Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 971/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia NSA Janusz Furmanek, , Protokolant referent stażysta Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] nr [...]; 2) orzeka, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3) zasądza od Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. kwotę 217 (słownie: dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] o przyznaniu M.K. płatności na rok 2013 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 65 640,05 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 64 126,98 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 9 387,78 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1 513,07 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 6 440,52 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowaną metodę modulacji płatności.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w dniu 16 maja 2013 r. M.K. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którym zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o powierzchni 93,35 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne o powierzchni 61,87 ha.

Do wniosku beneficjent pomocy dołączyła materiał graficzny, na którym zaznaczyła położenie działek rolnych. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2013 r. organ pierwszej instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień.

W dniu 4 września 2013 r. pełnomocnik wnioskodawczyni D.K. złożył korektę wniosku, do której dołączył: odpis wykazu zmian danych ewidencyjnych [...] dotyczący działki ewidencyjnej nr 752/4, wypis z rejestru gruntów nr [...] dotyczący działki ewidencyjnej nr 752/6, akt notarialny umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki dotyczący działki ewidencyjnej nr 752/6 rep. A nr [...] z dnia 16 października 2012 r. W dniu 27 grudnia 2013 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał opisaną na wstępie decyzję.

Od decyzji tej M.K. wniosła odwołanie.

Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, organ drugiej instancji wyjaśnił, że w toku weryfikacji danych zamieszczonych przez skarżącą we wniosku w zakresie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, organ pierwszej instancji ustalił, że powierzchnia zgłoszona przez beneficjenta we wniosku na działkach ewidencyjnych nr: 40/1, 39/2, 216/1 jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego dla tych działek w systemie LPIS z uwzględnieniem powierzchni wskazanych działek, która nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. W związku z powyższym organ pierwszej instancji wykluczył z płatności część powierzchni wymienionych działek rolnych, łącznie 4,81 ha: A/A1, działka ewidencyjna nr 40/1; powierzchnia deklarowana 1,75 ha, powierzchnia stwierdzona 0,73 ha; powierzchnia wykluczona 1,02 ha; D/D1, działka ewidencyjna nr 39/2; powierzchnia deklarowana 4,68 ha, powierzchnia stwierdzona 1,17 ha; powierzchnia wykluczona 3,51 ha; F/F1, działka ewidencyjna nr 216/1; powierzchnia deklarowana 5,50 ha, powierzchnia stwierdzona 5,22 ha; powierzchnia wykluczona 0,28 ha. Stosując się do art. 57 ust. 3 i art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 organ pierwszej instancji pomniejszył należną stronie płatność. Wskazując na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz pkt 11 preambuły do rozporządzenia (UE) nr 1310/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego niektóre przepisy przejściowe w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1305/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie środków i ich rozdziału w odniesieniu do roku 2014, a także i zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, (UE) nr 1306/2013 i (UE) nr 1308/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie ich stosowania w roku 2014 - organ drugiej instancji stwierdził, że od 2014 r. rolnicy mogą ubiegać się o jednolitą płatność obszarową do działek rolnych kwalifikujących się do płatności, także w przypadku, gdy według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. działki te nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Natomiast do 2013 r. rolnicy mogli ubiegać się o jednolita płatność obszarowa do działek rolnych kwalifikujących się do płatności, wyłącznie w przypadku, gdy według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. grunty te utrzymane były w dobrej kulturze rolnej. M.K. składając wniosek oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności. Przyjąć zatem należy, że wiedziała, że część spornych działek nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. i nie zostanie zakwalifikowana do płatności. Wraz z wnioskiem spersonalizowanym wnioskodawczyni otrzymała Instrukcję jego wypełniania i materiału graficznego na rok 2013. Organ pierwszej instancji ustalił, że część powierzchni działek ewidencyjnych nr: 40/1, 39/2 i 216/1 o powierzchni 4,81 ha nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. i w tym samym nie kwalifikuje się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. Przeprowadzając weryfikację powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnością organ opierał się na znajdujących się w systemie informatycznym ARiMR ortofotomapach. Dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa jest mapą opracowaną na podstawie zdjęć powierzchni ziemi wykonanych z samolotu lub satelity, przetworzonych do postaci metrycznej zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przy wykonywaniu prac z dziedziny geodezji i kartografii. Pomiar odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej jest wykonywany analogicznie jak na mapie np. zasadniczej lub mapie ewidencji gruntów i budynków. Oceny kwalifikowalności zgłoszonych do płatności obszarów dokonano w oparciu o analizę ortofotomap wykonanych w dniu 30 lipca 2004 r. Kolejne ortofotomapy wykonane zostały w dniu 12 września 2010 r. Potwierdzają one zmiany, jakie wystąpiły na spornych działkach pomiędzy rokiem 2004 a rokiem 2010. Część zadrzewień widocznych na ortofotomapach wykonanych w 2004 r. nie występuje na ortofotomapach wykonanych w 2010 r. Widoczne są natomiast obszary użytkowane rolniczo – grunty orne. Wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2007 r., na które powołuje się strona w treści odwołania, potwierdzają zmianę sposobu użytkowania działek. Organ odwoławczy nie kwestionuje tego, że powierzchnia działek nr: 40/1, 39/2, 216/1, deklarowana przez stronę we wniosku na rok 2013, odpowiada powierzchni użytkowanej rolniczo w 2013 r., jednakże stosownie do brzmienia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 brak jest podstaw do zakwalifikowania do płatności na rok 2013 powierzchni 4,81 ha, tj. powierzchni, która nieutrzymanej w dobrej kulturze rolnej według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. Strona będzie mogła otrzymać płatności do tych gruntów deklarując je do płatności na rok 2014. Odnośnie jednolitej płatności obszarowej (JPO) organ drugiej instancji wskazał, że powierzchnia deklarowana we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych wynosi 93,35 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w toku postępowania administracyjnego, kwalifikująca się do objęcia płatnością – 88,54 ha. Stawka płatności JPO na jeden hektar gruntu w 2013 roku wynosi 830,30 zł/ha. Początkowa kwota płatności JPO wynosi 73 514,76 zł (88,54 zł x 830,30 zł/ha = 73 514,76 zł, zaś różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną - 4,81 ha, co stanowi 5,4326 % powierzchni stwierdzonej. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekroczyła 3 % powierzchni stwierdzonej, stąd powierzchnia stwierdzona, tj. 88,54 ha, została pomniejszona o dwukrotność zawyżenia tj. o 9,62 ha (4,81 ha x 2 = 9,62 ha), co dało powierzchnię 78,92 ha. Wysokość JPO po uwzględnieniu zmniejszenia płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną wynosi 65 527,27 zł (78,92 ha x 830,30 zł/ha = 65 527,27 zł). Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych producentowi płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 65 527,27 zł, co przy kursie wymiany euro 4,2288 zł stanowi kwotę 15 495,48 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 13 495,48 euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 2,45365800 %. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 331,13 euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla jednolitej płatności obszarowej wynosi 1 400,29 zł, co stanowi 331,13 euro. Wysokość JPO po uwzględnieniu zmniejszenia płatności ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego wynosi 64 126,98 zł (65 527,27 zł l 400,29 zł = 64 126,98 zł). Kwota przyznanej JPO po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi 64 126,98 zł. Odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) organ drugiej instancji wskazał, że powierzchnia deklarowana we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych wynosi 61,87 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w toku postępowania administracyjnego, kwalifikująca się do objęcia płatnością – 57,06 ha. Stawka płatności UPO na jeden hektar gruntu w 2013 r. wynosi 139,39 zł/ha. Początkowa kwota płatności UPO wynosi 7953,59 zł (57,06 zł x 139,39 zł/ha = 7 953,5934 zł). Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 4,81 ha, co stanowi 8,43 % powierzchni stwierdzonej. Ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekroczyła 3 % powierzchni stwierdzonej, stąd powierzchnia stwierdzona tj. 57,06 ha, została pomniejszona o dwukrotność zawyżenia, tj. o 9,62 ha (4,81 ha x 2 = 9,62 ha), co dało powierzchnię 47,44 ha. Wysokość płatności UPO po uwzględnieniu zmniejszenia płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną wynosi 6 612,66 zł (47,44 ha x 139,39 zł/ha = 6 612,66 zł). Łączna kwota płatności przyznanych producentowi, tj. jednolitej płatności obszarowej (65 527,27 zł bez uwzględnienia zmniejszenia wynikającego z zastosowania współczynnika korygującego) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (6 612,66 zł) wynosi 72 139,93 zł, co przy kursie wymiany euro 4,2288 zł stanowi kwotę 17 059,20 euro, czyli przekracza 5 000 euro. Do kwoty stanowiącej nadwyżkę, tj. do kwoty 12 059,20 euro (17 059,20 euro – 5 000 euro), należy zastosować 10 % zmniejszenie płatności uzupełniających. Całkowita kwota zmniejszenia płatności uzupełniających wynosi 1 205,92 euro, co przy kursie wymiany euro 4,2288 zł stanowi kwotę 5 099,59 zł. Wysokość płatności UPO po uwzględnieniu zmniejszenia płatności ze względu na zastosowanie modulacji wynosi 1 513,07 zł (6 612,66 zł – 5 099,59 zł = 1 513,07 zł). Kwota przyznanej płatności UPO, po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń, wynosi 1 513,07 zł.

W skardze na powyższą decyzję M.K. wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy przyznania płatności do powierzchni wykluczonej, jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według nom przypisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj.:

- art. 107 § 3 K.p.a. polegające na sporządzeniu niepełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, braku oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego;

- art. 11 K.p.a. polegające na odstąpieniu przez organ od obowiązku wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy;

- art. 8 K.p.a. polegające na naruszeniu obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody;

- art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2013;

- art. 80 K.p.a. polegające na jego naruszeniu poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów;

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym zebraniu i ocenie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ w sposób niezrozumiały uzasadnił pomniejszenie powierzchni PEG. W sposób niezrozumiały zamiennie posługuję się zdjęciami wykonywanymi w dniach 30 lipca 2004 r. i 12 września 2010 r. Z treści uzasadnienia wynika, że w oparciu o zdjęcia wykonane w 2004 r. można wyprowadzić wniosek, że na działkach rolnych występują liczne zakrzaczenia i zadrzewienia. W przypadku zdjęć wykonanych w roku 2010 organ nie podnosi już takich zarzutów. Organ odmówił przyznania płatności, ponieważ są to powierzchnie działek rolnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., tj. na które został nałożony kod DR10. Jednakże zarówno w wykazie powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. zamieszczonych na stronie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa żadna z działek nie jest obarczona kodem DR10. W przysyłanych przez organ kartach informacyjnych powierzchnia znajdująca się na tych działkach nie jest również obarczona kodem DR10. Gdyby więc uznać, że organ uznał powyższe powierzchnie za nieużytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., a więc objęte kodem DR10, to nie potwierdzają tego informacje pochodzące od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co czyni stanowiska organu wewnętrznie sprzecznym i niepopartym prawidłowo zakończonym postępowaniem administracyjnym. Gdyby uznać, że organ w odniesieniu do kwestionowanych powierzchni użytków rolnych nie odnosi się do powierzchni nieużytkowanej rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., a raczej określonej, w oparciu o dane zawarte w systemie LPIS i przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy, dla poszczególnych działek ewidencyjnych wyznaczającej tzw. powierzchnię ewidencyjno – gospodarczą (PEG), która stanowi różnicę pomiędzy całkowitą powierzchnią działki ewidencyjnej a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy, to ustalenia organu oparte są na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Karta informacyjna przesłana skarżącej przez Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wraz z wnioskiem o płatność na rok 2009 nie wykazują powierzchni PEG. Ortofotomapy wykonane w roku 2010 również nie wykazują, aby doszło do przekroczenia powierzchni uprawnionej do ubiegania się o płatność do gruntów rolnych, o czym świadczy samo stanowisko organu w sprawie płatności ONW na rok 2009, uwzględniające do płatności powierzchnie kwestionowane w zaskarżonym postępowaniu. Odnosząc się do wskazanych przez organ podstaw prawnych, a zwłaszcza art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 określającego system identyfikacji działek rolnych nie można wyprowadzić wniosku, że wykonane w oparciu o skomputeryzowany system informacji geograficznej pomiary odnoszą się do okresu referencyjnego, czego nie potwierdził żaden z organów ARiMR, a przy braku odniesienia stanu użytków rolnych do okresu referencyjnego może on stanowić wsparcie przy określaniu powierzchni użytków rolnych obejmujących okres wykonania dokumentacji zdjęciowej. Bezkrytyczne oparcie się organów na dokumentacji zdjęciowej nie znajduje swojego potwierdzenia w wewnętrznych instrukcjach realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W wersji instrukcji 1.0 z 9 lutego 2010 r. przewidziano sytuację, że zdjęcie określające powierzchnie uprawnioną do płatności nie odzwierciedla rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności, stwierdzonej podczas kontroli działki rolnej, przyznając prymat ustaleniom wynikającym z przeprowadzonej kontroli na miejscu, a nie ustaleniom wynikającym ze zdjęcia. Jest to o tyle istotne, że zarówno zdjęcia wykonane w roku 2010, jak i dwukrotnie przeprowadzone kontrole na miejscu potwierdziły prawidłowość zadeklarowanej przez skarżącą powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności. Organ traktuję System Identyfikacji Działek Rolnych jako samodzielną podstawę do przyznawania płatności do gruntów rolnych, gdy w rzeczywistości jest ona jednym z elementów Systemu Zintegrowanego pozwalającego organowi na weryfikację uprawnień do płatności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że grunty rolne w roku 2010 były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na powierzchni określonej wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2010. Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ dokonując oceny materiału dowodowego w sposób niezrozumiały wskazuje na ustalenia wynikające z wykonanych zdjęć, uznając, że wskazują one na naruszenie przepisów dotyczących danych zawartych w systemie LPIS i przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy dla poszczególnych działek ewidencyjnych, wyznaczającej tzw. powierzchnię ewidencyjno – gospodarczą (PEG). W dalszej części w sposób niezrozumiały określa wykluczone powierzchnie jako objęte kodem DR10, czyli wykluczone z płatności z powodu ich nieużytkowania rolniczego na dzień 30 czerwca 2003 r., w sytuacji gdy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumenty własne Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (wykaz działek z kodem DR 10, karty informacyjne) na spornych działkach nie nałożono tego kodu. Organ nie wyjaśnił jednak powstałych wątpliwości. Zdaniem skarżącej nawet w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikałoby, że grunt jest obarczony kodem DR10, to w świetle wyroków sygn. akt II GSK 911/10, II GSK 1324/10 i II GSK 228/09 nie byłby on wykluczony z prawa do płatności, gdy w roku 2011 był użytkowany rolniczo.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] w przedmiocie przyznania M.K. płatności na rok 2013 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Przeprowadzona przez sąd kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób, który obligował sąd do ich uchylenia.

Spór w sprawie dotyczy przede wszystkim kwestii przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w pomniejszonej wysokości z uwagi na stwierdzenie przez organ administracji nieutrzymania zgłoszonych do płatności działek o numerach ewidencyjnych 39/2, 40/1 i 216/1 w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły m.in. następujące przepisy:

- ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.);

- rozporządzenia Rady (WE) nr 73 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005., (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE. L. z 2009 r. nr 30, poz. 16);

- rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. UE.L nr 316 z 2009r. poz.65 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z powyższych regulacji wynika, że jednolita płatność obszarowa może być przyznana do powierzchni działek rolnych faktycznie użytkowanych rolniczo i utrzymywanych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożony został wniosek o płatność.

Powierzchnie objęte systemem jednolitej płatności obszarowej określone zostały w art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73 z dnia 19 stycznia 2009 r. Stosownie do treści art. 124 ust. 1 powierzchnia użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowią część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz, w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję.

Do celów niniejszego tytułu "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych.(...).

W myśl ust. 2 art. 124 powołanego rozporządzenia do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. (...).

W rozpoznawanej sprawie dotyczącej płatności na 2013 r., organy administracji przyjęły, odwołując się do ortofotomap wykonanych w dniu 30 lipca 2004 r. oraz do art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, że sporne działki rolne nie są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, w rozumieniu wskazanego przepisu aktu prawa unijnego, na dzień 30 czerwca 2003 r.

W ocenie sądu, organy administracji dokonały wadliwej wykładni przywołanych powyżej przepisów rozporządzeń unijnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie do prawnych konsekwencji obowiązywania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, którego dosłownym odpowiednikiem jest obecnie obowiązujący art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zwłaszcza zaś odnośnie do adresata rekonstruowanej na jego podstawie normy, prezentowany jest jednolity i ugruntowany już pogląd (por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1324/10). W świetle powyższego poglądu, tytuł IV rozporządzenia nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich zgodnie z określonym harmonogramem - art. 143a rozporządzenia - oraz system jednolitej płatności obszarowej – art. 143b rozporządzenia – dla tych Państw. Przepis art. 143b ust. 2 stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku, a obliczana jest poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4 Natomiast z art. 143b ust. 3 rozporządzenia wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych Państw Członkowskich, jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym Państwie Członkowskim. "Roczną kopertę" dzieli się następnie przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi więc o obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1403/11).

Z powyższego wynika więc, że regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski - a nie do producenta rolnego, jako indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Z przywołanego rozporządzenia wynika bowiem, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu".

Odpowiednikiem powyżej przywołanej regulacji jest, jak wyżej już wskazano, przepis art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Wobec tożsamości tychże regulacji zachodzi adekwatność stosowania wobec art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 przywołanego powyżej kierunku wykładni art. 143b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003. Podkreślić też należy, że zgodnie z art. 122 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jednolita płatność obszarowa przyznawana jest w ujęciu rocznym. Jest ona obliczana poprzez podzielenie rocznej puli środków finansowych ustanowionej zgodnie z art. 123 przez powierzchnię użytków rolnych każdego z nowych państw członkowskich ustaloną zgodnie z art. 124. Zgodnie z art. 123 ust. 2 tego rozporządzenia dla każdego nowego państwa członkowskiego Komisja ustanawia roczną pulę środków finansowych będącą sumą środków finansowych, które byłyby dostępne w danym roku kalendarzowym z przeznaczeniem na przyznawanie płatności bezpośrednich w nowym państwie członkowskim. Roczna pula środków finansowych ustanawiana jest zgodnie z odpowiednimi przepisami wspólnotowymi oraz w oparciu o parametry ilościowe, takie jak obszary bazowe, pułapy premii oraz maksymalne gwarantowane ilości określone w aktach przystąpienia z roku 2003 i 2005 oraz w późniejszych przepisach wspólnotowych, w odniesieniu do każdej płatności bezpośredniej. Z kolei z ust. 2 art. 123 wynika, że w przypadku gdy w danym roku jednolite płatności obszarowe w nowym państwie członkowskim przekroczyłyby roczną pulę środków finansowych, krajowa kwota na hektar mająca zastosowanie w tym nowym państwie członkowskim jest proporcjonalnie zmniejszana przez zastosowanie współczynnika redukcji.

Wobec powyższego regulacja art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 (podobnie, jak i pierwotnie obowiązująca regulacja art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003) nie mogła więc stanowić w rozpoznawanej sprawie podstawy do przyjęcia, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w 2013 r. było wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek na dzień 30 czerwca 2003 r. W postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma bowiem rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że z obowiązujących w analizowanym zakresie regulacji unijnych oraz krajowych wynika, że beneficjent powinien wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności. Powoływanie się więc na argument, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy. Z wymagań jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych wynika bowiem jednoznacznie, że grunty muszą być utrzymane w dobrej kulturze rolnej w roku kalendarzowym, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.

Stwierdzić więc należy, że brak jest podstaw, aby za prawidłowe i trafne uznać stanowisko organów, że ortofotomapy wykonane w dniu 30 lipca 2004 r. mogą stanowić samoistną podstawę do weryfikowania wniosku o przyznanie płatności na rok 2013, w zakresie odnoszącym się do powierzchni deklarowanych do płatności gruntów oraz wymogu utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej.

Zdaniem sądu, w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma powierzchnia gruntów rolnych objęta wnioskiem i utrzymywanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 199/10, z 19 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 500/10 ).

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi co do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy są uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach stanowisko organów obu instancji, że skarżącej nie mogą być przyznane płatności obszarowe na 2013 rok we wnioskowanym zakresie, bowiem wskazane obszary działek o numerach ewidencyjnych 39/2, 40/1 i 216/1 nie były użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Zatem organy naruszyły treść art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Wymagania jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych regulują ww. wskazane przepisy krajowe i unijne, z których jednoznacznie wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek, a nie na dzień 30 czerwca 2003r.

W konsekwencji należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a, bowiem nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, tj. nieprawidłowo ustaliły powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Organy powinny zatem stwierdzić stan gruntu w 2013 roku, a więc ustalić powierzchnię kwalifikującą się do płatności, utrzymaną w dobrej kulturze rolnej w roku 2013. Podkreślić w tym miejscu należy, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego kolejne ortofotomapy wykonane w dniu 19 września 2010 r., kontrola na miejscu przeprowadzona 27 grudnia 2013 r. potwierdzają zmiany jakie nastąpiły na spornych działkach. Organy zaś nie kwestionują, że powierzchnia działek nr: 40/1, 39/1, 216/1 deklarowana przez stronę we wniosku na rok 2013 odpowiada powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo w 2013 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organy winny więc zastosować się do powyższych rozważań sądu.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 8 styczna 2015 r. w sprawach o sygn. akt II GSK 2217/13 oraz II GSK 2218/13 oddalił skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawach o sygn. akt III SA/Łd 401/13 oraz sygn. akt III SA/Łd 402/13, które odnoszą się do tożsamego stanu faktycznego, a dotyczą przyznania skarżącej płatności na rok 2009 oraz na rok 2010 .

Mając na względzie powyższe, sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Natomiast o zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił na mocy art. 200 p.p.s.a.

D.Cz.