Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 548/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.1 , art. 8 ust. 3, 5, art. 49 ust. 1, art. 49c ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje adwokat M. M. - W. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych 40/100) w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych 40/100) tytułem podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016r., nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB)

na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej w skrócie: k.p.a.), po zakończeniu postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych - zwiększenia wysokości pomieszczeń na piętrze (nadbudowy) istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] położnych przy [...] w B. , nakazał C. K. rozbiórkę nadbudowy o trzy warstwy bloczków betonowych i wieniec obwodowy.

W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, iż na podstawie kontroli przeprowadzonej 9 listopada 2011 r. stwierdzono, że na działce nr ewidencyjny [...] przy pl. [...]. Reszki 22 w B. zlokalizowany jest między innymi budynek mieszkalny zrealizowany ok. 1864 r., który został nadbudowy o 2 pomieszczenia na podstawie decyzji pozwolenia na budowę znak [...] z dnia [...] 1965 r., wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T.. W powyższym budynku w dacie przeprowadzania kontroli prowadzone były roboty budowlane polegające na:

1. wykonywaniu nowej posadzki betonowej na parterze budynku,

2. zwiększaniu wysokości (nadbudowie) ścian zewnętrznych budynku o trzy warstwy bloczków betonowych i wieniec obwodowy, co dokumentują zdjęcia zrobione podczas kontroli, załączone do akt sprawy,

3. wykonywaniu nowej więźby dachowej z poszyciem.

Organ uznał, że roboty wymienione w pkt 2 i 3 zakwalifikować należy jako nadbudowę istniejącego budynku, która stanowi kategorię budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Roboty te stanowią przedmiot niniejszego postępowania. Pozostałe roboty budowlane objęte zostały odrębnym postępowaniem o znaku [...]

PINB wyjaśnił, iż nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wynikającego z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak ustalono w trakcie kontroli, inwestor - C. K., prowadzi powyższe roboty bez pozwolenia na budowę. W związku z powyższym PINB uznał, że zastosowanie ma art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w dniu 17 listopada 2011 r. wydano postanowienie nakazujące C. K. jako inwestorowi i właścicielowi działki i budynku mieszkalnego położonego na dz. nr [...] w B.

1. wstrzymać roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego położonego na dz. nr. [...] w B.

2. przedstawić w terminie 50 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia:

a) zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy B. o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

b) 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego

c) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ ustalił, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania zlokalizowany jest na działkach nr ewidencyjny [...] i [...], o czym poinformowano strony postępowania.

Następnie PIINB wyjaśnił, że w toku postępowania zobowiązany przedłożył: ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z 12 da 2013 r., znak [...], nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

PINB pozytywnie zweryfikował przedstawiony przez inwestora projekt budowlany i ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł. za nadbudowę - bez wymaganego pozwolenia na budowę - budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria I) zlokalizowanego na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] położonych przy pl. [...] w B.. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z [...] 2015 r., znak [...] JMA. Jak wynika z pisma Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia 27 listopada 2015 r. wyżej wymieniona opłata legalizacyjna nie została uiszczona, zatem stosownie do art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wobec nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, wydana została decyzja ,o której mowa w art. 48 ust. 1.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor C. K. podnosząc, iż w decyzji nie odniesiono się do jego pism z 23 listopada 2015 r. i 3 marca 2016 r., co narusza przepisy k.p.a. W dniu 9 maja 2016r. inwestor zapoznał się z aktami sprawy oraz wniósł dodatkowe wyjaśnienia do protokołu. Ponadto, w pismach z dnia 17 maja 2016r. skierowanych do WWINB, Wojewody Wielkopolskiego oraz do Starosty [...], zawarł dalsze uwagi w przedmiotowej sprawie. Odwołujący podniósł, iż nie zmienił powierzchni zabudowy, wymienił tylko częściowo górną część murów, pogrubiając je o do grubości 24 cm, wymienił przy okazji belki stropowe dachowe z 10 na 18 cm, a to wszystko zakończył wieńcem betonowym. Całość inwestycji jeśli chodzi o wysokość jest niższa od poprzedniej, zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1965 roku. Budynek od czasu przerwania remontu stoi w identycznym stanie i w każdej chwili można dokonać nowych pomiarów.

WWINB decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, uzupełniając uzasadnienie decyzji PINB wyjaśnieniem, iż postępowanie w sprawie przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte w związku pismem W. T. z 12 września 2011r. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB 22.11.2011 r. wynika, że na działce nr [...] usytuowany jest budynek mieszkalny trzykondygnacyjny zrealizowany ok 1905r., budynek jednokondygnacyjny zrealizowany ok 1949r. oraz budynek mieszkalny zrealizowany ok 1864r., rozbudowany następnie o 2 pomieszczenia na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] 1965r. Ponadto właściciel prowadzi roboty polegające na wykonaniu nowej posadzki betonowej na parterze budynku oraz nadbudowie ścian zewnętrznych o 3 warstwy z bloczków betonowych oraz wieńca opaskowego. Wykonano także nową więźbę dachową z poszyciem. Z oświadczenia właściciela wynika, że nie posiada on pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych.

Postanowieniem z [...] 2015r. ([...]) PINB ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł za nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego położonego na dz. nr [...] i [...] w B.. WWINB, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2015r. (WOA.7722.20.2015.JMA) postanowienie to uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prowadząc dalej postepowanie PINB pismem z dnia 17 kwietnia 2015r. zawiadomił strony postępowania, że postępowanie jest prowadzone w sprawie zwiększenia wysokości pomieszczeń na piętrze (nadbudowy) istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy pl. [...]. Reszki 22 w [...]. PINB ponownie postanowieniem z 17 kwietnia 2015r. ustalił opłatę legalizacyjną za nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...], które WWINB postanowieniem z dnia 8 lipca 2015r. uchylił i ponownie przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując sprawę PINB uzupełnił akta o zdjęcia wykonane podczas kontroli przeprowadzonej dnia 9 listopada 2011r. Następnie, postanowieniem z 9 lipca 2015r. (PINB/WOA/7355/17/289/10613/2011), PINB ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej (50.000 zł.) za samowolną nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Postanowieniem z dnia 29 września 2015r. (WOA.7722.154.2015.JMA) WWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, iż w piśmie z 9 grudnia 2015r. (BA. 1431.31.2015) Starostwo Powiatowe w N. T. poinformowało PINB, że nie posiada w zasobach archiwalnych pozwoleń na budowę z 1965r., gdyż zostały one przekazane do właściwych gmin. W związku z powyższym pismem z 16 grudnia 2015r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy B. z prośbą o przekazanie kopii projektu budowlanego dobudowy dwóch pomieszczeń do w/w obiektu. Z odpowiedzi Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 7 stycznia 2016r. wynika, że nie zostały odnalezione dokumenty wymienione przez PINB.

WWINB następnie wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy [...] w [...]. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że C. K. prowadzi roboty budowlane polegające na wykonaniu nowej posadzki betonowej na parterze budynku, nadbudowie ścian zewnętrznych o 3 warstwy bloczków betonowych oraz na wykonaniu nowej więźby dachowej z poszyciem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443) zastosowanie mają przepisy obowiązujące w momencie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i art. 29 ustawy Prawo budowlane nadbudowa budynku mieszkalnego jest budową (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie Inwestor wykonał roboty budowlane bez uzyskania takiej decyzji. Tym samym organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę przewidzianą w art. 48-49 prawa budowlanego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania (po przedłożeniu przez Inwestora dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego), postanowieniem z dnia [...] 2015r. ([...]) PINB ustalił dla C. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000zł. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem WWINB (postanowienie z dnia [...] 2015r. sygn. [...]). Strony postępowania nie wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie.

Organ wyjaśnił, iż w świetle art. 49 ust. 3 prawa budowlanego w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, tj. nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Mając na uwadze, że inwestor nie wniósł w przewidzianym terminie opłaty legalizacyjnej, PINB był zobowiązany do wydania decyzji o nakazie rozbiórki nielegalnie nadbudowanej części budynku.

Odnosząc się do twierdzenia inwestora, że nie wykonał nadbudowy przedmiotowego budynku, a całość inwestycji jest niższa od poprzedniej, budynek został wyremontowany a nie nadbudowany, WWINB zauważył, że roboty budowlane w przedmiotowej sprawie zostały już zakwalifikowane przez organy nadzoru budowlanego na poprzednim etapie prowadzonego postępowania, który został zakończony postanowieniem o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Jak wskazano w tym postanowieniu, pierwotnie inwestor w czasie kontroli przeprowadzonej przez PINB dnia 9 listopada 2011r. potwierdził wykonanie robót polegających na nadbudowie ścian zewnętrznych budynku o 3 warstwy z bloczków betonowych oraz wieńca opaskowego, co potwierdził swoim podpisem. W wyjaśnieniach skierowanych do PINB (data wpływu: 22 listopada 2011r., karty 15-18 akt sprawy organu I instancji) stwierdził, że przed wykonaniem robót parter znajdował się ok. 40cm poniżej poziomu podwórza, a "wyjście z podziemi" spowodowało poprawę wysokości kondygnacji, a tym samym poprawę wysokości całego budynku". Ponadto miejsca wskazane na zdjęciu załączonym do pisma z dnia 8 września 2015r. jako "miejsca wnęk po kaloryferach" w projekcie budowlanym na zwiększenie wysokości pomieszczenia na piętrze oraz przebudowy parteru istniejącego budynku mieszkalnego z grudnia 2014r. (elewacje), zostały wyraźnie określone jako zamurowane otwory okienne. W projekcie tym także wyraźnie oznaczona część budynku jako "zwiększenie wysokości pomieszczeń". W opinii organu wcześniejsze wyjaśnienia inwestora oraz przedłożony przez niego projekt budowlany posiadają większą wartość dowodową niż późniejsze wyjaśnienia - składane po ustaleniu opłaty legalizacyjnej oraz po nakazie rozbiórki związanym z brakiem uiszczenia tejże opłaty. W związku z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej organ powiatowy był zobowiązany wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 prawa budowlanego oraz nakazać rozbiórkę.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów (tj. braku sporządzenia protokołu z uwagami strony, brak odniesienia się w toku postępowania lub w uzasadnieniu decyzji do wniesionych uwag) organ zauważył, że kwestie te nie mają wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

C. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego organ nie przedstawił zasadniczego dowodu w sprawie - parametrów geometrycznych wysokości budynku przed i po wykonaniu robót budowlanych. Ponadto zarzucił, że kontrola z PINB oraz postanowienie z [...].2011 stanowi o robotach związanych z remontem budynku mieszkalnego. Później pojawia się określenie "nadbudowa", co zdaniem skarżącego miało na celu doprowadzenie do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Odmowa sporządzenia notatki po jego wizycie w dniu 20.11.2015 roku w organie, kiedy to wniósł szereg uwag do dotychczasowej dokumentacji sprawy, nie są ujęte na piśmie i bez jego podpisu nic nie znaczą. Skarżący podniósł, że nadbudowa jest w górę, tymczasem budynek po remoncie jest niższy. Skarżący podniósł, iż dostarczył zdjęcia od strony okien z opisem graficznym i z zwymiarowaniem. Dopiero pozwolenie na budowę z 1965 r. wraz z projektem wykazałoby prawdziwość wysokości pierwotnej remontowanego budynku. Organ nie znalazł tej dokumentacji, bowiem jej znalezienie pozbawiłoby PINB 50 tysięcy złotych. Budynek istnieje, stare belki stropowe nad parterem są na swoich miejscach Skarżący podniósł ponadto, że zapłacenie tak wysokiej kwoty w terminie 7 dni było nierealne.

Pełnomocnik skarżącego - adw. M. M.-W., ustanowiona w ramach przyznanego mu prawa pomocy, w piśmie z dnia 29 listopada 2016 r. podtrzymała skargę i jej zarzuty, które doprecyzowała i rozwinęła. Zdaniem pełnomocnika organy naruszyły:

1. przepisy postępowania poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności związanych z zakwalifikowaniem prac wykonanych przez skarżącego w budynku mieszkaInym położonym na dz. nr [...] w B. jako nadbudowę, w tym o ile rzekomo została zwiększona wysokość w/w budynku.

2. przepisy prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na błędnym zakwalifikowaniu robót wykonanych przez skarżącego jako nadbudowę;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 48, 49 i 49 b ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie decyzji o rozbiórce, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do budowy obiektów budowlanych, a w niniejszej sprawie marny do czynienia z robotami innymi niż budowa i w związku z tym organ winien zastosować procedurę przewidzianą w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane;

Pełnomocnik wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz na postawie art. 135 p.p.s.a uchylenie wszystkich postanowień wydanych przez organy administracyjne w niniejszym postępowaniu w związku z zastosowaniem nieprawidłowej procedury legalizacyjnej.

W uzasadnieniu pełnomocnik podniosła, że organy błędnie zakwalifikowały przeprowadzone przez skarżącego roboty jako nadbudowę i błędnie zastosowały procedurę legalizacyjną uregulowaną w art. 48 - 49 b ustawy Prawo budowlane.

Pełnomocnik podniosła, iż nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (w kwestii pojęć odbudowy i nadbudowy — za J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 94). Wykonanie konstrukcji dachowej nad istniejącym budynkiem nie stanowi nadbudowy obiektu budowlanego, lecz jest niezbędnym elementem do jego przykrycia dachem (zob. wyr. NSA w Lublinie z 1.7.2003 r., II SA/LU 132/02, Legalis)." (Prawo budowlane, red. Niewiadomski 2016, wyd. 7, komentarz do art. 3, Legalis). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zwiększeniem wysokości budynku na skutek wykonanych prac. Obecny stan budynku jest zgodny z pierwotnym pozwoleniem na budowę.

Organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych aktów nie wyjaśniły na czym polega rzekoma nadbudowa, w tym nie wyjaśniły i nie ustaliły w sposób należyty o ile miała się zwiększyć wysokość budynku skarżącego, co przy zakwalifikowaniu prac skarżącego jako nadbudowy jest rażącym uchybieniem. Prace wykonane przez skarżącego można co najwyżej zakwalifikować jako remont lub ewentualnie przebudowę. Na skutek tych prac nie została bowiem ani zwiększona powierzchnia budynku, ani jego wysokość. Określenie "remont", stosownie do definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 8, dotyczy wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych (robót remontowych). Celem tych robót musi być odtworzenie stanu pierwotnego obiektu, przy czym bez znaczenia jest, czy użyto tych samych wyrobów budowlanych, co w stanie pierwotnym." (Prawo budowlane, red. Niewiadomski 2016, wyd. 7, komentarz do art. 3, Legalis). Z kolei "Przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany. Przebudowa polega na wykonywaniu prac (robót budowlanych), których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, pod warunkiem że zmiana taka nie dotyczy parametrów charakterystycznych, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji." (Prawo budowlane, red. Niewiadomski 2016, wyd. 7, komentarz do art. 3, Legalis).

Na skutek prac skarżącego nie doszło do zmiany kubatury, wysokości, długości, szerokości, ani liczby kondygnacji. Skarżący w toku postępowania administracyjnego złożył obszerne wyjaśnienia w tym zakresie, obrazując jakie prace zostały przez niego wykonane i jakich materiałów zastosował. Organ II instancji całkowicie pominął te wyjaśnienia. Decyzja o rozbiórce prowadzi do absurdalnej sytuacji, w której stan budynku po rozbiórce będzie odbiegał od pierwotnego projektu budowlanego i od pierwotnego wyglądu budynku, który był taki jak obecnie. Budynek pozostanie bez piętra, które wcześniej istniało. Organy administracyjne rozpoznające sprawę skarżącego, przy błędnym zakwalifikowaniu wykonanych przez niego prac jako nadbudowy niewłaściwie zastosowały procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48-49 b ustawy Prawo budowlane, podczas gdy winny zastosować procedurę przewidzianą w art. 50-51 ww. ustawy. W przypadku drugiej procedury nie ma opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna wymierzona skarżącemu jest więc całkowicie bezpodstawna, bezpodstawna jest też decyzja o nakazie rozbiórki.

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej skarżący i jego pełnomocnik podtrzymali skargę i jej zarzuty. Pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzuciła organom naruszenie art. 49c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nie zawieszenie postępowania w związku z pismem skarżącego z dnia 15 czerwca 2015 r. w którym wskazuje on na swoją trudną sytuację materialną. Pismo to, aczkolwiek nie formułuje wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej lub udzielenie innej ulgi, to powinno być uznane za taki właśnie wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje;

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty Sąd podzielił i nie wszystkie żądania uwzględnił.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi m.in. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą rozbiórkę nadbudowanej części budynku na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] położnych przy [...] w B. podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r.). Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane zawierają katalog robót budowlanych zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy i nie zostały wymienione w art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane zwalniających od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, że ich rozpoczęcie było możliwe jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy budowa, o której stanowi przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie z art.48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu. W tym miejscu wskazać należy, iż na podstawie art. 48 można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekty z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Rozbiórka obiektu budowlanego (lub jego części) jest sankcją najdotkliwszą i najdalej idącą, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym. W pierwszej kolejności (zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy) organ bada czy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wynik tego badania jest pozytywny - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów (art. 48 ust. 3).

W niniejszej sprawie postanowienie takie zostało wydane w dniu 17 listopada 2011 r., a inwestor dopełnił nałożone na niego obowiązku, tj. w dniu 22 grudnia 2014 r. przedłożył wszystkie żądane przez organ dokumenty. Zgodnie z art. 48 ust. 5 ustawy, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W następnej kolejności, zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy prawo budowlane, organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Jeżeli badanie to daje pomyślny rezultat - jak w sprawie niniejszej – organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jeżeli opłata legalizacyjna nie zostanie uiszczona w terminie, wówczas organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę.

W niniejszej sprawie organ wyznaczył skarżącemu postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2015 r. 7 - dniowy termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Po bezskutecznym upływie tego terminu PINB wydał decyzję nakazującą rozbiórkę nadbudowy - o trzy warstwy bloczków betonowych i wieńca obwodowego - w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr ewidencyjny [...] i [...], położnych przy [...] w B. . Z akt sprawy nie wynika, iżby skarżący złożył wniosek o umorzenie i rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, jak również, że o takiej możliwości został przez PINB poinformowany.

Nie budzi wątpliwości, iż postępowanie, którego przedmiotem rozumianym jako całość sprawy jest likwidacja samowoli budowlanej, kończy się albo legalizacją samowoli albo też wydaniem nakazu rozbiórki. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest tylko częścią tak ogólnie rozumianego przedmiotu postępowania, zmierzającego do likwidacji samowoli budowlanej. Dlatego uzasadniony jest zdaniem Sądu zarzut skargi, podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego, a dotyczący naruszenia art. 8 oraz art. 9 k.p.a., co z kolei doprowadziło do naruszenia art. 49c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i co miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z tymi przepisami, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Naruszenie tych podstawowych zasad postępowania administracyjnego miało miejsce przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę przez organ I instancji. Skoro obowiązkiem organu jest czuwanie nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a skarżący w postępowaniu administracyjnym nie był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika i jednocześnie ustalona opłata legalizacyjna w wysokości 50.000 zł. jest kwotą znaczną, obowiązkiem PINB było poinformowanie skarżącego o możliwości złożenia wniosku o umorzenie, odroczenie terminu płatności opłaty lub rozłożenie jej zapłaty na raty. Wskazać bowiem należy, że w aktualnym stanie prawnym (art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. - Dz.U. 2015.443 - zmieniającej ustawę prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 r.), zgodnie z art. 49c ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane, do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Jednocześnie wskazać należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 3 wyżej powołanej ustawy zmieniającej z dnia 20 lutego 2015 r. do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zgodnie natomiast z art. 49c ust. [...] złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Wniosek, o którym mowa w art. 67a ordynacji podatkowej (stosowany odpowiednio), to między innymi wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty, jej umorzenie lub rozłożenie jej zapłaty na raty. Przepis ten obowiązywał w dacie orzekania przez organy, lecz został przez nie pominięty. Podkreślić należy, że intencją ustawodawcy jest umożliwienie legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych w możliwie szerokim zakresie, tak aby wysokość opłaty (która ustawowo jest ustalona jako opłata wysoka) nie niweczyła tej możliwości. Prowadząc zatem w dalszym ciągu postępowanie legalizacyjne, organ będzie obowiązany wziąć pod uwagę powyższe poglądy Sądu.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z tej przyczyny podlega uchyleniu.

Sąd nie podzielił natomiast najdalej idących zarzutów skargi, iż organy nie wykazały, że w sprawie doszło do nadbudowy przedmiotowego budynku oraz że zwiększyła się wysokość i kubatura budynku. W opinii Sądu zgromadzony w ramach postępowania materiał dowodowy nie pozwala zarzutów tych podzielić. Materiał ten został prawidłowo przez organy obu instancji oceniony i zinterpretowany.

W tym miejscu wskazać należy, iż z akt sprawy, w tym z treści decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z 1965 roku oraz z dokumentacji geodezyjnej w postaci wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, jednoznacznie wynika, iż organy prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy budynek jako mieszkalny, co z kolei miało wpływ na wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej (w przypadku budynku gospodarczego kwota ta byłaby o połowę niższa).

W zakresie kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych skarżący argumentuje, iż na skutek wykonanych przez niego prac nie została zwiększona powierzchnia budynku oraz jego wysokość i kubatura. W opinii Sądu zgromadzony przez organy materiał dowodowy przeczy temu twierdzeniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z protokołu kontroli przeprowadzonej przez inspektorów PINB w dniu 9 listopada 2011 roku wynika, że skarżący inwestor prowadził roboty budowlane polegające na wykonaniu nowej posadzki betonowej na parterze budynku, nadbudowie ścian zewnętrznych o 3 warstwy bloczków betonowych oraz na wykonaniu nowej więźby dachowej z poszyciem. W opinii Sądu załączona dokumentacja zdjęciowa oraz przedłożony przez inwestora projekt budowlany pozwala podzielić stanowisko organów, iż w wyniku tych prac doszło do zwiększenia wysokości budynku oraz jego kubatury. Wskazać należy, iż na stronie 29 projektu budowlanego podano, że przedmiotem dokumentacji jest wykonanie robót budowlanych – zwiększenie wysokości pomieszczeń na piętrze oraz przebudowa parteru. Skarżący wykonał w budynku nową posadzkę na parterze, nowy strop nad parterem, a celem zapewnienia wymaganej wysokości pomieszczeniom na piętrze, nadbudował ściany zewnętrzne budynku i podniósł strop nad piętrem budynku. W wyniku tych robót wysokość budynku, liczona od poziomu gruntu, musiała zwiększyć się. Powyższe stwierdzenie znajduje oparcie w dokumentacji projektowej. I tak, na str. 43 projektu budowlanego na rysunkach zaznaczono stan istniejący przed rozpoczęciem prac budowlanych oraz zakres projektowanej nadbudowy. Na stronie 25 projektu podane zostały rzędne poziomu terenu przed wejściem do budynku mieszkalnego

86.40m n.p.m. oraz rzędna projektowanego poziomu posadzki parteru budynku mieszkalnego

86.57m n.p.m. Ponadto w aktach sprawy znajdują się wcześniejsze oświadczenia skarżącego, potwierdzające taki właśnie zakres wykonanych w budynku robót. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko organów, iż stan faktyczny został ustalony w oparciu o wystarczające dowody i zbędnym było przeprowadzanie dalszych czynności dowodowych, w tym dalsze poszukiwanie dokumentacji projektowej pozwolenia na budowę z 1965 roku.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i art. 29 ustawy Prawo budowlane nadbudowa budynku mieszkalnego jest budową (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor wykonał roboty budowlane bez uzyskania takiej decyzji, tym samym organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę przewidzianą w art. 48-49 prawa budowlanego. Zatem w tym zakresie zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż okoliczność pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie oznacza, że na etapie wydawania decyzji rozbiórkowej, w następstwie nie uiszczenia tej opłaty, organ nie jest zobowiązany do oceny zasadności wydania takiej decyzji. Podkreślenia jednak wymaga, że jak wskazano w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1812/07, przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego wprost nakłada na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązek stałego kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek ten został nałożony na organ zarówno na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązywania do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji), jak i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Powyższe oznacza, że organy mają obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1050/07). Kwestia ta, w ocenie niniejszego składu orzekającego, winna być też przedmiotem oceny i na etapie badania legalności decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB uchylił się od dokonania takiej władczej oceny całości sprawy argumentując, że kwestia ta została przesądzona już wcześniej, na poprzednich etapach postępowania legalizacyjnego. Jednocześnie jednak organ opisał kolejne etapy postępowania, ocenił zgromadzony materiał dowodowy oraz odniósł się do zarzutów skarżącego. Zarzuty te, co istotne, stanowiły powtórzenie wcześniejszych stanowisk i wniosków skarżącego. Zatem w sytuacji, gdy kolejne wnioski i żądania dotyczyły materii już ustalonej i zarazem wystarczającej do podjęcia prawidłowego w ocenie Sądu rozstrzygnięcia, to ziściły się przesłanki do wydania decyzji rozbiórkowej, a wskazane wadliwe stanowisko WWINB odnośnie możliwości oceny całokształtu sprawy, nie miało żadnego znaczenia dla wyniku sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801).