Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1008/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2008r. sygn. akt I SA/Wa 1959/07 w sprawie ze skargi R.J. i E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007r, nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt. I SA/Wa 1959/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.J. i E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej i ustaleniu z tego tytułu czynszu symbolicznego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Nieruchomość warszawska, położona przy ulicy [...] (dawniej [...]), dawny nr hip. [...] – Praga, objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Na mocy aktu notarialnego, zeznanego w dniu [...] marca 1938 r., właścicielami nieruchomości byli niepodzielnie – A. i J.H. w częściach równych do 1/4 części, K i K.P. w częściach równych do 1/4 części oraz R. i S.S. w równych częściach do połowy budynku. W dniu [...] października 1945 r. dawny właściciel K.P. złożył wniosek o przyznanie własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1954 r. nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] – Praga. Kierownik Urzędu Dzielnicowego Warszawa – Wola decyzją z dnia [...] sierpnia 1975 r., nr [...] odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.

Naczelnik Dzielnicy Warszawa Praga – Południe decyzją z dnia [...] października 1974 r. nr [...] orzekł o sprzedaży lokalu nr 6 w budynku przy ulicy [...] S. i H.K., z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste 0,2352 części gruntu. W dniu [...] grudnia 1975 r. w drodze umowy sprzedaży lokalu wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu (akt notarialny [...]) S. i H. K. nabyli odrębną własność lokalu nr 6 w budynku przy ul. [...].

Naczelnik Dzielnicy Warszawa Praga-Południe decyzją z dnia [...] października 1974 r. orzekł o sprzedaży lokalu nr 7 w budynku przy ulicy [...], z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste 0,2352 części gruntu. W dniu [...] grudnia 1975 r. w drodze umowy sprzedaży lokalu wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu (akt notarialny [...]) I.M. nabyła odrębną własność lokalu nr 7 w budynku przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1954 r., zaś decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa – Wola z dnia [...] sierpnia 1975 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy orzekł o:

1. ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,5296

części w zabudowanym budynkiem mieszkalnym gruncie o powierzchni 201 m2,

oznaczonym jako działka nr [...], uregulowana w księdze wieczystej Kw nr [...],

położona przy ulicy [...] na rzecz: E.S. w 0,1324 części, R.J. w 0,1324 części, J. i A.H. w 0,1324 części K. i K.P. w 0,1324 części;

2. ustanowieniu prawa do użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o

powierzchni 410 m2 oznaczonego jako działka nr 141/1 uregulowana w księdze

wieczystej Kw nr [...] położona przy ulicy [...] na rzecz: E.S. w 1/4 części, R.J. w 1/4 części, J. i A.H. w 1/4 części oraz K. i K.P. w 1/4 części.

3. ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości

opisanej w pkt. 1 decyzji w wysokości 434,88 zł, stanowiącego 0,3 % ceny gruntu;

4. ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości

opisanej w pkt. 2 decyzji w wysokości 1674,95 zł, stanowiącego 0,3 % ceny gruntu;

5. odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego

0,4704 części w zabudowanym gruncie opisanym w pkt. 1 decyzji, oddanego w

użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr 6 i nr 7 znajdujących się w

budynku przy ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnieśli R.J. i E.S., w zakresie jej punktu 1, 3 i 5.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanki nabycia wnioskowanego przez skarżących prawa, wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy zostały określone w sposób precyzyjny, nie pozwalający na stosowanie innych kryteriów niż wynikające z treści cytowanego wyżej przepisu. Przesłanki te to: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie, korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium wskazało, że dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu dotychczasowym właścicielom. Jeżeli więc zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki, to wówczas gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie przesłanki te zostały przez skarżących spełnione. Jednocześnie organ wskazał, że przedmiotem postępowania z wniosku dekretowego jest orzeczenie o istnieniu bądź nieistnieniu uprawnienia z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie zaś rozstrzyganie o sposobie wykonywania tego prawa. Zatem w przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji mógł ustalić wyłącznie, czy wnioskodawcy przysługuje prawo użytkowania wieczystego bądź udział w tym prawie wraz z wiążącym się z nim prawem własności budynków jakimi zabudowany jest grunt, do którego o przyznanie prawa własności czasowej wnosi skarżący. Postępowanie z wniosku dekretowego jest postępowaniem administracyjnym, zaś istniejący między wnioskodawcami stosunek współużytkowania można znieść tylko w drodze cywilnej. Kolegium zauważyło, iż w kręgu współużytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] znajdują się również właściciele zbytych w budynku przy ul. [...] lokali nr 6 i 7. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że brak podstaw do wyłączenia tych osób od udziału w postępowaniu. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem skarżących, iż grunt jest de facto zabudowany dwoma nieruchomościami budynkowymi. Bezspornym jest bowiem, iż nigdy nie doszło na przedmiotowym gruncie do wyodrębnienia takich dwóch nieruchomości. Wskazana nieruchomość jest opisana w jednej księdze wieczystej, występuje też jako całość gospodarcza w ewidencji gruntów. Stan ten potwierdza przedłożony operat szacunkowy, który potwierdza zabudowę bliźniaczą działki, wskazując jednocześnie iż jest to jedna nieruchomość budynkowa. Jednocześnie w ocenie Kolegium nietrafny jest argument o istnieniu uprawnienia skarżących do 1/4 części prawa użytkowania działki zabudowanej sporną nieruchomością. W postępowaniu administracyjnym z wniosku dekretowego organ administracji nie ma możliwości znoszenia skutków cywilnych, zgodnie z zasadą, iż nikt nie może przenieść więcej praw niż sam posiada, nie może zatem rozporządzać tą częścią prawa użytkowania wieczystego jaka została zbyta wraz z odrębną własnością lokali 6 i 7 w budynku przy [...]. Zatem udział łączny jakim organ mógł rozporządzić w postępowaniu z wniosku dekretowego wyniósł 0,5296 części. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie mógł ustanowić udziału w prawie użytkowania wieczystego na zabudowanej nieruchomości Kw nr 450035 w wymiarze 1/2.

Od powyższej decyzji R.J. i E.S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r. i spowodowania wydania nowej decyzji w oparciu o zapis w księdze wieczystej nr [...] – Praga, bez sugestii o współwłasności. W uzasadnieniu podnieśli, że nie wyrażają zgody na podział nieruchomości znajdującej się w Warszawie przy ul. [...] proponowany przez Prezydenta m. st. Warszawy i poparty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 1999 r., i z dnia [...] maja 2007 r., oraz decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2006 r. nr [...] nie mają mocy prawnej wszelkie orzeczenia, decyzje i inne akty łącznie z dekretem z 1945 r. Stan prawny w chwili obecnej obowiązuje zgodnie z zapisem w księdze wieczystej nr [...] – Praga z 1938 r. Na podstawie zapisu w tej księdze skarżącym przysługuje połowa nieruchomości (gruntu i budynku). Prezydent m. st. Warszawy proponując podział w decyzji z dnia 4 lipca 2007 r. oparł się o zapis w księdze wieczystej [...] – Praga pod określeniem współwłasności i uznał, że skarżącym należy się 1/4, a nie 1/2. Organ nie uwzględnił natomiast, że określenie "współwłasność" zostało oddalone bezpowrotnie w chwili sprzedaży lokali nr 6 i 7 małżonkom H. i P. W ocenie skarżących, gdyby w chwili sprzedaży obowiązywało określenie "współwłasność" zapewne w myśl jej znaczenia skarżący winni otrzymać 50% wartości za sprzedane lokale, a nie otrzymali ani jednej złotówki. Skarżący zwrócili uwagę, że specyficzna jest tylko sprawa działki niezabudowanej o powierzchni 410 m2, gdzie w części wschodniej użyczono grunt pod kanały centralnego ogrzewania i szamba o łącznej powierzchni około 160 m2.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd podkreślił, iż w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia uczyniono korzystne dla skarżących decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. i Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r., w zakresie w jakim decyzje te uwzględniają wniosek K.P. o przyznanie prawa własności czasowej i przyznają wszystkim spadkobiercom dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...], prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu wraz z obowiązkiem uiszczenia czynszu symbolicznego. Mając zatem na uwadze art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., Sąd nie mógł uchylić decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. i Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r. i orzec na niekorzyść skarżących. Zaskarżone w sprawie decyzje organów obu instancji nie są bowiem obarczone wadami z art. 156 § 1 kpa, skutkującymi stwierdzeniem ich nieważności.

Jak zauważył Sąd, w niniejszej sprawie istota sporu dotyczyła wielkości udziałów w użytkowaniu wieczystym, jakie winny przypadać R.J. i E.S. oraz pozostałym uprawnionym A. i J. H. oraz K. i K. P., w prawie użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu, oznaczonego jako działka nr [...], położonego w Warszawie przy ul. [...]. Zdaniem skarżących, wobec stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej z 1954 r. i 1975 r. oraz decyzji komunalizacyjnej z 1991 r. nie mają mocy prawnej wszelkie wydane w stosunku do przedmiotowego gruntu decyzje oraz przepisy tzw. "dekretu warszawskiego", skutkiem czego Prezydent m. st. Warszawy winien przyznać R.J. i E.S. udział w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości, jaki wynikał ze stanu prawnego nieruchomości nr hip. [...] – Praga, obowiązującego w 1938 r. Natomiast zdaniem Prezydenta m. st. Warszawy i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, organ rozpoznający wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie jest uprawniony do przyznania skarżącym udziału w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] i budynku w rozmiarze 3/4 części, ponieważ nie może znieść skutków prawnych wynikających z obowiązującego dekretu z dnia 26 października 1945 r. i rozporządzać tą częścią prawa użytkowania wieczystego, która została zbyta wraz z odrębną własnością lokali 6 i 7 w przedmiotowym budynku.

Zdaniem Sądu prawidłowe było stanowisko obu organów, nie można zaś było jednocześnie zgodzić się ze skarżącymi, że w niniejszej sprawie możliwe jest pominięcie skutków prawnych wynikających z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz, że aktualny stan prawny przedmiotowego gruntu jest tożsamy ze stanem prawnym obowiązującym w 1938 r. Sąd podkreślił, iż art. 7 ust. 2 dekretu był podstawą materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie, odnosząc się zaś do stanu prawnego przedmiotowego gruntu, Sąd wskazał, że organ administracji rozpoznający wniosek o przyznanie użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej związany jest stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania decyzji. Zatem przyznanie prawa użytkowania wieczystego obejmowało tylko tą część gruntu, która w dniu wydania decyzji, nie była obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, niż dawni jej właściciele i ich spadkobiercy.

Sąd I instancji zauważył przy tym, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. organ ocenia jedynie wystąpienie przesłanek zawartych w tym przepisie oraz ustala wysokość opłaty symbolicznej na podstawie przepisów aktu prawa miejscowego, a ponadto iż Prezydent m. st. Warszawy, rozpoznając wniosek dekretowy, nie miał prawnej możliwości usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i zawartych na ich podstawie umów cywilnoprawnych, na skutek których część gruntu objętego działaniem dekretu warszawskiego, po dacie jego wejścia w życie, została oddana w użytkowanie wieczyste najemcom wraz z prawem odrębnej własności lokali mieszkalnych. Skoro więc decyzje i umowy te obowiązywały w dniu wydania decyzji ustanawiającej na rzecz E. S., R. J., J. i A. H. oraz K. i K. P. prawo użytkowania wieczystego, to organ był nimi związany i musiał uwzględnić skutki z nich wynikające. Zdaniem Sądu stanowisko skarżących, co do obowiązywania stanu prawnego przedmiotowego gruntu z momentu sprzed wejścia w życie dekretu, byłoby zasadne jedynie wtedy, gdyby przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., prócz stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej z 1954 r. i prawa użytkowania wieczystego z 1975 r. i decyzji komunalizacyjnej z 1991 r., stwierdzona została nieważność decyzji z dnia [...] października 1974 r. i z dnia [...] października 1974 r. orzekających o sprzedaży lokali nr 6 i 7 w przedmiotowym budynku. Wobec tego, że wspomniane decyzje z 1974 r. i umowy z 1975 r. obowiązują, Prezydent m. st. Warszawy prawidłowo, zdaniem Sądu, określił udziały w prawie użytkowania wieczystego do pozostałej części nieruchomości, proporcjonalnie do wzajemnego stosunku udziałów poszczególnych właścicieli, jaki wynikał z aktu notarialnego z dnia [...] marca 1938 r., z wyłączeniem łącznego udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu wynoszącego 0,4704 części przypadającego właścicielom lokali nr 6 i 7.

Odnosząc się do kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego, z pominięciem sposobu korzystania z budynku przez jego obecnych właścicieli, Sąd wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. organ nie zajmuje się ustalaniem praw do budynku i nie orzeka o podziale gruntu i budynku, lecz orzeka o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu, przyznając udziały w tym prawie uprawnionym, w takim stosunku, jaki wynikał z udziałów we współwłasności przysługujących dawnym jego współwłaścicielom. W przedmiotowej sprawie do obowiązków organu nie należało również badanie, w jaki sposób i kto użytkuje budynek posadowiony na nieruchomości warszawskiej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd oddalił złożoną w niniejszej sprawie skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpili do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.J. oraz E.S., reprezentowani przez adwokat J. T. – K., domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienia ich skargi, poprzez wprowadzenie do treści decyzji następujących zmian:

1. w pkt 1 na wydaniu orzeczenia o ustanowieniu na rzecz Skarżących prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 201 m2 znajdującego się pod budynkiem mieszkalnym na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...],położonego przy ul. [...] w Warszawie, na rzecz E.M.S. w 0,25 części oraz R.J.J. w 0,25 części, oraz A. i J. H. w 0,25 części i K. i K. P. w 0,25 części,

2. w pkt 3 ustalenie czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1 w wysokości netto stanowiącej 3% ceny gruntu,

3. uchylenie pkt 5.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, to jest art. 145 ust. 1 lit. a. w zw. z art. 134 § 2 P.p.s.a, poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. i decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2007 r., pomimo jej niezgodności z art. 7 ust. 2 oraz ust. 4 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. na skutek błędnego przyjęcia, iż zaskarżone decyzje są decyzjami w całości wydanymi na korzyść skarżących,

2. prawa materialnego, to jest art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja uwzględniająca wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu tylko w części jest decyzją wydaną na korzyść skarżących, pomimo wyraźnego wskazania w punkcie 1 i 5, iż Prezydent m.st. Warszawy odmawia ustanowienia użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,4704 części w zabudowanym gruncie,

3. prawa materialnego to jest naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. polegające na błędnej wykładni dokonanej z pokrzywdzeniem skarżących, a polegającej na uznaniu za zgodne z prawem przyznanie im użytkowania wieczystego w nieruchomości – stanowiącej przed dniem wejściem w życie dekretu ich współwłasność w 1/2 części – tylko w 1/4 części, z uwagi na fakt, iż w budynku posadowionym na tej nieruchomości zostały w 1975 r. sprzedane dwa lokale wraz z odpowiednim udziałem w części nieruchomości znajdującej się pod budynkiem,

4. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a tej ustawy, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia norm prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, to jest art. 156 § 2 kpa, poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji pomimo, iż wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa polegającym na nie rozstrzygnięciu w decyzji kwestii odszkodowania za część nieruchomości w stosunku do której odmówiono skarżącym ustanowienia użytkowania wieczystego to jest nie przyznaniu ani nie ustaleniu wysokości odszkodowania.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż decyzje z dnia [...] października 1974 r. oraz [...] października 1974 r. orzekające o sprzedaży wyżej opisanych lokali oraz podpisane na ich podstawie akty sprzedaży tychże lokali opierały się na nieważnych ex tunc decyzjach Prezydium Rady Narodowej odmawiającej przyznania skarżącym prawa własności czasowej z dnia [...] września 1954 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe z dnia [...] sierpnia 1975 r., a zatem organ administracji winien z urzędu wszcząć postępowanie w trybie nadzoru i wskazane decyzje co najmniej uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ winien także rozstrzygnąć w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. o odszkodowaniu za nieprzyznanie właścicielom prawa użytkowania wieczystego w wysokości jaka im się należała na dzień złożenia wniosku dekretowego.

Ponadto wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że w jego ocenie przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty pozostają w związku z naruszeniem art. 1 Protokołu 1 Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności.

Uzupełniając skargę kasacyjną pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżących stwierdziła, iż zarzut określony w pkt. 2 wniesionej skargi opiera się na "błędzie w subsumpcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony przez Sąd w sprawie, a zatem także okoliczność odmowy przez organ administracji w pkt 5 decyzji uwzględnienia wniosku w części, błędnie został przez Sąd uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w art. 134 § 2 P.p.s.a.". Zdaniem działającego w sprawie adwokata Sąd wprawdzie prawidłowo ustalił stan faktyczny, jednakże pominął przy jego interpretacji okoliczność braku w zaskarżonej części decyzji jakiegokolwiek rozstrzygnięcia organu w kwestii przyznania skarżącym:

1. przy przyjęciu, że doszło do nieuwzględnienia wniosku w części (art. 7 ust. 4 dekretu) – użytkowania wieczystego innego gruntu o równej wartości użytkowej,

2. przy przyjęciu, że nastąpiło nieprzyznanie właścicielowi użytkowania wieczystego z jakichkolwiek innych przyczyn (art. 7 ust. 5 dekretu) – odszkodowania.

Zawarte w pkt. 5 zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie nie wskazuje skarżącym która w wskazanych podstaw jest właściwa do dochodzenia przez nich praw do utraconego udziału i jako takie stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Ponadto uzupełnione zostały zarzuty stawiane zaskarżonemu orzeczeniu, poprzez wskazanie naruszenia:

1. art. 174 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 7 ust. 4 dekretu w zw. z art. 1 Protokołu 1 Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7 ust. 4 dekretu, przez nie ofiarowanie skarżącym w miejsce nieuwzględnionej części wniosku użytkowania wieczystego gruntu równe wartości użytkowej bądź prawa do zabudowy na takim gruncie

2. art. 174 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 7 ust. 5 dekretu w zw. z art. 1 Protokołu 1 Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ art. 7 ust. 5 dekretu polegające na tym, iż niezgodnie z treścią tego przepisu Prezydent m.st. Warszawy nie rozstrzygnął w kwestii odszkodowania za część nieruchomości, w stosunku do której odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego,

3. art. 174 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy w zw. z art. 7 ust. 4 i 5 dekretu, poprzez nieuwzględnienie skargi poprzez pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na nierozstrzygnięciu kwestii odszkodowania lub uzyskania prawa użytkowania wieczystego na innym gruncie o równej wartości użytkowej.

Postanowieniem z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1959/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną R.J., a zażalenie na to orzeczenie oddalone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OZ 618/08.

Do rozpoznania pozostała więc jedynie skarga kasacyjna E.S..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd II instancji związany jest przy rozpoznaniu sprawy zakresem zarzutów jakie postawione zostaną w skardze kasacyjnej. Z urzędu brana jest jedynie pod uwagę nieważność postępowania, co wynika z art. 183 § 2 przywołanej ustawy. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi jednak taki przypadek, zatem Sąd odwoławczy ocenia jedynie zasadność zarzutów postaionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając wniesiony środek zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż zarzuty w nim zawarte pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, a dotyczy to zarówno zarzutów zgłoszonych pierwotnie jak i zmodyfikowanych we wniesionym w ustawowym terminie uzupełnieniu skargi kasacyjnej.

Nie można zgodzić się z postawionymi przez autora skargi kasacyjnej zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Przede wszystkim nietrafnym jest wskazywanie art. 174 pkt 1 i 2 (nietrafnie określanego jako art. 174 ust. 1 i art. 174 § 2) P.p.s.a., jako przepisów postępowania, których naruszenia dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przepisy te wskazują bowiem jedynie podstawy skargi kasacyjnej, którą może być naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Tak więc naruszenie może dotyczyć jedynie przepisów, które legły u podstawy zaskarżonego orzeczenia, a art. 174 pkt 2 takim przepisem być nie może, nawet w powiązaniu z innymi przepisami ustawy P.p.s.a.

Błędnie także kasator, zarzucając naruszenie przepisu art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a., wskazuje ten przepis jako należący do prawa materialnego, chociaż należy on do przepisów postępowania.

Nawet gdyby jednak zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych sformułowane zostały w sposób prawidłowy, to i tak nie zasługiwałyby na uwzględnienie. Stwierdzić bowiem trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się naruszenia jakichkolwiek przepisów przywołanej ustawy. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy, były decyzjami korzystnymi dla skarżących, bowiem decyzją organu I instancji uwzględniono wniosek byłego właściciela nieruchomości o ustaleniu na niej prawa użytkowania wieczystego. Oprócz błędnej klasyfikacji przepisu art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej błędnie odczytuje ten przepis.

W myśl art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Upatrując podstawę nieważności kasator zarzuca Sądowi jednocześnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a. (błędnie przy tym oznaczając przepis ustawy) przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji SKO. Zarzut taki nie koresponduje z zarzutem naruszenia prawa materialnego, ani z podstawą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy zastosowaniu art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a., bowiem wówczas Sąd obowiązany byłby stosować przepis art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy P.p.s.a

Ponadto zarzuty dotyczące naruszenia tego przepisu są w swoim zapisie ze sobą niespójne, bowiem raz autor skargi kasacyjnej odnosi się do korzystnego dla skarżących w całości rozstrzygnięcia organów, zaś w kolejnym akapicie mowa jest o uznaniu decyzji za korzystne dla stron jedynie w części.

Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. nie znajduje, zdaniem Sądu odwoławczego, uzasadnienia w świetle powołanych w sprawie okoliczności. Z przepisami tymi kasator łączy naruszenie art. 156 § 2 kpa, który to przepis odnoszący się do postępowania o stwierdzenie nieważności w ogóle nie miał zastosowania w postępowaniu przez Prezydentem i Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postępowanie zwykłe i zasadnie Sąd ten stwierdził, iż organy administracji wydające deczyje w przedmiotowej sprawie nie naruszyły prawa. Nie zachodziły więc przesłanki do uchylenia rozstrzygnięć. Za prawidłowe przyjąć trzeba stanowisko Sądu, iż zasadne były ustalenia organów co do koniczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 7 dekretu z dnia 26 paździenika 1945 r. oraz co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Jak zauważył to Sąd I instancji podstawą materialną zaskarżonego rozstrzygnięcia przyznającego prawo użytkowania wieczystego był art. 7 ust. 2 dekretu i niedopuszczalnym było – czego w istocie żądali skarżący – pominięcie tego przepisu przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Także ustalenia Sądu co do obecnego stanu prawnego nieruchomości (zamiast do stanu z roku 1938, na który powoływały się strony) nie mogą być uznane za błędne, zaś stanowisko Sądu, zgodnie z którym konieczne było uwzględnienie przy ocenie tego stanu faktu sprzedaży dwóch lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości, wraz z przyznaniem prawa użytkowania wieczystego proporcjonalnego udziału w gruncie, na którym budynek stoi, jest w pełni zasadne i odpowiada prawu.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 7 ust. 2, 4 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zauważył, iż przepis art. 7 dekretu (wbrew twierdzeniom stron i ich pełnomocnika) nie daje organowi, wydającemu decyzję w sprawie przyznania byłym właścicielom nieruchomości warszawskiej prawa użytkowania wieczystego, uprawnień do oceny prawidłowości decyzji zmieniających stan prawny nieruchomości. Organ wydaje bowiem swoje rozstrzygnięcie jedynie w oparciu o stan prawny obowiązujący w momencie wydawania decyzji. Wbrew stanowisku skarżących Prezydent m.st. Warszawy nie był uprawniony do podważenia legalności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych nr 6 i 7 w budynku przy ul. [...] z dnia [...] i [...] października 1974 r., w następstwie których, na mocy umów z dnia 8 i 18 grudnia 1975 r., osoby fizyczne nabyły odrębną własność tych lokali wraz z prawem użytkowania wieczystego gruntu w proporcjonalnej wielkości. Decyzje te, mimo stwierdzenia nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1954 r. oraz decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa – Wola z dnia [...] sierpnia 1975 r. odmawiających ustanowienia prawa użytkowania wieczystego byłemu właścicielowi nieruchomości, pozostają w obrocie prawnym i kształtują obecny stan prawny przedmiotowej nieruchomości, a zatem niezaprzeczalnie musiały one być uwzględnione przy ocenie dokonywanej przez organ wydający decyzję o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego. Podkreślić przy tym trzeba, iż organ ten nie miał przy tym możliwości oceny prawidłowości tych decyzji, bowiem postępowanie toczące się w sprawie oparte było na przepisie art. 7 dekretu, który uprawnień takich organowi nie przyznaje. Żądanie uwzględnienia wadliwości decyzji przez Sąd I instancji przekraczałoby granice orzekania określone w art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.

Ponadto pokreślić należy, iż nie można uznać za zasadne stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym organ, wydając decyzję o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego, z uwagi na swoiste pomniejszenie udziału we współwłasności nieruchomości w stosunku do stanu z roku 1938, winien był przyznać wnioskodawcom stosowne odszkodowanie lub też prawo użytkowania wieczystego gruntu równej wartości użytkowej.

W przedmiotowej sprawie Prezydent m.st. Warszawy orzekał w odniesieniu do konkretnej nieruchomości warszawskiej, położonej przy [...]. Odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dotyczyła udziału wynoszącego 0,4704 części działki nr [...], a zatem organ ani Sąd nie rozpatrywały możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego innego, zamiennego gruntu.

Ponadto zauważyć należy, iż w myśl art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) z dniem 1 sierpnia 1985 r. wygasły prawa do odszkodowania za przejęte grunty i budynki. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, której podstawę stanowiły tylko przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, możliwość dochodzenia odszkodowania za część nieruchomości określoną w pkt. 5 decyzji Prezydenta stwarzałoby uznanie w odrębnym postępowaniu decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego i sprzedaży lokali z 1974 r. za wydane z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa). Jak już wyżej zauważono organ rozpoznający wniosek byłego właściciela nieruchomości oceniał przesłanki wskazane w art. 7 ust. 2 dekretu jedynie w oparciu o stan prawny nieruchomości istniejący w momencie wydawania decyzji i nie był on władny do badania zasadności i legalności decyzji przyznających własność lokali mieszkalnych wraz prawem użytkowania wieczystego części gruntów. Ewentualna ocena zaistnienia przesłanek dla przyznania skarżącym odszkodowania lub też prawa użytkowania wieczystego innej nieruchomości możliwa byłaby dopiero po ewentualnym wzruszeniu decyzji o sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...], bądź też uznaniu ich za wydane z naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Sąd nie uznał także za zasadny zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu 1 Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności, którego dopatrywał się autor skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe i uznając skargę kasacyjną E.S. za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.