Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 651/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-12-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1,  ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej uchylono decyzję organu I instancji i orzeczono, jak w pkt. 1; II. oddala skargę w zakresie orzeczenia zawartego w pkt. 2 zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z [...].06.2014 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 129 ust. 2 i ust. 5 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), w punkcie:

1) odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz M. M. i A. M. oraz M. K. - C. i M. C., E. P. i A. P., Z. R. i P. R., R. P. i A. P. i B. M., P. R., M. P. i J. P. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską [...] własności gruntu położonego [...], zajętego pod drogę publiczna, oznaczonego geodezyjnie w ewidencji gruntów jako działki nr: [...],[...],[...], obręb [...][...];

2) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz: E.B. (również jako następczyni prawnej D.B.), J. S., z tytuł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską [...] własności gruntu położonego [...], zajętego pod drogę publiczna, oznaczonego geodezyjnie w ewidencji gruntów jako działki nr: [...],[...],[...], obręb [...][...].

W uzasadnieniu organ powołał się na wnioskowy charakter prowadzonego postępowania, które wszczęto na żądanie M. M., A. M., M.i K.-C., M. C., E.P. i A. P., Z. R., P. R., P.R., R. P., B. M., M. i P., J. P., E. B.-S., J. S. oraz D. B. Wymienione osoby wystąpiły o ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności działek nr [...],[...]i [...], które wydzielono z działki nr [...] położonej [...]przy ul. [...][...] - celem przeznaczenia ich pod drogę publiczną. Wskazany podział nastąpił na podstawie wydanej przez Prezydenta [...] decyzji z [...].07.1998 r., nr [...]. Wszczęcie postępowania odszkodowawczego poprzedziły negocjacje, które nie doprowadziły do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielami działek a Gminą. Starosta wskazał na konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania. Podał również, że w trakcie równolegle prowadzonego postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzjami z: [...].10.2011 r., nr [...] oraz [...].04.2012 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...].07.1998 r., nr [...], w części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa, na własność Gminy [...] działek gruntu nr [...],[...] i [...] (pkt I); w pozostałej części stwierdzając, że decyzja podziałowa została wydana z naruszeniem prawa (pkt II). Dalej organ I instancji szczegółowo przedstawił zmianę stanowiska stron postępowania, które było skutkiem wydania opisanej decyzji przez Kolegium, w przedmiocie kontynuowała postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Z. R., P. R. i P.R. ostatecznie zmodyfikowali wniosek i wnieśli o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu tego, że stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa na własność Gminy [...] działek gruntu o nr [...],[...] i [...], przywróciło poprzedni stan prawy - ex tunc - tych nieruchomości. Według tych stron, zaistniały przesłanki pozytywne dla zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., w postaci braku wniosku właścicieli o podział nieruchomości, braku przeznaczenia wskazanych działek gruntu pod drogę publiczną, a także nie zajęcia ich pod drogę publiczną. Powołując się na tożsamą argumentację o umorzenie postępowania na postawie art. 105 § 1 k.p.a. wnieśli E. P., A. P., R. P., B.M. oraz M. P. i J. P. Z kolei E. B. i J. S. wnieśli o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 i 2 k.p.a., który to wniosek organ potraktował jako żądanie cofnięcia wniosku tychże osób o ustalenie i przyznanie odszkodowania z powodu rezygnacji z tego odszkodowania. Sprzeciw do zamiaru umorzenia postępowania wniosła Gmina [...]. Ze względu na wycofanie wniosku przez E. B. i J. S., Starosta [...] uznał, że nie ma materialno-prawnych podstaw do władczej ingerencji i podejmowania rozstrzygnięcia w formie decyzji, dlatego w tej części orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez G. W. własności gruntu składającego się z działek nr [...],[...] i [...] pod drogę publiczną (pkt 2). Odnosząc się natomiast do żądania pozostałych stron, które upatrują podstaw umorzenia postępowania w tym, że ze względu na wydanie przez Kolegium ostatecznej decyzji z [...].04.2012 r., nie nastąpił skutek prawno-rzeczowy polegający na przejściu z mocy prawa własności działek gruntu o nr [...],[...] i [...] na rzez Gminy, tym samym odszkodowanie stało się nienależne, organ I instancji uznał, że decyzja podziałowa zachowała status quo, jeśli chodzi o skutki nią wywołane (w zakresie w jakim znajdują one podstawę prawną). W jego ocenie, z faktu stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w części obciążonej wadą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie można wyciągnąć wniosku, że nie doszło – w związku z wejściem do obrotu prawnego decyzji podziałowej i wywołaniem przez nią nieodwracalnych skutków prawnych – do skutku wskazywanego w art. 98 ust. 1 u.g.n. Tym samym orzekając w przedmiocie odszkodowania organ powinien ocenić samodzielnie skutki decyzji podziałowej, tj. ustalić, czy działki wobec zatwierdzonego podziału na wniosek właścicieli zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność Gminy. W tym zakresie Starosta przyjął, że wpis w księdze wieczystej – ze względu na znajdujące się ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przeciwko prawu własności Gminy [...] - nie przesądza o tym czy w sprawie została spełniona dyspozycja art. 98 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się z kolei do akcentowanej przez strony postępowania kwestii przekroczenia zakresu umocowania pełnomocnika do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji podziałowej z [...].07.1997 r., Starosta uznał, że złożenie wniosku o podział, a do tego pełnomocnik miał umocowanie, skutecznie wszczynało postępowanie, w wyniku którego nastąpiło zatwierdzenie projektu podziału działki z przeznaczeniem jej pod drogę publiczną, zaś z chwilą ustatecznienia się tej decyzji nastąpił skutek w postaci przeniesienia własności na podmiot publiczny, niezależnie od woli wnioskodawcy, z mocy samego prawa. W takiej sytuacji za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy Starosta uznał zbadanie, czy wydzielone działki gruntu o nr [...], nr [...]i nr [...], stanowiły drogę publiczną w dacie wydania decyzji podziałowej z [...].07.1998 r. Zgodnie z tą decyzją działki gruntu nr [...] i [...] stanowić miały ciąg dla pieszych od ul. [...] do ul. [...]. Działkę gruntu nr [...] przeznaczono natomiast pod budowę ul. [...]. Kluczowa dla organu okazała się analiza obowiązującego na dzień wydania decyzji podziałowej planu uproszczonego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] - [...], uchwalonego [...].11.1994 r. przez Radę Miejską Miasta [...] uchwałą nr [...]. Odnosząc się do określonych w tym planie przeznaczeń dla nowopowstałych działek (w postaci ciągów pieszo-jezdnych oznaczonych symbolami: 29 KP w przypadku działki nr [...], 30 KP dla działki nr [...] oraz ulicy lokalnej – ulicy obsługującej tereny projektowanej zabudowy mieszkaniowej niskiej – symbol: 17 aKL w przypadku działki [...]), Starosta stwierdził, że z ustaleń planu wynika, że ww. działki nie były przeznaczone pod drogi publiczne. Dodatkowo organ zauważył, że w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...],[...] i [...][...], przyjętym uchwałą z [...].01.2011 r., Nr [...], część działki [...] znajduje się w obszarze planu oznaczonym symbolem 5KDW – droga wewnętrzna, w pozostałej części, tak jak w przypadku działek nr [...] i [...], znajduje się poza tym planem. Ponadto organ ustalił, że obecnie ul. [...] nie jest usytuowała w ciągu drogi publicznej – jest to droga zamknięta, bez przejazdu. Pełni ona funkcję drogi wewnętrznej o ograniczonej dostępności. Z kolei działki nr [...] i [...] są zagospodarowane przez właścicieli gruntów sąsiednich.

Z taką decyzją nie zgodziła się Gmina [...], która wniosła odwołanie do Wojewody [...]. W odwołaniu tym przedstawiono okoliczności związane z wydaniem decyzji podziałowej z [...].07.1998 r. oraz wskazano na skutki prawne wynikające z decyzji nieważnościowej SKO [...], którą to decyzją nie zakwestionowano przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy prawa własności działek gruntu o nr [...],[...] i [...]. Powyższe potwierdza również, wyrażone w postanowieniu z [...].09.2013 r., stanowisko Sądu Rejonowego dla [...] w ocenie którego, prawo własności Gminy ujawnione zostało w księdze wieczystej w dniu [...].06.2001 r. m.in. na podstawie obowiązującej w obrocie prawnym i ważnej decyzji podziałowej z [...].07.1998 r. Zauważono również, że Sąd Rejonowy dla [...] w dniu [...].07.2014 r. dokonał wpisu w księdze wieczystej powadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (nr [...]), poprzez wykreślenie z działu III ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto Gmina wskazała na nieprawidłową wykładnię art. 98 u.g.n. i uznanie, że sporne działki w dniu wydania decyzji podziałowej, nie były przeznaczone w planie miejscowym pod drogę gminą, podczas gdy bez znaczenia w tej kwestii pozostaje kategoria samej drogi. Nadto aktualny stan nieruchomości nie powinien przesądzać o przysługującym odszkodowaniu. Gmina powołał się również na swój sprzeciw w kwestii umorzenia postępowania, wskazując na istnienie okoliczności uzasadniających skuteczne ustalenie należnego odszkodowania za przejęty z mocy prawa grunt.

W ten sposób zainicjowanym postępowaniu odwoławczym Wojewoda ustalił, że przed Sądem Rejonowym dla [...] toczy się postępowanie (sygn. akt [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Z tego względu organ odwoławczy postanowieniem z [...].02.2015 r. zawiesił niniejsze postępowanie. Opisane postanowienie uchylił Minister Infrastruktury i Budownictwa – postanowieniem z [...].12.2015 r.

Kontynuując postępowanie Wojewoda przeprowadził w dniu [...].04.2016 r. obligatoryjną rozprawę administracyjną, aby następnie po zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zajęcia stanowiska w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego, wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję z [...].07.2016 r., nr [...], którą uchylił decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie, w punkcie:

1). odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz: M. M. i A. M., M. K.-C. i M. C., E. P. i A. P., Z. R. i P. R., R. P. i A. P. i B. M., P. R., M. P. i J. P. od Gminy [...] za udział we współwłasności działek gruntu, oznaczonych geodezyjnie jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...],[...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

2). umorzył postępowanie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz: E. B. i J.S. od Gminy [...] za udział we współwłasności działek gruntu, oznaczonych geodezyjnie jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...], we [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

W motywach tego rozstrzygnięcia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg działań i czynności podejmowanych w sprawie jak również przywołano treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc regulację normatywną do treści wniesionego środka odwoławczego organ wyższego stopnia uznał za konieczne zbadanie istnienia w sprawie przesłanek materialnych ustalenia odszkodowania, którymi są: przejście z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę, na rzecz odpowiadającej jej kategorii podmiotu publicznego, poprzedzenie wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania odszkodowawczego, bezskutecznymi uzgodnieniami co odszkodowania. Dokonując w tym zakresie ocen, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że z dniem w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, nie doszło do przejścia prawa własności działek nr [...],[...] i [...] na rzecz Gminy [...]. Tym samym organ ten zanegował wystąpienie z mocy prawa quasi wywłaszczeniowych skutków podziału. Jako powód takiej diagnozy wskazał na brak oparcia podziału w zgodnej woli współwłaścicieli, dopuszczających jego prawnorzeczowe skutki. Uwzględniając konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności, organ odwoławczy uznał za konieczne interpretować przepisy art. 97 ust. 2 i art. 98 ust. 1 u.g.n. w ten sposób, że tylko podział dokonany na zgodny wniosek wszystkich współwłaścicieli lub części dysponującej zgoda właściwego sądu powszechnego może wywołać, z mocy samego prawa, skutki w sferze prawa własności. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że w przeciwieństwie do form wywłaszczenia uregulowanych w odrębnym rozdziale u.g.n., podział dokonany na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. zależy od zgodnej woli współwłaścicieli, wyrażonej wnioskiem – odpowiadającym wymogom z art. 97 ust. 2 u.g.n. – i akceptacji decyzji podziałowej. W niniejszym przypadku takiego wniosku nie złożono, tym samym podział został dokonany z rażącym naruszeniem. O takim stanowisku zdecydowało, po pierwsze to, że w imieniu większości współwłaścicieli działała osoba prawa ([...] – [...] sp. z o.o.), która w świetle art. 33 § 1 k.p.a., nie mogła być pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, w którym w tym charakterze dopuszcza się jedynie osoby fizyczne mające zdolność do czynności prawnych. Po drugie, spółka przekroczyła zakres udzielonych jej pełnomocnictw, ponieważ nie była umocowana do żądania dokonania podziału w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Dokonano zatem podziału pomimo braku wniosku i wbrew woli część współwłaścicieli. Ze względu na opisane uchybienia, SKO [...] uznało decyzję podziałową za rażąco naruszającą prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka kwalifikowana wada decyzji podziałowej, polegająca na braku zgodnego wniosku wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, wyklucza wystąpienie z mocy prawa quasi wywłaszczeniowych skutków uostatecznienia się wadliwego rozstrzygnięcia. Według Wojewody, na przyjętą ocenę nie miał wpływu brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podziałowej. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, że w mocy pozostają geodezyjne skutki podziału, a skutki cywilnoprawne ex lege w sferze własności spornych działek, w ogóle nie wystąpiły. Za pozbawioną również takiego wpływu organ odwoławczy uznał okoliczność dokonania przez sąd powszechny na podstawie art. 6268 k.p.c. wpisu prawa własności na rzecz Gminy, a następnie w tym samym trybie odmowę jego zmiany.

Badając natomiast przeznaczenie działek nr [...],[...] i [...] w planie miejscowym, organ odwoławczy, odmiennie niż stwierdził to organ I instancji, przyjął, że w dacie wydania decyzji podziałowej, wskazane działki były przeznaczone pod drogi publiczne.

Odnosząc się do drugiej przesłanki ustalenia odszkodowania, organ odwoławczy uznał za bezsporną okoliczność, że negocjacje okazały się bezskuteczne, ale ze względu na brak materialnoprawnej przesłanki "dokonania podziału na wniosek właściciela", nie ma to już znaczenia dla sprawy.

Wyjaśniając zmianę w całości osnowy decyzji organu I instancji, Wojewoda wyjaśnił, że powodem tego było posługiwanie się sprzecznym z konkluzjami zawartymi w uzasadnieniu tej decyzji i z sensem rozstrzygnięcia w pkt 1, zwrotem "z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską [...] własności gruntu". Skoro organ I instancji doszedł do wniosku, że skutek taki nie nastąpił, to rozstrzygnięciu o odmowie ustalenia odszkodowania nie powinno towarzyszyć odmienne sformułowanie. Zdaniem Wojewody, takie uchybienie ma jednak charakter czysto formalny i w żaden sposób nie wpływa na wynik sprawy. Jego modyfikacja wynika tylko i wyłącznie z konieczności nadania rozstrzygnięciu decyzji nie budzącej żadnych wątpliwości treści, stosownie do wymogów wynikających z art. 107 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do umorzenia postępowania – w części dotyczącej wniosków E. B. i J. S. – jako bezprzedmiotowego, organ odwoławczy powołał się na pogląd ugruntowany w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, zadysponowanie postępowaniem poprzez wyraźne cofnięcie podania o wszczęcie postępowania przez podmiot będący wnioskodawcą wyłącznie uprawnionym do żądania jego wszczęcia, skutkuje bezprzedmiotowością takiego postępowania, z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. Okoliczność ta obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdy dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określonych jako wnioskowe, jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 k.p.a. Wojewoda uznał, że taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu. Każdy ze współwłaścicieli dysponuje indywidualnym roszczeniem o odszkodowanie za swoje udziały. Zatem postępowanie względem każdego z nich może być wszczęte i prowadzone, tylko gdy żądają odszkodowania. Wobec tego sprzeciw Gminy nie stał na przeszkodzie umorzeniu postępowania w części obejmującej wycofanie żądania przez E. B. i J. S.

Rozważając sytuację procesową pozostałych stron postępowania, w kontekście sformułowanego przez nich żądania umorzenia postępowania ze względu na de facto brak skutku w postaci przejścia prawa własności na rzecz Gminy, organ odwoławczy wskazał, że wobec tego, iż skutki prawnorzeczowe podziału stanowią przesłankę materialnoprawną, której negatywna weryfikacja wymaga rozstrzygnięcia co do istoty, dlatego taka okoliczność nie może uzasadniać umorzenia skutecznie wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym zakresie należało zatem – ze względu na powołane przez strony okoliczności – orzec o odmowie.

Na zakończenie organ uznał za zasadne wskazać, że gdyby przed sądem powszechnym doszło do prawomocnego uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], w ten sposób, że którąkolwiek ze spornych działek uznano by za przedmiot prawa własności Gminy [...], stanowiłoby to zmianę okoliczności faktycznych, stanowiących postawę żądania. To natomiast znosiłoby tożsamość przedmiotową sprawy administracyjnej, a tym samym powagę rzeczy osądzonej.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina [...], która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...]. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia przez Wojewodę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ustalenie wbrew treści dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą, że w rozpatrywanej sprawie nie mają one zastosowania.

Ponadto sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1). art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja SKO z [...].10.2012 r. w zakresie w jakim stwierdzała nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...].07.1998 r. wywołała skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego skutku prawnego wywołanego decyzją podziałową i pominięcie przez Wojewodę w tym zakresie postanowień SKO z [...].01.2014 r. i z [...].02.2014 r., a także wyroku WSA we Wrocławiu z 15.10.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 324/14,

2). art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ granic swobodnej oceny dowodów, polegające na ustaleniu, że ostateczna decyzja podziałowa z [...].07.1998r. nie spowodowała skutków prawnych w zakresie zmian własnościowych działek gruntu objętych niniejszym postępowaniem, wbrew postanowieniom powołanych wyżej rozstrzygnięciom Kolegium.

W motywach skargi jej autor przybliżył okoliczności prawne i faktyczne związane z weryfikacją w nadzwyczajnym trybie postępowania przez Kolegium ostatecznej decyzji podziałowej z [...].07.1998 r. Przypomniano, że Kolegium decyzją z [...].10.2011 r. stwierdziło nieważność decyzji podziałowej w części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa, na własność Gminy [...] działek gruntu nr [...],[...],[...]. W zakresie pozostałej części rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na fakt, że decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. SKO podkreśliło, że przejście prawa własności części nieruchomości objętej podziałem (działki nr [...],[...],[...]) jest konsekwencją prawną samego podziału geodezyjnego, nie zaś orzeczenia zawartego w uzasadnieniu decyzji dotyczącego przejścia ich na własność Gminy. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z [...].04.2012 r. Autor skargi przypomniał również, że na wniosek byłych właścicieli działek nr [...],[...] i [...], SKO wydało postanowienie z [...].01.2014 r. udzielające wyjaśnień co do treści decyzji z [...].10.2011 r. W tym postanowieniu stwierdziło, że decyzja z [...].10.2011 r. nie wyeliminowała z obrotu prawnego skutków prawnych wywołanych przez decyzję podziałową z [...].07.1998 r. i nie wprowadziła żadnych zmian w możliwości zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. SKO podkreśliło zatem bezsporność tego, że decyzja podziałowa weszła do obrotu prawnego i wywołała nieodwracalne skutki prawne nierozerwalnie z nią związane. Powyższe wyjaśnienie zostało podtrzymane postanowieniem z [...].02.2014 r. Wywiedziona od tego rozstrzygnięcia skarga została oddalona przez WSA we Wrocławiu wyrokiem z 15.10.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 324/14.

Wobec powołanych orzeczeń autor skargi stwierdził, że w kompetencji organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie mieści się kwestionowanie decyzji podziałowej, a jedynie ustalenie, który organ administracji jest obowiązany wypłacić byłym właścicielom należne odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa, prawa własności nieruchomości objętej podziałem. Podzielając zatem stanowisko Wojewody na temat wydzielania mocą decyzji podziałowej spornych działek gruntu pod drogi, autor skargi uznał, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia odszkodowania na rzecz byłych właścicieli działek w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

W ocenie strony skarżącej negowanie w zaskarżonej decyzji istnienia skutku prawnego powstałego na gruncie art. 98 u.g.n., przez nieuprawnione interpretowanie postanowień przywołanych orzeczeń Kolegium, narusza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., a nadto prowadzi do przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 80 k.p.a. Strona skarżąca dodatkowo podała, że do dnia wniesienia niniejszej skargi wypłaciła odszkodowania 70% byłych współwłaścicieli nieruchomości, łącznie na kwotę 493 400 zł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z [...].11.2016 r. uczestnik postępowania A.P. wskazał, że działka nr [...] nigdy nie była i nie jest drogą publiczną. Nie była również na ten cel planowana w miejscowym, planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazał on również na brak konsekwencji w działaniu Gminy [...], która w bardziej oczywistych przypadkach odmawia przejęcia działek celem przeznaczenia ich na realizację na celu publicznego w postaci drogi. Według uczestnika, jedyne odszkodowanie jakie należy się od Gminy, dotyczy wydania decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja podziałowa w części stwierdzającej o przejściu z mocy prawa na rzecz Gminy działek nr [...],[...] i [...] została skutecznie unieważniona. Zauważając, że decyzja Kolegium dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, nie przesądziła o przejściu ww. działek z powrotem do pierwotnych właścicieli, tym niemniej unieważnianie jej przez Kolegium, skutkowało tym, że Gmina utraciła prawo do tych działek. Pozostały tylko wpisy w księgach wieczystych, które obecnie są niezgodne ze stanem faktycznym.

Przy piśmie z [...].01.2017 r. pełnomocnik Gminy przedłożył do akt sprawy kopię decyzji [...] z[...].12.2016 r., nr [...] Skarżący wyjaśnił, że uzasadnienie tej decyzji odnosi się do treści wyroku WSA w Warszawie z 25.03.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 13/14 i NSA z 16.06.2016 r., sygn. akt II OSK 2268/14, w których oba Sądy odniosły się do skutków prawnych decyzji podziałowej z [...].07.1998 r. Zarówno WSA w Warszawie i NSA stwierdziły, że nie można przyjąć, że wydanie decyzji SKO we [...] z [...].10.2011 r. i [...].04.2012 r., spowoduje automatycznie zmianę prawa własności nieruchomości (działki nr [...]), których dotoczyła decyzja podziałowa z [...].07.1998 r. NSA zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu ww. wyroku, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji [...] nieuprawniony był pogląd, że Gmina nie jest już właścicielem działki drogowej nr [...]. Zdaniem strony skarżącej, poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroków WSA i NSA oraz uzasadnieniu decyzji [...], potwierdzają jej stanowisko co do skutków prawnych decyzji z [...].07.1998 r. w postaci przejścia prawa własności spornych działek na Gminę.

Pismem z [...].01.2017 r. uczestnik postępowania P.R. , uzupełniając stanowisko przedstawione na rozprawie w dniu [...].012.017 r., gdzie zwrócił się, aby Sąd wystąpił do Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa przez Prezydenta [...], zarzucił Prezydentowi [...] poświadczenie nieprawy, które miałoby polegać na tym, że w decyzji podziałowej nr [...]- w części stanowiącej, że ul. [...] z mocy prawa stała się władnością Gminy, w ogóle nie wskazuje się na wydzielenie jej pod drogę publiczną. Powołał się również na treść wyroku SN (chodzi o wyrok z 8.12.2005 r., sygn. akt II CK 312/05 - uzup. Sądu), który orzekając w identycznym stanie prawnym wyraził zapatrywanie, że art. 98 ust. 1 u.g.n. posługuje się pojęciem "droga" tylko w znaczeniu drogi publicznej, przy czym dotyczy to wymienionego przepisu także w wersji aktualnej w dniu [...].07.1998 r. Drogami publicznymi nie są drogi wewnętrzne, wobec czego nie może się na nie rozciągnąć własność gminy, jeżeli w tej postaci zostały wydzielone z nieruchomości. Dalej uczestnik postępowania przytoczył fragment końcowy uzasadnienia tego orzeczenia: "Jeżeli wobec tego podział nieruchomości podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja prawna w tym zakresie uwzględnia jedynie wydzielenie drogi publicznej, to tylko do tej kategorii drogi można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa, przez gminę. (...) Tylko takie rozumienie użytego w pierwotnej wersji powołanego przepisu wyrażenia "droga" daje się uzasadnić w kontekście art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., według którego w planie miejscowym ustala się, poza liniami rozgraniczającymi ulice i terenami niezbędnymi do wydzielania ścieżek rowerowych, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Oznacza to zarazem, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić na podstawie czynności cywilnoprawnej".

Ze względu na toczące się przed Sądem Rejonowym [...][...] (sygn. [...]) postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, tut. Sąd uznał za konieczne zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, albowiem jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku wskazanego postępowania sądowego. W tej kwestii Sąd orzekł postanowieniem z 15.02.2017 r. Zażalenie P. R. na to postanowienie, oddalił NSA postanowieniem z 19.07.2017r., sygn. akt I OZ 1121/17. Sąd ten uznał za trafne stwierdzenie sądu I instancji, że fakt nabycia prawa własności do konkretnego gruntu potwierdza prawomocne orzeczenie sądu powszechnego. Takim orzeczeniem mogło być orzeczenie ustalające nabycie prawa użytkowania wieczystego do gruntu (art. 189 k.p.c.), orzeczenie usuwające niezgodność pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.). Z tej ostatniej drogi skorzystał uczestnik postępowania. Udzielenie odpowiedzi na pytanie (przez kompetentny organ – sąd powszechny), w sposób przewidziany przez cywilne prawo materialne da ostateczną i wiążącą odpowiedź na podstawowe zagadnienie skutków decyzji z [...].07.1998 r.

Wobec zakończenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym (Sąd Rejonowy postanowieniem z [...].07.2018 r., sygn. akt [...] umorzył na podstawie art. 182 § 1 k.p.c. postępowanie z uwagi na brak zgłoszenia w ciągu roku od daty postanowienia o zawieszeniu postępowania z przyczyn wskazanych w art. 177 § 1 pkt 6 k.p.c. wniosku o jego podjęcie), WSA we Wrocławiu postanowieniem z [...].08.2019 r. podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoczynając rozważania prawne w zawisłej przed sądem sprawie, należy w pierwszej kolejności wskazać, że według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji, decyzja administracji publicznej podlega weryfikacji w postępowaniu sądowym z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

W świetle wynikającego z przywołanego przepisu kryterium kontroli, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę na podstawie powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części w jakiej organ II instancji orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (pkt 1 sentencji decyzji). Stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw materialno-prawnych ustalenia odszkodowania w świetle występujących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, należało uznać za nieprawidłowe, a samo rozstrzygnięcie w tej części za co najmniej przedwczesne.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w tej części decyzji stanowił przepis art. 98 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 278 ze zm.), zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie natomiast do treści ust. 1 tego artykułu: Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Zastosowanie w niniejszej sprawie powołanej regulacji prawnej wywołało spór na tle oceny spełnienia przesłanki materialno-prawnej ustalenia odszkodowania, którą Wojewoda określił jako: "zaistnienie skutku w postaci przejęcia z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę, na rzecz odpowiadającego jej kategorii podmiotu publicznego". Zdaniem skarżącej Gminy, sporne działki gruntu zostały wyodrębnione pod drogę publiczną i przeszły z mocy prawa na własność tego podmiotu. Wojewoda z kolei uchylił decyzję Starosty [...] i orzekając w zakresie pkt 1 rozstrzygnięcia, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania. Podjęcie takiej treści rozstrzygnięcia było podyktowane całkowicie odmiennymi powodami, od tych którymi kierował się Starosta. Ten ostatni organ odmówił ustalenia odszkodowania określonego w art. 98 ust. 3 u.g.n. ze względu na ustalenie, że przeznaczenie wydzielonych działek nr [...],[...] i [...] pod drogę publiczną nie jest zgodne z planem miejscowym (w tym przypadku: planem uproszczonego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...].11.1994 r.). Starosta uznał, że treść decyzji podziałowej z [...].071998 r. nie pozwala na przyjęcie, że na jej podstawie doszło do wydzielenia spornych działek pod drogę publiczną, skutkującego przejściem z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy [...]. Wobec tego brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie odszkodowania. Jednocześnie Starosta przyjął, że postępowanie podziałowe było prowadzone na wniosek współwłaścicieli, niezależnie od tego, czy pełnomocnictwo zostało poprawnie udzielone osobie prawnej. W wyniku złożenia takiego wniosku, a do tego pełnomocnik był umocowany, doszło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt podziału. Wojewoda odnosząc się do kwestii przeznaczenia działek drogowych w planie miejscowym, nie podzielił przedstawionego stanowiska organu I instancji. Po analizie części tekstowej i graficznej planu miejscowego, stwierdził istnienie braku podstaw do kwestionowania przeznaczenia działek nr [...], nr [...] i nr [...] pod drogi publiczne. Natomiast zdaniem organu odwoławczego, wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej nie doszło - z mocy prawa - do przejścia na rzecz Gminy prawa własności wymienianych działek. Uznał, że brak takiego skutku jest konsekwencją tego, że do wydania decyzji zatwierdzającej podział doszło z rażącym naruszeniem przepisów regulujących tryb wszczęcia postępowania, ponieważ organ wydał decyzję podziałową na wniosek tylko części współwłaścicieli, co jest równoznaczne z dokonaniem podziału z urzędu. W efekcie, skoro nie doszło do "dokonania podziału na wniosek właścicieli", to również nie wystąpiła przesłanka materialnoprawna ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., którą jest przejście prawa własności działek nr [...],[...] i [...] na rzecz Gminy [...] z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Tym samym Wojewoda zanegował wystąpienie quasi wywłaszczeniowego skutku podziału.

Ocenę prawną przedstawionego stanowiska organu odwoławczego poprzedzić należy kilkoma uwagami natury ogólnej. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest przeprowadzenie rzetelnej analizy na temat charakteru i skutków prawnych decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Orzekając o odszkodowaniu należy pamiętać, że skutek prawny w postaci utraty własności działek wydzielonych pod drogi publiczne, nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem wydania tej decyzji. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje ex lege. Nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Do zaistnienia skutku, o jakim stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n., nie jest konieczne dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Organ orzekający o odszkodowaniu musi samodzielnie ocenić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił taki skutek, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu. Przy tej ocenie organ obowiązany jest wziąć pod uwagę nie tylko treść decyzji podziałowej ale również orzeczenia, których przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości takiej decyzji. Ponadto należy uwzględnić, jeżeli taka sytuacja miała miejsce, rozstrzygnięcia dotyczące zgodności z prawem przepisów planu miejscowego, na których podstawie przeznaczono działki gruntu objęte podziałem pod drogi publiczne. O tych ostatnich skutkach stanowi wprost przepis art. 147 § 2 p.p.s.a.

Koniecznym jest zatem rozróżnienie skutków prawnych wywołanych decyzją podziałową, które znajdują podstawy prawne do władczej konkretyzacji w drodze takiej decyzji od skutków prawnych, które nie wymagają podejmowania takiego rozstrzygnięcia w samej decyzji. W tym ostatnim przypadku należy stwierdzić, że przejście prawa własności na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. jest już konsekwencją prawną samego podziału geodezyjnego (jako zdarzenia prawnego, o którym mowa w tym przepisie), a nie orzeczenia podejmowanego w ramach decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Z tego powodu błędnym jest kluczowe założenie organu odwoławczego, który negując przejście prawa własności na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n., uzależnił wystąpienie takiego zdarzenia prawnego od prawidłowości trybu wszczęcia postępowania. Zgadzając się w jednej kwestii z Wojewodą, mianowicie dotyczącej braku związania treścią uzasadnień decyzji SKO we [...] z [...].10.2011 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji tego organu z [...].04.2012 r., nr [...], a także postanowień tego organu z [...].02.2014 r., nr [...] i z [...].01.2014 r., nr [...], (postanowienia te wydane zostały w trybie art. 113 § 2 i 3 k.p.a., w związku z wątpliwościami interpretacyjnymi co do znaczenia powyższych decyzji, w szczególności skutków prawnych, jakie wywołało stwierdzenie nieważności decyzji z [...].07.1998r., w części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa na własność Gminy działek gruntu nr [...],[...],[...]), tym niemniej wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena braku wystąpienia skutków prawnorzeczowych podziału jest błędna. Do wystąpienia quasi wywłaszczenia, tj. przejścia działek drogowych z mocy prawa do zasobu majątku publicznego, wystarcza bowiem wystąpienie zdarzenia prawego jakim jest podział geodezyjny, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. i będące już wyłącznie konsekwencją procesową tego zdarzenia (stricte: zatwierdzenia projektu podziału), wejście do obrotu prawnego decyzji podziałowej. Bezspornym jest zaś w tym przypadku, że decyzja podziałowa nie tylko weszła do obrotu prawnego ale i wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem Sądu, nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że nie wystąpiły skutki prawne, zarówno przez decyzję podziałową bezpośrednio wywołane, jak i nierozerwalnie z nią związane. Odwołując się do stanowiska Kolegium wyrażonego w postanowieniu z [...].02.2014 r. należy zauważyć, że w przekonujący sposób wyjaśnia się tam, że w części w jakiej decyzja z [...].04.2012 r. stwierdzała nieważność decyzji podziałowej nie należy wnioskować, że nie doszło – w związku z wejściem do obrotu prawnego decyzji podziałowej i wywołaniem przez nią nieodwracalnych następstw prawnych - do skutku wskazanego w art. 98 ust. 1 u.g.n. Takie stanowisko Kolegium uzasadniło tym, że decyzja podziałowa, jak i decyzja z [...].04.2012 r. nie mogła merytorycznie rozstrzygać tej kwestii, skoro nie ma podstaw prawnych, aby rozstrzygnięcie w tym zakresie zamieszczać w decyzji wydanej zarówno w postępowaniu nieważnościowym jak i decyzji podziałowej. To stanowisko Skład rozpoznający niniejsza sprawę podziela i przyjmuje jako własne. Z kolei skargę wywiedzioną na powołane postanowienie Kolegium oddalił tut. Sąd, prawomocnym wyrokiem z 15.10.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 324/14.

Ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia oraz z tytułu przejścia z mocy prawa nieruchomości, pomimo tego, że – z mocy przepisów szczególnych – są prowadzone w postępowaniu administracyjnym, są jednak nadal sprawami o charakterze cywilnym. Nie można zatem, jak uczynił Wojewoda, dokonując analizy skutków prawnorzeczowych podziału, pomijać znaczenie wpisu w księdze wieczystej nr [...], prawa własności działek gruntu nr [...],[...],[...] na rzecz Gminy [...]. W ocenie Sądu, kwestia ta jest kluczowa dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wojewoda uznał za pozbawioną wpływu na ocenę skutku decyzji podziałowej w sferze prawa własności, okoliczność dokonania przez sąd powszechny na podstawie art. 6268 k.p.c. wpisu prawa własności na rzecz Gminy, a następnie w tym samym trybie odmowę jego zmiany. Jednocześnie w końcowej części zaskarżonej decyzji wskazuje się, że gdyby przed sądem powszechnym doszło do prawomocnego uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], w ten sposób, że którakolwiek ze spornych działek uznana zostałaby za przedmiot prawa własności Gminy [...], stanowiłoby to zmianę okoliczności faktycznych, stanowiących postawę żądania. To natomiast znosiłoby tożsamość przedmiotową sprawy administracyjnej, a tym samym powagę rzeczy osądzonej.

W ocenie Sądu, takie stanowisko jest nie tylko wewnętrznie sprzeczne, ale również podyktowane jest błędną wykładnią przepisów k.c., k.p.c. i u.k.w.h. Z jednej strony Wojewoda powołując się na zasadę swobodnej oceny dowodów, wskazuje na uprawnienie do dokonania odrębnej oceny skutków prawnych decyzji podziałowej, niezależnie od treści wpisów ujawnionych w księdze wieczystej w trybie art. 6268 § 1 k.p.c., aby w finalnie przyznać, że powództwo o uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym treści księgi wieczystej na podstawie art. 10 u.k.w.h., będzie jednak rodzić konsekwencje w postaci zmiany okoliczności faktycznych wywołanych zaskarżoną decyzją. Dalej przyjdzie zauważyć, że Wojewoda sugeruje, że mógłby zmienić swoje stanowisko w sprawie, gdyby przed sądem powszechnym doszło do prawomocnego uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], w ten sposób, że którakolwiek ze spornych działek zostałaby uznana za przedmiot prawa własności Gminy [...]. W ocenie Sądu, brak jest podstaw prawnych do przyjmowania takiego założenia. Nie można uzależnić oceny prawa własności Gminy [...] - z punktu widzenia skutków, o których mowa art. art. 98 ust. 1 u.g.n., od tego, czy w trybie art. 10 § 1 u.k.w.h. dojdzie do ostatecznego i wiążącego przesądzenia tego prawa na rzecz Gminy. Takie stanowisko budzi istotne wątpliwości. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, aby Gmina, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej miała legitymację procesową do wytoczenia powództwa z art. 10 § 1 u.k.w.h. (przeciwko komu miałaby to zrobić ?). Powództwo przewidziane w tym przepisie służy obaleniu domniemania ustanowionego w art. 3 u.k.w.h., że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. Treść księgi wieczystej, co do ujawnionego w niej właściciela, ma walor wiążący. Z treści art. 3 u.k.w.h., wynika domniemanie zgodności ze stanem prawnym prawa ujawnionego w księdze wieczystej. Domniemanie takiej jest wzruszalne, ale dopóki nie zostanie obalone, podmiot, którego prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej, ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości. Domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. jest skuteczne erga omnes. Ani zatem organ administracji, ani sąd administracyjny, nie są uprawnione do podważania tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, który został ujawniony w księdze wieczystej.

Wskazując na obowiązujący Sąd zakaz brania pod uwagę przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji zdarzeń prawnych, które mają miejsce po jej wydaniu, tym niemniej nie można nie zauważyć, że prawomocnym postanowieniem z [...].07.2018 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] umorzył sprawę z powództwa P. R. przeciwko m.in. Gminie [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Nie jest to orzeczenie merytoryczne, które usuwałoby niezgodność pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.), tym niemniej w żaden sposób nie stoi ono na przeszkodzie, aby rozstrzygnąć podstawowe dla sprawy zagadnienie skutków decyzji podziałowej, na podstawie treść księgi wieczystej, co do ujawnionego w niej właściciela działek drogowych. Nie zamyka ono również możliwości ponownego wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Na marginesie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że w przedmiocie oceny skutków prawnych spornego w niniejszej sprawie podziału, wypowiedział się również NSA w wyroku z 10.06.2016 r., sygn. akt II OSK 2268/14. Wyrok ten nie dotyczył postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone na podstawie decyzji podziałowej z [...].07.1998 r., przez to nie zachodzi tożsamość sprawy skutkująca związaniem oceną prawną w nim wyrażoną na podstawie z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Tym niemniej zasadniczy problem rozstrzygnięty w tym orzeczeniu jest zbieżny z tym, który pojawił się przy wydaniu kontrolowanej obecnie decyzji. Dotyczył on oceny skutków prawnych pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji podziałowej z [...].07.1998 r. Odnosząc się do twierdzeń, że skutkiem wydanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...].04.2012 r., było przywrócenie własności działki nr [...] jej dotychczasowym współwłaścicielom, którzy z tego tytułu mają interes prawny we wszczętym postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, NSA zgodził się w całej rozciągłości z oceną sądu pierwszej instancji (chodzi o wyrok WSA w Warszawie z 25.03.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 13/14), na temat błędnego przekonania [...], że prawo własności działki nr [...] "powróciło" do pierwotnych właścicieli, a Gmina nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości drogowej. NSA potwierdził przy tym kluczowe znaczenie treści księgi wieczystej, w której jako właściciel działki nr [...] wpisana była Gmina [...].

Z przedstawionych powodów zasadnie autor skargi zarzucił Wojewodzie brak podstaw do negowania skutku prawnego powstałego na gruncie przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., czym organ naruszył przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, a także zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a. Kwestia przejścia czy też nie własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest bowiem rozstrzygnięta przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, tj. sąd wieczystoksięgowy zbadał, że załączony do wniosku dokument - in casu decyzja z [...].07.1998 r. stanowił dostateczną podstawę do dokonania wpisu. Ujawnienie w księdze wieczystej własności Gminy [...], pomimo że jest ono deklaratywnym następstwem skutku wynikającego z mocy prawa, tym niemniej daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia własności działek z mocy prawa na rzecz Gminy i jest wiążące dla organów orzekających o ustaleniu odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Okoliczność, że orzeczenie sądu ma charakter deklaratoryjny nie ma znaczenia dla oceny stopnia związania nim organów administracji z mocy art. 365 § 1 w związku z art. 6268 § 6 k.p.c., ani dla domniemania przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Takie stanowisko jest najbardziej racjonalne w sytuacji, kiedy wystąpienie skutku, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest kwestionowane.

Sąd podzielił natomiast zasadniczo zbieżne ze sobą stanowiska orzekających w sprawie organów na temat skutków procesowych cofnięcia wniosku przez E.B. i J. S. Cofnięcie przez stronę żądania wszczęcia postępowania, w przypadku, kiedy takie postępowanie może zostać wszczęte na żądanie (wniosek) strony wyłącznie uprawnionej do odszkodowania, skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania, a w konsekwencji – obowiązkiem jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Cofnięcie wniosku oznacza w tego rodzaju sytuacji materialno-prawnej, że przestaje istnieć przedmiot postępowania oznaczony we wniosku. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. W takim przypadku zachodzi obiektywna przeszkoda - brak wniosku - do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone w części, w której stało się bezprzedmiotowe. Przy wielości stron postępowania w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, w przypadku uznania spełnienia przesłanek do ustalenia odszkodowania na rzecz byłych właścicieli działek, będzie orzec co do istoty sprawy wobec pozostałych stron postępowania, chyba że również one cofną wyraźnie żądanie jego wszczęcia.

Sąd podzielił wniosek Wojewody, że podział nieruchomości dokonano zgodnie ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z tymi ustaleniami dotyczy przeznaczenia terenu. W tym zakresie zbieżne stanowisko wyraziła Gmina. W sprawie, na podstawie planu uproszczonego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] - południe, uchwalonego [...].11.1994 r. przez Radę Miejską [...] uchwałą nr [...], ustalono, że działki nr [...] i [...] - znajdowały się na rysunku planu na obszarze oznaczonym symbolami 29KP i 30KP - projektowane ciągi pieszojezdne w sąsiedztwie istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, łączące istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej z terenami oświaty, sportu i zieleni rekreacyjnej. Działka nr [...] oznaczona jest symbolem 17aKL - ulica lokalna nowoprojektowana, obsługująca przyległe tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej, tereny usług sportu (38US) i oświaty (37UO). W ustaleniach ogólnych dotyczących zasad podziału i przeznaczenia, jako przestrzeń publiczną określono: tereny komunikacji, zieleni i sportu, usług określonych w ustaleniach szczegółowych oraz obszary przebiegu ciągów pieszych. Na wykazie graficznym "Przestrzeń Publiczna", jako przestrzeń tej kategorii określono m.in. obszary: 29KP, 30KP i 17aKL, czyli teren działek nr [...],[...] i [...], obszar oznaczony symbolem 38US, a także sieć dróg dojazdowych, w tym obszar 16aKD, bezpośrednio łączy się z terenami 29KP, 30KP i 17aKL. Zgodnie z zasadami kształtowania układu komunikacyjnego, układ ulic tworzą ulice lokalne, w tym 17aKL. Zabudowę mieszkaniową i usługową obsługują ulice dojazdowe. Natomiast ciągi piesze i ścieżki rowerowe zapewniają komunikację w osiedlu oraz prowadzenie ruchu pieszego po terenach zielonych, niezależnie od sieci ulicznej. W świetle powołanych postanowień planu miejscowego należy podzielić stanowisko Wojewody, że działki nr [...],[...] i [...] nie miały służyć wyłącznie właścicielom innych parcel wydzielonych z działki nr [...]. Lokalizacja obszarów 17aKL, 29KP i 30KP w przedstawionym w planie układzie komunikacyjnym, a także opis ich przeznaczenia świadczą, że miały one pełnić funkcję dróg publicznych o kategorii: "drogi gminne oraz lokalne miejskie", zgodnie z klasyfikacja ujętą w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.).

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy, w części uchylonej niniejszym wyrokiem rozpozna zatem raz jeszcze wnikliwie odwołanie Gminy [...], biorąc pod uwagę powyższe wskazania wynikające z niniejszego wyroku. Na tej podstawie dopiero, po ocenie spełnienia przesłanek do ustalenia odszkodowania na rzecz byłych właścicieli działek w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., podejmie przewidziane w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie, uwzględniając zwłaszcza okoliczność braku sporządzenia w niniejszej sprawie operatu szacunkowego.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji. Podstawą orzeczenia w punkcie II sentencji stanowi art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.