Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3643/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 132 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Zakładu Energetyki Cieplnej Wodociągów i Kanalizacji w [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. stwierdza nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; 4. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Zakładu Energetyki Cieplnej Wodociągów i Kanalizacji w [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 10580 (dziesięć tysięcy pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. wymierzył [...] sp. z o.o. w C. administracyjną karę pieniężną w wysokości 336.163,-zł za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. za wprowadzanie ścieków do wód z gminnej oczyszczalni w C. z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku kontroli w [...] sp. z o.o. w C. stwierdzono przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego z dnia 20 stycznia 2005 r. dotyczących ilości zbadanych w 2009 r. prób ścieków odprowadzanych z gminnej oczyszczalni ścieków w C..

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. wniósł [...] w C. sp. z o.o., w którym podniósł, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz że karę pieniężną naliczono od błędnie wyliczonych średniorocznych odpływów ścieków oczyszczonych w oczyszczalni w C. za okresy od dnia 20 stycznia 2008 r. do dnia 19 stycznia 2009 r. oraz od dnia 20 stycznia 2009 r. do dnia 19 stycznia 2010 r. Zakład wniósł o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 132 § 1 kpa z uwzględnieniem korekty decyzji poprzez właściwe oznaczenie strony postępowania jako [...] w C. sp. z o. o. oraz korekty wysokości kary pieniężnej na podstawie średniodobowych odpływów ścieków oczyszczonych ustalonych w oparciu o zarejestrowane comiesięczne ilości odprowadzonych ścieków.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B., na podstawie art. 132 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] zmienił z dniem wydania decyzji swoją decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. w ten sposób, że administracyjną karę pieniężną wymierzył [...] w C. sp. z o.o. oraz zwiększył wysokość kary do kwoty 336.290,-zł z uwagi na naliczenie jej wysokości w oparciu o przepływy średniodobowe wyliczone z miesięcznych ilości odprowadzonych ścieków podanych przez podmiot, któremu wymierzono karę pieniężną.

Od decyzji tej Zakład wniósł odwołanie, zarzucając jej:

1) nieprawidłowe przyjęcie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r. skutkujące błędnym określeniem okresów oceny zawartych w uzasadnieniu decyzji i przyjęciem nieprawidłowej ilości ścieków oczyszczonych w okresach oceny;

2) naliczenie wysokości kary pieniężnej w oparciu o nieprawidłowo wyliczoną długość okresu od dnia 20 stycznia 2008 r. do dnia 19 stycznia 2009 r. wskazaną jako 365 dób;

3) bezpodstawne ustalenie kary za 2009 r., tj. w sposób proporcjonalny do upływu czasu i ilości odprowadzonych ścieków w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. bez uwzględnienia faktycznej ilości odprowadzonych ścieków, pomimo przekazania przez skarżącą danych umożliwiających dokładne określenie ilości odprowadzanych ścieków w każdej dobie;

4) nieuwzględnienie ustalenia IV pkt 4 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r. dopuszczającego odprowadzenie średniodobowego ładunku zanieczyszczeń w odprowadzanych po oczyszczeniu ściekach w określonych w nim wielkościach;

5) naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 75 kpa i art. 77 kpa przez brak wyczerpującego rozpatrzenia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Zakładu będącego gminną spółką komunalną;

6) naruszenie art. 107 § 3 kpa, gdyż sposób przedstawienia wyliczenia kary pieniężnej uniemożliwia prześledzenie (analizy) poprawności jej wyliczenia.

W odwołaniu Zakład wniósł o korektę wyliczenia wysokości kary na podstawie średniodobowych odpływów ścieków oczyszczonych, ustalonych w oparciu o zarejestrowane comiesięczne ilości odprowadzonych ścieków z uwzględnieniem ustalenia IV pkt 4 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r. dopuszczającego odprowadzenie średniodobowego ładunku zanieczyszczeń w odprowadzanych po oczyszczeniu ściekach w określonych w nim wielkościach.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że warunki odprowadzania ścieków zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] stycznia 2005 r. Zgodnie z zapisem pkt V tiret trzeci tej decyzji, pobierania próbek do badań należało dokonywać na podstawie treści § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 168, poz. 1763). Zgodnie z tym przepisem próbki ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków, należy pobierać w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 2.000 do 14.999 – po 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – po 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie po 12 próbek.

Organ odwoławczy wskazał, że w okresie od wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie do dnia [...] stycznia 2010 r. w żadnym roku biegu pozwolenia nie wykonano wymaganych 12 poborów próbki do badań jakości odprowadzanych ścieków. W takiej sytuacji strona nie nabyła prawa do zmniejszenia ilości pobieranych próbek ścieków do 4 w ciągu roku biegu pozwolenia. Powyższy fakt nie został uwzględniony przez organ pierwszej instancji w toku postępowania wymierzającego karę pieniężną.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podał, że zgodnie z art. 130 § 1 kpa przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, chyba że stosownie do art. 130 § 4 kpa jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. W niniejszej sprawie adresatem decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] stycznia 2005 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego był [...] w C. sp. z o.o. Powyższa decyzja wydana została na jego wniosek, a ponieważ Zakład się od niej nie odwołał należy uważać, że spełniała jego żądanie. Z ustaleń zawartych w aktach wynika, że strona otrzymała decyzję w dniu [...] stycznia 2005 r. i przyjęcie tej daty jako początku biegu pozwolenia, w ocenie organu odwoławczego, nie jest błędem.

Organ powołując się na art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się między innymi ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych albo minimalny procent redukcji zanieczyszczeń w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych, jeżeli jest to uzasadnione, dopuszczalne ilości zanieczyszczeń, zwłaszcza ilości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu. Zgodnie z art. 298 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę administracyjną za naruszenie warunków pozwolenia i tylko w sytuacji, gdy ścieki odprowadzane są do wód lub do ziemi. Umieszczenie przez organ udzielający pozwolenia uregulowania dotyczącego średniodobowych ładunków zanieczyszczeń wobec powyższych zapisów prawa nie ma wpływu na postępowanie w tej sprawie. Nie zwalnia on strony z obowiązku przestrzegania norm dotyczących jakości ścieków – tu: dozwolonych ilości zanieczyszczeń przypadających na jednostkę objętości, co oznacza skład ścieków. W świetle wymienionych przepisów, naruszenie warunku średniodobowych ładunków zanieczyszczeń nie pociąga za sobą – w ocenie organu odwoławczego – sankcji w postaci kary pieniężnej, może być natomiast przesłanką do wszczęcia postępowania w trybie art. 367 Prawa ochrony środowiska. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli w materiale dowodowym dostępne są dane na temat ilości odprowadzanych ścieków w każdej dobie, to powinno być to uwzględnione w postępowaniu dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na konieczność przeprowadzenia w znacznym zakresie postępowania stosownie do wskazań zawartych w decyzji organu drugiej instancji, decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. należało uchylić i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] w C. sp. z o.o. z siedzibą w C., zarzucając zaskarżonej decyzji:

I. Naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:

1. art.139 kpa w zw. z art. 16 kpa poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się poprzez nieprawidłowe przyjęcie okresu obowiązywania dla Zakładu pozwolenia wodnoprawnego – decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. – od [...] stycznia 2005 r. zamiast od [...] lutego 2005 r. skutkującego:

a) błędnym określeniem okresów oceny zawartych w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu,

przyjęciem nieprawidłowej ilości ścieków oczyszczonych w okresach oceny,

c) błędnym naliczeniem kwoty kary pieniężnej w oparciu o błędnie przyjęty okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. i błędnie wyliczoną ilość dób.

2. art. 139 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony przez przyjęcie w uzasadnieniu, że od wydania pozwolenia wodnoprawnego do dnia [...] stycznia 2010 r. nie wykonano wymaganych 12 poborów próbek do badań jakości i strona w ciągu biegu pozwolenia nie nabyła prawa do zmniejszenia ilości pobieranych próbek do 4 w ciągu roku, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje dotyczyły lat 2008-2009 i wniesione odwołania dotyczyły tylko tych okresów, nie było zaś wszczęte ani prowadzone postępowanie administracyjne za lata 2005-2007 i organ odwoławczy nie był uprawniony do wypowiadania się co do okresu nieobjętego zaskarżonymi decyzjami, a ponadto co do części okresu nieobjętego niniejszym postępowaniem ustał ustawowy obowiązek przechowywania wyników badań określony w art. 147 pkt 6 Prawa ochrony środowiska, co wyklucza domniemanie braku spełnienia obowiązku;

3. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa, art. 78 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 136 kpa, art. 146 kpa i art. 104 § 3 kpa przez nienależyte rozpoznanie odwołania przez fakt nieustosunkowania się do wszystkich podniesionych zarzutów, w tym kwestionowanej metodyki wyliczania kary przyjętej przez organ pierwszej instancji, wyjście poza granice odwołania i rozstrzyganie w przedmiocie nie objętym decyzją i odwołaniem na niekorzyść strony odwołującej się przy braku uzasadnienia takiego stanowiska, przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób niepogłębiający zaufania komunalnego przedsiębiorcy do organów Państwa, w tym braku działania organu odwoławczego z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska przez ich błędną wykładnię i zastosowanie w tej sprawie polegające na błędnym uznaniu, że uzasadniają one wymierzenie skarżącemu kary administracyjnej za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego za 2009 r. w wysokości wynikającej z przekroczenia stężenia określonego w pkt IV ust. 3 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r. bez uwzględnienia pkt IV ust. 4 tego pozwolenia w sytuacji, gdy decyzja ostateczna – pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] stycznia 2005 r. – wydana na podstawie ustawy Prawo wodne w pkt IV ust. 4 dopuszcza odprowadzanie średniodobowego ładunku zanieczyszczeń w odprowadzanych po oczyszczeniu ściekach w określonych w nim wielkościach: BZT-5-37,5 kg/dobę, ChZTcr-187,5 kg/dobę, zawiesina ogólna-52,5 kg/dobę, co skutkuje nieprawidłowym wyznaczeniem kary w części dotyczącej dopuszczonych mas (ładunku) zanieczyszczeń do odprowadzenia zgodnie z pkt IV ust. 4 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i rozwinął podniesione zarzuty, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. IV SA/Wa 1235/11 uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok był przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 423/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że błędne jest stanowisko przyjęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że okres obowiązywania decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. – pozwolenie wodnoprawne, obowiązuje od dnia [...] stycznia 2005 r. Ustalenie daty, od której obowiązuje decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. – pozwolenie wodnoprawne, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż ma to wpływ na prawidłowość wymierzenia kary pieniężnej, co podnosi strona w odwołaniu, w skardze do WSA i w skardze kasacyjnej.

Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. przyjął, że pozwolenie wodnoprawne obowiązuje, a więc podlegało wykonaniu przez stronę od dnia wydania, tj. od [...] stycznia 2005 r.

Organ drugiej instancji przyjął, że decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. obowiązuje od daty jej doręczenia stronie skarżącej, tj. od [...] stycznia 2005 r., gdyż była zgodna z żądaniem strony, która wnioskowała o jej wydanie, czego dowodem było to, że strona nie wniosła odwołania – co spełnia dyspozycję art. 130 § 4 kpa. Przyjmując za podstawę rozważań powyższy przepis, organ jednak błędnie przyjął, że jedyną stroną w tym postępowaniu był podmiot wnioskujący o wydanie decyzji – [...] w C. sp. z o.o. Zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oprócz wnioskodawcy stronami są:

– właściciel wody,

– dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej,

– właściciel urządzenia wodnego,

– władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

W związku z powyższym, aby przekonać się o tym, czy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, jak tego wymaga § 4 art. 130 kpa, organ musiał oczekiwać aż upłynie termin do wniesienia odwołania przez wszystkie strony, licząc bieg tego terminu od daty doręczenia decyzji poszczególnym stronom. Tym samym nie było możliwe wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, o czym stanowi art. 130 § 4 kpa. Przedmiotowej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. nie został też nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 kpa). W takim przypadku należy przyjąć, że zgodnie z art. 130 § 1 kpa, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlegała wykonaniu i mogła dopiero być wykonana (obowiązywać) z datą uzyskania przymiotu ostateczności, co miało miejsce, jak podaje strona skarżąca w dniu [...] lutego 2005 r.

Następną kwestią wymagającą wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to, czy była w niniejszej sprawie podstawa prawna do wydania decyzji na podstawie art. 132 § 1 kpa, bowiem w oparciu o ten przepis została wydana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r., następnie uchylona decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r.

Decyzja na podstawie przepisu art. 132 § 1 kpa może być wydana w sytuacji:

– kiedy odwołanie wniosły wszystkie strony i

– kiedy organ pierwszej instancji uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, wówczas może wydać nową decyzję (w terminie siedmiu dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie – art. 133 kpa), w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie.

Jak wynika z akt sprawy, pomimo wydania nowej decyzji w oparciu o art. 132 § 1 kpa, organ pierwszej instancji ją wydający nie uznał, że wniesione odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, czego dowodem jest wydanie decyzji zwiększającej karę pieniężną nałożoną na stronę. Jest to więc decyzja wydana "na niekorzyść strony odwołującej się" w rozumieniu art. 139 kpa, co podnosi strona skarżąca i taka decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ulega więc wątpliwości, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w ocenie organu pierwszej instancji odwołanie zasługiwało tylko w części na uwzględnienie, a organ drugiej instancji nie dostrzegł w ogóle tego problemu. Tym samym Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie będąc związany skargą, był zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie tylko wskazać to naruszenie jako błąd w postępowaniu organu odwoławczego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trafnie podnosi wnoszący skargę kasacyjną, że naruszone zostały przepisy art. 132 § 1 kpa i art. 139 kpa w związku z tym, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana na niekorzyść strony odwołującej się, co nie może mieć miejsca w przypadku decyzji wydanej w oparciu o art. 132 § 1 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania nie można zgodzić się z poglądem Sądu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, gdyż kwestie podniesione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niezależnie od tego czy ustalenia i wnioski tego organu były prawidłowe, wymagało uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji po myśli art. 138 § 2 kpa. Niemniej jednak zaskarżona decyzja organu odwoławczego zasługiwała na uchylenie z tego powodu, że organ w ogóle nie rozważył, czy była podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 132 § 1 kpa, błędnie ustalił datę, od której obowiązuje pozwolenie wodnoprawne wydane w dniu [...] stycznia 2005 r. oraz przekazując sprawę organowi pierwszej instancji nie wskazał jasno i jednoznacznie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa zdanie drugie).

W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest okoliczność, czy strona skarżąca nabyła prawo do pobierania 4 próbek ścieków w roku, co jest istotne z uwagi na pkt V decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. – pozwolenie wodnoprawne i brzmienie przepisów art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, b, c, d Prawa ochrony środowiska, które przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska. W pkt V decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu wodnoprawnym na [...] w C. Starosta nałożył obowiązek pobierania próbek w celu zbadania jakości ścieków, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 168, poz. 1763). Z przepisu § 5 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia wynika, że "Próbki ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków, należy pobierać w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 2000 do 14999 – po 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – po 4 próbki w następnych latach, jeżeli jedna próbka z czterech nie spełnia tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek."

Z protokołu kontroli nr [...] wykonanej w dniu [...] maja 2010 r. wynika, że próbki do badań są pobierane w sposób uproszczony, w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym brak zapisu o możliwości poboru uproszczonego. W okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] stycznia 2006 r. dokonano 12 badań ścieków odprowadzanych do rzeki H. (liczba pobranych średnich dobowych próbek ścieków), a następnie:

– w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] stycznia 2007 r. pobrano 4 próbki ścieków,

– w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] stycznia 2008 r. pobrano 4 próbki ścieków (trzeci rok),

– w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. pobrano 2 próbki ścieków,

– w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. pobrano 2 próbki ścieków.

W omawianym protokole wskazano, że "Analiza przedstawionych wyników wykazuje następujące przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego:

– w trzecim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ([...] stycznia 2007 r. – [...] stycznia 2008 r.) w 1 z 4 wymaganych prób stwierdzono przekroczenie we wskaźniku BZT5 (w obowiązujących przepisach przy wykonywanych 4 badaniach 1 próba może nie spełniać wymaganych warunków),

– w czwartym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ([...] stycznia 2008 r. – [...] stycznia 2009 r.) wykonano 2 z wymaganych 4 badań ścieków oczyszczonych,

– w piątym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ([...] stycznia 2009 r. – [...] stycznia 2010 r.) wykonano 2 z 12 wymaganych badań ścieków."

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. organ odwoławczy, odnosząc się do § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. stwierdził, że "Zgodnie z aktami sprawy w okresie od wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie do dnia [...] stycznia 2010 r. w żadnym roku biegu pozwolenia nie wykonano wymaganych 12 poborów próbki do badań jakości odprowadzonych ścieków. W sytuacji takiej strona nie nabyła prawa do zmniejszenia ilości pobieranych próbek ścieków do 4 w ciągu roku biegu pozwolenia. Powyższy fakt nie został uwzględniony przez organ I instancji w toku postępowania wymierzającego karę pieniężną w niniejszej sprawie". Z powyższym stwierdzeniem organu odwoławczego należy się częściowo zgodzić w świetle ustaleń zawartych w protokole kontroli, bowiem jak z niego wynika w drugim i trzecim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego strona miała prawo do pobierania 4 próbek ścieków rocznie. Jednak utraciła to prawo w czwartym roku i następnych latach na skutek tego, że w jednej z czterech wymaganych w trzecim roku prób stwierdzono przekroczenie we wskaźniku BZT5, co zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia "w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek". W świetle powyższych ustaleń bezspornym wydaje się więc, że w roku którego dotyczy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, strona powinna pobrać 12 próbek, jak stanowi powyższy przepis, co wynika również z zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze, zaś uzasadnienie wyroku ze względu na swą ogólnikowość uniemożliwia jego prawidłową kontrolę, co stanowi kolejny powód uchylenia zaskarżonego wyroku.

Rekapitulując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny powinien uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz stwierdzić nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. W związku z powyższym Główny Inspektor Ochrony Środowiska powinien rozpatrzyć odwołanie [...] w C. spółka z o.o. z dnia [...] grudnia 2010 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] listopada 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1703/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...].

Wyrok ten stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 3143/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] w C. Sp.

z o.o. kwotę 3550 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, jako oczywiście zasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada podstawowym wymogom ustawowym. Ogólnikowy sposób przedstawienia stanu sprawy ma niewątpliwie związek z błędnym rozumieniem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie na potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r. Okoliczność wyrażenia przez Sąd drugiej instancji stanowiska co do części spornych okoliczności faktycznych i prawnych – nie zwalniała Sądu Wojewódzkiego od rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien rozpoznać sprawę ponownie w pełnym zakresie, będąc jedynie związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie tylko uchylił się od tego obowiązku, ale też nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów zawartych w skardze, powielając w ten sposób wcześniejsze uchybienia, które stwierdzone zostały w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym orzeczeniu wyraźnie wskazał, że jednym z powodów uchylenia wyroku była ogólnikowość jego uzasadnienia, która uniemożliwiła prawidłową kontrolę kasacyjną. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów. Mimo tych wskazań Sąd Wojewódzki ponownie uchylił się od weryfikacji zarzutów zawartych w skardze i podjął rozstrzygnięcie kierując się jedynie fragmentaryczną oceną sprawy dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd Wojewódzki nie uwzględnił tego, że: po pierwsze – Sąd drugiej instancji rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, a po drugie – w niniejszej sprawie dodatkowo kontrola ta była ograniczona w związku z brakami uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów kasacyjnych wypowiedział się wiążąco co do dwóch zagadnień. Mianowicie uznał za zasadne zarzuty w zakresie dotyczącym kwestii okresu obowiązywania decyzji z [...] stycznia 2015 r., tj. pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie wskazał, że ustalenie daty, od której obowiązuje wymienione pozwolenie wodnoprawne ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ma wpływ na prawidłowość wymierzenia kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny negując stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do obowiązywania decyzji od [...] stycznia 2005 r. zaznaczył, że zgodnie z art. 130 § 1 kpa decyzja mogła być wykonana (obowiązywać) z datą uzyskania przymiotu ostateczności, co miało miejsce, jak podaje strona skarżąca [...] lutego 2005 r., a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania przez wszystkie strony, licząc bieg tego terminu od daty doręczenia decyzji poszczególnym stronom. Dalej NSA wskazał, że decyzja GIOŚ z [...] maja 2011 r. podlegała uchyleniu z uwagi na błędne ustalenie daty, od której obowiązywało pozwolenie wodnoprawne, niewskazanie organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził również, że organ pierwszej instancji wydając decyzję w trybie art. 132 § 1 kpa naruszył art. 139 kpa w sposób rażący, gdyż orzekł o administracyjnej karze pieniężnej zwiększając ją, co powinno skutkować orzeczeniem stwierdzającym nieważność tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy.

Wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny konkretnych uchybień warunkujących eliminację z obrotu wymienionych decyzji nie zwalniało Sądu Wojewódzkiego od weryfikacji decyzji w pozostałym zakresie. Przede wszystkim Sąd powinien w uzasadnieniu wyroku zwięźle przedstawić stan sprawy, a więc przebieg postępowania administracyjnego oraz istotną treść rozstrzygnięć podjętych przez organy obydwu instancji. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest wyrażenie stanowiska co do przyjętego stanu faktycznego, po jego rozpatrzeniu w kontekście całego materiału dowodowego. Z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bezwzględny obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów skargi, a następnie ich rozważenie w odniesieniu do istotnych okoliczności sprawy. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia Sąd powinien jednoznacznie wyrazić stanowisko co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz podstawy prawnej kontrolowanych decyzji. Argumentacja Sądu powinna w sposób konkretny odnosić się do wszystkich istotnych elementów faktycznych i materialnoprawnych sprawy, tak aby nie było wątpliwości, w jakim zakresie zaakceptowane zostało stanowisko organów orzekających w sprawie, a w jakim zakresie uwzględniono zarzuty strony skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tych wszystkich wymogów uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, co ma związek nie tylko z wadliwym jego sporządzeniem, ale zasadniczo z niewłaściwie przeprowadzoną kontrolą zaskarżanej decyzji. Niedopuszczalne było również aby wskazania co do dalszego postępowania ograniczały się do stwierdzenia, że "podczas ponownego rozpatrywania sprawy organy administracji mają obowiązek dostosować się do wskazówek i wytycznych zawartych w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jeżeli więc adresatem normy z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest sąd, to ponowne rozpoznanie sprawy nie może polegać na tym, że wojewódzki sąd administracyjny nakaże organowi administracji dostosowanie się do wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrok kasacyjny oznacza, że Sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana musi rozpoznać ją według reguł ogólnych wyznaczonych przepisem art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że ma obowiązek uwzględnienia wykładni dokonanej przez NSA. Podstawowym zatem obowiązkiem WSA przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jest odniesienie się do stanu faktycznego sprawy, a dopiero w następnej kolejności dokonywana może być ocena uwzględniająca wykładnię zawartą w treści wyroku NSA.

Ostatnim zaś elementem kontroli sądowej jest sformułowanie przez WSA wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego. Jak wynika wprost z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to właśnie ocena prawna i wskazania WSA wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji, chyba że w postępowaniu kasacyjnym NSA orzeka w trybie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to wówczas rozpoznając skargę zawiera w swym wyroku wytyczne adresowane bezpośrednio do organu. W niniejszej sprawie tak nie było, a w konsekwencji Sąd Wojewódzki obowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy i przedstawienia wyników kontroli sądowej w uzasadnieniu wyroku.

Przesądzona w sprawie konieczność uchylenia decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i stwierdzenia nieważności decyzji autokontrolnej WIOŚ z [...] grudnia 2010 r. oznacza, że w obrocie prawnym pozostanie do rozpoznania odwołanie od decyzji WIOŚ z [...] listopada 2010 r. W takiej sytuacji orzekanie przez Sąd Wojewódzki o decyzji organu pierwszej instancji oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa) i zasady określonej w art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć należy, że przedmiotowej sprawie zaskarżana do Sądu decyzja GIOŚ wydana została po rozpoznaniu odwołania od decyzji z [...] grudnia 2010 r. podjętej przez WIOŚ w trybie samokontroli (art. 132 kpa), a nie od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] listopada 2010 r. Dlatego konieczne będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazówek, jakie zawarte będą w wyroku wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Sąd Wojewódzki.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto odpowiednio na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem skarga kasacyjna została uwzględniona o uchylony wyrok wprawdzie zawierał rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uwagi na niewłaściwe rozpoznanie sprawy i wadliwe uzasadnienie skarżąca Spółka musiała w ochronie swojego interesu ponownie wnieść skargę kasacyjną, co wiązało się z poniesieniem kosztów działania profesjonalnego pełnomocnika. Jednocześnie z uwagi na to, że zarzuty kasacyjne okazały się tylko częściowo zasadne Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się treścią art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczył kwotę zasądzonych kosztów do połowy, przy uwzględnieniu stawek określonych w § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę w dniu 23 lutego 2016 r., zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 421).

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05 (LEX nr 187499), związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Związanie oceną prawną dotyczy sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od ocen prawnych wyrażonych w wyżej przywołanych uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r. r., II OSK 423/12 i z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 3143/13. Oznacza to, że dalsze rozważania co do legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o zaprezentowane w powyższych wyrokach stanowiska sądu kasacyjnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. uchylająca w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. wydaną w trybie art. 132 § 1 kpa. Przepis art. 132 § 1 kpa daje organowi pierwszej instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. wtedy, gdy odwołanie wniosły wszystkie strony i gdy organ pierwszej instancji uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, wówczas może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 kpa, po upływie którego wygasa uprawnienie organu pierwszej instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Warunkiem wydania przez organ pierwszej instancji nowej decyzji, o której mowa w art. 132 § 1 kpa jest, aby odwołanie zasługiwało w całości na uwzględnienie. Uwzględnienie odwołania w całości to uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu oraz uwzględnienie żądania co do zakresu zmiany decyzji. Jeżeli organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem, uzna, że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić swej decyzji na podstawie art. 132 kpa, lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu. Częściowa zmiana przez organ pierwszej instancji decyzji, od której strona wniosła odwołanie, zaskarżając ją w całości, nie mieści się w uprawnieniach określonych w art. 132 § 1 kpa i narusza właściwość organu odwoławczego, powodując nieważność decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję, mocą której organ pierwszej instancji niezgodnie z odwołaniem strony i treścią art. 132 § 1 kpa częściowo tylko zmienił swoją poprzednią decyzję jest dotknięta wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uwzględnienie żądania w całości to zmiana decyzji na korzyść strony. Potraktowanie przez organ pierwszej instancji odwołania strony na decyzję jako podstawy do wydania nowej negatywnej decyzji dla niej, wbrew żądaniom tego odwołania i wydanie nowej decyzji po upływie terminu siedmiu dni oraz w takiej sytuacji bezpodstawne skorzystanie z art. 132 kpa wobec decyzji nieostatecznej w celu nieuwzględnienia odwołania w całości, stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanych w wyniku wadliwego postępowania. Wydana z powołaniem się przez organ na przepisy art. 132 kpa decyzja, która w jakikolwiek sposób pogarsza sytuację strony odwołującej się, jest bowiem decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ administracji publicznej, który uznał, że brak przesłanek formalnych wydania nowej decyzji albo że odwołanie nie może być uwzględnione w całości, jest obowiązany postąpić zgodnie z przepisem art. 133, tzn. przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu.

Z materiału aktowego rozpoznawanej sprawy wynika, że pomimo wydania nowej decyzji na podstawie art. 132 § 1 kpa, organ pierwszej instancji ją wydający nie uznał, że wniesione odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, czego dowodem jest wydanie decyzji zwiększającej karę pieniężną nałożoną na skarżącego. Rację ma więc skarżący twierdząc, że jest to decyzja wydana na niekorzyść strony odwołującej się w świetle art. 139 kpa i taka decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wyjaśnić bowiem należy, że w myśl przepisu art. 139 kpa, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ustanowienie zasady zakazu reformationis in peius ma doniosłość prawną w postaci niedopuszczalności zastosowania wykładni rozszerzającej od przyjętych wyjątków, bowiem to nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz naruszenie rażące, kwalifikowane. Wyrażona w omawianym przepisie zasada zakazu reformationis in peius stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych obrony praw strony w postępowaniu administracyjnym. Organ nie może więc wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa. Chodzi bowiem o to, by strony postępowania administracyjnego mogły wykorzystywać instytucję dwuinstancyjności bez obaw, że skorzystanie ze środka odwoławczego może narazić odwołujący się podmiot na swoistą karę w postaci uzyskania decyzji odwoławczej jeszcze mniej korzystnej od pierwszoinstancyjnej. Powyższy zakaz jest jednak ustawowo ograniczony i nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem decyzja organu pierwszej instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco. Nie ulega więc wątpliwości, co zresztą zostało już przesądzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 423/12, wydanym w tej sprawie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w ocenie organu pierwszej instancji odwołanie zasługiwało tylko w części na uwzględnienie, a organ drugiej instancji nie dostrzegł w ogóle tego problemu. Z tej m. in. przyczyny zaskarżona decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu, że organ w ogóle nie rozważył, czy była podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 132 § 1 kpa, jak również przekazując sprawę organowi pierwszej instancji nie wskazał w sposób konkretny i jednoznaczny jakie okoliczności organ pierwszej instancji miał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przez co uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 138 § 2 zdanie drugie kpa. Tym samym Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji był zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Kwestionowana decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu również z tej przyczyny, że organ drugiej instancji błędnie ustalił datę, od której obowiązuje pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę Powiatowego w B. z dnia [...] stycznia 2005 r., co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ ma to wpływ na prawidłowość wymierzenia kary pieniężnej. Słusznie więc skarżący podnosi w skardze, że nieprawidłowe przyjęcie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego skutkuje błędnym określeniem okresów podlegających ocenie i przyjęciem nieprawidłowej ilości ścieków oczyszczonych w okresach oceny, a także błędnym naliczeniem wysokości kary pieniężnej w oparciu o błędnie przyjęty okres i błędnie wyliczoną ilość dób.

Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. przyjął, że pozwolenie wodnoprawne obowiązywało i podlegało wykonaniu przez skarżącego od dnia [...] stycznia 2005 r., tj. od dnia jego wydania. Natomiast organ drugiej instancji przyjął, że decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. obowiązuje od dnia [...] stycznia 2005 r., tj. od daty jej doręczenia skarżącemu, gdyż była zgodna z żądaniem strony, która wnioskowała o jej wydanie, czego dowodem było to, że strona nie wniosła odwołania, co spełnia dyspozycję art. 130 § 4 kpa. Przyjmując za podstawę rozważań powyższy przepis, organ odwoławczy jednak błędnie przyjął, że jedyną stroną w tym postępowaniu był podmiot wnioskujący o wydanie decyzji – [...] w C. sp. z o.o. Zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oprócz wnioskodawcy stronami są: właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, właściciel urządzenia wodnego i władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W związku z powyższym, aby stwierdzić czy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, jak tego wymaga art. 130 § 4 kpa, organ musiał oczekiwać aż upłynie termin do wniesienia odwołania przez wszystkie strony, licząc bieg tego terminu od daty doręczenia decyzji poszczególnym stronom. Tym samym nie było możliwe wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, o czym stanowi art. 130 § 4 kpa. Przedmiotowej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. nie został też nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. W takim przypadku należy przyjąć, co zostało przesądzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 423/12 wydanego w tej sprawie, że zgodnie z art. 130 § 1 kpa, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlegała wykonaniu i mogła obowiązywać i być wykonana dopiero z datą uzyskania przymiotu ostateczności, co miało miejsce i jak słusznie wskazuje skarżący w dniu [...] lutego 2005 r.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie, czy skarżący nabył prawo do pobierania 4 próbek ścieków w roku, co jest istotne z uwagi na pkt V. tiret trzeci pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r. i brzmienie przepisów art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, b, c, d Prawa ochrony środowiska. W pkt V decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego Starosta nałożył na [...] w C. obowiązek pobierania próbek w celu zbadania jakości ścieków, których należało dokonywać zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 168, poz. 1763). Z przepisu § 5 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia wynika, że próbki ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków, należy pobierać w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 2000 do 14999 – po 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – po 4 próbki w następnych latach, jeżeli jedna próbka z czterech nie spełnia tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek. Z protokołu kontroli nr [...] dokonanej w dniach [...] maja 2010 r. i [...] czerwca 2010 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. wynika, że "próby do badań są pobierane w sposób uproszczony. W obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym brak zapisu o możliwości poboru uproszczonego". W okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] stycznia 2006 r. dokonano 12 badań ścieków odprowadzanych do rzeki H. (liczba pobranych średnich dobowych próbek ścieków), a następnie:

– w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] stycznia 2007 r. pobrano 4 próbki ścieków,

– w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] stycznia 2008 r. pobrano 4 próbki ścieków (trzeci rok),

– w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. pobrano 2 próbki ścieków,

– w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. pobrano 2 próbki ścieków.

W omawianym protokole wskazano, że "Analiza przedstawionych wyników wykazuje następujące przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego:

– w trzecim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ([...] stycznia 2007 r. – [...] stycznia 2008 r.) w 1 z 4 wymaganych prób stwierdzono przekroczenie we wskaźniku BZT5 (w obowiązujących przepisach przy wykonywanych 4 badaniach 1 próba może nie spełniać wymaganych warunków),

– w czwartym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ([...] stycznia 2008 r. – [...] stycznia 2009 r.) wykonano 2 z wymaganych 4 badań ścieków oczyszczonych,

– w piątym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ([...] stycznia 2009 r. – [...] stycznia 2010 r.) wykonano 2 z 12 wymaganych badań ścieków."

Na stronie 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. organ odwoławczy, odnosząc się do § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. stwierdził, że "Zgodnie z aktami sprawy w okresie od wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie do dnia [...] stycznia 2010 r. w żadnym roku biegu pozwolenia nie wykonano wymaganych 12 poborów próbki do badań jakości odprowadzonych ścieków. W sytuacji takiej strona nie nabyła prawa do zmniejszenia ilości pobieranych próbek ścieków do 4 w ciągu roku biegu pozwolenia. Powyższy fakt nie został uwzględniony przez organ I-ej instancji w toku postępowania wymierzającego karę pieniężną w niniejszej sprawie". Z powyższym stwierdzeniem organu odwoławczego należy się tylko częściowo zgodzić w świetle ustaleń zawartych w protokole kontroli, bowiem jak z niego wynika w drugim i trzecim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego strona miała prawo do pobierania 4 próbek ścieków rocznie. Jednak prawo to utraciła w czwartym roku i następnych latach na skutek tego, że w jednej z czterech wymaganych w trzecim roku prób stwierdzono przekroczenie we wskaźniku BZT5, co zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek. W świetle powyższych ustaleń, w roku którego dotyczy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, strona powinna pobrać 12 próbek, jak stanowi powyższy przepis, co wynika również z zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 423/12, wydanego w tej sprawie.

Precyzyjne zweryfikowanie wywiązania się z obowiązku pomiarowego jest bardzo ważne również z dwóch powodów. Po pierwsze, jeżeli ilość pobranych prób w okresie rozliczeniowym będzie zgodna z tą wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego, a sposób przeprowadzenia pomiarów będzie spełniał warunki wynikające z art. 147a Prawa ochrony środowiska, to w przypadku stwierdzenia przekroczeń standardów korzystania ze środowiska wysokość kary będzie ustalona zgodnie z art. 305 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska na podstawie wyników pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska. Po drugie, jeżeli jednak wymagane pomiary nie będą prowadzone lub pomiary będą nasuwały zastrzeżenia, wysokość kary będzie ustalana zgodnie z regułami wynikającymi z art. 305a Prawa ochrony środowiska. W przypadku naruszenia warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustawodawca przyjął, że nie jest możliwe ustalenie rzeczywistej skali naruszenia i przyjął teoretyczne założenie, że dozwolone poziomy emisji zanieczyszczeń zostały przekroczone o wielkości ustalone w art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Wobec tego rozwiązania należy zwrócić uwagę na dwa elementy. Po pierwsze – nie wprowadzono w nim domniemania określonych wielkości zanieczyszczeń, które mogłyby być podważone przez podmiot korzystający ze środowiska, ponieważ stanowczo określono: "przyjmuje się". W związku z tym wielkości wynikające z art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska nie mogą być podważone. Po drugie – przyjęcie bardzo rygorystycznych rozwiązań w omawianym zakresie ma charakter dyscyplinujący do rzetelnego i zgodnego z prawem przeprowadzania pomiarów. Przyjęcie bowiem przez ustawodawcę swego rodzaju zryczałtowanego (bardzo wysokiego) ładunku zanieczyszczeń odprowadzanych do środowiska z reguły może odbiegać od rzeczywistego poziomu, a to mobilizuje podmioty korzystające ze środowiska do większej staranności w przeprowadzaniu badań.

Szczególna ochrona środowiska naturalnego znalazła również odzwierciedlenie w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Przepis ten stanowi również, że w tym kontekście środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala Państwom Członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem, środków tymczasowych, podlegających unijnej procedurze kontrolnej.

Wysokość kary jaką przewidział ustawodawca jest natomiast proporcjonalna do zagrożenia dla środowiska jakie mógłby powodować podmiot emitujący wyszczególnione przepisami substancje, bez szczegółowej kontroli w tym zakresie. W obronie środowiska naturalnego należy bowiem przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. Ratio legis przepisu art. 305a ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 tej ustawy dotyczy sytuacji prawnej i faktycznej, w której podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary budzą zastrzeżenia. Ponadto ratio legis przepisu art. 305 ust. 1-3 w związku z art. 305a ust. 1 i 2 powołanej ustawy polega na tym, że należy wykazać, że nastąpiło naruszenie ustaleń udzielonego pozwolenia w rozumieniu art. 181 Prawa ochrony środowiska, czyli np. tak jak w tej sprawie pozwolenia wodnoprawnego (art. 181 ust. 1 pkt 3 tej ustawy), w zakresie określonych w osnowie tego pozwolenia warunków odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. W tym zakresie należy także uwzględniać zasadę ogólną "zanieczyszczający płaci" unormowaną w art. 7 Prawa ochrony środowiska. Brak wymaganej liczby pomiarów doprowadził do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 305a Prawa ochrony środowiska dotyczy nie tylko niewykonania jakichkolwiek pomiarów, ale również niewykonania liczby pomiarów wymaganej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W art. 299 ust. 1 powołanej ustawy ustalono, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie na podstawie wyników kontroli, a przede wszystkim dokonywanych w ich trakcie pomiarów (art. 299 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) oraz pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany do dokonania takich pomiarów (art. 299 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy). Trzeba podkreślić, że z art. 299 ust. 2 tej ustawy wynika obowiązek zawiadomienia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, podmiotu korzystającego ze środowiska o stwierdzonym przekroczeniu wraz z przekazaniem mu wyników pomiarów. Przepis ten ma charakter porządkujący i nie wynikają z niego ani bezpośrednio, ani pośrednio żadne rozwiązania przesądzające o tym, jakie wyniki pomiarów powinny być uwzględniane przy wymiarze kary pieniężnej. Aby zrozumieć jego właściwy sens, należy sięgnąć do ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, która w art. 11 określa zasady przeprowadzenia kontroli przez organy inspekcji ochrony środowiska, a w art. 12 ust. 1 wprowadza zamknięty katalog środków, jakie może zastosować wojewódzki inspektor ochrony środowiska na podstawie ustaleń kontrolnych. Jednym z nich jest możliwość wydania na podstawie odrębnych przepisów decyzji administracyjnej. Niewątpliwie takim orzeczeniem jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, która wynika również z art. 272 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, jaki charakter ma termin określony przez ustawodawcę w art. 299 ust. 2 Prawo ochrony środowiska oraz jakie ewentualnie będą konsekwencje jego przekroczenia przez organ administracji. Z zestawienia postanowień powołanego art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska z rozwiązaniami zawartymi w art. 299 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wynika, że kontrola, w trakcie której są przeprowadzane pomiary, w każdym przypadku odbywa się przed wszczęciem postępowania w konkretnej sprawie. Oznacza to, że dopiero na podstawie wyników kontroli organ administracji dokonuje oceny, czy zachodzi konieczność wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie. Dlatego należy przyjąć, że termin 21 dni został ustalony nie dla czynności następującej w konkretnym postępowaniu, ale dla działania, na podstawie którego postępowanie dopiero może być wszczęte. Oznacza to, że termin określony w art. 299 ust. 2 Prawa ochrony środowiska nie jest terminem prawa procesowego, gdyż nie został określony dla czynności procesowej. W związku z tym trzeba stwierdzić, że ma on charakter materialnoprawny, ponieważ został określony w przepisie prawa materialnego, dla czynności nieprocesowej o charakterze wstępnym, dokonanej przez organ administracji. W następstwie tego nie będzie on mógł być przywracany na zasadach ogólnych, określonych w art. 58 kpa. Niedopełnienie tego obowiązku powoduje, że gaśnie uprawnienie do wymierzenia kary, a organ administracji, który nie doręczył wyników kontroli w terminie 21 dni, chcąc wszcząć postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, będzie musiał powtórzyć czynności kontrolne. Naruszenie terminu ustalonego w art. 299 ust. 2 powołanej ustawy stanowi bowiem jedną z negatywnych przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie dotychczasowych ustaleń.

Tymczasem nadesłane akta administracyjne sprawy nie zawierają informacji, o jakiej stanowi art. 299 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, czy wojewódzki inspektor ochrony środowiska zawiadomił skarżącego o stwierdzonym naruszeniu i czy przekazał mu wyniki pomiarów, a jeśli tak to w jakiej dacie nastąpiło zawiadomienie i przekazanie. Okoliczność ta nie została wyjaśniona przez organy orzekające w sprawie, a zatem rzeczą [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. przy ponownym rozpatrywaniu odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. będzie obowiązek ustalenia czy wobec stwierdzenia naruszenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, zawiadomił skarżącego korzystającego ze środowiska, przekazując mu wyniki pomiarów.

Z powyższych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że stanowią one podstawę do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania i wyeliminowania z obrotu prawnego zapadłych w sprawie decyzji, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając kwestionowane decyzje nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy.

Naruszenie wskazanych norm prawnych uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zaś rzeczą organu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego odwołanie z dnia [...] grudnia 2010 r. będzie uwzględnienie przedstawionych zarówno przez ten Sąd, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 423/12 i z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 3143/13 ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, zaś ustalenia i swoje stanowisko wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa procesowego lub materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie, stosownie do treści art. 107 § 3 kpa.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że stwierdzone uchybienia jakiego dopuściły się organy orzekające w sprawie – w tym również zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa i związanej z nią zasady wynikającej z art. 8 kpa dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena czy dana okoliczność została udowodniona winna być wynikiem analizy całokształtu materiału dowodowego – czynią przedwczesną merytoryczną ocenę wydanych w sprawie decyzji, albowiem w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Sąd nie może prowadzić samodzielnych rozważań w aspekcie materialnoprawnym dotyczącym zasadności wysokości wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 152 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) i w związku z punktem 2. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 3143/13.