Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2937/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 438/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 438/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] r. [...] Sp. z o.o. Sp. K. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. ew. [...] obr [...] przy ul. T. [...] w W. w Dzielnicy [...].

Organ administracji architektoniczno-budowlanej w wyniku sprawdzenia dokumentacji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek skorygowania treści wniosku i treści oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podając prawidłowy numer działki, na której ma być realizowana inwestycja oraz doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z zapisami § 18 ust. 14 pkt 2 lit. g/ obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą nr XC/2662/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 września 2010 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 4 grudnia 2010 r. Nr 201, poz. 5771. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenu oznaczonego symbolem [...] zabudowa wielorodzinna w typie kamieniczek może być realizowana w północnej części terenu. Teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] jest terenem o kształcie przybliżonym do trójkąta prostokątnego, zorientowanego na północ najdłuższym bokiem, który przylega do terenu oznaczonego w planie [...] ul. P. Północną część terenu stanowią działki przylegające do ul. P. Nieruchomość stanowiąca teren inwestycji to działka dostępna z ul. T., nie przylegająca do ul. P., znajdująca się w południowej części terenu [...]. Budynek zaprojektowany przez inwestora, to budynek wielorodzinny w typie kamieniczki (8 lokali), a takie można budować zgodnie z zapisami planu tylko w północnej części terenu [...].

Zdaniem organu złożony wniosek przewiduje realizację budynku wielorodzinnego lokalowego, który zgodnie z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być zlokalizowany na działce inwestora przy ul. T. [...].

W dniu [...] r. [...] Sp. z o.o. Sp. K. przedstawiła poprawioną treść wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę i poprawioną treść oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (korekta dotyczyła numeru działki; wskazana została działka o nr [...]). Dodatkowo przedstawiono opinię prawną wyjaśniającą prawidłowość interpretowania przez spółkę zapisów obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Pismem z dnia [...] r. Prezydent m.st. Warszawy po zebraniu materiału dowodowego w sprawie, zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Inwestor korzystając z tego prawa przedłożył opinię dotyczącą zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących z działką inwestora.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – dalej: Prawo budowlane) i art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. T. [...] w W. w Dzielnicy [...]. Organ wskazał, że pomimo upływu terminu określonego w postanowieniu nr [...] obowiązek nie został dopełniony, a planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Od ww. decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. K. Odwołująca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego – tj.: art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną subsumcję, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; oraz przepisów prawa procesowego – tj.: art. 6, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Po rozpoznaniu ww. odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego jak i analizy dokumentacji projektowo-technicznej wynika, iż inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (8 lokalowego) z garażem podziemnym, zlokalizowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. T. [...] w W. Jak wynika z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] działka ew. nr [...] z obrębu [...], zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu stanowiącym załącznik nr [...] do ww. uchwały, symbolem [...].

W opinii organu odwoławczego budynek objęty wnioskiem inwestora, jako budynek wielorodzinny, 8 lokalowy z jedną klatką schodową, spełnia warunki stawiane przez przepis § 2 ust. 1 pkt 27 planu.

Jednakże jak wynika z przepisu § 18 ust. 14 pkt 2 lit. g/, określającego szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przedmiotowego planu, na terenie oznaczonym symbolem [...] ustala się, że zabudowa wielorodzinna w typie kamieniczek może być realizowana w północnej części terenu. Na podstawie wskazanego przepisu Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] r., nr [..] nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia złożonego wniosku o pozwolenie na budowę do zgodności z tym przepisem wskazując, że działka objęta wnioskiem nie znajduje się w północnej części terenu oznaczonego symbolem [...] i w związku z tym projektowany obiekt nie może być w tym miejscu realizowany. Inwestor nie wypełnił ww. obowiązku i przedstawił argumentację wg której ww. przepis nie może go wiązać z uwagi na jego niejednoznaczność. Argumentował m.in. że plan zagospodarowania terenu nie wprowadza czytelnej linii podziału terenu na część północną i południową w związku czym przepis ten nie może być interpretowany na jego niekorzyść. Podniósł, że projektowany obiekt nie zakłóci sąsiedniej zabudowy. Wskazał także, że część jego działki znajduje się w części północnej, zaś argumentacja organu I instancji, który przyjmuje, że przez część północną należy rozumieć jedynie tę część terenu [...] przylegającą do ul. P. jest nieuprawniona.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie znalazły one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W szczególności uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 września 2010 r. nr XC/2662/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] obowiązuje i wiąże organy administracji architektoniczno-budowlanej, które nie mają kompetencji do ingerowania w jego treść. Zdaniem Wojewody działka objęta wnioskiem inwestora nie znajduje się w północnej części terenu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyła [...] Spółka z o.o. Sp. K.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

– § 4 ust. 1 oraz ust. 3 i § 18 ust. 14 pkt 1 i 2 lit. g/ uchwały nr XC/2662/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy dnia 23 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w związku z art. 7, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 6 k.p.a., poprzez przeprowadzenie nieuprawnionej, sprzecznej z zasadą praworządności i gwarantowanymi konstytucyjnie uprawnieniami obywatela wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji powyższego: – art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w następstwie bezpodstawnego uznania, że projekt budowlany złożony dla inwestycji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. T. [...] w W. prowadzonej przez spółkę [...] sp. z o.o. jest niezgodny z zapisami planu miejscowego dla [...], a skarżąca nie usunęła nieprawidłowości w tym projekcie;

– art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa zabudowy, jakie przysługuje [...] sp. z o.o. do nieruchomości położonej przy ul. T. [...] w Warszawie, w następstwie rozszerzającej wykładni ustaleń planu miejscowego [...] na niekorzyść odwołującej się spółki;

2) naruszenie prawa procesowego, tj.:

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez zaniechanie rozpatrzenia sprawy ponownie w jej całości i ograniczenie się wyłącznie do lakonicznego ustosunkowania się do stanowiska prezentowanego przez organ I instancji;

– art. 107 § 3 i art. 9 i 11 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w następstwie –

a) nieustosunkowania się do stanowiska skarżącej spółki, popartego złożoną do akt opinią prawną, zgodnie z którą projekt budowlany złożony w niniejszej sprawie przez spółkę [...] sp. z o.o. jest zgodny z zapisami planu miejscowego dla [...];

b) braku dokonania oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym dowodu z opinii prawnej złożonej do akt przez skarżącą spółkę;

c) niewyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ dokonując kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych i prawnych, które doprowadziły do przyjęcia, że inwestycja budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. T. [...] w W., jest niezgodna z zapisami planu miejscowego dla [...];

– naruszenie art. 8 k.p.a., jako zasady zaufania do organów władzy publicznej w następstwie dokonania wykładni zapisów planu miejscowego dla [...] w sposób niekorzystny dla skarżącej spółki.

Uwzględniając powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 438/13 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] r., nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Uzasadnieniem dla decyzji organu I instancji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było niewykonanie obowiązku nałożonego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] r. doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z zapisami § 18 ust 14 pkt 2 lit. g/ obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Prezydent m.st. Warszawy w żaden sposób nie odniósł się jednak do pisma wnioskodawców stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie lokalizacji budynku.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Na podstawie analizy wskazanych przepisów Sąd uznał, że rozpatrujące sprawę organy architektoniczno-budowlane dokonały oceny zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą nr XC/2662/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 września 2010 r. Sąd jednak nie podzielił wniosków, jakie z tej oceny wywiodły organy.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do kompetencji gminy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest jednak pogląd, że wspomniane uprawnienie (władztwo planistyczne) gmina nie może wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie nie jest nieograniczona. Uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, w tym postanowień Konstytucji RP. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Granice prawa własności kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy – Prawo budowlane.

Sąd wskazał, że stanowiący akt prawa miejscowego – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania objętych nim terenów, ingerując wraz z innymi przepisami prawa materialnego w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenie w planie zagospodarowania zasad dotyczących budowy równoznaczne jest z ograniczeniem właściciela nieruchomości w cywilistycznym korzystaniu z rzeczy.

Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zawierające ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem, nie mogą być interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób rozszerzający. Z tego też względu, Sąd doszedł do przekonania, że dokonywana na podstawie przepisów Prawa budowlanego oraz w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerencja organów administracji publicznej w uprawnienia właścicielskie, nie może skutkować wprowadzeniem ograniczeń, ponad wynikające wyraźnie z jego przepisów.

W przekonaniu Sądu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części opisowej i w części graficznej nie wskazuje, który obszar został uznany za część północną terenu.

Pamiętając o tym, iż ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyznane jest do wyłącznej kompetencji rady gminy Sąd uznał, że zapis § 18 ust 14 pkt 2 lit. g/ obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z prawem. Mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy uchwały sprawiają, że przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu w istocie pozostają niedookreślone. Zapis taki wprowadza po stronie adresatów norm planowych stan niepewności w kwestii przeznaczenia ich działek. W zasadzie określenie jaka część obszaru oznaczonego symbolem [...] należy do części północnej pozostawiona została do rozstrzygnięcia organom architektoniczno-budowlanym, a więc konkretne przeznaczenie terenu jest określane przez organ do tego nieuprawniony. Określenie obligatoryjnych elementów planu, w tym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu którego przebieg szczegółowo reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Ponadto, określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie.

W kontekście takich zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy, w opinii Sądu pierwszej instancji, przyjąć, że stanowisko organu I instancji uznające za północą część terenu jedynie działki przylegające do ul. P. nie znajduje żadnej podstawy prawnej.

Za uzasadniony należało uznać w przekonaniu Sądu zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w następstwie bezpodstawnego uznania, że projekt budowlany złożony dla inwestycji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. T. [...] w W. prowadzonej przez spółkę [...] sp. z o.o. jest niezgodny z zapisami plan miejscowego dla [...].

Sąd podzielił zarzuty naruszenia art. 107 § 3 i art. 9 i 11 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w następstwie –

a) nieustosunkowania się do stanowiska skarżącej spółki, popartego złożoną do akt opinią prawną, zgodnie z którą projekt budowlany złożony w niniejszej sprawie przez spółkę [...] sp. z o.o. jest zgodny z zapisami planu miejscowego dla [...]

b) braku dokonania oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym dowodu z opinii prawnej złożonej do akt przez skarżącą spółkę;

c) niewyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ dokonując kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych i prawnych, które doprowadziły do przyjęcia, że inwestycja budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. T. [...] w W., jest niezgodna z zapisami planu miejscowego dla [...].

Wojewoda Mazowiecki naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego sprowadzało się do przedstawienia sprawozdania z przebiegu postępowania. Nie odnosiło się do żadnego z licznych i należycie uzasadnionych zarzutów zawartych w odwołaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] w W., w której zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem granic rozpoznawanej sprawy, polegające na dokonaniu oceny prawnej zapisu obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą nr XC/2662/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 września 2010 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 4 grudnia 2010 r. Nr 201, poz. 5771, podczas gdy przedmiotem skargi była decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które – mimo wymogu zawartego w tym przepisie – nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania, w zakresie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie było podstaw prawnych do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na nieusunięcie nieprawidłowości, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do odmiennych wniosków

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie można podzielić poglądu, że zaskarżonym wyrokiem został naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem granic rozpoznawanej sprawy, bowiem samo rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku mieści się w granicach sprawy. Można zgodzić się z tym, że granice rozpoznawanej sprawy zostały przekroczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdzie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zapis § 18 ust. 14 pkt 2 lit. g/ obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z prawem. Takie stwierdzenie nie powinno znaleźć się w uzasadnieniu wyroku w tej sprawie, gdyż przedmiotem kontroli nie był plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego.

Przekroczenie granic rozpoznawanej sprawy w uzasadnieniu wyroku, nie może jednak stanowić naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. i nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Faktem jest, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w większości jest poświęcone interpretacji planu miejscowego, jednak wynika to z przedmiotu sprawy kontrolowanej przez Sąd.

Organy administracji architektoniczno-budowlanej odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę z powodu nieusunięcia przez inwestora wskazanych przez organ nieprawidłowości w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu pierwszej instancji przedstawiony projekt budowlany był niezgodny z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego i z tego powodu postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia tych niezgodności. Po pierwsze, rodzi się pytanie czy istniejące, zdaniem organu, niezgodności były możliwe do usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Po drugie, czy powyższy przepis należy tylko tak rozumieć jak organ, czyli przesłanie opinii prawnej przez inwestora mającego odmienny pogląd co do braku zgodności z planem, należy traktować jak brak wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem, i to może być wyłączną przyczyną wydania odmiennej decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zakres uprawnień jakie posiada organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc orzekanie o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza zakres kontroli sądowej w sprawie ze skargi na odmowę wydania pozwolenia na budowę. I tym należy tłumaczyć, że większość rozważań Sądu pierwszej instancji była poświęcona rozważaniom na temat przepisów o planowaniu przestrzennym i w tym postanowieniom planu miejscowego, nie stanowi to jednak naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Wskazania co do dalszego postępowania zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 13), nie są może doskonałe, jednak nie można stwierdzić aby naruszały art. 141 § 4 p.p.s.a. i co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organy administracji publicznej i sąd, w sprawie wiąże ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu.

W niniejszej sprawie zgodnie z oceną prawną Sądu pierwszej instancji, przedstawiany przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym Prezydent m.st. Warszawy powinien ponownie rozpatrzyć wniosek o pozwolenie na budowę [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. i wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Nie można również zgodzić się z tym, że zaskarżonym wyrokiem został naruszony art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, co podnosi się w skardze kasacyjnej. Wykładnia powyższych przepisów dokonana przez Sąd, wiąże się z dokonaną oceną prawną co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w ocenie Sądu przedstawiony projekt budowlany był zgodny z ustaleniami planu, nie było podstaw do wydania postanowienia z dnia [...] r. Przesłanej przez inwestora opinii prawnej odmiennie interpretującej ustalenia planu miejscowego, nie powinno się traktować jako brak wykonania obowiązku wynikającego z ww. postanowienia i organ w uzasadnieniu decyzji powinien odnieść się do stanowiska inwestora.

Pomimo że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega zaskarżeniu, to jednak w uzasadnieniu decyzji organ powinien omówić stanowisko inwestora w kwestii obowiązku nałożonego na niego postanowieniem.

Ponieważ żaden z powyżej omówionych zarzutów skargi kasacyjnej nie był uzasadniony, nie ma też podstaw do uznania, że trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.