Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 282/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia E. O. (dalej także: skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]), którym organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obiektu budowlanego, tj. R. O. oraz E. O., karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - magazynu opakowań szklanych wraz z hurtownią w [...], przy ul. [...] (działki nr [...] i [...]), bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że PINB przeprowadził w dniu [...] listopada 2018 r. kontrolę nieruchomości przy ul. [...] (działki [...] i [...]), na której znajduje się "HALA MAGAZYNOWA NR 1" - magazyn opakowań szklanych wraz z hurtownią. W trakcie kontroli stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany jest w całości użytkowany jako magazyn, o czym świadczył między innymi fakt składowania opakowań kartonowych na paletach drewnianych. Spostrzeżenia te zostały udokumentowane za pomocą materiałów fotograficznych, załączonych następnie do akt sprawy. PINB uznał, że inwestor przystąpił do użytkowania w/w obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co stanowi naruszenie przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: P.b.). W związku z powyższym, opierając się na przepisach art. 57 i 59f P.b., PINB wydał w dniu [...] grudnia 2018 r. postanowienie, w którym nałożył na inwestorów karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Zażalenie na postanowienie PINB wniósł Pan E. O..

Organ II instancji zauważył, że zgodnie z art. 54 ust. 1 P.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Kolejny artykuł (art. 55) wymienia z kolei szereg obiektów, dla których przystąpienie do użytkowania musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że przystąpienie do użytkowania obiektów, dla których powstania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę lub uprzednie zgłoszenie budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, musi zostać poprzedzone stosownym działaniem ze strony organu nadzoru budowlanego, bądź też brakiem takowego działania tj. niezgłoszeniem sprzeciwu w drodze decyzji.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2018 r. pracownicy PINB stwierdzili, że przedmiotowy obiekt budowlany jest w całości użytkowany jako magazyn, o czym świadczył między innymi fakt składowania opakowań kartonowych na paletach drewnianych. Spostrzeżenia te zostały udokumentowane za pomocą materiałów fotograficznych, załączonych następnie do akt sprawy, stanowiąc dla organu nadzoru budowlanego podstawę do nałożenia kary w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2018 r. (sygn. akt: II SA/G1 339/18) jedyną przesłanką wymierzenia kary jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia do użytkowania. Kolejny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2018 r. (sygn. akt: II SA/G1 28/18) doprecyzowuje tę przesłankę, stanowiąc że "przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę". Nie ma przy tym znaczenia, czy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu zrealizowanego zgodnie z projektem budowlanym, czy też obiektu zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt: II OSK 174/16). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2017 r. (sygn. akt: II OSK 2974/15) kara za nielegalne przystąpienie do użytkowanie nie jest uzależniona od okresu nielegalnego użytkowania, a od samego faktu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu (przystąpienia do użytkowania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). Jest to więc konsekwencja samego faktu naruszenia prawa. Nałożenie kary jest obligatoryjne, brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uznania administracyjnego. Na podstawie powyższych wyroków [...]WINB stwierdził, że "przystąpienie do użytkowania" jest czynnością jednorazową, nie zaś ciągłą, stanowiąc naruszenie prawa, które musi zostać obligatoryjnie ukarane przez organ nadzoru budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia to, jak długo dany obiekt był w istocie nielegalnie użytkowany. Przedmiotem prowadzonego postępowania jest hala magazynowa, a zatem obiekt, którego użytkowanie sprowadza się do składowania towarów. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy niezbicie wynika, że w taki oto sposób hala magazynowa była użytkowana w momencie przeprowadzonej przez PINB kontroli. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r. (sygn. akt: II OSK 1064/16) użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego jako magazyn nie jest uzależnione od tego, czy w chwili kontroli znajdują się w nim pracownicy obsługujący magazyn oraz od tego, że istnieje system reguł, według których magazyn funkcjonuje. Istotny jest fakt, że w takim budynku zostały zgromadzone rzeczy (towary) w celu ich zmagazynowania, czyli przechowania przed dalszym użyciem. Nałożenie kary wskazanej w art. 57 ust. 7 P.b. jest zatem w tym przypadku obligatoryjne.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego w zażaleniu zarzutu przedawnienia, [...]WINB stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r. (sygn. akt: II OSK 2160/15) postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 P.b. Tożsame stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. (sygn. akt: II SA/Gd 689/17), wskazując, że zagadnienie powstania zobowiązania podatkowego i związana z tym kwestia trzyletniego lub pięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku z tego tytułu jest tak odmienna od zagadnienia dotyczącego zapłaty kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, że doszukiwanie się podobieństw, a następnie próba wskazania wzorca normatywnego w kwestii terminu przedawnienia do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest wręcz niemożliwe (...) termin trzech lat od końca roku, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55 P.b. jest jedynym terminem przedawnienia wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 P.b. Z dokumentacji znajdującej się w posiadaniu [...]WINB wynika, że w trakcie kontroli rzeczonej hali magazynowej, którą przeprowadzono w dniu [...] kwietnia 2015 r., a której efektem było wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (sygn. akt: [...]), nie stwierdzono żadnego śladu użytkowania obiektu budowlanego. W związku z powyższym zasadny jest wniosek, że przystąpienie do użytkowania obiektu musiało nastąpić po dacie przeprowadzenia tej kontroli, tj. po dniu [...] kwietnia 2015 r. Zakładając, że przystąpienie do użytkowania miało miejsce jeszcze w roku 2015, a jednocześnie biorąc pod uwagę zacytowane wcześniej wyroki, [...]WINB stwierdził, że termin dla wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego upływał wraz z końcem roku 2018. Organ I instancji, wydając postanowienie o ustaleniu kary z dnia [...] grudnia 2018 r., dotrzymał tego terminu, wobec czego zarzut przedawnienia jest w tym przypadku niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że nałożenie kary w przedmiocie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego powinno zostać poprzedzone wszczęciem odrębnego postępowania administracyjnego, [...]WINB zauważył, że zgodnie z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2008 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 2191/07) postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia przewidziane w art. 57 ust. 7 P.b. stanowi odrębne postępowanie administracyjne (...) dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu". Uzasadnienie powyższego wyroku wskazuje również, że z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, na organie administracji ciąży również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 10 § 1 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek umożliwienia każdej stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stanowisko to podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 września 2014 r. (sygn. akt: II OSK 668/13), którego uzasadnienie wskazuje, że znaczna surowość kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymaga odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Postępowanie wyjaśniające (dowodowe), powinno się zatem odbywać z maksymalnym zachowaniem praw strony w tym postępowaniu, w celu umożliwienia jej udziału w każdej czynności oraz zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a także wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że kluczową kwestią dla poprawnego nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest umożliwienie stronie zapoznanie się z zebranymi w sprawie materiałami oraz wypowiedzenie co do nich (art. 10 § 1 k. p. a.). Naruszenie tego prawa jego o tyle istotne, że w strona, odnosząc się do zebranego materiału dowodowego, może rzucić nowe światło na okoliczności, które wpłyną zarówno na wysokość samej kary, jak i zasadność jej nałożenia.

[...]WINB zwrócił uwagę na fakt, że w kwestii hali będącej przedmiotem postępowania toczy się przed PINB również inne postępowanie (sygn. akt: [...]), dotyczące rozbiórki elementów konstrukcyjnych dachu tego budynku. W trakcie prowadzonego postępowania PINB przeprowadził w dniu [...] marca 2017 kontrolę przedmiotowej hali, z której sporządzono protokół świadczący o użytkowaniu obiektu przed uzyskaniem stosownego pozwolenia (potwierdza to dokumentacja fotograficzna stanowiąca element protokołu). W związku z powyższym, organ pierwszej instancji skierował do inwestora zawiadomienie z dnia [...] lipca 2017 r. (sygn. akt: [...]), w którym poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, wypełniając tym samym ustawowy obowiązek wskazany w art. 10 k.p.a. PINB poinformował jednocześnie strony, że po upływie terminu wyznaczonego na zapoznanie się z materiałami zostanie wydanie postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Inwestor w żaden sposób nie ustosunkował się do wystosowanego zawiadomienia, nie zaprzestał również nielegalnego użytkowania hali magazynowej, o czym świadczy protokół z kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2018 r. Na podstawie wskazanych powyżej informacji [...]WINB stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał niezbędnej czynności procesowej polegającej na zawiadomieniu strony o prawach przysługujących jej na podstawie art. 10 k.p.a., a tym samym spełnił warunek pozwalający na wydanie postanowienia nakładającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Organ II instancji odniósł się także do kwestii podniesionej w zażaleniu, jakoby nałożenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu było niemożliwe w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. [...]WINB przyznał, że orzecznictwo niektórych sądów administracyjnych wskazywało w przeszłości, że tryby te wzajemnie się wykluczają. Jednakże, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r. (sygn. akt: II OSK 3086/15), a dotyczącym budynku magazynowego, inwestor, który zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i przystąpił do jego użytkowania popełnia dwa delikty administracyjne. Pierwszy delikt polega na zbudowaniu obiektu z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Jego skutkiem jest wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 59f ust. 1 P.b. Drugi delikt polega na przystąpieniu do użytkowania wyżej wymienionego obiektu. Skutkiem popełnienia tego deliktu jest wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b. Skoro okoliczność, że inwestor zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i może z tego powodu ponieść konsekwencje przewidziane w art. 59f ust. 1 P.b. nie skutkuje zwolnieniem go od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tak pobudowanego obiektu, to w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu wzniesionego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie wymaganego regulacją art. 55 P.b. okoliczność ta nie zwalnia go od odpowiedzialności przewidzianej w art. 57 ust. 7 tej samej ustawy. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 września 2017 r. (sygn. akt: II OSK 174/16), z dnia 17 stycznia 2014 r. (sygn. akt: II OSK 1907/12), z dnia 12 marca 2014 r. (sygn. akt: II OSK 2476/12).

Odnosząc się do, także poruszonej w zażaleniu, kwestii powierzchni przedmiotowej hali [...]WINB wskazał, że ustalenia kontroli przeprowadzonych na terenie przedmiotowego obiektu w roku 2015, a skutkujące wydaniem postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych z dnia [...] czerwca 2015 r. nie wskazały na zmianę kubatury samego budynku. Organ nadzoru budowlanego dokonując kontroli nie stwierdził zmian w samej powierzchni budynku w stosunku do projektu budowlanego, określającego jego powierzchnię na 3.343,98 m2. Kubatura obiektu, obliczana na podstawie jego długości (54,48 m), szerokości (61,38 m) oraz wysokości (7,56 m) wynosi zatem 21.258,94 m3, a zatem zgodnie z załącznikiem do ustawy P.b. stosuje się do niej współczynnik wielkości obiektu (w) wynoszący 2,5 przeznaczony dla obiektów o kubaturze większej niż 10.000 m3. [...]WINB stwierdził tym samym, że zarówno obliczenie powierzchni przedmiotowej hali, jak i obliczenie wysokości nałożonej kary zostało przez PINB wykonane w sposób prawidłowy.

Na postanowienie [...]WINB skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył E. O. zastępowany przez fachowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego oraz o zasądzenie od [...]WINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...]WINB zignorował fakt braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego i już tylko z tego powodu postanowienie o nałożeniu kary powinno zostać uchylone. Postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia przewidziane w art. 57 ust. 7 P.b. stanowi odrębne postępowanie administracyjne i w żadnym razie z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.).Skarżący wskazał, że w dniu [...] marca 2017 r. PINB w [...] przeprowadził kontrolę, a w dniu [...] lipca 2017 r. co prawda wydał zawiadomienie, ale nie o wszczęciu postępowania, a w istocie o jego zakończeniu. Zawiadomienie to zostało opatrzone sygnaturą postępowania głównego, co również świadczy o braku odrębnego postępowania. A zatem z całą pewnością można stwierdzić, że żadnego postępowanie w przedmiocie nielegalnego przystąpienia do

użytkowania nie było.

[...]WINB w sposób rażący naruszył też przepis art. 7a § 1 k.p.a. – mając świadomość tego, że w przedmiotowej sprawie w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność nie powinien orzekać na niekorzyść strony, ale zgodnie z prawem powinien uwzględnić zażalenie i rozstrzygnąć sprawę na korzyść skarżącego, uchylając zaskarżone postanowienie o nałożeniu tak dużej grzywny.

W ocenie skarżącego wadliwe jest też stanowisko [...]WINB co do możliwości nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego; na poparcie swego stanowiska skarżący powołał poglądy orzecznictwa. Nie bez znaczenia jest także i to, że przedmiotowa sprawa toczy się od ponad czterech lat, a inwestor zaangażował w budowę niemałe środki finansowe, podczas gdy postępowanie naprawcze nie dość, że toczyło się ślamazarnie, to było prowadzone w sposób wadliwy. W ocenie skarżącego, WSA, orzekając w sprawie nałożenia kary, winien uwzględnić zarzuty (okoliczności) podniesione w skardze na decyzję rozbiórkową.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Zgodnie z art. 57 ust 7 P.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Art. 59f P.b. stanowi zaś, że

1. W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

2. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł.

3. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami, które wskazywałyby na konieczność jego eliminacji z obrotu prawnego. Postanowienie [...]WINB odpowiada wymogom z art. 124 § 1 i 2 k.p.a., w szczególności zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ II instancji odniósł się także w sposób prawidłowy do zarzutów zażalenia. Uzasadnienie badanego postanowienia przedstawia analizę wszelkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz obrazuje tok rozumowania, który doprowadził [...]WINB do wniosku o zasadności postanowienia organu I instancji. Argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu II instancji są przez Sąd podzielane.

Odnośnie kwestii formalnego wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji dopuścił się uchybień proceduralnych, nie wszczynając formalnie tego postępowania. Sąd podziela przy tym stanowisko powołane w skardze a wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1679/10, że przy określonym poziomie kumulacji naruszeń przepisów proceduralnych należy abstrahować od ich możliwego wpływu na wynik postępowania. W niniejszej sprawie, w odróżnieniu od okoliczności analizowanych w sprawie II OSK 1679/10, do takiego poziomu kumulacji jednak nie doszło. Na kanwie okoliczności faktycznych badanych przez NSA stwierdzona bowiem została kwalifikowana wada procesowa uzasadniająca uchylenie postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. – strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu: organ I instancji nie zawiadomił ani o wszczęciu postępowania, ani o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych materiałów i dowodów, a jednocześnie korespondencja kierowana do stron nie informowała w ogóle o postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. W sprawie niniejszej istotne znaczenie przypisać należy pismu PINB z dnia [...] lipca 2017 r. (odebranemu przez inwestorów dnia [...] lipca 2017 r.). Jest ono wprawdzie formalnie nieprawidłowe, jako że zawiadamia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni w postępowaniu, co do którego nie nastąpiło wcześniej formalne wszczęcie, nie można jednak pomijać istotnej okoliczności, że wystosowane ono zostało w "związku z przystąpieniem do nielegalnego użytkowania budynku..." i zawierało informację, że po upływie zakreślonego terminu zostanie wydane postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W takiej sytuacji, pomimo że pismo z dnia [...] lipca 2017 r. opatrzone zostało numerem postępowania legalizacyjnego, jego adresaci od dnia [...] lipca tegoż roku nie pozostawali w nieświadomości co do toczącego się postępowania w przedmiocie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Przedmiotowe pismo należy w ocenie Sądu potraktować jako informację o wszczęciu takiego postępowania.

Zauważyć także należy, że późniejsze zawiadomienia o kontroli (z dni [...] i [...] października 2018 r.) jako jej przedmiot wskazują "aktualny stan budowy", co jest pojęciem szerokim i obejmuje wszystkie etapy procesu inwestycyjnego, także kwestię użytkowania obiektu. Z treści protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2018 r. wynika, że brał w niej udział pełnomocnik skarżącego, który odmówił jego podpisania, nie zgłosił jednak żadnych uwag. W protokole zawarto zaś expressis verbis stwierdzenie o nielegalnym użytkowaniu obiektu i okolicznościach uzasadniających to stwierdzenie. Takie okoliczności stwierdzono nota bene także podczas kontroli tego obiektu dnia [...] marca 2017 r. i także wówczas obecny pełnomocnik skarżącego nie wniósł żadnych uwag.

Reasumując, w ocenie Sądu, pomimo istnienia niekwestionowanych uchybień proceduralnych organu I instancji, ich poziom nie osiąga wad kwalifikowanych i nie uzasadnia odstąpienia od badania czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), a wynik tego badania daje odpowiedź negatywną. W szczególności potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy Sąd nie stwierdza na skutek naruszenia przez PINB obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Skarżący nie tylko nie wykazał, ale nawet nie stwierdził, że brak uchybień proceduralnych skutkowałby odmiennym wynikiem sprawy.

Sąd podziela argumentację organów odnośnie kwestii możliwości nałożenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu niezależnie od tego czy został on wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, czy też z odstępstwami od tego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie II OSK 960/17 (CBOSA) wskazał, że skoro niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Zarówno w judykaturze, jak też w piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego przewidziana jest kara administracyjna uregulowana w art. 57 ust. 7 P.b., a za niezgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (terenu) lub z projektem architektoniczno-budowlanym przewidziana jest inna kara administracyjna uregulowana w art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 P. b. przy czym kary te wymierzone są w odrębnych postępowaniach (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis, s. 728-730). Pogląd powyższy Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, podkreślając, że przyjęcie stanowiska odmiennego oznaczać może w praktyce premiowanie zachowań in fraudem legis. Jednocześnie, odnosząc się do argumentacji popierającej stanowisko przeciwne, wskazać należy, że z konstatacji, iż strona w sytuacji toczącego się postępowania legalizacyjnego nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika nie wniosek o niemożności naruszenia art. 55 P.b. i tym samym zastosowania art. 57 ust. 7 P.b., lecz o niedopuszczalności przystąpienia do użytkowania przez zakończeniem postępowania legalizacyjnego.

Zgodnie z art. 51 ust 1. pkt 3 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ustęp 4 tegoż artykułu stanowi zaś, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Jak podkreśla się w orzecznictwie nałożenie kary jest obligatoryjne w wypadku ziszczenia się przesłanki przystąpienia do użytkowania (II SA/GL 339/18, CBOSA). Organ nie dysponuje tu swobodą w ramach uznania administracyjnego, nie ma też możliwości miarkowania kary. W takiej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają, podnoszone w skardze, okoliczności związane z wydaniem decyzji w przedmiocie rozbiórki.

Prawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny w oparciu o protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną jednoznacznie wskazuje na rozpoczęcie korzystania z obiektu, a tym samym przystąpienie do jego użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2010 r. w sprawie II OSK 1494/09, CBOSA).

Finalnie należy wskazać, że Sąd nie stwierdza w niniejszej sprawie naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W doktrynie akcentuje się, że nie chodzi tu o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do znaczenia przepisu prawa, lecz o tylko te wątpliwości, które - "pozostają" - a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni. Konieczne jest zatem - wykazanie - że po pierwsze – w sprawie istnieją wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, po drugie – wykorzystano odnośne metody (reguły, dyrektywy, wskazówki) wykładni prawa w celu usunięcia tych wątpliwości, po trzecie – wykorzystane metody nie doprowadziły do usunięcia wątpliwości co do znaczenia odnośnego przepisu prawnego (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd/el 2019).

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy zaakcentować, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, CBOSA).

Wykładnia art. 57 ust. 7 P.b. przeprowadzona przy wykorzystaniu dyrektyw językowych prowadzi do jednoznacznego wniosku, a mianowicie, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przepisy art. 54 i 55 P.b. regulują procedurę – zgodnego z prawem – przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Posługując się dyrektywami celowościowymi należało uwzględnić, że istotą prawa budowlanego jest wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych - z uwagi - na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, porządku, a także ochrony praw innych osób (por. art. 31 Konstytucji RP oraz m. in. art. 5 ust. 1 i 2 P.b.). Istotą przepisów P.b. jest więc wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej - w interesie publicznym - oraz zapewnienie ich przestrzegania. W tym drugim aspekcie można stwierdzić, że P.b. ma charakter policyjny. Ujawnia się on w dwóch zakresach: kontroli prewencyjnej i nadzoru (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.04.2012 r. sygn. IV SA/Po 1171/11, CBOSA). Z uwzględnieniem tak rozumianych celów należało zatem dokonać wykładni art. 57 ust. 7 P.b. Również posłużenie się dyrektywami systemowymi wykładni - w ocenie składu sprawę niniejszą rozpoznającego - prowadzi do konstatacji o niedopuszczalności przystąpienia do użytkowania przez zakończeniem postępowania legalizacyjnego.

Mając powyższe na uwadze i stwierdzając, że wysokość wymierzonej kary ustalona została prawidłowo na podstawie danych zawartych w materiale dowodowym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.