Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 680/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...]grudnia 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek J. M. (dalej "Skarżącego") sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia [...]sierpnia 2017 r. nr [...], umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji Ministra z dnia [...]grudnia 2017 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z dnia [...]maja 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej "u.g.n.", Starosta [...] (dalej "Starosta"), po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego oraz E. M., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]o powierzchni 255 m2, położonej w [...]przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...]prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (dalej "(sporna/przedmiotowa) nieruchomość/grunt").

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, Starosta wskazał, co następuje:

(-) T. i M. M. sprzedali Skarbowi Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), nieruchomość nr [...]o powierzchni 541 m2 wraz z częściami składowymi z przeznaczeniem pod budownictwo spółdzielcze;

(-) W wyniku podziału zbytej nieruchomości powstała nieruchomość nr [...]o powierzchni 255 m2, która obecnie wchodzi w skład nieruchomości nr [...]o pow. 5.953 m2;

(-) Decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]z dnia [...]sierpnia 1971 r. nr [...]m.in. grunt stanowiący działkę nr [...], został oddany w użytkowanie wieczyste do dnia [...]czerwca 2068 r. [...]Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] (dalej "Spółdzielni");

(-) Aktem notarialnym Rep. A Nr [...]z dnia [...]lutego 1972 r. m.in. na gruncie stanowiącym działkę nr [...]ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni z przeznaczeniem pod zabudowę osiedlem mieszkaniowym o nazwie "[...]". Właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina Miasta [...], zaś prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni wpisano w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przed Sąd Rejonowy w [...]w dniu [...]marca 1972 r.;

(-) Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Wyjątek ten uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed dniem wejścia w życie w/w ustawy wywłaszczona nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli w spawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, iż wywłaszczona nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy, prawo nabywcy zaś zostało ujawnione w księdze wieczystej, to postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe.

2. Decyzją z dnia [...]czerwca 2006 r. Nr [...]Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy decyzję Starosty.

3. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 467/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej "WSA (w Gdańsku)")) oddalił skargę Skarżącego na decyzję Wojewody z 2006 r. Uzasadniając w/w wyrok, WSA wskazał w szczególności, co następuje:

Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie, a w szczególności z odpisu z księgi wieczystej Kw nr [...], wynika, że działka nr [...]stanowiąca własność Gminy Miasta [...]pozostaje obecnie w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Prawo to – jak wynika z pisma Sądu Rejonowego w [...]Wydziału Ksiąg Wieczystych w [...]z dnia [...]kwietnia 2006 r., nr [...]- ustanowione zostało na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia [...]lutego 1972 r. Rep [...]Państwowego Biura Notarialnego w [...]i wpisane do księdze wieczystej Kw [...]w dniu [...]marca 1972r. Wyjaśnić tu należy skarżącemu, że z postanowienia Sądu Rejonowego w [...]Wydziału [...]Ksiąg Wieczystych z dnia [...]kwietnia 2006 r., sygn. akt Dz. Odp. [...]w żadnym razie nie wynika, iż w księdze wieczystej nie jest wpisana jako użytkownik wieczysty działki nr [...]Spółdzielnia. Z postanowienia tego wynika to, że nastąpiły zmiany wpisów w księdze wieczystej oraz że Skarżący nie jest osobą, której te wpisy dotyczą wobec czego odmawia się mu wydania odpisu księgi wieczystej w części dotyczącej wpisów wykreślonych. Gwoli wyjaśnienia należy wskazać, że decyzją Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lipca 2001 r., nr [...]zatwierdzono projekt podziału nieruchomości obejmujący szereg działek w wyniku którego doszło do scalenia przedmiotowej działki nr [...]z innymi działkami w działkę nr [...], celem stworzenia możliwości ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych wraz z ułamkową częścią gruntu. Te zmiany gruntowe nie naruszyły prawa użytkowania wieczystego Spółdzielni tych gruntów.

Z powyższych okoliczności wynika, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 u.g.n., która uniemożliwia zwrot wskazanych nieruchomości byłym właścicielom. Z chwilą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej organ orzekający zobowiązany jest zatem ustalić w pierwszej kolejności zaistnienie okoliczności określonych w art. 229 u.g.n. W związku z zaistnieniem określonej tym przepisem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie miały podstaw do badania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie zamiany nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Z art. 229 u.g.n. wynika bowiem, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje w wypadku zaistnienia okoliczności w przepisie tym wskazanych, a zatem kwestia niewykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia mogłaby być rozpatrywana dopiero po ustaleniu, iż przed dniem 1 stycznia 1998r. nieruchomość nie została sprzedana albo nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. W związku z powyższym nietrafny okazał się zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 kpa polegający na braku ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Trzeba tu także wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie zarysowały się dwa stanowiska w odniesieniu do rodzaju rozstrzygnięcia w razie ustalenia istnienia przesłanek z art. 229 u.g.n. Według jednego z nich postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000r., sygn. akt I SA 1539/99 – LEX nr 75555; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1991r., sygn. akt SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000r., sygn. akt I SA 276/99 – OSP 2001/5/80, M.Wolanin, "Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej", Przegląd Sądowy 2000/7-8/18), zaś według drugiego należy odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. Tadeusz Woś – Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, str. 228-229, wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 : glosę Ludwika Żukowskiego do wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2000r., sygn. akt I SA 276/99 – OSP 2001/5/80 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005r., sygn. akt I SA/Wa 765/04, Lex nr 179226). Sąd w składzie niniejszym przychyla się do tego ostatniego poglądu, gdyż art. 229 ustanawia negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, której istnienie trzeba ustalić, a jeśli tak to ustalenie takie powinno prowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości. Podkreślić jednak należy, że oba rozwiązania proceduralne prowadzą do takiego samego skutku – braku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego przyjęcie przez organ jednego z tych rozwiązań - w tym wypadku umorzenia postępowania – nie prowadzi zdaniem Sądu do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż takie naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy.

4. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. I OSK 1010/07, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "NSA") oddalił skargę kasacyjną Skarżącego od w/w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 lutego 2007 r.

Uzasadniając wyrok, NSA podzielił stanowisko WSA, że organy orzekające w sprawie właściwie zastosowały art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. Żądanie skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogło podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organy, gdyż wystąpiła przeszkoda prawna uniemożliwiająca dokonywanie oceny zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) na nieruchomości tej ustanowiono, na rzecz osoby trzeciej, prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nie jest przedmiotem sporu, że część nieruchomości objęta działką nr [...], o powierzchni 255 m2 (numer sprzed scalenia: [...]) właściciel – Gmina Miasto [...], obciążyła prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na rzecz Spółdzielni. Umowę użytkowania wieczystego zawarto w dniu [...]lutego 1972 r. (akt notarialny Rep. A , nr [...]; k. nr [...]akt administracyjnych pierwszej instancji). Stosownego wpisu w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]dokonano [...]marca 1972 r., co wynika z odpisu orzeczenia tego sądu i odpisu z księgi wieczystej wydanego przez ten sąd [...]maja 2005 r. (k. nr 44d akt administracyjnych pierwszej instancji oraz k. nr 42 i 43 I tomu akt sądowych pierwszej instancji). Skoro wywłaszczoną nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) i prawo to ujawniono w księdze wieczystej, poprzedni właściciel w rozumieniu art. 229 u.g.n. utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w takim stanie faktycznym ocena pozytywnych przesłanek zwrotu nieruchomości była niedopuszczalna zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a . w zw. z art. 229 u.g.n.

5. Pismem z dnia [...]grudnia 2011 r. Skarżący wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]czerwca 2006 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty z dnia [...]maja 2006 r. (dalej "decyzje zwrotowe"), podnosząc iż zostały one wydane bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa, a dowody istotne dla sprawy, na których się oparto były fałszywe i niezgodne z prawdą.

6. Decyzją z dnia [...]sierpnia 2017 r. Minister umorzył w całości, wszczęte na w/w wniosek Skarżącego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowych.

7. Pismem z dnia [...]września 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia [...]listopada 2017 r., Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że decyzja z dnia [...]sierpnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Minister oparł się na sfałszowanych dowodach.

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...]grudnia 2017 r. Minister rozpatrzył sprawę ponownie, utrzymując w mocy własną decyzję z dnia [...]sierpnia 2017 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (aktualnie wchodząca w skład działki nr [...]) została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (zob. uzasadnienie decyzji Starosty [...]z dnia [...]maja 2006 r., znak: [...]).

(ii) W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. WSA w Gdańsku wskazał, że orzekające w sprawie organy zwrotowe poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne, a stan faktyczny rozpatrywanej sprawy wypełnia dyspozycję zawartą w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom. W związku zaś z zaistnieniem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organy nie miały podstaw do badania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie zamiany nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Ponadto Sąd wskazał że w sytuacji, gdy doszło do spełnienia przesłanek określonych w art. 229, możliwe są dwa rodzaje rozstrzygnięć: odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości albo umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Sąd podkreślił, że oba rozwiązania proceduralne prowadzą do tego samego skutku, tj. braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku z tym umorzenie przez organ postępowania zwrotowego nie prowadzi, zdaniem Sądu, do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż takie naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 t.j.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 Kpa. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2015 r" sygn. akt VII SA/Wa 406/15, publ. CBOSA).

A zatem, skoro przesłanka skutkująca nieważnością decyzji musi istnieć w dacie wydawania decyzji przez organ, to oddalenie skargi na decyzję Wojewody jest równoznaczne z dokonaniem przez WSA w Gdańsku oceny, że wada taka nie wystąpiła.

Ponadto należy w tym miejscu wskazać, że w myśl art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Elementy tej oceny muszą mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1261/10).

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. WSA w Gdańsku jednoznacznie wskazał, że organ zwroty II instancji podjął prawidłową decyzję, utrzymując w mocy decyzję Starosty.

A skoro tak to ocena prawna zawarta we w/w wyroku wiąże organy orzekające w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowych. Zgodnie bowiem z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do organów administracji publicznej sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. W przeciwnym wypadku zagrożona była by spójność i logika działania organów państwa. Rozwiązanie powyższe zapobiega również współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy.

(iii) Odnosząc się natomiast do zarzutu jakoby Minister oparł się w toku postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją na dowodach, które zostały sfałszowane należy stwierdzić, iż fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana. Fałsz ten może przybierać przy tym zarówno formę fałszu materialnego, a więc co do formy dokumentu, jak i intelektualnego, co do treści dokumentu, gdy jego forma jest autentyczna (zob. np. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1203/07 oraz z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1112/12, publ. CBOSA). Fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje na zaistnienie tego rodzaju okoliczności. Jednakże w sytuacji, gdyby w wyniku przeprowadzenia postępowania karnego zapadło prawomocne orzeczenie sądu lub innego organu stwierdzające sfałszowanie ww. dokumentu, możliwe jest wznowienie niniejszego postępowania w oparciu o art. 145 Kpa. Należy przy tym pamiętać iż stosownie do regulacji zawartej w art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

IV. Pismem z dnia [...]stycznia 2018 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...]grudnia 2017 r. (nieściśle wskazując, iż przedmiotem skargi jest pierwsza decyzja tego organu wydana w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku, tj. decyzja z dnia [...]sierpnia 2017 r.), zarzucając organowi nadzorczemu naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, Konstytucji RP oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do powyższego Skarżący zarzucił organowi w szczególności:

(i) Wadliwe ustalenie, że Skarb Państwa nabył skutecznie, w drodze umowy wywłaszczeniowej zawartej z poprzednikami prawnymi Skarżącego, prawo własności nieruchomości nr [...]o powierzchni 541 m2 (z której wydzielona została następnie działka objęta wnioskiem zwrotowym). Organ błędnie uznał w tym kontekście, iż charakter w/w aktu wywłaszczeniowego posiada pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]z dnia [...]kwietnia 1969 r. nr [...], zawierające jedynie ofertę dobrowolnego odstąpienia w/w nieruchomości;

(ii) Nieuwzględnienie faktu, że: (-) udostępnienie w/w nieruchomości przez poprzedników prawnych Skarżącego miało charakter wyłącznie czasowy, albowiem nieruchomość miała służyć jedynie jako plac budowy, w związku z czym miała zostać zwrócona poprzednikom niezwłocznie po jej wykorzystaniu na w/w cel, (-) przedmiotowa nieruchomość nie została jednakże nigdy wykorzystana w w/w sposób, pozostając nieużytkiem, (-) poprzednicy Skarżącego nie otrzymali należnego odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości;

(iii) Wadliwe przyjęcie, że organy orzekające w przedmiocie zwrotu nieruchomości (tj. Starosta i Wojewoda) miały podstawy do zastosowania w sprawie art.229 u.g.n., podczas gdy wbrew hipotezie tego przepisu przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie doszło do skutecznego ustanowienia na nieruchomości objętej wnioskiem prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni.

Skarga wskazuje w tym kontekście, co następuje:

Z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż do ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na nieruchomości konieczny jest wpis w księdze wieczystej, który ma charakter konstytutywny.

W swojej decyzji Starosta wskazał, iż ustanowienie użytkowania wieczystego działki nr [...]na rzecz Spółdzielni nastąpiło aktem notarialnym Rep. A nr [...]z dnia [...]lutego 1972 roku, sporządzonym przez notariusza T. S. z [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedlem mieszkaniowym. Wyżej wymieniona umowa nie została jednakże prawidłowo ujawniona w KW nr [...]. Działka nr [...]została co prawda ujawniona w księdze wieczystej, jednak na podstawie innego aktu notarialnego - z dnia [...]czerwca 1969 roku, w którym to akcie przedmiotowa działka nie występuje. W konsekwencji nie można uznać, iż przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na działce [...]ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni. W związku z powyższym Starosta umarzając postępowanie w niniejszej sprawie rażąco naruszył również art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zastosowanie go w sytuacji, w której przepis ten nie powinien być zastosowany.

Pismem z dnia [...]lutego 2006 roku, nr [...], Starostwo Powiatowe w [...]dział Gospodarki Nieruchomościami stwierdziło, iż zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW nr [...]z dnia [...]maja 2005 roku, żaden z dokumentów, które stanowiły podstawę wpisu Spółdzielni jako użytkownika wieczystego nie stanowi podstawy ujawnienia nieruchomości nr [...]w przedmiotowej księdze wieczystej.

Jednocześnie w reakcji na złożenie przez Skarżącego wniosku zwrotowego - w dniu [...]marca 1997 roku z upoważnienia Prezydenta [...]zawarto przed Notariuszem M. K. umowę ze Spółdzielnią, której przedmiotem było oddanie spornego gruntu Spółdzielni w użytkowanie wieczyste i przeniesienie na nią prawa własności budynków (Rep. A [...]). W/w prawo zostało wpisane do księgi wieczystej KW nr [...]w dniu [...]października 1997 r. niemniej odnotować należy, że wspomniany akt notarialny dotyczył nieruchomości położonej przy ul. [...]w [...], podczas gdy działka nr [...]o pow. 255 m2 leży przy ul. [...]w [...]. Pomimo zatem faktu, iż przedmiotowy akt notarialny nie objął spornej działki, to na jego podstawie działkę tę wpisano do księgi wieczystej KW nr [...].

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. W piśmie procesowym z dnia [...]marca 2018 r. Skarżący uzupełnił stanowisko w sprawie w następujący sposób:

W przedmiotowej sprawie doszło do fałszowania faktów, ewentualnie do dokonania na rzecz Spółdzielni - na podstawie aktu notarialnego z dnia [...]marca 1997 r. - bezprawnych wpisów prawa użytkowania wieczystego gruntu do ksiąg wieczystych KW nr [...]oraz [...].

Błędnie ustalił Minister, iż działka nr [...]km 19 Bp o pow. 255 m2 położona w [...]przy ul. [...]jest częścią działki nr [...]o pow. 255 m2, dla której Sąd Rejonowy w [...][...]Wydział prowadzi Księgę Wieczystą [...]. Działka nr [...]jest częścią działki nr [...]km [...] Bp o pow. 541 m2 położonej w [...]przy ul. [...]jako własność M. i T. M. zapisanej w KW nr [...].

Otwarcie nowej księgi wieczystej KW nr [...]miało znowu bezprawnie doprowadzić do włączenia działki nr [...]w skład nieruchomości nr [...]o pow. 5953 m położonej w [...]przy ul. [...] i [...]. Należy koniecznie wskazać, iż nowa księga wieczysta KW nr [...] została założona tylko dla działki nr [...]o pow. 5953 m2 w grudniu 2009 r., lecz nie wynika z niej z jakich numerów działek powstała ta nieruchomość. Na pewno nie występuje w niej działka nr [...].

Żaden z występujących w sprawie dokumentów nie stanowił podstawy do ujawnienia we w/w księgach wieczystych: (-) przedmiotowej nieruchomości, (-) prawa własności na rzecz Skarbu Państwa - Gminy Miasta [...], (-) prawa użytkowania wieczystego Spółdzielni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji prowadzi do następujących wniosków.

1. Przedmiotem sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzjami Ministra z dnia [...]sierpnia i [...]grudnia 2017 r., było ustalenie, czy dopuszczalnym jest przeprowadzenie na wniosek Skarżącego postępowania nadzorczego, regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a., w stosunku do decyzji Starosty z dnia [...]maja 2006 r. i Wojewody z dnia [...]czerwca 2006 r., umarzających postępowanie o zwrot spornej nieruchomości, w sytuacji, w której w/w decyzje Starosty i Wojewody zostały poddane w przeszłości kontroli sądu administracyjnego, zakończonej prawomocnym oddalaniem skargi. Trafnie uznał Minister, że dalsze prowadzenie w tej sytuacji wszczętego na wniosek Skarżącego postępowania nadzorczego byłoby prawnie niedopuszczalne, co pociąga za sobą konieczność umorzenia tego postępowania na podstawie art.105 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi nie zasługiwały w tej sytuacji na uwzględnienie.

2. Co do zasady osoba posiadająca stosowny interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. może żądać przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania nadzorczego, regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a., w stosunku do decyzji administracyjnej, funkcjonującej w obrocie prawnym. Przedmiotem w/w postępowania nadzorczego jest skontrolowanie decyzji administracyjnej pod kątem występowania kwalifikowanych wad prawnych, skatalogowanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., w tym m.in. pod kątem obciążenia takiej decyzji rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W/w uprawnienie osoby posiadającej interes prawny ulega jednakże istotnemu ograniczeniu w sytuacji, w której decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, zakończonej prawomocnym oddaleniem skargi.

W uchwale składu 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, publ. LEX, NSA wskazał, że "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a. – [obecnie art.61 § 1 a k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.".

Z kolei w wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14, publ. LEX, NSA stwierdził, co następuje: "1. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. 2. Jeżeli sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. A skoro skarga na decyzję, została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. 3. Nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie.".

Przywołane rozważenia należałoby podsumować w ten sposób, że dopuszczalność wszczęcia na wniosek strony postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji administracyjnej, która została już pozytywnie zweryfikowana w toku wcześniejszej kontroli sądowej, jest bezwzględnie uzależniona od wykazania takich okoliczności sprawy, które w żadnym zakresie nie zostały wzięte pod uwagę przez sąd administracyjny.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

Skarżący podnosi, iż decyzje Starosty i Wojewody, umarzające postępowanie w przedmiocie zwrotu spornej nieruchomości, zostały wydane z rażącym naruszeniem art.229 u.g.n., w oparciu o który to przepis stwierdzono przeszkodę do realizacji roszczeń zwrotowych Skarżącego. W myśl przywołanego przepisu roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Skarżący zajmuje stanowisko, iż w/w regulacja nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie doszło do skutecznego ustanowienia na spornej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego.

W/w aspekt prawidłowości decyzji Starosty i Wojewody został jednakże (z wynikiem dla organów pozytywnym) wyczerpująco oceniony przez sądy administracyjne obu instancji, kontrolujące legalność w/w decyzji. Jak to już zatem obszernie zreferowano na wstępie:

(-) Wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 467/06, WSA w Gdańsku oddalił skargę Skarżącego na decyzję Wojewody z 2006 r., stwierdzając że przesłanki do zastosowania w sprawie art.229 u.g.n. zostały spełnione, albowiem na spornej nieruchomości ustanowiono na rzecz Spółdzielni prawo użytkowania wieczystego na podstawie umowy z dnia [...]lutego 1972 r. Rep [...], zawartej w Państwowym Biurze Notarialnym w [...], po czym prawo to zostało wpisane do księdze wieczystej Kw [...]w dniu [...]marca 1972 r. (Sąd powołał w tym kontekście pismo Sądu Rejonowego w [...]Wydziału Ksiąg Wieczystych w [...]z dnia [...]kwietnia 2006 r., nr [...]).

(-) W/w stanowisko w całości podzielił NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. I OSK 1010/07, oddalającym skargę kasacyjną Skarżącego od w/w wyroku WSA w Gdańsku. NSA wskazał zatem jednoznacznie, iż nie jest przedmiotem sporu, że część nieruchomości objęta działką nr [...], o powierzchni 255 m2 (numer sprzed scalenia: [...]) właściciel – Gmina Miasto [...], obciążyła prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na rzecz Spółdzielni. Umowę użytkowania wieczystego zawarto w dniu [...]lutego 1972 r. (akt notarialny Rep. A , nr [...]; k. nr [...]akt administracyjnych pierwszej instancji). Stosownego wpisu w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], dokonano [...]marca 1972 r., co wynika z odpisu orzeczenia tego sądu i odpisu z księgi wieczystej wydanego przez ten sąd 5 maja 2005 r. (k. nr 44d akt administracyjnych pierwszej instancji oraz k. nr 42 i 43 I tomu akt sądowych pierwszej instancji). Skoro wywłaszczoną nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ([...]stycznia 1998 r.) i prawo to ujawniono w księdze wieczystej, poprzedni właściciel w rozumieniu art. 229 u.g.n. utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Bezspornym jest, iż ustalenie wszystkich okoliczności, związanych z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości nastręczało pewnych problemów w postępowaniu prowadzonym przez Starostę i Wojewodę (odnotować w tym kontekście należy niedostateczną precyzję wpisów zawartych w Kw nr [...], wskazującej trzy różne umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, w tym kwestionowaną w skardze umowę z dnia [...]marca 1997 r.), co wymagało wystąpienia o konieczne wyjaśnienia do sądu wieczystoksięgowego (pismo Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych w [...] nr [...]z dnia [...]kwietnia 2006 r., nr [...]). W/w postępowanie dowodowe, a także sformułowane na jego podstawie oceny, zostały jednakże całkowicie zaaprobowane przez przywołane wyroki WSA w Gdańsku oraz NSA. Powyższa okoliczność trwale wyklucza dopuszczalność weryfikowania tychże ocen w postępowaniu nadzorczym.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że treść wpisu w księdze wieczystej nieruchomości o ustanowieniu na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni była bezwzględnie wiążąca dla orzekających w sprawie zarówno organów, jak i sądów administracyjnych, które nie miały umocowania (wbrew oczekiwaniom Skarżącego) do badania ich prawidłowości. Zgodnie bowiem z art.3 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2017 r. nr 1007) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (z kolei w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 503/16, publ. LEX NSA wskazał, że zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny).

W tym kontekście stwierdzić należy, że stanowisko Skarżącego w sprawie opiera się na negacji prawidłowości wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości na rzecz Spółdzielni. Skarżący wywodzi bowiem, że wbrew zapisom księgi wieczystej do skutecznego ustanowienia w/w prawa nigdy nie doszło a zatem wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Kategorycznie podkreślić należy (w nawiązaniu do uwag poczynionych wyżej), iż weryfikacja tego rodzaju zarzutów nie następuje w postępowaniu administracyjnym, a wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dopiero skuteczne zakwestionowanie, w stosownej procedurze przed w/w sądem, wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej spornej nieruchomości (tj. wykreślenie tego wpisu), mogłoby stanowić podstawę np. do ewentualnego wznowienia postępowania zakończonego decyzjami umarzającymi postępowanie zwrotowe (czyniąc tę uwagę, Sąd nie przesądza jednakże w żadnym zakresie, że zastrzeżenia Skarżącego do przedmiotowego wpisu miałyby być zasadne). Celowość podjęcia kroków we w/w zakresie musi zatem rozważyć sam Skarżący.

W podobny sposób należy ustosunkować się do zarzutu Skarżącego, że Skarb Państwa nie nabył skutecznie, w drodze umowy wywłaszczeniowej zawartej z poprzednikami prawnymi Skarżącego, prawa własności nieruchomości nr [...]o powierzchni 541 m2 (z której wydzielona została następnie działka objęta wnioskiem zwrotowym). O ile Skarżący kwestionuje prawidłowość wpisu Skarbu Państwa jako właściciela w/w nieruchomości w księdze wieczystej, winien rozważyć podjęcie przed sądem wieczystoksięgowym stosownych kroków prawnych, mających na celu wzruszenie w/w wpisu.

W związku z przesądzeniem wystąpienia w sprawie przeszkody do zwrotu nieruchomości, o której mowa w art.229 u.g.n. bezprzedmiotowym jest rozważanie okoliczności, w oparciu o które Skarżący wywodzi spełnienie się ustawowych przesłanek do zwrotu, takich jak: (-) ewentualne wyłącznie czasowe udostępnienie nieruchomości przez poprzedników prawnych Skarżącego, (-) niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia. Poza przedmiotem postępowania zwrotowego pozostaje również kwestia ustalenia, czy poprzednicy Skarżącego otrzymali należne odszkodowanie.

Wbrew ocenie skargi brak jest również podstaw do zanegowania faktu, iż działka nr [...]km 19 Bp o pow. 255 m2 położona w [...] przy ul. [...]jest częścią obecnej działki nr [...]o pow. 255 m2. Jak bowiem wskazał w swoim wyroku NSA: "Nie jest przedmiotem sporu, że część nieruchomości objęta działką nr [...], o powierzchni 255 m2 (numer sprzed scalenia: [...]) właściciel – Gmina Miasto [...]a, obciążyła prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na rzecz Spółdzielni.".

W świetle wskazanych wyżej okoliczności zasadność umorzenia wszczętego na wniosek Skarżącego postępowania nadzorczego nie budzi zastrzeżeń.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.