Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1013/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Firma B na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r., znak [...], na podstawie art. 149 § 3 i 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256, z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku K. K. oraz K. K. z dnia 30.09.2019 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 28.05.2019 r., znak: [...] udzielającą pozwolenia na rozbiórkę dla zamierzenia budowlanego: "Rozbiórka piwnic i parteru istniejącej części nieukończonego budynku usługowo mieszkalnego na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] wraz z rozbiórką jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego na dz. nr [...], [...] obr. [...] wraz z rozbiórką murów oporowych na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz rozbiórką nieczynnych instalacji kanalizacji ogólnospławnej na dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz nieczynnych odcinków instalacji gazowej na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w K." wydaną na rzecz: firma D – odmówił wznowienia postępowania w sprawie jw.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 28.05.2019 r. Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] udzielił pozwolenia na rozbiórkę dla zamierzenia budowlanego jw. Wobec nie zaskarżenia decyzji w trybie i terminie ustawowo przewidzianym stała się ona ostateczna w dniu 03.07.2019 r.

W dniu 30.09.2019 r. do organu wpłynął wniosek K. K. oraz K. K. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji administracyjnej. W podaniu wnioskujący powołali się na podstawę prawną z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że zapoznali się z decyzją Nr [...] w dniu 27.09.2019 r. zapoznając się z aktami sprawy znak: [...]

Pominięcie strony stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W pierwszej kolejności organ zauważył, że wznowienie postępowania administracyjnego jest szczególną instytucją pozwalającą na wzruszenie decyzji ostatecznej i stanowi wyjątek od ogólnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Z tego względu, kierując się przyjętą powszechnie w judykaturze zasadą exceptiones non sunt extentendae, zakres stosowania tej instytucji powinien być rozumiany ściśle i nie może podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 08.07.2009 r., sygn. II GSK 1090/08).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a., a ponadto istotą wznowieniowego postępowania jest powrót sprawy do stadium zwykłego postępowania administracyjnego, co oznacza, że nową decyzję rozstrzygającą istotę sprawy wydaje się tak jak w sytuacji gdyby sprawa nie była rozpatrywana.

Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. ich wykładnia winna mieć charakter zawężający. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, natomiast art. 148 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Art. 150 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji - a zatem w tym przypadku Prezydent Miasta K., bowiem wobec niewniesienia odwołania decyzja wydana w I instancji stała się ostateczna.

Postępowanie administracyjne, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a i 145b k.p.a. oraz czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy wnoszący podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Wnoszący o wznowienie postępowania zobowiązany jest udokumentować zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie wykazanie (udowodnienie) zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie obciąża wyłącznie wnioskodawcę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.10.2005 r., sygn. VII SA/Wa 396/05).

Wniosek K. K. oraz K. K. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego znak: [...], wpłynął do organu I instancji w dniu 30.09.2019 r. Wnioskujący w podaniu z dnia 27.09.2019 r. wskazali, że o inwestycji objętej ww. decyzją administracyjną, tj. o rozstrzygnięciu omawianego indywidualnego aktu administracyjnego dowiedzieli się w dniu 27.09.2019 r. w toku zapoznawania się z dokumentacją sprawy o pozwolenie na budowę.

Stosownie do oświadczenia inwestora z dnia 17.02.2020 r. prace rozbiórkowe rozpoczęto w dniu 29.08.2019 r., co potwierdza załączona kserokopia dziennika rozbiórki oraz zdjęcie tablicy bezpieczeństwa dołączone do pisma inwestora z dnia 09.12.2019 r. Inwestor w piśmie z dnia 17.02.2020 r. wskazał, że pomiędzy datami 03.07.2019 r., a 29.08.2019 r. prowadził rozmowy z sąsiadami tj. mieszkańcami budynków przy ul. [...] na temat sposobu realizacji prac rozbiórkowych oraz poinformował, że sąsiedzi mieli pełną świadomość, że posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę. Na potwierdzenie powyższego inwestor dołączył do pisma wydruki z korespondencji mailowej prowadzonej z Pawłem Gunią, który to, wg inwestora, pełnił funkcję pełnomocnika mieszkańców budynków przy ul. [...]. Zgodnie z oświadczeniem inwestora co najmniej w dniu 12.08.2019 r. zrealizowano wysokie na 6 m ekrany zabezpieczające, widoczne z działek sąsiednich zlokalizowanych przy ul. [...].

W świetle powyższego, w ocenie organu I instancji, termin 27.09.2019 r. to w istocie data zapoznania się przez wnioskujących z dokładną treścią decyzji j.w., natomiast o fakcie wydania decyzji rozbiórkowej ww. osoby musiały powziąć wiedzę wcześniej.

Mając zatem na uwadze zgromadzone ww. środki dowodowe - w ocenie organu I instancji - K. K. oraz K. K. nie udowodnili, że wiedzę o decyzji Nr [...] z dnia 28.05.2019 r. powzięli dopiero w dniu 27.09.2019 r.

Stosownie do brzmienia art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wobec powyższego strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania ze "ścisłością dostateczną" do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, a z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji (zob. B. Adamiak, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2009, str. 540).

Zachowanie terminu musi być udowodnione przez stronę; nie wystarczy jej uprawdopodobnienie (tak: E. Iserzon, J. Starościak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 1964; M. Jankowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wolters Kluwer 2009, str. 736). Strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania winna zatem zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o istnieniu przesłanki do wznowienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.05.2008 r., II OSK 510/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.12.2010 r. VII SA/Wa 1690/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.02.2012 r., VII SA/Wa 1954/11; wyrok NSA z dnia 16.10.1998r., III SA 2802/97).

W świetle art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami istotnymi tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi, jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona powzięła informację, czego dana decyzja dotyczy (zob. wyroki NSA z dnia 06.05.2009 r., II OSK 714/08; z dnia 14.10.1999 r., IV SA 1662/97; z dnia 19.08.2010 r., II OSK 1296/09; z dnia 9.09.2011r., II OSK2407/10).

W wyroku z dnia 20.12.2012 r. (II OSK 1585/11) NSA zaprezentował pogląd, zgodnie z którym "Organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych" (podobnie wyrok NSA z dnia 28.01.2014 r., II OSK2043/12).

W świetle poczynionych przez organ ustaleń i zgromadzonych na ich poparcie dowodów - w ocenie organu I instancji - bez wątpienia K. K. oraz K. K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego znak: [...] z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Innymi słowy K. K. oraz K. K. nie udowodnili, że wiedzę o decyzji Nr [...] z dnia 28.05.2019 r. powzięli dopiero w dniu 27.09.2019 r.

Wobec powyższego zachodzi konieczność wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z ww. przesłanki przedmiotowej.

Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Wydanie ww. postanowienia jest możliwe tylko wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne. Przystąpienie zaś do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (tak NSA w wyroku z dnia 06.05.2010 r., sygn.: II OSK773/09). Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji postanowienia.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji złożyli K. K. i K. K., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. W zażaleniu oświadczyli, że P. G. nie miał pełnomocnictwa mieszkańców ul. [...] do reprezentowania ich wobec spółki [...], jako przyszłego inwestora na działkach sąsiednich do działek przy ul. [...], dotyczącego przyszłej inwestycji. Stwierdzili także, że zażalenie w pełni jest zasadne merytorycznie i prawnie, wypełniając w całości wymogi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a wniosek o wznowienie postępowania winien zostać rozpatrzony pozytywnie.

Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2020 r., znak: [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 ze zm.), zwanej dalej P.b., po rozpatrzeniu zażalenia K. K. i K. K. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z 20 lutego 2020 r., znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, że K. i K. K. we wniosku z 30.09.2020 r. wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę decyzją Prezydenta Miasta K. z 28.05.2019 r. Nr [...], stwierdzili, iż jako strona nie uczestniczyli czynnie w toczącym się postępowaniu bez własnej winy i nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie. Pomimo bezpośredniego sąsiedztwa obszaru przedmiotowej inwestycji z ich działką nr [...] nie zostali ujęci jako strona postępowania. Jak wynika z załączonej dokumentacji stronami postępowania zostali tylko trzej właściciele działek budynków zabudowy szeregowej przy ul. [...] w K..

Organ odwoławczy zacytował orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zgodnie, z którym "(...) problematykę wznowienia postępowania, jednego z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulują przepisy art. 145 - 152 k.p.a. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania - wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a.." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1959/11).

W sytuacji gdy wnioskujący twierdzą, iż bez własnej winy nie uczestniczyli w postępowaniu oraz że winien im przysługiwać przymiot strony, a także jeżeli z wnioskiem o wznowienie wystąpili w określonym terminie i wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, właściwy organ jest zobligowany na żądanie strony do wznowienia postępowania celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. w ramach prowadzonego postępowania, gdyż organ l instancji dokonując merytorycznego badania podstaw wznowienia przesądził, iż nie zachodzi przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Udowodnienie istnienia ww. przesłanki do wznowienia postępowania jest możliwe poprzez wznowienie postępowania.

Jedynie oczywisty brak legitymacji do występowania w charakterze strony takiego postępowania, brak wyraźnego wskazania przyczyny wznowienia w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego lub niedochowanie terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., daje podstawę do odmowy wznowienia postępowania.

Wojewoda zauważył, że analiza akt postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem z 20.02.2020 r., znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 28.05.2019 r. Nr [...], została przeprowadzona w szerokim zakresie w przedmiocie terminowości złożenia podania o wznowienie postępowania. Zdecydowanie jednak dopiero we wznowionym postępowaniu przeprowadzone dodatkowe ustalenia pozwolą na ocenę istnienia przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy też dodatkowej przesłanki, jak i ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń organu l instancji dotyczących posiadania przymiotu strony przez wnioskujących. Przeprowadzenie natomiast opisanej przez organ l instancji analizy bez wznowienia postępowania, jak i opisanie jej wyników w postanowieniu o odmowie wznowienia, jest nieprawidłowe. Organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i przedstawił szeroką analizę sytuacji, co oznacza, że dokonał czynności, które powinny mieć miejsce po wznowieniu postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem sądowym "(...) jeżeli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacja dyspozycji z art. 149 § 2 k.p.a." (wyrok NSA: z 22.06.2010 r. II OSK 1286/09; z 30.06.2011 r. II OSK 1158/10). "(:..) powołanie się przez składającego podanie o wznowienie postępowania na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj., iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, powinno skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które otwiera drogę do przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, w którym powinny brać udział wszystkie strony postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek powiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu /art. 61 § 4 k.p.a./, co wynika z zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, wyrażonej wart. 10 § 1 k.p.a. Nie jest przy tym wymagane ustalenie, że brak udziału spowodował szkody dla strony lub stwierdzenie, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Nieustalenie przez organ kręgu stron postępowania i uniemożliwienie im, tym samym, możności wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału jest naruszeniem prawa, będącym wadą postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkując jego wznowieniem. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej, to jest legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej. Co do zasady zatem organ, poza przypadkami braku wyraźnego wskazania w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego przyczyny wznowienia z katalogu przestanek zawartych w Kodeksie lub oczywistego braku legitymacji do występowania w charakterze strony takiego postępowania, ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a." (wyrok NSA z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 452/11). Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 218/14 tytuł: Weryfikacja przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym " Jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym".

Stwierdzając zatem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Firma B wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia 16 czerwca 2020 r., znak: [...]., domagając uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to:

- art. 148 par 2 KPA w związku z art. 145 par 1 pkt 4 KPA polegające na wadliwym zastosowaniu go w sytuacji, gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy organu I instancji wynika, że [...] i K. K. wiedzę o decyzji powzięli na kilka miesięcy (co najmniej w lipcu 2019 r.) przed dniem złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji, zaś [...] i K. K. nie wykazali żadnym dowodem by dochowali terminu określonego w art. 148 par 2 KPA

- art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA w zw. z art. 8 KPA polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy prowadzącego do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli wskutek zaniechania przez organy orzekające w sprawie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, wywołującego ujemne skutki dla skarżącej, w postaci opóźnienia w realizacji koniecznych prac rozbiórkowych na terenie inwestycji

- art. 10 oraz 124 § 2 KPA poprzez brak ujęcia istotnych elementów, jakie winno zawierać zaskarżane postanowienie, w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że jak wynika z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy przez organ I instancji adwokat P. G. w istocie od kilku już lat pełnił (i pełni nadal) funkcję pełnomocnika kilku mieszkańców ul. [...] w sporze rozgraniczeniowym prowadzonym przez nich z właścicielami działek, których dotyczy decyzja rozbiórkowa, w tym adwokat P. G. jest pełnomocnikiem [...] i K. K. na mocy pełnomocnictwa z dnia 23 lutego 2017 r.

Niezależnie od powyższego pisemnego umocowania procesowego adwokat P. G. reprezentuje swoich klientów, w tym [...] i K. K. na mocy ustnego umocowania (K. i K. K. wskazali go w rozmowie z przedstawicielem [...] - P. P., jako ich pełnomocnika we wszelkich sprawach związanych z realizacją inwestycji) wobec obecnych właścicieli działek, których dotyczy decyzja rozbiórkowa w sprawie negocjacji warunków ugodowej koegzystencji sąsiedzkiej. Dowodem na to jest znajdująca się w aktach sprawy korespondencja [...] z adwokatem P. G. (jako pełnomocnikiem [...] i K. K.), której treść nie dotyczy jedynie sprawy rozgraniczeniowej, ale również samej inwestycji (postępowań administracyjnobudowlanych, założeń projektowych, parametrów technicznych, terminów, zabezpieczeń etc.).

Korespondencja ta - pochodząca z sierpnia 2019 r. - dotyczy również decyzji rozbiórkowej i prowadzonych na jej podstawie prac rozbiórkowych.

W tej sytuacji twierdzenie [...] i K. K. i ustalenie organu II instancji dokonane wyłącznie w oparciu o to twierdzenie, jakoby o decyzji rozbiórkowej K. i K. K. dowiedzieli się dopiero w dniu 27 września 2019 r. jest w oczywisty sposób nieprawdziwe i złożone wyłącznie na potrzeby utrudniania procesu inwestycyjnego.

Ze względu na prawnie chronioną tajemnicę zawodową adwokata nie jest możliwe przesłuchanie adwokata P. G. na okoliczności, o których dowiedział się w związku ze świadczeniem pomocy prawnej, w tym na okoliczność: terminu uzyskania informacji o decyzji rozbiórkowej i dacie przekazania jej do swoich mocodawców tj. [...] i K. K.. Niemniej jednak należy założyć, z uwzględnieniem wysokich standardów etycznych zawodu adwokata, że dochował on należytej staranności i informację tą przekazał niezwłocznie po jej uzyskaniu od [...], czyli nie późnej niż 18 sierpnia 2019 r.

Skarżąca wskazała, że przekazanie informacji pełnomocnikowi strony (K. i K. K.) jest równoznaczne z uzyskaniem o tej informacji wiedzy przez reprezentowaną przez niego osobie. Z tego względu odmienne twierdzenie [...] i K. K. o terminie uzyskania przez nich wiedzy o decyzji rozbiórkowej jest skrajnie niewiarygodne i sprzeczne ze zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym.

Na marginesie skarżąca dodała, że decyzja (rozbiórka) jest zgodna wcześniejszymi żądaniami i wnioskami [...] i K. K. składanymi w sprawie:

- uchylenia decyzji pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w K. na rzecz spółki firma E z siedzibą w K., w ramach postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od sygnaturą [...]

- uchylenia decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 20.03.2002 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia 19.08.2002. a uchylonej w dniu 26 listopada 2003 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o uchyleniu decyzji pozwolenia na budowę oraz utrzymującej ją decyzji Wojewody.

Z tego względu K. i K. K. nie posiadają też interesu prawnego we wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji rozbiórkowej, która w pełni odpowiada ich wcześniejszym wnioskom, co pozwala kwestionować ich status jako strony postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "P.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada ono prawu.

Wniosek K. K. oraz K. K. o wznowienie postępowania wpłynął do organu 30 września 2019 r. We wniosku tym wnioskujący powołali się na podstawę prawną z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że zapoznali się z decyzją Nr [...] w dniu 27 września 2019 r.

Organ I instancji przyjął za niewiarygodne twierdzenie wnioskodawców, że dowiedzieli się o decyzji w dniu 27 września 2019 r., bowiem w ocenie organu I instancji termin 27 września to data zapoznania się przez wnioskujących z dokładną treścią decyzji, natomiast o fakcie wydania decyzji rozbiórkowej ww. osoby musiały powziąć wiedzę wcześniej. W ocenie organu I instancji - bez wątpienia K. K. oraz K. K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. K. K. oraz K. K. nie udowodnili, że wiedzę o decyzji Nr [...] z dnia 28.05.2019 r. powzięli dopiero w dniu 27 września 2019 r.

Wojewoda natomiast stwierdził, co jednakże nie wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. w ramach prowadzonego postępowania, gdyż organ l instancji dokonując merytorycznego badania podstaw wznowienia przesądził, iż nie zachodzi przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zaznaczyć należy, że – wbrew stanowisku Wojewody – organ I instancji nie dokonywał oceny istnienia przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ani okoliczności dotyczących posiadania przymiotu strony przez wnioskujących. Tym niemniej, Wojewoda wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

Przechodząc do analizy przepisów związanych z terminem należy zauważyć, że zgodnie z § 2 art. 148 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Dla oceny dochowania zakreślonego w cytowanym przepisie terminu istotna jest więc treść wniosku oraz powołana w nim przesłanka wznowienia. Jak wskazuje się w orzecznictwie - zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Należy pamiętać, że chodzi o takie dane jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy z zastrzeżeniem, iż nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. Za wystarczające uznaje się, iż posiadła ona informację czego dana decyzja dotyczy (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 września 2011 r. sygn. akt II OSK 2407/10; 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1296/09; 6 maja 2009 r., II OSK 714/08; 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1662/97).

W nawiązaniu do powyższego trzeba zaznaczyć, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, że jeżeli informacja zamieszczona na tablicy informacyjnej budowy nie zawierałaby wystarczających informacji o przedmiocie i rozstrzygnięciach poszczególnych wymienionych na niej decyzji, to nie sposób uznać, iż to właśnie data zapoznania się przez stronę z tablicą informacyjną budowy będzie wyznaczała początek biegu terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 2153/19, LEX nr 3052217). Podkreślić ponownie należy, że przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć uzyskanie informacji o fakcie jej wydania, a więc wiedzy co do organu, od którego pochodzi oraz istotnej treści rozstrzygnięcia. Nie ma zaś żadnego znaczenia fakt, od kogo strona uzyskała powyższe informacje (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r. II OSK 2976/19, LEX nr 2825815). W wyroku z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2952/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zgodnie art. 148 § 2 k.p.a. termin jednego miesiąca przewidziany na złożenie podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Omawiany termin biegnie od dnia, w którym strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania, a więc chodzi o takie dane, jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy.".

W niniejszej sprawie jest to wątpliwe, gdyż treść tablicy informacyjnej k. 11 akt I instancji wskazuje tylko numer i datę decyzji pozwolenia na rozbiórkę, ale już nie organ wydający decyzję. Natomiast treść tablicy bezpieczeństwa k. 12 akt I instancji, na którą powołuje się inwestor, wskazuje datę rozpoczęcia i zakończenia wykonywania robót, jednak wciąż nie wynikają z niej dane dotyczące decyzji będącej podstawą wykonywanych robót.

Dziennik budowy nie był natomiast dostępny dla wnioskodawców.

Poza kwestią treści ww. tablic czy zapisów dziennika budowy należy zadać pytanie, czy założenie, które zaprezentował organ I instancji (oparte o fakt rozpoczęcia robót, wywieszenia tablicy czy postawienia rusztowania czy ekranów), poczynione na podstawie wyłącznie informacji uzyskanej od inwestora, jest wystarczające do przyjęcia tezy o "dowiedzeniu się o decyzji". Trzeba zatem wskazać, że w tym zakresie stanowisko judykatury zostało wyrażone w kierunku nieco odmiennym, niż stanowisko organu I instancji. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. II OSK 2976/19, LEX nr 2825815, rozpoczęcie robót budowlanych i wywieszenie przez inwestora tablicy informacyjnej tylko wtedy świadczy o powzięciu przez stronę wiadomości o decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy strona nie kwestionuje wywieszenia tablicy informującej o udzielonym pozwoleniu na budowę i zapoznania się z informacjami zawartymi na tej tablicy. Przy czym, w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953), podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. (por. też - wyrok z dnia 16 maja 2019 r. IV SA/Po 251/19, LEX nr 2685174).

Należy też zaakcentować, że pełnomocnictwo z dnia 23 lutego 2017 r. udzielone adwokatowi P. G. – k. 5 akt sądowych - obejmuje reprezentację m. in. wnioskodawców przed Sądem Rejonowym dla [...] w K. Wydział I Cywilny w sprawie o rozgraniczenie, a nie reprezentację wobec inwestora.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ I instancji nie dokonał szczegółowych ustaleń w przedmiocie terminu, w którym wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji rozbiórkowej oraz przedwcześnie przyjął i nie uzasadnił w przekonujący sposób swojego założenia, że wnioskodawcy musieli powziąć wiedzę o decyzji przed dniem 27 września 2019 r.

Wnioskodawcy zaprzeczają wersji przyjętej przez organ I instancji, zaś wcześniej (w trakcie postępowania przed tym organem) nie byli wzywani do wypowiedzenia się odnośnie treści pism inwestora z 17 lutego 2020 r. k. 50 i poprz. akt I inst. oraz z 10 stycznia 2020 r. k. 40 i poprz. akt I inst.. Tymczasem pozyskanie stanowiska wnioskodawców w tej kwestii stanowiłoby istotne uzupełnienie.

Ustalenie terminu dowiedzenia się o decyzji innego, niż twierdzi strona wnioskująca o wznowienie, nie może bowiem nastąpić na podstawie nie skonfrontowanych z nią domniemań. Zostało to potwierdzone bez wątpliwości w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. II OSK 168/18, LEX nr 2778151, w którego uzasadnieniu wyrażono pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. NSA wskazał, że: "Organ administracji ma obowiązek ustalić, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś kiedy mogła dowiedzieć się o jej wydaniu. Okoliczność, iż na działce sąsiadującej z działką osoby wnioskującej o wznowienie postępowania trwała budowa, o której osoba ta wiedziała oraz, że na terenie budowy była w widocznym miejscu tablica informacyjna zwierająca m.in. dane o pozwoleniu na budowę świadczy wyłącznie o tym, że osoba ta mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie zaś, że o decyzji tej wiedziała. Aby skutecznie zakwestionować wskazany przez osobę wnioskującą o wznowienie postępowania termin dowiedzenia się o wydaniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy jednoznacznie wykazać, że osoba ta dowiedziała się o wydaniu decyzji w innym, niż przez nią wskazywany, terminie. Samo wykazanie, że strona mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji w innym terminie jest niewystarczające do zakwestionowania twierdzenia strony o tym kiedy dowiedziała się ona o decyzji. Jeśli twierdzeń strony nie można skutecznie zakwestionować, to organ administracji ustalając termin dowiedzenia się o decyzji powinien oprzeć się na twierdzeniach osoby wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego".

W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ I instancji nie ustalił, kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji rozbiórkowej, a tylko przyjął, kiedy mogli się dowiedzieć o decyzji.

Wobec tego – jak trafnie stwierdził Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu – "zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Doszło bowiem do naruszenia art. 148 § 2 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe powodowało konieczność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonego zażaleniem postanowienia. Organ I instancji przedwcześnie, bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego uznał, że wniosek o wznowienie został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu. Dalszy tok postępowania, w tym ocena okoliczności dotyczących posiadania przymiotu strony przez wnioskujących, będzie zależeć od przesądzenia kwestii terminu wniesienia wniosku o wznowienie, zatem na tym etapie Sąd się do tego zagadnienia nie odnosi.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie go obrotu prawnego. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..