Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 230/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi P. N. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. - oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. N. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.".

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Rada Miejska w K. przyjęła uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.".

W dniu [...] roku Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.". W przepisie § 2 tej uchwały wskazano, iż przedmiotem zmiany studium jest zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego w obszarze położonym między ulicami: od strony wschodniej – Z., od strony północnej – N., od strony zachodniej – K., L., R., a od strony południowej – L. i J.. Obszar objęty zakresem uchwały został wyznaczony na załączniku graficznym będącym integralną częścią uchwały.

Po przeprowadzeniu procedury planistycznej, Rada Miejska w K. w dniu [...] roku przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.". Teren objęty zmianą zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazano w przepisie § 1 tej uchwały i dotyczy on części obszaru położonego między ulicami: od strony wschodniej – Z., od strony północnej – N., od strony zachodniej – K., L., R., a od strony południowej – L. i J..

W dniu 28 grudnia 2011 roku P. N. skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uchwała z dnia [...] roku, zdaniem autora wezwania, narusza przepis art. 4a pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2005 roku Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W przepisie tym wskazano, iż m. in. zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wymaga uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Uzgodnienie studium powinno dotyczyć nie tylko doliny rzeki N., ale całego miasta, ponieważ na jego terenie znajduje się kilka rzek z zaznaczonymi terenami zalewowymi, jak i zbiornika retencyjnego. Zlokalizowany na działce stanowiącej własność wnioskodawcy (działka oznaczona Nr ewid. [...], obręb [...]) zbiornik retencyjny nie został uzgodniony z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Z tego powodu autor wezwania wskazał, iż wnosi o usunięcie ze studium zapisu o lokalizacji na jego działce zbiornika retencyjnego.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w K., po zasięgnięciu opinii Komisji Infrastruktury Technicznej i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Miejskiej, w treści pisma z dnia 24 stycznia 2012 roku wyjaśniła, iż zgodnie z treścią art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Burmistrz dokonał wszystkich niezbędnych uzgodnień projektu zmiany studium. Wojewoda w trybie nadzoru, badając legalność uchwały w sprawie zmiany studium wraz z załącznikami i dokumentacją planistyczną nie stwierdził uchybień pod względem formalno – prawnym. Z tego powodu organ uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezskuteczne.

W dniu 6 lutego 2012 roku P. N., za pośrednictwem Rady Miejskiej w K., wniósł skargę na uchwałę z dnia [...] roku w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.". W motywach skargi jej autor napisał, iż w studium został zlokalizowany zbiornik retencyjny B. – K., który swoim zasięgiem obejmuje m. in. działkę stanowiącą jego własność. Z tego powodu skarżący nie może uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla swojej działki, zatem odpowiedni zapis studium narusza jego interes prawny. Zmiana studium rażąco narusza przepis art. 4a Prawa wodnego, gdyż została dokonana bez wymaganego prawem uzgodnienia projektu studium z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Organ nie określił granic obszarów wymagających ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową, służących przepuszczaniu wód powodziowych, czy obszarów potencjalnego zagrożenia powodzią, na podstawie studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonego przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, czym rażąco naruszył art. 84 Prawa wodnego. Z informacji uzyskanych przez skarżącego wynika, że organ opracowując studium uwarunkowań zwrócił się w 2008 roku do regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej o zaopiniowanie projektu zmiany studium. Pismem z dnia 1 kwietnia 2008 roku organ ten powiadomił Radę Miejską, że nie wnosi uwag. Niemniej jednak, jak podniósł skarżący, wniosek o zaopiniowanie i stanowisko dyrektora zarządu gospodarki wodnej odnosiły się do wcześniejszej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...] roku, Nr [...]. Po tej dacie, a przed uchwaleniem kwestionowanej w skardze uchwały ([...] roku) Rada Miejska nie występowała z wnioskiem o stosowne zaopiniowanie projektu zmiany studium. W konkluzji skargi P. N. wniósł o stwierdzenie niezgodności uchwały w sprawie zmiany studium z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż całość postępowania prawno – administracyjnego związanego z opracowaniem studium została przeprowadzona w oparciu o obowiązujące przepisy, z zachowaniem wszelkich niezbędnych procedur. Burmistrz w toku procedury opracowywania zmiany studium dokonał wymaganych uzgodnień, w szczególności pismem z dnia [...] roku Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w P. nie zgłosił żadnych uwag do zmiany studium. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 84 Prawa wodnego organ wyjaśnił, że w studium określone zostały granice terenów zalewowych, co wynika z legendy na załączniku graficznym do studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności organów administracji publicznej, w tym aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 5 – 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r., nr 270 – dalej jako p.p.s.a.). Istotne jest, iż Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. może, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Nadto stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

To związanie granicami danej sprawy, w przypadku kontroli przez sąd, na mocy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., aktu jakim jest uchwała w sprawie zmiany studium, jest wyznaczane przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium wywodzić należy z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i na tejże podstawie prawnej swoją skargę oparł skarżący. Przywołany przepis określa, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przywołanym przepisie warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok wymogu zaskarżenia uchwały lub aktu z zakresu administracji publicznej również bezskuteczne wezwanie rady do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa oraz wykazanie się naruszeniem indywidualnego interesu prawnego.

Analizując wymienione wyżej warunki stwierdzić należy, że kwestionowany akt zaliczyć należy do kategorii wymienionej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, natomiast art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1765/07). Z kolei z treści art. 12 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że uchwalanie studium należy do rady gminy. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie uchwalenia zmiany studium stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiącą aktu prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Rozpatrując drugi z warunków art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, że skarżący P. N. wyczerpał tryb uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, warunkujący wniesienie skargi do sądu, poprzez skierowanie w dniu 28 grudnia 2011 r. do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą i okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana.

Dalej rozważenia i wyjaśnienia wymaga spełnienie kolejnego z wymienionych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunków, a więc czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały a nadto, czy zapisy dotyczące zakresu zmian w studium, a będące przedmiotem kwestionowanej uchwały, powodują naruszenie tegoż interesu skarżącego. Dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że regulacje zawarte w uchwale będącej przedmiotem zaskarżenia, naruszają interes prawny skarżącego, konieczne staje się dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Okoliczność, że zapisy dotyczące zmiany studium przewidują inne uregulowania niż postuluje to skarżący, nie oznacza jeszcze, że uchwała w sprawie zmiany studium została podjęta z naruszeniem interesu prawnego strony. Przyjmuje się bowiem, że skarżący w postępowaniu planistycznym musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Aby jednak można było przejść do badania naruszenia interesu prawnego, koniecznym jest ustalenie, czy w ogóle takiż interes prawny po stronie skarżącego występuje. Z kolei naruszenie interesu prawnego nie oznacza również obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II OSK 64/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/2006, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 315977).

Jak wywiedziono wyżej, skarżącym, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem (uchwałą, zarządzeniem). Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego.2005 roku, OSK 1563/04, Lex nr 171196). Nie ulega wątpliwości, iż skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym, aktualnym w dacie wnoszenia skargi, nie zaś przyszłym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 46/06, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Powszechnie akceptowany jest pogląd, że postanowienia studium, a więc i zmian studium, są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też, co do zasady, bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

W świetle zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W studium określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Analogiczny charakter należy przypisać uchwale dotyczącej zmiany studium. Oznacza to, że dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony poprzez wskazanie kierunków zmian w studium, czy tez w uchwale dotyczącej zmiany studium.

Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności gruntu. A zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z dnia 1 kwietnia 2011r. IV SA/Wa 2235/10 dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

W obliczu powyższych rozważań sąd stwierdził, że skarżący będąc właścicielem działki o nr ewid. [...], obręb [...], położonej na południe od ul. L. w K. nie posiada tak rozumianego interesu prawnego, wywiedzionego z prawa własności. Podkreślić bowiem należy, że kwestionowana przez skarżącego uchwała Rady Miejskiej w K. podjęta w dniu [...] roku, Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." i dotyczy ona części obszaru położonego między ulicami: od strony wschodniej – Z., od strony północnej – N., od strony zachodniej – K., L., R., a od strony południowej – L. i J. Z wskazanego zapisu jednoznacznie wynika, że działka skarżącego, położona na południe od południowej granicy terenu objętego zmiana tj. ul. L., znajduje się poza terenem objętym zmianą przewidzianą kwestionowaną uchwałą, a tym samym nie można stwierdzić że skarżący legitymuje się, co do zasady, własnym, indywidualnym interesem prawnym do zaskarżenia uchwały z dnia [...] roku, dotyczącej zmiany studium co do zupełnie innych terenów. Skoro tak, to tym bardziej trudno wywieść, że doszło do naruszenia interesu skarżącego w sposób niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 368/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 675320)

Tym samym należało stwierdzić, że skarżący nie wykazał, aby postanowienia kwestionowanej uchwały dotyczącej zmiany studium doprowadziły do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia (w zakresie prawa własności jego działki) a które byłoby bezpośrednie, aktualne i realne, i w tym aspekcie naruszające porządek prawny, jako że zmiana studium, stosownie do zapisu § 1 uchwały Nr [...], dotyczy innego terenu.

Powyższa konkluzja czyni z kolei zbędnym ustosunkowywanie się do zarzutów skargi.

Wobec braku interesu prawnego po stronie skarżącego, a tym bardziej jego naruszenia należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalić.

ko