Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1299/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego I.W. po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 485/17 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 485/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 10 lutego 2017 r. J.B. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w S., dalej jako "MOPS", wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką R.F. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanym na stałe.

Decyzją Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. orzeczono o odmowie przyznania J.B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R.F. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] J.B. zostało przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną R.F. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. 2014 poz. 567 ze zm.), dalej jako "u.w.z.". Zdaniem organu w tej sytuacji należało stronie odmówić prawa do wnioskowanego świadczenia.

Na skutek odwołania J.B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), w skrócie "k.p.a.", utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając zawartą w niej ocenę prawną. Kolegium również przytoczyło treść art. 17 u.ś.r. i stwierdziło, że w sprawie wystąpiły zawarte w nim negatywne przesłanki skutkujące odmową przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, gdyż skarżąca jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna. Kolegium wyjaśniło, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są wskazane przesłanki, a nie dzielenie opiekunów na tych, którzy opiekują się osobami dorosłymi, których niepełnosprawności powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia i na tych, którzy opiekują się osobami dorosłymi, których niepełnosprawność powstała po tych okresach. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wiązałoby się zdaniem organu z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

J.B. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podniosła, że według oceny Rzecznika Praw Obywatelskich w podobnej sprawie, decyzja ta w całości narusza art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść art. 27 ust. 5 umożliwiającego w razie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego ze świadczeń pozwala przesądzić o odmowie skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna. Nadto błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) u.ś.r. polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów u.ś.r. i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc sam fakt uzyskania i pobierania przez skarżąca zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a przecież na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

WSA w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że przez ustawę z 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012 poz. 1548), dalej jako "z.u.ś.r.", z dniem 1 stycznia 2013 r. w u.ś.r. dodano art. 17 ust. 1b, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Nadto, w art. 11 ust. 3 z.u.ś.r. stwierdzono, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. wygasają z mocy prawa. Wobec powyższego decyzja przyznająca skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i opieki nad matką, z dniem 1 lipca 2013 r. wygasła z mocy prawa. Przepis art. 11 ust. 3 z.u.ś.r. utracił moc z dniem 16 grudnia 2013 r. na skutek wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie K 27/13 jako niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Konsekwencją wyroku w powyżej wskazanej sprawie K 27/13 było uchwalenie u.w.z., na mocy której umożliwiono wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w okresie czterech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy tj. poczynając od dnia 15 maja 2014 r. Wobec powyższego skarżąca wystąpiła o zasiłek dla opiekuna, który został jej przyznany w kwocie 520 zł od dnia 1 maja 2014 r. na stałe decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Sąd I instancji podkreślił, że wbrew stanowisku Kolegium, wyrok ten ma wpływ na sytuację prawną skarżącej. Wydając zaskarżoną decyzję organ ograniczył się do literalnej wykładni brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r., bez szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady art. 2 Konstytucji RP. Tymczasem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca spełniała warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zarówno przed, jak i po nowelizacji omawianej ustawy. Przed nowelizacją, posiadała decyzyjnie ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaś po wejściu w życie nowelizacji, nie wystąpiły negatywne przesłanki, które wykluczałyby skarżącą z kręgu uprawnionych do tego świadczenia, za wyjątkiem wskazanego w zaskarżonej decyzji warunku uzyskiwania zasiłku dla opiekuna. Sąd zauważył, że skarżąca jest osobą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś opieka nad nią jest całodobowa. Ponadto kryterium momentu powstania niepełnosprawności zostało wyłączone z zakresu normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r. W świetle wskazanego powyżej stanowiska TK w sprawie K 27/13 oraz spełniania przez skarżącą co do zasady warunków pozytywnych do przyznania tego świadczenia, nie można zgodzić się z literalnym odczytaniem przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. i odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na uzyskiwanie przez nią prawa do zasiłku dla opiekuna. Zarówno w u.ś.r. (art. 17 ust. 5 pkt 1b) jak i w u.w.z. (art. 2 ust. 5 pkt 1) znajdują się przepisy wzajemnie wykluczające z prawa do tych świadczeń, jeśli osoba ubiegająca się ma przyznane prawo do tego ustalone w innej ustawie. Jednakże mając na uwadze wypowiedź TK w sprawie K 27/13 powyższe normy należy odczytać na potrzeby niniejszego postępowania w ten sposób, że skoro przy zastosowaniu prawidłowej, uwzględniającej stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 11 ust. 3 z.u.ś.r., wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. skarżąca zachowałaby uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 30 czerwca 2013 r., to nie miałaby w takiej sytuacji potrzeby występować po zasiłek dla opiekuna. Ograniczenie w okolicznościach niniejszej sprawy wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. tylko do literalnego jego brzmienia narusza, w opinii Sądu orzekającego, zasady demokratycznego państwa prawa określone w art. 2 Konstytucji RP. Za niedopuszczalne należy uznać doprowadzenie do sytuacji, w której wadliwa działalność ustawodawcza państwa pozbawiła obywatela prawa do świadczenia pomocowego dwukrotnie wyższego. Nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane - jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów.

Zdaniem WSA w sytuacji jak rozpatrywana, należy zastosować wykładnię celowościową i wskazać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego, tj. zasiłku dla opiekuna, którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwana świadczenia poprzedniego – świadczenia pielęgnacyjnego. Demokratyczne państwo prawa powinno służyć swoim obywatelom, celem realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, szczególnie osobom, które w niezawinionych okolicznościach, rezygnując z pracy podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny. Fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu I instancji doszło do błędnego zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r., a także ust. 5 pkt 5 które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto jak wynika z art. 27 ust. 5 u.ś.r., który wszedł w życie 1 stycznia 2016 r., w przypadku zbiegu uprawnień do wskazanych tam świadczeń, w tym świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Tak więc w dacie złożenia wniosku (10 luty 2017 r.) skarżąca mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia. Nadto Sąd uznał, iż składając ów wniosek, skarżąca w istocie dokonała wyboru świadczeń. W tym stanie sprawy Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt lit. b) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tę samą osobę niepełnosprawną wymagającą opieki;

2) poprzez naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na tę samą osobę niepełnosprawną wymagającą opieki i niezrzeczenie się tego prawa stanowi wybór jednego z tych świadczeń tj. świadczenia pielęgnacyjnego.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J.B. na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA. Ponadto o zasądzenie od J.B. na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.B. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Strona podtrzymała dotychczasową argumentację oraz oświadczyła, że podstawą jej wniosku była wola pobierania jednego świadczenia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego przy rezygnacji z zasiłku dla opiekuna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W związku z powyższym należy wskazać, że związanie treścią skargi kasacyjnej przykazuje ustalić, iż wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego, co oznacza, iż w ocenie składającego skargę kasacyjną nie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania. Wskazać też trzeba, że związanie podstawami kasacyjnymi, na mocy art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. oznacza, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11).

Odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego została oparta o dokonane przez organy obydwu instancji ustalenia, że skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z., co stanowi samoistną przesłankę odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.

Przedstawione powyżej zagadnienie było przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, z dnia 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/12, z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, oraz WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2017 r., III SA/Kr 647/17, WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2017 r., IV SA/Gl 29/17, WSA w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2017 r., II SA/Rz 248/17), w których wskazywano na konieczność oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia (lub 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej), z pominięciem kryterium z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Podkreślić należy, na co wskazywał Sąd I instancji, że w uzasadnieniu wyroku sygn. K 38/13 Trybunał poniósł, że stosowanie w dotychczasowym brzmieniu art. 17 ust. 1b ustawy prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Trybunał uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. Choć w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdzono, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa", to bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b u.ś.r. we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej Sąd nie może nie brać pod uwagę. Zatem rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie TK weszło w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17). Zresztą, jak wynika z treści uzasadnień decyzji obu instancji, organy administracyjne tego nie kwestionują, a wręcz przyznają, że J.B. spełnia przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Istota problemu leży w tym, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna (jak w niniejszej sprawie). I to jest powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego J.B. przez organy administracyjne w niniejszej sprawie. Zasadnie w skardze kasacyjnej wskazano, że jednoznacznie z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z. Przepis ten w swej wymowie jest jasny. Zakłada bowiem, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna przyznanego na mocy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Innymi słowy, w sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do zasiłku, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednakże w kwestii pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, wskazać należy na ukształtowaną linię orzeczniczą (por. np. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2017 r., II SA/Ol 392/17, WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2017 r., II SA/Bk 189/17, WSA w Białymstoku z dnia 28 marca 2017r., II SA/Bk 139/17) zgodnie z którą art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne, jakim jest zasiłek dla opiekuna, którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego tj. świadczenia pielęgnacyjnego, co podkreślał również Sąd I instancji. Powyższe ma na celu jedynie wyeliminowanie sytuacji, w której organ niejako z góry z uwagi na fakt pobierania tego zasiłku odmawiałby przyznania świadczenia wymienionego w art. 17 u.ś.r. Podkreślić należy, że nie może dojść do sytuacji w której po przyznaniu jednego świadczenia uniemożliwia się uzyskanie korzystniejszego tylko dlatego, że zostało przyznane to pierwsze. Nie można bowiem zaistniałej, niekorzystnej dla skarżącej, sytuacji uznać za nieodwracalną. W następstwie kolejnych zmian art. 17 u.ś.r. doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego i drugiego świadczenia różniących się znacznie wysokością. Powyższe nie może jednakże pozbawiać uprawnionego prawa wyboru, z którego ze świadczeń chce korzystać. Co więcej ustawodawca, w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazał wyraźnie, że w przypadku zbiegu uprawnień m. in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z. przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Dlatego też przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie jak twierdzi organ wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18).

Podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, iż jeżeli wnioskodawca ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, a tym samym dopóki nie zrzeknie się skutecznie tego prawa, to nie może być mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Wbrew konkluzjom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skarżąca składając wniosek z 10 lutego 2017r. wprawdzie uzewnętrzniła zamiar wyboru świadczenia, wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie zrezygnowała w sposób jednoznaczny z prawa do zasiłku dla opiekuna. Z samego faktu wniesienia takiego wniosku nie sposób wywieść uprawnionego wniosku, że J.B. zrezygnowała z prawa do zasiłku dla opiekuna. Jednak pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok jest prawidłowy. Nie można bowiem w tych rozważaniach pominąć, że na wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego znalazło się oświadczenie skarżącej, iż "po przywróceniu" zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Oczywiście owo warunkowe zrzeczenie się prawa do zasiłku dla opiekuna nie mogło być skuteczne w sensie wywołania określonych skutków prawnych tj. pozbawienia prawa do zasiłku dla opiekuna i możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak mając na uwadze wyżej prowadzone rozważania oraz ów fakt złożenia cyt. oświadczenia przez skarżącą, to w kontekście art.8 § 1 i art.9 k.p.a. organy administracyjne powinny były rozeznać zamiar skarżącej, a jeżeli złożyłaby ona jednoznaczne cofnięcie o zrzeczeniu się prawa do zasiłku dla opiekuna doprowadzić do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2014 r. o przyznaniu J.B. zasiłku dla opiekuna, uzależniając od tej kwestii rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie tj. w przedmiocie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Nadto dodać należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją Prezydenta Miasta z [...] marca 2017r., nr [...] zmieniono decyzję tego organu z [...] grudnia 2014 r., nr [...] o przyznaniu J.B. zasiłku dla opiekuna w ten sposób, że prawo to przysługiwało do [...] marca 2017 r. Tymczasem zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w dniu [...] kwietnia 2017 r. i zgodnie z zasadą aktualności powinno było ono uwzględnić zmianę stanu faktycznego sprawy ma moment orzekania. Kolegium miało obowiązek jednoznacznie ustalić czy w momencie orzekania przez organ odwoławczym w obrocie prawnym pozostawała decyzja o przyznaniu J.B. prawa do zasiłku dla opiekuna oraz czy sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest nadal aktualny (przedmiotowy) ze względu na zgon R.F. w dniu [...] marca 2017r. (w aktach kserokopia aktu zgonu), gdyż wspomniany wniosek z 10 lutego 2017r. dotyczył ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – R.F.

Podsumowując należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych norm. Nie chodzi przy tym o pobieranie jednocześnie dwóch rodzajów świadczeń, a tylko jednego, wyraźnie wybranego przez stronę. Fakt, że zainteresowany pobiera jedno z tych świadczeń, nie przesądza o braku możliwości zamiany na korzystniejsze świadczenie. Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do nadużyć i nierównego oraz niesprawiedliwego traktowania podmiotów znajdujących się w porównywalnej sytuacji.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.