Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 51/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 40 § 2, art. 32, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant referent stażysta Grażyna Sułkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...], nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz strony skarżącej kwotę 680,00 zł (słownie złotych: sześćset osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez P. J. (dalej: skarżący lub strona) decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po rozpatrzeniu, na posiedzeniu niejawnym, odwołania strony prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A z siedzibą w G., od decyzji Starosty P. z [...], nr [...], (dalej: Starosta) określającej A z siedzibą w G. dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku w odniesieniu do terenów, na które oddziałują źródła hałasu, pochodzące z instalacji i urządzeń zakładu zlokalizowanego przy ul. [...] w G. – dopuszczalne poziomy hałasu poza Zakładem w odniesieniu do terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wyrażone wskaźnikami LAeq, tj. dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (G. ul. [...], dz. nr a, i b a.m. [...] obręb ewidencyjny [...]) na poziomie LAegD= 50 dB i LAeqN=40 dB (pkt I) i określającej zakres i sposób prowadzenia pomiarów poziomu hałasu (pkt II) – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy określiło A z siedzibą w G. dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku poza terenem Zakładu A zlokalizowanego przy ul. [...] w G., w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. wyrażone równoważnym poziomem hałasu w porze dnia - LAeq d = 50 dB.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że decyzją z [...], nr [...], Starosta określił stronie prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A w G., dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem, w odniesieniu do terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wyrażone wskaźnikami LAeq, tj. dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (G. ul. [...], dz. nr a, i b a.m. [...] obręb ewidencyjny [...]) na poziomie LAegD= 50 dB i LAeqN=40 dB (pkt I) oraz określił zakres i sposób prowadzenia pomiarów poziomu hałasu (pkt II). Postępowanie zostało wszczęte w związku z przekazaniem Staroście przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska sprawozdania z przeprowadzonych 27 czerwca 2019 r. pomiarów poziomu hałasu emitowanego z zakładu A prowadzonego przez stronę, zlokalizowanego przy ulicy [...] w G. W toku postępowania przeprowadzono m.in. oględziny w terenie, w trakcie których ustalono, iż w warsztacie prowadzone są typowe naprawy maszyn rolniczych (naprawa zużytych części maszyn rolniczych), a strona poinformowała, iż podjęła czynności mające na celu zredukowanie hałasu dochodzącego z jej posesji na nieruchomości sąsiednie poprzez montaż ekranów dźwiękochłonnych, przy czym inwestycja jest na etapie projektowania zabudowy ekranów. Decyzją z [...], nr [...], Kolegium uchyliło tę decyzję Starosty i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podniosło w szczególności, iż w sprawie nie poczyniono wystarczających ustaleń w zakresie źródła emitującego hałas oraz zasięgu jego oddziaływania, a przyjęcie poziomu ochrony akustycznej jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, tym bardziej, iż organ ochrony środowiska (WIOS) dokonał w protokole pomiaru hałasu odmiennej kwalifikacji terenu (jak dla zabudowy zagrodowej). Organ nie odniósł się do powyższych rozbieżności w uzasadnieniu decyzji i nie przedstawił własnej oceny ustalonych okoliczności sprawy, pomimo tego, iż dopuszczalne normy dla zabudowy zagrodowej nie są tożsame z dozwolonymi poziomami emisji hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odnosząc się do samego pomiaru hałasu, Kolegium wskazało, iż dowód potwierdzający wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu może być przeprowadzony poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu, co nie zwalnia jednak organu od obowiązku weryfikacji, czy badania te zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości zasadne jest przeprowadzenia ponownych pomiarów akustycznych, czego organ nie rozważył, także w kontekście tego, iż pomiędzy datą badania hałasu przez WIOS, a datą wydania decyzji miał miejsce znaczny upływ czasu, co może mieć znaczenie wobec deklarowanych przez stronę działań polegających na montażu ekranów dźwiękochłonnych. Organ pierwszoinstancyjny w ocenie Kolegium nie wyjaśnił tymczasem, czy w dacie przeprowadzenia badań oraz w dacie rozstrzygania sytuacja była tożsama, tj. czy poziom natężenia hałasu nie uległ w tym czasie zmianie. Kolegium podniosło także, iż Starosta w sposób nieprawidłowy określił dopuszczalne poziomu hałasu dla pory nocnej, podczas gdy emisja hałasu w porze nocnej nie była w ogóle przedmiotem rozważań organu. Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu winna formułować stosowny nakaz skierowany do indywidulanie oznaczonego adresata tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło owo przekroczenie. Jeśli organ uważał, że uzasadnione jest wydanie decyzji także w odniesieniu do pory nocnej, winien dokonać stosownych ustaleń faktycznych w tym zakresie. W odniesieniu do punktu II sentencji decyzji (zakres i sposób przeprowadzania pomiarów) Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 115a ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska dopuszczalne jest określenie w decyzji wymagań mających na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności dotyczących częstotliwości prowadzenia pomiarów poziomu hałasu i charakteru prawnego decyzji wydanych w wyniku tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148 ustawy. Nie jest natomiast dopuszczalne rozstrzygnięcie powtarzające w istocie regulację ustawową. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na stwierdzone uchybienia zasadnym było ponowne, kompleksowe rozpatrzenie sprawy przy wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy aktualnego na dzień orzekania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu w przedmiocie określenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku emitowanych z instalacji i urządzeń zakładu strony, organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w G. (działki nr c, d, e mapa [...], obręb [...]), w trakcie których dokonano przeglądu budynków oraz urządzeń na posesji oraz ustalono, iż w warsztacie wykonywane są prace naprawcze maszyn rolniczych w dniach od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.00 do 17.00 oraz w soboty od 7.00 do 15.00. W trakcie oględzin P. J. oświadczył, iż w związku z przekroczeniami poziomu hałasu powodowanymi pracą sprężarki dokonał jej wymiany oraz zrezygnował z mycia sprzętu rolniczego na terenie manewrowym. Podejmował również działania w kierunku montażu ekranów wyciszających, jednakże gmina nie wyraziła zgody na zainstalowanie urządzeń. Ustalono, iż dokonany zostanie nowy pomiar pozwalający na stwierdzenie, czy poziom hałasu powstający w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jest przekroczony w odniesieniu do terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W aktach sprawy – jak dostrzegł organ odwoławczy – znajduje się pismo Burmistrza G. z 24 października 2019 r. skierowane do strony, z treści którego wynika, iż organ nie wyraził zgody na budowę ekranu akustycznego o wysokości ok. 5,00 m w granicy z ulicą [...] z uwagi na przeznaczenie działek stanowiących własność P. J. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zakładające kontynuowanie form nawiązujących do tradycji budowlanej regionu i skali krajobrazu, jak też objęcie ul. [...] strefą ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego z zakazem lokalizowania dominant architektonicznych. Nadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m.

Podniósł organ odwoławczy, że Starosta ustalił także, na podstawie informacji oraz wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekazanych przez Burmistrza G. za pismem z 12 kwietnia 2021 r., iż działki narażone na ekspozycję hałasu o numerze ewidencyjnym a i b obręb [...], zlokalizowane w G. przy ulicy [...], stanowią jedną nieruchomość i w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr [...] z dnia [...] oznaczone są symbolem 6 .MN, RM, dla których ustalone przeznaczenie podstawowe to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej. W § 7 ust. 1 pkt 1 Uchwały wskazano, iż dla terenów oznaczonych symbolami literowym MN oraz MN, RM obowiązują standardy akustyczne jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, określone przepisami odrębnymi. Na zlecenie Starosty wykonane zostały 25 maja 2021 r. pomiary poziomu hałasu przenikającego do środowiska z zakładu A, udokumentowane znajdującym się w aktach sprawy Raportem nr [...] z 28 maja 2021 r. sporządzonym przez B zs. w O. W Raporcie wskazano m.in. iż w czasie prowadzenia badań poziomu hałasu przenikającego do środowiska zarejestrowano prace maszyn istotnych z punktu widzenia prowadzonego badania źródła hałasu tj. ciągnik rolniczy uruchomiony na biegu jałowym, przejazdy ciągnika przez teren zakładu, praca wózka widłowego na terenie zakładu, praca klucza pneumatycznego. Żadna z maszyn oraz zakład jako całość nie pracuje w okresie nocy tj. pomiędzy godziną 22.00 a 6.00 rano. Lokalizacja dwóch punktów pomiarowych dobrana została tak, by zbadać wpływ źródła hałasu na klimat akustyczny zabudowy mieszkaniowej narażonej na hałas (dom jednorodzinny dwukondygnacyjny znajdujący się po drugiej stronie drogi dojazdowej do źródła pod adresem ul. [...], G., oddalony od placu manewrowego A o 15 metrów). Pomiary dokonane zostały metodą próbkowania przy użyciu legalizowanych przyrządów pomiarowych. W wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono, iż w dniu realizacji pomiarów w środowisku instalacja powodowała przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasów w porze dziennej, określonych Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

W tych okolicznościach przytoczoną na wstępie decyzją z [...], nr [...], Starosta określił stronie dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku w odniesieniu do terenów, na które oddziałują źródła hałasu, pochodzące z instalacji i urządzeń zakładu zlokalizowanego przy ul. [...] w G. - dopuszczalne poziomy hałasu poza Zakładem w odniesieniu do terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wyrażone wskaźnikami LAeq, tj. dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (G. ul. [...], dz. nr a, i b a.m. [...] obręb ewidencyjny [...]) na poziomie LAegD= 50 dB i LAeqN=40 dB (pkt I), jak również określił zakres i sposób prowadzenia pomiarów poziomu hałasu (pkt II).

Od decyzji tej strona wniosła odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 40 § 2 w zw. z art. 32 Kpa przez pominięcie pełnomocnika strony w toku postępowania i nie informowanie go o czynnościach podejmowanych przez organ w toku ponownie prowadzonego postępowania, w tym także o wydaniu decyzji. Pełnomocnik zarzucił także naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) polegające w szczególności na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o protokół z badań hałasu sporządzony na zlecenie WIOS w O. bez wydania postanowienia o włączeniu w poczet materiału dowodowego przedmiotowego dokumentu, oraz uniemożliwieniu pełnomocnikowi udziału w oględzinach, a także w dokonanych pomiarach. W jego ocenie organ pierwszej instancji nie zastosował się do zaleceń wynikających z decyzji organu odwoławczego z [...]., a zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe i narusza art. 107 § 1 Kpa., jak też art. 8 i art. 107 § 3 Kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pełnomocnik podniósł również, iż organ pierwszej instancji uchybił art. 9 Kpa poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego obowiązków i praw będących przedmiotem postępowania oraz art. 81 w zw. z art. 10 Kpa przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów i uznaniu określonych okoliczności za udowodnione, pomimo iż strona nie zajęła w sprawie stanowiska. Pełnomocnik podkreślił, iż z powodu nieuczestniczenia w postępowaniu nie posiada wiedzy co do treści dokumentów włączonych przez organ pierwszej instancji w poczet materiału dowodowego, tym samym nie ma możliwości złożenia pełnych zarzutów co do naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, w związku z czym zasadne jest zbadanie przez organ odwoławczy ewentualnych naruszeń przez organ pierwszej instancji prawa materialnego mając na względzie treść odwołania skarżącego z dnia 16 lipca 2020 r. Końcowo – odwołujący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty, ewentualnie o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 136 §2 Kpa, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z 29 lipca 2021 r. Starosta przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia w trybie art. 132 Kpa.

Po przedstawieniu toku postępowania Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Starosty stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219), zwanej dalej p.o.ś. Stosownie do treści art. 112 tej ustawy ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie, jak również poprzez zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Zgodnie z art. 112a pkt 1 lit. b p.o.ś. pod pojęciem wskaźników hałasu należy rozumieć wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby: L,Aeq d - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 600 do godz. 2200) oraz LAeąN - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 2200 do godz. 600). Delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku przy uwzględnieniu potrzeby zapewnienia należytej ochrony środowiska przed hałasem oraz mając na uwadze przepisy prawa Unii Europejskiej odnoszące się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku, przewiduje art. 113 p.o.ś., dopuszczając m.in. w ust. 2 pkt 1 zróżnicowanie dopuszczalnych poziomów hałasu ze względu na przeznaczenie (sposób zagospodarowania) terenu: a) pod zabudowę mieszkaniową b) pod szpitale i domy pomocy społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Następnie zaznaczyło Kolegium, że zgodnie z art. 114 ust. 1 i 2 p.o.ś. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, a jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. W myśl art. 115a ust. 1 p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. W myśl art. 378 p.o.ś. organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1 jest starosta. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq d lub L,Aeq n- Decyzji nie wydaje się jeżeli hałas powstaje w związku z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą (art. 115 ust. 2 p.o.ś.). W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq d i LAeq n w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3 p.o.ś.). W decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności: 1) rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby, wraz z przewidywanymi wariantami, 2) zakres, sposób i częstotliwość prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148, 3) formę, układ, techniki i termin przedkładania wyników pomiarów, o których mowa w pkt 2, organowi właściwemu do wydania decyzji i Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska (art. 115a ust. 4 p.o.ś.). Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu (art. 115a ust. 5 p.o.ś.).

Równocześnie wyjaśniło Kolegium, że rozporządzeniem z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) Minister Środowiska określił dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu wyrażone odpowiednimi wskaźnikami, które zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska, w odniesieniu do jednej doby. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia (Tabela nr 1) dopuszczalny poziom hałasu w decybelach dla pozostałych obiektów i działalności będących źródłem hałasu (niebędących drogami i liniami kolejowymi) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 50 db w zakresie L,Aeq d (przedział czasu odniesienia równy 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym) oraz 40 db w zakresie L,Aeq n (przedział czasu odniesienia równy 1 najmniej korzystnej godzinie nocy), zaś dla terenów zabudowy zagrodowej odpowiednio LAeqD - 55 db i L,AeqN - 45 db.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, iż ocena prawidłowości zastosowania przywołanych wyżej norm prawa materialnego poprzedzona być musi analizą w zakresie akcentowanego w odwołaniu zarzutu naruszenia norm prawa procesowego, a to art. 40 § 2 w zw. z art. 32 Kpa, poprzez pominięcie pełnomocnika strony w toku postępowania, nieinformowanie go o czynnościach podejmowanych przez organ, w tym także o wydaniu decyzji. Stosownie do brzmienia art. 32 Kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jak stanowi zaś art. 40 §1 i §2 Kpa pisma doręcza się stronie, a jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Wskazane przepisy, jak zaznaczył organ odwoławczy, statuują prawo strony postępowania administracyjnego do ustanowienia pełnomocnika, jak również obowiązek organu – z momentem jego zawiadomienia o ustanowieniu pełnomocnika –doręczania pism temu pełnomocnikowi. Podniosło przy tym Kolegium, że znane mu są przytaczane przez pełnomocnika w odwołaniu poglądy judykatury, iż pominięcie pełnomocnika w czynnościach procesowych winno być traktowane tak samo jak pominiecie strony. W istocie tego rodzaju wadliwość działania organu wywołać może daleko idące skutki procesowe uzasadniające nawet wznowienie postępowania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem strona umocowując pełnomocnika (zwłaszcza profesjonalnego) czyni to w określonym celu, jakim jest zagwarantowanie ochrony własnych interesów.

Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, uchybienie w postaci doręczenia decyzji stronie zamiast jej pełnomocnikowi należy oceniać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Przykładowo w wyroku z 8 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 1937/11 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż "fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji strome, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 Kpa., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 lutego 2014 r., sygn. I SAWa 1250/13 wskazał, iż "faktycznie samego naruszenia przepisu art. 40 § 2 Kpa poprzez doręczenie decyzji stronie, a nie pełnomocnikowi, w sytuacji, gdy reprezentant strony zna treść rozstrzygnięcia, zajmuje stanowisko procesowe co do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie można uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy i nie może spowodować wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego". Równocześnie Kolegium wyjaśniło, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników.

Zdaniem Kolegium ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie każdorazowo zależy od okoliczności poszczególnego przypadku, etapu postępowania na jakim doszło do tego rodzaju naruszenia, jak też uwzględnienia czy tego rodzaju wadliwość uniemożliwiała stronie skorzystanie z przysługujących jej uprawnień procesowych.

W analizowanym przypadku, na co zwróciło uwagę, nie budzi wątpliwości, iż pierwotnie uruchomione postępowanie pierwszoinstancyjne w przedmiocie określenia Panu P. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A w G., dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem, w odniesieniu do terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, prowadzone było bez udziału pełnomocnika. Wbrew bowiem podnoszonym już wcześniej argumentom dotyczącym pominięcia pełnomocnika w tym postępowaniu, Staroście P. nie został przedłożony oryginał dokumentu pełnomocnictwa z dnia 15 października 2019 r., na który powoływał się pełnomocnik. Od decyzji Starosty z [...], nr [...], doręczonej stronie 6 lipca 2020 r., odwołanie wniósł profesjonalny pełnomocnik, załączając dokument pełnomocnictwa z 16 lipca 2020 r., zgodnie z nim strona udzieliła adw. T. P. pełnomocnictwa w zakresie m.in. reprezentacji przed podmiotami, instytucjami, sądami oraz organami administracji publicznej w sprawie przeciwko Staroście P., dotyczącej pomiaru hałasu. W oparciu o przedłożone pełnomocnictwo postępowanie odwoławcze prowadzone było z udziałem pełnomocnika, któremu doręczona została kasatoryjna decyzja Kolegium z [...], nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta prowadził czynności z udziałem strony kierując także korespondencję bezpośrednio do niej, w tym zawiadomienie z 25 lutego 2021 r. o wszczęciu postępowania wraz z zawiadomieniem o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, zawiadomienie z 14 maja 2021 r. o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego (badania pomiaru hałasu pochodzącego ze źródeł hałasu emitowanych przez zakład A), zawiadomienie z 9 czerwca 2021 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w związku z zakończeniem postępowania w sprawie, jak również decyzję z [...] nr [...] określającą jej dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Odwołanie od tej ostatniej decyzji wniósł pełnomocnik, załączając na wezwanie tut. organu pełnomocnictwo udzielone mu przez stronę 10 lipca 2021 r. do zastępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. w postępowaniu odwoławczym w sprawie określenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jak również poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa z 6 lipca 2020 r., mocą którego strona upoważniła go "do reprezentacji przed organami administracji publicznej dotyczącej spraw, w której Mocodawca jest stroną postępowania" (przy czym, jak wskazało Kolegium, ten ostatni dokumentu nie został wcześniej złożony do akt postępowania prowadzonego tak przed organem I jak i II instancji). Pełnomocnik wywodzi w oparciu o powyższe, iż uprawniony był do zastępowania strony także w ponownie prowadzonym przez Starostę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a czynności tego postępowania przeprowadzone zostały z jego całkowitym pominięciem.

Odnosząc się do tej wyżej kwestii Kolegium stwierdziło "pewnego rodzaju brak staranności strony i jej pełnomocnika w należytym udokumentowaniu przed organami administracji publicznej woli strony w zakresie umocowania pełnomocnika do działania w jej imieniu". Zważyło bowiem, iż już w uprzednio prowadzonym postępowaniu odwoławczym pełnomocnik podnosił zarzut jego pominięcia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, pomimo iż nie wykazał by do akt złożone zostało na tym etapie stosowne pełnomocnictwo, a Starosta wyjaśniał, iż pismo z 15 października 2019 r., na które powoływał się pełnomocnik, nie zostało dostarczone do organu. Do odwołania od decyzji Starosty z [...] nr [...] załączone zostało pełnomocnictwo z 16 lipca 2020 r. umocowujące do działania przed organami administracji publicznej w sprawie przeciwko Staroście P. dotyczącej pomiaru hałasu (na mocy którego postępowanie odwoławcze prowadzono z udziałem pełnomocnika), natomiast do odwołania od decyzji Starosty P. z [...], nr [...], nie załączono pełnomocnictwa, a na wezwanie organu przedłożono oryginał dokumentu pełnomocnictwa z 10 lipca 2021 r. umocowującego do działania w postępowaniu odwoławczym przed SKO w O. w sprawie określenia dopuszczalnych poziomów hałasu jak również potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa z 6 lipca 2020 r. upoważniającego adw. T. P. do reprezentowania P. J. przed organami administracji publicznej w sprawach w których mocodawca jest stroną postępowania. W odniesieniu do tego ostatniego dokumentu pełnomocnik wyjaśnił, iż uprzednio złożone wraz z odwołaniem pełnomocnictwo miało charakter ogólny, co oznacza, iż intencją skarżącego było objęcie zakresem pełnomocnictwa wszystkich faz postępowania w sprawie do jej ostatecznego (prawomocnego) zakończenia. W tych realiach Kolegium dostrzegło, że kopia pełnomocnictwa ogólnego przedłożona obecnie do odwołania różni się od dokumentu pełnomocnictwa z 16 lipca 2020 r. (załączonego do uprzednio złożonego odwołania) znajdującego się w aktach sprawy tak datą udzielenia upoważnienia jak i jego zakresem. Tym samym zaznaczyło, że postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z [...] prowadzone było z udziałem pełnomocnika, a zakres pełnomocnictwa załączonego do odwołania "wskazywać mógł na wolę Strony objęcia jego zakresem także ponownie prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego, zasadne było w ocenie Kolegium podjęcie przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniających, zmierzających do jednoznacznego uzyskania stanowiska strony co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Jednocześnie jednak Kolegium rozważyło zaistniałe w sprawie okoliczności stwierdzając, iż przebieg postępowania, w tym postawa samej strony, świadczy o zachowaniu standardów postępowania administracyjnego w kontekście zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wszelkie bowiem czynności ponownie prowadzonego postępowania podejmowane były z poszanowaniem uprawnień procesowych Pana P. J., który informowany był o podejmowanych przez organ działaniach, brał udział w oględzinach nieruchomości, ponownym pomiarze hałasu przenikającego z zakładu A do środowiska, skorzystał także osobiście z możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy w dniu 16 czerwca 2021 r. Dostrzegło przy tym Kolegium, że strona nie zgłaszała w toku postępowania żadnych uwag dotyczących nieprawidłowości w zakresie doręczania korespondencji, nie żądała także by czynności przeprowadzane były z udziałem pełnomocnika. Stwierdził organ odwoławczy, że "(...) Niewątpliwie relacje między pełnomocnikiem a mocodawcą a także przyjęty sposób porozumiewania się pozostają poza zakresem zainteresowania organu procesowego, niemniej nie sposób nie zauważyć, iż wobec doręczenia decyzji kasatorynej Kolegium pełnomocnikowi, posiadał on wiedzę, iż sprawa podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu przez organ pierwszej instancji". Zdaniem Kolegium nie jest zasadne podważanie wszelkich czynności ponownie prowadzonego postępowania, bowiem strona aktywnie w nich uczestniczyła, zapoznała się z materiałami sprawy i zadbała o złożenie odwołania w terminie. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia jej uprawnień procesowych. Mając zaś na względzie podnoszone przez pełnomocnika zarzuty, iż nie uczestniczył w ponownie prowadzonym postępowaniu i nie miał wiedzy o podejmowanych czynnościach, tut. organ umożliwił pełnomocnikowi zapoznanie się z całością akt sprawy, wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, złożenie ewentualnych wniosków dowodowych. Pismo Kolegium informujące o możliwości wglądu w akta sprawy doręczone zostało na adres kancelarii 15 listopada 2021 r., jednakże z możliwości powyższej pełnomocnik nie skorzystał.

Tym samym Kolegium uznało, iż w rozpoznawanym przypadku miała miejsce pewnego rodzaju wadliwość procedowania, bowiem kwestia reprezentacji strony winna być wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, niemniej w ocenie Kolegium nie jest zasadne tylko z tej przyczyny uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty P., bowiem nie doszło w żadnej mierze do pogorszenia sytuacji procesowej strony. Pełnomocnik dokonał w terminie czynności procesowej warunkowanej przez pismo doręczone stronie, tj. wniósł odwołanie. Czynny udział pełnomocnika w toku postępowania, powtórzenie poszczególnych czynności prowadzonych przed organem pierwszej instancji z jego udziałem nie prowadziłby w ocenie Kolegium do innego wyniku sprawy, przy uwzględnieniu argumentacji podnoszonej przez pełnomocnika na etapie postępowania odwoławczego.

Przechodząc natomiast do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, iż Starosta podjął czynności zmierzające do wyczerpującego zbadania okoliczności rozpoznawanej sprawy. Zweryfikował w szczególności poczynione ustalenia faktyczne pod kątem ich aktualności w kontekście zarzucanego znacznego upływu czasu pomiędzy datą przeprowadzenia pomiarów hałasu przez WIOŚ, a datą wydania decyzji, jak też w kontekście deklarowanych przez stronę działań zmierzających do zapewnienia ochrony akustycznej terenu. Zaznaczyło, że z akt sprawy wynika, iż pismem z 14 października 2019 r. P. J. zwrócił się do Gminy G. o zgodę na montaż ekranów dźwiękochłonnych, jednakże pismem z 24 października 2019 r. Burmistrz G. odmówił realizacji przedsięwzięcia na wskazanym terenie, tym samym inwestycja polegająca na umiejscowieniu w granicy z ulicą [...] ekranów akustycznych wedle przygotowanego przez Stronę projektu nie doszła do skutku. Organ pierwszej instancji zweryfikował także swoje wcześniejsze ustalenia dotyczące przeznaczenia działek objętych oddziaływaniem hałasu pochodzącego z działalności prowadzonej przy ul. [...] w G. na teren posesji przy ul. [...] w G., dokonując w tym zakresie stosownej analizy. Organ ustalił mianowicie, iż działki o nr a i nr b k.m. [...] obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta G., dla obszarów położonych w obrębach [...], [...] i [...] oznaczone zostały symbolem 6MN.RM z przeznaczeniem podstawowym - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej. W §7 ust. 1 pkt 1 planu określono dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów oznaczonych symbolami literowym MN oraz MN, RM wskazując, iż dla terenów tych obowiązują standardy akustyczne jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową określone przepisami odrębnymi. Kolegium podniosło, że Starosta zbadał czy teren, na który oddziałuje hałas, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób pozwalający na zaliczenie go do kategorii wymienionych w art. 113 ust 2 pkt 1 p.o.ś. i ustalił obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu, wyjaśniając zachodzącą wcześniej rozbieżność pomiędzy kwalifikacją przedmiotowych terenów w materiałach przedłożonych przez WIOŚ (jako zabudowy zagrodowej), a przyjętym stopniem ochrony akustycznej jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Podkreślił organ odwoławczy, że Starosta zlecił także specjalistycznej pracowni akustycznej (B zs. w O.) dokonanie nowych pomiarów hałasu przenikającego do środowiska ze źródeł emitowanych przez zakład A, które przeprowadzone zostały 25 maja 2021 r. w godzinach od 10:30 do 12:20. Badania wykonano metodą próbkowania w terenie przy użyciu przyrządów pomiarowych zgodnie z metodyką referencyjną określoną w Załączniku nr 7 Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody (Dz. U. z 2019 r., poz. 2286). W czasie badań poziomu hałasu przenikającego do środowiska zarejestrowano prace maszyn istotnych z punktu widzenia prowadzonego badania źródła hałasu tj. pracę ciągnika rolniczego uruchomionego na biegu jałowym, przejazdy ciągnika przez teren zakładu, pracę wózka widłowego na terenie zakładu, pracę klucza pneumatycznego, odnotowując czas pracy poszczególnych źródeł hałasu w czasie odniesienia T równym 8 kolejno po sobie następującym godzinom w porze dnia. Ustalono także, iż zakład nie pracuje w nocy (w godzinach od 22:00 do 6:00). Pomiarów, celem zbadania wpływu źródeł hałasu na klimat akustyczny zabudowy mieszkaniowej narażonej na hałas (dom jednorodzinny dwukondygnacyjny znajdujący się pod adresem ul. [...] G.) dokonano w dwóch punktach pomiarowych PI (umieszczony przy oknie w odległości 15 m od placu manewrowego oraz 25 m od warsztatu serwisowego A) oraz P2 (umieszczony na granicy działki objętej ochroną od hałasu w odległości 12 m od placu manewrowego i 20 m od warsztatu serwisowego). Z zarejestrowanych zmian poziomu hałasu w środowisku, prezentujących najbardziej niekorzystne oddziaływanie instalacji w dniu badania, wybrano posługując się metodą próbkowania przedziały czasu w których występował hałas reprezentatywny dla pacy instalacji. Od określonego w ten sposób hałasu odjęto, na drodze obliczeniowej, poziom tła akustycznego.

W dalszych motywach zaznaczył organ odwoławczy, że w oparciu o wyniki pomiarów dla zakładu A, przeprowadzonych przez podmiot spełniający wymagania normy PN-EN ISO/IEC 17025:2018-02 oraz legitymujący się stosownym certyfikatem akredytacji laboratorium badawczego, Starosta prawidłowo ustalił, iż przedmiotowa instalacja powoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w porze dziennej. Kolegium podzieliło przy tym dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę dowodu jakim jest "Raport z pomiarów hałasu przenikającego do środowiska z zakładu A" jako dokumentu rzetelnego, zgodnego z zasadami logiki i nie budzącego zastrzeżeń co do zawartych w nim wniosków.

Stwierdziło także Kolegium, że Starosta całkowicie pominął sygnalizowane w jego decyzji z [...], nr [...], nieprawidłowości w zakresie określenia dopuszczalnych poziomów hałasu dla pory nocnej. Niemniej jednak w tym względzie wskazało, iż zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.) standardy akustyczne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w okresie 8 h pory dnia (tj. pomiędzy godziną 6:00 a 22:00), określone wskaźnikiem LAeqD oraz w okresie 1 h poiy nocy (tj. pomiędzy godziną 22:00 a 6:00), określone wskaźnikiem LAeqN wynoszą odpowiednio 50 dB i 40 dB. Wartości te dla terenów zabudowy zagrodowej wynoszą kolejno 55 dB (dla pory dnia) i 45 dB (dla pory nocy). Przy czym jak zaznaczył organ odwoławczy wskazał, że z §7 ust. 1 pkt 1 MPZP dla terenów oznaczonych symbolami literowym MN oraz MN, RM (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej) obowiązują standardy akustyczne jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową określone przepisami odrębnymi. W rozstrzygnięciu kasatoryjnym Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, jako akt kreujący obowiązek o charakterze publicznoprawym, kierowana jest wyłącznie do oznaczonego indywidualnie podmiotu (zakładu) emitującego hałas i w odniesieniu do zakresu czasowego, w którym przekroczone zostały dopuszczalne normatywnie poziomy hałasu. Dopuszczalny poziom hałasu może być przekroczony dla pory dziennej (wedle wskaźnika hałasu LAeqo) lub dla pory nocnej (wedle wskaźnika hałasu LAeqN). Tym samym może być on przekroczony tylko w dzień, tylko w nocy, albo w ciągu całej doby. To, że zgodnie z brzmieniem ust.3 art.ll5a ustawy, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeqD i LAeqN w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład oznacza, że są one formułowane tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło owo przekroczenie. W konsekwencji też tylko w takim zakresie dobowym, w jakim następuje ponadnormatywne przekroczenie hałasu, organ może wydać decyzję określającą dopuszczalne poziomy hałasu. Efekt w postaci rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu administracyjnego musi być adekwatny do ustaleń zawartych w zgromadzonym materiale dowodowym. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej nigdy nie może następować w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt sprawy, które świadczą o podstawie lub o braku podstawy do określonego jego sformułowania, (tak wyrok NSA z 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3250/14).

Jednocześnie zauważyło Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem badania organu nie była emisja hałasu przez zakład A w porze nocnej. Jak wynika ze zgromadzonego materiału (m.in. z treści protokołu oględzin nieruchomości czy Raportu z pomiarów hałasu przenikającego do środowiska) przedmiotowa instalacja nie pracuje w porze nocnej. Z dokonanych ustaleń wynika, iż stwierdzone przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu dotyczą pory dziennej, tym samym nie jest zasadne wydanie decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu także w odniesieniu do pory nocnej. Także w odniesieniu do punktu II decyzji (zakres i sposób przeprowadzania pomiarów) Kolegium wskazywało, iż zgodnie zart. 115a ust. 4 pkt 2ustawy dopuszczalne jest określenie w decyzji takiej, jak wydana w niniejszej sprawie, wymagań mających na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności dotyczących zakresu, sposobu oraz częstotliwości prowadzenia pomiarów poziomu hałasu, ale tylko w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148 ustawy. Natomiast rozstrzygnięcie w części powtarzającej regulację ustawową i bezpośrednio do niej odsyłające jest zbędne. Biorąc pod uwagę powyższe, po dokonaniu analizy pomiarów przeprowadzonych w toku ponownie prowadzonego postępowania, zgodnie z którymi dla punktu pomiarowego PI wartość standardu akustycznego przekroczona została o 3,6 dB (ekwiwalentny poziom dźwięku dla okresu odniesienia T dla pory dnia wyniósł 53,6 dB), zaś dla punktu P2 - wartość standardu akustycznego przekroczona została o 7,9 dB (ekwiwalentny poziom dźwięku dla okresu odniesienia T dla pory dnia wyniósł 57,9 dB), konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez określenie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku poza terenem Zakładu A w G., w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. wyrażonego równoważnym poziomem hałasu w porze dnia - laeq d = 50 dB.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła decyzję odwoławczą w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

I. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem Organ powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według skarżącego, organ nie zbadał sprawy także pod kątem zasad doświadczenia życiowego, ograniczając się do pobieżnego zapoznania z zebraną w sprawie dokumentacją.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 40 § 2 w związku z art. 32 Kpa poprzez pominięcie pełnomocnika strony w toku postępowania i nie informowanie go o czynnościach podejmowanych przez organ w toku ponownie prowadzonego postępowania, w tym także o wydaniu decyzji,

tj. art. 40 § 2, art. 8, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa polegające na przyjęciu, że decyzja organu pierwszej instancji - doręczona bezpośrednio stronie skarżącej z pominięciem pełnomocnika - skutecznie weszła do obrotu prawnego, co w sposób oczywisty poderwało jej zaufanie do działania organów administracji publicznej.

obrazę art. 40 § 2 Kpa poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi decyzji organu I instancji a także całkowite pominięcie pełnomocnika w toku prowadzonego postępowania, w szczególności nie zawiadomienia pełnomocnika o przeprowadzeniu badań poziomu hałasu, w konsekwencji czego uniemożliwiono Stornie prawa do czynnego udziału w sprawie.

tj. art. 40 § 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że pomimo jednoznacznego potwierdzenia naruszenia przez Starostę P. wymogu art. 40 § 2 Kpa, organ odwoławczy nie podjął niezbędnych czynności zmierzających do wyeliminowania wadliwej decyzji Starosty z [...], nr [...], a ponadto utrzymania wadliwej decyzji w obrocie prawnym, czym organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

art. 32 w zw. z art. 40 Kpa poprzez pozbawienie strony możliwości działania przez ustanowionego pełnomocnika, o którym organ wiedział,

art. 40 § 2 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie przez organ odwoławczy, że umożliwienie pełnomocnikowi złożenia wyjaśnień w toku postępowania odwoławczego jest wystarczające i odnosi skutek względem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji, w sytuacji gdzie prawidłowa wykładnia przepisu wraz z uwzględnieniem bogatego orzecznictwa winna skutkować przyjęciem odmiennego rozstrzygnięcia.

art. 6 Kpa w zw. z art. 7 Kpa, czyli naruszenie zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, poprzez nadużycie przez organ swych kompetencji ustawowych

art. 7 Kpa w zw. z art. 6 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji opartej na okolicznościach, które nie zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że gdyby okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji w takim kształcie,

art. 7, 11, 76 § 1, art. 75, 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w:

a) wydaniu skarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o protokół z badań hałasu środowisku sporządzony na zlecenie WIOS w O. bez wydania postanowienia o włączeniu w poczet materiału dowodowego przedmiotowego dokumentu, oraz uniemożliwieniu pełnomocnikowi udziału w oględzinach a także w dokonanych pomiarach,

b) wydaniu skarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o protokół z badań hałasu środowisku sporządzony na zlecenie WIOS w O. który został przeprowadzony pod nieobecność pełnomocnika strony, albowiem organ I instancji zaniechał zawiadomienia pełnomocnika o czynnościach, w konsekwencji czego organ uniemożliwił pełnomocnikowi udziału w oględzinach a także w dokonanych pomiarach

c) zaniechaniu przez organ I instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto na dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych,

d) całkowite pominięcie pełnomocnika w toku ponownie przeprowadzonego postępowania, w szczególności uniemożliwienie pełnomocnikowi brania udziału w pomiarze hałas oraz oględzinach, a także nie powiadomienie pełnomocnika o dowodach włączonych w poczet materiału dowodowego,

e) niepoczynieniu wystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy, niezastosowanie się przez organ I instancji do zaleceń wskazanych przez organ drugiej instancji w decyzji z dnia [...],

P® braku wnikliwego rozpoznania sprawy i wydaniu decyzji w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i w konsekwencji całe postępowanie administracyjne i hipotetyczne założenia, a nie ustalone i podlegające weryfikacji fakty, co skutkowało wydaniem skarżonej decyzji, podczas gdy nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia

art. 7a § 1 Kpa poprzez nierozstrzyganie pozostających w sprawie wątpliwości na korzyść strony mimo, że z uwagi na nieoczywisty charakter sprawy wydanie decyzji o określonej treści nie było właściwym rozwiązaniem

art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób obniżający zaufanie do władzy publicznej i sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, w sytuacji gdy nie ziściły się ku temu przesłanki;

art. 9 Kpa poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej obowiązków i praw będących przedmiotem postępowania,

art. 11 Kpa poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji;

art. 75 § 1 Kpa w każdym przypadka w zw. z art. 7 Kpa, poprzez nie włączenie w poczet materiału dowodowego protokołu z badań hałasu środowisku sporządzony na zlecenie WIOS w O., podczas gdy organ administracji zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

art. 81 w zw. z art. 10 Kpa polegające na usankcjonowaniu przez organ II instancji działania organu I instancji polegającego na uniemożliwieniu stronie postępowania wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów, uznaniu okoliczności faktycznych wynikających z przeprowadzonych dowodów za udowodnione - mimo braku podstaw, wydaniu decyzji przed upływem terminy wyznaczonego stronie na zapoznanie się z aktami, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego jest zagwarantowanie stronom możliwości wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanych dowód, a za udowodnione mogą zostać jedynie okoliczności, co do których strona reprezentowana przez pełnomocnika zajęła stanowisko,

art. 8 i 107 § 3 Kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

art. 107 § 1 Kpa przez wadliwe rozstrzygnięcie skarżonej decyzji,

art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez podzielenie stanowiska organu I instancji i w konsekwencji uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej praz orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja ta oparta została na niewyjaśnionym stanie faktycznym i jako taka pozostawała wadliwa w stopniu przesądzającym jej uchylenie.

III. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 115a ust. 1 i 2 p.o.ś. w zw. z art. 156 p.o.ś. w związku z art. 157 p.o.ś. poprzez określenie dopuszczalnych poziomów hałasu poza terenem Zakładu A zlokalizowanego przy ul. [...] w G. mimo, że okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie zaistniały ku temu przesłanki z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej.

2) art. 115a ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 6 i art. 77 Kpa poprzez błędne i nieuprawnione stwierdzenie rzekomego przekroczenia hałasu na podstawie protokołu pomiaru hałasu, który nie został włączony w poczet materiału dowodowego został przeprowadzony przez organ nieuprawniony a ponadto pomiar został poczyniony z pominięciem pełnomocnika

Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Ponadto autor skargi wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując równocześnie, że gdyby organ orzekający nie uwzględnił przedmiotowego wniosku to wnosi o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...], nr [...], z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnianiu skargi stwierdził jej autor, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe, przyczyny tej nieprawidłowości zaś są wielopłaszczyznowe. Jego zdaniem zaskarżone orzeczenie wydane zostało na podstawie niewyczerpującego i niepełnego materiału dowodowego. W jego ocenie dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego dotknięta została licznymi nieprawidłowościami, w szczególności całkowicie pominięto udział pełnomocnika strony. Jednocześnie w zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji skąpego materiału dowodowego, niewystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy przy jej jednoczesnym skomplikowaniu pod względem faktycznym, za uchybienie należy uznać również brak działania organów w sferze dowodowej.

Kontynuując podkreślił autor skargi, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowych ustaleń w przedmiocie skuteczności doręczenia decyzji przez organ pierwszej instancji, a także postanowień wydawanych przez organ w toku postępowania wyjaśniającego, przez co zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwe. Podkreślił, że skarżący ustanowił w sprawie pełnomocnika. Pomimo tego w toku postępowania organ pierwszej instancji wszelką korespondencję, w tym w szczególności zawiadomienie o przeprowadzenia pomiaru hałasu, kierował wyłącznie do strony z pominięciem pełnomocnika. Za nietrafiony należy uznał pogląd organu odwoławczego wyrażony w skarżonej decyzji a stanowiący, że skoro strona brała udział w czynnościach wyjaśniających to miała ona wystarczająco zagwarantowane prawo do czynnego udziału w sprawie. Ponadto niezrozumiałe jest stanowisko, jakoby strona i pełnomocnik nie dochowali należytej staranności. Po raz kolejny skarżący wskazuje, że do akt spraw zostało załączone pełnomocnictwo. Przerzucanie przez organ odwoławczy obowiązku nadzorowania organu należy uznać a chybiony. To organ jest gospodarzem postępowania, w sytuacji gdy posiadał on jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa, winien w trybie art. 64 Kpa wezwać pełnomocnika do sprecyzowania bądź uzupełnienia braków. Z całą mocą należy zaakcentować, iż strona nie posiada wiedzy prawniczej, stąd zlecił prowadzenie sprawy profesjonalnemu pełnomocnikowi. Znajdował się z uzasadnionym przekonaniu, że organ zawiadamia pełnomocnika o wszystkich czynnościach. Dopiero z decyzji z [...] skarżący podjął informację, że pełnomocnik nie brał udziału w postępowaniu i nie widział o podejmowanych przez organ działaniach. Ponadto zdaniem skarżącego organ nie podjął czynności zmierzających zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego wydania poprawnego rozstrzygnięcia. Brak włączenia dokumenu w poczet materiału dowodowego postępowania, a także pominięcie pełnomocnika w toku ponownie prwodzonego postępowania i tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie stanowią naruszenia przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Równocześnie materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób wystarczający do wydania skarżonej decyzji.

Na zakończenie wyraził ocenę, że w sprawie - na tle ustaleń faktycznych co do ostatecznego zakresu i wartości przekroczeń dopuszczalnych poziomów akustycznych w terenach ochrony akustycznej oraz wyznaczenia obszaru oddziaływania akustycznego instalacji zakładu - doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Dokonując subsumcji stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy, zdaniem pełnomocnika, należy wskazać, że przedstawione powyżej uchybienia jakich dopuścił się organ orzekający, są istotne na tyle, iż stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia całości wniesionej skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Zdaniem Sądu zważania należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Stosownie do art. 32 Kpa strona może działać przez pełnomocnika, a w myśl art. 40 § 2 Kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje te same skutki prawne. Zatem w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika, jest prawnie bezskuteczne i stanowi naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 586/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1293/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 344/17). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że celem regulacji unormowanej w art. 40 § 2 Kpa, na co wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. I o ile rację ma organ odwoławczy, że w sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu, to całkowicie pomija, że w sprawie nie wystąpiła wyłącznie wadliwość nie doręczenia stronie decyzji ale całkowite pominięcie w toku postępowania dowodowego pełnomocnika strony (por. np. wyroki NSA z: 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08, i z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 887/08).

W przytoczonym powyżej judykatach, ale także tych wskazywanych przez organ zwraca się uwagę na potrzebę wzięcia pod uwagę przy ocenie skutków pominięcia pełnomocnika od okoliczności danej sprawy, zwłaszcza długotrwałości pominięcia i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia.

W przedmiotowej sprawie trudno w ogóle odnosić wadliwość do jakichkolwiek parametrów wobec – jak wskazano powyżej – całkowitego pominięcia pełnomocnika w toku postępowania, każdej jego fazy, w tym najistotniejszego odtworzeniowo albowiem postępowania dowodowego. Z powyższą regulacją ściśle koreluje prawo strony unormowane w art. 32 Kpa. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że: "strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania". Ponadto, co zminimalizowały w aspekcie praw strony organy, ustanowienie pełnomocnika rodzi obowiązki po stronie organu administracji – to bowiem pełnomocnikowi należy doręczać kierowane do strony pisma. Trzeba przy tym podkreślić, że przepisy prawa nie wartościują pełnomocników, uznając tym samym doręczenie korespondencji do rąk osoby nieposiadającej wykształcenia prawniczego za równorzędne z doręczeniem jej zawodowemu pełnomocnikowi. W judykaturze podkreśla się, co w pełni uznaje skład orzekający w sprawie za zasadne, że "strona, ustanawiając pełnomocnika, chce ustrzec się przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa".

Z przywołanych unormowań jasno zatem wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 Kpa). Przytaczany wielokrotnie powyżej przepis art. 40 § 2 Kpa, co wymaga podkreślenia, nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń i obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Stanowisko to jest ugruntowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ale tożsame wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, publik. w OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112. Wskazany przepis, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie, pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych, nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje te same skutki prawne. Podkreślić przy tym należy, że strona ustanawiając pełnomocnika czyni to w określonym celu, chce bowiem ustrzec się przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa, zagwarantować sobie rzetelną ochronę własnych interesów. Jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów. Odnośnie do woli strony i zakresu pełnomocnictwo wątpliwości wyraził organ odwoławczy, jednakże nie wezwał ani strony, ani pełnomocnika do ich rozwiania, co z kolei byłoby gwarancja realizacji praw strony w postępowaniu. Otóż Kolegium stwierdziło, że zakres pełnomocnictwa "wskazywać mógł na wolę strony objęcia jego zakresem także ponownie prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego, zasadne było w ocenie Kolegium podjęcie przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniających, zmierzających do jednoznacznego uzyskania stanowiska strony co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Jednocześnie jednak Kolegium rozważyło zaistniałe w sprawie okoliczności stwierdzając, iż przebieg postępowania, w tym postawa samej strony, świadczy o zachowaniu standardów postępowania administracyjnego w kontekście zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wszelkie bowiem czynności ponownie prowadzonego postępowania podejmowane były z poszanowaniem uprawnień procesowych P. J., który informowany był o podejmowanych przez organ działaniach, brał udział w oględzinach nieruchomości, ponownym pomiarze hałasu przenikającego z zakładu A do środowiska skorzystał także osobiście z możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy w dniu 16 czerwca 2021 r.". Z takim poglądem i oceną zaistniej wątpliwości nie sposób się zgodzić, albowiem, jak słusznie podnosi w skardze, jej autor, strona nie dysponując wiedza fachową nie odnosiła się do podejmowanych z jej udziałem czynności.

Trudno, mając powyżej na uwadze, jako prawidłową zaakceptować ocenę organu odwoławczego, że o ile w rozpoznawanym przypadku miała miejsce pewnego rodzaju wadliwość procedowania, bowiem kwestia reprezentacji strony winna być wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, to niemniej jednak nie jest zasadne tylko z tej przyczyny uchylenie zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem "nie doszło w żadnej mierze do pogorszenia sytuacji procesowej strony". Za takim uznaniem zdaniem Kolegium przemawia to, że "pełnomocnik dokonał w terminie czynności procesowej warunkowanej przez pismo doręczone stronie, tj. wniósł odwołanie". Nadto w opinii Kolegium – z czym także nie można się zgodzić – "czynny udział pełnomocnika w toku postępowania, powtórzenie poszczególnych czynności prowadzonych przed organem pierwszej instancji z jego udziałem nie prowadziłby w ocenie Kolegium do innego wyniku sprawy, przy uwzględnieniu argumentacji podnoszonej przez pełnomocnika na etapie postępowania odwoławczego". Takie arbitralne uznanie jest nie do pogodzenia z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 Kpa), czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 Kpa) czy zasady przekonywania (art. 11 Kpa). Mając na uwadze ujawnione wadliwości w tym względzie podnieść nadto należy, że art. 32 Kpa nie wprowadza żadnego rozróżnienia znanego procedurze sądowej pełnomocnictw ogólnego i szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza też w swej treści zakresu tego pełnomocnictwa, jak zdaje się czyni to samodzielnie, bez udziału strony i pełnomocnika, organ odwoławczy oceniając zakres pełnomocnictwa, wolę strony wyrażoną w nim. Przyjmując zatem, że to udzielone pełnomocnictwo może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw strony, niedoręczanie od momentu jego udzielenia pism, a w szczególności decyzji, które na skutek skargi skarżącego poddane zostały kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, skutkujących uchyleniem kontrolowanych aktów. Pominięcie pełnomocnika w toku postępowania, jest równoznaczne w skutkach prawnych z pominięciem strony, co stanowi przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 Kpa).

Równocześnie, dodatkowo, podążając za tezą wyroku Naczelnego Sądu Najwyższego z 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86, wypada zauważyć, że pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym (także uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Wyrok ten, pomimo upływu lat nie utracił na swej aktualności. Dostrzeżenia bowiem wymaga, że w zbliżonej do procedury w Kpa Ordynacji podatkowej co do unormowań dotyczących umocowania pełnomocnika, jego praw i obowiązków oraz odpowiadających im obowiązków organów wskazania wymaga, że Sąd za celowe i uzasadnione w niniejszej sprawie uznał uwzględnienie uchwały NSA z 7 marca 2022 r., sygn. akt sygn. I FPS 4/21, zgodnie z którą: "Postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności doręczone stronie, która miała ustanowionego pełnomocnika, z naruszeniem art. 145 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy także wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik wnieśli od niego zażalenie". Powyższa uchwała odnosi się do kwestii doręczenia postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, jednakże zdaniem Sądu, jej treść należy odnieść także do kwestii wejścia do obrotu prawnego decyzji doręczonej z naruszeniem przepisu art. 145 § 2 O.p. (zob. postanowienie NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt I FSK 2184/19). Nadto nie można nie dostrzec, że NSA w wyroku z 25 listopada 2021 r., sygn. akt I FSK 79/18, oraz z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1453/15, stwierdził, że prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony, a same przepisy mają charakter gwarancyjny. Naruszenie przepisów w zakresie doręczeń oznacza, że przesyłka nie została skutecznie adresatowi doręczona. Ustanowienie przez stronę pełnomocnika skutkuje wyłączeniem zasady doręczania pism bezpośrednio stronie, która w tym zakresie zastępowana jest przez pełnomocnika. Jeżeli zatem organ doręczył pismo samej stronie, z pominięciem pełnomocnika, doręczenie takie – jako dokonane z naruszeniem prawa – nie może być uznane za prawnie skuteczne.

Z uwagi na te naruszenia Sąd nie mógł się ustosunkować merytorycznie do zasadności określonego w objętej skargą decyzji poziomu hałasu. Rzeczą natomiast organów jest ponowne wydanie stosownych decyzji z zagwarantowaniem skarżącemu prawa do obrony swoich interesów. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł, na podstawie art. 200 tej ustawy.