Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 133/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2, art. 71a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu oraz nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Syndyka Masy Upadłości [...] w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2009 r.:

1) wstrzymujące użytkowanie obiektu budowlanego – budynku typu "LIPSK", zlokalizowanego na działkach gruntu nr ewid. [...], położonych w L. przy ul. L. [...], w części obejmującej parter oraz III, IV, V piętro,

2) nakładające obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej opisanego wyżej budynku w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i opiniami wymaganymi przepisami odrębnymi; z zastrzeżeniem, iż ekspertyza ta winna zawierać propozycje rozwiązania ujawnionych problemów, usunięcia wad i zagrożeń, a także stwierdzonych nieprawidłowości oraz winna być wykonana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednich specjalnościach

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że na działkach nr ewid. [...], położonych w L. przy ul. L. [...], zlokalizowany jest budynek typu "LIPSK", który wybudowany został w 1989 r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1983 r., wydanego po rozpatrzeniu wniosku Z. W. M. "U." w L. W oparciu o dostarczoną przez syndyka dokumentację techniczną obiektu ustalono, iż na poszczególnych kondygnacjach zaprojektowano:

a) parter – m. in.: kuchnia, stołówka, hall, klub, bufet, pokój śniadań, chłodnia, szatnia, wentylatornia, kotłownia, magazyny (m. in. żywności),

b) I piętro – m. in.: sala wystawowa, sekretariat dyrekcji, pokój gościnny, gabinet radcy prawnego, hala maszyn i kancelaria, przychodnia zdrowia, poczekalnia, rejestracja, gabinety lekarskie przychodni, laboratoria, szatnia i sanitariaty,

c) II piętro – m. in.: pomieszczenia biurowe (administracyjne i konstruktorów) hala maszyn, sala wystawowa, laboratoria,

d) III piętro – m. in.: 8 pomieszczeń księgowości, pomieszczenie herbaciarki, pomieszczenie kasy, 13 pomieszczeń związanych z różnymi działami firmy "UNITRA", 2 łazienki,

e) IV piętro – mieszkania rotacyjne, hotel robotniczy,

f) V piętro – mieszkania rotacyjne, hotel robotniczy.

Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., po rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia jadalni na magazyn, udzielono "R.-F." Sp. z o.o. w L. pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części parterowej budynku "LIPSK" na magazyn wyrobów gotowych.

Podczas kontroli w dniu 16 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił, że obecnie na parterze budynku znajdują się pomieszczenia handlowo-usługowe oraz magazyn wyrobów gotowych, na I piętrze i części II piętra są pomieszczenia biurowe – częściowo nieużytkowane. Na części kondygnacji drugiej oraz kondygnacjach: trzeciej, czwartej i piątej znajdują się mieszkania, w których mieszkają 62 rodziny.

W tej sytuacji organ pierwszej instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 7 września 2009 r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego w części obejmującej parter oraz piętra III, IV, V oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej omawianego budynku w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i opiniami wymaganymi przepisami odrębnymi.

Organ drugiej instancji podkreślił, że prowadzenie działalności polegającej m.in. na wynajmowaniu pomieszczeń mieszkalnych oraz pomieszczeń handlowych różnym osobom bądź podmiotom gospodarczym jest działalnością zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń, a więc stanowi zmianę sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył syndyk masy upadłości F. L. F. O. Spółki z o.o., wnosząc o jego uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 66/10, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w świetle art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zmiana przeznaczenia i sposobu użytkowania obiektu typu "LIPSK" z biurowo-socjalnego na mieszkalny wielorodzinny i handlowo-usługowy doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, jak również w zakresie zmiany wielkości i układu obciążeń.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że użytkowanie przewidzianych według zapisów projektu budowlanego pomieszczeń biurowych położonych na III piętrze przedmiotowego budynku jako lokali mieszkalnych prowadzi do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz w zakresie zmiany wielkości i układu obciążeń.

Również zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń zaprojektowanych jako mieszkania rotacyjne i hotel robotniczy na IV i V piętrze tego budynku na pomieszczenia mieszkaniowe służące zamieszkiwaniu rodzin wyczerpuje przesłanki określone w powołanym art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd zwrócił uwagę, iż jakkolwiek przewidziane w projekcie pomieszczenia hotelu robotniczego i "mieszkania rotacyjne" służyły zamieszkiwaniu osób, to sposób użytkowania tych pomieszczeń był zdecydowanie inny niż obecnie. Jak wynika z ustaleń organów administracji, w omawianym budynku zamieszkują aktualnie 62 rodziny, liczące łącznie około 180 osób. Stałe zamieszkiwanie tych osób wiąże się nie tylko z przebywaniem tak dużej grupy osób w sposób systematyczny w opisanym budynku, ale również z codziennym przygotowywaniem regularnych posiłków w ramach poszczególnych gospodarstw domowych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w tej sprawie, albowiem według projektu budowlanego znajdująca się na IV i V piętrze część mieszkalna przeznaczona na hotel robotniczy i mieszkania rotacyjne uzupełniona była o znajdujące się na najniższej kondygnacji: kuchnię, stołówkę, klub, bufet, pokój śniadań itp. Sposób wykorzystania pomieszczeń mieszkalnych przez osoby zamieszkujące doraźnie w opisanych wyżej mieszkaniach rotacyjnych i hotelu robotniczym odbiegał od typowego wykorzystania mieszkań przez rodziny, szczególnie w zakresie użytkowania pomieszczeń kuchennych. Mieszkańcy hotelu robotniczego z reguły nie przygotowywali całodziennych posiłków przy użyciu kuchenek gazowych lub elektrycznych, korzystając z posiłków poza miejscem zamieszkania, a przede wszystkim ze znajdującej się na parterze budynku stołówki. Oznacza to, że aktualny sposób użytkowania pomieszczeń położonych na IV i V piętrze omawianego budynku doprowadził co najmniej do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, co stanowi zmianę sposobu użytkowania, o jakiej mowa w powołanym art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, także użytkowanie pomieszczeń znajdujących się na parterze przeznaczonych na kuchnię, stołówkę, hall, klub, bufet, pokój śniadań, chłodnię, szatnie, wentylatorownię, kotłownię, magazyny (w tym magazyn ziemniaków, spiżarnia itp.) jako pomieszczenia handlowe-usługowe oraz magazyn wyrobów gotowych odpowiada przesłankom określonym w powołanym przepisie ustawy Prawo budowlane.

W myśl art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), przepisu art. 71a ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem 31 maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), to jest w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu.

W myśl art. 71 ust. 3 ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem użytkowanie obiektu (lub jego części), który był użytkowany bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W postanowieniu tym można nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy.

W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy zmiana sposobu użytkowania omawianego budynku, dokonana przed dniem 31 maja 2004 r., wymagała decyzji organu właściwego o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż decyzja taka nie została wydana. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji, na podstawie powołanych przepisów, wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku w części obejmującej parter oraz III, IV, V piętro oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej opisanego wyżej budynku w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i opiniami wymaganymi przepisami odrębnymi, wskazując, iż ekspertyza ta winna zawierać propozycje rozwiązania ujawnionych problemów, usunięcia wad i zagrożeń, a także stwierdzonych nieprawidłowości oraz winna być wykonana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednich specjalnościach.

Sąd wskazał, iż organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy, z uwagi na upływ 2-miesięcznego terminu od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu użytkowania. Z akt administracyjnych znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt II SA/Lu 180/10 wynika, iż decyzją z dnia 6 listopada 2009 r. nr PINB 7355/Lm4/09, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy, PINB w L. nakazał stronie skarżącej zaniechanie użytkowania obiektu budowlanego – części budynku typu "LIPSK" (sześciokondygnacyjnego), to jest parteru przeznaczonego na cele handlowo-usługowe oraz III, IV, V piętra przeznaczonych na cele mieszkalne. Decyzja ta została wydana z zachowaniem terminu dwóch miesięcy od dnia doręczenia stronie skarżącej wymienionego na wstępie postanowienia organu pierwszej instancji, co miało miejsce w dniu 9 września 2009 r., a zatem postanowienie z dnia 7 września 2009 r. nie utraciło swej ważności.

Za bezpodstawny Sąd uznał również zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku typu "LIPSK", położonego w L. przy ul. L. [...], z obiektu biurowo-socjalnego na mieszkalny wielorodzinny i handlowo-usługowy. Zdaniem Sądu, organy administracji nie naruszyły tych przepisów, gdyż prawidłowo ustaliły, że w rozpoznawanej sprawie doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń tych przepisów, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Syndyk Masy Upadłości F. L. F. O. Spółki z o.o. w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ), tj. art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż "wydanie decyzji" w rozumieniu tego przepisu dotyczy samego sporządzenia i podpisania przez organ rozstrzygnięcia w tej formie i nie wymaga także jego doręczenia stronie w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia uprzednio wydanego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania;

2/ naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. pomimo rażącego naruszenia przez ten organ w niniejszej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pomieszczeń zlokalizowanych w budynku typu "LIPSK" w L.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2003/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd drugiej instancji wskazał, iż w pierwszej kolejności rozpoznania wymagał zarzut błędnej wykładni art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż rozumienie niniejszego przepisu determinuje ocenę zasadności prowadzenia postępowania i merytorycznego orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący "wydanie decyzji" utożsamia z jej doręczeniem stronie. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, nie podziela tego poglądu. Przepis art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nie uzależnia ważności postanowienia (w przypadku rozpoznawanej sprawy postanowienia o wstrzymaniu użytkowania) od doręczenia stronie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1. Dla zachowania ważności postanowienia wstrzymującego użytkowanie (wydanego w oparciu o art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r.) konieczne jest podjęcie przez właściwy organ decyzji przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Omawiany przepis nie zawiera warunku doręczenia stronie decyzji we wskazanym w nim terminie. Termin, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, jest terminem prawa materialnego, co dodatkowo przemawia za rozumieniem pod pojęciem "wydania decyzji" jej podjęcie, a nie doręczenie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nie mógł zostać uznany za zasadny.

Sąd wskazał, iż zasadnym natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zaakceptował bowiem przyjęte przez organy nadzoru budowlanego ustalenia stanu faktycznego, które nie stanowią dostatecznej podstawy pozwalającej na rozstrzygnięcie sprawy.

Przede wszystkim Sąd zwrócił uwagę, że nie każdy przypadek podjęcia w obiekcie budowlanym określonej działalności, innej od dotychczasowej, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu, wymagającą pozwolenia właściwego organu. Z treści art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r., wynika bowiem, że pozwolenie na zmianę użytkowania było konieczne tylko wtedy, gdy powstały skutki, które mogły naruszyć obowiązujące warunki użytkowania. Należy odnotować, że stosownie do art. 61 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem. Przeznaczenie obiektu budowlanego wynika zaś z pozwolenia na budowę, jak również z innych dokumentów, na podstawie których obiekt wykonano, do których należy projekt budowlany. Bezsporne w sprawie jest, że zgodnie z projektem budowlanym na IV i V piętrze zaprojektowano mieszkania rotacyjne, hotel robotniczy. Aktualnie mieszkania znajdujące się na tych kondygnacjach wynajmowane są na podstawie umów najmu. Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych arkuszy projektowych, przedstawiających IV i V kondygnację, zaprojektowane mieszkania składały się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki. Wobec tego ocena Sądu pierwszej instancji, odnosząca się do sposobu wykorzystania pomieszczeń mieszkalnych w okresie funkcjonowania obiektu w części omawianych kondygnacji jako hotelu robotniczego, w szczególności dotycząca zakresu użytkowania pomieszczeń kuchennych jest dowolna, zupełnie oderwana od zawartości dowodowej akt administracyjnych. Sąd w istocie rzeczy domniemuje, jaki mógł być uprzedni sposób użytkowania części mieszkalnej obiektu budowlanego, pomijając jednocześnie, że w hotelach robotniczych zamieszkiwały również całe rodziny.

W ocenie NSA, w istocie w rozpoznawanej sprawie nie doszło do jednoznacznego ustalenia uprzedniego sposobu użytkowania kondygnacji IV i V, bez których to ustaleń nie jest możliwa ocena, czy aktualny sposób użytkowania tej części obiektu budowlanego stanowi zmianę wymagającą pozwolenia właściwego organu. Ocena, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w części IV i V kondygnacji musi również uwzględniać dokumentację projektową, której elementy znajdują się w aktach administracyjnych, która nie była przedmiotem analizy organów nadzoru budowlanego. Dopiero kompleksowe ustalenia pozwolą na dokonanie oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w części IV i V kondygnacji, jaki jest jej charakter, tj. czy powoduje ona skutki o charakterze przewidzianym w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Również niewystarczające, w ocenie NSA, są ustalenia organów nadzoru budowlanego dotyczące części parterowej budynku. Organy wskazały, że na parterze między innymi zaprojektowano pomieszczenia magazynów. Aktualnie na parterze znajduje się magazyn wyrobów gotowych. Zasadnie w związku z tym wskazuje skarżący na brak wyjaśnienia powodów wstrzymania użytkowanie całej części parterowej budynku, mimo tego, że część jest wykorzystywana jako pomieszczenia magazynowe, a tego typu pomieszczenia były przewidziane w projekcie budowlanym. W tym miejscu NSA wskazał, że zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej wymaga zezwolenia właściwego organu tylko wtedy, gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Dlatego też rzeczą organu jest wykazanie co zadecydowało, że uznał, iż aktualny sposób użytkowania części magazynowej powoduje skutki o wskazanym wyżej charakterze.

Nadto Sąd drugiej instancji zwrócił uwagę, iż w kontekście zmiany użytkowania całości parteru budynku organy nie wyjaśniły poruszanej w toku postępowania administracyjnego kwestii przeznaczenia pomieszczeń parteru założonego w projekcie technicznym zamiennym zleconym dnia 14 stycznia 1985 r. Przede wszystkim w ogóle nie wyjaśniono co to jest za projekt, czy i jaki ma związek z budynkiem typu "LIPSK", którego użytkowanie stanowi przedmiot niniejszej sprawy.

Nadto NSA wyraził potrzebę dokonania przez Sąd pierwszej instancji analizy, czy organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły datę zmiany użytkowania poszczególnych części obiektu budowlanego. Z zeznań, przesłuchanego w toku postępowania administracyjnego w charakterze świadka, W. N. wynika bowiem, że do 30 czerwca 2005 r. na V piętrze prowadził hotel ogólnodostępny. Jest to w ocenie NSA istotna kwestia, gdyż w związku z regulacją art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, o tym, jakie przepisy będą miały zastosowanie, decyduje okoliczność, czy do zmiany użytkowania obiektu lub jego części doszło przed dniem 31 maja 2004 r. Dlatego istotne jest ustalenie, w przypadku rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, w jakiej dacie doszło do tej zmiany w odniesieniu do każdej z części obiektu, jeżeli zmiany nie nastąpiły w tym samym czasie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo.

Na wstępie wskazać należy, iż niniejsza sprawa jest rozpatrywana przez tutejszy Sąd ponownie, na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2010 r., II SA/Lu 66/10 i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W związku z tym, kluczowe znaczenie ma dyspozycja normy prawnej zawartej w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270), w myśl której wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Art. 190 p.p.s.a. sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazać przy tym należy, iż w prawdzie w art. 190 p.p.s.a. mowa jest o związaniu wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy, jednak ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., II GSP 861/09, Lex nr 746284, wyrok WSA w Gdańsku z 31 maja 2010 r., I SA/Gd 374/10, Lex nr 585959).

W rozpoznawanej sprawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2003/10 NSA dokonał oceny zasadności zarzutu naruszenia przez tutejszy Sąd przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Przedstawiona wykładania wyżej wymienionych przepisów postępowania, wiązała tutejszy Sąd na mocy art. 190 p.p.s.a. przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, jednocześnie pośrednio wyznaczała kształt prawidłowej oceny ustaleń stanu faktycznego.

W związku z powyższym, rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji zobligowany jest przyjąć zawarte w powołanym wyżej wyroku NSA wskazania co do dalszego postępowania, które stanowią konsekwencję oceny prawnej i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla wyeliminowania wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Wskazać zatem należy, iż postępowanie przed organami obu instancji w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Organ administracji publicznej jest więc zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem zobowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, czy w istocie na parterze oraz IV i V kondygnacji przedmiotowego budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, zarówno w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r., jak i po tej dacie, tj. czy podjęto bądź zaniechano we wskazanej części obiektu działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Bez ustalenia powyższej okoliczności nie jest możliwa ocena, czy aktualny sposób użytkowania tej części obiektu budowlanego stanowi zmianę wymagającą pozwolenia właściwego organu, ewentualnie zgłoszenia właściwemu organowi.

Organy nie wyjaśniły ponadto kwestii przeznaczenia pomieszczeń parteru założonego w projekcie technicznym zamiennym zleconym dnia 14 stycznia 1985 r., w szczególności nie wyjaśniły, co to jest za projekt, czy i jaki ma związek z budynkiem typu "LIPSK", którego użytkowanie stanowi przedmiot niniejszej sprawy.

Ocena, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w części parteru oraz IV i V kondygnacji przedmiotowego budynku musi uwzględniać dokumentację projektową, której elementy znajdują się w aktach administracyjnych. Dopiero kompleksowe ustalenia pozwolą na dokonanie oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku we wskazanej części, jaki jest jej charakter, tj. czy powoduje ona skutki o charakterze przewidzianym w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponadto analiza dokumentów zamieszczonych w aktach sprawy pozwala stwierdzić, iż organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób prawidłowy daty zmiany sposobu użytkowania poszczególnych części obiektu budowlanego. Z zeznań przesłuchanego w toku postępowania administracyjnego w charakterze świadka, W. N. wynika bowiem, że do 30 czerwca 2005 r. na V piętrze prowadził hotel ogólnodostępny.

Zagadnienie to ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w myśl art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), przepisu art. 71a ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem 31 maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r.

Niezbędne jest zatem ustalenie, o ile rzeczywiście w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania poszczególnych części obiektu budowlanego – budynku typu "LIPSK", zlokalizowanego na działkach gruntu nr ewid. [...], położonych w L. przy ul. L. [...], w jakiej dacie doszło do zmiany w odniesieniu do każdej z części tego obiektu objętych rozstrzygnięciami organów nadzoru budowlanego.

W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia uzasadniają uchylenie obu postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględnią wskazane wyżej uwagi i prawidłowo zastosują przepisy prawa. Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać powinno wymogom określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięć organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.