Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 848/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156,  art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, sędzia WSA Alicja Palus, , Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa- Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe- Nadleśnictwo B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję zobowiązującą do wykonania rekultywacji gruntów przekształconych działalnością górniczą oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta K. na podstawie art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995r. (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późniejszymi zmianami), art. 102 ust. 1, art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), art. 94 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zmianami) po rozpatrzeniu wniosku Firmy A. Sp. z o.o. ul. [...], B.O., [...] O. z dnia 24 lutego 2006r. ustalił dla "Kopalni Marmuru w granicach obszaru górniczego Ż. II obejmującego zasięgiem złoże Ż. F I" - Firmy A. Sp. z o.o. z siedzibą w B.O. ul. [...], [...] O. obowiązek rekultywacji i zagospodarowania gruntów o kierunku leśnym dla działek nr: 101, 165, 166, 167, 160/1, 160/10, 160/11, 160/2, 160/25, 160/9 i 164/1, położonych w obrębie wsi Ż. i obrębie ewidencyjnym Ż., Gmina K., powiat K..

Termin wykonania rekultywacji właściwej gruntów ustalono w okresie 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej na poszczególnych etapach eksploatacji złoża, prowadzonej zgodnie z projektem zagospodarowania "Kopalni Marmuru w granicach obszaru górniczego Ż. I obejmującego zasięgiem złoże Ż. 1".

Stosownie do § 4 pkt. 7 Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 sierpnia 1994r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakimi powinien odpowiadać projekt zagospodarowania kopaliny, w tym projekt sporządzony w formie uproszczonej (Dz. U. Nr 93 z 1994r., poz. 446) obowiązek prowadzenia rekultywacji terenów poeksploatacyjnych nastąpi w sposób określony w uzgodnionej z samorządem terytorialnym dokumentacji rekultywacyjnej.

Uznanie zakończenia rekultywacji gruntów nastąpi na podstawie odrębnej decyzji poprzedzonej protokołem zdawczo – odbiorczym, zobowiązując firmę A. Sp. z o.o. z siedziba w B.O. ul. [...], [...] O. do wykonania rekultywacji terenów poeksploatacyjnych zajętych pod powierzchnię obszaru eksploatacji "Kopalni Marmuru w granicach obszaru górniczego Ż. II obejmującego zasięgiem złoże Ż. I" w granicach działek nr 101, 165, 166, 167, 160/1, 160/10, 160/11, 160/2, 160/25, 160/9 i 164/1 obręb Ż. oraz do zgłoszenia w terminie do dnia 28 lutego każdego roku o powstałych w ubiegłym roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji.

Następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta K. w oparciu o przepisy art. 163 kpa w związku z art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.) orzekł o zmianie wyżej wymienionej decyzji z dnia 28 lipca 2006 r. w ten sposób, że w punkcie 1 w miejsce "Firmy A. Sp. z 0.0. z siedzibą w B.O. ul. [...], [...] O." należy wpisać "D. Sp. z o.o. Ż., [...] K.."

Ponadto zobowiązał Spółkę "D." Sp. z 0.0. Ż., [...] K. do wykonania rekultywacji gruntów przekształconych działalnością górniczą na terenie zajętym przez odkrywkową kopalnię marmuru ze złoża Ż. I, w okresie 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej na poszczególnych etapach eksploatacji kruszywa naturalnego prowadzonej zgodnie z "Miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego Gminy K.".

Stosownie do § 2 ust. 2 pkt. 12 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 maja 2012r. w sprawie szczególnych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012r., poz. 511) rekultywacja gruntów poeksploatacyjnych zagospodarowanie terenów winna odbywać się zgodnie projektem zagospodarowania złoża.

Strona ma zgłaszać w terminie do dnia 28 lutego każdego roku o powstałych w ubiegłym roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] r. Nr [...], o co wnieśli Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B.K. oraz Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W.. Podmioty te wniosły następnie o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pełnomocnik Nadleśnictwa B.K. podtrzymał swoje stanowisko, iż pominięcie Nadleśniczego Nadleśnictwa B.K. w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty K. z dnia [...] roku jest w istocie rażącym naruszeniem prawa, art.35 ust. 1 pkt.2a ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach, a nie naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a nadto wskazał, że brak opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, przed wydaniem decyzji przenoszącej prawa i obowiązki wynikające z obowiązku rekultywacji jest rażącym naruszeniem prawa z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co zarzucił także Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 utrzymało przywołaną wyżej decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, co następuje:

Kolegium w składzie rozpoznającym wniosek Strony o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tut. Kolegium z dnia [...] roku podzieliło poglądy wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozstrzygając w kwestii nieważności decyzji organ administracji publicznej, w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpatruje jedynie kwestię istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanego aktu przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.07.2011 r. SA/Wa 264/11).

Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ, orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego, obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2006 roku, sygn. akt. II OSK 1174/05).

Powyższe oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, jest zobligowany do zajęcia się wyłącznie sprawami prawnymi i nie ma możliwości dokonywania ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak też nie ma możliwości uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w efekcie doprowadziłoby do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.

W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium jest upoważnione do rozpatrzenia istnienia przesłanek opisanych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i czy w sprawie nie wystąpiła przeszkoda, o której mowa w art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Jak już Kolegium wskazało w decyzji [...] roku, wyliczenie przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji zawiera art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Katalog zawarty w powołanym przepisie ma charakter zamknięty, a rozpatrując kwestię nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej nie jest związany żądaniem strony wnoszącej o stwierdzenie nieważności, co oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie rozpatruje wszystkie przesłanki opisane w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Bezspornym jest, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, dotycząca naruszenia przepisów o właściwości, gdyż decyzja wydana została przez organ właściwy, zarówno rzeczowo jak i miejscowo. Rozpatrywana w niniejszym postępowaniu decyzja Starosty K. z dnia [...] roku znak [...] została wydana w oparciu o ustawę z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stosownie do zapisów art. 5 oraz art. 22 ust.2 tej ustawy właściwym organem do wydania decyzji, o której mowa w art. 20 ust.6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest Starosta właściwy ze względu na miejsce położenia gruntów podlegających rekultywacji, czyli w tym przypadku Starosta K.. Analizując przesłankę braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k. kpa, stwierdzić należy, że nie wystąpiła w sprawie ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Decyzja Starosty K. z dnia [...] roku dotyczyła zmiany podmiotu zobowiązanego do wykonania rekultywacji gruntów przekształconych działalnością górniczą na terenie zajętym przez odkrywkową kopalnię marmuru ze złoża Ż. I, z A. sp. z o.o. na D. sp. z o.o. Dopuszczalność takiej zmiany przewiduje art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do twierdzenia, że decyzja Starosty K. z dnia [...] roku została wydana bez podstawy prawnej. Kolegium w składzie rozpoznającym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podziela pogląd, iż pojęcie rażącego naruszenia prawa należy odnosić jedynie do takiego naruszenia, które jest oczywiste, szczególnie istotne, takie które powoduje, że decyzja , będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, jest ewidentnie sprzeczna z prawem, posiadająca wady o tak dużym ciężarze gatunkowym, że decyzja musi zostać bezwzględnie usunięta z obrotu prawnego i to ze skutkiem wstecz. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje bowiem, że następuje jej obalenie ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Rażące naruszenie prawa to też takie, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Jak wskazywano w decyzji Kolegium z dnia [...] roku decyzja, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, została wydana w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2013 roku, poz. 1205). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art.20 ust. 1 ustawy wprowadza zasadę, że osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Natomiast bezpośrednią podstawą materialnoprawną decyzji Starosty K. z dnia [...] roku był powołany wyżej przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym miejscu wypada wskazać, że przepis ten jest wyjątkiem w prawie administracyjnym, dopuszczającym swego rodzaju sukcesję praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji administracyjnej.

Obowiązek rekultywacji i zagospodarowania gruntów w kierunku leśnym dla działek 101, 165, 166, 167, 160/1, 160/10, 160/11, 160/2, 160/25, 160/9 i 164/1 położonych w obrębie wsi Ż. i obrębie ewidencyjnym Ż., Gmina K., powiat K. wynika z faktu, iż na tym obszarze prowadzony jest zakład górniczy "Kopalnia marmuru w granicach obszaru górniczego Ż. II", obejmującego zasięgiem złoże Ż. I w Ż.. W dacie wydania przez Starostę K. decyzji z dnia [...] roku znak [...] nakładającej obowiązek rekultywacji i zagospodarowania gruntów w kierunku leśnym, osobą zobowiązaną w myśl art. 20 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe A. sp. z o.o. z siedzibą w B. jako podmiot faktycznie prowadzący, zgodnie z koncesją Wojewody W. nr [...] z dnia 8 kwietnia 1994 roku, w brzmieniu ustalonym, decyzjami Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 czerwca 1995 roku i decyzją z dnia 30 marca 1999 roku oraz decyzją Ministra Środowiska z dnia 4 września 2009 roku działalność górniczą czyli powodującą utratę i ograniczenie wartości użytkowej gruntów chronionych.

Natomiast decyzją Marszałka Województwa D. z dnia 15 grudnia 2011 roku nr [...] koncesja na wydobywanie marmuru ze złoża Ż. I, położonego w miejscowości Ż., gmina K. udzielona Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu A. sp. z o.o. w B., została przeniesiona, w oparciu o art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 1994 roku- Prawo geologiczne i górnicze na D. sp. z o.o. z siedzibą w Ż..

Tym samym nastąpiła zmiana osoby (podmiotu) powodującego utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, o której mowa w art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W tym miejscu wypada zaznaczyć, że co do zasady, wstąpienie innego podmiotu niż adresat decyzji, w prawa i obowiązki wynikające z takiej decyzji, jest możliwe jedynie wtedy, gdy taką możliwość przewiduje przepis prawa materialnego. Zdaniem Kolegium przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest właśnie takim przepisem prawa materialnego, który dopuszcza przejście praw i obowiązków na inny podmiot niż pierwotnie zobowiązany z decyzji. Przepis ten jest też swego rodzaju uściśleniem zasady wynikającej z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości gruntu objętego ustawową ochroną jest zobowiązana do dokonania na własny koszt rekultywacji takich gruntów. Chodzi tu o to, aby proces rekultywacji gruntów poprzez zmiany podmiotowe nie został przerwany, a podmiot faktycznie prowadzący działalność powodująca degradację gruntów mógł kontynuować raz nałożone obowiązki z tego tytułu.

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, iż decyzją Marszałka Województwa D. z dnia [...] roku, znak [...] nastąpiło przeniesienie koncesji na wydobywanie marmuru ze złoża Ż. I, położone w miejscowości Ż., gmina K., powiat K., województwo d., udzielonej Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu A. sp. z o.o. w B., na D. sp. z o.o. w Ż.. Możliwość taką przewidywała, obowiązująca w dacie wydania powyższej decyzji przez Marszałka Województwa D., ustawa z dnia 4 lutego 1994 roku - Prawo geologiczne i górnicze, która w art. 26 a ust. 1 przewiduje, że jeżeli nie sprzeciwia się temu interes publiczny związany z ochroną środowiska, zwłaszcza z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź szczególnie ważny interes gospodarki narodowej, organ koncesyjny jest obowiązany, za zgodą przedsiębiorcy, na rzecz którego koncesja została wydana, do przeniesienia tej koncesji na rzecz podmiotu, który:

1) wyraża zgodę na wszystkie wynikające z niej warunki;

2) w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności wykaże się prawem do informacji geologicznej, prawem do nieruchomości gruntowej, prawem użytkowania górniczego bądź przyrzeczeniem ich uzyskania, z zastrzeżeniem art. 20 ust. 3;

3) wykaże, iż jest w stanie spełnić wymagania związane z wykonywaniem zamierzonej działalności.

Natomiast w ust.2 tego przepisu ustawodawca przewidział, iż przeniesienie koncesji, o której mowa w ust. 1, powoduje również przeniesienie praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie ustawy. W ocenie Kolegium ta konstrukcja cyt. wyżej przepisu ustawy prawo geologiczne i górnicze w związku z treścią art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji przeniesienia koncesji na wydobywanie kopalin przedsiębiorca spełniający pozytywne przesłanki wymienione w art. 26a ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze wstępuje nie tylko w prawa wynikające z koncesji, ale również w prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji, które są związane z tą działalnością. Taka konstrukcja jest konieczna dla zachowania ciągłości wydobycia z danego złoża, ale także, co w przedmiotowej sprawie jest najważniejsze, jest wręcz niezbędne dla zachowania określonych warunków ochrony środowiska, aby ewentualne postępowanie administracyjne, na udzielenie od nowa koncesji i innych decyzji związanych z wydobywaniem kopalin ze złoża, w efekcie nie spowodowało naruszenia i degradacji środowiska naturalnego, w tym również gruntów rolnych i leśnych, podlegających ochronie. Wskazać w tym miejscu również wypada , że zarówno przepis ustawy prawo geologiczne i górnicze jak i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują w przypadku przeniesienia praw z decyzji udzielającej koncesji oraz decyzji związanej z rekultywacją gruntów , na których prowadzone jest wydobycie, współdziałania z innymi organami administracji publicznej. Spełnienie przesłanek pozytywnych określonych w przepisie art. 26 a ustawy prawo geologiczne i górnicze oraz w przepisie art. 20 ust.6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przedsiębiorcę powoduje po prostu wstąpienie w prawa i obowiązki poprzednika w zakresie działalności górniczej oraz związanej z nią rekultywacji gruntów objętych ustawową ochroną.

Kolegium rozpoznające wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] roku, podziela pogląd wyrażony w tej decyzji, że w dacie wydania przez Starostę K. decyzji z dnia [...] r. znak [...] zostały spełnione przesłanki wynikające z powołanego wyżej przepisu art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przeniesienie praw i obowiązków rekultywacji oraz zagospodarowania gruntów o kierunku leśnym dla działek 101, 165, 166,167, 160/1, 160/10, 160/11, 160/2, 160/25, 160/9 i 164/1 położonych w obrębie wsi Ż. i obrębie ewidencyjnym Ż., Gmina K., powiat K. z A. sp. z o.o. z siedzibą w B.O. na D. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. bez współdziałania z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt.2 kpa.

Nie można również uznać za takie naruszenie brak udziału Nadleśniczego Nadleśnictwa B.K. w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty K. z dnia [...] roku , którą zmieniono decyzję tego organu znak [...] z dnia [...] roku, w ten sposób, że w miejsce Firmy A. sp. z o.o. z siedzibą w B.O. wpisano D. sp. z o.o. z siedzibą w Ż.. Kolegium w składzie obecnie orzekającym podziela stanowisko składu orzekającego w decyzji z dnia [...] roku, iż pominięcie przez organ administracyjny strony, i tym samym naruszenie jej prawa do czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego, stanowi wadę kwalifikowaną takiego postępowania. Nie jest to natomiast wada decyzji administracyjnej. Zważyć bowiem trzeba, że tylko wada decyzji może być podstawą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 §1 kpa. Pogląd taki zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2010 r. , sygn. akt II OSK 1029/09, zgodnie z którym kwestia ewentualnych ograniczeń udziału strony skarżącej w sprawie prowadzonej w zwykłym trybie nie podlega ocenie jako przesłanka nieważnościowa, gdyż stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest to przesłanka wznowieniowa, a więc skutecznie można taką okoliczność podnosić wyłącznie we wniosku o wznowienie postępowania.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] roku znak [...] Kolegium, w składzie obecnie rozstrzygającym, przeanalizowało również pozostałe przesłanki opisane w art. 156 § 1 kpa pkt 3-7 i ustaliło, że żadna z tych przesłanek nie występuje.

Nie zachodzi w sprawie przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3 kpa - bowiem sprawa nie była rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

Nie zachodzi w sprawie sytuacja o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa - decyzja skierowana została do osoby, która jest stroną w sprawie.

Nie zachodzi w sprawie przesłanka niewykonalności decyzji w dniu jej wydania o charakterze trwałym, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie tej przesłanki uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch warunków:

a/ niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania (np. zmiana stanu prawnego obejmująca datę wydania decyzji),

b/ niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały (adresat decyzji jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków).

Nie zachodzi w sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 kpa, że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Rozpatrując tę przesłankę należy wskazać, że do zakresu pojęcia "czyn zagrożony karą" zalicza się czyny zagrożone sankcją karną przewidzianą w kodeksie karnym, kodeksie karno skarbowym, kodeksie wykroczeń oraz w innych przepisach pozakodeksowych. Wykonanie kwestionowanej decyzji nie rodzi sankcji karnych określonych wskazanymi aktami.

Nie zachodzi także przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, a dotycząca istnienia wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wady powodującej nieważność z mocy prawa może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy prawo materialne dopuszcza w sposób wyraźny i wprost, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Natomiast przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, będącej podstawą prawną decyzji rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu nie przewidują wyżej opisanych okoliczności, o których mowa w art. 156 §1 pkt.7 kpa.

Wobec powyższych okoliczności, Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] roku znak [...] zmieniającą decyzję Starosty K. znak [...] z dnia [...] roku, w ten sposób, że w miejsce Firmy A. sp. z o.o. z siedzibą w B.O. wpisano D. sp. z o.o. z siedzibą w Ż., uznało, że nie występują przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa i tym samym nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skargę na tę decyzję wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B.K. narzucając:

1) rażące naruszenie art. 28 kpa w zw. z art.61 § 4 kpa w zw. z art. art. 35 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 28.09.1991r. o lasach, poprzez pominięcie Nadleśniczego Nadleśnictwa B.K., bezpośrednio zarządzającego gruntami, o których mowa w w/w decyzji Starosty K., jako strony postępowania administracyjnego i tym samym, pozbawienie go udziału w sprawie, oraz niedoręczenie w/w decyzji administracyjnej;

2) rażące naruszenie art. 22 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 4 3 lutego 1995r. z uwagi na brak przed jej wydaniem uzyskania stosownej opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W..

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mimo, że uzasadnienie decyzji organu jest dość obszerne, to jednak nie ustosunkowuje się on do kluczowych zarzutów skarżącego, a organ mimo, że opisuje zagadnienia dotyczących przeniesienia prawa do rekultywacji i stawia tezę, iż "spełnienie przesłanek pozytywnych określonych w przepisie art. 20 ust 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przedsiębiorcę powoduje po prostu wstąpienie w prawa i obowiązki poprzednika w zakresie działalności górniczej oraz związanej z nią rekultywacji gruntów objętych ustawową ochroną", to pomija przy tym zarzut podnoszony przez skarżącego dotyczący rażącego naruszenie art. 22 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na brak przed jej wydaniem uzyskania stosownej opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W..

Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205). Reguluje ona, zgodnie z treścią art. 1, zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Stosownie do przepisu art. 22 ust. 2 ustawy decyzje w sprawach rekultywacji wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji. Decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania (art. 22 ust. 1 ustawy) określają: stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5, osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów, uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Wydanie takiej decyzji musi być zatem poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami kpa, a które nakładają na organy orzekające w sprawie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Rozpoznając sprawę organy administracji powinny więc dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 kpa (wyrażający zasadę prawdy obiektywnej) i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w art. 75 i nas. kpa. Stosownie zaś do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kpa obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego dopiero ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, i w końcu wyjaśnić stronie zasadność przesłanek rozstrzygnięcia (zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa). Nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie decyzji w sprawach rekultywacji bez zasięgnięcia opinii (zastosowanie tu znajduje art. 106 kpa) - która wprawdzie dla starosty nie jest wiążąca - oznacza, że decyzja będzie wadliwa.

Skarżący nie zgadza się także z tezą wyrażoną w uzasadnieniu decyzji, która stanowi, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wady powodującej nieważność z mocy prawa może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy prawo materialne dopuszcza w sposób wyraźny i wprost, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Natomiast przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, będącej podstawą decyzji rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu nie przewidują wyżej opisanych okoliczności, o których mowa w art. 156 par 1 pkt kpa". Wynika z tego, że w każdym przypadku przepis prawa materialnego (danej ustawy) musiałby zawierać dyspozycję stanowiącą, że w razie naruszenia konkretnego przepisu wystąpi wada skutkująca stwierdzeniem nieważności, a brak takiego przepisu uniemożliwiałby stwierdzenie nieważności, mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 par 1 kpa. Z taką tezą prezentowaną przez SKO w W. na gruncie obowiązującego stanu prawnego nie sposób się zgodzić.

Skarżący nie zgadza się także z wnioskiem SKO w W., że w każdym przypadku naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu stanowi wadę kwalifikowana tego postępowania, skutkującą ewentualną procedurą wznowienia postępowania, i nie jest to wada decyzji administracyjnej.

Zgodnie jednak z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 28.09.1991r.o lasach, Nadleśniczy m.in. bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych Zatem jeden z zasadniczych obowiązków Nadleśniczego polegający na bezpośrednim zarządzaniu gruntami w zarządzie Lasów Państwowych, nie wynika z ogólnego systemu norm prawnych, z którego dedukować można te uprawienia (obowiązki) ale zawarty został w konkretnym przepisie prawa materialnego, co daje podstawę do zarzutu z art. 156 par 1 pkt 3 kpa.

Niewątpliwie, aby usunąć z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (tu decyzja) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga strony nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

Podstawą prawną skarżonych decyzji były przepisy art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Należy zauważyć, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym. Zgodnie zaś z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy strona ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie. W niniejszej sprawie postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu 15 kwietnia 2016 r. na skutek wniosku Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B.K. z dnia 17 stycznia 2016 r., który był stroną w tym postępowaniu nadzwyczajnym. Taką stroną nie był Dyrektor w Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W..

Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 1 i 2 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie zaś z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą żądania stwierdzenia nieważności w rozpoznawanej sprawie), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również wykazać "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując oceny rażącego charakteru naruszenia przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zasadne jest tutaj również odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie NSA o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, Warszawa 2006, s 745-746).

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego, choć stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym. Art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zawęża bowiem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Ponieważ jednak dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. "Rażące naruszenie prawa" stanowi bowiem kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2006 r., VII SA/Wa 1399/05, Lex nr 243791 oraz NSA z 13 sierpnia 2008 r., I OSK 1433/07).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa, nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na których organ orzekający w sprawie oparł ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 marca 2013 r., II SA/OL 71,13, Lex nr 1303547 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Wr 815/12, Lex nr 1330038 i podane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy stwierdzić, że decyzja Starosty K. z dnia [...] r. Nr [...] zmieniająca decyzję Starosty K. z dnia [...] r. Nr [...] ustalającą obowiązek rekultywacji i zagospodarowania gruntów o kierunku leśnym określonych działek nie zawiera wad, które należałoby zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a tym samym odmowa stwierdzenia jej nieważności zaskarżoną decyzją jest uzasadniona. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. W szczególności należy zgodzić się z organem, że wstąpienie innego podmiotu niż pierwotny adresat decyzji, w prawa i obowiązki wynikające z takiej decyzji, jest możliwe jedynie wtedy, gdy taką możliwość przewiduje przepis prawa materialnego (art. 163 kpa). Przepis art. 20 ust.6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest właśnie takim przepisem prawa materialnego, który dopuszcza przejście praw i obowiązków na inny podmiot niż pierwotnie zobowiązany z decyzji. Przepis ten jest też swego rodzaju uściśleniem zasady wynikającej z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości gruntu objętego ustawową ochroną jest zobowiązana do dokonania na własny koszt rekultywacji takich gruntów. Chodzi tu o to, aby proces rekultywacji gruntów poprzez zmiany podmiotowe nie został przerwany, a podmiot faktycznie prowadzący działalność powodująca degradację gruntów mógł kontynuować raz nałożone obowiązki z tego tytułu.

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, co podkreślał organ, iż decyzją Marszałka Województwa D. z dnia [...] roku, znak [...] nastąpiło przeniesienie koncesji na wydobywanie marmuru ze złoża Ż. I, położone w miejscowości Ż., gmina K., powiat K., województwo d., udzielonej Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu A. sp. z o.o. w B., na D. sp. z o.o. w Ż.. Możliwość taką przewidywała, obowiązująca w dacie wydania powyższej decyzji przez Marszałka Województwa D., ustawa z dnia 4 lutego 1994 roku - Prawo geologiczne i górnicze, która w art. 26 a ust. 1 stanowiła, że jeżeli nie sprzeciwia się temu interes publiczny związany z ochroną środowiska, zwłaszcza z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź szczególnie ważny interes gospodarki narodowej, organ koncesyjny jest obowiązany, za zgodą przedsiębiorcy, na rzecz którego koncesja została wydana, do przeniesienia tej koncesji na rzecz podmiotu, który:

1) wyraża zgodę na wszystkie wynikające z niej warunki;

2) w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności wykaże się prawem do informacji geologicznej, prawem do nieruchomości gruntowej, prawem użytkowania górniczego bądź przyrzeczeniem ich uzyskania, z zastrzeżeniem art. 20 ust. 3;

3) wykaże, iż jest w stanie spełnić wymagania związane z wykonywaniem zamierzonej działalności.

Natomiast w ust.2 tego przepisu ustawodawca przewidział, iż przeniesienie koncesji, o której mowa w ust. 1, powoduje również przeniesienie praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie ustawy. W ocenie Sądu ta konstrukcja cyt. wyżej przepisu ustawy prawo geologiczne i górnicze konweniuje z treścią art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji przeniesienia koncesji na wydobywanie kopalin przedsiębiorca spełniający pozytywne przesłanki wymienione w art. 26a ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze wstępuje nie tylko w prawa wynikające z koncesji, ale również w prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji, które są związane z tą działalnością, a więc decyzji wydanych na podstawie innych ustaw oprócz prawa geologicznego i górniczego. Taka konstrukcja jest konieczna dla zachowania ciągłości wydobycia z danego złoża, ale także, co w przedmiotowej sprawie jest najważniejsze, jest wręcz niezbędne dla zachowania określonych warunków ochrony środowiska w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Spełnienie zatem warunków określonych w przepisach art. 26a ustawy prawo geologiczne i górnicze i art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez nowego przedsiębiorcę jest wystarczające do wydania spornej decyzji o zmianie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji gruntów i w jej konsekwencji do wstąpienia nowego przedsiębiorcy w prawa i obowiązki poprzednika w zakresie działalności górniczej oraz związanej z nią rekultywacji tych gruntów. Ten zakres postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji nie wymagał zatem postępowania z udziałem organów współdziałających (Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W.), albowiem, było to niezbędne w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji Starosty K. z dnia [...] r. i co miało wówczas miejsce. Należy podkreślić, że decyzja z dnia [...] r. nie została wydana na podstawie art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wobec czego nie mogła zostać przez organ naruszona. Zmiana podmiotu obowiązku rekultywacji nie wiązała się bowiem z ich dokładnym określeniem, ponieważ to zostało dokonane w decyzji pierwotnej z dnia [...] r., wobec czego nie zachodziła potrzeba ponownego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego z udziałem organu współdziałającego. Zmiana w trybie art. 163 kpa i przepisów ustaw szczegółowych przywołanych wyżej dotyczyła jedynie przeniesienia praw i obowiązków w zakresie rekultywacji na inny podmiot, które to prawa i obowiązki określono w decyzji z dnia [...] r. po przeprowadzeniu merytorycznego postępowania. Nie była to zatem, wbrew zarzutom skargi "decyzja w sprawie rekultywacji", taką decyzją była decyzja pierwotna z dnia [...] r.

Sąd nie podziela tezy SKO w W. zawartej w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy nieważność przewiduje sama ustawa, a właśnie ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje okoliczności o których mowa w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Jednakże stanowisko to organu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, które odnosiło się do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ponadto rację ma organ, że pominięcie przez organ administracyjny strony, i tym samym naruszenie jej prawa do czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego, stanowi wadę kwalifikowaną takiego postępowania. Nie jest to natomiast wada decyzji administracyjnej. Zważyć bowiem trzeba, że tylko wada decyzji może być podstawą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 § kpa. Pogląd taki zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1029/09, zgodnie z którym kwestia ewentualnych ograniczeń udziału strony skarżącej w sprawie prowadzonej w zwykłym trybie nie podlega ocenie jako przesłanka nieważnościowa, gdyż stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest to przesłanka wznowieniowa, a więc skutecznie można taką okoliczność podnosić wyłącznie we wniosku o wznowienie postępowania.

Z tych też powodów Sąd uznał skargę za nietrafną i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił ją w całości.