Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 150/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1; art. 3; art. 8 ust. 2, 5; art. 8a; art. 8c ust. 1; art. 8h ust. 1 i 2; art. 8n; art. 8o
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art. 6; art. 7; art. 8; art. 78 § 1; art. 105 § 1; art. 138 § 1 pkt 2; art. 145-145b; art. 154-156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie WSA Jacek Czaja, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 10 maja 2016 r., skierowanym do Starosty [...], M. wniosła o zmianę decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta [...] i ustalenia wielkości przysługujących im udziałów. M. wniosła o uwzględnienie jej w wykazie osób uprawnionych do udziału w wymienionej wyżej wspólnocie gruntowej. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1969 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jej spadkodawczyni S. była właścicielką gospodarstwa rolnego prowadzonego na nieruchomości, z którą przed wojną związany był serwitut. W okresie powojennym S. prowadziła na nieruchomości gospodarstwo rolne, wypasając przy tym bydło na gruntach wspólnoty gruntowej oraz korzystając z tej wspólnoty poprzez zbieranie ściółki. Skarżąca podniosła, że z prawa własności wynika domniemanie posiadania rzeczy, zaś z prawa do serwitutów leśnych i wspólnot pastwiskowych fakt korzystania ze wspólnoty do dnia 5 lipca 1963 r. Decyzja ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i nie ma przeszkód do uwzględnienia wniosku pomimo tego, że w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w [...], będącego częścią decyzji, nie figuruje żaden ze spadkodawców skarżącej. Skarżąca wskazała, że legitymację do złożenia wniosku czerpie z art. 8a ustawy zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Starosta [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Starosta [...] powołał art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703).

M. złożyła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że jedyną przyczyną odmowy przez Starostę [...] zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. było złożenie wniosku po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji. Natomiast zdaniem skarżącej jej wniosek z dnia 10 maja 2016 r. znajduje podstawę w art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i jest to samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji, inna niż przewidziane w art. 145-145b k.p.a. albo art. 154-156 k.p.a. Z tych przyczyn, zdaniem skarżącej, do oceny wniosku nie znajduje zastosowania art. 8o ustawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, podobnie jak wykaz nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, jest ustalany jednorazowo, według stanu z daty wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, to jest stanu na dzień 5 lipca 1963 r. Wskazywany przez skarżącą przepis art. 8a wymienionej ustawy dotyczy sytuacji, gdy dotychczas nie zostały wydane decyzje o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Jak ustalił bowiem organ pierwszej instancji, a czego strona nie kwestionuje, decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. dokonano ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej miasta [...], powiatu [...], województwa [...]. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1969 r. stwierdzającą, że nieruchomość o powierzchni 97,9256 ha w [...] stanowi wspólnotę gruntową. Jak wynika z zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., decyzja z dnia [...] stycznia 1970 r. została podana do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w dniach od 6 lutego do 20 lutego 1970 r. Od decyzji tej wniesione zostały odwołania. W wyniku rozpatrzenia odwołań w dniu 16 maja 1970 r. została wydana decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] uzupełniająca wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w [...], zatwierdzony decyzją z dnia [...] stycznia 1970 r. Decyzja z dnia [...] maja 1970 r. została podana do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach od [...] maja do [...] czerwca 1970 r. Odwołań od tej decyzji nie wniesiono. W dniu 27 czerwca 1970 r. decyzja zatwierdzająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta [...] stałą się ostateczna.

Odnosząc się do żądania zmiany decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. poprzez dodanie skarżącej do wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej Wojewoda [...] wskazał, że dla zaistniałych po wydaniu decyzji zmian podmiotowych lub przedmiotowych we wspólnocie gruntowej w przepisach ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie zastrzeżono formy decyzji administracyjnej. Z art. 18 ust. 2 ustawy jednoznacznie wynika, że zmiany takie - w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiany statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu następują w formie wpisu do ewidencji gruntów, a wpisy te zgłasza do ewidencji zarząd spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą.

Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek o zmianę ostatecznej decyzji nie może być rozpoznany co do istoty również z uwagi na treść art. 8o ustawy zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z wymienionym przepisem do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie tej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Ewentualną zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 1970 r. w trybie art. 155 k.p.a., a nie jak błędnie podał organ pierwszej instancji – art. 154 k.p.a., wyklucza upływ 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Nadto decyzja podejmowana w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które przy ustaleniu tożsamości sprawy należy badać łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zatem decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych wcześniej decyzją pierwotną, której dotyczy żądanie zmiany, a nie kwestii nowych. Natomiast wpisanie do wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej osoby dotychczas w nim nie ujętej stanowiłoby nowe zagadnienie pod względem podmiotowym.

W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy wszczętej na skutek wniosku M., należało w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty [...] w całości i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez jego:

- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynie zarząd spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej jest władny wnosić w oparciu o ten przepis o zmianę decyzji ustalającej listę osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej;

- błędne zastosowanie polegające na odmowie zmiany w oparciu o ten przepis decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. i umieszczenia skarżącej na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, której ta decyzja dotyczy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do oceny wniosku z dnia 10 maja 2016 r. o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. i uwzględnienia skarżącej w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w [...], stanowiącym załącznik do tej decyzji;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak zbadania dowodów i okoliczności opisanych we wniosku z dnia 10 maja 2016 r. w zakresie zasadności zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. i umieszczenia skarżącej na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, której ta decyzja dotyczy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Po dokonaniu według wskazanych reguł oceny legalności decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

Kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty [...] odmawiającą zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. zatwierdzającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji. Oznacza to, że kontroli Sądu podlegało rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym, sprowadzające się do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.) spowodowaną brakiem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku M. o zmianę decyzji zatwierdzającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.

W myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego o wystąpieniu tego rodzaju sytuacji w kontrolowanym postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem M. o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. zatwierdzającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.

Wskazać należy, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym materiale dowodowym, a materiał ten należało uznać za wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Instytucja wspólnot gruntowych została uregulowana w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 z późn. zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 703). Przepis art. 8 ust. 1 tej ustawy w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że właściwe do spraw rolnych i leśnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych ustalą stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów projekty takich wykazów sporządzają biura gromadzkich rad narodowych bądź właściwe organy prezydiów miejskich rad narodowych lub rad narodowych osiedli (art. 8 ust. 2 ustawy).

Przepis art. 8 ust. 2 ustawy w powyższym brzmieniu stanowił podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r., znak: [...], zatwierdzającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta [...] (kopia decyzji na k. [...] akt administracyjnych).

Na skutek późniejszych zmian ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przepisy art. 8 ust. 1 i 2 tej ustawy w dniu 31 stycznia 2015 r. stanowiły, że: 1. starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. 2. wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta. Dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma nowelizacja ustawy dokonana z dniem 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U z 2015 r. poz. 1276).

Na skutek tej nowelizacji zmieniono między innymi art. 6 ust. 2 ustawy, w związku z czym z dniem 1 stycznia 2016 r. art. 6 uzyskał następujące brzmienie:

1. uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty;

2. jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania lub osoby prawne mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby mające miejsce zamieszkania na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed dniem wejścia w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały;

3. niekorzystanie ze wspólnoty gruntowej w okresie wymienionym w ust. 1 bądź w ust. 2 nie powoduje utraty uprawnień, jeżeli spowodowane to było klęską żywiołową, wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami.

Ponadto z dniem 1 stycznia 2016 r. po art. 6 ustawy dodany został przepis art. 6a w brzmieniu:

1. jeżeli nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, uprawnionymi do udziału w tej wspólnocie są:

1) osoby fizyczne lub prawne, które posiadają gospodarstwa rolne i nieprzerwanie przez okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. faktycznie korzystały ze wspólnoty gruntowej albo

2) osoby fizyczne, które mają miejsce zamieszkania na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę lub prowadzą w tej miejscowości gospodarstwo rolne - jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, chyba że przez okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. osoby te faktycznie nie korzystały ze wspólnoty.

2. niekorzystanie ze wspólnoty gruntowej w okresie wymienionym w ust. 1 pkt 1 nie powoduje utraty uprawnień, jeżeli spowodowane było klęską żywiołową, wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami.

Wreszcie, na skutek nowelizacji uchylony został ustęp 2 art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zaś ustęp 1 tego artykułu uzyskał nowe brzmienie, wedle którego starosta wydaje decyzję o ustaleniu, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3, stanowią mienie gromadzkie.

Jednocześnie po art. 8 ustawy dodane zostały art. 8a-8o.

Przepis art. 8a stanowi między innymi, że: ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego (ust. 1); starosta wydaje decyzję, o ustaleniu, które nieruchomości spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 1, stanowią wspólnotę gruntową (ust. 4); starosta wydaje decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie (ust. 5); w przypadku gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub 2 (ust. 7).

Z kolei według art. 8c ust. 1 ustawy w przypadku gdy decyzja, o której mowa w art. 8a ust. 7, stała się ostateczna, ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej następuje na wniosek uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6a. Starosta w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 8a ust. 7, stała się ostateczna, podaje do publicznej wiadomości informację o terminie składania wniosków przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6a (art. 8c ust. 2). Według art. 8d ustawy starosta wydaje decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6a, oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.

W przypadku gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6a, starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie (art. 8e ustawy).

Stosownie do art. 8g w przypadku wydania decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o której mowa w art. 8e, gmina może nieodpłatnie nabyć na własność nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako wspólnota gruntowa na cele, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65), związane z realizacją zadań własnych gminy (ust. 1). Nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 1, następuje na wniosek gminy (ust. 2).

Starosta w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 8e, stała się ostateczna, informuje gminę o możliwości nieodpłatnego nabycia nieruchomości, o których mowa w art. 8g ust. 1 (art. 8h ust. 1). W informacji o między innymi określa się termin do złożenia przez gminę wniosku o nabycie tych nieruchomości (art. 8h ust. 2).

W myśl art. 8i ust. 1 ustawy wojewoda wydaje decyzję w sprawie nieodpłatnego nabycia przez gminę własności nieruchomości, o których mowa w art. 8g ust. 1, w przypadku złożenia przez gminę wniosku, o którym mowa w art. 8g ust. 2. Nabycie prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Wojewoda wydaje decyzję o odmowie nabycia przez gminę własności nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jeżeli we wniosku o nabycie nie określono jednego z celów, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, związanych z realizacją zadań własnych gminy (art. 8i ust. 2).

W przypadku, gdy w terminie, o którym mowa w art. 8h ust. 2, gmina nie złożyła wniosku albo decyzja, o której mowa w art. 8i ust. 2, stała się ostateczna, wojewoda wydaje decyzję o nieodpłatnym nabyciu przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako wspólnota gruntowa (art. 8k).

Przepis art. 8m ustawy zawiera normę kompetencyjną stanowiąc, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w stosunku do starosty jest wojewoda. Z kolei według art. 8n w postępowaniach administracyjnych uregulowanych w niniejszym rozdziale nie stosuje się art. 97 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

W świetle całokształtu przytoczonych uregulowań prawidłowe jest stanowisko Wojewody [...], iż przepis art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Nie zasługuje na podzielenie pogląd skarżącej, że przepisy art. 8a i następne ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowią inną niż art. 145-145b k.p.a. albo art. 154-156 k.p.a., samodzielną podstawę do wzruszenia decyzji ustalającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.

Trafnie Wojewoda [...] przyjął, że przepis art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dotyczy przypadków, w których dotychczas nie zostały wydane decyzje o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Taka konkluzja wynika zarówno z treści powołanego przepisu oraz dalszych przepisów dodanych z dniem 1 stycznia 2016 r., jak również z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy Sejmu RP VII kadencji nr 3193). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych podkreślono, że spośród ponad 5100 istniejących wspólnot gruntowych o łącznej powierzchni około 107 tys. ha prawie 3500 nie ma uregulowanego stanu prawnego, tzn. nie ustalono w drodze decyzji administracyjnej, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie - mimo że ustawa w art. 8 ust. 5 nakładała na właściwy organy obowiązek dokonania tych czynności w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy - czyli do dnia 5 lipca 1964 r. Z powyższych danych wynika, że większość wspólnot gruntowych nie ma uporządkowanego zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanu prawnego.

Wskazano, że z uwagi na powyższe oraz na to, że w ciągu przeszło 50 lat obowiązywania ustawy miały miejsce w Polsce istotne zmiany ustrojowe, społeczne i gospodarcze, konieczna jest nowelizacja przepisów ustawy i dostosowanie jej, w zakresie projektowanej nowelizacji ustawy, do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych i obowiązującego ustawodawstwa, tak aby spowodować uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz rozszerzenie możliwości dysponowania nieruchomościami przez członków działających w obrocie prawnym wspólnot przez umożliwienie przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny.

Ponadto nadmieniono, że projektowana nowelizacja ustawy nie zakłada zniesienia istniejących wspólnot gruntowych, powstałych zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a więc w których znane są wielkości udziałów wszystkich uprawnionych, a zarządzanie wspólnotą odbywa się w ramach spółki utworzonej przez uprawnionych. Istniejące wspólnoty gruntowe będą mogły funkcjonować nadal w dotychczasowej formie organizacyjnej i gospodarować na dotychczasowych zasadach, jeżeli taka będzie wola samych uprawnionych.

Zaznaczono, że z uwagi na to, iż od dnia wejścia w życie ustawy upłynęło już ponad 50 lat, a w stosunku do wielu nieruchomości nie wydano w dalszym ciągu decyzji, o których mowa w art. 8 ustawy, proponuje się zmianę przepisów ustawy regulujących zasady i tryb ustalania uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.

Ponadto w ramach oceny skutków regulacji wyjaśniono, że zmiana przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych umożliwi wydanie decyzji administracyjnych ustalających osoby uprawnione do korzystania ze wspólnoty i wielkości przysługujących im udziałów, gdy decyzji takich nie wydano. Powyższe pozwoli na ostateczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zaliczonych do wspólnot gruntowych. Przewiduje się, że uregulowanie stanu prawnego może dotyczyć nieruchomości o powierzchni nawet około 50 tys. ha.

Zatem nowelizacja ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych miała na celu ułatwienie uregulowania stanu prawnego wspólnot gruntowych przez wydanie decyzji administracyjnych ustalających, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie w sytuacji, gdy wcześniej decyzji takich nie wydano, a zatem stan prawny gruntów stanowiących wspólnotę był nieuregulowany. To właśnie tego rodzaju sytuacji dotyczy określony w art. 8a ustawy termin do dnia 31 grudnia 2016 r. na złożenie wniosku przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego.

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, bowiem jak wyżej wyjaśniono, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1970 r. dokonało ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej miasta [...]. Prawidłowo wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż decyzja ta uzyskała walor ostateczności.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów.

Słusznie Wojewoda [...] wskazał, że dla zaistniałych po wydaniu decyzji zmian podmiotowych lub przedmiotowych we wspólnocie gruntowej w przepisach ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie zastrzeżono formy decyzji administracyjnej, albowiem z art. 18 ust. 2 zdanie drugie ustawy jednoznacznie wynika, że późniejsze zmiany - w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiany statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu - następują w formie wpisu do ewidencji gruntów, a zmiany te zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Trzeba przy tym zaznaczyć, że skarżąca nie wywodziła swojego uprawnienia od osoby wymienionej wcześniej w wykazie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, natomiast późniejsza zmiana, o której mowa w art. 18 ust. 2 zdanie drugie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych odnosi się do przypadków określonych w art. 27-30 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09).

Przede wszystkim jednak w zaskarżonej decyzji zasadnie zwrócono uwagę na dodany w ramach nowelizacji przepis art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z wymienionym przepisem do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie tej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Decyzja w sprawie zatwierdzenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta [...] stała się ostateczna w dniu 27 czerwca 1970 r. Od tego dnia upłynęło zatem 5 lat, co w świetle obowiązującego od dnia 1 stycznia 2016 r. przepisu art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wyłącza zastosowanie przepisów art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a. W tej sytuacji postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. nie może być prowadzone.

Należy podkreślić, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przewidują ograniczeń w stosowaniu przepisu art. 8o tej ustawy. Uzasadnione jest zatem uznanie, iż ostatnio wymieniony przepis znajduje zastosowanie także do decyzji wydanej przed dniem jego wejścia w życie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Niezależnie od powyższego stanowiska trzeba wskazać, że w trybach przewidzianych w przepisach art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być poddane kontroli w innych postępowaniach nadzwyczajnych, np. art. 145 lub art. 156 k.p.a., ponieważ pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencji. Ponadto na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne, zaś decyzja ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej ma charakter deklaratoryjny. Wreszcie, zgodnie z przeważającym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09, z dnia 21 kwietnia 2006 r., II OSK 770/05, z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 195/08).

Wymaga podkreślenia, że decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa przed wydaniem decyzji. Nie mogą mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 154 lub 155 k.p.a., czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania ostatniego powołanego przepisu.

Przewidziana w art. 154 i art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł podjąć różne wariantowo rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], której dotyczy wniosek skarżącej, jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, a także decyzją związaną. Właściwy do jej wydania organ stwierdził bowiem, że wystąpił określony stan faktyczny, z którym ustawodawca w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wiąże określony skutek prawny. Ponadto wymieniona decyzja nie stanowi decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, wobec czego już z tej przyczyny wyłączone było zastosowanie do niej art. 154 k.p.a.

Z omówionych przyczyn zasługuje na podzielenie stanowisko Wojewody [...] o braku podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy wszczętej z wniosku skarżącej M. o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r.

Wobec tego niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 78 § 1 k.p.a., gdyż organy zgromadziły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna. Wobec tego i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.