Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1331/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. Z. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

cSygn. akt II SA/Kr 1331/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 105 K.p.a. w zw. z art. 147 K.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania wznowionego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 grudnia 2008 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego o nazwie "Budowa budynku usługowo-biurowego z wielopoziomowymi garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, obsługą komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], [...], [...] obr. [...] w rejonie ul. O. i ul. I. w K.".

W uzasadnieniu tej decyzji z dnia 12.04.2013 r. organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu 20.05.2010 r. E. Z. oraz Z. Z. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16.12.2008 r. Jako przesłankę wznowienie podali brak bez własnej winy udziału w postępowaniu (art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a.), zakończonym decyzją z dnia 16.12.2008 r. Wnioskodawcy wskazali, iż są właścicielami działki nr [...] obr. [...] w K. oraz właścicielami mieszkania w bloku nr [...] przy ul. I.. O postępowaniu prowadzonym w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla biurowca przy ul. O. nie wiedzieli, przez co nie mogli składać uwag w tym postępowaniu. Decyzją z dnia 18.06.2010 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyjmując, iż wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot stron postępowania w sprawie, w której złożyli wniosek o wznowienie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] 23.09.2010 r. (znak: [...]), jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28.02.2011 r. (II SA/Kr 1488/10) uchylił tę decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Sąd uznał, iż ocena statusu strony postępowania była przedwczesna i powinna nastąpić po wydaniu postanowienia (art. 149 par. K.p.a.) stanowiącego podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji postanowieniem z dnia 25.02.2013 r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Organ wskazał, iż dokonując analizy potencjalnego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji ustalił, iż E. Z. oraz Z. Z. nie mają statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż legitymują się jedynie interesem faktycznym, nie zaś prawnym. Stanowiąca ich własność działka nr [...] oraz działka na której stoi blok w którym znajduje się należące do wnioskodawców mieszkanie (dz. nr [...]) – nie znajdowały się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji biurowca przy ul. O. w K.. Nieruchomości na których miał zostać wybudowany biurowiec, nie graniczą bezpośrednio z działką [...] oraz nr [...], lecz są od nich oddzielone ulicą I.. Biurowiec miał zostać wybudowany przy tym w pewnym oddaleniu od tej ulicy, która graniczy z terenem inwestycji. Zarówno linia zabudowy wyznaczona w spornej decyzji o warunkach zabudowy (6 m. od krawędzi jezdni ul. I.), jak również sposób obsługi komunikacyjnej przyszłej inwestycji (zjazd z ul. O., a nie z ulicy I.), a także otoczenie inwestycji (wysokie, 11 piętrowe budynki) – zdaniem organu świadczą o tym, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji. Zauważono, że w postępowaniu w którym nie określa się konkretnej lokalizacji obiektu budowlanego, nie jest możliwe zbadanie wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Przepisy o warunkach technicznych obiektów budowlanych są przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane i powinny zostać uwzględnione przez projektanta sporządzającego projekt budowlany. Zdaniem organu I instancji, nie jest wykluczone, iż pewnemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ze względu na wynik oddziaływania obiektu ustalony na podstawie przepisów o warunkach technicznych, czego na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – ustalić nie można. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie mógł zbadać, czy obiekt objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przesłania blok nr [...] przy ul. I. oraz działkę nr [...]. Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 16.12.2008 r. zawierała rozstrzygnięcie co do ochrony interesów osób trzecich. Organ I instancji podkreślił, iż wskazane przez wnioskodawców okoliczności, wynikające z realizacji inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy tj. obniżenie wartości mieszkania, utrata atrakcyjnego widoku z okna – świadczą o posiadaniu wyłącznie interesu faktycznego w sprawie, nie zaś prawnego.

Mając to na uwadze, organ I instancji uznał, że skoro po wznowieniu postępowania okazało się, że wnioskodawca nie jest stroną, to skutkuje to umorzeniem postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 par. 1 K.p.a. Nie jest też możliwe badanie, czy zaistniała przesłanka wznowienia postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i Z. Z.. Odwołujący zarzucili brak zbadania przez organ I instancji, czy posiadają oni interes prawny oraz niezweryfikowanie w jakim stopniu został on naruszony. W odwołaniu podniesiono, że to organ I instancji winien zweryfikować, czy budynek biurowo-komercyjny nie będzie przesłaniał i zacieniał inwestycji planowanej na działce nr [...], dla której wydano decyzję WZiZT i dla której uzgodniono pozytywnie projekt budowlany.

W odwołaniu zawarto wniosek o uwzględnienie także zastrzeżeń do postępowania zawartych w piśmie z dnia 19 marca 2013 r. We wspomnianym piśmie zgłoszono następujące zastrzeżenia: 1) budynek o planowanych gabarytach powoduje całkowite przesłanianie bloku nr [...] przy ul. I. a także działki nr [...]; 2) przemieszczanie mas ziemnych zagraża posadowieniu budynków na działkach sąsiednich; 3) realizacja inwestycji w proponowanym kształcie powoduje utratę zieleni parkowej oddzielającej drogę krajową ul. O. o bardzo dużym natężeniu ruchu od osiedla mieszkalnego; 4) decyzja określająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powinna uwzględniać charakter dotychczasowej zabudowy; 5) planowany obiekt jest potencjalnym generatorem większego ruchu, który ma wpływ na obciążenie układu drogowego; 6) lokalizacja przedmiotowej inwestycji znacząco zaburzyła linię wiatru z zachodu na wschód.

W piśmie z dnia 16 lipca 2013 r. E. i Z. Z., zwrócili uwagę na słuszność stwierdzeń Wojewody zawartych w piśmie z dnia 8 lutego 2008 r., iż planowana inwestycja (biurowca) może spowodować ograniczenia w przyszłym zagospodarowaniu działki [...] obr. [...]. Ponadto odwołujący podnieśli, iż niedopuszczalne jest zezwolenie na realizację biurowca wielokrotnie wyższego od planowanego w sąsiedztwie budynku mieszkalnego - po stronie południowej, gdyż pozbawi to planowany budynek - dostępu do światła naturalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 17.07.2013 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 145 § l pkt 4, art. 151 § l pkt l, art. 138 § l pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 grudnia 2008 r. (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku biurowo – usługowego w rejonie ul. O. i I. w K..

W uzasadnieniu decyzji, Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 145 § l pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Przesłanka braku winy strony (art. 145 § l pkt 4 k.p.a.) oznacza sytuację, gdy strona nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. We wskazanej sytuacji, nie jest niezbędne, aby winę w braku udziału strony w postępowaniu ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny.

W przedmiotowej sprawie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zakres oddziaływania inwestycji o nazwie "Budowa budynku usługowo-biurowego z wielopoziomowymi garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, obsługą komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], [...], [...], obr. [...] w rejonie ul. O. i ul. I. w K." objętej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 grudnia 2008 r. (znak: [...]), nie uzasadnia wystąpienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego, ocenianego na etapie ustalania warunków zabudowy.

Podkreślono, że zarówno interes prawny, jak i obowiązek, na który powołuje się osoba pragnąca uczestniczyć w postępowaniu jako strona, względnie żądająca podjęcia przez organ czynności, musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Wnioskodawcy, jako okoliczności potwierdzające oddziaływanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości sąsiednie, w tym na ich działki, wskazali zacienienie stanowiących ich własność nieruchomości. Rozważając zasadność powyższych twierdzeń skład orzekający Kolegium stwierdził, że argumentacja w powyższym przedmiocie znajduje oparcie w przepisach ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże wymienione wyżej przepisy prawa materialnego mają zastosowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas bowiem bada się zgodność przedłożonego projektu z tymi przepisami, w tym m.in. kwestię zacieniana budynków sąsiednich oraz czy np. zaproponowane rozwiązanie techniczne obiektu nie naruszają interesu prawnego właścicieli innych nieruchomości. Wskazano także, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy - nie rozstrzyga się powyższych kwestii i w związku z tym okoliczności wymienione w odwołaniu i wniosku o wznowienie, nie mogą stanowić podstawy uzasadniającej interes prawny wnioskodawców do udziału w postępowaniu w charakterze stron.

Zwrócono uwagę na tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r. (IV SA/Wa 650/04 publ. LEX nr 186655), w którym stwierdzono, że organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu z wentylacji, klimatyzacji itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę.

Kolegium podkreśliło, że przy ocenie związku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z interesami prawnymi właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim bądź dalszym sąsiedztwie, należy brać pod uwagę zarówno charakter zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją ostateczną, jak również wielkość terenu inwestycji oraz odległości pomiędzy terenem inwestycji, a nieruchomościami znajdującymi się w otoczeniu (por. wcześniej powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2007 r.). Zatem uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że występujący o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r., nr [...], nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, ponieważ działka wnioskodawców nr [...] położona jest po przeciwnej stronie ul. I. (działka nr [...]) niż stanowiące teren inwestycji działki nr [...], [...], [...]. Nadto wskazano, iż trudno uznać, by inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo-biurowego z wielopoziomowymi garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, obsługą komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu miała wpływ na sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców, w szczególności by oddziaływała ponad przeciętną miarę na te nieruchomości oraz spowodowała ograniczenie możliwości ich zagospodarowania, czy zabudowy.

Biorąc pod uwagę odległość terenu inwestycji od działki wnioskodawców położonej po przeciwległej stronie drogi publicznej, stwierdzono, że zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy nie dotyczy, nieruchomości wnioskodawców. Kolegium jednocześnie nie kwestionowało, że oddziaływanie, o którym mowa w pismach wnioskodawców może mieć miejsce, niemniej nie można takiego rodzaju oddziaływania oceniać na etapie ustalania warunków zabudowy.

Mając powyższe na względzie, Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, co do tego, iż E. i Z. Z. nie legitymują się interesem prawnym w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 grudnia 2008 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wobec powyższego nie byli stronami tegoż postępowania, a zatem nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § l pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Zdaniem Kolegium stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § l pkt l k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1286/09 oraz z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10. Także w doktrynie ten pogląd nie nasuwa wątpliwości: "Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § l pkt l k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § l pkt 4 k.p.a." (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882).

Mając powyższe na względzie, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 grudnia 2008 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy.

W odniesieniu do wskazanego w uzupełnieniu odwołania (pismo z dnia 16 lipca 2013 r.) zarzutu dotyczącego możliwości ograniczenia dopływu światła dziennego do nieruchomości sąsiednich, podkreślono, że realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również ograniczenia dostępu do drogi publicznej, czy też możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, jak również, że winna być zapewniona ochrona przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Konkretyzacja tych wymogów powinna jednak nastąpić w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Pogląd taki potwierdza także jednolite stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne, gdzie akcentuje się, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei, z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w postępowaniu o innym przedmiocie. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1958/07, Lex nr 420595). Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2007r. sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex nr 394803). Wobec powyższego przyjęto, że zarzuty podnoszone w tym zakresie w odwołaniu są nieuzasadnione, gdyż w istocie odnoszą się do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, czyli postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Skargę do sądu administracyjnego na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17.07.2013 r. wnieśli E. Z. oraz Z. Z.. Skarżący zarzucili brak merytorycznego odniesienia się Kolegium do podnoszonych zarzutów. Wskazali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] a także Prezydent Miasta, sprowadza je jedynie do kwestii przesłaniania (zacieniania) nieruchomości, zaś argument ten jest jednym z kilku zarzutów stawianych kwestionowanemu postępowaniu. Skarżący podkreślali, iż stanowiąca ich własność działka nr [...] położona jest w odległości 13 m od terenu inwestycji, zaś blok w którym znajduje się mieszkanie skarżących znajduje się w odległości 34 m. od wybudowanego biurowca. Podali, że rozpiętość wybudowanego biurowca wynosi 55 m., zaś jego wysokość ma 49 m. Przedstawione wyżej okoliczności, zdaniem skarżących świadczą o tym, że są oni bezpośrednimi sąsiadami inwestycji. Nadto E. Z. oraz Z. Z. zaznaczyli, że obsługa komunikacyjna biurowca odbywa się z ul. I., tak jak projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Ulica ta zapewnia jedyny dojazd do bloku nr [...] przy niej położonego. Kwestionowana inwestycja (biurowiec) ma zapewniony dostęp do sieci uzbrojenia terenu. Skarżący wskazali, na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W zakresie posiadania interesu prawnego w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla biurowca E. Z. oraz Z. Z. podali, że sporna decyzja określiła wysokość budynku (która obecnie wynosi 49 m.). Budynek ten ma powierzchnię 23 tyś. m2, ok. 4,5 tyś. m2 kondygnacji podziemnych, ponad 300 miejsc parkingowych (co uzasadnia sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko), zaś parking ten jest zlokalizowany w odległości mniejszej niż 15 m. od "siedlisk ludzkich".

Skarżący podali, że swój interes prawny wywodzą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez analogiczne odniesienie do decyzji o warunkach zabudowy przepisów, które regulują wydanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali na przepis art. 18 tej ustawy, z którego wynika, że każdy może wnieść uwagi do projektu planu. W sprawie inwestycji dotyczącej dużego budynku, który ma znaleźć się w otoczeniu osiedla mieszkalnego – wszyscy mieszkańcy osiedla winni być stronami postępowania. Nadto skarżący wskazali na okoliczność, iż zawarte w decyzji o warunkach zabudowy zapisy o zapewnieniu ochrony interesów osób trzecich pozostają w sprzeczności z warunkami wydanymi dla inwestycji budynku biurowo-komercyjnego, ustalającymi jego parametry.

Wskazali także, iż wysokość spornego budynku (49 m) jest zawyżona, biorąc pod uwagę parametry projektowanego budynku na działce nr [...] oraz bliskość bloku mieszkalnego na działce nr [...]. Skarżący zwrócili uwagę, że w obszarze analizowanym nie występują budynki wyższe niż 36 m. Średnia wysokość budynków w tym obszarze, wg oceny skarżących, to ok. 20 m. Nadto podali, że w momencie wydania decyzji z dnia 16.12.2008 r. budowa przedmiotowego budynku była już zaawansowana i organowi I instancji znany był jego projekt budowlany. Ustalone decyzją o warunkach zabudowy parametry budynku powodują całkowite zacienienie ich mieszkania, utratę widoku z okien, zmniejszenie komfortu życia oraz spadek wartości nieruchomości, a także zwiększone koszty jej użytkowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

W piśmie z dnia 7.01.2014 r. skarżący podtrzymali argumenty podniesione w skardze, załączając dokumentację fotograficzną obrazującą sąsiedztwo spornego budynku biurowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Podstawowe znaczenie w tej sprawie ma kwestia, czy skarżący E. Z. oraz Z. Z. powinni być stroną w postępowaniu administracyjnym, które zakończone zostało decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16.12.2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie budynku usługowo-biurowego z wielopoziomowymi garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, obsługą komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] w rejonie ul. O. i ul. I. w K.". Pozytywne bowiem przesądzenie tej okoliczności jest istotne z punktu widzenia możliwości weryfikowania (wzruszenia) w trybie wznowienia postępowania - rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu, w którym skarżący udziału nie brali (art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a.). Kwestia ustalenia, czy skarżący dysponowaliby przymiotem strony we wskazanym postępowaniu związana jest z zagadnieniem interesu prawnego. Ochrona bowiem w postępowaniu administracyjnym, a więc także w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przysługuje wyłącznie podmiotom, które legitymują się wskazanym interesem. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazać przy tym należy, iż interes prawny należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Zatem wykazanie tylko, że osoba żądająca uznania jej za stronę postępowania powołuje się na swój interes, który oparty jest na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla innej (np. sąsiedniej lub jeszcze dalej położonej) nieruchomości.

Analiza treści skargi, jak również pism składanych przez skarżących w postępowaniu, w którym wydane zostały zaskarżone do sądu decyzje świadczy o tym, że E. Z. oraz Z. Z. wywodzą interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16.12.2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla biurowca przy ul. O./I. w K. - z okoliczności, które można podzielić na dwie grupy:

Pierwsza – związana z zarzutem, że parametry techniczne budynku biurowego dla którego ustalono warunki zabudowy, spowodowały brak dostępu światła słonecznego do mieszkania zajmowanego przez skarżących (znajdującego się w bloku na działce nr [...]). Wskazana zaś okoliczność spowodowała (w przekonaniu skarżących) spadek wartości ich lokalu, a także wywołała zwiększone zapotrzebowanie tego pomieszczenia na energię elektryczną i jest przyczyną utraty atrakcyjnego widoku z okien.

Druga – związana z argumentami skarżących, mającymi świadczyć o dysponowaniu przez nich interesem prawnym we wskazanej sprawie, to kwestia wpływu wybudowanego biurowca na niezrealizowany proces inwestycyjny skarżących na działce nr [...] obr. [...] w K.. Skarżący w tym zakresie wskazywali, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla własnej inwestycji byli zobowiązani do przedłożenia analiz co do tego, czy budynek biurowy nie będzie zacieniał planowanego przez nich obiektu. Skarżący zarzucili, że to organ prowadzący postępowanie o udzielenie warunków zabudowy, winien dokonać weryfikacji (ustaleń), czy objęty decyzją o warunkach zabudowy budynek, nie będzie przesłaniał (zacieniał) inwestycji planowanej (niezrealizowanej) przez skarżących na wskazanej działce.

Oceniając pierwszą grupę wskazanych wyżej okoliczności, należy w całości podzielić stanowisko wyrażone przez orzekające w sprawie organy administracji, iż w niewątpliwy sposób przemawiają one za wnioskiem, że E. Z. oraz Z. Z. nie posiadali statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla powoływanej wyżej inwestycji. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie stanowi też podstawy do rozpoczęcia i prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólne stwierdzenie, iż możliwa jest w ogóle realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak jeszcze, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych) będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Mając więc na uwadze przedstawiony charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy należy stwierdzić, że wskazywane przez skarżących uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wynikające z faktu wybudowania biurowca (zakończenia procesu inwestycyjnego) nie mogą być badane, ani też weryfikowane przez organ administracji prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Kwestie zacienienia lokalu, spadku wartości nieruchomości, utraty dotychczasowego widoku z okna – nie stanowią bowiem przesłanek, z których wyprowadzić można interes prawny zainteresowanej osoby w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla planowanej w przyszłości inwestycji. Niektóre ze wskazanych zagadnień (np. zacienienie innej nieruchomości) winny być natomiast oceniane i brane pod uwagę w postępowaniu mającym za przedmiot zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określając jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądza bowiem o konkretnych rozwiązaniach projektowych (technicznych) przyszłego budynku. Z tego też powodu, argumenty skarżących nie mogą stanowić o dysponowaniu przez nich interesem prawnym w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Należy przy tym podkreślić, że inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt. 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/2008).

Z uwagi na powyższe w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej, czy obniżenia jej wartości lub pogorszenia komfortu zamieszkiwania w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Wielokrotnie sądy administracyjne stwierdziły, że takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r. IV SA/Wa 650/2004, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2005 r. IV SA/Wa 713/2005; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r. IV SA/Wa 233/2005).

Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów skarżących należy wskazać, że także te zarzuty nie podważają legalności wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia 17.07.2013 r. Jako nieuprawniony uznać bowiem należy zarzut dotyczący konieczności badania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, wpływu planowanej jeszcze inwestycji budynku biurowego na planowane dopiero i niezrealizowane zamierzenia inwestycyjne skarżących, a wynikające z uzyskanej przez nich decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie należy odwołać się do przedstawionego wyżej charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zakresu orzekania organu we wskazanej kwestii.

Wskazać też trzeba, iż sam fakt uzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy dla własnej inwestycji, nie świadczy jeszcze o tym, iż swój zamiar inwestycyjny kiedykolwiek w przyszłości zrealizują. Organ prowadzący postępowania w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy nie jest więc uprawniony, ani też zobowiązany do dokonywania jakiejkolwiek symulacji dotyczącej wpływu wydawanej decyzji o warunkach zabudowy na planowane i niezrealizowane zamierzenia inwestycyjne wynikające z innych tego typu decyzji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego oparcia interesu prawnego skarżących na odpowiednim stosowaniu do decyzji o warunkach zabudowy - tych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dotyczą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 18 oraz art. 36 ustawy w zw. z art. 63) należy wskazać, że stosowanie takiej analogii nie jest dopuszczalne. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, którego procedura uchwalania jest ściśle określona i sformalizowana. Nie jest dopuszczalne pomocnicze wykorzystywanie tej procedury w innym postępowaniu, dotyczącym wydania aktu indywidualnego (decyzji o warunkach zabudowy). Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana jest właśnie w przypadku braku planu miejscowego na danym terenie i jej wydanie uregulowane jest odrębnym reżimem prawnym.

Sąd uznał, iż sposób rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] kontrolowanej sprawy jest prawidłowy. Zasadnie bowiem Kolegium przyjęło, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 K.p.a. (odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej). Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 1286/09).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 270 ze zm.).