Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 215/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXIX/464/2015 z dnia 4 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Junackiej" l. stwierdza nieważność uchwały w części obejmującej § 7 ust. 5 pkt 2; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Firma A z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXIX/464/15 z dnia 4 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Junackiej". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2015 r., poz. 6600.

Zaskarżonej uchwale - w części obejmującej § 7 ust. 5 pkt 2, strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. - przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie skarżonego przepisu, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz z pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych przez ustanawianie ograniczenia w możliwości lokalizowana na terenie objętym ww. planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. przez nieostre (brak zdefiniowania pojęcia "dominanty") i całkowicie arbitralne wymogi, uzależniają w praktyce możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji; art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, przez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym ww. planem, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych oraz podziemnych, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie stronie skarżącej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych podziemnych. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskrzonej uchwały w części obejmującej § 8 ust. 4. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w skarżonej części uchwały wprowadzono niedopuszczalne w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego ograniczenie w możliwości lokalizowania na terenie objętym ww. Planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. nieostre i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń, m.in. przez wprowadzenie niezdefiniowanego pojęcia "dominanta" oraz "maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu", "kształtowania anten tak, aby wpisywały są w panoramy pasma Sowińca i kolorystycznie wtapiały w istniejące pokrycie terenu" oraz "nie przesłaniania punktów i osi widokowych''. W praktyce więc każdorazowo możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury jest pozostawiona do uznania organów administracji, w tym m.in. w zakresie spełnienia kryteriów wskazanych w postanowieniach planu, co może oznaczać praktyczny zakaz ich lokalizowania. Dalej strona skarżąca podniosła, że na obszarze objętym ww. planem zamierza wykonać roboty budowlane polegające na zainstalowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, dla polepszenia łączność w tym rejonie, co stanowi wykonanie zobowiązań wynikających z obowiązków nałożonych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Tymczasem uchwała w zaskarżonej części uniemożliwia jej uzyskanie pozwolenia na budowę i w praktyce uniemożliwia skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla stacji zlokalizowanej na istniejącym obiekcie budowlanym. Tym samym – w ocenie strony skarżącej, również z uwagi na brzmienie przepisu art. 48 ustawa z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W pierwszej kolejności organ opisał przebieg procedury sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały. Podał, że 22 października 2014 r., Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę o przestąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Junackiej". W dniu 7 listopada 2014 r. ukazało się w prasie ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania ww. planu i obwieszczenie w tej sprawie rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach Urzędu Miasta Krakowa. Zarządzeniem z 2 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. Następnie - 24 lipca 2015 r. opublikowane zostało w Gazecie Wyborczej oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 3 sierpnia do 31 sierpnia 2015 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu została zorganizowana 25 sierpnia 2015 r., z kolei uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 2015 r. Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z 5 października 2015 r. przekazano Radzie Miasta Krakowa projekt uchwały celem uchwalenia. Dalej Rada Miasta Krakowa w dniach 21 października 2015 r. i 4 listopada 2015 r. odbyło I i II czytanie projektu uchwały zatwierdzającej ww. miejscowy plan, według druku nr 508. Następnie 21 października 2015 r. Rada Miasta Krakowa podjęła cztery uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu ww. miejscowego planu oznaczonych odpowiednio numerem 1, 2, 3, 4 ,5 w Załączniku do Zarządzenia Nr 2606/2015 z 28 września 2015 r. w sprawie rozpatrzenia uwag i pism złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Junackiej". 4 listopada 2015 r. Rada Miasta Krakowa podjęła, objętą skargą, uchwałę nr XXIX/464/15, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Następnie Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr WN11.4131.1. 39.2015 z 8 grudnia 2015 r. stwierdził nieważność uchwały nr XXIX/464/15 w zakresie § 8 ust.11 pkt 2 (część tekstowa) oraz w zakresie fragmentu legendy (część graficzna) tj. słów: "ograniczonego użytkowania dla lotniska Kraków Balice (strefa nalotu)." Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, które miało miejsce w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 12 listopada 2015 r., poz. 6600.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł, że pomimo braku definicji pojęcia "dominanty" w treści skarżonego planu, nie można uznać, iż jest to pojęcie nieostre i nieokreślone. W sytuacji bowiem, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego, co wynika z przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wobec powyższego, organ wskazał na definicję "dominanty" według słownika języka polskiego PWN jako "zasadniczą, dominującą cechę lub element czegoś". Dalej przywołał definicję według słownika wyrazów obcych PWN, wskazując, że "dominanta to cecha główna, zasadnicza czegokolwiek". Organ podał nadto jak pojęcie "dominanta" rozumiane jest w literaturze przedmiotu oraz co należy rozumieć przez "dominantę urbanistyczną". W ocenie organu nie zachodziła potrzeba zdefiniowania w skarżonym planie pojęcia ,,dominanta", gdyż to określenie specjalistyczne jest znane i często używane w literaturze przedmiotu. Organ podkreślił, że intencją organu planistycznego było ustanowienie nakazu, aby stacje telefonii komórkowej nie stanowiły elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu. Ich gabaryty i wysokość powinny natomiast mieścić się w ustalonych dla poszczególnej kategorii terenów parametrach (takich jak wysokość zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna itp.). Za bezpodstawny organ uznał, zarzut skarżącej dotyczący sprzeczności zaskarżonego planu z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez uniemożliwienie w praktyce realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej. W ocenie organu, plan miejscowy wskazuje, że w całym obszarze planu można lokalizować obiekty i urządzenia z zakresu łączności publicznej, przy czym lokalizacja wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, jest możliwa wyłącznie w terenach oznaczonych symbolami U.1 - U.3, U.5 - U.7 oraz US.1 - US.3. W tych terenach infrastruktura telekomunikacyjna musi być realizowana albo jako sieci i urządzenia podziemne, albo w ramach obiektów budowlanych. Dalej organ podał, że ograniczenia w zakresie lokalizacji tych obiektów, mające na celu ochronę walorów przyrodniczych i kompozycyjnych przestrzeni, są jak najbardziej dozwolone, nie naruszają art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy określonego u.p.z.p. Ponadto, na takie sformułowanie wymogów dotyczących lokalizacji stacji telefonii komórkowych, uwzględniających walory środowiskowe i przyrodnicze, miały wpływ wytyczne zawarte w Podręczniku dla urbanistów (stan sierpień 2011 r.). Na poparcie swoich twierdzeń organ wskazał na wyroki: NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3131/18, WSA w Gdańsku z 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Gd 541/19, WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., sygn. IV SA/Po 739/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wobec tego, że skarga dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przywołać również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy zatem wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi, co – jak wskazano wcześniej - może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zauważyć należy jednak, że skarżąca spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, wobec której legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego wywodzić należy z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. 2019 r. poz. 2410).

Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, przedstawionego w odpowiedzi na skargę, prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń trybu sporządzania miejscowego planu, jak też o braku naruszenia właściwości organów.

Skarżąca zakwestionowała § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały, który ma następujące brzmienie: "Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych obiektów budowlanych: (...) 2) inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

a) dopuszcza się lokalizacje inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na następujących zasadach:

- stacje bazowe nie mogą pełnić roli dominant na budynkach;

- nakaz takiego kształtowania anten, aby w widokach z terenów położonych na północ od obszaru planu w kierunku południowym harmonijnie wpisywały się w panoramę pasma Sowińca i kolorystycznie wtapiały się w istniejące pokrycie terenu;

- lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych winno odbywać się z uwzględnieniem osi i punktów widokowych;

b) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą przesłaniać osi widokowych i kompozycyjnych wyznaczonych na rysunku planu".

Punktem wyjścia do analizy zaskarżonych przepisów musi być konstatacja, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Wiąże się z tym konieczność zachowania wymogów prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny: "(...) z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów". Powyższe wymagania dotyczą także prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo miejscowe. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne.

Odnosząc się już do treści zaskarżonych przepisów należy wskazać, że wyrażają one nakazy i zakazy, których treść, biorąc pod uwagę powyższe wytyczne, nie może zostać zaakceptowana. Po pierwsze, wprowadzona w analizowanych przepisach norma ograniczająca możliwość lokalizowania na terenie objętym planem stacji bazowych oraz anten wolnostojących oraz lokalizowanych na budynkach opiera się na nieostrym pojęciu "dominanty". Pojęcie to, wbrew argumentacji organu, nie ma na tyle ustalonego znaczenia, które pozwalałoby na wskazanie, od czego w istocie uzależniona jest możliwość umieszczenia w określonym miejscu stacji bazowej czy anteny. Po drugie, niezrozumiałe jest, w jaki sposób podlegałoby weryfikacji spełnienie nakazu "takiego kształtowania anten, aby w widokach z terenów położonych na północ od obszaru planu w kierunku południowym harmonijnie wpisywały się w panoramę pasma Sowińca i kolorystycznie wtapiały się w istniejące pokrycie terenu". Sam zwrot "kształtowanie anten" (podobnie "kształtowanie stacji bazowych") nie naprowadza też na konkretne cechy, parametry budowli czy urządzenia, do których wymóg z tym związany należałoby odnosić. Po trzecie, nie wskazano obiektywnych kryteriów weryfikacji nakazu lokalizacji i kształtowania stacji bazowych "z uwzględnieniem osi i punktów widokowych". Dodatkowe wątpliwości interpretacyjne powoduje § 7 ust. 5 pkt 2 lit. b dotyczący anten, z którego wynika zakaz "przesłaniania osi widokowych i kompozycyjnych wyznaczonych na rysunku planu". Nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w obu przypadkach chodzi o niedopuszczalność lokalizacji w liniach wyznaczonych osi oraz w wyznaczonych punktach, czy też w takich miejscach, w których wymienione osie oraz punkty byłyby przez stacje bazowe lub anteny zasłonięte, w całości lub w części. Podsumowując, regulacja zawarta w § 7 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie została sformułowana w taki sposób, który pozwala na możliwie jednoznaczne stwierdzenie, pod jakimi warunkami dopuszczalna jest lokalizacja na obszarze miejscowego planu stacji bazowych i anten. Zastosowane pojęcie "dominanty", jak też pozostałe nieostre określenia dotyczące lokalizacji i kształtowania anten dają organom stosującym prawo zbyt dużą swobodę, od której w istocie zależeć będzie możliwość zlokalizowania stacji bazowych i anten, a tym samym pozwalają na rozstrzygnięcia arbitralne i dowolne. Tak sformułowanym przepisom można również zarzucić kolizję z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, skoro nie pozwalają na możliwie jednoznaczne ustalenie, gdzie na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu dopuszczalna jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej). Sąd podkreśla w tym kontekście, że podziela stanowisko, zgodnie z którym przywołanego wyżej przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie należy rozumieć w tej sposób, że pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 3477/18, wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2020 r., II SA/Lu 703/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Zaskarżony § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały takiej pewności nie daje, co implikuje stwierdzenie, że przepis ten istotnie narusza zasady sporządzenia miejscowego planu, a tym samym, po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p., konieczne jest stwierdzenie jego nieważności.

Tym samym na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez uzależnienie kwestii dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej) od bliżej nieokreślonych kryteriów i pojęć nieostrych. Nie mają natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne, ponieważ sporna regulacja § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji.

W przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.