Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 278/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 2, art. 28 ust. 3, 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: par. 3 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Magdalena Jankowska - Szostak, Sędzia WSA Halina Filipowicz - Kremis (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi I. U. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją wydaną przez Zastępcę Dyrektora Oddziału we W. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] orzeczono o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W dniu [...] r., z zachowaniem terminu 14 dni, strona zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Organ przywołał w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015r., poz. 121).

W motywach orzeczenia wskazał, że w uzasadnieniu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek złożonego w dniu [...] r. strona wskazała, że jest osobą bezrobotną, pozostającą na utrzymaniu rodziców i nie posiada środków na spłatę zaległości wobec Zakładu. Pismem z dnia [...] r. (odebranym w dniu [...] r.) zakład przekazał informację o wszczęciu postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oraz wezwał do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej dokonanie analizy okoliczności faktycznych mogących stanowić podstawę ewentualnego umorzenia.

Podczas postępowania w I instancji zgromadzono następującą dokumentację: l) Dokumenty zgromadzone przez Oddział ZUS we W. z urzędu: akta dotyczące wnioskodawczyni jako płatnika składek, zawierające dokumentację zgłoszeniowo-rozliczeniową; informację z Centralnego Rejestru Ubezpieczonych; 2) dokumenty dostarczone przez stronę: oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej; pismo z firmy B S.A. z dnia [...]r; informację w sprawie egzekucyjnej z dnia [...] r. od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. – W.; pismo z firmy C z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83. ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, rozstrzygnął o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznie kwocie [...] zł.

W otrzymanym w dniu [...] r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała się strona na trudną sytuację finansową, spowodowaną koniecznością pomocy rodzinie. Zaznaczyła, że początkowo była to pomoc finansowa, jednak później doszła konieczność sprawowania opieki oraz wyjazdu z W., co spowodowało, że przez ostatni rok prowadzenia działalności sklep pozostawał zamknięty. Powołała się również na zobowiązania wobec innych wierzycieli, których nie jest w stanie spłacić. Jednocześnie wskazała, że jest osobą bezrobotną, nie posiada majątku i pozostaje na utrzymaniu rodziców, którzy pobierają emeryturę. Poinformowała również, że w chwili obecnej odpracowuje zadłużenie z tytułu nieopłaconego czynszu za mieszkanie komunalne. Podczas postępowania w II instancji zgromadzono dokumentację zgromadzoną przez Oddział ZUS we W. z urzędu: informacja z Centralnego Rejestru Ubezpieczonych;

W oparciu o zgromadzoną dokumentację ustalono że prowadząc działalność gospodarczą strona zobowiązana była odprowadzać do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składki na własne ubezpieczenia społeczne. Wskutek nie dopełnienia ustawowego obowiązku opłacania składek, na koncie rozliczeniowym powstało zadłużenie, które według stanu na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. na [...]., wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia wynosi [...] zł. Odnośnie sytuacji osobistej i materialnej wnioskującej ustalono, że obecnie strona nie jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych, nie pracuje zarobkowo oraz nie posiada dochodów z innych źródeł. Oświadczyła że nie korzysta z pomocy społecznej. Nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Mieszka z rodzicami, którzy pobierają emeryturę i pozostaje na ich utrzymaniu. Rodzina zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym. W porozumieniu z Gminą W. strona odpracowuje zadłużenie z tytułu nieopłaconego czynszu, wykonując drobne prace biurowe. Łączny dochód gospodarstwa domowego wynosi [...] zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę [...] zł. Poza zaległościami z tytułu składek strona posiada inne zobowiązania pieniężne w wysokości [...] zł, które dochodzone są przez firmę B S.A. Nie jest właścicielką majątku ruchomego i nieruchomego.

Ustalony stan faktyczny został przeanalizowany i oceniony w oparciu o przesłanki, warunkujące umorzenie należności, wynikające z następujących podstaw prawnych: l) art. 28 ust. 1,2 i ust. 3 powołanej w sentencji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; 2) art. 28 ust. 3a ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być przez zakład umarzane w całości lub w części tylko w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 28 ust. 3 pkt 2-6 powołanej ustawy, w którym ustawodawca wskazał, iż całkowita nieściągalność należności zachodzi gdy: 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa wart. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 749.) 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte wart. 28 ust. 3 pkt 2 i 4 gdyż okoliczności z nich wynikające nie wystąpiły.

Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego w świetle art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należy wskazać, że działalność gospodarcza nie jest już prowadzona. Jednak w toku przeprowadzonego postępowania ustalono występowanie następców prawnych. Wobec powyższego nie zachodzi omawiana przesłanka. Z dokonanego rozliczenia wynika, że zaległe składki przekraczają wartość kosztów upomnienia, które aktualnie wynoszą [...] zł, zatem nie spełnione są okoliczności określone wart. 28 ust. 3 pkt 4a. Wobec tych zaległości postępowanie egzekucyjne prowadził komornik sądowy. Postanowieniem z dnia [...] r. postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Jednocześnie po wydaniu postanowienia zakład nie ustalił majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z uwagi na powyższe spełniona została przesłanka określona wart. 28 ust. 3 pkt 5. Biorąc pod uwagę, że w tym postępowaniu nie ujawniono majątku ruchomego i nieruchomego oraz dochodów uznać należy, że obecnie w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, co oznacza, że spełnione są warunki określone w art. 28 ust. 3 pkt 6. W myśl art. 28 ust. 3a w uzasadnionych przypadkach, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365) zakład może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami, nawet pomimo braku całkowitej nieściągalności należności. Zgodnie par. 3 ust. l tego rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Odnośnie pkt 1 ustalono, że faktycznie obecna sytuacja materialna skarżącej jest trudna, ponieważ nie posiada źródła dochodu. Okoliczność ta nie może jednak stanowić samoistnej podstawy dla stwierdzenia sytuacji, o której mowa w omawianej przesłance. Istotne bowiem znaczenie ma fakt, czy sytuacja, w której obecnie strona się znajduje ma charakter długotrwały i czy może ulec poprawie. W sprawie nie stwierdzono okoliczności, które wskazywałyby, że ta sytuacja nie może ulec zmianie. Posiada bowiem strona potencjalne możliwości podejmowania zajęć zarobkowych. Nie przedstawiła żadnych dokumentów, które, by temu przeczyły. Nie jest także zarejestrowana w urzędzie pracy, profesjonalnej instytucji pomagającej w znalezieniu zatrudnienia. Wobec powyższego w tej sytuacji nie można uznać za stan trwały. Jednocześnie zaznaczyć należy, że łączny dochód gospodarstwa domowego wynosi [...] zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę [...] zł. Zatem jest wyższy od minimum socjalnego, ustalonego dla 3-osobowego gospodarstwa na kwotę [...] zł. W świetle powyższego uznać należy, że strona nie wykazała, iż spłata należności pozbawiłaby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zatem przesłankę zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 przywołanego powyżej rozporządzenia, uznano za niespełnioną. W sprawie nie została spełniona przesłanka określona w par. 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z uwagi na fakt, iż nie zostały wykazane straty materialne poniesione w wyniku zdarzenia nadzwyczajnego. Odnośnie przesłanki określonej w par. 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia należy zauważyć, że wnioskodawczyni nie wykazała, iż stan zdrowia ogranicza możliwości uzyskania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. Wobec powyższego omawiana przesłanka nie zachodzi. W kontekście posiadanych zaległości wobec innych wierzycieli, zaznaczyć należy, że ich spłata nie powinna odbywać się kosztem spłaty należnych zakładowi należności z tytułu składek, a wybór dotyczący opłacania w pierwszej kolejności innych zobowiązań, nie może prowadzić do zobowiązania zakładu do umorzenia wnioskowanych należności. Nawiązując do argumentacji wniosku, z której wynika, iż przez ostatni rok prowadzenia działalności sklep był zamknięty z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkami rodziny, wskazać należy, że powyższe nie może stanowić podstawy ewentualnego umorzenia. Prowadzenie działalności gospodarczej nie ogranicza się bowiem tylko do realizacji przedmiotu jej prowadzenia i to wyłącznie połączonego z uzyskiwaniem z tego tytułu przychodów. Osoba decydująca się na prowadzenie własnej działalności powinna liczyć się z pewnym ryzykiem, na które składa się również ponoszenie kosztów jej prowadzenia, niezależnie od osiąganych wyników finansowych. Jednocześnie należy wskazać, że przedsiębiorca powinien liczyć się z pewnymi trudnościami oraz z odpowiedzialnością za wszelkie działania związane z prowadzeniem własnej działalności gospodarczej. Podkreślić należy również, że posiadane zadłużenie nie dotyczy jedynie ostatniego roku prowadzenia działalności, obejmuje okres od [...]r. do [...] r.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku i przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także przesłanki opisane w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle powyższego, mimo spełnienia przesłanki określonej wart. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy, orzeczono jak w sentencji decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca podtrzymała skargę i dodała, że ma bardzo trudną sytuację finansową. Oświadcza, że mieszkanie komunalne, w którym mieszka z rodzicami jest zadłużone na kwotę 100 tys. zł i stara się odpracować ten dług w urzędzie miasta pracując 120 godz. miesięcznie. Skarżąca okazuje do wglądu sądowi umowę zawartą z Gminą W., odnoszącą się do spłart zadłużenia za mieszkanie komunalne w formie pracy oraz okazuje rozliczenie z września 2015 r. za odpracowany dług z którego wynika, że we wrześniu odpracowała 122 godz. Z dokumentów tych sporządzono do akt kserokopie.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Mając na uwadze wskazane zasady weryfikacji dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. 2015 r., poz. 121,ze zm., zwanej także dalej u.s.u.s.), należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W sprawie nie zachodzą określone przesłanki. Niemniej artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje ZUS możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia . Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1356), W kontrolowanym postępowaniu ZUS nie wykazał, czy sytuacja skarżącej wyczerpuje dyspozycję § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, uzasadniającą umorzenia zaległości. Odmówił umorzenia wnioskowanej należności, wskazując na uznaniowy charakter decyzji. Określona w art. 28 u.s.u.s instytucja umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, dokonywana w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie, zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. W świetle, ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i uwzględniać treści kierunkowe dyrektyw wyboru rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jak stwierdził NSA w wyroku z 15 lipca 2015 r., organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Tym samym uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Skoro swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Jak stwierdził dalej NSA w wskazanym wcześniej wyroku, szczególnie odpowiedzialne zadanie spoczywa na organie wówczas, gdy zaistnieje określona prawem przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie na korzyść strony postępowania, zaś organ podejmuje decyzję dla strony niekorzystną. W takiej sytuacji uzasadnienie decyzji wymaga szczególnej staranności gdy idzie o objaśnienie sprzeciwiającego się uwzględnieniu żądania interesu publicznego przy jednoczesnym uwzględnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego. Jak podniesiono w tym wyroku, organ administracji, wyjaśniając dlaczego w rozpoznawanej, indywidualnej sprawie przedłożył interes społeczny nad słuszny interes strony, nie może ograniczać się do ogólnej formuły mogącej znaleźć zastosowanie w każdej tego typu sprawie.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe dyrektywy wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Akta administracyjne sprawy, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że Prezes Zakładu nie przeprowadził należycie postępowania, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska, co do nie wystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Organ rozpatrując przesłanki umorzenia należności w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, uznał, że materiał dowodowy dał podstawę do ustalenia, że wobec wnioskodawcy nie wystąpiły przesłanki wymienione w przepisach § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia. Zakład uznał, że wnioskodawczyni nie zarejestrowała się jako osoba bezrobotna mimo że nie wykazała żadnych okoliczności po jej stronie, które uniemożliwiałyby jej podjęcie pracy zawodowej lub przynamniej zarejestrowanie się w tymże urzędzie celem poszukiwania pracy. Zdaniem sądu w tym kontekście organ winien przeanalizować jeszcze dokumenty przedłożone przez stronę na rozprawie. Co istotne z przedłożonej umowy z miastem wynika, że została ona zwarta [...] r., czyli na długo przez wydaniem przez organ obu zapadłych w toku postępowania administracyjnego decyzji. Z kolei z "rozliczenia świadczenie rzeczowego za wrzesień 2015 r. wynika, że skarżąca wykonywała czynności w godzinach zbliżonych do pełnego dnia pracy. Wobec tego trzeba stwierdzić, że za przedwczesne należy uznać ustalenie i wnioskowanie organu, że skarżąca może się zarejestrować jako bezrobotna, że może poszukiwać pracy zarobkowej i wykonuje drobne, dorywcze prace na rzcz wynajmującego. W tym stanie, w świetle wskazanych wyżej zasad rozstrzygania w przypadku decyzji uznaniowej, wystąpienia przesłanki umorzenia należności, uznać należy, że zakład nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska.

Jak wskazano wcześniej, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 1 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności – co ma podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie - w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z ustaleń organu wynika, że skarżąca znajduje się w trudniej sytuacji finansowej. Niemniej powyższa okoliczność nie znalazła w pełni swojego odniesienia w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu, w zakresie odniesienia do przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, tj. rozważenia zależności pomiędzy opłaceniem należności z tytułu składek a możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny.

Tym samym ZUS - w rozpatrywanej sprawie - odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i finansowej skarżącej nie ustalił, jaka jest przyczyna, że skarżąca nie jest zarejestrowana jako bezrobotna. Organ nie odniósł więc warunków umorzenia określonych w wymienionym przepisie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej i jej rodziny, nie dokonując oceny, czy sytuacja skarżącej jest tego rodzaju, że opłacenie przez nią należności z tytułu składek pozbawiłoby ją i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawczynię, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69).

Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości i uwzględnić wskazane zalecenia.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.