Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 189/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Anna Żak /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2553/02 w sprawie ze skargi G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2004r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 2553/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wrocławiu z dnia [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2000r. ustalającej na rzecz E. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zbiornika wodnego/ stawu/ o pow. około 5 arów na części działki nr 75 położonej we wsi S. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta Gminy [...], wystąpiła G. F. zarzucając naruszenie art. 50 prawa wodnego i wskazując, że lokalizacja stawu na trasie odpływu wody z terenu działki nr.73/3 należącej do wnioskodawczyni spowoduje spiętrzenie wody w jej domu. Decyzją z dnia [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji stwierdzając, że wnioskodawczyni nie wykazała istnienia żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art.156 par.1 kpa. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy G. F. nie podniosła żadnych nowych argumentów, dlatego w ocenie Kolegium nie ma podstaw do zmiany decyzji z 14 maja 2002r. Powołując treść przepisu art.50 ust.1 i 2 ustawy Prawo wodne z 1974r. organ wskazał, że z przepisu tego wynika - co prawda- zakaz naruszania ustabilizowanego już stanu wody na gruncie, o ile naruszenie takiego stanu oddziaływałoby szkodliwie na nieruchomości sąsiednie, jednakże przewidywane w ust.2 sankcje mogą być wdrożone dopiero z chwilą wykazania, że faktycznie dokonana zmiana stanu wody, wbrew zakazowi, doprowadziła do negatywnych skutków w odniesieniu do sąsiednich nieruchomości. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza jeszcze o tym, czy zamierzenie inwestora będzie w ogóle realizowane. Celem takiej decyzji jest bowiem wyłącznie dokonanie oceny, czy zamierzona inwestycja może być zlokalizowana na terenie wskazanym przez zainteresowanego, a jeśli tak - sprecyzowanie warunków, które musi spełnić inwestor. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zacytowało pkt.6 kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym wskazano warunki zaopatrywania stawu w wodę i jej odprowadzania oraz stwierdzono, że jego budowa nie może pogorszyć stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Tym samym w ocenie organu odwoławczego - organ lokalizacyjny respektował w pełni postanowienia art. 50 prawa wodnego z 1974r. Nie można też uznać, że decyzja ta jest sprzeczna z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą z dnia 28.06.85r., ponieważ przedmiotowa działka, zgodnie z miejscowym planem położona jest na obszarze, dla którego ten plan przewiduje w części zabudowę mieszkalną zagrodową i ogrody przydomowe, w części zaś – grunty rolne /łąki/. Prawidłowo wobec tego Wójt Gminy [...] przyjął w oparciu o art.2 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych / Dz.U.nr 16, poz.78 ze zm. /, że grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa nie tracą swego rolnego charakteru. Z powyższych względów nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego G. F. wniosła o uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], zarzucając, iż wykonanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2000r., Nr [...] ustalającej na rzecz E. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zbiornika wodnego, naruszy art.50 ustawy Prawo wodne. Skarżąca podniosła, iż uniemożliwienie jej udziału w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej decyzją Wójta Gminy [...], stanowi oczywiste naruszenie prawa procesowego. Do chwili obecnej skarżącej nie umożliwiono zapoznanie się z tą decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga G. F. nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu nie dają podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art.156 par.1 kpa. Z analizy akt sprawy jak i treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób należyty przeprowadziło postępowanie zmierzające do ustalenia czy zachodzą przesłanki wymienione w art.156 par.1 kpa. Materialno-prawną podstawę wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14.12.00r stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie wydania w/w decyzji obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą z 28 czerwca 1985r., który przewidywał dla przedmiotowego terenu w części zabudowę mieszkalno zagrodową i ogrody przydomowe, w części zaś grunty rolne – łąki. Sąd w pełni podzielił argumentację organu odwoławczego, że kontrolowana decyzja nie jest sprzeczna z ustaleniami tego planu i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art.156 par.1 pkt.7 kpa w zw. z art.46a ust.1 pkt.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r, a także nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art.156 par.1 pkt.2 kpa. W ocenie Sądu, decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 14.12.00r zawiera wymagane elementy o jakich mowa w art.42 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. W szczególności w pkt.6 zawiera zapis określający wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich m. in ustala, że budowa przedmiotowego zbiornika wodnego, nie może pogorszyć stosunków wodnych na działkach sąsiednich. W tej sytuacji nie można przyjąć, że na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji nastąpiło rażące naruszenie obowiązującego wówczas przepisu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo wodne. Sąd podkreślił, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania z art.145 par.1 pkt.4 kpa, nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. F. reprezentowana przez adwokat B. S. ustanowioną z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała art.174 pkt.1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając, iż wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego tj. przepisu art.50 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne, bowiem działka nr 75 wraz z działką skarżącej nr 73/3 położona jest w źródliskowej - wododziałowej - części zlewni rowu nr 2 i rowu nr 1 i jak to wynika z ekspertyzy dotyczącej stosunków wodnych na działkach nr 72, 73/3, 74.1 i 75 wsi S. będącej posiadaniu Wójta Gminy [...], wybudowanie przedmiotowego zbiornika wodnego poważnie zakłóci stosunki wodne na działce skarżącej powodując u niej szkodę. Ponadto zaskarżony wyrok, wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art.7, 8, 9 i 10 kpa poprzez niewyjaśnienie rzeczywistej woli strony w przedmiocie wszczętego postępowania a zawartej piśmie strony, skierowanym do Wójta Gminy [...] w dniu 7 .10.2001 r, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu 8.11.2001 r., 09.07.2002 r., w których to pismach strona domagała się unieważnienia oraz wznowienia postępowania bądź zarzucała, iż została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14.12.2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w konsekwencji i naruszenia tych przepisów postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zarzucił, że nie została w sposób należyty wyjaśniona rzeczywista wola strony w niniejszym postępowaniu. Wskazując na pismo skarżącej z dnia 7.10.2001 r. jakie skierowała do Wójta Gminy w [...], pismo z dnia 8.11.2001 r. do SKO w [...], wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, autor skargi kasacyjnej podniósł, że zasadniczym zarzutem skarżącej było pozbawienie jej możliwości udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji przez Wójta Gminy w [...], obok tego zarzutu skarżąca zgłaszała wniosek o wznowienie postępowania. W tej sytuacji organy prowadzące niniejsze postępowanie w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji, prowadziły ją niezgodnie z wolą skarżącej. Jeśli chodzi o naruszenie art.50 ustawy Prawo wodne z 1974 r skarżąca zarzuciła, iż w świetle toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu postępowania sygn. akt II SA/Wr 104/02 w przedmiocie nakazania przywrócenia stosunków wodnych w obrębie działek 72, 73/3. 74/1 i 75 i zebranych w tej sprawie dowodów, w tym ekspertyzy biegłego z zakresu stosunków wodnych z dnia 18.05.1999 r., udzielenie decyzji ustalającej wykonanie zbiornika wodnego na działce nr 75 narusza wyżej wymieniony artykuł Prawa wodnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz.1270/ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 par. 2 nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art.174 tej ustawy mogą stanowić :

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie G. F. oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Wnosząca skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała mające, jej zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. art.7, 8, 9 i 10 kpa.

Powołanie art. 174 pkt. 2 w/w ustawy, wskazywałoby, że zamiarem skarżącej było w podstawie kasacyjnej postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a jeśli tak to winna zostać wskazana konkretna norma prawna z tego zakresu tj. przepis lub przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bo przepisy tej ustawy regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi. To te przepisy, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – stosuje sąd prowadząc postępowanie, w ramach którego dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd zatem przy rozpoznawaniu skargi sądowo-administracyjnej bezpośrednio nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, choć dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot skargi, bada czy organ administracji publicznej rozpoznając indywidualną sprawę prawidłowo przepisy tej procedury zastosował. Tak więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 7-10 kpa w kontekście uregulowań w/w art.174 pkt.2 uznać należy za chybiony.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku dopuszczono się naruszenia art.50 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo wodne / Dz.U.nr 38, poz.230 ze zm/. Formułując ten zarzut strona nie wskazała, czy dotyczy on błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

W części wstępnej skargi kasacyjnej skarżąca podnosi, że wybudowanie przedmiotowego zbiornika wodnego poważnie zakłóci stosunki wodne na działce skarżącej powodując u niej szkodę, co wynika z ekspertyzy dot. stosunków wodnych na tym terenie, natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że udzielenie decyzji ustalającej wykonanie zbiornika wodnego na działce nr 75, jak wynika z podanej w skardze kasacyjnej sprawy toczącej się przed WSA we Wrocławiu, narusza wyżej wymieniony artykuł Prawa wodnego

Zarzut ten jest nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, ale nie jest uprawniony przez to do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w jego całokształcie. Nie ma analogii między dwuinstancyjnym postępowaniem przed sądami administracyjnymi a administracyjnym postępowaniem odwoławczym / postanowienie NSA z 15.03.2004r., sygn. FSK 258/04/.

Skarżąca zapomina, że przedmiotem badania przez Sąd I instancji była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, a więc w trybie nadzwyczajnym, którego istotą jest, jak trafnie to zauważa Sąd I instancji, jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art.156 par.1 kpa. Postępowanie to ograniczone jest do weryfikacji decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Sąd badał wobec tego, czy rozpoznając sprawę, organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepisy i wydały rozstrzygnięcie w ramach postępowania nadzorczego – tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Jak słusznie stwierdził to sąd, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2000r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym / Dz.U.z 1999r.,nr 15, poz.139 ze zm./ zawierała elementy konieczne dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o jakich mowa w art.42 ust.1 tej ustawy. W szczególności określała w pkt. 6 wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich ze względu na rodzaj inwestycji i miejsce jej realizacji stanowiąc, iż staw nie będzie zaopatrywany w wodę z wód powierzchniowych /rowów/, nie będzie z niego odprowadzana woda do wód powierzchniowych /rowów/, lokalizacja stawu w naturalnym zagłębieniu terenu powodować będzie zaopatrzenie w wodę z wód gruntowych, budowa zbiornika wodnego nie może pogorszyć stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Dlatego trafnie Sąd stwierdza w zaskarżonym wyroku, że nie można przyjąć w tej sytuacji, na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, iż nastąpiło rażące naruszenie obowiązującego wówczas art.50 ustawy Prawo wodne z 1974r.

Podkreślić należy, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., było etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, mającym na celu przesądzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane w zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydaje się, ze autor skargi kasacyjnej domaga się przesądzenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kwestii, które nie mogły być w niej zawarte. Konkretne określenia usytuowania obiektu budowlanego, jego kształtu i innych szczegółów architektoniczno-technicznych, jeśli nie wynikały z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są częścią postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi. Do tych spraw należy również zbadanie, czy planowana inwestycja spełni podstawowe wymagania, o jakich mowa w art.5 ustawy Prawo budowlane z 1994r., zapewniające prawidłowe zaprojektowanie, budowę i utrzymanie obiektu.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. nr 153, poz.1270 / skargę kasacyjną oddalił.