Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2623/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S.P. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec S. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S. P. wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podając, że jako funkcjonariusz Policji pełnił służbę w pionie kryminalnym oraz w prewencji. Wskazał, że w trakcie wykonywania obowiązków służbowych narażał swoje życie oraz zdrowie, uczestnicząc m.in. w śledztwach dotyczących zabójstw i rozbojów. Podkreślił, że za rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych wielokrotnie był nagradzany, odznaczany i awansowany. Ponadto w okresie zaliczonym przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) jako służbę pełnioną na rzecz totalitarnego państwa odbywał studia dzienne w Wyższej Szkole [...] w [...] .

W toku postępowania organ stwierdził, że wnioskodawca został zwolniony ze służby z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w dniu [...] kwietnia 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłaca się rentę inwalidzką z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. z IPN stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że pełnił on służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] lipca 1986 r. do dnia [...] czerwca 1989 r. Całkowity okres służby wynosi 22 lata, 6 miesięcy i 8 dni, do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wnoszący 2 miesiące i 9 dni.

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby S. P. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z otrzymanego z Komendy Głównej Policji pisma z dnia 30 marca 2018 r. wynika, że wnioskodawcy wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a także kilkukrotnie nadawano wyższy stopień służbowy. Ponadto w 2003 r. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia. Przedstawiono również fakt, że w 1997 r. było wobec niego prowadzone postępowanie karne z art. 145 § 2 K.k. w związku z art. 10 § 2 K.k., które zakończono orzeczeniem pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania kary na 2 lata oraz zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Ponadto w 2004 r. została wymierzona mu kara dyscyplinarna upomnienia.

Zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przedmiotowy artykuł nakłada na organ w pierwszej kolejności obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że całkowity okres pełnionej przez S. P. służby wynosi 22 lata, 6 miesięcy i 8 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat, 11 miesięcy i 16 dni, czyli przez około 13% całego okresu służby. Tak więc przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym w stosunku długości tego okresu do całości okresu służby, nie może być oceniany jako krótkotrwały.

Organ zaznaczył, że z przebiegu służby funkcjonariusza ustalonego na podstawie akt osobowych wynika, że został skazany na 2 lata pozbawienia wolności, z warunkowym zawieszeniem wykonania na okres próby 2 lat i orzeczono również zakaz prowadzenia przez niego pojazdów mechanicznych na okres 1 roku za przestępstwo wynikające z art. 145 § 2 K.k. w związku z art. 10 § 2 K.k. S. P. został także ukarany dyscyplinarnie karą upomnienia, jednak z otrzymanej dokumentacji nie wynika jakie były podstawy oraz okoliczności jej wymierzenia. Powyższe fakty poddają zatem w wątpliwość rzetelność pełnionej służby. Ponadto brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Organ zauważył, że świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawcy nie było podwyższane ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 205 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.)

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a tej ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem niego art. 15c i art. 22a ustawy jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia, b) pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych, c) pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne zastępstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych

i w związku z tym niezastosowaniem przez organ art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek.

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj.:

a) dokonanie oceny spełnienia przez niego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji słownikowej, a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i błędnej oceny spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, mimo że w aktach znajduje się pismo z Komendy Głównej Policji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] potwierdzające liczne awanse, nagrody i podwyżki w dodatku służbowym przyznawane mu podczas służby w Policji świadczących o wykonywaniu obowiązków służbowych w stopniu ponadprzeciętnym, kwestii pełnienia służby w pionie kryminalnym, prewencji począwszy od zadań liniowych po nadzór i koordynowanie operacji o złożonym charakterze, podczas których uczestniczył w śledztwach w sprawach zabójstw, rozbojów i sprawach gospodarczych o wielkim ciężarze gatunkowym, co stanowiło o szczególnym zagrożeniu życia i zdrowia, a także nieuwzględnienie przez organ, przy ocenie "szczególnie uzasadnionego przypadku" odznaczenia Brązowym Krzyżem Zasługi, które to uchybienia miały istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania nieprawidłowej subsumpcji przepisów prawa materialnego,

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a., tj.: bez wyjaśnienia przez organ jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w rozumieniu art. 8a ust. 1 i 2 ustawy; na jakiej podstawie organ uznał, iż pismo wystawione przez Komendę Główną Policji z dnia [...] marca 2018 r. nie stanowi wystarczającego dowodu dla uznania, że spełnił kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, zważywszy, że pełnił służbę w pionie kryminalnym oraz w prewencji, gdzie z samego charakteru służby wynika, że był narażony na utratę życia i zdrowia; dlaczego organ uznał, że jego skazanie wyrokiem karnym stanowi przesłankę wyłączającą uznanie, że nie spełnia kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, w sytuacji kiedy przedmiotowy wyrok nie stanowił nawet podstawy zwolnienia go ze służby, a kara dyscyplinarna z tego tytułu uległa zatarciu, a zatem należy traktować ją jako niebyłą, a po tym zdarzeniu został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi; dlaczego organ przyjął, że wymaganym kryterium do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie dodatkowej przesłanki, tj. "szczególnego przypadku", a jeśli okazałoby się to zasadne na jakiej podstawie faktycznej uznał, że nie spełnia tej przesłanki; z jakich przyczyn organ uznał, że o spełnieniu kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy decyduje pełnienie służby w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, podczas gdy w świetle wskazanego przepisu jest to jedynie element dodatkowy, a nie decydujący o jego spełnieniu.

Skarżący wskazał, że organ w sposób wadliwy dokonał interpretacji pojęć nieostrych, tj. "krótkotrwałość służby", "rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych" czy "szczególnie uzasadniony przypadek", nie dokonując ich skonkretyzowania w odniesieniu do rozpatrywanego stanu faktycznego sprawy.

W jego ocenie niedopuszczalna jest dokonana przez organ interpretacja art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, a zmierzająca do wyróżnienia kolejnej przesłanki warunkującej wyłączenie stosowania art. 15c, 22a czy 24, czyli "szczególnie uzasadnionego przypadku". Art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy wprost powołuje się na dwa kryteria, tj. "krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1989 r." oraz "rzetelne wykonywanie obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia". Podał, że gdyby ustawodawca chciał zamieścić dodatkową przesłankę warunkującą skorzystanie z art. 8a ustawy, to zawarłby ją jako kolejny punkt ust. 1 w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zamieszczenie w treści art. 8a ustawy sformułowania "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazuje jedynie na wyjątkowy charakter tej regulacji i powinien być rozpatrywany jako element uznania administracyjnego, a nie jako dodatkowa przesłanka, którą muszą spełnić wnioskodawcy.

Odnosząc się do wykładni przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 i 2 tej ustawy podał, że interpretacja ta nie powinna opierać się na definicjach słownikowych, jak czyni to organ, bowiem gdyby takie podejście było zamiarem ustawodawcy to zdefiniowałby te pojęcia w ramach słowniczka zawartego w przedmiotowej ustawie. Skora zaś nie skorzystał z takiej możliwości i posłużył się pojęciami nieostrymi w opisie poszczególnych kryteriów pozostawiając luz decyzyjny organowi to pojęcia te powinny być interpretowane indywidulanie w każdej sprawie.

Przenosząc zatem powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy podkreślił, że każdy funkcjonariusz pozostający w stosunku służby pełni ją z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby bowiem ustawodawca chciał zaostrzyć kryterium w tym zakresie użyłby sformułowania "w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia" lub "w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia", czego nie uczynił. Ponadto organ nie wziął pod uwagę faktu, że skarżący w latach 1986-1989 nie pełnił faktycznie służby na rzecz totalitarnego państwa, lecz jako funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej uczestniczył w zajęciach dydaktycznych podczas studiów dziennych w WS [...] w [...], a zatem przy ocenie przesłanki krótkotrwałości służby nie odniósł się do charakteru pełnienia przez niego służby. Tym samym należy przyjąć, że służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, a okres jego służby na rzecz totalitarnego państwa jest krótkotrwały w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W zakresie niespełnienia przesłanki rzetelności pełnienia służby skarżący wskazał, że mimo popełnienia nieumyślnego przestępstwa w ruchu drogowym i prawomocnego skazania na karę za przestępstwo (w zawieszeniu na 2 lata) nie został zwolniony z Policji ze względu na interes służby. Był zatem funkcjonariuszem cenionym i to jednorazowe zdarzenie nie miało wpływu na pozytywne postrzeganie go przez przełożonych. Ponadto po skazaniu prawomocnym wyrokiem w 2003 r. otrzymał wysokie odznaczenie – Brązowy Krzyż Zasługi, co także przez organ nie zostało uwzględnione. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pominął także, że orzeczeniem komisji lekarskiej został uznany za inwalidę, a mając na względzie, iż funkcjonariusze przyjmowani do służby w 1990 r. musieli legitymować się pełną zdolnością do służby, która była dokumentowana w orzeczeniach odpowiednich komisji lekarskich należy podkreślić, że narażał swoje życie i zdrowie w trakcie służby, skoro został uznany za inwalidę i uzyskał uprawnienia do renty.

W ocenie skarżącego organ powinien wskazać dokładnie jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa należy uznać za krótkotrwały oraz jaka proporcja powinna być zachowana pomiędzy okresem służby na rzecz totalitarnego państwa względem czasu służby do dnia 12 września 1989 r. Tymczasem organ nie dookreślił i nie podał dlaczego okres jego służby od dnia [...] lipca 1986 r. do dnia [...] czerwca 1989 r. w wymiarze 13% na rzecz totalitarnego państwa na tle 22 lat, 6 miesięcy i 16 dni całkowitego okresu służby jest krótkotrwały, a także nie wyjaśnił z jakich powodów nie uwzględnił przy wyliczeniu proporcji również jego pracy po [...] sierpnia 1990 r. w wymiarze ponad 22 lat. Organ nie dokonał analizy powyżej wskazanych okoliczności w kontekście ich wpływu na ocenę spełnienia kryteriów z art. 8a ustawy, a pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zaznaczy, że we wniosku skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił swoje zasługi w służbie, w tym otrzymany Krzyż Zasługi, a także uwypuklił realizowane przez siebie obowiązki i zadania, m.in. udział w czynnościach operacyjnych, śledztwach w sprawach zabójstw, rozbojów i sprawach gospodarczych o wielkim ciężarze gatunkowym. Powyższe okoliczności czynią go funkcjonariuszem, który podczas realizowanej po dniu 1 sierpnia 1990 r. służby wyraźnie wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy i to zarówno posiadanymi kwalifikacjami, rolą pełnioną w ramach struktur Policji, a także jakością realizacji obowiązków i zadań.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten zawiera przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem przesłanek krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba S. P. przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Poza przywołaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okresów służby pełnionej przez skarżącego, w tym na rzecz totalitarnego państwa, nie stwierdził, czy w sprawie ziściła się przesłanka z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu okres 2 lat, 11 miesięcy i 16 dni służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 22 lata, 8 miesięcy i 8 dni, nie wyklucza możliwości uznania jej za służbę krótkotrwałą. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez ponad 2 lata, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego. Jest to okres marginalny, epizodyczny, pomijalny na tle służby pełnionej przez ponad 2 dekady.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby S. P., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji pisma z dnia 30 marca 2018 r. wynika, że skarżącemu wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a także kilkukrotnie nadawano wyższy stopień służbowy. Ponadto w 2003 r. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia. Przedstawiono również fakt, że w 1997 r. było wobec niego prowadzone postępowanie karne z art. 145 § 2 K.k. w związku z art. 10 § 2 K.k., które zakończono orzeczeniem pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania kary na 2 lata oraz zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Ponadto w 2004 r. została wymierzona mu kara dyscyplinarna upomnienia, jednak z otrzymanej dokumentacji nie wynika jakie były podstawy oraz okoliczności jej wymierzenia.

Sąd stwierdza, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko narażenie zdrowia i życia.

Organ (w konsekwencji uznania, że S. P. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy) w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć funkcjonariusza w służbie, mimo, że podnoszono pewne okoliczności dotyczące tej służby, tj. stałe awansowanie, premiowanie, nagradzanie pieniężne, nienaganny przebieg służby.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien dokonać wyczerpującej oceny służby skarżącego pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby S. P., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, ale też i charakter pełnionej służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.) w punkcie 2 sentencji wyroku. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.