Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2564/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.17
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 141 par. 4, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 40/16 w sprawie ze skargi E. Z. na bezczynność X w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia od E. Z. na rzecz X kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 40/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Z. na bezczynność Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał organ do załatwienia wniosku E. Z. z dnia [...] grudnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

E. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] domagając się zobowiązania tego organu do wydania decyzji w sprawie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyjaśniła, że pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. skierowała do ROD "[...]" wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci rozliczeń finansowych ogrodu za 2013 i 2014 rok. Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" nie udzielił jej odpowiedzi na ww. wniosek. Zdaniem skarżącej wnioskowana informacja, nie ma charakteru informacji przetworzonej, dlatego organ powinien jej udzielić.

W odpowiedzi na skargę Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...] wskazał, że E. Z. w miarę możliwości otrzymuje odpowiedzi na swoje wnioski. Skarżąca wnioskowała o przesłanie na jej adres domowy kserokopii dużej ilości dokumentów, tymczasem członkowie Zarządu ROD swoją funkcję pełnią społecznie i są zobowiązani do racjonalnego gospodarowania zgromadzonymi środkami finansowymi, dlatego organ nie posiada funduszy na kserowanie dużej ilości dokumentów i ich przesyłanie skarżącej. Organ wyjaśnił, że skarżąca miała zapewnioną możliwość zapoznania się z odpowiednimi dokumentami w siedzibie ROD. Ponadto osoba pełniąca funkcję Prezesa Zarządu poinformowała ją, że wniosek o informację publiczną powinna złożyć pisemnie w organie, a nie wysyłać na prywatny adres mailowy Prezesa Zarządu.

Zobowiązując organ do załatwienia wniosku E. Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołał treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p.") i wskazał, że uwzględniając definicję informacji publicznej wynikającą z treści tego przepisu należy przyjąć, że wnioskowane przez skarżącą pisma stanowią informację publiczną.

Wskazał ponadto na przepis art. 17 z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 40 ze zm.) wywodząc z niego, że Polski Związek Działkowców oraz Rodzinne Ogrody Działkowe są podmiotami dysponującymi majątkiem publicznym i należą do kręgu podmiotów objętych art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w ich posiadaniu.

Powołując się na orzecznictwo wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wydanie tych aktów następuje jednak zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy. W takiej sytuacji formą obrony swojego stanowiska jest skarga na bezczynność organu.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy organ nie udostępnił wnioskowanej informacji mimo, że stanowi ona informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ww. ustawy, a Rodzinny Ogród Działkowy jest organem zobowiązanym do jej udostępnienia. Ponadto po otrzymaniu wniosku organ prowadził ze skarżącą korespondencję, ale ostatecznie nie uczynił zadość swojemu obowiązkowi i pozostał bezczynny do dnia rozprawy przed tym Sądem tj. do dnia 4 sierpnia 2016 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego niewątpliwie organ pozostał w bezczynności, która dodatkowo miała charakter rażący, za czym przemawia porównanie daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz treści art. 13 u.d.i.p.

Odnosząc się do argumentów organu wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny. Ustawa pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w sytuacji, gdy w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z tego powodu, że ktoś nie uiścił opłaty nie można wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, bądź pozostawić wniosek o jej udzielenie bez rozpoznania.

Wskazał, że wbrew argumentom organu w ustawie brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Wyjaśnił przy tym, że za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Mail taki jednak musi być skierowany na adres organu (a nie prywatny adres osoby pełniącej funkcję prezesa organu).

Polski Związek Działkowców Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] reprezentowany przez radcę prawnego B. L. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie :

- art. 3 § 1 i § 2 punkt 8 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli działalności Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w L., polegające na nieuprawnionym wnikaniu w poprawność podejmowanych przez tą jednostkę czynności w związku ze skargą na bezczynność, polegających na udostępnieniu skarżącej informacji/dokumentów w siedzibie Zarządu Ogrodu oraz poprzez ograniczenie się wyłącznie do twierdzeń skarżącej i zaniechanie badania czy nie zachodzą inne przesłanki do nieuwzględnienia skargi nieokreślone w jej treści, jak np.: czy skarga jest dopuszczalna, czy istotnie skarżąca nie posiada wiedzy w zakresie żądanej informacji, będąc członkiem stowarzyszenia ogrodowego, czy mogła/może żądać wnioskowanych informacji w trybie określonym przepisami statutu PZD;

- art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym nie orzeczenie o odrzuceniu skargi jako przedwczesnej, niepoprzedzonej postępowaniem o udzielenie informacji publicznej, z uwagi na okoliczność, że wniosek o udzielenie informacji został złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej na prywatny adres osoby pełniącej funkcję prezesa Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] Polskiego Związku Działkowców, a nie do podmiotu którym powinien być: Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...], w którego posiadaniu znajdują się informacje, których udostępnienia żąda skarżąca;

- art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności nieuwzględnienie czynności jakie podjął Polski Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...] umożliwiając skarżącej w odpowiednim czasie tj. przed walnym zebraniem sprawozdawczym działkowców w 2013 r. i przed walnym zebraniem sprawozdawczym działkowców w 2014 r. zapoznanie się z żądanymi dokumentami oraz na walnym zebraniu sprawozdawczym w 2013 r. i walnym zebraniu sprawozdawczym w 2014 r. zapoznanie się z rozliczeniem finansowym w tych latach oraz nieuwzględnienie udostępnienia skarżącej żądanych dokumentów w siedzibie Zarządu Ogrodu, jak również niedokonanie oceny zebranego w sprawie materiału w sposób rzetelny i ograniczenie się w swoich rozważaniach tylko do zarzutów skarżącej i błędne przyjęcie, że Polski Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku skarżącej, a jednocześnie, podczas gdy działanie Polskiego Związku Działkowców Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] nie było nakierowane na celowe pozbawienie skarżącej dostępu do informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno doprowadzić do oddalenia skargi;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku oceny stanowiska Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] Polskiego Związku Działkowców reprezentowanego przez Zarząd zawartego w odpowiedzi na skargę oraz niedokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób obiektywny, poprzez przemilczenie podejmowanych na podstawie statutu PZD przez Polski Związek Działkowców Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] czynności wynikających z akt sprawy nakierowanych na udostępnienie skarżącej żądanych informacji, niewskazanie, które ustalenia Sądu zostały przyjęte, a które nie, oraz niespełnienie wymagań logicznej poprawności, co sprawia, że pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania istnieje związek przyczynowy;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi z uwagi na niepodleganie żądania skarżącej przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na okoliczność, iż skarga dotyczy ujawnienia dokumentu wewnętrznego dotyczącego spraw wewnątrz-organizacyjnych Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego, który nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. , do którego dostęp miała skarżąca na podstawie statutu PZD ewentualnie nie oddalenie skargi z uwagi na brak bezczynności po stronie Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...].

Na podstawie art. 174 ppkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że żądana przez skarżącą informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy, podczas gdy wnioskowana informacja jest wynikiem statutowej działalności organów stowarzyszenia ogrodowego, a nie działalności w sferze publicznej;

- art. 4 ust. 1 punkt 5 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, podczas gdy żądana informacja jest wewnętrznym dokumentem wytworzonym w sprawach wewnątrz-organizacyjnych, która nie podlega ujawnieniu na podstawie art. 1 u.d.i.p.;

- art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 u.d.i.p poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącej złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej na prywatny adres prezesa Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...], jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej podlegającym rozpoznaniu w trybie ustawy i wnioskiem skierowanym do właściwego podmiotu tj. organu Polskiego Związku Działkowców Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...], którym jest Zarząd;

- art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i przyjęcie, że potencjalna możliwość otrzymania dotacji ze środków gminnych pozwala na stwierdzenie, że każda informacja dotycząca Rodzinnego Ogrodu Działkowego, w tym wnioskowana informacja dotycząca Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...], posiada walor informacji publicznej oraz przyjęcie w związku z tym, że każda działalność Rodzinnego Ogrodu Działkowego, pozostaje w sferze publicznej;

- art. 33 ust. 3 i ust. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez jego niezastosowanie i mylne przyjęcie, że skarżąca nie posiada wiedzy na temat rozliczenia finansowego Ogrodu za rok 2013 i 2014. Pomimo, że będąc członkiem stowarzyszenia ogrodowego miała dostęp do tej informacji w ustawowych terminach i pomimo zagwarantowanego na tej podstawie prawa do informacji w żądanym zakresie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i odrzucenie skargi E. Z. oraz zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych:

- ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi i zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych;

- ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i oddalenie skargi E. Z. oraz zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, że Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] Polskiego Związku Działkowców, podjął czynności zmierzające do rozpoznania sprawy i umożliwił skarżącej zapoznanie się z żądanymi dokumentami w siedzibie Zarządu. Mając na uwadze notoryczne żądania E. Z., Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] Polskiego Związku Działkowców nie mógł sprostać oczekiwaniom skarżącej we wskazanej formie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekając o bezczynności powinien wziąć pod uwagę okoliczność, że Zarząd Ogrodu, działając na podstawie przepisów statutu Polskiego Związku Działkowców zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w określony przez nią sposób, wyjaśnił przyczyny i wskazał inną formę udzielenia informacji. Własny sposób załatwienia sprawy nie wpłynął na prawa strony, co Sąd pierwszej instancji pominął. Nie naruszono prawa skarżącej wynikającego z treści § 14 ust. 1 punkt 5 statutu PZD, ani z treści art. 33 ust. 3 i ust. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co uszło uwadze Sądu.

Wobec powyższego, w jego ocenie, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...] dopuścił się bezczynności i błędnie stwierdził, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Powołując się na art. 141 § 4 P.p.s.a. wkazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarte jest lakonicznie stwierdzenie, że "organ nie udostępnił skarżącej wnioskowanej informacji". Nie wskazał natomiast, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie.

Ponadto Sąd pierwszej instancji na ostatniej stronie uzasadnienia stwierdza, że "wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być złożony w formie elektronicznej za pośrednictwem maila, ale musi być skierowany na adres mailowy organu (a nie prywatny adres osoby pełniącej funkcje prezesa organu)". Logicznym jest zatem, że skoro mail został wysłany na prywatny adres Prezesa, to znaczy nie został wysłany na adres mailowy organu, którym jest Zarząd. W tym stanie sprawy logicznym jest stwierdzenie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ogóle nie został wysłany do organu Polskiego Związku Działkowców. Okoliczność, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem odformalizo-wanym i uproszczonym, nie oznacza, że nie mają zastosowania ogólne zasady postępowania w zakresie doręczenia wniosku do organu, a nie do osoby prywatnej, będącej członkiem tego organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Z. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te wyznaczają kierunek postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zawarto zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ - wskazania co do dalszego postępowania.

W pisemnych motywach wyroku szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ta część uzasadnienia powinna mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd wyższej instancji. Ma ona także umożliwić stronom zapoznanie się ze stanem wiedzy sądu co do podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz rozumowaniem sądu, które doprowadziło go do sformułowania przyjętych wniosków oraz wydania orzeczenia o określonej treści. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz materiałem dowodowym sprawy.

Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze sporządzonego w niniejszej sprawie uzasadnienia wyroku nie wynika aby Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób prawidłowy motywów jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była skarga na bezczynność Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci jego rozliczeń finansowych za lata 2013, 2014.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie podmiot ten nie rozpoznał złożonego wniosku, czyli nie udostępnił informacji, ani nie wydał decyzji odmownej albo też udzielił informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznej oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Dla ustalenia czy w sprawie zaistniała bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej kluczowe jest ustalenie czy żądanie/wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ogóle został złożony, a jeśli tak, to z jaką datą wpłynął do organu. Od dnia złożenia wniosku rozpoczyna się bowiem bieg terminu do załatwienia sprawy przez organ, który zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p wynosi nie więcej niż 14 dni.

Jak wynika z akt sprawy, E. Z. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej na prywatny adres mailowy Katarzyny Zielińskiej pełniącej funkcję Prezesa Zarządu ROD "[...]". Z uwagi na okoliczność, że ww. wniosek nie został wysłany bezpośrednio do Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...], zdaniem organu nie został on skutecznie złożony.

Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd pierwszej instancji ocenił przedmiotowy wniosek za skutecznie złożony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikają jednak motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji uznając skuteczność złożenia wyżej wskazanego wniosku. Sąd wojewódzki z jednej strony wskazał bowiem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być skierowany na adres mailowy organu, a nie na prywatny adres osoby pełniącej w nim funkcję prezesa, z drugiej strony natomiast uznał, że wniosek E. Z. został skutecznie złożony i zobowiązał organ do jego rozpoznania. Brak jest zatem spójności w rozważaniach Sądu. W sytuacji bowiem gdy wyraził on pogląd odnośnie konieczności przesłania wniosku o udostępnienie informacji publicznej bezpośrednio na adres mailowy organu, winien był wyjaśnić z jakich powodów, odmiennie do zaprezentowanego stanowiska, uznał wniosek E. Z. przesłany na prywatny adres mailowy Prezesa Zarządu za skutecznie wniesiony.

Zwrócić także należy uwagę, że uznając wniosek za skuteczny, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał dzień [...] grudnia 2015 r. za datę, od której rozpoczął się bieg terminu na udzielenie wnioskowanej informacji. Na znajdującym się w aktach sprawy wydruku wniosku E. Z. z dnia [...] grudnia 2015 r., przesłanym drogą mailową, brak jest bowiem jakiejkolwiek informacji wskazującej na datę jego wpływu do organu.

Wyjaśnić należy, że majątek Polskiego Związku Działkowców powstaje głównie ze składek członkowskich i opłat ogrodowych. Stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące ROD może otrzymywać także dotacje celowe (art. 17 ust. 1ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że Polski Związek Dzałkowców jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p, ale tylko w takim zakresie, w jakim dysponuje on środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczenia dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych z udziałem środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1455/13, publ.: https://cbois.nsa.gov.pl – dalej jako “CBOSA"). Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego przedmiotową informację uznał za informację publiczną, a ROD za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Sąd wojewódzki ograniczył się jedynie do przywołania odpowiednich przepisów ustawy o ogrodach działkowych wskazując, że Polski Związek Działkowców oraz Rodzinne Ogrody Działkowe są podmiotami dysponującymi majątkiem publicznym i należą do kręgu podmiotów objętych art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie informacji publicznych, obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w ich posiadaniu.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie odniósł się do podnoszonej w odpowiedzi na skargę okoliczności, że E. Z. miała możliwość zapoznania się z odpowiednimi dokumentami w siedzibie organu. Zauważyć tu bowiem trzeba, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są przepisami o charakterze szczególnym w stosunku do przepisów innych ustaw ( art 2 ust 2 u.d.i.p.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1455/13 (opub. CBOSA), w tym znaczeniu możliwość skorzystania z innej drogi dostępu ma pierwszeństwo. Mając zatem na uwadze treść art. 33 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym raz w roku, nie później niż do dnia 1 lipca, stowarzyszenie ogrodowe przedstawia działkowcom informację finansową dotyczącą prowadzenia ROD za poprzedni rok, oraz biorąc pod uwagę twierdzenia organu, iż strona mogła zapoznać się ze wskazanymi wyżej dokumentami, Sąd pierwszej instancji winien był odnieść się, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do powyższych okoliczności.

Końcowo podnieść także należy, że oceniając bezczynność organu w niniejszej sprawie jako mającą charater rażącego naruszenia prawa, Sąd pierwszej instancji również nie uzasadnił swego stanowiska w sposób, który umożliwiłby ocenę prawidłowości tego stanowiska.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15, opub. CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, opubl. CBOSA). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób natomiast wywieść, jakie okoliczności wpłynęły na ocenę, że bezczynność miała charakter rażący. Sąd Wojewódzki wskazał jedynie, że organ przekroczył 14 dniowy termin przewidziany przepisami u.d.i.p. Nie odniósł się natomiast w żaden sposób do okoliczności sprawy i nie uzasadnił zaprezentowanego poglądu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający weryfikację zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się skuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, nie miały one bowiem znaczenia dla oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej. Ponadto przy wystąpieniu tak znaczących wad uzasadnienia wyroku nie sposób byłoby się do nich odnieść. Ocena zasadności podniesionych w sprawie zarzutów merytorycznych powinna, bowiem stanowić bądź to krytykę wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska bądź jego aprobatę. Tymczasem w sprawie niniejszej nie jest jasne ani stanowisko Sądu Wojewódzkiego ani okoliczności, jakie wpłynęły na podjęte przez ten Sąd rozstrzygnięcie.

W tej sytuacji uzasadnionym było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, wobec uznania, że skarżąca swoim postępowaniem nie przyczyniła się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia.