Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2275/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a w zw z art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 128
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 427/12 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 427/12, po rozpoznaniu skargi G. M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił przyznania G. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem – M. S. W motywach organ wskazał, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z D. M., co wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Z zebranych przez organ dowodów, w szczególności z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności uprawniającym osobę sprawującą nad nią opiekę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a G. M. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki i sprawuje nad matką opiekę, w związku z czym nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej i nie ma uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych oraz innych świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Mimo spełnienia tych warunków przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza, zdaniem organu I instancji, fakt pozostawania ojca wnioskodawczyni w związku małżeńskim. Stosownie bowiem do przepisów Kodeksu rodzinnego, opiekę wymagającemu tego małżonkowi ma zapewnić drugi współmałżonek.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. M. wskazała, iż jej ojciec jest ciężko chory. Matka odwołującej się legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ale cierpi na wiele przewlekłych i ciężkich chorób.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ uznał, że odwołująca się, mimo spełnienia większości warunków określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie kwalifikuje się do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad chorym niepełnosprawnym ojcem, gdyż jej ojciec pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W skardze na powyższą decyzję G. M. wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż matka nie może opiekować się ojcem, gdyż sama jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym. Ojciec wymaga pomocy i opieki przez cały dzień. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia, w ocenie autorki skargi jest krzywdząca i niesprawiedliwa, narusza przepisy Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za uzasadnioną.

W ocenie Sądu wykluczenie przez organy administracyjne – w drodze literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych – możliwości przyznania świadczenia osobie sprawującej opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, dowodzi nieuwzględnienia przy rozstrzyganiu przedmiotowej kwestii stanowiska zajętego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. P 27/07). Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy do organów stosujących przepisy tej ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii również w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki nad chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. Sąd stwierdził, iż wykładnia dokonana przez organ niweczy skutki orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują dzieci.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego;

b) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz.59 ze zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, bowiem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, gdyż tak stanowi ustawa;

c) art. 32 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, w szczególności dokonywać w ramach wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych faktycznej oceny zgodności tego przepisu z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;

d) art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych;

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez przedstawienie oceny prawnej, która jest niepełna i wewnętrznie sprzeczna, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania, brak jasnych wskazań co do dalszego postępowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie wbrew stanowisku Sądu I instancji nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dot. naruszenia przepisu art. 1 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisów Konstytucji RP, które to zarzuty nie są zasadne. Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył bowiem przepisu ustrojowego określającego kompetencje sądów administracyjnych. Zgodnie z kompetencjami dokonał oceny legalności zakwestionowanej decyzji. Okoliczność, że z oceną tą nie zgadza się skarżące Kolegium nie oznacza, iż sąd naruszył powyższy przepis. Nie są również trafne zarzuty odnoszące się do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji. Nie budzi wątpliwości, że przepisy Konstytucji stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa, które stosuje się bezpośrednio. Dokonana więc przez Sąd I instancji interpretacja przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem norm konstytucyjnych zasługuje na aprobatę. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie był zobligowany do występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z ustawą zasadniczą art. 17 ust. 5 pkt 2a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, pytanie prawne ma charakter środka subsydialnego, tzn. że jest dopuszczalne gdy danego rodzaju zagadnienie prawne może jedynie rozwiązać wyrok Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. postanowienie z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt P 22/02, z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt P 35/07). Powołać się przy tym należy na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, że "skład sądu, który ma wątpliwości co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać od jej wyjaśnienia, musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne" (m.in. postanowienie z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt P 24/07; z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt P 38/07; z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt P 64/08).

Podkreślić trzeba, iż właśnie uznając brak przesłanki funkcjonalnej z uwagi na fakt, iż przed zwróceniem się z pytaniem prawnym sąd administracyjny nie wyczerpał innych możliwości usunięcia powziętych wątpliwości konstytucyjnych, Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie sygn. akt P 38/09 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 53) umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy dotyczące konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego brzmieniu sprzed dnia 14 października 2011 r.

Działania więc podjęte przez Sąd I instancji były zasadne, a dokonana interpretacja przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – właściwa.

Wskazać również należy, iż na tle powołanego wyżej postanowienia Trybunał Konstytucyjny postanowieniem sygnalizacyjnym z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10 przedstawił Sejmowi RP uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (OTK-A 2010, nr 5, poz. 54).

W postanowieniu tym Trybunał stwierdził m.in., że "z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Należy w szczególności rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko".

Nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ww. ustawy dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. powinna więc "zapewnić spójność systemu prawnego" i zagwarantować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego "wszystkim osobom rezygnującym z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny", przy założeniu, że obowiązuje zasada wyrażona w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, iż prawo takie przysługuje również osobie zobowiązanej do opieki w dalszej kolejności, jeżeli osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie takiej opieki sprawować.

W określonych sytuacjach, z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć dziecka osoby wymagającej stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli opieki takiej nie może sprawować współmałżonek tej osoby, mimo iż sam jest osobą niepełnosprawną jedynie w stopniu umiarkowanym. We wspomnianym postanowieniu sygnalizacyjnym Trybunał Konstytucyjny wskazywał, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie powinno stanowić negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego dla innych osób zobowiązanych do alimentacji, w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Trybunał Konstytucyjny nie określał stopnia niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Chodziło generalnie o to, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie można wykluczyć dzieci, jeśli współmałżonek nie jest w stanie takiej opieki sprawować.

Uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego powinno w takiej sytuacji zależeć od tego czy ze względu na stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych niepełnosprawny współmałżonek jest w stanie im podołać. W przeciwnym razie pozbawienie dziecka świadczenia pielęgnacyjnego naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziło by to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Jeśli chodzi o określenie cech relewantnych osób zobowiązanych do alimentacji i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, mających znaczenie dla stosowania zasady równości i sprawiedliwości społecznej, aktualne są rozważania Trybunału zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. P 23/05, OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), przy założeniu, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło dawne funkcje zasiłku stałego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania to należy zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że Sad I instancji nie zawarł jasnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Jednakże uchybienie to, biorąc pod uwagę, że Sąd I instancji powołał się na dokonaną interpretacja przepisów, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy muszą przede wszystkim dokonać stosownych ustaleń czy stan zdrowia żony M. Sz. i zakres opieki pozwala, aby to ona sprawowała tę opiekę nad mężem i ew. czy faktycznie córka G. M. zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki. Dopiero bowiem ustalony stan faktyczny pozwoli na ocenę możliwości zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z dokonaną wykładnią.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.