Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 513/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Cisowska -Sakrajda Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. z [...] r., nr [...], znak: [...]

Jak wynika z akt sprawy 20 stycznia 2020 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ł. wystąpiło do Burmistrza Ł. z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. 402 i 412, obręb [...] Ł., gm. Ł..

Decyzją z 11 marca 2020 r. Burmistrz Ł. ustalił dla wspomnianej wyżej inwestycji celu publicznego warunki lokalizacji.

W odwołaniu od decyzji Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa podniosła zarzuty naruszenia art. 53 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niezawiadomienie wszystkich współwłaścicieli o toczącym się postępowaniu (zawiadomiono jedynie Ł. Spółdzielnię Mieszkaniową) oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Spółdzielni wniosek inwestora kwalifikuje się wyłącznie jako wniosek o wydanie warunków zabudowy a nie jako wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestor planuje rozbudowę sieci kanalizacyjnej na przedmiotowych działkach na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie wykazał we wniosku by działania te miały znaczenie lokalne. W szczególności nie ujawniono skali inwestycji tj. ile nieruchomości ma być podłączonych do sieci jak i znaczenia tej inwestycji dla społeczności lokalnej. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. – w skrócie "k.p.a.") oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 – w skrócie "u.p.z.p.") – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał regulacje art. 50 ust. 1 i 4 u.p.z.p., art. 56 u.p.z.p., art. 2 pkt 5 u.p.z.p., art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 – w skrócie "u.g.n."), art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713). Następnie wyjaśnił, że planowana przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ł. inwestycja polegająca na rozbudowie sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. 402 i 412, obręb [...] Ł., gm. Ł., zalicza się do inwestycji celu publicznego, w związku z czym zarzut skarżącej w przedmiocie niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 5 u.p.z.p. należy uznać za chybiony. Zdaniem Kolegium, Burmistrz Ł. prawidłowo zastosował art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji poinformował obwieszczeniem strony postępowania o jego wszczęciu. Obwieszczenie zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Ł.. Jednocześnie pisemne zawiadomienie z 24 stycznia 2020 r., znak: [...], organ skierował do inwestora oraz Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej sprawującej zarząd nad przedmiotowymi nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu odwołania w przedmiocie braku udziału wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w toczącym się postępowaniu, SKO zauważyło, że zgodnie z art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 845 z późn.zm.- zwanej dalej "u.s.m."), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 532 z późn.zm.), zwanej dalej "u.w.l.", z zastrzeżeniem art. 241 u.s.m. i art. 26 u.s.m. Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt V CSK 269/[...] (LEX nr 1677[...]0), spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.m. z mocy prawa, tak jak zarząd powierzony, czyli tak jakby właściciele lokali, w tym również niebędący członkami spółdzielni, powierzyli jej zarząd na podstawie art. 18 ust. 1 u.w.l. Przepis ten w zdaniu drugim wyłącza, poza art. 18 ust. 1 [obecnie art. 22 ] oraz art. 29 ust. 1 i 1a u.w.l., stosowanie przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną, co oznacza, że nie ma zastosowania uregulowanie ograniczające samodzielne działanie zarządcy do czynności zwykłego zarządu oraz wprowadzające wymóg uchwały właścicieli lokali dla czynności przekraczających zakres tych czynności (art. 22 u.w.l.), a więc odmiennie, niż jest w wypadku powierzenia zarządu przez właścicieli w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego, o ile nie rozszerzą oni uprawnień zarządcy (art. 18 ust. 1 u.w.l.). Unormowanie sposobu i zakresu wykonywania zarządu przez spółdzielnię mieszkaniową w art. 27 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.s.m. jest systemem całościowym i spójnym, który nie zawiera luki prawnej uzasadniającej odwołanie się do art. 199 k.c. Zdaniem Kolegium przywołane orzeczenie jest istotne dlatego, że Sąd Najwyższy, na tle występujących w orzecznictwie rozbieżności, wyjaśnia w nim zakres zarządu wykonywanego przez spółdzielnię mieszkaniową w kontekście stosowania przepisów Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu postanowienia podano, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż przez normy art. 27 ust. 1 u.s.m. i art. 1 ust. 2 u.w.l. ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowania Kodeksu cywilnego w zakresie dotyczącym zarządu nieruchomością wspólną. Odesłanie zawarte w art. 27 ust. 1 u.s.m. dotyczy jedynie zakresu nieuregulowanego w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, z zastrzeżeniem ust. 2. Takie sformułowanie przepisu wskazuje, że ustawodawca uznał przedmiot objęty normą wynikająca z ust. 2 za uregulowany. Brak wyraźnego określenia zakresu zarządu wykonywanego przez spółdzielnię także przemawia za tym, że nie został on ograniczony do czynności zwykłego zarządu. W tych bowiem wypadkach, w których ustawodawca takie ograniczenie wprowadza, przepis zawiera wyraźne i precyzyjne wskazanie na granice dozwolonych samodzielnych czynności zarządcy w zakresie zarządu rzeczą wspólną (art. 22 u.w.l., art. 199 i 201 k.c., art. 38 i 48 pr. spółdz.). W konsekwencji nie byłoby zrozumiałe stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie zarządu rzeczą wspólną w sytuacji, gdy zagadnienie to jest uregulowane w sposób tożsamy, z odmiennościami wynikającymi z charakteru rzeczy wspólnej, w ustawie o własności lokali. Skoro ustawodawca w art. 27 ust. 2 u.s.m. wyłączył obowiązek podjęcia uchwały przez właścicieli lokali co do czynności przekraczających zwykły zarząd, nie ma uzasadnienia wprowadzenie obowiązku wyrażenia przez nich zgody na takie czynności. W konsekwencji należy przyjąć, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. jest uprawniona do dokonywania czynności zwykłego zarządu, jak i przekraczających zwykły zarząd. Takie ukształtowanie sposobu wykonywania zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową może jednak prowadzić do kolizji interesów poszczególnych właścicieli lokali niewyodrębnionych i wyodrębnionych, w tym będących lub niebędących członkami spółdzielni. Zasada wykonywania zarządu przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie ustawy, po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni, była wyrazem kompromisu koniecznego w sytuacji skomplikowanego układu stosunków własnościowych spółdzielni i właścicieli lokali wyodrębnionych. Przyjęte rozwiązanie ma na celu nie tyle uprzywilejowanie spółdzielni, ile ochronę interesów ich członków oraz zapewnienie - do czasu wyodrębnienia ostatniego lokalu - sprawnego zarządzania nieruchomością wspólną, (uchwała SN z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt: III CZP 100/08, OSNC 2009/10, poz. [...]0, uchwała SN z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt: III CZP 89/11, OSNC 2012/7-8, poz. 86 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt: SK 19/09, OTK-A 2010/8, poz. 83). W przeciwieństwie do współwłasności rzeczy uregulowanej w Kodeksie cywilnym, mającej z natury charakter tymczasowy, współwłasność nieruchomości wspólnej jest czynnikiem trwałym, związanym z odrębną własnością lokali. W braku możliwości jej zniesienia, co do elementów koniecznych (art. 3 ust. 1 zdanie drugie u.w.l.) prymat trzeba przyznać interesowi wspólnemu, a nie interesowi poszczególnych właścicieli. Należy także pamiętać, że zarząd nieruchomością wspólną jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l. Jednakże zarząd przysługujący spółdzielni powstaje i jest wykonywany ex lege, podczas gdy zarząd powierzony według art. 18 ust. 1 u.w.l. powstaje i jest wykonywany na podstawie uchwały podjętej przez właścicieli lokali. Właściciele lokali w okresie wykonywania zarządu przez spółdzielnię nie mogą go powierzyć innej osobie do czasu, kiedy nie będą do nich stosowane przepisy ustawy o własności lokali na podstawie art. 241 albo 26 u.s.m. Tak więc w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo uznał za stronę postępowania Ł. Spółdzielnię Mieszkaniową jako zarządcę nieruchomościami nr ewid. 402 i 412, położonymi w obrębie [...] Miasta Ł. Wobec powyższego zarzut odwołującej o nie zapewnieniu stronom postępowania czynnego w nim udziału nie zasługuje na uwzględnienie.

Dalej Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Ł., na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z przeprowadzonej analizy wynika, że teren inwestycji obejmuje działki nr ewid. 402 i 412, położone w obrębie [...] Miasta Ł.. Nieruchomości w rejestrze gruntów sklasyfikowane zostały jako: działka nr ewid. 402: B (tereny mieszkaniowe) i Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) o powierzchni 1.0370 ha; działka nr ewid. 412: B (tereny mieszkaniowe) o powierzchni 1.4611 ha. Na terenie objętym planowaną inwestycją nie występują urządzenia melioracji wodnych. Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283 z późn.zm.). Użytki znajdujące się na nieruchomości sklasyfikowane jako B i Bp nie wchodzą w skład gruntów chronionych ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r,. poz. 1161) i nie wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Na terenie inwestycji nie występują formy ochrony przyrody wymienione w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 55). Nieruchomość zlokalizowana jest poza granicami bezwzględnej strefy ochrony archeologiczno-konserwatorskiej i nie jest objęta prawną formą ochrony zabytków zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282).

Kolegium ustaliło również, że organ pierwszej instancji zapewnił stronom udział w postępowaniu poprzez: zawiadamianie w formie pisemnej inwestora oraz zarządcy nieruchomości o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zgromadzonymi w postępowaniu (pismo z 24 stycznia 2020 r. i 19 lutego 2020 r.) oraz poprzez doręczenie wydanej decyzji, jak również zapewniono pozostałym stronom udział w postępowaniu poprzez podanie do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz o wydaniu decyzji poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Ł.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera wymagane art. 54 u.p.z.p. elementy, w tym określa rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 2 osnowy), ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 3 osnowy), obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 4 osnowy) oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (pkt 5 osnowy). Decyzja posiada załącznik graficzny w skali 1:500, na którym wskazane zostały linie rozgraniczające teren inwestycji.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza Ł. z [...] r. odpowiada prawu, co uzasadniało jej utrzymanie w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w Ł. wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła zarzuty:

1. zastosowanie przepisu nieznanego ustawie - art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym przed 9 września 2017 r.;

2. niezastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych;

3. niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 5 u.p.z.p.;

4. naruszenie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezawiadomienie pisemne wszystkich współwłaścicieli o toczącym się postępowaniu (zawiadomiono jedynie Ł. Spółdzielnię Mieszkaniową).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 28 lipca 2020 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskoczonej decyzji.

W związku z zarządzeniem p.o. przewodniczącego Wydziału II, pismem z 13 listopada 2020 r. strona skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odpis powyższego pisma doręczono organowi 9 grudnia 2020 r. i inwestorowi 10 grudnia 2020 r., którzy w terminie [...] dni nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo uzasadniona.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ł. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę poddanych kontroli tutejszego Sądu rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn.zm.). Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według art. 2 pkt 5 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65). Stosownie do treści art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 z późn.zm.) celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.

W świetle przywołanego wyżej art. 50 ust. 1 u.p.z.p. zasadą jest lokalizowanie inwestycji celu publicznego na podstawie ustaleń planu miejscowego. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego ustawodawca przewidział co prawda prawną możliwość ustalenia lokalizacji celu publicznego na podstawie decyzji administracyjnej wydawanej na wniosek inwestora, jednak rozwiązanie to należy traktować nie jako regułę, a jako wyjątek od zasady. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że w przypadku braku planu miejscowego, zmiana sposobu zagospodarowania terenu, jest dopuszczalna w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Dodać nadto trzeba, że nie każda inwestycja wymieniona w art. 6 u.g.n. może zostać uznana za inwestycję celu publicznego. Innymi słowy, dla wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego nie wystarczy powołanie się przez inwestora na jedną z inwestycji, o których stanowi art. 6 u.g.n. Dla uznania konkretnej inwestycji za inwestycję celu publicznego muszą bowiem zostać spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, musi być to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym bądź metropolitalnym. Po drugie, przedsięwzięcie musi stanowić realizację celów wskazanych w art. 6 u.g.n. Dopiero łączne spełnienie obu przesłanek, którego wykazanie spoczywa na inwestorze, przesądza o tym, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle rozważanych unormowań oraz w literaturze przedmiotu, zgodnie przyjmuje się, że nie każde zamierzenie inwestycyjne realizujące cele wymienione w art. 6 pkt 1-10 u.g.n. stanowi automatycznie w każdym przypadku inwestycję celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono warunki przewidziane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Inwestor musi więc wykazać, że projektowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach, aby można było stosować regulacje prawne właściwe dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzje tego rodzaju wydawane są na zasadzie pewnego wyjątku, którego nie można stosować w sposób rozszerzający ani domniemywać. Regułą jest bowiem podejmowanie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast inwestycja celu publicznego powinna być nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołując się na cel publiczny inwestycji powinien być więc gotowy na jego wykazanie, że jej realizacja nie będzie stanowić wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego czy grupowego) (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2407/15, 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1731/19). Natomiast w literaturze przedmiotu podkreśla się, że inwestycja taka musi mieć znaczenie lokalne lub ponadlokalne, a zatem powinna realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa, a nawet obszar kilku państw. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnienie, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego) (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 398).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi ogólne na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że planowane przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjne, polegające na rozbudowie sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr ew. 402 i 412, obręb [...] Ł., gm. Ł. jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydanych na jego podstawie rozstrzygnięć organów obu instancji dowodzi jednak, że treść wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w świetle którego "rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej (...) na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do charakteru planowanej inwestycji, co trafnie podnosiła strona skarżąca zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji jak i w skardze do Sądu. Zarzut tej treści ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że organy obu instancji w motywach wydanych rozstrzygnięć nie poczyniły jakichkolwiek rozważań w kierunku zweryfikowania, czy określona we wniosku z 20 stycznia 2020r. inwestycja na pewno spełnia przesłanki do uznania jej za inwestycję celu publicznego, czy może być ona uznana za działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Pomijając zupełnie ten aspekt sprawy organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy automatycznie przyjęły, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Tymczasem we wniosku inwestora, czego wyraźnie nie dostrzegły organy orzekające w sprawie, brak dostatecznych informacji, które pozwoliłyby jednoznacznie ocenić, że celem projektowanej inwestycji jest urzeczywistnienie potrzeb lokalnej społeczności, a nie potrzeb interesu prywatnego. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że organy obu instancji wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego naruszyły w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 2 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe argumenty nabierają tym większego znaczenia, gdy uwzględni się fakt, że projektowana inwestycja ma przebiegać, co wyraźnie wskazano w treści wniosku, przez działki nr 402 i 412, które stanowią grunty prywatne.

Trzeba mieć zatem na względzie, że w toku każdego postępowania organ administracyjny ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W tym celu winien zgromadzić kompletny materiał dowodowy, który następnie zobowiązany jest poddać wnikliwej i dogłębnej analizie. Rozstrzygając sprawę co do istoty organ powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia zgodnie z regułami zdefiniowanymi w art. 107 § 3 k.p.a. Należy przez to również rozumieć konieczność wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jednocześnie obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Niezależnie od powyższego godzi się zauważyć, że organy obu instancji nie dostrzegły, iż inwestor do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego załączył mapę do celów projektowych, podczas gdy zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Uwadze organów orzekających w sprawie umknął nadto fakt, że do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, inwestor nie załączył dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie dla Prezesa Zarządu, który podpisał wniosek, do reprezentowania Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ł. w niniejszym postępowaniu.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zapewnił stronom udział w postępowaniu poprzez: zawiadamianie inwestora oraz zarządcy nieruchomości w formie pisemnej o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zgromadzonymi w postępowaniu (pisma z 24 stycznia 2020 r. i 19 lutego 2020 r.) oraz poprzez doręczenie wydanej decyzji. W sprawie zapewniono także udział w postępowaniu pozostałym stronom (czyli także rzekomo pominiętym w tym postępowaniu współwłaścicielom nieruchomości), poprzez podanie do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz o wydaniu decyzji poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Ł.. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przymiot strony przysługuje Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej, która posiada legitymację do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym interesów współwłaścicieli działek, ponieważ jak prawidłowo wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, spółdzielnia sprawuje tam zarząd powierzony zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 845). Przepis ten stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Mając powyższe na względzie Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 500 złotych składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi.

Kontynuując postępowanie organ pierwszej instancji uwzględni rozważania poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku w zakresie omówionych wyżej braków wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przede wszystkim organ pierwszej instancji powinien wyczerpująco uzasadnić czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki pozwalające na uznanie, że projektowana inwestycja spełnia przesłanki uznania jej za realizację inwestycji celu publicznego.

dc