Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 16/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Wójtem Gminy W. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku M. G. o pomoc finansową w formie zasiłku stałego oraz celowego na opłacenie posiłków postanawia: wskazać Wójta Gminy W. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] stycznia 2021 r. Prezydent Miasta S. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Wójtem W. (Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w W.) poprzez wskazanie Wójta Gminy W. jako organu właściwego do załatwienia wniosku M. G. o pomoc finansową w formie zasiłku stałego oraz celowego na opłacenie posiłków.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta S. wskazał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. zawiadomieniem z [...] stycznia 2021 r. przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. wniosek o przyznanie zasiłku stałego, złożony przez M. G., jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu zawiadomienia o przekazaniu sprawy według właściwości wskazano, że M. G. zamieszkuje na terenie S. i "poprosiła o przekazanie wypłaty zasiłku stałego przez S.".

Z posiadanej przez Prezydenta S. dokumentacji wynika, że M. G. od lat jest osobą bezdomną, której ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest ul. [...],[...] R., gm. W. W art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uregulowano zasady ustalania właściwości w sprawach z zakresu pomocy społecznej w odniesieniu do osób bezdomnych, stanowiąc, że w takim przypadku właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały tej osoby. W przypadku osoby bezdomnej nie ma bowiem mowy o miejscu zamieszkania. W kontekście sytuacji wnioskodawczyni nie został badany przez organ jej zamiar stałego pobytu, ale przyjęto jej status w kontekście ustawowej definicji osoby bezdomnej wynikającej z art. 6 pkt 8 ww. ustawy.

Prezydent S. przypomniał, że według tej definicji osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Z kolei przez pojęcie "lokal" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć przez pobyt krótkotrwały. Jednak zamieszczenie w przykładowym wyliczeniu burs, internatów, hoteli itp. nakazuje przyjąć, że kilkumiesięczny pobyt także może zostać uznany za krótkotrwały. W przypadku wątpliwości czy mamy do czynienia z pobytem krótkotrwałym, czy trwałym, należy odwołać się do celu pobytu, a więc określić czy jest on związany z trwałym zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych, czy też z przejściowym pobytem w innym miejscu, poza miejscem, w którym koncentrowały się zasadnicze interesy życiowe M. G.

Wnioskodawczyni, od [...] lipca 2018 r. do [...] sierpnia 2020 r., zamieszkiwała w Schronisku dla Bezdomnych [...] im. św. [...] w S., gdzie została skierowana przez gminę ostatniego meldunku stałego i gmina ta przyznawała jej schronienie i oraz pomoc finansową, działając w oparciu o art. 101 ust 2 ustawy o pomocy społecznej. Pod koniec sierpnia 2020 r. wnioskodawczyni dobrowolnie opuściła schronisko dla bezdomnych i zamieszkała przy ul. [...] w S. w hostelu prywatnym.

Z przeprowadzonego w niniejszej sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że M. G. od lat jest osobą bezdomną, samotną i przebywa nie z dobrowolnego wyboru na terenie S. od lipca 2018 r., gdzie do sierpnia 2020 r. zamieszkiwała w Schronisku dla Bezdomnych prowadzonym przez [...] im. św. [...] w S.

Wnioskodawczyni zamieszkała w prywatnym hostelu, gdzie również zajmuje pokój czteroosobowy (razem z trzema obcymi mężczyznami), z dostępem do wspólnej łazienki i kuchni na korytarzu. Pokoje są ogrzewane, o niskim standardzie socjalnym. Wnioskodawczyni w pokoju dysponuje jedynie łóżkiem oraz szafką nocną i wspólną szafą na ubrania. Pomieszczenie zajmowane przez wnioskodawczynię, w ocenie Prezydenta S., przeznaczone jest do krótkotrwałego pobytu i uzależnione jest przede wszystkim od wnoszenia comiesięcznej, regularnej opłaty za pobyt (530 zł). Z chwilą braku płatności za kolejny miesiąc z góry wnioskodawczyni zostanie zmuszona do natychmiastowego opuszczenia hostelu. Organ dodał, że warunki w hostelu nie odbiegają od warunków w schronisku dla bezdomnych.

Tymczasowe miejsce pobytu M. G., w ocenie Prezydenta Miasta S., nie stanowi podstawy do zmiany właściwości miejscowej organu w oparciu o art. 101 ust. 1 u.p.s. W sytuacji wnioskodawczyni nadal podstawę ustalenia właściwości miejscowej stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy. Jej pobyt w hostelu prywatnym na terenie S. jest bowiem pozbawiony cechy trwałości i nie może prowadzić do uznania, że jest miejscem, w którym koncentruje ona swoje życie, i z którym wiąże swoje cele i plany życiowe. Zamiar pobytu w obecnym miejscu zamieszkania nie jest bowiem dla niej równoznaczny z dążeniem do wieloletniego przebywania w S., czy też z brakiem jakichkolwiek planów do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania poza S.

Wnioskodawczyni pozostaje nadal osobą bezdomną, bez stałego miejsca zamieszkania i zameldowania, a jej sytuacja mieszkaniowa zależna jest od skierowania przez gminę ostatniego meldunku do danej placówki dla bezdomnych, zapewniającej schronienie na terenie całej Polski. Miejsce aktualnego pobytu wnioskodawczyni bez wątpienia nie stanowi lokalu mieszkalnego i nie może być traktowane jako służące zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] marca 2021 r. Wójt Gminy W. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta S. jako organu właściwego w niniejszej sprawie.

Wójt stwierdził, że M. G. od dłuższego czasu przebywa na terenie S. Z oświadczenia złożonego telefonicznie, [...] grudnia 2020 r., wynika, że jej centrum życiowe znajduje się w S., tam znajduje się jej lekarz pierwszego kontaktu, tam planuje zostać i nie zmieni swojego miejsca zamieszkania. Do [...] sierpnia 2020 r. wnioskodawczyni przebywała w Schronisku św. [...] w S., jednak od połowy sierpnia 2020 r. wynajmuje pokój w hostelu przy ul. [...] w S. Wnioskodawczyni traktuje to miejsce jako swoje miejsce zamieszkania, ponosi z tego tytułu odpłatność, tam ma swoje wszystkie rzeczy i tam chce zostać. Ponadto [...] września 2020 r. Wójt wydał decyzję, w której uchylił wnioskodawczyni prawo do schronienia, od [...] września 2020 r.

Wójt podkreślił, że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 6 ust 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie pomieszczenie hotelowe może być uznane za lokal mieszkalny – ważne aby służył do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na stałe, bądź na dłuższy czas.

Wnioskodawczyni przez dłuższy czas prowadziła tułaczy tryb życia. Od kilku miesięcy zamieszkuje w hotelu, gdzie zajmuje pokój z aneksem kuchennym oraz dostępem do łazienki i WC. Pomieszczenie to wyposażone jest w prąd, centralne ogrzewanie, ciepłą i zimną wodę. Wójt przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym lokal, chociaż położony jest na terenie hotelu (w niniejszej sprawie hostelu), to spełnia jednak warunki, które pozwalają na potraktowanie tego pomieszczenia jako lokalu, który bez wątpienia może służyć do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przebywającej w nim osoby. Z tych względów nie powinien być on traktowany jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z definicji lokalu mieszkalnego, zgodnie z tą ustawą, nie wynika, aby taki lokal miał być samodzielny, wyposażony w odrębne pomieszczenie socjalne, by musiał spełniać wymogi techniczne określone innymi przepisami, ściśle odnoszącymi się do lokali mieszkalnych. Akcent należy położyć przede wszystkim na tym, by był to lokal służący do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i to na stałe, bądź na dłuższy okres czasu.

W ocenie Wójta powyższe stanowisko znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Centrum życiowe wnioskodawczyni znajduje się w S., tam zamieszkuje, przynależy do lokalnej społeczności, tam znajdują się jej rzeczy i nie planuje zmieniać swojego miejsca zamieszkania, dlatego poprosiła o przekazanie wpłaty zasiłku stałego do S. Wnioskodawczyni traktuje zajmowany pokój jako swoje miejsce zamieszkania, dlatego mając na uwadze jej wieloletnią bezdomność, zdaniem Wójta, należy też pozytywnie ocenić jej próbę "wyjścia z bezdomności".

Wobec tego, w ocenie Wójta, uznać należy, że M. G. nie jest osobą bezdomną, ale mieszka na terenie S., a organem właściwym do rozpoznania jej wniosku jest Prezydent S.

Jednocześnie Wójt wskazał, że [...] stycznia 2021 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość w sprawie wniosku M. G. o wsparcie w formie żywności lub ciepłego posiłku – sprawa ta jest prowadzona pod sygn. akt I OW 10/21.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm. - dalej jako: "u.p.s."). W myśl art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. Stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach natomiast szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.).

Na użytek ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej wskazując w art. 6 pkt 8 u.p.s., że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym.

Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego.

Jak wynika z akt sprawy, M. G. ma 61 lat. Jest osobą niepełnosprawną, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do [...] stycznia 2022 r. Nie pracuje. Otrzymuje świadczenie emerytalne w kwocie 117,57 zł. Do grudnia 2020 r. pobierała zasiłek stały. Nie ma możliwości zamieszkania z córką, nie otrzymuje od niej także żadnej pomocy finansowej. Od [...] lipca 2018 r. do sierpnia 2020 r. zamieszkiwała w Schronisku dla Bezdomnych prowadzonym przez [...] im. św. [...] w S. Od połowy sierpnia 2020 r. wynajmowała pokój w prywatnym hostelu przy ul. [...] w S. Jak wskazała w oświadczeniu z [...] stycznia 2021 r. "na razie nie planuje zmienić miejsca zamieszkania", a jej "jedynym środowiskiem są ludzie z którymi obecnie mieszkam".

Jak wskazał Wójt W. w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. (dołączonym do sprawy o sygn. akt I OW 10/21) sytuacja osobista i bytowa M. G. uległa zmianie – na przełomie lutego i marca 2021 r. stała się ona osobą bezdomną.

Wójt Gminy W. decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] przyznał M. G. świadczenie niepieniężne w formie udzielenia tymczasowego, nieodpłatnego schronienia w Schronisku dla Kobiet Bezdomnych prowadzonym przez [...] im. św. [...] przy ul. [...] w S., na okres od [...] marca 2021 r. do [...] czerwca 2021 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności prowadzą do uznania, że M. G. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Miejsca jej pobytu w schronisku, czy hostelu nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodkach jest bowiem pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem, w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób.

Jak wynika ze zgromadzonych dokumentów ostatnim miejscem stałego zameldowania M. G. był R. ul. [...], gm. W.

Z tych względów, stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku M. G. o przyznanie zasiłku stałego, jest Wójt Gminy W., jest to bowiem gmina ostatniego miejsca zameldowania wyżej wymienionej na pobyt stały.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.