Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1903/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 34, art. 52a
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 526/16 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 526/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi J. Z., uchylił decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W wyniku przeszukania przeprowadzonego w dniu 22 maja 2015 r. w mieszkaniu zajmowanym przez J. Z. policjanci z Komendy Powiatowej Policji w [...] znaleźli woreczek strunowy zawierający biały proszek zmieszany z bezbarwnymi kryształkami (o wadze netto 38,61 g) oraz kopertę bąbelkową. Przesłuchany w tym samym dniu w charakterze świadka J. Z. wyjaśnił, że zakupił na portalu internetowym "dopalacz" o nazwie 3-MMC o wadze 50 g i około 10 g zużył na własne potrzeby, a ponadto częstował tym środkiem kolegę D. "L." 4 – 5 razy, po 0,5 – 1 g za każdym razem i łącznie mógł poczęstować kolegę 4 – 5 g tego środka. Zgodnie z opinią Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji [...] z dnia 29 września 2015 r. na podstawie badań fizykochemicznych stwierdzono, że kryształki zawierają 3-MMC (3-metylometkatynon).

Po otrzymaniu kopii materiałów dotyczących posiadania przez stronę powyższych substancji chemicznych, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wszczął z urzędu w dniu 30 października 2015 r. postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia stronie kary pieniężnej za wprowadzanie w okresie do dnia 22 maja 2015 r. do obrotu środka zastępczego. Następnie po przesłuchaniu strony w dniu 16 listopada 2015 r. oraz świadka D. L. w dniu 8 grudnia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], na podstawie art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.), wymierzył J. Z. karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za wprowadzanie w okresie do dnia 22 maja 2015 r. do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych w postaci produktu: kryształki koloru białego zawierające 3-MMC (3-metylometkatynon).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że substancja ta do dnia 30 czerwca 2015 r. spełniała definicję środka zastępczego, zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, natomiast po zmianie tej ustawy od dnia 1 lipca 2015 r. substancja ta znajduje się w wykazie substancji psychotropowych (grupa I-P), stanowiącym załącznik nr 2 do ustawy. O wprowadzaniu do obrotu tych środków świadczy zmiana zeznań przez stronę w stosunku do zeznań złożonych Policji, jak również wzajemne wykluczanie się treści zeznań strony i świadka. Strona zeznała obecnie, że nie zna adresu zamieszkania świadka, natomiast z zeznań świadka wynika, że strona przyszła do mieszkania świadka bezpośrednio po złożeniu zeznań Policji. Strona tłumaczyła również, że wymyśliła na poczekaniu w komendzie, że częstowała środkami zastępczymi świadka. Zdaniem organu osoba niewinna nie powinna składać obciążających siebie i innych zeznań, ponadto osoba w stresie związanym z zatrzymaniem ma ograniczone możliwości fantazjowania i wymyślania logicznych wersji wydarzeń. Wzajemnie wykluczające się zeznania podważają ich prawdziwość i budzą uzasadnione wątpliwości, dlatego organ nie dał im wiary i odmówił im mocy dowodowej.

W odwołaniu J. Z. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie:

- art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w związku z art. 77 k.p.a., bowiem z całokształtu sprawy nie wynika, aby wprowadzał on do obrotu środki zastępcze, a interpretacja definicji "wprowadzania do obrotu" jest niewłaściwa,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie, że ujawniona substancja stanowi środek zastępczy w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Strona wyjaśniła, że nigdy nie wprowadzała do obrotu takich środków, co w swoich zeznaniach potwierdził świadek. Organ nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność wprowadzania przez stronę środków zastępczych do obrotu. Z materiału dowodowego wynika, że strona zakupiła te środki jedynie na użytek własny i nie udostępniała ich osobom trzecim. Ocena materiału dowodowego przez organ jest całkowicie dowolna i wybiórcza. Nie ustalono też w sposób wiarygodny, że substancja 3-MMC stanowi środek zastępczy, ponieważ Laboratorium Kryminalistyczne [...] nie jest podmiotem uprawnionym do przeprowadzania badań środków zastępczych. Ustawodawca definiuje "środek zastępczy" przez jego funkcjonalność (oddziaływanie na ośrodkowy układ nerwowy), tj. przez podobieństwo działania do środków odurzających i substancji psychotropowych. W tej sytuacji opinia Laboratorium Kryminalistycznego [...] jest zupełnie nieprzydatna do rozstrzygania kwestii istotnych z punktu widzenia zaskarżonej decyzji.

[...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie wprowadzania do obrotu należy rozumieć szeroko, tak jak to zostało dosłownie zdefiniowane w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zauważył, że Policja dokonała przeszukania mieszkania strony wskutek informacji uzyskanej od anonimowej osoby, według której w mieszkaniu tym strona przechowuje "Mefkę" (mefedron), który wówczas był środkiem zastępczym. Znaleziono wtedy woreczek strunowy z zawartością białego proszku, zmieszanego z bezbarwnymi kryształkami. Opinię Laboratorium Kryminalistycznego co do zawartości w badanych kryształkach 3-MMC potwierdziło Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji [...]. W Komendzie strona zeznała, że częstowała tym środkiem kolegę D. "L.". Fakt wprowadzania do obrotu środka zastępczego przez stronę został potwierdzony podczas przesłuchania w dniu 16 listopada 2015 r. Podczas tego przesłuchania strona zaprzeczyła następnie, że częstowała kolegę środkiem zastępczym. Według organu należało dać wiarę zeznaniom złożonym w dniu 22 maja 2015 r., ponieważ zgodnie z zasadami logiki, osoba niewinna nie składałaby obciążających siebie zeznań.

Organ II instancji wyjaśnił również, że art. 6 noweli ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zawiera jedynie niepełną regulację intertemporalną. Nowela nie zawiera przepisów przejściowych w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem 1 lipca 2015 r., co do których nie wszczęto postępowania administracyjnego przed 1 lipca 2015 r. Natomiast naruszenie zakazu retroaktywności musi wynikać w sposób nie nasuwający wątpliwości z ustawy. Ponadto w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). Jeżeli czyn miał miejsce przed 1 lipca 2015 r., to stosujemy materialnoprawne przepisy dotychczasowe (przepisy sprzed noweli ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii), także wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte po 1 lipca 2015 r. Decyzje o wymierzeniu kary pieniężnej są decyzjami skierowanymi wyłącznie na ocenę określonego zdarzenia przeszłego i wyciągnięcie z tego tytułu określonych sankcji prawnych. Natomiast w odniesieniu do przepisów proceduralnych obowiązuje zasada, iż brak przepisów przejściowych jest tożsamy z obowiązkiem stosowania rozwiązań procesowych, określonych w nowych przepisach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 52a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w związku z art. 77 k.p.a., bowiem z całokształtu sprawy nie wynika, aby skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze, a interpretacja definicji "wprowadzania do obrotu" jest niewłaściwa,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., przez dokonanie wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 107 § 3 k.p.a., przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niezastosowanie zmiany do ustawy, zgodnie z którą środek zastępczy objęty postępowaniem został wciągnięty na listę narkotyków, a organy nie posiadały w ogóle uprawnień orzeczniczych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że ustawodawca wyraźnie odróżnił pojęcie "wprowadzenie do obrotu" od pojęcia "udzielenia innej osobie". Każde udostępnienie środków odurzających, substancji psychotropowych lub ich prekursorów, a także słomy makowej innej osobie, pod warunkiem że osobą tą nie jest konsument tych środków lub substancji, jest wprowadzeniem do obrotu. Wprowadzanie do obrotu polega na hurtowym uzyskiwaniu narkotyków i takim też przekazywaniu ich kolejnym osobom. W sytuacji, gdy odbiorcą narkotyków jest ich konsument, czyli osoba nabywająca je dla spożycia ich przez siebie, zachowanie sprawcy będzie formą udzielenia, o jakiej mowa w art. 59 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustawy nie jest konsument, jako osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia.

Z zeznań skarżącego pochodzących z postępowania karnego wyraźnie wynika, że środki zastępcze kupił na własny użytek i nie częstował nimi w ogóle D. "L.". W rezultacie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy brak było podstaw do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej. Nie doszło do ustalenia, czy skarżący tylko udzielał środków zastępczych innym osobom na ich własny użytek, które nie stanowi ani deliktu administracyjnego ani karnego, czy działanie miało charakter wprowadzania środków zastępczych do obrotu. W sprawie doszło ewentualnie jedynie do udzielania środków zastępczych, a nie wprowadzania ich do obrotu.

Skarżący zarzucił również, że organ administracji wydając decyzję administracyjną, powinien stosować przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego również obowiązującego w dniu wydania decyzji. Tym samym winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw. Wobec powyższego organy obu instancji nie posiadały w ogóle uprawnień orzeczniczych, gdyż środek zastępczy objęty niniejszym postępowaniem nowelą ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii z dnia 24 kwietnia 2015 r. został wciągnięty na listę narkotyków. Decyzje organów obu instancji zostały wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 4 pkt 34 w zw. z art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez niewłaściwą interpretację definicji wprowadzania do obrotu. Wskazał, że pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ustawodawca w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. "dopalacz"). W konsekwencji prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niewłaściwego zastosowania przez organy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2015 r., Sąd wojewódzki wskazał, że w ustawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 875) zamieszczony został tylko jeden przepis intertemporalny odnoszący się do kwestii stosowania przepisów ustawy w określonym brzmieniu w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, tj. art. 6, zgodnie z którym postępowania wszczęte na podstawie m.in. art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, toczą się na podstawie przepisów dotychczasowych. Stosownie do art. 10 ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw ustawa ta weszła w życie z dniem 1 lipca 2015 r. Artykuł 6 tej ustawy wskazuje więc jedynie, że postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem 1 lipca 2015 r., toczą się na podstawie przepisów dotychczasowych. Zdaniem Sądu, nie można jednak zgodzić się ze stroną skarżącą, że wszystkie postępowania wszczęte po 1 lipca 2015 r. toczą się na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy. Ponadto, skoro przedmiotem oceny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym było zachowanie skarżącego w dniu 22 maja 2015 r. i przed tą data, to zgodnie z zakazem retroaktywności do tej oceny należy stosować przepisy prawa materialnego, a więc przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, obowiązujące w tym okresie, czyli przed nowelizacją wprowadzoną od 1 lipca 2015 r. Stosowanie znowelizowanych przepisów, nieznanych skarżącemu w momencie popełnienia czynu, mogłoby doprowadzić do rezultatów rażąco niesprawiedliwych.

Jako za uzasadnione, Sąd I instancji, uznał zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazał przy tym, że organy uznały za wiarygodne złożone w dniu 22 maja 2015 r. w Komendzie Powiatowej Policji zeznania skarżącego, który wyjaśnił, że zakupił na portalu internetowym "dopalacz" o nazwie 3-MMC o wadze 50 g i około 10 g zużył na własne potrzeby, a ponadto częstował tym środkiem kolegę D. "L." 4 – 5 razy, po 0,5 – 1 g za każdym razem i łącznie mógł poczęstować kolegę 4 – 5 g tego środka. Organy mianowicie uznały, że osoba niewinna nie powinna składać obciążających siebie i innych zeznań, ponadto osoba w stresie związanym z zatrzymaniem ma ograniczone możliwości fantazjowania i wymyślania logicznych wersji wydarzeń. Organy nie uznały natomiast za wiarygodne zeznań skarżącego złożonych przed organem w dniu w dniu 16 listopada 2015 r., ponieważ są one sprzeczne z zeznaniami złożonymi w Komendzie oraz sprzeczne z zeznaniami świadka D. L.. Nie uznano za wiarygodne również zeznań świadka D. L. złożonych w dniu 8 grudnia 2015 r.

Sąd I instancji zauważył, że skarżący ostatecznie zaprzeczył w toku postępowania administracyjnego, jakoby wprowadzał do obrotu i częstował środkiem zastępczym kolegę D. L.. Wyjaśnił, że środek ten nabył na własne potrzeby i zużył około 10 gramów 3-MMC. Natomiast D. L. zdecydowanie zaprzeczył, aby skarżący udostępniał mu środki zastępcze. W ocenie Sądu, organy nie wskazały jednak powodów, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, które uzasadniałyby odmowę wiarygodności zeznań skarżącego złożonych w toku postępowania administracyjnego. Organy oparły bowiem swoje stanowisko na domysłach, że skarżący w stresie związanym z zatrzymaniem miał ograniczone możliwości wymyślania logicznych wersji wydarzeń i nie obciążałby siebie. O braku wiarygodności zeznań skarżącego związanych z wprowadzaniem środków zastępczych do obrotu nie świadczą również sprzeczności co do znajomości adresu zamieszkania D. L.. Ponadto organy nie wyjaśniły, z jakich względów nie dały wiary zeznaniom świadka D. L.. Wiarygodne, zdaniem organów, zeznania skarżącego z dnia 22 maja 2015 r. nie są precyzyjne. Skoro skarżący, jak zeznał, zużył na własne potrzeby około 10 g środka zastępczego, a znaleziono środek o wadze netto 38,61 g, to brakująca ilość środka wynosi 1,39 g. Natomiast skarżący wyjaśnił, że udostępnił koledze 4-5 g tego środka.

Sąd wojewódzki stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy skarżący wprowadzał do obrotu środek zastępczy 3-MMC, udostępniając go D. L. czy też nabył go jedynie na własne potrzeby. Organy nie ustaliły, czy organy ścigania dysponują materiałami świadczącymi o wcześniejszym posiadaniu i wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych przez skarżącego, skoro według organów wprowadzanie do obrotu środków zastępczych obejmuje pewien okres do dnia 22 maja 2015 r. Organy nie uwzględniły również faktu, że skarżący otrzymał przesyłkę ze środkiem zastępczym od osoby o nazwisku K., ul. [...], [...] P. (adres na kopercie). W tej sytuacji organy winny ustalić, czy właściwy inspektor sanitarny posiada informacje dotyczące posiadania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych przez tę osobę oraz ewentualnych kontaktów ze skarżącym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie koszów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, iż organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie zebrały w sposób pełny materiału dowodowego, a zebrane dowody oceniły w sposób dowolny "oparty na domysłach", podczas gdy prawidłowa ocena sprawy prowadzi do wniosku, iż materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wystarczający do zakresu przedmiotowej sprawy administracyjnej, a dokonana przez organy administracji ocena zachodzących pomiędzy treściami zebranych dowodów rozbieżności, była zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a tym samym nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 2 i art. 153 p.p.s.a w zw. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że uchybieniem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie było także niezbadanie innych przypadków wprowadzania do obrotu środków zastępczych przez skarżącego i zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążących dla organu administracji wskazań obligujących do zbadania w toku postępowania administracyjnego także innych przypadków wprowadzania do obrotu środków zastępczych przez skarżącego, pomimo iż takie działanie stanowiło przejaw niedopuszczalnego rozpoznania sprawy na niekorzyść skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że fakt, iż treści dowodów okazują się rozbieżne, nie oznacza, że organ powinien automatycznie uznać, że dana okoliczność nie została udowodniona. Przeciwnie, w przypadku zaistnienia rozbieżności między dowodami, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 80 k.p.a., jest dokonanie oceny rozbieżnych dowodów w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego i poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie tego dowodu, który organy uznają w wyniku takiej oceny za bardziej wiarygodny. Taką ocenę organy administracji w niniejszej sprawie poczyniły, a jej wyniki przedstawiły w uzasadnieniu obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego w związku z faktem kilkukrotnej zmiany zeznań przez J. Z. nie należało dać wiary zeznaniom strony i odmówić im mocy dowodowej w zakresie, w którym wzajemnie się wykluczają. Wzajemnie wykluczające się zaznania podważają bowiem ich prawdziwość i budzą uzasadnione wątpliwości, co w konsekwencji powinno zostać ocenione negatywnie przez organ rozpoznający sprawę. Według [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zasadnym było, aby dać wiarę zeznaniom złożonym przez J. Z. podczas pierwszego przesłuchania strony w dniu 22 maja 2015 r. i zawartym w nim oświadczeniom, iż poczęstował on środkami zastępczymi D. L.. Zgodnie z zasadami logiki osoba niewinna nie składałaby obciążających siebie zeznań. Z tych też samych przyczyn organ nie dał wiary zeznaniom świadka D. L. złożonym w dniu 8 grudnia 2015 r. D. L. nie był przesłuchany przez organy ścigania, dlatego też został przesłuchany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Podczas przesłuchania zeznał: "Kolega po zeznaniach na Policji przyszedł do mnie i poinformował mnie, że wciągnął mnie w coś co nie mam pojęcia." Ponadto z treści protokołu przesłuchania świadka wynika, iż nie miał styczności z dopalaczami, ani nie był w ich posiadaniu. W ocenie organu II instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] słusznie postąpił nie dając wiary tym zeznaniom. Zeznania J. Z. złożone przed organami ścigania dotyczące przekazania środków zastępczych D. L. zawierają wiele informacji, które są logiczne i układają się w całość. Zeznania te nie obciążają D. L., nie umniejszyły winy stronie, a wręcz przeciwnie obciążyły stronę, w takiej sytuacji, w jakim celu J. Z. udzieliłby takich informacji gdyby nie była to prawda.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a dokonana ocena materiału dowodowego była swobodna, lecz nie dowolna. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ znajdowały oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski są logiczne i przekonywujące. Logicznym i zgodnym z zasadami doświadczenia życiowego jest bowiem to, iż najbardziej wiarygodne i tworzące całość są pierwsze zeznania strony, mające miejsce od razu po zdarzeniu, kiedy to strona nie miała możliwości skonsultowania się z osobami trzecimi lub ułożenia treści zeznań. Poza tym J. Z. podczas pierwszego przesłuchania udzielił również innych informacji, które mają swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości - jak np. pochodzenie przedmiotowych środków zastępczych.

W ocenie organu, zupełnie chybionym jest zarzut Sądu, że organy nie ustaliły czy wprowadzania do obrotu środków zastępczych nie dopuściły się też osoby trzecie, które miały kontakt ze skarżącym i nadawały dla niego przesyłkę ze środkami zastępczymi. Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się bowiem w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych przez J. Z., a nie przez osoby trzecie. Tym samym ustalenia organów w tym przedmiocie wykraczałyby poza zakres prowadzonej sprawy administracyjnej.

Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że gdyby organy administracji, zgodnie ze wskazaniem Sądu, zdobyły materiał dowodowy świadczący o tym, że J. Z. złamał zakaz wprowadzania do obrotu środków zastępczych więcej razy, niezbędne stałoby się podniesienie wysokości kary pieniężnej na niekorzyść strony. Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z treści wyroku nie wynika, aby Sąd stwierdził naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, albowiem jedynie uchylił zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczące jedynie naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegający na błędnym uznaniu, iż organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie zebrały w sposób pełny materiału dowodowego, a zebrane dowody oceniły w sposób dowolny "oparty na domysłach", podczas gdy prawidłowa ocena sprawy prowadzi do wniosku, iż materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wystarczający do zakresu przedmiotowej sprawy administracyjnej, a dokonana przez organy administracji ocena zachodzących pomiędzy treściami zebranych dowodów rozbieżności, była zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a tym samym nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki.

Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Jest ona przeciwieństwem legalnej (formalnej) teorii dowodowej, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest związany przepisami prawa co do przyjęcia za miarodajne lub odrzucenia niektórych dowodów oraz przyznania pewnym dowodom wyższej mocy dowodowej przed innymi. (A.Wróbel, w: M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 470).

Organ administracyjny obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1427/13).

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że zasadnie Sąd wojewódzki uznał, że organ odwoławczy nie sprostał wymogom określonym w ww. przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo częściowo błędnego w tym aspekcie uzasadnienia.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oparł się jedynie na zeznaniach skarżącego J. Z. złożonych w dniu 22 maja 2015 r. podczas przesłuchania w Komendzie Powiatowej Policji oraz złożonych przed organem powiatowym w dniu 16 listopada 2015 r. Stwierdził, że w związku z faktem zmiany zeznań przez J. Z. nie należy dać wiary zeznaniom strony i odmówić im mocy dowodowej w zakresie, w którym wzajemnie się wykluczają. Według organu zasadnym było dać wiarę zeznaniom złożonym przez J. Z. podczas pierwszego przesłuchania strony w dniu 22 maja 2015 r. i zawartym w nim oświadczeniom, iż częstował on środkami zastępczymi D. L.. Dodał, że zgodnie z zasadami logiki osoba niewinna nie składałaby obciążających siebie zeznań.

Należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż fakt, że treści dowodów okazują się rozbieżne, nie oznacza, że organ powinien automatycznie uznać, że dana okoliczność nie została udowodniona. Przeciwnie, w przypadku zaistnienia rozbieżności między dowodami, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 80 k.p.a., jest dokonanie oceny rozbieżnych dowodów w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego i poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie tego dowodu, który organy uznają w wyniku takiej oceny za bardziej wiarygodny. Jednakże poczynienie ustaleń faktycznych winny dokonać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, w tym w oparciu o zeznania D. L. złożone podczas przesłuchania w dniu 8 grudnia 2015 r. W niniejszej sprawie, analizując zaskarżoną decyzję, stwierdzić należy, że zabrakło oceny dowodu z przesłuchania D. L.. Dopiero w skardze kasacyjnej organ odwoławczy odniósł się do zeznań ww. osoby. Poddał też głębszej analizie swoje stanowisko, co do oceny dowodu z przesłuchań J. Z. i rozbieżności w zakresie składanych przez niego wyjaśnień.

Tymczasem jak sam wskazuje, i co także podniesiono wyżej, jego obowiązkiem było rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Dopiero bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego możliwa jest ocena, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej może określonym dowodowym odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Tylko bowiem jeżeli organ administracji publicznej uzasadnił przekonująco dlaczego uwzględnił jedne dowody i odmówił uwzględnienia, względnie uznał za niewystarczające, nieprzekonywujące dla udowodnienia tez przedstawianych przez stronę, to nie można z tego powodu skutecznie podważyć stanowiska organu zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się ze skarżącym organem, że w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak jest podstaw, aby organ ustalał, czy właściwy inspektor sanitarny posiada informacje dotyczące posiadania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych przez osobę o nazwisku K. oraz ewentualnych kontaktów ze skarżącym, albowiem postępowanie administracyjne toczyło się w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych przez J. Z., a nie przez osoby trzecie.

Po części zasadnym natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 2 i art. 153 p.p.s.a w zw. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że uchybieniem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie było także niezbadanie innych przypadków wprowadzania do obrotu środków zastępczych przez skarżącego i zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążących dla organu administracji wskazań obligujących do zbadania w toku postępowania administracyjnego także innych przypadków wprowadzania do obrotu środków zastępczych przez skarżącego, pomimo iż takie działanie stanowiło przejaw niedopuszczalnego rozpoznania sprawy na niekorzyść skarżącego.

Słusznie wskazał organ odwoławczy, że gdyby, zgodnie ze wskazaniem Sądu I instancji, zdobył materiał dowodowy świadczący o tym, że J. Z. złamał zakaz wprowadzania do obrotu środków zastępczych więcej razy, niezbędne stałoby się podniesienie wysokości kary pieniężnej na niekorzyść strony. Powyższe mogłoby prowadzić w dalszym postępowaniu administracyjnym do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu. Stanowiłoby naruszenie zakazu reformationis in peius, zawartego w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Niezasadnie natomiast wnoszący skargę kasacyjną wskazuje na naruszenie art. 153 p.p.s.a. Co do zasady naruszenie ww. przepisu może mieć miejsce w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, a następnie sądy, nie zastosują się do oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzedzającym rozstrzygnięcie wyroku sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie może zostać skutecznie postawiony, albowiem wiąże się on ściśle z dokonaną przez Sąd wojewódzki oceną naruszenia przez organ przepisów postępowania, która to ocena, może być zwalczana tylko przy wysunięciu zarzutów z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., z czego strona skorzystała.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczne więc było, jak to uczynił Sąd I instancji, jednakże z przyczyn wyżej wskazanych, uchylenie decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.