Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1764/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. W. jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...]

Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta [...], z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], znak: [...] odmawiającej Z. W. wydania pozwolenia na wykonanie lukarny w budynku przy al. [...] w [...], zgodnie z załączonym "Projektem budowlanym przebudowy mieszkania przy al. [...] m [...], [...]w [...]" z dnia [...] lipca 2014 r., opracowanym przez jednostkę projektową "[...]" w [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przedstawiając przebieg postępowania, wskazał, iż Z. W., pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wniosła do [...] Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na wykonanie lukarny w budynku przy al. [...] w [...]. Do wniosku dołączono "Projekt budowlany przebudowy mieszkania przy al. [...] m [...],[...] w [...]" z dnia 1 lipca 2014 r., opracowany przez jednostkę projektową "[...]" w [...].

[...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. 2014 r., poz. 1446 ze zm.), odmówił wydania pozwolenia na wykonanie lukarny w przedmiotowym budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, złożyła Z. W..

I dalej, przedstawiając własną ocenę w sprawie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że budynek położony w [...] przy alei [...] położony jest na obszarze [...] założenia urbanistycznego (ul. [...],[...],[...] (od pl. [...] do [...]),[...],[...],[...], [...], al. [...], pl. [...]), wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1965 r. pod numerem [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ odwoławczy przyznał, że organ I instancji błędnie wskazał jako podstawę prawną wydanej decyzji art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy, jednak uchybienie to może być sanowane przez organ odwoławczy.

Dalej, wyjaśnił, że rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich - odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obiektu lub obszaru zabytkowego. Wydawanie decyzji w ramach uznania administracyjnego nie oznacza oczywiście dowolności w rozstrzyganiu spraw. Organ prowadzący postępowanie w takich sprawach jest zobowiązany do poczynienia niezbędnych ustaleń oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący. Wskazał, że w świetle art. 4 ww. ustawy, przyjąć należy, że wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Powyższy przepis charakteryzuje się dużym stopniem ogólności. Dokonując zatem subsumpcji, organ winien dokonać jego interpretacji i zastosować ze względu na konkretne okoliczności sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że w niniejszej sprawie zakres planowanych prac obejmuje wykonanie lukarny w połaci dachowej przedmiotowego budynku, powtarzającą formę czterech istniejących już w dachu lukarn.

Organ odwoławczy podał, że [...] Konserwator Zabytków, uzasadniając odmowę wydania pozwolenia na wnioskowane prace, wskazał, że realizacja ww. inwestycji nie będzie miała wpływu na walory zabytkowe [...] założenia urbanistycznego. Pomimo tego organ I instancji odmówił wydania pozwolenia na wnioskowane prace budowlane ze względu na sprzeczność inwestycji z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...].[...] Konserwator Zabytków uznał bowiem, że § 12 pkt 10 a i c ww. planu wyklucza realizację lukarn w połaci dachowej budynku przy ul. [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił powyższą argumentację [...] Konserwatora Zabytków, uznając za zasadne nieudzielenie pozwolenia na wykonanie lukarny w przedmiotowym budynku, z uwagi na powyższe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na przedmiotowym obszarze.

Organ podał, że w § 12 ww. planu (zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej), w pkt 10 a, b i c ustalono: dla obiektów zabytkowych wymienionych w pkt. 9 (m. in. budynek mieszkalny wielorodzinny [...] "[...]" - Aleja [...]) nakazuje się ochronę formy, bryły, rozplanowania i detalu architektonicznego (a), nakazuje się zachowanie układu otworów okiennych i drzwiowych (b), zakazuje się zmiany geometrii dachu, przy czym dopuszcza się zmianę w przypadku odtwarzania historycznego pierwotnego kształtu dachów (c).

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego powyższe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazują działań, które zmieniałyby geometrię dachu, rozumianą nie tylko jako kąt nachylenia, wysokość górnej kalenicy, układ połaci dachowych, czy kierunek głównej kalenicy dachu, lecz także braku bądź występowania okien w połaci dachowej. Powyżej przytoczone zapisy chronią także formę, bryłę, rozplanowanie i detal architektoniczny, a w szczególności istniejący układ okien. Powyższe oznacza, zdaniem organu, że wnioskowane zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu [...], a zatem organ ochrony zabytków obowiązany był odmówić wydania pozwolenia na wykonanie planowanej inwestycji.

Stosownie bowiem do art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy prawa stanowią, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 ww. ustawy), a projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ww. ustawy).

Wobec powyższego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że organ konserwatorski, uzgadniając ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już raz wypowiedział się w przedmiotowej sprawie w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na wskazanym obszarze. Zatem ocena wpływu planowanych robót budowlanych w otoczeniu zabytku powinna być spójna z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego. Ponadto, wskazał, że ustalenia aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organu ochrony zabytków.

W skardze na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca – Z. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. oczywistą sprzeczność rozstrzygnięć organów I i II instancji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, polegającą na wydaniu decyzji o odmowie pozwolenia na wykonanie dodatkowej lukarny w budynku, pomimo prawidłowego ustalenia przez organy, że realizacja tej inwestycji nie będzie miała wpływu na walory zabytkowe [...] założenia urbanistycznego, jak również, że inwestycja ta jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieprawidłowej - rozszerzającej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], której skutkiem jest nieuprawnione ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości przy Al. [...] w [...];

b) art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 1, art. 2 ust. 1 i n. oraz art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na wydaniu decyzji przez organy obu instancji nie w oparciu o przepisy właściwe dla ochrony zabytków, lecz w oparciu o własną - nieprawidłową interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz utożsamieniem zasady uznania administracyjnego z całkowitą dowolnością administracyjną;

3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że wykonanie w budynku przy Al. [...] w [...] dodatkowej lukarny byłoby sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu [...], zatwierdzonego ww. uchwałą z dnia [...] listopada 2014 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że skoro realizacja w budynku przy al. [...] w [...] inwestycji polegającej na wykonaniu dodatkowej lukarny nie będzie miała wpływu na walory zabytkowe [...] założenia urbanistycznego i inwestycja ta jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim - to takie ustalenie skutkuje obowiązkiem wydania przez konserwatora zabytków decyzji zezwalającej na realizację zamierzonej inwestycji, gdyż spełnione są wszystkie wymogi określone w przepisach art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem skarżącej celem postępowania przewidzianego w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest weryfikacja planowanego przedsięwzięcia pod kątem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz interpretacja jego zapisów, lecz celem tym jest właśnie zapewnienie właściwej ochrony zabytków. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodność zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega weryfikacji na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i dokonywana jest przez organ prowadzący to postępowanie, a nie na etapie postępowania konserwatorskiego.

W ocenie skarżącej sprzeczność wykonania w połaci dachowej lukarny powtarzającej układ czterech lukarn w budynku przy al. [...] z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Rejonu [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nie zachodzi.

Wykonanie dodatkowej lukarny (jako piątej) w sposób powtarzający się w stosunku do układu czterech lukarn w dachu w sposób analogiczny do istniejącego już układu 5 lukarn w innej części budynku nie narusza bowiem punktu a) przywołanego zapisu planu, ponieważ ze względu na pomijalną skalę ingerencji w budynek nie zmienia ona formy, bryły, rozplanowania i detalu architektonicznego tego budynku. Planowana inwestycja nie narusza również § 12 pkt 10 lit. c planu, ponieważ nie zmieni ona geometrii dachu, którą w rozumieniu architektonicznym opisuje się takimi parametrami jak: kąty nachylenia połaci dachowej, położenie kalenicy, gzymsów, ścian szczytowych, krawężnic, czy okapów. W ramach planowanego zamierzenia budowlanego, żaden z wymienionych elementów nie zostanie naruszony, co oznacza, że nie nastąpi zmiana geometrii dachu. W ocenie skarżącej, przedmiotowa inwestycja nie narusza również pominiętego przez organ I instancji § 12 pkt 10 lit. b planu, ponieważ dodatkowa lukarna powiela układ 5 lukarn z innej części budynku, zachowując niezmieniony układ pozostałych otworów okiennych i drzwiowych.

Skarżąca podniosła, że prawo własności jest co do zasady najszerszym prawem rzeczowym znanym współczesnej cywilizacji ludzkiej, podlegającym konstytucyjnej ochronie, a ograniczenia jego wykonywania mogą wynikać wyłącznie z konkretnych przepisów prawa, w tym między innymi z zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ograniczeń tych nie można jednak w żadnym razie interpretować w sposób rozszerzający bądź dowolny.

W odpowiedziach na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta [...], z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak: [...] odmawiającą Z.W. wydania pozwolenia na wykonanie lukarny w budynku przy al. [...] w [...].

Wymieniona decyzja zapadła w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 r., poz. 1446 ze zm.), w myśl którego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Zważyć trzeba, iż postępowanie przed konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań. Wydając zgodę na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków Konserwator Zabytków realizuje w ten sposób swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków wynikające z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m. in.: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Dodać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd (który to należy podzielić), że decyzje, zapadłe na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Przyjmuje się, iż ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1441/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, stosując powołany powyżej art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organy orzekające w sprawie nie przekroczyły przyznanego im uznania, a swoje stanowisko w sposób należyty uzasadniły w wydanych rozstrzygnięciach.

Bezsporne w sprawie pozostaje, iż skarżąca wystąpiła z żądaniem wydania pozwolenia na wykonanie lukarny w budynku przy al. [...] w [...], zgodnie z załączonym projektem budowlanym przebudowy mieszkania nr [...] przy al. [...] w [...]. Przedmiotowy budynek położony jest na obszarze [...] założenia urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1965 r. pod numerem [...], a wobec tego organ konserwatorski był uprawniony do działania w sprawie i rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na wykonanie ww. inwestycji. Planowana inwestycja ma polegać na wykonaniu lukarny w połaci dachowej przedmiotowego budynku powtarzającej układ czterech istniejących już w dachu lukarn. Analizując powyżej przywołane okoliczności organ I instancji stwierdził, iż realizacja ww. inwestycji nie będzie miała wpływu na walory zabytkowe [...] założenia urbanistycznego. Uznał jednak, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu [...]– część zachodnia, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]i wskazał, że zapis § 12 pkt 10 a i c ww. planu wyklucza realizację lukarny w połaci dachowej budynku przy ul. [...]. W konsekwencji [...] Konserwator Zabytków odmówił skarżącej wydania pozwolenia na wykonanie lukarny w budynku przy al. [...] w [...], zgodnie z załączonym projektem budowlanym. Ocena ta została powtórzona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna także z § 12 pkt 10 lit. b ww. planu.

Zdaniem Sądu, przywołana argumentacja (uwzględniająca szczegółowe uwarunkowania ochrony zabytku, ujęte w planie miejscowym), jest prawidłowa i musiała skutkować wydaniem negatywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawczyni a skarżącej w sprawie.

Rozwijając powyższe, dostrzec należy, że przedmiotowy budynek przy al. [...] w [...] objęty jest dwoma formami ochrony konserwatorskiej (v. art. 7 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), bowiem - nie tylko na podstawie wpisu do rejestru zabytków, ale też - na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu [...] – część zachodnia, przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., poz. [...], (v. § 12 "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej", pkt 9 – ustalający ochronę obiektów zabytkowych, w tym ujętych w gminnej ewidencji zabytków, oznaczonych na rysunku planu: [...] – budynek mieszkalny wielorodzinny [...] "[...]" – Aleja [...]). Zgodnie z § 12 pkt 10 ww. planu, dla obiektów zabytkowych wymienionych w pkt 9:

a) nakazuje się ochronę formy, bryły, rozplanowania i detalu architektonicznego,

b) nakazuje się zachowanie układu otworów okiennych i drzwiowych,

c) zakazuje się zmiany geometrii dachu, przy czym dopuszcza się zmianę w przypadku odtwarzania historycznego pierwotnego kształtu dachów.

Z treści powyższych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika nakaz zachowania istniejącego układu otworów okiennych oraz zakaz zmiany geometrii dachu, przy czym dopuszcza się zmianę w przypadku odtwarzania historycznego pierwotnego kształtu dachów. W ocenie Sądu, wobec brzmienia ww. ustaleń planu miejscowego, prawidłowo w sprawie przyjęto, że wykonanie lukarny w połaci dachowej, a zatem dodatkowego okna na dachu doświetlającego poddasze, wprost narusza § 12 pkt 10 ppkt b ww. planu, z którego treści wynika nakaz zachowania – a więc zakaz dokonywania jakichkolwiek zmian w zakresie układu (rozplanowania) otworów okiennych i drzwiowych. Ponadto, zdaniem Sądu, realizacja przedmiotowych robót budowlanych spowoduje zmianę geometrii dach, a zmiana ta nie ma na celu odtworzenie pierwotnego kształtu dachu (§ 12 pkt 10 pkt c planu). Przytoczone zapisy planu miejscowego chronią także formę, bryłę, rozplanowanie i detal architektoniczny (§ 12 pkt 10 pkt a). W konsekwencji, należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że realizacja przedmiotowej inwestycji polegającej na wykonaniu lukarny w połaci dachowej przedmiotowego budynku jest sprzeczna z § 12 pkt 10 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zważyć przy tym raz jeszcze należy, że stosownie do art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, a także parków kulturowych (v. art. 19 ust. 1 ww. ustawy). W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ww. ustawy). W myśl art. 20 cytowanej ustawy, projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2736/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "Uzgodnienie projektu planu, czy też jego zmiany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje, iż zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej." I dalej, w tym samym wyroku NSA wskazał, że "W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zakres uznania administracyjnego jest limitowany z jednej strony treścią decyzji o wpisie zabytku do rejestru, z drugiej zaś państwowym porządkiem planistycznym, określonym ustawami o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawami szczególnymi. W przypadku planu uchwalonego w warunkach opisanych wyżej, tj. uzgodnionego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z uwzględnieniem treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku, ujęte w planie."

W efekcie, odnosząc się do zarzutów skargi Z. W. iż badanie zgodności wnioskowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega weryfikacji dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, na podstawie ustawy - Prawo budowlane, i dokonywane jest przez właściwy organ budowlany, stwierdzić należy, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim dotyczą ochrony obiektów zabytkowych, są wiążące także dla organów konserwatorskich i muszą być uwzględniane w postępowaniach prowadzonych przez te organy.

Dla wzmocnienia tej argumentacji warto wskazać na wyrok NSA, z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, w którym to Sąd kasacyjny przyjął, że "Skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy." Jeśli plan miejscowy zostanie uchwalony po takich wiążących gminę uzgodnieniach z konserwatorem zabytków, to jako prawo miejscowe (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) wiąże również organy ochrony konserwatorskiej. "Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), (...) przesądza o sposobie ochrony zabytku" (zob. wyrok WSA z dnia 8 listopada 2010 r., I SA/Wa 789/10). Związane jest to z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem, jeśli istnieje plan miejscowy, konserwator zabytków swoje stanowisko co do możliwości proponowanego zagospodarowania terenu może oprzeć wyłącznie na treści planu, który wcześniej uzgodnił. Gdy nie ma planu miejscowego, swoje stanowisko co do proponowanej zabudowy, oparte na wszelkich innych przesłankach, konserwator wyraża w decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.), która wówczas, niejako zamiast planu, stanowi formę ochrony zabytku (art. 7 pkt 4 u.o.z.). Uzgodniony z konserwatorem zabytków plan miejscowy musi bowiem dawać potencjalnemu inwestorowi pewność, co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada on tytuł prawny. Gdy planu nie ma, taką pewność inwestor uzyskuje tylko na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powyższych spostrzeżeń nie kwestionuje również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że "organ konserwatorski już raz wypowiedział się odnośnie do możliwości i warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na omawianym obszarze, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla (...). Zatem ocena możliwości realizacji planowanej budowy budynku mieszkalnego na działkach nr (...) w kontekście ochrony układu urbanistycznego zespołu zabudowy (...) powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego są wiążące, również dla organu ochrony zabytków."

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić zatem trzeba, że podniesiona w niniejszej sprawie w obu instancjach niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi wystarczającą podstawą do odmowy udzielenia przez organ konserwatorski pozwolenia na wykonanie tejże inwestycji. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie organy konserwatorskie dokonały rozszerzającej wykładni przepisów planu miejscowego obowiązującego na przedmiotowym obszarze.

Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącej, iż w niniejszej sprawie został naruszony art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w konsekwencji ograniczono możliwość zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości, stwierdzić należy, że nie stanowi ingerencji w sferę prawa własności ustalenie ochrony zabytku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż orzeczenia zapadłe w sprawie są prawidłowe.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.