Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1137/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: Art. 21 ust. 2 pkt 4  i 5
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: Art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2016 r. sprawy ze skarg Wojewody, M. K., A. K., M. K., R. M., M. Z. na punkt 3 i 4 części I załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy J z dnia 15 czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu Gminy J oraz na uchwałę Rady Gminy J z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy J z dnia 15 czerwca 2009 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu Gminy J I. stwierdza nieważność punktu 3 i 4 części I załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy J z dnia 15 czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu Gminy J; II. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy J z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy J z dnia 15 czerwca 2009 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu Gminy J; III. zasądza od Rady Gminy J na rzecz skarżących: M. K., A. K., M. K., R. M., M. Z. w kwotę po 300 zł (trzysta złotych) dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 15 czerwca 2009 r. Rada Gminy J podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J.

W części I załącznika nr 1 do uchwały w punkcie 3 określono zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżenia czynszu wskazując, że "Od 1 stycznia 2010 r. Wójt Gminy będzie ustalał stawkę czynszu nie częściej niż co 6 miesięcy, z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów dla lokali mieszkalnych. Stawka czynszu może być podwyższana lub obniżana każdorazowo nie więcej niż o 5% w stosunku do stawki obowiązującej".

W dniu 29 kwietnia 2013 r. Rada Gminy J podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy J z dnia 15 czerwca 2009 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J.

Uchwałą tą zmieniono dotychczasowe brzmienie punktu 3 (w uchwale omyłkowo wskazano na punkt 4) części I załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] przyjmując, że "Wójt Gminy będzie ustalał stawkę czynszu nie częściej niż co 6 miesięcy, z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów dla lokali mieszkalnych. Podwyżka czynszu nie może przekroczyć w skali roku 10% czynszu dotychczasowego, jeżeli czynsz najmu przekracza już 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Ograniczenie to nie obowiązuje, dopóki czynsz najmu nie przekroczy 3% wartości odtworzeniowej lokalu".

Skargi na powyższe uchwały wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda wnosząc o stwierdzenie ich nieważności w całości.

W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 1 i art. 8 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 150 z późn. zm.) Powyższe normy wskazują, że w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku.

Jeżeli zaś właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki i w przypadku gminy czyni to zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4; tj. zgodnie z zasadami polityki czynszowej oraz warunkami obniżania czynszu.

Strona skarżąca podniosła, że Rada Gminy w części I załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] w punkcie 3, w zasadach polityki czynszowej oraz warunkach obniżenia czynszu wskazała, że stawka czynszu może być podwyższana lub obniżana każdorazowo nie więcej niż o 5% w stosunku do stawki obowiązującej. Z kolei zmiana w tym zakresie dokonana uchwałą Nr [...] polegała na przyjęciu, że "Wójt Gminy będzie ustalał stawkę czynszu nie częściej niż co 6 miesięcy, z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów dla lokali mieszkalnych. Podwyżka czynszu nie może przekroczyć w skali roku 10% czynszu dotychczasowego, jeżeli czynsz najmu przekracza już 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Ograniczenie to nie obowiązuje, dopóki czynsz najmu nie przekroczy 3% wartości odtworzeniowej lokalu".

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z normą art. 7 i 8 ustawy, jeżeli właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład jej zasobu mieszkaniowego ustala organ wykonawczy tej jednostki, na podstawie uchwały rady gminy (rady powiatu, sejmiku województwa) określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową.

Zasada ustalania wysokości stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej wraz z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość oznacza, że czynniki te (określone w niniejszej ustawie) muszą być w każdym przypadku brane pod uwagę jako przesłanki ustalenia stawki czynszu, co nie wyklucza możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie ich wysokości. Rada Gmina zaś nie uwzględniła czynników określonych normą art. 7 (jako przesłanek ustalenia stawek czynszu) w zasadach polityki czynszowej w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy, przyjętym przedmiotową uchwałą. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym, by ustalić stawki czynszu, trzeba mieć oparcie w programie gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, który określa zasady, jakie należy stosować (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., I OSK 212/14). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2002 r., II SA/Wr 1049/02, LexPolonica nr 2426119 (OwSS 2002, nr 4, póz. 102)) wskazał, że czynniki określone w art. 7 "muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu".

Tymczasem Rada Gminy J w polityce czynszowej określonej przedmiotową uchwałą powyższego w żaden sposób nie określiła. Rada Gminy naruszyła więc normę art. 7 i 8 ustawy, które stanowią normę prawną o charakterze bezwzględnie obowiązującym w przedmiocie sposobu ustalenia stawki czynszu, czego Rada Gminy w przedmiotowej uchwale w żaden sposób nie określiła. Dodatkowo wyliczenie tego rodzaju czynników w art. 7 nie wyklucza możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników, mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokali. "Wyliczenie tego rodzaju czynników w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie ma charakteru zamkniętego, a więc nie wyklucza możliwości i potrzeby uwzględnienia przez radę gminy - stosownie do okoliczności, miejsca i czasu - ewentualnie także innych czynników mających znaczenie dla podwyższenia lub obniżenia wartości użytkowej lokalu. Jednakże działania rady gminy w tym zakresie nie mogą być dowolne, a wynikać muszą z delegacji ustawowej, która w sposób jednoznaczny nakazuje uwzględniać tylko takie czynniki, które podwyższają lub obniżają wartość użytkową lokalu. Dopiero w nawiązaniu do stawek czynszu zróżnicowanych w ten sposób w uchwale rady gminy, możliwe jest w każdym konkretnym wypadku stosownie do walorów danego lokalu mieszkalnego, określenie prawidłowej stawki czynszu należnego za 1 m2 powierzchni użytkowej tego lokalu, co ma bezpośrednie znaczenie dla sytuacji prawnej najemcy tego lokalu. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nakazuje różnicowanie stawek czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu przy uwzględnieniu czynników, mających wpływ na zróżnicowanie jego wartości użytkowej" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2011 r., I SA/Wa 1723/2010, Lexis.pl nr 3864954).

Właściciel lokalu należącego do publicznego zasobu mieszkaniowego ustala stawki czynszu za metr kwadratowy powierzchni użytkowej lokalu, modyfikując je w szczególności z uwzględnieniem następujących czynników: położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje z uwzględnieniem ich stanu technicznego, ogólny stan techniczny budynku. Wszystkie wymienione czynniki muszą być każdorazowo brane przez właściciela pod uwagę przy ustalaniu czynszu konkretnego lokalu (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., I OSK 410/2010, lexis.pl nr 4447394). Całkowite wyłączenie możliwości stosowania jakichkolwiek czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu jest sprzeczne z art. 7 ust. 1 (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 597/2009, Lexis.pl nr S095216). Jednocześnie dopuszczalne jest podwyższenie lub obniżenie stawki czynszu także na podstawie innych kryteriów (wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., I OSK 988/2010, Lexis.pl nr 2555802), jeżeli odnoszą się one do wartości użytkowej lokali (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2011 r., IV SA/G1 249/2011, Lexis.pl nr 3115269). Na tej podstawie nie można różnicować stawek czynszu z przyczyn podmiotowych.

W ocenie organu nadzoru, kwestionowane uchwały ze względu na wskazane wyżej okoliczności, w sposób istotny naruszają obowiązujący porządek prawny, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności w całości.

Skargę na uchwałę Rady Gminy J z dnia 15 czerwca 2009 r., Nr [...] w brzmieniu nadanym tej uchwale uchwałą zmieniającą z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie również M. K., A. K., M. K., R. M. i M. Z.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 7 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 21 ust. 2 pkt 8 lit. a ustawy z dnia z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

W piśmie z dnia 18 listopada 2015 r. skarżący sprecyzowali, że wnoszą o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy J z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] w części I załącznika nr 1 w punkcie 3 i całej uchwały zmieniającej. W treści pisma z dnia 18 listopada 2015 r. nie podniesiono jakichkolwiek zarzutów dotyczących pozostałych przepisów uchwały z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] wskazując jedynie jeszcze na wadliwość uchwały Rady Gminy J z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] w części I załącznika nr 1 w punkcie 4. Na rozprawie w dniu 1 lutego 2016 r. skarżące A. K., R. M., M. Z. oświadczyły, że przedmiotem ich skarg jest wyłącznie punt 3 części I załącznika nr uchwały z 2009 r. i cała uchwała z 2013 r. Skarżący M. K. nie stawił się. Nie stawiła się tez skarżąca M. K. ani jej pełnomocnik.

Skarżący wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że z powołaniem się na zaskarżone uchwały Wójt Gminy J w dniu 12 sierpnia 2013 r. wypowiedział najemcom dotychczasowy czynsz ustalając jednakową dla wszystkich lokali mieszkalnych nową stawkę czynszu 9 zł/m2.

Podniesiono, że art. 7 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nakłada na Radę Gminy obowiązek ustalenia stawki bazowej czynszu oraz różnicowania jej w zależności od czynników określonych ustawowo. Uchwała różnicująca stawki musi zawierać wszystkie czynniki określone ustawowo i nie może żadnego z nich pomijać, a wręcz zależnie od indywidualnych warunków w danej gminie Rada Gminy może zakres tych czynników rozszerzyć.

Tymczasem pkt 3 w części I załącznika nr l do uchwały nr [...] Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu nie zawiera w ogóle żadnych czynników podwyższających oraz obniżających stawkę bazową czynszu. Nie określa także żadnych nałożonych przez ustawę lokalową warunków obniżania czynszu - oba te aspekty stanowią o istotnym naruszeniu prawa w opisywanym akcie prawa miejscowego. Z treści art. 7 ust. 1 ustawy lokalowej wprost wynika, że czynsz najmu ma być przede wszystkim powiązany z aktualną wartością użytkową wynajmowanego lokalu mieszkalnego, jako świadczenie ekwiwalentne do świadczenia wynajmującego, polegającego na udostępnieniu najemcy lokalu mieszkalnego w określonym stanie, położonego w określonych warunkach. W ocenie skarżących niesprawiedliwe jest przyjęcie, iż 30-letni budynek ma taką samą wartość użytkową jak nowo wybudowany budynek w mieszkaniowym zasobie gminy. Twierdzenie, iż wszystkie lokale mają takie samo położenie, zaś wyposażenie lokalu w instalacje oraz ich stan techniczny jest jednakowy, nie jest nawet w przypadku lokali zajmowanych tylko przez skarżących żadnym wytłumaczeniem. Budynek, w którym mieszkają skarżący jest piętrowy, położony na wsi, wymaga remontu generalnego (tylko jeden punkt w zakresie zaplanowanych w programie z 2009 r. remontów został zrealizowany), a przecież jak wynika z wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, budynków mieszkalnych gmina posiada więcej i do nich wszystkich odnoszą się skarżone uchwały. Podniesiono, że pogląd o obowiązku uwzględnienia przez Radę Gminy określonych w art. 7 ust. 1 ustawy czynników mających wpływ na wysokość stawek czynszu znajduje odzwierciedlenie w stabilnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r., II SA/Wr 1049/02; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2005 r., IV SA/Po 760/05; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 597/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2013 r., IV SA/Wr 171/13; wyroki NSA z dnia 12 lutego 2008r., I OSK 1764/07; z dnia 25 czerwca 2010 r., I OSK 410/10; z dnia 9 stycznia 2013r., I OSK 984/12).

Także treść punktu 4 w części I załącznika w pierwotnej wersji z 2009 r. "Sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach" stanowiąca, że "Zarządzaniem zasobem mieszkaniowym Gminy zajmuje się Referat Inwestycji Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska" stanowi brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego. Niewyczerpanie zaś zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy zauważyć przy tym trzeba, że wszystkie kwestie określone w ust. 2 składają się na treść programu. Wadliwość programu dotyczy nierespektowania zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Z kolei norma zawarta w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Rada określa zasady polityki czynszowej, a wójt ustala stawki w oparciu o te zasady. Tymczasem zapis odnośnie do polityki czynszowej w punkcie 3 w programie z 2009 roku brzmi następująco: "Od 1 stycznia 2010 r. Wójt Gminy będzie ustalał stawkę czynszu nie częściej niż co 6 miesięcy, z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów dla lokali mieszkalnych. Stawka czynszu może być podwyższana lub obniżana każdorazowo nie więcej niż o 5% w stosunku do stawki obowiązującej". Analiza ww. zapisu prowadzi do wniosku, że Rada dokonała swoistego przeniesienia swoich uprawnień na Wójta, co stanowi niewątpliwie istotne naruszenie istniejącego obowiązku prawnego, w szczególności art. 21 ust. 4 pkt 4 ustawy lokalowej. Wprawdzie przepis art. 8 w powiązaniu z art. 7 ustawy lokalowej stanowi, iż w odniesieniu do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ustalającym stawki czynszu za 1m2 jest wójt, jednakże jest on obowiązany działać na podstawie uchwały organu stanowiącego gminy, innymi słowy same stawki ustala organ wykonawczy, ale wg zasad ustalonych przez radę w stosownych uchwałach. Należy zatem przyjąć, że do rady gminy jako organu stanowiącego gminy należy ustalanie w formie uchwały wiążących prawnie organ wykonawczy gminy zasad i kryteriów określania stawek czynszu najmu lokali mieszkalnych, nie zaś określanie wysokości tych stawek, co należy do wójta; nie wyklucza to jednak ustanawiania przez radę gminy wysokości stawek podstawowych (por. wyrok SN z dnia 11 stycznia 1995 r., III ARN 76/94).

W uchwale Nr [...] z dnia 29 kwietnia 2013 roku zmieniającej uchwałę z 2009 roku odnośnie zasad polityki czynszowej znalazł się zapis: "w załączniku nr l w części I pkt 4 otrzymuje brzmienie: Wójt Gminy będzie ustalał stawkę czynszu nie częściej niż co 6 miesięcy, z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów dla lokali mieszkalnych. Podwyżka czynszu nie może przekroczyć w skali roku 10% czynszu dotychczasowego, jeżeli czynsz najmu przekracza już 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Ograniczenie to nie obowiązuje, dopóki czynsz najmu nie przekroczy 3% wartości odtworzeniowej lokalu". Skarżący podnieśli, że zasady polityki czynszowej zostały i w tym zmienionym punkcie zapisane bardzo ogólnikowo, całość decyzji o stawkach czynszu wg szeroko pojętej dowolności ponownie rada gminy przeniosła na wójta, co też ten organ wykonawczy gminy skwapliwie wykorzystał dokonując jednorazowo jednakowej dla wszystkich lokali podwyżki czynszu o ponad 350%.

Skarżący wskazali również – powołując się na orzecznictwo sądowe - że w związku z uchyleniem zaskarżonych uchwał uchwałą z dnia 30 kwietnia 2015 r. Nr [...] postępowanie sądowe w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe.

W piśmie z dnia 18 listopada 2015 r. zarzucono dodatkowo naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej wynikających z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP poprzez nałożenie takich samych obowiązków na najemców mieszkających w lokalach o zróżnicowanej wartości użytkowej.

W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy J wniósł o ich oddalenie wyjaśniając, że brak zróżnicowana stawek czynszu jest wynikiem uznania przez Radę, że w przypadku zasobów komunalnych, nie ma rzeczywistych przesłanek do ich różnicowania.

Podkreślono, że wszystkie obecne zasoby mieszkaniowe gminy są zlokalizowane na podobnym obszarze (na terenie wiejskim), położenie budynków jest analogiczne i nie wskazujące na jakieś szczególne uprzywilejowanie niektórych z nich. Ponadto wszystkie obiekty zostały wybudowane w podobnym okresie, mają porównywalne wyposażenie oraz stan techniczny - są to wszystko lokale przyszkolne, tzw. domy nauczyciela. Biorąc powyższe pod uwagę ustalono zasady polityki czynszowej i obniżania czynszu zgodnie z pkt 3 Części I Załącznika do uchwały (w uchwale zmieniającej błędnie podane jako pkt 4). Wskazano tam, że stawkę czynszu ustala się nie częściej niż co 6 miesięcy i może być ona każdorazowo podwyższana lub obniżana nie więcej niż o 5% w stosunku do stawki obowiązującej. Ustalając kryterium 5% podwyższenia lub obniżenia stawki czynszu Rada Gminy miała na uwadze wskazane art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów kryteria, które w Gminie J, jak wskazano powyżej, nie powodują rozróżnienia w posiadanym zasobie mieszkaniowym, który ma taki są standard. Podobnie uchwała zmieniająca wskazuje, że podwyżka nie może przekroczyć w skali roku 10% czynszu dotychczasowego, z uwzględnieniem 3% wartości odtworzeniowej.

Organ wskazał, że kwestia 5% podwyżki lub obniżki czynszu stanowi element polityki czynszowej gminy i nie powinna podlegać ocenie sądu. W ocenie organu, nie ma podstaw twierdzenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 7 i 8 ustawy o ochronie praw lokatorów. Stwierdzenie nieważności tych przepisów wkraczałoby w ustawowo zagwarantowaną samodzielność gminy w kształtowaniu polityki czynszowej.

Organ nie zgodził się również z zarzutami, że postanowienia punktu 3 programu (a w uchwale zmieniającej w błędnie wskazanym punkcie 4) dotyczące zasad polityki czynszowej zostały sformułowane zbyt ogólnikowo. Jest to regulacja na warunki gminy wystarczająca i nie nastąpiło tu przeniesienie przez Radę uprawnień na organ wykonawczy. Limitowanie wzrostu stawek czynszu, jako zasada kształtowania polityki czynszowej, jest praktyką powszechnie stosowaną w uchwałach przez liczne samorządy i nie była dotąd kwestionowana. Nie sposób się w obecnym stanie prawnym zgodzić przy tym ze stanowiskiem skarżących, że mimo że do wójta należy określanie wysokości stawek czynszu, to nie wyklucza to ustanawianie przez radę gminy wysokości tzw. stawek podstawowych. Przytoczony wyrok Sądu Najwyższego w tej części stracił na aktualności.

Z ostrożności podniesiono, że wprawdzie wymienione w skardze orzecznictwo wskazuje na zasadność takiego zróżnicowania, ale należy w ślad za najnowszym wyrokiem NSA z dnia 10 grudnia 2014 r. I OSK 2368/14, wskazać, że : ".... pominięcie przez radę gminy obligatoryjnych elementów regulacji określonej w art. 21 ust. 2 ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej uchwały. Jednakże ocena ta dotyczy konkretnego pominięcia i znaczenia tego uchybienia dla możliwości stosowania konkretnej uchwały...". W uzasadnieniu faktycznym tego wyroku Sąd przytacza uchwałę NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 2/04, ONSAiWSA 2005/4/64 i w uzasadnieniu prawnym podnosi, że uchwała nieregulująca w chwili obecnej całości materii, jaka została wskazana w delegacji ustawowej może zostać "uzupełniona".

Odnośnie do naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 8 lit. a) ustawy, tj. niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, program nie przewiduje remontów powodujących konieczność opuszczenia lokalu przez mieszkańców, stąd nie regulowano tej kwestii.

Jednocześnie organ podniósł, że z uwagi na upływ okresu, na jaki miała obowiązywać przedmiotowa uchwała, Rada Gminy w dniu 17 sierpnia 2015 r. przyjęła nową uchwałę w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2015-2020, zatem zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. W związku z powyższym, skarga jest bezprzedmiotowa. Skarżący powołuje się na skutki związane z wypowiedzeniem stawek czynszu. Należy mieć jednak na uwadze, że są to kwestie cywilnoprawne, a nie administracyjne. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r., III CNP 23/11: "Ocena uregulowania zawartego w art. 7 i art. 8 ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego jako przepisów bezwzględnie obowiązujących nie uzasadnia wniosku, że uzgodnienie przez strony w umowie stawek czynszu odbiegających od stawek ustalonych przez organ wykonawczy gminy na podstawie planu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy (art. 8 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy) oznacza nieważność (w części) umowy na podstawie art. 58 § 1 lub § 2 k.c. Powołane przepisy nie pozostają w bezpośrednim związku z treścią umowy. Są to przepisy kompetencyjne".

Z ostrożności procesowej, na wypadek uwzględnienia przez Sąd zarzutów stron skarżących organ podniósł, że w żaden sposób nie uzasadniły onr żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Organ wskazał, że uchwała w § 1 odsyła do załącznika. Załącznik pt. "Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy na lata 2010-2015 oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J" dzieli się na dwie części: Część I - Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy na lata 2010-2015 oraz Część II - Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J. Wszystkie zarzuty skarg dotyczą tylko Części I pkt 3 - Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Zatem nie ma żadnych podstaw, aby żądać stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a nie tylko w zaskarżonej części. Żądanie skarżącego jest zatem nieadekwatne do podnoszonych zarzutów. Nie ma żadnych przeszkód formalnych do podjęcia rozstrzygnięcia dotyczącego tylko częściowego stwierdzenia nieważności, tak orzekł np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r., III SA/Gd 33/12, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. I OSK 1040/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Analiza treści skarg wykazuje, że zarówno organ nadzoru, jak i M. K., A. K., M. K., R. M. i M. Z. kwestionują unormowania dotyczące zasad polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy J zawarte w uchwale Rada Gminy J z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] zarówno przed jej zmianą, jak i po zmianie dokonanej uchwałą Rady Gminy J z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr [...]. Z tego względu Sąd połączył sprawy ze skarg na obydwie wskazane wyżej uchwały, które pozostają ze sobą w związku, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przedmiotem zaskarżenia był zatem punkt 3 części I załącznika nr 1 do uchwały z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] zarówno przed jej zmianą, jak i po zmianie dokonanej uchwałą Rady Gminy J z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr [...].

Należy podkreślić, że w skargach organu nadzoru odniesiono się wyłącznie do kwestii zasad polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. W skargach pozostałych skarżących – pomimo zakwestionowania przedmiotowych uchwał jedynie w zakresie punktu 3 części I załącznika nr 1 do uchwały z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] zarówno przed jej zmianą, jak i po zmianie dokonanej uchwałą Rady Gminy J z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr [...] oraz w zakresie punktu 4 części I załącznika nr 1 do uchwały z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] – powołano się na treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i pozostawiono "pozostałą materię skarżonych uchwał" ocenie Sądu. W odniesieniu do tak sformułowanego stanowiska skarżących należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd orzeka jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, LEX nr 530031; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13; wyrok NSA z dnia 17 października 2012 r., II OSK 1749/12; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2012 r., II OSK 1300/12; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., II OSK 2096/10). Prawo do zaskarżania uchwał w trybie powyższego przepisu przysługuje jedynie tym podmiotom, które wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego (por wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 oraz z dnia 16 września 2008 r. , sygn. akt SK 76/06). Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do interesu prawnego czy nie, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga taka stałaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego, a przez to nie różniłaby się niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka stałaby się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13). Skoro argumentacja skarżących dotyczy punktu 3 części I załącznika nr 1 do uchwały z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] zarówno przed jej zmianą, jak i po zmianie dokonanej uchwałą Rady Gminy J z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr [...], jak i punktu 4 części I załącznika nr 1 do uchwały z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] i w takim też zakresie wzywano organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pismem z dnia 28 maja 2015 r., Sąd przyjął, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest punkt 3 części I załącznika nr 1 do uchwały z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [..] zarówno przed jej zmianą, jak i po zmianie dokonanej uchwałą Rady Gminy J z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr [...] oraz punkt 4 części I załącznika nr 1 do uchwały z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...]. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczyła powyższych uchwał tylko w wyżej wskazanych częściach.

Fakt utraty mocy obowiązującej uchwał Rady Gminy J z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] i z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr [...] w związku z treścią § 2 uchwały Rady Gminy J z dnia 30 kwietnia 2015 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J (Dz. Urz. Woj. z 2015 r., poz. 3186), zgodnie z którym "Traci moc uchwała Nr [...] Rady Gminy J z dnia 15 czerwca 2009 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J" nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej przedmiotowych uchwał, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że utrata mocy tych uchwał czyniła postępowanie sądowe bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia (zmiany) aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie lub zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały w dotychczasowym brzmieniu ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc zmiana zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę w zakresie punktu 7 jej załącznika. Uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia lub zmiany uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07).

Skargi zostały złożone przez legitymowane podmioty oraz z zachowaniem wymogów formalnych ich wniesienia.

Gdy chodzi o skargi Wojewody to zostały one złożone przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Z kolei skarga M. K., A. K., M. K., R. M. i M. Z. zostały złożone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżone uchwały w zaskarżonym zakresie w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J, są uchwałami z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie, uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminnym na lata 2010-2014 ma charakter programowy, jednak przez skutki jakie mogą wywrzeć unormowania zawarte w części tej uchwały określonej jako "Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu" oraz "Sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach", nadają uchwale Nr [...] cechy prawa miejscowego. Cechy takie ma również uchwała Nr [...] dotycząca "Zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu". Adresatami tych uchwały są wszystkie osoby korzystające ze wskazanego w uchwałach mieszkaniowego zasobu Gminy J, a skutkiem tych uchwał jest uzupełnienie – w ramach upoważnienia ustawowego – podstawy normatywnej ustalania czynszu lokalu wynajmowanego z mieszkaniowego zasobu Gminy J, a także określenie sposobów i zasad zarządzania wynajmowanymi lokalami, co z kolei dotyczy również relacji pomiędzy wynajmującymi a gminą w zakresie wykonywania praw i obowiązków stron umów najmu. Adresaci uchwał określeni zostali zatem generalnie, a nie imiennie. Uchwały dotyczą sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżone uchwały mają zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Ich przepisy prowadziły do stosowania normy prawa powszechnie obowiązującego wobec najemców lokali, których dotyczyły uchwały. Pogląd, że uchwała w przedmiocie zasad polityki czynszowej obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy jest aktem prawa miejscowego znalazł poparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., I OSK 988/10, LEX nr 745407; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2011 r., IV SA/Gl 249/11).

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia treścią § 54 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały występując z takim wezwaniem, które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Gminy J w dniu 29 maja 2015 r. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skargi na wskazane wyżej uchwały Rady Gminy J z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] i z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr [...] zostały złożone w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących M. K., A. K., M. K., R. M. i M. Z. do zaskarżenia przedmiotowych uchwał. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżone regulacje przedmiotowych uchwał zostały podjęte na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta – zgodnie z treścią jej art. 1 - reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Z kolei zgodnie z art. 8 pkt 1 cyt. ustawy, jeżeli właścicielem (lokalu) jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki; w przypadku gminy - zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4. Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów) muszą być więc uchwalone przez radę gminy (art. 21 ust. 1 pkt 1) i muszą uwzględniać czynniki, o jakich mowa w art. 7 ust. 1. Taka jest treść normy ustalonej w oparciu o powołane przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów. Mimo że norma ta ma głównie charakter kompetencyjny, to wynikają z niej także, w szczególności z art. 7 ust. 1, przesłanki materialnoprawne pozwalające na kształtowanie zasad ustalania wysokości czynszu, które to zasady oddziałują na treść stosunku najmu ("stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy (...) zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4"). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., I OSK 212/14, LEX nr 1508869 "Artykuł 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), dalej: "ustawa", upoważnia organ wykonawczy gminy do ustalania stawek czynszu, jednak zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy. Artykuł 21 jest umieszczony w rozdziale 3 ustawy regulującym kwestie mieszkaniowego zasobu gminy, który tworzony jest w celu tworzenia warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej - art. 20 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1. Prawidłowemu gospodarowaniu tym zasobem służą programy, o których mowa w art. 21 ust. 1, w tym wskazane w pkt 1-szym wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Ustęp 2 tego artykułu określa z jakich elementów ma się składać taki wieloletni program, a z pkt 4-go wynika, że ma obejmować zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Wykonując zatem swoje upoważnienie, wynikające z art. 8 pkt 1 ustawy organ wykonawczy gminy musi mieć podstawy, zasady, wedle których ustalał będzie stawki czynszu w zasobie mieszkaniowym gminy, zatem ww. zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, określone przez radę gminy w ramach wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zależność między tymi dwoma aktami - uchwała rady gminy w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy a zarządzeniem organu wykonawczego gminy - wójta, burmistrza, prezydenta miasta - w sprawie ustalania stawek czynszu można określić jak akt wykonawczy do ustawy, gdzie rolę ustawy pełni uchwała w sprawie wieloletniego programu, a rolę aktu wykonawczego - zarządzenie, uwzględniające zasady ustalone uchwałą. To uchwała, określając zasady polityki czynszowej w ramach wieloletniego programu, musi uwzględniać regulacje ustawy dotyczące czynszu, zaś zarządzenie ustalać ten czynsz zgodnie z wytycznymi tychże zasad".

W sytuacji zatem, gdy skarżący podnoszą, że treść zaskarżonych uchwał stanowi, obok przepisów ustawy, podstawę normatywną kształtowania wobec nich, jako najemców lokali mieszkalnych, treści stosunku zobowiązaniowego najmu w zakresie ustalania wysokości czynszu najmu (co nie zależy wyłącznie od swobodnej woli stron tego stosunku), a w konsekwencji nie chroni ich sytuacji prawnej umożliwiając kształtowanie treści stosunków prawnych niezgodnie z prawem (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., I OSK 1040/13, LEX nr 1421787), to należy przyjąć, że interes prawny skarżących wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – został naruszony treścią punktu 3 części I załącznika nr 1 do uchwały z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] zarówno przed jej zmianą, jak i po zmianie dokonanej uchwałą Rady Gminy J z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr [...] oraz punktu 4 części I załącznika nr 1 do uchwały z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...].

Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonej części uchwały należy podkreślić, że upoważnienie ustawowe do podjęcia zaskarżonych uchwał wynika z art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego skonstruowane zostało relatywnie wąsko. Ustawodawca przewidział kompetencję dla rady gminy do ustalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Dodatkowo wskazano w ustawie, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy) oraz sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach (art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy).

Niewątpliwie uchwała podjęta na podstawie wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego powinna zawierać obligatoryjnie wszystkie te elementy, które ustawodawca wymienił w art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, "Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali".

Wśród elementów programu, ustawodawca w punkcie 4 upoważnił gminę do opracowania zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu, a w punkcie 5 do określenia sposobu i zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywanych zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach.

Gdy chodzi o kwestię regulacji w uchwale zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu, należy przyjąć, że zasady te przyjęte w akcie prawa miejscowego nie mogą naruszać przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, która zawiera delegację do ich ustanowienia, ani tym bardziej przepisów Konstytucji RP, a także innych ustaw pozostających w bezpośrednim lub pośrednim związku z regulowaną materią. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zawiera wskazania dotyczące jednego z elementów polityki czynszowej, tj. stawki czynszu i elementów mających wpływ na jej wysokość, które właściciel powinien uwzględnić.

Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, "W lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku".

Redakcja powyższego przepisu prowadzi do wniosku o obowiązku uwzględnienia przez właściciela katalogu okoliczności, których minimalny zakres ("w szczególności") został wskazany przez ustawodawcę. Wszystkie czynniki wskazane w art. 7 ust. 1 cyt. ustawy muszą być wzięte pod uwagę, co nie wyklucza możliwości zastosowania również innych elementów, które mogą wpłynąć na obniżenie lub podwyższenie czynszu. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "skoro przepis używa sformułowania "w szczególności" to elementy z pkt od 1 do 4 muszą być wzięte pod uwagę, jednak ustawodawca nie wyklucza, że jeszcze inne elementy mogą wpłynąć na obniżenie bądź podwyższenie czynszu. Należy jednak uznać, że uwzględnienie elementów z pkt 1 do 4 stanowią minimum, które uchwałodawca powinien uwzględnić. Skoro jednym z nich jest ogólny stan techniczny budynku, to wskazuje na to, że stan budynków winien być sprawdzony zgodnie z obowiązującymi przepisami" (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., I OSK 1764/07; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r, I OSK 410/10).

W zakresie "Zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu" Rada Gminy J uchwaliła, że "Od 1 stycznia 2010 r. Wójt Gminy będzie ustalał stawkę czynszu nie częściej niż co 6 miesięcy, z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów dla lokali mieszkalnych. Stawka czynszu może być podwyższana lub obniżana każdorazowo nie więcej niż o 5% w stosunku do stawki obowiązującej" (uchwała Nr [...]), a następnie dokonała zmiany przyjmując, że "Wójt Gminy będzie ustalał stawkę czynszu nie częściej niż co 6 miesięcy, z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów dla lokali mieszkalnych. Podwyżka czynszu nie może przekroczyć w skali roku 10% czynszu dotychczasowego, jeżeli czynsz najmu przekracza już 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Ograniczenie to nie obowiązuje, dopóki czynsz najmu nie przekroczy 3% wartości odtworzeniowej lokalu" (uchwała Nr [...]).

Z powyższych regulacji wynika upoważnienie dla wójta do podwyższania lub obniżania stawki czynszu w przyjętych procentowo granicach i określonych odstępach czasu, przy tym w uchwale Nr [...] nawiązano do wartości odtworzeniowej lokalu. Nie ulega więc wątpliwości, że sam tekst uchwały nie daje podstaw do przyjęcia, że zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu zostały zdeterminowane czynnikami wskazanymi w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Również analiza dokumentacji związanej z uchwalaniem zaskarżonych uchwał, która według oświadczenia organu jest kompletna, wykazuje, że Rada Gminy J przyjmując uchwały w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J, nie kierowała się czynnikami wskazanymi w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z protokołu Nr [...] z sesji Rady Gminy J z dnia 15 czerwca 2009 r. wynika, że wzięto pod uwagę okoliczność, że gmina posiada zasób mieszkaniowy w postaci 15 mieszkań zakładowych oraz że nieprzekraczalna górna ustawowa wysokość czynszu wynosi 3% wartości odtworzeniowej lokalu "i najemca nie może sprzeciwić się wysokości czynszu, jeżeli ten nie przekracza tej wartości". Powołano się również na pozytywne opinie komisji infrastruktury i komisji budżetowej, jednakże dokumentacji w tym zakresie nie przedłożono Sądowi. Z kolei z protokołu Nr [...] z sesji Rady Gminy J z dnia 29 kwietnia 2013 r. wynika, że przy uchwalaniu zmiany uchwały z 2009 r. brano pod uwagę kwestie odstępów czasowych ustalania przez wójta stawek czynszu, a także maksymalne granice podwyżek czynszu związane z wartością odtworzeniową lokalu. Nie uwzględniano zatem takich czynników, jak położenia budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu, czy ogólnego stanu technicznego budynku. Czynników takich nie brano pod uwagę również w trakcie posiedzenia Komisji Infrastruktury Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w dniu 24 kwietnia 2013 r., co wynika z protokołu Nr [...] z dnia 24 kwietnia 2013 r.

Należy także podkreślić, że uchwała Nr [...] nie zawiera uzasadnienia pozwalającego ustalić motywy i kryteria, jakimi kierował się organ podejmując uchwałę. Motywy takie i kryteria nie wynikają również z uzasadnienia uchwały Nr [...].

Wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., III SA/Kr 998/07, LEX nr 519152). W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395). Należy zatem przyjąć, że brak sporządzenia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W realiach niniejszej sprawy braku uzasadnienia uchwały Nr [...] i lapidarnego uzasadnienia uchwały Nr [...] nie sanuje argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę. Organ ogólnie wskazuje, że "wszystkie obecne zasoby mieszkaniowe gminy są zlokalizowane na podobnym obszarze (na terenie wiejskim), położenie budynków jest analogiczne i nie wskazujące na jakieś szczególne uprzywilejowanie niektórych z nich. Ponadto wszystkie obiekty zostały wybudowane w podobnym okresie, mają porównywalne wyposażenie oraz stan techniczny - są to wszystko lokale przyszkolne, tzw. domy nauczyciela". Takie ogólne stwierdzenia nie przekonują, że organ uwzględniał czynniki, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów i zmianie Kodeksu cywilnego, zwłaszcza że nie wynika to z dokumentacji poprzedzającej podjęcie zaskarżonych uchwał, w tym z protokołów sesji rady gminy, na których te uchwały zostały podjęte. Ponadto z tabeli zamieszczonej w punkcie 1 części I załącznika nr 1 uchwały Nr [...] wynika, że wyposażenie lokali w gminnym zasobie mieszkaniowym było zróżnicowane (niektóre z lokali nie miały ciepłej wody, wc odrębnego od łazienki, niektóre wymagały remontu kapitalnego pod względem ogólnobudowlanym i instalacyjnym), co nie przełożyło się na zróżnicowanie unormowania przyjętego w uchwałach w zakresie polityki czynszowej.

W odniesieniu do kwestii regulacji w uchwale Nr [...] sposobu i zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywanych zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach (art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów i zmianie Kodeksu cywilnego) należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że ustawodawca nie sformułował na potrzeby omawianej ustawy definicji pojęcia "zasad zarządzania lokalami i budynkami". Konieczne jest zatem odwołanie się do przyjętego w języku polskim rozumienia zasady jako ustalonego na mocy przepisu sposobu określonego postępowania. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że rada określając zasady zarządzania lokalami i budynkami obowiązana była opracować podstawowe zasady postępowania organu wykonawczego w powyższym zakresie. Tymczasem w punkcie 4 części I załącznika nr 1 do uchwały z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] zatytułowanym wprawdzie: "Sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu Miasta oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach", stwierdzono jedynie, że "zarządzaniem zasobem mieszkaniowym Gminy zajmuje się Referat Inwestycji Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska". Mając na uwadze treść powyższego przepisu uchwały Nr [...] stwierdzić należy, że Rada realizując w opisany wyżej sposób postanowienia cyt. wyżej art. 21 ust.2 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów i zmianie Kodeksu cywilnego, nie miała po pierwsze podstaw (mając przy tym na uwadze przepis art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym) do określenia z nazwy podmiotu wykonującego czynności związane z zarządzaniem i administrowaniem mieszkaniowym zasobem gminy. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy nie stanowi również podstawy do regulowania w drodze uchwały w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminnym wewnętrznej organizacji i funkcjonowania urzędu gminy. Ponadto określenie sposobu i zasad zarządzania zasobem, a także przewidywanych zmian w tym zakresie nie może sprowadzać się do wskazania podmiotu zarządzającego zasobem. Tak sformułowany przepis uchwały jest jedynie odzwierciedleniem zakresu obowiązków realizowanych przez Referat Inwestycji Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska i nie stanowią jakichkolwiek, a tym bardziej jasnych wytycznych co do sposobu w jaki należy zarządzać zasobem mieszkaniowym ani nie formułuje zasad, którymi winno się przy tym kierować. Przyjąć należy, że tak sformułowany przepis uchwały stanowi jedynie opis stanu faktycznego w obszarze zarządzania zasobem gminnym przez konkretną jednostkę organizacyjną urzędu, nie wypełniając tym samym należycie swojej normatywnej roli.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110).

Akt normatywny nie realizujący upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126). Należy podkreślić, że jeżeli kontrola sądu administracyjnego z punktu widzenia zgodności z prawem kontrolowanego aktu (art. 184 Konstytucji i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych)prowadzi do wniosku, że przepisy zaskarżonych uchwał nie uwzględniają uwarunkowań lokalnych w zakresie podjętych uchwał, co powoduje, że treść prawa miejscowego nie realizuje w pełni norm ustawowych, to taka ocena mieści się w granicach kontroli legalności aktu prawa miejscowego i nie może być traktowana jako wyraz nieuprawnionej ingerencji w samodzielność uchwałodawczą gminy (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., I OSK 1040/13).

Przedmiotowe uchwały w zaskarżonym zakresie zostały podjęte z zarówno przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, jak i w wyniku niezrealizowania tego upoważnienia w wymaganym przez ustawodawcę zakresie, przez co Rada Gminy J dopuściła się istotnego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z tego powodu skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżone uchwały istotnie naruszają również art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t,j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 z późn.), po ustaleniu niewypełnienia przez uchwały Nr [...] i Nr [...] zakresu regulacji określonej w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, Sąd stwierdził nieważność tych uchwał w części regulującej zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżenia czynszu, tj. nieważność punktu 3 części I załącznika nr 1 do uchwały z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] oraz nieważność całej uchwały Rady Gminy J z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr [...], gdyż uchwała ta dotyczyła wyłącznie zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżenia czynszu. Ze względu na to, że uchwała z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] nie realizuje również zakresu regulacji określonej w art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy, Sąd stwierdził nieważność punktu 4 części I załącznika nr 1 do uchwały z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...].

Przedmiotowe uchwały są aktami prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia ich nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących M. K., A. K., M. K., R. M. i M. Z. orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.