Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 619/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
article: art. 6, 7, 8, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: W postępowaniu w sprawie chorób zawodowych bez odwołania pracownika (byłego pracownika) od orzeczenia jednostki orzeczniczej medycznej I stopnia nie może znaleźć się w materiale dowodowym orzeczenie medycznej jednostki orzeczniczej II stopnia, bowiem tylko "odwołanie" w trybie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 z późn. zm.) może doprowadzić do badania jednostki orzeczniczej II stopnia i wydania przez nią orzeczenia.

TEZY

W postępowaniu w sprawie chorób zawodowych bez odwołania pracownika (byłego pracownika) od orzeczenia jednostki orzeczniczej medycznej I stopnia nie może znaleźć się w materiale dowodowym orzeczenie medycznej jednostki orzeczniczej II stopnia, bowiem tylko "odwołanie" w trybie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 z późn. zm.) może doprowadzić do badania jednostki orzeczniczej II stopnia i wydania przez nią orzeczenia.


SENTENCJA

II SA/Bk 619/11 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska - Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające jej wydanie następujące decyzje: 1. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], 2. P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], 3. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], II. Stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 619/11

UZASADNIENIE

Przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w A. toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u R. M., zainicjowane zgłoszeniem przez lekarza specjalistę dermatologa podejrzenia wystąpienia takiej choroby dokonanym w dniu 01.09.2008 r. i wydanym przez P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy orzeczeniem lekarskim z [...].01.2009 r. nr [...] potwierdzającym rozpoznanie u wymienionego choroby zawodowej.

Przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie był następujący.

Pierwszym wydanym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. rozstrzygnięciem w tej sprawie była decyzja nr [...], w której stwierdzono u R. M. chorobę zawodową w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry rąk, wymienioną w pozycji 18.1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30.07.2002 r. Organ ustalił, że strona była zatrudniona w A w A. na stanowisku: elektryka (01.02.2000 – 01.05.2000 r.), mistrza – konserwatora w dziale utrzymania ruchu (01.05.2000 r. – 01.10.2004 r.), p.o. kierownika działu utrzymania ruchu (01.10.2004 r. – 25.10.2005 r.), specjalisty ds. utrzymania ruchu (25.10.2005 r. – 30.11.2008 r.). Wymienione stanowiska wymagały wykonywania czynności w postaci kontroli eksploatacji i stanu technicznego urządzeń pod ciśnieniem oraz dźwigowych i transportowych, bezpośredniego nadzoru nad montażem maszyn, przekazywania maszyn do eksploatacji po wykonaniu prób odbioru technicznego. Prace te wiązały się z kontaktem z olejami przepalonymi i zużytymi, gumą, benzyną trakcyjną, sporadycznie z uszkodzonymi świetlówkami i lampami fluorescencyjnymi, zużytymi chłodziwami i akumulatorami ołowiowymi. Kontakt strony z czynnikami uczulającymi ustalono na podstawie karty oceny narażenia zawodowego sporządzonej w związku z podejrzeniem wystąpienia choroby zawodowej i wywiadu z 03.12.2008 r. Wskazano na dodatnie wyniki testów naskórkowych wykonanych w czerwcu 2008 r. i zaświadczenie lekarskie z 17.07.2008 r. o przeciwwskazaniu do pracy w kontakcie ze smarami.

W wyniku odwołania od powyższej decyzji złożonego przez R. M. i pracodawcę (A w A.) – Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z [...].06.2009 r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę Inspektorowi Powiatowemu do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia proceduralne (udokumentowanie istotnych czynności dowodowych notatkami służbowymi, a nie protokołami oraz braki materiału dowodowego).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w którym dopuszczono dowody z zeznań świadków (pracowników A w A.: M. S., M. M., A. K., J. K. oraz zawnioskowanych przez R. M. świadków: J. C., E. B., A. K., R. R.), przesłuchano w charakterze strony R. M. i przedstawiciela pracodawcy, dołączono do akt sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności strony oraz wyrok Sądu Okręgowego w S. z 19.06.2009 r. w sprawie III P [...] umarzający postępowanie w części dotyczącej kwoty 450.000 zł tytułem odszkodowania za utratę zdrowia i oddalający powództwo R. M. w części dotyczącej odszkodowania za stosowanie przez pracodawcę mobbingu. W postępowaniu uzyskano orzeczenie lekarskie nr KZZ [...] wydane przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. w dniu [...].11.2009 r., w którym stwierdzono negatywną obserwację w kierunku alergicznego kontaktowego zapalenia skóry o etiologii zawodowej, wykluczając wystąpienie u R. M. jednostki chorobowej z pkt 18.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Przedmiotowe orzeczenie wydano po badaniach strony dokonanych w trakcie jej hospitalizacji w Instytucie w dniach 12-23.10.2009 r. i zostało ono podtrzymane przez lekarza Instytutu w piśmie z 11.01.2010 r. Wyjaśniono w nim, że ponowna szczegółowa analiza procesu diagnostyczno – orzeczniczego, w tym w szczególności przebiegu i wyników badań wykonanych podczas hospitalizacji, wykazały wykonanie tego procesu zgodnie z zasadami przyjętymi w orzecznictwie chorób zawodowych. Nie stwierdzono podstaw do weryfikacji orzeczenia z [...].11.2009 r. Organ wystąpił również o opinię do Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie dermatologii i wenerologii Kliniki Dermatologii i Wenerologii Uniwersytetu Medycznego w B., a po przekazaniu przez niego sprawy Konsultantowi Krajowemu w tej dziedzinie uzyskano stanowisko tego podmiotu (pismo z 25.02.2010 r.). Konsultant Krajowy wskazał, że kilkunastomiesięczna przerwa między testami naskórkowymi wykonanymi przez P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy – z wynikiem dodatnim oraz wykonanymi przez Instytut w Ł. – z wynikiem ujemnym, nie może być powodem dyskwalifikacji żadnego z tych testów, bowiem wyniki ujemne mogły być powodem leczenia kortykosteroidowego. Uzyskano następnie wyjaśnienia lekarza dermatologa prowadzącego proces diagnostyczny strony o stosowaniu preparatu C. na skórę rąk (pismo z 31.03.2010 r.)

Dysponując wskazanym wyżej materiałem dowodowym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w A. decyzją z [...].04.2010 r. nr [...] nie stwierdził u R. M. choroby zawodowej w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry tj. jednostki chorobowej wymienionej w pozycji 18.1 wykazu chorób zawodowych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30.06.2009 r. Jako główne dowody w sprawie organ wskazał wykonane w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. badania dermatologiczne z października 2009 r. oraz orzeczenie lekarskie nr KZZ [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydane przez ten Instytut.

W wyniku odwołania złożonego przez R. M. (w którym zarzucono orzekanie przez lekarzy Instytutu na podstawie niepełnego materiału dowodowego) – P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z [...].06.2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co nie może być dokonane na etapie odwoławczym. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego popełniono następujące uchybienia: nie przesłano Instytutowi w Ł. całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie (protokołów przesłuchań świadków, kart charakterystyk narażenia zawodowego, zakresów obowiązków strony, oceny ryzyka zawodowego i innych dokumentów dostarczonych przez stronę). Przesłano wyłącznie ścinek tworzywa sztucznego jako odpowiednik materiału uczulającego oraz dwie karty oceny narażenia zawodowego. Zwrócono uwagę, że przy sporządzaniu ocen narażenia zawodowego nie uczestniczyły strony.

W postępowaniu prowadzonym po powyższej, kolejnej decyzji kasacyjnej, wykonano następujące czynności procesowe: przesłano pełnomocnikowi strony S. M. karty oceny narażenia zawodowego, uzyskano od Instytutu Medycyny Pracy w Ł. informację o braku wpływu na treść orzeczenia lekarskiego faktu nieprzesłania przez Inspektora Powiatowego całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie, bowiem uzyskany w trakcie hospitalizacji w Instytucie obraz kliniczny zmian skórnych i ujemne wyniki testów z potencjalnymi alergenami nie dają podstaw do rozpoznania zgłoszonej choroby zawodowej (pismo z 31.01.2011 r.). W postępowaniu tym negatywnie ustosunkowano się do złożonego przez stronę wniosku o ponowne przesłuchanie byłych współpracowników strony (pismo organu z 18.03.2011 r.). Przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy.

Decyzją z [...].04.2011 r. znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w A. nie stwierdził u R. M. choroby zawodowej w postaci alergicznego zapalenia skóry wymienionej pod pozycją 18.1 wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Organ przedstawił szczegółowo przebieg postępowania: dotychczas wydane decyzje i sposób gromadzenia materiału dowodowego. Wskazał, że m.in. przesłuchał świadków zgłoszonych przez pracownika i pracodawcę, sporządził karty oceny narażenia zawodowego, uzyskał orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nr KZ [...] z [...].11.2009 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, z którego wynika przeprowadzenie w trakcie hospitalizacji strony testów na szeroką gamę alergenów. Ostatnio wymienione orzeczenie Instytut podtrzymał ustosunkowując się do zastrzeżeń o niedysponowaniu w trakcie badania pełnym materiałem dowodowym (dokumentacją zgromadzoną w aktach administracyjnych) jako mniemających znaczenia dla wyników diagnozy. Z uwagi na różnice w wynikach testów naskórkowych: dodatnie u lekarza leczącego stronę i ujemne z Instytutu, zasięgnięto opinii Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie Dermatologii i Wenerologii oraz Konsultanta Krajowego, który wskazał na możliwość wywołania przedmiotowych różnic stosowaniem między badaniami preparatów kortykosteroidowych. Uzyskano informacje od lekarza dermatologa strony, na podstawie których stwierdzono, że stosowane preparaty (C. - głównie na dłonie) nie mogły zafałszować wyników testów wykonanych w Instytucie, bowiem te ostatnie były wykonywane na skórze pleców. W sprawie sporządzono kilka kart oceny narażenia zawodowego, a do ostatnio sporządzonych umożliwiono ustosunkowanie się strony. Wynika z nich, że R. M. pracował w warunkach stwarzających powstanie ryzyka choroby zawodowej alergicznego kontaktowego zapalenia skóry, jednak orzeczeniem Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nr KZZ [...] nie potwierdzono związku zdiagnozowanych dolegliwości z tą pracą, jak również nie potwierdza tego okres wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych. Również według stanowiska Instytutu Medycyny Pracy dokumentacja przesłana mu we wrześniu 2009 r. była wystarczająca do wydania orzeczenia, którego treść podtrzymano także w piśmie z 31.01.2011 r. Zdaniem organu nie zaistniała potrzeba uwzględnienia wniosku dowodowego z 18.03.2011 r. o ponowne przesłuchanie świadków, bowiem te dowody były już przeprowadzone i mając na uwadze pozostały materiał – nie wniosłyby niczego istotnego do sprawy. Wyjaśniono, że organ nie jest w stanie potwierdzić ciągłego wykonywania przez stronę określonych prac fizycznych związanych z gospodarką odpadową. Wydając orzeczenie powinien jednak kierować się przepisami prawa tj. art. 2351 Kodeksu pracy i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Te wymagają dla orzeczenia pozytywnego zaistnienia kilku przesłanek: rozpoznana choroba powinna znajdować się w wykazie chorób zawodowych, powinna być stwierdzona orzeczeniem lekarskim rozpoznającym taką chorobę, wyniki oceny warunków pracy powinny pozwalać na stwierdzenie bezpośredniego lub występującego z wysokim prawdopodobieństwem spowodowania jej narażeniem zawodowym. Brak jednego z tych elementów wyklucza stwierdzenie rozpoznania choroby. W sprawie uzyskano specjalistyczne orzeczenie lekarskie, wydane po wykonaniu stosownych badań, z którego jednoznacznie wynika, że rozpoznana u strony choroba – złuszczające o charakterze łupieżu pstrego oraz na powierzchniach grzbietowych palców rąk ogniska hyperkeratotyczne - nie jest alergicznym kontaktowym zapaleniem skóry tj. jednostką chorobową wskazaną pod pozycją 18.1 w wykazie chorób zawodowych. Organ przyznał, że nie rozstrzygnięto jednoznacznie przyczyn rozbieżności wyników testów naskórkowych wykonanych przez lekarza dermatologa w S. i przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. W sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej brak pozytywnych opinii lekarskich bądź ich sprzeczność miedzy sobą nie uprawniają organu do wydania pozytywnego orzeczenia opierającego się wyłącznie na własnej ocenie. Jest bowiem związany orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. M. Wskazał, że choroba powstała w okresie października – listopada 2007 r. i z jej powodu otrzymał wypowiedzenie z pracy w dniu 06.08.2008 r. Dlatego, jak stwierdził, "biorąc pod uwagę procedury" – zgłosił ją w ciągu pół roku od wystąpienia. Zdaniem odwołującego się istniejące w zakładzie pracy narażenie zawodowe potwierdzili zawnioskowani przez niego świadkowie. Obszerna treść odwołania koncentruje się na wykazaniu szeregu błędów w prowadzonym postępowaniu: operowanie przez organ nieprawidłowymi dokumentami (m.in. zakresem czynności), "zmanipulowanie" protokołu w zakresie dotyczącym kontaktu strony ze zużytymi świetlówkami jako zawierającymi materiał alergogenny, brak zamiaru dogłębnego wyjaśnienia sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowym przeprowadzeniu testów (użycie nieprawidłowych alergenów), nieprawidłowe ustalenie zakresu obowiązków pracownika na stanowisku mistrza – konserwatora, brak pobrania właściwych próbek ze środowiska pracy. Odwołujący się obszernie przedstawił własne stanowisko na temat stosunków między pracownikami i dyrekcją A w A. oraz okoliczności towarzyszące wypowiedzeniu umowy o pracę. Podniósł również zarzuty dotyczące działania jednostek orzeczniczych wydających opinię w sprawie choroby zawodowej.

Decyzją z [...].06.2011 r. nr [...] P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wyjaśnił, że rozpoznanie choroby zawodowej jest uzależnione od oceny, czy na podstawie warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem jej spowodowanie działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia. Chorobę można stwierdzić w okresie zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu takiej pracy pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Zdaniem organu powyższe okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zostały stwierdzone sposób niewątpliwy, zatem należało orzec negatywnie. Przede wszystkim ustalono i przeanalizowano przebieg pracy zawodowej strony oraz wykonywane w ramach obowiązków zawodowych czynności uznając za prawidłową okoliczność, że strona kierowała pracą podległych przez siebie pracowników, natomiast sporadycznie uczestniczyła osobiście w usuwaniu poważniejszych awarii. Sporządzono karty oceny narażenia zawodowego na podstawie formularzy dostarczonych przez pracodawcę: opisu stanowiska pracy, oceny ryzyka narażenia zawodowego, protokołów przesłuchania stron i świadków. Rozstrzygające w sprawie jest natomiast orzeczenie specjalistycznej jednostki medycznej - Instytutu Medycyny Pracy w Ł., który w orzeczeniu z [...].11.2009 r. nr KZZ [...] stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, a to stanowisko następnie potwierdził w piśmie z 31.01.2011 r. wskazując brak przesłanek u strony do rozpoznania takiej choroby. Zdaniem organu przedmiotowe orzeczenie zostało wydane przez fachową jednostkę i organ nie ma podstaw do podważenia zawartych w nim wniosków, zwłaszcza że mają one charakter medyczny. Ma prawo ocenić ten dowód jedynie od strony formalnej, ale ta ocena wypada pozytywnie, bowiem orzeczenie zostało wyczerpująco uzasadnione. Wskazano, że fakt długoletniej pracy w warunkach stwarzających ryzyko powstania określonej choroby oraz zgłaszane dolegliwości nie mogą automatycznie uzasadniać jej wystąpienia, w szczególności w sytuacji gdy nie potwierdzają jej specjalistyczne badania jednostek medycznych. Wyjaśniono, że ani organy, ani jednostki orzecznicze medyczne nie mają obowiązku wskazania pozazawodowych przyczyn schorzenia. Organ ocenił, że przedłożone przez stronę dokumenty medyczne nie mogą podważyć orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z [...].11.2009 r., bowiem nie zostały wydane przez jednostki uprawnione do orzekania w przedmiocie chorób zawodowych. Wskazano, że co prawda organ I instancji błędnie zawiadamiał strony o wszczęciu postępowania za każdym razem po wydaniu decyzji kasacyjnej, jednak nie ma to wpływu na wynik postępowania. R. M. był natomiast zawiadamiany o możliwości zapoznania się materiałem dowodowy sprawy i aktywnie uczestniczył w postępowaniu składając liczne pisma procesowe.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego R. M. Wskazał, że choroba zawodowa powstała w II połowie 2007 r. w związku koniecznością przekazania do hurtowni około 600 sztuk uszkodzonych świetlówek, w tym około 100 sztuk tłucznia, które to ilości zgromadzono u pracodawcy przez okres 8 lat oraz w związku z przymusowym filtrowaniem przepalonego oleju. Treść obszernej, siedemnastostronicowej skargi koncentruje się na wskazaniu faktów, które zdaniem strony świadczyły o stałym kontakcie, wymuszonym przez pracodawcę, ze środkami alergennymi (epidianem). Zdaniem skarżącego, który podważa również prawidłowość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przykładowo dołączono pierwotnie jako dowód w sprawie ocenę narażenia zawodowego na stanowisku kierownik – mistrz, podczas gdy on zajmował stanowisko Kierownika Działu Utrzymania Ruchu i nie posiadając wystarczającej liczby pracowników mocy był zmuszony osobiście wykonywać czynności fizyczne narażając się na kontakt z alergenami. Wskazał, że postępowanie w sprawie niniejszej było prowadzone z licznymi uchybieniami, w tym z uprzedzeniem do niego, bez zamiaru wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przy braku dbałości o materiał dowodowy. Skarżący przedstawił również obszerne uwagi do sposobu procedowania sądu w sprawie przed Sądem Okręgowym w S. o odszkodowanie za mobbing i wypłatę uzupełnienia wynagrodzenia za pracę – kwestionując prawidłowość podejmowanych przez sąd i pełnomocników czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu nie tylko z powodów w niej podnoszonych, ale także przy uwzględnieniu naruszenia prawa stwierdzonego przez sąd z urzędu.

Z mocy art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś przepis art. 135 cytowanej ustawy pozwala sądowi na ingerencję nie tylko w stosunku do zaskarżonego aktu, ale i do podjętych wcześniej rozstrzygnięć prowadzonych w granicach danej sprawy – jeżeli jest to niezbędne do uzyskania celu sądowej kontroli w postaci usunięcia naruszenia prawa.

Powyżej powołane przepisy pozwalały na uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...].06.2011 r., ale także wadliwych prawnie trzech decyzji ją poprzedzających.

W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) oraz naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 Kpa), które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Datują się one od czasu uchylenia pierwszej decyzji (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. z [...].04.2009 r., dalej jako PPIS) decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej jako PWIS) z [...].06.2009 r. i dotyczą przede wszystkim wydawania kolejnych rozstrzygnięć w sprawie przy sprzecznym materiale dowodowym, bez pełnego wyjaśnienia sprzeczności oraz z naruszeniem istoty orzekania przez jednostki orzecznicze medyczne tj. z naruszeniem § 5 ust. 2 i 3 oraz § 7 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia.

Zauważyć należy, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym zdefiniowanym w art. 2351 Kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W orzecznictwie przyjmuje się, że za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba zawarta w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli sprowadzona została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy (vide wyrok WSA z 09.05.2007 r., III SA/Gd 308/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zatem istota problemu w postępowaniu dotyczącym choroby zawodowej sprowadza się do ustalenia czy zgłaszana jednostka chorobowa znajduje się w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenia związku przyczynowego choroby z warunkami pracy – czynnikami szkodliwymi dla zdrowia pracownika występującymi w środowisku pracy lub związanymi ze sposobem jej wykonywania.

Do ustalenia rodzaju schorzenia kwalifikującego się lub nie do jednostek chorobowych zamieszczonych w wykazie, niezbędna jest wiedza medyczna, co znalazło swoje odbicie w przepisach wykonawczych.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 Kodeksu pracy zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), które obowiązywało w dacie wszczęcia postępowania i powołane wyżej decyzje (z [...].04.2009 r. oraz z [...].06.2009 r.) zostały wydane na jego podstawie. Zaś od dnia 03.07.2009 r. rozpoczęło swój byt prawny rozporządzenie z 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Jego przepisy miały zastosowanie w sprawie po tej dacie z mocy § 11 ust. 1 rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętego wcześniej postępowania pozostały skuteczne.

Z mocy regulacji § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 30.06.2009 r. (poprzednia regulacja prawna była identyczna) w pierwszej kolejności orzekają jednostki orzecznicze I stopnia, którymi są: poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy, kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych), poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych, jednostki organizacyjne zakładów opieki zdrowotnej, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby. Jednostkami orzeczniczymi II stopnia (rozpoznającymi wnioski o przeprowadzenie ponownego badania po wydaniu orzeczeń przez jednostki I stopnia) są jednostki badawczo -rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy. Faza postępowania "medycznego" w sprawie o ustalenie choroby zawodowej przewidziana została zatem przez ustawodawcę jako postępowanie dwustopniowe. Przy tym drugi stopień (wyższego szczebla) wyłącznie otwiera "odwołanie" pracownika lub byłego pracownika, który zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia niezgadzając się z treścią orzeczenia lekarskiego I stopnia, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Powyższe oznacza w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych, że bez "odwołania" pracownika (byłego pracownika) od orzeczenia jednostki orzeczniczej I stopnia nie może znaleźć się w materiale dowodowym orzeczenie medycznej jednostki orzeczniczej II stopnia, bowiem tylko wniosek o przeprowadzenie ponownego badania w trybie § 7 ust. 1 rozporządzenia może doprowadzić do badania jednostki orzeczniczej II stopnia i wydania przez nią orzeczenia.

Ta zasada i ta regulacja prawna została w sprawie niniejszej złamana po wydaniu decyzji kasacyjnej PWIS z [...].06.2009 r. i była powtarzana w całym dalszym postępowaniu. Organ I instancji po zwrocie akt na skutek decyzji kasacyjnej z [...].06.2009 r. przeprowadził bardzo obszerne postępowanie dowodowe nie tylko przesłuchując świadków, dopuszczając dowód z dokumentów, ale z urzędu zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (dalej powoływany jako IMP). Co prawda w piśmie z 07.09.2009 r. nr [...] (k. 21 tomu II akt adm.) sformułował prośbę jako "dodatkowa konsultacja", ale IMP w Ł. w wykonaniu powyższego pisma przeprowadził hospitalizację skarżącego, wykonał badania, w tym testy i wydał [...].11.2009 r. "Orzeczenie lekarskie nr KZZ [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej" (k. 25 A t. II akt adm.). Tak też – jako orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej II stopnia – w dalszym postępowaniu dokument ten był traktowany i tenże dowód stanowił podstawę decyzji wydanych przez organy inspekcji sanitarnych: z [...].04.2010 r. (k. 40 t. II), [...].06.2010 r. (k. 47 B t. II), [...].04.2011 r. (k. 41 t. III) oraz zaskarżonej decyzji z [...].06.2011 r. Jednoznacznie wynika to z uzasadnień tych decyzji. Również IMP w Ł., co wynika z jego pisma z 03.12.2009 r. (k. 25 B t. II) oraz z pisma z 31.01.2011 r. (k. 20 t. III) traktował swoją wypowiedź jako wydanie orzeczenia lekarskiego.

W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do regulacji § 8 ust. 2 rozporządzenia z 30.06.2009 r. "Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału". Przepis ten, w ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, należy rozumieć w ten sposób, że o dodatkową konsultację do jednostki orzeczniczej II stopnia może organ wystąpić wówczas, gdy ta jednostka wydała orzeczenie, zaś organ uznaje sprawę za niewyjaśnioną w sposób należyty znajdując potrzebę dodatkowych wyjaśnień. Natomiast w sytuacji braku orzeczenia jednostki orzeczniczej II stopnia (a to może się znaleźć w materiale dowodowym wyłącznie na skutek wniosku pracownika o ponowne badanie przez jednostkę orzeczniczą II stopnia) nie może nastąpić "dodatkowa konsultacja" jednostki II stopnia. Powyższe wynika z wyżej przedstawionej treści § 5 i 7 rozporządzenia z 30.06.2009 r. (taka sama regulacja występowała we wcześniejszym rozporządzeniu z 30.07.2002 r.). Skoro ustawodawca użył określenia "dodatkowa" konsultacja, to musiał istnieć podstawowy materiał dowodowy w postaci orzeczenia jednostki, do której zwracać się może organ w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia o konsultację dodatkową.

Bezspornie w sprawie niniejszej nie było złożone przez R. M. "odwołanie" od korzystnego dla niego orzeczenia lekarskiego nr [...] P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. z [...].01.2009 r. (k. 10 A t. I akt adm.). Zatem orzeczenie lekarskie IMP w Ł. mogło znaleźć się w materiale dowodowym i być brane pod rozwagę jedynie z zachowaniem następującej procedury.

Po decyzji kasacyjnej z [...].06.2009 r. i przesłuchaniu świadków, dopuszczeniu dowodu z dokumentów jakie organ I instancji zgromadził – należało ponownie wystąpić do jednostki orzeczniczej I stopnia (P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy) o wydanie orzeczenia lekarskiego z uwzględnieniem pełnego materiału dowodowego (w sprawie znacznie rozszerzającego wiedzę na temat warunków pracy skarżącego). Gdyby jednostka orzecznicza na skutek szerszego materiału wydała odmienne, niż pierwsze orzeczenie, R. M. byłby uprawniony do złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, na skutek którego zachodziłaby podstawa do uzyskania orzeczenia IMP z Ł. jako jednostki orzeczniczej II stopnia. W przypadku dalszych wątpliwości organu, zachodziłaby wówczas możliwość wystąpienia w trybie § 8 ust. 2 o dodatkową konsultację, ewentualnie podjęcie innych czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego.

Gdyby jednostka orzecznicza I stopnia wydała orzeczenie lekarskie identycznej treści jak pierwsze – orzekałby organ na jego podstawie z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego, ewentualnie mógłby ten materiał uzupełnić, ale z wyłączeniem uzyskania w trybie dodatkowych konsultacji orzeczenia IMP w Ł. jako jednostki orzeczniczej II stopnia.

O potrzebie ponownego zwrócenia się do jednostki orzeczniczej I stopnia, po znacznym uzupełnieniu materiału dowodowego, które nastąpiło po wydaniu przez tę jednostkę wcześniejszego orzeczenia lekarskiego – przesądza treść § 6 ust. 1 rozporządzenia z 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych stanowiącego, że orzeczenie lekarskie wydaje się "na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego". Zatem nie ulega wątpliwości, że wydając orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej rozpoznania, wydający orzeczenie podmiot winien oprócz dokumentacji medycznej i badań zapoznać się z dokumentacją niemedyczną, o której mowa w wyżej powołanym przepisie. Do nowych dowodów jednostka orzecznicza powinna ustosunkować się w drodze wydania nowego orzeczenia, bowiem orzeczenie lekarskie powinno uwzględniać cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

W tym miejscu można wskazać, że skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko tutejszego sądu zaprezentowane w sprawie II SA/Bk 565/11 sprowadzające się do następującej tezy: "w każdym przypadku postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej, w którym po wydaniu orzeczenia lekarskiego nastąpi uzupełnienie materiału dowodowego w znacznym zakresie, w szczególności gdy nowe dowody przeprowadzono na okoliczność faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, konieczne jest wydanie nowego orzeczenia lekarskiego, którego diagnoza zostanie sformułowana po rozpatrzeniu nowego materiału dowodowego".

Wyżej wskazanej praktyki w postępowaniu w sprawie niniejszej nie przestrzegano.

Jak wynika z uzasadnienia wszystkich orzeczeń wydanych po decyzji kasacyjnej z [...].06.2009 r. organy oparły się, wydając decyzje odmowne, w zasadzie na jednym dowodzie – orzeczeniu lekarskim IMP w Ł. nr KZ [...] z [...].11.2009r. uzyskanym z naruszeniem wyżej przedstawionej procedury. Nadto ocenić należy, że także orzeczenie to nie uwzględniało pełnego materiału dowodowego istotnego w sprawie: przykładowo po jego wydaniu i drugiej decyzji kasacyjnej PWIS (z [...].06.2010 r., k. 47 B t. II) sporządzono nowe karty oceny narażenia zawodowego, które nie były znane IMP w Ł. Także wcześniej zgromadzona dokumentacja niemedyczna nie była przez jednostkę orzeczniczą II stopnia w sposób należyty analizowana. IMP w Łodzi nie znajdował potrzeby zapoznania się z pełną dokumentacją, co wynika z korespondencji z PPIS prowadzonej po wydaniu decyzji z [...].06.2010 r. Bazował w zasadzie na wyniku własnych badań, co organy inspekcji sanitarnej ostatecznie zaaprobowały.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych inspektor sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie może merytorycznie kontrolować orzeczeń lekarskich jednostek organizacyjnych uprawnionych do rozpoznania choroby zawodowej, ale takie orzeczenia lekarskie stanowią opinię w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa co nie zwalnia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny takiej opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 Kpa (vide wyroki WSA w Gdańsku z 18.11.2010 r., III SA/Gd 308/10, WSA w Białymstoku z 17.12.2009 r., II SA/Bk 602/09, WSA w Poznaniu z 21.05.2010 r., II SA/Po 898/09, dostępne w CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do tego stanowiska. Decyzję w przedmiocie choroby zawodowej wydaje się na podstawie całości materiału dowodowego, zgromadzonego w trybie określonym w dziale II rozdziału 4 Kpa. Dowodem w sprawie może być zaś każda okoliczność czy informacja mająca znaczenie dla ustalenia związku przyczynowego pomiędzy narażeniem zawodowym pracownika w miejscu pracy a stwierdzonym schorzeniem. Z kolei jednostka orzecznicza wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W ocenie sądu uregulowane wyżej zasady postępowania mają na celu zapewnienie możliwości orzekania przez lekarzy na podstawie pełnej wiedzy tak co do stanu zdrowia badanego pacjenta, jak i warunków wykonywanej przez niego pracy, z uwzględnieniem przebiegu zatrudnienia i narażenia zawodowego. Celowi temu służy również wyodrębnienie i ograniczenie placówek medycznych uprawnionych do prowadzenia badań i wydawania przedmiotowych orzeczeń.

Zasady te, jak wyżej wskazano, nie były respektowane w postępowaniu prowadzonym w sprawie niniejszej.

Także nie można pominąć istotnej, podstawowej sprzeczności w zebranym materiale dowodowym, która nie została należycie wyjaśniona, co narusza przepisy procedury administracyjnej (art. 6, 7, 77 § 1 i 80 Kpa) i mogło mieć wpływ na wynik sprawy stanowiąc samodzielną podstawę do uchylenia decyzji wydanych w sprawie po decyzji kasacyjnej z [...].06.2009 r. Sprzeczność ta obejmuje treść orzeczenia jednostki orzeczniczej medycznej I stopnia z 28.01.2009 r. o rozpoznaniu u R. M. choroby zawodowej w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry rąk - pozycja 18.1 wykazu chorób zawodowych "starego" rozporządzenia z 30.07.2002 r. (ta pozycja znajduje się także w wykazie chorób "nowego" rozporządzenia z 30.06.2009 r. mającego zastosowanie w sprawie po dniu 03.07.2009 r.) oraz treść orzeczenia IMP w Ł. z [...].11.2009 r. niestwierdzającego tej, ani innej, choroby zawodowej.

Podjęto co prawda próby wyjaśnienia tych sprzeczności poprzez zwrócenie się do konsultanta wojewódzkiego, krajowego oraz IMP w Ł., ale w niebudzący wątpliwości sposób sprzeczność rzutująca na wynik postępowania usunięta nie została, nie wyjaśniono rozbieżnego wyniku testów alergicznych przede wszystkim rzutujących na różną treść orzeczeń. W tym miejscu należy wskazać, że jednostka orzecznicza I stopnia dysponowała pozytywnym wynikiem testów, zaś przeprowadzane w IMP w Ł. testy dały wynik negatywny. Z odpowiedzi Konsultanta Krajowego w Dziedzinie Dermatologii – prof. A. K. (k. 32 B t. II), wynika że nie jest możliwy różny wynik testów, a właściwymi adresatami pytania o powody rozbieżności powinni być autorzy testów. Organy inspekcji sanitarnej nie uwzględniły tej sugestii, mimo iż wskazana droga wyjaśnienia powodów sprzeczności była najbardziej oczywista i najprostsza. Zwrócono się wyłącznie do IMP w Ł., natomiast nie skonfrontowano stanowiska tej jednostki orzeczniczej ze stanowiskiem P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. oraz lekarza, który wykonał pierwsze testy – pozytywne. Podkreślić należy, że wynik testów w sposób decydujący wpływał na treść medycznej oceny schorzenia skarżącego, dlatego pozostawienie bez wyjaśnienia krańcowo różnych (sprzecznych ze sobą) dowodów stanowiło naruszenie zasad procedury administracyjnej co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem sądu aczkolwiek rozporządzenie Rady Ministrów z 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych określa m.in. sposób i tryb postępowania dotyczącego stwierdzania chorób zawodowych bez odesłania do regulacji Kpa, to nie wyklucza to stosowania przepisów Kpa w procesie stwierdzania chorób zawodowych. Skoro stwierdzanie chorób zawodowych odbywa się w trybie administracyjnym, to przepisy Kpa mają w nim zastosowanie i winny być respektowane przez organy inspekcji sanitarnej z procesowymi konsekwencjami ich naruszenia.

Dlatego zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją trzy decyzje podlegały uchyleniu.

Na skutek niniejszego wyroku sprawa "wraca" do decyzji PWIS z [...].06.2009 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję PPIS w A. z [...].04.2009 r. nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, czyli następuje powrót do wniosku o rozpoznanie choroby zawodowej u skarżącego.

Rozpoznając sprawę ponownie uwzględnią organy inspekcji sanitarnej ocenę prawną zawartą powyżej, przeprowadzając postępowanie w zgodzie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz przepisami Kpa. Będą pamiętały, że w sytuacji sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym, takowe należy bezwzględnie usunąć i wyjaśnić przyczyny rozbieżności.

Już tylko informacyjnie sąd podaje, że skarżący do akt sprawy niniejszej II SA/Bk 619/11 złożył kopię wyników kolejnych testów skórnych wykonanych w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym im. K. D. Poradnia Dermatologiczna w B. z [...].09.2011 r. nr badania [...] oraz zaświadczenie o stanie zdrowia z 04.02.2012 r. uzyskane w Niepublicznym ZOZ Centrum Diagnostyczno -Lecznicze L.S. K. w A. Dokumenty te mogą być pomocne dla prawidłowego poczynienia ustaleń w sprawie spornej choroby zawodowej, dlatego rozważą organy potrzebę ich pozyskania.

Z wyżej wskazanych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie I. wyroku.

Orzeczenie w punkcie II. wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.