Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 519/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy L.P. na rozstrzygnięcie D. Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od pozostawienia wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy L.(dalej: wnioskodawca, strona, strona skarżąca) jest informacja D. Instytucji Pośredniczącej (dalej: DIP, organ) we W. z dnia [...] r. (nr [...]) informująca o braku procedury odwoławczej od pisma DIP z dnia [...] r. informującego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku strony skarżącej o dofinansowanie projektu "[...]", z powodu niespełnienia warunku formalnego nr 3 Kompletność.

Wspomniany wniosek o dofinansowanie strona złożyła w ramach ogłoszonego przez DIP naboru nr: [...]Oś Priorytetowa: 3 Gospodarka niskoemisyjna; Działanie: 3.3 Efektywność energetyczna w budynkach użyteczności publicznej i sektorze mieszkaniowym; Poddziałanie: 3.3.1 Efektywność energetyczna w budynkach użyteczności publicznej i sektorze mieszkaniowym – OSI; Typ: 3.3 e Modernizacja systemów grzewczych i odnawialne źródła energii – projekty dotyczące zwalczania emisji kominowej – projekt grantowy.

Pismem z dnia [...] r. DIP poinformowała wnioskodawcę, że złożony przez nią wniosek zawiera szereg wymienionych w tym piśmie, braków w zakresie warunków formalnych. W zakresie warunku formalnego nr 3 – Kompletność

stwierdzono m.in. brak projektu dokumentu "Ogłoszenie potencjalnego Grantodawcy o przystąpieniu do realizacji projektu grantowego" i wezwano wnioskodawcę do jego uzupełniania, w terminie 7 dni roboczych.

Na wniosek strony, zawarty w piśmie z dnia [...]września 2019 r., DIP wyraziła zgodę na dokonanie uzupełnień/poprawek wskazanych w wezwaniu z dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] września 2019 r.

W dniu [...] września 2019 r. wnioskodawca złożył poprawiony wniosek. W zakresie stwierdzonego uprzednio braku projektu dokumentu "Ogłoszenie potencjalnego Grantodawcy o przystąpieniu do realizacji projektu grantowego" wnioskodawca poinformował, że ogłoszenie to zostało zamieszczone na stronie [...] oraz że screen ze strony internetowej dołącza do uzupełnionego wniosku.

Pismem z dnia [...] r. DIP poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia z powodu niespełnienia warunku formalnego nr 3 Kompletność. W uzasadnieniu wskazano, że przedłożone przez wnioskodawcę ogłoszenie nie jest ogłoszeniem o które był wzywany i którego sporządzenie jest wymogiem konkursu.

W odpowiedzi na złożony przez stronę protest, pismem z dnia [...] r. DIP poinformowała wnioskodawcę o tym, że zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu wnioskodawcy nie przysługuje procedura odwoławcza wskazana w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej. Wyjaśniła, że przedłożony do uzupełnionego wniosku załącznik, który nazwano ogłoszeniem nie nosi znamion ogłoszenia wymaganego Regulaminem Konkursu. Wskazała, że zgodnie z Zaleceniami Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa D. 2014-2020, do realizacji projektów grantowych w ramach działania 3.3 Efektywność energetyczna w budynkach użyteczności publicznej i sektorze mieszkaniowym Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020, ogłoszenie potencjalnego Grantodawcy o przystąpieniu do realizacji projektu grantowego powinno zawierać elementy treściowe wyszczególnione w punkcie 5 podpunkt 2 Regulaminu Konkursu. Zdaniem DIP, przedłożony przez stronę dokument (nazwany ogłoszeniem) nie spełnia żadnego z wymaganych elementów, a zatem nie powinien zostać przyjęty na etapie weryfikacji warunków formalnych i oczywistych omyłek w trybie art. 43 ustawy wdrożeniowej.

Wnioskodawca nie zgadzając się ze stanowiskiem DIP wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się stwierdzenia, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Formułując zarzuty skargi wskazał na naruszenie:

1. art. 53 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431; dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z zapisami rozdziału 18 Regulaminu konkursu w ramach Regionalnego Programu Województwa D. 2014-2020 poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania stanowi de facto ocenę formalną projektu, a Gmina L. uzupełniła wszelkie żądane zmiany w postaci złożenia wersji papierowej wniosku o dofinansowanie w terminie wskazanym przez DIP, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego pozostawienia protestu bez rozpatrzenia;

2. art. 2 pkt 27a ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie, że weryfikacja braków formalnych wniosku na etapie oceny wstępnej jest elementem kryterium oceny formalnej, zawartego w Regulaminie Konkursu w ramach Regionalnego Programu Województwa D. 2014-2020, rozdział 11 i rozdział 18;

3. naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 oraz art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu Konkursu Regionalnego Programu Województwa D. 2014-2020, w wyniku czego w sposób nieuzasadniony stwierdzono niespełnienie przez wniosek kryteriów oceny formalnej nr 3 "Kompletność".

W rozwinięciu zarzutów skargi strona skarżąca podniosła, że w następstwie wezwania organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, stwierdzony przez organ brak formalny w postaci ogłoszenia o przystąpieniu do realizacji projektu grantowego został uzupełniony przez stronę w dniu [...] września 2019 r. Zdaniem strony, zastrzeżenia organu, skutkujące pozostawieniem wniosku o dofinansowanie bez rozpoznania, w istocie nie dotyczą braku formalnego wniosku, lecz określonej treści załącznika (wspomnianego ogłoszenia). Zastrzeżenia te nie mają zatem charakteru formalnego, lecz merytoryczny. Powyższe zdaniem strony jednoznacznie wskazuje na to, że negatywna ocena kryterium "Kompletność" jest bezpodstawna, albowiem kryterium to zostało spełnione.

W uzupełnieniu przedstawionej argumentacji strona skarżąca odwołała się do definicji warunków formalnych zawartej w art. 2 pkt 27a ustawy wdrożeniowej zwracając uwagę, że warunki formalne w rozumieniu tego przepisu to warunki odnoszące się do kompletności, formy oraz terminu złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, których weryfikacja odbywa się przez stwierdzenie spełniania albo niespełniania danego warunku. Wskazując na powyższe wywodziła, że weryfikacja na etapie formalnym powinna odnosić się do kwestii istnienia określonego dokumentu, a nie do jego treści.

Skarżąca nawiązała również do treści punktu 5 Regulaminu Konkursu wyrażając pogląd, że zgodnie z tym Regulaminem, zapisy ogłoszenia o przystąpieniu do realizacji projektu powinny być weryfikowane podczas oceny merytorycznej projektu.

W odpowiedzi na skargę DIP wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), a z ostrożności procesowej, o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi DIP podniosła, że skierowana do wnioskodawcy informacja z dnia [...] r. w zakresie braku procedury odwoławczej nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a w konsekwencji, nie podlega zaskarżeniu w drodze skargi do sądu administracyjnego. W rozwinięciu tej argumentacji DIP wyraziła pogląd, że informacja DIP z dnia [...] r. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z powodu nieuzupełnienia braków formalnych nie podlegała zaskarżeniu protestem albowiem nie dotyczyła negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym w rozumieniu art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W nawiązaniu do powyższego DIP wskazała, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawcy przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jedynie w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Zwróciła przy tym uwagę, że przypadek, w którym można wnieść protest w procesie oceny i wyboru projektów został ściśle określony w treści art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w myśl którego, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów.

W nawiązaniu do złożonego z ostrożności procesowej wniosku o oddalenie skargi DIP podniosła, że przedstawione przez stronę ogłoszenie nie zawiera wymogów o których mowa w punkcie 5 podpunkt 2 Regulaminu Konkursu, a zatem prawidłowo postąpił organ pozostawiając wniosek strony bez rozpatrzenia z powodu niespełnienia warunku formalnego nr 3 – Kompletność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a., a nadto, także w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, co reguluje art. 3 § 3 p.p.s.a.

Taką szczególną regulację stanowi art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Treść art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej należy odczytywać w odesłaniu do treści art. 53 ust. 1-3 ustawy wdrożeniowej. W myśl tych ostatnich przepisów, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. W przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie albo w ramach rundy konkursu nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu.

Trzeba również nadmienić, że zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61.

W świetle przytoczonych regulacji, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie w pierwszej kolejności jest sama dopuszczalność skargi na przesłaną stronie informację z dnia [...] r., a w konsekwencji, przede wszystkim możliwość objęcia kontrolą sądową także informacji z dnia [...] r. o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu bez rozpatrzenia. Należy w tym miejscu nadmienić, że pismo z [...] r. stanowiło zasadniczą płaszczyznę sporu w sprawie, stąd rozważania Sądu koncentrować się będą na tym właśnie aspekcie okoliczności spornych w sprawie.

Niewątpliwie, kierując się samą literalną wykładnią art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nie można odmówić racji organowi administracji publicznej, który formułując w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odwoływał się do treści art. 61 ustawy wdrożeniowej. W art. 61 ustawy wdrożeniowej ustawodawca istotnie zawarł katalog rozstrzygnięć wydawanych w trybie przepisów tej ustawy i podlegających zaskarżeniu w drodze skargi do sądu administracyjnego. Jednoznaczny i jasny w swej treści zakres normowania art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej dotyczy takich rozstrzygnięć jak – nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia.

Bez wątpienia, zarówno adresowane do strony pismo z dnia [...] r., jak i tym bardziej pismo z dnia [...] r. (które wbrew sformułowaniu zawartemu w skardze nie stanowi rozstrzygnięcia o charakterze "pozostawienia protestu bez rozpatrzenia") nie dają się przyporządkować do żadnego z wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej rozstrzygnięć.

W kontekście art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej należy jednak dostrzec, że takie ukształtowanie procedury pozostawia poza wszelką kontrolą sądową zasadność stanowiska instytucji pośredniczącej o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. A więc decyzji organu administracji publicznej o skutkach jakże daleko idących dla wnioskodawcy, bo przecież eliminujących go z możliwości udziału w konkursie o dofinansowanie projektu ze środków funduszy unijnych.

Sądowi znane są orzeczenia sądów administracyjnych, kwestionujących możliwość objęcia kontrolą sądową informacji instytucji zarządzającej w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2641/18 (CBOSA)). Sąd w składzie orzekającym przychyla się jednak do poglądu zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 376/19, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: CBOSA), że zagadnienie dopuszczalności sądowej kontroli wykluczenia z konkursu wniosku o dofinansowanie (pozostawienie go bez rozpoznania) na tym etapie postępowania konkursowego powinno zostać poddane analizie uwzględniającej ocenę krajowych regulacji prawnych i ich skutki w świetle zasad wynikających z art. 19 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 Nr 90, poz. 864/30 z dnia 30 kwietnia 2004 r.; dalej: TUE) i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1 z dnia 14 grudnia 2007 r.; dalej: KPP) oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na państwo członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych dla zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Powołanie się w niniejszej sprawie na zasady wynikające z art. 19 TUE oraz art. 47 KPP uwarunkowane jest uprzednim potwierdzeniem, że stosowanie przez DIP regulacji krajowych tj. art. 43 ustawy wdrożeniowej i punktu 11 Regulaminu Konkursu może być uznane za stosowanie prawa Unii w rozumieniu art. 51 KPP. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem TSUE, pojęcie "stosowania prawa Unii", o jakim mowa w art. 51 KPP wymaga istnienia powiazania określonego stopnia, wykraczającego poza bliskość danych dziedzin lub pośredni wpływ danej dziedziny na drugą (wyrok Kremzow, C-299/95, EU:C:1997:254, pkt 16). Co do warunków potwierdzenia istnienia takiego związku wypowiedział się TSUE m.in. w wyroku z 17 września 2014 r., w sprawie C-562/12 Liivimaa Lihaveis MTÜ (ECLI:EU:C:2014:2229), zapadłym na gruncie zbliżonej sprawy, bo dotyczącej tego, czy narusza art. 47 KPP brak możliwości wniesienia środka prawnego od decyzji instytucji pełniącej funkcje komitetu monitorującego, odrzucającej wniosek o dofinansowanie.

Zdaniem Sądu, ustanowienie w ustawie wdrożeniowej oraz w Regulaminie określonych procedur dotyczących składania i rozpoznawania wniosków o dofinansowanie projektów ze środków funduszy europejskich – obejmujące przyjęcie w art. 43 i art. 61 tej ustawy zasady braku drogi odwoławczej od pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia leży w obszarze stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 KPP. W konsekwencji, regulacje te powinny być tworzone i stosowane w sposób, który zapewni przestrzeganie postanowień Karty.

Wyrażona w art. 47 zdanie pierwsze KPP zasada skutecznej ochrony sądowej stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.

Wyrażone w art. 47 KPP prawo dostępu do sądu nie ma charakteru bezwzględnego i uznaje się, że - tak jak pozostałe prawa i wolności ustanowione w KPP - może ono podlegać ograniczeniom. Przy czym w orzecznictwie TSUE podkreśla się, że zgodnie z art. 52 KPP, ograniczenia tego prawa nie mogą naruszać jego istoty, muszą być przewidziane ustawą oraz powinny uwzględniać zasadę proporcjonalności – tj. mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy jest to konieczne i gdy faktycznie odpowiadają celem interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób (por. wyroki: z 28 lipca 2011r., C-69/10 Brahim Samba Diouf, ECLI:EU:C:2011:524 i powołane tam orzecznictwo oraz powołany wyrok z 17 września 2014 r., w sprawie C-562/12).

Możliwość pozbawienia udziału w konkursie niektórych wnioskodawców w oparciu o potencjalnie arbitralną ocenę przesłanek pozostawienia wniosku bez rozpoznania, niepoddaną żadnej kontroli, podważa wartość i znaczenie całego postępowania konkursowego, a w konsekwencji – stanowi też zagrożenie dla zapewnienia prawidłowości wydatkowania środków pochodzących z funduszy unijnych, co może naruszać cel programu operacyjnego i związany z tym interes Unii. W tym kontekście sens kontroli sądowej procesu przyznawania poszczególnym beneficjentom środków w ramach programu operacyjnego wymaga, by objęta nią była cała procedura konkursowa, począwszy od złożenia wniosku. Wyłączenie spod tej kontroli jednego z etapów procedury wyboru beneficjenta – na którym może dojść do ostatecznego wyeliminowania go z udziału w konkursie, godzi w istotę prawa do skutecznej ochrony sądowej. Zgodnie z orzecznictwem TSUE, poszanowanie prawa do obrony stanowi ogólną zasadę prawa Unii, która powinna być stosowana wówczas, gdy organ administracyjny ma podjąć w stosunku do danej osoby decyzję wiążącą się z niekorzystnymi dla niej skutkami. Zgodnie z tą zasadą adresaci decyzji, która w sposób odczuwalny oddziałuje na ich interesy, powinni być w stanie skutecznie przedstawić swoje stanowisko odnośnie do elementów, na których organ administracyjny zamierza oprzeć swoją decyzję. Obowiązek ten ciąży na organach państw członkowskich w chwili, gdy podejmują one decyzje należące do zakresu zastosowania prawa Unii, nawet wówczas, gdy właściwe przepisy prawa Unii nie przewidują wyraźnie takiej formalności (wyroki TSUE z dnia: 17 grudnia 2015 r., WebMindLicenses, C-419/14, EU:C:2015:832, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo; 18 grudnia 2008 r., Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, pkt 37).

Należy zauważyć, że informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 43 ustawy wdrożeniowej nie ma co prawda na gruncie prawa krajowego formy decyzji, jednak niewątpliwie stanowi akt organu przesądzający władczo o prawach i obowiązkach uczestnika konkursu (prawie dalszego udziału w konkursie), wiążąc się dla się dla strony z negatywnymi i nieodwracalnymi konsekwencjami. Trzeba też dostrzec, że podobnego typu rozstrzygnięcia zapadłe na gruncie art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej oraz wydane w trybie postępowania administracyjnego tj. na podstawie art. 64 k.p.a., podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co ma z kolei znaczenie w kontekście zasady równoważności.

Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym uznał, że regulacje zawarte w art. 43 ustawy wdrożeniowej oraz w punkcie 11 Regulaminu Konkursu, w zakresie w jakim pozbawiają uczestnika postępowania konkursowego możliwości wniesienia skutecznego środka zaskarżania naruszają art. 47 KPP. Zapewnienie stronie możliwości realizacji wynikającego z tych przepisów prawa do sądu wymagało zatem przyjęcia do rozpoznania wniesionej skargi i – uwzględniając zasadę równoważności – w zależności od wyniku badania jej zasadności, wydanie orzeczenia w przedmiocie oddalenia skargi, bądź jej uwzględnienia i stwierdzenia (analogicznie do rozwiązania procesowego zawartego a wart. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt b ustawy wdrożeniowej), że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia było nieuzasadnione.

Realizacja prawa do skutecznej ochrony sądowej powinna znajdować odzwierciedlenie w odpowiednio ukształtowanym prawie krajowym, jako że to państwo członkowskie, na zasadzie autonomii proceduralnej, samodzielnie kształtuje reguły proceduralne w postępowaniach o roszczenia wynikające z prawa Unii – z zastrzeżeniem jednak ograniczeń tej autonomii, wynikających z zasad równoważności i skuteczności (wyrok TSUE z dnia 6 października 2015 r., East Sussex County Council, C-71/14, EU:C:2015:656, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo). Przy tym to do sądu krajowego należy ustalenie czy wymogi wynikające z zasady skuteczności są zachowane oraz ocena nie tylko treści właściwych krajowych przepisów proceduralnych, ale także ich konkretne zastosowanie (por. wyrok TSUE z dnia 9 listopada 2017r. Ispas, C-298/16, EU:C:2017:843, pkt 36 - 37). W odniesieniu do wymogu kontroli sądowej każdej decyzji krajowego organu władzy jako ogólnej zasady prawa Unii, TSUE w powołanym wyroku w sprawie C-562/12 (pkt 75) przypomniał, że zgodnie z tą zasadą do sądów krajowych należy rozpatrzenie legalności niekorzystnego aktu i uznanie dopuszczalności środka prawnego wniesionego w tym celu, nawet jeżeli krajowe przepisy procesowe nie przewidują takiego środka prawnego w podobnym wypadku (zob. podobnie wyrok Oleificio Borelli/Komisja, EU:C:1992:491, pkt 13, 14).

Uzupełniająco już tylko należy dodać, że na gruncie prawa krajowego, realizacja prawa do skutecznej ochrony sądowej znajduje swój wyraz w treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wprowadzającego zasadę prawa do sądu. W myśl tego przepisu, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że na treść prawa do sądu składają się: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd; 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. wyroki TK z dnia: 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143; 24 października 2007 r., SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Prawo jednostki do sądu jest realizowane przez całokształt zasad prowadzących do rzetelnego i merytorycznie prawidłowego rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie (por. wyrok TK z dnia 18 lutego 2009 r., Kp 3/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 9). Sąd dostrzega, że wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sądu nie może być rozumiane jako prawo obywatela do poddania kontroli sądowej każdego przejawu aktywności organu administracji publicznej. Kontrola ta zapewniona jest bowiem w ramach określonych procedur, które zarówno strony, jak i sąd obowiązane są przestrzegać. Na tej zasadzie część działań organów podlega zatem kontroli sądowej nie bezpośrednio, ale dopiero w toku kontroli aktu głównego. Tym niemniej w przypadkach takich jak rozpoznawany, właśnie sposób ukształtowania procedury pozostawia pewien etap procesu przyznawania dofinansowania na podstawie ustawy wdrożeniowej (z którym wiążą się daleko idące skutki) całkowicie poza kontrolą sądu. Podobnie w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji ocenił prawo do wniesienia skargi do sądu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 175/17 (CBOSA), uznając że konstytucyjne prawo do sądu przemawia za uznaniem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na odrzucenie wniosku przed etapem skierowania go do oceny, ze względu na uchybienia formalne (braki załączników).

Kierując się całością zaprezentowanej argumentacji Sąd nie podzielił zasadności wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska DIP w zakresie niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej kontroli stanowiska DIP, skutkującego pozostawieniem wniosku strony o dofinansowanie bez rozpoznania Sąd stwierdza, że stanowisko to jest prawidłowe.

W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie nie jest sporne to, że pierwotnie złożony przez stronę wniosek o dofinansowanie nie zawierał wymaganego Regulaminem Konkursu (a zatem obowiązkowego) załącznika do wniosku w postaci wzoru ogłoszenia grantodawcy o przystąpieniu do realizacji projektu grantowego. Strony sporu sądowego spierają się natomiast co do tego, czy przedłożony przez stronę w następstwie wezwania organu dokument nazwany ogłoszeniem (screen ze wskazanej przez wnioskodawcę strony internetowej na której umieszczono to ogłoszenie) spełnia kryterium warunku formalnego nr 3 Kompletność wniosku. Zdaniem strony skarżącej, złożenie przez nią wymaganego dokumentu winno skutkować oceną spełnienia przez wniosek kryterium formalnego, a w konsekwencji, obligować organ do skierowania wniosku do etapu oceny merytorycznej, w ramach której powinno się dokonywać weryfikacji, czy przedłożone przez stronę oświadczenie spełnia wymogi treściowe wskazane w punkcie 5 podpunkt 2 Regulaminu Konkursu. Zdaniem DIP z kolei, postanowienia Regulaminu Konkursu w sposób jasny precyzują wymogi formalne ogłoszenia grantodawcy o przystąpieniu do realizacji projektu grantowego. Wskazując na powyższe DIP prezentuje stanowisko, w myśl którego, jedynie dokument spełniający wymogi treściowe wskazane w punkcie 5 podpunkt 2 Regulaminu Konkursu może zostać uznany za ogłoszenie wymagane Regulaminem Konkursu. A contrario, dołączenie dokumentu nie spełniającego tych wymogów nie może zostać uznane za dołączenie obligatoryjnego załącznika do wniosku, co winno skutkować stwierdzeniem że wniosek taki nie spełnia kryterium w zakresie warunku formalnego - Kompletność.

Sąd stanowisko DIP prezentowane w sprawie uznaje za odpowiadające normie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wykładanej przy uwzględnieniu powoływanych przez organ zapisów Regulaminu Konkursu (punktu 5 podpunkt 2 Regulaminu Konkursu).

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Jak już zwrócono uwagę, w sprawie skarżąca nie kwestionuje tego, że pierwotnie złożony przez nią wniosek nie spełniał warunku formalnego w postaci oświadczenia grantodawcy o przystąpieniu do realizacji projektu grantowego. Wymóg dołączenia do wniosku takiego oświadczenia statuuje punktu 5 podpunkt 2 Regulaminu Konkursu wprowadzając jednocześnie wymagane elementy treściowe jakie wzór takiego oświadczenia powinien zawierać.

Bezspornie również, organ dopełnił wymogu z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wzywając wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie.

Zdaniem Sądu, analiza wymienionych już wcześniej postanowień Regulaminu Konkursu nie pozostawia wątpliwości, że na potrzeby konkursu wprowadzono wymóg dołączenia do wniosku o dofinansowanie załącznika w postaci oświadczenia grantodawcy o przystąpieniu do realizacji projektu grantowego, przy czym, jednocześnie wskazano wymogi formalne jakie tego rodzaju oświadczenie powinno spełniać.

Sąd podziela stanowisko organu, że oświadczenie przedłożone przez stronę nie zawiera elementów wymaganych zapisami punktu 5 podpunkt 2 Regulaminu Konkursu, jak również, za trafne ocenia spostrzeżenie organu, który zwraca uwagę, iż ze spornego dokumentu (jaki przedłożyła strona) nie wynika expressis verbis fakt przystąpienia do realizacji projektu grantowego (a więc stanowcze oświadczenie o takim przystąpieniu), lecz jedynie zamiar pozyskania środków na dofinansowanie ("[...] Gmina L. w partnerstwie z grupą innych gmin zamierza pozyskać środki na dofinansowanie przeznaczone na wymianę nieekologicznych kotłów i pieców na nowe bardziej przyjazne środowisku i tańsze w eksploatacji systemy wytwarzania ciepła".).

Sąd za uprawnione w świetle zapisów Regulaminu Konkursu ocenia także stanowisko DIP w zakresie samego etapu na jakim powinna odbywać się weryfikacja wspomnianego oświadczenia pod kątem spełnienia przez wniosek warunku formalnego nr 3 Kompletność, czyli etapu oceny formalnej, a nie merytorycznej wniosku. Nawiązując w tej części rozważań do podniesionej w skardze argumentacji odnośnie do faktu przedłożenia przez stronę kompletnego wniosku wraz z załącznikami należy wskazać, że strona skarżąca błędnie utożsamia braki formalne wniosku z kryteriami formalnymi. A przecież, rozróżnienie obu pojęć przewidują zapisy samego Regulaminu Konkursu (punkt 9) stanowiąc przy opisie etapu formalnej oceny projektu, że do oceny merytorycznej zostają przekazane projekty, które spełniły wszystkie kryteria formalne oraz nie zawierają braków w zakresie warunków formalnych i oczywistych omyłek. Z tym unormowaniem Regulaminu Konkursu koresponduje dalszy jego zapis a stanowiący o tym, że ocenie merytorycznej podlegają wyłącznie wnioski uznane za kompletne i spełniające kryteria oceny formalnej. Takie uregulowanie zapisów Regulaminu Konkursu nie pozostaje w sprzeczności z treścią wskazywanego przez stronę art. 2 pkt 27a ustawy wdrożeniowej, w myśl którego warunki formalne to warunki odnoszące się do kompletności, formy oraz terminu złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, których weryfikacja odbywa się przez stwierdzenie spełniania albo niespełniania danego warunku. Warto w tym miejscu dodać, że na konieczność rozróżnienia kryteriów oceny formalnej od braków formalnych (usuwanych w trybie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 2013/18 (CBOSA). Warto przy tej okazji również nadmienić, mając na uwadze normatywny charakter regulaminu konkursu, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu (określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa) winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 733/17, CBOSA).

Sąd nie podziela prezentowanego w skardze stanowiska jakoby przywołany w treści skargi fragment zapisu punktu 5 Regulaminu Konkursu ("Dodatkowe postanowienia Regulaminu wynikające z Zaleceń Instytucji Zarządzającej do realizacji projektów grantowych") świadczyć miał o tym, że weryfikacja spełnienia przez oświadczenie wymogów o jakich mowa w podpunkcie 2 punktu 5 Regulaminu powinna należeć do etapu oceny merytorycznej projektu. Należy zwrócić uwagę, że przywołany w skardze zapis punktu 5 Regulaminu Konkursu odnosi się do zasad realizacji projektu i wskazuje, że zasady te będą podlegały jednorazowej weryfikacji podczas oceny merytorycznej projektu. Wskazać w tym miejscu trzeba, że podpunkt 2 punktu 5 Regulaminu w którym jest mowa o weryfikacji tego, czy dołączony do wniosku wzór oświadczenia zawiera wymienione w tym podpunkcie elementy nie odwołuje się do weryfikacji przeprowadzanej na etapie oceny merytorycznej wniosku, a jedynie, operuje ogólnym pojęciem "weryfikacji w trakcie oceny wniosku". Ta zaś, zgodnie z zapisami Regulaminu Konkursu, jest albo oceną formalną albo oceną merytoryczną. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z treścią Regulaminu Konkursu, do oceny merytorycznej zostają przekazane projekty, które spełniły wszystkie kryteria formalne oraz nie zawierają braków w zakresie warunków formalnych i oczywistych omyłek. Warto w tym miejscu wyjaśnić, że ocena formalna ma na celu weryfikację spełniania przez projekt podstawowych warunków formalnych uprawniających do udziału w konkursie. Ocena formalna jest oceną zerojedynkową (z przypisanymi wartościami logicznymi Tak/Nie).

Uzupełniająco już tylko należy dodać, że to na ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu, spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Ubiegający się o dofinansowanie obowiązany jest przedstawić prawidłowo wypełniony wniosek i wszystkie wymagane w danym konkursie załączniki, spełniające wymagania określone regulaminem konkursu. Wnioskodawca przystępując do konkursu, winien znać w pełni jego zasady, które są publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać wnioskowaną pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Szczególnego zaakcentowania wymaga fakt, że przygotowując wniosek o dofinansowanie, należy dokumentację konkursową czytać kompleksowo, stosując się zarówno do przepisów powszechnie obowiązujących (krajowych i unijnych), ale także wydanych na ich podstawie zapisów Regulaminu konkursu, jego załączników, jak i Instrukcji wypełniania wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 859/17, CBOSA). Procedura konkursowa (w tym ocena wniosków o dofinansowanie) charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym każdy przystępujący do konkursu musi się liczyć. Sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców do zachowania wysokiej staranności tak, aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy w związku z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1028/17 oraz z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2236/18, CBOSA).

Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd nie stwierdził zasadności objętych skargą zarzutów naruszenia art. 53 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 27a oraz art. 37 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, jak również, zarzutu naruszenia zapisów Regulaminu Konkursu.

Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Zasady wynikające z art. 37 mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. W ocenie Sądu, zasady przyjęte w Regulaminie Konkursu wymagane w tym zakresie wymogi spełniały. W treści punktu 5 podpunkt 2 Regulaminu Konkursu wyraźnie wskazano, że wzór ogłoszenia grantodawcy o przystąpieniu do realizacji projektu grantowego stanowi obligatoryjny załącznik do wniosku, przy czym, poinformowano w tym miejscu również o wymaganych elementach treściowych takiego ogłoszenia, jak również o tym, że spełnienie przez ogłoszenie wymaganych elementów treściowych będzie podlegało weryfikacji. Zdaniem Sądu, ocena spełnienia przez ogłoszenie wymaganych elementów treściowych zawiera się w ocenie formalnej wniosku. Ocena formalna ma na celu weryfikację spełniania przez wniosek podstawowych warunków formalnych uprawniających do udziału w konkursie. Zastrzeżenia organu co do niespełnienia przez (przedstawione przez stronę) ogłoszenie wymogów formalnych takiego ogłoszenia a zawartych w podpunkcie 2 punktu 5 Regulaminu Konkursu odnosiły się do podstawowych warunków uznania tego rodzaju załącznika za ogłoszenie wymagane postanowieniami Regulaminu Konkursu. Z postanowień, Regulaminu Konkursu w sposób nie budzący wątpliwości wynika z kolei, że ogłoszenie spełniające wszystkie wymogi wskazane w podpunkcie 2 punktu 5 Regulaminu stanowiło obligatoryjny załącznik do wniosku. Prawidłowo zatem uznał organ, że złożony przez stronę wniosek (po uzupełnieniu) nie spełniał warunku formalnego w postaci kompletności. W kontekście tym należy wskazać, że to właśnie ocena formalna, a nie merytoryczna ma na celu weryfikację spełniania przez projekt podstawowych warunków formalnych uprawniających do udziału w konkursie. Uzupełniająco należy dodać, że końcowe stanowisko DIP nie pozostaje w sprzeczności z uprzednim zastosowaniem przez ten organ w sprawie normy art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Okoliczność, że strona została wezwana w tym trybie do uzupełnienia wniosku oraz, że w następstwie tego wezwania przedłożyła uzupełniony wniosek nie oznacza jeszcze, że jej wniosek (po uzupełnieniu) spełniał kryteria formalne konkursu. Jak to już podkreślono wcześniej, kryteriów formalnych nie należy utożsamiać z brakami formalnymi. Powyższe oznacza, że wniosek beneficjenta, nie obarczony brakami formalnymi, może jednocześnie nie spełniać kryteriów formalnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej należy wyjaśnić, że pozostawienie wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia nie stanowi negatywnej oceny projektu, a zatem, w sprawie nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu. Skoro ustawodawca w treści art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej zdefiniował pojęcie negatywnej oceny projektu, to w sprawie nie należy dokonywać wykładni rozszerzającej tego pojęcia.

Mając na uwadze zaprezentowane stanowisko, Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę jako nieuzasadnioną.