Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 269/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska ( spr.), Sędziowie NSA Joanna Runge- Lissowska, Jan Paweł Tarno, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marcina W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 września 2004r. sygn. akt II SA/Gd 646/02 w sprawie ze skargi Marcina W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 25 stycznia 2002 r. (...) w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 29 września 2004 r., II SA/Gd 646/02, oddalił skargę Marcina W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 25 stycznia 2002 r., (...), wydaną w przedmiocie podziału nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 27 listopada 2000 r. (...) Wójt Gminy P. zatwierdził projekt podziału działki nr 184/5 położonej we wsi U. - będącej własnością Marcina W., zapisanej w księdze wieczystej (...) w Sądzie Rejonowym w T. Wydziale Ksiąg Wieczystych - sporządzony przez geodetę Tomasza K., na mapie w skali 1:2500 stanowiącej załącznik do decyzji. Organ stwierdził, że w wyniku podziału powstały nowe działki nr 164/11, 164/12 i 164/13. Ponadto wskazał, iż: dojazd do działki nr 164/12 należy ustalić poprzez wpisanie służebności przejazdu przez działkę nr 164/11 do czasu wybudowania dróg zbiorczych, a nadto, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów.

W podstawie prawnej decyzji ww. Organ powołał art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 6, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ a także par. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1988 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w postępowaniu /Dz.U. nr 25 poz. 130/. W uzasadnieniu podano, że projekt podziału mający na celu wydzielenie gruntów pod budowę autostrady, zgodny jest z decyzją z dnia 29 lipca 1997 r. wydaną przez Wojewodę G. o lokalizacji autostrady płatnej A-1 na terenie województwa G. oraz prawomocną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju miast z dnia 15 stycznia 1998 r.

Od decyzji Wójta Gminy P. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wniósł Marcin W. W uzasadnieniu odwołania zawarł jedynie stwierdzenie, że ww. decyzja została wydana niezgodnie z prawem.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2002 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.: uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 1, 2 i 3 /tj. za wyjątkiem pkt 4, w którym wskazano iż decyzja stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów/ i orzekło, że: "Zatwierdza projekt podziału położonej we wsi U. działki oznaczonej geodezyjnie nr 164/5, stanowiącej własność Marcina W., dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą pod numerem Kw (...), na działki 164/11, 164/12 i 164/13 - zgodnie z zapisanym na mapie w skali 1:25 000 projektem sporządzonym przez uprawnionego geodetę Tomasza K. stanowiącym załącznik do decyzji, pod warunkiem ustanowienia przy zbywaniu działek wydzielonych ograniczonego prawa rzeczowego tj. służebności drogowej na działce 164/11 dla działki 164/12".

Marcin W. wniósł skargę na powyższą decyzję podnosząc, iż decyzję pierwszej instancji poprzedziła rozprawa administracyjna w Urzędzie Gminy w P. przeprowadzona w dniu 17 października 2000 r., o której nie był zawiadomiony, natomiast prowadzący rozprawę uznał, iż został powiadomiony prawidłowo i w tym stanie rzeczy decyzja wydana została z naruszeniem art. 92 oraz art. 94 par. 2 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie. Przyznając okoliczność wadliwego powiadomienia strony o terminie rozprawy, Kolegium stanęło na stanowisku, że fakt ten nie oznaczał pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem Kolegium, istotą czynnego udziału strony w postępowaniu jest zapewnienie rzeczywistej możliwości zapoznania się strony z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się co do niego oraz zgłoszenie swoich wniosków. Taką możliwość stronie zapewniono, jako że przesłano wszystkie dokumenty postępowania i informację o możliwości ustosunkowania się do nich. Dokumenty te wraz z informacją strona otrzymała 19 października 2000 r., a decyzję wydano w dniu 27 listopada 2000 r. zatem ponad miesiąc od doręczenia tego zawiadomienia. W tym czasie wymieniana była też korespondencja pomiędzy stroną a Agencją Budowy Autostrad Oddział w T..

W ocenie organu II instancji decyzja wydana przez organ I instancji nie naruszyła przepisów prawa materialnego tj. art. 93, 95 pkt 6, 96, 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Projektowany podział jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Jednym z warunków podziału, który musi być spełniony, jest zagwarantowanie powstałym w wyniku podziału działkom bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Analiza projektu pozwala na stwierdzenie, że działki nr 164/13 i 164/11 posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Działka nr 164/12 takiego dostępu nie posiada. Nie oznacza to jednak, zdaniem Kolegium, niemożności dokonania podziału albowiem, zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy dostępem do drogi publicznej jest nie tylko zapewnienie go w stosunku do drogi już istniejącej ale także poprzez wydzielenie dróg wewnętrznych czy ustanowienie służebności drogowej na działkach posiadających dostęp do drogi publicznej. Powołując się na treść art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ II instancji wskazał, iż zawarty tam warunek ustanowienia służebności, przy zbywaniu działek wydzielonych, był uzasadnieniem dla zmiany decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 29 września 2004 r. skarżący oświadczył, iż projektowany podział działek oraz ustanowienie służebności drogowej nie odpowiada mu z tego względu, że należałoby urządzić na działce obciążonej służebnością drogę, co obciążałoby jego jako właściciela. Poza tym działka, na której miałaby zostać ustanowiona służebność straciłaby znacznie na wartości, a koszt utworzenia przewyższyłby wartość działki.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, iż kwestie lokalizacji autostrad regulują przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. 2001 nr 110 poz. 1192 ze zm./. W tym trybie decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady wydaje Wojewoda na wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad. Decyzja ta określa umiejscowienie, umieszczenie i położenie autostrady. Podstawowy element decyzji w tym zakresie stanowi mapa, na której zaznaczone zostają linie rozgraniczające teren autostrady. Nieruchomości położone w granicach określonych ww. liniami, to nieruchomości, na których zlokalizowana będzie autostrada. Jak to wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 marca 2002 r., OPK 25/01 /ONSA 2002 Nr 4 poz. 140/ - w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości, organ jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Oznacza to, że linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek wydzielonych pod autostradę. Żaden przepis powołanej w podstawie prawnej decyzji organu I instancji ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów (...), nie upoważnia organu zatwierdzającego podział nieruchomości do weryfikacji linii rozgraniczającej teren przewidziany pod autostradę.

W ocenie Sądu, zarówno w odwołaniu jak i w skardze skarżący nie zawarł zarzutów, w których kwestionowałby decyzje podnosząc, że wydane zostały z naruszeniem treści przepisów powołanych wyżej aktów prawnych. W odwołaniu skarżący nie zarzuca również organowi I instancji uchybień proceduralnych. Zarzuty te podniósł dopiero w skardze wniesionej do Sądu nie wskazując jednakże związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 92 i 94 par. 2 Kpa, a rozstrzygnięciem organu I instancji. Ponadto Sąd stwierdził, że nie każde uchybienie przepisom postępowania skutkuje uchyleniem decyzji. Zgodnie z treścią art. 145. par. pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi, że naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O tym czy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy decyduje przede wszystkim ustalenie, że uchybienia proceduralne, których dopuścił się orzekający w sprawie organ mogły wywrzeć wpływ na merytoryczną treść wydanej decyzji. Treść tę wyznaczają i znajduje ona podstawę, w przepisach prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu I instancji, przyjąć należało, że podnoszone przez skarżącego naruszenia przepisów postępowania, dotyczące uchybień organu I instancji w zakresie art. 92 i art. 94 par. 2 Kpa, a także zasad ogólnych /art. 6-10 Kpa/, wiążące się z wadliwym zawiadomieniem go o terminie rozprawy, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Inną kwestią podniesioną na rozprawie sądowej jest - w ocenie Sądu - zarzucane nieuwzględnienie interesów skarżącego jako właściciela nieruchomości ulegającej podziałowi. Przesądzenie czy dojdzie do wykupu całej dotychczasowej nieruchomości, niezależnie od zatwierdzonego podziału nieruchomości, należy jednak do postępowania wywłaszczeniowego, które jest postępowaniem odrębnym. Organ administracji publicznej zatwierdzający projekt podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będąc związany liniami rozgraniczającymi teren, wyznaczonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, nie może decydować w tym przedmiocie.

Marcin W., złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając "naruszenie przepisów postępowania - podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pomimo istnienia przesłanek przewidzianych w art. 145 par. 1 pkt l "c" ww. ustawy nie uwzględnił skargi."

Jako uzasadnienie podstawy skargi kasacyjnej wskazał, "że zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 1 "c". Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone decyzje organów administracji publicznej gdy w toku postępowania przed tymi organami miały miejsce naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Przy czym naruszenie prawa przez Sąd administracyjny sprowadza się również do tolerowania /sanowania/ naruszeń prawa przez organy administracji publicznej. W tym konkretnym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem toleruje naruszenie przez organy administracji publicznej art. 92 i 94 par. 2, a w szczególności art. 6 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to dwa ostatnie przepisy są zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Przy czym naruszenie przepisów o postępowaniu w ocenie skarżącego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie zgodnie z art. 6 i 10 Kpa organy administracji powinny zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, a art. 89 par. 2 Kpa przewiduje rozprawę administracyjną w celu uzgodnienia interesów stron. W toku postępowania administracyjnego, zarówno przed I jak i II instancją, skarżący nie miał możliwości przedstawienia swoich propozycji i uzasadnionych interesów. Powołując jako podstawę art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy administracyjne narzuciły skarżącemu ustanowienie służebności drogowej na działce 164/11. Skarżący w ten sposób został pozbawiony możliwości przedstawienia w postępowaniu administracyjnym swoich propozycji".

Mając powyższe na uwadze Marcin W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, uwzględniających postępowanie za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w par. 2 tego przepisu. Mając zatem na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej podstawy, Sąd II instancji dokonuje kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, winny wskazywać - jak tego wymaga art. 174 powołanej ustawy - na naruszenia czy to przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, których dopuścił się, zdaniem skarżącego, Sąd I instancji.

W niniejszej sprawie - w złożonej skardze kasacyjnej - zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, pomimo istnienia przesłanek przewidzianych w art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie uwzględnił skargi.

Zgodnie zaś ze wskazanym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla wymieniony akt w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne /niż wymienione w pkt 1 lit. "a i b"/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem wskazany przepis nie znajduje zastosowania w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz wyłącznie wówczas, gdy to naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast przez możliwość wskazanego "istotnego wpływania na wynik sprawy" należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. W przypadku zaś gdy, stwierdzone naruszenie prawa faktycznie miało miejsce, jednakże nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonego aktu, na podstawie wymienionego przepisu.

Tymczasem skarżący podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut nieuwzględnienia skargi "pomimo istnienia przesłanek przewidzianych" w art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c", wskazał, iż "nie miał możliwości przedstawienia swoich propozycji i uzasadnionych interesów", gdyż nie został - wbrew twierdzeniom Organu - prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 17 października 2000 r., co uniemożliwiło mu przedstawienie swoich racji i argumentów. Ponadto skarżący stwierdził, iż zarówno Organ I, jaki II instancji nie poinformowały go o zamknięciu postępowania dowodowego i zapoznania się z materiałem.

Ustosunkowując się do wymienionych zarzutów należy przede wszystkim wskazać, że już w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., przyznało okoliczność wadliwego powiadomienia strony o terminie rozprawy. Jednakże - biorąc pod uwagę ustalony już przez Sąd I instancji - stan faktyczny niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko, że stwierdzone uchybienia proceduralne, dotyczące uchybień Organu I instancji w zakresie art. 92 i art. 94 par. 2 Kpa, a także zasad ogólnych /art. 6-10 Kpa/, wiążące się z wadliwym zawiadomieniem skarżącego o terminie rozprawy, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Bowiem, jak wynika z akt sprawy, jeszcze przed wydaniem decyzji Organu I instancji z dnia 27 listopada 2000 r., tj. w dniu 19 października 2000 r. doręczono skarżącemu wszystkie dokumenty postępowania wraz z informacją o możliwości ustosunkowania się do nich, z czego jednak skarżący nie skorzystał. Zatem za nietrafne należy uznać twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, iż Marcin W. został pozbawiony w toku postępowania czynnego udziału w sprawie. Stąd sam fakt nieprawidłowego zawiadomienia strony o terminie rozprawy stanowi naruszenie przepisów proceduralnych i nie powinno to mięć miejsca, ale w niniejszej sprawie, przy wskazanym stanie faktycznym i prawnym norma ta nie miała wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, że istniał oblig zagwarantowania ustanowienia służebności gruntowej i to właśnie na nieruchomości skarżącego a więc nie można było uwzględnić ewentualnych żądań skarżącego w tym zakresie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.