Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 187/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 3 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [ ] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu. II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, 51 ust. 1 pakt 2, art. 52, 53, 54 i 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późna. zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Burmistrz Miasta C. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego tj. budowy stacji nadawczej telefonii komórkowej [....], na działce nr .....obr. .... jedn. Ewid. C., obejmującej budowę wieży stalowej [....] wraz z systemami antenowymi, kontenerem technologicznym i przyłączem energetycznym kablowym

w obszarze działek nr .......przy ul. ..... w P.

Pismem z dnia ..........2005 r. J.G. , J.W. i M.W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Zarzucili organowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego i zastosowanie artykułów 50 ust. 1 i 4, 51 ust. 1 pkt 2, 52, 54, 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Twierdzą bowiem, że tego rodzaju inwestycje jak bazowa stacja telefonii komórkowej nie są celem publicznym, określonym w odrębnych ustawach,

w myśl art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Są to usługi

o charakterze komercyjnym, co potwierdził NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt: I SA 1966/99.

Wezwaniem z dnia ........2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wystąpiło do wnioskodawców o wykazanie ich interesu prawnego uprawniającego do skutecznego domagania się wszczęcia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji, w wykonaniu wezwania wnioskodawcy przedłożyli wypisy z ewidencji gruntów oraz kopię mapy sytuacyjnej dla celów projektowych w budownictwie aktualną na dzień ..... stycznia 2004 r.

Decyzją z dnia [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając w oparciu o art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że analiza treści złożonego w niniejszej sprawie wniosku oraz przesłanek jego wniesienia, uzasadnia przyjęcie przez Kolegium, iż zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia na gruncie niniejszego postępowania jest ocena statusu prawnego wnioskodawców w ewentualnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. nr .......z dnia [....] .Zakwalifikowanie wnioskodawców jako stron postępowania administracyjnego, dysponujących legitymacją do skutecznego złożenia wniosku

w niniejszej sprawie "otwiera" w konsekwencji drogę do wszczęcia postępowania na wniosek strony, bez względu na merytoryczną zasadność argumentacji podnoszonej w skierowanym do Kolegium wniosku.

Kolegium podniosło, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treść wniosku złożonego w niniejszej sprawie wskazuje, że podstawą, o którą wniosek został oparty, jest drugi człon alternatywy przepisu art. 28 k.p.a., t j. żądanie od organu administracji czynności ze względu na interes prawny wnioskodawców.

Dokonana przez Kolegium analiza materiałów zgromadzonych w aktach sprawy, treść wniosku oraz dokumenty nadesłane przez wnioskodawców w wyniku wezwania Kolegium z dnia .........2006 r., prowadzi do przekonania, iż w dacie orzekania przez Burmistrza Miasta C. decyzją z dnia [....] jak również w chwili obecnej Wnioskodawcy nie legitymują się interesem prawnym uprawniającym ich do przeprowadzenia na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Kolegium wyjaśniło, iż status strony w postępowaniu nadzwyczajnym

o stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, bądź ustalającą warunki zabudowy, nie wynika z faktu sąsiedztwa nieruchomości wnioskodawców z nieruchomością, na której inwestycja jest planowana do realizacji. W pewnych sytuacjach "dalsze sąsiedztwo" - polegające na bezpośrednim nie graniczeniu z terenem planowanych inwestycji prowadzić może do przyznania przymiotu strony w postępowaniach z opisywanego zakresu. Jednakże przyznanie statusu strony osobom, których działki nie graniczą bezpośrednio

z terenami planowanych inwestycji, musi następować każdorazowo po rozważeniu, czy pomimo tego, że owe działki nie graniczą z trenem inwestycji, ich właścicielom należy przyznać status strony i zapewnić czyny udział w prowadzonym postępowaniu z uwagi na ich istniejący interes prawny lub obowiązek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podniosło, że analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu, w którym wydana została decyzja Burmistrza Miasta C. nr ......z dnia [....] prowadzi do stwierdzenia, iż nieruchomości należące do wnioskodawców nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana była inwestycja. Tym samym, nie występuje sytuacja, w której wnioskodawcom niejako "automatycznie" przysługiwałby przymiot stron w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji konstrukcji takiej nie można również przenieść na grunt niniejszego postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.

Kolegium wskazało, że wystąpiła więc konieczność rozważenia czy

z charakteru inwestycji planowanej na działce nr ...., obr. P. jedn. ewid. C. nie wynikało przyjęcie, iż wnioskodawcom przysługiwał status stron

w prowadzonym postępowaniu, na skutek tego, iż planowana inwestycja oddziaływać może w sferze interesów prawnych wnioskodawców, bądź rodzić po ich stronie obowiązki.

Kolegium podniosło, że z analizy sporządzonego dla planowanej inwestycji raportu jej oddziaływania na środowisko (.Raport Oddziaływania na Środowisko wykonany w .........2004 r., przez zespól autorski E.S. , R.B. ) wynika, że źródłem oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji jest pole elekromagnetyczne wytwarzane przez anteny nadawcze Jednocześnie autorzy raportu stwierdzili, iż obszar w którym oddziaływanie inwestycji przekroczy wartość dopuszczalną, wystąpi w miejscach niedostępnych dla ludzi, tj. na poziomie pomiędzy 36,70 m do 40,70 m nad poziomem terenu oraz w zasięgu od 17,39 m do 45,76 m. Przebywanie ludzi na terenie otaczającym inwestycję nie wymaga żadnych ograniczeń. Nadto z dokumentacji graficznej znajdującej się w opisywanym raporcie wynika, że zasięg oddziaływania inwestycji nie wkracza nad obszar nieruchomości -należących do wnioskodawców.

Kolegium podniosło także, że zobowiązane było uwzględnić również społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości należących do wnioskodawców. Interes prawny wnioskodawców wyprowadzany jest bowiem

w szczególności z prawa własności nieruchomości, a normą prawa materialnego tworzącą w takiej sytuacji podstawę dla konstruowania interesu prawnego będą m.in. przepisy prawa cywilnego, w szczególności przepis art. 140 k. c. i art. 144 k. c. Oddziaływanie planowanej inwestycji. rozkłada się na znacznych wysokościach nad powierzchnią gruntu i nie wkracza bezpośrednio w słup przestrzeni znajdujących się nad nieruchomościami wnioskodawców. Społeczno - gospodarcze przeznaczenie prawa własności nieruchomości należących do Wnioskodawców jest takie, iż nieruchomości te wykorzystywane są dla celów rolnych. W konsekwencji planowa inwestycja nie koliduje i nie wkracza w sferę uprawnień właścicielskich wnioskodawców, gdyż społeczno - gospodarcze przeznaczenie prawa własności uzasadnia przyjęcie, iż prawo to jest wykonywane w zakresie, co najwyżej kilku metrów nad powierzchnią terenu. W tym zaś zakresie brak jest jakiegokolwiek oddziaływania planowanej inwestycji. Inwestycja obiektywnie nie wkracza w sferę interesu prawnego wnioskodawców

Powyższe ustalenia pozwalają Kolegium przyjąć, iż brak było podstaw do przyznania wnioskodawcom statusu stron w postępowaniu o ustalenie lokalizacji dla objętej wnioskiem inwestycji, jak i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która lokalizację tę ustaliła.

Kolegium podniosło również, iż wniosek złożony w niniejszej sprawie opiera co najwyżej na istnieniu interesu faktycznego, który nie uzasadnia jednak przyznania statusu strony w postępowaniu z niniejszego zakresu. Treścią pojęcia interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest wyłącznie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie korzyści, które można realizować

w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na fakt, iż orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej . Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, str. 201 ) . Kolegium stwierdziło, iż wnioskodawcy takim indywidualnym, konkretnym, aktualnym i sprawdzalnym obiektywnie interesem prawnym w stwierdzeniu nieważności opisanej powyżej decyzji się nie legitymują. W konsekwencji z samej treści wniosku wynika brak po stronie wnioskodawców interesu prawnego. Takie zapatrywanie prezentowane było również przez Naczelny Sąd Administracyjny

w tezie wyroku z dnia 7 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2247/85, ( cyt . za B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, str. 204 ).

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w K. orzekło jak w sentencji decyzji.

Z decyzją tą nie zgodzili się J.G. oraz J.W. i M.W. . Wnieśli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. błędną wykładnię pojęcia interesu prawnego

w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia raportu oddziaływania na środowisko, który to, w ich ocenie, nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego. Uważają zatem, że organ dopuścił się błędnych ustaleń faktycznych.

Wnioskodawcy wskazują, iż realizacja inwestycji oddziałującej na środowisko wpływa na obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich i wartość ekonomiczna jest emanacją prawa własności przysługującego wnioskodawcom. Zdaniem wnioskodawców nie są także ustalone kwalifikacje autorów sporządzających raport. Nadto wskazali, iż brak dowodów naukowych, które w sposób bezsporny przesądziłyby o rozkładzie promieniowania i jego szkodliwości. Zdaniem odwołujących się Kolegium odmawiając przyznania im statusu stron oparło się jedynie o nierzetelny raport, a stanowisko takie winno być poparte jednoznacznymi argumentami. Podnieśli także, iż oczywistym uchybieniem jest posługiwanie się

w trakcie postępowania dwoma równymi decyzjami, w których podane są różne numery działek i odmienna wysokość konstrukcji stacji bazowej.

Decyzją z dnia [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o art. 28 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [....] . W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że po przeprowadzonej analizie akt zgromadzonych w niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, iż podziela w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji z dnia [....] . Kolegium wyjaśniło powtórnie, że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zagadnienie procesowe, a mianowicie czy J.G. oraz J.W. i M.W. mogą być stronami (w rozumieniu art. 28 kpa) w ewentualnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w nadzwyczajnym trybie postępowania tj. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [....] nr .....

Kolegium wskazało, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, według którego o legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym

w charakterze strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie można jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym (postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 1996 r. SA/Ł 1843/95).

Kolegium podniosło, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są według ugruntowanego w orzecznictwie NSA poglądu właściciele sąsiednich działek. Analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu, w którym wydana została kwestionowana decyzja prowadzi, wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku

o stwierdzenie jej nieważności, do ustalenia, iż nieruchomości należące do wnioskodawców nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana była inwestycja bowiem działki będące własnością wnioskodawców dzieli działka nr ...... oraz nr ...... Tym niemniej Kolegium rozważyło, czy mimo tego "dalsze sąsiedztwo" może jednak prowadzić do przyznania wnioskodawcom statusu strony, nie ma przy tym znaczenia jaka istotnie odległość dzieli działki sąsiednie od nieruchomości na której planowana jest inwestycja, lecz czy oddziałuje ona na inne działki w taki sposób, że rodzi to po stronie właścicieli interes prawny.

W tej konkretnej sprawie Kolegium wykazało jednak, iż oddziaływanie przedmiotowej inwestycji w świetle materiału dowodowego w sprawie rozkłada się na znacznych wysokościach nie wkraczając w sferę interesu prawnego wnioskodawców. Wnioskodawcy kwestionują jednak prawidłowość raportu na który powołuje się Kolegium i wskazują, iż brak dowodów naukowych, które w sposób bezsporny przesądziłyby o rozkładzie promieniowania i jego szkodliwości.

W tej kwestii Kolegium wskazało, iż oceniło okoliczności faktyczne i prawne na podstawie całego materiału dowodowego, który zdaniem Kolegium, jest ze sobą spójny, a stan prawny wynikający z tego materiału dowodowego jest wyjaśniony. Zdaniem Kolegium środek dowodowy w postaci raportu oddziaływania na środowisko (Raport Oddziaływania na Środowisko wykonany w ........2004 r., przez zespół autorski mgr inż. E.S. , mgr inż. R.B. ), pozwolił na przekonanie się o istnieniu pewnych faktów w tym w kwestii oddziaływania inwestycji. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do kwestionowania tego raportu jako dowodu

w sprawie w sytuacji, gdy odpowiada on wymogom określonym w art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji zdaniem Kolegium nie jest możliwe ustalenie indywidualnego, konkretnego, aktualnego i sprawdzalnego obiektywnie interesu prawnego w stwierdzaniu nieważności opisanej powyżej decyzji po strome Wnioskodawców.

W odpowiedzi na argument wniosku o posługiwaniu się w trakcie postępowania dwoma równymi decyzjami Kolegium wskazało, że wnioskodawcy żądali stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. nr ......z dnia

[....] i decyzja ta była przedmiotem formalnej analizy przez Kolegium w niniejszej sprawie. Decyzja nr [....] wydana była na wniosek inwestora z dnia ......2004 r. i prawo skorzystania z tej decyzji należy do inwestora. Istniejąca natomiast decyzja z dnia [....] odnosiła się do inwestycji określonej inaczej przez inwestora (inna wysokość wieży z systemem antenowym) i wydana była po złożeniu innego jego wniosku tj. z dnia [....] .Tym samym decyzje były wydany w innym stanie faktycznym i nie są to te same sprawy administracyjne. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło jak na wstępie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł Prokurator Okręgowy w K. W skardze zarzucił on Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K.

1) naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu z wymogiem naruszenia przez inwestora normy gwarantującej ten interes i uznanie, że dla przyznania M.W. i J.W. oraz J.G. statusu strony nie wystarcza oddziaływanie inwestycji na sferę ich prawem chronionych interesów

w ogólności lecz konieczne byłoby oddziaływanie połączone z naruszeniem konkretnych norm interes ten chroniących,

2) naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć wpływ na treść decyzji poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy a w szczególności nie podjęcie żądnych czynności w celu ustalenia:

- czy planowana inwestycja mogłaby w ogólności a nie tylko w sposób szkodliwy oddziaływać za pomocą pola magnetycznego na obszarze nieruchomości stanowiących własność J.W. i M.W. oraz J.G. ,

- czy inwestycja została już zrealizowana oraz czy dokonano zalecanych pomiarów kontrolnych natężenia pola magnetycznego, o których mowa w raporcie oddziaływania na środowisko, a nadto nie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji obu instancji na jakiej podstawie przyjęto, iż inwestycja "w ogóle nie będzie oddziaływać na nieruchomości" własności zainteresowanych.

Na poparcie tych zarzutów Prokurator Okręgowy w K. wskazał, że już samo tylko ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku każdej inwestycji(nie tylko oddziaływującej znacznie na środowisko), wymaga szczególnej ostrożności przy określaniu stron postępowania. Granica z działką przeznaczoną do zainwestowania jest jedynie kryterium pomocniczym dla ustalenia interesu prawnego. Kategorią decydującą jest tutaj wpływ, jaki planowana inwestycja może wywierać na nieruchomości zarówno położone w jej bezpośrednim sąsiedztwie jak i na nieruchomości nie sąsiadujące z nią bezpośrednio.

Prokurator wskazał, że nie ulega żadnych wątpliwości, iż z mocy § 2 pkt. 9 lit. g poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych

z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490) jak i § 2 ust. 1 pakt 7 obecnie regulującego ta materię rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, póz. 2573 z późn. zm.) budowa przedmiotowej stacji nadawczej telefonii komórkowej zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Prokurator podniósł, że w takich wypadkach należy mieć na względzie, iż "ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (...) gwarantuje społeczeństwu udział w postępowaniach w sprawie ochrony środowiska. Nie znaczy to jednak, że każdy obywatel, czy też inny podmiot działający w społeczeństwie, ma z mocy tej ustawy przymiot strony. Krąg podmiotów posiadających interes prawny

w przypadku inwestycji mającej istotny wpływ na środowisko jest jednak szerszy niż w wypadku innych inwestycji. Decyduje o tym zasięg oddziaływania takiej inwestycji na środowisko. Obowiązkiem organu było więc, w ocenie Prokuratora Okręgowego

w K. ustalenie w oparciu o raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, kto jest stroną tego postępowania oraz kto nie ma tego przymiotu

i dlaczego" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2-06-2005 r., sygn.: IV SA 2586/03 - publ. LEX nr 179130).

Prokurator uważa, że jakkolwiek nie każdy może może być stroną postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji o znaczącym oddziaływaniu na środowisko, to jednak krąg podmiotów posiadających interes prawny w takich wypadkach będzie zazwyczaj szerszy aniżeli w przypadku zwykłych inwestycji.

Zaznaczył, że pamiętać przy tym należy, iż w przypadku nowoczesnych urządzeń o charakterze technicznym występować może element niepewności co do rodzaju i zasięgu oddziaływania inwestycji na otoczenie, wynikający z niedostatków wiedzy, a w szczególności naukowych badań empirycznych. Te aspekty lokalizacji inwestycji mających znaczny wpływ na środowisko nie mogą umknąć organom prowadzącym postępowanie i powodują, że ścisła i restrykcyjna praktyka wyznaczania kręgu podmiotów zainteresowanych prawnie stosowana w zwykłych sprawach budowlanych, ani nawet w sprawach tradycyjnych i poznanych już instalacji przemysłowych nie może być automatycznie przenoszona na grunt przedsięwzięć związanych z zastosowaniem nowoczesnej techniki, których wpływ na człowieka i środowisko nie jest jeszcze do końca jasny.

Prokurator stoi na stanowisku, ze w postępowaniach dotyczących inwestycji

z tej ostatniej kategorii stosować należy mniej restrykcyjne i luźniejsze kryteria określania stron, tak by wszelkie możliwe niejasności, czy też ryzyko oddziaływania przedsięwzięcia wynikające z niedostatków wiedzy naukowej, wykładać na korzyść osób zgłaszających interes w rozstrzygnięciu sprawy.

Skoro podstawą ustaleń dotyczących wpływu przedsięwzięcia na okoliczne nieruchomości winien być raport o oddziaływaniu na środowisko, to zagadnień rozstrzygających w tym zakresie poszukiwać należy pośród obligatoryjnej treści raportu wyznaczonej przepisem art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, póz. 902). Pośród obligatoryjnych elementów raportu na szczególną uwagę zasługują:

- określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w wypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (art. 52 ust. 1 pkt. 4),

- uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, a w szczególności na ludzi, zwierzęta, rośliny, wodę i powietrze (art. 52 ust. 1 pkt. 5 lit. a),

- opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko, średnio i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko wynikające z emisji (art. 52 ust. 1 pkt. 5 lit. c),

- wskazanie trudności wynikających z niedostatku techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotykano opracowując raport (art. 52 ust. 1 pkt. 13).

Prokurator podniósł, że analiza treści art. 52 Prawa ochrony środowiska nie pozostawia wątpliwości, iż ustawodawca czyni wyraźną dystynkcję odnoszącą się do stopnia wpływu inwestycji na otoczenie i wyróżnia:

- oddziaływanie na środowisko w ogólności (art. 52 ust. 1 pkt. 2,4,5),

- znaczące oddziaływanie na środowisko (art. 52 ust. 1 pkt. 6),

- negatywne oddziaływanie na środowisko (art. 52 ust. 1 pkt. 7).

Podkreślił, iż ustalenia i oceny raportu powinny odnosić się do każdej z tych kategorii w odpowiednim zakresie.

Niewątpliwie treść art. 52 Prawa ochrony środowiska winna w niniejszej sprawie wytyczać kierunki i przedmiot badań i refleksji organu administracyjnego rozstrzygającego kwestię wpływu inwestycji na okoliczne nieruchomości, a co za tym idzie ustalającego krąg podmiotów posiadających przymiot strony. Miarodajna

w takim wypadku winna być kategoria oddziaływania w ogóle.

Oceniając z tego punktu widzenia istniejący w sprawie raport oddziaływania na środowisko Prokurator stwierdził, iż nie, dostarcza on informacji pozwalających wykluczyć wpływ przedmiotowej inwestycji na nieruchomości wnioskodawców.

Tezy raportu, a zwłaszcza określenie zasięgu emisji fal elektromagnetycznych oraz objętego nią obszaru ograniczyły się do wytyczenia promienia i wysokości gęstości określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych

w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U.

z 2003 r., Nr 192, póz. 1883).

Prokurator uważa, że raport w ogóle nie określa obszaru, na którym promieniowanie wystąpi, choć nie przekroczy normy. Raport nie określa zatem zasięgu oddziaływania inwestycji w ogóle lecz zasięg i obszar oddziaływania przekraczającego normę.

Prokurator jest zdania, iż raport unika określenia stanu wiedzy naukowej czy empirycznej dotyczącej oddziaływania pól elektromagnetycznych na otoczenie. Jedyna taka wzmianka znajduje się na str.......raportu, gdzie czytamy: "(...) Należy zaznaczyć, że absorpcja wypromieniowanej energii pól elektromagnetycznych dotyczy również fauny, flory, wody i powietrza. Współczesna wiedza nie daje jednak wystarczających informacji świadczących o możliwości szkodliwych zmian zachodzących w odniesieniu do w/w elementów środowiska (...)".

Nie wiadomo zatem jakie wartości gęstości pól mogą wyrządzić szkody

w otoczeniu zwierzęcym lub roślinnym. Tym dziwniejszy staje się "skrót myślowy" znajdujący się w rozdziale ....... raportu, gdzie od normy gęstości pól wprowadzonej rzeczonym rozporządzeniem, autor jednym tchem przechodzi do tezy o "aktywnych biologicznie polach". Skoro istnieje luka dotycząca oddziaływania pól na organizmy żywe to co właściwie oznacza pojęcie "aktywne biologicznie pole" W pojęciu skarżącego wszystkie pola elektromagnetyczne są "aktywne biologicznie"

a przynajmniej wobec niedostatku wiedzy, mogą takimi być. Niektóre pola natomiast są szkodliwe i to będą te przekraczające rzeczoną normę. Brak podstaw do wzmiankowanego "skrótu myślowego". Wyraźnie zatem oddziaływanie pól elektromagnetycznych na organizmy żywe jest nie do końca zgłębioną dziedziną nauki, choć nie jest to wyraźnie w raporcie powiedziane, a powinno. Raport nie zawiera również opisu wariantu ewentualnej awarii stacji nadawczej i związanego

z nią wpływu na otoczenie (a powinien zawierać).

Reasumując, Prokurator Okręgowy w K. stwierdził, że raport w ogóle nie określa obszaru poddanego emisji fal elektromagnetycznych, lecz jedynie obszar emisji przekraczającej normę, którą również w sposób nie do końca uprawniony, utożsamiono z emisją szkodliwą. W świetle raportu nie sposób wykluczyć, że na obszarze nieruchomości stanowiących własność zainteresowanych promieniowanie elektromagnetyczne także na wysokościach odpowiadających strefie pobytu ludzi. Prokurator jest zdania, że autor raportu wykluczył bowiem w tej strefie jedynie wystąpienie promieniowania przekraczającego normę, ale nie wykluczył promieniowania w ogóle.

W ocenie Prokuratora w ślad za autorami raportu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu decyzjach dokonało niedopuszczalnego przeskoku myślowego utożsamiając promieniowanie przekraczające normę z każdym w ogóle oddziaływaniem na otoczenie i pomijając, przy tym oddziaływanie za pośrednictwem emisji nie przekraczającej norm. Ten sam błąd logiczny legł

u podstaw błędnej wykładni pojęcia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Pojęcie interesu prawnego powiązane zostało bowiem nie z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości zainteresowanych lecz z oddziaływaniem naruszającym przepisy. W tym ujęciu żadne oddziaływanie inwestycji na okoliczne nieruchomości, które nie naruszyłoby równocześnie przepisów prawa, nie mogłoby stanowić podstawy stwierdzenia interesu prawnego po stronie sąsiadów. Jest to stanowisko, które najłatwiej obalić przy pomocy argumentum ad absurdum. W ostatecznym bowiem rozrachunku należałoby stwierdzić, iż we wszystkich przypadkach, w których inwestycja dopełnia wszelkich przepisów a jej wpływ na nieruchomości sąsiednie mieści się w granicach wyznaczonych wymogami technicznymi, normami czy też innymi odnośnymi regulacjami, nikt w ogóle nie będzie legitymowany do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony. Jeśli dodatkowo połączyć to z postulatem przestrzegania przez organy administracji przepisów prawa materialnego oraz zawartych w nich norm i warunków technicznych, należy dojść do przekonania, iż w postępowaniach administracyjnych zazwyczaj nie będzie stron. Jedynie naruszenie przepisu prawa materialnego w toku lokalizacji inwestycji statuować będzie stronę postępowania. Takie rozumienie kategorii "interesu prawnego" jest nie do przyjęcia. W procesie inwestycyjnym właściwie rozumiany "interes prawny" pojawi się w razie istnienia jakiegokolwiek wpływu przedsięwzięcia na okolicznie nieruchomości któremu odpowiada norma prawna regulująca zakres, wymagania i dopuszczalne granice tego wpływu. Interes prawny określonych poddanych temu wpływowi osób polega właśnie na tym by móc dopilnować zachowania wyznaczonych prawem granic i wymogów dopuszczalności prawnej tego wpływu. W realiach niniejszej sprawy poddanie nieruchomości zainteresowanych osób w strefie pobytu ludzi, zwierząt lub roślin jakiemukolwiek promieniowaniu elektromagnetycznemu pochodzącemu od stacji skutkować im statusu strony. Ich interes prawny wynikający z norm rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. polegać będzie właśnie na tym by emisja od stacji dotykająca nieruchomości mieściła się w granicach prawa oraz by wszystkie decyzje w tym zakresie zapadały zgodnie z wymogami prawa. Dopilnowanie tych okoliczności własnym staraniem jest prawem zainteresowanych i nie można go im odmawiać, posługując się argumentem, że przecież organy tego dopilnowały, a normy emisji będą zachowane.

Prokurator wskazał, że raport o oddziaływaniu na środowisko nie daje jasnej odpowiedzi czy emisja w ogólności z planowanego przedsięwzięcia dotknie nieruchomości osób zainteresowanych. Zgodnie zatem z wyrażonym wyżej poglądem niejasności te wynikające częściowo również z niedostatków wiedzy winny skutkować przyznaniem tym osobom statusu strony. Prawie pewne jest, iż wystąpi jakaś emisja na gruncie zainteresowanych w strefie relewantnej z punktu widzenia pobytu ludzi, zwierząt lub roślinności. Z kwestią tą związany jest inny aspekt sprawy. Jeśli bowiem organ nie chciał poprzestać na konstatacji potencjalnie prawie pewnej emisji inwestycji na relewantne części, nieruchomości zainteresowanych to winien wyjaśnić tą okoliczność albo przy pomocy biegłego albo zważywszy, że inwestycja została już wybudowana, poprzez ustalenie czy oddano ją do użytku i czy wykonywany jest prawem przepisany monitoring emisji fal elektromagnetycznych oraz czy przy gruncie nieruchomości zainteresowanych występuje promieniowanie Przy czym, jak już wyżej podkreślano chodzić będzie o jakiekolwiek promieniowanie dostępne przyrządom pomiarowym, a pochodzące od przedmiotowej stacji bazowej.. Bowiem w wypadku stwierdzenia takiego promieniowania w strefie relewantnej zainteresowanym należy przyznać status strony. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione przed podjęciem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle powyższego jest równie oczywiste, że przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , iż inwestycja w ogóle nie będzie oddziaływać lub nie oddziałuje na nieruchomości zainteresowanych jest gołosłowne. Prokurator Okręgowy w K. uważa, że wniosku takiego nie sposób wywieść z raportu

o oddziaływaniu na środowisko.

Z tych przyczyn zaskarżone decyzje nie mogą ostać, zdaniem Prokuratora Okręgowego w K., w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czy w świetle § 2 art. 1 w/w ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] utrzymującą w mocy własną decyzję z [....] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzoru orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w formie decyzji. Orzeka on co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Rozstrzygnięcie to jest więc wynikiem oceny zdolności do działania

w sprawie osoby wnoszącej żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, legitymacji strony, wskazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych w ustawach odrębnych.

W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zajęło stanowisko, że J.G. , J.W. i M.W. nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [....] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że po stronie wnioskodawców brak jest przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to Sąd badając legalność zaskarżonych decyzji zobowiązany był przede wszystkim ustalić, czy organy administracji wydające te decyzje nie uchybiły powołanemu przepisowi postępowania administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że stronami postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc

i postępowania o stwierdzenie jej nieważności, są nie tylko właściciele bezpośrednio sąsiadujący ale także te osoby, których nieruchomość nie graniczy bezpośrednio

z terenem inwestycji. Wiąże się to jednak z kwestią oddziaływania inwestycji. Słusznie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 maja 2006 r., IV SA/Wa 355/06, LEX nr 230291, że oddziaływanie inwestycji polegającej na budowie masztu antenowego zależy nie tyle od bezpośredniego sąsiedztwa działek ale od rozmiarów charakteru przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. swoje stanowisko oparło na analizie sporządzonego dla planowanej inwestycji raportu jej oddziaływania na środowisko (.Raport Oddziaływania na Środowisko wykonany w ......2004 r., przez zespól autorski E.S. , R.B. ). W ocenie Kolegium

z raportu tego wynika, że źródłem oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji jest pole elekromagnetyczne wytwarzane przez anteny nadawcze Obszar w którym oddziaływanie inwestycji przekroczy wartość dopuszczalną, wystąpi

w miejscach niedostępnych dla ludzi, tj. na poziomie pomiędzy 36,70 m do 40,70 m nad poziomem terenu oraz w zasięgu od 17,39 m do 45,76 m. Przebywanie ludzi na terenie otaczającym inwestycję nie wymaga żadnych ograniczeń. Z dokumentacji graficznej znajdującej się w opisywanym raporcie wynika, że zasięg oddziaływania inwestycji nie wkracza nad obszar nieruchomości należących do J.G. , J.W. i M.W.

W ocenie Sądu przeprowadzona przez organy orzekające w niniejszej sprawie ocena raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji jest wadliwa

i przez to narusza postanowienia art. 80 k.p.a.

Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego są, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów na k........, właścicielami: J.G. działki nr .....J.W. i M.W. działek nr ......Z mapy sytuacyjnej dla celów projektowych w budownictwie, sporządzonej w skali 1: 5 000, przedstawiającej zasięg obszarów pól elektromagnetycznych o gęstości powyżej 0,1 W/m² (a więc mogące oddziaływać biologicznie na ludzi), emitowanych przez zainstalowane na projektowanej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej anteny, wynika, że obejmuje on z całą pewnością działkę własności J.G. (zasięg pola z anten oznaczonych na mapie symbolami: "....", "....", ".....").

Nie można się więc zgodzić ze stanowiskiem organów, że z raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia nie wynika oddziaływanie tej inwestycji na sferę prawną żadnego z wnioskodawców.

Powyższe jest wystarczające, aby mogło dojść do zweryfikowania

w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Istnieje bowiem powiązanie normy materialnoprawnej, będącej podstawą weryfikowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji, a sferą prawną co najmniej jednego z wnioskodawców. Istnieje związek jego prawa własności

z prawami chronionymi, które muszą być respektowane przy ustaleniu inwestycji celu publicznego. W myśl art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ma respektować interesy osób trzecich.

Podnieść także należy, że z faktu, że zasięg pól elektromagnetycznych,

o gęstości przekraczającej 0,1 W/m², emitowanych z pozostałych anten, nie oddziaływuje na nieruchomości J.W. i M.W. , nie można twierdzić, że przedmiotowa inwestycja w ogóle nie będzie negatywnie wpływać na ich interesy prawne, co słusznie zauważyła strona skarżąca. W tym więc względzie organy nie wypowiedziały się dostatecznie. Uchybiły więc w tym zakresie postanowieniom art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Stronami postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji są bowiem nie tylko te osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym, ale każdy podmiot, którego skutki wyeliminowania z obrotu prawnego weryfikowanej w tym postępowaniu decyzji dotyczą (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, publik. w ONSA 1995/1/32).

Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja tegoż samego organu nie odpowiadają zatem prawu. Zapadły z naruszeniem artykułów: 7, 77 § 1, 80, 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Treść natomiast art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wymagała orzeczenia jak w punkcie II sentencji wyroku.