Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 404/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną w części w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 180
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 1, art. 38 ust. 1, art. 39 ust 1 pkt 1 i 5 , art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Jan Bała (spr.) NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A.M.S." S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1553/07 w sprawie ze skargi "A.M.S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego odrzuca skargę kasacyjną w części dotyczącej opłaty za zajęcie pasa drogowego, a w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1553/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A.M.S. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny w sprawie:

W dniu [...] stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. M.S. S.A. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy Al. N. w rej. ul. K. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego o powierzchni 17,11 m2, na okres od [...] marca 2007 r. do [...] września 2008 r. Spółka zajmowała wcześniej przedmiotowy odcinek na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2005 r., w okresie od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] marca 2007 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydent m.st. Warszawy, odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) w okresie objętym wnioskiem.

W dniu [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchyliło zaskarżoną decyzję I instancji w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że udzieliło zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni 17,11 m2 w okresie od [...] marca 2007 r. do [...] lipca 2007 r., ustaliło wysokość opłaty w wysokości 3.726,56 zł, a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż materialną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), które w art. 39 ust. 1 wyrażają generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o drogach publicznych). Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 ustawy stanowiący, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. O opłacie organ orzekł w oparciu o Uchwałę Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj.Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Oddalając skargę Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu skarżącej co do zarzutu niezastosowania wobec niej przepisu art. 38 ustawy o drogach publicznych oraz błędnej interpretacji art. 39 ust. 3 ustawy.

Sąd podkreślił, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 ustawy jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy dotyczy lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych, które stanowią zagrożenie substancji drogi lub zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego obiektu.

Sąd podkreślił, że skarżąca posiadała już na wskazaną lokalizację kilka decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe − miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym jest zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ bada, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. W momencie gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 udp (zagrożenie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) wówczas organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp) uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 udp i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu.

Sąd zaznaczył, że skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach 17,11 m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy przez niezastosowanie. W ocenie Sądu, zakładając, że zezwolenie, którego domagała się skarżąca na dany nośnik nie było pierwszym, jak to wynika z twierdzeń skarżącej, to stwierdzić należało, że niezasadne jest oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie korzystał z dobrodziejstwa przepisu art. 38 ust. 1 udp i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby, zdaniem Sądu, do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja, kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 ustawy, Sąd stwierdził, że art. 38 ust. 1 ustawy nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że organ powinien zastosować art. 38 ust. 1 udp i zbadać, czy obiekt ten nie stwarza zagrożeń uniemożliwiających ochronę drogi i dopiero wtedy podjąć decyzję na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, co przy uwzględnieniu faktu, iż decyzje takie były poprzednio korzystne dla skarżącej oznaczałoby, że jej pozycja w żądaniu kolejnego zezwolenia byłaby mocniejsza. Zdaniem Sądu, korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp, tj. uznania obiektu, którego zezwolenie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Zezwolenie po upływie czasu, na który było wydane wygasa, co przy braku kolejnego zezwolenia powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Innymi słowy, brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp. Zarządca drogi słusznie nie zastosował wobec skarżącej art. 38 ust. 1 ustawy. Dokonał także poprawnej interpretacji przepisu art. 39 ust. 3 tej ustawy, choć wyłączne powołanie się na ten przepis w decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie jest wystarczające. Uchybienie w tym zakresie nie może jednak, w ocenie Sądu, prowadzić do uchylenia decyzji, bowiem podstawa prawna rozstrzygnięcia, która istnieje, a nie została przywołana, nie stanowi o istotnej wadzie, tzn. mającej wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do podniesionych w skardze wątpliwości prawnych co do obowiązywania przepisów Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych z uwagi na podnoszoną niezgodność art. 19 ust. 5 w związku z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, Sąd wskazał, że zarzut dotyczy aktu prawa miejscowego, którego moc wiążąca może być podważona w dwojaki sposób. Może to uczynić wojewoda, stwierdzając w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w ramach swoich uprawnień nadzorczych, nieważność podjętego aktu (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jak i może to uczynić każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, poprzez skierowanie skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 usg). Uchwała Rady m.st. Warszawy, o której mowa jest zatem wiążąca, bowiem nie została w żaden ze wskazanych sposobów podważona. Natomiast nie ma możliwości skutecznego jej zakwestionowania w sprawie niniejszej, poddanej kontroli Sądu.

A.M.S. S.A. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, dalej: p.p.s.a.) poprzez naruszenie przez Sąd I instancji:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez WSA naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania obligujących do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny obywateli (art. 7 k.p.a.), co winno skutkować obowiązkiem po stronie organów zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.), a konsekwencją powyższych uchybień był brak dokonania ustaleń w zakresie wpływu reklamy skarżącej na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a w szczególności w zakresie stwierdzenia, czy nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego lub czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie braku zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego czy zakłócenia wykonywania zadań zarządu drogi skutkowałby przedłużeniem skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przytoczenia stanu faktycznego, przyjętego przez WSA.

W odniesieniu do przepisów prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną interpretację, według której pas drogowy może pełnić tylko funkcje określone w powyższym przepisie;

2) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na tym, że przepis ten dotyczy sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi,

b) błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia,

c) niezastosowanie w sprawie dot. rozstrzygnięcia przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego;

3) błędną wykładnię art. 40 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez brak rozróżnienia na decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego: na prowadzenie robót w pasie, na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej, obiektu budowlanego czy reklamy, na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione;

4) art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że wg WSA, nawet gdy skarżąca uzyskała wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji obiektu w trybie art. 39 ust. 3 i obiekt ten umieściła w pasie drogowym, to pomimo nieusunięcia obiektu z pasa drogowego kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego winno być wydane również na podstawie art. 39 ust. 3;

5) art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Warszawy była umocowana do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, Al. N. w rej. ul. K., chociaż zgodnie z powyższym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem WSA, że postępowanie dowodowe w sprawie prowadzone było zgodnie z przepisami i pozwalało na wydanie decyzji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że materiały, na które powołał się Sąd, a na których oparto się przy wydawaniu decyzji, mają charakter wyłącznie pomocniczy i nie mogą być dowodami w indywidualnej sprawie. Sąd nie zauważył wadliwości postępowania przed organami administracyjnymi, co w ocenie strony – miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca zarzuciła również, iż w wyroku Sąd przedstawił stan faktyczny ustalony przez organy I i II instancji, ale nie przytoczył stanu faktycznego przyjętego przez siebie. Zdaniem strony jest to o tyle istotne, że organy stwierdziły, iż reklama skarżącej stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale w ogóle pominęły pozytywną opinię komunikacyjną Zarządu Dróg Miejskich. Tak przyjęte ustalenia organów, następnie milcząco zaaprobowane przez WSA należało uznać za dowolne. Sąd nie wywiązał się z obowiązku wskazania stanu faktycznego w swoim uzasadnieniu.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarżąca uznała konkluzję WSA, że pas drogowy jest tylko dla obiektów i urządzeń służących drodze i odbywającemu się na niej ruchowi, za błędną. W ocenie spółki ustawodawca przewidział, że w wielu sytuacjach należy podchodzić w sposób praktyczny do wyrażania zgody na odstępstwo odnośnie możliwości dalszego istnienia obiektów budowlanych i urządzeń w pasie drogowym (art. 38 ust. 1), odnośnie milczącej zgody na remont lub przebudowę obiektów, czy też dotyczące możliwości umieszczenia obiektu w pasie drogowym w odległości mniejszej od krawędzi jezdni niż wynika to z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego definicja pasa drogowego ma charakter ogólny, zaś ewentualne zakazy wynikają z innych przepisów.

Zdaniem kasatora, Sąd nie dokonał analizy zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ograniczając się do stwierdzenia, że nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. W ocenie spółki, przepis ten mówi o obiektach istniejących w pasie drogowym, nie ogranicza jednak terminu "obiekt istniejący" do przyczyn, z powodu których obiekt ten znalazł się w pasie drogowym. Nadto skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowił samodzielną podstawę wydania decyzji, zaś według WSA, to przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 i ust. 3 powyższej ustawy stanowią podstawę do wydania zarówno pierwszej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, jak i decyzji następnych dotyczących dalszego funkcjonowania przedmiotowego nośnika. Zdaniem spółki, w przypadku decyzji wskazanych jako drugie, zastosowanie powinny mieć jedynie przesłanki określone w art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze. Dlatego też, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, WSA błędnie odczytał treść art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, powodując, że zastosowano przepisy, które nie powinny być podstawą prawną decyzji organów I i II instancji w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta jest na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej kasator wskazuje jako naruszony przepis postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzucając brak przytoczenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa, jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia. Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Poza tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako dotyczący braku lub niedostatecznego rozwinięcia prawem przewidzianych składników uzasadnienia wyroku, nie jest skutecznym narzędziem podważania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonywanych przez organy administracji publicznej.

Postępowanie przed sądem administracyjnym polega na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)/, a nie na merytorycznym rozpatrywaniu sprawy administracyjnej. Z tej też przyczyny sądy administracyjne co do zasady nie dokonują własnych ustaleń. Wyjątki od tej zasady wskazane są w art. 106 § 3 − § 5 p.p.s.a. Sądy administracyjne kontrolują natomiast, czy organy administracji publicznej dokonały ustaleń faktycznych zgodnie z prawem. Wobec tego można przyjąć, że sądy administracyjne akceptują lub odmawiają akceptacji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej skutkiem kontroli zgodności z prawem postępowania dowodowego prowadzonego przez te organy. Nie można natomiast twierdzić, że powinny dokonać własnych ustaleń faktycznych.

Sąd I instancji zastosował technikę przedstawiania stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej wraz z przedstawieniem dowodów, na których ustalenia zostały dokonane, a następnie na sformułowaniu własnego stanowiska sprowadzającego się do akceptacji tych ustaleń. Dotyczyło to w szczególności kwestii dotyczącej braku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tego rodzaju metoda nie uniemożliwia kontroli instancyjnej uzasadnianego wyroku. Wobec tego stosowanie takiej techniki przedstawiania stanu faktycznego sprawy nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądy doktryny z zakresu metodyki pracy sędziego nie mogą zmienić tej oceny, skoro sprowadzają się do formułowania pewnych postulatów dotyczących technicznej strony sporządzania uzasadnienia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. odnoszący się do pominięcia przez Sąd I instancji, iż organy administracyjne nie przeprowadziły prawidłowego postępowania dowodowego, a przez to nie dokonały należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji ustosunkował się do przeprowadzonych przez organy administracyjne dowodów i w okolicznościach niniejszej sprawy mógł uznać je za wystarczające dla wyjaśnienia sprawy. W szczególności Sąd I instancji, powołując się na wyniki badań dotyczące natężenia ruchu oraz opinię w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam w pasie drogowym, mógł podzielić stanowisko organu, iż reklama skarżącej nie spełniała warunków niezbędnych dla zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogą wywołać skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. W szczególności nie można podzielić zarzutu, iż Sąd I instancji naruszył art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, skoro Sąd I instancji powołując się na generalny zakaz zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu podał, iż ustawodawca dopuścił w tym zakresie wyjątki.

Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 udp). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego stanowi przedmiot regulacji rozdziału 4 udp. Ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 udp). Ustawa nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez "obiekt budowlany" rozumieć należy stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. "b"), a budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała spółka, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp.

Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o którym wyżej mowa, omawiana ustawa przewiduje w tej mierze wyjątki (art. 40 udp). Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Decyzja z art. 40 ust. 1 udp jest przykładem tzw. decyzji lokalizacyjnej. Ponadto przepis ten, nie określając bliżej przesłanek zajęcia pasa drogowego na wspomniane wyżej potrzeby, uprawniający zarządcę drogi dla wydania decyzji (zezwolenia) w tym przedmiocie, ma zasadniczo charakter przepisu kompetencyjnego dla tego zarządcy. Natomiast przesłanki materialno-prawne dla wydania decyzji (zezwolenia) w powyższym przedmiocie określa przepis art. 39 ust. 1 i 3 udp. Z tych względów prawidłową podstawą prawną dla wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy w pasie drogowym, tak pozytywnej, jak i negatywnej dla wnioskodawcy, jest art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 udp.

Wynikającą z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Natomiast przepis art. 39 ust. 3 udp, zezwalający na zajęcia pasa drogowego z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", używa w tej mierze pojęcia "nieokreślonego". Unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 udp pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 udp, oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na błędnej wykładni, a to przez niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 38 ust. 1 udp oraz zastosowanie przepisów art. 39 ust. 1 i 3 udp, które zdaniem skarżącego nie dotyczą stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż na potrzeby "przedłużenia" zezwolenia na umieszczenie reklamy, do czego w swej istocie zmierza spółka, w sprawie miał zastosowanie wyłącznie przepis art. 38 ust. 1 udp, nie zaś przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia art. 39 ust. 1 i ust. 3 tej udp. Przepis art. 38 ust. 1 udp stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 października 1985 r. Zatem, co do zasady, reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 38 ust. 1 udp normuje także sytuacje będące następstwem zmian w planach zagospodarowania przestrzennego, w wyniku których wybudowany zgodnie z prawem obiekt znalazł się w pasie drogowym. Przepis ten stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. Jednakże, co wymaga podkreślenia, art. 38 ust. 1 udp dotyczy wyłącznie obiektów uprzednio zlokalizowanych na czas nieoznaczony poza pasem drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym i to na czas ściśle określony, jak to ma miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 udp współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nie znajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 udp i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony. Takie stanowisko prezentuje utrwalone już orzecznictwo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 578/05; ONSAiWSA nr 6(21)2007, poz. 136).

Sąd I instancji nie naruszył prawa, podzielając stanowisko organów administracji publicznej, iż wniosek spółki o wydanie wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podlegał regulacji art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp.

Jak już wskazano, z art. 39 ust. 1 udp wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 udp, w odniesieniu do obiektów (urządzeń) służących reklamie, wymaga wykazania, że lokalizacja obiektu (urządzenia) w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tak więc, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej udp, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenia takie, o czym była już mowa, mają charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp. Nie można podzielić stanowiska spółki, że raz udzielone zezwolenie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym.

Należy dodać, że w sprawie, jak to zostało na wstępie wskazane, zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m.st. Warszawy, opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, na co wskazały organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w Warszawie oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Tak więc, podzielona przez Sąd I instancji ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za niedopuszczalną skargę kasacyjną w części dotyczącej ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego − opartą na naruszeniu art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych − i dlatego w tej części skargę kasacyjną odrzucił na podstawie art. 180 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd I instancji nie wydał bowiem żadnego orzeczenia, gdyż zaskarżony wyrok dotyczy wyłącznie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co jednoznacznie wynika z sentencji wyroku. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się "do podniesionych w skardze wątpliwości prawnych co do obowiązywania przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (...)", lecz to "odniesienie" nie stanowi rozstrzygnięcia lecz jedynie jest ustosunkowaniem się do przedstawionych w skardze wątpliwości, które sformułowano w następujący sposób: "Jednocześnie skarżąca pragnie zasygnalizować wątpliwości prawne co do obowiązywania uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (...)".

Z treści skargi do Sądu I instancji wynika przy tym jednoznacznie, iż strona skarżąca zaskarżyła decyzję SKO w W. tylko w części dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.