Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 759/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, 3, 6a, art. 154 ust. 1, art. 98b ust. 1 i 2, art. 107
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. G. i A. S. – G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ... 2013 r. Nr ... Dyrektor ... w P. (dalej: Dyrektor ...), powołując przepisy: art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r . Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.), §9 uchwały Nr XLII/444/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia ... 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.U. Woj. Wlkp. z 2004 r., Nr 83, poz. 1716), ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4.830,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ulicy P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb N., arkusz mapy..., działka nr ... - na skutek jej podziału na działki nr .... Do wniesienia opłaty zobowiązano A. S. oraz P. G. – właścicieli nieruchomości na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej.

Podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Dyrektora ...z dnia ... 2011 r., nr ..., zgodnie z wydaną na wniosek P. G. decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2011 roku. Nr ... o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem 02.12.2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny wskazał, powołując przepis art. 98 a ust. 1 u.g.n. oraz uchwałę Nr ... Rady Miasta P. z dnia ... 2004 roku ustalającą 30% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej właścicielom nieruchomości. Opłatę ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Mógł zastosować to podejście, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W operacie szacunkowym rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w aspekcie wpływu wielkości nieruchomości gruntowych na wartość jednego metra kwadratowego. Z analizy tej wynika, że wśród nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne najwyższe ceny osiągają nieruchomości o powierzchniach od 250 do 750 m2. Dla nieruchomości o powierzchniach od 750 do 1.000 m2 ceny kształtują się na niższym poziomie. Przy transakcjach nieruchomościami o większych powierzchniach obserwuje się dalszy spadek cen. Dla nieruchomości o powierzchniach od 2.000 do 5.000 m2 osiągają one poziom 50% cen najwyższych. Analizą objęto transakcje z różnych części miasta P., w tym również z jego centrum, nie uwzględniając lokalizacji nieruchomości. Przedstawione w analizie wartości średnie cen obrazują ogólną tendencję poziomu cen w zależności od powierzchni gruntów. Uznano, iż wyniki i wnioski z analizy dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego są uzasadnione i oparte na obserwacji rynku nieruchomości. Szacując wartość nieruchomości przed podziałem biegły przyjął do porównania trzy transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do działki nr ..., o powierzchniach 1.500 m2, 2.118 m2 i 2.019 m2, położone na terenie obrębów R., U. i M.. Szacując wartość nieruchomości po podziale do porównania przyjął cztery transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do działek nr ..., o powierzchniach 847 m2, 863 m2, 943 m2 i 953 m2, położonych, podobnie jak nieruchomość wyceniana, na terenie obrębu N.. Następnie biegły wyliczył poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi do porównań, występujących w poszczególnych cechach (położenie, powierzchnia, uzbrojenie terenu, kształt działki, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjna), określił wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjne skorygowane o sumę poprawek i ostatecznie określił wartości nieruchomości wycenianej jako średnie arytmetyczne z wartości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. Ponadto odniósł się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Rzeczoznawca uwzględnił przeciętny dojazd do nieruchomości od strony centrum miasta. Mając to na uwadze organ uznał, że rzeczoznawca właściwie określił i ocenił szczególne cechy nieruchomości i jej otoczenia. Za właściwy uznano również wybór podejścia porównawczego, metody porównywania parami w celu dokonania wyceny. Ponieważ podobieństwo nieruchomości porównawczych nie może być utożsamiane z ich identycznością, biegły określił cechy (atrybuty) nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi. Biegły bez błędów rachunkowych i zgodnie z przyjętą metodyką dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Uzyskane przez niego wyniki w postaci wartości rynkowych dzielonej nieruchomości stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Organ uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Stwierdzono, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, przyjmując go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości według stanu przed podziałem wynosi 523.600,00 zł, a według stanu po podziale - 539.700,00 zł. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o 16.100,00 zł, czyli zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikające z przepisów art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. Zgodnie z powołaną uchwałą Rady Miasta P. z dnia ... 2004 r., opłata adiacencka stanowi 30% kwoty 16.100,00 zł, o którą wzrosła wartość nieruchomości w wyniku podziału, a zatem wynosi 4.830,00 zł.

Wskazano ponadto, iż w przepisach dotyczących ustalania opłat nie wyłączono przypadku podziału nieruchomości powstałych z wcześniej scalonych działek. Przyjęto, iż opłata adiacencka związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym konkretnym podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowo powstałych działek, pozwala na korzystniejsze jej użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Wolą właścicieli nieruchomości było połączenie działek nr ..., a następnie podział działki nr .... Taki właśnie podział spowodował ustalony przez biegłego wzrost wartości nieruchomości. Biegły właściwie ustalił stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji. Uwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego innych okoliczności poprzedzających podział stanowiłoby naruszenie obowiązującego prawa.

Od decyzji tej odwołanie złożyli właściciele nieruchomości, zarzucając błędne zastosowanie art. 98a ust. 1 u.g.n. wobec szczególnych okoliczności sprawy. Wskazano, że w dacie złożenia wniosku o podział nieruchomość, której są właścicielami, nie stanowiła działki większej od działek obecnych, a przeciwnie -nieruchomość ta podzielona była na trzy działki (...). Pierwsza z tych działek była niemalże identyczna, w zakresie wielkości, jak działki obecne (970 m2), natomiast pozostałe dwie, zdecydowanie mniejsze od obecnych działek (odpowiednio 362 i 526 m2). Zaproponowany przez odwołujących projekt podziału działek nr ... obejmował wyznaczenie granicy w relacji północ-południe, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia ... 2011 r. nr .... Celem wnioskowanej zmiany nie było uzyskanie lepszych warunków gospodarczych poprzez uzyskanie kilku mniejszych działek większej wartości, ale uporządkowanie geodezyjnej nieruchomości, gdyż dotychczasowe granice działek ... miały charakter nieuporządkowany. W toku postępowania reprezentujący właścicieli uprawniony geodeta uznał, że w celu "uporządkowania" stanu ewidencyjnego działki zgodnie z wydanymi warunkami zabudowy, wskazane jest jej scalenie dokonane równocześnie z podziałem. Efektem docelowym miały być bowiem dwie działki nr ... w miejsce trzech ..., zamiast zupełnie nieuzasadnionego gospodarczo podziału na sześć działek, z których część nie miałaby dostępu do drogi publicznej (części wschodnie działek ...). W tym celu geodeta złożył w organie odpowiednie dokumenty, które uzupełniały wniosek podziałowy: jego celem miało być uzyskanie nie sześciu mniejszych, ale dwóch działek nr ... o prawidłowym kształcie i większej (a nie mniejszej) powierzchni aniżeli działki ... objęte wnioskiem podziałowym. Podkreślono, że opiniując projekt podziału postanowieniem z dnia ... 2011 r. nr ... organ opiniował projekt podziału działek nr .... Wynika to z załączonego do postanowienia załącznika graficznego, w którym wyraźnie zaznaczono właśnie te działki. Wskazano, iż w treści postanowienia zamazano numerację działek "nr ..." wstawiając w to miejsce "nr ...". W uzasadnieniu postanowienia wskazano również, że "wskutek podziału wyżej opisanych nieruchomości" (liczba mnoga) powstaną dwie działki gruntu. Również z wyciągu z wykazu zmian danych ewidencyjnych wynika, że prowadzone postępowanie podziałowe doprowadziło do przekształcenia działek nr ... w działki ..., natomiast tymczasowe scalenie dzielonej nieruchomości w działkę nr ... miało charakter wyłącznie techniczny. Postępowanie podziałowe zostało zainicjowane wnioskiem odwołujących (złożonym za pośrednictwem geodety) dotyczącym działek nr ..., który w swej treści nie zawierał wyłącznie żądania podziału, ale również został uzupełniony wystąpieniem o jednoczesne ich scalenie w trakcie postępowania podziałowego w celu ostatecznego wyodrębnienia z nich dwóch działek .... Prowadzone i zakończone ostateczną decyzją z dnia ... 2011 r. postępowanie nie prowadziło zatem do uzyskania działek mniejszych ale dwóch działek, z których jedna jest identyczna powierzchniowo do działki ..., natomiast druga jest znacznie większa od działek .... Zdaniem skarżących w stanie faktycznym, jaki nastąpił w związku z podziałem dokonanym decyzją z dnia ... 2011 r., wykluczone jest przyjęcie, że przepis art. 98 a u.g.n. mógł mieć zastosowanie. Skarżący zgodzili się, iż w dacie bezpośrednio przed wydaniem decyzji podziałowej istniała jedna duża działka ..., która została podzielona na dwie mniejsze, lecz stan taki nastąpił jednak wyłącznie z powodów technicznych, gdyż organ scalił ewidencyjnie działki nr ... w drodze czynności materialno-technicznej przed dokonanym podziałem. Również zasady logicznego rozumowania wskazują, że nie mamy do czynienia z podziałem powodującym wzrost wartości nieruchomości. Po stronie właścicieli nieruchomości nie nastąpiło żadne przysporzenie majątkowe, które wiązałoby się z konfiguracją geodezyjną działek. Również przepis art 107 ust 1 u.g.n., choć reguluje instytucję "scalenia i podziału" nieruchomości, jednak zawarte tam reguły pozwalają zorientować się, na jakich zasadach ustala się opłatę adiacencką w sytuacji zespołu zmian geodezyjnych, a nie jedynie podziału. Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.g.n.: "Osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości 50 % wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych". W świetle art 107 ust 1 u.g.n. nie ulega wątpliwości, że w przypadku równoczesnego scalenia i podziału opłata należy się w wysokości różnicy pomiędzy przysporzeniem, czyli wartością dotychczas posiadanych nieruchomości oraz nieruchomości po scaleniu i podziale. Skoro zatem w niniejszej sprawie wystąpiono o podział działek ... z jednoczesnym żądaniem ich scalenia, to organ powinien odstąpić od wymierzenia opłaty adiacenckiej, kierując się ratio legis art. 98a ust 1 u.g.n. oraz regułami, które da się łatwo wyinterpretować z całości przepisów ustawy (m.in. art 107 ust 1 u.g.n.).

Dodatkowo wskazano, że problematyka fakultatywnego charakteru opłaty adiacenckiej została przeanalizowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 834/12. Sąd stwierdził, że ustalając opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości organ zawsze powinien brać pod uwagę i interpretować cały kontekst sprawy, sytuacji faktycznej i prawnej właściciela nieruchomości objętej podziałem. W konsekwencji okoliczności określonej sprawy mogą wymagać nie tylko stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału i wysokości należnej opłaty adiacenckiej, ale w ogóle podstawowego rozważenia, czy opłata taka, mimo niewątpliwego wzrostu wartości nieruchomości, w ogóle powinna zostać ustalona, a zatem rozważań dotyczących wyboru rozstrzygnięcia (por.: wyrok z dnia 17 marca 2005 r. OSK 1282/04). W wyroku II SA/Po 834/12 Sąd dodał też, że w kompetencjach organu leży wybór rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a zatem także rezygnacja z ustalenia opłaty. Wnioski złożone przez geodetę prowadziły do dokonania dwóch zespolonych czynności - scalenia i zarazem podziału, których efektem nie było uzyskanie działek mniejszych od dotychczasowych. Skutkiem postępowania było wyłącznie określenie innego, uporządkowanego kształtu działek ewidencyjnych, dostosowanego do wydanych warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia ... 2014 r. Nr ..., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie podzielając zarzutów odwołania Kolegium uznało, że decyzja musi zostać usunięta z obrotu prawnego, lecz z innych przyczyn.

Kolegium wskazało, iż istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Wskazano, iż decyzję kasacyjną wydano w oparciu o treść art. 4 pkt 16 u.g.n. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wyrażonego w opinii biegłego co do przyjętego sposobu i metody kryteriów podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n. Wskazano, iż biegły w operacie wycenia działki, a nie nieruchomość po podziale. Przytaczając stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 lutego 2013 roku. sygnatura akt IV SA/Po 1110/12 podniesiono, że obowiązujące przepisy prawa nie uprawniały rzeczoznawcy do tego by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Organ I instancji przy ponownym rozstrzygnięciu zwróci uwagę na wskazane powyżej nieprawidłowości w operacie dokonując właściwej oceny w trakcie postępowania i zleci sporządzenie wykonania nowego dowodu. Organ I instancji uwzględni także uwagi strony wniesione na etapie postępowania odwoławczego. Kolegium zauważyło, że nie mają racji skarżący w kontekście dokonanego wtórnego podziału po wcześniejszym scaleniu nieruchomości. odwołujący zmuszeni byli de facto dokonać reorganizacji w zakresie funkcjonowania swojej nieruchomości ponieważ w innym wypadku nie mogliby skonsumować decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego faktycznie mamy do czynienia z dwukrotnym wzrostem wartości nieruchomości. Pierwszy wzrost nastąpił w wyniku scalenia działek ... w jedną dużą działkę .... Na tak dużej nieruchomości łatwiej jest chociażby usytuować położenie dwóch budynków mieszkalnych przy uwzględnieniu parametrów określonych w przepisach prawa budowlanego. Nadto oba nowo powstałe budynki musiałyby posiadać dostęp do drogi publicznej, a na trzech działkach trudniej zlokalizować położenie dwóch budynków w taki sposób, ażeby jedna z działek stanowiła drogę. Tym samym nawet gdyby przyjąć, że taki stan mógłby istnieć, to spowodowałoby konieczność podziału tych trzech istniejących działek. Wówczas to taka nieruchomość byłaby bardzo nieatrakcyjna pod względem inwestycyjnym, a tym samym to uzasadnia, że połączenie nieruchomości w jedną działkę spowodowało wzrost wartości nieruchomości. W konsekwencji dalszego podziału organ nie miał prawa odstąpić od pobrania opłaty, ponieważ żaden przepis szczególny mu na to nie zezwala. Wskazane w odwołaniu orzeczenia sądów administracyjnych znane są organowi, przy tym należy wskazać, że słusznie sądy określiły, że kompetencja w zakresie ustalenia opłaty należy do organu I instancji. Zatem, gdy organ wszczyna postępowanie, to nie ma obowiązku umarzać postępowania, ponieważ skorzystał ze swojej kompetencji do ustalenia opłaty.

A. S. i P. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego K. S., wnieśli na powyższą decyzję skargę, żądając jej uchylenia. Skarżący podtrzymali zarzuty i argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując, iż choć formalnie podział działek miał miejsce, to nie doszło i nie mogło dojść do "wzbogacenia", które stanowi fundament konceptu na jakim oparty jest art. 98a u.g.n.

Podniesiono, iż w wyniku wniosku skarżących (połączonego z żądaniem scalenia), skarżący spowodowali zmianę konfiguracji granic ewidencyjnych w ramach nieruchomości i otrzymali działki o podobnych parametrach powierzchniowych i tej samej wartości. Twierdzenie, że w takiej sytuacji nastąpił wzrost wartości nieruchomości nie ma zatem nie tylko uzasadnienia prawnego, ale także ekonomicznego, a od naliczenia opłaty od formalnego podziału działki ... na działki ... organ powinien odstąpić. Dodatkowo podkreślono, że opiniując projekt podziału postanowieniem z dnia ... 2011 r., ... organ opiniował projekt podziału działek nr ..., co wynika z załączonego do postanowienia załącznika graficznego, w którym wyraźnie zaznaczono właśnie te działki. Postępowanie podziałowe doprowadziło do przekształcenia działek nr ... w działki ..., natomiast tymczasowe scalenie dzielonej nieruchomości w działkę nr ... miało charakter wyłącznie techniczny. Obecnie skarżący posiadają dwie działki, z których jedna jest identyczna powierzchniowo do działki ..., natomiast druga jest znacznie większa od działek .... W stanie faktycznym, jaki nastąpił w związku z podziałem dokonanym decyzją z dnia ... 2011 r., wykluczone jest przyjęcie, że przepis art. 98a u.g.n. powinien mieć zastosowanie. Skarżący nie kwestionują, że w dacie bezpośrednio przed wydaniem decyzji podziałowej istniała jedna duża działka ..., która została podzielona na dwie mniejsze. Stan taki nastąpił jednak wyłącznie z powodów technicznych, gdyż organ po złożeniu wniosku podziałowego scalił ewidencyjnie działki ... w drodze czynności materialno-technicznej przed dokonanym podziałem. W sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą powierzchniową działek powodującą wzrost wartości nieruchomości. Art 98a ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania do tego typu sytuacji. W sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie po stronie skarżących nie nastąpiło żadne przysporzenie majątkowe, które wiązałoby się ze zmianą parametru powierzchniowego działek. W świetle art. 98b ust. 1 i 2 u.g.n. jeżeli następuje w jednej decyzji równoczesne połączenie i podział działek (ust. 1), to do takiej decyzji odpowiednio stosuje się art. 98a u.g.n. (ust. 2). Również w tym przypadku opłata adiacencka określana jest jako różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed przekształceniem i po przekształceniu (art. 98b ust. 1 w zw. z art. 98b ust. 1 i art. 98a ust. 1 u.g.n.), a więc a contrario nie ustała się opłaty za podział dokonany po połączeniu, jeżeli następują one w ramach jednej decyzji z art. 98b ust. 1 u.g.n. Skoro zatem skarżący wystąpili o podział działek ... z jednoczesnym żądaniem ich scalenia złożonym w trakcie postępowania, to organ powinien odstąpić od wymierzenia opłaty adiacenckiej kierując się ratio legis art. 98a ust. 1 u.g.n. W tym stanie uzasadnione było żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, czego Kolegium nie uczyniło. Końcowo podniesiono, że w sprawie nie chodzi o wzrost wartości na skutek scalenia, a w postępowaniu nie przeprowadzono jakiegokolwiek dowodu, który by wykazał wzrost wartości nieruchomości w wyniku scalenia. Nadto przepisy prawa nie przewidują opłaty "scaleniowej".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Dyrektora ... w P. nakładającą na skarżących opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości stanowiącej ich własność. Kolegium, działając w granicach kompetencji określonych art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołując się do aktualnej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium uznało, iż opłata adiacencka ustalona została w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stanowisko to w całości podziela, uznając tym samym prawidłowość podjętego w tym przypadku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Tym niemniej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, tak z uwagi na brak zawarcia w jej uzasadnieniu prawidłowych zaleceń co do sposobu ustalenia, czy w wyniku ponownego podziału nieruchomości skarżących nastąpił wzrost jej wartości, jak również z uwagi uchylenie się od ciążącego na organie odwoławczym obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, zgodnie z 138 k.p.a., co było konsekwencją przyjęcia wadliwego założenia, że wyłącznie do organu I instancji należy ocena, czy opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału może i powinna zostać ustalona. Należy zatem wskazać, iż poddana kontroli organu odwoławczego decyzja może zostać uznana za nieprawidłową zarówno w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykażą, że narusza ona przepisy prawa materialnego, lecz również w sytuacji, gdy jest niezasadna, z punktu widzenia celowości, czy słuszności. Rozpoznając odwołania od decyzji administracyjnych organ II instancji nie może ograniczyć się do badania zgodności owych decyzji z prawem, lecz powinien rozstrzygnąć merytorycznie o sprawie administracyjnej, a więc również zbadać decyzję z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 1993 r. SA/Wr 1384/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 32). W świetle powyższego argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z której wynika, że skoro organ I instancji korzysta ze swojej kompetencji do ustalenia opłaty adiacenckiej, to nie można skorzystania z tego uprawnienia kwestionować jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy nie zweryfikował decyzji organu I instancji w aspekcie celowości i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupiono się na wskazaniu, że obowiązujące przepisy prawa nie uprawniały rzeczoznawcy do tego, by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Takie ograniczenie argumentacji przemawiającej za wydaniem decyzji kasacyjnej może skutkować przyjęciem wadliwych założeń do dalszego procedowania w sprawie przez organ I instancji – w zakresie wytycznych dla sporządzenia nowego operatu szacunkowego, w tym w szczególności co do oceny wyboru nieruchomości do porównań. Powyższe ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem rozpatrujące sprawę organy administracji uznały, iż nowa konfiguracja oraz wielkość nowo powstałych działek pozwalają na korzystniejsze użytkowanie nieruchomości, a co za tym idzie, uzyskanie wyższej ceny sprzedaży.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy na podstawie którego ustalono w tym przypadku opłatę adiacencką wyliczył poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą (dz. 129) a nieruchomościami wybranymi do porównań, występujących w poszczególnych cechach: położenie, powierzchnia, uzbrojenie terenu, kształt działki, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjna, przy czym waga cechy "kształt działki" została w operacie ustalona na poziomie 15%, z przyjęciem gradacji "korzystny, średnio korzystny, niekorzystny" – dla określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale. W opinii Sądu w sytuacji, gdy organy obu instancji przyjęły, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z nową konfiguracją działek i ich korzystniejszym kształtem, brak przeprowadzenia przez organ II instancji oceny, czy i w jakim zakresie ten atrybut (cecha) nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy może mieć znaczenie dla jej wartości, może skutkować wadliwymi założeniami przyjętymi dla późniejszej wyceny.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisami art. 98b ust. 1 i 2 u.g.n, art. 98a tejże ustawy stosuje się odpowiednio w przypadku wniosku właściciela nieruchomości o jej połączenie i ponowny podział na działki gruntu w sytuacji gdy dotychczasowy sposób ukształtowania nieruchomości uniemożliwiał ich racjonalne zagospodarowanie. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji ocena, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku wtórnego ich podziału wymaga wykazania, w jakim stopniu kształt i konfiguracja przedmiotowych nieruchomości ma wpływ na wzrost wartości nieruchomości.

W myśl art. 4 ust. 6a u.g.n. przez określenie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość zapisana w księdze wieczystej Nr .... Nieruchomość ta przed podziałem składała się z trzech działek ewidencyjnych, a po jej wtórnym podziale - z 2 działek. Nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość (por. uchwała SN z 17 kwietnia 2009 r. sygn. III CZP 9/09). Stanowisku Sądu Najwyższego odpowiadają również realia u.g.n., gdzie ustawodawca dokonał zdecydowanego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nieruchomości" i pojęciem "działki gruntu". Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w ten sposób, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Natomiast przez działkę gruntu - należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie u.g.n. pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów u.g.n. wykluczył bowiem sam ustawodawca, formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, że - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy-przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej Nr ....

Zasadnie zatem autor skargi wskazuje na naruszenie art. 98a u.g.n., który stanowił materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Z przepisu tego zatem nie wynika, że podział nieruchomości automatycznie powoduje wzrost jej wartości, a tym samym opłata adiacencka jest zawsze konsekwencją dokonanego podziału. Nie wynika z niego również, że jeżeli w wyniku podziału wzrośnie wartość nieruchomości, to opłatę tę ustala się wówczas obligatoryjnie. Wynika z niego natomiast, że o ile wzrośnie wartość nieruchomości, to może zostać ustalona opłata adiacencka. Wobec takiego brzmienia przepisu należy zatem stwierdzić, że dopuszcza on ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości.

Podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2007 r. I OSK 729/06 LEX nr 325251). W niniejszej sprawie nieruchomość podzielona na trzy działki została uprzednio scalona (z trzech działek powstała jedna), przy czym scalenie to miało charakter czysto techniczny i obiektywnie nie miało żadnego znaczenia dla stanu prawnego nieruchomości skarżących. Wymienione działki gruntu, tak przed jak i po wtórnym podziale, zapisane są w jednej księdze wieczystej i składają się na jedną nieruchomość. Rzeczoznawca musiałby zatem wycenić wartość tej nieruchomości w stanie, gdy składały się na nią trzy działki przed podziałem i porównać to z nieruchomością, na którą składają się dwie działki. Nieruchomość po podziale ma taką samą powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, a jedna z trzech działek stanowiących punkt wyjściowy dla wyceny miała powierzchnię zbliżoną do powierzchni dwóch działek po tym wtórnym podziale. W opinii Sądu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości przed i po podziale wskazaną okoliczność należałoby rozważyć. W konsekwencji końcowo może okazać się, że wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału nie jest oczywisty i niebudzący wątpliwości, a w takiej sytuacji nie można uznać, że spełnione zostały przesłanki pozwalające na ustalenie opłaty adiacenckiej.

Już tylko marginalnie Sąd wskazuje, że w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie może mieć zastosowania przepis art. 107 u.g.n., który odnosi się do naliczenia opłaty adiacenkiej w związku z postępowaniem scaleniowym, prowadzonym w trybie art. 101 i nast. u.g.n., ktorego w tym przypadku nie przeprowadzono..

Niezależnie od powyższego Kolegium nie zauważyło, iż w przypadku gdy nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności, nie można domniemywać solidarnego obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej przez współwłaścicieli, gdyż brak wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką. W związku z tym prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., II SA/Lu 445/08, LEX nr 500970; podobnie orzekł też NSA w wyroku z dnia 19 października 2007 r., I OSK 1467/06, LEX nr 340425, oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r., I SA/Wa 652/07, LEX nr 339947).

Reasumując Sąd uznał, że organ II instancji nie zebrał i nie dokonał analizy materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy, a o wykonalności decyzji na mocy art. 152 (pkt II i III sentencji wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu II instancji będzie ponowne wydanie orzeczenia o charakterze kasacyjnym i zarazem umorzenie postępowania organu I instancji z uwagi na upływ terminu 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, co nastąpiło z dniem 17 listopada 2014 r. W uzasadnieniu ponownej decyzji Kolegium zobowiązane jest dokonać oceny decyzji organu I instancji uwzględniającej wykładnię przyjętą przez Sąd.