Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 418/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 178, art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Nakielskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 239/07 w sprawie ze skargi Z. D. na akt Starosty Nakielskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 239/07, uchylił zaskarżony akt Starosty Nakielskiego z dnia [...] listopada 2006 r., w przedmiocie odmowy Z. D. zwrotu opłaty za kartę pojazdu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. Z. D. wystąpił do Starosty Nakielskiego z wnioskiem o zwrot zawyżonej opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu [...] września 2004 r. nabył samochód osobowy marki [...]. W dniu [...] października 2004 r. zwrócił się do wydziału komunikacji Starostwa Powiatowego w Nakle nad Notecią o zarejestrowanie przedmiotowego pojazdu, wydanie tablic rejestracyjnych oraz niezbędnych dokumentów. Wówczas został zobligowany do zapłaty kwoty 500 zł za kartę pojazdu co było niezbędne do odbioru dokumentów. Kwota 500 zł została uiszczona wraz z innymi opłatami administracyjnymi w kasie urzędu w dniu odbioru dokumentów. Następnie strona dowiedziała się, iż rzeczywiste koszty związane z wystawieniem dokumentu są wielokrotnie niższe niż pobierana opłata oraz, że praktyka nakładania takich opłat jest niezgodna z prawem Wspólnot Europejskich. W konsekwencji strona podniosła, iż pobranie opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł jest niezgodne z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. organ odpowiedział wnioskodawcy stwierdzając, iż pobierając opłatę działał w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo drogowe (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) Na podstawie art. 77 ust. 3 cyt. ustawy organ rejestrujący przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wydaje kartę pojazdu za opłatą. Wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł określona była w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310).

Kolejnym pismem strona wystąpiła do Starosty Nakielskiego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Organ pismem z dnia [...] lutego 2007r. odmówił zwrotu nadpłaconej kwoty, bowiem jego zdaniem nie wystąpiło naruszenie prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona zażądała zwrotu nadpłaconej kwoty z tytułu opłaty za kartę pojazdu. Skarżący podniósł, iż w żaden sposób nie może zgodzić się z argumentacją przedstawianą przez organy. W ocenie skarżącego szkoda w postaci pobrania zbyt wysokiej opłaty została wyrządzona przez Starostwo Powiatowe wobec czego, to Starosta powinien ją naprawić. Po stwierdzeniu niezgodności aktu normatywnego na podstawie którego pobrana została opłata z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej skarżący uważa, iż ma prawo żądać od Starostwa zwrotu 425 zł .

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż droga administracyjna w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę uwzględnił i na wstępie wyjaśnił kwestię właściwości Sądu Administracyjnego do orzekania w tej sprawie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu podjęta została przez organ administracji publicznej i odnosi się obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko organu należy więc do zakresu administracji publicznej. Dotyczy ono obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Dlatego też, spełnione zostały wszystkie niezbędne przesłanki uznania zaskarżonego aktu za czynność materialno-techniczną unormowaną w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego

W konsekwencji przyjął, że wyartykułowana przez starostę w piśmie odmowa zwrotu opłaty za kartę pojazdu stanowi czynność materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutu podniesionego w skardze, iż organy administracyjne pobrały opłatę za kartę pojazdu w zawyżonej kwocie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 4.

Z przekazanych akt administracyjnych sprawy wynikało, że skarżący po sprowadzeniu samochodu osobowego marki [...] wnioskiem [...] września 2004 r. wystąpił do właściwego w sprawie Starosty Nakielskiego o zarejestrowanie samochodu. Organ ten działając na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu pobrał opłatę w wysokości 500 zł . Rozporządzenie określające wysokość należnej opłaty za kartę pojazdu wydane zostało na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw transportu określi w drodze rozporządzenia wysokość opłat za kartę pojazdu. Prawodawca w ust. 5 tego przepisu określił również, iż w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Wobec zarzutu skarżącego, iż opłata w kwocie 500 zł z tytułu wydania karty pojazdu stanowi ukryty podatek, bowiem ustalona rozporządzeniem kwota opłaty wykracza poza koszty jej druku i dystrybucji niezbędne jest ustalenie, czy faktycznie rozporządzenie powyższe wykracza swoim brzmieniem poza ramy delegacji ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w dalszych wywodach uzasadnienia stwierdził, iż w zasadzie brak jest rozbieżności w orzecznictwie sądowym i doktrynie co do tego, że Sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najpełniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. 2/978 (OTK Z 1998 r., nr 1 poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez Sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny ( zob. w uchwałach NSA z dnia 30 października 2000r., sygn. OPK 13/00, pub. ONSA z 2001 r. Nr 2 poz. 63, z 15 grudnia 2000 r. sygn. OPK 20-22/00, publ. ONSA z 2001 r. Nr 3, poz. 104, z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136, w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05, niepublikowany).

W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy pomimo, że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych wątpliwości co do okoliczności, iż pobrana opłata za kartę pojazdu na mocy zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. nie jest zgodna z treścią delegacji ustawowej, bowiem wykracza poza te ramy stosując zawyżoną stawkę opłaty za kartę pojazdu o koszty, które nie zostały wyszczególnione w przepisie ustawowym, co potwierdza chociażby stanowisko przedstawiciela Ministra Transportu i Budownictwa wyrażone na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r. przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie wyżej powołanej (sygn. U 6/04).

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie zobowiązany był do wypowiedzenia się w kwestii oceny, czy wobec orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 stwierdzającego, iż zakwestionowany przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., którego utratę mocy obowiązującej wskazano na dzień 1 maja 2006 r., mógł on stanowić podstawę do pobrania w dniu [...] października 2004 r. opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł. Jak wskazano w pierwszej części uzasadnienia, Sąd działając w ramach art. 178 ust. 1 Konstytucji RP miał możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów wskazanego rozporządzenia i stwierdził, że § 1 pkt 1 tego rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Z uwagi na różnicę w skutkach prawnych takiego stwierdzenia, które w przypadku kontroli dokonywanej przez Sąd skutkują jedynie w indywidualnie rozstrzyganej sprawie, zaś w przypadku stwierdzenia niezgodności z przepisami ustawy dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny dotyczą generalnie wszystkich, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku konieczności prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości Sądu nad zasadą ochrony interesu finansowego organu rejestrującego pobierającego opłatę za dokonaną czynność wydania karty pojazdu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucja takiej karty. Skoro więc unormowanie zawarte w treści § 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. wykraczało poza obszar regulacji ustawowej przewidzianej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, kwota uiszczona przez skarżącego powyżej 75 zł była kwotą nienależnie uiszczoną. Organ zatem był zobowiązany zwrócić stronie tę kwotę .

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Starosta Nakielski, wniósł skargę kasacyjną i zaskarżając go w całości oparł ją na następujących podstawach kasacyjnych:

1) naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom dokonanie oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją a w przypadku przepisów wykonawczych oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu oraz Konstytucją – w sytuacji gdy uprzednio zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące również niezgodności aktu z Konstytucją a przepisów wykonawczych z aktami wyższego rzędu oraz Konstytucją. Skutkiem takiego orzeczenia jest możliwość odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy pomimo, że przepis formalnie pozostaje w systemie prawnym, gdyż Trybunał Konstytucyjny wydłużył w czasie utratę mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu,

2) naruszenia art. 190 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Sąd działając w ramach art. 178 ust. 1 Konstytucji miał możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) i stwierdził, że § 1 pkt 1 tego rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a skutkiem takiego orzeczenia jest możliwość odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy pomimo, że przepis formalnie pozostaje w systemie prawnym. Wskazana wyżej ocena nastąpiła pomimo tego, że wcześniej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekł o niezgodności kwestionowanego przepisu z aktem wyższego rzędu, tj. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z jednoczesnym wydłużeniem w czasie utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu.

Powołując się na podane wyżej podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej po przedstawieniu argumentów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartych w uzasadnieniu pełnomocnik stwierdził, iż skarżący nie kwestionuje samej oceny stwierdzającej, że zaskarżony przepis jest niezgodny z Konstytucją przez to, że został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Ta ocena została uprzednio dokonana przez Trybunał Konstytucyjny i wywołała określone skutki prawne. Skarżący jednak podnosi, że w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności danego aktu prawnego lub jego części z Konstytucją, to zbędne jest orzekanie przez Sąd w tym samym zakresie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, ocena Sądu co do niezgodności przedmiotowego aktu z Konstytucją jest całkowicie zgodna z oceną dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny. Ta zgodność dotyczy zarówno sentencji wyroku jak i jego uzasadnienia z wyjątkiem skutków orzeczenia. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowane przepisy utraciły moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, ale orzeczenie Sądu jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy pomimo, że przepis formalnie pozostaje w systemie prawnym.

W niniejszej sprawie Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności omawianego przepisu a ten określił skutki prawne tej oceny, a w szczególności orzekł, że nadpłata powyżej kwoty 75 zł podlega zwrotowi na rzecz strony. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, nie jest możliwe ponowne dokonywanie przez Sąd takiej oceny. Ponadto w zaskarżonym wyroku Sąd potwierdził, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w przypadku stwierdzenia niezgodności z przepisami ustawy dotyczą generalnie wszystkich. Zdaniem skarżącego oznacza to, że wiążą również sądy i nie jest dopuszczalne, że orzeczenie sądu w indywidualnej sprawie prowadzi do kwestionowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy bowiem pamiętać, że Trybunał orzekł, że dany przepis obowiązuje jeszcze przez pewien czas. Wydłużenie mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu jest instytucją wyjątkową, uwarunkowaną potrzebą ochrony szczególnych interesów Państwa, np. interesów finansowych. W przedmiotowej sprawie uzasadnieniem wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu była potrzeba ochrony budżetów powiatów, które jako jednostki samorządu terytorialnego wykonują również istotne zadania przekazane im przez Państwo jako zadania własne lub zlecone. Trybunał Konstytucyjny wyważając racje stron kierował się potrzebą ochrony interesu publicznego, jakim niewątpliwie jest interes samorządów powiatowych. Orzeczenie przez Sąd o obowiązku zwrotu przez organ powiatu nienależnie pobranej opłaty może zniweczyć ten cel, a także powodować trudności finansowe samorządów, które zgodnie z intencją Trybunału Konstytucyjnego powinny być bynajmniej w pewnym zakresie złagodzone. Zdaniem skarżącego, wyrok Sądu pierwszej instancji wprowadza też niepewność co do stanu prawnego, ponieważ te osoby, które po wyczerpaniu środków prawnych przez organami powiatu wystąpią do sądu, uzyskają korzystny wyrok, który jednak nie będzie dotyczyć osób, które nie skorzystają z drogi sądowej. Z brakiem pewności co do stanu prawnego będą mieć również do czynienia organy samorządu, dla których wyrok Trybunału Konstytucyjnego może okazać się częściowo martwym aktem, ponieważ jego skutki mogą być zmienione w szeregu indywidualnych sprawach. Samorządy w celu ochrony własnych budżetów będą zmuszone do wystąpienia przeciwko Skarbowi Państwa z roszczeniami odszkodowawczymi opartymi na art. 417 K.c.

Należy podkreślić, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie przeciwstawił opisanemu wyżej interesowi samorządów jakichkolwiek nadrzędnych interesów, nie wskazał na jakich przesłankach ocenił, że interes posiadaczy pojazdów wymaga większej ochrony. Sąd ograniczył się jedynie do określenia jako prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości Sądu. Zdaniem skarżącego art. 178 ust. 1 Konstytucji nie zezwala na tak szerokie rozumienie tej zasady, jak to zostało uczynione w zaskarżonym wyroku. Art. 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie w prawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Podleganie Konstytucji oraz ustawom nie może oznaczać, że sądy mogą ingerować w treść przepisów prawa lub ich moc obowiązującą, orzeczenia Sądu nie mogą też naruszać uprawnień innych organów władzy, w tym przypadku Trybunału Konstytucyjnego. Sprawowanie przez Sądy wymiaru sprawiedliwości zgodnie z art. 175 Konstytucji nie jest uprawnieniem do wydawania orzeczeń, których skutkiem są zmiany w systemie prawnym. Zdaniem skarżącego należy też przestrzegać zasady, że Sąd nie może dokonać odmiennej oceny w zakresie zgodności aktów prawnych z Konstytucją niż Trybunał Konstytucyjny.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację skarżący nie podziela stanowiska prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. (II OSK 1403/2005) w którym stwierdził, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W tym zakresie pogląd skarżącego jest zbieżny z poglądami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach m, in. z 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01 (OTK z 2003 r. A nr 6, poz. 60), z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (OTK z 2004 r. A nr 9, poz. 42), z 31 marca 2005 r., sygn. akt SK 26/02 (OTK z 2005 r. A nr 3, poz. 29) i z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05 (OTK z 2005 r. A nr 4, poz. 12). Te orzeczenia zostały również wskazane przez NSA w cytowanym wyroku. Pomimo, że skarżący nie podziela poglądu NSA przytoczył jeden fragment z uzasadnienia wyroku, w którym stwierdził "na problemy, jakie wiążą się z odroczeniem utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu zwraca uwagę także Trybunał Konstytucyjny podnosząc między innymi, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r.). Wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez Sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu."

Skarżący zwraca uwagę, że takiej analizy zabrakło w zaskarżonym wyroku. Uzasadnienie wyroku nie zawiera w szczególności oceny konsekwencji stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Wyrok wydany w niniejszej sprawie narusza wynikającą z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasadę powszechnego obowiązywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a także niweczy ochronę nadrzędnych wartości, która jest przyczyną orzekania przez Trybunał Konstytucyjny - zawsze po wszechstronnej analizie wszystkich okoliczności sprawy – o innym niż data ogłoszenia wyroku terminie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP.

Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podstawowego przez Sąd w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie wynika z art. 8, 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP (stanowisko w tym przedmiocie zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA w składzie siedmiu sędziów z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, opublikowanego ONSAiWSA nr 2, poz. 39, z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sadu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

To uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Dlatego nie można mówić o sprzeczności w stanowisku Sądu, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia wprawdzie formalnie obowiązywał, jednakże Sąd odmawia jego zastosowania, ponieważ należy odróżnić obowiązywanie przepisu rozumianego jako pozostawanie tego przepisu w systemie prawnym, od stosowania lub odmowy stosowania tego przepisu przez Sąd w konkretnej sprawie.

W niniejszej sprawie rozpoznanie skargi przez Sąd pierwszej instancji nastąpiło już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 cyt. ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także po utracie mocy obowiązującej tego przepisu.

Problem sprowadza się do tego, jakie znaczenie prawne w sprawie rozpoznawanej przez Sąd ma stwierdzenie przez Trybunał, że przepis rozporządzenia, który ma być postawa oceny legalności zaskarżonego do Sądu aktu administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją, przy czym Trybunał orzekł na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał. Odnośnie tego skomplikowanego i trudnego do rozwiązania problemu Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się wielokrotnie w szeregu wyroków, a w szczególności w wyroku z 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01 (OTK z 2003 r. A nr 6, poz. 60), z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (OTK z 2004 r. A nr 9, poz. 42) z 31 marca 2005 r., sygn. akt SK 26/02 (OTK z 2005 r. A nr 3, poz. 29) i z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05 (OTK z 2005 r. r. A nr 4, poz. 42). Zasadniczo stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w tych wyrokach jest takie, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy ma ten skutek, iż mimo że obalone w stosunku do niego zostało domniemanie konstytucyjności, winien być stosowany przez wymiar sprawiedliwości.

Zdaniem Trybunału, do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie sądy, Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Uczynienia wyjątku w tym względzie nie uzasadnia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący akty normatywne, którym podlegają sędziowie. To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało przyjęte w uchwałach Sądu Najwyższego z 3 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 45/03 (OSNC z 2004 r. Nr 9, poz. 136) i z 23 stycznia 2004 r., sygn. akt III CZP 112/03 (OSNC z 2005 r. Nr 4, poz. 61).

Przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone zostało w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. Omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Jeżeli bowiem sąd może odmówić (i odmawia) zastosowania w sprawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, pomimo że przepis i ten nadal formalnie obowiązuje i pozostaje nadal w porządku prawnym, to stwierdzenie niekonstytucyjności takiego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny powoduje dylemat, czy ten wadliwy przepis rozporządzenia uzyskuje specjalną moc obowiązującą niejako wyższą, zwłaszcza gdy Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej takiego przepisu. Należy przy tym mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokami deroguje z porządku prawnego przepisy nie tylko i w sprawach ze skarg konstytucyjnych, ale także na skutek wniosków uprawnionych podmiotów oraz pytań prawnych.

Na problemy, jakie wiążą się z odroczeniem utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu zwraca uwagę także Trybunał Konstytucyjny podnosząc między innymi, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r.). Wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie Starosta Nakielski na mocy przepisu § 1 ust 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. pobrał opłatę za wydaną kartę pojazdu w wysokości 500 zł., który to przepis został następnie uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż niezgodność niniejszego rozporządzenia z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, że wyrażona w art. 77 ust. 5 prawa o ruchu drogowym dyspozycja ustawodawcy, zgodnie z którą w rozporządzeniu ustalającym wysokość opłat za kartę pojazdu należy uwzględnić "znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu" nie odnosi się do samej karty pojazdu, lecz wyłącznie do upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 3 ustawy, tj. określenia dokumentów stanowiących podstawę wpisu danych do karty pojazdu. Oznacza to, że określenie w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu z uwzględnieniem także kosztów czynności administracyjnych związanych z odpowiednim przechowywaniem, zabezpieczeniem i ewidencjonowaniem kart pojazdu wymagałoby odpowiedniej, wyraźnie ukształtowanej delegacji ustawowej. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w rozpoznawanej sprawie występuje konflikt wartości konstytucyjnych. Z jednej strony zastosowanie się organu administracji do obowiązującego przepisu rozporządzenia, z drugiej zaś sprzeczność tego przepisu rozporządzenia z Konstytucją, poprzez wkraczanie w materię ustawową bez wystarczającego upoważnienia ustawowego. Rozwiązanie tego konfliktu w drodze wyważenia racji musi uwzględnić także sytuację osoby, która została zobowiązana do uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu i okazało się, że przepis rozporządzenia, na podstawie którego określono wysokość tej opłaty jest niekonstytucyjny.

Jak już wyżej wspomniano wątpliwości interpretacyjne wywołuje dopuszczalność odmowy stosowania aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą co do której Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi by przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Z uwagi bowiem na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji takie rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Trybunał Konstytucyjny wskazuje również, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia przed sądem możliwość wyboru takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04 OTK-A 2004,Nr 9, poz. 96).

Uzasadnionym wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej i niekonstytucyjnego przepisu, jak też okoliczności rozpoznawanej przez Sąd sprawy i konsekwencje (stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia Trybunał Konstytucyjny wskazał na ogólny cel, którym jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu również ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy indywidualnej.

Należy także mieć na uwadze skutki prawne podważenia konstytucyjności przepisu § 1 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy przez sąd nastąpiło nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu.

Wszystkie te wyżej przedstawione argumenty przemawiają za przyjęciem, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 ust. 1, a także art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nie jest uzasadniony, a Sąd pierwszej instancji miał podstawy do stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty poprzez przyjęcie, iż w tym przypadku zakwestionowany przepis rozporządzenia nie powinien być zastosowany. Nie tylko z tego powodu, że Trybunał stwierdził, iż przepis rozporządzenia jest niekonstytucyjny, ale także dlatego, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją.

Stanowisko takie zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 1030/06.

Należy mieć przy tym na uwadze treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna (w niniejszej sprawie badamy czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty), to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki" , do których odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji.

Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wywiódł, iż skierowanie do Starosty żądania zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu jest rozstrzygane w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w sentencji wyroku określił tę czynność jako akt, jednakże uchybienie to nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.