Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 130/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 13b ust. 3-4, art. 13f
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 147 § 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia Strefy Płatnego Parkowania oraz wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych 1) stwierdza nieważność § 3 ust. 3 punkt 6 zaskarżonej uchwały i punktu 7 rozdziału II zdanie drugie Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania na terenie Miasta i Gminy [...] , stanowiącego załącznik nr 2 do wyżej wymienionej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w G. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; dalej: "u.s.g."), art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440; dalej: "u.d.p.") podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie wprowadzenia Strefy Płatnego Parkowania oraz wysokości

i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie miasta G..

Pismem z 9 stycznia 2017 r. Prokurator Rejonowy w G. zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 13 b ust. 6 u.d.p. polegające na przyjęciu w § 3 ust. 6 skarżonej uchwały, zwolnienia z opłat za postój w strefie płatnego parkowania "pojazdów pracowników Urzędu Gminy i Miasta w G. za parkowanie na 4 miejscach wyznaczonych

w obrębie P. [...] i od strony północno-wschodniej";

- naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca

2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: "rozporządzenie ZTP") poprzez powtórzenie w postanowieniach zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 2 do tej uchwały "Regulaminie Strefy płatnego parkowania na terenie gminy i miasta G." definicji pojęć zawartych w ustawie

o drogach publicznych, prawo o ruchu drogowym oraz innych ustawach;

- art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. polegające na przyjęciu w pkt 7 rozdziału 2 załącznika nr 2 do skarżonej uchwały "Regulaminie Strefy płatnego parkowania na terenie gminy i miasta G.", iż postój został nieopłacony

w przypadku nieumieszczania za przednią szybą biletu parkingowego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej przepisów zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w G. jako naruszających prawo w sposób istotny.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż zapis § 3 ust. 6 uchwały narusza

w istotny sposób art. 13 b ust. 2, 6 i 7 u.d.p. Zauważył, iż przepisy art. 13b u.d.p. nawiązują do art. 13 ust. 1 pkt 1, konstytuującego obowiązek ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania. Stanowią one uszczegółowienie tego obowiązku, wskazując między innymi, że opłatę za parkowanie w strefie płatnej można pobierać tylko w wyznaczonym miejscu, w określonych godzinach lub całodobowo, lecz wyłącznie w określone dni robocze, a nie w niedziele

i święta. Podejmując uchwałę w zakresie ustalenia strefy płatnego parkowania, organ stanowiący gminy jest zobowiązany do uwzględnienia ustawowych kryteriów, określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p., takich jak: znaczny deficyt miejsc postojowych, potrzeby organizacji ruchu, zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych, konieczność zapewnienia realizacji lokalnej polityki transportowej, w tym preferowanie komunikacji zbiorowej. Przepis art. 13b ust. 4 u.d.p. określa elementy treści uchwały rady gminy (rady miasta) wskazując, że akt ten powinien zawierać dwa zasadnicze elementy obligatoryjne: wysokość stawki opłaty oraz sposób pobierania tej opłaty. Organ stanowiący gminy jest bowiem w tym zakresie związany dyspozycją art. 13b ust. 2 u.d.p., tj. wytycznymi wyznaczania strefy płatnego parkowania i celem, jaki powinien być realizowany poprzez obowiązek ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdu

w określonej strefie.

Skarżący za sprzeczną z zasadą równości uznał, zawartą w uchwale o ustaleniu strefy płatnego parkowania, regulację, zgodnie z którą zwolniono z opłat za postój

w strefie płatnego parkowania "pojazdów pracowników Urzędu Gminy i Miasta w G. za parkowanie na 4 miejscach wyznaczonych w obrębie P. [...] od strony północno-wschodniej". Wyjaśnił, iż w praktyce najczęściej występuje wprowadzenie preferencyjnych zasad ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego

w strefie płatnego parkowania dla następujących kategorii użytkowników: mieszkańców w pobliżu ich miejsca zamieszkania, taksówkarzy za postój przez ograniczony czas

w związku z oczekiwaniem na pasażera lub wysiadaniem pasażera, właścicieli lub użytkowników pojazdów dostarczających zaopatrzenie do pobliskich sklepów

i zakładów usługowych przez czas rozładunku.

Prokurator zauważył także, iż przepisy art. 13b ust. 6 i 7 u.d.p. mają charakter kompetencyjny i wskazują na organy uprawnione do wyznaczenia w strefie płatnego parkowania miejsc przeznaczonych na parkowanie określonych pojazdów i pobierania opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnej. Wskazane

w przepisach art. 13b ust. 6 i 7 u.d.p. kompetencje należą do właściwości organów zarządzających ruchem (w zakresie kompetencji do wyznaczania miejsc postojowych zastrzeżonych do wyłącznego użytku określonej grupy użytkowników) i zarządu drogi lub w razie jego braku do zarządcy drogi - w odniesieniu do zadania z zakresu poboru opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnej. Stosownie do art. 10 ust. 3-6 p.r.d. organami zarządzającymi ruchem są: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad

w odniesieniu do dróg krajowych (na mocy art. 10 ust. 8 p.r.d. organ ten może powierzyć zarządzaniem ruchem na drogach krajowych marszałkowi województwa), marszałek województwa - na drogach wojewódzkich, starosta - na drogach powiatowych i gminnych, prezydent miasta - na drogach publicznych położonych

w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Prokurator uznał, iż w zakresie wyznaczenia zastrzeżonego stanowiska postojowego organem właściwym jest podmiot wskazany w art. 10 p.r.d., który czyni to w uzgodnieniu z podmiotem określonym w art. 19 u.d.p., Rada Miejska w G. nie miała kompetencji do zwolnienia z opłat pracowników Urzędu Gminy i Miasta w G. oraz do wyznaczenia "w obrębie P. [...] od strony północno-wschodniej"

4 miejsc parkingowych.

Zdaniem skarżącego, wprowadzenie uprzywilejowania dla kręgu osób pracujących w Urzędzie Gminy i Miasta w G. stanowi również nieuzasadnione naruszenie zapisów art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi. Tym samym, w ocenie Prokuratora, nie sposób uznać za dopuszczalne wprowadzenie szczególnej regulacji dla osób piastujących funkcje publiczne,

a sprowadzającej się do uprzywilejowania tych osób względem innych podmiotów

w zakresie przyznania uprawnienia do nabywania abonamentów postojowych na szczególnych warunkach. Zatem należy stwierdzić, że § 3 pkt 76 uchwały w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia jego nieważności.

Za nieuprawnione Prokurator uznał powtórzenie w § 3 przez Radę przepisów powszechnie obowiązujących. Z kolei w regulaminie powtórzono definicję np. pojazdu. Wskazał, iż ustawową definicję pojazdu samochodowego zawiera art. 2 pkt 33 p.r.d. Nadto zauważył, iż akty prawa miejscowego nie służą wyjaśnianiu, wykładni ani informowaniu o aktach rangi ustawowej.

Następnie Prokurator podniósł, iż stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu

w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Z kolei stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Zgodnie z tym przepisem, zarząd drogi jest uprawniony do pobierania opłaty dodatkowej wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że kierowca nie uiścił opłaty za parkowanie.

Tymczasem w świetle regulacji rozdziału 2 (pkt 7) Regulaminu stanowiącego załącznik nr 2 do skarżonej uchwały powstała sytuacja dodatkowa - uznano, iż postój został nieopłacony w sytuacji, gdy dowód stwierdzający uiszczenie opłaty za parkowanie został nie umieszczony za przednią szybą pojazdu w widocznym miejscu umożliwiającym jego odczytanie.

Skarżący podniósł, iż nie kwestionuje prawa Rady do nałożenia obowiązku udokumentowania uiszczenia opłaty przez wyłożenie dowodu jej uiszczenia w sposób umożliwiający jego odczytanie, ale kwestionuje (jako przekroczenie delegacji ustawowej) prawo Rady do nałożenia sankcji za nieumieszczenie biletu w widocznym miejscu, skoro opłatę dodatkową pobiera się (jak mówi ustawodawca) za nieuiszczenie opłaty.

Przepis art. 13f ust. 1 u.d.p. określa sposób poboru opłaty, zaś w tym pojęciu nie mieści się brak dowodu uiszczenia opłaty lub nieprawidłowe umieszczenie dowodu opłaty w pojeździe. Zapis kwestionowanej części uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 13f ust. 2 u.d.p.

Konkludując Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta

z naruszeniem przepisów prawa i zasadnym jest wyeliminowanie wadliwych unormowań.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wskazała, iż uznaje skargę

w zakresie zarzutów obejmujących istotne naruszenie prawa w § 3 ust. 6 oraz pkt 7 Rozdziału 2 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały i wobec uchylenia tych uregulowań uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wnosi

o umorzenie postępowania w tym zakresie. Jednocześnie organ wniósł o oddalenie skargi w zakresie naruszenia zasad techniki prawodawczej przez powtórzenie

w Załączniku do uchwały - Regulaminie strefy płatnego parkowania na terenie gminy

i miasta G. - definicji ustawowych pojęć zawartych w ustawie o drogach publicznych, prawo o ruchu drogowym oraz innych ustawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie

w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje

w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga okazała się zasadna w części.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie wprowadzenia Strefy Płatnego Parkowania oraz wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie miasta G..

Art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji

w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw

i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji

w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

Ponadto zgodnie z § 135 rozporządzenia ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2 tego rozporządzenia.

Zaskarżona uchwała z 2016 r. została podjęta w sprawie wprowadzenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta G., wysokości stawek opłat za parkowanie oraz sposobu ich pobierania m.in. na podstawie art. 13 ust.1 pkt 1 oraz art. 13b u.d.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę taką ustala rada gminy, co wynika

z art. 13b ust. 3 u.d.p. Zgodnie bowiem z art. 13b ust. 3 u.d.p rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w G. ma charakter aktu prawa miejscowego.

Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 tej ustawy, za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

Ustawodawca w art. 13b ust. 2 u.d.p. wskazał też cel ustalania stref płatnego parkowania, stanowiąc, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób ich pobierania (art. 13b ust. 4 pkt 1 i 3 u.d.p.). Za nieuiszczenie takiej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p.). Opłaty te, a więc zarówno opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłatę dodatkową za nieuiszczenie takiej opłaty, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3 u.d.p.).

W pierwszej kolejności za niezgodny z prawem uznać należy zapis § 3 ust. 3 punkt 6 zaskarżonej uchwały z dnia [...] września 2016 r., który przewiduje nie pobieranie opłat jednorazowych od pojazdów pracowników Urzędu Gminy i Miasta

w G. za parkowanie na 4 miejscach wyznaczonych w obrębie P. [...] od strony północno-wschodniej.

Należy zauważyć, iż ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wprowadzając generalna zasadę odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych w strefach płatnego parkowania nie zawiera upoważnienia do ustanowienia wyłączenia z obowiązku pobierania opłat w strefie płatnego parkowania, ani też nie upoważnia Rady do wprowadzenia takiego wyłączenia w strefie płatnego parkowania. Zgodnie ze wskazanym już powyżej przepisem art. 13b ust.1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ustępie 4 pkt 2 tego przepisu upoważniono rady gminy do wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Z regulacji tych wynika obowiązek pobierania wprowadzonej przez radę gminy opłaty abonamentowej według ustalonych stawek i nie da się z nich wywieść upoważnienia do "nie pobierania opłat za parkowanie od pojazdów pracowników Urzędu Gminy i Miasta w G. za parkowanie na 4 miejscach wyznaczonych w obrębie P. [...] od strony północno-wschodniej", jak to uczyniono w § 3 ust. 3 punkt 6 Regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą.

Unormowania uchwały w tym zakresie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, naruszają zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zasada równości wobec prawa wymaga, by podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, były traktowane równo, bez różnic faworyzujących lub dyskryminujących. Wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku bezpośrednim celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom (tak w wyroku TK z dnia 6 grudnia 1997 r., sygn. akt: K 8/97; wyroku TK z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt: K 18/99).

We wskazanej powyżej regulacji przedmiotowej uchwały Rada Miejska w G. naruszyła zasady równości i sprawiedliwości społecznej, wprowadzając, nieznajdujące należytego uzasadnienia konstytucyjnego, zróżnicowanie, dyskryminujące mieszkańców strefy płatnego parkowania zarówno wobec innych mieszkańców miasta, jak i wzajemnie wobec siebie. Za naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa należy uznać zatem wprowadzenie uprzywilejowania dla kręgu osób pracujących w Urzędzie Gminy i Miasta w G..

W ocenie Sądu brak było również podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do uchwalenia zapisu punktu 7 rozdziału II zdanie drugie Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania na terenie Miasta i Gminy G., stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały [...]. Zasadnym jest twierdzenie Prokuratora, iż regulacja ta spowodowała powstanie sytuacji dodatkowej, a mianowicie uznano, iż postój został nieopłacony w sytuacji, gdy dowód stwierdzający uiszczenie opłaty za parkowanie nie został umieszczony za przednią szybą pojazdu w widocznym miejscu umożliwiającym jego odczytanie.

Rada gminy została upoważniona ustawowo do określania sposobu pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, a także określania wysokości opłaty dodatkowej pobieranej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, oraz sposobu jej pobierania. Upoważnienie ustawowe nie daje, zdaniem Prokuratora, podstaw do nakładania opłat za zachowania uniemożliwiające lub utrudniające ustalenie, czy wniesiona została opłata za parkowanie. Rozszerzenie w drodze aktu prawa miejscowego pojęcia nieuiszczenia opłaty za parkowanie, poprzez objęcie tym pojęciem także sytuacji, gdy kierowca uiścił opłatę, ale nie umieścił biletu w widocznym miejscu, stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. Tym samym regulacja zawarta

w pkt 7 rozdziału 2 Regulaminu strefy płatnego parkowania nie ma umocowania

w powołanej ustawie, zatem zapadła bez podstawy prawnej.

Przepis art. 13f ust. 1 u.d.p. określa bowiem sposób poboru opłaty, zaś w tym pojęciu nie mieści się brak dowodu uiszczenia opłaty lub nieprawidłowe umieszczenie dowodu opłaty w pojeździe. Zapis kwestionowanego zapisu punktu 7 rozdziału II zdanie drugie Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania na terenie Miasta i Gminy G., stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały [...] przekracza zatem zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 13f ust. 2 u.d.p.

Odnosząc się do kwestii uchylenia powyższych uregulowań uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., w ocenie Sądu, trzeba pamiętać, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały są istotnie inne od następstw jej uchylenia. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej. Natomiast w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., podlega ona usunięciu z obrotu prawnego już od daty jej wejścia w życie, a więc, co do zasady, taka uchwała, w zakresie w jakim stwierdzono jej nieważność, nie może w żaden sposób kształtować sytuacji prawnej obywateli, także w okresie czasu poprzedzającym uchylenie. Omawiana uchwała obowiązywała przez kilka miesięcy, a więc nie można wykluczyć sytuacji, w której jej postanowienia, sprzeczne z prawem, wywołały określone skutki w odniesieniu do konkretnych obywateli. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały ma dalej idące skutki, niż jej uchylenie przez organ, gdyż powoduje, że od samego początku zakwestionowane postanowienia nie mogły wywoływać skutków prawnych, kształtować praw i obowiązków podatników (por. m.in. sprawy sygn.: II OSK 344/08, II OSK 1046/07, II OSK 228/13 czy II OSK 2964/13). Zatem stwierdzenie nieważności postanowienia § 3 ust. 3 punkt 6 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w G. dnia [...] września 2016 r. oraz punktu 7 rozdziału II zdanie drugie Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania na terenie Miasta i Gminy G., stanowiącego załącznik nr 2 do ww. uchwały [...] co do zasady, eliminuje je w zupełności z obowiązującego porządku prawnego, jako sprzeczne z prawem.

Mając na uwadze powyższe, należało - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdzić nieważność uchwały we wskazanym powyżej zakresie, o czym Sąd orzekł

w punkcie 1) wyroku.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego Prokuratora Rejonowego w G. odnoszących się do naruszenia § 137 rozporządzenia ZTP poprzez powtórzenie

w postanowieniach zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 2 do tej uchwały definicji pojęć zawartych w ustawie o drogach publicznych, prawo o ruchu drogowym oraz innych ustawach wskazać należy, że o ile słusznie skarżący Prokurator uznał, iż

w regulaminie powtórzono definicję np. pojazdu, o tyle nie sposób - w ocenie Sądu - przyjąć, iż naruszenie to może skutkować nieważnością spornych przepisów Regulaminu Strefy płatnego parkowania na terenie gminy i miasta G..

Należy zauważyć, iż powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w którym określono sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Nie ulega wątpliwości, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Reguły wyrażone w cyt. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów mogą stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji, która to zasada stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności

i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W konsekwencji, uznać trzeba, iż Rada Miejska w G., uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna czynić to w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem, winna ona uwzględnić regulacje § 118 i § 137 w zw.

z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", z których wynika, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub

w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy też rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że

w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że ocena, czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, winna być dokonana z punku widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia ZTM.

Niemniej, oceniając konsekwencje stwierdzenia w powyższym zakresie niezgodności z prawem przepisów zaskarżonej uchwały stanowiącej Regulamin Strefy płatnego parkowania na terenie gminy i miasta G., należy wyraźnie zauważyć, iż

w kontekście formułowanego w skardze zarzutu równie ważnym jest odniesienie się do charakteru rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko wyrażone zarówno w judykaturze, jak i poglądach doktryny, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. W tej sytuacji, uznać należy, że zasady techniki prawodawczej mają jedynie charakter wskazówek - zaleceń (podobnie: /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 768/15 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2014/12).

Przyjmuje się jednocześnie, że wspomniane zasady techniki prawodawczej są wprawdzie zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, niemniej, nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T. Bąkowski, Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010, s. 85).

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, iż naruszenie zasad techniki prawodawczej, jako pewnego zbioru zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa, nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Naruszenia te,

w ocenie Sądu, nie mogą zatem stanowić podstawy do samodzielnej oceny legalności miejscowych aktów prawnych i nawet ewentualne naruszenie określonych w nim zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa

w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź w części.

Warto zauważyć, że również Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, wskazał, iż naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją jedynie wówczas, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Tylko zatem, jak uznał Trybunał Konstytucyjny, w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, naruszenie zasad techniki prawodawczej polegające na powtórzeniu w postanowieniach zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 2 do tej uchwały definicji pojęć zawartych

w ustawie o drogach publicznych, prawo o ruchu drogowym oraz innych ustawach, choć niewątpliwie świadczy o pewnej nieprawidłowości redakcji owych przepisów gminnych, nie może być jednak uznane za istotne naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów uchwały Rady Miejskiej w G., albowiem samo naruszenie § 137 rozporządzenia ZTM w tym przypadku nie świadczy

o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

W świetle powyższego należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę

w pozostałym zakresie, o czym orzeczono w punkcie 2) wyroku.