Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 221/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8-10, art. 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A.G. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez A.G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 roku, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2020 roku w przedmiocie odmowy przyznania w/w skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką H.K. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. (data wpływu wniosku : 29 listopada 2019 roku) A.G. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H.K. legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...].03.2012 r. orzekającego o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W wyniku analizy zgromadzonych dokumentów (w tym oświadczeń i zaświadczeń) organ ustalił, że strona jest synem H.K., co potwierdzone zostało informacją pozyskaną za pomocą systemu [...] i sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, co potwierdzone zostało między innymi w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] stycznia 2020 roku. A.G. nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, aby móc zapewnić niepełnosprawnej matce właściwą opiekę. W znajdującym się w aktach sprawy orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczono, że H.K. jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. W chwili wydania orzeczenia H.K. miała 66 lat. Z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2012 r. wynika również, że niepełnosprawność u ww. istnieje od 1995 r., tj. od 49 roku życia.

Składając wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego strona złożyła jednocześnie wniosek o uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2014 roku zmienioną decyzją z dnia [...] października 2018 roku przyznającą mu zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku Wójt Gminy odmówił uchylenia w/w decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że decyzja przyznająca prawo do zasiłku opiekuńczego ma charakter decyzji związanej, albowiem jej wydanie nie pozostawione uznaniu organu administracji, albowiem jej wydanie nie jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, uzależnione zostało przez ustawodawcę od łącznego spełnienia przesłanek określonymi przepisami prawa. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może natomiast nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tym samym z uwagi na charakter decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku opiekuńczego brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. Nadto organ zwrócił uwagę, że strona wnosiła o warunkowe uchylenie, tj. w przypadku przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, a przepisy ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie przewiduje warunkowego uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. Uchylenie decyzji przyznającej stronie zasiłku opiekuńczego jest nadto sprzeczne z interesem strony, albowiem pozostałaby ona bez świadczenia będącego jego źródłem dochodu.

Strona nie złożyła od powyższej decyzji odwołania, która stała się decyzją ostateczną.

Mając powyższe ustalenia na uwadze decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku Wójt Gminy odmówił przyznania A.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką H.K. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. obecnie t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 111, dalej jako u.ś.r.), nie przysługuje , jeżeli osoba sprawująca opiekę ma tak jak w niniejszej sprawie między innymi prawo do zasiłku, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekuna. Nadto nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem matka wnioskodawcy posiada orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od chwili gdy ukończyła 66 lat. Organ wskazał nadto, że z uwagi na brak inicjatywy ze strony ustawodawcy odnośnie zmiany tego przepisu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt 38/13 stwierdzający, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosła osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.G. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, tj.:

- art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń,

- art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się między innymi na art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i motywów jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. określających przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym krąg podmiotów uprawnionych do jego przyznania oraz art. 3 pkt 21 ustawy definiujący pojęcie "znacznego stopnia niepełnosprawności". Odnosząc się do podniesionej przez organ I instancji niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności u matki skarżącego, organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Analiz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r., w sprawie I OSK 1578/16, (dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA) pozwala przyjąć, że jedną z form wynikającej z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasady ustrojowej bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Tym samym oznacza to, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. Ib u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (co ma miejsce w niniejszej sprawie), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tym samym w odniesieniu do tych osób, a w niniejszej sprawie do matki skarżącego, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało i należy dokonywać z pominięciem tego kryterium ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 2593/16,1 OSK 2407/16, l OSK 1622/15, l OSK 1614/16, CBOSA). Zatem stanowisko organu I instancji odnośnie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia z powodu niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie zasługuje na aprobatę.

Jednak niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. zmienioną następnie decyzją z dnia [...] października 2018 roku Wójt Gminy przyznał A.G. prawo do zasiłku dla opiekuna, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką H.K., na okres od [...] czerwca 2014 r. do odwołania. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu 14 listopada 2019 r. A.G. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. organ I instancji odmówił uchylenia decyzji przyznającej A.G. prawo do zasiłku dla opiekuna na matkę H.K., która stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji powyższego, w sprawie pozostała ostateczna decyzja przyznająca stronie prawo do zasiłku dla opiekuna. Tymczasem zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W świetle natomiast art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Kolegium uznało za poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 12 grudnia 2019 roku sygn. akt II SA/Lu 659/19, że w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest także rezygnacja z przysługującego zasiłku dla opiekuna, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego z art. 10 u.ś.r. lub zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania dwóch lub większej liczby świadczeń. Nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do zasiłku, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., pozostaje także rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, iż brak skutecznego wzruszenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna stanowi przeszkodę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania A.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, wnioskowanego na matkę H.K.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył A.G. wnosząc o jej uchylenie w całości i ustalenie na rzecz skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] listopada 2019 roku oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. 2 art. 27 ust. 5 u.ś.r., polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna, przyznanego w oparciu o przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Strona podniosła, że uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 235/18 skarżący stwierdził, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie jak twierdzi organ wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu Sąd wskazał organom administracyjnym na konieczność rozważenia ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, co oczywiście nie uniemożliwia im poszukiwania innych rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. Fi ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygniecie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) — jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny rozważyć także i powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejsza kwestią powinno być dla nich jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia. W dalszej części uzasadnienia skargi strona wskazała na ciążące na organie załatwiającym sprawę obowiązkach wynikających z art. 8 i art. 12 k.p.a. , którym organy w niniejszej sprawie uchybiły nie informując strony w niniejszej sprawie o konieczności podejmowania konkretnych czynności umożliwiających realizacje jej uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

W złożonej odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca przyznanie A.G. zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym – matką H.K.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako u.ś.r.). Mając na względzie przedmiot sporu należy wskazać, że w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Skarżący wnioskował o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Jak wynika z akt sprawy skarżący odrębną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku zmienioną decyzją z dnia [...] października 2018 roku uzyskał prawo do zasiłku dla opiekuna.

Odmowa przyznania skarżącemu przez organ I instancji świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji oparta została na dwóch przesłankach, a mianowicie na ustaleniu, że niepełnosprawność matki skarżącego istnieje od 66 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] lutego 2002 r. (strona 6 akt administracyjnych sprawy) czyli po ukończeniu przez nią wieku wskazanego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a tym samym nie została spełniona wynikająca z tego przepisu przesłanka, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r.) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 2 u.ś.r.). Ponadto organ I instancji t stwierdził, że strona ma przyznany zasiłek dla opiekuna, co również zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. stanowi przesłankę uniemożliwiającą ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżącego w zakresie dotyczącym pierwszej przesłanki odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym w punkcie 2 sentencji stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ I instancji co prawda przywołał ten wyrok Trybunału, jednak kierując się treścią uzasadnienia wyroku uznał, że nie oznacza on usunięcia wskazanego powyżej kryterium wieku powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy z kolei stwierdził, że wobec utraty konstytucyjności tego przepisu powstanie niepełnosprawności w okresie nie wymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, stąd wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa.

Przesłanka wieku powstania niepełnosprawności matki skarżącego, nie mogła zatem w ocenie organu odwoławczego stanowić podstawy odmowy przez organ I instancji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to podziela również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a znajdujące również potwierdzenie w orzecznictwie innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2593/16, z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2407/16, z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15.

Zatem w ocenie Kolegium przeszkodą do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku było posiadanie przez skarżącego uprawnienia do zasiłku dla opiekuna. Decydujące więc dla sprawy pozostaje rozstrzygnięcie, czy posiadanie przez skarżącego prawa do zasiłku opiekuńczego jest przeszkodą do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w kontekście tego, że już we wniosku skarżący wskazał, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania zasiłku dla opiekuna. Organ uzasadniając stanowisko zajęte w niniejszej sprawie powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r., z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Potwierdzić należy, że w świetle tego przepisu nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu innego wymienionego w przywołanym przepisie świadczenia. Wyjaśnić należy, że w następstwie kolejnych zmian art. 17 u.ś.r. doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania jednego i drugiego świadczenia różniącego się znacznie wysokością. Należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowane jest stanowisko (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 985/18, w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 392/17, czy w Białymstoku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 189/17 oraz z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 139/17), zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne, jakim jest zasiłek dla opiekuna, specjalny zasiłek opiekuńczy. W ocenie Sądu nie może dojść do sytuacji, w której po przyznaniu jednego świadczenia uniemożliwia się uzyskanie korzystniejszego tylko dlatego, że zostało przyznane to pierwsze. Nie można bowiem zaistniałej, niekorzystnej dla strony sytuacji uznać za nieodwracalną. Dostrzegł to również ustawodawca, wskazując w art. 27 ust. 5 ustawy, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń "wybrane przez osobę uprawnioną". Nadto na tle spraw, w których występuje zbieg uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych z przyznanym prawem do emerytury Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że w takiej sytuacji stronie przysługuje prawo wyboru należnego świadczenia, z którym oczywiście nierozerwalnie jest związane rezygnacja lub zawieszenie prawa do jednego z świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 i z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19).

Zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W niniejszym przypadku strona we wniosku przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zawarła stwierdzenie "w przypadku wydania decyzji przyznającej ww. świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania zasiłku dla opiekuna" ( k. 4 akt sprawy administracyjnej).

W orzecznictwie sądów administracyjnych negatywną przesłankę 17 ust. 5 u.ś.r. należy rozpatrywać w świetle ogólnej zasady wyrażonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. W konsekwencji zasadne jest twierdzenie, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po 662/19).

Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń - specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których istotą jest rekompensata opiekunowi utraty dochodów w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis ten należy, interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie i w tym znaczeniu ustalenie prawa do jednego z wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełniania określonych przepisami warunków do ubiegania się o przyznanie innego świadczenia. Warunkiem jednak jego przyznania i wypłaty winna być rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia w dacie przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 607/19).

Tryb takiego postępowania został wskazany przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 19 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 639/19). Skład orzekający stwierdził w nim, że "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie przez organ, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane świadczenie w miejsce już otrzymywanego, z którego wina zrezygnować. Jest w pełni zrozumiałe to, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji". Identyczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 200/19.

Wskazać należy, że skarżący w swoim wniosku, oświadczył, że w razie przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji przyznającego mu prawo do zasiłku dla opiekuna. Stanowisko to powinno być uwzględnione przez orzekające organy. Kolegium powinno było przyjąć stan rzeczy wynikający z tego oświadczenia strony. Zdaniem Sądu wola skarżącego, co do tego jakie świadczenie chce pobierać, a więc które jest dla niego bardziej korzystne, została przez niego jasno wyrażona. Natomiast organy powinny tak załatwić sprawę, aby zagwarantować skarżącemu wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić go należnego wsparcia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Fakt, że w toku postępowania administracyjnego została wydana przez właściwy organ decyzja odmawiająca uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna i strona nie wniosła odwołania od powyższej decyzji, która tym samym stała się ostateczna, nie oznacza, że organy przeprowadziły postępowanie administracyjne z zachowaniem podstawowych jego zasad określonych w art. od 6 do 16 k.p.a., a w szczególności wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli i w art. 9 k.p.a. zasadą informowania stron. Wskazać jednocześnie należy na art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczętego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie zasiłku dla opiekuna. Wówczas strona winna być poinformowana, że o ile strona doprowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna, możliwe będzie przyznanie je wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącego o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie z uwagi na jej charakter, organy winne ze szczególną uwagą prowadzić postępowanie administracyjne z zachowaniem wszystkich zasad wyrażonych w k.p.a. W przypadku stwierdzenia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przesłanką uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku było pobieranie zasiłku dla opiekuna, organy powinny w sposób jednoznaczny przed wydaniem decyzji, między innymi w trybie art. 10 § 1 k.p.a. poinformować o tym stronę, aby ta miała pewność, że w przypadku skutecznej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, nie pozostanie bez należnych świadczeń. Strona może złożyć wniosek o rezygnacji z danego świadczenia w każdym momencie. Ma prawo go ponowić. Nadmienić należy, że decyzja w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku opiekuńczego, jak wynika z jej treści została wydana w oparciu o regulację zawartą w art. 155 k.p.a. Jak już wskazano ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczeń w nim wskazanych, których istotą jest rekompensata opiekunowi utraty dochodów w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis ten należy interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie i w tym znaczeniu ustalenie prawa do jednego z wymienionych w art. 17 ust. 5 lit b u.ś.r. świadczenia nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia określonych przepisami warunków do ubiegania się o przyznanie innego świadczenia. Pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje potwierdzenie w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości.

Uznając, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad określonych w k.p.a., w szczególności w art. 8, art. 9, art. 10 oraz z naruszeniem art. 79a k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organy winny uwzględnić powyższe rozważania i wynikające z nich wytyczne co do sposobu prowadzenia sprawy. W szczególności winny w pierwszej kolejności ustalić, czy strona spełnia wszystkie ustawowe przesłanki do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku gdy jedyną "przeszkodą prawną" do uwzględnienia wniosku jest pobieranie zasiłku dla opiekuna, zobowiązane są o tym w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości poinformować stronę celem umożliwienia jej podjęcia stosownych czynności, mających na celu usunięcie tej negatywnej przesłanki. Tylko takie działanie organów zapewni stronie świadome podejmowanie czynności, pozbawionych obaw o utratę środków utrzymania.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego w wysokości 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1870 ze zm.).