Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 206/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 1, § 3 ust. 2, § 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A.E.S. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji oraz ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 22 listopada 2011 r., z wniosku spółki L Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Dyrektor Wydziału Urbanistyki Miasta wydał z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję o ustaleniu warunków zabudowy znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa zakładu wytwórni betonu towarowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] przy ul. [...] oraz budowa zjazdu z pasa drogowego ulicy [...]".

W dniu 14.08.2012 r. A.E.S. i A.S. wspólnie wniosły do Prezydenta Miasta podanie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].11.2011 r. sygn. akt: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji betonu przy ul. [...] na działkach [...]. Jako podstawę wniosku o wznowienie podały art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu podania wnioskodawczynie wskazały, iż o wydaniu ww. decyzji o warunkach zabudowy dowiedziały się w dniu [...].07.2012 r., a zatem miesięczny termin na żądanie wznowienia postępowania został zachowany. Ponadto wskazały, że są współwłaścicielkami nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...], która jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie (w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia) - dokładnie naprzeciw terenu inwestora objętego zaskarżoną decyzją. Dalej wnioskodawczynie wskazały, iż winny być uznane za stronę postępowania. Ponadto w swoim podaniu podały, iż ww. decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na:

1. rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego:

a) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2013 r., Nr 164, poz. 1588 – dalej jako r.s.u.w.) w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 1073 – dalej jako u.p.z.p.), poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy na obszarze analizowanym;

b) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 i w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji nie zawierającej wszystkich wymaganych ww. przepisami obligatoryjnych składników, albowiem zaskarżona decyzja nie ustala minimalnej wymaganej ilości miejsc postojowych, nie ustala szerokości elewacji frontowej realizowanych obiektów oraz nie ustala maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy;

c) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zasadami ładu przestrzennego oraz kontynuuje sposoby zagospodarowania działek sąsiednich i ustalenie warunków zabudowy dla planowanych obiektów w sytuacji, gdy w świetle stanu faktycznego sprawy organ winien wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

2. rażącym naruszeniu przepisów postępowania:

a) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, rażąco wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej i w konsekwencji nie zebranie wymaganego do rozpoznania sprawy materiału dowodowego;

b) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania wszystkich stron za wyjątkiem inwestora.

Postanowieniem z dnia [...].08.2012 r. znak [...] Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku A.E.S. i A.S., wznowił postępowanie w sprawie.

W dniu [...].10.2016 r, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku uchylenia prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11.03.2015 r. sygn. akt II SA/Go 57/15, decyzji Kolegium z dnia [...].11.2014 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].09.2014 r., Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, wydał decyzję znak: [...], w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia [...] listopada 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu wytwórni betonu towarowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] przy ul. [...] oraz budowie zjazdu z pasa drogowego ulicy [...] oraz ustalenia dla spółki L Sp. z o.o., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu wytwórni betonu towarowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] przy ul. [...] oraz budowie zjazdu z pasa drogowego ulicy [...].

Organ I instancji rozpatrując wniosek o wznowienie uznał, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].11.2011 r. została wydana pomimo istnienia wady formalnej (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a także wady materialnej (w decyzji z dnia [...].11.2011r. znak: [...] nie określono szerokość elewacji frontowej), w związku z tym organ uchylił ww. decyzję i wydał nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy, tj. ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej decyzji,

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zaistniała przesłanka wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona ze swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnioskodawczynie należało uznać za strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].11.201 lr. znak: [...]. Jednocześnie podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem miesięcznego terminu. Jednocześnie organ nie stwierdził przesłanki negatywnej, tj. upływu okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Ustalając krąg stron organ uwzględnił okoliczność, że ze względu na zakres inwestycji oddziaływanie przedmiotowej inwestycji rozciąga się także na nieruchomości położone po przeciwnej stronie drogi w stosunku do nieruchomości, dla której ustalone zostały warunki zabudowy. Organ podał, że w wyroku z dnia 11.03.2015 r. sygn. akt II SA/Go 57/15, wydanym po rozpoznaniu skargi na uprzednio wydaną przez Kolegium w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...].11.2014 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. podniósł, że "(...) treść przepisu art. 146 § 2 k.p.a. zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają wpływ na rozstrzygnięcie. Wyjawienie tych wad i usunięcie we wznowionym postępowaniu może doprowadzić do konstatacji, że pomimo ich usunięcia treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W piśmiennictwie wskazuje się jednakże, że ustalenie czy decyzja, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania "odpowiada w swej istocie" decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.), nie może polegać na czysto mechanicznym porównaniu dwóch rozstrzygnięć, lecz ocenie ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków.

Po rozpatrzeniu wniesionej przez Kolegium skargi kasacyjnej od w/w wyroku z dnia 11.03.2015 r. sygn. akt II SA/Go 57/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.09.2015 r. sygn. akt II OSK 1508/15 skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że: "W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2011 r. ustalająca warunki zabudowy była nie tylko wadliwa formalnie - została wydana w postępowaniu, w którym nie brały udziału wszystkie strony, ale również materialnie. We wznowionym postępowaniu określono bowiem nowe elementy decyzji — określono szerokość ściany frontowej. Element ten w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nie został określony, mimo wymogu wynikającego z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. — w decyzji tej organ niezasadnie odstąpił od ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku. Wada ta została naprawiona w postępowaniu wznowieniowym. W wyniku ponowionej analizy szerokość elewacji frontowej budynku została określona "do maksymalnie 24 m". Jednakże wobec wadliwości materialnej decyzji dotychczasowej nie można było zastosować konstrukcji prawnej z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. nie eliminuje bowiem decyzji dotychczasowej z obrotu prawnego, ale decyzja ta nadal kształtuje stosunek prawny. NSA wskazał również, że pozostałe wadliwości kontrolowanej decyzji wyszczególnione w wyroku WSA, a zakwestionowane wniesioną skargą kasacyjną, nie są trafne. Uwzględniając przedstawione powyżej wytyczne sądów obu instancji, organ I instancji uznał, że z uwagi na konieczność ustalenia wskaźnika urbanistycznego w postaci szerokości elewacji frontowej, który to wskaźnik nie został ustalony w decyzji z dnia [...].11.2011 r. znak: [...], brak jest możliwości uznania, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania i był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania nowej, rozstrzygającej o istocie sprawy.

W związku z powyższym, organ I instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, ponownie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ten wyznaczył granicę obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (front działki wynosi 158m x 3 = 474m) z każdej strony.

W ocenie Kolegium obszar został wyznaczony prawidłowo i jednocześnie został prawidłowo odwzorowany na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto organ I instancji rozważył, czy w niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest możliwe, tj. czy zostały łącznie spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie.

W pierwszej kolejności organ I instancji wskazał, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem, może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. W terenie analizowanym występują nieruchomości przeznaczone pod funkcję produkcyjno-przemysłową, np. na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] znajduje się teren zakładu Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. Organ odwołał się do wyroku NSA z dnia 15.09.2015 r. w którym wskazano, że "dla przedmiotowej inwestycji do ustalenia tzw. "dobrego sąsiedztwa" wystarczające jest stwierdzenie w obszarze analizowanym występowania obiektów o funkcji produkcyjnej. W niniejszej sprawie taka funkcja niewątpliwie występuje, zatem organ w celu stwierdzenia kontynuacji funkcji nie musi poszukiwać w obszarze analizowanym obiektów o podobnym przeznaczeniu czy wysokości w odniesieniu do konkretnych obiektów składających się na funkcjonalną całość, jaką jest wytwórnia, betonu". Nadto organ I instancji podał, że teren ma dostęp do drogi publicznej z dz. nr [...] stanowiącej pas drogowy ulicy [...], zgodnie z uzgodnieniem Wydziału infrastruktury Miejskiej [...] z dnia [...].11.2011 r. Organ ustalił także, że w pełni pokryte jest zapotrzebowanie na media (woda i kanalizacja sanitarna oraz energia elektryczna). Spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ wskazał, że wnioskowane działki nr [...] zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów są użytkiem rolnym, położonym w granicach administracyjnych miasta, zatem stosownie do art. 10a ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.), przepisów o ograniczaniu przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne zawartych w rozdziale 2 ustawy nie stosuje się do wskazanych gruntów. Pozostałe działki objęte wnioskiem - nr [...] stanowią według ewidencji - odpowiednio- zurbanizowane tereny niezabudowane - "Bp" i inne tereny zabudowane - "Bi", natomiast działka nr [...] stanowi teren drogi. Prezydent Miasta wskazał również, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji, w oparciu o wyznaczony obszar analizowany, dokonał ustalenia tzw. parametrów urbanistycznych w oparciu o przepisy r.s.u.w.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosły wspólnie Pani A.E.S. i A.S., reprezentowane przez adwokat A.S.T.D.. W odwołaniu zostały podniesione następujące zarzuty:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., w związku przepisami r.s.u.w. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy przeprowadzona przez organ w wyniku postępowania wznowieniowego, została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym w związku z błędnym wyznaczeniem obszaru analizowanego oraz błędnym uznaniem, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zasadami ładu przestrzennego oraz kontynuuje sposoby zagospodarowania działek sąsiednich na obszarze analizowanym i w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla planowanych obiektów w sytuacji, gdy w świetle stanu faktycznego sprawy organ winien wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy;

2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, rażąco wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej i w konsekwencji nie zebranie wymaganego do rozpoznania sprawy materiału dowodowego w zakresie ustalenia warunków zabudowy;

3. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. § 9 ust. 2 r.s.u.w. poprzez zaniechanie doręczenia wraz z decyzją analizy części graficznej, która winna stanowić załącznik do decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji; ewentualnie o

2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił parametry urbanistyczne. W ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i został prawidłowo odwzorowany na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji odstąpił od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i wyznaczył dla planowanej inwestycji od strony frontu działki, skąd odbywać się będzie główny wjazd na działkę, obowiązującą linię zabudowy, która w rzeczywistości stanowi nieprzekraczalną linię zabudowy - organ ustalił linię zabudowy od strony drogi ul. [...] w odległości 10,0 m od granicy działki z pasem drogowym. W tym zakresie Prezydent Miasta skorzystał z uprawnienia wskazanego w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto organ wyjaśnił, że istniejąca zabudowa znajdująca się wzdłuż ulicy [...] usytuowana jest zarówno na granicy pasa drogowego w przypadku zabudowy na działkach nr [...], jak również w większej odległości, a część zabudowy usytuowana jest nawet w odległości 20 m od pasa drogowego, m. in. na dz. [...]. Organ oparł swoje ustalenia na podstawie analizy zabudowy wzdłuż ul. [...], z której wynika, że linia zabudowy wynosząca 10 m od granicy działki jest najczęściej występującą odległością. Kolegium uznało powyższe ustalenia za prawidłowe.

W ocenie Kolegium organ I instancji zgodnie z przepisami prawa (§ 5 r.s.u.w.) ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił ten wskaźnik na 30%. Organ ten odstąpił przy tym od ustalenia tego parametru na podstawie średniej w obszarze analizowanym, która wynosi 23,8%. Wyjaśnił przy tym, że biorąc pod uwagę wszystkie działki zlokalizowane przy ul. [...] wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosi 37.62%. Tym samym skorzystał z uprawnienia wskazanego w § 5 ust. 2 r.s.u.w. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył szerokość elewacji frontowej do maksymalnie 24m, przyjmując średnią szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym (która wynosi 20m) z tolerancją do 20%. Zastosowane rozwiązanie jest zgodne z § 6 rozporządzenia. Organ I instancji odstąpił od wyznaczenia tego parametru jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ponieważ wysokość na tych działkach przebiega tworząc uskok. Organ ustalił ten parametr jako 4m, jak budynek o jednej kondygnacji naziemnej, opierając się na zabudowie znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu. Wyjaśnił przy tym, że na działkach sąsiednich położonych wzdłuż ulicy [...] znajduje się zabudowa magazynowa o jednej kondygnacji nadziemnej z drugą w poddaszu dachu stromego oraz zabudowa biurowa o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem nieużytkowym (od 4 do 9 m). Organ w zaskarżonej decyzji ustalił dach płaski odpowiednio do budynków magazynowych i garażowych w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wznowieniowe, w trakcie którego dokonano ponownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wykazały, że przedmiotowa inwestycja może być zrealizowana na przedmiotowych działkach. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wykonał wszystkie zalecenia zawarte w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11.03.2015 r. sygn. akt II SA/Go 57/15, przy uwzględnieniu stanowiska NSA przedstawionego w wyroku z dnia 15.09.2015 r. sygn.. akt II OSK 1508/15.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium za nietrafny uznało zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. W ocenie organu II Instancji stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy, a materiał dowodowy przede wszystkim w postaci analizy urbanistycznej został zebrany właściwie i wyczerpująco. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia § 9 ust. 2 r.s.u.w. poprzez zaniechanie doręczenia wraz z decyzją załącznika graficznego do analizy urbanistycznej. Z uwagi bowiem na okoliczność, że załącznik ten sporządzony został na arkuszach papieru o dużym formacie, organ I instancji sporządził załączniki graficzne w dwóch egzemplarzach, z których jeden otrzymał wnioskodawca, zaś drugi pozostał do wglądu w siedzibie organu. W tym zakresie Kolegium odwołało się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.09.2010 r. sygn. akt II OSK 1368/09, publik. Lex nr 746492). Nadto organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji została zawarta stosowna informacja o tym, że decyzja została doręczona bez załącznika graficznego i pozostaje on do wglądu w siedzibie organu. Strona przed wydaniem zaskarżonej decyzji została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania. Stanowi to niewątpliwie gwarancję procesową dla poszanowania praw skarżących jako stron niniejszego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyły A.S. i A.S. reprezentowane przez adwokata A.S.T.D.. Pełnomocnik zarzuciła:

1.naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. przepisów r.u.s.w. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy na obszarze analizowanym (obszarze prawidłowo podlegającym analizie);

b. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 i w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pozbawionej wszystkich wymaganych ww. przepisami obligatoryjnych składników, albowiem zaskarżona decyzja nie ustala minimalnej wymaganej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych, ciężarowych oraz pojazdów specjalistycznych (w tym betoniarek),

c. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu warunków zabudowy dla planowanych obiektów w sytuacji, gdy w świetle stanu faktycznego sprawy organ winien wydać decyzję odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, albowiem planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, zasadami ładu przestrzennego oraz jest sprzeczna ze sposobem zagospodarowania działek sąsiednich na obszarze analizowanym (prawidłowo podlegającym analizie);

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, rażąco wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej i w konsekwencji nie zebranie wymaganego do rozpoznania sprawy materiału dowodowego w zakresie ustalenia warunków zabudowy;

b. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. § 9 ust. 2 r.s.u.w. poprzez zaniechanie doręczenia wraz z decyzją części graficznej analizy, która winna stanowić załącznik do decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2016 roku, sygn. akt: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2016 r. znak: [...], w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia [...] listopada 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu wytwórni betonu towarowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] przy ul. [...] oraz budowie zjazdu z pasa drogowego ulicy [...] oraz ustalenia dla spółki L Sp. z o.o., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu wytwórni betonu towarowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] przy ul. [...] oraz budowie zjazdu z pasa drogowego ulicy [...].

Przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie. Warszawa 2006 s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że planowanie przestrzenne, w tym oczekiwania różnych podmiotów w tym względzie, zazwyczaj prowadzą do powstania konfliktu różnych wartości i interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego czy też różnych interesów indywidualnych. Realizacja uprawnień właścicielskich powinna wobec tego uwzględniać także interesy innych osób, w tym także wynikające z przynależnych im praw (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r, II OSK 2163/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie w sposób prawidłowy został ustalony obszar analizowany. Organ I instancji wyznaczył wokół terenu objętego planowaną inwestycją obszar analizowany w odległości minimum trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (§ 3 ust.2 r.s.u.w.).

Zważyć trzeba, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego.

NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., (sygn. akt II OSK 172/11, LEX nr 1083623) stwierdził, że wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy w nim występującej, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że poszerzenie granic obszaru analizowanego poza minimalne odległości określone w normie § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, może mieć miejsce wyłącznie w przypadku uznania, że działanie powyższe jest niezbędne z uwagi konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju planistycznego gminy oraz poszanowania podstawowej zasady postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jaką jest zasada dobrego sąsiedztwa. Poszerzenie terenu analizowanego nie może mieć bowiem charakteru instrumentalnego, służącego wyłącznie objęciu taką analizą zabudowy, która odpowiada planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu. Musi służyć obiektywnemu celowi ustawy, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, a nie wyłącznie subiektywnemu interesowi wnioskodawcy zainteresowanemu uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, w kształcie przewidzianym we wniosku o jej wydanie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym szeroko reprezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., (sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665) wskazał, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe jako uwzględniające zasadę "dobrego sąsiedztwa". Należy podzielić stanowisko organów, że wyznaczenie większego obszaru analizowanego nie miało uzasadnienia, ponieważ teren poza wyznaczonym obszarem analizowanym cechuje się takimi samymi lub bardzo podobnymi elementami zabudowy i zagospodarowania terenu co obszar analizowany. Wymaga podkreślenia, że obszar analizowany nie jest terenem, na którym znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. Organ I instancji ustalił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa przemysłowa, produkcyjna, magazynowa, składowa, usługowa, mieszkalna jednorodzinna i wielorodzinna.

Nadto organ szczegółowo wymienił jakie obiekty znajdują się w wyznaczonym obszarze i jaką pełnią funkcję. Wskazać trzeba, że funkcja usługowo-handlowa stanowi uzupełnienie funkcji mieszkalnej i nie można mówić o sprzeczności tych obu funkcji. Należy dodać, że NSA w wyroku z dnia 15 września 2015 r., (II OSK 1508/15, www.orzeczenia,.nsa.gov.pl) którym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a., stwierdził, że "w obszarze analizowanym występuje funkcja produkcyjna. W niniejszej sprawie taka funkcja niewątpliwie występuje, zatem organ w celu stwierdzenia kontynuacji funkcji nie musi poszukiwać w obszarze analizowanym obiektów o podobnym przeznaczeniu czy wysokości w odniesieniu do konkretnych obiektów składających się na funkcjonalną całość jaką jest wytwórnia betonu".

Z przytoczonych względów Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo.

Zgodnie z § 5 r.s.u.w. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy we stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 r.s.u.w.).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił ten wskaźnik na 30%. Organ ten odstąpił przy tym od ustalenia tego parametru na podstawie średniej w obszarze analizowanym, która wynosi 23,8%. Organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę wszystkie działki zlokalizowane przy ul. [...] wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosi 37.62%. Nadto podał, że występują znaczne różnice na analizowanym terenie. W ocenie Sądu należy uznać za uzasadniony wybór powierzchni zabudowy dla terenu objętego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym na poziomie będącym wypadkową pomiędzy średnią dla całego analizowanego obszaru a średnią w bezpośrednim sąsiedztwie. Odmienne stanowisko skarżących w powyższej kwestii nie jest zatem usprawiedliwione.

Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko orzekających w sprawie organów odnośnie ustalenia parametrów urbanistycznych inwestycji o których mowa w przepisach r.s.u.w. Organ I instancji odstąpił (§ 4 ust. 4 r.s.u.w.) od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i wyznaczył dla planowanej inwestycji od strony frontu działki, skąd odbywać się będzie główny wjazd na działkę, obowiązującą linię zabudowy, która w rzeczywistości stanowi nieprzekraczalną linię zabudowy - organ ustalił linię zabudowy od strony drogi ul. [...] w odległości 10,0 m od granicy działki z pasem drogowym. Ponadto organ wyjaśnił, że istniejąca zabudowa znajdująca się wzdłuż ulicy [...] usytuowana jest zarówno na granicy pasa drogowego w przypadku zabudowy na działkach nr [...], jak również w większej odległości, a część zabudowy usytuowana jest nawet w odległości 20 m od pasa drogowego, m. in. na dz. [...]. Organ oparł swoje ustalenia na podstawie analizy zabudowy wzdłuż ul. [...], z której wynika, że linia zabudowy wynosząca 10 m od granicy działki jest najczęściej występującą odległością. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył szerokość elewacji frontowej do maksymalnie 24m, przyjmując średnią szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym (która wynosi 20m) z tolerancją do 20% (§ 6 r.su.w.). Organ I instancji odstąpił od wyznaczenia górnej krawędzi wysokości elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ponieważ wysokość na tych działkach przebiega tworząc uskok. Organ ustalił ten parametr jako 4m, jak budynek o jednej kondygnacji naziemnej, opierając się na zabudowie znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu. Wyjaśnił przy tym, że na działkach sąsiednich położonych wzdłuż ulicy [...] znajduje się zabudowa magazynowa o jednej kondygnacji nadziemnej z drugą w poddaszu dachu stromego oraz zabudowa biurowa o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem nieużytkowym (od 4 do 9 m). Organ w zaskarżonej decyzji ustalił dach płaski odpowiednio do budynków magazynowych i garażowych w obszarze analizowanym (8 r.s.u.w.).

Zdaniem Sądu nie jest trafny zarzut skarżących podnoszących, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest wyznaczenie minimalnej wymaganej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych, ciężarowych oraz pojazdów specjalistycznych (w tym betoniarek).

Ustosunkowując się do powyższej kwestii należy wskazać, że NSA w cyt. wyroku z dnia 15 września 2015 r., II OSK 1508/15, stwierdził, że "żaden przepis prawa nie nakazuje organowi, na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określania ilości miejsc parkingowych. Kwestia ta będzie bowiem rozstrzygana w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Powołane przez Sąd pierwszej instancji rozporządzenia nie znajdują zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje tego rozporządzenia są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem wystarczające jest odniesienie się do kwestii miejsc parkingowych/postojowych jak uczyniono to w decyzji dotychczasowej".

Prezydent Miasta w decyzji z dnia [...] października 2016r. [...] ustalającej warunki zabudowy wskazał, że miejsca parkingowe i postojowe dla klientów i pracowników należy przewidzieć na terenie działek objętych wnioskiem.

W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżących odnośnie przekroczenia przez inwestora dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Należy zwrócić bowiem uwagę, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 1048/15, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy również stwierdzić, że nie narusza praw skarżących brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącym załącznika graficznego, skoro organ w uzasadnieniu decyzji zawarł informację, że decyzja została doręczona bez załącznika graficznego i pozostaje on do wglądu w siedzibie organu (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1368/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc wszystkie powyżej względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.