Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 48/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Andrzej Kisielewicz (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.M.D. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt III SA/Po 400/05 w sprawie ze skargi J.M.D. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 25 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt III SA/Po 400/05, po rozpoznaniu skargi J.M.D. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 25 kwietnia 2005 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – oddalił skargę.

Sąd orzekał na podstawie następujących okoliczności faktycznych.

Decyzją z 4 marca 2005 r., nr [...] Prezydent Miasta P. – działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.), dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości, cofnął spółce J.M.D. S.A. zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa w sklepie spożywczym, usytuowanym przy ulicy J. w P.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem cofnięcia zezwolenia była sprzedaż alkoholu w postaci czterech puszek piwa małoletnim przez osobę zatrudnioną w tej placówce handlowej.

Decyzją z 25 kwietnia 2005 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma charakteru uznaniowego. Wystarczające jest w tym przypadku zaistnienie przesłanki określonej w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości polegającej na jednorazowej sprzedaży i podawaniu napojów alkoholowych osobom nieletnim, aby organ zezwalający wydał rozstrzygnięcie o cofnięciu zezwolenia.

Od powyższej decyzji J.M.D. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wstrzymania jej wykonania w całości.

Przed rozpoznaniem skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 19 października 2005 r. orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P. z 4 marca 2005 r.

Oddalając skargę J.M.D. S.A. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organ administracji publicznej cofa zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego. Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika obowiązek organu do cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sytuacji pojedynczego (jednostkowego) naruszenia tych zasad. Według Sądu wyraz "nieprzestrzeganie" zawarty w przepisie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy występuje wprawdzie w liczbie mnogiej jednakże taki zapis nie sugeruje powtarzalności zdarzeń (naruszeń) jako przesłanki do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Ustawodawca przewidział taką sytuację wprost w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy, w którym za podstawę cofnięcia zezwolenia przedsiębiorcy wskazał "powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócenie porządku publicznego w związku ze sprzedażą alkoholu".

Sąd uznał, że wykładnia językowa art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest jasna i nie budzi wątpliwości co do sankcji jaka ma być zastosowana w przypadku naruszenia tego przepisu. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych nie może zwolnić się od zastosowania sankcji wynikającej z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a ustawy w ten sposób, że dochował staranności przy doborze pracowników i ich przeszkolenia oraz w sprawowaniu nadzoru. Według Sądu nie jest konieczne przeprowadzenie badania w celu stwierdzenia, czy podmiot prowadzący sklep może ponosić odpowiedzialność z tytułu niewłaściwego nadzoru na podległymi pracownikami.

Sąd stwierdził również, że ustawodawca stworzył sprzedawcy instrument dający możliwość usunięcia wątpliwości co do pełnoletniości nabywcy napoju alkoholowego w postaci uprawnienia do żądania okazania dokumentu tożsamości (art. 15 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Zatem w sytuacji, gdy wiek osoby kupującej alkohol budzi zastrzeżenia sprzedawcy, powinien on skorzystać z tego uprawnienia w celu uzyskania pełnej wiedzy w tym zakresie, a w konsekwencji uniknąć naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka J.M.D. S.A. wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 18 ust. 10 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

2. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, że skarżący nie przestrzega zasad obrotu napojami alkoholowymi;

3. sprzeczność zebranego w sprawie materiału z dokonanymi ustaleniami faktycznymi przez przyjęcie, że powodem cofnięcia zezwolenia była sprzedaż napojów alkoholowych osobom niepełnoletnim, zamiast niepełnoletniej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wskazała, że jednorazowy przypadek sprzedaży alkoholu osobie, która nie ukończyła 18 lat nie stanowi przesłanki uprawniającej organ do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W celu potwierdzenia przestawionego poglądu spółka powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1998 r. w sprawie II SA 714/98, zgodnie z którym fakt jednorazowej sprzedaży piwa osobie poniżej 18 lat nie stanowi naruszenia zasad obrotu tymi napojami skutkującego cofnięciem zezwolenia. Według skarżącej, wykładnia logiczna, celowościowa i gramatyczna art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy wskazuje, że ustawodawca nie miał na myśli jednostkowego i niezawinionego zachowania podmiotu gospodarczego, lecz zdarzenia powtarzające się w czasie. Odmienna interpretacja wskazanego przepisu, sprawia że sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu za jednorazowy wypadek sprzedaży alkoholu nieletniemu, jest niewspółmiernie wysoka i nieadekwatna do czynu. Skarżąca wskazała, że gmina realizując przyznane jej ustawowo uprawnienia w zakresie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie może wykraczać poza ustawowo zagwarantowane wolności obywatelskie, w tym swobodę działalności gospodarczej. Na poparcie tego poglądu skarżąca powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 sierpnia 1998 r., sygn. akt K 28/97, zgodnie z którym ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny.

Skarżąca pokreśliła, że w ciągu 10 lat swej działalności przestrzegała i nadal przestrzega warunków handlu napojami alkoholowymi, a także przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zaś zastosowane wobec niej sankcje nie dają się w żaden sposób pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego.

W skardze kasacyjnej skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 marca 2005 r., dotyczącego cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. M. w P. Postanowieniem z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 48/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej w tym zakresie. Pismem z dnia 4 czerwca 2007 r., dokonała korekty treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wyjaśniając, że sprawa dotyczy sklepu przy ul. M. w P. a nie przy ul. M., jak błędnie podano w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach kasacyjnych tj. 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają zakres badania sprawy przez sąd kasacyjny, dlatego istotne jest ich prawidłowe sformułowanie. Konieczne jest zatem sprecyzowanie w podstawach kasacyjnych do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało (art. 176 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej, w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca spółka podniosła dwa zarzuty. Pierwszy z nich dotyczy błędnych ustaleń faktycznych Sądu I instancji polegających na przyjęciu, że spółka nie przestrzega zasad obrotu napojami alkoholowymi. Drugi zarzut wskazuje na sprzeczność materiału dowodowego w sprawie z ustaleniami faktycznymi co do liczby osób, którym sprzedano alkohol w placówce handlowej skarżącej. Skarżąca nie powołuje się jednak ani na podstawę kasacyjną tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ani na żaden przepis postępowania sądowoadministracyjnego, który mógł zostać naruszony przez Sąd w tym zakresie. W tej sytuacji Sąd nie może odnieść się do zarzutów procesowych, gdyż zostały one wadliwie sformułowane w skardze kasacyjnej. Zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie niewskazanie przepisów postępowania sądowego, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest traktowane jako niewskazanie podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. (por. wyrok z 31 marca 2004 r. OSK 59/04 ONSA i WSA 2004, nr 1, poz. 10). W związku z tym, ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji należy uznać za wiążące w postępowaniu kasacyjnym.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust.10 pkt 1 lit. a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Błąd ten polega na przyjęciu przez Sąd I instancji interpretacji przepisu, która prowadzi do stwierdzenia, że jednorazowa sprzedaż napoju alkoholowego osobie nieletniej jest podstawą do cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Według skarżącej spółki prawidłowa wykładnia art. 18 ust.10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wykazuje, że nieprzestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi polegające na sprzedaży i podawaniu alkoholu osobom nieletnim, nietrzeźwym i na kredyt nie obejmuje jednorazowego działania, ale powtarzające się zdarzenia. Cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest możliwe wówczas, gdy nabywcami napojów alkoholowych jest kilka osób nieletnich, co wynika z brzmienia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a, w którym ustawodawca mówiąc o osobach nieletnich w liczbie mnogiej zakładał wielokrotność naruszeń w postaci sprzedaży alkoholu tym podmiotom.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za bezzasadny. Sąd podziela stanowisko Sądu I instancji oraz argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku. Nieprzestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi określonych w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości odnosi się również do jednokrotnego zachowania, za czym przemawia wykładnia językowa tego przepisu. Ma rację Sąd I instancji twierdząc, że zastosowanie w omawianym przepisie liczby mnogiej w odniesieniu do "nieprzestrzegania zasad sprzedaży napojów alkoholowych" wskazuje na wielość zasad sprzedaży napojów alkoholowych a nie wielokrotność naruszeń tych zasad. Wykładnia językowa i systemowa art. 18 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 omawianej ustawy w istocie prowadzi do takiego wniosku. W pkt 1 ust. 10 tego przepisu ustawodawca stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku nieprzestrzegania zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności:

a) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw;

b) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 3 i 4.

Ta sama sytuacja dotyczy nieprzestrzegania warunków sprzedaży napojów alkoholowych wymienionych enumeratywnie w pkt 2 omawianego przepisu, co wcale nie oznacza, że tylko wielokrotne naruszanie tych warunków przez podmiot zajmujący się dystrybucją napojów alkoholowych stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi.

Nie sposób zgodzić się z poglądem skarżącej, że podstawą cofnięcia zezwolenia jest sprzedaż (podanie) więcej niż jednej osobie do lat 18 napojów alkoholowych. Przepis art. 18 ust.10 pkt 1 lit. a ustawy używa bowiem liczby mnogiej w odniesieniu do kupującego (osoby nieletnie) i przedmiotu sprzedaży (napoje alkoholowe), a nie do ilości naruszeń zasad sprzedaży. Przyjęcie hipotezy, że przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest więcej niż jednorazowe nieprzestrzeganie zasad sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych osobom nieletnim, spowodowałoby również problemy w ewidencjonowaniu tych zdarzeń przez podmioty prowadzące handel w tym zakresie. Co więcej takie rozwiązanie budziłoby wątpliwości co do ilości wymaganych naruszeń, aby sankcja przewidziana w ustawie mogła być zastosowana.

Gdyby ustawodawca w art. 18 ust 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości uwarunkował cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od zaistnienia kilku zdarzeń, wówczas wprowadziłby regulację analogiczną do tej zawartej w art. 18 ust.10 pkt 3 omawianej ustawy. W przepisie tym wskazano, że określone w nim działania uzasadniające cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (zakłócanie porządku publicznego w miejscu sprzedaży alkoholu lub w najbliższej okolicy) muszą się powtarzać co najmniej dwukrotnie w ciągu 6 miesięcy. Zatem tylko w przypadku określonym w art. 18 ust. 10 pkt 3 jednorazowe zdarzenie nie jest wystarczającą podstawą do cofnięcia zezwolenia (por. wyrok z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 175/06).

Za uznaniem jednorazowego nieprzestrzegania zakazu sprzedaży osobom do lat 18 za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przemawiają względy celowościowe. Detaliczna sprzedaż napojów alkoholowych nie jest zwykłą działalnością gospodarczą, lecz podlega ograniczeniom określonym w ustawie. Dotyczy to zarówno kwestii licznych warunków (wymogów), które przedsiębiorca musi spełnić aby otrzymać zezwolenie na sprzedaż alkoholu, jak również dotkliwości sankcji przewidzianych w przypadku naruszenia zasad i warunków tej sprzedaży określonych w ustawie. Celem ustawy (art. 1) jest ograniczanie spożycia napojów alkoholowych, dostępu do napojów alkoholowych obywateli, w tym osób nieletnich, w obronie wartości takich jak życie w trzeźwości i zdrowie obywateli. Stąd ustawodawca wyposażył organy udzielające zezwoleń (organy jednostek samorządu terytorialnego) w odpowiednie instrumenty prawne pozwalające na podjęcie stosownych czynności w przypadku zagrożenia tych wartości przez podmioty czerpiące korzyści finansowe w handlowaniu napojami alkoholowymi tj. cofnięcie przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że ustawodawca przyznał sprzedającemu (podającemu) prawo żądania okazania dokumentu w celu stwierdzenia wieku nabywcy (art. 15 ust. 2 ustawy). Jeżeli sprzedawca z tego prawa nie skorzysta oznacza to, że godzi się na konsekwencje wynikające z naruszenia zakazu sprzedaży alkoholu osobom nieletnim. Z tego względu skutkom udostępnienia alkoholu osobom niepełnoletnim nie można przeciwstawić skutków pozbawienia przedsiębiorcy pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.