Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 400/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 189, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 61 ust. 1-5, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 5, par. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 722/12 w sprawie ze skargi L. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 722/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla obiektu gospodarczego, magazynu na potrzeby rolne, o powierzchni do 350 m².

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. L. Ż. wystąpił do Wójta Gminy Ś. z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla obiektu gospodarczego, magazynu na potrzeby rolne o powierzchni do 350 m², o wymiarach 14m na 26m, z zamiarem usytuowania na działce nr [...] w Niekłonicach. W piśmie z dnia 1 września 2011r. L. Ż. zmodyfikował wniosek, określając ostatecznie, że planowany budynek będzie miał przeznaczenie gospodarcze i wymiary 15,5 m na 23 m, z dachem czterospadowym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., Nr [...], Wójt Gminy Świeszyno odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy, dla obiektu gospodarczego o powierzchni 356 m² w Niekłonicach wskazując, że inwestycja nie spełnia jednego z koniecznych warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. warunku dobrego sąsiedztwa.

Na skutek odwołania L. Ż. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] lutego 2012r., Nr [...] uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę Wójtowi Gminy Świeszyno do ponownego rozpatrzenia uznając, że analiza zabudowy wokół planowanej inwestycji, powinna obejmować szerszy obszar niż przyjęty pierwotnie.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), Wójt Gminy Świeszyno w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy na realizację obiektu gospodarczego o powierzchni 350 m², na działce nr [...] w Niekłonicach. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, poddał analizie porównawczej obszar sięgający swym zakresem trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] w Niekłonicach. Granice obszaru zaznaczono na załączniku graficznym do decyzji. W obszarze poddanym analizie organ nie stwierdził wystąpienia obiektów gospodarczych o parametrach zbliżonych do obiektu wnioskowanego. W zabudowie jednorodzinnej znajdują się wyłącznie przybudowane do domów mieszkalnych obiekty garażowe o powierzchni nie przekraczającej 30m². Jedyny obiekt magazynowy o powierzchni ok. 100m², znajduje się poza strefą mieszkalną, tj. na działce nr [...], należącej do pracowniczych ogródków działkowych. Obiekt ten ma zupełnie inne przeznaczenie niż obiekt wnioskowany, a dodatkowo jest nieporównywalnie mniejszy od obiektu wnioskowanego.

Odwołanie od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej złożył L. Ż., reprezentowany przez r.pr. A. J. Odwołujący się zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pod pojęciem obiektu o analogicznej funkcji należy rozumieć wyłącznie obiekt identyczny w stosunku do planowanego. Zarzucono także błąd w ustaleniach faktycznych przez stwierdzenie, że w obszarze analizowanym nie istnieją budynki gospodarcze o parametrach zbliżonych do obiektu planowanego. Wbrew bowiem twierdzeniom organu, w analizowanym obszarze istnieją obiekty o funkcji gospodarczej. Strona podniosła, że przyjęto zbyt formalistyczne pojęcie "obiektu o zbliżonych parametrach", co jest sprzeczne z dominującym poglądem doktryny, które opowiada się za szeroką interpretacją pojęcia podobieństwa zabudowy. Dodano ponadto, że kwestia podobieństwa inwestycji planowanej była już przedmiotem rozważań organu odwoławczego, który w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obiekt planowany pozostaje w zgodzie z funkcją istniejącej zabudowy. Zdaniem strony, wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy narusza nadmiernie wolność właściciela do dysponowania swoją nieruchomością (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Decyzją z dnia [...] maja 2012r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 59 – art. 64 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez L. Ż. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie ponownie prowadzonego postępowania, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany stanowiący trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] w Niekłonicach i prawidłowo ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne w większości parterowe (na dz. nr [...] budynek dwukondygnacyjny) z garażem, czyli obszar ten to zabudowa o funkcji typowo mieszkaniowej. Na działce nr [...], na której planowana jest budowa budynku gospodarczego o pow. 350m2 znajduje się już budynek mieszkalno – usługowy. L. Ż. samowolnie zmienił sposób użytkowania części tego budynku, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń położonych na parterze i poddaszu.

Kolegium podkreśliło, że w ramach zasad dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), dopuszcza się przede wszystkim funkcję tożsamą. Planowana zabudowa może być zróżnicowana w zakresie gabarytów i architektury, jednakże nie może znacząco odbiegać od istniejącej. Jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zdaniem Kolegium, do zastanej jednostki urbanistycznej wnioskodawca zamierza wprowadzić zabudowę znacznie odbiegającą od istniejącej, w kontekście funkcji, jak i gabarytów. Funkcją podstawową jest mieszkaniowa i jedynie uzupełniająco może jej towarzyszyć inna funkcja np. pawilony handlowe, sklepy, usługi nieuciążliwe np. fryzjer. Chodzi o funkcje niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania mieszkańców. Nie do pogodzenia jest zestawienie istniejącej funkcji mieszkalnej z planowanym obiektem gospodarczym, którego gabaryty świadczą o innym przeznaczeniu, aniżeli zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców. Kolegium stwierdziło, że przyjęte granice obszaru analizowanego były wystarczające. Wyznaczony obszar tworzy bowiem pewną urbanistyczną całość. Odnosząc się do parametrów budynku, wskazanego przez inwestora na działce nr [...] w Niekłonicach, organ wyjaśnił, że nie może on stanowić odniesienia do planowanej inwestycji ze względu na położenie. Obiekt ten znajduje się w innej jednostce urbanistycznej – ogrody, a jego przeznaczenie związane jest ściśle z działalnością i funkcjonowaniem ogródków działkowych. Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut odwołania, że do podstawy rozstrzygnięcia przyjęto jedynie obiekty identyczne. Organ zaznaczył, że odwołujący się nie wskazał konkretnie, iż w analizowanym obszarze występują obiekty o cechach podobnych do zabudowy planowanej. Analiza dokumentacji zebranej w sprawie nie potwierdziła takich obiektów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie L. Ż., reprezentowany przez r.pr. A. J., wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2012 r. oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstacyjnej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, poprzez nieprawidłową wykładnię oraz błąd w ustaleniach faktycznych, prowadzący do nieprawidłowego przyjęcia, że w analizowanym obszarze nie istnieją obiekty podobne do planowanego. Zarzucono naruszenie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., polegające na braku precyzyjnych wyjaśnień na poparcie twierdzeń przyjętych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu skargi zaprezentowano zarzuty, które uprzednio podnoszone były w odwołaniu od decyzji pierwszoinstacyjnej, tj. przyjęcie zbyt wąskiego rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa, co narusza ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie. Tymczasem ustawodawca pozostawiając organom swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego zastrzegł jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący podkreślił obowiązek organu do dokładnego i precyzyjnego wyjaśnienia podstaw ustalenia obszaru przyjętego do analizy. Wskazał na powinność wyczerpującego uzasadnienia wydania decyzji odmownej. Zdaniem skarżącego, powyższe wymogi nie zostały w sprawie dopełnione. W szczególności, nie wyjaśniono, dlaczego realizacja inwestycji doprowadziłaby do zakłócenia ładu przestrzennego, a także, że budynek planowany byłby uciążliwy dla właścicieli działek sąsiednich. Nadto, pomimo podnoszonych w odwołaniu argumentów, organ odwoławczy nie wskazał, na jakiej podstawie uznał prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego. Natomiast wadliwość decyzji, w zakresie naruszenia przepisów postępowania, polegała na nie wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, naruszeniu zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, w oparciu o kompletny, całościowo interpretowany stan faktyczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty użyte w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że podobnie jak na etapie postępowania odwoławczego, skarżący podnosi zarzut istnienia obiektów o podobnych parametrach co planowany, jednakże nie przedstawia na poparcie swych twierdzeń żadnych dowodów.

W piśmie z dnia 27 sierpnia 2012 r., skarżący L. Ż., reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał zarzuty skargi i przypomniał, że organy nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku podania podstaw, iż planowany budynek gospodarczy miałby doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego i to w zakresie, uzasadniającym ingerencję w wolność właściciela do zagospodarowania swej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej w skardze decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wyszczególnionych w pkt 1- 5 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie, istota sporu dotyczy spełnienia warunku określonego w art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z definicją ustawową, przez pojęcie ładu przestrzennego, rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach, wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Organ, działając zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, winien zbadać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki, panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por.wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, LEX nr 1145557).

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że planowania przez L. Ż. inwestycja, polegająca na usytuowaniu obiektu gospodarczego, na działce nr [...] w Niekłonicach, o powierzchni około 350m², znacznie odbiega od zastanej zabudowy na przedmiotowym obszarze. Pierwotnie rozpatrujący sprawę Wójt Gminy Świeszyno przyjął dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy zbyt wąski obszar porównawczy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zastosował się do wskazań Kolegium, określonych w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. i zakreślił szerszy obszar porównawczy, obejmujący działki, które znajdują się w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, co było zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Funkcje, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji obrazuje analiza, stanowiąca załącznik opisowy do decyzji Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] marca 2012 r.

Sąd stwierdził, że bezspornie można przyjąć, że w obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkalna jednorodzinna (działki nr [...]]). Obiekty garażowe, przybudowane do istniejących budynków mieszkalnych, nie przekraczają powierzchni 30m². Przy tym, wbrew zarzutom odwołania, a także skargi do sądu administracyjnego, organy uwzględniły w analizie obiekt wskazany na działce nr [...] w Niekłonicach. Obrazuje to również zakreślony w analizie obszar porównawczy, w którym znajduje się obiekt na działce nr [...]. Zatem bezpodstawne jest stanowisko skarżącego, że pomimo istniejących rzeczywiście możliwości, organ ograniczył obszar analizy. Materiał dowodowy wskazuje, że obszar analizy porównawczej ustalono w sposób prawidłowy, skoro obejmował teren w odległości trzykrotnej długości działki. Obszar ten został zaznaczony na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji. W obszarze tym wyraźnie kształtuje się sposób zagospodarowania przestrzeni urbanistycznej, która wypełnia zabudowa jednorodzinna z obiektami gospodarczymi, lecz w rozmiarze wielokrotnie mniejszym od planowanego obiektu. Na terenie tym podstawową rolę pełni funkcja mieszkaniowa. Jedyny obiekt gospodarczy, o większym rozmiarze i podobnej funkcji, znajduje się poza opisaną wyżej jednostką urbanistyczną. Działka nr [...] w Niekłonicach, jak wynika z dokumentacji zebranej w sprawie, leży pod drugiej stronie drogi wewnętrznej, w innym obszarze urbanistycznym, tj. ogródków działkowych. Rola tego terenu i znajdującego się na nim budynku służy zupełnie innym funkcjom i celom, aniżeli obiektom przypisanym dla obszarów mieszkalnych.

Sąd podkreślił, że funkcja obszaru, na którym znajduje się obiekt planowany służy potrzebom mieszkaniowym społeczeństwa. Przeważa na nim zabudowa jednorodzinna, obiekty gospodarcze służą potrzebom funkcjonowania jej mieszkańców, ich wielkość, która sięga jedynie 30m², świadczy wyraźnie o przeznaczeniu marginalnym, bez wpływu na funkcjonowanie zabudowy jednorodzinnej. Obiekt proponowany przez inwestora takich funkcji nie spełnia i to z uwagi na jego rozmiar, jak i przeznaczenie. Z akt sprawy wynika, że strona prowadzi na przedmiotowej działce działalność gospodarczą i zmierza do zmiany przeznaczenia budynku posadowionego na działce nr [...] w Niekłonicach z funkcji mieszkalnej na usługową. Dopuszczalna funkcja usługowa, jak słusznie zauważył organ I instancji, powinna pełnić co najwyżej rolę uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej, tzn. nie powinna stanowić uciążliwości dla jej mieszkańców (np. fryzjer, czy apteka). W ocenie Sądu obiekt gospodarczy o powierzchni około 350m², będzie stanowił przykład zabudowy sprzecznej z obiektami i funkcją zastaną w analizowanym obszarze. Twierdzenia L. Ż., że istnieją obiekty gospodarcze o podobnych parametrach co planowany, a organ odstąpił od poczynienia ustaleń wyjaśniających w tym zakresie, nie mogą być uwzględnione, albowiem wnioskodawca nie przedstawił dowodów na potwierdzenie swego stanowiska. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie sądowej w dniu 5 września 2012r. przypomniał kwestię istnienia budynku podobnego do planowanego, lecz precyzując swoje wywody ponownie wskazał na obiekt znajdujący się na działce nr [...] Niekłonicach, który był już wcześniej przedmiotem analizy. W ocenie Sądu także pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Ustalenia konieczne dla wydania merytorycznej decyzji zostały dopełnione. Organ zgromadził i ocenił wszechstronnie zebrany materiał dowodowy, umożliwił stronie uczestnictwo w postępowaniu i nie można zarzucić organom dowolności (art. 80 p.p.s.a.). Decyzja organu I instancji spełnia wymogi co do formy i treści wymienione w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z okoliczności sprawy wynika przy tym, że strona miała możliwość czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

W skardze kasacyjnej L. Ż., reprezentowany przez radcę prawnego A. J., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, ograniczającym prawo do zabudowy gruntu, przez co organ wadliwie ustalił, że planowana przez skarżącego inwestycja doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że rozumienie przez Sąd i organy administracji zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narusza ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określa minimalną odległość granic obszaru analizowanego, używając sformułowania w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. To nasuwa wniosek, że możliwe jest wyznaczenie obszaru o większej powierzchni niż minimalna, jednakże należy mieć na względzie, aby obszar analizowany tworzył racjonalnie określoną całość urbanistyczną, którą ustala się uwzględniając całokształt okoliczności danej sprawy. Ustalając granice tego obszaru organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Powyższe należy rozumieć jako obowiązek organów wytyczenia obszaru analizowanego w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki, w każdym kierunku od granic działki objętej wnioskiem. Skarżący podkreślił, że wprawdzie organy i Sąd pierwszej instancji opowiedziały się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, tak aby powstrzymanie zabudowy, nie doprowadziło do nadmiernego ograniczenia zabudowy i naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu, to jednocześnie uznano, że ustalenie przez organ I instancji obszaru do analizy wg wymogów minimalnych określonych przez ustawodawcę, czyli trzykrotna szerokość frontu działki, jest prawidłowe i nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z takim stanowiskiem skarżący nie zgadza się podnosząc, że organ administracji obowiązany jest do dokładnego i precyzyjnego wyjaśnienia podstaw ustalenia danego obszaru analizy w odniesieniu do konkretnego wniosku strony. Zdaniem skarżącego, organ II instancji nie wykonał tego obowiązku, w szczególności nie wyjaśnił w jaki sposób realizacja inwestycji w postaci budowy obiektu usługowego doprowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a także by wybudowanie takiego obiektu było uciążliwe dla właścicieli działek sąsiednich. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Nie można podzielić zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieprawidłową wykładnię. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni § 5 i § 6 powołanego wyżej rozporządzenia, a więc nie mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów w zarzucanej mu formie.

Sąd pierwszej instancji dokonał natomiast prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ocenił prawidłowo zastosowanie tego przepisu mając na uwadze § 3 rozporządzenia wykonawczego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwana: "u.p.z.p.", – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy, a jeśli tak to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawia warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy ( czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego".

Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości ( art. 64 ust 3 Konstytucji RP ) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

Wprawdzie – jak wyżej zaznaczono - obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a więc może być większy niż wskazane minimum, to jednak przyjęcie do analizy obszaru większego niż minimum nie może służyć "rozciąganiu" obszaru analizowanego dotąd dopóki nie znajdzie się obiektu budowlanego odpowiadającego zamierzeniom inwestora. Takie działanie godziłoby w naczelną zasadę zachowania "ładu przestrzennego".

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował ustalenie przez organ I instancji obszaru analizowanego. Prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji potwierdzają mapy znajdujące się w aktach sprawy, w tym kopia mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy. Podkreślić należy, iż powiększenie obszaru analizowanego i jego "rozciągnięcie" zgodnie ze stanowiskiem skarżącego nie oznaczałoby, że przedmiotowy obiekt budowlany uznany zostałby za spełniający wymogi zasady "dobrego sąsiedztwa". Trafnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na obszarze położonym w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu budowlanego znajduje się zabudowa jednorodzinna, w tym z przybudowanymi do domów mieszkalnych obiektami garażowymi o powierzchni nie przekraczającej 30m². Jedyny obiekt magazynowy o powierzchni ok. 100m² (na działce nr [...]) znajduje się poza strefą mieszkalną, w innym obszarze urbanistycznym, tj. ogródków działkowych. Teren ten i znajdujący się na nim budynek służy całkowicie odmiennym funkcjom i celom niż obiekty właściwe dla obszarów mieszkalnych. Nadto obiekt magazynowy na działce nr [...] ma inne przeznaczenie niż przedmiotowy obiekt i jest zdecydowanie od niego mniejszy. Uwzględnienie obiektu na działce nr [...] nie może zatem skutkować uznaniem, że przedmiotowy obiekt mieści się w zastanym w danym miejscu stanie dotychczasowej zabudowy i wpisuje się w faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.