Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2096/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 133 par. 1 i art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 43 ust. 1 lit.
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
journal: M.P. 1988 nr 30 poz 267 art. 28
law: Zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 września 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania oraz trybu wypłacania ekwiwalentu pieniężnego uczniom szkół zawodowych realizującym program praktycznej nauki zawodu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 15/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Ś. na rzecz J. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2013 r. wydanym w sprawie II SA/Lu 15/13 - po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Ś. z dnia [...] września 2012 r. znak [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz J. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. J. S. i K. S. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Ś. z dnia [...] stycznia 2012 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie Miejskiej Ś. pozwolenia na budowę ulicy P. wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę chodników, placu nawrotowego, zjazdów, sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej z przekanalikami, oświetlenia ulicznego, przebudowę sieci wodociągowej z przyłączami oraz przebudowę sieci gazowej niskiego ciśnienia wraz z przyłączami na działkach o nr ewid.: [...] położonych w Ś. J. i K. S. podnieśli, iż decyzja została wydana mimo nieuregulowania stanu prawnego gruntów, braku geodezyjnego wyznaczenia granic działek gruntów przylegających do inwestycji oraz wadliwego wykonania dokumentacji budowlanej, o czym świadczy usytuowanie jednego ze słupów oświetleniowych na środku wjazdu na działkę. Stwierdzili ponadto, że projektowana ulica jest za wąska, brak jest rur osłonowych na traktach jezdnych nad gazociągiem, a sama sieć gazowa usytuowana jest zbyt blisko budynków. Jako podstawę wznowienia podali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - wyjaśniając, że bez własnej winy, jako właściciele sąsiedniej działki o nr [...], nie brali udziału w postępowaniu - oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powołując się na nowe istotne okoliczności sprawy, a mianowicie błędy dokumentacji budowlanej. Według wnioskodawców decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, z uwagi na przekroczenie uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych i niedopełnienie przez nich obowiązków, polegające na wydaniu decyzji bez uprzedniego wytyczenia granic nieruchomości. Wyjaśnili, że o podstawie wznowienia postępowania dowiedzieli się w dniu 19 lipca 2012 r. w związku z zamiarem wejścia na należącą do nich nieruchomość.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta Ś. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie - decyzją z dnia [...] września 2012 r., uznając, że wnioskodawcy nie są stroną tego postępowania - odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną postępowania o pozwolenie na budowę może być właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) nieruchomości okolicznej, który wykaże (poprzez wskazanie konkretnej podstawy prawnej), że usytuowanie obiektu narusza jego interesy prawne, w szczególności powoduje ograniczenia w możliwości swobodnego gospodarowania przez niego nieruchomością lub np. narusza normy ochrony środowiska. Organ podniósł, iż z materiału dowodowego wynika, że stronami postępowania administracyjnego była Gmina Miejska Ś. oraz A. B. i T. K. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. został sporządzony zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuregulowanego stanu prawnego działki nr ew. [...] organ stwierdził, że działka ta w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów Miasta Ś., ukończonego w 1983 r., otrzymała nr ew. [...], bez zmian granic na gruncie. Następnie decyzją Starosty Ś. z dnia [...] maja 2008 r. jej część oznaczoną jako działka [...] o pow. 142 m2 wywłaszczono na rzecz Gminy Miejskiej Ś. Według organu ulica nie narusza przepisów obowiązujących w budownictwie i przepisów ochrony środowiska, tak więc nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich nieruchomości bądź uciążliwości dla tych terenów. Z tego powodu, według organu, właściciele działek sąsiednich nie posiadają w przedmiotowej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Ś. Organ podniósł, że szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy, w tym techniczno- budowlane, zawierające regulacje odnoszące się do obiektów i urządzeń budowlanych oraz granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje zachowując przewidziane przepisy, wówczas nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na okoliczne nieruchomości. Według Wojewody, jeśli obiekt budowlany został zaprojektowany i wykonany tak, że będzie oddziaływać wyłącznie na działki inwestora, w omawianym przypadku na działki o numerach ewidencyjnych [...], to teren wokół nich nie znajdzie się w obszarze jego oddziaływania, a właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony. Wojewoda [...] podniósł, że działka nr [...], której właścicielem są wnioskodawcy, nie jest objęta inwestycją, ani też nie leży w obszarze oddziaływania budowanej ulicy Ś. Stwierdził, iż z materiału dowodowego wynika, że usytuowanie budowanej ulicy względem działki nr ewid. [...] nie narusza interesu prawnego jej współwłaścicieli, w szczególności nie powoduje ograniczeń w możliwości swobodnego gospodarowania przez nich nieruchomością, a także nie narusza norm ochrony środowiska, gdyż długość budowanej ulicy nie narzuca konieczności przeprowadzania postępowania w sprawie przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U z 2010 r. Nr 213, poz.1397).

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła J. S. żądając jej uchylenia w całości. Zarzuciła, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W ocenie skarżącej nie może budzić wątpliwości, że jej interes prawny w występowaniu w charakterze strony wynika z faktu, iż jest ona współwłaścicielem działki nr [...], którą organ odwoławczy błędnie określił jako [...]. Działka ta przylega zaś bezpośrednio do działek, na których prowadzone są roboty budowlane związane z budową ul. Ś. Niezapewnienie udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2012 r. skutkowało, w jej ocenie, licznymi istotnymi błędami zatwierdzonego projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż skarga jest zasadna.

Sąd podkreślił, że postępowanie organów prowadzone było w warunkach wznowienia postępowania, umożliwiającego ponownego rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Wskazał, że organy w rozpoznawanej sprawie uznały, że skarżąca, która wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania, nie jest stroną postępowania, a tym samym nie zachodzi przesłanka wznowieniowa wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tym poglądem, w ocenie Sądu, nie można się jednak zgodzić. Sąd podniósł, że określenie stron w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, następuje z zastosowaniem reguł określonych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl natomiast art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Sąd wskazał, że chodzi tu o wszelkie przepisy, które nakładają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu nie można przychylić się do twierdzenia organów, według których obszar oddziaływania obejmuje wyłącznie działki, na których zlokalizowana jest ulica, tylko dlatego, że inwestor przestrzega przepisów, w tym techniczno - budowlanych, dotyczących usytuowania obiektów i urządzeń budowlanych oraz granic nieruchomości. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych. Sąd podniósł, iż działka skarżących o numerze [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] i bezpośrednio przylega do działki [...], na której usytuowano przedmiotową ulicę, trudno więc w takiej sytuacji uznać brak jakiegokolwiek oddziaływania ulicy na ich działkę, choćby w postaci budowy zjazdów czy hałasu. Sąd zwrócił uwagę, że ograniczenia co do możliwości zabudowy działek znajdujących się przy drogach publicznych zawierają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), nakazujące zachowanie stosownych odległości usytuowania budynków od krawędzi jezdni. Wskazał, że z uwagi na to, iż zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta Ś. Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. ulica Ś. została zaliczona do kategorii dróg gminnych o nr [...] klasy dojazdowej o nieograniczonej dostępności, stosownie do unormowania art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy budynki znajdujące się na działce nr [...] powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zdaniem Sądu, skoro powyższe unormowanie nakłada ograniczenie co do możliwości zagospodarowania działki skarżących z powodu przebiegającej w jej sąsiedztwie ul. Ś., przysługuje im przymiot strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na jej budowę.

Sąd zwrócił ponadto uwagę, że organy nie rozważyły drugiej z powoływanych przesłanek wznowieniowych, wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co jednak, jak stwierdził, w świetle powyższych uwag nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi.

Sąd nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem skarżącej, że właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją jest Wojewoda [...]. Wskazał, iż w myśl art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego ul. Ś. oraz pozwolenia na jej budowę zakończona została w pierwszej instancji, którą w sprawie tej jest Starosta Ś., wobec czego to Starosta jest właściwy do prowadzenia postępowania wznowieniowego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Ś..

Gmina Miejska Ś. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 15/13, zarzucając mu w skardze kasacyjnej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że właścicielowi działki sąsiadującej z budowaną ulicą przysługuje przymiot strony w postępowaniu, wynikający z faktu sąsiadowania z tą działką i że do wykazania interesu prawnego strony wystarczy subiektywne przekonanie, że inwestycja poprzez budowę zjazdów czy hałas będzie oddziaływać na sąsiednią działkę,

- art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że unormowanie to nakłada ograniczenie na możliwość zagospodarowania działki i z tego powodu przysługuje właścicielce działki przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz że przestrzeganie przez inwestora wszystkich przepisów techniczno-budowlanych oraz granic nieruchomości nie ma znaczenia przy określaniu obszaru oddziaływania,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez pominięcie części dowodów i twierdzeń na okoliczność braku naruszenia przez inwestycję norm ochrony środowiska i niepodleganie postępowaniu określonemu w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i bezpodstawne przyjęcie, bez podania przepisów materialnych, że inwestycja oddziaływuje na działkę poprzez emisję hałasu i lokalizację zjazdu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zdaniem Sądu z faktu, że działka skarżących o numerze [...] bezpośrednio przylega do działki [...], na której usytuowano przedmiotową ulicę, wynika, że ulica oddziaływuje na działkę w postaci budowy zjazdów czy hałasu. Sąd uważa też, że unormowania zawarte w art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz art. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nakładają ograniczenia na możliwość zagospodarowania działki skarżącej, a skarżącej jako właścicielce działki sąsiadującej z drogą przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej z taką interpretacją wymienionych przepisów nie sposób się zgodzić, bowiem taka interpretacja byłaby prawidłowa, gdyby ustalenie stron odbywało się na podstawie art. 28 k.p.a. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest natomiast bardziej restrykcyjny od art. 28 k.p.a. i nie wprowadza możliwości przyjęcia domniemania, że wszyscy właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy pozwolenie budowlane, stają się niejako z urzędu stronami. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, "iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno- budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania".

Skarżący kasacyjnie podniósł, iż właścicielka nieruchomości nie wykazała żadnej normy prawa materialnego, w tym też przepisów określających na przykład normy techniczno-budowlane, które realizowane w związku z decyzją badaną powodowały, że nastąpiłoby naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Subiektywna ocena J. S. dotycząca komfortu użytkowania własnej nieruchomości nie znajduje uzasadnienia w żadnych przepisach. W decyzji Starosty Ś. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ulicy Ś. wraz z infrastrukturą towarzyszącą prawidłowo ustalony został, zdaniem autora skargi kasacyjnej, obszar oddziaływania obiektu i stronami postępowania zostali inwestor Gmina Miejska Ś. oraz A. B. i T. K., na działce których miały być prowadzone roboty przebudowy sieci w związku z budową drogi. Budowa drogi nie naruszała natomiast interesów prawnych pozostałych właścicieli działek położonych wzdłuż drogi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd błędnie zinterpretował przepisy, przyznając wnioskodawcom przymiot strony tylko na podstawie domniemania i subiektywnego przekonania, a nie określonych norm prawa materialnego, naruszając w ten sposób art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pominął część dowodów i wyjaśnień odnośnie braku oddziaływania drogi na środowisko. Według dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy przedmiotowa droga ma długość 179,5 m i nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Budowana ulica nie podlega szczegółowym kryteriom kwalifikacji sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, nie powoduje zatem zagrożeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, a więc nie emituje hałasu, który ograniczałby korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Sąd w uzasadnieniu wyroku, nie podając żadnych dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że inwestycja drogowa oddziaływuje na sąsiadującą z nią nieruchomość poprzez hałas i zjazdy, nie odnosząc się do dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i wyjaśnień inwestora oraz argumentów przedstawionych w decyzji Starosty Ś. i Wojewody [...].

Zdaniem autora skargi kasacyjnej ewentualny hałas nie oddziaływuje na działki sąsiednie i nie ogranicza korzystania z nich. Również zjazdy, które zostały zaprojektowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie powodują zagrożeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Normy określone w art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jeśli są przestrzegane przez inwestora, nie powodują ingerencji w działkę sąsiednią i nie ograniczają korzystania z niej. Błędne jest więc – zdaniem skarżącego kasacyjnie - twierdzenie Sądu, że przestrzeganie przepisów, w tym techniczno-budowlanych dotyczących usytuowania obiektów i urządzeń budowlanych, granic nieruchomości oraz ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia przy określeniu obszaru oddziaływania. Pominięcie przez Sąd części dowodów miało wpływ na rozstrzygnięcie i dlatego wyrok w niniejszej sprawie wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego (poprzez ich błędna wykładnię) jak i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym analiza tych zarzutów prowadzi do wniosku, że wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji Gmina upatruje w błędnym przyjęciu, że J. S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Ś. z dnia [...] września 2012 r. udzielającej Gminie Miejskiej Ś. pozwolenia na budowę ulicy Ś. wraz z infrastrukturą towarzyszącą taką jak budowa chodników, placu manewrowego, zjazdów, sieci kanalizacyjno - deszczowej i sanitarnej itp. Sąd pierwszej instancji ocenił bowiem, odmiennie niż organy orzekające w niniejszej sprawie, że działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane.

Powyższe stanowisko Sądu należało uznać za trafne. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że mimo, iż postępowanie wznowieniowe, w którym zapadła kontrolowana przez ten Sąd decyzja jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego to krąg stron winien być oceniony w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który to przepis stanowi Lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Słusznie także Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustawodawca w art. 3 pkt 20 omaw. ustawy zdefiniował pojęcie obszaru oddziaływania obiektu wskazując, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższe oznacza, że dla przyjęcia, że inwestycja oddziaływuje na daną nieruchomość w stopniu ograniczającym sposób jej zagospodarowania niezbędne jest wskazanie przepisów prawa materialnego, które takie ograniczenia będą zawierały. Słusznie Sąd pierwszej instancji ocenił, że przepisem szczególnym, który wprowadza takie ograniczenia w niniejszej sprawie jest m.in. art. 43 ust. 1 lit. c ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19,poz. 115, ze zm.), który nakazuje aby obiekty budowlane przy drogach były usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni jeśli chodzi o drogę gminną w terenie zabudowy. Zapis ten w przypadku nieruchomości skarżących ma kluczowe znaczenie albowiem z prawidłowych ustaleń organów administracji, w tej części zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że działka skarżących, bezpośrednio przylegająca do nieruchomości inwestycyjnej powstała w wyniku wcześniejszego podziału działki o nr [...] na działki nr [...] i [...]. Działka o nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną zaś działka nr [...] pozostała własnością skarżącej. Działka ta jest zabudowana i nie ulega wątpliwości, że zabudowania te posadowione są w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi projektowanej drogi. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazujący, że art. 43 ust. 1 lit. c omawianej ustawy nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego lecz sytuowania takiego obiektu względem istniejącej drogi (tak m.in. m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie II OSK 1687/07, dostępne http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że każda działalność inwestycyjna na nieruchomości skarżącej będzie musiała uwzględniać sąsiedztwo drogi publicznej w tym m.in. ewentualna rozbudowa istniejących budynków.

Rację ma również Sąd wojewódzki oceniając, że budowa zjazdów na nieruchomość skarżących także uzasadnia twierdzenie o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na nieruchomość J. S. poprzez ograniczenie w sposobie jej zagospodarowania. W tej sytuacji, wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie Gminy nie można skutecznie zarzucić wyrokowi Sądu pierwszej instancji błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim wskazuje się, że ten ostatni przepis nakłada ograniczenia możliwości zagospodarowania działki. Jedynie na marginesie należy także wskazać, że błędna wykładnia przepisu to mylne rozumienie jego treści. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że Sąd właściwie zinterpretował treść zarówno art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jak i art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o drogach publicznych. Uznanie za trafne zarzutów skarżącej kasacyjnie jakoby brak było w niniejszej sprawie podstaw do przyznania skarżącym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oznaczałoby natomiast przyjęcie, że doszło do błędu subsumcji czyli wadliwego uznania, że w ustalonym stanie faktycznym przepis ten ma zastosowanie. Ta wadliwość zarzutu skargi kasacyjnej pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Rację ma jedynie skarżąca kasacyjnie Gmina twierdząc, że w sposób nieuprawniony Sąd pierwszej instancji uznał, że oddziaływanie obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane związane będzie również z hałasem spowodowanym ruchem ulicznym. Wskazywana przez skarżącą moｿliwo懈 wyst麪owania takiej uciｹｿliwo彡i (w zwiｹzku ze zwi麑szonym haｳasem) nie dotyczy jej interesu prawnego i nie ograniczy moｿliwo彡i zagospodarowania dziaｳki. Uciｹｿliwo懈 ta niewｹtpliwie dotyczy interesu faktycznego, kty nie jest prawnie chroniony.

I wreszcie podkre徑enia wymaga, co uszｳo uwadze skarｿｹcej kasacyjnie Gminie, ｿe – jak przyjmuje si w orzecznictwie - przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (tak. m.in. NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie II OSK 451/13). A zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie jest istotne przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu czy inwestycja narusza jakiekolwiek normy zawarte zarówno w przepisach dotyczących ochrony środowiska jak i rozporządzeń wykonawczych, w tym m.in. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

W konsekwencji powyższego nie mógł odnieść spodziewanego skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. Bez znaczenia bowiem pozostaje czy Sąd pierwszej instancji ocenił oddziaływanie drogi na środowisko skoro kwestia ta nie ma wpływu na ocenę czy J. S. przysługuje przymiot strony. Z tych samych powodów nie można uznać za słuszny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący i rzetelny opisuje przyczyny, dla których uchylono zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu co uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej.

Z tych przyczyn – w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 tej ustawy.