Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1983/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 21, art. 20 pkt 10 i 12,art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpoznaniu odwołania S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...] w celu funkcjonowania w nim targowiska o powierzchni 7567,45 m2 zajętej pod pawilony handlowe o pow. 2291 m2 oraz pod pozostałe elementy targowiska o pow. 5275,45 m2 w terminie od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

S. zwróciło się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...] w celu funkcjonowania w nim targowiska o powierzchni 7567,45 m2 zajętej pod pawilony handlowe o pow. 2291 m2 oraz pod pozostałe elementy targowiska o pow. 5275,45 m2 w terminie od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Powyższy fragment pasa drogowego znajduje się na terenie dawnego targowiska "[...]".

Po rozpatrzeniu wniosku decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie ww. fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...] w celu funkcjonowania w nim targowiska o powierzchni 7567,45 m2 zajętej pod pawilony handlowe o pow. 2291 m2 oraz pod pozostałe elementy targowiska o pow. 5275,45 m2 w terminie od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że Strona zajmowała pas drogowy drogi powiatowej (w ramach prowadzonego targowiska "[...]) pod targowisko na podstawie decyzji z dnia [...] września 2017 r., którą to Zarząd Dróg Miejskich zezwolił na funkcjonowanie targowiska w terminie od 1 lipca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. W dniu 21 sierpnia 2017 r. wpłynął wniosek Strony o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ww. targowiska na kolejny okres od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. W dniu [...] października 2017 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję znak: [...] odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie opisanego pasa drogowego pod targowisko. W dniu 24 października 2017 r. S. złożyło kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie targowiska w terminie od dnia 1 listopada 2017 r do 31 grudnia 2017 r. Następnie organ pierwszej instancji przytoczył treść art. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i okoliczności stanu faktycznego stwierdził, że szczególnej okoliczności dla wydania zezwolenia nie może stanowić fakt, iż Strona otrzymała wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w opisanej lokalizacji. Wobec faktu, że na każdy kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Następnie organ pierwszej instancji po przytoczeniu przepisów u.d.p, i orzecznictwa w tym zakresie wskazał, że w sprawie nie dopatrzył się takiego szczególnego uzasadnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił zezwolenia na umieszczeniu targowiska we wnioskowanym terminie od 1 listopada 2017 r. do 31 grudni 2017 r. r. w związku z inwestycją polegającą na zagospodarowaniu omawianego odcinka pasa drogowego. Organ wskazał, że w omawianym odcinku pasa drogowego nastąpi realizacja zadania inwestycyjnego i w celu prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją zadania inwestycyjnego pt.: "[...] na odcinku od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (bez węzła) - wniosek złożyła GDDKiA na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z realizacją opisanego zadania inwestycyjnego. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 15 grudnia 2015 r. Miasto W. podpisało z GDDKiA porozumienie dotyczące uregulowania kwestii własności gruntów zajętych pod drogą powiatową nr [...] (ul. [...]) i planowanego wybudowania pod tą drogą tunelu w ciągu drogi ekspresowej [...]. W związku z powyższym Zarząd Dróg Miejskich był zobligowany do przekazania powyższego terenu w celu realizacji opisanego zdania, a zatem wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod targowisko nie jest możliwe. Tym samym w ocenie organu interes strony polegający na umieszczeniu targowiska w pasie drogi nie może być uznany za "ważniejszy" niż interes publiczny polegający na przekazaniu terenu GDDKiA w celu realizacji zadania inwestycyjnego "[...] na odcinku od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (bez węzła)". Organ I instancji podkreślił, że S. było już we wcześniejszych decyzjach zezwalających informowane o planowanej budowie [...] z realizacją której koliduje funkcjonowanie targowiska w pasie drogowym.

Od powyższej decyzji organu I instancji S., w ustawowym terminie złożyło odwołanie.

S. zarzuciło decyzji naruszenie:

- art. 7 K.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 35 § 1 i 3 K.p.a. polegający na niezałatwieniu sprawy z rażącym przekroczeniem terminu określonego w wymienionym przepisie skutkującym, że Skarżący zajmował pas drogi bez wymaganego zezwolenia przez okres ponad miesiąca.

Podnosząc powyższe zarzuty S. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, przez wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu S. podniosło, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Podkreślono, że targowisko funkcjonuje od ponad 20 lat i jest użyteczne społecznie, na co są liczne dowody poparcia. Jest to miejsce pracy i źródło utrzymania wielu osób.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] swoją decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222) - mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 ww. ustawy, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe, w tym m.in. art. 39 ust. 1 wyrażający ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym, a więc również na chodniku, czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności m.in, zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego {art, 39 ust. 1 pkt 1).

Od powyższego zakazu wyjątki dopuszcza art. 39 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie obiektu (np. targowiska) w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

SKO podkreśliło, że Stowarzyszenie występując o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim targowiska nie uzasadniło tego wniosku. Nie wykazało, że jakieś szczególne okoliczności uzasadniają umieszczenie bazaru w pasie drogowym.

Kolegium wskazało, że nie jest możliwe lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym szczególnie w sytuacji, gdy na przedmiotowym odcinku pasa drogowego rozpoczyna się wielka inwestycja tj. budowa drogi ekspresowej [...] o długości 4,6 km" i fakt, że targowisko "[...]" koliduje z opisaną inwestycją spowodował wydanie odmownych decyzji w przedmiocie zajęcia ww. pasa drogowego drogi powiatowej w okresie od dnia 1 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.

W ocenie Kolegium, wnioskowanie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej z uwagi, na fakt jak podnosi w odwołaniu Strona, że [...]" wpisana jest od lat w to miejsce oraz że jest użyteczna i potrzebna okolicznym mieszkaniowcom i jest miejscem pracy, nie stanowi szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego.

Kolegium wskazało na niewątpliwy priorytet strategicznej inwestycji jaką jest "projekt i budowa drogi ekspresowej [...]". Podkreślono, iż pas drogowy ze swojej istoty nie służy do prowadzenia działalności gospodarczej, ma być wykorzystywany dla potrzeb ruchu drogowego, ruchu pieszego oraz dla potrzeb zarządzania drogami. Podkreślono, że z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w związku z planowaną inwestycją drogową konieczne było rozpoczęcie procedury prowadzącej do usunięcia pawilonów handlowych (wniosek z dnia 30 czerwca 2017 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...]).

W tej sytuacji lokalizowanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami byłoby niezasadne i niezgodne z prawem. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy. W zestawieniu z rozpoczętą wielką inwestycją drogową lokalizowanie w pasie drogowym obiektów nie mających związku z funkcjonowaniem drogi byłoby sprzeczne z prawem/

Organ podkreślił, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Raz udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą zawsze wiąże i uzależnia zezwolenie od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia pasa, któremu towarzyszyć musi brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego i potrzeb inwestycyjnych w zakresie drogownictwa. Ten brak przeciwwskazań jest przesłanką zezwolenia, ale sam w sobie - nawet jak wystąpi - nie przesądza o udzieleniu zgody na zajęcie pasa bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia pasa. Inaczej rzecz ujmując wnioskodawca musi wykazać szczególnie uzasadniony przypadek lokalizacji obiektu w pasie drogowym, który dodatkowo współgra z zasadami bezpieczeństwa ruchu, tj. nie ma negatywnego wpływu na te zasady. Względy bezpieczeństwa ruchu należy zatem oddzielić od szczególnie uzasadnionego przypadku lokalizowania obiektu w pasie drogowym wskazanego w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Zdaniem SKO, Stowarzyszenie uczyniło sporny odcinek pasa drogowego przedmiotem swojego wniosku, wskazując na fakt prowadzenia działalności gospodarczej i swój wkład w rozwój lokalnej gospodarki. Interes S. w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz wynikające z tego korzyści, w tym akcentowany charakter tej działalności, - jako pozaprawne okoliczności nie mogły być przy rozstrzyganiu sprawy brane pod uwagę, ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych, regulujące zagadnienie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie przewidują tego rodzaju okoliczności, jako przesłanek pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Kolegium wskazało, że podnoszona w odwołaniu chęć prowadzenia działalności gospodarczej w pasie drogowym nie stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego jego funkcjonowanie w pasie drogowym.

Zatem brak wykazania przez Stronę na czym konkretnie polega szczególnie uzasadniony przypadek odstąpienia od generalnego, co do zasady, zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie drogowym określonego w art. 39 ust. 1 u.d.p., przy założeniu, że pas taki z istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, prowadzi do wniosku, że tego typu działalność, na którą wskazuje Strona, nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Natomiast w sprawie niniejszej, poza wskazaniem na ww. działalność gospodarczą i wynikające z tego konsekwencje/korzyści rynkowe, czy społeczne, Strona nie powołuje się na żadne inne okoliczności, które mogłyby wskazywać, ze prowadzenie tej działalności, akurat w objętej sporem części pasa drogowego i pozostawienie tam w tym celu obiektu, stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Takiej szczególnej okoliczności nie może stanowić fakt, iż Strona otrzymywała wcześniej zezwolenia zarządu dróg na funkcjonowanie pralniomatu (na terenie targowiska) w pasie drogowym. Bowiem na każdy kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenia, czy umieszczenie obiektu w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.

Organ wskazał, że z biegiem lat sytuacja w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] ulega zmianie. Podkreślono, że odmowa jest konieczna w celu realizacji inwestycji polegającej na zagospodarowaniu omawianego odcinka pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w związku z projektem i budową drogi ekspresowej [...] na odcinku węzła "[...]" do węzła "[...]", w zakresie zadania: Zadanie "A", od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (bez węzła) o długości 4,6 km". Zatem w pasie drogowym w miejscu istniejącego targowiska zostanie zlokalizowana duża inwestycja drogowa i modernizacja omawianego ternu. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału wykazała, że realizacja zamierzeń Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad będzie możliwa jedynie po usunięciu z pasa drogowego omawianego targowiska "[...]" i wszystkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego.

Organ wskazał, że w zgromadzonym materiale dowodowym, znajduje się pismo z dnia 30 listopada 2017 r. informujące, że dla odcinka drogi ekspresowej [...] przebiegającego przez [...] na początku grudnia 2017 r. planowane jest uzyskanie decyzji ZRID. Natomiast ewentualny brak dostępu do terenu, w związku z przedłużeniem działalności targowiska, w momencie wydania decyzji ZRID skutkowało będzie brakiem możliwości wykonania zasadniczych robót związanych z budową tunelu drogowego (m. in. usuniecie kolizji infrastruktury istniejącej i wykonywanie konstrukcji obiektu), a w dalszej kolejności w konsekwencji powodować może straty finansowe Skarbu Państwa. W związku z tym faktem, że na przedmiotowym terenie znajdują się obecnie pawilony handlowe które uniemożliwiają wprowadzenie nowego zagospodarowania terenu, zasadnym jest wszczęcie procedur prowadzących do usunięcia pawilonów.

W odpowiedzi na zapytanie Kolegium z dnia 6 czerwca 2018 r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował, że Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia 28 grudnia 2017 r. wydał zezwolenie na realizację opisanej inwestycji drogowej oraz że teren, na którym funkcjonowało targowisko "[...]" został objęty ww. decyzją lokalizacyjną inwestycji drogowej [...]. Wskazano także, że w dacie wydania decyzji prowadzone już były prace budowlane na tym terenie. W aktach sprawy znajduje się również kopia protokołu z dnia 15 marca 2018 r przejęcia fragmentu działki ewidencyjnej: nr [...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...] usytuowanych w pasie drogowym ul. [...] w dzielnicy [...] W., na których zlokalizowane było targowisko "[...]".

Reasumując Kolegium podkreśliło, że we wskazanych okolicznościach niemożliwe było wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Na powyższą decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2018r. S. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 7 kpa polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli.

- art. 10 kpa polegające na niewzięciu pod uwagę, że organ wbrew wynikającemu z tego przepisu nakazowi nie informował strony o obowiązku prawnym zawartym w art. 39 ust. 3 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

- Błąd w analizie zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie oraz nie odniesienie się do faktu, że okres zezwolenia użytkowania pasa ruchu drogowego wnioskowanego przez stronę w najmniejszym stopniu nie kolidował z terminem rozpoczęcia inwestycji drogowej będącej głównym powodem kwestionowanej decyzji ZDM.

- Niewzięcie pod uwagę, że teren targowiska znajduje się kilkanaście metrów od samej jezdni (drogi), oddzielony jest od niej kilkumetrowym chodnikiem, stanowi przestrzeń szerokości kilkudziesięciu metrów od samej drogi - ulicy [...], nie znajdują się na nim jakiekolwiek urządzenia związane z funkcjonowaniem drogi i w żaden sposób nie narusza przepisów, które w udp zostały wymienione dla ochrony drogi.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, o ile takie zostanie ustanowione.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że odmowna decyzja była nieuzasadniona i targowisko mogło funkcjonować we wnioskowanym okresie.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu podjęte w sprawie rozstrzygnięcie znajduje oparcie w okolicznościach ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a zarzuty skargi nie podważają prawidłowości wydanej decyzji.

Przepisy ustawy o drogach publicznych, regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego, a także dokonywania potrzebnych inwestycji drogowych. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 ustawy u.d.p. zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy, sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności (m.in.) zabrania się lokalizacji w pasie obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika więc generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów budowlanych (a do takich zalicza się w tej sprawie ww. wskazywane przez stronę lodówki na napoje), czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem zezwolenie na tę lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi.

Zezwolenie takie ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Raz udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą zawsze wiąże i uzależnia zezwolenie od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia pasa, któremu towarzyszyć musi brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ten brak przeciwwskazań jest przesłanką zezwolenia, ale sam w sobie - nawet jak wystąpi - nie przesądza o udzieleniu zgody na zajęcie pasa bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia. Inaczej rzecz ujmując brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką zezwolenia zarządcy drogi, tj. ubiegający się o zezwolenie nie może oprzeć swojego żądania tylko na jednej podstawie, ale w pierwszym rzędzie musi wykazać szczególnie uzasadniony przypadek lokalizacji obiektu w pasie drogowym, który dodatkowo współgra z zasadami bezpieczeństwa ruchu, tj. nie ma negatywnego wpływu na te zasady. Względy bezpieczeństwa ruchu należy zatem oddzielić od szczególnie uzasadnionego przypadku lokalizowania obiektu w pasie drogowym wskazanego w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Sam fakt, że skarżąca uczyniła przedmiotowe lokalizacje dotyczące targowiska przedmiotem wniosku wskazuje jedynie na interes ekonomiczny przedsiębiorcy jako uzasadnienie zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 u.d.p., takiego szczególnego przypadku nie uzasadnia, nie uzasadnia go też długoletnie prowadzenie działalności gospodarczej (targowiska) w tym samym miejscu. Interes ekonomiczny przedsiębiorcy oraz wynikające z tego korzyści dla strony, jako okoliczność pozaprawna w tej sprawie nie mogła być brana pod uwagę w tej sprawie, ponieważ przepis ustawy o drogach publicznych, regulujące zagadnienie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie przewidują tego rodzaju przesłanki, jako przesłanki pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku.

Sąd stwierdza, że skoro, cytowany art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza lokalizowanie w pasie drogowym obiektu "nie drogowego" jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to w realiach niniejszej sprawy organ miał uprawnienie do uznania, że taki wypadek nie nastąpił.

Sąd zauważa, że S. występując o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu "nie drogowego" nie wykazało, że jakieś szczególne okoliczności uzasadniają umieszczenie tego urządzenia w pasie drogowym.

Sąd akceptuje stanowisko organu, że nie jest możliwe lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym szczególnie w sytuacji, gdy na przedmiotowym odcinku pasa drogowego rozpoczyna się wielka inwestycja tj. budowa drogi ekspresowej [...]". Fakt, że targowisko "[...]" koliduje z opisaną inwestycją spowodował wydanie odmownych decyzji w przedmiocie zajęcia ww. pasa drogowego drogi powiatowej w okresie od dnia 1 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.

Okoliczność, że jak podnosiła strona skarżąca, "[...]" wpisana jest od lat w to miejsce oraz że jest użyteczna i potrzebna okolicznym mieszkańcom - nie stanowi szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady zakazu lokalizacji w pasie drogowym obiektów nie związanych z ruchem drogowym.

W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba wskazać na niewątpliwy priorytet wielkiej inwestycji drogowej jaką jest "projekt i budowa drogi ekspresowej [...]". Sąd akceptuje stanowisko organów administracji, iż pas drogowy ze swojej istoty nie służy do prowadzenia działalności gospodarczej, ma być wykorzystywany dla potrzeb ruchu drogowego, ruchu pieszego oraz dla potrzeb zarządzania drogami.

Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w związku z planowaną inwestycją drogową konieczne było rozpoczęcie procedury prowadzącej do usunięcia pawilonów handlowych (wniosek z dnia 30 czerwca 2017 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...]). W tej sytuacji lokalizowanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami byłoby niezasadne i niezgodne z prawem. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy. W zestawieniu z rozpoczętą wielką inwestycją drogową lokalizowanie w pasie drogowym obiektów nie mających związku z funkcjonowaniem drogi byłoby sprzeczne z prawem.

W tym miejscu należy podkreślić, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Wcześniej udzielone zezwolenie nie powoduje, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Sąd zauważa, że S. uczyniło sporny odcinek pasa drogowego przedmiotem swojego wniosku, wskazując na fakt prowadzenia działalności gospodarczej i swój wkład w rozwój lokalnej gospodarki. Chęć prowadzenia działalności gospodarczej w pasie drogowym nie stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego jego funkcjonowanie w pasie drogowym.

Zatem brak wykazania przez Stronę na czym konkretnie polega szczególnie uzasadniony przypadek odstąpienia od generalnego, co do zasady, zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie drogowym określonego w art. 39 ust. 1 u.d.p., przy założeniu, że pas taki z istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, prowadzi do wniosku, że tego typu działalność, na którą wskazuje Strona, nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Natomiast w sprawie niniejszej, poza wskazaniem na ww. działalność gospodarczą i wynikające z tego konsekwencje rynkowe, czy społeczne, Strona nie powołuje się na żadne inne okoliczności, które mogłyby wskazywać, ze prowadzenie tej działalności, akurat w objętej sporem części pasa drogowego i pozostawienie tam w tym celu obiektu, stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Takiej szczególnej okoliczności nie może stanowić fakt, iż Strona otrzymywała wcześniej zezwolenia zarządu dróg na funkcjonowanie targowiska w pasie drogowym. Sąd pragnie zauważyć, że z biegiem czasu sytuacja w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] ulega zmianie. Na przedmiotowym terenie rozpoczęto planowaną wcześniej inwestycję drogową polegającej na zagospodarowaniu omawianego odcinka pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w związku z projektem i budową drogi ekspresowej [...]. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału wykazała, że realizacja zamierzeń Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad była możliwa jedynie po usunięciu z pasa drogowego omawianego targowiska "[...]" i wszystkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Ewentualny brak dostępu do terenu, w związku z przedłużeniem działalności targowiska, w momencie wydania decyzji lokalizacyjnej skutkowałoby brakiem możliwości wykonania zasadniczych robót związanych z budową tunelu drogowego (m. in. usuniecie kolizji infrastruktury istniejącej i wykonywanie konstrukcji obiektu), a w dalszej kolejności w konsekwencji mogłoby powodować duże straty finansowe Skarbu Państwa. W związku z faktem, że na przedmiotowym terenie znajdowały się pawilony handlowe które uniemożliwiały wprowadzenie nowego zagospodarowania terenu, zasadnym było wszczęcie procedur prowadzących do usunięcia pawilonów.

Dodatkowo należy zauważyć, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji prowadzone już były prace budowlane na tym terenie. W aktach sprawy znajduje się również kopia protokołu z dnia [...] marca 2018 r przejęcia fragmentu działki ewidencyjnej: nr [...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...] usytuowanych w pasie drogowym ul. [...] w dzielnicy [...] W., na których zlokalizowane było targowisko "[...]".

W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że odmowna decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego była w pełni zasadna i zgodna z prawem.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, gdyż organ zgromadził w niniejszej sprawie materiał dowodowy w sposób prawidłowy, a także dokonał prawidłowej subsumpcji tego materiału do odpowiednich przepisów prawa.

Decyzja została też należycie uzasadniona zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.