Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 263/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 1 pkt 2,   art. 97 par. 1 pkt 4, art. 26 par. 2,  art. 16, 7, 77, 107, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 214
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 19
journal: Dz.U. 1969 nr 22 poz 159
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 lipca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K.S. o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] – utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2010 r.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jak wynika z akt sprawy nieruchomość ta, o powierzchni [...] m2, stanowiła własność M.K. co do działki Nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz Gminy W. o powierzchni [...] m2, przeznaczonej pod regulację ulicy [...].

Z dniem 21 listopada 1945 r., to jest z dniem wejścia w życie dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy W., a w 1950 r., z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa.

Następnie powyższy grunt stał się, w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa, własnością Dzielnicy – Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzjami nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r., oraz nr [...] z dnia [...] września 1991 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy W. – [...], następnie zaś na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) powyższa nieruchomość stała się własnością Miasta [...] W.

Z akt sprawy wynika, że M.K. – właścicielka hipotecznej nieruchomości nie złożyła, stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1946 r., w terminie "dekretowym" wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do niniejszej nieruchomości.

Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] września 1954 r. Rep. Nr [...], M.S. z domu K. sprzedała M.T. prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 30 lipca 1965 r. M.T., na podstawie uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. W. w wieczyste użytkowanie (MP. Nr [...], poz. [...]), złożyła wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...].

Z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...], sygn. akt [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. wynika, że spadek po M.T. na podstawie testamentu nabyli synowie: Z.T. i L.T. – po 1/2 części spadku każdy z nich.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Prezydent W., po rozpatrzeniu w/w wniosku złożonego w dniu 30 lipca 1965 r. przez M.T., orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym 0,3392 części oraz o zwrocie budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości w udziale wynoszącym 0,3392 części na rzecz L.T. oraz Z.T., odmawiając ustanowienia wnioskowanego prawa w pozostałej części z uwagi na oddanie w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali nr [...] znajdujących się we wskazanym budynku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości nie został złożony w terminie określonym w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez dawnego właściciela hipotecznego – M.K., zaś wniosek M.T., złożony w dniu 30 lipca 1965 r., na podstawie uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r., nie został do dnia wydawania decyzji rozpatrzony. Prezydent W. podniósł, iż jego rozstrzygnięcie związane jest z faktem wydania przez Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy [...] decyzji z dnia [...] lutego 1980 r., nr [...] o sprzedaży na rzecz E. i E. B. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości znajdującej się pod budynkiem. W wykonaniu tej decyzji została zawarta, w formie aktu notarialnego, umowa sprzedaży lokalu i ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia [...] lutego 1980 r., Rep. [...].

Wnioskiem z dnia 25 maja 2009 r. K.S., reprezentowana przez adwokata R.N., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1980 r. w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. Następstwo prawne K.S. wynika z aktu notarialnego z dnia [...] maja 2009 r., Rep. [...], znajdującego się w aktach sprawy. W uzasadnieniu wniosku K.S. podniosła, iż w dniu wydania kwestionowanej decyzji toczyło się postępowanie z wniosku M.T. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, które to postępowanie na dzień wydania decyzji z dnia [...] lutego 1980 r. nie zostało zakończone. W konsekwencji, w ocenie wnioskującej, postępowanie w przedmiocie sprzedaży lokalu winno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy z powyższego wniosku, złożonego do organu w dniu 30 lipca 1965 r. Zatem, w ocenie wnioskodawczyni, kwestionowana decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo.

Pismem z dnia 25 lutego 2010 r. Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowania aktualnych współwłaścicieli przedmiotowego lokalu.

Pismem z dnia 12 marca 2010 r. D.J. i M.E. - współwłaściciele przedmiotowego lokalu wnieśli o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji lub odmawiającej stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, powołując się na brak naruszenia prawa w kwestionowanej decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ wydając kwestionowaną decyzję o sprzedaży lokalu rażąco naruszył art. 97 §1 pkt 4 k.p.a poprzez niezawieszenie postępowania w przedmiocie sprzedaży lokalu do czasu rozstrzygnięcia wniosku z dnia 30 lipca 1965 r., złożonego na podstawie uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r. Po pierwsze, zdaniem organu pierwszej instancji, powołany przepis jest podstawą do zawieszenia postępowania, o ile jego wynik zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Po drugie, skoro uchwała nr [...] nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, to samo złożenie wniosku o ustanowienie tego prawa wyłącznie na podstawie uchwały nie mogło prowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Tego stanowiska nie podważa fakt, iż wniosek złożony przez M.T. ostatecznie doprowadził do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dotychczasowego właściciela. Organ wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia w tym ostatnim przypadku nie stanowiły bowiem przepisy uchwały nr [...], lecz przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Kolegium podniosło, że z tego powodu w orzecznictwie przyjęto, iż złożenie wniosku z powołaniem się na uchwałę nr [...], jeżeli wniosek ten nie został rozstrzygnięty decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwala na zastosowanie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając stanowisko organ powołał się na Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. Akt OPK 11/98. Z powyższych względów, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga bowiem nie budzącego wątpliwości ustalenia, że decyzja rażąco narusza konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego bez konieczności dokonywania wykładni tego przepisu. Organ nadzoru bada naruszenie prawa według stanu z dnia wydania decyzji. W dniu wydania kwestionowanej decyzji obowiązywała jedynie uchwała nr [...], która nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej, a przy tym – w przeciwieństwie do dekretu [...] – nie kreowała po stronie organu obowiązku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela.

Od ww. decyzji K.S., reprezentowana przez adwokata R.N., złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku podniosła, że wniosek złożony 30 lipca 1965 roku wszczął postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wskazuje na to przede wszystkim fakt, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] została wydana właśnie w oparciu o wniosek złożony w dniu 30 lipca 1965 r. przez M.T., następcę prawnego dawnej właścicielki hipotecznej nieruchomości. Zdaniem wnioskodawczyni, decyzja administracyjna jako szczególna forma władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony postępowania, powinna czynić zadość przepisom prawa materialnego i procedury administracyjnej. Dalej podniesiono, iż przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędna jest więc ocena rodzaju naruszenia określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych wad, przewidzianych dla tego rodzaju postępowania. Organ winien zatem zbadać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Zdaniem wnioskodawczyni, kwestionowana decyzja Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy [...], narusza zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej. Prawem materialnym będą w tym przypadku przepisy ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w szczególności art. 19 ustawy, stanowiący, iż tereny oddawane w użytkowania wieczyste i znajdujące się na nich budynki wolne są od wszelkich długów i ciężarów. Lokal nr [...] położony w budynku przy ul. [...], przynajmniej do 2008 r., był obciążony, skutecznie zgłoszonym roszczeniem poprzedniej właścicielki. Organ, do którego wpłynął wniosek w dniu 30 lipca 1965 r. miał obowiązek rozpatrzyć go, tak pozytywnie, jak negatywnie - na co wskazuje użycie w uchwale Nr [...] zwrotu "mogą być oddane ". Co więcej organ winien rozpatrzyć wnioski w kolejności ich wpłynięcia, co oznacza, że wniosek złożony w 1965 r. powinien być merytorycznie rozpatrzony przed wnioskiem złożonym przez najemcę lokalu nr [...]. W sytuacji, zaś gdy organ podejmuje konkretne czynności i rozporządza mieniem objętym wskazanym roszczeniem, na rzecz osób trzecich innych niż wnioskodawczyni, narusza prawo w sposób rażący. Dalej wskazano, że zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, postępowanie prowadzone przez organ winno zostać zawieszone. Sformułowanie "inny organ" oznacza, że w przypadku, gdyby okazało się, że postępowanie prejudycjalne należy do właściwości organu prowadzącego postępowanie główne, to organ ten podlega wyłączeniu na zasadach ujętych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 26 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy organ administracji publicznej stał się niezdolny do załatwienia sprawy, jako organ podlegający wyłączeniu, sprawę załatwia organ wyższego stopnia lub inny podległy organ. Przepis art. 97 k.p.a. reguluje zawieszenie postępowania administracyjnego o charakterze obligatoryjnym. Kategoryczne brzmienie wskazanego przepisu, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do kontrolowania z urzędu, czy w toku postępowania nie zaistniała któraś z przesłanek obligująca do jego zawieszenia. Zdaniem K.S., decyzja wydana wbrew wyraźnemu zakazowi lub nakazowi wynikającymi z przepisów prawa jest w tej sytuacji decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma przy tym znaczenia, jak twierdzi Kolegium, czy wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego został złożony w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, czy w trybie uchwały Nr [...] Rady Ministrów w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. W. w wieczyste użytkowanie.

Organ drugiej instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Kolegium podniosło, że kolejnym po dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, aktem z zakresu problematyki gruntów [...] była uchwała Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. W. w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr [...], poz. [...]). W oparciu o ten akt, M.T. złożyła w dniu 30 lipca 1965 r., tj. z zachowaniem terminu określonego w przepisach uchwały, wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowa uchwała stanowiła, iż "tereny (...) mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym". Użycie zwrotu "mogą być oddane" wskazuje, iż w przeciwieństwie do uregulowań dekretu przepisy uchwały nie nakładały, obowiązku uwzględnienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego. Tym samym jak słusznie podnosił organ I instancji brak jest podstaw do przyjęcia, iż uprawnienie wynikające z uchwały korzystało z prawa pierwszeństwa, na które powołuje się wnioskodawczyni. Organ drugiej instancji wskazał, że chwała nr [...] Rady Ministrów miała charakter samoistnego aktu normatywnego i nie znajdowała "zakotwiczenia" ustawowego. Oznacza to, że uchwała nr [...] nie mogła stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Innymi słowy podjęcie decyzji wyłącznie na podstawie uchwały nr [...] traktowane jest jako rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, a to skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Dlatego też, wniosek M.T. z dnia 30 lipca 1965 r. mógł zostać skutecznie rozpoznany w oparciu o przepisy powołanej - ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami (art. 82 ust. 2) i art. 214 ustawy o gospodarcze nieruchomościami, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na poparcie swojej argumentacji Kolegium przywołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 11/98.

Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania, dotyczącego zawieszenia postępowania w oparciu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przy wydawaniu decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1980 r., nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] – Kolegium stwierdziło, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracyjny zawiesza postępowanie administracyjne wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie będzie możliwe. Chodzi, więc tu o sytuację, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego". Pod pojęciem tym rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle, której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła K.S., reprezentowana przez adwokata R.N. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą prawną, która to wada uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym;

2) naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu;

3) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej.

Skarżąca podniosła, że faktem jest, iż Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej jako organ upoważniony, wydało w latach 60-tych i 70-tych szereg decyzji, przedmiotem których było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Decyzje te podejmowane były w wyniku rozpatrzenia wniosków złożonych w trybie Uchwały Rady Ministrów Nr [...] z dnia [...] stycznia 1965 roku. Podstawę prawną tychże decyzji oprócz przepisów wskazanej Uchwały, stanowiły również przepisy k.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159). Podkreślić przy tym należy, że przepisy tej samej cyt. ustawy stanowiły podstawę decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1980 roku, nr [...]. Nie można więc, zdaniem skarżącej twierdzić o braku pierwszeństwa wniosku dotychczasowej właścicielki całej nieruchomości przed wnioskiem najemcy jednego z lokali mieszkalnych położonego w budynku tejże nieruchomości. To wskazuje zatem, iż uchwała nie była samoistnym aktem prawnym, bowiem normy prawne zawarte w jej przepisach funkcjonowały w oparciu o przepisy prawne cyt. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W tym miejscu skarżąca powołała się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 roku sygn. akt SK 5/01, z którego wywiodła, że akty prawne, w tym Uchwały Rady Ministrów z poprzedniego ustroju politycznego, mają moc powszechnie obowiązującą.

Ponadto skarżąca ponownie przywołała stanowisko reprezentowane na wcześniejszym etapie postępowania, tj. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 19 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.) stanowiącego, iż tereny oddawane w użytkowanie wieczyste i znajdujące się na nich budynki wolne są od wszelkich długów i ciężarów. Zdaniem skarżącej, lokal nr [...] do 2008 r. był skutecznie obciążony zgłoszonym roszczeniem poprzedniej właścicielki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] nie narusza prawa.

Sąd w tym składzie podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Wnioskodawczyni M.T. wystąpiła o oddanie w użytkowania wieczyste gruntu położonego przy ul. [...] w oparciu o przepisy uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. W. w wieczyste użytkowanie (MP. Nr [...], poz. [...]). Wniosek ten wpłynął do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniu 30 lipca 1965 r. Zgodnie z przepisami tej uchwały byli właściciele mogli składać wnioski o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 lipca 1965 r. Natomiast według przepisu art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powielającym zapis z art. 82 już nieobowiązującej (od dnia 1 stycznia 1998 r.) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste należało złożyć w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. Prezydent W. uznał, iż roszczenie skarżącej (następczyni prawnej M.T.) o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania - w oparciu o wyżej powołane podstawy prawne – nie wygasło, i w konsekwencji wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w oparciu o przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mocą tej decyzji organ orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym 0,3392 części oraz o zwrocie budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości w udziale wynoszącym 0,3392 części na rzecz L.T. oraz Z.T., odmawiając ustanowienia wnioskowanego prawa w pozostałej części z uwagi na oddanie w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali nr [...] znajdujących się we wskazanym budynku. W tym miejscu wskazania wymaga, że przesłanką przyznania uprawnienia dotychczasowemu właścicielowi gruntów [...] (ich następcom prawnym), określonego w poprzednio obowiązującej ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 82 ust. 2) i art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, że dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego był właścicielem, na podstawie art. 7 dekretu, bądź to, dlatego, że nie złożył wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) w terminie określonym w dekrecie, bądź też, dlatego, że wniosek nie został uwzględniony. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii, czy uchwała nr [...] mogła stanowić samoistną podstawę do merytorycznego załatwienia wniosku M.T. z dnia 30 lipca 1965 r., a jeśli tak, zdaniem skarżącej, Kierownik Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy [...] nie mógł wydać decyzji o sprzedaży na rzecz E. i E. B. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości znajdującej się pod budynkiem do czasu rozpatrzenia tego wniosku.

Zdaniem Sądu, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, uchwała nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. W. w wieczyste użytkowanie jest samoistnym aktem prawnym wydanym bez upoważnienia ustawowego, a wobec tego nie była samodzielnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym, aprobując stanowisko organów administracji, uchwała nr [...] nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, gdyż byłaby wydana bez podstawy prawnej, a w konsekwencji byłaby obarczona wadą nieważności. Zatem, skuteczne rozpatrzenie wniosku nastąpiło dopiero w oparciu o przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wcześniej zaś mogło nastąpić w oparciu o przepis art. 82 ust. 1 już nieobowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji, w ocenie Sądu, Kierownik Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy [...] - na dzień [...] lutego 1980 r. (w zaskarżonej decyzji, Kolegium przywoływało błędnie datę [...] lutego 1980 r.) - mógł wydać decyzję o sprzedaży lokalu mieszkalnego, gdyż w tym czasie brak było stosownych regulacji do merytorycznego rozpatrzenia wniosku M.T.

Rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1980 r. pod kątem przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne. Oznacza to, że rozstrzyga on tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia, w dacie wydania kontrolowanego aktu, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności jest bowiem instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najpoważniejszymi wadami materialno-prawnymi. Przy czym stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste.

Skarżąca podniosła, iż doszło do naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą prawną, która to wada uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym. Przepisem materialnym, którego rażącego naruszenia dopuścił się organ jest, w ocenie skarżącej, przepis art. 19 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.), stanowiący iż tereny oddawane w użytkowanie wieczyste i znajdujące się na nich budynki wolne są od wszelkich długów i ciężarów. Zdaniem skarżącej, lokal nr [...] do 2008 r. był obciążony zgłoszonym roszczeniem poprzedniej właścicielki.

W ocenie Sądu zarzut ten jest nietrafny. Decyzja z dnia [...] lutego 1980 r. została wydana w oparciu o przepisy § 9 i 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 11 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.) oraz przepisy § 17 do 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r., Nr 13, poz. 9 ze zm.). Powyższe rozporządzenia wydane zostały w oparciu o delegacje ustawowe z art. 16 ust. 2 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Przepis art. 19 tej ustawy, którego naruszenia dopatruje się skarżąca, dotyczy pojęć "długu i ciężaru", związanych z oddawanym terenem w użytkowanie wieczyste. Zdaniem skarżącej, fakt złożenia wniosku przez M.T. w dniu 30 lipca 1965 r. oznacza, iż na przedmiotowej nieruchomości istniały "długi i ciężary" w rozumieniu art. 19 wyżej powołanej ustawy, a tym samym uniemożliwiało to organowi dokonanie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Z tym poglądem zgodzić się nie można. W nauce prawa cywilnego "dług", czy "ciężar" jest rozumiany jako obowiązek wykonania świadczenia przez dłużnika na rzecz wierzyciela, czyli dług to zespół obowiązków dłużnika, których wykonanie ma na celu zaspokojenie interesu wierzyciela, inaczej wierzytelności. Jednym ze sposobów zabezpieczenia wierzytelności jest hipoteka, czyli obciążenie nieruchomości prawem na mocy, którego wierzyciel może dochodzić swoich roszczeń właśnie z tej nieruchomości. Sam fakt złożenia wniosku z 1965 r. nie zrodził po stronie M.T. powstania żadnej wierzytelności wobec Skarbu Państwa, a tym samym długu ze strony Skarbu Państwa, uniemożliwiającego dysponowanie przedmiotową nieruchomością. Tym samym brak było też podstaw do dokonywania jakichkolwiek wpisów w hipotece o tym "ciężarze" świadczącym.

W tym miejscu, dodatkowo wymaga podniesienia okoliczność, iż dekret z dnia 26 października 1946 r. wprowadził czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit, tj. związania własności budynku wzniesionego na gruncie z własnością tego gruntu. Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945 r.), na własność gminy W. przechodziły wyłącznie położone na obszarze W. grunty. Znajdujące się na nich budynki stanowiły zaś nadal przedmiot odrębnej własności. Częścią składową nieruchomości gruntowej stawały się one z mocy prawa dopiero w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy, albo po bezskutecznym upływie terminu do jego złożenia - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Oznacza to, iż na dzień [...] lutego 1980 r. Kierownik Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy [...] uprawniony był do dokonania sprzedaży lokalu mieszkalnego w budynku położonym w W. przy ul. [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości znajdującej się pod budynkiem.

Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie przepisu prawa postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w ocenie skarżącej Kierownik Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy [...] winien wstrzymać się z rozstrzygnięciem do czasu rozpatrzenia wniosku M.T. z dnia 30 lipca 1965 r., a w konsekwencji zawiesić postępowanie. W tym miejscu Sąd zauważa, że sytuacja określona w tym przepisie polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji "od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Oznacza to, iż wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w powyższym przepisie następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów "element" ma charakter zagadnienia o charakterze prawnym, a jego określenie ("stworzenie") należy do kompetencji innego organu lub sądu. Ponadto organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Taka sytuacja bez wątpienia nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Również pozostałe zarzuty skargi nie mają oparcia. Niezależnie od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z analizy akt niniejszej sprawy nie wynika, aby organ nadzoru nie sprostał wyżej przywołanym zasadom postępowania administracyjnego, które warunkują wydanie decyzji w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tym samym, za nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.

-----------------------

9