Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 678/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne: Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.  45, art.  46, art.  47 i art.  48
journal: Dz.U. 2020 poz 955
law: Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji  - t.j.
article: Rozdział 1 ppkt 3 załącznika
journal: Dz.U. 2000 nr 18 poz 234
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 11 grudnia 2020 r. M. W. złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działce nr [...] położonej

w obrębie [...], Gmina [...].

Pismem z dnia 5 stycznia 2021 r. Wójt Gminy [...] wezwał M. W. do złożenia wyjaśnień, czy na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdują się obiekty budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), czy zostało złożone wydane przez właściwy organ architektoniczno-budowlany pozwolenie na budowę strzelnicy na przedmiotowej nieruchomości bądź czy została wydana przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzja o dopuszczeniu do użytkowania strzelnicy oraz czy strona dokonywała zgłoszenia budowy strzelnicy do właściwego organu.

W piśmie z dnia 14 stycznia 2021 r. M. W. wyjaśnił, że na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się żadne obiekty budowlane, pozwolenie

ani decyzja na budowę nie zostały przez właściwy organ architektoniczno-budowlany wydane. Strona wyjaśniła, że strzelanie odbywać się będzie w oparciu o naturalne ukształtowanie terenu.

Wójt Gminy [...] uzupełnił akta sprawy o mapę i wypisy z ewidencji gruntów,

a następnie przeprowadził oględziny na przedmiotowej działce, podczas których ustalił, że teren przedmiotowej nieruchomości stanowi teren niezabudowany, częściowo porośnięty drzewostanem, w przeważającej części płaski z lekkimi wzniesieniami. Stosownie do wypisu z ewidencji gruntów działka ta stanowi grunt rolny o powierzchni 1,42 ha i leśny o powierzchni 1,10 ha.

W dniu 24 lutego 2021 r. do akt sprawy wpłynął protest okolicznych mieszkańców odnośnie planów utworzenia strzelnicy na przedmiotowej nieruchomości. Negatywne stanowisko w sprawie utworzenia strzelnicy przedstawił ponadto Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] w piśmie z dnia 25 lutego 2021 r.

Decyzją z dnia 3 marca 2021 r. [...], działając na podstawie przepisów art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2020 r. poz. 955 ze zm.), zwanej dalej także "ustawą" w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. nr 18 poz. 234 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", Wójt Gminy [...] odmówił zatwierdzenia Regulaminu Strzelnicy zlokalizowanej na terenie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że planowana strzelnica

jest położona na terenie: Obszaru Natura 2000 "Jeziora [...]", Obszaru Natura 2000 "Bory Tucholskie", Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego i [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto dla przedmiotowego obszaru nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie wydano decyzji

o warunkach zabudowy.

Po przywołaniu treści obowiązujących przepisów prawa , organ pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca położył szczególny nacisk na konieczność zapewnienia prawidłowego (legalnego) funkcjonowania strzelnic, czyli w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni, a więc w sposób zapewniający bezpieczeństwo.

Na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się żadne obiekty budowlane,

zaś sam wnioskodawca nie uzyskał żadnych zgód, które dotyczą legalnego funkcjonowania strzelnicy. Ponadto naturalne ukształtowanie terenu nie pozwala na to, aby zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji można było wykluczyć możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego.

Organ wskazał również, że w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska

z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. nr 27 poz. 341) wskazano, iż strzelnicy nie lokalizuje się na obszarach: parków narodowych (pkt 1)

i rezerwatów (pkt 2). Strzelnicy nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się

w budynku, na której będzie wykorzystywana broń palna nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m oraz przeznaczonych: 1) pod zabudowę mieszkaniową, 2) pod szpitale i domy pomocy społecznej, 3) pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci

i młodzieży, 4) na cele uzdrowiskowe, 5) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (§ 2 ust. 2). Strzelnicy, nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń pneumatyczna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m (§ 2 ust. 3).

Ponadto w § 3 rozporządzenia wskazano, iż strzelnice są lokalizowane w sposób zapewniający ochronę środowiska przed hałasem.

Biorąc pod uwagę fakt planowanej lokalizacji strzelnicy oraz okoliczności, że ma być ona położona na terenie 4 form ochrony przyrody, w ocenie organu I instancji, jej lokalizacja nie zapewniałaby zarówno ochrony środowiska przed hałasem, jak również naruszałaby wymogi związane z ochroną środowiska, określone we wskazanych powyżej aktach prawnych.

Organ wskazał, że stosownie do treści § 3 Uchwały Nr 145/VII/1 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, na terenie Parku wprowadzono m.in. zakazy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych

z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciw-osuwiskowym albo budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawa urządzeń wodnych.

Następnie organ odniósł się do treści przedłożonego regulaminu wskazując,

że jest on niezgodny z treścią wzorcowego regulaminu w zakresie określonym

w rozdziale 2 ust. 1 regulaminu, który stanowi, że broń palną na strzelnicy przenosi się rozładowaną, zabezpieczoną i schowaną w kaburze, pokrowcach lub kasetach przeznaczonych do przenoszenia broni, podczas gdy zgodnie z treścią rozdziału 2 ust. 1 wzorcowego regulaminu strzelnic, na terenie strzelnicy poza stanowiskiem strzeleckim nosi się broń rozładowaną z otwartymi komorami nabojowymi, bez pasów i pokrowców. W przypadku pistoletów i rewolwerów dozwolone jest ich noszenie w kaburach. Dopuszcza się inny sposób noszenia broni, jeśli tak stanowi regulamin zawodów.

Organ wskazał, że obiekt, dla którego miała zostać wydana decyzja

o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w rzeczywistości nie istnieje. Potwierdzają

to zarówno wyjaśnienia wnioskodawcy jak i oględziny nieruchomości. Wnioskodawca nie legitymuje się stosownymi zgodami odpowiednich organów na zlokalizowanie, zbudowanie, czy funkcjonowanie strzelnicy. Strzelnica jest położona na obszarze objętym czterema formami przyrody, dla których zostały określone odpowiednie nakazy i zakazy w zakresie ochrony środowiska. Naturalne ukształtowanie terenu, w oparciu

o które miałaby być zlokalizowana strzelnica nie wyklucza możliwości wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego.

W wyniku rozpoznania odwołania M. W., zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 marca 2021 r.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy powinna zostać podjęta po analizie postanowień regulaminu i ocenie ich zgodności

z regulaminem wzorcowym oraz wymogami zapewnienia bezpieczeństwa osób korzystających ze strzelnicy i osób przebywających na strzelnicy.

Od 11 lipca 2003 r. przepis art. 47 ustawy nie przewiduje wydania przez wójta gminy decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, dlatego też zbędnym jest zamieszczanie takiego postanowienia w regulaminie. Trafnie zatem M. W. wskazał, że decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania nie musi (i nie może) być - w praktyce - wywieszona na terenie strzelnicy, ponieważ decyzji takich nie wydaje się.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenie regulaminu strzelnicy (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1462/17).

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji trafnie wskazał, iż niezależnie od tego, czy strzelnica jest budynkiem, czy jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym, co będzie wymagało jego kwalifikacji jako budynku, budowli, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. Nawet w przypadku, gdy ukształtowanie terenu pozwala na jego adaptację jako strzelnicy otwartej, będzie ona stanowiła obiekt budowlany. Strzelnica otwarta nie stanowi terenu naturalnego, zupełnie pozbawionego elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne strzelnicy, a z drugiej nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacyjne, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel. Również w przedmiotowej sprawie zorganizowanie strzelnicy musiałoby się wiązać z posadowieniem na terenie działki tarcz strzelniczych, stanowisk strzelniczych, ewentualnie wiaty związanej z obsługą strzelnicy, utwardzenia terenu, co kolei wymagałoby odpowiedniej zgody m.in. organów architektoniczno-budowlanych.

Zatem wnioskodawca powinien najpierw zorganizować (wybudować) strzelnicę, zgodnie z przepisami prawa i za zgodą właściwych organów i dopiero wówczas wystąpić do właściwego wójta z wnioskiem o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, załączając do wniosku dokumenty potwierdzające legalność posadowionej strzelnicy.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie na działce nr [...] w F nie została wybudowana (zorganizowana) w sposób zgodny z przepisami prawa strzelnica i wnioskodawca nie załączył do wniosku żadnych dokumentów potwierdzających jej legalność. W trakcie postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt dokonuje stwierdzenia, czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy posiada uprawnienia do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Ma to zagwarantować realizację celów ustawy i zagwarantowanie bezpieczeństwa na strzelnicy i ochronę środowiska.

Stwierdzenie tych okoliczności jest zatem dopiero z uwzględnieniem rzeczywistego kształtu obiektu, jaki powstanie. Dopiero bowiem posiadając wiedzę o planowanym obiekcie, jego wyglądzie, rozmiarach, rozmieszczeniu poszczególnych elementów - można mówić o sporządzeniu regulaminu uwzględniającego warunki jego bezpiecznego użytkowania. W przypadku, gdy strzelnica jeszcze nie powstała, wójt nie może stwierdzić, czy strzelnica ta będzie spełniać wymogi określone w art. 46 ustawy, a co za tym idzie zatwierdzić regulamin strzelnicy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko skarżącego, że organ I instancji nie wykazał, iż planowana budowa strzelnicy narusza przepisy dotyczące ochrony środowiska. Ponadto trafnie wskazał skarżący, że regulamin przedłożony do zatwierdzenia jest opracowany na podstawie regulaminu wzorcowego i nie musi być z nim identyczny. Nie miało to jednak wpływu na trafność podjętej decyzji, albowiem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do zatwierdzenia przedłożonego regulaminu. Ustosunkowując się do przedłożonego przez wnioskodawcę pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Prawnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, organ wskazał, że nie stanowi ono podstawy do podjęcia innego rozstrzygnięcia w sprawie.

W skardze na decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie art. 46

i art. 47 ustawy o broni i amunicji, M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze niedostatecznie zbadało istotę sprawy i błędnie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skarżący wyjaśnił, że w polskim systemie prawnym nie zdefiniowano pojęcia strzelnicy, która pojawia się w aktach prawnych. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem (wynikającym ze słownika języka polskiego PWN) strzelnica to teren lub pomieszczenie do ćwiczeń w strzelaniu, miejsce na jarmarku lub w wesołym miasteczku, gdzie można za opłatą strzelać do celu, otwór strzelniczy w obiekcie obronnym lub w burcie okrętu, urządzenie przy okopie umożliwiające żołnierzowi strzelanie i chroniące go przed ogniem nieprzyjaciela. Regulamin jest zatwierdzany dla strzelnicy będącej terenem lub pomieszczeniem do ćwiczeń w strzelaniu. Zdaniem skarżącego, taką definicję słowa strzelnica należy zatem przyjąć.

Skarżący stwierdził, że decyzja w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest decyzją związaną. Powołując się na przepis art. 6 k.p.a. skarżący wskazał, że urzędnik może wymagać tylko tego, co jest zapisane w treści przepisów prawa. Niedopuszczalne jest nakładanie dodatkowych wymogów, wynikających wyłącznie z woli urzędnika.

Skarżący wskazał, że przepis art. 92 Konstytucji RP określa tryb wydawania i działania rozporządzeń oraz ustanawia zakaz subdelegacji. Przepis art. 46 ust. 3 ustawy zobowiązuje ministra do wydania rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Zakaz tan uniemożliwia dalsze oddelegowywanie do innych resortów. W tym przypadku organ I instancji wymagał dopuszczenia strzelnicy do użytkowania na zasadach prawa budowlanego, co zdaniem strony jest niedopuszczalne (wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 216/17 oraz WSA w Gdańsku z 14 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 915/18). Organ I instancji powinien był zbadać załączony regulamin strzelnicy pod kątem jego zgodności z regulaminem wzorcowym i wydać decyzję zatwierdzającą regulamin dla nieruchomości, bo tylko na to pozwalają przepisy prawa.

W skardze zarzucono, że twierdzenia zawarte w decyzji organu odwoławczego są sprzeczne z przepisami prawa. To, czy coś jest obiektem budowlanym, czy nim nie jest określa art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Artykuł ten mówi, że aby obiekt mógł być uznany za obiekt budowlany musi być wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Złożona do akt sprawy opinia głównego urzędu nadzoru budowlanego potwierdza słuszność stanowiska skarżącego. Stanowisko organów narusza unormowanie ustawowe dotyczące definicji obiektu budowlanego. Przedmiotowa działka nie posiada na swoim terenie żadnych obiektów budowlanych a zatwierdzenie regulaminu strzelnicy dla niej nie sprawi, że stanie się ona budowlą. Obiekt planowany jest jako strzelnica otwarta czyli teren do ćwiczeń w strzelaniu, bez obiektów budowlanych, gdzie strzelanie będzie odbywać się przy użyciu naturalnego ukształtowania terenu. Skarżący stwierdził, że gdyby chciał stworzyć strzelnicę w budynku, zbudować obiekty budowlane lub wykonać prace budowlane wymagające pozwolenia, to wystąpiłby o stosowne zgody.

Skarżący wskazał, że wzorcowy regulamin strzelnicy określa tylko konieczność wywieszenia w widocznym miejscu planu strzelnicy z oznaczonym miejscem gdzie znajdują się: stanowisko strzeleckie, punkt sanitarny, droga ewakuacji, miejsce instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności oraz wykaz sygnałów alarmowych. Takie elementy jak kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel, nie zostały wymienione jako element obowiązkowy strzelnicy zatem nie można od strony wymagać ich umieszczenia na strzelnicy. Zorganizowanie strzelnicy nie musi się wiązać z uzyskaniem zgód odpowiednich organów architektoniczno-budowlanych. Stanowiska strzeleckie, punkt medyczny, czy tarcze strzelnicze nie muszą być obiektami budowlanymi i można zorganizować strzelnicę z tymi elementami nie naruszając Prawa budowlanego. I tak też się dzieje w całej Polsce na otwartych strzelnicach. Podobnie wiata ani utwardzenie terenu nie są nigdzie wymienione jako warunek konieczny funkcjonowania terenu do ćwiczeń w strzelaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 czerwca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na terenie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...].

Kwestie związane z realizacją i użytkowaniem powszechnie dostępnych strzelnic unormowane zostały w przepisach Rozdziału 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Prawodawca zamieścił regulacje w tym zakresie w przepisach od 45 do 48 ustawy, zgodnie z którymi:

Art. 45

Broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach.

Art. 46

1. Strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy.

2. Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy.

3. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniając warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy.

Art. 47

Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta).

Art. 48

Minister właściwy do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące budowy i użytkowania strzelnic.

Na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r. nr 18, poz. 234 ze zm.). W Rozdziale 1 punkcie 3 ppkt załącznika do rozporządzenia wskazano, że na strzelnicy, w miejscu widocznym, umieszcza się plan strzelnicy z oznaczeniem stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, dróg ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, wykaz sygnałów alarmowych, informację o możliwości i sposobie połączenia się z najbliższym punktem pomocy medycznej. Zgodnie natomiast z punktem 7 rozdziału 2 załącznika do rozporządzenia, strzelanie i celowanie na terenie strzelnicy odbywa się wyłącznie na wyznaczonych stanowiskach strzeleckich, do tarcz lub innych przedmiotów będących celem na strzelnicy.

Na strzelnicy muszą zatem istnieć z jednej strony wyznaczone stanowiska strzeleckie, z drugiej strony tarcze lub inne przedmioty będące celem. Konieczność ich istnienia wynika także z istoty i celu obiektu strzelnicy. Z art. 45 ustawy wynika, że na strzelnicach broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość jest używana w celach szkoleniowych i sportowych. Istotą celu szkoleniowego jest wyrobienie umiejętności strzeleckich lub podniesienie ich przez osobę korzystającą ze strzelnicy. Istotą celu sportowego jest wyrobienie lub podniesienie umiejętności strzeleckich, przy czym jest to związane ze współzawodnictwem sportowym w określonej dyscyplinie sportu przez osobę korzystającą ze strzelnicy. Aby cele takie mogły być na strzelnicy realizowane na strzelnicy muszą istnieć stanowiska strzeleckie oraz przedmioty będące celem.

Zgodnie art. 46 ust. 1 ustawy, zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie strzelnicy winno wykluczać możliwość wydostania się poza jej obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Z cytowanych przepisów wynika, że umiejscowienie stanowisk strzeleckich i kierunek strzału (lokalizacja celu) jest niezbędne dla oceny kwestii możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy wystrzelonego z broni pocisku. Nie jest możliwe istnienie obiektu strzelnicy bez wyznaczenia stanowisk strzeleckich oraz miejsc posadowienia celów strzeleckich.

W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią sporną między organami a skarżącym była wykładnia zacytowanych przepisów prawa materialnego. Dla zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, zdaniem organów, strzelnica musi już istnieć. Organy stanęły na stanowisku, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy może nastąpić jedynie po przedłożeniu stosownych zezwoleń, wydanych przez uprawniony organ.

Z kolei skarżący utrzymywał, że w obecnym stanie prawnym organ powinien zatwierdzić regulamin na podstawie złożonego wniosku, bez konieczności badania, czy strzelnica posiada zezwolenia oraz spełnia warunki określone w prawie budowlanym. Wskazywał przy tym na fakt, że przedmiotowa strzelnica nie jest obiektem budowlanym, czy budowlą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

W zaistniałym sporze, w ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a to przesądza o niezasadności skargi.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że warunkiem rozpoczęcia legalnej działalności w zakresie używania na strzelnicach broni zdolnej do rażenia celów na odległość w celach szkoleniowych lub sportowych jest zachowanie odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie: w pierwszej kolejności potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy, następnie potwierdzenie możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenie regulaminu strzelnicy (por. wyroki NSA z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 186/21, z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 162/20, z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17).

W trakcie postępowania wyjaśniającego wójt stwierdza, czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy posiada uprawnienia do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód w tym m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Ustalenia zatem, czy strzelnica została zlokalizowana legalnie wójt, burmistrz (prezydent miasta) dokonuje na podstawie zgód w przedmiocie jej zorganizowania udzielonych przez właściwe organy architektoniczno-budowlane (wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2131/19). Jednocześnie podkreśla się, że jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ gminy ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy – nie jest możliwe zatwierdzenie regulaminu strzelnicy (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020r. sygn. II OSK 1097/19).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela ten pogląd.

Słusznie organ odwoławczy zaznaczył w tym kontekście, że zatwierdzenie regulaminu może nastąpić wyłącznie dla obiektu, który - po pierwsze, jest strzelnicą i po drugie - spełnia wymagania wynikające z art. 46 ust. 1 ustawy, przy czym w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy zagadnienia te nie są przedmiotem autonomicznego badania i oceny przez wójta.

Strzelnica może być budowlą (budowlą ziemną), a więc obiektem, przez który należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Obiekt taki, a więc budowla ziemna, podlega regulacjom ustawy Prawo budowlane.

W wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1915/18, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Pojęcie obiektu budowlanego nie dotyczy tylko samego budynku, ale również budowli. Stosownie zaś do art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności: obiekt liniowy, lotnisko, most, wiadukt, estakada, tunel, przepust, sieć techniczna, wolno stojący maszt antenowy, wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa i urządzenie reklamowe, budowla ziemna, obronna (fortyfikacje), ochronna, hydrotechniczna, zbiornik, itd. Pod pojęciem budowli należy rozumieć strzelnicę tzw. otwartą, czyli niestanowiącą odrębnego budynku. Strzelnica nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, ale zostaje urządzona przez człowieka i to nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że pozwala na taki sposób jego wykorzystywania, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnicy. Może to wiązać się z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Zarówno prowadzenie robót budowlanych, jak i zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym strzelnica zawsze stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem albo budowlą.

Prawidłowa realizacja strzelnicy to jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, to znaczy w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. W związku z tym kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie lub użytkowanie. W innym wypadku nie można stwierdzić, czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania, ponieważ wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji budowy i użytkowania strzelnicy, zaś ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1462/17, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1097/19; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2131/19).

Wymogi odnośnie lokalizacji strzelnic zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic stosuje się także do strzelnic niebędących budynkami lub niezlokalizowanych w budynkach. Z rozporządzenia wynika, że strzelnice niebędące budowlami lub nie znajdujące się w budynkach, na których będzie wykorzystywana broń pneumatyczna nie mogą być lokalizowane na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m (§ 2 ust. 3 rozporządzenia) ani na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe i na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (§ 2 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przepisy § 3 i 4 rozporządzenia określają zasady ochrony przed hałasem oraz obowiązek wyznaczenia i odpowiednio wyposażenia miejsca gromadzenia odpadów. Przepis § 5 rozporządzenia określa natomiast wymagania stawiane strzelnicom niebędącym budynkami lub nieznajdującymi się w budynkach, na których wykorzystywana jest amunicja zawierająca pociski ołowiane. Te dodatkowe wymagania, poza przewidzianymi w art. 46 ust. 1 ustawy, dotyczące samej strzelnicy jako obiektu budowlanego (budynku lub budowli) mogą być ocenione właśnie w ramach procedur objętych prawem budowlanym. Takich bowiem informacji nie zawiera regulamin ia strzelnicy.

Analiza załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, prowadzi do wniosku, że strzelnica jest obiektem budowlanym. W pkt 3 ppkt 3 rozdziału 1 załącznika określono bowiem, że na strzelnicy winny być znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji.

Za uznaniem strzelnicy za obiekt budowlany przemawia także podobieństwo strzelnicy sportowej do obiektów sportu i rekreacji wymienionych w załączniku do Prawa budowlanego - kategoria V, pod względem celu, jakiemu ma służyć, kompletności wyposażenia umożliwiającego realizację tej funkcji oraz zachowania zasad bezpieczeństwa przy jej realizacji i użytkowaniu (wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 327/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn.. akt II SA/Rz 1299/21).

W konsekwencji strzelnica, jako obiekt budowlany powinna zostać poddana odpowiedniej kontroli w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego, zaś organ właściwy do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy powinien zweryfikować fakt uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie.

Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony, aby samodzielnie rozstrzygać kwestię legalności powstania strzelnicy lub zmiany sposobu użytkowania danego obiektu bądź terenu na strzelnicę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Tym samym przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek ustalić, czy organy w zakresie swojej właściwości dopuściły do zmiany sposobu użytkowania lub wydały pozwolenie na budowę bądź przyjęły stosowne zgłoszenie wykonania robót budowlanych a inwestor wykonał roboty zgodnie z pozwoleniem lub zgłoszeniem.

Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ gminy ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy lub zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy, organ ten nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Strzelnica jest takim obiektem, którego sposób wybudowania lub sposobu użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób przebywających na strzelnicy i w jej pobliżu, a takich kwestii nie reguluje w wyczerpujący sposób regulamin.

Podsumowując Sąd stwierdził, że organ słusznie odmówił skarżącemu zatwierdzenia regulaminu strzelnicy a zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów prawa materialnego nie są uzasadnione.

Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).