Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 122/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 174, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153,184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 413/15 w sprawie ze skargi F.J. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 413/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę F.J.na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], w przedmiocie ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w latach 1993 - 1994 przeprowadzono dla obrębu L. modernizację ewidencji gruntów, która polegała na opracowaniu operatu ewidencji gruntów w oparciu o mapy ewidencyjne w skali 1:2880, operat mapy zasadniczej opracowanej metodą autogrametryczną, protokoły ustalenia stanu władania oraz nakładki ewidencyjnej sporządzonej w ramach opracowania mapy zasadniczej z obliczeniem powierzchni działek. Zmodernizowany operat przyjęto do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej filia w N. w dniu [...] listopada 1994 r., za numerem [...], który stał się obowiązujący na mocy obwieszczenia Wojewody Nowosądeckiego z dnia 25 października 1995 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Nowosądeckiego Nr 29/95, w całości zastępując dotychczasową ewidencję gruntów. W dniu [...] czerwca 2003 r. F.J. złożył w Urzędzie Gminy J. wniosek o pomiar kontrolny dotyczący "rażącego błędu powstałego z winy wykonawcy zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów wsi L.". Dołączył wykaz działek będących jego własnością lub będących w jego władaniu, w którym wymienił rozbieżności powierzchniowe pomiędzy działkami zmodernizowanymi, a działkami im odpowiadającymi w starej ewidencji. Sprawa była trzykrotnie rozpatrywana przed organami administracyjnymi, natomiast postępowanie będące obecnie przedmiotem kontroli Sądu, zostało wszczęte wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 104/13, decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty N. z dnia [...] września 2012 r. o odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie konfiguracji i powierzchni działek ewid. zmod. Nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Sąd w podanym wyroku uznał, że nie zostało przeprowadzone należycie postępowanie wyjaśniające odnośnie działek ew. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...], zwracając uwagę, że organy obu instancji sprowadziły ustalenia tylko do analizy przebiegu granicy wynikających z dokumentów modernizacji, pomijając ich faktyczny przebieg. Ewidencja musi zaś odzwierciedlać w zakresie danych w niej zawartych stan, który odpowiada rzeczywistości oraz dokumentom.

Starosta N., ponownie rozpoznając sprawę, w dniu [...]listopada 2014 r. wydał decyzję Nr [...], w której odmówił F.J. aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków obrębu L., jednostki ewid. J., to jest granic i powierzchni działek ewid. zmod. Nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], wskazując, że aktualnie w rejestrze gruntów obrębu L., w jednostce rejestrowej [...], figurują między innymi działki ewid. zmod. Nr: [...]o pow. 0,0857 ha, [...]o pow. 0,0344 ha, [...]o pow. 0,0536 ha, [...]o pow. 0,0167 ha, [...]o pow. 0.0422 ha i nr [...]o pow. 0,0925 ha. Granice ewidencyjne tych działek zostały przedstawione na arkuszu nr [...] mapy ewidencyjnej w skali 1:2880. Natomiast w jednostce rejestrowej [...] figurują między innymi działki ewid. nr: [...]o pow. 0,0736 ha, [...]o pow. 0,0745 ha, [...]o pow. 0,0767 ha, [...]o pow. 0,0143 ha, [...]o pow. 0,0142 ha, [...]o pow. 0,0154 ha i nr [...]o pow. 0,0138 ha, których granice ewidencyjne przedstawione zostały na arkuszu nr [...]powołanej mapy. Przebieg granic i powierzchnia działek ewid. nr: [...],[...],[...],[...],[...]i [...]w dacie nabycia przez F.J.nieruchomości opisanej tymi działkami (tj. w dniu [...] czerwca 2000 r., po modernizacji), odpowiada stanowi ujawnionemu w odnowionej ewidencji gruntów i budynków, dlatego nie ma podstaw do spełnienia żądania skarżącego przywrócenia stanu sprzed odnowienia ewidencji. Odnośnie pozostałych nabytych przez F.J.w dniu [...]stycznia 1987 r. (przed modernizacją) nieruchomości objętych działkami ew. nr: [...] (stare oznaczenie nr [...]),[...] (stare oznaczenie nr [...]),[...] (stare oznaczenie nr [...]),[...] (stare oznaczenie nr [...]i nr [...]),[...] (stare oznaczenie nr [...]),[...] (stare oznaczenie nr [...]) oraz [...] (stare oznaczenie nr [...]), organ poczynił ustalenia faktyczne, że operat z założenia ewidencji gruntów oraz ustalenia stanu władania, sporządzony przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w P., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 1969 r., za numerem [...], w całości zastąpił dotychczasowy kataster gruntowy. Operat został opracowany na podkładzie map katastralnych. Granice potoków, dróg, rowów oraz niektórych parcel gruntowych zostały przyjęte z mapy katastralnej, jako elementy niezmienne, w nawiązaniu do których skartowano jednostkowe pomiary uzupełniające stanu władania. Z pomiarów stanu władania sporządzone zostały szkice polowe zawierające miary niezbędne do jego skartowania na mapę ewidencyjną. Granice zostały przedstawione na pierworysie mapy ewidencyjnej kolorem czerwonym. W konsekwencji powyższych czynności zostały utworzone m.in. działki ewid. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Granice działek ewid. nr: [...],[...],[...]i [...], a także ich pola powierzchni zostały przyjęte z dokumentacji katastralnej (mapa katastralna oraz rejestr parcelowy). Natomiast granica północna działki ewid. nr [...]została skartowana w oparciu o dane zawarte na szkicu polowym nr [...] (pozostałe granice przyjęte z katastru), granica południowa działki ewid. nr [...]w oparciu o szkic polowy nr [...] (pozostałe granice przyjęte z katastru), natomiast granice działek ewid. nr [...]i nr [...], za wyjątkiem granic z potokiem [...]i tzw "[...]", na podstawie szkicu nr [...]i nr [...]. Pole powierzchni tych działek zostało obliczone graficznie i przedstawione w stosownym protokole. Na podstawie protokołów z ustalenia stanu władania stwierdzono, że władającym działkami ewid. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]był K.J., natomiast działką ewid. nr [...] E.K. Na podstawie pomiarów wykonanych do uwłaszczeń przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych stwierdzono, że działka ewid. nr [...] została podzielona na działki ewid. nr [...] i nr [...], zgodnie ze sporządzonym na tę okoliczność szkicem polowym nr [...], natomiast działka ewid. nr [...]na działki ewid. nr [...]i nr [...]. Granica pomiędzy tymi działkami została skartowana w oparciu o mapę katastralną oraz szkic polowy nr [...]. Pole powierzchni ww. działek ewidencyjnych zostało obliczone graficznie. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...]stycznia 1987 r., sygn. akt [...], F.J. stał się właścicielem m.in. działek ewid. nr: [...]. Własność tych działek została ujęta w księdze wieczystej nr [...]. W latach 1993-1994 Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne wykonało operat odnowienia istniejącego operatu ewidencji gruntów dla obrębu L. Do jego opracowania wykorzystano istniejące materiały geodezyjne, takie jak: operat ewidencji gruntów (mapy ewidencyjne w skali 1:2880), operat mapy zasadniczej opracowanej metodą autogrametryczną w ramach zlecenia nr [...] przez OPGK w K., protokoły ustalenia stanu władania i nakładki ewidencyjne sporządzone w ramach zlecenia nr [...] z obliczeniem powierzchni działek oraz operaty zmian do ewidencji gruntów. Następnie, na podstawie powołanych protokołów ustalenia stanu władania, dzienników obliczenia powierzchni oraz istniejącego operatu ewidencji gruntów, sporządzono protokoły synchronizacyjne, w których lewa strona ukazuje stary stan ewidencyjny, natomiast prawa strona równoważy stan nowej ewidencji gruntów. Protokoły synchronizacyjne i mapy ewidencyjne stanowiły dokumenty do okazania stronom stanu władania. Odnowiony operat ewidencji gruntów i budynków dla obrębu L., jednostki ewidencyjnej J., został przyjęty do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej filia w N. w dniu [...] listopada 1994 r., za numerem [...] i stał się obowiązujący na mocy Obwieszczenia Wojewody Nowosądeckiego z dnia 25 października 1995 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Woj. Nowosądeckiego Nr 29/95 i w całości zastąpił dotychczasową ewidencję gruntów. Odnowiona mapa ewidencyjna obrębu L., opracowana w skali 1:2000, stanowi nakładkę ewidencyjną mapy zasadniczej, opracowanej metodą autogrametryczną. Metoda tego typu została oparta na źródłowych materiałach fotogrametrycznych, uzyskanych na podstawie wykonanych i przetworzonych zdjęć lotniczych. Na odnowionej mapie ewidencyjnej wykonano nową numerację działek, natomiast pole powierzchni odnowionych działek ewidencyjnych obliczono metodą analityczną w oparciu o współrzędne punktów załamania granic uzyskanych w wyniku digitalizacji. Na podstawie protokołu ustalenia stanu władania ([...]) oraz wykazu synchronizacyjnego (strona [...]tomu [...]), a także porównania starej mapy ewidencyjnej z odnowioną ustalono, że: działce ewid. nr [...]przyporządkowano stary nr ewid. [...], działce nr [...]-[...], działce nr [...]-[...], działce nr [...]-[...], działce nr [...] - [...]i [...], działce nr [...]-[...], a działce nr [...]-[...]. Ponadto w protokole ustalenia stanu władania, w kolumnie nr [...], zatytułowanej: "[...]", widnieje wpis J.F., a pod nim podpis "J.F.". Z kolei w ww. wykazie synchronizacyjnym (sporządzonym do okazania stanu władania) w kolumnie [...] zatytułowanej: "[...]" widnieje wpis "J.F." oraz nieczytelny podpis. Organ ustalił na podstawie Postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] stycznia 2001 r., sygn. akt [...], że podpis został podrobiony, z czego wynika, że przyjęcie bez zastrzeżeń nowej ewidencji nie zostało udowodnione. Organ przytoczył ponadto treść § 39 obowiązującego wówczas Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, który stanowił, że ogłoszenie stanu władania należy dokonać na zebraniu zainteresowanych osób przed przystąpieniem do sporządzenia operatu ewidencji gruntów. O dniu zebrania należy zawiadomić zainteresowane osoby w sposób przyjęty w danej miejscowości. Z przeprowadzonych czynności należy sporządzić protokół ogłoszenia stanu władania i zebrać od osób zainteresowanych oświadczenia co do ich stanu władania. Do rejestru (ew. wykazu zmian) stanu władania należy wprowadzić uwzględnione w toku jego ogłaszania reklamacje i udowodnione dokumentami urzędowymi zmiany, które zaistniały w okresie pomiędzy dniem ustalenia, a dniem ogłoszenia stanu władania, oraz skorygować błędy pomiarowe i obliczeniowe. Organ - na kanwie tego przepisu - zwrócił uwagę, że wśród dokumentacji z odnowienia operatu ewidencji gruntów, znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie odszukano informacji na temat sposobu zawiadomienia zainteresowanych o ogłoszeniu stanu władania. Ponadto nie zarejestrowano żadnej dokumentacji geodezyjnej, która wskazywałaby na uzupełniający pomiar bezpośredni granic przedmiotowych działek, korygujący ewentualne błędy pomiarowe i obliczeniowe.

Odnowiona mapa ewidencyjna obrębu L. opracowana w skali 1:2000 stanowi nakładkę ewidencyjną mapy zasadniczej. Do jej wykonania wykorzystano operat przerwanego opracowania mapy zasadniczej w skali 1:2000, sporządzony w ramach zlecenia nr [...], w latach 1985 do 1987 r., obejmujący opracowanie autogrametryczne zdjęć lotniczych na podstawie polowego uczytelnienia zdjęć, fragmentarycznie uzupełniony bezpośrednim pomiarem sytuacji nieodfotografowanej. Wyniki opracowania autogrametrycznego zostały przedstawione na odbitce dyfuzyjnej. Ustalono, że przedmiotowy dokument, oprócz odfotografowanych (na podstawie zdjęć) granic działek i budynków, obejmuje w swej treści punkty osnowy, pikiety pomiarowe potoku [...]oraz częściowo rowu melioracyjnego, tzw. przekopy, jak również pikiety z pomiaru uzupełniającego części nieodfotografowanej (m.in. części przekopy) wykonanego w ramach zlecenia nr [...]. Ustalono, że pikiety pomiarowe potoku i przekopy pochodzą z operatu pomiarowego potoku [...], przyjętego do składnicy geodezyjnej w dniu [...]października 1976 r., za numerem [...], w skład którego wchodzi między innymi szkic polowy nr [...]z pomiaru sytuacyjno-wysokościowego tego potoku na odcinku między innymi działek ewid. nr: [...]. Analiza materiałów pochodzących z operatu założenia ewidencji gruntów z 1969 r., operatu jej odnowienia, operatu pomiaru potoku [...], a także sytuacja terenowa odfotografowana na zdjęciu lotniczym z 1981 r., pozyskanym z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w odniesieniu do przedmiotowych działek ewidencyjnych, doprowadziła do ustaleń, że granica działki ewid. nr [...]na odcinku z potokiem [...] (działka ewid. nr [...]) została przyjęta na podstawie danych pozyskanych z pomiaru potoku. Z porównania numerów pikiet zawartych na odbitce dyfuzyjnej i szkicu polowym nr [...]wynika, że jest to krawędź skarpy. Granicę północną (odcinek z działką ewid. nr [...]) przyjęto częściowo na podstawie dotychczasowej mapy ewidencyjnej (ta część granicy nie została odfotografowana na zdjęciu lotniczym z uwagi na występujący tam wówczas obszar zadrzewienia), a częściowo w oparciu o przetworzone zdjęcie lotnicze obrazujące w tym miejscu istniejące wówczas fragmentaryczne ogrodzenie. Granica południowa została przyjęta na podstawie dotychczasowej mapy ewidencyjnej (zarys tej granicy przedstawiony na odbitce dyfuzyjnej nie został uwzględniony, z uwagi na nieczytelne odfotografowanie stanu użytkowania). Z kolei granica wschodnia (od strony tzw. przekopy, oznaczonej jako działka ewid. nr [...]) została przyjęta - w ocenie organu - zgodnie z istniejącym wówczas ogrodzeniem. Na zdjęciu lotniczym ogrodzenie na tym odcinku nie zostało odfotografowane (z uwagi na występujące zadrzewienia wzdłuż przekopy), jednakże, jak wynika z odbitki dyfuzyjnej, wykonany został w tym miejscu pomiar uzupełniający. Wyniki z kolei zostały przedstawione na mapie zasadniczej. Z odbitki mapy zasadniczej, która posłużyła do kontroli terenowej w dniu [...]kwietnia 1993 r. wynika, że granicę wschodnią jak również część północna stanowi ogrodzenie. Granica działki ewid. nr [...]na odcinku z potokiem [...]została przyjęta na podstawie danych pozyskanych z pomiaru potoku, granica północna i południowa na podstawie dotychczasowej zmiany ewidencyjnej, a granica wschodnia - zgodnie ze stanem przedstawionym na odbitce dyfuzyjnej (koniec obszaru zadrzewień). Przedmiotowa granica stanowi jednocześnie zachodnią granicę działki ewid. nr [...]stanowiącej razem z działką ewid. nr [...]część tej samej nieruchomości. Granice działek ewid. nr [...]i nr [...], za wyjątkiem tej od strony przekopy (działka ewid. nr [...]) i zachodniej granicy działki ewid. nr [...], przyjęto na podstawie dotychczasowej mapy ewidencyjnej. Granice przekopy pozyskano z operatu pomiarowego potoku [...]oraz pomiaru uzupełniającego (wykonanego w ramach zlecenia nr [...]). Działka ewid. nr [...]została odfotografowana na zdjęciu lotniczym jako jednolicie użytkowana wraz z działką ewid. nr [...]. Dlatego też na odbitce dyfuzyjnej zostały przedstawione, jako jedna działka ewid. nr [...], której granice pozyskane zostały zgodnie ze stanem faktycznym, zobrazowanym na zdjęciu lotniczym. Z uwagi na niejednorodność prawną działka została rozdzielona (na podstawie dotychczasowej mapy ewidencyjnej) na odrębne ciała hipoteczne, w wyniku czego powstały działki ewid. nr [...] (własność F.J.) i nr [...] (własność innej osoby fizycznej). Taki stan został ujęty już w protokole ustalenia stanu władania oraz w protokole okazania stanu władania, a w konsekwencji wprowadzony na odnowioną mapę ewidencyjną. Granice działek ewid. nr [...]i nr [...]od strony potoku [...] (działki ewid. nr [...]i nr [...]) oraz tzw. przekopy (działka ewid. nr [...]) zostały pozyskane z powołanego już operatu [...]. Zachodnią granicę działki ewid. nr [...]przyjęto wzdłuż istniejącej wówczas w terenie (podczas pomiaru potoku) drogi nieutwardzonej (polnej). Przedmiotowa działka graniczy z potokiem [...], oznaczonym w tym miejscu jako działka ewid. nr [...], która, jako odsypisko powstałe w wyniku zmiany przebiegu koryta, oznaczona została odrębnym numerem (sytuacja ta w sposób przejrzysty została przedstawiona na zdjęciu lotniczym). Działki ewid. nr [...]i nr [...]stanowią potok [...]i znajdują się we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. W kwestii pozostałych granic ww. działek ewidencyjnych stwierdzono, że przyjęte zostały w oparciu o dotychczasową mapę ewidencyjną. Organ podsumował, że odnowiony operat ewidencji gruntów w odniesieniu do przedmiotowych działek został wykonany zgodnie ze stanem faktycznym oraz istniejącymi materiałami źródłowymi. Przebieg granic działek ewid. nr: [...], za wyjątkiem tych od strony potoku [...]i tzw. przekopy (działka ewid. nr [...]) oraz przebieg granic działki ewid. nr [...] przedstawiony na odnowionej mapie ewidencyjnej, czy to w wyniku opracowania autogrametrycznego (w miejscach odfotografowanych), czy wykorzystania dotychczasowej mapy ewidencyjnej 1:2880 (w miejscach nieodfotografowanych) znajduje odzwierciedlenie w starej mapie ewidencyjnej. Z kolei wykazanie na odnowionej mapie ewidencyjnej odmiennego przebiegu granic działek od strony potoku i przekopy, niż na starej mapie ewidencyjnej, wynika z faktu, że został na niej uwzględniony stan faktyczny oparty już na materiałach źródłowych z 1976 r. oraz uczytelnionych zdjęciach lotniczych (początek lat 80 - tych XX wieku). Na starej mapie ewidencyjnej granice potoków, dróg oraz rowów zostały przyjęte podczas założenia ewidencji gruntów i ustalenia stanu władania na podstawie mapy katastralnej, jako elementy niezmienne, bez uwzględnienia stanu faktycznego.

Za nieuzasadnione uznano stwierdzenie skarżącego, że aktualny stan posiadania przedstawiała stara mapa ewidencyjna. Ponadto organ zwrócił uwagę, że żądanie przywrócenia działek w tym zakresie do stanu jaki był na starej mapie pozostawałby w sprzeczności z podstawową zasadą prowadzenia ewidencji, określoną w § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm.), tj. zasadą aktualności, czyli utrzymania operatu ewidencyjnego w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Granica działki ewid. nr [...]na odcinku z działką ewid. nr [...]została przyjęta zgodnie ze stanem faktycznym i w oparciu o uprzednio obowiązującą mapę ewidencyjną. Obecnie na mapie zasadniczej od północnej strony działki ewid. nr [...]widnieje ogrodzenie, prawie na całej jej długości. Zgodnie z mapą zasadniczą ogrodzenie nie pokrywa się w całości z granicą działki, lecz częściowo wchodzi w działkę ewid. nr [...]. Ogrodzenie na działce ewid. nr [...]istniało fragmentarycznie i w tym zakresie zostało przyjęte za granicę działki, natomiast w pozostałej części (z uwagi na teren zadrzewiony) w oparciu o poprzednią mapę ewidencyjną. Mapa zasadnicza w tym zakresie została zaktualizowana w oparciu o operat pomiarowy "Aktualizacja mapy zasadniczej 1:2000 Pomiar sytuacyjno-wysokościowy 1:1000 na przeskalowaniach mapy zasadniczej 1:2000", przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]marca 1996 r., za numerem [...] (na szkicu polowym sporządzonym na podkładzie mapowym posadowiono pikiety pomiarowe), czyli w momencie, gdy obowiązywała już odnowiona ewidencja. Z kolei granica wschodnia działki ewid. nr [...]od strony tzw. przekopy oznaczonej nr [...]przyjęta została również wzdłuż istniejącego wówczas ogrodzenia, natomiast przekopa z pomiaru uzupełniającego, a więc zgodnie ze stanem faktycznym. Wskazano tym samym, że ewentualne roszczenie praw do części gruntu znajdującego się poza wschodnią granicą działki ewid. nr [...]powinno zostać uregulowane w odrębnym pozaewidencyjnym postępowaniu.

Odnowiony operat ewidencji gruntów obrębu L. w zakresie przebiegu granic działek ewid. nr: [...] został opracowany zgodnie ze stanem faktycznym, z wykorzystaniem dostępnych materiałów źródłowych potwierdzających ten stan, tj. opracowanie autogrametryczne, operat pomiarowy potoku [...], zdjęcie lotnicze z 1981 r., stara mapa ewidencyjna 1:2880. Organ zwrócił uwagę na fakt, że granice ewidencyjne ww. działek, których przebieg został wykazany na podstawie starej mapy ewidencyjnej, zostały w większości pozyskane w oparciu o szkice polowe z pomiaru stanu władania lub do uwłaszczeń, co oznacza, że przedstawiały stan faktyczny.

Odnosząc się do § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, określającego na jakiej podstawie wykazuje się granice działek ewidencyjnych, wskazano, że przebieg granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych terenowych lub fotogrametrycznych jedynie w sytuacjach braku dokumentacji, o której mowa w we wspomnianym przepisie lub niewiarogodności zawartych w niej danych. W ocenie organu żądanie F.J.mogłoby zostać uwzględnione tylko i wyłącznie wówczas, gdyby przedłożył dokumentację geodezyjno-kartograficzną zawierająca wykaz zmian gruntowych zgodną z powołanym przepisem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania F.J., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia [...]marca 2015 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że mapy ewidencyjne w skali 1:2000, które obowiązują z chwilą ukazania się obwieszczenia Wojewody Nowosądeckiego w sprawie modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu L., w sposób prawidłowy odzwierciedlają aktualny stan władania na gruncie. Żądanie F.J.aktualizacji ewidencji mogłoby być zrealizowane jedynie na podstawie stosownej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającej wykaz zmian gruntowych, z której wynikałoby, że powierzchnia działek ewidencyjnych o nr: [...] jest inna, niż wykazana w obowiązującym operacie ewidencyjnym. Zarzutu nieuwzględnienia w rozstrzygnięciu faktu sfałszowania podpisu F.J.pod wykazem synchronizacyjnym nie miał znaczenia - w ocenie organu - dla sposobu przedstawienia zmodernizowanych działek ewidencyjnych nr: [...], gdyż F.J. podpisał protokół ustalenia stanu władania i tego podpisu nie kwestionował. Protokół zawierał synchronizację starego i nowego stanu ewidencyjnego, tylko bez podania powierzchni działek. Powierzchnia działki jest pochodną przebiegu jej granicy, a nie odwrotnie. Ponadto, protokoły synchronizacyjne sporządzono na podstawie protokołów ustalenia stanu władania.

Oddalając skargę F.J.na decyzje organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył treść wybranych przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, i stwierdził, że organy administracji publicznej, prowadzące ewidencję gruntów i budynków, rejestrują w ramach jej aktualizacji jedynie stany prawne i faktyczne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja jest tylko zbiorem informacji i odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych dokumentów. Dane w ewidencji mogą być zmienione dopiero, gdy wytworzona zostanie nowa dokumentacja źródłowa zmieniająca albo korygująca we właściwym trybie dane zawarte w dokumentacji dotychczasowej. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych. W ocenie Sądu, Starosta N. nie miał podstaw prawnych do dokonania aktualizacji operatu w zakresie zmian powierzchni działek, o które wnosił skarżący, gdyż na żadnym etapie postępowania nie przedstawił dokumentacji wymaganej do dokonania zmian zgodnej z przepisami z zakresu geodezji i kartografii. Wszelkie zarzuty skarżącego należy w istocie odnieść do modernizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej w latach 1993 - 1994 dla obrębu L.. W szczególności kwestia znaczenia dokonania sfałszowania podpisu skarżącego pod wykazem synchronizacyjnym, stwierdzającego przyjęcie bez zastrzeżeń okazaną powierzchnię działek, nie mogła w kontrolowanym postępowaniu przesądzić o słuszności wniosku skarżącego, gdyż kontrolowane postępowanie dotyczyło stricte aktualizacji ewidencji, której kształt nadano w latach 90 – tych. Znaczenie dla sprawy miałyby jedynie okoliczności wynikające z nowej przedstawionej przez stronę dokumentacji o charakterze opisanym w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Realizując żądania skarżącego organ ewidencyjny musiałby samodzielnie rozstrzygać kwestię kształtu, czy powierzchni działki ewidencyjnej. Natomiast poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można żądać ustanowienia nowego stanu faktycznego, niepotwierdzonego ostatnio dokonanymi wpisami, na podstawie stosownych dokumentów. Rejestr odzwierciedla stan aktualny, nie służy ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów, czy mających miejsce zdarzeń faktycznych na gruncie. Dokonanie obecnie w ewidencji gruntów i budynków korekt kształtu i ilości działek prowadziłoby do zmiany w ewidencji gruntów skutków prawnych uwzględnionych dotąd w tej ewidencji czynności prawnych. Najważniejszym wnioskiem organu w kontekście żądanych przez skarżącego pomiarów na gruncie było stwierdzenie, że geodezyjne pomiary terenowe przeprowadza się tylko i wyłącznie wówczas, gdy brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków lub zawarte w niej dane są niewiarygodne (§ 37 rozporządzenia). Tego rodzaju okoliczności w sprawie nie zaszły, ponieważ organ dysponował materiałami geodezyjnymi (operatem ewidencji gruntów, operatem mapy zasadniczej opracowanej metodą autogrametryczną w ramach zlecenia nr [...]przez OPGK w K., protokołami ustalenia stanu władania i nakładkami ewidencyjnymi sporządzonymi w ramach zlecenia [...]z obliczeniem powierzchni działek oraz operaty zmian do ewidencji gruntów), które nie wzbudziły zastrzeżeń.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku pełnomocnik F.J.zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji, wydanych bez uwzględnienia zaleceń i wskazań zawartych w wyroku wydanym w dniu 30 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 104/13, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa, poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji wydanych w wyniku niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji, wydanych w wyniku zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji, wydanych w wyniku przyjęcia za udowodnione okoliczności ustalonych na podstawie wadliwie zebranego (niepełnego) materiału dowodowego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji, pomimo wadliwie sporządzonych uzasadnień tych decyzji, niezawierających wyjaśnienia różnicy w przebiegu granic oraz powierzchni działek skarżącego z okresu poprzedzającego modernizację operatu ewidencji gruntów a przebiegiem granic oraz powierzchnią działek skarżącego po dokonaniu modernizacji operatu ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że po uchyleniu wcześniej wydanych decyzji wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. organy ponownie skupiły się wyłącznie na analizie dostępnych dokumentów geodezyjnych, pomijając całkowicie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, tj. umożliwiający dokonanie prawidłowej oceny okoliczności sprawy, a nie tylko analizę dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego. Na karcie nr [...]uwidocznione jest ukształtowanie powierzchni działki nr [...], której odpowiadać ma aktualnie działka zmodernizowana o nr [...]. Na karcie nr [...]akt postępowania administracyjnego uwidocznione jest ukształtowanie działki zmodernizowanej o nr ewidencyjnym [...]. Porównanie przebiegu północno-wschodniej granicy działki o nr [...]oraz przebiegu północno-wschodniej granicy zmodernizowanej działki o nr [...]prowadzi do wniosku, że w wyniku modernizacji zmienione zostało ukształtowanie powierzchni należącej do skarżącego działki, w ten sposób, że część obszaru działki o nr [...] (położona w jej północno-wschodniej część) przypisana została w wyniku dokonanej modernizacji na rzecz działki zmodernizowanej o nr [...], która nie stanowi własności skarżącego. Tym samym w wyniku dokonanej modernizacji doszło do niekorzystnych dla skarżącego zmian w określeniu ukształtowania przebiegu granic (a tym samym i powierzchni) działki zmodernizowanej nr [...]. Organy nie wyjaśniły przyczyn, z powodu których:

- działka zmodernizowana o nr [...]nie graniczy z działką o nr [...], pomimo, że przed modernizacją operatu ewidencji gruntów, mająca jej odpowiadać działka o nr [...]graniczyła z odpowiednikiem w "starej ewidencji" działki o nr [...],

- część obszaru działki o nr [...] (fragment od strony północno-wschodniej ww. działki) w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów włączona została do sąsiedniej działki zmodernizowanej nr [...], zamiast nadal znajdować się w granicach zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...].

Uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wyjaśniają również dlaczego zmianie uległ przebieg granicy działek zmodernizowanych o nr: [...] na granicy z potokiem [...], skoro odpowiadające im wcześniej działki wg. poprzednio obowiązującej ewidencji gruntów graniczyły z ww. potokiem, zaś aktualnie ww. zmodernizowane działki odseparowane zostały od potoku działkami utworzonymi w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów. Organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy, umożliwiające wskazanie w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć przyczyn zaistniałego stanu rzeczy, tj. zmiany ukształtowania przebiegu granic oraz powierzchni nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Cele prowadzenia modernizacji ewidencji gruntów, określone w § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, odnoszą się do uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych bądź modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami tego rozporządzenia. Modernizacja ewidencji gruntów nie powinna prowadzić do zmiany zakresu danych ewidencyjnych w taki sposób, aby były one niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. W wyniku przeprowadzonej modernizacji operatu ewidencji gruntów dokonane zostały niezgodne ze stanem prawnym oraz rzeczywistym stanem faktycznym niekorzystne zmiany odnoszące się do nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Organ powinien - zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 104/13 - podjąć takie czynności, jakie okażą się niezbędne dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skoro dotychczas prowadzone przez organy analizy dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania nie pozwoliły na dokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, to na dalszym jej etapie organ powinien sięgnąć po wskazane w § 35 pkt 3 i 7 powołanego rozporządzenia sposoby ustalenia prawidłowego przebiegu granic nieruchomości skarżącego, których granice - w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów - zostały ustalone w sposób wadliwy, tj. nieuwzględniający rzeczywistego przebiegu granic działek w terenie, a który to przebieg granic w sposób prawidłowy zawarty był w starym operacie ewidencyjnym. Wytłumaczenie powstałej różnicy w powierzchni i ukształtowaniu przebiegu granic działek skarżącego, wg stanu sprzed modernizacji oraz wg stanu po dokonaniu modernizacji, powinno mieć charakter jednoznaczny i oparty na jasno sprecyzowanym stanowisku organu, opartym na wszechstronnie przeprowadzonej analizie materiału dowodowego, poprzedzonej wyczerpującym zebraniem tego materiału. Zaniechanie dokonania przez organy wskazanych terenowych pomiarów geodezyjnych i oględzin nieruchomości spowodowało, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji sprowadzają się w istocie do przedstawienia dokumentów, na podstawie których decyzje te zostały wydane oraz ich analizy, z pominięciem wyjaśnienia kwestii najistotniejszej, tj. przyczyn zaistniałych (w wyniku modernizacji) zmian powierzchni i ukształtowania przebiegu granic działek skarżącego oraz oceny, czy powstałe zmiany pozostają w zgodności z przepisami prawa oraz stanem rzeczywistym.

Sąd wadliwie dokonał oceny zastosowania się przez organy do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 104/13, jak również do zastosowania przez te organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Sąd skupił się w istocie na dokonaniu wyłącznie recenzji przeprowadzonych przez organy postępowania czynności (badania posiadanych dokumentów), pomijając najistotniejszą kwestię, tj. niewyjaśnienie w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego przyczyn, z powodu których aktualnie działki skarżącego wskutek dokonanej modernizacji ewidencji gruntów zmieniły swoje ukształtowanie przebiegu granic oraz powierzchnię.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa, dlatego nie mógł naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. W skardze kasacyjnej nie zarzucono natomiast naruszenia zastosowanego w zaskarżonym wyroku art. 151 ppsa, w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa, dlatego skarga kasacyjna nie zawiera podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie art. 153 ppsa, ale jako powiązanego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, dlatego również i ten zarzut nie mógł być uwzględniony ze względu na niestosowanie przez Sąd powołanego art. 145 ppsa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.