Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1196/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. spółki z o.o., spółki komandytowej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. spółki z o.o., spółki komandytowej w W. kwotę 9 807 (dziewięć tysięcy osiemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania P. Spółki z oo Spółki Komandytowej w W. od decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] ustalającej opłatę adiacencką, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Prezydent W. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 258.976,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W., w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...], z obrębu [...] o pow. [...] ha, powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] maja 2012 r., nr [...].

Organ wyjaśnił, że na wniosek spółki P. decyzją z [...] maja 2012 r. Prezydent W. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...] o pow. [...] ha. Z dniem 24 maja 2012 r. decyzja ta stała się ostateczna. W związku z tym powołując się na art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady W. z [...] stycznia 2008 r., nr [...] organ I instancji ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem w wysokości 30 % różnicy pomiędzy wartością, jaką miała ona przed podziałem i po podziale.

Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji w dniu 29 maja 2013 r. ustalono, że wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości przed podziałem wynosiła 19.105.402 zł, a po podziale wynosi 19.968.658 zł. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o 863.256 zł. Przy zastosowaniu stawki w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości na skutek jej podziału, opłata adiacencka w niniejszej sprawie ustalona została w wysokości 258.976,80 zł. W dniu 8 sierpnia 2014 r. rzeczoznawca majątkowy W. M. potwierdził, w sposób przewidziany w art. 156 ust. 4 ustawy, aktualność tego operatu.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła spółka P., zarzucając naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzucono, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości został sporządzony z naruszeniem zasad wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości oraz zasad sporządzania operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podstawę prawną do ustalania opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału zawiera art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.). Organ przytoczył treść tego przepisu.

Kolegium podkreśliło, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Dowodem zaś potwierdzającym wzrost wartości nieruchomości, stosownie do art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest opinia rzeczoznawcy majątkowego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że opłata adiacencka ustalona została na podstawie operatu szacunkowego z [...] maja 2013 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. M. W dniu 8 sierpnia 2014 r. rzeczoznawca potwierdził, w sposób przewidziany w art. 156 ust. 4 ustawy, aktualność tego operatu. Wartość nieruchomości przed podziałem oszacowano w nim na kwotę 19.105.402 zł, a po podziale na kwotę 19.968.658 zł. Podział nieruchomości spowodował zatem wzrost jej wartości o kwotę 863.256 zł, co przy zastosowaniu stawki 30 % stanowi kwotę 258.976,80 zł. Stawka 30 % została ustalona przez Radę W. uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2008 r. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania ustalonej w operacie wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości. Wskazało, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Wyjaśniło, że powinno dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane łub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Natomiast jeżeli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania jego prawidłowości. Podniosło, że stosownie do art. 81 kpa skarżąca miała możność wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Zdaniem organu, skoro strona kwestionuje operat szacunkowy, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na jej zlecenie.

Organ odwoławczy wskazał, że uwagi na fakt, iż akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane do Kolegium w dniu 8 maja 2015 r., a termin 3-letni, na ustalenie opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, upływa 24 maja 2015 r. (decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się bowiem ostateczna 24 maja 2012 r.) to decydujące dla oceny przedawnienia ma data wydania decyzji przez organ odwoławczy a nie data jej doręczenia stronie.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2015 r. skargę wniosła P. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa zaskarżając decyzję w całości.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem:

- przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla niniejszej sprawy, w tym z pominięciem zarzutów podniesionych w odwołaniu przez Spółkę oraz z pominięciem części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

- przepisów o postępowaniu administracyjnym tj. art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłoszonym w odwołaniu Spółki,

- przepisów o postępowaniu administracyjnym tj. z przekroczeniem wynikającej z art. 8 kpa zasady zaufania strony do organów administracji publicznej, poprzez rozstrzyganie z urzędu, bez wniosku Spółki, kwestii przedawnienia terminu do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej,

- przepisów prawa materialnego to jest art. 98a ust. 1 oraz art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz zasad sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, że operat sporządzony przez W. M. jest prawidłowy i posiada moc dowodową,

- przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nie uwzględnienie, że nieruchomość będąca przedmiotem własności i nieruchomość objęta prawem użytkowania wieczystego nie mogą stanowić nieruchomości porównywalnych dla celu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2015 r. lub o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, pominięcie przez Kolegium zarzutu nie rozpoznania zastrzeżeń Spółki zgłoszonych w piśmie z 22 września 2014 r. przed organem I instancji. W piśmie tym Spółka wniosła liczne zastrzeżenia co do materiału dowodowego, do którego organ I instancji w żaden sposób się nie ustosunkował. Odpis pisma z 22 września 2014 r. został załączony do odwołania rozpatrywanego przez Kolegium, a mimo to Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego pominęło ten dowód przy rozstrzygnięciu sprawy, co wyczerpuje również przesłanki naruszenia art. 107 § 3 kpa.

Skarżąca podniosła, że Kolegium rozpatrując odwołanie pominęło również zarzut kwestionujący prawidłowość ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Wydając decyzję o opłacie adiacenckiej organ I instancji powinien posiadać dokument potwierdzający wartość nieruchomości według cen na dzień 17 kwietnia 2015 r., a nie opierać się na dokumencie sprzed 2 lat, ewentualnie potwierdzeniu aktualności wyceny sporządzonym przez rzeczoznawcę 7 sierpnia 2014 r. , a więc na 8 miesięcy przed wydaniem decyzji. Zarzut powyższy również został pominięty przez Kolegium.

Skarżąca zarzuciła, że okoliczności sprawy wskazują, że zaskarżona decyzja została wydana jedynie w celu uniknięcia przedawnienia, bez względu na to jak zostanie rozpatrzona ewentualna skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. O powyższym, zdaniem skarżącej, świadczy to, że kwestia przedawnienia była analizowana przez Kolegium z urzędu, bez wniosku Spółki w tym zakresie, zaskarżona decyzja została wydana na dwa dni przed upływem okresu przedawnienia i w pośpiechu, z pominięciem części zarzutów zgłoszonych przez Spółkę i w sposób wyraźny wyartykułowanych w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. Zdaniem skarżącej powyższe okoliczności sprawiają, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Kolegium zasady zaufania strony do organów administracji publicznej (art. 8 kpa).

Odnosząc się do stanowiska organu, że Spółka nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że wycena nieruchomości jest sporządzona z naruszeniem obowiązujących zasad oraz, że jedynie operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego mógłby stanowić wiarygodny przeciwdowód dla opinii sporządzonej przez skarżącą, Spółka zarzuciła, że Kolegium podnosząc takie twierdzenie narusza art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez tego pierwszego rzeczoznawcę.

Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy ma obowiązek zbadać zarzuty podniesione przez stronę w odniesieniu do operatu stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie Spółka w odwołaniu podniosła 12 merytorycznych zarzutów co do operatu, a pomimo to Kolegium przyjęło, że operat jest sporządzony prawidłowo. Spółka w odwołaniu wskazała wiele niejasności, pomyłek i braków, które dyskwalifikowały operat pod względem formalnym. Podstawowe zarzuty to, że z operatu szacunkowego nie wynika, że nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości i że przyczyną wzrostu wartości był właśnie podział nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem i uzasadniający naliczenie opłaty adiacenckiej musi być niewątpliwy i to na Prezydencie W. ciążył obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości, będącej przedmiotem prawa własności rzeczoznawca przyjął jako porównywalne z tą nieruchomością inne nieruchomości będące przedmiotem prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżącej te dwie kategorie praw nie mogą być łączone i nieruchomości objęte użytkowaniem wieczystym mają inną wartość niż nieruchomości stanowiące przedmiot własności. Rzeczoznawca w operacie nie wprowadził żadnego rozróżnienia w tym zakresie, ani korekty wartości jaka w tym przypadku byłaby konieczna. Dla potwierdzenia tytułu prawnego dotyczącego przyjętych w operacie jako porównawcze nieruchomości przy ul. [...] oraz [...] skarżąca przedstawiła wypisy z ksiąg wieczystych tych nieruchomości. Skarżąca podniosła, że zgodnie z metodologią wyceny w podejściu porównawczym rzeczoznawca jest zobowiązany do przedstawienia grupy reprezentatywnej nieruchomości, z których dopiero wybierane są min. trzy nieruchomości najbardziej porównawcze - w operacie natomiast rzeczoznawca wskazał tylko trzy działki inwestycyjne jako porównywalne, podczas gdy w W. takich gruntów inwestycyjnych jest znacznie więcej. Poza tym do porównania przyjęte są transakcje nawet sprzed 3 lat. Skarżąca zarzuciła, że rzeczoznawca na str. 21 operatu nie uwzględnił cechy "wielkość działki" pomimo, że przyjął tą cechę w swojej skali cech rynkowych na str. 20, co powoduje zafałszowanie wyników wyceny.

Skarżąca podkreśliła, że Kolegium nie odniosło się do konkretnych zarzutów Spółki co do operatu, w tym do zarzutu nieprawidłowego doboru nieruchomości porównawczych, a jedynie wskazało na posiadanie przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych, a przy tym wywiodło, że Spółka - jeżeli nie zgadza się z operatem to powinna przedłożyć kontrdowód w postaci orzeczenia organizacji zawodowej rzeczoznawców nieruchomości albo przedstawić inny operat szacunkowy. W ocenie Spółki, jeżeli strona w odwołaniu formułuje konkretne zarzuty do operatu szacunkowego, to obowiązkiem organu jest ich wyjaśnienie, chociażby poprzez wezwanie rzeczoznawcy do ustosunkowania się do nich, a następnie rozważenie czy wyjaśnienia rzeczoznawcy są przekonywujące i logiczne oraz zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i z przepisami rozporządzenia wykonawczego. Takie czynności nie zostały przeprowadzone.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło, że późno otrzymało akta, a termin przedawnienia upływał 24 maja 2015 r., wobec czego ograniczone było jedynie do oceny materiału rodowodowego wraz z odwołaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 w zw. z 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinię w tym zakresie sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby konkretnego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej jest zatem zasadniczym dowodem wzrostu wartości nieruchomości.

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. M. dla potrzeb niniejszego postępowania wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze - metodę porównywania parami.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 i 3 ustawy, sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3).

Z art. 151 ust. 1 ustawy wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy). W literaturze podkreśla się, że właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 ustawy). Rozporządzenie to określa (§ 1) rodzaje podejść, metod i technik wyceny nieruchomości, rozumianej jako określanie wartości nieruchomości polegające na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości.

W rozporządzeniu przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie cechy mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, lex nr 281387).

Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotychczas przedmiotem obrotu rynkowego. Zastosował przy tym metodę porównywania parami, a więc powinien był porównać nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny jakie uzyskano za nie w obrocie są znane. Nie ulega wątpliwości, że podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który rozumieć należy stan jej zagospodarowania, stan prawny tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. Te same aspekty powinny być zatem uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywalnych. Ponadto powinny być uwzględniane cechy rynkowe tych nieruchomości odnoszące się do rodzajów nieruchomości, ich rozmiarów, lokalizacji, przeznaczenia w planie miejscowym, dostępności, walorów środowiskowych itp. Te wszystkie aspekty powinny być powołane w operacie szacunkowym jako kryteria zakwalifikowania nieruchomości i ich cen do porównań (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 647, por. także: wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. I OSK 2010/06, lex nr 437627; wyrok WSA w Poznaniu z 31 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Po 211/06, lex nr 387847; wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Gd 139/08, Lex Polonica nr 2064073).

Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zatem zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Jak bowiem orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2008 r. (sygn. II OSK 2013/06, LexPolonica nr 1994859), rzeczoznawca winien zawrzeć takie uzasadnienie w swoim operacie szacunkowym, gdyż umożliwia to organowi dokonanie oceny rzetelności i prawidłowości sporządzenia tego operatu. Skoro organ dokonuje takiej oceny, to nie może tego robić w warunkach dowolności, lecz swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 kpa. W związku z tym musi on posiadać materiał umożliwiający dokonanie takiej oceny, a jest nim wskazanie w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjętego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości przyjętych do porównań. Wycena nieruchomości opiera się bowiem na zobiektywizowanych kryteriach, ale zawsze jest zależna od przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny i jego subiektywnego zapatrywania na tę kwestię. W tych warunkach brak takiego uzasadnienia stanowiłby niewskazanie okoliczności pozwalających na dokonanie oceny prawidłowości czynności rzeczoznawcy w przedmiocie doboru materiału porównawczego, przyjętych cen rynkowych, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnienia pewnych cech indywidualnych nieruchomości przyjętych do porównań, a w konsekwencji dokonanie kontroli prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (por. WSA w Łodzi w wyroku z 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07, lex nr 461659).

Przedłożony w sprawie operat takich wyjaśnień nie zawiera. Ma rację skarżąca, że rzeczoznawca stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami nie przedstawił nieruchomości spośród których wybrał trzy z nich wskazane w operacie jako materiał porównawczy, pomimo, że na str. 12 operatu podaje że procedura postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami polega m. in. - pkt 1 na utworzeniu zbioru nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych i cechach stanowiących podstawę wyceny. Jednakże takiego zbioru rzeczoznawca nie przedstawił, ograniczając się jedynie do zaprezentowania trzech transakcji zawartych w okresie od grudnia 2010 r. do stycznia 2012 r. Biegły nie wyjaśnił również dlaczego wybrał nieruchomości nie stanowiące prawa własności a przedmiot użytkowania wieczystego i jaki to ma wpływ na wycenę. Z operatu nie wynika również czy i jaki wpływ na wartość nieruchomości ma obciążenie jej służebnością gruntową.

Słuszne są zarzuty skargi, że organy nie dokonały wnikliwej oceny operatu szacunkowego oraz dokumentu z 7 sierpnia 2014 r. potwierdzającego przez rzeczoznawcę aktualność operatu. Zważyć należy, że do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma bowiem zastosowanie art. 80 kpa, który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i przepisy zawarte w art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, które nakładają na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

Obowiązkiem organu jest zatem troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Nie jest przy tym wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 kpa, w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania treści sporządzonego operatu, co w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu było wskazane, pozwoliłoby bowiem odnieść się rzeczoznawcy do wszystkich zarzutów skarżącej i jednocześnie umożliwić jej zajęcie stanowiska odnośnie tych wyjaśnień, a także zadanie dodatkowych pytań. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 kpa jest uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa). Należy podkreślić, że już w piśmie z 22 września 2014 r. skarżąca Spółka złożyła szereg zastrzeżeń do operatu szacunkowego. Pomimo, że od daty złożenia pisma do daty wydania decyzji przez organ I instancji upłynęło prawie 7 miesięcy, to organ I instancji nie podjął żadnych czynności celem wyjaśnienia zastrzeżeń. Również w decyzji Prezydent nie odniósł się do zarzutów zawartych w tym piśmie. Zważyć należy, że organy obydwu instancji nie odniosły się do pisma rzeczoznawcy z 7 sierpnia 2014 r. potwierdzającego aktualność operatu. Rzeczoznawca w piśmie tym wskazuje, że po analizie aktualnych transakcji dokonanym na rynku lokalnym potwierdza aktualność wyceny. Biegły jednakże nie podaje o jakie transakcje chodzi. Natomiast z opinii wynika, że przyjęte do porównań transakcje miały miejsce w 2010 – 2012 r. Decyzje organów wydane były w 2015 r. Z pisma rzeczoznawcy nie wynika jaki w tym czasie był ruch cen. Dokument z 7 sierpnia 2014 r. nie poddaje się więc żadnej kontroli.

Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania przyjmując z góry, że skoro opinia została sporządzona przez rzeczoznawcę, to jest ona prawidłowa. Organ ten kierował się także czasem z uwagi na przedawnienie. Jednakże organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko rozpoznać odwołanie ale ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2009 r., sygn. II OSK 1497/08, stwierdził, że formalna ocena operatu szacunkowego przewidziana w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami w żadnym wypadku nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość operatu szacunkowego, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa. ( vide wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 505/09). Ocena prawidłowości operatu szacunkowego dokonywana przez organ musi zatem obejmować takie kwestie jak przyjęte sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, czy też sposoby określania wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny stanowi formę jej weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1246/08).

W niniejszej sprawie organy oceniając operat szacunkowy wymogom tym nie sprostały. Zarówno bowiem organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie oceniły w sposób prawidłowy i wyczerpujący sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wynika to z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji. Organy nie odniosły się także do zarzutów strony co do prawidłowości operatu. Organ odwoławczy nie odniósł się natomiast do konkretnie wskazanych (w 12 punktach) zarzutów odwołania. Zważyć należy, że w odwołaniu strona podnosiła m.in. że z operatu nie wynika, iż podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nowopowstałych działek szczegółowo uzasadniając ten zarzut. Dokładna analiza operatu również nie daje odpowiedzi na powyższą wątpliwość, bowiem rzeczoznawca dokonując wyceny nie podaje, że wzrost cen jest spowodowany podziałem i nie wyjaśnia co na ów wzrost wartości po podziale ma wpływ. Skarżąca zarzucała także przyjęcie do porównań nieruchomości o innym stanie prawnym niż własność, przyjęcie do porównań transakcji z 2010 r., nie przedstawienie grupy reprezentatywnej nieruchomości spośród której wybrano działki do porównania, przyjęcie przez biegłego do analizy trendu zmian cen gruntów zabudowanych budynkami biurowymi w oparciu o trendy czasowe zmian cen pod budownictwo jednorodzinne, brak wyjaśnienia o jakie kryteria rzeczoznawca przyjął współczynnik eksperta na poziomie "0,95", nie uwzględnienie cech "wielkości działki" na str. 21 operatu pomimo, że przyjął tę cechę na str. 20 i szereg innych istotnych zarzutów. Do żadnego z tych zarzutów organ odwoławczy się nie odniósł.

Opisane powyżej wady postępowania, w tym brak oceny dowodu z operatu szacunkowego i brak odniesienia się do zarzutów strony powoduje, że decyzje z przyczyn wyżej podanych są wadliwe. Natomiast Sąd nie może za organ dokonać oceny operatu.

Należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 kpa decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy podkreślić, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Zdaniem Sądu, uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

W niniejszej sprawie organy powyższych obowiązków nie spełniły, bowiem w istocie nie zawarły w uzasadnieniach swoich decyzji własnej oceny podstawowego i obligatoryjnego dowodu przeprowadzonego w sprawie, to jest operatu szacunkowego, Organ I instancji nie odniósł do zastrzeżeń co do treści operatu złożonych przez skarżącą w piśmie z 22 września 2014 r. Natomiast organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów odwołania i ponownie nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie.

Z przyczyn wyżej omówionych Sąd uznał, że organy obydwu instancji naruszyły, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł z mocy art. 200 ppsa w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ. U 2015 r. poz. 1804) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit a) i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U 2013 r. poz. 490 ze zm.). Na koszty te składają się: wpis sądowy w kwocie 2590 zł, wynagrodzenie radcy prawnego 7200 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł (łącznie 9807 zł).

Organ ponownie rozpatrujący sprawę w pierwszej kolejności powinien stwierdzić czy możliwe jest ustalenie opłaty adiacenckiej w świetle terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1ustawy o gospodarce nieruchomościami.