Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 84/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... listopada 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz z tytułu Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Socjalnych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez E. S. (dalej jako Skarżący, Dłużnik, Wnioskodawca) decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Socjalnych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] września 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. wydał decyzję nr [...], nr [...], nr [...] o odpowiedzialności E. S., T. S. i A. S. za zobowiązania [...] Spółka Jawna. Następnie w dniu [...] czerwca 2012 r. zostały wydane decyzje zmieniające Nr [...], które stały się prawomocne, gdyż Sąd Apelacyjny w W. [...] Wydział [...] wyrokiem z [...] czerwca 2015 r. sygn. akt [...] oddalił apelację.

W dniu 17 czerwca 2015 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. wpłynął wniosek E. S., T. S. oraz A. S., będących wspólnikami spółki PHU "[...] Sp. j. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Występując z wnioskiem o umorzenie należności Skarżący wskazali jako podstawy prawne zapis art. art. 28, ust. 1, 2, 3 pkt. 5 i 6 oraz art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) oraz przepisy art. 67a § 1 i art. 67d § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja Podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej: O.p.), a także na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551).

Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. ZUS odmówił Skarżącemu umorzenia zobowiązania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz stwierdzono, iż brak jest podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie).

Natomiast decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) w oparciu o art. 30, art. 28 ust. 3a u.s.u.s., art. 67a § 1 oraz art. 67d § 1 pkt 1 O.p.

W dniu 10 września 2015 r. Skarżący wraz z pozostałymi byłymi wspólnikami spółki PHU "[...]" Sp. j. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzje wydane w dniu [...] sierpnia 2015 r., tj. decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek oraz decyzja o odmowie wszczęcia postępowania są wielce krzywdzące i naruszają zasady współżycia społecznego, ogólne zasady postępowania zawarte w k.p.a. i O.p., tj. zasady zaufania organów do państwa, przekonywania, prawdy obiektywnej.

Ponadto w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku zaznaczono, że ZUS nie dokonał analizy realnych możliwości spłaty zaległości, gdyż nie uwzględnił konieczności zaspokojenia przez wnioskodawców podstawowych potrzeb życiowych związanych z wyżywieniem, zakupem leków, utrzymaniem mieszkania. Zdaniem wnioskodawców organ uzasadnił swe decyzje w sposób ogólnikowy, wyłącznie uwzględniając fiskalne funkcje ZUS. Argumentując wniosek stwierdzono również, że Skarżący oraz pozostali wspólnicy spółki PHU [...] Sp. j. udowodnili stosownymi dokumentami aktualne dochody, które nie zabezpieczają nawet minimalnych potrzeb życiowych, a ich zmniejszenie może zagrozić egzystencji rodziny.

W toku postępowania wszczętego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące oceny możliwości skutecznej egzekucji wobec Skarżącego oraz pozostałych wspólników w Urzędzie Pracy w W., u Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., a także u Komornika Sądowego w W. M. M..

W Urzędzie Pracy w W. uzyskano informację, że Urząd ten w okresie rejestracji A. S., tj. od dnia 20 sierpnia 2013 r. dysponował ofertami pracy na stanowisku księgowy, specjalista ds. bankowości, doradca finansowy, doradca klienta w placówce bankowej, specjalista ds. marketingu i handlu, przedstawiciel handlowy i opiekun klienta w palcówce bankowej, które były zgodne z jego wykształceniem i kwalifikacjami, a osoba ta regularnie stawiała się w wyznaczonych przez urząd terminach.

Urząd Pracy w W. poinformował również, że E. S. od dnia 13 października 2014 r. do chwili udzielenia informacji był zarejestrowany w PUP i w okresie rejestracji terminowo stawiał się na wyznaczone wizyty, przy czym urząd nie dysponował aż do czasu udzielenia ww. informacji ofertami pracy w zawodzie specjalista administracji publicznej.

Z kolei w Urzędzie Skarbowym w W. pozyskano informację, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. nie prowadzi postępowania egzekucyjnego wobec Skarżącego oraz T. i A. S..

W uzupełnieniu przedłożonego materiału dowodowego w dniu 12 października 2015 r. do akt sprawy przedłożone zostało również pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. M. M. z [...] września 2015 r. wraz z wydrukami kart rozliczeniowych dotyczących postępowań egzekucyjnych prowadzonych wobec Skarżącego i pozostałych wspólników spółki jawnej. W niniejszej korespondencji zawarta została również informacja odnośnie umorzonych postępowań egzekucyjnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS wydał w dniu [...] listopada 2015 r. sześć decyzji, w tym decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] oraz decyzję utrzymującą w decyzję Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji nr [...] organ podkreślił, że Skarżący oraz pozostali wspólnicy spółki są odpowiedzialni za zadłużenie spółki na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. z [...] września 2009 r. przenoszących na Skarżącą i pozostałych wspólników spółki jawnej odpowiedzialność za zobowiązania spółki [...], zmienionych decyzjami z [...] czerwca 2012 r., prawomocnymi na mocy wyroku Sądu Apelacyjnego w W. [...] Wydział [...] z [...] czerwca 2015 r. sygn. akt [...].

Powstała tym samym zaległość podlega spłacie wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi na dzień wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności z [...] września 2009 r., naliczonymi na zasadach i w wysokości określonej w ustawie Ordynacja podatkowa, co wynika z art. 23 u.s.u.s. Organ podkreślił, że obowiązek opłacania składek istnieje przez cały okres prowadzenia działalności niezależnie od osiąganych przychodów, panującej na rynku konkurencji oraz czynników zewnętrznych, a za ryzyko związane z opłacalnością działalności gospodarczej, jak i jej negatywne skutki powinien odpowiadać podmiot prowadzący działalność gospodarczą.

Następnie Prezes ZUS wskazał, iż katalog przesłanek do umorzenia zobowiązań z tytułu składek określonych w art. 28 ust. 1-3 w związku z art. 32 u.s.u.s. jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ziszczenia się przesłanek wymienionych w ww. przepisach i całkowitej nieściągalności należności rozumianej zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Organ podkreślił, iż instytucja umorzenia należności z tytułu składek powinna znajdować zastosowanie jedynie w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach. Biorąc powyższe pod uwagę, argumenty dłużnika uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek muszą być także wyjątkowe. Decyzja w sprawie umorzenia ma charakter uznaniowy i nawet wystąpienie przesłanek określonych ustawą nie skutkuje automatycznym umorzeniem zadłużenia.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy organ wskazał, że we wniosku nie zostały przedstawione żadne nowe fakty i okoliczności, które nie byłyby dotychczas znane organowi rozstrzygającemu sprawę.

Prezes ZUS podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z [...] sierpnia 2015 r., iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie zachodzą okoliczności związane z całkowitą nieściągalnością zobowiązań. Organ podkreślił, iż Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. jako organ egzekucyjny w chwili obecnej nie prowadzi wobec Skarżącej postępowania egzekucyjnego ze względu na powstałe zadłużenie. Dopóki zaś postępowanie to nie zostało przeprowadzone nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji, a tym samym uznać, iż w toku jego prowadzenia nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Prezes ZUS zauważył, że w związku z posiadanymi przez Skarżącego zobowiązaniami na rzecz innych wierzycieli Komornik Sądowy M. M. prowadzi postępowanie egzekucyjne. Zauważył również, że przedłożony materiał dowodowy nie wskazuje aby wszyscy wierzyciele odstąpili od dochodzenia swoich należności lub wyrazili zgodę na ich umorzenie. Zobowiązania finansowe jak i dochodzenie ich w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być uprzywilejowane względem zadłużenia z tytułu należności publicznoprawnych jakimi są nieopłacone należności składkowe.

Organ podkreślił, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. nie prowadzi postępowania egzekucyjnego wobec Skarżącego, gdyż w dniu [...] listopada 2013 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania podatkowego wobec Skarżącej, za zaległości podatkowe za miesiące 09/2007, 10/2007 i 12/2007 ze względu na przedawnienie tych zaległości.

Powyższe okoliczności, zdaniem organu podatkowego, nie skutkują podjęciem pozytywnej decyzji w kwestii dotyczącej umorzenia należności składkowych. Organ zaznaczył, że umorzenie należności podatkowych powoduje uszczuplenie budżetu państwa bądź samorządów terytorialnych, podczas gdy umorzenie należności z tytułu składek powoduje uszczuplenie środków gromadzonych na koncie ubezpieczonego, co skutkuje wysokością jego przyszłej emerytury. Z uwagi zatem na różnice w przeznaczeniu każdego z rodzajów należności decyzja Naczelnika o umorzeniu nie ma wpływu na zmianę podjętej decyzji i umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek.

Organ zaznaczył, iż dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia jest ustawowym obowiązkiem ZUS, a umorzenie należności stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania.

Zakład również uznał, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności na mocy art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, tj. przy uwzględnieniu wyjątku od zasady całkowitej nieściągalności wyrażonej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., który statuuje § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Organ podkreślił, iż przewidywana w powyższych przepisach instytucja umorzenia należności z tytułu składek powinna znajdować zastosowanie jedynie w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych przypadkach, a zakład nie ma swobody w dysponowaniu należnościami, na rzecz których dokonuje poboru składek. Skorzystanie z możliwości umorzenia musi być rozpatrywane z punktu widzenia interesu tych funduszy oraz równości i powszechności obowiązku opłacania składek. Oceniając "ważny interes zobowiązanego" nie można utożsamiać go z trudnościami finansowymi.

Analizując ponownie materiał dowodowy Prezes ZUS wskazał, że w przedmiotowej sprawie występują podstawy do umorzenia zaległości na podstawie ww. rozporządzenia w oparciu o zapis § 3 ust. 1 pkt. 1, gdyż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ uznał, że słusznym było przyjęcie, iż dochód na jednego członka rodziny skarżącej jest niższy niż minimum socjalne ustalone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla trzyosobowego gospodarstwa domowego. Organ wskazał, że Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną T. S. oraz synem A. S.. Źródłem utrzymania T. S. jest świadczenie emerytalne w kwocie 1.315,05 zł brutto tj. 1.108,70 zł netto pomniejszone o kwotę zajęcia komorniczego tj. 328,76 zł z tytułu prowadzonego postępowania egzekucyjnego przez Komornika Sądowego. E. S., jest osobą bezrobotną, otrzymującą zasiłek z UP w kwocie 670 zł. Natomiast syn skarżącego jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Z uzyskiwanych dochodów rodzina Skarżącego ponosi wydatki w łącznej kwocie około 500 zł, a na zakup leków przeznacza kwotę około 100 zł.

W ocenie organu trudna sytuacja rodziny wnioskodawcy nie ma wpływu na podjęcie pozytywnego rozstrzygnięcia, gdyż nie udokumentował ona, iż korzystał ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej lub innych instytucji charytatywnych, wobec czego nie można stwierdzić, że trudności płatnicze mają trwały charakter i pogłębiający się. Organ zaznaczył, że w czerwcu 2016 r. skarżący osiągnie wiek emerytalny i w przypadku przyznania świadczenia emerytalnego sytuacja finansowa zarówno wnioskodawcy jak i jego rodziny może ulec poprawie.

Organ odwoławczy podzielił również pogląd organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż Skarżący nie jest przedsiębiorcą, a argumentacja przedstawiona przez Skarżącego nie wskazuje aby zadłużenie z tytułu nieopłaconych należności składkowych powstało ze względu na poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia.

Prezes ZUS odnosząc się do argumentacji Skarżącego dotyczącej dolegliwości zdrowotnych wyjaśnił, że nie neguje jego problemów zdrowotnych. Jednakże przedstawiona sytuacja zdrowotna nie stanowi podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Organ wyjaśnił, że wśród przedłożonej dokumentacji brak jest orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy. Dodatkowo wnioskodawca przebywał na świadczeniu rehabilitacyjnym, które przysługuje ubezpieczonemu po wyczerpaniu okresu chorobowego, a dalsze leczenie bądź rehabilitacja rokuje odzyskanie zdolności do pracy. Zauważył także, że w przedmiotowym wniosku nie powołał się Skarżący na konieczność sprawowania osobistej opieki nad chorym członkiem rodziny. Wobec powyższego zdaniem organu w sprawie nie została spełniona została również przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Podsumowując swe rozważania organ podkreślił, że decyzja o umorzeniu zadłużenia z tytułu nieopłaconych należności składkowych ma uznaniowy charakter i nawet w sytuacji ziszczenia się jednej z przesłanek wymienionych w przepisach art. 28 ust. 3a, tak jak ma to miejsce w sprawie, Zakład nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia zobowiązań. Zaistnienie którejkolwiek z ww. przesłanek, nie powoduje powstania prawnego obowiązku ich umorzenia. Organ rozstrzygający ma możność dokonania wyboru spośród dwóch dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych rozwiązań.

Prezes ZUS zaznaczył również, że Skarżący oraz pozostali wspólnicy Spółki [...] wystąpili z wnioskiem o umorzenie należności ze składek na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność, po którego rozpoznaniu Zakład wydał decyzję Nr [...] z [...] października 2015 r. określającą warunki umorzenia. Wyjaśnił także, że w przypadku spełnienia warunków przewidzianych ww. ustawą podjęcie pozytywnej decyzji jest obligatoryjne.

W skardze na decyzję z [...] listopada 2015 r. Skarżący wniósł o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi zakwestionował tryb i sposób przeprowadzenia postępowania przed organem II instancji, ponownie podnosząc, że w postępowaniu tym naruszono podstawowe zasady zawarte w k.p.a. i O.p., tj. zaufania organów do państwa, przekonywania i prawdy obiektywnej oraz uwzględniono wyłącznie fiskalne funkcje ZUS, pomijając interes skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem.

Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania danego aktu, a wynikającego z akt sprawy.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w granicach kompetencji mu przysługujących i badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Oznacza to, że należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2). Całkowita nieściągalność, w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3).

Stosownie do art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach, określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Brzmienie wskazanych przepisów wskazuje, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w cytowanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi i daje jedynie potencjalną możliwość umorzenia należności. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi, który może, ale nie musi umorzyć należności.

Trzeba dodać przy tym, że ulga taka jest przywilejem, który może być Wnioskodawcy przyznany decyzją, a sądowa kontrola w takich przypadkach nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi, lecz do zbadania, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwala bowiem na wyczerpujące i pełne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

W szczególności Sąd bada zatem, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), czy zapewniony został stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.).

Organ – zdaniem Sądu – zasadnie wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, że w sytuacji Skarżącego nie zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 3 w punktach 1-3, 4-4a u.s.u.s., a ocenie podlegały przesłanki określone w pkt 5 i 6 cyt. przepisu. Słusznie bowiem organ zauważył, że obecnie Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. jako organ egzekucyjny nie prowadzi wobec Strony postępowania egzekucyjnego i dopóki postępowanie to nie zostało przeprowadzone nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Brak jest zatem podstaw do podnoszenia twierdzeń o bezskuteczności egzekucji, czy też, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zatem w sprawie nie wystąpił przypadek określony art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.

Trzeba też wskazać – dokonując oceny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, że sama możliwość umorzenia należności z tytułu składek na podstawie tych przepisów podyktowana jest interesem strony. Chodzi bowiem o należności ZUS, które są uzasadnione, wymagalne i ściągalne, jednak z woli ustawodawcy wyjątkowo, z uwagi na szczególnie trudną sytuację życiową zobowiązanego i jego rodziny, ZUS może należności te umorzyć. Jest przy tym oczywiste, że z punktu widzenia zobowiązanego zawsze jest zasadne umorzenie jego należności składkowych, zaś z punktu widzenia interesów ZUS umorzenie należności składkowych jest zawsze niekorzystne. W tym kontekście należy podkreślić, że to na Wnioskodawczyni (zobowiązanej) spoczywa ciężar dowodu wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek (patrz: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1501/13, LEX nr 1657956).

Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił, że w przypadku Skarżącego wystąpiła przesłanka określona § 3 ust. 1 rozporządzenia, tj. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Jednakże nie można odmówić racji organowi, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy i nawet stwierdzenie istnienia przesłanek do umorzenia nie powoduje konieczności umorzenia takich należności.

Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 u.s.u.s. opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (patrz: wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, LEX nr 368197 , wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1761/13, LEX nr 1643718).

Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Innymi słowy organ ma wybór dokonanego rozstrzygnięcia. Trzeba zwrócić uwagę, że postępowanie w przedmiocie umorzenia ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ bada, czy w sprawie występują przesłanki warunkujące umorzenie. W wypadku, gdy stwierdzi, że przesłanki nie występują to organ nie ma wyboru rozstrzygnięcia i ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie odmawiające umorzenia należności. Natomiast w wypadku stwierdzenia istnienia przesłanek do umorzenia organ przystępuje do drugiego etapu, a więc w tym etapie ma uprawnienie, a nie obowiązek podjąć swobodnie wybrane przez siebie orzeczenie. Wybór tego rozstrzygnięcia jest wyłączną prerogatywą organu i Sąd nie może w żaden sposób w to rozstrzygnięcie ingerować. W sprawie ZUS stwierdził, że występują przesłanki umorzenia należności (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), jednakże organ odmówił umorzenia należności, do czego miał uprawnienie, a Sąd nie ma kompetencji do zmiany tego rozstrzygnięcia, czy też nakazania zmiany tego rozstrzygnięcia organowi.

Oczywiście decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach odnoszących się do celowości, rzetelności, gospodarności i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Pozaprawne kryteria wyboru rozstrzygnięcia zastosowane w sprawie administracyjnej przez organ nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej - jak wyżej wskazano - wyłącznie pod kątem zgodności z prawem.

Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych.

Odnosząc powyższe uwagi do decyzji będącej przedmiotem skargi Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego przyznanego mu przepisem art. 28 u.s.u.s., nie uchybił też przepisom postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu administracyjnego opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny sprawy zgodnie z prawdą. Całość tych rozważań została wyczerpująco przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem organ spełnił stawiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg szczególnej dbałości o prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym. Nadto wnioski, jakie organ wyprowadził z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają zatem poza swobodną ocenę dowodów jaką dysponuje organ w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.).

Tym samym - mając na uwadze zarzuty skargi - Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.