Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1725/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i C. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/ Gd. 1725/ 03

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 listopada 2002r. nr [...] Wójt Gminy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym/ Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm./ oraz na podstawie art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku A. J. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki Nr [...], położonej w miejscowości O. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej działki dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego podając szczegółowe ustalenia dotyczące przeznaczenia dla terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, zasady obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że realizacja projektowanego zamierzenia nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania gminy, ustalił, że decyzja jest ważna do 31 grudnia 2003r., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw osób trzecich. Nadto organ wymienił dokumenty które należy złożyć ubiegając się o pozwolenie na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i C. F.. W uzasadnieniu odwołania przedstawili własną sytuację podając, że są emerytami i od 1998r. z uwagi na sytuację materialną i zdrowotną zamieszkują w O. na sąsiedniej działce nr [...]. Podnieśli, że po uzyskaniu informacji o możliwości przekształcenia działki letniskowej na budowlaną prawie równocześnie z właścicielami działki nr [...] wystąpili o przekształcenie swojej działki z letniskowej na budowlaną. Mimo trzykrotnych podań Gmina nie udzieliła Państwu F. żadnej odpowiedzi, natomiast sąsiednia działka nr [...] została przekształcona na budowlaną a jej właściciele uzyskali zgodę na rozbudowę.

Powołując się na powyższe podnieśli, że również domagają się przekształcenia działki nr [...] z letniskowej na budowlaną.

Decyzją z dnia 6 listopada 2003r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 , art.77 §1kpa oraz na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r. i w związku z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu przestrzennym / Dz. U. nr 89, poz. 717/ uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że proces budowlany z punktu widzenia wydawanych zezwoleń składa się , co do zasady z dwóch etapów uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z uzyskania pozwolenia na budowę. Wydanie pozwolenia na budowę uwarunkowane jest wcześniejszym uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji zobowiązany jest ustalić, czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i wskazać warunki z niego wynikające.

Organ II instancji stwierdził, że w decyzji wskazano, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 30 czerwca 1999r. / Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 101, poz. 974/ teren inwestycji oznaczony jest na planie symbolem MN, który oznacza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną . Plan przewiduje rozbudowę jedynie w obrębie wyznaczonych nieprzekraczalnych linii zabudowy. Przewiduje również ściśle określone gabaryty budynku.

Dokonując oceny decyzji organu I instancji w świetle przytoczonych postanowień planu organ odwoławczy ustalił, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób umożliwiający wydanie zaskarżonego orzeczenia. Brak jest bowiem w aktach sprawy podstawowego dowodu jakim jest wypis i wyrys z wyżej powołanego planu zagospodarowania co uniemożliwia stwierdzenie , że planowana inwestycja jest faktycznie zgodna z postanowieniami planu. Nadto Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana została m.inn. na podstawie art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994r. a przepis ten wskazuje jakie elementy winna zawierać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowa decyzja nie zawiera wszystkich powołanych w tym przepisie elementów- w zaskarżonej decyzji wskazano m.in. w decyzji na warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, nie przewidziano natomiast ochrony interesów osób trzecich oraz warunków zabudowy wynikających z przepisów szczególnych.

Odnosząc się do treści zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium zważyło, że nie dotyczą one prowadzonego postępowania. Odwołujący ubiegają się o przekwalifikowanie ich działki letniskowej na budowlaną, natomiast niniejsza sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] , a nie przekwalifikowania działki ,nadto Kolegium nie posiada kompetencji do rozpatrzenia tej sprawy.

A. i C. F. złożyli skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wnoszą o udzielenie jednoznacznej informacji o decyzji podjętej przez Radę Gminy w 1999r. o przekształceniu działki nr [...] należącej do Państwa J. z letniskowej na budowlaną czego następstwem było udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżący ponownie podali, że są właścicielami działki nr [...] , która graniczy z działką nr [...]. Obie działki są posadowione na terenie o tym samym zakwalifikowaniu – jako działki rekreacyjno- letniskowe, z taką samą zabudową domków letniskowych. Skarżący podali, że ich podania o przekwalifikowanie działki letniskowej na budowlaną były odrzucane a o takie przekwalifikowanie starają się od 5 lat. Tymczasem sąsiednia działka należąca do Państwa J. takie przekwalifikowanie otrzymała. Skarżący podali, że to dowodzi nierównego traktowania obywateli, wnieśli o podanie podstaw prawnych takiego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i podkreślając, że zarzuty skargi nie dotyczą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ .

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem / art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz. U. nr 153, poz. 1269/ .

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest więc sprawa administracyjna w odniesieniu , do której wydawana jest decyzja administracyjna. W okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie toczyło się wskutek złożenia przez uczestnika postępowania A. J. wniosku z dnia 10 października 2002r. do Wójta Gminy o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w miejscowości O.. Decyzja administracyjna dotyczyła ustalenia warunków zabudowy na wniosek uczestnika postępowania. Zatem przedmiotem postępowania w stosunku do którego została wydana decyzja administracyjna jest ustalenie warunków zabudowy po rozpoznaniu wyżej wymienionego wniosku z dnia 10 października 2002r.

W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie cytowanego przepisu art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje w niniejszym postępowaniu sprawę dotyczącą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] wydanej na rzecz A. J. , po rozpoznaniu jego wniosku. Innymi słowy ,podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie może być jedynie opisana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skoro granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej. Tym samym zarzuty skarżącego dotyczące jego działki nr [...] w szczególności dotyczące braku pozytywnej decyzji w sprawie jej przekwalifikowania z działki letniskowej / rekreacyjnej/ na budowlaną nie mają znaczenia prawnego.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego / kpa/ organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja ma charakter kasacyjny, tj. orzeka o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Zarówno skarżący, jak i uczestnik postępowania A. J. nie zgłosili zarzutów do powyższej decyzji kasacyjnej wydanej przez organ II instancji. Skarżący podnosił zarzuty, które nie dotyczyły rozpoznawanej sprawy administracyjnej, natomiast uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Sąd jednakże , jak to wyżej wskazano bada jej legalność.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo uznał, że w postępowaniu I -instancyjnym nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W szczególności na podkreślenie zasługuje podniesiona przez organ II instancji okoliczność, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uniemożliwiał wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 40 powoływanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r.w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 opisanej ustawy. Jak wynika z akt administracyjnych, dla Gminy sporządzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, również w decyzji podano, że realizacja projektowanego zamierzenia nie narusza jego postanowień. Jak ustalił organ II instancji planu tego nie załączono do akt sprawy. W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie wyrys i wypis z planu zagospodarowani przestrzennego wsi Somonino, w którego treści powołano się na zmiany do planu związane ze zmianą przeznaczenia działki [...], jednakże opisany fragment planu został sporządzony na wniosek uczestnika postępowania A. J. w dniu 12 listopada 2003r. i doręczony mu został 14 listopada 2003r. A. J. wniosek o wydanie wyrysu i wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy złożył w dniu 6 października 2003r. w Urzędzie Gminy .

Organ II instancji wydał decyzję w dniu 6 listopada 2003r. Zatem w dacie wydania decyzji przez organ II instancji w aktach brak było podstawowego dowodu jakim jest wypis i wyrys z planu zagospodarowania, jak i samego planu zagospodarowania. Ustalenie więc przez organ II instancji, że brak powyższego dowodu uniemożliwiał wydanie decyzji znajduje pełne uzasadnienie . Jak bowiem wynika z akt administracyjnych złożenie wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania nastąpiło już podacie wydania decyzji przez organ II instancji, a zatem dowód ten nie mógł być przeprowadzony przez organ II instancji, brak go było również w aktach administracyjnych w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. W swojej decyzji z dnia 12 listopada 2003r. organ II instancji jako podstawę rozstrzygnięcia podał między innymi przepis art. 77 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne , które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji powołując się w swojej decyzji na wyżej przytoczony przepis działał zgodnie z prawem skoro zasadą postępowania administracyjnego jest zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej wskazało na naruszenie przez organ I instancji powyższych zasad postępowania administracyjnego. Również zasadnie organ II instancji zarzucił, że w zaskarżonej decyzji brak wszystkich powołanych w przepisie art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym elementów a w szczególności wymienionych w punkcie 5 / wymagania dotyczące ochrony osób trzecich/. Adnotacja wymagana art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zastępuje powyższego elementu decyzji wymienionego w art. 42 pkt 5 ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.