Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 289/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa-Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] lipca 2019r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r. poz. 288, ze zm.; zwana dalej: "u.z.e.f."), odmówił wyłączenia stosowania wobec T. K. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący we wniosku z [...] grudnia 2016r. (data wpływu [...] stycznia 2017r.), sprecyzowanym pismami z [...] stycznia i [...] marca 2017r. wniósł o zastosowanie art. 8a u.z.e.f. i opisał charakter zadań, które realizował w Wydziale [...] WUSW w [...]. Skarżący oświadczył, że nie miał wpływu na wydawane paszporty i z uwagi na "atmosferę, jaka panowała w Wydziale oraz laicki tryb życia" odszedł ze służby. Przyjął się do pracy w Wydziale [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] w 1988r. i w trakcie służby wielokrotnie narażał życie i zdrowie. Uczestniczył w zatrzymaniach, zasadzkach, pościgach i doprowadzeniach przestępców. W Wydziale [...] i w Centralnym Biurze Śledczym odzyskiwał narkotyki i brał udział w wykryciu morderców, a wykonując zadania nie: terroryzował, dławił, gnębił, bił, działał na rzecz obcego państwa, jak również nie działał na szkodę wolności narodu polskiego. Za ciężką i trudną pracę, wykonywaną także w czasie ponadnormatywnym, był wielokrotnie wyróżniany, a służba w ciągłym stresie skutkowała chorobą serca i orzeczeniem III grupy inwalidzkiej.

Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] [...] maja 2007r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a u.z.e.f. Skarżącemu wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w piśmie z [...] maja 2017r. uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] sierpnia 1984r. do [...] czerwca 1987r. - 2 lata i 11 miesięcy. Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 23 lata, 11 miesięcy i 13 dni. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r. Z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że Skarżący w trakcie służby miał podwyższone uposażenie zasadnicze, był awansowany na stanowisku służbowym oraz w stopniu służbowym i otrzymywał nagrody pieniężne. Odnotowano również pozytywne opinie służbowe. W przekazanych materiałach wskazano także, że Skarżący jako detektyw Zespołu [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] nie wywiązywał się w sposób właściwy z powierzonych zadań i obowiązków oraz nie osiągał zadowalających wyników w pracy operacyjnej i nie potrafił właściwie organizować pracy zespołu, ale nie stwierdzono informacji o wymierzonych Skarżącemu karach dyscyplinarnych. Skarżący wykazywał też brak poczucia odpowiedzialności, nie przejawiał własnych inicjatyw i zaangażowania w realizację zadań. Skarżącego nie wyróżniono orderem, odznaczeniem państwowym, odznaką lub medalem. Brakuje dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenia zdrowia lub życia.

Minister, odwołując się do art. 8a u.z.e.f., wskazał, że w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Fundamentalne znaczenie ma to, że ww. przepis zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go wobec konkretnej osoby, ale organ ma obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca wyłącznie w takiej sytuacji dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.).Ww. przesłanki są nieostre, co daje organowi możliwość indywidualnego podejścia do każdej sprawy.

Minister wskazał na potrzebę językowej wykładni zwrotów, którymi posługuje się art. 8a u.z.e.f. i wyjaśnił, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, ale przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić ww. przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, ale biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Również druga z przesłanek - rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia - ma charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym (podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych). Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister, odnosząc się do konieczności ustalenia, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", podał, że spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zasadne jest zastosowanie art. 8a u.z.e.f.

Minister, przechodząc do analizy sprawy, wskazał, że całkowity okres służby Skarżącego wynosi 23 lata, 11 miesięcy i 13 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 2 lata i 11 miesięcy. Powyższe oznacza, że Skarżący pełnił ponad 12% całego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa i okres ten w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i proporcjonalnym – w stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie trzyletni okres wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Skarżący mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby.

Minister wskazał ponadto, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989r., mimo wskazania przez KGP, że Skarżący jako detektyw Zespołu [...] nie wywiązywał się w sposób właściwy z powierzonych zadań i obowiązków. Brak jest też dowodów potwierdzających, że służba Skarżącego była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. przez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg. Ponadto świadczenie emerytalne wypłacane Skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. Nr 86, poz. 734, ze zm.). Skarżącemu nie nadano orderów/odznaczeń państwowych, odznak/medali resortowych. Służba pełniona przez Skarżącego nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

W ocenie Ministra postawa i osiągnięcia Skarżącego w służbie, jak też charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a uz.e.f. Nie zostały więc spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra oraz o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w zakreślonym terminie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym ewentualnie kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na naruszenie art. 8a u.z.e.f. przez: a) błędną wykładnię pojęcia "krótkotrwałość służby" i uznanie, że służba Skarżącego nie była krótkotrwała; c) błędną wykładnię pojęcia rzetelności służby i uznanie, że rzetelnie oznacza narażenie życia i zdrowia; c) błędną wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" przez uznanie, że szczególny przypadek nie dotyczy Skarżącego.

Skarżący w uzasadnieniu skargi nie zgodził się z wykładnią "krótkotrwałości" dokonaną przez Ministra i wskazał na rażącą dysproporcją okresów pracy (23 lata i 11 miesięcy) do pracy, o której mowa w zaświadczeniu IPN (2 lat i 11 miesięcy – 12%). Skarżący podkreślił, że wprawdzie pracował "pod Służbą bezpieczeństwa", ale nie wykonywał żadnych czynności związanych z pracą na rzecz państwa totalitarnego. Wykonywał obowiązki rzetelnie, pracując w specjalnej formacji, jaką jest Policja i stracił w niej zdrowie i z tego powodu musiał odejść ze służby. Skarżący podkreślił, że gdyby stan zdrowia nie wymusił na nim odejścia ze służby nie doszłoby do dysproporcji okresu pracy na rzecz totalitarnego państwa z cała służbą. Osiągał sukcesy i był dobrym pracownikiem, o czym świadczą opinie, wyróżnienia i awanse. Zdaniem Skarżącego Minister dowolnie ocenił, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" i nie wziął pod uwagę, na jakim tle oceniał Skarżącego, nie zestawił pracy Skarżącego z współpracownikami z działu, ani nie wyjaśnił, jakie były kryteria szczególnego przypadku. Powyższe oznacza, że Minister nie wypełnił przesłanki z art. 8a u.z.e.f.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Skarżący w piśmie z [...] czerwca 2020r. i Minister w piśmie z [...] czerwca 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotycz,y wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem [...] sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, tym niemniej w jej toku należy ustalić czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela, że użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej - art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a u.z.e.f. była przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób uprawniony, tym niemniej, przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy, Minister nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki "krótkotrwałości" służby Skarżącego przed 31 lipca 1990r. i dobrowolnego z niej odejścia oraz "rzetelności" wykonywanych zadań i obowiązków po 12 września 1989r. w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów u.z.e.f. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia więc wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., a wadliwość ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Minister w szczególności nie kwestionował bowiem stanu zdrowia Skarżącego i nie rozważył okoliczności faktycznych sprawy, które uniemożliwiły Skarżącemu kontynuowanie służby w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 8a u.z.e.f., a miał taką możliwość i obowiązek, prowadząc postępowanie z przekroczeniem ustawowych terminów.

Minister ustalił natomiast, że łączny okres pełnienia przez Skarżącego służby wynosił 23 lata, 11 miesięcy i 13 dni, zaś okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił 2 lata i 11 miesięcy. Już zestawienie długości ww. okresów pozwala stwierdzić, że nie sposób przyjąć, że nie mamy do czynienia z krótkotrwałością w rozumieniu ww. przepisu art. 8a u.z.e.f., w ujęciu proporcjonalnym. Skoro bowiem służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa stanowiła ok. 12% całości służby nie można uznać, że w ujęciu proporcjonalnym był to okres długotrwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. W tym zakresie warto wskazać, jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną, że w trakcie prac nad treścią art. 8a u.z.e.f. wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19).

Stwierdzić ponadto należy, że Minister w żadnej mierze nie wziął pod rozwagę, z jakiego powodu Skarżący przestał pełnić służbę po 23 latach, 11 miesiącach i 13 dniach. Z okoliczności podniesionych przez Skarżącego już we wniosku o wyłączenie stosowania przepisów u.z.e.f. z [...] stycznia 2017r. wynika, że spowodowała to służba w ciągłym stresie, która skutkowała chorobą serca i orzeczeniem III grupy inwalidzkiej. Skarżący w skardze wskazał natomiast, że gdyby stan zdrowia nie wymusił na nim odejścia ze służby nie doszłoby do dysproporcji okresu pracy na rzecz totalitarnego państwa z cała służbą. Brak rozważenia przez Ministra ww. okoliczności, wynikających z akt w zakresie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w kontekście przesłanki "krótkotrwałości" służby Skarżącego należy uznać za naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz jednocześnie przyjąć, że Minister dokonał dowolnej oceny przesłanki krótkotrwałości w kontekście braku rozważania czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 8a u.z.e.f. Minister dopuścił się tym samym naruszenia art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Sąd podkreśla ponadto, mając na względzie rozważania Ministra, co do "rzetelności" służby Skarżącego, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl) wynika, że organ, wydając decyzję w trybie art. 8a u.z.e.f., powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

W rozpoznawanej sprawie ocen takich zabrakło, a mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście powoływanej przez organ przesłanki wynikającej z art. 8a "szczególnie uzasadnionego przypadku" przy ocenie "rzetelności" pełnionej przez Skarżącego, jak również w kontekście argumentów podniesionych przez Skarżącego we wniosku o wyłączenie stosowania przepisów u.z.e.f. z 9 stycznia 2017r., uzupełnianym pismami z [...] stycznia i [...] marca 2017r. Z ww. wniosku wynikało, jakie Skarżący realizował zadania w Wydziale [...] WUSW i w jego ocenie nie wiązały się one z działaniami na rzecz państwa totalitarnego. Skarżący podniósł, że nie miał wpływu na wydawane paszporty i odszedł ze służby, z uwagi na "atmosferę, jaka panowała w Wydziale oraz laicki tryb życia". Skoro zatem Minister, z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowaną w art. 77 § 1 k.p.a., przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie dokonał ocen i nie rozważył wszystkich argumentów podniesionych przez Skarżącego w ww. wniosku wszczynającym postępowanie, prowadząc postępowanie w czasie przekraczającym ustawowe terminy - począwszy od [...] stycznia 2017r. do [...] lipca 2019r. - należało uznać, że naruszył ww. przepisy.

Sąd, niezależnie od tego, wskazuje, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia.

Skarżący natomiast w ww. wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów podniósł, że w trakcie służby w Wydziale [...] i CBŚ uczestniczył w wielu akcjach, które narażały jego życie i zdrowie, wskazując, że wykraczały one poza zakres zwykłych obowiązków, podając konkretne przykłady i wskazując, że zostały udokumentowane w "[...]". Jakkolwiek Minister podkreśla w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak jest jakichkolwiek dowodów wprost potwierdzających, aby służba Skarżącego pełniona była z narażeniem życia i zdrowia, to nie odnosi się do okoliczności powoływanych przez Skarżącego w ww. wniosku w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f., w tym również do stanu zdrowia Skarżącego i okoliczności, które przyczyniły się do braku możliwości kontynuowania służby. Stanowi to naruszenie art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien naprawić wadliwości wskazane przez Sąd i uzasadnić decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób stronniczy, pod z góry przyjętą tezę. Brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Ministra do wszystkich argumentów Skarżącego nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy, ani nie może budzić zaufania do organu, który wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i powinien oceniać je – jak sam wskazuje w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji - indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

6. Sąd, w świetle powyższego uznaje, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.