Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 50/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Wojewody z dnia 7 listopada 2018 r. Nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody z 7 listopada 2018 r., nr [..], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w K., gmina L., oznaczonej ewidencyjnie jako działki [..] i [..], o łącznej powierzchni 2473 m², powstałe po podziale działki nr [..], dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą Kw. [..] - wydzielone na podstawie decyzji Wójta Gminy nr [..] z 18 listopada 1998 r. Działki [..] i [..] zostały wydzielone pod drogi publiczne. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 25 czerwca 2018 r. R. K. zwróciła się do Starosty o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina L., stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [..] o powierzchni 916 m² i działkę nr [..] o powierzchni 1557 m², które na mocy decyzji Wójta Gminy z 18 listopada 1998 r., z mocy prawa, przeszły na własność Gminy.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Wójt Gminy, w odpowiedzi na zaproszenie do negocjacji w piśmie z 18 kwietnia 2018 r., odmówił ich podjęcia, argumentując, że wnioskodawczyni, zrezygnowała z odszkodowania za ww. działki, w zamian za rezygnację Zarządu Gminy z ustalenia opłaty adiacenckiej.

Na skutek przeprowadzonego postępowania Starosta postanowieniem z 13 sierpnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz R. K. za prawo własności ww. nieruchomości, wydzielonych pod drogi publiczne.

Organ I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie miały miejsce uzgodnienia, odzwierciedlone w protokole negocjacji z 26 listopada 1998 r., dotyczące wysokości odszkodowania, w których strona dała wyraz swojej woli nieodpłatnego przekazania działek nr [..] i [.] na rzecz Gminy, w zamian za co Zarząd Gminy, odstąpił od naliczania opłaty adiacenckiej. Tym samym uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w kwestii odszkodowania.

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez R. K. Wojewoda postanowieniem z 7 listopada 2018 r. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że wydając rozstrzygnięcie w pierwszej instancji organ oparł się na fakcie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy R. K. a Gminą. Podkreślił przy tym, że z treści decyzji podziałowej Wójta Gminy z 18 listopada 1998 r. wynika, że na wniosek R. K. zatwierdzono projekt podziału działki nr [..] m.in. na działki nr [..] i [..], które przeznaczone są pod drogi publiczne. Z kolei, z protokołu negocjacji w sprawie odszkodowania za przejęte działki pod drogę gminną z 26 listopada 1998 r., przeprowadzonych pomiędzy R. K. a Gminą wynika, że R. K. zrezygnowała z ustalenia i wypłacenia jej odszkodowania za działki przejęte pod drogę, w zamian za co Zarząd Gminy zrezygnował z ustalenia opłaty adiacenckiej.

Przechodząc do samych uzgodnień, organ II instancji wskazał, że skoro ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to Wojewoda zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie. Odnosząc się z kolei do daty złożenia ww. oświadczenia Wojewoda stwierdził, że zrzeczenie to nastąpiło wprawdzie przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej z 18 listopada 1998 r., jednak strona wiedziała już, że w wyniku podziału działki nr [..] powstaną m.in. działki nr [..] i [..], co jasno wynika z treści złożonego oświadczenia. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości.

Organ II instancji, rozważając dopuszczalność skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym dopuszczono, wbrew ugruntowanemu orzecznictwu sądów administracyjnych w tym zakresie, możliwość zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną zanim decyzja zatwierdzająca podział uzyska przymiot ostateczności. W konsekwencji, Wojewoda, stwierdził, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działki nr [..] i [..], skoro była właścicielka skutecznie zrzekła się odszkodowania z tytułu utraty prawa własności, Wyklucza to możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu II instancji, skoro na gruncie rozpatrywanej sprawy doszło do zrzeczenia się odszkodowania zanim został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania, to postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.) w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem zostało zakończone w trybie cywilnoprawnym. Uzasadnia to odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie na mocy art. 61a k.p.a. z innych uzasadnionych przyczyn.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia kwestii skutecznego doręczenia decyzji podziałowej z 18 listopada 1998 r. stronom i daty jej uprawomocnienia, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z pieczęcią z 26 listopada 1998 r. stało się ono prawomocne w dniu 18 listopada 1998 r. W czasie wydawania ww. decyzji podziałowej nie było przepisu w kodeksie postępowania administracyjnego, zgodnie z którym strona mogła zrzec się prawa do odwołania, więc rozstrzygnięcie to nie mogło stać się prawomocne w dniu jego wydania. Jednakże jak wynika z ww. protokołu z 26 listopada 1998 r. R. K. wiedziała o wydaniu ww. decyzji i oświadczyła, że rezygnuje z ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Ponadto nie wniosła od niej odwołania. Protokół ten został spisany 8 dni po wydaniu decyzji podziałowej, a w konsekwencji przed jej uprawomocnieniem się. Jednak, jak wskazał organ, w związku z tym, że zrzeczenie się odszkodowania, może mieć miejsce po wydaniu decyzji podziałowej, ale przed datą uzyskania przez nią ostateczności, okoliczność, że ww. rozstrzygnięcie nie było ostateczne w dniu podpisania protokołu negocjacji nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Ponadto organ II instancji zauważył, że z ww. protokołu z negocjacji wynika, że A. G. działała w imieniu Zarządu Gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty z 13 sierpnia 2018 r., a także wniosła o zasadzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, co uzasadnione jest nakładem pracy jej pełnomocnika.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie pierwszego ze wskazanych przepisów oraz niezastosowanie drugiego ze wskazanych przepisów, czego wyrazem jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a.,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżącą dowodów tj.:

- dowodu z oryginału decyzji podziałowej z 18 listopada 1998 r., która winna zostać złożona do akt sprawy przez Wójta Gminy, na okoliczność treści decyzji,

- dowodu z oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji z 18 listopada 1998 roku stronom, na okoliczność daty uprawomocnienia się decyzji,

- dowodu z oryginału oświadczenia o rezygnacji z ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejęte pod drogę działki nr [..] oraz [..], które to oświadczenie znajduje się w protokole z negocjacji z 26 listopada 1998 r., na okoliczność ich treści oraz celem ustalenia okoliczności ich sporządzenia,

- dowodu z przesłuchania wnioskodawczyni celem ustalenia okoliczności, w jakich doszło do sporządzenia oświadczenia o rezygnacji z ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejęte pod drogę działki nr [..] oraz nr [..], które to oświadczenie znajduje się w protokole z negocjacji z dnia 26 listopada 1998 r., na okoliczność ich treści oraz celem ustalenia okoliczności ich sporządzenia, a także na okoliczność cofnięcia oświadczenia z 26 listopada 1998 roku - co skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a w dalszej kolejności - dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby między R. K. a Gminą doszło do dokonania uzgodnień, które w świetle art. 98 ust. 3 u.g.n., skutkowałyby utratą należnego jej z tytułu wywłaszczenia odszkodowania,

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem ugruntowanego i jednolitego dorobku orzecznictwa i doktryny, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie, a przy tym w oparciu o incydentalne orzeczenia zapadłe w całkowicie odmiennym stanie faktycznym,

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n., polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że przepis ten dopuszcza możliwość dokonania uzgodnień między gminą a właścicielem wywłaszczonej nieruchomości zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna,

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 58 § 1 k.c. oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na uznaniu za wiążące uzgodnień dokonanych między skarżącą a Gminą w dniu 26 listopada 1998 r., mimo że okoliczności, w jakich doszło do tych ustaleń świadczą o celowym działaniu zmierzającym do obejścia przepisów art. 98 ust. 3 u.g.n., a w konsekwencji pozbawienia skarżącej prawa do uzyskania słusznej rekompensaty za wywłaszczoną nieruchomość,

6. naruszenie prawa materialnego tj. art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 listopada 1998 roku – t.j. - Dz. U. z 1996 r., Nr 13. poz. 74, dalej zwana u.s.g.), poprzez jego pominięcie, czego wyrazem jest uznanie, że oświadczenie A. G. zawarte w treści protokołu z 26 listopada 1998 r. zostało skutecznie złożone w imieniu Gminy, mimo, że zgodnie z treścią wskazanego przepisu osobą wyłącznie upoważnioną do reprezentacji gminy na zewnątrz jest jej Wójt, oraz mimo to, że przy składaniu rzeczonego oświadczenia A. G. nie powołała się na stosowne umocowanie udzielone jej przez Wójta Gminy, ani tym bardziej przy dokonaniu tej czynności nie wylegitymowała się takim umocowaniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z 28 stycznia 2019 r., Gmina, wniosła m. in. o oddalenie skargi oraz nieuwzględnienie dowodów w postaci dokumentów zgłoszonych jako załączniki do skargi, jako nie mających związku z niniejszą sprawą, gdyż dotyczą innych właścicieli nieruchomości, innych nieruchomości i innych postępowań administracyjnych, co wyraźnie wynika też z treści załączników do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowości postanowienia Wojewody z 7 listopada 2018 r., utrzymującego w mocy postanowienie Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 13 sierpnia 2018 r., mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania na rzecz skarżącej, za prawo własności nieruchomości położonej w K., gmina L., oznaczonej ewidencyjnie jako działki [..] i [..], o łącznej powierzchni 2473 m², powstałe po podziale działki nr [..], dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą Kw. [..] - wydzielone na podstawie decyzji Wójta Gminy nr [..] z 18 listopada 1998 r. pod drogi publiczne. Kontrolowane postanowienia wydane zostały w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Okolicznością bezsporną pozostaje fakt, że wydzielona w następstwie ostatecznego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy. Strony nie kwestionują również faktu, że dotychczasowa właścicielka – R. K.- nie uzyskała z tego tytułu odszkodowania.

Istota sporu koncentruje się wokół ustalenia, czy prawnie skuteczne były negocjacje w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podjęte przez dotychczasowych właścicieli i organ administracji publicznej przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości.

Jak wskazuje analiza akt sprawy w dniu 26 listopada 1998 r. R. K. podpisała "protokół z negocjacji w sprawie odszkodowania za przejętą działkę pod drogę gminną". Z treści tego dokumentu wynika, że pracownik Urzędu Gminy A. G., działająca z upoważnienia Zarządu Gminy, poinformowała byłą właścicielkę działek o przysługującym odszkodowaniu oraz o możliwości naliczenia przez Gminę opłat adiacenckich, m.in. za urządzenie drogi zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca oświadczyła, że rezygnuje z ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejętą drogę, w zamian za to Zarząd Gminy, w imieniu którego A. G. podpisała przedmiotowy protokół, rezygnuje z ustalenia opłaty adiacenckiej skarżącej.

Analiza treści ww. protokołu negocjacji jednoznacznie wskazuje, że dokument ten stanowi wynik uzgodnień poczynionych przez strony w zakresie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Tym samym, kwestia związana z odszkodowaniem została ustalona w drodze cywilnoprawnego porozumienia.

W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że uzyskanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości może nastąpić bądź to w trybie cywilnoprawnym polegającym na tym, że właściciel nieruchomości podejmuje negocjacje z organem administracji publicznej co do wysokości odszkodowania za przejmowaną nieruchomość, bądź to – w przypadku niepowodzenia rokowań – w trybie administracyjnym. Procedura uzyskania odszkodowania ma więc charakter sekwencyjny, gdyż dopiero w przypadku niepowodzenia rokowań możliwe jest skierowanie żądania o ustalenie odszkodowania do właściwego organu administracji publicznej.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych dominował pogląd, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne powstaje z chwilą, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. Tym samym jakiekolwiek wiążące pertraktacje między właścicielem nieruchomości a organem mogły nastąpić dopiero z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości.

Podobne stanowisko wyrażane było w odniesieniu do możliwości zrzeczenia się odszkodowania z tą argumentacją, że przed uzyskaniem cechy ostateczności przez przedmiotową decyzję roszczenie o odszkodowanie nie powstaje, a zatem niemożliwe jest jego zrzeczenie się (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, Lex nr 281387; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 382/09, Lex nr 595363).

Odmienny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 23 kwietnia 2015 r. (sygn. II SA/Po 998/14, Lex nr 1710146 ), w którym stwierdził, że: "w stosunku do osoby ubiegającej się o podział nieruchomości ekspektatywa maksymalnie ukształtowana powstaje z chwilą doręczenia jej decyzji organu I instancji, albowiem z tą chwilą zarówno sam podział nieruchomości, jak i nabycie prawa do odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne zostaje prawnie zabezpieczone i zasadniczo jest już nieodbieralne. W okresie pomiędzy doręczeniem stronie decyzji orzekającej o podziale nieruchomości na jej wniosek a uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności nie sposób odmówić dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości prawa do swobodnego dysponowania swoimi prawami majątkowymi, w tym maksymalnie ukształtowaną ekspektatywą prawa do odszkodowania za utraconą na rzecz gminy nieruchomość, co obejmuje również uprawnienie do rezygnacji z tego prawa".

Pogląd prawny uzależniający uzgodnienie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość od uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości został zakwestionowany w przywołanym przez orzekające w sprawie organy wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, Lex nr 2472513).

W wyroku tym Sąd Najwyższy odwołał się do literalnego brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n. z treści którego wynika, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, powinien prowadzić właściciel nieruchomości, a nie jej były właściciel, albowiem z chwilą uostatecznienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału dotychczasowy właściciel staje się byłym właścicielem na skutek przejścia własności nieruchomości na podmiot publiczny z mocy prawa. Z kolei odnosząc się do kwestii zrzeczenia się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Sąd Najwyższy odwołał się do instytucji zwolnienia z długu przyszłego, dopuszczając tym samym możliwość skutecznego zrzeczenia się odszkodowania po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a przed uzyskaniem przez nią waloru ostateczności.

Wskazać nadto należy, że w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. I OSK 31/17, Lex nr 2599883), Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu prawnego wyrażonego w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego. Jednocześnie stwierdził, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego należy do drogi cywilnej. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do kwestionowania czasu zawarcia umowy (przed dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości) czy też rzeczywistej treści porozumienia stron. Ocena odmiennej wykładni woli stron niż wynikająca z treści umowy czy ewentualne wady oświadczenia woli podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Kompetencją organu administracji publicznej jest jedynie ustalenie czy uzgodnienia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość miały miejsce i jaka jest ich treść wynikająca z zawartej umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 30 października 2018 r., w sprawie I OSK 31/17, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r.

Stosownie do treści art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Z kolei w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przedmiotowa regulacja prawna przyznaje właścicielowi nieruchomości prawo do uzyskania odszkodowania za działki przejęte na własność przez podmiot publiczny w celu budowy drogi publicznej. Prawo do uzyskania odszkodowania materializuje się dopiero z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję zatwierdzająca podział nieruchomości. Jednakże, z chwilą wydania (nieostatecznej) decyzji o podziale nieruchomości właściciel nieruchomości nabywa ekspektatywę prawa do uzyskania odszkodowania, skonkretyzowaną zarówno co do przedmiotu, w zamian za który takie odszkodowanie przysługuje, jak i co do podmiotu zobowiązanego do jego wypłacenia.

W art. 98 ust. 3 u.g.n. ustawodawca posłużył się terminem właściciel. Znaczenie tego terminu nie budzi wątpliwości. Zarówno w ujęciu potocznym jak i cywilistycznym właścicielem jest osoba której przysługuje prawo własności, bądź to do rzeczy ruchomej bądź nieruchomości. Jednocześnie ustawodawca nie dokonał legalnej definicji właściciela na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji, niebudząca wątpliwości wykładnia treści art. 98 ust. 3 u.g.n., uzasadnia poprzestanie na literalnej interpretacji przepisu i przyjęcie, że właścicielem w rozumieniu tego przepisu jest osoba, której przysługuje prawo własności do nieruchomości mającej zostać przejętej na własność podmiotu publicznego m.in. pod budowę drogi publicznej.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego rozstrzyganie o ważności czynności prawnych dokonywanych przez strony w ramach rokowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jeżeli bowiem takie rokowania były prowadzone przez legitymowane do tego podmioty, a ich rezultat został odzwierciedlony w stosownym protokole podpisanym zarówno przez właściciela nieruchomości, jak i podmiot publiczny, to wszelkie kwestie związane z zarzutami co do skuteczności złożonych oświadczeń woli, ich wykładni wykraczającej poza jednoznaczny sens tych oświadczeń odzwierciedlony w treści umowy, a także w zakresie kwestii związanych z właściwym umocowaniem osób do występowania w imieniu i na rzecz reprezentowanych podmiotów pozostają poza kompetencją organów administracji, jak również kognicją sądu administracyjnego.

W realiach rozpoznawanej sprawy protokół z 26 listopada 1998 r. zawiera w swojej treści oświadczenie skarżącej o zrzeczeniu się odszkodowania w zamian za odstąpienie przez Gminę od ustalenia opłaty adiacenckiej. Dokument ten zarówno co do swojej formy jak i treści nie budzi wątpliwości sądu. Treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w sposób precyzyjny wskazuje na działkę, która ma podlegać podziałowi, jak również działki, które w wyniku tego podziału powstaną. W istocie zatem strony skonkretyzowały nieruchomość, za której wywłaszczenie przysługiwało odszkodowanie.

W zaistniałej sytuacji postanowienie Wojewody, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji jest prawidłowe i jako takie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w przypadku, gdy doszło do uzgodnień w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego przed organem administracji publicznej. W takim przypadku bowiem kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została rozstrzygnięta w ramach rokowań między właścicielem nieruchomości a podmiotem publicznym. Skuteczność tej czynności prawnej nie została zakwestionowana przed sądem powszechnym, a jedynie ten jest uprawniony do badania ważności czynności prawnych, w tym rozstrzygania w przedmiocie wad oświadczenia woli i ich skutków dla określonej czynności prawnej. W konsekwencji, zawarte porozumienie co do wysokości odszkodowania z 26 listopada 1998 r., którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym i jako takie nie może być przedmiotem badania na drodze postępowania administracyjnego, stanowi przeszkodę dla wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie odszkodowania za przejęte przez gminę pod drogę publiczną nieruchomości skarżącej. W ocenie sądu wojewódzkiego, można podzielić stanowisko organów administracji, orzekających w niniejszej sprawie, które odmawiając wszczęcia postępowania wskazały, że sprawa została załatwiona na drodze cywilnoprawnej – w drodze negocjacji pomiędzy stronami, co skutkuje niemożliwością załatwienia jej w trybie administracyjnoprawnym. Zachodzi zatem "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., skutkująca odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że ustawodawca nie określił, jak należy rozumieć "inne uzasadnione przyczyny", niemniej jednak w orzecznictwie wypracowano stanowisko, że będą to takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub też sprawa podlega lub podlegała rozpoznaniu na drodze cywilnoprawnej.

Za nietrafione należy ocenić zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn. Wskazać bowiem należy, że zmiana poglądu prawnego, w szczególności w sytuacji, gdy zasadza się na wyroku wydanym przez Sąd Najwyższy, nie stanowi odstępstwa od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegający na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżących, co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Dowody, przeprowadzenia których domagała się skarżąca, nie miały znaczenia dla sprawy, gdyż - jak już wskazano - sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego.

Odnosząc się do zarzutu podpisania protokołu negocjacji przez pracownika, który nie został właściwie umocowany przez Wójta Gminy, lecz przez jej Zarząd, wskazać należy, że jest on chybiony. Na mocy art. 26 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - w brzmieniu obowiązującym w dacie podpisywania protokołu, tj. wynikającym z Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 – organem wykonawczym gminy był jej zarząd. Taki stan rzeczy obowiązywał w latach 1990 – 2002. Dopiero po wejściu w życie nieobowiązującej już ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) zmianie uległa treść m. in. art. 26 u.s.g. i organem wykonawczym gminy został organ monokratyczny – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Prawidłowo zatem, protokół podpisał pracownik działający w imieniu organu wykonawczego gminy, jakim wówczas był jej zarząd.

Z wszystkich wyżej opisanych powodów, nie dopatrując się naruszenia prawa, o których mowa w skardze, jak również tych, które należało uwzględnić z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniony był stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ administracji wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym a skarżąca, w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku przez organ, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.