Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 717/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c)
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 113 § 1, 189f § 1 k.p..a, art. 189a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. (...)spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka – spółki komandytowej z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 502/20 w sprawie ze skargi P. (...)spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka – spółki komandytowej z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia (...)czerwca 2020 r. nr (...) w przedmiocie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. (...)spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka – spółki komandytowej z siedzibą w S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. III SA/Lu 502/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. (...)spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka – spółki komandytowej z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym.

Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny z którego wynikało, że [...] listopada 2019 r. na terenie przejścia granicznego w H. został poddany kontroli pojazd członowy - trzyosiowy ciągnik z trzyosiową naczepą, wykonujący przejazd w ramach międzynarodowego przewozu drogowego na rzecz skarżącej spółki. Wyniki kontroli zostały opisane w protokołach z [...] listopada 2019 r.

Wynik dynamicznego ważenia pojazdu wskazał na przekroczenie nacisku drugiej osi pojazdu, będącej składową grupy osi, składającej się z dwóch osi napędowych, przy odległości (d) między osiami składowymi nie mniejszej niż 1,30 m i nie większej niż 1,80 m o 140 kg (tj. przekroczenie dopuszczalnej wartości o 1,47%) przy dopuszczalnym przewidzianym przepisami prawa nacisku osi składowej wchodzącej w skład grupy osi wynoszącym 9,5 tony dla każdej osi. Wyniki powtórnego ważenia pojazdu (bowiem kierowca skorzystał z prawa do przeprowadzenie powtórnego ważenia) na wadze dynamicznej, potwierdziły przekroczenie nacisku drugiej osi pojazdu będącej składową grupy osi składającej się z dwóch osi napędowych, przy odległości (d) między osiami składowymi nie mniejszej niż 1,30 m i nie większej niż 1,80 m o 100 kg (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 1,05%) przy dopuszczalnym przewidzianym przepisami prawa nacisku osi składowej wchodzącej w skład grupy osi wynoszącym 9,5 tony dla każdej osi. Do ustaleń faktycznych przyjęto wynik korzystniejszy dla strony.

Dokonano również kontroli pozostałych parametrów pojazdu, która wykazała przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 9020 kg (22,55 %), przekroczenie wysokości o 23 cm (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 5,75% przy dopuszczalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości wynoszącej 400 cm) oraz przekroczenie długości o 316 cm (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 19,15% przy dopuszczalnej przewidzianej przepisami prawa długości wynoszącej 1650 cm).

Biorąc pod uwagę stwierdzone wielkości przekroczenia organ przyjął, że na przejazd pojazdu wymagane było zezwolenie kategorii VII. Ponieważ takowym kierowca nie był w stanie się wylegitymować, uznano, że przedmiotowy transport był wykonywany z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 110 ze zm., dalej: p.r.d.), polegającym na przejeździe pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII, wydawanego przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzją z [...] marca 2020 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej m.in. na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z [...] czerwca 2020 r.

Odnosząc się do zarzutów błędnego oznaczenia strony w zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zauważył, że postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej sprostował oczywistą omyłkę, w odniesieniu do numeru decyzji organu pierwszej instancji oraz oznaczenia strony w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, omyłki te, mieszczą się w zakresie pojęcia oczywistej omyłki, o której mowa w art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.). Organ odwoławczy oznaczył stronę jako: "[...] Sp. z o.o. Sp.k.", gdy tymczasem właściwe było: "[...] Sp. z o.o. i Sp. – Sp.k." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że – jak wynika z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego – pod tym samym adresem, co skarżąca, działająca w formie spółki komandytowej ma siedzibę również [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, będąca wspólnikiem skarżącej spółki. Biorąc jednak pod uwagę, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji opisane zostało dokładnie zdarzenie, którego dotyczyło postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją z podaniem m.in. numerów protokołów z kontroli pojazdu przekraczającego granicę państwa (w których prawidłowo oznaczono spółkę), daty zdarzenia i dokładnych danych pojazdu oraz danych kierowcy, a także i to że zaskarżona decyzja w oznaczeniu strony wskazywała jednak jako jej formę prawną – spółkę komandytową, za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut, że błędne oznaczenie strony w zaskarżonej decyzji spowodowało "całkowitą niepewność" podmiotu "uznanego wcześniej stroną postępowania" co do jego sytuacji prawnej. Zdaniem Sądu, nie można zasadnie twierdzić, że decyzja skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. Sąd podzielił też stanowisko organu odwoławczego, że omyłka dotycząca jednej z cyfr numeru decyzji organu pierwszej instancji również ma charakter omyłki oczywistej, bowiem mogła być łatwo zidentyfikowana poprzez porównanie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu dwukrotnego nałożenia na skarżącą kary administracyjnej za ten sam czyn. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nałożono na skarżącą karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII.

Odrębną decyzją, po przeprowadzeniu odrębnego postępowania na skarżącą nałożona została kara na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm., dalej: u.t.d.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wywodził, że kara za przejazd pojazdu nienormatywnego ma na celu zapobieżenie przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym. Natomiast kary wymierzane na podstawie ustawy o transporcie drogowym za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego mają na celu zapobieganie naruszaniu przez podmioty wykonujące przewozy drogowe obowiązków nałożonych tą ustawą. Na podstawie tych przepisów ochronie podlega inny interes prawny. Kara wymierzana jest co do zasady przewoźnikowi - profesjonalnemu podmiotowi gospodarczemu. Jej celem jest wymierzenie sankcji temu podmiotowi, który przy wykonywaniu działalności nie stosuje się do wymogów wynikających z przepisów prawa. Dobrem chronionym jest w tym przypadku prawidłowość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu. Ochrona prawidłowości prowadzenia działalności transportowej wiąże się również bezpośrednio z ochroną uczciwej konkurencji. W opinii Sądu pierwszej instancji nie zachodzi więc tożsamość chronionego interesu prawnego. Nałożone na skarżącą kary zostały wymierzone za różne naruszenia. Każde ze stwierdzonych naruszeń stanowiło odrębny delikt administracyjny i każde naruszenie podlegało osobnej karze na podstawie przepisów dwóch różnych ustaw, które realizują różne cele.

Sąd pierwszej instancji stanął też na stanowisku, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy 189f § 1 pkt 2, zawarte w dziale IVa k.p.a. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje pierwszeństwo przepisom odrębnym, zaś z treści art. 189a § 2 wynika, że samo istnienie przepisów odrębnych (w tym przypadku ustawy Prawo o ruchu drogowym) regulujących przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i odstąpienia od jej nałożenia wyłącza stosowanie przepisów całego działu IVa k.p.a. bez konieczności stosowania kolejnych działań interpretacyjnych czy porównywania zakresów stosowania poszczególnych przepisów.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła P. (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka – spółki komandytowej z siedzibą w S. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie decyzji organów obu instancji lub alternatywnie o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W zakresie podstawy kasacyjnej sformułowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. art. 145 §1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w związku z uprzednim naruszeniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie normy proceduralnej tzn. art. 107 § 3 k.p.a. znajdującym swoje odzwierciedlenie w błędnym oznaczeniu strony decyzji administracyjnej, jak również w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 113 § 1 k.p.a. przejawiającym się próbą zmiany strony decyzji w drodze sprostowania rzekomej oczywistej omyłki pisarskiej;

II. art. 145 §1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w związku z uprzednim naruszeniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie norm proceduralnych tzn. art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, jak również art. 8 § 1 k.p.a. znajdującym swoje odzwierciedlenie w nałożeniu dwóch kar administracyjnych w łącznej wysokości 27 000 zł, będących skutkiem przekroczenia nacisku grupy osi pojazdu silnikowego wchodzącego w skład jednostki transportowej poddanej kontroli 2 listopada 2019 r.;

III. art. 145 §1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w związku z uprzednim naruszeniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie normy proceduralnej, tzn. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się nałożeniem sankcji administracyjnej w wysokości 15 000 zł w sytuacji, w której nałożono za ten sam stan faktyczny drugą, spełniającą swoje cele sankcję w innym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Odnosząc się do pierwszego z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczy jedynie sprostowania oznaczenia strony postępowania.

Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W doktrynie zwrócono uwagę, że w oparciu o wskazane rozwiązania prawne należy wyróżnić dwie sytuacje, a mianowicie pierwszą, w której postępowanie administracyjne jest prowadzone wobec jednostki mającej w sprawie interes (obowiązek) prawny, jednakże w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne oznaczenie strony w decyzji oraz drugą, w której postępowanie administracyjne jest prowadzone wobec jednostki, która w danej sprawie nie ma w ogóle interesu (obowiązku) prawnego. W pierwszym przypadku zachodzi wadliwość nieistotna decyzji, którą można usunąć w drodze rektyfikacji, natomiast w drugim przypadku mamy do czynienia z wadliwością istotną decyzji będącą podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak, glosa do wyroku z dnia 6 maja 1987 r. IV SA 1050/86, OSP 1991, z 3., poz. 66). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawione stanowisko.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 26 listopada 2019 r. wystawiono na podmiot o nazwie P. (...)spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka – spółki komandytowej , ul. [...], [...]. Takie same dane ujęto w protokole kontroli z [...] listopada 2019 r., oraz w Licencji nr [...] dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Decyzja organu pierwszej instancji również skierowana została do P. (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka – spółki komandytowej, ul. [...], [...]. Natomiast adresat decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie został określony jako P. (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, ul. [...],[...], czyli pominięto część członu nazwy spółki określającego formę jej działania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. sprostował oczywistą omyłkę w oznaczeniu strony postępowania określonej w decyzji z [...] czerwca 2020 r. w ten sposób, że w miejsce P. (...) sp. z o.o. Sp.k. wpisał P. (...) sp. z o.o. i Sp.- Sp.k. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z całokształtu wskazanych okoliczności wynika, że wadliwe oznaczenie skarżącej kasacyjnie w decyzji organu drugiej instancji miało charakter oczywistego błędu pisarskiego, dokonanego wbrew zamierzeniom organu. Okoliczności rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wskazują, że organ skierował swoje rozstrzygnięcie do właściwej strony, która brała czynny udział w każdym stadium postępowania.

Jak wskazuje się w doktrynie, prawidłowo dokonane sprostowanie błędów i omyłek staje się częścią treści decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2017, s. 625).

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie mamy do czynienia z wadą nieistotną decyzji, która została usunięta w drodze postanowienia z [...] sierpnia 2020 r. Zaistniała tu pomyłka nie polegała na prowadzeniu postępowania z udziałem podmiotu, który nie był stroną postępowania, ale na wydaniu decyzji jedynie z częściowo wadliwym oznaczeniem strony, co wyraźnie wynika z całokształtu materiału w sprawie.

Dodać trzeba, że art. 113 § 1 k.p.a. może mieć zastosowanie do każdego elementu decyzji administracyjnej, w tym także do oznaczenia strony. Nie każde błędne oznaczenie strony oznacza bowiem, że adresatem decyzji jest podmiot niebędący stroną postępowania. Ponadto wskazana regulacja odnosi się do każdej decyzji, bez względu na to czy dotyczy ona przyznania uprawnienia czy też nakłada obowiązek, w tym również sankcję administracyjną.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych przypomnieć należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa nałożył na stronę skarżącą, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – Prawo o ruchu drogowym, karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym, bez wymaganego zezwolenia kategorii VII. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nałożeniu wymienionej kary nie sprzeciwiało się to, że w odrębnym postępowaniu na skutek ujawnienia niewyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. d u.t.d., dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t., których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej o 20% oraz dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona powyżej 2% i mniej niż 20%) na stronę skarżącą nałożono karę w łącznej wysokości 12 000 zł na podstawie ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 1 w związku z art. 92a ust. 7 w związku z lp.: 1.1.12, 10.10.2.4., 1010.3.2. załącznika nr 3). Działanie organu administracji nie naruszało bowiem, ani zasady proporcjonalności, ani też nie stanowiło nieuprawnionej jego reakcji na zaistniałe naruszenie prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu pierwszej instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., na gruncie którego oraz na warunkach nim określonych została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jakkolwiek z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis prawa usytuowany został w jej Dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne" – to jednak trzeba stwierdzić, że z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej. Zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu wymienionej ustawy wyznacza jej art. 189a.

Stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z przywołanej regulacji – i abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej – jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że oczekiwanie strony skarżącej odnośnie do zasadności zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie nie może być uznane za usprawiedliwione, podobnie, jak i osadzony na gruncie braku zaspokojenia tego oczekiwania, zarzut naruszenia tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie.

W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a.

Z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 140aa ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.

Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się.

Stosowanie art. 140aa ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny.

Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony, a prezentowaną w jego uzasadnieniu argumentację za nieprzydatną dla wykazania tezy przeciwnej.

Podejścia Sądu pierwszej instancji do spornej w sprawie kwestii, a mianowicie możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za ujawnione w trakcie kontroli naruszenie na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz odrębnie na podstawie ustawy o transporcie drogowym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób jest również podważać z pozycji zarzutu z pkt II petitum skargi kasacyjnej oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji.

Zwłaszcza, gdy podkreślić, że przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, które znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te – a innymi słowy mówiąc, zachowania stanowiące źródło tych naruszeń – nie są jednak w sensie prawnym jednorodne.

I tak, z ustawy – Prawo o ruchu drogowym – a jej zakres normowania obejmuje: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1 ust. 1) – wynika, że na jej gruncie karze pieniężnej podlega przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia (art. 140aa ust. 1), a kara ta nakładana jest, między innymi, na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1).

W rozumieniu tej ustawy, "pojazd nienormatywny", to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy.

Natomiast z art. 64 ust. 1 przywołanej ustawy – do którego odsyła art. 140aa ust. 1 – wynika, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu oraz zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określa zaś tabela stanowiąca załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3).

Przepis art. 140ab ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowi zaś, że określona nim wysokość administracyjnej kary pieniężnej za delikt, o którym mowa w art. 140aa ust. 1, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd, a którego posiadanie jest warunkiem koniecznym wykonywania tego przejazdu w sposób zgodny z prawem (pkt 1 - 2). Przy tym, wysokość kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii VII uzależniona jest od określonego procentowo stopnia przekroczenia dopuszczalnej wartości nacisku jednej lub wielu osi, rzeczywistej masy całkowitej lub wymiarów pojazdu, co w przypadku, gdy jest ona wyższa niż 20% powoduje nałożenie kary w wysokości 15.000 zł.

Z kolei na gruncie ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 1 i ust. 7 w związku z lp.: 1.1.12., 10.10.2.4., 10.10.3.2. załącznika nr 3), administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, które między innymi polega na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. d u.t.d., dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t., których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej o 20% oraz dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona powyżej 2% i mniej niż 20%).

Przy tym, rekonstrukcja podmiotowych znamion tego deliktu (co jest istotne w świetle treści art. 92a ust. 7 przywołanej ustawy nie może pomijać przepisów art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 3 oraz pkt 6a wymienionej ustawy, na gruncie których, odpowiednio definiowane są pojęcia: "krajowego transportu drogowego", "międzynarodowego transportu drogowego", "transportu drogowego" oraz "przewozu drogowego". W tej mierze, nie można pomijać również konsekwencji wynikających z art. 1 przywołanej ustawy, który określa przedmiotowy zakres jej zastosowania, którym, między innymi, objęte są zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego.

W tym zaś kontekście – oraz w odpowiedzi na argumentację prezentowaną w skardze kasacyjnej – trzeba podnieść, że jakkolwiek faktem jest, iż wprowadzone ustawą nowelizująca z dnia 5 lipca 2018 r. zmiany ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym wynikały z konieczności wypełnienia przez Polskę zobowiązań nałożonych przez rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady – w zakresie unormowań dotyczących kwalifikacji naruszeń dotyczących przewozu drogowego, a zmiana – aktualnej do czasu uchwalenia wymienionej ustawy – treści załączników do ustawy o transporcie drogowym była konieczna do prawidłowej transpozycji rozporządzenia (UE) 2016/403 do polskiego ustawodawstwa, to jednak nie można jednocześnie tracić z pola widzenia następującej okoliczności. Mianowicie, z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy nowelizującej wynika również, że "[...] w ust. 7 art. 92a przewiduje się rozgraniczenie wymienionych w wykazie załącznika nr 3 do u.t.d. naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i wysokości kar pieniężnych za te naruszenia, przewidzianych dla podmiotu wykonującego przewóz drogowy - lp. 1-9 wykazu oraz dla przewoźnika drogowego - lp. 10 wykazu", a co więcej, że "[...] Kierunkowe zmiany zaproponowane w załącznikach do u.t.d. polegają na dostosowaniu brzmienia poszczególnych naruszeń do postanowień załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403, określeniu kwalifikacji poszczególnych naruszeń (tj. poważne naruszenie - PN, bardzo poważne naruszenie - BPN, najpoważniejsze naruszenie - NN) zgodnie z postanowieniami załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403 oraz dostosowaniu wysokości kary do wagi naruszenia, przy uwzględnieniu m.in. wpływu na wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego, bezpieczeństwo publiczne, ochronę interesów pasażerów, zwalczanie nieuczciwej konkurencji."

W rekapitulacji przedstawionych uwag trzeba stwierdzić, że odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania przywołanych powyżej ustaw, a mianowicie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym – co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia ich przepisów – nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że ustawy te realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne.

W odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii znajduje to swoje potwierdzenie w tym, że podczas, gdy na gruncie pierwszej z tych ustaw administracyjna kara pieniężna – której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd – jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, to na gruncie drugiej z tych ustaw, karze tej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, które polega, między innymi, na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit d u.t.d., dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t., których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej o 20% oraz dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona powyżej 2% i mniej niż 20%).

W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że delikt administracyjny przypisany stronie skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie był tożsamy deliktowi przypisanemu jej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a co za tym idzie, że nie były również tożsame zachowania, z powodu których każdy z tych deliktów został stronie skarżącej przypisany.

Były to bowiem, zachowania zasadniczo różne, a tezy przeciwnej nie uzasadnia to, że podlegające ustaleniu w odrębnie prowadzonych postępowaniach w sprawach nałożenia kar pieniężnych odrębne zbiory faktów posiadały również pewną część wspólną odnoszącą się do braku zezwolenia kategorii VII. W świetle przedstawionych argumentów nie ma to jednak znaczenia, albowiem na tej tylko podstawie – a więc z pominięciem konsekwencji wynikających z przywołanej powyżej regulacji prawnej – nie sposób jest zasadnie wnioskować o zaistnieniu sytuacji mającej dowodzić naruszenia zasady ne bis in idem, a w konsekwencji – jak podnosi strona skarżąca – o naruszeniu zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, czy też z art. 8 k.p.a., na gruncie którego ma ona wymiar obowiązku proceduralnego (zob. A. Wróbel, art. 8 k.p.a., t. 11, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował wcześniej w sprawie, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.