Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1576/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2309/13 w sprawie ze skargi M. Sz. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2309/13, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającą ją decyzję w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądził na rzecz skarżącego M. Sz. kwotę 737 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją dnia [...] czerwca 2013 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3000 zł. za przejazd drogą krajową bez uiszczenia opłaty w elektronicznym systemie opłat. Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że w dniu 1 marca 2012 r. o godzinie 11:10 na drodze ekspresowej S5 na odcinku węzeł [...] stwierdzono poruszanie się zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego o numerze rejestracyjnym [...] oraz z przyczepy o numerze rejestracyjnym [...] i urządzenia viaBox służącego do uiszczania opłaty elektronicznej. Zespołem pojazdów kierował M. Sz. Na podstawie okazanych dowodów rejestracyjnych ustalono, że dopuszczalna masa całkowita (DMC) kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 4 730 kg (odpowiednio 2730 kg oraz 2000 kg). Kierujący zespołem pojazdów odmówił podpisania protokołu. Pismem z dnia 2 marca 2012 r., wyjaśnił, że w dniu 1 marca 2012 r. wjechał na odcinek drogi płatnej nieświadomie. Zaznaczył, że nie jest zawodowym kierowcą, a oznaczenie wskazujące na pobór opłat było niewidoczne dla kierującego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. o nałożeniu na M. Sz. kary za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433, dalej rozporządzenie), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej jako "u.d.p.".). Podstawę prawną decyzji stanowił art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznik nr 1 do rozporządzenia, art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, dalej jako "u.t.d.). Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalającej na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej nawet w przypadku gdy kierujący pojazdem, wjechał na odcinek drogi płatnej nieświadomie.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 13 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 13 k ust.1 pkt 1 u.d.p. wskutek błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz 3. naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez egzekwowanie kary pieniężnej przy braku należytej informacji o obowiązku ponoszenia opłat.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę zauważył, że w ocenie organu sposób umieszczenia znaku D-39a oraz tabliczki T-34 w miejscach, w których pobierana jest opłata elektroniczna, nie może stanowić przesłanki do wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi krajowej, na którym taką opłatę się pobiera. Tymczasem w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że choć podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, to podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak prawidłowego oznakowania ma wpływ na wymierzenie kary. Sąd I instancji powołał pogląd Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyżej wymienionym wyroku wywiódł, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T- 34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze znajdują się i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjęcie decyzji, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania (...). W świetle powyższych rozważań, NSA stwierdził, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego z drogi płatnej w sytuacji, gdy droga nie jest prawidłowo oznaczona tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną (...). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezgodna z art. 2 Konstytucji RP, jest wykładnia art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy dokonana przez Sąd pierwszej instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektyw postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Sąd I instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie dopuszcza się możliwość stosowania wyjątków od zasady pierwszeństwa wykładni językowej (M. Zieliński [w:] Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r. s. 228, wyrok z 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 141, K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] M. Zirka-Sadowskiego (red.), Filozoficzno- teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, Łódź 1997, s. 69-77, wyrok z dnia 8 maja 1998 r. I CKN 664/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 7). Sąd I instancji uznał, że także w niniejszej sprawie organ administracji stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych naruszył ten przepis dokonując wadliwej jego wykładni. Organ uznał bowiem, że prawnie obojętna dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie wymienionego przepisu jest okoliczność właściwego oznakowania drogi po której poruszał się pojazd kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania wymienionej normy konieczne jest ustalenie czy droga ta była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w powołanych wyżej przepisach aktów wykonawczych.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego, zakwestionował w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym samym nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie tegoż obowiązku) od ustawienia znaku drogowego, tj. od elementu niepewnego, zależnego wyłącznie od woli zarządcy drogi krajowej, narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a tym samym niweczy ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących oraz rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13 ha ust. 6 udp.;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T - 34, który zdaniem Sądu I instancji zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określnego zachowania; 4) naruszenie prawa materialnego, tj. § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że ustawienie znaku drogowego z tabliczką T - 34 na odcinku drogi krajowej jest elementem koniecznym do ustalenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy powyższe przepisy nie składają się na zakres obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej; 5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej jako "p.p.s.a." (Dz. U. z 2012 r. poz. 490), w związku z art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267, dalej jako "K.p.a."), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie mieści się w definicji normatywnej drogowego znaku zakazu jak również nie jest znakiem zobowiązującym do określonego zachowania, a zatem nie może być elementem kreującym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji stanowić o odpowiedzialności kierującego za niewykonanie tego obowiązku i możliwości zastosowania wobec niego sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, co tym samym oznacza, że nie jest to okoliczność faktyczna, będąca podstawą nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a zatem jako nieistotna nie podlega badaniu w postępowaniu wyjaśniającym;

6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie jest elementem składającym się na hipotezę normy prawnej określającej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej oraz sankcję administracyjną za jej nieuiszczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego podlega oddaleniu.

Ma rację wnoszący skargę kasacyjną, że spornego znaku drogowego - tabliczki T - 34 nie można traktować jako znaku zakazu i że jego umieszczenie warunkuje, czy jest elementem kreującym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Jest to niewątpliwie znak informujący o obowiązku uiszczenia opłaty, a więc znak informujący o zakazie poruszania się po drodze w ten sposób oznaczonej bez uiszczenia opłaty. Ta informacja ma jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne znaczenie z punktu widzenia dopuszczalności nakładania kar pieniężnych za przejazd taką drogą bez uiszczenia opłaty.

Nieprzypadkowo ustawodawca zsynchronizował w czasie wprowadzenie w życie przepisów ustawy dotyczących opłat elektronicznych i kar za przejazd po określonych drogach bez uiszczenia opłaty (dzień 1 lipca 2011 r.) i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (dzień 30 czerwca 2011 r.), wprowadzających znak - tabliczkę T - 34.

Specyfika ruchu drogowego wymaga przeniesienia obowiązujących, ustalonych w przepisach prawnych reguł i zasad tego ruchu, "na drogę" w postaci różnego rodzaju znaków drogowych. Samo posłużenie się przepisem prawnym, dla określenia zakazu lub nakazu jest, co do zasady, niewystarczające, czego dobitnym przykładem jest określenie w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym, obszaru zabudowanego przed odesłanie do odpowiednich znaków drogowych umieszczonych przy drodze (art. 2 pkt 15). Kierowca poruszający się po drodze może bowiem nie być w stanie, bez odpowiedniego znaku drogowego, tylko na podstawie np. topografii terenu czy innych pośrednich oznaczeń, nie mówiąc już o samym tekście przepisu prawnego ustalić, jakie reguły ruchu drogowego obowiązują go w danej chwili. Aby więc nie przerzucać na kierowcę ryzyka nieświadomego naruszania przepisów ruchu drogowego, stosuje się różnego rodzaju znaki drogowe, w tym informacyjne.

Uwagi te w całej rozciągłości odnoszą się do badanej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać za wystarczające dla nakładania dość surowych kar pieniężnych za przejazd określoną drogą bez uiszczenia opłaty elektronicznej samego określenia tych dróg w przepisach prawnych, w szczególności w sytuacji, gdy prawodawca wprowadził stosowne oznakowanie płatnych odcinków dróg. Wnioskowanie to jest pochodną powszechnie znanej paremii "nullum crimen sine lege" (nie jest przestępstwem czyn, który nie był zabroniony w momencie jego popełniania), jak też podstawowych zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa. Skoro do zastosowania normy jest niezbędne jej ogłoszenie, przekazanie do wiadomości o czymś, w tym konkretnym wypadku, precyzyjne oznakowanie drogi jako tej, z którą wiąże się obowiązek uiszczenia opłaty, to w przypadku, gdy obowiązek ten nie został dopełniony, nie można przerzucać na kierowcę konsekwencji zaniedbań organów administracji. Niedopuszczalne zarazem jest ukaranie kogokolwiek za zachowanie, które nie zostało jednoznacznie określone za niepożądane. Oczywistym jest, że każdy kierowca ma obowiązek przestrzegania znaków drogowych. Kierowca jednak nie może odpowiadać za naruszenie prawa, jeśli nie zauważy znaku i złamie przez to przepisy, jeżeli znak ten nie był umieszczony lub nie był widoczny. Nie zostało bowiem przekazane do wiadomości adresata oczekiwane przez władzę publiczną zachowanie, mające uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli skarżący nie wie, jak powinien zachować się, nie może być ukarany za brak właściwego zachowania. Wprawdzie oznakowanie dróg nie należy do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, lecz do zarządcy drogi, jednak organ tej rangi, co Główny Inspektor Transportu Drogowego powinien mieć świadomość, że wraz z zarządcą drogi reprezentuje Państwo wobec obywatela, a Państwo nie powinno zastawiać na użytkowników dróg pułapek wynikających z wadliwego funkcjonowania jego organów.

Trafne zatem są poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazał, że także w niniejszej sprawie organ administracji stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych naruszył ten przepis dokonując wadliwej jego wykładni. Organ uznał bowiem, że prawnie obojętna dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie wymienionego przepisu jest okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd kierowany przez skarżącego jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania wymienionej normy konieczne jest ustalenie czy droga ta była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w powołanych wyżej przepisach aktów wykonawczych.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że decyzja o nałożeniu na M. Sz. kary pieniężnej za przejazd drogą bez uiszczenia opłaty elektronicznej narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania obywatela do Państwa i z tego względu uznaje skargę kasacyjną za nieuzasadnioną. Z tych też powodów nietrafione są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania wskazane w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.