Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3209/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 676/14 w sprawie ze skargi H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 676/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta [...]decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] na podstawie art. 17, art. 20, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z zm.) – dalej jako: "ustawa oświadczeniach rodzinnych", art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 559), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), oraz art. 104 Kpa - odmówił H.B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką M.B., w związku z tym, że ma ona ustalone prawo do emerytury.

Składając odwołanie H.B. podniosła, że zrezygnowała z emerytury, ponieważ jest ona niższa niż świadczenie pielęgnacyjne.

Decyzją z [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wywodząc, że wstrzymanie wypłaty emerytury nie może być utożsamiane z pojęciem rezygnacji z zatrudnienia w aspekcie art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż wśród jednej z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wymienił posiadanie przez osobę sprawującą opiekę ustalonego prawa do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1a tej ustawy).

W skardze na tę decyzję H.B. podniosła zarzut naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że nie przysługuje jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, naruszenie art. 77 § 1 i § 2 Kpa, art. 80 Kpa, i art. 86 Kpa, a w konsekwencji naruszenie art. 6 Kpa, art. 7 Kpa i art. 8 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak rozpoznania całokształtu okoliczności faktycznych sprawy oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez potraktowanie jej w sposób nierówny w stosunku do innych osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarżąca w dniu 25 kwietnia 2014 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką M.B. Do wniosku dołączyła m.in. orzeczenie zaliczające M.B. do znacznego stopnia niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Z akt wynika także, że do 30 kwietnia 2014 r. pobierała emeryturę, ale na wniosek skarżącej z dniem 1 maja 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wstrzymał wypłatę emerytury do 30 kwietnia 2014 r. skarżąca pobierała emeryturę, ale na jej wniosek z dniem 1 maja 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wstrzymał wypłatę emerytury. Odwołując się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd stwierdził, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki. Natomiast art. 17 ust. 5 tej ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Z akt sprawy natomiast jednoznacznie wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek skarżącej nie pozbawił strony emerytury, a jedynie wstrzymał jej wypłatę. Wstrzymanie wypłaty emerytury, w ocenie Sądu nie jest równoznaczne z pozbawieniem uprawnień do emerytury. Dodatkowo Sąd podkreślił, że celem ustawodawcy przyjmującego z dniem 28 listopada 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych było zapewnienie odpowiedniego świadczenia osobie pozbawionej dochodu przez rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ww. ustawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że orzekające organy nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa materialnego jak i procesowego, a w szczególności przepisów wskazanych w skardze, w tym także naruszenia art. 32 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku H.B. reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez dokonanie wykładni tych przepisów jedynie na podstawie wykładni literalnej w sposób sprzeczny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,

b) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez potraktowanie skarżącej w sposób nierówny w stosunku do innych osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi.,

2. naruszenie przepisów postępowania tj., art. 3 § 1 i art. 1445 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77§ 1, art. 104, art. 107 § 3, art. 109, art. 110 Kpa poprzez niewyeliminowanie decyzji niezgodnej z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego – naruszającej interes społeczny skarżącej oraz jej zaufanie do organów władzy publicznej, a także niezwierającej należytego uzasadnienia w zakresie dotyczącym równego traktowania.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że niezależnie od literalnego brzmienia art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonując ich wykładni przez pryzmat celu jakiemu mają służyć, brak jest uzasadnienia do dokonywania tej wykładni w sposób wykluczający osoby uprawnione do świadczenia emerytalno – rentowego z prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie skarżącej kasacyjnie jest to o tyle uzasadnione, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości rezygnacji z przyznanego świadczenia w postaci emerytury, czy renty, a jedynie zawieszenie wypłaty tych świadczeń. To z kolei oznaczałoby, ze osoba która uzyskała prawo do emerytury lub renty w kontekście powyższej wykładni przepisów nigdy nie uzyskałaby statusu osoby bez ustalonego prawa do tych świadczeń. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób z ustalonym prawem do emerytury niezależnie od jej wysokości, w przeważającej części niższej od wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, które takim osobom, przez sam fakt ustalonego prawa do emerytury nie przysługuje, jest daleko idącym ograniczeniem ich praw podmiotowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał ten drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120 ).

W ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy są wskazywane przepisy art. 3 § 1, art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku art.7, art. 8, art. 77 §1, art. 104, art. 107 § 3, art. 109, art. 110 Kpa

Zwrot normatywny ,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji( wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13).

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym wskazującym na zakres kognicji sądów administracyjnych. Zarzut naruszenia tego przepisu winien wskazywać, iż sąd dokonał kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej z przekroczeniem wyszczególnionego tym przepisem zakresu. Autor skargi kasacyjnej w żadnym stopniu nie wykazał aby do takiego przekroczenia doszło, co zarzut ten czyni bezzasadnym.

Należy zauważyć, że wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnych argumentów dla wykazania, że pomiędzy wytkniętym uchybieniem, a wynikiem sprawy zachodzi związek o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto zarzuty postawione w petitum skargi nie wskazują na czym polegało naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, czy zasady rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dlaczego te potencjalne uchybienia winny skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., zwłaszcza w sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie uznając je za bezsporne.

Odnosząc się zarzutu naruszenia prawna materialnego – przepisów art. 17 ust.1 pkt 1 oraz art. 17 ust.5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię w związku z ich literalną interpretacją, a w sposób sprzeczny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP należy uznać za nie znajdujący usprawiedliwienia.

Na wstępie rozważań należy zauważyć, iż podstawowy podział wykładni prawa jest związany z rodzajem stosowanych dyrektyw. Dzielimy je na językowe i pozajęzykowe. Wykładnia językowa polega na ustaleniu tekstu prawnego przez odwołanie się interpretatora do przesłanek, które tworzą kontekst językowy. Językowe dyrektywy wykładni wskazują w jaki sposób można przełożyć interpretowane przepisy prawne na równoznaczne na gruncie reguł danego języka, normy postępowania przy uwzględnieniu wszystkich elementów kontekstu językowego, w którym zostały sformułowane. Dyrektywy językowe są punktem wyjścia do interpretacji tekstu prawnego. Jeżeli przy wykorzystaniu językowych dyrektyw można z jednego lub kilku przepisów wyprowadzić normę lub normy postępowania, które nie są ze sobą sprzeczne, to nie ma potrzeby odwoływania się do innych pozajęzykowych dyrektyw wykładni. Pozajęzykowe dyrektywy wykładni stosujemy jeżeli w wyniku interpretacji powstały sprzeczne lub niejednoznaczne .

Wykładnia celowościowa dokonywana jest przy założeniu, że tekst prawny to środek za pomocą którego ustawodawca chce osiągnąć określonego rodzaju skutki w rzeczywistości społecznej. Wykładnia ta polega na ustaleniu co jest celem interpretowanego tekstu prawnego oraz ustalenie związku zachodzącego pomiędzy aktem, a jednym z alternatywnych znaczeń tekstu.

Wykładnia systemowa polega zaś na ustaleniu znaczenia przepisów ze względu na usytuowanie interpretowanego aktu normatywnego w systemie prawnym.

W państwie prawnym interpretator musi w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeśli językowe znaczenie tekstu prawnego jest jasne, wówczas zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim przypadku pozajęzykowa wykładnia może jedynie dodatkowo potwierdzać wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną( por. wyroki TK z 28.06.2000, syg. K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141, z 8. 06. 19, syg. SK 12/98, OTK 1999, nr 5 poz. 96, wyrok SN z 8.05.1998, syg. I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1 poz.7).

Zarówno jednak w doktrynie, jak i w orzecznictwie dopuszcza się możliwość stosowania wyjątków od zasady pierwszeństwa wykładni językowej. Interpretatorowi wolno odstąpić od wykładni językowej tylko wtedy gdy uzasadnia to powołanie się na jakieś ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Nie każde racje, a jedynie istotne upoważniają do odstąpienia od znaczenia literalnego przepisu.

Można wskazać na takie sytuacje gdy – wynik wykładni prowadzi do przyjęcia absurdalnego lub niedorzecznego znaczenia przepisu( uchwała SN z 8.02. 2000 r., syg. I KZP 50/99), zakres zastosowania normy niewątpliwie wskazywałby na zbyt wąski lub zbyt szeroki zakres jego stosowania( uchwała SN z 11.01.1999 r, syg. I KZP 15/98), posłużenie się wyłącznie wykładnią językową prowadziłoby do zniekształcenia lub wypaczenia treści przepisu( uchwała siedmiu sędziów SN z 18.10. 2001 r., syg. I KZP 22/01).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt wywiedzionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 17 ust.1 pkt 1 i art. 17 ust.5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez tylko literalną wykładnię wskazanych przepisów i w sposób sprzeczny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP należy uznać za nie zawierający usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce albo ojcu jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się między innymi orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przepis art. 17 ust.5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje sytuacje gdy osobie sprawującej opiekę nie przysługuje świadczenie gdy ma ona ustalone prawo do emerytury. Niewątpliwie H.B. ma takie prawo ustalone, co w ocenie organów stanowiło podstawę odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść powoływanych przepisów jest jasna i ustawodawca wyłączył w przepisie art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a i b) prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę jeśli mają ustalone prawo do świadczeń tam wymienionych, w tym prawa do emerytury bez względu na wysokość przysługującego im świadczenia.

Nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, iż zachodzi potrzeba interpretacji wyżej powołanej normy prawnej w kontekście dyrektywy wykładni pozajęzykowej – celowościowej, a rezultat tej wykładni byłby odmienny niż wykładni językowej. Przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić źródło utrzymania dla osób, które rezygnują, bądź nie podejmują zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, tak aby nie pozostały bez środków do życia w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Sam fakt, iż wysokość ustalonej emerytury dla skarżącej kasacyjnie pozostaje w dysproporcji do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, które mogłaby otrzymać nie może prowadzić do odmiennej wykładni powoływanego przepisu.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że zaakceptowana przez sąd administracyjny wykładnia przepisu art. 17 ust.5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą równości – art. 32 Konstytucji RP. O nierównym traktowaniu można mówić tylko wówczas gdy podmioty wyróżnione tą samą cechą nie są jednakowo traktowane. Podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą winny być traktowane jednakowo. W świetle wyżej powołanego przepisu wszystkim osobom posiadającym uprawnienia do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.