Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 202/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 218 par. 1 i  par. 2,  art. 219
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi C. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. (znak: [...]) Wójt Gminy D. działając na podstawie art. 218 § 1 i § 2, art. 219 i art. 141 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) odmówił wydania C. G. zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części budynku przeznaczonego dotychczas na produkcję rolniczą (produkcja pieczarek) na warsztat samochodowy (świadczenie usług w zakresie diagnostyki komputerowej oraz biuro) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – część działki nr [...] we wsi K., gmina D.

W uzasadnieniu postanowienia Wójt Gminy D. podał, że o wydanie zaświadczenia o podanej powyżej treści wniósł pismem z dnia 3 września 2016 r. (uzupełnionym pismem z dnia 8 października 2016 r.) działający imieniem C. G. pełnomocnik.

Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D. - część [...], działka nr [...] we wsi K. położona jest w części na obszarze oznaczonym symbolem "MN", przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej lub bliźniaczej o niskiej intensywności zabudowy oraz w części na obszarze oznaczonym symbolem "Zl", przeznaczonym pod tereny zieleni izolacyjnej. Dodatkowo, jak wskazał organ, przez część działki przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia, w związku z czym jest ona objęta strefą ochronną gazociągu dla zabudowy usługowej i mieszkaniowej.

Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wniósł C. G., reprezentowany przez pełnomocnika. Żalący się, odnosząc się do zapisów zaskarżonego postanowienia, dotyczących położenia terenu objętego wnioskiem o wydanie zaświadczenia na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "Zl" stwierdził, że "nieprawidłowość polegająca na tym, że organ w sposób niewłaściwy oznaczył przebieg linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu nie może oddziaływać na sposób procedowania niniejszej sprawy". Zakwestionował również ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie strefy ochronnej gazociągu, stwierdzając, że wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczy właśnie tej części działki nr [...], która znajduje się poza strefą ochronną. Żalący się podniósł również, że w dniu 24 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził na działce nr [...] kontrolę, która nie wykazała nieprawidłowości po stronie inwestora w budowie obiektu usytuowanego na tej działce i wybudowanego w [...] r. Zwrócił też uwagę, że dotychczasowy sposób użytkowania obiektu, tj. produkcja pieczarek, został przez inwestora wstrzymany, ze względu na lokalizację budynku pośród terenów gęstej zabudowy mieszkaniowej i związane z tym uciążliwości dla otoczenia. Natomiast zamierzona funkcja użytkowania obiektu nie jest uwzględniona w wykazie działalności uciążliwej i nie stwarza żadnych zagrożeń dla środowiska.

W toku postępowania zażaleniowego C. G. zwrócił się do organu wyższego stopnia pismem z dnia 8 grudnia 2016 r. "aby zażądało ono od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. - Postanowienia nr [...] z dnia [...] roku - nr pisma [...] - którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił firmie A. ul. [...], [...] W. - wszczęcia postępowania o naruszenie strefy kontrolnej gazociągu [...] na działce nr [...] w K., gmina D. - należącej do Pana C. G.".

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr SKO [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W obszernym uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium przedstawiło szczegółowo jego motywy. Wskazało m.in., że stosownie do art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 2 kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W nauce prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że zaświadczenie jest aktem organu administracyjnego, potwierdzającym określone fakty bądź stan prawny, mający znaczenie dla adresata podczas ustalania jego praw i obowiązków. Zaświadczenie musi być przy tym wydane w przedmiocie mieszczącym się rzeczowo i miejscowo w zakresie działania organu wydającego zaświadczenie (por. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2016; B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2016). Przedstawiając charakter prawny zaświadczenia – z jednoczesnym wykorzystaniem poglądów prezentowanych w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny – Kolegium podało, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany.

Odnosząc takie uwarunkowania prawne do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawca wyprowadza swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia z przepisu art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Do zgłoszenia – stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane – należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium oznacza to, że organ nie może nie uwzględnić, bądź zakwestionować zapisów tego planu i wydać zaświadczenie o treści niezgodnej z zawartymi w nim ustaleniami. W rozpatrywanej sprawie, na podstawie § 7 ust. 5 pkt 4 części tekstowej oraz części graficznej planu miejscowego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D. - część [...], organ pierwszej instancji w sposób niebudzący wątpliwości ustalił, że niewielka część budynku, objętego wnioskiem inwestora, znajduje się w 20-metrowej strefie ochronnej gazociągu, w której obowiązuje zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, natomiast zdecydowana większość tego budynku znajduje się w 35-metrowej strefie ochronnej, w której obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy usługowej, usługowo-mieszkaniowej i mieszkaniowej z pomieszczeniami usługowymi. Kolegium zwróciło uwagę, że na dołączonych do zaskarżonego postanowienia podkładach mapowych organ pierwszej instancji w sposób czytelny zaznaczył zasięg tych stref w odniesieniu do części budynku zlokalizowanego na działce nr [...], objętego wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania. Z kolei porównanie załączników graficznych do postanowienia organu pierwszej instancji z dołączonymi do wniosku inwestora podkładami mapowymi prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo odwzorował teren objęty wnioskiem inwestora o wydanie zaświadczenia.

Ponadto Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że w sprawie nie ma znaczenia podnoszony argument o przeprowadzeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontroli na działce nr [...]. Jak bowiem wynika z twierdzeń żalącego się przedmiotem tej kontroli była kwestia potencjalnego naruszenia przez zlokalizowany na tej działce obiekt budowlany stref ochronnych gazociągu. Obiekty ten powstał w [...] r., a więc jeszcze przed uchwaleniem przez Radę Gminy D. w dniu [...] r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D. - część [...], natomiast przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem inwestora jest planowana dopiero zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, oceniana z punktu widzenia zapisów wskazanego wyżej planu miejscowego.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że podziela ocenę organu pierwszej instancji co do położenia fragmentu budynku, objętego wnioskiem o wydanie zaświadczenia, na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "Zl", na którym obowiązuje zakaz zabudowy mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej i gospodarczej. Na dołączonym do wniosku inwestora wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 74 akt sprawy), wnioskodawca zaznaczył jako część budynku, której dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia, tylko tę część, która znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "MN", pomijając niewielki fragment budynku, stanowiący część tego samego pomieszczenia, co reszta budynku objętego wnioskiem. Zdaniem Kolegium niewątpliwie zamiarem wnioskodawcy było objęcie wnioskiem tylko tego fragmentu budynku, którego przeznaczenie w planie miejscowym umożliwiałoby wydanie pozytywnego zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z zapisami tego planu, ale taki sposób określenia przedmiotu wniosku nie jest dopuszczalny. Planowana zmiana sposobu użytkowania niewątpliwie dotyczyć będzie całego pomieszczenia w obrębie tej części budynku, w której inwestor planuje prowadzić działalność gospodarczą i nie sposób przyjąć, że nie obejmie ona tylko niewielkiej, ale jednak integralnej części tego pomieszczenia. Jakkolwiek ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą budzić zastrzeżenia co do prawidłowości przebiegu linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu (przeprowadzona ona została w taki sposób, że spowodowała podział jednego budynku na dwie części posiadające dwa różne przeznaczenia), to jednak - jak zostało to już wcześniej wyjaśnione - w świetle art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem organu pierwszej instancji jest ocena zgodności projektowanej zmiany sposobu użytkowania opisanego powyżej budynku z obowiązującym planem miejscowym. Tym samym, jedynie zmiana zapisów planu miejscowego, bądź stwierdzenie jego wadliwości w tym zakresie (przez sąd administracyjny) może wpłynąć na zmianę oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji oraz Kolegium.

Ponadto w uzasadnieniu Kolegium odniosło się do zarzutu, że przyczyną odmowy wydania wnioskodawcy żądanego zaświadczenia była m.in. nieprawidłowość w sposobie oznaczenia przebiegu linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu przedstawiając szczegółową i wyczerpującą argumentację w odniesieniu do tej kwestii oraz wyjaśniło, że treść wskazywanego we wniosku C. G. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie ani wpływu na sposób jej załatwienia.

Prawidłowość postanowienia wydanego w postanowieniu zażaleniowym zakwestionował C. G. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem skarżącego pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 i art. 218 kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało wpływ na wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została w odniesieniu do każdego z zarzutów stosowna argumentacja.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 27 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 16 maja 2016 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie było postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści określonej przez skarżącego w podaniu skierowanym w dniu 3 września 2016 r. (uzupełnionym pismem z dnia 8 października 2016 r. skierowanym do Wójta Gminy D. Wskazać zatem należy, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Dopuszczone przez ustawodawcę postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem (np. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz C.H. Bek 2012).

Zgodnie z art. 217 k.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47). Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Ważność zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa. Można zatem zanegować jego ważność, wykazując, że stwierdza ono fałsz. Nie może być ono natomiast - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego – oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, iż jest to środek dowodowy (dokument urzędowy) zaliczany, w kategoriach prawnych form działania administracji, do czynności materialno-technicznych tworzących określone skutki prawne w drodze faktów (np. M. Wierzbowski, Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według Kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1981, nr 1, W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994), w szczególności zaświadczenia mogą mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym czy cywilnym, gdy żąda się od strony urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego.

Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika, że można żądać wydania zaświadczenia jedynie w dwóch przypadkach: 1) gdy przedstawienia zaświadczenia wymaga przepis prawa powszechnie obowiązującego (przepisy rangi ustawowej i ich przepisy wykonawcze, wydane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego) lub gdy osoba, która ubiega się o wydanie zaświadczenia, czyni to ze względu na swój interes prawny; powinna wówczas co najmniej uprawdopodobnić istnienie po jej stronie tego interesu (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa) Zdaniem NSA, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać (np. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 22 listopada 1996 r., I SA/Wr 142/96, LexPolonica nr 342381).

Przepis art. 218 § 1 k.p.a. ogranicza przypadki odmowy wydania zaświadczenia do sytuacji, w których do ustalenia jego treści konieczne są inne dane niż pozostające

w dyspozycji organu, np. takie dla których uzyskania konieczne jest współdziałanie

z innymi organami.

Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. wystawienie konkretnemu podmiotowi zaświadczenia określonej treści może być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przywołanym przepisie, spełnia pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bowiem zasadnicze znaczenie - art. 218 - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 2 września 1998 r., II SA/Łd 1119/96 (Legalis) NSA stwierdził, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi się odnosić do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Z kolei w wyroku NSA z 21 stycznia 1997 r., SA/Łd 3105/95, OSP 1998, nr 6, poz. 106 stwierdzono, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Zwrócono przy tym uwagę, że zawarty w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Jeszcze wyraźniej ten pogląd został podkreślony w wyroku NSA z 23 kwietnia 2004 r., OSK 177/04. (ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 19), w którym stwierdzono, że postępowanie wyjaśniające może polegać tylko na ustaleniu zgodności z prawem okazanego dokumentu, co widać na przykładzie zaświadczenia właściwego organu administracji publicznej, stwierdzającego ekwiwalentność dyplomu ukończenia studiów wyższych w uczelni obcego państwa z dyplomem polskim po ustaleniu jego zgodności z wymaganiami przepisów umowy (konwencji) międzynarodowej.

Wobec istniejących, a powyżej opisanych uwarunkowań prawnych należy zwrócić uwagę, że C. G. zwrócił się podaniem z dnia 3 września 2016 r. (doręczonym organowi w dniu 22 września 2016 r. i uzupełnionym na wezwanie organu pismem z dnia 8 października 2016 r., doręczonym organowi w dniu 10 października 2016 r.) do Wójta Gminy D. o wydanie "zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części budynku przeznaczonego dotychczas na produkcję rolniczą (produkcja pieczarek) na warsztat samochodowy (świadczenie usług w zakresie diagnostyki komputerowej oraz biuro) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – część działki nr [...] we wsi K., gmina D.".

W uznaniu Sądu organy orzekające w postępowaniu instancyjnym prawidłowo przyjęły, że wnioskodawca jest uprawniony do wystąpienia z takim żądaniem na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, z którego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z materiału sprawy i ustaleń dokonanych przez organy orzekające wynika, że teren w obrębie którego zlokalizowana jest działka wskazana we wniosku z dnia 3 września 2016 r., objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D. – część [...], przyjętymi uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] r.

Z danych zawartych w części graficznej tego aktu wynika, że przez teren działki oznaczonej numerem [...] we wsi K. przebiega linia rozgraniczająca tereny o różnych sposobach użytkowania.

Rezultatem przyjętej koncepcji planistycznej jest to, że przedmiotowa działka położona jest w części na obszarze oznaczonym symbolem MN oraz w części na obszarze oznaczonym symbolem ZJ. Ponadto przez część działki przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia. Jednocześnie z postanowień zawartych w części tekstowej omawianego aktu planistycznego wynika, że podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza o niskiej intensywności zabudowy (maksymalnie do czterech mieszkań w budynku), natomiast podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ZJ jest zieleń izolacyjna.

Ponadto lokalny prawodawca dopuścił przeznaczenie terenu MN na usługi komercyjne nieuciążliwe, urządzenia towarzyszące i zieleń urządzoną, a terenu ZJ na lokalizację plenerowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych oraz obiektów małej architektury, z wyłączeniem możliwości lokalizacji towarzyszących obiektów kubaturowych, na lokalizację (prowadzenie) ścieżek rowerowych i ciągów pieszych oraz sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Natomiast zabronił na terenie MN lokalizowania w granicach działek przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zakładów produkcyjnych, magazynowych, handlu hurtowego oraz trwałego składowania surowców i materiałów masowych, a na terenie ZJ ustanowił zakaz zabudowy mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej i gospodarczej oraz postanowił o obowiązywaniu w pasie strefy ochronnej gazociągu wysokiego ciśnienia ustaleń właściwych dla tej strefy (§ 5 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 30).

Dodatkowo zgodnie z treścią § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały planistycznej od gazociągów wysokiego ciśnienia ustala się strefy:

a) 20 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia, w której obowiązuje zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych,

b) 35 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia, w której obowiązuje zakaz zabudowy usługowej, usługowo-mieszkaniowej i mieszkaniowej z pomieszczeniami usługowymi.

Sąd nie kwestionuje zasadności twierdzeń organów orzekających, że organ właściwy do wydania zaświadczenia dotyczącego ustaleń planistycznych i spełniający warunki określone w art. 218 § 1 kpa nie jest uprawniony do weryfikowania treści planu miejscowego, ani dokonywania oceny prawidłowości czy celowości przyjętych rozwiązań planistycznych i jest związany postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy zwrócić uwagę, że wnioskowane przez C. G. zaświadczenie związane jest z zamiarem zmiany sposobu użytkowania części budynku, czyli obiektu budowlanego, zatem działaniem dopuszczonym przez ustawodawcę w przepisie art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, w którym regulowana jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W uznaniu Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na stanowisko prezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w postanowieniu z dnia [...] r. (Nr SKO [...]) i w postanowieniu z dnia [...] r. (Nr SKO [...]), znajdujących się w aktach sprawy. Zostały one podjęte w odniesieniu do wniosku C. G. z dnia 8 lutego 2016 r., ale upoważnienie do odwoływania się do ich treści wynika – zdaniem Sądu – z konsekwencji z jaką skarżący ubiega się o uzyskanie wnioskowanego zaświadczenia z jednoczesnym stosowaniem się do sugestii zawartych w uzasadnieniach orzeczeń podejmowanych przez organ drugiej instancji.

W postanowieniu z dnia [...] r. organ odwoławczy wskazał, że: "Kolegium zauważa, że skoro wniosek strony dotyczy zmiany sposobu użytkowania jedynie części budynku, to obowiązkiem organu pierwszej instancji było wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości – czy objęta tym zamierzeniem część budynku jest zlokalizowania właśnie na terenie określonym w planie jako ZJ. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się jedynie załączony do pisma wnioskodawcy z dnia 22 lutego 2016 r. odręczny szkic, naniesiony na wydruk z planu miejscowego (k.21 akt sprawy), określający w sposób bardzo nieprecyzyjny, która część znajdującego się na działce nr [...] budynku podlegać będzie zmianie sposobu użytkowania."

Uzasadnienie tego orzeczenia zawiera również ocenę Kolegium przyjętą w odniesieniu do kwestii ewentualnej uciążliwości usług zamierzonych przez wnioskodawcę i ustalenia planistycznego dopuszczającego w § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a wskazanej wcześniej uchwały planistycznej, na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN usługi komercyjne nieuciążliwe. Zdaniem Kolegium – odwołującego się przy interpretowaniu terminu "usługi uciążliwe" do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) – planowanej przez C. G. zmiany sposobu użytkowania części budynku nie można uznać na usługi komercyjne uciążliwe, które pozostają w sprzeczności z powołanym ustaleniem planistycznym. Kolegium wskazało przy tym, że przepisy rozporządzenia powyżej przywołanego nie wymieniają działalności planowanej przez wnioskodawcę jako przedsięwzięcia znacząco oddziaływującego lub mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Ocena ta, którą Sąd podziela jest aktualna w rozpoznawanej sprawie.

(Natomiast za niewłaściwe Sąd uznaje przedstawione w zakończeniu uzasadnienia uwagi dotyczące strefy ochronnych, choćby ze względu na znajdujące się w aktach sprawy na kartach 94-99 dokumenty dotyczące opiniowania projektu planu miejscowego przez zarządcę gazociągu).

Natomiast w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] r. orzekające o odmowie wydania zaświadczenia, Kolegium – stwierdzając brak podstaw do wskazania we wnioskowanym zaświadczeniu na jakiej części działki nr [...] możliwe jest prowadzenie zamierzonych przez wnioskodawcę usług – wyjaśniło, że: "rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie zamyka stronie drogi do złożenia zmodyfikowanego wniosku o wydanie zaświadczenia dla inaczej określonej części budynku zlokalizowanego na działce nr [...]."

Z materiału sprawy wynika, że wniosek z dnia 3 września 2016 r. do którego odnoszą się postanowienia wydane w postępowaniu instancyjnym prowadzonym w rozpoznawanej sprawie przez Sąd sprawie, został sprecyzowany w sposób wymagany przez organ pierwszej instancji i określony w wezwaniu skierowanym w dniu 29 września 2016 r. do pełnomocnika wnioskodawcy.

Z przedłożonego dokumentu graficznego wynika, że wnioskodawca zamierza prowadzić działalność opisaną we wniosku wyłącznie w tej części budynku, która znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN.

Zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzonego sposobu użytkowania tak oznaczonej części budynku (części obiektu budowlanego) nie kwestionuje Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (str. 5).

Sąd nie podziela oceny Kolegium stwierdzającego, że taki sposób określenia przedmiotu wniosku jest niedopuszczalny, skoro ustawodawca przewiduje zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, którego jedną z form jest budynek.

Jednocześnie za nieuprawnione Sąd uznaje stwierdzenie Kolegium, że "planowana zmiana sposobu użytkowania niewątpliwie dotyczyć będzie całego pomieszczenia w obrębie tej części budynku, w której inwestor planuje prowadzić działalność gospodarczą ...".

Z załącznika graficznego nie wynika, jaki jest wewnętrzny podział pomieszczeń, który zresztą nie jest niezmienny.

Poza szczególnymi ograniczeniami istnieje zawsze możliwość zmiany dotychczasowego układu pomieszczeń i wewnętrznego podziału budynku poprzez zmianę lokalizacji przegród budowlanych.

Ponadto istotne jest, że to inwestor odpowiada za legalność zamierzenia, objętego regulacją ustawową i powinność realizowania go w sposób zgodny z prawem z ryzykiem – w przypadku zignorowania tego warunku – narażenia się na interwencję organów nadzoru budowlanego i konsekwencje, także w formie sankcji, przewidziane w ustawie – Prawo budowlane.

W ocenie Sądu niezasadne jest powoływanie się w rozpoznawanej sprawie na zapisy zawarte w § 7 ust. 5 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wcześniej powoływane, a stanowiące o zakazie lokalizowania określonej zabudowy w strefach ochronnych gazociągu wysokiego ciśnienia. Zważyć przede wszystkim należy, że zamiarem wnioskującego o wydanie zaświadczenia nie jest budowa budynku mieszkaniowego ani realizowanie zabudowy usługowej, usługowo mieszkaniowej, czy mieszkaniowej z pomieszczeniami usługowymi.

Budynek, którego część wnioskodawca-inwestor zamierza użytkować w inny niż dotychczasowy sposób istnieje na przedmiotowej działce od ponad dwudziestu lat i został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę uzyskanego w dniu 16 stycznia 1986 roku.

Z akt sprawy nie wynika, aby od daty wejścia w życie uchwały Rady Gminy D. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D. – część [...] (opublikowanej w [...]) w jakikolwiek sposób została zakwestionowana możliwość dalszego istnienia na działce oznaczonej numerem [...] zabudowy budynkowej ze względu na odległość od osi gazociągu i granice strefy ochronnej. Do tej zabudowy nie zgłaszał również zastrzeżeń zarządca gazociągu w toku procedury planistycznej i opiniowania projektu planu.

W istniejących w sprawie warunkach prawnych i okolicznościach faktycznych organy orzekające w postępowaniu instancyjnym nie dokonały – w uznaniu Sądu – prawidłowej oceny wniosku w warunkach określonych w art. 218 kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, ustalone taryfowo.