Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 275/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 9c, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi J.D. i Z. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256)- dalej: k.p.a.; art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 65) – dalej: u.g.n., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w P. przy zbiegu ulic A i B, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 7, o powierzchni 0,1063 ha.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskiem z dnia 19 grudnia 2016 r. J.D. i Z.D. – spadkobiercy H.M.D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnik, wystąpili o zwrot w/w nieruchomości, argumentując powyższe brakiem realizacji celu na jaki została ona wywłaszczona, to jest budowę zieleńca. Wnioskodawcy wskazali, że nowy właściciel terenu nie poczynił żadnych działań, które mogłyby zostać uznane za stanowiące realizację celu wywłaszczenia, a istniejący na nieruchomości w dacie wywłaszczenia ogród został zdewastowany. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany jedynie na części nieruchomości, strony wnosiły o zwrot części nieruchomości.

Z akt sprawy wynika również, że wyżej wymieniona nieruchomość (oznaczona poprzednio jako działka o nr 1/1) została nabyta przez Skarb Państwa od H.M.D., na podstawie aktu notarialnego z dnia 7 września 1973 r., Rep. A nr [...], w trybie określonym w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dacie nabycia na nieruchomości znajdowały się: ogrodzenie, instalacja wodociągowa, drzewa, krzewy, kwiaty wieloletnie, za które to naniesienia ustalone zostało odszkodowanie. Jak wynika z decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 18 maja 1970 r., nr [...] wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę zieleńca publicznego. Z załączonej do akt sprawy dokumentacji archiwalnej wynika, że z projektowanym zamierzeniem wiązała się również przebudowa układu komunikacyjnego skrzyżowania ulic A/B. Na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...] listopada 1992 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy Miasta P. i jest oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 7, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz). Przeprowadzone w dniu 3 stycznia 2018 r. oględziny na miejscu wykazały, że aktualnie nieruchomość stanowi ogólnodostępny tern pełniący funkcję zieleńca publicznego, na którym urządzone zostały asfaltowe alejki i umieszczone elementy małej architektury w postaci ławek i koszy na śmieci. Istniejące na działce nasadzenia zostały zaadoptowane z terenu byłego ogrodu.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe wykazało, że zasadniczy cel wywłaszczenia, to jest budowa zieleńca publicznego została zrealizowana, pomimo braku realizacji prac towarzyszących, w tym planowanej w dacie wywłaszczenia nieruchomości przebudowy układu komunikacyjnego skrzyżowania ulic A /B.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.D. i Z.D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. wnieśli o zmianę kwestionowanej decyzji i orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając strony wskazały, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji archiwalnej wynika bezspornie, iż cel na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość, określony jako budowa zieleńca publicznego, obejmował między innymi przebudowę skrzyżowania ulic A/B; rozebranie/przestawienie w inne miejsce istniejącej na gruncie kapliczki, wykonanie małej architektury ogrodowej (klombów, kwietników) oraz wykonanie ogrodzenia na podmurówce wraz z ozdobną brama i furtką. Żadne z wyżej wykonanych prac, jak podkreśla pełnomocnik skarżących nie zostały wykonane. Występujące na terenie nasadzenia, poza 1 drzewem, stanowią nasadzenia istniejące w dacie wywłaszczenia, a wyasfaltowane alejki biegną w śladzie alejek szutrowych urządzonych przez poprzedniego właściciela. Natomiast, zakładana przebudowa układu komunikacyjnego u zbiegu ulic A/B została zrealizowana dopiero w roku 2016, co istotne z całkowitym pominięciem wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego, w ocenie skarżących podjęte na terenie nieruchomości działania polegające na utrzymaniu terenu zielonego, istniejącego gruncie na wiele lat przed wywłaszczeniem nieruchomości, bez jednoczesnego podjęcia, w przewidzianych prawem terminach jakichkolwiek działań inwestycyjnych, nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., a co za tym idzie nie uzasadnia wywłaszczenia. Tym samym zdaniem skarżących, z uwagi na nie zrealizowanie celu wywłaszczenia żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest w pełni zasadne. Odnośnie naruszenia wskazanych przepisów proceduralnych pełnomocnik skarżących wskazał na wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, wadliwe zgromadzenie i ocenę materiału dowodowego, jak również lakoniczność uzasadnienia kwestionowanej decyzji.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał na dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1-2 u.g.n., regulujących kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy wywiódł, że podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (akcie notarialnym), oceniana w dacie rozstrzygania przez organ. Istota zbędności polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Przy czym jak podkreślił organ odwoławczy, realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie, czy też podlegać zmianom bądź modyfikacjom, które jakkolwiek nie stanowią pierwotnego celu wywłaszczenia, jednakże mieszczą się w ogólnym celu wywłaszczenia.

Dalej Wojewoda [...] wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż z wnioskiem o przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarbu Państwa wystąpił Zarząd Towarzystwa Przyjaciół m. P., celem urządzenia na niej skweru wypoczynkowego. Z zachowanej dokumentacji archiwalnej, w tym między innymi planu sporządzonego przez Miejską Pracownię Geodezyjną w P. zaewidencjonowanego w dniu 3 września 1962 r., za nr [...] oraz załączonych kserokopii pism Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z lat 1971 -1973 wynika, że objęta wnioskiem nieruchomość przeznaczona została do wywłaszczenia celem urządzenia zieleńca. Urządzenie zieleńca publicznego przewidywało zachowanie istniejącego na nieruchomości drzewostanu, poprzez jego całkowitą adaptację, jak również częściowe przetrzebienie dziko rozrośniętych krzewów i wykonanie przystrzyżeń. Z wyjątkiem klombu centralnego wszędzie planowano wykonać kobierzec trawiasty. Przewidywano również realizację małej architektury w postaci kwietników i klombów z krawężników ogrodowych, a nadto wykonanie, we wskazanych miejscach ogrodzenia z siatki na podmurówce z ozdobną bramą i furtką oraz posadowienie kiosku D. Ponadto, jak wynika z powyższej dokumentacji urządzenie zieleńca publicznego wiązało się z przebudową układu komunikacyjnego skrzyżowania ulic A/B.

W ocenie Wojewody [...] ego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę skweru publicznego i w ten sposób jest wykorzystywana aktualnie, pomimo niezrealizowania wszystkich zamierzonych na niej obiektów. Z poczynionych w toku postepowania ustaleń wynika, że nieruchomość stanowi ogólnodostępny teren pełniący funkcję zieleńca publicznego, na którym urządzone zostały asfaltowe alejki i umieszczone elementy małej architektury w postaci ławek i koszy na śmieci. Istniejące na działce nasadzenia zostały zaadoptowane z tereny byłego ogrodu. Od strony ul. A posadowiony jest zadaszony przystanek autobusowy oraz znak informacyjno-turystyczny, natomiast od strony ul. B zamontowana została tablica informacyjna. Zdaniem organu, wbrew stanowisku skarżących dokonana adaptacja istniejącej na gruncie, w dacie wywłaszczenia zieleni i brak dokonania nowych nasadzeń, nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. Jak już bowiem wcześniej wskazano przyjęte założenia dotyczące urządzenia zieleńca publicznego zakładały adaptację istniejącego na gruncie starodrzewu. Tym samym, w ocenie Wojewody nieracjonalnym byłoby usuwanie drzew tylko po to, aby dokonać nowych nasadzeń. Ponadto, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w sytuacji, gdy na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się teren zielony spełniający wymogi przewidziane w planie inwestycji, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości. Natomiast co do podnoszonej przez strony kwestii odmiennej organizacji skweru, w ocenie organu powyższe mieści się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że aktualnie zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości mieści się w realizacji celu, na który została wywłaszczona, co oznacza, iż brak jest podstaw do orzeczenia o jej zwrocie, a podnoszone w odwołaniu zarzuty uznać należy za niezasadne.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.D. i Z.D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych;

- art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów;

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących ponowił argumentacje, co do braku dokonania przez organy ustaleń pozwalających na stwierdzenie zrealizowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, którym zgodnie z aktem notarialnym z dnia 7 września 1973 r. była budowa zieleńca. Zdaniem pełnomocnika obowiązkiem organów administracji było precyzyjne ustalenie, jakie były zamierzenia inwestycyjne dla wywłaszczanej nieruchomości oraz czy i kiedy zostały one zrealizowane. Rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być bowiem poprzedzone ustaleniem, że na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (umowa o przejęciu) stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub też z upływem 10 lat, cel ten został zrealizowany. Dopiero takie stwierdzenie, poparte wyczerpującym zgromadzeniem materiału dowodowego ustalającego w sposób bezsporny stan faktyczny, uprawnia organ orzekający do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. W ocenie skarżących, cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości określony w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z [...] maja 1972 r., zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji polegającej na budowie zieleńca publicznego nie został zrealizowany. Jedynym działaniem na przedmiotowej nieruchomości był demontaż istniejącego w dacie wywłaszczenia ogrodzenia od strony ulic A i B oraz otwarcie terenu. Jednakże z zgromadzonej w aktach dokumentacji nie wynika kiedy to nastąpiło. Pełnomocnik skarżących wskazał, że istniejące na przedmiotowym gruncie nasadzenia stanowią nasadzenia przejęte od poprzedniego właściciela, a po dniu wywłaszczenia nie dokonano przebudowy obiektu ani jego urządzenia w innym kształcie. Strona skarżąca wskazała także na brak realizacji prac związanych z przebudową układu komunikacyjnego ul. A/B oraz niewykonaniu innych inwestycji przewidzianych w planie zagospodarowania wywłaszczanej nieruchomości. Powoływane przez organ wykonanie alejek polegało jedynie na wylaniu asfaltu w śladzie istniejących alejek szutrowych. Teren nieruchomości na wiele lat przed wywłaszczeniem był terenem zielonym (przydomowym ogrodem) z urządzonymi alejkami, drogocennymi nasadzeniami, realizowanymi według projektu architekta zieleni. Powyższe zdaniem pełnomocnika skarżących wskazuje, że cel wywłaszczenia był już co do zasady zrealizowany w chwili zawierania aktu notarialnego, a co za tym idzie cel w nim wskazany nie był celem publicznym w rozumieniu przepisów u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie wszystkie strony postępowania zgodnie wnosiły o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w powyższym zakresie Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, co obligowało Sąd do oddalenia skargi.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi J.D. i Z.D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynili decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzje Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w P. przy zbiegu ulic A i B, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 7, o powierzchni 0,1063 ha.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 65) – dalej: u.g.n. oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. : Dz.U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Jak wynika z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (art. 142 ust. 1 u.s.g.). W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 142 ust. 2 u.g.n.).

Na wstępie niniejszych rozważań zaznaczyć należy, że przedmiotowa nieruchomość, o której zwrot wystąpili skarżący wnioskiem z dnia 19 grudnia 2016 r., została nabyta przez Skarb Państwa od H.M.D. (spadkodawcy skarżących), na podstawie aktu notarialnego z dnia 7 września 1973 r., Rep. A nr [...], w trybie określonym w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 216 ust. 1 u.g.n., w sprawie zastosowanie odpowiednio znajdują przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wskazać również należy, że wobec faktu, iż przedmiotowa nieruchomość na mocy decyzji Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...] listopada 1992 r. przeszła na własność Gminy Miasta P., mając na uwadze treść art. 142 ust. 2 u.g.n., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. wyznaczył jako organ I instancji, właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżących Starostę [...] .

Przechodząc do oceny merytorycznej skargi wskazać na wstępie należy, że zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych. Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest zatem ustalenie celu wywłaszczenia. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Z kolei istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany (por. wyrok NSA z 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93; wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r., I OSK 3453/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, co pozostaje pomiędzy stronami bezsporne, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cele budowy zieleńca publicznego. Powyższe wynika między innymi z załączonych do akt sprawy: kserokopii powołanego wyżej aktu notarialnego z dnia 7 września 1973 r., Rep. A nr [...], na podstawie którego nabyta została przedmiotowa nieruchomość, kserokopii korespondencji prowadzonej pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., a poprzednią właścicielką nieruchomości H. M. D., jak również kserokopii decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1972 r. zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji polegającej na budowie zieleńca publicznego przy zbiegu ul. A i B. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, iż urządzenie zieleńca publicznego uwzględniało zachowanie istniejącego na nieruchomości drzewostanu, poprzez jego całkowitą adaptację, częściowe przetrzebienie dziko rozrośniętych krzewów i wykonanie przystrzyżeń oraz wykonanie trawiastych kobierców, z wyjątkiem klombu centralnego. Przewidziano również realizację małej architektury w postaci kwietników i klombów z krawężników ogrodowych, a nadto wykonanie, we wskazanych miejscach ogrodzenia z siatki na podmurówce z ozdobną bramą i furtką oraz posadowienie kiosku D. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika także, że urządzenie zieleńca publicznego łączono z przebudową układu komunikacyjnego skrzyżowania ulic A/B.

Istotnym dla sprawy pozostają również te ustalenia faktyczne organów, z których wynika, że aktualnie przedmiotowa nieruchomość stanowi ogólnodostępny teren pełniący funkcję zieleńca publicznego, na którym urządzone zostały asfaltowe alejki i umieszczone elementy małej architektury w postaci ławek i koszy na śmieci. Istniejące na działce nasadzenia stanowią zaadoptowane nasadzenia poprzedniego właściciela nieruchomości. Dodatkowo, co podnoszą skarżący teren przedmiotowej nieruchomości na wiele lat przed wywłaszczeniem był terenem zielonym (przydomowym ogrodem) z urządzonymi alejkami, drogocennymi nasadzeniami, realizowanymi według projektu architekta zieleni. Po dniu wywłaszczenia nie dokonano przebudowy obiektu ani jego urządzenia w innym kształcie.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę powyżej przywołane okoliczności faktyczne oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, pozwalają na stwierdzenie, że cel na jaki została wywłaszczona ( w drodze zawartej umowy notarialnej) przedmiotowa nieruchomość, to jest urządzenie zieleńca publicznego, został zrealizowany i nastąpiło to de facto, już w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości od poprzedniej właścicielki. Jak słusznie wskazał bowiem Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, w pełni podzielany przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę, według którego jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się już teren spełniający wymogi dla tego terenu to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości (por. wyrok NSA z13 czerwca 2019 r., I OSK 2155/17; wyroki WSA w Gdańsku z 20 lutego 2019 r., II SA/Gd 594/18; z 16 października 2013 r., I SA/Gd 336/13; wyrok WSA w Krakowie z 9 czerwca 2020 r., II SA/Kr 543/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, sporna nieruchomość od momentu jej przejęcia nieprzerwalnie wykorzystywana jest jako ogólnodostępny zieleniec publiczny, a podnoszone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego argumenty, co do braku dbałości o teren przez aktualnego właściciela, czy też jego dewastacji pozostają bez wpływu na ocenę wystąpienia przesłanek, co do zwrotu nieruchomości.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na uznanie, iż doszło do realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pozostają także argumenty skarżących, co do braku realizacji pozostałych zamierzeń inwestycyjnych związanych z urządzeniem zieleńca publicznego, dotyczących przebudowy układu komunikacyjnego zbiegu ul. A/B, czy też planowanych do realizacji ogrodzenia z siatki na podmurówce z ozdobną bramą i furtką. W tym zakresie po raz kolejny wskazać należy, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji, czy też umowie przenoszącej własność, należy rozumieć nie podjęcie prac w ogóle lub też odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Natomiast w sytuacji, gdy z zachowanych dokumentów wynika jakie miało być wstępne przeznaczenie przejmowanej nieruchomości, a obecny sposób zagospodarowania i wykorzystania odbiega częściowo od celu pierwotnego, to nie może to być podstawą do zwrotu nieruchomości, jak zbędnej. By przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczającym jest, aby obszar objęty wywłaszczeniem został zagospodarowany w taki sposób, aby można było utożsamić osiągnięty rezultat z ogólnie nawet określonym celem, dla którego dokonano wywłaszczenia. W takiej sytuacji dochodzi bowiem do modyfikacji celu wywłaszczenia, której nie można utożsamiać z całkowitą zmianą, czy też z rezygnacja z zakładanego celu (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 20018 r., II SA/Kr 1561/17; wyrok WSA w Lublinie z 5 kwietnia 2018 r., II SA/Lu 36/18; wyrok WSA w Gdańsku z 7 lipca 2021 r., II SA/Gd 99/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, co już wyżej wskazano, wobec zrealizowania zasadniczego celu wywłaszczenia jakim było urządzenie zieleńca publicznego, uznać należ, iż modyfikacja części planowanych prac towarzyszących, czy też wręcz rezygnacja z ich realizacji, nie wpływająca na zmianę charakteru celu wywłaszczania, nie świadczy, jak podnoszą skarżący o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu, nie sposób pominąć również okoliczności, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nastąpiło 7 września 1973 r., to jest pod rządami całkowicie odmiennych od obecnych warunków ustrojowych, jak i prawnych. Obowiązujące ówcześnie kryteria oraz standardy sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia określane były na ogół ogólnikowo, a przepisy, na podstawie których orzekano o wywłaszczeniu, nie przewidywały terminów w jakich ma nastąpić zagospodarowanie wywłaszczonych gruntów.

Z uwagi na powyższe Sąd za nieuzasadnione uznał, zawarte w uzasadnieniu skargi stwierdzenie pełnomocnika skarżących, co do braku istnienia w dacie wywłaszczenia celu publicznego – urządzenia zieleńca, który to cel zgodnie z treścią art. 6 ust. 9c u.g.n. wymaga podjęcia jakichś działań zmierzających do jego realizacji. W ocenie Sądu za tego rodzaju wystarczające działania uznać należy, wskazywane również przez pełnomocnika skarżących, demontaż istniejącego w dacie przejęcia nieruchomości ogrodzenia i udostępnienie terenu dla ogółu społeczności oraz nieprzerwalne utrzymywanie funkcji tego terenu, zgodnie z celem na jaki został wywłaszczony.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostają także zarzuty skarżących odnoszące się do niezachowania terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., w kontekście zbędności przedmiotowej nieruchomości na cele określone w dacie wywłaszczenia. W tym zakresie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym wyrażony w art. 216 ust. 1 u.g.n. nakaz "odpowiedniego" stosowania przepisów art. 136–art. 142 u.g.n. implikuje wniosek, iż w przypadku nieruchomości wywłaszczonych, czy też przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na których przed tym dniem został zrealizowany cel wywłaszczenia, to przy ocenie, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. (por. WSA w Poznaniu z 17 maja 2018 r., IV SA/Po 13/18; wyrok WSA w Gdańsku z 20 lutego 2019 r., II SA/Gd 594/18; wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2017 r., IV SA/Wa 993/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazując na motywy powyższego stanowiska sądy administracyjne odwołują się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że "zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia [...]." W niniejszej sprawie, co już wcześniej wskazano realizacja celu na jaki nabyto przedmiotową nieruchomość, to jest urządzenie zieleńca publicznego nastąpiła de facto w dacie przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to jest w dniu 7 września 1973 r., a więc przed datą 22 września 2004 r. Natomiast z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości skarżący wystąpili w dniu 19 grudnia 2016 r.

Wobec powyższego zarzuty skargi, co do naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n. uznać należało za nieuzasadnione.

Za chybione Sąd uznał także zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa procesowego, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżących organy obu instancji procedujące w sprawie, działały na podstawie i w granicach prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

dc