Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2103/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154  ust. 1 i 4, art. 139 ust. 12, art. 134.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] oddalającą odwołanie NZOZ E. Sp. z o.o. w G., skarżącej w niniejszej sprawie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej o kodzie postępowania numer [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] marca 2010 r. Dyrektor [...] OW Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 lipca 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: badania tomografii komputerowej na terenie powiatu [...], [...], powiatu m. [...],[...],[...]. Przedmiotowe postępowanie konkursowe odbyło się na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej i jej zadań.

Skarżący, w wyniku ogłoszenia konkursu złożył ofertę [...].

Po sprawdzeniu oferty skarżącego pod względem spełnienia warunków formalno-prawnych oraz analizie oferty w aspekcie spełnienia wymagań określonych w przepisach, oferta została przyjęta do dalszego postępowania, po czym został on wezwany do uzupełnienia braków formalnych. Braki zostały uzupełnione w terminie.

W dniu [...] maja 2010 r. skarżący został zaproszony na negocjacje w zakresie badań tomografii komputerowej. Negocjowano cenę i ilość produktów.

Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, którzy spełniali wymagane warunki, został sporządzony ranking końcowy zawierający wszystkie nie odrzucone oferty, uszeregowane zgodnie z uzyskaną łączną liczbą punktów oceny części niecenowej i cenowej.

Na podstawie powyższego rankingu dokonano wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania wartości postępowania określonym w ogłoszeniu.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie konkursu ofert, w dniu [...] czerwca 2010 r. oferta skarżącego została wybrana.

Skarżący wniósł odwołanie od w/w decyzji. Decyzją Dyrektora [...] OW Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odwołanie zostało oddalone.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w odwołaniu nie zawarto zarzutów, które dotyczyłyby konkretnych czynności podjętych albo zaniechanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia w trakcie postępowania albo naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Oferta skarżącego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny określonych w Zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, Zarządzenia Nr 67/2009/DSOZ Prezesa NFZ z 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna.

Skarżący odwołał się od w/w decyzji nr [...] z dnia [...].06.2010 r. W odesłaniu skarżący zarzucił niezgodność z zasadami: równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, dbałości o dobro pacjenta, ekonomiki świadczeń i poszanowania interesów prawnych i finansowych świadczeniodawców, w tym skarżącego oraz art. 134 ustawy poprzez jego niestosowanie.

W uzasadnieniu wskazano, że Dyrektor [...] OW NFZ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę, a w uzasadnieniu nijak się nie ustosunkował do okoliczności że: ani w ogłoszeniu wyników konkursu ofert, ani w trakcie negocjacji, które odbyły się w dniu [...].05.2010 r. komisja konkursowa nie przekazała skarżącemu na piśmie informacji o cenie oczekiwanej dotyczącej przedmiotowych świadczeń, co tym samym uniemożliwiło mu prawidłową ocenę swojej oferty i uczyniło prowadzone negocjacje całkowicie bezcelowymi, komisja konkursowa umożliwiła niektórym oferentom na wniosek bądź z własnej inicjatywy, dodatkowe informacje mimo podpisania wcześniej protokołu, na skutek nadzwyczajnego premiowania zaniżonych cen za usługi wybrane zostały oferty świadczeniodawców bez doświadczenia i bez sprzętu, z zapewnieniem jedynie, iż stosownymi zasobami dysponować będą w późniejszym czasie. Zdaniem skarżącego organ nie wziął również pod uwagę, że jaskrawym przykładem braku dbałości o dobro pacjenta przez komisję konkursową jest okoliczność, iż doszło w wyniku takiego a nie innego rozstrzygnięcia konkursu do całkowitej nieomal zmiany rozmieszczenia w województwie [...] punktów medycznych udzielających przedmiotowych świadczeń.

Taki a nie inny wynik postępowania konkursowego stanowi również o braku dbałości o interesy prawne i finansowe świadczeniodawców, w tym skarżącego. Na spotkaniu w dniu [...] kwietnia 2010 r. we [...] wywołanym zaniepokojeniem i [...] OW NFZ i skargami pacjentów w związku z odmową rejestrowania pacjentów na okres po czerwcu 2010 roku, Dyrektor B. K. zapewniała o faktycznym, jeśli nie formalnym, przedłużeniu obowiązujących kontraktów na miesiące kolejne i wzywała do rejestrowania pacjentów.

W obecnym stanie rzeczy wielu z tych pacjentów z uwagi na niemożliwość udzielania przez skarżącego przedmiotowych świadczeń na dotychczasowym poziomie zmuszona będzie szukać pomocy gdzie indziej, [...] OW NFZ jako jedyny w Polsce rozpoczął i przeprowadził w pierwszej połowie 2010 roku postępowania konkursowe. Co prawda [...] Oddział Wojewódzki NFZ początkowo również taki konkurs ogłosił, jednak szybko wycofał się z niego argumentując, i słusznie, że przepisy na podstawie, których ustawa i odnośne rozporządzenie każe przeprowadzać postępowanie są niezgodne z zasadami uczciwości i równości handlowej i naruszają zasadę wyrażoną w art. 134 ustawy.

Postępowanie przeprowadzone pozornie zgodnie z przepisami narusza nie tylko równość świadczeniodawców (niemożność równego z innymi i świadomego kształtowania treści oferty), ale i zasady konkurencji (dopuszcza się bowiem możliwość stosowania zaniżonych cen, bez brania w praktyce pod uwagę jakości usług, rozmieszczenia świadczeniodawców oraz zasobów osobowych i technicznych oferenta).

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Prezes NFZ umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na zawarcie ze skarżącym w dniu [...] lipca 2010 r. umowy nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (ambulatoryjne świadczenia diagnostyczne kosztochłonne), w zakresie badania tomografii komputerowej i brak w tej sytuacji podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję.

Wyrokiem z dnia 10.03.2011 r. sygn. akt VISA/Wa 2492/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...].09.2010 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż wyłącznie podmiot, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, może odwoływać się od konkursu.

Organ I instancji stwierdził, że skarżący doznał uszczerbku, czemu dał wyraz w swojej decyzji oddalającej odwołanie wniesione od rozstrzygnięcia przeprowadzonego postępowania konkursowego. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika jednak, czy skarżący był uprawniony do wniesienia odwołania, a jest to o tyle istotne, gdyż w odpowiedzi na skargę organ sam stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu treści przepisu art. 28 Kpa. Z kolei Prezes NFZ w w/w/ decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze podał, że przyczyną takiego rozstrzygnięcia był fakt zawarcia przez skarżącego umowy z Funduszem na świadczenie usług.

Sam fakt zawarcia umowy ze świadczeniodawcą nie powoduje, zdaniem Sądu, bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższe można wywieść z przepisu 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Z ust. 2 cytowanego przepisu wynika wprost, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może być zawarta, ale tylko do czasu rozpoznania odwołania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, gdyż wyłącznie wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, wstrzymuje wykonanie zawarcia umowy. Za błędne Sąd wydając w/w wyrok uznał stanowisko Prezesa NFZ, który w uzasadnieniu swojej decyzji podał jako przyczynę umorzenia postępowania fakt zawarcia umowy.

Postępowanie odwoławcze kończy decyzja Prezesa NFZ. Zatem, sam fakt zawarcia ze świadczeniodawcą (skarżącym) umowy, nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż podlega ono weryfikacji przez organ odwoławczy, tj. Prezesa NFZ.

W przypadku decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jej wyłącznie procesowy charakter, nie podlegają badaniu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i późniejszej kontroli sądowej, ustawowe przesłanki towarzyszące rozstrzygnięciu konkursu ofert ani merytoryczne zarzuty odnoszące się do przedmiotu odwołania wniesionego w ramach przepisu art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach. Z tego względu przepisy dotyczące zakończenia postępowania decyzją o umorzeniu, muszą być, zdaniem Sądu, interpretowane ściśle, czego organ nie uczynił i w efekcie swoje rozstrzygnięcie wydał na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu działanie organu polegające na umorzeniu postępowania prowadzonego w związku z odwołaniem wniesionym od decyzji oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, tylko z tego powodu, iż w efekcie tego konkursu dokonano już wyboru oferty danego świadczeniodawcy rodziłoby ograniczenie jego praw jako strony zarówno w prowadzonym postępowaniu konkursowym, jak i w postępowaniu odwoławczym, którego zakończeniem jest decyzja Prezesa NFZ.

Z treści rozstrzygnięć zapadłych na etapie postępowania administracyjnego wynika, jak podał Sąd, w uzasadnieniu w/w wyroku, że organ nie jest pewny przyczyny umorzenia postępowania, gdyż z jednej strony za przesłankę swojej decyzji wskazuje bezprzedmiotowość postępowania, wskazując jednocześnie w odpowiedzi na skargę brak przymiotu strony u skarżącego, przesądzający o trafności danego rozstrzygnięcia.

Uznając, że decyzja z dnia [...].09.2010 r. jest decyzją wadliwą w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd wskazał, iż organ winien ustalić, czy skarżący doznał uszczerbku swojego interesu prawnego w ramach postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i w przypadku jego wystąpienia po stronie skarżącego, powinien merytorycznie rozstrzygnąć odwołanie, a w przeciwnym razie dokonać umorzenia postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...].06.2010 r. Prezes NFZ działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2008r. nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podniesiono, co następuje:

Zasady przeprowadzania postępowania, o których mowa w art. 152 ust.1 ustawy oświadczeniach zostały określone w dziale VI tej ustawy – Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami.

W każdym postępowaniu w sprawie zawarcia umów prowadzonym przez oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia, ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania zawiera listę wymagań koniecznych do spełnienia przez podmioty składające oferty oraz informację o sposobie dokonywania oceny złożonych ofert.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o świadczeniach w:

1) zarządzeniu Nr 62/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna zwanym dalej zarządzeniem nr 62/2009/DSOZ;

2) zarządzeniu nr 62/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zarówno zawierania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 74/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 26 listopada 2009 r., zwanym dalej zarządzeniem nr 67/2009/DSOZ;

3) zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 grudnia 2009 r., zwanym dalej zarządzeniem 73/2009/DSOZ

Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i podmioty mają możliwość zapoznania się z dokumentami dotyczącymi postępowania konkursowego, w tym w sprawie określenia kryteriów oceny ofert.

Skarżący w złożonej ofercie dołączył oświadczenie o "zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów, a nie zgłoszeniu do nich zastrzeżeń i przyjęciu ich stosowania".

Miał zatem, zdaniem organu, wiedzę dotyczącą kryteriów oceny ofert, którymi będzie kierowała komisja w momencie wyboru oferty.

Zgodnie z art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia określonymi na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach.

Z powołanego rozporządzenia nie wynika, by po stronie organu istniał obowiązek podawania do publicznej wiadomości informacji o cenie oczekiwanej.

W ogłoszeniu o konkursie ofert zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra zamieszcza się określenie wartości i przedmiotu zamówienia. Podana wartość zamówienia stanowi kwotę, którą zamawiający przeznaczył na zamówienie w danym rodzaju na określony zakres świadczeń i obszar, którego dotyczy ogłoszenie oraz okres rozliczeniowy. Wzór ogłoszenia nie przewiduje podawania ceny oczekiwanej ani liczby punktów, na ogłoszone postępowanie. Zarzut braku wskazania ceny oczekiwanej na piśmie jest zatem nieuzasadniony.

Komisja konkursowa przed rozpoczęciem negocjacji informowała każdego z oferentów o cenie oczekiwanej. W materiale dowodowym sprawy znajdują się protokoły z dnia [...].05.2010 r. podpisane przez strony, w których została zawarta uwaga o poinformowaniu oferenta o cenie oczekiwanej. Powyższe protokoły zostały podpisane przez skarżącego.

Negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny oraz liczby świadczeń w ofercie. Parametr ceny stanowi tu istotny element oceny oferty i niejednokrotnie istnieje konieczność przeprowadzenia negocjacji kilkukrotnie. W związku z powyższym, jeśli oferent nie jest pewien swojego stanowiska w tym zakresie i nie jest gotów do podjęcia ostatecznej decyzji, co do ilości i ceny świadczeń, po zakończeniu drugiego spotkania negocjacyjnego, podpisywany jest przez strony protokół cząstkowy z negocjacji (protokół z negocjacji datowany na konkretny dzień), który zawiera informację, że propozycja stron jest propozycją na dany dzień i może ulec zmianie w toku dalszych negocjacji, a więc w odróżnieniu od protokołu końcowego, nie jest ostatecznym zobowiązaniem uwzględnianym w rankingu końcowym. Protokół tej części postępowania jest tylko podsumowaniem spotkania negocjacyjnego.

Po podpisaniu protokołu cząstkowego (protokołu z negocjacji) Skarżący, co podniósł organ, miał informację o cenie oczekiwanej Funduszu, co umożliwiło mu złożenie oferty cenowej zgodnej z oczekiwaniami zamawiającego, jak i ceny, która byłaby satysfakcjonująca dla niego samego. Oferenci sami decydowali, jaką cenę za świadczenia chcą uzyskać od Funduszu.

Ustosunkowując się do zarzutu, iż komisja umożliwiła niektórym oferentom na wniosek drugiego oferenta bądź z własnej inicjatywy dodatkowe negocjacje pomimo podpisania protokołu końcowego, organ podniósł, że komisja konkursowa zapraszała na negocjacje każdego oferenta, który "zakwalifikował się" do części niejawnej.

Po zakończeniu wszystkich negocjacji i wygenerowaniu rankingu końcowego komisja konkursowa nie zgadzała się na dodatkowe negocjacje z inicjatywy oferenta.

Jeżeli strony nie doszły podczas spotkania do ostatecznego porozumienia, to takie spotkanie było dokumentowane protokołem z dnia, w którym podsumowano ten etap negocjacji. Od razu też ustalano termin następnego spotkania. W momencie uzyskania zbieżnych stanowisk negocjacyjnych podpisywano protokół końcowy, który co do zasady nie był zmieniany. W sytuacji, gdy oferent zwracał się o zmianę protokołu końcowego, komisja żądała umotywowania takiego wniosku na piśmie. W praktyce wnioski dotyczyły liczby (stosownie do swoich szacunków potencjału oferenta), to o cenie decydował głównie oferent.

W sytuacji, gdy komisja miała już ustalone wartości i liczby punktów w protokołach końcowych z wszystkimi oferentami, nie przyjmowała jakichkolwiek wniosków o zmianę protokołów końcowych.

Natomiast komisja sama występowała z wnioskiem w sytuacji wykorzystania całej wartości zamówienia mając na celu zwiększenie dostępności świadczeń. W związku z tym oferentom, którzy znajdowali się w rankingu końcowym "pod linią odcięcia" proponowano zmniejszenie liczby jednostek rozliczeniowych.

W przypadku inicjatywy komisji w celu wykorzystania całej kwoty przeznaczonej na dane zamówienie, nie negocjowano już ceny, gdyż oferent miał już określoną pozycję w rankingu końcowym z uwagi na otrzymane punkty za poszczególne kryteria. Wobec tego, za zgodą oferenta ustalano wyłącznie liczbę jednostek rozliczeniowych co nie miało wpływu na pozycje ofert znajdujących się nad linią jak i pod linią odcięcia w rankingu końcowym.

Organ podkreślił przy tym, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta (art. 152 ustawy o świadczeniach) w wyniku naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach. Zatem pozostałe zarzuty zawarte w treści odwołania nie były brane pod uwagę do rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu zarzut naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez jego niestosowanie jest nieuzasadniony, ponieważ w trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania skarżący powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących udział w przedmiotowym postępowaniu jednakowe.

Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określona w art. 146 ustawy o świadczeniach delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert.

Kryteria oceny ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zostały określone w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ, natomiast warunki postępowania w zarządzeniu 67/2009/DSOZ.

W/w zarządzenia Prezesa Funduszu zastosowano, zdaniem organu, w przedmiotowym postępowaniu.

Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczona zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ, natomiast kryterium cenowe zgodnie z załącznikiem nr 2 do wyżej wymienionego załącznika.

Do obliczenia końcowej oceny ofert bierze się pod uwagę wartości danych, w szczególności: wagi skalujące (maksymalne liczby punktów oceny), liczby punktów jednostkowych odpowiadających poszczególnym parametrom oferty (odpowiedziom w ankiecie). Wagi skalujące oraz liczby punktów są przedstawiane w tabelach załącznika nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ, odrębnie dla każdego rodzaju kontraktowych świadczeń. Maksymalna liczba punktów jednostkowych możliwych do uzyskania zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą jest uzależniona od wymagań i warunków dodatkowych określonych dla danego zakresu świadczeń. Zawarte w tabelach odesłania do załączników, dotyczące wymagań określonych dla świadczeniodawców, odnoszą się do odpowiednich zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w poszczególnych rodzajach świadczeń opieki zdrowotnej.

Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy Funduszu, na podstawie listy ankiet wypełnionych przez Oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez Oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Brane są pod uwagę wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium.

W oparciu o te kryteria oceny ofert na podstawie danych złożonych przez Oferenta i odpowiedzi udzielonych przez oferentów na pytania zawarte w formularzu ofertowym dokonana została ocena ofert, ich porównanie i na tej podstawie sporządzony został ranking.

Ranking ten powstaje przy pomocy systemu informatycznego w kolejności malejącej łącznej liczby punktów oceny.

W przedmiotowym postępowaniu komisja dokonała wybory ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej liczy planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonego w ogłoszeniu.

Odwołujący zajął 6 pozycję w rankingu końcowym i został wybrany do udzielania świadczeń - przez komisję konkursową.

Przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone, zdaniem organu, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Oferta Skarżącego została przyjęta do części jawnej i niejawnej postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa.

W skardze na powołaną decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez jego błędne zastosowanie tj. błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie odbyło się z poszanowaniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i z zachowaniem uczciwej konkurencji w postępowaniu.

Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie w/w decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że chociaż nie obowiązują przepisy explicite nakazujące podawanie na piśmie ceny oczekiwanej, to jednak wszystkie przepisy wykonawcze w tym zakresie należy interpretować przez pryzmat art. 134 ust. 1 ustawy, czego dowodem jest brzmienie art. 139 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15.12.2004 r. (Dz. U. 2004 Nr 273, poz. 2719) winno być wydane, a więc tym bardziej interpretowane z uwzględnieniem równego traktowania świadczeniodawców i uczciwej konkurencji.

Zdaniem strony z dokumentacji wynika, iż wbrew twierdzeniu organu komisja konkursowa umożliwiła niektórym oferentom dodatkowe negocjacje mimo podpisanego protokołu końcowego, a nawet po wygenerowaniu rankingu końcowego, a Dyrektor [...] OW NFZ nie ustosunkowuje się do tego zarzutu w decyzji dotyczącej pierwotnego odwołania. Skarżąca podniosła, iż nie wskazywała, że negocjacje dotyczyły tylko ceny, bo chodzi o to, że miały one miejsce co do zasady. Przedmiot negocjacji miał drugorzędne znaczenie skoro doprowadzono do zmiany alokacji środków pieniężnych wśród niemerytorycznie wybranych, zdaniem strony, podmiotów biorących udział w konkursie. Postępowanie przeprowadzone było zatem tylko pozornie zgodnie z przepisami, bo naruszona została nie tylko równość świadczeniodawców ale i zasady uczciwej konkurencji przez możliwość stosowania zaniżonych cen i bez brania pod uwagę jakości usług, rozmieszczenie świadczeniodawców oraz zasobów osobowych i technicznych oferenta.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 27.08.2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. ppsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 ppsa.

Stosownie do art. 152 ust. 1 powołanej ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przysługują środki odwoławcze.

Z powołanego przepisu, a także z art. 154 ust. 1 i 4 ustawy wynika, iż przedmiotem rozstrzygnięcia przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ i Prezesa NFZ (w przypadku odwołania od decyzji Dyrektora OW NFZ) jest badanie, czy wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie środkami opieki zdrowotnej interes prawny odwołującego, w tym przypadku skarżącej doznał uszczerbku. W tym też kierunku Prezes NFZ, zgodnie ze wskazaniami WSA w Warszawie zawartymi w w/w wyroku, którymi organ (jak i sąd rozpatrujący niniejszą skargę) był związany, rozpoznał odwołanie skarżącego od decyzji nr [...] z dnia [...].06.2010 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący mimo, iż w postępowaniu konkursowym jego oferta została wybrana i zawarto z nim umowę o świadczenie usług objętych konkursem uznał, iż w postępowaniu naruszono szereg zasad i norm w szczególności nie wskazano na piśmie ceny oczekiwanej i przyjęto zasady punktowej oferty, w których znikoma ilość punktów przyznana była za jakość usług, personel, sprzęt, dostępność przy jednoczesnym przyznawaniu ok. 15 pkt za zaoferowanie ceny oczekiwanej (bez jej znajomości) i aż ok. 30 pkt za zaoferowanie ceny o 10% niższej niż oczekiwana, co uniemożliwiało stronie konkurowanie z drastycznie tanimi ofertami w sytuacji, gdy zdaniem strony komisja konkursowa umożliwiła niektórym oferentom dodatkowe negocjacje. W związku z powyższymi podniesionymi w odwołaniu od decyzji z dnia [...].06.2010 r. zarzutami i zarzutem naruszenia art. 134 powołanej ustawy organ poddał kontroli w/w decyzję ponownie rozpatrując sprawę objętą decyzją tj. z uwzględnieniem czynności podejmowanych w postępowaniu konkursowym w stosunku do skarżącej. Powołana ustawa przyznając prawo odwołania nie daje bowiem w/w organom uprawnień do przeprowadzenia w ramach postępowania odwoławczego czynności przypisanych komisji konkursowej.

Rozpoznając sprawę w powyższym zakresie Prezes NFZ odwołał się w sposób prawidłowy do mających znaczenie w sprawie przepisów prawa w tym w szczególności przepisów powołanej ustawy i wskazanych rozporządzeń Ministra Zdrowia oraz zarządzeń Prezesa NFZ wydanych w ramach upoważnienia zawartego w art. 146 powołanej ustawy podkreślając, iż zgodnie z ukształtowanym tymi przepisami stanem prawnym kryteriów oceny ofert i warunków wymagane od świadczeniodawców są jasne i podmioty uczestniczące w konkursie mają prawo zapoznania się z dokumentami dotyczącymi postępowania konkursowego, w tym w sprawie określenia kryterium oceny ofert i skarżący miał wiedzę co do kryteriów oceny ofert, skoro złożył oświadczenie o zapoznaniu się z przepisami zarządzeń i warunkami zawierania umów i przyjął je do stosowania bez zgłaszania do nich zastrzeżeń. Faktu złożenia oświadczenia takiej treści skarżący nie kwestionuje, a jego zarzuty sprowadzają się w istocie do niepodania na piśmie ceny oczekiwanej i ogólnego twierdzenia, że organ prowadził z niektórymi oferentami negocjacje po podpisaniu protokołu kończącego i wygenerowaniu rankingu końcowego.

W odwołaniu podnosi wprawdzie również zarzut braku dbałości o dobro pacjenta, niezgodność z zasadami ekonomiki świadczeń podnosząc, że ustawa i rozporządzenie są niezgodne z zasadami uczciwości i równości handlowej (pkt III, IV, V, VI odwołania), ale jak zasadnie stwierdził organ odwołując się do art. 152 powołanej ustawy, zarzuty te nie mają w ramach postępowania odwoławczego zakończonego zaskarżoną decyzją podlegać ocenie, bo w tym postępowaniu organ bada, czy doszło do naruszenia zasad przeprowadzania postępowania konkursowego, a w świetle pozostałych przepisów okoliczności przywołane w tych zarzutach nie mieszczą się w tych warunkach.

W skardze skarżący już nie eksponuje powyższych zarzutów chociaż nadal uznaje, że postępowanie nie tylko narusza równość świadczeniodawców ale i zasady nieuczciwej konkurencji przez możliwość stosowania zaniżonych cen, bez uwzględniania w systemie punktacji jakości usług, rozmieszczenia świadczeniodawców i zasobów osobowych i technicznych oferenta.

Podnieść zatem należy, iż system punktacji i kryteria jego ukształtowania, jak też przyjęte w postępowaniu konkursowym ceny, ich wysokość, celowość i zasadność nie podlegają ocenie ani w ramach postępowania odwoławczego ani też w ramach kontroli przez Sąd zaskarżonej decyzji. Z tego też względu Sąd w swojej ocenie powyższego aspektu sprawy nie uwzględnił.

Stosownie do art. 139 ust. 2 powołanej ustawy w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej w rybie konkursu NFZ zamieszcza ogłoszenie, a jego treść kształtowana jest przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15.12.2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. nr 273, poz. 2719). Przepisy tego rozporządzenia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący wskazują elementy, które składają się na ogłoszenie. Wystarczająca jest zatem ich literalna wykładnia, a z tej wykładni wprost wynika, iż cena oczekiwana nie jest elementem ogłoszenia. Trafnie zatem organ uznał, iż nie było obowiązku informowania na piśmie o cenie oczekiwanej. W braku tego obowiązku i niepoinformowania o cenie oczekiwanej nie można dopatrywać się naruszenia zasad równości świadczeniodawców statuowanej art. 134 powołanej ustawy. Okoliczność, iż skarżący nie został na piśmie o tej cenie poinformowany nie oznacza zatem, iż doszło do naruszenia zasad postępowania konkursowego.

Podnieść jednak należy, iż komisja konkursowa, czego skarżący nie podniósł, przed rozpoczęciem negocjacji informowała skarżącego (jak i innych oferentów) o cenie oczekiwanej, a dowodem na to są protokoły podpisane przez skarżącą. Co do ponownych negocjacji po podpisaniu protokołu końcowego organ odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a z prezentowanego stanowiska wynika, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło w tym zakresie do naruszenia zasad postępowania skutkujących po stronie skarżącego uszczerbkiem w interesie prawnym.

W skardze skarżąca ponowiła jedynie zarzut dodatkowych negocjacji również (jak w odwołaniu) nie konkretyzując zarzutu. W świetle powyższego Sąd uznał, iż powyższy zarzut jest zarzutem nie znajdującym potwierdzenia w materiale dowodowym.

Podkreślić przy tym należy, iż sformułowana w art. 134 ust. 1 powołanej ustawy zasada równego traktowania znajdująca swój wyraz we wskazanych przez organ zarządzeniach przejawia się w stosowaniu takich samych określonych kryteriów oceny ofert do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez oferentów w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kryteria oceny ofert i warunków są jasne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Z zaskarżonej decyzji spójnej z materiałem dowodowym wynika, iż zasada powyższa w przedmiotowym postępowaniu została zachowana. Podniesione w skardze zarzuty, jak wyżej wskazano są nieuzasadnione i z faktem postawionych w ramach zarzutów wątpliwości nie można wiązać naruszenia zasad postępowania konkursowego.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż brak jest w świetle art. 145 § 1 ppsa podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.