Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 125/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 525/13 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. B. kwotę 1230 (słownie: tysiąc dwieście trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 525/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę T. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy, na wniosek W. T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Złotowie wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z. dz. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Złotowie nakazał T. B. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę ww. budynku garażowo-gospodarczego. Po rozpatrzeniu odwołania T. B. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotowie z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Złotowie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał T. B. rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego o wym. ok. 4,42 m x 11,43 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z., działka nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z oświadczenia T. B. wynika, iż wspomniany obiekt budowlany został zrealizowany w latach 80-tych przez jej nieżyjącego już męża, co potwierdził również W. T. Z uzyskanych przez organ informacji wynika zarazem, że inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę, co potwierdza także pismo Starosty Złotowskiego z dnia 18 maja 2012 r., znak [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że sprawa o rozgraniczenie działki nr [...] i [...] została zakończona wydaniem w dniu 17 czerwca 2009 r. zarządzenia o zwrocie wniosku, które to zarządzenia uprawomocniło się w dniu 26 czerwca 2009 r. W tej sytuacji organ wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie natomiast z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, a zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym – okresu załatwiania sprawy. Organ stwierdził zarazem, że dla przedmiotowego terenu obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr XXVI11/178/2000 Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 23 listopada 2000 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 4 poz. 33 ze zm.). Jak wynika z § 5 ust. 1 pkt 1 powołanego planu miejscowego, dla terenu 2 MN, na którym znajduje się działka nr [...], przewidziana jest zabudowa jednorodzinna, szeregowa z możliwością wbudowanych usług, jednak z wykluczeniem funkcji uciążliwych, przy jednoczesnym zakazie zabudowy gospodarczej. Z pisma Burmistrza Miasta Złotowa z dnia 11 lipca 2012 r., znak [...], wynika przy tym, że wniosek skarżącej o zmianę planu miejscowego został rozpatrzony negatywnie i nie przewiduje się aktualnie podjęcia uchwały modyfikującej rozważany plan miejscowy. Tym samym należy więc uznać, że wspomniany obiekt garażowo-gospodarczy znajduje się na terenie, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje dopuszczalności takiej zabudowy, co w konsekwencji uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki.

Pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. T. B. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 80., między 1980 r. i 1982 r. Trafnie zatem organ I instancji prowadził postępowanie na podstawie art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Analizując art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., należy dojść do wniosku, że wystąpienie którejkolwiek z wymienionych tam przesłanek stanowi podstawę do obligatoryjnego wydania nakazu rozbiórki. W celu wydania takiego rozstrzygnięcia nie jest zatem konieczne łączne spełnienie obu wskazanych tam warunków. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że zgodność samowoli budowlanej z przepisami budowlanymi odnosi się do okresu realizacji inwestycji, a zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennymi – do okresu podejmowania decyzji przez właściwy organ. Inwestor wznosząc budynek w ramach samowoli budowlanej bierze bowiem na siebie ryzyko zmiany przepisów, w tym również przepisów w zakresie planowania przestrzennego. Ponadto sprzeczne z zasadą racjonalnego działania organów administracji publicznej byłoby legalizowanie obiektów na terenie, który ma inne przeznaczenie lub określono odmiennie sposób jego zagospodarowania. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącej o zmianę planu miejscowego został negatywnie rozpatrzony. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do właściwego organu gminy w celu interpretacji pojęcia "zabudowa gospodarcza", użytego w § 5 pkt 2 powołanego planu miejscowego. W odpowiedzi w piśmie z dnia 26 października 2012 r. uzyskano informację, że pojęcie to jest zgodne z definicją zawartą w rozporządzeniu ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jak wynika z kolei z § 3 pkt 8 powołanego rozporządzenia, budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rozważany w niniejszej sprawie obiekt budowlany odpowiada powyższej definicji. Tym samym wspomniany budynek garażowo-gospodarczy jest niezgodny z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, co z kolei uniemożliwiało jego legalizację. Jednocześnie organ zaznaczył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął próbę ustalenia, jakie przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązywały w dacie realizacji samowoli budowlanej, lecz z pisma z dnia 4 października 2012 r. wynika, że organy gminy nie posiadają w tej mierze żadnej stosownej dokumentacji. W konsekwencji organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowe, zapewniając zarazem stronom możliwość czynnego udziału w sprawie.

Pismem z dnia 29 marca 2013 r. T. B. zaskarżyła powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 525/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jak wynika z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub (2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Trzeba przy tym od razu zaznaczyć, że użycie w powołanym przepisie spójnika "lub" wskazuje, że do wydania nakazu rozbiórki wystarczy zaistnienie choćby jednej z podstaw, o jakich mowa w powołanym przepisie. Nie jest konieczne łączne spełnienie wymienionych warunków.

Zdaniem Sądu kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy dotyczyły pytania, czy z perspektywy art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane zastosowanie powinny znaleźć przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie realizacji samowoli budowlanej czy raczej w dacie orzekania przez właściwy organ. Nakaz rozbiórki pełni w istocie funkcję restytucyjną, co oznacza, że środek ten służy do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W ramach postępowania w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki można z kolei wyróżnić dwa etapy, tj. (1) fazę stwierdzania, czy dany obiekt budowlany został wybudowany w ramach samowoli budowlanej, oraz (2) fazę ustalania skutków samowoli budowlanej. Podczas pierwszego z nich organy administracji publicznej opierają swoje działania na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie realizacji inwestycji. Z tej perspektywy późniejsze zdarzenia faktyczne lub prawne pozostają bowiem co do zasady bez znaczenia dla weryfikacji, czy danych obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Dlatego też zastosowanie w rozpatrywanej sprawie znalazły przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Podczas drugiego z wymienionych etapów organy administracji publicznej rozważają natomiast kwestię ewentualnej legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że takie rozstrzygnięcie oddziałuje na przyszłość i nie dotyczy zdarzeń faktycznych lub prawnych, które dokonały się w przeszłości. W konsekwencji więc organy nadzoru budowlanego powinny na tym etapie stosować przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie wydawania decyzji, a nie w dacie powstania samowoli budowlanej. Za taką interpretacją przemawia również użycie w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. zwrotu "jest przeznaczony" w czasie teraźniejszym. W przeciwnym wypadku funkcja restytucyjna nakazu rozbiórki byłaby bowiem trudna do osiągnięcia. Organy administracji publicznej musiałyby bowiem wydać nakaz rozbiórki w przypadku, gdy poprzednio obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym nie przewidywały określonego rodzaju zabudowy na danym terenie, mimo że przepisy obowiązujące obecnie w tym zakresie pozwalałby na legalizację samowoli budowlanej. Poza tym organy nadzoru budowlanego byłyby zobowiązanie wtedy do legalizacji obiektów budowlanych, które pozostawałyby w sprzeczności z aktualnie istniejącym ładem przestrzennym tylko dlatego, że w świetle nieobowiązujących już przepisów o planowaniu przestrzennym pewien typ zabudowy był kiedyś dopuszczalny na oznaczonym terenie.

Sąd podzielił w pełni stanowisko organów administracji publicznej, które w niniejszej sprawie odwoływały się do aktualnie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym w szczególności do uchwały nr XXVI11/178/2000 Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu budownictwa mieszkalno-usługowego przy hali targowej w Złotowie (Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 33 ze zm.). Trzeba wobec tego zauważyć, że działka nr 213 została objęta w powyższym planie miejscowym symbolem 2 MN, dla którego § 5 ust. 2 pkt 1 tego planu miejscu przewiduje zabudowę jednorodzinną, szeregową z możliwością wbudowanych usług, choć zarazem z wykluczeniem funkcji uciążliwym. Powołany przepis planu miejscowego wprowadza ponadto zakaz lokalizowania na omawianym terenie zabudowy gospodarczej. Zwrot "zabudowa gospodarcza" nie został zdefiniowany we wskazanym planie miejscowym. Niemniej, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł w swoich wywodach, że wyrażenie to odpowiada definicji legalnej pojęcia "budynek gospodarczy", o jakim mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Rozważany plan miejscowy wszedł w życie w dniu 6 lutego 2001 r., a więc przed datą wejścia w życie powołanego rozporządzenia, tj. przed dniem 16 grudnia 2002 r. Niemniej, w dacie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego obowiązywało już rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Cytowane rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994 r. nie definiowało pojęcia "budynek gospodarczy", posługując się określeniem "pomieszczenie gospodarcze w budynku", przez które rozumiano w myśl § 8 pkt 11 tego rozporządzenia pomieszczenie służące do przechowywania materiałów i sprzętu związane z obsługą budynku, przedmiotów i produktów żywnościowych użytkowników budynku, opału, a także odpadków stałych. Zdaniem Sądu można założyć, że zwrot "zabudowa gospodarcza", użyty w § 5 ust. 2 pkt 1 zd. 2 powołanego planu miejscowego, odnosił się do budynków, w których znajdowały się pomieszczenia gospodarcze w rozumieniu § 8 pkt 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Jednocześnie z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany zawierał pomieszczenia odpowiadające wspomnianej definicji legalnej. W piśmie z dnia 8 marca 2012 r. W. T. określił bowiem rozważaną zabudowę jako budynki gospodarcze i garaże, a następnie podtrzymał te wnioski podczas przesłuchania w dniu 28 maja 2012 r. (k. 1 akt adm. organu I instancji). Ustalenia te znajdują ponadto swoje potwierdzenie również w dokumentacji fotograficznej, wskazującej, że wnętrze budynku gospodarczo- garażowego wykorzystywane było do przechowywania materiałów i sprzętu związanego z obsługą innych budynków (k. nienumerowana akt. adm. organu I instancji). Okoliczność tą potwierdzała także skarżąca w trakcie przesłuchania w dniu 28 maja 2012 r., następnie w odwołaniu z dnia 14 stycznia 2013 r. i w skardze z dnia 29 marca 2013 r. Tym samym wspomniany obiekt budowlany został prawidłowo uznany za zabudowę gospodarczą, której lokalizacja jest na mocy § 5 ust. 2 pkt 1 zd. 2 powołanego planu miejscowego zakazana na terenie działki nr [...]. Zgodnie zatem z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. wykluczona była legalizacja omawianej samowoli budowlanej, a organy administracji publicznej zobowiązane były do wydania nakazu rozbiórki, co też uczyniły.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła T. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego,

2) art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zachodzą ważne przyczyny do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podczas gdy organ nie wykazał i udowodnił by takie okoliczności zachodziły,

3) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie należy stosować przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie wydania decyzji a nie w dacie powstania samowoli budowlanej.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy w toku postępowania związanego wydaną decyzją nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy taki obowiązek ciąży na organie z mocy prawa.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd I instancji zastosował przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 23 listopada 2000 r. do budynku postawionego w latach 60-tych, wobec którego organ orzekł o rozbiórce.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o "zmianę ww. wyroku poprzez nienakazywanie rozbiórki budynków oraz uchylenie w całości decyzji Organu I i II instancji" ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw w tej części, w której wskazuje się na błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. z 1974 r. oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w dacie orzekania o nakazie rozbiórki przez organy nadzoru budowlanego i w dacie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, istniały w orzecznictwie rozbieżności w kwestii rozumienia art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. z 1974 r. Zgodnie z jednym poglądem, należało brać pod uwagę przy orzekaniu o rozbiórce obiektu przepisy o planowaniu przestrzennym (plan zagospodarowania przestrzennego) obowiązujące w dacie powstania samowoli budowlanej. Natomiast zgodnie z innym poglądem (późniejszym w orzecznictwie sądowym), należało brać pod uwagę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie orzekania o rozbiórce. W tym przypadku organy nadzoru budowlanego oraz Sąd orzekający w pierwszej instancji, przyjęły ten drugi pogląd, nie wyjaśniając jakie przepisy o planowaniu przestrzennym (jakie były ustalenia planu miejscowego) obowiązywały w dacie popełnienia samowoli budowlanej.

Zaskarżony wyrok oparty na tak jednostronnym rozumieniu przepisu decydującego o nakazie rozbiórki, w świetle późniejszego orzecznictwa oraz zarzutów skargi kasacyjnej nie może się ostać w tej postaci.

Istniejące wówczas rozbieżności w orzecznictwie sądowym spowodowały wystąpienie Prokuratora Generalnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały wyjaśniającej:

"Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji?"

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w dniu 16 grudnia 2013 r. podjął uchwałę sygn. akt II OPS 2/13 następującej treści:

"Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89, Lex nr 1404021).

Ponadto w uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził:

"Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając zaskarżony wyrok nie mógł uwzględnić powyższej uchwały, bowiem została podjęta później, jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie akceptując stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów, mając na uwadze art. 269 § 1 p.p.s.a., jest zobligowany do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz wcześniej wydanych decyzji organów nadzoru budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego powinny ustalić, jakie w dacie popełnienia samowoli budowlanej obowiązywały przepisy o planowaniu przestrzennym na terenie, na którym został usytuowany przedmiotowy obiekt budowlany.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 135 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.