Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 673/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2015 poz 618
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej -tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Województwa Wielkopolskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2016r., nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie wypowiedzenia umowy o pracę Panu J.P. – Dyrektorowi Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w Poznaniu


UZASADNIENIE

IV SA/Po 673/16

Uzasadnienie

Województwo Wielkopolskie reprezentowane przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23.06.2016r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 maja 2016 roku w sprawie wypowiedzenia umowy o pracę J. P. -Dyrektorowi Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w Poznaniu.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618 ze zm., dalej u.d.l.) oraz prawa miejscowego, to jest § 20 pkt 1 lit. d Statutu Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w Poznaniu, nadanego uchwałą Nr XII/345/15 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 listopada 2015 roku (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2015 r., poz. 8376) polegające na błędnej interpretacji poprzez przyjęcie, iż obowiązkiem podmiotu tworzącego było wystąpienie do Rady Społecznej ww. zakładu opieki zdrowotnej o zaopiniowanie projektu uchwały Zarządu Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie wypowiedzenia umowy o pracę J. P. - Dyrektorowi Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w Poznaniu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego w całości.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 maja 2016 roku w sprawie wypowiedzenia umowy o pracę J. P. -Dyrektorowi Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w Poznaniu.

Działając na podstawie ww. art. 86 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2016 roku, poz. 486, dalej u.s.w.) Zarząd Województwa Wielkopolskiego uchwałą Nr [...] z dnia 30 czerwca 2016 roku postanowił o zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23.06.2016 roku znak [...], upoważniając do wykonania uchwały Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Wobec powyższego zaistniała podstawa do wniesienia niniejszej skargi.

Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z dyspozycji art. 48 ust. 2 pkt 1 lit d u.d.l. oraz § 20 pkt 1 lit d Statutu wywodzi, iż obowiązkiem podmiotu tworzącego było wystąpienie do Rady Społecznej ww. zakładu opieki zdrowotnej o zaopiniowanie projektu uchwały Zarządu Województwa Wielkopolskiego w sprawie wypowiedzenia umowy o pracę J. P. - Dyrektorowi Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w Poznaniu. Zaniechanie tego obowiązku, w ocenie organu nadzorczego, stanowiło naruszenie procedury podjęcia przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego przedmiotowej uchwały, które mieści się w pojęciu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały.

Skarżący podniósł, iż brzmienie § 20 Statutu odpowiada w swej treści brzmieniu art. 48 ust.2 u.d.l., podobnie jak rola i funkcje przypisane temu organowi we wskazanej ustawie.

Artykuł 48 u.d.l. stanowi regulację odnoszącą się do funkcjonowania rady społecznej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, a ust. 2 tego przepisu określa katalog zadań wspomnianego organu. Zgodnie z brzmieniem art. 48 ust.2 pkt 1 u.d.l., do zadań rady społecznej należy min. przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w wymienionych w tym przepisie sprawach, w tym w sprawie rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem zakładu (lit d). Według organu nadzoru, z przepisu tego expressis verbis wynika obowiązek rady społecznej przedstawienia podmiotowi tworzącemu opinii w przedmiotowej kwestii. W ocenie skarżącego, brzmienie tego przepisu w żaden sposób nie uprawnia jednakże do sformułowania wniosku, iż na podmiocie tworzącym spoczywa obowiązek wystąpienia do rady społecznej o opinię w sprawie rozwiązania stosunku pracy z kierownikiem zakładu. Artykuł 48 ust. 2 pkt 1 u.d.l. określa obszary działalności rady społecznej i stąd adresatem wskazanego w przepisie obowiązku przedstawienia opinii w sprawie rozwiązania stosunku pracy z kierownikiem jest wyłącznie rada społeczna, a nie podmiot tworzący. Nałożenie na radę społeczną obowiązku przedłożenia opinii w określonej sprawie nie jest w żaden sposób równoznaczne z obowiązkiem podmiotu tworzącego w zakresie zasięgnięcia takiej opinii rady społecznej. Takie samo stanowisko w przedmiotowej kwestii zostało wyrażone w doktrynie (vide Maciej Dercz Komentarz do art. 48 ustawy o działalności leczniczej ( Wyd. Lex Wolters Kluwer Business, W-wa 2014, str.236-237, pkt 3, 4 i 5) oraz w orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 2000 r. sygn. I SA 1603/99 i wyrok SN z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. III PK 23/04). Powołane orzeczenia sądowe odnoszą się co prawda do art. 46 pkt 1 lit e ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej, jednakże nie straciły swej aktualności, gdyż ww. art. 46 pkt 1 lit e miał takie samo brzmienie jak art. 48 ust.2 pkt 1 lit d u.d.l.

Dokonanie wykładni językowej upoważnia do stwierdzenia, że adresatem ww. przepisów jest rada społeczna, której kompetencje zostały w tych przepisach wyraźnie określone. Ustawa o działalności leczniczej, jak również postanowienia Statutu Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w Poznaniu, nie zawierają przepisu, który wskazywałby na obowiązek podmiotu tworzącego w zakresie uprzedniej konsultacji z radą społeczną zamiaru rozwiązania stosunku pracy z dyrektorem tego podmiotu leczniczego. Przepisy zarówno ustawy, jak i postanowienia statutu, nie zawierają także regulacji natury proceduralnej w zakresie dotyczącym rozwiązywania stosunku pracy z dyrektorem podmiotu leczniczego. Stwierdzenie powyższe jest uprawnione również z tego względu, że uwzględnia ono podstawową regułę wykładni zgodnie, z którą niedopuszczalna jest wykładnia, która ma charakter prawotwórczy (tak: L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s.20 i n. oraz Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 20 maja 2011 r., IV CZ 18/11, Lex nr 852454, uchwale siedmiu sędziów z dnia 1 marca 2007 r., III CZP 94/06, OSNC 2007/7-8/95, uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005/3/42).

Zarówno ustawa o działalności leczniczej, jak i Statut nie przewidują obowiązku wystąpienia do Rady Społecznej Szpitala w sprawie wydania opinii w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z Dyrektorem Szpitala. Tym samym za błędną należy uznać taką interpretację przepisów prawa, która tworzy obowiązki nieprzewidziane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że zarówno przepisy ustawy o działalności leczniczej, jak również postanowienia statutu nie zawierają regulacji natury proceduralnej w zakresie dotyczącym rozwiązywania stosunku pracy z dyrektorem podmiotu leczniczego. Stwierdzono, iż gdyby intencją racjonalnego ustawodawcy było określenie procedury związanej z rozwiązywaniem stosunku pracy z dyrektorem podmiotu leczniczego, to uczyniłby to w sposób wyraźny poprzez ustanowienie reguł postępowania podmiotu tworzącego w tej materii. W ustawie o działalności leczniczej obowiązek podmiotu tworzącego w zakresie uprzedniej konsultacji został przez ustawodawcę ustanowiony wyłącznie w zakresie nawiązania stosunku pracy (albo zawarcia umowy cywilnoprawnej) w art. 49 ust. 4 u.d.l., zgodnie z którym w przypadku niewybrania w dwóch kolejnych konkursach kandydata na stanowisko kierownika zakładu, nawiązanie stosunku pracy bądź zawarcie umowy cywilnoprawnej z osobą wskazaną przez podmiot tworzący, możliwym jest po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej.

Wobec powyższego dokonana przez Wojewodę Wielkopolskiego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, ocena legalności uchwały Nr [...] jest wadliwa i nieuprawniona. Nie sposób uznać aby w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia procedury podjęcia uchwały w sprawie rozwiązania stosunku pracy z kierownikiem podmiotu leczniczego, skoro żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (ustawa o działalności leczniczej), jak również przepisów prawa miejscowego (statut Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w Poznaniu) takiej procedury nie określa, zaś przepisy art. 48 ust. 2 u.d.l. oraz § 20 Statutu Szpitala stanowią wyłącznie normy o charakterze kompetencyjnym, których adresatem jest rada społeczna szpitala.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w pełni podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym Nr [...] orzekające nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Wielkopolskiego w sprawie wypowiedzenia umowy o pracę J. P. - Dyrektorowi Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matka i Dzieckiem w Poznaniu.

Powyższy akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęto na podstawie art. 30 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (Dz.U. z 2014 roku, poz. 1502 z późn. zm.) w związku z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w.

Na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. do zadań zarządu województwa należy kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących działalność leczniczą określone zostały w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej (u.d.l.). W celu realizacji zadań określonych w ww. ustawie w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą powołuje się radę społeczną. Zgodnie zaś z treścią art. 48 ust. 2 pkt 1 li. d u.d.l. do zadań rady społecznej należy m.in. przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem (podmiotu leczniczego).

Zarząd Województwa Wielkopolskiego pismem nr [...] z dnia 16 czerwca 2016 roku poinformował Wojewodę, iż nie wystąpił do Rady Społecznej Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w Poznaniu o opinię w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu nadzoru z ustawy o działalności leczniczej expresis verbis wynika obowiązek rady społecznej przedkładania podmiotowi tworzącemu opinii w sprawach rozwiązywania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem podmiotu leczniczego. Nadto zagadnienia wymienione w art. 42 ust. 1 u.d.l. określające ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie są na tyle istotne, że ustawodawca zwrócił uwagę na konieczność określenia i konkretyzacji tych zagadnień w statucie podmiotu leczniczego.

W niniejszej sprawie powyższy obowiązek został zrealizowany poprzez podjęcie przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego uchwały nr XII/345/15 z dnia 30 listopada 2015 roku w sprawie nadania statutu Specjalistycznemu Zespołowi Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w Poznaniu. W treści § 20 umieszczono katalog zadań należących do kompetencji Rady Społecznej, w tym również sformułowano obowiązek przedstawiania przez Radę Społeczną podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem (§ 20 pkt 1 lit. d Statutu).

Zdaniem Wojewody w świetle powyższych regulacji art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d u.d.l. oraz § 20 pkt 1 lit. d Statutu Specjalistycznemu Zespołowi Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w Poznaniu obowiązkiem podmiotu tworzącego było wypełnienie dyspozycji zawartych w treści tychże przepisów i w konsekwencji wystąpienie do Rady Społecznej o zaopiniowanie projektu uchwały w przedmiocie wypowiedzenia umowy o pracę J. P. - Dyrektorowi Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matka i Dzieckiem w Poznaniu.

Pozbawienie rady społecznej możliwości wypowiadania się co do jej oceny sposobu zarządzania podmiotem medycznym, a w niniejszej sprawie poprzez pozbawienie jej możliwości wyrażenia opinii co do rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem podmiotu leczniczego, stanowi jawny przejaw ograniczania i marginalizowania aktywności i możliwości oddziaływania tego organu na decyzje podejmowane przez organ założycielski. Takie działanie prowadzi zaś w kierunku wyeliminowania rady społecznej z procesu realnego oddziaływanie na sposób zarządzania podmiotem leczniczym.

W ocenie organu nadzoru powyższe działanie podmiotu tworzącego podmiot leczniczy stanowiło działanie naruszające obowiązujący porządek prawny, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały Nr 2068/2016 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 maja 2016 roku w sprawie wypowiedzenia umowy o pracę J. P. - Dyrektorowi Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w Poznaniu.

Organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, iż mimo że pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, to w orzecznictwie przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami są w szczególności: podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy prawnej do wydania uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą prawną do podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Bezsprzecznie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury podjęcia uchwały w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem podmiotu leczniczego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 317/12).

Skarżący w piśmie z dnia z 02.09.2016r. podkreślił, iż pomiędzy skarżącym i organem nadzoru nie ma rozbieżności co do tego, iż do zadań rady społecznej należy przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach rozwiązywania stosunków pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, co wynika wprost z treści art. 48 ust.2 pkt 1 lit d u.d.l. Odmienność poglądów dotyczy kwestii istnienia obowiązku podmiotu tworzącego w zakresie zasięgania opinii rady społecznej.

Organ nadzoru wywodzi powyższy obowiązek podmiotu tworzącego z uznania rady społecznej, jako podmiotu odgrywającego istotną rolę w procesie zarządzania podmiotem leczniczym", która została powołana w celu realnego oddziaływania na funkcjonowanie podmiotu, w którym działa. Skarżący zaś podnosi, iż zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 u.d.l. rada społeczna podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, jest organem inicjującym i opiniodawczym oraz doradczym kierownika zakładu. A zatem w świetle ww. regulacji ustawowej, nieuprawnionym i odosobnionym jest pogląd organu nadzoru wywodzący z ustawowych funkcji rady społecznej, obowiązek podmiotu tworzącego do uprzedniej konsultacji rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem zakładu.

W ocenie skarżącego w kontrolowanej sprawie, wszelkie procedury przewidziane przepisami prawa zostały zachowane, z poszanowaniem także roli, jaką w działalności podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą pełni rada społeczna. Skoro bowiem Statut ww. Szpitala w miejscach, w których reguluje kompetencje Rady Społecznej powtarza wprost zapisy powołanej ustawy, a ta z kolei w żadnym miejscu nie stanowi, że opinia Rady Społecznej odnośnie zamiaru rozwiązania stosunku pracy z kierownikiem podmiotu leczniczego jest warunkiem sine qua non dokonania tej czynności, to działań skarżącego nie można uznać za sprzeczne zarówno z ustawą, jak i z § 20 pkt 1 lit. d Statutu.

W zakresie braku konieczności zasięgnięcia opinii Rady Społecznej skarżący powołał się na doktrynę prawną i judykaturę. (zob.M.Dercz, Publiczni świadczeniodawcy..., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt: III PK 23/04, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2000 r., sygn. akt: I SA 1603/99).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie uregulowania zawartego w art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w razie nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Zgodnie z dyspozycją art. 86 ust. 1 u.s.w. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące województwa podlegają zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, a w myśl art. 86 ust.3 u.s.w. podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego stanowi uchwała Zarządu Województwa Wielkopolskiego. Działając na podstawie ww. art. 86 ust. 1 i ust. 3 u.s.w. Zarząd Województwa Wielkopolskiego uchwałą Nr [...] z dnia 30 czerwca 2016 roku postanowił o zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23.06.2016 roku znak [...], upoważniając do wykonania uchwały Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Wobec powyższego zaistniała podstawa do wniesienia niniejszej skargi.

W ocenie Sądu orzekającego zaskarżony akt nadzoru został wydany z zachowaniem terminu do jego wydania. W myśl bowiem art.81 u.s.w. marszałek województwa przedstawia wojewodzie uchwały sejmiku województwa oraz uchwały zarządu województwa podlegające nadzorowi w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Zgodnie z art.82 ust.1 u.s.w. o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81.

W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż Uchwała Nr [...] orzekająca nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Wielkopolskiego w sprawie wypowiedzenia umowy o pracę Panu J. P. - Dyrektorowi Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matka i Dzieckiem w Poznaniu została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 8 czerwca 2016 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 23.06.2016r. W sprawie zostały spełnione wymogi formalne wynikające z art. 82 ust.1 i art.86 ust. 1 i 3 u.s.w., gdyż skarga wniesiono w przewidzianym prawem terminie i poprzedzono uchwałą organu, który podjął zaskarżoną uchwałę.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, iż Sąd orzekający zasadniczo podziela i aprobuje argumenty zawarte w skardze.

Zgodnie z art. 82. ust.1 zd.1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym jak wynika a contrario z art.82 ust.5 u.s.w. wspomniana sprzeczność z prawem musi mieć charakter istotny, by stwierdzić nieważność uchwały.

Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23.06.2016r. nr [...] stanowi art.48 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej. Artykuł 48 ust.1 pkt 1 u.d.l. stanowi, że w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą działa rada społeczna, która jest organem:

1) inicjującym i opiniodawczym podmiotu tworzącego;

2) doradczym kierownika.

W myśl art.48 ust.2 u.d.l. do zadań rady społecznej należy:

1) przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach:

a) zbycia aktywów trwałych oraz zakupu lub przyjęcia darowizny nowej aparatury i sprzętu medycznego,

b) związanych z przekształceniem lub likwidacją, rozszerzeniem lub ograniczeniem działalności,

c) przyznawania kierownikowi nagród,

d) rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem;

Według art.42 ust.1 u.d.l. ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. Zgodnie z art.42 ust.4 u.d.l. statut nadaje podmiot tworzący. Zagadnienia wymienione w art. 42 ust. 1 u.d.l. określające ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie są na tyle istotne, że ustawodawca nałożył obowiązek określenia i konkretyzacji tych zagadnień w statucie podmiotu leczniczego.

W niniejszej sprawie powyższy obowiązek został zrealizowany poprzez podjęcie przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego uchwały nr XII/345/15 z dnia 30 listopada 2015 roku w sprawie nadania statutu Specjalistycznemu Zespołowi Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w Poznaniu. § 20 Statutu stanowi, że :

§ 20. Do zadań Rady Społecznej należy:

1) przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach:

a) zbycia aktywów trwałych oraz zakupu lub przyjęcia darowizny nowej aparatury i sprzętu medycznego,

b) związanych z przekształceniem lub likwidacją, rozszerzeniem lub ograniczeniem działalności,

c) przyznawania kierownikowi nagród,

d) rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem;

Zapis § 20 Statutu stanowi więc w istotnym dla sprawy zakresie powtórzenie art.48 ust.2 pkt 1 lit.d u.d.l. Zgodzić się należy z Wojewodą, iż uchwała nadająca statut podmiotowi leczniczemu stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że tego rodzaju uchwała, ma charakter abstrakcyjny, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni, prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów, np. poprzez wskazanie rodzaju oferowanych świadczeń medycznych przez dany podmiot. Nie ma więc wątpliwości, że taka uchwała jest aktem prawa miejscowego.

W świetle treści przepisu art. 48 ust. 2 lit. 1 pkt d u.d.l. i § 20 Statutu tylko wnioski rady społecznej publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowią jej uprawnienie, opinie zaś są jej obowiązkiem, przy czym obowiązek przedstawienia opinii na żądanie właściwego podmiotu nie jest równoznaczny z obowiązkiem zasięgnięcia opinii przez właściwy podmiot. Obowiązek uprzedniej konsultacji rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej o zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej z kierownikiem zakładu z radą ma tylko dorozumiany charakter i dlatego nie może prowadzić do zarzutu naruszenia prawa, gdyż w istocie została naruszona wyłącznie interpretacja ustawy przyjęta przez organ nadzoru. Problem ten został rozstrzygnięty przez NSA i SN w wyrokach: NSA z 11 lutego 2000r., sygn. I SA 1603/99, wyrok SN z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. III PK 23/04.

Wprawdzie wyroki te zostały wydane w poprzednim stanie prawnym, a mianowicie pod rządami ustawy z dnia 30.08.1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.1991.91.408) jednakże Sąd orzekający stoi na stanowisku, że zachowały one aktualność także w obecnym stanie prawnym. A to z uwagi na treść art.46 pkt 1 lit.e ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis ten stanowił, że do zadań rady społecznej należy:

1) przedstawianie podmiotowi, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, wniosków i opinii w sprawach:

a) zmiany lub rozwiązania umowy o udzielenie publicznego zamówienia na świadczenia zdrowotne,

b) zbycia środka trwałego oraz zakupu lub przyjęcia darowizny nowej aparatury i sprzętu medycznego,

c) związanych z przekształceniem lub likwidacją zakładu, jego przebudową, rozszerzeniem lub ograniczeniem działalności,

d) przyznawania kierownikowi zakładu nagród,

e) rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej o zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej z kierownikiem zakładu,

Tak więc jego treść jest tożsama z przepisem art. 48 ust. 2 lit. 1 pkt d u.d.l. Fakt ten prowadzi do wniosku, że poglądy wyrażone w w/w wyrokach nadal są aktualne.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 2000 r. o sygn. I SA 1603/99 (publ. LEX nr 53750) jednoznacznie i wyraźnie wskazał, że w świetle przepisu art. 46 ust. 1e ustawy o zakładach opieki zdrowotnej tylko wnioski rady społecznej publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowią jej uprawnienie, opinie zaś są jej obowiązkiem, przy czym obowiązek przedstawienia opinii na żądanie właściwego podmiotu nie jest równoznaczny z obowiązkiem zasięgnięcia opinii przez właściwy podmiot.

Obowiązek zatem uprzedniej konsultacji rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej o zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej z kierownikiem zakładu z radą ma tylko dorozumiany charakter i dlatego nie może prowadzić do zarzutu naruszenia prawa, gdyż w istocie została naruszona wyłącznie interpretacja ustawy przyjęta przez organ nadzoru.

Wskazano, że jeżeli nawet, prima facie, wydaje się oczywiste, że - aby rada mogła wykonywać swoje opiniodawcze zadania - zawsze przed rozwiązaniem stosunku prawnego z kierownikiem zakładu właściwy podmiot powinien zasięgnąć opinii rady, lecz przekonanie to nie znajduje potwierdzenia w ustawie.

Ustawa bowiem nie określa, jak dochodzi do zwolnienia kierownika zakładu, stąd rezygnacja z opinii - chociaż w kategoriach społecznych zasługuje na negatywną ocenę - nie podlega ocenie w kategoriach normatywnych.

Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 czerwca 2004 r. o sygn. III PK 23/04 (publ. OSNP 2005/4/52) wyjaśnił, że przepis art. 46 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), przewidujący konsultację z radą społeczną samodzielnego publicznego zakładu lecznictwa otwartego, nie zmienia trybu odwołania dyrektora zakładu opieki zdrowotnej wynikającego z art. 70 § 1 w związku z art. 69 k.p.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż odwołanie kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Lecznictwa Otwartego nie wymaga trybu zastrzeżonego w przepisach szczególnych. Niezasadne jest konstruowanie takiego szczególnego trybu odwołania na podstawie art. 46 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej w oparciu o twierdzenie, że odwołanie wymaga konsultacji z Radą Społeczną Samodzielnego Publicznego Zakładu Lecznictwa Otwartego.

W ocenie Sądu Najwyższego przepis ten nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 69 k.p. Zwrócono uwagę na szeroko zakreśloną w nim kompetencję Rady. Nie chodzi tylko o jej opinię w sprawie rozwiązania stosunku pracy z kierownikiem Samodzielnego Publicznego Zakładu Lecznictwa Otwartego, lecz także o wniosek o rozwiązanie stosunku pracy (odwołanie). Tak określona kompetencja daje Radzie pozycję samodzielną, nieograniczoną do konsultanta zarządu. Przepis art. 46 pkt 1 lit. e ustawy nie jest adresowany do burmistrza, co oznacza, że nie został przewidziany odpowiedni do uprawnienia rady obowiązek organu odwołującego zwrócenia się o opinię. Nie można więc z tego przepisu wywodzić, że odwołanie kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Lecznictwa Otwartego ma nastąpić w określonym trybie, w którym wymagana jest opinia rady społecznej tego Zakładu.

Sąd orzekający podziela i aprobuje w pełni powyższe stanowisko judykatury przyjmując, że przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d u.d.l. nie jest skierowany do podmiotu tworzącego, a jego adresatem jest jedynie rada społeczna. Określa on jedynie kompetencje rady społecznej, ale nie tworzy obowiązków po stronie podmiotu tworzącego. Obowiązek zasięgania opinii rady nie został w nim wyrażony wprost.

Pogląd ten znajduje także aprobatę w doktrynie i to w aktualnym stanie prawnym.

"Rada społeczna tego podmiotu nie ma wobec kierownika zakładu kompetencji władczych. Ponadto podmiot tworzący nie ma obowiązku zasięgać jej opinii nawet w sprawach z zakresu jej kompetencji. W większości spraw będących w zakresie przekazanych mu zadań organ ten wyraża tylko swoje stanowisko w formie niewiążących wniosków i opinii. Rada ma obecnie prawo do składania wniosków i opinii w sprawie regulaminu organizacyjnego nie do podmiotu tworzącego, a do kierownika." (tak Maciej Dercz w tezie 3 komentarza do art.48 u.d.l. w programie Lex stan prawny na 01.09.2014).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów i dlatego na podstawie art. 148 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.