Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 705/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Romała po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Izby Skarbowej na postanowienie Wojewody z dnia 29 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie trwałego zarządu nieruchomością oddala skargę.


UZASADNIENIE

Izba Skarbowa wniosła skargę na postanowienie Wojewody z dnia 29 września 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 29 kwietnia 2015 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku Izby Skarbowej w sprawie przekazania trwałego zarządu pomiędzy Urzędem Skarbowym a Izbą Skarbową w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w obrębie [...] miasta L., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 16 marca 2015 r. Izba Skarbowa wystąpiła o wydanie, w trybie art. 163 kpa w związku z art. 36 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 211), decyzji potwierdzającej przejście na jej rzecz prawa trwałego zarządu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w obrębie [...] miasta L., oddanej na podstawie decyzji z dnia 16 września 2003 r. w trwały zarząd Urzędowi Skarbowemu. Wnioskodawca powołał się na art. 36 tej ustawy, na podstawie którego z dniem wejścia ustawy w życie mienie Skarbu Państwa będące w dyspozycji urzędów skarbowych oraz nieruchomości znajdujące się w trwałym zarządzie urzędów skarbowych stają się mieniem odpowiednio w dyspozycji lub trwałym zarządzie właściwych miejscowo izb skarbowych.

Starosta pismem z dnia 31 marca 2015 r. poinformował skarżącą, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji potwierdzającej przejście nieruchomości w trwały zarząd Izby Skarbowej.

W piśmie z dnia 13 kwietnia 2015 r. Izba Skarbowa stwierdziła, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto wskazała, że w innych analogicznych sprawach otrzymała decyzje uwzględniające na tej właśnie podstawie złożone wnioski. Przekazanie trwałego zarządu poprzez wydanie decyzji umożliwi nowemu dysponentowi korzystanie z nieruchomości i uiszczanie stosownych opłat.

Starosta, postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Organ wskazał, że wobec brzmienia art. 36 powołanej ustawy, Izba Skarbowa z mocy samego prawa stała się trwałym zarządcą wskazanych nieruchomości i brak jest podstaw do potwierdzania tego stanu decyzją administracyjną.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Izba Skarbowa zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 i art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 36 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw.

Izba Skarbowa wskazała, że w obrocie prawnym istnieje decyzja orzekająca o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego Ministrowi Finansów i ustanawiająca trwały zarząd na rzecz Urzędu Skarbowego. Wobec treści art. 36 ustawy zmieniającej decyzja ta nie może ostać się w obrocie prawnym, a prawo administracyjne nie zna instytucji wygaszenia z mocy prawa obowiązującej decyzji administracyjnej. Izba Skarbowa stwierdziła, że jako następca prawny Urzędu Skarbowego domaga się na podstawie art. 163 kpa zmiany decyzji tak by odzwierciedlała ona obowiązujący aktualnie stan prawny. Samo brzmienie art. 36 ustawy zmieniającej nie jest wystarczające do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia nieruchomości będącej w trwałym zarządzie Urzędu Skarbowego na rzecz Izby Skarbowej. Dyspozycję przywołanego przepisu należy traktować jedynie jako normatywne, generalne wyrażenie zgody organu nadzorującego na przekazanie trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi.

Wojewoda, postanowieniem z dnia 29 września 2015 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten kompleksowo reguluje kwestię przekazania prawa trwałego zarządu pomiędzy jednostkami i stanowi samodzielną podstawę prawną wydawania decyzji administracyjnych, bez potrzeby stosowania art. 163 kpa. Wskazuje on zarówno uprawnionych wnioskodawców (zainteresowane jednostki wspólnie), sposób wniesienia wniosku (za zgodą organów nadzorujących te jednostki), kwestię organu uprawnionego do wydania decyzji (właściwy organ, rozumiany, stosownie do art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa), a przede wszystkim przedmiot, którym jest przekazanie trwałego zarządu rozumiane jako orzeczenie o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną, jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. Organ wskazał, że nie można uznać, iż art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przepis szczególny, o którym mowa w art. 163 kpa.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z następstwem prawnym na podstawie art. 36 ustawy zmieniającej. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że Izba Skarbowa jest następcą prawnym Urzędu Skarbowego, co oznacza, że prawo trwałego zarządu przechodzi na następcę prawnego bez potrzeby wydania decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz następcy prawnego, czy też o przekazaniu tego prawa pomiędzy jednostkami. Brak jest konieczności usuwania z obrotu prawnego decyzji orzekającej o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego Ministrowi Finansów i ustanawiającej trwały zarząd na rzecz Urzędu Skarbowego.

Organ wskazał, że art. 36 ustawy zmieniającej stanowi samodzielną podstawę do ujawnienia następcy prawnego w dziale II księgi wieczystej w miejsce dotychczasowego zarządcy, a słuszność tego poglądu potwierdza działanie Sądu Rejonowego, IV Wydziału Ksiąg Wieczystych, który w analogicznej sprawie na wniosek Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej ujawnił zmianę trwałego zarządcy w treści księgi wieczystej nr [...], wskazując jako podstawę wpisu art. 36 ustawy zmieniającej.

Odnosząc się do zarzutu, że Izba Skarbowa wystąpiła z wnioskami do starostów i prezydentów miast na prawach powiatu, w których siedziby mają urzędy skarbowe województwa o wydanie decyzji w analogicznych sprawach i otrzymała już decyzje o przekazaniu nieruchomości między jednostkami w trybie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 36 ustawy zmieniającej, organ wskazał, że powołane rozstrzygnięcia nie mogą stanowić podstawy uchylenia postanowienia w niniejszej sprawie. Odmienna interpretacja przepisów przez inne organy I instancji nie uzasadnia bowiem uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W skardze na postanowienie Wojewody Izba Skarbowa zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, a w szczególności:

1. art. 61 § 1 i art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 36 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw,

2. art. 163 kpa w zw. z art. 13 kpa oraz art. 36 ustawy zmieniającej.

Izba Skarbowa wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Uzasadniając skargę, Izba Skarbowa wskazała, że przepis art. 36 ustawy zmieniającej stanowi samodzielną podstawę przejścia uprawnień do dysponowania określonym mieniem z urzędów skarbowych na izby skarbowe, nie zmienia to jednak faktu, że w obrocie prawnym znajdują się obecnie decyzje administracyjnej określające podmioty uprawnione (urzędy skarbowe) do dysponowania mieniem Skarbu Państwa, podczas gdy z mocy ustawy do dysponowania lub trwałego zarządu wskazanym mieniem lub nieruchomościami uprawnione są właściwe miejscowo izby skarbowe. W tej sytuacji organ, który wcześniej wydał decyzję w oparciu o art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami teraz powinien bądź dokonać jej zmiany w zakresie podmiotu uprawnionego z tytułu trwałego zarządu bądź stwierdzić wygaśnięcie tej decyzji i wydać nową decyzję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej przejście na rzecz Izby Skarbowej prawa trwałego zarządu nieruchomością.

Wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca w związku z uchwalenia ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach skarbowych oraz niektórych innych ustaw i koniecznością stosowania jej art. 36. Zdaniem skarżącej zmiana stanu prawnego pociągała za sobą konieczność wydania decyzji potwierdzającej przejście uprawnień z tytułu trwałego zarządu z Urzędu Skarbowego w L. na Izbę Skarbową. Z tym stanowiskiem nie zgodziły się organy administracji obu instancji, odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa.

Przepis art. 61a § 1 kpa stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z przepisu tego wynika, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dzieli się na podmiotowe, przedmiotowe oraz "inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296 i n.). Przesłanki podmiotowe uzależniają byt prawny postępowania od występowania dwóch podmiotów: organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygnięcia sprawy oraz strony postępowania. Przesłanka przedmiotowa pozostaje w związku z przedmiotem postępowania i to z jej brakiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy rozstrzygane w formie decyzji. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, stanowi podstawę odmowy wszczęcia postepowania w trybie art. 61a § 1 kpa.

Zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Z dniem 1 kwietnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 211), która w art. 36 stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące w dyspozycji urzędów skarbowych oraz nieruchomości znajdujące się w trwałym zarządzie urzędów skarbowych stają się mieniem będącym odpowiednio w dyspozycji lub w trwałym zarządzie właściwych miejscowo izb skarbowych.

Powołany przepis stał się samoistną podstawą następstwa prawnego pomiędzy określonymi w nim podmiotami odnośnie do uprawnień do nieruchomości. Z mocy tego przepisu nieruchomościami będące w trwałym zarządzie urzędów skarbowych stały się nieruchomościami w trwałym zarządzie właściwych miejscowo izb skarbowych. Niewątpliwe jest, że skutek ten nastąpił z mocy samego prawa, na podstawie normy prawnej wskazanej ustawy.

Ustawodawca ani w ustawie zmieniającej z 2015 r., ani też innym akcie prawnym, nie wprowadził unormowania przewidującego potwierdzenie przejścia prawa zarządu w formie decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym.

W dotychczasowym ustawodawstwie były przyjmowane rozwiązania, w których pomimo wystąpienia określonych skutków prawnych z mocy samego prawa konieczne było wydanie decyzji deklaratoryjnej. Regulacja taka była przykładowo zawarta w przepisach art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r., poz. 1160). Nabycie z mocy prawa określonych w art. 34 ust. 1 i ust. 3 praw potwierdzał wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez PKP lub PKP SA, a ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie tychże praw stanowiła podstawę do dokonania wpisów do ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków.

Z kolei zgodnie z treścią przepisu art. 169 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), z dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w trwałym zarządzie parków krajobrazowych lub ich zespołów, na terenie których wyznaczono obszary Natura 2000 lub projektuje się wyznaczyć obszary Natura 2000 i niezbędne do wykonywania zadań przez pracowników, wymienionych w uzgodnionym wykazie, o którym mowa w art. 165 ust. 5, na mocy ustawy przechodzą nieodpłatnie w trwały zarząd właściwych regionalnych dyrektorów ochrony środowiska.

Ne gruncie tej ustawy przyjęto w orzecznictwie, że trwały zarząd przechodzi z mocy prawa na regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, bez potrzeby orzekania o jego wygaszeniu w stosunku do dotychczasowej jednostki organizacyjnej i ustanowieniu tego zarządu dla innej jednostki organizacyjnej w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku gdy ustawa stanowi o nabyciu z mocy prawa, a jednoczenie nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej nabycie tego prawa, decyzja administracyjna nie może być wydana, choćby ze względu na brak podstawy prawnej i regulacji przewidujących umocowanie organu do jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 21 grudnia 2010 r. , I OSK 309/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konieczność potwierdzenia w formie decyzji administracyjnej skutków prawnych, które zaistniały ex lege musi zatem wyraźnie wynikać z przepisów prawa i nie można tego obowiązku domniemywać. Sprzeciwiałoby się to bowiem założeniu interpretacyjnemu racjonalnego ustawodawcy.

Z tego też powodu twierdzenie o konieczności wydania decyzji potwierdzającej przejście trwałego zarządu opisanej nieruchomości na Izbę Skargową jest nietrafne. Brak jest bowiem podstawy prawnej do wydania decyzji potwierdzającej przejście trwałego zarządu na inny podmiot. Wydania takiej decyzji nie uzasadniają również żadne wymogi wywodzone z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej), w tym pewności co do prawa. Brak jest podstaw do twierdzenia, że obecnie wskutek regulacji art. 36 ustawy zmieniającej, w obrocie prawnym funkcjonują jednocześnie dwa podmioty uprawnione do zarządu nieruchomością. Celem bowiem art. 36 ustawy zmieniającej było uregulowanie następstwa prawnego uprawnień i obowiązków wynikających z ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami.

Istnienie decyzji z dnia 16 września 2003 r., która uprawniała do trwałego zarządu Urząd Skarbowy, której zmiany lub uchylenia w trybie art. 163 kpa domagała się skarżąca, nie wprowadza dualizmu uprawnień pomiędzy różnymi podmiotami co do jednej nieruchomości. Decyzja ta istnieje w obrocie prawnym i wykazuje nieprzerwany łańcuch sukcesji uprawnień w zakresie prawa trwałego zarządu nieruchomością. Z decyzji tej wynika, że w dacie wejścia w życie uregulowania ustawy zmieniającej mienie Skarbu Państwa w postaci działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta L., pozostawało w dyspozycji Urzędu Skarbowego, co w świetle art. 36 ustawy stało się przesłanką nabycia prawa trwałego zarządu przez Izbę Skarbową.

Zgodnie z powołanym przez skarżącą art. 163 kpa, organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Ponieważ brak jest przepisów szczególnych w tym zakresie, organ miał podstaw do uchylenia decyzji w tym trybie.

Wyjaśnić również należy, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), który reguluje całkowicie odmienną instytucję prawną i samodzielną podstawę orzekania. Umożliwia on bowiem przekazanie trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek złożony za zgodą organu nadzorującego na podstawie orzeczenia organu administracji. W orzeczeniu takim rozstrzyga się jednocześnie o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez określoną jednostkę organizacyjną i o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. Przepis ten kreuje odmienny od art. 36 ustawy zmieniającej sposób zmiany podmiotu uprawnionego z tytułu trwałego zarządu. W jego trybie dochodzi bowiem do zmiany zarządcy na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego a nie w trybie ustawy o charakterze generalnym. Poprzednia decyzja orzekająca o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego Ministerstwu Finansów, a w to miejsce ustanawiająca trwały zarząd na rzecz Urzędu Skarbowego, stanowiła rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie była konsekwencją zmiany w prawie, a jedynie zaistnienia stanu faktycznego i prawnego uzasadniającego zastosowanie tego przepisu.

Instytucje, uregulowane w art. 46-49 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnoszące się do sytuacji, związanych z wygaśnięciem i ustanowieniem trwałego zarządu, dotyczą wypadków ściśle w nich wskazanych, nie obejmując orzekania w przedmiocie "przejścia zarządu z mocy prawa" na określony podmiot (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2009 r., II SA/Łd 605/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2010 r., IV SA/Po 733/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać przy tym należy, że kwestie dotyczące zasad wpisu do księgi wieczystej prawa trwałego zarządu wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Wyłącznie sąd wieczystoksięgowy jest bowiem władny do dokonania oceny czy przepis prawa może stanowić podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej, co może nastąpić w przypadku wystąpienia przez skarżącą z takim wnioskiem.

Podsumowując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji na podstawie art. 61a § 1 kpa prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania z wniosku Izby Skarbowej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.