Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 709/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190, , art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt 3-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 86, art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 72 ust. 1, art. 141, art. 144 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 roku sprawy ze skargi T. R., J. S., B. R. – S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako K.p.a.), art. 59 ust. 1, i art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...], znak: [...], określającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji, obejmującej budowę urządzeń infrastruktury technicznej – wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz ze stacją transformatorową i przyłączem kablowym podziemnym 15 kV, planowaną na części działek o numerach ewidencyjnych 396/2, 397 (obręb [...]), położonych w miejscowości Ż. w gminie S..

W toku postępowania ustalono, iż wnioskiem z dnia 23 września 2009r., uzupełnionego w dniach: 22 października, 2 listopada i 8 grudnia 2009r. N. Sp. z o.o. w Z. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora organ I instancji, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a., decyzją z dnia [...] określił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu wyznaczonego na mapie sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pokrywającymi się z granicą terenu objętego wnioskiem dla inwestycji, obejmującej budowę urządzeń infrastruktury technicznej – wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz ze stacją transformatorową i przyłączem kablowym podziemnym 15 kV i ustalił rodzaj zabudowy: urządzenia infrastruktury technicznej – wolnostojąca elektrownia wiatrowa wraz ze stacją transformatorową i przyłączem kablowym podziemnym 15kV.

Od decyzji organu I instancji odwołania wnieśli E. B., I. B., W. K., J. K., T. R., W. S., W. S., A. S. i I. Z.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy podnosząc, iż ustalenie warunków zabudowy jest tylko jedną z faz procesu inwestycyjnego. Podjęcie robót budowlanych może nastąpić dopiero po spełnieniu wymagań określonych ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji o warunkach zabudowy oraz w poprzedzającej ją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia znajdzie szczegółowe odzwierciedlenie w projekcie budowlanym, który będzie stanowił podstawę do stosownych rozstrzygnięć w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Stronami takiego postępowania będą także skarżący. To dopiero w tym postępowaniu ustala się konkretne usytuowanie obiektu budowlanego na terenie inwestycji, którego granice określono w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, gdy dla danego terenu brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w tej decyzji ustalenia warunków dotyczących ochrony środowiska, zdrowia, interesów osób trzecich jedynie wyznaczają kierunki przyszłego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie przyznają konkretnych praw stronom postępowania. Ochrona interesów osób trzecich, uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez między innymi zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolegium następnie wyjaśniło, iż w myśl art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199. poz. 1227 ze zm.) uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie jest możliwe bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego. Taka decyzja z dnia [...]r., nr [...] została załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie do art. 88 cytowanej ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa i spełnia niezbędne wymagania przy tego rodzaju inwestycji. Projekt decyzji stosownie do wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów. Przed jej wydaniem przeprowadzona została analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia przesłanek, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ze względu na rodzaj inwestycji – elektrownia wiatrowa jako urządzenie infrastruktury – nie istniał obowiązek poczynienia ustaleń z zakresie wymogów, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Ustalone w decyzji i załączniku graficznym nr 1c wielkości dopuszczalnego hałasu są całkowicie zgodne z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 120, poz. 826). Tego rodzaju załącznik graficzny został załączony pierwotnie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a więc został sporządzony na zlecenie wnioskodawcy. Taka sytuacja nie stanowi żadnego naruszenia prawa. Prognozy hałasu prezentowane przez wnioskodawcę były w pełni zgodne z wymogami wskazanego rozporządzenia i organ prawidłowo przyjął je jako jeden z warunków zabudowy.

Uznając za niezasadny zarzut, iż wybudowanie elektrowni wiatrowej uniemożliwi zabudowę sąsiednich działek, organ II instancji podniósł, iż o możliwości i sposobie ich zabudowy w przyszłości będzie decydował plan zagospodarowania przestrzennego, a do czasu jego uchwalenia przepisy odnoszące się do ustalania warunków zabudowy. Zarzuty związane z utratą wartości działek nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a w postępowaniu odwoławczym podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sprawy roszczeń z powodu zmniejszenia wartości działek mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne. Przepis art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż jeżeli decyzja o warunkach zabudowy powoduje niemożność lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości, właściciel nieruchomości może żądać od inwestora, po uzyskaniu przez niego pozwolenia na budowę odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości w całości lub w części. W przypadku zbycia nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu, właściciel może żądać od inwestora odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Udziału społeczeństwa (tzw. konsultowania) w postępowaniu w sprawach o warunki zabudowy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje. Konsultacje przewiduje natomiast ustawa z dnia 3 października 2008 r. stanowiąca podstawę prawną dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wnieśli T. R., J. S., B. R. i A. S.

W odpowiedzi na skargi, Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia [...]r., po uprzednim połączeniu do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi T. R. oraz ze skargi A. S., J. S. i B. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. stwierdził, że powyższe skargi są zasadne.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na treść art. 59 ust. 1 zd. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 3 ustawy Sąd stwierdził, iż postępowanie w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do sprawdzenia, czy planowania inwestycja, dla której ustalane są warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z uwagi na specyfikę inwestycji, z przepisami związanymi z ochroną środowiska. W ocenie Sądu przeprowadzone w tym zakresie przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, uznać należało za niewystarczające i naruszające przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Sąd wyjaśnił, iż faktem jest, że organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest władny polemizować z ustaleniami decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji, to jednak nie oznacza to, iż zwolniony jest z przeprowadzenia wnikliwego postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy pozostaje zgodna z przepisami odrębnymi. W decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni wiatrowej najistotniejsze jest zagadnienie zgodności lokalizacji tego rodzaju inwestycji z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przepis § 1 powołanego rozporządzenia określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu, określone wskaźnikami hałasu m.in. dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Dopuszczalny poziom hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w porze nocnej wynosi 40 dB, w porze dziennej zaś 55 dB. Zgodnie natomiast z treścią art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska, eksploatacja instalacji (do której, w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska zaliczyć należy elektrownię wiatrową) powodująca m.in. emisję hałasu nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3 (odnoszącego się do obszarów ograniczonego użytkowania), powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza trenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Kolegium wywiodło, iż ustalone w załączniku graficznym nr 1c wielkości dopuszczalnego poziomu hałasu są całkowicie zgodne z wymogami tego rozporządzenia. Problem w tym wszakże, iż nie jest jasne czy załącznik wspomniany, określający dopuszczalne poziomy hałasu stanowi wynik przeprowadzonego przez organ postępowania w tym zakresie, czy też zaledwie postulat kierowany do inwestora. Akta sprawy nie zawierają żadnego materiału dowodowego, który pozwoliłby na weryfikacje danych, uznanych przez organy za miarodajne w tym zakresie. Raport w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został złożony dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nie był przedmiotem analizy organów w niniejsze sprawie. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, chociaż raport wspomniany został sporządzony na potrzeby postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, odniesienie się doń wydaje się niezbędne dla dokonania oceny, czy decyzja o warunkach zabudowy spełniać będzie wymogi, określone w ustawie Prawo ochrony środowiska. Jest to tym bardziej oczywiste, że jak wynika z przedłożonej kopii raportu, wspomniany załącznik 1c, jest jednym z jego elementów.

Sąd uznał również, iż wyjaśnienia wymagały także okoliczności, które winny być znane organowi z urzędu, a związane z faktem, iż nieruchomości, będące własnością T. R., sąsiadujące z terenem inwestycji, choć niezabudowane, położone są na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Gminy S. nr VIII/80/03 z dnia 12 września 2003r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 296, pod poz. 2571, określający ich przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (choć teren wspomniany ujęty został w sporządzonej analizie urbanistycznej jako rolny). Wobec nieczytelności opisanego wyżej "załącznika 1c" w postępowaniu sądowym nie było możliwe jednoznaczne ustalenie czy są one położone w strefach przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, tym bardziej, że prognozowane wartości emitowanego hałasu nie określają w ogóle izofony na poziomie 40 dB (progowej dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w porze nocnej).

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów, podnoszonych w toku postępowania Sąd wskazał, iż jedynym regulowanym przez prawo zagadnieniem, związanym z funkcjonowaniem instalacji typu elektrownia wiatrowa są ewentualne emisje, o których mowa w art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska. Kwestie zaś syndromu turbiny wiatrowej, migotania cienia etc. pozostają wyłącznie przedmiotem zainteresowania nauki. Podnoszona więc w tym zakresie argumentacja może być co najwyżej traktowana jako postulat de lege ferenda, który kierować należy do organów ustawodawczych.

Co się zaś tyczy zgłoszonej przez pełnomocnika inwestora kwalifikacji inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego Sąd wskazał na ugruntowane już negatywne stanowisko judykatury w tym zakresie (por. np. sprawy o sygn.akt II SA/Łd 45/09, II SA/Łd 46/09, II SA/Łd 257/09, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, będący przedmiotem procedowania w niniejszej sprawie zdaje się zresztą przeczyć poglądowi wyrażonemu w piśmie z dnia 19 listopada 2010r. Kwestia zaś odległości zabudowań skarżących od terenu planowanej inwestycji pozostaje drugorzędna. Istotne jest bowiem czy należące do nich nieruchomości położone są w strefie, w których w związku z projektowaną inwestycją przekroczone zostaną standardy jakości środowiska, niezależnie do tego w jakiej odległości od źródła emisji pozostają.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sąd wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie organy winny w sposób rzetelny i wnikliwy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając zawarte powyżej wskazówki oraz dokonać wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, dając temu wyraz w sporządzonych uzasadnieniach wydawanych rozstrzygnięć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r., wskutek błędnego przyjęcia, iż w/w decyzje naruszały art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w ten sposób, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku;

3) art. 151 P.p.s.a, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skargi T. R., J. S., B. R. i A. S. jako nieuzasadnione winny zostać oddalone.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postawiony przez Sąd zarzut naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie przepisów proceduralnych, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czyli podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczny, opiera się na założeniu, że związanie wydaną uprzednio decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji nie zwalnia od dokonywania ustaleń w ramach postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy czy decyzja ustalająca warunki zabudowy pozostaje zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd uznał, iż takich ustaleń organy obydwu instancji nie dokonały w sposób wyczerpujący, przez co konieczne było uwzględnienie skarg i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej.

W ocenie Kolegium taka teza nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i jest sprzeczna z systemowym ujęciem celów postępowań w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć oraz w przedmiocie warunków zabudowy dla tychże przedsięwzięć i wzajemnych relacji między wymienionymi postępowaniami, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części wykazującej uchybienia organów administracji zawiera wewnętrzną sprzeczność. Z jednej bowiem strony Sąd podkreśla, że organy administracji nie są władne polemizować z ustaleniami decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji, z drugiej zaś strony dowodzi, iż powyższe nie oznacza zwolnienia organu od ustalenia zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, w tym analizy i odniesienia się do raportu w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co miałoby pozwolić stwierdzić, czy decyzja o warunkach zabudowy będzie spełniać wymogi określone w ustawie Prawo ochrony środowiska.

Kolegium zwróciło uwagę, że w dniu 24 marca 2009 r. dla inwestycji planowanej przez Spółkę z o.o. N. została wydana przez Wójta Gminy S. decyzja nr [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody, a jednym z zapisanych w niej uwarunkowań były wymagania dotyczące ochrony środowiska przed hałasem. Decyzja powyższa jest ostateczna. Jak wynika z art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), stanowiącej, na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), podstawę prawną wymienionej decyzji, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu.

Następnie Kolegium wskazało, iż rezultatem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia (zwana dalej "decyzją środowiskową"), określająca m.in., co wynika z art. 56 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W decyzji środowiskowej, zgodnie z art. 56 ust. 1b pkt 2 Prawa ochrony środowiska, uwzględnia się ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skoro, co jest niesporne, takie postępowanie zostało przeprowadzone i kończąca je decyzja uzyskała walor ostateczności zanim zakończyło się postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, to organ orzekający w sprawie warunków zabudowy decyzją środowiskową jest związany i, wbrew temu co twierdzi Sąd, nie może w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy dokonywać żadnych ustaleń, które w tym postępowaniu mogłyby podważyć rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji środowiskowej. Decyzja taka na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma w zakresie ochrony środowiska walor prejudycjalny i ustalenie warunków zabudowy w tej materii winno być zgodne z decyzją środowiskową (poza rzecz jasna ustaleniami wynikającymi z art. 71 i n. Prawa ochrony środowiska - o ile w sprawie zachodzi podstawa faktyczna do ich zastosowania).

Kolegium podniosło również, iż złożona wraz z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy mapa przedstawiająca obszary oddziaływania akustycznego, przyjęta następnie przez organ pierwszej instancji do decyzji ustalającej warunki zabudowy jako "załącznik 1c", została zaczerpnięta przez inwestora z raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanej inwestycji, który to raport został zaakceptowany (a zatem i omawiany "załącznik") w ramach postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko (cyt. wyżej art. 56 ust. 1 b pkt 2 Prawa ochrony środowiska) i stanowił postawę wydania decyzji z dnia 24 marca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Niezrozumiałą i pozbawioną podstawy prawnej, w ocenie skarżącego, pozostaje zatem sugestia Sądu o konieczności "ponownego" przeanalizowania przedmiotowego raportu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. o konieczności dokonywania ponownych ustaleń w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (bez wzruszenia pozostającej w obrocie prawnym decyzji środowiskowej) prowadziłoby w istocie do całkowitego przekreślenia sensu i odrębności postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wręcz czyniłoby to postępowanie zbędnym, skoro i tak przy okazji ustalania warunków zabudowy właściwy organ miałby ponownie analizować raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, która to analiza, być może, doprowadzić mogłaby ów organ do wniosków innych niż przy wydawaniu decyzji środowiskowej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 59 i n. ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma na celu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ma natomiast odpowiedzieć na pytanie, czy projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z odrębnymi przepisami, w tym m.in, przepisami ochrony środowiska. Skoro została wydana już wcześniej, w ramach właściwego postępowania, decyzja środowiskowa, to stwierdzenie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska sprowadzać się winno do stwierdzenia jej zgodności z uwarunkowaniami wynikającymi z decyzji środowiskowej.

Zdaniem Kolegium, z przytoczonych wyżej powodów bezprzedmiotowe są również zarzuty Sądu o nieuwzględnieniu w sprawie przeznaczenia nieruchomości T.R. określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy S. nr VI11/80/03 z dnia 12 września 2003 r.

Pismem z dnia 18 czerwca 2012r. inwestor poparł wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargę kasacyjną.

Po rozpatrzeniu powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności Sąd II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w 2010 r., a więc po dniu 15 listopada 2008 r., z którym weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 niniejszej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor legitymował się ostateczną decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji spornego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wprawdzie decyzja niniejsza, stosownie do art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku /.../, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jednakże stosownie do art. 155 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku /.../ przepisów ustawy zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Dotychczasowe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że skoro zgodnie z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku /.../ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (a więc także decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), to decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] r., ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji, wiązała organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, który dopuszczał ponowną analizę raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, przez organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd II instancji stwierdził jednoznacznie, że następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji i środowisku /.../ jest pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ ten nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej. Natomiast, jeżeli w przekonaniu tego organu któryś z elementów rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach narusza prawo, to organ w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodnego z prawem musi zawiadomić organ właściwy do wszczęcia postępowania weryfikującego (wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.) i w przypadku jego wszczęcia, w oparciu o art. 97 § 1 K.p.a. zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania, w którym oceniania jest prawidłowość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku /.../, LEX/el., 2009).

W ocenie Sądu II instancji trzeba wskazać, że jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, kwestia dopuszczalnego hałasu w środowisku stanowiła, stosownie do art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, przedmiot oceny w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań. Wobec tego nie może zostać ponownie odmiennie oceniona w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż stałoby to w sprzeczności z regulacją art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku /.../. Należy zatem stwierdzić, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawnia do dokonywania ponownej analizy raportu oddziaływania na środowisko, sporządzonego na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla spornej inwestycji. Niczego w tej ocenie nie zmienia fakt, że do decyzji o warunkach zabudowy dołączono, w formie załącznika, graficznie przedstawione prognozowane wartości hałasu emitowanego przez elektrownię wiatrową. Jak zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazany element graficzny stanowi część raportu oddziaływania na środowisko wobec tego podlegał analizie w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Z tych względów brak jest podstaw, do ponownej analizy danych, będących przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zakończonym ostateczną decyzją. Dotyczy to również poruszonej przez Sąd I instancji kwestii położenia działek T.R. na terenie przeznaczonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji niezasadnie zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyniło trafnym zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw.z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Również jako trafny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem trafnie skarżący organ wskazał na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na rozstrzygnięcie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] określającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji, obejmującej budowę urządzeń infrastruktury technicznej – wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz ze stacją transformatorową i przyłączem kablowym podziemnym 15 kV, planowaną na części działek o numerach ewidencyjnych 396/2, 397 (obręb [...]), położonych w miejscowości Ż. w gminie S..

Legalność wspomnianej decyzji była już, jak opisano to szczegółowo wyżej, przedmiotem kontroli tutejszego sądu, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co w oczywisty sposób determinuje rozstrzygnięcie w sprawie. Zaakcentowania wymaga bowiem, iż stosownie do art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec treści przywołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny. W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana w stanie prawnym ani faktycznym, zatem tutejszy sąd, rozpoznający sprawę ponownie, jest niewątpliwie związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawę materialno prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), a w szczególności art. 59 ust. 1, i art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 w związku z art. 61 ust. 3. Zasadniczą jednak kwestią w przedmiotowej sprawie okazała się interpretacja zapisu art. 61 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, przewidującego wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, a przede wszystkim znaczenie w tym kontekście w niniejszym postępowaniu ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...], nr [...], którą legitymował się inwestor, a określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Mając na względzie wytyczne Sądu II instancji i kierując się poglądem zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia [...], sygn. akt [...] jednoznacznie stwierdzić należy, że wymieniona decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji, z mocy art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199. poz. 1227 ze zm.), wiązała organy wydające decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Konstrukcja wskazanego przepisu jednoznacznie wskazuje na pełne związanie organu planistycznego, który nie może, wydając rozstrzygnięcie, pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej, jako że na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 wymienionej ustawy, wydanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym, jak wskazał NSA w motywach swojego rozstrzygnięcia, nie jest dopuszczalna ponowna analiza raportu oddziaływania na środowisko, sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i tam też ocenianego, przez organ rozstrzygający o warunkach zabudowy. Skoro więc za niedopuszczalną, w wyżej wymienionych warunkach, uznać należy ponowną analizę raportu jako całości, to również za niedopuszczalne uznać należy badanie poszczególnych jego elementów ( załączników) i rozpatrywanych tam zagadnień ( np. poziomu hałasu), które stały się następnie przedmiotem ustaleń decyzji środowiskowej. Tak więc materia uregulowana decyzją środowiskową ( decyzją uprzednią wobec decyzji o warunkach zabudowy) nie podlega ponownej ocenie w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie mogą wiec odnieść skutku podnoszone w przedmiotowej sprawie wątpliwości co do możliwych lub prognozowanych poziomów hałasu, wynikające z załącznika 1c raportu, skoro kwestia dopuszczalnego poziomu hałasu podlegała już badaniu i stanowiła przedmiot oceny zgodnie z art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uregulowań, zakończonym decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym.

Prezentując wskazany pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że jeżeli w przekonaniu organu planistycznego któryś z elementów rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań narusza prawo, to organ ten, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, winien zawiadomić organ właściwy do wszczęcia postępowania weryfikującego ( nadzwyczajnego) i w przypadku jego wszczęcia, zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu wyjaśnienia ujawnionych wątpliwości, nie zaś formułować odmienne ustalenia i wnioski.

Za niezasadne uznać należy więc wobec powyższego, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 141 i art. 144 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do oceny poziomu hałasu, jak również naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jako że kwestie te i dane nie powinny w ogóle podlegać ponownej ocenie organu planistycznego. W tym kontekście za niezasadne sąd II instancji uznał wątpliwości sądu poprzednio rozstrzygającego sprawę, co do kwestii położenia działek T. R. na terenie przeznaczonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co przesądza, że i obecnie argumentacja w tym przedmiocie skutku odnieść nie może. Podobnie jako nieskuteczne ocenić należy, jak to już uczynił sąd poprzednio rozstrzygający sprawę, a zaaprobował NSA, zarzuty dotyczące kwestii nie regulowanych prawnie jak np. związanych z syndromem turbiny wiatrowej czy migotaniem cienia.

Również wobec stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że niezasadnie zarzucono organom rozstrzygającym przedmiotową sprawę naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., pozostaje uznać, że należycie wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy niezbędne dla jej rozstrzygnięcia a przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu nie można zarzucić uchybień, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Reasumując powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Badając ponownie przedmiotową sprawę, stosownie do wskazań i zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w motywach wyroku z dnia [...] sygn. akt [...], sąd nie stwierdził uchybień stanowiących naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

m.ch.