Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1761/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 263/18 w sprawie ze skargi G. H. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018r. sygn. akt I SA/Wa 263/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. H. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r., po rozpoznaniu wniosku G. H. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie, czy nieruchomości położone w Z., oznaczone geodezyjnie jako działki nr [...]/105 o powierzchni 1.106m2, nr [...]/108 o powierzchni 6.707m2, nr [...] o powierzchni 280m2 i nr [...]/109 o powierzchni 670m2, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1944r. Nr 4, poz. 17 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "dekret o reformie rolnej". Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ powołał art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a.").

Wyjaśniając podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, przedmiotowa nieruchomość została przejęta w trybie przepisów dekretu o reformie rolnej. Z dokumentów tych nie wynika jednak, by podstawą przejęcia nieruchomości był przepis art. 2 ust. 1 lit. e) ww. dekretu, a tylko w razie przejęcia nieruchomości na tej podstawie prawnej organ administracyjny uprawniony jest do prowadzenia postępowania. W konsekwencji, w ocenie Wojewody, nie było możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego celem ustalenia, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w następstwie rozpoznania zażalenia G. H., postanowieniem z dnia [...] listopada 2017r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając w pełni ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonane przez organ I instancji. Minister wskazał, że organ ten trafnie uznał, że wobec niemożności jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości stwierdzenia, że nieruchomość objęta wnioskiem została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłaby ocena prawidłowości zastosowania wspomnianego przepisu. Jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - było w takiej sytuacji prawnie niedopuszczalne. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do zaistnienia w sprawie przesłanki wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a., z powodu zaistnienia "innych uzasadnionych przyczyn'' uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że zgromadzone i przeanalizowane dokumenty nie dają wystarczającej wiedzy i pewności, że przedmiotowe nieruchomości podlegały przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Minister podkreślił również, że nie jest przedmiotem władczego ustalenia organu administracji w ramach postępowania prowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. Nr 10, poz. 51), przywoływane dalej w uzasadnieniu jako "rozporządzenie Ministra Rolnictwa I Reform Rolnych", jaki inny, niż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, przepis prawa stanowił lub mógł stanowić podstawę przeprowadzonej faktycznie nacjonalizacji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł G. H. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. przez błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie lub z urzędu, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie występują przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania,

2) art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie przedsięwzięcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego,

3) art. 10 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu udziału we wszystkich stadiach postępowania, a to nie umożliwienie mu wypowiedzenia się co do treści zebranego materiału dowodowego,

4) art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem wskazał iż wniesiona skarga jest niezasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 K.p.a., przewidujący odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego gdy żądanie wszczęcia postępowanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy wynika, że organy bezskutecznie poszukiwały dokumentów dotyczących nieruchomości stanowiących własność poprzednika prawnego skarżącego, w tym dokumentów dotyczących trybu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie reformy rolnej. Sąd poparł stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym organy administracji mogłyby prowadzić postępowanie administracyjne dotyczące nieruchomości wyłącznie w razie ustalenia, że nieruchomości poprzednika prawnego skarżącego przejęte zostały przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, natomiast z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, by podstawą przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Z dokumentów tych wynika jedynie, że podstawą przejęcia nieruchomości był dekret o reformie rolnej. Wskazując na powyższe Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, w której nie istnieje stan faktyczny pozwalający organowi na skonkretyzowanie praw i obowiązków jednostki. Sytuacja taka uprawnia do stwierdzenia, że zachodzą przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że w pełni podziela pogląd, zgodnie z którymi w pewnych sytuacjach uzasadnione może być wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności a następnie wydanie decyzji umarzającej to postępowanie o ile okaże się, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił np. podmiot nie mający przymiotu strony. Jednak rozstrzygnięcie, czy w danej sprawie uzasadnione jest wszczęcie postępowania, prowadzenie postępowania dowodowego a następnie jego umorzenie czy też możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania winno być dokonywane przy uwzględnieniu realiów każdej konkretnej sprawy. W badanej sprawie - w ocenie Sądu I instancji - prawidłowe było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania.

Odpowiadając na zarzuty skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta w trybie dekretu o reformie rolnej. Nie wynika z nich jednak, by podstawą przejęcia był art. 2 ust. 1 lit. e) tegoż dekretu, a zatem zgromadzony materiał dowodowy uprawniał organy do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Sąd wskazał nadto, że w przedmiotowej sprawie organy poszukiwały dokumentów pozwalających na ustalenie na jakiej podstawie poprzednik prawny skarżącego pozbawiony został prawa własności nieruchomości. Organ I instancji w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017r. wyjaśnił skarżącemu jakie poczynił ustalenia faktyczne co do trybu przejęcia nieruchomości. Wskazał również, że przejęcie nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej dokonywane było bez wydawania decyzji administracyjnej, z tego też powodu nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, jej uchylenie czy też wznowienie postępowania. W omawianym piśmie organ wskazał także, w jakich sytuacjach dopuszczalna jest administracyjna droga dochodzenia roszczeń dotyczących nieruchomości przejętych w trybie dekretu o reformie rolnej. Po przedstawieniu powyższych wyjaśnień organ wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku oraz do przedstawienia dowodów jednoznacznie potwierdzających m.in. tryb przejęcia nieruchomości. Odpowiadając na to pismo organu skarżący przedstawił wyłącznie: zaświadczenie z dnia 21 lutego 1991r., które nie potwierdzało by przedmiotowa nieruchomość przejęta została w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, oraz dokumenty dotyczące następstwa prawnego po dawnym właścicielu.

Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że nie jest zasadne oczekiwanie strony, iż to organ administracji przeprowadzi czynności uzasadniające twierdzenia wnioskodawcy, mające niejako wyręczać stronę w tej materii, bowiem odnośnie wymogów zawartych w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozparzyć cały materiał dowodowy, co nie oznacza, że jest on zobowiązany do poszukiwania dowodów w nieskończoność. Strona powinna współdziałać z organem w zakresie gromadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli strona nie przedstawi dowodów na poparcie swoich twierdzeń, wówczas organ administracji publicznej może zażądać od strony, aby ta przedstawiła dowody na poparcie swojego stanowiska. Z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie można jednak zapominać, że ustalenie stanu faktycznego powinno następować przy czynnym udziale strony. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że organy podjęły czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego, a następnie tak zebrany materiał dowodowy prawidłowo oceniły uznając, że w sytuacji, w której nie został jednoznacznie potwierdzony tryb przejęcia nieruchomości, nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego. Ponadto - w ocenie Sądu I instancji - skarżący nie wykazał, by na skutek podnoszonego przez niego naruszenia art. 10 K.p.a. pozbawiony został możliwości przedstawienia jakichkolwiek twierdzeń i dowodów na ich poparcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. H. zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 ust 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej przez ich niezastosowanie oraz nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczności istotne dla sprawy oraz nie podjęcie niezbędnych czynności celem poczynienia ustaleń istotnych dla sprawy oraz oparcie ustaleń faktycznych na podstawie ustalonego stanu faktycznego w sensie pozytywnym nie zaś negatywnym;

2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę "zaskarżonej decyzji", który miał wpływ na jego treść przez przyjęcie, że nie ma podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego ponieważ organy w treści zebranych dokumentów nie wskazały podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia i jedynie na tej podstawie dowolne przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa nie była podjęta na podstawie art. 2 ust 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej;

3) art. 61 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie lub z urzędu, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie występują przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, w którego toku należało zbadać rzeczywiste przyczyny wywłaszczenia nieruchomości rolnej, a brak na dokumentach podstawy prawnej wydania decyzji nie jest okolicznością niweczącą wniosek skarżącego;

4) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. przez zaniechanie wykonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy takich jak: zbadanie rzeczywistej treści decyzji wywłaszczeniowej poprzez kwerendę materiałów archiwalnych dotyczących nieruchomości, wywołanie rozprawy administracyjnej podczas której strony będą mogły przedstawić swoje stanowisko, a tym samym niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, który umożliwiłby wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz wydanie decyzji merytorycznej w sposób prawidłowy,

5) art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dowolne przyjęcie, że skoro w treści posiadanych dokumentów nie wskazano podstawy prawnej decyzji, to na pewno nie była tą podstawą prawną dyspozycja art. 2 ust. 1 litera e) dekretu o reformie rolnej,

6) art. 12 K.p.a. przez pobieżne załatwianie sprawy oraz nieprzeprowadzenie czynności postępowania pomimo istniejących możliwości ich przeprowadzenia,

7) art. 28 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania, w tym wszystkich spadkobierców właścicieli nieruchomości oraz odmowę wszczęcia postępowania pomimo, że skarżący wykazał następstwo prawne po poprzednich właścicielach nieruchomości i przysługujący mu interes prawny w dochodzeniu roszczeń, co nie było kwestionowane przez strony,

8) art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez oparcie orzeczenia na podstawie części przeprowadzonego materiału dowodowego, który nie został rozpatrzony wyczerpująco i w żaden sposób zweryfikowany, oraz zaniechanie zebrania w całości w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie,

9) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, w tym zarzutów wskazujących na nieważność postępowania oraz nierozpoznanie istoty sprawy,

10) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie podnoszonych przez skarżącą zarzutów, pominięcie zarzutów merytorycznych dotyczących konieczności prowadzenia postępowania w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i "zaskarżonych decyzji" w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest poczynienie kilku uwag ogólnej natury. Dekret o reformie rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944r. Z tym też dniem wszystkie nieruchomości ziemskie opisane w art. 2 ust. 1 lit b), c), d), e) tegoż dekretu, przeszły z mocy samego prawa bez żadnego odszkodowania na własność Skarbu Państwa. Ówczesny prawodawca na podstawie § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych przewidział możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Powyższa regulacja ma kapitalne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem tylko objęcie na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) ww. dekretu, a więc nieruchomości stanowiących własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100ha powierzchni ogólnej, bądź 50ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni, umożliwiało wojewódzkim urzędom ziemskim orzekanie w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów o reformie rolnej czy też nie. Powyższa regulacja implikuje daleko idące konsekwencje, gdyż co do zasady spory na tle prawa własności pozostają w zakresie prawa cywilnego i podlegają kompetencjom sądów powszechnych. Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych jest jednak normę szczególną w rozumieniu art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019r. poz. 1460 ze zm.), a tym samym orzekanie, czy oznaczona nieruchomość stanowi nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, należy do kompetencji organów administracji (vide: uchwała SN z dnia 13 października 1951r. sygn. akt C 427/51, OSN 1953/1/1; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 1994r. sygn. akt II SA 250/94, ONSA 1996/1/22; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000r. sygn. akt IV SA 2582/98, "Rejent" 2001/12/193; uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006r. sygn. akt I OPS 2/06; uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. akt I OPS 3/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tego też powodu, konieczność ustalenia na jakiej podstawie prawnej nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżący, objęta została działaniem dekretu o reformie rolnej, determinowała przede wszystkim określenie rodzaju kognicji (administracyjnej lub sądowej) mającej zastosowanie w sprawie, sformułowanego przez skarżącego w piśmie z dnia 10 kwietnia 2015r., żądania "zwrotu bezprawnie zabranych działek". W tym kontekście trafnie wskazywały organy i Sąd I instancji, iż tylko przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, pozwoliłoby uznać, iż zastosowanie winna znaleźć szczególna regulacja § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, i rozpoznanie ww. wniosku skarżącego winno nastąpić na drodze postępowania administracyjnego. Tym samym trafnie w toku dotychczasowego postępowania zasadnicze znaczenie zostało przypisane ustaleniu podstawy prawnej przejścia owej nieruchomości na cele reformy rolnej. Ustalenia czynione w niniejszej sprawie nie pozwoliły jednak na przyjęcie, iż podstawę tą stanowił przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, a tylko to dawałoby asumpt do uznania, iż istnieje droga postępowania administracyjnego dla orzekania o tym czy nieruchomość ta podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych należy wskazać, iż te zostały przywołane wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej uregulowanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Poza zarzucanym naruszeniem art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., pozostałe zarzuty kasacyjne tyczą naruszenia przepisów K.p.a., bowiem przywołanie w zarzutach przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, nastąpiło wyłącznie w kontekście zarzutu nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczność tego, iż to właśnie ww. przepis stanowił podstawę objęcia przedmiotowych nieruchomości dekretem o reformie rolnej. Odnosząc się do powyższej kwestii należy jasno wskazać, iż organy w toku postępowania - pomimo przeprowadzenia zakrojonych na szeroką skalę czynności poszukiwawczych - nie dysponowały jakimkolwiek dowodem, a w szczególności dowodem z dokumentu, z którego wynikałaby, iż przedmiotowa nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Z przedłożonego przez wnioskodawcę zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 21 lutego 1991r. wynikało jedynie ogólne stwierdzenie, iż nieruchomość składająca się z czterech działek, stanowiąca własność K. P., została przejęta na własność Skarbu Państwa na postawie dekretu o reformie rolnej. Również taki ogólny tytuł przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wynikał z dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej urządzonej dla działki nr [...]/109, tj. z zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T., oraz wniosku tegoż organu do Sądu Grodzkiego w T. Trafnie zatem w toku dotychczasowego postępowania uznano, iż brak jest wśród okoliczności sprawy takich, które pozwoliłyby przyjąć, że nieruchomość należąca do K. P. przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

Jednocześnie należy wskazać, iż organ prowadząc poszukiwania dokumentów mogących wyjaśnić powyższą kwestię zwracał się zarówno do Urzędu Miasta w T., jak i do Archiwum Państwowego w K. Powyższe działania nie przyniosły jednak spodziewanych rezultatów. Podobnie bezskuteczne były także poszukiwania dowodów w zbiorach dokumentów ksiąg wieczystych urządzonych dla przedmiotowych działek. Powyższe działania podjęte z urzędu przez organ I instancji przeczą temu, iż w toku postępowania administracyjnego wadliwie zostały zastosowane przepisy regulujące kwestię zbierania i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a.). Tym bardziej, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie formułował konkretnych wniosków dowodowych dla wykazania istotnych dla sprawy okoliczności, a w skardze kasacyjnej ogólnie zarzuca nieprzeprowadzenie dalszej kwerendy materiałów archiwalnych nie wskazując nawet w jakich instytucjach miałaby ona być przeprowadzona.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy dostrzec, iż przepis art. 7 K.p.a. w jego aktualnym brzmieniu, poprzez użycie sformułowania, że organy administracji publicznej "z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy", uwzględniając zasadę oficjalności wskazuje, iż strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1291/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji przeprowadził szeroko zakreślone poszukiwania dokumentów, które nie przyniosły rezultatów oczekiwanych przez stronę wnioskującą o wszczęcie postępowania, a jednocześnie strona ta nie przedstawiła własnych dowodów dla wykazania okoliczności, z których wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne i nie inicjowała konkretnego postępowania mogącego wykazać powyższe okoliczności, to za bezzasadne uznać należy zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. Trafnie Sąd I instancji uznał, iż materiał dowodowy sprawy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Całokształt okoliczności sprawy pozwolił jednoznacznie uznać, iż przedmiotowe działki przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej. Żaden jednak z dowodów nie wskazał aby nastąpiło to w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 lit e) tegoż dekretu. Przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych bezpodstawnie autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 80 K.p.a. uznając za wadliwą ocenę okoliczności sprawy.

Trafnie także Sąd I instancji zaakceptował zapatrywanie organów, iż w toku postępowania administracyjnego brak jest możliwości ustalenia, która z pozostałych podstaw, skoro nie art. 2 ust. 1 lit. e) ww. dekretu, była zastosowana dla nacjonalizacji przedmiotowych działek. Skoro charakter weryfikacji objęcia nieruchomości ziemskiej przepisami dekretu o reformie rolnej, określony w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Reform Rolnych w związku z art. 2 ust. 1 lit. e) ww. dekretu, ma charakter szczególny w rozumieniu art. art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, to ustalenie w toku niniejszej sprawy, iż przejście własności przedmiotowych działek na Skarb Państwa nie nastąpiło w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, jasno wskazuje, iż ustalenie, która z pozostałych podstaw nacjonalizacyjnych była zastosowana dla przejęcia przedmiotowych działek na Skarb Państwa, nie jest ustaleniem mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż pierwszorzędnym zadaniem organu administracji jest zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Wszak postępowanie administracyjne może się toczyć gdy istnieje przepis materialnego prawa administracyjnego stanowiący podstawę do tego aby organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu stojącego poza jej strukturą. Skoro w toku podjętych w sprawie czynności nie ustalono, iż podstawę nacjonalizacji działek gruntu należących do Karola Przybyłka stanowił art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, to tym samym nie mógł znaleźć zastosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Reform Rolnych, przewidujący administracyjną drogę weryfikacji prawidłowości objęcia nieruchomości przepisami dekretu o reformie rolnej. To zaś uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Z kolei zarzuty naruszenia art. 12 i art. 61 K.p.a. uznać należy za wadliwie sformułowane w następstwie nie wskazania przez autora skargi kasacyjnej konkretnych jednostek redakcyjnych owych artykułów, składających się odpowiednio z dwóch i z pięciu paragrafów. Taki sposób formułowania zarzutu kasacyjnego uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora kasacji – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004r. sygn. akt GSK 356/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania, w tym wszystkich spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości. Prawidłowe ustalenie, o czym była już mowa powyżej, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, bezprzedmiotowym czyniło dalsze ustalenia organów, w tym także w zakresie określenia stron takiego postępowania. Natomiast fakt, iż skarżący wykazał następstwo prawne po poprzednich właścicielach nieruchomości i przysługujący mu interes prawny w dochodzeniu roszczeń, nie stanowi samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego skoro brak jest drogi administracyjnej do dochodzenia owych roszczeń.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. należy wskazać, iż przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2395/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Na żadną z powyższych okoliczności nie powołał się autor skargi kasacyjnej. Nie jest zatem trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Natomiast nie jest oparty na prawdzie zarzut kasacyjny, iż Sąd I instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, w tym zarzutów wskazujących na nieważność postępowania. Analiza akt postępowania nie dostarcza bowiem informacji aby takie zarzuty w skardze w ogóle zostały sformułowane. Ponadto należy dostrzec, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter wyłącznie formalny, a przez to w sposób oczywisty nie może prowadzić do rozpoznania istoty sprawy, skoro postępowanie w owej sprawie nie może zostać legalnie wszczęte.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej postanowień organów administracji. Nie budzi także zastrzeżeń czytelność podstawy prawnej zaskarżonego wyroku.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.