Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1028/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżona decyzją z [...] sierpnia 2020r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. (PINB) z [...] marca 2020r. nakazującą M. K. – inwestorowi robót budowlanych polegających na dokonaniu samowolnej przebudowy przegród zewnętrznych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym w I. przy ul. [...], doprowadzenie ww. obiektu do stanu poprzedniego.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] stycznia 2019r. przedstawiciele PINB przeprowadzili kontrolę na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w I., podczas której ustalono, że w ścianie nośnej zewnętrznej budynku, w lokalu nr [...], w poziomie parteru usytuowane jest okno balkonowe prowadzące na taras wykończony płytkami i ogrodzony barierką z seidingu. Inwestorem tych robót, jak ustalił PINB jest M. K. (Skarżąca).

PINB pismem z [...] stycznia 2019r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w zakresie samowolnego wykonania okna balkonowego. Samowolne wykonanie tarasu przy lokalu nr [...] PINB skierował do odrębnego postępowania.

W toku postępowania PINB uzyskał informacje od Urzędu M. I. o braku w archiwum dokumentów potwierdzających prowadzenie z inicjatywy Skarżącej postępowania przez organy architektoniczno-budowalne w przedmiocie ww. robót budowlanych. PINB przesłuchał również w charakterze świadków M. S. (współwłaściciela nieruchomości – właściciela lokali nr [...]), J. M. (współwłaściciela nieruchomości – właściciela lokali nr [...]) oraz M. K. na okoliczność daty wykonania przedmiotowych robót oraz uzyskania przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót w ścianie zewnętrznej budynku. PINB uzyskał również pisemne oświadczenie S. B. (współwłaścicielki nieruchomości – właścicielki lokalu nr [...]) o braku zgody na wykonanie robót budowlanych i przebudowę przegród zewnętrznych budynku. Organ pozyskał również projekt budowlany z 1980r. dotyczący rozbudowy piwnic w budynku przy ul. [...], przedstawiający rzut elewacji budynku ( na stan istniejący w maju 1980r.), na którym nie ujawniono wykonania okna balkonowego i tarasu przy lokalu nr [...].

Po zgromadzeniu ww. zakresie materiału dowodowego PINB decyzją z [...] marca 2020r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b."), nakazał Skarżącej jako inwestorowi robót budowlanych polegających na dokonaniu samowolnej przebudowy przegród zewnętrznych poprzez wykonanie otworu drzwiowego w ścianie nośnej zewnętrznej zachodniej w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w I., doprowadzenie ww. obiektu do stanu poprzedniego – stosownie do załącznika decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K., zarzucając organowi I instancji naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczających ustaleniach faktycznych i odstąpienie od dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej i zbadania tych elementów stanu faktycznego, które są istotne dla potrzeb przedmiotowego postępowania – w zakresie ustalenia daty wykonania przebudowy przegród zewnętrznych (m.in. pominięcie zeznań M. K., który wykazywał, że wykonanie przedmiotowych robót miało miejsce w latach 80tych ubiegłego wieku),

- art. 37 ust. 1 Praw budowlanego z 1974r. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydając w to miejsce nakaz w oparciu o art. 51 ust. 1 prawa budowlanego z 1994r.,

- naruszenie art. 40 w zw. z z art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. poprzez ich nie zastosowanie w sytuacji, w której należało uznać, iż względniejsze dla przedmiotowej sprawy winny być wcześniejsze przepisy prawa budowlanego, które nie wymagały zgody współwłaścicieli na wykonanie przebudowy przegród zewnętrznych,

- art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez pominięcie, że art. 104 ust. 2 p.b. nie znajdował zastosowania wobec czego uznano, że na przeszkodzie dla jego zastosowania stoi brak zgody części współwłaścicieli na doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem (tu Skarżąca stwierdziła, że wykonane przez nią roboty nie były czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu i wystarczające było uzyskanie zgody większości współwłaścicieli) – a tym samym pominięcie oświadczenia złożonego przez M. S..

Skarżąca zarzuciła również bezzasadne uznanie przez PINB, że nieodnalezienie archiwalnych dokumentów jednoznacznie wskazuje, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, w sytuacji w której nie można domniemywać wprost, że brak dokumentów należy traktować jako dowód nieuzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpoznania odwołania wydana została decyzja opisana na wstępie. W jej uzasadnieniu WINB przytoczył brzmienie art. 51 p.b i zaakceptował stanowisko organu I instancji co do istnienia podstaw do prowadzenia w sprawie postępowania naprawczego. W pierwszej kolejności WINB wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że roboty wykonane przez Skarżącą i będące przedmiotem postępowania nie zostały poprzedzone wydaniem wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie WINB potwierdza to brak stosownych dokumentów w archiwum Urzędu M. I..

Organ odwoławczy uznał również, że roboty budowlane polegające na przebudowie przegród zewnętrznych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym należy zakwalifikować jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu – tym samym wymagających zgody wszystkich (a nie tylko niektórych) współwłaścicieli nieruchomości. Wobec tego zaś, że J. M. oraz S. B. nie wyrazili zgody na zajęcie przez Skarżącą części wspólnej nieruchomości i pozostawienie przebudowy w jej obecnym stanie – nie było możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem i umożliwienie legalizacji przedmiotowej budowy. Za prawidłowe WINB uznał zatem zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

Odnosząc się w pozostałym zakresie do zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 37 ust. 1, art. 40 i art. 42 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane albowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 p.b. przepisy te stosuje się wyłącznie w postępowaniach, które zgodnie z obecnie obowiązującym prawem należałoby prowadzić na podstawie art. 48 p.b. – tj. dotyczących samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części. Przedmiotem zaś rozpoznawanej sprawy jest wykonanie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 p.b. W tej sytuacji za obojętne dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji WINB uznał brak określenia przez ten organ dokładnej daty wykonania przedmiotowej przebudowy.

W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji (oraz jej uzupełnieniu) Skarżąca zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Zarzuciła organom brak rzetelnego ustalenia okoliczności faktycznych (błędne ustalenia podczas kontroli co do wymiarów wykutego otworu okiennego, nie uwzględnienie, że dokonano jeszcze zamurowania okna po byłej spiżarni, przesłuchanie jedynie obecnych właścicieli lokali i nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań osób, którzy władali lokalami w czasie dokonywania przebudowy, pominięcie opinii technicznej dotyczącej stanu nadproży okiennych). Podniosła również, że wobec wykonania przedmiotowych robót kilkadziesiąt lat wcześniej to nie można oczekiwać, że przedstawi wymaganą dokumentacje potwierdzającą legalność wykonanych robót, zwłaszcza, że zutylizowała część domowej dokumentacji, a przepisy Prawa budowlanego nie obligowały jej do przechowywania dokumentów związanych z inwestycją przez okres dłuższy niż 5 lat.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi zwróciła także uwagę na swój zły stan zdrowia i problemy związane z rozpoznanymi u niej schorzeniami narządu ruchu. Wyjaśniła, że wykonała okno balkonowe by ułatwić wyjście do ogródka. Uprzednio bowiem jedynym dojściem do ogródka była droga prowadzącą najpierw schodami do piwnicy, a następnie korytarzem i schodami w górę na podwórze. Końcowo stwierdziła także, że od kilku lat pozostaje w konflikcie z Panem J. M. i dokonane przez niego zawiadomienie o rzekomej samowoli budowlanej było przejawem złośliwości.

Pismem z dnia [...] marca 2021r. skarżącą zgłosiła wniosek dowodowy o przesłuchanie w charakterze świadka A. N. na okoliczność uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przebudowy budynku. Wobec zarządzenia skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – wniosła (pismem z [...] czerwca 2022r.) o dopuszczenie dowodu z pisma zawierającego oświadczenie sporządzone przez nią i podpisane nazwiskiem "N." – jako dowodu z zeznań świadka.

WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania J. M. nie zajął stanowiska wobec wywiedzionej skargi. W piśmie procesowym z lipca 2021r. podtrzymał twierdzenia o nieuzyskaniu przez Skarżącą zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych w naruszeniem praw osób trzecich.

Postanowieniem z [...] czerwca 2022r. Sąd oddalił wnioski dowodowe Skarżącej na podstawie art. 106 (a contrario) p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału z 16 grudnia 2021r. o możliwości i warunkach przeprowadzenia zdalnej rozprawy, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie z 16 grudnia 2021 r.).

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 329), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, w pierwszej kolejności odnotować należy, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja WINB, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji nakazującą Skarżącej przywrócenie stanu poprzedniego przebudowanej - bez pozwolenia na budowę – przegrody zewnętrznej jako części wspólnej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w miejscowości I. przy ul. [...].

Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych rozstrzygnięć), zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (które dotyczą budowy obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Jak przy tym wynika z art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Na mocy art. 51 ust. 7 p.b., tryb postępowania naprawczego z art. 50 - 51 p.b. ma także zastosowanie do robót budowlanych już wykonanych, przy czym w tym przypadku organ nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., co zostało już jednoznacznie przesądzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Dalej wskazać należy, że celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dopiero ustalenie, że obiekt budowlany nie może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem uprawnia organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., tj. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na zakres wykonanych przez Skarżącą prac budowlanych należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały powiększenie otworu okiennego (wykonanie drzwi balkonowych prowadzących na taras) w ścianie zewnętrznej budynku jako przebudowę. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 7a p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z legalnej definicji przebudowy zawartej ww. przepisie wynika, że przebudową są takie roboty budowlane, które nie tylko zmieniają parametry techniczne obiektu budowlanego, ale które powodują także zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty ww. zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest, w ocenie Sądu, także układ funkcjonalny budynku - stąd też powiększenie otworu okiennego celem wykonania drzwi balkonowych (wyjścia na taras) powoduje zmianę parametrów związanych z użytkowaniem budynku - co należy kwalifikować jako przebudowę. Wykucie okna balkonowego w ścianie nośnej budynku, które stanowi ingerencję w konstrukcję budynku należy też zakwalifikować jako zmianę parametrów technicznych budynku.

W ocenie Sądu prawidłowo też organy uznały, że na wykonanie spornej przebudowy Skarżąca winna uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepisy Prawa budowlanego wprowadziły zasadę wyrażoną w art. 28, zgodnie z którą budowę można rozpocząć po wcześniejszym uzyskaniu pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 p.b., które umożliwiają m.in. wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, lecz te przepisy nie dotyczą rozważanego przypadku. W związku z ustaleniem organów, że Skarżąca nie legitymuje się wymaganym pozwoleniem na budowę, właściwie zatem wdrożono tryb naprawczy określony art. 50-51 p.b.

W tym miejscu należy dodatkowo wyjaśnić, że powyżej oceny nie zmienia okoliczność, że organy nie ustaliły kiedy dokładnie utworzony został sporny otwór okienny (wyjście na taras). Wbrew zarzutom Skarżącej w celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania naprawczego nie jest konieczne ustalenie dokładnej daty wykonania robót budowlanych. Wystarczające jest ustalenie pod rządami której

ustawy Prawo budowlane. Skarżąca podnosi, że wykonanie powyżej opisanych robót miało miejsce w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. poz. 229, z późn. zm.), twierdząc raz, że miało to miejsce w latach 80-tych ubiegłego wieku, a w skardze wskazując dokładnie na rok 1991. Niezależnie od braku konsekwencji w tej kwestii Skarżącej to podnoszona przez nią okoliczność wykonania robót przed wejściem w życie obecnie obowiązujących uregulowań Prawa budowlanego nie ma znaczenia dla oceny, czy dopuściła się ona samowoli budowlanej. Zwrócić bowiem należy uwagę na treść art. 2 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r., zgodnie z którym przez budowę rozumie się nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego ale także jego przebudowę i rozbudowę, a w myśl art. 28 tej ustawy wszelkie roboty budowlane (w tym przebudowa) można było rozpocząć po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie organy rozstrzygające w sprawie słusznie uznały, że wykonanie przez Skarżącą otworu okiennego w ścianie budynki odbyło się w warunkach samowoli budowlanej. Oczywiście słusznie Skarżąca podnosi, że Prawo budowlane nie wprowadza domniemania samowoli tylko dlatego, że inwestor nie jest w stanie po wielu latach udokumentować legalności wykonanych robót budowlanych. Jednakże, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie w sposób jednoznaczny wykazały, w oparciu o istniejące dowody, że samowolne działanie Skarżącej rzeczywiście miało miejsce. Z analizy akt administracyjnych nie wynika aby organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W zasobach archiwalnych organu architektoniczno-budowlanego nie odnaleziono dokumentacji projektowej dotyczącej wykonania przedmiotowych robót. Brak możliwości przedstawienia stosownej dokumentacji nie można wiązać ze stanem zasobów archiwalnych i upływem czasu, lecz zaniechaniem podjęcia przez Skarżącą wymaganych prawem działań celem legalnego wykonania przebudowy obiektu. Zwrócić należy tu szczególną uwagę na okoliczność, że Skarżąca twierdzi, że przedmiotowy otwór okienny został wykonany na podstawie "zgłoszenia do urzędu". W toku postępowania nie wskazywała zaś na sporządzenie dokumentacji projektowej i uzyskanie pozwolenia na budowę. Z oświadczenia tego wynika wprost, że Skarżąca powiększyła okno w ścianie budynku bez uprzedniego wydania decyzji przez właściwe organy architektoniczno-budowlane. Analiza dowodów zgromadzonych w aktach sprawy potwierdza to ustalenie (pismo Urzędu M. I. z [...] marca 2019 r. – k. 120 akt adm.).

W ocenie Sądu zasadnie również organy zastosowały przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., uznając, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć i wykonane roboty budowlane nie mogą być w żaden sposób doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Trafnie przy tym uznały, że "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem" nie oznacza wyłącznie doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz także z innymi znajdującymi w sprawie zastosowanie regulacjami, tak prawa budowlanego, tak i prawa cywilnego. Trzeba wyjaśnić bowiem, że organy nadzoru budowlanego w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych mają obowiązek badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50 - 51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019r. II OSK 1075/18 – dostępny na stronie internetowej: www.orzczenia.nsa.gov.pl). Przy czym - stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b., wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a wiec przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12 – dostępny jw.).

W realiach rozpoznawanej sprawy nie ma zdaniem Sądu wątpliwości co do tego, że wykonywane przez Skarżącą roboty w postaci przebudowy ściany zewnętrznej budynku, dotyczyły jego części wspólnej. Nieruchomością wspólną są bowiem te części nieruchomości, które "nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali" (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali). W konsekwencji, każda część, której funkcja wykracza poza sferę odrębnego lokalu, powinna być uznawana za należącą do nieruchomości wspólnej. W niniejszej sprawie niewątpliwie powiększenie okna w ścianie nośnej budynku i wykonanie wyjścia na taras przez Skarżącą (jedną z właścicieli 4 lokali) powoduje trwałe przeznaczenie zajętej części wspólnej wyłącznie na jej potrzeby - co uniemożliwia korzystanie z niej przez pozostałych współwłaścicieli. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez Skarżącą.

Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze współwłasnością nieruchomości to, oceniając tę okoliczność w świetle prawa cywilnego (art. 199 kodeksu cywilnego), przebudowa obiektu na takiej nieruchomości należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie zaś prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane jest w obecnym stanie prawnym, jak i w stanie prawnym obowiązującym w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. – co wynika z przepisu § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r., Nr 8, poz. 48 ze zm.).

Zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji legalizacyjnej, jak i pozwalającej na budowę.

W przedmiotowej sprawie Skarżąca nie przedłożyła dokumentów świadczących o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ww. znaczeniu. Brak też dokumentów potwierdzających aby toczyło się przed sądem cywilnym postępowanie o wyrażenie zgody zastępczej za współwłaścicieli nieruchomości. Ponadto analiza dowodów włączonych do akt sprawy jednoznacznie ujawnia, że Skarżąca nie dysponuje zgodą współwłaścicieli budynku (J. M. i S. B.) na przebudowanie przegrody zewnętrznej budynku. Takiego stanu rzeczy dowodzą protokoły i pisma zawierające stanowisko współwłaścicieli, jasno wyrażone w toku postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do twierdzeń Skarżącej o uzyskaniu zgody współwłaścicieli na dokonanie przebudowy – uznać je należy za gołosłowne. Nie poparte żadnym dokumentem (pisemną zgodą wszystkich współwłaścicieli lub stosownym orzeczeniem sądu powszechnego zastępującego taką zgodę). Jako dowód uzyskania zgody na wykonanie robót budowlanych nie mogą posłużyć zeznania syna Skarżącej, czy też oświadczenie sporządzone przez Skarżącą i podpisane nazwiskiem "N. ". Należy podkreślić, że Sąd administracyjny, co już wyżej podniesiono, kontroluje poddane jego ocenie akty tylko pod względem legalności, a zatem zgodności z prawem materialnym oraz procesowym. Tym samym, bierze pod uwagę jedynie to, czy określone podmioty dostosowały swoje zachowanie do określonych wymagań prawnych. W świetle art. 3 pkt 11 p.b., przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie można mieć wątpliwości co do tego, że tytuł ten powinien być jednoznacznie wykazany. W niniejszym przypadku winien on wynikać z niebudzącej wątpliwości zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości bądź zastępującego ją orzeczenia sądu powszechnego. Oświadczenie woli współwłaścicieli nieruchomości (wyrażenie zgody) nie może przybrać formy dorozumianej (jak zdaje się oczekiwać tego Skarżąca). Należy podkreślić, że J. M. i S. B. jasno wyrazili swój sprzeciw dla wykonania przebudowy ściany zewnętrznej, a zatem Skarżąca nie wykazała, by dysponowała zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Nieprzedłożenie zaś przez Skarżącą omawianej zgody musiało skutkować wydaniem w sprawie decyzji zobowiązującej ją do doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w I..

W związku z zarzutami skargi (odnoszącymi się do stanu zdrowia Skarżącej oraz motywów odmowy wyrażenia zgody na przebudowę przez część współwłaścicieli nieruchomości) wyjaśnienia również wymaga, że na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego nie uwzględnia się w ogóle zasad współżycia społecznego, do których odsyła art. 5 kodeksu cywilnego. Podnoszenie zatem okoliczności związanych z trudnościami w dostępie do ogrodu w sytuacji zlikwidowania okna balkonowego oraz z zachowaniem J. M. (ocenianym przez Skarżącą jako działanie złośliwe) nie może prowadzić do uwzględnienia skargi.

Sąd nie mógł również uwzględnić wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka albowiem zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Z tych względów oddalone zostały wnioski dowodowe zgłoszone w uzupełnieniu skargi. Dodać też można, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Skoro z prawidłowych ustaleń organów wynika, że właściciele lokali nr [...] nie wyrazili zgody na wykonanie robót budowlanych przez Skarżącą to dysponowanie przez Skarżącą ewentualną zgodą uzyskaną od osób, które nie zostały przesłuchane w toku postępowania administracyjnego nie zmienia oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Reasumując - Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego i procesowego. Zdaniem Sądu organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły natomiast podstaw do wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego przegrody zewnętrznej budynku. Sąd miał również na uwadze to, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Odnotowania także wymaga, że organ odwoławczy odniósł się do mających znaczenie w sprawie zarzutów odwołania oraz zajął w tym zakresie trafne stanowisko. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.