Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 642/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. M., M. P. i P. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "Minister") decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. M., M. P. i P. S. (dalej jako "skarżący"), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. (dalej jako "Prezydium WRN") z [...] marca 1964 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania (pkt II decyzji) oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia (pkt I decyzji).

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium WRN decyzją z [...] marca 1964 r. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej tom. [...], stanowiącej współwłasność spadkobierców J. P.

Skarżący pismem z 14 lipca 2017 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania (pkt II decyzji).

Minister decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania (pkt II decyzji) oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia (pkt I decyzji). Na wstępie wyjaśnił, że wszczął i prowadził przedmiotowe postępowanie nie tylko w części dotyczącej odszkodowania (pkt II decyzji), jak żądają tego skarżący, ale również w części dotyczącej wywłaszczenia (pkt I decyzji), a zatem w zakresie nieobjętym wnioskiem z dnia 14 lipca 2017 r. W tej sytuacji koniecznym było umorzenie postępowania w części dotyczącej wywłaszczenia, bowiem orzekanie w tym zakresie było bezprzedmiotowe, o czym stanowi art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Przechodząc do rozpoznania wniosku skarżących, Minister zauważył, że ustalenia odszkodowania nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w dacie orzekania przez Prezydium WRN - Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), powoływanej dalej jako "ustawa". Organ przywołał dalej treść art. 16 ustawy i wskazał, że pismem z 21 listopada 1963 r. Prezydium WRN zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej współwłasność spadkobierców J. P. oraz o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na [...] grudnia 1963 r. Zawiadomienie to przesłano do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Co więcej, ze znajdującej się na zawiadomieniu adnotacji wynika, że zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] listopada 1963 r. do [...] grudnia 1963 r., a zatem w trybie art. 45 ustawy nastąpiło jego doręczenie wszystkim spadkobiercom J. P. Ponadto pismem z 21 listopada 1963 r. Prezydium WRN wniosło do Sądu Powiatowego Wydział Ksiąg Wieczystych w K. o dokonanie w księdze wieczystej tom [...] wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie do przedmiotowej nieruchomości, co również stwarzało możliwość powzięcia przez spadkobierców ww. osoby informacji o postępowaniu. W tej sytuacji wymogi art. 16 ustawy zostały spełnione. Zgodnie z kolei z art. 21 ustawy odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia ta powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] grudnia 1963 r. Zgodnie z treścią protokołu zawiadomienie o rozprawie zostało podane stronom do wiadomości, zaś udział w niej wziął również przedstawiciel wnioskodawcy oraz współwłaścicielka nieruchomości – M. P. W rozprawie nie uczestniczył biegły rzeczoznawca. Odnosząc się do zarzutu braku udziału biegłych na rozprawie, Minister wskazał, że biegły brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Ponadto, jak wynika z protokołu ww. rozprawy, obecna na niej M. P. nie wyraziła zgody na cenę nieruchomości ustaloną przez biegłego w operacie szacunkowym, co jednoznacznie wskazuje, że zapoznała się z jego treścią. Stosownie ponadto do obowiązującego wówczas art. 68 § 1 K.p.a. domniemanym spadkobiercom właściciela nieruchomości służyło prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Mogli oni zatem zapoznać się ze znajdującym się w aktach operatem i wnieść ewentualne zastrzeżenia do ustalonej przez biegłego wartości nieruchomości. W aktach archiwalnych znajduje się opinia sporządzona w dniu [...] grudnia 1962 r. przez biegłego sądowego w zakresie szacowania nieruchomości rolnych i leśnych okręgu Sądu Wojewódzkiego w K. - F. P., zawierająca wycenę gruntu przedmiotowej nieruchomości. Biegły dysponował zatem fachową wiedzą w zakresie, w którym sporządził opinię, ponadto był uprawniony do jej sporządzenia i nie ma podstaw do uznania, że sporządził ją nieprawidłowo. Podstawę prawną ustalenia stawki odszkodowania za grunt stanowiły przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczane grunty w mieście lub osiedlu (Dz.U. Nr 5, poz. 35), zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335) oraz uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 października 1962 r. w sprawie podwyższenia podstawowej ceny sprzedażnej 1 ha gruntów państwowych (Dz. Urz. WRN w [...] nr 9, poz. 48). Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Natomiast stosownie do ww. zarządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. oraz uchwały Prezydium WRN w [...] z 29 października 1962 r. biegły przyjął stawkę 4,32 zł za 1 m2 [(3,60 zł + (3,60 zł x 0,20 %)]. Zatem wysokość odszkodowania obliczono poprzez proste działanie matematyczne, tj. przemnożenie wielkości wywłaszczonej powierzchni poprzez wysokość stawki [...] zł ([...] m2 x [...] zł = [...] zł). Odnosząc się do zarzutu skarżących, że opinia biegłego obarczona była błędem poprzez zastosowanie błędnej stawki - jak za grunt rolny, gdy w rzeczywistości stanowił on grunt budowlany, Minister zauważył, że w opinii z [...] grudnia 1962 r. biegły zaznaczył, że przedmiotowy grunt stanowi grunt budowlany. Jednakże przyjęcie stawki odszkodowania jak za grunt rolny wynikało wprost z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy stanowiącego, że za grunt spełniający warunki w nim wymienione odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Przepis ten dotyczył zatem każdego gruntu położonego w mieście, bez względu na jego charakter użytkowy - budowlany czy rolny. Bez znaczenia pozostaje przy tym faktyczna kwalifikacja wywłaszczanego gruntu, gdyż biegły związany był regulacjami wynikającymi z przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Ministra, bezzasadny jest również zarzut zastosowania błędnej podstawy prawnej ustalenia odszkodowania, tj. art. 8 ust. 6 pkt 3 zamiast art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy, bowiem przedmiotowa nieruchomość stanowiła część gruntów, których współwłaścicielami byli spadkobiercy J. P. Zgodnie natomiast z komentarzem Walentego Ramusa "Prawo wywłaszczeniowe", całość gruntu oznaczała wszystkie grunty danego właściciela położone na terenie miasta. Tymczasem, jak wynika z opinii biegłego z [...] grudnia 1962 r., według danych uzyskanych w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. Wydział Finansowy oraz Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Miejskiej Pracowni Geodezyjnej, współwłaściciele nieruchomości posiadali inne nieruchomości gruntowe na obszarze miasta K. przewyższające powierzchnią normatywną powierzchnię gruntu budowlanego pod zabudowę wolnostojącą. W tej sytuacji prawidłowo zastosowano art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy. W aktach archiwalnych znajduje się również opinia szacunkowa biegłego sądowego Sądu Wojewódzkiego w K. - J. K. z [...] stycznia 1963 r., zawierająca wycenę składników budowlanych znajdujących się na nieruchomości na kwotę [...] zł, sporządzona na podstawie oględzin i pomiarów dokonanych na miejscu w obecności żony M. P., na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz cenników Ministerstwa Budownictwa Przemysłowego i Przemysłu Materiałów Budowlanych z roku 1960. Oznacza to, że łączna kwota odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wynosiła [...] zł ([...] zł - za grunt, [...] zł - za składniki budowlane) i taka kwota przyznana została decyzją z [...] marca 1964 r. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że ww. opinie szacunkowe sporządzono przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawców powołanych przez podmiot, który wnioskował o wywłaszczenie, w niczym nie narusza prawa. Natomiast okoliczność sporządzenia ww. opinii jeszcze przed wszczęciem postępowania oraz fakt, że była sporządzona na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był ponadto przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przypisanej umowę nabycia nieruchomości, za cenę nie wyższa od ustalonej według zasad tej ustawy. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. A zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w ustawie, na podstawie opinii biegłego i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej zgodnie z ustawą. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności (por. W. Ramus, "Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym". Wydawnictwo Prawnicze 1968). Zakres czynności biegłego w postępowaniu ugodowym był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co więcej, bez względu na to, na czyje zlecenie działał biegły - inwestora czy organu - obowiązywały go te same zasady przygotowania opinii. Z tych względów opinia szacunkowa biegłego sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania była również wiążąca w postępowaniu wywłaszczeniowym. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy nie dopuścił się uchybień w procedurze ustalania odszkodowania, a tym samym zachował tryb określony w art. 21 ustawy. Zaskarżona decyzja z [...] marca 1964 r. podaje również przedmiot wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu uniemożliwienia stronom - współwłaścicielom nieruchomości czynnego udziału w postępowaniu, Minister wskazał, że zarówno zawiadomienie z [...] listopada 1963 r., jak i decyzja z [...] marca 1964 r. były wysłane do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń, co oznacza, że decyzja została skierowana do każdoczesnego właściciela nieruchomości. Należy zatem uznać, że decyzja ta była skuteczna wobec spadkobierców J. P. w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenia (fikcja doręczenia). Nawet gdyby uznać, że zasadny jest zarzut pominięcia w postępowaniu spadkobierców właściciela nieruchomości, to zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak udziału strony w postępowaniu mógłby stanowić podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podsumowując Minister wskazał, że decyzja z [...] marca 1964 r., w części dotyczącej odszkodowania (pkt II decyzji), nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Nie stwierdzono również, aby w ww. części naruszała ona pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skardze, skarżący zaskarżyli powyższą decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1964 r., wnieśli o jej uchylenie w ww. części, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 8 ust. 6 pkt 1 i pkt 3, art. 16, art. 17, art. 18 ust. 2, art. 21 oraz art. 22 ustawy, zmienionej ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;

2. art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, m.in. przez pominięcie informacji, czy organ administracji posiadał lub powinien posiadać wiedzę na temat współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3. art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania, które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony związane z zapewnieniem jej czynnego udziału nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania naruszono szereg przepisów, m.in. art. 16 ust. 1 ustawy w zw. z art. 5 oraz art. 45 obowiązującego wówczas Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem do organu należało ustalenie kręgu współwłaścicieli nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, czego zaniechano, choć organ dysponował informacją, że właściciel ujawniony w księgach wieczystych nie żyje i że pozostawił po sobie spadkobierców, a postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku toczyło się co najmniej od 1961 r. i zakończyło postanowieniem z [...] października 1962 r. Co więcej, z operatu szacunkowego z [...] grudnia 1962 r. wynika, że sporządzając opinię zasięgnął on danych uzyskanych w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. Wydział Finansowy, na podstawie których ustalił, że właścicielami nieruchomości są spadkobiercy J. P. tj. żona i inni, którzy to posiadają inne (bliżej nieokreślone) nieruchomości gruntowe na obszarze miasta K. Mimo posiadania powyższych informacji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. - składając wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z 15 października 1963 r. - podało nieprawdę, że postanowienia o stwierdzenie praw do spadku nie ma, a organ administracji prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe stwierdzenia tego nie zweryfikował. W tej sytuacji za skuteczne powiadomienie o terminie rozprawy wywłaszczeniowej nie można uznać wywieszonego obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Przepis o zamieszczaniu ogłoszenia dotyczył bowiem osób nie znanych z miejsca zamieszkania, a organ miał obowiązek poczynić ustalenia w tym zakresie. W ocenie skarżących, w sprawie naruszono również art. 21 ustawy z uwagi na brak biegłego na rozprawie. Prawidłowo sporządzona opinia biegłego nie polegała bowiem jedynie na przeliczeniu powierzchni wywłaszczanej nieruchomości przez ustaloną stawkę. Dla wyliczenia odszkodowania rozstrzygające znaczenie miała kwestia ustalenia kręgu właścicieli wywłaszczanej nieruchomości. Organ zastosował bowiem art. 8 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania zależała od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu w mieście, czy też część - i ewentualnie jaka część pozostaje po wywłaszczeniu. Nawet przy założeniu, że wykładnia art. 8 ust. 6 ustawy dokonana przez organ jest prawidłowa (tzw. że pod pojęciem całości gruntu należy rozumieć wszystkie grunty danego właściciela położone na terenie miasta lub osiedla), to konieczne było ustalenie osoby właściciela, aby w dalszej kolejności ustalić, czy taki właściciel (współwłaściciel) posiada inne grunty na terenie miasta. Tymczasem opinia biegłego nie zawiera ustaleń w tej mierze (nie wskazuje właścicieli nieruchomości - oznaczając ich jako żona zmarłego i inni), a jednocześnie zawiera twierdzenia, że współwłaściciele posiadają inne grunty na terenie K. Treść opinii narusza zatem wymóg wynikający z art. 21 zd. 2 ustawy, że opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Biegły nie podał też żadnej podstawy prawnej dla ustalenia wysokości stawki [...] zł za m2 (podstawę tę wskazał dopiero Minister w zaskarżonej decyzji), ani też dla ustalenia wielkości działki normatywnej. Zaniechania biegłego miały wpływ na treść decyzji o odszkodowaniu, nie dokonano bowiem ustaleń faktycznych pozwalających na ustalenie wysokości odszkodowania bądź też pozwalających na weryfikację jego twierdzeń. W niniejszej sprawie nieprawidłowa wykładnia art. 8 ust. 6 ustawy doprowadziła ponadto do sytuacji, w której odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość - zamiast wynieść kwotę co najmniej 10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego (ok. [...] zł) zostało ustalone na kwotę [...] zł i to w sytuacji, gdy na współwłaścicielach ciążył jednocześnie obowiązek uiszczenia podatku z tytułu nabycia prawa własności tej nieruchomości w drodze spadkobrania w kwocie 20% wartości rynkowej (tak nakaz płatniczy). Wartość rynkowa wywłaszczanej nieruchomości została ustalona na kwotę [...] zł (tak opinia biegłego sądowego P. C.), a zatem sam podatek od nabycia tej nieruchomości w wysokości 20% wyniósł [...] zł. Zastosowanie błędnej wykładni prawa doprowadziło zatem do rażącego naruszenia interesów spadkobierców, w której obciążenia podatkowe od nabytej w drodze spadkobrania nieruchomości wielokrotnie przewyższały wysokość odszkodowania otrzymanego za wywłaszczoną nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 K.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 K.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja z [...] stycznia 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium WRN z [...] marca 1964 r. w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną ww. decyzją, położoną w K., oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. [...] m2.

Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania kontrolowanej decyzji należy ją oceniać.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu jest nieznane, zawiadamia się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Jak wynika z akt sprawy pismem z [...] listopada 1963 r. nr [...] Prezydium zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej współwłasność spadkobierców J. P. oraz o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na [...] grudnia 1963 r. Z rozdzielnika zawiadomienia wynika, że przesłane zostało ono bezpośrednio do spadkobierców byłego właściciela nieruchomości J. P., tj. M. P. i J. P., do wnioskodawcy wywłaszczenia, Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddział w K. oraz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Powyższe odbyło się zatem w zgodzie z art. 16 ust. 1 ustawy. Ze znajdującej się z kolei na zawiadomieniu adnotacji wynika, że zostało ono wywieszone od [...] listopada 1963 r. do [...] grudnia 1963 r. Z powyższego wynika, że choć zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie doręczono pozostałym spadkobiercom J. P. - synom C. P. i J. P., to uznać należy, że zostali oni powiadomieni w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. w dniu [...] listopada 1963 r. Taki tryb zawiadamiania o wszczęciu postępowania przewidziany był w art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy w stosunku do osób zainteresowanych, których miejsce pobytu nie było znane. Zauważyć też trzeba, że w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości na datę [...] kwietnia 1963 r. jako jej właściciel nadal wpisany był J. P. W tej sytuacji za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące okoliczności, że organ wywłaszczeniowy zaniechał ustalenia spadkobierców byłego właściciela, tym bardziej, że M. P. w piśmie z 12 września 1963 r., wystosowywanym do wnioskodawcy wywłaszczenia w odpowiedzi na ofertę dobrowolnego zbycia gruntu, wskazała m.in., że poza nią nie ma innych spadkobierców nieruchomości. Na marginesie jedynie wskazać należy, jak słusznie zauważył Minister, że nawet gdyby uznać, że zasadny jest zarzut pominięcia w postępowaniu któregoś ze spadkobierców zmarłego właściciela, to brak udziału strony w postępowaniu wiąże się z uchybieniem procesowym i wada ta mogłaby stanowić ewentualnie podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 21 ustawy wskazać należy, że zgodnie z jego treścią odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W sprawie niniejszej rozprawa wywłaszczeniowo- odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] grudnia 1963 r. w lokalu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. Wydział Spraw Wewnętrznych. W rozprawie tej nie wziął udziału biegły, co stanowi naruszenie art. 21, jednakże naruszenie to i jego charakter należy rozważyć w kontekście całości prowadzonego postępowania. Istotnym jest więc rozważenie, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W dniu [...] grudnia 1962 r. rzeczoznawca z listy Prezydium WRN Urzędu Spraw Wewnętrznych Oddziału Wywłaszczeń w K. mgr inż. F. P. sporządził opinię szacunkową dla przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z art. 8 ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczane grunty w mieście lub osiedlu, zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 października 1962 r. w sprawie podwyższenia podstawowej ceny sprzedażnej 1 ha gruntów państwowych, po przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu [...] grudnia 1962 r. Biegły na podstawie powyższego ustalił, że cena 1 m2 gruntu wynosiła [...] zł. W tym miejscu wskazać należy na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przejawiającą się w szczególności brakiem wolnego rynku i szacowaniem gruntu w oparciu o jednolite i sztywne stawki, które nie podlegały negocjacjom oraz fakt związania biegłych przy sporządzaniu wycen ówczesnymi przepisami, a także okoliczność, że obliczenie należnego odszkodowania miało charakter działania matematycznego polegającego na przemnożeniu obowiązujących stawek przez liczbę metrów kwadratowych wywłaszczanego gruntu. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, odszkodowanie w wysokości [...] zł ([...] m2 x [...] zł) zostało ustalone prawidłowo. W treści operatu szacunkowego wyjaśniono przy tym, że spadkobiercy byłego właściciela posiadają również inne nieruchomości w obszarze miasta K. przewyższające powierzchnią normatywną powierzchnię gruntu budowlanego pod zabudowę wolnostojącą, co uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. W aktach archiwalnych znajduje się ponadto operat szacunkowy opracowany w dniu [...] stycznia 1963 r. przez biegłego – J. K., zawierający wycenę składników budowlanych znajdujących się na nieruchomości na kwotę [...] zł, sporządzony na podstawie oględzin i pomiarów dokonanych na miejscu w obecności M. P., na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz cenników Ministerstwa Budownictwa Przemysłowego i Przemysłu Materiałów Budowlanych z roku 1960. Oznacza to, że łączna kwota odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wynosiła [...] zł ([...] zł - za grunt, [...] zł - za składniki budowlane) i taka też kwota przyznana została kwestionowaną decyzją z [...] marca 1964 r. Choć więc biegli nie wzięli udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy odszkodowanie ustalone zostało w prawidłowej wysokości.

Podobnie, wskazywane przez skarżących uchybienia w postaci sporządzenia operatu szacunkowego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, a nie organu, a także go jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skarżący nie wykazali bowiem, w jaki sposób okoliczności te miałyby wpłynąć na wysokość odszkodowania określoną w opinii biegłego. Zauważyć trzeba, że biegły sporządzający operat szacunkowy był niezależny od wnioskodawcy wywłaszczenia, gdyż - jak wynika z akt sprawy - był biegłym do spraw rolnych z listy Prezydium WRN.

Podkreślić jeszcze raz należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Dla oceny, czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą (w tym wypadku w zakresie ustalenia odszkodowania) wydano z rażącym naruszeniem prawa, nie można przy tym pominąć okoliczności, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu wywłaszczeniowego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. W tej sytuacji za niezasadne uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 ust. 6 pkt 1 i pkt 3, art. 16, art. 17, art. 18 ust. 2, art. 21 oraz art. 22 ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd nie odniósł się natomiast do zarzutów dotyczących dokonanej uprzednio wyceny przedmiotowej nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości podatku od spadku (tj. załączonego do wniosku wszczynającego postępowanie oszacowania z [...] września 1962 r.). Przedmiotem postępowania nadzorczego, a w konsekwencji i oceny Sądu, była bowiem w niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza (w części dotyczącej odszkodowania), a w konsekwencji Sąd uprawniony był do zbadania jedynie prawidłowości odszkodowania ustalonego w drodze decyzji z [...] marca 1964 r., nie zaś ustalenia wysokości podatku od spadku.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności potwierdzają, że Minister zbadał wszechstronnie sprawę i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to okoliczności, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji za zasadne uznać należy stanowisko organu nadzoru, że kontrolowana decyzja z [...] marca 1964 r. (w zaskarżonej części) nie naruszała rażąco przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak również nie dopatrzono się w niej pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.