Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 592/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Zakładu Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej - Zakładu Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w W. kwotę 617 (sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 592/08

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Starosta S. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie Sz. gm. Sz. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 10,3693 ha stanowiącej własność K. P. poprzez udzielenie inwestorowi – Z. I. O. T. P. w W. (dalej jako Z. I.) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość odcinka sieci elektroenergetycznej według projektu zakresu przebiegu i charakterystyki technicznej uzbrojenia terenu wyprowadzonego poza granice terenu zamkniętego i podłączenia obiektu do sieci użytku publicznego, który to projekt stanowi załącznik do wniosku o zatwierdzenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na budowę. Zobowiązano również inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu odcinka sieci, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania. Na podstawie art. 108 §1 Kpa nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na wyjątkowo ważny interes inwestora.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, iż decyzją z dnia z dnia [...] września 2004 r. (błędnie wskazano datę 17 sierpnia 2005 r.) Wojewoda P. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budowy stacji radarowej (wieży radarowej z budynkiem obsługi) wraz z niezbędną infrastrukturą drogową i techniczną na działkach nr [...] obręb Sz. i nr [...] obręb Sz. gm. Sz., stanowiących teren zamknięty jednostki wojskowej. Ten sam organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi (Z. I.) pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji radarowej zgodnie z załączonym projektem. Rozwiązanie projektowe zostało pozytywie uzgodnione przez właściwy organ architektoniczno - budowlany (Starostę S.) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. W związku z tym, iż inwestycję zaprojektowano również przez działki nie należące do inwestora, a do osób trzecich - w przedmiotowym postępowaniu jest to działka nr [...] należąca do K. P. - zachodziła konieczność uzgodnienia z właścicielami sposobu przeprowadzenia przedmiotowego przyłącza. Jak wskazał organ, w trakcie rokowań podjętych na podstawie art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami K. P. nie wyrazili zgody na zaproponowane warunki oraz odmówili spisania oświadczenia w tym przedmiocie i podpisania protokołu rokowań.

Organ podniósł, iż poprowadzenie kablowej linii elektroenergetycznej, stanowiącej przyłącze do stacji zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], przez działkę należącą do K. P., stanowi integralny element inwestycji celu publicznego, jaką jest stacja radarowa wraz z towarzyszącymi jej urządzeniami i budynkiem obsługi. Inwestycja ta, jak argumentowano, będzie fragmentem systemu obronnego RP i jej sojuszników z NATO, co świadczy o jej niezbędności oraz uzasadnia ograniczenie korzystania z nieruchomości, jak również nadanie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 Kpa.

Organ wywiódł również, iż na podstawie art. 10 § 2 i 3 Kpa odstąpił od umożliwienia stronom końcowego zapoznania się z materiałami dowodowymi uwzględniając istniejące zagrożenie "niepowetowanymi szkodami materialnymi z uwagi na fakt, iż brak przyłącza elektroenergetycznego i przedłużanie procedury [...] powoduje konieczność używania agregatów na ropę w celu zasilania" trwającej budowy stacji transformatorowej.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] złożył K. P. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając zarzuty podniósł, iż przepis art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wymaga, aby ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości było przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem teren, na którym jest położona należąca do niego działka nr [...] nie posiada ważnego planu miejscowego, jak również nie wydano w stosunku do tego terenu decyzji lokalizacyjnej. Ponadto zarzucił niewyczerpanie trybu rokowań o uzyskanie jego zgody na wykonanie odcinka sieci elektroenergetycznej, które to rokowania powinny poprzedzać ustanowienie spornego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Jego zdaniem organ nie wykazał w sposób wiarygodny, iż rokowania miały miejsce i oparł swe ustalenia wyłącznie na zeznaniach jednego świadka bezpodstawnie odmawiając dopuszczenia dowodu z przesłuchania strony. Zarzucił uniemożliwienie uczestnictwa w rozprawie poprzez zbyt późne powiadomienie o jej terminie. Zakwestionował, jakoby organ wykazał konieczność nadania decyzji z dnia [...] marca 2007 r. rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 Kpa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] Wojewoda P. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż akta sprawy nie zawierają dokumentów, z których wynikałoby, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla celów realizacji przyłącza elektroenergetycznego ma swoją podstawę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w wydanej dla działki skarżącego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jego zdaniem fakt, iż przyłącze mające przebiegać przez działkę K. P. stanowi integralny element inwestycji w postaci stacji radarowej wraz z niezbędną infrastrukturą drogową i techniczną oraz okoliczność, iż jego przebieg został pozytywnie zaopiniowany przez właściwy organ architektoniczno-budowlany - nie ma znaczenia z punktu widzenia przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. W ocenie tegoż organu brak wyjaśnienia kwestii istnienia dla działki nr [...] ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej zezwalających na przeprowadzenie spornej inwestycji stawia pod znakiem zapytania dopuszczalność wydania ograniczenia. Organ wskazał również na celowość rozważenia ponownego przeprowadzenia rokowań w wypadku ustalenia, iż takie sformalizowane projekty dla przedmiotowej działki istnieją.

Skargę na w/w decyzję złożył do sądu administracyjnego Z. I. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) tej ustawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- rażące naruszenie przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane – poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych powyżej norm polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż budowa spornego przyłącza elektroenergetycznego wymaga wydania odrębnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy z powołanych przepisów wynika, iż roboty budowlane stanowiące część inwestycji celu publicznego i nie wymagające pozwolenia na budowę – nie wymagają również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- rażące naruszenie art. 76 § 1 Kpa poprzez zignorowanie przez Wojewodę P. istnienia ostatecznych decyzji lokalizacyjnej i budowlanej oraz nałożenie obowiązku wszczęcia postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej w sytuacji, gdy obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa;

- rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 6 Kpa.

Uzasadniając zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wywodził, iż obowiązująca ustawa z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę przyłączy elektroenergetycznych, a w związku z tym ich usytuowanie w terenie jako samodzielnego urządzenia budowlanego nie wymaga również wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem pełnomocnika wybudowanie przyłącza elektroenergetycznego jako integralnego elementu inwestycji celu publicznego: stacji radarowej wraz z urządzeniami - biorąc pod uwagę, że inwestycja ta jest realizowana w oparciu o specjalnie dla niej wydaną decyzję lokalizacyjną z dnia [...] września 2004 r. i pozwolenie na budowę z [...] sierpnia 2005 r. - nie wymagało również odrębnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Rażącego naruszenia art. 76 kpa skarżący upatrywał w zlekceważeniu przez organ faktu istnienia decyzji lokalizacyjnej z dnia 16 września 2004 r. wydanej dla stacji radarowej, która to decyzja objęła również budowę infrastruktury towarzyszącej tej stacji oraz w bezpodstawnym nałożeniu na skarżącego obowiązków w postaci konieczności uzyskania odrębnej decyzji lokalizacyjnej dla przyłącza.

W skardze podkreślono również, iż inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przeprowadził zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowne rokowania z właścicielem działki nr [...], przedstawił mu propozycje rekompensaty finansowej za niedogodności i szkody związane z wejściem na teren jego nieruchomości oraz zobowiązał się do przywrócenia jego nawierzchni do stanu pierwotnego zarówno tuż po zrealizowaniu inwestycji, jak i w przyszłości, jeśli zaistniałaby taka potrzeba w związku z dokonywanymi naprawami przyłącza. Zdaniem skarżącego znajdujący się w aktach sprawy formularz rokowań, nie podpisany przez stronę, odzwierciedla fakt negocjacji oraz przedstawione w ich trakcie propozycje.

Wyrokiem z dnia [...] września 2007 r. tutejszy sąd oddalił skargę uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. W ocenie składu orzekającego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przewidziane w art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. jest dopuszczalne tylko i wyłącznie gdy prowadzenie inwestycji przewidziano w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie brak jest, jak stwierdził sąd, dokumentów, z których wynikałyby powyższe okoliczności, a zaskarżona decyzja kasacyjna umożliwia uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Nie stanowią tych dokumentów, zdaniem sądu, decyzje: lokalizacyjna z [...] września 2004 r. i budowlana z dnia [...] sierpnia 2005 r., albowiem nie dotyczą one działki nr [...] stanowiącej własność K. P. Sąd podkreślił również, iż rozstrzygnięcie, którego podstawą jest art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. stanowi dowód posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który jest niezbędny przy występowaniu o pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie wniosek na podstawie art. 124 ust. 1 tej ustawy został złożony po wydaniu pozwolenia budowlanego z [...] sierpnia 2005 r., co wskazuje, iż nie obejmuje ono budowy przedmiotowego przyłącza. Realizacji przyłącza nie sankcjonuje również postanowienie Starosty S. z dnia [...] stycznia 2005 r. pozytywnie uzgadniające uzbrojenie w sieć energetyczną terenu wykraczającego poza granice obszaru zamkniętego. Skład orzekający zwrócił uwagę, iż spór w przedmiotowej sprawie dotyczy nie przyłącza, a inwestycji liniowej, w związku z czym przepisy art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 29 pkt 20 prawa budowlanego nie mają w tym wypadku zastosowania.

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została wniesiona przez Z. I., który zarzucił orzeczeniu sądu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

- art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118, ze zm.) poprzez uznanie, że wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, polegającym na zezwoleniu na budowę przyłącza elektroenergetycznego na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja celu publicznego musi być bezwzględnie poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o lokalizacji celu publicznego na takiej nieruchomości (w przypadku braku planu miejscowego), jak również uzyskaniem pozwolenia na budowę na tej nieruchomości przyłącza elektroenergetycznego, w sytuacji gdy przepisy zwalniają inwestora z takiego obowiązku (art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane);

- art. 33 ust. 1, ust. 2 pkt 4 lit. b Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086) przez ich niezastosowanie, polegające na uznaniu, że uzyskane przez skarżącego pozwolenie na budowę nie dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a zatem swym zakresem nie obejmuje budowy przyłącza elektroenergetycznego będącego siecią uzbrojenia terenu (art. 2 ust. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) a nadto uznaniu, iż dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej projektowanych rozwiązań w zakresie przebiegu i charakterystyki technicznej m.in. sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, nie jest dokumentem (tytułem) uprawniającym do wykonania prac budowlanych bezpośrednio związanych z realizowaną inwestycją celu publicznego na innych nieruchomościach, w sytuacji gdy uzyskane pozwolenie dotyczy całego zamierzenia budowlanego.

Ponadto skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Wojewodę Podlaskiego przepisów prawa procesowego, tj. art. 76 § 1 kpa oraz art. 6 kpa., polegającego na tym, że Wojewoda Podlaski godząc w przepis art. 76 § 1 K.p.a. bezpodstawnie nałożył na skarżącego wymóg złożenia wniosku o dokonanie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaką jest budowa przyłącza elektroenergetycznego pomimo tego, iż w zaistniałym stanie faktycznym na skarżącym taki wymóg nie ciążył, a nadto polegające na tym, że organ wydał orzeczenie rażąco sprzeczne z powołanymi normami prawa, godząc w zasadę praworządności, pomijając przy rozstrzygnięciu wydaną uprzednio w przedmiotowej sprawie ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w B. z dnia [...] września 2007 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Sąd II instancji podzielił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 76 § 1 i art. 6 kpa. Naruszenie to polegało na zaakceptowaniu sytuacji, w której wydano orzeczenie pomijające ustalenia zawarte w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc pomijające treść dokumentu urzędowego, jakim owa decyzja niewątpliwie jest. NSA stwierdził również, iż wniosek sądu, jakoby decyzja lokalizacyjna z [...] września 2004 r. i pozwolenie budowlane z [...] sierpnia 2005 r. nie dotyczyły działki nr [...] był bezpodstawny, albowiem w aktach sprawy brak było w dacie orzekania w I instancji sądowej przedmiotowych dokumentów, a przedłożone w postępowaniu kasacyjnym prowadzą do wniosków całkowicie odmiennych. Z decyzji z [...] września 2004 r. wynika, iż obejmuje ona m.in. zasilanie w energię elektryczną z publicznej sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami technicznymi Zakładu Energetycznego. Publiczna sieć energetyczna znajduje się poza granicami zamkniętego terenu wojskowego i doprowadzenie do tego terenu energii elektrycznej musi przebiegać przez inne działki.

W ocenie NSA błędny jest również pogląd, iż spełnienie przesłanek wskazanych w art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w stosunku do konkretnej nieruchomości oznacza konieczność wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego co do tej określonej nieruchomości. Przepis ten, jak podniósł NSA, zawiera jedynie wymóg zgodności ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie jako miejsce lokalizacji inwestycji wskazano tereny wojskowe oraz wskazano jakie warunki techniczne muszą być spełnione, aby realizacja inwestycji była możliwa. Jednym z takich warunków jest doprowadzenie do terenów wojskowych energii elektrycznej z sieci publicznej, co jest możliwe tylko przy zastosowaniu ograniczeń wskazanych w art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wobec właścicieli działek niebędących w posiadaniu inwestora.

Sąd II instancji wskazał także, iż integralną częścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są postanowienia dotyczące warunków technicznych jakie muszą być spełnione aby inwestycja mogła zostać zrealizowana. Jeżeli w wyniku uzgodnień dokonanych w oparciu o decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest przeprowadzenie linii przesyłowych przez inne działki - w/w decyzja w tym zakresie obejmuje również te działki. Wskazane w art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. ograniczenie prawa własności następuje bowiem ,,zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" i przepis ten nie wymaga aby decyzja stwierdzała, że sam obiekt służący celom publicznym winien być posadowiony na nieruchomości dotkniętej ograniczeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż sporny fragment linii elektroenergetycznej należy do publicznej sieci i ma służyć konkretnemu odbiorcy, zatem stanowi klasyczne przyłącze, a nie inwestycję liniową. Podniósł również, iż wobec brzmienia art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., który mówi ogólnie o przewodach i urządzeniach służących m.in. przesyłaniu energii elektrycznej, rozróżnienie to nie ma znaczenia. Nietrafne były zatem, zdaniem NSA, zalecenia sądu I instancji co do konieczności przedstawienia przez inwestora decyzji lokalizacyjnej dla działki nr [...], albowiem decyzja lokalizacyjna została wydana w dniu [...] września 2004 r. i w jej treści zawarto warunki dotyczące zasilania inwestycji w energię elektryczną, a właściwy organ architektoniczno-budowlany postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. zaopiniował pozytywnie zakres i przebieg uzbrojenia terenu wyprowadzonego poza granice terenu zamkniętego i podłączenia obiektu do sieci użytku publicznego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej NSA stwierdził, że wymagane przepisami Prawa budowlanego zezwolenia lub zwolnienia nie mają żadnego związku z ustanowieniem ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na podstawie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Nie ma zatem znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia fakt, że budowa przyłącza elektroenergetycznego nie wymaga pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej okoliczność, iż inwestor nie musi ubiegać się na pozwolenie budowlane nie może być podnoszona jako argument za ustanowieniem ograniczenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Wymienione uchybienia zobowiązywały sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu przez tutejszy sąd ponownie na skutek kasacyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2008 r. uchylającego wyrok WSA w B. z dnia [...] września 2007 r. (oddalający skargę) i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie to oznacza konieczność zastosowania takiej interpretacji określonych przepisów prawa, by była ona tożsama z zaprezentowaną przez NSA. Nie obejmuje ono natomiast kwestii wykraczających poza wykładnię prawa wynikającą z pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się przez NSA do podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 04 września 2007 r. w sprawie sygn. akt I FSK 1130/06, Lex nr 384165). A zatem poza granicami związania wykładnią prawa wynikającego z art. 190 p.p.s.a. sąd ponownie rozpoznający sprawę ma prawo skontrolować zaskarżoną decyzję z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. i wyeliminować uchybienia, które nie były przedmiotem oceny NSA.

Skarga w sprawie niniejszej dotyczy decyzji kasacyjnej, która według brzmienia art. 138 § 2 kpa może zapaść tylko i wyłącznie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przesłanki te należy wykładać zawężająco, co oznacza, iż uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania może nastąpić tylko wówczas, gdy nie przeprowadził on w ogóle postępowania wyjaśniającego lub też gdy jest ono dotknięte tak znacznymi brakami, że nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia bez znacznego uzupełnienia dowodów. W sytuacji natomiast, gdy postępowanie wyjaśniające dotknięte jest nieznacznymi brakami i wymaga tylko niewielkiej korekty, która z powodzeniem może być dokonana w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa, organ odwoławczy winien je uzupełnić we własnym zakresie i rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Wydanie decyzji kasacyjnej w tym ostatnim wypadku będzie bowiem pozostawało w sprzeczności z art. 138 § 2 kpa.

Reasumując stwierdzić należy, iż żadne inne wady postępowania pierwszoinstancyjnego, poza wymienionymi w art. 138 § 2 Kpa, nie dają podstaw do uchylenia decyzji organu niższej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (vide wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 884/06, Lex nr 321129, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 419/07, Lex nr 368105).

Skład orzekający ocenił, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada powyższym wymaganiom, w związku z czym zapadła z naruszeniem przepisów art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa. W sprawie niniejszej nie zachodziła bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości, ani w znacznej części, a jedynie ewentualnie w jego fragmencie (przy braku dołączenia do akt sprawy decyzji z dnia [...] września 2004 r. i z dnia [...] sierpnia 2005 r., na które powołał się organ I instancji), a zatem nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera w zasadzie tylko jedno zdanie wyjaśniające przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji. Wskazano w nim, iż akta sprawy nie zawierają dokumentów świadczących o spełnieniu przez inwestora warunków wynikających z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej jako u.g.n., tzn. brak jest ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (stacji radarowej) lub planu miejscowego, z których wynikałaby konieczność przeprowadzenia przyłącza do stacji radarowej przez działkę K. P.

Tymczasem ocena tej okoliczności możliwa byłaby dopiero po zapoznaniu się przez organ z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] września 2004 r., jak i pozwoleniem budowlanym z dnia [...] sierpnia 2005 r. – dotyczącymi przedmiotowej stacji radarowej - oraz dokumentami im towarzyszącymi. Należało zatem sięgnąć do w/w dokumentów, dopuścić z nich dowód na podstawie art. 136 kpa, w szczególności z decyzji lokalizacyjnej, na okoliczność zakresu przedmiotowego inwestycji w postaci stacji radarowej i ocenić, czy ustalenia zawarte w stanowiących integralną część tych decyzji załącznikach w postaci mapy lokalizacyjnej i projektu budowlanego obejmują również przeprowadzenie spornych linii przesyłowych przez działkę nr [...].

Zdaniem sądu uzupełnienie postępowania wyjaśniającego o powyższy dowód nie przekraczałoby granic dopuszczalnego uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym wyznaczonych przepisem art. 136 kpa, a umożliwiłoby i przyspieszyło wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, iż organ I instancji na te dokumenty powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji i poczynił ustalenia z ich uwzględnieniem, tym samym ocena organu odwoławczego nie łamałaby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Powyższe uszło uwadze organu II instancji, który nie tylko postępowania wyjaśniającego nie skorygował we własnym zakresie, pomimo istnienia ku temu możliwości, ale również wydanej decyzji kasacyjnej nie uzasadnił należycie zgodnie z regułami art. 107 § 3 Kpa naruszając ten przepis.

Wskazać bowiem trzeba, iż przeważającą część tego uzasadnienia stanowi powtórzenie argumentacji podanej przez organ I instancji, zaś pozostałe wywody są lakoniczne i ograniczają się do stwierdzenia, iż organ odwoławczy akceptując ocenę co do integralnego związku przyłącza ze stacją radarową nie podziela poglądu, iż ustalenia te w sprawie niniejszej mają odniesienie do wymogów art. 124 ust. 1 u.g.n. Jest to stanowisko w istocie merytoryczne, które pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz narusza przepis art. 124 u.g.n.

Jednocześnie, mimo tej oceny, w końcowym fragmencie uzasadnienia zawarto wątpliwość "czy istotnie, wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości było dopuszczalne".

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie wskazuje również, by organ odwoławczy w ogóle rozważał uzupełnienie postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy argumentacja w tym przedmiocie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia opartego na art. 138 § 2 kpa jest niezbędna zważywszy na wyjątkowy charakter tej regulacji. Brak takich rozważań uniemożliwia ocenę istnienia przesłanek zastosowania w/w przepisu.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, iż opisane nieprawidłowości miały wpływ na wynik sprawy i uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Organ odwoławczy był władny dołączyć brakujące dokumenty i poddać je ocenie oraz odnieść się do dokonanej oceny przez organ I instancji. Nie zachodziła potrzeba uchylania decyzji z dnia [...] marca 2007 r. i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie nie można zgodzić się z wnioskiem, iż ustalenia organu I instancji "nie mają odniesienia do wymogów art. 124 ust. 1 u.g.n.". Pozostając związany wykładnią art. 124 ust. 1 u.g.n. zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny skład orzekający w sprawie niniejszej stwierdza, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości "zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" oznacza, że decyzja lokalizacyjna odnosi się nie tylko do nieruchomości, na których planowana jest inwestycja celu publicznego, ale również obejmuje te nieruchomości, których wykorzystanie jest niezbędne do realizacji inwestycji celu publicznego. Istotna jest więc nie tylko treść decyzji lokalizacyjnej, ale również treść stanowiących jej integralną część uzgodnień warunków technicznych. W sprawie niniejszej zatem jeśli dla zrealizowania stacji radarowej wraz z niezbędną infrastrukturą konieczne jest przeprowadzenie linii przesyłowych przez nieruchomości znajdujące się poza zamkniętym terenem wojskowym obejmującym działki nr [...] i [...] (w tym przypadku działkę należącą do K. P. o nr [...]) na co wskazują stosowne uzgodnienia organów architektoniczno – budowlanych (postanowienie Starosty S. z dnia [...] stycznia 2005 r., w którym wskazano na przeprowadzenie uzbrojenia "poza granicami terenu zamkniętego"), to przyjąć należy, iż decyzja z dnia [...] września 2004 r. dotyczy również tej działki.

Wskazać trzeba, iż w treści decyzji z dnia [...] września 2004 r. i pozwolenia budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. mowa jest o inwestycji w postaci stacji radarowej wraz z "niezbędną (zewnętrzną i wewnętrzną) infrastrukturą drogową i techniczną" (kopia pozwolenia budowlanego k. 117), czy też o infrastrukturze stacji radarowej, na którą składają się m.in. przyłącza, sieci elektroenergetyczne, wewnętrzne sieci teletechniczne podłączone do sieci zewnętrznych na warunkach określonych przez ich zarządcę (kopia decyzji lokalizacyjnej k. 123, 124). W ocenie sądu nie było zatem podstaw, jak wskazał organ odwoławczy, do dalszego wyjaśniania, czy istnieje decyzja lokalizacyjna lub plan miejscowy zezwalające na zrealizowanie spornego przyłącza na terenie nieruchomości K. P., albowiem odpowiedź na to pytanie zawarta jest w treści w/w decyzji.

Okoliczności te powinny zostać ocenione w postępowaniu przed organem odwoławczym po dopuszczeniu dowodu z w/w rozstrzygnięć, czego, wbrew treści art. 136 kpa, nie uczyniono uchybiając przepisowi art. 138 § 2 i art. 136 kpa.

Skład orzekający w sprawie niniejszej, związany wykładnią dokonaną przez NSA, ocenił również, iż nie ma w realiach sprawy niniejszej znaczenia fakt zaliczenia spornej części inwestycji do przyłączy bądź inwestycji liniowych, jako że takiego rozróżnienia przepis art. 124 u.g.n. nie czyni stanowiąc jedynie o "zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Marginalnie trzeba natomiast wskazać, iż niewątpliwie inwestycja ta – której celem jest doprowadzenie odpowiednich mediów do stacji radarowej – nie jest urządzeniem samodzielnym, samowystarczalnym, a stanowi istotny element konstrukcyjny stacji radarowej, funkcjonalnie z nią powiązany, umożliwiający jej prawidłową eksploatację i w założeniu służący tylko stacji bez możliwości wykorzystania na cele inne niż zasilanie obiektów wojskowych (cele użyteczności publicznej). Stąd nie ma podstaw do oceny, iż mamy do czynienia z inwestycją liniową.

Skład orzekający jako nieuprawnione uznał również stwierdzenie organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie "wskazanym byłoby ponowne przeprowadzenie rokowań na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n.". Stwierdzenie to wynika z niezrozumienia celu, dla którego w/w instytucję wprowadzono do szeroko rozumianej procedury ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości.

Przeprowadzenie rokowań stanowi formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Zostanie ona spełniona już wówczas, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n., jednak pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 579/07, Lex nr 357505). Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. dokumenty z przeprowadzonych rokowań należy dołączyć do wniosku o zezwolenie na zajęcie nieruchomości.

Rolą organu prowadzącego postępowanie w oparciu o przepis art. 124 u.g.n. nie jest zatem ocena okoliczności, z powodu których rokowania nie zakończyły się pozytywnie ani nakazywanie ich ponownego przeprowadzenia w takiej sytuacji, ale ocena, czy miały miejsce.

Wojewoda P. rozpoznając odwołanie winien dokonać, na podstawie zgromadzonego materiału, oceny, czy w danej sprawie wymóg przeprowadzenia rokowań został spełniony.

Reasumując stwierdzić należy, iż uchybienia przepisom materialnym i procesowym zaistniałe w sprawie niniejszej nie są błahe, jednak z uwagi na istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych poważne rozbieżności co do charakteru rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego - zakwalifikowano je jako "zwykłe", a nie "istotne" naruszenie prawa i orzeczono o uchyleniu zakwestionowanych rozstrzygnięć jako mających istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Na skutek niniejszego wyroku rozpozna Wojewoda P. ponownie odwołanie K. P. z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z niniejszego uzasadnienia oraz wcześniejszego uzasadnienia wyroku NSA z dnia [...] lipca 2008 r. Brakujące dokumenty (decyzja lokalizacyjna z dnia [...] września 2004 r. i pozwolenie budowlane z dnia [...] sierpnia 2005 r.) dołączy do akt sprawy we własnym zakresie, albowiem złożone kopie w/w decyzji zostały dołączone do akt postępowania sądowego. Ustosunkuje się do zarzutów odwołania, a zajęte stanowisko uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ustalone przy uwzględnieniu charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).