Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 750/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 21 pkt 1c
journal: Dz.U. 2016 poz 1714
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu
article: art. 10 ust. 1, art. 10 ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata B. P. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził na wniosek J. P. podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 9 (B - A), uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej jako działka nr 81/13, na działki nr: 81/16 - 81/31, 81/33 – 81/36, zgodnie z mapą zaewidencjonowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. w dniu [...] nr [...], która stanowi załącznik do decyzji. Decyzja stała się ostateczna z dniem[...].

Wnioskiem z dnia [...] J. P. wystąpił o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę, tj. za działki: nr 81/35, 81/36, 81/33.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 26 § 2 i § 3 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wobec spełnienia ustawowych przesłanek wynikających z treści przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., skutkujących wyłączeniem z mocy prawa Prezydenta Miasta Ł., wyznaczył do rozpatrzenia sprawy o ustalenia i wypłacenia odszkodowania za ww. działki Starostę [...].

Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), orzekł o ustaleniu odszkodowania za udział wynoszący 13/18 części we współwłasności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 9, oznaczonej jako działka nr 81/33 o pow. 0,3785 ha, w wysokości 320.870,94 zł, umorzeniu postępowania w pozostałej części udziału we współwłasności ww. nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz o odmowie ustalenia odszkodowania za działki: nr 199, nr 200, uregulowane w księdze wieczystej KW Nr [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem główna kwestia zasadności ustalenia odszkodowania za działkę nr 18/33 wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...], zawiesił z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania za działkę nr 81/33 "do czasu rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta Ł. sprawy ujawnienia Gminy Miasto Ł. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości".

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie, wskazując, że wpis w księdze wieczystej nie jest warunkiem, od którego uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania i wydanie decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ponownie zawiesił z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania za działki: nr 81/33, nr 199, nr 200, "do czasu rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta Ł. sprawy ujawnienia Gminy Miasto Ł. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości".

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie w części dotyczącej działki nr 81/33, z racji ujawnienia Gminy Miasta Ł. w księdze wieczystej KW Nr [...] jako współwłaściciela działki.

Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za udział wynoszący 13/18 części we współwłasności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 9, oznaczonej jako działka nr 81/33 o pow. 0,3785 ha, w wysokości 345.664,94 zł.

Rozpatrując odwołanie Prezydenta Miasta Ł. decyzją z dnia [...]. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1038/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...].

Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), Starosta [...] orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za działkę nr 81/33 o pow. 0,3785 ha położoną w Ł. w obrębie [...], uregulowaną w księdze wieczystej [...], za udział wynoszący 13/18.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. P.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że będąca przedmiotem postępowania działka nr 81/13 wchodziła w skład gospodarstwa rolnego położonego w Ł. przy ul. A 9, uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...], w której w dziale II jako współwłaściciel gospodarstwa wpisany był między innymi J. P. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. V Wydziału Cywilnego z dnia [...] zniesiono współwłasność gospodarstwa rolnego i przedmiotową działkę nr 81/13 przyznano na wyłączną własność J. P. Na mocy decyzji podziałowej z dnia [...] wydzielono z działki nr 81/13, będącą przedmiotem niniejszego postępowania działkę nr 81/33. Umowami sprzedaży zawartymi w 1998 r. J. P. zbył na rzecz osób fizycznych udziały we współwłasności działki nr 81/33, a w dniu [...] założono dla tej nieruchomości księgę wieczystą KW Nr [...], w której w dziale II jako współwłaściciele nieruchomości wpisani byli: J. P. i inne osoby fizyczne, jako nabywcy udziałów we współwłasności gruntu. Kolejnymi umowami sprzedaży dokonywany był obrót cywilnoprawny udziałami we współwłasności nieruchomości pomiędzy osobami fizycznymi, ujawnionymi obecnie w księdze wieczystej. Według stanu na dzień złożenia wniosku o odszkodowanie, tj. z dnia [...], J. P. był współwłaścicielem działki nr 81/33 w udziale wynoszącym 13/18, pozostała część stanowiąca 5/18 części przypadała na rzecz innych osób fizycznych. Obecnie działka nr 81/33 pozostaje we współwłasności osób fizycznych (lub ich następców singularnych), które nabyły udziały od J. P. w drodze cywilnoprawnej i Gminy Miasta Ł. wpisanej przez Sąd Rejonowy dla [...] [...] w Ł. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] na podstawie decyzji podziałowej z dnia [...]. nr [...], przy czym podmiot publicznoprawny wpisany został do wysokości udziału wynoszącego 13/18 we współwłasności działki. Ustawowym skutkiem orzeczenia o podziale jest przejście z mocy samego prawa własności gruntów wydzielonych pod drogi na rzecz gminy z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Brak jest jednak uzasadnienia w przepisach prawa dla zawarcia w decyzji orzeczenia w powyższym zakresie. Zdaniem Wojewody jeśli organ administracji wszczął postępowanie o podział nieruchomości na wniosek uprawnionych osób i wyraził zgodę na jej podział, nie może orzekać w decyzji o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału; w decyzji o podziale nieruchomości może on jedynie określić działkę, która wydzielona została pod budowę ulicy w rozumieniu przepisu art. 10 ust. 5 ustawy. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają zatem żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Podkreślił, że w decyzji podziałowej z dnia [...] nie tylko nie orzeczono o przewłaszczeniu gruntu pod drogą na rzecz podmiotu publicznoprawnego, co pozostaje prawidłowe z treścią regulacji, ale i nie wskazano, by którakolwiek z działek powstałych po podziale wydzielona została pod budowę ulicy w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy. Co więcej, na mapie z [...] nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji i jej integralną część, będąca przedmiotem postępowania działka nr 81/33 została opisana jako rolna ze szczegółowym wskazaniem klas gruntu (2071 m2 użytku rola klasy IVa, 633 m2 użytku rola klasy V, 1081 m2 użytku rola klasy VI). Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 349/09, Wojewoda wskazał, że jedynie, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana przed dniem [...], tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), nie było konieczne, by w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany został przebieg ulicy na nieruchomości objętej podziałem. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r., a zatem w dniu wydania decyzji podziałowej, pojawiło się uregulowanie dotyczące obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice. Stosownie bowiem do treści art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Ponadto, skutek przejęcia z mocy prawa na własność gminy działek gruntu wydzielonych pod budowę ulic mógł dotyczyć tylko tych działek, których funkcja ulicy mającej obsługiwać nowo wydzielane działki wynikała tylko z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem jedynie przeznaczenie na cele publiczne uprawniało do pozbawienia własności dotychczasowego właściciela nieruchomości, to zdaniem Wojewody oczywistym jest, że odebranie własności nie mogło dotyczyć działek nie przeznaczonych na cele publiczne, a te z kolei musiały być wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, szczególnie zaś dotyczy to przeznaczenia gruntów pod ulice, zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, jak również tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Wojewoda wskazał w dalszej kolejności, że w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] stanowiącej o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Ł. przy ul. A 9 - z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w granicach oznaczonych na mapie geodezyjnej. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] i uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] nieruchomość położona w Ł. przy ul. A wchodziła w skład terenów przeznaczonych na cele zieleni, a w opracowywanym projekcie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. Ł. na przedmiotowym terenie przewidywano realizację budownictwa mieszkaniowego. W decyzji podano też, że podjęcie realizacji nowej zabudowy na przedmiotowej działce może nastąpić po geodezyjnym wytyczeniu na gruncie nowego podziału, w tym również projektowanych linii rozgraniczających ulic. Organ ocenił, że decyzja z dnia [...] nie stanowi dokumentu o charakterze planistycznym, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, bowiem decyzja powołuje się na przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym w korelacji z pozostającym w fazie projektu ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, jako uzasadniającym możliwość realizacji na spornym terenie inwestycji budowlanej. Decyzja, o której mowa, wydana na podstawie prawa budowlanego zatwierdza w istocie plan realizacyjny obiektu budowlanego i traktowana mogła być jako promesa do wydania pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast dokumentem określającym przeznaczenie terenu w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym, w szczególności, nie stanowi, co należy też podkreślić, miejscowego planu szczegółowego, którego zasady sporządzenia i formę uregulowano w przepisach rozdziału 5 ustawy o planowaniu przestrzennym, ani też decyzji o lokalizacji inwestycji, o której mowa w art. 36 i nast. ustawy o planowaniu przestrzennym, bowiem nie została wydana w oparciu o ten przepis i następne. Co więcej, powołany jako podstawa prawna omawianej decyzji § 45 ust. l i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego stanowił, że organ obowiązany jest przed udzieleniem pozwolenia na budowę rozstrzygnąć podstawowe problemy urbanistyczne i architektoniczne oraz ochrony środowiska zamierzonej inwestycji budowlanej, w drodze wydania oddzielnej decyzji o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki. W decyzji takiej następowały rozstrzygnięcia, o których mowa w § 43 ust. 2 pkt l i 2, stanowiące, że pozwolenie na budowę określa położenie i granice działki budowlanej, ustala zasady i warunki prawidłowej zabudowy działki bądź tylko usytuowanie zamierzonych obiektów budowlanych. Wojewoda wskazał dalej, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji o podziale planem zagospodarowania przestrzennego Ł. z [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993 r. (Dz. Urzędowy Województwa [...] Nr 6, poz. 71), sporna nieruchomość leżała na terenach mieszkaniowych zabudowy jednorodzinnej o nieskończonym procesie realizacji oznaczonych symbolem A. W planie tym nie przewidziano linii rozgraniczających ulicy powstałej w wyniku podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr 81/33, a to oznacza, że skoro plan nie uwzględniał przebiegu ulicy, to sporna działka nr 81/33 na mocy decyzji podziałowej nie stała się własnością Gminy Miasta Ł. Przeznaczenie działki nr 81/33 o wiodącej funkcji mieszkalnictwa potwierdzone zostało w piśmie Departamentu Architektury i Rozwoju z dnia [...] nr [...]. Potwierdzono ponadto, że plan nie mógł określać przeznaczenia gruntu i linii rozgraniczających, ponieważ nie uprawniała do tego ustawa z 1981 r. (powinno być z 1984 r. - chodzi o ustawę z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. Z 1989 r. Nr 17, poz. 79 ze zm.)). Plan z 1993 r. był jedynym planem obowiązującym na spornym terenie wg stanu z dnia wydania decyzji podziałowej, co oznacza, że nie podjęto dla przedmiotowego terenu uchwały o zatwierdzeniu miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Choć organ administracji publicznej nie jest władny zajmować stanowiska w zakresie prawidłowości dokonanego przez Sąd wpisu w księdze wieczystej, to jednak Wojewoda podkreślił, że jeżeli nastąpiłoby przejście działki nr 81/33 na własność podmiotu publicznoprawnego, to nie może budzić wątpliwości, że fakt ten dotyczyłby działki w całości, nie zaś jedynie do wysokości udziałów we współwłasności z osobami fizycznymi, które nabyły udziały w prawie od J. P. Stan taki oznaczałby również, że umowy sprzedaży udziałów w tej działce zawarte po tym dniu pomiędzy osobami fizycznymi są niezgodne z prawem. Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym w okolicznościach sprawy byłoby, gdyby działka jako droga była na podstawie decyzji podziałowej własnością Gminy Miasto Ł. jedynie w części, w pozostałej zaś części pozostawałaby we współwłasności osób fizycznych. Zdaniem Wojewody niezależnie od powyższego podać trzeba, że wpis własności Gminy Miasta Ł. do księgi wieczystej dokonany w dniu [...] nie może stanowić dla organu wyłącznego udokumentowaniu nabycia gruntu przez Gminę. Wpisy danych w zakresie stanu prawnego nieruchomości mają znaczenie ujawniające, ale same nie tworzą prawa, ani nie sanują jego braku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J. P. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, polegającą na uznaniu, że podział nieruchomości może nastąpić gdy jest zgodny z miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przepis nie wprowadza takiego rozróżnienia. Zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez błędne przyjęcie, że decyzja podziałowa z [...] była niezgodna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego z [...] wobec braku przeznaczenia i linii rozgraniczających ulicy B "[...]", w sytuacji gdy ustawa, na podstawie której wydana została decyzja nie wprowadzała takiego obowiązku, a ogólny plan będący jedynym planem miejscowym dla spornego gruntu obowiązywał do 2003 r. czyli w dacie wydania decyzji podziałowej. Podniósł także niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 omawianej ustawy w związku z art. 1 Protokołu nr l Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], ewentualnie o zmianę tej decyzji i ustalenie odszkodowania w wysokości 345.664,94 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu ze szczegółowej analizy materiału dowodowego wynika bowiem, że objęty w istocie wnioskiem o odszkodowanie udział wynoszący 13/18 we współwłasności spornej działki nie mógł stać się własnością podmiotu publicznoprawnego, a dokonany w księdze wieczystej wpis prawa współwłasności tego udziału dotyczący Gminy Miasta Ł. (obok osób fizycznych, które nabyły udziały w gruncie wraz z działkami budowlanymi), należałoby ocenić w kategoriach niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie przyznania odszkodowania za udział 13/18 w nieruchomości oznaczonej jako działka nr 81/33 stanowiącej drogę.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa była już przedmiotem zainteresowania tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia z 12 marca 2015 r., sygn. II SA/Łd 1038/14 oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji ustalającą odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość.

Zasadnie zatem organy obu instancji powołały się na związanie poglądem prawnym wyrażonym przez Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku. Przypomnieć bowiem należy, że ustawodawca w art. 153 p.p.s.a. wyraził zasadę związania, według której skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Związanie wyrażoną w orzeczeniu WSA w Łodzi z 12 marca 2015 r., sygn. II SA/Łd 1038/14 oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania obligowało Wojewodę [...] do jej uwzględnienia i wykonania wytycznych Sądu. Jak słusznie zauważył to również organ I instancji, będąc związany na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z 12 marca 2015 r., nie mógł odstąpić od powyższej oceny. Oceną tą był również związany Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę.

W sprawie sygn. akt II SA/Łd 1038/14 Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że zaistniały w sprawie przesłanki pozwalające na ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Podstawę prawną decyzji podziałowej stanowił bowiem art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji (Dz. U. z 1991r., Nr 30, poz. 127), w myśl którego podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Dalej Sąd stwierdził, że decyzja o podziale z dnia [...] ani załącznik do decyzji o podziale nieruchomości skarżącego nie przewidywały przeznaczenia działki nr 81/33 pod drogę publiczną/ulicę. Ponadto, godzi się odnotować, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, pismem z dnia [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. wystąpił do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Ł. o informację z planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi przedstawiono stanowisko, że nieruchomość znajduje się na terenach mieszkaniowych zabudowy jednorodzinnej o nieskończonym procesie realizacji, nie powoływano się zatem na decyzję z dnia [...], ale na ustalenia wynikające już faktycznie z obowiązującego wówczas planu zagospodarowania, jako dokumentu mającego w istocie decydujące znaczenie w sprawie podziału nieruchomości. W piśmie tym też podniesiono, że uzbrojenie terenu w potrzebne sieci dróg obciąża wyłącznie inwestorów. Wyrażone więc stanowisko przed zatwierdzeniem podziału, w piśmie opiniującym koncepcję budowy zespołu domów jednorodzinnych przy ul. A 9 w ., przez Urząd Miasta Ł. wyraźnie podkreślało, że miasto nie przewiduje w najbliższych latach inwestowania m.in. w drogi i dlatego uzbrojenie terenu w potrzebne sieci i drogi będzie obciążać wyłącznie inwestorów. Tak więc, aby móc ustalić, czy ulica była przewidziana na spornym terenie, należy odwołać się do obowiązującego w dniu wydania decyzji o podziale planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z planem zagospodarowania przestrzennego Ł. z [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], jak potwierdza Miejska Pracownia Urbanistyczna w Ł. w piśmie z dnia [...], sporna nieruchomość leżała na terenach mieszkaniowych zabudowy jednorodzinnej o nieskończonym procesie realizacji oznaczonych symbolem A. Co ważne, stwierdza się, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że w planie tym nie przewidziano linii rozgraniczających ulicy powstałej w wyniku podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr 81/33, a to oznacza, że skoro plan nie uwzględniał przebiegu ulicy, to sporna działka nr 81/33 na mocy decyzji podziałowej nie mogła stać się własnością Gminy Miasta Ł.

Nie można jednak było w ocenie Sądu w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie stwierdzić, jakie zapisy planu obowiązywały wg stanu na dzień wydania decyzji podziałowej, ani też czy nie wydano dla przedmiotowego terenu miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania. Nie ustalono więc, jakie było przeznaczenie nieruchomości skarżącego w planie zagospodarowania obowiązującym w 1993 r. Wątpliwości te powinny być uzupełnione w ponownym postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji.

Sąd zwrócił również uwagę, że skarżący już w roku 1997 r., na co powołuje się w swym piśmie z dnia [...] żądał wykupienia przez miasto m.in. działki nr 81/33, ale już po zatwierdzeniu podziału działki w 1995 r. dokonał sprzedaży udziałów w nieruchomości w wysokości 5/18, co świadczy o tym, że władał działką tak jak właściciel i był wpisany w księdze wieczystej, a dopiero w [...] Gmina Miasto Ł. została ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel 13/18 części nieruchomości nr 81/33.

W sprawie sygn. akt sygn. II SA/Łd 1038/14 przesądzono zatem, że podstawę prawną decyzji podziałowej stanowił art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji (Dz. U. z 1991r., Nr 30, poz. 127), w myśl którego podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skutek przejścia z mocy prawa na własność gminy działek gruntu wydzielonych pod budowę ulic mógł zatem dotyczyć tylko tych działek, których funkcja ulicy mającej obsługiwać nowo wydzielane działki wynikała z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie uzależniał przeto wydana decyzji podziałowej od zgodności z miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak w owym czasie takie plany funkcjonowały w obrocie prawnym jako uszczegółowienie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zwrócenie zatem przez Sąd uwagi na możliwość regulacji spornej działki jako drogi w ewentualnym planie szczegółowym w żaden sposób nie kolidowało z powołanym przepisem art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W toku ponownego rozpoznania sprawy w nie budzący jakichkolwiek wątpliwości sposób ustalono, że w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości dla spornego terenu obowiązywał tylko jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Ł. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993 r. (Dz. Urzędowy Województwa [...] Nr 6, poz. 71) i pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie podjęto dla przedmiotowego terenu uchwały o zatwierdzeniu miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania.

W planie tym sporna nieruchomość leżała na terenach mieszkaniowych zabudowy jednorodzinnej o nieskończonym procesie realizacji oznaczonych symbolem A. W planie tym nie przewidziano linii rozgraniczających ulicy powstałej w wyniku podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr 81/33, a skoro plan nie uwzględniał przebiegu ulicy, to sporna działka nr 81/33 na mocy decyzji podziałowej nie stała się własnością Gminy Miasta Ł. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji plan nie mógł określać przeznaczenia gruntu i linii rozgraniczających, ponieważ nie uprawniała do tego ustawa z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. Z 1989 r. Nr 17, poz. 79 ze zm.).

Organ odwoławczy dokonał również prawidłowej oceny decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] stanowiącej o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Ł. przy ul. A 9 - z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w granicach oznaczonych na mapie geodezyjnej jako dokumentu nie mającego charakteru planistycznego. Decyzja ta wydana bowiem została na podstawie przepisów Prawa budowlanego, zatwierdza w istocie plan realizacyjny obiektu budowlanego i traktowana mogła być jako promesa do wydania pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast dokumentem określającym przeznaczenie terenu w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym, w szczególności nie stanowi miejscowego planu szczegółowego, którego zasady sporządzenia i formę uregulowano w przepisach rozdziału 5 ustawy o planowaniu przestrzennym, ani też decyzji o lokalizacji inwestycji, o której mowa w art. 36 i nast. ustawy o planowaniu przestrzennym.

Ponadto, jak już powyżej wskazano, decyzja o podziale z dnia [...] ani załącznik do tej decyzji nie przewidywały przeznaczenia działki nr 81/33 pod drogę publiczną/ulicę w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy. Również na mapie z [...] nr [...], stanowiącej załącznik do tej decyzji i jej integralną część, będąca przedmiotem postępowania działka nr 81/33 została opisana jako rolna ze szczegółowym wskazaniem klas gruntu (2071 m2 użytku rola klasy IVa, 633 m2 użytku rola klasy V, 1081 m2 użytku rola klasy VI).

W konsekwencji decyzja o podziale z [...] nie tworzyła z mocy samego prawa nowego stanu prawnego polegającego na uzyskaniu przez Gminę Miasto Ł[...] własności działki oznaczonej nr 81/33. Potwierdza to również działanie samego skarżącego, który już po zatwierdzeniu podziału działki w 1995 r. dokonał sprzedaży udziałów w nieruchomości w wysokości 5/18 na rzecz osób fizycznych, co świadczy o tym, że władał działką tak jak właściciel i był wpisany w księdze wieczystej, a dopiero w [...]. Gmina Miasto Ł. została ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel 13/18 części nieruchomości nr 81/33.

Poza zakres kognicji Sądu rozpoznającego niniejszą skargę wykracza jednak ocena prawna dokonanego w [...] wpisu udziału Gminy Miasta Ł. do księgi wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, obok pozostałych współwłaścicieli.

Reasumując, wszystkie przedstawione powyżej okoliczności nie potwierdzają tezy, aby na skutek podziału nieruchomości doszło do przejścia części nieruchomości na własność Gminy Miasta Ł., a w konsekwencji rację mają organy, że w sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na ustalenie odszkodowania za udział w spornej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadna oddalił.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o § 21 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U..2016.1714 ze zm.).

M.K.