Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 383/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 54 ust 2 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Marzena Kowalewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. O., K. O. wspólników spółki cywilnej [...] na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. O. i K. O. wspólnicy spółki cywilnej PUH "[...]" (dalej: "Wnioskodawca" lub "Strona" lub "Skarżący"), działając na podstawie art. 61 ustawy

z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2017.1460

ze zm.; dalej: "ustawa wdrożeniowa"), wnieśli do tutejszego Sądu skargę

na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa - pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. 2014-2020 (dalej: "IZ RPO [...]") - z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu pn.:"Wykorzystanie energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych przez PUH [...] s.c." (dalej: "Projekt").

Zaskarżone rozstrzygnięcie IZ RPO [...] zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskodawcy ubiegali się o dofinansowanie dla projektu "Wykorzystanie energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych przez PUH [...] s.c.". w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020 (dalej: "RPO [...]") w ramach konkursu nr [...]—[...] dla Działania nr [...]. Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł. Celem ww. działania jest zwiększenie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych w regionie, redukcji emisji gazów cieplarnianych, zmniejszenie stopnia degradacji środowiska naturalnego.

Przedmiotem projektu, mającego charakter komplementarny w stosunku

do wcześniej realizowanego projektu budowy instalacji solarnej realizowanego

ze środków własnych, objętego wnioskiem jest montaż trzech instalacji fotowoltaicznych oraz dwóch elektrycznych, sprężarkowych pomp ciepła typu powietrze-woda w: 1. G. przy ul. [...] – instalacja PV o mocy [...] KWp oraz instalacja pompy ciepła o mocy [...] KW; 2. [...] przy ul. [...] – instalacja PV o mocy [...] kWp; 3. [...] przy ul. [...] – instalacja PV o mocy [...] KWp oraz instalacja pompy ciepła o mocy [...] KW. Instalacje mają wykorzystywać energię słoneczną do wytwarzania energii elektrycznej na potrzeby własne Wnioskodawcy zaś występujący okresowo nadmiar energii, w przypadku braku chwilowego zapotrzebowania, oddawany będzie do publicznej sieci elektroenergetycznej. Energia cieplna wytwarzana przez pompy ciepła będzie wykorzystywana na potrzeby własne.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. art. 43 ustawy wdrożeniowej, wezwano Stronę, do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz poprawienia oczywistych omyłek pisarskich wymienionych w załączniku do wezwania w terminie 7 dni. Strona

w wyznaczonym terminie ostatecznie uzupełniła braki formalne wniosku, których istnienie nie było przedmiotem negatywnej oceny wniosku.

Z kolei pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. wezwano Stronę do dokonania poprawy/aktualizacji dokumentacji aplikacyjnej. Strona w dniu 22 stycznia 2018 r. przedstawiła poprawioną i zaktualizowaną dokumentacje aplikacyjną.

Pismem z dnia 22 lutego 2018 r. IZ RPO [...] poinformowała Stronę,

że ww. wniosek o dofinansowanie został odrzucony i nie podlega dalszej ocenie

ze [...] na negatywny wynik weryfikacji spełnienia wskazanych kryteriów oceny administracyjnej i wykonalności: 2.2. Możliwość dokonania oceny merytorycznej wniosku (kryterium administracyjności), 2.7. Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach (kryterium administracyjności), 2.8. Zasadność poziomu wsparcia w projekcie (kryterium administracyjności) i 3.3. Zdolność ekonomiczna (kryterium wykonalności) Kwalifikowalność projektu (kryterium dopuszczalności).

W uzasadnieniu ww. pisma IZ RPO [...] wskazała, że ww. kryteria 2.2., 2.8 i 3.3 nie zostały spełnione z uwagi uchybienia związane z kryterium 2.7.

W odniesieniu do kryterium 2.7, w ramach analizy finansowo/ekonomicznej stwierdzono wskazane uchybienia dotyczące błędnych obliczeń w ramach wskaźników efektywności finansowej oraz analizy wskaźników efektywności ekonomicznej; uwzględnienia nieprawidłowych przepływów pieniężnych; błędnego ujęcia współczynnika dyskontowego.

Ponadto stwierdzono, że Strona przedstawiła dokumentację konkursową, gdzie wskazano dwie korzyści ekonomiczne, tj. zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych oraz zwiększenie bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii. W przypadku drugiej z ww. korzyści w roku 2019 wskazano na korzyść ekonomiczną na poziomie [...] zł zaś w kolejnych latach korzyść ta ulega zmniejszeniu. Jak wskazała IZ RPO [...] Strona uzasadniła i obliczyła ww. korzyść jako ilość sprzedanej energii w danym roku pomnożona przez pięciokrotność energii elektrycznej za okres, w którym wystąpiła przerwa w dostawie energii wskazując, ze obliczenia zostały dokonane na podstawie Narzędzie analizy ekonomicznej polityki spójności 2014-2020 – grudzień 2014.

Jednakże, jak wskazała IZ RPO [...], zgodnie z ww. Narzędziem, Strona winna uwzględnić przy dokonywaniu przedstawionych wyliczeń, że kosztu niedostarczonej energii należy użyć do określenia wartości dodatkowej energii udostępnionej

w systemie dzięki realizacji projektu, w porównaniu do scenariusza zakładającego brak realizacji projektu, w którym zakłócenia są częstsze lub trwają dłużej. Prawdopodobieństwo wystąpienia zakłóceń w dostawach energii w przyszłości należy zatem porównać do prawdopodobieństwa wystąpienia takich zakłóceń w przypadku braku realizacji projektu, aby oszacować wartość energii dostarczonej dzięki uniknięciu zakłóceń. Jak dalej wskazała IZ RPO [...], Strona nie dokonała szczegółowych analiz wystąpienia zakłóceń, które zostałyby odniesione do przedmiotowego Projektu. Korzyść zidentyfikowana przez Stronę powinna wynikać z analiz historycznych i prognoz w zakresie przerw w dostawie energii elektrycznej, jak również ujmować wyłącznie proporcjonalny udział Projektu w stosunku do prawdopodobnych wielkości zakłóceń w dostawie energii elektrycznej. Tak przedstawiona korzyść wskazywałaby na sytuację, w której nieustannie na rynku wojewódzkim istnieje niedobór podaży energii elektrycznej.

W ramach oceny w fazie administracyjności i wykonalności wskazano także,

że Wnioskodawca został wezwany do poprawy wskaźnika Szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych (tony równoważnika CO2) poprzez podanie sposobu wyliczenia wartości wskaźnika, w odniesieniu się do wartości liczbowych. Zdaniem ekspertów przedstawione w odpowiedzi wyjaśnienia Wnioskodawcy z dnia 22 stycznia 2018 r. oraz dane w dokumentach nie uzasadniają i nie uwiarygadniają przyjętego wskaźnika (przyjęty Szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych = [...] /energia elektryczna/+ [...] /energia cieplna/) w części dotyczącej energii cieplnej.

Pismem z dnia 12 marca 2018 r. Strona wniosła do IZ RPO [...] protest

od ww. oceny.

W uzasadnieniu protestu Wnioskodawca stwierdził, że uzyskał niesłusznie negatywną ocenę kryterium wybory projektu: 2.2 Możliwość oceny merytorycznej wniosku kryterium administracyjności przez Ekspertów. Przytoczono udzieloną przez Wnioskodawcę odpowiedź na wezwanie o uzupełnienie i poprawienie dokumentacji, stwierdzając, że złożone wyjaśnienia w sposób jasny i przejrzysty podają sposób wyliczenia wartości wskaźników i odnoszą się do wartości liczbowych, a dołączona dokumentacja potwierdza uzyski każdej z instalacji PV, jak również podają szczegółową metodologię obliczeń uzysków energii cieplnej dla pomp ciepła. Zdaniem Strony, uzasadnienie negatywnej oceny Eksperta nie jest wyczerpujące, a jedynie lakoniczne i nie nawiązuje do zakresu treści korekt/ wyjaśnień złożonych przez Wnioskodawcę na etapie oceny administracyjności i wykonalności w odpowiedzi na pismo Urzędu Marszałkowskiego. Strona wskazała, że istnieje rozbieżność pomiędzy oceną dwóch Ekspertów. Zdaniem Wnioskodawcy podał on prawidłowo sposób wyliczenia wartości wskaźnika, odnosząc się do wartości liczbowych, która już pierwotnie w formularzu wniosku o dofinansowanie została określona jako [...] ton równoważnika CO2.

W ocenie Strony, jeden z Ekspertów nie wskazał dlaczego wartość przyjęta dla energii cieplnej jest niewiarygodna ([...]), ani też na jakich przesłankach czy też wyliczeniach oparł swoje stanowisko. Wskazano, że wskaźnik Szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych (tony równoważnika CO2) nie był dotychczas kwestionowany, a nadto, iż w przypadku projektów dotyczących wytwarzania energii cieplnej i elektrycznej ma charakter łączny, co oznacza, że jego wartość należy rozpatrywać globalnie, nie zaś w odniesieniu do poszczególnych rodzajów energii. Wskazano na sprzeczność uzasadnienia negatywnej oceny Eksperta z treścią pisma Urzędu Marszałkowskiego. Wnioskodawca wskazał, że nie został wezwany do podania sposobu wyliczenia wartości wskaźników, czyli osobno wskaźnika dla energii cieplnej i elektrycznej, a jedynie do podania sposobu obliczenia wartości wskaźnika. Zdaniem Strony organ nie zobowiązał go do przedstawienia przyjętych do wyliczeń założeń. W związku z powyższym ocena wniosku o dofinansowanie w tym kryterium została przeprowadzona z naruszeniem regulaminu konkursu, zasady równego traktowania, a więc w sposób nieprawny, skutkujący krzywdzącą oceną. Uzasadnienie negatywnej oceny zostało oparte na zakresie danych do przedstawienia, co do których Wnioskodawca nie został wezwany. Ponadto, według Wnioskodawcy, udzielając odpowiedzi na wezwanie, zgodnie z regulaminem konkursu przedstawił wartość wskaźnika na poziomie możliwym do osiągnięcia przez Wnioskodawcę. Zdaniem Strony, IZ RPO [...] w części pisma dotyczącej tego wskaźnika nie wskazała, iż jego wartość jest przeszacowana lub niedoszacowana i nie wzywała do korekty w tym zakresie. Wskazano, że w uzasadnieniach do negatywnej oceny dwóch Ekspertów również nie wskazano, aby wartość wskaźnika została przeszacowana lub niedoszacowana.

W ocenie Strony również ocena powyższego kryterium 2.7 przez Eksperta rozstrzygającego została przeprowadzona wadliwie i z naruszeniem regulaminu konkursu. Wnioskodawca stwierdził, że przedmiotowe kryterium powinno zostać uznane za spełnione przez każdego z Ekspertów.

W odniesieniu do kryterium wyboru projektu 2.7 Poprawność obliczeń

w przeprowadzonych analizach – kryterium administracyjności, w ramach analizy finansowej/ekonomicznej zdaniem Wnioskodawcy dokonał on prawidłowej korekty dokumentacji konkursowej, zgodnie z pismem Urzędu Marszałkowskiego,

zaś powoływanie się przez Eksperta rozstrzygającego na błędy, które nie zostały przedstawione w piśmie organu stanowi naruszenie regulaminu konkursu i procedury wniosków.

Wnioskodawca wskazał, że już w pierwotnie przedstawionej analizie ekonomicznej opisał metodykę szacowania wielkości biorących udział w tej analizie

i uzasadnił przyjęte wartości w odniesieniu do korzyści ekonomicznych "zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych (korzyść określona zgodnie z załącznikiem nr III

do rozporządzenia [...])" oraz "zwiększenie bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii (korzyść określona zgodnie z Podręcznikiem po analizie kosztów

i korzyści projektów inwestycyjnych. Narzędzie analizy ekonomicznej polityki spójności 2014-2020 - grudzień 2014r.)". Po korekcie na etapie oceny administracyjności i wykonalności Wnioskodawca w punkcie 6.1.1 pozostawił dwie korzyści ekonomiczne "zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych (korzyść określona zgodnie z załącznikiem nr III do rozporządzenia [...])" oraz "zwiększenie bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii" (korzyść określona zgodnie z Podręcznikiem po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych. Narzędzie analizy ekonomicznej polityki spójności 2014-2020 - grudzień 2014r.)" wraz z metodyką szacowania tych korzyści oraz uzasadnieniem przyjętych wartości w niezmienionym kształcie w stosunku do pierwotnej dokumentacji aplikacyjnej ponieważ projekt nie jest zaliczany do dużych projektów, a tym samym analiza ekonomiczna została przeprowadzona w sposób uproszczony, mimo, iż korzyści określono na podstawie ww. dokumentów, przedmiotowe rozwiązanie dopuszczają Wytyczne w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020 oraz Instrukcja przygotowania studium wykonalności dla projektów inwestycyjnych ubiegających się o wparcie z EFRR w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...].

Zdaniem Strony, żadna z uwag zawartych w piśmie Urzędu Marszałkowskiego dotyczących konieczność złożenia korekt/wyjaśnień na etapie oceny administracyjności i wykonalności nie wskazywała błędu i Wnioskodawca nie był wzywany do poprawy metodyki szacowania korzyści ekonomicznych. Eksperci oceniający nie wskazali tego jako błąd w piśmie przesłanym Wnioskodawcy wzywającym go do złożenia korekt/wyjaśnień na etapie oceny wykonalności, co oznacza, iż takowy błąd nie został popełniony. Potraktowanie przedmiotowego jako podstawy do uznania kryterium za niespełnione stanowi naruszenie regulaminu konkursu.

Wnioskodawca w formularzu studium wykonalności jasno wskazał, że projekt objęty zakresem wniosku o dofinansowanie nie jest zaliczany do projektów dużych. Tym samym analiza ekonomiczna została przeprowadzona zgodnie z ww. dokumentem i została przeprowadzona w sposób uproszczony i opiera się na oszacowaniu ilościowych i jakościowych skutków realizacji projektu.

Ponadto, Wnioskodawca dokonał wyceny korzyści ekonomicznych w miarę możliwości ich wyceny. Wskazano także, że brak jest danych historycznych prognozowanych dotyczących ilości niedostarczanej energii elektrycznej, za które przysługuje bonifikata dla Województwa Z.. W związku

z powyższym metodologia wskazana przez Eksperta rozstrzygającego była niemożliwa do wykonania ze względu na brak dostępnych danych - ENEA dostarcza jedynie dane dotyczące ilości czasu w jakim nastąpiła przerwa w dostawie energii, jednocześnie nie udostępniając danych dotyczących ilości energii niedostarczonej. W związku z powyższym Wnioskodawca biorąc pod uwagę relatywnie niewielką ilość energii elektrycznej jaka będzie oddawana do sieci z instalacji PV objętych zakresem projektu, w skali Województwa Z. (rocznie zużywane jest ok. [...] GWh), przyjął do wyliczenia, iż całość energii oddawanej do sieci będzie podstawą do określenia wartości korzyści czyli 69,06 MWh (co stanowi 0,0000115% ilości energii zużywanej rocznie w Województwie [...]. Wnioskodawca podkreśla również, iż Ekspert rozstrzygający w uzasadnieniu negatywnej oceny kryterium powołuje się na brak wykonania przez Wnioskodawcę szczegółowej wyceny korzyści ekonomicznych, co stoi w sprzeczności z zapisami dokumentów, na które Wnioskodawca powołuje się powyżej, w związku z tym brak jest obiektywnych przesłanek do uznania stanowiska eksperta rozstrzygającego

za zasadne.

Wskazano także na spełnienie kryterium 2.8 oraz 3.3., co ma wynikać

z przedstawionych w dokumentacji wskaźników (NPV/C, IRR/C, ENPV i ERCC, B/C) wskazujących na zasadność ekonomiczną realizacji projektu.

W proteście podniesiono także zarzuty o charakterze proceduralnym, dotyczące braku wyczerpującego uzasadnienia niespełnienia danego kryterium i oparcia negatywnej oceny na błędach, które nie zostały wskazane w piśmie Urzędu Marszałkowskiego dotyczącym konieczności złożenia korekt/wyjaśnień na etapie oceny administracyjności i wykonalności.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr j.w. IZ RPO [...] poinformowała Stronę,

że protestu nie uwzględnia.

IZ RPO [...] wskazała, odnosząc się do oceny wniosku w zakresie kryterium

2.2. Możliwość dokonania oceny merytorycznej wniosku, że pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. IZ RPO poinformowała Stronę o konieczności dokonania w dokumentacji aplikacyjnej szeregu, wymienionych w tym piśmie (załącznik nr 1 do pisma), niezbędnych zdaniem IZ RPO uzupełnień i poprawek (zgodnie z procedurą określoną w podrozdziale 3.8 Regulaminu konkursu).

W załączniku nr 1 do wyżej przywołanego pisma, w punkcie 3 zobowiązano Wnioskodawcę, aby w odniesieniu do przedstawionych we wniosku, w sekcji E.2 wskaźników rezultatu: produkcja energii elektrycznej oraz produkcja energii cieplnej podał sposób wyliczenia wartości wskaźników, odnosząc się przy tym do wartości liczbowych. Wyliczenia można przedstawić również w osobnym załączniku w sekcji

J wniosku o dofinansowanie. W punkcie 4 poproszono, ażeby Wnioskodawca

w stosunku do wskaźnika dot. szacowanego rocznego spadku emisji gazów cieplarnianych podał analogicznie jak w pkt 3 sposób wyliczenia wartości wskaźnika, odnosząc się do wartości liczbowych, które można przedstawić w osobnym załączniku.Wskazano dalej, że odnosząc się do wezwania IZ RPO [...] Wnioskodawca złożył stosowne uzupełnienia i poprawki wraz z wyjaśnieniami określając m.in.: wskaźnik rezultatu Produkcja energii elektrycznej z nowo wybudowanych instalacji wykorzystujących OZE [ MWhe/rok] na poziomie [...] MWhe/rok, oraz wskazując na metodę jego wyliczenia. Wskaźnik Produkcja energii cieplnej z nowo wybudowanych instalacji wykorzystujących OZE [MWhe/rok] określony został liczbą [...] MWhe/rok wraz z metodą wyliczenia. Wskaźnik Szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych [tony równoważnika C02] Wnioskodawca określił na poziomie [...] ton równoważnika C02. Przedstawiona wartość to suma oszacowanego rocznego spadku emisji gazów cieplarnianych uzyskana dzięki zastosowaniu instalacji PV' [...] plus wartość uzyskana dzięki zastosowaniu pomp cieplnych [...].

Następnie, IŻ RPO podniosła, że Regulamin konkursu wskazuje w przywołanym, także przez Wnioskodawcę rozdziale VI Zasady dotyczące realizacji projektów (podrozdział 6.1, pkt 5), iż (cyt.): niezależnie od rodzaju i charakteru wskaźnika ocenie podlegać będzie jego określona wartość docelowa (podkreślenie IZ RPO [...], opis sposobu pomiaru i monitorowania. Następnie w pkt 10 wyraźnie zwrócono uwagę, że dodatkowe informacje pomocne w przygotowaniu wskaźników znajdują się w załączniku nr 8 do niniejszego regulaminu. Załącznik nr 8 do Regulaminu konkursu nazwany Metryki wskaźników dla działania 2.10 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł precyzyjnie określił sposób wyliczania m.in. wskaźnika Szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych [tony równoważnika C02).

1) Dla projektów przewidujących jedynie produkcję energii elektrycznej z OZE:

Szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych = Wartość wskaźnika produkcja energii elektrycznej [MWhe/rok] x [...] [...] MWh.

W przypadku projektu Wnioskodawcy wyliczenie wygląda następująco: [...] - oznacza to poprawność określenia wartości przedmiotowego wskaźnika.

2) Dla projektów przewidujących jedynie produkcję energii cieplnej z OZE:

Szacowany spadek emisji gazów cieplarnianych = AE

W przypadku rozbudowy/modernizacji instalacji wytwarzającej energię cieplną,

do obliczenia oszczędności w emisji dwutlenku węgla C02 stosujemy następujący wzór:

AE = E1-E2 gdzie:

E1 - roczna emisja dwutlenku węgla z instalacji przed realizacją projektu,

E2 - roczna emisja dwutlenku węgla z instalacji po realizacji projektu.

IZ RPO [...] wskazała na brak możliwości wyliczenia przedmiotowego wskaźnika, ponieważ Wnioskodawca nie podał wszystkich danych pozwalających

na zweryfikowanie poprawności obliczeń. Powoduje to brak możliwości oceny wartości docelowej, a w konsekwencji naruszenie zapisów Regulaminu konkursu, o których mowa w rozdziale VI Zasady dotyczące realizacji projektów (podrozdział 6.1, pkt 5).

W konsekwencji IZ RPO [...] potwierdziło ocenę dokonaną przez ekspertów obradujących w ramach KOP. Przedstawione zalecenia skierowane do Wnioskodawcy w piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. w powiązaniu z dokumentacją konkursową, z którą Wnioskodawca - przystępując do konkursu - winien być zapoznany, stanowią logiczną całość. Zdaniem organu, dlatego też brak jest racjonalnych przesłanek, aby wskazywać na niejednoznaczne i wadliwe sformułowania zawarte w ww. piśmie, a także na ponowne wzywanie do uzupełnienia/poprawy dokumentacji aplikacyjnej.

Przechodząc do analizy kryterium 2.7 - Poprawność obliczeń

w przeprowadzonych analizach (kryterium administracyjności), w dalszej części rozstrzygnięcia IZ RPO wskazała, że Wnioskodawca w załączniku nr 1 do wcześniej przywołanego pisma z dnia 29 grudnia 2017 r. w punkcie 9 został zobowiązany

do dokonania korekty zapotrzebowania na kapitał obrotowy (Tab.5.6.1. Kalkulacja zapotrzebowania na kapitał obrotowy - poz.4), następnie (pkt 10) do weryfikacji nakładów inwestycyjnych (Tab.5.6.2. Rachunek przepływów pieniężnych dla projektu), w dalszej kolejności (pkt 11) do zweryfikowania wartości wskaźnika B/C.

Na zakończenie (pkt 12) poproszono, aby Wnioskodawca ujednolicił informacje

oraz dane przedstawione w całej dokumentacji aplikacyjnej w następstwie wniesionych uzupełnień wynikających z uwag ujętych w załączniku nr 1 do pisma, o którym mowa powyżej.

W odniesieniu do błędów zidentyfikowanych przez eksperta w zakresie wskaźników efektywności finansowej ujętych w Studium wykonalności (część ekonomiczno-finansowa), w tabeli 5.9.1. Wskaźnik FNPV/C i FRR/C wyjaśniono,

że treść Instrukcji przygotowania studium wykonalności dla projektów inwestycyjnych ubiegających się o wsparcie z EFRR w ramach RPO [...] (dalej: Instrukcja przygotowania SW) wskazuje, iż podczas wyliczania wskaźników FNPV/C i FRR/C

na podstawie prognozy przepływów pieniężnych odpowiadającej okresowi użytkowania projektu (okresowi referencyjnemu) powinny być ujęte wydatki oraz wpływy. Z tym jednak zastrzeżeniem, że w ramach wydatków podatki (m.in. podatek dochodowy) nie powinny być uwzględniane w analizie finansowej, a jedynie w ramach analizy trwałości. Tymczasem, Wnioskodawca nie zastosował się do przedmiotowej dyspozycji i do wyliczenia wskaźników FNPWC i FRR/C zastosował - w ramach wydatków - koszty inwestycyjne, które uwzględniały właśnie podatek ([...] zł).

Przechodząc z kolei do analizy wartości stopy dyskontowej przyjętej do wyliczenia wskaźnika B/C, IŻ RPO zauważyła, że Wnioskodawca wprawdzie w części ekonomiczno-finansowej w zakładce "Założenia", w tabeli 6.1 Założenia analizy ekonomicznej, w pozycji nr 1 Ekonomiczna stopa procentowa przyjął prawidłową wartość 5%, jednakże w zakładce "Obliczenia", w tabeli 6.1.1. Wskaźnik ENPV i ERR, w pozycji 6.1 Współczynnik dyskontowy Wnioskodawca przy wyliczeniu przyjął błędną wartość zaczerpniętą z zakładki "Założenia", z tabeli 5.1 Założenia analizy finansowej (Założenia D8), w której Finansowa stopa procentowa (poz. 2) określona była na poziomie 4%.

IZ RPO dalej wskazała, że w załączniku nr 1 do pisma z dnia 29 grudnia 2017 r., w punkcie 8 Wnioskodawca został zobowiązany, aby w odniesieniu do pkt. 6.1.1 Studium wykonalności (część opisowa) - zaprezentował metodykę oszacowania wielkości biorących w tej analizie udział. Pouczono, aby szczególny nacisk położyć

na opis metodyki szacowania korzyści społecznych (oraz zasadności ich ujęcia

w przeprowadzonych analizach). Wskazano, aby analizę ekonomiczną w zakresie doboru korzyści zewnętrznych należy przeprowadzić zgodnie z wymaganiami wynikającymi z Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014- 2020 oraz Załącznika III Rozporządzenia wykonawczego UE 2015/207. Powyższą informację sporządzono na podstawie weryfikacji, z której wynikało, że Wnioskodawca przedstawił w analizie nieuzasadnione korzyści np. zwiększona wartość ziemi budowlanej. Zatem poproszono, aby Wnioskodawca ujednolicił informacje w Studium wykonalności (uzasadnił przyjęte wartości) oraz w modelu finansowym.

Wnioskodawca w uzupełnionym i poprawionym Studium wykonalności wskazał, iż w procesie realizacji oraz eksploatacji projektu rozpoznał następujące korzyści

dla społeczeństwa:

- zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych - korzyść określona zgodnie

z załącznikiem nr III do rozporządzenia 2015/207; w wyniku realizacji projektu Wnioskodawca zaspokoi część swojego zapotrzebowania na energię elektryczną

w oparciu o energię elektryczną, która będzie wytwarzania przez instalację fotowoltaiczną objętą zakresem niniejszego projektu, z kolei część energii cieplnej wytwarzanej dotychczas w oparciu o spalanie gazu ziemnego zostanie zastąpiona przez energię cieplną wytwarzaną przez pompy ciepła; w rezultacie umożliwi

to Wnioskodawcy zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych - C02; korzyść oszacowana została jako roczny spadek emisji gazów cieplarnianych (wartość wskaźnika rezultatu "Szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych [tony równoważnika C02/rok]", który został przemnożony przez ukrytą cenę emisji C02

w wysokości [...] EURO za tonę) i przez [...] PLN (średni kurs EURO Narodowego Banku [...] z dnia sporządzenia analizy finansowej);

- zwiększenie bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii - korzyść ekonomiczna określona na podstawie Podręcznika po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych. Narzędzie analizy ekonomicznej polityki spójności 2014-2020 - grudzień 2014 r.

a) w ramach realizacji projektu wybudowana zostanie instalacja fotowoltaiczna, która zostanie podłączona do publicznej sieci energetycznej; dzięki temu będzie ona zaspokajać potrzeby własne Wnioskodawcy, a nadwyżki wytwarzanej energii elektrycznej będą oddawane do publicznej sieci energetycznej; instalacja fotowoltaiczna będzie dodatkowym źródłem wytwarzającym energię elektryczną na terenie Województwa Z., co w kontekście rosnącego popytu na energię elektryczną w Województwie [...] przełoży się na zwiększenie bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii. Rosnący popyt na energię elektryczną, któremu nie będzie towarzyszył wzrost jej podaży prowadziłby do przerw w dostawach energii elektrycznej i zmniejszenia bezpieczeństwa energetycznego, co zakłócałoby funkcjonowanie gospodarstw domowych, podmiotów gospodarczych itp.; w związku z faktem, iż w wyniku realizacji projektu zapewniona zostanie dodatkowa podaż energii elektrycznej, tym samym zwiększone zostanie bezpieczeństwo i niezawodność dostaw energii na terenie Województwa Z.; korzyść ekonomiczna została obliczona zgodnie z Podręcznikiem po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych. Narzędzie analizy ekonomicznej polityki spójności 2014-2020 - grudzień 2014 jako ilość energii wytworzonej w danym roku przez instalację fotowoltaiczną przez pięciokrotność ceny energii elektrycznej za okres, w którym wystąpiła przerwa- co wynika z faktu, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami za każdą niedostarczoną jednostkę energii elektrycznej odbiorcy przysługuje bonifikata w wysokości pięciokrotności ceny energii elektrycznej za okres, w którym wystąpiła przerwa; Średnia cena energii elektrycznej w roku 2016 na rynku konkurencyjnym zgodnie z Informacja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nr 17/2017 w sprawie średniej ceny sprzedaży energii elektrycznej na rynku konkurencyjnym za rok 2016 wyniosła [...] PLN za 1 MWhe; szczegółowe wyliczenia w ww. zakresie zawarto w modelu finansowym w zakładce założenia w tabeli "Pozostałe założenia" oraz obliczenia w tabeli: "6.1.1. Wskaźnik ENPV i ERR" oraz "6.1.2. Wskaźnik B/C";

b) w wyniku realizacji projektu Wnioskodawca będzie wykorzystywał mniej gazu ziemnego pochodzącego z sieci, dzięki czemu gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa, instytucje publiczne, itp. będą miały dostęp do większej ilości gazu ziemnego, zwłaszcza w okresach kiedy występuje jego wysokie zużycie; w związku z powyższym podmioty na terenie Województwa Z. (gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa, instytucje państwowe, itp.) powinny doświadczyć poprawy komfortu funkcjonowania poprzez poprawę dostępu do gazu ziemnego nawet w okresach jego zwiększonego wykorzystania; korzyść została obliczona jako ilość gazu ziemnego zaoszczędzonego przez Wnioskodawcę dzięki wykorzystaniu pomp ciepła przemnożona przez współczynnik konwersji oraz stawkę za 1 kWh gazu ziemnego.

IZ RPO [...] uznała, że jak wynika z powyższego, Strona wskazała,

iż powyższych obliczeń dokonała na podstawie dokumentu pn.: "Przewodnik po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych - Narzędzie analizy ekonomicznej polityki spójności 2014-2020". Zgodnie z powyższym "Narzędziem", niektóre projekty inwestycyjne w sektorze energii elektrycznej, takie jak modernizacja stacji transformatorowej, włączenie odnawialnych źródeł energii do sieci elektroenergetycznej lub projektów inteligentnych sieci energetycznych w celu lepszego zaspokajania zapotrzebowania szczytowego, mogą przyczynić się do ograniczenia częstotliwości występowania zakłóceń w dostawach energii elektrycznej w ciągu dnia lub w pewnym okresie roku, lub na określonych obszarach geograficznych. Podobnie projekty w sektorze gazu, takie jak budowa terminali skroplonego gazu ziemnego, zwiększenie krajowej pojemności magazynowej lub nowe gazociągi, które powoduję zmianę lub dywersyfikację źródeł dostaw gazu, mogą pomóc uniknąć nieoczekiwanego braku dostaw gazu. We wszystkich tych sytuacjach końcowi konsumenci energii odnoszą korzyści ze zwiększonego bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii, co należy odpowiednio wycenić. W tym celu można przyjąć dwa podejścia. Pierwsze polega na oszacowaniu gotowości użytkowników do płacenia za zwiększoną niezawodność i bezpieczeństwo dostaw energii. Gotowość do płacenia można oszacować za pomocą:

- ujawnionych preferencji - jeżeli istnieje system rekompensat dla użytkowników

na pokrycie strat poniesionych na skutek zakłóceń w dostawie energii, rekompensaty wypłacone za ilość niedostarczonej energii lub czas trwania zakłóceń można uznać za wskaźnik zastępczy gotowości użytkowników

do akceptacji niskiej jakości usług, który zasadniczo powinien być równy gotowości do płacenia za ulepszoną usługę. Jeżeli system rekompensat

nie istnieje a użytkownicy projektu korzystają z alternatywnych systemów produkcji/dostaw energii (własnych lub zapewnianych przez innych) w celu zapewnienia ciągłości świadczenia usług nawet podczas (zazwyczaj krótkich) okresów zakłóceń, całkowite koszty związane z tymi systemami alternatywnymi można uznać za wskaźnik zastępczy wartości zwiększonej niezawodności zużycia energii. Kolejną metodą jest obliczenie kosztu unikniętego zapewnienia bezpieczeństwa dostaw za pomocą drugiego w kolejności najlepszego wariantu (np. w przypadku projektu połączeń międzysystemowych sieci gazowej drugim w kolejności najlepszym wariantem może być podziemny zbiornik magazynowy gazu lub instalacja LNG);

- deklarowanych preferencji - można zastosować wycenę warunkową

ad hoc w celu uzyskania maksymalnej ceny, jaką użytkownicy projektu gotowi byliby zapłacić za ograniczenie częstotliwości/czasu trwania zakłóceń dostaw energii;

- transferu korzyści - należy również zbadać możliwość przekazania wartości gotowości do płacenia oszacowanych w innych państwach do kraju, w którym realizowany jest projekt (transfer korzyści).

W niniejszej sprawie, Strona (jak wskazuje w analizie ekonomicznej) przyjęła pierwsze podejście polegającej na oszacowaniu gotowości użytkowników do płacenia za zwiększoną niezawodność, bezpieczeństwo dostaw energii za pomocą ujawnionych preferencji. Jednakże, Strona nie zastosowała kosztu niedostarczonej energii do określenia wartości dodatkowej energii udostępnionej w systemie dzięki realizacji projektu, w porównaniu do scenariusza zakładającego brak realizacji projektu, w którym zakłócenia są częstsze lub trwają dłużej. Prawdopodobieństwo wystąpienia zakłóceń w dostawach energii w przyszłości należałoby zatem porównać

do prawdopodobieństwa wystąpienia takich zakłóceń w przypadku braku realizacji projektu, aby oszacować wartość energii dostarczonej dzięki uniknięciu zakłóceń. Takie postępowanie jest zalecane (patrz Przewodnik: pozycja 5.8.1.2 Zwiększenie bezpieczeństwa i niezawodności dostaw) przy analizie ekonomicznej w ramach przedmiotowego projektu i zidentyfikowanej przez Stronę korzyści. W tym kontekście, ekspert słusznie zauważył, że Strona nie dokonała szczegółowych analiz wystąpienia zakłóceń, które powinny wynikać z analiz historycznych prognoz w zakresie przerw

w dostawie energii elektrycznej, jak również ujmować wyłącznie proporcjonalny udział przedmiotowego projektu (zdolności Projektu, a więc wielkości produkcji energii elektrycznej) w stosunku do prawdopodobnych wielkości zakłóceń w dostawie energii elektrycznej.

Mając na względzie powyższe, instytucja rozpatrująca protest stanęła

na stanowisku, że Strona przyjęła niewiarygodne założenia, które nie odzwierciedlają rzeczywistych korzyści projektu z punktu widzenia całej społeczność. Wiarygodność

i rzetelność prowadzonej analizy została wypaczona przez brak uwzględnienia prawdopodobieństwa wystąpienia zakłóceń w dostawach energii w przyszłości. Należałoby zatem porównać prawdopodobieństwo wystąpienia takich zakłóceń

w przypadku braku realizacji projektu - aby oszacować wartość energii dostarczonej dzięki uniknięciu zakłóceń. W tym kontekście, zapisy (treść) oraz wyniki obliczeń zawarte w dokumentacji aplikacyjnej (SW: podrozdział 6.1.1 założenia analizy ekonomicznej, arkusz obliczeniowy - pozycje 6.1.1 i 6.1.2) budzą poważne wątpliwości co do poprawności i rzetelności prowadzonej analizy korzyści ekonomicznych (a w szczególności: - zwiększenie bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii). W konsekwencji powyższego, jakość przedstawionej dokumentacji aplikacyjnej nie pozwoliła IZ RPO [...] na dokonania adekwatnej oceny merytorycznej wniosku.

W rzeczywistości bowiem trudno ustalić czy realizacja projektu wpłynie na poprawę sytuacji społeczno-ekonomicznej otoczenia projektu, albowiem wskaźniki ekonomiczne zostały obliczone na podstawie błędnego oszacowania gotowości użytkowników do płacenia za zwiększoną niezawodność i bezpieczeństwo dostaw energii za pomocą ujawnionych preferencji.

Z powyższych przyczyn IZ RPO [...] uznała argumentację Strony w powyższym zakresie zawartą w proteście za bezpodstawną.

W odniesieniu do oceny wniosku w zakresie kryterium 2.8 – Zasadność poziomu wsparcia w projekcie organ stwierdził, że analiza korzyści zidentyfikowanej przez Wnioskodawcę (zwiększenie bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii) nie została oparta o analizę historycznych danych i prognoz w zakresie przerw w dostawie energii elektrycznej, jak również nie ujęto proporcjonalnego efektu przedmiotowego projektu w stosunku do prawdopodobnych wielkości zakłóceń w dostawie energii elektrycznej. Założenia przyjęte przez Wnioskodawcę oraz analiza korzyści ekonomicznej nie obrazują faktycznej korzyści z tytułu realizacji niniejszego projektu, a więc Wnioskodawca nie wskazał w jakim czasie oraz w jakim stopniu (jakiej wielkości) produkcja energii będącej wynikiem projektu spowoduje zmniejszenie zakłóceń w dostawie energii.

Ponadto zauważono, że Wnioskodawca przyjął w Studium wykonalności (część opisowa), w sekcji 5.4.2, że projekt przyczyni się do wygenerowania oszczędności w kosztach energii elektrycznej na poziomie [...] PLN/rok w 1 roku eksploatacji projektu oraz gazu ziemnego na poziomie [...] PLN/rok. Jednocześnie – zdaniem IŻ RPO - trudno ustalić, w jaki sposób ujęto powyższe wartości w analizie finansowej (arkuszu kalkulacyjnym). Nakłady inwestycyjne zostały uwzględnione w rachunku przepływów pieniężnych w okresie po realizacji projektu w wysokości [...] zł (tabeli 3.1.3 i 5.6.2) oraz [...] (tabela 5.8.1), natomiast w tabeli 5.9.2 ujęto wartość w kwocie (-) [...] zł, co wskazuje na niepoprawną metodykę obliczeń wskaźników ENPV oraz FNPV/C. Powyższe okoliczności w ocenie organu wskazują na to, iż Wnioskodawca obrał błędną metodykę analizy kosztów i korzyści.

W ocenie IŻ RPO, mając na uwadze powyższe trudno uznać, iż oceniany projekt jest realny z gospodarczego i finansowego punktu widzenia oraz przynosi pozytywne skutki społeczno-gospodarcze, co uzasadniłoby poziom wsparcia w zakresie przewidzianym w ramach EFRR. Wykazana powyżej niepoprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach rzutuje na jakość obliczonych wskaźników ujętych w tabeli 6.1.1. Wskaźnik ENPV i ERR oraz w tabeli 6.1.2. Wskaźnik B/C, co w konsekwencji oznacza, iż zasadność ekonomiczna realizacji projektu budzi wątpliwości.

Zdaniem IZ RPO skoro przeprowadzona w projekcie Wnioskodawcy analiza kosztów i korzyści - w ocenie instytucji rozpatrującej protest - nie jest prawidłowa, a jej wyniki (wskaźniki ekonomiczne) są niewiarygodne przez to, że Wnioskodawca zastosował nietrafną metodykę oszacowania kosztów i korzyści w zakresie spornego efektu zewnętrznego przedstawionego w poz. 4.1 (Zwiększenie bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii), tabela 6.1.1. (Wskaźnik ENPV i ERR) ujętej w Studium wykonalności (arkusz kalkulacyjny "Obliczenia"). W konsekwencji istnieją uzasadnione wątpliwości czy projekt posiada minimalny wymagany poziom efektywności społeczno-gospodarczej i wskutek tego nie spełnia kryterium 3.3 – Zdolność ekonomiczna (kryterium wykonalności).

Końcowo IZ RPO stwierdziło, że niezasadne są zarzuty jakoby eksperci błędnie ocenili przedmiotowy projekt oraz, że naruszono zasady Regulaminu KOP czy też Załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu. Za niezasadne uznano także zarzuty dotyczące braku upoważnienia do pełnienia funkcji eksperta przez jedną z osób oceniających wniosek.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Strona wniosła skargę

do tutejszego Sądu, wnosząc o jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia IZ RPO [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżanemu rozstrzygnięciu Strona zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 53 ust. 1 i ust 2 pkt. 1 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieuwzględnienie protestu Skarżącego na skutek wadliwej weryfikacji przez IZ RPO [...] prawidłowości oceny projektu dokonanej przez komisję oceny projektów w zakresie kryteriów wyboru projektów i zarzutów protestu, co skutkowało nieuwzględnieniem protestu i uznaniem, że wniosek o dofinansowanie został odrzucony i nie podlega dalszej ocenie ze względu na negatywny wynik weryfikacji spełniania kryteriów oceny merytorycznej;

- naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37

ust. 1 ustawy wdrożeniowej, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niedostrzeżenie przez IŻ RPO [...], że wyboru projektów

do dofinansowania dokonano w sposób nieprzejrzysty oraz nierzetelny;

- naruszenie przepisów prawa, tj. art. 57 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z kryterium: 2.2 Możliwość dokonania oceny merytorycznej wniosku (kryterium administracyjności), 2.7 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach (kryterium administracyjności)j 2.8 Zasadność poziomu wsparcia w projekcie (kryterium administracyjności), 3.3 Zdolność ekonomiczna (kryterium wykonalności), wskazanymi w Kryteriach Wyboru Projektów dla działania 2.10 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł, stanowiących załącznik nr [...] do Regulaminu Konkursu - ZAŁĄCZNIK nr [...] do Uchwały nr [...] KM RPO [...] 2014-2020 z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Z. 2014-2020 z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie przyjęcia kryteriów wyboru projektów w ramach działania 2.10 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł, zmienionej Uchwałą nr 31/16 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Z. 2014-2020 z dnia 22 marca 2016 r., poprzez uznanie, że wniosek został odrzucony i nie podlega dalszej ocenie

ze względu na negatywny wynik spełniania ww. kryteriów oceny merytorycznej, podczas gdy prawidłowe ponowne sprawdzenie przez Instytucję Zarządzającą wniosku pod względem kryteriów wyboru projektów opisanych w tym punkcie winno doprowadzić do uwzględnienia w całości protestu, a przez to do uznania, że projekt spełnia ww. kryteria oceny merytorycznej;

- naruszenie przepisów prawa, tj. art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z punktem 3.3.1 i 3.3.7 Regulaminu Konkursu poprzez nieuprawniony udział w ocenie projektu eksperta rozstrzygającego, podczas gdy eksperci I i II oceniający projekt nie negowali spełniania przez wniosek o dofinansowanie kryterium 2.7, 2.8.,3.3 i wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie opinii eksperta rozstrzygającego, jak i nieuprawniony udział eksperta rozstrzygającego w ocenie spełniania kryterium 2.2. podczas gdy nie było niezgodnych ocen ekspertów I i II w tym kryterium,

- naruszenie przepisów prawa, tj. art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z punktem 3.3.3, 3.8.1, 3.8.5 Regulaminu Konkursu poprzez brak wezwania wnioskodawcy do uzupełnień/korekt i wyjaśnień przedstawionych informacji, które to braki stały się przyczyną uznania niespełniania przez wniosek o dofinansowanie kryterium 2.2 Możliwość dokonania oceny merytorycznej wniosku (kryterium administracyjności), 2.7 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach (kryterium administracyjności),-2.8 Zasadność poziomu wsparcia w projekcie (kryterium administracyjności), 3.3 Zdolność ekonomiczna (kryterium wykonalności).

Ponadto Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. Regulaminu Konkursu w ramach Regionalnego programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020, numer konkursu [...] wraz z rejestrem zmian regulaminu oraz załącznikami Nr 3, 6, 8 oraz Przewodnika po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych. Narzędzie analizy ekonomicznej polityki spójności 2014-2020 w części 5.8.1.2.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko

w sprawie.

W toku rozprawy w dniu 24 maja 2018 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") postanowił przeprowadzić dowód

z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę wymienionych w załącznikach pod pkt 2 do 4.

Sąd oddalił wnioski dowodowe strony Skarżącej z uwagi na fakt, wzięcia przez Sąd z urzędu pod uwagę regulacji mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w tym w szczególności ww. regulaminu konkursu wraz z załącznikami oraz Przewodnika po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych. Narzędzie analizy ekonomicznej polityki spójności 2014-2020.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 j.t. ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili jego wydania.

Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także

w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę

i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć należy przepisy ustawy wdrożeniowej.

Spór w niniejszej sprawy sprowadza się do oceny czy na skutek prawidłowo przeprowadzonej oceny zasadnie uznała IZ RPO [...], że wniosek strony Skarżącej

nie spełniał kryteriów oceny administracyjności i wykonalności: 2.2. Możliwość dokonania oceny merytorycznej wniosku (kryterium administracyjności),

2.7. Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach (kryterium administracyjności), 2.8. Zasadność poziomu wsparcia w projekcie (kryterium administracyjności) i 3.3. Zdolność ekonomiczna (kryterium wykonalności), co w efekcie stanowiło podstawę odrzucenia wniosku Skarżącego i odmowy dokonania jego dalszej oceny.

Na wstępie przypomnieć zatem należy, że strona Skarżąca ubiega

się o dofinansowanie z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020 w ramach konkursu nr [...] W ramach ww. programu projekty spełniające kryteria w wyłaniane są w drodze ogłoszonego konkursu, zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Tryb postępowania w sprawie przyznania środków na finansowanie zgłaszanych przez uprawnione podmioty projektów określa ustawa. Każdy projekt podlega ocenie

pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Ogłaszając nabór wniosków w rozpoznawanej sprawie IZ RPO [...] podała informacje obejmujące dane wymagane ustawą wdrożeniową (art. 40 ustawy wdrożeniowej), udostępniła również regulamin konkursu (art. 41 ustawy wdrożeniowej), określający m.in. procedurę wyboru projektów, co nie jest sporne w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z Regulaminem Konkursu Ocena wniosków dokonywana jest w oparciu o kryteria wyboru projektów zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO [...] 2014-2020, które to stanowią załącznik nr 3 do ww. Regulaminu (pkt. 1.5.2., 3.1.1.). Ocena dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów (KOP) w jednym etapie w czterech fazach: a) dopuszczalności, b) administracyjności i wykonalności, c) jakości i d) oceny strategicznej (3.1.3.) W fazie oceny dotyczącej administracyjności i wykonalności wniosek jest oceniany przez dwóch pracowników IP (obecnie IZ - Instytucji Zarządzającej) i/lub ekspertów wchodzących w skład Komisji Oceny Projektów (3.3.1.).

Celem oceny w ramach fazy administracyjności i wykonalności jest weryfikacja merytoryczna wykonalności projektu. W trakcie oceny tych kryteriów weryfikowane

są m.in. założenia oraz wyciągnięte z nich wnioski, a także wskazane w projekcie zobowiązania dotyczące wartości wskaźników i innych kluczowych parametrów (3.3.2. Regulaminu Konkursu). Zgodnie natomiast z pkt 3.3.3. Regulaminu Konkursu w fazie administracyjności i wykonalności przewidziana jest jednokrotna możliwość uzupełnienia/korekty wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie błędów

lub brakujących informacji w celu potwierdzenia spełnienia kryteriów. W ramach tej fazy IOK przewiduje również możliwość złożenia wyjaśnień przez wnioskodawcę w terminie 7 dni, liczonych od dnia następnego po doręczeniu wezwania.

Warunkiem pozytywnej oceny w oparciu o kryteria administracyjności

i wykonalności jest spełnienie przez projekt wszystkich kryteriów. Jeżeli chociażby jedno kryterium nie jest spełnione, projekt uzyskuje ocenę negatywną w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej (pkt 3.3.5. Regulaminu). Ponadto jak stanowi

pkt. 3.3.7. Regulaminu Konkursu w przypadku, gdy oceny przyznane przez dwie osoby oceniające w którymkolwiek z kryteriów są ze sobą niezgodne, wniosek

o dofinansowanie projektu poddawany jest ocenie trzeciemu oceniającemu, którego rozstrzygnięcie jest wiążące.

W rozpatrywanej sprawie mamy zatem do czynienia z ubieganiem

się o dofinansowanie w ramach RPO [...], gdzie projekty spełniające kryteria wybierane są w drodze ogłoszonego konkursu, zgodnie z art. 39 ustawy wdrożeniowej. Każdy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, oceny spełniania kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje KOP.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej wnioskodawcy,

w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu, w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów (ust. 1) zaś negatywną oceną jest ocena w zakresie spełnienia przez projekt kryteriów wyboru projektów,

w ramach której 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 powyższej ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Z kolei zgodnie z ust. 2 art. 37 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów zaś w myśl art. 57 ww. ustawy właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 45 dni od dnia jego otrzymania.

Zauważyć w tym miejscu należy, że zakres kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów jest ograniczony. Rola sądu sprowadza się do zbadania czy zaskarżone rozstrzygnięcie IZ zostało wydane po uprzednim przeprowadzeniu zgodnego z prawem postępowania, w tym w zgodzie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4048/17 "określone w art. 37 ust. 1 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 zasady ogólne, sprowadzające się do stwierdzenia, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny mają charakter normatywny. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości. Zasady te dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny czy argumentacja oceniającego oraz IZ nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny i przyznanej punktacji".

W orzecznictwie podnosi się również, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, I SA/Go 438/17).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i końcową prawidłowość oceny projektu,

choć nie wszystkie oceny IZ RPO w zakresie kryteriów administracyjności

i wykonalności Sąd uznał za dokonane zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Sposób w jaki została przeprowadzenia ocena wniosku strony Skarżącej zarówno na pierwszym etapie oceny merytorycznej przez ekspertów, jak i przy rozstrzygnięciu protestu - choć nie w całości, ale w części uzasadniające prawidłowość stanowiska IZ - spełniał, w ocenie Sądu, wymogi ustawowe. Ocena ta nie została, sporządzona w sposób przejrzysty i rzetelny, stosownie do zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jedynie co do części zakwestionowanych kryteriów. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że ocena pozostałej części kryteriów okazała się uzasadniona, przyjąć należało, że ocena organu jest prawidłowa a stwierdzone nieprawidłowości w efekcie pozostały bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia IZ RPO [...] w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów skargi natury procesowej, tj. dotyczących naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej

w zw. z punktem 3.3.1 i 3.3.7 Regulaminu Konkursu (poprzez nieuprawniony udział

w ocenie eksperta rozstrzygającego i wydanie na podstawie jego opinii negatywnego rozstrzygnięcia) oraz art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z punktem 3.3.3, 3.8.1, 3.8.5 Regulaminu Konkursu poprzez brak wezwania wnioskodawcy

do uzupełnień/korekt i wyjaśnień przedstawionych informacji, które to braki stały

się przyczyną uznania niespełniania przez wniosek o dofinansowanie kryterium

2.2, 2.7., 2.8. i 3.3, Sąd przyznał w tym zakresie rację IZ RPO [...].

Zauważyć bowiem należy, jak słusznie wskazała IZ RPO [...] w odpowiedzi

na skargę, że z ww. zapisów Podrozdziału 3.3. Regulaminu Konkursu, w tym pkt 3.3.1., w fazie oceny dotyczącej administracyjności i wykonalności wniosek jest oceniany przez dwóch pracowników IP (obecnie IZ) i/lub ekspertów wchodzących w skład Komisji Oceny Projektów (3.3.1.) zaś zgodnie z pkt 3.3.7. ww. Regulaminu, gdy oceny przyznawane przez dwie osoby oceniające w którymkolwiek kryteriów są ze sobą niezgodne, wniosek o dofinansowanie poddawany jest ocenie trzeciego oceniającego, którego rozstrzygnięcie jest wiążące. Dokonana przez IZ RPO [...] ocena, że z przepisów ww. Regulaminu nie wynika, ażeby zakres oceny przez pracowników lub ekspertów KOP miał charakter wyłączny czy ograniczony do konkretnych kryteriów, jak też ażeby warunkiem oceny projektu przez eksperta było uzyskanie określonego wyniku oceny przez pracowników IZ, nie narusza, w ocenie Sądu, przepisów ustawy wdrożeniowej, w tym art. 37 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Sąd przyznał bowiem rację IZ RPO [...], iż Regulamin Konkursu zawiera ogólne ramy proceduralne dla oceny projektu w zakresie kryteriów przypisanych do danej fazy oceny zgodnie z Załącznikiem nr 3 Kryteria wyboru projektów a każdy z etapów ma charakter niezależnej, jednolitej i całościowej weryfikacji wniosków o dofinansowanie w zakresie ww. kryteriów oceny. Jak zasadnie również wskazał organ – szczegółowe zasady oraz wewnętrzny podział zadań pomiędzy pracowników organu i ekspertów w ramach procedury oceny projektu wynika z kart oceny konkursu opracowanych na potrzeby zadań właściwego wydziału IZ.

Sąd wskazuje przy tym, że choć oceny dwóch członków KOP (pracowników IZ) są ze sobą zbieżne w zakresie negatywnej oceny kryterium administracyjności 2.2., równocześnie Ekspert z dziedziny analizy ekonomiczno - finansowej poddał niezależnej ocenie wniosek strony Skarżącej (kierując się jednakże zakresem analizy opisanej w karcie oceny) w zakresie powiązanych z tą dziedziną kryteriów nr 2.7. (poprawność obliczeń), nr 3.3. (zdolność ekonomiczna), której wynikiem była również negatywna ocena kryterium nr 2.2. Przedmiotowe działanie nie sposób uznać za niezgodne z ww. zapisami Regulaminu Konkursu.

Natomiast projekt był pierwotnie oceniany przez dwóch ekspertów z dziedziny analizy ekonomiczno-finansowej, przy czym ich oceny był rozbieżne (karta oceny z dnia 21 grudnia 2017 r. i z dnia 5 lutego 2018 r.) stąd zgodnie z ww. pkt 3.2.6 Regulaminu Konkursu zlecono przeprowadzenie trzeciej oceny ekspertowi rozstrzygającemu, który wydał negatywny wynik oceny (karta oceny z 9 lutego 2018 r.) przyjęty przez KOP jako ostateczny i zaprezentowany Skarżącym w uzasadnieniu decyzji o odrzuceniu wniosku.

Powyższe działanie uznać należy za prawidłowe, w świetle ww. pkt 3.2.6. Regulaminu Konkursu, pomimo istnienia jednej, pozytywnej oceny jednego z dwóch pierwotnych ekspertów z dziedziny analizy ekonomiczno-finansowej. Jak zasadnie wskazała IZ RPO [...] negatywne oceny ekspertów z dziedziny analizy ekonomiczno-finansowej, w szczególności opinia eksperta rozstrzygającego, mają charakter rzeczowy i jednoznacznie wskazują na braki w założeniach finansowych projektu, przedstawiając zawarte w nich stanowisko w sposób opisowy w oparciu o dokumentację aplikacyjną.

Odnosząc się z kolei do zarzutu w zakresie braku wezwania strony Skarżącej

do uzupełnienia lub poprawy wniosku o dane, których brak następnie stanowił podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, Sąd i tego zarzutu skargi nie podzielił.

Sąd zauważa bowiem, że ww. zapisy Regulaminu Konkursu (3.3.3.) przewidują, co prawda uprawnienie IZ do jednokrotnego wezwania do uzupełnienia/korekty wniosku jak i złożenia wyjaśnień przez Wnioskodawcę pomocy, jednakże nie sposób uznać, że zapisy te mają na celu doprowadzenie projektu do stanu zgodnego ze wszelkimi możliwymi kryteriami. Jak słusznie wskazał organ, ww. wezwanie ma na celu jedynie skorygowanie dokumentacji aplikacyjnej w zakresie oczywistych braków lub niedokładności a nie poprawienie dokumentacji aplikacyjnej w zakresie kluczowych założeń projektu.

Sąd zauważa, że jak zasadnie wskazała IZ RPO [...], strona Skarżąca niewątpliwie nie wykonała przy tym wezwania z dnia 29 grudnia 2017 r. w zakresie

pkt 4, tj. podania sposobu wyliczenia wartości wskaźnika w postaci Szacowanego rocznego spadku emisji gazów cieplarnianych (tony równoważnika CO2). W odpowiedzi na wezwanie Skarżący wskazali bowiem jedynie, że (projekt przewiduje zarówno produkcję energii cieplnej jak i elektrycznej) wartość wskaźnika na poziomie [...] ton równoważnika CO2 wynika z sumowania wartości szacunkowego rocznego spadku emisji gazów cieplarnianych z tytułu produkcji energii elektrycznej (a= [...]) i energii cieplnej (b=[...]). Jednakże strona Skarżąca nie podała wszystkich wskaźników, które doprowadziły ją do ustalenia wartości podlegających zsumowaniu, co doprowadziło do braku możliwości oceny przez IZ czy tak podany wskaźnik równoważnika CO2 został oszacowany przez Skarżących na poziomie możliwym do osiągnięcia przy czym– co istotne w rozpoznawanej sprawie - przeszacowanie lub niedoszacowanie w tym zakresie stanowić może podstawę odrzucenia wniosku.

Sąd zauważa przy tym, że stanowisko Skarżących, co do literalnego odczytania wezwania w zakresie ww. niewypełnionego pkt 4 nie zasługuje na akceptację, a to z tego powodu, że załącznik nr 8 do Regulaminu wyraźnie wskazywał sposób wyliczenia ww. wskaźnika, wskazując co prawda, że w przypadku projektów przewidujących zarówno produkcję energii elektrycznej jak i cieplnej należy zsumować wyniki dla poszczególnych energii, jednakże to nie zwalniało Skarżących od podania danych, które doprowadziły do wyników poszczególnych energii. Zgodzić bowiem należy się z twierdzeniem, że bez znajomość danych, na podstawie których ustalono wyniki poszczególnych energii (cieplnej i elektrycznej) możliwa jest jedynie matematyczna prawidłowość sumy tych danych. Ocena zaś wskaźnika równoważnika CO2 nie może być w ww. warunkach dokonana pod kątem możliwości jego osiągnięcia (przeszacowania, niedoszacowania) – przy czym w Załączniku nr 1 do Regulaminu Konkursu (wzór wniosku wraz z instrukcją) wskazuje się na konieczność uzasadnienia realności założonych wartości planowanego do osiągnięcia wskaźnika (str. 18).

Zasadnie zatem uznał organ, że podanego przez Skarżących ww. wskaźnika

z pkt 4 wezwania z dnia 29 grudnia 2017 r., nie da się zweryfikować albowiem brak jest możliwości wyliczenia wskaźnika z tytułu produkcji energii cieplnej z OZE, ponieważ Skarżący nie podali danych pozwalających na zweryfikowanie poprawności obliczeń. Prawidłowa była także – w powyższym kontekście - ocena IZ, zgodnie z którą przyjęcie, iż w przypadku projektów zakładających zarówno produkcję energii elektrycznej i cieplnej, ich wnioskodawcy zwolnieni zostali z obowiązku uwiarygodnienia prezentowanych danych, przeczy podstawowym założeniom merytorycznej oceny projektu. Zauważyć bowiem należy, że IZ ocenia wniosek na podstawie danych w nim zawartych a dane te powinny umożliwiać IZ pełną ocenę projektu zgodnie z przyjętymi w danym konkursie wymogami. Za prawidłowość zaś danych zawartych we wniosku oraz ich kompletność umożliwiającą uznanie przez IZ, że projekt spełnia konieczne kryteria odpowiada wnioskodawca. To do wnioskodawcy należy bowiem obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej – tak aby w oparciu o ten wniosek

i załączone do niego dokumenty projekt mógł zostać prawidłowo oceniony (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., II GSK 4280/17).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z punktem 3.3.1 i 3.3.7 Regulaminu Konkursu oraz w zw. z punktem 3.3.3, 3.8.1, 3.8.5 Regulaminu Konkursu nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi w zakresie błędnej oceny kryteriów wyboru projektów, Sąd zarzuty te częściowo podzielił, co jednakże, w ocenie Sądu, pozostało bez istotnego wpływu na prawidłowość końcowej oceny wniosku Skarżących.

W odniesieniu do braku spełnienia kryterium 2.2. Możliwość dokonania oceny merytorycznej wniosku, Sąd zauważa, że jak już powyżej wskazano Skarżący

nie potwierdzili we wniosku poprawności i rzetelności założeń w odniesieniu

do wskaźnika spadku emisji gazów cieplarnianych, albowiem wyliczenie spadku emisji planowanej w projekcie produkcji energii cieplnej opierało się wyłącznie na deklaracji Skarżących bez uwiarygodnienia i wytłumaczenia przyjętych danych, co uniemożliwiło w efekcie pełną ocenę wniosku Skarżących.

Sąd przypomina zatem, że ww. pismem z dnia 29 grudnia 2017r. IZ RPO poinformowała Stronę o konieczności dokonania w dokumentacji aplikacyjnej szeregu, wymienionych w tym piśmie (załącznik nr 1 do pisma), a niezbędnych zdaniem IZ RPO uzupełnień i poprawek (zgodnie z procedurą określoną w podrozdziale 3.8 Regulaminu konkursu). W załączniku nr 1 do wyżej przywołanego pisma, w punkcie 3 zobowiązano Wnioskodawcę, aby w odniesieniu do przedstawionych we wniosku, w sekcji E.2 wskaźników rezultatu: produkcja energii elektrycznej oraz produkcja energii cieplnej podał sposób wyliczenia wartości wskaźników, odnosząc się przy tym do wartości liczbowych. Wyliczenia można przedstawić również w osobnym załączniku w sekcji

J wniosku o dofinansowanie. W punkcie 4 poproszono natomiast, ażeby Wnioskodawca w stosunku do wskaźnika dot. szacowanego rocznego spadku emisji gazów cieplarnianych podał analogicznie jak w pkt 3 sposób wyliczenia wartości wskaźnika, odnosząc się do wartości liczbowych, które można przedstawić w osobnym załączniku.

Odnosząc się do ww. wezwania Wnioskodawca złożył stosowne uzupełnienia

i poprawki wraz z wyjaśnieniami określając m.in.: wskaźnik rezultatu Produkcja energii elektrycznej z nowo wybudowanych instalacji wykorzystujących OZE [MWhe/rok] na poziomie [...] MWhe/rok, oraz wskazując na metodę jego wyliczenia. Wskaźnik Produkcja energii cieplnej z nowo wybudowanych instalacji wykorzystujących OZE [MWhe/rok] określony został liczbą [...] MWhe/rok wraz z metodą wyliczenia. Wskaźnik Szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych [tony równoważnika C02] Wnioskodawca określił na poziomie [...] ton równoważnika C02. Przedstawiona wartość to suma oszacowanego rocznego spadku emisji gazów cieplarnianych uzyskana dzięki zastosowaniu instalacji PV' [...] plus wartość uzyskana dzięki zastosowaniu pomp cieplnych [...].

Jak Sąd wskazał powyżej, odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 41 ustawy wdrożeniowej w zw. z punktem 3.3.3. 3.8.1, 3.8.5. Regulaminu Konkursu Skarżący ww. zobowiązania, co do pkt 4 nie wykonali a ocena wskaźnika równoważnika CO2 nie mogła być w ww. warunkach dokonana przez

IZ RPO [...] pod kątem możliwości jego osiągnięcia (przeszacowania, niedoszacowania) – przy czym w Załączniku nr 1 do Regulaminu Konkursu (wzór wniosku wraz z instrukcją) wskazuje się na konieczność uzasadnienia realności założonych wartości planowanego do osiągnięcia wskaźnika (str. 18).

Jak Sąd wskazał powyżej, zasadnie zatem uznała IZ RPO [...], że podanego przez Skarżących ww. wskaźnika z pkt 4 wezwania z dnia 29 grudnia 2017 r.,

nie da się zweryfikować albowiem brak jest możliwości wyliczenia wskaźnika z tytułu produkcji energii cieplnej z OZE, ponieważ Skarżący nie podali danych pozwalających na zweryfikowanie poprawności obliczeń. Prawidłowa była także – w powyższym kontekście - ocena IZ, zgodnie z którą przyjęcie, iż w przypadku projektów zakładających zarówno produkcję energii elektrycznej i cieplnej, ich wnioskodawcy zwolnieni zostali z obowiązku uwiarygodnienia prezentowanych danych, przeczy podstawowym założeniom merytorycznej oceny projektu. Zauważyć bowiem należy, że IZ ocenia wniosek na podstawie danych w nim zawartych a dane te powinny umożliwiać IZ pełną ocenę projektu zgodnie z przyjętymi w danym konkursie wymogami. Za prawidłowość zaś danych zawartych we wniosku oraz ich kompletność umożliwiającą uznanie przez IZ, że projekt spełnia konieczne kryteria odpowiada, zgodnie z powyzej już wskazanymi uwagami, wnioskodawca. To do wnioskodawcy należy bowiem obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej – tak aby w oparciu o ten wniosek i załączone do niego dokumenty projekt mógł zostać prawidłowo oceniony (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., II GSK 4280/17).

Sąd zauważa, że jak zasadnie wskazała IZ RPO, Regulamin Konkursu wskazuje w przywołanym, także przez Wnioskodawcę, rozdziale VI Zasady dotyczące realizacji projektów (podrozdział 6.1, pkt 5), iż: niezależnie od rodzaju i charakteru wskaźnika ocenie podlegać będzie jego określona wartość docelowa (podkreślenie IZ RPO [...], opis sposobu pomiaru i monitorowania. Następnie w pkt 10 wyraźnie zwrócono uwagę, że dodatkowe informacje pomocne w przygotowaniu wskaźników znajdują się w załączniku nr 8 do niniejszego regulaminu. Załącznik nr 8 do Regulaminu konkursu nazwany Metryki wskaźników dla działania 2.10 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł precyzyjnie określił sposób wyliczania m.in. wskaźnika Szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych (tony równoważnika C02).

Tym samym Sąd za zasadne uznał stanowisko IŻ RPO [...] w zakresie braku spełnienia kryterium 2.2.

Sąd podkreśla, że warunkiem pozytywnej oceny w oparciu o kryteria administracyjności i wykonalności jest spełnienie przez projekt wszystkich kryteriów. Jeżeli chociażby jedno kryterium nie jest spełnione, projekt uzyskuje ocenę negatywną w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej (pkt 3.3.5. Regulaminu Konkursu).

A zatem uznanie przez Sąd, że zgodnie z powyższym, zasadne było stanowisko organu, co do braku spełnienia ww. kryterium 2.2., już na tym etapie rozpoznawania skargi pozwala uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Niezależnie jednak od powyższego, przechodząc do prawidłowości oceny braku spełnienia kryterium 2.7. Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach, Sąd zauważa, iż po pierwsze w ramach analizy finansowo/ekonomicznej stwierdzono wskazane uchybienia dotyczące błędnych obliczeń w ramach wskaźników efektywności finansowej oraz analizy wskaźników efektywności ekonomicznej; uwzględnienia nieprawidłowych przepływów pieniężnych; błędnego ujęcia współczynnika dyskontowego.

Ocena powyższa, w ocenie Sądu okazała się uzasadniona.

Sąd zauważa bowiem, że jak zasadnie wskazał IZ RPO [...], pismem z dnia

29 grudnia 2017 r. (załącznik nr 1) Skarżący wezwani zostali do dokonania korekty zapotrzebowania na kapitał obrotowy, następnie do weryfikacji nakładów inwestycyjnych oraz do zweryfikowania wartości wskaźnika B/C. W pkt 12 poproszono natomiast o ujednolicenie informacji oraz danych przedstawionych w całej dokumentacji aplikacyjnej w następstwie wniesionych uzupełnień wynikających z uwag ujętych w załączniku nr 1 do ww. pisma.

Skarżący do wyliczenia wskaźników FNPV/C i FRR/C zastosowalo, w ramach wydatków, koszty inwestycyjne, które uwzględniały podatek - wbrew dyspozycji Instrukcji przygotowania studium wykonalności dla projektów inwestycyjnych ubiegających się o wsparcie z EFRR w ramach RPO [...]. W odniesieniu natomiast

do analizy wartości stopy dyskontowej przyjętej do wyliczenia wskaźnika B/C w część ekonomiczno-finansowej - zakładka "Założenia" tabela 6.1. w pozycji nr 1 Ekonomiczna stopa procentowa - Skarżący przyjęli niekwestionowaną przez organ wartość 5% natomiast w innej części – zakładka "Obliczenia", tabela 6.1.1., pozycja 6.1. Współczynnik dyskontowy przyjęto błędną wartość, w której Finansowa stopa procentowa określona została na poziomie 4% (niezgodnie z zapisami Instrukcji przygotowania SW).

Po drugie zaś IZ RPO [...] uznała, że założenia przyjęte przez Skarżącego,

w zakresie korzyści społecznych projektu, są niewiarygodne. Organ wskazał bowiem, przyjmując prawidłowość stosowania przez Skarżącego w tym zakresie "Podręcznika po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych. Narzędzie analizy ekonomicznej polityki spójności 2014-2020 – grudzień 2014 r.", że Skarżący dokonując wyliczeń w ww. zakresie, nie zastosowali kosztu niedostarczonej energii do określenia wartości dodatkowej energii udostępnionej w systemie dzięki realizacji Projektu w porównaniu do scenariusza zakładającego brak realizacji projektu, w którym zakłócenia są częstsze lub trwają dłużej. Takie postępowanie, w ocenie organu, jest zalecane przez ww. przewodnik (pozycja 5.8.1.2.) przy analizie ekonomicznej w ramach Projektu i zidentyfikowanej przez Skarżącego korzyści. Powyższe stanowiło podstawę uznania, że Skarżący przyjął niewiarygodne założenia, które nie odzwierciedlają rzeczywistych korzyści projektu z punktu widzenia całej społeczność. W tym kontekście, zapisy (treść) oraz wyniki obliczeń zawarte w dokumentacji aplikacyjnej budziły poważne wątpliwości IZ RPO [...]

co do poprawności i rzetelności prowadzonej analizy korzyści ekonomicznych.

W konsekwencji powyższego IZ RPO [...] uznała, że jakość dokumentacji aplikacyjnej Skarżących nie pozwoliła IZ RPO [...] na dokonania adekwatnej oceny merytorycznej wniosku.

W ocenie natomiast Skarżących, skoro dokonali oni wyceny korzyści społecznych Projektu w zakresie zwiększonej niezawodności i bezpieczeństwa dostaw energii za pomocą pierwszego podejścia wskazanego w pozycji 5.8.1.2.

ww. podręcznika po analizie kosztów, to tym samym nie był zobowiązany, w myśl jego zapisów, do stosowania w tym zakresie metodologii wskazanej przez organ.

Jak bowiem uznają Skarżący, metodologia wskazywana przez organ jest właściwa wyłącznie w sytuacji zastosowania drugiego podejścia wskazanego w pozycji 5.8.1.2. ww. podręcznika - którego Skarżący jednak nie zastosowali.

Pochodną powyższego było uznanie kryterium 2.7. za niespełnione.

Sąd zauważa jednak, że zgodnie z przywołanym w informacji o nieuwzględnieniu protestu Przewodniku po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych. Narzędzie analizy ekonomicznej polityki spójności 2014-2020 w podrozdziale 5.8.1.2 Zwiększenie bezpieczeństwa i niezawodności dostaw wskazano "Niektóre projekty inwestycyjne w sektorze energii elektrycznej, takie jak modernizacja stacji transformatorowej, włączenie odnawialnych źródeł energii do sieci elektroenergetycznej lub projektów inteligentnych sieci energetycznych w celu lepszego zaspokajania zapotrzebowania szczytowego, mogą przyczynić się do ograniczenia częstotliwości występowania zakłóceń w dostawach energii elektrycznej w ciągu dnia lub w pewnym okresie roku, lub na określonych obszarach geograficznych. (...) We wszystkich tych sytuacjach końcowi konsumenci energii odnoszą korzyści ze zwiększonego bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii, co należy odpowiednio wycenić. W tym celu można przyjąć dwa podejścia.

Pierwsze podejście polega na oszacowaniu gotowości użytkowników do płacenia za zwiększoną niezawodność i bezpieczeństwo dostaw energii. Gotowość do płacenia można oszacować za pomocą:

1) ujawnionych preferencji - jeżeli istnieje system rekompensat dla użytkowników

a pokrycie strat poniesionych na skutek zakłóceń w dostawie energii, rekompensaty wypłacone za ilość niedostarczonej energii lub czas trwania zakłóceń można uznać

za wskaźnik zastępczy gotowości użytkowników do akceptacji niskiej jakości usług, który zasadniczo powinien być równy gotowości do płacenia za ulepszoną usługę. Jeżeli system rekompensat nie istnieje a użytkownicy projektu korzystają

z alternatywnych systemów produkcji/dostaw energii (własnych lub zapewnianych przez innych) w celu zapewnienia ciągłości świadczenia usług nawet podczas (zazwyczaj krótkich) okresów zakłóceń, całkowite koszty związane z tymi systemami alternatywnymi można uznać za wskaźnik zastępczy wartości zwiększonej niezawodności zużycia energii. Kolejną metodą jest obliczenie kosztu unikniętego zapewnienia bezpieczeństwa dostaw za pomocą drugiego w kolejności najlepszego wariantu (np. w przypadku projektu połączeń międzysystemowych sieci gazowej drugim w kolejności najlepszym wariantem może być podziemny zbiornik magazynowy gazu lub instalacja LNG);

2) deklarowanych preferencji:

3) transferu korzyści.

Dalej ww. Przewodnik po analizie kosztów w części 5.8.1.2 stanowi, że "Jako drugą

w kolejności najlepszą opcję ekspert wyceniający projekt może oszacować koszt społeczny niedostarczonej energii, którego uniknięto dzięki realizacji projektu. Koszt ten można otrzymać np. dzieląc roczną wartość dodaną brutto przez ilość energii (energia elektryczna, gaz, ciepło itp.) zużywaną rocznie w gospodarce, dokonując ewentualnie rozróżnienia na różne sektory gospodarki (np. przemysł, handel i usługi, rolnictwo, rybołówstwo itp.). W przypadku odbiorców krajowych koszt niedostarczonej energii można określić w podobny sposób, dzieląc roczny dochód do dyspozycji gospodarstw domowych przez roczne krajowe zużycie energii. Jest to bardzo uproszczona metoda, ale jej zaletą jest fakt, że nie opiera się ona na bezpośrednich badaniach ankietowych w celu oceny gotowości konsumentów do płacenia.

Kosztu niedostarczonej energii należy użyć do określenia wartości dodatkowej energii udostępnionej w systemie dzięki realizacji projektu, w porównaniu

do scenariusza zakładającego brak realizacji projektu, w którym zakłócenia są częstsze lub trwają dłużej. Prawdopodobieństwo wystąpienia zakłóceń w dostawach energii w przyszłości należy zatem porównać do prawdopodobieństwa wystąpienia takich zakłóceń w przypadku braku realizacji projektu, aby oszacować wartość energii dostarczonej dzięki uniknięciu zakłóceń."

Mając na uwadze powyższe brzmienie pozycji 5.8.1.2. uznać należy, w ocenie Sądu, że wyceny korzyści jaką końcowi konsumenci energii odnoszą ze zwiększonego bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii dokonać można za pomocą dwóch ww. podejść, przy czym w odniesieniu do każdego z nich stosowana jest inna metodologia wyliczenia powyższych korzyści wprost wskazana w pozycji 5.8.1.2. Jak zasadnie wskazali Skarżący, i co nie jest kwestionowane ani przez ekspertów ani IZ RPO [...], mogli oni zastosować metodę polegającą na oszacowaniu gotowości użytkowników do płacenia za zwiększoną niezawodność i bezpieczeństwo dostaw energii za pomocą ujawnionych preferencji, albowiem istnieje system rekompensat dla użytkowników na pokrycie strat poniesionych na skutek zakłóceń w dostawie energii - na co Skarżący wskazywali.

W ocenie Sądu metodologia, której brak zastosowania stanowił jedną z podstaw uznania przez organ, że wniosek Skarżących nie spełnił kryterium 2.7., właściwa jest wyłącznie dla drugiego z ww. podejść, na co wprost wskazuje treść pozycji 5.8.1.2. ww. przewodnika po kosztach. A zatem skoro Skarżący, przyjęli pierwsze podejście z wyżej dwóch przedstawionych polegające na oszacowaniu gotowości użytkowników do płacenia za zwiększoną niezawodność i bezpieczeństwo dostaw energii za pomocą ujawnionych preferencji tym samym nie byli zobowiązani do uwzględnienia metodologii wyliczeń wskazywanej przez IZ RPO [...] w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i właściwej wyłącznie dla drugiego z ww. podejść. W tych okolicznościach, jak zasadnie wskazali Skarżący, nic nie nakazywało Skarżącym do przyjęcia dla wyceny korzyści ze zwiększonego bezpieczeństwa i niezawodności dostaw energii metody kosztu niedostarczonej energii i przez to dokonywania porównania prawdopodobieństwa wystąpienia zakłóceń w dostawach energii w przyszłości z prawdopodobieństwem wystąpienia takich zakłóceń w przypadku braku realizacji projektu, aby oszacować wartość energii dostarczonej dzięki uniknięciu zakłóceń.

Skoro zatem Skarżący wybrali metodę oszacowania gotowości użytkowników

do płacenia za zwiększoną niezawodność i bezpieczeństwo dostaw energii za pomocą ujawnionych preferencji to nie mogą on używać kosztu niedostarczonej energii do określenia wartości dodanej energii udostępnionej w systemie, albowiem

to narzędzie ma zastosowanie tylko do metody kosztu niedostarczonej energii, której wnioskodawcy nie stosowali.

Tym samym w ocenie Sądu uznać należało, że pomimo tego, iż ocena eksperta jest subiektywna i dokonywana stosownie do posiadanej na dany temat wiedzy, to uzasadnienie tej oceny odsyłające do określonych aktów czy instrukcji - uznanych przez eksperta za zasadnie zastosowane przez wnioskodawcę - nie może być sprzeczne z jej zapisami – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zaistnienie takiej sytuacji, powoduje bowiem, że argumentacja oceniającego jest wówczas dowolna, niespójna, oraz niewyczerpująca a ponadto nie prezentuje w sposób jasny i niebudzący wątpliwości przesłanek dokonanej oceny wniosku. Powyższe odnosi się również do oceny dokonywanej przez Instytucję Zarządzającą, u której podstaw legła sporządzona w powyższy sposób ocena eksperta. Tym samym tak dokonana ocena wniosku narusza określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ww. zasady ogólne, w szczególności zasadę przejrzystości reguł oceny projektów i rzetelności. Sąd podkreśla bowiem, że zasada rzetelności związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2018 r., I SA/Go 61/2018).

Sąd podkreśla przy tym, że brak spełnienia ww. kryterium 2.7.

w zakwestionowanej przez Sąd części, nie stanowił jedynej podstawy rozstrzygnięcia organu. Przypomnieć ponownie należy, że już brak spełnienia chociażby jednego kryterium powoduje, że rozstrzygnięcie organu, co do zasady uznać należało

za prawidłowe. W rozpoznawanej zaś sprawie Sąd powyżej wskazał, że ocena organu co do braku spełnienia ww. kryterium 2.2. była zasadna.

Odnosząc się zatem do pozostały kryteriów, uznanych przez IZ RPO [...]

za niespełnione Sąd zauważa, że w odniesieniu do kryterium 2.8 Zasadność poziomu wsparcia w projekcie (kryterium administracyjności) organ wskazał, że niespełnienie przedmiotowego kryterium wynika z braku spełnienia kryterium 2.7., a zatem m.in. w części zakwestionowanej powyżej przez Sąd. A zatem z uwagi na powyższe uwagi odnoszące się do nieprawidłowej oceny przez IZ RPO [...] w zakresie kryterium 2.7. również i w tym zakresie Sąd uznał, że ocena braku spełnienia kryterium 2.8. była niezasadna i dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Co jednakże z uwagi na prawidłowość oceny o braku spełnienia ww. kryterium 2.2., pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu i końcowej oceny projektu.

Odnosząc się do prawidłowości zakwestionowania przez organy ostatniego kryterium, tj. kryterium 3.3. Zdolność ekonomiczna (kryterium wykonalności) Sąd wskazuje, że również w tym przypadku podstawę oceny organu stanowiło de facto uznanie o braku spełnienia ww. kryterium 2.7. w zakwestionowanej powyżej przez Sąd części. A zatem, podobnie jak w odniesieniu do tej części kryterium 2.7. i kryterium 2.8., Sąd uznał, że ocena braku spełnienia kryterium 3.3. była niezasadna i dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Co jednakże z uwagi

na prawidłowość oceny o braku spełnienia ww. kryterium 2.2., pozostaje bez wpływu

na prawidłowość rozstrzygnięcia organu jak i końcowy wynik oceny projektu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej Sąd zarzutów w tym zakresie nie podzielił. Sąd zauważa bowiem, że prawo Skarżących do wniesienia i rozpatrzenia protestu w rozpoznawanej nie zostało zakwestionowane przez organ, który uznał, że wystąpiła przesłanka negatywnej oceny projektu zaś protest został rozpoznany bez naruszenia art. 57 ustawy wdrożeniowej.

W sprawie nie miało również miejsca naruszenie art. 57 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, albowiem projekt podlegał ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów zaś IZ RPO [...] rozpoznała protest Skarżących w trybie

art. 57 ustawy wdrożeniowej.

Tym samym Sąd uznał, że choć w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w zakresie oceny kryterium 2.8., 3.3. jak i powyżej wskazanej części oceny odnoszącej się do braku spełnienia kryterium 2.7., to naruszenie to pozostało bez istotnego wpływu na wynik oceny wniosku Skarżących i prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Jak bowiem Sąd wskazał powyżej, warunkiem pozytywnej oceny w oparciu o kryteria administracyjności i wykonalności jest spełnienie przez projekt wszystkich kryteriów. Jeżeli chociażby jedno kryterium nie jest spełnione, projekt uzyskuje ocenę negatywną w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej (pkt 3.3.5. Regulaminu Konkursu). W rozpoznawanej zaś sprawie, Sąd z uwagi na powyżej wskazane okoliczności, uznał za prawidłową ocenę IZ RPO [...], co do braku spełnienia przez wniosek Skarżących ww. kryterium 2.2.

Z tego względu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne

są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - [...]