Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 696/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 15, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska po

rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję

[...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w

B. z dnia [...] grudnia 2011r. ustalającą wymiar administracyjnej kary

biegnącej w kwocie 4,15 zł/h za emisję pyłu i dwutlenku azotu wprowadzanych do

powietrza.

W uzasadnieniu wskazano, że wymienioną wyżej decyzją [...]

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. ustalił wymiar

administracyjnej biegnącej kary pieniężnej w kwocie 4,15 zł/h za emisję pyłu i

dwutlenku azotu liczonej od godziny 14.00 od dnia [...] października 2011r. za

przekroczenie ustalonych decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...]

października 2007r. zmienioną następnie decyzją z dnia [...] marca 2009r.

dopuszczalnych emisji pyłu i dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza z kotła

[...] nr [...] podłączonego do emitora [...] na terenie zakładu [...]

Sp. z o.o. przy ul. [...] w G. Wskutek odwołania wniesionego

przez zakład [...] Sp. z o.o. organ stwierdził, że w dniach [...]

września 2011r. – [...] października 2011r. została przeprowadzona kontrola, w trakcie

której w dniu [...] października 2011r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony

Środowiska wykonali pomiary kontrolne emisji zanieczyszczeń gazowych oraz pyłu z

kotła [...] nr [...]. Pomiary te wykazały przekroczenie dopuszczalnej emisji

dwutlenku azotu i pyłu ogółem określonych w decyzji Prezydenta Miasta G.

z dnia [...] października 2007r.

Dalej stwierdzono, że informacje o stwierdzonych przekroczeniach zostały

zawarte w protokole kontroli, który strona podpisała w dniu [...] października 2011r.

Pismem z dnia [...] listopada 2011r. WIOŚ zawiadomił stronę o wszczęciu

postępowania, a pismem z dnia [...] listopada 2011r. zawiadomił stronę o zebraniu

materiału dowodowego. Strona pismem z dnia [...] grudnia 2011r. złożyła wyjaśnienia

oraz wniosek o przeprowadzenie nowych dowodów w sprawie. Nowe dowody

stanowią wyniki pomiarów wykonanych na potrzeby opracowania "Studium ochrony

powietrza atmosferycznego dla spółki [...] Sp. z o.o." z września

2007r. oraz wyniki pomiarów z 2008 r., 2009 r. i 2010 r, które nie wykazywały

przekroczeń. Ponadto strona zleciła wykonanie kolejnych pomiarów (zostały one

Sygn. akt IV SA/Wa 696/12

wykonane w dniu [...] listopada 2011r.). Nadto w okresie od września do października

2011r. używała wyłącznie miału o niskiej zawartości pyłów. Organ pierwszej instancji

wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2011r., w której ustalił wymiar kary biegnącej w

kwocie 4,15 zł/h za emisję pyłu i dwutlenku azotu. W uzasadnieniu wyjaśnił kwestię

dokonywania wcześniejszych pomiarów przez stronę oraz wskazał, że badania

WIOŚ zostały przeprowadzone przez laboratorium, które miało niezbędny zakres

akredytacji na badanie stężenia i emisji wszystkich tlenków azotu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie mają one

wpływu na ocenę prawidłowości wydania przez [...]

Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji ustalającej wymiar kary i

wynikają one z niezrozumienia przepisów dotyczących wymierzania takich kar. Dalej

organ przytoczył brzmienie przepisów art. 300 ust. 1, 3 i 4, art. 301 ust. 2 oraz art.

302 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. reprezentowana przez profesjonalnego

pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1

k.p.a., art. 78 §1 i 2 k.p.a oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie

decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tj. bez przeprowadzenia

wnioskowanych przez skarżącą dowodów, a w szczególności dowodu z zeznań

świadka M. U. Dalej brak ustalenia, czy w dacie wykonywania

pomiarów w zakładzie skarżącej laboratorium WIOŚ w B. Pracownia [...] spełniała wymagania pozwalające na wykonywanie pomiarów emisji

wszystkich tlenków azotu (NOx), a następnie brak rozpatrzenia i ustosunkowania się

w uzasadnieniu decyzji do argumentów i wniosków dowodowych skarżącej

wskazanych w odwołaniu oraz brak ponownego merytorycznego rozpoznania

całokształtu sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżąca

przekroczyła dopuszczalną ilość pyłu i dwutlenku azotu.

Poza tym zarzucono naruszenie art. 68 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w

protokole kontroli WIOŚ daty jego sporządzenia co uniemożliwia ocenę, kiedy organ I

instancji zawiadomił skarżącą o stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnej ilości pyłu

i dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza. Dalej art. 299 ust. 1 pkt 1 i ust. 2

oraz art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

poprzez brak zawiadomienia przez organ I instancji skarżącej w terminie 21 dni od

Sygn. akt IV SA/Wa 696/12

wykonania pomiarów o stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnej ilości pyłu i

dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza i utrzymanie w mocy decyzji organu I

instancji pomimo jej wydania bez powtórzenia czynności kontrolnych i wyłącznie w

oparciu o pomiary dokonane w dniu [...] października 2011 r.

Na zakończenie skarżąca wskazuje na naruszenie Załącznika nr 6 do

rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie

dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. 2009 r., nr 5, poz. 31),

poprzez wykonanie pomiarów dotyczących ilości pyłu i dwutlenku azotu

wprowadzanych do powietrza w oparciu o normę PN - Z - 04030:7:1994 i procedurę

B - 34, podczas gdy pomiary winny być dokonane na podstawie normy PN-EN

14211:2005 (U) i PN-EN 12341:2006, co w konsekwencji mogło doprowadzić do

błędnego ustalenia, że skarżąca przekroczyła dopuszczalną ilość pyłu i dwutlenku

azotu.

Skarga wnosi o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr

153, poz. 1270) uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. protokołu kontroli WIOŚ

na okoliczność braku wskazania daty jego sporządzenia i zawiadomienia skarżącej o

stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnej ilości pyłu i dwutlenku azotu

wprowadzanych do powietrza, uchylenie decyzji w całości i zasądzenie od organu na

rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że rolą organu odwoławczego jest przede

wszystkim powtórne merytoryczne rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie,

ustosunkowanie się do zgłoszonych przez stronę argumentów i rozpoznanie

zgłoszonych wniosków dowodowych. W niniejszej zaś sprawie organ ograniczył się

jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, nie wypowiedział się nawet w

najmniejszym stopniu na temat zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu wniosków

dowodowych, tj. dowodu z przesłuchania świadka M. U. i wniosku o

zwrócenie się do P. [...] o udzielenie informacji z jakich

przyczyn i od kiedy laboratorium WIOŚ w B. Pracownia [...] nie

spełniało wymagań pozwalających na wykonywanie pomiarów emisji wszystkich

tlenków azotu (NOx). Organ nie wskazał dlaczego odmówił zgłaszanym przez

skarżącą dowodów wiarygodności i mocy dowodowej.

Lakoniczne stwierdzenie, że argumenty przedstawione przez skarżącą nie

mają wpływu na ocenę prawidłowości wydania przez organ pierwszej instancji decyzji

Sygn. akt IV SA/Wa 696/12

nie spełnia wymogu uzasadnienia faktycznego decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3

k.p.a.

Dalej wskazano, że organy obydwu instancji oparły się jedynie na wynikach

własnych pomiarów, nie dając szansy na przedstawienie wyników badań

wykonanych na zlecenie skarżącej, ich konfrontację i wyjaśnienie przyczyn

ewentualnych różnic w wynikach. Co istotne, organ I instancji jeszcze przed

wydaniem decyzji został poinformowany przez skarżącą o wykonaniu czynności,

które zmniejszyły emisję pyłów i gazów. Pomimo powyższego zawiadomienia organy

nie odniosły się do powyższych argumentów. Organ I instancji otrzymując informację

o wykonaniu czynności, które zmniejszyły emisję pyłów i gazów winien był

przeprowadzić kolejną kontrolę i na jej podstawie wydać decyzję. Obowiązkiem zaś

organu odwoławczego było uwzględnienie ewentualnych zmian zmniejszających

emisję przy wydawaniu decyzji.

Brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M. U. przez

organy obydwu instancji stanowi naruszenie 78 § 1 k.p.a. i przesądza o tym, że

materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący zgodnie z dyspozycją

wskazaną w art. 77 § 1 k.p.a. Niewątpliwie bowiem zeznania w/w świadka mogłyby

prowadzić do wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie dla sprawy. W

szczególności dotyczyło to faktu przeprowadzenia modernizacji zakładu po

wykonaniu pomiarów przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji.

Skarga dalej wskazuje, że w protokole kontroli WIOŚ, w oparciu o który

wydana została decyzja organu I instancji brak jest daty jego sporządzenia, co

uniemożliwia w zasadzie ustalenie kiedy został on sporządzony, a w konsekwencji w

jakiej dacie organ I instancji zawiadomił skarżącą o stwierdzeniu przekroczenia

dopuszczalnej ilości pyłu i dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza. Art. 299

ust. 2 Poś wyznacza wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska termin, w

ciągu którego zobowiązany jest zawiadomić podmiot korzystający ze środowiska o

stwierdzeniu przekroczenia emisji gazów i pyłów poprzez doręczenie wyników

pomiarów, tj. 21 dni. Powyższy termin ma charakter materialnoprawny i nie podlega

przywróceniu, a jego uchybienie skutkuje koniecznością powtórzenia czynności

kontrolnych, jak również przesądza, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary

pieniężnej na podstawie wyników pomiarów przekazanych po upływie 21 dni od ich

wykonania nie może być wszczęte. W ocenie skarżącej organ uchybił terminowi, o

którym mowa w art. 299 ust. 2 Poś. Dlatego też wszczęcie postępowania w sprawie

Sygn. akt IV SA/Wa 696/12

wymierzenia kary pieniężnej i wydanie decyzji organu I instancji w sprawie

wymierzenia kary pieniężnej mogło nastąpić jedynie po ponownym przeprowadzeniu

czynności kontrolnych. Organ I instancji nie przeprowadził zaś ponownych czynności

kontrolnych, a w konsekwencji brak było podstaw do wszczęcia postępowania w

sprawie wymierzenia kary pieniężnej i wydania decyzji.

Dalej skarga wskazuje, że laboratorium WIOŚ w B. Pracownia [...] w miesiącu listopadzie pozbawione zostało prawa wykonywania

pomiarów emisji wszystkich tlenków azotu (NOx) i posiada jedynie uprawnienie do

wykonywania badań dotyczących emisji tlenku azotu (NO). Organy nie

przeanalizowały zaś z jakich przyczyn okrojone zostały kompetencje w/w

laboratorium i od jakiej daty przestało spełniać wymogi dotyczące wykonywania

pomiarów emisji wszystkich tlenków azotu (NOx). Błędny jest pogląd, z którego

wynika, że skoro nowy zakres akredytacji laboratorium został wydany w dniu [...]

listopada 2011 r., to dopiero od tej daty laboratorium przestało spełniać wymagania.

Jak wynika z wyników pomiarów zostały one przeprowadzone na podstawie

normy PN - Z - 04030:7:1994 i procedurę B - 34 wydanie 3 z dnia [...] stycznia 2010 r.

Tymczasem § 12 Rozporządzenia wskazuje, że "Metodyki referencyjne oraz

wymagania dotyczące jakości pomiarów określa załącznik nr 6 do rozporządzenia".

W odniesieniu do dwutlenku azotu i tlenków azotu jedyną dopuszczalną metodyką

referencyjną jest norma PN-EN 14211:2005(11), a co do pyłu zawieszonego PM10

norma PN-EN 12341:2006.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar

sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w

świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest

pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi

więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej,

dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami

procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sygn. akt IV SA/Wa 696/12

Z art. 134 § 1 P.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie

będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze

podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na

uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez

stronę skarżącą.

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego

aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)

P.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli

Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ

na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że działania organów administracji publicznej

uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń,

podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 kpa zasadzie prawdy

obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów z tej zasady nakaz

wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z

określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać

podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z powyższą zasadą

skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 kpa. Według wskazanego przepisu

organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał

dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy

dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie

całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Organ nie może

więc pominąć przy ocenie żadnego zarzutu, również jeżeli został on zgłoszony przez

stronę w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po

przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój

wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa.

Nie mniej istotna w postępowaniu administracyjnym jest zasada

dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego

rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie

postępowania administracyjnego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego

obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę

przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 kpa w postępowaniu

odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie

przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając

Sygn. akt IV SA/Wa 696/12

odwołanie nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I

instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Nie mniej podkreślić należy, że

organ II instancji obowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a to nakłada

na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów

zawartych w odwołaniu.

[...] Sp. z o.o. w swoim odwołaniu powołała szereg zarzutów o

istotnym znaczeniu dla sprawy, jak również zgłosiła wnioski dowodowe ze

wskazaniem na jakie okoliczności winny one zostać przeprowadzone. Mianowicie

podniosła następujące kwestie:

* w protokole kontroli nr [...] nie

wskazano daty sporządzenia protokołu co uniemożliwia ocenę, kiedy

organ zawiadomił stronę o stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnej

ilości pyłu i dwutlenku azotu wprowadzanych do powietrza,

* nie odniesienie się przez organ do zawiadomienia skarżącej o wykonaniu

czynności, które zmniejszyły emisję pyłów i gazów,

* brak zawiadomienia strony w terminie 21 dni od wykonania pomiarów o

stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnej ilości pyłu i dwutlenku azotu

wprowadzanych do powietrza i wydanie decyzji bez powtórzenia

czynności kontrolnych i wyłącznie w oparciu o pomiary z dnia [...]

października 2008r. ,

* wykonanie pomiarów substancji wprowadzanych do powietrza w oparciu

o normę PN-Z-04030:7:1994 i procedurę B-34, podczas gdy pomiary te

winne być dokonane na podstawie normy PN-EN 14211:2005(11) i PN-EN

12341:2006, co w konsekwencji mogło doprowadzić do błędnego

ustalenia, że skarżąca przekroczyła dopuszczalną ilość pyłu i dwutlenku

azotu.

Nadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z zeznać świadka o wskazanych

personaliach oraz zwrócenie się do P. [...] o udzielenie

informacji z jakich przyczyn i od kiedy laboratorium WIOŚ w B. Pracownia

[...] nie spełniało wymagań pozwalających na wykonanie pomiarów emisji

wszystkich tlenków azotu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do

przytoczenia zastosowanych przepisów oraz do stwierdzenia, iż zarzuty odwołania

nie mają wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji. Konkluzja ta w ocenie

Sygn. akt IV SA/Wa 696/12

Sądu jest daleko przedwczesna i nie została poprzedzona przeanalizowaniem tych

zagadnień, które wskazane zostały w odwołaniu. Wymaga podkreślenia, że organ II

instancji rozpatrujący odwołanie nie ma obowiązku uwzględnienia owych zarzutów,

jeżeli nie znajdują one oparcia w stanie faktycznym sprawy oraz obowiązujących

przepisach. Nie mniej jednak koniecznie musi zająć w tym przedmiocie stanowisko.

Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady

dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego

rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. W innym wypadku

postępowanie odwoławcze jest niepełne i nie realizuje generalnej dyrektywy zawartej

wart. 15 kpa.

Dalej Sąd podkreśla, że przesądzenie przez Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej

skargi tych kwestii oznaczałoby, że wszedłby w kompetencje i obowiązki organu

administracji publicznej, polegające na obowiązku rozpoznania sprawy w jej

całokształcie. Tymczasem sąd administracyjny powołany jest do oceny legalności

zaskarżonej decyzji. Innymi słowy Sąd jest władny dokonać oceny, czy z kolei

stanowisko organu odwoławczego w stosunku do kwestii podniesionej w odwołaniu

mieści się w granicach prawa materialnego i procesowego.

Należy zatem w pełni podzielić zarzut skargi, że przy wydaniu zaskarżonej

decyzji doszło do naruszenia przepisów procesowych tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa,

art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, co obliguje Sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego aktu. Mając

powyższe na uwadze, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. O

kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.