Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 865/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 3,  art. 24 h ust. 5,  art. 24 k  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Barbara Adamiak ( spr.) Jerzy Krupiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1198/06 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie odwołania skarbnika 1. uchyla zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], 2. zasadza od Wojewody [...] na rzecz Miasta L. kwotę 180 ( słownie: sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z [...] na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Komisarza Rządowego dla Miasta L. z dnia [...] w sprawie odwołania Skarbnika Miasta L.

Wojewoda [...] uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, iż wskazanym wyżej zarządzeniem Rada Miejska - Komisarz Rządowy dla Miasta L. odwołał E. S. ze stanowiska Skarbnika Miasta L. z powodu niezłożenia oświadczenia majątkowego w dniu odwołania ze stanowiska, powołując w podstawie prawnej zarządzenia przepisy art. 24h ust. 5 oraz art. 24k ust. 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W myśl przepisu art. 24h ust. 5 ustawy, między innymi skarbnik gminy składa pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia powołania na stanowisko. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane przez skarbnika gminy, co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz w dniu odwołania ze stanowiska. Zgodnie z przepisem art. 24k ust. 2 ustawy, jeżeli skarbnik gminy nie złoży w terminie oświadczenia majątkowego, rada gminy odwołuje go, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia. Natomiast art. 24k ust. 4 stanowi, iż odwołanie w trybie określonym w ust. 2 jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 Kodeksu pracy.

Organ nadzoru wskazał, iż E. S. została odwołana ze stanowiska skarbnika - głównego księgowego budżetu z dniem 31 sierpnia 2006 r. na mocy zarządzenia. Ponadto z dniem 1 września 2006 r. na podstawie zarządzenia Nr [...] na stanowisko Skarbnika Miasta L. powołano inną osobę. Zdaniem wojewody niezrozumiałe jest zatem ponowne odwołanie E. S. ze stanowiska Skarbnika Miasta L. na mocy zarządzenia Nr [...] z dniem [...] skoro nie zajmowała tego stanowiska od dnia 31 sierpnia 2006 r.

W skardze wniesionej do sądu Rada Miejska w L. wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego, zarzucając jednocześnie błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 24k ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z treścią art. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.).

Rada podkreśliła, że kwestia możliwości niejako powtórnego odwołania pracownika, przy zmianie kwalifikacji podstawy prawnej odwołania ze stanowiska (tutaj odwołanie równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy na zasadzie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy), była przedmiotem uwagi Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 27 sierpnia 1985 r. sygn. akt III PZP 30/85 (OSNC 1986, nr 4, poz. 51) wskazał, że jest to uzasadnione i możliwe. W uzasadnieniu przyjęto, iż w takim przypadku stosunek pracy trwa nadal mimo wcześniejszego odwołania. Z momentem odwołania stosunek pracy na podstawie powołania nie przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę tym samym pracodawca miał do wyboru jedynie odwołanie, które jest jedynie równoznaczne z wypowiedzeniem na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy (art. 24k ust. 4 cyt. ustawy).

Zdaniem strony skarżącej błędnym i niezrozumiałym jest także przyjęcie poglądu, że czynność odwołania w rozpatrywanym przypadku należała do kompetencji Burmistrza, jako osoby wykonującej czynności z zakresu prawa pracy, wynikających z ustawy o pracownikach samorządowych, która w art. 4, w sposób ścisły (z nielicznymi wyjątkami) określiła zasady reprezentacji pracodawców samorządowych. Przepis ten zdaniem skarżącej expressis verbis określa podmioty dokonujące czynności z zakresu prawa pracy w imieniu różnych pracodawców samorządowych, a w niektórych przypadkach wskazuje także zakres umocowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie podzielił stanowiska przedstawionego przez Radę Miejską w L. i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się zaś do błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania art. 24k ust. 2 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z treścią art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych organ nadzoru wyjaśnił, iż w myśl przepisu art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych skarbnik gminy (główny księgowy budżetu) jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania. Zgodnie zaś z przepisem art. 4 pkt 2a ustawy, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec skarbnika gminy dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Odwołanie E. S. ze stanowiska skarbnika - głównego księgowego budżetu z dniem 31 sierpnia 2006 r. dokonane zarządzeniem Nr [...], było równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy z zachowaniem ustawowego okresu wypowiedzenia, skoro nic innego nie wynikało z treści zarządzenia.

W związku z powyższym zaistniały stan faktyczny oraz brzmienie art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych wskazują na to, iż w stosunku do pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie powołania, odwołanego z zajmowanego stanowiska przez właściwy organ z zachowaniem ustawowego okresu wypowiedzenia, czynności w zakresie stosunku pracy podejmuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), w tym również decyzję o rozwiązaniu z nim umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1198/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej w L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...]. Nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie odwołania skarbnika, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Organ nadzoru przyjął, że doszło do naruszenia art. 24k ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określającego powody odwołania skarbnika gminy przez zastosowanie go do osoby, która w dacie odwołania już tej funkcji nie pełniła oraz art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych gdyż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników urzędów jednostek samorządu terytorialnego dokonuje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta oraz marszałek województwa, a nie rada lub działający w jej miejscu komisarz rządowy.

Jeżeli natomiast chodzi o prawidłowość zaprezentowanych w nim poglądów to również one nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym spoczywa między innymi na skarbniku gminy, a konsekwencją braku złożenia takiego oświadczenia w wyznaczonym terminie jest jego odwołanie z pełnionej funkcji na podstawie art. 24k ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego ostatniego przepisu wynika jednak jednoznacznie, iż znajduje on zastosowanie do osób pełniących wymienione w nim funkcje, a jego ratio legis sprowdza się do pozbawienia funkcji osób niewywiązujących się z tych obowiązków.

W tej konkretnej sprawie faktem bezspornym jest, iż E. S. z funkcji Skarbnika Miasta L. została odwołana z dniem 31 sierpnia 2006 r., a z dniem 1 września 2006 r. na to stanowisko powołana została inna osoba. W związku z tym jak organ nadzorczy zasadnie wskazał zarządzenie Komisarza Rządowego z dnia 22 września 2006 r. skierowane zostało do osoby, która w tym dniu już nie pełniła funkcji skarbnika, a zatem z naruszeniem art. 24h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który reguluje zastosowanie do osób pełniących funkcje aktualnie, a nie do tych, które z innych przyczyn zaprzestały już ich pełnienia.

Uzasadniając swoje stanowisko w skardze do Sądu rada gminy powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1985 r. sygn. akt III PZP 30/85 (OSNC 1986, nr 4, poz. 51), w której wskazano, iż istnieje możliwość niejako powtórnego odwołania pracownika, przy zmianie podstawy prawnej, co zdaniem skarżącego czyniło jego postępowanie prawidłowym.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd zauważył, iż zgodnie z postanowieniami art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi moc wiążącą posiadają ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniach wydanych w tej konkretnej sprawie. Takiego waloru nie posiada uchwała, na którą powołuje się skarżący. W związku z tym nie ma ona mocy wiążącej w tej sprawie i może być traktowana jedynie jako pomoc przy interpretacji obowiązujących przepisów prawa. W tym konkretnym przypadku, zdaniem Sądu, nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zmiana podstawy odwołania zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego może mieć miejsce wówczas gdy po odwołaniu, w okresie wypowiedzenia osoba odwołana pełni jeszcze funkcję, z której została odwołana. W rozpatrywanej sprawie zaprzestanie pełnienia funkcji miało miejsce z dniem odwołania skarbnika, czyli 31 sierpnia 2006 r., a zatem nie było podstawy zmiany sposobu odwołania z pełnionej funkcji post factum.

Nie oznacza to jednak, iż w stosunku do takiej osoby w okresie wypowiedzenia nie może być zmieniana podstawa rozwiązania stosunku służbowego. Jak bowiem zasadnie wskazał organ nadzoru osoba taka powinna być traktowana na ogólnych zasadach odnoszących się do pracowników samorządowych.

W takim zaś przypadku uprawnienia pracodawcy przysługują na podstawie art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych organom wykonawczym gminy, a nie jej radzie. Stanu tego nie zmieniają poglądy doktryny i orzecznictwa, na które powołuje się skarżący, odnoszą się one bowiem do zupełnie innego problemu, to jest podstawy rozwiązania stosunku pracy ze skarbnikiem oraz wyłącznych kompetencji rady w tym zakresie. Okoliczności te w przedmiotowej sprawie nie stanowiły przedmiotu kontrowersji. Organ nadzoru stwierdził bowiem, że zarządzenie w sprawie odwołania skarbnika odnosiło się do osoby, która w dacie jego wydania już tej funkcji nie pełniła, a zatem mogła ona posiadać status zwykłego pracownika samorządowego, w stosunku do którego uprawnienia procedury wykonuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Dlatego też mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.

Rada Miejska w L. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

art. 24h ust. 1 i 5 w zw. z art. 24k ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, że konsekwencje niezłożenia oświadczenia majątkowego w terminie w postaci odwołania ze stanowiska mogą być zastosowane wyłącznie do osób, które faktycznie pełnią daną funkcję w dniu odwołania,

art. 24k ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) poprzez przyjęcie, że osoba odwołana z funkcji skarbnika posiada w okresie wypowiedzenia status zwykłego pracownika samorządowego, a zatem dopuszczalne jest wykonywanie wobec niej czynności z zakresu prawa pracy przez organ wykonawczy gminy.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyjmuje dwa tryby odwołania skarbnika gminy: tryb zwykły i tryb nadzwyczajny. Podstawą zastosowania trybu zwykłego jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi: "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu, oraz sekretarza gminy - na wniosek wójta". Odwołanie skarbnika gminy przez radę w trybie zwykłym może nastąpić wyłącznie na wniosek wójta. Wystąpienie przez wójta z wnioskiem o odwołanie skarbnika gminy nie zostało ograniczone przedmiotowo, ocena zatem wystąpienia z takim wnioskiem została pozostawiona wójtowi, a jego skuteczność radzie gminy. Zastosowanie tego trybu jest podstawą zachowania uprawnień wypływających z przepisów prawa pracy.

Tryb nadzwyczajny odwołania skarbnika gminy jest trybem o charakterze represyjnym, z tytułu niewykonania szczególnych obowiązków związanych z gwarancjami prawnymi ochrony mienia i dochodów gminy. Według art. 24h ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, skarbnik gminy ma obowiązek składania oświadczenia majątkowego. Pierwsze oświadczenie majątkowe składa w terminie 30 dni od dnia powołania na stanowisko. Kolejne oświadczenia majątkowe skarbnik gminy składa co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz w dniu odwołania ze stanowiska. Sankcją za niezłożenie oświadczenia majątkowego w terminie określonym w art. 24h ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie gminnym jest: 1) utrata wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinno być złożone oświadczenie (art. 24k ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym), 2) odwołanie ze stanowiska. Według art. 24k ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Jeżeli sekretarz gminy lub skarbnik gminy nie złożą w terminie oświadczenia majątkowego, oświadczeń, o których mowa w art. 24j ust. 1, lub informacji, o której mowa w art. 24j ust. 2, rada gminy odwołuje ich, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia lub informacji". Trzecią konsekwencją są negatywne następstwa odwołania w trybie nadzwyczajnym, a mianowicie odwołanie w tym trybie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy (art. 24k ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym).

Zastosowanie trybu zwyczajnego odwołania skarbnika gminy nie wyłącza dopuszczalności zastosowania trybu nadzwyczajnego, uregulowanego w art. 24k ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Do interpretacji art. 24k ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie można zastosować tylko wykładni językowej, dokonując wykładni przepisu art. 24k ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w oderwaniu od całościowej regulacji obowiązku składania przez skarbnika gminy oświadczenia o stanie majątkowym, w tym obowiązku złożenia tego oświadczenia również w dniu odwołania. Uregulowanie to musi zatem być interpretowane z uwzględnieniem reguł wykładni systemowej i celowościowej. Z reguł tych wykładni wynika, że nie można różnicować sankcji w razie niewykonania tego samego rodzaju obowiązków.

Zastosowanie zatem trybu nadzwyczajnego wobec skarbnika gminy, którego odwołano w trybie zwykłym, nie jest wyłączone. Zróżnicowanie następstw prawnych trybu zwykłego i nadzwyczajnego powoduje, iż nie można przyjąć tożsamości tych następstw, które wykluczałoby dopuszczalność zmiany trybu zwykłego na nadzwyczajny.

Zarządzenie Komisarza Rządowego Miasta L. z [...] Nr [...], wydane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, było zastosowaniem trybu zwykłego odwołania Skarbnika Miasta L. Zarządzenie Komisarza Rządowego dla Miasta L. z [...] Nr [...]- było zastosowaniem trybu nadzwyczajnego odwołania Skarbnika Miasta L. przez oparcie na podstawie art. 24k ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym z następstwem prawnym rozwiązania z mocy prawa umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.

Zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] zostało zatem wydane z naruszeniem prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 148 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.