Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2189/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 15zzs[4] ust. 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 46 pkt 21
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 4 i 6,
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 75-77
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] lipca 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 2189/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca" "spółka", "strona"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. (organ I instancji) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], wymierzającą karę pieniężną w wysokości 1411,20 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rej. nr [...] w Warszawie w dniach 7 czerwca – 6 lipca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]") o powierzchni 1,68 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wydając ww. decyzję organ odwoławczy działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Przywołał nadto art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570). Podstawą materialnoprawną wskazaną przez organ I instancji były przepisy art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470, dalej: u.t.d.), nadto - uchwała Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2014 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Mazow. z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 ze zm.

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Jak na wstępie decyzji z [...] lipca 2019 r. zaznaczył organ I instancji, w sprawie reklam Skarżącej w tej samej lokalizacji (nośnik nr [...]) było już prowadzone postępowanie administracyjne i w dniu [...] lipca 2019 r. wydano decyzję nr [...] nakładającą karę za okres 10 maja – 6 czerwca 2019 r. Reklama, w ocenie organu, nadal jednak pozostawała w pasie drogi.

W dniu 12 czerwca 2019 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego [...] w rejonie nr [...] w W., podczas której stwierdził umieszczenie w nim reklamy o treści "gram...") o powierzchni 1,68 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi bez zezwolenia zarządcy drogi

Kolejna kontrole przeprowadzona 17 i 27 czerwca oraz 6 lipca 2019 r. potwierdziła nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 1411,20 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rej. nr [...] w W. w dniach 7 czerwca – 6 lipca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "gram...") o powierzchni 1,68 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi bez zezwolenia zarządcy drogi.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, strona wniosła odwołanie podnosząc, że doszło do naruszenia: prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 7 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6 i 12 w zw. z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, ponadto - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości.

Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W..

Na wstępie organ wskazał treść przepisu art. 40 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej. Następnie przywołał art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego zezwolenie, o którym jest mowa w ust. 1, dotyczy umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 pkt 1 u.d.p. stanowiąc, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W takim określeniu pojęcia pasa drogowego mieszczą się również! chodniki, czy zieleń przydrożna (por. art. 4 pkt 6 i pkt 22 u.d.p.).W ocenie SKO z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (protokół kontroli, karta kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna, wypis z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej,) wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Przywołał orzecznictwo dotyczące trójwymiarowego charakteru oraz pewnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej obiektu, jakim jest pas drogowy.

Zdaniem SKO, w sprawie sposób jednoznaczny wykazano, że w dniach wskazanych w decyzji organu I instancji doszło do zajęcia pasa drogowego [...] w rej. nr [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Organ odwoławczy zaakceptował sposób wyliczenia kary przyjęty przez organ I instancji. Wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustała się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z kolei z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krótności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. Podkreślił, że użyte w art. 40 ust. 12 u.d.p. sformułowanie "wymierza (...) karę pieniężną" oznacza, iż organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. W świetle art. 40 ust. 12 ust. 1 u.d.p. wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia w toku postępowania administracyjnego, że określony obiekt znajdował się w pasie drogowym, a podmiot, do którego ten obiekt należy, nie uzyskał zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Ponadto dla obliczenia kary, niezbędne jest ustalenie obszaru zajęcia pasa drogowego (np. powierzchni reklamy, która znajduje się w pasie drogowym). Kara stanowi bowiem 10-krotność opłaty za zajęcie pasa; opłatę tę oblicza się mnożąc liczbę metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczbę dni zajmowania pasa drogowego (zob. art. 40 ust. 4 u.d.p.). (wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 226/17)

W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że doszło do zajęcia pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...]w rej. nr [...] w dniach 7 czerwca - 6 lipca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", o powierzchni 1,68 m2. Reklama ta należała do skarżącej spółki, a ww. zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. SKO, negując zasadność zawartych w odwołaniu zarzutów, stwierdziło, iż pas drogowy podlega ochronie na mocy ustawy o drogach publicznych.

SKO wskazało, iż ustalenia faktyczne w sprawie zostały oparte na następujących dokumentach:

1) Decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., którą wymierzono karę pieniężną dla C. Sp. z o.o. za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] w rej. nr [...] w dniach 10 maja - 02 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", w dniu 06 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniach 03 - 05 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) Protokole z kontroli pasa drogowego nr [...]z dnia 12 czerwca 2019 r., w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy (1,40 m x 1,20 m = 1,68 m2) oraz rzut poziomy nośnika (1,20 m x 0,14 m = 0,16 m2);

3) Karcie kontroli zajęcia pasa drogowego "[...] przez nośnik reklamowy C. nr [...] z treścią reklamową", Nr sprawy [...] (protokół nr [...] z dnia 12 czerwca 2019 r.), w której odnotowano, że w dniach 17 i 27 czerwca oraz 6 lipca 2019 r. ww. nośnik reklamowy z treścią reklamową funkcjonuje;

4) Dokumentacji fotograficznej dot. zajęcia pasa drogowego [...] w rej. nr [...] sporządzonej przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w [...], która umieszczona została na płycie CD-R opisanej "Dokumentacja fotograficzna dot. [...]", z której wynika, że w dniach 12, 17 i 27 czerwca oraz 06 lipca 2019 r. na nośniku reklamowym nr [...] znajdowała się reklama o treści "[...]";

5) Mapie zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi granicami pasa drogowego [...] w rej. nr [...] , które przebiegają zgodnie z granicami działek ewidencyjnych oraz zaznaczoną lokalizacją nośnika reklamowego;

6) Wypisie z rejestru gruntów oraz wyrysie z mapy ewidencyjnej dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], z których wynika, że działka ta stanowi drogę publiczną wojewódzką - [...] ([...]).

Organ odwoławczy zaakceptował także poczynione przez organ I instancji obliczenia, według których ustalono wysokość kary pieniężnej w łącznej kwocie 1411,20 zł. Mianowicie - dla reklamy o powierzchni 1,68 m2 za 30 dni (07 czerwca - 06 lipca 2019 r.): 1,68 m2 (powierzchnia reklamy) x 2,80 zł (stawka dziennej opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego drogi wojewódzkiej przez reklamy o powierzchni nie przekraczającej 3 m2, określona w poz. 20 a kol. 2 Załącznika nr 3 do Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji w brzmieniu obowiązującym w czasie zajęcia pasa drogowego) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) x 30 (liczba dni zajęcia pasa drogowego) = 1411,20 zł.

Według SKO, okoliczności podnoszone przez stronę nie mają wpływu na zasadność, jak i na wysokość wymierzonej kary.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p. poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice połowę, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety,

- na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby reklama była umiejscowiona w dniach od 7 czerwca do 6 lipca 2019 r. podczas, gdy kontrola miała miejsce w dniu 12 czerwca, a kolejne w dniach 17 czerwca i 6 lipca 2019 r. zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż reklama była znajdowała się w pasie drogowym w okresach pomiędzy ww. kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącej (jej przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym, nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na nośniku.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W przypadku uchylenia obydwu decyzji, przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii S. z dnia 20 września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygnięcia spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wraz z opinią uzupełniającą z 2 lipca 2020 r.

W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych bowiem wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są to pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu. Zarówno wyrys z ewidencji gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms). Skoro w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego, należało uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opinii biegłego geodety.

Ponadto skarżąca zarzuciła, iż organ w sposób nieuzasadniony naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego, pomimo, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód na okoliczność, że nośnik należący do skarżącej znajdował się w pasie drogi pomiędzy dniami kontroli. W wyniku tego zaniedbania organ nałożył na skarżącą karę w kwocie znacznie przewyższającej kwotę ewentualnie należną.

Skarżąca podkreśliła, że część postępowania dowodowego w sprawie została przeprowadzona bez jej udziału. Przed wszczęciem postępowania organ I instancji przeprowadził kontrolę nośnika, jednak bez poinformowania o tym fakcie skarżącej. Ponadto, organ II instancji przed wydaniem decyzji w sprawie nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami. Skarżąca nie miała zatem żadnej możliwości zapoznania się z tymi dokumentami ani wypowiedzenia się co do ich treści. Strona wskazała także, iż w jej ocenie nośnik nie zajmował pasa drogowego, a także nie posiadał cech obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."),

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ww. ustawy). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej podstawowym obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy faktycznie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i w jakim terminie.

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2013 r. V KK 13/13). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat ustalenia faktów uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami.

Podkreślić należy, że wynikająca z przepisów k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2020 r. VI SA/WA 2270/19).

Dotyczy to w szczególności kwestii obszaru pasa drogowego, który nieograniczony w górę i w dół, pozostaje jednak ściśle wytyczony wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej w sprawie kwestii, jaką jest przebieg granicy pasa drogowego..

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na których oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego oraz fotografie (w wersji papierowej oraz w formie zapisu na nośniku cyfrowym), nadto - wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk ze strony internetowej [...] z naniesionym ręcznie odnośnikiem "elektroniczny wyświetlacz reklamowy". W ocenie Sądu należy podzielić zarzut strony niewyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen brak jest podstaw do przyjęcia, aby nośnik reklamowy skarżącej był posadowiony w pasie drogowym. W aktach sprawy brak jest bowiem stosownych dokumentów, dowodzących posadowienie spornej reklamy względem pasa drogowego w spornej lokalizacji.

Podkreślić należy, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Należy w tym miejscu wskazać, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy stwierdzić, iż w aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu skarga nie przedstawia natomiast zasadnych argumentów, które mogłyby skutecznie podważyć przyjęty w zaskarżonej decyzji okres zajmowania pasa drogowego w czasie między kontrolami pasa, w sytuacji gdy każda kontrola następna potwierdzała stan ustalony kontrolą poprzednią. Nie ma w tych warunkach powodów do uznania, że między kontrolami obiekt był usuwany. Skarga bezzasadnie stawia zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p.

Reasumując, w ponownie prowadzonym postępowaniu decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporny nośnik reklamowy pozostawał w przestrzeni pasa drogowego. Winno to nastąpić przy pomocy prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali tego obiektu, sporządzonej przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest uprawnione.

Zaznaczenia wymaga, że dla wyjaśnienia stanu przedmiotowej sprawy Sąd nie widział konieczności rozpoznania wniosków dowodowych o przeprowadzenie których wnioskowała skarżąca – o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: Opinii S. z 20 września 2019 r. wraz z opinia uzupełniającą z dnia 2 lipca 2020 r. uznając, że to w pierwszej kolejności organ winien odnieść się do nich, przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, w następstwie uchylenia zaskarżonych do tut. Sądu decyzji.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż akcentowany w niniejszej sprawie przez organ fakt wydania decyzji nakładającej na skarżącą karę za okres poprzedzający (za zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji, przez reklamę o identycznej powierzchni) w żaden sposób nie sanuje braków dowodowych zaistniałych w sprawie niniejszej. Innymi słowy, ustalenia faktyczne zawarte w decyzjach : SKO z [...] października 2019 r. nr [...]oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia z [...] lipca 2019 r. nr [...] (obie w aktach administracyjnych), nie mają charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, ani też nie obligują Sądu do przyjęcia kompletności zgromadzonego tu materiału dowodowego. Każda ze spraw ma bowiem charakter indywidualny, a zarazem autonomiczny.

Niniejszy wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) zmieniającej wyżej wymieniona ustawę z dniem 16 maja 2020 r.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji było podyktowane koniecznością zapewnienia stronie postępowania wszelkich przysługujących jej praw procesowych, w tym (w miarę potrzeby) prawa do skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia – na tym etapie – iż ziściła się przesłanka jego bezprzedmiotowości. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).