Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 509/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46, art. 46b, art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi P. K. z siedzibą w O. W. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia dyskotek 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w całości; 3. zasądza od W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz P. K. z siedzibą w O. W. kwotę [...]zł [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. W. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, dalej jako: "u.z.o.z.") w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 poz. 1356 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) wymierzył spółce P. K. w O. W. (dalej jako: "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie [...]zł za naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek (imprez tanecznych) w klubie M. , ul. [...] we W. gm. O. W..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 491 z późn. zm.). Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 poz. 1356 z późn. zm.) do odwołania ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Dalej wskazano, że na podstawie informacji przekazanych przez osoby wnoszące o podjęcie działań dotyczących działalności Klubu M. we W. i sprowadzania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz na podstawie przeprowadzonej przez pracowników PPIS w O. W. przy współudziale funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji kontroli wskazanego wyżej obiektu w nocy [...].10.2020r. stwierdzono, że Skarżąca - pomimo wcześniejszych informacji przekazywanych w protokołach kontroli oraz nakładanych grzywien - permanentnie nie stosuje się do obowiązujących przepisów, tj. narusza postanowienia § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Wyjaśniono, że podstawą prawną decyzji jest art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 u.z.o.z. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 48a ust. 1 u.z.o.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46b pkt 2, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 złotych. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.o.z., kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W następnej kolejności wskazano, że rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2020r. zostało wydane na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.o.z. Wskazano też, że administracyjna kara pieniężna o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 2 może być nałożona w wysokości od 10 000 zł do 30 000 złotych. Przepisy ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w takim przypadku zastosowano regulacje kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto wyjaśniono, że przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a. Wyjaśniono, że organ wymierzając Skarżącej karę w wysokości 30 000 zł wziął pod uwagę fakt organizowania imprez muzyczno – tanecznych, tj. dyskotekowych w okresie epidemii SARS-CoV-2 przy udziale dużej ilości osób pomimo obowiązującego zakazu, tj. § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii do odwołania ustanawiającego zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Organ wyjaśnił też, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., ponieważ, jak wskazał, waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania nie jest znikoma. Skarżąca swoim działaniem bowiem stworzyła potencjalne ryzyko rozprzestrzeniania się COVID-19. Podkreślono, że wymierzając wysokość administracyjnej kary pieniężnej PPIS w O. W. uwzględnił oświadczenie właściciela firmy o sytuacji finansowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie P. K. z siedzibą w O. W. domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia w tym zakresie postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że reagując na zgłoszenia ludności kilkukrotnie przeprowadzone zostały kontrole w przedmiotowym klubie - M. . W nocy [...] października 2021 r. miała miejsce kolejna już kontrola. W trakcie kontroli ustalono, iż pomimo ogłoszenia dnia [...] marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów oraz mimo wcześniejszych kontroli (lipiec, wrzesień 2020 r.), właściciel klubu prowadził w dacie kontroli działalność polegającą na organizowaniu dyskotek. Liczba uczestników imprezy wg oświadczenia pani manager wynosiła ok. [...], w tym [...] osób na zewnątrz oraz na każdą ze sal [...] osób, tj. [...] osób. Przy wejściu na imprezę uczestnicy otrzymywali maseczki, lecz stwierdzono, że zgromadzona na imprezie młodzież nie stosowała się do obowiązku zakrywania ust i nosa.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 46a u.z.o.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego oraz rodzaj stosowanych rozwiązań w zakresie określonym w art. 46 b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 46 b pkt 2 u.z.o.z. stanowi, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46 a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Zgodnie zaś z art. 48 a ust. 1 pkt 1 u.z.o.z. kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46 b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46 b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa wyżej, na mocy art. 48 a ust. 1 pkt 1 wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji szczegółowo opisał zarzuty odwołania i precyzyjnie kolejno się do nich odniósł.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie P. K. z siedzibą w O. W. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. W. z dnia [...] stycznia 2021 roku i umorzenie w tym zakresie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 80 k.p.a., art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., art. 107 p 3 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.o.z., § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r., art.2, 20, 22, 31 ust. 3, 92 Konstytucji RP).

W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

W badanej sprawie pełnomocnik Skarżącej oraz organ zostali poinformowani o skierowaniu przez Przewodniczącego Wydziału sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i wyznaczeniu 7-dniowego terminu do złożenia na piśmie ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miały być podnoszone na rozprawie. Pełnomocnik Skarżącej zawiadomienie to otrzymał dnia [...] października 2021 r. (k. 68 akt sąd.), natomiast organ dnia [...] września 2021 r. (k. 66 akt sąd.).Po skutecznym doręczeniu informacji o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, do akt sprawy nie nadesłano żadnej korespondencji.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej "u.z.o.z." albo "ustawa o zapobieganiu") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.2020, poz. 1356– dalej jako: "rozporządzenie z 07 sierpnia 2020r.).

Na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Jednocześnie, na podstawie art. 46b pkt 1 i 2 u.z.o.z. Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Taką też podstawę prawną przywołano w rozporządzeniu z dnia 07 sierpnia 2020r. ustanawiającym zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 06 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz.1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz.424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych (§ 7 ust. 1). Na podstawie art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 ustawa o zapobieganiu. W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.).

W okolicznościach badanej sprawy organ I instancji powołując się na fakt wprowadzenia rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020, poz. 491) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 przeprowadził kontrolę w Klubie M. , w nocy [...] października 2020 r. i ustalił, że w obiekcie tym odbywała się dyskoteka. Organ ustalił, że była to kolejna zorganizowana w tym miejscu - pomimo ustanowionego zakazu dyskoteka - i wskazał, że prowadzenie tej działalności spowodowało potencjalne ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. W związku z ustaleniem faktu organizacji pomimo zakazu - ustanowionego na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 07 sierpnia 2020 r. - dyskoteki, Skarżącej wymierzono karę w wysokości [...] zł.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest rozważenie samej podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na Skarżącą. Problem ten, w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Wyjaśniając motywy podjętego, przez Sąd sprawę niniejszą rozpoznający, rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności zaakcentować trzeba, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnia przyjęcie stanowiska, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP niezawisłość sędziom gwarantuje przede wszystkim przez to, że podlegają oni tylko Konstytucji i ustawom. Dzięki temu, sędzia sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją lub ustawą.

Badając niniejszą sprawę Sąd odwoła się również do argumentacji wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. IV KK 238/21, podzielając ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu tego orzeczenia i przyjmując ją za swoją, w zakresie dotyczącym działania organów na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przekroczenia granic delegacji ustawowej i ujemnych konsekwencji za naruszenie przepisów rangi podstawowej.

Sądy, stosując przepis aktu rangi podustawowej, muszą badać, czy organ stanowiący te przepisy działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych. Wymierzenie sankcji na podstawie przepisów aktu rangi podustawowej należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podstawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast dany przepis normuje sprawy nie przekazane do unormowania w akcie podstawowym, to naruszenie tego przepisu nie może prowadzić do wymierzenia sankcji na jego podstawie. Zaakcentować trzeba, że sądy, stosując przepisy aktu rangi podustawowej, mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy te, są zgodne z Konstytucją RP, a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to musi być ujęte w sposób odpowiadający wymaganiom szczegółowości podmiotowej (wskazanie konkretnego organu), przedmiotowej (wskazanie zakresu spraw odesłanych do uregulowania) i treściowej (wskazanie podstawowych treści tego uregulowania); a nieprawidłowo sformułowane upoważnienie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i daje podstawę do uznania niekonstytucyjności (więc – uchylenia) przepisu upoważniającego, a niekonstytucyjność przepisu upoważniającego pociąga za sobą niekonstytucyjność rozporządzeń wydanych na jego podstawie (G. Wierczyński, Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego, PiP 2011, Nr 4, s. 49 i n.), wyr. TK z 9.3.2011 r., P 15/10, OTK-A 2011, Nr 2, poz. 9. [za:] L. Garlicki [w:] R. Hauser, T. Garlicki (red.) System Prawa Administracyjnego, Tom 2, s.(Legalis wyd/El). Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).

Sąd dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawnych przez pryzmat regulacji konstytucyjnych uznał, że § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 07 sierpnia 2020 r. którego naruszenie de facto zarzucono Skarżącej, co stanowiło uzasadnienie dla wymierzenia jej kary – przedstawionym powyżej konstytucyjnym standardom nie odpowiada.

W niniejszej sprawie, nie można nie dostrzec, że karze pieniężnej podlega każdy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8. Nie sposób nie zauważyć, że zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych został ustanowiony aktem rangi podstawowej (tj. § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 07 sierpnia 2020 r.). Sąd zauważa, że przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 07 sierpnia 2020 r. został wprowadzony na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Obydwa przepisy zostały dodane do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w marcu 2020 r. Stosownie zaś do art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Powołane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji oraz przywoływane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji rozporządzenie z dnia 07 sierpnia 2020 r. oparto na regulacji art. 46a ustawy o zapobieganiu, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalały zatem ograniczyć prowadzenie określonych zakresów działalności gospodarczej (art. 46b pkt 2) oraz ograniczyć funkcjonowanie określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). Nie pozwalały one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej powołanym § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 07 sierpnia 2020 r. a polegającej w istocie na zakazaniu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej. W ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że skoro - z literalnie wyrażonej woli samego ustawodawcy - organ wykonawczy może ustanowić jedynie ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art.46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej) czy też ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). - to a contrario nie posiada kompetencji do ustanawiania zakazów w tym zakresie. Stanowisko Sądu, potwierdza przeprowadzona nie tylko przy użyciu dyrektyw językowych wykładnia, znajdujących w sprawie przepisów. Należy zauważyć, że zarówno w art. 46, jak i w art. 46b ustawy o zapobieganiu ustawodawca posługuje się zarówno terminem "ograniczenia", jak i "zakazu" – rozróżniając te dwa terminy (por. art. 46 ust. 4 pkt 4oraz art. 46b pkt 10 i 11 ustawy o zapobieganiu). Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Podkreślić trzeba, że jakkolwiek Sądowi znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej, stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 673/21), to jednak Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym, stoi na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą natomiast do wniosku, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych wprowadzony na mocy § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 07 sierpnia 2020 r. został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skoro, bowiem § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 07 sierpnia 2020 r. bez upoważnienia ustawowego ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, to naruszenie tych przepisów nie mogło pociągać za sobą sankcji.

Jakkolwiek skarga z opisanych względów okazała się zasadna, to zaakcentować trzeba, że sąd administracyjny został powołany do sprawowania

- kontroli zgodności z prawem - działalności administracji publicznej. Sam Sąd działać może wyłącznie na zasadach i w granicach wytyczonych Konstytucją RP i ustawami, co szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Niemniej jednak, Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że - z racjonalnego punktu widzenia - a także mając na uwadze dobro w postaci ochrony zdrowia i życia obywateli oceniany zakaz był merytorycznie uzasadniony, a nawet pożądany. Z tego też punktu widzenia organizowanie dyskoteki było niemądre i nieakceptowane, a Sąd praktykę te ocenia jednoznacznie krytycznie. Skoro jednak racjonalny ustawodawca stwierdził, że nie ma podstaw do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej dającego mu - konstytucyjną i ustawową- możliwość wprowadzenia różnorodnych ograniczeń, a więc w sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, to też żaden organ państwowy nie został przez ustawodawcę upoważniony do tego aby wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej z naruszeniem Konstytucji RP. O ile oceniany więc stanowiący podstawę wymierzenia kary Skarżącej zakaz był - merytorycznie - uzasadniony, o tyle tryb jego wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom) Sąd odmówił zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., czego nie mogły uczynić - przy orzekaniu - skarżone organy administracji publicznej.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji.

Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735). Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17).

W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.). Ponieważ skarga dotyczyła kary pieniężnej w wysokości [...] zł, na kwotę zasądzonych od organu kosztów postępowania składa się kwota [...]zł (uiszczona tytułem wpisu stosunkowego od skargi) oraz [...] zł (stanowiąca 50% stawki minimalnej ustalonej w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.). Miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika, Sąd kierował się dyspozycją art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Ustalając, czy w danej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu, zbadać należy m.in. nakład pracy pełnomocnika oraz stopień zawiłości sprawy. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd wziął pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że do sądów administracyjnych w całej Polsce wpłynęło i nadal wpływa wiele analogicznej treści skarg w tożsamych rodzajowo sprawach. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg są zbieżne, co wynika z powtarzalności tych spraw. Ta powtarzalność - zdaniem Sądu - spowodowała, że sporządzenie skargi w niniejszej sprawie wymagało od pełnomocnika Skarżącej mniejszego niż przeciętny nakładu pracy.