Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 3/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 19 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA : Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA : Małgorzata Stahl, Sędzia WSA : Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego : Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego – oddala skargę. TG


UZASADNIENIE

S. L. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Nr [...] z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Miasta [...] z dnia [...] znak: [...], odmawiającą uchylenia oraz zmiany ostatecznej decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wymienionej decyzji podano, że w dniu 16 lipca 2002 r. S.L. wystąpił do Zarządu Miasta [...] z wnioskiem o uchylenie lub zmianę, na podstawie art. 154 § l k.p.a., decyzji z dnia [...], umarzającej postępowanie administracyjne "i sporządzenie brakującego aktu notarialnego zamiany działki nr 11 o pow. 471 m2 w obrębie [...] m.B. za przejęty pas gruntu o szerokości 2 m i 45 m długości..."

Zaskarżoną decyzją, podjętą na podstawie art. 154 k.p.a., Zarząd Miasta [...] odmówił uchylenia lub zmiany wymienionej wyżej decyzji z [...], uznając, że decyzja ta jest decyzją prawidłową, nie wymagającą weryfikacji z uwagi na to, że sprawa ze względu na cywilnoprawny charakter nie mogła zostać rozstrzygnięta w drodze postępowania administracyjnego. Nie można zatem uznać istnienia słusznego interesu strony, skoro Zarząd Miasta [...], jako niewłaściwy do merytorycznego rozstrzygnięcia, musiałby ponownie postępowanie umorzyć, jako bezprzedmiotowe.

Od decyzji tej wniósł odwołanie S.L. podnosząc, że Zarząd Miasta [...] ograniczył się do stwierdzenia, że sprawa przeniesienia własności nieruchomości jest sprawą cywilnoprawną i nie może zostać rozstrzygnięta w drodze postępowania administracyjnego. Nikt tego nie kwestionuje. Nie oznacza to jednak, że Zarząd Miasta nie ma obowiązku załatwiać spraw cywilnoprawnych. W decyzji administracyjnej organ ustala prawa i obowiązki stron. W zależności od dokonanych ustaleń załatwia sprawę jako cywilnoprawną lub administracyjno-prawną wg właściwych przepisów dla tych postępowań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 154 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz weryfikacja ostatecznej decyzji z punktu widzenia występowania interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz weryfikacja ostatecznej decyzji z punktu widzenia występowania interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Pismem z dnia 12 marca 1997 r. J. L. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w B. z wnioskiem o notarialne przeniesienie własności działki Nr 11 obrębu [...], o pow. 0,0471 ha w zamian za pas gruntu szerokości 2 m zajęty w 1947 r. na poszerzenie ulicy A. Kolejnymi pismem z 3 czerwca 1997 r., działający w imieniu matki J., S.L. wystąpił ponownie o zawarcie aktu notarialnego podnosząc, że posiada wszelkie potrzebne ku temu dokumenty. Następnie w dniu 10 lipca 1997 r. zwrócił się do Urzędu Miasta o wydanie decyzji pozytywnej bądź odmownej w sprawie przeniesienia własności działki nr 11 w zamian za przejęty pas gruntu.

Wymienioną wyżej decyzją Zarząd Miasta [...] umorzył postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma charakter cywilnoprawny.

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] Nr [...], a następnie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, w wyroku z dnia 18 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Łd 2534/97 oddalił skargę wniesioną na decyzję Kolegium. Sąd uzasadniając wyrok potwierdził, iż postępowanie administracyjne w sprawie zamiany gruntów nie powinno być w ogóle wszczęte, lecz skoro wszczął je organ pierwszej instancji, postępowanie to powinno być umorzone. Wskazał również, iż "organy administracji mają obowiązek stosowania przepisów kodeksu cywilnego, ale nie stosują przy zawieraniu umów cywilnoprawnych przepisów k.p.a. Tryb postępowania administracyjnego nie ma przy tym zastosowania do działania przez te organy w formie umów cywilnoprawnych. Także ewentualne strony zawieranych z tymi organami umów nie mogą dochodzić ich zawarcia w trybie dostępowania administracyjnego."

Jak słusznie podniósł Zarząd Miasta [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uchylenie jej oznaczałoby powrót do postępowania administracyjnego w sprawie zamiany gruntów i z uwagi na cywilnoprawny jej charakter spowodowałoby konieczność ponownego umorzenia postępowania administracyjnego przed Zarządem Miasta [...]. Byłyby to więc działania zupełnie niecelowe, nie zmieniające nic w sytuacji prawnej ani faktycznej strony.

Dlatego też nie można dopatrzyć się istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem decyzji z dnia [...].

W skardze, wniesionej na powołaną decyzję SKO w P. z dnia [...], Nr [...], skarżący zarzucił:

"wydanie decyzji bez wykonania obowiązków wynikających z przepisów Kpa, a w szczególności art. 6-12 kpa, art. 89 § 2 kpa i art. 154 § 1 kpa" oraz "utożsamienie postępowania administracyjnego, ustalającego brak aktu notarialnego zamiany gruntów, z obowiązkiem zawarcia umowy cywilno-prawnej".

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając skargę, S.L. wyjaśnił, że SKO w P. już po raz trzeci od 1997 roku rozpoznaje niniejszą sprawę i trwa to już ponad 5 lat. Posługując się pojęciem sprawy cywilnoprawnej, uchyla się od uregulowania przedmiotu sprawy.

Nie przyjmuje do wiadomości, że umowa cywilnoprawna w sprawie zamiany działki Nr 11 za przejęty pas gruntu na ulicę A. o długości 45 m i szerokości 2 m została zawarta już w 1949 roku i nikt obecnie Zarządu Miasta nie zmusza do jej zawarcia, już została zawarta. "Chodzi tylko o deklaratywne potwierdzenie jej zawarcia w formie aktu notarialnego, którego jest brak". A to nie jest już sprawa cywilnoprawna w rozumieniu art. 6 i 7 kpa oraz art. 21 § 1 pkt 1 kpa. I tę tylko okoliczność SKO w P. miało ustalić w swojej decyzji. Postępowanie administracyjne miało również wyjaśnić, na jakiej podstawie prawnej sporna działka figurowała od 1949 r. do 1987 r. "na ojca skarżącego S. L. w ewidencji gruntów Urzędu Miejskiego w B., z której opłacał należne podatki i opłaty."

Brak tych ustaleń powoduje, że zaskarżona decyzja jest niezrozumiała i nie wiadomo o czym orzeka, zdaniem skarżącego.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w zaskarżonej decyzji.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 154 § l k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kolegium nie dopatrzyło się zaś istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającego za zmianą lub uchyleniem decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...].

Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę zapadłe w sprawie decyzje Zarządu Miasta [...] i Kolegium oraz wyrok NSA, absurdalny jest zawarty w skardze zarzut, iż to Kolegium "utożsamia postępowanie administracyjne ustalające brak aktu notarialnego zamiany gruntów z obowiązkiem zawarcia umowy cywilno - prawnej."

W piśmie procesowym z dnia 7 września 2004 roku, skarżący wskazał, że w "sprawie chodzi o wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie działki Nr 11 o pow. 471 m2, a nie o zamianę tej działki za pas gruntu o pow. 90 m2 przejęty na poszerzenie ulicy A., jak to wymyśliło SKO w P. w drodze umowy cywilnoprawnej. Nie mogę przecież zamieniać czegoś, czego nie posiadam. Działka Nr 11 o pow. 471 m2 jak i pas gruntu o pow. 90 m2 nie stanowią mojej własności. Działka jest własnością Gminy Miasta [...], a pas gruntu o pow. 90 m2 stanowi własność Skarbu Państwa jako właściciela ulicy A."

Podczas rozprawy przed Sądem administracyjnym w dniu 19 października 2004 roku, skarżący wyjaśnił, że wniosek o wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie przedmiotowej działki, "sprecyzował" dopiero w piśmie procesowym, skierowanym do Sądu w dniu 7 września 2004 roku. Wyjaśnił ponadto, że tego rodzaju wniosek o "zwrot nieruchomości" składał ustnie i do protokołu u Prezydenta Miasta [...] w: grudniu 2003 roku, w lutym i w marcu 2004 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że organy orzekające w tej sprawie w pierwszej i drugiej instancji, trafnie ustaliły faktyczną treść i zakres żądań strony skarżącej, zawartych w piśmie z dnia 16 lipca 2002 roku, skierowanego do organu I instancji, które wszczęło postępowanie w sprawie niniejszej. W piśmie tym skarżący w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, żądał "uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] Nr [...]", na podstawie art. 154 § 1 kpa oraz o "sporządzenie brakującego aktu notarialnego zamiany działki nr 11 o pow. 471 m2 w obrębie [...] m.B., za przejęty pas gruntu o szerokości 2 m i 45 m długości"...

Stosownie bowiem do art. 61 § 1 kpa, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracyjnego, orzekającego w danej sprawie (por. przykład. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90; ONSA 1990, z.2-3, poz. 47).

Tego rodzaju wątpliwości treść żądania strony skarżącej, zawartego w wymienionym piśmie procesowym, nie mogła wywołać. Oznacza to, że żądanie "zwrotu" przedmiotowej działki, zostało zgłoszone już po wydaniu w przedmiotowej sprawie decyzji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wywołanego bezspornie sformułowanym żądaniem skarżącego. Jest to zatem wniosek w "nowej sprawie", który nie był przedmiotem rozpatrzenia w przedmiotowej sprawie, zakończonej wydaniem zakwestionowanych decyzji. Zgłoszenie tego wniosku już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogło mieć bezpośredniego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, trzeba podnieść, że skarga całkowicie pomija istotę zaskarżonej decyzji, w której odmówiono zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 kpa ostatecznej decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego.

Treść podniesionych zarzutów odnosi się bowiem do kontroli legalności ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, podczas gdy decyzja ta, jak i zarzuty, były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wymienionym wyrokiem z roku 2001, uznał je za nieuzasadnione. Ocena ta wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej.

Kontrola Sądu ogranicza się zatem tylko do decyzji zaskarżonej i to wyłącznie do oceny jej zgodności z prawem, a nie - celowości jej wydania, jak żąda strona skarżąca.

W sprawie rozpoznawanej naruszenia prawa przez organ odwoławczy nie można stwierdzić.

Zaskarżona decyzja została zaś wydana na podstawie art. 154 kpa, który upoważnia, ale nie obliguje organy administracji publicznej, do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony".

Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony, nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 154 kpa stawałoby się konkurencyjne dla zwykłego trybu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 roku, III SA 1214/95; niepublik.).

Ponadto, warto wspomnieć, że jedną z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, jest zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kpa). Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których Kodeks odsyła. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują art. 154 § 1 i art. 155 kpa. Zmiana lub uchylenie decyzji na tej podstawie prawnej może dotyczyć decyzji zarówno wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie powyższych przepisów do decyzji wadliwej może nastąpić tylko wówczas, gdy wady takiej decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają postawy do jej wzruszenia na podstawie innych przepisów Kodeksu (np. na podstawie art. 156 § 1 kpa).

Z treści art. 154 § 1 i 155 kpa wynika, że wzruszenie (zmiana lub uchylenie) decyzji ostatecznej w tym trybie możliwe jest tylko wtedy, gdy za zmianą lub (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z omawianych przepisów również wynika, że do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Z powyższych uwag wynika więc, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem -w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Tego rodzaju sytuacja, jak to już wcześniej wyjaśniono, w sprawie niniejszej nie wystąpiła.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.

TG