Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2089/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 72 ust. 3-4, art. 155 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz [...]S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2971/15 w sprawie ze skarg W. K., K. K. oraz M. R., E. W., I. K., Z. J., A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2971/15 (dalej wyrok z 15 kwietnia 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skarg W. K., K. K. oraz M. R., E. W., I. K., Z. J., A. K. w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister) z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2015 r.) wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, zasądzając w pkt 2 wyroku od Ministra na rzecz skarżącego W. K. kwotę 500 złotych, skarżącego K. K. kwotę 500 złotych oraz solidarnie na rzecz skarżących M. R., E. W., I. K., Z. J., A. K. kwotę 1257 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2015 r.) Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) działając na podstawie rozdziału 2b art. 9o, art. 9q ust. 1, 5 i 6; art. 9s; art. 9w ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm., dalej u.t.k.) oraz art. 104, 107 i 21 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) ustalił lokalizację linii kolejowej dla inwestycji pn.: przebudowa szlaku [...] od km 33,326 do km 44,800 linii nr [...] w ramach projektów: Modernizacja linii kolejowej E-30, etap II, odcinek [...], przetarg nr 2 - Modernizacja odcinka [...] (k. 29,110-46,700 linii nr [...]) oraz modernizacja linii kolejowej E30, etap II, odcinek [...]. Przetarg nr 4 - Sygnalizacja dla obszaru: LCS [...]; LCS [...]; LCS [...] (0,000-6,847 linii nr v) oraz (k. 15,810-67,636 linii nr [...]), w szczegółowo wskazanym w tej decyzji zakresie.

Na skutek złożonego od powyższej decyzji odwołania, Minister decyzją z [...] lipca 2015 r. uchylił:

- załączniki nr 1/11, 1/17, 1/18 i 1/20 do zaskarżonej decyzji, stanowiące arkusze nr 2.4, 2.10, 2.11 i 2.13 mapy w skali 1:500, przedstawiającej linie rozgraniczające teren inwestycji, proponowany przebieg linii kolejowej, granice i numery działek, teren niezbędny dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący na stronie 8, w wierszach 1- 17 licząc od dołu strony, oraz na stronie 9, w wierszach 1-2 licząc od góry strony, zapis: "Linie rozgraniczające teren linii kolejowej, określające powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji ww. inwestycji, zostały wyznaczone na załącznikach Nr 1 do niniejszej decyzji, tj. na mapach zawierających przebieg linii kolejowej linią koloru ciemnoniebieskiego (zgodnie z legendą). Część terenu, na którym zostanie zrealizowana inwestycja, jest w chwili obecnej zajęta przez istniejące linie kolejowe, natomiast część terenu stanowią działki ewidencyjne, będące własnością osób prywatnych, które zagospodarowane są na cele mieszkaniowe oraz rolne. W związku z powyższym, inwestycja będzie wymagać zajęcia nowych działek. Linie rozgraniczające, opisane i pokazane na ww. załączniku nr 1, wyznaczają jednocześnie granice terenu linii kolejowej oraz linie podziału nieruchomości. Objęcie liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji, części nieruchomości będących przedmiotem własności albo użytkowania wieczystego [...] SA lub [...] SA, nie wywołuje skutku podziału tych nieruchomości w miejscu, w którym przebiega granica terenu niezbędnego dla projektowanej inwestycji (linia rozgraniczająca teren), gdyż nie jest to konieczne z uwagi na brak wystąpienia skutków prawnych, określonych w art. 9s ust. 3 i ust. 3b u.t.k.

Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - z uwagi na ustalenie decyzją lokalizacji linii kolejowej - stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanie się ostateczna (dotyczy nieruchomości niebędących w dniu wydania decyzji przedmiotem własności lub użytkowania wieczystego [...]S.A. lub [...] S.A.)." i orzekł w tym zakresie poprzez:

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, arkuszy zamiennych mapy w skali 1:500 przedstawiającej linie rozgraniczające teren inwestycji, proponowany przebieg linii kolejowej, granice i numery działek, teren niezbędny dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiących załączniki nr 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 do niniejszej decyzji,

- ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu:

"Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono linią koloru ciemnoniebieskiego na mapie w skali 1:500, przedstawiającej linie rozgraniczające teren inwestycji, proponowany przebieg linii kolejowej, granice i numery działek, teren niezbędny dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej.

Część terenu, na którym zostanie zrealizowana inwestycja, jest w chwili obecnej zajęta przez istniejące linie kolejowe, natomiast część terenu stanowią działki ewidencyjne, będące własnością osób prywatnych, które zagospodarowane są na cele mieszkaniowe oraz rolne. W związku z powyższym inwestycja będzie wymagać zajęcia nowych działek.

Linie rozgraniczające, opisane i pokazane na ww. mapie wyznaczają jednocześnie granice terenu linii kolejowej oraz linie podziału nieruchomości. Objęcie liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji, części nieruchomości będących przedmiotem własności albo użytkowania wieczystego [...] SA lub [...] SA, nie wywołuje skutku podziału tych nieruchomości w miejscu, w którym przebiega granica terenu niezbędnego dla projektowanej inwestycji (linia rozgraniczająca teren), gdyż nie jest to konieczne z uwagi na brak wystąpienia skutków prawnych, określonych w art. 9s ust. 3 i ust. 3b u.t.k.

Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - z uwagi na ustalenie decyzją lokalizacji linii kolejowej - wskazane w lit. d, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanie się ostateczna."

II. uchylił: w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący na stronie 79, w wierszach 2-7 licząc od dołu strony, zapis: "Działka ewid. nr [...] o pow. 0.4486 ha dzieli się na działki:

- nr [...] o pow. 0.0987 ha - przeznaczona pod linię kolejową,

- nr [...] o pow. 0.3499 ha - pozostająca w dotychczasowym władaniu, Działka ewid. nr [...] o pow. 0.3972 ha dzieli się na działki:

- nr [...] o pow. 0.0507 ha - przeznaczona pod linię kolejową,

- nr [...] o pow. 0.3465 ha - pozostająca w dotychczasowym władaniu"

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący na stronie 94, w wierszach 1-3 licząc od góry strony, zapis:

"Działka ewid. nr [...] o pow. 0.0272 ha dzieli się na działki:

- nr [...] o pow. 0.0112 ha - przeznaczona pod linię kolejową,

- nr [...] o pow. 0.0160 ha - pozostająca w dotychczasowym władaniu"

- załączniki nr 2/1/111, 2/1/112 i 2/III/39 do zaskarżonej decyzji, stanowiące mapy w skali 1:1000 zawierające projekty podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], z obrębu 0001 [...]oraz działki nr [...], z obrębu [...], wraz z wykazami zmian gruntowych i orzekł w tym zakresie poprzez:

- ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 79, nowego zapisu:

"Działka ewid. nr [...] o pow. 0.4486 ha dzieli się na działki:

- nr [...] o pow. 0.0934 ha - przeznaczona pod linię kolejową,

- nr [...] o pow. 0.3552 ha - pozostająca w dotychczasowym władaniu,

Działka ewid. nr [...] o pow. 0.3972 ha dzieli się na działki:

- nr [...] o pow. 0.0373 ha - przeznaczona pod linię kolejową,

- nr [...] o pow. 0.3599 ha - pozostająca w dotychczasowym władaniu"

- ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 94, nowego zapisu:

"Działka ewid. nr [...] o pow. 0.0272 ha dzieli się na działki:

- nr [...] o pow. 0.0073 ha - przeznaczona pod linię kolejową,

- nr [...] o pow. 0.0199 ha - pozostająca w dotychczasowym władaniu"

- zatwierdzenie map z projektami podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], z obrębu [...], oraz działka nr [...], z obrębu [...], wraz z wykazami zmian gruntowych, które stanowią załączniki nr 2.1, 2.2 i 2.3 do niniejszej decyzji,

- III. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podał, że inwestor wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ze względu na ważny interes społeczny i gospodarczy. Uzasadniając wniosek w tym zakresie, inwestor wskazał, że linia kolejowa E30, na której znajduje się przebudowywany szlak [...], wchodzi w skład międzynarodowego korytarza przewozowego relacji [...], będąc jedną z podstawowych inwestycji realizowanych w ramach poprawy infrastruktury kolejowej w Polsce.

Minister szczegółowo opisał zarzuty zawarte we wszystkich wniesionych w terminie odwołaniach i rozpatrzył zarzuty w nich podniesione.

Na wstępie wyjaśnił, że w dniu 25 lutego 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 200 - zwana dalej ustawą zmieniającą), której art. 1 wprowadził zmiany m.in. w przepisach rozdziału 2b ustawy, określającego szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, o której mowa w rozdziale 2b ustawy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe.

Minister nadmienił, że w myśl art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej, na wniosek [...] S.A. do postępowań, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Wobec niezłożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej, w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdowały przepisy dotychczasowe. Minister stwierdził, że po wielu uzupełnieniach inwestor złożył wniosek zupełny.

Mając na uwadze art. 72 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, ze zm., dalej u.d.i.ś.), inwestor dołączył także do wniosku decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej RDOŚ) z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], (dalej decyzja z [...] grudnia 2008 r.) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Modernizacja linii kolejowej E30/C-E30 (III korytarz) na odcinku [...] w granicach województwa małopolskiego", zmienioną decyzjami RDOŚ z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], oraz z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...].

Minister podkreślił, że decyzja RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej p.o.ś.). Oznacza to, że przy dokonywaniu oceny ważności tej decyzji zastosowanie znajdowały zasady określone w tej ustawie. Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej obowiązany jest, stosownie do art. 46 ust. 4b p.o.ś., ustalić w pierwszej kolejności, czy złożenie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nastąpiło przed upływem czterech lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. W przypadku gdyby się okazało, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej został złożony po upływie tego terminu, organ zobowiązany był zbadać, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przebiega etapowo oraz czy nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku, gdy inwestycja jest realizowana etapowo, a warunki nie uległy zmianie, zgodnie z art. 46 ust. 4c p.o.ś., termin na złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej mógł ulec wydłużeniu o dwa lata.

Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie decyzja z [...] grudnia 2008 r. stała się ostateczna w dniu 20 lutego 2009 r., a więc 4-letni termin na złożenie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej upłynął w dniu 20 lutego 2013 r. Natomiast wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji został złożony w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie w dniu 27 października 2014 r. Wobec tego, o ustaleniu lokalizacji planowanego przedsięwzięcia było ustalenie, czy inwestycja przebiega etapowo oraz czy nie uległy zmianie warunki określone w decyzji z [...] grudnia 2008 r., kilkakrotnie zmienianej.

Minister następnie poinformował, że w okresie 4 lat od dnia, w którym decyzja RDOŚ z 22 grudnia 2008 r. stała się ostateczna, inwestor uzyskał:

- decyzję Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (obiekt 13: szlak [...]),

- decyzję Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (obiekt 15: szlak [...]),

- decyzję Wójta Gminy Zabierzów nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (obiekt 13: szlak [...]),

- decyzję Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę z wyłączeniem obiektów inżynieryjnych (obiekt 13: szlak [...]),

- decyzję Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę obiektów inżynieryjnych (obiekt 13: szlak [...]).

Przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja z [...] grudnia 2008 r. przebiega etapowo.

Minister ponadto stwierdził, że nie zmieniły się także warunki określone w decyzji z [...] grudnia 2008 r., a zatem nastąpiło przedłużenie możliwości złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie decyzji z [...] grudnia 2008 r. o dwa lata, tj. do dnia 20 lutego 2015 r. Oznacza to, zdaniem Ministra, że przedłożona przez Inwestora decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. przedsięwzięcia jest ważna i mogła stanowić podstawę do złożenia w dniu 27 października 2014 r. wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Przystępując do oceny prawidłowości przebiegu postępowania lokalizacyjnego, Minister zaznaczył, że udokumentowano fakt zamieszczenia prawidłowych obwieszczeń, a w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o wszczęciu postępowania przez właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych.

Minister nadmienił, że w trakcie trwania postępowania odwoławczego, Inwestor dokonał zmian w zakresie przebiegu linii rozgraniczającej teren przez kilka nieruchomości.

W związku z tym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie I niniejszej decyzji Minister uchylił załączniki nr 1/11, 1/17, 1/18 i 1/20 do zaskarżonej decyzji, stanowiące rys. 2.4, 2.10, 2.11 i 2.13 mapy w skali 1:500, przedstawiające linie rozgraniczające teren inwestycji, proponowany przebieg linii kolejowej, granice i numery działek, teren niezbędny dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, jak również rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, dotyczące sposobu oznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji i regulacje wskazujące nieruchomości które staną się własnością Skarbu Państwa (zamieszczone na stronach 8 i 9), oraz orzekł o zatwierdzeniu, w miejsce uchylenia, arkuszy zamiennych mapy w skali 1:500 przedstawiających linie rozgraniczające teren inwestycji, proponowany przebieg linii kolejowej, granice i numery działek, teren niezbędny dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiących załączniki nr 1.1, 1.2, 1.3 i 1.4 do niniejszej decyzji, jak również orzekł o ustaleniu nowych unormowań zaskarżonej decyzji wskazujących sposób oznaczenia linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji. W punkcie I niniejszej decyzji Minister ustalił także nowe rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji wskazujące, że nieruchomości, które zgodnie z art. 9s ust. 3 u.t.k. staną się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja Wojewody stanie się ostateczna, zostały wyszczególnione w pkt 1 lit. d) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Biorąc pod uwagę fakt, że Inwestor zmienił zakres zajęcia terenu w obrębie działek nr [...] i [...], z obrębu [...], oraz działki nr [...], z obrębu [...], konieczne stało się dokonanie zmiany map z projektem podziału ww. nieruchomości, zatwierdzonych decyzją Wojewody, w celu zgodności z mapami przedstawiającymi linie rozgraniczające teren inwestycji, proponowany przebieg linii kolejowej, granice i numery działek, teren niezbędny dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu.

W związku z tym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie II niniejszej decyzji Minister uchylił zapisy decyzji Wojewody wskazujące powierzchnię działek powstałych po podziale działek nr [...] i [...], z obrębu [...], oraz działki nr [...], z obrębu [...], wyznaczonych linią rozgraniczającą teren inwestycji skorygowaną przez inwestora, jak również uchylił załączniki nr 2/1/111, 2/1/112 oraz 2/III/39 do zaskarżonej decyzji, stanowiące mapy w skali 1:1000 zawierające projekty podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...],[...] i [...], wraz z wykazami zmian gruntowych, oraz orzekł o zatwierdzeniu, w miejsce uchylenia, unormowań uwzględniających prawidłowe powierzchnie działek powstałych po podziale ww. nieruchomości oraz arkuszy zamiennych mapy w skali 1:1000 zawierających projekty podziału tych nieruchomości.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy, oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach liii sentencji niniejszej decyzji.

Skargi na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli W. K. i K. K. oraz profesjonalny pełnomocnik M. R., E. W., . K., Z. J. oraz A. K.

Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, WSA powołując się na brzmienie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zwrócił uwagę, że Minister nie dostrzegł pominięcia przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lutego 2015 r., wynikającego z art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z ust. 3 i 4 u.d.i.ś., wymogu uzyskania w formie zaskarżalnego postanowienia stanowiska organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wskazującego, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Organy obu instancji, a w szczególności Minister, błędnie przyjęły, że skoro decyzja RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana na podstawie przepisów p.o.ś., oznacza to, że przy dokonywaniu oceny jej ważności, zastosowanie znajdowały zasady określone właśnie w ustawie p.o.ś.

Przepis art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z ust. 3 i 4 u.d.i.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej wymagał, aby inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, uprzednio uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzję taką dołączał do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, przy czym złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Przepisy przewidywały możliwość złożenia wniosku w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, ale warunkiem było otrzymanie przez inwestora - przed upływem 4 lat - stanowiska organu, który wydał decyzję środowiskową, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zajęcie stanowiska następowało w formie postanowienia, na które przysługiwało zażalenie. Przywołane normy ustalały zatem cezurę czasową, w której mogła być wykorzystana wydana uprzednio decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Cezura tą był okres lat 4 od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

W rozpatrywanej sprawie decyzję środowiskową z dnia [...] grudnia 2008 r. wydał RDOŚ, a do wydania decyzji lokalizacyjnej dla linii kolejowej w I. instancji uprawniony był Wojewoda. Niewątpliwie doszło do bezskutecznego upływu 4 letniego terminu (od 20 lutego 2009 r. do 20 lutego 2013 r.) i Inwestor w tym czasie nie wystąpił do RDOŚ o zajęcie stanowiska, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz czy nie zmieniły się warunki określone w owej decyzji środowiskowej z dnia [...] grudnia 2008 r.

W zamian za to, organ wydający decyzję lokalizacyjną, a w szczególności Minister, przeprowadził w tym zakresie własne ustalenia, zastępując postępowanie, które w tym przedmiocie winno toczyć się odrębnie przed RDOŚ i kończyło się zaskarżalnym postanowieniem. Wojewoda nie był uprawniony do wydania decyzji lokalizacyjnej bez przedłożenia mu postanowienia spełniającego wymogi, o których mowa w art. 72 ust. 4 i 4 u.d.i.ś.

W dalszej części uzasadnienia sąd I instancji zauważył, że ustalenia dokonane przez Sąd na rozprawie nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy Inwestor rozpoczął już realizację inwestycji. Niewykluczone więc, że występują w tej sprawie ograniczenia odnośnie możliwości procedowania przez Sąd. W tej sytuacji Sąd, nawet gdyby inwestycja ta była już realizowana, stwierdzając wady zaskarżonej decyzji, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest uprawniony do jej uchylenia. Wobec niewyjaśnionej sytuacji i sprzecznych oświadczeń Stron, Sąd nie uchylił decyzji wydanej przez organ I instancji. Po uprawomocnieniu się wyroku koniecznych precyzyjnych ustaleń w tym zakresie winien dokonać organ odwoławczy.

Ze względu na stwierdzone uchybienia sąd I instancji za przedwczesne uznał wypowiadanie się w sprawie zarzutów skarg, odnoszących się do przebiegu i parametrów niektórych dróg, mających połączyć obie strony projektowanej linii kolejowej i powiązanych z tą inwestycją.

WSA zauważył ponadto, że wyjaśnienia wymagało także, czy A. K., która w trakcie postępowania administracyjnego wnosiła o doręczenie jej decyzji obu instancji, była ujawniona jako współwłaścicielka działki nr [...] już w postępowaniu prowadzonym przed I. instancją, czy też miało to miejsce dopiero podczas postępowania toczącego się przed Ministrem.

W skardze kasacyjnej z 17 czerwca 2016 r., [...] S.A. zaskarżyły wyrok z 15 kwietnia 2016 r., w całości, zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 155 u.d.i.ś. przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do dokonania oceny ważności decyzji środowiskowej w oparciu o art. 72 ust. 4 i 4a u.d.i.ś. i uznania, że decyzja środowiskowa wydana na podstawie art. 46 ust. 4, 4b i 4c p.o.ś. podlega aktualizacji w trybie przewidzianym przez u.d.i.ś., podczas gdy zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów właściwych z uwagi na normy intertemporalne doprowadziłoby do dokonania oceny ważności decyzji środowiskowej w trybie dla niej właściwym - opisanym w art. 46 ust. 4b i 4c p.o.ś., a w konsekwencji uchylenia decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.,

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 9ac ust. 3 i 4 u.t.k. polegające na uchyleniu decyzji o lokalizacji linii kolejowej, podczas gdy po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy linii kolejowej sąd mógł jedynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a.,

b) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie mimo tego, że zachodziły podstawy aby skargę oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, ewentualnie o przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodów z wyszczególnionych w skardze kasacyjnej dokumentów.

W skardze kasacyjnej z 14 czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył wyrok z 15 kwietnia 2016 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1) naruszenie przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 u.d.i.ś., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy przepis ten znajdował zastosowanie,

- art. 72 ust. 1 pkt 11 i art. 72 ust. 3 w zw. z art. 155 u.d.i.ś., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana na podstawie p.o.ś. jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu u.d.i.ś. oraz że stosuje się do niej zasady wynikające z u.d.i.ś. związane z okresem możliwości ich wykorzystania,

2) naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., przez wskazanie, że w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, pomimo wywiedzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., przez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia przesłanek do wznowienia postępowania,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewskazanie jakie znaczenie dla dalszego rozpoznawania sprawy ma wskazanie okoliczności ustalenia daty ujawnienia Pani Anny Kluza-Kowalczyk w katasrze nieruchomości,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia polegającą na wskazaniu jedynie na marginesie kwestii ewentualnego nie brania udziału strony w postępowaniu, a wskazaniu jako podstawę uchylenia decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., a także oparcie rozstrzygnięcia o przepis mający zastosowanie w przypadku gdy w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, pomimo wywiedzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W złożonych odpowiedziach na skargi kasacyjne W. K. oraz K. K. wnieśli o ich oddalenie jako niezasadnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne okazały się uzasadnione.

Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony był zakresem kontroli instancyjnej wyznaczonym treścią zarzutów kasacyjnych oraz przytoczonej na ich poparcie argumentacji. Wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowego, podlegających uwzględnieniu z urzędu, rozpoznanie sprawy odbyło się w granicach wytyczonych przez ramy wniesionego środka zaskarżenia.

Przechodząc do oceny sformułowanych w obu skargach kasacyjnych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że w znacznym zakresie były one ze sobą zbieżne. Sprowadzały się one do wskazania na błędne zastosowanie przez sąd I instancji art. 72 ust. 1 pkt 11 u.d.i.ś. w zw. z art. 72 ust. 3, 4 i 4a w zw. z art. 155 u.d.i.ś., do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] grudnia 2008 r., która została wydana na podstawie przepisów p.o.ś. Oznacza to, że w skargach kasacyjnych zakwestionowany został pogląd sądu I instancji, który przyjął, że w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji lokalizacyjnej, organy administracji powinny były wystąpić do RDOŚ o zajęcie stanowiska czy realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz czy nie zmieniły się warunki określone w decyzji z [...] grudnia 2008 r. RDOŚ powinien wydać w tym przedmiocie postanowienie na które stronom postępowania przysługiwałoby zażalenie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zgodzić się z argumentacją oraz treścią zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Przepisy u.d.i.ś., w tym art. 72 ust. 3, 4 i 4a tej ustawy, nie mają zastosowania do decyzji środowiskowych wydanych przed wejściem w życie tej ustawy. Jak trafnie wskazał w swojej skardze kasacyjnej Inwestor, decyzja wydana na podstawie p.o.ś. pozostaje decyzją ważną, która nie przekształca się w decyzję wydaną na podstawie u.d.i.ś., a tym samym do jej oceny nie stosuje się trybu właściwego dla decyzji wydanej na podstawie u.d.i.ś.

Zgodnie z art. 155 ust. 1 u.d.i.ś., przepisów ustawy zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Z przepisu tego wynika, że w odniesieniu do wszystkich wymogów związanych z uzyskaniem decyzji środowiskowej, jeżeli została ona wydana na podstawie p.o.ś., nie stosuje się przepisów u.d.i.ś. Decyzja wydana na podstawie przepisów p.o.ś. wywołuje takie skutki prawne jak gdyby zapadała ona w aktualnym stanie prawnym, ponieważ ustawodawca zwolnił inwestora w art. 155 ust. 1 u.d.i.ś. od powtórnego uzyskania tej decyzji. Za przyjęciem tego poglądu przemawia także podniesiony w doktrynie wzgląd na ochronę zasady trwałości decyzji administracyjnych, zgodnie z którą wydane decyzje ostateczne wywołują skutki prawne w obrocie prawnym nawet w przypadku zmiany przepisów, na podstawie których zostały wydane, a zmiana tych decyzji może nastąpić tylko w przypadkach wynikających z przepisów prawa (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 155 u.d.i.ś., lex.el). Skoro w nowym akcie prawnym, jakim w niniejszym wypadku jest u.d.i.ś., ustawodawca nie tylko nie zanegował powyższej zasady, lecz ją wzmocnił poprzez wyraźne wskazanie, że podmiot dysponujący decyzją środowiskową wydaną na podstawie p.o.ś. nie ma obowiązku występowania o wydanie nowej decyzji w tym samym przedmiocie, oznacza to, że powyższa zasada odnosi się do wszystkich skutków prawnych związanych z wydaniem decyzji na podstawie p.o.ś.

W złożonych skargach kasacyjnych wskazano wobec tego zasadnie, że skoro w niniejszej sprawie decyzja środowiskowa wydana została na podstawie p.o.ś., to jej ważność oraz skuteczność powinna być również oceniana na podstawie przepisów tej ustawy. Wojewoda nie był wobec tego zobowiązany do wystąpienia do RDOŚ o wydanie postanowienia określającego, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo, oraz że nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji na podstawie przepisów u.d.i.ś. Dokonując oceny tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym oraz twierdzeniach wynikających ze skarg kasacyjnych. Sąd nie dostrzegł potrzeby przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów wymienionych w skardze kasacyjnej Inwestora.

Zasadnymi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazały się także zarzuty naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie powinien był wypowiadać się jedynie hipotetycznie co do zapewnienia prawidłowego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich mających w tym interes prawny podmiotów, w tym A. K., szczególnie w sytuacji sformułowania wyraźnego zarzutu w tym względzie w złożonej skardze. Stąd też nie mogą dziwić wątpliwości wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez Ministra.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd I instancji powinien odnieść się w wyczerpujący sposób do wszystkich sformułowanych w skargach W. K. i K. K. z 24 sierpnia 2015 r. oraz M. R., E. W., I. K., Z. J. i A. K. z 19 sierpnia 2015 r., zarzutów.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 9ac ust. 3 i 4 u.t.k., Naczelny Sąd Administracyjny podziela, wyrażony w wyroku NSA z 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10, pogląd, że sposób regulacji tego przepisu, uniemożliwiający uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę linii kolejowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, odnosi się tylko do rozstrzygnięcia organu I instancji. W przeciwnym wypadku kontrola sądowa nie mogłaby w ogóle odnieść spodziewanego rezultatu, co byłoby niezgodne z art. 45 Konstytucji RP. Z tych powodów zarzut ten należało uznać za niezasadny. Poza tym, Sąd miał na uwadze, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, a nie decyzja o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze, w 1 pkt wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok z 15 kwietnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W 2 pkt wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis, a dotyczący odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.