Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 827/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 917/13 w sprawie ze skargi E. K. i K. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 917/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania pomiędzy stronami.

Niniejszy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa(PINB), działając na podstawie art. 105 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii UMTS na budynku nr [...] przy ul. [...] w R.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie (-dalej Spółka) w dniu 18 października 2007 r. dokonał zgłoszenia o zamiarze montażu na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w R., konstrukcji masztu, szafy telekomunikacyjnej, wsporników, anten radiolinii, tras kablowych i zasilania energetycznego z wewnętrznej instalacji elektrycznej. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że Spółka zamontowała na wskazanym budynku maszt z trzema odciągami o wysokości 12 m, sztycę odgromową o długości 0,8 m i ramę pod szafę telekomunikacyjną. Organ administracji architektoniczno-budowlanej Prezydent Miasta Rzeszowa – nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia.

PINB uznał, że budowa stacji bazowej telefonii UMTS stanowi nadbudowę budynku mieszkalnego o konstrukcję stalową, co pociąga za sobą konieczność uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – dalej Pr.bud., wstrzymał roboty budowlane, zobowiązując jednocześnie inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej, czy realizowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z przedstawionej przez inwestora ekspertyzy wynika że projektowana stacja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu. PINB ocenił, że wobec wadliwego działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, będącego przyczyną prowadzenia budowy bez wymaganego prawem pozwolenia, brak jest podstaw do stwierdzenia w niniejszej sprawie samowoli budowlanej. Nie można było bowiem, zdaniem organu, uznać, iż Spółka działała z rzeczywistym zamiarem obejścia przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. W toku postępowania PINB stwierdził, że maszt stanowi w świetle art. 3 pkt 3 Pr.bud. budowlę, nie można jednak ostatecznie uznać jego wykonania za nadbudowę budynku mieszkalnego, ponieważ jego montaż nie doprowadził do zwiększenia wysokości budynku. W oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., odnosząc się do pozostałych elementów wchodzących w skład stacji bazowej, PINB podniósł, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Z uwagi na fakt, że w świetle ekspertyzy technicznej instalacja elementów przedmiotowej stacji bazowej nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko należy – w ocenie PINB – stwierdzić, że instalacja tych elementów nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Brak było zatem, zdaniem organu, podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. W związku jednak z faktem wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 50 ust. 2 Pr.bud., koniecznym stało się jego umorzenie wobec niemożliwości merytorycznego rozstrzygnięcia.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli W. G., C. P., E. K. oraz K. D.

Po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Motywując swoje stanowisko organ przytoczył treść art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ Pr.bud. stwierdzając, że w oparciu o te przepisy brak było podstaw do przyjęcia, że instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych wymagało pozwolenia na budowę. W opinii organu II instancji art. 30 ust. 1 pkt 3c Pr.bud. nie ma zastosowania w sprawie, jako że realizowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma w tym wypadku obowiązku dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stwierdzenie przez organ I instancji wykonania robót zgodnie ze zgłoszeniem pozwala na uznanie, że nie są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia. Również zagrożenie środowiska zostało wyeliminowane po analizie ekspertyzy technicznej. Organ podkreślił, że w związku z tym, iż postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego wszczynane jest z urzędu, wydanie decyzji uwzględniającej bądź odmawiającej uwzględnienia żądania stron postępowania dotyczącego rozbiórki, stanowiłoby działanie z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty dotyczące legalności budynku, na którym zamontowana została przedmiotowa stacja.

Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi R. D. i K. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skargę tę podtrzymali ich następcy prawni – E. K. i K. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutów przedstawionych przez skarżących podniesiono, że nie było podstaw do kwestionowania stanowiska autora ekspertyzy technicznej, zwłaszcza, że żadna ze stron nie przedłożyła ekspertyzy zawierającej przeciwne stanowisko. Natomiast zobowiązanie inwestora do jej przedłożenia opierało się na art. 50 ust. 3 Pr.bud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 131/09, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd wskazał, że nie został w sprawie ustalony przedmiot postępowania. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Pr.bud. został uchylony przepisem art. 140 pkt 4 lit. a/ tiret drugi ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), który wszedł w życie 15 listopada 2008 r. Akta sprawy wskazują, że decyzja organu odwoławczego z dnia 2 lutego 2009 r. wydana była po uchyleniu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/. Sąd wskazał ponadto, że organ II instancji nie odniósł się zarzutu odwołania Krzysztofa Drozdowskiego, w postaci naruszenia przez organ I instancji § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864) – dalej rozporządzenie. Zdaniem Sądu, opis elementów przedmiotowej konstrukcji odpowiada definicji "masztu antenowego" określonej w rozporządzeniu. Skoro, w opinii Sądu, rozporządzenie kwalifikuje maszty antenowe jako telekomunikacyjne obiekty budowlane, a nie jako urządzenia, to nie ma do nich zastosowania procedura zgłoszeniowa i powstaje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Umorzenie postępowania w sprawie Sąd uznał za przedwczesne, a brak ustalenia przedmiotu postępowania za niepozwalający na zajęcie stanowiska.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 571/10, uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że Sąd uchylił zaskarżone decyzje, choć generalnie uznał, że nie został ustalony przedmiot postępowania, co spowodowało, że zarówno rozstrzygnięcie jak i argumentację organu Sąd pierwszej instancji ocenił jako błędną. Mając na uwadze takie przesłanki rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w tej sprawie NSA stwierdził, że argumentacja Sądu w zaskarżonym wyroku nie jest zrozumiała. Zdaniem NSA, organy obu instancji w precyzyjnie określonym przedmiocie postępowania, szczegółowo wypowiedziały się w tym zakresie, przedstawiając obszerne uzasadnienia obu zakwestionowanych decyzji. Tym samym Sąd mógł i powinien poddać kontroli legalności ustalony przez organ przedmiot postępowania a w konsekwencji zbadać czy w tym stanie faktycznym prawidłowym było prowadzenie postępowania w trybie art. 50 ust. 1 Pr.bud. NSA podkreślił także, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przesłanek uchylenia zaskarżonych decyzji. NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji, wskazując na ekspertyzę techniczną ustalającą, że nie mamy w tej sprawie do czynienia z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, nie ocenił tego dowodu. Sąd nie przedstawił także jakiegokolwiek wiążącego dla organu stanowiska co do mocy obowiązywania poszczególnych przytoczonych przez niego przepisów w oparciu o przepisy intertemporalne. Zdaniem NSA okoliczność, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania K. D. nie stanowi przesłanki uchylenia obu zaskarżonych decyzji. Przesłanką uchylenia zaskarżonych decyzji nie może być również wskazywana kwestia wadliwości zgłoszenia, w zakresie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele inwestycji. NSA przypomniał także, że właściwym przedmiotem postępowania jest kwestia ustalenia, czy zamiast zgłoszenia wymagane było pozwolenie na budowę.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 406/11 oddalił skargę E. K. i K. K. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Powołując się na art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3b oraz art. 30 ust. 1 pkt 3c Pr.bud. Sąd uznał, że ze względu na to, iż w świetle ekspertyzy technicznej planowane przedsięwzięcie nie było przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast sama wysokość masztu miała wynosić 12 m, w dacie dokonania zgłoszenia i upływu terminu do złożenia sprzeciwu nie było wymagane pozwolenie na budowę, a jedynie z uwagi na wysokość masztu stosowne zgłoszenie. Z uwagi na okoliczność, że Spółka dokonała zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych PINB nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ust. 1, czy też art. 49b Pr.bud. Przywołując treść art. 50 ust. 1 Pr.bud. Sąd stwierdził, że w analizowanej sprawie Spółka przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych zgłosiła zamiar ich wykonywania Prezydentowi Miasta Rzeszowa, a ten nie wniósł sprzeciwu. Stwierdzenie przez organ I instancji wykonania zakresu robót zgodnie ze zgłoszeniem pozwala stwierdzić, że nie są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Analiza ekspertyzy technicznej wykluczyła zagrożenie dla środowiska. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że organy zebrały w sprawie pełny materiał dowodowy, pozwalający na rozstrzygnięcie o przedmiocie postępowania. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Strona skarżąca nie może wywodzić naruszenia § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia, ponieważ przepisy wskazanego aktu nie mogą zmieniać Pr.bud. w zakresie pojęć tam zawartych, a ponadto zawarta w rozporządzeniu definicja "telekomunikacyjnego obiektu budowlanego" tworzona jest na użytek przepisów rozporządzenia, a nie art. 28–30 Pr.bud. W ocenie Sądu prawidłowy jest również sposób rozstrzygnięcia organów przez umorzenie postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie wniosła W. G. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]" podzieliło zarzuty skargi kasacyjnej i wskazało, że identyczna sprawa została rozpatrzona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/11.

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 713/12 NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. W uzasadnieniu wyroku NSA za skuteczny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli sądowej, w powiązaniu z zarzutami naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki rozpatrując sprawę ograniczył bowiem swoje rozważania do kontroli decyzji, w której, jako podstawę rozstrzygnięcia, przyjęto stan faktyczny nie obejmujący wszystkich wykonanych robót budowlanych (tj. montażu anten sektorowych) i w tak ograniczonym zakresie dokonał oceny legalności robót wykonanych na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Tym samym Sąd Wojewódzki przyjął jako podstawę oceny legalności robót tylko to, co było przedmiotem zgłoszenia, a nie ocenił zakresu faktycznie wykonanych robót, co było podnoszone w pismach i odwołaniach stron, a do czego organ odwoławczy nie odniósł się w decyzji. Rozpatrując sprawę w tak zawężonym kontekście Sąd nie udzielił odpowiedzi na pytanie, czy w odniesieniu do wykonanych robót zamiast zgłoszenia wymagane było pozwolenie na budowę. NSA uwzględnił także zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. ponieważ, jak wynika z akt sprawy, organy nadzoru budowlanego przyjęły w decyzjach, a Sąd Wojewódzki podzielił ten pogląd, że postępowanie w sprawie toczyło się z urzędu. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, przed podjęciem czynności przez organy do PINB wpłynęły trzy wnioski o wszczęcie postępowania w sprawie legalności przedmiotowych robót. Pominięcie złożenia tych wniosków jako pism procesowych, które należało ocenić w świetle art. 61 § 1 i 3 k.p.a, nie mogło zdaniem NSA, zmienić przekonanie organu nadzoru budowlanego wyrażone w piśmie z dnia 14 lutego 2008 r. skierowanym do Komisariatu Policji i do wnioskodawców, że podejmie działania kontrolne i będzie działać z urzędu.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 917/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r. II OSK 713/12 NSA zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, aby w sposób szczególnie dokładny rozpatrzył kwestię związaną z błędnym przyjęciem przez organy administracji, iż postępowanie toczyło się z urzędu i z pominięciem okoliczności złożenia trzech wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót. W tym zakresie, Sąd powołując się na orzecznictwo wskazał, że z brzmienia art. 61 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie wszczyna się na żądanie osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazując na pogląd funkcjonujący w doktrynie Sąd stwierdził, że tylko ta jednostka poprzez uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi z art. 63 k.p.a., staje się stroną danego postępowania. Jak podniósł Sąd, postępowanie administracyjne w ogóle nie może być wszczęte, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Z dalszej argumentacji Sądu wynika, że w sytuacji gdy przepisy szczególne nie regulują sposobu wszczęcia postępowania, ustalenie w tym zakresie następuje w wyniku wykładni przepisów materialnoprawnych. W doktrynie przyjęto regułę, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie –wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, następuje natomiast w postępowaniu wszczynanym na jej wniosek. Sąd podkreślił, że reguła powyższa może mieć jedynie znaczenie pomocnicze bowiem często z przepisów szczególnych wynika, że postępowanie dotyczące przyznania uprawnień może być wszczęte również z urzędu (np. art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Ponadto przepis art. 61 § 2 k.p.a. przewiduje dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony. Sąd zauważył także, że ww. doktrynalna reguła może mieć zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy jest tylko jedna strona postępowania, gdyż trudno oczekiwać, że strona sama dla siebie żądałaby postępowania, w którym mogą być na nią nałożone obowiązki. Sąd wskazał jednak, że istnieją sytuacje – np. w postępowaniu dotyczącym procesu budowlanego – gdy występuje więcej stron i wtedy może się zdarzyć, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągnięcie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania. Przenosząc rozważania teoretyczne na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd wskazał, że art. 50 i 51 ust. 1 Pr.bud. nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc zdaniem Sądu uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności. Sąd Wojewódzki w Rzeszowie uznał, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Powołując się na orzecznictwo sądowe Sąd pierwszej instancji wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo- wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII k.p.a., o czym expressis verbis stanowi art. 233 k.p.a. Skarga, jak wskazał następnie Sąd, może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający wniosek ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast jeżeli pochodzi od innej osoby, ale dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., wówczas możliwe będzie wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego z urzędu. W konsekwencji, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Pr.bud. powinien być określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a.

Sąd argumentował, że niewątpliwym jest, iż w postępowaniu dotyczącym procesu budowlanego występuje więcej stron, co dodatkowo przemawia, zdaniem Sądu, za dopuszczalnością wszczęcia postępowania na wniosek jednej ze stron, która może żądać nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Pr.bud, jak podkreślał Sąd, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny wszczyna powyższe postępowanie z dniem jego doręczenia organowi nadzoru budowlanego. Pogląd powyższy znajduje oparcie w treści art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr.bud. Nie można bowiem, zdaniem Sądu, wykluczyć interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości do złożenia wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający jego nieruchomości.

Odnosząc się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., Sąd Wojewódzki wskazał, że rzeczywisty stan faktycznie wykonanych robót, których legalność była przedmiotem postępowania przed organami administracji, został ustalony nieprawidłowo. Wskazać tu należy na wynikający z akt sprawy montaż 3 anten sektorowych UMTS, które nie były objęte zgłoszeniem inwestora. Okoliczność ta nie została opisana ani w decyzji organu I instancji, ani też w decyzji organu II instancji. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie wywiązały się dostatecznie z obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Okoliczność ta pociąga za sobą wadliwość zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe, wobec braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i konieczności uchylenia obu decyzji w sprawie, odnoszenie się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, byłoby w przekonaniu Sądu, przedwczesne. W wyroku Sąd zawarł wytyczne skierowane do organów administracji, zgodnie z którymi organy te powinny prawidłowo ustalić zakres robót objętych zgłoszeniem inwestora, rodzaj i zakres prac wykonanych przez niego na skutek zgłoszenia a następnie ocenić całe zamierzenie inwestycyjne pod kątem konieczności uzyskania na nie zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 listopada 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które – w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. i 61 § 1 i 3 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że brak wszczęcia postępowania na wniosek strony mógł mieć wpływ na prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego, czy też podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy tymczasem powodem umorzenia postępowania nie był sposób wszczęcia postępowania, w którym organy administracji publicznej nie ograniczyły stronom udziału, lecz fakt, iż stwierdzono, że objęte postępowaniem roboty zostały wykonane legalnie, a co za tym idzie prowadzone wobec nich postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

2) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na:

a) zbyt ogólnikowym uzasadnieniu przez Sąd wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz obligujące organ I instancji do ponownego podjęcia czynności, które będą prowadzone przez organ I instancji po ponad 5-ciu latach od wydania uchylonej przez Sąd decyzji,

b) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku Sądu dlaczego organy administracji publicznej mają dokonać oceny całego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem konieczności uzyskania na nie zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę i jakie czynności "przewidziane przepisami prawa" mają zostać podjęte, skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że wyłączna wątpliwość Sądu co do legalności wykonania robót sprowadza się jedynie do zainstalowania anten sektorowych na legalnie wykonanej konstrukcji antenowej, natomiast nie ma żadnych wątpliwości co do legalności wykonania na podstawie zgłoszenia pozostałego zamierzenia inwestycyjnego, które nie może być objęte postępowaniem naprawczym, o którym mowa w art. 50 i 51 Pr.bud.,

c) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku Sądu jaki wpływ na wydanie decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość ma okoliczność, czy postępowanie zostało wszczęte przez organ na wniosek stron, czy z urzędu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]". Z treści pisma procesowego wynika, że Stowarzyszenie podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i kwestionuje zasadność sporządzonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż zarzuty w niej zamieszczone odnoszą się wprost do ustaleń Sądu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w konsekwencji do podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji poświęcił większość swoich rozważań temu, czy postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na żądanie strony, czy też z urzędu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, to że w tej sprawie toczyło się postępowanie wszczęte z urzędu, mogło mieć wpływ na prawidłowość prowadzenia postępowania administracyjnego, czy też podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania. Powyższy pogląd jest błędny, gdyż Sąd pierwszej instancji go nie uzasadnił w żaden racjonalny sposób. Poza tym należy zauważyć, że dla prawidłowości i legalności przeprowadzenia postępowania administracyjnego nie ma praktycznie większego znaczenia to, czy postępowanie w sprawie było wszczęte z urzędu, czy też na żądanie strony, jeżeli zostały zachowane wszystkie podstawowe zasady wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy dotyczące udziału stron w postępowaniu. Przyjęcie przez organy, że postępowanie w sprawie toczyło się z urzędu, a nie na żądanie strony nie mogło stanowić naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Trafny jest zatem zarzut zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej, wskazujący na brak związku pomiędzy sposobem wszczęcia postępowania w sprawie, a umorzeniem postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego.

Należy natomiast podzielić pogląd Sądu, że nie ma żadnych przeszkód formalnoprawnych, aby postępowanie w oparciu o przepisy art. 50–51 Prawa budowlanego mogło być również wszczęte na żądanie strony.

Jako drugi zarzut w stosunku do zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, że rzeczywisty zakres faktycznie wykonanych robót, których legalność była przedmiotem postępowania, został ustalony nieprawidłowo.

Brak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, zdaniem Sądu odwołującego się w tym zakresie do wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r. II OSK 713/12, polega na tym, że organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły w prowadzonym postępowaniu, iż faktycznie zostały zamontowane 3 anteny sektorowe UMTS, które nie były objęte zgłoszeniem inwestora, z dnia 18 października 2007 r.

Z powyższym poglądem w sprawie ustaleń stanu faktycznego w sprawie, dokonanych przez organy nadzoru budowlanego, nie można się zgodzić analizując treść uzasadnień zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej nią w mocy. W obu decyzjach z [...] listopada 2008 r. i z [...] lutego 2009 r. co prawda nie stwierdza się wprost, że zostały zamontowane anteny sektorowe na budynku, co nie było objęte zgłoszeniem, jednak w obu tych decyzjach przedmiotem postępowania jest wykonana stacja bazowa telefonii UMTS, co jednoznacznie wynika z uzasadnień decyzji. Dla sądu kontrolującego decyzje powinno być oczywiste, że stacja bazowa telefonii nie może funkcjonować bez anten sektorowych. I urządzeniem emitującym pole elektromagnetyczne, mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, może być stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość (instalacja), a nie sama antena sektorowa, która jest tylko jednym z elementów stacji.

Nie można więc mówić w tym przypadku, że nieprawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy przez nieuwzględnienie tego, że zostały zainstalowane anteny sektorowe, bowiem jak wynika z wydanych decyzji, organy nadzoru budowlanego badały legalność wykonania stacji bazowej telefonii UMTS na podstawie zgłoszenia i w związku z tym wszczęto postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50–51 Pr.bud.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego było sprawdzenie, czy wykonanie stacji bazowej telefonii UMTS (łącznie z instalacją anten satelitarnych) wymagało zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę, w świetle przepisów obowiązujących w dacie realizacji tej inwestycji. Kluczowe znaczenie w rozpatrywaniu powyższej kwestii ma art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Pr.bud., który stanowił: zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa: "na obiektach budowlanych – urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy".

Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Prawa budowlanego został dodany art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954) z dniem 28 lipca 2005 r.

Został natomiast uchylony z dniem 15 listopada 2008 r. art. 140 pkt 4 lit. a/ tiret drugie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227). Powyższą ustawą także dodano ust. 3 do art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu:

"Pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko".

Instalacjami, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w 2007 r.) w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy- Prawo ochrony środowiska są:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.

Należy zauważyć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa po wszczęciu postępowania naprawczego postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r. wstrzymując roboty budowlane, zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej, czy wykonana stacja bazowa telefonii UMTS kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy sporządzenie raportu jest wymagane. Z przedstawionej ekspertyzy technicznej jednoznacznie wynika, że projektowana stacja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, gdyż nie jest zaliczona do przedsięwzięć wskazanych w § 2 lub § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Opierając się na powyższej ekspertyzie oraz przepisach art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia), organy nadzoru budowlanego doszły do przekonania, że w tym przypadku zrealizowane przedsięwzięcie nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi ani tym bardziej pozwolenia na budowę.

Powyższe ustalenia doprowadziły organy do przyjęcia poglądu, że brak było podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia 25 stycznia 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, powołując się na art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Pr.bud. doszedł do przekonania, że tego rodzaju przedsięwzięcia nie wymagają pozwolenia na budowę. W całej rozciągłości pogląd ten zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2012 r. II OSK 406/11. Zresztą nie jest to odosobniony pogląd na rozumienie i zastosowanie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Pr.bud. w okresie kiedy ten przepis obowiązywał (od 28 lipca 2005 r. do 15 listopada 2008 r.) czego w ogóle nie uwzględnia się w odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia "[...]" – pismo z 19 lutego 2014 r. (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2008 r., II SA/Gd 431/08, Lex nr 521857, wyroki NSA z: 4 lutego 2009 r., II OSK 83/08, 16 czerwca 2009 r., II OSK 971/08, 24 maja 2012 r., II OSK 406/11).

Pogląd wyrażony w powyższej odpowiedzi na skargę kasacyjną, że "w niniejszej sprawie mamy do czynienia z świadomą próbą obejścia przepisów prawa" jest nieuzasadniony, gdyż autor tego pisma nie bierze pod uwagę stanu prawnego obowiązującego w dacie dokonania zgłoszenia (18 października 2007 r.). Krytyczna ocena art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Prawa budowlanego obowiązującego od 28 lipca 2005 r. do 15 listopada 2008 r. nie powinna mieć znaczenia w ocenie zdarzeń prawnych mających miejsce w tym okresie, nie można bowiem ich oceniać na podstawie przepisów prawnych obowiązujących później. Wyroki WSA powołane w omawianej odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczą zupełnie innych stanów faktycznych i charakteru spraw nimi rozstrzyganych, także nie mogą stanowić w tej sprawie zasadnego odwołania się do orzecznictwa sądowego.

Pogląd organów nadzoru budowlanego wydających decyzje w tej sprawie, że w tym przypadku nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 48 Pr.bud., jest w pełni uzasadniony na tle dotychczasowego orzecznictwa, co najwyżej więc można było wszcząć postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50–51 Pr.bud. jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie. Jednak nie w każdym przypadku, nie w każdej sprawie wszczętej na podstawie tych przepisów, możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej i z tym stanowiskiem organów należy się również zgodzić. Błędnie przyjętych przez prawodawcę regulacji prawnych, do których niewątpliwie należy zaliczyć art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/ Pr.bud., nie można próbować naprawiać w drodze orzecznictwa sądowego o czym mogą świadczyć wyroki sądów administracyjnych wydane w tej sprawie (wyrok WSA w Rzeszowie z 22 lipca 2009 r., II SA/Rz 131/09, wyrok NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 571/10, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 listopada 2011 r., wyrok NSA z 1 sierpnia 2013 r., II OSK 713/12, wyrok WSA w Rzeszowie z 20 listopada 2013 r., II SA/Rz 917/13). W sprawie tej właściwie wszystko wyjaśniano pod względem faktycznym i pod względem obowiązującego stanu prawnego w dacie dokonania zgłoszenia (18 października 2007 r.) zabrakło tylko jednoznacznej i obiektywnej oceny prawnej zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Jak wynika z powyższych rozważań, sposób wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, czemu poświęcono większość rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, praktycznie nie miał żadnego znaczenia dla wyniku sprawy, nie mogło więc to stanowić podstawy do uchylenia decyzji obu instancji. Również pogląd Sądu pierwszej instancji, że w sprawie organy nadzoru budowlanego nie ustaliły prawidłowego stanu faktycznego w sprawie, nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy, gdyż przedmiotem przeprowadzonego postępowania przez te organy było badanie legalności wykonania stacji bazowej telefonii UMTS na podstawie zgłoszenia, co rzecz oczywista musiało również obejmować instalację anten sektorowych, niezbędnych elementów dla funkcjonowania stacji. W świetle powyższych rozważań nie wiadomo więc na jakiej podstawie WSA w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję PINB dla Miasta Rzeszowa z dnia 3 listopada 2008 r., skoro same anteny sektorowe stanowią jedynie jeden z wielu elementów stacji bazowej telefonii komórkowej i same jako takie nie mogą stanowić źródła emitującego pole elektromagnetyczne. Nie można więc było uchylić zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, wskazując na potrzebę prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż stan był prawidłowo ustalony.

W związku z powyższym trafny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem zgodnie z powyższym przepisem w uzasadnieniu wyroku Sąd powinien zamieścić wyjaśnienie przyjętej podstawy rozstrzygnięcia, czego zabrakło w zaskarżonym wyroku i jego uzasadnieniu, jeżeli odrzuci się argumentacje Sądu dotyczącą sposobu wszczęcia postępowania i prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

W związku z powyższym niejasne i niezrozumiałe są wskazania Sądu co do dalszego postępowania, zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd powinien przyjąć, że w prowadzonym postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły zakres robót objętych zgłoszeniem oraz robót faktycznie wykonanych. Bowiem skoro analizowano czy wykonana stacja bazowa telefonii UMTS jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, to tym samym musiano brać pod uwagę fakt zainstalowania anten sektorowych, gdyż w przeciwnym razie rozważania te nie miałyby sensu. Sama stacja bazowa telefonii komórkowej, bez anten sektorowych, jak również same anteny sektorowe, bez stacji bazowej, nie mogą być źródłem emisji fal elektromagnetycznych, dlatego nie można rozdzielać tych urządzeń stanowiących łącznie instalację w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.