Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 814/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3a pkt 3, art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1 i 3, art. 75 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 95 par. 1 i 2, art. 96, art. 98
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 734/18 w sprawie ze skargi D.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2018 r. nr SKO.4141.47.2018 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 734/18 oddalił skargę D.N. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium, SKO)

z 7 czerwca 2018 r. nr SKO 4141.47.2018 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Podczas kontroli w terenie, przeprowadzonej 19 stycznia 2018 r., pracownicy Zarządu Dróg i Transportu (dalej: ZDiT) stwierdzili zajęcie pasa drogowego - działki nr [...], obręb [...] będącej we władaniu zarządcy drogi, bez jego zezwolenia, w celu prowadzenia robót budowy przyłączy do nieruchomości przy ul. [...] 11 w Ł.. Roboty te prowadzili pracownicy firmy K. Sp. o.o. z siedzibą w Z. (dalej: spółka). W czasie kontroli 19 stycznia 2018 r. dokonano pomiaru zajętego terenu, sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Kolejna kontrola w terenie w dniu 23 stycznia 2018 r. potwierdziła, że roboty są nadal prowadzone w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi i obejmują taką samą powierzchnię.

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 19 lutego 2018 r. orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 31.025 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – części pasa jezdni o powierzchni 101,75 m2 i wjazdu o powierzchni 10 m2 ulicy [...] w Ł. (obręb [...], dz. nr [...]) w celu budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej posesji przy ul. [...] 11 (dz.nr [...]1, obręb [...]) w okresie od 19 do 23 stycznia 2018 r. Kara pieniężna stanowiła 10-krotność opłaty obliczanej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222; dalej: u.d.p.) w powiązaniu ze stawkami opłat na podstawie uchwały nr XXXIII/877/16 Rady Miejskiej w Łodzi z 31 sierpnia 2016 r.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, SKO ww. decyzją, na podstawie art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 12 u.d.p., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ II instancji stwierdził, że inwestorem budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej do posesji przy ul. [...] 11 w Ł. była strona. Na jej wniosek zarządca drogi ostateczną decyzją z 6 lutego 2017 r. na podstawie m.in. art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. udzielił zezwolenia na lokalizację przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ul. [...] (dz. nr [...] obręb [...]) do posesji przy ul. [...] 11 (dz.nr [...]1, obręb [...]), zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do decyzji, zaznaczając, że przed przystąpieniem do budowy przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej należy uzyskać decyzję na zajęcie pasa drogowego, stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p (pkt 1). Opisane prace były wykonywane od 19 do 23 stycznia 2018 r. i nastąpiło wówczas zajęcie pasa drogowego ul. [...] o powierzchni – jezdnia 101,75 m2 i wjazdu o powierzchni 10 m2. Przed kontrolą przeprowadzoną 19 stycznia 2018 r., do ZDiT nie został złożony wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dla prowadzenia robót drogowych w ww. pasie drogowym ul. [...] i żadna decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. Kolegium wyjaśniło, że nie ma podstawy prawnej do wydania zezwolenia na okres wsteczny. Dlatego złożenie przez stronę do zarządcy drogi po 23 stycznia 2018 r. wniosku nie mogło skutkować udzieleniem zezwolenia na okres sprzed daty tego wniosku.

Zdaniem SKO z § 5 umowy z 23 października 2017 r. na wykonanie prac usług instalacyjnych zawartej pomiędzy skarżącym jako zleceniodawcą a spółką jako wykonawcą wynikało, że to na stronie ciążył obowiązek wydania wykonawcy wszelkich dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia prac związanych z wykonaniem przyłączy, a więc i decyzji o zezwoleniu na lokalizację przyłączy, jak również zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu robót dla wykonania przyłączy. Nie zostało przedstawione upoważnienie/pełnomocnictwo szczególne udzielone spółce przez skarżącego do wystąpienia w jego imieniu do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Takiej cechy nie posiadał przekazany tekst e-maila. Odwołując się do treści art. 39 ust. 3 i 3a i art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. SKO stwierdziło, że uregulowania te nie wskazują podmiotu, na którego rzecz ma być udzielone zezwolenie. Zatem w konkretnych okolicznościach, uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie ww. zezwolenia może być zarówno inwestor, jak i prowadzący roboty wykonawca – faktycznie zajmujący pas drogowy, o ile zostanie wykazane udzielenie przez inwestora dla np. wykonawcy robót upoważnienia do występowania o zezwolenie lub uzyskanie zgody do odpowiednich organów w związku z prowadzoną inwestycją. Zdaniem SKO zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi podstawę do wymierzenia kary pieniężnej i w zasadzie obciąża inwestora wykonywanych prac, jako tego, który powinien wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Inwestor bowiem ponosi ryzyko wyboru wykonawcy i odpowiedzialność za powierzenie wykonania prac budowlanych innej osobie. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu realizacji określonej inwestycji, m.in. w sprawie budowy przyłączy inwestor może powierzyć innemu podmiotowi – wykonawcy, który jednakże prowadzi te prace na rzecz inwestora i może zajmować pas drogowy w celu prowadzenia prac, czyli działać w imieniu inwestora. Mimo to wykonawca jest odrębnym od inwestora podmiotem i łączy go treść zawartej cywilnej umowy na wykonanie robót. Zawarta 23 października 2017 r. umowa o wykonanie usług instalacyjnych między inwestorem – skarżącym a wykonawcą spółką ma charakter cywilnoprawny i nie uprawnia do przenoszenia obowiązków, jakie ma inwestor względem zarządcy drogi. Wobec tego dla zarządcy drogi stroną uprawnioną i zobowiązaną pozostawał inwestor.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) po rozpoznaniu skargi strony na w. decyzję, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1370 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Podał, że podstawą prawną skarżonej decyzji były przepisy u.d.p. (Dz.U. z 2017r. poz.2222 z późn. zm) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016r. poz.1264 ze zm.), m.in. art.4 pkt.1 u.d.p. definiujący pas drogowy, art. 40 ust.1 u.d.p. wprowadzający wymóg uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, art. 40 ust. 2 u.d.p. doprecyzowujący przypadki, których ww. zezwolenie dotyczy, w tym umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); art. 40 ust.12 u.d.p. określający przypadki wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego i obliczania jej wysokości.

Według Sądu I instancji okolicznością niesporną był fakt zajęcia pasa drogowego ul. [...] 11 na budowę przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej. W oparciu o ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 lutego 2017 r. zezwalającą stronie na lokalizację przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym przyjął wiedzę skarżącego, że przed rozpoczęciem prac budowlanych miał uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Skarżący takiego zezwolenia nie posiadał. Niesporna była także długość okresu zajęcia pasa drogowego (od 19 do 23 stycznia 2018r.), wielkość zajętego pasa (łącznie 110,75 m2) oraz wysokość wyliczonej kary (31.025 zł). Sporne było, na jaki podmiot winna być nałożona kara, czy na skarżącego jak uznały organy administracji, czy też na spółkę jako wykonawcę prac budowlanych, jak oczekiwała strona.

Według WSA organy trafnie nałożyły na stronę karę pieniężną, o której mowa w art. 40 ust.12 u.d.p. Skarżący był bowiem inwestorem budowy i to na jego rzecz wykonywano przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej. Prace budowlane faktycznie wykonywała spółka - wykonawca, lecz czyniła to na rzecz i w imieniu skarżącego.

Sąd przeanalizował umowę z 23 października 2017r. na wykonanie usług instalacyjnych zawartą pomiędzy skarżącym (zleceniodawcą) a spółką (wykonawcą), na podstawie której skarżący zlecił spółce wykonanie przyłącza wody i kanalizacji. Umowa była lakoniczna; określała jedynie przedmiot zlecenia, termin wykonania zlecenia (później zmieniony aneksem) oraz cenę (11.000 zł netto). Nadto w § 5 umowy określono, że zleceniodawca wyda wykonawcy wszelkie niezbędne dokumenty konieczne do prawidłowego przeprowadzenia prac instalacyjnych. Nie było w niej mowy o tym, kto ma wystąpić o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Skarżący wielokrotnie podnosił, że to spółka miała wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, o czym świadczyć miało udzielone jej pełnomocnictwo do tej czynności oraz korespondencja e-mailowa. Sąd zaznaczył, że skarżący, mimo wezwania organu, nie złożył pełnomocnictwa. Nie wiadomo było więc, jaką treść zawierało. Z treści e-maila z 22 października 2017r. wynikało natomiast, że na wynagrodzenie wykonawcy składa się m.in. suma 300 zł – zgłoszenie zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji, stwierdził, że nawet przy założeniu, że skarżący faktycznie udzielił pełnomocnictwa spółce, to pełnomocnictwo to było dla spółki do wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w imieniu i na rzecz strony. Wynikało to z treści pism pełnomocnika skarżącego (wezwanie spółki z 8 lutego 2017r., pismo procesowe z 12 lutego 2018r., odwołanie od decyzji organu I instancji, skarga). W pismach tych jest mowa, że pełnomocnictwo było do wystąpienia do zarządcy w imieniu skarżącego o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Wykonawcza miał wystąpić o zezwolenie na rzecz swojego mocodawcy (skarżącego), a więc zezwolenie miało być wydane na rzecz strony, a nie na rzecz spółki. Niesporne było, że spółka nie wystąpiła o takie zezwolenie. Nie oznaczało to jednak, że kara, o której mowa w art.40 ust.12 u.d.p. winna być wymierzona spółce, jak domagał się tego skarżący. To on był inwestorem i na jego rzecz oraz w jego imieniu przystąpiono do wykonywania prac budowlanych, zajmując pas drogowy. Okoliczność, że prace te wykonywała faktycznie spółka na podstawie umowy zlecenia z 23 października 2017r. nie zmieniało faktu, że to skarżący w rzeczywistości zajął pas drogowy.

Sąd I instancji zauważył, że jeżeli na podstawie udzielonego pełnomocnictwa spółka miała wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego to skarżący, przed zajęciem pasa przez wykonawcę, winien był dopilnować, aby takie zezwolenie w jego imieniu wykonawca faktycznie uzyskał. W przypadku braku takiego zezwolenia winien podjąć odpowiednie działania, zmierzające do uzyskania zezwolenia przed zajęciem pasa drogowego. Skarżący jednak tego nie uczynił. Dopiero po przeprowadzeniu kontroli przez pracowników zarządcy oraz wszczęciu postępowania administracyjnego skarżący 2 lutego 2018r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nastąpiło to jednak już po zajęciu pasa drogowego a zezwolenia nie można wydać na okres wsteczny poprzedzający dzień złożenia wniosku.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż to na spółkę winna być nałożona kara pieniężna gdyż nie wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, mimo udzielenia jej do tego pełnomocnictwa przez skarżącego.

Sąd wyjaśnił, że analiza orzecznictwa wskazuje, że kara pieniężna może być nałożona zarówno na inwestora, jak i w pewnych sytuacjach na wykonawcę (podwykonawcę). Zależy to od konkretnego stanu faktycznego. Zakładając, że skarżący rzeczywiście udzielił spółce pełnomocnictwa do wystąpienia w jego imieniu o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (a brak go w aktach), to zezwolenie miało być wystawione na skarżącego. Z zebranego materiału dowodowego nie wynikało, aby uzgodniono, że wykonawca uzyska zezwolenie na zajęcie pasa drogowego "na siebie" a nie w imieniu strony. Skarżący zresztą nawet nie podnosił takiej okoliczności. Sąd zgodził się z argumentem skargi, że skoro spółka nie wywiązała się z zobowiązania na które udzielono jej pełnomocnictwa, to winna zapłacić karę pieniężną, o której mowa w art.40 ust.12 u.d.p. Sąd podkreślił, że kara pieniężna jest nakładana na ten podmiot, który samowolnie zajął pas drogowy. Tym podmiotem był skarżący jako inwestor, na rzecz którego zajęto ww. pas, aby wykonać prace budowalne. Okoliczność, że spółka nie wywiązała się z uzgodnienia i nie wystąpiła, w imieniu inwestora i na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa, z wnioskiem o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznaczało, że winna być obciążona karą pieniężną. Skoro wykonawca rzeczywiście nie wywiązał się z tego uzgodnienia, a skarżący poniósł w związku z tym szkodę, to może rozważyć możliwość ewentualnego dochodzenia od spółki stosowanego odszkodowania.

Z wyrokiem WSA nie zgodziła się strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

1) naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 oraz ust 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji uznał, iż w to skarżący, jako inwestor był podmiotem zobowiązanym do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a co za tym idzie, że to jedynie skarżący mógł być adresatem decyzji administracyjnej wymierzającej karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, mimo że to faktycznie wykonawca inwestycji dokonał nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego, nie zaś sam inwestor;

2) naruszenie art. 96 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wykładnię, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał, iż skarżący, jako mocodawca, który udzielił wykonawcy jedynie pełnomocnictwa do złożenia w jego imieniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł., w rzeczywistości chciał doprowadzić ostatecznie do sytuacji, iż zezwolenie zostanie wydane na jego rzecz, a nadto WSA błędnie uznał, iż skarżący odpowiada za wszelkie działania, w tym czynności faktyczne wykonawcy, także na okoliczność niezłożenia przez wykonawcę takiego wniosku w imieniu skarżącego oraz faktyczne zajęcie pasa drogowego;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła ww. wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a, przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został w pełni wyjaśniony przez organy administracyjne, co wynikało z naruszenia przez organy art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie w pełni postępowania dowodowego w sprawie, nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań wykonawcy, który mógł potwierdzić dokonane między stronami ustalenia, tak jak i oczywistą okoliczność przejścia obowiązku wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł., jak i wskazać treść udzielonego mu przez wykonawcę pełnomocnictwa i jego zakres, a także i rozstrzygnąć w czyim imieniu dokonał faktycznej czynności zajęcia pasa drogowego, co skutkowało niezebraniem oraz nierozpatrzeniem w pełni istniejącego w sprawie materiału dowodowego, a w efekcie doprowadziło do błędnego oddalenia skargi zamiast uchylenia decyzji organu II instancji w całości;

2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został w pełni wyjaśniony przez organy administracyjne, co wynikało z naruszenia przez te organy art 8 k.p.a. poprzez oczywiste naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wynikało z nieprzeprowadzenia w pełni postępowania dowodowego, nierozpatrzenia w pełni sytuacji faktycznej występującej w sprawie, niewykorzystania posiadanej przez organy informacji, kto w istocie dokonał zajęcia pasa drogowego oraz swoistego wyzyskania okoliczności, iż skarżący jako inwestor stawiał się na każde żądanie organu, a z chwilą dowiedzenia się o stanie sprawy podjął wszelkie działania, aby usunąć nieprawidłowości spowodowane przez nierzetelnego wykonawcę, który nadużył istniejący między stronami stosunek pełnomocnictwa, a dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi zamiast uchyleniem decyzji organu II instancji w całości;

3) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie za prawidłowe w niniejszej sprawie przez organy administracyjne zastosowania art. 28 k.p.a. i uznanie, iż to skarżący powinien być stroną postępowania administracyjnego, nie zaś wykonawca inwestycji, mimo iż ten ostatni podmiot nie wykonał czynności w postaci złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani w imieniu mocodawcy - skarżącego, ani we własnym, a także faktycznie dokonał przedmiotowego zajęcia pasa drogowego ul. [...] w Ł., co doprowadziło ostatecznie do usankcjonowania przez WSA naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie doprowadziło do błędnego oddalenia skargi zamiast uchylenia decyzji organu II instancji w całości;

4) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., co wynikało z naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż sprawcą samowolnego zajęcia pasa drogowego jest skarżący, co miało skutek w postaci błędnego oddalenia skargi zamiast uchylenia decyzji organu II instancji w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 1 lipca 2022 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1 (W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 4 października 2022r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej, należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o czym stanowi art. 183 § 2 p.p.s.a.. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 tego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną, w granicach której rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W ramach podstawy skargi kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący ma obowiązek powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1007/06, LEX nr 377587).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej oraz prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja nie dają podstaw do twierdzenia, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu.

Przede wszystkim należy ustalić, że nie były sporne okoliczności zajęcia pasa drogowego ul. [...] 11 w Ł. na budowę przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej bez zezwolenia zarządcy drogi, długość okresu zajęcia pasa drogowego (od 19 do 23 stycznia 2018r.), wielkość zajętego pasa (łącznie 110,75 m2) oraz wysokość wyliczonej kary (31.025 zł). Sporne było, na który podmiot winna zostać nałożona kara, czy na skarżącego będącego inwestorem, jak uznały organy administracji, czy też na spółkę jako wykonawcę prac budowlanych, jak oczekiwała strona skarżąca.

Podważane były ustalenia organów i ich aprobata przez Sąd I instancji odnośnie osoby, na którą powinna być nałożona omawiana kara. Autor skargi kasacyjnej uważał, że nie zostało przeprowadzone wyczerpujące postępowanie dowodowe, gdyż nie przesłuchano przedstawiciela wykonawcy co do przejęcia przezeń obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego m.in. na podstawie pełnomocnictwa strony i który to podmiot faktycznie zajął sporny pasa drogowy (naruszenie art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. zgłoszone w pkt 2.1) petitum skargi kasacyjnej oraz art. 8 k.p.a. sformułowane w pkt 2.2) petitum skargi), co doprowadziło do usankcjonowania przez WSA stanowiska organów, że podmiotem odpowiedzialnym czyli stroną jest skarżący, a w konsekwencji do oddalenia skargi (naruszenie art. 28 k.p.a. zgłoszone w pkt 2.3) petitum skargi kasacyjnej oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zgłoszone w pkt 2.4) petitum tej skargi). Aprobata skarżonej decyzji SKO, naruszającej powołane przepisy k.p.a., skutkowała naruszeniem przez WSA art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co zostało zgłoszone w każdym z zarzutów naruszenia przepisów postępowania opisanych w pkt 2., tj. ppkt 1), 2), 3), 4) petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA nie są te zarzuty usprawiedliwione.

Za błędny uznać należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W rozpoznawanej sprawie zostały wypełnione wszystkie przesłanki z ww. przepisu.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przede wszystkim należy podnieść, że WSA dokonał wszechstronnej, całościowej oceny zaskarżonej decyzji, a skarżący kasacyjnie nie wykazał jakie to inne okoliczności – poza wymienionymi w skardze i rozpoznanymi przez WSA – nie zostały wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy.

Z kolei do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. (mających charakter tzw. wynikowy), mogłoby dojść jedynie w sytuacji naruszenia innych norm prawnych. W sytuacji braku stwierdzenia takich naruszeń, zastosowanie przez WSA art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi było prawidłowe.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji właściwie ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego przez organy i został w całości prawidłowo oceniony przez te organy (nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 80 k.p.a.). Dlatego nie było potrzeby przesłuchiwania wykonawcy (nie doszło także do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a.). Jak słusznie WSA podał, wykonawca miał działać – wystąpić o zezwolenie na zajęcie spornego pasa drogowego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego. Tak twierdził skarżący i tak też wynikało z treści wiadomości tekstowej, przesłanej 5 stycznia 2018 r. przez D.K. – Dyrektora Generalnego wykonawcy do strony, przedstawionej przez pełnomocnika strony.

Jak wynika z treści art. 95 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, można dokonać czynności prawnej przez przedstawiciela (§ 1), a czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego (§ 2). Przedstawicielstwo oznacza zastępstwo bezpośrednie. Przedstawiciel dokonuje czynności prawnej w imieniu i ze skutkiem dla osoby reprezentowanej. Oznacza to, że skutki prawne dokonanej czynności powstają bezpośrednio w sferze prawnej reprezentowanego z chwilą sporządzenia czynności prawnej przez przedstawiciela i przez samo jej sporządzenie.

Należy zauważyć, że naruszenie powyższego przepisu nie zostało podniesione w skardze kasacyjnej. Oznaczało to, że udzielone wykonawcy pełnomocnictwo należało wykładać w sposób, jak reguluje to art. 95 k.c.

Z kolei powoływane przez skarżącego w pkt 1.2) petitum skargi kasacyjnej uchybienie art. 96 k.c. nie dotykało zakresu pełnomocnictwa, gdyż przepis ten określa źródła jego powstania. Umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Przepis art. 98 k.c. wyróżnia pełnomocnictwo ogólne, które obejmuje umocowanie do czynności zwykłego zarządu oraz pełnomocnictwo określające rodzaj czynności do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, chyba że ustawa wymaga pełnomocnictwa do poszczególnej czynności. Bez względu na charakter pełnomocnictwa, zawsze pozostaje ono pełnomocnictwem, co do skutków odpowiada zasadom z art. 95 k.c.

Oznaczało to, że zezwolenie jeżeli miałoby być uzyskane przez wykonawcę, to z bezpośrednimi skutkami dla skarżącego (na niego), czyli inwestora. Decyzja z 6 lutego 2017 r. zezwalająca na lokalizacje przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej zobowiązywała skarżącego jako inwestora do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed przystąpieniem do budowy tychże przyłączy (jej pkt 1). W wycenie przesłanej przez wykonawcę w dniu 22 października 2017 r. (na 11.200 zł) była mowa o kosztach zgłoszenia zajęcia pasa drogowego – 300 zł. Jednakże w umowie zawartej 23 października 2017 r. między skarżącym a wykonawcą w § 5 zapisano, że zleceniodawca udzieli wykonawcy niezbędnych informacji, a także wyda wszelkie niezbędne dokumenty konieczne do prawidłowego prowadzenia prac instalacyjnych, a wartość prac remontowych wyceniono na 11.000 zł (§ 4 umowy). Do ww. umowy w dniu 21 stycznia 2018 r. sporządzono aneks, w którym nie wspominano o dokumentach, zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Tylko z opisanej wiadomości tekstowej wykonawcy z 5 stycznia 2018r. oraz pism strony kierowanych do organu wynikało, że skarżący udzielił pełnomocnictwa, które wywierało skutek określony przez WSA, aprobujący i w tym zakresie stanowisko organów, nawet gdyby to było pełnomocnictwo szczególne (ale ciągle pełnomocnictwo). Brak pełnomocnictwa w aktach, bo organy nie wystąpiły o nie do wykonawcy, a skarżący twierdził, że zostało sporządzone w jednym egzemplarzu przekazanym spółce, nie stanowiło istotnego uchybienia procesowego, skoro sam skarżący mówił o działaniu spółki w omawianym zakresie na podstawie pełnomocnictwa.

Dlatego słusznie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wykazywał, że zezwolenie miało być wydane na skarżącego i o takie zezwolenie miała wystąpić spółka, a nie o zezwolenie "na siebie". Wystąpienie/niewystąpienie przez spółkę z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego rodziło bezpośrednio skutki dla skarżącego. Zresztą dalsze działania strony, która 2 lutego 2018 r. wystąpiła do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wskazując jednocześnie we wniosku wykonawcę robót, potwierdzały, że skarżący był podmiotem, który zajmował sporny pas drogowy. Było to zgodne z zasadą wynikającą z art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p., że w decyzji zezwalającej na lokalizacje w pasie drogowym obiektów budowlanych, poucza się m.in. inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

W tej sytuacji niezasadne okazały się zarzuty zgłoszone w pkt 2.1), 2.3) i 2.4) petitum skargi kasacyjnej. Organy prawidłowo ustaliły, a Sąd I instancji zaaprobował, że umowa zawarta z wykonawcą i udzielenie mu pełnomocnictwa nie zmieniały stanu, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nadal miało być udzielone na rzecz strony, a nie spółki i w konsekwencji skarżący jako inwestor zajął pas drogowy nie posiadając na to zezwolenia zarządcy drogi. Oznaczało to, że prawidłowo została ustalona strona postępowania – skarżący. Nie doszło więc do naruszenia art. 28 k.p.a., definiującego stronę postępowania. Tym samym nie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Nie doszło też do uchybienia przez organy art. 8 k.p.a., gdyż wszechstronnie wyjaśniły, który z podmiotów: inwestor czy wykonawca był stroną kontrolowanego postępowania. Późniejsze współdziałanie skarżącego z organami nie miało wpływu na ustalenie podmiotu, który wcześniej zajął sporny pas drogowy bez zezwolenia. Niezasadny okazał się więc zarzut z pkt. 2.2) petitum skargi kasacyjnej.

W świetle powyższych ustaleń organy prawidłowo zastosowały art. 40 ust. 1, 2 i 12 12 u.d.p. przy ustalaniu podmiotu odpowiedzialnego (tutaj: strony) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i podlegającego sankcji – karze pieniężnej nakładanej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl ust. 2 pkt 3 ww. art. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z kolei w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, co zresztą dostrzegł też WSA, że z uregulowań tych wynika, że ustawodawca stanowiąc o konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym, nie wskazał podmiotu, który może być adresatem takiej decyzji. Należy zatem przyjąć, że uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót będzie zarówno inwestor, jak też prowadzący te roboty wykonawca - faktycznie pas drogowy zajmujący (por. wyroki NSA z: 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2393/14; 13 września 2014 r. sygn. akt II GSK 778/13, przytaczane przez skarżącego). Jednakże to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, gdy wykonawca ubiega się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania (por. wyroki NSA w sprawie II GSK 778/13, 20 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1732/16; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 761/13; 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 692/13 I II GSK 693/13; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zaś wykonawca miał wystąpić o zezwolenie w imieniu i na rzecz skarżącego, czyli zupełnie inny był stan faktyczny (por. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 5418/16; 6 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 3545/17).

Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut sformułowany w pkt 1.1) petitum skargi kasacyjnej, a także w pkt 1.2) jej petitum, o czym z kolei wyżej wspomniano.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało tę skargę oddalić.