Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2323/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: § 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 293/13 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [..] z dnia 19 lutego 2013 r. nr [..] w przedmiocie wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 293/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi T.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 19 lutego 2013 r., nr [..] w przedmiocie wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 4 stycznia 2013 r. nr [..]

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym z dnia 4 stycznia 2013 r. nr [..] Komendant Powiatowy Policji w [..], na podstawie art. 101, art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310) oraz § 5 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.", określił T.G. termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 9 lipca 2010 r. w wysokości 13%.

W uzasadnieniu wskazano, że raportem z dnia 7 lipca 2010 r. ( który wpłynął w dniu 9 lipca 2010 r.) T.G. zwrócił się o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy przed podjęciem służby w Policji, tj. pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 25 lutego 1992 r. do dnia 14 października 1997 r. Następnie dokonał korekty żądania, wskazując na okres od 25 lutego 1993 r. do 14 października 1997 r.

Zgodnie z art. 1 ust. 1pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy , do stażu pracy wlicza się przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Za domownika uznaje się osobę bliską rolnikowi , która ukończyła 16 lat , pozostaje z rolnikiem w gospodarstwie domowym, stale pracuje w gospodarstwie i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Strona przedłożyła pismo właściwego urzędu o braku dokumentów do wydania zaświadczenia , o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Po dokonaniu analizy przeprowadzonych dowodów organ stwierdził, że konieczność codziennego dojazdu do szkoły, zajęcia lekcyjne, konieczność przygotowania się do zajęć i egzaminów wykluczają wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym stale i w pełnym wymiarze czasu pracy. W okresie zimowym nie było potrzeby świadczenia pracy w pełnym wymiarze. Wnioskodawca nie posiadał specjalistycznych kwalifikacji do przeprowadzania kompletnych napraw maszyn rolniczych , a ich konserwacja w okresie zimowym nie była czynnością stałą. W tej sytuacji zasadne było zaliczenie funkcjonariuszowi okresów, kiedy brał udział w pracach związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego -w okresie wakacji oraz po złożeniu egzaminu dojrzałości – od 24 maja 1997 r. do 14 października 1997 r. , tj. do momentu odbywania służby kandydackiej ( łącznie 1 rok i 22 dni).

Organ wskazał, że rozkazem personalnym z dnia 4 stycznia 2013 r. nr [..] ustalił T.G. wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe na dzień 20 sierpnia 1999 r. łącznie: 2 lata, 10 miesięcy i 16 dni oraz zaliczył na dzień 9 lipca 2010 r. do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej łącznie: 13 lat, 9 miesięcy i 6 dni.

Organ wskazał, że na podstawie tych wyliczeń i dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych funkcjonariusza określono procentowy wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat w wysokości 13 %

Organ wskazał, że roszczenie o zaliczenie dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym stało się wymagalne z dniem 9 lipca 2010 r. , tj. od dnia złożenia raportu w tej sprawie, wobec czego z tą datą ustalono wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Organ, powołując się na treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1223/12 stwierdził, że nie wystąpiło przedawnienie roszczenia w myśl art. 107 ustawy o Policji, wobec czego nie ma podstaw do wypłaty należności pieniężnych za okres 3 lat wstecz w związku ze wzrostem uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

W odwołaniu od rozkazu personalnego [..] T.G., kwestionując ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, wniósł o zaliczenie mu pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w całym wnioskowanym okresie, ustalenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 9 lipca 2007 r. i wypłatę świadczenia w postaci wyrównania uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat za okres 3 lat wstecz od daty złożenia wniosku.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku rozkazem personalnym z dnia 19 lutego 2013 r. nr [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 268 a k.p.a. , utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..]

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i powołał treść art. 101 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.

W ocenie organu z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca nie wykonywał stałej pracy w gospodarstwie rolnym w okresach zimowych. Prace ograniczały się wówczas do konserwacji i napraw sprzętu rolniczego oraz obrządku zwierząt gospodarskich, hodowanych na własne potrzeby. Struktura gospodarstwa, niewielki zasób inwentarza, liczba osób wykluczały potrzebę stałej pracy wnioskodawcy w gospodarstwie zimą. Naprawa i konserwacja sprzętu lub okazjonalne wykonywanie innych prac nie mogą być uznane za stałą pracę w całym tym okresie. Do wysługi lat zalicza się tylko okresy stałej pracy o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności , w którym osoba zainteresowana zamieszkuje lub ma możliwość codziennego wykonywania prac związanych z prowadzoną działalnością rolniczą. W ocenie organu wnioskodawca pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, spełniając przy tym ustawowe kryteria domownika jedynie przy uwzględnieniu okresów pracy w gospodarstwie podczas wakacji letnich- w lipcu i sierpniu oraz po złożeniu egzaminu maturalnego do rozpoczęcia służby kandydackiej. W pozostałym okresie dojeżdżał do szkoły, brał udział w zajęciach lekcyjnych, musiał przygotować się do zajęć i egzaminów. Zaliczony okres pracy daje 1 rok i 29 dni. Zsumowanie tego okresu z obliczonymi okresami służby w Policji na dzień 9 lipca 2010 r. daje 13 lat, 9 miesięcy i 12 dni, wobec czego zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. , w dniu 9 lipca 2010 r. wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat wyniósł 13 %. Nie jest w tej sytuacji możliwe wliczenie do wysługi lat całego wskazywanego przez stronę okresu. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1223/12 organ odwoławczy wskazał, że policjantowi nie przysługuje wyrównanie należności za trzy lata wstecz z tytułu zaliczenia do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym. Prawo do wzrostu uposażenia powstaje dopiero z datą złożenia stosownego wniosku i wywołuje skutki prawne na przyszłość. Brak w tej sytuacji podstaw do żądania wyrównania uposażenia z tytułu wysługi lat za 3 lata wstecz od dnia złożenia wniosku oraz do ustalenia terminu nabycia prawa do procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat na trzy lata wstecz od dnia złożenia wniosku. W podsumowaniu organ odwoławczy ocenił, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja była prawidłowa.

T.G. wniósł skargę na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 19 lutego 2013 r. nr [..] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go rozkazu nr [..] Komendanta Powiatowego Policji w [..]. Zakwestionował odmowę naliczenia i wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za trzy lata wstecz od dnia 9 lipca 2010 r., tj. od dnia 9 lipca 2007 r., wykładnię pojęcia "domownika" i błędne przyjęcie , że okres jego pracy w gospodarstwie rodziców w okresie nauki nie podlega zaliczeniu do stażu pracy.

Wniósł o rozpatrzenie w granicach skargi innych rozkazów wydanych w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 6 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wskutek wydania przez organ decyzji o wyrównaniu uposażenia z uwzględnieniem dyspozycji art. 107 ustawy o Policji w stosunku do innych funkcjonariuszy, znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej, a odmowie takiego wyrównania skarżącemu;

- art. 7 k.p.a. poprzez nie załączenie do akt sprawy pisma z dnia 22 lipca 2010 r. i rozkazów personalnych Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..] i nr [..] z dnia 18 stycznia 2011 r. oraz nie ustalenie rzeczywistej odległości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pobierania nauki;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez gołosłowne i nieoparte na żadnej przekonywującej analizie uznanie, że pobieranie nauki uniemożliwiało skarżącemu wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym oraz niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które pozwalało uznać organowi, że nie udowodnił wymaganego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nadto oparcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia o tezy wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1223/12 wydanej w innej sprawie;

- art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób całkowicie dowolny i pozbawiony oparcia w przepisach prawa i w materiale dowodowym,

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ust. 1 ustawy o Policji poprzez pozbawienie skarżącego prawa doliczenia do wysługi lat okresów pracy w charakterze domownika świadczonej w gospodarstwie rolnym rodziców;

- art. 6 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez błędną interpretację wykładni stałej pracy "domownika" wykraczającą poza ustawową definicję ;

- art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez błędną jego wykładnię i niezasadne przyjęcie, że nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie;

- § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez błędne przyjęcie, że prawo do wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat powstaje z datą złożenia przez policjanta wniosku i wywołuje skutki prawne na przyszłość, a nie na dzień przyjęcia policjanta do służby;

- § 5 ust. 4 w/w rozporządzenia poprzez niezastosowanie się do tego przepisu, na skutek czego doszło do nieokreślenia w rozkazie personalnym nr [..] Komendanta Powiatowego Policji w [..] terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zwiększonej wysługi lat, lecz wydanie odrębnego rozkazu personalnego nr [..] ustalającego termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zwiększonej wysługi lat;

- art. 106 ustawy o Policji, na skutek czego doszło do pozbawienia skarżącego prawa do nabycia wzrostu uposażenia , które stało się wymagalne na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. 20 sierpnia 1999 r. poprzez błędną interpretację tego przepisu i nie uwzględnienie dyspozycji art. 107 ust. 1 ustawy o Policji;

- błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1223/12 uzasadnia odmowę wypłaty wyrównania z tytułu zwiększonej wysługi lat za okres trzech lat wstecz od złożenia raportu , gdyż wyrok ten odnosi się do innej sytuacji prawnej i faktycznej;

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że dobre wyniki w nauce i wzorowe zachowanie wykluczały uznanie "stałości" pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, oraz że prace wykonywane w okresie zimowym miały charakter okazjonalny, a struktura gospodarstwa wykluczała potrzebę stałej pracy w gospodarstwie w okresie zimowym.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz.1687 ze zm.), zwana dalej "ustawą" przewiduje w art. 99 ust. 1 , że prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy wysokość uposażenia zasadniczego jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 101 ust. 2 oraz art. 102 ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 6 grudnia 2001 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat , od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. nr 152, poz.1732 ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem". § 4 ust. 1 rozporządzenia określa, jakiego rodzaju okresy służby, okresy równorzędne ze służbą , okresy zatrudnienia czy inne okresy zalicza się do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby , od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Takimi odrębnymi przepisami, o jakich mowa w przywołanym przepisie są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ( Dz. U. z 1990 r. nr 54, poz.310 ). Art. 1 ust. 1 pkt 3 przywołanego rozporządzenia stanowi, że ilekroć przepisy prawa ( ...) przewidują wliczanie do stażu pracy , od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy , do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu.

Z kolei § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów (...).

§ 5 ust. 4 rozporządzenia brzmi następująco: termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

Zdaniem Sądu I instancji z powyższego wynika, że "podstawowa" wysługa lat, która istotna jest dla ustalania wysokości (wzrostu) uposażenia zasadniczego policjanta ustalana jest na dzień przyjęcia policjanta do służby. Uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby , aż do wysokości 20% po 20 latach służby , oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat –łącznie do wysokości 25 % po 30 latach służby ( § 3 ust. 1 rozporządzenia). Tak więc do "podstawowej" wysługi lat dodaje się kolejne lata wysługi- wynikające z odbytej służby.

Ustawodawca przewidział jednak, że przy ustalaniu "podstawowej" wysługi lat mogło nie dojść – z różnych przyczyn - do jej ustalenia w rzeczywistym wymiarze. Wówczas- zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia -należy w drodze decyzji ustalić lub zmienić wysługę lat ( wraz z jej okresami składowymi) - co do zasady- na dzień przyjęcia policjanta do służby, określając w niej termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji.

Sformułowanie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu" , użyte w § 5 ust. 4 rozporządzenia dotyczy terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia i jego procentowej wysokości, bowiem jest to konsekwencja tego, że prawo do uposażenia ulega przedawnieniu - art. 107 ust. 1 ustawy o Policji stanowi , że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia , w którym roszczenie stało się wymagalne.

Z uwagi na to, że wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, to wysokość wynagrodzenia zasadniczego, którego wysokość jest zależna od posiadanej wysługi lat, powinna wzrastać od początku służby. Jednak z powodu tego, że roszczenie o uposażenie ulega przedawnieniu, policjant traci prawo do przedawnionych roszczeń dotyczących różnicy między należnym a wypłaconym wynagrodzeniem. Możliwe jest jedynie uzyskanie uposażenia, co do którego roszczenie nie uległo przedawnieniu. W przypadku podjęcia przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia zachowuje on prawo do uposażenia za nieprzedawniony , trzyletni okres. Tak więc, mimo że możliwe jest późniejsze ustalenie, że na dzień przyjęcia policjanta do służby wysokość jego wysługi lat była inna niż przyjęta pierwotnie , to określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i procentowa jego wysokość- w związku z przyjęciem innej, niż pierwotnie ustalona, wysługi lat, związane są z działaniem funkcjonariusza Policji.

Następnie Sąd zauważył, iż w przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy przed podjęciem służby w Policji. Wniosek ten został złożony w celu uzyskania wypłaty uposażenia w innej, wyższej wysokości, wobec czego czynność ta przerwała bieg przedawnienia roszczenia skarżącego o wyższe uposażenie zasadnicze.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że terminem nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest dla skarżącego dzień 9 lipca 2010 r., dzień wpływu jego wniosku, bowiem powinny mieć na uwadze termin o trzy lata wcześniejszy.

Odnosząc się do ustalonej przez organy procentowej wysokości wysługi lat Sąd I instancji podał, że spór między stronami dotyczył niezaliczonego skarżącemu do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Skarżący domagał się zaliczenia mu okresu pracy od dnia 25 lutego 1993 r. do dnia 14 października 1997 r.

Za "domownika" w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 1991 r., nr 7, poz.24 ze zm.) rozumie się osobę bliską rolnikowi , która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy( art. 6 pkt 2).

Art. 6 pkt. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie określa rozmiaru świadczonej pracy, od którego zależy uznanie osoby zainteresowanej za domownika w rozumieniu tej ustawy, konieczne jest natomiast stałe wykonywanie przez nią pracy w gospodarstwie rolnym.

Sąd Najwyższy w wyroku z 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. SN uznał za nieodzowne za sięgnięcie do specjalnego znaczenia roli domownika w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Z zestawienia tego wynika, że istota działań domownika sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie SN zaaprobował stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) podzielił pogląd, że obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. Stwierdził ponadto, że stała praca w gospodarstwie polega na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo.

Sąd I instancji podkreślił, iż ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych. Organy obu instancji temu obowiązkowi, w ocenie Sądu, nie sprostały.

Sąd zaznaczył, iż skarżący przedłożył, zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami, zeznania trzech świadków, z których wynika, że w całym przedmiotowym okresie wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym w pełnym wymiarze, były to wszelkie prace, m.in. uprawa i zbiory ziemniaków, zbóż, hodowla zwierząt gospodarskich, naprawa i konserwacja maszyn rolniczych, utrzymywanie w należytej kondycji lasu. Pracę wykonywał przed zajęciami w szkole, po powrocie ze szkoły, w soboty, niedziele i święta, w wakacje i ferie. Wykonywał wszelkie prace wskazane przez rodziców, niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Jako najstarszemu synowi powierzono mu najwięcej obowiązków. Po ukończeniu 17 lat rodzice wysłali go na kurs prawa jazdy, by mógł pracować z użyciem ciągnika i maszyn rolniczych . W przedmiotowym czasie stan zdrowia matki skarżącego był zły.

Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organów dotyczące odmowy zaliczenia pozostałego wskazywanego przez skarżącego okresu pracy do okresu wysługi lat nie może być uznane za mieszczące się w granicach swobodnej oceny dowodów, a dokonana przez nie ocena "stałości pracy" skarżącego w gospodarstwie rolnym prawidłowa. Organy, z uwagi na brak odpowiedniej dokumentacji szkolnej, nie dysponowały obiektywnymi informacjami o rozmiarze i godzinach nauki skarżącego, uznały jednak, że codzienne dojazdy oraz konieczność pobierania nauki i przygotowania się do niej wykluczały stałą, w pełnym wymiarze, pracę w gospodarstwie.

Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, nawet codzienne przeznaczenie kilku godzin na zajęcia lekcyjne i naukę oraz konieczność dojazdów do szkoły nie wyklucza kilkugodzinnej pracy w gospodarstwie rolnym. Ponadto z przywoływanych wyżej i cytowanych także przez organ odwoławczy orzeczeń sądów nie wynika bynajmniej, że stała praca domownika ma mieć wymiar pełny, ale ma być to pomoc rolnikowi polegająca na wykonywaniu wskazanych prac - zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu.

Zdaniem Sądu, istotne jest także, a tego nie wyjaśniły organy, z jakich powodów uznały, że struktura, wielkość gospodarstwa, liczba zwierząt wyklucza uznanie pracy skarżącego za stałą pracę. Nie wystarczy samo przytoczenie wielkości gospodarstwa czy ilości zwierząt hodowanych na własne potrzeby. Ponadto, choć wskazano na ilość członków rodziny skarżącego, nie wiadomo, jakie z tego faktu organy wyciągnęły wnioski. Matka skarżącego w tym czasie chorowała, a rodzeństwo skarżącego, który w dniu 25 lutego 1993 r. ukończył 16 lat, było od niego dużo młodsze. Nie wiadomo więc, czy organy kierowały się przekonaniem, że prace w gospodarstwie wykonywali wszyscy członkowie rodziny, czy tylko ojciec skarżącego.

Odnośnie stanowiska organu dotyczącego braku potrzeby pracy skarżącego w gospodarstwie w okresie zimowym Sąd przypomniał, że praca stała domownika nie musi odpowiadać czasowi i zakresowi pracy rolnika, ma to być pomoc rolnikowi polegająca na wykonywaniu prac związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze wymaganym potrzebami. Oczywiste jest, że w okresie zimowym w gospodarstwie rolnym w sposób naturalny wykonuje się dużo mniej prac. Rolnik w tej sytuacji także wykonuje mniej czynności i ma inny zakres obowiązków, co nie oznacza, że w okresie zimowym nie prowadzi gospodarstwa rolnego. W przedmiotowym gospodarstwie wykonywane były przykładowo naprawy sprzętu rolniczego, prace w lesie, sprzedaż płodów rolnych. Tak więc ocena , że wykonywanie przez skarżącego pracy w gospodarstwie rolnym w okresie zimowym nie może być wliczone do wysługi lat tylko z ogólnikowym powołaniem się na strukturę gospodarstwa, niewielki zasób inwentarza i liczebność osób, nie może być uznana za prawidłową.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów ( art. 80 k.p.a.) oraz art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie zebrany materiał dowodowy wymaga ponownej analizy z uwzględnieniem właściwej wykładni pojęcia "domownika," w szczególności "stałej pracy" w gospodarstwie rolnym, lub ewentualnie także uzupełnienia, szczególnie w zakresie dotyczącym dojazdu skarżącego do szkoły.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia funkcjonariusza jest moment przyjęcia do służby, a nie moment złożenia wniosku;

2) art 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez błędną wykładnię pojęcia "domownika";

3) § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż procentowy wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat przysługuje od dnia złożenia dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

W zasadzie istota sporu sprowadzała się do wykładni § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, tj. do określenia terminu nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, w sytuacji, gdy udokumentowanie przez niego dodatkowego okresu zaliczanego do wysługi lat, istniejącego faktycznie w dniu przyjęcia do służby, nastąpiło później, niż w dniu przyjęcia do służby.

W myśl powołanego przepisu termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

Przy dokonywaniu wykładni § 5 ust. 4 in fine cyt. rozporządzenia należy zwrócić uwagę na zawarte w nim określenie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu ". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia jest skutkiem tego, że stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia ulega przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z art. 107 ust. 3 pkt.1 ustawy wynika, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia.

Przepisy § 5 ust. 2, 3 i 4 omawianego rozporządzenia przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego 3 letni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr ( tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydana w tym przedmiocie decyzja (rozkaz personalny) ma zatem charakter deklaratoryjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego). Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji co do tego, że policjant nabył prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat, nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, ale wcześniej. Prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa zostało dokonane w dniu 9 lipca 2010r. ( dzień złożenia wniosku ), to termin nabycia prawa należnego funkcjonariuszowi do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat winien uwzględniać okres nieprzedawniony ( 3 lata przed złożeniem wniosku ). Mając na względzie, że T.G. został przyjęty do służby w dniu 20 sierpnia 1999r., dzień ten będzie w tym konkretnym przypadku także terminem nabycia prawa do wzrostu uposażenia. Z tych powodów nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r.

Gdy chodzi natomiast o zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 106 ust. 1 ustawy o Policji to trzeba odwołać się do przedstawionych wyżej rozważań a nadto stwierdzić, że z przepisu tego nie wynika termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tego właśnie tytułu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w ogóle nie dokonywał wykładni tego przepisu, co oznacza że zarzut z nim związany jest chybiony.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia bliżej niedookreślonego w skardze kasacyjnej art. 6 z dnia 20 grudnia 1990r. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera, poza ogólnym zarzutem błędnej wykładni pojęcia " domownik " rozwinięcia tego zarzutu, a przede wszystkim nie uzasadnia w czym upatruje naruszenie przez Sąd I instancji art. 6 pkt. 2 ustawy, odniesienie się do tak nieprecyzyjnie skonstruowanej podstawy skargi kasacyjnej stało się niemożliwe.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

15