Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 87/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. B. i A. B. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z 29 czerwca 2007 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 i 2, art. 61 ust. 1, art. 53 ust.3 i 4 pkt 9, art. 54 w związku z art. 64 ust.1, art. 55 i 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) i art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku "D." Usługi Budowlane A. W. w G. ustalił warunki zabudowy działki nr [...] z km. [...] przy ul. H. [...] stanowiącej własność A. i A. B., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości III kondygnacji nadziemnych, z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną.

Organ I instancji wskazał, że inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąca załącznikiem do decyzji. Organ uznał, wskutek uzupełnienia przez inwestora wniosku o warunki zabudowy i uszczegółowienia planowanego sposobu zagospodarowania działki między innymi w zakresie dostępności do drogi publicznej, że dojazd do działki możliwy jest wjazdem bezpośrednim z ul. H. lub przez działkę nr [...] na zasadzie służebności przejazdu, ustanowionej aktem notarialnym rep. A nr [...] w dniu 20 grudnia 2006 r. Jak ustalił organ I instancji, w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalił na podstawie analizy, w tym położenia budynków na odpowiednim dla działki [...] odcinku ul. H., linię zabudowy w oparciu o § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Stwierdzono, ze budynki na analizowanym obszarze ul. H. tworzą uskok, zatem linię zabudowy wyznacza budynek przy ul. H. [...], najbardziej oddalony od pasa drogowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i A. P. oraz G. i R. O., domagając się jej uchylenia i wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzją z dnia 4 lutego 2008 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium wskazało, że zaskarżoną decyzją ustalone zostały warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o wysokości 3 kondygnacji naziemnych, z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną oraz obsługą komunikacji na działce nr [...] z k.m. [...] przy ul. H. w G. We wniesionym wspólnie odwołaniu G. i R. O., K. i A. P. (R. O. nie podpisał odwołania) zarzucili organowi I instancji, że ustalił warunki zabudowy dla działki nieposiadającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. H., a ponadto zakwestionowali dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niemożliwość zachowania linii zabudowy. D. i J. P. w odwołaniu zakwestionowali możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zarzucając, iż działka nie ma dostępu do drogi publicznej, a żadna z nieruchomości sąsiednich nie jest zabudowana "w głębi".

Kolegium stwierdziło, iż projektowaną zabudową działki nr [...] przy ul. H. w G. zajmuje się po raz kolejny. Pomijając sprawy, w których inwestorzy występowali o łączne ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...] oraz nr [...], dwukrotnie Kolegium orzekało o uchyleniu decyzji organu I instancji ustalających warunki dla podobnych inwestycji i odmawiało ich ustalenia. W jednym przypadku budynek mieszkalny o wysokości III kondygnacji nadziemnych z garażem podziemnym określany był jako jednorodzinny, w drugim - wielorodzinny. W obu sprawach (Nr [...] i [...]) Kolegium stanęło na stanowisku, iż wydanie decyzji pozytywnej nie jest możliwe, co pozostaje według organu aktualne w przedmiotowej sprawie, a decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy narusza prawo. SKO przytoczyło przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazało, iż ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do działki, która ma dostęp do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej reguluje art. 2 pkt 14 ustawy. Jak wynika z materiału dowodowego dostęp ten został zapewniony ustanowieniem odpowiedniej służebności. Ocena technicznych możliwości wykonania drogi jest w tym przypadku bez znaczenia, skoro sam ustawodawca za wystarczające uznaje samo ustanowienie służebności. Nadto wśród wymagań jakie powinny zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano m.in. linię nowej zabudowy i szerokość elewacji frontowej. W § 4 wskazanego wyżej rozporządzenia przewidziano, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2), a jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Organ I instancji w odniesieniu do linii zabudowy określił ją przy zastosowaniu § 4 ust. 3 rozporządzenia, poprzez odniesienie się do linii zabudowy budynków przy ul. H. [...]. Zdaniem Kolegium, z materiału dowodowego nie wynika, czy działka przy ul. H. [...] powinna zostać uwzględniona i w oparciu o jakie kryterium ustalono obszar analizowany. Budynek przy ul. H. [...] jest budynkiem narożnym, przy skrzyżowaniu z ul. D. K. W ocenie Kolegium budynek ten tworzy linię zabudowy od strony ul. D. K., a nie w pierzei budynków od strony ul H. Tylko z tego względu, że jest on w linii zabudowy ul. D. K. jest położony (jednocześnie) w odległości 32 m (jak przyjął organ I instancji) od ulicy H., co nie może stanowić podstawy do przyjęcia uskoku w zakresie linii zabudowy od strony ul. H. w rozumieniu § 4 ust. 3 przywołanego rozporządzenia. W dalszym ciągu kształt działki uniemożliwia określenie linii zabudowy i musi to przesądzać o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy. Skoro żadna z nieruchomości nie jest zabudowana "w głębi", a linia zabudowy przebiega w niewielkiej odległości od pasa drogowego to ustalenie tej linii na podstawie działki, która jest działką narożną, a zrealizowana na niej inwestycja w sposób nie budzący wątpliwości tworzy linię zabudowy przy sąsiednim pasie drogowym, to ustalenie linii zabudowy według tej nieruchomości stanowiłoby naruszenia zasad kształtowania ładu przestrzennego określonych w ustawie (art. 1 ustawy). Nie ma zatem podstaw by dopuścić inne wyznaczenie linii nowej zabudowy niż zgodnie z § 4 ust, 1 rozporządzenia, ponieważ nie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Faktyczna niemożliwość (z uwagi na kształt działki) wyznaczenia linii nowej zabudowy zgodnej z zasadami przewidzianymi w § 4 ust. 1 rozporządzenia powoduje konieczność odmowy uwzględnienia wniosku inwestora i w konsekwencji odmowy ustalenia warunków zabudowy.

A. i A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję SKO, domagając się jej uchylenia i zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zasad postępowania administracyjnego z art. 6, art. 7, art. 8, oraz art. 77 § 1, art. 80 oraz 138 § 1 i 2 kpa poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, które w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo, iż analiza całości zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennego wniosku, a ewentualne wątpliwości w tej kwestii winny być rozstrzygnięte przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji; naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 63 § 3 i 64 § 1 w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez przyjęcie odwołania niepodpisanego przez osobę, która wskazana jest jako wnosząca podanie, przy jednoczesnym niewskazaniu w wydanej decyzji stron postępowania; naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie sprawy w przypadku wątpliwości co do możliwości jednoznacznego stwierdzenia, iż brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący odwołali się miedzy innymi do postępowania w sprawie przedmiotowej nieruchomości przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 514/07, w którym Sąd nie podzielił poglądów Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakoby przedmiotowa działka nie posiadała dostępu do drogi publicznej, a także jakoby zebrany materiał dowodowy pozwolił Kolegium na jednoznaczne przyjęcie, iż nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy dla planowanego budynku, przekazując w tym zakresie sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji, celem przeprowadzenia profesjonalnej opinii w tym zakresie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu braków formalnych odwołania wyjaśniło, że do uruchomienia postępowania odwoławczego w zupełności wystarczyły odwołania podpisane i nie było potrzeby wzywania o uzupełnienie podpisu. Odwołania zostały złożone przez G. i R. O., K. i A. P. oraz D. i J. P. i tylko jedna osoba (R. O.) odwołania nie podpisała, co nie miało wpływu na wynik postępowania i nie stanowi istotnej wadliwości postępowania.

Pismem z dnia 13 maja 2008 r. uczestnicy postępowania D. i J. P. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. (sygn. kat II SA/Gd/321/08) oddalił skargę na opisaną powyżej decyzję SKO. W uzasadnieniu Sąd wskazał między innymi, że podziela stanowisko sądu wyrażone w sprawie sygn. akt II SA/Gd 514/07 w zakresie przesłanek do przyjęcia, że nieruchomość przy ul. H. [...] nie jest działką sąsiednią w rozumieniu powołanego § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz stanowisko Kolegium, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż położony na w/w działce budynek stanowi "uskok" w zakresie linii zabudowy od strony ul. H. w rozumieniu § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Brak formalny w postaci niepodpisania odwołania przez R. O. wymagał uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa, jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy (strona ta wielokrotnie wcześniej składała odwołania) uchybienie to nie miało istotnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej małżonków B., wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1945/08) uchylił wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że nie ma podstaw do innego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przede wszystkim nie rozważyło możliwości innego wyznaczenia obowiązujące linii zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o przepis § 4 ust. 4 tego rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że decyzje wydane w tej sprawie nie są jedynymi decyzjami w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] przy ul. H. [...] w G. Sprawy te różniły się osobami wnioskodawców i dotyczyły ustalenia warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego o wysokości trzech kondygnacji, a w innych przypadkach domu wielorodzinnego o tej samej wysokości. Stan faktyczny i prawny w tych sprawach był taki sam. Kwestia linii zabudowy tej działki była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 514/07, który prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 r. uchylił decyzję organu odwoławczego odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na wniosek A. i A. B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości 3 kondygnacji nadziemnych na działce nr [...] przy ul H. [...] a w G., czyli dla takiej samej inwestycji jak w niniejszej sprawie. Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu tego wyroku z dnia 13 lutego 2008 r., a według NSA nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji zobowiązany był w tej sprawie wziąć pod uwagę stanowisko sądu wyrażone w sprawie II SA/Gd 514/07. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, poprzestał on na stwierdzeniu , że z uwagi na kształt działki nie ma podstaw, by określić linię zabudowy zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia albowiem nie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, przy czym, czego wbrew treści art. 7 i 77 kpa organ ten w istocie nie przeprowadził żadnej analizy w celu ustalenia czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób, określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien wziąć pod uwagę, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio ( znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze ( znaczenie szerokie). Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz literatury wynika, że należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenia szerokiego. Tak więc działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 roku, II OSK 646/06, opubl. w LEX nr 322329). Organy wydając decyzję o warunkach zabudowy są zobowiązane do dokonania dokładnej analizy wszystkich elementów, o których mowa we wskazanym przepisie. NSA uznał, że stanowisko Sądu I instancji, iż nie ma podstaw do innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, w sytuacji gdy organ analizy tej nie przeprowadził nie było uprawnione - było przedwczesne, a zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.134 p.p.s.a w związku z art. 7, 77 § 1 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy był usprawiedliwiony. Już tylko z tego powodu wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu. Odnosząc się do złożonych przez uczestników kserokopii wyroków WSA w Gdańsku i ich uzasadnień w sprawach II SA/Gd 401/09 oraz II SA/Gd 402/09 stwierdził NSA, że pogląd wyrażony w tych rozstrzygnięciach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł być rozważany w tej sprawie, w związku z treścią art.170 p.p.s.a, ponieważ zostały one wydane po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 2 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło prawo. Dokonując kontroli zgodności z prawem Sąd miał przede wszystkim na względzie treść przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazuje się orzecznictwie sadowadministracyjnym (por. m. In. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 861/2008, LexPolonica nr 2077292, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) użyte w tym przepisie pojęcie "wykładnia prawa" rozumieć należy wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie może więc dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Oznacza to również, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Wykładnia prawa obejmuje zaś zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Wychodząc z przedstawionych wyżej założeń Sąd wskazuje, że przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy pozostaje związany wykładnią dokonaną przez NSA w opisanym wyroku z dnia z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1945/08, ponieważ nie zmienił się zasadniczo i w sposób istotny stan faktyczny, ani też nie uległ zmianie stan prawny.

Ustalenia dokonane przez SKO pozostają prawidłowe w takim zakresie, w jakim dotyczą treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji, a ocena dostępności działki nr [...] do drogi publicznej (bezpośrednio od ul. H.) w świetle zebranych dowodów, w szczególności ustanowienia służebności przejazdu przez działkę nr [...] ustanowionej aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 2006 r., Nr Rep [...], jest trafna.

Organ II instancji analizował stan faktyczny sprawy w świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Przepis ten stanowi, że _@KON@__@POCZ@__@KOwwydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:_@POCZ@_

_@KON@_ 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

_@POCZ@__@KON@_ 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

_@POCZ@__@KON@_ 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

_@POCZ@__@KON@_ 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

_@POCZ@__@KON@_ 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ocenie przez organ II instancji poddane zostały sporne kwestie dostępności przedmiotowej działki do drogi publicznej oraz określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy. W tym względzie określenie wymagań następuje na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis ten stanowi w ust. 1, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ust. 2: w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. W ust. 3: jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W ust. 4_@POCZ@_ d_@KON@opuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Kolejnym istotnym zagadnieniem dla oceny zasadności skargi jest stanowisko zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 514/07, który uchylił decyzję organu odwoławczego odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na wniosek A. i A. B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości III kondygnacji nadziemnych na działce nr [...] przy ul H. [...] a w G., a więc dla takiej samej inwestycji, jaka była obecnie przedmiotem rozstrzygnięcia przez organy. Wyrok ten zapadł w okolicznościach faktycznych i prawnych analogicznych jak w niniejszej sprawie administracyjnej, a przedmiotem rozważań WSA była w szczególności sporna również w niniejszej sprawie kwestia linii zabudowy tej działki. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1945/08, na tle przepisu art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Odwołał się przy tym NSA do innego swego wyroku, z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 151/07 (Baza orzeczeń LEX nr 468722), w którym wyrażony został m.in. pogląd, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, iż w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana.

W konsekwencji powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że zarówno organy administracji jak i orzekający w niniejszej sprawie Sąd związany jest prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 514/07, w którym przesądzony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący dostępu działki nr [...] do drogi publicznej (ul. H.), jak i brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy na zasadach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przy czym w takiej sytuacji, zgodnie z ust. 4 organ ma obowiązek dokonać analizy, o której mowa w § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia, czy można wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób. Chodzi przy tym o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzoną w wyznaczonym obszarze analizowanym. Należy przy tym zauważyć, że WSA wykładając pojęcie linii zabudowy wskazał, że przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oznacza kontynuację istniejącej zabudowy i tym samym wykluczył wyznaczenie linii zabudowy obejmujące działkę przy ul. H. [...], gdyż nie jest to działka sąsiednia w myśl przepisu § 4 tego rozporządzenia. Tym samym trafne pozostaje stanowisko SKO w tym względzie odnoszące się ustalenia przez organ I instancji linii zabudowy w oparciu o § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., z uwagi na to, że jak twierdzi ten organ, budynki na analizowanym obszarze ul. H. tworzą uskok, zatem linię zabudowy wyznacza budynek przy ul. H. [...] (co wykluczył WSA w powołanym wyżej wyroku).

Jak zatem wynika z akt niniejszej sprawy, co również trafnie ocenił organ II instancji, ze względu na kształt działki nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia. Takie też stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1945/08. Przy czym w takiej sytuacji, zgodnie z § 4 ust. 4 tego rozporządzenia organ ma obowiązek dokonać analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia czy można wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób. Chodzi tu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzaną w wyznaczonym obszarze analizowanym. Dopiero po wykonaniu takiej analizy, organ mógłby stwierdzić możliwość bądź jej brak, wyznaczenia linii zabudowy na potrzeby postępowania w rozpoznawanej sprawie, jak wskazał także WSA w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 514/07. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, poprzestał on jedynie na stwierdzeniu, że z uwagi na kształt działki nie ma podstaw, by określić linię zabudowy zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia albowiem nie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Powyższe stanowisko narusza przepisy postępowania - art. 7 i 77 kpa, gdyż organ ten w istocie nie przeprowadził żadnej analizy w celu ustalenia, czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób, określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien wziąć pod uwagę, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz literatury, co podkreśla w opisanym wyżej wyroku NSA, wynika, że należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenia szerokiego. Tak więc działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Przy czym nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 wskazanej ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329), jak podkreśla NSA w wyroku z dnia z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1945/08. Organy wydając decyzję o warunkach zabudowy są zobowiązane do dokonania dokładnej analizy wszystkich elementów, o których mowa we wskazanym przepisie. Zatem nie przesądzając wyniku tej analizy, stwierdzić należy, że stanowisko SKO, iż nie ma podstaw do innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, w sytuacji, gdy organ analizy tej nie przeprowadził, nie było uprawnione, gdyż nie zostało poprzedzone stosownymi ustaleniami.

Z tych względów Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8, oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności niniejszej sprawy. Przedstawiona wadliwość postępowania doprowadziła w rezultacie do naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przedwczesne uznanie braku możliwości ustalenia linii zabudowy na przedmiotowej działce.

Słuszny w tym kontekście jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 i 2 kpa, bowiem skutkiem opisanych wyżej naruszeń nie było także usprawiedliwione okolicznościami sprawy wydanie decyzji merytorycznej, rozstrzygającej odmownie wniosek inwestora. Wątpliwości w kwestii ustalenia linii zabudowy winny być rozstrzygnięte poprzez przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, zależnie od okoliczności – uzupełniającego, bądź w całości lub w znacznej części, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji.

Natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 §1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest niezasadny. Brak było podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji administracyjnej było uzależnione od rozstrzygnięcia innego zagadnienia wstępnego, a zawieszenie z przyczyny podanej w skardze (zawieszenie postępowania w przypadku wątpliwości co do jednoznacznych ustaleń) nie znajduje usprawiedliwionych podstaw w świetle wskazanego wyżej przepisu.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 63 § 3 i 64 § 1 w związku z art. 107 § 1 kpa odnoszący się do rozpatrzenia odwołania niepodpisanego przez R. O. jest uzasadniony. Brak formalny w postaci niepodpisania odwołania przez R. O. wymagał uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa, przy czym wadliwość ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy do uruchomienia postępowania odwoławczego wystarczyły odwołania podpisane i złożone przez pozostałe strony (G. O. i K. i A. P. oraz D. i J. P.). Niemniej, wobec uchylenia skarżonej decyzji z innych przyczyn, rozpatrzenie w ponowionym postępowaniu odwołania wniesionego przez małżonków O. i P. wymagać będzie uzupełnienia stosownie do treści art. 64 § 2 kpa.

Rozpatrując sprawę ponownie przeprowadzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie wyjaśniające w zakresie możliwości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 i w sposób przewidziany w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na jej negatywny charakter Sąd nie orzekał o jej wstrzymaniu, stosownie do art. 152 a contrario powołanej wyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., ustalając, że na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł wraz z kosztami opłaty od pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.