Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 259/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98 a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skarg M. E.-S. i J. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. E.-S. i J. E. po 153 (sto pięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J. E. i M. E.-S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu na skutek podziału wartości nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 (KW Nr "[...]" Nr [...]).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Burmistrz Miasta J. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, wywołanego zatwierdzeniem projektu jej podziału ostateczną decyzją wydaną przez zastępcę Burmistrza Miasta J. z dnia [...] maja 2004 r. Pismem z dnia 19 października 2005 r. (w decyzji błędnie 2006 r.) strony zostały poinformowane o wizji w terenie mającej się odbyć w dniu 8 listopada 2005 r. Pismem z dnia 5 czerwca 2006 r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym i zgromadzoną w sprawie dokumentacją dowodową oraz składania pisemnych wyjaśnień i dokumentów. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Burmistrz Miasta J. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł na rzecz Miasta J. z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału należną od współwłaścicieli nieruchomości: M. M. E.-S. w wysokości [...] zł; J. E. w wysokości [...] zł; E. M. E. w wysokości [....] zł; M. B. E. w wysokości [...] zł oraz R. P. E. w wysokości [...] zł. Równocześnie w przypadku współwłaścicielki I. Z. E.-B. organ I instancji umorzył wierzytelność w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji podał, że podział nieruchomości zatwierdzony ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2004 r. spowodował w stosunku do przedmiotowej działki wzrost jej wartości, zaś procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 50% zgodnie z uchwałą Rady Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. E.-S. i J. E. złożyli odwołania. Skarżący zakwestionowali rozstrzygnięcie organu I instancji.

Rozpatrując złożone odwołania organ II instancji stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującą w dniu wydania decyzji treścią art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), będącego materialno-prawną podstawą zaskarżonej decyzji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Kierując się dyspozycją powołanego przepisu organ winien był zbadać, czy wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła w wyniku jej podziału. Zdaniem organu odwoławczego wzrost wartości przedmiotowej działki nr ew. [...] po jej podziale jest bezsporny, co potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. H. Operat ten został wykonany w celu określenia wartości rynkowej gruntu dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej w tytułu podziału nieruchomości. Jak wynika z treści tego dokumentu wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem tj. według stanu na dzień 18 maja 2004 r. i cen na dzień 31 maja 2006 r. została oszacowana na kwotę [...] zł, zaś wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale tj. według stanu na dzień 14 czerwca 2004 r. i cen na dzień 31 maja 2006 r. została oszacowana na kwotę [...] zł. Zatem, w opinii organu II instancji, sporządzony w sprawie operat potwierdza wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Wysokość stawki procentowej, w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości, określiła w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie opłat adiacenckich ponoszonych z tytułu podziału nieruchomości. Równocześnie organ odwoławczy zauważył, że współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie wystąpili z wnioskiem o rozłożenie na raty ustalonej opłaty. Jedynie na wniosek złożony przez I. Z. E. organ I instancji umorzył ustaloną na jej rzecz wierzytelność. Natomiast wniosek o zwolnienie z obowiązku zapłaty opłaty złożony przez J. E. miał zostać rozpoznany odrębną decyzją. Równocześnie organ odwoławczy wskazał, że stosownie do brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] września 2006 r. została wydana z zachowaniem tego trzyletniego okresu, bowiem decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna dnia 16 czerwca 2004 r.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. E.-S. i J. E. W ich uzasadnieniach skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły ustawowe przesłanki do zastosowania tego przepisu, a tym samym wymierzenia opłaty adiacenckiej oraz naruszenie przepisów proceduralnych, czyli kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad ogólnych postępowania określonych w kpa oraz pogwałcenie konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] września 2006 r. Skarżący stanęli na stanowisku, że obowiązkiem organów zarówno I jak i II instancji było przeprowadzenie szczegółowej analizy i wykazanie, że dokonany podział spowodował wzrost wartości poszczególnych działek. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia obydwu zaskarżonych decyzji - organy te w ogóle takiej analizy nie przeprowadziły i nie wykazały. W lakonicznym uzasadnieniu stwierdziły jedynie, że wzrost wartości działki po podziale jest bezsporny, bowiem potwierdza to operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Tak uzasadniło swą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., natomiast organ I instancji uzasadnił decyzję jeszcze bardziej lakonicznie pisząc, że ustalenie okoliczności wzrostu następuje po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto zdaniem skarżących organy obu instancji, jak też rzeczoznawca majątkowy, nie odnieśli się i nie wzięli pod uwagę zgłaszanych przez współwłaścicieli działki w toku postępowania w I instancji oraz w postępowaniu odwoławczym okoliczności istotnych dla tej sprawy, a przede wszystkim podnoszonej okoliczności, że w wyniku podziału działki nr [...] na dwie działki o nr [...] i [...] wartość nieruchomości spadła. Pomimo tego rzeczoznawca majątkowy w operacie dla celów wymierzenia opłaty adiacenckiej przyjął ustalenie, że działka nr [...] posiada walory działki budowlanej i tak ją wycenił mimo, że po podziale działka ta utraciła charakter działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ całą swoją powierzchnią znalazła się po podziale w strefie [...]. Ponadto skarżący zarzucili organowi II instancji naruszenie przepisów art. 7, 10, 77, 80 i 107 § 3 oraz 131 kpa w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro zaniechano oceny materiału dowodowego i rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniach.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność złożonych skarg, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w nich podniesiono.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), który stanowi, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepisu ust. 1 tego artykułu nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej decydujące znaczenie ma wykazanie przez organ, że na skutek podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nastąpił wzrost wartość dzielonej nieruchomości. Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że w tej właśnie kwestii wystąpiły poważne wątpliwości, podnoszone przez strony postępowania w złożonych odwołaniach, które nie zostały wyjaśnione. Brak także dowodów na to, że organ odwoławczy prowadził w tym kierunku jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Skarżący wywodzili natomiast, że po dokonanym decyzją z dnia [...] maja 2004 r. podziale działki nr [...] na dwie działki o nr [...] i [...] całkowita wartość tej nieruchomości spadła. Działka nr [...] utraciła bowiem charakter działki budowlanej ponieważ w całości znajduje się w strefie [...]. Fakt ten uniemożliwia jej zabudowę, a więc także sprzedaż działki jako budowlanej. Pomimo tego rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym na zlecenie organu operacie szacunkowym z dnia 31 maja 2006 r. wykonanym w celu wymierzenia opłaty adiacenckiej przyjął ustalenie, że obie powstałe po podziale działki są działkami budowlanej zdatnymi do zabudowy. Nie uwzględnił w tej sytuacji faktu, że działka nr [...] jest zgodnie z zapisami ewidencji gruntów gruntem leśnym i biorąc pod uwagę fakt braku możliwości jej zabudowy jej wartość po podziale jest znacznie niższa niż działki budowlanej. Ponadto skarżący kwestionowali dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego wybór części przyjętych do porównania 63 działek. Ponieśli, że większość z tych działek ma powierzchnię dużo mniejszą niż działki powstałe po podziale, co niewątpliwie ma wpływ na ich wartość rynkową. Dodatkowo zarzucili organowi I instancji, że wydał decyzję przed merytorycznym rozpatrzeniem, w formie prawem przewidzianej, wniosku z dnia 10 lipca 2006 r. o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] oraz postanowienia z dnia [...] marca 2004 r. pozytywnie opiniującego projekt podziału działki nr [...]. Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych sprawy wynika, że w tych istotnych dla oceny prawidłowości decyzji organu I instancji kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego. Ponadto Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, na podstawie których można byłoby ustalić, czy i w jaki sposób został rozpatrzony złożony w trakcie postępowania odwoławczego wniosek skarżącego o zwolnienie go z obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestie te nie zostały przez organ zbadane, co narusza przepisy art. 7, 15 i 77 § 1 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że z treści art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa wynika obowiązek organu administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zaś obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organ administracji publicznej winien również w niniejszej sprawie dokonać oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Trzeba bowiem pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada inkwizycyjności, co oznacza, że "gospodarzem postępowania" jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 656/96, LEX nr 43813). Przestrzeganie tych zasad zawsze jest istotne, a szczególnie kiedy dotyczy postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w celu nałożenia na stronę obowiązku. Organ administracji mając na względzie interes obywatela czuwa nad tym, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego. W postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem możliwe, aby operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez stronę przeciwstawić operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu (art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przenosząc przedstawione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie odpowiada wskazanym wyżej standardom rzetelnej procedury. Z akt sprawy wynika bowiem, że w toku całego postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej skarżący zgłaszali omówione wyżej zarzuty wskazujące na czynniki obniżające wartość powstałej po podziale działki nr [...]. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez wyjaśnienie zgłaszanych przez strony wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 833/00, LEX nr 81735; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 912/03, LEX nr 146718). Z przepisu § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) wynika, że operat szacunkowy winien zawierać uzasadnienie przedstawionych obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny. W tym właśnie uzasadnieniu zabrakło odniesienia się rzeczoznawcy majątkowego do przedstawionych przez strony uwag i zarzutów. Wprawdzie organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji omówiły główne elementy ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego, jednak stwierdzenia te nie wyjaśniają ani nie zawierają oceny organu co do zasadności postawionych zarzutów, a co za tym idzie oceny prawidłowości przedstawionego operatu szacunkowego.

Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie odwoławczym, w którym zgodnie z przepisem art. 140 kpa organ winien stosować w sprawach nieuregulowanych w sposób szczególny zasady obowiązujące w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Oznacza to, że rozpoznając złożone odwołania organ II instancji powinien rozpoznać sprawę po raz drugi, a nie ograniczyć się jedynie do przedstawienia sprawozdania z dotychczasowego przebiegu postępowania, przywołania obowiązujących przepisów prawa i wyrażenia w jednym zdaniu poglądu, że decyzja organu I instancji była prawidłowa. Pogląd o konieczności zapewnienia realizacji zasady dwuinstanycjności w postępowaniu administracyjnym, polegającej na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy był wielokrotnie podkreślany w orzecznictwie sądowym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt V SA 2722/99 (niepubl.) wskazano, iż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W wyroku zaś z dnia 10 kwietnia 1989 r. sygn. akt II SA 1198/88 (publ. ONSA 89/1) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, ze pogwałcenie zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy jest rażącym naruszeniem prawa i godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Wydawane w trybie przepisu art. 138 kpa decyzje organu odwoławczego nie mają charakteru kasacyjnego. Oznacza to, że organ orzekając w tym trybie nie ocenia jedynie decyzji organu I instancji pod kątem, czy była prawidłowa, czy też wadliwa, a obowiązany jest, jak wyjaśniono wyżej, do ponownego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie takie ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy nie nastąpiło. Potwierdza to również zawartość akt administracyjnych organu odwoławczego składających się jedynie z zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. oraz zwrotnych poświadczeń jej odbioru.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim w świetle zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz faktu (wynikającego z wyjaśnień udzielonych przez strony Sądowi - k-55, k-169) stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nieważności postanowienia Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2004 r. wydanego w sprawie podziału działki nr [...] oraz decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] listopada 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla działki nr [...] ustalić charakter powstałej po podziale działki nr [...]. Po dokonaniu tych ustaleń zbadać zasadność podnoszonych w złożonych odwołaniach zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Następnie organ odwoławczy zbada zasadność zarzutu dotyczącego wydania przez organ I instancji merytorycznej decyzji bez rozpatrzenia wniosku z dnia 10 lipca 2006 r. o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz wyjaśni sprawę wniosku skarżącego o zwolnienie go z obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu faktycznym wydawanej decyzji zawarte zostaną okoliczności, które organ uznał za udowodnione, omówione dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.