Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3533/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 761/19 w sprawie ze skargi T. T. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. T. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 761/19 oddalił skargę T. T. (dalej: "skarżący") na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany.

W powyższym wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Orzeczeniem z [...] maja 2019 r., Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, obwinionego o to, że – [...] kwietnia 2018 r., będąc zobowiązanym § 2 załącznika do zarządzenia Nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie Zasad etyki zawodowej policjanta (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3), do kierowania się zasadami współżycia społecznego oraz postępowania tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności, nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku w ten sposób, że w [...] przy ul. [...], w hali gimnastycznej Szkoły Podstawowej nr [...] uczestniczył w zajęciach [...] klubu sportowego [...] jako współprowadzący, podczas gdy, według przedłożonego zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby seria [...] nr [...], wystawionego przez lekarza psychiatrę na okres absencji od [...] kwietnia 2018 do [...] kwietnia 2018 r., pozostawał czasowo niezdolny do służby z powodu choroby, a tym samym w przedmiotowym okresie postępował w sposób, który w powszechnym odczuciu mógł być uznany za nieodpowiedni dla osoby chorej i nasuwać wątpliwości, co do jego rzeczywistego stanu zdrowia, czym popełnił przewinienie dyscyplinarne w sposób określony w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) - zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podał, że [...] lipca 2018 r. Komendant Miejski Policji w [...] wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne. W związku z przebywaniem skarżącego na zwolnieniu lekarskim od [...] września 2018 r., a także w związku z odmową udzielenia informacji przez lekarza psychiatrę na temat wyrażenia zgody na udział skarżącego w czynnościach postępowania, [...] września 2018 r. postępowanie dyscyplinarne zostało zawieszone. [...] marca 2019 r. skarżący stawił się do służby, w związku z tym wydane zostało postanowienie nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania dyscyplinarnego. Niezwłocznie wydano także postanowienie nr [...] z [...] marca 2019 r. o zmianie zarzutów. Skarżący został zapoznany z powyższą dokumentacją w dniu wydania obu decyzji. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. zakończono czynności dowodowe, a następnie orzeczeniem nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. uznano skarżącego winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, wymierzając karę nagany.

Organ wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym ustalono, iż do Komendy Miejskiej Policji w [...] drogą elektroniczną wpłynęło zaświadczenie lekarskie seria [...] nr [...], wystawione [...] kwietnia 2018 r. przez lekarza psychiatrę, określające czasową niezdolność skarżącego do służby, na okres od [...] do [...] kwietnia 2018 r. W rubryce oznaczonej "wskazania lekarskie" wpisano cyfrę "2", która oznacza, że "chory może chodzić". Wdrożono czynności mające na celu przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, do której to kontroli został upoważniony kom. [...] oraz podkom. [...]. Przełożeni udali się [...] kwietnia 2018 r. na terenie Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w [...], gdzie po wejściu na teren szkoły, przez okno, będąc w odległości nie większej niż 2 metry, zauważyli skarżącego ubranego w biały strój sportowy typu kimono, przepasany czarnym pasem. Skarżący prowadził zajęcia z grupą dzieci, o czym świadczył fakt, iż wykonywał/demonstrował ćwiczenia sportowe, które następnie były powtarzane przez dzieci - uczestników treningu. Na sali obecny był także, rozpoznany przez kontrolujących przełożonych, brat skarżącego, ubrany także w strój sportowy. W chwili, gdy skarżący zauważył przełożonych przez okno, pospiesznie opuścił salę treningową. W związku z zaistniałą sytuacją kom. [...] wszedł do środka budynku, gdzie na korytarzu spotkał brata skarżącego, od którego nie uzyskał informacji, gdzie przebywa skarżący. Mężczyzna oświadczył jedynie, że nie widział dziś brata i sugeruje kontakt z nim telefoniczny.

Organ podał także, że nie została wyrażona zgoda przez dyrekcję szkoły, na sprawdzenie pomieszczeń użytkowanych przez klub, w celu odbycia rozmowy ze skarżącym. Kontrolujący na miejscu rozpytali rodziców dzieci uczestniczących w zajęciach sportowych, którzy potwierdzili, że zajęcia także prowadzi skarżący. Ponadto zauważyli, że przed wejściem został zaparkowany samochód należący do skarżącego, natomiast jego brat kilkukrotnie otwierał inny pojazd, z którego wyjmował i do którego wkładał różne rzeczy. Ponadto w dniu kontroli, do podkom. [...] zadzwoniła kobieta, która przedstawiła się jako żona skarżącego twierdząc, że skarżący prowadzi zajęcia sportowe z dziećmi zgodnie z zaleceniami lekarza, robi to bezpłatnie za zgodą rodziców. Ponadto oświadczyła, że skarżący pojechał na trening bez telefonu i ona nie ma z mężem kontaktu. Organ wskazał, że przed wykonanym telefonem przez żonę skarżącego do podkom. [...] spotkała się ona z sierż. szt. [...]. Policjantka ta udała się do miejsca zamieszkania skarżącego dokładnie w czasie podejmowania kontroli przez kom. [...] i podkom. [...] w Szkole Podstawowej. Policjantka rozmawiała wówczas z żoną skarżącego, która podczas tej rozmowy sama zadzwoniła do niego przekazując następnie słuchawkę policjantce, tak więc skarżący był dostępny pod telefonem, a jego żona miała z nim stały kontakt. Czynności kontrolne przełożeni skarżącego zakończyli z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia na miejscu kontroli rozmowy ze skarżącym. Sporządzono protokół z [...] kwietnia 2018 r., z którym zapoznano skarżącego. Na jednym egzemplarzu protokołu skarżący zamieścił wpis, : "kwituję odbiór oryginału. Stanowisko zajmę do [...] maja 2018 r.". Następnie na otrzymanym egzemplarzu, w pustym polu uwag, wpisał: "Odnośnie Państwa kontroli oświadczam, że w dniach [...] kwietnia 2018 r. przebywałem na zwolnieniu lekarskim z uwagi na słaby stan kondycji psychicznej. Od dawna lekarz zaleca mi wysiłek fizyczny w celu rozładowania stanu emocjonalnego. Dzięki treningom mam możliwość bezpłatnego korzystania z sali. Nie wykonuję pracy zarobkowej w klubie, jest to moje hobby i sposób na zachowanie jak najlepszej kondycji fizycznej i psychicznej, niezbędnej do pracy zawodowej. Nigdy nie ukrywałem, że jestem członkiem stowarzyszenia [...] i w ramach wolontariatu udzielam się w klubie. Na zajęcia przyprowadzam też swoje dzieci, pomagam bratu, ale nie czerpię z tego korzyści finansowych. Strona internetowa jest aktualizowana raz na pół roku, podany na niej grafik nie jest aktualny. W dniu kontroli trening prowadził mój brat. Strój sportowy (kimono) obowiązuje wszystkich na zajęciach. W związku z tym, że sytuacja była niezapowiedziana, a sposób przeprowadzenia kontroli (nagrywanie z ukrycia na telefon) budzący wątpliwości, wywołało to u mnie taką reakcję emocjonalną, że opuściłem salę. Odebrałem to jako naruszenie mej prywatności i ingerencję w życie osobiste". Skarżący dołączył kserokopię zaświadczenia lekarskiego z [...] maja 2018 r., w treści którego lekarz specjalista psychiatra napisał, że: "obok farmakoterapii zalecono systematyczny umiarkowany wysiłek fizyczny w celu rozładowania i ustabilizowania stanu emocjonalnego".

Oceniając zebrany materiał dowodowy, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 kwietnia 2014 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 306), rzecznik dyscyplinarny w razie ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, że obwinionemu należy zarzucić czyn, który nie był objęty uprzednio wydanym postanowieniem, lub że zachodzi potrzeba istotnej zmiany opisu czynu lub jego kwalifikacji prawnej, występuje do przełożonego dyscyplinarnego z wnioskiem o zmianę lub uzupełnienie zarzutu. W powyższej sprawie postanowieniem nr [...] z [...] marca 2019 r., Komendant Miejski Policji w [...] zmienił zarzut skarżącemu, z którym to postanowieniem zapoznano go w dniu wydania rzeczonej decyzji. Uzasadnienie wskazanego postanowienia stanowi o naruszeniu dyscypliny służbowej w oparciu o art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji oraz wyjaśnienie zastosowania w treści zarzutu art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, który dotyczy wyłącznie uprawnień do przeprowadzenia kontroli w przedmiocie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a zatem nie może on stanowić podstawy prawnej do egzekwowania wobec policjanta obowiązku właściwego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niedopełnienia przez funkcjonariusza Policji obowiązków służbowych i poniesienia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Powyższe wyjaśnienia zostały zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia, którym to dokumentem dysponuje skarżący. Zmiana zarzutu była czynnością niezbędną do dalszego, prawidłowego prowadzenia postępowania dyscyplinarnego.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji słusznie orzekł, iż uczestnicząc w zajęciach [...] jako współprowadzący w okresie absencji chorobowej, pozostając czasowo niezdolnym do służby, skarżący nie kierował się zasadami współżycia społecznego, a także nie postępował tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności. Podniósł, że rzecznik dyscyplinarny korespondował z lekarzem skarżącego, który w piśmie z [...] października 2018 r. odmówił udzielania jakichkolwiek informacji, tj. czy skarżący jest jego pacjentem, z uwagi na tajemnicę lekarską. W toku postępowania skarżący jednak dołączył kserokopię zaświadczenia lekarskiego od tego lekarza, które zostało wystawione na jego prośbę, ze wskazaniem do umiarkowanego ruchu. Zdaniem organu odwoławczego, pozyskanie tego dokumentu miało na celu wyłącznie wzmocnienie linii obrony i w żaden sposób finalnie nie dowiodło, że owe wskazanie dotyczy stricte prowadzenia treningów z dziećmi. Ponadto organ zauważył, iż klub sportowy [...] nie prowadzi działalności non profit, a w związku z czym od rodziców dzieci uczestniczących w treningach zapewne pobierane są opłaty w określonych stawkach. Nie podważając oświadczenia skarżącego dotyczącego bezpłatnego udzielania się w klubie sportowym, w tym prowadzenia zajęć organ podniósł, że działania skarżącego są bezpośrednio związane z działalnością zarobkową klubu, a jego wkład w realizację zajęć jest de facto wynagradzany w postaci opłat rodziców.

Organ zwrócił również uwagę na zachowanie skarżącego w czasie przeprowadzania kontroli, kiedy to oddalił się z sali treningowej i pomimo próśb o nawiązanie kontaktu, tego nie uczynił. Organ stwierdził, że reakcja skarżącego jako doświadczonego funkcjonariusza, z 24 letnim stażem służby w Policji, pełniącego w swojej karierze zawodowej obowiązki na stanowisku kierowniczym, była wysoce niepokojąca, choćby z tego względu, że przełożeni skarżącego wykonywali zwykłe czynności kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, wyłącznie w oparciu o przepisy prawa. Działanie to wywołało u skarżącego reakcję, co najmniej irracjonalną. Ponadto organ zauważył, że skarżący prowadził zajęcia z dziećmi na długo przed uzyskaniem orzeczenia o czasowej niezdolności do służby. Mimo, iż traktował prowadzenie treningów jako hobby, nie uchroniło go to od potrzeby leczenia, a więc de facto nie oddziaływało to na niego w sposób terapeutyczny.

Odnosząc się do zarzuconego skarżącemu czynu, opisanego w § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" organ zauważył, że szczególną okolicznością sprawy jest fakt, iż skarżący jest oficerem Policji. Nie jest to bez znaczenia, gdyż w formacji jaką jest Policja, szczególne znaczenie ma hierarchiczność. Nie można zatem dopuszczać do sytuacji niejasnych i budzących wątpliwości, czy oficer Policji wykonywał czynności, których podczas zwolnienia lekarskiego nie powinien. Tolerowanie takich praktyk przez przełożonych spowoduje patologię w opisanym zakresie, gdzie każdy z funkcjonariuszy sam będzie podejmował decyzję o sposobie powrotu do zdrowia. Nieetycznym jest, by zgadzać się na swobodę interpretacyjną zaleceń lekarskich, by móc nieprzerwanie prowadzić swoją działalność trenerską (nie zarobkową), czy jakąkolwiek inną, cedując jednocześnie trud codziennej służby na tych funkcjonariuszy, którzy sumiennie wykonują swoje obowiązki. Widok funkcjonariusza, który prowadzi trening [...] będąc jednocześnie czasowo niezdolnym do służby, działać może deprymująco i wzmacniać poczucie niesprawiedliwości u każdego policjanta wykonującego codzienne obowiązki za skarżącego. Zachowanie skarżącego już w momencie kontroli było nie do zaakceptowania, ponieważ przez niejasność sytuacji, którą sam wykreował, przyczynił się do tego, że jego bliscy (brat oraz żona), niejako w trosce o niego, mówili policjantom nieprawdę, co do faktycznego miejsca jego przebywania.

Na powyższy wyrok skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że organy w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i w sposób obiektywny dokonały oceny zebranego materiału dowodowego. Dlatego nie można uznać, aby w sprawie zostały naruszone przepisy art. 135n ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 134i ust. 6 ustawy o Policji przez zmianę treści zarzutów stawianych skarżącemu dopiero po przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu trafnie wskazał organ odwoławczy w tym zakresie na treść § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 kwietnia 2014 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że rzecznik dyscyplinarny może dokonać zmiany przedstawionych obwinionemu zarzutów, a podstawę takiej zmiany stanowi właśnie zebrany materiał dowodowy. W takiej sytuacji za nietrafne uznać należy twierdzenie, że po zmianie zarzutu powinno być prowadzone dalsze postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do takiego odczytywania przywołanego unormowania. Przeprowadzenie dalszych dowodów byłoby konieczne tylko w sytuacji gdyby okoliczności sprawy nie były wystarczająco wyjaśnione, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Sąd podniósł, iż nie można uznać, że w wyniku zmiany zarzutu skarżący został pozbawiony możliwości obrony. Skarżący zapoznany został bowiem z treścią zmienionego zarzutu i oświadczył do protokołu przesłuchania obwinionego sporządzanego [...] marca 2019 r., iż jest on dla niego zrozumiały. Istotne jest również to, że w piśmie z [...] marca 2019 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dodatkowych dowodów, tj. przesłuchania w charakterze świadka jego brata, lekarza prowadzącego oraz powołanie biegłego lekarza "celem zajęcia stanowiska w przedmiotowym postepowaniu". Jednocześnie skarżący nie wskazał na jaką okoliczność mieli być przesłuchani świadkowie oraz powołany biegły. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. odmówiono uwzględnienia powyższych wniosków dowodowych podkreślając, że przedmiotem postępowania nie jest ocena stanu zdrowia skarżącego.

Następnie, po przytoczeniu treści art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, Sąd podał, że niezbędną przesłanką do ukarania policjanta karą dyscyplinarną jest wykazanie jego winy. W ocenie Sądu, organy wykazały winę występującą po stronie skarżącego, bowiem niezachowanie wymaganej w danych okolicznościach ostrożności przez policjanta nie zwalnia go od odpowiedzialności dyscyplinarnej, jak też nie wyklucza orzeczenia najbardziej dotkliwego środka karno-dyscyplinarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest specyficznym stosunkiem prawnym, charaktertyzującym się ścisłym podporządkowaniem funkcjonariusza przełożonemu i potrzebami służby, a odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów oparta jest na regułach zaostrzonych, wynikających ze szczególnego rodzaju zadań stawianych jednostkom organizacyjnym. Dobro służby oraz troska o umacnianie autorytetu, którym formacja ta cieszy się w społeczeństwie, wymagają, aby zadania Państwa powierzone Policji były wykonywane wyłącznie przez policjantów, których również postawa etyczna, nie tylko wiedza merytoryczna, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Nie do przyjęcia jest sytuacja, że policjant powołany do zapobiegania i wykrywania patologii wśród innych osób, sam obowiązującego prawa nie przestrzega.

Zdaniem Sądu, prawidłowo organy uznały, że zachowanie skarżącego [...]kwietnia 2018 r. było niewłaściwe i stanowiło naruszenie § 2 załącznika do zarządzenia Nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie Zasad etyki zawodowej policjanta. W jego ocenie trafnie wskazał organ, że prowadzenie w trakcie zwolnienia lekarskiego treningów [...] z dziećmi w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. Sąd przyznał także rację organowi, że skoro zajęcia te są opłacane przez rodziców dzieci, to udział skarżącego w tych zajęciach związany był z działalnością zarobkową klubu. Takie zachowanie może budzić wątpliwości co do rzeczywistej intencji prowadzenia tych zajęć i skarżący, jako funkcjonariusz z długoletnim stażem, powinien zdawać sobie z tego sprawę. Sąd uznał, że tylko przejrzyste i nie budzące wątpliwości działania podejmowane przez funkcjonariuszy mogą być w pełni akceptowalne i zgodne z zasadnymi etyki zawodowej.

W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest także zachowanie skarżącego w czasie przeprowadzania przez przełożonych kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego. Skarżący bowiem na widok przełożonego uciekł i schował się. Sąd podał, że skoro skarżący, jak twierdzi, biorąc udział w treningu realizował zalecenia lekarskie, to nic nie stało na przeszkodzie aby wyjaśnił to swojemu przełożonemu. Unikając kontaktu z przełożonym, skarżący doprowadził do takiej sytuacji, że jego brat i żona mówili policjantom nieprawdę a nadto brat skarżącego wezwał patrol policji w celu wylegitymowania przełożonego skarżącego. Prawidłowa postawa skarżącego pozwoliłaby na uniknięcie niezgodnych z prawem zachowań rodziny oraz zbędnego angażowania patrolu policji. Nie zasługują przy tym na uwzględnienie wyjaśnienia skarżącego, iż sytuacja była dla niego niespodziewana i wywołała u niego reakcję emocjonalną, oraz że kontrola prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego narusza jego prywatność i ingeruje w jego życie prywatne. Sąd podniósł, że skarżący jest funkcjonariuszem z długoletnim stażem i znane powinny być mu procedury obwiązujące w Policji. Powinien też mieć świadomość swojego niewłaściwego zachowania i przewidywać jego konsekwencje. Niedochowanie przez skarżącego należytej przezorności doprowadziło do nieumyślnego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego.

Końcowo Sąd wskazał, że wymierzenie kary dyscyplinarnej nagany (tj. kary najłagodniejszej) nie może być uznane za rażąco niewspółmierne do popełnionego czynu, albo niesprawiedliwe, czy sprzeczne z prawem, gdyż oznacza wytknięcie ukaranemu przez przełożonego dyscyplinarnego niewłaściwego postępowania i podlega zatarciu po upływie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o ukaraniu. Wydając orzeczenie dyscyplinarne organy wzięły pod uwagę, że skarżący nie poczuwa się do naruszenia zasad etyki, a tym samym brak było podstaw do przeprowadzenia rozmowy dyscyplinującej, czy nawet odstąpienia od ukarania.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Oświadczył także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący dopuścił się zarzucanego mu czynu, pomimo że z treści zebranego materiału dowodowego, jak i wcześniejszych orzeczeń zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17 stycznia 2019 r., jak i sygn. akt II SA/Sz 1067/18, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1041/19 wynika, iż skarżący nie dopuścił się nieprawidłowości w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego, co było w głównej mierze podstawą zarzuconego mu przewinienia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 ustawy 2 dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a."), przez wydanie orzeczenia z przekroczeniem granic danej sprawy, gdyż przy orzekaniu uwzględniono czyny, który nie był przedmiotem stawianego obwinionemu zarzutu przez organ pierwszej jak i drugiej instancji, a co za tym idzie nie były one objęte zakresem wniesionej skargi;

- art. 141 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiające kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przez nie wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia i poczynionych ustaleń, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnionym jest uznanie, że skarżący naruszył zasady etyki uczestnicząc w treningu [...] z dziećmi w trakcie zwolnienia lekarskiego, w sytuacji gdy nieprawidłowość wykorzystania tego zwolnienia przez skarżącego była przedmiotem rozstrzygnięcia zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (wyrok z 17 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1067/18), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 12 maja 2020 r., I OSK 1041/19) i oba sądy uznały, że nie wykazano by do takich nieprawidłowości doszło.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Oświadczył także, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Organ stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Dokładne wskazanie naruszonych przepisów przynależy właśnie do podstawy kasacyjnej, a nie jej uzasadnienia (tak m.in. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04, OSP z 2005 r. Nr 3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r., I FSK 155/05 "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Ważne jest zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Przyjęcie dopuszczalności rozpoznania przez sąd odwoławczy zarzutu naruszenia prawa powołanego przez skarżącego wyłącznie w ramach uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznaczałoby obejście rygoru sformułowania podstaw kasacyjnych w terminie zawitym do wniesienia tego środka odwoławczego (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Komentarz Orzecznictwo, LexisNexis, s. 320-321). Przytoczenie powyższych zasad było w rozpoznawanej sprawie o tyle istotne, że jej autor w ramach uzasadniania poszczególnych zarzutów, a zwłaszcza zarzutu naruszenia art. 132 ust. 1 ustawy o Policji przedstawił argumentację znacznie wykraczającą poza treść tego przepisu, nie wiążąc jednak formułowanych zarzutów z konkretnymi przepisami prawa, znajdującymi zastosowanie w sprawie.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd I instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Skuteczność oparcia zarzutu skargi kasacyjnej na tym przepisie wiąże się z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. Ponadto, ponieważ jest to zarzut naruszenia przepisów postępowania, na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek może odnieść jedynie taki zarzut, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

W przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło do przekroczenia granic rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Taki pogląd jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie NSA (por. np. wyrok z 20 lipca 2005 r., I FSK 68/05). Odnosząc się do specyfiki rozpoznawanej sprawy, która dotyczy kontroli orzeczenia dyscyplinarnego, podkreślenia dodatkowo wymaga, że organy mogą stwierdzać o winie strony obwinionej jedynie w ramach przedstawionego zarzutu, a nie poza nim. I tak też postąpiły organy w sprawie niniejszej, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Okoliczności, do których nawiązuje autor skargi kasacyjnej, w istocie nie zostały objęte stawianym skarżącemu w toku postępowania dyscyplinarnego zarzutem, stanowią one jednak element ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a wynikają z przeprowadzonego w toku postępowania dyscyplinarnego postępowania dowodowego. Nie kreują one zatem innej sprawy, a są składową sprawy w znaczeniu materialnym i procesowym, która została poddana kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że ustalenia stanu faktycznego nie zostały skutecznie zakwestionowane. Odnosząc się do tych okoliczności Sąd pierwszej instancji dokonał jedynie oceny legalności zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Taki stan rzeczy w sprawie nie występuje. Analiza zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tak, jak został postawiony w skardze kasacyjnej, w relacji do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że zarzut jest bezpodstawny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi. Możliwe jest zatem przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast zgodnie, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z poglądami prezentowanymi przez sąd pierwszej instancji może zwalczać je zarzutami naruszenia prawa materialnego, a nie zarzutem opartym o art. 141 § 4 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie jednak zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Obejmował on naruszenie art. 132 ust. 1 ustawy o Policji przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący dopuścił się zarzucanego mu czynu, pomimo, że z treści zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie dopuścił się nieprawidłowości w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej.

Istota stosowania prawa polega na tym, by dany stan faktyczny przyporządkować hipotezie normy prawnej po to, by zrealizować skutki prawne, jakie dla takiego stanu przypisano w jej dyspozycji. Tego rodzaju kwalifikacja prawna w każdym konkretnym przypadku wymaga ustalenia okoliczności faktycznych, jakie się na ten przypadek składają, celem stwierdzenia, czy odpowiadają one przesłankom zastosowania określonego przepisu.

Nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej, o którym mowa w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji nie może występować jako samoistna kwalifikacja prawna uzasadniająca odpowiedzialność dyscyplinarną policjanta, gdyż konieczne jest wykazanie związku tego przepisu z innymi przepisami prawa, które kreują określone zasady etyki zawodowej. Nie można bowiem wymierzać kary dyscyplinarnej policjantowi za nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej, jeśli nie zostały one jednoznacznie określone.

Jak wskazano powyżej okoliczności faktyczne ustalone w przedmiotowej sprawie nie zostały podważone. Wynika z nich, że 26 kwietnia 2018 r. skarżący uczestniczył w zajęciach [...] klubu sportowego [...] jako współprowadzący, podczas gdy, według przedłożonego zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby seria [...], wystawionego przez lekarza psychiatrę na okres absencji od [...] kwietnia 2018 r. do [...] kwietnia 2018 r., pozostawał czasowo niezdolny do służby z powodu choroby. Takie postępowanie skarżącego zostało zakwalifikowane jako nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej określonych w § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", zgodnie z którym w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Przepis ten określa wzorzec właściwego zachowania każdego policjanta, w tym i skarżącego. Przepis ten nie został powołany w podstawach skargi kasacyjnej, co w istocie czyni niemożliwym odniesienie się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 132 ust. 1 ustawy o Policji. Odniesienie okoliczności faktycznych sprawy do tego przepisu w istocie nie przesądza o naruszeniu tego przepisu, skoro w sprawie ustalono, że doszło do naruszenia zasad etyki zawodowej.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu skargi kasacyjnej, nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.