Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 758/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 189f § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 listopada 2021 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni

i Transportu, działając z upoważnienia Prezydenta Olsztyna (dalej: "organ

I instancji"), nałożył na R. G. (dalej jako: "skarżący") karę pieniężną

w wysokości 13.202,00 zł za zajęcie 8,05 m2 pasa drogowego ulicy [...]

, na wysokości budynku nr [...], położonej w ciągu drogi gminnej (część działki nr [...], obr. [...]) z przekroczeniem terminu określonego w decyzji nr TZ-RB-K.404.4.2019 z dnia 9 grudnia 2019 r., zezwalającej na korzystanie na prawach wyłączności z zastrzeżonego stanowiska postojowego ("koperty"), wyznaczonego w zatoce postojowej i oznakowanego linią P-20, znakiem pionowym D-18a z napisem "←1 x" oraz z tabliczką o treści: "[...]".

Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z 19 stycznia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji nałożył karę przedwcześnie, bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku z 30 grudnia 2020 r., w którym skarżący zwrócił się o przedłużenie możliwości korzystania z przedmiotowego miejsca postojowego na warunkach jakie były przed zmianą uchwały, tj. ze stawką 0,40 zł za 1m2. Kolegium stwierdziło, że jeśli organ miał wątpliwości co do treści wniosku strony z 30 grudnia 2020 r. to obowiązany był wezwać ją do udzielenia wyjaśnień i sprecyzowania treści żądania. Ponadto, jeżeli wnioskujący oczekiwał udzielenia mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dotychczasowych warunkach (tj. z dotychczasową stawką opłaty), a organ nie mógłby mu takiego zezwolenia wydać, to winien o tym orzec merytorycznie (wydać zezwolenie bądź odmówić jego wydania).

Decyzją z 2 lutego 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku z 30 grudnia 2020 r., organ

I instancji odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na zajęcie ww. stanowiska postojowego na prawach wyłączności w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., na warunkach jakie były przed wprowadzeniem uchwały nr XVIII/316/20 Rady Miasta Olsztyna z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta Olsztyna, których zarządcą jest Prezydent Olsztyna (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2020 r. poz. 1430), tj. ze stawką 0,40 zł za 1m2 dziennie.

Decyzją z 11 marca 2022 r. organ I instancji ponownie orzekł o wymierzeniu kary w wysokości 13.202,00 zł.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie decyzji z 9 grudnia 2019 r. skarżący posiadał zezwolenie na zajęcie miejsca postojowego do 31 grudnia 2020 r.

W decyzji tej pouczono stronę, iż z dniem upływu ustalonego terminu, na jaki wydano zezwolenie, należy usunąć oznakowanie (poziome i pionowe) i przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu użyteczności (pkt 6 warunków decyzji). Wskazano także, że

o zgodę na korzystanie z miejsca postojowego na prawach wyłączności w kolejnym okresie należy wystąpić przed upływem terminu, na który zostało wydane zezwolenie, gdyż niedopełnienie tego obowiązku i korzystanie na prawach wyłączności

z zastrzeżonego stanowiska postojowego w pasie drogowym po upływie ważności decyzji skutkować będzie naliczeniem kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłat (pkt 7 warunków decyzji). Pismem z 10 listopada 2020 r. poinformowano skarżącego o upływie z dniem 31 grudnia 2020 r. terminu ważności zezwolenia, wskazano na możliwość złożenia nowego wniosku albo obowiązku przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. W piśmie tym poinformowano skarżącego także o obowiązywaniu nowych stawek opłat. Organ I instancji podał, że przeprowadzone kontrole wykazały, że mimo upływu ważności zezwolenia wyznaczone miejsce postojowe nadal funkcjonowało. Na podstawie dokonanych pomiarów ustalono, że powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 8,05 m2. Pismem z 11 lutego

2021 r. organ I instancji wezwał skarżącego do przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. W dniu 25 lutego 2021 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego, która potwierdziła dalsze usytuowanie w zatoce postojowej miejsca postojowego służącego do korzystania na prawach wyłączności. Pismem z 25 lutego 2021 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego

w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z 9 grudnia 2019 r. Kontrole przeprowadzone 11 i 23 marca 2021 r. potwierdziły dalsze usytuowanie miejsca postojowego do wyłącznego korzystania w pasie drogowym

ul. [...] z zastosowaniem dotychczasowego oznakowania i blokady parkingowej. W dniu 8 kwietnia 2021 r. stwierdzono, że znak i blokada postojowa zostały zdemontowane. Linia P-20 zamalowana została farbą w kolorze szarym. Organ I instancji przypomniał, że decyzją z 2 lutego 2022 r. odmówił wydania skarżącemu zezwolenia na zajęcie zatoki postojowej na prawach wyłączności w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r. ze stawką 0,40 zł za 1 m2, jak o to wnosił skarżący, ponieważ obowiązująca stawka wynosiła 2 zł. Organ I instancji podał, że skarżący nie wniósł odwołania od tej decyzji. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji uznał, że zebrany materiał dostarczył dowodów potwierdzających, że po upływie terminu obowiązywania decyzji z 9 grudnia 2019 r., skarżący nie dopełnił warunków tej decyzji i nie zwolnił przedmiotowego terenu poprzez usunięcie oznakowania miejsca postojowego oraz zainstalowanej blokady postojowej. Pozostawione w pasie drogowym oznakowanie wskazywało, że wyznaczone miejsce jest nadal wykorzystywane przez stronę na prawach wyłączności, co jednocześnie wynikało z napisu na umieszczonej pod znakiem tabliczce o treści "[...]", a zamontowana na przedmiotowym miejscu blokada postojowa dodatkowo wskazywała innym użytkownikom drogi, że nie mogą z tego miejsca korzystać. Organ stwierdził, że wykonanie, odnawianie oraz usunięcie oznakowania należy do obowiązków podmiotu decyzji. Strona po upływie terminu obowiązywania decyzji zezwalającej na korzystanie na prawach wyłączności z zastrzeżonego stanowiska postojowego zobowiązana była przywrócić zajmowany odcinek pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Wskazano, że karę ustalono stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 poz. 1376 ze zm., dalej jako: "u.d.p.") w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego be zezwolenia.

Organ I instancji rozważył także możliwość zastosowania w sprawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Uznał, że w realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Oceniając wagę naruszenia prawa, stwierdził, że skarżący miał wiedzę, że z dniem 31 grudnia 2020 r. upłynął termin ważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Podkreślono, że organ kilkakrotnie informował stronę o konieczności przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, wskazując na konsekwencje niewywiązania się z tego obowiązku. Mimo świadomości, iż obowiązek usunięcia oznakowania lub uzyskania kolejnego zezwolenia ciążył na nim, jako podmiocie odpowiedzialnym za wykonanie oznakowania przedmiotowego miejsca i korzystanie z niego, skarżący nie wykazał się odpowiednią starannością i nie dopełnił formalności, i przynajmniej do dnia 23 marca 2021 r. korzystał z pasa drogowego nie ponosząc z tego tytułu żadnych opłat. Strona zatem bez wątpienia przyczyniła się do naruszenia prawa, zaniedbując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lub jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Faktem jest, iż w toku postępowania odwoławczego strona zarzuciła organowi bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z 30 grudnia 2020 r. Organ w dniu 2 lutego 2022 r. wydał decyzję odmawiającą przedmiotowego zajęcia, którą strona odebrała w dniu 9 lutego 2022 r., zatem już po okresie zajęcia objętym niniejszym postępowaniem. Jednak postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego jest postępowaniem wnioskowym. Oznacza to, iż strona składająca wniosek musi liczyć się zarówno z możliwością wydania zezwolenia, jak i jego odmowy. Samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia nie daje podstaw do zajmowania pasa drogowego, co podkreślone zostało chociażby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 235 /13. W ocenie organu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia prawa, gdyż samowolne zajęcie pasa drogowego bez uzyskania stosownego zezwolenia oznacza, iż waga tego naruszenia jest większa niż znikoma i bez znaczenia pozostają przyczyny zajęcia pasa drogowego oraz stopień winy strony. Samowolne oznacza bowiem, iż chodzi o postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, iż naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym (82 dni) i dopiero w następstwie prowadzonych czynności dotyczących kontroli pasa drogowego strona zaprzestała działania niezgodnego z przepisami prawa. Strona nie została ukarana także przez inny organ administracji w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do treści art. 189f § 2 k.p.a., organ I instancji stwierdził, że nie mógł mieć on w sprawie zastosowania, gdyż uzależnia odstąpienie od nałożenia kary

i poprzestanie na pouczeniu od spełnienia celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie może być spełniony w przypadku kary za zajęcie pasa drogowego, gdyż pełni ona nie tylko funkcję represyjną, ale przede wszystkim prewencyjną. Jej wymierzenie ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza ma zapewnić ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, domagał się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie zmiany decyzji i orzeczenie o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 6, 7 i 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania wbrew ww. przepisom

m. in. poprzez inkwizycyjne zbieranie materiału dowodowego, bez udziału strony i bez możliwości wypowiedzenia się przez stronę; brak należytego informowania strony,

w tym w pouczeniach kierowanych do strony, co doprowadziło do braku zaufania strony do organu;

- art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wydania rozstrzygnięcia na korzyść

strony, pomimo iż w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej;

- art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; brak czuwania organu i brak udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa - w tym brak kierowania jasnych i przejrzystych pouczeń dotyczących zarówno sposobu i terminu złożenia wniosku o wydanie decyzji, jak

i konsekwencji wynikających z braku uzyskania nowej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

- art 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. poprzez brak wezwania strony do wyjaśnienia i sprecyzowania zgłoszonego żądania i pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania;

- art. 79 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe zebranie materiału dowodowego w sprawie, tj. brak zawiadomienia strony o planowanych oględzinach i umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów;

- art. 112 k.p.a. poprzez kierowanie do strony błędnych pouczeń co do sposobu postępowania w przypadku chęci dalszego zajmowania przez stronę pasa drogowego na prawach wyłączności;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu;

- art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. i § 3 poprzez brak wyznaczenia stronie terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa i poprzestania na pouczeniu;

- art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji w której skarżący działał zgodnie z pouczeniem zawartym

w piśmie organu z dnia 10.11.2020 r., tj. złożył we wskazanym terminie stosowny wniosek o zgodę na zajęcie pasa drogowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 16 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawiadomił stronę o miejscu i terminie oględzin pasa drogowego i umożliwił stronie zapoznanie się

z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów sprawy. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżący zajmował od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 23 marca 2021 r. pas drogowy ulicy ul. [...] (część działki nr [...], obr. [...]), na wysokości budynku nr [...], położonej wciągu drogi gminnej nr [...], o powierzchni 8,05 m2 zatoki postojowej, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji nr TZ- RB-K.404.4.2019 z dnia 9 grudnia 2019 r. Zauważono, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wygasło z dniem 31.12.2020 r. i strona nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 01.01.2021 r. Ostateczną decyzją nr TZ-RB-K.404.4.2020 z dnia 02.02.2022 r. organ odmówił bowiem wydania stronie zezwolenia na zajęcie w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Zaznaczono, że w decyzji nr TZ-RB-K.404.4.2019 z 9 grudnia 2019 r. w punkcie 6 zawarto pouczenie, iż z dniem upływu terminu na jaki wydano zezwolenie należy usunąć oznakowanie (poziome i pionowe) i przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu użyteczności oraz skutkach braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Analiza zgromadzonej dokumentacji, w tym przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego oraz pomiary powierzchni zajęcia pasa drogowego pozwoliły na jednoznaczne ustalenie miejsca zajęcia pasa drogowego względem przebiegu granic pasa drogowego oraz powierzchnię zajęcia pasa drogowego. Kolegium wskazało, że ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały nr XXXI/416/04 Rady Miasta Olsztyn z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu i zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na obszarze Miasta Olsztyn (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 127, poz. 1625). Stwierdzono, że wysokość orzeczonej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości. Jest ona zgodna z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych oraz z uchwałą nr XVIII/316/20 Rady Miasta Olsztyna z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta Olsztyna, których zarządcą jest Prezydent Olsztyna, która weszła w życie z dniem 3 kwietnia 2020 r. Element pasa drogowego zajęty na prawach wyłączności to zatoka postojowa, zatem według ww. uchwały dzienna stawka opłaty za zajęcie 1 m2 wymienionego powyżej elementu drogi gminnej wynosi 2,00 zł. Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary. Podniesiono, że w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 68/08, publ. LEX nr 489107), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, powtórzył zarzuty i argumenty podniesione

w odwołaniu. Akcentował, że zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z 10 listopada 2020 r. – w dniu 30 grudnia 2020 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W pouczeniu organ nie uzależnił dalszego korzystania od uzyskania decyzji o zezwoleniu na zajęcie tego pasa, a wyłącznie od złożenia wniosku. Skarżący podkreślił, że wniosek złożył "w terminie". Zarzucił, że wniosek ten został rozpatrzony dopiero ponad rok od jego złożenia i po uznaniu przez Kolegium bezczynności. Decyzja odmowna doręczona została skarżącemu w dniu 9 lutego 2022 r., jednakże w tym czasie skarżący nie zajmował już pasa drogowego. W przekonaniu skarżącego, do dnia doręczenia decyzji załatwiającej jego wniosek mógł zajmować pas drogowy. Skarżący wywiódł, że nie został zawiadomiony o żadnych oględzinach wyznaczonych na dzień 11 czy też 23 marca 2021 r. Organ I instancji skutecznie zawiadomił go wyłącznie o oględzinach wyznaczonych na dzień 8 kwietnia 2021 r. Nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że organ nie bada przyczyny zajęcia pasa drogowego ani stopnia winy. Powołując się na wyrok NSA z 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 254/19, podniósł, że pogląd ten stracił na aktualności po dodaniu do k.p.a. Działu IVA zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne". Dlatego organy orzekające powinny rozpatrzyć i uwzględnić przyczyny i zakres winy skarżącego. Dalej skarżący argumentował, że znikomość naruszenia nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat posiadania zezwolenia lub jego braku. Zdaniem skarżącego znikomość naruszenia w niniejszej sprawie przejawia się w dwóch kwestiach – zakresie naruszenia (tj. pozostawienie oznakowania pionowego i poziomego) i czasie jego trwania (82 dni). Z kolei czas trwania naruszenia wynikał z dwóch przyczyn – obu niezależnych od skarżącego - oczekiwania na rozpatrzenie wniosku i problemów zdrowotnych skarżącego. Skarżący podał, że w czasie powstania naruszenia czuł się bardzo źle

i prawdopodobnie w tym czasie przeszedł drugi zawał serca – co wykluczało możliwość podjęcia przez niego działań zmierzających do usunięcia oznakowania drogowego. Po drugie, nie doszło do ciągłego charakteru czynu - skarżący bowiem pozostawił oznakowanie, czyli pozostawił je jeden raz. Czas trwania pozostawienia oznakowania wynika już wyłącznie z bezczynności organu I instancji i jego błędnych pouczeń. Skarżący pozostawał zatem w usprawiedliwionym, choć błędnym, przekonaniu, że dopełnił wymaganych od niego formalności – złożył wniosek o dalsze zajmowanie pasa drogowego przed wygaśnięciem uprawnienia. Skarżący oświadczył, że we wszystkich swoich działaniach kierował się pouczeniami (wytycznymi) danymi przez Prezydenta Olsztyna. Za zaistnienie przedmiotowej sytuacji winę ponosi organ I instancji. Brak jest winy skarżącego w powstaniu naruszenia prawa. Podniósł również, że wysokość wymierzonej kary – skądinąd wyliczona zgodnie z przepisami prawa – stanowi nadmierne obciążenie dla skarżącego z uwagi na jego możliwości finansowe. Podał, że nie sprzeciwia się naliczeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 23 marca 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Podczas rozprawy zdalnej skarżący podtrzymał skargę. Podał, że miejsce postojowe było wybudowane w latach 80-tych. Wyjaśnił, że jak składał pismo z 30 grudnia, to myślał, że będzie możliwość negocjacji stawki. Pismo złożył dopiero 30 grudnia, bo zastanawiał się czy będzie go stać na opłatę. Wskazał też, że w tamtym czasie źle się czuł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie tych przepisów Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem i ma obowiązek z urzędu uwzględnić wszelkie naruszenie prawa, które mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., wzruszenie zaskarżonej decyzji może mieć miejsce, w sytuacji gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowana decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi wydana została zgodnie z przepisami cytowanej ustawy o drogach publicznych, z poszanowaniem zasad unormowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a.").

Wbrew zarzutom skargi, zebrany w kontrolowanej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że w toku postępowania nie były respektowane zasady rzetelnej procedury, zawarte w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organów orzekających co do spełnienia przesłanek do nałożenia kary, jej wysokości oraz braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary.

W realiach niniejszej sprawy bezspornym jest, że skarżący posiadał zezwolenie za zajęcie pasa drogowego przez korzystanie z miejsca postojowego na zasadzie wyłączności do 31 grudnia 2020 r. Skarżący podnosił w toku postępowania administracyjnego, że przez lata korzystał z zastrzeżonego miejsca postojowego przy ul. [...], które sam wybudował w latach 80 ubiegłego wieku. Wiedział zatem, że zezwolenie jest wydawane na czas określony, a przed upływem terminu ważności zezwolenia należy wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia. W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego z 6 grudnia 2019 r.

o wydanie zezwolenia na rok 2020. W decyzji z 9 grudnia 2019 r., udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r., organ

I instancji wyraźnie i prawidłowo pouczył skarżącego, że: "O zgodę na korzystanie

z miejsca postojowego na prawach wyłączności w kolejnym okresie należy wystąpić przed upływem terminu, na który zostało wydane zezwolenie. Niezłożenie wniosku we właściwym terminie i korzystanie na prawach wyłączności z zastrzeżonego stanowiska postojowego w pasie drogowym, po upływie ważności decyzji, skutkowało będzie naliczeniem kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłat" (pkt 7 warunków). Wskazano też, że: "Z dniem upływu terminu na jaki wydano zezwolenie należy usunąć oznakowanie (poziome i pionowe) i przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu użyteczności oraz nie później jak w terminie do dnia 31.12.2020 pisemnie powiadomić

o tym zarząd drogi w celu wyznaczenia terminu odbioru." Pouczenie to było wystarczające, zarządca drogi nie miał obowiązku przypominania skarżącemu

o upływie terminu i obowiązku złożenia kolejnego wniosku. Pismo z 10 listopada 2020 r. należy odczytywać jako dobrą wolę organu i realizację wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także zasady informowania stron unormowanej w art. 9 k.p.a. Należycie zarządca drogi uprzedził skarżącego o zmianie obowiązujących stawek opłat. Wyczerpująco wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Miasta Olsztyna z 26 lutego 2020 r. nowa stawka za zajęcie 1m2 zatoki postojowej wynosi 2 zł. Na zasadzie art. 40 ust. 8 u.d.p. opłaty naliczane są w oparciu o stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, ustalanej w drodze uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w której zarządzie pozostaje droga. Jest to akt prawa miejscowego, mający moc powszechnie obowiązującą na terenie gminy od daty jego wejścia w życie. Uchwała ta wiąże bezwzględnie zarządcę drogi, który musi stosować stawki obowiązujące na dzień wydawania zezwolenia.

Wbrew przekonaniu skarżącego, nie postąpił on zgodnie z pouczeniem zarządcy drogi. Wprawdzie przed upływem ważności zezwolenia nadał pismo, w którym wyraził wolę przedłużenia zezwolenia, ale wniosek był spóźniony. Wniosek nadany przez skarżącego przesyłką poleconą 30 grudnia 2020 r., wpłynął do organu 31 grudnia 2020 r., a więc w ostatni dzień ważności zezwolenia. Obiektywnie było to za późno, aby oczekiwać, że wniosek ten zostanie rozpatrzony do 1 stycznia 2021 r., kiedy skarżący powinien już się legitymować nowym zezwoleniem. Z samej istoty udzielenia zezwolenia na czas określony wynika, że po upływie owego okresu uprawnienie wygasa, a tym samym nie może już uprawniać do dalszego korzystania z pasa drogowego w oznaczonym w zezwoleniu zakresie. Aby móc kontynuować zajęcie pasa skarżący powinien był z odpowiednim wyprzedzeniem złożyć wniosek, żeby organ mógł go rozpatrzyć przed upływem ważności dotychczasowego zezwolenia. W niniejszej sprawie organ nie miał takiej możliwości (z powodu końca roku i następnego dnia ustawowo wolnego od pracy). Dlatego zarzucana organowi I instancji bezczynność pozostaje bez znaczenia dla oceny sytuacji skarżącego. Bezspornie w dniu 1 stycznia 2021 r. skarżący nie posiadał zezwolenia na zajmowanie miejsca postojowego na prawie wyłączności i nie było to z winy organu, który prawidłowo z dużym wyprzedzeniem informował skarżącego o konieczności złożenia nowego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 2/11 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") wyjaśnił, że jeżeli wnioskodawca przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia złożył

z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska powinna być ponoszona w wysokości, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Uchwała ta podjęta została na kanwie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, jednak wyraża uniwersalną zasadę postępowania przez organy administracji publicznej przy kontynuacji pozwoleń

i związanych z tym opłat, uwzględniającą konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego, zasadę sprawiedliwości, a także zasadę praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP).

W niniejszej sprawie skarżący nie wystąpił z wnioskiem z odpowiednim wyprzedzeniem. Co więcej, złożony wniosek był bezskuteczny, gdyż skarżący domagał się ustalenia opłaty w nieobowiązującej stawce 0,40 zł za 1 m2. Potwierdziła to decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na rok 2021, której skarżący w ogóle nie zaskarżył. Ponadto w piśmie z 18 stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź Prezydenta Olsztyna na wniosek z 30 grudnia 2020 r., organ wyjaśnił skarżącemu, że nie może stosować innych stawek, niż określone w obowiązującej uchwale. W związku z tym należało uznać, że w okresie od 1 stycznia 2021 r. skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia z własnej winy. Jeżeli skarżący był gotowy uiścić wymaganą opłatę za zajęcie miejsca postojowego, to należało zgłosić to na etapie rozpatrywania wniosku

o udzielenie zezwolenia na 2021 r. Na obecnym etapie takie działanie jest spóźnione. Po stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi nie może ustalić skarżącemu opłaty naliczanej przy legalnym korzystaniu z pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu - zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Art. 40 ust. 12 in fine stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Przepisy te mają charakter związany, nie pozostawiają zarządcy drogi żadnego luzu decyzyjnego. Organ I instancji nie mógł tym samym działać według uznania i kierować się interesem strony. Ponieważ stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, to tak samo kara naliczana jest za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego. W konsekwencji omawianego naruszenia prawa nie można wiązać tylko z jednorazowym działaniem polegającym na umieszczeniu znaków pionowych i poziomych w pasie drogowym, ale też z ich pozostawaniem w tym pasie. W takim ujęciu zajmowanie miejsca postojowego na prawach wyłączności bez wymaganego zezwolenia przez okres 82 dni jest działaniem ciągłym lub powtarzającym się, czyli rozciągniętym w czasie.

Zasadnym jest wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, że dla ustalenia wymiaru kary bez znaczenia jest co do zasady upływ czasu między stwierdzeniem zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreśla się, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16, z 11 grudnia 2018 r. , sygn. akt II GSK 4517/16, II GSK 1569/18, z 9 lipca 2020 r., II GSK 4287/17, publ. w CBOSA). Dopóki więc miejsce postojowe było oznakowane i zabezpieczone w sposób uprawniający tylko skarżącego do korzystania z niego, dopóty trwał stan naruszenia prawa.

Sąd nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Organy orzekające zapewniły skarżącemu wymagany tym przepisem udział w postępowaniu

i obronę swoich praw. Zarządca drogi nie musiał zapewnić skarżącemu udziału

w oględzinach zajętego pasa drogowego, a więc terenu, który znajduje się w jego władaniu. Poczynione ustalenia zostały w sposób wyczerpujący udokumentowane,

a następnie przedstawione do wiadomości skarżącemu. Przed wydaniem decyzji, zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2021 r., organ I instancji poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Skarżący odebrał osobiście zawiadomienie, ale z przysługującego prawa nie skorzystał. Poza tym skarżący, jak sam przyznaje, brał udział w oględzinach w dniu 8 kwietnia 2021 r., podczas których stwierdzono usunięcie znaków poziomych

i pionowych, a więc zaprzestanie zajmowania przez skarżącego miejsca postojowego na zasadzie wyłączności, a także potwierdzono lokalizację stanowiska postojowego zajmowanego uprzednio przez skarżącego na zasadzie wyłączności i powierzchnię zajęcia 8,05 m2. Prawidłowo za ostatni dzień zajęcia uznano, dzień w którym po raz ostatni udokumentowano pozostawanie oznaczeń i blokady miejsca postojowego, tj. 23 marca 2021 r. Organy prawidłowo wyliczyły, że łącznie skarżący użytkował miejsce postojowe na prawie wyłączności przez 82 dni z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Nie dysponując zgodą zarządcy drogi na dalsze zajmowanie miejsca postojowego po 31 grudnia 2020 r., skarżący działał samowolnie, na własną odpowiedzialność. Zajmował miejsce postojowe bez uiszczania należnych opłat, a więc wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu. Jeżeli skarżący nie zgadzał się z ustalonymi stawkami opłat, to należało zwolnić miejsce postojowe. Skarżący nie wykazał też, że zgłaszane problemy zdrowotne uniemożliwiły mu zwolnienie miejsca postojowego przez usunięcie znaków pionowych i poziomych. Skarżący nie musiał dokonywać demontażu osobiście, ale mógł się wyręczyć inną osobą.

W związku z powyższym za prawidłową Sąd uznał dokonaną przez organy orzekające ocenę okoliczności faktycznych w kontekście możliwości uznania wagi naruszenia prawa za znikome, a więc spełnienia się przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Unormowanie to obliguje do odstąpienia od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: 1. waga naruszenia prawa jest znikoma i 2. strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak wyjaśnia się w doktrynie, jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności, można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki. Oznacza to, że sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego (tutaj: zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu) sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną, nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome. W orzecznictwie, jak

i piśmiennictwie, wskazuje się zgodnie, że art. 189f § 1 k.p.a. ma także zastosowanie do decyzji związanych. Podnosi się w tym względzie, że przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych. Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 943/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Dlatego obligatoryjność omawianej kary, która z założenia ma charakter represyjny

i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy

o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego. Każdy przypadek wymaga indywidualnej analizy, która pozwalałaby stwierdzić, że mimo nieuchronności kary zaistniały szczególne okoliczności przemawiające za uznaniem, że waga naruszenia jest znikoma.

Ustawodawca nie wyjaśnia jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Treść art. 189d pkt 1 k.p.a. jest pomocna przy zrozumieniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa bowiem jakie okoliczności wpływają na ocenę wagi naruszenia. Natomiast w art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W myśl tego unormowania na ustalenie wagi naruszenia prawa ma wpływ ochrona wskazanych wartości, a także okoliczności i czas trwania naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia/naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Sprowadza się to w istocie do ustalenia celu naruszonej regulacji, oceny zagrożenia chronionych wartości, a także rozważenia okoliczności mających wpływ na powstanie

i trwanie naruszenia. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. W ocenie Sądu wymierzona skarżącemu kara taka nie jest.

W rozpoznawanej sprawie to skarżący ponosi odpowiedzialność za to, że zbyt późno wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na kolejny okres. Poza tym skarżący domagał się wydania zezwolenia na warunkach, które nie miały podstaw prawnych, co organ I instancji wyjaśnił rzeczowo skarżącemu już w styczniu 2021 r. Skarżący nie dołożył więc należytej staranności. Błędne przekonanie skarżącego, że mógł użytkować miejsce postojowe do czasu rozpatrzenia wniosku, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż każdy mógłby się w ten sposób tłumaczyć, co prowadziłoby do samowolnych zajęć pasa drogowego, wbrew wymogom ustawy. Wobec poprzestania tylko na własnej ocenie, skarżący dopuścił się samowoli. Takie postępowanie nie może być kwalifikowane jako znikome naruszenie prawa.

Odnosząc się do treści art. 189f § 2 k.p.a., to stwierdzić należy, że nie mógł mieć on też w sprawie zastosowania. Zgodnie z tym unormowaniem w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Stosownie do § 3 Organ administracji publicznej w przypadkach,

o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej

i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary

i poprzestanie na pouczeniu od spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie może być spełniony w przypadku kary za zajęcie pasa drogowego, gdyż pełni ona funkcję represyjną, ale przede wszystkim prewencyjną. Jej wymierzenie ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych

z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.