Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 384/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48, art. 50, art. 51, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2560/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. O. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2560/15, na skutek skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2015 r., którą – powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego – odstąpiono od nałożenia wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązków w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych na tarasie przyległym od strony południowo – wschodniej do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.

Ze wskazanych decyzji wynika, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie dotyczące robót budowlanych polegających na zabudowaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach osiemdziesiątych XX wieku tarasu przyległego od strony południowo – wschodniej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., stanowiącego własność J. O., w ten sposób, że powstał pokój włączony następnie do tego mieszkania, i ustaliły, w oparciu o przedłożoną ocenę techniczną, że zostały one wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, w związku z czym nie jest konieczne nakładanie żadnych obowiązków w celu doprowadzenia tych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Sąd pierwszej instancji uznał, że trafnie w sprawie zastosowano przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a nie Prawa budowlanego z 1974 r. Niemniej stwierdził, że oceniając zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych niezasadnie organy administracji ograniczyły się jedynie do kwestii technicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, konieczne było wyjaśnienie posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie wyjaśniono kwestii związanych z ochroną konserwatorską. W tym zakresie Sąd ten wskazał, że budynek, którego dotyczy sprawa, znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

W skardze kasacyjnej J. O., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie przede wszystkim zarzuciła naruszenie:

- art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że z uwagi na zakres przeprowadzonych robót budowlanych nie ma on w sprawie zastosowania; w ocenie skarżącej kasacyjnie, o zastosowaniu powołanego przepisu przesądza jedynie to, czy roboty budowlane zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 r., co w sprawie miało miejsce; zdaniem skarżącej kasacyjnie błędne zastosowanie powołanego przepisu doprowadziło do zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., w tym jego art. 4 oraz art. 39 ust. 1, zamiast przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.,

- art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego niewłaściwe zastosowanie; w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że ocena wykonanych w sprawie robót budowlanych powinna być dokonana w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy; w związku z tym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, powołany przepis nie ma w sprawie zastosowania, natomiast zastosowanie powinien mieć art. 21 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.

Ponadto w ramach tej samej podstawy kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie zarzuciła, na wypadek nieuwzględnienia poprzednich zarzutów, naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu po pierwsze, że organ administracji był zobowiązany do zbadania, czy skarżąca kasacyjnie posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, po drugie, że stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych zależy od tego, czy inwestor posiadał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; w ocenie skarżącej kasacyjnie po pierwsze, powołany przepis nie nakłada na organ administracji obowiązku zbadania, czy posiada ona uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, po drugie, zgodność z prawem to jedynie zgodność z przepisami prawa administracyjnego,

- art. 39 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i przyjęcie, że istniał obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, mimo że przepisy art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. nie przewidują takiego obowiązku; w ocenie skarżącej kasacyjnie powołany przepis ma zastosowanie jedynie w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku polegające na tym, że z uzasadnienia tego nie wynika, jakie ustalenia faktyczne organów administracji w zakresie daty wykonania robót budowlanych, których dotyczy sprawa, oraz ich zakresu zostały przez Sąd pierwszej instancji uznane za własne,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, prowadzącej do uznania, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa; w ocenie skarżącej kasacyjnie zaskarżona decyzja była zgodna z prawem i w związku z tym skarga na nią powinna być oddalona.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) nie jest zasadna. Zgodnie z powołanym przepisem, art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z jednoznacznej treści przepisu wynika więc, że ma on zastosowanie jedynie wówczas, gdy potencjalnie możliwe jest zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Wykładnia i zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. musi uwzględniać cel tego przepisu. Cel ten był bardzo wyraźny w pierwotnym tekście Prawa budowlanego z 1994 r., kiedy możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej ograniczała się do sytuacji opisanej w ówczesnym art. 49 (brzmienie według Dz.U. z 1994 r. nr 89, poz. 414). Wówczas rzeczywiście chodziło o zastosowanie w odniesieniu do osób, które ukończyły budowę pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) prawa względniejszego, bo szeroko dopuszczającego legalizację samowoli budowlanej (art. 37, art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy). W obecnym stanie prawnym "stawką" zastosowania poprzedniego Prawa budowlanego nie jest możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, gdyż taka jest przewidziana także w obecnym stanie prawnym, lecz możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej bez obowiązku uiszczania opłat legalizacyjnych. Jak bowiem wiadomo według obecnego stanu prawnego legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, lecz konieczne jest – poza wykazaniem zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z prawem – uiszczenie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3 oraz art. 49b ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. w obecnym brzmieniu), zaś pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie było warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej. Obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie powstaje jednakże w obecnym stanie prawnym, gdy organ nadzoru budowlanego w celu legalizacji samowoli budowlanej stosuje tak zwane postępowanie naprawcze, czyli art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. W związku z tym, gdy w odniesieniu do robót budowlanych zakończonych pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. zachodzi możliwość zastosowania art. 50 i art. 51 obecnego Prawa budowlanego, a nie art. 48 lub ewentualnie 49b tej ustawy, to zasadniczy cel art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie zachodzi. Nie powstaje bowiem dylemat sprowadzający się do zastosowania ustawy względniejszej.

W tym miejscu wskazać należy, że zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko, jakoby Prawo budowlane z 1974 r. jest dla skarżącej kasacyjnie względniejsze, gdyż według jego przepisów nie było obowiązku wykazywania uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie było takiej reglamentacji administracyjnej ze względu na ochronę zabytków jak obecnie, nie jest zasadne.

Odnośnie do obowiązku wykazania uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to wskazać należy, że jakkolwiek w przepisach Prawa budowlanego rzeczywiście nie stanowiło się o takim obowiązku, to jednakże z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.), będącego aktem wykonawczym do tej ustawy, wprost wynikał obowiązek inwestora, będącego jednostką gospodarki uspołecznionej lub inną jednostką organizacyjną, dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę odpisu dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, zaś z § 46 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia wprost wynikał obowiązek inwestora, będącego osobą fizyczną, dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dowodu własności lub wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowodu samoistnego posiadania lub innego dowodu dysponowania nieruchomością, określonego w odrębnych przepisach. Z powyższych przepisów wynika, że pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. także było konieczne wykazanie się przez inwestora uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z kolei odnośnie do kwestii związanej z ochroną zabytków wskazać należy, że nie jest trafna wynikająca ze skargi kasacyjnej teza jakoby roboty budowlane wykonane w latach osiemdziesiątych XX wieku w budynku, którego dotyczy sprawa, nie podlegały żadnej reglamentacji ze względu na ochronę zabytków. Przede wszystkim zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej przyznaje się, że do rejestru zabytków został wpisany na podstawie decyzji z [...] kwietnia 1979 r. układ urbanistyczny [...], czyli dzielnicy, w której znajduje się budynek, którego dotyczy sprawa. Zgodnie natomiast z obowiązującą w latach osiemdziesiątych XX wieku ustawą z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. nr 10, poz. 48 ze zm.) po pierwsze, zabytkiem mogły być m.in. historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli (art. 4, art. 5 pkt 1), po drugie, wszelkie prace i roboty przy zabytkach wolno było prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 21 ust. 1). Co więcej, zgodnie z art. 20 powołanej ustawy, m.in. ze względu na ochronę zabytkowych układów urbanistycznych wpisanych do rejestru zabytków, organy służby konserwatorskiej w porozumieniu z wojewódzkimi organami państwowego nadzoru budowlanego mogły określić warunki działalności budowlanej na ich terenie. Nie ulega więc wątpliwości, że mimo iż w Prawie budowlanym z 1974 r. nie było przepisów dotyczących ochrony zabytków, takich jakie są w obecnie obowiązującym Prawie budowlanym, to jednakże była możliwa reglamentacja administracyjna robót budowlanych m.in., co istotne w rozpoznawanej sprawie, wykonywanych w budynku, który sam w sobie nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale który znajduje się na obszarze wpisanym do takiego rejestru.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wyjaśnić jeszcze należy kwestię związaną z "zakresem robót budowlanych". Otóż jak wynika z przytoczenia tej podstawy kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego błędnie uzależnił od "zakresu przeprowadzonych robót budowlanych". W ocenie NSA, ten zarzut wynika z nieporozumienia usprawiedliwionego lakonicznością uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. Dla Sądu drugiej instancji oczywiste jest, że Sądowi pierwszej instancji chodziło o to, że z uwagi na zakres wykonanych robót budowlanych, mianowicie tego, że dotyczyły one zabudowania tarasu, w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r., tylko dotyczące innych przypadków przepisy art. 50 i art. 51 tej ustawy, a zatem nie było podstaw do stosowania wynikającej z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. reguły intertemporalnej, która rozstrzyga konflikt pomiędzy stosowaniem starego i aktualnego Prawa budowlanego, gdy zachodzi możliwość zastosowania art. 48 obecnego Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, że "zakres robót budowlanych" miał związek z dojściem Sądu pierwszej instancji do przekonania o zastosowaniu w sprawie Prawa budowlanego z 1994 r., jednakże w skardze kasacyjnie nie twierdzi się, że błędnie przyjęto, iż ten "zakres robót budowlanych" uprawniał do przyjęcia, iż w sprawie było możliwe zastosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Konsekwencją takiego twierdzenia powinno bowiem być twierdzenie, że w sprawie z uwagi na zakres robót budowlanych zachodziła możliwość zastosowania art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. i w związku z tym, zgodnie z regułą intertemporalną wyrażoną w art. 103 ust. 3 tej ustawy, obowiązek stosowania Prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem skarga kasacyjna w tym zakresie opiera się na takim rozumowaniu: skoro w sprawie wykonano roboty budowlane, do których można potencjalnie stosować art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., to wobec tego, że te roboty budowlane zostały zakończone przed wejściem w życie tej ustawy, to zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., należy stosować Prawo budowlane z 1974 r. Taka teza nie jest zaś, jak to zostało już powiedziane, uprawniona, gdyż w świetle powołanego art. 103 ust. 2, Prawo budowlane z 1974 r. stosuje się tylko wówczas, gdy zachodzi potencjalna możliwość zastosowania art. 48 obecnego Prawa budowlanego do robót budowlanych zakończonych przed 1995 r. oraz robót budowlanych jeszcze nie zakończonych, ale takich, wobec których przed tą datą wszczęto postępowanie.

Reasumując, NSA uznał, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie jest zasadna.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że zastosowano ten przepis zamiast art. 21 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie o zasadności tej podstawy zależy od przyjęcia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy tak zwanego postępowania naprawczego, w szczególności art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. Celem wskazanego postępowania naprawczego prowadzonego dlatego, że inwestor wykonał roboty budowlane, które nie podpadają pod art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r., bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, jest doprowadzenie tych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca wyraźnie w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, którą nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten, zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r., stosuje się odpowiednio także do wykonanych robót budowlanych. W związku z tym, co do zasady, istotny jest stan prawny obowiązujący w chwili wydawania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. Ponadto, wykładając powołane przepisy należy mieć na uwadze także to, żeby inwestor tylko dlatego, że roboty budowlane wykonał bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie uniknął tych obowiązków, które by na nim ciążyły, gdyby wystąpił o pozwolenie na wykonanie tych robót budowlanych albo, gdy było to wymagane, gdyby zgłosił je właściwemu organowi. W końcu należy mieć na uwadze, że skoro roboty budowlane zostały już wykonane, to przepisy, mające co do zasady zastosowanie do robót budowlanych, które dopiero się planuje wykonać, powinny być stosowane odpowiednio. Uwzględniając te okoliczności należy przyjąć, że organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nałożenia na inwestora robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w budynku, który znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, lub na właściciela albo zarządcę obiektu budowlanego, w którym te roboty budowlane zostały wykonane, obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, przy czym pozwolenie to powinno być wydawane z uwzględnieniem faktu, iż dotyczy ono już wykonanych robót budowalnych, a więc mieć charakter zgody lub odmowy zgody na pozostawienie istniejącego stanu faktycznego. Nałożenie takiego obowiązku znajduje podstawę prawną w art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego z 1994 r. Dodatkowo wskazać należy, że z obowiązującego w czasie prowadzenia robót budowlanych, których dotyczy sprawa, art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury wynikało, że wszelkie prace i roboty przy zabytkach wolno było prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z kolei z art. 4 pkt 1 tej ustawy wynikało, że zabytkami były m.in. dobra kultury wpisane do rejestru zabytków, zaś w myśl art. 5 pkt 1 tej ustawy ochronie mogły podlegać m.in. historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli. W związku z tym zabytkiem mógł być także układ urbanistyczny, a zatem roboty budowlane przy tak rozumianym zabytku wymagały pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sytuacja prawna wykonanych w rozpoznawanej sprawie robót budowlanych związana z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków nie różniła się zatem istotnie z uwagi na czas ich wykonania oraz czas wydawania zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest zasadna.

Przytoczona argumentacja wskazuje, że także niezasadna jest, podniesiona jako alternatywna, podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. sprowadzająca się do tezy, że art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie można stosować w postępowaniu naprawczym, gdyż ma on zastosowanie jedynie w przypadku wydawania pozwolenia na budowę. Oceniając tę podstawę wystarczy stwierdzić, że zaakceptowanie proponowanej w niej wykładni prawa prowadziłoby do "nagradzania" podmiotów, które naruszają prawo. Niegodziwą "premią" dla podmiotów naruszających przepisy prawa przez wykonywanie robót budowlanych przy zabytku lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia na budowę byłoby "zwolnienie" z obowiązku poddania oceny tych robót budowlanych przez organy odpowiedzialne za ochronę zabytków.

Odnosząc się do kolejnej alternatywnej podstawy kasacyjnej, mianowicie zawierającej zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu po pierwsze, że organ administracji był zobowiązany do zbadania, czy skarżąca kasacyjnie posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, po drugie, że stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych zależy od tego, czy inwestor posiadał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wystarczy odwołać się do uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, z uzasadnienia której wynika, że w postępowaniu naprawczym bada się uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozumienie powołanej uchwały przyjęto w licznych orzeczeniach NSA wydanych po jej podjęciu. Aby nie powielać przedstawionej w nich argumentacji wystarczy powołać się na wyrok NSA z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1936/10, wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 435/14, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1865/14 oraz zdanie odrębne do wyroku NSA z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 801/11. W związku z tym także ta podstawa kasacyjna nie jest zasadna.

W końcu stwierdzić należy, że nie są zasadne podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku polegające na tym, że z uzasadnienia tego nie wynika, jakie ustalenia faktyczne organów administracji w zakresie daty wykonania robót budowlanych, których dotyczy sprawa, oraz ich zakresu Sąd pierwszej instancji uznał za własne.

Odnośnie do czasu wykonania robót budowlanych nie jest kwestionowane, że zostały one wykonane pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia, z jakiego powodu wymagana byłaby w tym zakresie większa precyzja, zaś NSA rozpoznający sprawę w aktualnym stanie sprawy nie dostrzega takiej konieczności.

Także w odniesieniu do zakresu wykonanych robót budowlanych skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia, czemu miałyby służyć bardziej szczegółowe wyjaśnienia. W aktualnym stanie sprawy nie jest kwestionowane, że roboty budowlane polegały na zabudowaniu tarasu.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. nie zawiera żadnej istotnej treści. Podniesienie zarzutu naruszenia powołanych przepisów ma jedynie sens wówczas, gdy połączy się go z zarzutem naruszenia innych przepisów, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. Z przytoczenia tej podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia wynika, że naruszenie powołanych przepisów upatruje się jedynie w tym, że zamiast oddalenia skargi, skarga została uwzględniona. Oznacza to, że w istocie w tej podstawie kasacyjnej nawiązuje się do poprzednich podstaw, które zostały ocenione jako niezasadne.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.