Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 308/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Umorzenie postępowania
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (znak [...]), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 1996r. (nr [...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. B. pozwolenia na budowę budynku [...] na nieruchomości położonej w m. [...] gm. [...], zapisanej w ewidencji gruntów pod nr [...], dla której Wójt Gminy w B. wydał w dniu [...] 1996r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ([...]).

W dniu [...] 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu kaliskiego przeprowadził kontrolę budowy na nieruchomości W. B. w miejscowości [...]. Z uwagi na wyniki kontroli organ I instancji w dniu [...] 2004r. wszczął postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku [...] oraz części nowo realizowanego budynku [...] na pomieszczenia [...], na położonej w [...] nieruchomości stanowiącej własność W. B. Postanowieniem z dnia [...] 2004r. (nr [...]) organ I instancji wstrzymał dalsze użytkowanie wyżej wymienionych obiektów i zobowiązał inwestora do dostarczenia organowi dokumentacji: zaświadczenia Urzędu Gminy B. o zgodności wprowadzonej zmiany sposobu użytkowania obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwentaryzacji budowlanej obiektów wraz z orzeczeniem technicznym o jakości wykonanych robót, ich zgodności ze sztuką budowlaną i polskimi normami, oceny stanu technicznego konstrukcji w aspekcie wprowadzonej zmiany sposobu użytkowania oraz w terminie tam wskazanym. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż inwestor W. B. dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku poprzez wykonanie pomieszczenia [...] w istniejącym budynku [...] oraz lokalu [...] w części tego samego budynku i częściowo w nowo wybudowanym budynku [...], a w dniu kontroli pomieszczenia objęte tą kontrolą były użytkowane; zmiany funkcji pomieszczeń dokonano bez uzyskania decyzji – pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, do czego zobowiązywał inwestora art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Jednocześnie organ stwierdził, iż sprawa odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] 1996r. objęta jest odrębnym postępowaniem administracyjnym.

Postanowieniem z dnia [...] 2004r. (nr [...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia uczestniczki H. P. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2004r., jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006r. (sygn. akt II SA/Po 935/04) uchylił postanowienie organu II instancji, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2004r.

Decyzją z dnia [...] 2004r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu kaliskiego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1994t. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedstawienia organowi czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego samowolne zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku [...] na [...] i w części na lokal [...] oraz części realizowanego budynku [...] pomieszczenia [...] na działce nr [...] w m. [...] gm. [...], w terminie wskazanym w tym postanowieniu. W związku z odwołaniem uczestniczki H. P. organ II instancji decyzją z dnia [...] 2005r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżona decyzję wyznaczając jednocześnie nowy termin wykonania obowiązku (do dnia [...] 2005r.) nałożonego przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem 2 czerwca 2005r. (sygn. II SA/Po 286/05) odrzucił skargę H. P. na decyzję organu II instancji.

W wyniku kontroli w dniu [...] października 2006r. w sprawie prawidłowości budowy budynku [...] i w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku [...] na [...] i w części na lokal [...] oraz części realizowanego budynku [...] na pomieszczenia [...] na działce nr [...] w m. [...] gm. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kaliszu stwierdził, iż od czasu ostatniej kontroli z dnia [...] maja 2004r. nie zostały dokonane żadne zmiany w lokalizacji, funkcji i użytkowania obiektu.

Następnie w dniu [...] stycznia 2007r. dokonano kolejnej kontroli na wyżej wymienionej nieruchomości – w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku [...] na biuro i w części na lokal [...] oraz części realizowanego budynku [...] na pomieszczenie [...], w wyniku którego stwierdzono, iż tak cały budynek, jak i pomieszczenia [...] są użytkowane w stanie niezmienionym od czasu ostatniej kontroli z dnia [...] października 2006r., a ponadto stwierdzono, iż w pomieszczeniu [...], w ścianie zewnętrznej od strony granicy z działką H. P. zamurowano (wypełniono [...]) otwór okienny.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2007r. organ I instancji zatwierdził dostarczony przez inwestora projekt budowlany zamienny i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomieszczeń [...] i [...], powstałych w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku [...]. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania H. P. decyzją z dnia [...] 2007r. (nr [...]) uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, iż obowiązek wskazany w decyzji organu I instancji z dnia [...] 2004r. dotyczył istniejącego budynku [...] oraz części realizowanego budynku [...], zaś decyzja z dnia [...] 2007r. zatwierdzająca przedłożoną dokumentację dotyczyła wyłącznie "budynku [...]", a z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, który z budynków jest "istniejącym budynkiem [...]", a który "nowo realizowanym budynkiem [...]". Organ II instancji zwrócił uwagę, iż z załączonego do akt sprawy pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] 2004r. wynika, iż w [...] 1998r. inwestor zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy budynku [...], a załączone do akt sprawy mapy dotyczą budynku [...] i istniejącego budynku [...]. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie o samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku [...] można mówić, ale jedynie w części, która zrealizowana została w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] 1996r. (nr [...]), które dotyczyło budynku [...], a obecnie użytkowanego w części jako budynek [...] i [...]; natomiast nie można przyjąć, iż w nadbudowanej części przedmiotowego budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania, skoro taki sposób użytkowania jest jedynie konsekwencją samowolnej budowy części obiektu budowlanego.

Decyzją z dnia [...] 2007r. (nr [...]) organ II instancji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] 2004r. nr [...].

W dniu [...] października 2007r. organ I instancji dokonał na wyżej wymienionej nieruchomości następnej kontroli w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku [...] na [...] i w części na lokal [...] oraz części i realizowanego budynku [...] na pomieszczenie [...], w wyniku której stwierdził, iż na nieruchomości [...] zlokalizowany jest budynek [...] z częścią użytkową [...]; w części parteru zlokalizowane są pomieszczenia: od strony [...] – [...] z [...], od strony [...] budynku [...] – pokój, a w części [...] pomieszczenia [...] ([...]); dostęp do pomieszczenia [...] jest z zewnątrz, od strony [...], a do pomieszczeń [...] poprzez pomieszczenia części [...] w [...] części istniejącego budynku [...]. Organ nie stwierdził zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń [...] od czasu ostatniej kontroli z dnia [...] stycznia 2007r. W. B. oświadczyła do protokołu, iż nieruchomość, na której pobudowano budynek [...], [...] i budynek [...] od strony granicy z działką H. P. nabyła w spadku po bracie K. N. w [...]., od tego czasu wybudowany został w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...] z dnia [...] 1996r. budynek [...] zlokalizowany przy granicy z działką H. P. i przy istniejącym budynku [...]. Ponadto oświadczyła, iż w latach [...] dokonała zmiany istniejących pomieszczeń na pomieszczenia [...], które zostały połączone z nowo wybudowanymi pomieszczeniami budynku [...] około [...]. W protokole kontroli dokonano uzupełniającego wpisu w dniu [...] 2007r., iż w tymże dniu W. B. dostarczyła kserokopię postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] 1994r. sygn. akt [...] (Sądu Rejonowego w K. Wydział [...] Cywilny) oraz odpis skrócony księgi wieczystej (KW. Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. – Wydział Ksiąg Wieczystych), a ponadto oświadczyła, że budynek [...] już wcześniej istniał, jak tylko sięga pamięcią.

Pismem z dnia [...] listopada 2007r. Archiwum Państwowe w K. poinformowało organ I instancji, iż w posiadanych aktach Urzędu Gminy w B. z lat [...] brak jest dokumentacji dotyczącej planowania przestrzennego, decyzji lokalizacyjnych czy też budownictwa indywidualnego.

Pismem z dnia [...] listopada 2007r. ([...]) Urząd Gminy B. poinformował organ nadzoru budowlanego I instancji między innymi o tym, że z posiadanych przez Urząd dokumentów wynika, iż na dzień wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] (Nr [...]) budynku [...] i [...] istniał budynek [...] oznaczony na mapie jako budynek "[...]" na potwierdzenie czego dołączono do pisma plan zagospodarowania działki – załącznik do pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2007r. Starostwo Powiatowe w K. poinformowało organ I instancji, iż nie posiada kompletu dokumentów dotyczących rejestrów pozwoleń na budowę, a na podstawie posiadanych dokumentów stwierdzono, iż nie została wydana decyzja pozwolenie na budowę budynku [...] na wymienionym terenie, ani też decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007r. w siedzibie organu I instancji: W. B. oświadczyła, iż budynek [...] wybudowany został w latach [...] przez jej brata K., który już nie żyje; H. P. oświadczyła, iż nie pamięta okresu wybudowania budynku [...], ale należy szukać dokumentów związanych z jego budową, bowiem wykonano na nim dobudowę; świadek K. K. potwierdził, iż w latach [...] K. N. na jednej z działek postawił [...] na składowisko materiałów [...] i w tym samym czasie, w latach [...], wybudował budynek [...] na tej samej działce, który służył mu do zamieszkania i składowania [...], a w późniejszym okresie wzniósł budynek [...], następnie zaś garaże z [...]; świadek T. M. oświadczył, iż K. N. wybudował przedmiotowy obiekt około [...] r.

Decyzją nr [...] z dnia 17 grudnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kaliszu, na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył z powodu bezprzedmiotowości postępowanie w sprawie "samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku [...] na [...] i w części na lokal [...] oraz części zrealizowanego budynku [..] na pomieszczenia [...] na posesji w m. [...] (działka nr [...]) Gm. [...] (...)". W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, iż w wyniku uchylenia w całości decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] 2007r. przez organ II instancji decyzją z dnia [...] 2007r. (nr [...]) ponownie zebrał dowody między innymi w sprawie legalności i czasu wybudowania budynku [...], w którym inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania, zwrócił się do Wójta Gminy B., Starostwa Powiatowego w K. oraz Archiwum Państwowego w K. o informacje dotyczące wydanej decyzji pozwolenia na budowę oraz na użytkowanie przedmiotowego obiektu, a także przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 4 grudnia 2007r. Organ podkreślił, iż po szczegółowej ocenie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż sporny obiekt (gospodarczy) został samowolnie wybudowany w latach [...] ubiegłego wieku na terenie posesji zagrodowej (w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy B. obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. "działka posiadała przeznaczenie pod budownictwo [...]. Jednostka bilansowa [...]") przez ówczesnego właściciela posesji K. N. – [...] brata W. B. W ocenie organu przedmiot prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku [..] na biuro i w części na lokal [...] oraz części zrealizowanego budynku [...] na pomieszczenia [...], znajdujących się na działce nr [...] w m. [...], przestał istnieć i zachodzą podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości. Jednocześnie organ stwierdził, iż zachodzi konieczność wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku [...] na przedmiotowej działce.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. P., która domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie uczestniczki w sposób niezrozumiały organ I instancji stwierdził, iż sporny budynek powstał w latach [...], skoro przedmiotem postępowania jest część inwestycji zrealizowanej po roku [...] przez W. B. i legalność tejże inwestycji, a odwoływanie się do samowolnego pobudowania przez K. N. budynku w sytuacji, gdy sprawcą samowoli jest obecny właściciel jest okolicznością pozostającą bez wpływu na rozpoznanie sprawy. Uczestniczka podkreśliła, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku [...] na [...] i w części na lokal [...] oraz części zrealizowanego budynku [...] na pomieszczenia [...] na przedmiotowej nieruchomości wynika z samowoli budowlanej W. B., zatem nie można przyjąć, że odnosi się ona do zupełnie innej inwestycji, jaką jest budynek [...] z lat [...]. W ocenie odwołującej organ przeprowadzając ponownie czynności w sprawie w żaden sposób nie odniósł się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2006r. co do tego, "czy obiekt zrealizowany nie został pobudowany z przekroczeniem granic objętych pozwoleniem na budowę i czy co najmniej w części nie został wzniesiony bez takiego pozwolenia".

Decyzją z dnia 14 lutego 2008r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (nr [...]) na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż inwestor w [...] 1998r. zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy budynku [...] objętego decyzją pozwoleniem na budowę z dnia [...] 1996r. (pismo Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] 2004r.,[...]); projekt budowlany zatwierdzony powyższą decyzją dotyczył obiektu [...], natomiast inwestor zrealizował przedmiotowy budynek ze stropem i poddaszem [...] i w ocenie organu odwoławczego organ I instancji winien przeprowadzić czynności kontrolne mające na celu ustalenie kiedy inwestor dokonał nadbudowy przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu II instancji powyższe ustalenia będą miały istotny wpływ na podjęcie dalszych działań przez organ I instancji, bowiem jeśli ustali on, że inwestor dokonał nadbudowy przedmiotowego budynku w trakcie realizacji robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]1996r., których zakończenie zgłoszono właściwemu organowi w [...] 1998r. (należy ustalić, czy w [...] 1998r. zgłoszono również zakończenie robót budowlanych związanych z realizacją stropu i poddasza [...]), to wówczas brak będzie podstaw do prowadzenia postępowania w trybie samowoli budowlanej, której przedmiotem byłaby wyłącznie nadbudowa budynku [...]; jeżeli natomiast organ I instancji ustali, iż inwestor zrealizował nadbudowę wymienionego obiektu już po dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, wówczas organ winien wszcząć postępowanie w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego powyższe kwestie należy wyjaśnić w pierwszej kolejności, a następnie można wszcząć postępowanie dotyczące ewentualnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, gdyż bez uprzedniego wyjaśnienia czy przedmiotowa nadbudowa jest legalna, organ I instancji nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, umorzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania całego przedmiotowego obiektu jest zasadne, bowiem nie jest wyjaśniona kwestia dotycząca legalności istnienia całego obiektu. Ponadto organ II instancji zauważył, iż organ I instancji prowadząc określone postępowanie powinien jednoznacznie i precyzyjnie określić jakiej części dotyczy dane postępowanie (która część został wybudowana w latach [...], a która w późniejszym terminie na podstawie decyzji z dnia [...] 1996r.), a prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu nie może mieć miejsca bez wyjaśnienia tego, czy obiekt jest legalny i dopiero po ustaleniu, że powstał bez naruszenia ustawy prawo budowlane można rozpocząć postępowanie, które ma wyjaśnić, czy zmiana sposobu użytkowania legalnie istniejącego obiektu została również dokonana w sposób legalny. W związku z powyższym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania całego przedmiotowego obiektu.

Z rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodziła się H. P., która w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzuciła zaskarżonej decyzji sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym, polegającą na przyjęciu, że w sprawie zachodzi konieczność ustalenia, iż inwestor dokonał nadbudowy przedmiotowego budynku w trakcie realizacji robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 1996r., których zakończenie zgłoszono właściwemu organowi w [...] 1998r., podczas gdy w rzeczywistości dokumentacja zebrana w sprawie, w szczególności pismo Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] 2004r. nr [...] potwierdza, że roboty budowlane zostały zakończone i budynek [...] został oddany do odbioru; ponadto skarżąca zarzuciła organowi brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, iż należy ustalić czy w [...] 1998r. zgłoszono również zakończenie robót związanych z realizacją stropu i poddasza [...] obiektu, dla którego wydano pozwolenie na budowę z dnia [...] 1996r,, gdyż przedmiotem postępowania jest część inwestycji zrealizowanej przez inwestora W. B. po [...] i legalność tejże inwestycji. Skarżąca zaprzeczyła, iżby inwestycja polegająca na budowie budynku ze stropem i poddaszem [...] powstała przed 1998r. i nie była to inwestycja, na którą wyraził zgodę, bowiem w swoim oświadczeniu z 1996r. wyraziła zgodę na pobudowanie szopy, a inwestor pobudował w [...]r. budynek [...]. Skarżąca podkreśliła, iż inwestor zrealizował prace budowlane (budynek ze stropem i poddaszem bez wymaganego pozwolenia na budowę tej części inwestycji) i sporny obiekt nie mógł powstać, wbrew twierdzeniom organu I instancji, samowolnie w latach [...] ubiegłego wieku. W ocenie skarżącej organy obydwu instancji pomijają kwestię usytuowania obiektu [...], który bez zgody skarżącej umiejscowiono z przekroczeniem granic sąsiadujących działek, ze szkodą dla skarżącej. Wskazując na wymiary budynku skarżąca podniosła, iż pominięto w sprawie zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 1 marca 2006r. sygn. akt II SA/Po 287/05, co do wyjaśnienia tego, czy budynek został wzniesiony z przekroczeniem granic objętych pozwoleniem na budowę i co najmniej w części bez takiego pozwolenia. Skarżąca wskazała na naruszenie przez organ II instancji art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 15 kpa, jak i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie lakonicznych i wybiórczych sformułowań organu I instancji oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufani obywateli do Państwa. Skarżąca podniosła także, iż organ I instancji nie określił, na którym obiekcie faktycznie powstała nadbudowa i dobudowa inwestycji zrealizowanej przez W. B. – brak jest stosownej analizy dotyczącej budynku wzniesionego w latach [...], w odległości [..]m od granicy z działką skarżącej (nr [...]).

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi organ II instancji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji z dnia 14 lutego 2008r. i wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.

W. B. wniosła o oddalenie, jako całkowicie bezzasadnej, skargi H. P.

Na rozprawie w dniu 28 października 2008r. przeprowadzono dowód z akt tutejszego Sądu o sygn. II SA/Po 287/05, II SA/Po 935/04 i II SA/Po 78/07, w wyniku czego Sąd zwrócił się do organu II instancji o nadesłanie kompletu akt administracyjnych dotyczących legalności wzniesienia budynku [...] i budynku [...], które powstały na przedmiotowej nieruchomości W. B.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009r. przeprowadzono dowód z akt administracyjnych dotyczących postępowania zakończonego wydaniem przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] 2006r. ([...]). Przedmiotowe postępowanie toczyło się w sprawie określanej przez organ jako dotyczące prawidłowości budowy budynku [...] na działce w m. [...] gm. [...]. W powyższej sprawie decyzja z dnia [...] 2004r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu kaliskiego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy prawidłowości budowy budynku [...], zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedstawienia organowi projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych i zinwentaryzowanych robót budowlanych przy budowie budynku [...] na działce nr [...] w m. [...] gm. [...], w terminie wskazanym w tym postanowieniu. W związku z odwołaniem uczestniczki H. P., organ II instancji decyzją z dnia [...] 2005r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wyznaczając jednocześnie nowy termin wykonania obowiązku (do dnia [...] 2005r.) nałożonego przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 marca 2006r. (sygn. akt II SA/Po 287/05) uchylił decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kaliszu umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości budowy budynku [...] położonego na przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji uznał, iż inwestor dokonał istotnych odstępstw od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...] z dnia [...] 1996r. i zatwierdzonej dokumentacji technicznej, jednak odstępstwa te mają wyłącznie charakter samowoli formalnej, nie naruszają żadnych norm materialno-prawnych, a z przedłożonej inwentaryzacji budowlanej i opinii technicznej wynika, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Odnosząc się do uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 1 marca 2006r. (sygn. akt II SA/Po 287/05) stwierdził, iż z analizy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej przez Urząd Gminy B. w dniu [...] 1996r. (nr [...]) wynika, iż sporny budynek został wybudowany w obrębie terenu określonego w tejże decyzji, co potwierdził w trakcie kontroli przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] października 2006r. W oparciu o takie ustalenia organ I instancji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania umorzył je na podstawie art. 105 § 1 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania H. P. od powyższej decyzji Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] 2006r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji przedstawił w uzasadnieniu argumentację zbieżną z tą, którą zawarł w uzasadnieniu decyzji z dnia 14 lutego 2008r. (nr [...]), zaskarżonej w niniejszym postępowaniu. W szczególności organ II instancji podkreślił, iż w [...] 1998r. inwestor zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy budynku [...] (pismo Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] 2004r. nr [...]), jednak przedmiotowy budynek został wykonany wraz ze stropem i poddaszem [...], a projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1996r. nr [...] przewidywał budowę budynku [...] parterowego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji winien przeprowadzić czynności kontrolne mające na celu ustalenie kiedy inwestor dokonał nadbudowy przedmiotowego obiektu, bowiem jeżeli organ I instancji ustali, iż inwestor zrealizował nadbudowę wymienionego obiektu już po dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, wówczas organ winien wszcząć postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego i powołał się na wskazówki tutejszego Sądu zawarte w przywołanym już wyroku z dnia 1 marca 2006r. (sygn. akt II SA/Po 287/05). Jeśli zaś ustalone zostanie, że inwestor dokonał nadbudowy w trakcie realizacji robót na podstawie pozwolenia na budowę, których zakończenie zostało zgłoszone, to wówczas brak będzie podstaw do prowadzenia postępowania w trybie samowoli budowlanej. Wyrokiem z dnia 22 maja 2007r. sygn. akt II SA/Po 78/07 tutejszy Sąd oddalił skargę H. P. na decyzję organu II instancji z dnia [...] 2006r. (nr [...]). Uzasadnienia wyroku w powyższej sprawie ni sporządzono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W przedmiotowej sprawie zbadania wymagało, czy w istocie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku [...] na [...] i w części na lokal [...] oraz części zrealizowanego budynku [...] na pomieszczenia [...].

W tym celu odwołać należało się do postanowień przepisu art. 105 kpa, który stanowi, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, co oznacza brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art.1 pkt 1 kpa. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje bezprzedmiotowe, gdy sprawa załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Sprawa nie ma charakteru administracyjnej, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przyczyny dla których sprawa traci wspomniany charakter mogą być natury podmiotowej, przedmiotowej, te zaś spowodowane być mogą faktami naturalnymi, zdarzeniami prawnymi.

Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych – gdy okaże się że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji lub z przyczyn faktycznych gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających wg hipotezy normy prawnej kompetencje organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie co do samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku [...] na [...] i w części na lokal [...] oraz części zrealizowanego budynku [...] na pomieszczenia [...] W jego trakcie powzięły wątpliwości co do legalności posadowienia nadbudowy budynku [...], który zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę z [...]1996r. Organ I instancji ustalił nadto, iż istniejący na działce budynek [...] z lat [...] ubiegłego wieku został wybudowany samowolnie. Ustaleń tych nie zakwestionował organ odwoławczy. Zdaniem tego organu dopóki nie zostanie rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu, czy obiekt został w całości wzniesiony legalnie bezprzedmiotowe jest postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu jego korzystania. Organ odwoławczy wywiódł także iż organ I instancji precyzyjnie winien określić, jakiej części dotyczy dane postępowanie, tj. która część została wybudowana w latach [...], a która w późniejszym terminie na podstawie decyzji z [...] 1996r. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie do tej pory zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, iż postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu korzystania z budynków stało się bezprzedmiotowe. Wprawdzie zgodzić należało się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora, iż wyjaśnienia najpierw wymagało, czy sporne obiekty wzniesione zostały legalnie. Legalność posadowienia obiektu stanowi bowiem okoliczność istotną w warunkach przedmiotowej sprawy. Jednak wbrew stanowisku wymienionego organu ustaleń w tym względzie należało dokonać w ramach przedmiotowego postępowania. Tymczasem organy nadzoru budowlanego zdecydowały się umorzyć niniejsze postępowanie bez jednoznacznych ustaleń co do legalności spornych obiektów. Nie wyjaśniono także, czy samowolna zmiana sposobu użytkowania dotyczy również części legalnie wzniesionej na podstawie pozwolenia na budowę, czy też wyłącznie części zrealizowanej samowolnie. W takiej sytuacji nie sposób ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, iż zachodzą przesłanki natury przedmiotowej do umorzenia postępowania. Decyzja o umorzeniu była zatem co najmniej przedwczesna.

W niniejszej sprawie zwrócenia uwagi wymaga, iż z analizy do tej pory zgromadzonego materiału zdaje się wynikać, że samowolna zmiana sposobu użytkowania obejmowała nie tylko część dwóch obiektów co do której organy powzięły wątpliwość co do legalności ich posadowienia ale także tę część, która zrealizowana została na podstawie pozwolenia na budowę z 1996r. W istocie bowiem z części rysunkowej dokumentacji budowlanej – inwentaryzacyjnej zdaje się wynikać, iż zmiana przeznaczenia na [...] dotyczy także [...] części obiektu [...], na którego wzniesienie inwestor dysponował wspomnianym pozwoleniem na budowę.

Poczynienie jednoznacznych ustaleń w tym względzie wymagałoby równoczesnej analizy dokumentacji projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1996r., która nie została dołączona do akt, nie była także przedmiotem rozważań organów nadzoru. Tymczasem już samo stwierdzenie samowolnej zmiany sposobu korzystania w legalnie zrealizowanej części obiektu wykluczać winno umorzenie postępowania choćby w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy wobec naruszenia przepisu art. 105 kpa należało uchylić zaskarżoną decyzję, zaistniały bowiem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uchyleniu podlegała także w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzja organu I instancji.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego winny mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Oznacza to, że prowadząc postępowanie winny ponad wszelką wątpliwość ustalić legalność wzniesionych obiektów, przy czym dokładnego wyjaśnienia wymaga, która część wybudowana została w latach [...] dwudziestego wieku, a która w późniejszym terminie, jaki był zakres robót objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] 1996r., czy decyzja ta obejmowała jakiekolwiek prace w budynku [...], wzniesionym w latach [...]. Organy winny wyjaśnić także czy samowolna zmiana sposobu korzystania obejmuje także część obiektu wzniesioną legalnie. Badając legalność obiektu [...], zrealizowanego w latach [...] ubiegłego stulecia organy winny poczynić pełne ustalenia co do zawartości archiwów odnośnie wydanych w tamtym czasie pozwoleń, co oznacza konieczność wyjaśnienia, czy właściwe organy dysponują pełnymi danymi z istotnego dla sprawy okresu. Strony nie mogą ponosić bowiem negatywnych konsekwencji z powodu zdarzeń (braki w archiwach), na które nie miały żadnego wpływu. Wprawdzie przepisy prawa budowlanego, poczynając od 1994r. stanowią o obowiązku przechowywania przez właściciela lub zarządcę obiektu dokumentacji jego budowy, wszelkich decyzji dotyczących obiektu, jednakże przepis ten nie odnosi się do obiektów wybudowanych na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. Do tego czasu bowiem obowiązek prawnie nie istniał. Oznacza to, że osoba , które wzniosła budynek [...] w latach [...] (poprzednik prawny skarżącej) nie była zobligowana do przechowywania dokumentacji budowlanej obiektu sprzed 1.01.1995r. Obowiązku takiego w zakresie wzniesienia budynku nie ma także skarżąca. A zatem o ile okaże się, że w archiwach właściwych organów brak kompletu dokumentów dotyczących rejestrów pozwoleń na budowę spornego budynku [...], w istotnym dla sprawy okresie, nie sposób przyjąć przy braku innych dowodów, że zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej.

/-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz