Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 161/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Rogowo z dnia 30 października 2015 r. nr VIII/54/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 11 oraz § 15 pkt 2.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 161/16

Uzasadnienie

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie B. , gmina R..

Skargę na tą uchwałę złożył do tutejszego Sądu Wojewoda. Zarzucił w niej naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199; z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako: "upzp" i wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 11 oraz § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy w § 2 pkt 11 przedmiotowej uchwały wprowadziła następujący zapis: "ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o wyrobisku- należy przez to rozumieć przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub w górotworze, powstałą w wyniku robót górniczych. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 17 cyt. ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w rozumieniu ustawy wyrobiskiem górniczym - jest przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstała w wyniku robót górniczych. Wojewoda wyjaśnił, że ustawodawca definiując w akcie prawnym określone pojęcia daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w planie miejscowym, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo - prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się brak umocowania organów tworzących prawo miejscowe do dokonywania własnych ustaleń pojęciowych, odmiennych od ustawowych definicji czy sformułowań powodujących odmienne rozumienie danego terminu. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 94 Konstytucji regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

Wojewoda wskazał ponadto, że w § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono nakaz zgłaszania do Szefostwa Służb Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP wszelkich projektowanych budowli o wysokości równej i większej niż 50,0 m n.p.t. przed wydaniem pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś do art. 87 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, obiekty budowlane i obiekty naturalne stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych, (...), powinny być niezwłocznie zgłoszone Prezesowi Urzędu i oznakowane. Przepis § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych stanowi, że zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zwanego dalej "Prezesem", i do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym i oznakowaniu podlegają przeszkody lotnicze, a w szczególności:

1)stałe lub tymczasowe obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, o wysokościach przekraczających powierzchnie ograniczające, określone w przepisach w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska;

2) obiekty budowlane o wysokości 100 m i więcej powyżej poziomu otaczającego terenu lub wody, zlokalizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym na polskich wodach terytorialnych Morza Bałtyckiego;

3) obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części trudno dostrzegalne z powietrza na tle otoczenia z powodu ich barwy, położenia lub konstrukcji oraz inne naziemne obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, zlokalizowane w strefach dolotu do lotniska i odlotu, szczególnie w terenie pagórkowatym i górskim, uznane przez Prezesa lub przez właściwy organ nadzoru nad lotnictwem wojskowym za przeszkody lotnicze.

Zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej.

Z istoty aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową które polega na powtórzeniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Akt prawa miejscowego jest aktem normatywnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, z czego wynika prawo, jak i obowiązek wprowadzenia norm władczych o charakterze autonomicznym, wielokrotnego zastosowania, skierowanych do nieokreślonej grupy adresatów. Uchwała taka służy wprowadzeniu określonych rozwiązań w ramach przypisanych organowi administracyjnemu kompetencji i nie pełni roli informacyjnej dla jej adresatów odnośnie już istniejących uregulowań prawnych. Wojewoda podkreślił, że przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzecznictwa, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego. Wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest również dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą - § 116, 136, 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908).

W takim kontekście zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalne. W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 upzp.

Wojewoda wskazał ponadto, że po dokonaniu oceny pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych, pismem z dnia 24 listopada 2015 r. poinformował Radę Gminy o stwierdzonych uchybieniach dotyczących zaskarżonego planu miejscowego. Przewodniczący Rady Gminy w piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r. odniósł się do uwag podniesionych przez organ nadzoru. W ocenie Wojewody odpowiedź udzielona przez Radę Gminy nie wyjaśniła kwestii podniesionych przez organ nadzoru.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części, oraz że w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Mając na względzie ilość uchybień przepisom prawa oraz ich charakter Wojewoda uznał, iż podniesione uchybienia są na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego § 2 pkt 11 oraz § 15 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie B. , gmina R..

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów podniesionych w skardze, stwierdzono, że wprowadzenie i zdefiniowanie w § 2 pkt 11 uchwały pojęcia "wyrobiska" nie wprowadza realnej możliwości jego interpretacji w oderwaniu od aktu pierwotnego i nie powoduje zmiany znaczeniowo prawnej tego pojęcia. Faktycznie w art. 6 ust. 1 pkt. 17 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196 ze zm.) zawarto definicję "wyrobiska górniczego" określając, że jest to przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstała w wyniku robót górniczych. Rada Gminy w tym zakresie nie dokonała zatem własnego ustalenia pojęciowego, odmiennego od ustawowej definicji. Intencją Rady Gminy było właśnie doprowadzenie do spójności terminologicznej zastosowanej w uchwale z definicją ustawową. Wskazano także, iż na potrzeby redakcji ustaleń planu miejscowego posłużono się krótszym pojęciem "wyrobiska" tożsamym w definicji z ustawowym pojęciem "wyrobiska górniczego".

Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż wprowadzenie w § 15 pkt 2 uchwały obowiązku "zgłaszania do Szefostwa Służb Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP wszelkich projektowanych budowli o wysokości równej i większej niż 50,0 m n.p.t. przed wydaniem pozwolenia na budowę" stanowi powtórzenie lub modyfikację przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zgłaszania i oznakowania przeszkód lotniczych wyjaśniono, że intencją Rady Gminy było wskazanie ograniczeń dotyczących szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, poprzez wprowadzenie nazwy organu i etapu faktycznego dokonywania przedmiotowego zgłoszenia. Podniesiono, że specyfika uchwał w sprawie planu miejscowego powoduje, że wielokrotnie odnoszą się one w swych ustaleniach do kwestii uregulowanych w przepisach powszechnie obowiązujących. Niemalże każdy plan miejscowy zawiera ustalenia dotyczące m.in. sposobu odprowadzania ścieków, zagospodarowania wód opadowych i roztopowych, ochrony przed hałasem itd., a pojęcia te są regulowane w przepisach powszechnie obowiązujących. Celem planu miejscowego jest m.in. wskazanie miejscowych zasad zagospodarowania, obsługi komunikacyjnej, infrastrukturalnej oraz wszelkich ograniczeń. Analiza innych planów miejscowych wskazuje ponadto na powszechność stosowania zaskarżonego zapisu w zakresie obowiązku zgłoszenia budowli o wysokości równej lub większej niż 50,0 m n.p.t. Tym samym nie sposób zgodzić się z zarzutem, iż wskazane przez organ nadzoru przepisy winny podlegać stwierdzeniu ich nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270; z późn. zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "ppsa").

W myśl art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "usg", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei art. 93 ust. 1 usg stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie B., gmina R., domagając się stwierdzenia nieważności § 2 pkt 11 oraz § 15 pkt 2 tej uchwały.

Analiza treści zarzutów skargi Wojewody w kontekście obowiązujących przepisów prawa prowadzi do wniosku, że kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały Rady Gminy (§ 2 pkt 11 oraz § 15 pkt 2) należy uznać za naruszające w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tych zapisów.

Wskazać należy w tym miejscu, że zgodnie z treścią art. 28 upzp, stanowiącego podstawę kontroli zaskarżonej uchwały przez Sąd, w brzmieniu obowiązującym do dnia 17.11.2015 r., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Tak więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w przeciwieństwie do naruszenia trybu jego sporządzania nie musiało być istotne, aby mogło skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, co w orzecznictwie sądów administracyjnych często było podkreślane. Z dniem 18.11.2015 r. jednak, na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9.10.2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777) przepis art. 28 ust. 1 upzp obowiązuje w nowym brzmieniu. Aktualnie brzmi on następująco: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wobec braku przepisów intertemporalnych w zakresie tej zmiany, kontrolę zaskarżonej uchwały Sąd przeprowadził na podstawie art. 28 ust. 1 upzp w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Oznacza to, że dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały koniecznym było ustalenie wystąpienie istotnego naruszenia trybu lub istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub też naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przy czym do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Wyjaśnić należy także, że pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 1 upzp, która inicjuje procedurę planistyczną. Kolejne etapy postępowania reguluje art. 17 upzp, kończąc na uchwaleniu planu na podstawie art. 20 ust. 1 upzp wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 upzp, przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 upzp, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 upzp rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy także, że zgodnie z przepisem art. 3 upzp, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: Niewiadomski w ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyd. 6, art. 3, Nb 1, Warszawa 2011). Podkreślić jednak należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. To właśnie mając na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 upzp sankcje związane z istotnym naruszeniem zasad, trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.

Wskazać należy ponadto, że w procesie stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów usg, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, że wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Tak więc uchwalając przepisy prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego powinny to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym ale także z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien więc zwłaszcza uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w związku z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Z przepisów tych wynika, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez organ samorządu powtórnie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Wojewoda zakwestionował dwa przepisy uchwały Rady Gminy z dnia [...].10.2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: § 2 pkt 11, w którym wprowadzono zapis: "ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o wyrobisku - należy przez to rozumieć przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub w górotworze, powstałą w wyniku robót górniczych" oraz § 15 pkt 2, którym ustalono nakaz zgłaszania do Szefostwa Służb Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP wszelkich projektowanych budowli o wysokości równej i większej niż 50,0 m n.p.t. przed wydaniem pozwolenia na budowę.

Wojewoda słusznie zwrócił uwagę na to, że zapis § 2 pkt 11 uchwały stanowi powtórzenie i to niedokładne definicji wprowadzonej ustawą z dnia 9.06.2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196; ze zm.). Zgodnie z art.6 ust. 1 pkt 17 tej ustawy wyrobiskiem górniczym - w rozumieniu ustawy – jest przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstała w wyniku robót górniczych. Zgodzić przyjdzie się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu skargi przez Wojewodę, opartą zresztą na dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, co do braku umocowania organów tworzących prawo miejscowe do wprowadzania w aktach prawa miejscowego własnych definicji określonych pojęć poprzez modyfikację istniejących definicji ustawowych tych pojęć. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9.05.2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, że definiując w akcie prawnym rangi ustawowej określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w akcie prawa miejscowego, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie (dostępne na stronie: nsa.gov.pl). Szczególnie rażące i naruszające wymogi poprawnej legislacji jest, tak jak w niniejszej sprawie wprowadzenie własnej definicji pojęcia "wyrobisko" utworzonej, z definicji ustawowej lecz z pominięciem słowa "górniczym", przez co doszło do wyjaśnienia w akcie prawa miejscowego pojęcia "wyrobisko" definicją ustawową odnoszącą się do pojęcia "wyrobisko górnicze".

Zasadny jest także zarzut Wojewody odnośnie § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Wojewoda podniósł, że kwestia budowy wysokich obiektów budowlanych w kontekście bezpieczeństwa ruchu lotniczego jest już uregulowana w ustawie z dnia 3.07.2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193; z późn. zm.). Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy Prawo Lotnicze obiekty budowlane i obiekty naturalne stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych, zwane dalej "przeszkodami lotniczymi", powinny być niezwłocznie zgłoszone Prezesowi Urzędu i oznakowane. Stosownie natomiast do treści § 2 ust. 1 i 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r., wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 92 ustawy Prawo Lotnicze, zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zwanego dalej "Prezesem", i do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym i oznakowaniu podlegają przeszkody lotnicze, a w szczególności:

1) stałe lub tymczasowe obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, o wysokościach przekraczających powierzchnie ograniczające, określone w przepisach w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska;

2) obiekty budowlane o wysokości 100 m i więcej powyżej poziomu otaczającego terenu lub wody, zlokalizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym na polskich wodach terytorialnych Morza Bałtyckiego;

3) obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części trudno dostrzegalne z powietrza na tle otoczenia z powodu ich barwy, położenia lub konstrukcji oraz inne naziemne obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, zlokalizowane w strefach dolotu do lotniska i odlotu, szczególnie w terenie pagórkowatym i górskim, uznane przez Prezesa lub przez właściwy organ nadzoru nad lotnictwem wojskowym za przeszkody lotnicze (ust. 1).

Zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej (ust. 2).

Podkreślić należy, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r., wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 92 ustawy Prawo Lotnicze. Zgodnie z tym przepisem ministrowi właściwemu do spraw transportu w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej zlecone zostało określenie, w drodze rozporządzeń, z uwzględnieniem przepisów międzynarodowych między innymi:

- warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska ze względu na bezpieczeństwo ruchu statków powietrznych;

- sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych, o których mowa w art. 87 ust. 2, uwzględniając:

a) układ współrzędnych Światowego Systemu Geograficznego (WGS 84),

b) zapewnienie bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych,

c) jednoznaczność i czytelność oznakowania dla członków załóg statków powietrznych.

Wprowadzenie w § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały nakazu zgłoszenia do Szefostwa Służb Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP wszelkich projektowanych budowli o wysokości równej i większej niż 50 m przed wydaniem pozwolenia na budowę, w świetle powyżej przytoczonych uregulowań szczegółowych, jest ewidentnym wkroczeniem prawodawcy miejscowego w kompetencje ustawodawcy i jednocześnie wypaczenie jego intencji w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Z porównania spornego zapisu uchwały z treścią art. 87 ust. 2 ustawy Prawo Lotnicze i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. wynika, że w uchwale znacząco zawężono zarówno wymagania ustanowione w ustawie, jak i w rozporządzeniu. W ustawie jest bowiem mowa o zgłoszeniu oraz o oznakowaniu obiektów budowlanych a dodatkowo także naturalnych, które dookreślono opisowo jako stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych, a nie poprzez wskazanie ich wysokości, jak zrobiono to w zaskarżonej uchwale. Ponadto w rozporządzeniu wymieniono różne obiekty uznając je za przeszkody lotnicze wymagające zgłoszenia i oznakowania. Natomiast co do obiektów budowlanych o wysokości 50 m i więcej wprowadzono wprawdzie obowiązek ich zgłoszenia ale zrobiono to z zastrzeżeniem ustępu 1 rozporządzenia, czego rozwiązanie przyjęte przez Radę Gminy nie uwzględnia.

Uznając więc, że sporne zapisy zaskarżonej uchwały (§ 2 pkt 11 oraz § 15 pkt) stanowią nieuprawnione powtórzenie zapisów ustawowych, które dodatkowo zostały zmodyfikowane w sposób wypaczający sens rozwiązań ustawowych, co jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, Sąd zdecydował o stwierdzeniu nieważności tych właśnie zapisów. Orzeczenie podjęto w oparciu o art. 147 § 1 ppsa.