Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2140/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust.1c
journal: Dz.U. 2020 poz 1268
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Dorota Pawłowska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2140/21

Uzasadnienie

B. G. (dalej też "skarżący", "strona") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] czerwca 2021 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO", "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] maja 2021r. nr [...] o zatrzymaniu stronie prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym na okres 3 miesięcy.

Podstawę prawną stanowił: 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 dalej: "k.p.a.") w zw. art. 17 pkt 1 i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust.1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1268) – dalej "ustawa o kierujących pojazdami", "u.k.p".

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komenda Powiatowa Policji w K. zawiadomiła [...] kwietnia 2021 r. Starostę [...] o popełnieniu w tym dniu przez B. G. czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Starosta [...] zawiadomieniem z [...] maja 2021 r. powiadomił kierującego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w związku z zawiadomieniem Policji o ww .przekroczeniu.

W konsekwencji ww. zawiadomienia, decyzją z z [...] maja 2021r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zatrzymaniu stronie prawa jazdy na okres 3 miesięcy od [...] kwietnia 2021 r. do [...] lipca 2021 r. w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie z zachowaniem terminu. Podniosła wątpliwości co do zaistnienia przekroczenia prędkości o ponad 50 km/h ze względu na fakt, że policja nie uwzględniła granic błędu urządzenia pomiarowego mierzącego prędkość pojazdu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] czerwca 2021r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powołało się na przepisy prawa materialnego: art 102 ust. 1 pkt 4) oraz ust. 1 c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, dodany przez art. 5 pkt 7 lit. a) ww. ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny. Stanowi on, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 102 ust. 1 c u.k.p.). SKO powołało się także na art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks kamy (...) (Dz. U. z 2016r. poz. 2001) wskazujący, że podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a) p.r.d.

SKO wskazało, że na podstawie powyższych norm, od 18 maja 2015 r. organ ewidencyjny zobligowany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku uzyskania informacji o zatrzymaniu prawa jazdy kierowcy, na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a) ppkt a) Prawa o ruchu drogowym, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Powołało się na utrwalone orzecznictwo, że Od 18 maja 2015r. przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym skutkuje obowiązkiem zatrzymania prawa jazdy, zaś starosta obciążony jest obowiązkiem wydania decyzji o zatrzymaniu (wyrok WSA w Warszawie z 15.06.2016r. VIII SA/Wa 1062/15; wyrok WSA w Gliwicach z 21.04.2016r. II SA/G1 96/12, wyrok WSA w Warszawie z 31.05.2017r. Sygn. akt VIII SA/Wa 1056/16, CBONSA).

Powołał się na w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 stycznia 2016r. sygn. akt II SA/Bd 1025/15 podkreślił, że " jedyną i wyłączną okolicznością, która przesądza o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest ww. informacja. W związku z powyższym oczywistym jest, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ale z mocy woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tym samym organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, nie może ani powoływać z urzędu, ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw " (sygn. akt II SA/Bd 1025/15 - Baza ONSA).

Mając na względzie powyższy stan prawny oraz treść zawiadomienia Policji, SKO uznało, że Starosta [...] miał obowiązek zarówno wszcząć postępowanie administracyjne w zakresie zatrzymania prawa jazdy, jak i wydać na mocy art 102 ust. 1 pkt 4) oraz ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, zaskarżoną decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na okres trzech miesięcy, nadając jej równocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów SKO wyjaśniło, że organy administracji obu instancji Starosta [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.) nie mają uprawnień do badania w jakich okolicznościach doszło do popełnienia wykroczenia. W przypadku stwierdzenia przez Policję naruszenia przepisów prawa o ruchu drogowym, skutkiem jest zatrzymanie prawa jazdy. a organ I instancji wykonał jedynie ciążące na nim obowiązki wydania decyzji administracyjnej. Organy administracji orzekające w sprawie zatrzymania prawa jazdy związane są domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym, tj. sformalizowanej informacji o dopuszczeniu się czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, uzasadniającą wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organy administracji nie mają w tej materii żadnej dowolności i uznaniowości. Przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowany od 18 maja 2015r. skutkuje obowiązkiem zatrzymania prawa jazdy, zaś starosta obciążony jest obowiązkiem wydania decyzji o zatrzymaniu (wyrok WSA w Warszawie z 15.06.2016r. VIII SA/Wa 1062/15 - CBONSA).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił decyzji SKO, że jest bezpodstawna i narusza art.81a, 7a oraz art. 42 ust. 2 pkt. 2 i 3 Konstytucji RP. Zarzucił m.in., że Starosta [...] na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza policji zatrzymał prawo jazdy na okres 3 miesięcy w trybie natychmiastowym bez weryfikacji legalności i poprawności wykonanego pomiaru, bez weryfikacji miejsca wykonanego pomiaru, bez weryfikacji czy pomiar prędkości był dokonany w terenie zabudowanym, bez uwzględnienia jego wniosku o uznanie błędu pomiarowego działającego na jego korzyść. Podnosił, że miejsce kontroli B. [...], w którym był wykonywany pomiar prędkości, znajduje się poza terenem zabudowanym, w znacznej odległości od znaku drogowego D-43 oznaczającego koniec terenu zabudowanego oraz poza miejscowością B. w odległości ok. 100m od znaku E-18A.

Dokonany pomiar prędkości wykonany poza terenem zabudowanym nie może być podstawą do zatrzymania prawa jazdy na podstawie artykułu art. 102 ust 1c i w trybie art. 135 ust 1 pkt 2 lit. a.

Zdaniem skarżącego, nie ma bezspornych dowodów, że pojazd w trakcie pomiaru znajdował się w terenie zabudowanym, a jednocześnie bezsporne jest, że miejsce wykonywania kontroli i zatrzymania pojazdu znajdowało się poza terenem zabudowanym oraz poza miejscowością B. w miejscu oznaczonym B. [...]. Funkcjonariusz policji sporządzający notatkę urzędową posłużył się nielegalnym urządzeniem, ponieważ nie jest przeznaczone do pomiaru odległości, nie mając stosownego świadectwa legalizacji do pomiaru odległości. Urządzenie laserowe [...] nr. fabryczny [...] posiada Świadectwo Legalizacji wyłącznie w zakresie pomiaru prędkości, a nie w zakresie pomiaru odległości. Dlatego nie może być źródłem dowodów w zakresie pomiaru odległości. Rozporządzenie Dz.U. 2019 poz. 151 dotyczące przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym nie przewiduje tych urządzeń do pomiaru odległości oraz nie określa wymagań w zakresie pomiaru odległości.

Zarzucił, że przed wydaniem decyzji Starosta [...] był zobligowany do weryfikacji podstaw do zastosowania art. 102 ust 1c i art. 135 ust 1 pkt 2 lit. a, czego nie uczynił, dlatego jego decyzja powinna być uchylona.

Na rozprawie przed Sądem, skarżący wskazywał m.in., że dopiero po kontroli drogowej dowiedział się, że zatrzymany został na terenie niezabudowanym, dlatego przyjął mandat, który stał się prawomocny. Dopiero w postępowaniu administracyjnym podnosił granicę błędu pomiarowego : +/- 2 kilometry, która gdyby została mu odliczona od wyniku 100 km/h, to przekroczenie byłoby o 49 km/h i nie byłoby podstaw do zatrzymania prawa jazdy. Zgłaszał w czasie kontroli konieczność odliczenia błędu pomiarowego, ale nie zostało to uwzględnione przez funkcjonariuszy Policji. Ponadto zakwestionował wiarygodność pomiaru prędkości z uwagi na pagórkowaty teren, którym się poruszał. Tymczasem przy mierzeniu prędkości wiązka lasera powinna być równoległa do powierzchni terenu, co wynika z instrukcji umieszczonej w Internecie przez producenta urządzenia. Zakwestionował wiarygodność notatki Policji skierowanej do Starosty z uwagi na brak homologacji urządzenia pomiarowego na pomiar odległości, zakwestionował miejsce pomiaru określone w notatce jako B. [...], ponieważ pomiar był dokonany poza tym miejscem. Nieruchomość tak oznaczona, położona wzdłuż drogi nr [...], ma długość kilkuset metrów i w znacznej części znajduje sie poza terenem zabudowanym. Wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów: korespondencji z komendantem Policji, który przyznał brak homologacji urządzenia na pomiar odległości, pisma o udostepnienie danych z GPS na okoliczność miejsca, w którym został zatrzymany, na które nie otrzymał odpowiedzi w sytuacji, gdy urządzenie do kontroli prędkości posiadało GPS, kopii certyfikatu urządzenia pomiarowego, na okoliczność potwierdzenia legalności pomiaru prędkości.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o kierujących pojazdami, będąca materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, w art. 102 ust. 1 pkt 4 stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Należy dodać, że wyłączenie tej odpowiedzialności następuje w sytuacji określonej w art. 102 ust. 1aa ww. ustawy. przepisu tego nie stosuje się, jeżeli kierujący pojazdem dopuścił się naruszenia, o którym mowa w tym przepisie, działając w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa tego nie można było uniknąć inaczej, a poświęcone dobro w postaci bezpieczeństwa na drodze przedstawiało wartość niższą od dobra ratowanego.

Z kolei w myśl art. 102 ust. 1 c ww. ustawy, starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 110 z póżn. zm.).

W niniejszej sprawie szczególną uwagę należy zwrócić na treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015, poz. 541 ze zm.), który stanowi (w brzmieniu na dzień wydania decyzji), że podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1pkt 4 u.k.p. jest informacja, o której mowa w pkt 1. Z przepisu tego wynika też, że informacja taka jest podstawą wydania w/w decyzji do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (...). Takiego komunikatu przed wydaniem zaskarżonej decyzji ani w dniu jej wydania nie ogłoszono.

Z przywołanego punktu 1 wynika, że podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Naruszenie, o jakim mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. dotyczy kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Z treści powyższych przepisów wynika w sposób niewątpliwy, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest jedynie informacja uzyskana od podmiotu, który ujawnił kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Co więcej – uzyskanie takiej informacji obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Brzmienie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami ("starosta wydaje decyzję administracyjną") nie pozostawia wątpliwości, że rozstrzygnięcie podejmowane na jego podstawie ma charakter związany, a o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 poz. 541 z póżn. zm.).

Prawidłowa jest zatem ocena organu, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie.

Co istotne w tej sprawie, nawet gdyby skarżący nie przyjął mandatu i sprawa zostałaby skierowana do sądu, informacja Policji o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. jako dokument urzędowy wiązałaby Starostę [...] w trybie postępowania administracyjnego, co do obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia prawa, a w aspekcie odszkodowawczym, Skarb Państwa.

Ma zatem rację SKO wskazując na gruncie sprawy niniejszej, że nawet gdyby toczyło się postępowanie w sprawie uchylenia mandatu karnego, to dla sprawy zatrzymania prawa jazdy na 3 miesiące jest to bez znaczenia, o czym świadczy treść art. 102 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami. Przepis ten stanowi, że jeżeli sprawa o naruszenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, została skierowana do rozpoznania przez sąd lub organ orzekający o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym i nie zakończyła się prawomocnym rozstrzygnięciem w okresie 3 miesięcy od dnia zatrzymania dokumentu, a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d - w okresie 6 miesięcy, podlega on zwrotowi.

Innymi słowy, z cytowanej normy wynika, że ustawodawca dopuścił sytuację, w której kwestia naruszenia (w tym nałożenia mandatu) będzie przedmiotem sporu pomiędzy kierowcą a organem kontroli ruchu drogowego, ale w każdej sytuacji, niezależnie od toczącego się sporu, prawo jazdy podlega zatrzymaniu na okres 3 (lub 6 miesięcy), a dokument zwracany jest po upływie tego okresu.

Już tylko z tego powodu nieuzasadnione jest kwestionowanie legalności zatrzymania skarżącemu przez Starostę [...] dokumentu prawa jazdy kategorii A,B,BE nr [...], będące konsekwencją wyniku kontroli drogowej jaka miała miejsce [...] kwietnia 2021 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości B. [...]. i zawiadomienia Starosty [...] przez Komendę Powiatową Policji w K. o popełnieniu przez skarżącego czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną, o 51 km/h na obszarze zabudowanym.

Poza sporem jest, że skarżący odzyskał już prawo jazdy.

Oznacza to, że kwestionowanie obecnie - i to w postępowaniu administracyjnym, a nie karmo-mandatowym (np. W trybie wznowienia postepowania) okoliczności przeprowadzonej kontroli prędkości – nie mogą wywrzeć oczekiwanego przez skarżącego skutku. Na zarzuty co do ustaleń faktycznych w czasie kontroli drogowej i co wadliwej oceny materiału dowodowego. Jedynym możliwym trybem było zakwestionowanie mandatu karnego, czego skarżacy nie uczynił.

Tymczasem organy administracji i sądy administracyjne związane są stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego, który w siódemkowej uchwale z 1 lipca 2019r. sygn. akt. I OPS 3/18, który stwierdził, że

1. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym;

2. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.)

Uchwała ta została wydana po tym, jak w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne poglądy w odniesieniu do stosowania art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie k.k. i z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a.

Przed wydaniem tej wiążącej obecnie dla Sądu uchwały, w ramach jednej linii orzeczniczej w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, iż organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy opiera swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego, stanowiąc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wedle tego stanowiska, organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. nie może powoływać ani z urzędu, ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji (m.in. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 215/16; WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1052/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1025/15).

Rzecznik Praw Obywatelskich powołał przy tym wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 209/18, w którym przyjęto, że na skutek zawiadomienia właściwego organu starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Starosta nie jest przy tym uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym. Nie jest w przedmiotowej sprawie konieczne prawomocne skazanie (wystarczy ujawnienie wykroczenia), bowiem ustawodawca przewiduje tu środek administracyjny, a nie karny. Art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie k.k. jednoznacznie wskazuje, że okolicznością, która obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest powyższa informacja. Podkreślono, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2190/16, NSA stwierdził, że skoro decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, wydawana w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter związany, to właściwy starosta wydaje taką decyzję po uzyskaniu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy, bez uprzedniego postępowania wyjaśniającego, czy do wykroczenia drogowego w ogóle doszło i czy ukaranie obwinionego było zasadne.

W sytuacji, gdy strona na etapie postępowania administracyjnego stawia zarzut nieprzekroczenia dozwolonej prędkości, wskazując na odmowę przyjęcia mandatu i skierowanie w związku z tym przez Policję wniosku o ukaranie do sądu, to pozostaje kwestią najistotniejszą jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, tzn. potwierdzenie przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o ponad 50 km/h. W takim przypadku, kiedy strona wyraźnie przeczy przekroczeniu dozwolonej prędkości i odmawia przyjęcia mandatu karnego, rozstrzygnięcie na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. nie może opierać się wyłącznie na przekazanej przez Policję notatce o przekroczeniu przez stronę prędkości o więcej niż 50km/h na obszarze zabudowanym. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest bezrefleksyjne i bezkrytyczne przyjęcie stanowiska jednej ze stron przyszłego postępowania sądowego, które wskutek odmowy przyjęcia mandatu przez skarżącego i skierowania wniosku o ukaranie, winno toczyć się przed właściwym sądem. W ocenie WSA, skoro strona zaprzeczyła przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, czego dowodem była odmowa przyjęcia mandatu karnego, to niezbędne dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy było rozstrzygnięcie zarzutu skarżącego dotyczącego prawidłowego ustalenia, czy przekroczył on dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h. Rozstrzygnięcie to może zaś nastąpić w postępowaniu karnym, tj. w postępowaniu w sprawach o wykroczenie, w związku z odmową przyjęcia mandatu. W konsekwencji Sąd uznał, że w takich okolicznościach rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie, w ocenie WSA, stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, iż organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń.

Z tego powodu, że w niniejszej sprawie skarżący zaakceptował mandat i uiścił wymierzoną w nim karę pieniężną, to w sposób oczywisty oznacza przyznanie przez niego ustalonych okoliczności i akceptację oceny prawnej stwierdzonego naruszenia, a w konsekwencji odpowiedzialności administracyjnej z tego tytułu.

Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że zachodziły podstawy do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami. Dodać należy, że informacja przekroczeniu przez skarżącego prędkości dopuszczalnej i o zatrzymaniu z tego powodu prawa jazdy przez policjanta zobowiązywała organ do wydania decyzji. Przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. nie daje bowiem organowi możliwości odstąpienia od zatrzymania prawa w drodze decyzji w przypadku uzyskania informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw i braku podstaw do jej kwestionowania.

Wskazać przy tym należ, że w orzecznictwie dotyczącym podobnych spraw, organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, gdyż jak słusznie wskazał organ odwoławczy jest to domena postępowania wykroczeniowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 900/17, wyrok NSA z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2190/16 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów w dniu 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 3/18, podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.

W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest decyzją związaną. Świadczy o tym treść powyższego przepisu, zgodnie z którym starosta "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem". Rozstrzygnięcie to oraz jego zakres nie zostały pozostawione uznaniu organu. Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, OTK-A 2016/77). Sankcja administracyjna stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., Kp 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Instytucja zatrzymania prawa jazdy jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. NSA zwrócił jednocześnie uwagę, że Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego.

Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę, a instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu. Celem tej sankcji jest czasowe wyeliminowanie z ruchu drogowego kierujących pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dozwoloną i stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. Informacja taka jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Natomiast w sytuacji podniesienia przez stronę, że do przekroczenia dopuszczalnej prędkości doszło z uwagi na sytuację usprawiedliwiającą spowodowaną stanem wyższej konieczności, mając na względzie treść art. 102 ust. 1aa u.k.p. organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie (w niniejszym przypadku skarżący nie powoływał się na zaistnienie stanu wyższej konieczności). Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję.

Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Stanowisko wynikające z przytoczonej uchwały, rozstrzygającej dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku wystarczającą podstawą wydania zaskarżonej decyzji SKO, jak i decyzji organu I instancji, była informacja Policji o zaistniałym naruszeniu, polegającym na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a organy nie były zobligowane do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie zgłaszanych przez stronę zarzutów," i an co do nieprawidłowości dokonanego pomiary prędkości.

Jak wyjaśnił w przywołanej wyżej uchwale I OPS3/18, Naczelny Sąd Administracyjny, prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP w związku z jej art. 31 ust. 3 i pozbawienie skarżącego do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy. Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 24 września 2020 r., sygn. I OSK 375/20, w demokratycznym państwie prawnym osoby chcące kierować pojazdami silnikowymi określonego rodzaju powinny cechować się nie tylko określonymi umiejętnościami praktycznymi, ale także znajomością obowiązujących przepisów prawa, w tym zasad ruchu drogowego i konsekwencji za ich naruszanie. Głównym celem wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych dotyczących kierowców jest przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa na drogach wszystkim uczestnikom ruchu. Wbrew zarzutowi skargi, postępowanie sądowe przeprowadzone w niniejszym przypadku realizuje wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo strony do postępowania sądowego. Wyrokiem z 11 października 2016 r. w sprawie K 24/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167), natomiast w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Skarżący stawia zarzuty dotyczące wadliwości dokonanego pomiaru oraz marginesu błędu, które takiemu pomiarowi może towarzyszyć, jednak ma rację organ administracji, że zarzuty te nie mogły zostać rozpatrzone w niniejszym postępowaniu, bowiem winny być materią postępowania wykroczeniowego.

Reasumując, w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym, o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy k.k. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie.

Zdaniem Sadu, prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że zachodziły podstawy do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, zgodnie z przepisem art. 102 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami. Dodać należy, że informacja przekroczeniu przez skarżącego prędkości dopuszczalnej i o zatrzymaniu z tego powodu prawa jazdy przez policjanta zobowiązywała organ do wydania decyzji. Przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 nie daje bowiem organowi możliwości odstąpienia od zatrzymania prawa w drodze decyzji w przypadku uzyskania informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw i braku podstaw do jej kwestionowania.

W związku z powyższymi zasadami, także zarzuty naruszenia prawa procesowego: art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, art. 7, art. 77 w związku z art. 75 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu – nie mogą odnieść oczekiwanego skutku, bowiem nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.