Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 267/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1 pkt 4, par. 4 ust. 1 i 4, par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1 i par. 7 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7 i art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 15 i art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i art. 205 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] dnia [... r. Prezydent Miasta P. na postawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. P.- F. z dnia [...] marca 2007 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku [...]rodzinnego i garażu [...], przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. W wymaganiach dotyczących nowej zabudowy organ ustalił między innymi: obowiązującą linię zabudowy dla budynku mieszkalnego w odległości [...] m od [...] granicy z działką nr [...] na przedłużeniu [...] elewacji budynków położonych w głębi działek nr [...] i [...], zaś dla budynku garażowego nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od [...] granicy działki; wielkość powierzchni zabudowy maksymalnie do 30 % powierzchni działki (łącznie dla budynku mieszkalnego i garażowego), z zastrzeżeniem, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego winna wynosić maksymalnie 130 m², a garażowego maksymalnie 30 m²; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki: 1) dla budynku mieszkalnego organ ustalił maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne, przy wysokości wynoszącej maksymalnie 7,5 m od poziomu terenu, z dopuszczeniem dla budynku z dachem skośnym dodatkowej kondygnacji nadziemnej w poddaszu pod warunkiem zachowania wyżej określonej maksymalnej wysokości budynku, a także z dopuszczeniem kondygnacji podziemnej, 2) dla budynku garażowego ustalił jedną kondygnację nadziemną i maksymalną wysokość budynku: 3 m od poziomu terenu dla dachu płaskiego i 4 m w przypadku dachu skośnego.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w toku postępowania uzyskano wszystkie niezbędne uzgodnienia wymagane przez art. 53 ust. 4 u.p.z.p., a ponadto, że po uchyleniu w toku kontroli instancyjnej pierwszej decyzji nr [...] z dnia [...] 2007 r. (w wyniku odwołania R. i R. H.) przeprowadzono ponowną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu objętego wnioskiem (działki położone przy ul. [...]) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku złożenia przez inwestora dodatkowych wniosków w sprawie wykonana została kolejna analiza urbanistyczna, w której za optymalne rozwiązanie dla stron postępowania uznano wyznaczenie linii zabudowy na przedłużeniu [...] elewacji budynków położonych na działkach nr [...] i [...], co ograniczy wysunięcie elewacji frontowej planowanego budynku przed lico elewacji [...] budynku na działce nr [...] do maksymalnie 2 m, a jednocześnie umożliwi budowę budynku o powierzchni 110-130 m². Ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy terenu (dla budynku mieszkalnego i garażowego) wynoszący 30 % jest nieco większy od średniego wskaźnika występującego na analizowanym obszarze (29 %); ustalony został zgodnie z "§ 5.2" wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. W odpowiedzi na stanowisko R. i R. H., którzy nie zgodzili się z ustaloną w analizie linią zabudowy, maksymalnym wskaźnikiem zabudowy oraz dopuszczeniem możliwości realizacji dodatkowej kondygnacji nadziemnej w poddaszu i dopuszczeniem czterometrowej wysokości garażu organ wyjaśnił, iż analiza urbanistyczne z dnia [...] września 2006 r., na którą powołała się ta strona postępowania, sporządzona została w innym postępowaniu administracyjnym, w którym nie wydano pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki przy ul. [...] i dlatego nie powinna być brana pod uwagę w przedmiotowym postępowaniu. Organ wskazał, iż wysokość obydwu planowanych budynków dostosowano do wysokości budynków na działkach sąsiednich. Ze względu na usytuowanie planowanej inwestycji na działce położonej w głębi kwartału i położenie sąsiednich budynków w różnych odległościach od frontowych granic działki dla ustalenia linii zabudowy dla działki nr [...] zastosowano "§ 4.1, 3, 4" powołanego rozporządzenia. Ustalone warunki i parametry zabudowy związane z intensywnością zabudowy oraz wysokość budynku zostały określone jako wartości maksymalne, co wynika z konieczności spełnienia dodatkowych warunków przewidzianych prawem, które mogą mieć wpływ na zmniejszenie parametrów obiektu. Stąd też wysokość budynku i jego lokalizacja względem granicy z działkami sąsiednimi zostaną skonkretyzowane w postępowaniu o pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane; planowany budynek [...]rodzinny oraz garaż, lokalizowane na zasadach określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, muszą uwzględniać istniejącą zabudowę sąsiednią i sprawy związane z zacienianiem i przesłanianiem. Na podstawie przeprowadzonej analizy organ uznał, iż planowane przedsięwzięcie spełnia łącznie pięć punktów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co jest konieczne dla ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. i R. H. wskazując, iż nieprzekraczalna linia zabudowy od trony [...] powinna być wytyczona jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...] pozostającej w bezpośrednim sąsiedztwie, a nie w oparciu o linie zabudowy ba bardziej odległych działkach nr [...] i [...]. W ich ocenie planowany budynek będzie wysunięty przed lico elewacji [...] budynku na ich działce nr [...] aż o 6 m, a nie o 2 m, jak wskazał organ. To zaś będzie miało wpływ na zacienienie działek sąsiednich i spowoduje skierowanie frontowej ściany z oknami w kierunku części rekreacyjnej działki nr [...] . W ocenie skarżących sposób trzech zaproponowanych rozwiązań w analizie wybrano tę niekorzystną dla działek sąsiednich. Skarżący podnieśli, iż istniała możliwość ustalenia linii zabudowy zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r., ale z niej nie skorzystano, a wcześniej w analizie z dnia [...] września 2006 r. dla tej samej działki, sporządzonej w sprawie nr [...], taką linię zabudowy ustalono. W ocenie skarżących średnia maksymalna powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 23 i 5 %, a ponadto średni wskaźnik policzono nieprawidłowo i zawyżono, na co wskazuje wcześniej wydana decyzja nr [...]. Skarżący zakwestionowali także ustalenie dopuszczalnej ilości kondygnacji, gdyż w całej otaczającej zabudowie występują tylko budynki dwukondygnacyjnie bez mieszkalnego poddasza. Zdaniem skarżących zapisy decyzji są niejasne, gdyż w rozstrzygnięciu użyto sformułowania "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", zamiast o jednoznacznych określeń "najwyższy punkt budynku" lub najwyższy punkt dachu", jak w uzasadnieniu. Skarżący za niezrozumiałe uważają dopuszczenie przez organ trzeciej kondygnacji budynku, skoro taka zabudowa nie występuje w analizowanym obszarze, a w analizach sporządzonych w sprawie nr [...] dla tej samej działki dopuszczono maksymalnie dwie kondygnacje. W ocenie skarżących dopuszczenie lokalizacji budynku z gabarytami określonymi w decyzji spowodowałoby zacienienie jedynej, niewielkiej części rekreacyjnej ich działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 i art. 64 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że inwestycja dotyczy terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dlatego też zmiana zagospodarowania działki wymagała ustalenia warunków zabudowy przy zastosowaniu zasady "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzono w sprawie analizy z poszanowaniem przepisów prawa; nie tylko ustawy, ale i rozporządzenia wykonawczego w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 ust,. 1 i 2, § 4, § 5 i 7, § 9). W ocenie Kolegium organ nie uchybił obowiązkowi sporządzenia analizy urbanistycznej, która przy tym zawiera elementy wymagane przepisami rozporządzenia. W kwestii ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji organ I instancji rozważał trzy warianty i uznał, że optymalne dla inwestora i odwołujących będzie przyjęcie linii zabudowy na przedłużeniu [...] elewacji budynków położonych na działkach nr [...] i [...], nie zaś w stosunku do działki nr [...] . Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że inne wyznaczenie linii zabudowy spowodowałoby znaczne ograniczenie możliwości prawidłowego zagospodarowania działki inwestora, bowiem pole inwestycji ograniczyłoby się wówczas o około 70 m². W odniesieniu do wskaźnika wielkości zabudowy (110-130 m²) Kolegium wskazało, iż organ I instancji skorzystał w tym zakresie z "§ 5.2 rozporządzenia", a ustalając wskaźnik zagospodarowania działki w oparciu o średni wskaźnik istniejący w obszarze analizowanym wynoszący 29 % (jako średnia dla najniższego i najwyższego wskaźnika istniejącego w obszarze analizowanym: 23 % i 38 %) organ miał prawo, przede wszystkim z uwagi na interes inwestora, określić większy wskaźnik intensywności zabudowy dla omawianej inwestycji. W kwestii ilości kondygnacji Kolegium wskazało, iż organ I instancji określił maksymalną liczbę dwóch kondygnacji i maksymalną wysokość do 7,5 m, zarazem dopuścił możliwość wprowadzenia w budynku o skośnym dachu dodatkowej kondygnacji, ale z zachowaniem wysokości budynku maksymalnie 7,5 m.

Ponadto organ wyjaśnił, iż decyzja o ustalenia warunków zabudowy jest dokumentem umożliwiającym inwestorowi ubieganie się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i wskazuje jedynie możliwy sposób zagospodarowania terenu; na jej podstawie nie można rozpocząć robót budowlanych, decyzja ta nie narusza własności ani praw osób trzecich. Kwestie ewentualnego zacieniania i przewietrzania nieruchomości odwołujących będą natomiast szczegółowo wyjaśniane na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i tam skarżący będą mogli zapewnić sobie ochronę ich praw wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków i ich usytuowania. Organy orzekające w niniejszym postępowaniu nie są właściwe do dokonywania rozważań w tym przedmiocie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. H. zarzucając nieprawidłowe ustalenie ilości kondygnacji nadziemnych i wysokości budynku, w sprzeczności z § 8 rozporządzenia wykonawczego powtarzając twierdzenia zawarte w odwołaniu. Sposób ustalenia maksymalnej wysokości budynku skarżący uznał za dokonany z pominięciem parametrów zagospodarowania przestrzennego działki sąsiedniej, przyległej (w tym zakresie powołał się na stanowisko orzecznictwa). Podobnie odniósł się do ustalenia wskaźnika zabudowy działki. W ocenie skarżącego nie jest prawdą, że wyznaczenie linii zabudowy na przedłużeniu budynku położonego na działce nr [...] spowodowałoby zmniejszenie powierzchni zabudowy o 70 m², gdyż nawet pobieżne obliczenia oparte na dołączonej do decyzji mapie wskazują, iż różnica ta nie przekroczyłaby 32 m². Zdaniem skarżącego pominięcie przy ustalaniu linii zabudowy nieruchomości sąsiedniej i dopuszczenie wyższej zabudowy narusza nie tylko przepisy rozporządzenia wykonawczego, ale i innymi (w tym także Kodeksu cywilnego) nakazującymi wyważać interesy wszystkich stron postępowania. Skarżący przedstawił prezentowane w odwołaniu zarzuty dotyczące przysłaniania i odcięcia nasłonecznienia jego działki. Ponadto zarzucił Kolegium, iż to wprowadziło go w błąd co do możliwości zapewnienia ochrony jego praw na etapie pozwolenia na budowę, gdyż w Wydziale Urbanistyki i Architektury poinformowano go, ze za stronę takiego postępowania uznawani są właściciele działek sąsiednich tylko w przypadkach szczególnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 5 maja 2010 r. skarżący rozwinął zarzut dotyczący nieprawidłowości w określeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Inwestor w piśmie procesowym z dnia 3 września 2010 r. wniósł o oddalenie skargi podając między innymi, iż niektóre budynku w obszarze analizowanym mają trzy kondygnacje, a strona skarżąca nie wykazała, iżby nowa zabudowa o wysokości do 7,5 m planowana na jego działce skutkowała skróceniem czasu oświetlenia naturalnego poniżej trzech godzin dla któregokolwiek okna w budynku przy ul. [...] w [...] w dniu równonocy (budynek ten nie ma okien w ścianie skierowanej w stronę działki inwestora).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budynku wolnostojącego z dwoma lokalami mieszkalnymi, o powierzchni zabudowy ok. 130 m² na działce nr [...] ark. [...], obręb [...] , położonej przy [...] w [...]. Zadaniem Sądu było zatem zbadanie, czy organy w oparciu o obowiązujące w chwili rozstrzygania sprawy administracyjnej przepisy prawa trafnie uznały, że dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej na przedmiotowej działce inwestycji. Badając w tym zakresie legalność wydanych w sprawie decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością było, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jedną z podstawowych zasad, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia również uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek, przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem.

Organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1 000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ przystępując do przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Równocześnie przepisy omawianej ustawy nie określają, użytego w powyższym przepisie pojęcia "działki sąsiedniej". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednakże, że ratio legis art. 61 tej ustawy, którym "jest ochrona ładu przestrzennego", ma na celu powstrzymanie zabudowy, która nie daje się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia możliwości powstawania nowej zabudowy. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.

Wyżej przywołane rozporządzenie wykonawcze w § 1 stanowi, iż określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 przywołanego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).

Zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Stosownie do treści § 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy winna określać szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki. Szerokość tę wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w sprawie zachodzą wątpliwości co do tego, czy projekt decyzji, która został wydana w niniejszej sprawie w I instancji został sporządzony przez osobę, która spełnia wymagania wskazane w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przewidującym, iż sporządzanie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Autorstwo projektu decyzji powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Projekt decyzji powinien być przez taka osobę podpisany, zaś stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinien zostać dołączony do akt sprawy, ich brak może bowiem prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa (por. T.Bąkowski, Komentarz do art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004).

W niniejszej sprawie nie można jednoznacznie rozstrzygnąć, czy projekt decyzji z dnia [...] 2009 r. sporządził uprawniony specjalista (k. 277-282, 285-291). Niepodpisana informacja znajdująca się pod spisem załączników do decyzji nr [...] wskazuje, iż "decyzję przygotowała: [...] T. T.- M. [...]". Taki sam zapis znalazł się pod uzasadnieniem pierwszej decyzji nr [...]. Sąd daleki jest od tezy, że projekt decyzji został przygotowany przez osobę nieuprawnioną, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. T. T. - M. jest bowiem wpisana na listę architektów pod nr [...], co można wprost wywnioskować z kserokopii zaświadczenia z Wielkopolskiej Okręgowej Izby Architektów z dnia [...] stycznia 2009 r. (k. 294a), a dodatkowo zweryfikować na stronie internetowej Izby zapoznając się z listą członków samorządu (L.p. [...] na liście pod adresem: http://wielkopolska.iarp.pl). Niewątpliwie osoba - pracownik jednostki organizacyjnej urzędu - wydająca decyzję o warunkach zabudowy w imieniu Prezydenta Miasta P. mogła sama przygotować projekt przedmiotowej decyzji, jeżeli legitymowała się stosownymi uprawnieniami. Niemniej jednak konieczne jest jednoznaczne potwierdzenie tej okoliczności, uzupełnienie projektu decyzji o podpis, względnie podpisanie dołączonej do decyzji informacji, o osobie sporządzającej projekt decyzji. Należy też przypomnieć, że samo tylko naniesienie na dokumencie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Tego rodzaju opracowania nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest uprawnione przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję. Nie można też stron postępowania stawiać przed koniecznością wyprowadzania takich domniemań, domyślania istnienia kompetencji danej osoby do dokonania określonej czynności urzędowej.

Dalej zauważyć trzeba, iż uzasadnione wątpliwości budzi prawidłowość obliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla analizowanego obszaru, jak i sposób uzasadnienia ustalenia wyższego wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji. Jak wynika z ostatniej analizy z dnia [...] marca 2009 r. (k. 267-273 akt adm.), ustalono wskaźniki zabudowy tylko dla kilku działek (głównie zlokalizowanych przy ul. [...]), tymczasem w obszarze objętym analizą występują inne zabudowane działki, które zostały pominięte w analizie graficznej, co nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy. W analizie urbanistycznej z dnia [...] stycznia 2009 r. (k. 203-210), w części graficznej zaznaczono w obszarze analizowanym inne budynki, jednakże zaznaczono wskaźnik zabudowy tylko tych samych działek, które uwzględniono w poprzednich analizach. W konsekwencji tym trudniej jest, w braku odpowiedniego uzasadnienia, ustalić przyczyny odstąpienia od zastosowania określenia warunków dla nowej zabudowy takiego uśrednionego wskaźnika. Odstąpienie tego rodzaju, jakkolwiek dopuszczalne, to musi wynikać z analizy urbanistycznej (na co tez winno wskazywać uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sąd zauważa, iż w analizie z dnia [...] sierpnia 2007 r. (k. 129-135) uwzględniono te same działki i procentowe wskaźniki powierzchni zabudowy, które przyjęto w ostatniej analizie, jednakże średni wskaźnik został ustalony na ok. 25%, nie zaś 29%, jak to miało miejsce w ostatniej analizie. Rozbieżności tego rodzaju tym bardziej poddają w wątpliwość sposób działania organu w niniejszej sprawie, jak i wiarygodność dokonanych obliczeń.

Za nieprawidłowe Sąd uznaje także określenie dla nowej zabudowy szerokości elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki dla nowej zabudowy. Jak już wspomniano, parametr ten należy ustalić na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, nie zaś poprzez opisowe odesłanie do ograniczenia odległościami od granic działek, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe uchybienie zostało popełnione mimo, że w ostatniej analizie poprzedzającej wydanie decyzji wskazano, iż dla istniejącej zabudowy parametr ten wynosi ok. 9 m.

Należy przypomnieć, że gabaryty obiektu budowlanego, o których mowa w wyżej przywołanych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 1) i rozporządzenia wykonawczego (§ 1), powinny być jednoznacznie określone w stosownej decyzji o warunkach zabudowy i gabarytów tych nie można domniemywać, jakkolwiek dopuszczalne jest ich wskazanie pośrednie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1603/07, Lex nr 518222).

Co się tyczy zarzutów dotyczących nieprawidłowego określenia maksymalnej wysokości dla nowej zabudowy i liczby kondygnacji stwierdzić należy, iż wprawdzie pomiędzy osnową decyzji a uzasadnieniem zachodzi pewna rozbieżność, jednakże nie przekreśla ona prawidłowości stanowiska organu I instancji co do przyjętego parametru. W § 1 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia zawarto regulację, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy powinna określać między innymi. "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". W zaskarżonej decyzji, w osnowie, wskazano tak określony parametr dla budynku mieszkalnego - maksymalnie 7,5 m od poziomu terenu, a dla budynku garażowego 3 m od poziomu terenu dla dachu płaskiego i 4 m w przypadku dachu skośnego. Z kolei w uzasadnieniu użyto zwrotów: "wysokość budynku mieszkalnego i garażowego", a także "maksymalnej wysokości od najwyższego punktu dachu od poziomu terenu". Nie ulega jednakże wątpliwości, że w osnowie podano maksymalną wysokość parametrów, o których mowa w § 1 pkt 4 i w § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Rozpatrując sprawę ponownie organy zadbają o taką redakcję uzasadnienia, by nie budziła wątpliwości strony skarżącej. Niemniej jednak Sąd wskazuje skarżącemu, iż określony w kwestionowanej decyzji parametr "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" nie może przekraczać: 7,5 m dla budynku mieszkalnego, niezależnie od rodzaju dachu i związanej z tym dopuszczalnej liczby kondygnacji; 3 m dla garażu o dachu płaskim i 4 m dla garażu o dachu skośnym. Wspomniana wartość 7,5 m nie przekracza ustalonej w analizie urbanistycznej maksymalnej wysokości budynków w istniejącej zabudowie, to jest około 8 m. Trzeba także podkreślić, iż kwestia liczby dopuszczalnych kondygnacji nadziemnych budynku mieszkalnego nie budzi żadnych wątpliwości Sądu. Dopuszczalne są dwie kondygnacje, z tym, że w przypadku zastosowania dachu skośnego możliwe jest wykonanie dodatkowej kondygnacji nadziemnej w poddaszu pod warunkiem zachowania wyżej określonej maksymalnej wysokości budynku. taki zapis nie prowadzi do przekroczenia maksymalnej wysokości nowej zabudowy, ani do wprowadzenia większej liczby kondygnacji nadziemnych. Godzi się również zauważyć, iż realizacja zasady dobrego sąsiedztwa służącej zachowaniu ładu przestrzennego nie może prowadzić do wyłączenia zasady wolności zabudowy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (tak Z.Niewiadomski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego 2. wyd., art. 61, Nb 3, Warszawa 2005).

W tym kontekście trzykondygnacyjny budynek (ostania kondygnacja w poddaszu), o ile nie przekracza maksymalnej wysokości występującej na danym obszarze zabudowy, jest dopuszczalną z punktu widzenia przywołanych zasad formą nowej zabudowy.

Niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy na działce nr [...]. W analizie z dnia 17 marca 2009 r. wskazano, jakie przesłanki wzięto pod uwagę, a mianowicie usytuowanie planowanej inwestycji na działce położonej w głębi kwartału i położenie sąsiednich budynków w różnych odległościach od frontowych granic działki nr [...]. Dlatego też w decyzji organu I instancji została ustalona linia nowej zabudowy dla budynku mieszkalnego w odległości [...] m od [...] granicy z działką nr [...] na przedłużeniu [...] elewacji budynków położonych w głębi działek nr [...] i [...], a dla budynku garażowego nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od [...] granicy działki. Rozwiązanie takie znajduje oparcie w treści § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego.

Trafnie organ odwoławczy zwrócił uwagę stronie skarżącej na to, że kwestie ewentualnego zacieniania i przewietrzania nieruchomości powinny być szczegółowo wyjaśniane na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i tam skarżący będą mogli zapewnić sobie ochronę ich praw dotyczących ich działki. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określa, że stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są między innymi właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jeżeli planowany budynek naruszałby na przykład przepisy techniczno-budowlane dotyczące odległości od granicy działki, czy też powodował niedopuszczalne zacienianie budynku sąsiedniego, skarżący będzie mógł uzyskać w takim postępowaniu stosowną ochronę, chociażby poprzez poszanowanie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.

Reasumując całość powyższych rozważań wskazać należy, że organ odwoławczy nie dostrzegł i nie wyjaśnił omówionych wyżej uchybień, względnie zaakceptował nieprawidłowe stanowisko organu I instancji. Działanie organów obydwu instancji wskazuje na naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa, a organu II instancji także na naruszenie art. 15 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. zostały zarazem wydane z naruszeniem art. § 5 oraz § 6 rozporządzenia wykonawczego, które doprowadziło do nieuprawnionego, bo przedwczesnego uznania, że inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu obydwu decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. mając na uwadze wysokość opłaty sądowej poniesionej przez stronę skarżącą. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt III sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni powyżej przedstawione uwagi. Zadba o wykonanie prawidłowej, pełnej analizy urbanistycznej i określi w decyzji wszystkie wymagania dotyczące nowej zabudowy, stosownie do obowiązujących w tym względzie przepisów prawa i biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Nie pominie przy tym takich kwestii formalnych, jak sporządzenie i podpisanie projektu decyzji przez osobę uprawnioną, nawet jeżeli finalnie osoba ta będzie wydawała decyzję z upoważnienia organu (Prezydenta Miasta P.).

/-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga

MK