Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 2/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 5 par. 2 pkt 4, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 159 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 roku sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji orzekającej o przyznaniu stypendium dla najlepszych studentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki [...] na rzecz J. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 159 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1, art. 123, art. 124 k.p.a. w związku z art. 199 ust. 1 pkt 3, ust. 2, 4 i 5, art. 175, art. 181 ust. 1, 3, 4 i 6, art. 184, art. 186 ust. 1, art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.), art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1660 ze zm.), Regulaminu Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów Politechniki [...] z 5 czerwca 2018 r. wraz z załącznikami, zwanego dalej regulaminem, oraz Podziału Roku Akademickiego 2018/19 w Politechnice [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. N., Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki [...] utrzymała w mocy postanowienie własne z 8 lipca 2019 r., nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki [...] z 13 listopada 2018 r., nr [...] o przyznaniu J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w roku akademickim 2018/2019 w miesiącach wykazanych w Regulaminie Pomocy Materialnej w wysokości 950 zł miesięcznie.

Powyższa postanowienie została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją z 13 lipca 2018 r. Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki [...] przyznała J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roku studiów w roku akademickim 2018/2019 w wysokości 950 zł miesięcznie. W decyzji wskazano, że skarżący uzyskał w rankingu 173,66 punktów.

20 czerwca 2019 r. doręczono J. N. zawiadomienie z 14 czerwca 2019 r. Odwoławczej Komisji Stypendialnej Stypendialna dla Doktorantów Politechniki [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 13 listopada 2018 r.

Postanowieniem z 8 lipca 2019 r. Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki [...] wstrzymała wykonanie decyzji własnej z 13 listopada 2018 r. o przyznaniu skarżącemu stypendium dla najlepszych doktorantów.

W uzasadnieniu Odwoławcza Komisja Stypendialna wskazała, że zgodnie z ust. 8 pkt 9 rozdz. I regulaminu studentowi/doktorantowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługują świadczenia, o których mowa w ust. 2 (stypendium socjalne, stypendium dla najlepszych studentów, stypendium socjalne dla osób niepełnosprawnych, stypendium dla najlepszych doktorantów ministra za wybitne osiągnięcia), chyba że kontynuuje on studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat. Oznacza to, że student/doktorant po ukończeniu pierwszego, drugiego lub trzeciego stopnia nie może starać się na kolejnych studiach równorzędnych (tego samego stopnia) o świadczenia, o których mowa w ust. 2 regulaminu. 11 grudnia 2013 r. doktorant uzyskał tytuł doktora na Wydziale Zarządzania i Inżynierii Produkcyjnej (dawniej Wydział Organizacji i Zarządzania). Stosownie do art. 199 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym do przyznania świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, tj. m.in. stypendium dla najlepszych doktorantów, stosuje się odpowiednio przepisy o pomocy materialnej dla studentów. Z kolei zgodnie z art. 184 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, nie przysługą świadczenia, o których mowa w art. 173. Takiej samej treści przepis został zawarty w regulaminie. Wydając decyzję o przyznaniu prawa do stypendium dla najlepszych doktorantów Odwoławcza Komisja Stypendialna wzięła pod uwagę załączone do wniosku o przyznanie stypendium oświadczenie doktoranta, że nie ukończył wcześniej studiów. W związku z tym istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja przyznająca doktorantowi prawo do stypendium została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z 9 września 2019 r., nr [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki [...] stwierdziła nieważność decyzji własnej z 13 listopada 2018 r. o przyznaniu skarżącemu stypendium dla najlepszych doktorantów.

W zażaleniu na postanowienie z 8 lipca 2019 r. J. N. wniósł o jego uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności jako wydanego bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że zaszło prawdopodobieństwo dotknięcia wadą rażącego naruszenia prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 159 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie na jego podstawie postanowienia w sytuacji, gdy nie zachodziła przesłanka uprawdopodobnienia rażącego naruszenia prawa;

3. wydanie postanowienia bez podstawy prawnej;

4. naruszenie przepisów postępowania poprzez nie zamieszczenie w jego treści składu Odwoławczej Komisji Stypendialnej;

5. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenie na podstawie tego przepisu nieważności decyzji z 13 listopada 2018 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana zgodnie z prawem, a zatem tym bardziej bez rażącego naruszenia prawa, które to uchybienie stanowi ponadto o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wydanie bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa;

6. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 199 ust. 4 w związku z art. 184 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ten ostatni przepis znajduje zastosowanie wobec doktorantów, w sytuacji gdy zgodnie z art. 199 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym przepisy winny być stosowane "odpowiednio" i w zakresie "przyznania" stypendiów, zatem nie znajdują zastosowania wobec stypendiów przeznaczonych dla najlepszych doktorantów przesłanki negatywne tam wymienione, a jedynie tryb postępowania opisany w przepisach dotyczących studentów, zwłaszcza wobec obowiązywania aktu szczególnego w postaci regulaminu;

7. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 199 ust. 4 w związku z art. 184 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że posiadanie tytułu doktora określonej kategorii nauk wyklucza przyznanie stypendium w wyniku błędnego utożsamienia uzyskania kwalifikacji III stopnia z ukończeniem studiów doktoranckich;

8. naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej interpretacji art. 184 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez stwierdzenie, że studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, nie przysługują świadczenia, o których mowa w art. 173 i stwierdzenie, że takiej samej treści przepis został zawarty w regulaminie. Według interpretacji organu, zgodnie z tym regulaminem studentom, którzy ukończyli studia drugiego stopnia i kontynuują studia na trzecim stopniu – świadczenia nie przysługują. Ustawodawca wyraźnie takiego ograniczenia nie stosuje;

9. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie ust. 8 pkt 9 rozdz. I regulaminu w sytuacji, gdy stan faktyczny nie dawał podstaw do zastosowania tego przepisu i odmowę przyznania na jego podstawie stypendium, a ponadto nie zostało stwierdzone przez organ "ukończenie studiów" i odbycie procesu edukacyjnego na uczelni, a jedynie zdobycie stopnia doktora, które jednak nie jest negatywną przesłanką uzyskania stypendium;

10. naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości i stwierdzonej przez organ niespójności w przepisach wewnętrznych uczelni i przepisach powszechnych na niekorzyść skarżącego. W postanowieniu z 8 lipca 2019 r., nr [...] organ wyraził swoje wątpliwości poprzez stwierdzenie, że istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja przyznająca stypendium została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji również istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja ta została wydana zgodnie z prawem. Wątpliwość powinna zostać rozstrzygnięta na korzyść doktoranta;

11. błąd w ustaleniach faktycznych w postaci uznania, że doktorant znowu znajduje się na studiach doktoranckich w sytuacji, gdy zdobył on uprzednio tytuł doktora na Wydziale Organizacji i Zarządzania nie posiadając tam statusu doktoranta, w tym numeru indeksu, a tym bardziej nie nastąpiło uzyskanie efektów kształcenia przewidzianych programem studiów doktoranckich. Wydział Organizacji i Zarządzania nie prowadził w tym czasie studiów doktoranckich;

12. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie ust. 8 pkt 9 rozdz. I regulaminu w sytuacji, gdy rzeczywisty stan faktyczny nie dawał podstaw do zastosowania tego przepisu i odmowę na jego podstawie przyznania stypendium, gdyż nie zaszło, a ponadto nie zostało przez organ stwierdzone "ukończenie studiów" i faktyczna edukacja zgodnie z programem studiów, a jedynie uzyskania tytułu naukowego doktora, które jednak nie jest przesłanką negatywną uzyskania stypendium.

W opisanym na wstępie postanowieniu z 11 września 2019 r. Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki [...] podtrzymała stanowisko zajęte w postanowieniu z 8 lipca 2019 r. Powołując się na art. 199 ust. 2 i ust. 5 pkt 2 oraz art. 184 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym stwierdziła, że ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania pomocy materialnej osobom posiadającym już tytuł zawodowy/naukowy. W związku z powyższym po uzyskaniu kwalifikacji III stopnia – uzyskaniu tytułu naukowego doktora (bez odbywania studiów doktoranckich) i podjęciu kolejnych studiów doktoranckich nie przysługuje stypendium dla najlepszych doktorantów z uwagi na brak kontynuacji studiów w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego.

Odwoławcza Komisja Stypendialna stwierdziła, że postanowienie zostało podjęte przez Odwoławczą Komisję Stypendialną w składzie: [...], [...], [...], czego potwierdzeniem jest protokół z posiedzenia z 8lipca 2019 r. Powołując się na treść art. 177 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i art. 126 k.p.a. Odwoławcza Komisja Stypendialna wskazała na brak wymogu złożenia podpisów przez wszystkich jej członków. W konkluzji Odwoławcza Komisja Stypendialna podtrzymała swoje stanowisko, że istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja przyznająca doktorantowi prawo do stypendium została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z 11 września 2019 r., nr [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy decyzję własną z 9 lipca 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki [...] z 13 listopada 2018 r. o przyznaniu skarżącemu stypendium dla najlepszych doktorantów.

W skardze na postanowienie z 11 września 2019 r. i decyzję z [...]. J. N. wniósł o stwierdzenie ich nieważności, ewentualnie uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Zaskarżonemu postanowieniu i decyzji skarżący zarzucił:

1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że zaszło prawdopodobieństwo dotknięcia wadą rażącego naruszenia prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 159 § 1 w zw. z 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie na jego podstawie postanowienia w sytuacji, gdy nie zachodziła przesłanka uprawdopodobnienia rażącego naruszenia prawa;

3. naruszenie przepisów postępowania poprzez nie zamieszczenie w treści postanowienia z 8 lipca 2019 r. składu Odwoławczej Komisji Stypendialnej, co budzi wątpliwości, co do składu Komisji, a tym samym rodzi uzasadnione wątpliwości czy nie naruszono art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. (poprzez udział w postępowaniu pracowników administracji w sprawie, w której pracownicy ci brali udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji). W postanowieniu z 11 września 2019 r. co prawda organ wymienił skład Komisji, wskazując protokół z posiedzenia Komisji jako potwierdzenie tego stanu, niemniej jednak nie ma zawartej żadnej informacji w postanowieniu, że ta informacja znajduje się w protokole z posiedzenia i czy skarżący może zapoznać się z tym protokołem;

4. wydanie decyzji z 9 lipca 2019 r. i podtrzymanie jej decyzją z 11 września 2019 r., zmieniającej wcześniejszą decyzję ostateczną, bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa poprzez nie uzyskanie wymaganej prawem zgody strony, która na podstawie decyzji pierwotnej nabyła prawo do stypendium, tj. zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. zwłaszcza w sytuacji, gdy bezpodstawnie stwierdzono nieważność decyzji z 13 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 24 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 275/19 dotyczącym tej sprawy również wskazał na to uchybienie;

5. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenie na podstawie tego przepisu nieważności decyzji z 13 listopada 2018 r. z uwagi na rzekome rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy decyzja z 13 listopada 2018 r. została wydana zgodnie z prawem, a zatem tym bardziej bez rażącego naruszenia prawa, które to uchybienie ponadto stanowi o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wydanie jej w tym zakresie bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa;

6. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 199 ust. 4 w związku z art. 184 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ten ostatni przepis znajduje zastosowanie wobec doktorantów, w sytuacji gdy zgodnie z art. 199 ust. 4 przepisy winny być stosowane "odpowiednio" i w zakresie "przyznawania" stypendiów, zatem nie znajdują zastosowania wobec stypendiów przeznaczonych dla najlepszych doktorantów przesłanki negatywne tam wymienione, a jedynie tryb postępowania opisany w przepisach dotyczących studentów, zwłaszcza przy fakcie obowiązywania aktu szczegółowego w postaci Regulaminu Pomocy Materialnej dla Studentów i Doktorantów Politechniki [...];

7. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 199 ust. 4 w zw. z art. 184 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że posiadanie tytułu doktora określonej kategorii nauk wyklucza przyznanie stypendium utożsamiając przy tym błędnie pojęcia: uzyskania kwalifikacji III stopnia z ukończeniem studiów doktoranckich jednocześnie błędnie uznając, że z zapisu ustawy jednoznacznie wynika, że świadczenia w postaci stypendium przysługują do momentu uzyskania przez nich tytułu zawodowego/naukowego. Ponadto organ błędnie zinterpretował, że ustawodawca nie przewidział możliwości przyznawania pomocy materialnej osobom posiadającym tytuł zawodowy/naukowy. W sytuacji, w której skarżący jest bezspornie doktorantem i nie ukończył wcześniej studiów doktoranckich, natomiast jego celem jest uzyskanie kolejnego tytułu doktora nauk z innej dziedziny, ten przepis bezspornie nie wyklucza skarżącego z grona beneficjentów stypendium dla najlepszych doktorantów, co więcej nie istnieją żadne inne przepisy, na podstawie których mógłby on zostać wykluczony;

8. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 199 ust. 4 w zw. z art. 184 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez niewłaściwe zastosowanie ust. 8 pkt 9 rozdz. I regulaminu w sytuacji, gdy rzeczywisty stan faktyczny nie dawał podstaw do zastosowania tego przepisu i odmowę na jego podstawie przyznania stypendium, gdyż nie zaszło, a ponadto nie zostało przez organ stwierdzone "ukończenie studiów" i odbycie procesu edukacyjnego na uczelni, a jedynie zdobycie stopnia doktora, które to jednak nie jest przesłanką negatywną uzyskania stypendium;

9. naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości i stwierdzonej przez organ niespójności w przepisach wewnętrznych uczelni i przepisach powszechnych na niekorzyść uczestnika postępowania;

10. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. poprzez udział w postępowaniu pracowników administracji w sprawie, w której pracownicy ci brali udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji, tj. następujące osoby ze składu Komisji; J. M. oraz A. K. brały udział w wydawaniu decyzji z 13 listopada 2018 r. i zaskarżonej decyzji. Ponadto przewodniczącym Komisji przy wydawaniu obydwu decyzji była ta sama osoba – J. M.;

11. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podania źródła opinii wydanej przez Komisję Prawną Krajowej Rady Doktorantów, na którą powołuje się organ i na której również organ oparł swoją decyzję. Pozbawiło to skarżącego możliwości wypowiedzenia się na jej temat, czym organ naruszył również art. 9 k.p.a. Wymóg podania źródła jest tym bardziej zasadny, że opinia została podana w formie cytatu. Niestety brak podania źródła rodzi uzasadnione obawy, że treść zawarta w przytoczonym cytacie w ocenie skarżącego mogła zostać "wyrwana" z kontekstu i nie odzwierciedlać stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszej sprawy;

12. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzez posłużenie się przez organ niezrozumiałą i błędną argumentacją Komisji Prawnej Krajowej Rady Doktorantów w celu uzasadnienia decyzji;

13. naruszenie art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez organ sprawy z oczywistym pominięciem przepisów prawa prowadzącym do stwierdzenia nieważności decyzji z 13 listopada 2018 r. decyzją z 8 lipca 2019 r. utrzymaną w mocy decyzją z 11 września 2019 r., nie podjęcie czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego mając na względzie słuszny interes obywateli oraz w sposób budzący zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej z uwagi na kolejną zmianę podstaw decyzji względem słusznych zarzutów uczestnika postępowania, nie zmieniając jednocześnie w skutkach samej decyzji względem uczestnika;

14. naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez przewlekłe rozpatrywanie sprawy. Pomimo faktu, że organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (z 16 czerwca 2019 r.) sam zadeklarował, że sprawa zostanie rozpatrzona niezwłocznie, faktycznie została rozpatrzona dopiero po prawie miesiącu czasu (decyzja z 9 lipca 2019 r.). Jest to tym bardziej rażące w sytuacji, gdy wszystkie okoliczności postępowania, fakty i dowody były znane organowi (gdyż stanowiły tło do poprzedniego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym). Co więcej organ popełnia te same błędy, które zostały podniesione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a które zostały tutaj wymienione, powodując, że postępowanie wydłuża się i jest nieefektywne;

15. naruszenie art. 107 § 1 ust. 9 k.p.a. poprzez niezamieszczenie pouczenia o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi w postanowieniach [...] z 9 września 2019 r. oraz [...] z 9 września 2019 r. w odpowiedzi na ponaglenia, a które stwierdzają, że organ nie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący w ponagleniu z 5 września 2019 r. przedstawił fakty potwierdzające bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy (naruszenie art. 35 § 3). Natomiast organ stwierdził, że jest inaczej.

W odpowiedzi na skargę Odwoławcza Komisja Stypendialna dla doktorantów Politechniki [...] wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz.1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdził naruszenie prawa, a mianowicie art.24 § 1 pkt 5 K.p.a., dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego co obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W myśl zaś art.159 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art.156 § 1.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki [...] utrzymującej w mocy własne postanowienie z 8 lipca 2019r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z 13 listopada 2018r. orzekającej o przyznaniu J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów na czas odbywania 1 roku przedłużenia 4 roiku studiów w roku akademickim 2018/2019.

Przede wszystkim sąd uznał, że konieczne jest merytoryczne rozpoznanie skargi a nie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. Należy zaznaczyć, że postanowienie wydane na podstawie art.159 § 1 K.p.a. ma charakter tymczasowy. Wiąże ono nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie ostateczna decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 13 listopada 2018r. została wydana w dniu 11 września 2019r. i z chwilą wejścia jej do obrotu prawnego zaskarżone postanowienie utraciło moc wiążącą. Podkreślić jednak należy, iż wyrokiem z dnia 22 lipca 2020r. w sprawie III SA/Łd 996/19 WSA w Łodzi uchylił decyzję z 11 września 2019r. i po uprawomocnieniu się tego wyroku sprawa wróci do organu administracji. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie niejako "odżyje" czyli będzie obowiązywało i wywoływało skutki prawne niekorzystne dla skarżącego. W związku z czym sąd uznał, że celowa jest ocena legalności zaskarżonego postanowienia a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art.24 § 1 pkt 5 K.p.a. Użyte w tym przepisie określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" było już wielokrotnie omawiane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale NSA z dnia 18 lutego 2013r. w sprawie I GPS 2/12 podniesiono, że w pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi zatem o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 O.p. (odpowiednio art. 107 § 1 k.p.a.). Podobny pogląd wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178), stwierdzając, że przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. Wskazał również, że "każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej" (odpowiednio art. 127 § 1 k.p.a.).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.10.2018 r. sygn. II OSK 2579/16 zawarta został natomiast wprost teza, iż: "art. 24 par. 1 pkt 5 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że dotyczy on także rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej".

NSA zaznaczył, iż istota wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., sprowadza się w tym przypadku do rozstrzygnięcia, czy dotyczy on tylko zaskarżenia decyzji w toku instancji, czy także "zaskarżenia" decyzji w znaczeniu żądania stwierdzenia jej nieważności. Zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące art. 27 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w ocenie NSA, są wynikiem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 15 grudnia 2008 r., podzielanego w orzecznictwie NSA i późniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, które sprowadza się do tego, że tam gdzie jest to ze względów ustrojowych możliwe należy zapewnić przy ponownym badaniu sprawy wyższe standardy bezstronności organów administracji poprzez zagwarantowanie, że ponownej oceny dokonywać będzie inna osoba (uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06; uchwała NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09; wyrok TK z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11). Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę przemawia to za tym, aby art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wykładać w ten sposób, że dotyczy on także rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Podzielając argumentację przedstawioną w przywołanych orzeczeniach podkreślić trzeba, iż istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy przy wydawaniu tej decyzji doszło do zaistnienia określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego podstawy stwierdzenia jej nieważności, a jeżeli tak - ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Co prawda, przedmiot sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym jest inny niż w trybie zwykłym, ale przecież ocena dotyczy tej samej decyzji z trybu zwykłego. Natomiast celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez członka organu kolegialnego, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Omawiany przepis należy zatem interpretować w ten sposób, by usunąć wszelkie obawy, że ocena nie będzie obiektywna (por. wyroki NSA: z 27 października 2015 r., sygn. akt I FSK 1133/14; z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11).

Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dokonana w zgodzie z art. 7 i 8 k.p.a., wymaga, aby pod pojęciem "sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje z urzędu lub w trybie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji w postępowaniu zwyczajnym. Kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, jednak zasada praworządności wymaga, aby tej oceny dokonał bezstronny organ (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1374/13, Lex 1493102).

W niniejszej sprawie jak wynika z zebranego materiału dowodowego decyzję z dnia 13 listopada 2018r. wydała Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów [...] w składzie J. M., A. K. – S. i D. B. Natomiast zaskarżone postanowienie z 11 września 2019r. wydała Komisja w składzie J. M., A. K. – S. i A. K. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest ocena czy zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja z 13 listopada 2018r. jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w zaskarżonym postanowieniu dwóch członków Komisji (J. M. i A. K. – S.) oceniało czy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja, którą sami wydali (z 13 listopada 2018r.) jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Innymi słowy dwóch wymienionych członków Komisji oceniało własną decyzję (z 13 listopada 2018r.) pod kątem ustalenia czy zachodzi prawdopodobieństwo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach pracownik organu administracji , który brał udział w wydaniu decyzji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena czy spełniona jest przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zasada praworządności wymaga aby oceny takiej w postępowaniu nadzwyczajnym dokonały inne osoby niż te, które wydały wcześniejszą decyzję. Chodzi tu o zachowanie zasady prawdy obiektywnej dającej stronie gwarancje procesowe, że osoba wydająca decyzję, nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest utrwalone i zostało omówione we wcześniejszych rozważaniach.

W niniejszej sprawie J. M. i A. K. – S. brali udział w wydaniu decyzji z dnia 13 listopada 2018r. a więc byli z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym oceny czy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności. Mimo to uczestniczyli w tym postępowaniu i wydali postanowienie z dnia 11 września 2019r. Stanowi to naruszenie art.24 § 1 pkt 5 K.p.a. dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Z kolei art.145 § 1 pkt 1 lit. b.) p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił poglądu organu administracji przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że nie doszło do naruszenia art.24 § 1 pkt 5 K.p.a. o czym świadczy treść wyroków WSA w Bydgoszczy z 18 października 2016r. w spr. II SA/Bd 344/16 oraz NSA z 5 maja 2009r. w spr. I OSK 531/08.

Odnośnie wyroku w sprawie II SA/Bd 344/16 to w jego uzasadnieniu faktycznie znajduje się zdanie, iż Odwoławcza Komisja Stypendialna [...] w T. posiada status rektora (ministra w rozumieniu art.5 § 2 pkt 4 K.p.a.) lecz nie zostało to szerzej uzasadnione. Nie wiadomo zatem dlaczego sąd uznał, że Komisja ma status ministra w rozumieniu art.5 § 2 pkt 4 K.p.a. i ewentualnie jaki jest to podmiot spośród podmiotów wymienionych w tym przepisie. Wobec braku w uzasadnieniu wyroku szerszej argumentacji w tym zakresie sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku w sprawie II SA/Bd 344/16.

Jeżeli chodzi o wyrok w sprawie I OSK 531/08 to dotyczy on innego stanu faktycznego od tego jaki występuje w niniejszej sprawie. Wymieniony wyrok dotyczy Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, która działa przy Prezesie Rady Ministrów i jest centralnym organem administracji rządowej. Tym samym z mocy prawa posiada ona status ministra w rozumieniu art.5 § 2 pkt 4 K.p.a. W niniejszej sprawie Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów [...] nie jest centralnym organem administracji rządowej ani nie posiada statusu ministra o którym mowa w art.5 § 2 pkt 4 K.p.a. W związku z czym rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 531/08 nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Nieuzasadniony jest również pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, że Politechnika [...] nie ma organizacyjnych możliwości rozpoznania sprawy w innym składzie Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów [...].

Do akt sprawy III SA/Łd 996/19 załączone zostało zarządzenie nr 9/2016 Rektora Politechniki [...] z 18 października 2016r. o powołaniu Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów [...] oraz zarządzenia nr 42/2017 i 13/2018 zmieniające skład Komisji. Analiza wymienionych zarządzeń wskazuje, że są członkowie Komisji, którzy nie podlegają wyłączeniu na podstawie art.24 § 1 pkt 5 K.p.a. a są uprawnieni do rozpoznania sprawy dotyczącej kwestii czy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja z 13 listopada 2018r. jest dotknięta wadą nieważności (M. J., A. K. i E. P. – W). Nieuzasadniony jest zatem zarzut z odpowiedzi na skargę, że nie ma możliwości rozpoznania sprawy przez Komisję w innym składzie.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie wydały dwie osoby, które na podstawie art.24 § 1 pkt 5 K.p.a. były wyłączone od udziału w postępowaniu. Stanowi to naruszenie art.24 § 1 pkt 5 K.p.a. i daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1b.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz przedstawioną w nich ocenę prawną.

a.k.