Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2298/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1a ust. 5, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 167 poz 1758
law: ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Barbara Adamiak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 113/14 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. T. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2014 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. T. - obywatelka Francji zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie od jej brata Z. T. udziału wynoszącego 1/3 części w prawie własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], woj. [...], składającej się z działek nr [...] o łącznej powierzchni 8,77 ha; nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], woj. [...], składającej się z działek nr [...] o łącznej powierzchni 1,20 ha oraz nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], woj. [...], składającej się z działek nr [...] o łącznej powierzchni 1,77 ha. Nieruchomości te stanowiły część masy spadkowej po M. T., którą nabyły dzieci: M. T., M. T. i Z. T. - po 1/3 części każde z nich (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1985 r., [...]). W piśmie z 26 kwietnia 2013 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, że zasadniczym celem przeniesienia udziału w prawie własności jest sukcesywne zniesienie współwłasności nieruchomości, która w dalszym ciągu będzie użytkowana rolniczo przez dotychczasowego dzierżawcę.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] lipca 2013 r. odmówił M. T. udzielenia zezwolenia na nabycie od Z. T. udziału w prawie własności nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra z [...] listopada 2013 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 1a ust. 5 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.). Organ stwierdził, że w świetle art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, co do zasady, powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemca będącego osobą fizyczną nie może przekraczać 0,5 ha, a nabycie nieruchomości o większej powierzchni możliwe jest tylko w związku z wykonywaniem działalności gospodarczej lub rolniczej. Wskazał, że katalog celów, dla jakich cudzoziemcy mogą nabyć nieruchomości nie jest otwarty, zaś możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości o większych powierzchniach związana jest z wykonywaniem na terytorium RP działalności gospodarczej lub rolniczej, stanowiąc wyjątek od zasady, iż powierzchnia nabywanej nieruchomości nie może przekraczać 0,5 ha. Brak zatem zamiaru wykonywania przez wnioskodawczynię działalności rolniczej lub gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości wyklucza wydanie zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. T. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych.

Sąd zakwestionował pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie na potrzeby prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, w myśl art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, dopuszczalne jest jedynie co do nieruchomości o powierzchni do 0,5 ha. W tym względzie Sąd podkreślił, że katalog celów i możliwości, jakimi wykazać się powinien nabywca nieruchomości będący cudzoziemcem nie został określony normatywnie, zaś treść przepisów tej ustawy pozwala na przyjęcie poglądu o otwartym katalogu celów nabycia nieruchomości. Sąd zaznaczył, że w poszczególnych, wskazanych enumeratywnie przypadkach nabycie nieruchomości przez cudzoziemca w ogóle nie jest ograniczone górną granicą areału gruntu (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy). Z kolei zaś nabycie przez cudzoziemca nieruchomości, jeżeli jest on uprawniony do dziedziczenia ustawowego po zbywcy nieruchomości, a zbywca nieruchomości jest jej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem co najmniej 5 lat w ogóle nie wymaga zezwolenia (art. 8 ust. 1 pkt 4), chyba że jest to nieruchomość rolna i jej powierzchnia przekracza 1 ha. W tym przypadku nie jest zabronione nabycie nieruchomości rolnej przekraczającej ww. powierzchnię na cele własne, lecz nabycie to jest reglamentowane przepisami ustawy i wymaga zezwolenia Ministra w kontekście treści art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy. Oznacza to, zdaniem Sądu, iż nabywanie nieruchomości rolnych nie jest zastrzeżone wyłącznie dla potrzeb działalności gospodarczej czy rolniczej, natomiast posłużenie się celem nabycia nieruchomości rolnej w art. 1a ust. 5 ustawy dotyczy tylko przypadku, w którym jedyną okolicznością potwierdzającą więzi cudzoziemca z Rzeczypospolitą Polską jest wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego (art. 1a ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1a ust. 5 ustawy).

Następnie Sąd wskazał, że przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie stosuje się do nabycia nieruchomości w drodze dziedziczenia lub zapisu windykacyjnego przez osoby uprawnione do dziedziczenia ustawowego (art. 7 ust. 2 ustawy). Skarżąca na mocy ustawy nabyła prawo do spadku po swoim ojcu w udziale wynoszącym 1/3 i obecnie wraz z rodzeństwem zamierza dokonać działu spadku. W tych okolicznościach - zdaniem Sądu - należało przyjąć, że nabycie nieruchomości przez cudzoziemca będącego jednym ze spadkobierców ustawowych w wyniku działu spadku czy częściowego działu spadku nie wymaga zezwolenia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy niezależnie od charakteru i wielkości areału gruntu tworzącego masę spadkową. Ograniczenie dopuszczalności działu spadku poprzez uznanie niemożliwości nabycia przez cudzoziemca całej nieruchomości czy udziału nieruchomości od innego spadkobiercy, w sytuacji gdy cudzoziemiec posiada już udział w prawie własności ww. nieruchomości byłoby w istocie aprobatą niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, ponadto mijałoby się z celem ustawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez przyjęcie, że uzyskanie zezwolenia przez cudzoziemca na nabycie nieruchomości o powierzchni przekraczającej 0,5 ha nie musi wiązać się z prowadzeniem przez niego działalności gospodarczej lub rolniczej;

2. art. 7 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez przyjęcie, że przewidziane w nim wyłączenie obejmuje także nabycie nieruchomości w drodze działu spadku (częściowego działu spadku).

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że przeprowadzona przez Sąd wykładnia art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców jest błędna, w świetle bowiem obowiązujących przepisów powierzchnia nieruchomości nabywanej przez cudzoziemca będącego osobą fizyczną nie może - co do zasady - przekraczać 0,5 ha. Nabycie nieruchomości o większej powierzchni możliwe jest tylko w związku z wykonywaniem działalności gospodarczej lub rolniczej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wydanie wnioskodawczyni zezwolenia naruszałoby art. 1a ust. 5 powołanej ustawy, gdyż strona na nabywanej nieruchomości przekraczającej powierzchnię 0,5 ha nie miała zamiaru prowadzić działalności gospodarczej lub rolniczej. Dokonana zaś przez Sąd wykładnia prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania podmiotów ubiegających się o wydanie zezwolenia w zależności od wykazywanej okoliczności potwierdzającej więzi z Polską. Kwestionując natomiast przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 7 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister podkreślił, że w świetle tego przepisu wyłączone spod stosowania ustawy jest tylko i wyłącznie nabycie nieruchomości bezpośrednio w drodze dziedziczenia. Nabycie zaś nieruchomości w drodze działu spadku (częściowego działu spadku), będące nabyciem na podstawie kolejnego, całkowicie odrębnego zdarzenia prawnego, nie podlega zwolnieniu przewidzianemu w art. 7 ust. 2.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim dla oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną kontrolowanej decyzji koniecznym okazało się odwołanie do celów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Należy podkreślić, że podstawowym celem wprowadzenia tej regulacji było zapewnienie możliwości kontroli państwa nad obrotem nieruchomościami z udziałem cudzoziemców. Ustawa ta wprowadzając ograniczenia o charakterze publicznoprawnym ma zatem charakter reglamentacyjny. Nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2004 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 49, poz. 466), do ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wprowadzony został art. 1a, który podyktowany był potrzebą wprowadzenia stabilnych, przejrzystych i obiektywnych kryteriów wydawania zezwoleń w ustawie, dotyczących wszystkich cudzoziemców (w tym także obywateli państw Unii Europejskiej), w zakresie, w jakim są wymagane zezwolenia. W myśl art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemca w celu zaspokojenia jego potrzeb życiowych nie może przekroczyć 0,5 ha, zaś w przypadku określonym w ust. 2 pkt 5 powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. Należy zauważyć, że przepis ten pozostaje w ścisłym związku z art. 1a ust. 3 pkt 5, w którym ustanowiono wymóg wskazania we wniosku możliwości i celu będącego podstawą nabycia nieruchomości przez cudzoziemca. Precyzuje on zatem kryteria przyjęte dla wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości stanowiąc kolejne ograniczenia w możliwości uzyskania takiego zezwolenia przy odwołaniu się do tytułu nabycia nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że treść art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wskazuje na przyjęcie przez ustawodawcę dychotomicznego podziału celów, jakimi może być podyktowane nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. W rezultacie, dokonując wykładni użytego w tym przepisie sformułowania: "potrzeby życiowe" należało przyjąć, że będą to nie tylko potrzeby związane z zamieszkaniem i wypoczynkiem, ale również innego rodzaju cele niezwiązane z działalnością gospodarczą, czy rolniczą. Zgodzić się zatem należy ze skargą kasacyjną, że przy tak określonych kryteriach zasadą jest ograniczenie możliwego areału do 0,5 ha każdej nabywanej przez cudzoziemca nieruchomości. Wyjątkiem zaś od tej reguły jest sytuacja, w której tytuł, bądź okoliczności nabycia związane są z prowadzeniem działalności gospodarczej lub rolniczej. Tym samym za błędne należało uznać stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że posłużenie się w art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców celami nabycia nieruchomości przez cudzoziemców, skutkuje przyjęciem, iż inne niewymienione w nim tytuły stanowią odrębną kategorię pozostając poza zakresem tej regulacji, a zatem nie znajduje do nich zastosowania żadne ograniczenie areału nieruchomości.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nabycie przez obywatelkę Francji M. T. udziału w spadku, w skład którego wchodzą nieruchomości rolne położone na terenie Polski, od jej brata Z. T. jest podyktowane chęcią zawężenia w przyszłości kręgu współwłaścicieli tych nieruchomości.

Z udzielonych informacji dotyczących celu i możliwości nabycia nieruchomości, nie wynika, by nabycie udziału było związane z wykonywaniem na terytorium kraju działalności gospodarczej lub rolniczej. Wobec powyższego, odwołując się do kryteriów ustanowionych w art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, w okolicznościach faktycznych sprawy należało przyjąć, że udzielenie zezwolenia na nabycie przez skarżącą od brata udziału w spadku, który obejmuje prawo własności nieruchomości o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, nastąpiłoby wbrew obowiązującym przepisom ustawy.

Przechodząc następnie do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców należy zauważyć, że przepis ten wyłącza stosowanie tej ustawy w przypadkach nabycia przez cudzoziemca nieruchomości w drodze dziedziczenia, o ile jest on uprawniony do dziedziczenia ustawowego. Dokonując interpretacji sformułowania: "w drodze dziedziczenia" Sąd I instancji przyjął, że pod pojęciem tym należy rozumieć również dział spadku, jak i częściowy dział spadku. Stwierdził ponadto, że powyższe dotyczy również sytuacji, w której wskutek dokonywanych przez współspadkobierców czynności prawnych jeden z nich stałby się wyłącznym właścicielem całej nieruchomości, bądź też nabyłby udział w nieruchomości od innego spadkobiercy.

Należy zatem podkreślić, że powołany przepis ma charakter wyjątku od reguły, nie może być zatem interpretowany rozszerzająco. Zasadą jest bowiem, że zezwolenia wymaga nabycie przez cudzoziemca prawa własności nieruchomości na podstawie każdego zdarzenia prawnego (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 4 ww. ustawy). W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zwolnienie cudzoziemca z obowiązku uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości związane jest z sytuacją, w której źródłem przysporzenia jest dziedziczenie. Znajdzie on zatem zastosowanie w sytuacji, w której do dziedziczenia wprost powołana zostaje osoba uprawniona do dziedziczenia ustawowego, jak również wtedy, gdy dany spadkobierca zostanie powołany do dziedziczenia ustawowego w wyniku odpowiedniego zachowania się innych osób będących kandydatami na spadkobierców. Przykładem takiego zachowania będzie oświadczenie o odrzuceniu spadku prowadzące do dziedziczenia ustawowego cudzoziemca. Od powyższego należy jednak odróżnić sytuację, w której z uwagi na odpowiednie zachowanie jednego ze spadkobierców, innemu współspadkobiercy będącemu cudzoziemcem, przysługiwać będzie większy niż pierwotnie należny mu udział w spadku. W takiej sytuacji źródłem uzyskania uprawnienia do spadku ponad odziedziczony udział nie jest bowiem dziedziczenie, tylko inna czynność prawna spadkobiercy.

W warunkach rozpoznawanej sprawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, należało zatem przyjąć, że nabycie przez spadkobiercę będącego cudzoziemcem od innego współspadkobiercy udziału w spadku obejmującego własność nieruchomości stanowi odrębne zdarzenie prawne, które nie jest objęte zwolnieniem określonym w art. 7 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Tym samym pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku należy uznać za wadliwy.

Powyższe dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: P.p.s.a.). Rozpoznając skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odmowa udzielenia zezwolenia na nabycie od Z. T. udziału w spadku wynoszącego 1/3 części w skład którego wchodzą prawa własności do nieruchomości o całkowitej powierzchni 11,74 ha, uzasadniona była przekroczeniem powierzchni nieruchomości, jaką cudzoziemiec może nabyć w celu niezwiązanym z prowadzeniem działalności gospodarczej i rolniczej. Wskazany przez skarżącą tytuł nabycia udziału w spadku obejmującym nieruchomości prawidłowo doprowadził organ do przyjęcia, że norma powierzchniowa dla tego celu wynosi do 0,5 ha. Wyrażony przez skarżącą w toku prowadzenia postępowania brak zamiaru wykonywania działalności rolniczej lub gospodarczej, pozwalał na stwierdzenie, że w tym przypadku znajduje zastosowanie ogólna reguła dotycząca powierzchni nieruchomości nabywanej przez cudzoziemca, sformułowana w art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

W tych warunkach uzasadnionym było oddalenie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych odmawiającą M. T. udzielenia zezwolenia na nabycie od Z. T. udziału w spadku, stosownie do art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.