Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2180/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skarg J. S. oraz J. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. S. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.R. i R. R. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011r., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. i J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowy pozwolenia na budowę odcinka autostrady [...] - od węzła S. do węzła W., od km 315+700 do km 325+232,8" - stwierdził nieważności ww. decyzji w części dotyczącej, działki nr ew. [...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Organ wskazał, że wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, sygn. akt VII SA/Wa 1596/09 uchyli uprzednio wydane decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] października 2001 r.

Organ podkreślił, że był zawiązany oceną prawną wskazaną w powyższym wyroku zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a.

Sąd nakazał zbadać, czy w dacie wydania decyzji inwestor wykazał prawo do dysponowania działką nr [...] oraz czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o lokalizacji autostrady z [...] czerwca 1998 r.

Sąd wskazał, że w aktach znajduje się umowa z 10 stycznia 2000 r. mocą której Miasto Z. użyczyło m. in. część działki [...] tj. działki nr [...] Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy z siedzibą w G.. Brak jest jednak dokumentu potwierdzającego użyczenie również działki nr [...] objętej inwestycją. (...) Sąd podkreślił, że ani Sąd, ani organ nie jest uprawniony do badania skuteczności, czy ważności ww. umowy użyczenia. Okoliczność ta może być badana przez sąd powszechny.

Wobec powyższego organ ustalił, na podstawie pisma inwestora z 30 listopada 2010 r., że nie posiadał on tytułu prawnego do działki nr [...].

Następnie podał, że w projekcie sytuuje się inwestycję na działce [...]. Decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] września 2000r. podzielno tą działkę na działki [...] i [...], której właścicielem jest Gmina Miejska Z., a p.p. R.są użytkownikami wieczystymi. Badaną decyzję w części dot. działki ew. [...], wydano zatem z rażącym naruszeniem 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r., Nr 89, poz. 414 ze zm.).

Organ nie stwierdził innych wad z art. 156 § 1 k.p.a., w tym wady, o której mowa w pkt 5. Dodał, że skarżący nie wskazali na czym niewykonalność decyzji polega. Twierdzenie, że wykonanie decyzji nie mogło doprowadzić do kompletnej technicznie realizacji budowli bez konieczności wykonania dodatkowych robót nieobjętych tą decyzji, jako nie poparte żadnym dowodami było bezpodstawne.

Nadto, projekt odpowiada decyzji z [...] czerwca 1998r. ustalającej lokalizację autostrady. Inwestycja nie wykracza poza linie rozgraniczające teren i spełnia pozostałe warunki decyzji.

Odnosząc się do kwestii objęcia działki nr [...] dwoma decyzjami o pozwoleniu na budowę z [...] października 2001r. i z [...] października 2001r. organ podał, że pierwszą decyzję usunięto z obrotu prawnego decyzją z [...] lipca 2008r. Kwestia ta pozostaje więc bez znaczenia. Ponadto, w decyzji z [...] października 2001r. nie została wymieniona działka o nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku p.p. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy – uchylił w całości decyzję z [...] stycznia 2011r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 2001 r. w części dot. działki [...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Organ przedstawił stan faktyczny sprawy dodając, że decyzja z [...] września 2000r. zatwierdzająca projekt podziału działki [...] została usunięta z obrotu prawnego decyzją SKO w K. z [...] września 2005r., utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2005r. Prawomocnym wyrokiem z 29 września 2006r., II SA/GL 935/05, WSA w G. oddalił skargę na ww. decyzję.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2010r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r., stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 30 czerwca 1998r. własności nieruchomości, znajdującej się w liniach rozgraniczających pasa drogowego autostrady [...], oznaczonej w projekcie podziału, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego jako działka [...] (pow. 0,0718 ha), którą wydzielono z działki nr [...].

Z uwagi na powyższe obecne ustalenia winny odnosić się do nowego oznaczenia działki. Roboty budowlane, zatwierdzone badaną decyzją na części działki [...] można odnieść do działki [...], a aktualnie działki [...] przeznaczonej na pas drogowy autostrady [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną.

Organ stwierdził, że chociaż z ustaleń wynika, że w dacie wydawania decyzji inwestor nie wykazał prawa do działki [...], to z uwagi na ww. fakty pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Oceniając nowopowstałą działkę [...] wskazał, że pozwolenie nie przewidywało robót na tej działce, dlatego brak prawa do dysponowania ww. nieruchomością nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy.

Odnosząc się do pozostałej części działki [...], obecnie [...] (niewątpliwie objętej robotami budowlanymi) wyjaśnił, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nie wygasło. Przejście prawa własności z samorządu terytorialnego na Skarb Państwa pozostawało bez wpływu na wieczyste użytkowanie. Ustawa z 27 października 1994r. o autostradach płatnych (t.j.: Dz.U. z 1994r., Nr 127, poz. ze zm.) - w brzmieniu na 30 czerwca 1998r., nie przewidywała wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Dawała jedynie uprawnienie rozwiązania tego prawa. Utrata prawa użytkowania wieczystego nie wynikała wprost z decyzji stwierdzającej przejście prawa własności z jednostki samorządu terytorialnego na Skarb Państwa. Z KW wynika, że umowa wieczystego użytkowania nie została rozwiązana.

Organ stwierdził, że inwestor nie dysponował działką [...], na cele budowlane, bo do wniosku nie załączył wymaganej zgody ówczesnego użytkownika wieczystego M. Sp z o.o. Właściciel działki nie może bowiem skutecznie ingerować w uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wieczystego użytkownika.

Choć w aktach znajduje się umowa użyczenia z 10 stycznia 2000r., to nie jest to dokument dający inwestorowi prawo dysponowania działką [...] na cele budowlane. Decyzja w części działki [...] rażąco narusza zatem art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy.

Organ wyjaśnił, że w myśl art. 139 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzje na niekorzyść strony odwołującej się, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Stwierdził, że taki wyjątek realizuje niniejsze rozstrzygniecie, uchylające zaskarżoną decyzję rażąco naruszającą art. 7 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane, z uwagi na nieuwzględnienie, że działka [...] nie była objęta decyzją z [...] października 2001r., a także nie uwzględniała, że w dniu jej wydania działki [...] i [...] nie istniały.

Zdaniem organu, projekt budowlany odpowiada decyzjom lokalizacyjnym oraz spełnia pozostałe warunki w nich wymienione. Rozwiązania leżące poza pasem drogowym autostrady nie były objęte decyzją z [...] października 2001 r., dlatego nie mogły być badane. Wynika to z projektu budowlanego, przy czym wymienienie działki [...], jako objętej pozwoleniem zamiast działki [...] (str. 5 projektu) należy uznać za pomyłkę, która nie ma wpływu na rzeczywisty zakres prac.

Następnie organ powtórzył argumentację przedstawioną w decyzji I instancji o braku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w niniejszej sprawie.

Stwierdził, że z uwagi na niezakwestionowanie w wyroku z 11 grudnia 2009r. prawidłowości badanej decyzji w pozostałym zakresie, należało uznać, że nie jest ona dotknięta żadną z pozostałych wad, o których ww. przepisie.

Odnosząc się do zarzutu objęcia działki nr [...] decyzją z [...] października 2001 r. jak i decyzją z [...] października 2001r. wyjaśnił, że decyzją z [...] lipca 2008r. stwierdzono nieważność decyzji z [...] października 2001 r. Kwestia ta pozostaje więc bez znaczenia dla niniejszego postępowania.

Zarzuty co do sposobu wykorzystania pasa drogowego w projekcie, także nie podlegały ocenie, gdyż organ nie posiada takich uprawnień. To inwestor decyduje o zakresie inwestycji, a odpowiedzialność za rozwiązania projektowe spoczywa na projektancie. Spory co do pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości lub uciążliwości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi.

Odnosząc się do zarzutów skierowanych do innych postępowań (oceny oddziaływania na środowisko, lokalizacji inwestycji oraz wywłaszczenia nieruchomości pod pasy drogowe autostrady), czy przesłanek do ewentualnego wznowienia postępowania organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygniecie.

Skargi na powyższą decyzję złożyli R. i J. R. oraz J. S.

Skarżący R. wnieśli o jej uchylenie w części odmawiającej stwierdzenia w całości nieważności decyzji z [...] października 2001 r. i zarzucili naruszenie:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie do wskazań wyroku WSA z 11 grudnia 2009 r. i nieustalenie czy w dacie wydania decyzji z [...] października 2001 r. inwestor wykazał prawo do dysponowania działką nr [...];

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia w całości nieważności decyzji z [...] października 2001 r.;

3. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie, że inwestor nie wykazał, iż dysponuje wszystkimi działkami znajdującymi się w wykazie 'Numery ewidencyjne działek, na których zlokalizowana jest inwestycja (str. 5 tom 1);

4. art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy poprzez uznanie, że inwestor nie miał obowiązku wykazania, iż dysponuje działką nr [...] na cele budowlane, pomimo iż z projektu budowlanego wynika, że autostradę zlokalizowano na działce [...] a działka nr [...] znajduje się w ww. wykazie.

5. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony w wyniku błędnego uznania, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji w zakresie działki [...];

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia w całości nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa, pomimo iż obszar inwestycji określony w projekcie nie pokrywał się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady;

7. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane poprzez uznanie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności w całości ww. decyzji z powodu jej niewykonalności;

8. art. 28 ust. 2 Prawo budowlane w zw. z art. 8 i 10 k.p.a. poprzez brak wezwania do udziału stron postępowania, tj. właścicieli i użytkowników wieczystych działek objętych decyzją lokalizacyjną, a więc także decyzją z [...] października 2001 r. pomimo iż skarżący osoby te wymienili we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Podnieśli, że działka [...], której użytkownikami wieczystymi są skarżący, decyzją z dnia [...] września 2000 r. została podzielona na działki [...] i [...]. Decyzją z [...] czerwca 2005 r. SKO stwierdziło nieważność ww. decyzji. Działka [...] została ponownie podzielona decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r. na działki [...] i [...]. Działka [...] obejmuje cały obszar działki [...] oraz część działki [...], a działka [...] odpowiada pozostałej części działki [...].

Błędne jest zatem stanowisko organu, że obszar objęty pozwoleniem na budowę nie musi być tożsamy z obszarem objętym decyzją lokalizacyjną.

Skarżący przytoczyli art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane i art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych wywodząc, że projekt oraz pozwolenie powinny być tożsame z obszarem objętym decyzją lokalizacyjną. Zmiany tego obszaru powinny odbywać się decyzją zmieniającej decyzję lokalizacyjną.

Powołali art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych (...) wskazując, że decyzja lokalizacyjna określa linie rozgraniczające teren. W związku z tym, że działkę [...] objęto liniami rozgraniczającymi, doszło do objęcia tej działki pasem drogowym autostrady. Nie ma przy tym znaczenia, że następnie działkę [...] podzielono na działki [...] i [...]. Za takim stanowiskiem przemawia wykładnia art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z ww. art. 22 ust. 1 pkt 2.

Skarżący powołali orzecznictwo i piśmiennictwo, wskazując że organ nie może kształtować warunków lokalizacji na etapie pozwolenia na budowę odmiennie od ustalonych w decyzji lokalizacyjnej, którą jest związany zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Inwestor miał zatem obowiązek wykazać prawo do dysponowania całą nieruchomością skarżących, gdyż projekt i wniosek powinny obejmować obie działki [...] i [...]. Inwestor nie tylko nie dysponował na cele budowlane działką [...], lecz także działką [...]. Skarżący podkreślili, że z dokumentacji projektowej wynika, iż dotyczy ona działki [...]. Znajduje się w ona w wykazie 'Numery ewidencyjne działek, na których zlokalizowana jest inwestycja'. Wbrew twierdzeniom organu nie można uznać tego za pomyłkę. Organ nie wykonał więc zaleceń Sądu, co narusza art. 153 p.p.s.a.

Następnie skarżący wymienili właścicieli, użytkowników wieczystych i działki którymi inwestor również nie dysponował na cele budowlane. Powołali art. 27 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych (...) podzielając stanowisko organu, że nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe autostrad, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, stają się, z mocy prawa, własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna. Jednak użytkowanie wieczyste w takim przypadku nie wygasło. Inwestor powinien zatem złożyć dokument potwierdzający prawo dysponowania nieruchomością od użytkownika wieczystego, czego nie uczynił

Zdaniem skarżących brak dysponowania choćby jedną z nieruchomości, powinno skutkować odmową wydania pozwolenia na budowę. Z orzecznictwa wynika, że organ nie może zmieniać wniosku inwestora, co w tej sprawie nastąpiło w skutek stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wyłącznie w zakresie jednej działki. W przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w praktyce nie jest możliwe częściowe stwierdzenie nieważności decyzji.

Skarżący wskazali nadto, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 139 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo stwierdził nieważność ww. decyzji w części działki [...].

Błędnie również uznał organ, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności w oparciu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie skarżących niewykonalność prawna polega na tym, że inwestycja znalazła się w granicach określonych decyzją lokalizacyjną i decyzją z [...] lipca 2000 r. o warunkach zabudowy. Druga z tych decyzji co prawda nie obowiązuje, ale wskutek jej uwzględnienia przy określaniu terenu inwestycji, budowa wykracza poza linie rozgraniczające określone w decyzji lokalizacyjnej. Wykonanie tej decyzji jest więc niemożliwe z uwagi na przepisy prawa. Z drugiej strony realizacja inwestycji w granicach określonych decyzją lokalizacyjną, bez uwzględnienia decyzji z [...] lipca 2000 r. i z [...] października 2001 r. jest niewykonalna faktycznie, gdyż na jej podstawie nie można zbudować kompletnego skrzyżowania autostrady [...] z ul. [...]. Dla wykonania inwestycji konieczne było prowadzenie dodatkowych robót na podstawie decyzji z [...] października 2001 r. pozwalającej na przebudowę ul. [...] wydanej na podstawie decyzji z [...] lipca 2000 r. o warunkach zabudowy . Nadto, decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołano się w dokumentacji zatwierdzonej badaną decyzją wygasła [...] lipca 2001 r.

Organ całkowicie pominął przy tym osoby wskazane we wniosku skarżących z 7 lutego 2011 r., które są właścicielami nieruchomości objętych nie tylko liniami rozgraniczającymi i wymienionymi w "Wykazie działek oraz gruntów do nabycia na terenie gmin" do decyzji o lokalizacji autostrady [...], ale zostały objęte także wykazem "Numery ewidencyjne działek, na których zlokalizowana jest inwestycja" umieszczonym na stronie 5 I tomu dokumentacji budowlanej. Skarżący wymienili te osoby wskazując, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji dotyczy ich interesu prawnego, wobec tego miały one prawo brać udział w niniejszym postępowaniu. Stanowi to naruszenie art. 28 ust. 2 Prawo budowlane w zw. z art. 8 i 10 k.p.a.

J. S. w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2001 r. i zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 i 10 k.p.a. poprzez brak wezwania do udziału w sprawie skarżącej, pomimo iż działki stanowiące jej własność są objęte kontrolowaną decyzją.

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia w całości nieważności decyzji z [...] października 2001 r.;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych 9...) przez przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, pomimo iż obszar inwestycji w projekcie nie pokrywał się z obszarem wyznaczonym w decyzji o lokalizacji autostrady;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane poprzez odmowę stwierdzenia w całości nieważności decyzji [...] października 2001 r. , pomimo, że inwestor nie wykazał władania nieruchomością w tym m.in. działkami nr [...], [...] oraz [...];

5. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych (...) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z powodu jej niewykonalności.

Skarżąca przytoczyła art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. wskazując, że posiada przymiot uczestnika postępowania i dlatego jest uprawniona do wniesienia skargi z uwagi na to, że jest właścicielką działek nr [...], [...] i [...], które w drodze darowizny nabyła [...] maja 2007 r. od P. Ż.. Działka [...] znajduje się bowiem pod poz. 104, a działka [...] pod poz. 107 "Wykazu działek oraz gruntów do nabycia na terenie gminy" stanowiącego załącznik do decyzji lokalizacyjnej. Działki [...] i [...] znajdują się również w wykazie "Numery ewidencyjne działek na których zlokalizowana jest inwestycja" dokumentacji projektowej do decyzji z [...] października 2001r.

Bezpodstawnie zatem pominięto udział skarżącej w postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie wskazuje się, że strona postępowania, która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron adresatów decyzji, określonych w art. 53 p.p.s.a. P.p. R. otrzymali zaskarżoną decyzję [...] lipca 2011 r., to termin na jej zaskarżenie przez skarżącą upływał [...] sierpnia 2011 r.

Wskazała nadto, że brak doręczenia zaskarżonej decyzji skarżącej narusza art. 8 i 10 § 1 k.p.a.

Następnie skarżąca wymieniła podmioty posiadające przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, a brak ich udziału narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z zw. z art. 8 i 10 k.p.a.

Podniosła, że inwestor nie wykazał zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ustawy z prawa do dysponowania działkami o nr [...], [...] oraz [...] na cele budowlane.

Skarżąca przytoczyła art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych (...). Nadmieniła także, że projekt budowlany wymaga zgodności z decyzją o warunkach zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czyli w niniejszej sprawie zgodności z decyzją lokalizacyjną na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane. W związku z tym projekt budowlany oraz pozwolenie na budowę powinny być tożsame z obszarem objętym decyzją lokalizacyjną. Wszelkie zmiany tego obszaru powinny odbywać się wyłącznie wskutek wydania decyzji zmieniającej decyzję lokalizacyjną.

Skarżąca powołała art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych i wskazując, w związku z treścią tego przepisu, że działki nr [...] i [...] objęte zostały liniami rozgraniczającymi z dniem ustatecznienia się decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady. Doszło zatem do objęcia ww. działek pasem drogowym autostrady. Stwierdziła, że za takim stanowiskiem przemawia wykładnia art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z ww. art. 22 ust. 1 pkt 2 . Na poparcie tego stanowiska skarżąca przytoczyła orzecznictwo.

Stwierdziła, że treść pozwolenia na budowę jest zatem determinowana przez treść decyzji lokalizacyjnej, a więc musi obejmować taki sam obszar, jak decyzja o ustaleniu lokalizacji. Dodała, że zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ nie jest zatem uprawniony do dokonywania wykładni takiej decyzji i ustalania jej właściwej treści.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, pozwolenie na budowę powinno dotyczyć zarówno działki [...], jak i [...]. Z kolei z uwagi na to, że działka [...] nie znajduje się w liniach rozgraniczających pasy drogowe autostrady [...], wydanie pozwolenia dot. tej właśnie działki stanowiło rażące naruszenie prawa.

Powołując art. 33 ust. 2 pkt 2 i 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego skarżąca stwierdziła, że dysponowanie nieruchomością stanowiło konieczny warunek do uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem inwestor nie wykazał, że dysponuje działkami [...], [...], [...] na cele budowlane. W dniu wydania pozwolenia działki te stanowiły własność poprzedniczki prawnej skarżącej, P.Ż..

Następnie skarżąca wymieniła numery i właścicieli działek, które nie zostały nabyte w drodze umowy, ani wywłaszczone, oraz działki znajdujące się w użytkowaniu wieczystym, do których prawa na cele budowlane nie wykazał inwestor.

Następnie przedstawiła argumentację tożsamą ze wskazaną w skardze skarżących R. odnośnie konieczności uzyskania zgody użytkownika wieczystego na dysponowanie ww. nieruchomością na cele budowlane.

Dalej skarżąca stwierdziła, że brak dysponowania choćby jedną z nieruchomości objętej inwestycją, skutkować musiał odmową wydania pozwolenia na budowę. Wobec tego wydanie pozwolenia stanowi zatem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dysponowanie nieruchomością musi odnosić się bowiem do wszystkich działek objętych inwestycją. Organ nie może wniosku modyfikować i jest nim związany, co w niniejszej sprawie nastąpiło w skutek wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę wyłącznie co do jednej działki. Organ winien stwierdzić nieważność badanej decyzji w całości, gdyż inwestor nie wykazał, że dysponuje na cele budowlane wszystkimi działkami objętymi wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Wskazała, że odnośnie pozwolenia budowlanego w praktyce nie jest możliwe częściowe stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż inwestycję można zrealizować w całości albo wcale. Dlatego stwierdzenie nieważności ww. decyzji tylko w zakresie jednej działki stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dalszej części skargi powtórzono stanowisko przedstawione w skardze p.p. R. odnośnie błędnego przyjęcia braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga p.p. R. jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] lipca 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. i J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2001r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział [...] pozwolenia na budowę odcinka autostrady [...] - od węzła S. do węzła W., od km 315+700 do km 325+232,8" - stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dot. działki nr [...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Na wstępie przypomnieć trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nieważnościowym, a zatem w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ustaleniu podlega jedynie kwestia, czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie ocena, czy stwierdzone naruszenie wyczerpuje jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi się zatem opierać na wnikliwej ocenie zebranego materiału dowodowego, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż tylko jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad kwalifikowanych decyzji może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Nadto, kontroli weryfikowanej decyzji organ dokonuje w stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w dacie jej wydania.

Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić również należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ.

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 r., s. 402; J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2010 r., s. 358 uw. 1).

Wskazać należy, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nie przestrzeganie tego przepisu podważa obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że zasada ta traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy, zmiany - już po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1990 r., SA/Wr 137/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 51; wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, Lex Polonica). Tylko w trzech powyższych przypadkach organ i sąd rozpatrując ponownie sprawę, może nie zastosować się do wytycznych rozstrzygnięcia sądowego.

Skoro wystąpienia powołanych wyżej przypadków organ nie wykazał, to zarówno organ, jak i Sąd kontrolujący obecnie wydane decyzje związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2009r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1596/09 uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzję z [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] października 2001 r. pozwalającej na budowę spornej inwestycji.

Wprawdzie organ odwoławczy powoływał się na powyższy przepis, jednak nie zastosował się do jego treści.

Należy mieć bowiem na uwadze, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd jednoznacznie określił kierunek postępowania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd wskazał, że do akt sprawy została dołączona umowa z dnia 10 stycznia 2000r. mocą której Miasto Z., jako właściciel użyczyło Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy z siedzibą w G. cześć działki [...] oznaczonej nr [...]. Sąd stwierdził, że nie ma w aktach analogicznego dokumentu dotyczącego działki [...], czyli działki objętej inwestycją.

Dodać w tym miejscu trzeba, że działka o numerze [...], została wymieniona na stronie 5 I tomu projektu budowlanego w wykazie numerów ewidencyjnych działek na których zlokalizowana jest inwestycja, zatwierdzonego decyzją z [...] października 2001 r.

Powyższe oznacza, że przedmiotem kontroli w kontekście rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego mogła być wyłącznie działka o nr [...], a nie działka [...], jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji.

Nadto, skoro decyzja z [...] września 2000r., którą dokonano podziału działki [...] na działki [...] i [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z [...] sierpnia 2010r. (utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011r.) organ winien, w celu wykonania wytycznych Sądu - wyjaśnić, czy nowo wydzielone z działki [...] działki nr [...] i [...] odpowiadają działkom nr [...] i [...]. Wprawdzie organ wskazał, że działkę [...] można odnieść do działki [...], tym niemniej w skardze p.p. R. wskazuje się, że powyższy podział dokonany decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. w zakresie działki [...] obejmuje całą działkę [...], a także część działki [...], natomiast działka [...] obejmuje pozostałą część działki [...].

Wobec treści art. 153 p.p.s.a. jako niezasadny należało natomiast ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych poprzez przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia w całości nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa, wobec tego, że obszar inwestycji określony w projekcie nie pokrywał się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady.

W wyżej wymienionym wyroku z dnia 11 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał bowiem jednoznacznie, że nie występuje sprzeczność między decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o lokalizacji inwestycji, jeśli pierwsza z wymienionych decyzji obejmuje mniejszy obszar niż określony w decyzji lokalizacyjnej. Niedopuszczalna jest jedynie sytuacja odwrotna. Stanowisko to, wbrew twierdzeniom skarżących, ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Kr 563/09, LEX nr 563720). Inwestor i projektant nie muszą zatem planować inwestycji dokładnie w takich granicach, jak wyznaczone decyzją lokalizacyjną, nie mogą ich jedynie przekraczać.

Powołane przez skarżących orzecznictwo dotyczy natomiast odmiennej sytuacji, bo konieczności zamieszczenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady linii rozgraniczających teren w celu wyodrębnienia i jednoznacznego określenia konkretnego terenu pod budowę przyszłej inwestycji, co nie oznacza, że inwestor, a w konsekwencji organ architektoniczno budowlany nie może zatwierdzić projektu budowlanego sytuującego planowaną inwestycję w granicach mniejszych niż wskazane w decyzji lokalizacyjnej.

Jako chybiony należało ocenić także zarzut skargi, że inwestor miał również obowiązek wykazania prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, skoro w powołanym wyroku Sąd stwierdził, że inwestor dysponował ww. działką na podstawie umowy użyczenia z dnia 10 stycznia 2000r., której legalność może być badana jedynie przez sąd powszechny.

Błędne było również stanowisko skarżących wskazujące, że w przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w praktyce nie jest możliwe częściowe stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż inwestycja może być zrealizowana, albo w całości, albo wcale. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stwierdzenie nieważności decyzji w części jest dopuszczalne, jeśli decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa tylko w pewnym zakresie. W orzecznictwie podnosi się także, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest nie tylko wtedy, gdy decyzja rozstrzyga "o różnych zagadnieniach". Nie jest bowiem uzasadnione eliminowanie w takich sytuacjach prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007r., sygn. akt I OSK 795/06, LEX 320101, wyrok WSA w W-wie z dnia 5 grudnia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1486/06).

W niniejszej sprawie organ uprawniony był badać decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym tylko w takim zakresie, w jakim legitymację do jej kwestionowania posiadali wnioskodawcy, a zatem jedynie w odniesieniu do wynikającego z ustanowionego na rzecz p.p. R. prawa użytkowania wieczystego działek [...] i [...] (wg dawnej numeracji).

W kolejnym zarzucie skarżący zarzucili wydanym rozstrzygnięciom naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane poprzez uznanie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności w całości ww. decyzji z powodu jej niewykonalności. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie miała miejsce niewykonalność faktyczna i prawna. Niewykonalność prawna polegała na tym, że inwestycja znalazła się w granicach określonych decyzją lokalizacyjną i decyzją z [...] lipca 2000 r. o warunkach zabudowy. Pomimo, że drugą z ww. decyzji usunięto z obrotu prawnego, to wskutek jej uwzględnienia przy określaniu terenu inwestycji, inwestycja wykracza poza linie rozgraniczające określone w decyzji lokalizacyjnej. Wykonanie tej decyzji jest więc niemożliwe z uwagi na przepisy prawa. Z drugiej strony realizacja inwestycji na podstawie weryfikowanego pozwolenia na budowę jedynie w granicach określonych decyzją lokalizacyjną bez uwzględnienia decyzji z [...] lipca 2000 r. i decyzji [...] października 2001 r. jest niewykonalna faktycznie, gdyż na jej podstawie nie można zbudować kompletnego skrzyżowania autostrady [...] z ul. [...] w Z..

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że i do tej kwestii odniósł się Sąd w ww. orzeczeniu. Wskazał bowiem przede wszystkim, że decyzja z dnia [...] października 2001r. w ogóle nie mogła być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, skoro została wydana po decyzji pozwalającej na budowę spornej inwestycji. Ponadto Sąd podkreślił, że przed wydaniem badanej decyzji organ stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymogami decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, a zatem decyzji z dnia z [...] czerwca 1998r. W konsekwencji Sąd nakazał rozpoznanie sprawy w ponownym postępowaniu w takim samym zakresie.

W związku z powyższym nie mogła być przedmiotem ponownej oceny organu w postępowaniu nieważnościowym kwestia niewykonalności decyzji z dnia [...] października 2001r. w zakresie zgodności z decyzją lokalizacyjną w kontekście decyzji z [...] lipca 2000 r. o warunkach zabudowy i wydanej na jej podstawie decyzji [...] października 2001 r.

Pozbawiony usprawiedliwionych postaw był też zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Skutki naruszenia zakazu reformationis in peius tj. pogorszenia sytuacji strony odwołującej się należy bowiem ustalać na podstawie analizy całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z zakresem orzeczenia organu I instancji. Termin "niekorzyść", o którym mowa w art. 139 k.p.a., należy rozumieć jako obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Takie obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej skarżących R. i J. R. - zdaniem Sądu - nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie, skoro tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji organ wydał rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę tylko w zakresie jednej z działek pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżących.

Natomiast odnosząc się do skargi J. S. zauważyć należy, że skarżąca przede wszystkim zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, że nie była wezwana do udziału w postępowaniu nieważnościowym, pomimo że działki stanowiące jej własność ([...] [...] i [...]) były objęte decyzją z dnia [...] października 2001r.

Powyższe, stanowi przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.. Zgodnie bowiem z treścią ostatniego z powołanych przepisów Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. trzeba bowiem wykładać w taki sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu wskazującego, że jego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że Sąd pierwszej instancji nie ma podstaw do uwzględnienia z urzędu zaistnienia ww. przesłanki tylko w sytuacji, gdy podmiot nie wnoszący skargi nie wskazał, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Przesłanka, wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08" z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09).

Skoro skarżąca wznosząc skargę podniosła, że jej prawo do wzięcia udziału w postępowaniu nieważnościowym zostało naruszone, to Sąd stosownie do powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zobowiązany był okoliczność powyższą uwzględnić z urzędu.

Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej argumentacji Sądu.

W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w punkcie I sentencji.

W zakresie punktu II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.