Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1625/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.11ust. 1, art.5 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.4 ust.1, art.6, 7
journal: Dz.U. 1948 nr 43 poz 312
law: ROZPORZĄDZENIE PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje  Państwowe -tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 357/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 357/10, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę N. prawa własności nieruchomości położonej w B., Gmina N., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu 0001, B. [...], jako działka nr [...] o pow. 0,13 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazał na brak odpowiedniego tytułu prawnego do tej nieruchomości ze strony władającego przedsiębiorstwa, który mógłby wykluczyć jej komunalizację z mocy prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu (dalej: "PKP"), wywodząc prawo zarządu sporną nieruchomością z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 ze zm.), z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) oraz z przepisów uwłaszczeniowych. Zdaniem PKP, komunalizacji z mocy prawa przeczą przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm., dalej: "kolejowa ustawa komercjalizacyjna"). PKP zarzuciło organowi pierwszej instancji naruszenie art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159 ze zm.) oraz ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna").

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "KKU") decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się skarżący jest prowadzone na podstawie art. 34 i 34a kolejowej ustawy komercjalizacyjnej, przy czym art. 34a został dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 r. Z okoliczności tej wynika, że postępowanie to toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Ten stan rzeczy stał się powodem, dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 stwierdził, że art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie ww. przepisu mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r. - z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak po stronie PKP tytułu prawnego do uwłaszczonej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego, skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu. Prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów, tj. do dnia 27 maja 1990 r. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. Nr 4, poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo - odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 2 powołanej wyżej ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości.

KKU zaznaczyła, że skarżący nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, natomiast ta indywidualizacja jest niezbędna przy ocenie tytułu prawnorzeczowego.

Ponadto, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, KKU stwierdziła, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP nie tworzą podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez PKP. Żadne też przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87), formujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. Skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem. Brak jest też podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości ze wskazanych w odwołaniu przepisów rozporządzenia Prezydenta z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Prawa zarządu PKP nie można też wywieść z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".

Organ wskazał, że niezasadne w niniejszej sprawie byłoby zastosowanie art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, przede wszystkim z tej przyczyny, że przedsiębiorstwo państwowe PKP nigdy takim organem nie było. Podobnie, brak byłoby podstaw do stosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym z dwóch względów: po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego oraz po drugie, przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej.

Jak zauważył organ, takie stanowisko, w odniesieniu do mienia pozostającego jedynie w faktycznym władaniu PKP, prezentował Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że dla PKP prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości będącej przed dniem 27 maja 1990 r. tylko w faktycznym jego władaniu nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP ani z decyzji organów administracji ustalających opłaty z tytułu zarządu (użytkowania) takich nieruchomości.

Powyższa decyzja KKU stała się przedmiotem skargi PKP do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia przedstawionej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym.

W ocenie Sądu, organ trafnie uznał, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy komunalizacyjnej przedmiotowe mienie nie było przedmiotem zarządu. Okoliczność ta wynika z braku aktu administracyjnego, który kreowałby takie prawo PKP do przedmiotowej działki przed dniem 27 maja 1990 r.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, iż w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego pozostającego w dyspozycji faktycznej PKP decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy PKP legitymują się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie PKP tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji - wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - podstawy do nabycia przez PKP tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją nie stanowią przepisy kolejowej ustawy komercjalizacyjnej (art. 34 i 34a). Akt ten ma bowiem charakter ogólnego aktu normatywnego, który nie reguluje stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz może stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Podobnie decyzja organu administracji ustalająca opłaty z tytułu zarządu, potwierdzać może jedynie faktyczne władztwo PKP nad skomunalizowaną nieruchomością. Brak tytułu prawnego PKP w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

W ocenie Sądu nie można uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, natomiast PKP nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało ujęte.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna. Zaskarżając wyrok w całości jako podstawy kasacyjne wskazały na obie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., a to: naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 51, poz. 295) oraz art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych,

2) art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych,

3) art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe przez jego niezastosowanie i odmowę uznania, że przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała,

4) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) przez jego niezastosowanie,

5) art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej przez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, że mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach,

6) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 ust. 1 kolejowej ustawy komercjalizacyjnej przez uznanie, że zwrot "należący do" jest tożsamy z udokumentowanym prawem zarządu, podczas gdy treść powołanych przepisów nieodmiennie i nieodparcie wskazuje na to, że negatywną przesłanką komunalizacyjną jest również samo posiadanie gruntu przez PKP,

7) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. przez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej;

oraz na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych przepisów:

1) art. 7 K.p.a., gdyż zarówno Wojewoda Dolnośląski, jak i KKU złamały zasadę prawdy obiektywnej przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez PKP sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż PKP nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego,

2) art. 77 K.p.a., gdyż zarówno Wojewoda Dolnośląski, jak i KKU zaniechały gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić okoliczność faktyczną, uznaną przez organy pierwszej i drugiej instancji za istotną w sprawie – czy istniał zarząd PKP nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by organy te występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką,

3) art. 76 K.p.a., gdyż zarówno Wojewoda Dolnośląski, jak i KKU wbrew dyspozycji tego przepisu, nakazującego dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej w sprawie okoliczności faktycznej - istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego, a przez to wypaczenie treści art. 76 K.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej PKP wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Mając na uwadze, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy PKP miały tytuł prawny odnośnie do nieruchomości położonej w B., Gmina N., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu 0001, B. [...], jako działka nr [...] o powierzchni 0,13 ha, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 11 ustawy komunalizacyjnej przez jego błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Art. 5 ust. 2 stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do: 1) rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich, 2) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli jest położone w granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 11 tej ustawy - składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy publicznej, 2) należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15 (ust. 10). Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (ust. 2).

Decyzja wydawana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego, mające miejsce po tej dacie nie mogą mieć znaczenia prawnego. Podkreślić należy, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia PKP, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin.

Od komunalizacji z mocy prawa wprowadzono wyjątek w art. 11 powołanej ustawy, wyłączając w ust. 1 pkt 2 składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) "należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14". Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym. Drugie ograniczenie przyjmuje art. 11 ust. 3 powołanej ustawy stanowiąc, że przedsiębiorstwo państwowe powinno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzenie w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało umieszczone.

W tym miejscu należy podkreślić, że liczne, wnoszone dotychczas przez PKP S.A. skargi kasacyjne oparte na analogicznych podstawach, były już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skargi te oddalił, stwierdzając między innymi, że brak tytułu prawnorzeczowego uzasadnia komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej (por. wyroki: z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1393/08; z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 221/09; z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 310/09; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 370/09; z dnia 16 stycznia 2008 r.: sygn. akt I OSK 1947/06 i sygn. akt I OSK 1957/06; z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 700/09; z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 970/09; z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 909/10).

Należy również w pełni podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadnia komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stanowiska tego nie podważają powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa, które regulują różne materie. Nie daje do tego podstaw art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, jak i art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Z powołanych w skardze kasacyjnej aktów prawnych regulujących status prawny PKP nie można wyprowadzić oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie lub zarząd. Dotyczy to też zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Do zmiany tej wykładni nie daje podstaw art. 16 oraz art. 50 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy art. 16 i art. 50 powołanej ustawy muszą być interpretowane w związku z art. 11 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, który przyznawał Radzie Ministrów delegację do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. W wykazie tym, jak wskazano wcześniej, przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało umieszczone.

Akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (por. wyroki NSA: z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06, z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07).

W niniejszej sprawie PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy też w formie umowy. W świetle przepisów ustawy komunalizacyjnej, dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1, art. 6, art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w związku z art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych. Regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia z 1926 r. dotyczyła bowiem tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. A zatem, nie obejmowała majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Odzyskanych, które zostały włączone do Państwa Polskiego dopiero po drugiej wojnie światowej. Art. 4 powołanego dekretu z 1945 r. nie rozszerza mocy obowiązującej art. 4 ust. 1, art. 6, art. 7 rozporządzenia z 1926 r.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, który w ust. 1 stanowi, że bez odszkodowania przechodzą na własność Państwa przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, ubezpieczeniowe oraz handlowe w nim wymienione. Zgodnie z art. 2 ust. 7 tej ustawy, o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego orzekał właściwy ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa minister. PKP nie wykazały, że uzyskały orzeczenie właściwego ministra, co dawałoby podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 2 tej ustawy przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji, badając zaskarżoną decyzję, uczynił to nie tylko z punktu widzenia zarzutów podniesionych w skardze, ale również w szerszym zakresie o jakim mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zbadał w sposób należyty prawidłowość konkretnego stosunku materialnoprawnego, który stanowił istotę sprawy sądowoadministracyjnej oraz prawidłowość toku postępowania administracyjnego. Przyjął prawidłowo, że organy administracji publicznej podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia prawa materialnego i w żadnej mierze nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej - art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a.

W realiach niniejszej sprawy uznać należy, że zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy obu instancji był właściwy. Zbędnym było wystąpienie przez organy do Archiwum Państwowego w celu poszukiwania dokumentu mającego potwierdzać prawo PKP do nieruchomości, bowiem okoliczności sprawy nie wskazywały na to, aby kiedykolwiek wydana była decyzja o przyznaniu PKP zarządu przedmiotowej nieruchomości. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 76 K.p.a. Sama strona też nie podjęła tej próby i nie przedstawiła organom jakichkolwiek dokumentów, bądź innych dowodów, które wskazywałyby, że posiada tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości.

Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.