Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 992/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 4 pkt 1, 5, art. 2 ust 4 pkt 2, art. 30, art. 64, art. 73, art. 74
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 lipca 2007 r. A. Z. i W. Z. zwrócili się do Starosty [...] w sprawie znajdującego się na ich działce nr 1 przy ul. [...] w Z. słupa podtrzymującego przebiegającą nad działką energetyczną linię napowietrzną w/n 110 kV relacji [...]. Zarzucili, że linia energetyczna, której element stoi na ich działce, powstała w warunkach samowoli budowlanej. Zażądali od organu stwierdzenia tego faktu, wyłączenia linii z eksploatacji i nakazania rozbiórki lub przeprowadzenia procedury legalizacji. Podali, że linia i słup zostały oddane do eksploatacji 14 czerwca 1969 r. Inwestorem był Zakład Energetyczny C. Następcą prawnym i aktualnym właścicielem obiektu jest [A] S.A. Oddział w B.. Wyjaśnili, że bezskutecznie zwracali się do właściciela linii z żądaniem wykupu ich działki. Ujawnili, że toczą się postępowania przed sądami powszechnymi związane z ich wnioskiem o ochronę własności i z wniosku spółki [A] o ustanowienie służebności. W toku tych postępowań spółka [A] podała, że nie posiada dokumentacji związanej z budową linii.

Pismo stron zostało przekazane zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z., który po wszczęciu postępowania przeprowadził oględziny działki. W ich toku właściciel linii zobowiązał się do przedłożenia dokumentacji obiektu. W wykonaniu tego zobowiązania do akt została złożona decyzja Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny budowy linii napowietrznej 110 kV do stacji [...] w Z., jednak bez stanowiącego jej załącznik planu realizacyjnego. Złożono także decyzję Naczelnika Miasta Z. z [...] r. nr [...] zezwalającą Zakładom Energetycznym w C., celem budowy linii napowietrznej do stacji [...], wejście na nieruchomości osób wymienionych w załączonym wykazie, także w tym przypadku decyzję złożono bez załącznika.

Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w toku postępowania została przedłożona decyzja Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] r. zezwalająca na budowę linii do stacji [...] w Z., wobec czego brak podstaw do prowadzenia postępowania.

Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania nie ustalono, na jakiej podstawie linia została zrealizowana. Brak jest ustaleń, czy decyzja z [...] r. dotyczy tej linii i czy została ona zrealizowana zgodnie z decyzją. Wskazano, że w aktach znajdują się informacje, że linia została oddana do użytkowania w dniu [...]r.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawcy zainicjowali także postępowanie przed Wojewodą [...], składając wniosek o stwierdzenie nieważności bliżej nie oznaczonej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii energetycznej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV na terenie działki nr 1 przy ul. [...] w Z.". Wojewoda wyjaśnił, że w toku postępowania nie odnaleziono dokumentacji związanej z pozwoleniem na budowę energetycznej linii napowietrznej 110 k relacji [...], wobec braku decyzji, nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie legalności spornej linii energetycznej, PINB w Z. przeprowadził kolejne oględziny, które potwierdziły istnienie dotychczasowego stanu faktycznego. Bezsporne jest, że linia jest eksploatowana, okazano protokoły kontroli stanu technicznego obiektu. Zgodnie z wpisem w założonej w 2002 r. książce obiektu budowlanego, zidentyfikowanego jako elektroenergetyczna linia napowietrzna 110 kV [...], dokumentacja związana z budową znajduje się w bliżej nie oznaczonym archiwum. W toku postępowania do akt sprawy złożono szereg dokumentów: kopię protokołu z dnia [...] r. nr [...]z odbioru technicznego i przekazania do wstępnej eksploatacji obiektów energetycznych wymienionych w jej pkt 4, tj. linii 100 kV [...] (1465 m długości, 6 stanowisk) i linii 110 kV wyjście ze stacji [...] w kierunku W. (długość 442 m, 3 stanowiska); kopię protokołu nr [...] z dnia [...] r. z odbioru technicznego i przekazania do wstępnej eksploatacji obiektów energetycznych linii 110 kV relacji [...]; bliżej nie opisaną mapę z przebiegiem kilku linii energetycznych; tom I dokumentacji projektowej dotyczącej linii 110 kV "[...]" i "Wyjście w kier. W.", wraz z planem trasy tej linii z lutego [...]r. Złożono także stronę tytułową wykazu właścicieli gruntów dla prowizorycznego połączenia i wprowadzenia elektroenergetycznych linii napowietrznych 110 kV do stacji [...] tom IV z listopada 114 r. oraz jedną kartę spisu właścicieli. W piśmie z dnia 9 czerwca 2008 r. Dyrektor [A] podał, że w roku [...] została wybudowana linia relacji [...] (na etapie projektowania pod nazwą [...]), o czym świadczy symbol ujawniony na projekcie [...] i w protokole odbioru nr [...]. W [...] r. linia została wprowadzona do stacji L., co spowodowało powstanie linii [...] na podstawie decyzji z dnia [...]r. i dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. PINB w Z. ponownie umorzył postępowanie w sprawie linii napowietrznej przebiegającej nad działką nr 1 k.m. 25 przy ul. [...] w Z.. W lakonicznym uzasadnieniu organ I instancji podał, że na podstawie zebranych materiałów ustalono, iż linia została wykonana na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] r. i wprowadzona do istniejącej relacji [...] (na etapie projektowania pod nazwą [...]). Inwestycja ta została zrealizowana i oddana do wstępnej eksploatacji w roku [...], co potwierdza protokół nr [...]z dnia [...] r. Wobec powyższego stwierdzono brak podstaw do prowadzenia postępowania.

W odwołaniu od decyzji A. Z. i W. Z. podnieśli, że złożone w sprawie dokumenty dotyczą innej linii, która nie przechodzi nad ich działką. Są to dokumenty budowy prowadzonej w roku [...], a dotyczącej linii zasilającej stację L.. Inwestorem tej budowy była [B].

Organ odwoławczy podjął próbę uzyskania dokumentów związanych z budową linii 110 kV relacji Z. - [...], ze stacji [B]. do stacji Z., z wyjściem do ulicy [...], kierując zapytania do Ministerstwa Gospodarki, [C] spółki z o.o. w K. oraz Zakładu Energetycznego C., Archiwum Akt Nowych w W. i Archiwum Państwowego w K.. Zabiegi te nie przyniosły żadnych rezultatów.

Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał dotychczasowe postępowanie. Wskazał także na zebrane dokumenty: protokół nr [...]z dnia [...] r. oraz projekt wstępny, wraz z uzgodnieniami, linii relacji [...]i wyjście w kierunku [...]. Wskazał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców, umorzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie oznacza, że decyzja nie istnieje, lecz brak jest dokumentu podlegającego badaniu. Brak dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę nie pozwala na stwierdzenie, czy miała miejsce samowola budowlana lub wykonanie robót z odstępstwem od pozwolenia. O prowadzeniu robót bez pozwolenia nie świadczy brak tego dokumentu w archiwach Urzędu Miasta. Zdaniem organu odwoławczego jest oczywiste, że inwestycja miała charakter strategiczny i była realizowana za wiedzą i pod nadzorem władz. W zakresie budowy sieci energetycznych organem właściwym do wydania pozwolenia był Minister Górnictwa i Energetyki. Linia 110 kV wybudowana została w latach [...] jako odgałęzienie od linii [...], później zrealizowana w całokształcie łącznie z odgałęzieniem w kierunku L. według planu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. Wobec powyższego należy przyjąć, że skoro w roku [...] zostało wydane pozwolenie na budowę do stacji [...] w Z., to również linia wybudowana w latach [...] została zrealizowana na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego. Nie można bowiem założyć, że organ udziela pozwolenia na rozbudowę lub przebudowę samowolnie wykonanego obiektu.

W skardze do sądu administracyjnego A. i W. Z. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 6, 7, 75, 77 § 1 i 78 k.p.a. Zawnioskowali o nakazanie odtworzenia akt, na które powoływały się organy oraz przeprowadzenie dowodu z akt SR w Z. sygn. [...] o ochronę własności i [...] o zasiedzenie służebności. Podnieśli, że zgodnie z twierdzeniami [A] S.A. złożonymi w postępowaniu cywilnym, spółka ta nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej linii przebiegającej nad ich działką. Brak jest dowodów na poparcie postawionej przez organy tezy, że skoro wydano pozwolenie dla linii realizowanej w roku [...], to także linia będąca przedmiotem postępowania została wykonana legalnie. Jeśli doszło do utraty akt administracyjnych, to organy winny doprowadzić do ich odtworzenia. Nadto jako dowód w sprawie przyjęto nie uwierzytelnioną kopię protokołu nr [...] z dnia [...] r. Oryginał tego protokołu nie istnieje i nie można poświadczyć zgodności jego treści. Stanowisko swoje skarżący podtrzymali w piśmie procesowym z dnia [...] r. Podnieśli w nim dodatkowo, że decyzja z dnia [...] r. nie jest decyzją dotyczącą rozbudowy lub przebudowy istniejącego obiektu, lecz budowy nowego. Wykonana na jej podstawie linia nie ma związku z przedmiotem postępowania i w tym zakresie wnioski organów, że organ nie mógł udzielić pozwolenia na rozbudowę nielegalnego obiektu, nie są zasadne.

Po rozP. przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1042/09 uchylił decyzje organów obu instancji. W jego uzasadnieniu podkreślił, że przedmiotem badania sądu jest konkretny akt wydany przez organ, w niniejszej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do nakazywania organowi wszczęcia jakiegoś postępowania, np dotyczącego odtworzenia akt. Jeśli kontrolowany akt jest wydany w oparciu o niedostatecznie udokumentowany stan faktyczny, a okoliczność ta mogła mieć wpływ na wynik sprawy, sąd uchyla zaskarżony akt ze względu na uchybienie przepisom procedury administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Ograniczony jest także zgodnie z art. 106 § 3 tej ustawy zakres prowadzonego przez sąd administracyjny postępowania dowodowego. Stwierdził też Sąd, że nie dostrzega związku między żądaniem skarżących powiadomienia przez Sąd prokuratora o poświadczeniu nieprawdy przez pełnomocnika spółki [A] a dopuszczalnością prowadzenia postępowania sądowego. Zdaniem WSA analiza akt sprawy administracyjnej daje podstawę do przyjęcia, że nie zawierają one ustaleń pozwalających w jednoznaczny sposób zweryfikować twierdzenia organów co do legalności wykonania linii. W tym przedmiocie Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że organy nie ustaliły reżimu prawnego odnoszącego się do przedmiotowej linii w dacie jej powstania. Należało bowiem ustalić, jak w ówczesnym stanie prawnym był taki obiekt kwalifikowany i w oparciu o jaką dokumentację i przez kogo wydaną mógł legalnie powstać. Dopiero po tych ustaleniach można określić, czy akt taki został wydany. Podkreślił Sąd, że fakt istnienia obiektu budowlanego nie kreuje domniemania, iż istnieje on legalnie. W odniesieniu do obiektów powstałych przed wieloma laty i na dodatek zmieniających właściciela można się natomiast zgodzić, że brak dokumentu będącego podstawą legalności obiektu nie jest okolicznością przesądzającą o jego nielegalności. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organów nadzoru budowlanego, że umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bliżej niezidentyfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii nie jest dowodem na nielegalność obiektu. Sąd uznał, że możliwe jest, w toku ustalania stanu faktycznego, posłużenie się innymi dokumentami, które mogą fakt legalności linii potwierdzić. Aby jednak móc ocenić wartość dowodową takich dokumentów, należy uprzednio stwierdzić, czy mogły one być sporządzone w toku lub na potrzeby postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę (lub innym aktem, będącym jego odpowiednikiem). Zwrócił Sąd uwagę, że dość obszerny materiał dowodowy zgromadzony przez organy ma jeszcze jedną wadę. Mimo wizji w terenie, na żadnej z map i rysunków nie zaznaczono położenia działki skarżących ani nie opisano zaznaczonych linii, co ma istotne znaczenie ze względu na różne nadawane im nazwy. Twierdzenia organów, że przedmiotowa linia to właśnie linia na etapie realizacji określona jako [...] nie poddaje się wobec tego weryfikacji. Zdaniem Sądu nie jest jasne, na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że to właśnie przedmiotowa linia powstała jako odgałęzienie linii [...] i że budowa prowadzona w roku [...] obejmowała także przebudowę przedmiotowej linii. Sąd polecił aby organy w toku ponownego rozpoznania sprawy ustaliły w pierwszej kolejności reżim prawny rządzący powstaniem linii w dacie jej realizacji a następnie odniosły się do informacji podanych przez Spółkę [A] w piśmie Dyrektora [...] z dnia [...]r., dokonując jednoznacznej identyfikacji przebiegu przedmiotowej linii i położenia działki skarżących.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 105 § 1 kpa ponownie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania stwierdził, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy udało się ustalić, iż obecnie zarządcą linii jest [D], oddział B.. Inwestorem linii był ZE C., który w latach siedemdziesiątych wchodził w skład Zakładu [...]w K., a od [...] r. był pod Zarządem Zakładu Energetycznego B.. Dokumentacja związana z przedmiotową linią była przekazywana kolejnym jej dysponentom. Pomimo podejmowanych prób przez organy I i II instancji nie udało się dotrzeć do decyzji o pozwoleniu na budowę. Dowodami potwierdzającymi datę realizacji linii napowietrznej 110 kV są: protokół nr [...]z dnia [...]r. z odbioru technicznego i przekazania do wstępnej eksploatacji obiektów energetycznych tj. linii 110 kV Huta Z. – [...], projekt wstępny [...]z [...]r. zatwierdzony przez Ministerstwo Energetyki oraz karta inwentarzowa linii 110 kV z przebiegiem trasy [...]. Zdaniem organu w świetle map przedłożonych przez [E] S.A. w B. przy piśmie z dnia [...] r. oraz mapy i planu trasy linii 110 kV z dnia [...]r. załączonych do projektu wstępnego należy stwierdzić, iż przebieg linii 110 kV nie zmienił się i wg tego planu jest to realizacja linii "[...]" i "wyjście w kierunku miejscowości [...]". Omawiana linia przebiega przez działkę nr 1 stanowiącą własność państwa Z. (stanowisko słupowe Ist. 6 P+3 Sc 185 – wg załączonej mapy zasadniczej).

Dalej organ stwierdził, że biorąc pod uwagę datę realizacji budowy linii energetycznej należy wskazać, iż zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 115 r., Nr 11, poz. 67 z późn. zm.) w oparciu o plany regionalne, właściwe organy wydawały decyzje o lokalizacji ogólnej inwestycji budowlanej. Decyzje te w sposób przybliżony określały miejsce wykonania inwestycji, a dla inwestycji liniowych – przebieg trasy. Z punktu widzenia panującego wówczas reżimu prawa budowlanego linia energetyczna kwalifikowana była jako obiekt budowlany. W szczególności art. 1 ust. 4 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane z 1961 r. zaliczał sieci użytku publicznego: elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, cieplne, gazowe, wodociągowe i kanalizacyjne do kategorii obiektu inżynierskiego. W myśl art. 36 ust. 1 tej ustawy przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie przez Inwestora pozwolenia na budowę. Wówczas obowiązujące przepisy nie posługiwały się zdaniem organu instytucją zbliżoną na kształt dzisiejszego zgłoszenia budowy cechującego się znacznym odformalizowaniem w stosunku do zwykłego postępowania. W konsekwencji PINB w Z. stwierdził, że analiza przepisów z 1961 r. nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego związanego z realizacją linii energetycznej nie wymagała pozwolenia na budowę. Pozwolenie to było konieczne, niezależnie od wymogu uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji, która zresztą określała jedynie przebieg trasy, natomiast z samej swojej istoty nie regulowała zagadnień właściwych z punktu widzenia wymogów prawa budowlanego. Zdaniem organu w zakresie budowy sieci elektroenergetycznych organem właściwym do wydania takiego pozwolenia wg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r., w sprawie budownictwa specjalnego (Dz. U. Nr 35, poz. 176 ze zm., zwanej dalej rozporządzeniem RM z dnia 13 lipca 1961 r.) był Minister Górnictwa i Energetyki.

Biorąc jednak pod uwagę, że w latach sześćdziesiątych budowa linii napowietrznej 110 kV była inwestycją o olbrzymim znaczeniu, była zaliczana do budownictwa specjalnego, podlegającego szczególnemu trybowi realizacji, a projekty techniczne posiadały wówczas klauzulę poufności, trudno jest zgodzić się zdaniem organu z twierdzeniem jakoby ta inwestycja była samowolą budowlaną. Należy wziąć bowiem pod uwagę, że odnalezienie decyzji administracyjnej orzekającej o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji po tak długim czasie, jaki upłynął od jej realizacji jest szczególnie utrudnione. Obowiązujące wówczas przepisy w zakresie archiwizacji dokumentów, w tym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r., w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66 ze zm.) nie wykluczały możliwości czasowego przechowywania materiałów archiwalnych w składnicach akt np. przedsiębiorstw. Z tych też względów dla ustalenia legalności wykonanych robót budowlanych, szczególne znaczenie nabierają dowody pośrednie, a mianowicie te przedstawione przez zarządcę przedmiotowej linii, które nie dają podstawy do przyjęcia, że linia ta została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej.

W odwołaniu od tej decyzji W. Z. zarzucił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż sporna linia została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę, co powinno skutkować ustaleniem, że stanowi samowolę budowlaną. Odwołujący się wniósł nadto o dopuszczenie w sprawie powołanych w odwołaniu dowodów zmierzających do ewentualnego przesądzenia kwestii wydania lub braku wydania pozwolenia na budowę linii.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie z przytoczeniem m. in. wytycznych zawartych w omówionym wyżej wyroku tut. Sądu z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1042/09. Dalej organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, co do reżimu prawnego jakiemu podlegała sporna inwestycja w okresie jej realizacji, jak i co do tego, że z faktu nieodnalezienia w zasobach archiwalnych pozwolenia na budowę (pomimo czynionych w tym względzie w toku postępowania starań) nie można wyprowadzić wniosku, iż takie pozwolenie nie było w ogóle wydane.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało przyjąć, iż linia 110 kV wybudowana została w latach [...]jako odgałęzienie od linii [...], później realizowana w całokształcie łącznie z rozgałęzieniem w kierunku L. wg planu realizacyjnego zatwierdzonego przez Urząd Miejski w Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...]i zgodnie z protokołem odbioru technicznego nr [...]z dnia [...]r. W tej sytuacji zdaniem WINB skoro w [...] r. zostało wydane pozwolenie na budowę linii 110 kV do stacji [...] w Z. wg zatwierdzonego decyzją planu realizacyjnego, to również linia wybudowana w latach [...] zrealizowana została na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego. Nie sposób bowiem założyć, że właściwy organ administracji architektoniczno -budowlanej udziela pozwolenia na rozbudowę lub przebudowę obiektu w sytuacji, gdy uprzednio obiekt ten powstał samowolnie bądź z istotnymi odstępstwami od warunków i ustaleń pozwolenia.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję WINB w K. z dnia [...]r. W. Z. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Nadto wniósł o nakazanie usunięcia z tekstu zaskarżonej decyzji nieuprawnionego zapisu "co do wskazywania przez skarżącego daty wybudowania spornej linii energetycznej". Zarzucił, że organy orzekające dokonały błędnej oceny przepisów prawnych obowiązujących w dacie realizacji objętej postępowaniem linii energetycznej tj. § 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 2 rozporządzenia RM z dnia 13 lipca 1961 r. oraz art. 37 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 oraz art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1961 r.).

Niewłaściwie oceniły organy zdaniem skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym treść projektu wstępnego linii [...] Zdaniem skarżącego materiał ten nie został też należycie i wyczerpująco zgromadzony, m. in. poprzez nieuwzględnienie jego wniosków dowodowych, w tym wniosku o zwrócenie się do "[F] S. A." w P. o nadesłanie projektu podstawowego dla spornej linii. Nie zwrócono się także do Starostwa Powiatowego w Z. oraz do Prezydenta Miasta Z. o udzielenie informacji co do treści rejestrów z lat [...] w zakresie wydanych pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organów, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że sporna linia została zrealizowana w latach [...]. W tym względzie nie można się oprzeć na protokole odbioru robót z dnia [...] r., na który organy się powołują, w sytuacji gdy nie stwierdzono istnienia oryginału tego dokumentu. Zdaniem skarżącego linia wybudowana w [...] r. została zdemontowana w październiku [...]r. i dlatego istniejąca obecnie linia mogła być zrealizowana tylko po tej dacie. Zarzucił skarżący, iż organy przyjmując, że do realizacji linii energetycznej doszło w oparciu o pozwolenie na budowę nie uwzględniły faktu, iż wymagane też było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie linii, której wydanie również nie zostało stwierdzone. W tym zakresie organy nie przeprowadziły też żadnego postępowania dowodowego i to w sytuacji, gdy z treści art. 63 i art. 64 Prawa budowlanego z 1994 r. na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek przechowywania dokumentacji związanej z obiektem przez okres jego istnienia. Podtrzymał też skarżący stanowisko, że organy powinny odtworzyć brakujące dokumenty związane z objętą postępowaniem linią energetyczną przy zastosowaniu art. 710 – 729 kpc. Podniósł też, iż postępowanie było prowadzone przez organy przewlekle i bez zawiadomienia prokuratury w trybie art. 183 kpa. Zaakcentowano nadto, że organy orzekające nie uwzględniły przedłożonego przez skarżącego dowodu w postaci notarialnie poświadczonego przebiegu linii według projektu wstępnego z [...] r. w odniesieniu do działki skarżącego nr 1.

W konsekwencji, zdaniem skarżącego decyzje organów obu instancji zostały wydane z licznymi naruszeniami wymienionych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W następstwie naruszenia tych przepisów błędnie organy ustaliły, że sporna linia energetyczna została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę, co skutkowało bezpodstawnym umorzeniem postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2013 r. skarżący wniósł o dopuszczenie w postępowaniu sądowym dowodu z dołączonych do tego pisma postanowień Sądu Rejonowego w Z., wydanych w sprawie karnej. Wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem dołączonych faktur VAT.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należy uznać za trafne.

Jak stwierdził już tutejszy Sąd w wydanym w tej sprawie, a omówionym wyżej wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., którego oceną prawną z wskazaniami co do dalszego postępowania, zarówno organy orzekające jak i Sąd wydający niniejszy wyrok są związani zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a., sam fakt istnienia od wielu lat obiektu budowlanego nie kreuje domniemania, że powstał on i istnieje legalnie. Również brak w takiej sytuacji dokumentu będącego podstawą legalności obiektu nie jest okolicznością przesądzającą o jego nielegalności. W konsekwencji podstawą poczynionych w tej materii ustaleń mogą być dowody pośrednie, jeżeli ich treść daje podstawę na wyciągnięcie w tym względzie logicznych wniosków, uprawdopodobniających te ustalenia w dostateczny sposób. Konieczne jest przy tym wyczerpanie w postępowaniu dowodowym wszystkich realnych możliwości pozyskania czy to dowodów bezpośrednich (w pierwszej kolejności) czy też miarodajnych dowodów pośrednich. Tylko bowiem wówczas możliwe jest stwierdzenie, że sprawa została należycie wyjaśniona a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący tj. zgodnie z treścią art. 7 i 77 kpa. Dopiero w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organy orzekające mogą dokonać przesądzających ustaleń faktycznych w ramach przysługującego im prawa swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Zdaniem Sądu pomimo długotrwałego już postępowania sprawa nie została zgodnie z powyższymi przepisami w dalszym ciągu należycie wyjaśniona i rozpoznana, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. W tym względzie należy w pierwszej kolejności podnieść, że zdaniem Sądu w przedstawionych aktach administracyjnych brak jest w dalszym ciągu (na które to uchybienie zwrócił już uwagę Sąd w poprzednim wyroku) mapy z zaznaczeniem, które odcinki linii energetycznych na niej (na nich) uwidocznionych stanowią część objętej postępowaniem w niniejszej sprawie linii wybudowanej zgodnie z twierdzeniem organów (i [E] w B.) w [...] r. jako linia relacji [...] (na etapie projektu wstępnego pod nazwą [...]), której przedłużeniem miała być budowa linii napowietrznej 110 kV do stacji [...] w Z. (dla prowizorycznego podłączenia i wprowadzenia elektroenergetycznych linii napowietrznych 110 kV do stacji [...]) w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony wydaną z upoważnienia Naczelnika Miasta Z. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]. W szczególności nie wynika to w czytelny sposób (np. poprzez dokonanie czytelnej adnotacji i odmiennego oznaczenia kolorystycznego tych odcinków linii) z map dołączonych do pisma użytkownika linii [E] S.A. Oddział w B. z dnia [...] r. według daty wpływu do PINB w Z. – karty 179 do 181 akt organu pierwszej instancji), na które powołał się organ pierwszej instancji w swojej decyzji z dnia [...] r. (karta 184 tych akt). Brak ten jest zaś zdaniem Sądu o tyle istotny, że ciąg tych odcinków linii, z których odcinek objęty w/w decyzją z dnia [...] r. miałby stanowić przedłużenie objętego postępowaniem w niniejszej sprawie odcinka wybudowanego w [...] r., miałby przesądzać zdaniem organów o legalności wybudowania pierwszego z tych odcinków. Twierdzenie to zatem jest w dalszym ciągu niemożliwe do weryfikacji przez Sąd. Z tego też powodu organy nie wykonały wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku.

Zdaniem Sądu na pełną akceptację nie zasługują też stanowiska organów co do reżimu prawnego obowiązującego w dacie realizacji spornej linii energetycznej (przy założeniu, iż została zrealizowana w [...] r., co do której to kwestii w związku z zarzutami skarżącego Sąd odnosi się niżej). Zasadne jest w tym względzie stanowisko organów, że legalność realizacji linii należy ocenić na podstawie Prawa budowlanego z dnia 31 stycznia 1961 r. i zgodnie z tym aktem prawnym (art. 1 ust. 4 pkt 1 i 5 oraz art. 2 ust. 4 pkt 2) oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia RM z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego, linie takie jako obiekty inżynierskie energetyki i sieci użytku publicznego stanowiły obiekty budowlane budownictwa specjalnego, wymagały pozwolenia na budowę (art. 36 ust. 1 tej ustawy). W świetle treści tych aktów prawnych oraz rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Infrastruktury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 11 ze zm.) Sąd nie może natomiast podzielić twierdzeń organów orzekających, że nie obowiązywała wówczas instytucja zgłoszenia oraz, iż organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę spornej linii był wówczas Minister Górnictwa i Energetyki. Właściwość tego organu jako organu pierwszej instancji dla budownictwa specjalnego nie wynika w szczególności (wbrew stanowisku organów) z powoływanego przez nie w/w rozporządzenia RM z dnia 13 lipca 1961 r. Nie znajduje też zdaniem Sądu uzasadnienia stanowisko skarżącego (strona 12 skargi), że właściwym do wydania pozwolenia na budowę tej linii jako obiektu budownictwa specjalnego, były w pierwszej instancji Prezydia Powiatowych Rad Narodowych oraz Prezydia Miejskich Rad Narodowych. Z treści art. 37, art. 73 i art. 74 Prawa budowlanego z 1961 r. wynika bowiem, zdaniem Sądu, że organami właściwymi w pierwszej instancji były odnośnie tych obiektów właściwe organy, określone w przepisach szczególnych lub powołane przez Radę Ministrów. Ponieważ gdy chodzi o resort Górnictwa i Energetyki organy takie nie zostały powołane przez Radę Ministrów to należy przyjąć, że w tym resorcie zostały one powołane przepisami szczególnymi. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 3 omawianej ustawy pozwolenia na budowę wydawane przez te specjalne organy w zakresie budownictwa specjalnego mogły być udzielone tylko za zgodą organu państwowego nadzoru budowlanego, właściwego do spraw budownictwa powszechnego. Wynika z tego, że organem uprawnionym do wydania takiego pozwolenia nie mogło być ani Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. ani Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z.. W konsekwencji okoliczność wydania takiego pozwolenia nie może też wynikać z prowadzonych przez te organy wykazów wydanych pozwoleń na budowę w rozpatrywanym okresie (co twierdzi skarżący). Z treści art. 30 ust. 2 omawianej ustawy wynika natomiast, że organy te jako właściwe dla budownictwa powszechnego mogły zatwierdzać tego typu projekty wstępne pod względem urbanistycznym i architektoniczno-budowlanym (z wyłączeniem sytuacji o jakich mowa w ust. 6 tego artykułu).

Należy też zważyć, że wbrew stanowisku skarżącego, to projekt wstępny a nie projekt podstawowy powinien zawierać plan zagospodarowania terenu lub działki objętych inwestycją. Projekt podstawowy powinien zaś zawierać rozwiązania techniczne dotyczące budowy i użytkowania obiektu budowlanego, ustalać charakter i rodzaj zamierzonych robót oraz zastosowania konstrukcyjne i materiały.

Z tego też względu jest mało prawdopodobne, aby dokładny przebieg spornej linii stanowił część projektu podstawowego, co zdaje się twierdzić skarżący, żądając dopuszczenia dowodu z takiego projektu. Nadto z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika, aby autor projektu wstępnego dysponował również kopią projektu podstawowego dla objętej postępowaniem linii energetycznej. W szczególności nie wynika to ze skierowanego do skarżącego przez pełnomocnika [F] S. A. w P. pisma z dnia [...] r. (karta 188 akt administracyjnych), na które powołuje się skarżący. Tym niemniej w świetle treści art. 7, 77 i 78 § 1 kpa organy orzekające były zobowiązane uwzględnić w tym względzie wniosek dowodowy skarżącego i zwrócić się do w/w Biura o nadesłanie informacji czy jest w posiadaniu projektu podstawowego, a jeżeli tak to czy w jego skład wchodzi plan zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, z którego dowód organy powinny dopuścić. Przede wszystkim organy powinny się jednak zwrócić do autora projektu wstępnego z zapytaniem czy w jego archiwum znajdują się materiały świadczące o tym, iż opracowany przez Biuro projekt wstępny o symbolu [...] został zatwierdzony zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1961 r. przez właściwe organy nadzoru budowlanego (budownictwa specjalnego i budownictwa powszechnego) i czy Biuro dysponuje dowodami, że tak się stało oraz kto dokonał tych zatwierdzeń – ze zobowiązaniem do nadesłania potwierdzonych kopii tych dokumentów. W tym kontekście organy powinny ustosunkować się do treści dołączonego do zalegającego w aktach administracyjnych protokołu wstępnego (k. 95 akt – przed stroną 1 projektu) pisma [G] z dnia [...]r. (znak [...]). Nadto powinny zwrócić się o nadesłanie informacji czy w oparciu o projekt (projekty) zostało wydane pozwolenie na budowę zgodnie z art. 36 i 37 Prawa budowlanego z 1961 r. (względnie decyzja o zatwierdzeniu realizacji inwestycji), kiedy i przez kogo – ze zobowiązaniem do nadesłania potwierdzonej kopii takiego pozwolenia (gdy Biuro taką informację posiada i kopią pozwolenia dysponuje). Zapytanie powinno dotyczyć też ewentualnej wiadomości, co do wydania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. Podzielić należy bowiem zdaniem Sądu stanowisko skarżącego, że co do zasady Prawo budowlane z 1961 r. wymagało uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W sytuacji gdy przez właściciela linii ani przez organy orzekające nie zostało wykazane, że sporna inwestycja z obowiązku pozwolenia na użytkowanie była zwolniona (co w świetle treści art. 64 tego Prawa teoretycznie było możliwe) należało wziąć pod uwagę okoliczności, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przez właściciela linii również nie została przedłożona. Odnośnie możliwości uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty, które zdaniem skarżącego mogą znajdować się w archiwach Starostwa Powiatowego w Z. lub Urzędu Miejskiego w Z. należy podnieść, że organy orzekające o przesłanie takich materiałów już się zwróciły z negatywnym skutkiem. W tej sprawie nie zaistniały zaś w postępowaniu żadne nowe okoliczności, w szczególności nie zostały one przez skarżącego wskazane. Organy orzekające powinny też odnieść się do twierdzenia skarżącego sformułowanego wcześniej już w odwołaniu, że linia wybudowana w [...] r. została zdemontowana w dniu [...]r. i zastąpiona linią 110 kV w obecnym przebiegu, w sytuacji gdy w tym względzie powoływał się on na Protokół likwidacji środka trwałego znak [...]. Gdyby tak było istotnie, to przedmiotem postępowania byłby zupełnie inny obiekt budowlany. W tym względzie należy jednak zwrócić uwagę na niekonsekwencję, nawet na wzajemną sprzeczność w twierdzeniach skarżącego, który w wielu swoich pismach procesowych (żądając w nich wydania nakazu rozbiórki czy też stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę linii) twierdził, że przedmiotowa linia energetyczna została wybudowana na jego działce w [...] r. ("oddana do eksploatacji w dniu [...]r." – tak m. in. we wniosku z dnia [...]r., k. 10 akt adm.). W tej sytuacji zdziwienie budzi i nie zasługuje na uwzględnienie sformułowane w skardze żądanie (pomijając już formalną możliwość jego realizacji przez Sąd – w świetle treści art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.) nakazania usunięcia z tekstu zaskarżonej decyzji powołanych w tym względzie twierdzeń skarżącego.

Dla rozstrzygnięcia skargi nie miała też znaczenia podnoszona w niej kwestia własności przedmiotowej linii, w tym znajdującego się na działce skarżącego słupa (do której to kwestii tutejszy Sąd wypowiedział się już w prawomocnym wyroku z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 500/11).

Zdaniem Sądu nie może mieć w sprawie przesądzającego znaczenia, gdy chodzi o ustalenie co do legalności spornej linii w ogóle jak i co do jej przebiegu (trasy) w odniesieniu do działki skarżącego nr 1, odzwierciedlenie położenia tej działki na dołączonym do odwołania planie trasy linii 110 kV "[...]" z [...]r. (karta 199 akt adm.), w sytuacji gdy z planu tego nie wynika aby został on sporządzony na aktualnej wówczas mapie geodezyjnej. Nadto z porównania długości poszczególnych odcinków tej linii na tym planie oraz na planie z dnia [...]r. (karty 94 i 11 akt adm., z którego również nie wynika aby został sporządzony na aktualnej mapie geodezyjnej) wynika, że nie odpowiadają one proporcji skali, w których plany te zostały wykonane według istniejących na tych planach zapisów tj. skali 1:5000 oraz 1:10000). W konsekwencji należy przyjąć, że plany te (pomijając ich dokładność z uwagi na podaną na nich skalę) przebieg trasy linii przedstawiają z dokładnością nie pozwalającą na odwzorowanie dokładnego przebiegu linii, na aktualnej mapie geodezyjnej. Z tego powodu nie mogą stanowić wystarczającego dowodu dla przyjęcia, iż nie dotyczą one linii przebiegającej przez działkę skarżącego, względnie do przyjęcia, że linia ta została wykonana z odstępami (gdy chodzi o jej przebieg). Pominięcie dowodu z przedmiotowego dokumentu (na karcie 199 akt adm.) nie mogło mieć zatem, zdaniem Sądu, istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego co do niepodjęcia przez organy administracji czynności zmierzających do odtworzenia części akt administracyjnych. Pomijając już bowiem podstawę prawną takiego działania należy zważyć, że skarżący nie wskazał w oparciu o jakie dokumenty lub dowody akta takie miałyby być odtworzone. Wniosek w tym zakresie zmierza zatem zdaniem Sądu do podjęcia czynności pozornych. Nadto należy zadać pytanie jakie dokumenty miałyby być odtworzone skoro skarżący neguje w ogóle wydanie pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie.

Jak wynika z powyższych wywodów decyzje organów obu instancji zostały wydane ponownie bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnią organy materiał dowodowy we wskazanym wyżej kierunku oraz dokonają jego oceny zgodnie z powyższymi zaleceniami Sądu. Przy ocenie tej wezmą też pod uwagę, że zarówno z przepisów Prawa budowlanego z 1961 r. (art. 61) jak i Prawa budowlanego z 114 r. (art. 56 ust. 1, art. 59 ust. 1 pkt 12) wynikał obowiązek spoczywający na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego przetrzymywania dokumentów związanych z prowadzeniem robót i przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania. Z drugiej strony nie jest, zdaniem Sądu, wykluczone przypisanie mocy dowodowej dowodom pośrednim, m. in. niepotwierdzonym za zgodność z oryginałem kopiom dokumentów, jeżeli wynikające z nich okoliczności znajdują uzasadnienie w całokształcie materiału sprawy. Takie podejście może uzasadniać zwłaszcza znaczny upływ czasu od daty powstania oryginału dokumentu. W zależności od treści dokonanych ponownie ustaleń rozstrzygną organy ponownie sprawę. Gdyby organy ustaliły, że do realizacji spornej linii energetycznej doszło w ramach samowoli budowlanej, to w sprawie zastosowanie miałby przepis art. 37 do art. 40 Prawa budowlanego z 114 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 134 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 tej ustawy. Sąd nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu wydatków na znaczki (zgodnie z załączonymi fakturami), gdyż nie zostało wykazane aby zostały one poniesione w związku z niniejszą sprawą.