Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1610/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136,  art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz B. i S. P. wywłaszczonej nieruchomości w P., gmina M., stanowiącej działki nr [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Naczelnik Gminy G. decyzją z [...] grudnia 1979 r. nr [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w P., gmina M., stanowiącą działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność J. P. z przeznaczeniem dla potrzeb realizacji prawidłowej gospodarki leśnej w związku z uchwałą Nr [...] Rady Ministrów z [...] czerwca 1976 r. w sprawie zagospodarowania terenów wypoczynkowo - turystycznych Osiedla [...], w województwie [...].

Umową przekazania gospodarstwa rolnego z [...] lipca 1986 r. Rep. A Nr [...] J. P. przekazał nieruchomość położoną w P., gmina M., stanowiącą działki nr [...], nr [...] i nr [...] na rzecz B. i S. P.

Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili J. P. oraz B. i S. P.

Starosta [...] decyzją z [...] maja 1999 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1999 r.nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2000 r. nr [...] odmówił zwrotu na rzecz J. P. wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2000 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2001 r. sygn. akt

I SA 775/00 uchylił zaskarżoną przez S. P. decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2000 r. Natomiast skargę J. P. oddalił z uwagi na zbycie spornej nieruchomości na rzecz B. i S. P.

Sąd Rejonowy w G. wyrokiem z [...] marca 2001 r. sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa Skarbu Państwa Nadleśnictwa G., nakazał aby w dziale II księgi wieczystej KW nr [...] dla nieruchomości położonej w P., gm. M., składającej się z działek nr [...], nr [...] i nr [...] wykreślić wpis - "S. i B. małżonkowie P.", a jako właściciela wpisać "Skarb Państwa w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. z siedzibą w M.".

Następnie Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z [...] czerwca 2001 r. sygn. akt [...] oddalił apelację S. i B. małżonków P. od wyroku Sądu Rejonowego w G.

Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2003 r. nr [...] orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości rzecz J. P. oraz o rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu oraz odmówił zwrotu nieruchomości na rzecz S. i B. P.

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2004 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2003 r. oraz orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J. P. wywłaszczonej nieruchomości i umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu, wszczętego na wniosek B. i S. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 163/04 uchylił ze skargi S. P. decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2004 r. oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2003 r. oraz oddalił skargę J. P. W uzasadnieniu wskazał, iż organy I i II instancji nie wypełniły zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z 17 października 2001 r., a zatem nie zbadały czy został spełniony cel wywłaszczenia.

Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek J. P. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz B. i S. P. i o rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2006 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] [...] kwietnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] umorzył wszczęte na wniosek J. P. postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w P.

Następnie Starosta decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmówił zwrotu na rzecz B. i S. P. wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r.

Pismem z 18 kwietnia 2011 r. sygn. akt [...] Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wystąpił do Ministra Infrastruktury ze sprzeciwem od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz B. i S. P. wywłaszczonej nieruchomości położonej w P., gmina M., stanowiącej działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Minister Infrastruktury pismem z 3 października 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r., orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz B. i S. P. wywłaszczonej nieruchomości położonej w P., gmina M.

Prokurator złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r.

Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości sprawy Minister wskazał, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa.

Minister podkreślił, że kwestionowane decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004

nr 261 poz. 2603 ze zm.), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonego aktu prawnego oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. był zwrot następcom prawnym poprzedniego właściciela, wywłaszczonej nieruchomości stosownie do art. 136 ustawy.

Zgodnie z brzmieniem ówcześnie obowiązującego art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie natomiast z art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

pomimo upływaj 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Minister wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była realizacja prawidłowej gospodarki leśnej, co zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt: I SA/Wa 163/04.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. z 1949 r. Nr 63, poz. 494 ze zm.), obowiązującej w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, celem państwowej gospodarki leśnej było utrzymanie trwałości i ciągłości użytkowania dla zaspokojenia obecnych i przyszłych potrzeb gospodarki narodowej w zakresie produkcji drzewnej i niedrzewnej, wzmożenie naturalnej produkcyjności lasu oraz zabezpieczenie korzystnego wpływu lasu na klimat kraju, gospodarkę wodną oraz na zdrowie i kulturę ludności.

Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Minister wskazał, że kwestia realizacji celu wywłaszczenia była badana w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z protokołem z wizji lokalnej przeprowadzonej 25 lipca 2007 r. przedmiotowa nieruchomość stanowi jednolity kompleks leśny, porośnięty drzewami w wieku około 44-47 lat, a ich wiek oraz stan jest podobny do drzewostanu na działkach sąsiednich stanowiących własność Skarbu Państwa. Obecny podczas wizji S. P. nie był w stanie wskazać nawet przybliżonego położenia działek nr [...] i nr [...], co w ocenie organu nadzoru wskazuje, iż nie mógł korzystać z tych nieruchomości po ich wywłaszczeniu. Przedstawiciele Nadleśnictwa (J. K., K. S., S. R. i S. O.) oświadczyli, że na całym terenie są przeprowadzane czynności pielęgnacyjne, ochronne, przeciwpożarowe, przeciw szkodnikom oraz przeciw szkodnictwu leśnemu, co potwierdziły przeprowadzone oględziny (k.852-853). W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 22 lutego 2007 r. przesłuchano świadków

- J. K., pracownika Nadleśnictwa od 1973 r. oraz K. S., pracownika Nadleśnictwa od 1975 r. - którzy potwierdzili, że na spornych działkach nr [...], nr [...] i nr [...] była prowadzona prawidłowa gospodarka leśna polegająca na ochronie przed szkodnictwem leśnym, ochronie przed szkodnikami, ochronie przeciwpożarowej oraz przeprowadzaniu koniecznych zabiegów pielęgnacyjnych już od momentu wywłaszczenia spornej nieruchomości. K. S. zauważył również, iż w prowadzonej przed Sądem Rejonowym w G. sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z [...] marca 1998 r. sygn. akt [...] oddalającym powództwo Kierownika Urzędu Rejonowego w G. o uznanie umowy przekazania gospodarstwa rolnego za bezskuteczną, zeznawali świadkowie J. M. i M. C., którzy potwierdzili, że wywłaszczona nieruchomość nie była użytkowana przez poprzednich właścicieli od czasu jej wywłaszczenia (k. 870-873).

Mając na uwadze powyższe oględziny nieruchomości oraz zeznania świadków organ uznał, że od chwili wywłaszczenia Nadleśnictwo G. zarządzało wywłaszczonymi nieruchomościami, które wchodzą w skład jednolitego i zwartego kompleksu leśnego, a ponadto prowadziło na tej nieruchomości prawidłową gospodarkę leśną. Zatem cel wywłaszczenia był realizowany od dnia wywłaszczenia do chwili obecnej i nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Minister wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 kpa, a tym samym nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r., sprostowanej postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia

2007 r.

Odnosząc się do podniesionej w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii związania wyrokami sądów administracyjnych, organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 163/04 sąd wskazał na konieczność ustalenia przez organ

I i II instancji, czy został spełniony cel wywłaszczenia. Zatem powyższe wytyczne dotyczyły Starosty [...] i Wojewody [...] prowadzącego postępowanie dowodowe w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a nie organu nadzorczego prowadzącego postępowanie w trybie art. 156 Kpa. Minister podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się więc wyłącznie na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem takiej decyzji.

Odnosząc się natomiast do kwestii związanej z uchwałą, organ nadzoru wskazał, iż sama wzmianka w decyzji wywłaszczeniowej dotycząca uchwały nr [...] Rady Ministrów z [...] czerwca 1976 r. nie oznacza zamiaru realizacji żadnego innego celu, niż prawidłowa gospodarka leśna.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, Minister wskazał, iż w trybie nadzorczym badano decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości jest postępowaniem odrębnym, nie zaś kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego. W postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości nie podlega ocenie decyzja wywlaszczeniowo - odszkodowawcza, ani też kwestie związane z wypłatą odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia.

Kwestia wypłaty odszkodowania miałoby natomiast znaczenie jedynie przy wydaniu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych.

Na decyzję z [...] maja 2013 r. skargę złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na bezpodstawnym przyjęciu braku przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r., w sytuacji, gdy nie podjęte zostały działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

II. naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa") polegające na nie zastosowaniu się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w orzeczeniach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2001 r., sygn. I SA 775/00 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2005 r., sygn. I SA/Wa 163/04,

2) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy ocena legalności decyzji dokonana przez Ministra oraz przyjęcie stanowiska o braku przesłanek z art. 137 ust. 1 albo 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, oparta została jedynie na części dowodów - na co wprost wskazuje uzasadnienie decyzji - w konsekwencji czego, przy ocenie legalności decyzji pominięte zostały inne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] sierpnia

2012 r.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił przebieg postępowania związanego z nieruchomością wywłaszczoną toczących się pod organami administracji publicznej, sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji wskazał, że nie wyjaśnione zostały sprzeczności w kwestii spornych stanowisk stron, co do związku pomiędzy celem wywłaszczenia zawartym w decyzji wywłaszczeniowej i wynikającym z realizacji uchwały Rady Ministrów nr [...] z [...] czerwca 1976 r., a odjęciem własności konkretnych nieruchomości należących wówczas do J. P. Ponadto nadal nie wyjaśniono wątpliwości w zakresie okoliczności faktycznych dotyczących wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia do 1991 r. Uznanie, że nie wystąpiła przesłanka zwrotu spornych nieruchomości wymieniona w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy w oparciu o niepełne ustalenia w tym względzie naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Prokurator zarzucił, że stanowisko organu nadzoru odnośnie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. i Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. oparto jedynie na częściowej analizie materiału dowodowego. Minister powołując się na ustalenia poczynione przez Sąd Rejonowy w G. w sprawie [...] całkowicie pominął okoliczności ustalone w przywołanym wyżej postępowaniu, a mianowicie to, iż J. P. przed sporządzeniem aktu notarialnego, przekazującego gospodarstwo rolne na rzecz S. i B. P. otrzymał z ewidencji gruntów mapę wydaną przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] z siedzibą w [...]- Oddział Terenowy w G. z 11 czerwca 1984 r. numer [...], z której wynikło, że działki leśne oznaczone numerami [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha są własnością J. P. Ponadto wydając zaskarżoną decyzję organ nie ustosunkował się do posiadanych przez J. P. i S. P. dokumentów w postaci zaświadczeń Wójta Gminy M. o opłacaniu do roku 1987 r. opłaty leśnej za działki oraz nakazów płatniczych za lata 1988-1989, II półrocze 1990 i za I półrocze 1991 r. (zaświadczenia i nakazy płatnicze zawarte w aktach sprawy [...]).

Prokurator zarzucił, że organ rozpoznający sprawę przyjmując za podstawę swego rozstrzygnięcia między innymi zeznania pracownika Nadleśnictwa K. S. potwierdzające prowadzenie przez Nadleśnictwo prawidłowej gospodarki leśnej już od momentu wywłaszczenia, nie ustosunkował się do zeznań składanych przez tego samego świadka w postępowaniu [...] przed Sądem Rejonowym w G., gdzie świadek, ten potwierdził otrzymywane od leśniczego z terenu sygnały, o użytkowaniu lasu przez byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Podobnie zeznawał świadek J.U., a jego zeznania obdarzył wiarą Sąd Rejonowy w G., dając temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia z [...] marca 1998 r. sygn.

akt [...].

Prokurator wskazał, że jedynym dokumentem potwierdzającym pozostawanie wywłaszczonych nieruchomości w zarządzie Nadleśnictwa od 1979 r. i ich niezbędności Lasom Państwowym oraz ponoszenie na ten zarząd przez okres 19 lat wydatków na łączną kwotę [...] zł. jest pismo Nadleśnictwa G. z [...] stycznia 2000 r. nr [...] zawierające informację o powyższym. Nie wiadomo jednak w jakim konkretnie okresie wydatki te zostały poniesione, w jakich latach posadzono drzewostan, ponadto twierdzenie, iż przez 19 lat płacono podatki pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Sądu Rejonowego w G.

Prokurator stwierdził, że zawarte w aktach postępowania administracyjnego oświadczenie leśniczego S. O. z 5 listopada 2002 r. zawiera informację o pracach prowadzonych na wywłaszczonych nieruchomościach w latach 1996 - 2001.

Przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło również do wyjaśnienia, czy któraś z powołanych w decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 ustawy, tj. uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, faktycznie zaistniała oraz czy materiał dowodowy, w oparciu o który organ wydał zaskarżoną decyzję, faktycznie został przez ten organ zgromadzony w sposób wyczerpujący i kompleksowy.

W świetle zgromadzonego materiału organ orzekający mógł uznać za spełniony tylko jeden z warunków określonych w art. 137 ust. 1 ustawy, tj. kryterium upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Nie miał jednak podstaw do uznania za faktycznie spełnione kryterium rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia.

Mimo braku bezpośrednich dokumentów świadczących o fakcie użytkowania lasu przez Nadleśnictwo po wywłaszczeniu, w sprawie odmówiono wiary twierdzeniom zainteresowanych, co do użytkowania przez nich lasu, zbierania chrustu, robienia przecinki do lat 90 - tych, jak też nadal nie ustosunkowano się do posiadanych przez nich dokumentów.

Prokurator zarzucił, że organy wydające zaskarżone decyzje nie wykonały wytycznych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 17 października 2001 r. sygn. akt ISA 775/00, bowiem organy te nie wyjaśniły sprzeczności w kwestii spornych stanowisk stron, co do związku pomiędzy celem wywłaszczenia zawartym w decyzji wywłaszczeniowej, wynikającym z realizacji uchwały Rady Ministrów nr [...] z [...] czerwca 1976 r. a odjęciem własności konkretnych nieruchomości należących wówczas do J. P.

W ocenie prokuratora w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia miał ścisły związek z uchwałą dotyczącą utworzenia Ośrodka [...] w miejscowości W. oraz zagospodarowania terenów wypoczynkowo - turystycznych tego Ośrodka.

W § 8 wyżej przytoczonej uchwały Rady Ministrów nr [...] polecono organom państwowej administracji leśnej, dokonanie szczegółowego przeglądu lasów, gruntów leśnych i przewidzianych do zalesienia gruntów nie leśnych na terenie Ośrodka.

Rozpoznające sprawę organy administracyjne, nie ustosunkowały się do faktu powiązania decyzji wywłaszczeniowej z tą uchwałą.

Prokurator podkreślił, że decyzja wywłaszczeniowa powinna zwierać ustalenie, na jaki cel nieruchomość jest wywłaszczona. Ustalenie tego celu musi być konkretne, gdyż art. 136 ust. 1 ustawy wyraża podstawową zasadę, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, zaś art. 137 ust. 1 ustawy precyzuje kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana tego celu lub określenie go przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym, przez co byłoby dowolne jego rozumienie, nie jest dopuszczalna.

Prokurator zarzucił organowi nadzoru naruszenie art. 107 § 3 kpa, podnosząc, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie odnosi się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ponadto dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym, będące podstawą zaskarżonej decyzji, nadal pozostają w sprzeczności z ustaleniami sądowymi i twierdzeniami S. P. i J. P.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym.

W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W ocenie Prokuratora kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, LEX nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.

Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że decyzje o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dotknięte są wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 136 i 137 tej ustawy (w brzmieniu wówczas obowiązującym), których treść organ nadzoru przytoczył i omówił w kontekście stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.

Wbrew twierdzeniom skargi, Minister wskazał na treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2001 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2005 r., które zobowiązywały organ w postępowaniu zwykłym do zbadania celu wywłaszczenia, wykorzystania nieruchomości po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, zbadania kto i w jaki sposób korzystał z tej nieruchomości. Powyższe zalecania zostały wykonane przez organy administracji prowadzące postępowanie w trybie zwykłym. Wbrew zarzutom skargi, to nie organ nadzoru w niniejszym postępowaniu jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonego w wyżej wskazanych wyrokach, lecz organ w postępowaniu zwykłym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przepisu ar 153 ppsa jest niezasadny.

Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że sporne działki zostały wywłaszczone dla potrzeb realizacji prawidłowej gospodarki leśnej. Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w [...]. Minister wskazał, powołując przepis art. 9 ust. 1 obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, jakie były cele gospodarki leśnej. Wyjaśnił wskazując na dowody zebrane w postępowaniu zwykłym, takie jak: świadkowie, stanowiska stron, przebieg rozprawy administracyjnej, oględziny nieruchomości, oświadczenia pracowników nadleśnictwa, zebrane dokumenty, że realizacja gospodarki leśnej nastąpiła tuż po wywłaszczeniu i była prowadzona w sposób ciągły, a wobec tego nie zaistniały przesłanki z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości wobec jej zbędności na cele wywłaszczenia. Niezachowanie się części dokumentów spowodowanych ich archiwizacją, a następnie zniszczeniem, nie ma znaczenia dla oceny decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym , jeżeli realizacja celu wynika z innych dowodów. Natomiast powołanie w decyzji wywłaszczeniowej także uchwały Rady Ministrów z [...] czerwca 1976 r. nie przesądza sama w sobie o innym celu niż realizacja prawidłowej gospodarki leśnej. Jak bowiem wynika z dowodów zebranych w sprawie, wywłaszczone działki nie były przeznaczone na zagospodarowanie terenów wypoczynkowo – turystycznych Osiedla [...], na co wskazuje także Prokurator w skardze.

Wobec powyższego zarzut skargi, odnoszący się do niewyjaśnienia w postępowaniu zwykłym celu wywłaszczenia, a także wykorzystania nieruchomości do 1991 r., przez byłego właściciela jest chybiony. Z przyczyn wyżej omówionych nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis prawa materialnego wraz z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy jest wzorcem kontroli.

Należy z całą mocą podkreślić, że postępowanie prowadzone w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż przed organem w postępowaniu zwykłym- w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ nadzoru ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Jednakże z zarzutów skargi wynika, że skarżący oczekuje de facto tego, aby organ nadzoru prowadził postępowanie tak jak w trybie zwykłym: tj. oceniał dowody z zeznań świadków i przesłuchania stron przeprowadzone w postępowaniach przed sądami powszechnymi, odnosił się do twierdzeń i stanowisk S. P. i J. P. złożonych przed tymi sądami, oceniał dowody zgromadzone w innych postępowaniach sądowych. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące oceny przez organ nadzoru zeznań świadka K. S. złożonych przed Sądem Rejonowym w G. nie mogą być skuteczne. Z tych samych przyczyn nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji zarzut dotyczący pominięcia przez organ nadzoru okoliczności, że przed sporządzeniem aktu notarialnego o przekazaniu gospodarstwa rolnego J. P. otrzymał z ewidencji gruntów mapę, z której wynikało, że działki są jego własnością. Bezsporne jest bowiem, że w dacie nieskutecznego zbycia nieruchomości przez byłego właściciela, na rzecz B. i S. P., decyzja o wywłaszczeniu była już ostateczna. Ponadto kwestia legalności decyzji wywłaszczeniowej pozostawała poza zakresem oceny Ministra w niniejszym postępowaniu, której przedmiotem jest wyłącznie legalność decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Odnośnie zarzutu dotyczącego opłacania podatków przez dotychczasowego właściciela, to mając na uwadze wyżej podniesione kwestie dotyczące zakresu oceny legalności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji administracyjnej, wskazać również należy, że w świetle przedstawionych i omówionych w postępowaniu zwykłym dowodów, a wskazanych w decyzjach nadzorczych, opłacanie świadczeń publicznych nie ma żadnego znaczenia dla legalności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji. Poza tym ponoszenie tych opłat przez byłego właściciela samo w sobie nie stoi na przeszkodzie realizacji celu wywłaszczenia przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Wobec tego zarzuty skargi co do naruszenia przepisów art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kpa są niezasadne.

Chybione są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 107 § 3 kpa. Minister prawidłowo przedstawił stan sprawy, dokonał właściwej oceny legalności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. i decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r., wskazując na obowiązujące w dacie ich wydania przepisy prawa materialnego i dokonując ich właściwej wykładni w odniesieniu do stanu faktycznego z postępowania zwykłego, słusznie wskazując, że kontrolowane decyzje nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.