Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1029/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, 2, 3, 15b, 20, 23, 32
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] roku nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Wójt Gminy J., działając na podstawie art.1,art. 2 pkt 4, art. 3, art. 15b ust.6, art. 20 ust. 3, art. 23 ust.2 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2013r. poz. 1456 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. z 2010r. Nr 183 poz. 1234) i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013r. poz. 3) odmówił N.P. przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, M. P.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że strona złożyła w dniu 30 maja 2014r. wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka wraz z załącznikami w postaci aktu urodzenia córki, zaświadczenia z urzędu skarbowego o dochodach opodatkowanych w 2012r. oraz oświadczenia potwierdzającego brak opodatkowanych i nieopodatkowanych dochodów P. P. w 2012r.

W dniu 18 lipca 2014r. strona uzupełniła wniosek składając zaświadczenie lekarskie o pozostawaniu wnioskodawczyni pod opieką medyczną. W zaświadczeniu tym brak wskazania tygodnia ciąży, od którego wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną. Zawierało ono jedynie daty wizyt w drugim i trzecim trymestrze ciąży.

Oceniając wysokość dochodu uzyskiwanego przez trzyosobową rodzinę wnioskodawczyni w 2012r. uznano, że nie nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie uprawniającego do przyznania wnioskowanej zapomogi. Jednakże wobec braku dokumentu potwierdzającego pozostawanie matki dziecka pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, nie przyznano stronie świadczenia.

W odwołaniu strona wskazała, że nie była objęta opieką lekarską od początku ciąży, gdyż nie występowały u niej jakiekolwiek objawy świadczące od tym stanie. Natomiast z chwilą uświadomienia sobie tego faktu udała się niezwłocznie do lekarza i odbywała regularne wizyty. Zaznaczyła, że była to jej pierwsza ciąża, a jest osobą młodą.

Podkreśliła, że nie spożywała alkoholu, nie paliła papierosów, a dziecko miało od początku ciąży właściwe warunki do zdrowego rozwoju.

Ze względu na fakt, że nadal się uczy, a ojciec dziecka podjął od 2013r. pracę zapomoga w wysokości 1 tysiąca złotych ma istotny wpływ na sytuację finansową rodziny i pomogłaby w zaspokojeniu potrzeb dziecka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją Nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Po przedstawieniu treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i odwołania strony organ przytoczył art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, że do otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka konieczne jest, aby kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od dziesiątego tygodnia ciąży. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Z załączonego do akt odpisu aktu urodzenia wynika, że dziecko urodziło się w dniu 3 marca 2014r.

Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych określają, w jakim wypadku należy się świadczenie i nie pozostawiają w tym względzie organom administracji jakiegokolwiek swobodnego uznania ani też możliwości przyznania uprawnień w oparciu o inne przesłanki, w tym zasadę współżycia społecznego czy też zasadę słuszności ze względu na trudną sytuację czy też nieświadomość strony. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależniają przyznania jednorazowej zapomogi od świadomości bycia w ciąży osoby uprawnionej lecz od pozostawania w okresie ciąży pod opieką medyczną od 10 tygodnia jej trwania. Zamiarem ustawodawcy było bowiem zachęcenie kobiet w ciąży do jak najwcześniejszego zapewnienia odpowiedniej opieki lekarskiej swoim poczętym dzieciom.

Zauważono, że w stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości niedochowanie przez stronę przesłanki w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z zaświadczenia z dnia 27 czerwca 2014r. wynika, że udzielono odwołującej świadczeń zdrowotnych w drugim trymestrze ciąży w dniach 6 grudnia 2013r. i 10 stycznia 2014r. oraz w trzecim trymestrze ciąży w dniach 17 stycznia i 28 lutego 2014r.

Mając na względzie dokonane ustalenia uznano decyzję organu I instancji za zasadną.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach N.P., tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała, że nie występowały u niej żadne objawy ciąży, więc nie korzystała z wizyt lekarskich. Zwróciła uwagę na swój brak doświadczenia wynikający z młodego wieku (17 lat) i wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Do skargi załączono odpis zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydanej w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, powtórzono argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo wyjaśniając, że od odmownej decyzji w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka skarżąca nie wniosła skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na jej uwzględnienie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny przede wszystkim należało dokonać oceny interpretacji zastosowanego przez organ art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych – dalej "ustawa", w celu ustalenia czy bezpośrednie rozumienie wskazanej normy prawnej jest wystarczające dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy skarżącej, czy też norma ta nasuwa wątpliwości co do jej znaczenia i wymaga dalszych zabiegów interpretacyjnych.

Z treści art. 15b ust.1 ustawy wynika uprawnienie przyznane matce urodzonego dziecka do otrzymania jednorazowej zapomogi w wysokości 1000 zł. Jak stanowi natomiast art. 15b ust. 5 ustawy zapomoga ta przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Przy zastosowaniu wykładni językowej i powołaniu się na zasadę clara non sunt interpretanda, można niewątpliwie wywnioskować, że jednorazowa zapomoga nie przysługuje, jeżeli przyszła matka nie podda się pierwszej kontroli lekarskiej w terminie do 10 tygodnia ciąży. Jednakże, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wykładnia przy uwzględnieniu zasady clara non sunt interpretanda nie jest wystarczająca dla potrzeb rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. W myśl tej maksymy, to co jest jasne nie wymaga interpretacji. Przede wszystkim, zgodnie z aktualną teorią wykładni prawa, nie istnieje czyste, abstrakcyjne znaczenie przepisu, które mogłoby być przyjęte bez jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych. Nawet pozornie proste przepisy wymagają bowiem dokonywania pewnych założeń i przyjmowania pewnych definicji i konkretnego rozumienia słów i kontekstów (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006r. sygn. akt III CZP 108/06, OSNC 2007/9/134, Biul.SN 2006/12). Teoretycy języka zgodnie bowiem wskazują, że ze względu na cechy języka prawnego, jego nieostrość, wieloznaczność, czy semantyczną otwartość (niedookreśloność), jego zależność od zmieniających się kontekstów pozajęzykowych, takich jak stosunki społeczne, ekonomiczne czy polityczne, akty twórczej interpretacji przepisów prawnych są wręcz nieuniknione. Wynika stąd, że w wielu sytuacjach twórczy charakter wykładni stanowi po prostu rezultat immanentnych cech samego języka prawnego, a nie "chęci" sędziów, by przywłaszczyć sobie kompetencje prawodawcze (por. A. Stelmachowski, Wstęp do teorii prawa cywilnego, Warszawa 1984, s.434, A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s.295, Z. Ziembiński, M. Zieliński, Dyrektywy i sposób ich wypowiadania, Warszawa 1992, a zwłaszcza M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, K. Płeszka, T.Gizbert-Studnicki, Dwa ujęcia wykładni. Próba konfrontacji, ZNUJ 1984/20, R.Sarkowicz, J.Stelmach, Teoria prawa, Kraków 1996, s.80, L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Zakamycze 2001, s.113).

Wojewódzki Sąd Administracyjny widząc zatem konieczność dalszych, poza językowych metod interpretacyjnych przywołanych wyżej norm prawnych zastrzega, że celem jego działania nie jest tworzenie nowych norm prawa czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach. Z charakteru wykładni wynika bowiem, że nie może ona zmierzać do modyfikacji, czy tworzenia nowych norm prawa (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 1996r. sygn. akt W 12/95, publ. OTK 1996/2/16). Zwraca natomiast uwagę, iż interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni. Jak wskazano w orzeczeniu z 4 października 1995 r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92).

W procesie stosowania art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana już została prokonstytucyjna wykładnia wskazanego przepisu, a stanowisko to w pełni podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę (por. przykładowo por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Olsztynie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. II SA/Ol 21/14, w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r. IIISA/Gd 223/13, w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r.; IV SA/Po 580/13.z dnia 14 marca 2014r. czy sygn. akt IV SA/Po 579/14 z dnia 20 listopada 2014r. publ. CBOSA). Wykładnia ta przeprowadzona została z odwołaniem się do celu, w jakim analizowany art. 15b ust. 5 został uchwalony. Cel ten wynika wprost z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie Kodeksu Pracy oraz niektórych innych ustaw, w tym ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 885 z dnia 28 lipca 2008). Wyjaśniając przyczynę zmiany wprowadzonej w art. 6 pkt 1 projektu wskazano, że intencją projektu jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową".

Wypełnienie tego słusznego obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez przyszłą matkę i jej dziecko nie może jednak być oceniane z pominięciem ustaleń, co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Jak słusznie zauważa się w przywołanym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest wykluczone, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 ustawy terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Przeciwne stanowisko prowadziłoby do naruszenia zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej nakazującej równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. Zawężałoby bowiem w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do jednorazowej zapomogi przez pominięcie kobiet, które z niezawinionych przez siebie przyczyn rozpoczęły kontrolę medyczną z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu. Dodatkowo godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Niezaprzeczalnym celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do takiego wsparcia przyszłych matek, które mimo należytej troski o swoje dziecko, z przyczyn od siebie niezależnych nie mogły spełnić wymagań nałożonych na mocy ustawy pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy.

Z domniemania racjonalności legislatora orzecznictwo i doktryna wyprowadzają cały szereg bardziej szczegółowych reguł, takich jak założenie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych, dąży do społecznie aprobowanych celów, liczy się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji. Niezasadne byłoby przeto przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, że pozbawia ochrony rodzinę, sprzecznie do treści art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazującemu Państwu w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględniać dobro rodziny.

Nie może zatem budzić wątpliwości, że opisana sytuacja prawna uzasadnia konieczność odstąpienia od literalnego brzmienia art. 15b ust. 5 ustawy w celu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z treścią Konstytucji RP.

Tym samym nie jest możliwe zgodzić się z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że "przepisy powołanej ustawy nie uzależniają przedmiotowego świadczenia od samej świadomości bycia w ciąży osoby uprawnionej lecz od pozostawania w okresie ciąży pod opieką medyczną od jej 10 tego dnia". Trudno jest bowiem wymagać od kobiety, która nie wie, że jest w ciąży, by poddała się z tytułu ciąży opiece medycznej.

W kontrolowanej sprawie organy pominęły obowiązek sięgnięcia do innych sposobów wykładni, takich jak intencje ustawodawcy, spójność systemu prawa, następstwa społeczne decyzji, a także słuszność i sprawiedliwość. Pominęły również dokonaną już w judykaturze interpretację art. 15b ust. 5 ustawy, co w rezultacie doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia istotnych faktów niezbędnych do załatwienia rozpatrywanej sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a.

W konsekwencji powyższego Sąd nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu, iż "zebrany materiał niezbicie dowiódł, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg określony w treści art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. wymóg pozostawania pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży", co uzasadniałoby konieczność odmowy wnioskowanego świadczenia.

Z treści odwołania, jak też i skargi wynikało, że przyczyną braku dochowania terminowego obowiązku kontroli medycznej stanu zdrowia przyszłej matki i dziecka była nieświadomość faktu ciąży. Nie jest to fakt nieprawdopodobny i wymaga szeregu czynności potwierdzających. Nie było więc uzasadnione pominięcie go jako okoliczności bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych przyczyn, w ponownym postępowaniu rolą organu administracji będzie bliższe wyjaśnienie przyczyn późnego rozpoznania ciąży u skarżącej.

Organ powinien zatem wezwać skarżącą do uwiarygodnienia jej twierdzeń. Przede wszystkim ustalić w drodze przesłuchania strony kiedy zorientowała się, że jest w stanie odmiennym i jakie były tego symptomy. Jednocześnie też konieczne będzie zwrócić się do prowadzącego skarżącą lekarza specjalisty o informacje jakie przyczyny podała strona podczas swojej pierwszej wizyty u lekarza ginekologa i czy pokrywały się one z tymi wskazanymi przez nią w jej oświadczeniu z dnia 26 maja 2014r. (k 5 akt administracyjnych) i odwołaniu, ewentualnie czy zostały stwierdzone inne jeszcze przyczyny zdrowotne mogące obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. W tym celu organ może zobowiązać skarżącą do przedstawienia określonej treść zaświadczenia, względnie za zgodą skarżącej może zwrócić się bezpośrednio o udostępnienie stosownych informacji i dokumentacji medycznej.

Dopiero w oparciu o tak uzyskane informacje i dokumenty będzie możliwa ocena, czy brak poddania się przez skarżącą opiece medyczne w pierwszym trymestrze ciąży był spowodowany zaniechaniem z jej strony czy też przyczyną tego były obiektywne okoliczności utrudniające lub uniemożliwiające skarżącej w sposób naturalny rozeznanie, w terminie określonym art. 15b ust. 5 ustawy, że jest w ciąży w konsekwencji czego nie istnieją podstawy, by zarzucić jej nienależytą staranność w wykonaniu nałożonego na nią obowiązku poddania się opiece lekarskiej do dziesiątego tygodnia ciąży.

Jak wynika z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy organ nie przeprowadził czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, a także nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i przyjął wersję stanu faktycznego niekorzystną dla strony, nie odnosząc się jednocześnie do mających istotne znaczenie dla sprawy faktów podanych przez skarżącą w jej odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także w jej oświadczeniu z dnia 26 maja 2014r. i nie przeprowadził też dowodów na ich poparcie.

Uchybienie przez organ obowiązkowi przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie sprawia, że skarga musi zostać uwzględniona, a obowiązkiem organu będzie ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego. Zakres postępowania wymagany do załatwienia sprawy uzasadnia jej powrót do organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.