Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1435/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 245 poz 1810
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób  niepełnosprawnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi "K." na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. jest postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 2009 r. o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis.

Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Z. K. – właściciel Z., zwrócił się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis.

W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że wnioskodawca otrzymał pomoc w formie różnicy pomiędzy kwotą miesięcznych dofinansowań, a kwotą wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie ustawy art. 26a ust. 5 z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 123, poz. 776 z późn. zm.). Pomoc została przeznaczona na dostosowanie miejsca i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności zgodnie z § 2 ust. 12 lit. e rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 245, poz. 1810). Z uzyskanego zwolnienia środków wnioskodawca wydatkował na ten cel kwotę w wysokości [...] zł co stanowi równowartość [...] EUR w dniu [...] czerwca 2008 r. Do wniosku dołączono m.in. fakturę VAT nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. oraz polecenie płatności kwoty [...] zł na rzecz E. Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2008 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. PFRON poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Wskazał, że z dotychczasowych ustaleń wynika, iż zostały wystawione faktury zaliczkowe nr:

- [...];

dotyczące przedpłaty na wykonanie automatycznego oprzyrządowania do gięcia elementów stalowych na gorąco wraz z systemem chłodzenia przystosowanym do obsługi przez osoby niepełnosprawne w zakresie przemieszczania się i dźwigania.

PFRON zauważył, że w dniu [...] marca 2008 r. została wystawiona faktura VAT nr [...] na kwotę netto [...] zł, brutto [...] zł, wartość całego zamówienia wynosiła netto [...] zł, brutto [...] zł i na fakturze została uwzględniona wpłacona wcześniej zaliczka na zakup ww. oprzyrządowania.

Jako dowód zapłaty został przedstawiony wyciąg bankowy z dnia [...] czerwca 2008 r. potwierdzający dokonanie zapłaty za fakturę VAT nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. na kwotę [...] zł (brutto), czyli całą wartość zamówienia. W związku z powyższym PFRON stwierdził brak dowodu pierwotnej zapłaty za ww. faktury zaliczkowe na łączną kwotę [...] zł (brutto).

W związku z tym PFRON wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie dokumentacji o:

a) kserokopie Indywidualnych Programów Rehabilitacji osób niepełnosprawnych, w stosunku do których poniesiono wydatek zgodnie z fakturą VAT nr [...], potwierdzone za zgodność z oryginałem i podpisane przez osobę upoważnioną,

b) oświadczenie pracodawcy wynikające z § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r.,

c) kserokopie dowodów zapłaty za ww. faktury zaliczkowe, potwierdzające wydatkowanie środków w kwocie [...] zł, potwierdzone za zgodność z oryginałem i podpisane przez osobę upoważnioną.

Ponadto wnioskodawcę wezwano o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy numerem rachunku bankowego sprzedawcy E. Sp. z o.o. wykazanym na fakturze VAT nr [...], a numerem rachunku, na który zostały przekazane środki z tytułu zapłaty za ww. fakturę.

W piśmie z dnia 31 grudnia 2008 r. – stanowiącym odpowiedź na wezwanie PFRON – wskazano, że Z. w roku 2006 podpisały umowę z E. Sp. z o.o. na wykonanie nagrzewnicy indukcyjnej wraz z oprzyrządowaniem, na którą E. Sp. z o.o. wystawiała faktury zaliczkowe w miarę wykonywania kolejnych etapów umowy. Za te prace Z. płaciły gotówką z rachunku konta podstawowego. W związku z pogarszającą się sytuacją ekonomiczną właściciel Z. Z. K. podjął decyzję o dokonaniu zmian w zakresie wykonania nagrzewnicy. W związku z realną groźbą redukcji zatrudnienia, w której znaczny odsetek stanowiłyby osoby niepełnosprawne, zaistniała bowiem szansa na ochronę miejsc pracy osób niepełnosprawnych pod warunkiem wykorzystania środków zfron w tym indywidualnych programów rehabilitacji. Dlatego po wytypowaniu osób niepełnosprawnych, stworzono programy zgodnie z rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2007 r., a do wykonania nagrzewnicy wprowadzono zmiany zgodnie z programem, a także przystosowaniem jej do osób niepełnosprawnych. Wnioskodawca wyjaśnił, że aby zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia starać się o uzyskanie zaświadczenia o pomocy de minimis, zapłacił z konta zfron zobowiązanie wynikające z faktury nr [...] na kwotę [...] zł w dniu [...] czerwca 2008 r., a następnie "E. Sp. z o.o. zwróciła Z. kwotę [...] zł jako nadpłatę.

Wnioskodawca nadesłał również żądane przez PFRON dokumenty oraz wyjaśnił, że E. Sp. z o.o. posiada więcej niż jedno konto bankowe – na fakturze podany został numer jednego z nich. Zaznaczył, że o przesłanie zapłaty za fakturę na inne konto niż wskazane na fakturze zwróciła się sama firma E. Sp. z o.o.

W piśmie z dnia 30 stycznia 2009 r. PFRON wskazał, że zapłaty kwot wynikających z faktur zaliczkowych nr: [...] nie zostały dokonane bezpośrednio ze środków zfron. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy rachunkiem służącym do gromadzenia środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, jest bowiem rachunek bankowy o nr [...], natomiast zapłaty za ww. faktury dokonano z rachunku [...].

PFRON – podobnie jak we wcześniejszym piśmie z dnia 22 grudnia 2008 r. - zwrócił również uwagę na to, że na fakturze Nr [...] zostały uwzględnione wpłacone wcześniej zaliczki na zakup oprzyrządowania natomiast wnioskodawca przedstawił wyciąg bankowy potwierdzający dokonanie zapłaty za tą fakturę w kwocie [...] zł (brutto), czyli całą wartość zamówienia. Wystawca faktury, czyli E. Sp. z o.o. w dniu [...] czerwca 2008 r. zwróciła natomiast wnioskodawcy na rachunek podstawowy kwotę [...] zł jako nadpłatę, błędnie przesłaną.

W związku z powyższym PERON wezwał wnioskodawcę do korekty kwoty, na którą miało być wystawione zaświadczenie o pomocy de minimis. Stwierdził też, że opłacenie dwukrotnie tego samego wydatku, najpierw z rachunku obrotowego, a następnie z rachunku zfron jest czynnością mającą na celu ominięcie przepisów prawa. Takie działanie nie jest zgodne z przepisami rozporządzeń regulujących kwestie związane z wydatkowaniem środków zfron. Organ uznał zauważył również, że nie ma podstaw do regulowania z konta zfron rachunków, które wcześniej zostały opłacone, gdyż zobowiązanie z którego wynika konieczność zapłaty zostało wykonane i cena została uiszczona, co znalazło odzwierciedlenie na fakturze VAT nr [...] z dnia [...] marca 2008 r.

W odpowiedzi wnioskodawca – nie zgadzając sie ze stanowiskiem PFRON co do sugerowanego obejścia przepisów – stwierdził, że w istocie doszło do wpłaty zaliczek na zadanie inwestycyjne, błędnie opłaconych z rachunku obrotowego. Ten błąd został zauważony przez przedsiębiorcę i skorygowany w ten sposób, że E. Sp. z o.o. zwróciła błędnie wpłacone (z niewłaściwego rachunku) kwoty. Wnioskodawca podniósł ponadto, że trudno przy tym mówić o ominięciu przepisów prawa, skoro przepisy nie regulują sposobu realizowania płatności zaliczek i przedpłat na zadania inwestycyjne.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. PFRON odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na dzień [...].06.2008 r., w kwocie [...] zł, tj. [...] EUR. W uzasadnieniu organ wskazał, że załączone przez stronę wyciągi bankowe oraz dowód wypłaty wskazują, iż zapłaty za powyższe faktury zaliczkowe dokonano z rachunku niebędącego rachunkiem zfron strony.

PFRON stwierdził również, że sposób wydatkowania środków zfron mający miejsce w przedmiotowej sprawie jest niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W ocenie organu opłacenie dwukrotnie tego samego wydatku, najpierw z rachunku obrotowego, a następnie z rachunku zfron było czynnością mającą na celu ominięcie przepisów prawa. Nie ma również podstaw do regulowania z konta zfron rachunków, które wcześniej zostały opłacone, gdyż zobowiązanie z którego wynika konieczność zapłaty zostało wykonane i cena została uiszczona, co znalazło odzwierciedlenie na fakturze VAT nr [...] z dnia [...] marca 2008 r.

Organ wskazał ponadto, że Indywidualne Programy Rehabilitacji dla trzech pracowników Z. zostały opracowane przez komisję rehabilitacyjną w dniu [...] marca 2008 r.

W zażaleniu na powyższe postanowienie strona zarzuciła PERON:

- naruszenie § 2 i § 9 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem wydania zaświadczenia o pomocy de minimis jest sfinansowanie wydatku bezpośrednio ze środków zgromadzonych na rachunku zfron, podczas, gdy obowiązujące przepisy takiego wymogu nie zawierają,

- naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia,

- naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o akt nie będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa,

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia polegający na przyjęciu, że Z. K. dwukrotnie opłacił ten sam wydatek – najpierw z rachunku obrotowego, a następnie z rachunku zfron, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że środki pierwotnie wydatkowane z rachunku obrotowego zostały stronie zwrócone,

- naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonego postanowienia stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika.

Po rozpoznaniu ww. zażalenia Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie PFRON z dnia [...] kwietnia 2009 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści wskazał, że w zgromadzonym materiale brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o uzgodnionym przez strony umowy "systemie płatności", na który wskazano w zażaleniu. Za nieprzekonujący uznał też argument wnioskodawcy mówiący o tym, że system rozliczeń był ustalony przez strony w celu spełnienia wymogów zawartych w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Wskazał bowiem, że umowa między wnioskodawcą, a E. Sp. z o. o. została zawarta w kwietniu 2006 r., tj. ponad 1,5 roku przed wydaniem i wejściem w życie ww. rozporządzenia.

Minister Pracy i Polityki Społecznej podkreślił następnie, że w niniejszej sprawie indywidualne programy rehabilitacji, dla trzech pracowników niepełnosprawnych, zostały opracowane [...] marca 2008 r. Umowa dotycząca poniesienia przez stronę wydatku w postaci zakupu urządzenia - "nagrzewnicy indukcyjnej" została zawarta 20 kwietnia 2006 r., a zatem prawie dwa lata przed stworzeniem indywidualnych programów rehabilitacji. W ocenie organu II instancji taki wydatek na przyszłość (z konta zfron) należało uznać za niedopuszczalny, gdyż nie został dokonany z przeznaczeniem na realizację indywidualnego programu rehabilitacji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. K. – Z., postanowieniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej zarzucono:

- naruszenie § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19.12.2007r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest dokonanie wydatku bezpośrednio z rachunku zfron, podczas gdy obowiązujące przepisy takiego wymogu nie zawierają,

- naruszenie § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) i § 6 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19.12.2007r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że niedopuszczalne było dokonanie wydatku z konta zfron przed opracowaniem indywidualnych programów rehabilitacji, podczas gdy § 6 Rozporządzenia nie określa terminu, w jakim taki program powinien być sporządzony, a ponadto w dniu zawierania Umowy PM/03/D/2006 i w dacie dokonywania częściowych płatności za objęte tą umową urządzenie, obowiązujące przepisy nie uzależniały wykorzystania środków funduszu rehabilitacji na wydatki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12, od opracowania programu rehabilitacji,

- naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia,

- naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu ł instancji,

- naruszenie art. 8, 9, 77 i 80 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w sposób dowolny i sprzeczny z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rozwijając postawione zarzuty skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wadliwie uzasadnione. Przede wszystkim w uzasadnieniu nie wyjaśniono podstawy prawnej, jak również nie przytoczono przepisów prawa materialnego, w oparciu o które organ odwoławczy dokonał rozstrzygnięcia. Co istotne, tożsamy zarzut postawiono postanowieniu organu I instancji, jednak Minister nie ustosunkował się do niego w żaden sposób. Skarżący wskazał też, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. oraz do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu. Ograniczył się jedynie do ponownej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. skarżący podniósł, że organ II instancji bezzasadnie podzielił pogląd PFRON o nieprawidłowym sposobie wydatkowania przez skarżącego środków na nagrzewnicę indukcyjną. Organ I instancji natomiast uzależnił uznanie tego wydatku za pomoc de minimis od jego dokonania bezpośrednio z rachunku zfron.

Skarżący wskazał również, że Minister dopuścił się naruszenia § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie. Podkreślił, że w dacie zawierania umowy z E. Sp. z o.o. kwestia wydawania zaświadczeń o pomocy de minimis była regulowana przez nieobowiązujące już obecnie przepisy, które nie warunkowały wykorzystania środków funduszu rehabilitacji na wydatki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 powołanego rozporządzenia od opracowania programu rehabilitacji, a z całą pewnością nie określały kiedy taki program należy opracować, by wydatek mógł zostać zakwalifikowany jako pomoc de minimis. Nie ulega przy tym wątpliwości, że do oceny, czy skarżący spełnił warunki uzasadniające uznanie pomocy za pomoc de minimis należy stosować dawne regulacje. Nie można bowiem obciążać strony negatywnymi konsekwencjami zmiany przepisów.

Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że również i aktualnie obowiązujący przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. nie wskazuje terminu, w jakim taki program powinien być opracowany. Bezspornym jest, że już w chwili zawierania umowy będąca jej przedmiotem nagrzewnica indukcyjna miała być przystosowana do obsługi osób niepełnosprawnych. Indywidualne programy rehabilitacji zostały opracowane przed upływem terminu umowy, przed jej ostatecznym rozliczeniem oraz przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie zaświadczenia zfron. W konsekwencji niesłuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że PFRON nie mógł wydać zaświadczenia o pomocy de minimis.

Podsumowując skarżący stwierdził, iż nawet gdyby zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że indywidualne programy rehabilitacji powinny zostać opracowane przed dokonaniem wydatku, o którymi mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia z 19 grudnia 2007 r., a nadto, że wydatek powinien być dokonany bezpośrednio z rachunku zfron, to całkowicie niezrozumiała jest odmowa wydania zaświadczenia o pomocy de minimis choćby na część wydatku na nagrzewnicę indukcyjną w wysokości [...] zł. Ta kwota wydawała się pozostawać niesporna - organ I instancji nie kwestionował ani przeznaczenia, ani technicznego sposobu zrealizowania tego wydatku. Znajdujące się w aktach sprawy polecenie przelewu jednoznacznie potwierdza, że płatności dokonano z rachunku zfron w dniu [...] czerwca 2008 r., a zatem już po sporządzeniu programów rehabilitacji. Stąd bezzasadnie i niesłusznie odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatek z dnia [...] czerwca 2008 r. choćby w kwocie [...] zł.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola taka jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny sprawy i przepisy prawne statuujące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, istniejące w czasie podejmowania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 p.p.s.a.). Należy też zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd stwierdził, że postanowienie to narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przed odniesieniem się do występujących w sprawie problemów należy wyjaśnić, iż problematyka dotycząca pomocy de minimis została przeniesiona na grunt polskiego prawa w ramach procesu harmonizacji prawa krajowego z rozwiązaniami przyjętymi na gruncie prawa wspólnotowego. Podstawowym aktem prawnym odnoszącym się do pomocy publicznej, w tym do pomocy de minimis, jest Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską - art. 87 i 88 (Dz. U. z 2004 Nr 90, poz. 864/2 ze zmianami), a w dalszej kolejności rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5).

W prawie krajowym kluczową rolę pełni ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r., Nr 59, poz. 404 ze zm.). Ponadto, dla potrzeb niniejszej sprawy istotne znaczenie mają także przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji), przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810) - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania skarżonego postanowienia oraz obowiązujące do 31 grudnia 2007 r.- przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 3, poz. 22 ze zm.).

W tym miejscu warto wskazać, iż stosownie do art. 26a ust. 1 ww. ustawy o rehabilitacji pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, który nie ma ustalonego prawa do emerytury, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1, prowadzonej przez Fundusz. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, kwota miesięcznego dofinansowania, z zastrzeżeniem ust. 5, nie powinna przekroczyć kwoty miesięcznego wynagrodzenia osiąganego przez pracownika niepełnosprawnego. W przypadku gdy kwota miesięcznego dofinansowania przekracza kwotę miesięcznego wynagrodzenia osiąganego przez pracownika niepełnosprawnego u pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, pracodawca przekazuje różnicę pomiędzy kwotą miesięcznego dofinansowania a kwotą tego wynagrodzenia na zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych, z przeznaczeniem na indywidualny program rehabilitacji pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w zakładzie pracy chronionej (ust. 5 pkt 2).

Stosownie natomiast do treści art. 33 ust. 1 i 2 omawianej ustawy prowadzący zakład pracy chronionej tworzy zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych, zwany dalej "funduszem rehabilitacji" - w szczególności ze środków, o których mowa w art. 26a ust. 5 pkt 2 oraz w art. 31 ust. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 2; z części zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych, zgodnie z odrębnymi przepisami; z wpływów z zapisów i darowizn; z odsetek od środków zgromadzonych na rachunku funduszu rehabilitacji; ze środków pochodzących ze zbycia środków trwałych zakupionych ze środków funduszu, w części niezamortyzowanej.

Nadto należy zaznaczyć, że pracodawca prowadzący zakład pracy chronionej jest obowiązany m.in.: do prowadzenia ewidencji środków funduszu rehabilitacji, prowadzenia rachunku bankowego środków tego funduszu oraz przeznaczania co najmniej 15 % środków funduszu rehabilitacji na indywidualne programy rehabilitacji (ust. 3 art. 33).

Rodzaje wydatków, na jakie mogą być przeznaczane środki z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych zostały wyszczególnione w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W przepisie tym wymieniono m.in. indywidualne programy rehabilitacji - mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, w ramach których finansowane są m.in. koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności (pkt 12 lit. e).

Zgodnie z ust. 2 § 2 omawianego rozporządzenia, określone rodzaje wydatków - w tym m.in., te o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 12, o ile nie stanowią pomocy dla osób niepełnosprawnych, stanowią pomoc de minimis w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis.

Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis był podmiot udzielający tej pomocy, a więc Prezes Zarządu PFRON.

Należy też dodać, iż w celu uzyskania zaświadczenia przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od dnia jego dokonania (ust. 2 § 9).

W oparciu powyższe Sąd zaznacza, że w omawianym rozporządzeniu nie określono trybu dysponowania środkami z zfron. Przepisy tego rozporządzenia nie zawierają bowiem żadnej dyspozycji co do sposobu wydatkowania tych środków, nie przewidują na przykład, że środki z zfron muszą być bezpośrednio, tj. z konta bankowego środków funduszu rehabilitacji, wydatkowane na określony w przepisach cel. Rozporządzenie to wymienia jedynie rodzaje wydatków, na jakie środki funduszu rehabilitacji mogą być przeznaczone.

Regulacji takich nie zawierają także pozostałe, wymienione powyżej akty prawne, w tym ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W konsekwencji Sąd stwierdza, iż w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie nie istniała regulacja zakazująca wprost pokrywania z zfron wydatków uprzednio poczynionych na wskazany w przepisach cel z bieżącego rachunku bankowego. Również wykładnia istniejących wówczas przepisów nie dawała uprawnienia do potwierdzenia zajętego przez organy orzekające w sprawie stanowiska. Przepisy prawa, które znajdowały zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu nie wskazywały sposobu przekazania środków pieniężnych, a jedynie rodzaj wydatków, na jakie środki funduszu mogły (i powinny) być przeznaczone.

Za takim stanowiskiem Sądu przemawia również zmiana w przepisach wprowadzona do rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a obowiązująca od 22 lipca 2009 r. Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 czerwca 2009 r. (Dz. U. Nr 107, poz. 891) dodano w § 9 powyżej omawianego rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. ust. 2a, w którym to stwierdzono, iż nie uznaje się za dokonanie wydatku ze środków funduszu rehabilitacji wydatku, który został sfinansowany ze środków innych niż zgromadzone na rachunku, o którym mowa w art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, a następnie zrefundowany ze środków tego funduszu. Taka zmiana wprowadzona do przepisów dotyczących wydatkowania środków zfron oznacza, iż dotychczas brak było przepisu regulującego tę kwestię.

Ten kierunek wykładni znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r. (sygn. akt II GSK 73/09), w którym Sąd wskazał, iż nie budzi wątpliwości okoliczność, że gdyby ustawodawca usankcjonował w ustawie o rehabilitacji zawodowej lub przepisach wykonawczych konieczność zapłaty za wydatki bezpośrednio i jedynie z rachunku bankowego zakładowego funduszu rehabilitacji, to niewątpliwie sprecyzowałby taką przesłankę jako automatycznie skutkującą odmową wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Brak takiej regulacji nie daje żadnych podstaw do rozszerzającej wykładni przepisów dotyczących udzielania pomocy de minimis. Przeciwnie, jest potwierdzeniem stanowiska, iż to przeznaczenie przez przedsiębiorcę środków na cel rehabilitacji decyduje o zakwalifikowaniu pomocy jako pomocy de minimis, nie zaś fakt sfinansowania wydatku z rachunku bankowego środków funduszu.

Stanowisko to znalazło również wyraz w prawomocnych orzeczeniach Sądów administracyjnych (v. wyrok WSA z 2 września 2008 r., I SA/Kr 553/08, LEX nr 465835; wyrok WSA z 15 lipca 2008 r., I SA/Wr 170/08, LEX nr 488309).

Mając na względzie powyższe Sąd zauważa, iż dokonanie przez skarżącego zapłaty kwot wynikających z faktur zaliczkowych nr: [...] nie bezpośrednio z rachunku prowadzonego na potrzeby zfron, nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Zdaniem Sądu, w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie brak było takich regulacji, z których wynikałby obowiązek dla pracodawcy bezpośredniego pokrywania wydatku ze środków zfron. Oznacza to, iż do 22 lipca 2009 r. (tj. do dnia wejścia w życie powyżej wskazanego rozporządzenia zmieniającego), skarżący mógł pokryć wydatek najpierw ze środków zgromadzonych na koncie obrotowym – podstawowym firmy, a następnie dokonać ich rekompensaty z konta prowadzonego na potrzeby zfron.

W ocenie Sądu należy więc uwzględnić zarzut skargi dotyczący naruszenia § 9 ust. 2 w zakresie w jakim Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał, że pokrycie wydatków ze środków nie zgromadzonych na rachunku zfron wnioskodawcy nie jest dopuszczalne.

Równocześnie wskazać jednak należy, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca, w okresie od [...] maja 2006 r. do [...] października 2007 r., tj. w miarę realizacji umowy z E. Sp. z o.o., dokonała zapłaty zaliczek na poczet umowy w łącznej kwocie brutto [...] zł – faktury zaliczkowe nr: [...]. Przy ostatecznym rozliczaniu umowy, tj. w dniu [...] czerwca 2008 r. Z. dokonały płatności całej kwoty brutto, tj. [...] zł z rachunku zfron, natomiast kwotę dotychczas zapłaconą kontrahent, czyli E. Sp. z o.o., zwrócił na konto obrotowe skarżącego.

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że wydatkowanie całej kwoty brutto wynikającej z umowy było nieuzasadnione, ponieważ dotyczyło także już zrealizowanej (opłaconej) fakturami zaliczkowymi części umowy. Tymczasem do zapłaty pozostawała jedynie różnica pomiędzy kwotą należną za realizację całej umowy, a sumą kwot wydatkowanych przez skarżącą na podstawie faktur zaliczkowych. Wpłacając w dniu [...] czerwca 2008 r. całą kwotę, Z. zapłaciły zatem również za prace wykonane przez E. Sp. z o.o., które już wcześniej zostały opłacone. W tym zakresie wnioskodawca dokonał więc nieuzasadnionej nadpłaty. Takie działanie skarżący uzasadnił koniecznością spełnienia warunku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r., zgodnie z którym w celu uzyskania zaświadczenia przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od dnia jego dokonania. Podkreślił również, że zaliczki wypłacone z konta obrotowego zostały przez E. Sp. z o.o. zwrócone.

W ocenie Sądu wydatkowanie w dniu [...] czerwca 2008 r. całej kwoty brutto wynikającej z umowy nie mogło doprowadzić do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis co do całej tej kwoty. Nawet bowiem przyjmując – o czym mowa powyżej – dopuszczalność wydatkowania środków z konta obrotowego dla pokrycia faktur zaliczkowych, podkreślić trzeba, że faktury te zostały opłacone w roku 2006 i 2007, a więc termin, o którym mowa w powołanym § 9 ust. 2 nie został niewątpliwie dochowany.

Jednocześnie Sąd zauważa, że co do części środków wydatkowanych przez Z. na realizację umowy z konta zfron, nieobjętych fakturami zaliczkowymi zasadne było ubieganie się o zaświadczenie o pomocy de minimis. Środki te wydatkowane [...] czerwca 2008 r. zostały przez wnioskodawcę zgłoszone do PFRON w dniu 3 lipca 2008 r., a zatem z zachowaniem terminu określonego w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. Jednakże wysokość tychże środków powinna być ustalona przez organ.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego naruszenia § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) i § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 grudnia 2007 r. wskazać należy, że jest on zasadny.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż środki funduszu rehabilitacji mogą być przeznaczone na indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach tych programów mogą być natomiast finansowane m.in. koszty dostosowania miejsca i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności (§ 2 ust. 1 pkt 12 lit e rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r.). Zasadność poniesienia wydatku musi zatem wynikać wprost z indywidualnego programu rehabilitacyjnego i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. Wskazać również należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunkiem wykorzystania środków funduszu rehabilitacji na wydatki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia, jest opracowanie indywidualnego programu rehabilitacji.

Jak wskazano wcześniej umowa pomiędzy Z. a E. Sp. z o.o. została zawarta w dniu [...] kwietnia 2006 r. Jej przedmiotem było wykonanie automatycznego oprzyrządowania do gięcia elementów stalowych na gorąco wraz z systemem chłodzenia przystosowanym do obsługi przez osoby niepełnosprawne w zakresie przemieszczania się i dźwigania. W dacie zawarcia umowy obowiązywało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Rozporządzenie to nie zawierało jednak przepisu warunkującego wykorzystanie środków funduszu rehabilitacji od opracowania indywidualnego programu rehabilitacji. Przepis mówiący o tym warunku znalazł się dopiero w rozporządzeniu z dnia 19 grudnia 2007 r. Po wejściu w życie tego rozporządzenia – w dniu 1 stycznia 2008 r. – doszło do wytypowania trzech osób niepełnosprawnych zatrudnionych w Z. i opracowania w dniu [...] marca 2008 r. indywidualnych programów rehabilitacji – stanowisko pracy w postaci nagrzewnicy indukcyjnej zostało dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Indywidualny program rehabilitacji powstał więc w trakcie realizacji umowy zawartej przez stronę skarżącą z E. Sp. z o.o.

W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie, sprowadzające się do twierdzenia, iż indywidualny program rehabilitacji musiał być stworzony przed dniem zawarcia umowy. Zauważyć bowiem należy, że realizacja umowy była rozłożona w długim czasie, lecz przed jej całkowitym zrealizowaniem i rozliczeniem indywidualne programy rehabilitacyjne zostały opracowane. Jak zaznaczono powyżej programy nie mogły powstać przed zawarciem umowy, ponieważ ich opracowania nie przewidziano w obowiązujących wówczas przepisach. Co więcej, organ nie zarzucił skarżącej, że stanowisko pracy nie zostało przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych, czyli nie zakwestionował celu przeznaczenia środków.

W ocenie Sądu również z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 grudnia 2007 r. nie wynika, że opracowanie indywidualnych programów rehabilitacyjnych musiało nastąpić przed zawarciem umowy. W § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia stwierdzono bowiem jedynie, iż warunkiem wykorzystania środków funduszu rehabilitacji na wydatki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia, jest opracowanie indywidualnego programu rehabilitacji. W przedmiotowej sprawie środki funduszu rehabilitacji zostały wykorzystane w czerwcu 2008 r., czyli w czasie, gdy indywidualne programy rehabilitacji były już opracowane.

W konsekwencji Sąd uznał, iż skarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędne uznanie, że indywidualne programy rehabilitacyjne musiały zostać opracowane przed zawarciem umowy pomiędzy stroną skarżącą a E. Sp. z o.o.

Odnosząc się do powołanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ I, jak i II instancji, który jako organ odwoławczy ponownie rozstrzyga sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych.

Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy tworzy podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a.

Warunkiem wydania prawidłowego postanowienia jest także zawarcie w nim uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 124 § 2 k.p.a.).

Przepis art. 107 § 3 k.p.a. (do którego odsyła art. 126 k.p.a.) stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (postanowienia), z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielenia informacji), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). W przeciwnym bowiem wypadku orzeczenia nie poddają się kontroli i co warte podkreślenia nie w kwestii istoty rozpoznania, ale jego przesłanek.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Sąd nie podzielił zarzutu poczynienia przez organ II instancji ustaleń faktycznych w sposób dowolny i sprzeczny z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Wskazać bowiem należy, że ustalenia organu dotyczące stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego zebranego w sprawie były prawidłowe. W szczególności organ trafnie przedstawił przebieg rozliczeń pomiędzy skarżącą a E. Sp. z o.o. związany z realizacją zawartej przez te podmioty umowy.

Zasadny jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 k.p.a. w części dotyczącej braku należytego uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera bowiem oceny stanu faktycznego w świetle konkretnie powołanych przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu tym zabrakło wskazania, jakie przepisy organ zastosował wydając negatywne dla strony orzeczenie. Ponownie badając sprawę organ musi mieć na uwadze konieczność wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kieruje się dokonując określonej wykładni przepisów, w oparciu o które wydaje rozstrzygnięcie. Takie wytłumaczenie jest szczególnie ważne wtedy, gdy organ przyjmuje wykładnię odmienną od wykładni przedstawionej przez stronę.

Zasadny jest również podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia w zaskarżonym postanowieniu art. 8 i 11 k.p.a. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ II instancji nie odniósł się bowiem do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W szczególności organ nie rozważył podniesionych w zażaleniu zarzutów dotyczących naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a.

Orzekając ponownie w sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej winien uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko Sądu, ocenić zgromadzony materiał dowodowy i ustalić, czy i na jaką kwotę zaświadczenie o pomocy de minimis może zostać wydane.

W związku z powyższym i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 p.p.s.a. i §18 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz.1348 ze zm.).