Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 642/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 642/21

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga wniesiona przez A S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z [...] r. (znak [...]), którą uchylono w całości decyzję organu I instancji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i umorzono postępowanie organu I instancji.

Wnioskiem z 9 marca 2020 r., na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] Spółka A S.A. z siedzibą w G. wystąpiła do Starosty K., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 16/4 o pow. 4,9111 ha - położonej w gminie miasto K., obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej współwłasność małż. J. i T.J. poprzez zezwolenie Spółce A S.A. z siedzibą w G. na zakładanie i przeprowadzanie na w/w nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznych linii elektroenergetycznych WN 110 kV relacji G. - K. - S. oraz WN 110 kV relacji K. -Ż., wyłącznie w pasach o zajętości 2667 m².

Decyzją z [...] września 2020 r. Starosta K., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł na podstawie art. 124 oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 16/4 o pow. 4,9111 ha, położonej w gminie miasto K., obręb [...] poprzez zezwolenie Spółce A S.A. z siedzibą w G. na zakładanie i przeprowadzanie na w/w nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznych linii elektroenergetycznych WN 110 kV relacji G. - K. - S. oraz WN 110 kV relacji K. -Ż.

W przedmiotowej decyzji Starosta K., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wskazał, iż zgodnie ze złożonym wnioskiem długość osi linii 110 kV G. - K. - S. na niniejszej działce wynosić będzie 170 m, zaś linii 110 kV K. - Ż. 160 m, natomiast powierzchnia pasa ograniczającego korzystanie z nieruchomości dla dwóch powyższych linii wynosić będzie 2.667 m².

W przedmiotowej sprawie lokalizację linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej decyzji przewiduje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru położonego w K. pomiędzy ul. B, ul. C, ul. B i granicą miasta K. przyjętej uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z 30 września 2014 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. 3851). Wskazane na załączniku mapowym obszary zajętości nieruchomości o szerokości nieprzekraczających 10 metrów w całości mieszczą się w 30 metrowych strefach bezpieczeństwa uwidocznionych na wyrysie z części graficznej w/w planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym należało stwierdzić, że ograniczenie następuje w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego.

Do wniosku A S.A. załączyła dokumenty wskazujące na przeprowadzenie negocjacji z właścicielami nieruchomości. Przebieg linii na działce oraz powierzchnię pasa zajęcia na działce wskazano na załączniku mapowym. Współwłaściciele zostali też poinformowani o rodzaju prac i sposobie ich przeprowadzenia. Właściciele nieruchomości pomimo zapoznania się z warunkami zaproponowanymi przez wnioskodawcę nie wyrazili na ww. warunki zgody.

Starosta K., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej stwierdził, że spełnione zostały wymienione w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości.

Od tej decyzji odwołanie złożyli J. J. oraz T.J., którzy zarzucili organowi:

1. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.,

2. pozbawienie strony prawa do obrony i reprezentacji przez pełnomocnika w osobie adwokata, który złożył wniosek dowodowy obarczony brakiem formalnym, do uzupełnienia którego organ nigdy nie wezwał pełnomocnika, nie doszło również do doręczenia pełnomocnikowi zawiadomienia poprzedzającego zakończenie postępowania i nie doręczono mu decyzji. Zdaniem strony skoro organ uznał, że wniosek jest bezzasadny, złożony po terminie i obarczony brakiem formalnym, winien zgodnie z art. 64 k.p.a. wezwać stronę bądź pełnomocnika M. B. do usunięcia braku formalnego, lub odmówić pełnomocnikowi udziału w sprawie wobec braków formalnych, co uczynił dopiero w decyzji,

3. oparcie decyzji o błędne ustalenia faktyczne, mające wpływ na jej treść, tj. że pełnomocnik A przeprowadził w sposób prawidłowy i rzetelny negocjacje i że między stronami doszło do ich zakończenia, podczas gdy nigdy nie okazał i nie załączył pełnomocnictwa, które uprawniałoby go do prowadzenia rokowań ponad kwotę 10.000 zł (nigdy nie było mu udzielone). Okazane na żądanie w toku rokowań pełnomocnictwo A. B. było udzielone tylko do kwoty 10.000,00 zł chociaż rokowania od początku dotyczyły kwoty wielokrotnie wyższej,

4. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na stwierdzeniu, że właściciele bezwarunkowo nie wyrażają zgody na wejście w teren i realizację inwestycji, podczas gdy wolą właścicieli było, aby ustalić warunki ustanowienia służebności przesyłu i zasady wejścia na teren, jak również wypłaty odszkodowań. Czynili to mimo, że Spółka nigdy nie wykazała, że mamy do czynienia z inwestycją o celu publicznym i pomimo tego, że nie okazano im umocowania pełnomocnika Spółki – A. B. do prowadzenia rokowań i zawierania umów ponad kwotę 10.000 zł. Wolą właścicieli było również, aby inwestor zagwarantował w rokowaniach, gdzie mają być posadowione słupy i linie (na poprzednich miejscach, czy w nowych miejscach), ile torów będzie prowadzonych (linia jednotorowa, czy dwutorowa). Przez wzgląd na brak umocowania do prowadzenia rokowań wszystkie składane przez A. B. propozycje ponad kwotę 10.000.00 zł należy uznać za bezskuteczne, a rokowania jako nieprzeprowadzone i niezakończone,

5. błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść decyzji, że w toku rokowań w sposób czytelny i zrozumiały wskazano właścicielom nieruchomości części nieruchomości niezbędne do przeprowadzenia inwestycji, przebieg linii na działce, lokalizację słupów, powierzchnię zajętości na co miałby wskazywać mało precyzyjny projekt porozumienia (wielokrotnie zmieniane) oraz lakoniczny szkic, a nie pomiar geodezyjny. O rodzaju prac i sposobie wykonania inwestycji właściciele dowiedzieli się dopiero z wniosku złożonego do Starosty, a nie w procesie rokowań. Zdaniem skarżących byli świadomie wprowadzani w błąd, co do tego, co będzie budowane, albowiem pełnomocnik Spółki twierdził, że potrzebuje zgody na modernizację, a nie na budowę nowych urządzeń w innym miejscu, różnice polegały też na podawaniu różnych pasów zajętości i różnych szerokości pasa, raz 8m, raz 10m, gdzie w planie zagospodarowania jest 30m,

6. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i wydanie decyzji w sytuacji, gdy przesłanki niezbędne do jej wydania nie zostały spełnione. Decyzja administracyjna w przedmiocie przymusowego ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości i zobowiązania A S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz uprawnienia do obciążenia księgi wieczystej nieruchomości może być wydana jedynie, gdy właściciel nie wyrazi zgody na realizację celu publicznego, a nie w sytuacji, gdy z przyczyn leżących po stronie Operatora Przesyłowego rokowania te były prowadzone nieudolnie dodatkowo przez osobę nieumocowaną należycie (A.B. miał pełnomocnictwo tylko do kwoty 10.000 zł). Właściciele podnosili zarzut, że A.B. dodatkowo działa wbrew zasadom współżycia społecznego, wbrew regułom prowadzenia negocjacji. A prowadzi rokowania w złej wierze, czyniąc tym samym iluzję negocjacji, chcąc jedynie uzyskać oświadczenie właściciela, że nie wyraża zgody na ugodę. A nie uczyniła skarżącym żadnych ustępstw, a zaproponowana kwota znacznie odbiega od kwot jakie były proponowane innym właścicielom,

7. naruszenie dyspozycji art. 124 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami które nastąpiło poprzez wadliwe określenie w decyzji okresu udzielenia zezwolenia - nie w postaci konkretnie oznaczonego terminu tylko poprzez użycie niedopuszczalnej formuły cyt. "tylko do czasu założenia lub przeprowadzenia stosownych urządzeń na nieruchomości" co nie odpowiada wykładni treści art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy decyzja powinna być konkretna i możliwa do wykonania, a właścicielowi zapewniać realne poczucie wskazania, że zajęcie to ma charakter tylko czasowy, a nie trwały. W pandemii COVID 19 takie określenie w decyzji uprawniać będzie operatora lub jego podwykonawców do prowadzenia prac w nieskończoność – miesiącami i składowania swoich urządzeń na gruncie właścicieli,

8. błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść decyzji, a wyrażający się w uznaniu, że wnioski dowodowe zostały złożone po terminie, w sytuacji gdy przez wzgląd na pandemię Covid 19 nie może być mowy o prekluzji dowodowej, oraz o wydaniu decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności,

9. organ administracyjny dopuścił się dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego i pominął wnioski dowodowe skarżących, w czasie gdy w innych postępowaniach je dopuścił i uznał, że ich przeprowadzenie jest konieczne.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ odwoławczy wspomnianą na wstępie decyzją uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne.

W oparciu o treść wniosku Wojewoda ustalił, iż zgłoszone żądanie dotyczy części działki nr 16/4 o pow. całkowitej 4,9111 ha - położonej w gminie miasto K., obrębie [...], wyłącznie w pasach o zajętości 2.667 m².

W toku prowadzonego postępowania przez organ odwoławczy wątpliwości wzbudziły w szczególności ustalenia inwestora, co do obszaru zajęcia wnioskowanej nieruchomości a także zakresu planowanych prac. W związku z powyższym wezwano pełnomocnika inwestora m.in. do wskazania na czym ma polegać przeprowadzenie inwestycji na działce nr 16/4 i jakie czynności będą wykonywane w związku z realizacją inwestycji a także wyjaśnienia, na której działce zostanie posadowiony słup z uwzględnieniem granic działek i zobrazowania słupa i linii 110 kV, wraz z uwzględnieniem granic nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik inwestora wskazał, iż słup linii WN 110 kV K. - Ż. zlokalizowany jest na granicy działek 16/4 i 16/5. W ramach planowanej inwestycji istniejący słup linii jednotorowej zostanie zastąpiony nowym dwutorowym słupem kratowym (słup serii [...] zgodnie z wymaganiami norm [...] i [...]), wymianie ulegną również przewody. W trakcie przebudowy linii 110 kV relacji G. - K. - S. przewody zostaną przewieszone na wzmocnione lub podwyższone i wzmocnione stanowiska słupowe znajdujące się na sąsiednich działkach. Na działce 16/4 obręb [...] nie znajdują się naziemne elementy linii 110 kV G. - K. - S.. Wykonanie przedmiotowych prac nie wpłynie na zmianę zagospodarowania terenu w stosunku do stanu istniejącego. Wskazany pas o powierzchni 2667 m² jest obszarem niezbędnym do realizacji prac określonych we wniosku. Został on określony przez inwestora w oparciu o posiadaną wiedzę techniczną i przyjętą technologię wykonywania robót. Jednocześnie przesłano załączniki graficzne, w których podano:

- na załączniku graficznym, odnoszącym się do planu trasy linii 110 kV relacji K. - Ż., na działce nr 16/4 wrysowano pasy zajęcia o wymiarach szer. 6,3 m dł. 58 m, co po przemnożeniu daje powierzchnię zajęcia 365,4 m² oraz dł. 101,3 m szer. 6,1 m, co daje 617,93 m².

Po zsumowaniu wartości 365,4 m² i 617,93 m² otrzymujemy wartość 983,33 m², natomiast w tabeli u dołu strony powierzchnia zajęcia została określona na 973 m², zatem wartości te różnią się o ponad 10 m².

- na załączniku graficznym, odnoszącym się do planu trasy linii 110 kV relacji G.- K. - S., na działce nr 16/4 wrysowano pas zajęcia o dł. 169,4 m i szer. 10 m, co daje powierzchnię zajęcia 1.694 m², natomiast w tabeli u dołu strony powierzchnia zajęcia została określona na 1.695 m².

Mając na uwadze powyższe oraz zsumowaniu powierzchni zajęcia obszarów wrysowanych na załącznikach graficznych tj. 983,33m² i 1.694m² otrzymujemy wartość 2677,33 m², a nie jak pierwotnie wskazywano 2.667 m².

W aktach sprawy zarówno organu I jak i II instancji znajdują się dowody o prowadzonych rokowaniach w sprawie wejścia na teren w celu prowadzenia prac, które nie dały rezultatu.

Wojewoda zauważył, że decyzją organu I instancji ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 16/4 o pow. 4,9111 ha, wyłącznie w pasach o zajętości 2.667 m². Mając na uwadze powyższe ponownie wystąpiono do pełnomocnika inwestora o wyjaśnienie z jakich przyczyn powstały rozbieżności w ww. wartościach i jaki faktycznie jest obszar zajęcia.

W odpowiedzi uzyskano informację, że pas służebności dla linii 110 kV na działce nr 16/4 obręb [...] obejmuje obszar, którego obrys nie jest figurą geometryczną o regularnym kształcie. Stąd też nieuprawnione jest obliczanie powierzchni pasa poprzez mnożenie wartości długości linii i szerokości pasa służebności. Wskazane przez inwestora powierzchnie pasów służebności zostały obliczone za pomocą programu ArcGis, który jest profesjonalnym programem służącym do projektowania (w tym opracowywania niezbędnych map). Ponadto pełnomocnik inwestora w przesłanej odpowiedzi wskazał, iż przedłużenie przez organ procedury wysyłaniem wezwań w sprawie źle obliczanej powierzchni, które nie wynikają z błędnie przygotowanych map, wydłuża realizację inwestycji. Każda tego typu wątpliwość pracownika organu może zostać wyjaśniona telefonicznie przez pełnomocnika występującego w imieniu inwestora lub nawet przez samego projektanta.

Odnosząc się do powyższego Wojewoda zaakcentował, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności, zgodnie z którą załatwianie sprawy w formie pisemnej odnosi się nie tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, załatwienie sprawy nie jest bowiem czynnością jednorazową, ale obejmuje cały ciąg czynności od wszczęcia postępowania poprzez postępowanie wyjaśniające, aż do podjęcia decyzji. Cały ten ciąg czynności procesowych składa się na załatwienie sprawy administracyjnej.

Następnie Wojewoda zauważył, że z treści art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że rozstrzygnięcie decyzji powinno wskazywać podmiot, któremu udziela się zezwolenia, rodzaj inwestycji, która ma być realizowana, przedmiot zajęcia (wskazanie nieruchomości) i zakres ograniczenia, czyli przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz powierzchnię gruntu, co do której konieczne jest uszczuplenie władztwa właściciela. Przy czym załącznik graficzny pełni funkcję uzupełniającą do decyzji. W związku z tym, pasy ochronne każdorazowo wyznaczane są przez inwestora. Ponadto organ zauważył, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Wojewoda ocenił, że złożenie wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji.

Zdaniem organu rokowania nie zostały przez pełnomocnika inwestora przeprowadzone w sposób przejrzysty. Wojewoda wskazał na niekompletny załącznik graficzny, który nie zawierał oznaczenia działki nr 16/4, dokładnej powierzchni zajęcia oraz wskazania w jakiej części słup będzie umiejscowiony na działce nr 16/4. Jednocześnie w złożonych wyjaśnieniach pełnomocnik inwestora wskazał, że pas służebności dla linii 110 kV na działce nr 16/4 obręb [...] obejmuje obszar, którego obrys nie jest figurą geometryczną o regularnym kształcie. Stąd też nieuprawnione jest obliczanie powierzchni pasa poprzez mnożenie wartości długości linii i szerokości pasa służebności. Zdaniem organu odwoławczego załącznik graficzny obrazuje nieprawdziwy obszar zajętości, bowiem nie został on sporządzony w sposób precyzyjny. Brak przedstawienia przez pełnomocnika inwestora rzetelnego, precyzyjnego i jednoznacznego umiejscowienia słupa i przebiegu linii a także obszaru zajęcia mógł mieć decydujący wpływ na wyrażenie bądź też nie, zgody współwłaścicieli nieruchomości na udostępnienie terenu, celem przeprowadzenia inwestycji.

Zdaniem Wojewody na etapie rokowań decydujące znaczenie ma ścisłe określenie inwestycji i powierzchni ograniczenia, która jest elementem decydującym czy właściciel wyrazi zgodę na dysponowanie nieruchomością czy też nie, a co za tym idzie czy zaistnieje konieczność złożenia wniosku do organu administracji publicznej, celem prowadzenia postępowania, na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem może okazać się, że jest on zbędny a współwłaściciele nieruchomości i pełnomocnik inwestora dojdą do konsensusu. Wojewoda zaakcentował, iż bezspornym jest, że pełnomocnik inwestora występował do współwłaścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody i udostępnienie jej w celu realizacji inwestycji, jednakże owe działania miały charakter mało precyzyjny i współwłaściciele nieruchomości mogli nie mieć świadomości jaka jest wola pełnomocnika inwestora, co poddaje w wątpliwość prawidłowość przeprowadzenia rokowań. Przedmiotem rokowań powinno być uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki udzielenia takiej zgody, szczególnie w zakresie rozliczenia ewentualnych szkód i uciążliwości wynikłych z pozostawienia urządzeń na nieruchomości, zatem obszar zajęcia powinien być znany współwłaścicielom nieruchomości, bowiem powierzchnia zajęcia może być kluczowym elementem w przypadku wystąpienia ewentualnych zniszczeń na nieruchomości w związku z przeprowadzeniem inwestycji a także ustalania odszkodowania za ewentualne szkody.

Odnosząc się do kwestii poruszonej w odwołaniu co do terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez użycie formuły "tylko do czasu założenia lub przeprowadzenia stosownych urządzeń na nieruchomości" organ wyjaśnił, iż ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku wskazania w decyzji terminu, na jaki następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu jest więc działaniem bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do pełnomocnictwa udzielonego przez T.J. adw. M. B., które nie zawierało podpisu mocodawcy Wojewoda podniósł, że w przypadku gdy został przez stronę postępowania ustanowiony pełnomocnik, strona działa przez pełnomocnika. W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z brakiem formalnym pełnomocnictwa, przy czym organ I instancji nie podjął czynności mających na celu usunięcie braku formalnego i zwlekał z oceną przedłożonego pełnomocnictwa do wydania decyzji administracyjnej, w której odniósł się dopiero do tej kwestii. Na etapie prowadzenia postępowania organ nie wyjaśnił czy uznać pełnomocnictwo i czy T.J. działa samodzielnie czy reprezentowany jest przez pełnomocnika.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w odwołaniu odnośnie, iż rokowania były prowadzone przez osobę nieumocowaną należycie (A.B. miał pełnomocnictwo tylko do kwoty 10.000 zł) wskazał, iż przedmiotową kwestie należało wyjaśnić na etapie negocjacji, bowiem przedmiotowa kwestia wykracza poza postępowanie administracyjne. Przy czym należy zauważyć, iż z akt sprawy wynika, że pełnomocnik inwestora posiadał pełnomocnictwo m.in. do (...) zawarcia porozumień w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dotyczących nieruchomości, które będą objęte robotami budowlanymi prowadzonymi na podstawie umowy, bądź w wyjątkowych przypadkach porozumień w sprawie zawarcia innych umów niż umowy służebności przesyłu do kwoty 10.000 zł netto (...). Ewidentnie niniejsza kwestia nie może być przedmiotem rozważań organów administracji publicznej, bowiem wykracza poza ramy postępowania administracyjnego.

Mając zatem na uwadze, iż przed wszczęciem postępowania administracyjnego pełnomocnik inwestora nie przedstawił w sposób rzetelny, precyzyjny i jednoznaczny warunków udostępnienia nieruchomości (wskazania obszarów zajęcia, które wynikałyby z załączników graficznych, jednoznacznych wskazań co do przebiegu linii i posadowienia słupa), Starosta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, nie był uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 16/4, Wojewoda stwierdził, że zasadne jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł inwestor - A S.A. z siedzibą w G., zarzucając organowi :

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 124 ust. 3 tej ustawy polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania organu I instancji pomimo prawidłowego ustalenia, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji w trybie przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przeprowadzenia przez inwestora rokowań z właścicielami nieruchomości, co spowodowało bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na interpretacji przez organ II instancji przeprowadzonych rokowań, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu zezwala organowi jedynie na ustalenie faktu przeprowadzenia rokowań, bez uprawnienia do weryfikacji merytorycznej treści składanych propozycji, co spowodowało przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono w sposób prawidłowy rokowań inwestora z właścicielami nieruchomości, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji;

3) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozpoznania całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci informacji oraz dokumentów załączonych wraz z wnioskiem i przyjęcie, że w sprawie rokowania zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, podczas gdy negocjacje zostały zainicjowane i przeprowadzone przez wnioskodawcę (inwestora), co spowodowało bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji;

4) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie zostały przeprowadzone przez wnioskodawcę negocjacje w sposób nieprawidłowy, podczas gdy negocjacje zostały zainicjowane i przeprowadzone przez wnioskodawcę w sposób prawidłowy, a organ ma jedynie kompetencje do ustalenia samego faktu przeprowadzenia rokowań, a nie oceny ich merytorycznej treści, co spowodowało bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata (wynagrodzenia), według norm przepisanych.

Skarżąca spółka podkreśliła, że at. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany.

Zdaniem skarżącej spółki Wojewoda oceniając prawidłowość przeprowadzonych rokowań przez skarżącego, w tym składanych przez skarżącego merytorycznych propozycji wykroczył poza granice wyznaczone mu w tym zakresie przez przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji nie posiada bowiem kompetencji do oceny przeprowadzonych rokowań pod kątem ich przejrzystości. Co więcej, wskazując przez organ II instancji, iż w jego ocenie rokowania zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy organ ten przyznał tym samym fakt ich przeprowadzenia przez wnioskodawcę. W konsekwencji skarżąca spółka podniosła, że wymóg przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, został spełniony.

W zakresie rzekomej nieprawidłowości przeprowadzonych rokowań, skarżąca spółka zaprzeczyła, że taka nieprawidłowość faktycznie miała miejsce. Jak bowiem wynika z protokołów rokowań, dotyczyły one skonkretyzowanej nieruchomości (działka nr 16/5), skonkretyzowanego sposobu ograniczenia nieruchomości a także skonkretyzowanych warunków finansowych. Dokonana przy tym ocena organu II instancji w zakresie rzekomej ich nieprzejrzystości nie tylko wykracza poza ustanowione treścią art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami granice badania organu II instancji, ale wręcz jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Strona skarżąca zaakcentowała, że nie sposób jej przypisać złej wiary w prowadzeniu rokowań, a tym bardziej pozorności ich prowadzenia, tym bardziej, że właściciel nieruchomości odniósł się do złożonych propozycji przez skarżącego, które to warunki nie zostały przez niego zaakceptowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 13 października 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 7 września 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżąca, organ oraz uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 13 października 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 7 września 2021 r.).

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia jej uchylenie w całości.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami]. Zgodnie z art. 124 ust. 1 tej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego artykułu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W rozpoznawanej sprawie Starosta K., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, uznawszy, iż spełnione zostały warunki wskazane w powołanej regulacji, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 16/4 o powierzchni 4,9111 ha – położonej w gminie miasto K., obręb [...], stanowiącej własność uczestników postępowania – J. i T.małż. J., poprzez zezwolenie Spółce A S.A. z siedzibą w G. na zakładanie i przeprowadzanie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznych linii elektroenergetycznych WN 110 kV relacji G. – K. – S. oraz WN 110 kV relacji K.-Ż., wyłącznie w pasie zajętości 2.667 m2. Po rozpoznaniu odwołania, wniesionego przez właścicieli nieruchomości, Wojewoda [...] stanął na stanowisku, iż przed wszczęciem postępowania administracyjnego pełnomocnik inwestora nie przedstawił w sposób rzetelny, precyzyjny i jednoznaczny warunków udostępnienia nieruchomości, tym samym Starosta K., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, nie był uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, zatem zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu w świetle zgromadzonego przez organy w aktach sprawy materiału dowodowego stanowisko Wojewody [...] zawarte w zaskarżonej decyzji jako wadliwe nie zasługuje na aprobatę. Wyjaśnić jedynie należy, iż nie budziło wątpliwości i nie było także przedmiotem jakichkolwiek sporów ustalenie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją służącą realizacji celu publicznego. Wątpliwości, jak wskazano to już uprzednio, dotyczą natomiast spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań. Odnosząc się do tego zagadnienia na wstępie prześledzić zatem należy jak przebiegały owe rokowania i w dalszej kolejności wyjaśnić, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań".

W sprawie jest niesporne, że w protokole z rokowań z maja 2019 r. współwłaścicielom nieruchomości zaproponowano ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem 65.400,00 zł. Alternatywnie zaproponowano wynagrodzenie za jednorazowe udostępnienie części nieruchomości za odszkodowaniem w wysokości 1.000,00 zł płatnym bezpośrednio przed rozpoczęciem prac. Propozycja ta nie spotkała się z pozytywnym odzewem ze strony pełnomocnika współwłaścicieli (pomimo dalszej korespondencji mailowej), dlatego też pismem z 23 lipca 2019 r. wnioskodawca zwrócił się z pismami do tegoż pełnomocnika, w których zaproponował alternatywnie:

- zawarcie porozumienia dotyczącego ustanowienia służebności przesyłu na części (2.667 m2) nieruchomości oznaczonej jako działka 16/14 na potrzeby posadowienia linii WN - za jednorazowym wynagrodzeniem w wysokości 64.500,00 zł;

- podpisanie protokołu dotyczącego jednorazowego udostępnienia części nieruchomości - za wynagrodzeniem wynoszącym 5.334,00 zł (0,10 zł/m2/doba x 20 dni).

Jednocześnie pismami z 21 stycznia 2020 r. zarówno właściciele nieruchomości jak i ich pełnomocnik zostali powiadomieni o zakończeniu rokowań.

W dniu 13 sierpnia 2020 r. w Starostwie Powiatowym w K. przeprowadzona została jeszcze rozprawa administracyjna mająca na celu ,,zajęcie przez strony postępowania stanowiska odnośnie całokształtu materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, w szczególności w zakresie dotyczącym okoliczności prawidłowego przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości". Na rozprawie (na zgodny wniosek właścicieli nieruchomości - ojca i syna - na jednej rozprawie rozpatrywano sprawy dotyczące działki 16/14 oraz 16/15) T.J. stwierdził, iż jego zdaniem rokowania nie zostały przeprowadzone prawidłowo. Oświadczył, iż ilość błędów i pomyłek ze strony pełnomocników A jeżeli chodzi o kwestie finansowe skłania do tego aby dojść do wniosku, iż intencje A nie są dla właścicieli korzystne. T.J. oświadczył, iż pełnomocnicy A przyjechali do niego, aby negocjować służebność przesyłu i zaproponowali kwotę za ustanowienie służebności, a jednocześnie w treści porozumienia pojawił się zapis iż zaproponowana kwota wyczerpuje dochodzenie wszelkich roszczeń i jego zdaniem A wprowadza w błąd właścicieli działek. Właściciele oświadczyli iż wyrażają zgodę na ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem pod warunkiem zmiany tego zapisu na następujący: ustanawiający oświadcza, że odpłatność o której mowa w ust 1 niniejszego paragrafu w zupełności wyczerpuje roszczenia względem przedsiębiorstwa energetycznego z tytułu czynności prawnej ustanowienia służebności przesyłu i nie będzie w przyszłości dochodzić roszczeń z tego tytułu. K.R. oświadczył, iż właściciele nie akceptują propozycji wynagrodzenia za jednorazowe udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia niezbędnych prac. Pełnomocnik A oświadczył, iż jego mocodawca nie wyraża zgody na zmianę propozycji zapisu zgłoszonego przez właściciela nieruchomości. Możliwa jest zmiana tego zapisu poprzez dodanie zapisu o wyłączeniu roszczenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości na co właściciele podczas rozprawy nie wyrazili zgody. K.R. i A.B. oświadczyli, iż podtrzymuje wniosek złożony w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w całości. T.J. i Pan K.J. wnoszą o oddalenie wniosku złożonego do S.K., gdyż ich zdaniem rokowania nie zostały zakończone bo podczas rozprawy pojawiły się nowe propozycje. Wobec takiego stanowiska T.J. K.R. wycofał wszelakie propozycje odnośnie wymienionych wyżej zapisów dotyczących służebności i stoi na stanowisku, iż rokowania odnośnie udostępnienia nieruchomości zostały zakończone wobec braku dojścia do porozumienia.

Nadmienić przy tym należy, iż do wniosku z 10 marca 2020 r. A S.A. załączyła dokumenty wskazujące na przebieg linii nadziałce oraz powierzchnię pasa zajęcia na działce, co zostało wskazane w załączniku mapowym. Współwłaścicieli poinformowano także o rodzaju prac i sposobie ich przeprowadzenia.

W tej sytuacji, mając na względzie powyższe ustalenia co do zakresu, sposobu i charakteru prowadzonych rokowań, zdaniem Sądu, trudno zgodzić się z twierdzeniem Wojewody [...], że "przedmiotowe rokowania nie zostały przez pełnomocnika inwestora przeprowadzone w sposób przejrzysty". Podkreślić bowiem wyraźnie należy, iż rokowania mogą dotyczyć jedynie niektórych elementów umowy, w tym m.in. zakresu uprawnień inwestora.

W orzecznictwie akcentuje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (zob. m.in. wyrok NSA z 12 października 2016 r., I OSK 3332/15). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej mają zostać zainicjowane rokowania (zob. w tym względzie np. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 298/15). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11; wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., I OSK 1723/15; wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16).

W orzecznictwie wskazuje się również, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 tej ustawy, jeżeli: 1) rokowania te się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy; 2) rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie; 3) działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami były w istocie pozorne; 4) decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15). Na ocenę prawidłowości decyzji z tej perspektywy nie mają zatem wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, czy też inne kwestie techniczne prowadzonych rokowań, przy założeniu naturalnie, że same rokowania odbyły się (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 179/15).

Analizując realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, których żadna nie chciała uwzględnić i ostatecznie nie doszło do porozumienia. Należy raz jeszcze jednak podkreślić, że rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, czy warunki rokowań, warunki udostępnienia nieruchomości, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rezultacie stwierdzić należy, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do przeprowadzenia rokowań zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem organ prawidłowo też uznał, że spełnione zostały warunki umożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 124 ust. 1 powoływanej ustawy. Jednocześnie należy zauważyć, że wprawdzie inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zgodnie z art. 7 k.p.a. spoczywa na organie administracji publicznej, ale zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. m.in. wyrok NSA z 30 października 2020 r., I OSK 1253/20).

Nie sposób zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, w której stwierdza, że "rokowania nie zostały przez pełnomocnika przeprowadzone w sposób przejrzysty". Analizując orzecznictwo sądów administracyjnych podzielić bowiem należy pogląd, iż przy wydawaniu decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji jest zobowiązany wyłącznie do zbadania dwóch przesłanek przewidzianych w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest czy inwestycja stanowi realizację celu publicznego, zgodnego m.in. z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) oraz czy zostały przed złożeniem wniosku przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania, majce na celu udostępnienie przez ten podmiot nieruchomości w sposób dobrowolny. Jedyną możliwością dla organu oceny merytorycznej strony przeprowadzonych rokowań, jest ustalenie czy nie były one prowadzone w sposób pozorny przez inwestora. W zakresie oceny kwestii pozorności przeprowadzanych rokowań, należy zgodzić się z poglądem, iż "Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania" (por. m.in. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15).

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że oceniając prawidłowość przeprowadzonych rokowań przez skarżącego, w tym składanych przez skarżącego merytorycznych propozycji organ II instancji wykroczył poza granice wyznaczone mu w tym zakresie przez przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji nie posiada bowiem kompetencji do oceny przeprowadzonych rokowań pod kątem ich przejrzystości. Co więcej, wskazując, iż w jego ocenie rokowania zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy organ ten przyznał tym samym fakt ich przeprowadzenia przez wnioskodawcę. W konsekwencji uznać należy, że wymóg wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci przeprowadzenia rokowań o których mowa w art. 124 ust. 3 tej ustawy został spełniony.

W zakresie natomiast rzekomej nieprecyzyjności przeprowadzonych rokowań, nie sposób uznać, aby takowa w prowadzonych rokowaniach faktycznie miała miejsce. Jak bowiem wynika z protokołów rokowań, dotyczyły one skonkretyzowanej nieruchomości (działka nr 16/4), skonkretyzowanego sposobu ograniczenia nieruchomości a także skonkretyzowanych warunków finansowych. Dokonana przy tym ocena organu II instancji w zakresie rzekomej ich nieprzejrzystości, czy nieprecyzyjności nie tylko wykracza poza ustanowione treścią art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami granice badania organu II instancji, ale wręcz jest sprzeczna ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Nie sposób przypisać inicjatorowi rokowań złej wiary w ich prowadzeniu, a tym bardziej pozorności ich prowadzenia. Tym bardziej, że właściciel nieruchomości odniósł się do złożonych propozycji przez skarżącego, które to warunki nie zostały przez niego zaakceptowane. Godzi się przy tym jeszcze dodać, że w orzecznictwie sądowym za ugruntowany przyjmuje się pogląd, który Sąd w pełni w niniejszej sprawie podziela, że art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa nie tylko formy prowadzenia rokowań, ale też nie wskazuje i nie precyzuje dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 298/15, a także z 12 października 2016 r., I OSK 3332/15).

Raz jeszcze podkreślić należy, iż zastosowany tryb art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma na celu jedynie umożliwienie sprawnej realizacji inwestycji celu publicznego, która nie może być blokowana z powodu braku wypracowania konsensusu pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości co do kwestii technicznych związanych z realizacją inwestycji i kwestii ograniczenia praw właściciela nieruchomości. Kwestie te mogą być dochodzone w odrębnych postępowaniach. Celem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jedynie udzielenie inwestorowi zezwolenia na zajęcie cudzej nieruchomości wyłączenie dla potrzeb wykonania robót budowlanych (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 504/17).

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, brak porozumienia stron w analizowanym zakresie był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone etapem nieskutecznych rokowań. W sprawie doszło bowiem do przedstawienia warunków, które były dla stron wzajemnie nie do przyjęcia (z jednej strony udostępnienie nieruchomości dla wykonania inwestycji, z drugiej brak zainteresowania propozycją skarżącej).

Jednocześnie w niniejszej sprawie nie można nie dostrzegać, że stanowisko właściciela nieruchomości, negujące możliwość przeprowadzenia inwestycji, zgodnie z wnioskiem Spółki, zostało wyrażone także podczas rozprawy administracyjnej.

Mając na uwadze wszystkie powyższe argumenty i wskazane okoliczności prowadzonych rokowań, należy stwierdzić, że jeśli w ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy nie był w odniesieniu do tych okoliczności wystarczający, powinien on skorzystać z możliwości, które daje mu art. 136 k.p.a., żądając jego uzupełnienia, nie zaś, w oderwaniu od niespornych okoliczności (faktu prowadzenia rokowań), kwestionować realność przeprowadzonych rokowań.

Na kanwie powyższych rozważań należy stwierdzić, że wniosek o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji i jego umorzenie z tej przyczyny na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieuprawniony i oderwany od realiów kontrolowanej sprawy, dokonana zaś ocena materiału dowodowego w zakresie przeprowadzonych przez strony rokowań, narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ odwoławczy uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne oraz podejmie rozstrzygnięcie, umotywowane zgodnie z wymogami, określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a.

dc