Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1893/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20  ust. 1 i  art. 28  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 99/09 w sprawie ze skargi B. A. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009r. sygn. akt II SA/Bk 99/09 w sprawie ze skargi B. A., na uchwałę Rady Gminy G.z dnia [...] listopada 2008r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. podjętą w oparciu o art. 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy G. orzekła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar części działki Nr ew. [...] o pow. 10,0 ha położonej na gruntach wsi G. w Gminie G., woj. podlaskie w granicach określonych na załączniku graficznym na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, stanowiącej integralną część tej uchwały. Uzgodniony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymienionego wyżej terenu został wyłożony wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w okresie od 1 lipca 2008r. do 22 lipca 2008r. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego planu zakreślony został do dnia 31 sierpnia 2008r. Planowana na dzień 17 lipca 2008r. publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu nie odbyła się z uwagi na brak zainteresowanych.

W dniach [...], [... ]i [...]sierpnia 2008r. uwagi na piśmie do ustaleń przyjętych w projekcie planu miejscowego złożył B. A., sprzeciwiając się przyjętemu w projekcie planu zamiarowi przeznaczenia pod zabudowę terenu położonego we wsi G., do tej pory niezabudowanemu. Podał m.in., iż projektowana zmiana naruszy wiele przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wskazał, że projektowany teren położony jest na obszarze Natura 2000 i w związku z tym niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Podniósł, iż na przedmiotowym terenie znajduje się kilkunastoletni las stanowiący część rozległego kompleksu leśnego graniczącego z Puszczą Knyszyńską, czego organy gminy nie wzięły pod uwagę uchwalając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Gminy G. na sesji odbytej [...] listopada 2008r. podjęła uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego części działki Nr Ew. [...] o pow. 10, 0 ha, położonej na gruntach wsi G. w Gminie G. woj. Podlaskie, przeznaczonej pod zabudowę mieszkalną i pensjonatową z dopuszczeniem jednorodzinnej i agroturystycznej. Integralną częścią uchwały stały się, zgodnie z § 2 uchwały : stwierdzenie zgodności ustaleń planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...]czerwca 2002 r. ze zm. (załącznik Nr 2); określenie sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych Gminy G. oraz zasady ich finansowania (załącznik Nr 3); rozstrzygnięcie o odrzuceniu uwag zgłoszonych do planu, po jego wyłożeniu do wglądu publicznego (załącznik Nr 4).

B. A. pismem z [...]listopada 2008r. wezwał Radę Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Rada Gminy G. w dniu [...] grudnia 2008r. rozpatrzyła wezwanie B. A. do uchylenia skarżonej uchwały i uznała je za bezzasadne, gdyż nie wykazał on by podjęta uchwała naruszyła jego interes prawny.

B. A. w dniu [...] stycznia 2009 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] listopada 2008r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego części działki Nr Ew. [...] o pow. 10, 0 ha, położonej na gruntach wsi G. w Gminie G. woj. Podlaskie, przeznaczonej pod zabudowę mieszkalną i pensjonatową z dopuszczeniem jednorodzinnej i agroturystycznej. Zarzucił on przedmiotowej uchwale m.in. naruszenie wiele przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wskazał, że projektowany teren położony jest na obszarze Natura 2000 i w związku z tym niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Podniósł, iż na przedmiotowym terenie znajduje się kilkunastoletni las stanowiący część rozległego kompleksu leśnego graniczącego z Puszczą Knyszyńską, czego organy gminy nie wzięły pod uwagę uchwalając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz o zwrot kosztów wpisu sądowego.

Rada Gminy G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że plan miejscowy uchwalony skarżoną uchwałą uzyska wszystkie uzgodnienia wymagane przepisami prawa, w tym także w zakresie ochrony przyrody. Z kolei przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko będzie wymagane dopiero na etapie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta z naruszeniem zasad oraz z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, co powoduje nieważność uchwały w całości, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, W-wa 2003, s. 90). Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasad i trybu jego sporządzenia. W przypadku natomiast, gdy plan został uchwalony z naruszeniem zasad oraz trybu jego sporządzania, należy zawsze stwierdzić nieważność uchwały w sprawie planu (art. 28 ustawy). Mówiąc o trybie procedury uchwalenia planu, trzeba mieć tu na uwadze kolejno podejmowane czynności planistyczne, określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. I tak pod pojęciem trybu procedury planistycznej będzie się mieściło formalne stwierdzenie zgodności rozwiązań planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzedzające uchwalenie planu, natomiast w pojęciu zasad merytoryczna, tj. rzeczywista zgodność treści planu z treścią owego stadium.

Przekładając powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanym wypadku plan został uchwalony zarówno z naruszeniem zasad oraz trybu jego sporządzania, dlatego też należało stwierdzić nieważność uchwały w sprawie planu.

Stosownie do treści art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresem infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, analiza treści w/w przepisu wskazuje, że uchwalenie planu wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kwestiach w nim wymienionych, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium, przy czym zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny, chodzi tu w istocie o ocenę zgodności jeszcze projektu planu ze studium, a nie planu ze studium (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wyd. C.H. Beck - Warszawa 2004, str. 189). Stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium niewątpliwie bowiem następuje przed uchwaleniem planu, co wynika z literalnego brzmienia przepisu - "plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności ze studium". Jeżeli rada gminy uzna, że projekt planu przedstawiony do uchwalenia nie jest zgodny ze studium, może stwierdzić konieczność dokonania istotnych zmian w projekcie. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Jeśli tak, to powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały, a ocena projektu pod względem zgodności ze studium powinna dotyczyć ostatecznej wersji projektu tj. już po dokonaniu w nim ewentualnych zmian w trybie art. 19 ust. 1 ustawy. Odrębna, uprzednia uchwała o zgodności planu z ustaleniami studium, podlegająca ocenie organu nadzoru co do jej legalności, a także zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, służy ochronie zasady praworządności w procesie sporządzenia planu, dlatego też brak takiej odrębnej uchwały uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006r., sygn. II SA/Bk 583/05, LEX Nr 17315). Sąd podkreślił, iż wymóg stwierdzenia przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostaje zachowany także wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej (preambule) uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r., II OSK 1863/06, ONSA i WSA 2008/1/14, OSP 2008/4/37; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r., II SA/OI 993/07, LEX nr 357621).

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, w ogóle nie została formalnie stwierdzona zgodność ostatecznego projektu planu ze studium. Wprawdzie załącznikiem Nr 2 uchwały w sprawie uchwalenia spornego planu jest stwierdzenie tejże zgodności, to jednakże nie przybrało ono formy odrębnej uchwały, czy też uchwały podjętej w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto analiza przebiegu sesji Rady Gminy G. odbytej [...] listopada 2008 r., odzwierciedlona protokołem znajdującym się w aktach sprawy dowodzi, ze przedmiotem obrad w ogóle nie była kwestia oceny zgodności ostatecznej wersji projektu planu ze studium.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznawanym przypadku naruszone zostały zarówno zasady sporządzania planu (stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium jest niezgodne z prawdą), jak i tryb sporządzania planu, albowiem stwierdzenie ustaleń zawarte zostało w formie załącznika do postanowień planu. Nadto w ocenie Sądu budzi wątpliwości kwestia prawidłowości rozpatrzenia zgłoszonych przez skarżącego uwag do projektu planu. Z cytowanego wyżej przepisu art. 20 ust. 1 ustawy wynika, iż uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Tymczasem z nadesłanego protokołu przebiegu sesji Rady Gminy G. odbytej [...] listopada 2008r. nie wynika, aby zarządzono jakiekolwiek głosowanie nad przyjęciem lub też odrzuceniem zgłoszonych uwag, a pod głosowanie poddano jedynie ostateczny projekt uchwały. W tej sytuacji uzasadnione jest stwierdzenie, iż Rada w ogóle nie odniosła się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Z całą pewnością zaś takiego wymogu nie spełnia przyjęte przez Radę Gminy G. rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu po jego wyłożeniu do wglądu publicznego, zgodnie ze stanowiskiem Wójta Gminy wyrażonym w załączniku do dokumentacji planistycznej.

Sąd pierwszej instancji, negatywnie ocenił także brak jakiegokolwiek uzasadnienia stanowiska Rady o uznaniu za bezzasadne wezwania skarżącego do uchylenia przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także Przewodniczący Rady Gminy G., który został zobowiązany przez Radę do udzielenia odpowiedzi B. A. na wezwanie, nie podał z jakich przyczyn i w oparciu o jakie przesłanki, zarzuty skarżącego nie zostały uwzględnione.

Ponadto Sąd wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie, dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają zastosowanie nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz związane z tą ustawą przepisy wykonawcze, a także przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, inkorporujące rozwiązania przyjęte w Dyrektywie Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory oraz Dyrektywie Rady Nr 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, które to akty statuują spójną europejską sieć ekologiczną specjalnych obszarów ochrony pod nazwą Natura 2000.

Inkorporując rozwiązania przyjęte w obu wskazanych dyrektywach ustawa o ochronie przyrody uznała w art. 6 ust. 1 pkt 5 obszary Natura 2000 za jedną z form ochrony przyrody, regulując m.in. ich charakter, sposób wyznaczania, określenie granic, tryb sporządzania i przyjmowania planów ochrony, ewidencję danych niezbędnych dla celów ochrony, sprawozdawczość oraz reżim prawny, w tym dopuszczalny zakres przedsięwzięć kolidujących z zasadami ochrony i zasady kompensacji (art. 25-39 ustawy). W wykonaniu tych postanowień ustawy zostały wydane rozporządzenia Ministra Środowiska: z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313); z dnia 16 maja 2005r. w sprawie typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000 (Dz. U. Nr 94, poz. 795); z dnia 30 marca 2005r. w sprawie trybu i zakresu opracowania projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 (Dz. U. Nr 61, poz. 549).

Stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną z dniem 15 listopada 2008r., projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, nie ulega wątpliwości, że powyższy przepis ustawy o ochronie przyrody został w tym postępowaniu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszony poprzez jego niezastosowanie. Organ planistyczny winien bowiem bezwzględnie, już na etapie uchwalania planu miejscowego, a nie - jak wskazano w odpowiedzi na skargę - dopiero na etapie realizacji przedsięwzięcia, przeprowadzić procedurę oceny oddziaływania planu na środowisko. Postępowanie to powinno być przeprowadzone pod względem ewentualnych skutków planu w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura".

Za zupełnie niewystarczające, uznał zaś Sąd stanowisko organu gminy zaprezentowane w prognozie oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu, zgodnie z którym na projektowanym terenie nie zarejestrowano gniazd ptaków podlegających ochronie na mocy Dyrektywy Ptasiej. Podobnie też odniesiono się do stanowiska Wojewody Podlaskiego wyrażonego w postanowieniu uzgadniającym w zakresie ochrony przyrody przedmiotowy projekt, gdzie stwierdzono, że rozstrzygnięcia zaproponowane w projekcie planu nie są sprzeczne z wymogami ochronnymi dla obszaru chronionego krajobrazu "Wzgórza Sokolskie". Takie zdawkowe opinie organów w żadnym wypadku nie mogą zastąpić obowiązku przeprowadzenia rzeczowej analizy oddziaływania projektu planu w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura". Organy nie wskazują bowiem w oparciu o jakie kryteria i na postawie jakich ustaleń wysnute zostały powyższe wnioski, jawią się więc jako zupełnie gołosłowne.

W motywach wyroku wskazano, iż skarżący wielokrotnie w swoich wystąpieniach do Rady Gminy G. wskazywał również, iż ustalenia planu oparte zostały na nieaktualnych mapach geodezyjnych albowiem w rzeczywistości na przeważającej powierzchni projektowanego terenu znajduje się 17 letni drzewostan przylegający do Puszczy Knyszyńskiej, a nie - jak to przyjęto w planie - grunty rolne. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący załączył fotografie projektowanego terenu z uwidocznionym na nich drzewostanem. Organy gminy w toku całego postępowania w przedmiocie uchwalenia planu w zasadzie ignorowały składane przez stronę informacje o związkach zamierzonej lokalizacji z granicami i reżimem prawnym Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej i konsekwentnie wskazywały, iż przedmiotowy teren nie znajduje się w granicach Puszczy Knyszyńskiej, a co za tym idzie brak jest tam jakiegokolwiek drzewostanu, co zresztą potwierdzają aktualne mapy geodezyjne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji takie postępowanie organów gminy w toku procedury planistycznej nie zasługuje na aprobatę. Wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy wymóg uwzględnienia wymogów ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oznacza obowiązek oceny terenów pod względem ich przydatności do różnych przeznaczeń, z uwzględnieniem wszystkich czynników istniejących na danym terenie, które mogą mieć wpływ na możliwość inwestowania na danym terenie, tak aby respektowane były jednocześnie walory środowiskowe projektowanego terenu. Rada Gminy G. jak wykazano uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie podjęła wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, nie zbadała bowiem czy na projektowanym terenie znajduje się zgodnie z twierdzeniami skarżącego zalesiony obszar będący kontynuacją Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej. Podkreślono, iż organy gminy w toku procedury planistycznej winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby nie narazić się na zarzut dowolności przeprowadzanych ustaleń, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a w tym przypadku podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, uchwalając ponownie plan, Rada zobowiązana zatem będzie do prawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej spełniając wszystkie wymagania formalne w tym zakresie, mając przy tym na względzie zmiany w procedurze sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzone ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), obowiązujące od dnia 15 listopada 2008 r.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, orzekając w oparciu o treść art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina G., i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie;

a) art. 20 ust 1 i art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r, Nr 80, poz. 717) poprzez błędne przyjęcie, iż przepis art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określając tryb uchwalania przez Radę Gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga by stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium nastąpiło wyłącznie w formie odrębnej uchwały. Regulacja art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje wprost obowiązku podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, a zatem nie daje podstaw ku temu, by brak takiej uchwały uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania i przestrzennego w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

b) art. 20 ust 1 i art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż Rada Gminy powinna, przed podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania i przestrzennego, przeprowadzić odrębne głosowania nad uwagami zgłoszonymi do projektu planu, gdy zdaniem skarżącej ani art. 18 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidujący możliwość składania uwag do projektu planu, ani art. 20 ust 1 tej ustawy nie nakładają na radę obowiązku głosowania poszczególnych uwag, co czyni iż uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem wyrażającym negatywne stanowisko względem treści zgłoszonych uwag.

II. poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie:

c) art. 33 ust 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r., o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r, Nr 92, poz. 880) w zw. z art. 40 i 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska,(Dz. U. z 2008r.,Nr 25, poz.150), przez bezzasadne zarzucenie Radzie Gminy G. popełnienia błędu subsumcji jak również błędne przyjęcie, że już na etapie uchwalania miejscowego planu przestrzennego wymagane jest przeprowadzenie procedury oddziaływania planu na środowisko w istocie zastrzeżone dla etapu realizacji planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy jest to stanowisko wadliwe z tej racji, iż powołane przepisy art. 33 ust 3 ustawy o ochronie przyrody i art. 40 i 41 ustawy Prawo ochrony środowiska wymagają od Rady, na etapie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzenia jedynie prognozy oddziaływania planu na środowisko a nie, co wynika np. z przepisów art. 46 i 51 ustawy Prawo ochrony środowiska, sporządzenia raportu o oddziaływaniu realizowanego przedsięwzięcia na środowisko.

III. poprzez niewłaściwe zastosowanie:

d) art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ) i art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2005r., Nr 45, poz. 435), poprzez nie wzięcie pod uwagę, że to nie okoliczność porośnięcia danego terenu roślinnością, choćby i leśną decyduje o jego kwalifikacji jako gruntu leśnego, a decydują o tym jedynie przesłanki jakie dany grunt spełnia, stosownie do regulacji art. 2 ust 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w art. 3 ustawy o lasach.

Podnosząc powyższe zarzuty, Gmina G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej, odnosząc się do stanowiska Sądu przedstawionego w motywach zaskarżonego wyroku podniesiono, iż z przepisu art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wprost obowiązek podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium. Skoro zatem kwestia ta nie jest oczywista, a w załączniku Nr 2 uchwały w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu zamieszczono stwierdzenie o tej zgodności, to tym bardziej nie jest uprawnionym twierdzenie, iż brak odrębnej, wcześniejszej uchwały w przedmiocie owej zgodności stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujące nieważnością uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano również na dwa orzeczenia NSA z dnia 8 sierpnia 2006r., II OSK 698/06 i z dnia 19 marca 2008r., II OSK 1627/07, LEX Nr 470909 w których NSA zajął stanowisko, iż zakładając nawet, że gminy narusza normę art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu.

Za nietrafny uznano argument Sądu, jakoby wcześniejsze podjęcie uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, miało służyć realizacji zasady praworządności w procesie sporządzania planu, poprzez ewentualne zaskarżenie tej uchwały w trybie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak słuszne bowiem podniesiono w doktrynie. zawarcie stwierdzenia w przedmiocie zgodności projektu planu z ustaleniami studium nie w odrębnej, lecz w tej samej uchwale zawierającej ustalenia planistyczne, nie pozbawia organu nadzoru prawa wydania aktu nadzoru, tak samo przyjęcie takiej formy działania przez radę gminy nie pozbawi możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały planistycznej z powodu przekonania, iż plan nie jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym skarżąca Gmina przychyliła się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 1863/2006, iż stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwala w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W stosunku do zarzutów dotyczących naruszenia art. 20 ust 1 i art. 18 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, Gmina G. podniosła, że w niniejszej sprawie wątpliwości WSA w Białymstoku budzi kwestia prawidłowości rozpatrzenia zgłoszonych przez skarżącego uwag do projektu planu, skoro Rada Gminy nie przeprowadziła w tej kwestii odrębnego głosowania. Zdaniem Sądu taka powinność Rady wynika z art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stwierdza min., iż uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Odnosząc się do wątpliwości Sądu skarżąca Gmina podniosła, że instytucja uwag zgłaszanych przez osoby fizyczne, osoby prawne i ułomne osoby prawne do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziana art. 18 ust 1 cyt. ustawy, jest szczególną postacią społecznego uczestnictwa w działalności planistycznej gminy. Z istoty swojej uwagi stanowią krytyczną ocenę zgłoszonych w projekcie planu propozycji planistycznych, dzięki czemu umożliwiają organowi konstruującemu projekt nadanie mu który najlepiej będzie realizował szeroko rozumiany interes społeczny. Uwagi się do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają rozpatrzeniu przez wójta, który w razie ich nieuwzględnienia przedstawia je Radzie do ostatecznego rozpatrzenia wraz z projektem. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 tej ustawy rozstrzygnięcia wójta dotyczące uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Rada Gminy z kolei rozpatrując przekazane jej przez wójta uwagi nie została zobligowana ani przepisem art. 18 ani też przepisem art. 20 ust 1 powołanej ustawy do podejmowania odrębnych uchwał w przedmiocie ich odrzucenia. Takie rozwiązanie świadczy o pragmatyzmie ustawodawcy i eliminuje występujące pod rządami obowiązujących już przepisów art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r., ryzyko paraliżowania całego procesu inwestycyjnego, kiedy to rada gminy musiała w drodze podejmowanych uchwał odnosić się kolejno do wszelkich złożonych wobec planu zarzutów i protestów, które to z kolei rozstrzygnięcia mogły być j skarżone do sądu administracyjnego przez wnoszącego zarzut. Obecnie treść art. 18 ust 1 ustawy przewiduje tylko, iż każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, może zgłosić swoje uwagi. Regulacja natomiast art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga jedynie od Rady Gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego aby jednocześnie z uchwaleniem tego planu nastąpiło rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował podjęcia przez radę gminy rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu po jego wyłożeniu do wglądu publicznego. Sąd odniósł się jednak krytycznie do braku uchwały w przedmiocie odrzucenia zgłoszonych uwag i podjęcia jedynie uchwały w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście zauważono, że właśnie podjęcie przez Radę Gminy uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraża negatywne stanowisko rady gminy wobec treści zgłaszanych w uwagach.

W związku z powyższym jak zaznaczono stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby Rada w ogóle nie odniosła się do zgłaszanych uwag jest nieuzasadnione, tym bardziej, że w uzasadnieniu do uchwały Nr XXI/165/08 Rady Gminy G. wyraźnie nawiązano do zgłaszanych zarzutów wobec planu i ich negatywnego rozpatrzenia przez Radę. Zawarte zaś w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia stwierdzenie Sądu o wątpliwościach w przedmiotowym zakresie tylko wzmacnia stanowisko niniejszej skargi.

Odnosząc się do sformułowanego zarzutu naruszenia przez Wojewódzkie Sąd Administracyjny przepisów art. 33 ust 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 40 i 41 ustawy Prawo ochrony środowiska zaznaczono, iż podstawowymi prawnymi formami racjonalnego gospodarowania przestrzenią, tworzącymi spójny funkcjonalnie system środków prawnych, uwzględniający wymogi ochrony środowiska są właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, prognoza skutków wpływu ustaleń planu miejscowego na środowisko, ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę i ostatecznie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując treść art. 33 ust 3 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej z dniem 15 listopada 2008 r., projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których w ust 2, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 kwietnia 2001r. o ochronie środowiska. Przepisy zaś ustawy o ochronie środowiska a dokładnie art. 40 i 41 wyraźnie przewidują, iż na etapie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest sporządzenie prognozy oddziaływania na lodowisko. W niniejszej sprawie fakt sporządzenia owej prognozy pozostaje poza wszelką wątpliwością. Sporządził ją bowiem, co wynika z przedłożonego Sądowi materiału dowodowego, biegły z listy Ministerstwa Ochrony Środowiska. Prognoza ta uwzględnia położenie terenów w obszarach chronionych; specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Knyszyńska" i projektowanego obszaru ochrony siedliskowej Natura 2000 "Ostoja Knyszyńska" oraz obszaru chronionego "Wzgórza Sokólskie". Prognoza ta wraz z planem była wyłożona do wglądu publicznego, uzyskując pozytywne uzgodnienie organu ochrony środowiska i właściwego inspektora sanitarnego, twierdzenie zatem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jakoby Rada Gminy nie zastosowała się do obowiązków nałożonych nań art. 33 ust 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 40 i 41 ustawy Prawo ochrony środowiska jest w ocenie skarżącej Gminy bezzasadne.

Ponadto zauważono, iż zakwestionowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny plan miejscowy, sporządzono wykorzystując urzędową kopię mapy zasadniczej i ewidencyjnej, które stanowią o przeznaczeniu terenu, zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd administracyjny w swoim orzeczeniu nie zakwestionował tych dokumentów. W rozumieniu zaś ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami leśnymi są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach, przy czym art. 3 ustawy dokładnie określa przesłanki jakie grunt musi spełniać by mógł być uznany za las w żadnym wypadku tych przesłanek nie spełnia teren objęty kwestionowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej, przy czym jest to niewykonalne bez zgody właściciela terenu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał natomiast w oparciu o jakie przepisy należałoby zakwalifikować 17 letni drzewostan na gruntach rolnych w związku z reżimem prawnym Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej. Treść planu w § 4 ust. 1 pkt 1 ppkt h określa zaś w sposób optymalny wykorzystanie istniejącego drzewostanu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.A. wniósł o jej oddalenie i stanowisko to podtrzymał w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2010r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasługiwała na uwzględnienie.

Eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszono zarówno zasady jak i tryb sporządzania planu. W ocenie Sądu formalnie nie stwierdzono zgodności ostatecznego projektu planu ze studium, choć zauważono, iż w załączniku nr 2 do uchwały w sprawie uchwalenia planu jest stwierdzenie tej zgodności lecz nie przybrało ono formy odrębnej uchwały czy też uchwały podjętej we wstępnej części uchwały .

Norma art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zdań własnych gminy oraz zasadach finansowania , zgodnie z przepisami o finansach publicznych (.....).

Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 w/w ustawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy np. rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Zakładając nawet w ślad za przyjętym w orzecznictwie poglądem (zob. np. wyrok NSA z 8 sierpnia 2006 r. II OSK 698/06 ), że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkując nieważnością podjętego planu. Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 w/w ustawy nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (podobnie w wyroku NSA z dnia 19 marca 2008r. sygn. akt II OSK 1627/07 opublikowanym zbiór Lex nr 470909).

Tym samym wobec powyższego zauważyć należy, iż dla pozostawienia w obrocie prawnym uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i realizacji wymogu z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędne jest stwierdzenie jego zgodności ze studium w uchwale rady gminy.

Mając powyższe rozważania na uwadze wskazać należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy całkowicie usprawiedliwiony pozostaje zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 20 ust.1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegający na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji poglądu, iż stwierdzenie zgodności planu ze studium następuje w wyłącznie formie odrębnej uchwały, co w konsekwencji prowadzi do uznania takiego braku za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 cytowanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Gmina G. realizując wymóg z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziła zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium w uchwale z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] uchwalającej przedmiotowy plan. Zatem nastąpiło to w uchwale rady gminy a dokonano tego w załączniku nr 2 do tej uchwały stwierdzającym zgodność ustaleń planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2002r. ze zmianami w tym zmianą przyjętą przez Radę Gminy uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r., który co jest przecież niesporne stanowi integralną część uchwały. Analizując przedmiotową uchwałę z dnia [...] listopada 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego część działki nr [...] o pow. 10,0 ha , położonej na gruntach wsi G. w Gminie G. woj. Podlaskie, przeznaczonej pod zabudowę mieszkalną, letniskową, pensjonatową z dopuszczeniem jednorodzinnej i agroturystyki, to z jej § 2 pkt. 1 wprost wynika, że integralną częścią kwestionowanej przez B. A. uchwały Rady Gminy G. jest załącznik nr 2 stanowiący o zgodności planu ze studium.

Jednocześnie podkreślić należy, iż załącznik do uchwały nie jest późniejszym oświadczeniem woli rady gminy bowiem jak wynika z protokołu nr [...] sesji Rady Gminy G. z dnia [...] listopada 2008r. głosowanie nad przedmiotową uchwałą wraz z załącznikami odbyło się jednocześnie. Nie było osobnych głosowań nad uchwałą a następnie nad załącznikami a więc nie było różnicy czasowej pomiędzy tymi głosowaniami co prowadzi do wniosku, że stanowisko rady gminy o zgodności planu ze studium w rozpoznawanej sprawie zawarte zostało w uchwale podejmującej przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto zaznaczyć należy, iż uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednocześnie z rozstrzygnięciem sposobie uwzględnienia uwag do planu. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Gminy G. w ogóle nie odniosła się do zarzutów zgłoszonych przez B. A. a powołując się na protokół przebiegu sesji wyjaśnił, że nie wynika z niego aby zarządzono jakiekolwiek głosowanie na przyjęciem lub odrzuceniem uwag poddając pod głosowanie ostateczny projekt uchwały.

Odnosząc się do tej kwestii podkreślić należy, że ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu dokonywania tej czynności. Jak wynika z utrwalonych poglądów w doktrynie rozstrzygniecie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag, zaś rada ma pewną swobodę, co do zakresu oceny uwag, może poprzestać na zapoznaniu się z argumentacją wójta burmistrza (prezydenta), może też analizować treść poszczególnych uwag we własnym zakresie.

Zasadniczy problem wynikający z brzmienia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na tym, że przewiduje on uchwalenie planu z jednoczesnym rozstrzygnięciem w sprawie uwag, których uwzględnienie może przecież prowadzić do potrzeby zmiany planu. Zatem niezgodne byłoby z prawem przyjęcie przez radę gminy uchwały o uchwaleniu planu, z załącznikiem zawierającym rozstrzygniecie o uwzględnieniu przez radę uwag, które nie znalazłyby odzwierciedlenie w planie. Dlatego też nie można interpretować art. 20 ust.1 omawianej ustawy co do jednoczesnego rozstrzygnięcia uwag przy uwzględnieniu wykładni gramatycznej tego przepisu lecz wymagana jest wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy. Ta zaś pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygniecie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, która jest przegłosowywana razem z ostateczną wersją planu co zapewnia realizacje w/w normy.

W rozpoznawanej sprawie trzy zarzuty złożył skarżący B. A. Z materiałów sprawy ( dokumentacja planistyczna - załącznik nr 9 z dnia [...] września 2008r.) wynika, że zarzuty te rozpatrzono negatywnie przez Wójta Gminy jak i Radę Gminy (taki zapis widnieje w tabeli w/w załącznika). Na podstawie art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w załączniku nr 4 do uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] listopada 2008r. ta Rada Gminy przyjęła dokonane rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu po wyłożeniu zgodnie z załącznikiem nr 9 dokumentacji planistycznej. Natomiast załącznik nr 4 zawierający to stanowisko stanowi integralną część przedmiotowej uchwały co wynika z jej § 2 pkt. 3. Również i w tym przypadku zarządzono jednoczesne głosowanie nad przedmiotową uchwałą i tym załącznikiem. Zatem Rada Gminy G. uchwalając przedmiotowy plan jednocześnie orzekła o sposobie rozpatrzenia uwag. W opisywanych warunkach uznanie potrzeby odrębnego głosowania w opisanym zakresie należy wiązać jednak nie jak wynika ze skargi kasacyjnej z wadliwą wykładnią przepisu art. 20 ust.1 i 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lecz jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że Rada Gminy powinna przed podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia planu przeprowadzić odrębne głosowanie nad uwagami zgłoszonymi do projektu planu.

Również usprawiedliwionym pozostaje w tej sprawie kolejny zarzut skargi kasacyjnej to jest błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 33 ust 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r, Nr 92, poz. 880) w zw. z art. 40 i 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 50), przez przyjęcie, że już na etapie uchwalania miejscowego planu przestrzennego wymagane jest przeprowadzenie procedury oddziaływania planu na środowisko w istocie zastrzeżone dla etapu realizacji planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy jest to stanowisko wadliwe z tej racji, iż powołane przepisy art. 33 ust 3 ustawy o ochronie przyrody i art. 40 i 41 ustawy Prawo ochrony środowiska wymagają od Rady, na etapie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzenia jedynie prognozy oddziaływania planu na środowisko a nie, co wynika np. z przepisów art. 46 i 51 ustawy Prawo ochrony środowiska, sporządzenia raportu o oddziaływaniu realizowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r., że ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody w tym siedlisk przyrodniczych i siedlisk zagrożonych wyginięciem rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt, grzybów. W związku z tym nie powinny być podejmowane działania pozostające w sprzeczności z podstawowymi założeniami przyrody. Takie ograniczenia w stosunku do obszarów Natura 2000 potwierdzają postanowienia art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

Z przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną z dniem 15 listopada 2008r. wynikało, iż projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochrona obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska .

Stąd też normę powyższą należy odnieść do przepisów wskazanej wyżej ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001r. –Prawo ochrony środowiska przed zmianami dokonanymi z dniem 15 listopada 2008r. ( zawartych w Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227 – art. 144) w szczególności zaś do przepisów zamieszczonych w Dziale VI (rozdziale1) tej ustawy dot. postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zamieszczonym w rozdziale 1- dot. postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji planów i programów- przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami tego rozdziału wymagają w szczególności projekty planów zagospodarowania przestrzennego.

Skoro w rozpoznawanej sprawie obszar, którego dotyczy plan zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie objętym obszarem Natura 2000 to niewątpliwie wymagane było w takiej sytuacji przeprowadzenia niezbędnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W ramach takiego postępowania zgodnie z art. 41 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ administracji opracowujący dokument lub wprowadzający zmiany do przyjętego już dokumentu, o którym mowa w art. 40 ust.1 ( w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przypomnienie Sądu) sporządza prognozę oddziaływania na środowisko. Na tym etapie postępowania planistycznego jest to więc jak słusznie podniesiono w kasacji niezbędne opracowanie wymagane przez przepis art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 40 i 41 ustawy Prawo ochrony środowiska. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia związana z realizacją konkretnego przedsięwzięcia o jakim mowa w art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska wydawana jest w przypadku podjęcia działań zmierzających do wykonania konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego czy też jego zmiany nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Wynika to już niewątpliwie z systematyki ustawy Prawo ochrony środowiska, która w całym Dziale VI tej ustawy dotyczącym ogólnie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wskazuje w rozdziale 1 na potrzebę sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko w odniesieniu do wskazanych tam projektów ( w tym projektów planów zagospodarowania przestrzennego). Natomiast w rozdziale 2 tego działu dotyczącym już postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych inwestycji wyraźnie odniesiono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko do konkretnych zamierzeń inwestycyjnych ( już nie planów). Decyzje takie podejmowane są tylko w sytuacji prowadzenia stosownego postępowania w przedmiocie planowanej realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.

Natomiast jak trafnie podniesiono to w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie fakt sporządzenia owej prognozy pozostaje poza wszelka wątpliwością a sporządził ją biegły z listy Ministerstwa Ochrony Środowiska zaś prognoza ta uwzględnia położenia terenów w obszarach chronionych, specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Knyszyńska i projektowanego obszaru ochrony siedliskowej Natura 2000 Ostoja Knyszyńska i projektowanego obszaru Wzgórze Sokólskie.

Analizując stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, w którym wskazano, że powinna być przeprowadzona w tej sprawie procedura oceny oddziaływania planu na środowisko, brak jest precyzyjnego stanowiska tego Sądu w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w jakiej formie to powinno być zrealizowane aby w pełni zgodne był z prawem. Jednocześnie Sąd uznaje za niewystarczające stanowisko zamieszczone w opracowaniu prognozy oddziaływania inwestycji na środowisko, zobowiązując Gminę do prawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej. W tych okolicznościach sprawy wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 33 ust 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 40 i 41 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 15 listopada 2008r. poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostała kwestia oceny przedstawionej prognozy, gdyż będzie to przedmiotem kontroli legalności zaskarżonej uchwały dokonywanej przez inny skład WSA w Białymstoku.

Już tylko powyższe zarzuty skargi kasacyjnej jako usprawiedliwione w tej sprawie pozwalały na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej bowiem nie pozwalają na przyjecie stanowiska, że w tej sprawie doszło do naruszenia zarówno zasad jak i trybu sporządzania planu co w ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadniało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 147 § 1 p.p.s.a i w efekcie doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji w końcowych motywach zaskarżonego wyroku podniósł ponadto, że na przeważającej powierzchni spornego terenu znajduje się 17 letni drzewostan przylegający do Puszczy Knyszyńskiej a nie jak przyjęto w planie grunty rolne. Wskazując na tę okoliczność wywiedziono, iż organy ignorowały składane przez stronę informacje w szczególności podnosząc, że przedmiotowy teren nie znajduje się w granicach Puszczy Knyszyńskiej a co za tym idzie brak jest jakiegokolwiek drzewostanu co zresztą potwierdzają aktualne mapy geodezyjne. Uznano, że takie działanie organów nie zasługuj na aprobatę mimo, że nie zakwestionowano tego, iż plan miejscowy sporządzono wykorzystując urzędową kopię mapy zasadniczej i ewidencyjnej. W tym zakresie co potwierdza uzasadnienie wniesionej kasacji Sąd pierwszej instancji w istocie nie wskazał normy prawa materialnego, która została przez takie działania naruszona, stąd też nie można uznać, że dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w kasacji w pkt. d) petitum tj. art.2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Jednakże kwestia ta niewątpliwie winna być przedmiotem rozważań Sądu przy ponownym rozpoznawaniu skargi B.A.

Ponownie rozpoznając przedmiotowa sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych .

Wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie, że wyrokiem Sądu pierwszej instancji dopuszczono się naruszenia powyższych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie mając na uwadze szczególnie uzasadnione przesłanki odstąpił w trybie art. 207 § 2 p.p.s.a. od obciążania B. A. kosztami postępowania kasacyjnego przyjmując, iż strona w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może ponosić dodatkowych konsekwencji realizacji prawa do Sądu.