Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1507/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3  par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 98/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Kielce z [...] sierpnia 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi i zjazdami z ul. [...] na działkach oznaczonych nr cz. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wynik przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie odpowiada wymaganiom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, gdyż nie pozwalają "odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami". Organ I instancji nie odniósł się do parametrów, gabarytów i formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w analizowanym obszarze, dostępnych z tej samej drogi publicznej. W ocenie Kolegium przyjęcie przez organ I instancji, że o kontynuacji funkcji projektowanych budynków, ich parametrów stanowią budynki usytuowane przy ul. [...],[...],[...] jest zaprzeczeniem respektowania zasady dobrego sąsiedztwa ze względu na zbyt dużą odległość porównywanych obiektów. Planowana lokalizacja budynków wielorodzinnych o znacznie większych parametrach od istniejących budynków jednorodzinnych na wskazanym przez inwestora terenie stanowi naruszenie istniejącego ładu przestrzennego. Organ I instancji wskazał, że w granicach realizacji inwestycji inwestor zobowiązany jest zaprojektować i zrealizować odpowiednią liczbę miejsc postoju samochodów (parking), wynikającą z charakteru funkcjonalno-użytkowego inwestycji i zewnętrznych warunków komunikacyjnych, bez jej doprecyzowania i uwzględnienia w planowanym zagospodarowaniu terenu objętego wnioskiem. Uszczegółowienie wniosku w zakresie wskazania lokalizacji miejsc postojowych, do czego organ winien był wezwać inwestora skutkować będzie zmianą sposobu zagospodarowania terenu inwestycji poprzez przeznaczenie istotnej części zaplanowanego pasa zieleni na parking osiedlowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 98/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej w Kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Zatem dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a. powoduje, że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego.

Obowiązkiem organu jest zatem należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w terminie przewidzianym przepisem art. 129 k.p.a. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania, gdyż uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W sprawie decyzja organu I instancji została wysłana jako jedna przesyłka, adresowana na "I. F. i J. F." i odebrana, o czym świadczy podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru przez I. F.. Podkreślenia wymaga fakt, że doręczyciel na odwrocie tego dowodu doręczenia podkreślił, że przesyłkę doręczono "adresatowi", nie wynika zeń doręczenie zastępcze dla J. F., przewidziane w art. 43 zdanie 1 k.p.a.

Doręczenie to nastąpiło dnia 6 września 2006 r., zatem termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji upływał dnia 20 września 2006 r. Odwołanie I. F. i J. F., zawarte w jednym piśmie nadane zostało w urzędzie pocztowym dnia 21 września 2006 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wypowiedział się w ogóle co do zachowania terminu do wniesienia odwołania, jednak rozpoznanie "odwołania I. F. i J. F." (o czym świadczy treść wstępna decyzji) oznacza, że uznał, że zarówno I. F., jak i J. F. złożyli odwołanie w terminie.

Tego jednak stanowiska nie sposób podzielić, gdyż oczywiste jest, że odwołanie złożone przez I. F. wpłynęło 1 dzień po terminie. Natomiast uznanie skuteczności doręczenia decyzji J. F., które wywołałoby skutki prawne, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami wymagało dokładnego wyjaśnienia organu odwoławczego, czego brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Złożone na żądanie organu wyjaśnienie J. F., że mąż doręczył jej przesyłkę dopiero 4 dni po jej odebraniu, zdaniem Sądu mogłoby uzasadniać jedynie ewentualny wniosek o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania, a nie uznanie skuteczności doręczenia we wskazanym dniu. Takiego bowiem sposobu doręczenia pism przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują. O prawidłowości doręczenia stronie postępowania administracyjnego przesyłki stanowią przepisy art. 42–44 k.p.a. Z przepisu art. 42 § 1 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, gdy jest pewne, iż otrzymała je właściwa osoba (art. 42 § 1 i § 3 k.p.a.), lub że spełnione zostały warunki określone w art. 43 (doręczenie zastępcze). Dla skuteczności doręczenia pisma na okres 7 dni we wskazanym urzędzie pocztowym poprzez umieszczenie zawiadomienia o tym w skrzynce na korespondencję lub gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata, biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Natomiast w przypadku nieobecności adresata pisma doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.).

Organ odwoławczy winien był zatem wskazać, który z wymienionych sposobów doręczenia uznał za skuteczny wobec J. F..

Należy podkreślić, że pisma kierowane do strony powinny być imienne, tzn. wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Strona jest wtedy podmiotem, w stosunku do którego dokonywana jest czynność doręczenia. O doręczeniu pisma decyduje potwierdzenie tego doręczenia poprzez podpis osoby odbierającej pismo, ze wskazaniem daty odbioru, jak to wynika z art. 46 § 1 k.p.a. lub spełnienie warunków doręczenia zastępczego (art. 43–44 k.p.a.).

Nie jest właściwe doręczanie pisma organu administracyjnego jedną przesyłką pocztową kilku stronom postępowania administracyjnego (np. małżonkom), nawet jeśli zamieszkują oni pod jednym adresem. Skuteczność doręczenia pisma organu zależy od przewidzianego w przepisach art. 42–44 k.p.a. sposobu doręczenia dla każdego uczestnika postępowania administracyjnego oddzielnie.

Rozpoznając ponownie odwołanie I. F. i J. F. organ odwoławczy będzie miał na uwadze wskazane wyżej uwagi. Winien także zająć stanowisko w sprawie zarzutu wystąpienia przesłanek do wyłączenia organu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 129 § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uniemożliwia badanie jej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparła na naruszeniu przepisów postępowania ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 tej ustawy polegające na tym, że Sąd w zakresie odwołania J. F. uchylił decyzję organu oraz udzielił organowi wskazania co do dalszego postępowania zgodnie ze stanowiskiem tego organu, że J. F. nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania a w zakresie odwołania I. F. nakazu oceny czy uchybił terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy Sąd stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania powinno być stwierdzenie nieważności decyzji, co stanowi naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego;

2) art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd w sytuacji gdy SKO oceniło, że nie ma podstaw do wyłączenia, nie wskazał, jakie czynności powinno podjąć SKO w celu ponownej oceny tej kwestii;

3) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 3, art. 24 § 1 pkt 7 co w związku z art. 27 § 3 oraz art. 25 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na tym, że Sąd nie uchylił decyzji SKO z powodu zaistnienia podstaw wznowienia postępowania polegające na orzekaniu w sprawie przez organ podlegający wyłączeniu, jak i pracowników podlegających wyłączeniu;

4) art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sprzeczność ustaleń, że decyzja Prezydenta Miasta Kielce została skutecznie doręczona J. F.. i może wystąpić o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz, że doręczenie to jako sprzeczne z prawem było nieskuteczne.

Na tej podstawie wnosiła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie nieważności decyzji ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Art. 145 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środki stosowane wobec zaskarżonej decyzji podjętej niezgodnie z prawem. Sąd w zależności od ustalonego rodzaju naruszonego przepisu prawa stosuje środki: uchylenie w całości lub części zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2); stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jeżeli wystąpiły przesłanki negatywne wyliczone w Kodeksie postępowania administracyjnego, które powodują niedopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (art. 146, art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) lub określone w przepisach szczególnych.

Sąd administracyjny obowiązany jest na podstawie akt sprawy administracyjnej dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, zarówno w oparciu o przepisy materialnego prawa, jak i przepisy prawa procesowego. W razie ustalenia, że doszło do naruszenia prawa zastosować środki określone ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stanowi zatem naruszenie przepisów postępowania uchylenie się od kontroli zaskarżonej decyzji, wyprowadzenia z tej kontroli oceny co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a następnie uchylenie się od zastosowania, zgodnego z art. 145 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środka wobec zaskarżonej decyzji.

W sprawie zatem Sąd obowiązany był wyprowadzić konsekwencje prawne wobec ustaleń, które obowiązany był dokonać na podstawie akt sprawy. Sąd obowiązany był ocenić zachowanie terminu do wniesienia odwołania, co też uczynił, ale nie wyprowadził konsekwencji z rażącego naruszenia prawa, przekazując do ustaleń ponownych organowi odwoławczemu. Obowiązany był ustalić i ocenić czy doszło do naruszenia art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przekazać takiej oceny organowi, którego zarzuty naruszenia przepisów o wyłączeniu dotyczą.

Narusza art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zamieszczenie takiego wskazania co do dalszego postępowania gdy Sąd nie dokonał wykładni przepisów prawa, pozostawiając wykładnię i ocenę organowi, który wydał zaskarżoną decyzję.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając o kosztach postępowania uwzględni koszty postępowania kasacyjnego, na podstawie zasady ogólnej przyjętej w art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.