w stanie realizować kompetencji zawartej w tym przepisie w skali całego kraju, gdyby nie prowadzono na bieżąco listy takich podmiotów. Skoro zaś organ dysponuje danymi obejmującymi nazwy podmiotów prowadzących apteki, wobec których wydał ostateczne decyzje stwierdzające naruszenie przepisów Prawa farmaceutycznego poprzez sprzedaż produktów leczniczych z apteki do hurtowni farmaceutycznej, innej apteki lub punktu aptecznego, to w konsekwencji nie musi podejmować żadnych czynności "merytorycznych", a jedynie prostą czynność techniczną, jaką jest spisanie nazw podmiotów, w stosunku do których wydał decyzję ostateczną o wskazanym wyżej rozstrzygnięciu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie związku pracodawców brak informowania opinii publicznej o decyzjach wydanych w przedmiocie "odwróconego łańcucha dostaw" jest zaskakujący, bowiem równocześnie organ - bez wyraźnej podstawy prawnej - udostępnia i na bieżąco aktualizuje wykaz decyzji w przedmiocie naruszeń zasady reklamy produktów leczniczych. Zwrócono uwagę na większą skalę i znaczenie problemu odsprzedaży leków innym podmiotom niż pacjenci oraz na fakt, że wynikający z tego deficyt produktów leczniczych w aptekach wpływa bezpośrednio na zdrowie i życie pacjentów.

Ponadto podniesiono, że - nawet w razie nietrafnego przyjęcia, iż wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną - jest to informacja szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wskazano, że jednym z zadań Związku Pracodawców [...] jest zwiększenie dostępności produktów leczniczych dla pacjentów w Polsce, czego nie można uznać za działanie w interesie prywatnym. Zaznaczono też, że związek czynnie uczestniczy w pracach legislacyjnych i konsultacjach publicznych dotyczących aktów prawnych regulujących działanie rynku farmaceutycznego, w szczególności dotyczących problemu odwróconego obrotu lekami. Podkreślono, że problem ten odbija się na zdrowiu pacjentów - mają oni mniejszy dostęp do leków, a dodatkowo cena leków wzrasta.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie organu zaskarżony wyrok jest słuszny i w pełni odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 "ust." (powinno być §) 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd dokonał prawidłowej analizy (oceny), dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, z której wynika, że nie dysponuje on żądaną informacją. GIF oświadczył, że nie posiada zestawienia nazw podmiotów w kształcie wskazanym we wniosku. Jak wskazał organ postępowania prowadzone z zakresu nadzoru farmaceutycznego, regulowanego w ustawie Prawo farmaceutyczne, mieszczą w sobie w ramach ewidencji i zbioru dokumentacji, postępowania z zakresu tzw. "odwróconego łańcucha dystrybucji". GIF wyraźnie też stwierdził, że sporządzenie żądanego zestawienia wymaga po jego stronie ponownego przeanalizowania całości dokumentacji prowadzonych postępowań z zakresu nadzoru farmaceutycznego i wyodrębnienia z całości posiadanej przez niego dokumentacji, dokumentacji dotyczącej "odwróconego łańcucha dystrybucji". Zatem, jak to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, nie ma podstaw by uznać, że organ dysponuje żądaną informacją – w związku z nałożonymi nań zadaniami, i fakt ten zataja.

Skarżący kasacyjnie Związek nie podważył skutecznie tego stanowiska. Przede wszystkim należy zauważyć, że nieudzielanie żądanej a posiadanej informacji publicznej grozi odpowiedzialnością karną stosownie do art. 23 u.d.i.p. Zatem organ składając niezgodne z prawdą oświadczenie o tym, że nie posiada informacji publicznej w kształcie wskazanym we wniosku Związku, naraża się na odpowiedzialność karną. Zatem aby Sąd uznał stanowisko organu za niewiarygodne musiałby dysponować stosownym materiałem dowodowym, z którego wynikałby, że organ jest jednak w posiadaniu żądanej informacji publicznej. Ze specyfiki postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wynika, że takie dowody przede wszystkim powinien przedstawić wnioskodawca (tu Związek). Tymczasem, Związek swoje twierdzenia o posiadaniu przez organ żądanego zestawienia nazw podmiotów opiera jedynie na przypuszczeniach (poszlakach), co nie może zdaniem Sądu kasacyjnego skutkować podważeniem stanowiska organu w tym zakresie. Związek twierdzi, że fakt posiadania żądanego zestawienia nazw podmiotów potwierdzają informacje na stronie internetowej organu. Jednak informacje te dotyczą jedynie faktu prowadzenia przez ten organ postępowań w ramach odwróconego łańcucha dystrybucji od 2010 r., i że było ich ponad 400 - prowadzonych wobec aptek i około 100 - prowadzonych wobec hurtowni. Co oczywiście nie potwierdza okoliczności posiadania przez organ zestawienia podmiotów, wobec których wydano ostateczne decyzje potwierdzające stosowanie przez te podmioty procederu odwróconego łańcucha dystrybucji. Stanowiska organu nie podważa także fakt wykonywania przez GIF zadań wynikających z art. 101 pkt 2 i art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne tj. z zakresu wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek i ich cofania w sytuacji naruszenia art. 86a tej ustawy. Niewątpliwie żądane zestawienie byłoby pomocnym wewnętrznym narzędziem przy wykonywaniu tych zadań, jednak nie jest ono konieczne, ponieważ informacje niezbędne do orzekania o udzieleniu zezwoleń i ich cofaniu mogą być uzyskiwane także w inny sposób np. poprzez oświadczenia. W tych okolicznościach, zważywszy także na podnoszone przez organ braki kadrowe i finansowe, także zasady doświadczenia życiowego nie mogą być podstawą uznania stanowiska GIF w tym zakresie za niewiarygodne.

Konsekwencją zajętego wyżej stanowiska jest to, że nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż ewentualna selekcja informacji na potrzeby załatwienia wniosku nie wykracza poza proste zabiegi redakcyjne. Wręcz przeciwnie, zakres kompetencji Głównego Inspektora Farmaceutycznego i związana z tym ilość rozpoznawanych przez niego spraw przygotowywanych w rozproszonych różnych jednostkach organizacyjnych, w tym około 500 spraw z zakresu w ramach odwróconego łańcucha dystrybucji prowadzonych od 2010 r. w tym ponad 400 prowadzonych wobec aptek i około 100 wobec hurtowni, potwierdza, że ustalenia organu co do zakresu i ilości czynności, które należałoby wykonać celem wykreowania żądanej przez Związek informacji publicznej, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, należy uznać za prawidłowe. Do wykonania zestawienia, określonego przez Związek jako jedynie "spisanie nazw podmiotów", organ uprzednio musiałby dokonać szeregu czynności, poczynając od ponownego przeanalizowania całości dokumentacji prowadzonych postępowań z zakresu nadzoru farmaceutycznego w celu wyodrębnienia posiadanej dokumentacji dotyczącej "odwróconego łańcucha dystrybucji", a następnie wyodrębnienie informacji dotyczących podmiotów będących właścicielami aptek, z wyłączeniem hurtowni, z uwzględnieniem weryfikacji rodzaju rozstrzygnięcia podjętego przez organ, tak by wyodrębnieniu podlegały jedynie dane podmiotów, będących podmiotami rozstrzygnięć ostatecznych. Dopiero z tak pozyskanych informacji prostych organ sporządziłby listę, będąca całkowicie nową informacją, przygotowaną jednorazowo specjalnie i tylko wyłącznie na potrzeby skarżącego Związku w celu realizacji wniosku z dnia 25 listopada 2015 r.

W rezultacie brak było przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania, dotyczących ustalania stanu faktycznego i jego oceny.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na odmowie udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w związku z błędnym uznaniem, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Z przedstawionego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje wykładni wskazanych przepisów. Jednak dla oceny niniejszego zarzutu niezbędne jest wskazanie za Sądem pierwszej instancji, że jak zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. (I OSK 792/11) NSA wprost postawił tezę, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej."

Konsekwencją nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest konieczność oparcia się Naczelnego Sądu Administracyjnego na stanie faktycznym ustalonym przez organ a zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji. W tych okolicznościach biorąc pod uwagę niekwestionowaną a przedstawioną wyżej wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i argumentację przedstawioną na jego poparcie, że żądaną przez Związek informację publiczną należy uznać za informację przetworzoną. Udostępnienie żądanych danych w formie listy podmiotów, nie byłoby udostępnieniem informacji prostych, polegającym wyłącznie na czynności materialno-technicznej pozbawionej czynności o charakterze merytorycznym. Organ nie dysponuje żądanym zestawieniem. Czynności, do których zobligowany byłby organ, wymagają zaangażowania dodatkowych sił i środków w celu jednorazowego wykonania żądanego zestawienia. Oznacza to też po stronie organu, konieczność pewnego intelektualnego zaangażowania w weryfikację przetwarzanego przez organ zasobu informacyjnego z zakresu nadzoru farmaceutycznego. Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że przygotowanie żądanego zestawienia wymaga pracochłonnego przygotowania, związanego ze znacznymi nakładami organizacyjnymi, czasowymi i koniecznością zaangażowania wielu pracowników. Nie jest to, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, proste spisanie nazw podmiotów, w stosunku do których organ wydał decyzje w sprawie odwróconego łańcucha dystrybucji. Wskazuje na to chociażby ilość spraw dotyczących odwróconego łańcucha dystrybucji, prowadzonych wobec aptek, tj. około 400. Zatem nawet sama odpowiedź na wniosek byłaby bardzo obszerna. Podsumowując, przygotowanie żądanej informacji w formie zestawienia, stanowi wygenerowanie jakościowo nowej informacji specjalnie na potrzeby skarżącego, co oznacza, iż żądanie obejmuje swym zakresem informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Taka konstatacja Sądu pierwszej instancji nie narusza zatem prawa dostępu do informacji publicznej wskazanego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie omawiany zarzut powiązał z zarzutem naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., który to przepis stanowi, że organ odmawia udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji. Zatem skoro organ prawidłowo uznał, że żądana informacja publiczna jest przetworzoną, to zasadnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji, nienaruszając tego przepisu.

Ostatnie dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednak ich konstrukcja wskazuje, że sprowadzają się one do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, poprzez uznanie, że Związek nie wykazał, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Również te zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, ponieważ co do zasady stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należało podzielić. Z uwagi na zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut dotyczący próby zawężającej interpretacji pojęcia szczególnej istotności dla interesu publicznego pojęcia, należy odnieść się do tej kwestii.

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że "W literaturze wskazuje się, iż charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji przetworzonych. Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazano m.in. posła lub radnego, gdyż w codziennym działaniu ma on rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Zauważono ponadto, że dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji, gdyż w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2016, s. 80-81). Wskazywanym w literaturze interesem publicznym przemawiającym za udostępnieniem informacji przetworzonej jest m.in. poprawa samorządów i wspólnot lokalnych (J. Drachal, "Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej", w: "Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005", Warszawa 2005, s. 147).". Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że po pierwsze Sąd wskazał jedynie przykładowo na podmioty wpływające na organy administracji z uwagi na pełnione przez nich funkcje (przykład posła i radnego), ale po wtóre nie wskazał, że chodzi tylko o podmioty wyłącznie wpływające bezpośrednio na organy. Jednak racje ma również autor skargi kasacyjnej, że inne podmioty niepełniące takich funkcji, także mogą uzyskać informację publiczną przetworzoną, bowiem przeciwne rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej. Zatem słusznie podnosi autor kasacji, że w konsekwencji za podmioty legitymowane, zgodnie z proobywatelską wykładnią ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy uznać także organizacje pozarządowe – jako działające na rzecz społeczeństwa w tym również związki. Zatem co do zasady także Związek skarżący kasacyjnie. Jednak nie ta okoliczność była podstawą stwierdzenia przez organ i Sąd pierwszej instancji, że Związek nie wykazał, iż uzyskanie informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Bowiem Sąd zasadnie przyjął, że uzyskanie tej informacji przetworzonej byłoby jedynie w interesie prywatnym Związku, a tym samym uzyskanie Zestawienia nazw podmiotów nie będzie miało wpływu na usprawnienie działania organu jakim jest GIF.

Należy tu podkreślić, że na akceptację zasługuje oczywiście stanowisko Związku o konieczności pomocy Państwu w zwalczaniu procederu "odwróconego łańcucha dystrybucji", powodującego braki leków na rynku krajowym, co bezpośrednio przekłada się na poczucie bezpieczeństwa zdrowotnego społeczeństwa. Jednak stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. aby podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej ją otrzymał, konieczne jest aby wykazał, jak wykorzysta uzyskane informacje w interesie publicznym a nadto, że jest to szczególnie istotne dla tego interesu. Przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie argumentacja prowadzi do wniosku, że tym szczególnie istotnym interesem jest zwalczanie "odwróconego łańcucha dystrybucji", celem zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego (w tym farmaceutycznego) polskiego społeczeństwa (w tym pacjentów). W ocenie Sądu kasacyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że samo przekazanie nazw podmiotów, co do których stwierdzono proceder stosowania "odwróconego łańcucha dystrybucji", nie wpłynie na zwalczenie tego procederu i poziom bezpieczeństwa zdrowotnego społeczeństwa. Skarżący Związek nie podał wprost w jaki sposób będzie wykorzystywał uzyskane informacje. Abstrahując od ograniczeń w udostępnianiu informacji publicznej wynikających np. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., które musiałyby być przedmiotem rozważań organu w sytuacji przyjęcia, że Związek wykazał, iż zachodzi szczególnie istotny interes publiczny - ze stanowiska skarżącego można pośrednio wywnioskować, że zamierza upublicznić uzyskane informacje, jednak nie wykazał, że jest uprawniony do upublicznienia tych informacji pomimo możliwości naruszenia praw podmiotów, których nazwy zostałyby przekazane Związkowi.

Przechodząc do oceny argumentów wskazanych przez Związek w skardze kasacyjnej, przemawiających jego zdaniem za istnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego, należy wskazać przede wszystkim, że nie jest nim wypełnianie statutowych zadań związku. Związek twierdził, że udostępnienie danych objętym wnioskiem jest uzasadnione wobec pojawiających się w mediach informacji, że za "odwrócony łańcuch dystrybucji" odpowiedzialne są apteki sieciowe. Takie uogólnienie jego zdaniem może spowodować postrzeganie tego rodzaju aptek jako podmiotów nieuczciwych, które z założenia działają na szkodę pacjentów. Powyższe utrudnia aptekom sieciowym prowadzenie działalności, co stanowi naruszenie interesów Związku, firm członkowskich Związku, jak również pacjentów. Uzyskanie przedmiotowego zestawienia we wskazanym tu celu jest bez wątpienia prywatnym interesem Związku i członków Związku, którego Związek może bronić w inny sposób niż żądanie udostępnienia przedmiotowego zestawienia nazw podmiotów. Działania Związku w tym zakresie, niewątpliwie mogłyby zwiększyć poziom zaufania pacjentów do określonego typu aptek funkcjonujących na runku aptecznym, ale nie sposób dopatrywać się tu szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych danych. Idąc tokiem rozumowania Związku, należałoby przyjmować, że każde uzyskanie informacji przetworzonej przez przedsiębiorcę lub związek przedsiębiorców, byłoby istotne z punktu widzenia interesu publicznego, ponieważ zapewniałoby społeczeństwu np. lepszy poziom usług lub lepszą podaż i to lepszych produktów. Co nie wydaje się, aby było celem uregulowania z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na przyjęte wyżej stanowisko nie ma wpływu udział związku w pracach legislacyjnych i konsultacjach publicznych, skoro skarżący Związek nie wykazał, że żądane informacje wykorzysta w konkretnych pracach legislacyjnych lub konsultacjach.

Skarżący twierdzi także, iż wykorzysta żądane informacje w celu pomocy GIF w efektywniejszym planowaniu działań kontrolnych aptek. Przede wszystkim Związek nie przedstawił żadnych rzeczowych argumentów, przemawiających za zasadnością i przydatnością takiej pomocy dla GIF. Trudno też przyjąć, aby Związek w oparciu o uzyskane nazwy podmiotów (bez ich adresów), tworzył przydatne organom plany kontroli aptek. Wreszcie wskazywanie organom podmiotów, które powinny być kontrolowane w oparciu o uzyskane zestawienie, może być kojarzone bardziej ze zwalczaniem konkurencji, niż ochroną zaufania pacjentów do aptek. Ponadto prawa dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie można utożsamiać z prawem do inicjowania działań kontrolnych. Nieprzekonujący jest także argument o prewencyjnym charakterze działania Związku. Samo uzyskanie przedmiotowego wykazu przez Związek, nie wpłynie prewencyjnie na działania aptek na terenie Polski. Natomiast jak już wskazano wyżej, Związek nie podał, jak zamierza upublicznić uzyskany wykaz i że jest uprawniony do upublicznienia tego wykazu.

Naczelny Sąd Administracyjny za zbędne uznaje, odnoszenie się do argumentu podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, o udostępnieniu przez Głównego Inspektora Sanitarnego "decyzją z dnia [...] marca 2013 r." wnioskującemu podmiotowi listy przedsiębiorców wprowadzających do obrotu sól wypadową jako środek spożywczy, a to chociażby dlatego, że informację publiczną na wniosek udostępnia się w formie czynności materialno-technicznej a nie decyzji.

Podsumowując należy stwierdzić, że Związek nie wykazał w toku postępowania, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wykazał, jedynie interes prywatny Związku branżowego a nie interes publiczny z wymogiem jego szczególnej istotności. Skarżący Związek nie wykazał bowiem, że żądana informacja zostanie realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub w celu usprawnienia funkcjonowania organów administracji publicznej. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu, ograniczających się do wynagrodzenia adwokata, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.