Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1767/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej zarządcy nieruchomości 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3.zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2003 r. J. S. wystąpił o nadanie licencji zawodowej zarządcy nieruchomościami, składając wraz z nim dokumenty z przebiegu pracy zawodowej za okres od dnia 16 lipca 1990 r. oraz dokumenty dotyczące kwalifikacji zawodowych.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmówił nadania licencji zawodowej zarządcy nieruchomościami. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w dacie przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego obowiązywały następujące przepisy, odnoszące się do wniosku J. S:

- art. 232 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70),

- art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r., który stanowił, że osoby, które przed dniem 1 stycznia 2000 r. wykonywały działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami przez okres dłuższy niż dwa lata, zwalnia się z obowiązku odbycia praktyki zawodowej, a jeżeli przez okres dłuższy niż 5 lat - również z obowiązku złożenia egzaminu (zwolnienia dokonuje Państwowa Komisja Kwalifikacyjna na wniosek osoby ubiegającej się o nadanie licencji zawodowej złożony do dnia 31 grudnia 2000 r.),

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745).

Organ orzekający ustalił, że z treści wniosku oraz złożonych dokumentów wynika, że J. S. ubiegał się o zaliczenie dotychczasowej działalności na poczet praktyki zawodowej, o której mowa w art. 187 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do wniosku nie został bowiem dołączony dziennik praktyki zawodowej, a jedynie dokumenty z przebiegu pracy zawodowej w okresie od dnia 16 lipca 1990 r. do dnia złożenia wniosku.

W dniu 19 listopada 2003 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne z wniosku J. S. Wyniki przeprowadzonego postępowania zostały przedstawione w protokole z postępowania kwalifikacyjnego, sporządzonym w dniu 19 listopada 2003 r. Komisja stwierdziła w nim, że dokumenty przedstawione przez J. S. nie potwierdzają spełnienia w pełnym zakresie wymogów zawartych w przepisach, ze względu na brak udokumentowania odbycia praktyki zawodowej zgodnie z wymogami formalnymi. Komisja postanowiła nie dopuścić J. S. do drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego, bowiem uznała, że nie odbył on praktyki zawodowej i tym samym nie spełnił wymogów formalnych.

Minister Infrastruktury podkreślił, że odmowa nadania licencji zawodowej zarządcy nieruchomościami z przyczyn podanych powyżej nie zamyka wnioskodawcy możliwości ponownego ubiegania się o zaliczenie na poczet praktyki zawodowej działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami, wykonywanej przed dniem 31 grudnia 2001 r. Możliwość taką ustawodawca wprowadził przepisem art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, z późn. zm.), który obowiązuje od dnia 22 września 2004 r. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, zaliczenia działalności zawodowej na poczet praktyki zawodowej dokonuje Państwowa Komisja Kwalifikacyjna na wniosek osoby, ubiegającej się o nadanie licencji, złożony przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy, to jest do dnia 21 września 2009 r.

W wyniku rozpoznania wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r., orzekającą o odmowie nadania J. S. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Minister Infrastruktury przed rozpatrzeniem powyższego wniosku, pismem z dnia 27 maja 2005 r., zwrócił się do Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej do spraw zarządzania nieruchomościami, na podstawie § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314), o opinię dotyczącą prawidłowości oceny, dokonanej przez zespół kwalifikacyjny w stosunku do wniosku J. S. w dniu 19 listopada 2003 r.

Wniosek ten Wiceprzewodniczący Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej skierował do rozpatrzenia przez Zespół Kwalifikacyjny na posiedzeniu w dniu 13 czerwca 2005 r. Z protokołu z posiedzenia, w trakcie którego ponownie rozpatrzono wniosek o nadanie licencji zawodowej z dnia 8 sierpnia 2003 r. wynika, że przedłożone przez J. S. dokumenty nie potwierdzają zawodowego wykonywania działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami przez okres dłuższy niż dwa lata. Jednocześnie Komisja stwierdziła, że nie zwolniła J. S. z obowiązku odbycia praktyki zawodowej, ponieważ wniosek o nadanie licencji zawodowej został złożony po dniu 31 grudnia 2000 r. Powyższe stanowi niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70).

W świetle powyższego stanowiska Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, Minister Infrastruktury uznał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. jest prawidłowa i utrzymał ją w mocy.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. złożył J. S. Skarżący wskazał w skardze, że Minister Infrastruktury nie udzielił mu informacji dlaczego nie dopuszczono go do egzaminu w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Protokół Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej jest bardzo ogólnikowy, wskazuje bowiem jedynie ogólnie na niespełnienie wymogów formalnych.

Skarżący podniósł ponadto, że nie udzielono mu odpowiedzi na jego pismo do Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. jak i wiele innych pism oraz nie przesłano potwierdzonej kserokopii Regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, który obowiązywał w okresie gdy składał on wniosek o nadanie licencji zawodowej, a także nie sprawdzono rozliczenia kosztów postępowania kwalifikacyjnego.

Z uwagi na bezczynność Ministra Infrastruktury oraz koszty, jakie zostały poniesione w związku z całym postępowaniem dotyczącym nadania licencji zarządcy nieruchomości, jak również z powodu zmian przepisów odnośnie uzyskiwania licencji zawodowych zarządcy nieruchomości, skarżący wniósł jednocześnie roszczenie o odszkodowanie w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej z roku poprzedniego.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądowo-administracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2003 r. J. S. wystąpił o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W dniu 19 listopada 2003 r. odbył się pierwszy etap postępowania kwalifikacyjnego polegający na badaniu złożonych dokumentów przez J. S. Jak wynika z protokołu sporządzonego z tego postępowania Zespół Kwalifikacyjny stwierdził brak udokumentowania odbycia praktyki zawodowej, zgodnie z wymaganymi przepisami i postanowił nie dopuścić J. S. do drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego.

W związku z negatywnym wynikiem postępowania kwalifikacyjnego, pismem z dnia 26 stycznia 2004 r. Dyrektor Departamentu w Ministerstwie Infrastruktury poinformował J. S., że ponieważ na pierwszym etapie postępowania kwalifikacyjnego nie sprawdza się kwalifikacji osób zainteresowanych, negatywny wynik tego etapu postępowania nie prowadzi do wydania decyzji administracyjnej. Po właściwym skompletowaniu i złożeniu wniosku do organizatora postępowania kwalifikacyjnego zainteresowany może, zdaniem Ministra Infrastruktury, ponownie przystąpić do postępowania.

Powyższy pogląd Ministerstwa Infrastruktury nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 192 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a także licencji zawodowych pośrednika w obrocie nieruchomościami oraz zarządcy nieruchomości stwierdza się świadectwem. Odmowa nadania uprawnień i licencji zawodowych następuje w drodze decyzji. Przepis powyższy został doprecyzowany w § 22, obowiązującego do dnia 22 września 2004 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745), w myśl którego Przewodniczący Komisji Kwalifikacyjnej przekazuje protokół postępowania kwalifikacyjnego, wraz z całą dokumentacją związaną z przeprowadzonym postępowaniem, Ministrowi Infrastruktury. Stanowi on podstawę do wydania świadectwa stwierdzającego nadanie uprawnień osobie zainteresowanej albo do wydania decyzji odmawiającej nadania tych uprawnień, stosownie do art. 192 powołanej ustawy.

Decyzja odmowna w przypadku J. S. została wydana w dniu [...] kwietnia 2005 r., na podstawie przepisów obowiązujących w dacie przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego, tj. w listopadzie 2003 r. W wyniku rozpoznania wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. wskazując, że na posiedzeniu w dniu 13 czerwca 2005 r. Zespół Kwalifikacyjny Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej stwierdził, iż nie zwolniono J. S. z obowiązku odbycia praktyki zawodowej, ponieważ wniosek o nadanie licencji zawodowej został złożony po dniu 31 grudnia 2000 r., co stanowi niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70).

Z powyższego wynika, że zarówno Państwowa Komisja Kwalifikacyjna jak i Minister Infrastruktury jako podstawę prawną decyzji odmownej powołali przepisy obowiązujące do dnia 22 września 2004 r. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym. Obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie zmiany stanu prawnego sprawy zaistniałego po wydaniu zakwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji.

W postępowaniu odwoławczym prowadzonym od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., zarówno Państwowa Komisja Kwalifikacyjna jak i Minister Infrastruktury nie mogli powołać się na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70). Od dnia 22 września 2004 r. obowiązywał bowiem już art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, z późn. zm.), zgodnie którym można było ponownie ubiegać się o zaliczenie na poczet praktyki zawodowej działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami, wykonywanej przed dniem 31 grudnia 2001 r. Zaliczenia działalności zawodowej na poczet praktyki zawodowej w trybie tego przepisu dokonuje Państwowa Komisja Kwalifikacyjna na wniosek osoby, ubiegającej się o nadanie licencji, złożony przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., to jest do dnia 21 września 2009 r.

Bez znaczenia jest przy tym, że wniosek J. S. został złożony jeszcze przed wejściem w życie powyższego przepisu. Skoro wniosek ten nie został rozpatrzony decyzją ostateczną do dnia [...] września 2004 r. to miały do niego zastosowanie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), a w szczególności jej art. 16. Ustawa ta nie zawiera bowiem przepisu wyłączającego stosowania art. 16 w sprawach wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną.

W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. wydano z naruszeniem przepisu art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, z późn. zm.) oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Sąd nie odniósł się natomiast do zarzutu niedokonania przez Ministra Infrastruktury rozliczenia kosztów postępowania kwalifikacyjnego oraz zgłoszonego przez J. S. roszczenia odszkodowawczego, bowiem wykraczają one poza granice sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.