Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2665/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] października 2019r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f."), odmówił wyłączenia stosowania wobec W. K. (zwana dalej: "Skarżącą") art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca we wniosku podała, że [...] grudnia 1980r. rozpoczęła pracę w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] na stanowisku [...] Sekcji Ogólnej Wydziału [...], a do jej obowiązków należały zwykłe czynności administracyjne. Skarżącą, wbrew jej woli, w 1985r. przeniesiono do Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych na stanowisko starszego referenta. W tym okresie nie wykonywała czynności operacyjnych, a zajmowała się wyłącznie przyjmowaniem wniosków [...]. Skarżąca złożyła w 1990r. ślubowanie przed Komendantem Wojewódzkim Policji w [...], a rok później została oddelegowana do pełnienia obowiązków w Wydziale [...] Oddział [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], gdzie zajmowała się wdrażaniem pracowników w procedury wydawania paszportów. Skarżąca przeszła na emeryturę w 2008r., zajmując stanowisko eksperta w Wydziale [...] [...] Komendy Wojewódzkiej Policji. Skarżąca stwierdziła, że była zdyscyplinowana, odpowiedzialna, wielokrotnie wyróżniana i nagradzana, otrzymała w 2001r. Brązowy Krzyż Zasługi. Nigdy nie pełniła służby na rzecz totalitarnego państwa, a okres jej pracy w Wydziale [...] miał charakter krótkotrwały.

Minister ustalił, że Skarżącą zwolniono ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] [...] maja 2008r. i nabyła prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a u.z.e.f., przy czym jest wypłacana emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] maja 1985r. do [...] lipca 1990r. - 5 lat i 3 miesiące. Całkowity okres służby Skarżącej wynosił 27 lat, 4 miesiące i 17 dni. Z dokumentów nie wynika, aby Skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Z opinii przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że Skarżąca w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m. in. w opiniach służbowych, wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych, ani o prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Wśród materiałów zgromadzonych w sprawie brak jest też dokumentów potwierdzających udział Skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister, odwołując się do art. 8a u.z.e.f., wskazał, że w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia życia. Przesłanki wskazane w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie. Art. 8a u.z.e.f. zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go wobec konkretnej osoby, ale organ ma obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister wskazał na potrzebę zindywidualizowanych ocen i językową wykładnię zwrotów, którymi posługuje się art. 8a u.z.e.f. oraz wyjaśnił, że krótkotrwałość musi być oceniana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a dodatkowo w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, ale biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Minister podniósł też, że druga z przesłanek - rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia -ma charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym (podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych). Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister, odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, podał, że spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w u.z.e.f. obok dwóch pozostałych przesłanek, więc krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. jest zasadne.

Minister, przechodząc do analizy sprawy, wskazał, że całkowity okres służby Skarżącej wynosi 27 lat, 4 miesiące i 17 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 5 lata i 3 miesiące, co stanowiło 19,2% ogółu służby. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie może być oceniony jako krótkotrwały. Kilkuletni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego i z całą pewnością Skarżąca przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Minister, odnosząc się do przesłanki rzetelności, wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącą w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989r., i w tym zakresie odwołał się do opinii Komendanta Głównego Policji. Minister wyjaśnił jednak, że nie ma dowodów, aby służba strony pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. przez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg. Minister zauważył też, że świadczenie emerytalne Skarżącej nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005r. Nr 86, poz. 734, ze zm.).

Minister na tej podstawie uznał, że w sprawie nie spełniono przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., stypizowanych w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. "Szczególnie uzasadniony przypadek, zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a u.z.e.f. ma więc charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister, odnosząc się do argumentów Skarżącej zawartych w uzasadnieniu ww. wniosku, wskazał, że jeżeli Skarżąca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, z uwagi na błędne zapisy dotyczące przebiegu służby, dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. IPN, zgodnie z art. 13a ust. 1 u.z.e.f., na wniosek organu emerytalnego, sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu, informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Stosownie do art. 13a ust. 5 u.z.e.f. informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 u.z.e.f. do informacji, o której mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister podkreślił, iż od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora ZER MSWiA służy prawo do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...], zatem wszelkie zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym, zainteresowana mogła zgłosić w ww. postępowaniu odwoławczym. Prowadzone na podstawie art. 8a u.z.e.f. postępowanie administracyjne to tryb postępowania odrębny i mający odmienną podstawę prawną, bowiem nie dotyczy on ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach. Oznacza to, że Minister jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN.

2. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o zmianę ww. decyzji i zastosowanie art. 8a u.z.e.f., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie: a) art. 8a u.z.e.f. - przez uznanie, że Skarżąca nie spełnia przesłanek z tego przepisu, gdy stwierdzono, że po 12 września 1989r. rzetelnie pełniła służbę, a czas trwania służby przed 31 lipca 1990r. w Wydziale [...] był krótkotrwały; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dowolne ustalenie, że Skarżąca nie spełnia przesłanek do zastosowania art. 8a u.z.e.f., bez rozważania istotnych, indywidualnych okoliczności: rzetelności służby, nagród, awansów, specyfiki pracy w Wydziale [...]; c) art. 80 k.p.a. - przez zastąpienie zasady swobodnej oceny dowodów - dowolnością, pochopnością i ich nienależytym rozważeniem, a w konsekwencji uznaniem, że pomimo rzetelnego pełnienia służby po 12 września 1989r. należy odmówić wyłączenia stosowania wobec Skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.; d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez nienależyte zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także zupełne nieodniesienie się w uzasadnieniu do indywidualnego stanu faktycznego, co stanowi warunek konieczny do wydania decyzji - pominięcie, że Skarżąca spełnia przesłanki z art. 8a u.z.e.f. i pracując w Wydziale [...], jak i w Wydziale [...] nie wykonywała i nie miała możliwości wykonywania czynności operacyjnych, represyjnych i nie działałam na szkodę obywateli.

Skarżąca w uzasadnieniu stwierdziła, że jako szeregowy pracownik administracyjny nie podlegała weryfikacji Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej. Służbę w Policji pełniła ponad 22 lata. Szkołę Oficerską w [...] ukończyła [...] lipca 1995r., uzyskując I Stopień Oficerski. Postanowieniem Prezydenta RP z [...] lipca 2001r. została odznaczona Brązowym Krzyżem Zasługi. Była też wielokrotnie wyróżniana i nagradzana, a we wszystkich opiniach służbowych oceniano ją jako funkcjonariusza zdyscyplinowanego i odpowiedzialnego. Minister, wydając zaskarżoną decyzję, przekroczył więc granicę uznania administracyjnego - rozstrzygnięcie ma charakter dowolny, bez zindywidualizowanych przesłanek. Minister nie uzasadnił co rozumie pod pojęciem "krótkotrwały okres służby" i nie wskazał ustawowych przesłanek w tym zakresie. Należało zestawić długości służby w spornym okresie z okresem trwania tzw. państwa totalitarnego. Za "państwo totalitarne" ustawodawca uznał okres od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r., czyli 46 lat, więc 5-letni okres pracy Skarżącej w Wydziale [...] stanowi jedynie ułamek okresu trwania tzw. państwa totalitarnego. Ponadto w 27-letnim stażu pracy Skarżąca pełniła służbę w Policji ponad 22 lata, a więc 5 lat w Wydziale [...], nie może być uznane za okres długotrwały.

Minister nie wyjaśnił ponadto dlaczego, mimo dowodów świadczących o rzetelności służby Skarżącej, nie zastosował art. 8a u.z.e.f. Minister twierdząc, że Skarżąca nie wykonywała obowiązków z narażeniem zdrowia i życia, pominął też, że specyfika pracy w Wydziale [...] nie daje takiej możliwości. Skarżąca wszelkie obowiązki wykonywała rzetelnie; była wielokrotnie wyróżniana i nagradzana, a w opiniach służbowych była oceniana jako funkcjonariusz zdyscyplinowany i odpowiedzialny, zaś [...] lipca 2001r. odznaczono Ją Brązowym Krzyżem Zasługi.

Prawidłowe uzasadnienie, zwłaszcza decyzji uznaniowej, powinno stwarzać nie tylko stronie postępowania, ale i Sądowi administracyjnemu, możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu, wydającego decyzję i jej motywów. W przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek dbałości o ustalenie stanu faktycznego, a przede wszystkim staranne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi się kierował, tak aby możliwe było dokonanie oceny, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, zwłaszcza, gdy decyzja ta jest niekorzystna. W sprawie Minister zaniechał tego, a przede wszystkim nie uzasadnił decyzji wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 P.p.s.a., gdyż Skarżąca i Minister w pismach z 15 czerwca 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, tym niemniej w jej toku należy ustalić czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącej w pełni podziela, że użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej - art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji, jak trafnie w skardze podniosła Skarżąca, przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. była więc przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a.

Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób uprawniony, tym niemniej, przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy, Minister nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w kontekście zarówno przesłanki rzetelności służby Skarżącej po 12 września 1989r. i charakteru pełnionych przez Skarżącą zadań, jak również przesłanki "krótkotrwałości" służby w ujęciu proporcjonalnym. Minister w sposób dostateczny nie odniósł się ponadto do konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącą we wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów u.z.e.f. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia więc wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Minister w szczególności, analizując przesłankę rzetelności pełnionej przez Skarżącą służby, nie wziął pod rozwagę, że Skarżąca wskazywała w ww. wniosku, że nie miała wpływu na powierzenie jej zadań w Wydziale [...], jak również podkreślała, że pracując w Wydziale [...], jak i w Wydziale [...] nie wykonywała czynności operacyjnych, represyjnych, nie działała na szkodę obywateli i nie była pracownikiem operacyjnym, lecz wykonywała jedynie czynności mające charakter administracyjny. Nie stanowi to tym samym prawidłowego rozważenia przez Ministra przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" i należy ocenić, że wadliwość proceduralna z tego zakresu może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Słusznie, wskazuje też Skarżąca w skardze, że Minister twierdząc, że Skarżąca nie wykonywała obowiązków z narażeniem zdrowia i życia, pominął specyfikę pracy Skarżącej w Wydziale [...] i [...] i nie wziął pod rozwagę ww. okoliczności w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". W zaskarżonej decyzji nie rozważono również w sposób należyty, w tym kontekście, że Skarżąca wskazywała we wniosku, że pełniła funkcje szeregowego pracownika administracyjnego. Minister nie wziął więc pod rozwagę, że rodzaj wykonywanej przez Skarżącą pracy, mający z natury rzeczy administracyjny charakter, nie daje możliwości pełnienia obowiązków z narażeniem zdrowia i życia, co stanowiło wadliwość procesową, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro Skarżąca wszelkie obowiązki wykonywała rzetelnie, była wielokrotnie wyróżniana i nagradzana, a we wszystkich opiniach służbowych była oceniana jako funkcjonariusz zdyscyplinowany i odpowiedzialny, Minister powinien więc zastanowić się, czy nie stanowiło to wypełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. Pominięcie przez Ministra ww. okoliczności stanowi o nienależytym rozważaniu materiału dowodowego sprawy i narusza art. 7 i art. 77 k.p.a., jak również art. 8 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O naruszeniu ww. ogólnych zasad procedury administracyjnej, które powinny być szczególnie brane pod uwagę, gdy wydawana jest decyzja o charakterze uznaniowym, świadczy również i to, że Minister w uzasadnieniu w sposób szczegółowy nie rozważył przyznanego Skarżącej [...] lipca 2001r. przez Prezydenta RP Brązowego Krzyża Zasługi. Minister ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie analizował z czym wiązało się przyznanie Skarżącej ww. orderu i nie rozważał czy w związku z tym nie zachodzi w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. Z art. 16 ust. 1 ustawy z 16 października 1992r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020r., poz. 138) wynika natomiast, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli, spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

Minister ponadto w żadnej mierze w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie rozważył w sposób należyty długości służby Skarżącej na rzecz tzw. totalitarnego państwa w ujęciu proporcjonalnym. Minister wprawdzie należycie, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, ustalił, że łączny okres pełnienia przez Skarżącą służby wynosił 27 lat, 4 miesiące i 17 dni, zaś okres służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., wynosił 5 lat i 3 miesiące, czyli 19,2% ogółu służby. Trafnie jednak w skardze Skarżąca podnosi, że za "państwo totalitarne" ustawodawca uznał okres od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r., czyli 46 lat. Tym samym z tym okresem możliwe było zestawienie ponad 5-letniego okresu służby Skarżącej pełnionej w Wydziale [...]. Warto ponadto wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 przyjął natomiast, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. Zdaniem NSA w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną, że w trakcie prac nad treścią art. 8a u.z.e.f. wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19).

Zdaniem Sądu brak prawidłowego rozważenia ww. okoliczności przez Ministra w zakresie przewidzianej w art. 8a u.z.e.f. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy uznać za naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz jednocześnie przyjąć, że Minister dokonał dowolnej oceny przesłanki krótkotrwałości i rzetelności służby w kontekście braku rozważania czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 8a u.z.e.f. Minister dopuścił się tym samym rónież naruszenia art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Ministra do wszystkich argumentów Skarżącej również nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy, ani nie może budzić zaufania do organu, który wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych, wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i powinien oceniać je – jak sam wskazuje w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji - indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

5. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zobowiązany będzie naprawić powyższe wadliwości proceduralne i uzasadnić decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.,, tak aby przy stosowaniu art. 8a u.z.e.f. nie doszło do ponownego przekroczenia granic uznania administracyjnego.

6. Sąd, w świetle powyższego uznaje, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.