Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 185/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. PHU "J." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 515/08 w sprawie ze skargi J. G. PHU "J." na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.y wyrokiem z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 515/08 oddalił skargę J.G. PHU "J." na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]nakazał J.G. P.H.U. "J." w W. oznakować szatę graficzną produktu "D." w sposób odzwierciedlający jego rzeczywisty skład w terminie do 31 sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że oznakowanie tego produktu wprowadza konsumenta w błąd, bowiem analiza opakowania wskazuje, że podstawowymi składnikami wyrobu są tłuszcze roślinne (65% produktu), tymczasem szata graficzna produktu zawierająca rysunek krowy sugeruje, że podstawowym składnikiem wyrobu jest tłuszcz mleczny. Stwierdzone uchybienie narusza art. 46 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), rozporządzenie Komisji (WE) Nr 445/2007 z dnia 23 kwietnia 2007 r. ustanawiające niektóre szczególne zasady w celu stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 2991/94 określające normy dla tłuszczów do smarowania oraz stosowania rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1898/87 w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi (Dz. Urz. UE L Nr 106 z 24 kwietnia 2007 r. s. 24) pkt 13.

J.G. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 K.p.a. i stwierdził, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, na czym organ oparł osąd, że opakowanie produktu "D." może wprowadzać konsumenta w błąd.

Zdaniem odwołującego się umieszczony na opakowaniu omawianego produktu w widocznym miejscu czytelny napis, iż jest to "miks tłuszczowy do smarowania 65%", a także wskazanie w składzie produktu, że zawartość tłuszczu mlecznego w wyrobie wynosi 15% stanowią wystarczającą informację, aby zidentyfikować produkt. Dodał, że kolorystyka i szata graficzna opakowania (rysunek krowy) wskazuje na znaczną, 15% zawartość tłuszczu mlecznego w produkcie.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podając w uzasadnieniu, że rysunek krowy na opakowaniu produktu "D." sugeruje jednoznacznie, że jest to artykuł wytworzony głównie w oparciu o masło, a więc tłuszcz mleczny, podczas gdy skład wyrobu wskazuje, iż podstawowym jego elementem są tłuszcze roślinne (65%), a więc oznakowanie produktu wprowadza konsumenta w błąd, naruszając przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w rozporządzeniu Komisji (EWG) Nr 1898/87 z dnia 2 lipca 1987 r. w sprawie ochrony oznaczeń stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi w art. 3 ust. 2 znajduje się zapis, że w odniesieniu do produktów innych niż przetwory mleczne nie wolno używać żadnej etykiety, dokumentu handlowego, materiału reklamowego ani żadnej formy reklamy i żadnej formy prezentacji, która wskazuje, implikuje lub sugeruje, że produkt ten jest przetworem mlecznym. Organ zakwestionował również twierdzenia strony skarżącej, że oznakowanie produktu, uzupełnione o czytelną nazwę "Miks tłuszczowy do smarowania 65%" nie może wprowadzać konsumentów w błąd. Nazwa powyższa, mająca formę niewielkiego nadruku, nie gwarantuje, iż będzie ona widoczna dla wszystkich potencjalnych konsumentów. Organ wskazał także, iż spełnienie przez producenta wymogów określonych w art. 47 i 48 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia – nieusuwalne napisy oznaczające produkt, umieszczone w widocznym miejscu nie przesądza, że oznakowanie środka spożywczego jest prawidłowe i nie wprowadza konsumenta w błąd. W sprawie kluczowym elementem jest bowiem szata graficzna produktu (rysunek krowy), sugerująca, że jest to produkt mleczny.

J.G. w skardze na powyższą decyzję zarzucił, że narusza ona art. 27 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z uwagi na brak upoważnienia do wydania decyzji przez organy obu instancji w niniejszej sprawie. Ponadto stwierdził, że kwestionowane przez organy oznaczenie graficzne produktu "D." nie mieści się w katalogu naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, do stwierdzenia których właściwy jest państwowy inspektor sanitarny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego dotyczących braku właściwości organu w niniejszej sprawie wskazał, że niewłaściwe oznakowanie produktu stanowi naruszenie wymagań zdrowotnych, do którego stwierdzenia właściwy jak państwowy inspektor sanitarny.

Oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podał, że w świetle art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji (EWG) Nr 1898/87 z dnia 2 lipca 1987 r. w sprawie ochrony oznaczeń stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi w odniesieniu do produktów innych niż przetwory mleczne nie wolno używać żadnej etykiety, dokumentu handlowego, materiału reklamowego ani żadnej formy reklamy i żadnej formy prezentacji, która wskazuje, implikuje lub sugeruje, że produkt ten jest przetworem mlecznym.

Według Sądu prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, że oznakowanie produktu "D." Firmy P.H.U. "J." w W. naruszało wyżej wskazany przepis rozporządzenia Komisji, a także przepis art. 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), zgodnie z którym oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd w szczególności, co do charakterystyki środka spożywczego w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu lub posiadania szczególnych właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości. Sąd zgodził się z organami, że zastosowane przez producenta opakowanie, zawierające rysunki krowy sugerować może, iż w składzie produktu "D." dominują tłuszcze mleczne, podczas gdy faktycznie stanowią one zaledwie 15% składu tego produktu. Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącego, iż umieszczony drobnym drukiem na opakowaniu napis "Miks tłuszczowy do smarowania 65%", a także z tyłu opakowania podanie składu produktu, przemawiają za uznaniem, iż omawiany środek spożywczy nie będzie wprowadzał konsumenta w błąd. Sąd podzielił w tym względzie argumentację organu drugiej instancji, iż informacje te, w przeciwieństwie do rzucających się w oczy wizerunków krowy, nie są na tyle widoczne, by każdy konsument mógł je odczytać i nie ulec sugestii, iż jest to produkt złożony głównie z tłuszczu mlecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniósł, że art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851) wskazuje na to, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku (art. 1 pkt 6 ustawy). W świetle natomiast art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W świetle treści powyższych przepisów Inspektor Sanitarny jest ustawowo zobligowany do kontrolowania zakładów produkujących żywność i środki spożywcze, w tym sprawdzania zgodności prowadzonej produkcji z przepisami ją normującymi. Sąd podkreślił, że prawidłowe oznakowanie środków spożywczych ma bardzo duże znaczenie dla klienta, również ze względów zdrowotnych.

Uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

J. G. PHU J. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości domagał się jego uchylenia i uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. [...]oraz decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. nr [...]nakazującej skarżącemu oznakowanie szaty graficznej produktu w sposób odzwierciedlający jego rzeczywisty skład.

Skarżący zarzucił powyższemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że Sąd wydając wyrok utrzymujący w mocy decyzje obu wymienionych organów uznał za prawidłową interpretację wyżej wymienionego przepisu przyjętą przez organy, polegającą na odczytaniu tego przepisu w ten sposób, że oznakowanie zastosowane przez stronę w odniesieniu do tłuszczu do smarowania jest nieprawidłowe, bowiem wizerunek krowy na opakowaniu sugeruje, że jest to tłuszcz mleczny , a nie miks tłuszczowy o składzie z przewagą tłuszczu roślinnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd oparł swoje uzasadnienie m.in. na podstawie przepisu art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który zdaniem Sądu m.in. zakazuje stosowania oznaczeń produktu w sposób sugerujący, że jest to inny produkt niż oferowany, bowiem posiada inny skład tłuszczu niż może się wydawać .

Nie zgadzając się z interpretacją Sądu pierwszej instancji, który przyznał słuszność twierdzeniom organów sanitarnych w zakresie użycia na opakowaniu tłuszczu miksu do smarowania wizerunku krowy jako niewłaściwego elementu sugerującego , że wyrób ten jest wyrobem mlecznym, stwierdzono, że strona uważa, że nie naruszyła przepisu w zakresie oznaczeń, podając jednocześnie skład wyrobu, jego nazwę , która jest zgodna z przyjętymi oznaczeniami w obowiązującym stanie prawnym.

Wskazano, że przepis art. 46 ogranicza działania producenta w zakresie oznakowania środka spożywczego, odnosząc się do kategorycznie wymienionych cech, takich jak nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości itp. Zarzut, że wizerunek krowy sugeruje, iż jest to produkt z przewagą tłuszczu mlecznego, jest zdaniem skarżącego chybiony. Skład tego środka zawiera 15% tłuszczu mlecznego i podkreślenie tego w szacie graficznej produktu nie stanowi zdaniem strony uchybienia w zakresie wskazanym przez Sąd, tj. niewłaściwe oznaczenie składu produktu.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Nie godząc się z twierdzeniem skarżącego, że wizerunek krowy na opakowaniu w sytuacji, gdy produkt zawiera tylko 15% tłuszczu mlecznego nie stanowi niewłaściwego oznaczenia produktu organ podniósł, że przepis art. 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie wymienia taksatywnie wszystkich przypadków wprowadzania w błąd konsumenta, o czym świadczy użycie wyrazu "w szczególności", oznacza to, że wprowadzanie konsumenta w błąd może nastąpić w inny sposób niż określony w art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy.

W ocenie organu oznakowanie miksu tłuszczowego o zawartości 15% tłuszczu zwierzęcego wyraźnym znakiem graficznym krowy również w sytuacji, gdy umieszczony drobnym drukiem napis informuje, że w produkcie jest 65% tłuszczu roślinnego stanowi naruszenie art. 46 ust. 1 powołanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynie zaś w takim przypadku, zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany byłby rozpoznać sprawę niezależnie od granic skargi kasacyjnej, w przeciwnym bowiem razie związany jest granicami tej skargi. Ponadto zauważyć należy, że zaskarżonemu wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Tak sformułowana podstawa kasacyjna, znajdująca oparcie w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wyklucza możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Brak bowiem zarzutów podniesionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje, że należy przyjąć, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje tych ustaleń.

W związku z powyższym za bezskuteczną uznana być musiała wykraczająca poza ramy skargi kasacyjnej próba podważenia tychże ustaleń, jaką pełnomocnik strony skarżącej podjął na rozprawie w dniu 31 stycznia 2010 r. przedstawiając dowody z opakowań produktów.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że Sąd uznał za prawidłową interpretację przyjętą przez organy, polegającą na odczytaniu tego przepisu w ten sposób, że oznakowanie zastosowane przez stronę w odniesieniu do tłuszczu do smarowania jest nieprawidłowe, bowiem wizerunek krowy na opakowaniu sugeruje, że jest to tłuszcz mleczny, a nie miks tłuszczowy o składzie z przewagą tłuszczu roślinnego.

Art. 46 ustawy z dnia 26 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), którego ust. 1 pkt 1a stanowił – obok powołanych przepisów unijnych – jedną z podstaw prawnych zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzji brzmi:

Ust. 1. Oznakowanie środka spożywczego nie może:

1) wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności:

a) co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji,

b) przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których nie posiada,

c) przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości;

2) przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4.

Ust. 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do reklamy oraz do prezentacji środków spożywczych, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane.

Niezależnie od tego, że w wyroku Sądu pierwszej instancji nie dokonywano wykładni art. 46 powołanej ustawy, ograniczając się jedynie do zacytowania jego części i stwierdzenia, że w przytoczonych w motywach wyroku okolicznościach sprawy doszło m.in. do jego naruszenia, to treść postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu wskazuje, że odnosi się on w istocie do zastosowania omawianego przepisu, a nie jego interpretacji, a także sugeruje, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne są wadliwe.

Jak już wcześniej wskazano, poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. W świetle poczynionych w sprawie niniejszej przez organy ustaleń, do których odwołał się Sąd pierwszej instancji, a których strona skarżąca skutecznie nie podważyła, zastosowanie art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia należało uznać za właściwe.

W myśl powołanego przepisu oznakowanie środków spożywczych, a także ich prezentacja, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane nie może m.in. wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji.

Skoro podstawowymi składnikami wyrobu "D." są tłuszcze roślinne (65%), a produkt ten zawiera jedynie 15% tłuszczu zwierzęcego, to jego oznakowanie na opakowaniu powinno w czytelny sposób odzwierciedlać taki skład produktu i nie pozostawiać w tym zakresie wątpliwości.

Wymóg ten dotyczy również szaty graficznej opakowania. Wyeksponowanie rysunku krowy mogło więc być uznane za sugerujące, że podstawowym składnikiem wyrobu jest tłuszcz mleczny, chociaż rzeczywisty skład produktu jest odmienny. Istniały więc przesłanki by stwierdzić, że oznakowanie tego środka spożywczego wprowadza konsumentów w błąd co do jego składu.

Z powyższych względów zarzut naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego uznany został za nieusprawiedliwiony, czego konsekwencją było oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.