Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 504/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 504/16 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , , Dnia 30 stycznia 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (spr.), , Sędziowie, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Władysław Kulon, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r., sprawy ze skargi W. S., na uchwałę Zarządu Województwa D., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych, , stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa;, zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu, kosztów postępowania sądowego., ,


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa D. uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie powołania Dyrektora Opery W. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie Województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486), art. 68 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks Pracy (Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.), art. 15 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.) postanowił:

§ 1. Z dniem 1 września 2016 r. powołuje się Pana M. N.-N. na stanowisko Dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych t.j. do dnia 31 sierpnia 2019 r.

§ 2. Wykonanie niniejszej uchwały powierza się Marszałkowi Województwa D.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł W. S.

Podał, że wskazaną uchwałę zaskarża w całości i wnosi o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art.16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 roku w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. 2004 Nr 154 poz. 1629 ze zm. - zwane dalej rozporządzeniem konkursowym) polegające na podjęciu uchwały w sprawie zamiaru powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Opery W.) na okres trzech sezonów artystycznych pomimo tego, że konkurs na stanowisko dyrektora instytucji kultury został nieprawidłowo przeprowadzony, a to w tym zakresie, że skarżącego komisja konkursowa wykluczyła z drugiego etapu konkursu obejmującego przeprowadzenie rozmowy ze skarżącym, pomimo tego, że nie było podstaw formalnych co do takiego wykluczenia, albowiem skarżący spełniał wszystkie warunki formalne określone w ogłoszeniu o konkursie, co w konsekwencji powinno skutkować dopuszczeniem go do udziału w drugim etapie konkursu na stanowisko Dyrektora Opery W.;

- art. 15 ust. 1 i art. 15 ust.3 w zw. z art. 16 ustawy o działalności kulturalnej wyrażające się w sformułowaniu przez Zarząd Województwa D. uchwały, w której wystąpiono do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie powołania kandydata na stanowisko dyrektora Opery W., w sytuacji gdy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy przeprowadzeniu konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury nie jest przewidziana możliwość zwrócenia się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o wyrażenie opinii, gdyż instytucja opinii Ministra Kultury w myśl artykułu 15 ust.3 ustawy o działalności kulturalnej zastrzeżona jest wyłącznie dla sytuacji w której dotychczasowy dyrektor instytucji kulturalnej ma pozostać na dotychczasowym stanowisku, a nie sytuacji związanej z wyborem w trybie konkursu nowego dyrektora.

Uzasadniając powyższe zarzuty podał, że Zarząd Województwa D. w celu wyłonienia kandydatury na stanowisko Dyrektora Opery W. podjął uchwałę w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora. W związku z powyższym powołano komisję i rozpoczęto przeprowadzenie procedury konkursowej. Skarżący zgłosił się do konkursu przedkładając dokumenty wymagane ogłoszeniem o konkursie na stanowisko dyrektora Opery W.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. Przewodniczący Komisji Konkursowej poinformował skarżącego, że w wyniku przeprowadzonej przez Komisję Konkursową oceny formalnej nadesłanych przez niego dokumentów Komisja postanowiła nie dopuścić złożonej przez skarżącego oferty do udziału w II etapie konkursu (§ 6 pkt 2 rozporządzenia konkursowego) ze względu na brak:

- udokumentowanego 5 letniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym w instytucjach kultury/artystycznych,

- brak prawidłowego zaświadczenia o aktualnym stanie zdrowia potwierdzającego brak przeciwskazań do zajmowania stanowiska kierowniczego wydanego przez lekarza medycyny pracy.

W ocenie skarżącego wykluczenie go z konkursu, ze względu na przesłanki wskazane w piśmie Przewodniczącego Komisji Konkursowej z dnia 25 kwietnia 2016 roku, było bezprawne, albowiem składając ofertę w ogłoszonym konkursie załączył do tej oferty następujące dokumenty: 1/ zaświadczenie z instytucji kultury Teatru Muzycznego "[...]" z dnia 25 czerwca 2009 roku, w którym stwierdzono, że skarżący był zatrudniony we wspomnianej instytucji kultury na stanowisku "Kierownik baletu – tancerz" w okresie od dnia 1 września 1993 roku do dnia 30 czerwca 2009 roku. Tym samym skarżący - wbrew twierdzeniom pisma z dnia 25 kwietnia 2016 roku - spełnił punkt I ppkt 1 ust. 2 ogłoszenia o konkursie oraz 2/ zaświadczenie lekarskie z dnia 18 marca 2016 roku, w którym stwierdzono jego zdolność do udziału w konkursie na dyrektora - zaświadczenie zostało wydane na prośbę skarżącego w celu wypełnienia warunków wskazanych w punkcie I ppkt 1 ust. 3 ogłoszenia o konkursie.

Skarżący stwierdził, że procedura konkursowa na dyrektora instytucji kultury jest uregulowana w taki sposób, że żaden z jej uczestników nie ma możliwości odwołania się od niesłusznego niedopuszczenia go do udziału w drugim etapie konkursu. Skarżący oczekuje uchwały organizatora konkursu, w którym osoba wybrana w konkursie zostanie powołana na stanowisko i którą to uchwałę skarżący zaskarży jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Jest to jedyna możliwość kwestionowania poprawności przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury, albowiem innej formy ustawodawca nie przewidział.

Podał, że w dniu 10 czerwca 2016 r. na stronie internetowej Urzędu Województwa D. pojawiła się informacja o podjęciu przez Zarząd Województwa D. uchwały z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w sprawie powołania Pana M. N.-N. na dyrektora Opery W.. Skarżący zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu; sprawa jest zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wr 393/16 zaś w dniu 15 września 2016 r. również na stronie internetowej Urzędu Wojewódzkiego odnalazł treść zaskarżonej uchwały z dnia 30 sierpnia 2016 r.

W związku z tym wezwał Zarząd Województwa D. do usunięcia naruszenia prawa.

Odpowiedź na to pismo otrzymał 10 października 2016 r. Zarząd Województwa D. poinformował w niej, że w dniu 5 października 2016 r. podjął uchwałę Nr [...], w której nie uwzględniono jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała byłaby zgodna z prawem wyłącznie w sytuacji, gdyby sam konkurs i jego przebieg były zgodne z obowiązującym prawem. W sytuacji jednak, gdy skarżący nie został dopuszczony do udziału w części ustnej konkursu, pomimo tego że przedstawił wymagane ogłoszeniem o konkursie dokumenty dochodzi do istotnego naruszenia procedury konkursowej, co w konsekwencji rzutuje również na legalność i poprawność na treść zaskarżonej uchwały zmierzającej do realizacji wyniku przeprowadzonego konkursu. Czynności te są ze sobą ściśle powiązane, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości kwestionowania samego konkursu, więc ochrona praw skarżącego powinna przejawiać się w możliwości kwestionowaniu - aktów lub czynności administracyjnych zmierzających do wykonania zapadłego wyniku konkursu, czyli uchwały o powołaniu na stanowisko zwycięzcy konkursu tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącego spełniał on formalne kryteria naboru ogłoszone w postanowieniu o konkursie. Przedstawił bowiem zaświadczenie o pełnieniu co najmniej 5 lat funkcji "kierowniczej w instytucji kultury - Teatr Muzyczny "[...]" - oraz zaświadczenie lekarskie o braku przeciwskazań co do udziału w konkursie na stanowisko dyrektora Opery W.. Pomimo przedstawienia tych dokumentów komisja - z naruszeniem procedury konkursowej - odmówiła przeprowadzenia rozmowy ze skarżącym. Tym samym doszło do istotnego naruszenia procedury wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora Opery W. W takim zaś wypadku podjęcie kwestionowanej uchwały jest niezgodne z prawem, albowiem dotyczy ono osoby wybranej w wadliwie (niezgodnym z prawem) przeprowadzonym konkursie. W ocenie skarżącego istotna wada w przeprowadzonym konkursie - polegająca na niedopuszczeniu skarżącego do drugiej tury konkursu - rzutuje na poprawność i legalność całego konkursu, w tym w szczególności na jego wynik. Jeżeli tak jest, to również uchwały stanowiące akty administracyjne zmierzające do wykonania wyniku konkursu powinny zostać uznane za wadliwe. Przyjęcie takiej wykładni prowadzi z kolei do unieważnienia zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z przepisami prawa, albowiem zmierza ona do wykonania wyniku konkursu przeprowadzonego niezgodnie z przepisami prawa.

Według skarżącego przyjęcie takiej wykładni wskazanych przepisów prawa zmierza do zapewnienia gwarancji poprawności oraz rzetelności przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Wydaje się, że taki zamiar miał również sam ustawodawca nie wprowadzając procedury odwoławczej w konkursie, mając jednak świadomość możliwości kwestionowania aktów administracyjnych zmierzających do wykonania konkursu. Konkurs na stanowisko dyrektora instytucji kultury został bowiem przez ustawodawcę w całości poddany procedurom właściwym dla prawa administracyjnego.

Skarżący podniósł także, że kwestionowana uchwała jest niezgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi, a to art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 3 w zw. z art. 16 ustawy o działalności kulturalnej i z tego powodu powinna zostać unieważniona. Wskazał, że instytucję zwrócenia się o opinię do Ministra Kultury przez organizatora działalności kulturalnej w sprawie powołania dyrektora instytucji kultury reguluje artykuł 15 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że zwrócenie się o opinię do Ministra Kultury w sprawie dyrektora instytucji kultury następuje wyłącznie w przypadkach powoływania tej samej osoby na stanowisko dyrektora państwowej instytucji kultury na kolejny okres. Nie przeprowadza się zaś procedury uzyskania opinii od Ministra Kultury w stosunku do dyrektora instytucji kultury, który został wybrany na to stanowisko pierwszy raz w konkursie. Zwrócenie się z taką opinią — chociaż zgodne ze statutem instytucji kultury — pozostaje niezgodne z przepisem art. 15 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej. Instytucja zwrócenia się o opinię została bowiem uregulowana w artykule 15 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej i nie dotyczy ona przypadku wskazanego w zaskarżonej uchwale.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa D. wniósł o jej oddalenie. Podał, że w dniu [...] lutego 2016 r. podjął Uchwałę Nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Opery W.. Od kandydatów na stanowisko dyrektora Opery W. wymagano m.in. co najmniej 10- letniego udokumentowanego stażu pracy w podmiotach działających w sferze kultury, w tym 5-letniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym w instytucji kultury/artystycznych oraz spełnienia warunków zdrowotnych niezbędnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. W dniu 13 kwietnia 2016r. Zarząd Województwa D. podjął Uchwałę Nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Opery W., której załącznikiem jest Regulamin określający szczegółowy tryb pracy komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Opery W.

Skarżący przystąpił do konkursu i przedłożył m.in. zaświadczenie i świadectwo pracy, z którego wynikało, że był zatrudniony w Teatrze Muzycznym "[...]" w okresie od 1 września 1993 r. do 30 czerwca 2009 r. na stanowisku kierownika baletu-solisty tancerza. Dodatkowo skarżący przedłożył dwa zaświadczenia lekarskie. Jedno z dnia 29 lipca 2015 r. świadczące o braku przeciwwskazań do pełnienia funkcji dyrektora teatru w związku z jego udziałem w konkursie na dyrektora Teatru Muzycznego w L. i drugie, z dnia 18 marca 2016 r. zaświadczające o jego zdolności do udziału w konkursie na dyrektora.

Komisja konkursowa zdecydowała o niedopuszczeniu skarżącego do II etapu konkursu z powodu niespełnienia przez niego warunków formalnych z powodu braku 5- letniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym w instytucji kultury/artystycznej oraz braku prawidłowego zaświadczenia o braku przeciwwskazań do zajmowania stanowiska kierowniczego wydanego przez lekarza medycyny pracy. Członkowie Komisji uznali, że przedstawione zaświadczenie i świadectwo pracy z Teatru Muzycznego "[...]" nie wypełnia przesłanki pracy na stanowisku kierowniczym z uwagi na specyfikę, rodzaj i charakter wykonywanej pracy na tym stanowisku. Komisja dokonując przedmiotowej oceny kierowała się znajomością charakteru pracy kierownika baletu w instytucjach artystycznych i na tej podstawie uznała, że pomimo nazwy, nie nosi ona znamion pracy na stanowisku kierowniczym w instytucjach kultury/artystycznych. Żaden z członków Komisji nie zgłosił zdania odrębnego. Oceniając natomiast przedstawione przez skarżącego zaświadczenia lekarskie Komisja konkursowa uznała, że ich treść jest niezgodna z wymogami określonymi w pkt II. 6) w ogłoszeniu o konkursie przyjętym Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Opery W. Przedstawione zaświadczenia stanowiły o zdolności skarżącego do udziału w konkursie na dyrektora, a nie jak przywołany przepis stanowił, że wymogiem formalnym jest złożenie zaświadczenia o aktualnym stanie zdrowia potwierdzające brak przeciwskazań do zajmowania stanowiska kierowniczego. O fakcie niedopuszczenia skarżącego do II etapu konkursu ze względu na wskazane braki formalne skarżący został poinformowany przez Przewodniczącą Komisji Konkursowej pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r.

Organ podał również, że pismem z dnia 13 maja 2016 r. skierowanym do Marszałka Województwa D. skarżący zwrócił się z prośbą o unieważnienie i powtórzenie konkursu na stanowisko Opery W. z powodów błędów komisji konkursowej oraz uchybień formalnych. W odpowiedzi, pismem z dnia 3 czerwca 2016 r., Marszałek Województwa D. stwierdził, że po przeanalizowaniu dokumentów z postępowania w związku z wyłonieniem kandydata na dyrektora Opery W. nie znajduje podstaw do unieważnienia tego postępowania.

Przyznał, że w dniu 8 czerwca 2016 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru powołania M. N.-N. na stanowisko Dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych. Jak również, że skarżący skierował do organu pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa w postaci uchwały z dnia 8 czerwca 2016 r., a także iż organ podjął uchwałę z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...], w której stwierdził, że nie uwzględniła w całości wezwania skarżącego.

W dniu 30 sierpnia 2016 r. Zarząd podjął zaskarżoną uchwałę. Pismem z dnia 15 września 2016 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. W dniu 5 października 2016 r. Zarząd Województwa D. podjął uchwałę Nr [...]. Stwierdził w niej, że nie uwzględnia w całości wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa dokonanego poprzez podjęcie uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Organ za chybiony uznał również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 3 w zw. z art. 16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej polegający - według skarżącego - na wystąpieniu do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o opinię w sprawie zamiaru powołania Pana M. N. – N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych. W tym zakresie organ powołał się na treść § 1 ust.1 Statutu Opery W., stanowiącej załącznik do Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] lutego 2013 r. i wskazał, że Opera W. we W. jest samorządową instytucją kultury prowadzoną jako wspólna instytucja kultury Województwa D. i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Dlatego też w oparciu o zapis § 5 ust.1 w/w Statutu Województwo D. powołuje i odwołuje dyrektora Opery W. po zasięgnięciu opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Stąd też wykonując dyspozycję § 5 ust.1 Statutu Opery W. Województwo D. zobligowane było wystąpić do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o opinię, co też uczyniło w piśmie z dnia 17.06.2016 r. znak [...]. Dopiero po uzyskaniu opinii Ministra organ mógł dokonać powołania na stanowisko dyrektora Opery W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a.

Podstawę prawną do wniesienia skargi na uchwałę Zarządu Województwa D. stanowi art. art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz.U. z 2016 r., poz. 486) – dalej u.o.s.w. Mówi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Z powołanego przepisu wynika między innymi, że skargę w powołanym trybie może skutecznie wnieść osoba, której zaskarżony akt narusza interes prawny lub uprawnienie a skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia prawa. Ponadto zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej.

Spełnienie wyżej wymienionych warunków formalnych upoważnia Sąd do rozpoznania skargi merytorycznie.

Niesporne w sprawie jest, że skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, oraz, że w tym zakresie Zarząd Województwa podjął negatywną uchwałę, jak również, że zaskarżony akt dotyczy sfery administracji publicznej.

W ocenie Sądu skarżący wykazał też, że zakwestionowana uchwała naruszyła jego interes prawny.

Ustawa o samorządzie województwa, podobnie jak inne ustawy samorządowe nie zawiera legalnej definicji pojęcia "interesu prawnego". Lukę tę uzupełniła doktryna prawa i orzecznictwo, które pojęcie to rozumieją jako powiązanie normatywnych indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa podmiotowego – z jednej strony, z zaskarżonym aktem – z drugiej (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Ol 892/10).

Z powołanego art. 90 u.o.s.w. wynika, że tak rozumiany interes prawny winien istnieć w okresie poprzedzającym wniesienie skargi i uprawniać skarżącego do żądania działania organu administracyjnego oraz, że interes prawny istniejący już w dniu podejmowania uchwały został tą uchwałą naruszony (wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11).

Przyjmuje się także, że interes prawny ma charakter osobisty, zindywidualizowany, dotyczy określonej osoby. Musi odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu.

Uchwała musi naruszać rzeczywiście istniejący interes prawny skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji (wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., SA/Bk 1082/01, wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2506/01 wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA 2673/02, wyrok WSA w Białymstoku z 4 maja 2006 r., II SA/Bk 763/05, wyrok WSA w Olsztynie z 7 grudnia 2010 r., II SA/Ol 892/10, wyrok WSA w Poznaniu z 27 czerwca 2012 r., IV SA/Po 237/12).

W wyroku z 4 września 2001 r., II SA 1410/01 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Podmiot skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek miałby istnieć w chwili wprowadzania w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień".

Według Sądu skarżący wykazał, że zaskarżoną uchwałą naruszono prawo mające bezpośredni wpływ na własną i indywidualną sytuację prawną zainteresowanego.

Zgodnie z art. 16 powołanej ustawy kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). W samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi w drodze rozporządzenia, minister właściwy do sprawy kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej (wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3 (ust.2). Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może wyrazić zgodę na powołanie na stanowisko dyrektora bez przeprowadzenia konkursu, kandydata wskazanego przez organizatora. W przypadku powołania tej samej osoby na stanowisko dyrektora na następny okres, organizator zasięga opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (ust. 3).

Wymienione wyżej rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury w § 2 stanowi, że postanowienie o ogłoszeniu konkursu określa w szczególności:

1) formalne kryteria wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora;

2) termin rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia postępowania konkursowego, zaś § 6, że w ramach postępowania konkursowego komisja:

1) ustala spełnienie warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie;

2) przeprowadza rozmowę z kandydatem.

W aktach administracyjnych organu dotyczących niniejszej sprawy znajduje się uchwała Nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Opery W. a także załącznik do tej uchwały – ogłoszenie o konkursie.

W ogłoszeniu tym podano:

W pkt I – Kwalifikacje wymagane od kandydatów na stanowisko dyrektora Opery W. - w ppkt 2 co najmniej 10 letni udokumentowany staż pracy w podmiotach działających w sferze kultury, w tym 5 letni staż pracy na stanowisku kierowniczym w instytucjach kultury/artystycznych; w ppkt 3 – spełnienie warunków zdrowotnych niezbędnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym.

W pkt II – Oferty składane przez kandydatów powinny zawierać: ppkt 5 - dokumenty potwierdzające staż pracy i doświadczenie (kserokopie świadectw pracy lub zaświadczenia itp.); ppkt 6 – zaświadczenie o aktualnym stanie zdrowia potwierdzające brak przeciwskazań do zajmowania stanowiska kierowniczego wydane przez lekarza medycyny pracy.

W pkt IV – ppkt 2 Konkurs zostanie przeprowadzony w dwóch etapach: I etap – sprawdzenie ofert pod względem formalnym bez udziału kandydatów i II etap – rozmowa kwalifikacyjna z kandydatem; ppkt 5 – dokumenty i oświadczenia należy składać w języku polskim, a dokumenty obcojęzyczne powinny być przetłumaczone na język polski przez tłumacza przysięgłego.

Realizując zobowiązania określone we wskazanych wyżej punktach skarżący przedłożył dwa zaświadczenia lekarskie z Poradni Medycyny Pracy D. Centrum Medycznego "[...]" SA we W. – z dnia 18 marca 2016 r. zawierające stwierdzenie: zdolny do udziału w konkursie na dyrektora oraz z dnia 29 lipca 2015 r. zawierające stwierdzenie: brak przeciwskazań zdrowotnych do pełnienia funkcji dyrektora teatru.

Na potwierdzenie posiadanego stażu pracy i pełnienia funkcji kierowniczych skarżący złożył postanowienie Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Fabrycznej we Wrocławiu VI Oddziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 25 listopada 2002 r. o wpisaniu do Rejestru Stowarzyszeń Innych Organizacji Społecznych i Zawodowych, Fundacji (...) – Fundacji "[...]", z którego wynika, że jest prezesem Zarządu Fundacji, zaświadczenie wydane przez Prezydenta W. z dnia 9 sierpnia 2004 r. oraz zaświadczenie Teatru Muzycznego "[...]" we W. z dnia 25 czerwca 2009 r.

Pierwsze z zaświadczeń potwierdziło rejestrację działalności gospodarczej prowadzonej przez W. S. pod nazwą Operetka D. Drugie, że zainteresowany jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę w Teatrze Muzycznym "[...]" we W. na pełnym etacie od 1 września 1993 r. na stanowisku kierownik baletu – tancerz. Zawarto w nim stwierdzenie, że z dniem 30 czerwca 2009 r. umowa o pracę zostanie rozwiązana na mocy porozumienia stron.

W złożonym przez skarżącego w organie opisie dotychczasowej pracy zawodowej podał, że od 2002 r. był dyrektorem i właścicielem Agencji Artystycznej "[...]", a od 2004 r. dyrektorem Operetki D. realizującej spektakle własne i na zlecenie.

W protokole pracy komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia I etapu konkursu na stanowisko Dyrektora Opery W. z dnia 20 kwietnia 2016 r. stwierdzono, że z powodu niespełnienia warunków formalnych komisja zadecydowała jednogłośnie o niedopuszczeniu skarżącego do II etapu konkursu; wskazano, że skarżący nie złożył dokumentu potwierdzającego 5-letni staż pracy na stanowisku kierowniczym w instytucji kultury/artystycznej oraz prawidłowego zaświadczenia o braku przeciwskazań do zajmowania stanowiska kierowniczego, wydanego przez lekarza medycyny pracy.

Taką samą treść nosiło pismo organu z dnia 25 kwietnia 2016 r. zawiadamiające zainteresowanego o niedopuszczeniu do udziału w II etapie konkursu.

W pismach Marszałka Województwa D. z dnia 3 czerwca 2016 r. uzasadniających uchwały z dnia 29 czerwca 2016 r. i 5 października 2016 r., będących odpowiedzią na pisma skarżącego zawierające prośbę o unieważnienie i powtórzenie konkursu oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wyjaśniono dodatkowo: "Wszyscy członkowie komisji uznali, że przedstawione zaświadczenie o pracy na stanowisku – kierownika baletu nie wypełnia przesłanek pracy na stanowisku kierowniczym z uwagi na specyfikę, rodzaj i charakter wykonywanej pracy na tym stanowisku (...). Żaden z członków komisji nie wniósł w tej sprawie zdania odrębnego (...). Przedstawione zaświadczenie stanowiło iż jest Pan zdolny do udziału w konkursie na dyrektora, tymczasem przywołany wyżej przepis stanowi, że wymogiem formalnym jest przedstawienie zaświadczenia o aktualnym stanie zdrowia, potwierdzające brak przeciwskazań do zajmowania stanowiska kierowniczego." (cytat z pisma z dnia 3 czerwca 2016 r.)

Oceniając "decyzję" komisji konkursowej o niedopuszczeniu strony do II etapu postępowania należy się zgodzić ze skarżącym, że przy jej wydaniu miały miejsce uchybienia, które dyskwalifikowały wyniki I etapu konkursu.

Po pierwsze, jak wskazano wyżej, co zresztą było okolicznością niesporną, skarżący dokumentował staż pracy i 5 letni okres pełnienia funkcji kierowniczej zaświadczeniem wydanym przez Teatr Muzyczny "[...]" we W. z dnia 25 czerwca 2016 r. a także zaświadczeniem wydanym przez Prezydenta W. z dnia 9 grudnia 2004 r., z którego wynikało, że prowadzi działalność pod nazwą Operetka D.. Organ nie ocenił obu dokumentów – co wynika jednoznacznie z powołanego wyżej pisma z dnia 3 czerwca 2016 r. oraz uchwał odmawiających usunięcia naruszonego prawa, o co wezwał skarżący. Organ ocenił kwalifikacje skarżącego w oparciu o zaświadczenie Teatru Muzycznego "[...]l", pominął zaś ocenę drugiego dokumentu; nie odniósł się zresztą również do dokumentu stwierdzającego, że zainteresowany jest także prezesem Fundacji "[...]". Podkreślić należy, że w opisie dotychczasowej pracy zawodowej skarżący wskazał, że od 2004 r. jest dyrektorem Operetki D.– co niewątpliwie stanowiło wskazanie, na pełnienie funkcji kierowniczej w instytucji artystycznej, na które to wskazanie i złożenie dokumentów organ w ogóle nie zareagował żadną oceną.

Na marginesie podkreślić również należy, że pkt II ppkt 5 ogłoszenia o konkursie mówi o konieczności składania dokumentów potwierdzających staż pracy i "doświadczenie" a nie o dokumentach potwierdzających staż na stanowisku kierowniczym o czym z kolei stanowi pkt I ppkt 2 ogłoszenia. Powyższe zapisy świadczą o braku staranności w formułowaniu ogłoszenia.

Po drugie zaświadczenie lekarskie z dnia 18 czerwca 2016 r., które było przedmiotem oceny, gdyż zaświadczenie z 29 lipca 2015 r. nie miało waloru aktualności, zostało ocenione bardzo pobieżnie, formalistycznie. Istotnie nie zawierało ono dosłownej treści wynikającej z pkt II ppkt 6 ogłoszenia, które mówiło o zaświadczeniu o aktualnym stanie zdrowia potwierdzające brak przeciwskazań do zajmowania stanowiska kierowniczego, a stwierdzało, że skarżący jest zdolny do udziału w konkursie, jednakże dosłowna interpretacja tego stwierdzenia jest absurdalna. Sprowadziła by się do interpretacji, że zainteresowany może brać tylko udział w konkursie.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że komisja stosowała do kandydatów różne kryteria. Z protokołu komisji konkursowej z dnia 20 lipca 2016 r. (strona 2/3) wynika, że mimo wątpliwości co do uprawnień kandydata został on dopuszczony do II etapu, z zobowiązaniem do złożenia określonej treści oświadczenia oraz oryginału dyplomu.

O ile zaświadczenie lekarskie złożone przez skarżącego w dniu 18 marca 2016 r. budziło wątpliwości to równo traktując kandydatów należało skarżącego wezwać o jego uzupełnienie.

Zgodzić się należy, że uprawnienie skarżącego do uczestniczenia w II etapie konkursu na stanowisko dyrektora Opery W. w związku z przedstawionymi wyżej uchybieniami komisji konkursowej naruszyło jego interes prawny w dopuszczeniu go do II etapu konkursu na stanowisko dyrektora. Tym samym posiadał legitymację procesową do złożenia skargi. Zgodzić się należy, że uchybienia (wskazane wyżej) komisji konkursowej naruszają art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Natomiast nie można się zgodzić z zarzutem skarżącego, że organ podejmował zaskarżoną uchwałę po skierowaniu do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego prośby o wyrażenie opinii w sprawie kandydata na stanowisko dyrektora w sytuacji gdy taka prośba o wyrażenie opinii – zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej jest wymagana wyłącznie w sytuacji, w której dotychczasowy dyrektor instytucji kulturalnej ma pozostać na dotychczasowym stanowisku.

Istotnie powołany przepis określa takie postępowanie. Jednakże skarżący nie zauważył, że w dniu 18 maja 2006 r. została zawarta umowa pomiędzy Ministrem Kultury a Województwem D. w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury Opery W.. W § 2 tej umowy strony umowy ustaliły, że Opera W. stanie się od dnia 18 maja 2006 r. instytucją prowadzoną jako wspólna instytucja kultury Ministra i Województwa, a także, że Opera prowadzona jest na zasadach partnerstwa, przy zapewnieniu przez strony umowy jak najlepszych możliwości realizacji celów, dla jakich została utworzona w oparciu w szczególności o przepisy ustawy, jak również postanowienia statutu i innych aktów wewnętrznych Opery. § 4 umowy stanowił, że "nowy statut Opery nadany zostanie przez Ministra niezwłocznie" po zawarciu niniejszej umowy w brzmieniu zgodnym z projektem statutu (...).

Aneksem Nr 1 z dnia 13 sierpnia 2009 r. strony umowy z dnia 18 maja 2006 r. wprowadziły zmiany między innymi w § 1, w § 2, w § 4 i w § 5 umowy. W § 2 ust. 1 strony postanowiły "... iż w celu realizacji zadań dla jakich została utworzona Opera W., zwana dalej Operą, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 13 poz. 123 ze zm.), zwanej dalej ustawą zamierzają poczynając od dnia 18 maja 2006 r. prowadzić Operę jako wspólną instytucję kultury: Ministra i Województwa. Ust. 3 § 2 otrzymał brzmienie: Opera zostanie wpisana do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Województwo. § 4 otrzymał brzmienie: Nowy statut Opery nadany zostanie niezwłocznie przez Sejmik Województwa D. w uzgodnieniu z Ministrem. Kolejne zmiany statutu dokonywane będą w tym samym trybie. § 5 ust. 1 otrzymał brzmienie: Dyrektor Opery powoływany i odwoływany będzie w trybie określonym w ustawie w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (...) oraz w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (...) z tym, że powołanie i odwołanie Dyrektora Opery następuje przez Województwo (...)".

Statut Opery W., który stanowi załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 28 lutego 2013 r., opracowany, jak wynika ze stwierdzenia na nim umieszczonego, w uzgodnieniu z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w § 1.1 stanowi:

Opera W. we W. zwana dalej Operą jest samorządową instytucją kultury prowadzoną jako wspólna instytucja kultury Województwa D. zwanego dalej Województwem i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (...). § 5.1 statutu mówi zaś, że Operą zarządza Dyrektor, którego powołuje i odwołuje Województwo po zasięgnięciu opinii Ministra, na zasadach i w trybie określonym w obowiązujących przepisach i postanowieniach umowy.

Powołane zapisy umowne i statutowe – dotyczące powołania i odwołania dyrektora Opery, po wyrażeniu opinii przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, znajdują uzasadnienie w art. 21 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który w ust. 1 pkt 2 dopuszcza możliwość zawarcia umowy pomiędzy Ministrem Kultury i Województwem i prowadzenie jako wspólnej instytucji kultury, prowadzonej przez jednego z organizatorów instytucji kultury; ust. 4 tego przepisu mówi, że w przypadku o którym mowa w ust. 1, strony w umowie określają swoje uprawnienia odnośnie do treści statutu, powołania dyrektora, likwidacji instytucji, a także wskazują organizatora prowadzącego rejestr tej instytucji.

Skoro zatem w § 5 umowy z dnia 18 maja 2006 r. (zmienionej aneksem z dnia 13 sierpnia 2009 r.) stanowił, że treść statutu zostanie uzgodniona przez Województwo Dolnośląskie z Ministrem i skoro, jak wynika z powołanego statutu, nastąpiły uzgodnienia również w zakresie, że powołanie i odwołanie dyrektora następuje po wydaniu opinii przez Ministra, Sąd nie stwierdza, aby statut regulujący tę kwestię naruszał art. 21 powołanej ustawy, a tym samym art. 15 ust. 3 tejże ustawy.

Wskazana wyżej umowa, aneks do umowy i statut zostały złożone do sprawy IV SA/Wr 393/16. Sprawa ta została zainicjowana skargą W. S., stroną postępowania był Zarząd Województwa D.. W postępowaniu tym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w sprawie zamiaru powołania M. N.-N. na stanowisko dyrektora Opery W..

Ponadto według Sądu skarżący nie wykazał aby w jakikolwiek sposób – nawet przy założeniu, że uchwała z dnia 8 czerwca 2016 r. narusza art. 15 ust. 3 ustawy, ta czynność (wystąpienia o wyrażenie opinii) naruszała jego prawa i w jakikolwiek sposób łączyła się z jego uprawnieniami. Była to jedna z czynności, którą podejmowała komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego.

Czynność ta nie wywoływała żadnych negatywnych następstw prawnych, uprawnienia skarżącego nie zostały w jakikolwiek sposób naruszone. Należy w tym miejscu wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, Nr 8, poz. 4), w którym stwierdził, że skarga wywiedziona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, która zawiera analogiczne unormowanie jak art. 90 ust. 1 u.o.s.w., nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia lecz interes prawny lub uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi muszą być faktycznie naruszone.

Natomiast jak stwierdzono wyżej został naruszony interes prawny skarżącego w związku z nieprawidłową oceną dokumentów dołączonych przez skarżącego do oferty, co wskazuje na nieprawidłowe prowadzenie postępowania konkursowego.

Jednakże w związku z treścią art. 83 ustawy o samorządzie Województwa Sąd nie stwierdził zgodnie z wnioskiem skargi nieważności tej uchwały ale orzekł o niezgodności z prawem. Przepis ten bowiem stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu, określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (...) (ust. 2).

W niniejszej sprawie upłynął 1 rok od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały i nie wystąpiły przesłanki wskazane w ust. 1 art. 83 u.o.s.w. Tym samym należało orzec jak w pkt I wyroku.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak wyżej.