Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1612/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 73 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. – zwanej dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. P. prowadzącą działalność leczniczą jako N. z siedzibą w W. (skarżąca), od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, znak: [...], oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do 18 roku życia, na obszarze: [...] – w., o kodzie postępowania numer [...], utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. na wskazanym w ogłoszeniu obszarze. Niniejszy konkurs został rozstrzygnięty decyzją

nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wpłynęło do siedziby MOW NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu. Skarżąca podniosła fakt nie wybrania do zawarcia umowy z MOW NFZ jej oferty co, jej zdaniem naruszyło przepisy

art. 148, art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz zasadę równego traktowania wszystkich oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ww. ustawy).

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy Dyrektor MOW NFZ, decyzją z dnia

[...] lutego 2011 r., oddalił odwołanie skarżącej. Od powyższej decyzji Dyrektora MOW NFZ, skarżąca złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Prezes Funduszu, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ ten decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] oddalił odwołanie skarżącej.

Od rozstrzygnięcia konkursu skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 134, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6, art. 148 oraz art. 149 ustawy o świadczeniach oraz postanowień zarządzeń nr 49/2010/DSOZ i 73/2009/DSOZ poprzez:

1. odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty skarżącej w rankingu w stosunku do innych ofert,

2. podział negocjacji na dwa niezależne etapy,

3. (...) odmowę oceny i klasyfikacji oferty skarżącej w tzw. rankingu ofert przy zastosowaniu liczby punktów, jakie oferta skarżącej uzyskała dla ceny określonej w jej ofercie pisemnej (...),

4. (...) uniemożliwienie skarżącej złożenia nowej propozycji cenowej w toku późniejszych negocjacji (...),.

5. naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez (...) wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji (...) oraz (...) dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (...),

6. (...) umieszczenie oferty skarżącej na miejscu w rankingu niezgodnym z liczbą punktów uzyskaną przez ofertę skarżącej (...),

7. (...) wprowadzenie przez MOW NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego cery maksymalnej, pomimo upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny (...).,

8. (...) powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na bliżej nieokreśloną procedurę, w tym prowadzenia negocjacji (...),

9. (...) wprowadzenie i zastosowanie przez komisję konkursową nieznanej ustawie nowej przyczyny odrzucenia oferty skarżącej z powodu:

• przedstawienia oferty cenowej na kwotę wyższą niż cena oczekiwana MOW NFZ albo

• spisanie protokołu rozbieżnego z negocjacji (...).

Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez:

1) (...) nierozpoznanie istoty sprawy i zawężenie badania sprawy oraz postępowania dowodowego wyłącznie do kwestii wytycznych określonych w decyzji Prezesa NFZ (...),

2) naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych materiałów przedmiotowego konkursu,

3) nieudostępnienie skarżącej wszystkich akt postępowania,

4) objęcie akt sprawy klauzulą tajności albo wyłączenie wglądu do akt,

5) niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

6) wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych przedmiotowej sprawy.

Zaskarżoną decyzją Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora MOW NFZ z dnia [...] lutego 2012 r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem badania organów I

i II instancji jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z

art. 154 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję. Od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie.

Organ zauważył, że przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji konkursowej, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organy nie powielają czynności zarezerwowanych ustawą dla komisji. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Organ wyjaśnił, że komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu zgodnie z zarządzeniem 73/2009/DSOZ oraz przepisów ustawy o świadczeniach, w szczególności art. 148 ww. ustawy. Organ nadmienił, że wszyscy oferenci byli w jednakowy sposób informowani przez komisję konkursową o przysługujących im prawach. Organ zauważył, że warunki prowadzenia postępowań konkursowych, wbrew sugestiom skarżącej, nie uległy zmianie w trakcie trwania postępowań konkursowych prowadzonych przez komisje konkursowe MOW MFZ.

Organ wyjaśnił, że negocjacje prowadzone z oferentami miały charakter cywilno – prawny. Strony na początku negocjacji mogą ustalić szczegółowe zasady ich prowadzenia. Zdaniem organu, skarżąca znała powyższe zasady i oświadczyła o ich zachowaniu w trakcie negocjacji. Prezes Funduszu ustalił, że w protokole z negocjacji cenowych, zawarta została klauzula, stwierdzająca, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru i przyrzeczenia zawarcia umowy, zaś rozbieżność stanowisk wyklucza ofertę z dalszego postępowania.

Ponadto organ zauważył, że kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były oferentom znane i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty skarżącej, odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które były jednakowe dla wszystkich oferentów. Zdaniem organu w wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, komisja konkursowa dokonała wyboru 7 ofert (9 miejsc udzielania świadczeń). Organ nadmienił także, że ostatnie z wybranych ofert uzyskały 57,048 punktów. Pod linią odcięcia znalazła się oferta skarżącej oceniona na 44,618 punktów, w tym za ofertę cenową: 3,785 pkt. Organ nadmienił, że oferty, które uzyskały większą liczbę punktów znalazły się powyżej miejsca oferty skarżącej.

Jak wynika z decyzji organ stwierdził, że komisja konkursowa po ustaleniu kolejności ofert w rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno skarżącej, jak i pozostałych oferentów wpłyną na uplasowanie się ofert w rankingu końcowym. Komisja konkursowa nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złoży w trakcie negocjacji skarżąca i inni oferenci. Wszystkie oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej prowadzonego postępowania zostały ujęte w rankingu końcowym ofert. O miejscu oferty w rankingu ofert decydowała punktacja oferty za kryteria cenowe i niecenowe z uwzględnieniem wyników negocjacji. Oferta skarżącej została umieszczona w rankingu ofert na pozycji zgodnej z uzyskaną liczbą punktów oceny oferty z uwzględnieniem wyników negocjacji, podczas których skarżąca nie przedstawiła propozycji zmiany pierwotnej ceny za ww. świadczenia.

Organ wyjaśnił, że komisja konkursowa działała na podstawie przepisów wyszczególnionych w ogłoszeniu konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w oparciu o "Procedurę konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych", która jest dokumentem wewnętrznym NFZ. Organ zauważył, że zgodnie z przepisami załącznika do Uchwały Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej", protokół z negocjacji zawiera m. in. wskazanie wynegocjowanych cen i liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej albo stwierdzenie o nieustaleniu ceny lub liczby świadczeń oraz podpisy członków komisji oraz osób reprezentujących oferenta.

Zdaniem Prezesa NFZ w trakcie, negocjacji cena świadczeń, tj. cena proponowana w toku negocjacji przez skarżącą zgodna z ceną proponowaną przez komisję konkursową, stanowiła istotny element treści przyszłej umowy. Łączne uzgodnienie dwóch elementów: ceny świadczeń i liczby świadczeń, kształtuje treść przyszłej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z kolei występująca podczas negocjacji ostateczna rozbieżność cenowa uniemożliwia zawarcie umowy, ale nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Brak porozumienia co do liczby lub ceny świadczeń powoduje też, że brak jest możliwości wybrania do zawarcia umowy oferenta, z którym nie nastąpiło porozumienie odnośnie ceny i liczby świadczeń. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że wszyscy oferenci zostali poinformowani przez członków komisji, że podpisanie protokołu i uzyskanie zbieżności stanowisk nie oznacza dokonania wyboru oferenta i nie stanowi przyrzeczenia zawarcia umowy. Organ podkreślił, że w tym etapie negocjacji komisja konkursowa zaproponowała skarżącej określoną ilość i cenę świadczeń. Organ zauważył, że pełnomocnicy skarżącej nie przyjęli propozycji komisji konkursowej nie wyrażając żadnego stanowiska w zakresie ceny i ilości świadczeń. Stąd – zdaniem organu - negocjacje nie zaskutkowały podpisaniem protokołu końcowego z negocjacji.

Organ II instancji stwierdził, że Dyrektor MOW NFZ przed wydaniem zaskarżonej decyzji powiadomił skarżącą o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w postępowaniu oraz zgłaszania żądań dotyczących przedmiotowego odwołania zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Tak więc -zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji, działając na podstawie prawa, zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego dostępności do akt sprawy, Prezes NFZ przywołał komunikat umieszczony w dniu 3 lutego 2011 r. na stronie internetowej Centrali Funduszu oraz wyroki NSA: z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10), z dnia 14 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 554/10) czy też z dnia 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1458/10) dotyczące udostępniania akt innych świadczeniodawców, biorących udział w konkursie ofert, w ograniczonym zakresie.

Organ wyjaśnił, że aktami sprawy w/w postępowania administracyjnego są i podlegają wglądowi skarżącej na podstawie art. 10 k.p.a.: oferta skarżącej, która w odwołaniu wykazuje uszczerbek swojego interesu prawnego poprzez niewybranie jego oferty na skutek naruszenia przepisów w postępowaniu konkursowym, a także pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników.

Prezes NFZ zauważył, że oferta skarżącej nie została odrzucona w toku postępowania konkursowego, ale w wyniku rozstrzygnięcia konkursu oferta skarżącej nie została wybrana do podpisana umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes NFZ stwierdził, że Dyrektor MOW NFZ w swojej decyzji przedstawił szczegółową analizę wpływu wpisania w protokole końcowym z negocjacji wartości "0" ("zero") w odniesieniu do skarżącej. Organ zauważył, że opierając się na szczegółowej analizie przebiegu postępowania Dyrektor MOW NFZ nie stwierdził, że aby brak propozycji kontraktu ("0" w protokole) stanowił o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, gdyż w przedmiotowym postępowaniu wybrani zostali oferenci, z wyższą końcową punktacją ofert w rankingu. W ocenie Prezesa NFZ bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania pozostał fakt, że komisja konkursowa zawarła w protokole końcowym z negocjacji wartość "0" (zero) w przypadku uplasowana się oferty skarżącej w rankingu końcowym poniżej ofert wybranych do zawarcia umowy. W przedmiotowych negocjacjach strony nie uzyskały zbieżności stanowisk.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes NFZ stwierdził, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego zasad postępowania określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 154 ust. 1 ustawy, poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty skarżącej, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu. Powołany przepis art. 154 ust. 1 ustawy nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów);

b) przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 oraz § 2 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy poprzez:

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

- nieudostępnienie skarżącej wszystkich akt postępowania oraz nie poinformowanie skarżącej o prawie do przejrzenia tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę (skarżącą) do zawartych w nich informacji. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

- bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa wart. 74 § 2 k.p.a., albo niedopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawię,

- wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącą;

c) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia

2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2008 r. Nr 164 poz. 1027 z późn. zm.) o ocenie ofert

(art. 148), o podstawach odrzucania ofert (art. 149 ust. 1), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), jak również naruszenie określonej w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady nakładającej na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez:

• odmowę udzielenia informacji o miejscu oferty skarżącej w tzw. rankingu ofert,

• odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty skarżącej w stosunku do innych ofert oraz w stosunku do tzw. linii odcięcia po każdym kolejnym etapie negocjacji,

• podział negocjacji na dwa niezależne etapy, rodzące - w opinii organu - różne skutki prawne,

• odmówienie skarżącej prawa do dalszych negocjacji, co do ceny i ilości świadczeń, w sytuacji zapewnienia tego prawa innym oferentom,

• odmówienie oceny i klasyfikacji oferty skarżącej w tzw. rankingu ofert przy zastosowaniu liczby punktów, jakie oferta skarżącej uzyskała dla ceny określonej w jego ofercie pisemnej,

• uniemożliwienie skarżącej uczestnictwa w konkursie ofert pomimo tego, że jej oferta nie podlegała odrzuceniu,

• umieszczenie oferty skarżącej na miejscu w rankingu ofert niezgodnym z liczbą punktów uzyskaną przez ofertę skarżącej,

• uniemożliwienie skarżącej złożenia nowej propozycji cenowej w toku późniejszych negocjacji,

• naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji,

• naruszenie przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej),

• wprowadzenie przez MOW NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny,

• wprowadzenie i zastosowanie przez komisję konkursową nieznanej ustawie nowej przyczyny odrzucenia oferty skarżącej z powodu przedstawienia oferty cenowej na kwotę wyższą, niż cena oczekiwana MOW NFZ albo spisanie protokołu rozbieżnego z negocjacji.

Ponadto, skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zauważyła, że działanie Dyrektora MOW NFZ w [...] i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, uniemożliwiło skarżącej:

• udział jej oferty w postępowaniu konkursowym na zasadach określonych w ustawie,

• uczestniczenie w negocjacjach na zasadach równych dla wszystkich pozostałych w oferentów,

• dokonanie należytej oceny prawidłowości wszystkich czynności komisji konkursowej, a co za tym idzie,

• zawarcie z Dyrektorem MOW NFZ w [...] umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem konkursowym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga M. P. jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca podnosi w skardze zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Sąd w pierwszym rzędzie poddał kontroli zaskarżoną decyzję pod kątem wykazanych uchybień formalnoprawnych z uwagi na fakt, że badanie zasadności zarzutów o charakterze materialnoprawnym możliwe jest, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich zasad tego postępowania, prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie.

Według oceny Sądu Prezes Narodowego Zdrowia ponownie rozpoznając sprawę jak organ odwoławczy w myśl art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy obarczoną licznymi uchybieniami procesowymi decyzję wydaną w I instancji przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Przede wszystkim organ odwoławczy wadliwie przyjął za organem

I instancji, iż analiza przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach dowodzi, że postępowanie odwoławcze jest ograniczone do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania Komisji konkursowej lub Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu i że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 analiza treści art. 152 ust. 1, art. 154 ustawy o świadczeniach nie uzasadnia stwierdzenia, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a., określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu. Z tego względu za zasadny należy uznać zarzut skargi naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80, 107§ 3 k.p.a., albowiem organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Przede wszystkim należy wskazać, że rozpatrując odwołanie świadczeniodawcy organy powinny przeprowadzić rzeczywistą a nie pozorowaną kontrolę rozstrzygnięć podejmowanych o zawarcie umów o udzielenie świadczeń i dlatego też dowodem w sprawie, jak słusznie wywodzi skarga, powinny być oferty również innych pomiotów, biorących udział w postępowaniu konkursowym.

Organ aby skontrolować, czy nie doszło do naruszenia zasad tego postępowania winien porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców oraz skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Z powyższym zagadnieniem łączy się udział strony w toczącym się postępowaniu. Jak to podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. II GSK 121/12 brak jest dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a., albowiem potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Tak więc organy Funduszu odmawiając wglądu skarżącej zarówno do ofert innych oferentów, uczestniczących w konkursie, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez Komisję konkursową w tym konkursie ofert dopuściły się obrazy art. 9 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z powyższymi przepisami skarżąca powinna być informowana przez organy rozpatrujące odwołanie w okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego jak również przysługuje jej prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i prawo do wypowiedzenie się do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Należy również wskazać, że odmawiając stronie przejrzenia akt sprawy, do którego ma prawo w myśl art. 73 § 1 k.p.a. organ winien zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. wydać stosowne postanowienie, na które przysługuje zażalenie.

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia powyższego przepisu albowiem organ nie wydał postanowienia odmownego przez co prawa strony poprzez brak możliwości zaskarżenia tj. czynności organu zostały w sposób istotny naruszone.

Powyższe wykazane wyżej wadliwości prowadzonego postępowania skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.

Rozstrzygniecie jak w pkt 2 i 3 Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.

Sąd nie wypowiedział się co do zasadności podniesionych przez stronę zarzutów naruszenia prawa materialnego, uznając je za przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia mając na uwadze ocenę prawną, zawartą w niniejszym uzasadnieniu winien przeprowadzić postępowanie i szczegółowo odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w jej odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w wyroku.