Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2134/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 134 par. 1 w zw. z art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 4, art. 7,8,12 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła / spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 742/12 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 742/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Łodzi oddalił skargę W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Łodzi z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

[...] w Łodzi wniosła o ustalenie warunków zabudowy pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w Łodzi przy ul. [...], uwzględniając ten wniosek Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od tej decyzji odwołał się uczestnik postępowania G. R., a SKO w Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Następnie w dniu 20 czerwca 2011 r. wnioskodawca wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi o przeniesienie na rzecz [...] z/s w Łodzi ww. decyzji o warunkach zabudowy, zaś ów wniosek został uwzględniony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi [...] czerwca 2011 r. nr [...] wydaną w trybie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: Upzp).

W dniu 28 czerwca 2011 r. G. R. złożył skargę do WSA w Łodzi wnosząc o uchylenie decyzji SKO w Łodzi z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2011 r. W efekcie tej skargi decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] SKO w Łodzi, działając w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 Upzp, uwzględniło skargę w całości i uchyliło własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] SKO w Łodzi w trybie art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1098 ze zm., zwana dalej K.p.a.), art. 59 ust. 1, w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 Upzp, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozp. MI z 2003), uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpatrując ponownie złożony wniosek organ I instancji stwierdził, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Właścicielem terenu planowanej inwestycji (działki: nr [...], nr [...]) jest Gmina Miasto Łódź, natomiast wieczystym użytkownikiem terenu jest [...] z/s w Łodzi. Teren inwestycji (działki: nr [...], nr [...]) jest obecnie niezabudowany, pokryty zielenią niską – trawnikową, nie ogrodzony. W konkluzji organ stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z uzyskanych uzgodnień oraz spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 Upzp, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 22 lutego 2012 r., nr DR-UA-III.75.2012, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 Upzp i art. 104 K.p.a., ustalił dla [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...], na działkach o numerach [...],[...] i fragmencie działki drogowej, numer [...] w obrębie [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. T., wnosząc o jej uchylenie informując, że w przedmiocie działek objętych decyzją o warunkach zabudowy toczy się postępowanie prokuratorskie mające wyjaśnić prawidłowy przebieg postępowania przetargowego z udziałem inwestora – [...], jak również ewentualne nieprawidłowości przy ostatecznej sprzedaży działek temu inwestorowi. Jednocześnie wskazano, że zarówno organ administracji publicznej, jak i inwestor ponownie nie przeprowadzili analiz, dotyczących dostępności miejsc parkingowych, oraz zagrożenia dla dobra wspólnego, jakim jest enklawa sosny czarnej zlokalizowana na bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją działce nr [...].

Rozpoznając wniesione odwołanie SKO w Łodzi, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Upzp, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 lutego 2012 r. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające, w szczególności zaś sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, nie budzi zastrzeżeń i zasadnie została przyjęta za podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ wyznaczył wokół terenu inwestycji, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, obszar analizowany. Granice tego obszaru wyznaczone zostały w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu nieruchomości (od strony ul. [...]) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych granicach pozostaje w zgodzie z § 3 rozp. MI z 2003. Z przeprowadzonej analizy wynika, że teren inwestycji sytuuje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielo- i jednorodzinnej. Nieliczna funkcja usługowa występuje przeważnie na parterach budynków wielorodzinnych. Na obrzeżach obszaru analizowanego (od strony zachodniej) zlokalizowana jest też zabudowa o funkcji przemysłowo-magazynowej i zabudowa infrastruktury technicznej. W opisowej części analizy przedstawiono szczegółowo opis zabudowy i zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze. Opis ten dodatkowo opatrzony został fotografiami. Przeprowadzona analiza stanowiła także podstawę do określenia zasad zabudowy w zaskarżonej decyzji. W pkt II. "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" tej decyzji sprecyzowano bowiem pozostałe cechy planowanego budynku, w ten sposób, że:

- obowiązująca linia zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji;

- wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki ustalony został w przedziale od 0,32 do 0,41;

- szerokość elewacji frontowej - 32,2 m z tolerancją do 20 % (tj. od 26,0 m do 39,0 m);

- geometria dachu - dach wielospadowy z kątami nachylenia połaci dachowych od 5°do 40°, kierunek głównej kalenicy dachowej równoległy do frontu terenu inwestycji tj. do ul. [...], wysokość kalenicy od 18,0 m do 21,0 m.;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej — 13,5 m do 16,5 m (lokalna-punktowa wysokość attyki w bryle głównej budynku do 20,5 m);

- powierzchnia biologicznie czynna - nie mniej niż 25%.

Odnosząc się do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 Upzp wskazano, że teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez drogi wewnętrzne, tj. ul. [...] i ul. [...], istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazano także, że w sprawie niniejszej zapewniono wszystkim stronom postępowania czynny udział w każdym stadium tego postępowania.

Powyższą decyzję do WSA w Łodzi zaskarżył W. T., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., eksponując obowiązek przeprowadzenie wszechstronnej, dokładnej i wyczerpującej analizy by stwierdzić, czy zostały spełnione wszystkie okoliczności wymienione w art. 61 ust. 1 Upzp, podkreślając że wyniki przeprowadzonej analizy powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym do wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem W. T. analiza oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko przeprowadzona przez organ I instancji w zakresie ochrony enklawy drzewostanu sosny czarnej zlokalizowanej na działce bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji, nie spełnia wymogu dokładności i wszechstronności oraz wymogu postępowania wyczerpującego, podobnie jak analiza architektoniczno - urbanistyczna. Konieczność ochrony enklawy drzewostanu sosny czarnej wynika z pisma Wiceprezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 lipca 2011r. (OŚR-II.7021.5.41.2011 raz ze stanowiska Rady Osiedla Chojny wyrażone w piśmie skierowanym do Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 czerwca 2012 r., a także podpisów pod protestem przeciwko planowanej inwestycji mieszkańców [...],[...],[...],[...].

Nadto nie uwzględniono faktu, iż wzdłuż budynku przy ul. [...] występuje szpaler drzew iglastych (sosna Banksa) objęty ochroną. Obecność szpaleru wynika między innymi z decyzji o pozwoleniu na budowę budynku przy ul. [...] z 1997 r. Budynek posadowiony na działce [...] odbiega parametrami zabudowy od budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Budynek ten jako jedyny nie posiada mianowicie piwnic i garaży podziemnych, został "płytko posadowiony" z uwagi na potrzebę zachowania istniejących stosunków wodnych dla zasilania drzewostanu sosny czarnej, zaś sporządzona analiza urbanistyczna nie uwzględnia powyższej okoliczności w żadnym stopniu. Nie ma mieć znaczenia okoliczność nie objęcia enklawy sosny formą ochrony przyrody, ani brak jej ochrony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Teren działek przeznaczonych pod zabudowę został już zagospodarowany jako teren rekreacyjny dla mieszkańców osiedla, nie ma zatem podstaw do dokonywania zmian w zagospodarowaniu tego terenu, uzasadnienia tego nie można upatrywać w fakcie podziału działek i wyodrębnieniu tych z nich, których wieczyste użytkowanie przeniesiono na inwestora. Zakwestionowano dopuszczalność traktowania [...] jako następcy [...].

W odpowiedzi na skargę SKO w Łodzi wniosło o jej oddalenie.

W ocenie Kolegium nie było przeciwwskazań do wydania kwestionowanej decyzji, na rzecz [...], Spółka ta wystąpiła o dokonanie korekty wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W dacie wydania przez Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2012 r. nadal w obrocie prawnym pozostawała decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. przenosząca na Spółkę wcześniej ustalone warunki zabudowy, decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Postanowieniem z dnia 17 października 2012 r. WSA w Łodzi odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 1153/12 oddalił zażalenie W. T. na to rozstrzygnięcie.

W toku postępowania sądowego strony składały szereg pism przedstawiając i ponawiając argumenty na poparcie dotychczas prezentowanego stanowiska.

Na rozprawie przed WSA w dniu 25 kwietnia 2013 r. postanowieniem dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...], która wnosiła o uwzględnienia skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Łodzi stwierdził, że Kolegium zasadnie uznało, iż organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu, dokonując prawidłowej analizy terenu z uwzględnieniem jego specyfiki, która pozwoliła na stwierdzenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp), co niewątpliwie dokumentują fotografie sporządzone przy analizie. W ocenie tegoż sądu niewątpliwe jest, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej w tym wielorodzinnej, a także usługowej i handlowej występującej w obszarze analizowanym. Podkreślono, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy i taka sytuacja zachodzi w tej sprawie. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Zdaniem sądu I instancji niewątpliwie teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, ul. [...] poprzez drogi wewnętrzne, tj. ul. [...] i ul. [...], obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji została zaopiniowana przez właściwego zarządcę drogi (droga wewnętrzna - ul. [...]), projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, co jednoznacznie wynika z pism gestorów sieci, nadto teren ten nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, gdyż działka inwestycyjna to teren zabudowy mieszkaniowej. Kwestie te zostały prawidłowo i szczegółowo omówione w motywach zaskarżonej decyzji. Prawidłowo organ uznał również, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W szczególności planowana inwestycja nie będzie realizowana na terenie objętym formami ochrony przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody, co powoduje brak konieczności dokonywania uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Łodzi, w myśl art. 53 ust. 4 Upzp.

Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Sąd ten podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uznając tym samym za niezasadne zarzuty i argumenty skargi.

Skargą kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika, W. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 Upzp, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż jest ona dotknięta wadą nieważności, gdyż została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

b. naruszenie art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, co

miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na braku rozpoznania przez WSA w Łodzi istoty sprawy, w tym w szczególności pominięcie i nierozpoznanie przez sąd I instancji wszystkich podniesionych w sprawie przez stronę zarzutów,

c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 § 1 K.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji SKO w Łodzi, pomimo tego, że w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów wskazujących, iż realizacja przedmiotowej inwestycji zagraża dobru powszechnemu, jakim jest znajdująca się w pobliżu enklawa drzewostanu sosny czarnej, a tym samym godzi w słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa o zasądzenie na rzecz W. T. od SKO w Łodzi kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew dyspozycji art. 63 ust. 5 Upzp, doszło do przeniesienia uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy na nowy podmiot [...]. Wydana w tym przedmiocie decyzja Prezydenta Miasta Łodzi [...] czerwca 2011 r. nr [...] jest decyzją dotkniętą wadą nieważności, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony nie doszło zatem skutecznie do zmiany podmiotowej, stroną postępowania pozostaje nadal występująca na wcześniejszym etapie postępowania [...], a zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa sąd zobowiązany był uwzględnić skargę na decyzję SKO w Łodzi i stwierdzić jej nieważność, czego nie uczynił.

W skardze kasacyjnej wskazano ponadto na znaczenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z treści art. 7 K.p.a. oraz zasadę nakazującą uwzględniać interes społeczny. W tym aspekcie eksponowano znaczenie dla społeczności lokalnej enklawy sosny czarnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi, że sąd I instancji winien stwierdzić nieważność decyzji SKO w Łodzi. Niezależnie od rozbieżnych między petitum skargi, a jej uzasadnieniem, dotyczących oczekiwań skarżącego kasacyjnie wobec sądu I instancji, zarzutu powyższego nie sposób podzielić. Jak wynika z motywów skargi kasacyjnej jej Autor wywodzi, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z [...] czerwca 2011 r. o przeniesieniu warunków zabudowy jest decyzją dotkniętą wadą nieważności, bowiem wydano ją z rażącym naruszeniem prawa, a stroną pozostawać powinna nadal [...]. Przekonanie o trafności tego wywodu wyciągnięto z faktu uwzględnienia w trybie art. 54 § 3 Ppsa przez SKO w Łodzi skargi sądowoadministracyjnej wniesionej przez G. R.. Stwierdzono przy tym, że "decyzja SKO z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] nie zatem charakteru decyzji ostatecznej, która mogłaby zostać skutecznie przeniesiona na rzecz osoby trzeciej, jaką jest [...]".

Wbrew wywodowi zawartemu w skardze kasacyjnej wypada zauważyć, że decyzja SKO w Łodzi z [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] stycznia 2011 r. o ustaleniu na rzecz [...] warunków zabudowy była decyzją ostateczną. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.), decyzja SKO w Łodzi z [...] maja 2011 r. zapadła w wyniku wniesienia odwołania, przeto miała charakter decyzji ostatecznej. Zanim została ona zaskarżona do sądu administracyjnego, co wynika z samej treści skargi kasacyjnej, Prezydent Miasta Łodzi odrębną decyzją z [...] czerwca 2011 r. przeniósł na [...] decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Ta z kolei decyzja, jak wynika z akt sprawy nie była przedmiotem odwołania ani skargi, pozostaje przeto w obrocie. Trafnie sąd wojewódzki w aspekcie podnoszonych w skardze wątpliwości co do tytułu tej Spółki do terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ma znaczenia nawet brak tytułu do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wysuwanie przez skarżącego kasacyjnie zarzutów, jakoby decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z [...] czerwca 2011 r. o przeniesieniu na [...] decyzji o warunkach zabudowy była decyzją wadliwą i wyprowadzanie stąd wniosku, że z kolei zaskarżona przez W. T. decyzja SKO w Łodzi z [...] maja 2012 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej) nie może być uznane za trafne.

Decyzja organu I instancji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy na [...] została podjęta na podstawie przepisu art. 63 ust. 5 Upzp, wedle którego organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Została ona bezspornie wydana w czasie, gdy decyzja o warunkach zabudowy pozostawała w obrocie, z tego względu późniejsze uwzględnienie skargi przez SKO w Łodzi i wyeliminowanie z obrotu źródłowej decyzji o warunkach zabudowy nie zniweczyło przekształcenia podmiotowego po stronie inwestora. Niesporne także jest, że Spółka uzyskała prawo wieczystego użytkowania do działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, nadto korygowała wniosek o wydanie warunków zabudowy. Ta okoliczność prowadzi do wniosku, że wbrew wywodowi zawartemu w skardze kasacyjnej zaskarżona decyzja nie została skierowana do osoby, nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), przeto chybiony jest zarzut wobec orzekającego sądu wojewódzkiego, iż nie dostrzegł tej wadliwości i nie orzekał na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Wysuwanie przez skarżącego kasacyjnie zarzutów wobec decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] czerwca 2011 r. nie poddaje się kontroli Sądu, a to z tego względu, że przedmiotem skargi W. T. nie czynił tej decyzji, w samej zaś skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia przepisu art. 135 Ppsa, z którego wynika m. in., że sąd administracyjny stosuje prawem przewidziane środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, o ile jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Gdyby taki zarzut postawiono uprawniałoby to Sąd do rozważenia dopuszczalności objęcia zakresem kontroli przez sąd wojewódzki ze skargi na decyzję wydaną w przedmiocie warunków zabudowy, także decyzji odnoszącej się do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy.

Również pozostałe postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie dowodzą tego typu naruszeń, które prowadziłyby do wniosku, że mogłyby one mieć "istotny wpływ na wynik sprawy", jak tego wymaga podstawa zarzutu kasacyjnego z przepisu art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa wbrew wymogom wynikającym z art. 176 Ppsa nie uzasadniono. Skarga kasacyjna wymaga uzasadnienia podstaw kasacyjnych, nie jest wszak rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie strony i domyślanie się intencji strony, działanie takie zawsze niesie ryzyko wadliwego odczytania intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z kolei przepis art. 141 § 4 Ppsa wyraża dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W judykaturze podkreśla się, że do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., I GSK 938/12, LEX nr 1480826). W skardze kasacyjnej nie wskazano w żaden sposób, aby WSA w Łodzi miał wykroczyć poza granice sprawy objętej skargą (co uzasadniałoby chociażby naruszenie przepisu art. 134 § 1 Ppsa) czy też, aby z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało, iż nie rozpoznano "istoty sprawy", jak również nie odniesiono się do zarzutów skargi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z przepisami art. 7, 8, 12 § 1 K.p.a. w aspekcie pominięcia przez sąd dokumentów wskazujących, że realizacja zamierzonej inwestycji zagraża dobru powszechnemu, jakim jest enklawa drzewostanu sosny czarnej, znajdującej się w pobliżu, a tym samym godzi w słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prawidłowo WSA w Łodzi przytoczył w motywach swego wyroku reguły odnoszące się do ustalania warunków zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 Upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Sąd wojewódzki przywołał wymogi zawarte w przepisie art. 61 Upzp, jakie należy spełnić, aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Analizując te przesłanki, jak również przeprowadzoną w sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczną, przewidzianą przepisami rozp. MI z 2003, doszedł do wniosku, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zarzut nie dostrzeżenia przez sąd wojewódzki braku uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy aspektu interesu społecznego (nazwanego przez stronę "słusznym") w postaci potrzeby ochrony enklawy sosny czarnej na działce położonej w pobliżu zamierzonej inwestycji i uchybienia w ten sposób przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie jest trafny. Trzeba wyraźnie wskazać, a nie ma tu znaczenia, że nie uczynił tego sąd I instancji, że z przepisu art. 56 Upzp mającego odpowiednie zastosowanie w sprawach decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 Upzp) wynika jednoznacznie, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. W przepisie art. 1 ust. 2 Upzp wymieniono szereg wartości, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wśród nich są zarówno "wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych", jak i "walory ekonomiczne przestrzeni" i "prawo własności". Trafnie sąd a quo zwrócił uwagę, że enklawa sosny czarnej, potrzebę ochrony której podkreśla skarżący kasacyjnie, nie jest objęta prawnie ustanowioną formą ochrony przyrody, co zostało ustalone w postępowaniu administracyjnym przez orzekające w sprawie organy. Nie znajduje się ona również na terenie zamierzonej inwestycji. Ta z kolei nie wymaga przeprowadzenia analizy oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów regulujących te kwestie. Z powyższych względów nie jest trafny zarzut naruszenia wskazanych w pkt 1c petitum skargi kasacyjnej przepisów. W ocenie W. T. zamierzenie inwestycyjne może mieć wpływ na drzewostan, który jego zdaniem winien podlegać ochronie, wsparcie dla tych twierdzeń skarżący opiera na treści przywołanych w postępowaniu opiniach oznaczonych podmiotów. Rzecz jednak w tym, że enklawa sosny czarnej nie została objęta prawem przewidzianą formą ochrony, z tych względów wywodzenie potrzeby jej ochrony, aby mogło mieć znaczenie chociażby w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działkach znajdujących się w pobliżu tej enklawy, wymagać musiałoby uprzedniego ustanowienia prawnej formy jej ochrony. W takim dopiero przypadku, skoro ochronę tej enklawy zapewniałyby "przepisy odrębne" w rozumieniu przepisu art. 56, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp, mogłoby to mieć znaczenie dla podejmowanych rozstrzygnięć w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Gdy idzie z kolei o naruszenie przez organy przepisu art. 8 oraz art. 12 § 1 K.p.a. w skardze kasacyjnej brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak rozumianej podstawy kasacyjnej.

Z powyższych przyczyn uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.