Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2592/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 287/13 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia na prawach strony do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od Fundacji "[...]" w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2592 / 13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" w W. (zwanej dalej również Fundacją) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia na prawach strony do udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójt Gminy Mszana Dolna na podstawie art. 123 w związku z art. 31 § 2 K.p.a. w związku z art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.- zwanej dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r.) odmówił dopuszczenia Fundacji "[...]" do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie decyzji Wójta Gminy Mszana Dolna z dnia [...] grudnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze koncesji Mszana Dolna (blok koncesyjny [...])" w ramach koncesji nr [...] "Mszana Dolna".

Jak wskazał organ I instancji, od dnia 20 czerwca 2012 r. Fundacja została dopuszczona do toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod powyższą nazwą. Odnośnie z kolei postępowania w sprawie zmiany tej decyzji to postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójt Gminy Mszana Dolna nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, co tym samym zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wykluczało organizację ekologiczną z udziału w dalszym postępowaniu na prawach strony. W takiej sytuacji jej dopuszczenie mogło nastąpić na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy Fundacja wykazała swoje cele statutowe, lecz nie wykazała, jaki interes społeczny przemawia za jej udziałem w postępowaniu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Fundacja podkreślając, że zasadnym jest przyjęcie legalności działania zarejestrowanej organizacji społecznej jako swoistego domniemania jej działania w interesie społecznym.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 1 oraz art. 144 K.p.a. a także art. 17- 19 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy skarżone postanowienie.

Kolegium zwróciło się do inwestora o udzielenie informacji odnośnie charakteru interesu, który stał u podstaw wystąpienia przez Fundację z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi z dnia 17 października 2012 r. inwestor wskazał, że jest spółką zależną [...] sp. z o.o., która była adresatem oferty współpracy ze strony Fundacji, złożonej przez prezesa jej zarządu i jednocześnie jej fundatora M. T. oraz M. S., polegającej m.in. na "(...) stałym monitoringu prowadzonych postępowań, utrzymywaniu pozytywnych stosunków z lokalną społecznością i organami administracji oraz wykonywaniu kart informacyjnych przedsięwzięcia i raportów o ocenie oddziaływania na środowisko". Usługi te miały być świadczone w ramach współpracy Fundacji z Kancelarią Radców Prawnych i Adwokatów ([...]) w P. oraz [...] sp. z o.o. Na dowód tych twierdzeń inwestor przedłożył wydruki wiadomości otrzymanych pocztą elektroniczną w dniu 23 maja 2012 r. od M. T. - Partnera Zarządzającego Kancelarii Radców Prawnych i Adwokatów ([...]) oraz w dniu 24 maja 2012 r. od Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. Ustosunkowując się do powyższych twierdzeń inwestora, nowy Prezes Zarządu Fundacji w piśmie z dnia 2 listopada 2012 r. zaprzeczył, aby kiedykolwiek on sam kontaktował się z firmą [...], a ponadto stwierdził, że "Fundacja nigdy nie składała ofert odpłatnej współpracy firmie [...] czy [...]", zaś spotkanie które odbyło się w dniu 23 maja 2012 r. "miało na celu zainspirowanie rozmów oraz emaili, jakie inwestor może próbować wykorzystywać w niniejszym postępowaniu administracyjnym w celu storpedowania starań naszej organizacji o bezpieczeństwo środowiskowe i zdrowie mieszkańców kraju (...) Eksperci Fundacji chcieli pomóc firmie [...] nieodpłatnie i społecznie w celu zwiększenia poziomu ochrony środowiska na koncesji [...], z czego firma [...] nie chciała skorzystać (...) przedstawiciel firmy [...] poprosił mec. T. o rekomendację firmy, która może pomóc zwiększyć poziom ochrony środowiska na jej koncesjach (...)".

Następnie Kolegium wskazało, że przedmiotowe postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, a zatem wniosek Fundacji o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu nie został przez organ I instancji rozpatrzony w trybie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Odwołując się zaś do art. 31 § 1 K.p.a., organ odwoławczy zauważył, że kwestia identyfikacji celów statutowych organizacji społecznej co do zasady nie nastręcza istotnych trudności, przeciwnie do pojęcia "interesu społecznego". Odnośnie tego ostatniego w doktrynie i orzecznictwie ukształtował się pogląd, że to organizacja społeczna występująca z wnioskiem powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, a to z tego względu, że jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza, gdy prezentują przeciwstawne zamiary. Spełnienie tej przesłanki wymaga wskazania przez organizację wartości istotnych ze społecznego punktu widzenia, które wymagają ochrony w danym postępowaniu administracyjnym ze względu na konkretne okoliczności faktyczne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Fundacja ani we wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, ani też w złożonym zażaleniu, nie przedstawiła jakichkolwiek konkretnych powodów, które biorąc pod uwagę przedmiot prowadzonego postępowania, uzasadniałyby jej uczestnictwo w tym postępowaniu, a nawet w żaden sposób nie wykazała posiadania rozeznania w tej konkretnie sprawie. Uzasadnienie swojego uczestnictwa w postępowaniu Fundacja oparła wyłącznie na wykazaniu, iż to ono jest przejawem realizacji jej celów statutowych, a także na ogólnikowym twierdzeniu, że "zdaniem Fundacji, charakterystyka przedsięwzięcia wskazuje na to, że może ono negatywnie wpłynąć na środowisko. Udział Fundacji w postępowaniu ma zapewnić to, iż Wójt Gminy Mszana Dolna będzie prowadził postępowanie mając na uwadze konieczność ochrony środowiska". Co więcej, zdaniem Kolegium, w świetle zasad doświadczenia życiowego należało uznać, iż rozpoznawany wniosek został złożony przez Fundację w wyniku braku oczekiwanej reakcji na ofertę świadczenia usług. Stąd też za wstąpieniem Fundacji do przedmiotowego postępowania nie przemawia interes społeczny, lecz partykularny.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła Fundacja "[...]", zarzucając mu naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 50 § 1 art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 oraz art. 138 § 2 K.p.a. Jak podkreśliła Fundacja, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na publikacjach prasowych, które nie odpowiadają jednak pojęciu dokumentu. Natomiast udział Fundacji w przedmiotowej sprawie nie służy partykularnym interesom samej organizacji, ale ochronie środowiska i zdrowia lokalnych mieszkańców. Uzasadniają to także jej cele statutowe oraz interes społeczny wyrażający się m.in. w monitorowaniu sposobu wykorzystania i pozyskiwania lokalnych zasobów energetycznych i kopalin oraz w społecznej kontroli prawidłowości postępowań administracyjnych, związanych z realizacją inwestycji z zakresu poszukiwania i wydobywania kopalin. Nadto we wniosku o dopuszczenie do postępowania Fundacja nie odniosła się do konieczności wykazania interesu społecznego, gdyż w tym momencie nie wiedziała, czy postępowanie to toczy się z udziałem społeczeństwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy prowadzące postępowanie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, iż Fundacja jest organizacją ekologiczną (stanowiącą rodzaj organizacji społecznej) w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r., jak również to, że zgodnie ze statutem jej celem jest wspieranie i realizowanie działań na rzecz ochrony środowiska oraz zrównoważonego rozwoju źródeł energii, w tym gazu konwencjonalnego, gazu z łupków oraz innych kopalin. Okoliczności ta nie była także kwestionowana przez organy prowadzące postępowanie.

Wyjaśniając zasady, na jakich organizacja ekologiczna bierze udział w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ww. ustawy oraz wskazując na wydane w sprawie przez Wójta Gminy Mszana Dolna postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, Sąd uznał, że udział społeczeństwa w tym postępowaniu nie był wymagany. Tym samym, organy prowadzące postępowanie prawidłowo uznały, że wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu należy rozpoznać w oparciu o przepis art. 31 § 1 K.p.a., a nie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Analizując wniosek Fundacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdaniem Sądu odniosło się szczegółowo do wskazanych w ww. przepisie przesłanek. Analizy takiej nie przeprowadził jednak Wójt Gminy Mszana Dolna, stwierdzając jedynie, iż Fundacja nie wskazała, jaki interes społeczny przemawia za jej udziałem w postępowaniu. Powyższe w ocenie Sądu stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i świadczy o zasadności zarzutu, że po wydaniu w trybie art. 63 ww. ustawy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. o braku podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co oznaczało, iż kwestia udziału organizacji w takim postępowaniu będzie rozpatrywana na zasadach ogólnych, Wójt Gminy Mszana Dolna powinien był wezwać Fundację do wykazania przesłanek wynikających z art. 31 § 1 K.p.a., w tym w szczególności interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem jej do prowadzonego postępowania.

Jak podkreślił Sąd, charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty.

W przedmiotowej sprawie kwestia posiadania przez Fundację interesu społecznego przemawiającego za jej ewentualnym dopuszczeniem była przedmiotem analizy dokonanej jedynie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tymczasem do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, konieczne jest, by wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję (postanowienie), postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to jest ono prowadzone. Tym samym powodem uchylenia kontrolowanych w sprawie postanowień jest wadliwe, niepełne postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy prowadzące postępowanie zobowiązane będą uwzględnić powyższe uwagi.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9, art. 15, art. 136, art. 138 § 2 i art. 144 K.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że:

1. "(...) wadliwe, niepełne postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji" [cyt: str. 15 uzasadnienia wyroku] w zakresie istnienia przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 K.p.a., było naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo tego, że materiał dowodowy w powyższym zakresie został uzupełniony i prawidłowo oceniony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, które "(...) odniosło się szczegółowo do wskazanych w ww. przepisie przesłanek, w tym w szczególności do pojęcia interesu społecznego (...) " [cyt.: str. 13 uzasadnienia wyroku],

2. w przypadku przeprowadzenia przez organ I instancji niepełnego postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 K.p.a., organ II instancji nie mógł go uzupełnić w trybie art. 136 w związku z art. 144 K.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu zwrotu kosztów postępowania, wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu kasacji Kolegium stwierdziło, że uchybienie proceduralne, które zostało wytknięte w zaskarżonym wyroku nie mogło mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, mając na uwadze fakt, że okoliczności faktyczne ujawnione na etapie postępowania zażaleniowego dyskredytują Fundację jako organizację społeczną mogącą w przedmiotowej sprawie reprezentować interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stwierdzić trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiło przedmiotu sporu ani zastosowana przez organy administracyjne podstawa prawna oceny możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w przedmiotowym postępowaniu (art. 31 § 1 K.p.a.), ani spełnienie przez nią jednej z dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie, tj. tego, iż jej udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji społecznej. Ww. okoliczności nie były kwestowane ani przez Sąd pierwszej instancji, ani organy administracyjne ani skarżącą Fundację. Zaistniały na tle niniejszej sprawy spór sprowadzał się jedynie do oceny przez organ I instancji spełniania drugiej przesłanki, tj. "interesu społecznego" oraz sposobu jego badania przez tenże organ w postępowaniu.

W tym zakresie Sąd pierwszej instancji, nie kwestionując tego, iż organ odwoławczy szczegółowo odniósł się w zaskarżonej decyzji do ww. przesłanki, odmówił legalności obu wydanym w sprawie rozstrzygnięciom, powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z tak zaprezentowaną kontrolą sądowoadministracyjną nie sposób się jednak zgodzić. Pomija ona, bowiem istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwzględnieniem zasady szybkości tego postępowania, sposobu procedowania przez organ odwoławczy, a wreszcie zakresu orzekania przez ten organ, ukształtowanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).

Przypomnieć należy, iż w myśl art. 138 § 2 K.p.a. wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, a więc uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującego sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, należy traktować jako wyjątek. Zasadą pozostaje, bowiem orzekanie przez organ II instancji merytorycznie w sprawie, a przez to ostateczne kończenie postępowania administracyjnego. Z tych też przyczyn w przypadku stwierdzenia przez ten organ konieczności dalszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy został on wyposażony w uprawnienie do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji, który wydał kontrolowaną decyzję (art. 136 K.p.a.). Jak zgodnie przyjmuje się tak w literaturze, jak i orzecznictwie, konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można rozstrzygnąć sprawy. Decyzja, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zatem zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając przez to dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. jedynie, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1274/11 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowska. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r. str. 549).

Tym samym, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie mógł naruszyć zasady dwuinstancyjności tylko dlatego, że odniósł się szczegółowo do wymaganej art. 31 § 1 K.p.a. przesłanki dotyczącej interesu społecznego w sytuacji, gdy organ I instancyjny ograniczył się w tym zakresie jedynie do jej wykluczenia w sprawie. Zauważyć trzeba, iż ocena obu organów administracyjnych pozostaje w tym zakresie zbieżna, bowiem oba organy wykluczyły, aby za dopuszczeniem Fundacji do postępowania przemawiał interes społeczny. Organ odwoławczy, prowadząc postępowanie wyjaśniające, starał się w rzeczywistości wykazać, jakie były faktyczne motywy zgłoszenia przez Fundację udziału w przedmiotowym postępowaniu. Oczywiście uzyskane w ten sposób dowody oraz ich ocena pozwalały w szerszym kontekście przeprowadzić analizę przesłanki interesu społecznego, jednakże nie sposób potraktować tego postępowania inaczej niż w kategoriach uzupełniającego postępowania dowodowego, które w końcowym efekcie potwierdziło wnioski przyjęte przez organ I instancji. Stwierdzone natomiast przez Sąd pierwszej instancji braki w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie mogły przesłonić tego, iż organ ten dokonał analizy spełniania ww. przesłanki z art. 31 § 1 K.p.a., zaś braki w zakresie uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia zostały naprawione przez organ odwoławczy.

Nie można również tracić z pola widzenia i tego, na kim spoczywa obowiązek wykazania, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony interesem społecznym. Zagadnienie to było przedmiotem licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym ukształtowało się stanowisko, podzielane również przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, iż na gruncie art. 31 § 1 K.p.a., to organizacja społeczna, która żąda wzięcia udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 K.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyroki: z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1339/09; z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 122/11; z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 218/11; z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 501/13). Należy zauważyć, że przewidziana w art. 31 K.p.a. instytucja udziału organizacji społecznej stanowi wyjątek od zasady udziału podmiotów, które mają w tym interes prawny, tj. strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organizacja społeczna nie ma własnego interesu prawnego w postępowaniu, zatem swój udział winna uzasadnić skonkretyzowanym (nie jakimkolwiek) interesem społecznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1498/06). Z tych też przyczyn, w sprawach o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie ma miejsca na żaden automatyzm ani jak chce tego Fundacja we wniesionym zażaleniu na jakiekolwiek domniemanie występowania interesu społecznego. Udział w postępowaniu podmiotów na prawach strony jest odejściem od klasycznej koncepcji postępowania administracyjnego, opierającej się na udziale dwóch podmiotów, które wchodzą ze sobą w relację materialnoprawną, czyli organu uprawnionego do autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego oraz strony, w stosunku, do której praw i obowiązków konkretyzacja jest podejmowana (A. Gronkiewicz. Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Warszawa 2012 r. str. 218).

Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowej, indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Bezspornym pozostaje również to, iż udział organizacji społecznej nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 614/11 oraz z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 663/11).

Z przyczyn powyżej wskazanych, stwierdzić trzeba, iż organizacja społeczna winna wykazać za pomocą odpowiedniej argumentacji spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a., zaś zadaniem organu administracyjnego jest jedynie obowiązek jej zweryfikowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 536/10 oraz z dnia 14 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 122/11).

Taką ocenę zaprezentowały w niniejszej sprawie organy obu instancji, przy czym organ odwoławczy w sposób uprawniony ją rozwinął i uzupełnił, nie uchybiając przy tym zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych też przyczyn podzielić należało podniesione w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9, art. 15, art. 136, art. 138 § 2 i art. 144 K.p.a. oraz art. 31 § 1, art. 136 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a.

Kwestionując rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, Sąd rozpoznający niniejszą kasację za zasadne uznał również rozpoznanie w niniejszej sprawie wniesionej przez Fundację skargi. Pozwalają, bowiem na to warunki określone art. 188 P.p.s.a. W tym też zakresie podzielić należało stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, iż skarżąca Fundacja nie wykazała w toku postępowania, iż jej udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony interesem społecznym. Po pierwsze, bowiem jak wyżej wskazano, dla spełnienia tej przesłanki nie jest wystarczające samo odwołanie się do statutu Fundacji. Po drugie ani we wniosku o dopuszczenie do udziału, ani w zażaleniu, ani wreszcie w skardze nie wskazano na żadne takie konkretne okoliczności faktyczne sprawy, który pozwalałyby na powiązanie interesu społecznego z udziałem Fundacji w sprawie. Po trzecie wreszcie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego słusznie dopatruje się organ odwoławczy w złożeniu tego wniosku, co najmniej próby obrony partykularnego interesu własnego członków tej Fundacji, pozostającego w wyraźnej opozycji, a wręcz przeciwnego interesowi społecznemu.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy.