Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 456/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 a ust. 2 pkt. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1394/16 w sprawie ze skargi D. M. i J.B. wspólników spółki cywilnej X na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udostępnione materiały 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od D. M. i J. B. wspólników spółki cywilnej X solidarnie na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1394/16 po rozpoznaniu skargi D. M. i J. B. wspólników spółki cywilnej [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udostępnione materiały, uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...].

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Główny Geodeta Kraju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej jako "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku firmy [...] s. c. J. B., D. M. (dalej także jako "[...]") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...], ustalającą wysokość należnej opłaty za udostępnienie danych z bazy danych państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych, utrzymał w mocy decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2015 r. do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, dalej jako "CODGiK", [...] złożyła wniosek o udostępnienie z bazy danych państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych dla obszaru zaznaczonego na dołączonym do wniosku załączniku graficznym. Wysokość należnej opłaty za udostępnienie danych dotyczących 77 punktów osnowy została określona w kwocie 438,10 zł w Dokumencie Obliczenia Opłaty nr [...], sporządzonym przez CODGiK. Dane zostały udostępnione przez CODGiK w dniu [...] listopada 2015 r. na serwerze FTP – zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

W dniu [...]listopada 2015 r. do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, dalej jako "GUGiK", wpłynął wniosek [...] o wydanie decyzji na podstawie art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm. - dalej jako "P.g.ik."), w sprawie ustalenia opłat za materiały z PZGiK, które zostały udostępnione na wniosek z dnia [...] listopada 2015 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], Główny Geodeta Kraju ustalił wysokość należnej opłaty za udostępnienie danych z bazy danych państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych zgodnie ze złożonym wnioskiem [...] z dnia [...] listopada 2015 r., na kwotę 438,10 zł. Organ stwierdził, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.ik., a opłata została ustalona zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. [...] wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wyjaśniła, że występowała o udostępnienie danych do CODGiK w trybie przepisów rozdziału 7 P.g.ik., w szczególności zaś w trybie art. 40a ust. 1 P.g.ik. z uwzględnieniem zapisów art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.ik. Zdaniem spółki przepis art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.ik., powinien być uwzględniony przy ustaleniu wysokości należnej opłaty za udostępnienie materiałów z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazując że wniosek [...], skierowany do CODGiK, dotyczył udostępnienia danych z państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych (wykazu danych charakterystycznych dla podstawowej osnowy) dla 77 punktów osnowy, do potrzeb związanych z działalnością gospodarczą lub w celu publikacji opracowań. Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1183) udostępnianie materiałów zasobu (pojęcie "materiały zasobu" zostało zdefiniowane w § 6 tego rozporządzenia) odbywa się na wniosek lub w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. W przypadku udostępniania danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej: "zasobu") w związku ze zgłoszeniem prac, jeżeli organ, do którego zostało złożone takie zgłoszenie, stwierdzi że niezbędne do realizacji zgłoszonych prac materiały zasobu znajdują się w innej części zasobu, wtedy organ, do którego wpłynęło zgłoszenie prac, powinien wystąpić do właściwego organu, który prowadzi tę inną część zasobu, o przekazanie kopii odpowiednich materiałów zasobu w trybie przewidzianym w art. 40a ust 2 P.g.ik. a następnie udostępnić je wykonawcy zgłoszonych prac.

W szczególnym przypadku, o którym mowa art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.ik., a zatem w przypadku prac, wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, wszelkie niezbędne do realizacji takich prac materiały zasobu organ zamawiający przekazuje wykonawcy po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. W takim przypadku, istnieje co prawda obowiązek zgłoszenia prac, lecz samo przekazanie niezbędnych materiałów zasobu powinno nastąpić po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. Ustawodawca nie przewiduje w tym przypadku konieczności składania jakiegokolwiek wniosku przez wykonawcę prac, będących przedmiotem zamówienia publicznego, ani nie uzależnia terminu przekazania odpowiednich materiałów zasobu od terminu samego zgłoszenia prac.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7d pkt 1 lit b oraz pkt 3 P.g.ik. do kompetencji starosty należy zakładanie osnów szczegółowych oraz tworzenie, prowadzenie i udostępnianie baz danych szczegółowych osnów geodezyjnych. Zatem w przypadku, gdy organem zamawiającym jest starosta (tu: Starosta R.), a przedmiotem zamówienia była "Modernizacja osnowy szczegółowej (poziomej) III klasy", wówczas jedynie Starosta – jako organ zamawiający – był uprawniony do nieodpłatnego udostępnienia wykonawcy prac w trybie art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.ik. wszystkich niezbędnych do celów realizacji tego zamówienia materiałów zasobu. Jeżeli jednak Starosta nie dysponował wszystkimi materiałami zasobu, niezbędnymi do wykonania prac, określonych w umowie zawartej z [...], powinien był wystąpić do Głównego Geodety Kraju na podstawie art. 40 ust. 2a P.g. i k o przekazanie kopii odpowiednich materiałów zasobu, niezbędnych do prawidłowego zrealizowania umowy, którą zawarł z wykonawcą prac.

Skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył D. M. działający jako wspólnik spółki [...] s.c. J. B. D. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.ik., poprzez jego niezastosowanie, mimo, iż w sprawie zachodzą przesłanki do jego zastosowania i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., iż zasadą wyrażoną w art. 40a ust. 1 P.g.ik., jest że materiały z zasobu udostępniane są odpłatnie. Ustęp 2 tego artykułu przewiduje jednak przypadki, gdy zasada odpłatności została wyłączona. Jednym z takich przypadków jest udostępnianie materiałów ze zbioru w celu realizacji zadań ustawowo określonych. Przypadek ten został przewidziany w art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g. i k., który stanowi, że nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z brzmienia powyższego przepisu nie wynika, jak chce tego Główny Geodeta Kraju, uzależnienie nieodpłatnego udostępnienia materiałów ze zbioru od tego, czy organ na którego rzecz prace są wykonywane ten zbiór prowadzi czy też nie, ani od tego czy w razie gdy organ takich materiałów nie posiada, to ten organ wystąpił o ich udostępnienie. Jest wręcz przeciwnie. Przepis mówi o udostępnieniu materiałów wykonawcy. Gdyby było tak jak chce organ, musiałby przepis przewidywać udostępnienie materiałów bądź wykonawcy – w przypadku gdy organ zamawiający jest w posiadaniu tych materiałów, bądź organowi zamawiającemu – w razie gdy nie jest on w posiadaniu niezbędnych do wykonania zlecenia materiałów. Przepis jednak takich ograniczeń nie formułuje i jego interpretacja w sposób przedstawiony przez Głównego Geodetę Kraju w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej, jest nieuprawniona. W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.ik. jest klarowny, wszystkie zaś okoliczność podnoszone przez organy orzekające w sprawie, nie mają oparcia w przepisach prawa. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, stoi zatem na stanowisku, że w przypadku wykonywania w trybie zamówień publicznych zlecenia dotyczącego realizacji prac geodezyjnych lub kartograficznych wykonywanych celem realizacji ustawowych obowiązków organów administracji geodezyjnej, opłaty za udostępnienie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów niezbędnych do realizacji tego zlecenia, odbywa się nieodpłatnie. Dla zastosowania zwolnienia nie jest zaś istotny tryb dokonania zgłoszenia, ale stan faktyczny danej sprawy, którego ustalenie jest obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie opłaty.

Wskazał ponadto, że bez znaczenia dla pobrania opłaty pozostaje kwestia oznaczenia we wniosku, iż informacje są pozyskiwane w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą. Omawiany przepis nie wyłącza bowiem aby wykonawca realizował zlecenie bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Podmioty realizujące zlecenia w drodze zamówień publicznych są przecież podmiotami gospodarczymi, które podejmują się wykonania zlecenia dla zarobku. Trudno zatem przypuszczać, że ustawodawca wprowadzając opisane w art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.ik. zwolnienie, miał na uwadze wyłącznie podmioty działające charytatywnie.

Główny Geodeta Kraju reprezentowany przez radcę prawnego M. S. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 12 ust 2 pkt 2 P.g.ik. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem znajduje w sprawie zastosowanie,

- art. 12 ust. 2 pkt 5 P.g.ik., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem znajduje w sprawie zastosowanie,

- art 12 ust 3 P.g.ik., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem znajduje w sprawie zastosowanie,

- art 40 ust 2a P.g.ik. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem znajduje w sprawie zastosowanie,

- art. 40a ust. 2 piet 3 P.g.ik. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że norma stanowiona tym przepisem znajduje zastosowanie w relacji wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju z każdym organem prowadzącym państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny a nie wyłącznie w relacji wykonawcy z tym organem administracji geodezyjnej i kartograficznej, realizacji zadań którego mają służyć prace geodezyjne lub kartograficzne - organem, któremu prace zostały zgłoszone, a w konsekwencji - na niewłaściwym zastosowaniu w sprawie normy stanowionej tym przepisem;

- art. 40e ust. 1 pkt 2 P.g.ik. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem znajduje w sprawie zastosowanie,

- § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1183), poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem znajduje w sprawie zastosowanie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania, według obowiązujących w tym zakresie norm i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał m.in., że przed rozpoczęciem prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonawca ma obowiązek ich zgłoszenia właściwemu organowi (art 12 ust 1 P.g.ik.). Zgłoszenie takie zawiera, oprócz innych danych także "cel lub zakładany wynik zgłaszanych prac" (art 12 ust. 2 pkt 2 P.g.ik.) a także listę zbiorów danych lub innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanych dalej materiałami zasobu, które w ocenie wykonawcy są mu potrzebne do wykonania zgłaszanych prac (art 12 ust. 2 pkt 5 P.g.ik.). Organ, otrzymawszy zgłoszenie, w terminie 10 dni roboczych, bądź w innym terminie ustalonym z wykonawcą, uzgadnia z tym wykonawcą listę materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie, co do zasady, za opłatą, o której mowa w art 40a ust 1 P.g.ik, (art. 12 ust. 3 P.g.ik.) zaś nieodpłatnie - w przypadku prac wykonywanych w celu realizacji zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju (art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.ik.).

Organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny obowiązane są do wzajemnego przekazywania i wymiany materiałów tego zasobu; dyrektywę w tym przedmiocie wyraża art. 40 ust. 2a P.g.ik. Przekazywanie i wymiana danych oraz materiałów geodezyjnych i kartograficznych pomiędzy organami Służby Geodezyjnej i Kartograficznej odbywa się nieodpłatnie w zakresie niezbędnym do realizacji zadań tych organów określonych w ustawie, w tym dotyczących obsługi zgłoszeń prac geodezyjnych i kartograficznych oraz udostępnień, o których mowa w art 40h ust 1. Prace geodezyjn lub prace kartograficzne, w tym również wykonywane w celu realizacji zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Obsługa takiego zgłoszenia przez organ obejmuje, między innymi, udostępnienie wykonawcy materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania tych prac. Wskazanie w zgłoszeniu prac celu obejmującego realizację zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju zobowiązuje organ, do którego prace zgłoszono, do udostępnienia materiałów zasobu nieodpłatnie. Zgłoszenie prac "obsługuje" tzn. między innymi uzgadnia zakres udostępnianych materiałów i udostępnia je, wyłącznie organ, do którego prace zgłoszono. Nie można zgłosić tych samych prac do kilku organów ze względu na wyłączną ich właściwość w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art 40 ust. 3 w zw. z art. 7a ust. 1 pkt 3, art. 7c ust. 1 pkt 1 i art. 7d pkt 1 P.g.ik.).

Ze względu na wspomnianą właściwość organów w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (starosta prowadzi bazy danych dla obszaru danego powiatu, marszałek województwa - dla obszaru danego województwa a Główny Geodeta Kraju - dla obszaru kraju) organy te, w celu realizacji ich zadań (kompetencji) mogą zamawiać wyłącznie prace dotyczące tego obszaru, dla którego obowiązane są prowadzić bazy danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organem, do którego zgłaszana są prace wykonywane w celu realizacji zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju jest zatem ten sam organ, który zamówił jej wykonanie. Wiadomym temu organowi jest więc nie tylko fakt zawarcia umowy ale i jej zakres przedmiotowy. Dlatego właśnie organ ten ma możliwość skonfrontowania listy materiałów zasobu wskazanych w zgłoszeniu z zakresem przedmiotowym zamówienia i uzgodnienia z wykonawcą listy materiałów, które zostaną temu wykonawcy udostępnione.

Przedstawione powyżej rozumienie regulacji jest nie tylko spójne ale i operatywne. Zauważyć w tym miejscu należy, że możliwości skonfrontowania listy materiałów zasobu, wskazanej przez wykonawcę w zgłoszeniu, z zakresem przedmiotowym umowy nie ma żaden inny organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. To organ zamawiający, będący jednocześnie organem obsługującym zgłoszenie, wie jakie materiały są potrzebne do wykonania zamówionej przez niego pracy; może zatem skutecznie i prawidłowo zgłoszenie tej pracy obsłużyć.

W kontekście powyższego przywołać należy regulację art. 40f, ust. 1 P.g.ik., stanowiącego: "1. W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. W przepisie tym ustawodawca przewidział możliwość zaistnienia sporu między wykonawcą (ewentualnie wnioskodawcą a więc podmiotem, który wnosi o udostępnienie materiałów zasobu ale bez związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych lub kartograficznych; tryb udostępniania materiałów zasobu na wniosek zostanie omówiony w dalszej części niniejszego pisma) a organem zobowiązanym do udostępnienia materiałów zasobu jak również sposób postępowania w przypadku zaistnienia takiego sporu. W przypadku udostępniania materiałów zasobu w związku ze zgłoszeniem prac wykonywanych w celu realizacji zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju spór taki jest jak najbardziej możliwy. W niniejszej sprawie Skarżący powinien był wejść właśnie w taki spór - spór z organem, do którego zgłosił pracę - co do zakresu udostępnianych materiałów. Wykonawca, w okolicznościach sprawy - skarżący, ma bowiem prawo oczekiwać, że zostaną mu przez organ udostępnione wszystkie materiały zasobu niezbędne do wykonania pracy. W przypadku, gdyby organ nie udostępnił wykonawcy wszystkich niezbędnych materiałów zasobu to po pierwsze popadłby w konflikt z normą z art. 40a ust. 2 pkt 3, po wtóre - w przypadku sporu z tym wykonawcą co do zakresu udostępnianych materiałów zasobu musiałby wydać decyzję administracyjną a po trzecie, i zapewne najistotniejsze z punktu widzenia tego organu - nie mógłby liczyć na wykonanie umowy przez wykonawcę. Wykonawca, nie dysponując niezbędnymi materiałami nie mógłby przecież prawidłowo wykonać zamówienia a stroną odpowiedzialną za to byłby nie wykonawca a organ - organ jednocześnie zamawiający pracę i zobowiązany do udostępnienia materiałów zasobu niezbędnych do jej wykonania. Działania, a ściślej zaniechanie, organu w udostępnieniu materiałów zasobu miałoby podwójnie bezprawny wymiar - byłoby zarówno bezprawne na gruncie prawa administracyjnego jak i miałoby jednocześnie postać bezprawia cywilnego - braku współdziałania wierzyciela w wykonaniu zobowiązania.

Udostępnione nieodpłatnie powinny zostać wszystkie materiały niezbędne lub przydatne do wykonania prac. Udostępnienia powinien dokonać organ, do którego wpłynęło zgłoszenie. Po myśli art. 12 ust. 2 pkt 5 P.g.ik. tylko on jest bowiem zobowiązany (i tylko on uprawniony) do udostępniania materiałów w związku ze zgłoszeniem. Żaden inny organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie jest uprawniony do udostępniania materiałów w związku ze zgłoszeniem; udostępnić materiały niezbędne lub przydatne do wykonania zgłoszonej pracy może wyłącznie organ, do którego w sposób prawidłowy (zgodnie z jego właściwością) prace zostały zgłoszone.

Wykonawca został jednocześnie zwolniony z obowiązku pozyskiwania materiałów na własna rękę. To od organu, z którym zawarł umowę wykonawca powinien domagać się substratu do opracowania. Konstrukcja prac wykonywanych w celu realizacji zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju jest cywilistycznie konstrukcją wykonania dzieła z powierzonego materiału. Gdyby okazało się, że przy uzgadnianiu zakresu materiałów niezbędnych lub przydatnych do wykonania pracy pominięto jakieś materiały wykonawca zawsze ma możliwość zwrócenia się o nie do organu obsługującego zgłoszenie - zobowiązanego do ich udostępnienia. Jednoznacznego argumentu na rzecz tej tezy dostarcza art. 40d ust 5 P.g.ik., który wyłącza stosowanie przepisu ustanawiającego minimalną wysokość opłaty za udostępnienie w przypadku udostępniania wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych dodatkowych materiałów zasobu w trakcie wykonywania zgłoszonych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Skarżący kasacyjne wskazał, że wymaga rozróżnienie udostępnienia materiałów zasobu w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych lub kartograficznych od udostępnienia takich materiałów na wniosek. Na organie, do którego wpłynęło zgłoszenie prac ciąży, między innymi, obowiązek udostępnienia materiałów niezbędnych lub przydatnych do ich wykonania i związany z nim obowiązek uzgodnienia z wykonawcą listy tych materiałów (art 12 ust 2 pkt 5 i ust. 3 P.g.ik.). Zawarta we wniosku lista materiałów, które w ocenie wykonawcy są mu niezbędne do wykonania pracy, wyznacza minimalny zakres oczekiwanego udostępnienia. Wykonawca i organ, w drodze uzgadniania, o jakim mowa w art 12 ust. 3 P.g.ik. mogą oczywiście modyfikować zakres udostępnianych materiałów. Jak wyżej wspomniano, może dojść między nimi również do sporu co do zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości opłaty (art. 40f ust. 1 P.g.ik.). W przypadku, gdy jak w niniejszej sprawie, udostępnienie ma nastąpić w związku ze zgłoszeniem prac wykonywanych w celu realizacji zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju przedmiotem sporu może być w zasadzie wyłącznie zakres udostępnianych materiałów ponieważ ich udostępnienie ma z definicji być nieodpłatne (art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.ik.). Nie jest oczywiście wykluczone, że organ zamawiający a zarazem obsługujący zgłoszenia takich prac zakwestionuje również zasadę nieodpłatności udostępnienia; byłaby to jednak sytuacja tak oczywista, że aż trudna do wyobrażenia. Przy udostępnianiu związanym ze zgłoszeniem prac nie jest składany przez wykonawcę odrębny wniosek o udostępnienie materiałów zasobu; wszystkie elementy niezbędne do ustalenia zakresu udostępnienia oraz ustalenia wysokości opłaty należnej za udostępnienie są zawarte w zgłoszeniu, ewentualnie ustalane są w trybie art. art. 12 ust. 3 P.g.ik.

Jeżeli jakikolwiek podmiot chce uzyskać materiały zasobu nie dokonując jednocześnie zgłoszenia prac geodezyjnych lub kartograficznych to może je uzyskać na wniosek. O wniosku dotyczącym udostępnienia materiałów zasobu mowa jest w art. 40d ust. 4 P.g.ik. a także w art. 40e ust. 1 pkt 2 P.g.ik., gdzie wyraźnie rozróżnia się i to za pomocą funktora "albo" wniosek o udostępnienie materiałów zasobu od zgłoszenia prac geodezyjnych lub prac kartograficznych

Potwierdzeniem powyższego jest także § 18 ust. 1 rozporządzenia, gdzie także wyraźnie wskazuje się, co prawda za pomocą funktora "lub" na odrębność obu trybów udostępniania materiałów zasobu. Zauważyć w tym miejscu trzeba jednak, że norma z art. art. 40e ust 1 pkt 2 P.g.ik. jest normą nowszą niż norma z § 18 ust. 1 rozporządzenia. Także w cytowanym wcześniej art. 40 ust. 2a P.g.ik. mowa jest o przekazywaniu i wymianie danych oraz materiałów geodezyjnych i kartograficznych pomiędzy organami Służby Geodezyjnej i Kartograficznej odrębnie na potrzeby obsługi zgłoszeń i na potrzeby udostępnień.

Wzory wniosków o udostępnienie materiałów zasobu określa rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (Dz.U. poz. 917). Ponieważ ustawodawca wyraźnie rozgraniczył udostępnianie materiałów w związku ze zgłoszeniem prac od udostępniania ich na wniosek, a art. 40a ust 2 pkt 3 P.g.ik. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku udostępniania materiałów w związku ze zgłoszeniem, w formularzu ,,Wniosku o udostępnienie materiałów centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" którego wzór określa załączniku nr 1 do ostatnio przywołanego rozporządzenia, w polu nr 9 "Parametry charakteryzujące zakres uprawnień do przetwarzania materiałów zasobu" nie ma możliwości wyboru zakresu uprawnień wynikających z udostępniania materiałów na podstawie art. 40a ust. 2 pkt. 3 P.g.ik. Zakres uprawnień, jakie wykonawca nabywa do materiałów zasobu udostępnionych mu w związku ze zgłoszeniem odnosi się zawsze wyłącznie do zgłoszonych prac - obejmuje wykorzystanie materiałów na potrzeby tych prac. Zakres uprawnień, jakie nabywa podmiot (nie koniecznie będący wykonawcą), któremu materiały zasobu zostają udostępnione na wniosek jest ściśle związany z treścią wniosku i z wysokością opłaty za udostępnienie. Nie jest przy tym wykluczone wykorzystanie przez wnioskodawcę, będącego jednocześnie wykonawcą, materiałów, które zostały udostępnione mu na wniosek, przy wykonywaniu przez niego prac geodezyjnych lub kartograficznych, o ile oczywiście zakres uprawnień nabytych przez tego wykonawcę obejmuje takie wykorzystanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Istota występującego w sprawie problemu prawnego sprowadza się do oceny prawidłowości wykładni przepisu art. 40a ust 2 pkt 3 P.g.ik.

Na wstępie należy wskazać, że stanowiący własność Skarbu Państwa państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych oraz powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, służy gospodarce narodowej, obronności państwa, ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli (art. 40 ust. 1 i ust 2 P.g.ik.). Organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny obowiązane są do wzajemnego przekazywania i wymiany materiałów tego zasobu (art. 40 ust. 2a P.g.ik.). Organy udostępniają materiały zasobu, w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych lub kartograficznych ( art. 12 ust. 3 P.g.ik.) lub na wniosek ( art. 40d ust. 4 P.g.ik. i art. 40e ust 1 pkt 2 P.g.ik.).

Zgodnie z art. 40a ust. 1 P.g.ik. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają dane i materiały zasobu odpłatnie. W myśl zaś art 40a ust 2 pkt 3 P.g.ik. nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace.

W związku z powyższym należy wskazać, że wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgodnie z art 12 ust. 1 ma obowiązek zgłosić prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem.

Zgłoszenie takie zawiera, oprócz innych danych, także "cel lub zakładany wynik zgłaszanych prac" (art 12 ust. 2 pkt 2 ustawy), a także listę zbiorów danych lub innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanych dalej materiałami zasobu, które w ocenie wykonawcy są mu potrzebne do wykonania zgłaszanych prac (art 12 ust. 2 pkt 5 ustawy).

Należy wskazać, że to organ, który otrzymał zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, w terminie 10 dni roboczych uzgadnia z wykonawcą listę materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie (art. 12 ust. 3).

Wyjaśnić należy, że przepis art. 40a ustawy został zmieniony z dniem 12 lipca 2014 r. przez art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897).

Zgodnie z ust. 1 powyższego przepisu, organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają dane i materiały zasobu odpłatnie. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 3 powyższego przepisu nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace.

Sąd pierwszej instancji orzekając w niniejszej sprawie wskazał, że przepis art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy jest klarowny, zaś okoliczności podnoszone przez organy orzekające w sprawie, nie mają oparcia w przepisach prawa.

Wskazać w tym miejscu należy, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych. W punkcie V podpunkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwóch przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania, równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

W doktrynie i praktyce sądów, dominuje pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane według tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17; dalej M. Zieliński, Wykładnia...).

W rozpoznawanej sprawie wnioski płynące z wykładni językowej, systemowej, prowadzą do rezultatu, że to organ, do którego zostają zgłoszone prace powinien, na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy, udostępnić wszystkie materiały zasobu niezbędne lub przydatne do ich wykonania nieodpłatnie.

Jak czytamy u uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [Dz. U. poz. 897) "W art. 40a ust. 2 pkt 3 określono, że w przypadku prac geodezyjnych oraz prac kartograficznych wykonywanych wyłącznie w celu realizacji określonych w ustawie organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, organ zamawiający udostępni wykonawcy prac geodezyjnych nieodpłatnie wszystkie niezbędne dane oraz materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego."

Zgodzić się zatem należy, ze skarżącym kasacyjne, że z cytowanego fragmentu uzasadnienia wynika, że zamierzeniem ustawodawcy było niewątpliwie przerzucenie na organ zamawiający, a zarazem obsługujący zgłoszenie zamówionych prac, ciężaru zapewnienia wykonawcy materiałów do jej wykonania. Wykonawca został jednocześnie zwolniony z obowiązku pozyskiwania materiałów na własną rękę i odpłatności za uzyskane materiały.

W niniejszej sprawie, co jest bezsporne, przedmiotem zamówienia publicznego było wykonanie modernizacji osnowy szczegółowej (podstawowej) III klasy (a więc prace dotyczyły realizacji zadań starosty określonych w art. 7d pkt 1 lit b oraz pkt 3 ustawy). Wobec powyższego, w myśl art. 12 ust. 1 pkt 3 lit a wykonawca powyższych prac powinien zgłosić prace do starosty, albowiem celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 10 (szczegółowych osnów geodezyjnych). Ponadto, jak wynika z pkt 3a załącznika nr 1 do umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 2015 pomiędzy Powiatem R. a wspólnikami spółki cywilnej [...], wykonawcy wskazanych wyżej prac mieli obowiązek ich zgłoszenia.

Dlatego, zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że to Starosta R., na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy, powinien spółce [...] udostępnić wszystkie materiały zasobu niezbędne lub przydatne do wykonania prac nieodpłatnie. Jeżeli organ ten nie dysponował wszystkimi materiałami, powinien był wystąpić do Głównego Geodety Kraju o przekazanie ich kopii, a następnie udostępnić je spółce nieodpłatnie.

W tym miejscu należy wskazać, że w myśl ar. 40 ust. 2a P.g.ik., przekazywanie i wymiana danych oraz materiałów geodezyjnych i kartograficznych pomiędzy organami Służby Geodezyjnej i Kartograficznej odbywa się nieodpłatnie w zakresie niezbędnym do realizacji zadań tych organów określonych w ustawie, w tym dotyczących obsługi zgłoszeń prac geodezyjnych i kartograficznych oraz udostępnień, o których mowa w art. 40h ust. 1.

Reasumując, wspólnicy spółki [...] nie mogą domagać się od innych organów, w trybie wnioskowym, nieodpłatnego udostępnienia materiałów niezbędnych do wykonania prac, a skoro spółka [...] złożyła w dniu [...] listopada do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wniosek dotyczący udostępnienia danych z państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych (wykazu danych charakterystycznych dla podstawowej osnowy), dla 77 punktów osnowy, i co wynika z treści wniosku, do potrzeb związanych z działalnością gospodarczą lub w celu publikacji, to powinna ponieść wskazaną w zaskarżonej decyzji opłatę.

Z uwagi na powyższe zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 P.g.ik. poprzez błędną jego wykładnię.

W tym stanie rzeczy, skoro skuteczny okazał się powyższy zarzut, a sprawa została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).